title: Pagamento justo pela utilização das infra-estruturas - Uma abordagem gradual para um quadro comum de tarifação das infra-estruturas de transportes na União Europeia - Livro Branco

eurovoc_concepts:
approximation of laws
charges for use of infrastructure
common transport policy
competition
transport infrastructure

text: COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS *** * * * * * *** l"( Bruxelas, 22. 07. 1998 COM( 1998) 466 final Pagamento justo pela utiliza~ao das infra-estruturas Uma abordagem gradual para um quadro comum de tarifa~ao das infra-estruturas de transportes na Uniao Europeia Livro Branco (aprescntado pela Comissao) Resumo I. 2. ]. 4. 4(a) 4(b) 4(c) lntroduf;aO. 1 Prohlcmas de trans()orte rcsulhmtcs dos actuais sistcnms de h1rifot;ao. 2 llma abordagcm comunit{aria 1>ara a h1rifat;iio das infra-cstruturus. C, Uma abordagcm gradual para a implcmenta~ao. 14 Primeira fase (1998-2000). 14 Segunda fasc (2001-2004). •. •. ••. •. •. •. ••. •••. ••. •. •. •. J 5 Tcrccira fasc (a partir de 2()()4). •. •••. •. ••. 15 5. lmplemcnta~ao, ac~oes prioritarias e implica~oes modais. 16 5(a) 5(h) 5( c) 5( d) S(e) 5(t) 5(g) 5(h) Descnvolvimento de praticas consistentcs de calculo dos custos c de contahilidadc. 16 ln'fra-cstrutura rodoviaria. •. •. •. •. •. •. •. •••. ••• 18 lnfra-estrutura ferroviaria. 22 Vias de navega~io interior. 22 Transportes aCreos. 23 lnfra-cstrutura maritima. 25 Politica fiscal relacionada com os transportes. •. •. •. •. ••. ••. 26 Fornccimcnto cficicntc de infra-estruturas. 27 C,. Avalia. ;ao socio-cconomica da cstrategia. 31 (,(a) 6(b) 6( c) fi:fcitos cconi,micos gcrais. 31 Efcitos distributivos. 33 Coesao e regioes perif ericas. 33 7. Conclusio. 34 Bibliografia. 35 G loss8rio. 3 7 Anexo I: Diferentes abordagens aplicaveis a tarifa-;io das infra-estruturas. 40 Anexo II: Actuais abordagens aplicaveis a tarifa-;io das infra-estruturas •. ••. •. •. ••. • 42 Ancxo Ill: Tarifa~io baseada nos custos sociais marginais e rccupcra~io dos custos de capital. 49 ii IU:SllMO I. /\ grande divcrsidadc de sistcmas de tarifa<;ao das infra-estruturas cntrc os dilcrentes modos de lransportc c entrc os l~slados-Mcmhros poc cm causa a clicicncia c a viahilidadc a longo prazo do sistcma de transportcs curopcu. Existem actualmente novc sistcmas difcrcntes de tarifac;ao das infra-estruturas ferroviarias, com racios de recuperac;ao de custos que variam entre 0% e I 00%. As taxas sobre os veiculos e os sistemas de tarifac;ao rodoviaria tambem variam muito: por exemplo, as diferenc;as entre os montantes anuais das taxas sobre os veiculos pesados podem atingir 3 000 ecus e apenas quatro Estados-Membros cobram taxas numa parte significativa das respectivas redes rodoviarias. Do mcsmo modo, a aplicac;ao de IV A e de imposto sobre a energia varia muito com o modo de transporte e o Estado-Membro em causa. Alem disso, as tarifas raramente sao cobradas no local da utilizac;ao e nao estao geralmente relacionadas com OS custos ambientais OU com outros custos "extemos". Em resultado desta situac;ao, os consumidores sao pouco incentivados a adaptar os seus padroes e tecnologias de transportes para reduzir os custos, e os gestores das infra-estruturas raramente rccebem ~as tarifas cobradas ao utilizador directo receitas suficientes para financiar os investimentos. 2. Esta situac;ao provoca distor<;oes de concorrcncia signilicativas no interior dos modos de transporte e cntre cles, muitas vczes com base na nacionalidade do transportador. Por outro )ado, limita os incentivos a rcduc;ao dos custos ambicntais e diliculta a ofcrta de infra-estruturas eficientcs. 3. Os variadissimos problemas rcsultantes <la divcrsidadc <las abordagens adoptadas em materia de larifa<;ao <las infra-cstruturas nao podcm scr convcnientcmentc tratados de forma isolada. Por cste motivo, a Comissao considcra ncccssaria uma harmoniza<;ao progrcssiva a nivcl comunitario dos principios suhjaccntcs a tarifa9ao dos principais modos de transporte, a fim de sc podcrem resolver estcs problemas. Propoc-se que os sistemas de tarifac;ao se baseiem no principio do "utilizador-pagador", ou seja, todos os utilizadores das infra-estruturas de transportes deverao pagar os custos a que dao origem, incluindo os ambientais e outros custos extemos, o mais perto possivel do local de utiliza9ao. E importante salientar que as alterac;oes das tarifas nao se reflectirao automaticamente nos pre9os finais dos transportes, uma vez que os operadores comerciais poderao adaptar a sua utiliza9ao de forma a reduzir os custos. Alem disso, os Estados-Membros poderao, evidentemente, continuar a apoiar a presta9ao de servi<;os publicos ou de servic;os de interesse geral atraves da concessao de subsidios aos operadores de transportes que utilizem as infra-estruturas, evitando deste modo a repercussao dos aumentos das taxas nos prc<;os pagos pclo consumidor final. Poderao igualmentc compensar os gestores das infra-cstruturas pclos hencficios quc cstas trazcm aos nao utilizadores (por cxemplo, atravcs de um mclhor plancamcnto <la utiliza9ao dos solos). Por ultimo, estcs principios nao implicam um sistema de tarifa<;ao ccntralizado a nivcl comunitario. Sao apenas um quadro dentro do qual os Estados-Membros terao liberdade de estabclecer os nivcis <las taxas a cobrar. 0 principio da tarifa9ao de acordo com o "custo social marginal" devera contribuir para melhorar a cficicncia e a viabilidade a longo prazo do sistema de transportes. A adopc;ao deste quadro geral tomara possivel resolver efectivamente problemas especificos. 4. Esta abordagem devera ser gradual, a fim de dar aos utilizadores e aos fomecedores das infra-estruturas de transportes tempo para se adaptarem a mesma. Por conseguinte, a Comissao propoe a adopyao de uma abordagem de implementa9ao "passo-a-passo", que devera ser acompanhada por um comite consultivo composto por peritos dos Estados-Membros, em cujos trabalhos todos os interessados deverao ser plenamente envolvidos. Este Comite podera iniciar as suas actividades com base nos dados disponiveis, de forma a permitir dar os primeiros passos no sentido da introdu9ao plena dos principios a introduzir na primeira fase. Esta fase, que decorrera ate ao ano 2000, devera comportar a introdu9ao de sistemas de tarifa9ao nos caminhos-de-ferro e nos aeroportos, que esta actualmente a ser discutida, iii complctar o sistcma de tarifa<;ao dos transportes rodoviarios e assegurar a cria<;ao de estruturas globalmcnte compativeis cm todos os modos de transporte. Sera autorizada a tarifa9ao em fun9ao dos custos extemos com base num quadro acordado a niveJ comunitario, mas os niveis globais das tarifas serao lirnitados em fun<;ao dos custos medios das infra-estruturas (o que constitui a regra actual). Durante a segunda fasc, proccder-sc-a a uma harmoniza<;ao c a uma adapta9ao mais profunda dos sistcmas de tari fa<;ao, cm particular dos vciculos de transportc de mcrcadorias c dos transportcs fcrroviarios (atravcs da introdu9ao de um sislema de tarifo<;ao bascado na <lislancia percorrida, no tipo de veiculo e nas caracteristicas geograficas), bem como do sector portuario, no ambito do qua) devera scr introduzido um quadro de tarifa<;ao. No final deste periodo, as tarifas cobradas nao deverao exceder os custos sociais marginais (incluindo os cxtemos). Competira aos Estados-Membros decidir da utiliza<;ao a <lar as reccilas. Algumas das altcmativas mais cvi<lcntcs sao a afccta<;ao destcs fundos aos opcradorcs <las infra-eslruturns ou ao on;amento geral (por cxemplo, a fim de rccstruturar o sistema fiscal) ou a afccla<;ao de algumas deslas rcceitas a fun<los de infra-cstruturas, evcntualmcntc multimodais, a nivcl nacional, regional ou urbano. Alem disso, quando forem introduzidos os novos sistemas de tarifa9ao, as tarifas em vigor deverao ser alteradas ou suprimidas. Na terceira fase, proceder-se-a a urna actualiza9ao do quadro cornunitario a luz da experiencia adquirida no arnbito das duas prirneiras fases. 5. Este principio de tarifa9ao conduzira a um grau mais elevado de recupera<;ao dos custos junto dos utilizadorcs por partc dos gestores das infra-estruturas (embora isto nao represente necessariamente um custo adicional para os uti1izadores, uma vcz que os mesmos poderao ser compensados por redu9oes nas taxas' que incidcm actualmcnte sobre os transportes), pclo que dcvera facilitar o fomecimento e o financiamcnto de novas infra-estruturas. Em combina9ao com os subsidios pagos directamcnte pelos Estados-Mcmhros aos gcslorcs das infra-cstruturas cm compensa<;ao dos bcncficios sociais mais gcrais que rcsullam para os nao utilizadorcs, isto <levera permitir assegurar um nivcl clevado, se nao mcsmo total, de rccupcra<;ao dos cuslos de capital das infra-cslruturas a nivel do conjunto dos sistcmas de transportcs. Sc a rccupcra<;ao total nao for alcan<;ada c sc os Estados-Membros dcsejarem atingir um nivel elcvado de recupcra9ao dos custos, a Comissao considcra quc esse objectivo dcvera ser alcan<;ado atravcs da cobran<;a aos utilizadorcs de outras taxas fixas, nao discriminat6rias e nao que nao sejam fonte de distor9ocs. Alem disso, deverao ser realizados, pelo menos a curto ou medio prazo, projectos de investimento que exigirao um elevado nivel de recupera9ao dos custos junto dos utilizadores dos mesmos. Nestes casos, sera autorizada a cobran<;a de taxas mais elevadas durante urn periodo de tempo suficiente, dentro do respeito das normas cornunitarias de nao discrimina9ao e de ausencia de lucros monopolistas. Resurnindo, os principios de tarifa9ao propostos no presente docurnento, que sao necessarios para assegurar uma utiliza9ao eficiente das redes de infra-estruturas, contribuirao igualmente para a cria<;ao de condi9oes para o financiamento das infra-estruturas atraves das contribui<;oes dos utilizadores de acordo com varios modelos de financiamento. Tendo em conta a enorme diversidadc dos sistemas de financiarnento existentes na UE e de acordo corn o principio da subsidiariedade, este Livro Branco nao estabelece principios sobre o financiamento das infra-estruturas. 6. 0 sistema de tarifa9ao devera contribuir para mclhorar a eficiencia da utiliza9ao das infra-estruturas c, logo, para facilitar o fomecimento de novas infra-cstruluras que sejam necessarias. No entanto, a fim de asscgurar a realiza9ao deste objectivo, o quadro de tarifa9ao devera ser acompanhado por decisoes · correctas sobre investimento em infra-estruturas, baseadas em analises completas dos custos e dos beneficios sociais, incluindo, por exernplo, os relacionados com a rnelhoria do planearnento da utiliza9ao dos solos ou da acessibilidade. Apenas deverao ser realizados projectos corn beneficios sociais positivos. Nurn rnercado intemo em integra9ao, os novos projectos de infra-estruturas deverao ter urn impacto cada vez rnais transfronteiriyo, que devera ser tido plenamente em conta no arnbito das analises de custos-beneficios e reflectir-se nas decisoes de investirnento e de financiarnento. A existencia de beneficios transfronteiriyos constitui urna justificayao importante para o co-financiamento a partir do oryamento comunitario das infra-estruturas de transportes transeuropeias. No entanto, nao iv existem actualmente dispositivos que permitam acompanhar e verificar se os efeitos transfronteiriyos negativos dos investimentos em infra-estruturas sao igualmente tidos em considerayao. Isto e particularmente relevante no caso dos portos, em que seria possivel construir novas infra-estruturas financiadas com fundos publicos, em parte a custa de portos de outros Estados-Membros que nao bcneficiam do mcsmo tipo de apoio. Por conscguintc. propoc-sc quc. para alcm de sc <lever asscgurar uma contabilidadc transparcntc, sc prcstcm informm;ocs sobrc os custos c os bcncl'icios dos invcstimcntos publicos ncstc sector, para garantir quc os Estados-Membros tcnham plenamente cm considcra<;ao os efeitos das suas dccisoes de invcstimento noutros Estados-Membros. A Comissao adoptara uma iniciativa adcquada a cste fim ao ahrigo do disposto no artigo 129° do Tratado. 7. Os divcrsos cstudos lcvados a cabo pcla ( 'omissao indicam quc o principio proposto do "utilizador-pagador" conlribuira para aumcntar significativamentc a eficiencia tecnica dos diversos modos de transporte e para reduzir substancialmente os custos ambientais. Embora algumas taxas pagas pelos utilizadores devam aumentar, os custos globais dos sistemas de transportes deverao diminuir significativamente. Uma extrapolayao efectuada com base nos estudos disponiveis indica que a introduerao do sistema de tarifaerao de acordo com o principio do "utilizador-pagador" podera conduzir a uma economia entre 30 e 80 mil milhoes de ecus por ano. Uma avaliayao preliminar indica igualmente que a politica proposta sera benefica quer para as regioes relativamente desenvolvidas da Comunidade, quer para as menos desenvolvidas. No entanto, a Comissao reconhece a eventual necessidade de permitir uma introduyao mais gradual dos novos principios de tarifayao nas regioes beneficiarias dos fundos de coesao. 8. Por razoes de cficiencia e de viabilidade dos transportes a longo prazo, e imperioso substituir a actual variedade de dispositivos de tarifaerao existentes nos Estados-Membros por uma abordagem harmonizada a nivcl comunitario. 0 prcsentc Livro Branco descrcvc os mctodos disponivcis para se. atingir cste objccti vo. ' , ·. ~ •· V 1 cl I. INTl{ODll('AO I. As infra-cstrulun. 1s curopcias de transportcs sao muito imporlanll. 's para o crescimcnto l'con{,mico. para a mobilidadc dos lrabalhadorcs, para os consumidorcs c para a compctitividadc da Comunidadc Europeia, pelo que a eficiencia no seu fomccimento e na sua utiliza9ao e absolutamente csscncial. A obten~ao deste objectivo depende nomeadamente da forma como se cobram taxas aos utilizadores e dos meios disponiveis para financiar investimentos. Alem disso, este objectivo e cada vez mais dificil de atingir. 2. Confiar apenas no financiamento publico das infra-estruturas de transportes e cada vez mais dificil, uma vcz que os Estados-Mcmbros tern encargos financeiros cada vez mais pesados e procuram envolver de uma forma crcscentc o sector privado no financiamento de projectos de infra-cstruturas. Noutros casos, os Estados-Mcmbros cstao a rcJlcctir sobrc as formas de fazer pagar pclos uti)izadores uma partc dos cuslos das novas infra-cstruturas p(1blicas. Ao mcsmo tempo, as actuais tcndcncias nos padroes c no crcscimcnto do transilo cslao igualmcntc a scr analisadas, uma vcz quc o aumcnto <lo congcstionamcnto c <la polui9ao suscita duvi<las sobrc a viahilidadc dos transportcs a longo prazo. As taxas sobrc os transportcs tern um papcl cvidcntc a descmpcnhar na resolu9ao de todos estes problemas, uma vez que a sua altcra9ao podc conduzir a altera9ocs dos pre9os que, por sua vez, podem conduzir a altera9oes na utiliza9ao dos transportcs. Alcm disso, os utilizadorcs e os forncccdorcs dos transportes estao cada vcz mais conscicntcs <le quc as difercn9as taritarias cntre os diversos modos de transporte e entre os Estados-Membros afectam os custos e a competitividade da industria e distorcem o funcionamento do mercado unico. 3. Estes tres problemas podem ser considerados como pontos fracos do mercado de transportes da Comunidade Europeia: os gestores das infra-estruturas nem sempre se mostram capazes de recuperar uma parte dos beneficios privados ou publicos gerados pelas infra-estruturas de modo a cobrir uma parte substancial dos seus custos de capital, razao pela qual mostram relutancia em investir; o mercado nao reflecte os custos extemos nos prc9os, o que faz com que a utiliza9ao de alguns modos de transporte scja por vczes cxccssiva; os diferenciais de taxas e de tarifas distorcem os pre9os do mercado e, logo, as op9ocs da industria dos transportcs. Estes trcs problcmas podcm scr rcsolvidos atraves de instrumcntos l:con6micos: um quadro comunitario para a tarifa9ao das infra-cstruturas podcra corrigir estas carencias do mcrcado. 4. 0 presente Livro Branco explica as razoes pelas quais a reforma do sistema de tarifa~ao das infra-cslruturas podera resolver muitos dos problemas do sector dos transportcs e contribuir para <lcscnvolvcr os scrvi90s de transportes curopeus. Constilui o rcsultado das discussocs sobrc o Livro Verde da Comissao sobrc "O futuro dcscnvolvimcnto da politica comum de transportes" 1 , de 1993, o Livro Verde da Comissao "Para uma forma~ao correcta e eficiente dos pre90s dos transportes"2, de 1995, do relat6rio do grupo de alto nivel sobre parcerias sector publico/sector privado3 , de 1996 e, mais recentemente, o relat6rio do grupo de alto nivel sobre a tarifa9ao das infra-estruturas, criado na Primavera de 1998 a fim de emitir um parecer sobre o desenvolvimento de um conjunto completo de principios sobre tarifa~ao4 • Por ultimo, o Conselho Misto "Transportes/Ambiente" de Junho de 1998, apelou igualmente para a adop9ao de medidas de optimiza9ao da utiliza9ao das infra-estruturas existentes como forma de se conseguir passar a utilizar modos de transporte menos nocivos para o Comissio Europeia, COM(92) 494 final. Comissio Europeia, COM(95)691. 0 Livro Verde recomendou, como principios importantes para a cria~ao de um sistcma de transportes cficiente, a adopc;ao de uma politica de pre<;os bascada nos custos marginais c um grau mais clcvado de recupcrac;ao dos custos c de transparencia, c lam;ou um amplo debate sobre a forma9ao de prc9os dos transportes. Grupo de Alto Nivel sobre a Parceria Publico-Privada, 1997, cujo relat6rio final salientou a necessidade de angariar receitas junto dos utilizadores para se poder criar a parceria sector publico/sector privado. Grupo de Alto Nivel sobre a Tarifac;ao das Infra-estruturas de Transportes, 1998. 1e amhicntt-, hem como a utiliza"ao de instrumcntos cconiunil·os para n. ·duzir o nmsumo dt· comhustiwis. as cmissfics c o ruido. 0 prcscnlc. documcnlo cslc'. t, pois, cslruturado da scguintc fornm: (a) (b) (c) (d) 2. resumo dos actuais prob]emas do sistema de tarifa9ao das infra-estruturas e necessidade de introduzir principios mais convergentes neste dominio; apresenta9ao dos principios da tarifa9ao a aplicar a nivel comunitario e das suas implica9oes em rela9ao aos problemas; defini9ao de um piano de aplica9ao destes principios; analise das implica9oes do regime de tarifa9ao proposto. PROHLl(cid:141):MAS D~~ TRANSPOltTR IU~SllLTANTES DOS ACTllAIS SISTEMAS DI•: TAIUFA('. AO I. Para sc podcrcm comprccndcr mclhor os sislcmas de tari fa"ao dos transportcs, c importantc tcr cm conla os custos subjaccnlcs das infra-eslruturas, que sao resumidos no quadro seguintc. As duas principais categorias de custos ai rcforidas sao os "cuslos fixos", que sao independentes dos lluxos de trafogo, c OS "cuslos variavcis", quc variam cm fun9ao dos nivcis de trafego. Componentes dos custos relacionados com o fornecimento ea utiliza~ao das infra-estruturas Custos fixos Costas variaveis Custos internos Custos/beneffcios externos Custos internos Outros custos externos Custos de capital: (cid:127) rccmbolso do capital (cid:127) pagamcnto dos juros (cid:127) rcntahilidadc dos activos ( 'ustos corrcnlcs fixos: (cid:127) custos de manuten<;ao (relacionados com o cl ima c com o tempo) (cid:127) custos opcracionais ( iluminafraO, gcstao do trafego) (cid:127) administra~ao Custos: Efcito de harrcira Dctcriora<;ao da paisagcm lnlrusao visual Bencficios: Mclhoria da accssibilidade Bcncficios para as redcs Aumento da produtividade Custos correntes variavcis: (cid:127) custos opcracionais (gcstao do trafcgo, policiamenlo, scrvi<;os de apoio) (cid:127) custos de conscrvai;ao rclacionados com a utiliza<;ao (repavimcnta9ao, substitui9ao dos carris, repara9oes) Polui~ao atmosferica e da agua: (cid:127) polucntcs locais ( e. g. , particulas) (cid:127) poluentes regionais ( e. g. , NOx) (cid:127) poluentcs glohais ( e. g. , CO2) Acidcntes ( em partc) Ruido e vibra~oes Congestionamento do traf ego ( em parte) Fonte: com base no relat6rio do grupo de alto nivel sobre a tarifa~ao das infra-estruturas de transportes, Junho de 1998. 2. No ambito de um sector dos transportes eficiente5 e competitivo, estes diferentes custos sao tidos em considera9ao no ambito do processo de decisao sobre o fomecimento ou a utiliza9ao das infra-estruturas. Para que o fomecimento de infra-estruturas seja eficiente, devera basear-se numa analise de fundo custos-beneficios que tenha em conta todos os beneficios e custos publicos e privados. 5 0 termo "cficientc" (c o de "cficicncia") e muito utilizado ao longo dcslc documento, significando a situa~ao na qual os custos totais sao minimizados para um nivcl dctcrminado de bcncficios, o quc implica que se tenham em conta todas as consequencias das decisoes cm materia de transportes ( cxtemas e intemas, para os utilizadores c para os nao utilizadorcs) e que nao exista possibilidade de melhoria da afecta~ao dos recursos ou das op~oes de transportes. 2 Para um determinado nivel de infra-estruturas, a utilizac;ao eficiente dos transportes e promovida quando os custos variaveis sao reflectidos nos pre9os finais pagos pelos operadorcs de transportcs c pclos utilizadores. No cnlanto, quando as taxas pcla utiliza<;ao das infra-cstruluras dcixam de cslar rclacionadas com os cuslos, csui utiliza<;fio dcixa de scr clicicntc c a compctitividadc do sector dos trnnsportcs curopcus diminui. ()uando as laxas sao dcnmsiado haixas, c provavcl quc a procura scja cxccssiva, gcrando cuslos mais clcvados do quc os bcnclicios c fazcndo com quc os opcradorcs sc sintam menos motivados para reduzirem os custos que impoem a sociedade. Quando as taxas sao demasiado elevadas, uma parte dos utilizadores que poderia pagar os custos que impoe sera desencorajada de utilizar a infra-estrutura em causa, reduzindo, dessa forma, os beneficios sociais da mesma. 