title: Documento de trabalho da Comissão - Explicação do articulado da proposta de directiva relativa à repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e à certificação da segurança

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common transport policy
freedom to provide services
rail transport
trade licence
transport company

text: ^ •d •ti •ti -ti * ts •>" •- 1A- i COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS I ' Bruxelas, 22. 07. 1998 COM(1998) 480 final 98/0265 (COD) 98/0266 (SYN) 98/0267 (SYN) Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO que altera a Directiva 91/440/CEE relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO que altera a Directiva 95/18/CE relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO relativa à repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e à certificação da segurança DOCUMENTO DE TRABALHO DA COMISSÃO Explicação do articulado da proposta de directiva relativa à repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e à certificação da segurança (Apresentados pela Comissão) COMUNICAÇÃO GERAL Introdução Um sector ferroviário revitalizado é vital para o futuro do sistema de transportes europeu. A política comum dos transportes visa, por conseguinte, pôr termo ao persistente declínio da quota de mercado dos caminhos-de-ferro, criando condições para o desenvolvimento de um sistema ferroviário dinâmico, competitivo e orientado para as necessidades dos clientes. O objectivo da mobilidade sustentável depende estreitamente da revitalização deste sector, amigo do ambiente. Para poderem competir com outros modos de transporte, os caminhos-de-ferro têm de funcionar antes de mais como empresas, fortemente orientadas para o mercado. Necessitam de uma gestão independente e de uma estrutura financeira sã, devendo expor-se progressivamente às forças de mercado, como qualquer outro sector. Isto implica a redefinição das relações entre o Estado e os caminhos-de-ferro e uma clara repartição de competências. A presente comunicação propõe um novo quadro regulamentar para as condições de acesso à infra-estrutura. Seguir-se-lhe-ão, ainda este ano, propostas igualmente os serviços públicos) e uma comunicação sobre a integração dos sistemas nacionais. Esta comunicação versará a harmonização técnica e também os aspectos sociais, em particular as qualificações do pessoal circulante dos serviços internacionais. A Comissão irá também lançar um estudo ambicioso sobre a evolução das oportunidades de emprego no sector ferroviário, centrada nos perfis profissionais, nos níveis de formação e no investimento em recursos humanos. Estas três vertentes têm um papel fundamental no assegurar que o transporte ferroviário pode concorrer eficazmente com outros modos de transporte e oferecer aos cidadãos europeus os serviços de que estes necessitam. relativas aos aspectos (abrangendo financeiros A Comissão reconhece o aspecto de serviço público que o sector ferroviário reveste. O quadro regulamentar deve possibilitar a prestação eficiente dos serviços públicos e a preservação da infra-estrutura ferroviária, incluindo a sua expansão na Comunidade, onde necessário. Este objectivo essencial só poderá ser alcançado com um modelo que melhore a qualidade e o valor dos serviços ferroviários e permita às forças do mercado aumentarem a competitividade, na medida do possível. revitalização dos A Directiva 91/440/CEE constituiu um primeiro passo na ferroviárias caminhos-de-ferro comunitários. Ela abriu o mercado a empresas concorrentes e permitiu-lhes operarem composições nas mesmas linhas que os operadores estabelecidos. Exigiu, além disso, a independência da gestão e a separação entre a gestão da infra-estrutura e a actividade de transporte, pelo menos a nível contabilístico. Os custos de utilização da infra-estrutura estão assim a ser identificados, permitindo a aplicação de taxas às empresas de transporte ferroviário. As disposições financeiras e outras disposições contratuais, que anteriormente se mantinham ocultas no seio de uma única empresa estão a transformar-se em transacções explícitas entre várias empresas. A Directiva 91/440/CEE tem, todavia, um âmbito de aplicação limitado. Alguns Estados-membros foram além da directiva, separando a gestão da infra-estrutura da actividade de transporte por meio da criação de divisões orgânicas dentro da mesma empresa ou de empresas distintas. Alguns Estados-membros estabeleceram direitos de acesso mais alargados do que os previstos na directiva e introduziram concursos públicos para o fornecimento dos serviços públicos. A directiva só permitiu, todavia, uma abertura limitada no mercado. A melhor prova é o facto de em todos os Estados-membros o operador ferroviário estabelecido continuar a manter uma posição dominante. Uma das razões para esta situação residirá no facto de não se ter ainda conseguido assegurar, embora tenham sido definidas regras úteis, uma aplicação transparente e equitativa dessas regras. Em particular, os organismos responsáveis pela aplicação das regras estão em posição de determinar as condições em que as empresas entram no mercado e desenvolvem a sua actividade. Esses organismos devem ser independentes, no sentido de que não podem ser juiz e parte nas decisões susceptíveis de conflito de interesses. Há um conflito de interesses intínseco quando o operador estabelecido assume o duplo papel de empresa de transporte ferroviário e entidade reguladora o que se poderá considerar incompatível com o n° 1 do artigo 90° e o artigo 86° do Tratado. Para que as regras de acesso não sejam esvaziadas de conteúdo, esta situação tem de mudar. É agora essencial passar à etapa seguinte, a criação de condições que tornem efectivos os direitos de acesso. As propostas incluídas na presente comunicação têm subjacentes dois objectivos. Primeiro, garantir o tratamento justo e não-discriminatório de todas as empresas de transporte ferroviário; segundo, assegurar uma utilização eficiente e competitiva da infra-estrutura. Um primeiro passo nesta direcção consistiu na adopção, em 1995, de duas directivas complementares, uma relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário1 e a outra relativa à repartição da capacidade de infra-estrutura ferroviária e à cobrança de taxas de utilização da infra-estrutura2. Estas directivas instituíram um enquadramento geral a nível comunitário, mas não resolveram todas as questões regulamentares. Existe, de facto, um amplo consenso quanto à necessidade de se alargar e complementar as regras relativas à repartição de capacidade e à tarifação enunciadas na Directiva 95/19/CE e quanto ao facto de a separação contabilística, exigida pela Directiva 91/440/CEE, não ser suficiente para garantir um tratamento equitativo. No seu Livro Branco de 1996, "Uma estratégia para a revitalização dos caminhos-de-ferro comunitários"3, a Comissão demonstrou a necessidade de uma definição exaustiva das condições de acesso à infra-estrutura ferroviária. Na sua resolução relativa a este Livro Branco, o Parlamento Directiva 95/18/CE do Conselho, de 19 de Junho de 1995, relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário, JO L 143 de 27. 6. 1995. Directiva 95/19/CE do Conselho, de 19 de Junho de 1995, relativa à repartição das capacidades de infra-estrutura ferroviária e à cobrança de taxas de utilização da infra-estrutura, JO L 143 de 27. 6. 1995. COM (96) 421 final. 3 instou à adopção das medidas de acompanhamento necessárias para a definição das condições de acesso, bem como à abertura progressiva do mercado4. Na sua comunicação de 1998 sobre a aplicação da Directiva 91/440/CEE5, a Comissão chamou a atenção para o desajustamento das actuais disposições e para a necessidade, generalizadamente reconhecida, de se completar o actual quadro regulamentar. Não basta garantir o acesso. Para assegurar a utilização eficiente da infra-estrutura, os sistemas de tarifação devem ser economicamente sãos e transmitir às empresas de indicações adequadas. O transporte ferroviário e aos gestores de infra-estrutura estabelecimento de sistemas de tarifação eficazes exige uma gestão financeira transparente da infra-estrutura. A nível da repartição de capacidade, as necessidades dos diferentes utentes devem ser clarificadas, as escolhas explicitadas e as soluções óptimas identificadas. De facto, todo o processo de definição e aplicação de regras explícitas contribui significativamente para a eficiência. O pacote relativo à infra-estrutura A Comissão propõe agora três medidas com vista à definição das condições de utilização da infra-estrutura ferroviária: • • uma directiva, que substitui as disposições da Directiva 95/19/CE, relativa à repartição das capacidades de infra-estrutura e à cobrança de taxas de utilização da infra-estrutura; uma directiva, que as disposições da Directiva 91/440/CEE, fundamentalmente no que se refere à separação contabilística entre a gestão da infra-estrutura e a actividade de transporte; altera uma directiva, que alarga o âmbito de aplicação da Directiva 95/18/CE, relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário. Repartição de capacidade No que diz respeito à repartição de capacidade, a directiva proposta define com precisão os direitos das empresas de transporte ferroviário e dos gestores de infra-estrutura e estabelece um processo bem definido para a preparação dos horários. Neste quadro, diferentes operadores terão a possibilidade de pedir capacidade, a qual lhes será atribuída de acordo com regras e critérios claros, conhecidos antecipadamente. Este processo destina-se a resolver conflitos entre pedidos de capacidade e a ultrapassar os problemas associados à escassez de capacidade, no respeito pelos direitos de todos os candidatos. A directiva garantirá também que a repartição de capacidade é da responsabilidade de uma Resolução relativa ao Livro Branco da Comissão "Uma estratégia para a revitalização dos caminhos-de-ferro europeus" e a comunicação da Comissão sobre os itinerários livres • transeuropeus, A4-0412/97. Comunicação sobre a aplicação e impacto da Directiva 91/440/CEE, relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários, e sobre os direitos de acesso ao transporte ferroviário de mercadorias, COM(1998) 202 final. 4 entidade que não preste serviços de transporte e salvaguardará o direito de recurso. Além de assegurar, deste modo, um tratamento justo e não-discriminatório, o processo de repartição de capacidade promoverá a eficiência, clarificará as necessidades dos vários utentes, incluindo o gestor da infra-estrutura, a margem de manobra, os conflitos reais, as escolhas a fazer e as diferentes soluções. Mais especificamente, este processo promoverá a gestão eficiente da capacidade limitada, exigindo análises da capacidade e planos de reforço da capacidade. Aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura Relativamente à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura, propõe-se que em princípio, as taxas sejam baseadas no custo marginal, ou seja, o custo directamente resultante da operação de uma composição. Segundo um princípio de teoria económica generalizadamente aceite, este método permite uma utilização optimizada dos recursos, do pressuposto de serem satisfeitas várias condições. No entanto, a directiva permite o aumento e modulação das taxas, tendo em vista outros objectivos: um nível de recuperação de custos mais elevado do que o que se obtém com uma tarifação baseada nos custos marginais, a inclusão dos custos externos e a resolução dos problemas de escassez de capacidade. Poder-se-á, deste modo, estabelecer um bom equilíbrio entre a eficiência económica e a consecução dos objectivos mais vastos da política de transportes. A directiva exige ainda a integração de regimes de desempenho nos sistemas de tarifação, que prevejam incentivos e sanções respectivamente para o bom e o mau desempenho; esta medida permitirá um significativo incremento da eficiência. Além disso, a directiva proposta ajudará a garantir um tratamento equitativo, obrigando à publicação antecipada dos regimes de tarifação e à divulgação de informação sobre o modo de cálculo das taxas. Isto, por si só, constituirá um importante passo em frente, mas estão igualmente previstas disposições específicas para garantir a igualdade de tratamento. A directiva prevê medidas de salvaguarda para proteger as empresas de transporte ferroviário contra abusos monopolistas do gestor da infra-estrutura na sua política tarifária. Estabelece também medidas de salvaguarda para evitar que um sistema de taxas fixas e descontos desfavoreça as pequenas empresas de transporte ferroviário; esta estratégia ajudará a proteger as empresas recém-chegadas ao mercado, que tendem a operar em pequena escala. Separação contabilística Uma disposição fundamental da Directiva 91/440/CEE determina a separação entre a gestão da infra-estrutura e a actividade de transporte, pelo menos no plano contabilístico. Esta separação tem em vista vários objectivos: a exploração eficiente de duas actividades distintas mas relacionadas, a transparência na utilização dos dinheiros públicos e uma sólida base para as taxas de utilização da infra-estrutura. Não obstante, no caso das empresas integradas de transporte ferroviário, procedeu-se, quando muito, à elaboração das contas de lucros e perdas no âmbito da gestão da infra-estrutura, mas não de balanços, apesar da crucial importância destes num sector de tão elevada intensidade de capital. A presente proposta de alteração da directiva clarifica, portanto, a situação jurídica e determina a separação das contas de lucros e perdas e dos balanços. Além disso, a Comunidade precisa de fazer avançar o processo de saneamento financeiro dos caminhos-de-ferro, criando um quadro regulamentar abrangente, que inclua regras para a reestruturação. Para tanto, é essencial a transparência financeira das diferentes actividades de transporte. O transporte de passageiros e o transporte de mercadorias servem mercados diferentes e são financiados de modo diferente. No caso do transporte de passageiros, os serviços públicos desempenham um papel fundamental e a compensação correspondente representa grande parte das suas receitas; não se passa o mesmo com o transporte de mercadorias, cuja orientação comercial é mais directa. Para facilitar uma gestão eficiente de ambos e criar maior transparência financeira, as suas contabilidades deverão ser separadas; este é, também, o sentido da proposta de alteração da Directiva 91/440/CEE. Licenciamento das empresas de transporte ferroviário A Directiva 95/18/CE, relativa às licenças, aplica-se apenas às empresas de transporte ferroviário que asseguram os serviços referidos no artigo 10° da Directiva 91/440/CEE, isto é, os serviços cobertos por direitos de acesso. Também as empresas de transporte ferroviário cuja actividade se limita a serviços urbanos, suburbanos ou regionais não são abrangidas por esta directiva. No entanto, vários Estados-membros alargaram os direitos de acesso à infra-estrutura para além do previsto na Directiva 91/440/CEE ou instituíram concursos públicos para o fornecimento de serviços de transporte urbanos, suburbanos ou regionais. Para garantir que esses direitos são extensivos a todas as empresas de transporte justa e não-discriminatória, as regras comunitárias relativas às licenças deverão ser alargadas a todas essas empresas de transporte ferroviário. É este o objectivo da proposta de directiva. ferroviário estabelecidas na Comunidade, de uma forma Prevenção dos conflitos de interesses Embora vários Estados-membros tenham criado entidades jurídicas distintas, outros mantiveram empresas integradas de transporte ferroviário, responsáveis pelas duas actividades. Neste caso, nada garante que todas as empresas de transporte sejam tratadas de modo equitativo, ao procurarem entrar no mercado. Ao serem responsáveis pelo estabelecimento das regras de tarifação, a repartição de capacidade, a definição dos horários, as regras de segurança ou as licenças, as empresas integradas de transporte ferroviário determinam as condições em que as empresas suas concorrentes exercem a sua actividade. Um gestor de infra-estrutura numa empresa desse tipo é incentivado a favorecer os interesses de toda a empresa, incluindo os seus serviços de transporte, tendo ao mesmo tempo a obrigação de assegurar o tratamento equitativo de todas as empresas de transporte ferroviário, o que cria um conflito de interesses. A comunicação da Comissão sobre a aplicação e impacto da Directiva 91/440/CEE, assinala que os potenciais novos operadores consideram um obstáculo à sua entrada no mercado a falta de garantias de que todas as empresas de transporte ferroviário serão tratadas de forma justa e não-discriminatória quando pretendam utilizar infra-estruturas ferroviárias geridas por empresas integradas de transporte ferroviário. Consequentemente, as propostas de directivas relativas à repartição de capacidade de infra-estrutura, à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura, à separação entre a gestão da infra-estrutura e a actividade de transporte e às licenças prevêem que as funções que dão origem a conflitos de interesses sejam confiadas a entidades independentes que não sejam, elas próprias, prestadoras de serviços de transporte. Conclusão O ambicioso pacote de medidas previstas na presente comunicação responde às solicitações, vindas de muitos quadrantes, no sentido de se definirem as condições de acesso à infra-estrutura ferroviária, complementando as regras da Directiva 91/440/CEE. Essas medidas são necessárias, independentemente de qualquer nova liberalização a nível dos diferentes tipos de serviços ferroviários. Elas constituem, de facto, um quadro que permite introduzir uma maior liberalização dos serviços. Mas são também essenciais para tornar efectivos os direitos de acesso existentes. O objectivo destas propostas é garantir o tratamento justo e não-discriminatório das empresas de transporte ferroviário e a utilização eficiente da infra-estrutura. Os seus benefícios serão contudo muito maiores. Contribuirão para o aumento da eficiência da utilização da infra-estrutura ferroviária e o aumento da competitividade do transporte ferroviário, melhorando a qualidade e os mecanismos de tarifação da infra-estrutura e reforçando, assim, a competitividade do transporte ferroviário em relação a outros modos de transporte. Para se conseguir o objectivo a longo prazo que é a revitalização dos caminhos-de-ferro comunitários, a nível quer dos serviços de passageiros quer dos serviços de mercadorias, a adopção rápida das propostas apresentadas na presente comunicação é capital. A Comissão apresentará novas propostas no Outono, propostas essas que, no seu conjunto, constituirão a base fundamental para o desenvolvimento de um sistema ferroviário eficiente, competitivo e revitalizado na Comunidade. Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO que altera a Directiva 91/440/CEE relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários Objectivo da proposta 1. A Directiva 91/440/CEE é a principal medida da Comunidade para desenvolver o transporte ferroviário. Os seus objectivos principais são a criação de empresas de transporte ferroviário que funcionem em moldes comerciais, adaptando-se às necessidades do mercado, e o arranque do processo de integração do sector ferroviário no mercado concorrencial dos transportes. Nos termos da directiva os Estados-membros deviam garantir: a independência da gestão das empresas de transporte ferroviário; a separação entre a gestão da infra-estrutura e a actividade de transporte, pelo menos a nível contabilístico; a redução das dívidas dos caminhos-de-ferro e o saneamento da sua situação financeira; a concessão de determinados direitos de acesso à infra-estrutura para a prestação de serviços internacionais por parte de empresas de transporte ferroviário. 2. 3. relativa Tanto o Livro Branco da Comissão "Uma estratégia para a revitalização dos caminhos-de-ferro europeus"1 como a sua "Comunicação sobre a aplicação e impacto da Directiva 91/440/CEE, ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários, e sobre os direitos de acesso ao transporte ferroviário de mercadorias"2 identificaram algumas lacunas da directiva, que limitam o seu impacto e bloqueiam a plena realização dos seus objectivos. A intenção desta proposta é reforçar a directiva de modo a facilitar a consecução dos seus objectivos. Ao mesmo tempo, a Comissão apresenta propostas de linhas de orientação sobre a tarifação da utilização da infra-estrutura e a repartição das capacidades, destinadas a completar o conjunto de disposições relativas ao acesso à infra-estrutura, com vista a garantir na prática os direitos de acesso estabelecidos na directiva; a Comissão apresenta, também, propostas relativas ao licenciamento das empresas de transporte ferroviário. Um elemento-chave da directiva é a separação entre a gestão da infra-estrutura e a actividade de transporte, pelo menos a nível contabilístico. São várias as razões desta estratégia: favorecer a exploração eficiente de duas actividades diferentes mas relacionadas, através da clarificação dos resultados financeiros de cada uma delas, tornar transparente a utilização dos dinheiros públicos, dado que os Estados-membros apoiam o sector ferroviário de modo diferente e com objectivos diferentes, e criar uma base sólida para a tarifação da utilização da infra-estrutura, através de uma clara identificação dos custos e das receitas. Não obstante, o relatório da Comissão sobre a aplicação e o impacto da Directiva 91/440/CEE COM(96) 421 final, 30. 7. 1996. COM(1998) 202 final, 31. 3. 1998. 4. revelou que, na prática, a separação contabilística não foi total, excepto no caso dos caminhos-de-ferro que foram divididos em entidades distintas. Nenhuma empresa de transporte ferroviário integrada fez balanços separados, quando muito apenas contas de lucros e perdas separadas. E isto apesar de o sector ferroviário ser um sector de elevada intensidade de capital, pelo que os balanços são vitais. para qualquer avaliação da situação financeira (algumas empresas nem sequer dispunham de contas separadas de lucros e perdas). Embora a legislação comunitária relativa à contabilidade das empresas, em geral, e à contabilidade das empresas de transporte ferroviário, em especial3, determine a obrigatoriedade de elaboração tanto de contas de lucros e perdas como de balanços, vale a pena tornar clara e explícita esta exigência, na directiva, pelas razões invocadas. O saneamento financeiro das empresas de transporte ferroviário é também um aspecto essencial da directiva, que exige que os Estados-membros ajudem a reduzir a dívida para níveis que não impeçam uma gestão financeira sã. A comunicação da Comissão sobre a aplicação e impacto da Directiva 91/440/CEE concluiu que a situação das empresas de transporte ferroviário, em termos de endividamento, melhorara consideravelmente, embora o serviço da dívida continuasse a representar um pesado fardo para algumas. Contudo, isto é apenas um ponto de partida e a Comunidade tem de criar um amplo quadro regulador das finanças das empresas de transporte ferroviário, que contemple regras aplicáveis aos auxílios à reestruturação. Para tanto, a transparência financeira das diferentes actividades de transporte é essencial. O transporte de passageiros e o transporte de mercadorias servem mercados de natureza diferente. No transporte de passageiros, os serviços públicos desempenham um papel importante e a compensação assegurada pelas autoridades representa uma grande parte das receitas das empresas de transporte ferroviário. No que se refere ao transporte de mercadorias, a procura vem directamente dos clientes, não intervindo o Estado para assegurar serviços públicos, pelo que é mais vincada a sua orientação comercial. Esta diferença é generalizadamente reconhecida, na medida em que os Estados-membros estão a criar empresas separadas ou divisões orgânicas dentro das empresas para os serviços de passageiros e os serviços de mercadorias. A Comissão considera que é necessária uma maior transparência nas finanças respectivas dos serviços de transporte de passageiros e de transporte de mercadorias e por isso propõe a alteração da directiva no sentido da exigência de uma contabilidade separada para cada actividade. 5. Outra exigência da directiva é o estabelecimento de certos direitos de acesso à infra-estrutura ferroviária para a prestação de serviços internacionais por empresas ou agrupamentos de empresas de transporte ferroviário estabelecidas na Comunidade. Para que esses direitos sejam efectivos, todas as empresas de transporte ferroviário devem ser tratadas equitativamente e sem discriminação ao procurarem o acesso à infra-estrutura. Uma empresa de transporte ferroviário Quarta Directiva do Conselho, de 25 de Julho de 1978, baseada no artigo 54°, n° 3, alínea g), do Tratado e relativa às contas anuais de certas formas de sociedades (78/660/CEE), (JO L 222 de 14. 8. 1978). Regulamento (CEE) n° 2830/77 do Conselho, de 12 de Dezembro de 1977, relativo às medidas necessárias para tornar comparáveis as contabilidades e as contas anuais das empresas de caminho-de-ferro. 10 integrada, que simultaneamente gira a infra-estrutura e preste serviços de transporte, fixará as regras de tarifação, repartirá as capacidades, definirá os horários e regulará as condições de segurança e as licenças. Será assim ela a determinar as condições em que as empresas concorrentes entram no mercado e desenvolvem a sua actividade, o que poderá ser considerado incompatível com o n° 1 do artigo 90° e o artigo 86° do Tratado. Um gestor de infra-estrutura numa empresa integrada é incentivado a favorecer os interesses de toda a empresa, incluindo a sua actividade de transporte, enquanto ao mesmo tempo tem a obrigação de tratar equitativamente todas as empresas que prestam serviços de transporte. Este conflito de interesses será removido se as funções que determinam o acesso à infra-estrutura forem assumidas por uma entidade ou empresa independente, que não preste serviços de transporte. As empresas de transporte ferroviário integradas poderão manter as outras actividades de gestão da infra-estrutura, uma vez que não se verificam os mesmos conflitos de interesses. Esta proposta irá alterar a Directiva 91/440/CEE no sentido de a definição e aplicação das regras de segurança passarem a ser da responsabilidade de uma entidade ou empresa que não preste serviços de transporte ferroviário. As propostas de directivas relativas à tarifação da utilização da infra-estrutura, à repartição de capacidades e às licenças, apresentadas pela Comissão, exigirão o mesmo relativamente a outras funções. Finalmente, vale a pena clarificar determinadas partes da directiva, à luz da experiência. Uma exigência da directiva é que seja assegurada às empresas de transporte ferroviário (as empresas que efectuam serviços de transporte) independência da gestão e liberdade de desenvolverem a sua actividade de acordo com princípios comerciais. Esta independência e esta orientação comercial são necessárias para que o transporte ferroviário possa competir com outros modos de transporte e materializar as suas potencialidades. No entanto, os Estados-membros podem intervir legitimamente e em maior grau nas questões que tenham a ver com a infra-estrutura; de facto, a directiva determina que os Estados-membros desenvolvam a infra-estrutura ferroviária nacional, tendo em consideração as necessidades da Comunidade, sempre que necessário. Os gestores de infra-estruturas podem também assumir, para além da gestão dos seus activos, uma função reguladora. Isto implica que se estabeleça uma distinção entre a actividade de transporte ferroviário e a gestão da infra-estrutura, no que se refere à orientação comercial e à intervenção do Estado, embora as duas actividades devam ser da responsabilidade de entidades independentes do Estado e livres de gerirem as suas próprias actividades. 6. Explicação do articulado 7. Artigo Io, segundo travessão: altera o resumo das disposições da directiva. Na sua redacção actual, a directiva prevê apenas a obrigatoriedade da separação contabilística. O texto deverá ser alterado no sentido de uma completa separação das contabilidades e das funções que determinam o acesso à infra-estrutura ferroviária, em consequência das alterações introduzidas no artigo 6o. 11 8. 9. 10. Artigo 3o, segundo travessão: clarifica que o gestor da infra-estrutura poderá ser uma empresa pública ou privada, assim como uma entidade pública. N° 1 do artigo 6o: o texto alterado clarifica que a separação contabilística entre os serviços de transporte e a gestão da infra-estrutura implica a separação das contas de lucros e perdas e dos balanços. N° 1 do artigo 7o: com vista a garantir um acesso equitativo e não-discriminatório à infra-estrutura, esta alteração determina que a regulação das condições de segurança esteja a cargo de entidades ou empresas que não prestem serviços de transporte ferroviário e sejam independentes das entidades ou empresas que os prestam. N°s 4, 5 e 6: estas novas disposições tornam claro que, no interesse da eficiência, os gestores das infra-estruturas, tal como as empresas de transporte ferroviário, devem ser independentes do Estado, dispor de planos de actividade e ser livres de gerir as suas actividades internas. No entanto, os Estados-membros devem adoptar as medidas necessárias ao desenvolvimento da infra-estrutura nacional, tendo em conta, se for caso disso, as necessidades globais da Comunidade, conforme previsto no n° 1. 11. N° 4 do artigo 9o: ao abrigo desta disposição, são exigidas contabilidades separadas para os serviços de transporte de passageiros e de transporte de mercadorias, com vista a promover uma gestão eficiente e a tornar transparente a situação financeira desses serviços. Subsidiariedade 12. Competência: a presente proposta é apresentada com base no artigo 75° do Tratado, sendo, portanto, da exclusiva competência da Comunidade. Constitui uma alteração a uma directiva em vigor. 13. Meios de acção: a Comunidade já legislou sobre a independência da gestão das empresas de transporte ferroviário, a separação entre a gestão da infra-estrutura e a actividade de transporte e os direitos de acesso à infra-estrutura ferroviária. Como já foi demonstrado, essas disposições ficam aquém do necessário para se realizarem os objectivos da Directiva 91/440/CEE ou carecem de clarificação para serem eficazes. Em consequência, é necessário que a Comunidade adopte novos diplomas, que permitam atingir os objectivos propostos e evitar a adopção de medidas nacionais díspares. 14. Natureza da legislação: tal como na legislação original, uma directiva permitirá estabelecer um correcto equilíbrio entre a harmonização necessária para se alcançarem objectivos comunitários essenciais e o reconhecimento das diferenças entre Estados-membros no que se refere à situação e organização dos caminhos-de-ferro e às suas relações com o Estado. 12 Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO 98/0265 (COD) que altera a Directiva 91/440/CEE relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta 0 Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o seu artigo 75°, Tendo em conta a proposta da Comissão4, Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social5, Deliberando nos termos do procedimento previsto no artigo 189°-C do Tratado, em cooperação com o Parlamento Europeu6, 1) 2) 3) 4) Considerando que a Directiva 91/440/CEE do Conselho7, deve ser alterada em função da experiência adquirida com a sua aplicação e da evolução do sector ferroviário desde a sua adopção, com vista a garantir a consecução dos seus objectivos; Considerando que, para promover o desenvolvimento e a exploração eficiente das duas actividades distintas que são a prestação de serviços de transporte e a gestão da infra-estrutura, tornar transparente a utilização dos recursos públicos atribuídos ao sector ferroviário e criar uma base sólida para a tarifação da utilização da infra-estrutura, é necessário separar as contas de lucros e perdas e os balanços referentes às duas actividades; Considerando que é necessário que as empresas de transporte ferroviário e os agrupamentos internacionais por elas constituídos, que prestem os serviços referidos no artigo 10° da Directiva 91/440/CEE, beneficiem plenamente dos direitos de acesso previstos naquele artigo; Considerando que, tendo em vista este objectivo, todas as empresas e agrupamentos internacionais de transporte ferroviário devem ser tratados de forma equitativa e não-discriminatória no que se refere às actividades que condicionam o acesso à infra-estrutura e que, consequentemente, o estabelecimento e a aplicação de normas de segurança devem ser da responsabilidade de entidades ou empresas independentes e que não prestem serviços de transporte ferroviário; JO L 237 de 24. 8. 1991, p. 25. 