title: Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik: een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader voor het in rekening brengen van het gebruik van vervoersinfrastructuur in de EU - Witboek

eurovoc_concepts:
approximation of laws
charges for use of infrastructure
common transport policy
competition
transport infrastructure

text: COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 22. 07. 1998 COM( 1998) 466 def. Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik: Een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader voor het in rekening brengen van het gebruik van vervoersinfrastructuur in de EU Witboek (door de Commissie ingediend) Samenvatting Samenvatting 1 1 Inleiding Inleiding 2 2 Vervoersproblemen die een gevolg zijn van beslaande helTingsslelscIs Vervoersproblemen die een gevolg zijn van beslaande helTingsslelscIs 3 3 4 4 Ken communautaire aanpak van infrastructuurheffing Ken communautaire aanpak van infrastructuurheffing Ken gefaseerde tenuitvoerlegging Ken gefaseerde tenuitvoerlegging 4(a) 4(a) 4(h) 4(b) hase I: I99S-2000 hasc I: I99S-2000 hase 2: 2001-2004 h asc 2: 2001-2004 4(c) 1(c) hase 3 na 2001 I'-a. se 3 na 2004 5 5 Tenuitvoerlegging, prioritaire acties en implicaties voor vervoerstakken Tenuitvoerlegging, prioritaire acties en implicaties voor vervoerstakken 2(a) 2(a) IK' ontwikkeling van consistente praktijken van kostenraming en boekhouding I h' ontwikkeling van consistente praktijken van kostenraming en boekhouding V/>/ V/>> 'V. ) 'V. ) Wegen Wegen Spoot iiviy/f i V / i i M / n r i y /i. ">(</) 2(il) lUnihiiWtitii lUnihiiWtitii in i'ii 2(c) >(<•) 5(f) 5(f) 5(g) 5(g) 5(h) 5(h) Luchtvaart Luchtvaart /. ecvaart /. ecvaart lol hel vervoer h'iscaal beleid met belrekking h'iscaal beleid met betrekking lot het vervoer Doelmatige Doelmatige infraslruct uurverschaffing infraslruct uurverschaffing 6 6 Sociaal-economische evaluatie van de strategie Sociaal-economische evaluatie van de strategie 6(a) 6(a) Algemene economische effecten Algemene economische effecten 6(h) ()(b) Effecten met betrekking tot de verdeling Effecten met betrekking tot de verdeling 6(c) 6(c) ('ohi. v/c en perifere regio's ('o/u '. v/c en perifere regio's 7 7 Conclusie Conclusie Literatuur Literatuur Verklarende woordenlijst Verklarende woordenlijst Bijlage I: Verschillende manieren van infrastructuurheffing Bijlage I: Verschillende manieren van infrastructuurheffing Bijlage II: Bestaande infrastructuurhcffingsstelsels Bijlage II: Bestaande infrastructuurhcffingsstelsels • Bijlage III: Helling op basis van marginale sociale kosten en hel dekken van kapitaalkosten Bijlage III: Helling op basis van marginale sociale kosten en hel dekken van kapitaalkosten 3 3 I I 2 2 6 6 15 15 16 16 17 17 17 17 18 18 IS IS W W 24 24 22 2. 2 2> 2> 27 27 2<V 2H 29 29 34 34 34 34 fo fo ?" ?" 38 38 39 39 41 41 43 43 45 45 52 52 SAIYII NVATHINC. 1. De grote verscheidenheid in van voor waarbij hellingsstelsels stelsels voor hel spoorweginfrastructuur, rekening brengen van infrastructuurgebruik in alle vervoerstakken en lidstaten ondermijnt de doelmatigheid en duurzaamheid van hel l'uropees vervoerssysteem. Op dit moment bestaan ei negen verschillende hel dekkingspercentage van de kosten varieert lussen 0% en 100%. Ook de stelsels van belasting op motorvoertuigen en de hcffingsstclscls voor hel weggebruik zijn fundamenteel verschillend; zo kan bijvoorbeeld het verschil jaarlijkse motorrijtuigenbelasting voor vrachtvoertuigen oplopen lot 3000 ecu en heffen slechts vier lidstaten tol op een aanzienlijk deel van hun autowcgennct. Ook is de behandeling ten lidstaten zeer aanzien van BTW en energicbelasting verschillend. Bovendien worden heffingen zelden opgelegd op de plaats van hel gebruik en zijn deze in het algemeen niet gerelateerd aan milieukostcn en andere "externe" kosten. Als gevolg daarvan worden gebruikers op dit moment slechts in beperkte male gestimuleerd om hun gebruikelijke vervoersgedrag en hun vervoerstechnologieën aan Ie passen en ontvangen infraslrueluuibeheerders zelden voldoende inkomsten uil directe gcbiiiikcrshclfmgcn om invesleringen Ie financieren. in alle vervoerstakken en in de 2. Deze situatie is oorzaak van een belangrijke concurrentievervalsing binnen en lussen vervoerstakken, die dikwijls gelegen is in de nationaliteit van de vervoersonderneming. Ook verkleint zij de prikkels om milieukostcn te verminderen en slaat zij een doelmatige inlrastrucluurverschaffing in de weg. is 3. De uiteenlopende aanpak van infrastructuurheffing veroorzaakt een scala van problemen die afzonderlijk niet adequaat kunnen worden aangepakt. Daarom is de Commissie van oordeel dat voor een goede aanpak van deze problemen een geleidelijke en steeds verdergaande harmonisatie van heffingsbeginsclen nodig in alle belangrijke commerciële vervoerstakken binnen de Gemeenschap. Voorgesteld wordt om het heffmgsstelsel te baseren op hel beginsel van "de gebruiker betaalt", wat inhoudt dat alle gebruikers van vervoersinfrastructuur voor de door hen veroorzaakte kosten moeten belalen, inclusief de kosten van milieueffecten en andere externe effecten, op of zo dicht mogelijk bij hel punt waai hel gebruik plaats vindt. Opgemerkt moet worden dat veranderingen m hellingen niet automatisch in de uiteindelijke |)iijs van hel vervoer lol uitdrukking komen, omdat de vervoersondernemingen hun inliaslrucluiirgcbiuik kunnen aanpassen om hun kosten te verlagen. Daarnaast kunnen de lidstaten natuurlijk doorgaan mei hun steun aan openbare diensten of diensten van algemeen belang door subsidies Ie verlenen aan exploitanten die van de infrastructuur gebruik maken, zodat de gevolgen voor de door de eindgebruiker betaalde prijzen worden gecompenseerd. Zij kunnen infrastructuurbeheerders ook rechtstreeks een vergoeding geven voor de voordelen op andere gebieden (bijv. verbetering van de ruimtelijke ordening) die het ter beschikking stellen van de infrastructuur aan niet-gebruikers oplevert. Tenslotte geldt dat deze beginselen geen centraal heffmgsstelsel op communautair niveau opleggen, maar veeleer een kader verschaffen waarbinnen de lidstaten de hoogte van de heffingen vrij kunnen vaststellen. Hel beginsel van heffing op basis van de "marginale sociale kosten" moet zowel de doelmatigheid als de duurzaamheid van het vervoerssysteem vergroten. Binnen dit brede kader kunnen specilicke problemen doelmatig worden aangepakt. 4. Deze aanpak zal geleidelijk moeten worden ingevoerd teneinde vervoergebruikers en vervoersondernemingen tijd te geven om zich aan te passen. Om die reden stelt de in fasen voor die moei worden begeleid door een Commissie een verwezenlijking - te adviescomité van deskundigen uit de lidstaten en waarbij alle belanghebbenden worden belrokken. Dit comité kan zijn werkzaamheden beginnen op basis van de beschikbare resultaten van onderzoek, zodat de eerste stappen op wei' naar volledige invoering, van de beginselen tijdens de eerste fase kunnen worden genomen. In deze fase, die loopt lol en niet hel jaar ?. 0()0, zullen in hel spoorvervoer en in luchthavens heflingsstelsels worden ingevoerd die op dit moment in behandeling zijn en een aanvulling vormen op hel hclïingsstclsel voor hel goederenvervoer over de weg; zij zullen waarborgen dat in de belangrijkste vervoerstakken een globaal mei elkaar verenigbare structuur aanwezig is. in rekening brengen van externe kosten op basis van een overeengekomen Het communautair kader zal worden toegestaan, maar aan de totale hoogte van de heffingen zal een bovengrens worden gesteld door de gemiddelde infrastructuurkosten (wat de huidige regel is). In de tweede fase zal een verdergaande harmonisatie en aanpassing van heflingsstelsels lol stand komen, in het bijzonder voor zware vrachtvoertuigen en voor het vervoer per spoor, ten behoeve waarvan een naar voertuigkenmerken en geografische eigenschappen gedifferentieerd hclïingsstclsel op basis van afstand zal worden ingesteld en in de havensector waarvoor een helïingskadcr zal worden ingevoerd. Vanaf die tijd mogen hellingen niet hoger zijn dan de marginale sociale koslcn (inclusief externe kosten). De beslissing over de besteding, van de opbrengsten komt bij de lidstaten Ie liggen. Voor de hand liggende mogelijkheden zijn hel toebedelen van fondsen aan de inliaslructuurcxploilaulen of aan de algemene begroting (bijvoorbeeld om de bestaande belastingen te hervormen), dan wel het reserveren van bepaalde opbrengsten voor (wellicht intermodale) infrastructuurfondsen op nationaal, regionaal en stedelijk niveau. Daarnaast geldt dat bij de invoering van nieuwe heflingsstelsels voor hel vervoer de beslaande vervoersheflingen moeten worden aangepast en/of geleidelijk moeien worden afgeschaft. In de tierde fase zal hel communautaire kader worden aangepast aan de hand van de in de twee eerdere fasen opgedane ervaring. 5. Dit hcffingsbeginscl zal er toe leiden dat de infrastructuurbeheerder een veel groter deel van de kosten naar de gebruikers doorberekent (ofschoon dit voor de gebruiker niet per se extra kosten behoeven te betekenen, omdat ze kunnen worden gecompenseerd door een infrastructuurverschaffing verlaging van bestaande vervoersheflingen), waardoor verdere en infrastrucluurlinanciering zullen worden gestimuleerd. In combinatie mei de door de lidstaten rechtstreeks aan infrastructuurbeheerders betaalde subsidies (er vergoeding van sociale voordelen voor niel-veivoergebruikers op bieder gebied zal dit op het niveau van hel totale vervoerssysteem leiden tol het dekken van een groot deel van de kapitaalkosten (mogelijk zelfs alle kapitaalkosten) van de infrastructuur. In hel geval dat niet alle kosten worden gedekt en de lidstaten een hoger dekkingspercentage van de kosten wensen, dan moet dit naar het oordeel van de Commissie plaatsvinden door middel van aanvullende niet-discrimincrendc en niet tot concurrentievervalsing aanleiding gevende vaste gebruikershcffingen. Bovendien zullen gebruikers van een aantal investeringsprojecten vermoedelijk en in ieder geval voor de korte tot middellange termijn een hogere bijdrage in de kosten van die projecten moeten leveren. In deze gevallen zullen voor een voldoend toegestaan, mits wordt voldaan aan de lange periode hogere heffingen worden communautaire tegen discriminatie en monopoliewinsten. Samengevat zullen de in dit document voorgestelde heffingsbeginselen, noodzakelijk voor een doelmatig gebruik van infrastructuurnetwerken, ook de voorwaarden scheppen voor infrastructuurfinanciering uit gebruikersbijdragen die ruimte biedt aan verschillende een financieringsmodellen. Gezien de sterk uiteenlopende stelsels van infrastructuur- financiering die in de RU in zwang zijn en gezien hel subsidiariteitsbeginsel stippelt dit witboek geen uitgangspunten uil voorde financiering van infrastructuur. ter bescherming regels (). zal hel van gaan vaker helïingskadcr vergezeld moeten grensoverschrijdende hebben. Deze moeten liet heffmgsstelsel zal de doelmatigheid van infrastructuurgebruik verhogen en derhalve zonodig ook een doelmatige inliaslrucluurvcrschalfing bevorderen. Ter waarborging hiervan doelmatige investeringsbeslissingen op hel gebied van infrastructuur die moeten berusten op een uitgebreide analyse van de sociale kosten en balen (inclusief hi|Voorhecld de kosten en balen van een betere ruinilclijkc ordening en toegankelijkheid). IT mogen alleen projcclen worden uitgevoerd die per saldo sociale voordelen opleveren. In een interne markt die steeds meer tot een geheel wordt is het aannemelijk dat nieuwe infrastructuurprojecten de gevolgen steeds koslen/balenanalyse volledig in aanmerking worden genomen en in investerings- en linancieringsbeslissingen tot uitdrukking komen. Grensoverschrijdende voordelen vormen een belangrijke rechtvaardiging voor het uil de communautaire begroting meclinancieren van infrastructuurvoorzieningen voor het Trans-Ruropesc vervoersnet. Er zijn op dit moment echter niet voldoende mechanismen werkzaam die er op toe zien en waarborgen dat van inliastrucluurinvcsteringen. Dit geldt met name voor havens waar nieuwe met overheidsgelden gefinancierde infrastructuurwerken kunnen worden aangelegd, die voor een deel nadelig zijn voor havens in andere lidstaten die deze steun ontberen. Derhalve wordt voorgesteld dat naast de ontwikkeling van een doorzichtige boekhouding informatie wordt uitgewisseld over de kosten en baten van overheidsinvesteringen in deze sector om na Ie gaan of de rekening houden met de gevolgen van investeringsbeslissingen voor andere lidstaten. De Commissie zal een passend initiatief nemen op basis van artikel 129C, lid 2, van hel Verdrag. grensoverschrijdende gehouden met ten volle rekening lidstaten nadelen wordt bij 7. De diverse door de Commissie verrichte onderzoeken geven aan dat de voorgestelde aanpak van "de gebruiker betaalt" de technische doelmatigheid van de afzonderlijke vervoerstakken aanmerkelijk zal vergroten en de milieukoslen sterk zal terugdringen. Alhoewel enkele door gebruikers betaalde heffingen zullen stijgen, zullen de tolaalkosten van het vervoerssysteem aanmerkelijk omlaag gaan. lien extrapolatie van beschikbare studies geeft aan dat de invoering van cen hclïingsstclsel op basis van "de gebruiker betaalt" kan leiden lot jaarlijkse besparingen van 30-80 miljard ecu of meer. Ren eerste evaluatie geeft ook aan dat het voorgestelde beleid profijtelijk zal zijn zowel voor betrekkelijk ontwikkelde als voor economisch minder ontwikkelde regio's binnen de Gemeenschap. De Commissie is zich er echter van bewust dat hel nodig kan zijn om de helïingsbeginselen in cohesieregio's meer geleidelijk in te voeren. <S. Om reden van doelmatigheid en duurzaamheid van hel vervoer is het dringend geboden in lidstaten en vervoerstakken dal de huidige lappendeken van heffingsmechanismen wordt vervangen door een geharmoniseerde communautaire aanpak van vervoersheffing. In dit witboek wordt uiteengezet hoe dit kan worden gedaan. lei I IM I M)IN(. 1. De Ruropesc vervoersinfrastructuur is van groot belang voor de economische groei, de arbcidsmobiliteil, de consumenten en het concurrentievermogen van de Ruropesc Gemeenschap. Met is derhalve van essentieel belang dal de verschaffing en het gebruik van vervoersinfrastructuur zo doelmatig mogelijk zijn. Het bereiken van deze doelstelling hangt onder meer af van hoe de kosten van infrastructuur naar de gebruikers worden doorberekend en van de beschikbare middelen voor de financiering van investeringen. Daarnaast geldt nog dat deze doelstelling steeds moeilijker bereikbaar wordt. 2. Met uitsluitend steunen op financiering van de vervoersinfrastructuur door de overheid komt meer en meer onder druk te slaan, omdat de lidstaten met groeiende financiële lasten te maken hebben en zij er daarom naar streven de particuliere sector meer te betrekken bij de financiering van infrastructuurprojecten. In andere gevallen overwegen zij bij de ontwikkeling van nieuwe openbare infrastructuur op welke wijze een deel van de kosten naar de gebruikers in het kan worden doorberekend. Tegelijkerlijd worden ook de huidige ontwikkelingen palroon en de groei van hel verkeer kritisch bekeken, omdat de escalerende congestie en verontreiniging twijfel oproepen over de duurzaamheid van hel vervoer. Bij de oplossing van al deze vraagstukken is een zeer duidelijke rol weggelegd voor vervoersheflingen, omdat veranderingen in heffingen leiden lot prijswijzigingen die op hun beurt hel vervoergebruik kunnen veranderen. Voorts zijn vervoergebruikers en vervoersondernemingen zich er steeds meer van bewust dat verschillen in heffingen in de verschillende vervoerstakken en lidstaten invloed uitoefenen op de kosten en het concurrentievermogen van het bedrijfsleven en leiden tot verstoring van het functioneren van de interne markt. 3. Deze problemen kunnen alle drie worden gezien als zwakke plekken van de communautaire vervoersmarkt: infrastructuurbeheerders zijn niet altijd in staat een vergoeding Ie verkrijgen voor sommige particuliere of openbare infrastructuurdiensten waarmee zij een groot deel van hun kapitaalkosten terug zouden kunnen verdienen en willen daarom niet graag investeren; de markt laat na de externe kosten in haar prijzen tot uitdrukking te brengen, wat soms resulteert in een overmatig gebruik van bepaalde vervoerstakken; en de verschillen in belastingen en heffingen verstoren de prijssignalen van de markt en bijgevolg ook de vervoerskeuzen van hel bedrijfsleven. Deze problemen kunnen alle drie worden opgelost mei behulp van economische instrumenten: een communautair kader voor inliaslructuuiheffingen kan deze tekortkomingen van de markt opheffen. 4. In dit witboek wordt uiteengezet hoe een hervorming van de infrastrucliiurhcffing een oplossing kan bieden voor een groot deel van de problemen van de vervoerssector en kan bijdragen tot de ontwikkeling van de Ruropese vervoersdiensten. Het witboek is ontstaan uit de discussies over het Witboek van de Commissie uit 1993 betreffende "De toekomstige ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoersbeleid"1, het Groenboek van de Commissie uit 1995 "Op weg naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer"2, het verslag uit 1996 van de groep op hoog niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de 1 Huropcse Commissie, COM(°2) 4<M del'. -1 lùiropcse Commissie, C()M((). S) 6() l. In hel groenboek werd een aanbeveling gedaan lol verrekening van marginale kosten, dekking van een groter deel van de kosten en doorzichtigheid als belangrijke beginselen vooi een doelmatig veivoerssysleem. Mei groenboek vormde hel beginpunt van een brede discussie over de pri|sslelling in hel vervoer. 1 e particuliere sector' en, het meest recent verschenen, het verslag van de groep op hoog niveau betreffende infrastriiduiii heffing die in hel voorjaar van 1998 werd ingesteld om te adviseren over de ontwikkeling van een uitgebreide reeks heflïngsbcginsclcn1. Tenslotte riep ook de gezamenlijke Vcrvocrs en Milieuraad in juni I*>*>S op lol maatregelen die zo goed mogelijk gebruikmaken van de beslaande infrastructuur en een verschuiving teweegbrengen naar vervoerswijzen die minder schadelijk zijn voor het milieu, alsook tol het gebruik van economische instrumenten die brandstofverbruik, emissies en lawaai verminderen. Het witboek is als volgt opgebouwd: (a) de huidige problemen van infrastructuurheffing en de noodzaak om beter convergerende hcffingsbcginsclcn in te voeren worden beknopt weergegeven; (b) voor de gehele Gemeenschap geldende heffingbcginselcn worden geïntroduceerd en de daaruit voortvloeiende gevolgen ten aanzien van de problemen worden duidelijk gemaakt; (c) er wordt een plan geschelsl voor de tenuitvoerlegging van deze beginselen in alle vervoerstakken; en (d) de gevolgen van hel voorgestelde hclïingsslclsel worden nagegaan. 2 VKKVOKRSPKOBLKMEN DIK KEN GKVOIX; ZIJN VAN BKSTAANDK IIEKHNGSSTELSELS 1. Voor een beter begrip van stelsels van infrastructuurheffing moet aandacht worden besteed aan de opbouw van de onderliggende kosten, die zijn samengevat in de volgende tabel. De twee belangrijkste hier vermelde kostensoorten zijn "vaste kosten", die niet afhankelijk zijn van de verkeersomvang en "variabele kosten", die wel samenhangen met de verkeersdrukte. kostcnondcrdclcn met betrekking tot de terbeschikkingstelling en het gebruik van infrastructuur Vaste kosten Viiriiilu' Ie kosten Hxlcmc kosten/balen Kosten • • Barrière-effecten Aantasting van het landschap • Visuele inbreuk Betere toegankelijkheid Baten: • • Nctwcrkvoordclen • Verhoogde productiviteit Intente koslcn Variabele lopende kosten: l'lxploitaliekosten • ( verkeersbeheer, toe/. ichl, ondersteunende diensten) • Aan hel gebruik gerelateerde onderhoudskosten (wegdekvernieuwing, vervanging van spoorrails, herstelwerkzaamheden) InlniK' koslcn kapitaalkosten: • Aflossing van de hoofdsom Rentevergoeding Rendement op liet bedrijfskapitaal Vaste bedrijfskosten: • Onderhoudskosten • • (afhankelijk van weer en tijd) Exploitatiekosten (verlichting, verkeersbeheer, informatie) Administratie • • Andere exteiue koslcn Verontreiniging van lucht en water: • Plaatselijk verontreinigende stoffen (bijv. deeltjes) Regionaal verontreinigende stoffen (bijv. NOx) • Wereldwijd • verontreinigende stoffen (bijv. C02) Ongelukken (gedeeltelijk) Lawaai en trillingen Congestie (gedeeltelijk) Hion: gebaseerd op gegevens van de groep op hoog niveau betreffende infraslructuurhcfUngcn, juni IW8. 1 De groep op hoog niveau betreffende Partnerschap tussen de overheids- en de particuliere sector, l°°7. In hel verslag van de groep op hoog niveau werd nadrukkelijk gewezen op de behoefte aan een van de gebruikers afkomstige inkomstenbron die hel opzetten van openbare/particuliere partnerschappen bevordert. 4 De groep op hoog niveau betreffende infrastrucluurheffingen, l°98. 2. In een doelmatige* en concurrerende vervoerssector wordt bij de besluitvorming over de terbeschikkingstelling en het gebruik van infrastructuur met deze verschillende kosten rekening gehouden. Infrastructuurverschaffing is doelmatig wanneer deze stoelt op een volledige analyse van de sociale kosten en baten waarin alle particuliere en de openbare baten en koslcn in bredere zin zijn verwerkt. Ook moeten de gevolgen in andere lidstaten in de analyse worden opgenomen. Bij een bepaald niveau van infrastrucluurvcrschafling wordt een doelmatig infraslructuurgebruik bevorderd door de variabele kosten lol uitdrukking te laten komen in de aan vervoersondernemingen en vervoergebruikers uiteindelijk in rekening gebrachte prijs. Wanneer de infrastructuurheffingen echter niet meer aan de kosten gerelateerd zijn, is hel vervoergebruik niet langer doelmatig en gaat het concurrenticvcnnogcn van de Muropese vervoerssector achteruit. Wanneer de heffingen te laag zijn, leidl dit allicht tot een overmatige vraag waarvan de kosten hoger zijn dan de baten en ondervinden de afzonderlijke exploitanten een geringere stimulans om de door hen voor de samenleving veroorzaakte kosten omlaag te brengen. Als de heffingen te hoog zijn, zal een aantal gebruikers die de door hen veroorzaakte kosten kunnen betalen minder gauw gebruik maken van de infrastructuur zodat ile sociale voordelen daarvan worden verminderd. 3. Meningen en belastingen voor de vervoerssector zijn in de lidstaten lange tijd opgelegd zonder veel verband te houden met de kosten. Zij zijn binnen een breed fiscaal beleid een instrument geweest om overheidsinkomsten op te leveren, maar ook om door middel van prijsveranderingen beleidsoverwegingen op het gebied van industrie, maatschappij en milieu tot uitdrukking te brengen. Deze heffingen en belastingen hangen zelden samen met kosten en zijn van vervoerstak tot vervoerstak en van lidstaat lot lidstaat verschillend. Dit heeft een aantal problemen tot gevolg: (a) concurrentievervalsing tussen lidstaten (bijv. concurrentie tussen zeehavens); (b) concurrentievervalsing tussen vervoerstakken en binnen vervoerstakken (het meest opmerkelijk bij het goederenvervoer over de weg en per spoor); (e) geen aandacht voor de sociale en ecologische aspecten van het vervoer (dus wordt het bijbehorend milieueffect van de verschillende manieren waarop dezelfde reis kan worden gemaakt niet in de prijzen verdisconteerd); en (d) problemen bij (terwijl van vervoergebruikers toch dikwijls grole bedragen aan belasting betalen die niet zijn gekoppeld aan de financiering van het netwerk). infrastructuurinveslcringen financiering de 4. Deze verstoringen worden dikwijls opgevat als specifieke problemen die geen verband met elkaar houden, zoals onevenwichtigheden tussen vervoerstakken (bijvoorbeeld overmatig weggebruik terwijl tegelijkertijd spoorwegen, binnenwateren en kleine zeevaart te weinig worden gebruikt), congestie (zowel in stedelijke gebieden als in gebieden tussen steden) en verontreiniging. De volgende voorbeelden laten zien hoc ernstig de problemen zijn en ook hoezeer zij eigenlijk met elkaar samenhangen. 