3. A nivel dos Estados-Membros, as tarifas ou as taxas cobradas ao sector dos transportes tern, desde ha muito tempo, pouca rela~ao com os custos, tendo sido utilizadas como parte integrante de uma politica fiscal mais vasta de aumento das receitas do Estado ou com o objectivo de alterar os preyos de forma a reflectir considera~oes de politica industrial, social ou ambiental. Estas tarifas e taxas nao reflectem frcquentemente os custos, variando consoante os modos de transporte e os Estados-Membros, o que da origcm a uma serie de problcmas: (a) (b) ( c) (d) distor<;ocs de concorrcncia cntrc os Estados-Mcmhros (por cxcmplo, cntrc portos concorrcntcs); distorc;ocs de concorrencia entre modos de transporte e no interior de cada um deles (nomeadamente entre o transporte rodoviario e ferroviario de mercadorias); nao tomada cm considerac;ao dos aspectos sociais c ambicntais dos transportes ( o quc faz com quc o impacto ambicntal rclativo dos difcrentes modos de transporte nao seja reflectido nos pre~os); dificuldades no financiamento de investimentos em infra-estruturas (com os utilizadores dos transportes a pagar frequentemente montantes consideraveis em taxas, sem relac;ao com o financiamento da rede ). 4. Estas 'distoryoes sao muitas vezes consideradas como problemas especificos e isolados, como e o caso do desequilibrio entre os modos de transporte (por exemplo, utilizac;ao excessiva das estradas e subutiliza~ao dos caminhos-de-ferro, das vias de navegac;ao interior ou dos transporte maritimos de curta distincia), do congestionamento do transito (quer nas zonas urbanas, quer nas zonas rurais) e da poluiyao. Os exemplos que se seguem ilustram a gravidadc destes problemas e a forma como eles estao, de facto, intcr-relacionados. 5. As diforcm;as nas cstruturas de tarifa<;ao cntrc os Estados-Mcmhros bcneficiam alguns opcradores cm dctrimcnto de outros, como c ilustrado pela infra-cstrutura rodoviaria, na qual apenas um Estados-Membro cobra taxas de registo sobrc os veiculos pesados de mercadorias. Cinco Estados-Membros cobram taxas rodoviarias, outros seis utilizam os sistema da Eurovinheta para os veiculos pesados comerciais, outro aplica um tipo diferente de taxa de utilizac;ao e tres outros nao cobram qualquer taxa. Todos os Estados-Membros cobram uma taxa anual sobre os veiculos, mas a diferenya en~ as mesmas atinge 3 000 ecus, enquanto que a dos impostos indirectos sobre os combustiveis pode atingir 330 ecus por 1 000 litros. 0 resultado destas variayoes e que os operadores de transportes rodoviarios dos diferentes Estados-Membros sao obrigados a suportar custos substancialmente diferentes e a enfrentar a concorrencia desleal de outros operadores. Em vez de organizarem os transportes de acordo com a eficiencia das estradas e dos locais, os transportadores localizam as suas empresas nos locais onde as taxas sobre a propriedade dos veiculos sao menores, abastecem-se de combustivel nos locais onde as taxas sobre este produto sao menores e, quando podem escolher,. seleccionam as estradas com taxas de circulac;ao mais baixas. As escolhas feitas pelos operadores de transportes rodoviarios silo distorcidas pela ausencia de um regime de tarifac;ao 3 harmoniza<lo, prcjudicando assim a cficicnci,;. i <lo sector. 6. As acluais pralicas de larifac;ao podcm tambcm permilir quc alguns operadores de infra-estruturas se uprovcilem <le uma silua<;ao monopolista. No sector <la aviac;ao, os aeroportos estrategicamcnte hem silmulos podcm cxplorar a suu situac;ao de quase-monop<'>lio c cohrar as companhias acreas prcc;os quc nao rcllcclem os cuslos dos scrvic;os preslados, conduzindo a cuslos dcsncccssariamenle clcvados dos transportes aereos e afectando negativamente a posi9ao competitiva das companhias aereas da Comunidade no mercado mundial. 7. Alem disso, quando os diferentes modos de transporte sao tributados de acordo com principios diferentes, o equilibrio modal e distorcido. Por exemplo, -as praticas de tarifa9ao nas infra-estruturas ferroviarias em toda a Comunidade abrangem sistemas de tarifas duplas, de tarifas multiplas, de tarifa9ao baseada no custo social marginal, de negocia9oes baseadas na inten9ao de pagar e na ausencia pura e simples de tributa9ao. 0 nivel da recupera9ao dos custos varia entre O nalguns Estados-Membros c I 00%, cm· principio, noutros, nao havendo uniformidade sobre os servi9os correspondentes a taxa cobrada ou sobrc os parametros que devcm ser tidos cm considera9ao na fixa9ao das taxas. A complcxidadc c a opacidadc das tari fas perturbam o funcionamento do mcrcado. Esta complexidade toma dificil aos utilizadores comprecndcr a cstrutura c o nivel das tarifas, podendo distorcer a concorrcncia. Desencoraja o dcscnvolvimento dos scrvic;os intemacionais, em particular no caso do lrafogo de mercadorias quc utiliza varias redcs de caminhos-dc-forro. As diforen9as entre taxas impedem igualmcnlc os utilizadorcs de responder as mensagcns <las mesmas: cnquanlo que algumas dclas poderao ter por objectivo encorajar a utilizac;ao de comboios de pcquenas dimcnsoes cm vias de tnenor ·importancia, a noite, outras pode·m ter precisainentc o objectivo oposto. Uma vez que os transportes ferroviarios de mercadorias estao muitas vezes em concorrencia directa com os transportes rodoviarios, com os transportes por vias de navega9ao interior e com os transportes maritimos de curta distancia, o seu sistema de tarifa9ao mais complexo faz aumentar os custos administrativos, dificulta a apresenta9ao de ofertas de servi9os e toma o sector menos competitivo. A outra grande preocupa9ao de natureza intermodal consiste em que os transportes ferroviarios nao beneficiam plenamente do nivel relativamente baixo dos seus custos extemos, ja que o mesmo nao se reflecte nas taxas cobradas aos uti 1 izadores. 8. Outro exemplo de uma diston;ao de ,concorrencia intermodal resultante das diferen9as entre os sistemas de tarifa9ao e a travessia do Canal da Mancha, na qua] existe, quer para passageiros, quer para mercadorias, a possihilidade de cscolha entrc o transportc rodoviario, ferroviario, maritimo e aereo. A agitm;ao concorrencial quc surgiu ap6s a abertura do tuncl foi clara c fortcmcntc influenciada pclos regimes de tarifru;ao dos diforentcs modos de transporte: taxas portuarias, taxas fcrroviarias c de accsso ao luncl, cstradas de accsso iscnlas de laxas, taxas acroportuarias, mcsmo as normas sobre lojas francas, ludo isto influcnciou, de formas divcrsas, a forma como os diferentes modos e as diferentes vias de transporte podiam competir entre si. A medida que o mercado dos transportes vai sendo liberalizado e as infra-estruturas melhoradas e integradas nas redes de transportes transeuropeias, os exemplos de concorrencia acesa como esta entre os diferentes modos de transporte aumentarao, como aumentara a necessidade de reduzir as distor9oes resultantes de estruturas de tarifa9ao divergentes. 9. Outro exemplo importante de uma distor9ao de concorrencia e o do efeito das taxas no sector dos portos maritimos. Os actuais dispositivos de tarifa~ao portuaria sao muito diversos e os subsidios recebidos dos govemos podem permitir a alguns portos reduzir os seus pre9os e atrair clientes de outros portos. A concorrencia entre portos existe e e influenciada pelos acessos terrestres e maritimos aos portos, de forma que as estruturas de tarifac;ao dos transportes maritimos rodoviarios e ferroviarios de mercadorias tern um impacto evidente no sector portuario. Por outro ]ado, a utilizac;ao mais concentrada de portos altamentc subsidiados podc conduzir ao aumento da utiliza9ao das infra-cstruturas rodoviarias e ferroviarias de dcterminadas areas ea um crescente congestionamento das mesmas. 4 10. Rcsumindo, as dilcrcnc;as cntrc os principios da lariHu;ao provocam diston;ocs de concorrcncia. ao passo quc a existcncia de principios comuns perrnitiria criar um quadro cquitativo c corrigir alguns desequilibrios intra e intermodais. 11. Por outro lado, os actuais sistcmas de tarifa9ao raramentc promovem a utiliza9ao de tecnologias limpas. Por exemplo, o sector dos transportcs maritimos produz uma quantidade apreciavel de emissoes de di6xido de enxofre c de 6xido de azoto, emissoes estas que poderiam ser significativamente reduzidas atraves do aumcnto da utiliza9ao de combustiveis com baixo teor de enxofre e de conversores cataliticos. No entanto. sc nao for aplicado o principio do "poluidor-pagador" e se as emissoes nao forcm lrihuladas. os opcradorcs nao sc scntirao cncorajados a adoptar cstc tipo de mcdidas. A intmdui;fio de um sislcma de trihula. _:ao <las cmissocs daria aos opcradorcs um inccntivo para rcduzir a poluic;ao do ambicnlc, uma vcz quc a rcduc;ao <las cmissocs scria prcmiada com taxas mais baixas. Sc as laxas fosscm mais clcvadas do quc os custos da rcduc;ao <las cmissocs, os opcradorcs seriam lcvados a rcduzir cstas ultimas, o quc conduziria, em terrnos socio-ccon6micos, a melhoria do sector. 0 mesmo rcsultado se verificaria nos outros modos de transporte. 12. Por ultimo, o sector dos transportes sente dificuldades em mobilizar financiamento para investimentos em novas infra-estruturas. A crescente dificuldade em assegurar o apoio financeiro do sector publico ao investimento em infra-estruturas de transportes fez aumentar o interesse pelos sistemas de tarifac;ao e pelas parcerias sector publico/sector privado (PPP), como formas de financiar este tipo de projectos, em particular os realizados a nivel nacional ea nivel comunitario, tais como os integrados nas redes transeuropeias de transportes. Como foi claramente reconhecido pelo grupo de alto nivel sobre financiamcnto por PPP de projectos TEN no sector dos transportes, a participac;ao do sector privado sent dcterminada pcla pcrspcctiva de um nivcl de rentabilidade aceitavel e de um fluxo de rcccilas adcquado, com um grau accitavel de inccrteza. No cntanto, actualmente menos de 10% dos custos das infra-cstruturas rodoviarias c de 30% das fcrroviarias sao rccupcrados atravcs de taxas cobrndas dircctamcnte aos utilizadorcs e quc rcvertcm a favor dos gcstores dcssas infra-estruturas. Por conscguinte, a tarifac;ao directa do trafego contribuira para assegurar receitas para o desenvolvimento de PPP, rcduzindo a ncccssidadc de subsidios publicos. 13. Algumas politicas c normas cm vigor <la Comunidadc tratam ja alguns dcstes problemas. Por exemplo, existe uma directiva que harrnoniza, em certa medida, as taxas e as tarifas aplicaveis aos veiculos pesados de mercadorias (a Directiva 93/89/CE) e um Regulamento do Conselho (2978/94) sobre taxas portuarias aplicaveis aos petroleiros com dep6sitos separados tern claros objectivos ambientais e de seguran9a. Alem disso, a Comissao tern activamente intentado processos por infrac9ao relativos a nao aplica9ao dos regimes de tarifa9ao comunitarios e controla de perto as ajudas de Estado no sector dos transportes. No entanto, os quadros juridicos em vigor nao tratam das distor9oes resultantes da existencia de determinadas taxas e tarifas sobre os transportes ligadas ao local de registo dos meios de transporte (por exemplo, taxas anuais sobre os veiculos ), da ausencia de um quadro que permita a tomada em considera9ao, de forma harmonizada e para todos os modos de transporte, dos custos externos, e das diferen9as significativas entre os niveis de cobertura dos custos dos diversos modos de transporte. Estas insuficiencias sao unanimemente reconhecidas pelos operadores do sector e por divcrsas institui9oes comunitarias quc tern solicitado reiteradamente a Comissao que apresente propostas para resolver cstcs problemas. 14. Alcm disso, os problemas tern tendencia para sc agravar a medida que os mercados dos transportes vao sendo progressivamente liberalizados. Tendo em conta a plena liberaliza9ao dos mercados de transportes rodoviarios e aereos em 1988 e a abertura completa dos mercados noutros sectores, tais como o dos transportes em vias de navega9ao interior (prevista para o ano 2000), hem como os esfor9os desenvolvidos para liberalizar o mercado ferroviario, e imperioso tratar do problema da harmoniza9ao 5 dos quadros de tarifa<;ao. No seu conjunto, a auscncia de correspondcncia cntrc os custos no local de utiliza<;ao c as taxas cobradas, as difcrcn9as cntre os sistcmas de tarifa9ao cntre modos de transporte e cntrc Estados-Memhros, as distor<;ocs causadas pclas intcrven9oes dos govemos e a existencia de situa<;ocs de tarila<;ao monopolista tornam o mcrcado europcu dos transportcs muito mcnos cficiente do que deveria scr. Esta situa<;ao provoca o aumcnto dos custos dos transportcs c ambicntais cm gcral, rcduzindo a mobilidadc, a actividadc cconomica c o crcscimcnto econbmico c prejudicando, cm especial, as zonas pcrifericas da UE. 0 potencial de mclhoria cxistente ea dimcnsao transfrontciri9a da politica de tarifa9ao criam a necessidade clara de se adoptar uma abordagem comunitaria no dominio da tarifiwao das infra-cstruturas de transportes. 3. UMA AHOIUlAGEM COMUNITt\RIA PARA A TARIFA<:AO DAS INFRA-ESTRUTURAS I. A abordagem comunitaria no dominio da tarifa9ao das infra-estruturas devera abranger o tratamento das principais carencias dos actuais sistemas, analisadas no ponto 2. 0 principal objectivo da abordagem comunitaria proposta consiste, pois, em melhorar a eficiencia global do fornecimento e da utiliza9ao das infra-estruturas de transportes europeias, promover a concorrencia leal, preservar o mercado unico e melhorara viabilidade a longo prazo do sistema de transportes. 2. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento de uma abordagem comunitaria no dominio da tarifa9ao das infra-estruturas dcvera tcr plenamcnte em conta o principio da subsidiariedade. Em particular, isto significa quc o sistcma devcra forncccr um quadro hascado cm principios comuns a todos os modos de transportc comcrcial, dcntro do qual os Estados-Mcmhros scrao, cm grandc mcdida, livrcs de fixar os nivcis <las taxas. A abordagcm comunitaria dcvcra igualmcntc prcvcr sistcmas transparentes c anti-discriminat6rios a aplicar de forma identica a entidades publicas e privadas. No entanto, as concessoes em vigor nao deverao ser afectadas pelas novas regras. 3. Os principios subjacentes a abordagem da tarifa9ao proposta para os veiculos comerciais poderao ser alargados aos veiculos de passageiros, o quc tornaria o conjunto do sistema de tarifa9ao mais eficiente. No entanto, a Comissao considera que, de acordo com o principio da subsidiariedade, esta decisao cabera aos Estados-Membros. Apesar disto, o desenvolvimento e a aplica9ao de um sistema de tarifa9ao comum que abranja os transportes comerciais de passageiros devera obviamente ser compativel com as decisoes tomadas sobre os veiculos de passageiros, para nao evitar prejudicar a posi9ao dos transportes publicos e de outros servi9os comerciais de transporte de passageiros6 • 4. A necessidade do desenvolvimento deste quadro para os transportes comerciais a nivel comunitario e evidente, uma vez que a tarifa9ao das infra-estruturas afecta as condi9oes de concorrencia no mercado interno, afectando o acesso ao mercado e influenciando significativamente o desenvolvimento dos transportcs internacionais. A fim de atingir os ohjectivos acima referidos, devera ser adoptada uma ahon;lagcm bascada nos scguintes conceitos de base: (a) Dcverao scr aplicados principios fundamentais idcnticos a todos os modos de transporte 6 Deve, alem disso, salientar-se que a Comissao apresentou ja uma proposta de melhoria do funcionamento do mercado intemo atrave~ da rcsolm;ao de problemas transfronteiri9os no dominio do registo e da tributa9ao da veiculos de passageiros de pessoas singulares que transferem a sua residencia de um Estado-Membro para outro. Por outro lado, a Comissao tenciona igualmente apresentar em 1999 uma comunicac;ao sobre um quadro comunitario para a tributac;ao dos veiculos. 6 comcrcial cm tmlos os Est. u. los-Mcmhros da l Jniao l~umpcia, cmhorn sc dcva rcconhcccr quc as cstruturns c. lai rcsultantcs poc. lcrao variar consoank os modos de trnnsportc c quc os nivcis das laxas podcrao scr di lcrcntcs, de forma a rcllcelir as di forentes nccessidades c circunslfmcias de cadalocal. (b) ( c) As tarifas sobrc a utiliza9ao das infra-estruturas dcvcm cncorajar a clicicncia da mesma c, logo, basear-se no principio do "utilizador-pagador": todos os utilizadorcs das infra-cstruturas de transportes deverao ser tributados pelos custos que geram, no local da utiliza9ao ou o mais pr6ximo possivel do mesmo. As taxas deverao estar directamente relacionadas com os custos que os utilizadores impoem as infra-estruturas e noutros dominios, incluindo os custos ambientais e outros impactos extemos por eles causados. As taxas apenas deverao ser diferentes quando se verificarem diferen9as rcais nos custos e na qualidade do servi<;o, nao scndo admissiveis discrimina9oes cntre os ulili:1. adorcs com base na nacionalidade ou no local de rcsidcncia ou de sede. (d) As taxas deverao promovcr o fornccimento clicicnte de infra-estruturas. A (mica abordagcm de tarifa9ao que rcspeita estes criterios e a baseada nos custos sociais marginais, que consistc em tributar os utilizadores pclos custos, intcrnos c cxlernos, que estes geram no local de utiliza<;ao (vcr quadro( Esta abordagem dara aos utilizadores um inccntivo para adaptarcm as suas actividades de transportes de modo a reduzir os cuslos lotais para a socicdade e maximizar os beneficios, contribuindo para o aumento do bem-estar econ6mico e social. Em combina9ao com os subsidios pagos directamente pelos Estados-Membros aos gestores das infra-estruturas em compensa9ao dos beneficios sociais mais gerais em favor de nao utilizadores de transportes, isto devera permitir assegurar um nivel elevado, se nao mesmo total, de recupera9ao dos custos de capital das infra-estruturas no conjunto dos sistemas de transportes (incluindo dos custos do congestionamento, mas excluindo outros custos "extemos"). Se a recupera9ao total nao for alcan9ada e se os Estados-Membros desejarem atingir um nivel elevado de recupera9ao dos custos, a Comissao considcra que estc objectivo devera ser alcan9ado atravcs da cobran9a de outras taxas aos utilizadores: lixas, nao discriminat6rias e que nao sejam fonte de distor<;ocs. Resumindo, os principios de tarifa9ao propostos no presente documento, necessarios para assegurar uma utiliza9ao eficiente das redes de infra-estruturas, contribuirao igualmente para a cria9ao de condi9ocs para o financiamcnto das infra-cstruturas atraves das contribui9oes dos utilizadores, compalivcis com dilcrentes modclos de linanciamcnto. Tcndo cm conta a enonne divcrsidade dos sistcmas de financiamenlo existenles na U I~ c de acordo com o principio da subsidiariedadc, o prcscntc Livro Branco nao estabelece principios sobre o financiamento das infra-estruturas. Uma empresa de transportes que suporte os custos reais teria incentivos claros para adaptar as suas op9oes de transportes, atraves, por exemplo: da utiliza9ao de veiculos que causem menor degrada9~fo nas estradas, menos poluentes e mais seguros; da mudan9a de vias de transportes e da logistica para locais menos degradados, menos congestionados, menos sujeitos a acidentes e mais protegidos contra os impactos ambientais; mudando para outros modos de transporte com mcnos impacto. 7 A expressao "custo marginal" utilizada neste documento refere-se aos custos sociais marginais, incluindo as extemalidades ambientais, etc. 7 5. Do mesmo modo, os sistemas de tarifa9ao devcrao criar inccntivos quc promovam a scguranc;a dos transportcs atravcs de uma grandc varicdadc de rcspostas: os utilizadorcs podcrao adquirir ou mudar para meios de transporte mais seguros ou operar com sistemas de transportes mais seguros, enquanto que os gestores das infra-estruturas poderao melhorar as condi9oes de seguran9a das mesmas. Embora isto possa vir a fazer aumcntar os custos directos, conduzira a maiores beneficios, gra9as a redu9ao dos custos ligados a acidcntcs. Mcsmo os operadorcs quc nao adaptcm os seus padrocs de transportes tcrao a ganhar com as mudanc;as cfoctuadas por outros, por cxemplo com o mcnor congestionamento do trafego, a diminui9ao dos riscos de acidente, etc. Em suma, se forem introduzidas taxas que reflictam de forma equilibrada os custos reais no local da utiliza9ao, paralelamente a elimina9ao de determinados sistemas de tarifa9ao em vigor e a redu9ao de outras tarifas ou taxas, a maior parte dos utilizadores bencficiara. 6. t'~ igualmcntc importantc salicntar quc o principio da tarillu;ao bascada no custo social marginal c compativcl com outras mcdidas politicas, compcnsando-as. Os custos sociais marginais dos transportcs ju diminuiram cm virtudc dos regulamentos ambicntais c de seguran9a em vigor. A fixa9ao de niveis maximos de emissoes dos veiculos e dos avioes contribui para a redu9ao dos custos extemos, as limita9oes da tara dos veiculos pesados de mercadorias (veiculos pesados) e dos vagoes dos comboios contribuem para a redu9ao dos danos causados as infra-estruturas e os niveis minimos de seguran9a contribuem para a redu9ao dos custos dos acidentes em todos os modos de transporte. Por conseguinte, de uma forma geral, a introdu9ao de niveis efectivos num modo de transporte e compensada pela diminui9ao das taxas. Este tipo de tarifa9ao das infra-estruturas e tambem plenamente coerente com a presta9ao de servi9os de interesse geral, nomeadamente dos servi9os de transporte publico de passageiros. Os principios da tarifa9ao afectam apenas os operadores dos transportes e nao os consumidores finais, e os govemos conservam a possibilidade de subsidiar estes scrvi9os de transportes. Nos casos cm que, por incxistencia de sistemas de tarifa9ao directa, os govcmos assumem os custos das infra-cstruturas, a introdm;ao do novo sistcma de tarifa9ao perrnitira libertar recursos financeiros que podcrao scr utilizados para compcnsar todo c qualqucr impacto do mesmo sobre os operadores de transportcs publicos. Por ultimo, nos casos em que os govemos financiam investimcntos em in. fra-cstruturas por razocs quc nada tern a ver com os transportes (por exemplo, para quebrar o isolamcnto de rcgiocs pcrifcricas), o sistcma de tarifac;ao bascado no custo social marginal devera conduzir a nivcis haixos de taxas, uma vcz quc os utilizadorcs nao tcrao de pagar os custos de capital incrcntcs a cstcs invcstimcntos (ver tambem ponto 9). 