13 5) 6) Considerando que, para promover uma gestão eficiente da infra-estrutura, no interesse público, o gestor da infra-estrutura deve gozar de um estatuto de autonomia em relação ao Estado e de liberdade de acção para gerir as suas actividades internas, embora os Estados-membros devam tomar as medidas necessárias ao desenvolvimento e utilização segura da infra-estrutura ferroviária; Considerando que é necessário separar as contas dos serviços de transporte de passageiros e dos serviços de transporte de mercadorias, com vista a promover a eficácia desses mesmos serviços e a garantir a transparência das suas finanças, incluindo os auxílios à reestruturação, ADOPTOU A PRESENTE DIRECTIVA: Artigo Io A Directiva 91/440/CEE é alterada do seguinte modo: 1) No artigo Io, o segundo travessão passa a ter a seguinte redacção: "- através da separação da gestão da infra-estrutura da prestação de serviços de transporte ferroviário, tornando obrigatórias a separação das contas de lucros e perdas e dos balanços e a atribuição, a uma entidade ou empresa independente, da responsabilidade pelas funções determinantes para um acesso equitativo e não-discriminatório à infra-estrutura e facultativa a separação orgânica ou institucional de outras funções,". 2) No artigo 3o, o primeiro e segundo travessões passam a ter a seguinte redacção: "- - «empresa de transporte ferroviário», uma empresa de estatuto privado ou público cuja actividade consista na prestação de serviços de transporte ferroviário de mercadorias e/ou passageiros, devendo a tracção ser obrigatoriamente assegurada por essa empresa; «gestor da infra-estrutura», uma entidade pública ou empresa pública ou privada encarregada da instalação e manutenção da infra-estrutura ferroviária". 3) O n° 1 do artigo 6o passa a ter a seguinte redacção: "1. Os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para garantir que são elaborados e publicados separadamente as contas de lucros e perdas e os balanços relativos, por um lado, à actividade de prestação de serviços de transporte e, por outro lado, à actividade de gestão da infra-estrutura ferroviária. Os auxílios concedidos pelo Estado a uma destas duas actividades não poderão ser transferidos para a outra. As contas relativas às duas actividades serão mantidas de forma a reflectir esta proibição. ". 14 4) O artigo 7o é alterado do seguinte modo: a) O n° 1 passa a ter a seguinte redacção: "1. Os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para o desenvolvimento da sua infra-estrutura ferroviária nacional, tendo em conta, se for caso disso, as necessidades globais da Comunidade. Os Estados-membros assegurarão que sejam definidas, aplicadas e cumpridas normas e regras de segurança e controlada a respectiva aplicação. Esta tarefa será executada por entidades ou empresas que não efectuem, elas próprias, serviços de transporte ferroviário e sejam independentes das entidades ou empresas que o fazem e de modo a garantir um acesso equitativo e não-discriminatório à infra-estrutura. ". b) São aditados os n°s 4, 5 e 6: "4. 5. 6. Os Estados-membros adoptarão as medidas necessárias para garantir que o gestor da infra-estrutura goze de um estatuto de independência, no que respeita à gestão, à administração e ao controlo interno das questões administrativas, económicas e contabilísticas. O gestor da infra-estrutura disporá de planos de actividades, que incluirão os programas de investimento e financiamento. Esses planos de actividades destinar-se-ão a facilitar o equilíbrio financeiro e a garantir uma utilização optimizada e eficiente da infra-estrutura, bem como o seu desenvolvimento; deverão, também, proporcionar os meios que permitam alcançar estes resultados. No âmbito das linhas gerais de política emanadas do Estado, e tendo em conta os planos e contratos nacionais (que podem ser plurianuais), incluindo os planos de investimento e financiamento, o gestor da infra-estrutura será livre, nomeadamente, de: definir a sua organização interna, sem prejuízo do disposto na presente secção, tomar decisões no que se refere ao pessoal e às aquisições próprias, gerir os seus próprios activos tão eficientemente quanto possível, desenvolver novas tecnologias e serviços e adoptar técnicas de gestão inovadoras. ". 15 5) Ao artigo 9o é aditado o número seguinte: "4. As contas de lucros e perdas e os balanços da actividade de prestação de serviços de transporte de passageiros e da actividade de prestação de serviços de transporte de mercadorias serão elaborados e publicados separadamente. Os fundos atribuídos a cada uma destas duas actividades serão evidenciados, separadamente, nas respectivas contas e não serão transferidos de uma para outra". Artigo 2o regulamentares e Os Estados-membros adoptarão as disposições administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva o mais tardar no prazo de um ano a contar da data da sua entrada em vigor. Desse facto informarão imediatamente a Comissão. legislativas, Quando os Estados-membros adoptarem essas disposições, estas deverão conter uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas dessa referência por ocasião da sua serão adoptadas pelos publicação oficial. As modalidades dessa Estados-membros. referência Artigo 3o A presente directiva entra em vigor no vigésimo dia a contar da data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Os Estados-membros são os destinatários da presente directiva. Artigo 4o Feito em Bruxelas, em Pelo Conselho O Presidente 16 Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO que altera a Directiva 95/18/CE relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário 17 1. 2. 3. EXPOSIÇÃO DOS MOTIVOS transporte serviços de ferroviário, previstas no Na sequência das primeiras medidas tomadas em favor de um mercado integrado 10° da de Directiva 91/440/CEE1 e que davam direitos de acesso e de trânsito a empresas e agrupamentos internacionais de transporte ferroviário, foram adoptadas duas outras directivas, a Directiva 95/18/CE2 e a Directiva 95/19/CE3, com vista a garantir a aplicação uniforme e não-discriminatória dos direitos consagrados na Directiva 91/440/CEE. artigo Enquanto a Directiva 95/19/CE estabelece amplos princípios para a repartição das capacidades de infra-estrutura ferroviária e a cobrança de taxas pela sua utilização, a Directiva 95/18/CE introduz um regime de licenças para as empresas de transporte ferroviário que prestam os serviços referidos no artigo 10° da Directiva 91/440/CEE4, e apenas para essas empresas. As licenças concedidas nos termos da Directiva 95/18/CE são obrigatórias para as empresas de transporte ferroviário, que prestem esses serviços. Essas licenças são concedidas pelo Estado-membro em que estiver estabelecida a empresa de transporte ferroviário mas são válidas em toda a Comunidade. Os principais requisitos que condicionam a concessão de licenças, determinados pela directiva, são a boa reputação, a capacidade financeira e a competência profissional. De acordo com o princípio da subsidiariedade, aos Estados-membros a responsabilidade de fixarem regras específicas e de administrarem o sistema. institui princípios gerais, deixando a directiva Ao reestruturarem o sector ferroviário, alguns Estados-membros criaram direitos de acesso à infra-estrutura ferroviária mais alargados que os previstos na Directiva 91/440/CEE. Alguns Estados-membros estabeleceram direitos mais alargados de acesso aos itinerários livres transeuropeus para o transporte ferroviário de mercadorias. Esta evolução está a criar novas oportunidades para as empresas de transporte ferroviário estabelecidas na Comunidade; efectivamente, qualquer destas empresas pode aceder a estes mercados ainda antes de ser adoptada legislação comunitária relativa ao acesso ao mercado. Directiva do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários, JO L 237 de 24. 8. 1991. Directiva do Conselho, de 19 de Junho de 1995, relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário, JO L 143 de 27. 6. 1995, p. 70. Directiva do Conselho, de 19 de Junho de 1995, relativa à repartição das capacidades de infra-estrutura ferroviária e à cobrança de taxas de utilização da infra-estrutura, JO L 143 de 27. 6. 1995. Isto é, empresas de transporte ferroviário que efectuam transportes combinados internacionais e agrupamentos internacionais de empresas de transporte ferroviário. 18 4. 5. É naturalmente intenção dos Estados-membros insistirem no licenciamento das empresas de transporte ferroviário que desejam aceder a estes mercados, a fim de assegurarem serviços seguros, fiáveis e satisfatórios. No entanto, a Comunidade tem como princípio fundamental a livre circulação de serviços e o tratamento equitativo e não-discriminatório das empresas. Um regime comum de licenciamento permitirá chegar a estes dois objectivos e impedirá que a concessão de licenças se transforme numa barreira à entrada no mercado. O processo de licenciamento das empresas de transporte ferroviário que entram em novos levantada em várias ocasiões, tem sido mercados é uma questão que nomeadamente nas discussões a propósito dos Itinerários Livres. Em consequência, a Comissão propõe o alargamento do âmbito de aplicação da Directiva 95/18/CE, relativa às licenças, a todas as empresas de transporte ferroviário estabelecidas na Comunidade, independentemente de prestarem ou não os serviços referidos no artigo 10° da Directiva 91/440/CE. Esta medida permitirá que todas as empresas de transporte ferroviário explorem as possibilidades de entrada nos mercados, numa base uniforme e não-discriminatória, e impedirá que os requisitos de licenciamento se transformem numa barreira à entrada no mercado. 6. É de salientar, no entanto, que esta alteração da Directiva 95/18/CE não irá criar novos direitos de acesso ou de trânsito, não alterando, por conseguinte, o âmbito de aplicação da Directiva 91/440/CEE. 19 Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO 98/0266 (SYN) que altera a Directiva 95/18/CE relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o seu artigo 75°, Tendo em conta a proposta da Comissão5, Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social6, Deliberando nos termos do procedimento previsto no artigo 189°-C do Tratado, em cooperação com o Parlamento Europeu7, 1) 2) 3) Considerando que a Directiva 91/440/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários8, prevê determinados direitos de acesso, no âmbito do transporte ferroviário internacional, a empresas de transporte ferroviário e agrupamentos internacionais de empresas de transporte ferroviário; Considerando que, para assegurar serviços adequados e fiáveis, é necessário um regime de licenciamento comum que garanta que todas as empresas de transporte ferroviário satisfazem, permanentemente, certos requisitos em matéria de boa reputação, capacidade financeira e competência profissional, tendo em vista a protecção dos utentes e de terceiros, e oferecem os seus serviços em elevadas condições de segurança; Considerando que, para garantir que os direitos de acesso à infra-estrutura ferroviária são aplicados em toda a Comunidade de um modo uniforme e não-discriminatório, a Directiva 95/18/CE do Conselho9 introduziu um regime de licenciamento para as empresas de transporte ferroviário que efectuam os serviços referidos no artigo 10° da Directiva 91/440/CEE, sendo tais licenças obrigatórias para a prestação desses serviços e válidas em toda a Comunidade; JO L 237 de 24. 8. 1991, p. 25. JOL 143 de 27. 6. 1995, p. 70. 20 4) 5) 6) Considerando que alguns Estados-membros alargaram os direitos de acesso em maior grau do que o previsto na Directiva 91/440/CEE, pelo que se afigura necessário garantir que todas as empresas de transporte ferroviário que operem neste mercado e não-discriminatória, alargando os princípios de licenciamento estabelecidos na directiva a todas as empresas activas no sector; tratadas de transparente equitativa, forma sejam Considerando que, em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade referidos no artigo 3°-B do Tratado, os objectivos da presente directiva, nomeadamente o estebelecimento de princípios gerais para o licenciamento de empresas de transporte ferroviário e o reconhecimento mútuo dessas licenças na Comunidade, não podem ser cabalmente atingidos pelos Estados-membros tendo em conta a dimensão manifestamente internacional da emissão dessas licenças em razão das suas implicações transnacionais podendo ser melhor alcançados ao nível comunitário; que a presente directiva se limita a adoptar os requisitos mínimos necessários para alcançar aqueles objectivos e não excede o necessário para esse efeito; Considerando que deve ser estipulado que as actividades de transporte na forma de serviços de vaivém de transporte de veículos rodoviários pelo Túnel do Canal da Mancha e de serviços de passageiros efectuados exclusivamente em redes locais autónomas ou em redes de eléctrico ou comboio ligeiro estão excluídas do âmbito de aplicação da Directiva 95/18/CE, assim como as empresas de transporte ferroviário que efectuem exclusivamente as suas próprias operações de transporte de mercadorias em redes destinadas unicamente a esse fim; 7) Considerando que as condições comunitárias de acesso ou trânsito nas infra-estruturas ferroviárias serão reguladas por outros diplomas comunitários; 8) Considerando que a Directiva 95/18/CE deve ser alterada em conformidade, ADOPTOU A PRESENTE DIRECTIVA: Artigo Io A Directiva 95/18/CE é alterada do seguinte modo: 1) O artigo 1 ° passa a ter a seguinte redacção: "Artigo Io 1. A presente directiva diz respeito aos critérios aplicáveis à concessão, prorrogação ou alteração, por um Estado-membro, de licenças destinadas às empresas de transporte ferroviário que se encontrem estabelecidas ou venham a estabelecer-se na Comunidade. 21 2. 3. Estão excluídas do âmbito de aplicação da presente directiva as empresas de transporte ferroviário que efectuam serviços urbanos e suburbanos de transporte de passageiros utilizando, por exemplo, o eléctrico ou o comboio ligeiro. As empresas de transporte ferroviário que efectuam as suas próprias operações de transporte de mercadorias em redes destinadas exclusivamente a esse fim estão também exluídas do âmbito de apliacção da presente directiva. Ficam igualmente excluídas do âmbito de aplicação da presente directiva as empresas e agrupamentos internacionais de transporte ferroviário cuja actividade se limite à prestação de serviços de vaivém de transporte de veículos rodoviários pelo Túnel da Mancha. 4. As licenças serão válidas em todo o território da Comunidade. ". 2) O artigo 2o é alterado do seguinte modo: a) A alínea a) passa a ter a seguinte redacção: "a) «Empresa de transporte ferroviário», uma empresa de estatuto público ou privado cuja actividade consista na prestação de serviços de transporte ferroviário de mercadorias e/ou passageiros, devendo a tracção ser obrigatoriamente assegurada por essa empresa;". b) A alínea d) é suprimida. 3) O artigo 3o passa a ter a seguinte redacção: "Artigo 3o Cada Estado-membro designará o organismo responsável pela concessão das licenças e pelo cumprimento das obrigações previstas na presente directiva. A responsabilidade da concessão de licenças estará a cargo de uma entidade que não preste serviços de transporte ferroviário e seja independente das entidades ou empresas que os prestam. ". Artigo 2o Os Estados-membros adoptarão as disposições regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva o mais tardar um ano a contar da data da sua entrada em vigor. Desse facto informarão imediatamente a Comissão. legislativas, Quando os Estados-membros adoptarem essas disposições, estas deverão conter uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas dessa referência por ocasião da sua publicação oficial. As modalidades dessa serão adoptadas pelos Estados-membros. referência 22 Artigo 3o A presente directiva entra em vigor no vigésimo dia a contar da data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Os Estados-membros são os destinatários da presente directiva. Artigo 4o Feito em Bruxelas, em Pelo Conselho O Presidente 23 Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO relativa à repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e à certificação da segurança 24 EXPOSIÇÃO DOS MOTIVOS Secção 1 Introdução 1. 2. 3. 4. A política da Comissão no sector dos transportes ferroviários insere-se na política comum dos transportes e procura ir ao encontro de alguns objectivos prioritários. Estes objectivos são: o desenvolvimento do mercado único, a mobilidade sustentável, a implantação de um sistema de transportes eficaz e a promoção do transporte ferroviário de mercadorias. A presente proposta visa garantir que as taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e os procedimentos de repartição de capacidade contribuam para a consecução destes objectivos. Um dos objectivos fundamentais do Tratado é assegurar a realização do mercado único em toda a Comunidade. Através do desenvolvimento de serviços melhores e mais baratos, nomeadamente no que se refere aos transportes entre os Estados-membros, o transporte ferroviário pode contribuir para desenvolver o mercado único e favorecer o avanço do processo de integração das economias nacionais. Apesar disso, de todos os meios de transporte, o transporte ferroviário é aquele onde, até agora, se registaram menores progressos, no que respeita à criação de condições que permitam às empresas gerirem livremente a sua actividade e oferecerem os seus serviços em qualquer Estado-membro. A satisfação deste objectivo requer a instituição de direitos de acesso adequados e a criação das condições estruturais necessárias, como, por exemplo, a fixação de taxas de utilização da infra-estrutura, de nível e estrutura apropriados. O Livro Branco da Comissão sobre a Política Comum dos Transportes1 refere a necessidade de as políticas de transporte contribuirem para a prossecução da mobilidade sustentável. Os diferentes meios de transporte desempenham papéis diferentes na resposta às necessidades da Comunidade, em matéria de transportes, mas o importante é garantir que sejam feitas escolhas sensatas e eficazes. A existência de sistemas de tarifação diferentes entre os vários modos de transporte ou em redes de transporte diferentes pode ter uma influência negativa na adequada distribuição da procura. Qualquer eventual distorção da procura, na área dos transportes, assim como a procura relativa de diferentes meios de transporte serão consequência da falta de taxas que reflictam os custos externos das operações de transporte. A promoção da eficiência do sistema de transportes implica opções correctas, no que se refere aos meios de transporte a adoptar, assim como a existência de mecanismos que encorajem escolhas eficazes, no seio dos diferentes modos de transporte. O avanço para uma escolha eficaz do tipo de transporte a adoptar poderá fazer-se através da garantia de que, ao utilizarem esse meio de transporte, os seus utentes são confrontados com o custo adicional global (custo marginal) que o seu transporte impõe à sociedade. Futura evolução da política comum dos transportes COM(92) 494 final. 25 5. 6. 7. 8. No ponto 103, o Livro Branco sobre a política comum dos transportes refere que "as medidas relativas à imputação dos custos dos transportes terão uma repercussão directa sobre a situação concorrencial dos sistemas e operadores de transportes. As autoridades nacionais ou locais deparam com dificuldades quando se trata de agir isoladamente se, ao fazê-lo, prejudicam a posição concorrencial das suas empresas face às de outras regiões. Por este motivo, é preferível que este tipo de medidas seja adoptado no âmbito de uma estrutura decidida a nível comunitário. " Sem uma abordagem coordenada, a redução de taxas em determinado troço de uma via internacional pode simplesmente dar azo à subida das tarifas numa zona diferente da infra-estrutura. Estas interacções levam a que se considere desejável a existência de uma estrutura reguladora das taxas a cobrar, que assegure um tratamento equitativo e garanta a consecução dos objectivos políticos desejados. Os caminhos-de-ferro devem desempenhar um papel fundamental na concretização do objectivo da Comissão, de caminhar para a mobilidade sustentável, se algumas das mercadorias e alguns dos passageiros que eventualmente utilizam o transporte rodoviário utilizarem, em vez dele, o transporte ferroviário. É necessário tomar medidas que contrariem a situação vivida pelos 15 Estados-membros da UE, entre 1990 e 1995, onde o transporte ferroviário continuou a registar um declínio da sua quota de mercado, baixando de 18. 8% para cerca de 14. 4% de toneladas/quilómetro, no transporte de mercadorias, e de 6. 8% para cerca de 6. 0% de passageiros/quilómetro. O transporte ferroviário deve ser particularmente atractivo como meio de transporte que movimenta grandes quantidades de carga, ao longo de grandes percursos. Contudo, até agora, na Europa, o transporte ferroviário não tem sido muito bem sucedido no que respeita à conservação e desenvolvimento deste mercado. Este sector do mercado dos transportes é importante para o desenvolvimento do mercado único e é provável que venha a ser cada vez mais crucial. Na Europa, uma viagem de longo curso por caminho-de-ferro implicará, na maior parte das vezes, a concessão de capacidade e a cobrança de taxas pela utilização de mais do que uma rede de infra-estrutura. Estes factores criam uma nova barreira ao transporte ferroviário internacional. Os organismos que adquirem serviços de transporte fundamentam as suas decisões em determinados factores. Embora a qualidade e a fiabilidade do serviço sejam provavelmente da maior importância, a ponderação dos diferentes factores será influenciada por algumas considerações, e o preço final do serviço será também um factor de peso na tomada de decisões, no que toca aos transportes. O nível das taxas que têm de ser pagas pela utilização da infra-estrutura terá, por si só, um reflexo significativo no custo final do serviço. O seu impacto será diferente em função dos diversos modos de transporte, uma vez que os custos de infra-estrutura variam na proporção do custo global do serviço. No caso do transporte ferroviário, o custo da utilização da infra-estrutura tende a ser elevado enquanto os custos marginais da sua utilização são geralmente baixos. Os custos da infra-estrutura correspondem a uma proporção substancial do custo ferroviário 26 9. 10. 11. global e, por conseguinte, podem ter um efeito expressivo na sua relativa capacidade de atrair os utilizadores. É vital que estes factores sejam tidos em consideração nos sistemas de tarifação, para que os serviços de transporte ferroviário possam ser competitivos. A Directiva 91/440/CEE2 do Conselho, relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários, institui determinados direitos de acesso das empresas de transporte ferroviário às infra-estruturas ferroviárias da Comunidade. Nomeadamente o artigo 10° estipula que os agrupamentos internacionais de empresas de transporte ferroviário devam gozar de direito de acesso para prestarem serviços de transporte internacional de passageiros e de mercadorias e que os serviços de transporte combinado tenham direito ao livre trânsito resultaram em duas alterações internacional. Estes direitos de acesso fundamentais da situação anterior. Em primeiro lugar, deram origem a um processo de separação entre a gestão da infra-estrutura ferroviária e a actividade de transporte. Em segundo lugar, estabeleceram a possibilidade de utilização de uma só ferroviária por parte de múltiplos utilizadores. Reconheceu-se que estes direitos, por si só, terão pouco efeito se não forem acompanhados de um quadro legislativo que regule as condições de acesso. infra-estrutura Posteriormente, em 1995, o Conselho adoptou as Directivas 95/18/CE3, relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário, e 95/19/CE4, relativa à repartição das capacidades de infra-estrutura e à cobrança de taxas de utilização da infra-estrutura para os serviços efectuados ao abrigo do artigo 10° da Directiva 91/440/CEE. Nem a Directiva 95/19/CE nem a presente proposta de alteração se referem aos direitos de acesso. Esses direitos estão consignados na Directiva 91/440/CEE e em demais legislação nacional que cria direitos de acesso mais alargados. A Directiva 95/19/CE e a presente proposta têm como objectivo garantir que, no âmbito dos direitos de acesso existentes, as capacidades sejam adequadamente repartidas. Além do quadro legal definido pela Comunidade, a indústria ferroviária assistiu início de um processo de mudança da sua estrutura. Em alguns ao Estados-membros existem diversas empresas privadas de transporte ferroviário, que prestam serviços de transporte de passageiros e mercadorias. Alguns Estados-membros admitem ou requerem a realização de concursos competitivos para adjudicação de serviços que serão prestados a autoridades públicas, mediante contratos; esses concursos podem ser ganhos por empresas privadas. No entanto, apesar deste evoluir dos acontecimentos, ainda acontece que, em muitos que, Estados-membros, tradicionalmente, detém o monopólio continua a dominar as outras empresas. empresa oficial ferroviário transporte de a Directiva do Conselho de 29 de Julho de 1991 (JO L 237 de 24. 8. 1991, p. 25). Directiva do Conselho, de 19 de Junho de 1995 (JO L 143 de 27. 6. 1995, p. 70). Directiva do Conselho, de 19 de Junho de 1995 (JO L 143 de 27. 6. 1995, p. 75). 27 12. 13. 14. 15. O Livro Branco da Comissão sobre os caminhos-de-ferro5 enuncia uma estratégia facilitadora do avanço para a revitalização dos caminhos-de-ferro comunitários a qual, por sua vez, permitirá ir ao encontro dos seus objectivos principais. O Livro Branco procurou fundamentar-se no enquadramento legal comunitário em vigor e propôs novas medidas para o desenvolvimento do mercado. Duas das medidas identificadas são: a necessidade de continuar a intervir nas áreas da repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária e da tarifação da utilização da infra-estrutura rodoviária (pontos 48-55). Tal como o Livro Branco previu, a Comissão publicou recentemente uma comunicação6 onde analisa o impacto da Directiva 91/440/CEE. Nesta comunicação é salientada a necessidade de definição, por parte da Comunidade, de algumas outras disposições legais, relativas à tarifação da utilização da infra-estrutura e à repartição de capacidade. No seu parecer7 sobre o Livro Branco, o Parlamento Europeu sublinhou a necessidade de um enquadramento mais elaborado para o acesso à infra-estrutura ferroviária. No seu relatório sobre o Livro Branco, o Comité Económico e Social considerou que "A tarifação das infra-estruturas e as prioridades em termos de horários são questões que deverão igualmente ser analisadas. "8 O Livro Branco da Comissão "Fair Payment for Infrastructure Use"9 propõe o princípio do "utente pagador" como base para o estabelecimento de sistemas de tarifação em todos os modos de transporte comerciais. O objectivo a longo prazo é alinhar as tarifas pelos "custos sociais marginais", isto é, os custos incorridos no ponto de utilização, incluindo impacto ambiental e outros impactos "externos". O Livro Branco reconhece a necessidade de uma abordagem gradual, em três fases, dadas as diferentes situações iniciais. O enquadramento para a tarifação da utilização da infra-estrutura ferroviária apresentado nesta comunicação abarca as duas primeiras refere aos caminhos-de-ferro. fases da abordagem proposta no que se Existem algumas ligações entre a repartição de capacidade e a tarifação da utilização da infra-estrutura. O nível das taxas influencia a procura e esta, por sua vez, tem impacto na facilidade com que os pedidos de capacidade podem ser satisfeitos. Este mecanismo pode ser usado especificamente na repartição de capacidade, através de um mecanismo de licitação ou através da aplicação de uma taxa de escassez de capacidade, que reflicta o valor da capacidade. Tais mecanismos podem garantir que os utentes que apresentarem a proposta mais elevada em relação às capacidades beneficiarão da sua utilização. Poderão ser cobradas taxas pela reserva de capacidades, como garantia da utilização das mesmas. A criação de incentivos económicos para a exploração dos serviços Uma estratégia para a revitalização dos caminhos-de-ferro europeus COM(96) 421 final. Comunicação sobre a aplicação e impacto da Directiva 91/440/CEE, relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários e sobre os direitos de acesso ao transporte ferroviário de mercadorias COM(1998) 202 final. A4-0412/97, de 13 de Janeiro de 1998 (JO C 34 de 2. 2. 1998). CES 459/97. "Fair payment for infrastructure use: a phased approch to a common transport infrastructure charging framework in the EU, COM(1998) 466 final. 28 previstos poderá melhorar a eficácia do sistema e aumentar as capacidades disponíveis. Algumas funções, nomeadamente a regulação ou a análise de manifestações de interesse, no que diz respeito às duas actividades, poderão, provavelmente, ser mais eficazmente assumidas pela mesma instância. Com vista a garantir que estas ligações sejam sempre tomadas em consideração, as duas da questões Directiva 95/19/CE. semelhança abordadas proposta, numa única são à 16. É, por conseguinte, evidente que tanto os procedimentos de repartição de capacidade como os regimes de tarifação terão um papel significativo no futuro desenvolvimento do mercado de transportes ferroviários. Sem a intervenção da Comunidade nestas áreas, os caminhos-de-ferro ficariam, provavelmente, em desvantagem, devido à sua estrutura, não conseguindo pôr em prática todo o seu potencial. Ao mesmo tempo, a acção comunitária deverá também incidir no encorajamento de uma utilização mais eficiente da infra-estrutura ferroviária, tanto em termos de acesso por parte dos diferentes tipos de tráfego como em termos dos níveis globais de utilização. Secção 2 Situação actual no que se refere à tarifação da utilização da infra-estrutura 17. 18. 10 11 12 13 14 Há muito tempo que a Comunidade se interessa pela questão da cobrança de taxas pela utilização dos transportes, e existem já algumas disposições legislativas sobre a matéria. O Regulamento (CEE) n° 1108/7010 estabelece um sistema contabilístico para as despesas com a infra-estrutura, no sector dos transportes terrestres, e requer a apresentação anual das contas à Comissão. O Regulamento (CEE) n° 2598/70" especifica os items a incluir nas contas, nos termos do Regulamento (CEE) n° 1108/70. O Regulamento (CEE) n° 1384/7912 altera o Regulamento (CEE) n° 1108/70 no sentido de tornar menos rígida a obrigatoriedade de apresentação de um relatório, que passa a ser de cinco em cinco anos, para empresas de transporte ferroviário de menor dimensão, e introduz alguns outros pequenos ajustamentos. O Regulamento (CEE) n° 2830/7713 determina o estabelecimento de contabilidades comparáveis, por parte das empresas de transporte ferroviário, enquanto o Regulamento (CEE) n° 2183/7814 fixa princípios uniformes relativos a custos, no sector do transporte de mercadorias. A aplicação da Directiva 95/19/CE nos Estados-membros resultou em regimes de tarifação da utilização da infra-estrutura bastante díspares. Os actuais sistemas de tarifação da utilização da infra-estrutura ferroviária diferem enormemente. O nível global da recuperação dos custos da infra-estrutura ferroviária varia a partir do zero, em alguns Estados-membros, enquanto outros procuram, pelo menos em também princípio, estrutura varia 100% dos custos. A recuperar Regulamento (CEE) n° 1108/70 do Conselho, de 4 de Junho de 1970, JO L 130/4 de 15. 6. 1970. Regulamento (CEE) n° 2598/70 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1970, JO L 278/1 de 23. 12. 1970. Regulamento (CEE) n° 1384/79 do Conselho, de 25 de Junho de 1979, JO L 167 de 5. 7. 1979. Regulamento (CEE) n° 2830/77 do Conselho de 12 de Dezembro de 1977, JO 334 de 24. 12. 1977. Regulamento (CEE) n° 2183/78 do Conselho de 19 de Setembro de 1978, JO 258 de 21. 9. 1978. 29 19. 