5 In dit document worden de termen "doelmatig" en "doelmatigheid" gebruikt, die betrekking hebben op een situatie waarin de totale kosten voor een bepaald niveau van baten zo laag mogelijk zijn. Dit houdt in dat alle gevolgen van vcrvoersbeslissingen in aanmerking worden genomen (zowel externe als interne gevolgen en zowel voor de gebruiker als voor de niet-gebruiker) en er geen verbetering in middelentoewijzing of vervoerskeuze mogelijk is. 3 S. De verschillende tariefstructuren in de lidstaten bevoordelen bepaalde exploitanten ten koste van andere, lien duidelijk voorbeeld hiervan is te vinden in de sector wegvervoer: in slechts één lidstaat wordt belasting geheven op de registratie van zware vrachtvoertuigen. In vijf lidstaten worden tolgelden voor hel gebruik van wegen geheven, in zes andere wordt voor zware bedrijfsvoertuigen het systeem van eurovignetten gehanteerd, in één wordt een andere vorm van gebruikersheffmg toegepast en in drie andere landen wordt het gebruik van de weg helemaal niet belast. Alle lidstaten' heffen jaarlijkse motorrijtuigenbelasting, die echter wel 3000 ecu van elkaar kan verschillen. Mei verschil in accijns op dieselolie kan oplopen tot 330 ecu per kiloliler. Deze variaties hebben tot gevolg dat wegvervoerders uit de verschillende lidstaten met enorme kostenverschillen en met oneerlijke concurrentie te maken kunnen krijgen. In plaats van hun vervoer langs de meest doelmatige routes te organiseren kunnen vrachtvervoerders hun bedrijf vestigen waar de houdcrschapsbelasting voor voertuigen het laagst indien die keuzemogelijkheid bestaat, hun routes zo kiezen dat de tolgelden voor de wegen het laagst zijn. De door wegvervoerders gemaakte keuzen worden verwrongen door het ontbreken van een sector goederenvervoer over de weg wordt aangetast. heffingsstelsel, waardoor de doelmatigheid tanken waar de brandstofaccijns het geharmoniseerd is, brandstof van de is en, laagst (>. De huidige helïingspraktijken geven ook een aantal infrastructuurexploitanten de kans om van een monopoliesituatie te profiteren. In de luchtvaartsector kunnen strategisch gelegen luchthavens hun quasi-monopoliepositie uitbuiten en de luchtvaartmaatschappijen tarieven in rekening brengen die geen verband houden met de kosten van de geleverde diensten. Dit kan luchtvervoer mei zich meebrengen, waardoor de onnodig hoge kosten voor hel concurrentiepositie van communautaire luchtvaartmaatschappijen op de wereldmarkt ongunstig kan worden beïnvloed. 7. Daarnaast wordt hel evenwicht in de verschillende vervoerstakken verstoord als deze worden belast volgens verschillende beginselen. Zo omvatten de hcffingspraktijken voor hel gebruik van de spoorweginfrastructuur tweeledige tarieven, meerledige tarieven, heffing op basis van de sociale marginale kosten, onderhandelde tarieven op basis van wat men bereid is Ie betalen en nulheffingen. Met dekkingspercentage van de kosten loopt uiteen van nihil in een aantal lidstaten tol (in principe) 100% in andere lidstaten en er bestaat geen uniformiteit ten aanzien van de in ruil voor de heffing geleverde diensten often aanzien van de parameters die voor de vaststelling van de heffingen in aanmerking worden genomen. Complexe, ondoorzichtige tarieven brengen de marktwerking in de war. De complexiteit maakt het de gebruikers lastig om alleen al maar inzicht in de opbouw en de hoogte van de heffingen te krijgen, wat concurrentie in de weg kan staan. Complexiteit vormt een belemmering voor de ontwikkeling van internationale diensten, met name voor goederenverkeer dat langs een aantal spoorwegnetten in heffingen vormt voor de gebruiker ook een belemmering om op lariefsignalen te reageren: hoewel het ene taricfstclscl kan bevorderen dat korte 's nachts rijden, kan het andere het trajecten tegenovergestelde stimuleren. Aangezien het goederenvervoer per spoor dikwijls concurreert met het goederenvervoer over de weg, vervoer over de binnenwateren en de kleine vaart, is de hogere bij administratiekosten en tragere acquisitie, die het concurrentievermogen aantasten. De andere duidelijke zorg ten opzichte van andere vervoerstakken is dat de spoorwegen niet ten volle van hun betrekkelijk lage externe kosten profiteren omdat deze niet tot uitdrukking komen in de toepasselijke infrastructuurheffingen voor gebruikers. treinen op minder belangrijke loopt. Met verschil tariefcomplexiteit spoorwegen aanwezige oorzaak grotere van de <S. I{en ander voorbeeld van concurrentievervalsing lussen vervoerstakken als gevolg van verschil in hcflingsslelsels hccll betrekking op de oversteek van hel Kanaal. Mier kan zowel voor hel personenverkeer als voor hel goederenverkeer gekozen worden lussen vervoer over de weg, per spoor, over zee of door de lucht. De hectische concurrentie die begon na de opening van de Kanaaltunnel werd duidelijk sterk beïnvloed door de heflingsstelsels van de spoorweg, diverse vervoerstakken: havengelden, gebruikstarieven voor verbindingswegen zonder heffingen, luchthavcngelden en zelfs de regelgeving voor belastingvrije verkoop legden alle op hun eigen wijze beperkingen op aan de verschillende trajecten konden concurreren. manieren waarop de onderscheiden vervoerstakken en Naarmate de vervoersmarkt wordt geliberaliseerd en de infrastructuur wordt verbeterd en door middel van het Trans-europese vervoersnet wordt geïntegreerd, zullen voorbeelden van dit soort intensieve concurrentie lussen alle vervoerstakken vaker voorkomen en zal het ook steeds meer nodig zijn om concurrentievervalsing als gevolg van uiteenlopende heffingsstructuren terug te dringen. tunnel en (). Nog een belangrijk voorbeeld van concurrentievervalsing is hel gevolg van hellingen in de maritieme havensector. De huidige regelingen met belrekking tot havengelden lopen tamelijk ver uiteen en dankzij overheidssubsidies kunnen havens hun tarieven verlagen en bedrijvigheid aantrekken uit andere havens. Er bestaat een duidelijke onderlinge concurrentie tussen havens, die ook wordt beïnvloed door de toegankelijkheid vanuit het achterland en vanaf zee tot de haven; derhalve hebben de heffingsstructuren van het goederenvervoer per schip, over de weg en per spoor een uitgesproken krachtige invloed op de havensector. Omgekeerd geldt ook dal een intensiever gebruik van zwaar gesubsidieerde havens kan leiden tot een veel drukker gebruik van de wegen- en spoorweginfrastructuur in bepaalde gebieden en bijgevolg tot een grotere congestie. 10. Kort samengevat geldl dat de huidige verschillen in heflingsbeginselen de oorzaak zijn van concurrentievervalsing; gemeenschappelijke heflingsbeginselen daarentegen zullen eerlijke omstandigheden scheppen en de onevenwichtigheid binnen en lussen vervoerstakken corrigeren. I 1. Daarnaast vormen de huidige hellingsstelsels maar zelden een stimulans voor schone technologieën. De scheepvaartsector bijvoorbeeld produceert een groot deel van de emissies van zwaveldioxide en stikstofoxiden; deze emissies kunnen in sterke mate worden teruggedrongen door over te gaan op het gebruik van laagzwavelige bunkerbrandstof en katalytische omvormers. Als het beginsel van "de vervuiler betaalt" echter niet wordt toegepast en er niet voor emissies hoeft te worden betaald, ondervinden reders geen stimulans om tot deze maatregelen over te gaan. Een stelsel van emissieheffingen zal exploitanten stimuleren om aandacht te schenken aan het terugdringen van milieuverontreiniging, omdat emissievermindering wordt beloond met lagere heffingen. Wanneer deze heffingen hoger zijn dan de kosten van emissicvermindering zullen reders de emissies verlagen en zal in sociaal- economische zin de doelmatigheid van de sector worden verbeterd. Voor de andere vervoerstakken geldt hetzelfde. 12. Tenslotte is hel zo dal de vervoerssector te kampen heeft mei problemen rond de financiering van nieuwe infraslructutirinvcsteringen. Omdat het steeds moeilijker wordt om financiële overheidssteun te verkrijgen voor investeringen in vervoersinfrastructuur is een toenemende openbare/particuliere partnerschappen (OPP's) ten behoeve van de financiering van mei name nationale en communautaire infrastructuurprojecten, zoals die van hel Trans-Europese vervoersnet. Zoals de groep op hoog niveau betreffende OPP's voor de financiering van TEN-projectcn duidelijk belangstelling ontstaan heffing voor voor en heelt onderkend, zal de deelname uit de particuliere sector worden bepaald door redelijke winslvooruitzichlen, een passende inkomstenstroom en een aanvaardbaar risiconiveau. De situatie is op dit ogenblik echter zo dal slechts 10% van tie kosten van de wegeninfrastructuur en minder dan 30% van tie koslcn van de spoorweginfrastructuur worden gedekt door middel van directe gebruikersheflingen die aan infrastructuurbeheerders ten goede komen. Directe heffing op hel verkeer zal derhalve helpen een inkomstenbron te verschaffen voor de ontwikkeling van OPP's, waardoor de behoefte aan overheidssubsidie kan verminderen. 13. Een deel van hel bestaande communautair beleid en van bestaande communautaire regels is reeds gericht op een aantal van deze problemen. Zo bestaat er bijvoorbeeld een richtlijn die de belastingen en heffingen voor zware vrachtvoertuigen enigermate harmoniseert (Richtlijn 93/K°7l{|{(j harmoniseert lot op zekere hoogte tie belastingen en heffingen op zware vrachtvoertuigen) en Verordening van tic Raad (EEG) nr. 2978/°4 betreffende havengelden voor olietankers mei gescheiden ballasllanks kent duidelijke doelstellingen op hel gebied van milieu en van veiligheid. Daarnaast heelt de Commissie actief inbreukproeedures gestart met betrekking lot afwijkingen van communautaire heflingsstelsels en houdt zij nauwlettend toezicht op overheidssteun in de vervoerssector. De beslaande kaders doen echter niets aan de concurrentievervalsing die voortkomt uit de samenhang van bepaalde vervoershe f fingen en vervoersbclastingen mei de plaats waar het vervoermiddel is geregistreerd (zoals de jaarlijkse motorrijtuigenbelasting), uit het ontbreken van een kader dat op geharmoniseerde wijze voor alle vervoerstakken rekening houdt met externe kosten en uit de belangrijke verschillen in dekkingsgraad met betrekking lot de infrastrucluurkoslcn voor de vervoerstakken. Deze onvolkomenheden zijn op ruime schaal onderkend door vervoersondernemingen en verscheidene communautaire instellingen die bij herhaling een oproep aan de Commissie hebben gedaan om met voorstellen te komen die deze problemen aanpakken. tleze problemen vermoedelijk zullen verergeren omdat de 14. Daarnaast geldl dat vervoersmarkten sleeds verder worden geliberaliseerd. Gezien de volledige liberalisering in 1998 van de markt van het beroepsgoederenvervoer over de weg en van de luchtvervoersmarkl, het naderbij komen van tie volledige marktopenstelling in sectoren als hel vervoer over de binnenwateren (in hel jaar 2000) en tie inspanningen om de markt van het spoorwegvervoer vertier open (e stellen, is het absoluut noodzakelijk om met spoed het vraagstuk van de harmonisatie van heffingskaders aan te pakken. Al met al maken het ontbreken van samenhang tussen de kosten op het gebruikspunt en de opgelegde heffingen, de tussen vervoerstakken en tussen lidstaten, de verstorende verschillen in heffingsstelsels invloed van overheidsinterventies en het bestaan van monopolistische heffingen het Europese vervoerssysteem veel minder doelmatig dan nodig is. Dit leidt in het algemeen tot stijgende kosten op het gebied van hel vervoer en milieu, als gevolg waarvan mobiliteit, economische activiteit en economische groei minder worden en mei name de perifere gebieden van de EU worden geschaad. De mogelijkheden tol verbetering en de grensoverschrijdende dimensie van het heffingsbeleid scheppen een duidelijke behoefte aan een communautaire aanpak van infrastructuurheffing op het vervoer. 3 KKN COMMUNAUTAIR*: AANPAK VAN INKKASTKUCTUUKIIKFFINC; 1. Een communautaire aanpak van te zijn op de belangrijkste tekortkomingen van de in hoofdstuk 2 geanalyseerde bestaande systemen. Het hoofddoel van de voorgestelde communautaire aanpak van infrastructuurheffing zal derhalve bestaan uit verbetering van de totale doelmatigheid van de beschikbaarstelling en het gebruik infrastructuurheffing dient gericht van Europese vervoersinfrastructuur, bevordering van eerlijke concurrentie, bescherming van de interne markt en verduurzaming van het vervoerssysteem. de een van ontwikkeling communautaire 2. Tegelijkertijd moet van infrastructuurheffing ten volle het subsidiariteitsbeginsel in acht nemen. Meer in het bijzonder in dat het stelsel voor alle commerciële vervoerstakken op basis van houdt dit gemeenschappelijke beginselen een kader moet verschaffen waarbinnen de lidstaten in hoge mate vrij zijn om tic hoogte van heffingen vast te stellen. De aanpak moet er ook voor zorgen tlat tie regelingen doorzichtig zijn en dal er geen groepen worden achtergesteld en deze slelsels moeten gelijkelijk gelden voor particuliere en voor publieke organisaties. Bestaande concessies mogen echler niet door de nieuwe regels worden aangetast. aanpak ten 3. De beginselen die aan tie voor bedrijfsvoertuigen voorgestelde heflingsaanpak grondslag liggen kunnen ook worden toegepast op personenvoertuigen waardoor hel totale heffmgsstelsel aan doelmatigheid wint. De Commissie is echler van mening dat deze beslissing op grond van hel subsidiariteitsbeginsel hel best kan worden overgelaten aan de lidstaten. Het ligt echter voor de hand dat de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van hel gemeenschappelijk heffingsstelsel voorzover dit het commerciële personenvervoer raakt naadloos zal moeten aansluiten op de beslissingen die voor personenwagens worden genomen om te voorkomen dat de positie van het openbaar vervoer en van het andere commerciële personenvervoer wordt ondermijnd6. 4. Het is duidelijk dat er behoefte bestaat aan de ontwikkeling van een dergelijk kader voor hel beroepsvervoer op communautair niveau. Infrastructuurhcffingen beïnvloeden immers de concurrentievoorwaarden van invloed zijn op de markttoegang en hebben een belangrijke invloed op tic ontwikkeling van het internationaal vervoer. Om tie hier geschetste doelstellingen Ie bereiken moet de aanpak zijn gebaseerd op tie volgende fundamentele denkbeelden: tic interne markt, zij kunnen van (a) Voor alle commerciële vervoerstakken in iedere lidstaat van de Europese Unie moeten dezelfde fundamentele uitgangspunten gelden, waarbij moet worden gerespecteerd dat de daaruit voortvloeiende structuren per vervoerstak verschillend kunnen zijn en de hoogte van de heffing van plaats tol plaats kan verschillen om de uiteenlopende behoeften en omstandigheden tot uitdrukking te brengen. (b) Infrastructuurheffingen moeten aanzetten tot grotere doelmatigheid bij het gebruik van vervoersinfrastructuur en moeten om die reden berusten op het beginsel van "de gebruiker bctaall": alle gebruikers van vervoersinfrastructuur moeten met de door hen veroorzaakte kosten worden belast op de plaats van het gebruik, of anders daar zo dichtbij mogelijk in de buurt. (c) Heffingen moeten rechtstreeks verband houden met de door de gebruikers voor de infrastructuur en voor anderen veroorzaakte koslcn, met inbegrip van milieueffecten en andere door de gebruikers veroorzaakte externe effecten. Verschillen in heffingen mogen alleen stoelen op daadwerkelijke verschillen in de kosten en kwaliteit van de diensten en () Verder moet worden opgemerkt dat de Commissie reeds een voorstel heeft ingediend om de interne markt beter te laten functioneren door grensoverschrijdende problemen van registratie en belastingheffing met betrekking tot personenauto's aan te pakken bij verhuizing van personen van de ene lidstaat naar de andere. Ook ligt het in de bedoeling van de Commissie om in 1999 een Mededeling te doen uitgaan betreffende een communautair kader voor belastingheffing op voertuigen. tie hellingen mogen geen onderscheid maken lussen gebruikers op basis van nationaliteit of plaats van ingezetenschap e. q. vestigingsplaats van het bedrijf. (tl) Heffingen moeten een doelmatige inlrastructuurvcrsehalïing stimuleren. De enige aanpak van heffing die volledig aan deze criteria beantwoordt is een heffing op basis van marginale sociale kosten: aan gebruikers worden zowel de interne als de externe kosten in rekening gebracht die zij op de plaats van het gebruik veroorzaken (zie kader)7. Hierdoor zullen gebruikers worden gestimuleerd om hun vervoersgedrag zo aan te passen dat de totale kosten voor de samenleving worden verlaagd en tegelijkertijd hun eigen profijt zo groot mogelijk wordt, met als resultaat dat het economisch en sociale welzijn wordt gemaximaliseerd. In combinatie met de door de lidstaten rechtstreeks aan infrastructuurbeheerders betaalde subsidies als vergoeding voor sociale voordelen in bredere zin voor nict-vervoergebruikers zal heffing op basis van de marginale infrastructuurkoslen (inclusief de congestickostcn, maar exclusief andere "externe" kosten factoren) op hel niveau van hel totale vervoerssysteem leiden lol hel dekken van een groot deel van tie kapitaalkosten (mogelijk zelfs alle kapitaalkosten) van de infrastructuur. In hel geval dat niet alle kosten worden getlekl en tic lidstaten een hoger dekkingspercentage van tie kosten wensen, dan moet dit naar hel oordeel van tie Commissie plaatsvinden door middel van aanvullende niet-discriminerende en niet lot concurrentievervalsing aanleiding gevende vaste gebruikersheffingen. Samengevat zullen de in dit document voorgestelde heflingsbeginselen die noodzakelijk zijn voor een doelmatig gebruik van infrastructuurnetwerken, ook de voorwaarden scheppen voor een infrastructuurfinanciering uit gebruikersbijdragen die ruimte biedt voor verschillende financieringsmodellen. Gezien de sterk uiteenlopende stelsels van infrastructuurfinanciering in de EU en het subsidiariteitsbeginsel worden in dit witboek geen uitgangspunten voor de financiering van infrastructuur aangegeven. Een vervoersonderneming die geconfronteerd wordt met werkelijke kosten zal duidelijk gestimuleerd worden om zijn vervoerskeuzen aan te passen, zoals bijvoorbeeld: het gebruik van voertuigen die minder schade toebrengen aan de weg, minder verontreiniging veroorzaken en veiliger zijn; het overschakelen op andere routes en logistieke aspecten die gepaard gaan met minder wegenschade, verkeersopstoppingen, een kleiner ongevallenrisico en geringere milieueffecten; - het overstappen naar een vervoerstak met minder nadelige effecten. 5. Op soortgelijke wijze zal het heffingsstelsel ook een stimulans geven om de veiligheid in het vervoer te bevorderen door middel van een reeks tegenmaatregelen: vervoergebruikers kunnen veiliger vervoermiddelen kopen of daarop overschakelen en vervoerssystemen op infrastructuurbeheerders worden gestimuleerd om de veiliger wijze exploiteren, terwijl veiligheidseigenschappen van hun netwerken te verbeteren. Hoewel de directe kosten hierdoor kunnen stijgen, zullen de voordelen in de vorm van lagere kosten van ongevallen hier meer 1 De term "marginale kosten" verwijst naar sociale marginale kosten, waarbij de kosten van externe factoren als milieu e. d. zijn inbegrepen. 8 dan legen opwegen. Zelfs vervoersondernemingen die hun vervoersgewoonten niet aanpassen zullen nog altijd profileren van de door anderen teweeggebrachte veranderingen, zoals minder verkeersdrukte, kleiner ongevallenrisico, enz. Al met al zullen de meeste gebruikers baal hebben bij de invoering van heffingen die een helere en evenwichtiger afspiegeling zijn van tie werkelijke koslcn op tegelijkertijd bepaalde bestaande heflingsstelsels worden afgeschaft of bepaalde andere heffingen en belastingen worden verlaagd. liet gebruikspunl, waarbij 6. Ook moet worden benadrukt dat het op marginale sociale kosten gebaseerde heffingsbeginsel met andere beleidsmaatregelen strookt en daarmee in evenwicht is. De marginale sociale kosten van het vervoer zijn al omlaag gebracht als gevolg van bestaande regelgeving op het gebied van veiligheid en milieu. Emissienormen voor voertuigen en terwijl gewichtsbeperkingen voor zware vliegtuigen verminderen de externe koslcn, vrachtvoertuigen en spoorwcgwagons de kosten van infrastructuurschade verlagen en veiligheidsnormen de kosten van ongevallen voor alle vervoerstakken terugdringen. Omdat de normen de kosten verlagen, zullen de heffingen lager zijn dan zij anders zouden zijn geweest. Derhalve zal in het algemeen een vervoerstak waarvoor doeltreffende normen beslaan hiervoor gecompenseerd worden soort infrastrucluurheflïng past ook volledig bij de levering van diensten van algemeen belang, met name van het openbaar reizigersvervoer. De heffingsbeginselen hebben alleen een directe invloed op de exploitanten van het openbaar vervoer en niet op de eindgebruikers; de overheid behoudt ten volle de mogelijkheid om deze vervoersdiensten te subsidiëren. Omdat vanwege het ontbreken van directe heffingsstelscls de overheid op dit moment de infrastructuurkosten betaalt, zullen er bij de invoering van nieuwe heffingen voldoende financiële middelen beschikbaar zijn om alle gevolgen voor de exploitanten van het openbaar vervoer op te vangen. Tenslotte geldt nog dal wanneer overheden infraslructuurinvcstcringen financieren om andere redenen dan alleen voor het vervoer (bijv. om perifere regio's te ontsluiten) een laag heffing op basis van marginale sociale kosten waarschijnlijk zal heffmgsnivcau omdat gebruikers niet zullen hoeven te betalen voor de kapitaalkosten die aan deze investeringen verbonden zijn (zie ook paragraaf 9). lagere heffingen. Dit tloor middel van leiden tot een 7. Ook zal de ontwikkeling van een gemeenschappelijk heffmgsstelsel op basis van de in dit witboek voorgestelde beginselen leiden tot een consistente ruimtelijke ordening op de verschillende beleidsniveaus. Door vergroting van de doelmatigheid van het vervoerssysteem zullen de vervoersverbindingen tussen verschillende plaatsen versterkt worden, wat zal tot rationele beslissingen op het gebied van de ruimtelijke ordening. Het bijdragen gemeenschappelijk heffingsstelsel voor vervoersinfrastructuur sluit ook aan op de ontwikkeling van het Europese perspectief van ruimtelijke ordening (ESDP) dat streeft naar verwezenlijking van doelen op het gebied van vervoer en cohesie door op communautair niveau de behoefte aan betere toegankelijkheid en duurzamer infrastructuurgebruik vast te stellen. BKN l'KAKTISCIIK MTÏNIÏÏK VAN MAUUNALK SOCIALK KOSTKN Marginale koslcn /. ij» de variabele koslcn die tic koslcn weergeven van cen extra voertuig of een extra vcrvocrsccnheid die van de infraNlriicluiir gebruik maakt. Strikt genomen kunnen deze ieder moiucnl, voor velschillende gebruikers, op verschillende tijdstippen, onder verschillende omstandigheden en op verschillende plaatsen een andere waarde hebben. Bovendien kunnen de marginale kosten voor liet laatste extra rijtuig van een trein, de laatste extra auto op de weg, of het laatste extra schip op zee, dikwijls zo goed als niets zijn. Het is duidelijk dat cen dergelijke strikte definitie geen praktisch nut heeft en net als bij alle andere heffingsregelingen in de commerciële wereld is een bepaalde mate van benadering en middeling noodzakelijk om begrijpelijke, praktische heffingsstructuren te ontwikkeien. Marginale kosten geven soms alleen maar de gemiddelde variabele kosten weer. In een bruikbaarder vorm moeten zij de kosten weergeven van de schade aan de infrastructuur, van congestie en van verontreiniging en zij zullen dus afhangen van factoren als het gewicht of het aantal assen van de vervoerscenhcid, tijdstip van de spits, reizen in stedelijk gebied of elders en motoremissies. [Marginale kosten kunnen hestaau uit de volgende onderdelen: KxploÜutickostcn: energie, arbeid en bepaalde onderhoudskosten. Schade aan de infrastructuur: onderhoudskosten, slijtage van de infrastructuur, zoals de kosten van een nieuwe deklaag voor wegen en startbanen, of van nieuwe rails voor spoorwegen. Kosten van congestie en schaarste: de kosten van het oponthoud van andere gebruikers en niet-gcbruikers die voortvloeien uit verstopte verkeersstromen (op wegen, wachtrijen op luchthavens en spoorwegstations). Daarnaast kan het gebruik van de infrastructuur door de ene vervoersexploitant het gebruik door een andere exploitant in de weg staan (bijv. een startbaan op een luchthaven). Milieu kosten: verontreiniging van lucht en water en geluidshinder. Kosten van ongevallen: Kosten in de vorm van materiële schade, pijn en leed en productieverliezen. 