7. Do mesmo modo, o desenvolvimento de um sistema de tarifa9ao comum baseado nos principios enunciados no presente Livro Branco podera facilitar o planeamento coerente da utilizac;ao dos solos a nivel de diferentes politicas. Ao aumentar a eficiencia do sistema de transportes, as liga9oes entre os diferentes locais serao melhoradas, o que facilitara as decisoes de planeamento da utiliza9ao racional dos solos. Os sistema comum de tarifa9ao das infra-estruturas de transportes e igualmente compativel com o desenvolvimento da Perspectiva Europeia de Desenvolvimento Espacial (ESDP), que procura aplicar objectivos de transportes e de coesao atraves da identifica9ao das necessidades em materia de acessibilidades e de uma utiliza9ao mais duradoura das infra-estruturas a nivel de toda a UE. 8 DEFINICAO Pl{J\TICA DE "ClJSTOS SOCIAIS MARGINAIS" Os cusCos umrginais silo os l·ustos varia\vcis <111c n·0cdcm os l·ustos de cada vciculo 011 unidadc de tnms1,c,rCc quc utili:,. a uma infra-cstrntura. Em scntido cstrito, cstcs custos podcm variar a cada momcnto, cm fun~Ao dos utili:1. adorcs, do momcnto, das condi~ocs c dos locais. Alcm disso, os custos marginais rch1tivos ao ultimo vagno do comboio, ao ultimo vciculo quc circula na cstrada 011 ao ultimo navio quc navega nos mares podcm scr proximos de zero. Evidcntcmcntc, csta detini~io cstrita nio tern qualquer utilidade pratica, pelo que, a semelhan~a do que acontecc no ambito de outros sistemas de tarifa~Ao existentes no mundo comercial, e necessario um certo grau de aproxima~Ao e de estabelecimento de medias para se poderem desenvolver estruturas de tarifa~io compreensfveis e praticas. Por vezes, os custos marginais rcflectem apenas uma media dos custos variaveis. Para serem uteis, dcverio reflectir os danos causados as infra-cstruturas c os custos rcsultantcs do congcstionamcnto do transito c da polui~io, dcvendo variar em fun~io de factorcs como a unidade de peso ou o nllmero de eixos, as horas de ponta, os percursos urbanos e as emiss6es dos motores. As componentes dos custos marginais sio, entre outras, as seguintes: (cid:127) (cid:127) Custos operacionais: energia, mao-de-obra e alguns custos de conserva9ao Custos resultantes dos danos causados as infra-estruturas: custos de conserva9ao, desgaste e da110s das infra-estruturas ( que se traduzem em custos de rcpavimenta9ao das estradas, de reconstru9ao das linhas de caminho-dc-fcrro e das pistas de aterragem) Custos_ rcsultantcs do congcstionamcnto c da cscasscz: custos dos atrasos para outros utilizadores ou nao utilizadores rcsullantcs do congestionamento do transito (nas estradas, nos acessos aos acroportos ou as csta1_:ocs de comboios). Alcm disso, a utilizac;ao de uma infra-estrutura por partc de um opcrador podcra impedir outm de a utilizar (por excmplo, as pislas de aterragcm) Custos muhicntais: poluic;ao atmoslcrica, c. las aguas e sonora Custos rcsultantcs de acidcntcs: custos cm termos de danos matcriais, de forimentos e de pcrdas de prodm;ao (cid:127) (cid:127) (cid:127) 8. A Comissao propoe a elabora9ao de um quadro que introduza este tipo de tarifa9ao em todos os modos de transporte a nivel comunitario. Este sistema devera, evidentemente, ser desenvolvido de forma gradual e progressiva, e nem todas as suas componentes podem ser introduzidas desde o inicio. Estas temas sao tratados no Capitulo 4 do presente documento. 9. Pode igualmente ser demonstrado que a tarifa9ao em fun9ao dos custos marginais constitui uma condic;ao previa importante para a eficiencia das decisoes sobre fomecimento de infra-estruturas. Estas dccisoes apcnas scrao cficientcs se forcm bascadas nos nivcis actuais e futuros de uti1izac;ao das mcsmas. Como rcfcriu o grupo de a1to nivc1 sobrc tarifa<;ao das infra-cstruturas, as dccisocs de invcstimcnto dcvcm bascar-sc numa an{tlisc profundu dos custos c dos bcncficios, publicos c privados, para a socicdadc. Uma vcz quc a]guns dos hcncficios dos projcctos poderao bcneficiar outras pcssous para alcm dos utilizadorcs (por cxcmplo, a rcduc;ao da polui<;ao resultante da substitui<;ao de uma estrada com dois sentidos de transito por uma auto-estrada ou o aumento do valor dos terrenos em cidades servidas por linhas de alta velocidade ), poderia ser altamente ineficiente tentar recuperar todos os custos de cada projecto de investimento junto dos utilizadores directos. Se tivesse sido adoptada esta orienta9ao, poucas linhas de alta velocidade teriam sido construidas na Europa. Por conseguinte, a adop9ao de uma politica de plena recupera9ao dos custos de cada projecto conduziria a uma grande ineficiencia na utiliza9ao dos transportes e a importantes distor9oes nas decisoes de investimento. 9 TAIUFACAO DO CUST<) SOCIAL MARGINAL a. : RECUPERACAO DOS CUSTOS DE CAPITAL A tarifoc;ao bascada nos custos sociais marginais nao esta ligada aos custos de capital, uma vez que estes nao variam cm func;ao do nivcl de utilizac;ao dos transportes. Pergunta-sc, pois, se uma politica de tarifac;ao baseada nos custos sociais marginais pode rccupcrar os custos da infra-estrutura junto dos utilizadorcs. Pode demonstrar-se facilmente que, na ausencia de beneficios para nao utilizadores, isto depende da capacidade da infra-estrutura em causa e dos custos de expansao da mesma: um investimento eficiente, baseado apenas numa abordagem custos-beneficios, a tarifac;ao em func;ao dos custos marginais das infra-estruturas ( incluindo as taxas de congestionamento, mas excluindo outros custos extcmos) permitira, por si s6, recuperar a totalidade dos custos das mcsmas sc nao existircm cconomias de cscala na construc;ao dessas infra-cstruturas (Newbery, 1988, Winston, 1985 c Ancxo Ill). No cntanto, ha invcstimcntos cm infra-cstruturas quc apresentam outras caractcristicas tccnicas. Os cstudos rcalizados sobre alguns scgmentos da rede de transportes europeia sugerem que este tipo de tarifac;ao deveria assegurar, no conjunto do sistema de transportes, um grau elevado de recuperac;ao dos custos. Este resultado deriva sobretudo do facto de os niveis eficientes de fomecimento de infra-estruturas serem geralmente caracterizados por alguma escassez, o que implica que seja positiva a componente congestionamento nas taxas eficientes. No que se refere as infra-estruturas rodoviarias, isto dcpcndc muito <la inclusao dos vciculos de passagciros. Na rcalidadc, contudo, ncm todo o fornecimcnto de infra-estruturas c cficiente. E ha bcneficios para os nao utilizadores que indicam que nem todos os custos podem ser recuperados junto dos utilizadores. Por outro )ado, o quadro de tarifac;ao proposto devera incorporar igualmente os custos extemos. As provas disponivcis (por cxemplo, Roy, 1998, CEMT, 1998) indicam que a aplicac;ao coerente do principio da tarifm;ao baseada no custo social marginal advogado no presente Livro Branco conduziria, nas circunstancias actuais, a um nivcl significativamcntc mais elcvado de rccupcrac;ao dos custos junto dos utilizadores cm todos os modos de transportc tcrrcstrcs na lJE do quc o conscguindo actualmcntc. Alem disso, a nivel do conjunto do sistema de transportes, as rcceitas geradas por sistemas de tarifac;ao eficientes atingirao montantes pr6ximos dos necessarios para assegurar uma plena recupera9ao dos custos junto dos utilizadores. Por conseguinte, embora a abordagem proposta nao garanta a recuperac;ao dos custos de cada um dos projectos realizados, gerara receitas suficientes para financiar os custos de capital do sistema de transportes e para financiar outros projectos. I 0. Como se referiu, a abordagem de tari fa9ao das infra-estruturas de transportes baseada no custo social marginal devera produzir receitas suficientes para pagar todos os custos das infra-estruturas a nivel do conjunto do sistema de transportes. No entanto, compete aos Estados-Membros decidir o modo de utilizar estas receitas. Algumas das altemativas mais evidentes sao a afecta9ao destes fundos aos operadores das infra-estruturas ou ao on;amento geral (por exemplo, a fim de reestruturar o sistema fiscal) ou a afecta9ao de algumas destas receitas a fundos de infra-estruturas, eventualmente multimodais, a nivel nacional, regional ou urbano. Alem disso, quando forem introduzidos os novos sistemas de tarifa9ao, as tarifas em vigor deverao ser alteradas ou eliminadas. 11. As taxas serao cobradas pelos gestores das infra-estruturas, quer sejam publicos, quer seja privados, o que levanta a questao da afecta9ao destas receitas a diferentes organismos (por exemplo, os gestores das infra-estruturas, o Estado, etc. ) e da utiliza9ao das mesmas. Naturalmente, os gestores das infra-estruturas deverao reter a parte das taxas relacionadas com os custos das infra-estruturas ( que abrangem os danos nas infra-estruturas e escassez/congestionamento8 ). As taxas relacionadas com outras componentes dos custos deverao logicamente reverter a favor do Estado. 0 grupo de alto nivel sobre a tarifa9ao das infra-estruturas de transportes recomendou que as receitas relacionadas Evidentemente a existencia de taxas de congestionamento elevadas e sinal de escassez de capacidade e de necessidade de expansao atraves de novos investimento. As decisoes nesta materia deverao ser tomadas com base numa analise custos sociais/beneficios (ver paragrafo 9). 10 com os custos cxtcrnos fosscm utilizadas para rcduzir os danos cxtcmos causados, atrnvcs da rcdw;ao ou <la prcvcn<;iio <la cxtcrnalidadc ou, sc isto nao for possivd, da compcns. u;ao das pcssmas alcctadas (rcspcitando as rcgras aplicavcis as ajudas de Estado). Emhora cstc tipo de afccla<;ao scja dcscjavcl, a ( 'omissao considcra quc, de aeon. lo com o principio da suhsidiaricdadc, cstas dccisocs cabcm aos Estados-Mcmbros. 12. Embora a analise constante do quadro sobre a tarifac;ao dos custos sociais marginais e do Anexo III indique que esta abordagcm devera conduzir a um nivel muito mais elevado do que ·o actual das receitas cobradas aos utilizadores directos, a situac;ao e variavel consoante a parte das infra-cstruturas de transportes. Quando os custos marginais das infra-estruturas sao superiores aos custos mcdios (por cxemplo quando os custos de capital represcntam uma proporc;ao mais baixa dos custos totais e quando sc cstao a atingir os limites de capacidadc), a tarifac;ao em func;ao dos custos marginais conduz a uma utilizac;ao mais cficientc das infra-estruturas ea um excesso de recuperac;ao dos custos atravcs da parlc corrcspondcntc a infra-cslruluras da larifac;ao dos lransportes com base nos cuslos sociais marginais. lsto sera um sinal de escasscz de capacidade e mobi1izara fundos adicionais para resolver o problema. Quando os custos marginais sao inferiores aos custos medios, passa-sc precisamcnte o contrario: as reccitas scrao insuficicntes para cobrir os custos. Se estas infra-cstruturas fizcrcm partc de rcdcs caractcrizadas igualmcnte por carencias de capacidadc, os seus gcstores poderao provavclmente distribuir os defices e os cxcedcntes por toda a rede. Se isto nao for possivel e existirem beneficios mais globais, justificar-se-a talvez a concessao de subsidios govemamentais, independentemente da natureza publica ou privada da infra-estrutura em causa. No entanto, deve salientar-se que nao existem neste momento na Uniao praticamente nenhuns projectos de infra-estruturas financiados inteiramente pelo sector privado e sem qualquer apoio estatal. Por conseguinte, a abordagem proposta contribuini para rcduzir significativamente a necessidade de subsidios directos dos govcrnos para financiar os custos <las infra-cstruturas: 13. Emhora o dcscnvolvimcnto de sistemas de tarifac;ao das infra-cslruturas de transportcs bascados nos custos sociais marginais, incluindo todos os modos de transporte, os tcrminais e os sistcmas de informa<;ao c de comunicac;ao associados, ofcrcc;a vantagcns significativas, cxistcm, pelos menos a curlo ou mcdio prazo, casos nos quais sc justificara um nivcl mais clcvado de rccupcrac;ao dos custos junto dos utilizadorcs para cada projecto de infra-cstruturas. Este nivel mais elevado de recuperac;ao dos custos podera ser requerido para assegurar a realizac;ao de investimentos considerados necessarios, publicos, privados ou mistos, devendo o quadro previsto comportar este tipo de projectos. Novos projectos 14. 0 financiamento do fomecimento de novas infra-estruturas constitui uma preocupa9ao essencial no ambito do politica de transportes europeia e podera vir a influenciar o sistema de tarifa9ao das novas infra-estruturas, sobretudo <las mais dispendiosas, como as pontes e os tuneis. A abordagem tradicionalmcntc mais comum tern consistido no fornccimento publico das infra-estruturas. No cntanlo, os on;amcnlos dos govcrnos cncontram•sc sob uma pressao cada vcz maior, pelo que esta dcixou de scr a via normal, uma vcz quc a cxclusividadc do financiamcnto publico podcra limitar indevidamente o nivel de fomecimcnto de infra-estruturas c, logo, aumentar a ineficiencia. 15. Por este motivo e a fim de poder beneficiar de outro tipo de eficiencias pr6prias do sector privado, as parcerias sector publico/sector privado estao a ser cada vez mais utilizadas para o fomecimento de novas infra-estruturas9 • No entanto, as empresas privadas tern de angariar receitas 9 Grupo de Alto Nivel sobre parcerias sector publico/sector privado, 1997. 11 quc cuhram plcnamcntc os scus custos, o que podc significar, cm fun9ao do nivel dos subsidios p{1hlicos concc<lidos, quc as taxas po<lcrao scr mais clcva<las do quc os custos marginais, sobretudo no inicio dos projcctos, quan<lo a utili:t. a<;ao c rclativamcntc baixa c as taxas rclacionadas com a cscassez sao provavelmente muito baixas. Embora as taxas superiores aos custos marginais possam contribuir para reduzir os beneficios socio-econ6micos dos projectos, as mesmas poderao revelar-se necessarias seas limita9oes or9amentais publicas nao consentirem a realiza9ao do projecto em causa a nao ser nestes moldes. 16. Tendo em conta que a diferencia9ao inerente a tarifa9ao do custo marginal deve conduzir ao maior grau de eficiencia possivel, estas taxas suplementares deverao ter o menor impacto possivel na utiliza9ao dos transportes, quer em termos de volume total, quer em termos de concorrencia inter ou intramodal. Para atingir esse objcctivo, cstas taxas devcrao scr uniformcs, nao devendo variar em fun9ao da uti]iza9ao da infra-cstrutura cm causa, cmbora, por razocs de ordcm pratica possam ter de variar cm fun9ao das classes de veicu]os ou dos tipos de unidades de transporte. Na pratica, a forma9ao concreta de cada uma destas taxas deve diferir consoante os projectos de que se trate. Por exemp1o, um sistema de vinheta podera ser adequado para taxas unifonnes, atraves das quais os utilizadores pagam um montante fixo que lhes da acesso a uma infra-estrutura detenninada, que poderao utilizar durante um determinado periodo de tempo (tarifas dup]as). Por outro lado, a scgmcnta<;ao do mercado podcra scr aplicada com taxas mais clcvadas a scgmcntos poucos scnsiveis aos prc<;os (os chamados "pre<;os Ramsey"). 17. Passados alguns anos, em numero suficiente para perm1ttr recuperar atraves das taxas sup]ementares os custos dos investimentos e para assegurar uma rentabilidade adequada do capital, as mesmas deverao ser climinadas. 18. Alcm <lisso, os Estados-Mcmhros dcvcm dispor dl:' llcxihilidadc quc lhcs pcrmita dclinir os "novos projcctos de infra-cstruturas" de acordo com as condi<;ocs locais. Por cxemp]o, podcria scr considerado adequado definir uma liga9ao rodoviaria como um novo projecto quando e acrescentada uma faixa de rodagem a outra ja existente e, consequentemente, cobrar taxas identicas nas duas faixas. Nao deve tambem ser excluida a possibilidade de incluir algumas liga9oes de conexao ou paralelas ja existentes como parte de um novo projecto para efeitos de tarifa9ao. No entanto, parece totalmcnte inadequado e ineficiente alargar demasiado a defini9ao de projecto. 19. De igual modo, um dos factores de incerteza com que se confrontam os potenciais investidores em PPP reside nos futuros regimes de tari fa9ao (para o seu modo de transporte, mas tambem para os dos seus concorrcntes), uma vez que estcs influenciam os fluxos de trafego, as receitas e, logo, a rcntabilidade dos invcstimcntos. Com a adop<;ao de um quadro claro cm matcria de tarifa<;ao, scni removido um obstaculo ao dcscnvolvimcnto das PPP. lt!fra-eslruluras concorrenles 20. A concorrencia directa entre projectos ou sectores de infra-estruturas a nivel europeu aplica-se predominantemente a terminais e a nos de liga9ao, tais como grandes portos, tenninais de transportes e mesmo a aeroportos da mesma area. Enquanto os Estados-Membros tiverem plena liberdade para decidir sobre os investimentos em infra-estruturas, sem terem de tomar em linha de conta os efeitos destas decisoes noutros Estados-Membros, a introdu9ao a nivel comunitario de uma abordagem da tarifa9ao baseada no custo marginal nao devera ser suficiente para impedir distor9oes significativas do mercado. lsto fica a dever-se ao facto de alguns Estados-Membros poderem, talvez para garantir beneficios locais, investir mais do que o necessario do ponto do vista do sistema de transportes em geral. Estes investimentos poderao conduzir a um excesso de investimento competitivo noutros Estados-Membros para conservar partes de mercado. A nivel comunitario, o resultado liquido desta 12 situa9ao consiste numa ofcrta excessiva de infra-estruturas c no desperdicio de recursos escassos. 21. Por conseguinte, o principio da tarifa<;ao do custo marginal devera ser acompanhado, no caso de grandes terminais concorrcntes, de outras taxas quc permitam asscgurar um grau mais elevado de r. ccupcnic;ao dos custos. cm func;ao do nivcl dos invcstiml'nlos rcalizados. No entanlo. esta disposic. :ao opcional nao cxcluira a possihilidadc de criac;ao de exccsso de capacidade. pclo que serao nccessarios instrumcntos politicos adicionais (vcr ponto 5. h). Conclusiio 22. A cqordena9ao da tarifa9ao dos transportes e o desenvolvimento de niveis de tarifa9ao eficientes devcrao gerar beneficios liquidos significativos para o conjunto da sociedade. Devem conduzir directamente a uma melhor eficiencia tecnol6gica, operacional e organizativa, produzir uma altera9ao ligeira e desejavcl no equilibrio entrc os modos de transporte e uma pequena redw;ao no crescimento da procura de mobilidade 16 • Os estudos realizados pela Comissao indicam que a introdu9ao a nivel comunitario de uma politica de tarifa9ao baseada no custo social marginal devera gerar globalmente bcneficios entre 30 e 80 mil milhocs de ecus por ano (ver ponto 6. a). 23. 0 sislcma de tarifoc. :ao dcscrilo no prcscnlc documcnlo pcrmiliria resolver a maior partc dos problcmas rcforidos no ('. apilulo 2. Promovcria a concorrcncia lcal no interior de cada modo de transporte, ao ligar as taxas exclusivamentc aos custos gcrados pelos operadores, independentemente da sua nacionalidade ou da localiza9ao das empresas. Se as extemalidades e outro tipo de custos forem convenientemente tributados, os operadores que investem em veiculos ou barcos mais limpos ou menos danificadores serao premiados com uma redu9ao das taxas. Estes investimentos serao, pois, bcncficos e nao prejudicarao a capacidadc das emprcsas para competir. Os principios de tarifa9ao propostos deverao tambcm conduzir a uma concorrencia mais leal entre os diferentes modos de transporte, tendo como consequencia que as op9oes de transporte serao mais influenciadas pela concorrencia leal do que por distor9oes geradas pelos diversos sistemas de tarifa9ao. Se os mesmos principios basicos forem aplicados em todos os Estados-Membros, serao criadas condi9oes de concorrencia equitativas e serao evitadas as deslocaliza9oes artificiais de empresas de transportes para Estados-Membros com regimes fiscais mais favoraveis. Se os sistemas de tarifa9ao forem harmonizados e aplicados de forma transparente, os custos administrativos dos transportes diminuirao e sera muito mais facil comparar os custos das diferentes op~oes de transporte. Serao climinadas as actuais dcsvantagens rcsultantes da existcncia de taxas ferroviarias complexas e nao transparcntcs. 24. As taxas bascadas nos custos marginais gcrarilo tamhcm rcccilas considcravcis. Em muitos casos, isso dcvera ser compensado por redu9oes nas taxas rclacionadas com os transportes. Ao mesmo tempo, o novo sistema de tarifa~ao conduzira a uma utiliza9ao mais eficiente das infra-estruturas, reduzindo, em certa medida, a necessidade de novos investimentos. 25. Alguns tipos de projectos beneficiarao de um regime excepcional que permitira a. cobran~a de taxas superiores aos custos marginais, sempre que necessario para financiar projectos de infra-estruturas importantes e beneficos do ponto de vista socio-econ6mico. 26. A liga~ao entre as taxas e os custos impedira que alguns terminais beneficiem de condi9oes monopolistas nos mercados locais e, ao mesmo tempo, poderao ser tomadas medidas no sentido de evitar a copcorrencia desleal no fornecimento de infra-estruturas, que gera desperdicio e excesso de capacidade. 0 Capitulo 6 apresenta uma analise mais pormenorizada destas propostas. 10 CEMT, 1998. 13 4. UMA ABORDAGEM GRADUAL PARA A IMPLEMENTA(;AO 1. A abordagem de tarifa9ao proposta deveni ser introduzida de forma gradual e progressiva, uma vez que tera de ter em conta os di ferenles ponlos de partida dos di versos modos de transporte de acordo com a lcgislm;ao comunitaria cm vigor, os temas complcxos ligados a introduc;ao de novas taxas c ainda oulras limita9ocs, como as ncccssidades cm tcrmos de reccitas. Nalguns casos, as acluais taxas poderao servir de modclo razoavel para custos marginais especificos, tornando desnecessarias altera9oes imediatas. Por exemplo, a directiva sobre as taxas aplicaveis aos veiculos pesados e a proposta de directiva sobre taxas aeroportuarias ja prevecm a base para o estabelecimento de taxas. No entanto, para outros modos de transporle, estas bases ainda nao existem. Alem disso, as decisoes sobre a concep9ao e a cobertura dos novos sistemas de tarifa9ao, quer em termos de redes de infra-cstruluras, qucr cm lcrmos de meios de transportc, dcvcrao ter plenamente em considera9ao os cuslos de operac;ao e de execuc;ao (os "custos de transacc;ao"). 