20. consideravelmente, desde taxas negociadas de acordo com fórmulas, a tarifas fixas, por vezes tarifas com várias componentes. Além disso, não há uniformidade quanto ao tipo de serviços a que correspondem as taxas cobradas ou quanto aos parâmetros a considerar na fixação das taxas. Em anexo, apresenta-se uma perspectiva global dos diferentes sistemas de tarifação, nos Estados-membros. Conforme explicado no Livro Branco "Fair Payment for Infrastructure Use", para assegurar indicações de custos que garantam uma utilização optimizada da infra-estrutura, o valor da taxa deverá corresponder ao custo adicional a suportar pela sociedade em troca do serviço prestado. Na falta de taxas que cubram os custos externos em todos os modos de transporte, e dados os relativamente baixos níveis de tráfego ferroviário, resultantes da não-orientação para o cliente, e os elevados custos no sector, actualmente tais taxas representariam apenas uma pequena proporção do nível global do custo da oferta de infra-estrutura ferroviária. Actualmente, um sistema optimizado de tarifação terá, pois, como resultado uma sub-recuperação dos custos da infra-estrutura ferroviária e o único processo de salvaguardar a utilização da infra-estrutura será a concessão de outros auxílios, tradicionalmente por parte do Estado. Há que assinalar, todavia, que todos os sistemas de tarifação ferroviária actualmente utilizados exigem um significativo apoio directo ou indirecto do Estado aos gestores da infra-estrutura ferroviária. Existem diversos mecanismos para recuperação de grande parte dos custos de infra-estrutura, mas esses mecanismos podem dar lugar a distorções dos padrões de utilização, a vários níveis. Tais mecanismos baseiam-se em princípios como, por exemplo, a utilização de tarifas de duas componentes15, a fixação de preços segundo o método Ramsey16 ou a aplicação de taxas anuais sobre o material circulante. Até agora, o impacto de alguma ineficácia causada pela aplicação destes mecanismos pode ter sido limitado, dado que as indicações de preços e os incentivos podem ter apenas um pequeno impacto no comportamento das empresas fortemente dominadas pelo sector público e com barreiras significativas à sua entrada no mercado. É importante que os mecanismos de tarifação não impeçam a utilização da infra-estrutura ferroviária por parte dos transportadores, sempre que estes tenham condições para assumir os custos adicionais que essa utilização impõe, mesmo que essa contribuição seja pequena. Se algumas das práticas vigentes persistirem, elas levarão a que os serviços que são afectáveis pelos custos venham a ser, desnecessariamente, objecto de preços diferentes dos da rede ferroviária, e a que a competitividade seja frustada pelas estruturas de tarifação. 21. Do diálogo com empresas de transporte ferroviário conclui-se claramente que a situação actual entrava o desenvolvimento de serviços internacionais, não só pela complexidade do processo de fixação do nível global das taxas de utilização da infra-estrutura mas também pelas diferentes indicações de preços fornecidas pelos vários regimes. No seu relatório a propósito do Livro Branco da Comissão sobre Referência à utilização de uma tarifa fixa com vista à recuperação de uma parte dos custos fixos e de uma taxa variável relacionada com o grau de utilização da infra-estrutura. Este método envolve a utilização de margens de lucro que variam na razão inversa da elasticidade da procura. 30 22. os Caminhos-de-ferro, o Parlamento Europeu chama a atenção para o problema da diversidade de sistemas de tarifação da utilização da infra-estrutura ferroviária e defende que a Comissão deve apresentar propostas relativas aos critérios a considerar no cálculo do custo da infra-estrutura ferroviária. Além disso, o Comité Económico e Social considera que os actuais sistemas de tarifação de utilização da infra-estrutura constituem um problema muito sério e insta a Comissão a dar a máxima prioridade a esta área de actividade. No que se refere ao transporte de mercadorias, o impacto destes diferentes mecanismos de tarifação pode ser particularmente problemático. O transporte ferroviário de mercadorias pode tornar-se mais aliciante à medida que as distâncias aumentam. Na Europa, às longas distâncias correspondem, frequentemente, viagens em que se cruza mais de uma rede de infra-estruturas ferroviárias. O transporte ferroviário de mercadorias está quase sempre em grande concorrência com o transporte rodoviário de mercadorias e, em muitos casos, está também exposto à concorrência do transporte fluvial e do transporte marítimo de curta distância. Comparando com estes outros modos de transporte, grande parte dos custos do transporte ferroviário advêm da sua infra-estrutura, o que significa que o tipo de regime de tarifação pode correspondentemente reflectir-se, de forma acentuada, na sua competitividade. É também necessário que as empresas de transporte ferroviário possam determinar rapidamente o nível das taxas que terão de pagar, para poderem oferecer prontamente os seus serviços de transporte de mercadorias, competindo com os serviços rodoviários. Este problema é agravado todas as vezes que um serviço tem de atravessar mais de uma rede de infra-estruturas. Por último, sempre que os regimes de tarifação nos diferentes Estados-membros estejam estruturados de tal forma que deles resultem indicações diferentes para os utilizadores, isso poderá dar origem a uma situação confusa para os operadores de serviços de longo curso, incapazes de responder às diferentes indicações. 23. Daqui se conclui, portanto, que é urgente avançar-se com o processo de harmonização das estruturas de tarifação da utilização da infra-estrutura, no que diz respeito ao transporte ferroviário internacional de mercadorias. As principais razões podem ser sumariamente referidas como os diferentes objectivos dos gestores de infra-estrutura e os diferentes sistemas de tarifação que daí resultam, com o inerente potencial de discriminação, a diversidade de "pacotes" de serviços de transporte, a utilização de parâmetros diferentes para a diferenciação das taxas, a incapacidade de reconhecer o transporte internacional de mercadorias como um tráfego que opera num mercado diferente e de garantir a sua competitividade a nível internacional e, finalmente, a impossibilidade de estabelecer um preço rapidamente, tendo em conta os factores acima referidos. 24. Uma outra questão tem a ver com o facto de que o mercado de oferta da infra-estrutura ferroviária é, por natureza, essencialmente monopolista. Isto pressupõe uma necessidade considerável de controlo do comportamento do gestor da infra-estrutura para garantir que este não abuse desta posição. Será especialmente necessário definir alguns limites sempre que o gestor diversifique as taxas de acesso entre os tipos de tráfegoe e cobre taxas excessivas, 31 tráfego que depende substancialmente dos nomeadamente no caso do importante assegurar que o gestor de caminhos-de-ferro. É infra-estrutura disponha dos incentivos necessários que lhe permitam melhorar a sua eficiência, reduzir custos e taxas, aumentar a eficácia da rede, e fazer investimentos onde eles se justifiquem. igualmente 25. Tem sido grande o interesse pelas questões levantadas, tanto no passado como à luz da recente evolução da situação no sector ferroviário, no seio da Comunidade. Reconhecendo a existência destes problemas e a necessidade de intervenção, a União Internacional dos Caminhos-de-ferro (UIC) chamou a si, a título independente, a realização de alguns estudos sobre taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária. São particularmente interessantes o estudo sobre mecanismos eficientes de tarifação17 e um outro relatório, intitulado Peage II18, que teve como objectivo identificar áreas de potencial harmonização das taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária. A Comissão manteve-se informada sobre a evolução deste trabalho e tomou em devida consideração os seus resultados. A Conferência Europeia dos Ministros dos Transportes promoveu também, recentemente, uma mesa redonda sobre as taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária, tendo publicado um relatório19. 26. Posteriormente à publicação do seu Livro Branco sobre os Caminhos-de-ferro, a Comissão realizou um estudo20 que incluiu uma análise dos princípios e questões associados à tarifação da utilização da infra-estrutura ferroviária, bem como dos sistemas vigentes na Comunidade. Este estudo foi seguido de perto e dirigido por um comité de representantes dos Estados-membros, com o apoio de observadores de organizações21 interessadas e representantes de pequenas empresas de transporte ferroviário. Natureza dos problemas a resolver 27. 17 19 20 A discussão sobre as taxas de utilização da infra-estrutura pode revelar-se complexa em consequência dos muitos e diferentes objectivos que os regimes de tarifação podem procurar atingir. Frequentemente, esses diferentes objectivos acabam por resultar em requisitos antagónicos em relação ao sistema de tarifação. Embora haja muitos objectivos possíveis para um sistema de tarifação da utilização da infra-estrutura ferroviária, os objectivos gerais podem ser assim infra-estrutura caracterizados: garantir o acesso e a utilização eficiente da ferroviária, a eficácia de outros aspectos do sector ferroviário e a promoção dos objectivos da política económica e social. Infrastructure cost recovery under allocatively efficient pricing, Estudo UIC/CER, Dr. Rana Roy, Março de 1988. Estudo Le Péage/UIC - Relatório da Coopers & Lybrand para a UIC, Abril 1998. CEMT/CS/RE (98)3 Comité dos delegados, Comité de investigação económica, Conclusões da Mesa Redonda 110, User Charges for Railway Infrastructure. An examination of rail infrastructure charges - relatório para a Comissão Europeia, Maio de 1998 -NERA. CER, UIC, ESC, UIRR, Comité Misto. 32 O preço da utilização eficiente 28. 29. "Fair Payment indica o Livro Branco da Comissão Conforme for Infrastructure Use", para se chegar à optimização da utilização de uma infra-estrutura, o preço eficiente a cobrar será igual ao custo adicional imposto à sociedade pela exploração de um serviço adicional. Este preço é designado custo marginal de curto prazo. Esta posição foi apoiada em mesa redonda pela Conferência Europeia dos Ministros dos Transportes, em cujo relatório se afirma que "O princípio fundamental é o de que um sistema de aplicação de taxas aos utentes deverá relacionar a operação de comboios suplementares com o custo adicional resultante da operação desses comboios". Para um serviço que opere numa infra-estrutura ferroviária que não tenha escassez de capacidade, estes custos advirão de factores como: • desgaste da via férrea; tipo de alimentação eléctrica utilizada na tracção; • • aumento dos custos com as operações de sinalização; • custos de planificação da actividade ferroviária; • custos adicionais de gestão e administração; • custos da escassez e da saturação; • ruído, poluição e outras externalidades. Na realidade, o regime de tarifação da infra-estrutura ferroviária deve ter em consideração as taxas cobradas pela utilização de outros serviços de transporte que possam competir (ou sejam complementares) com os serviços de transporte ferroviário. Um problema que particularmente se põe às empresas de transporte ferroviário é o preço dos serviços de transporte rodoviário, uma vez que aos utentes desse tipo de transporte não são cobradas directamente quaisquer taxas de utilização das infra-estruturas rodoviárias. Esta questão foi abordada no Livro Verde "Para uma Formação Correcta e Eficiente dos Preços dos Transportes" e no Livro Branco "Fair Payment for Infrastructure Use". O Livro Branco conclui que a estratégia mais desejável e eficaz será a de cobrar a todos os utilizadores dos transportes o custo a suportar pela sociedade pela utilização dos mesmos. No entanto, enquanto não houver vontade política para adoptar esta alternativa, a segunda melhor solução é a compensação dos utentes que geram custos relativamente baixos, com vista à redução das suas taxas. Enquanto não forem implementados em todos os modos de transporte sistemas de tarifação que cubram as externalidades, justifica-se a aplicação de um esquema de compensação que tenha como resultado a redução das taxas de acesso à infra-estrutura ferroviária. Não obstante, um esquema como esse exigirá que sejam solidamente fundamentados os níveis de compensação propostos. Outros objectivos 30. Embora a fixação de preços com base no custo adicional seja o modo mais conveniente de garantir uma utilização optimizada da infra-estrutura, ela tem as suas limitações. Essa estratégia pode ser criticada por se centrar apenas na infra-estrutura ferroviária (e não noutras vertentes da indústria ferroviária, no sector dos transportes ou na economia, em geral) e ainda para mais num único 33 momento. Na prática, com o mecanismo da fixação dos preços pretende-se também, muitas vezes, atingir outros objectivos importantes, além da promoção de um consumo imediato eficiente e da tomada de decisões relativas à produção. É particularmente tráfego economicamente justificável, que levem à expansão da capacidade, onde ela for necessária, e ao aumento da eficiência, tanto no que se refere às operações ferroviárias como no que diz respeito à actividade do gestor de infra-estrutura. incentivos que atraiam o importante garantir Objectivos da política económica e social 31. 32. A importância dos caminhos-de-ferro para a actividade económica e social leva muitas vezes os governos a terem objectivos específicos que podem corresponder ao seu desejo de mudança relativamente aos preços comerciais e ao processo de tomada de decisões. A política estabelecida pela Comunidade aponta para uma gestão dos caminhos-de-ferro independente e para um equilíbrio gradual das contas dos gestores de infra-estrutura. A compatibilização destes objectivos com os outros objectivos do governo poderá implicar a concessão de subvenções substanciais por parte do Estado. Por exemplo, os Estados-membros podem desejar, por razões de política regional, garantir o acesso de localidades rurais ou isoladas aos serviços de transporte ferroviário. Não será razoável responsabilizar os gestores de infra-estrutura pela prestação desses serviços, e, nesse caso, o governo tem de proceder à aquisição dos serviços de transporte ferroviário, incluindo as adequadas taxas de utilização da infra-estrutura, a um preço conveniente. Necessidade de medidas de harmonização 33. Do ponto de vista da eficiência do sector dos transportes a nível europeu, o infra-estrutura desejável é garantir que os vários sistemas de tarifação da ferroviária utilizem os mesmos princípios. Isto irá facilitar a circulação em mais de uma rede, permitirá o acesso dos utentes a indicações claras e garantirá que, quando existem infra-estruturas concorrentes, serão feitas opções sensatas entre elas. Secção 3 Situação actual no que respeita à repartição de capacidade 34. A Directiva 95/19/CE instituiu um enquadramento abrangente, a nível comunitário, para a repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária, tendo em vista a prestação de serviços efectuados ao abrigo do artigo 10° da Directiva 91/440/CEE. A partir da aplicação da Directiva 91/440/CEE, o processo de repartição de capacidade a nível internacional modificou-se também, sob a égide do Fórum Train Europe, passando a ter em consideração as alterações introduzidas por aquela directiva, enquanto também, através daquele Fórum, se chegou a acordo em certos pontos. Os procedimentos práticos efectivamente utilizados para a definição dos horários obedecem frequentemente a métodos análogos na maioria dos Estados-membros. 34 35. 36. 37. 38. Os diferentes regimes de repartição de capacidade actualmente aplicados nos Estados-membros e o papel do Foram Train Europe foram avaliados ao longo de um estudo22 realizado sob os auspícios da Comissão. Este estudo, que foi acompanhado por uma comissão de peritos dos Estados-membros e da indústria interessada (CER, UIC, ESC, UIRR, comité misto e pequenas empresas de transporte ferroviário) sublinhou as diferenças entre os vários processos de repartição de capacidade e as diferenças na calendarização das várias etapas que constituem o processo de definição de horários regulares nos Estados-membros. O relatório final do estudo tem como objectivo reunir informação sobre as melhores práticas e apresentar propostas no sentido de um desenvolvimento continuado dos processos de repartição, que ajudarão a atenuar os problemas identificados pelos vários participantes no processo. Quando o mercado de serviços de transporte ferroviário começou a evoluir tornou-se óbvio que a estrutura actual não satisfaz muitas das necessidades existentes. São frequentes as queixas de que os processos de repartição de capacidade não valorizam devidamente as necessidades de tipos específicos de tráfego, de que os processos são tratados de forma parcial, de que a informação é mal utilizada e de que todo o processo é demasiado moroso e estruturalmente pesado. Embora não haja dúvidas de que estão a ser envidados alguns esforços para melhorar esta situação a nível nacional, é evidente que muitas destas preocupações afectam também os mercados, a nível comunitário, e, por conseguinte, requerem um enquadramento legislativo, por parte da Comunidade. O processo de repartição de capacidade não pode ser visto como um processo isolado. Integra-se num quadro mais alargado que contempla desde o desenvolvimento da infra-estrutura, a longo prazo, até ao controlo da formação, passando pelo controlo das condições de acesso e pelo processo de planificação. Esse processo está também relacionado com outros aspectos da gestão da infra-estrutura ferroviária como, por exemplo, o regime de tarifação da utilização da infra-estrutura. Todos estes factores afectam o processo de repartição de capacidade numa rede, mas põem-se também algumas questões difíceis no que se refere à necessidade de uma colaboração adequada entre os processos de repartição que viabilize a exploração dos serviços entre as várias redes. É óbvio que a actual situação está longe de ser ideal e parece constituir um particular entrave à realização dos serviços internacionais, ao desenvolvimento do mercado de transportes ferroviários e ao crescimento do transporte ferroviário de mercadorias. Em grande parte, estas dificuldades estão relacionadas com o facto de que muitas das decisões a tomar, mais do que pressuporem qualquer resposta clara e correcta, deverão ser objecto de reflexão e ponderação. Essas decisões dizem mais respeito à necessidade de abordagem da metodologia a seguir do que ao desenvolvimento de regras rígidas, ficando para os Estados-membros a responsabilidade da definição dos pormenores. Coopers & Lybrand, Examination of Train Path Allocation, Maio de 1998. 35 Objectivos da Comissão 39. Os principais objectivos da Comissão ao apresentar esta proposta são, por conseguinte, procurar garantir equidade e eficiência nos processos de repartição de capacidade, nomeadamente no que se refere aos traçados de marcha internacionais, e promover a colaboração entre as várias redes no âmbito da repartição de capacidade. Para garantir equidade na tomada de decisões relativas à repartição de capacidade, será necessário, não só assegurar um maior equilíbrio entre as necessidades dos diferentes utilizadores da rede, reconhecendo, especialmente, as exigências específicas do transporte de mercadorias, mas também ir ao encontro das diferentes necessidades dos utentes e do gestor de infra-estrutura. A promoção da eficiência no processo de repartição de capacidade implicará a modernização do processo, uma melhor utilização da capacidade e a garantia de que venha a ser solucionado o problema da escassez de capacidade. O encorajamento da colaboração entre as entidades responsáveis pela repartição de capacidade em redes diferentes implica uma reflexão sobre o modo como essa colaboração pode ser posta em prática e também sobre o tipo de correcção necessária quando as coisas não correm bem. Natureza dos problemas específicos a resolver Igualdade de tratamento 40. 41. É evidente que todos os candidatos à capacidade devem ser tratados de modo equitativo e não-discriminatório; no entanto, os regimes instituídos não conseguem, muitas vezes, garantir devidamente essas condições às entidades que requerem as capacidades. Estas preocupações vão para além das preocupações de equidade e estendem-se igualmente à preocupação com- o tratamento da informação comercialmente sensível, durante o processo. Tal como acontece em qualquer actividade, quando determinado organismo determina as condições e a capacidade de acesso de outras empresas ao mercado, é importante que não haja a possibilidade de um dos actores do mercado estar numa posição tal que lhe permita influenciar as decisões, de forma discriminatória. Estes factores apontam para a necessidade de uma maior transparência na articulação entre as empresas de transporte ferroviário, o gestor de infra-estrutura e o procedimento de repartição de capacidade. Todos os intervenientes no processo estão interessados, por razões diferentes, no bom desempenho do processo de repartição; as empresas querem certificar-se de que as suas necessidades são devidamente tidas em consideração, enquanto os gestores de infra-estrutura precisam de ter a certeza de que a utilização da infra-estrutura está a ser optimizada. Esta é provavelmente uma preocupação que atinge mais as empresas que não são dominantes no mercado, mas, dado que continua a registar-se uma tendência para uma separação mais efectiva entre a gestão da infra-estrutura e as empresas de transporte ferroviário, até as empresas de maior vulto pretendem também ter algumas garantias. 36 42. 43. 44. O tratamento de todos os pedidos de capacidade deverá ser objecto de igual prioridade por parte do organismo responsável pela repartição de capacidade. Este requisito é claramente essencial para assegurar que os diferentes candidatos sejam alvo de um tratamento não-discriminatório. Ele é também desejável, sob o ponto de vista da optimização da rede ferroviária. Se o processo de repartição de capacidade é abordado a partir da determinação de alguns serviços prioritários que não podem, de modo algum, ser deslocados ou alterados, então esse processo acarreta imediatamente dificuldades de acesso às capacidades, por parte de outros serviços. Isto limita a utilização da infra-estrutura, assim como o acesso a traçados de marcha que satisfaçam adequadamente as necessidades de outros serviços. É, por conseguinte, desejável que a instância responsável pela repartição de capacidade comece a sua tarefa com um claro entendimento de todos os pedidos que lhe foram apresentados e das necessidades comerciais desses pedidos. A partir daí, a sua função é garantir resultados optimizados que viabilizem ao máximo a satisfação daqueles pedidos, em condições aceitáveis. Só quando for incapaz de dar satisfação, de uma forma razoável, a todos os pedidos, essa entidade poderá aplicar as regras, previamente definidas, que regulam as prioridades, para determinar quais os pedidos a rejeitar. A entidade responsável pela repartição de capacidade tem de garantir a confidencialidade da informação que recolher sobre a operação dos serviços, uma vez que este tipo de informação pode ter considerável interesse para outras empresas. No final do processo de repartição, cada empresa deverá sentir-se segura de que a sua proposta foi objecto de tratamento consentâneo com as regras estabelecidas e que foi tratada com a mesma prioridade com que foram considerados os pedidos semelhantes de outras empresas. Quando tal não acontecer, essa empresa deverá ter capacidade de recurso. Transparência 45. No que se refere às empresas integradas de transporte ferroviário que não tenham concorrentes, as decisões sobre a repartição de capacidade são essencialmente administrativas. Nesse caso, não se põe a questão da discriminação, visto que todos os participantes são trabalhadores da mesma empresa. Esta situação remove uma complexidade mas não implica necessariamente que os resultados do processo sejam, de qualquer modo, optimizados. Poderá dar-se o caso de serem definidas regras administrativas para facilitarem a tarefa de repartição de capacidade mas que, de facto, não reflectem a realidade dos mercados em que os diferentes serviços vão ter de intervir. Em alguns casos esta situação poderá advir de mudanças ocorridas nos mercados e que não se reflectiram no modo como o processo de repartição de capacidade decorre. Convém mesmo, nos casos em que apenas uma empresa organiza serviços de transporte ferroviário, que as escolhas feitas entre os diferentes serviços e tipos de transporte sejam explicitamente referidas e não omitidas. A superação destes problemas inplica uma clara necessidade de definição dos princípios que regulam o processo, após a sua discussão com os utilizadores, bem como a subsequente transmissão de informação sobre esses princípios, a todos os candidatos, numa fase anterior ao processo. 37 Requisitos dos diferentes tipos de tráfego 46. 47. 48. 49. Ao estabelecer-se o regime de repartição de capacidade e durante o respectivo processo é vital que se tomem em devida conta os requisitos dos diferentes tipos de tráfego. Aos diferentes utilizadores da rede ferroviária corresponderão requisitos diferentes e muitas vezes geradores de conflitos. Não é possível tomá-los em consideração antecipadamente, de um modo satisfatório, porquanto eles variam de empresa para empresa, e em função dos vários fluxos de tráfego assegurados por aquelas empresas. Poder-se-á estabelecer uma distinção entre as necessidades comerciais de um candidato, num determinado período de vigência de um horário, e a necessidade de continuidade entre diferentes períodos de vigência de horários. Os factores que condicionam a repartição de capacidade podem ter origem em muitas e diversificadas causas. Entre os vários tipos de material circulante existe um largo espectro de características relacionadas com velocidade máxima, aceleração e desaceleração. Serviços diferentes têm diferentes padrões de paragem para embarque e desembarque e, portanto, alguns exigem o acesso a determinadas instalações que podem não ser exigidas por outros serviços que operam no mesmo percurso. O serviço de mercadorias e o serviço de passageiros pressupõem necessidades muito diferentes. De um modo geral, é evidente que muitos serviços de passageiros, especialmente aqueles que servem um mercado local ou regional, desejam dispor de horários estáveis, conhecidos antecipadamente, com uma evolução gradual que reflicta a alteração da procura ou a melhoria dos serviços. Desejam, também, proporcionar interfaces adequados, com serviços a intervalos convenientes, que satisfaçam as necessidades dos utentes e permitam o desenvolvimento do sector. As necessidades dos serviços de longo curso serão diferentes das necessidades dos serviços locais. Relativamente ao tráfego de mercadorias, em geral o horário de passagem pelos vários locais do percurso tende a ser menos crucial do que o horário da partida e da chegada ou a duração total da viagem. Além disso, uma grande parte do potencial mercado de transporte de mercadorias só será acedido pelo transporte ferroviário se este tiver condições para assegurar serviços céleres, que respondam às solicitações, quer esses serviços sejam ocasionais ou regulares. Os serviços de transporte de mercadorias podem muitas vezes necessitar de flexibilidade que lhes permita alterar operações, por forma a ajustá-las a outros aspectos da cadeia logística. Contudo, uma vez estabelecidos os serviços, eles podem ter, também, um legítimo interesse em manter alguns aspectos do seu funcionamento entre períodos de vigência do horário. 50. Nos casos em que se impõe um processo de coordenação, será necessário prever nesse processo uma atenção especial às necessidades dos diferentes serviços. As implicações das alterações dos pedidos no funcionamento dos serviços deverão ser tomadas em consideração tanto na região imediatamente próxima como 38 durante toda a extensão da viagem. Será igualmente necessário ter em conta os efeitos de uma eventual modificação na actividade do candidato afectado. Face a estes factores, o processo deverá decorrer de forma transparente, com consulta das empresas de transporte ferroviário envolvidas. Equilíbrio entre o transporte de mercadorias e o transporte de passageiros 51. 52. 53. Enquanto não houver uma reflexão mais profunda sobre taxas de compensação dos custos externos, associadas aos diferentes modos de transporte, parece que o transporte de passageiros de longa distância pode ficar confinado a distâncias em que o tempo de viagem não é significativamente mais longo do que o tempo de uma viagem aérea de distância comparável. No entanto, o transporte de mercadorias não tem tantas limitações e, de facto, os serviços de transporte internacional e de longo curso de mercadorias são, provavelmente, uma das áreas onde os caminhos-de-ferro têm significativas oportunidades de aumentar a sua quota de mercado. Contudo, a exploração destes tipos de serviços enfrenta inúmeras dificuldades. O transporte de mercadorias tem merecido, tradicionalmente, pouca atenção, na rede ferroviária. Em parte, esta situação poderá ser reflexo de um mercado anterior onde os caminhos-de-ferro estavam mais vocacionados para o transporte de mercadorias volumosas e de reduzido valor como carvão, aço e cereais, onde a rapidez da viagem era menos crucial. Para que os caminhos-de-ferro consigam alargar a sua quota de mercado é possivel que precisem de aumentar a sua quota de mercadorias mais valiosas e mais afectáveis pela duração da viagem. Teoricamente, os caminhos-de-ferro deveriam ser o meio ideal para esse tipo de transporte, dado que têm potencialidades para proporcionar um transporte seguro, sem congestionamentos e, consequentemente, com tempos de viagem garantidos. Tradicionalmente, o processo de definição dos horários tem girado à volta dos serviços de transporte de passageiros; não obstante, a evolução das necessidades do mercado de transporte de mercadorias implica que os métodos de repartição de capacidade tenham de começar a dispensar maior atenção às necessidades desse tipo de transporte. O prazo concedido para apresentação dos pedidos pode ser muito diferente, dado que as necessidades dos passageiros em termos de horário são identificadas muitos meses antes da finalização dos horários, enquanto os pedidos de transporte de mercadorias podem alterar-se até à altura da partida do comboio, se isso for viável. Em face disto, é desejável que o gestor da infra-estrutura tente reduzir os prazos de preparação dos horários, que se manterão flexíveis até uma fase mais avançada do processo. Além disso, a intensificação do recurso às tecnologias da informação irá possibilitar eventuais ajustamentos posteriores. É evidente que existem condicionamentos, tais como os prazos previstos para a planificação de serviços de transporte de passageiros e a necessidade de publicação e distribuição dos horários, o que irá impor limites de tempo à publicação dos horários definitivos. É importante que, ao procederem à repartição de capacidade para a operação de serviços regulares, os gestores da infra-estrutura prestem atenção às necessidades do tráfego que requer capacidades à última hora. 39 Serviços efectuados mediante contrato com as autoridades públicas 54. 55. 56. O transporte público de passageiros desempenha um papel vital na redução dos danos ambientais e na promoção da coesão social. Face a esta realidade, a sociedade exige muitas vezes um nível de transportes públicos rodoviários ou ferroviários superior àquele que as simples decisões comerciais, tomadas pelos operadores, podem proporcionar. Esses serviços são os chamados serviços públicos. No passado, as autoridades públicas asseguravam serviços públicos impondo aos operadores obrigações de serviço público. Agora, o direito comunitário23 determina que os serviços de transporte financiados pelo sector público sejam claramente definidos em contratos de serviço público e que os operadores desses serviços sejam devidamente compensados. No entanto, os Estados-membros podem isentar desses requisitos os operadores que efectuem apenas serviços de transporte de passageiros, a nível local e regional. Com vista a garantir a integração dos serviços, convém, muitas vezes, que os operadores de serviços de transporte ferroviário de passageiros gozem de um direito de exclusividade no que se refere à prestação de tipos de serviços bem definidos, no âmbito de uma determinada área geográfica. Não existe nenhum requisito abrangente, aplicado às autoridades públicas, que leve as forças de mercado a atribuir direitos de exclusividade ou contratos de serviço público, mas esta é a prática actualmente seguida num número cada vez maior de Estados-membros, nomeadamente no que se refere a contratos plurianuais resultantes de concurso, para a prestação de serviços ferroviários nas regiões. Esta evolução dos acontecimentos é positivamente considerada como um meio de incentivar a eficiência e a eficácia dos serviços. Existe uma relação entre o processo de repartição de capacidade e a possibilidade de que as autoridades locais dispõem para procederem à aquisição de serviços que são efectuados mediante contrato estabelecido com as mesmas. Nos casos em que as empresas de transporte ferroviário estão sujeitas às obrigações de um serviço público ou a um contrato de serviço público que lhes exija a prestação de um serviço, o regime de repartição de capacidade deverá viabilizar-lhes o cumprimento das suas obrigações. Nos casos em que as autoridades públicas se preparam para a adjudicação de um contrato de serviço público, é necessário que o regime de repartição de capacidade lhes permita definir - dentro de certos parâmetros aceitáveis - a natureza da capacidade que ficará à disposição da empresa que tiver ganho o concurso, durante o período de vigência do contrato. A Directiva 95/19/CE veio, de qualquer modo, ao encontro dessa relação, mas há que clarificar melhor esta matéria. Regulamento (CEE) n° 1191/69 (JO L 156 de 28. 6. 1969) alterado pelo Regulamento n°'1893/91 (JO L 169 de 29. 6. 1991). 