8. De Commissie stelt voor een kader op te stellen dal op communautair niveau dit soort heffing invoert in alle vervoerstakken. Het is duidelijk dat dit stelsel geleidelijk en steeds verder zal moeten worden ontwikkeld en dat niet van meet af aan alle kostenondcrdelcn kunnen worden opgenomen. Deze kwesties komen in hoofdstuk 4 aan de orde. is voor doelmatige beslissingen (). Ook kan worden aangetoond dat heffing op basis van marginale sociale kosten een belangrijk ten aanzien van eerste voorwaarde infrastructuurvcrschafllng. Alleen wanneer investeringsbeslissingen berusten op een doelmatig niveau van infrastructuurgebruik (zowel nu als in de toekomst) zullen deze zélf infrastructuurheffingen geheel doelmatig zijn. Zoals de groep op hoog niveau betreffende heeft bevestigd, moeten investeringsbeslissingen zijn gebaseerd op een complete analyse van de sociale kosten en baten die alle kosten en baten voor de samenleving omvat, zowel van particuliere als van publieke aard. Omdat sommige baten van afzonderlijke projecten kunnen toevallen aan niet-gebruikers van het netwerk, bijvoorbeeld de verminderde verontreiniging die een gevolg is van het vervangen van cen twecbaansweg door cen autosnelweg, of een toename in de waarde van onroerend goed in steden die op cen hogesnclhcidsspoorlijn zijn aangesloten, kan het zeer ondoelmatig zijn om de eis te stellen dat alle kosten van elk afzonderlijk investeringsproject op de tlirectc gebruikers moeten worden doorberekend. Als die aanpak in Europa bijzonder weinig hogcsnelhcidsspoorlijnen zijn aangelegd. Als bij afzonderlijke projecten de verplichting geldt om alle kosten terug te verdienen, leidt dit derhalve niet alleen tot grote ondoelmatigheid in het vervoergebruik, maar ook tot belangrijke verstoringen bij investeringsbeslissingen. in hel verleden zou zijn gevolgd, zouden 10 HEFFING OP BASIS VAN MARGINALE SOCIALE KOSTEN EN HET DEKKEN VAN KAPITAALKOSTEN Heffingen op basis van marginale sociale koslcn zijn niet gerelateerd aan kapitaalkosten omdat de laatste niet alhangen van het vervoergebruik. Dil werpt de vraag op of de aanpak met een helling op basis van marginale sociale kosten de kapitaalkosten via de gebruikers kan dekken. (icmakkelijk kan worden aangetoond dal als er geen balen voor nicl-gebiuikers zijn dit afhangt van de grootte van de infrastructuurcapaciteit en van de kosten die zijn gemoeid met uitbreiding daarvan: wanneer doelmatig is geïnvesteerd op basis van een afweging van kosten tegen baten zal een heffing voor alleen de marginale infrastructuurkosten (d. w. z. inclusief congestieheffingen, maar met uitsluiting van andere externe kosten) er toe leiden dat de infrastructuurkosten geheel worden gedekt, vooropgesteld dat er geen schaalvoordelen bij de infrastructuuraanleg aantal 1988; Winston, infraslructuurinvesteringen heeft echter andere technische kenmerken. Het lijkt er op dat voor het totale vervoerssysteem dergelijke heffingen een hoog dekkingspercentage van de kosten verzekeren. Deze uitkomst is voornamelijk te danken aan het feit dat een doelmatig niveau van infrastructuurverschaffing in het algemeen wordt gekenmerkt door een bepaalde schaarste, wat met zich mee brengt dat het element van congestie in doelmatige heffingen positief aanwezig is. Wat de wegeninfrastructuur betreft scharniert dit om het punt of personenauto's mee inbegrepen worden. III). Een (Newbery, bestaan bijlage 1985; en In werkelijkheid is echter niet alle infrastrucluurverschaffing doelmatig en soms ook zijn er baten voor niet- gcbruikers die ei op duiden dat sommige kosten niet op gebruikers kunnen worden doorberekend. Daar staal tegenover dal in hel voorgestelde helïingskadcr ook externe kosten zullen worden opgenomen. Meschikbare gegevens (bijv. Roy, 1998; ItCMT, 1998) duiden er op dal de in dit witboek voorgestane consistente toepassing van hel beginsel van heffing op basis van marginale sociale kosten er onder de huidige omstandigheden loc zal leiden dal een aanmerkelijk hoger percentage van de kosten zal worden doorberekend naar de gebruikers van alle binnenlandse vervoerstakken in tic bil dan thans het geval is. Daarbij zullen voor hel totale vervoerssysteem de inkomsten uit doelmatige heffingen vermoedelijk vlakbij het niveau liggen dat nodig is om de volledige infrastructuurkosten naar de gebruikers door te berekenen. Alhoewel de voorgestelde aanpak niet garandeert dat de kosten voor ieder afzonderlijk project worden gedekt, zal deze toch voldoende inkomsten opleveren om de kapitaalkosten van de infrastructuur van het vervoerssysteem te financieren en om verdere investeringen te betalen. 10. Met de constatering dat heffingen op basis van marginale sociale kosten voor vervoersinfrastructuur waarschijnlijk voldoende inkomsten zullen opleveren om op het niveau van het gehele vervoerssysteem de totale kosten van infrastructuur te betalen, is het natuurlijk aan de lidstaten om te beslissen over hoe zij de opbrengsten zullen aanwenden. Voor de hand liggende mogelijkheden zijn het toebedelen van fondsen aan de infrastructuurcxploitantcn of aan de algemene begroting (bijvoorbeeld om de beslaande belastingen te hervormen), dan wel inkomsten voor (wellicht multimodale) het reserveren van een gedeelte van de infrastructuurfondsen op nationaal, regionaal en stedelijk niveau. Daarnaast geldt dat bij de invoering van nieuwe heffingsstelsels voor het vervoer bestaande vervoersheffingen moeten worden aangepast en/of geleidelijk moeten worden afgeschaft. zullen worden geïnd door de 11. Heffingen (openbare dan wel particuliere) infrastructuurbeheerders. Dit werpt de vraag op over hoe deze inkomsten tussen de verschillende organisaties (bijv. de infrastructuurbeheerder en de staat) moeten worden verdeeld en waarvoor deze inkomsten moeten worden gebruikt. Natuurlijk zal de infrastructuurbeheerder het deel van de heffingen behouden dat gerelateerd is aan infrastructuurkosten (ter dekking van zowel kosten van infrastructuurschade als de kosten van 11 congestie/schaarste8). Het lijkt logisch dat kosten die aan andere kostenonderdelen zijn gerelateerd toevallen aan de Staat. De groep op hoog niveau betreffende de heffing op vervoersinfrastructuur kwam met de aanbeveling de opbrengsten die zijn gerelateerd aan externe kosten te gebruiken ter vermindering van de veroorzaakte externe schade door de externe kostenfactoren terug te dringen dan wel te voorkomen, of, waar dit niet mogelijk is, om hen die door die externe factoren worden getroffen op de cen of andere manier compensatie te bieden (waarbij de regels over steunmaatregelen in acht moeten worden genomen). Hoewel een dergelijke verdeling wenselijk kan zijn, is de Commissie van mening dat dit krachtens het subsidiariteitsbeginsel het best kan worden overgelaten aan de lidstaten. levens bij het dekken van 12. Weliswaar geeft de in het kader over de heffing op basis van marginale sociale kosten en in bijlage lil weergegeven analyse aan dat heffing op basis van marginale sociale kosten zal leiden tot veel hogere inkomsten uit directe gebruikersheffingen dan thans het geval is, maar deze situatie zal vermoedelijk voor de verschillende (delen van) infrastructuurnetwerken verschillend uitpakken. Wanneer de marginale infrastructuurkosten hoger zijn dan de gemiddelde kosten (bijvoorbeeld in het geval dat kapitaalkosten een klein deel van de totale kosten uitmaken en er legen capaciteitsbeperkingen wordt aangelopen), dan zal een heffing gelijk aan de marginale kosten leiden tot het meest doelmatige gebruik van de infrastructuur en tic koslcn een overschot opleveren vanwege hel infrastructuurgedeelle van vervoersheflingen op basis van marginale sociale kosten. Hierdoor zal cen signaal worden afgegeven dat er cen tekort aan capaciteit bestaat, terwijl tegelijkertijd de extra middelen worden verschaft om iets aan dit probleem te doen. Wanneer de marginale kosten onder de gemiddelde kosten liggen is het tegendeel waar: de opbrengsten zullen niet voldoende zijn om de kosten te dekken. In het geval dat dit soort infrastructuur deel uitmaakt van cen netwerk dat voor cen deel ook wordt gekenmerkt door een capaciteitstekort zijn de infrastructuurbeheerders vermoedelijk in staat tekorten en overschotten in hun netwerken "uit te middelen". Wanneer dit niet mogelijk is en er voordelen op breder gebied bestaan, zijn er argumenten aanwezig voor subsidieverlening door de overheid, ongeacht of de infrastructuur openbaar of particulier bezit is. Er moet echter op worden gewezen dat er op dit moment in de Unie nauwelijks infrastructuurprojecten zijn die volledig, zonder enige overheidssubsidie, zijn gefinancierd uit particuliere bronnen. De voorgestelde aanpak zal daarom de behoefte aan directe overheidssubsidies ter dekking van infrastructuurkosten aanmerkelijk verminderen. 13. Hoewel er belangrijke voordelen verbonden zijn aan de ontwikkeling van hcffingsstelscls op basis van marginale kosten voor alle vervoersinfrastructuur (met inbegrip van alle vervoerstakken, terminals en de bijbehorende informatie- en communicatiesystemen), komen er toch, in ieder geval voor de korte en lange termijn, gevallen voor waarbij ruimte aanwezig moet zijn om op het niveau van afzonderlijke infrastructuurprojecten een hoger percentage van de kosten naar de gebruikers door te berekenen. Het kan nodig zijn om een groter deel van de kosten te dekken om te waarborgen dat wenselijke investeringen (van de overheid, van het particuliere bedrijfsleven, dan wel van een combinatie hiervan) kunnen plaatsvinden en het is duidelijk dat het heffingskader met dit soort projecten rekening dient te houden. x Het ligt voor de hand dat hoge congestieheffingen duiden op een schaarste aan capaciteit en op de wenselijkheid van uitbreiding door middel van investeringen. Besluiten hierover moeten worden genomen op basis van een analyse van de sociale kosten en baten (zie paragraaf 9). 12 Nieuwe projecten 14. De financiering van nieuwe infrastructuur is een van de kernthema's in het Europese vervoersbeleid dat wellicht in het belang van nieuwe infrastructuur een stempel op het heffingsstelsel moet drukken. Dit geldt met name voor dure voorzieningen als bruggen en tunnels. Van oudsher werd hierin meestal voorzien door de overheid. Omdat de overheidsbegrotingen echter onder de druk van steeds hogere uitgaven komen te staan, kan deze weg niet langer automatisch worden gevolgd, want het vertrouwen op uitsluitend overheidsfinanciering kan het niveau van infrastructuurvoorziening te sterk inperken en daardoor grotere ondoelmatigheid in de hand werken. 15. Om deze reden, en ook om te profileren van andere doelmatige kwaliteiten van de particuliere sector, wordt voor nieuwe infrastrucluurverschaffing steeds meer gebruik gemaakt van openbare/particuliere parlnerschappcn. <, Het particulier bedrijfsleven moet zich echter verzekeren van inkomsten om al hun kosten te dekken en afhankelijk van de hoogte van beschikbare overheidssubsidies kan dit resulteren in heffingen die hoger uitvallen dan de marginale kosten, in het bijzonder aan het begin van een project wanneer het gebruik betrekkelijk gering is en de aan schaarste gerelateerde heffingen naar alle waarschijnlijkheid verwaarloosbaar laag zijn. Hoewel heffingen hoger dan de marginale kosten waarschijnlijk de sociaal-economische voordelen van een project zullen verminderen, kunnen deze noodzakelijk zijn als de beperkingen ten aanzien van overheidsfinanciering inhouden dat het project anders helemaal niet wordt uitgevoerd. 16. Met als uitgangspunt dat de met een heffing op basis van marginale kosten verbonden differentiatie het meest doelmatige resultaat zal opleveren, moeten deze aanvullende heffingen zo min mogelijk effect hebben op het vervoergebruik, zowel wat betreft de totale vervoersomvang als op het punt van de concurrentie tussen of binnen vervoerstakken. Om dit te bereiken moeten de heffingen idealiter het karakter van een vast bedrag hebben in die zin dat zij niet afhankelijk zijn xan het infrastructuurgebruik, maar het is heel goed mogelijk dat zij om praktische redenen moeten variëren tussen verschillende klassen voertuigtypen en vervoerseenheden. In de praktijk zal een geschikte opzet voor verschillende projecten anders uitvallen. Zo kan bijvoorbeeld cen syslccm van vignetten een praktische opzet zijn voor een vaste heffing, waarbij gebruikers een vaste "toegangsprijs" betalen voor het gebruik van een bepaalde infrastructuur gedurende een vaste tijd (tweeledige tarieven). Als alternatieve mogelijkheid kan opdeling van de markt in segmenten worden toegepast, waarbij hogere heffingen gelden voor marktsegmenten met een geringe prijselasticiteit (z. g. prijsstelling volgens Ramsey). 17. Wanneer na een voldoend aantal jaren de aanvullende heffingen de investeringskosten en een passend rendement op vermogen hebben opgebracht, dienen zij te worden stopgezet. flexibel lidstaten 18. Voorts moeten de "nieuwe infrastructuurprojecten" die aan plaatselijke omstandigheden moet zijn aangepast. Normaal gesproken zal het juist zijn om wanneer een autosnelweg met een extra rijstrook wordt verbreed de gehele autowegverbinding als een nieuw project te definiëren en bijgevolg op alle rijbanen evenveel tol te heffen. Ook mag de mogelijkheid om cen aantal bestaande aansluitende of parallel lopende verbindingen voor hcffingsdoclcinden in het nieuwe project zijn bij hun definitie van 9 Groep op hoog niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de particuliere sector, 1997. 13 op-le nemen niel worden uitgesloten. Hel is echler duidelijk dat een al te ruime definitie van het project niet juist en niet doelmatig is. 19. Verder geldt dat één van de onzekerheden voor potentiële OPP-investeerders wordt gevormd door het toekomstige heffingsstelsel (voor de eigen vervoerstak, maar ook voor eventueel concurrerende vervoerstakken), omdat dit de verkeersstromen, de opbrengsten en derhalve de winstgevendheid bepaalt. Door een duidelijk heffingskader te verschaffen zal een hinderpaal voor de ontwikkeling van OPP's worden weggenomen. ( 'oncurrerencle infrastructuur terminals voor gecombineerd vervoer en zelfs 20. Rechtstreekse concurrentie op Europees niveau tussen infrastructuurprojecten of sectoren komt voornamelijk voor bij terminals en overslag- of overstappunten zoals belangrijke havens, luchthavens met hetzelfde verzorgingsgebied. Wanneer de lidstaten volledig vrij zijn bij het nemen van investeringsbeslissingen ten aanzien van infrastructuur en zij geen rekening hoeven te houden met de gevolgen van hun beslissingen voor andere lidstaten, kan het heel goed zo uitvallen dat de invoering op communautair niveau van een hefllngsstclsel op basis van marginale kosten niet voldoende is om belangrijke verstoringen in de infrastructuurverschaffing te voorkomen. De reden hiervan is dat een aantal lidstaten, wellicht om te profiteren van eventuele plaatselijke voordelen, meer zal investeren dan wenselijk is vanuit het gezichtspunt van het totale vervoerssysteem. Dit soort investeringen kan leiden tot bovenmatige investeringen in naburige lidstaten die met elkaar concurreren om het behoud van hun markaandeel. Op communautair niveau is het uiteindelijk resultaat dat er te veel infrastructuur tot stand komt, wat een verkwisting van schaarse middelen is. 21. Derhalve moet voor belangrijke terminals die met elkaar concurreren het heffingsbeginsel op basis van marginale kosten nog worden aangevuld om een grotere dekking van de kosten mogelijk te maken dal in verhouding staat tot de hoogte van de investering. Een dergelijke optionele voorwaarde sluit echter de mogelijkheid van het scheppen van overcapaciteit niet uit. Daarvoor zijn aanvullende beleidsinstrumenten vereist die in paragraaf 5(h) aan de orde komen. Conclusie 22. Naar verwachting zal de coördinatie van de vervoersheffing en de ontwikkeling van doelmatige heffingsniveaus per saldo belangrijke voordelen voor de samenleving in haar geheel opleveren. Het directe resultaat hiervan moet een grotere technologische, operationele en organisatorische doelmatigheid zijn en tevens moeten hierdoor een geringe wenselijk geachte verschuiving in het evenwicht tussen vervoerstakken en een kleine vermindering van de groei in de vraag naar mobiliteit worden teweeggebracht. 10 Onderzoek van de Commissie wijst er ook op dat de invoering op communautair niveau van een heffingsbeleid op basis van sociale marginale kosten zal leiden tot totale voordelen van welzijn in de orde van grootte van tenminste 30-80 miljard ecu per jaar (zie paragraaf 6(a)). 23. Het hier beschreven heffingsstelsel zal rechtstreeks de meeste in hoofdstuk 2 besproken problemen aanpakken. Het zal een eerlijke mededinging binnen vervoerstakken bevorderen door de heffingen uitsluitend te koppelen aan de door vervoersondememers veroorzaakte kosten, ongeacht de nationaliteit van die ondernemers of de vestigingsplaats van hun 10 ECMT, 1998. 14 tic onderneming onderneming. Wanneer de externe en andere koslcn op een juiste wijze worden verrekend, worden vervoersondernemingen die in schonere of minder schade veroorzakende voertuigen investeren beloond met lagere heffingen. Deze investeringen zullen in dal geval lonend zijn en niet hel concurrentievermogen van schaden. De voorgestelde heflingsbeginselen zullen ook een eerlijker concurrentie binnen en tussen vervoerstakken tot stand brengen, zodat de vcrvocrskcuzc beïnvloed zal worden door eerlijke concurrentie die niet door verwrongen heffingsstelsels is vervalst. Als in alle lidstaten hetzelfde basisprincipe toepassing voor vervoersondememers en zal de kunstmatige verhuizing van vervoersondernemingen naar staten met gunstige belastingstelsels worden voorkomen. Bij een doorzichtige harmonisatie en tenuitvoerlegging voor vervoersexploitanten lager en kunnen de kosten van de verschillende vervoersmogelijkheden veel gemakkelijker met elkaar worden vergeleken. De huidige nadelen van ingewikkelde en nicl-doorzichtige spoortaricven zullen verdwijnen. heflingsstelsels worden concurrentievoorwaarden administratiekosten onpartijdige hierdoor ontstaan vindt, van de 24. Heffingen op basis van marginale kosten zullen ook voor aanzienlijke inkomsten zorgen. In veel gevallen zullen deze moeten worden gecompenseerd door verlaging van aan het vervoer gerelateerde heffingen. Tegelijkertijd zal het nieuwe heffingssysteem resulteren in een doelmatiger infrastructuurgebruik en zal de behoefte aan nieuwe investeringen daardoor in bepaalde mate verminderen. 25. Voor bepaalde projecten zal een vrijstelling het mogelijk maken om tarieven in rekening te brengen die hoger zijn dan de marginale kosten wanneer dit nodig is voor de financiering van belangrijke en sociaal-economisch heilzame infrastructuurprojecten. 26. Dankzij de koppeling tussen heffingen en kosten wordt voorkomen dat een aantal terminals profileert van plaatselijke monopolistische marktomstandigheden, terwijl tegel ijkerlijd stappen kunnen worden genomen om oneerlijke concurrentie bij de terbeschikkingstelling van infrastructuur te voorkomen die leidt tot verspilling in de vorm van overcapaciteit. Een meer gedetailleerde beoordeling van het effect van deze voorstellen is te vinden in hoofdstuk zes. 4 KKN <;KFASKKKI>K TKNUITVOKRLK<;<;IN<; 1. De voorgestelde hcffingsaanpak zal geleidelijk en steeds verder moeten worden ingevoerd, omdat rekening moet worden gehouden met de verschillende uitgangsposities van de diverse vervoerstakken ten aanzien van de bestaande Europese vervoerswetgeving, de met de ontwikkeling van nieuwe heffingen gemoeide ingewikkelde kwesties en andere beperkingen zoals de noodzaak tot inkomstenverwerving. Soms kunnen de huidige heffingen dienen als een redelijke vervanging voor bepaalde marginale kosten en hoeft dus geen onmiddellijke verandering plaats te vinden. Zo is bijvoorbeeld in de huidige richtlijn betreffende de heffing voor zware vrachtvoertuigen en in de geplande richtlijn betreffende luchthavcngelden de basis voor de ontwikkeling van heffingen reeds vastgesteld. In andere vervoerstakken zijn deze uitgangspunten echter nog niet vastgelegd. Daarnaast zullen beslissingen over de opzet en het toepassingsgebied van nieuwe heffingsstelsels op het punt van infrastructuurnetwerken en van categorieën vervoermiddelen volledig rekening moeten houden met de exploitatie- en uitvoeringskosten ("transactiekosten"). 2. De Commissie stelt een aanpak voor in drie fasen. In de eerste fase moet het hcffingskader worden gevestigd. In de tweede fase zullen de Commissie en de lidstaten een begin maken met de aanpassing van heffingsstelsels om het kader ten uitvoer te leggen. In de derde fase zal 15 de overgang worden voltooid en zullen alle vervoerstakken onderworpen zijn aan heffing op basis van marginale kosten. De hoofdkenmerken van elke fase zijn onmiddellijk hierna samengevat, terwijl nadere bijzonderheden van de prioritaire acties worden uiteengezet in hoofdstuk vijf. 4(a) Fase I: 1998-2000 3. In de eerste voorbereidende fase moet worden gestreefd naar overeenstemming over de mcthodologieën voor het meten van marginale kosten en voor het bevorderen van het denkbeeld van heffing op de plaats van het gebruik. Net als bij de huidige wetgeving zullen heffingen 1er hoogte van maximaal de gemiddelde kosten in het algemeen worden aanvaard. 