2. A Comissao propoe uma abordagem em tres fases. Na primeira fase, devera ser estabelecido o quadro da tarifa9ao. Na segunda fase, a Comissao e os Estados-Membros deverao come9ar a adaptar os sistemas de tarifa9ao a fim de aplicar o novo quadro. Na terceira fase, a transi9ao devera ser completada e todos os modos de transporte deverao ficar sujeitos a tarifa9ao baseada no custo marginal. As caracteristicas esscnciais de cada uma dcstas fases sao resumidas a seguir, sendo apresentados no Capitulo 5 mais pormenores sobre as ac9oes prioritarias. 4(a) Primeira fase (1998-2000) 3. No decurso da primeira fase, deverao ser acordadas as metodologias de calculo dos custos marginais e promovida a ideia da tarifac;ao no local da utiliza9ao. De acordo com a legisla9ao actualmcntc em vigor as taxas quc nao cxcedam os custos medios deverao scr gcralmente accites. 4. A fim de prcparar o tcrreno para a aplica9ao dos principios da tarifa9ao em fun9ao dos custos marginais, devcrao scr cstahelecidos metodos comuns de calculo <lesses custos, incluindo extemos, para todos os modos de transportc. Por conscguintc, a Comissao propora a cria9ao de um comite de pcritos govcrnamcntais cspecializados no dominio da tarifa9ao pela utiliza9ao das infra-estruturas, que devera ter um papel consultivo efectivo. As atribui9oes deste Comite consistirao em aconselhar a Comissao sobre metodos de calcular os custos marginais dos transportes, desenvolyer praticas de promo9ao da transparencia na contabilidade, promover o desenvolvimento de "contabilidade dos transportes" a nivel dos Estados-Membros e aconselhar a Comissao sobre as necessidades e as prioridades nos dominios estatistico e da investiga9ao. 0 Comite sera apoiado por peritos independentes e outros participantes, em representa9ao dos operadores dos transportes, dos utilizadores, da industria, dos consumidores, dos trabalhadores do sector dos transportes e de outras partes interessadas. Obviamente, competira a Comissao apresentar as propostas de legisla9ao necessarias, na elabora9ao das quais esta tera em conta o trabalho do Comite. 5. A proposta de 1998 sobre a tarifa9ao das infra-estruturas ferroviarias devera ser adoptada o mais rapidamente possivel, a fim de assegurar a existencia de quadros comunitarios nos dois principais modos de transporte terrestre 11 • A proposta da Comissao para uma directiva do Conselho sobre taxas aeroportuarias devera ser posta em pratica e deve igualmente ser elaborado um quadro para as taxas portuarias. Por ultimo, seni apresentada no final de 1998 uma proposta de revisao do Regulamento n° 1107 /70 sobre as ajudas de Estado no sector dos transportes terrestres e sera analisada a necessidade de afinar as regras e orienta9oes relativas as ajudas de Estado noutros modos de 11 0 transporte rodoviario estaja coberto pela Directiva 93/89/CEE. 14 lransportc. Para al cm de procurar dcscnvol vcr a lari llu;ao c. fas in fra-cstruluras com base nos custos. a Comissao cncorajara o dcsenvolvimcnto de sistemas de tarifa9ao baseados nos custos extcrnos cm todos os modos de transporte, desde que isso nao conduza a taxas superiores aos custos mcdios das infra-cstruturas. Este tipo de taxas csta ja a scr discutido no Conselho, no contexto das delibera9oes sohrc a allcrm;ilo da dircctiva cm vigor sohrc laxas aplici1vcis aos vciculos pcsados de mcrcadorias c dcvcr. '1 scr aulorizado no f11nhilo da nova proposla sohn. ~ a tarifo1_:ao das infra-estrnturns lcrroviarias. 6. A Comissao considera que csta primeira fase devera terminar no final de 2000. Sera assim possivel lan9ar a segunda fase no inicio de 2001, a fim de introduzir sistemas basicos de tarifa9ao globalmente compativeis nos sectores rodoviario, ferroviario, portuario e aeroportuario, hem como as disposi9ocs em materia de ajudas de Estado. 4(b) Scgunda fasc (2001-2004) 7. Depois de estabelecidos os quadros e as abordagens metodol6gicas da tarifa9ao, a segunda fase consistira na adapta9ao das taxas concretas, de forma a reflectir a nova abordagem e a harmonizar os sistemas de tarifa9ao em todos os modos de transporte. Neste fase, propoe-se que as taxas sejam, de uma forma geral, fixadas a um nivel equivalente ao dos custos sociais marginais totais, ou seja, os custos marginais das infra-estruturas e os custos extemos. Os niveis de tarifa9ao das extemalidades tern uma dimensao comunitaria, pelo que deverao ser fixados a este nivel, provavelmente a uma taxa baixa, para come9ar. Evidentemente, as receitas reverterao a favor dos Estados-Membros. Sera encorajada a cobran9a pelos Estados-Membros de outras taxas relativas ao congestionamento e a cxtemalidades locais, dcvendo nessc caso basear-se numa metodologia comunitaria a elaborar pelo Comitc. Para alem de continuar a analisar as mctodologias de tarifa9ao, o comite devera igualmente comc<;ar a rcver as praticas de tari fru;ao com um impacto transfronteiri90 potencialmente importante. 8. As altcra9ocs das taxas de modo a rcllcctir a utiliza<;ao das infra-cstruturas dcvem conduzir a um grau mais clcvado de rccupcra1_:ao dos custos dircctamcntc junlo dos utilizadorcs. No cnlanto, os Estados-Mcmhros podcrao, sc o dcscjarcm, cohrar taxas suplcmcntarcs de f<>rma a atingir um nivcl ainda mais clcvado de rccupcra<;ao dos custos dos novos projcctos de infra-cstruturas. Estas taxas adicionais deverao, se possivel, ser uniformes (de tipo subscri<;ao - tarifas duplas). As receitas das. taxas cobradas para cobrir os custos extemos poderao ser igualmente utilizadas para financiar novos investimentos. No entanto, os niveis das taxas nos diferentes modos de transporte nao deve, em caso algum, exceder a soma dos custos medios das infra-estruturas e dos custos extemos. 9. A introdu9ao de novas taxas de transportes devera nao s6 ser integrada numa reestrutura9ao mais ampla das actuais estruturas de taxas e de tarifas no sector dos transportes, mas tambem ser coerente com a evolu9ao da politica fiscal global. Esta abordagem permitira a execu9ao de novas reformas de forma or9amentalmente neutra para a economia em geral 12 • 4(c) Terceira fase (de 2004 em diante) I 0. Ap<'>s as li9ocs a extrair das cxperiencias adquiridas no ambito das duas primeiras fas. es, na terceira fase continuarao a ser implementados principios de tarifa9ao harmonizados, quer em termos de custos marginais, quer em termos de consistencia das estimativas de custos. Os niveis das taxas relativas as extemalidades em toda a Comunidadc deverao igualmente ser revistos. Podera tambem ser estudada a hip6tese de se exigir a cria9ao de estruturas de tarifa9ao obrigatorias (mas nao de niveis obrigat6rios) para as extemalidades locais. Esta abordagem podera contribuir para aliviar a 12 A Comissao ja propos as disposiyoes pertinentes em materia de taxas sobre os combustiveis no documento COM(97)30 final. Este tema e analisado mais em pormenor no ponto 5(g). 15 pressao exercida sobre os Estados-Membros para que reduzam as taxas locais devido a concorrencia i ntemacional. Perspectiva gcral das regras de tarifa,;ao Primcira f ase Scgunda fasc Tcrccira fasc Maximo Minima Variavel consoante o modo de Custos marginais das transporte, mas, cm geral, infra-cstruturas mais cquivalentc aos custos mcdios custos cxtcrnos de das in fra-cstruturas 4 dimensao local c 2 comu 11 i taria 1 • 3 • Variavel consoante o modo de Custos marginais das transporte, cntrc O e os custos infra-cstruturas mais medias das infra-estruturas4 custos cxternos de 3 2 dimensao comunitaria 1 • • Tari fas baseadas nos custos sociais 3 2 marginais 1 • • Custos extemos Diferencia9ao permitida 1 1 Com base em para. metros e metodologias acordadas 2 Autorizadas as taxas suplcmcntarcs para novos projectos, no montante maximo total da soma dos custos mcdios das infra-cstruturas c dos custos externos 3 Compcnsada pcla redu<;ao das taxas c tarifas cxistcntcs 4 Retlecte os actuais niveis minimos e maximos nos diferentes modos de transporte 5. IMPLl~MENT A~AO, AC~()l(cid:141):S PIUORITAIUAS E IMPLICA~OES MODAIS 1. 0 presente capitulo foca as ac9oes prioritarias a realizar nas duas primeiras fases de execu9ao do processo, com descri9oes separadas para os diferentes modos de transporte. 5(a) Desenvolvimento de praticas consistentes de calculo dos custos c de contabilidade 2. A fim de podcr aplicar os principios <le tarifa9ao acima descritos, devcrao ser tratados alguns problcmas rclacionados com as cstimativas de custos. Sera necessario dcsenvolver metodologias praticas de estimativa de custos, tarcfa esta que ganhara muito com a coordena9ao entre a Comissao e os Estados-membros. A fim de tratar estas questoes e de assistir a Comissao nos seus trabalhos relacionados com a tarifa9ao das infra-estruturas, devera come9ar a trabalhar de forma efectiva o "Comite de Peritos Govemamentais Especializados em Tarifa9ao da Utiliza9ao dos Transportes" (a seguir denominado "o Comite"), que sera presidido pela Comissao. 3. As atribui9oes do Comite deverao ser actualizadas e deve ser especificado de forma clara que o seu trabalho abrangera todos os modos de transporte e quatro objectivos especificos: • ( 1) Desenvolvimento de oricnta9oes comunitarias sobre os metodos de estimativa dos custos marginais dos transportes As recentes discussoes no Conselho s. obre a dimensao alpina do regime da Eurovinheta demonstraram que existc uma dcmasiada variedade de abordagens do calculo c da tarifa9ao em fun9ao dos custos das infra-estruturas rodoviarias. Existcm diversos metodos de calcular os diferentes custos marginais da utiliza9ao das infra-estruturas de transportes, tendo sido realizados muitos trabalhos de investiga9ao neste dominio. 0 Comite nao tera necessariamente de procurar 16 identificar um unico metodo de calculo de uma determinada categoria de custos, mas apenas de definir a forma de aplicar convenientemente os diferentes metodos de estimativa ou avalia9ao dos custos. Embora o resultado ideal consista na elaborac;ao de uma abordagem intermodal em materia de desenvolvimento metodo16gico, as difercm;as existentcs entre os divcrsos modos de transporte podcrao justificar algumas varia<;ocs. Dcvcn. i scr dada prioridadc :. 1 cstimativa dos custos dos danos causados as infra-cstruluras c dos cuslos rcsultantcs do congcslionamcnlo, mas o ( 'omilc dcvcra igualmcntc analisar a cstimativa do impacto ambiental c dos riscos de acidcntcs. No quc sc rcfcre aos custos fixos, devera igualmente ser desenvolvida uma abordagem a nivel comunitario sobre a estimativa dos custos de capital, incluindo os metodos de deprecia9ao. (2) Dcscnvolvimcnto de praticas de promoc;ao da "contabilidadc dos transportcs" a nivel dos Estados-Membros transparencia da contabilidade e da A fim de facilitar a aplicac;ao e o cumprimento das regras nos dominios da tarifa9ao e das ajudas de Estado, particularmente no que se refere a terminais, deverao ser desenvolvidas praticas contabilisticas transparentes. 0 trabalho do Comite neste · dominio consistira em identificar as boas praticas em materia de contabilidade dos custos. 0 ponto de partida para esta avaliac;ao sera constiluido pclo invcntario, cm clahorac;ao, dos actuais principios de tarifa<;ao nos porl(>S maritimos. A Comite devcra igualmente emitir parecer sobre os metodos de determina9ao do nivel de recupera9ao dos custos para cada modo e cada sector de transportes e promover a adopc;ao de contabilidade de custos e de receitas dos transportes em todos os Estados-Membros. 0 Comite devera ainda aconselhar a Comissao sobre a eventual revisao do Regulamento n° 1108/70, com objectivo de introduzir um sistema de contabilidade <las despesas com infra-estruturas para todos os modos de transporte. (3). Revisao <las praticas de tarifac;ao Quando os Estados-Mcmbros comec;arem a aplicar a tarifac;ao baseada nos princfpios explicados ncstc documento, cabc ao Comitc um papel importantc na revisao das praticas de tarifac;ao e no aconselhamento <la Comissao sobrc temas ligados ao respeito dos principios de tarifac;ao aqui cnunciado. 0 Comite devcra verificar se as taxas se baseiam em estimativas de custos adequadas, tendo em conta o contexto nacional ou local, se uma taxa dupla proposta ( cobrada para assegurar a recuperac;ao dos custos) nao gera distorc;oes excessivas e se as taxas nao sao discriminat6rias e suficientemente transparentes. (4) Pareccr sobrc as nccessidadcs e as prioridades nos dominios estatistico e da investiga<;ao A estimativa dos custos marginais e o desenvolvimento da contabilidade dos transportes deverao ser apoiados por trabalhos de investigac;ao mais profundos. Por conseguinte, o Comite devera assegurar a plena utilizac;ao da investigac;ao sobre a tarifac;ao dos transportes financiada pela Comunidade e aconselhar em temas relacionados com futuros trabalhos de investigac;ao a levar a cabo no ambito do Quinto Programa-Quadro da Comunidade Europeia de investigac;ao, desenvolvimento tecno16gico e demonstrac;ao. Deve ser dada uma atenc;ao especial ao projecto CAPRI, que e uma acc;ao concertada de invcstigac;ao sobre a politica de pre9os dos transportcs que inclui orientac;oes sobre boas praticas de tarifac;ao. Alem disso, a investigac;ao devera igualmente centrar-se nas actuais lacunas te6ricas e na distribuic;ao adequada de responsabilidades entre os diferentes niveis de govemo (local, regional, nacional e comunitario ). A fim de poder calcular os custos marginais e desenvolver a contabilidade dos transportes, e necessario melhorar as estatisticas. Os esfor9os para melhorar as estatisticas deverao ser coordenados 17 com as actuais actividadcs da Comissao para mclhorar as fontcs de informa<,:oes sobrc os cus\ ,;s c outras informa9oes econ6micas e sociais rclacionadas com o sector dos transportes. Em conjunto com o EUROSTAT, a Comissao ja identificou algumas areas nas quais sao necessarias mclhorias. incluindo a do investimento no sector dos transportes. 4. 0 Comite devcra ser apoiado por um amplo forum composto por peritos independentes e por representantes das organiza9oes envolvidas. Com base nas recomenda9oes formuladas pelo Comite e pelo forum, a Comissao devera elaborar, sempre que necessario, directrizes e propostas legislativas. AC<;AO: (cid:127) Utilizar de forma efcctiva o C'omitc de Peritos Govcrnamcntais Especializados em Tarifa9ao da lJtiliza<,:ao das lnfra-cstruturas de Transportc para assistir a Comissao no dcscnvolvimento de mctodos de cstimativa dos custos marginais dos transportes; transportes a nivcl dos promover o dcscnvolvimento de contabilidade dos Estados-mcmhros; desenvolver praticas de conlahilidadc a lim de asscgurar a recupcra9ao dos custos dos tcrminais; aconsclhar sobrc as ncccssidadcs c as prioridadcs cm matcria de investiga9ao c rcvcr as praticas de tarifa9ao. Lan9ar trabalhos de investiga9ao no ambito do Quinto Programa-Quadro sobre a estimativa dos custos marginais, sobre os principios de calculo e de avalia9ao da contabilidade dos transportes e dos regimes de tarifa9ao para assegurar a plena recupera9ao dos custos das infra-estruturas. Desenvolver uma abordagem global das estatisticas comuns dos transportes: estudar a hip6tese de rever o Regulamento (CEE) n° 1108/70 sobre o sistema de contabilidade da despesa das infra-estruturas de todos os modos de transporte. (cid:127) (cid:127) 5(b) lnfra-cstrutura rodoviaria 5. Os principais objcctivos a longo prazo sao mclhorar a cficiencia da utilizm;ao da redc rodoviaria curopcia, promover transportcs rodoviarios duradouros c cncorajar o invcstimcnto adcquado nas redcs transeuropcias. Para atingir cstes objectivos, a ( 'omissao pretendc dcsenvolver um sistema global de tarifa9ao rodoviaria dos transportes de veiculos pesados e comerciais de passageiros compativel com os sistemas de tarifa9ao rodoviaria urbanos. 6. Na primeira fase, o Comite devera rever as metodologias de custos para identificar uma base de determina9ao das taxas fundada nos custos das infra-estruturas e do congestionamento. Esta actividade devera incluir o desenvolvimento de metodologias contabilisticas e de calculo dos custos comuns. Estas medidas deverao ser acompanhadas por esfor9os no sentido de desenvolver normas sobre tecnologias de tarifa9ao. Os Estados-Membros serao entao encorajados a harmonizar ou a adoptar sistemas de tarifa9ao rodoviaria interoperacionais para veiculos pesados, quer atraves dos actuais sistemas de Eurovinhetas, quer, de preferencia, atraves do desenvolvimento de sistemas de tarifa9ao electr6nica ao km, que sao mais relacionados com os custos. A Comissao espera que isto seja considerado por muitos Estados-Membros como uma altemativa interessante aos sistemas de tarifiwao dcsligada da utiliza9ao ou relacionada apenas com o tempo de utiliza9ao. Este sistema asseguraria igualmente um grau muito mais elevado de tarifa9ao em fun9ao da distancia percorrida em toda a Comunidade. A Comissao elaborara tambem uma proposta de classifica9ao ambiental dos veiculos pesados com o objectivo de facilitar o desenvolvimento de taxas que reflictam melhor os custos dos diferentes impactos ambientais gerados pela utiliza9ao destes veiculos. Por ultimo, os 18 Eslados-Membros serao cncorajados a dcscnvolvcr sistcmas de tarifi1<;ao rodoviaria urbana tcndo cm conla os cuslos extcrnos, incluindo os do congcstionamcnto do transito, dos transportcs urbanos. Nao parcce adcquado organizar cstcs sislcmas a nivcl comunitario, mas a Comissao continuara a financiar projcctos de invcstiga<;ao c de dcmonstrm;ao rclacionados com a larifa<;ao rodovi{iria urbana. Toda c qualqucr lcgisla<;ao comunit{iria quc possa di licultar a aplica<;ao tkstcs prindpios dcvcra scr rcvista a fim de climinar os ohslaculos cm causa. 7. Na segunda fase, as taxas relacionadas com a distancia percorrida deverao ser alargadas de forma a incluir, para alem dos custos das infra-estruturas, os custos extemos. Estas taxas deverao aplicar-se igualmente as novas concessoes rodoviarias, de forma a assegurar a recupera9ao dos custos sempre que estcjam previstos novos invcstimentos. Dcvcrao tambem ser desenvolvidos esfon;os no sentido de promovcr a introdm;ao de sislcmas de lari fa<;ao rodoviaria urbana quc sejam interoperacionais com os sislcmas de tarifa<;ao dos vciculos pcsados. 8. Na terceira fase, o sistema comum devera tomar-se obrigat6rio. Por conseguinte, os sistemas de tarifa9ao harmonizados dos veiculos pesados e dos veiculos de transporte comercial de passageiros baseados nos custos marginais deverao substituir os actuais sistemas de tarifa9ao baseados numa ampla variedade de instrumentos, incluindo portagens e taxas de utiliza9ao. / 13 , ar, a<;ao e ectromca T , · ifi ~ 9. E agora tecnicamente possivel e economicamente viavel cobrar taxas rodoviarias por meios electr6nicos que permitem reflectir com unJa precisao razoavel os custos marginais da utiliza<;ao das cstradas. As principais lccnologias sao a tccnologia das microondas, na qual uma unidadc instalada a hordo comunica com cquipamcnto situado na cstrada cos sistcmas de posicionamento c navega<;ao por satclitc e os USM, nos quais a unidade instalada a bordo comunica com um satelite e um tclefone m6vcl e utilizado para cobrar o pagamento. Foram introduzidos nalgumas estradas sistemas baseados na tccnologia das microondas e, cmbora tcnham sido ~doptadas as pre-normas CEN, e necessario dcsenvolvcr mais csfor<;os no scntido de definir normas curopeias para estas tecnologias. Comparadas com os sistcmas baseados cm microondas, as tecnologias GPS e GNSS tern a vantagem de nao exigir equipamento instalado na estrada, e talvez se venham a revelar mais baratos a longo prazo. Com efeito, ja estao a ser aplicadas para outros fins, como a gestao de frotas, tecnologias que permitem aplicar taxas altamente diferenciadas, e deverao ser introduzidas em breve nos veiculos novos, a medida que o taquigrafo (para medir os tempos de condu9ao e de repouso) se for tomando obrigat6rio por for9a de legisla9ao comunitaria. IO. 0 sistema de tarifayao para os veiculos pesados tern uma prioridade especial para a Comissao Europeia, uma vez que este sector e claramente intemacional e este tipo de trafego e muito importante para o desenvolvimento do mercado (mico. 0 desenvolvimento de um sistema comunitario de tarifa9ao dos veiculos pesados constituiria um passo importante na aplica<;ao dos principios da tarifa<;ao. Este sistema devera ser dcsenvolvido de forma compativel com os sistemas que estao a ser conccbidos por diversas cidades e regioes para efeitos de tarifa<;ao urbana. Efectivamente, esta a aparecer um sistema de tarifa<;ao electr6nica de camioes, como sucessor natural do actual sistema da Eurovinheta. A fim de promover o desenvolvimento deste sistema, a op9ao da tarifa9ao electr6nica estandardizada deveria ser incorporada na legisla9ao comunitaria na materia. No entanto, isto exigira uma analise mais profunda dos aspectos tecnicos, de harmoniza9ao e administrativos. 13 Estes temas serao desenvolvidos com mais pormenor na Comunicar;;ao da Comissao sobre a Cobranr;;a de Taxas por Meios Electr6nicos Interoperacionais na Europa. 19 Outras medidas 11. Entretanto, a Comissao ira encorajar os Estados-Membros a desenvolver e a introduzir. de forma harmonizada, sistcmas clcctronicos de cobrarn;a das taxas. 0 pcrcurso a rcalizar com vista i\ rcalizac;ao dcstc ohjcctivo scra aprcscntado na Comunica9ao sobrc a cohran<;a clcctr6nicu inlcropcracional de taxas na Europa. Com base nus conclusocs dcsta comunica9ao, serao analisados os problemas relacionados com a interoperacionalidade tecnol6gica e administrativa dos sistemas a fim de assegurar uma mobilidade ilimitada em toda a Comunidade. Com base nestes trabalhos, a Comissao ira apresentar igualmente uma proposta sobre a convergencia dos sistemas de cobranya clectr6nica de taxas. Eventual tarifa~Ao ao km de vciculos pcsados de mercadorias Os vciculos pcsados gcram uma scric de cuslos 4uc, muilas vczcs, nao pagam dircclamentc. Enlrc eslcs inclucm-sc os rcsullanlcs da danifica<;ao das cslradas c da poluic;ao almosfcrica c sonora, quc variam com a dimcnsao, o peso, o motor c o tipo de veiculo. A imposi9ao de uma taxa baseada nestes custos, no ponto de utilizac;ao e em fun9~lo do tipo de veiculo constituiria um sinal claro enviado aos operadores e os respectivos custos seriam compensados. Em segundo lugar, os transportes rodoviarios sao uma industria intemacional, pelo que e importante tributar os veiculos no local da utilizac;ao das infra-estruturas, de forma a respeitar o principio da territorialidade. Existe a disposi9ao dos Estados-Membros uma serie de opc;oes tecnicas, electr6nicas e nao electr6nicas, para a tarifa9ao da utilizac;ao das estradas. Os novos veiculos deverao, dentro de dois anos, estar equipados com taquigrafos digitais electronicos capazes de medir o numero de km percorridos, e foram ja desenvolvidos sistemas de posicionamento global (por cxemplo, o sistema GPS) que permitem detectar e registar electronicamente a distancia percorrida, o tempo, a localizac;ao, a classe de veiculo e o tipo de estrada. Estes sistemas ja estao a ser utilizados para gestao de frotas. 