40 57. É importante que a capacidade possa ser concedida a troco da garantia, com bastante tempo de antecedência, de que esse tipo de serviço irá ser efectivamente prestado e de que é possível à autoridade procurar a capacidade, mesmo que não tenha ainda determinado o operador. No entanto, estas necessidades têm de ser contrabalançadas com as necessidades do gestor da infra-estrutura, impostas pela gestão eficiente dainfra-estrutura, e as necessidades de outras empresas, tendo em vista o seu acesso à infra-estrutura. Colaboração internacional 58. 59. 60. A criação de traçados de marcha internacionais introduz uma nova dimensão e um conjunto de problemas que podem ser particularmente nocivos para o transporte de mercadorias. Por um lado, a necessidade de colaboração pode afrouxar o processo e prejudicar a qualidade do produto final, devido à dificuldade de gerir todas as interacções envolvidas. Ao mesmo tempo, são necessárias garantias de que as decisões são tomadas com a mesma equidade com que são tomadas as decisões relativas ao tráfego puramente nacional. Quando as viagens cobrem longas distâncias, é inevitável que possam implicar uma maior interacção com outros fluxos de tráfego, assim como a probabilidade de utilização de isto contrapõe-se, no entanto, a possibilidade de, em determinadas circunstâncias, poder-se recorrer a desvios que permitam evitar essas insuficiências. É necessário prestar a devida atenção a estas dificuldades e possibilidades aquando da fixação de regras relativas à repartição de capacidade e da própria repartição. troços ferroviários de capacidade insuficiente. A É provável que se atinjam alguns progressos através do reforço da colaboração entre as diferentes instâncias responsáveis pela repartição de capacidade, enquanto outros progressos podem ser possíveis através da melhoria da comunicação e da troca de informação. Em qualquer dos casos é necessário que a calendarização dos processos internacionais esteja intimamente relacionada com os processos nacionais de repartição de capacidade, para se garantir que nenhum processo venha a condicionar excessivamente os outros. Direitos à capacidade 61. A actual legislação comunitária não clarifica os direitos associados à capacidade da infra-estrutura ferroviária. Às incertezas com que as empresas de transporte ferroviário se confrontam correspondem incertezas que atingem o gestor da infra-estrutura. É preciso clarificar: por quanto tempo é concedido o direito de utilização da capacidade; quais as expectativas dos utilizadores relativamente à sua capacidade de prestação de um serviço semelhante, no futuro; quais as aptidões dos utentes para utilizarem uma capacidade que foi concedida para determinado serviço noutro serviço análogo mas diferente. Urge também clarificar se é reconhecido o direito de transferência de uma capacidade concedida a outra empresa, com ou sem compensações por essa transferência. 41 Capacidade disponível 62. A capacidade da infra-estrutura ferroviária não é algo que possa ser definido com precisão, em termos de traçados de marcha por hora, nem sequer é um conceito que exista independentemente de factores como a heterogeneidade do tráfego, as características do material circulante, etc. Pará além de significarem que não se trata simplesmente de uma questão de repartição equitativa de um dado número de direitos entre os pedidos de empresas concorrentes, estas características fazem também do processo de identificação dos pedidos que deverão ser satisfeitos e da medida em que serão satisfeitos uma tarefa que requer um considerável grau de abertura e transparência, que garantam a sua realização em condições de equidade. Nos casos de escassez de capacidade as opções a fazer entre as necessidades concorrentes deverão ser feitas dentro de um enquadramento explícito. Isto garantirá que as empresas que procuram capacidades se apercebam da probabilidade de êxito, o que permite evitar esforços desnecessários e facilitar a apresentação de pedidos de acesso fundamentados numa melhor informação. Esse enquadramento permitir-lhes-á avaliar se o recurso a esses critérios conduziu a resultados consistentes com os princípios estabelecidos. Papel das tecnologias da informação 63. As tecnologias da informação têm tardado a chegar a esta área, embora comecem a desempenhar um papel cada vez mais importante. No entanto, a falta de compatibilidade entre sistemas poderá ainda entravar o pleno desempenho das suas funções e a sua intervenção facilitadora do estabelecimento de traçados de marcha que cruzam as fronteiras das redes. Convirá acompanhar a evolução da situação nesta área e garantir que os resultados da investigação comunitária e nacional possam ser rapidamente utilizados na promoção do aperfeiçoamento dos processos de repartição de capacidade. Taxas 64. 65. Existe uma relação óbvia entre as taxas cobradas pelo acesso a capacidade insuficiente e à repartição dessa capacidade entre os candidatos. O ideal será que as taxas sejam fixadas num nível que reflicta o custo-oportunidade, para o gestor da infra-estrutura, dos transportes de tarifação diferente da praticada na rede. Então, em teoria, para uma dada infra-estrutura, não haverá quaisquer problemas de repartição, uma vez que a capacidade requerida não excederá a disponível. Identificadas as restrições de capacidade, através do processo de repartição, levanta-se a questão da eventual expansão da capacidade. Tendo em conta a posição monopolista do gestor de infra-estrutura, é importante, por um lado, garantir a existência de processos adequados, que resolvam abertamente o problema da escassez e, por outro, assegurar que os pontos de vista de todas as partes envolvidas sejam tomados em consideração na fase de planeamento das melhorias desejáveis. 42 Secção 4 A proposta da Comissão 66. As principais questões a resolver através de mecanismos de tarifação da utilização e de repartição de capacidade da infra-estrutura ferroviária foram identificadas nas secções 2 e 3. O facto de que a capacidade tem o seu valor e de que o nível das taxas influenciará os pedidos de capacidade leva a que existam ligações fortes entre estes mecanismos e daí o parecer da Comissão de que é necessária uma abordagem unificada que dê resposta a estas questões. Conforme indicado atrás, os objectivos principais da proposta são: • garantir maior eficiência na utilização da infra-estrutura e reduzir os custos; • garantir na prática os direitos de acesso existentes clarificando as regras de tarifação e de repartição dos traçados de marcha; • facilitar a oferta e a utilização de traçados de marcha internacionais de alta qualidade, harmonizando os procedimentos de repartição e os princípios de tarifação; • • assegurar que os procedimentos de tarifação e repartição não constituem barreiras à entrada no mercado. Independência da função reguladora 67. É evidente que, face à necessidade de garantir a todas as empresas a equidade destes processos, necessário se torna que os processos de repartição de capacidade e de tarifação decorram de uma forma independente em relação a qualquer empresa de transporte ferroviário. Para salvaguardar uma efectiva colaboração que viabilize a operação eficiente dos serviços, a nível internacional, é necessário que essas entidades colaborem e sobre essa matéria estão já definidas algumas condições prévias. Continuará a haver muitas questões ligadas à decisão, no processo de repartição, que, mesmo com um decisor imparcial, poderão ser contestadas. Sempre que a negociação de preços fizer parte do quadro da tarifação, ela terá também de ser acompanhada de perto. Isto aponta para a necessidade da existência de uma entidade dotada de poderes, que garanta a equidade desses enquadramentos assim como a não-discriminação. Essa instância reguladora controlará esses processos e gerirá as reclamações, impondo condições às partes envolvidas, quando for caso disso. A proposta prevê disposições destinadas a assegurar a consecução destes objectivos. Transparência 68. Os utilizadores e potenciais utilizadores da infra-estrutura requerem informação sobre o acesso à rede e sobre as regras e procedimentos a pôr em prática. Essa informação incluirá referências detalhadas à infra-estrutura disponível, regras e procedimentos inerentes ao processo de repartição de capacidade, a metodologia utilizada na fixação de taxas, assim como o valor das taxas cobradas no caso de haver tarifação. Essa informação, depois de publicada, deverá servir de manual relativo a estes aspectos do acesso à infra-estrutura ferroviária. 43 Eficiência da gestão e oferta de infra-estrutura ferroviária 69. A natureza monopolista da infra-estrutura ferroviária precisa de ser abordada de diversas formas. A execução de uma operação ferroviária requer o acesso a alguns tipos de serviço diferentes. Muitos desses serviços terão apenas um fornecedor, muitas vezes o gestor de infra-estrutura. Perante isto, são necessárias algumas salvaguardas que assegurem um tratamento equitativo bem como a definição de regras gerais que lhe sejam aplicáveis. Além disso, tendo em conta uma exploração mais eficiente dos serviços de transporte ferroviário, assim como a garantia de tratamento equitativo, é importante que haja uma maior clareza no que se refere aos custos da infra-estrutura e às razões que os determinam. São igualmente necessários mecanismos que incentivem o gestor de infra-estrutura a diligenciar no sentido da redução do custo da infra-estrutura e da eventual expansão desta. Relativamente às infra-estruturas com limitações de capacidade, propõe-se que os gestores de infra-estruturas apresentem um plano de reforço da capacidade. Princípios de tarifação 70. Um importante elemento de harmonização que importa assegurar situa-se na área dos princípios de tarifação. A proposta visa a transmissão de indicações correctas sobre a utilização da infra-estrutura ferroviária, através de taxas baseadas no custo marginal de curto prazo. Nessas taxas estão incluídas taxas associadas à escassez de capacidade. A possibilidade de oferecer descontos faz parte deste sistema e são propostas regras que ajudam a determinar o nível dos descontos que deverão ser permitidos, de modo a garantir uma competitividade justa entre empresas. Outra área importante onde são necessárias taxas diz respeito às externalidades. As taxas que levem a uma redução das externalidades são altamente desejáveis, mas também nesse caso são necessárias salvaguardas. Na falta de um quadro de tarifação intermodal, propõe-se que as taxas possam ser diferenciadas em função dos custos externos, sem que isso implique um aumento das taxas ferroviárias médias. Em também necessário prever pagamentos compensatórios que tenham em consideração situações em que não são aplicadas a actividades de transporte concorrentes (por exemplo o transporte rodoviário de mercadorias) as taxas devidas, que cubram os custos que elas impõem à sociedade. Serão permitidas algumas excepções aos princípios básicos de tarifação nos casos em que haja um objectivo de recuperação dos custos ou quando forem necessários novos investimentos, impossíveis de financiar de outro modo. No entanto, dada a importância dos serviços de transporte de mercadorias para o mercado único não será permitida a aplicação, a estes serviços, de taxas adicionais. No essencial, serão permitidas tarifas de duas componentes e preços estabelecidos segundo o método Ramsey, negociados e publicados, sob certas condições destinadas a evitar distorções da concorrência24. consequência, é 24 Estes conceitos são discutidos no documento "Fair Payment for Infrastructure Use: a phased approch to a common transport infrastructure charging framework in the EU", COM(1998) 446 final. 44 Incentivos a uma utilização eficiente 71. É necessário adoptar algumas medidas que encorajem a melhor utilização possível da capacidade de infra-estrutura, assim como o acesso à mesma em condições uniformes. É importante garantir que a capacidade seja, de facto, utilizada, uma vez feito o pedido de reserva. Para conseguir este objectivo podem ser criados incentivos financeiros. Além disso, é necessário definir disposições gerais aplicáveis à devolução das capacidades que tenham sido requeridas mas não utilizadas, para que essa situação não obstrua artificialmente a utilização da infra-estrutura. Com vista a incentivar as empresas de transporte ferroviário e o gestor da infra-estrutura a garantirem o normal funcionamento das operações, convirá também assegurar algumas indicações de natureza económica relativas ao custo dessa estratégia. Isso pode conseguir-se através de um sistema de desempenho. Poderão ser igualmente necessárias disposições específicas sempre que um gestor de infra-estrutura deseje optimizar a utilização da infra-estrutura, reservando infra-estruturas específicas para determinados fins específicos. Tal situação pode, por exemplo, ser desejável no que se refere a certas linhas de transporte de mercadorias ou linhas de alta velocidade, e revela-se, de facto, conveniente sempre que resulte numa optimização das condições de utilização; no entanto, são também necessárias algumas salvaguardas. A proposta contém várias disposições atinentes à consecução destes objectivos. Candidatos autorizados 72. São várias as partes interessadas no acesso à capacidade ferroviária. Embora tal importante para as empresas de transporte acesso seja fundamentalmente ferroviário, uma vez que só elas podem efectuar serviços ferroviários, é essencial que as outras empresas que desejam utilizar serviços ferroviários, mas que exigem alguma segurança no que respeita às suas necessidades futuras e à sua capacidade de acesso a um serviço atractivo, possam também usufruir dos direitos indispensáveis. Propõe-se que todas as pessoas singulares ou colectivas com um interesse comercial ou de serviço público em adquirir capacidade de infra-estrutura para exploração de serviços ferroviários (candidatos autorizados) o possam fazer. As empresas de transporte ferroviário detentoras de licença serão todas candidatos autorizados, mas outras entidades, nomeadamente carregadores ou autarquias locais, poderão igualmente obter tal estatuto. Obviamente, apenas as empresas de transporte ferroviário detentoras de licença e beneficiárias dos direitos de acesso definidos na Directiva 91/440/CEE (ou de direitos de acesso mais alargados concedidos pelos Estados-membros) poderão realmente efectuar serviços ferroviários. Posição dos serviços ferroviários internacionais no processo de definição de horários 73. A coordenação eficaz da repartição de capacidade a nível internacional requer uma harmonização de certos calendários e a consideração dos pedidos de traçados de marcha internacionais numa fase precoce do processo de definição de horários. 45 As medidas propostas contemplam esta questão. Além disso, para garantir a eficiência do processo e a possibilidade de as diferentes empresas nele participarem, é conveniente estabelecer regras gerais para a introdução de pedidos e o processo de planificação. Com o mesmo objectivo, dever-se-á garantir a aplicação de um amplo conjunto de princípios gerais, aquando da repartição de capacidade. Escassez de infra-estruturas IA. Quando a capacidade é insuficiente, é conveniente fixar regras comuns que garantam um tratamento equitativo e promovam a utilização eficiente da infra-estrutura. São, pois propostas regras para definir o processo e os procedimentos de coordenação, nos casos de escassez absoluta. Estes procedimentos estão associados a regras específicas de abordagem das situações de escassez absoluta de capacidade através de uma análise da utilização da capacidade e da elaboração de planos de reforço da capacidade, quando for caso disso. Pedidos de última hora e utilização das tecnologias da informação 75. Os serviços que não podem ser planeados com muita antecedência representam um desafio específico. Esses serviços são frequentemente objecto de um tratamento medíocre e, por conseguinte, são propostas medidas para assegurar que os pedidos de última hora possam ser adequadamente integrados na rede. Este processo pode ser particularmente apoiado por um maior recurso às tecnologias da informação. Resolução de diferendos 16. A natureza do processo de repartição, em que a uma planificação caracterizada por restrições de tempo estão associadas decisões que, até certo ponto, implicarão juízos de valor e poderão resultar em benefícios comerciais para as empresas, aponta para a probabilidade do aparecimento de diferendos. Enquanto um tratamento discriminatório deverá ser passível de recurso, é também conveniente garantir um processo de arbitragem que viabilize a rápida resolução de diferendos simples. Secção 5 Base jurídica 77. Esta proposta é apresentada com base no artigo 75° do Tratado e é, por conseguinte, da exclusiva competência da Comunidade. Meios de acção 78. A Comunidade já interveio no plano legislativo, estabelecendo regras de largo alcance, relativas à repartição de capacidade e à tarifação da utilização da infra-estrutura ferroviária (Directiva 95/19/CE). Contudo, essas regras eram apenas aplicáveis aos serviços efectuados ao abrigo da Directiva 91/440/CEE e 46 chegou-se à conclusão de que as mesmas regras têm sido insuficientes para resolver problemas que podem surgir de legítimas interpretações, no âmbito do seu enquadramento. É evidente que se torna necessária uma nova definição dos processos e princípios a utilizar, de modo a garantir a utilização eficiente das capacidades da infra-estrutura ferroviária e o desenvolvimento do sector ferroviário. Essa abordagem terá que assumir a forma de intervenção legislativa; no entanto, a proposta confma-se aos aspectos que carecem de definição a nível comunitário e reserva os pormenores administrativos e mais específicos para as autoridades competentes dos Estados-membros. Tipo de legislação 79. Ficou já demonstrado que é necessário intervir no sentido do desenvolvimento de sistemas mais coerentes e não-discriminatórios de tarifação da utilização e repartição de capacidade da infra-estrutura ferroviária. Não obstante, nem todos os aspectos desses sistemas precisam de ser harmonizados e, efectivamente, existem razões perfeitamente legítimas para certas variações substanciais. Os regimes de tarifação podem variar, por exemplo, por razões de estratégia e também pela necessidade de tomar em consideração, por exemplo, diferenças geográficas, enquanto os regimes de repartição de capacidade podem precisar de tomar em devida conta as diferenças entre os vários tipos de tráfego. Essa abordagem pode ser conseguida ao abrigo de uma directiva que estabeleça enquadramentos e princípios abrangentes, reguladores do sistema, mas que deixe os aspectos relacionados com a sua implementação e responsabilização ao cuidado dos Estados-membros. Subsidiariedade 80. 81. Urge prever medidas que garantam o acesso equitativo ao mercado, com vista à prestação de serviços de transporte ferroviário, e que assegurem que os regimes de tarifação e de repartição de capacidade não obstruam o fluxo de mercadorias por toda a Comunidade. É óbvio que, ao serem adoptadas medidas com o objectivo de garantir um justo acesso ao mercado, essas medidas têm de aplicar-se a todas as entidades relevantes envolvidas. Assim, embora possam ser legítimas algumas diferenças entre os sistemas de tarifação e entre os regimes de repartição de capacidade, todos os sistemas deverão garantir a não-discriminação entre as empresas que têm direito a utilizá-los. Esta medida não dá resposta à questão do acesso ao mercado mas procura garantir um tratamento equitativo sempre que existam direitos de acesso. Dado que o sector ferroviário funciona em rede e que seria desajustado estabelecer uma distinção entre tráfego nacional e internacional, é necessário definir um enquadramento comum que abranja todos os serviços. Uma proposta que tratasse apenas do tráfego internacional criaria distorções desnecessárias e contraprodutivas no mercado. Um sistema de tarifação que previsse preços diferentes para o transporte nacional e internacional seria discriminatório e poderia até ser impossível, especialmente nos casos em que, por exemplo, uma composição constituída por carruagens internacionais se integre, durante um 47 segmento do seu percurso, num comboio puramente nacional. Do mesmo modo, no que se refere à repartição de capacidade, os serviços de transporte nacionais e internacionais têm de utilizar as mesmas vias férreas, devendo ajustar-se a nível dos horários. É, portanto, desejável que os processos e calendários se harmonizem de forma razoável, de modo a garantir que todos os serviços com direitos legítimos de acesso à infra-estrutura possam deles usufruir, numa base justa e não-discriminatória. A consecução destes benefícios legislação comunitária. requer 82. 83. Tem-se constatado que, até certo ponto, é vantajosa a harmonização, a nível comunitário, da prestação de serviços às empresas de transporte ferroviário. O Livro Branco sobre a Política Comum dos Transportes identificou a dificuldade em resolver problemas de tarifação ao nível de cada Estado-membro, devido aos efeitos da competitividade sobre a indústria e as empresas. São necessárias também medidas que garantam que a repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária a nível internacional obedecerá às condições impostas pelo Tratado. Isto sai claramente do âmbito da competência de cada um dos Estados-embros e, portanto, deverá ser objecto de legislação comunitária. Todos estes factores, acima enunciados, tornam clara a necessidade de uma intervenção, por parte da Comunidade, tal como a Directiva 95/19/CE evidenciou, no sentido da definição de princípios gerais e de métodos de repartição de capacidade, bem como de sistemas de tarifação, permitindo, entretanto, que os detalhes precisos sejam da responsabilidade dos Estados-membrós. É por estas razões que a Comissão propõe a presente directiva. 48 Síntese dos sistemas de tarifação da utilização da infra-estrutura ferroviária vigentes na Comunidade Áustria O sistema de tarifação prevê uma taxa fixa annual por kms percorridos, uma taxa variável por toneladas/km (peso bruto), e uma taxa variável por comboio/km. Bélgica Durante o ano de 1998 será introduzido um sistema de tarifação da utilização da infra-estrutura. As receitas provirão de um sistema de taxas variáveis. A taxa aplicada a cada serviço de transporte ferroviário será calculada de acordo com uma fórmula que envolverá um preço de referência comum (por comboio/km) multiplicado por coeficientes. Dinamarca Actualmente é cobrada uma taxa simples por cada km. da rede ferroviária utilizada. Em 1999 será introduzido um novo sistema de tarifação, que incluirá uma taxa fixa annual por linha/km, uma taxa variável e uma taxa diária de capacidade sobre a linha mais utilizada. Finlândia Existe uma taxa simples por toneladas/km (peso bruto), que difere entre o transporte ferroviário de passageiros e o transporte de mercadorias, mais uma taxa adicional por toneladas (peso líquido) para o transporte de mercadorias, que não tem relação com a distância. França Para o tráfego de alta velocidade, suburbano e normal nas grandes linhas existe uma taxa fixa mensal por km percorridos, uma taxa de reserva por comboio/km e uma taxa de utilização por comboio/km. Nas outras vias de circulação existe apenas uma taxa de reserva por comboio/km. Alemanha As taxas de utilização da infra-estrutura são calculadas com base num conjunto de taxas-padrão por comboio/km que variam segundo o tipo e a qualidade da linha e o tipo de comboio. As taxas de base podem ser posteriormente ajustadas de modo a ter em conta os requisitos necessários a um maior ou menor grau de fiabilidade e o peso superior ou inferior ao normal dos comboios; estão previstos descontos até 5% em relação a grandes volumes de tráfego e até 6% em relação a contratos a longo prazo. Grécia Não existe, actualmente, qualquer sistema de taxas de utilização da infra-estrutura. Irlanda Não existe, actualmente, qualquer sistema de taxas de utilização da infra-estrutura. Itália Não existe, actualmente, qualquer sistema de taxas de utilização da infra-estrutura. 49 Luxemburgo Não existe, actualmente, qualquer sistema de taxas de utilização da infra-estrutura. Holanda A excepção dos itinerários livres para o transporte de mercadorias, as taxas de utilização da infra-estrutura foram reduzidas a zero até ao ano 2000, o que reflecte as preocupações do poder político relativamente ao impacto da introdução de taxas de utilização da infra-estrutura. Portugal As taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária ainda não foram introduzidas e o enquadramento de regulação das taxas precisa de ser aprovado pela instância reguladora (a nomear). Espanha Não existe, actualmente, qualquer sistema taxas de utilização da infra-estrutura. Suécia As actuais taxas de utilização da infra-estrutura incluem: uma taxa fixa por eixo/ano, que varia segundo os diferentes tipos de material circulante, taxas variáveis e uma taxa de controlo do tráfego. Reino Unido Para os serviços de passageiros concessionários o sistema de tarifação inclui: uma taxa fixa substancial, uma taxa variável mais reduzida e um regime de desempenho. O nível global das taxas fixas foi calculado de modo a permitir ao gestor de infra-estrutura cobrir os seus custos globais, se conseguir os índices desejados de melhoria da eficiência. Em relação a outros serviços as taxas são negociadas. No que se refere aos serviços de mercadorias, a margem de lucro deve ser consistente com uma estrutura de taxas que permita a recuperação dos custos fixos da rede de transporte de mercadorias (embora com um limite máximo de custos repercutíveis em cada taxa). Para os serviços de passageiros não-concessionários, qualquer margem de lucro corresponderá a uma quota dos esperados benefícios líquidos, provenientes de um novo serviço, que será proporcional à sua quota de riscos inerentes ao serviço. Na Irlanda do Norte, à excepção de alguns serviços de transporte de mercadorias efectuados pela IE, pelos quais é paga uma taxa fixa simples annual, acordada com a NIR, não existem actualmente quaisquer taxas de utilização da infra-estrutura, nem sequer está prevista a sua introdução. 50 Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO 98/0267 (SYN) relativa à repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e à certificação da segurança O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o seu artigo 75°, Tendo em conta a proposta da Comissão25, Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social26, Deliberando nos termos do procedimento previsto no artigo 189°-C do Tratado, em cooperação com o Parlamento Europeu27, 1) 2) 3) 4) 25 26 27 28 29 Considerando que uma maior integração do sector ferroviário da Comunidade constitui um elemento essencial para a realização do mercado interno e contribui para a mobilidade sustentável; Considerando que a Directiva 91/440/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários28, estabelece determinados direitos de acesso, no âmbito do transporte ferroviário internacional, para as empresas de transporte ferroviário e agrupamentos internacionais de empresas de transporte ferroviário; que esses direitos pressupõem a utilização da infra-estrutura ferroviária por múltiplos utilizadores; Considerando que a Directiva 95/19/CE do Conselho, de 19 de Junho de 1995, relativa à repartição das capacidades de infra-estrutura ferroviária e à cobrança de taxas de utilização da infra-estrutura29, institui um enquadramento geral para a repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária; Considerando que estas directivas permitiram uma variação considerável da estrutura e do nível das taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária, bem como da forma e duração dos processos de repartição das capacidades; JO L 237 de 24. 8. 1991, p. 25. JOL 143 de 27. 6. 1995, p. 75. 51 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) 13) 14) 15) 16) Considerando que sistemas adequados de repartição de capacidade de ferroviária, conjugados com a existência de operadores infra-estrutura competitivos, contribuirão para melhorar a distribuição intermodal dos transportes; Considerando que o encorajamento da utilização optimizada da infra-estrutura ferroviária levará a uma redução dos custos dos transportes para a sociedade; Considerando que existe um número ainda pequeno, mas que tende a aumentar, de empresas que desejam utilizar a infra-estrutura ferroviária da Comunidade; Considerando que é desejável que os compradores de serviços ferroviários possam intervir directamente no processo de repartição das capacidades; Considerando que os regimes de tarifação e de repartição de capacidade devem proporcionar a todas as empresas um acesso equitativo e não-discriminatório e procurar, na medida do possível, satisfazer as necessidades de todos os utilizadores e tráfego, de um modo equitativo e não-discriminatório; todos os tipos de Considerando que os regimes de tarifação e de repartição de capacidade devem encorajar os gestores das infra-estruturas ferroviárias a optimizar a utilização da sua infra-estrutura no interesse da sociedade em geral; Considerando que os regimes de repartição de capacidade devem proporcionar às empresas de transporte ferroviário indicações claras e consistentes que lhes permitam tomar decisões racionais; Considerando é desejável deixar aos gestores de infra-estruturas uma certa margem de manobra, que permita uma utilização mais eficiente da rede de infra-estruturas; Considerando que pode ser necessário, no âmbito dos regimes de repartição de capacidade e de tarifação, tomar em conta o facto de que os diferentes elementos da rede de infra-estruturas ferroviárias podem ter sido projectados para responder às necessidades de diferentes utilizadores principais; Considerando que os requisitos exigidos aos serviços de transporte de passageiros podem muitas vezes entrar em conflito com os requisitos dos serviços de transporte de mercadorias; que os requisitos relativos aos serviços de transporte de passageiros podem resultar numa rede de construção e manutenção mais onerosas do que uma rede destinada apenas ao transporte de mercadorias; Considerando que é preciso contrabalançar devidamente as necessidades dos diferentes serviços; Considerando que o crescente diferencial de velocidade entre o material circulante destinado ao transporte de mercadorias e o destinado ao transporte de passageiros pode exacerbar o conflito entre estes dois tipos de tráfego; 52 17) 18) 19) 20) 21) 22) 23) 24) 25) 26) 27) Considerando que os serviços efectuados ao abrigo de contrato com autoridades públicas podem requerer regras específicas que salvaguardem a sua capacidade de atrair os utilizadores; Considerando que os diferentes utilizadores e tipos de utilizadores terão frequentemente um impacto diferente na capacidade; Considerando que os regimes de tarifação e de repartição de capacidade devem ter em conta os efeitos da crescente saturação da capacidade e mesmo a escassez de capacidade; Considerando que a planificação dos diversos tipos de tráfego se efectua segundo diferentes estruturas horárias, pelo que é conveniente garantir que os pedidos de capacidade apresentados depois de concluído o processo de definição dos horários possam ser satisfeitos; Considerando que a utilização das tecnologias da informação pode acelerar o processo de definição dos horários e melhorar a sua capacidade de resposta, facilitar a introdução de pedidos de capacidade pelos candidatos e facilitar o estabelecimento dos traçados de marcha que utilizam a rede de vários gestores de infra-estrutura; Considerando que, para garantir a optimização dos resultados, tanto para os operadores como para os vários tipos de tráfego, é oportuno prever um controlo da utilização da capacidade quando seja necessário coordenar as capacidades de infra-estrutura para satisfazer as necessidades dos utentes; Considerando que, face à posição monopolista do gestor da infra-estrutura, é oportuno prever um controlo da capacidade disponível e métodos de a reforçar quando o processo de repartição de capacidade de infra-estrutura não possa satisfazer as necessidades dos utentes; Considerando que a falta de informação sobre os pedidos de outras empresas de transporte ferroviário e as limitações do sistema podem dificultar às empresas de transporte ferroviário a optimização dos seus pedidos de capacidade; Considerando que é importante assegurar uma melhor coordenação dos regimes de repartição de capacidade, de modo a tornar o caminho-de-ferro mais interessante para o tráfego que utiliza a rede de mais de um gestor de infra-estrutura, e nomeadamente para o tráfego internacional; Considerando que importa minimizar as distorções de concorrência que podem surgir entre infra-estruturas ferroviárias ou entre modos de transporte em resultado de diferenças significativas nos princípios de tarifação; Considerando que é conveniente definir as componentes do serviço de infra-estrutura essenciais à prestação de um serviço por parte de um operador e que devem ser asseguradas em troca de taxas de acesso mínimas; 53 28) 29) 30) 31) 32) 33) 34) 35) 36) 37) Considerando que é desejável o investimento na infra-estrutura ferroviária e que os regimes de tarifação da utilização da infra-estrutura devem proporcionar incentivos a que o gestor da infra-estrutura realize investimentos adequados, quando tais investimentos forem economicamente justificáveis; Considerando que um regime de tarifação transmite indicações económicas aos utentes e que é importante que essas indicações às empresas de transporte ferroviário sejam consistentes e as incitem a tomar decisões racionais; Considerando que regimes adequados de tarifação da utilização da infra-estrutura ferroviária, conjugados com regimes adequados de tarifação das outras infra-estruturas de transporte e com a existência de operadores competitivos, permitirão um equilíbrio óptimo entre os diferentes modos de transporte; Considerando que é conveniente deixar uma certa margem de manobra ao gestor da infra-estrutura, que lhe permita diversificar as taxas de modo a encorajar uma utilização mais eficiente da rede de infra-estrutura, por exemplo para poderem modificar os traçados de marcha ou obter compromissos de longo prazo com os operadores; Considerando que, para possibilitar a fixação de taxas de utilização da infra-estrutura a níveis justos e adequados, o gestor da infra-estrutura deve inventariar e determinar o valor dos seus activos e adquirir uma boa compreensão dos factores determinantes dos custos de exploração da infra-estrutura; Considerando que convém garantir que os custos externos são tidos em conta nas decisões respeitantes aos transportes, como se assinala no Livro Verde da Comissão sobre uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes30; Considerando que é desejável que qualquer sistema de tarifação da utilização da infra-estrutura possibilite a utilização da rede ferroviária pelo tráfego que possa, pelo menos, pagar o custo adicional que impõe à sociedade; Considerando que, embora as negociações sobre traçados de marcha possam reflectir o valor de mercado do acesso, a assimetria em termos de informação pode originar resultados medíocres e que o ónus das negociações pode ser excessivo; Considerando que a infra-estrutura ferroviária é um monopólio natural; que, por conseguinte, é necessário incentivar o gestor da infra-estrutura a reduzir os custos e a gerir eficientemente a infra-estrutura; Considerando que é importante garantir que as taxas aplicadas ao tráfego internacional não impeçam os caminhos-de-ferro de satisfazerem as necessidades do mercado; 30 COM(95) 691 final. 