4. Om de tenuitvoerlegging van heffingsbeginselen op basis van marginale kosten voor te bereiden moeten voor alle vervoerstakken gemeenschappelijke methoden worden ontwikkeld voor de raming van marginale kosten, inclusief externe kosten. De Commissie zal daarom voorstellen dat een "Comité van regcringsdeskundigen betreffende de gebruikshcffing voor vervoersinfrastructuur" wordt ingesteld en dit comité zal een belangrijke adviestaak worden toebedeeld. Het mandaat voor de werkzaamheden zal bestaan uit het ten behoeve van de Commissie ontwikkelen van en adviseren over communautaire richtsnoeren voor methoden om de marginale kosten van het vervoer te ramen, uit het ontwikkelen van praktische werkwijzen 1er bevordering van de doorzichtigheid van boekhoudingen, uit het bevorderen van de ontwikkeling van "vervoersboekhoudingen" op het niveau van de lidstaten en uit het adviseren aan de Commissie over behoeften en prioriteiten op het gebied van statistiek en van onderzoek. Het comité zal worden bijgestaan door onafhankelijke deskundigen en andere belanghebbenden, waarbij vervoersondememers, gebruikers, bedrijfsleven, consumenten, vervoerspersoncel en andere belanghebbende partijen zullen worden ingeschakeld. Hier ligt duidelijk een taak voor de Commissie om met de nodige wettelijke voorstellen te komen en /ij zal bij het opstellen daarvan ten volle rekening houden met de werkzaamheden van het comité. 5. Het voorstel uit 1998 over een heffing voor de spoorweginfrastructuur zal zo snel mogelijk moeten worden aangenomen om er voor te zorgen dat er een communautair kader komt voor de twee belangrijkste takken van binnenlands vervoer. " Het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van de Raad betreffende luchthavcngelden moet ten uitvoer worden gelegd en er moet ook cen kader voor havengelden worden ontwikkeld. Tenslotte zal later in 1998 cen voorstel voor de herziening van Verordening 1107/70 betreffende de steunmaatregelen op het gebied van het binnenlands vervoer worden gedaan en zal aandacht worden besteed aan de behoefte om de regels voor overheidssteun en de richtsnoeren voor andere vervoerstakken verder te verfijnen. Behalve dat de Commissie heffingen op basis van infrastructuurkosten ontwikkelt, zal zij voor alle vervoerstakken de ontwikkeling van heffingen op basis van externe kosten stimuleren mits dit niet leidt tot hogere heffingen dan de gemiddelde infrastructuurkosten. Deze heffingen zijn reeds in de Raad in behandeling in verband met zijn beraadslagingen over de aanpassing van de bestaande richtlijn betreffende heffingen voor zware vrachtvoertuigen en worden volgens het nieuwe voorstel inzake heffingen voor spoorweginfrastructuur toegestaan. 6. De Commissie is van mening dat deze eerste fase tot eind 2000 moet lopen, waarna de tweede fase in 2001 kan beginnen met de invoering van globaal compatibele, fundamentele 11 Het wegvervoer valt reeds onder Richtlijn 93/89/HR(i. 16 heflingsstelsels voor wegen, spoorwegen, havens en luchthavens en de vankrachtwording van de bovengenoemde bepalingen betreffende overheidssteun. 4(b) Fase 2: 2001-2004 7. Na de totstandbrenging van het hcfllngskader en van de methodologische aanpak zal in de tweede fase worden gekeken naar de aanpassing van bepaalde heffingen om de nieuwe aanpak beter tot uitdmkking te brengen en om de heffingsstelsels tussen vervoerstakken te harmoniseren. Voorgesteld wordt dat in deze fase heffingen in het algemeen worden vastgesteld op het niveau van de totale marginale sociale kosten, d. w. z. de marginale infrastructuurkosten plus de externe kosten. De heffingsniveaus voor externe kostenfactoren met cen communautaire dimensie dienen op communautair niveau vastgesteld te worden, waarschijnlijk eerst op een overeengekomen laag niveau. Het ligt voor de hand dat de inkomsten aan de lidstaten zullen toevallen. Andere heffingen van de lidstaten voor congestie en andere plaatselijke externe koslcn factoren zullen worden gestimuleerd en moeten bij hun invoering gebaseerd zijn op een overeengekomen communautaire kadermclhodologie die het betreffende comité moet ontwikkelen. Behalve dat hel comité zijn onderzoek hefllngsmethodologieën voortzet, moet het beginnen met de beoordeling van hcfllngspraklijkcn met mogelijk belangrijke grensoverschrijdende effecten. 8. De overgang op heffingen die samenhangen met het infrastructuurgebruik moet er toe leiden dat een groter deel van de kosten rechtstreeks naar de gebruikers wordt doorberekend. De lidstaten zullen echter de vrijheid hebben om desgewenst aanvullende heffingen op te leggen om tot een nog hoger dekkingspercentage van de infrastructuurkosten van nieuwe infrastructuurprojecten te komen. Deze aanvullende heffingen moeten idealiter een vast bedrag zijn (van het type abonnement - tweeledige tarieven). Inkomsten uit heffingen die zijn opgelegd ter dekking van externe kosten kunnen ook worden gebruikt om verdere investeringen te financieren. De heffingsniveaus in de verschillende vervoerstakken mogen echter onder geen enkele omstandigheid de som van de gemiddelde infrastructuurkosten en de externe kosten overschrijden. 9. De invoering van nieuwe vervoershe f fingen zal niet alleen deel uitmaken van een hervorming van de bestaande belasting- en heffingstructuur in de vervoerssector, maar zal ook moeten samenhangen met de ontwikkeling van het algemeen belastingbeleid. Deze aanpak zal mogelijk maken dat verdere hervormingen op budgettair neutrale wijze ten opzichte van de economie in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt12. 4(c) Fase 3: na 2004 10. Hoewel in het algemeen lering zal worden getrokken uit de ervaringen van de eerste en de tweede fase, zal in de derde fase de verdere tenuitvoerlegging van geharmoniseerde heffingbeginselen plaatsvinden, zowel wat betreft de basis van marginale kosten als op het punt van consistente kostenraming. Ook moet het voor de gehele Gemeenschap geldende heffingsniveau voor externe kostenfactoren worden beoordeeld. Voorts kan er aandacht worden besteed aan de cis van verplichte heffingsstructuren (maar geen heffingsniveaus) voor plaatselijke externe kostenfactoren. Een dergelijke aanpak verlicht de druk op de lidstaten om plaatselijke heffingen om reden van internationale concurrentie te verlagen. 12 De Commissie heeft de toepasselijke bepalingen met betrekking tot brandstofaccijnzen reeds voorgesteld in COM(97) 30 def. Deze kwestie wordt verder behandeld in paragraaf 5(g). 17 Maximum Overzicht van hcffïngsregels Tweede fase Kerste fase per verschillend, maar algemeen gelijk gemiddelde infrastructuurkoslen'' vervoerstak in het tie aan Minimum Externe kosten vervoerstak per verschillend, maar ligt tussen nul en de gemiddelde infrastructuur-kosten4 differentiatie toegestaan' Derde fase prijsstelling op basis van marginale sociale kosten',2,3 marginale inlrastruetuur- kosten plus plaatselijke en gehele voor de geldende Gemeenschap externe kosten1' ' marginale infrastructuurkoslen voor de Gemeenschap externe kosten ' ' plus gehele geldende 'op basis van overeengekomen paramcters/mcthodologiecn. 'aanvullende heffingen voor nieuwe projecten zijn toegestaan maar met een maximum gelijk aan de gemiddelde infrastructuurkosten plus de externe kosten. 'gecompenseerd door verlaging van bestaande belastingen en hellingen. 'Dit is cen afspiegeling van de bestaande minimum- en maximumniveaus in de verschillende vervoerstakken. 5 TENUITVOERLEGGING, PRIORITAIRE ACTIES EN IMPLICATIES VOOR VERVOERSTAKKEN 1. In dit hoofdstuk wordt de aandacht gericht op prioritaire acties gedurende de eerste twee fasen van het uitvoeringsproces. De verschillende vervoerstakken worden afzonderlijk behandeld. 5(a) De ontwikkeling van consistente praktijken van kostenraming en boekhouding 2. Voor de tenuitvoerlegging van de geschetste heffingsbeginselen dienen enkele kwesties aangaande kostenraming te worden onderzocht. Er is behoefte aan de ontwikkeling van praktische methodologieën op het gebied van kostenraming en er valt op dit gebied veel voordeel te behalen uit het coördineren van de werkzaamheden van de Commissie en van de lidstaten. Voor een antwoord op deze vragen en ter ondersteuning van de Commissie bij haar werkzaamheden "Comité van regcringsdeskundigen betreffende de gebruiksheffing voor vervoersinfrastmctuur" ("het comité") onder voorzitterschap van de Commissie een krachtig begin maken met zijn werkzaamheden. infrastructuurheffing moet het in verband met 3. Het mandaat van het comité moet worden bijgesteld. Duidelijk zal worden gemaakt dat alle vervoerstakken tot het werkgebied van het comité behoren en er zullen vijf specifieke doelen worden aangegeven: (1) Ontwikkeling van communautaire richtsnoeren voor methoden van raming van de marginale vervoerskosten. Bij de recente discussies in de Raad over het Alpen-aspect van het eurovignet-systeem werd duidelijk dat de aanpak van de berekening en de heffing met betrekking tot de wegeninfrastructuurkosten onaanvaardbaar ver uiteenloopt. Er zijn verscheidene methoden voor de raming van de verschillende marginale gebruikskosten van vervoersinfrastmctuur 18 mogelijk en op dit gebied is veel afgerond onderzoek beschikbaar. Het comité hoeft er niet per se naar te streven één methode voor het meten van cen bepaalde kostensoort aan te wijzen, maar moet omschrijven hoe verschillende methoden van kostenraming en van waardebepaling op de juiste manier kunnen worden toegepast. Hoewel een intermodale aanpak van mcthodologieontwikkeling een ideaal resultaat zou zijn, kunnen de verschillen tussen de vervoerstakken heel goed enkele voor de desbetreffende vervoerstak specifieke afwijkingen rechtvaardigen. Eerste prioriteit moet liggen bij de raming van de kosten van infrastructuurschade en van congestie, al moet het comité ook aandacht besteden aan de waardebepaling van milieueffecten en ongevallenrisico's. Met betrekking tot vaste kosten dient ook cen voor de gehele Gemeenschap geldende aanpak te worden ontwikkeld van de raming van kapitaalkosten, inclusief afschrijvingsmelhodcn. (2) Ontwikkeling van praktijken die de doorzichtigheid van boekhoudingen bevorderen en ontwikkeling van "vervoersboekhoudingen" op het niveau van de lidstaten. Ter vergemakkelijking van de tenuitvoerlegging en het toezicht op de naleving van regels voor heffing en voor overheidssteun, met name voor terminals, dienen doorzichtige bockhoudpraktijken te worden ontwikkeld. Op dit vlak bestaan de werkzaamheden van het comité uit het vaststellen van de beste praktijk inzake kostencalculatie. De naderende inventarisatie van de geldende heffingsbeginselen voor zeehavens vormt het startpunt voor deze beoordeling. Met comité moet ook advies uitbrengen over methoden voor het vaststellen van de mate van kostendekking op het niveau van de vervoerstakken en van de vervoerssector en moet de totstandkoming bevorderen van boekhoudingen van vervoerskosten en vervoersinkomsten op het niveau van de afzonderlijke lidstaten. Het comité moet de Commissie advies geven over cen mogelijke herziening van Verordening 1108/70 betreffende de invoering van een boekhouding van de uitgaven voor infrastructuur met betrekking tot alle vervoerstakken. (3) Herziening van heffingspraktijken Wanneer de lidstaten een begin maken met heffing op basis van de in dit document uiteengezette beginselen, heeft het comité een belangrijke taak bij de beoordeling van heffingspraktijken en dient de Commissie van advies over kwesties van naleving van de in dit document uiteengezette heffingsbcginselen. Het comité moet beoordelen of gezien de nationale of plaatselijke context de heffingen op basis van marginale kosten bemsten op juiste kostenramingen, of een voorgesteld tweeledig tarief (geheven om de kosten terug te verdienen) redelijkerwijs niet tot concurrentievervalsing en of heffingen niet discrimineren en voldoende doorzichtig zijn. leidt (4) Advisering over de behoeften en prioriteiten op het gebied van statistieken en van onderzoek. De raming van de marginale kosten en de ontwikkeling van vervoersboekhoudingen moeten worden ondersteund door verder onderzoek. Het comité zal er daarom zorg voor dragen dat er volledig gebmik wordt gemaakt van het bestaande door de Gemeenschap gefinancierde onderzoek over vervoersheffingen en zal advies uitbrengen over kwesties met betrekking tot toekomstig onderzoek binnen het vijfde kaderprogramma voor communautaire acties op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie. Er zal speciaal aandacht besteed worden aan het CAPRI-project, een gezamenlijke actie betreffende onderzoek naar prijsstelling bij het vervoer dal richtsnoeren voor de beste heffingspraktijken omvat. Daarnaast zal onderzoek ook gericht zijn op hiaten in de theorie en op een juiste verdeling van 19 verantwoordelijkheden tussen de verschillende bestuurlijke niveaus (plaatselijk, regionaal, lidstaat en Gemeenschap). Voor tic raming van de marginale kosten en de ontwikkeling van vervoersboekhoudingen zijn betere statistische vcrvocrgcgcvcns nodig. Inspanningen ter verbetering van statistische gegevens moeten worden gecoördineerd met de huidige activiteiten van de Commissie ter verbetering van de gegevensbronnen op het gebied van kosten en andere sociaal-economische gegevens in de vervoerssector. In samenwerking met Eurostat heeft de Commissie reeds een aantal gebieden bepaald waarvoor de gegevensvoorziening moet worden verbeterd, waaronder investering in de vervoerssector. regeringsdeskundigen betreffende 4. Het Comité van de gebmiksheffing voor vervoersinfrastructuur moet terzijde worden gestaan door een breed forum van onafhankelijke deskundigen en vertegenwoordigers van toepasselijke organisaties. Op basis van de aanbevelingen van hel comité en het brede forum moet de Commissie zonodig richtsnoeren en wetsvoorstellen ontwikkelen. ACTIE Maak doeltreffend gebruik van het Comité van regeringsdeskundigen betreffende de gebruikshefling voor vervoersinfrastructuur om de Commissie bij te staan in de ontwikkeling van melhoden voor tie raming van marginale vervoerskosten; bevorder de ontwikkeling van vervoersboekhoudingen op het niveau van de lidstaten; ontwikkel boekhoudpraktijken om het dekken van de kosten voor terminals te waarborgen; breng advies uit over de behoeften en prioriteiten op het gebied van statistieken en van onderzoek en evalueer heffingspraktijken. Initieer binnen het vijfde kaderprogramma onderzoek betreffende de raming van marginale kosten, principes van meting en van waardebepaling met betrekking tot vervoersboekhoudingen en heffingsstelsels die leiden tot een volledige dekking van infrastructuurkosten. Ontwikkel een uitgebreid systeem voor gemeenschappelijke vervoersstatistieken. Overweeg herziening van Verordening (EEG) nr. 1108/70 betreffende de invoering van een boekhouding van uitgaven voor infrastructuur met betrekking tot alle vervoerstakken. 5(b) Wegen 5. Hoofddoelstelling op lange termijn is een doelmatiger gebruik van het Europese wegennet, bevordering van duurzaam wegvervoer en stimulering van passende investeringen in Trans-Europese netwerken. Met dit voor ogen wil de Commissie een uitgebreid heffingsstelsel voor het gebruik van wegen door zware vrachtvoertuigen en commercieel personenvervoer ontwikkelen waarbij gestreefd wordt naar compatibiliteit met rekeningrijden in stedelijk gebied. 6. In de eerste fase moet de Commissie methodologieën van kostenberekening beoordelen om te komen tot overeenstemming over een uitgangspunt voor de vaststelling van heffingen op basis van infrastmetuur- en congestiekosten. Dit zal de ontwikkeling van gemeenschappelijke methodologieën van boekhouding en kostencalculatie omvatten. Deze maatregelen moeten aangevuld worden met werkzaamheden voor de ontwikkeling van normen voor heffingstechnologieën. Vervolgens zullen de lidstaten worden gestimuleerd om intcroperabele systemen van rekeningrijden voor zware vrachtvoertuigen te harmoniseren c. q. te aanvaarden, hetzij door middel van bestaande tol- en eurovignet-systemen, of bij voorkeur door middel van de ontwikkeling van elektronische kilometerheffingen omdat die beter aansluiten bij de kosten. De verwachting van de Commissie is dat veel lidstaten dit een aantrekkelijk alternatief zullen vinden ten opzichte van systemen zonder enige aan het gebruik 20 gerelateerde heffingen of met alleen op tijd gebaseerde gebruikersheffingen. Ook zal dit leiden tol een heffing binnen de Gemeenschap die veel beter is gekoppeld aan de afgelegde afstand. De Commissie zal ook cen voorstel ontwikkelen voor de indeling van zware viacblvocrliiigcn op grond van bun milietikennierken teneinde tic ontwikkeling van heffingen Ie stimuleren die de door voertuiggcbrtiik veroorzaakte milieueffecten beter lot uitdrukking kunnen brengen. Tenslotte worden lidstaten aangemoedigd ont systemen van rekeningrijden in stedelijke gebied te ontwikkelen die de externe kosten (inclusief congestiekosten) van het vervoer in de stad aanpakken. Het is niet juist als dergelijke stelsels op communautair niveau worden georganiseerd, al zal de Commissie onderzoek- en demonstratieprojecten met betrekking tot het rekeningrijden in stedelijk gebied blijven financieren. Alle communautaire wetgeving die de tenuitvoerlegging kunnen schaden moet herzien worden om deze hinderpalen weg Ie nemen. 7. In de tweede fase moeten op afstand gebaseerde heffingen zodanig worden uitgebreid dat behalve infrastructuurkosten ook externe kosten hier deel van uitmaken. Deze heffingen zullen ook gelden voor nieuwe wegcnconccssics, waarbij heffing om de kosten te dekken is toegestaan in hel geval dat nieuwe investeringen worden verwacht. Ook moet gewerkt worden aan hel verder bevorderen van de invoering van stelsels van rekeningrijden in stedelijk gebied tlic interoperabel zijn met de heffing voor zware vrachtvoertuigen. 8. In tic derde fase moet hel gemeenschappelijk stelsel verplicht worden. Derhalve moeten geharmoniseerde heffingen op basis van marginale kosten voor zware vrachtvoertuigen en het commerciële personenvervoer de beslaande heffmgsstelsel s vervangen tlic berusten op een veelheid van instrumenten, waaronder tolheffingen en gebmikersheffmgen. Elektronische hef/ing13 9. Het is thans technologisch mogelijk en economisch haalbaar om elektronische heffingen voor het wegvervoer te verwezenlijken die een redelijk nauwkeurige afspiegeling kunnen zijn van de marginale kosten van het weggebruik. De belangrijkste technologieën zijn microgolftechnologie, waarbij een boordapparaat communiceert met apparatuur aan de kant van de weg en systemen voor positiebepaling en navigatie die gebruik maken van satellieten en GSM en waarbij het boordtocstel met een satelliet communiceert en de betaling met behulp van mobiele telefonie wordt geïnd. Op bepaalde trajecten is een aantal microgolfsystemen ingevoerd, maar alhoewel er CEN-voornormcn zijn vastgesteld moeten er nog nadere werkzaamheden worden verricht om voor deze technologieën Europese normen tol stand te brengen. Hel voordcel van posiliebcpalings- en navigatiesystemen (GPS en GNSS) ten opzichte van microgolfsystemen is dat er geen apparatuur langs de kant van de weg nodig is en dal deze op de lange termijn goedkoper kunnen uitvallen. In feite wordt technologie waarmee sterk gedifferentieerde heffingen kunnen worden verwezenlijkt reeds gebruikt voor andere doeleinden, zoals wagenparkbeheer, en zal spoedig in nieuwe voertuigen worden geïntroduceerd wanneer de elektronische tachograaf (ter controle van rij- en rusttijden) krachtens communautaire wetgeving verplicht wordt. 10. Het heffingsstelsel voor zware vrachtvoertuigen staat hoog op de lijst van de Europese Commissie omdat deze sector een uitgesproken intemationaal karakter heeft en dit verkeer bijzonder belangrijk is voor de ontwikkeling van de interne markt. Een goed ontwikkeld 13 Deze kwesties zullen nader worden ontwikkeld in een Mededeling van de Commissie betreffende intcroperabele elektronische lolheffingssystemen in Europa. 21 communautair heffmgsstelsel voor zware vrachtvoertuigen vormt een belangrijke stap op weg naar de tenuitvoerlegging van de heffingsbeginselen. Het stelsel moet een zodanig vorm krijgen dat het naadloos aansluit bij stelsels die bij sleden en regio's in ontwikkeling zijn ten behoeve van het rekeningrijden in stedelijk gebied. In feite komt het elektronisch hcffmgsyslccm naar voren als de natuurlijke opvolger van het huidige systeem van eurovignetten. Om een dergelijke ontwikkeling te bevorderen dient de mogelijkheid van gestandaardiseerde elektronische heffing aan de desbetreffende communautaire wetgeving te worden technische aspecten, harmonisatie en administratieve vraagstukken nader onderzocht moeten worden. toegevoegd. Hiervoor zullen echter Andere maatregelen In tic tussentijd zal de Commissie tic lidstaten stimuleren tot geharmoniseerde II. ontwikkeling en tenuitvoerlegging van elektronische tolhcffingsystemen. De te volgen weg zal worden aangegeven in een Mededeling betreffende inlcroperabclc elektronische tolheffing in Europa. Op basis van de bevindingen van deze mededeling zal de technologische en administratieve interoperabiliteit van de systemen alle aandacht krijgen teneinde een onbelemmerde mobiliteit binnen de Gemeenschap te waarborgen. Hierop voortbouwend zal de Commissie ook een voorstel doen met betrekking tot de convergentie van elektronische tolheffing. Een mogelijke kilometerheffing voor zware vrachtvoertuigen Zware vrachtvoertuigen veroorzaken tal van kosten waar zij op dit moment dikwijls niet voor betalen. Deze kosten hebben betrekking op wegenschade, geluidshinder en luchtverontreiniging, die alle afhankelijk zijn van afmetingen, gewicht, motorvermogen en type van het voertuig. Wanneer op de plaats van gebruik een heffing op basis van deze kosten en afhankelijk van het type voertuig wordt opgelegd, wordt aan vrachtvervoerders een duidelijk signaal afgegeven en worden de kosten vergoed. Bovendien geldt dat het goederenvervoer over de weg een internationale bedrijfstak is, en dus is hel belangrijk om het territoriaal beginsel in acht te nemen door het voertuig te belasten op de plaats van het gebruik. De lidstaten hebben tal van technische, elektronische en nicl-eicktionische, mogelijkheden tot hun beschikking om het weggebruik te belasten. Nieuwe voertuigen moeten over twee jaar voorzien zijn van een elektronische tachograaf die het aantal afgelegde kilometers meet en voor aan boord van het voertuig zijn wereldwijde positiebepalingssystcmcn (GPS) ontwikkeld waarmee afgelegde afstand, tijd, plaats, voertuigcategorie en wegtype alle elektronisch kunnen worden bepaald en vastgelegd. Dergelijke systemen zijn reeds in gebruik voor wagenparkbeheer. De kosten van de meer geavanceerde elektronische boordapparatuur bedragen globaal 500 ecu per voertuig en de ervaringen in Zweden wijzen er op dat de administratieve kosten voor een dergelijke opzet tamelijk gering zijn, nl. ongeveer 2,6% van de inkomsten. De hoogte van de heffing per kilometer kan aanvankelijk worden gebaseerd op de marginale infrastructuurkosten per kilometer en de marginale kosten van congestie in interstedelijk gebied. In een recent onderzoek in opdracht van de Commissie zijn de kosten van zware vrachtvoertuigen voor alle wegen in de verschillende lidstaten geschat. De raming voor de marginale infrastructuurkosten varieert tussen 0,02 ecu in Spanje tot 0,08 ecu in Duitsland, terwijl de congestiekosten afhankelijk van de verkeersdichtheid liggen tussen 0,02 ecu en 0,3 ecu en in sterke mate afhankelijk zijn van de verschillende aan tijd toegekende waarden. Het is duidelijk dat voor een afspiegeling van de verschillende kosten de heffingen per voerluigcategorie, wegtype en lidstaat moeten verschillen. Heffing op een consistente basis zal echter de concurrentievervalsing in de huidige Europese markt van het goederenvervoer over de weg wegnemen. Voor voertuigen zonder de benodigde apparatuur die zo nu en dan een reis maken is een eenvoudig stelsel van op tijd gebaseerde of per traject specifieke (papieren) vergunningen mogelijk. Een dergelijke vergunning kan van tevoren worden gekocht en kan informatie met betrekking tot plaats, type en categorie van het voertuig en toegestane reisafstand of reistraject bevatten. Dit stelsel mag echter alleen worden gebruikt voor een beperkt aantal voertuigen, die voornamelijk afkomstig zijn uit landen die nog geen elektronisch systeem in gebruik hebben. 