0 custo da mais sofisticada unidade clectr6nica a instalar a bordo e de cerca de 500 ecus por veiculo e a cxpcricncia sueca dcmonstra que os custos administrativos de um sistema identico a este sao bastante baixos, nao cxccdendo 2,6% das rcccitas. 0 nivel das taxas por km podcria bascar-se inicialmente nos custos marginais da infra,. cstmtura por km c nos custos de congcstionamcnto intcrurbano. lJm estudo rcalizado rcccntcmcntc para a ( 'omissao contcm uma cslimativa grosscira dos custos gcrados pclos vciculos pcsados cm todos os tipos de cstradas dos diferentes Estados-Membros. Os custos marginais das infra-cstruturas estimados variam entre 0,02 ecus por km em Espanha e 0,08 ecus na Alemanha e os custos de congestionamento entre 0,02 e 0,3 ecus, em func;ao da densidade do trafego, diferindo muito em func;ao dos diferentes valores temporais. As taxas deverao claramente variar consoante a classe de veiculo, o tipo de estrada e o Estado-Membro, a fim de poderem retlectir os diferentes custos. No entanto, a tarifa~ao consistente permitira eliminar as distorc;oes que existem no actual mercado europeu de transportes rodoviarios. Os veiculos nao dotados deste equipamento que fac;am transportes ocasionalmente poderao ser sujeitos a um simples sistema de autoriza~Ao documental baseado no tempo gasto ou na estrada utilizada. Esta autorizac;ao podera ser adquirida antecipadamente e podera conter informac;oes sobre a localizac;ao, o tipo e a categoria de veiculo ea distincia ou estrada autorizada. No entanto, este sistema devera ser apenas utilizado por um numero limitado de veiculos, sobretudo de paises que ainda nao dispoem do sistema electr6nico. 0 impacto da tarifa~Ao da distincia percorrida foi igualmente analisado. Concluiu-se que esta tarifac;ao podera conduzir a uma utiliza~ao mais eficientc da capacidade dos veiculos pesados e a um aumento das receitas govemamentais liquidas, podendo este excedente ser utilizado para reduzir outras taxas ou tarifas menos eficientes. 12. A Comissao Europeia tern tambem um papel a desempenhar no financiamento de trabalhos de investiga9ao, de desenvolvimento e de demonstra9ao relacionados com a tarifa9ao rodoviaria. Deve ser 20 dada uma alcnyao priorilaria aos lcmas sociais, incluindo a "accitayao por parlc dos utilizadorcs" e os rccursos a afoclar para este fim devem provir do Quinto Programa-Quadro de lnvesliga9ao. 13. A Comissao conlinuara a promover o inlercamhio de boas praticas de tarifa9ao rodoviaria entre os Estados-Membros ca apoiar projectos de dcmonstra9ao de sistcmas de tarifa9ao rodoviaria urbana. Para facilitar a introdm;ao destes sistemas, a Comissao tcnciona coopcrar com grupos transnacionais de autoridades urbanas ou rcgionais que pretendam introduzi-los, oferecendo-lhes uma abordagem coordenada, para assegurar que estes grupos tirem pleno proveito dos trabalhos de investigayao e tecnicos levados a cabo pela Comissao, hem como da experiencia acumulada ate ao momento. 14. Outro aspccto imporlanle do descnvolvimenfo de sistemas de larifa9ao consiste na elabora9ao de mctodos de contabilidade de cuslos harmonizados no ambito da determina9ao dos custos das infra-estruturas rodoviarias. Como foi acima referido, trata-se de uma area na qual a Comissao considera que a realiza9ao de debates conjuntos podera contribuir para se chegar a acordo sobre as metodologias susceptiveis de aplica9~io em toda a UE. 15. Outra iniciativa que ira ser apoiada pela Comissao consiste na analise do tratamento dos custos dos acidentes rodoviarios no ambito dos sistemas de tarifayao da utilizayao dos transportes. Trata-se de uma area complexa, do ponto de vista te6rico, empirico e etico. Em certa medida, estes custos sao suportados directamente pelas pessoas ou atraves de sistemas de seguros. No entanto, alguns deles sao custos "extemos", nao sendo suportados pelos utilizadores dos transportes. Se as taxas reflectirem de uma forma mais adcquada os eustos dos acidentes, isso constituira um incentivo para que os gestores das infra-cstruturas e os utilizadorcs dos transportes melhorcm as condi9oes de seguran9a, o que conduzira a diminuiyao dos custos dos acidcntcs. A Comissao propoe o prosseguimento dos trabalhos em curso no dominio da analise das possibilidades de melhor intemalizar o custo e o risco de acidentes atraves de sistemas de seguro e da necessidade de ac9ao govemamental nesta area. A fim de aprofundar este tema c de descnvolver as boas praticas, a Comissao propoe a cria9ao de um grupo de peritos oriundos da indi'. 1stria de seguros, dos meios acadcmicos e dos grupos de consumidorcs, que devcra aconsclhar sobre as mclhores praticas no <lominio do scguro de rcsponsabili<la<lc por acidcntes rodoviarios. 16. 0 Regulainento 1107 /70 sobre ajudas de Estado sera revisto de acordo com os principios da tarifa9ao enunciados no presente documento. As novas regras nesta materia deverao contribuir para a criavao de condi9oes de concorrencia leal. AC<;AO: (cid:127) (cid:127) (cid:127) (cid:127) (cid:127) (cid:127) Comunicayao sobre os sistemas de cobran9a electr6nica interoperacional de taxas na Europa. Proposta sobre convergencia e normas em materia de cobranya electr6nica de taxas. Cria9ao de grupos de autoridades urbanas e regionais que tencionem introduzir sistemas de tarifayaO rodoviaria. Desenvolvimento de uma proposta de tarifa9ao dos veiculos pesados e dos veiculos de transportc comercial de passageiros. Cria9ao de um grupo consultivo que devera dcscnvolvcr as boas praticas no dominio dos sistemas de seguro de responsabilidade por acidentes rodoviarios e da internaliza9ao dos riscos de acidentes de trfmsito. Revisao do Regulamento n° 1107 /70 sobre ajudas de Estado no sector dos transportes terrestres. 21 5(c) lnfra-estrutura fcrroviaria 17. A ncccssidadc de promovcr a cficiencia na utiliza9ao das infra-estruturas ferroviarias, os receios de distor9oes de concorrencia intcrmodal, em particular por parte dos transportes rodoviarios e a ncccssidade de financiar novos invcstimentos constitucm os principais problemas da infra-estrutura fcrroviaria. A introduc;ao <le sistcmas de tari fa9ao <le acor<lo com os custos marginais constituiria um sinal claro cnviado as cmprcsas do sector sobre o custo real de cada viagcm. Os futuros regimes de tarifa9ao deverao basear-se nos custos marginais e, se necessario, em taxas suplementares para as novas infra-estruturas que menos distor9am estes sinais. 18. A fim de asscgurar que os dois principais modos de transportc terrestrc se encontram cm pe de igualdade, a Comissao clahorou uma proposta de dircctiva sobre a tarifau;ao das infra-cstruturas fcrroviarias com base nos custos marginais das infra-cstruturas. Esta proposta devera ser adoptada no decurso da primeira fasc. As taxas com vista a recupera9ao dos custos sao autorizadas se essa for a (mica forma de assegurar o funcionamento viavel da infra-estrutura em causa. Estas taxas deverao ser aplicadas de forma a nao serem fonte de distor9oes, por exemplo, assegurando um nivel mais elevado de recupera9ao dos custos atraves da tributa9ao de servi90s de passageiros menos sensiveis aos pre90s. A diferencia9ao das taxas em fun9ao dos custos extemos sera igualmente autorizada, uma vez que ·os transportes ferroviarios tern menos custos deste tipo do que alguns dos outros modos de transporte. 19. Uma so)u9ao mais cficiente cxigiria a tarifa9ao de acordo com os custos marginais extemos. Por conscguinte, intcgrada na segunda fase e no desenvolvimento da tarifa9ao das externalidades, a Comissao ira analisar a possibilidade de introdu9ao nos transportcs ferroviarios de taxas relacionadas com a polui9ao soilora, para)elamente a introdu9ao de taxas relacionadas com outros custos extemos noutros modos de transporte. 20. A procura de percursos, linhas, sec9oes de linhas e esta9oes especificas varia com a altura do dia, com a natureza do trafego e com a existencia de percursos altemativos. Por conseguinte, as empresas fcrroviarias deverao, em principio, pagar taxas diferentes por diferentes vias e periodos, a fim de reflectir a escassez de capacidade e de assegurar uma afecta9ao mais eficiente das infra-estruturas. A proposta da Comissao contem taxas desta natureza. 21. No decurso da terceira fase, sera analisada a possibilidade de aumentar a eficiencia da afecta9ao da capacidade das infra-estruturas ferroviarias. No entanto, e necessario aprofundar a investiga9ao neste dominio, estando a ser financiado um projecto no ambito do Quarto Programa-Quadro da Comunidade Europeia de investiga9ao, descnvo)vimento tecno16gico e demonstra9ao. ACCAO: (cid:127) (cid:127) Proposta de Directiva do ConseJho sobre tarifa9ao das infra-estruturas ferroviarias e afecta9ao da capacidade. Rcvisao do Regulamento n° 1107/70 sobre ajudas de Estado no sector dos transportes terrestres. S(d) Vias de navega~ao interior 22. A Comissao apoia o desenvolvimento de principios de tarifa9ao mais transparentes e mais coerentes em todos os modos de transporte, pelo que, relativamente as vias de navega9ao interior, os objectivos incluem o desenvolvimento de normas comuns de tarifa9ao e de metodologias comuns de contabilidade e de calculos dos custos das infra-estruturas. Os custos marginais da navega9ao interior 22 sao baixos, sendo os transportes apcnas uma das utilizac;ocs <las vias de navegac;ao interior. As outras. utilizac;ocs estao sobretudo relacionadas com a gestao e o abastecimento de agua, pelo que os calculos das taxas a aplicar neste sector deverao reflectir esta realidade. Alem disso, os custos financeiros e ambientais do trafego nas vias de navegac;ao interior sao dos mais baixos de todos os modos de transporte. 23. Tendo em conta o baixo nivel dos custos c a ausencia de provas de que as actuais politicas de tatifac;ao distorcem a concorrencia, a Comissao considera que a reforma <las taxas de navega9ao nas vias de navcga9ao interior devera ser objecto de analise por partc do Comite, que devera apresentar propostas nestc dominio no dccurso da terccira fasc. AC<;AO: (cid:127) Revisao do Regulamento n° 1107 /70 sobre ajudas de Estado. 5(e) Transportes acreos , Servir;os de trafego aereo (ATS) 24. As actuais taxas pela utilizac;ao dos servic;os de trafego aereo abrangem sobretudo taxas "en route" cobradas de acordo com o peso do aviao ea distancia do voo. Nos casos em que sao cobradas taxas pcla utilizac;ao dos servic;os de controlo da area do terminal, estas nao incluem o factor distfmcia, sendo utilizadas para recuperar os custos totais e nao apenas os custos variaveis e nao tendo plenamente em conta os custos do congestionamento. Os principios que regem as taxas A TS sao estabelecidos por organiza9oes internacionais, tais como a ICAO e o EUROCONTROL. No ambito deste ultimo organismo, foi assinado um acordo multilateral por 27 paises europeus (incluindo todos os Estados-Membros <la UE excepto a Finlandia) com o objectivo de adoptar uma politica comum no dominio do calculo das taxas, <la sua base de custos e da sua cobran9a. Nos tcrmos deste acordo, as receitas sao cobradas pelo EUROCONTROL atraves de uma taxa dcnominada "taxa unitaria", calculada dividindo os custos totais dos servic;os ATS pelo volume de trafcgo. 25. Tendo em conta o grau comparativamente elevado de harmonizac;ao e de diferencia9ao das actuais taxas e o facto de os actuais dispositivos de tarifac;ao reflectirem os custos das infra-estruturas c, em parte, os relativos ao congestionamcnto, esta e urna area que nao necessita de acc;ao imediata por partc da Comissao. A fim de dcsenvolver um sistema de tarifac;ao mais eficiente, baseado nos principios do "utilizador-pagador" e do "poluidor-pagador", as estruturas de tarifac;ao deverao ser adaptadas de forma a reflectir tambem: (cid:127) (cid:127) o tipo de motor e de combustive! (a fim de reflectir os custos derivados das emissoes e do ruido, que variam em func;ao do motor utilizado); o tempo de voo (uma vcz que os custos operacionais do sector aumentam nas horas de ponta). 26. Se as taxas reflectirem estes diferentes tipos de custos de modo significativo, de forma a que os utilizadores do espac;o aereo paguem pelos servic;os que utilizam e pelos custos que geram e nao mais, os utilizadores poderao adaptar-se alterando as rotas, os tempos de voo, os tipos de aviao, os combustiveis, os motores, etc. 23 27. 0 Comite sera con vi dado a analisar a hip6tese de refor9ar a rela9ao entre taxas e custc), em particular a fim de reflectir os custos <las cmissocs dos transportes aereos. Quando as taxas rcflcctircm os custos <las infra-cslruluras, os custos cxtcrnos c os custos do congestionamcnto, prcvc-sc quc os scrvi<;os de trMcgo acrco atingcm a plena rccupcn. 1<;ao dos custos, o quc facilitara a sua comcrcializm;ao. 28. A actual posi9ao da ( 'omissao no dominio da tributa<;ao dos combustivcis dos aviocs c que csta dcvera ser introduzida se c na mcdida em que a situa9ao juridica a nivel intcmacional autorizar a Comunidade a cobrar este tipo de taxas a todos os transportadores, incluindo de paises terceiros. Esta politica foi adoptada na sequencia de uma revisao e do subsequente relat6rio sobre a actual isen9ao obrigat6ria. A fim de poder fomecer, a pedido do Conselho, mais informa9oes sobre os efeitos desta politica, a Comissao lan9ou um estudo global sobre os efeitos deste tipo de taxas, cujos resultados estarao disponiveis no Outono de 1998. Este estudo servira de base para as futuras discussoes no seio do Conselho da Uniao Europeia e do Parlamento Europt:u, no contexto da proposta da Comissao sobre a tributayao dos produtos energeticos. AC<;AO: (cid:127) (cid:127) (cid:127) (cid:127) Comunicac;ao sohrc "transportes acreos c amhientc". Acompanhamcnto do estudo sobrc a tributa<;ao dos comhustiveis dos avioes. Analise das possihilidadcs de ligar as taxas ATS aos nivcis de poluii;ao, cm vcz de criar um sislcma scpara<lo para cstc ckito. Livro vcr<lc sobrc o financiamcnto <las infra-cstruturas de gcstao do trafcgo acrco. AeroporJos 29. A fim de melhorar a utiliza9ao dos aeroportos e de reduzir a possibilidade de cobran9a de taxas excessivas, a proposta da Comissao de uma directiva do Conselho sobre taxas aeroportuarias propoe a aplica9ao do principio da rela9ao entre as taxas e os custos, que implica que as taxas aeroportuarias se baseiem nos -custos das instala9oes e dos servi9os fomecidos pelos aeroportos, de forma a permitir uma rentabilidade razoavel do capital, uma compensa9ao adequada pela deprecia9ao dos activos e uma gestao eficiente da capacidade disponivel. 0 texto propoe igualmente que se desenvolva a transparencia da contabilidade dos aeroportos, criando procedimentos consultivos obrigat6rios. Alem disso, a proposta, sc adoptada, incluira op9ocs sobre a tarifa9ao do congestionamento (nas horas de ponta c fora delas), a possibilidade de modular as taxas aeroportuarias de acordo com considera9oes ambientais (por exemplo, o ruido) e disposi9oes cm materia de acompanhamento da eficiencia dos aeroportos. 30. Em complemcnto a esta abordagem, sera analisada a possibilidade de melhorar o processo de atribui9ao de slots. A Comissao tenciona, pois, propor a revisao do regulamento em vigor nesta materia. A longo prazo, sera desejavel um alinhamento mais completo com os principios gerais em materia de tarifa9ao enunciados no presente Livro Branco. AC<;AO: (cid:127) (cid:127) (cid:127) (cid:127) Adop9ao de uma directiva do Conselho sobre taxas aeroportuarias. Comunica9ao sobre "transportes aereos e ambiente". Comunica9ao sobre o merca~o dos transportes aereos. Comunica9ao sobre a evolu9ao da capacidade e dos custos dos aeroportos na UE (incluindo op9oes politicas sobre a redu9ao do congestionamento). 24 5(0 lnfra-cstruharn maritima 'l'ramporles mar iii mos JI. 0 sector dos lnmsporles maritimos lem cuslos de infra-estruturas c custos cxtcrnos relativamente baixos, embora as emissoes de di6xido de enxofre e de 6xido de azoto sejam significativas e constituam motivo de preocupa9ao. As ac9oes preparat6rias a realizar no ambito da primeira fase deverao, pois, incluir a analise do problema das emissoes dos navios no contexto das discussoes actualmente em curso nesta materia a nivel intemacional. A legisla9ao comunitaria em vigor preve uma isen9ao de impostos obrigat6ria sobre os combustiveis utilizados nos navios. No decurso da segunda fase, sera estudada a hip6tese de introduzir prescri9oes minin:ias sobre qualidade dos combustiveis, devcndo a Comissao considerar a possibilidade de propor a introdu9ao de taxas ambientais sobre os combustiveis que podcrao variar em fun9ao das cmissoes. Em altemativa, podcrao scr introduzidas taxas de navcga9ao a modular da mesma forma. No cntanto, cstas altera9ocs devcrao igualmenle scr compativeis com os acordos internacionais nesta area. Por conseguintc, as discussocs sobre a adapta(,:ao <las normas e <las taxas dcverao ter tamhcm lugar no ambito dos fora internacionais, como o MAR. POI,. lt!fra-estruJuras porJuarias e maritimas 32. Como foi referido no Livro V crdc da ( ~omissao sobrc as lnfra-estruturas Portuarias e Maritimas, a politica comunitaria para os portos dcvera ter por objectivos criar condi9oes equitativas de concorrencia em todos os portos da UE, maximizando, ao mesmo tempo, a eficiencia da utiliza9ao dos portos e do conjunto do sector. A adop9ao de um quadro comunitario em materia de tarifa9ao portuaria podera constituir uma contribui9ao importante para a obten9ao destes objectivos. De acordo com os principios gerais enunciados no presente Livro Branco, a Comissao considera, pois, que os utilizadores dos portos deverao suportar os custos que geram. No entanto, reconhece-se que a larifa9ao cm fum;ao dos custos marginais nao scni sempre suficiente para recuperar junto dos utilizadorcs a totalidade dos custos das infra-estruturas. Por conseguinte, deverao ser autorizadas taxas mais elevadas desdc que as mesmas nao sejam fonte de distor9oes. 0 quadro comunitario neste dominio exigira, pois, um sistema de tarifa9ao baseado nos custos, sendo o nivel minimo o equivalente aos custos marginais. 33. 0 debate sobre o Livro Verde demonstrou que existe um amplo conscnso sobre a necessidadc de mclhorar a transparencia do financiamento dos portos. Assim scndo, o primeiro passo a dar neste scntido consistira na realiza9ao de um invcntario dos sistemas de financiamcnto dos principais portos comunitarios, quc ilustrc a forma como sao utilizados os fundos publicos e privados. A Comissao devera tomar as medidas necessarias para a elabora9ao urgente deste inventario, incluindo as necessarias altera9oes das normas em materia de contabilidade e de presta9ao de contas. Foi manifestado igualmente interesse consideravel na possibilidade de tomar clara a medida em que as normas do Tratado em materia de ajudas de Estado influenciam as decisoes de investimento no sector portuario. Esta possibilidade devera ser prosseguida paralelamente a elabora9ao do inventario. Ambos · os exercicios deverao ser prosseguidos em estreita coopera9ao com as organiza9oes representativas do sector portuario, que poderao prestar uma contribui9ao muito importante para a sua rapida finaliza9ao. 34. Pelas razoes que a seguir se enunciam, as normas em materia de ajudas de Estado nao fomecem uma solu9ao completa para os problemas do sector, uma vez que, por natureza, se aplicam apenas a pagamentos efectuados a favor de empresas e nao ao fomecimento de infra-estruturas publicas as quais todas as empresas tern acesso em pc de igualdade. Por conseguinte, scra igualmente nccessario continuar o trabalho de clabora9~'io de um quadro de tarifa9ao portuaria, como parte integrante da abordagem mais geral de coordena9ao dos investimentos em infra-estruturas descrita no ponto S(h). 25 0 fornccimcnto de infra-cstruturas maritimas fora dos portos dcvcra tambcm scr tratado 11csk contcxto. AC<;AO: (cid:127) (cid:127) (cid:127) Inventario das praticas de financiamento e da transparencia da contabilidade dos portos. Avalia9ao da necessidade de clarifica9ao das hnhas directrizes sobre ajudas de Estado no sector portuario. Desenvolvimento de um quadro de tarifa9~io portuaria. S(g) Politica fiscal relacionada com os transportes 35. A introdu9ao de um quadro de tarifa9ao <las infra-estruturas devera, indubitavelmente, ser conciliada com os actuais quadros comunitarios do IVA e dos impostos indirectos sobre os combustiveis. 36. 0 IV A regc-se por um regime comunitario previsto na sexta Directiva sobre o IV A (77/388/CEE), sendo concebido como um imposto gcral sobre o consumo com objectivos de angaria9ao de reccitas, pclo que nao se trata de um instrumento adcquado ou particularmente efcctivo :. para prosscguir outros objectivos nao fiscais, tais como a protec9ao do ambiente ou a politica dos transportes. No entanto, existem diferen9as significativas na forma como o transporte de passageiros c tributado nos diversos Estados-Membros, hem como na forma como sao tributados os diferentes modos de transporte em cada Estado-Mcmbro. Nalguns casos, as diferen9as de tratamento em materia. de tributa9ao do IVA criam distor9oes de concorrencia entre os diferentes modos de transporte. 