54 38) 39) 40) 41) 42) 43) Considerando que o nível global de recuperação dos custos por meio da tarifação da utilização da infra-estrutura terá repercussões no nível das subvenções do Estado; Considerando que os descontos proporcionados aos operadores devem estar relacionados com as economias de custos efectivamente realizadas; Considerando que é desejável que as empresas de transporte ferroviário e o gestor da infra-estrutura disponham de incentivos que lhes permitam minimizar perturbações na rede; Considerando que a repartição de capacidade tem um custo para o gestor da infra-estrutura cuja recuperação deve ser assegurada; Considerando que, em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade referidos no artigo 3°-B do Tratado, os objectivos da presente directiva, designadamente, a coordenação de mecanismos nos Estados-membros no que respeita à atribuição da capacidade de infra-estrutura ferroviária e à cobrança de taxas de utilização da referida infra-estrutura, não podem ser cabalmente alcançados pelos Estados-membros tendo em conta a necessidade de assegurar condições de acesso justas e não discriminatórias, bem como a dimensão manifestamente internacional da operação que envolve importantes elementos das redes ferroviárias, podendo, por conseguinte, ser melhor alcançados ao nível comunitário; que a presente directiva se limita a adoptar os requisitos mínimos necessários para alcançar aqueles objectivos e não excede o necessário para esse efeito; Considerando que o Regulamento (CEE) n° 2830/77 do Conselho, de 12 de Dezembro de 1977, relativo às medidas necessárias para tornar comparáveis as contabilidades e as contas anuais das empresas de caminho-de-ferro31, o Regulamento (CEE) n° 2183/78 do Conselho, de 19 de Setembro de 1978, relativo à fixação de princípios uniformes para o cálculo dos custos das empresas de caminho-de-ferro32 e a Decisão 82/529/CEE, de 19 de Julho de 1982 relativa à internacionais de transportes formação dos preços para os mercadorias33, todos com a última redacção que lhes foi dada pelo Acto de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, se tornaram obsoletos e devem, por conseguinte, ser revogados; ferroviários 44) Considerando que os requisitos da Directiva 95/19/CE em matéria de certificação da segurança devem ser reiterados na presente directiva; que a Directiva 95/19/CE deve, por conseguinte, ser revogada, 31 32 33 JO L 334 de 24. 12. 1977, p. 13. JOL 258 de 21. 9. 1978, p. 1. JO L 234 de 9. 8. 1982, p. 5. 55 ADOPTOU A PRESENTE DIRECTIVA: CAPÍTULO I - Disposições introdutórias Artigo Io Âmbito de aplicação 1. 2. 3. A presente directiva estabelece os princípios e procedimentos a seguir no estabelecimento e aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e na repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária. Os Estados-membros devem velar por que os regimes de tarifação e de repartição de capacidade da infra-estrutura ferroviária respeitem os princípios estabelecidos na presente directiva e possibilitem que o gestor da infra-estrutura comercialize a capacidade de infra-estrutura disponível e a utilize optimizada e eficazmente. A presente directiva aplica-se à infra-estrutura ferroviária de grandes linhas utilizadas para os serviços ferroviários nacionais e internacionais. As redes locais autónomas de transporte de passageiros e as redes reservadas exclusivamente a serviços urbanos e suburbanos de transporte de passageiros, como as redes de eléctrico ou as redes ferroviárias ligeiras, ficam excluídas do âmbito de aplicação da presente directiva. As redes privadas, cuja utilização está reservada ao proprietário para as suas próprias actividades de transporte de mercadorias, estão excluídas do âmbito de aplicação da presente directiva. As empresas e agrupamentos internacionais de transporte ferroviário cuja actividade se limite à prestação de serviços de vaivém de transporte de veículos rodoviários pelo Túnel do Canal da Mancha estão excluídos do âmbito de aplicação da presente directiva. Artigo 2o Definições Para efeitos da presente directiva, entende-se por: a) b) Repartição, a afectação da capacidade da infra-estrutura ferroviária por um gestor de infra-estrutura ou um organismo de repartição. Candidato autorizado, uma pessoa singular ou colectiva com um interesse comercial ou de serviço público na aquisição de capacidade de infra-estrutura para exploração de um serviço ferroviário, que satisfaça as condições necessárias para poder reservar capacidade e que deseje reservar a utilização de capacidade numa dada infra-estrutura ferroviária. Nesta definição incluem-se as empresas de transporte ferroviário detentoras de licença. 56 c) d) e) f) g) h) i) j k) 1) m) n) Infra-estrutura com limitações de capacidade, uma secção da infra-estrutura relativamente à qual a procura de capacidade não pode ser integralmente satisfeita, mesmo após a coordenação dos vários pedidos de reserva de capacidade. Plano de reforço da capacidade, uma medida ou série de medidas, cuja aplicação obedece a uma calendarização e que são propostas para remediar as limitações de capacidade que levam a que uma secção da infra-estrutura seja declarada "infra-estrutura com limitações de capacidade". Coordenação, o processo através do qual o organismo de repartição e os candidatos autorizados procurarão resolver situações de conflito entre pedidos de capacidade de infra-estrutura. Acordo-quadro, um acordo de natureza geral que estabelece as necessidades de capacidade de infra-estrutura ferroviária de um candidato autorizado durante um período superior ao período de vigência de um horário. Capacidade de infra-estrutura, o potencial de programar traçados de marcha num elemento da infra-estrutura. Gestor da infra-estrutura, uma entidade pública ou empresa pública ou privada encarregada da instalação e manutenção da infra-estrutura ferroviária. Rede, o conjunto da infra-estrutura ferroviária pertencente a um gestor de infra-estrutura e por ele gerida. Especificações da rede, a relação pormenorizada das regras gerais, prazos, procedimentos e critérios relativos aos regimes de tarifação e de repartição de capacidade. Incluirá também todas as outras informações necessárias para viabilizar a candidatura à capacidade. Empresa de transporte ferroviário, uma empresa de estatuto público ou privado cuja actividade consista na prestação de serviços de transporte ferroviário de mercadorias e/ou passageiros, devendo a tracção ser obrigatoriamente assegurada por essa empresa. Entidade reguladora, a organização encarregada de supervisionar os processos de repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária e os regimes de tarifação. Processo de planificação, o processo que se inicia com a apresentação de pedidos de capacidade de infra-estrutura e se completa com a produção do horário de serviço. Pedido de última hora, um pedido de capacidade que, devido ao facto de não ser conhecida com antecedência suficiente a necessidade que o motiva, não pode ser considerado no processo normal de planificação. 57 o) p) 1. 2. 3. 4. 1. 2. Traçado de marcha, a capacidade de infra-estrutura necessária para a circulação de um comboio entre dois pontos em determinado momento. Horário de serviço, o conjunto de dados que definem todos os movimentos programados de comboios e demais material circulante numa determinada infra-estrutura durante o seu período de vigência. Artigo 3o Especificações da rede Depois de consultar os candidatos autorizados e outras partes interessadas, o gestor da infra-estrutura elaborará e publicará as especificações da rede. Essas especificações enunciarão as características da infra-estrutura à disposição das empresas de transporte ferroviário. Conterão informação que precise as condições de acesso à infra-estrutura ferroviária em causa. Incluirão uma secção distinta onde serão apresentados os princípios de tarifação, e o tarifário, quando for caso disso, conforme especificado no artigo 7o, assim como uma secção que apresente os critérios de repartição de capacidade, conforme especificado no artigo 17°. Conterão ainda informações pormenorizadas sobre os procedimentos a seguir e os prazos a respeitar. As especificações da rede serão postas à disposição de todas as partes que sejam ou pretendam ser candidatos autorizados, a um custo que não exceda o custo da sua publicação. As especificações da rede estarão sempre actualizadas e ser modificadas quando necessário. CAPÍTULO II - Taxas de utilização da infra-estrutura Artigo 4o Fixação, determinação e cobrança de taxas Os Estados-membros podem definir um quadro para a tarifação, respeitando todavia a independência da gestão prevista no artigo T da Directiva 91/440/CEE. O estabelecimento das regras de tarifação específicas, a determinação das taxas de utilização da infra-estrutura e a cobrança dessas taxas serão da responsabilidade do gestor da infra-estrutura. Se o gestor da infra-estrutura não for independente das empresas de transporte ferroviário, no plano jurídico, organizativo e decisório, as funções referidas no n° 1 e descritas no presente capítulo serão desempenhadas por um organismo de tarifação independente, no plano jurídico,- organizativo e decisório, das empresas de transporte ferroviário. 58 3. 4. 5. 6. 1. 2. 3. 4. Os gestores das infra-estruturas colaborarão no sentido de viabilizar o funcionamento eficaz dos serviços ferroviários que utilizam mais de uma rede de infra-estrutura. Para esse efeito poderão criar as organizações conjuntas necessárias. Qualquer colaboração instituída ou organização conjunta criada serão governadas pelas regras estabelecidas na presente directiva. Excepto quando sejam tomadas disposições específicas ao abrigo do n° 1 do artigo 9o, o gestor da infra-estrutura garantirá que os princípios em que se baseia o sistema de tarifação em vigor sejam os mesmos em toda a rede. O gestor da infra-estrutura garantirá que o sistema de tarifação é aplicado de modo a que as taxas cobradas às diferentes empresas de transporte ferroviário que prestam serviços equivalentes num segmento do mercado sejam objectivas, equivalentes e não-discriminatórias. Em todos os casos, o gestor da infra-estrutura, ou o organismo de tarifação, respeitará o sigilo comercial da informação que lhe for fornecida pelos candidatos autorizados. Artigo 5o Serviços As empresas de transporte ferroviário candidatar-se-ão ao conjunto de serviços indicados no Anexo da presente directiva sob a designação de pacote mínimo de acesso, assim como aos serviços indicados no Anexo sob a designação de serviços de acesso de que necessitem. Para garantir o funcionamento da rede em condições de segurança, o gestor da infra-estrutura poderá exigir das empresas de transporte ferroviário a aquisição de um conjunto de serviços. Esses serviços são indicados no Anexo sob a designação de serviços obrigatórios e podem ser fornecidos pelo gestor da infra-estrutura ou outra entidade aprovada por uma entidade reguladora independente. Sempre que forneça algum dos serviços indicados no Anexo sob a designação de serviços adicionais, o gestor da infra-estrutura deve fornecê-lo a qualquer candidato autorizado que o solicite. transporte As empresas de requerer ao gestor da infra-estrutura, ou outros fornecedores, um conjunto de serviços auxiliares, enumerados no Anexo. O gestor da infra-estrutura não é obrigado a fornecer estes serviços. ferroviário poderão 59 Artigo 6o Custos e contabilidade da infra-estrutura 1. 2. 3. 4. 5. 6. Os Estados-membros definirão as condições necessárias, incluindo, se for caso disso, pagamentos ex ante, para assegurar que as contas do gestor da infra-estrutura, em condições normais de actividade e ao longo de um período de tempo razoável, apresentem pelo menos um equilíbrio entre as receitas provenientes das taxas de utilização da infra-estrutura, o excedente de outras actividades comerciais e os auxílios estatais, por um lado, e as despesas da infra-estrutura, por outro. Os referidos auxílios estatais devem obedecer ao disposto nos artigos 77°, 92° e 93° do Tratado. O gestor da infra-estrutura, salvaguardadas as exigências de segurança e a preservação e melhoria da qualidade de serviço da infra-estrutura, terá acesso a incentivos conducentes à redução dos custos de fornecimento da infra-estrutura e do nível das taxas de acesso à mesma. Os Estados-membros velarão por que a disposição prevista no n° 2 seja implementada ou através de um contrato celebrado entre a autoridade competente e o gestor da infra-estrutura, válido por um período não inferior a três anos e que preveja os auxílios estatais referidos no n° 1, ou através da instituição de um regime regulador apropriado, com os poderes necessários. Se existir um contrato conforme como referido no n° 3, as condições do contrato e a estrutura dos pagamentos destinados a assegurar apoio financeiro ao gestor da infra-estrutura serão previamente acordados e reportar-se a todo o período de vigência do contrato. O gestor da infra-estrutura elaborará e manterá actualizado um inventário dos activos que gere, o qual deverá precisar o valor actual dos referidos activos e incluir elementos detalhados sobre as despesas efectuadas com o reforço e a renovação da infra-estrutura. O gestor da infra-estrutura definirá uma metodologia de imputação de custos entre os diferentes tipos de material circulante e operações, baseada nos melhores conhecimentos disponíveis em matéria de origem dos custos. Artigo 7o Especificação das taxas e dos sistemas de tarifação O gestor da infra-estrutura preparará, após consulta dos candidatos autorizados e de outras partes interessadas, um documento de especificação das taxas e dos sistemas de tarifação, a incluir nas especificações da rede. 60 2. 3. 4. 5. 1. 2. 3. O documento incluirá os elementos relevantes do regime de tarifação, assim como informação suficientemente pormenorizada sobre as taxas aplicáveis aos serviços enumerados no Anexo e assegurados por um único fornecedor. O documento conterá igualmente informação sobre o regime de tarifação em vigor, assim como indicações sobre prováveis alterações das taxas nos cinco anos subsequentes. Incluirá também uma análise geral das vendas e das receitas, a qual não deve permitir a identificação das taxas pagas por uma empresa por um serviço específico. Quando o gestor da infra-estrutura aplica um sistema de descontos, conforme definido no artigo 10°, um regime de desempenho, conforme definido no artigo 12°, ou um sistema de taxas de reserva, conforme definido no artigo 13°, o documento conterá os elementos relativos a esses sistemas. A pedido de um candidato autorizado, se aquele for razoável, a entidade reguladora solicitará ao gestor da infra-estrutura que lhe comunique, no prazo de um mês a contar da data de apresentação do pedido, gratuitamente, informações suficientemente detalhadas sobre os custos utilizados no cálculo das taxas de utilização da infra-estrutura, assim como dados que ilustrem a base sobre a qual são estabelecidos e imputados os custos entre os diferentes tipos de material circulante e de serviços, de modo a permitir ao candidato certificar-se de que as taxas estão em conformidade com o disposto na presente directiva. Para permitir a avaliação da viabilidade da exploração de um determinado serviço, o gestor da infra-estrutura fornecerá gratuitamente ao candidato autorizado que o solicite, no prazo de um mês a contar do pedido, informações sobre as taxas aplicáveis aos tipos de serviços ou de material circulante que não figurem na informação publicada. Artigo 8o Princípios de tarifação As taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária serão pagas ao gestor da infra-estrutura e utilizadas no financiamento da sua actividade. Os Estados-membros podem requerer do gestor da infra-estrutura que forneça toda a informação necessária sobre as taxas, para se certificarem de que as taxas são aplicadas numa base não-discriminatória. Sem prejuízo do disposto no n° 5 do artigo 8o, a taxa de utilização da infra-estrutura, que incluirá o pacote mínimo de acesso e os serviços de acesso solicitados, corresponderá ao custo directamente imputável à operação da composição. 61 4. 5. 6. 7. 8. O gestor da infra-estrutura incluirá na taxa de utilização da infra-estrutura um montante que reflicta a escassez de capacidade. Esta taxa de escassez aplicar-se-á apenas em segmentos identificáveis da infra-estrutura que apresentem limitações de capacidade. Para a determinação do nível desta taxa utilizar-se-á uma metodologia sobre a qual as partes interessadas serão previamente consultadas. A metodologia utilizada deve ser descrita no documento de especificação dos princípios de tarifação. A taxa de utilização da infra-estrutura poderá ser modificada por incorporação de uma componente destinada a ter em conta o custo das externalidades resultantes da operação da composição. Esta componente deve ser diferenciada em função da magnitude da externalidade. O seu nível será determinado com base uma metodologia publicada, sobre a qual as empresas de transporte ferroviário que utilizam ou pretendam utilizar a infra-estrutura serão previamente consultadas. Na falta de um nível comparável de tarifação dos custos externos noutros modos de transporte concorrentes, qualquer componente deste tipo deverá ter uma repercussão nula nas receitas do gestor da infra-estrutura. Nos casos em que a incorporação de uma componente na taxa de utilização da infra-estrutura a título das aos Estados-membros decidirem da afectação das receitas suplementares. externalidades produza um aumento da compete receita, Para evitar flutuações excessivas indesejáveis, as taxas referidas nos n°s 3, 4, e 5 poderão ser niveladas por um valor médio, calculado com base num leque razoável de composições e tempos. No entanto, a importância relativa das taxas de utilização da infra-estrutura deve estar relacionada com a diferença relativa dos custos dos vários serviços. Quando serviços enumerados no Anexo sob a designação de adicionais, obrigatórios e auxiliares só possam ser assegurados por um único fornecedor, a taxa cobrada pelo serviço estará relacionada com o custo da sua prestação baseado no nível real de utilização. taxas à utilização de capacidade para manutenção da Serão aplicadas infra-estrutura. Estas taxas não excederão a perda líquida de receitas suportada pelo gestor da infra-estrutura em resultado das operações de manutenção. Artigo 9o Excepções aos princípios de tarifação Em circunstâncias excepcionais e relativamente a projectos específicos, as taxas pela utilização da infra-estrutura ou reforço da infra-estrutura poderão basear-se nos custos adicionais de longo prazo resultantes do investimento realizado, incluindo uma taxa de rendibilidade razoável. A fixação das taxas nesta base está sujeita à condição de o gestor da infra-estrutura demonstrar à entidade reguladora: 62 2. 3. 4. 5. a) b) que o investimento necessário não teria sido feito de outro modo, e que o investimento, conjugado com o regime de tarifação, tem como resultado uma melhoria da eficiência económica. Os Estados-membros devem, em princípio, procurar garantir que o regime de tarifação não constitua um dissuasor da utilização de capacidade de infra-estrutura para serviços que possam pagar, pelo menos, os custos que geram. Quando um organismo de tarifação pretenda um nível de recuperação de custos mais elevado do que o permitido pelos n°s 3, 4 e 5 do artigo 8o, só o poderá fazer, em relação a serviços que não sejam de transporte de mercadorias, impondo taxas adicionais de acordo com uma das regras estabelecidas nos n°s 3, 4 e 5. Uma taxa fixa poderá ser aplicada à empresa de transporte ferroviário que mais utilizar determinado elemento da infra-estrutura, aplicando-se às restantes empresas de transporte ferroviário um sistema de taxas fixas e variáveis. Para tanto, a rede poderá ser dividida em elementos; cada elemento da infra-estrutura não terá extensão inferior a 1000 km. A taxa será fixada com base nos custos, que não deverá exceder, associados ao segmento da infra-estrutura em causa que não estejam cobertos pelas taxas referidas no n° 3 do artigo 8o. Quando for aplicada uma taxa fixa, o organismo de tarifação deve assegurar que as outras empresas de transporte ferroviário que simultaneamente efectuem um serviço equivalente no mesmo mercado não ficam sujeitos a uma taxa média ou a uma taxa pela exploração de um serviço adicional superiores, em mais de 10%, à taxa paga pela empresa de transporte ferroviário que mais utiliza o elemento em causa. As taxas poderão ser aumentadas e moduladas através de negociação, em função da elasticidade da procura dos diferentes serviços ou tipos de serviços. Tais modificações só poderão efectuar-se sob supervisão estreita de uma entidade reguladora e na condição de estarem asseguradas medidas de salvaguarda que garantam que as taxas cobradas aos utentes que dependem do transporte ferroviário não são excessivas. A entidade reguladora preparará e publicará, após consultas, as regras a seguir. As taxas determinadas deste modo figurarão num contrato celebrado entre o gestor da infra-estrutura e o candidato autorizado. tipos de O gestor da infra-estrutura poderá publicar um tarifário distinguindo entre tendo em conta a tráfego, claramente definidos, diferentes disponibilidade destes para pagarem um preço superior aos custos gerados. Esta metodologia só pode ser permitida se estiverem asseguradas medidas de salvaguarda, que garantam que as taxas cobradas aos utentes que dependem do transporte ferroviário não são excessivas, e existirem mecanismos que garantam a aceitação do tráfego que pode, pelo menos, pagar os custos adicionais que gera. Uma entidade reguladora controlará as tarifas aplicadas aos diferentes tipos de tráfego e zelará por que as mesmas sejam adequadas. 63 Artigo 10° Descontos 1. 2. 3. Os descontos nas taxas aplicadas pelo gestor da infra-estrutura a uma empresa de transporte ferroviário pela prestação de um serviço obedecerão aos critérios estabelecidos nos n°s 2, 3 e 4, sem prejuízo do disposto nos artigos 85°, 86° e 90° do Tratado. Os descontos não excederão a economia real de custos realizada pelo gestor da infra-estrutura em resultado da operação, em referência aos custos de uma viagem simples equivalente. Para determinar o nível de desconto não se poderá ter em conta as economias de custos já integradas na taxa aplicada. Os descontos apenas podem estar relacionados com as taxas aplicadas a uma secção específica da infra-estrutura. 4. Aos diferentes tipos de serviço serão aplicados regimes de desconto distintos. Artigo 11° Sistemas de compensação de custos marginais externos e de infra-estrutura não cobertos 1. 2. 3. Os Estados-membros poderão instituir, por um período de tempo limitado, no que se refere à utilização da infra-estrutura ferroviária, um sistema de compensação dos custos marginais externos e de infra-estrutura quantificáveis não cobertos de outros modos de transporte, desde que tais custos excedam os custos marginais externos e de infra-estrutura dos caminhos-de-ferro. A metodologia utilizada e os cálculos efectuados deverão ser tornados públicos. É nomeadamente necessário demonstrar quais os custos específicos não cobertos da infra-estrutura de transporte concorrente que são evitados e garantir que o sistema é aplicado às empresas em condições não-discriminatórias. Os Estados-membros garantirão que tais sistemas são compatíveis com o disposto nos artigos 77°, 92° e 93° do Tratado. Artigo 12° Regime de desempenho Os regimes de tarifação da utilização da infra-estrutura incentivarão as empresas de transporte ferroviário e o gestor da infra-estrutura a minimizar as perturbações e melhorar o desempenho da rede ferroviária. Para esse efeito utilizar-se-á um regime de desempenho, que preveja sanções para actos que perturbem o funcionamento da rede, compensações para as empresas afectadas pelas perturbações e prémios para desempenhos superiores às previsões. 64 2. Os princípios básicos do regime de desempenho aplicar-se-ão a toda a rede. Artigo 13° Taxas de reserva 1. 2. 3. 4. 5. 6. 1. 2. 3. 4. O gestor da infra-estrutura poderá aplicar uma taxa sobre a capacidade pedida mas não utilizada, de acordo com os princípios estabelecidos nos n°s 2 a 6. A taxa servirá de incentivo à utilização eficiente da capacidade. Nos casos em que todos os pedidos de capacidade possam ser satisfeitos sem coordenação, a taxa não deverá ser superior aos custos do fornecimento do traçado de marcha. Nos casos em que for necessária a coordenação, a taxa deverá, no máximo, reflectir o valor da capacidade pedida. Poderão ser tomadas disposições especiais nos casos em que uma empresa tenha concluído um acordo que lhe permita operar uma ou mais composições sem especificar os períodos exactos. As taxas de reserva só serão cobradas após o período previsto para a utilização da capacidade pedida. CAPÍTULO III - Repartição de capacidade Artigo 14° Direitos à capacidade O direito de autorizar a operação de composições na infra-estrutura ferroviária pertence ao gestor de infra-estrutura dessa rede. A capacidade será atribuída pelo gestor da infra-estrutura e, uma vez atribuída a um candidato autorizado, não poderá ser transferida por este para outra empresa ou serviço. A utilização de capacidade por uma empresa de transporte ferroviário para exercer a actividade de um candidato autorizado que não seja uma empresa de transporte ferroviário não será considerada uma transferência. O direito de utilização de capacidade de infra-estrutura ferroviária na forma de um traçado de marcha será concedido aos candidatos autorizados por um período máximo correspondente ao período de vigência de um horário, O gestor da infra-estrutura e um candidato autorizado poderão concluir um acordo-quadro de utilização de capacidade na infra-estrutura ferroviária em causa de duração superior ao período de vigência de um horário, conforme previsto no artigo 20°. 65 5. O gestor da infra-estrutura e os candidatos autorizados celebrarão contratos que estipulem os respectivos direitos e obrigações no que se refere a qualquer repartição de capacidade. Artigo 15° Repartição de capacidade 1. 2. Os Estados-membros podem definir um quadro para a repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária, respeitando todavia a independência da gestão prevista no artigo 7o da Directiva 91/440/CEE. O gestor da infra-estrutura fixará as regras específicas de repartição de capacidade e executará os processos de repartição. Garantirá, em particular, que a capacidade de infra-estrutura ferroviária é repartida de forma equitativa e não-discriminatória e em conformidade com o direito comunitário. Se o gestor da infra-estrutura não for independente, no plano jurídico, organizativo e decisório, das empresas de transporte ferroviário, as funções de repartição serão desempenhadas por um organismo de repartição. Este organismo deve ser independente das empresas de transporte ferroviário no plano jurídico, organizativo e decisório. 3. O gestor da infra-estrutura e o organismo de repartição respeitarão o sigilo comercial da informação que lhes for fornecida. Artigo 16° Colaboração para a repartição de capacidade em mais de uma rede 1. Os gestores da infra-estrutura colaborarão no sentido da criação e repartição eficientes de capacidade que envolva mais de uma rede. Para esse efeito poderão criar as organizações conjuntas necessárias. Qualquer colaboração instituída ou organização conjunta criada serão governadas pelas regras estabelecidas na presente directiva. Os gestores da infra-estrutura criarão, nomeadamente, uma organização que coordene a repartição de capacidade a nível internacional, integrada por representantes dos gestores de todas as infra-estruturas ferroviárias cujas decisões de repartição tenham repercussões em mais do que um gestor de infra-estrutura. Esta organização poderá incluir os competentes representantes de gestores de infra-estruturas exteriores à Comunidade. A Comissão será informada e convidada a participar nas reuniões da organização na qualidade de observador. 2. Em qualquer reunião ou outra actividade destinada a viabilizar a repartição de capacidade de infra-estrutura para a operação de serviços ferroviários que utilizem mais de uma rede, as decisões serão tomadas apenas pelos representantes dos gestores da infra-estrutura. 66 3. 4. 1. 2. 3. Os participantes na colaboração a que se refere o n° 1 garantirão que a identidade dos membros, o modo de funcionamento e os critérios utilizados na avaliação e repartição de capacidade são tornados públicos. No quadro da colaboração entre gestores de infra-estruturas referida no primeiro parágrafo do n° 1, poder-se-á avaliar a necessidade de - e, se necessário, organizar e pedir a - criação de traçados de marcha internacionais que facilitem a operação de comboios de mercadorias de última hora. traçados de marcha Estes internacionais preestabelecidos serão postos à disposição dos candidatos autorizados por intermédio de qualquer um dos gestores de infra-estruturas participantes. Artigo 17° Especificações da rede - repartição de capacidade O gestor da infra-estrutura preparará, em consulta com os candidatos autorizados, outras partes interessadas e, se for caso disso, outros gestores de infra-estruturas, um documento de especificação dos princípios e critérios de repartição de capacidade, o qual fará parte das especificações da rede. O documento especificará as características gerais da capacidade de infra-estrutura à disposição das empresas de transporte ferroviário e as eventuais restrições à sua utilização, nomeadamente as necessidades previsíveis de capacidade para as operações de manutenção. O documento especificará os procedimentos e prazos do processo de repartição de seguidos naquele processo, capacidade. nomeadamente: também os critérios Incluirá a) b) c) d) e) f) g) As modalidades de apresentação de pedidos de capacidade ao gestor da infra-estrutura pelos candidatos autorizados; Os requisitos a que devem obedecer os candidatos autorizados; Os prazos dos processos de candidatura e de repartição; Os princípios que regem o processo de coordenação; Os procedimentos a seguir e os critérios a utilizar quando a infra-estrutura apresenta limitações de capacidade; Elementos sobre a designação de infra-estruturas especializadas; As condições pelos quais são tidos em conta os anteriores níveis de utilização da capacidade para determinar prioridades no processo de repartição; 67 4. 