22 Ook is onderzoek verricht naar het effect van een kiloiiicterhcffing. De heffing kan leiden tol een doelmatiger gebruik van de capaciteit van zware vrachtvoertuigen en tol een positief nettoresultaat voor de overheidsbegroting, waardoor de inkomsten kunnen worden gebruik! om andere minder doelmatige hellingen of belastingen te verlagen 12. De Europese Unie heeft ook een laak te vervullen bij de financiering van projecten op hel gebied van onderzoek, ontwikkeling en demonstratie in verband met rekeningrijden. Sociale vraagstukken, waaronder "gebruikersacceptatie", moet een hoge prioriteit krijgen en binnen het vijfde kaderprogramma voor onderzoek zullen hiervoor middelen worden gereserveerd. 13. De Commissie zal de uitwisseling van ervaringen met de beste methode voor rekeningrijden binnen de Gemeenschap blijven bevorderen en ondersteunt ook demonstratieprojecten van rekeningrijden in stedelijk gebieden. Teneinde de verwezenlijking van dergelijke stelsels Ie stimuleren wil de Commissie samenwerken met transnationale groepen van stedelijke en regionale instanties die serieus overwegen om over te gaan tot invoering van het rekeningrijden. Op deze wijze zal een gecoördineerde aanpak tot stand komen die waarborgt dat deze groepen ten volle hun voordeel kunnen doen met het onderzoek en de technische werkzaamheden van de Commissie op dit gebied, met inbegrip van de tol op het huidig moment opgedane ervaringen. 14. Een belangrijke stap bij de ontwikkeling van heffingsstelsels bestaat uit de totstandbrenging van geharmoniseerde methoden van kostenberekening met het oog op de vaststelling van de kosten van wegeninfrastmetuur. Zoals eerder is opgemerkt vormt dit een gebied waarop naar het oordeel van de Commissie in een vroeg stadium gezamenlijk gevoerde discussies kunnen bijdragen tot overeenstemming over de methodologieën die binnen de EU kunnen worden toegepast. dat tarieven 15. Een ander door de Commissie ondersteund initiatief is het onderzoek naar de wijze waarop de kosten van ongevallen op de weg worden verwerkt in de heffing voor vervoergebruik. De kosten van verkeersongevallen vormen theoretisch, praktisch en ethisch een gecompliceerd gebied. Deze kosten worden tot op zekere hoogte rechtstreeks betaald door de betrokken persoon of door middel van bet verzekeringsstelsel. Sommige kosten zijn echter nog steeds "externe koslcn" en worden niet door vervoergebruikers betaald. Als er voor wordt gezorgd zullen infrastructuurbeheerders en vervoergebruikers worden gestimuleerd om de veiligheid te verbeteren, waardoor de kosten van ongevallen omlaag zullen gaan. De Commissie slell voor dat verdere werkzaamheden de mogelijkheden onderzoeken om de koslcn en het ongevallenrisico door middel van verzekeringsregelingen beter te internaliseren en dat de behoefte aan overheidsacties op dit gebied wordt nagegaan. Om aandacht aan dit vraagstuk te besteden en om aanwijzingen voor de beste praktijk te ontwikkelen stelt de Commissie voor een groep in te stellen van deskundigen uit de verzekeringsbranche, uit de universitaire wereld en uit groeperingen voor consumentenbelangen, die advies moet uitbrengen over het beste soort aansprakelijkheidsverzekering voor motorvoertuigen. ongevallen weergeven, beier de kosten van 16. Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen zal overeenkomstig de in dit inzake document aangegeven heffingsbeginselen worden herzien. De nieuwe regels overheidssteun zullen bijdragen tot de totstandkoming van eerlijke concurrentie. 23 ACTIE Mededeling betreffende systemen voor de elektronische heffing van tolgelden. Voorstel over convergentie en normen met betrekking tot de elektronische heffing van tolgelden. Verdere ontwikkeling van een voorstel over heffingen voor zware vrachtvoertuigen. Vorming van groepen van stedelijke en regionale instanties die serieus overwegen het rekeningrijden in Ie voeren. Instelling van een adviesgroep voor het ontwikkelen van het beste verzekeringsstelsels inzake aansprakelijkheid voor motorvoertuigen en een systeem voor het doorberekenen van het ongevallenrisico van het wegverkeer. Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen in het binnenlands vervoer. 5(c) Spoorwegen 17. De noodzaak om een doelmatig gebmik van de spoorweginfrastmctuur te bevorderen, de bezorgdheid over verstoringen van de concurrentie tussen vervoerstakken, met name door het wegvervoer en de noodzaak om nieuwe investeringen te financieren vormen de belangrijkste problemen van de spoorwegsector. Een gebmiksheffing voor spoorweginfrastmctuur op basis van de marginale kosten zal de juiste signalen aan spoorwegondernemingen afgeven over de werkelijke kosten van iedere reis. In de toekomst moeten heffingsstelsels gebaseerd zijn op marginale kosten en moeten zonodig heffingen ten behoeve van nieuwe infrastmetuur omvatten op een wijze die deze prijssignalen zo min mogelijk vervormt. 18. Om te waarborgen dat de twee voornaamste takken van vervoer over land cen vergelijkbare basis hebben, is de Commissie bezig met een voorstel voor een Richtlijn betreffende heffing voor spoorweginfrastructuur op basis van marginale infrastructuurkosten. Deze richtlijn moet worden vastgesteld in de eerste fase. In het voorstel is opgenomen dat heffingen voor het dekken van de kosten zijn toegestaan als de exploitatie van de infrastructuur anders niet levensvatbaar zou zijn. Deze heffingen mogen alleen worden gerealiseerd als zij geen aanleiding geven tot concurrentievervalsing; zo kan bijvoorbeeld voor minder prijsgevoelige reizigersdiensten een hoger dekkingspercentage van de kosten worden aangehouden. Differentiatie tussen heffingen die rekening houdt met externe kosten zal ook worden toegestaan, omdat het vervoer per spoor lagere externe kosten heeft dan een aantal andere vervoerstakken. 19. Voor een meer doelmatige oplossing is het nodig dat de marginale externe kosten worden aangerekend. Daarom zal de Commissie in de tweede fase en binnen de ontwikkeling van heffingen voor externe kostenfactoren nagaan hoc voor de spoorwegen milieuheffingen op geluidshinder kunnen worden verwezenlijkt, tegelijk met heffingen voor andere externe koslcn in andere vervoerstakken. 20. De vraag naar bepaalde trajecten, lijnen, lijnsecties en stations varieert met het tijdstip op trajecten. de dag, de aard van het verkeer en de aanwezigheid van alternatieve Spoorwegondernemingen zouden daarom in principe verschillende bedragen voor verschillende trajecten en tijdstippen moeten betalen die een uitdmkking zijn van de schaarste aan capaciteit en die er voor zorgen dat de verdeling doelmatiger is. In het voorstel van de Commissie zijn heffingen van deze aard opgenomen. 21. In de derde fase zal aandacht worden besteed aan een doelmatiger verdeling van de capaciteit van de spoorweginfrastmctuur. Hiervoor is echter nader onderzoek nodig en er wordt hiervoor dan ook een project gefinancierd binnen het vierde kaderprogramma voor onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie. 24 ACTIE: Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende heffing voor spoorweginfrastructuur en verdeling van capaciteit. Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen in het binnenlands vervoer. 5(d) Binnenwateren heffingsnormen 22. De Commissie steunt de ontwikkeling van doorzichtigere en consistentere hcffmgsbeginselen in alle vervoerstakken. Net als voor andere vervoerstakken omvatten de doelstellingen voor het vervoer over de binnenwateren dus de ontwikkeling van gemeenschappelijke en calculatiemethoden ter bepaling van de infraslrucluurkostcn. De marginale kosten van de binnenvaart zijn zeer laag en vervoer is slechts cen van de verschillende gebruikstocpassingen van binnenwateren. De andere gebruikstocpassingen hebben grotendeels betrekking op waterbeheer en watervoorziening, hetgeen in elke berekening van de heffingen voor het vervoer over de binnenwateren dus tol uitdrukking moet komen. Verder geldt dat zowel de financiële als de milieukosten van het verkeer over de binnenwateren tot de laagste van alle vervoerstakken behoren. gemeenschappelijke boekhoud- van en 23. Op grond van het lage kostenniveau en het ontbreken van aanwijzingen dat het huidige heffingsbeleid een concurrentievervalsing van enige betekenis veroorzaakt, staat de Commissie op het standpunt dat het comité aandacht moet besteden aan hervorming van de heffingen voor de binnenvaart en dat wijzigingsvoorstellen moeten worden ontwikkeld voor de derde fase. ACTIE: • Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen. 5(e) Luchtvaart L ucht verkeersdiensten 24. De huidige heffingen voor het gebruik van de luchtverkeersdiensten bestaan voornamelijk uit heffingen voor een bepaald traject waarvan de hoogte afhangt van het vliegtuiggewicht en de vluchtafstand; heffingen voor verkeersleiding in het luchthavengebied omvatten geen afstandscomponent. Deze heffingen dienen ter dekking van de totale kosten, niet slechts van de variabele kosten en houden niet volledig rekening met milieu- en congestiekosten. De heffingsbeginselen voor internationale organisaties als de Internationale organisatie voor de burgerluchtvaart (ICAO) en Eurocontrol. Binnen Eurocontrol is door 27 Europese landen (waaronder alle EU-lidstaten behalve Finland) een multilaterale overeenkomst getekend om een gemeenschappelijk beleid te volgen met betrekking tot de berekening van de heffingen, de kosten waarop deze gebaseerd worden en de heffing daarvan. Volgens die overeenkomst worden de opbrengsten door Eurocontrol geïnd met gebruikmaking van een zogenaamd "tarief per eenheid" dat wordt berekend door de kosten van de luchtverkeersdiensten te delen door de verkeersomvang. luchtverkeersdiensten worden vastgesteld door 25. Gezien de verhoudingsgewijs hoge graad van harmonisatie en differentiatie van de huidige heffingen en omdat de heffingsmechanismen op dit moment de werkelijke kosten van de infrastmetuur en gedeeltelijk van de congestiekosten weergeven, is dit geen gebied waarop de 25 Commissie onmiddellijk actie moet ondernemen. Om doelmatiger heffingen te ontwikkelen op basis van de beginselen "de gebruiker betaalt" en "de vervuiler betaalt" moet de heffingsstructuur zodanig worden uitgebreid dal zij ook een afspiegeling is van: • het soort motor en het soort brandstof (als maat voor de kosten van emissies en geluidshinder, die afhankelijk zijn van het motorvermogen) en • het tijdstip van de reis (op drukke tijdstippen zijn de exploitatiekosten van de sector hoger). 26. Als heffingen in belangrijke mate deze verschillende kosten weergeven, zodat de gebruikers van hel luchtruim louter en alleen betalen voor de door hen gebruikte diensten en de door hen veroorzaakte kosten, dan kunnen deze gebruikers reageren door hun routes, tijdstippen, vliegtuigen, brandstof, motoren, enz. aan te passen. 27. Aan het comité zal worden gevraagd de mogelijkheid te bezien om de heffingen meer aan de kosten te koppelen, met name om de emissiekosten tot uiting te doen komen. Wanneer heffingen een afspiegeling vormen van de kosten van infrastructuur, externe factoren en congestie zullen luchtverkeersdiensten volledig kostendekkend zijn en zal de verdere reeds in gang gezette vercommercialisering daarvan dus mogelijk zijn. 28. Het huidige standpunt van de Commissie ten aanzien van accijns op vliegtuigbrandstof is dat deze heffing ingevoerd moet worden zodra de wettelijke situatie toestaat dat de Gemeenschap een dergelijke belasting oplegt aan alle vliegtuigmaatschappijen, inclusief die uit derde landen. Dit beleid werd vastgesteld op grond van een beoordelingsonderzoek en daaropvolgend rapport betreffende de huidige verplichte vrijstelling. Teneinde meer informatie over de gevolgen van dit beleid te verkrijgen heeft de Commissie, mede op verzoek van de Raad, een uitgebreide studie opgestart naar de gevolgen van een dergelijke belasting. De resultaten zullen in het najaar van 1998 beschikbaar komen. Deze studie zal de basis vormen van verdere discussies in de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement in verband met het voorstel van de Commissie voor een regeling voor een belasting op cnergicproducten. ACTIE: Mededeling betreffende luchtvervoer en milieu. Vervolg op de studie over belasting op vliegtuigbrandstof. Onderzoek naar de mogelijkheden om heffingen voor luchtverkeersleiding te koppelen aan verontreinigingniveaus in plaats van hiervoor een afzonderlijke regeling te ontwikkelen. Groenboek betreffende de financiering van infrastructuur voor luchtverkeersbeheer. Luchthavens 29. Om een beter gebmik van luchthavens te bevorderen en om de mogelijkheid van buitensporig hoge heffingen te verminderen wordt in het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van de Raad betreffende luchthavengelden voorgesteld het beginsel van "een juiste verhouding tot de kosten" te hanteren. Dit houdt in dat luchthavengelden gebaseerd moeten zijn op de kosten van de door de luchthaven geleverde voorzieningen en diensten, waarbij rekening wordt gehouden met een redelijk kapitaalrendement en een passende afschrijving op bedrijfsmiddelen, alsook met de kosten van een doelmatig capaciteitsbeheer. In de ontwerprichtlijn wordt ook voorgesteld de doorzichtigheid van de boekhoudingen van luchthavens te vergroten en daarvoor verplichte overlegprocedures in te stellen. Daarnaast zal 26 tic richtlijn in hel geval van goedkeuring tic mogelijkheid van congestiehcffing (piek- en dallaiïef) omvallen, alsook mogelijkheden om tic luchthavengelden op het puni van milieubelasting (bijv. geluidshinder) aan te passen en bepalingen om de doelmatigheid van luchthavens te bewaken. 30. Ter aanvulling op deze aanpak zal aandacht moeten worden besteed aan het proces van toekenning van landings- en starttijden ("slots"). De Commissie wil daarom de huidige richtlijn betreffende de toewijzing van "slots" herzien. Op langere termijn is verdere afstemming op de in dit witboek uiteengezette beginselen wenselijk. ACTIE: Vaststelling van de richtlijn van de Raad betreffende luchthavcngelden. Mededeling betreffende hel luchtvervoer en het milieu. Mededeling betreffende de markt van het luchtvervoer. Mededeling betreffende luchthavencapaciteit en de ontwikkelingen van de kosten van luchthavens in de EU (inclusief heleidsmogelijkheden voor congesticvermindcring). 5(f) Zeevaart Zeescheepvaart 31. De zeescheepvaart kent verhoudingsgewijs lage infrastructuurkosten en externe kosten, al zijn de emissies van zwaveldioxide en stikstofoxiden niet onbelangrijk en baren deze reden tot zorg. Bij de voorbereidende acties in de eerste fase zal daarom in de context van lopende internationale discussies over dit onderwerp aandacht worden besteed aan de emissies van de scheepvaart. Op dit moment voorziet communautaire wetgeving in cen verplichte accijnsvrijstelling voor aan boord van schepen gebruikte brandstof. In de tweede fase zal de invoering worden overwogen van normen voor de minimumkwaliteit van brandstoffen en moet de Commissie aandacht besteden aan de mogelijkheden voor het opleggen van emissie- afhankelijke milieuheffingen op brandstof. Een alternatieve mogelijkheid is invoering van op dezelfde basis gedifferentieerde vaarwaterheffingen. Ook hier geldt echter dat al deze veranderingen verenigbaar moeten zijn met internationale afspraken op dit gebied. Er zullen daarom ook discussies over de aanpassing van normen en heffingen plaatsvinden op internationale fora als MARPOL. Havens en maritieme infrastructuur 32. Zoals is uiteengezet in het Groenboek betreffende Havens en Maritieme Infrastructuur moet het communautair havenbeleid gericht zijn op de totstandbrenging van eerlijke concurrentievoorwaarden voor alle havens in de EU, terwijl tegelijkertijd de doelmatigheid van het gebmik van de totale havensector zo groot mogelijk moet worden gemaakt. Een communautair kader voor de heffing in havens kan een belangrijke bijdrage leveren aan het bereiken van deze doelstelling. Geheel volgens de in dit witboek uiteengezette algemene beginselen is de Commissie daarom van mening dat havengebruikers moeten betalen voor de koslcn die zij veroorzaken. Onderkend wordt echter dat heffing op basis van marginale kosten niet altijd voldoende zal zijn om de infrastructuurkosten volledig op gebruikers te dekken. Op voorwaarde dat hogere heffingen geen concurrentievervalsing veroorzaken moeten deze daarom worden toegestaan. Het communautair kader op dit gebied zal daarom een heffing verlangen die is afgestemd op de kosten, waarbij de marginale kosten als ondergrens gelden. 27 33. I)c discussies over het groenboek hebben laten zien dat er brede overeenstemming beslaat over de noodzaak lol grotere doorzichtigheid van havenfinaiicicriiig. In verband hiermee dient als eerste slap een overzicht te worden opgesteld van tic stelsels mei behulp waarvan tic belangrijkste communautaire havens worden gefinancierd, zodat zichtbaar wordt hoc openbare en particuliere financieringsbronnen worden gebruikt. De Commissie moet de noodzakelijke stappen ondernemen om bij voorrang een dergelijke inventarisatie tot stand te brengen, met inbegrip van een eventueel benodigde aanpassing van de aan boekhouding en verslaglegging te stellen eisen. Verder is gebleken dat er veel belangstelling bestaat voor een mogelijke nadere verduidelijking over de mate waarin de Verdragsregels betreffende overheidssteun invloed hebben op investeringsbesluiten in de havensector. Deze mogelijkheid moet ook worden bekeken, gelijktijdig met het opzetten van de inventarisatie. Bij beide activiteiten zal nauw contact worden gehouden met de organisaties die de havensector vertegenwoordigen, omdat een nauwe samenwerking met deze organisaties een beslissende bijdrage kan leveren tot een spoetlige verwezenlijking. 34. Om hierna nader verklaarde redenen zullen regels betreffende de steunmaatregelen van de lidstaten de problemen van de sector niet volledig oplossen, omdat dit soort regels per definitie alleen van toepassing is op betalingen die ten goede komen aan bepaalde ondernemingen en niet op openbare infrastrucluurverschaffing met gelijke toegang voor iedereen. Daarom zullen de werkzaamheden aan een kader voor havengelden moeten worden voortgezet binnen de in paragraaf 5(h) beschreven meer algemener aanpak van de coördinatie van infrastmetuurinvesteringen. De terbeschikkingstelling van maritieme infrastmetuur buiten de haven zal eveneens in dat verband worden behandeld. ACTIE: Inventarisatie van havenfinanciering en doorzichtigheid van boekhoudpraktijken. Evaluatie van de behoefte aan nadere verduidelijking van de richtsnoeren voor overheidssteun in de havensector. Ontwikkeling van cen kader voor havengelden. 5(g) Fiscaal beleid met betrekking tot het vervoer 35. Het is duidelijk dat de invoering van het kader voor infrastriicluurhcffmg naadloos moet aansluiten bij de ontwikkeling van beslaande communautaire kaders voor BTW en brandstofaccijnzen. 36. BTW wordt geregeld door middel van een voor de gehele Gemeenschap geldend stelsel krachtens de zesde BTW-Richtlijn (77/388/EEG). De BTW is opgezet als een algemene verbmiksbelasdng ter verkrijging van inkomsten en is dus geen geschikt en evenmin een bijzonder doeltreffend instmment om niet-fiscale doeleinden zoals milieubescherming of vervoersbeleid na te streven. Er bestaan echter belangrijke verschillen in de manier waarop het personenvervoer door de verschillend lidstaten wordt belast en ook in de manier waarop de verschillende vervoerstakken binnen lidstaten worden belast. In een aantal gevallen veroorzaakt de verschillende behandeling met betrekking tot de BTW concurrentievervalsing tussen met elkaar concurrerende vervoerstakken. 37. Dit probleem onderkennend heeft de Commissie een studie geïnitieerd naar de gevolgen van het BTW-stclsel voor de concurrentie op het gebied van het personenvervoer. Later dit jaar zal de Commissie een formeel discussiestuk presenteren waarin mogelijkheden voor verandering worden aangegeven. Hierbij moet ervoor worden gezorgd dat in de EU 28 gevestigde vervoersondernemingen niet worden achtergesteld ten opzichte van exploitanten die buiten de EU-landen zijn gevestigd en ook dat, voorzover mogelijk, de verschillende vervoerstakken niet ten opzichte van hun concurrenten worden achtergesteld. Uit de overlegprocedure volgende voorstellen zullen moeten worden opgesteld en afgewogen in het licht van de ontwikkeling van het toekomstige gemeenschappelijke BTW-stelsel. Verder geldt dat de BTW de ontwikkeling van openbare vervoersdiensten niet in de weg mag staan. Het is duidelijk dat de ontwikkeling en geleidelijke invoering van communautaire regels en richtsnoeren voor op het vervoer toepasselijke belasting en de geleidelijke invoering van de voorgestelde aanpak van vervoersheffing hier ten volle rekening mee moeten houden en moeten leiden tot de totstandbrenging van een werkelijk evenwichtig stelsel van prijsstelling voor alle vervoerstakken. legt de minimumwaarden voor accijns op 38. Bepaalde communautaire wetgeving motorbrandstoffen vast. Het staat de lidstaten vrij om hogere percentages toe te passen, wat de meeste lidstaten ook doen. Op 12 maart 1997 keurde de Commissie een voorstel goed voor een richtlijn van de Raad tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten (COM (97)30). De globale strekking van het nieuwe voorstel is dat het werkingsgebied van het bestaande voor de gehele Gemeenschap geldende stelsel wordt uitgebreid van alleen minerale oliën tot andere daarmee concurrerende brandstoffen. Volgens het nieuwe voorstel worden de communautaire minimumniveaus van de belasting op onder andere motorbrandstoffen aangepast (zoals in 1992 was overeengekomen waardoor deze niveaus in veel gevallen aanmerkelijk lager zijn dan de thans door de lidstaten toegepaste niveaus). De voorgestelde verhoging van het minimumtarief wordt over een periode van vier jaar gespreid. Als eerste stap wordt voorgesteld de minimumbelasting op ongelode benzine met 45% te verhogen Voor dicsclbrandstof wordt een vergelijkbare verhoging van 27% voorgesteld. Op dit ogenblik passen de lidstaten belastingtarieven toe die ver boven de minimumtarieven van de EU liggen en daarom zal het effect van het voorstel op de meeste nationale belastingtarieven beperkt zijn. Het nieuwe kader zal de lidstaten meer vrijheid geven om boven de minimumwaarden een grotere differentiatie in de accijnstarieven toe te passen. Het zal ook lidstaten die nieuwe directe instmmenten van rekeningrijden invoeren onder bepaalde voorwaarden toestaan het door hen op motorbrandstoffen toegepaste belastingniveau te verlagen, zelfs als dit leidt tot belastingniveaus die lager zijn dan de in de nieuwe richtlijn opgenomen minimumtarieven. Goedkeuring van dit voorstel van de Commissie zal de situatie met betrekking tot de verschillende belastingtarieven op dieselbrandstof verbeteren. 