37. Rcconhecendo cste problema, a Comissao lan9ou um cstudo sobre o regime de IVA e os efeito do mesmo no dominio dos transportes de passageiros. No final do corrente ano, a Comissao ira emitir um documento de consulta no qual serao apresentadas as diferentes op9oes de reforma. Estas op9oes deverao assegurar que os operadores de transportes sediados na UE nao sejam colocados em situa9ao de desvantagem relativamente aos operadores sediados em paises terceiros, hem como, na medida do possivel, que os diferentes modos de transporte nao sejam colocados em situa9ao de desvantagem relativamente aos seus concorrentes. As propostas de reforma resultantes deste exercicio de consultas deverao ser preparadas e analisadas a luz da evolu9~lo do futuro sistema comum de IVA. Alem disso, o IVA nao devera impcdir o descnvolvimcnto dos servi90s publicos de transportes. Claramente, o dcscnvolvimcnto c a a<lopc;ao <le normas e de linhas dircctrizes comunitarias em materia de tributa9ao dos transportes ea introdw;:ao da abordagem de tarifa9ao dos transportes deverao respeitar estes objectivos e conduzir a cria9ao de um sistema de pre9os verdadeiramente equilibrado entre todos os modos de transporte. 38. Existem normas comunitarias que estabelecem taxas minimas dos impostos indirectos sobre os combustiveis para motores. Os Estados-Membros podem, no entanto, aplicar taxas superiores a estes limites minimos e a maior parte deles fazem-no. Em 12 de Mar90 de 1997, a Comissao aprovou uma proposta de directiva do Conselho sobre a reforma do regime comunitario de tributa9ao dos produtos energeticos (COM(97)30). 0 objectivo global desta nova proposta consiste em alargar o ambito de aplica9ao do actual sistema comunitario para alem dos combustiveis minerais, de forma a cobrir outros combustiveis concorrentes. De acordo com a nova proposta, sao actualizados os niveis minimos das taxas sobre, entre outros, os combustiveis para motores (acordados ja em 1992 e, logo, situando-se muito abaixo das taxas aplicadas pelos Estados-Membros). Os aumentos das taxas minimas propostos sao faseados ao longo de um periodo de quatro anos. Propoe-se que, no decurso da primeira fase, a taxa minima sobre os combustiveis sem chumbo aumente 45% ea do diesel 27%. 26 Actualmcnlc, a maior park <los Esla<los-Mcmhros aplica laxas muito supcriores as taxas minimas comuniti,rias. Por conscguintc, os cfcitos da nova proposta sohrc a maior partc das taxas nacionais scrao limitados. 0 novo quadro confcrira aos Estados-Mcmhros mais libcrdadc para difcrcnciar as taxas supcriorcs ~\s minimas, pcrmitindo tambcm aos Estados-Mcmbros quc introduzircm novos instrumcntos dircctos de tarifac;ao rodoviiiria, sob dctcrminadas condic;ocs. rcduzir os nivcis dos impostos quc aplicam aos combustivcis para motorcs. mcsmo sc isto conduzir a taxas de tributac;ao inferiores as previstas na nova dircctiva. A adopc;ao dcsta proposta da Comissao contribuini para melhorar a actual situac;ao no que se refere as diferenc;as nas taxas aplicaveis ao _diesel. 39. No dominio da tributac;ao dos veiculos, a Comissao procedeu a uma revisao profunda da situac;ao actualmente existente na Uniao Europeia e tenciona tratar este problema, com base nas conclusoes desta revisao, no decurso do ano de 1999. S(h) Fornecimento eficiente de infra-estruturas 40. A fim de desenvolver niveis eficientes de investimentos em infra-estruturas, e necessano proccdcr a analiscs rigorosas de custos/bencflcios, que abranjam todos os custos, incluindo os custos de capital, antes de sc tomarcm as dccisocs de invcstimcnto. As novas infra-cstruturas construidas tkvcrao cnfao scr tarifodas <le acordo com o principio da laril~u;fio cm li. mc;fio dos custos marginais, a nat~ scr quc scja necessario impor um nivcl de taxas mais clcvado a fim de podcr cobrir os custos de capital da constrm;ao. Esta disposi9ao dcvera pcrmitir asscgurar um grau mais clcvado de financiamcnto privado das infra-cstruturas ou mcsmo dos financiamcntos publicos ncccssarios para garantir a rcntabilidadc dos invcstimcntos. 41. A falta de coordena9ao da avaliac;ao dos potenciais investimentos pode conduzir a grandes distorc;oes. Por exemplo, a nao inclusao de alguns beneficios para cidadaos de paises terceiros pode provocar a subvaloriza9ao dos beneficios totais de projectos viaveis e a insuficiencia de fomecimentos das infra-estruturas TEN. Esta e uma das justifica9oes para a rubrica or9amental TEN e para a intervenc;ao a nivel comunitario. Do mesmo modo, quando os Estados-Membros nao tomam em considera9ao os custos resultantes de novos projectos de infra-estruturas para outros Estados-Membros, podera verificar-se um fomecimento excessivo de infra-estruturas. Estes custos poderao rcsultar da substitui9ao de instala9oes existentcs pelas construidas no ambito do novo projccto, o quc c provavel que aconte9a sobretudo quando os pre90s praticados no ambito deste ultimo sao haixos. lsto c particularmcntc rclcvantc no amhito dos tcrminais de transportes intcrnacionais concorrcntcs, nomcadamcnte dos portos c dos tcrminais de transportcs comhinados. 42. As rcgras cm matcria de ajudas de Estado podcm scr aplicavcis ao invcstimcnto cm infra-estruturas e, logo, contribuir para eliminar distor9ocs resultantes do facto de os financiamentos publicos poderem favorecer determinadas empresas ou a produ9ao de determinados hens. Por exemplo, quando se recorre a financiamentos publicos para fomecer infra-estruturas a um determinado operador de transportes, concedendo-lhe uma vantagem injustificada sobre os seus concorrentes, as normas em materia de ajudas de Estado sao aplicaveis 14 • Do mesmo modo, tem-se assistido nos ultimos anos a um envolvimento crescente do sector privado no capital ou na gestao de projectos de infra-estruturas. Nestes casos, considera-se que existe uma vantagem potencial para a empresa em causa se a compensa9ao concedida pelo Estado for superior ao necessario para atingir esse fim. Os concursos nao discriminat6rios constituem uma forma efectiva de assegurar que a compensac;ao nao seja excessiva15 • Na ausencia de concurso deste tipo, este objectivo devera ser 14 15 Orienta~oes para as ajudas de estado no sector dos transportes aereos (JO n° C 350, de 10. 12. 1994, p. 5, ponto 12(2)). Ver COM(97) 453 final, ponto 2. 2. 27 atingido alravcs de uma vcril'ic;. 11,:ao muito rigornsa por parlc da ( 'omissao ,. Jas disposi<,:oes financeiras. 43. Por outro lado, quando as infra-estruturas de transportes sao directamente financiadas e geridas pelas autoridades publicas e estao abertas a todos os utilizadores, actuais ou potenciais, em pe de igualdade e em conformidade com a legisla9ao comunitaria aplicavel, nenhuma empresa ou produto podera ser facilmente considerado como tendo sido favorecido relativamente a outros de uma forma que afecta as condi9oes de concorrencia e o comercio entre os Estados-Membros, na acep9ao don° 1 do artigo 91° do Tratado CE. Por este motivo, o investimento em infra-estruturas tern sido geralmente considerado como uma mcdida gcral de politica econ6mica nao coberta pelas regras em materia de ajudas de Estado. 44. No cntanto, cstas regras descmpcnham um papel ca<la vez mais importante a mcdida quc os Estados-Membros rccorrem de forma cresccnte a empn:sas priva<las para dcscnvolver ou gerir as infra-estruturas de transportes. Por conseguintc, c necessario <lelinir de forma abrangcntc os casos cm quc o linanciamcnto publico de uma infra-cstrutura favorccc uma dcterminada empresa de uma forma que distorce a concorrencia e afecta o comercio entre os Estados-Membros. A Comissao tenciona clarificar e actualizar a sua abordagem em materia de ajudas de Estado no sector dos transportes terrestres, atraves da revisao do Regulamento n° 1107 /70, que aplica o artigo 77° do Tratado: A Comissao ira igualmente avaliar a necessidade de clarificar as linhas directrizes em materia de ajudas de'Estado, em particular nos dominios dos portos e de outros terminais. No entanto sao necessarios outros meios para se poder assegurar que os investimentos publicos, nomeadamente os de grandes dimensoes, nao conduzam a ineficiencia, a excesso de capacidade e a concorrencia desleal. A Comissao considera que um primeiro passo nesse sentido poderia ser dado com o lan9amcnto de uma iniciativa comunitaria voluntaria de coordena9ao dos investimentos, baseada possivclmcntc no n° 2 do artigo 129°-C"' do Tratado, quc podcria constituir uma contribui9ao imporlante para alcarn,:ar este objectivo. A necessida<lc de outras medidas de naturcza obrigatoria na {area <la coordcna. ,:fio dos investimcntos dcvcra scr avaliada it luz dos rcsultados obtidos no ambito dcsta iniciativa. 45. A iniciativa voluntaria de coordena9ao dos investimcntos dcvera apoiar-se em dois elementos: um certo grau de convergencia das metodologias de analise dos custos/beneficios sociais, de forma a que estas analise sejam fiaveis, e a adop9ao de procedimentos de coordena9ao. Uma vez que a natureza da analise de custos/beneficios para este efeito e semelhante a utilizada para identificar os ·beneficios transeuropeus dos projectos TEN, os trabalhos sobre os aspectos metodol6gicos deverao ser prosseguidos no contexto da prepara9ao da pr6xima revisao das directrizes das TEN de Transportes, que tratarao do tema dos beneficios transeuropeus. AC<;AO: (cid:127) (cid:127) (cid:127) 16 Iniciativa voluntaria de coordena9ao do investimento (n° 2 do artigo 129°-C do Tratado). Avalim;ao da necessidadc de clarifica9ao das linhas dircctrizes sobre ajudas de Estado, em particular nos sector dos portos e de outros terminais. revisao do Regulamento n° 1107 /70, sobre ajudas de Estado no sector dos transportes terrestres. Os Estados-membros, em liga<;:ao com a Comissao, coordenam entre si as politicas prosseguidas a nivel nacional que possam ter um impacto significativo sobre a realiza9ao dos objectivos referidos no artigo 129°-8. A Comissao pode, em estreita coopera<;:ao com os Estados-membros, tomar todas as iniciativas uteis a fim de promover esta coordena9ao. 28 Resumo: regras (e ac~ijes (cid:127)) comunitarias no dominio da tarifa~ao das infra-estruturas de transportes Comitcdc pcritos lnfra-cstrutura rodoviaria Primeirn fnsc (nrhml) ( l')')H-2000): delini,•i\o e cstnhclel'imento de unu1 ahonht~t•m dn tnrifa,·Ao 1,ormenorizada (cid:127) Utilizar de forma cfcctiva o Comitc de Pcritos Govemamcntais Especiali:tados na Tarifar;ao da Utili~ao das lnfra-cstruturas de Transportcs para desenvolver metodos de estimativa dos custos marginais dos transportes, promover o desenvolvimcnto da contabilidadc dos transportes nos Estados-Mcmbros, dcscnvolver praticas contabilisticas quc garantam a recupcrar;ao dos custos dos tcrminais e aconsclhar sobrc as ncccssidadcs c as prioridades nos dominios cstatistico c da investiga<;ao. Promovcr a tarifa<;ao rodoviaria, pcrmitindo a difcrcnciar;ao das taxas sobrc os transportcs comcrciais (por excmplo, cm funr;ao do tipo de veiculo, dos custos marginais associados, etc. ), mas com o limite maximo dos custos medios das infra-estruturas. Comunicar;ao sobre a Cobranr;a Elcctr6nica lntcroperacional de Taxas na Europa (cid:127) criar;ao de um grupo consultivo para dcsenvolvcr boas praticas de sistemas de seguro de responsabilidade automovcl (cid:127) l&D sobrc tarifar;ao rodoviaria urbana (cid:127) Projectos de dcmonstrar;ao de tarifar;ao rodoviaria urbana (cid:127) facilitar a introdur;ao da tarifa<;ao dos vciculos pcsados cm funr;ao da distancia pcrcorrida I nfra-estrutura ferroviaria (cid:127) Proposta de directiva do Conselho sobre a tarifar;ao dos custos marginais em funr;ao da distancia percorrida, com taxas adicionais opcionais para os servi~os de passageiros (nivel maximo: custos medios) e pagamentos compensat6rios relativos aos custos extemos escondidos dos modos de transporte concorrentes Vias de navegar;ao interior 29 St•~muln fast• (2001-2004 ): t·onsolidn,•i\o dns hast•s dn tarifa. ,:ao rodoviaria, fcrroviaria, aeroportuaria e portuaria Tt•n-t•in1 fase: fimlli:r. a-;Ao da transi. ,:i\o; todos os modos de transporte sujeitos aos mesmos principios de tarifa~lo ldcntico a primcira fasc mais a rcvisao das praticas de tarifar;ao Operacional Promo<;ao de sistcmas harmonizados de tarifar;ao clcctronica (p. ex. sistemas EFC). Fixar os limitcs das tarifas no custo medio das infra-estroturas e custos cxtemos (estrutura bascada nos custos das infra-cstruturas e nos custos cxtcmos) (cid:127) desenvolvimento de sistcmas, de normas e de propostas de convergencia dos sistemas de tarifar;ao electronica dos veiculos pesados (cid:127) acompanhamento do grupo consultivo sobrc rcsponsabilidadc (cid:127) analisc da opr;ocs para a rcdur;ao das tarifas e de outras taxas relacionadas com os transportes (cid:127) Analise da possibilidade de introdur;ao de taxas em funr;ao do ruido As taxas rclacionadas com os custos tomam-se obrigat6rias para os operadorcs comerciais (cid:127) Actualiza~ao e extensao do regime de tarifar;ao em funr;ao dos custos marginais aos operadores de transportes ferroviarios de passagciros, abrangendo os custos das infra-estruturas e as extemalidades Directiva relativa a tarifa~ao em fun~ilo dos custos, abrangendo os custos das infra-estruturas e as external idades Actm1li1. 11;ao Dircctiva sobrc tarif~ao a11tori1. 1ndo taxas cm fun,,)o dos cuslos das infra-l'Slntluras l' das cxtcrnalidadcs (cmbora os custos cxtcrnos scjam abrangidos pch. 1s taxas aeroportuarias) Servi~os de trafcgo. ,crco As actuais taxas sao mais ou mcnos baseadas nos custos cm, utilizrn;ao (cid:127) comunic. u;ao sobrc "transportcs acrcos c ambicnlc" (cid:127) comunicairao sobrc o mercado dos transportes acrcos (cid:127) acompanhamcnto do estudo sobre a tributa~ao dos combustivcis dos aviocs (cid:127) analisc da possihilidadc de ligar as taxas "en route" aos nivcis de poluic. ;ao cm vcz de dcscnvolvcr um sistema scparado para csle cf eito (cid:127) Livro Verde sobrc o Financiamcnto das lnfra-estruturas de Gcstao do Trafcgo Acrco Aeroportos Dircctiva sobrc tarifa~ao das infra-estruturas cm fun~ao A tarifa~ao cm fun~ao dos custos Actual iz. a~ao dos custos cxtemos torna-se obrigat6ria ( cxemplo: as taxas de aterragem suecas) (cid:127) ado~ao da dircctiva do Conselho sobre taxas aeroportuarias (cid:127) comunica9ao sobre "transportes aereos e ambiente" (cid:127) comunica~ao sobrc o mercado dos transportes acrcos (cid:127) comunica~ao sobrc a evolu~ao da capacidade c dos custos dos aeroportos na UE (incluindo op1yocs politicas para lutar contra o congcstionamcnto) ·rransportcs maritimos (cid:127) Analise das o~ocs com vista a rcdu~ao das cmissocs (cid:127) mclhoria das normas inlcrnacionais Actual iza~ao (cid:127) adopc. ;uo de instrumcntos comunitarios de aplicac. ;ao das nonnas Portos e infra-estruturas maritimas (cid:127) inventario das praticas de financiamento publico e de Directiva sobre tarifa9ao das tarifa~ao nos portos infra-estruturas em fun~ao dos custos, sendo os custos marginais rclacionados com os custos das infra-estruturas e os custos extemos Actual iza9ao (cid:127) aplic~ao da directiva sobre tarifa9ao das infra-estruturas portuarias 30 Ajudas de Estado Clarifica'rao e actualiza'riio das regras das ajudas de Estado de fonna a pcm1itir a coordena'rao dos transportcs tcrrcstrcs ao abrigo do artigo 77". lscn~Ol'S, cntre outras, para os pagamcntos compcnsatt'lrios pclos custos cxtcmos ocultos dos modus de tnmsportc concorrcntcs (cid:127) revisao do Regulamento n° 1107 /70 sobre ajudas de Estado e das linhas directrizes (cid:127) iniciativa voluntaria de coordena'rao dos investimentos (cid:127) avalia'rao da nccessidade de clarificar as directrizes sobre as ajudas de Estado Actuati,. a-;ao Analise da possibilidade de cxtcnsao da cstrutura a todos os modos de transporic (cid:127) dahora-;ao das linhas d1rcl'tri1. cs solm· ajmlas de l•:stado nos scctorcs portu{trio c acroportuario. Tributa'rao da encrgia/lV A (cid:127) A tributa'rao nao deveni distorccr as dccisoes sobrc os transportes ou impcdir o desenvolvimento de sistemas de tarifa'rao eficicntcs. Adop'rao da proposta sobre os impostos cncrgcticos Prosseguimento da hannoni:t. a'riio Prosseguimento da hannon i:t. a'raO (cid:127) l>ocumcnto de consulta, cvcntualmcntc scguido por uma proposta de dircctiva sobrc o IVA no sector dos transport es 6. AV ALIA(;AO SOCIO-ECONOMICA DA ESTRA TEGIA 6(a) Efeitos economicos gerais 1. 0 desenvolvimento de uma abordagem comunitaria da tarifa9ao eficiente devera gerar beneficios liquidos significativos para o conjunto da sociedade, contribuindo directamente para a melhoria da eficiencia tecno16gica, operacional e organizativa, produzir uma mudan9a ligeira e desejavel no equilibrio intermodal e provocar uma pequena redu9ao do crescimento da procura de mobilidade17 • A Comissao realizou inumcros cstu<los sobrc os efeitos dcstes sistemas de tarifac;ao na economia, na i~d(1stria, nos consumidorcs c sobrc a coesao c as rcgiocs pcrifcricas 1 K. As conclusocs fundamentais dcstas an{,liscs consistcm cm quc a a<lop<;ao de quadros de tarifo<;ao clicientcs <lcvcra conduzir, de uma forma gcral, a hcnclicios no quc sc rclcrc a todos cstcs ohjcctivos politicos, dcsdc quc as rcccitas gcradus scjam utili:1. adas de forma cficicntc. 2. De uma perspec_tiva ccon6mica global, esta politica nao devera ter um impacto a longo prazo no crescimento do PIB, mas gerara beneficios secundarios atraves da reciclagem das receitas. Alem disso, uma vez que a existencia de regras de tarifa9ao comuns contribuira para reduzir a concorrencia fiscal prejudicial, a reestrutura9ao dos sistemas fiscais a fim de reduzir as tax. as e as tarifas que sao fonte de distor9oes sera·facilitada. Dependendo em parte da realiza9ao da outras reformas fiscais, o novo sistema de tarifa9ao devera ter um efeito positivo sobre o emprego, pelo facto de alguns rendimentos serem redistribuidos a fim de permitir a diminui9ao da carga fiscal sobre o trabalho. Por ultimo, ao prever a substitui9ao. das tax. as por tarifas, o novo sistema devera criar uma base de receitas mais clara para o sector dos transportes e melhorar as condi96es para o investimento privado e para o funcionamento das 17 18 CEMT, 1998. Ver, por exemplo, a amilise apresentada no Livro Verde sobre a Forma~ao Correcta e Eficiente dos Pre~os dos Transportes (nomeadamente o Capitulo 8, ea analise constante da exposi~ao de motivos da proposta da Comissao sobre a altera~ao da Directiva "Eurovinheta" (93/89/CE). 31 in fra-cstruturas. 3. Mais especificamente, a intemaliza9ao dos custos ambientais devera contribuir para aumentar a eficiencia do sector do ponto de vista ambiental: quando as taxas i:eflectirem os custos marginais das cmissoes, o nivel dcstas devera diminuir ate ao ponto em que o custo de mais redw;:oes seja igual ao dos bcneficios marginais. Alem disso, a cria9ao de um sistcma de tarifa9ao mais directo e mais relacionado com a distancia percorrida permitira avaliar cada desloca9ao de acordo com os seus custos e beneficios. Uma vez que todos os custos serao tidos cm considera9ao, cada viagem devera criar um beneficio liquido. Assim, do ponto de vista social, e o bem-estar e nao o numero de desloca9oes que sera maximizado. 4. De um ponto de vista financeiro, o aumcnto da eficiencia da utiliza9ao do sistema de transportes devera reduzir a necessidade de financiamento de infra-estruturas, de cuidados de saude e de medidas de protcc9ao do. ambicntc por parte dos govemos, embora os beneficios financeiros directos devam, de preferencia, ser aplicados para diminuir a carga fiscal. 0 impacto Hquido no sector comercial devera ser positivo, uma vez que o cfeito directo resultante do aumento das taxas de transporte sera compensado pcla rcdu9ao dos custos associados ao congestionamento e aos acidentes, hem como a eventuais rcdu9ocs de impostos efectuadas pclos govcrnos. Podera ocorrer uma certa contrac9ao das industrias de transporte intensivo, mas a mesma sera ligeira, uma vcz que o aumento global dos pre9os dos transportcs scn1 limitado c quc as emprcsas tcrao tempo para adaptar a sua logistica e o seu modo de funcionamcnto 1 ". 5. Para cada modo de transportc, as altcra9ocs de prc90s rclativas serao difercntcs consoante o pais, em fun9ao das estruturas de custos e <las estruturas de tarifas e de taxas de partida. Um estudo sueco20 calculou os efeitos de intemaliza9ao dos custos sociais marginais derivados dos acidentes, do ambiente e dos custos das infra-estruturas para os diferentes modos de transporte, tendo em conta que as actuais tax. as sobre os transportes deverao desaparecer ( embora este estudo nao tenha em considera9ao os custos resultantes do congestionamento e do ruido, que sao importantes). Este estudo indica que, se estes custos marginais forem intemalizados e compensados por redu9ocs de impostos, os taxas sobre os combustiveis, os autom6vcis e os transportes maritimos de mercadorias deverao baixar e as de outros modos de transporte aumentar. 0 estudo conclui que o principal efeito da introdu9ao desta abordagem consistira na melhoria da posi9ao competitiva da industria de transportes maritimos. 0 estudo refere , igualmente que os pre9os finais dos transportes serao influenciados em menor grau que as taxas, uma · vez que as empresas reagirao as novas taxas atraves da altera9ao dos seus padroes de transporte e das suas frotas de veiculos, reduzindo, desta forma, os seus custos, em vez de os repercutirem nos consumidores. 6. Para poder compreender os impactos das altera9oes das taxas de transportes, que sao mais evidentes e provaveis, a Comissao procedeu a inumeras analises atraves de estudos e projectos de investiga9ao. 0 projecto "'TRENEN" analisou a aplica9ao de regimes de tarifa9ao eficientes em quatro localidades urbanas (Amesterdao, Bruxelas, Dublim e Londres) e em duas areas interurbanas (na Belgica e na Irlanda). Por seu tumo, o projecto "EUNET" analisou os impactos das diferentes politicas de tarifac;ao , em Londres, no Sudeste da lnglaterra, em Helsinquia, em Napoles e no Pais Basco. As conclusoes gerais destes estudos consistem em que se verificam melhorias liquidas de bem-estar para os consumidores de todas as quatro cidades e duas regioes analisadas, quando sao aplicados sistemas de tarifa9ao eficientes, devido aos beneficios resultantes da redu9ao do congestionamento e da polui9ao, combinados com a redu9ao de impostos, quc compensam as "perdas" derivadas dos aumentos de pre9os de alguns servi9os de transportes. 19 20 CEMT, 1998. Per Kageson, 1998. 