5. O documento especificará as medidas tomadas para garantir o tratamento adequado dos serviços de mercadorias, dos serviços internacionais e dos pedidos de última hora. O documento será publicado 4 meses antes, pelo menos, da data-limite estabelecida para a apresentação dos pedidos de capacidade de infra-estrutura. Artigo 18° Princípios de repartição Ao definir as especificações relativas à repartição de capacidade, o gestor da infra-estrutura considerará a necessidade ou conveniência dos seguintes factores: a) b) c) d) e) f) g) h) partilha da capacidade e desenvolvimento da infra-estrutura para o transporte' nacional e internacional de passageiros e mercadorias do modo mais eficaz e económico, no interesse de todos os utentes dos serviços ferroviários; inexistência de discriminação entre empresas ou categorias de empresas; promoção da concorrência no âmbito da prestação de serviços ferroviários; manutenção e melhoria dos níveis de fiabilidade do serviço; satisfação dos requisitos razoáveis dos candidatos autorizados e do gestor da infra-estrutura no que se refere ao desenvolvimento futuro da sua actividade; maximização da flexibilidade de que dispõe o gestor da infra-estrutura no que se refere à repartição de capacidade, sem comprometer a satisfação dos requisitos razoáveis dos candidatos autorizados; não imposição de condicionalismos indevidos às pretensões de outras empresas detentoras ou que pretendam deter direitos de utilização da infra-estrutura no sentido de desenvolverem a sua actividade; adequada atenção aos interesses financeiros das entidades que asseguram o financiamento público destinado à aquisição de serviços de transporte de passageiros; i) incentivos ao bom desempenho. Artigo 19° Candidatos autorizados 1. Apenas podem apresentar pedidos de capacidade de infra-estrutura ferroviária os candidatos autorizados. 68 2. 3. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. O gestor da infra-estrutura poderá impor condições aos candidatos autorizados legítimas expectativas para assegurar que são salvaguardadas as suas relativamente a futuras receitas e à utilização futura da infra-estrutura. Estas condições devem ser adequadas, transparentes e não-discriminatórias. As condições serão publicadas nas especificações da rede, integradas nos princípios que regem a repartição de capacidade, devendo a Comissão ser delas informada. As condições a que se refere o n° 2 apenas poderão dizer respeito ao fornecimento uma garantia financeira, que não deve exceder um nível adequado, de proporcional ao nível de actividade previsto do candidato autorizado, e à demonstração da capacidade de apresentação de propostas adequadas para obtenção de capacidade. Artigo 20° Acordos-quadro Sem prejuízo do disposto nos artigos 85°, 86° e 90° do Tratado, um candidato autorizado e o gestor da infra-estrutura poderão concluir um acordo-quadro que ferroviária especifique as características da capacidade de solicitada pelo candidato autorizado para um período superior ao período de vigência de um horário. O acordo-quadro não deverá especificar detalhadamente um traçado de marcha, mas deverá ser elaborado por forma a responder às legítimas necessidades comerciais do candidato autorizado. infra-estrutura Os acordos-quadro não devem inviabilizar a utilização da infra-estrutura em causa por outros candidatos autorizados ou serviços. Um acordo-quadro deve prever a alteração ou limitação das suas cláusulas, por forma a permitir uma melhor utilização da infra-estrutura ferroviária. As partes num acordo-quadro poderão acordar sanções em caso de alteração ou denúncia do acordo. Os acordos-quadro terão, em princípio, uma vigência máxima de 5 anos. O gestor da infra-estrutura poderá, em casos específicos, aceitar um período superior. Esta excepção deve ter por fundamento a existência de contratos comerciais, investimentos específicos ou riscos. No respeito pelo sigilo comercial, qualquer parte interessada poderá tomar conhecimento das linhas gerais dos acordos-quadro. Os utilizadores com necessidades específicas poderão eventualmente desejar definir com maior precisão do que seria normalmente permitido determinados aspectos da capacidade no acordo-quadro, atendendo à importância económica ou social de que essa capacidade se reveste. O gestor da infra-estrutura poderá ter em consideração essa necessidade de uma definição mais específica da capacidade, desde que a mesma seja adquirida através de um contrato que tenha em conta o seu custo para o gestor da infra-estrutura e que seja compatível com os princípios fixados nas especificações da rede. 69 Artigo 21° Calendário do processo de repartição O gestor da infra-estrutura respeitará o calendário no processo de repartição de capacidade estabelecido nos n°s 2 a 7. O horário de serviço será fixado uma vez por ano. A mudança de horário terá lugar à meia-noite do último sábado de Maio. Qualquer alteração ou ajustamento â efectuar após o Verão terá lugar no último sábado de Setembro de cada ano ou, sempre que necessário, com outra periodicidade entre estas datas. Os pedidos de capacidade a incorporar no horário de serviço deverão ser recebidos doze meses, pelo menos, antes da entrada em vigor do horário. Onze meses, o mais tardar, antes da entrada em vigor do horário de serviço, o gestor da infra-estrutura assegurará o estabelecimento de traçados de marcha internacionais provisórios em colaboração com os outros organismos de repartição interessados, conforme previsto no artigo 16°. O gestor da infra-estrutura assegurará, na medida do possível, que esses traçados sejam respeitados nos processos subsequentes. O gestor da infra-estrutura acordará com os outros gestores de infra-estruturas interessados, antes de iniciar o processo de consultas sobre o projecto de horário, traçados de marcha internacionais a incluir no horário de serviço. Só deverão ser feitos ajustamentos em caso de absoluta necessidade. Quatro meses, o mais tardar, após a data-limite para a apresentação de propostas por parte dos candidatos autorizados, o gestor da infra-estrutura preparará um projecto de horário. Artigo 22° Pedidos Os candidatos autorizados poderão apresentar ao gestor da infra-estrutura um pedido para conclusão de um acordo para concessão de direitos de utilização da taxa em conformidade com as infra-estrutura em contrapartida de uma disposições do Capítulo II. Os pedidos respeitantes ao horário regular devem respeitar os prazos estabelecidos no artigo 21°. Um candidato autorizado que seja parte num acordo-quadro apresentará o seu pedido em conformidade com as disposições do acordo. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 1. 2. 3. 70 4. 5. 1. 2. 3. Os candidatos autorizados poderão solicitar capacidade que respeite a mais de uma rede junto de um único gestor de infra-estrutura. Esse gestor será então autorizado a actuar em nome do candidato autorizado no sentido de obter capacidade junto dos outros gestores de infra-estruturas interessados. Os gestores da infra-estrutura garantirão que, relativamente à capacidade respeitante a mais de uma rede, os candidatos autorizados possam apresentar os seus pedidos directamente a uma organização conjunta por eles criada. Artigo 23° Planificação O gestor da infra-estrutura satisfará, na medida do possível, todos os pedidos de capacidade, incluindo os pedidos de traçados de marcha que cruzem mais de uma rede, e terá em conta os condicionalismos que afectam os candidatos autorizados, incluindo as incidências económicas na sua actividade. O gestor da infra-estrutura garantirá que, excepto nos casos previstos no n° 7 do artigo 20°, no n° 3 do artigo 25° e no artigo 27°, nenhum tipo de serviço ou candidato autorizado é objecto de tratamento prioritário no âmbito dos processos de planificação e coordenação. O gestor da infra-estrutura consultará as partes interessadas sobre o projecto de horário e dar-lhes-á a oportunidade de apresentarem as suas observações durante um período de pelo menos um mês. Por partes interessadas entende-se todas as entidades que pediram capacidade, bem como outras entidades que desejem formular comentários sobre as incidências do horário na sua capacidade de aquisição de serviços ferroviários durante o período de vigência do horário. 4. O gestor da infra-estrutura preocupações manifestadas. tomará as medidas adequadas para atender às Artigo 24° Processo de coordenação 1. 2. Sempre que seja confrontado, durante o processo de planificação, com eventuais conflitos entre diferentes pedidos, o gestor da infra-estrutura esforçar-se-á por assegurar, via a coordenação dos pedidos, o melhor ajustamento possível de todos os pedidos. Em situações que requeiram coordenação, o gestor da infra-estrutura terá o direito, dentro de limites razoáveis, de propor capacidade diferente da que foi solicitada. 71 3. 4. 5. 1. 2. 3. 4. 5. 6. O gestor da infra-estrutura esforçar-se-á, por meio de consultas com os candidatos interessados, por solucionar os eventuais conflitos à luz dos princípios enunciados no artigo 18o. Os princípios que regem o processo de coordenação serão definidos nas especificações da rede. Esses princípios devem, em particular, reflectir a dificuldade da organização de traçados de marcha internacionais e as incidências que qualquer modificação pode ter noutros gestores de infra-estruturas. Quando pedidos de capacidade não puderem ser satisfeitos sem coordenação, o gestor da infra-estrutura esforçar-se-á por atender à totalidade de pedidos pela via da coordenação. Artigo 25° Escassez de capacidade Se, após a coordenação dos traçados de marcha pedidos e a consulta dos candidatos, se verificar a impossibilidade de satisfazer adequadamente os pedidos de capacidade, o gestor da infra-estrutura declarará imediatamente o elemento de infra-estrutura em causa infra-estrutura com limitações de capacidade. O mesmo processo será adoptado relativamente a infra-estruturas que presumivelmente irão sofrer de escassez de capacidade num futuro próximo. Quando determinada infra-estrutura for declarada infra-estrutura com limitações de capacidade, o gestor da infra-estrutura procederá a uma análise da capacidade, conforme previsto no artigo 28°, a menos que esteja já a ser implementado um plano de reforço da capacidade, conforme previsto no artigo 29°. Quando as taxas aplicadas nos termos do n° 4 do artigo 8o não produzam resultados satisfatórios e uma infra-estrutura é declarada infra-estrutura com limitações de capacidade, o gestor da infra-estrutura poderá recorrer a critérios de prioridade para proceder à repartição de capacidade. Os critérios de prioridade devem ter em conta a importância do serviço para a sociedade em relação a qualquer outro serviço que, em sua consequência, será excluído. Devem igualmente ter em conta as incidências das exclusões noutros Estados-membros. Na determinação dos critérios de prioridade dar-se-á a devida atenção à importância dos serviços de transporte de mercadorias, em particular os internacionais. No que se refere aos elementos de infra-estrutura com limitações de capacidade, o gestor da infra-estrutura diligenciará, na medida adequada, no sentido de dar resposta aos pedidos de última hora previstos ou previsíveis por ocasião do processo de planificação. O gestor velará por que a possibilidade de dar satisfação a esses pedidos seja comparável à possibilidade de satisfação dos pedidos apresentados durante o processo de definição dos horários. 72 7. Os procedimentos a seguir e os critérios a adoptar quando uma infra-estrutura apresenta limitações de capacidade figurarão nas especificações da rede. Artigo 26° Pedidos de última hora 1. 2. 3. 4. 1. 2. O gestor da infra-estrutura diligenciará no sentido de poder dar resposta, a qualquer momento, num prazo não superior a 5 dias, a pedidos de última hora relativos a traçados de marcha. O prazo médio de resposta a este tipo de pedidos deverá ser inferior a 2 dias. O gestor da infra-estrutura procederá, sempre que necessário, a uma avaliação da necessidade de manter, no âmbito do horário definitivo, uma reserva de capacidade que lhe permita responder rapidamente aos pedidos de capacidade de última hora previsíveis. O gestor da infra-estrutura velará por que a informação sobre a capacidade de reserva utilizável para satisfazer pedidos de última hora seja disponibilizada a todos os candidatos autorizados que desejem utilizar essa capacidade. Serão publicadas, relativamente a cada período de vigência do horário a que se refere o artigo 21°, estatísticas gerais relativas aos tempos de resposta a pedidos de última hora e os resultados desses pedidos. Artigo 27° Infra-estruturas especializadas A menos que existam itinerários alternativos adequados, a capacidade de infra-estrutura ferroviária será considerada disponível para utilização por todos os tipos de serviço compatíveis com as características necessárias para utilização da linha. Quando existam itinerários alternativos adequados, o gestor da infra-estrutura poderá, após consulta das partes interessadas, designar uma infra-estrutura específica para utilização por determinados tipos de tráfego. Sem prejuízo do disposto nos artigos 85°, 86° e 90° do Tratado, quando se efectue tal designação, o gestor da infra-estrutura poderá dar prioridade a estes tipos de tráfego aquando da repartição de capacidade. Essa designação não inviabilizará a utilização da infra-estrutura em causa por outros tipos de tráfego, quando haja capacidade disponível e a composição apresentar as características necessárias para utilização na linha. 3. Quando uma infra-estrutura tenha sido designada conforme previsto no n° 2, será feita menção dessa circunstância nas especificações da rede. 73 Artigo 28° Análise da capacidade 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. O objectivo da análise da capacidade referida no n° 2 do artigo 25° é determinar as limitações de capacidade que impedem a satisfação adequada dos pedidos de capacidade e sugerir métodos que viabilizem a satisfação de pedidos adicionais. A análise deve servir para identificar as causas das limitações e as medidas que poderão ser tomadas a curto e médio prazo para atenuar essas limitações. A análise contemplará a infra-estrutura, os procedimentos de operação, a natureza dos diferentes serviços explorados e o reflexo de todos estes factores na capacidade. As medidas propostas podem incluir, em especial, a modificação de itinerários, a reprogramação dos horários dos serviços, alterações da velocidade e beneficiações na infra-estrutura. A análise da capacidade será realizada pelo gestor da infra-estrutura, em consulta com os actuais e potenciais utilizadores da infra-estrutura em causa. A análise da capacidade deve estar concluída 2 meses depois de a infra-estrutura ter sido identificada como infra-estrutura com limitações de capacidade. Artigo 29° Plano de reforço da capacidade No prazo de seis meses após a conclusão de uma análise da capacidade, conforme definida no artigo 28°, o gestor da infra-estrutura proporá um plano de reforço da capacidade. O plano de reforço da capacidade será elaborado em consulta com os utilizadores da infra-estrutura com limitações de capacidade. O plano deve identificar as causas das limitações de capacidade, as opções de reforço, a evolução provável do tráfego, os condicionalismos à expansão da infra-estrutura, o custo das opções, incluindo eventuais alterações das taxas de acesso, e uma análise custo-benefício das medidas de reforço da capacidade identificadas. O plano proposto conterá um plano de acção e um calendário para a sua implementação. Um gestor de infra-estrutura que não faça avançar, salvo por circunstâncias alheias à sua vontade, o plano de acção integrado no plano de reforço da capacidade, deverá, a pedido das empresas de transporte ferroviário que utilizam a infra-estrutura em causa, suspender a aplicação das taxas eventualmente aplicadas a título da escassez de capacidade à infra-estrutura em causa. 74 1. 2. 3. 4. 1. 2. 1. Artigo 30° Utilização dos traçados de marcha O gestor da infra-estrutura estabelecerá condições de utilização dos traçados de marcha concedidos aos candidatos autorizados em conformidade com os n°s 2, 3 e4. No que se refere a infra-estruturas com. limitações de capacidade, o gestor da infra-estrutura deve requerer a retrocessão dos traçados de marcha que, durante um período mínimo de um mês, tenham sido utilizados em menos de 75% das ocasiões para as quais haviam sido reservados. Relativamente às secções da infra-estrutura que necessitaram de coordenação mas não registam limitações de capacidade, o gestor da infra-estrutura poderá requerer a retrocessão dos traçados de marcha que, durante um período mínimo de um mês, tenham sido utilizados em menos de 75% das ocasiões para as quais haviam sido reservados. O gestor da infra-estrutura poderá incluir, nas especificações da rede, as condições pelas quais terá em conta os anteriores níveis de utilização dos traçados de marcha ao determinar prioridades para o processo de repartição. Artigo 31° Capacidade de infra-estrutura para manutenção Os pedidos de capacidade de infra-estrutura para realização das operações de manutenção serão apresentados durante o processo de planificação. O gestor da infra-estrutura terá em devida conta as incidências da reserva de capacidade para manutenção da via férrea nas actividades dos outros candidatos autorizados. Artigo 32° Arbitragem O gestor da infra-estrutura garantirá a disponibilidade, no quadro da repartição de capacidade ou da participação numa organização conjunta para repartição de capacidade a nível internacional, de um procedimento de arbitragem através do qual se possa chegar a uma decisão sobre um diferendo no prazo de dez dias úteis. A arbitragem intervirá para a resolução dos diferendos relacionados com a repartição de capacidade de infra-estrutura. Os procedimentos e o método de actuação serão acordados em consulta com os candidatos autorizados e publicados nas especificações da rede. 75 2. 3. 1. 2. 3. 4. Nos casos em que é necessária a arbitragem, cada participante pagará os seus próprios custos. Os custos adicionais da arbitragem serão equitativamente repartidos pelas partes. Quando candidatos autorizados e um gestor de infra-estrutura ou organização conjunta de gestores de infra-estruturas requeiram a arbitragem, deverão os mesmos comprometer-se a fornecer todas as informações necessárias para se chegar a uma decisão e a aceitar as decisões da instância de arbitragem. CAPITULO IV - Disposições gerais Artigo 33° Entidade reguladora Sem prejuízo do disposto no artigo 32°, os Estados-membros instituirão uma entidade reguladora. A entidade será independente de qualquer gestor de infra-estrutura, organismo de tarifação, organismo de repartição ou candidato autorizado, no plano organizativo, financeiro, jurídico e decisório. A entidade exercerá as suas funções em conformidade com os princípios enunciados nos n°s 2 a 8. Qualquer empresa terá o direito de recorrer a esta entidade se considerar ter sido tratada de forma injusta ou discriminatória ou lesada de outra forma, em particular contra decisões tomadas pelo gestor da infra-estrutura no que se refere: a) b) c) d) e) às especificações da rede; aos critérios incluídos nessas especificações; ao processo de repartição das capacidades e seus resultados; ao regime de tarifação; ao nível ou estrutura das taxas de utilização da infra-estrutura que as empresas pagam ou terão de vir a pagar. A entidade reguladora garantirá que as taxas fixadas pelo gestor da infra-estrutura estão em conformidade com as disposições do Capítulo II e não são discriminatórias. A negociação do nível das taxas de utilização da infra-estrutura entre as empresas e o gestor da infra-estrutura, conforme previsto no n° 4 do artigo 9o, só será permitida se decorrer sob a supervisão da entidade reguladora. A entidade reguladora intervirá caso as negociações sejam passíveis de contrariar as disposições da presente directiva. A entidade reguladora está habilitada a solicitar as informações que considere relevantes ao gestor da infra-estrutura, aos candidatos autorizados ou a terceiros interessados, no Estado-membro em causa, informações essas que deverão ser prontamente fornecidas. 76 5. 6. 7. A entidade reguladora será chamada a examinar eventuais queixas e a diligenciar no sentido de remediar a situação num prazo máximo de dois meses a contar da data de recepção de toda a informação. As decisões da entidade reguladora são vinculativas para todas as partes a que dizem respeito. No caso de um recurso por recusa de concessão de capacidade ou contra as condições de uma oferta de capacidade, a entidade reguladora confirmará a decisão do gestor da infra-estrutura ou determinará a modificação da decisão de acordo com as directrizes por si traçadas. 8. Os Estados-membros adoptarão as medidas necessárias para garantir que as decisões tomadas pela entidade reguladora são sujeitas a controlo jurisdicional. Artigo 34° Certificado de segurança 1. 2. 3. As disposições a tomar para a certificação da segurança relativamente às empresas de transporte ferroviário estabelecidas ou que venham a estabelecer-se na Comunidade e aos agrupamentos internacionais por elas constituídos, que efectuem os serviços referidos no artigo 10° da Directiva 91/440/CEE, serão conformes com o disposto nos n°s 2 e 3 do presente artigo. Os Estados-membros exigirão a apresentação de um certificado de segurança, no qual figurem os requisitos de segurança que as empresas de transporte ferroviário deverão satisfazer, a fim de garantir a segurança do serviço nos itinerários em causa. Para obterem o certificado de segurança, as empresas de transporte ferroviário devem respeitar a regulamentação nacional, a qual deve ser compatível com o direito comunitário e aplicada de forma não-discriminatória, que estabelece as normas técnicas e operacionais específicas para os serviços ferroviários e as normas de segurança aplicáveis ao pessoal, ao material circulante e à organização interna das empresas. As empresas de transporte ferroviário devem, em particular, fornecer prova de que o pessoal afectado à operação e acompanhamento das composições que efectuam os serviços referidos no artigo 10° da Directiva 91/440/CEE dispõe da formação necessária para cumprir as regras de tráfego aplicadas pelo gestor da infra-estrutura e as normas de segurança que lhe são impostas no interesse da circulação das composições. 77 As empresas de transporte ferroviário devem igualmente fornecer prova de que o material circulante que integra as composições foi aprovado pelas autoridades públicas ou o gestor da infra-estrutura e inspeccionado de acordo com as normas operacionais aplicáveis à infra-estrutura utilizada. O certificado de segurança será emitido pela autoridade designada para o efeito pelo Estado-membro em que se localiza a infra-estrutura utilizada. Artigo 35° Relatório Quatro anos após a entrada em vigor da presente directiva, a Comissão apresentará ao Conselho um relatório, acompanhado, se necessário, de propostas de novas medidas comunitárias. Artigo 36° Aplicação Os Estados-membros adoptarão as disposições administrativas necessárias para dar cumprimento 1 de Janeiro de 2000. Desse facto informarão imediatamente a Comissão. legislativas, regulamentares e à presente directiva em Quando os Estados-membros adoptarem essas disposições estas deverão conter uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas dessa referência por ocasião da publicação oficial. As modalidades dessa serão adoptadas pelos Estados-membros. referência Artigo 37° Revogações O Regulamento (CEE) n° 2183/78, a Decisão 82/529/CEE e a Directiva 95/19/CE são revogados com efeitos a partir da data indicada no artigo 36°. (CEE) n° 2830/77, o Regulamento Artigo 38° Entrada em vigor A presente directiva entra em vigor no vigésimo dia a contar da data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. 78 Artigo 39° Destinatários Os Estados-membros são os destinatários da presente directiva. Feito em Bruxelas, em Pelo Conselho O Presidente 79 O pacote mínimo de acesso incluirá: ANEXO a) O tratamento dos pedidos de capacidade b) O direito de utilização da capacidade de via concedida c) A utilização de agulhas e entroncamentos d) O comando da composição, incluindo a sinalização, a regulação, a expedição e a comunicação e transmissão de informações sobre o movimento da composição f) Quaisquer informações necessárias à implementação ou operação do serviço para o qual a capacidade foi concedida. Os serviços de acesso incluirão: a) O acesso às instalações de abastecimento de combustível b) O acesso às estações de passageiros, seus edifícios e outras instalações c) O acesso aos terminais de mercadorias d) O acesso às estações de triagem e) O acesso às instalações de formação das composições f) O acesso aos feixes de resguardo g) O acesso às instalações de manutenção e outras instalações técnicas. Os serviços obrigatórios incluirão: a) A assistência em caso de incidentes graves ou séria perturbação da normal circulação ferroviária. b) A intervenção policial quando necessário. c) O controlo do cumprimento das normas de segurança e da regulamentação por parte das empresas. Os serviços adicionais incluirão: a) A utilização de meios de alimentação de energia eléctrica para tracção b) A energia eléctrica para tracção c) O pré-aquecimento dos comboios de passageiros d) O abastecimento de combustível e) As manobras f) Contratos personalizados para: controlo do transporte de mercadorias perigosas assistência na operação de comboios especiais. Os serviços auxiliares incluirão: a) O acesso à rede de telecomunicações b) O fornecimento de informações suplementares c) A inspecção técnica do material circulante. 80 Documento de Trabalho da Comissão Explicação do articulado da proposta de directiva relativa à repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e à certificação da segurança Artigo Io 1. 2. Este artigo define o âmbito de aplicação da proposta. É necessário adoptar medidas que garantam que os sistemas de repartição de capacidade e de tarifação asseguram um acesso equitativo ao mercado de serviços ferroviários e não entravam a circulação de mercadorias na Comunidade. O n° 1 estabelece como objectivo da proposta a definição de um enquadramento para a repartição de capacidade de tarifação da utilização da ferroviária e a infra-estrutura. infra-estrutura As regras propostas aplicar-se-ão às infra-estruturas disponíveis para a operação de serviços ferroviários convencionais de transporte de mercadorias, transporte combinado ou transporte de passageiros. Esta proposta não contempla as infra-estruturas especificamente construídas para a operação de serviços ferroviários ligeiros, como o metro ou os eléctricos. No que se refere a redes ferroviárias convencionais unicamente utilizadas ao serviço de uma empresa no quadro das suas actividades, também não seria adequada a aplicação desta proposta. Estas limitações encontram-se definidas no n° 2. 3. O n° 3 reitera a exclusão prevista na Directiva 95/19ICE, relativa aos serviços de vaivém no Túnel da Mancha. Artigo 2o 4. Este artigo define um conjunto de termos utilizados na proposta. Artigo 3o 5. 6. O n° 1 determina que o gestor de infra-estrutura responsável pela rede prepare um conjunto de especificações, após consulta dos utilizadores. O n° 2 precisa o conteúdo das especificações: informação detalhada sobre a rede, os regimes vigentes de acesso à mesma e os critérios e procedimentos seguidos. Pretende-se garantir que as partes com direito de acesso tenham condições de aceder directamente à informação de que necessitem, exigindo o n° 3 que as especificações estejam disponíveis ao preço de custo. Não se pretende que a elaboração das especificações da rede constitua uma carga burocrática excessiva. Com o passar dos anos, a rede e as suas limitações alterar-se-ão apenas na medida em que houver investimento ou ocorrerem outras mudanças materiais. Os prazos e dados exigidos para a apresentação de propostas deverão também manter-se inalterados e é provável que questões como os 81 7. 8. 9. critérios que presidem à tomada de decisões, no caso de escassez de capacidade, se mantenham, também, de um modo geral, constantes. Face a esta situação, é improvável que, relativamente à maioria das informações, estas alterações sejam muito frequentes e o n° 4 dispõe que essas especificações sejam modificadas sempre que necessário. Artigo 4o Os nos 1 e 2 prevêem que a fixação das taxas e a respectiva cobrança sejam da responsabilidade de uma entidade completamente independente das empresas de transporte ferroviário. Nos casos em que o gestor da infra-estrutura e as empresas de transporte ferroviário são completamente distintos, o gestor da infra-estrutura pode assumir aquelas tarefas. O n°3 permite que os gestores da infra-estrutura coordenem as suas actividades em matéria de tarifação, o que é particularmente oportuno no caso dos serviços internacionais em itinerários seguidos pelo tráfego internacional, de modo a assegurar que as decisões tomadas por cada gestor de infra-estrutura não impeçam o desenvolvimento e a operação deste tráfego. Poderá haver razões para um gestor de infra-estrutura desejar alterar as suas taxas de acesso para influenciar os fluxos de tráfego. Poderá fazê-lo por pressões políticas ou comerciais para favorecer determinado destino específico, como um porto, ou motivado pelas suas próprias razões comerciais, por exemplo para atrair mais tráfego ferroviário para a sua própria rede, resultando daí um acréscimo de receitas. Não é provável que distorções como estas resultem em sistemas de transporte mais eficientes e, por conseguinte, deverão ser evitadas tanto quanto possível. É portanto desejável que um gestor de infra-estrutura aplique os mesmos princípios de tarifação em toda a rede. Este é um requisito imposto pelo n° 4, que assegurará que não haja distorções entre itinerários ou destinos. Este número prevê uma excepção no que se refere a situações em que foram tomadas medidas específicas para facilitar um investimento que pressuponha um desvio das regras vigentes. O n° 5 determina que o gestor da infra-estrutura garanta que não fará qualquer discriminação entre empresas que operam no mesmo mercado. É fundamental que as taxas de utilização da infra-estrutura não sejam discriminatórias em relação aos diferentes utilizadores. Isto não significa que as taxas devam ser idênticas, mas, se duas empresas que utilizam o mesmo equipamento efectuam o mesmo serviço num mercado comparável, a única diferença possível entre as taxas deve estar relacionada com as eventuais economias de custos realizadas pelo gestor da infra-estrutura. O n° 6 determina que o gestor da infra-estrutura não divulgue informações comercialmente sensíveis que lhe sejam fornecidas. Artigo 5o 10. Este artigo refere-se à prestação de serviços às empresas de transporte ferroviário. Os gestores de infra-estrutura oferecem frequentemente uma ampla gama de serviços. Enquanto alguns desses serviços terão inevitavelmente apenas um fornecedor, por exemplo na sinalização, outros podem muito bem ser assegurados por outros fornecedores, como é o caso, por exemplo, do combustível ou de instalações de armazenamento. Dada a posição monopolista do gestor da 82 11. 12. 13. infra-estrutura, é necessário assegurar, como prevê o artigo 86° (d) do Tratado, que o mesmo não faça uso abusivo da posição que detém, exigindo aos clientes que comprem um lote de serviços não conexos ou cobrando taxas excessivas pelos serviços que só ele pode fornecer. É necessário, ao mesmo tempo, garantir que as empresas de transporte ferroviário possam comprar os serviços necessários ao exercício dos seus direitos de acesso. Esses serviços variam, desde um pacote mínimo de serviços necessários à operação de uma composição a gasóleo a uma série de outros serviços cuja aquisição se faz de acordo com as necessidades. Quando se dá o caso de haver fornecedores concorrentes, é menor a necessidade de um controlo rigoroso dos preços praticados. Será bom dispor-se de gamas de serviços harmonizadas, pelo que são propostos e definidos no Anexo 1 cinco níveis de serviço. O pacote mínimo de serviços incluirá tudo o que é necessário para viabilizar a operação de uma composição movida a gasóleo. Se o operador for detentor de licença e o equipamento e as condições de segurança estiverem aprovados, não deverá haver a obrigação de efectuar mais despesas. O n° 1 determina a prestação desses serviços à empresa de transporte ferroviário. O n° 2 refere-se a outros serviços cuja aquisição o gestor da infra-estrutura pode exigir às empresas de transporte ferroviário, mesmo que não possa fornecê-los. Os n°s 3 e 4 referem-se a outros tipos de serviços, de que uma empresa poderá ter necessidade para levar a efeito algumas actividades, e estabelecem as condições a eles relativas. Artigo 6o O objectivo deste artigo é garantir que os gestores de infra-estrutura tenham, por um lado, um bom entendimento do valor dos seus activos e dos custos da sua manutenção, bem como das origens dos custos da sua actividade, e, por outro, incentivos a reduzir esses custos. O que se pretende é encorajar as boas práticas comerciais, indo além do que exige a Directiva 91/440/CEE, a saber uma contabilidade separada para o gestor da infra-estrutura. O n° 1 reitera o disposto no n° 1 artigo 6o da Directiva 95/19/CE, relativamente ao equilíbrio das contas dos gestores de infra-estrutura, reafirmando simultaneamente que as subvenções públicas devem respeitar o disposto no Tratado. Os gestores de infra-estrutura detêm uma posição monopolista, estando por isso menos sujeitos a pressões da concorrência e, por conseguinte, menos pressionados a reduzirem os custos e a aumentarem a eficiência. Os regimes de tarifação podem afectar a predisposição dos gestores de infra-estrutura para reduzirem os custos. Por exemplo, quando as taxas se baseiam no custo adicional gerado pela operação de um comboio, os benefícios de qualquer redução dos custos por parte do gestor de infra-estrutura terão de ser imediatamente canalizados para as empresas de transporte ferroviário, o que desincentivará o gestor da infra-estrutura de introduzir melhoramentos. Assim, o n° 2 impõe ao gestor de infra-estrutura a obrigação de reduzir os custos, enquanto o n° 3 determina que esse objectivo seja implementado através de um regime regulador ou de contratos de duração superior a 3 anos. O n° 4 prevê que, quando haja um contrato, este fixe antecipadamente o nível das subvenções do Estado, para todo o período de vigência do contrato. 83 14. 15. 16. 17. São também necessários incentivos que assegurem o investimento onde ele se justifique e faça sentido do ponto de vista económico. Estes dois objectivos poderão igualmente ser realizados através de um regime regulador externo ou de contrato entre o Estado e o gestor da infra-estrutura. O n° 5 exige que o gestor de infra-estrutura elabore e mantenha actualizado um inventário dos activos, que precise o seu valor, enquanto o n° 6 preconiza o estabelecimento de uma metodologia de imputação de custos entre os diferentes utilizadores da infra-estrutura. Isto é essencial para permitir uma tarifação baseada nos custos. Artigo 7o Este artigo prevê que os gestores de infra-estrutura elaborem um documento de especificação dos princípios de tarifação, a incluir nas especificações da rede referidas no artigo 3o. É indispensável não só desenvolver sistemas eficientes de tarifação, como disponibilizar a necessária informação sobre o nível e a estrutura das taxas. Para salvaguardar a razoabilidade e equidade das taxas e dos regimes de tarifação, é necessário que os gestores de infra-estrutura consultem todos os utilizadores da sua rede, sempre que se proponham alterar o regime de tarifação da utilização da infra-estrutura. É isso que prevê o n° 1. O n° 2 salvaguarda a inclusão, no documento de especificação, da informação necessária, incluindo informações sobre as receitas e as prováveis alterações do regime de tarifação nos cinco anos seguintes. O nc 3 determina a inclusão de informações sobre outros aspectos do regime de tarifação. O n° 4 requer que sejam disponibilizados dados mais pormenorizados, que permitam às actuais e potenciais empresas de transporte ferroviário e outros utilizadores determinar o custo de exploração dos serviços existentes e futuros e compreender os efeitos eventuais das alterações das suas operações nas taxas devidas. O n° 5 assegura que seja também proporcionada informação similar para qualquer tipo de novo serviço. Só dispondo abertamente de toda essa informação, poderão as empresas de transporte ferroviário responder às indicações de preço relacionadas, por exemplo, com o desgaste, o consumo de energia, a escassez de capacidade ou o desempenho. Estes requisitos resultarão numa maior eficiência das operações ferroviárias, além de facilitarem a introdução de novos serviços. Artigo 8o 18. O regime de tarifação da utilização da infra-estrutura proposto faz parte da primeira fase da abordagem da Comissão atinente à introdução consistente de sistemas equitativos e eficientes de tarifação da utilização da infra-estrutura em todos os modos de transporte, como preconiza o Livro Branco sobre a tarifação da utilização da infra-estrutura no sector dos transportes (COM(98)466). Integrada na abordagem geral, a proposta relativa aos caminhos-de-ferro aponta para um melhor alinhamento das taxas pelos custos marginais. As suas várias disposições visam reforçar a competitividade do transporte ferroviário, através de uma 84 19. estrutura de tarifação bastante mais transparente, eficiente e equitativa, e constituem um importante passo na harmonização da tarifação da utilização da infra-estrutura ferroviária. A Comissão tenciona aperfeiçoar futuramente o sistema de tarifação no quadro da abordagem em três fases proposta no Livro Branco. Há vários aspectos do sistema que são dignos de referência: em primeiro lugar, como medida de transição, ele permite derrogações da regra da tarifação baseada nos custos marginais, o que possibilita aos Estados-membros procurarem obter níveis superiores de recuperação dos custos, através de um sistema de tarifação não-discriminatório de segundo nível. No entanto, isto não se aplica ao transporte de mercadorias, que está em directa concorrência com o transporte rodoviário, modo de transporte que, com uma tarifação baseada nos custos marginais, não paga os custos de infra-estrutura evitáveis. Além disso, as redes ferroviárias europeias são predominantemente redes de passageiros. Em segundo lugar, a proposta permite sistemas de compensação para os custos marginais externos e de infra-estrutura, não cobertos noutros modos de transporte, facilitando, assim, a fixação de preços relativos eficientes entre diferentes modos de transporte. Em terceiro lugar, propõe-se também a inclusão de taxas de escassez de capacidade (saturação). Estes custos constituem uma componente integral dos custos marginais e a sua inclusão assegura que a fixação de preços com base nos custos marginais pode resultar em níveis satisfatórios de recuperação dos custos. A sua inclusão é também vital para assegurar incentivos eficazes aos candidatos autorizados que pedem capacidade numa infra-estrutura com escassez de capacidade, melhorando assim a eficiência do processo de repartição dos traçados de marcha. A sua inclusão tornará, obviamente, o transporte ferroviário mais competitivo em relação ao transporte rodoviário, visto criar incentivos à manutenção do tráfego de alto valor acrescentado nos caminhos-de-ferro. Por último, é permitida a diferenciação das taxas com base nos custos externos, mas não são permitidas subidas das taxas médias enquanto os outros modos de transporte não dispuserem de sistemas de tarifação equivalentes. Como indicado no Livro Branco, a Comissão propõe-se desenvolver uma metodologia comunitária para o cálculo dos custos externos e o desenvolvimento de sistemas de tarifação adequados. 20. 21. O n° 1 prevê que as taxas aplicadas pela utilização da infra-estrutura ferroviária devam não só ser pagas ao gestor da infra-estrutura como retidas por este. O objectivo é garantir que o gestor da infra-estrutura tenha incentivos para incrementar o volume de tráfego e optimizar a utilização dá rede. Se o gestor da infra-estrutura não retiver as taxas perder-se-á esta ligação. O n° 2 determina o fornecimento de informação aos Estados-membros por parte dos gestores de infra-estrutura, de modo a que estes se possam certificar de que não existe discriminação em termos de preços; esta disposição é idêntica à prevista no n° 2 do artigo 9o da Directiva 95/19/CE. 85 22. 23. 24. 25. O n° 3 define os requisitos básicos das taxas de utilização, da infra-estrutura, no que se refere ao pacote mínimo de serviços. O primeiro período determina que o nível da taxa seja o que resultar numa utilização optimizada da infra-estrutura, ou seja, que as taxas sejam baseadas nos custos adicionais decorrentes da operação da composição. Embora estes custos adicionais constituam a base utilizada no cálculo das taxas, a taxa poderá ser superior, tendo em conta outros elementos. O n° 4 dispõe que as taxas devem reflectir a escassez de capacidade. Quando são elevados os níveis de utilização da capacidade, os gestores de infra-estrutura poderão confrontar-se com a possibilidade de satisfazer os pedidos de acesso dos candidatos autorizados. Inicialmente, isto poderá significar que os candidatos autorizados não conseguem obter os traçados de marcha ou os canais horários que pretendem. Em zonas em que a procura é extremamente elevada, isso pode significar que serviços ou candidatos autorizados não tenham acesso à rede. Por razões de eficiência, o custo de oportunidade (isto é, as receitas líquidas previstas pelo gestor de infra-estrutura se a mesma capacidade tivesse sido vendida a outros operadores) deverá ser, portanto, taxas de utilização da infra-estrutura. Quando os custos de oportunidade são incluídos nas taxas de utilização da infra-estrutura, assegura-se que a capacidade insuficiente é repartida de forma eficiente entre os utilizadores concorrentes. No entanto, é importante', tendo em conta a sua posição monopolista, que o gestor da infra-estrutura consulte as partes interessadas para se assegurar que a metodologia de tarifação é a melhor. incluído nas O n° 5 refere-se à tarifação das externalidades geradas pelo transporte ferroviário. É plenamente adequado e desejável que os mecanismos de tarifação tenham em consideração os efeitos externos da utilização da infra-estrutura. Quando modos de transporte concorrentes não pagam taxas comparáveis pelos custos externos, é importante que as alterações introduzidas nas taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária de para reflectir os diferentes níveis de impacto na sociedade não coloquem o transporte ferroviário numa situação de desvantagem. Tal situação poderia advir de um aumento líquido das receitas do gestor da infra-estrutura e, por conseguinte, não é permitida. Esta disposição deverá ser lida conjuntamente com o artigo 11°, que prevê sistemas de compensação sempre que um modo de transporte concorrente não pague taxas de valor comparável. E importante que essas taxas sejam calculadas de forma clara e transparente e os métodos de cálculo publicados. Será necessário prestar cuidadosa atenção à forma como são aplicadas as receitas provenientes deste tipo de taxas. Quando são instituídos tais mecanismos convém, por um lado, que eles reflictam o facto de que não é o gestor da infra-estrutura que suporta os custos e, por outro, que não lhe proporcionem incentivos a encorajar um tráfego que é mais prejudicial à sociedade devido ao maior volume de receitas dele resultantes. Por esta razão, poderá ser desejável que as receitas não sejam canalizadas para o gestor de infra-estrutura mas sim utilizadas para atenuar em geral os impactos e melhorar a situação do sector dos transportes. Em qualquer dos casos, os mecanismos concebidos para influenciar o nível dos custos externos precisam de ser realistas e não-discriminatórios e devem ser desenvolvidos em articulação com as empresas de transporte ferroviário que irão utilizar a infra-estrutura. 86 26. 27. 28. 29. O n° 6 permite um certo nivelamento das taxas por um valor médio. Duas razões o justificam: primeiro, o custo de uma contínua reavaliação das taxas, depois, a necessidade de alguma previsibilidade. Poderá ser oneroso calcular taxas específicas para diferentes tipos de serviços ferroviários, diferentes elementos da rede e diferentes horas do dia ou da semana, especialmente se os custos também variarem ao longo do tempo, exigindo, portanto, uma frequente reavaliação. O nivelamento implicará um compromisso entre o custo da reavaliação de um conjunto de taxas, com a incerteza que daí resulta para os utilizadores, e a provável perda de bem-estar (em termos de subutilização ou sobreutilização da rede), resultante de se basearem as taxas nos custos médios. A natureza desta perda de bem-estar dependerá do modo como os custos médios são calculados. Por exemplo, o impacto de taxas calculadas com base em valores médios entre períodos de grande volume de tráfego e períodos de reduzido volume de tráfego será provavelmente muito mais significativo do que o impacto de taxas calculadas com base em valores médios entre períodos de reduzido volume de tráfego em diferentes dias da semana. Uma excessiva variação das taxas pode tornar difícil às empresas de transporte ferroviário a planificação dos serviços, nomeadamente os que envolvem decisões importantes ou cuja programação é feita com muita sobre investimento antecedência e que exigem um preço firme para os futuros direitos de acesso. Por exemplo, a introdução de um novo serviço num itinerário em que não há escassez de capacidade pode tornar-se pouco rentável se as taxas vierem a aumentar em resultado do agravamento da saturação desse itinerário. Por conseguinte, as empresas podem preferir preços estáveis, que pressupõem uma variação moderada e isso é permitido. De acordo com o disposto no n° 2 do artigo 7o, é desejável a publicação das variações de preço, prováveis num intervalo de tempo. O n° 7 estipula que as taxas correspondentes aos serviços obrigatórios, adicionais ' e auxiliares assegurados por um único fornecedor sejam proporcionais ao custo da sua prestação. Esta medida permite obter um nível razoável de lucro, mas impede a exploração de uma posição dominante. Quando há possibilidade de escolha entre múltiplos fornecedores, a concorrência garantirá a adequação dos preços. O n° 8 permite a cobrança de taxas relativamente à capacidade fora de uso para possibilitar a manutenção da infra-estrutura. Estas taxas não devem exceder a perda líquida de receitas suportadas pelo gestor da infra-estrutura em resultado das operações de manutenção e da não utilização da via férrea. A aplicação destas taxas fornecerá uma boa indicação de natureza económica sobre o custo da posse da via férrea e incentivará a realização das operações de manutenção nos períodos em que causem menor perturbação e a procura de soluções para reduzir o tempo necessário a estas operações. Artigo 9o 30. Este artigo diz respeito aos métodos de recuperação de uma grande parte dos custos da infra-estrutura ferroviária através da cobrança de taxas. Uma tarifação eficiente com base nos custos marginais servirá, de um modo geral, para recuperar apenas uma proporção relativamente pequena dos custos globais da infra-estrutura ferroviária. Porém, alguns Estados-membros desejarão uma maior recuperação 87 ferroviária dos custos. Esta questão suscita alguma preocupação. Em primeiro lugar, dá origem a distorções, dado que um elevado nível de recuperação dos custos da infra-estrutura imposto sobre a infra-estrutura ferroviária e esse imposto será um factor de maior distorção do que um imposto de âmbito mais geral. A necessidade de ir ao encontro de objectivos de recuperação de custos é responsável por muita da ineficácia dos sistemas de tarifação vigentes nos Estados-membros. tem o mesmo efeito de um 31. 32. 33. 34. 35. Quando o gestor da infra-estrutura tem necessidade de aplicar taxas que resultam em receitas sistematicamente superiores ao custo marginal, é necessário ter em consideração o impacto dessas taxas no tráfego ferroviário em geral e o seu efeito em cada uma das empresas de transporte ferroviário. É particularmente importante que as taxas não sejam calculadas com base em custos médios ou custos próximos destes, dado que um cálculo desse tipo constitui um expressivo desincentivo à intenção de atrair um tráfego que possa cobrir, pelo menos, os custos que impõe. Diferentes sistemas são possíveis. O essencial é que o sistema aplicado não seja discriminatório e este requisito exigirá certas medidas de salvaguarda, dependendo do sistema utilizado. É igualmente importante que, no caso de utilizadores dependentes do transporte ferroviário, sejam fixados limites às taxas que lhes podem ser cobradas. Por último, mesmo quando se tem como objectivo um nível superior de recuperação de custos, o sistema deverá ainda possibilitar que um utilizador capaz de cobrir, pelo menos, os custos que causa, opere na rede. O n° 1 prevê disposições especiais que permitem que as taxas sejam superiores aos custos marginais até ao nível dos custos adicionais incorridos a longo prazo, nos casos em que é necessário cobrir os custos de um investimento. De acordo com o disposto nas alíneas a) e b), deverá ser demonstrado que, sem a aplicação de taxas desse nível, o investimento não teria sido realizado e, sobretudo, que a combinação do investimento com as taxas dele resultantes aumentará a eficiência do sistema de transportes. Quando é necessário que as taxas cubram uma percentagem mais elevada dos custos, é possível um conjunto de soluções. O recurso a taxas fixas, que não variam em função do volume de tráfego, pode permitir um nível mais elevado de recuperação de custos sem excluir a aplicação de taxas variáveis que reflictam o custo adicional do tráfego. Não obstante, as taxas fixas podem dissuadir potenciais novas empresas ou distorcer a concorrência entre grandes e pequenas empresas. Alternativamente, pode conseguir-se um nível superior de recuperação de custos através da aplicação de taxas variáveis, superiores aos custos adicionais. São vários os processos pelos quais se pode chegar a este objectivo, alguns dos quais têm maiores efeitos de distorção que outros. O método Ramsey (que pressupõe a fixação de margens de lucro acima do custo marginal de curto prazo e que são inversamente proporcionais à elasticidade da procura) deverá minimizar o impacto no volume total do tráfego. 88 36. 37. 38. O n° 2 estipula que, no que se refere ao tráfego de mercadorias, as taxas de utilização da infra-estrutura não devem exceder o preço eficiente, determinado no artigo 8o. Relativamente ao outro tráfego, podem ser aplicadas taxas mais elevadas, nos termos do disposto nos parágrafos 3, 4, e 5. O n° 2 (i) exige que, sempre que sejam aplicadas taxas fixas, sejam tomadas medidas que garantam que as empresas de transporte ferroviário não sejam desfavorecidas por se confrontarem com taxas calculadas com base em custos médios ou marginais, substancialmente mais elevadas. As tarifas compostas, em que uma componente fixa é paga a título do acesso a uma parte da rede por um período de tempo significativo, podem constituir um importante obstáculo para um operador potencial e continuarão a trazer consideráveis desvantagens às empresas que operam nessa secção da infra-estrutura, à excepção da empresa de maior dimensão. Não poderão ser aplicadas taxas fixas para segmentos curtos da linha, porque essas taxas corresponderiam virtualmente a uma taxa baseada no custo médio. Assim, o segmento mínimo de infra-estrutura para a aplicação de taxas fixas é de 1000 km. Os parágrafos 4 e 5 referem-se à utilização de margens de lucro para assegurar um nível superior de recuperação de custos, permitindo ao gestor da infra-estrutura obter receitas máximas de cada tráfego. O n° 4 respeita à possibilidade de negociação das taxas. Devido ao grande perigo de discriminação, deliberada ou resultante da posição no mercado das diferentes empresas, este tipo de sistema só é permitido quando haja um sistema de regulação eficaz que garanta que os acordos concluídos não são discriminatórios. As regras a adoptar devem ser preparadas pela entidade reguladora, após consulta dos utilizadores. É importante velar por que os custos das negociações não sejam excessivos e que, na medida do possível, as empresas estejam suficientemente bem informadas para poderem negociar. O n° 5 aborda a situação em que são publicadas tarifas que variam de acordo com o segmento do mercado. Aqui é menor o risco de discriminação, embora continue a ser necessário garantir que as tarifas são aplicadas de forma equitativa. Com este sistema corre-se o risco de excluir da infra-estrutura, em resultado da tarifação, um tráfego que poderia cobrir os custos adicionais que impõe. Isto seria ineficiente e, portanto, devem prever-se disposições que permitam excepções específicas, de modo a reter-se esse tráfego. Artigo 10° 39. Este artigo impõe limites aos sistemas de desconto. A decisão da Comissão no caso das taxas de aterragem no aeroporto de Zaventem1 institui os princípios que devem reger os descontos oferecidos por uma empresa em posição dominante. A Comissão considerou que, naquele caso, um sistema de desconto só tinha justificação nas economias de custos eventualmente realizadas pelo gestor da infra-estrutura. As economias de custos que podem advir do facto de um candidato apresentar um grande número de pedidos de capacidade serão provavelmente muito reduzidas e isso regulará a dimensão possível de qualquer desconto. Decisão 95/364/CE da Comissão, de 28 de Junho de 1995, JO L 216 de 12. 9. 1995. 89 40. 41. O parágrafo 2 determina que esse sistema deve reflectir apenas as economias de custos identificáveis efectivamente realizadas pelo gestor da infra-estrutura. Quando um gestor de infra-estrutura oferece um sistema de descontos, este pode conferir uma vantagem injusta a uma ou mais empresas. Se o sistema é aplicado a toda a rede, é evidente que a única empresa que poderá habilitar-se será a empresa ferroviária nacional existente e é óbvio que isso não pode ser permitido. Este é o objectivo do parágrafo 3. Mesmo que se aplique apenas ao nível de um elemento da infra-estrutura, um sistema de descontos pode ser injusto pelo facto de que um operador poderá oferecer apenas serviços de transporte de mercadorias, mas tanto os serviços de mercadorias como os serviços de passageiros são considerados conjuntamente o para cálculo do desconto, sem razão objectiva. É isto que o parágrafo 4 procura evitar. Artigo 11° calculada, Podem produzir-se distorções entre diferentes modos de transporte em resultado da incapacidade de aplicar, aos utilizadores de um dado modo de transporte ou tipo de transporte, taxas que cubram, na íntegra, todos os seus custos marginais. Embora uma tarifação que cubra na totalidade os custos marginais seja a primeira melhor solução, sempre que um Estado-membro não tenha adoptado medidas nesse sentido em relação a outros modos de transporte, deverá ser livre de proporcionar uma compensação, devidamente às operações ferroviárias, compensação essa que está prevista no n° 1. Esses sistemas devem ser concebidos de modo a ter em conta o diferente impacto dos modos de transporte na sociedade. A compensação tem de ser calculada numa base clara e transparente e a metodologia utilizada no seu cálculo deverá ser publicada, como determina o n° 2. Ao elaborarem tais sistemas, os Estados-membros devem ter em conta o parecer das entidades interessadas. Os Estados-membros terão de garantir que os sistemas de compensação dos utilizadores da infra-estrutura ferroviária relativamente a custos externos específicos não cobertos dos modos de transporte concorrentes são compatíveis com os artigos 77°, 92° e 93° do Tratado, como estipula o n° 3. A Comissão deverá propor uma isenção específica, aquando da revisão do Regulamento (CEE) n° 1107/70, que defina a base em que esses sistemas serão aprovados, incluindo a obrigação de a avaliação dos custos ser rigorosamente provada e de o sistema ser regularmente submetido a uma avaliação com vista à sua aprovação. Artigo 12° 42. O regime de tarifação deve proporcionar incentivos adequados a que tanto as empresas de transporte ferroviário como o gestor da infra-estrutura melhorem o seu desempenho. O n° 1 determina a introdução de incentivos de desempenho no sistema de incentivos são necessários para minimizar as perturbações, constituindo provavelmente a melhor solução a instituição de um processo de monitorização e de um regime de desempenho em que as empresas sofram sanções quando dêem origem a atrasos e recebam compensações quando sejam afectadas por atrasos, ou prémios por desempenhos superiores ao previsto. tarifação. Os 90 Nos casos em que a responsabilidade é do gestor da infra-estrutura, haverá lugar aos pagamentos correspondentes. Se o mecanismo de incentivo estiver associado às taxas, é necessário que estas variem independentemente dos custos, de modo a que as receitas cresçam ou decresçam em função do bom ou mau desempenho. O n° 2 determina a aplicação do esquema de forma equitativa, em toda a rede e a todas as empresas. Artigo 13° Este artigo descreve o enquadramento regulador da aplicação de taxas de reserva de capacidade e alarga as disposições previstas no artigo 12° da Directiva 95/19/CE. É importante que uma empresa não possa impedir outra empresa de obter a capacidade que lhe é necessária para efectuar um serviço ferroviário reservando um grande volume de capacidade. Esta situação terá de ser contrabalançada com a necessidade de não penalizar as empresas que desejam desenvolver novos serviços. O parágrafo 2 estabelece o requisito geral de que essas taxas encorajem a utilização eficiente da capacidade da infra-estrutura. Os parágrafos 3 e 4 fixam os níveis máximos das taxas aplicáveis em certas circunstâncias. O parágrafo 5 permite disposições especiais, por exemplo, quando uma empresa apenas necessita de capacidade pontualmente, estando essa capacidade disponível para outros fins nos outros períodos. O parágrafo 6 exige que nenhumas taxas sejam cobradas antes do final do período para o qual a capacidade foi pedida. Embora o gestor da infra-estrutura deva ter a garantia de poder cobrar as taxas que lhe forem devidas, a obrigatoriedade de pagar antecipadamente entravaria desnecessariamente o desenvolvimento do mercado e seria, muito especialmente, uma barreira para as empresas de menor dimensão. Artigo 14° Este artigo define as condições em que podem ser concedidos direitos de utilização da infra-estrutura ferroviária. Esta questão tem importantes implicações no fornecimento de serviços prestados mediante contrato com uma autoridade pública, na capacidade das empresas para desenvolverem novos serviços, na possibilidade de os clientes do sector mercadorias obterem ofertas competitivas para os serviços de que necessitam e no desenvolvimento do sector ferroviário. Face a tudo isto, é importante clarificar o âmbito dos direitos, incluindo a possibilidade de os transferir. No que se refere aos serviços prestados mediante contrato com uma autoridade pública, convirá assegurar que, no caso de a autoridade decidir celebrar um contrato com um fornecedor de serviços diferente, o serviço possa continuar a ser adquirido pela autoridade local. Isto implica que o direito à capacidade não pertença à empresa que anteriormente fornecia o serviço. Pode haver também situações em que é desejável que as autoridades públicas possam obter capacidade para a prestação de serviços antes de escolherem a empresa que irá prestar esse serviço. 43. 44. 45. 91 46. 47. 48. Face a estas necessidades, convém que o direito de propriedade sobre a capacidade da infra-estrutura ferroviária destinada à circulação dos comboios continue a pertencer ao gestor de infra-estrutura, como determina o n° 1. O n° 2 requer que a afectação desses direitos seja assegurada pelo gestor da infra-estrutura. No entanto, uma vez concedido, o direito tem de ser utilizado ou restituído ao gestor da infra-estrutura, não podendo ser cedido nem mesmo no seio de uma mesma empresa, visto que isso comprometeria o papel do gestor da infra-estrutura no que diz respeito à tomada de decisões sobre a utilização optimizada de capacidade limitada. O n° 3 permite que seja concedido aos candidatos o direito de utilizarem capacidade específica durante o período de vigência de um horário. A afectação de um traçado de marcha por um período de horário concede ao candidato o direito de utilizar esse traçado de marcha por um período limitado, de acordo com as modalidades e condições de acesso acordadas. O n° 4 prevê dispositivos que garantam a satisfação de necessidades de capacidade a mais longo prazo e que são abordados mais pormenorizadamente no artigo 20°. O n° 5 determina a celebração de contratos que especifiquem as questões acordadas. Artigo 15° Este artigo estabelece as disposições relativas à repartição de capacidade. Quando haja uma empresa de transporte ferroviário dominante, intimamente ligada ao gestor da infra-estrutura, as outras empresas de transporte ferroviário poderão legitimamente interrogar-se quanto à imparcialidade do processo de repartição. Neste caso, a única solução eficaz é exigir que o processo de repartição seja assegurado por uma entidade totalmente independente de qualquer utilizador da infra-estrutura. Idealmente tratar-se-á do gestor da infra-estrutura, como prevê o n° 1. O n° 2 determina que, quando não haja uma separação clara, no plano jurídico e da gestão, entre o gestor da infra-estrutura e as empresas de transporte ferroviário, essa tarefa seja executada por um organismo de repartição distinto. O n° 3 exige o respeito da confidencialidade das informações comercialmente sensíveis fornecidas, no processo de repartição. Artigo 16° A possibilidade de oferta de um serviço ferroviário internacional obriga necessariamente a que a capacidade possa ser reservada, de uma forma coordenada, em mais de uma rede. Actualmente, os traçados de marcha tendem a ser atribuídos numa base nacional, sendo depois adaptados, no quadro do Fórum Train Europe, de modo a serem utilizáveis. Isso pode resultar, frequentemente, em traçados de marcha deficientes, especialmente quando o grau de prioridade do serviço é baixo, como é o caso, por exemplo, do transporte de mercadorias. É necessária uma melhor coordenação, baseada, tanto quanto possível, em condições de acesso, processos e critérios comparáveis. A coordenação far-se-á preferencialmente ao nível bilateral no que se refere aos serviços transfronteiriços, ao nível multilateral no que se refere aos trajectos internacionais, como é o caso dos itinerários livres criados, ou num fórum multilateral. 92 49. 50. 51. O n° 1 impõe aos gestores da infra-estrutura a obrigação de colaborarem, de forma adequada, para viabilizar a criação e repartição eficientes de capacidade que respeite a múltiplas redes. Isto assume especial significado a nível dos itinerários internacionais. Em qualquer destas situações é essencial que se apliquem à colaboração condições semelhantes às aplicadas às entidades que intervêm a título individual. Isto refere-se em particular aos métodos de tomada de decisões, o fornecimento de informação e à confidencialidade da informação fornecida pelos candidatos. O n° 2 determina a criação de uma organização para coordenar a repartição de capacidade a nível internacional, precisando que essa organização poderá ferroviárias exteriores à Comunidade, e exige que a Comissão seja informada das actividades dessa organização e autorizada a participar nas respectivas reuniões. integrar representantes de gestores de infra-estruturas O n° 2 estabelece que, em paralelo com as disposições tomadas relativamente aos diferentes gestores de infra-estrutura, as decisões sejam tomadas apenas pelos gestores de infra-estrutura e não pelas empresas de transporte ferroviário ou os seus representantes. O n° 3 requer que os gestores de infra-estrutura assegurem a disponibilidade da informação relativa aos participantes nessa colaboração, assim como de informações suficientes sobre o funcionamento da colaboração. O n° 4 permite a criação de traçados de marcha preestabelecidos. Isto facilita a exploração dos itinerários livres transeuropeus para o transporte ferroviário de mercadorias, previstos na comunicação da Comissão COM(97)242. O n° 4 determina que esses traçados de marcha sejam disponibilizados através de qualquer dos gestores de infra-estrutura participantes. Artigo 17° O n° 1 determina que seja publicada nas especificações da rede uma secção que descreva as condições em que os pedidos de capacidade serão considerados. Para que um processo de repartição decorra de forma eficiente, é importante que os candidatos conheçam as possibilidades de acesso à capacidade da rede de infra-estrutura, bem como as regras e critérios que serão aplicados. Essa informação, que é exigida pelos n°s 2 e 3, constitui o quadro no âmbito do qual serão apreciados os pedidos de capacidade, devendo ser clara e acessível por parte de todos os candidatos. Esta informação será a bitola para a aferição das decisões e, ao mesmo tempo, servirá de orientação para que os candidatos possam apresentar pedidos com conhecimento de causa. O n° 4 exige que o documento especifique as medidas destinadas a atender às necessidades específicas dos serviços de mercadorias, dos serviços internacionais e dos serviços de última hora, que, no passado, eram afectados por condições precárias. Com o objectivo de assegurar uma informação adequada para a apresentação das propostas de acesso à capacidade, o n° 5 determina que o gestor da infra-estrutura publique o documento de especificação 4 meses antes do prazo-limite estabelecido para o processo de fixação dos horários. 93 52. 53. 54. Artigo 18° Este artigo fornece indicações sobre o tipo de questões que o gestor da infra-estrutura terá de tratar nas especificações referentes à repartição de capacidade. O gestor da infra-estrutura deverá ter em conta estas questões, mas o tratamento e resolução das questões que possam surgir é assunto relativamente ao qual ela deve ser livre de tomar as suas decisões. Não se pretende que a lista seja exaustiva, mas sim que cubra as principais áreas de preocupação. Artigo 19° Este artigo define quais as entidades que podem solicitar capacidade de infra-estrutura ferroviária. A capacidade de apresentação de propostas para direito à capacidade é totalmente distinta do direito de acesso à' infra-estrutura para exploração de um serviço ferroviário. Este último direito é regido, no âmbito do direito comunitário, pela Directiva 91/44Q/CEE e pela legislação nacional, nos casos em que esta prevê direitos de acesso mais alargados. Estes direitos de acesso estão associados a disposições adicionais que regulamentam questões como a concessão de licenças, a certificação da segurança e o cumprimento de demais regulamentação adequada, relativa à operação, por exemplo, do material circulante. A capacidade de deter direitos à capacidade da infra-estrutura ferroviária está relacionada com a capacidade de utilizar o caminho-de-ferro para um serviço de transporte. É óbvio que as empresas de transporte ferroviário precisam de ter esta possibilidade para poderem oferecer serviços de transporte ferroviário. Acontece também que há outras partes que têm um interesse igualmente legítimo na utilização do caminho-de-ferro para um serviço de transporte, nomeadamente os compradores de serviços públicos de passageiros, os operadores de transportes combinados e as empresas que movimentam grandes volumes de mercadorias. São diversas as razões pelas quais essas partes podem desejar ter direito à capacidade. Na medida em que existe um mercado de serviços ferroviários, os compradores de um serviço podem querer ter a liberdade de recorrer a diferentes empresas de transporte ferroviário para satisfazerem as suas necessidades comerciais. Quando determinada empresa assume um risco ao desenvolver ou operar um serviço, é compreensível e legítimo que possa igualmente controlar os factores que intervêm no desempenho da sua actividade. Um cliente de um serviço ferroviário pode ter objectivos diferentes no que se refere ao desenvolvimento da sua actividade, que poderão até entrar em conflito com os objectivos comerciais de uma empresa de transporte ferroviário. As empresas podem desejar maiores garantias de que os seus interesses serão salvaguardados no processo de repartição do que as que um intermediário poderá dar. No caso de serviços prestados mediante contrato com uma autoridade pública, essa autoridade pode necessitar de adquirir a capacidade antes mesmo de ter seleccionado a empresa de transporte ferroviário, terá de assegurar a continuidade dos serviços se a empresa mudar e deve garantir que a empresa cessante não procure conservar capacidade afectada à prestação desses serviços. 94 55. 56. 57. 58. Estes argumentos constituem prova cabal da necessidade que existe de proporcionar a entidades que não sejam empresas de transporte ferroviário e com interesse legítimo nesse acesso, o acesso a capacidade de infra-estrutura ferroviária. O n° 1 restringe aos candidatos autorizados a possibilidade de solicitação de capacidade. Os n°s 3 e 4 permitem a fixação de condições adequadas que garantam que qualquer entidade que apresente uma proposta o possa fazer de modo conveniente e pague as necessárias sanções pecuniárias se a capacidade pedida não for utilizada. Em todos estes casos, o direito de utilização da capacidade atribuída pelo gestor da infra-estrutura continua a pertencer à entidade a que essa capacidade foi atribuída, durante o período previsto. Quando a exploração do serviço é confiada a uma empresa de transporte ferroviário detentora de licença, esta empresa não adquire qualquer direito à capacidade utilizada para além do período durante o qual presta o serviço. Artigo 20° Este artigo define o meio de garantir capacidade a mais longo prazo aos candidatos, através de um acordo-quadro, previsto no n° 1. Os candidatos precisam de ter algumas certezas sobre o tipo de direitos de que usufruem e sobre a disponibilidade e a possibilidade de utilização desses direitos durante um determinado período de tempo. Este factor pesa na possibilidade de as empresas ganharem e conservarem clientes, mas também na sua capacidade de realizar investimentos, por exemplo no equipamento e no desenvolvimento do serviço. O tipo de direito mais desejado dependerá do tipo de tráfego e de operador. Os serviços locais de passageiros poderão sair beneficiados com horários relativamente fixos num período de vários anos, enquanto para os serviços de passageiros de longo curso este factor terá menor importância, e, no que diz respeito ao transporte de mercadorias, a questão mais importante será garantir horas de partida e chegada satisfatórias. Embora estes princípios de base possam ser considerados óptimos para diferentes tipos de tráfego, o desafio está no equilíbrio a estabelecer entre as várias necessidades concorrentes. As garantias devem ser proporcionais às necessidades identificáveis do candidato e não devem impedir outros candidatos, com expectativas legítimas de poderem operar serviços na infra-estrutura, de alimentarem expectativas razoáveis quanto à aquisição da capacidade necessária. Direitos definidos de uma forma demasiado rígida criarão condicionalismos na utilização da capacidade da rede, que poderão prejudicar a programação de outros serviços, enquanto, por outro lado, garantias reduzidas os dissuadirá ou entravará o desenvolvimento da sua actividade. O n° 2 determina que as disposições tomadas não impeçam outros legítimos utilizadores de obterem capacidade na rede. 59. O compromisso a estabelecer deverá incluir requisitos explícitos de flexibilidade, que permitam uma utilização optimizada da capacidade disponível. Isto está previsto no n° 3, enquanto o n° 4 permite sanções, se tal for acordado. Os compromissos relativos a capacidade a longo prazo devem ser proporcionais às necessidades, e o n° 5 determina que os mesmos não deverão ser assumidos por um período superior a cinco anos. O n° 6 estipula que a natureza dos acordos 95 concluídos seja tomada pública, de modo a garantir que eventuais preocupações sobre o seu efeito possam ser tidas em consideração. O n° 7 prevê disposições que permitem aos candidatos autorizados que valorizam certas características específicas de um serviço obter maiores garantias de que as suas necessidades comerciais serão satisfeitas. No entanto, isto deve reflectir os custos que a rigidez adicional imponha à rede. Artigo 21° Este artigo determina a calendarização das várias fases do processo de repartição. É consideravelmente vantajosa a sincronização do processo de fixação dos horários em todas as redes de infra-estrutura, para facilitar a obtenção de traçados de marcha que cruzem mais de uma rede. O mesmo argumento pode ser invocado para possibilitar às empresas uma mais fácil candidatura à capacidade de outra qualquer rede de infra-estrutura. Em qualquer caso, face à inevitável ligação entre os processos de repartição a nível internacional e nacional, parece desejável propor uma sincronização dos elementos principais do processo. Por conseguinte, o n° 2 define as datas das principais alterações de horário, assim como os prazos a respeitar para a apresentação de pedidos. É feita referência específica à calendarização do processo de coordenação internacional, que deve decorrer em simultâneo com os processos nacionais, com vista à optimização dos resultados. Artigo 22° Este artigo determina o modo como os candidatos podem pedir a capacidade. O n° 1 prevê que os candidatos requeiram a capacidade ao gestor de infra-estrutura competente. O n° 2 assegura que os pedidos respeitam os prazos previstos para o desenrolar do processo. O n° 3 determina que, quando um candidato tenha concluído um acordo-quadro, o seu pedido seja apresentado em conformidade com esse acordo. Os n°s 4 e 5 dizem respeito a pedidos de capacidade que respeite a mais de uma rede. O n° 4 permite que estes pedidos sejam apresentados a um dos gestores de infra-estrutura que irá coordenar a repartição de capacidade com os outros gestores de infra-estrutura interessados. Alternativamente, o n° 5 assegura que, no caso de os gestores de infra-estrutura criarem uma organização conjunta para a repartição de capacidade em mais de uma rede, um candidato autorizado possa pedir capacidade directamente a essa organização. Artigo 23° Este artigo determina o modo como o projecto de horário deverá ser criado. O n° 1 exige que o gestor da infra-estrutura tente satisfazer todos os pedidos de capacidade adequadamente apresentados, tendo em conta as necessidades dos candidatos. O n° 2 exige que o gestor da infra-estrutura trate todos os pedidos de capacidade em pé de igualdade, excepto no caso de escassez de capacidade ou quando o pedido respeita a infra-estruturas especializadas. O n° 3 determina que o gestor da infra-estrutura consulte as partes interessadas sobre o projecto de horário. Esta disposição destina-se a garantir que todas as partes têm oportunidade 60. 61. 62. 96 63. 64. de verificar se o projecto de horário satisfaz ou não as suas necessidades, e, em caso negativo, de resolver os problemas ou recorrer ao processo de arbitragem. A mesma disposição prevê o período necessário a uma eventual reafectação de pessoal ou material circulante. O n° 4 requer que o gestor da infra-estrutura tome as medidas adequadas para atender às preocupações manifestadas. Artigo 24° Este artigo descreve o processo a seguir quando surgem conflitos entre os pedidos. O crescimento da procura de utilização de capacidade numa secção da rede cria o risco de conflito entre pedidos de traçados de marcha. É necessário tomar medidas no sentido de garantir que, embora respeitando as necessárias traçados pedidos, seja possível, através de pequenos características dos ajustamentos a essas características, conciliar os pedidos adicionais. Este é o sentido das disposições dos n°s 1 e 2. O n° 3 estabelece o princípio de que o gestor da infra-estrutura deve procurar obter uma resolução optimizada dos conflitos entre pedidos de capacidade. O n° 4 requer que os princípios a utilizar sejam definidos nas especificações da rede. O n° 5 estabelece o princípio de que é preferível tentar satisfazer todos os pedidos de capacidade do que impedir a operação de um serviço pedido. Artigo 25° Este artigo descreve o procedimento a adoptar quando um pedido de capacidade não pode ser convenientemente satisfeito devido a escassez de capacidade. A medida que aumentarem os pedidos de traçados de marcha, tornar-se-á cada vez mais difícil satisfazer os requisitos dos candidatos autorizados. Inicialmente, isto pode implicar diferenças pouco significativas entre a capacidade pedida e a capacidade atribuída. Com o aumento da procura, a capacidade disponível será muitas vezes inaceitável para os utilizadores e é possível que nem sequer se venha a dispor de capacidade adequada. A solução tradicional para este problema era atribuir prioridades aos diferentes tipos de tráfego, procedendo-se depois à afectação dos traçados de marcha segundo o grau de importância do tráfego, sendo o menos importante o primeiro a ser "ejectado" do sistema. Uma abordagem tão simplista como esta já não é aceitável, por um conjunto de razões. Em primeiro lugar, a existência de mais de uma empresa ferroviária pode exigir decisões que impliquem escolhas entre serviços prioritários comparáveis de diferentes empresas. Em segundo lugar, o sistema não tem suficientemente em conta as diferentes exigências dos diversos tipos de serviço; 65. Nos casos em que haja escassez de capacidade, o potencial de coordenação estará já esgotado. O n° 1 requer que, nesta situação, a infra-estrutura seja declarada infra-estrutura com limitações de capacidade. Em consequência disto, o n° 2 exige uma análise aprofundada da possibilidade de ajustamentos mais importantes dos que seriam normalmente considerados no processo de coordenação. O n° 3 permite ao gestor da infra-estrutura, quando tenha de optar entre pedidos incompatíveis, e após o processo de coordenação, fundamentar essa escolha em critérios de prioridade, previamente especificados. O n° 4 exige que os critérios de • 97 66. 67. 68. prioridade tenham em conta o valor, para a sociedade, de um serviço que é excluído, em relação a outro que o não é. Esses critérios devem também ter em conta as incidências noutros Estados-membros, por exemplo o tráfego adicional de camiões nos Alpes se um comboio internacional de mercadorias for excluído da rede na Dinamarca. Isto implica que o O n° 5 precisa que deverá ser dada a devida atenção aos serviços de transporte de mercadorias, e muito especialmente aos internacionais, na determinação das transporte de mercadorias não deva prioridades. automaticamente ser considerado como o menos prioritário, mas que a importância dos serviços seja considerada pelos seus méritos e, principalmente, pelas implicações que têm no desenvolvimento dos serviços ferroviários. O n° 6 determina que se diligencie no sentido de os pedidos de última hora, isto é, os pedidos relativos a tipos de tráfego que não são planeados com tanta antecedência, possam ter uma oportunidade de acesso à capacidade idêntica à dos pedidos apresentados dentro do período previsto para o processo de planificação dos horários. O gestor da infra-estrutura terá de aplicar um conjunto de regras pré-estabelecidas para decidir qual o tráfego a excluir da rede. Essas regras deverão ser claras e explícitas e o n° 7 determina que as regras aplicadas sejam publicadas nas especificações da rede. Artigo 26° O objectivo deste artigo é possibilitar às empresas de transporte ferroviário uma maior flexibilidade potencial. O n° 2 exige que o gestor da infra-estrutura dê uma resposta rápida aos pedidos de capacidade apresentados fora do processo normal de planificação. O n° 2 exige que o gestor da infra-estrutura avalie a possibilidade de manter uma reserva de capacidade que lhe permita responder aos pedidos de capacidade fora do processo normal de planificação. Esta capacidade será provavelmente mais atractiva para os operadores dos transportes ferroviários de mercadorias e deverá reforçar a sua capacidade de concorrerem com o transporte rodoviário, no que respeita ao tráfego reservado numa fase tardia ou a alterações no tráfego anteriormente organizado. O n° 3 determina que a informação relativa à disponibilidade de capacidade de reserva identificada seja facultada a todos os presumíveis utilizadores. O n° 4 requer a publicação de estatísticas que demonstrem o desempenho global do processo de repartição. Artigo 27° Este artigo substitui os artigos 4°(b) e 5o da Directiva 95/19/CE e prevê disposições especiais para certas infra-estruturas. O n° 1 determina que a infra-estrutura deve, em situações normais, ser acessível para todos os tipos de serviço, a menos que existam itinerários alternativos adequados não afectados por escassez de capacidade. Circunstâncias haverá em que o gestor de infra-estrutura queira, por razões operacionais, que determinados tipos específicos de serviço tenham prioridade num dado elemento da infra-estrutura ou considere necessário conceder certos direitos de acesso, nomeadamente por razões associadas ao financiamento de investimentos. Desde que esses direitos não estejam em contradição com outras disposições, o n° 2 prevê a possibilidade da sua 98 69. 70. concessão, após consulta. Um exemplo típico dessa situação é o de uma linha de alta velocidade, onde a exploração de outros tipos de tráfego, mesmo que tecnicamente compatíveis, pode levar a uma redução drástica da disponibilidade da infra-estrutura para os fins para que foi construída. Os mesmos argumentos poderão ser aplicados no caso de uma linha de ligação destinada a serviços de transporte de mercadorias, para os manter fora de uma linha de transporte de passageiros, dado que a sua utilização por serviços de transporte de passageiros pode prejudicar o objectivo inicial. É evidente que a tomada dessas disposições especiais tem de ser proporcional às suas necessidades e ao seu efeito. O n° 2 salvaguarda que essas disposições não possam ser postas em prática para impedir pedidos legítimos de utilização da infra-estrutura. O n° 3 exige a publicação das eventuais designações nas especificações da rede. Artigo 28° Este artigo define o que sè pretende com uma análise da capacidade, no caso de escassez. A infra-estrutura ferroviária é um monopólio natural e, na maioria dos casos, é provável que continue a sê-lo. Este facto, aliado à sua frequente ligação com o Estado, implica que o gestor da infra-estrutura não seja forçado por um mercado a responder de um modo economicamente racional. Isto pode resultar num comportamento abaixo dos níveis de optimização, no que se refere à concessão ou utilização da capacidade. Em consequência, é necessário que o Estado desempenhe um papel-chave, directamente ou através de uma entidade reguladora, para garantir que o gestor da infra-estrutura tenha um comportamento compatível com os interesses da sociedade, e não apenas com os seus próprios interesses. Em especial, no que se refere à repartição de capacidade, são necessários processos que assegurem que, nos casos em que a capacidade se torna escassa, sejam implementadas as medidas adequadas para mitigar essa situação de um modo conveniente. Quando determinado pedido não pode ser satisfeito, simplesmente porque não há capacidade ou porque a capacidade disponível está longe de corresponder ao que foi pedido, ao ponto de ser inviável a sua utilização eficiente, está-se perante uma infra-estrutura saturada, pelo menos durante algum tempo. Esta situação não é necessariamente preocupante para o gestor da infra-estrutura, especialmente se ele puder aumentar as suas taxas de acesso, face à escassez. Se o gestor da infra-estrutura estiver suficientemente motivado no ponto de vista comercial, é provável que explore todos os meios possíveis de rentabilizar ao máximo a sua infra-estrutura. Em situações onde isso não aconteça, convirá garantir que ele proceda, em articulação com as empresas de transporte ferroviário, a uma avaliação da infra-estrutura em causa e das suas limitações aparentes. Estes requisitos são estabelecidos nos n°s 1 e 2. Deverá haver também uma avaliação em profundidade dos pedidos concorrentes por altura da apresentação dos pedidos para identificação de possíveis métodos de redefinição dos horários, de redução da velocidade ou redireccionamento do tráfego, que possam propiciar um melhor ajustamento dos traçados de marcha solicitados. Essa análise pode identificar medidas que permitam a exploração de outros serviços; se assim não acontecer, o 99 71. 72. gestor da infra-estrutura deverá realizar não só uma avaliação dos possíveis métodos de reforço da capacidade mas também uma análise custo-benefício apropriada. O n° 3 determina que todas as partes interessadas sejam consultadas durante o processo de análise. O n° 4 fixa um prazo-limite para a conclusão da análise. Artigo 29° Este artigo descreve as características de um plano de reforço da capacidade. O n° 1 estipula que, quando após o processo de avaliação da capacidade o gestor da infra-estrutura continua a não poder satisfazer integralmente os pedidos de traçados, deve, no prazo de 6 meses, realizar uma avaliação das potencialidades de expansão da capacidade através de investimentos. O n° 2 requer que essa avaliação tome em consideração as alterações do tráfego previstas, a adopção de medidas a curto e a longo prazo, os seus custos e benefícios e a capacidade dos operadores de cobrirem esses custos através de taxas de acesso mais elevadas. O gestor da infra-estrutura deve consultar todas as empresas de transporte ferroviário interessadas relativamente às conclusões da avaliação antes de anunciar as suas propostas de medidas para reduzir a escassez de capacidade. Quando tiver realizado esse estudo de avaliação e esteja a implementar as propostas acordadas, o gestor da infra-estrutura já não terá necessidade de efectuar qualquer outro estudo. Em função dos resultados desse estudo, o gestor da infra-estrutura estará em condições de elaborar um plano de investimentos para reduzir as insuficiências. Esse plano deve ser definido e acompanhado por ele próprio. O n° 3 determina que o plano inclua a calendarização da aplicação das medidas. O n° 4 assegura que, nos casos em que o gestor da infra-estrutura não acompanha a calendarização prevista no plano, por razões que pode controlar, a cobrança de eventuais taxas de escassez de capacidade seja suspensa, a pedido das empresas de transporte ferroviário que utilizam a infra-estrutura. Artigo 30° Este artigo determina que a capacidade da reserva deve ser utilizada ou restituída ao gestor da infra-estrutura. O objectivo desta disposição é garantir uma utilização optimizada de capacidade escassa. O n° 1 permite que o gestor da infra-estrutura imponha condições relativamente à utilização de traçados de marcha reservados. O n° 2 diz respeito aos casos em que a capacidade é insuficiente para satisfazer todos os pedidos. Neste caso, o gestor da infra-estrutura deve exigir a devolução dos traçados que, num período mínimo de um mês, tenham sido utilizados numa percentagem inferior a 75% do previsto aquando da reserva. O n° 3 aborda os casos em que foi necessária coordenação, mas nenhuns serviços ficaram excluídos. Neste caso, o gestor da infra-estrutura pode exigir a devolução dos traçados que, num período mínimo de um mês, tenham uma utilização inferior a 75% do previsto aquando da reserva. O n° 4 permite que o gestor da infra-estrutura baseie as suas futuras decisões relativas a prioridades no nível de utilização passada da capacidade reservada. 100 73. 74. 75. 76. Artigo 31° Este artigo descreve os processos de reserva de capacidade para manutenção da infra-estrutura ferroviária. O n° 1 prevê a apresentação de pedidos de capacidade para manutenção da infra-estrutura. O gestor da infra-estrutura pode ser simultaneamente a entidade que toma as decisões de repartição de capacidade e a entidade que pede capacidade para efectuar operações de manutenção. Face a isto, o n° 2 requer que seja tomado em devida consideração o efeito da capacidade reservada para manutenção da linha férrea noutros candidatos à capacidade. Artigo 32° Este artigo prevê um procedimento de arbitragem com o objectivo de permitir uma mais rápida resolução dos problemas mais concretos. Muitas das decisões que têm de ser tomadas durante o processo de repartição envolvem juízos de valor e seria surpreendente se não surgissem divergências. Uma consulta adequada e uma total transparência do processo e dos critérios utilizados ajudarão a garantir uma melhor compreensão das limitações. Com o tempo, é provável que isto resulte em melhores propostas para obtenção de capacidade por parte dos candidatos. No entanto, é também muito provável que haja ocasiões em que os candidatos, sentindo que não foram tratados como conviria, desejem obter um segundo parecer. Além disso, dados os condicionalismos do processo de repartição, é desejável que as partes disponham da possibilidade de chegar a acordo através de um procedimento de arbitragem, preferível a um recurso moroso. No entanto é claro que a existência de um procedimento de arbitragem não obsta à apresentação de um recurso à entidade reguladora ou a órgãos jurisdicionais a propósito de uma decisão. O n° 1 determina que o gestor da infra-estrutura assegure um procedimento de arbitragem no quadro do processo de repartição e da colaboração com outros gestores de infra-estrutura. Determina igualmente que sejam tomadas disposições que viabilizem uma decisão no prazo de dez dias úteis. O n° 2 estipula que as partes numa arbitragem paguem os seus próprios custos, sendo os eventuais custos restantes partilhados. O n° 3 assegura que, ao optarem pela arbitragem, as partes se comprometam a fornecer as informações necessárias e a acatar a decisão tomada. Artigo 33° O direito de recurso contra decisões do gestor da infra-estrutura é fundamental. O artigo 13° da Directiva 95/19/CE salvaguarda o direito de recurso, em todos os Estados-membros, no que se refere à cobrança de taxas ou aos pedidos de capacidade de infra-estrutura ferroviária para a exploração dos serviços previstos no artigo 10° da Directiva 91/440/CEE. Essas decisões devem ser tomadas no prazo de dois meses a contar da data em que todas as informações estão disponíveis. No entanto, é importante que a capacidade de recurso cubra não só a própria decisão mas também as regras e critérios que a enquadram. Tendo em conta a complexidade das questões em causa, é desejável que a instância de 101 77. 78. 79. recurso seja uma entidade especializada, com conhecimento detalhado do sector ferroviário e, nomeadamente, do processo de repartição. Em qualquer dos casos, é provável que, dada a necessidade de decisão no prazo de dois meses, este processo não possa ser apreciado pelos tribunais. Este artigo define os requisitos para estabelecimento de uma entidade reguladora para as redes de infra-estrutura ferroviária. Esta disposição substitui o disposto na Directiva 95/19/CE, e a entidade reguladora terá mais amplos poderes, que lhe permitirão supervisionar os processos de tarifação e de repartição de capacidade e não apenas proporcionar a possibilidade de recurso. Esta última possibilidade continua a existir, mas a possibilidade de arbitragem nos processos de repartição de capacidade e a exigência introduzida na directiva relativamente à supervisão de elementos do regime de tarifação reduzirão as necessidades de recurso. O n° 1 exige que essa entidade seja completamente independente de todas as partes envolvidas. O n° 2 define as áreas em que a entidade reguladora deve ter poderes para intervir. O n° 3 determina que a negociação no quadro do processo de fixação das taxas de utilização da infra-estrutura apenas seja permitida sob supervisão da entidade reguladora. O n° 4 determina que a entidade reguladora tenha poderes para requerer as informações necessárias para tomar as suas decisões, enquanto o n° 5 prevê que a decisão seja tomada no prazo de dois meses a contar da data de apresentação da queixa à entidade reguladora. O n° 6 determina que essa entidade tenha poderes para impor condições a todas as partes relevantes. O n° 8 assegura que qualquer decisão que essa entidade tome possa ser sujeita a controlo jurisdicional. É evidente que a entidade reguladora de cada país apenas tem competência para examinar as queixas relativas à repartição no território em que está estabelecida. No caso das taxas, isto não deve causar problemas, dado que a taxa será cobrada pela utilização de um elemento específico da infra-estrutura. Se forem aplicadas taxas que tornem não-rentável um serviço internacional, elas poderão ser objecto de reclamação no Estado onde são aplicadas. Não obstante, os candidatos a capacidade que implica mais de um Estado-membro, insatisfeitos com as decisões de repartição tomadas, podem não ser capazes de determinar qual o gestor de infra-estrutura que, segundo eles, não agiu de modo adequado, por a decisão ter sido tomada por uma organização conjunta. Tal situação implica a necessidade de uma instância internacional de recurso. Por muito desejável que esta instância seja, a sua instituição apresenta algumas dificuldades. Em especial, pode ser controverso criar uma entidade dotada da competência jurídica necessária e pode também revelar-se difícil consegui-lo através de uma directiva aplicável aos Estados-membros. Não obstante, uma parte que considere ter sido tratada de um modo que contraria as disposições do Tratado relativas à concorrência pode sempre levar esse facto ao conhecimento da Comissão. Face a estas considerações, não se propõe, nesta fase, a instituição de uma instância de recurso para apreciar os diferendos decorrentes da repartição internacional de capacidade ferroviária. 102 80. 81. 82. 83. 84. 85. Artigo 34° Este artigo retoma as partes da Directiva 95/19/CE que tratam das questões relacionadas com a certificação da segurança. Não são introduzidas alterações a nenhuma dessas disposições, pelo que o n° 1 é necessário garantir que o âmbito do artigo é o mesmo que o do artigo relativo à segurança daquela directiva Artigos 35°, 36°, 38° e 39° Estes artigos referem-se à entrada em vigor da directiva e à necessidade de a Comissão apresentar relatório sobre os seus efeitos, quatro anos após a sua entrada em vigor, eventualmente acompanhados de recomendações sobre novas medidas. Artigo 37° Este artigo revoga a Directiva 95/19/CE, bem como dois regulamentos e uma decisão, que são substituídos pela presente directiva. Existe um volume considerável de legislação comunitária relativa ao transporte ferroviário. Os textos que tratam da questão das taxas deveriam ser reconsideradas aquando da preparação desta proposta. Os Regulamentos (CEE) nos 2830/77 e 2183/78 e a Decisão 82/529/CEE do Conselho, em especial, parecem inscrever-se nesta categoria. O Regulamento (CEE) n° 2830/77 estabelece medidas que foram consideradas necessárias para assegurar a comparabilidade dos sistemas contabilísticos e das contas anuais das empresas de transporte ferroviário. O Regulamento (CEE) n° 2183/78 estabelece princípios uniformes para o cálculo dos custos das empresas ferroviárias que efectuam transportes internacionais de mercadorias por comboio completo. A Decisão 82/529/CEE do Conselho refere-se à formação dos preços para os transportes ferroviários internacionais de mercadorias. Tendo em conta que já não são recentes, nenhum dos regulamentos reflecte as mudanças operadas no sector ferroviário. Especificamente, ambos contemplam apenas um número limitado de empresas de transporte ferroviário, uma das quais já não existe, e nenhum reflecte a separação contabilística exigida pela Directiva 91/440/CEE, nem o facto de que em muitos Estados-membros a gestão da infra-estrutura está separada da actividade de transporte ferroviário. transportes O Regulamento (CEE) n° 2830/77 estabelece medidas que foram consideradas necessárias para assegurar a comparabilidade dos sistemas contabilísticos e das contas anuais das empresas de transporte ferroviário. Com o desenvolvimento de um mercado genuíno de ferroviários na Comunidade, a transporte comparabilidade dos sistemas contabilísticos das empresas de ferroviário assume uma importância consideravelmente menor. A presente proposta requer que seja disponibilizada pelos gestores de infra-estrutura informação suficiente para que as empresas de transporte ferroviário se possam certificar da legitimidade das taxas que lhes são cobradas. Além disso, as regras comunitárias que regem as contas das empresas assegurarão também um grau de conformidade razoável. 103 86. 87. 88. O Regulamento (CEE) n° 2183/778 estabelece princípios uniformes para o cálculo dos custos das empresas de transporte ferroviário que efectuam transportes internacionais de mercadorias por comboio completo. Muitos dos factores de custo referidos no regulamento são factores de custo associados à infra-estrutura, e estão contemplados nesta proposta. Além disso, um enquadramento jurídico como este apenas é necessário quando o mercado não está suficientemente desenvolvido para assegurar um comportamento racional por parte das empresas. A Directiva 91/440/CEE deu os primeiros passos no sentido da criação de um genuíno mercado de serviços ferroviários e muitos Estados-membros foram mais além. Estes desenvolvimentos permitem a concorrência entre os operadores e, por conseguinte, tornam anacrónico o regulamento. Portanto, uma vez que, em muitos aspectos, estes dois regulamentos já não reflectem a estrutura do sector e irão ser, em larga medida, substituídos por esta directiva, os Regulamentos (CEE) nos 2183/78 e 2830/77 são revogados. ferroviário. Essa decisão A Decisão 82/529/CEE do Conselho também já não reflecte as novas tem por base a características do mercado Decisão 75/327/CEE, que foi revogada pela Directiva 91/440/CEE. Tal como acontece com os regulamentos, a decisão é apenas destinada a um número limitado de empresas, uma das quais já não existe. Já não é, contudo, compatível com a situação criada pela Directiva 91/440/CEE, que abriu os serviços ferroviários internacionais de mercadorias à concorrência. Esta abertura implica que a fixação de taxas entre empresas, possibilidade prevista na decisão, possa contrariar o disposto no artigo 85° do Tratado. Além disso, a autonomia comercial e a independência da gestão visadas pela decisão para permitir o estabelecimento de diferentes tarifas para os serviços internacionais de mercadorias estão agora consagradas no artigo 4o da Directiva 91/440/CEE. Dados estes factores, não há razão para aquela decisão, que é consequentemente revogada. 104 ISSN 0257-9553 COM(98) 480 final DOCUMENTOS PT 07 06 10 N. ° de catálogo : CB-CO-98-494-PT-C ISBN 92-78-38632-4 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo \0$