39. Op het gebied van belastingheffing op voertuigen heeft de Commissie een ingrijpend onderzoek ingesteld naar de huidige situatie in de Europese Unie en zij is van plan om in de loop van 1999 op basis van de uitkomsten van dit onderzoek de problemen op dit gebied aan te pakken. 5(h) Doelmatige infrastructuurverschaffing 40. Voor de ontwikkeling van doelmatige niveaus van investeringen in infrastmetuur is bij het nemen van besluiten ten aanzien van investeringen een zorgvuldige kosten/batenanalyse vereist die alle kosten, inclusief de kapitaalkosten, in aanmerking neemt. Na de oplevering van nieuwe infrastmetuur moeten vervolgens heffingen worden opgelegd op basis van de marginale kosten, tenzij hogere heffingen voor het dekken van de kapitaalkosten nodig zijn voor de nieuwe infrastmetuur. Dankzij deze bepaling moet het mogelijk zijn voor een groter deel financiering uit particuliere bronnen te verkrijgen of zelfs uit overheidsbronnen die rendement moeten opleveren. 29 41. Een gebrek aan coördinatie bij de beoordeling van mogelijke investeringen kan leiden tot belangrijke verstoringen. Als bijvoorbeeld geen rekening wordt gehouden met een aantal voordelen voor EU-burgers met een buitenlandse nationaliteit kan dit tot onderschatting van de totale baten van levensvatbare projecten en tot cen te geringe mate van infrastructuurverschaffing voor de Trans-Europese vervoersnetwerken. Deze nict-nationalc voordelen vormen juist een van de rechtvaardigingen voor de begrotingspost van de Trans- Europese netwerken en voor bemoeienis op communautair niveau. Omgekeerd komen er waarschijnlijk te veel infrastructuurvoorzieningen wanneer de lidstaten de kosten van infrastructuurprojecten voor andere lidstaten niet meenemen. Deze kosten kunnen het gevolg zijn van een keuze voor het nieuwe project ten koste van bestaande voorzieningen, wat bijzonder waarschijnlijk is als de prijzen bij de nieuwe voorziening laag zijn. Dit geldt met name voor internationaal concurrerende vervoersterminals, in het bijzonder havens en terminals voor gecombineerd vervoer. leiden kunnen de infrastructuurinvestering 42. Op het gebied van regels betreffende steunmaatregelen van de lidstaten van toepassing zijn en zodoende verstoringen elimineren wanneer de overheidsfinanciering ten goede komt aan bepaalde ondernemingen of aan de productie van bepaalde goederen. Als bijvoorbeeld overheidsfinanciering wordt gebruikt om te voorzien in infrastructuur ten behoeve van een bepaalde vcrvocrsondcrncmer waardoor deze een oneerlijk voordeel ten opzichte van zijn concurrenten verkrijgt, zijn de regels betreffende steunmaatregelen van de lidstaten van toepassing. 14 Bovendien zijn particulier kapitaal en/of particulier beheer in de laatste jaren steeds meer bij infrastructuurprojecten betrokken geraakt. In deze gevallen is het standpunt ingenomen dat er een mogelijk voordeel voor de betrokken onderneming aanwezig is indien de door de Staat verschafte compensatie groter is dan nodig voor het bereiken van het desbetreffende doel. Een open aanbesteding is duidelijk een manier waarop kan worden gewaarborgd dat de compensatie niet groter is dan nodig. 15 Wanneer een dergelijke aanbesteding achterwege wordt gelaten, moet extra zorgvuldig en nauwkeurig onderzoek van de financiële regelingen door de Commissie waarborgen dat de compensatie niet groter is dan nodig. 43. Anderzijds geldt dat wanneer door overheidsinstanties rechtstreeks gefinancierde en beheerde vervoersinfrastructuur op gelijke voorwaarden en conform toepasselijke communautaire wetgeving open staat voor alle huidige en potentiële gebmikers niet gezegd kan worden dat een bepaalde onderneming of voortbrenging van goederen bevoordeeld wordt ten opzichte van andere op een manier die de concurrentieverhoudingen verstoort en invloed heeft op de handel tussen lidstaten in de betekenis van artikel 92, lid 1, van het EG-verdrag. Om deze reden is investering in vervoersinfrastmctuur van oudsher gezien als een algemene maatregel van economisch beleid die normaal niet onder de regels betreffende steunmaatregelen van de lidstaten valt. 44. Voor de regels betreffende steunmaatregelen van de lidstaten is echter een steeds grotere rol weggelegd naarmate de lidstaten zich met het oog op de ontwikkeling en het beheer van vervoersinfrastmctuur meer op particuliere ondernemingen gaan richten. Daarom moet uitgebreid worden omschreven onder welke omstandigheden de overheidsfinanciering van infrastmetuur die de concurrentieverhoudingen verstoort en de handel tussen lidstaten beïnvloedt. De Commissie is ondernemingen een manier bevoorrecht bepaalde op 14Richtsnoeren voor steunmaatregelen van de Staten in de luchtvaartsector, PB C 350 van 10. 12. 1994, blz. 5, paragraaf 12, onder 2). 15 Zie COM(97) 453 def. , paragraaf 2. 2. 30 van plan haar aanpak ten aanzien van steunmaatregelen van de lidstaten voor infrastructuur in het binnenlands vervoer te verduidelijken en aan te passen door herziening van Verordening 1107/70, waarmee uitvoering wordt gegeven aan artikel 77 van het Verdrag. Zij zal ook de behoefte aan nadere verduidelijking van de richtsnoeren voor steunmaatregelen van de lidstaten onderzoeken, met name met betrekking tot havens en andere terminals. Er zijn echter andere middelen nodig om er voor te zorgen dat overheidsinvesteringen (en met name omvangrijke investeringen) niet leiden tot ondoelmatige overcapaciteit en tot oneerlijke concurrentie met anderen. De Commissie is van oordeel dat in eerste instantie een vrijwillig initiatief tot coördinatie van investeringen op communautair niveau, mogelijk op basis van artikel 129C, lid 2,16 een belangrijke bijdrage kan leveren tot het bereiken van deze doelstelling. De behoefte aan verdere maatregelen van bindende aard op het gebied van investeringscoördinatie zal worden beoordeeld aan de hand van de resultaten van deze ontwikkelingen. 45. Het vrijwillige initiatief tot investeringscoördinatie moet op twee pijlers steunen, t. w. op enige convergentie van methodologieën voor de analyse van de sociale kosten en baten om de coördinatie een betrouwbare basis te geven en tevens op procedures voor de coördinatie. Omdat de aard van de kosten/batenanalyse voor dit doel zeer veel overeenstemming vertoont met de analyse ten behoeve van de vaststelling van de Trans-Europese voordelen van de TEN- projecten, zullen de mcthodologicwcrkzaamhcdcn eerder plaats moeten vinden in verband met de voorbereiding van de aanstaande herziening van de vervoersrichtsnoeren voor de TEN's, waarbij aandacht zal worden besteed aan de kwestie van Trans-Europese voordelen. ACTIE: Een vrijwillig initiatief tot coördinatie van investeringen (artikel 129C, lid 2). Onderzoek naar de behoefte aan verduidelijking van de richtsnoeren voor overheidssteun, met name met betrekking tot havens en andere terminals. Herziening van Verordening 1107/70 betreffende steunmaatregelen binnenlands vervoer. in het 16 Lidstaten zullen in samenwerking met de Commissie onderling het op nationaal niveau nagestreefde beleid moeten coördineren als dat een belangrijk effect kan hebben op het bereiken van de in artikel 129B genoemde doelstellingen. De Commissie kan in nauwe samenwerking met de lidstaat ieder zinvol initiatief nemen om deze coördinatie te bevorderen. 31 Samenvatting: Communautaire regels (en acties: het vervoer ) betreffende infrastructuurheffing in Comité deskundigen van Wegen Rcrste (huidige) fase (1998-2000): definitie en vestiging van gedetailleerde hclïingsaanpak. betreffende regeringsdeskundigen • Doeltreffend gebruik maken van het Comité de van gebruiksheffing voor vervoersinfrastructuur om de Commissie bij te staan bij de ontwikkeling van methoden voor de raming van marginale de vervoerskosten, ontwikkeling van vervoersboekhoudingen op het niveau van de lidstaten, ontwikkelen van bockhoudmethoden om kostendekking voor terminals te waarborgen en adviseren over behoeften en prioriteiten met belrekking lot statistische gegevens en onder/ock. bevorderen van voor toestaan Hevordcrcn van rekeningrijden. Meer specifiek: dilTcicnliatic op commercieel vervoer (bijv. naar voertuigsoort, op basis van marginale kosten), maar niet hoger dun de gemiddelde infrastructuurkoslen. Mededeling betreffende intcropcrabclc elektronische systemen voor tolheffing in Europa. heffingen • Instelling van een adviesgroep voor de ontwikkeling van de beste praktijk inzake de opzet van aansprakelijkheidsverzekeringen voor motorvoertuigen. • Onderzoek ontwikkeling rekeningrijden in stedelijke gebieden. en inzake t'use Tweede (2001-2004): versterking van cen consistente wegen, helïmgsbasis spoorwegen, luchthavens en havens. voor Als bij fase 1 plus herziening van hefïingspraktijken. voor Stimuleren van geharmoniseerde elektronische heflingsstelsels (bijv. elektronische systemen tolheffing). Ucl'üngsgivns verhogen tot gemiddelde infrastructuurkosten plus (structuur gebaseerd op marginale kosten en externe kosten) externe kosten • Verdere ontwikkeling van mogelijke systemen, normen en voor convergentievoorstellen voor heffing elektronische zware vrachtvoertuigen. • Demonstratieprojecten, rekeningrijden in de • stad. Stimulering van de kilomelerhcfiïng voor /ware vradilvocrlnigcn. invoering van een Spoorwegen Voorstel voor een richtlijn die gebaseerd is op cen aan de afstand gerelateerde heffing voor marginale voor kosten, optionele aanvullende heffingen personenvervoer gemiddelde kosten) en compensatiebetalingen voor nict-gcdcktc externe kosten van concurrerende vervoerstakken. (maximumniveau: • Vervolgmaatregelen met betrekking tot adviesgroep over aansprakelijkheid. • Onder/ock mogelijkheden lol verlaging van aan hel vervoer gerelateerde en andere belastingen. heffingen • Onder/ock de mogelijkheid van geluidsheffingen. Binnenwateren Derde fase: volledige overgang; alle vervoerstakken onderworpen aan dezelfde heffingsbeginselen. Uitvoeren. voor Heffingen commerciële exploitanten op basis van kosten verplicht. Stelsel aanpassen en het voorstellen heflingstclsel op basis van marginale kosten uit te breiden met exploitanten van personenvervoer per spoor ter dekking van infrastructuurkosten en externe kosten. Richtlijn betreffende infrastructuurheffing ter van dekking infrastructuurkosten en externe kosten-. 32 Lerslc (huidige) fase (1998-2000): definitie en vestiging van gedetailleerde hcflingsaanpak. Luchtverkeers diensten heffingen Huidige (globaal) gebaseerd op de kosten en afgestemd op het gebruik. zijn • Mededeling betreffende luchtvervoer en milieu. • Mededeling betreffende de luchtvcrvocrmarkl • Vervolg op de studie over belastingheffing op brandstof voor de luchtvaart. • Onderzoek naar de mogelijkheden om de "en rotilc"-heffingcn aan Ie veiontrcinigingsniveaus in plaats van hiervoor een afzonderlijk stelsel te ontwikkelen. koppelen Derde fase: volledige overgang; alle vervoerstakken onderwerpen aan dezelfde heffingsbeginselen. Aanpassen. 'tweede fase: versterking van cen consistente voor wegen, spoorwegen, luchthavens en havens. hcffingsbasis die maakt heffingen Heffingsrichtlijn mogelijk voor infrastructuurkosten en voor externe (ofschoon externe kostenfactoren kosten ook in luchthavcngelden zijn verwerkt). • Groenboek betreffende de financiering van van ten behoeve infrastructuur luchtverkeersleiding. Luchthavens De richtlijn betreffende infrastructuurkosten zorgt voor heffingen op basis van kosten. Heffing voor de externe kosten wordt verplicht (voorbeeld: de Zwitserse landingsgelden). Aanpassen. • Goedkeuring van de richtlijn van de Raad betreffende luchthavengelden. • Mededeling betreffende luchtvervoer en milieu. • Mededeling betreffende de luchtvervoermarkt. • Mededeling betreffende luchthavencapaciteit en de ontwikkelingen van de kosten van inbegrip van in de LU (met luchthavens congestic- voor beleidsmogelijkheden vermindcring). Onder/ock vermindering van brandslofcmissies. de mogelijkheden naar ter Zeescheepvaart Havens en maritieme infrastructuur Inventarisatie van overheidsfinanciering en heffing in havens. praktijken van Aanpassen. Aanpassen. de Verbeteren van internationale normen. Communautair instrument voor tenuitvoerlegging van normen. De richtlijn betreffende infrastruc- luurhcffing zorgt voor heffingen op basis van kosten, waarbij de worden kosten marginale zowel gerelateerd aan infrastructuurkosten externe kosten. als • van Tenuitvoerlegging richtlijn infrastructuurheffing havens. betreffende de de voor 33 Steunmaatregelen van de lidstaten Verduidelijking en bijstelling van de regels betreffende steunmaatregelen die coördinatie van het binnenlands vervoer krachtens artikel 77 toestaan. Vrijstellingen voor compensatiebetalingen voor ongedekte externe koslcn van concurrerende vervoerstakken. andere onder Overweeg de uitbreiding van de structuur naar alle vervoerstakken. Aanpassen. • Ontwikkel steunmaatregelen lidstaten luchthavens. voor richtsnoeren voor de havens en van • Wijziging van de 1107/70 richtsnoeren van betreffende Verordening steunmaatregelen van de lidstaten. Initiatief voor vrijwillige coördinatie van investeringen. Onderzoek aan verduidelijking van de richtsnoeren voor de steunmaatregelen van de lidstaten. behoefte naar de Energicbelasting/ BTW • • • • Verdere harmonisatie. Verdere harmonisatie. Belastingen mogen geen verstorende invloed hebben op vcrvocrsbcsluitcn en evenmin de ontwikkeling van doelmatige vervoersheflingen in de weg staan. Goedkeuring van het voorstel voor een energicbelasting. Discussiestuk, mogelijk gevolgd door cen voorstel voor een richtlijn betreffende BTW in het vervoer. 6 S<>( IAAI,-K< 'ONOMISC:ilK KVAUIATIK VAN 1)K STKATKUIK 6(a) Algemene eeonomisehe effecten 1. Naar verwachting zal de ontwikkeling van een communautaire aanpak van vervoersheffmg op basis van doelmatige heffingsniveaus per saldo aanmerkelijke voordelen opleveren voor de gehele samenleving. Deze ontwikkeling leidt rechtstreeks tot grotere technologische, operationele en organisatorische doelmatigheid, brengt een kleine wenselijke verandering in het modale evenwicht teweeg en levert een kleine vermindering in de groei van de vraag naar mobiliteit op17. De Commissie heeft in verband hiermee tal van studies verricht naar de gevolgen van deze hcffingsstelsels voor de economie, het bedrijfsleven en de consument, alsook voor de cohesie en de perifere regio's18. De basisconclusies die uit deze analyses kunnen worden getrokken zijn dat doelmatige heffingskaders algemeen voordelig zullen uitwerken op al deze beleidsdoelstellingen, vooropgesteld dat de inkomsten doelmatig worden gebruikt. 2. Vanuit algemeen economisch perspectief zal het beleid naar verwachting op de lange termijn weinig of geen gevolgen hebben voor de groei van het BBP, terwijl het als secundaire voordeel heeft dat opbrengsten opnieuw in circulatie worden gebracht. Bovendien zal de door de gemeenschappelijke heffingsregels teweeggebrachte vermindering van mogelijk schadelijke concurrentie op belastinggebied de hervorming van belastingstelsels met als doel een vermindering van verstorende belastingen en heffingen worden vergemakkelijkt. Een nieuw heffingsstelsel, dat voor een deel afhankelijk is van de bijbehorende belastinghervormingen zal een positieve uitwerking hebben op de werkgelegenheid als een l7KCMT, 1998. lx Zie bijvoorbeeld de in het Groenboek betreffende een eerlijke en doelmatige prijsstelling weergegeven toelichting bij het analyse (met name hoofdstuk 8) en de analyse commissievoorstel tot een wijziging van de "Eurovignet''-richtlijn (93/89/EG). in het memorandum van 34 gedeelte van de inkomsten wordt teruggegeven in de vorm van een lagere belastingheffing op arbeid. Tenslotte zal het beleid door de overschakeling van belastingen op heffingen aan het vervoer een duidelijker inkomslenbasis verschaffen en zo de voorwaarden voor particuliere investeringen en infrastrucluurexploitatie verbeteren. 3. Meer specifiek zal de doorberekening van milieukosten de doelmatigheid vanuit milieuoogpunt vergroten: wanneer heffingen een afspiegeling zijn van de marginale emissiekosten, zal het emissieniveau omlaag gaan tot het punt waarop de kosten van verdere afname gelijk zijn aan de marginale baten. Door meer directe en aan afgelegde afstand gerelateerde heffingen te verwezenlijken wordt het waarschijnlijker dat iedere reis op zijn eigen kosten en baten wordt beoordeeld. Omdat alle kosten in aanmerking worden genomen, moet iedere reis per saldo baten opleveren. Vanuit een sociaal gezichtspunt wordt bijgevolg het welzijn gemaximaliseerd en niet het aantal reizen. 4. Uit financieel oogpunt moei het doelmatiger gebruik van hel vervoerssysteem de behoefte aan overheidsuitgaven voor infrastructuur, gezondheidszorg en milieu terugdringen (ofschoon de directe financiële baten idealiter teruggegeven moeten worden door middel van lagere belastingen). Het effect op het bedrijfsleven moet per saldo positief zijn, omdat het onmiddellijke gevolg van hogere vervoersheffingen wordt tegengegaan door lagere kosten ten gevolge van congestie en ongevallen en door mogelijke belastingverlagingen van de overheid. Er kan enige afslanking plaatsvinden van vervoersintensieve bedrijven, maar deze zal klein zijn omdat de totale prijsverhoging in het vervoer bescheiden zal zijn en omdat ondernemingen als eerste hun logistiek en activiteiten zullen aanpassen. 19 5. Voor iedere vervoerstak zullen de relatieve veranderingen in de prijzen van land tot land verschillen, afhankelijk van de kostcnopbouw en van de oorspronkelijke Belasting- en hcffingenstrucluur. Een Zweedse studie20 heeft voor de verschillende vervoerstakken een raming opgesteld van de gevolgen van de doorberekening van de marginale sociale kosten van ongevallen, milieuschade en infrastructuur, uitgaande van hel gegeven dat de beslaande belastingen op het vervoer geleidelijk worden afgeschaft. (Ofschoon de koslcn van congeslie en van geluidshinder wel van belang zijn, wordt daaraan in de studie geen aandacht besteed). De studie laat zien dat wanneer de marginale kosten in kwestie worden meegenomen en door belastingverlagingen worden gecompenseerd, de heffingen op benzine, auto's en vrachtschepen omlaag zullen gaan terwijl die op andere vervoerstakken zullen stijgen. De studie trekt de conclusie dat het belangrijkste resultaat zal zijn dat de concurrentiepositie van de scheepvaart versterkt wordt. De studie geeft ook aan dat de uiteindelijke vervoersprijs minder wordt beïnvloed dan de heffingen, omdat het bedrijfsleven op de nieuwe heffingen zal reageren door vervoersgewoonten en wagenparken te wijzigen, d. w. z. door hun kosten te verminderen in plaats van de volledige heffing door te berekenen aan de consument. 6. Voor een goed begrip van de effecten van de meer voor de hand liggende en waarschijnlijke veranderingen op de vervoersheffingen heeft de Commissie een groot aantal analyses gemaakt op basis van enkele studies en onderzoeksprojecten. Het project "TRENEN" onderzoekt de verwezenlijking van doelmatige heffingsstelsels in vier stedelijke omgevingen (Amsterdam, Brussel, Dublin en Londen) en in twee interstedelijke omgevingen (België en Ierland). Het project "EUNET" bestudeert de effecten van verschillend heffingsbeleid in Londen en de regio's van Zuidoost-Engcland, Helsinki, Napels en Baskenland. Deze studies 19ECMT, 1998. 20 Per Kageson, 1998. 35 komen algemeen lot de conclusie dat hel welzijn van de consument in alle vier de sleden en in de Iwce onderzochte regio's per saldo wordt verbeterd wanneer een doelmatige heffing wordt verwezenlijkt. De verklaring hiervoor is dat de voordelen van de congestie- en verontreinigingsvermindering in combinatie met de teruggave van belastingen zwaarder wegen dan het "verlies" als gevolg van de prijsverhoging bij bepaalde vervoersdiensten. 7. De studies over vervoer in stedelijke gebieden laten zien dal de prijsveranderingen leiden tot positieve technologische verbeteringen, dat de omvang van het stedelijk verkeer tijdens het spitsuur met 19% tot 33% afneemt en dat de externe kosten met 13% tot 35% omlaag gaan. De modellen voor interstedelijk gebied geven aan dat in Londen, Zuidoost-Engeland en Baskenland het gebruik van de privé-auto afneemt en het gebruik van het openbaar vervoer stijgt. Het aantal verkeersongevallen neemt met 20% af, terwijl de gemiddeld met de auto in de spits doorgebrachte tijd 16% korter wordt. De studies "EIJNET" en "TRENEN" wijzen er op dal invoering op communautair niveau van een heffingsbeleid op basis van marginale sociale kosten kan leiden tot totale wclzijnsbaten in de orde van grootte van 30-80 miljard ecu of meer per jaar. 8. Een andere studie van de Commissie onderzoekt de invoering van een van de eerste mogelijke maatregelen en prioriteiten: een belasting voor het goederenvervoer over de weg in geheel Europa. De studie modelleert de invoering van heffingen op basis van tonkilometers van zware vrachtvoertuigen in de Europese Unie21. In het model worden de heffingen geleidelijk ingevoerd en vormen een afspiegeling van de gemiddelde externe kosten van het goederenvervoer over de weg, zonder rekening te houden met congestie; de uit de heffing voortvloeiende inkomsten worden aan de economie teruggegeven in de vorm van verlaagde belastingen op arbeid. De belangrijkste resultaten van de studie geven aan de hand van een standaardscenario het effect van de heffing voor het jaar 2010 weer: • het BBP neemt toe met 0,3% en de industriële productie met 0,21%; • de werkgelegenheid stijgt met 0,5%; en • het vrachtverkeer over de weg neemt af met 6,6%. 9. Door de inkomsten van de heffing aan de economie terug te pompen in de vorm van verlaagde belastingen op arbeid worden zowel productiviteit, werkgelegenheid als economische groei gestimuleerd; deze gevolgen wegen zwaarder dan de hogere koslcn voor het wegvervoer. 6(b) Effecten met betrekking tot de verdeling 10. De veranderingen van de vervoersheffingen beogen de doelmatigheid van de vervoerssector te vergroten. Als dit met betrekking tot de verdeling leidt tot een ongewenst resultaat, dan moet een compenserend beleid worden aangeboden. In het algemeen is de "consumptie" van vervoer echter progressief, d. w. z. dat rijkere huishoudens een groter deel van hun inkomen aan vervoer uitgeven. Bijgevolg zullen uit een verhoging van vervoersheffingen progressieve in plaats van regressieve resultaten ten aanzien van de verdeling kunnen voortvloeien22. Het uiteindelijke gevolg voor de verdeling zal echter sterk afhankelijk zijn van welke sectoren en welke soorten vervoer met de toegenomen kosten 21 Barker, T. en Kohier, J. De EU wordt gedefinieerd als de 12 EU-landen van 1995, Griekenland niet meegerekend. 