32 7. No que se ref ere aos estudos urbanos, conclui-se que as altera9oes de pre9os induziriam melhorias tecnol6gicas positivas, os volumes de trafego as horas de ponta diminuiriam entre 19% e 33% e os custos extemos diminuiriam cntrc 13°/4, c 35°/4,. No quc sc rcferc aos modelos intcrurbanos. vcrilicar-sc-ia uma rcdw;ao da utiliza<;ao <-k aulom(>vcis privados c um aumcnto da utiliza<;ao dos transportcs publicos cm Londrcs, no Sudcstc da lnglatcrra c no Pais Basco. 0 numcro de acidcntes de via9ao diminuiria 20% c o tempo mcdio gasto por um veiculo nas horas de ponta diminuiria 16%. Os estudos "EUNET" e "TRENEN" indicam que a introdu9ao da politica de tarifa9ao em fun9ao dos custos sociais marginais a nivel da UE podera conduzir a beneficios globais em termos de bem-estar quantificados entre 30 e 80 mil milhoes de ecus por ano. 8. Um outro. estudo da Comissao analisou a introdu9ao de uma das primeiras medidas prioritarias que podcriam ser tomadas: a introdw;ao de uma taxa sobre os transportes rodoviarios de mercadorias na Europa. 0 modelo utilizado consistiu na introdu9ao de uma taxa baseada na tonelagem/krn de veiculos pesados em toda a Uniao Europeia2 1 • Esta taxa scria introduzida gradualmente a fim de reflectir os transporte rodoviario de mercadorias, excluindo os relativos ao custos extemos medios do congestionamento, revertcndo as receitas da taxa para a economia, sobre a forma de redw;ao dos impostos sobre o trabalho. Os principais resultados deste estudo reflectem o impacto da taxa no horizonte do ano 20 I 0: (cid:127) (cid:127) (cid:127) aumento do PIB em 0,3% e da produ9ao industrial em 0,21%; aumento do emprego em 0,5%; diminui9ao do trafego rodoviario de mercadorias em 6,6%. 9. Ao fazcr reverter as reccitas da taxa para a economia, sob a forma de redu9oes dos impostos sobre o trabalho, a produ9ao, o emprego e o crescimento econ6mico sao encorajados, o que permitira compensar os efeitos do aumento dos custos dos transportes rodoviarios. 6(b) Efeitos distributivos 10. 0 ohjcctivo da rcforma <las taxas de transportcs 6 mclhorar a cficiencia do sector. Se isto conduzir a um cfcito distributivo indcscjavel, scra neccssario adoptar uma politica de compensa9ao. No entanto, de uma forma geral, o "consumo" de transporlcs e progressivo, ou seja, as familias mais ricas gastam uma parte maior dos seus rendimentos em transportes. Por conseguinte, o aumento das taxas dos transportes podera ter um efeito distributivo progressivo e nao regressivo22 • 0 efeito distributivo final dependera, contudo, fortemente dos sectores ou dos tipos de transporte que sofrem aumentos e do tipo de compensa9oes oferecidas pelos Estados;. Membros. Por ultimo, o estudo acima referido sobre os efeitos da introdu9ao de uma taxa sobre os transportes rodoviarios de mercadorias indica que a mesma teria cfeitos positivos para todas as catcgorias de rendimentos, uma vez que o rendimento disponivel real pessoal aumentaria em todos os !:,lfupos socio-econ6micos. 6(c) Coesio e regioes perifericas 11. 0 efeito das altera9oes dos pre9os dos transportes sobre as zonas perifericas ou menos desenvolvidas necessita igualmente de ser analisado. As novas taxas serao diferenciadas, pelo que as regioes menos congestionadas e menos povoadas seriam menos afectadas. Por conseguinte, se uma zona rural ou periferica tiver poucas infra-estruturas ou nao sofrer de congestionamento do transito, as taxas 21 22 Barker, T. e Kohler, J. A Uniao Europeia e definida como os 12 Estados-Membros de 1995 excluindo a Grecia. Isto dependeni, em parte, do tipo de aumento. R. Iten et al. 1998. 33 que reflcclem csles custos serao haixas c nao exislcm molivos para recear quc. de uma forma gcral. as rcgiocs pcrilcricas ou menos dcscnvolvidas possam scr advcrsamcntc alcctadas pcla aplicac;ao do sistcma de tarifac;ao cm furn;ao dos custos marginais. Alcm disso, tal como foi acima rcferido, este sislcma devcra gcrar bcncl1cios globais signi licativos quc bcncficiarao tambcm cstas rcgioes. 12. Ncstas circunstancias. sc cxistirem prcocupac;ocs sobrc a cvcntualidadc de o aumcnto das taxas dos transportes poder vir a impedir o desenvolvimento econ6mico das regioes perifericas ou menos desenvolvidas do ponto de vista econ6mico, podera justificar-se uma aplicac;ao flexivel e particularmente gradual das reformas dos prec;os, desde que tal nao gere distorc;oes de concorrencia. Este podera ser o caso de algumas regioes nas quais um determinado equipamento constitui a unica ligac;ao com o resto da Uniao e/ou um centro importante de actividade econ6mica local. Por outro lado, as regioes com infra-estruturas de transportes relativamente fracas e nas quais sao necessarios investimentos significativos para melhorar a acessibilidade ou para satisfazer os aumentos do volume de trafego previstos, podem ter igualmente necessidade de adoptar estrategias de tarifac;ao que assegurem um nivel mais elevado de recuperac;ao dos custos. 13. Os sistcma de dilcrcnciac;ao dos prcc;os provocarao uma mudanc;a nos padrocs c na distribuic;ao dos custos dos transporlcs. Ao aumcnlar a eficifncia. cstcs sislcmas conlrihuirao para rcduzir o custos dos lransporles para o conjunlo da sociedade. hem como par~, rcduzir os custos dircctos para alguns produtores. No cntanto. os produtorcs quc nao forcm capazcs de adaptar de forma suficicnte os scus comportamcntos cm rcac<;ao aos novos sislcmas de prcc;os podcrao vcr os seus custos de transportcs aumcntar. Como ja foi rclcrido, os custos dos transportcs constitucm. de uma forma gcral, apcnas uma pequena parte dos custos de produc;ao globais. No cntanto, pelo menos a curto prazo, cstes produtores poderao vir a ser particularmente afectados se estiverem situados em zonas perifericas ou dependentes de um unico modo de transporte e se tiverem de colocar os seus produtos em mercados distantes, em concorrencia com os produtores locais. Isto podera justificar a inclusao no quadro comunitario de disposic;oes especificas com o objectivo de resolver este problema. Alem disso, embora devam respeitar as normas em materia de ajudas de Estado, algumas regioes perifericas poderao desejar promover a sua posic;ao competitiva nos mercados centrais, por exemplo, ajudando os produtores a adaptar as suas estruturas de produc;ao a favor de produtos com maior valor, em func;ao do respectivo peso ou atraves da melhoria da qualidade e da diversidade dos principais sistemas de transportes, com o apoio, se tal se justificar, dos Fundos Estruturais ou do Fundo de Coesao. 7. CONCLlJSAO I. A abordagem cm tres fascs proposta pcla Comissao para a introduc;ao de um sistema justo c cficiente de tarifac;ao dos transportcs permitira assegurar a adopc;ao de uma politica de tarifac;ao da utilizac;ao das infra-estruturas baseada nos custos_ cm todos os Estados-Membros e em todos os modos de transporte. Com o apoio do "Comite de Peritos Govemamentais", a Comissao ira desenvolver directrizes pormenorizadas e concretas sobre as boas praticas no dominio da tarifac;ao da utilizac;ao das infra-estruturas, do congestionamento e dos custos extemos. Sera adoptada nova legislac;ao ou revista a existente (ver ponto 4. 1 ), de forma a assegurar que esta abordagem coerente seja aplicada ate ao ano 2004 no caso dos modos de transporte prioritarios e pouco depois no caso dos outros modos de transporte. Ao propor que as taxas se baseiem em custos especificos a acordar, a Comissao espera que todos compreendam a necessidade de estabelecer uma ligac;ao entre a tarifac;ao da utilizac;ao e os custos, de forma a contribuir para o aumento da eficiencia do sector dos transportes europeu. 34 Hihliografia Barker, T. e Kohler, J. , "A tarifac;ao dos transportcs rodoviarios de mercadorias na UE", Cambridge Econometrics, Maio de 1998. 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Sao particularmente relevantes para efeitos de recuperayao dos custos, uma vez que, se os pre9os forem fixados em montante equivalente ao dos custos medios, serao recuperados os custos totais (uma vez que estes incluem os custos fixos e os variaveis). Os cuslos de capital abrangcm o capital lixo c os juros, rcprcsentando muitas vczcs uma proponrao elcvada dos custos das infra-cstruturas. Sao diferentes da despesa anual de capital, que podera ou nao cobrir todos os custos (sea despesa for inferior aos custos, a qualidade e o valor da infra-estrutura em causa deteriorar-se-ao ). 0 congestionamento ocorre quando o tnifego excede a capacidade da infra-estrutura e a sua velocidade diminui. Pode scr definido como uma situa9ao em que o trafego e mais lento do quc sc o fluxo fosse de nivcl mcnos intcnso. A dcfini9ao de "nivel menos inlcnso" (nivd de refcrcncia) c complexa c varia de pais para pais. (~ustos de congcsti<mamcnto Os cuslos de congcstionamento abrangcm os custos dircctos (atrasos, custos opcracionais, ch. :. ) c indircctos (custo de oportunidadc do tempo pcrdido, custos incorridos por tcrcciros devido a atrasos na cntrcga dos produtos, custos ambicntais, etc. ). Abordagem baseada A abordagem baseada nos custos da avalia9ao financeira de uma infra-estrutura consiste nos custos em deterrninar os valores do capital ( com recurso a metodos de deprecia9ao) e das estruturas operacionais. A altemativa consiste numa abordagem baseada na despesa. Recupera9ao dos custos Rela9ao com os custos Trata-se de uma abordagem da tarifa9ao das infra-estruturas atraves da qual os respectivos custos (fixos e variaveis) sao recuperados total ou parcialmente atraves de taxas cobradas pela utiliza9ao das mesmas. Esta abordagem baseia-se normalmente nos custos e contribuiu para angariar receitas destinadas ao investimento e ao fomecimento de infra-estruturas. Trata-se de uma expressao utilizada no artigo 4° da proposta de Directiva do Conselho sobre taxas acroportuarias, aplicando-se normalmente a tcrminais. Significa quc as taxas dcvcrao, no minimo, asscgurar a rccupera9ao dos custos marginais c que o opcrador dcvcra podcr dcmonstrar que aquclas sc rclacionam com estcs. A expressio relaciona-se tambem com a rccupera9ao dos custos, uma vez que implica a possibilidade de o opcrador cobrar taxas adicionais que nao sejam fonte de diston;ao a fim de asscgurar a recupera<yao, total ou parcial, dos custos. Deprecia9ao Deprecia9ao e uma taxa contabilistica utilizada para a diminui~ao do valor de um activo ao longo da sua vida econ6mica (esperanya de vida). A deprecia9ao e uma parte dos custos de capital derivados do valor do capital das estradas. Abordagem baseada Nalguns Estados-Membros, o valor das infra-estruturas e medido a partir da despesa nadespesa anual com as mesmas, que inclui, frequentemente, os investimentos anuais (para novas infra-estruturas e para amplia9ao ou substitui9ao de activos, valores estes nao capitalizados) e os custos correntes ( de conserva9ao, de funcionamento e de administra9ao ). A abordagem baseada nos custos e preferivel para se fazer a avalia9ao financeira de uma infra-estrutura de transportes. 37 ( 'ustos ex tcmos Custos fixos Taxa uniforme ( 'ustos cxtcrnos sao os nistos qtH. ' o utili,r. ador tk um hem m1 dl' um Sl'rvii;o (pm cxcmplo, uma infr. t-l'stmtura) 11:'10 paga. lndul'lll a utilil'. a\·ao da inlht-l'Strntura (s1: l'sta for gratuita), os danos, a poluil;ao, o ruido cos custos de sai'. u. lc associados a utiliza<;ao dos transportes e aos acidentes. A nao tomada em considerac;ao deste tipo de custos conduz a uma utiliza9ao excessiva do bem ou servi90 em causa. Custos fixos sao os que sao independentes do fluxo de trafego ( incluindo os da constrm;ao das infra-estruturas, de iluminac;ao, etc. ). Trata-se de uma taxa cobrada pela utiliza9ao de uma infra-estrutura, muitas vezes em combina9ao com taxas variaveis, cujo montante nao depende da utiliza9ao. As licen9as anuais e as taxas de entrada ou de acesso sao exemplos de taxas uniformes ( que sao sin6nimo de taxas fixas ). Harmoniza<;ao Coordenac;ao c eventual fusao de regulamentos, codigos de conduta, metodos de estimativa de custos, classificac;oes de vciculos, sinais rodoviarios, etc. Custos intemos Os custos intemos sao aqueles que o utilizador paga. Juros Despesas de investimento Custos de conserva9ao Custos marginais Os encargos com os juros constituem uma_ parte dos custo de capital de uma infra-estrutura, rcflcctindo o custo de oportunidadc do capital (sc nao fossem investidos na infra-estrutura, os fundos podcriam sc-lo noutra aplicac;ao). A taxa de juro c normalmente cquivalente ao custo de refinanciamento dos emprestimos govemamentais. As despesas de investimento sao as despesas anuais com uma infra. :. estrutura com caracteristicas duradouras, ou seja, com um periodo de vida superior a um ano (por exemplo, a constru9ao de uma nova infra-estrutura). Estas despesas tern de ser "capitalizadas", com uma taxa de depreciac;ao e uma taxa de juro que reflectem o custo de oportunidade do capital investido. Os custos de conservac;ao sao os necessarios para conservar uma infra-estrutura. Pode distinguir-se a conserva9ao corrente (por exemplo, a limpeza e a conserva9ao durante o Invemo), que c independente da utilizac;ao, ea conservac;ao propriamente dita, que depende do volume de trafcgo (por excmplo a rcparac;ao do pavimcnto). Sendo variaveis e dependcndo do trafcgo, cstcs i'. 1ltimos custos de conserva<;ao fazem partc dos custos marginais. Os custos marginais sao custos variaveis cspecificos relacionados com a utilizac;ao de uma infra-estrutura (excluindo os resultantes de um aumento da capacidade da mesma). Rcflcctcm o custo adicional de cada vciculo ou unidade de transporte, abrangendo os cuslos de conservac;ao rclacionados com a utilizac;ao e os custos operacionais. No presente documento, esta expressao e utilizada no sentido de "custos sociais marginais a curto prazo", que sao os custos variaveis especificos relacionados com a utiliza9ao de uma infra-estrutura (excluindo os resultantes do aumento da capacidade da mesma). Os custos sociais marginais a longo prazo abrangem tambem estes ultimos. Estes custos sao, contudo, muito dificeis de medir no sector dos transportes. Alem disso, o estabelecimento de uma liga9ao entre as taxas e os custos marginais a longo prazo pode conduzir a graves ineficiencias na utiliza9ao dos transportes nos periodos em que a amplia9ao da capacidade nao esta projectada. Por este motivo, a maior parte dos economistas esta de acordo com o facto de a tarifac;ao em fun9ao dos custos sociais marginais a curto prazo ser mais adequada no sector dos transportes. Custos ou dcspcsas operacionais Custos de aquisiyao Despesas nccessarias para fazcr fi. mcionar uma infra-estrutura (administra9ao, policiamcnto, sinais de transito, limpcza, etc. ). Estes custos sao custos correntes e, como tal, nao tern de ser capitalizados. Os custos relativos a aquisiyao de um hem ou scrviyo. 38 Valor ou rnsto de suhstituii;ao ( ·usto da substilui\·ao dl· um al'livo com dl'll·rminadas caraclnislicas por oulm l·om · carm:tcristicas L' 4ualidadc id~nlicas. Os cuslos <. k suhstitui\·ao podcm SL'r supL·riorL'S aos custos de aquisii;ao dcvido as v. ,ria-;ocs dos prc-;os dos activos. ( 'ustos corrcntcs Os custos ncccssarios para mantcr o activo cm funcionamento, mas que nao fazcm aumcntar o scu valor. No caso <las infra-cstruturas, as despesas correntes sao as despesas anuais necessarias para assegurar uma qualidade de servi90 aceitavel ( incluindo os custos operacionais ), mas que nao conservam essa qualidade para alem de um periodo de tempo limitado. Incluem actividades como a da limpeza, o corte das ervas das bermas, a conserva9ao de Invemo (limpeza da neve ), a ilumina9ao e o policiamento. Normaliza9ao Conserva9ao estrutural Estabelecimcnto de abordagens tecnicas, tccnologias e niveis minimos uniformes e aplicaveis a todos os Estados-Mcmbros. Conserva9ao essencial. Um born exemplo e o da reconstru~ao do pavimento ou a repavimenta9ao de uma estrada. Os beneficios destas despesas prolongam-se por alguns anos, para alem daquelc no qual cstes trabalhos sao realizados. Custos pcrdidos Os custos dos activos quc cxccdcram o scu pcriodo de vida prcvisto c quc, por isso, nao tcm valor cm tcrmos de capital ou de rcvcnda. Custos totais A soma dos custos fixos e dos custos variaveis ou dos custos de capital e dos custos correntes. Por conseguinte, os custos totais reprcsentam o custo total anual do fomecimento de uma infra-estrutura. Custos variaveis Custos que variam com os niveis do fluxo de trafego. Exemplos: desgaste e danos das infra-estruturas, custos de congestionamento, etc. 39 Ancxo I: Difcrcntcs ahordagcns aplicavcis ~, tarifa-;ao das infra-cstruturas Tarifa~io em fun~io dos custos marginais Os custos marginais sao os custos variaveis relacionados com a utiliza9ao de uma infra-estrutura ( excluindo as amplia9oes de capacidade ), reflectindo os custos adicionais de cada veiculo ou unidade de transporte e incluindo os custos de conserva9ao e operacionais relacionados com a utiliza9ao. A longo prazo (por exemplo, 50 anos), todos os custos (mesmo os de investimento e os de capital) se tomam variaveis, pelo que os custos marginais tendem a confundir-se com os custos medios ( devido ao facto de a distin9ao entre custos fixos e custos variaveis ter sido abolida). No entanto, se o objectivo politico consistir na utilizac;ao eficiente das infra-estruturas, os custos relevantes sao os custos marginais a curto prazo. Embora a tarila<;ao cm fun<;ao dos custos marginais pcrmita asscgurar uma utilizac;ao cficicnte das infra-cstruturas, nos scctorcs com cconomias de cscala (como o fcrroviario) nao permitira recuperar todos os custos. Em scgundo lugar, podem cxistir outros objcctivos, tais como o do dcsenvolvimento, da scguranc;a ou da mobilidade, que poderao obrigar a investimentos superiores aos que seriam tcoricamente adequados, o que faz com que a tarifac;ao em func;ao dos custos marginais nao cubra todos os custos. Em tercciro lugar, as taxas faseadas, e nao as taxas moduladas, sao as (micas viaveis neste momcnto, pclo quc os custos marginais podcm nao cstar plcnamentc retlectidos nas mesmas ( ver taxas discriminat6rias). Em quarto lugar, a existcncia de mercados imperfeitos noutro local podera obrigar a aplica9ao de um sistema de tarifac;ao adaptado em fun9ao dos custos marginais. Tarifa~io em fun~io dos custos medios Os custos medios consistem nos custos totais de uma infra-estrutura divididos por uma medida de produc;ao, tal como "veiculos/km ou horas de voo. Por conseguinte, ilustram os custos do fomecimento de uma estrada por unidade de trafego. Sao particularmente relevantes no ambito da recuperac;ao dos custos, uma vez que, se os prec;os forem fixados em valores idcnticos aos dos custos medios, os custos totais scrao recupcrados (ja que incluem os custos fixos e os variaveis). Embora a tarila<;ao cm func;ao dos custos medios scja uma abordagem simples c adequada, podc conduzir a inclicicncias graves e a situac;ocs cm que alguns utilizadores pagam taxas excessivamente altas (quando os seus custos marginais sao baixos, como e o caso dos pequenos veiculos de passageiros) e outros taxas excessivamente baixas. Tarifa~io Ramsey Esta teoria sugere que a forma como uma empresa aumenta os seus pre9os acima dos custos marginais devera depender da sensibilidade da procura as alterac;oes dos pre9os (a elasticidade). E melhor aumentar o pre90 de um produto se a procura do mesmo for insensivel ao pre90 desse produto ou ao de outros produtos do que impor um aumento do pre90 de um produto relativamente ao qual a procura ira, por isso, diminuir significativamente. No dominio das infra-estruturas, a procura de transportes de passageiros e menos elastica do que a de mercadorias. Por conseguinte, a teoria de Ramsey implica que os prec;os dos transportes de passageiros deveriam ser elevados, podendo o produtor cobrir uma parte maior dos seus custos e limitar as perdas de eficiencia. No entanto, esta analise pressupoe que a segmentac;ao do mercado e possivel e desejavel e nao tern em conta a distribuic;ao dos rendimentos ou os efeitos mais amplos em termos de bem-estar. 40 Pre~os discriminatorios De acordo com esta estrategia, os utilizadores seriam tributados de forma diferente, de acordo com a sua disposi~ao d~ pagar. Os utilizadores com bencficios marginais consideravclmcnte mais elevados do que os scus custos marginais scriam mais fortemcntc trihutados. ao passo quc os utilizadorcs com bcncficios baixos o seriam em fun~ao dos seus custos marginais. No cntanto, na pratica, estes sistemas sao muito dificeis de conceber. Um dos problemas consiste em que os utilizadores nao tern qualqt. ier razao para revelar a sua disposi9ao de pagar. Os sistemas de tarifa9ao baseados na negocia9ao constituem uma possibilidade teorica mas podem entrar em conflito com o principio da transparencia das tax. as. A justi9a deste tipo de abordagem poderia igualmente suscitar duvidas. Tarifas duplas Os sistcmas de tarifas duplas comhinam a tarifa~ao em fun~ao dos custos marginais com uma taxa uniformc, tal como a utilizada normalmente para ajudar a cobrir os custos (por exemplo, a taxa de registo ). As decisocs sobrc cada dcsloca~ao sao tomadas cm fun~ao dos custos marginais, pclo que as taxas uniformcs podcrao pcrmitir angariar rcccitas adicionais scm prcjudicar a cficicncia. No cntanto, sc c vcrdadc quc cstas taxas nao alcctam as dccisocs, podcrao, ainda assim, distorccr o mcrcado, ao conlrihuir para a rcdw;ao dos rcn<limcnlos ou para altcrar a pcrccp<;ao publica sobrc os cuslos dos transportcs. 41 Ancxo 11: Actuais abordagcns aplicavcis a tarifa\!io das infracstruturas 0 quadro scguinlc iluslra a disparidadc no monlanlc das laxas sohrc os comhuslivcis cnlrc os dilcrcnlcs modos de lransportc. Quadro I. lmpostos indirectos sobre os combustiveis na UE em todos os modos de transporte, em Janeiro de 1997, em ecus Modo de transporte Klde gasolina com chumbo Klde gasolina sem chumbo Kl de diesel Tl de GPL Tl de GNC/metano Autom6vcis - comhustivcl (mais clcvado) Autonu',vcis - 4:omhuslivcl (mais haixo) A via~ao - combustivel Comboios (petr6leo mineral) 396 349 252 () 0 617 576 501 776 776 0 para voos intemacionais Variavel de Estado-Membro para Estado-Membro* Navios 0 0 0 0 0 Vias de navega9ao interior 0 no Reno (que representa mais de 70% do trafego europeu) • A, I>,< i, I. : Taxa sohrc os comhuslivcis para aulonu'>vcis; P, S, DK, I: lscni;iio; lJK, lrl: Taxa sohrc o comhuslivcl para aquccimcnlo l•o11tl•: DG XXI l11fra-cstrutura mdoviaria Uma <lirccliva comunitaria adoplada cm 19922 -' fixou as laxas minimas dos impostos indircclos sobrc os combustiveis para veiculos automoveis aplicaveis em toda a Comunidade. Um ano mais tarde24 , a Directiva n° 93/89/CEE veio definir o quadro relativo as taxas sobre os veiculos e as taxas rodoviarias (tais como as portagens e as taxas sobre os utilizadores) aplicaveis aos veiculos pesados de mercadorias. A tributa~io do trafego rodoviario varia consideravelmente entre os Estados-Membros, como o ilustram os quadros seguintes. 