22 (hangt gedeeltelijk af van het soorl verhoging), R. Hen et al. , 1998. 36 worden geconfronteerd en van hel door de lidstaat aangeboden pakket compenserende maatregelen. Tenslotte wordt in de bovengenoemde studie naar de gevolgen van de invoering van een belasting op hel goederenvervoer over de weg er op gewezen dat een dergelijk hcffingsslclsel positieve gevolgen zal hebben voor alle inkomensgroepen. Het werkelijk besteedbare inkomen zal voor alle sociaal-economische groepen toenemen. 6(c) Cohesie en perifere regio's 11. Het gevolg van andere vervoersprijzen moet ook voor perifere en minder ontwikkelde gebieden worden onderzocht. De heffingen zullen zodanig gedifferentieerd moeten worden dat regio's met minder congestie en verontreiniging hierdoor minder zullen worden getroffen. Omdat er in landelijke en perifere gebieden weinig infrastructuur en congestie aanwezig is, zullen heffingen op basis van deze kosten dus laag zijn en is er geen reden om als algemene regel aan te nemen dat de perifere en de minder ontwikkelde gebieden een nadelige invloed zullen ondervinden van de toepassing van een heffingsstelsel op basis van marginale kosten. Zoals eerder benadrukt is, geldt bovendien dat het stelsel waarschijnlijk over het geheel genomen belangrijke voordelen zal opleveren die ook ten deel zullen vallen aan economisch minder ontwikkelde regio's. 12. In die gevallen waar wel enige zorg beslaat over een mogelijke belemmering van de economische ontwikkeling van perifere gebieden en economisch minder ontwikkelde regio's als gevolg van bepaalde hogere heffingen voor vervoergebruikers, kunnen er gronden aanwezig zijn om de prijshervormingen flexibel en zeer geleidelijk in te voeren, mits dit niet leidt lot concurrentievervalsing. Dit kan met name het geval zijn wanneer bepaalde voorzieningen de enige verbinding met de rest van de Unie vormen en/of cen belangrijk centrum van bedrijvigheid voor de plaatselijke economie vertegenwoordigen. Aan de andere kant geldt dat wanneer het niveau van de vervoersinfrastructuur betrekkelijk gering is en er omvangrijke investeringen moeten worden gedaan om de toegankelijkheid te verbeteren en/of de verwachte verkeerstoename te verwerken, er heffingsstrategieën nodig kunnen zijn die een groter deel van de kosten dekken. 13. Gedifferentieerde heffingsstelsels zullen een verschuiving in het patroon en de verdeling van vervoerskosten teweegbrengen. Door vergroting van de doelmatigheid zal dit leiden tot lagere vervoerskosten voor de samenleving in haar geheel. Ook zullen zij voor een aantal producenten lagere directe kosten met zich meebrengen. Voor de producenten die niet in staat zijn hun gedrag voldoende aan de nieuwe heflingsstelsels aan te passen kunnen de vervoerskosten toenemen. Zoals al eerder is opgemerkt, maken de vervoerskosten in het algemeen een klein deel uit van de totale productiekosten. Als deze producenten echter gevestigd zijn in perifere gebieden, afhankelijk zijn van één vervoerstak en hun producten over grote afstand verkopen op de belangrijkste centraal gelegen markten waar geconcurreerd moet worden met plaatselijke producenten, kunnen zij bijzonder worden getroffen, in ieder geval op de korte termijn. Dit kan rechtvaardigen dat in het communautaire kader speciale bepalingen worden opgenomen die tegemoet komen aan dit probleem. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat met inachtneming van de regels betreffende steunmaatregelen een aantal perifere regio's actie onderneemt om de concurrentiepositie van deze producenten op de centrale markten te versterken door hen bijvoorbeeld te helpen de productiestructuren aan te passen in de richting van producten die per gewichtseenheid een hogere waarde vertegenwoordigen en door de kwaliteit en diversiteit van belangrijke vervoerssystemen te verbeteren, in voorkomende gevallen met ondersteuning uit de structuurfondsen en het cohesiefonds. 37 7 CONCLUSIE 1. Het voorstel van de Commissie voor een aanpak in drie fasen van een eerlijke en doelmatige heffing in het vervoer zorgt ervoor dat er voor de heffing op infrastructuurgebruik in alle lidstaten en in alle vervoerstakken een doelmatige aanpak op basis van kosten wordt gevolgd. Met hulp van een "Comité van regcringsdeskundigen" zal de Commissie uitvoerige, praktische aanwijzingen ontwikkelen voor het beste heffingsstelsel voor infrastructuurgebruik, congestie en externe kosten. Nieuwe en gewijzigde wetgeving (samengevat in punt 4. 1) zal waarborgen dat deze consistente aanpak wordt gevolgd (voor het jaar 2004 voor vervoerstakken die voorrang hebben en kort daarna voor alle vervoerstakken). Door er voor te zorgen dal heffingen worden gebaseerd op specifieke en overeengekomen kosten verwacht de Commissie dat de noodzaak om de gebruikshcffing te koppelen aan de marginale sociale kosten algemeen wordt aanvaard en dat als gevolg daarvan de doelmatigheid van de Europese vervoerssector zal toenemen. 38 LlTKRATIIIIR Marker, I and Köhlcr,. 1, ( 'harging lor road freight in the El I, Cambridge Econometrics, May 1998. (ERIE, CES, SESO, What do the Trenen II case studies tell us about the reform of European transport pricing? Document for Workshop March 25 1998. DIW, INFRAS, Dr Herry, NERA, Infrastructure capital, maintenance and road damage costs for different heavy goods vehicles in the EU, 1998. ECMT, Efficient Transport for Europe - Policies for the internal isalion of external costs, 1998. ESPO, Report of an enquiry into the current situation in the major Community sea ports, 1996. EUNET, Socio-economic and spatial impacts of transport. Working paper 1998. Europese Commissie, De toekomstige ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoersbeleid. Een brede aanpak voor de totstandbrenging van een communautair kader voor duurzame mobiliteit. Bulletin van de Europese Gemeenschappen, supplement 3/93, COM(92) 494 dcf. Europese Commissie, Op weg naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer, Groenboek, COM(95)691 dcf. Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen, COM(96) 331 de f. Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad: Regeling voor de belasting van energieproductcn, COM(97) 30 dcf. Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende luchthavengelden, COM(97)154def. Europese Commissie, Groenboek Havens en Maritieme infrastructuur, COM(97) 678 def. European Commission, DGXXI, Vehicle taxation in the EU 1997, Background paper, 1997. De Groep op hoog niveau betreffende openbaar/particulier partnerschap, Eindverslag van de Groep op hoog niveau betreffende partnerschap tussen de overheids- en de particuliere sector voor de financiering van projecten op het gebied van het Trans-Europese vervoersnet, Europese Commissie, DGVII/321/97. High level group on transport infrastructure charging, Report of the High level group on Transport infrastructure charging, European Commission, June 1998. Iten R, Banfi S, Kohier J, Social and Regional Distributive Impacts of Ecotax proposals", working paper 4 June 1998, EFR, European Commission, DGXII. Jansson J O, Lindberg G, Summary of transport pricing principles, PETS Project, March 1998. Kageson P, Konkurrensen mellan transportslagen efter en internalisering av de externa kostnaderna, 1998. 39 Matas A, Asensio J, Rendeiro R, Direct user charges for transport infrastructures in the European Union, 1997 NERA, An examination of rail infrastructure charges, 1998. Newbery, Road user charges in Britain, Economic Journal (Conference Papers) 90, pp. 161-176,1988. Roy R, Infrastructure cost recovery under allocatively efficient pricing, March 1998. Winston C, Conceptual developments in the economics of transportation: an interpretive survey, Journal of Economic Literature, 23, 1985. 40 VERKLARENDE WOORDENLIJST Gemiddelde kosten Kapitaalkosten Congestie Congestiekosten Kostenbenadering Dekken van kosten Gemiddelde kosten bestaan uit de totale infrastructuurkosten, gedeeld door een maat voor een bepaalde eenheid, bijv. vocrtuigkilomctcrs of vluchturen. Zij laten derhalve de kosten van de terbeschikkingstelling van infrastructuur per vcrkccrsccnhcid zien en zijn met name van belang voor het dekken van de kosten, omdat een prijsstelling gelijk aan de gemiddelde kosten waarborgt dat de totale koslcn worden doorberekend (aangezien de totale kosten zowel vaste als variabele kosten omvatten). Kapitaalkosten omvallen het verbruik van vast kapitaal en rentevergoedingen en vormen dikwijls cen groot deel van de totale infrastructuurkosten. Zij verschillen van de jaarlijkse kapitaaluitgaven, die al dan niet alle kosten kunnen dekken. (Als de uitgaven lager zijn dan de kosten, zal de kwaliteit en de waarde van de infrastructuur achteruitgaan). Congestie treedt op wanneer hel verkeersaanbod groter is dan de capaciteit van de infrastructuur en daardoor de snelheid van hel verkeer omlaag gaat. Congestie kan worden langzamer gaat dan wanneer de omschreven als een situatie waarin hel verkeer verkeersdrukte zich op cen laag niveau bevindt. De definitie van dit "lage niveau" (het rclcrcnticnivcau) is een gecompliceerde kwestie en varieert van land tot land. Congestiekosten omvatten directe kosten (uurkostcn, exploitatiekosten) en indirecte kosten (de kosten van door het tijdverlies verloren mogelijkheden, de kosten van derden ten gevolge van vertraagde leveranties, milieukosten) De op kosten gebaseerde benadering van het meten van de financiële waarden met betrekking tot infrastructuur bestaat uit het bepalen van de waarde van het kapitaal (met behulp van afschrijvingsmethoden) en van operationele structuren. (Het alternatief hiervan is ^ ^^ een uitgavenbenadering). Deze aanpak van infrastructuurheffing leidt tot het door middel van infrastructuurheffïngen geheel of gedeeltelijk dekken van de (vaste en variabele) infrastructuurkosten. Deze aanpak is gewoonlijk gebaseerd op kosten en helpt inkomsten genereren voor de investering in en de totstandbrenging van infrastructuur. Afschrijving Uitgavenbenadering In verhouding staan tol de Deze term is ontwikkeld in artikel 4 van het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende luchthavengelden en is algemeen van toepassing op terminals. De term houdt in kosten dal heffingen minimaal de marginale koslcn moeien dekken en dal de exploitant in slaat moet zijn aan te lonen dal heffingen afgestemd zijn op de marginale kosten. Mij heelt ook belrekking op hel dekken van kosten, omdat de term impliceer! dal exploitanten aanvullende niet-verstorende heffingen mogen toevoegen teneinde hun kosten (ten hoogste) volledig terug te verdienen Afschrijvingen zijn boekhoudkundige kosten voor de teruggang in de waarde van een bedrijfsmiddel in de loop van zijn economische levensduur (levensverwachting). De afschrijving maakt deel uit van de afleiding van de kapitaalkosten uit de kapitaalwaardc van de bestaande wegen. Een aantal lidstaten beoordeelt de waarde van infrastructuur op basis van hun jaarlijkse uitgaven aan infrastructuur. Dit omvat dikwijls zowel de jaarlijkse investering (voor nieuwe infrastructuur en ter vergroting en vervanging van bedrijfsmiddelen, en niet gekapitaliseerd) en de lopende kosten (voor onderhoud, exploitatie en administratie). Voor de beoordeling van financiële waarden met betrekking tot het vervoer heeft een kostenbenadering de voorkeur. Externe kosten zijn kosten die de gebruiker van een goed of dienst (bijv. infrastructuur) niet betaalt. Zij omvatten de kosten van infrastructuurgebruik (als dit gebruik gratis is), van schade, verontreiniging, geluidshinder en gezondheidsschade die gerelateerd zijn aan vervoergebruik en ongevallen. Niet erkennen van deze kosten leidt tot een buitensporig hoog gebruik van het goed of de dienst. Vaste kosten zijn onafhankelijk van de verkeersomvang (hiertoe behoren ook de kosten van het bouwen van infrastructuur en van verlichting). Externe kosten Vaste kosten Heffing op basis van cen Een heffing voor infrastructuurgebruik die niet afhankelijk is van het gebruik en vaak samen met variabele heffingen wordt toegepast. Jaarlijkse heffingen voor vergunningen, toegang en vast bedrag gebruik vormen alle cen voorbeeld van een heffing met een vast bedrag. (Is synoniem met heffing op basis van een vast tarief). De coördinatie en mogelijke samenvoeging van regelgeving, gedragscodes, methoden van kostenraming, vocrtuigindeling, bewegwijzering, enz, tussen staten. | Interne kosten zijn kosten die de gebruiker zelf betaalt. Interne kosten Harmonisatie 41 Interest/rente Investeringsuitgaven Onderhoud Marginale kosten Rentelasten maken deel uit van de kapitaalkosten van infrastructuur. Zij brengen de kosten tot uitdrukking van de alternatieve aanwendingsmogelijkheden van kapitaal (als de middelen niet in infrastructuur waren geïnvesteerd hadden deze elders in het land geïnvesteerd kunnen worden). De rentevoet is gewoonlijk vergelijkbaar met de kosten van herfinanciering van overheidsleningen. Dit zijn de jaarlijkse infrastructuuruitgavcn van duurzame aard, d. w. z. met een levensduur van meer dan een jaar (bijv. de verwezenlijking van nieuwe infrastructuur). Deze uitgaven moeten worden "gekapitaliseerd" met een percentage voor afschrijving en voor interest (de laatste brengt de kosten van de alternatieve aanwendingsmogelijkheden van hel geïnvesteerde kapitaal tot uitdrukking). Onderhoudskosten geven de kosten weer die noodzakelijk zijn om de bestaande infrastructuur te handhaven. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen gewoon onderhoud (bijv. schoonmaken en winteronderhoud) dat niet afhankelijk is van het gebruik en onderhoud dat afhankelijk is van de verkeersomvang (bijv. het aanbrengen van cen nieuw wegdek). De laatstgenoemde onderhoudskosten zijn zowel variabel als verkccrsalhankclijk en zijn dus marginale kosten. Marginale kosten zijn specifieke variabele kosten die betrekking hebben op het gebruik van bestaande infrastructuur (zonder cen capacitcitsverhoging in aanmerking te nemen). Zij representeren de extra kosten van een extra voertuig of andere vervoerseenheid en omvatten aan het gebruik gerelateerde kosten van infrastructuuronderhoud en infrastructuurexploitatie. Wanneer in dit document de term "marginale kosten" wordt gebruikt, heeft deze betrekking op de sociale marginale kosten op korte termijn. Dit zijn specifieke variabele kosten die betrekking hebben op het gebruik van bestaande (zonder een capacitcitsverhoging in aanmerking te nemen). Marginale kosten op lange termijn omvatten in de daarbij nog de koslcn van vervoerssector zeer moeilijk gemeten kunnen worden. Overigens zal het koppelen van heffingen aan marginale kosten op lange termijn leiden tol cen belangrijk gebrek aan doelmatigheid in het vervoergebruik in perioden dal er geen uitbreiding van capaciteit wordt overwogen. De meeste economen zijn het er daarom over eens dat een heffing op basis van marginale kosten op korte termijn voor de vervoerssector het meest aangewezen is. toekomstige capaciteitsuitbreidingen die echter infrastructuur Exploitatiekosten uitgaven Aanschalkostcn Vervangingswaardc/ vervangingskosten Lopende kosten Normalisatie Structureel onderhoud Afbetaalde kosten Totale kosten Variabele kosten of Dit zijn noodzakelijk Ie maken uitgaven voor de exploitatie van bestaande infrastructuur (administratie, politic, verkeerslichten, schoonmaken, enz. ). Dit zijn lopende kosten die derhalve niet gekapitaliseerd hoeven te worden. De kosten voor de aankoop van een goed of dienst. De kosten van vervanging van een bepaald bedrijfsmiddel van een bepaalde kwaliteit door een bedrijfsmiddel van vergelijkbare kwaliteit. De vervangingskosten kunnen hoger liggen dan de oorspronkelijke aanschafkosten omdat de prijzen van de bedrijfsmiddelen kunnen zijn gewijzigd Kosten die nodig zijn om een bepaald bedrijfsmiddel in bedrijf te houden, maar die niet de waarde van het bedrijfsmiddel vergroten. Voor infrastructuur zullen de uitgaven voor lopende kosten bestaan uit de jaarlijks noodzakelijk te maken uitgaven die waarborgen dat de infrastructuur een aanvaardbare dienstkwalitcit biedt (met inbegrip van de exploitatiekosten), die echter niet langer dan een beperkte tijdsduur gehandhaafd blijft. Deze kosten omvatten onder meer: vegen en schoonmaken, maaien van wegbermen, winteronderhoud (sneeuwruimen en strooien), verlichting en politiediensten De vaststelling van uniforme technische manieren van aanpak, technologieën en normen in de gezamenlijke lidstaten. Onderhoud met een kapitaalaspcct. Een goed voorbeeld van structureel onderhoud is het herbestraten of het aanbrengen van een nieuw wegdek. Van deze uitgaven wordt gedurende een aantal jaren profijt getrokken, niet alleen in het jaar waarin het wegdek wordt verbeterd. De kosten van bedrijfsmiddelen die hun officiële levensduur hebben overleefd en derhalve geen formeel kapitaal of verkoopwaarde over hebben worden op nul gesteld. De som van vaste en variabele kosten, of van kapitaalkosten en lopende kosten. De totale kosten geven daarom de totale jaarlijkse kosten van de aanwezigheid van infrastructuur aan. Deze kosten zijn afhankelijk van de verkeersomvang. Voorbeelden van variabele kosten zijn slijtagekosten van de infrastructuur en congestiekosten. 42 BIJLAGE I: VERSCHILLENDE MANIEREN VAN INERASTRIICTUURHEFFING lleHln^ op basis van marginale kosten Marginale kosten zijn specifieke variabele kosten die verband houden met het gebruik van bestaande infrastructuur (zonder rekening te houden met een capaciteitsuitbreiding). Zij brengen de extra kosten tot uitdrukking die worden veroorzaakt door een extra voertuig of andere vervoerseenheid en omvat ten aan het gebruik gerelateerde onderhouds- en exploitatiekosten. Op de lange termijn (bijv. 50 jaar) worden alle kosten (zelfs investeringskosten en kapitaalkosten) variabel en marginale kosten vertonen dus de neiging om te convergeren met de gemiddelde kosten (omdat het onderscheid tussen vaste en variabele kosten wegvalt). Wanneer het beleid gericht is op het doelmatig gebruik van bestaande infrastructuur zijn echter de marginale kosten op korte termijn van belang. Hoewel een helling op basis van marginale kosten tot doelmatig infrastructuurgebruik leidt, betekent dit voor sectoren waar schaalgrootte een belangrijke rol speelt (zoals de spoorwegen) dat de kosten niet volledig worden gedekt, 'l'en tweede kunnen andere doelstellingen zoals ontwikkeling, veiligheid en mobiliteit leiden lot investeringen die hoger liggen dan het theoretisch optimum en bijgevolg kan bel ook nu weer zo zijn dat door een heffing op basis van marginale kosten niet alle kosten worden gedekt. Ten derde zijn op dit moment alleen getrapte hellingen haalbaar (in tegenstelling tot glijdende heffingen), dus kan het zijn dat de marginale kosten niet volledig tot uitdrukking komen (zie heffingsdiscriminatie). Ten vierde kunnen gebrekkig functionerende markten elders vragen om een aangepast heffingsstelsel op basis van marginale kosten. Heffing op basis van gemiddelde kosten Gemiddelde kosten bestaan uit de totale infrastructuurkosten gedeeld door een maat voor een bepaalde eenheid, zoals voertuigkilometers of vluchturen. Zij geven derhalve de kosten aan van het ter beschikking stellen van de weg per verkeerseenheid. Deze kosten zijn met name van belang voor bet dekken van de kosten, aangezien een prijsstelling gelijk aan de gemiddelde kosten waarborgt dat de totale kosten worden gedekt (omdat de totale kosten zowel de vaste als de variabele kosten omvatten). Hoewel prijsstelling op basis van gemiddelde kosten een goede en eenvoudige aanpak is, kan het leiden tot een aanzienlijk gebrek aan doelmatigheid omdat sommige gebruikers te veel betalen (in het geval dat hun marginale kosten gering zijn, zoals bij kleine personenauto's) en andere te weinig. Prijsstelling volgens Ramsey Volgens deze theorie moet de mate waarin een onderneming zijn prijzen op een hoger bedrag vaststelt dan de marginale kosten afhangen van hoe gevoelig de vraag is voor prijs veranderingen (m. a. w. van de prijselasticiteit van de vraag). Men kan beter de prijs verhogen van een product waarvoor geldt dat de vraag naar dat product ongevoelig is voor zijn eigen prijs of voor de prijs van andere producten, dan de prijs te verhogen van een product waarnaar de vraag na de prijswijziging sterk zal veranderen. Voor infrastructuur is de vraag naar personenvervoer minder elastisch dan de vraag naar goederenvervoer. Prijsstelling volgens Ramsey houdt dus in dat de prijs van het personenvervoer hoger moet zijn zodat de exploitant een groter deel van zijn kosten kan dekken en de doelmatigheidsverliezen kan beperken. Deze analyse gaat er echter van uit dat marktsegmentatie mogelijk en aanvaardbaar is en houdt geen rekening met gevolgen voor de inkomensverdeling en het welzijn in ruimere betekenis. 43 Hcffingsdiscriminatic hij deze strategie wordt gebruikers cen verschillende heffing in rekening gebracht die afhangt van hun bereidheid om die te betalen, (iebruikers met marginale voordelen die aanzienlijk hoger liggen dan de marginale kosten wordt ook meer in rekening gebracht, terwijl laag getaxeerde gebruikers op basis van hun marginale kosten worden aangeslagen. In de praktijk is het ontwerp van dergelijke stelsels echter bijzonder moeilijk. Hen van de problemen hierbij is dat gebruikers geen reden hebben om hun echte betalingsbereidheid bloot te geven. Heffingsstelsels op onderhandelingsbasis zijn in theorie mogelijk, maar hierbij kan een botsing ontstaan met het beginsel van doorzichtige heffingen. Ook kan men zich afvragen of dergelijke benaderingen eerlijk zijn. Tweeledige tarieven Bij een stelsel van tweeledige tarieven kan om de kosten te helpen dekken een heffing op basis van marginale kosten worden gecombineerd met een helling van een vast bedrag zoals algemeen voorkomt (bijv. voor kentekenregistratie). Beslissingen over afzonderlijke reizen worden genomen op grond van de marginale kosten, terwijl een heffing op basis van cen vast bedrag extra inkomsten kan opleveren zonder de doelmatigheid aan te tasten. Als de heffing echter wel invloed heeft op beslissingen, door verlaging van inkomens of door verandering van de wijze waarop vervoerskosten worden gezien, zal ook deze leiden tot verstoring van de marktwerking. 44 Bm AM II: Bisi AANDI; INIKAMRIK TIIIIRIIEHÏNC. SSTELSELS De onderstaande tabel geeft een beeld van de ongelijkheid in de hoogte van de belastingheffing op brandstoffen voor de verschillende vervoerstakken: Tabel 1. Brandstofaccijnzen in de EU voor de verschillende vervoerstakken, januari 1997, in ecu Vervoerstak Gelode benzine (kl) 3% 617 Motorbrandstof, laagste waarde Motorbrandstof, hoogste waarde Vliegtuigbrandstof Spoorwegen olie) Scheepvaart (minerale Ongelode (kl) 349 576 benzine Diesel (kl) LPG (ton) CNG/methaan (ton) 252 501 0 776 0 776 0 voor internationale vluchten varieert van lidstaat tot lidstaat* 0 0 0 0 0 Binnenwateren 0 op de Rijn (waar meer dan 70% van het Ituropces verkeer plaatsvindt) *Oostcnrijk, Duitsland, Griekenland en Luxemburg: tarief van motorbrandstof; Portugal, Zweden, Denemarken en Italie: vrijgesteld; UK en Ierland: tarief van lichte stookolie. Bron: DG XXI Wegen In 1992 vastgestelde communautaire wetgeving23 legde voor de gehele Gemeenschap minimumwaarden vast voor de accijnsheffing op brandstof voor wegvoertuigen. Eenjaar later24 riep Richtlijn 93/89/EEG een kader van regels betreffende vocrtuigbelastingen en specifieke heffingen voor het wegvervoer (zoals tol- en gebruikershcffingen) voor zware vrachtvoertuigen in het leven. Er bestaan aanzienlijk verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot de belasting van het wegverkeer, zoals de hierna volgende tabellen laten zien. Tabel 2 laat zien dat enkele lidstaten een accijnshcfling op diesclbrandstof kennen die slechts weinig boven het minimumniveau ligt (Luxemburg, Griekenland en Spanje). Uit de tabel komen aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten naar voren. Tabel 2: Accijnzen op dieselbrandstof, januari 1998, in ecu EG-MINIMUM LAAOSTI; ACCIJNSI II-ITINC. H(XXiSTIi ACCIJNSIIIWINKi Vi'Rscnii. per 10001 2 45 248 585 333 23 Richtlijn van de Raad 92/82/EEG, PB L 316 van 31. 10. 1992, blz. 19. 24 Richtlijn van de Raad 93/89/EEG, PB L 279 van 12. 11. 1993, blz. 32. 45 Tabel 3 illustreert de diverse soorten motorrijtuigenbelasting binnen de EU. Hoewel er tussen de lidstaten enige overeenkomst is in de belastingslructuur, zijn de marges tussen de niveaus zeer groot. Tabel 3: Belasting op zware vrachtvoertuigen in de lidstaten per 1 januari 1998 Jaarlijkse belasting Motor rijtuigen belasting * * * * * * * * * * * * * * * Lidstaat België Duitsland Denemarken Spanje Griekenland Frankrijk Italië Ierland Luxemburg Nederland Oostenrijk Portugal Finland Zweden UK Belasting op voertuiggebruik Accijns op motorbrand stoffen i BTW * * * + * * * * * * * * * * * Tolheffing voor wegen en bruggen * * * * * *i * * * * Gebruikers- heffingen (eurovignet cd. ) * * * * * * Tot dusver toegepaste tolheffingen /ijn particuliere heffingen en geen belastingen. 'fabel 4 heeft betrekking op zware vrachtvoertuigen en op personenvoertuigen, en geeft accentverschillen bij de diverse heffingsvormen weer. Een deel van deze verschillen hoeft niet tot concurrentievervalsing te leiden en is louter een uitdrukking van het verschil in kosten. Het is echter onwaarschijnlijk dat de bovengenoemde verschillen doelbewust tot stand gekomen zijn of dat een verschillende kostenopbouw wordt weergegeven. Tabel 4: Vergelijking van de belastingen op het wegvervoer' (1993,1995 of 1996) Land Oostenrijk Finland Duitsland Italië Portugal Spanje UK 1 Voor alle wegvoertuigen. Percentage van ontvangen belastingen, met uitzondering van de opbrengsten van eurovignetten. In de belastingheffing op brandstoffen is geen BTW inbegrepen; de belastingheffing op voertuigen bestaat uit de jaarlijkse motorrijtuigenbelasting en de belastingen bij aanschaf. Bron: DGVII, 1998. Brandstof 62% 55% 83% 67% 73% 83% 80% Voertuig 32% 45% 17% 32% 2 1% 8,5% 20% 6% - - 1% 6% 8,5% - Tolheffing Spoorwegen Richtlijn van de Raad 95/19/EG bevat algemene regels die het kader vaststellen voor de heffing van vergoedingen voor spoorweginfrastructuur. Tussen de tot dusver door de afzonderlijke lidstaten gehanteerde heffingsstelsels ten behoeve van spoorweginfrastructuur bestaan aanzienlijke verschillen. Het scala van heffingsstelsels omvat een tarievenmatrix, tweeledige tarieven, heffing op basis van marginale sociale kosten, heffingen met onderhandelingselementen en nulheffingen. Zij vormen een afspiegeling van belangrijke verschillen tussen de marktstructuren en tussen de aard van 46 hel spoorwegnet in elk van de lidstaten, en ook van duidelijke verschillen tussen het overheidsbeleid met betrekking lot het openbaar vervoer en de beschikbaarheid van overheidsmiddelen. Desondanks kunnen de meeste bestaande hcffingsstelsels ingedeeld worden naar een van twee globale manieren van aanpak: • de "Scandinavische" aanpak die wordt gekenmerkt door een betrekkelijk eenvoudig heffingsstelsel op basis van marginale sociale kosten, maar met een aanpassing die rekening houdt met prioriteiten van het meer algemene vervoersbeleid; • de benadering op basis van "aangepaste gemiddelde kosten", die er naar streeft om, voornamelijk door middel van variabele heffingen, een bepaald richtbedrag aan inkomsten te verkrijgen. Ofschoon deze variabele heffingen kunnen worden aangepast om een aantal kosten- en marktfactoren tot uitdrukking te brengen en een klein gedeelte van de inkomsten kan worden verkregen door middel van de heffing van vaste bedragen, leidt deze aanpak dikwijls tot variabele heffingen die aanmerkelijk hoger zijn dan de marginale sociale kosten, mede afhankelijk van de hoogte van eventueel beschikbare overheidsbijdragen. totale Een essentieel verschil tussen deze twee benaderingen wordt gevormd door de richting van hel tussen overheidsbijdragen aan de railinfrastructuur en de hoogte van causaal verband infrastructuurheffingen infraslructuurhc(Tingen. Bij de Scandinavische aanpak wordt de hoogte van (en bijgevolg de inkomsten uit deze heffingen) voornamelijk bepaald door de kosten voorwaarden en kosten vergcl ij kingen ten opzichte van andere vervoerstakken, zodat de hoogte van de benodigde overheidsbijdragen vervolgens wordt bepaald door het verschil tussen de totale kosten van de spoorweginfrastructuur en de uit infrastructuurheffingen verkregen inkomsten. Daarentegen wordt bij de aanpak op basis van aangepaste gemiddelde kosten de hoogte van een eventuele overheidsbijdrage aan de spoorweginfrastructuur in het algemeen bepaald in samenhang met beslissingen op een breder front over de prioriteiten van overheidsuitgaven. De infrastructuurheffingen moeten daarom voldoende opbrengen om het verschil tussen de overheidsbijdragen en de totale infrastructuurkosten te dekken. De in het Verenigd Koninkrijk gevolgde aanpak past niet gemakkelijk in een van deze twee categorieën onder de brengen. De Britse aanpak verenigt de gerichtheid op sociale marginale kosten van de Scandinavische benadering met het hoge dekkingspercentage van de kosten die meer bij de aanpak op basis van aangepaste gemiddelde kosten behoort. Het UK kent als enige lidstaat cen stelsel waarbij cen aantal tocgangshcffingen door onderhandeling tussen de treincxploilantcn en de infrastructuurbeheerder wordt vastgesteld. Voorts lijkt het heffingskadcr in het UK ook aanzienlijk ingewikkelder dan dat van veel andere lidstaten. De volgende tabellen geven een globaal overzicht van de verschillende financiële situaties van de spoorwegen in de lidstaten en van de verschillende door de lidstaten gevolgde heffingsaanpak: Tabel 5. Kosten en subsidies van het spoorwegvervoer, 1989 (in miljoen £, 1989). Land Totale kosten van de spoorwegen Totale overheidssubsidie UK Frankrijk West-Duitsland Italië België Nederland opbrengsten subsidies voor kosten. 3. 591 6. 201 8. 763 7. 226 1. 309 834 636 3. 194 3. 611 6. 059 761 377 47 Verhouding "opbrengsten"'/kosten 82% 48% 59% 16% 42% 55% Bron: ()l II , 1997 Tabel 6. Indicatieve spoorwegheffingen in diverse lidstaten (in ecu, 1997). Land Jaarlijkse heffing Afstandshcffing Gcwichtshcffing Kostendekking Oostenrijk 9. 700- 18. 900/km 0,73/treinkm 0,001/tonkm 26% lielgië • Denemarken 20()-40()/km' 2,7-3/trcinkm Finland Frankrijk Duitsland Zweden UK 38-1. 680/km 0,13-15/treinkm2 • • 2,5-12,6/treinkm3 0,0027-0, l/treinkm • 0,0015-0,0017/bruto tonkm 20-25% 15% 1 Vanal' l«)«)i) 2 alhankelijk van het reistijdstip ' athankelijk van het trajcet Bron: NKRA, 1998. (In de overige lidstaten worden nog geen heffingen voor spoorweginfrastructuur ontwikkeld. ) Binnenwateren Ongeveer 7,6% van het Europese vervoer vindt plaats over de binnenwateren. Meer dan 70% van dit verkeer geschiedt op de Rijn, waarvoor krachtens het Verdrag van Mannheim een verbod op heffingen geldt. Voor de meeste andere binnenwateren leggen de lidstaten heffingen op basis van diverse beginselen. In tegenstelling tol het Verdrag van Mannheim hanteren verscheidene lidstaten (Luxemburg, Frank rijk, Duitsland (krachtens het Moezelverdrag), België, Finland, het UK (voornamelijk voor pleziervaartuigen) en Nederland een tamelijk verfijnd stelsel van heffingen op basis van het type en de afmetingen van het vaartuig, het soort en de omvang van de lading, het aantal passagiers, het aantal reizen en het tijdstip op de dag (ieder land kent zijn eigen specifieke aanpak). De heffingen leveren een bijdrage aan de dekking van diverse onderhouds-, exploitatie- en kapitaalkosten, maar de vraag lijkt tamelijk gevoelig te zijn voor veranderingen in de heffing en bijgevolg kunnen de heffingen moeilijk worden verhoogd. In Duitsland worden minder heffingen opgelegd: er worden geen vaargelden geheven op de Rijn, de Elbe, de Oder en de Donau. Voor andere waterwegen (waarover belangrijk minder dan 20% van alle verkeer plaats vindt) worden soortgelijke heffingen opgelegd als hierboven zijn vermeld (bijvoorbeeld krachtens het Moezel verdrag). Deze heffingen berekenen ongeveer 25% van de exploitatie- en onderhoudskosten van de waterwegen door. Een aantal landen (met name Frankrijk en het UK) belast andere gebruikers van het kanalennet (niet- vervoergebruikers, bijv. waterleidingmaatschappijen, industrieën en landbouwbedrijven). Deze organisaties maken meer gebruik van het kanaal dan het vervoer (de verhouding is ongeveer 80/20) en dragen in deze landen belangrijk bij tot de kosten van de infrastructuur. Alles bijeengenomen dragen de heffingen voor het gebruik van de binnenwateren in de lidstaten bij tot de infrastructuurkosten maar zijn niet toereikend om de variabele kosten van de infrastructuur te dekken. In alle lidstaten zijn tot op zekere hoogte nog steeds overheidssubsidies nodig. In de volgende tabel wordt een overzicht gegeven van de verschillende in de lidstaten gevolgde benaderingen: 48 label 7. Kosten en kostendekking met betrekking tot de binnenwateren, 1998. Land België Frankrijk Duitsland UK Finland Soort heffing variabel' kostendekking 7,5% van investeringen Opmerking Bedacht moet worden dat slechts 20% van het gebruik van ile binnenwateren wordt toebedeeld aan de scheepvaart. variabel variabel voor 20% van het verkeer variabel variabel 10% van ontvangsten 13% van lopende kosten 8,75% van de onderhoudskosten 21 % van de kosten voor onderhoud en ontwikkeling 1 variabele heffingen zijn doorgaans afhankelijk van gewicht, afstand, soort vaartuig en soort reis Bron: vragenlijst van DG VII Luchthavens I leffingsstelscls voor luchthavens kennen een grote variatie aan heffingen die betrekking hebben op verschillende luchthavenvoorzieningen en luchthavcndiensten. Hieronder vallen voorzieningen voor landing, verlichting, parkeren, brandstol!nnamc en opslag, alsook diensten met betrekking tot luchthavcngelden geen vliegtuigen, passagiers en vracht. Omdat er voor de verschillende slandaardregcls gelden, vallen hier niet altijd dezelfde voorzieningen en diensten onder. Luchthavengelden zijn gebaseerd op een aantal crilcria, die voor het ene hcffingsstclscl anders zijn dan die voor het andere. Een aantal criteria is echter in algemeen gebruik. Deze omvatten: • de oorsprong of de bestemming van de vlucht, waarbij voor de landings-, passagiers- en verlichtingsgelden dikwijls onderscheid gemaakt wordt tussen binnenlandse en internationale vluchten; • het gewicht van het vliegtuig (dikwijls het maximum toelaatbare gewicht voor opstijgen) voor de landings- en parkeergelden; • de geluidsklasse van het vliegtuig voor de heffing op geluidshinder of, als deze heffing niet beslaat, voor de landingsgelden ingeval deze zijn afgestemd op het door het vliegtuig veroorzaakte lawaai; • voor de parkeergelden, de parkcertijd, soms aangepast aan de hand van het vluchtschema; • voor de passagiersgelden, het aantal passagiers, hun leeftijd en soms de gevlogen afstand; • voor de vrachtgelden, het geladen of ongeladen vrachttonnage. De hoogte van de luchthavengelden verschilt aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat en dikwijls zelfs van luchthaven tot luchthaven binnen dezelfde lidstaat. Luchtverkeersdiensten De door EUROCONTROL aan een staat verschuldigde totaalheffing is gelijk aan de som van de afzonderlijke heffingen voor vluchten die het luchtruim van de desbetreffende staat hebben betreden. De afzonderlijke heffing voor een vlucht wordt berekend door het nationale tarief per eenheid te vermenigvuldigen met het aantal "service-eenheden" van die vlucht. Voor ieder land wordt het nationale tarief per eenheid jaarlijks vastgesteld door de nationale kostenbasis van de "en route"- 49 voorziening te delen door het totale aantal service-cenhedcn in het luchtruim van dat land in dat jaar. De berekening van het aantal service-eenheden is afhankelijk van de door het vliegtuig afgelegde afstand (uitgedrukt in termen van éénhonderdste van de grote boogafstand tussen de plaats van binnenkomst in het luchtruim van het desbetreffende land en de plaats waar het luchtruim weer wordt verlaten), vermenigvuldigd met de gewichtsfactor van hel vliegtuig (uitgedrukt als de vicrkantswortcl van zijn gecertificeerd maximaal toelaatbare gewicht voor opstijgen). De hoogte van het tarief per eenheid voor een bepaald jaar wordt vastgesteld aan het eind van het voorgaande jaar op basis van de werkelijke kosten. Er is zorggedragen voor een mechanisme dat het mogelijk maakt dat de daaruit voortvloeiende verschillen vervolgens kunnen worden bijgesteld. Tenslotte geldt dat deze waarden alleen betrekking mogen hebben op vluchten die onder de heffing vallen. (Sommige vluchten zijn gewoonlijk van heffing vrijgesteld, bijv. vluchten van vliegtuigen met een gewicht van minder dan reddingsvluchten, militaire vluchten, twee opleidingsvluchten en vluchten ter controle van navigatiehulpmiddelen). regeringsvliegtuigen, opsporings- ton, en volgens algemeen De berekening van de kostenbasis wordt uitgevoerd aanvaarde boekhoudbeginselcn voor investcrings- en exploitatiekosten. Investeringskosten voor apparatuur en gebouwen worden in rekening gebracht door de uiteindelijke kosten op basis van hun verwachte functionele levensduur af te schrijven. Deze koslcn beslaan uil afschrijving (het kapitaal dal feitelijk in gebruik is) en rente (die gerelateerd is aan de nettowaarde van het geïnvesteerde kapitaal (d. w. z. na afschrijving)). Tot de exploitatiekosten behoren de kosten voor luchtverkeersdiensten, communicatie, meteorologische diensten en informatiediensten voor de luchtvaart, die elk worden opgedeeld in kosten van onderhoud, activiteiten, opleiding, onderzoek en administratie. Alle heffingen worden opgelegd door EUROCONTROL en weer onder de lidstaten verdeeld op basis van verkeersomvang. De huidige aanpak vormt een afspiegeling van de werkelijke productiekosten en maakt een volledig dekking van de kosten mogelijk. Zeehavens De zcchavenscctor draait dikwijls op commerciële lijnvaart en kent een grote concurrentie: zowel zeehavens in dezelfde lidstaat als die in andere lidstaten zijn met elkaar in hevige concurrentie om klanten. Er is een waarneembare tendens aanwezig tot cen nog grotere particuliere deelname aan havenactiviteiten, met name aan activiteiten van een overwegend commerciële aard zoals ladingsalhandeling. liet gevolg daarvan is dal de financiering van havenvoorzieningen voor dergelijke activiteiten steeds meer de verantwoordelijkheid van de particuliere sector wordt, terwijl de havcninstantics de neiging vertonen zich meer en meer te beperken tot hun rol van "huisbaas" en daarmee tot de financiering en exploitatie van de cruciale voorzieningen voor het veilig en doelmatig functioneren van de haven in zijn geheel. Heffingsstelsels van communautaire zeehavens lopen sterk uiteen. Desondanks omvatten zij bepaalde basiskenmerken, zoals een beschrijving van de havenvoorziening en de havendiensten die door elk soort havengelden wordt gedekt, de grondslag voor de afzonderlijke heffingen en de berekeningsmethode. In het algemeen kan onderscheid worden gemaakt tussen drie soorten vergoedingen25: die voor de levering van diensten en beschikbaarstelling van voorzieningen met behulp waarvan het schip veilig de haven kan binnenkomen en de haven kan gebruiken; vergoedingen voor specifieke geleverde diensten en goederen; en huur of heffingen voor het gebruik van land of uitrusting die eigendom van de haven is. 25 IvSPO, 19%. 50 De meeste havens brengen heffingen in rekening voor ingeladen en uitgeladen goederen en sommige ook voor voertuigen en passagiers die van de haven gebruik maken. Inkomsten worden verkregen uit de verhuur van installaties, gebouwen en land aan havenbedrijven en uit de directe levering van diensten. In de meeste landen zijn havenrechten en haventarieven nog steeds onderworpen aan de goedkeuring van de overheid of van gemeentelijke instanties. In het algemeen streven de meeste openbare en particuliere zeehavens er echter naar dat hun koslcn worden gedekt. Vervoer over zee Er bestaan geen heffingen voor het varen met schepen op open zee, alhoewel een aantal lidstaten heffingen oplegt voor het gebruik van de vaargeul. Zweden heeft vanaf 1 januari 1998 een naar belasting voor het milieu gedifferentieerde heffing ingevoerd op het gebruik van de vaargeul. 51 BIJLAGE UI: HEFFING OP BASIS VAN MARGINALE SOCIAL*: KOSTEN EN HET DEKKEN VAN KAPITAALKOSTEN rechtstreeks gerelateerd aan vaste Heffingen op basis van marginale kosten zijn niet infrastructuurkosten. Wanneer de infrastructuurverschaffing doelmatig is en aan een aantal voorwaarden wordt voldaan kunnen de vaste kosten echter worden gedekt uit het congestie- of schaarstedeel van de heffingen op basis van marginale sociale kosten. Doelmatigheid en de evaluatie van sociale kosten en baten van infrastructuurprojecten zullen zelden rechtvaardigen dat voldoende capaciteit wordt aangelegd om ook tijdens de spitsuren het verkeer onbelemmerd te laten doorstromen. In feite moet de capaciteit worden afgestemd op het normale vraagniveau. De marginale voordelen van het op elk moment van de dag en het jaar vermijden dat congestie optreedt zullen gewoonlijk lager uitvallen dan de extra kosten van de benodigde infrastructuurinvestcringen. Mei andere woorden, een doelmatige infrastructuurverschaffing brengt gewoonlijk gedurende bepaalde perioden enige schaarste en congestie met zich mee. De voorgestelde heflingsaanpak zal een element van congestie en schaarste bevatten. Omdat deze heflingsonderdclen voor infrastructuurcxploitantcn geen daadwerkelijke uitgaven betekenen, kunnen zij worden aangewend om de vaste kosten te financieren. Congestichcffingcn zullen in cen dergelijk optimaal systeem in het algemeen de vaste infrastructuurkosten compenseren als de kosten van schaalvergroting constant zijn (wal met zich meebrengt dat de gemiddelde kosten gelijk zullen zijn aan de marginale kosten en dat heffingen op basis van marginale kosten de vaste kosten volledig zullen dekken). Schaalgroottevoordelen en ondeelbaarheid kunnen de situatie echter ingewikkelder maken. Schaalgroottevoordelen brengen met zich mee dat de kosten per eenheid beschikbaar gestelde capaciteit omlaag gaan naarmate er een grotere capaciteit ter beschikking wordt gesteld, wat betekent dat de marginale kosten lager liggen dan de gemiddelde kosten. Anderzijds houdt ondeelbaarheid in dat het slechts beperkt mogelijk is om capaciteitsniveaus te kiezen. Het is bijvoorbeeld mogelijk om een spoorbaan aan te leggen met 1 of met 2 sporen, maar het is niet mogelijk een capaciteitsniveau daartussenin te kiezen. Ten gevolge van dit soort omstandigheden kan een doelmatig ontworpen infrastructuur worden gekarakteriseerd door een capaciteitsniveau waarbij geen uitzicht bestaat op congestie- of schaarsteheffing die de vasle kosten volledig dekt. Daarentegen zullen schaalgroollcnadclen (met marginale kosten die hoger liggen dan de gemiddelde kosten) die typisch worden aangetroffen in dichtbevolkte gebieden, op plaatsen waar fysieke grenzen worden gesteld aan capaciteitsuitbreiding en lage situaties waar ondeelbaarheid capaciteitsniveaus, congestieheffingen met zich meebrengen die betrekkelijk hoog zijn en gewoonlijk de kosten meer dan volledig dekken. tot betrekkelijk leidt in De verschillende vervoerstakken kunnen niet gemakkelijk worden ingedeeld op basis van de hierboven besproken gevallen en ook bestaan er aanzienlijke verschillen tussen projecten. In zeer algemene termen kan echter worden vastgesteld dat voor grote gedeelten van de wegeninfrastructuur, voor grote luchthavens en voor luchtverkeersdiensten de kosten doorgaans onafhankelijk van de schaalgrootte zijn, terwijl de spoorweginfrastructuur en de binnenwateren worden gekenmerkt door schaalgroottevoordelen. Dit vormt een van de redenen om voor spoorweginfrastructuur en binnenwateren een lager dekkingspercentage te verwachten dan voor wegen en de luchtvaart. Alles bij elkaar is duidelijk dat heffing op basis van de marginale infrastructuurkosten (inclusief een element van congestie of schaarste, maar exclusief externe kosten) niet altijd zal betekenen dat de 52 koslcn voor alle delen van hel netwerk in kwestie worden gedekt; een Ie laag dekkingspercentage voor sommige delen zal echler in hel algemeen worden gecompenseerd door cen te hoog dekkingspercentage voor andere delen. Deze compensatie is mei name goed zichtbaar bij wegen. Door de Commissie gefinancierd onderzoek laat zien dat heffing op basis van marginale kosten voor sommige Belgische wegen in stedelijk gebied een prijsverhoging in de orde van grootte van 200 procent zal vereisen en veel meer dan de totale kosten van deze wegen zal dekken. Tegelijkertijd is duidelijk dat heffing op basis van marginale kosten zeer beperkt zal bijdragen aan de dekking van de vaste kosten in dun bevolkte gebieden. Dit document geeft aan dat de opbrengsten van het schaarstedeel van heffing op basis van marginale sociale kosten kunnen worden gebruikt om andere infrastructuur te financieren door middel van infrastructuurfondsen per vervoerstak, per regio of per land. Daarnaast is er ook op gewezen dat beschikbare gegevens er op duiden dal heffing op basis van marginale sociale kosten op het niveau van de tolalc vervoerssector waarschijnlijk zal leiden tot een hoge dekkingsgraad. Vanuit het gezichtspunt van infrastrucluurlinanciering betekent dit een belangrijke verbetering ten opzichte van de bestaande situatie. De hcffingsondcrdelcn voor andere externe factoren zullen aanvullende inkomsten opleveren. Zoals in de hoofdtekst van het groenboek is aangegeven, kan het om redenen van billijkheid wenselijk zijn dit geld te gebruiken ter compensatie van de door die externe factoren getroffen personen of ter bekostiging van maatregelen die toekomstige effecten daarvan beperken. Maar natuurlijk zullen nog hogere dekkingspercentages met betrekking tot de kosten worden verkregen als deze fondsen in plaats daarvan voor algemene infrastructuurdoeleinden worden bestemd. De door Roy (1998) gepresenteerde analyse duidt er op dat de totale opbrengsten voor het vervoerssysteem in zijn geheel de infrastructuurkosten zullen overtreffen. 53 ISSN 0254-1513 COM(98) 466 def. DOCUMENTEN NL 02 07 06 10 Catalogusnummer : CB-CO-98-493-NL-C ISBN 92-78-38620-0 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg ?i