0 Quadro II indica que alguns Estados-Membros ( o Luxemburgo, a Grecia e a Espanha) tributam o combustive! diesel ligeiramente acima deste limite. 0 quadro ilustra igualmente as diferen~as consideraveis entre os Estados-Membros. 23 24 Directiva do Conselho n° 92/82/CE, JO n° L 316/19, de 31. 10. 1992. Directiva 93/89/CEE, JO n° L 279/32 de 12. 11. 1993. 42 Quadro II: lmpostos indircctos sobrc o diesel,. hmciro de 1998, cm ccus ~·. ~. ,. _ '<1--~~•-u;JIJ. W~. :<. ~ - "J "~ a. am-. ~ ~a. ,_. 1,. ,. ,. -. -n- CC ·:r· Estado-Mcmbro MinimoCE Taxa mais baixa I Taxa mais elevada Diferen~a I 0001 245 248 585 333 0 Quadro Ill iluslra as cstruturas <las taxas por tipos de vciculos cm toda a lJ E. Enquanto que existe uma ccrla convcrgcncia de eslrulura cnlrc os Estados-Mcmbros, os niveis das. , taxas variam considcravcl mcnlc. Qua~ro Ill: lmpostos sohrc os vciculos pcsados de mcrcadorias nos Estados-Mcmbros, em 1 de Janeiro de 1998 Estado-Membro lmpostos anuais Taxas de circula~io lmpostos sobre os veiculos Impastos sobre os combustiveis + IV A Portagens em pontes e estradas Taxas de utiliza~io (Eurovinheta, etc. ) Belgica Alemanha Dinamarca Espanha Grecia Fran~a Italia Irlanda Luxemburgo Paises Baixos Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *' * * * * 1 As portagens aplicadas ate ao momento sio tarifas privadas e nio taxas. * * * * * * 0 Quadro N abrange os veiculos pesados de mercadorias e de passageiros, ilustrando a enfase diferente colocada nas diferentes formas de taxas. Algumas destas diferen9as nao geram distor9oes, reflectindo apenas as diferen9as de custos. No entanto, nao e provavel que as diferen9as acima referidas sejam deliberadas ou que reflictam diferen9as entre estruturas de custos. 43 Quadro IV: Compariu;io cntrc as taxas cobradas no conjunto do sector dos tr·imspo. ks rodoviarios 1 ( 1993, 1995 ou 1996 ), cm °/c, Pais Austria Finlandia Alemanha Italia Portugal Espanha Reino lJnido Combustive I Vciculo Portagens 62% 55% 83% 67%, 73% 83%, 80'¼, 32% 45% 17% 32% 21%, 8,5%, 20'¼, 6% - - 1% 6% 8,5% - 1 Todos os veiculos. Propor9ao das taxas cobradas, excluindo as receitas da Eurovinheta. As taxas sobre os combustiveis nao incluem IV A. Os impostos sobre os veiculos abrangem as taxas anuais e os impostos de Fonte DG VII, 1998. aquisi9~lo. lnfra-estrutura ferroviaria A Directiva do Conselho n° 95/19/CE preve regras gerais que constituem o quadro comunitario da tarifayao das infra-estrutur~s ferroviarias. Existem diferenyas substanciais entre as abordagens adoptadas ate ao momento pelos Estados-Membros nesta materia, variando os sistemas entre uma tarifa-matriz, tarifas duplas, tarifac;ao em fun9ao dos custos sociais marginais, sistemas. de negocia9ao e auscncia de taxas. Estes sistemas rcflcctem as significativas difercn9as existcntes cntre as estruturas de mcrcado c a naturcza das rcdcs fcrroviarias dos Estados-Membros, hem como entre as politicas govcmamcntais cm matcria de transportes publicos ca disponibilidade de fundos pub]icos. No entanto, a maior parte dos sistcmas de tarifa<. ;ao existentes pode ser classificada numa de duas categorias: (cid:127) (cid:127) a abordagcm "cscandinava", quc sc caractcriza por uma rclativa simplicidadc, bascando-sc o sistcma na SRMC, adaptado de forma a tcr cm conta as prioridadcs globais da politica de transportcs; a ·abordagem baseada no "custo medio ajustado", cujo objectivo consiste em assegurar um detenninado nivel de receitas, sobretudo atraves de taxas variaveis. Embora estas taxas variaveis possam ser ajustadas de fonna a retlectir os custos e os factores do mercado e uma pequena parte das receitas possa ser assegurada atraves de taxas unifonnes, esta abordagem conduz frequenteinente a taxas variaveis substancialmente mais elevadas do que no ambito do sistema SRMC, o que depende tambem do nivel das contribui9oes estatais, quando existem. Uma difere09a essencial entre estas duas abordagens e a direcyao da rela9ao causal entre as contribui9oes do Estado para o financiamento das infra-estruturas ferroviarias e o nivel das taxas sobre a utiliza9ao das infra-estruturas. No ambito da abordagem escandinava, este nivel (e, logo, a receita total derivada dcstas taxas) c determinado sobrctudo pclas condic;oes dos custos e por compara9oes com outros modos de transporte, de forma que o ni veJ das contribui9oes estatais necessario e, en tao, determinado, pela diferen9a entre os custos totais das infra-estruturas ferroviarias e as receitas auferidas. Em contrapartida, no ambito da abordagem baseada nos custos medios ajustados, o montante das contribui9oes estatais para o financiamento das infra-estruturas ferroviarias ( quando existem) e, de uma fonna geral, detenninado em fun9ao de decisoes mais gerais sobre as prioridades da despesa publica, de 44 forma geral, determinado em fun~ao de decisoes mais gerais sobre as prioridades da despesa publica, de forma que as. tax. as sobre a utiliza9ao das infra-estrutur~s dcvem gerar recursos suficientes para cobrir a diferenya entre as contribui9oes estatais e os custos totajs das infra-estruturas. A abordagem britanica nao se integra facilmente em nenhuma destas categorias, combinando o modelo SRMC caracteristico da abordagem cscandinava com urn grau clcvado de recupera9ao dos custos, que e mais tipico da abordagem bascada nos custos medios ajustados. Caso (mico cntre os Estados-Membros. algumas taxas de acesso britanicas sao determinadas atraves de negocia9oes entre OS operadores ferroviarios e os gestores das infra-cstruturas. Por outro lado, o quadro tarifario britanico parece ser bastantc mais complexo do quc o de muitos m1tros Estaqos-Mcmbros. Os quadros scguintcs rcsumcm as diforcm;as entrc as situa~oes financciras dos caminhos-de-forro dos Estados-Membros e as diforentes abordagens de tarifayao por eles aplicadas. Quadro V: Custos e subsidios dos transportes ferroviarios, 1989 (milhoes de£, 1989) Pais Custos totais Total dos subsidios govemamentais Racio "receitas"'/custos Reino Unido Fran~a /\lcmanha <>cidcntal Italia Belgica Paises Baixos 3 591 6201 X 763 7226 I 309 834 636 3 194 3 611 6059 761 377 82% 48% 59°/c, 16% 42% 55% 1 Rcce1tas = custos - subsid1os Fonte: OEIL 1997 Quadro VI: Tarifas ferroviarias indicativas nos Estados-Membros ( em ecus, em 1997) Pais Taxas anuais Taxas em fun~ao da distfmcia Taxas em fum;ao do peso Cobertura dos custos Austria Belgica Oinamarca Finlandia Fran~a Alemanha Suecia Reino Unido 9 700-18 900/km 0, 73/comboio/km 0,001/tkm 26% - 200-400/km I 2, 7-3/comboio/km 20-25% 0,0015-0,0017 /tkm 15% 38-1 680/km 0, I 3- I 5/comboio/km2 2,5-12,6/comboio/km3 0,0027-0, I/comboio/km - - - 1 A partir de I 999. 2 Variavel com o tempo de viagem. 3 Variavel com o percurso Fonte: NERA, 1998 45 Vias de navega~ao interior < 'erca de 7,(>% dos lransporles europeus fozcm-sc atn. 1vcs de vias de navcgayao interior, 70% dos quuis no Reno, no qual, por forc;a da Convcnc;ao de Mannheim, as taxas sao proibidas. No que sc refere a maior parte das outras vias de navega9ao interior, os Estados-Membros cobram taxas de acordo com principios muito variados. Em contraste com a Convenc;ao de Mannheim, diversos Estados-Membros (Luxemburgo, Fran9a, Alemanha - ao abrigo da Conven9ao de Mosel -, Belgica, Finlandia, Reino Unido - predominantemente para embarca9oes de recreio - e Paises Baixos) aplicam taxas bastante complexas, cobradas de acordo com o tipo e dimensoes do barco, do tipo e volume da carga, do numero de passageiros, da frequencia das desloca9oes e da hora do dia, cada um destes paises tendo a sua pr6pria abordagem nesta materia. Estas taxas contribuem para os custos de conserva9ao, operacionais e de capital, mas a procura parece ser muito sensivel as altera9oes de pre9os, o que torna dificil aumenta-las. Na Alemanha, sao cobradas poucas taxas, nao sendo nenhuma no Reno, no Elba, no Oder nem no Danubio. Noutras vias de navega9ao interior (que representam bastante menos de 20% do trafego total), sao cohradas taxas (por exemplo, ao ahrigo da Convcrn;ao de Mosel) identicas as acima descritas c quc asscguram a cobcrlura de 25'¼, dos custos opcracionais c de conscrvayao dos cunms de agua cm causa. Alguns paises ( em particular a Fran9a e o Reino Unido) tributam outros utilizadores das redes de canais ( que nao sao utilizadores dos transportes, por exemplo, as empresas de abastecimento de agua e os utilizadores industriais e agricolas). Estas organiza9oes utilizam mais os canais para outros fins que nao o transporte (a relac;ao e mais ou menos de 80/20) e contribuem significativamente para os custos das infra-estruturas. De uma forma geral, as taxas cobradas pela utiliza9ao das vias de navega9ao interior nos Estados-Membros contribuem para os custos variaveis das infra-estruturas, mas nao os cobrem totalmente, pelo que sao necessarios subsidios govemamentais em todos os Estados-Membros. 0 quadro seguinte resume as diferentes abordagens aplicadas nos Estados-Membros. Quadro VII: Custos c recupcra~ao dos custos nas vias de navega~ao interior, 1998 Pais Tipo <le taxa Rccupcrac;ao dos custos Nota Bclgica Variavcl 7 ,5% dos invcstimcntos Dcvc tcr-sc cm atcnc;ao o facto de que se estima que apenas 20% da utilizac;ao das vias de navegac;ao interior e atribuivel a navegac;ao Franc;a Variavel 10% das receitas Alemanha Variavel para 20% do trafego 13 % dos custos operacionais Reino Unido Variavel Finlandia Variavel 8,75% dos custos de conservac;ao 21 % dos custos de conservac;ao e de <lcsenvolvimento 46 Acroportos Os sistemas de tari fm;ao dos aeroportos abrangcm uma grandc varicdade de taxas relacionadas com as diversas instala~oes e servi9os fomecidos, nomeadamente a aterragem, a ilumina9ao, o parqueamento, o abastecimento de combustive] e as instalafroes de armazenamcnto, hem como os servi9os de assistencia aos avioes e aos passageiros e de mercadorias. Uma vez que nao existe uma t. '. mica utiliza9ao para as diversas taxas acroportuarias, cstas nao cobrem as mesmas instala9oes ou servic;os. As taxas acroportuarias basciam-sc na]guns criterios que variam consoantc o sistema de tarifaCriiO ap]icado. No cntanto, cxistcm alguns critcrios comuns, entrc os quais os seguintes: (cid:127) (cid:127) (cid:127) (cid:127) (cid:127) (cid:127) a origcm ou o dcstino do voo, scndo frcqucntc a distirn;ao cntrc voos domesticos c voos intcmacionais no ambito das taxas de aterragem, por passagciro e de iluminafrao; a massa do aviao, frequentemente a tara maxima de partida, no ambito das tax. as de aterragem e de parqueamento; a categoria do aviao em termos de emissao de ruido, no ambito da taxa sobre o ruido ou, se esta nao existe, da taxa de aterragem, que pode ser modulada de acordo com estas emissoes; o periodo de tempo de parqueamcnto, as vezes modulado consoante o honirio de voo, no ambito da taxa de parqueamento; o numero, idadc c, por vczcs, a distancia pcrcorrida pc1os passageiros, no ambito da taxa por passageiro. a tara de mcrcadorias cmbarcada ou dcsembarcada, no ambito da taxa pe]a carga. 0 nivel das taxas aeroportuarias varia significativamente entre os Estados-Membros e, mesmo, entre diferentes aeroportos do mesmo Estado-Membro. Servi~os de Tnifego Aereo A tax. a global EUROCONTROL cobrada pelos Estados-membros soma-se as tax. as relativas a cada voo que tiver entrado no respectivo espac;o aereo. A taxa individual por voo e calculada multiplicando a taxa unitaria nacional pelo numero de "unidades de servic;o" do voo em causa. As taxas unitarias nacionais sao fixadas anualmente por Estado-membro dividindo o servic;o "en route" nacional, baseado nos custos. , pelo numero total das "unidades de servic;o" do espac;o aereo do Estado-Membro em causa nesse ano. 0 calculo das "unidades de servifro" e func;ao da distancia percorrida pelo aviao (expressa em termos de centesimos da grande distancia circular entre• o ponto de entrada no espac;o aereo nacional e o ponto de saida do mesmo) multiplicada pelo factor-peso do aviao (expresso pela raiz quadrada do peso maximo de partida certificado). As taxas unitarias nacionais sao fixadas no final de cada ano, com base nos custos reais, existindo um mecanismo que permite ajustamentos em func;ao de disparidades que se revelem ulteriormente. Por ultimo, estes valores referem-se apenas a voos tributaveis (alguns voos estao habitua]mente isentos, tais como os de avioes com menos de 2 toneladas, de avioes do Estado, os voos de busca e de socorro, os voos militares, os voos de treino e os voos de controlo da navega9ao aerea). 0 calculo dos custos e efectuado de acordo com principios contabilisticos geralmente aceites relativos as despesas de investimento e aos custos operacionais. As despesas de investimento em equipamentos e instalac;oes sao tomadas em considerac;ao amortizando os custos finais das mesmas com base na sua 47 esperan9a de vida operacional. As duas componentes deste custo sao a deprecia9ao ( o volun-. de capacidade ainda em scrvii;o) e os juros (que sc rclacionam como o valor liquido. em trrmos de custo-dcprccia'rilo do capital inwstido). ( )s rnslos opl·r:. K·ionais sao os rdalivos aos Sl'rvii;os lk- tri,lt·go acrco. ,is comunic:. u;f>cs. aos servii;os mctcorolt'lgicos l' ans Sl'rvi\:os de informavao at·ron{mtica. cada um dos quais c classificado cm lermos de conservm;ao, funcionamenlo, forma9ao, investiga<;ao c administra9ao. Todas as taxas sao cobradas pelo EUROCONTROL e redistribuidas pelos Estados-Membros de acordo com os respectivos volumes de trafego. A actual abordagem reflecte a realidade dos custos de produ9ao e permite a plena recupera9ao dos mesmos. Portos maritimos 0 sector dos portos maritimos funciona em muitos casos cm termos comerciais c com um grau elevado de concorrcneia: os portos no interior de cada Estado-Memhro c de Estados-Memhros di lcrcntes compctcm accrrimamcntc cntrc si pclos clicntcs. Ycritica-se a tcndcncia para a participm;ilo ainda mais forte do sector privado nas aclividadcs porluarias. cm particular nas de nalurcza mais vincadamcnlc comcrcial, como a de manuscamenlo das mcrcadorias. Em rcsultado disto, o linanciamcnlo das instala~ocs portuarias para cstcs cfcitos lcm vindo a scr cada vcz mais assumido pclo sector privado, limitando-se as autoridadcs portuarias cada vcz mais ao scu papel de "senhorios" e de financiamento e opera9ao das instala9oes essenciais em termos de seguram;a e de funcionamento eficiente do conjunto doporto. Os sistemas de tarifa9ao portuaria na Comunidade variam consideravelmente. No entanto, incluem determinados elementos basicos comuns, tais como a descri9ao das instala9oes e dos servi9os cobertos por cada tipo de taxa portuaria, as bases da cada uma delas e os metodos de calculo. De uma forma geral, podem distinguir-se tres tipos de pagamento25 : os relacionados com a presta9ao de servi9os ou a disponibiliza9ao de instala9oes que permitem a um navio entrar em seguram;a e utilizar o porto; os pagamento de servi90s especificos ou de fomecimentos; as rendas ou taxas pela utiliza9ao dos terrenos ou do equipamento do porto. /\ maior partc dos portos maritimos lrihula as mcrcadorias carrq. !,adas c descarrcgadas c alguns dcles trihutam lambcm os vciculos c os passagciros quc transilam pelo porlo. /\s rcccitas silo gcradas pclo arrcndamcnto do cquipamento, <las inslala~ocs c dos lcrrenos a opcradores portuarios c pcla prcsta~ao directa de servi~os. Na maior partc dos paises, as taxas e as tarifas portuarias estao ainda sujeitas a aprova9ao do govemo ou das autoridades municipais. No entanto, o objectivo global da maior parte dos portos, publicos ou privados, consiste em assegurar a cobertura dos custos. Transportes maritimos Nao existem taxas sobre a navega9ao dos navios no alto mar, mas alguns Estados-Membros tributam a utiliza9ao das rotas de navega9ao. A partir de 1 de Janeiro de 1998, a Suecia introduziu taxas deste tipo diferenciadas de acordo com criterios ambientais. 25 ESPO, 1996. 48 ANEXO Ill: TARIFA(AO HASEADA NOS CllSTOS SOCIAis MARGINAis i: IU:< '. lJ Pl•:RA(~AO DOS < '. llSTOS DI(cid:141) : CAPITAL As taxas baseadas nos custos marginais nao estao directamcnte relacionadas com os custos fixos das infra-estruturas. No entanto, se o fomecimcnto das infra-estruturas for eficiente e desde que estejam reunidas detenninadas condi9oes, os custos fixos podem ser cobertos pela componente de congestionamento ou de escassez das taxas baseadas nos custos sociais marginais. Do ponto de vista da eficiencia e com base na avalia9ao dos custos/beneficios sociais dos projectos de infra-estruturas, raramente se justifica criar capacidade que assegure um trafego fluido (capacidade disponivel) tambem nas horas de ponta. Os beneficios incrementais resultantes do facto de se evitar o congestionamento em todos os momentos do dia ou do ano serao nonnalmente mais baixos do que os custos adicionais dos investimentos em infra-estruturas necessarios para tal. Por outras palavras, o fomccimcnto eficicnte de infra-estruturas implica nonnalmente um certo grau de escassez e de congestionamento durantc certos periodos. A abordagem da tarifa9ao proposta abrange uma componente de congestionamento/escassez. Uma vez quc estas componcntcs nao cxigcm nenhum dcsembolso por partc dos opcradorcs das infra-cstruturas, as mesmas podcrao ser utilizadas para linanciar os custos lixos. As taxas de congcstionamcnto permitirao, de uma fc. lrma gcral, linanciar os custos lixos <las infra-estruturas num sistcma ideal quc pcrmita que os custos mcdios sejam equivalcntes aos custos marginais e que as taxas baseada·s nestes ultimos assegurem a plena recupera9ao dos custos fixos. No entanto, a existencia de economias de escala e de indivisibilidades pode complicar a situa9ao. As economias de escala significam que os custos unitarios do fomecimento de capacidade diminuem a medida que vai sendo oferecida mais capacidade, ate ao ponto em que os custos marginais sao inferiores aos custos medios. Por exemplo, as op9oes consistem em construir uma linha de caminho-de-ferro com via simples ou dupla, nao havendo uma altemativa de capacidade intennedia. Devido a condi9oes como esta, uma infra-estrutura concebida de fonna eficiente podera caracterizar-se por niveis de capacidade que nao admitem a tarifa9ao do congestionamento ou da escassez de fonna a permitir a plena recupera9ao dos custos fixos. Em contrapartida, as descidas na escala ( com custos marginais superiores aos custos medios), que sao caracteristicas de zonas densamente povoadas, os limites fisicos a expansao <las capacidades ou situa9oes no ambito das quais as indivisibilidades conduzem a niveis de capacidade rclativamcntc baixos provocarao taxas de congestionamento rclativamcntc clcvadas c susceptiveis de permitir recupcrar mais do que os custos totais. Os difcrentcs modos de transporte nao podcm scr lacilmentc classilicados de acordo com os divcrsos casos acima referidos, existindo uma varia9ao substancial entre os diferentes projectos. No entanto, em termos muito gerais, pode concluir-se que uma grande parte das infra-estruturas rodoviarias, os aeroportos de maiores dimensoes e os servi9os de trafego aereo tendem a conhecer constantes retomos a escala, ao passo que as infra-estruturas ferroviarias e as vias de navega9ao interior se caracterizam por economias de escala. Esta e uma das razoes pelas quais de deve esperar um nf vel mais baixo de recupera9ao dos custos nestes dois ultimos sectores do que nos referidos em primeiro lugar. E evidente que a tarifa9ao baseada nos custos das infra-estruturas (incluindo a componente de congestionamento/escassez, mas excluindo os custos extemos), nao permitira assegurar sempre a plena recupera9ao dos custos de todas as c·omponentes da rede em causa, mas a sobre-recupera9ao nalguns casos permitira compensar a subrecupera9ao noutros casos. Este equilibria e particularmente evidente no caso das estradas. Os trabalhos de invcstiga9ao financiados pela Comissao indicam, por cxemplo, que a tarifa9ao em fun9ao dos custos marginais cxigira aumentos de pre90s da ordem dos 200% em certas estradas urbanas da Belgica, cobrindo muito mais do que os custos totais <las mesmas. Ao mesmo 49 tempo, e tambem evidente que este sistema de tarifa9ao conduzira a contribui9oes muito limibJas para os custos fixos nas areas rurais pouco povoadas. 0 presente documento indica que as receitas geradas pela componente de escassez das taxas baseadas nos custos sociais marginais poderao ser utilizadas para financiar outras infra-estruturas, atraves de fundos criados a nfvel modal, regional ou nacional. Alem disso, tern sido igualmente salientado o facto de a tarifa9ao com base nos custos marginais das infra-estruturas poder provavelmente conduzir a niveis mais elevados de recupera9ao dos custos no conjunto do sector dos transportes. Do ponto de vista do financiamento das infra-estruturas, isto representa uma melhoria importante em rela9ao a situa9ao actual. As componentes tarifarias relativas a outras extemalidades permitirao angariar receitas adicionais. Como foi referido no presente documento, do ponto de vista da equidade pode ser desejavel utilizar estas-receitas para compensar as pessoas que serao afectadas ou para financiar medidas com o objectivo de ·limitar os impactos futuros. No entanto, se estes fundos forem afectados ao financiamento de infra-estruturas gerais, sera possfvel atingir nfveis ainda mais elevados de recupera9ao dos custos. A analise apresentada em Roy (1998) indica que as receitas totais do conjunto do sistema de transportes serao superiores aos custos das infra-estruturas. 50 ISSN 0257-9553 COM(98) 466 final DOCUMENTOS PT 02 07 06 10 N. 0 de catalogo CB-C0-98-493-PT-C ISBN 92-78-38621-9 Servic;o das Publica~oes Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo