title: Δίκαιη πληρωμή για τη χρήση της υποδομής: μια σταδιακή θέσπιση ενός κοινού πλαισίου για την χρέωση του κόστους της υποδομής των μεταφορών στην ΕΕ - Λευκή Βίβλος

eurovoc_concepts:
approximation of laws
charges for use of infrastructure
common transport policy
competition
transport infrastructure

text: ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ * •ή· τ* * Βρυξέλλες, 22. 07. 1998 COM(1998) 466 τελικό Δίκαιη πληρωμή για τη χρήση της υποδομής: Μια σταδιακή θέσπιση ενός κοινού πλαισίου για την χρέωση του κόστους της υποδομής των μεταφορών στην ΕΕ Λευκή Βίβλος (υποβληθέν από την Επιτροπή) Εκτενής περίληψη Εισαγωγή Προβλήματα των μεταφορών που προκύπτουν από τα υφιστάμενα συστήματα καταλογισμού του κόστους Μια κοινοτική προσέγγιση του καταλογισμού του κόστους υποδομής Μια «βήμα προς βήμα» προσέγγιση της εφαρμογής 1 2 3 4 4(α) Πρώτη Φάση: 1998-2000 4(β) Δεύτερη Φάση: 2001-2004 4(γ) Τρίτη Φάση: μετά το 2004 5 Εφαρμογή, δράσεις προτεραιότητας και συνέπειες στα διάφορα είδη μεταφορικών μέσων 5(α) Ανάπτυξη ομοιόμορφων πρακτικών κοστολόγησης και λογιστικής καταγραφής 5(β) Οδικές μεταφορές 5(γ) Σιδηροδρομικές μεταφορές 5(δ) Εσωτερικές πλωτές μεταφορές 5(ε) Αεροπορικές μεταφορές. 5(στ) Θαλάσσιες μεταφορές 5(ζ) Φορολογική πολιτική σχετικά με τις μεταφορές 5(η) Αποδοτική παροχή υποδομής 6 Κοινωνικο-οικονομική αξιολόγηση της στρατηγικής 6(α) Γενικές οικονομικές συνέπειες 6(β) Συνέπειες κατανομής 6(γ) Περιοχές συνοχής και περιφέρειας 7 Συμπέρασμα Παραπομπές Γλωσσάριο Παράρτημα Ι : Διαφορετικές προσεγγίσεις του καταλογισμού του κόστους υποδομής Παράρτημα II: Υφιστάμενες προσεγγίσεις του καταλογισμού του κόστους υποδομής Παράρτημα III: Καταλογισμός του κόστους μι: βάση το οριακό κοινωνικό κόστος και ανάκτηση των κεφαλαιουχικών δαπανών 1 2 7 15 16 17 18 18 19 21 25 26 26 28 30 31 36 36 39 39 40 41 43 46 48 56 <· ΕΚΤΕΝΗΣ ΠΕΡΙΛΗΨΗ 1. Η μεγάλη ποικιλομορφία των συστημάτων καταλογισμού του κόστους υποδομής μεταξύ των διαφόρων ειδών μεταφορικών μέσων και κρατών μελών υποσκάπτει την αποτελεσματικότητα και τη βιωσιμότητα του συστήματος μεταφορών της Ευρώπης. Σήμερα υπάρχουν εννέα διαφορετικά συστήματα καταλογισμού του κόστους σιδηροδρομικής υποδομής, με ποσοστά ανάκτησης κόστους που κυμαίνονται μεταξύ 0% και 100%. Τα συστήματα φορολόγησης των οχημάτων και επιβολής οδικών τελών παρουσιάζουν, επίσης θεμελιώδεις διαφορές, για παράδειγμα οι ετήσιοι φόροι οχημάτων για τα φορτηγά διαφέρουν έως και 3000 ECU και μόνο τέσσερα κράτη μέλη επιβάλλουν διόδια σε σημαντικά τμήματα του δικτύου αυτοκινητοδρόμων τους. 1 Ιαρομοίως, διαφέρει σημαντικά η αντιμετώπιση όσον αφορά στην επιβολή του ΦΠΑ και τη φορολογία ενέργειας μεταξύ των μεταφορικών μέσων και μεταξύ των κρατών μελών. Επιπλέον, τα τέλη σπάνια επιβάλλονται στο σημείο χρήσης και γενικά δεν συνδέονται με περιβαλλοντικά ή άλλα "εξωτερικά" στοιχεία κόστους. Κατά συνέπεια, είναι περιορισμένα τα κίνητρα που παρέχονται σήμερα στους χρήστες για να προσαρμόσουν τους τρόπους και τις τεχνολογίες μεταφοράς προκειμένου να μειωθεί το κόστος και τα έσοδα των διαχειριστών των έργων υποδομής, από τα άμεσα τέλη των χρηστών, σπάνια επαρκούν για τη χρηματοδότηση επενδύσεων. 2. Η κατάσταση αυτή προκαλεί σημαντικές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ ίδιων και διαφορετικών μεταφορικών μέσων, συχνά βάση της χώρας προέλευσης του παροχέα μεταφοράς. Περιορίζει επίσης τα κίνητρα μείωσης του περιβαλλοντικού κόστους και παρεμποδίζει την αποτελεσματική δημιουργία υποδομής. 3. Τα ποικίλα προβλήματα που προκύπτουν από την ποικιλομορφία των προσεγγίσεων του καταλογισμού του κόστους υποδομής δεν μπορούν να αντιμετωπιστούν με επιτυχία μεμονωμένα το ένα από το άλλο. Για το λόγο αυτό η Επιτροπή θεωρεί ότι απαιτείται μια σταδιακή και προοδευτική εναρμόνιση των αρχών καταλογισμού του κόστους σε όλα τα κύρια εμπορικά μεταφορικά μέσα, σε ολόκληρη την Κοινότητα, για να αντιμετωπιστούν αυτά τα προβλήματα. Προτείνεται το σύστημα καταλογισμού του κόστους να βασίζεται στην αρχή "ο χρήστης πληρώνει", δηλαδή όλοι οι χρήστες της υποδομής μεταφορών θα πρέπει να καταβάλουν το αντίτιμο του κόστους, συμπεριλαμβανομένων των περιβαλλοντικών και άλλων επιπτώσεων, που επιφέρουν στο σημείο χρήσης, ή όσο το δυνατόν πιο κοντά σε αυτό. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι οι μεταβολές στα τέλη δεν αντανακλώνται αυτόματα στα τελικά ναύλα, καθώς οι μεταφορικές εταιρίες μπορούν να προσαρμόσουν τη χρήση τους για να μειώσουν το κόστος τους. Επίσης, τα κράτη μέλη μπορούν προφανώς να συνεχίσουν να ενισχύουν την παροχή δημόσιων υπηρεσιών ή υπηρεσιών γενικού συμφέροντος μέσω επιδοτήσεων προς τις εταιρίες μεταφορών που χρησιμοποιούν την υποδομή, αντισταθμίζοντας κατΆ αυτόν τον τρόπο τις πιέσεις στις τιμές που πληρώνουν οι τελικοί καταναλωτές. Ακόμα, μπορούν να αποζημιώσουν άμεσα τους διαχειριστές των έργων υποδομής για τα ευρύτερα οφέλη (π. χ. βελτιωμένος σχεδιασμός χρήσης γης) τα οποία προκύπτουν από τη δημιουργία υποδομής προς όφελος των μη-χρηστών. Τέλος, οι αρχές δεν επιβάλλουν ένα κεντρικά διαχειριζόμενο κοινοτικό σύστημα καταλογισμού του κόστους, αλλά παρέχουν ένα πλαίσιο μέσα στο οποίο τα κράτη μέλη θα μπορούν ελεύθερα να ορίσουν τα επίπεδα καταλογισμού του κόστους. Η αρχή καταλογισμού του κόστους με βάση το "οριακό κοινωνικό κόστος"θα πρέπει να βελτιώσει τόσο την αποτελεσματικότητα όσο και τη βιωσιμότητα του συστήματος μεταφορών. Η θέσπιση αυτού του γενικού πλαισίου επιτρέπει την αποτελεσματική αντιμετώπιση συγκεκριμένων προβλημάτων. 3- 1 ί> 4. Η προσέγγιση αυτή θα πρέπει να υιοθετηθεί σταδιακά και κατά φάσεις, ώστε να δοθεί χρόνος στους χρήστες και στους παροχείς υπηρεσιών να προσαρμοστούν. 11 Επιτροπή, συνεπώς, προτείνει μια προσέγγιση υλοποίησης "βήμα προς βήμα", η οποία θα συνοδεύεται από μια συμβουλευτική επιτροπή εμπειρογνωμόνων των κρατών μελών και θα υπάρχει πλήρης συμμετοχή όλων των ενδιαφερομένων. Η Επιτροπή θα μπορούσε να αρχίσει τις εργασίες της βασιζόμενη στα διαθέσιμα στοιχεία, επιτρέποντας κατά την πρώτη φάση την πραγματοποίηση των πρώτων βημάτων προς την πλήρη υιοθέτηση των αρχών. Στη φάση αυτή, που θα διαρκέσει έως το 2000, θα υιοθετηθούν συστήματα, που σήμερα είναι υπό συζήτηση, για τον καταλογισμό του κόστους σε σιδηροδρομικές και αεροπορικές μεταφορές, συμπληρώνοντας το σύστημα καταλογισμού του κόστους στις οδικές μεταφορές και εξασφαλίζοντας την ύπαρξη μιας γενικά ομοιόμορφης διάρθρωσης στα κύρια μεταφορικά μέσα. Όσον αφορά στα εξωτερικά στοιχεία κόστους, θα είναι δυνατός ο καταλογισμός του κόστους με βάση ένα συμφωνημένο κοινοτικό πλαίσιο, αλλά τα συνολικά επίπεδα καταλογισμού του κόστους δε θα ξεπερνούν το μέσο όρο του κόστους υποδομής (γεγονός που αποτελεί τον κανόνα αυτή τη στιγμή). Κατά τη δεύτερη φάση, θα είναι μεγαλύτερη η εναρμόνιση και η προσαρμογή των συστημάτων καταλογισμού του κόστους, ειδικά στις μεταφορές βαρέων φορτηγών οχημάτων και στις σιδηροδρομικές μεταφορές, όπου θα θεσμοθετηθεί ένα σύστημα καταλογισμού του κόστους με βάση τη χιλιομετρική απόσταση, που θα διαφοροποιείται ανάλογα με το όχημα και τα γεωγραφικά χαρακτηριστικά, και στον τομέα των λιμένων, όπου θα θεσπιστεί ένα πλαίσιο καταλογισμού του κόστους. Εφεξής, τα τέλη δεν πρέπει να υπερβαίνουν το οριακό κοινωνικό κόστος (συμπεριλαμβανομένων των εξωτερικών στοιχείων κόστους). Τα ίδια τα κράτη μέλη θα πρέπει να αποφασίσουν για το πώς θα χρησιμοποιήσουν τα έσοδα. Προφανείς εναλλακτικές λύσεις είναι να κατανείμουν ποσά στους φορείς των έργων υποδομής, στο γενικό προϋπολογισμό - για παράδειγμα για την αναδιάρθρωση υφιστάμενων φόρων - ή να προορίσουν ορισμένα έσοδα για τη χρηματοδότηση υποδομής, πιθανόν πολλαπλών μέσων, σε επίπεδο εθνικό, περιφερειακό ή αστικό. Επιπλέον, στις περιπτώσεις υιοθέτησης νέων συστημάτων καταλογισμού του κόστους μεταφορών τα υφιστάμενα τέλη μεταφορών θα πρέπει να τροποποιηθούν και/ή να εξαλειφθούν σταδιακά. Κατά την τρίτη φάση, το κοινοτικό πλαίσιο θα ενημερωθεί με βάση την εμπειρία που θα έχει αποκτηθεί κατά τις δύο πρώτες φάσεις. 5. Αυτή η αρχή καταλογισμού του κόστους θα οδηγούσε σε υψηλότερο βαθμό ανάκτησης κόστους από τους χρήστες από το διαχειριστή των έργων υποδομής (χωρίς να αντιπροσωπεύει απαραίτητα ένα πρόσθετο κόστος για τους χρήστες, καθώς θα μπορούσε να αντισταθμιστεί από τις μειώσεις στα υφιστάμενα τέλη μεταφορών) και, επομένως, θα διευκόλυνε τη δημιουργία και τη χρηματοδότηση πρόσθετης υποδομής. Σε συνδυασμό με τις επιδοτήσεις που θα καταβάλουν τα κράτη μέλη απευθείας στους διαχειριστές των έργων υποδομής ως αντιστάθμισμα των ευρύτερων κοινωνικών ωφελειών για τους μη χρήστες των μεταφορών, αυτό πιθανόν να οδηγήσει σε υψηλή, ενδεχομένως πλήρη, ανάκτηση των κεφαλαιουχικών δαπανών υποδομής σε επίπεδο συνολικού συστήματος μεταφορών. Ωστόσο, εάν δεν επιτευχθεί πλήρης ανάκτηση και εάν τα κράτη μέλη επιθυμούν να φθάσουν σ' ένα υψηλότερο επίπεδο ανάκτησης του κόστους, τότε η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτό θα πρέπει να γίνει μέσα) της επιβολής πρόσθεπον πάγκον τελών χρήστη τα οποία δεν θα κάνουν διακρίσεις και δεν θα επιφέρουν στρεβλώσεις. Ακόμα, τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα έως μεσοπρόθεσμα, ενδέχεται να υπάρξουν επενδυτικά έργα που θα απαιτούν υψηλότερο βαθμό ανάκτησης κόστους από τους χρήστες των έργων αυτών. Στις περιπτώσεις αυτές θα επιτρέπονται υψηλότερα τέλη για αρκετό χρονικό διάστημα, τα οποία θα υπόκεινται στους κοινοτικούς κανόνες που αποτρέπουν τις διακρίσεις και τα μονοπωλιακά κέρδη. Συνοπτικά, οι αρχές καταλογισμού του κόστους 1 c που προτείνονται στο έγγραφο αυτό, και που είναι απαραίτητες για την αποτελεσματική χρήση των δικτύων υποδομής, θα δημιουργήσουν επίσης τις συνθήκες για τη χρηματοδότηση της υποδομής από συνεισφορές των χρηστών που θα ανταποκρίνονται σε διαφορετικά μοντέλα χρηματοδότησης. Ενόψει του ότι τα συστήματα χρηματοδότησης που ισχύουν στην ΕΕ παρουσιάζουν έντονες αποκλίσεις και λαμβανομένης υπόψη της αρχής της επικουρικότητας, αυτή η Λευκή Βίβλος δεν θεσπίζει αρχές για τη χρηματοδότηση της υποδομής. και 6. Το σύστημα καταλογισμού του κόστους θα ενισχύσει την αποτελεσματική χρήση της υποδομής και συνεπώς θα διευκολύνει και την αποτελεσματική δημιουργία νέας υποδομής, όπου χρειάζεται. Ωστόσο, για να εξασφαλιστεί αυτό το πλαίσιο καταλογισμού του κόστους θα πρέπει να συνοδεύεται από αποτελεσματικές επενδυτικές αποφάσεις σε θέματα υποδομής με βάση μια πλήρη ανάλυση κοινωνικού κόστους/ωφέλειας (συμπεριλαμβανομένων αυτών που σχετίζονται, για παράδειγμα, με το βελτιωμένο σχεδιασμό χρήσης της γης και τη δυνατότητα πρόσβασης αυτής). Θα πρέπει να υλοποιούνται μόνο έργα που θα έχουν καθαρή κοινωνική ωφέλεια. Σε μια εσωτερική αγορά υπό ολοκλήρωση, τα νέα έργα υποδομής πιθανόν να έχουν όλο και περισσότερο διακρατικές επιπτώσεις. Αυτές θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη στην ανάλυση και κόστους-ωφέλειας χρηματοδότησης. Η ύπαρξη διακρατικής ωφέλειας αποτελεί σημαντικό επιχείρημα που δικαιολογεί τη συγχρηματοδότηση των Διευρωπαϊκών Υποδομών Μεταφορών από τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Ωστόσο, αυτή τη στιγμή δεν υπάρχουν επαρκείς μηχανισμοί που θα παρακολουθούν και θα εξασφαλίζουν ότι λαμβάνονται υπόψη οι αρνητικές διακρατικές επιπτώσεις των επενδύσεων υποδομής. Αυτό ιδιαίτερα στην περίπτωση των λιμένων όπου θα μπορούσαν να δημιουργηθούν νέες υποδομές με κρατική χρηματοδότηση, εν μέρει σε βάρος των λιμένων άλλων κρατών μελών που δεν λαμβάνουν παρόμοια βοήθεια. Εκτός από την ανάπτυξη διαφανών λογιστικών πρακτικών, προτείνεται, συνεπώς, να ανταλλάσσονται πληροφορίες σχετικά με το κόστος και τα οφέλη των δημοσίων επενδύσεων σε αυτό τον τομέα, ώστε να εξασφαλιστεί ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν πλήρως υπόψη τις επιπτώσεις των επενδυτικών αποφάσεων στα άλλα κράτη μέλη. Η Επιτροπή θα αναλάβει την αντίστοιχη πρωτοβουλία κατ' εφαρμογή του άρθρου 129Γ2 της Συνθήκης. να αντανακλώνται στις αποφάσεις επενδύσεων ισχύει 7. Οι διάφορες μελέτες που έχει εκπονήσει η Επιτροπή δείχνουν ότι η προτεινόμενη προσέγγιση τύπου «ο χρήστης πληρώνει» θα ενισχύσει σημαντικά την τεχνική αποτελεσματικότητα των επιμέρους μέσων μεταφοράς και θα μειώσει κατά πολύ το περιβαλλοντικό κόστος. Αν και θα αυξηθούν μερικά τέλη των χρηστών, το συνολικό κόστος του συστήματος μεταφοράς θα μειωθεί σημαντικά. Με βάση τις διαθέσιμες μελέτες, εκτιμάται κατά προσέγγιση ότι η εισαγωγή του συστήματος "ο χρήστης πληρώνει'Όα μπορούσε να οδηγήσει σε εξοικονόμηση ύψους τουλάχιστον 30-80 δις ECU ανά έτος. Επίσης μια πρώτη εκτίμηση δείχνει ότι η προτεινόμενη πολιτική θα ήταν επωφελής τόσο για τις σχετικά ανεπτυγμένες όσο και για τις οικονομικά λιγότερο ανεπτυγμένες περιφέρειες της Κοινότητας. Ωστόσο, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι ίσως είναι απαραίτητη μια πιο σταδιακή υιοθέτηση των αρχών καταλογισμού του κόστους στις περιοχές συνοχής. 8. Για λόγους αποτελεσματικότητας και βιωσιμότητας των μεταφορών είναι απαραίτητο να αντικαταστήσουμε το υφιστάμενο συνονθύλευμα των μηχανισμών καταλογισμού του κόστους στα διάφορα κράτη μέλη και μέσα μεταφοράς με μια εναρμονισμένη κοινοτική 5 - 1Λ. προσέγγιση του καταλογισμού του κόστους των μεταφορών. Αυτή η Λευκή Βίβλος ορίζει τον τρόπο με τον οποίο αυτό μπορεί να πραγματοποιηθεί. le 1 ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1. Η υποδομή των μεταφορών στην Ευρώπη έχει μεγάλη σημασία για την οικονομική ανάπτυξη, την κινητικότητα του εργατικού δυναμικού, τους καταναλωτές και την ανταγωνιστικότητα της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Είναι συνεπώς ζωτικής σημασίας να είναι όσο το δυνατό αποδοτικότερη η δημιουργία και χρήση της υποδομής. Η επίτευξη αυτού του στόχου εξαρτάται μεταξύ άλλων από τον τρόπο χρέωσης των χρηστών για την υποδομή και από τα διαθέσιμα μέσα για τη χρηματοδότηση των επενδύσεων. Επιπλέον, η επίτευξη αυτού του στόχου γίνεται διαρκώς δυσχερέστερη. 2. Η στήριξη στην αποκλειστικά δημόσια χρηματοδότηση της υποδομής των μεταφορών γίνεται όλο και πιο δύσκολη, καθώς τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν αυξανόμενα οικονομικά βάρη και επιζητούν μεγαλύτερη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στη χρηματοδότηση των έργων υποδομής. Σε άλλες περιπτώσεις εξετάζουν τον τρόπο ανάκτησης μέρους του κόστους από τους χρήστες κατά τη δημιουργία νέας δημόσιας υποδομής. Παράλληλα, οι σύγχρονες τάσεις που αφορούν στον τρόπο ανάπτυξης και αύξησης της κυκλοφορίας είναι επίσης υπό εξέταση, καθώς η εντεινόμενη κυκλοφοριακή συμφόρηση και μόλυνση καθιστούν αμφίβολη τη βιωσιμότητα των μεταφορών. Τα τέλη για τις μεταφορές μπορούν να παίξουν ένα σαφή ρόλο στην αντιμετώπιση όλων αυτών των ζητημάτων, καθώς οι μεταβολές των τελών αλλάζουν τις τιμές, οι οποίες με τη σειρά τους μπορούν να αλλάξουν τη χρήση των μεταφορών. Επιπλέον, οι χρήστες και οι παροχείς υπηρεσιών μεταφοράς συνειδητοποιούν όλο και περισσότερο ότι οι διαφορές στα τέλη, στα διαφορετικά μεταφορικά μέσα και στα κράτη μέλη έχουν επιπτώσεις στο κόστος και την ανταγωνιστικότητα της βιομηχανίας και προκαλούν στρεβλώσεις στη λειτουργία της ενιαίας αγοράς. 3. Και τα τρία προβλήματα μπορούν να θεωρηθούν ως αδυναμίες της αγοράς μεταφορών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας: οι διαχειριστές των έργων υποδομής δεν έχουν πάντα τη δυνατότητα να ανακτήσουν μεγάλο μέρος των κεφαλαιουχικών δαπανών τους, και συνεπούς διστάζουν να επενδύσουν, η αγορά δεν συμπεριλαμβάνει στις τιμές της τα εξωτερικά στοιχεία κόστους και έτσι η χρήση ορισμένων μεταφορικών μέσων είναι μερικές φορές υπερβολική και, τέλος, οι διαφορές των φόρων και των τελών στρεβλώνουν τα μηνύματα της αγοράς και κατά συνέπεια τις επιλογές της βιομηχανίας ως προς τις μεταφορές. Και τα τρία αυτά προβλήματα μπορούν να αντιμετωπιστούν με τη χρήση οικονομικών μέσων: ένα κοινοτικό πλαίσιο για τα τέλη υποδομής μπορεί να διορθώσει αυτές τις αποτυχίες της αγοράς. 4. Η παρούσα Λευκή Βίβλος εξηγεί τον τρόπο με τον οποίο η μεταρρύθμιση του καταλογισμού του κόστους υποδομής μπορεί να επιλύσει πολλά από τα προβλήματα του τομέα μεταφορών και να βοηθήσει στην ανάπτυξη των Ευρωπαϊκών μεταφορών. Αυτή προέκυψε από τις συζητήσεις για τη Λευκή Βίβλο της Επιτροπής του 1993 για τη "Μελλοντική εξέλιξη της κοινής πολιτικής για τις μεταφορές"1, την Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής του 1995 "Προς τη δίκαιη και αποτελεσματική τιμολόγηση στις μεταφορές"2, την έκθεση του 1996 της ανώτερης επιτροπής σχετικά με τη συνεργασία δημόσιου και ιδιωτικού Ευρωπαϊκή Επιτροπή, COM (92) 494 τελ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, COM (95) 691. Η Πράσινη Βίβλος πρότεινε, θέτοντας τα ως βάση ενός λειτουργικού συστήματος μεταφορών, η τιμολόγηση να γίνεται με βάση το οριακό κόστος και να υπάρχει μεγαλύτερος βαθμός ανάκτησης του κόστους και μεγαλύτερη διαφάνεια. Αυτό αποτέλεσε έναυσμα για εκτενή συζήτηση σχετικά με τον υπολογισμό του κόστους στις μεταφορές. 1 τομέα3 και την πιο πρόσφατη έκθεση της ανώτερης επιτροπής για τον καταλογισμό του κόστους της υποδομής, που συγκροτήθηκε την άνοιξη του 1998 με σκοπό να παρέχει συμβουλές για την ανάπτυξη ενός ολοκληρωμένου συνόλου αρχών καταλογισμού του κόστους4. Τέλος, το κοινό Συμβούλιο Μεταφορών/Περιβάλλοντος τον Ιούνιο του 1998 ζήτησε επίσης τη λήψη μέτρων για τη βέλτιστη χρήση της υφιστάμενης υποδομής ώστε να υπάρξει μια στροφή προς λιγότερο επιβλαβή για το περιβάλλον μεταφορικά μέσα, και τη χρήση οικονομικών μέσων για τη μείωση της κατανάλωσης καυσίμων, των εκπομπών και του θορύβου. Το έγγραφο έχει την εξής δομή: (α) συνοψίζονται τα τρέχοντα προβλήματα του καταλογισμού του κόστους υποδομής και η ανάγκη υιοθέτησης αρχών καταλογισμού του κόστους που θα συγκλίνουν περισσότερο (β) παρουσιάζονται αρχές καταλογισμού του κόστους που θα ισχύουν σε όλη την Κοινότητα καθώς και οι επιπτώσεις τους σε σχέση με τα προβλήματα (γ) περιγράφεται ένα σχέδιο για την εφαρμογή αυτών των αρχών σε όλα τα μεταφορικά μέσα (δ) εξετάζονται οι επιπτώσεις του προτεινόμενου συστήματος καταλογισμού του κόστους. 2 ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ ΤΩΝ ΜΕΤΑΦΟΡΩΝ ΠΟΥ ΠΡΟΚΥΠΤΟΥΝ ΥΦΙΣΤΑΜΕΝΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΚΑΤΑΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΚΟΣΤΟΥΣ ΑΠΟ ΤΑ 1. Για να γίνουν περισσότερο κατανοητά τα συστήματα καταλογισμού του κόστους της υποδομής, είναι σημαντικό να εξεταστεί η υποκείμενη δομή κόστους, που συνοψίζεται στον ακόλουθο πίνακα. Οι δύο κύριες κατηγορίες που παρουσιάζονται εδώ είναι οι "πάγιες δαπάνες", οι οποίες είναι ανεξάρτητες από την κυκλοφοριακή ροή, και οι "μεταβλητές δαπάνες", που πραγματικά διαφοροποιούνται ανάλογα με τα επίπεδα κυκλοφορίας. Στοιχεία κόστους σχετικά με τη δημιουργία και τη χρήση υποδομής Πάγιες δαπάνες Μεταβλητές δαπάνες Εσωτερικές δαπάνες Κεφαλαιουχικές δαπάνες: • Εξόφληση κεφαλαίου • Καταβολή τόκου • Απόδοση με βάση τα στοιχεία του ενεργητικού Πάγια έξοδα λειτουργίας: • Έξοδα συντήρησης (συνδέονται με τις καιρικές συνθήκες και Εξωτερικά στοιχεία κόστους/οφέλη Δαπάνες: Επιπτώσεις από τους φραγμούς στην αγορά Υποβάθμιση του περιβάλλοντος Αισθητική υποβάθμιση Οφέλη: Καλύτερη πρόσβαση Εσωτερικές δαπάνες Μεταβλητές τρέχουσες δαπάνες: • Λειτουργικές δαπάνες (ρύθμιση κυκλοφορίας, εφαρμογή μέτρων, υποστηρικτικές υπηρεσίες) • Έξοδα συντήρησης από φθορά τη (αποκατάσταση Άλλα εξωτερικά στοιχεία κόστους Μόλυνση ατμόσφαφας και υδάτων: • Τοπικοί ρύποι (π. χ. σωματίδια) • Περιφερειακοί ρύποι (π·χ· ΝΟΧ) • Παγκόσμιοι ρύποι (π. χ. C02) Ατυχήματα (εν μέρει) Θόρυβος και δονήσεις 3 Ανώτερη επιτροπή για τη Συνεργασία Δημόσιου και Ιδιιοτικού Τομέα, 1997. II έκθεση της ομάδας υψηλού επιπέδου τόνισε την ανάγκη για μια συνεχή ροή εσόδων από τους χρήστες προκειμένου να διευκολυνθεί η ανάπτυξη της συνεργασίας μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα 4 Ανώτερη επιτροπή για τον καταλογισμό του κόστους της υποδομής μεταφορών, 1998. 2 το χρόνο) • Λειτουργικά έξοδα (φωτισμός, ρύθμιση της κυκλοφορίας, πληροφόρηση) Οφέλη δικτύου Αυξημένη παραγωγικότητα επιφανειακής στρώσης, αντικατάσταση σιδηροδρόμων, επιδιορθώσεις) Κυκλοφοριακή συμφόρηση (εν μέρει) • Διοίκηση Πηγή: με βάση την ανώτερη επιτροπή για τον καταλογισμό του κόστους της υποδομής μεταφορών, Ιούνιος 1998. 2. Σε έναν αποδοτικό5 και ανταγωνιστικό τομέα μεταφορών, οι διαφορετικές αυτές δαπάνες λαμβάνονται υπόψη κατά τη λήψη αποφάσεων για τη δημιουργία και τη χρήση υποδομής. Για να είναι αποτελεσματική η δημιουργία υποδομής θα πρέπει να βασίζεται σε μια πλήρη ανάλυση κοινωνικού κόστους-ωφέλειας, όπου θα λαμβάνονται υπόψη όλα τα ιδιωτικά και ευρύτερα δημόσια οφέλη και δαπάνες. Οι επιπτώσεις στα άλλα κράτη μέλη θα πρέπει επίσης να περιλαμβάνονται στην ανάλυση. Με δεδομένο ένα συγκεκριμένο επίπεδο δημιουργίας υποδομής, η αποδοτική χρήση των μεταφορών προάγεται όταν οι μεταβλητές δαπάνες αντανακλώνται στις τελικές τιμές που επιβάλλονται στους μεταφορείς και τους χρήστες των μεταφορών. Ωστόσο, όπου τα τέλη για την υποδομή παύουν να συνδέονται με το κόστος, η χρήση των μεταφορών δεν είναι πλέον αποδοτική και η ανταγωνιστικότητα του ευρωπαϊκού τομέα μεταφορών μειώνεται. Όταν τα τέλη είναι πολύ χαμηλά, ενδέχεται να παρατηρηθεί υπερβολική ζήτηση, γεγονός που δημιουργεί υψηλότερο κόστος παρά οφέλη και οι μεμονωμένοι μεταφορείς έχουν λιγότερα κίνητρα να μειώσουν το κόστος που επιβάλλουν στην κοινωνία. Όταν τα τέλη είναι πολύ υψηλά, μερικοί χρήστες που θα είχαν τη δυνατότητα να πληρώσουν το κόστος αποτρέπονται από τη χρήση της υποδομής, με αποτέλεσμα το κοινωνικό της όφελος να μειώνεται. 3. Στα κράτη μέλη, επιβάλλονται από παλιά τέλη ή φόροι στον τομέα μεταφορών χωρίς να συνδέονται καθόλου με το κόστος. Χρησιμοποιήθηκαν ως μέρος μιας ευρύτερης δημοσιονομικής πολιτικής για να αυξήσουν τα κρατικά έσοδα αλλά και για να μεταβάλουν τις τιμές για λόγους βιομηχανικής, κοινωνικής πολιτικής και πολιτικής για το περιβάλλον. Τα τέλη και οι φόροι αυτοί, συχνά δεν αντανακλούν το κόστος και διαφέρουν μεταξύ των μεταφορικών μέσων και των κρατών μελών. Αυτό δημιουργεί ορισμένα προβλήματα: (α) στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ των κρατών μελών (π. χ. ανταγωνιστικοί λιμένες) (β) στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ ίδιων και διαφορετικών μεταφορικών μέσων (ιδιαίτερα μεταξύ οδικής και σιδηροδρομικής μεταφοράς) (γ) αδυναμία θεώρησης των κοινωνικών και περιβαλλοντικών πτυχών των μεταφορών (ώστε οι σχετικές περιβαλλοντικές τρόπων πραγματοποίησης του ίδιου ταξιδιού δεν αντανακλώνται στις τιμές) των διαφορετικών επιπτώσεις (δ) δυσχέρειες στη χρηματοδότηση των επενδύσεων υποδομής (οι χρήστες των μεταφορών πληρώνουν συχνά σημαντικά ποσά σε φόρους, που δε συνδέονται με τη χρηματοδότηση του δικτύου). 5 Ο όρος "αποδοτική" ή "απόδοση" χρησιμοποιείται σε ολόκληρο το έγγραφο. Περιγράφει μια κατάσταση όπου οι συνολικές δαπάνες ελαχιστοποιούνται για ένα δεδομένο επίπεδο ωφελειών. Αυτό προϋποθέτει ότι λαμβάνονται υπόψη όλες οι συνέπειες των αποφάσεων για τις μεταφορές (εξωτερικές/εσωτερικές, συνέπειες στον χρήστη/μη χρήστη) και δεν είναι δυνατή καμιά βελτίο>ση της κατανομής των πόρων ή των επιλογών στις μεταφορές. 4. Οι στρεβλώσεις αυτές συχνά θεωρούνται ως μεμονωμένα προβλήματα άσχετα το ένα με το άλλο, όπως η ανισορροπία από πλευράς μεταφορικών μέσων (υπερβολική χρήση των οδικών αρτηριών και μικρότερη των δυνατοτήτων χρήση των σιδηροδρόμων, των εσωτερικών υδάτινων οδών ή των βραχέων ακτοπλοϊκών διαδρομών για παράδειγμα), η κυκλοφοριακή συμφόρηση (είτε σε αστικές είτε σε ημιαστικές περιοχές) και η ρύπανση. Τα ακόλουθα παραδείγματα δείχνουν τη σοβαρότητα των προβλημάτων καθώς και την αλληλεξάρτηση των προβλημάτων αυτών. 5. Οι διαφορές στις δομές καταλογισμού του κόστους μεταξύ των κρατών μελών ευνοούν ορισμένους μεταφορείς εις βάρος άλλων. Αυτό φαίνεται καθαρά στον τομέα οδικών μεταφορών: Μόνο ένα κράτος μέλος επιβάλλει φόρο κυκλοφορίας στα βαρέα φορτηγά οχήματα. Πέντε κράτη μέλη επιβάλλουν διόδια, έξι άλλα χρησιμοποιούν το σύστημα Eurovignette για τα βαρέα επαγγελματικά οχήματα, ένα άλλο εφαρμόζει μια άλλη μορφή τέλους χρήστη και τρία άλλα δεν προβλέπουν τέλος για τη χρήση των οδών σε καμία περίπτωση. Όλα τα κράτη μέλη επιβάλλουν ετήσιους φόρους οχημάτων, αλλά αυτοί διαφέρουν ως και 3000 ECU, και οι ειδικοί φόροι κατανάλωσης καυσίμων ντίζελ διαφέρουν ως 330 ECU ανά 1000 λίτρα. Το αποτέλεσμα των διαφοροποιήσεων αυτών είναι ότι οι οδικοί μεταφορείς από διαφορετικά κράτη μέλη μπορεί να αντιμετο>πίσουν πολύ διαφορετικό κόστος και αθέμιτο ανταγωνισμό. Αντί να χρησιμοποιήσουν για τη μεταφορά τις συντομότερες διαδρομές και τα καταλληλότερα σημεία προσέγγισης, οι μεταφορείς μπορεί να εγκαταστήσουν την επιχείρηση τους εκεί όπου οι φόροι ιδιοκτησίας είναι χαμηλότεροι, να ανεφοδιάζονται με καύσιμα εκεί όπου οι φόροι καυσίμων είναι χαμηλότεροι και, αν έχουν τη δυνατότητα επιλογής, να επιλέξουν διαδρομές όπου τα διόδια είναι χαμηλότερα. Οι επιλογές των οδικών μεταφορέων στρεβλώνονται λόγω της έλλειψης ενός εναρμονισμένου συστήματος καταλογισμού του κόστους και μειώνεται η αποδοτικότητα του τομέα οδικών μεταφορών. 6. Οι πρακτικές καταλογισμού του κόστους που ισχύουν σήμερα μπορεί ακόμα να επιτρέψουν σε ορισμένους φορείς έργων υποδομής να εκμεταλλευτούν μια μονοπωλιακή κατάσταση. Στον κλάδο των αεροπορικών μεταφορών, τα αεροδρόμια που βρίσκονται σε στρατηγικές τοποθεσίες μπορούν να εκμεταλλευτούν τη σχεδόν μονοπωλιακή θέση τους και να επιβάλουν τιμές οι οποίες δεν αντανακλούν το κόστος των υπηρεσιών που παρέχονται. Αυτό μπορεί να έχει ως συνέπεια ένα αδικαιολόγητα υψηλό κόστος αεροπορικών μεταφορών και να έχει αρνητικές επιπτώσεις στην ανταγωνιστική θέση των κοινοτικών αεροπορικών εταιριών στην παγκόσμια αγορά. 7. Ακόμα, όταν ο καταλογισμός του κόστους διαφορετικών μεταφορικών μέσων γίνεται με βάση διαφορετικές αρχές διαταράσσεται η ισορροπία από πλευράς μεταφορικών μέσων. Για παράδειγμα, οι πρακτικές καταλογισμού του κόστους σιδηροδρομικής υποδομής στην Ευρώπη περιλαμβάνουν διπλά τιμολόγια, πολυμερή τιμολόγια, καταλογισμό με βάση το κοινωνικό οριακό κόστος, διαπραγματεύσεις που στηρίζονται στην προθυμία πληρωμής και μηδενικά τέλη. Το επίπεδο ανάκτησης του κόστους κυμαίνεται από μηδέν σε ορισμένα κράτη μέλη έως 100%, θεωρητικά, σε άλλα κράτη μέλη, και δεν υπάρχει ομοιομορφία ως προς τις υπηρεσίες που παρέχονται σε σχέση με το τέλος που επιβάλλεται ή ως προς τις παραμέτρους που λαμβάνονται υπόψη για τον καθορισμό των τελών. Τα περίπλοκα, μη διαφανή τέλη προκαλούν σύγχυση στη λειτουργία της αγοράς. Η περιπλοκότητα αυτή καθιστά δύσκολη την απλή κατανόηση της δομής και του επιπέδου των τελών από τους χρήστες, και μπορεί να θέσει εμπόδια στον ανταγωνισμό. Αποθαρρύνει την ανάπτυξη διεθνών υπηρεσιών, ιδιαίτερα για την κυκλοφορία των εμπορευμάτων που μεταφέρονται μέσω πολλών σιδηροδρομικών δικτύων. Επίσης τα διαφορετικά τέλη μπορούν να αποτρέψουν το χρήστη από το να ανταποκριθεί στα μηνύματα του καταλογισμού του κόστους: ενώ κάποια τέλη μπορεί να ενθαρρύνουν τη νυχτερινή κυκλοφορία αυτόματων αμαξοστοιχιών σε δευτερεύουσες διαδρομές, κάποια άλλα μπορεί να ενθαρρύνουν το αντίθετο. Καθώς η μεταφορά εμπορευμάτων με το σιδηρόδρομο συχνά ανταγωνίζεται τις οδικές μεταφορές, τις εσωτερικές υδάτινες οδούς και τις βραχείες ακτοπλοϊκές διαδρομές, τα πιο περίπλοκα τέλη της δημιουργούν διοικητικές δαπάνες, δυσχεραίνουν τις εκδηλώσεις ενδιαφέροντος και επομένως την καθιστούν λιγότερο ανταγωνιστική. Ένα άλλο προφανές πρόβλημα ως προς τη σχέση των διαφόρων μεταφορικών μέσων είναι ότι οι σιδηρόδρομοι δεν επωφελούνται πλήρως από τα σχετικά χαμηλά εξωτερικά στοιχεία κόστους τους καθώς αυτό δεν αντανακλάται στα σχετικά τέλη υποδομής που επιβάλλονται στους χρήστες. 8. Ένα ακόμα παράδειγμα στρεβλώσεων του ανταγωνισμού μεταξύ διαφορετικών μεταφορικών μέσων ως αποτέλεσμα των διαφορετικών συστημάτων καταλογισμού του κόστους, είναι η ζεύξη της Μάγχης. Στην περίπτωση αυτή, τόσο για την κυκλοφορία των επιβατών όσο και των εμπορευμάτων, υπάρχει δυνατότητα επιλογής μεταξύ οδικής, σιδηροδρομικής, θαλάσσιας ή αεροπορικής μεταφοράς. Στην αναστάτωση που προκλήθηκε στον ανταγωνισμό μετά τη λειτουργία της Σήραγγας της Μάγχης συνέβαλαν, σαφώς και κατά πολύ, τα συστήματα καταλογισμού του κόστους των διαφορετικών μεταφορικών μέσων: τα λιμενικά τέλη, τα τέλη σιδηροδρόμου και τα τέλη πρόσβασης σήραγγας, οι συνδετήριες οδοί χωρίς διόδια, τα αεροπορικά τέλη, ακόμα και οι κανονισμοί για τα αφορολόγητα είδη, έθεσαν εμπόδια με διάφορους τρόπους στη δυνατότητα ανταγωνισμού μεταξύ των διαφορετικών μεταφορικών μέσων και διαδρομών. Και καθώς η αγορά των μεταφορών απελευθερώνεται, η υποδομή βελτιώνεται και ολοκληρώνεται μέσω του Διευρωπαϊκού Δικτύου Μεταφορών, θα πληθαίνουν τα παραδείγματα αυτού του εντεινόμενου ανταγωνισμού, μεταξύ όλων των μεταφορικών μέσων, και θα αυξάνεται η ανάγκη μείωσης των στρεβλώσεων που προκύπτουν από τις αποκλίνουσες δομές καταλογισμού του κόστους. 9. Ένα άλλο σημαντικό παράδειγμα στρεβλώσεων του ανταγωνισμού είναι οι επιπτώσεις των τελών στον κλάδο των θαλάσσιων λιμένων. Οι ρυθμίσεις του καταλογισμού του κόστους που ισχύουν σήμερα παρουσιάζουν μεγάλες αποκλίσεις και οι κρατικές επιδοτήσεις επιτρέπουν στους λιμένες να μειώνουν τις τιμές και να προσελκύουν δουλειά από άλλους λιμένες. Υπάρχει σαφώς ανταγωνισμός μεταξύ των λιμένων, ο οποίος επηρεάζεται από την πρόσβαση στο λιμένα από την ενδοχώρα και τη θάλασσα, ώστε οι δομές καταλογισμού του κόστους θαλάσσιας, οδικής και σιδηροδρομικής κυκλοφορίας έχουν σημαντικές επιπτώσεις στον κλάδο των λιμένων. Αντιστρόφως, η εντονότερη χρήση των λιμένων που λαμβάνουν μεγαλύτερες επιδοτήσεις μπορεί να οδηγήσει σε πολύ μεγαλύτερη χρήση της οδικής ή σιδηροδρομικής υποδομής σε ορισμένες περιοχές, και σε αυξημένη κυκλοφοριακή συμφόρηση. 10. Συνοπτικά, οι διαφορετικές αρχές καταλογισμού του κόστους που ισχύουν σήμερα προκαλούν στρεβλώσεις του ανταγα>νισμού, ενώ οι κοινές αρχές καταλογισμού του κόστους θα δημιουργούσαν ίσες ευκαιρίες και θα επέφεραν εξισορρόπηση μεταξύ ιδίου και διαφορετικού τύπου μεταφορικών μέσων. 11. Ακόμα, τα συστήματα καταλογισμού του κόστους που ισχύουν σήμερα σπάνια προάγουν τις καθαρές τεχνολογίες. Για παράδειγμα, ο ναυτιλιακός κλάδος προκαλεί ένα μεγάλο ποσοστό εκπομπών διοξειδίου του θείου και μονοξειδίου του αζώτου, και οι εκπομπές θα μπορούσαν να μειωθούν σημαντικά με τη μεγαλύτερη χρήση καυσίμων πλοίων χαμηλής περιεκτικότητας σε θείο και καταλυτικών μετατροπέων. Αν ωστόσο δεν εφαρμοστεί η αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει", και δεν επιβληθεί τέλος για τις εκπομπές, οι μεταφορείς δεν θα ενθαρρύνονται να λάβουν τέτοια μέτρα. Ένα σύστημα καταλογισμού του κόστους των εκπομπών θα έδινε στους μεταφορείς το κίνητρο να λάβουν υπόψη τη μείωση της 5 περιβαλλοντικής ρύπανσης, καθώς η μείωση των εκπομπών θα επιβραβεύονταν με χαμηλότερα τέλη. Αν τα τέλη είναι υψηλότερα από το κόστος μείωσης των εκπομπών, οι θαλάσσιοι μεταφορείς θα μειώσουν εκπομπές, και, κοινωνικοοικονομικά, η αποτελεσματικότητα του τομέα θα βελτιωθεί. Το αποτέλεσμα θα είναι το ίδιο και στα άλλα μεταφορικά μέσα. τις 12. Τέλος, ο τομέας των μεταφορών αντιμετωπίζει προβλήματα όσον αφορά στην εξασφάλιση χρηματοδότησης για νέες επενδύσεις υποδομής. II αυξανόμενη δυσκολία εξασφάλισης χρηματοδοτικής υποστήριξης από το δημόσιο τομέα για επενδύσεις στην υποδομή των μεταφορών είχε ως συνέπεια ένα αυξανόμενο ενδιαφέρον στον καταλογισμό του κόστους και στις Συνεργασίες Δημοσίου και Ιδιωτικού τομέα (ΡΡΡ) για τη χρηματοδότηση έργων υποδομής, ιδιαίτερα σε εθνικό και κοινοτικό επίπεδο, όπως αυτών που εντάσσονται στο Διευρωπαϊκό Δίκτυο Μεταφορών. Όπως αναγνωρίστηκε ρητά από την ανώτερη επιτροπή για τη χρηματοδότηση έργων ΡΡΡ που εντάσσονται στο παραπάνω δίκτυο, η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα θα καθοριστεί από την προοπτική ενός αποδεκτού επιπέδου κερδοφορίας και μιας ανάλογης ροής εσόδων, με την επιφύλαξη ενός αποδεκτού επιπέδου αβεβαιότητας. Αλλά, αυτή τη στιγμή, κάτω του 10% του κόστους οδικής υποδομής και κάτω του 30% του κόστους σιδηροδρομικής υποδομής ανακτώνται από άμεσα τέλη του χρήστη που εισπράττουν οι διαχειριστές των έργων υποδομής. Επομένως ο άμεσος καταλογισμός του κόστους της κυκλοφορίας θα συνέβαλε στη δημιουργία μιας ροής εσόδων για την ανάπτυξη Συνεργασιών ΡΡΡ, που θα μπορούσε να μειώσει την ανάγκη για κρατικές επιδοτήσεις. 13. Για την αντιμετώπιση ορισμένων από αυτά τα προβλήματα υπάρχει ήδη μία σειρά υφιστάμενων κοινοτικών πολιτικών και κανόνων. Για παράδειγμα, υπάρχει μια Οδηγία που εναρμονίζει ως ένα βαθμό τους φόρους και τα τέλη βαρέων φορτηγών οχημάτων (για παράδειγμα η Οδηγία 93/89/ΕΟΚ εναρμονίζει, ως ένα βαθμό, τους φόρους και τα τέλη βαρέων φορτηγών οχημάτων) και ένας Κανονισμός του Συμβουλίου (2978/94) για τα λιμενικά τέλη που αφορούν στα πετρελαιοφόρα με διαχωρισμένες δεξαμενές έρματος αποβλέπει σαφώς στην προστασία του περιβάλλοντος και την ασφάλεια. Ακόμα, η Επιτροπή προέβη σε προσφυγές παράβασης σε περιπτώσεις αποκλίσεων από τα κοινοτικά συστήματα καταλογισμού του κόστους και παρακολουθεί στενά τις κρατικές ενισχύσεις στις μεταφορές. Ωστόσο, τα υφιστάμενα πλαίσια δεν αντιμετωπίζουν τις στρεβλώσεις που προκύπτουν από: ορισμένα τέλη και φόρους μεταφορών που σχετίζονται με τον τόπο εγγραφής των μεταφορικών μέσων (π. χ. ετήσιοι φόροι οχημάτων), με την έλλειψη ενός πλαισίου που θα λαμβάνει υπόψη τα εξωτερικά στοιχεία κόστους κατά τρόπο εναρμονισμένο για όλα τα μεταφορικά μέσα και με τα πολύ διαφορετικά επίπεδα κάλυψης του κόστους υποδομής στα διάφορα μεταφορικά μέσα. Τις ελλείψεις αυτές τις αναγνωρίζουν τόσο οι εταιρίες μεταφορών όσο και τα διάφορα θεσμικά όργανα της κοινότητας που έχουν επανειλημμένα ζητήσει από την Επιτροπή να υποβάλει προτάσεις για την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών. 14. Ακόμα, τα προβλήματα αυτά ενδέχεται να επιδεινωθούν με την προοδευτική απελευθέρωση της αγοράς των μεταφορών. Με δεδομένη την πλήρη απελευθέρωση των αγορών οδικών και αεροπορικών μεταφορών το 1998 και το επικείμενο πλήρες άνοιγμα των αγορών σε κλάδους όπως οι εσωτερικές υδάτινες οδοί (το έτος 2000) και τις προσπάθειες για περαιτέρω άνοιγμα της αγοράς των σιδηροδρόμων, επιβάλλεται η άμεση αντιμετώπιση του ζητήματος της εναρμόνισης των πλαισίων καταλογισμού του κόστους. Συνολικά, η έλλειψη αντιστοιχίας μεταξύ κόστους στο σημείο χρήσης και των επιβαλλόμενων τελών, οι διαφορές στα συστήματα καταλογισμού του κόστους μεταξύ των διαφόρων μέσων και των κρατών μελών, οι κρατικές παρεμβάσεις που προκαλούν στρεβλώσεις και ο μονοπωλιακός καταλογισμός κόστους καθιστούν το ευρωπαϊκό σύστημα μεταφορών πολύ λιγότερο αποδοτικό απ' όσο θα μπορούσε να είναι. Αυτό έχει ως συνέπεια την αύξηση του κόστους των μεταφορών και του περιβαλλοντικού κόστους γενικά, η οποία μειώνει την κινητικότητα, την οικονομική δραστηριότητα, την οικονομική ανάπτυξη, και ζημιώνει ιδιαίτερα τις περιφερειακές περιοχές της ΕΕ. Οι δυνατότητες βελτίωσης και η διασυνοριακή διάσταση της πολιτικής καταλογισμού του κόστους, δημιουργούν μια άμεση ανάγκη κοινοτικής προσέγγισης του καταλογισμού του κόστους της υποδομής στις μεταφορές. 3 ΜΙΑ ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΟΥ ΚΑΤΑΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΚΟΣΤΟΥΣ ΥΠΟΔΟΜΗΣ 1. Μια κοινοτική προσέγγιση του καταλογισμού του κόστους υποδομής θα πρέπει να αντιμετωπίσει τις κυριότερες αδυναμίες των υφιστάμενων συστημάτων που αναλύθηκαν στο Κεφάλαιο 2. Ο βασικός στόχος της προτεινόμενης κοινοτικής προσέγγισης του καταλογισμού του κόστους υποδομής είναι, επομένως, η γενικότερη βελτίωση της αποδοτικότητας κατά τη δημιουργία και χρήση των υποδομών των ευρωπαϊκών μεταφορών, η προώθηση του θεμιτού ανταγωνισμού, η προστασία της ενιαίας αγοράς και η ενίσχυση της βιωσιμότητας του συστήματος μεταφορών. Παράλληλα, η ανάπτυξη μιας κοινοτικής προσέγγισης του καταλογισμού του κόστους 2. υποδομής θα πρέπει να λάβει σοβαρά υπόψη την αρχή της επικουρικότητας. Ειδικότερα, αυτό σημαίνει ότι το σύστημα θα πρέπει να παρέχει ένα πλαίσιο που θα βασίζεται σε κοινές αρχές για όλα τα επαγγελματικά μεταφορικά μέσα εντός του οποίου τα κράτη μέλη θα είναι σε μεγάλο βαθμό ελεύθερα να προσδιορίζουν τα επίπεδα των τελών. Η προσέγγιση θα πρέπει επίσης να διασφαλίσει τη διαφάνεια και αμεροληψία των συστημάτων τα οποία θα πρέπει να ισχύουν τόσο για ιδιωτικούς όσο και για δημόσιους φορείς. Ωστόσο οι νέοι κανόνες δε θα πρέπει να επηρεάσουν τις υπάρχουσες άδειες και παραχωρήσεις. 3. Οι αρχές που διέπουν την προτεινόμενη προσέγγιση καταλογισμού του κόστους για τα επαγγελματικά οχήματα θα ήταν χρήσιμο να επεκταθούν στα επιβατικά αυτοκίνητα και αυτό θα καθιστούσε το συνολικό σύστημα καταλογισμού του κόστους πιο αποτελεσματικό. Ωστόσο, η Επιτροπή θεωρεί ότι, για λόγους επικουρικότητας, είναι προτιμότερο να εναπόκειται στα κράτη μέλη η λήψη της απόφασης αυτής. Αλλά η ανάπτυξη και η εφαρμογή του κοινού συστήματος καταλογισμού του κόστους, καθώς επηρεάζει την εμπορική μεταφορά επιβατών, θα πρέπει οπωσδήποτε να συμβαδίζει με τις αποφάσεις που λαμβάνονται σχετικά με τα επιβατικά αυτοκίνητα προκειμένου να αποφευχθεί η υποβάθμιση των δημόσιων μεταφορικών μέσων και των άλλων εμπορικών υπηρεσιών επιβατών6. 4. Είναι σαφές, ότι είναι αναγκαία η ανάπτυξη ενός τέτοιου πλαισίου για τις εμπορικές μεταφορές σε κοινοτικό επίπεδο. Αυτό οφείλεται στο ότι τα τέλη για την υποδομή επιδρούν στις συνθήκες του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά. Μπορεί να επηρεάσουν την πρόσβαση στην αγορά και επηρεάζουν σημαντικά την ανάπτυξη των διεθνών μεταφορών. Προκειμένου να επιτευχθούν αυτοί οι στόχοι που διατυπώθηκαν παραπάνω, η προσέγγιση θα πρέπει να βασίζεται στις ακόλουθες βασικές έννοιες: 6 Επιπλέον, θα πρέπει να σημειωθεί ότι η Επιτροπή έχει ήδη καταθέσει προς συζήτηση μια πρόταση για τη βελτίωση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς αντιμετωπίζοντας τα διασυνοριακά προβλήματα εγγραφής και φορολογίας επιβατικών αυτοκινήτων που προκύπτουν από την αλλαγή κατοικίας ατόμων από το ένα κράτος μέλος σε άλλο. Ακόμα, η Επιτροπή σκοπεύει επίσης να προβεί σε μια Ανακοίνωση το 1999 για ένα κοινοτικό πλαίσιο για τη φορολογία των οχημάτων. (α) Θα πρέπει να εφαρμοστούν οι ίδιες θεμελιώδεις αρχές σε όλα τα επαγγελματικά μεταφορικά μέσα σε κάθε κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ενωσης, ενώ αναγνωρίζεται ότι οι δομές που θα προκύψουν μπορεί να διαφέρουν ανάλογα με το μεταφορικό μέσο και το επίπεδο των τελών μπορεί να διαφέρει ανάλογα με τον τόπο ώστε να αντανακλά τις διαφορετικές ανάγκες και περιστάσεις. (β) Τα τέλη για την υποδομή θα πρέπει να ενθαρρύνουν μια μεγαλύτερη απόδοση της χρήσης της υποδομής μεταφορών και, κατά συνέπεια, να βασίζονται στην αρχή "ο χρήστης πληρώνει": όλοι οι χρήστες των υποδομών μεταφορών θα πρέπει να χρεώνονται για το κόστος που επιφέρουν στο σημείο χρήσης, ή όσο το δυνατό πιο κοντά σ* αυτό. (γ) Τα τέλη θα πρέπει να συνδέονται άμεσα με το κόστος που επιφέρουν οι χρήστες στην υποδομή και στους άλλους, συμπεριλαμβανομένων των περιβαλλοντικών και των άλλων εξωτερικών επιπτώσεων που προκαλούνται από τους χρήστες. Τα τέλη θα πρέπει να διαφέρουν μόνο όταν υπάρχουν πραγματικές διαφορές στο κόστος και την ποιότητα των υπηρεσιών και δεν θα πρέπει να γίνονται διακρίσεις μεταξύ χρηστών με βάση την ιθαγένεια και τον τόπο κατοικίας/εγκατάστασης της επιχείρησης. (δ) Τα τέλη θα πρέπει να προωθούν την αποτελεσματική δημιουργία υποδομής. Η μοναδική προσέγγιση καταλογισμού του κόστους που ανταποκρίνεται πλήρως στα κριτήρια αυτά είναι ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος: ή επιβάρυνση των χρηστών για το κόστος, τόσο το εσωτερικό όσο και το εξωτερικό, που επιφέρουν στο σημείο χρήσης (βλέπε τον πίνακα)7. Έτσι θα δινόταν ένα κίνητρο στους χρήστες να προσαρμόσουν τη συμπεριφορά τους όσον αφορά στις μεταφορές προκειμένου να μειώσουν το σύνολο του κόστους που επιφέρουν στην κοινωνία ενώ παράλληλα θα μεγιστοποιήσουν τα ιδιωτικά οφέλη, και επομένως θα μεγιστοποιήσουν την οικονομική ευημερία. (συμπεριλαμβανομένου Σε συνδυασμό με τις επιδοτήσεις που θα καταβάλουν τα κράτη μέλη απευθείας στους διαχειριστές των έργων Υποδομής ως αντιστάθμισμα των ευρύτερων κοινωνικών ωφελειών για τους μη-χρήστες των μεταφορών, ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κόστος υποδομής του κόστους κυκλοφοριακής συμφόρησης, αλλά εξαιρουμένων άλλων "εξωτερικών" στοιχείων κόστους πιθανώς να οδηγήσει σε υψηλή, ενδεχομένως πλήρη, ανάκτηση των κεφαλαιουχικών δαπανών σε επίπεδο συνολικού συστήματος μεταφορών. Εάν δεν επιτευχθεί πλήρης ανάκτηση και εάν τα κράτη μέλη επιθυμούν να φθάσουν σ' ένα υψηλότερο επίπεδο ανάκτησης του κόστους, τότε η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτό θα πρέπει να γίνει μέσω της επιβολής πρόσθετων πάγιων τελών χρήστη τα οποία δεν θα κάνουν διακρίσεις και δεν θα επιφέρουν στρεβλώσεις. Συνοπτικά, οι αρχές καταλογισμού του κόστους που προτείνονται στο έγγραφο αυτό, και που είναι απαραίτητες για την αποτελεσματική χρήση των δικτύων υποδομής, θα δημιουργήσουν επίσης τις συνθήκες για τη χρηματοδότηση της υποδομής από συνεισφορές των χρηστών που θα ανταποκρίνονται σε διαφορετικά μοντέλα χρηματοδότησης. Ενόψει του ότι τα συστήματα χρηματοδότησης που ισχύουν στην ΕΕ παρουσιάζουν έντονες αποκλίσεις και λαμβανομένης υπόψη της αρχής της επικουρικότητας, αυτή η Λευκή Βίβλος δε θεσπίζει αρχές για τη χρηματοδότηση της υποδομής. 7 Όταν χρησιμοποιείται ο όρος οριακό κόστος αναφέρεται στο κοινωνικό οριακό κόστος συμπεριλαμβανομένων των περιβαλλοντικών εξωτερικών στοιχείων κόστους κ. λπ. Μια επιχείρηση μεταφορών που έρχεται αντιμέτωπη με το πραγματικό κόστος θα είχε σαφή κίνητρα να προσαρμόσει τις επιλογές της όσον αφορά στις μεταφορές, για παράδειγμα: - χρήση οχημάτων που προκαλούν λιγότερη φθορά στο οδόστρωμα, που μολύνουν λιγότερο και είναι πιο ασφαλή - αλλαγή των διαδρομών και της επιμελητείας και επιλογή εκείνων με τα χαμηλότερα επίπεδα ζημίας του δρόμου, κυκλοφοριακής συμφόρησης, κινδύνων ατυχημάτων, και περιβαλλοντικών επιπτώσεων - ή επιλογή ενός μέσου με λιγότερες επιπτώσεις 5. Ομοίως, το σύστημα καταλογισμού του κόστους θα παρείχε κίνητρα για την προώθηση της ασφάλειας των μεταφορών μέσω μιας σειράς αντιδράσεων: οι χρήστες των μεταφορών μπορούν να αγοράσουν ή να στραφούν προς ασφαλέστερα μεταφορικά μέσα και να χρησιμοποιούν τα συστήματα μεταφορών με μεγαλύτερη ασφάλεια, ενώ οι διαχειριστές των έργων υποδομής θα έχουν κίνητρα για να βελτιώσουν τα χαρακτηριστικά ασφαλείας των δικτύων τους. Μολονότι αυτό μπορεί να αυξήσει το άμεσο κόστος, θα οδηγήσει σε ακόμη μεγαλύτερα οφέλη μέσω της μείωσης του κόστους που συνδέεται με ατυχήματα. Ακόμα και οι εταιρίες μεταφορών που δεν θα προσαρμόσουν τη συμπεριφορά τους όσον αφορά στις μεταφορές θα ωφεληθούν από τις αλλαγές που θα κάνουν οι άλλοι, όπως η μειωμένη κυκλοφοριακή συμφόρηση, η μείωση των κινδύνων ατυχημάτων και τα λοιπά. Γενικά, όταν εισαχθούν τέλη που αντανακλούν κατά τρόπο ισορροπημένο το πραγματικό κόστος στο σημείο χρήσης, παράλληλα με την κατάργηση ορισμένων συστημάτων καταλογισμού του κόστους που ισχύουν σήμερα, ή με τη μείωση ορισμένων άλλων τελών ή φόρων, οι περισσότεροι χρήστες θα ωφεληθούν. 6. Επίσης θα πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η αρχή καταλογισμού με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος σχετίζεται και εξισορροπεί άλλα πολιτικά μέτρα. Το οριακό κοινωνικό κόστος των μεταφορών μειώνεται ήδη από τους υφιστάμενους κανονισμούς ασφάλειας και προστασίας του περιβάλλοντος. Τα πρότυπα εκπομπών για τα οχήματα και τα αεροπλάνα μειώνουν τα εξωτερικά στοιχεία κόστους, οι περιορισμοί βάρους για τα βαρέα φορτηγά οχήματα (ΒΦΟ) και τα βαγόνια των τραίνων μειώνουν το κόστος ζημίας της υποδομής, και τα πρότυπα ασφάλειας μειώνουν το κόστος ατυχημάτων για όλα τα μεταφορικά μέσα. Αφού τα πρότυπα μειώνουν το κόστος, τα τέλη θα είναι χαμηλότερα απ' ότι θα ήταν διαφορετικά. Επομένως, γενικά, ένα μέσο για το οποίο ισχύουν αποδοτικά πρότυπα, θα αποζημιώνεται μέσω χαμηλότερων τελών. Επίσης, αυτός ο τύπος καταλογισμού του κόστους είναι απόλυτα σύμφωνος με την παροχή υπηρεσιών γενικού συμφέροντος, ιδιαίτερα των υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών. Οι αρχές καταλογισμού του κόστους επηρεάζουν άμεσα μόνο τους δημόσιους μεταφορείς, όχι τους τελικούς καταναλωτές και το κράτος διατηρεί πλήρως τη δυνατότητα επιδότησης αυτών των υπηρεσιών μεταφοράς. Στις περιπτώσεις όπου, ελλείψει συστημάτων άμεσου καταλογισμού του κόστους, για το κόστος της υποδομής πληρώνει σήμερα το κράτος, με την υιοθέτηση των νέων τελών θα είναι διαθέσιμα επαρκή οικονομικά μέσα για να αντισταθμίσουν οποιαδήποτε επίπτωση επί των δημόσιων μεταφορέων. Τέλος, στις περιπτώσεις όπου το κράτος χρηματοδοτεί επενδύσεις υποδομής για λόγους που δεν άπτονται απόλυτα των μεταφορών (π. χ. για να διευκολύνουν την επικοινωνία με περιοχές της περιφέρειας) τότε ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κόστος ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα χαμηλά επίπεδα καταλογισμού του κόστους, καθώς οι χρήστες δεν θα είναι υποχρεωμένοι να πληρώνουν για τις κεφαλαιουχικές δαπάνες που συνδέονται με τις κεφαλαιουχικές δαπάνες των επενδύσεων αυτών (βλέπε επίσης την παράγραφο 9). 7. Ομοίως, η ανάπτυξη ενός κοινού συστήματος καταλογισμού του κόστους με βάση τις αρχές που προτείνονται στη Λευκή αυτή Βίβλο θα διευκολύνουν τον ομοιόμορφο σχεδιασμό χρήσης της γης σε διαφορετικά επίπεδα πολιτικής. Μέσα από τη βελτίωση του συστήματος μεταφορών, θα βελτιωθεί και η επικοινωνία μεταξύ των διαφόρων περιοχών και αυτό θα συμβάλει στη λήψη ορθολογικών αποφάσεων σχεδιασμού χρήσης της γης. Το κοινό σύστημα καταλογισμού του κόστους υποδομής στις μεταφορές επίσης συνδέεται και με την ανάπτυξη της Ευρωπαϊκής Προοπτικής Χωροταξικής Ανάπτυξης (ESPD) που αποβλέπει στην προαγωγή των στόχων των μεταφορών και της συνοχής επισημαίνοντας την ανάγκη βελτίωσης της πρόσβασης και περισσότερο βιώσιμης χρήσης της υποδομής σε επίπεδο ΕΕ. ΕΝΑΣ ΠΡΑΚΤΙΚΟΣ ΟΡΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΟΡΙΑΚΟΥ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΚΟΣΤΟΥΣ Το οριακό κόστος συνίσταται στις μεταβλητές εκείνες δαπάνες που αντανακλούν το κόστος ενός πρόσθετου οχήματος ή μιας μονάδας μεταφορών που χρησιμοποιεί την υποδομή. Στην κυριολεξία, μπορεί να διαφέρει το κάθε λεπτό, με διαφορετικούς χρήστες μεταφορών, σε διαφορετικό χρόνο, σε διαφορετικές συνθήκες και σε διαφορετικά μέρη. Ακόμα, για το τελευταίο πρόσθετο φορτίο στο τρένο, αυτοκίνητο στο δρόμο, ή πλοίο στη θάλασσα, το οριακό κόστος συχνά μπορεί να πλησιάζει το μηδέν. Σαφώς ένας τόσο αυστηρός ορισμός δεν είναι ιδιαίτερα χρήσιμος στην πράξη, και όπως συμβαίνει με άλλες ρυθμίσεις καταλογισμού του κόστους στον εμπορικό κόσμο, είναι απαραίτητος ένας βαθμός προσέγγισης και αναλογίας για να αναπτυχθούν κατανοητές, πρακτικές δομές καταλογισμού του κόστους. Το οριακό κόστος μπορεί μερικές φορές να αντανακλά απλώς το μέσο όρο μεταβλητού κόστους. Για μεγαλύτερη πρακτική χρησιμότητα, θα πρέπει να αντανακλά το κόστος ζημιών της υποδομής, κυκλοφοριακής συμφόρησης και ρύπανσης, και επομένως θα διαφέρει ανάλογα με παράγοντες όπως το βάρος της μονάδας ή ο αριθμός των αξόνων, οι ώρες αιχμής, η αστική κυκλοφορία, και οι εκπομπές των κινητήρων. Τα στοιχεία του οριακού κόστους μπορεί να περιλαμβάνουν: • Λειτουργικές δαπάνες: ενεργειακό κόστος, εργατικό δυναμικό, ορισμένες δαπάνες συντήρησης. • Δαπάνες για αποκατάσταση ζημιών της υποδομής: κόστος συντήρησης, φυσιολογικής φθοράς χρήσης της υποδομής, όπως αποκατάσταση ασφαλτοτάπητα, των σιδηροδρομικών γραμμών και των διαδρόμων. • Κόστος κυκλοφοριακής συμφόρησης και ανεπάρκειας: Το κόστος λόγω χρονικών καθυστερήσεων άλλων χρηστών ή μη χρηστών, που προκαλούνται από την κυκλοφοριακή συμφόρηση (σε δρόμους, ουρές για αεροδρόμια ή σιδηροδρομικούς σταθμούς). Ακόμα, η χρήση της υποδομής από μια εταιρία μεταφορών μπορεί να εμποδίσει μια άλλη εταιρία να τη χρησιμοποιήσει (π. χ. ένα διάδρομο αεροδρομίου). • Περιβαλλοντικό κόστος: ρύπανση της ατμόσφαιρας, ρύπανση των υδάτων και ηχορύπανση. Κόστος ατυχημάτων: Κόστος όσον αφορά υλικές ζημιές, οδύνη και ηθική βλάβη και απώλειες παραγωγής. 8. Η Επιτροπή προτείνει να διαμορφωθεί ένα πλαίσιο το οποίο θα εισάγει αυτόν τον τύπο καταλογισμού του κόστους σε όλα τα μεταφορικά μέσα σε κοινοτικό επίπεδο. Σαφώς, το σύστημα θα πρέπει να αναπτυχθεί σταδιακά και προοδευτικά, ενώ δεν είναι δυνατό να συμπεριληφθούν όλα τα στοιχεία του κόστους από την αρχή. Αυτά τα θέματα συζητώνται στο Κεφάλαιο 4. 9. Αποδεικνύεται επίσης ότι ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος είναι μια σημαντική'] προϋπόθεση για τη λήψη αποτελεσματικών αποφάσεων όσον αφορά στη δημιουργία υποδομής. Μόνον όταν οι επενδυτικές αποφάσεις στηρίζονται σε αποτελεσματικά επίπεδα χρήσης της υποδομής, σημερινά και μελλοντικά, μπορούν να είναι οι ίδιες απόλυτα αποτελεσματικές. Όπως επιβεβαίωσε και η ανώτερη επιτροπή για τον καταλογισμό του κόστους υποδομής, οι επενδυτικές αποφάσεις θα πρέπει να βασίζονται σε μια πλήρη ανάλυση κοινωνικού κόστους-ωφελειών που θα καλύπτει όλο το κόστος και τα οφέλη της κοινωνίας, στο δημόσιο ή τον ιδιωτικό τομέα. Επειδή μπορεί ορισμένες φορές να ωφεληθούν από τα επιμέρους έργα και μη χρήστες του δικτύου, για παράδειγμα, λόγω της 10 μειωμένης ρύπανσης ως αποτέλεσμα της αντικατάστασης μιας οδού ταχείας κυκλοφορίας με έναν αυτοκινητόδρομο ή λόγω της αύξησης της αξίας των ακινήτων σε πόλεις που συνδέονται με μια Σιδηροδρομική Γραμμή Υψηλής Ταχύτητας, δε θα ήταν καθόλου αποδοτικό να απαιτείται η ανάκτηση όλου του κόστους κάθε επιμέρους επενδυτικού έργου από τους άμεσους χρήστες. Αν είχε υιοθετηθεί αυτή η προσέγγιση, πολύ λίγες Σιδηροδρομικές Γραμμές Υψηλής Ταχύτητας θα είχαν κατασκευαστεί στην Ευρώπη. Επομένως η επιβολή πλήρους ανάκτησης του κόστους σε επίπεδο μεμονωμένων έργων θα είχε ως συνέπεια όχι μόνο την αναποτελεσματικότητα στις μεταφορές, αλλά και σημαντικές στρεβλώσεις στις επενδυτικές αποφάσεις. ΚΑΤΑΛΟΓΙΣΜΟΙ ΜΕ ΒΑΣΗ ΤΟ ΟΡΙΑΚΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΚΟΣΤΟΣ ΚΑΙ ΑΝΑΚΤΗΣΗ ΤΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΟΥΧΙΚΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ Τα τέλη οριακού κοινωνικού κόστους δε συνδέονται με τις κεφαλαιουχικές δαπάνες καθώς οι τελευταίες δεν κυμαίνονται ανάλογα με τη χρήση τοιν μεταφορών. IV αυτό τίθεται το ερώτημα αν μια προσέγγιση καταλογισμού με βάση to οριακό κοινιυνικό κόστος μπορεί να ανακτήσει το κόστος υποδομής από ιούς χρήστες. Αποδεικνύεται εύκολα ότι ελλείψει οφέλους για τους μη χρήστες αυτό εξαρτάται από το ύψος της φέρουσας ικανότητας της υποδομής και από το κόστος επέκτασης της: με αποδοτικές επενδύσεις που υιοθετούν την προσέγγιση κόστους-ωφελειών, ο καταλογισμός μόνο με βάση το οριακό κόστος της υποδομής (π. χ. συμπεριλαμβανομένων των τελών κυκλοφοριακής συμφόρησης, αλλά εξαιρουμένων των άλλων εξωτερικών στοιχείων κόστους) θα ανακτήσει πλήρως το κόστος υποδομής αν δεν υπάρχουν οικονομίες κλίμακας στην κατασκευή της υποδομής (Newbery, 1988, Winston 1985 και Παράρτημα III). Ωστόσο, ορισμένες επενδύσεις υποδομής έχουν άλλα τεχνικά χαρακτηριστικά. Οι διαθέσιμες μελέτες σε τμήματα του ευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών συνηγορούν στο ότι για το σύνολο του συστήματος μεταφορών, φαίνεται ότι αυτού του είδους τα τέλη θα εξασφάλιζαν ένα μεγάλο ποσοστό ανάκτησης του κόστους. Το αποτέλεσμα αυτό προκύπτει κυρίως από το ότι τα αποτελεσματικά επίπεδα δημιουργίας υποδομής χαρακτηρίζονται, σε γενικές γραμμές, από κάποιες ελλείψεις, γεγονός που υπονοεί ότι το στοιχείο της κυκλοφοριακής συμφόρησης στα αποδοτικά τέλη είναι θετικό. Όσον αφορά στην οδική υποδομή, αυτό εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το αν συμπεριλαμβάνονται τα επιβατικά αυτοκίνητα. Ωστόσο, στην πραγματικότητα, η δημιουργία υποδομής δεν είναι πάντα αποδοτική. Και υπάρχουν οφέλη για τους μη χρήστες που δείχνουν ότι ένα μέρος του κόστους δεν μπορεί να ανακτηθεί από τους χρήστες. Από την άλλη πλευρά, το προτεινόμενο πλαίσιο καταλογισμού του κόστους θα ενσωμάτωνε και τα εξωτερικά στοιχεία κόστους. Τα διαθέσιμα στοιχεία (π. χ. Roy 1998, Ηυρωπαϊκή Διάσκεψη Υπουργών Μεταφορών 1998) φαίνεται να συνηγορούν στο ότι μια συνεπής εφαρμογή της αρχής του καταλογισμού του οριακού κόστους που προτείνεται σ* αυτή τη Λευκή Βίβλο θα οδηγούσε υπό τις υπάρχουσες συνθήκες σε έναν αρκετά μεγαλύτερο βαθμό ανάκτησης του κόστους υποδομής από τους χρήστες σε όλα τα μεταφορικά μέσα ξηράς στην ΕΕ σε σχέση με τον σημερινό. Ακόμα, σε επίπεδο συνολικού συστήματος μεταφορών, τα έσοδα από τα αποδοτικά τέλη πιθανόν να προσεγγίζουν τα επίπεδα που απαιτούνται για την πλήρη ανάκτηση του κόστους από τους χρήστες. Έτσι, αν και η προτεινόμενη προσέγγιση δε θα εξασφάλιζε την ανάκτηση του κόστους από κάθε έργο υποδομής ατομικά, θα δημιουργούσε αρκετά έσοδα για την κάλυψη των κεφαλαιουχικών δαπανών του συστήματος μεταφορών και για τη χρηματοδότηση περαιτέρω επενδύσεων. 10. Αν και τα τέλη του οριακού κοινωνικού κόστους για την υποδομή των μεταφορών ενδέχεται να επιφέρουν έσοδα που θα είναι αρκετά για την κάλυψη του συνόλου του κόστους υποδομής σε επίπεδο συνολικού συστήματος μεταφορών, εναπόκειται ασφαλώς στα ίδια τα κράτη μέλη να αποφασίσουν πώς θα χρησιμοποιήσουν τα έσοδα. Οι προφανείς εναλλακτικές λύσεις είναι να κατανείμουν τα ποσά στους φορείς των έργο>ν υποδομής, στον γενικό προϋπολογισμό - για παράδειγμα για την αναδιάρθρωση το>ν υφιστάμενοι φόρων, ή να προορίσουν ορισμένα έσοδα για τη χρηματοδότηση της υποδομής, πιθανόν πολλαπλών μέσων, σε επίπεδο εθνικό, περιφερειακό ή αστικό. Επιπλέον, στις περιπτο')σεις υιοθέτησης 11 νέων συστημάτων καταλογισμού του κόστους υποδομής θα πρέπει να τροποποιηθούν και/ή να εξαλειφθούν σταδιακά τα υφιστάμενα τέλη μεταφορών. 11. Τα τέλη θα εισπράττονται από τους διαχειριστές των έργων υποδομής, είτε ανήκουν στον ιδιωτικό είτε στο δημόσιο τομέα. Έτσι τίθεται το ζήτημα της κατανομής των εσόδων αυτών στους διάφορους φορείς (π. χ. διαχειριστής έργο>ν υποδομής, το Κράτος) και της χρήσης τους. Φυσικά, ο διαχειριστής των έργα>ν υποδομής θα κρατούσε το μέρος εκείνο των τελών που συνδέονται με το κόστος υποδομής (καλύπτοντιχς τόσο τη φθορά της υποδομής όσο και την ανεπάρκεια/κυκλοφοριακή συμφόρηση8). Τα τέλη που συνδέονται μι: τα άλλα στοιχεία του κόστους είναι πιο λογικό να περιέλθουν στο Κράτος. Η ανώτερη επιτροπή για τον καταλογισμό του κόστους της υποδομής μεταφορών συνέστησε τα έσοδα που συνδέονται με τα εξωτερικά στοιχεία του κόστους να χρησιμοποιούνται για τη μείωση της εξωτερικής φθοράς που προκαλείται, μέσω της μείωσης ή της αποτροπής των εξωτερικών στοιχείων κόστους, ή, όταν αυτό δεν είναι δυνατό, για την αντισταθμιστική αποζημίωση αυτών που επηρεάζονται κατά κάποιο τρόπο (ενώ παράλληλα θα τηρούνται οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις). Μολονότι μια τέτοια κατανομή μπορεί να είναι επιθυμητή, η Επιτροπή θεωρεί ότι, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, είναι προτιμότερο να εναπόκειται στα κράτη μέλη η λήψη των αποφάσεων αυτών. 12. Μολονότι η ανάλυση που παρουσιάζεται στον πίνακα για τον καταλογισμό του κόστους με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος και στο Παράρτημα III δείχνει ότι ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος θα είχε ως αποτέλεσμα πολύ μεγαλύτερα έσοδα από τα άμεσα τέλη χρήστη απ' ότι σήμερα, η κατάσταση πιθανόν να ποικίλλει σε διαφορετικά (μέρη των) δικτύων υποδομής. Οταν το οριακό κόστος υποδομής υπερβαίνει το μέσο όρο του κόστους (για παράδειγμα όταν οι κεφαλαιουχικές δαπάνες είναι ένα μικρό ποσοστό του συνολικού κόστους και όταν η φέρουσα ικανότητα αγγίζει τα όρια της), τότε ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κόστος θα έχει ως συνέπεια τόσο την πιο αποτελεσματική χρήση της υποδομής όσο και μια υπερβάλλουσα ανάκτηση κόστους μέσω του τμήματος υποδομής των τελών μεταφορών με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος. Αυτό θα δώσει το μήνυμα ότι υπάρχει έλλειψη φέρουσας ικανότητας και θα παρέχει ένα πλεόνασμα χρηματοδότησης για την αντιμετώπιση του προβλήματος. Όταν το οριακό κόστος είναι μικρότερο του μέσου όρου του κόστους, τότε ισχύει το αντίστροφο: τα έσοδα δεν θα επαρκούν για την κάλυψη του κόστους. Στις περιπτώσεις όπου αυτά τα έργα υποδομής αποτελούν μέρος δικτύων που επίσης χαρακτηρίζονται εν μέρει από έλλειψη φέρουσας ικανότητας, πιθανόν οι διαχειριστές των έργων υποδομής να είναι σε θέση να "εξισορροπήσουν" τις ελλείψεις και τα πλεονάσματα του συνόλου των δικτύων τους. Όταν αυτό δεν είναι δυνατό και υπάρχουν ευρύτερα οφέλη τότε θα υπάρχουν σοβαρά επιχειρήματα υπέρ της κρατικής επιδότησης, ανεξάρτητα από το αν η υποδομή ανήκει στον δημόσιο ή τον ιδιωτικό τομέα. Θα πρέπει να τονιστεί, ωστόσο, ότι σήμερα στην Ένωση, δεν υπάρχει σχεδόν κανένα έργο υποδομής που να χρηματοδοτείται εξ ολοκλήρου από τον ιδκοτικό τομέα χωρίς καμία οικονομική στήριξη από το Κράτος. II προτεινόμενη προσέγγιση, επομένως, θα μειώσει σημαντικά την ανάγκη στήριξης στις άμεσες κρατικές ενισχύσεις για την κάλυψη του κόστους υποδομής. 13. Αν και η ανάπτυξη συστημάτων καταλογισμού του κόστους για το σύνολο της υποδομής των μεταφορών, συμπεριλαμβανομένων όλων των μεταφορικών μέσων, σταθμών και των Προφανώς, τα υψηλά τέλη κυκλοφοριακής συμφόρησης δείχνουν ότι υπάρχει έλλειψη φέρουσας ικανότητας και ότι είναι επιθυμητή μια επέκταση μέσω επενδύσεων. Οι αποφάσεις στο θέμα αυτό θα πρέπει να λαμβάνονται με βάση μια ανάλυση κοινωνικού κόστους ωφέλειας (βλέπε παράγραφο 9). 12 σχετικών συστημάτων πληροφορικής και επικοινωνίας παρέχει σημαντικά πλεονεκτήματα, υπάρχουν περιπτώσεις, τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα έως μεσοπρόθεσμα, όπου θα έπρεπε να υπάρχει πεδίο για μεγαλύτερο βαθμό ανάκτησης του κόστους από τους χρήστες, σε επίπεδο μεμονωμένων έργων υποδομής. Μπορεί να απαιτείται ένας μεγαλύτερος βαθμός ανάκτησης του κόστους για να εξασφαλιστεί ότι μπορούν να γίνουν οι επιθυμητές δημόσιες, μικτές και ιδιωτικές επενδύσεις, και το πλαίσιο θα πρέπει σαφώς να μεριμνήσει για τέτοια έργα. Νέα έργα 14. Η χρηματοδότηση της δημιουργίας νέας υποδομής αποτελεί κεντρικό ζήτημα της Ευρωπαϊκής πολιτικής μεταφορών και ίσως θα πρέπει να ληφθεί υπόψη από το σχέδιο καταλογισμού του κόστους νέας υποδομής. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην περίπτωση ακριβής υποδομής όπως είναι οι γέφυρες και οι σήραγγες. Η χρηματοδότηση από το δημόσιο τομέα ήταν παραδοσιακά η πιο συνηθισμένη προσέγγιση. Ωστόσο, επειδή οι κρατικοί προϋπολογισμοί πιέζονται από τις συνεχώς αυξανόμενες δαπάνες, αυτή δεν αποτελεί πλέον την αυτονόητη οδό, διότι η εξάρτηση αποκλειστικά από δημόσια χρηματοδότηση μπορεί να περιορίσει υπερβολικά το επίπεδο δημιουργίας υποδομής και έτσι να αυξήσει την αναποτελεσματικότητα. 15. Για το λόγο αυτό, και για να υπάρξει όφελος από άλλους παράγοντες αποτελεσματικής διαχείρισης στον ιδιωτικό τομέα, οι συνεργασίες μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα χρησιμοποιούνται όλο και περισσότερο για τη δημιουργία νέας υποδομής. 9 Ωστόσο οι ιδιωτικές εταιρίες πρέπει να εξασφαλίσουν έσοδα για την ανάκτηση όλου του κόστους, και ανάλογα με το ύψος της διαθέσιμης κρατικής ενίσχυσης, αυτό μπορεί να σημαίνει τέλη που μπορεί να είναι υψηλότερα από το οριακό κόστος, ιδιαίτερα στην αρχή ενός έργου όταν η χρήση είναι σχετικά χαμηλή και το κόστος που συνδέεται με τις ελλείψεις είναι ενδεχομένως αμελητέο. Αν και τα τέλη που υπερβαίνουν το οριακό κόστος ενδέχεται να μειώσουν τα κοινωνικο-οικονομικά οφέλη ενός έργου, αυτό μπορεί να είναι απαραίτητο αν, εξ αιτίας περιορισμών της δημόσιας χρηματοδότησης, η εναλλακτική λύση είναι να μην κατασκευαστεί το έργο. 16. Δεδομένου ότι η διαφοροποίηση, που είναι εγγενής στον καταλογισμό με βάση το οριακό κόστος, θα πρέπει να οδηγήσει στο αποδοτικότερο αποτέλεσμα, οι επιπτώσεις αυτών των συμπληρωματικών τελών στη χρήση των μεταφορών θα πρέπει να περιοριστούν όσο το δυνατό περισσότερο, είτε από πλευράς συνολικού όγκου μεταφορών, είτε ανταγωνισμού μεταξύ των ίδιων ή διαφορετικών μεταφορικών μέσων. Για να επιτευχθεί αυτό, τα τέλη θα πρέπει θεωρητικά να έχουν μια σταθερή τιμή, υπό την έννοια ότι δεν θα κυμαίνονται ανάλογα με τη χρήσης της υποδομής, αλλά για πρακτικούς λόγους ίσως πρέπει να κυμαίνονται ανάλογα με την κατηγορία των διαφόρων τύπων οχημάτων ή με τις μονάδες μεταφορών. Στην πράξη, το κατάλληλο σύστημα θα διαφέρει μεταξύ διαφορετικών έργο)ν. Για παράδειγμα ένα σύστημα σημάτων μπορεί να είναι ένα πρακτικό σχέδιο για τέλη που έχουν καθορισμένη σταθερή τιμή, όπου οι χρήστες καταβάλουν ένα συγκεκριμένο «τέλος εισόδου» για να χρησιμοποιήσουν μια ορισμένη υποδομή για ένα συγκεκριμένο χρονικό διάστημα (διπλό τιμολόγιο). Εναλλακτικά μπορεί να γίνει κατάτμηση της αγοράς με υψηλότερα τέλη για τα τμήματα της αγοράς με χαμηλή ευαισθησία ως προς τις τιμές (γνωστή ως τιμολόγηση Ramsey). 9 Ανώτερη επιτροπή για τη Συνεργασία Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα, 1997. 13 17. Μετά από ορισμένα χρόνια, αρκετά για να ανακτήσουν τα συμπληρωματικά τέλη, το κόστος επενδύσεων και μια κατάλληλη απόδοση κεφαλαίου θα πρέπει να παύσουν να ισχύουν. 18. Επιπλέον, τα κράτη μέλη χρειάζονται ευελιξία για να καθορίσουν «νέα έργα υποδομής» που να ανταποκρίνονται στις τοπικές συνθήκες. Για παράδειγμα, συνήθως θεωρείται λογικό να χαρακτηρίζεται ένας ολόκληρος κόμβος αυτοκινητόδρομου ως νέο έργο όταν προστίθεται μια λωρίδα και συνεπώς να επιβάλλονται τα ίδια τέλη σε όλες τις λο>ρίδες. Ούτε θα πρέπει να αποκλειστεί η δυνατότητα να συμπεριληφθούν ορισμένοι ήδη υπάρχοντες κόμβοι σύνδεσης ή παράλληλοι κόμβοι ως μέρος ενός νέου έργου για λόγους κατανομής του κόστους. Ωστόσο, σαφώς δεν είναι σωστό ούτε αποδοτικό να διευρύνεται ο ορισμός του έργου πάρα πολύ. 19. Ομοίως, μια από τις αβεβαιότητες που αντιμετωπίζουν οι υποψήφιοι επενδυτές ΡΡΡ αφορά τα μελλοντικά συστήματα καταλογισμού του κόστους (για το δικό τους μεταφορικό μέσο, αλλά και για ενδεχόμενα ανταγωνιστικά μεταφορικά μέσα), καθώς αυτό καθορίζει τη ροή της κυκλοφορίας, τα έσοδα και επομένως την κερδοφορία: με τη δημιουργία ενός σαφούς πλαισίου καταλογισμού του κόστους θα εξαλειφθεί ένα εμπόδιο στην ανάπτυξη των ΡΡΡ. Ανταγωνιστικά έργα υποδομής 20. Η περίπτωση όπου έργα ή τομείς υποδομής βρίσκονται πράγματι σε άμεσο ανταγωνισμό σε επίπεδο Ευρωπαϊκό αφορά κυρίως στους σταθμούς και τα κομβικά σημεία όπως οι μεγάλοι λιμένες, οι σταθμοί συνδυασμένων μεταφορών, ακόμα και τα αεροδρόμια που βρίσκονται στην ίδια περιοχή αλληλοεμπλοκής επιρροών. Όσο τα κράτη μέλη είναι απόλυτα ελεύθερα να αποφασίζουν για επενδύσεις υποδομής και να μη λαμβάνουν υπόψη τις συνέπειες των αποφάσεων τους στα άλλα κράτη μέλη, η υιοθέτηση μιας προσέγγισης καταλογισμού με βάση το οριακό κόστος σε επίπεδο Κοινότητας ίσως να μην αρκεί για να αποφευχθούν οι σημαντικές στρεβλώσεις στη δημιουργία υποδομής. Λυτό οφείλεται στο ότι μερικά κράτη μέλη, ίσως για να εξασφαλίσουν τοπικά οφέλη, θα επένδυαν περισσότερο από το επιθυμητό, από τη σκοπιά του συστήματος μεταφορών ως συνόλου. Αυτού του είδους οι επενδύσεις θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε ανταγωνιστικές πλεονάζουσες επενδύσεις σε γειτονικά κράτη μέλη προκειμένου να διατηρηθεί το μερίδιο τους στην αγορά. Σε επίπεδο Κοινότητας, το τελικό αποτέλεσμα είναι η δημιουργία πλεονάζουσας υποδομής, με συνέπεια τη σπατάλη των περιορισμένων πόρων. 21. Επομένως, για τους κύριους ανταγωνιστικούς σταθμούς, θα πρέπει η αρχή του καταλογισμού του οριακού κόστους να συμπληρωθεί ώστε να υπάρξει υψηλότερη ανάκτηση κόστους, που θα αντανακλά το επίπεδο της επένδυσης. Ωστόσο, μια τέτοια προαιρετική παροχή, δεν θα απέκλειε το ενδεχόμενο δημιουργίας μιας υπερβάλλουσας φέρουσας ικανότητας. Επομένως απαιτούνται πρόσθετα πολιτικά μέσα και το θέμα αυτό αναλύεται στην παράγραφο 5(η). Συμπέρασμα 22. 0 συντονισμός του καταλογισμού του κόστους τ<ον μεταφορά)ν και η ανάπτυξη αποδοτικών επιπέδων καταλογισμού του κόστους αναμένεται να παρέχει σημαντικά καθαρά οφέλη για το σύνολο της κοινωνίας. Θα πρέπει να επιφέρει άμεση βελτίωση της τεχνολογικής, λειτουργικής και οργανωτικής απόδοσης, μια μικρή επιθυμητή μεταβολή στην ισορροπία των μεταφορικών μέσων, και έναν μικρό περιορισμό της αύξησης της ζήτησης για 14 κινητικότητα. 10 Οι μελέτες της Επιτροπής δείχνουν ακόμα ότι η υιοθέτηση μιας πολιτικής καταλογισμού του κόστους με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος σε επίπεδο ΕΕ θα οδηγούσε σε συνολικά κοινωνικά οφέλη ύψους τουλάχιστον 30-80 δισεκατομμυρίων ECU ανά έτος (βλέπε παράγραφο 6σ). 23. Το σύστημα καταλογισμού του κόστους που περιγράφεται εδώ θα δώσει άμεση λύση στα περισσότερα προβλήματα που συζητήθηκαν στο Κεφάλαιο 2. Θα προωθήσει το θεμιτό ανταγωνισμό μεταξύ των μεταφορικών μέσων ίδιου τύπου συνδέοντας τα τέλη αποκλειστικά με το κόστος που επιφέρουν οι μεταφορείς, ανεξάρτητα από την εθνικότητα τους ή τον τόπο εγκατάστασης της επιχείρησης τους. Όταν επιβάλλονται τα κατάλληλα τέλη για τα εξωτερικά στοιχεία κόστους και τις άλλες δαπάνες, οι φορείς που επενδύουν σε οχήματα ή πλοία που είναι καθαρότερα ή που προκαλούν λιγότερες ζημίες ανταμείβονται με μειωμένα τέλη. Έτσι αυτού του είδους οι επενδύσεις θα ωφελήσουν αντί να βλάψουν την ανταγωνιστική ικανότητα των επιχειρήσεων. Επίσης, οι προτεινόμενες αρχές καταλογισμού του κόστους θα οδηγήσουν σΠ έναν πιο θεμιτό ανταγωνισμό μεταξύ μεταφορικών μέσων ίδιου και διαφορετικού τύπου, με συνέπεια να επηρεαστούν οι επιλογές μεταφορών από το θεμιτό ανταγωνισμό και όχι από τις στρεβλώσεις των συστημάτων καταλογισμού του κόστους. Με την εφαρμογή των ίδιων βασικών αρχών σε όλα τα κράτη μέλη, θα επικρατήσουν δίκαιες συνθήκες ανταγο)νισμού και θα αποφευχθούν οι τεχνητές μετεγκαταστάσεις επιχειρήσεων μεταφορών σε κράτη με ευνοϊκά φορολογικά καθεστώτα. Όταν τα συστήματα καταλογισμού του κόστους εναρμονιστούν και εφαρμοστούν με διαφάνεια, οι διοικητικές δαπάνες για τους μεταφορείς θα μειωθούν και θα διευκολυνθεί σε μεγάλο βαθμό η δυνατότητα σύγκρισης του κόστους των διαφόρων επιλογών μεταφοράς. Τα τρέχοντα μειονεκτήματα που οφείλονται στην περιπλοκότητα και στην αδιαφάνεια των σιδηροδρομικών τελών θα εξαλειφθούν. 24. Τα τέλη οριακού κόστους θα επιφέρουν επίσης σημαντικά έσοδα. Σε πολλές περιπτώσεις αυτό θα πρέπει να αντισταθμιστεί από μείωση στα τέλη που συνδέονται με τις μεταφορές. Παράλληλα, το νέο σύστημα καταλογισμού του κόστους θα οδηγήσει σε μια πιο αποδοτική χρήση της υποδομής και κατά συνέπεια, ως ένα βαθμό, θα μειώσει την ανάγκη νέων επενδύσεων. 25. Κατ' εξαίρεση θα επιτρεπόταν η επιβολή τελών άνω του οριακού κόστους για ορισμένα έργα, όπου αυτό θα ήταν απαραίτητο για τη χρηματοδότηση σημαντικών και κοινωνικο οικονομικά ωφέλιμων έργων υποδομής. 26. Η σύνδεση τελών και κόστους θα απέτρεπε ορισμένους σταθμούς από το να αποκομίζουν κέρδη λόγω των τοπικών, μονοπωλιακών συνθηκών λειτουργίας της αγοράς, ενώ παράλληλα μπορούν να ληφθούν μέτρα για να αποτρέψουν τον αθέμιτο ανταγωνισμό στη δημιουργία υποδομής, που έχει ως συνέπεια την πολυδάπανη πλεονάζουσα φέρουσα ικανότητα. Το κεφάλαιο έξι περιέχει μια περαιτέρω αναλυτική εξέταση των επιπτώσεων των προτάσεων αυτών. 4 ΜΙΑ «ΒΗΜΑ ΠΡΟΣ ΒΗΜΑ» ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ 1. Η προτεινόμενη προσέγγιση του καταλογισμού του κόστους θα πρέπει να υιοθετηθεί σταδιακά και προοδευτικά. Αυτό γίνεται γιατί θα πρέπει να λάβει υπόψη τα διαφορετικά σημεία έναρξης των διαφορετικών μεταφορικών μέσων όσον αφορά στην υφιστάμενη , () Ευρωπαϊκή Διάσκεψη των Υπουργών Μεταφορών 1998. 15 ευρωπαϊκή νομοθεσία, τα περίπλοκα ζητήματα που προκύπτουν κατά τη διαμόρφωση νέων τελών, και άλλους περιορισμούς, όπως απαιτήσεις δημιουργίας εσόδων. Μερικές φορές τα τρέχοντα τέλη μπορεί να υποκαταστήσουν το συγκεκριμένο οριακό κόστος, οπότε ενδεχομένως να μην είναι απαραίτητη μια άμεση αλλαγή. Για παράδειγμα, η Οδηγία που ισχύει σήμερα σχετικά με τον καταλογισμό του κόστους των ΒΦΟ και η σχεδιαζόμενη Οδηγία για τα αεροπορικά τέλη έχουν ήδη θέσει τις βάσεις για τη διαμόρφωση των τελών. Ωστόσο, δεν έχουν τεθεί αντίστοιχα θεμέλια για άλλα μεταφορικά μέσα. Ακόμα, οι αποφάσεις για το σχεδιασμό και την κάλυψη νέων συστημάτων καταλογισμού του κόστους, τόσο ως προς τα δίκτυα υποδομής όσο και τις κατηγορίες των μεταφορικών μέσων, θα πρέπει να λάβουν απόλυτα υπόψη τους το κόστος λειτουργίας και εφαρμογής ("κόστος συναλλαγών"). 2. Η Επιτροπή προτείνει μια προσέγγιση τριών φάσεων. Στην πρώτη φάση, θα πρέπει να διαμορφωθεί το πλαίσιο καταλογισμού του κόστους. Στη δεύτερη φάση, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη θα αρχίσουν να προσαρμόζουν τα συστήματα καταλογισμού του κόστους ώστε να τεθεί σε εφαρμογή το πλαίσιο. Στην τρίτη φάση, θα ολοκληρωθεί η μετάβαση, και όλα τα μεταφορικά μέσα θα υπόκεινται σε καταλογισμό με βάση το οριακό κόστος. Τα κύρια χαρακτηριστικά κάθε φάσης συνοψίζονται αμέσως μετά, ενώ περισσότερες λεπτομέρειες των δράσεων προτεραιότητας αναλύονται στο κεφάλαιο πέντε. 4(α) Πρώτη Φάση: 1998-2000 3. Κατά την πρώτη προπαρασκευαστική φάση, θα πρέπει να επιδιωχθεί συμφωνία ως προς τις μεθοδολογίες μέτρησης του οριακού κόστους και την προώθηση της ιδέας του καταλογισμού του κόστους στο σημείο χρήσης. Σύμφωνα με τη νομοθεσία που ισχύει σήμερα, αποδεκτά θα είναι, γενικά, τα τέλη που δε θα ξεπερνούν το μέσο όρο του κόστους. 4. Προκειμένου να προετοιμαστεί το έδαφος για την εφαρμογή των αρχών καταλογισμού με βάση το οριακό κόστος συμπεριλαμβανομένων των εξωτερικών στοιχείων κόστους, πρέπει να αναπτυχθούν κοινές μέθοδοι για την εκτίμηση του οριακού κόστους, για όλα τα μεταφορικά μέσα. Επομένως, η Επιτροπή θα προτείνει τη συγκρότηση μιας επιτροπής κρατικών εμπειρογνωμόνων για τον καταλογισμό του κόστους χρήσης της υποδομής στην οποία θα πρέπει να δοθεί ένας αποτελεσματικός συμβουλευτικός ρόλος. Αρμοδιότητες της θα είναι να αναπτύσσει και να συμβουλεύει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε θέματα κοινοτικών οδηγιών ως προς τις μεθόδους εκτίμησης του οριακού κόστους των μεταφορών, να αναπτύξει πρακτικές για την προώθηση της διαφάνειας των λογαριασμών, να προωθήσει την ανάπτυξη «λογαριασμών μεταφοράς» σε επίπεδο κρατών μελών και να συμβουλεύσει την επιτροπή για τις στατιστικές και τις ερευνητικές ανάγκες και προτεραιότητες. Την Επιτροπή θα στηρίζουν ανεξάρτητοι εμπειρογνώμονες και άλλοι ενδιαφερόμενοι, με τη συμμετοχή εταιριών μεταφορών, χρηστών, βιομηχανίας, καταναλωτών, εργαζομένων στις μεταφορές και άλλων ενδιαφερόμενων μερών. Προφανώς, θα εναπόκειται στην Επιτροπή να υποβάλει τις απαραίτητες νομικές προτάσεις, κατά το σχεδιασμό των οποίων θα λαμβάνει απόλυτα υπόψη την εργασία της επιτροπής. 5. Η πρόταση του 1998 για τον καταλογισμό του κόστους υποδομής των σιδηροδρόμων θα πρέπει να υιοθετηθεί όσο το δυνατό πιο σύντομα για να εξασφαλιστεί η ύπαρξη ενός κοινοτικού πλαισίου για τα δύο κύρια μεταφορικά μέσα ξηράς. " II πρόταση της Επιτροπής για μια Οδηγία του Συμβουλίου σχετικά με τα αεροπορικά τέλη θα πρέπει να υιοθετηθεί και 11 Οι οδικές μεταφορές καλύπτονται ήδη από την Οδηγία 93/89/ΕΟΚ. 16 επίσης θα πρέπει να αναπτυχθεί ένα πλαίσιο για τα λιμενικά τέλη. Τέλος, θα γίνει πρόταση τροποποίησης του Κανονισμού 1107/70 για τις Κρατικές ενισχύσεις στις χερσαίες μεταφορές προς το τέλος του 1998 και θα ληφθεί υπόψη η ανάγκη για περαιτέρω ανάλυση των κανόνων Κρατικών ενισχύσεων και οδηγιών για τα άλλα μεταφορικά μέσα. Εκτός από τη διαμόρφωση τελών με βάση το κόστος υποδομής, η Επιτροπή θα ενθαρρύνει τη διαμόρφωση τελών με βάση τα εξωτερικά στοιχεία κόστους για όλα τα μεταφορικά μέσα υπό τον όρο ότι αυτό δεν θα οδηγήσει σε τέλη υψηλότερα από το μέσο όρο του κόστους υποδομής. Αυτού του είδους τα τέλη ήδη συζητώνται από το Συμβούλιο στα πλαίσια των διαβουλεύσεων του για τροποποίηση της υφιστάμενης Οδηγίας σχετικά με τα τέλη βαρέων φορτηγών οχημάτων και θα πρέπει να επιτραπούν σύμφωνα με τη νέα πρόταση για τα τέλη της σιδηροδρομικής υποδομής. 6. Η Επιτροπή πιστεύει ότι η πρώτη αυτή φάση θα πρέπει να διαρκέσει ως το τέλος του 2000. Έτσι η δεύτερη φάση θα μπορέσει να ξεκινήσει το 2001 με την υιοθέτηση ιδιαίτερα συμβατών, βασικών συστημάτων καταλογισμού του κόστους για τους δρόμους, τους σιδηροδρόμους, τους λιμένες και τα αεροδρόμια καθώς και των παραπάνω διατάξεο>ν για τις Κρατικές ενισχύσεις. 4(β) Δεύτερη Φάση: 2001-2004 7. Αφού θα έχει διαμορφωθεί το πλαίσιο καταλογισμού του κόστους και οι μεθοδολογικές προσεγγίσεις, η δεύτερη φάση θα περιλαμβάνει την περαιτέρω προσαρμογή των τελών ώστε να αντανακλούν τη νέα προσέγγιση και να εναρμονίζουν τα συστήματα καταλογισμού του κόστους μεταξύ των μεταφορικών μέσων. Στη φάση αυτή, προτείνεται τα τέλη να έχουν το ύψος του συνολικού κοινωνικού οριακού κόστους, δηλαδή του οριακού κόστους υποδομής και των εξωτερικών στοιχείων κόστους. Τα επίπεδα καταλογισμού του κόστους για τα εξωτερικά στοιχεία κόστους που έχουν μια κοινοτική διάσταση θα πρέπει να προσδιοριστούν σε κοινοτικό επίπεδο, και πιθανόν στην αρχή να επιτευχθεί συμφωνία για χαμηλά τέλη. Τα έσοδα θα περιέλθουν προφανώς στα κράτη μέλη. Θα ενθαρρυνθεί η θέσπιση άλλων τελών από τα κράτη μέλη, αναφορικά με την κυκλοφοριακή συμφόρηση και τα άλλα τοπικά εξωτερικά στοιχεία κόστους και θα πρέπει, όταν υιοθετηθούν, να βασίζονται σε ένα συμφωνημένο κοινοτικό πλαίσιο μεθοδολογίας, που θα αναπτυχθεί από την επιτροπή. Η επιτροπή θα συνεχίσει την εξέταση των μεθοδολογιών καταλογισμού του κόστους και θα πρέπει να αρχίσει την επανεξέταση των πρακτικών καταλογισμού του κόστους που έχουν ενδεχομένως σημαντικές διασυνοριακές επιπτά)σεις. 8. Η στροφή προς τέλη που αντανακλούν τη χρήση της υποδομής θα πρέπει να οδηγήσει σε ένα μεγαλύτερο βαθμό ανάκτησης τους κόστους απευθείας από τους χρήστες. Ωστόσο, τα κράτη μέλη θα είναι ελεύθερα να επιβάλουν συμπληρωματικά τέλη υποδομής στα νέα έργα υποδομής για να επιτύχουν έναν ακόμα μεγαλύτερο βαθμό ανάκτησης του κόστους εάν το επιθυμούν. Αυτά τα συμπληρωματικά τέλη θα πρέπει θεωρητικά να έχουν μία ενιαία σταθερή τιμή (συνδρομητικού τύπου - διπλά τιμολόγια). Τα έσοδα από τέλη που επιβάλλονται για να καλύψουν τέλη εξωτερικών στοιχείων κόστους μπορούν να χρησιμοποιηθούν και για τη χρηματοδότηση περαιτέρω επενδύσεων. Ωστόσο τα επίπεδα καταλογισμού του κόστους στα διαφορετικά μεταφορικά μέσα σε καμία περίπτωση δε θα πρέπει να ξεπερνούν το σύνολο του μέσου όρου του κόστους υποδομής και εξωτερικών στοιχείων κόστους. 9. Η υιοθέτηση νέων τελών μεταφορών δε θα πρέπει μόνο να αποτελέσει μέρος μιας αναδιάρθρωσης της υφιστάμενης δομής φορολογίας και τελών στον κλάδο τα>ν μεταφορών αλλά θα πρέπει επίσης να συμβαδίζει με την ανάπτυξη της γενικής φορολογικής πολιτικής. 17 Μια τέτοια προσέγγιση θα επιτρέψει την εφαρμογή περαιτέρω μεταρρυθμίσεων κατά τρόπο ουδέτερο από πλευράς προϋπολογισμού όσον αφορά στην οικονομία στο σύνολο της1 2. 4(γ) Τρίτη Φάση: μετά το 2004 10. Ενώ οι εμπειρίες από το πρώτο και το δεύτερο στάδιο θα οδηγήσουν σε χρήσιμα συμπεράσματα, σε γενικές γραμμές, η τρίτη φάση θα έχει ως στόχο την περαιτέρω εφαρμογή εναρμονισμένων αρχών καταλογισμού του κόστους, τόσο όσον αφορά στη βάση του οριακού κόστους όσο και την ομοιομορφία της εκτίμησης του κόστους. Επίσης θα πρέπει να επανεξεταστεί το επίπεδο των τελών για τα εξωτερικά στοιχεία κόστους σε κοινοτικό επίπεδο. Μπορεί επίσης να εξεταστεί το ενδεχόμενο να απαιτούνται υποχρεωτικές δομές καταλογισμού του κόστους, αλλά όχι επιπέδων, για τα τοπικά εξωτερικά στοιχεία κόστους. Μια τέτοια προσέγγιση θα απαλλάξει τα κράτη μέλη από την πίεση μείωσης των τοπικών τελών λόγω του διεθνούς ανταγωνισμού. Επισκόπηση των κανόνων καταλογισμού του κόστους Ανώτατο Πρώτη φάση κυμαίνεται ανάλογα με το μεταφορικό μέσο, αλλά σε γενικές γραμμές, μέσος όρος κόστους υποδομής4 Δεύτερη φάση Τρίτη φάση οριακό κόστος υποδομής συν εξωτερικά στοιχεία κόστους, τοπικά και σε κοινοτικό επίπεδο 1,2,3 Τιμολόγηση με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος1'2'3 Κατώτατο κυμαίνεται ανάλογα με το μεταφορικό μέσο, μεταξύ του μηδενός και του μέσου όρου του κόστους υποδομής4 οριακό κόστος υποδομής συν εξωτερικά στοιχεία κόστους σε κοινοτικό επίπεδο ''2'3 Επιτρέπονται οι διαφοροποιήσεις1 Εξωτερικά στοιχεία κόστους 1 με βάση συμφωνημένες παραμέτρους/μεΟοδολογίες 2 συμπληρωματικά τέλη για νέα έργα που θα επιτρέπονται με την επιφύλαξη ενός ανώτερου ορίου μέσου όρου κόστους υποδομής και εξωτερικών στοιχείων κόστους 3 αντισταθμίζεται μέσω μειώσεων των υφιστάμενων φόρων και τελών. 4 Αυτό αντανακλά τα υφιστάμενα κατώτατα και ανώτατα επίπεδα σε διαφορετικά μεταφορικά μέσα 5 ΕΦΑΡΜΟΓΗ, ΔΡΑΣΕΙΣ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ ΣΤΑ ΔΙΑΦΟΡΑ ΕΙΔΗ ΜΕΤΑΦΟΡΙΚΩΝ ΜΕΣΩΝ 1. Το κεφάλαιο αυτό επικεντρώνεται στις δράσεις προτεραιότητας κατά τη διάρκεια των δύο πρώτων φάσεων της διαδικασίας εφαρμογής. Παρατίθενται χωριστές περιγραφές για τα διαφορετικά μεταφορικά μέσα. 12 Η Επιτροπή έχει ήδη προτείνει τις σχετικές ρυθμίσεις σχετικά με τους φόρους καυσίμων στο COM(97) 30 τελ. Το θέμα αυτό συζητάται στη συνέχεια στην παράγραφο 5 (η). 18 5(α) Ανάπτυξη ομοιόμορφων πρακτικών κοστολόγησης και λογιστικής καταγραφής 2. Για να εφαρμοστούν οι αρχές καταλογισμού του κόστους που περιγράφηκαν, θα πρέπει να αναλυθεί μια σειρά θεμάτων που αφορούν στην εκτίμηση του κόστους. Είναι απαραίτητο να αναπτυχθούν πρακτικές μεθοδολογίες εκτίμησης του κόστους, και θα υπάρξει μεγάλο όφελος από το συντονισμό των εργασιών της Επιτροπής και των κρατών μελών στο θέμα αυτό. Προκειμένου να αντιμετωπιστούν τα ζητήματα αυτά και να δοθεί βοήθεια στην Επιτροπή στην εργασία της σε σχέση με τον καταλογισμό του κόστους υποδομής, η "επιτροπή των κρατικών εμπειρογνωμόνων για τον καταλογισμό του κόστους χρήσης των μεταφορών"("η επιτροπή") θα πρέπει να αρχίσει να εργάζεται ουσιαστικά, υπό την προεδρία της Επιτροπής. 3. Θα πρέπει να ανανεωθεί η εντολή για την επιτροπή. Θα γίνει σαφές ότι η επιτροπή καλύπτει όλα τα μεταφορικά μέσα και θα προσδιοριστούν πέντε συγκεκριμένοι στόχοι. (1) Ανάπτυξη κοινοτικών κατευθυντήριων γραμμών για τις μεθόδους εκτίμησης του οριακού κόστους μεταφορών. Οι πρόσφατες συζητήσεις του Συμβουλίου σχετικά με την Αλπική διάσταση του συστήματος Eurovignette έδειξαν ότι υπάρχει μια απαράδεκτα μεγάλη ποικιλία προσεγγίσεων του υπολογισμού και καταλογισμού του κόστους οδικής υποδομής. Υπάρχουν πολλές μέθοδοι για να εκτιμηθεί το διαφορετικό οριακό κόστος της χρήσης της υποδομής μεταφορών και έχουν πραγματοποιηθεί πολλές έρευνες στον τομέα αυτό. Δεν είναι απαραίτητο να προσδιορίσει η επιτροπή μια μόνο μέθοδο μέτρησης μιας ορισμένης κατηγορίας δαπανών, αλλά θα πρέπει να προσδιορίσει πώς μπορούν να εφαρμοστούν κατάλληλα, διαφορετικές μέθοδοι εκτίμησης ή αποτίμησης του κόστους. Αν και το ιδανικό αποτέλεσμα θα ήταν μια προσέγγιση της ανάπτυξης μεθοδολογίας για συνδυασμένα μέσα μεταφοράς, οι διαφορές μεταξύ των μεταφορικών μέσων μπορεί όντως να δικαιολογούν μερικές αποκλίσεις ανάλογα με το συγκεκριμένο μεταφορικό μέσο. Θα πρέπει να δοθεί άμεση προτεραιότητα στον υπολογισμό του κόστους ζημίας της υποδομής και της κυκλοφοριακής συμφόρησης, αλλά η επιτροπή θα πρέπει επίσης να εξετάσει το ζήτημα της αποτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων και των κινδύνων ατυχήματος. Όσον αφορά στις πάγιες δαπάνες, θα πρέπει επίσης να αναπτυχθεί μια προσέγγιση του υπολογισμού των κεφαλαιουχικών δαπανών σε κοινοτικό επίπεδο, συμπεριλαμβανομένων των μεθόδων υποτίμησης. (2) Ανάπτυξη πρακτικών για την προώθηση της διαφάνειας των λογαριασμών και ανάπτυξη λογαριασμών μεταφορών σε επίπεδο κράτους μέλους. Για να διευκολυνθεί η υλοποίηση και η εφαρμογή του καταλογισμού του κόστους και των κανόνων κρατικών ενισχύσεων, ιδιαίτερα για τους σταθμούς, πρέπει να αναπτυχθούν διαφανείς λογιστικές πρακτικές. Επί του σημείου αυτού, εργασία της επιτροπής θα πρέπει να αποτελέσει ο προσδιορισμός της βέλτιστης πρακτικής για τη λογιστική καταγραφή του κόστους. Η προσεχής απογραφή των αρχών καταλογισμού του κόστους των θαλάσσιων λιμένων οι οποίες ισχύουν σήμερα θα πρέπει να είναι το σημείο εκκίνησης για την αξιολόγηση. Η επιτροπή θα πρέπει επίσης να παρέχει συμβουλές για τις μεθόδους προσδιορισμού του επιπέδου ανάκτησης του κόστους σε επίπεδο μεταφορικών μέσων και κλάδου μεταφορών και να προωθεί τη δημιουργία λογαριασμών κόστους και εσόδων μεταφορών σε επίπεδο μεμονωμένων κρατών μελών. Η επιτροπή θα πρέπει να συμβουλεύσει την Επιτροπή ως προς μια ενδεχόμενη τροποποίηση του Κανονισμού 1108/70 σχετικά με την υιοθέτηση ενός 19 συστήματος λογαριασμών για τα στοιχεία εξωτερικού κόστους υποδομής για όλα τα μεταφορικά μέσα. (3) Επανεξέταση των πρακτικών καταλογισμού του κόστους Όταν τα κράτη μέλη αρχίσουν να εφαρμόζουν τέλη που θα βασίζονται στις αρχές που αναλύθηκαν στο έγγραφο αυτό, η επιτροπή θα έχει να διαδραματίσει ένα σημαντικό ρόλο στην επανεξέταση των πρακτικών καταλογισμού του κόστους και στην παροχή συμβουλών προς την Επιτροπή σε θέματα σχετικά με την συμμόρφωση προς τις αρχές καταλογισμού του κόστους που εκτίθενται στο έγγραφο αυτό. Θα πρέπει να αξιολογήσει αν τα τέλη οριακού κόστους βασίζονται σε κατάλληλες εκτιμήσεις του κόστους, δεδομένου του εθνικού ή τοπικού πλαισίου, αν ένα προτεινόμενο διπλό τιμολόγιο (που επιβάλλεται για ν' ανακτηθεί το κόστος) δεν προκαλεί σημαντικές στρεβλώσεις και αν τα τέλη δεν κάνουν διακρίσεις και είναι επαρκώς διαφανή. (4) Παροχή συμβουλών σχετικά με τις στατιστικές και ερευνητικές ανάγκες και προτεραιότητες. Η εκτίμηση του οριακού κόστους και η ανάπτυξη λογαριασμών μεταφορών θα πρέπει να στηριχθεί σε περαιτέρω έρευνα. Επομένως η επιτροπή θα διασφαλίσει την πλήρη αξιοποίηση της υφιστάμενης ερευνητικής δραστηριότητας για τον καταλογισμό του κόστους που χρηματοδοτείται από την Κοινότητα και θα παρέχει συμβουλές σχετικά με μελλοντικές έρευνες στα πλαίσια του 5 ου προγράμματος πλαισίου της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για την έρευνα, την ανάπτυξη τεχνολογίας και τα έργα επίδειξης. Ιδιαίτερη προσοχή θα δοθεί στο έργο CAPRI, μια συντονισμένη δράση που αφορά έρευνες για την τιμολόγηση των μεταφορών συμπεριλαμβανομένης παροχής συμβουλών για βέλτιστες πρακτικές καταλογισμού του κόστους. Επιπλέον η έρευνα θα επικεντρωθεί στα υφιστάμενα κενά της θεωρίας και στην κατάλληλη κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων των Κυβερνήσεων (τοπικό, περιφερειακό, κράτους μέλους, κοινοτικό). Για να εκτιμηθεί το οριακό κόστος και να αναπτυχθούν λογαριασμοί μεταφορών, απαιτείται βελτίωση των στατιστικών για τις μεταφορές. Θα πρέπει να υπάρξει συντονισμός των προσπαθειών βελτίωσης των στατιστικών με τις τρέχουσες δραστηριότητες της Επιτροπής για τη βελτίωση των πληροφοριακών πηγών σχετικά με το κόστος και άλλες οικονομικές και κοινωνικές πληροφορίες για τον τομέα μεταφορών. Η Επιτροπή, μαζί με την Eurostat, έχει ήδη προσδιορίσει ορισμένους τομείς όπου απαιτείται βελτίωση των πληροφοριών, συμπεριλαμβανομένων των επενδύσεων στον τομέα μεταφορών. 4. Η επιτροπή των κρατικών εμπειρογνωμόνων ως προς τον καταλογισμό του κόστους υποδομής στις μεταφορές θα πρέπει να ενισχυθεί από ένα ευρύτερο φόρουμ που θα αποτελείται από ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες και αντιπροσώπους από σχετικούς οργανισμούς. Με βάση τις συστάσεις της επιτροπής και του ευρύτερου φόρουμ, η Επιτροπή θα πρέπει να αναπτύξει κατευθυντήριες γραμμές και νομοθετικές προτάσεις όπου είναι απαραίτητο. 20 ΔΡΑΣΗ: • Αξιοποίηση της επιτροπής των κρατικών εμπειρογνωμόνων σχετικά με τη χρήση της υποδομής στις μεταφορές η οποία θα επικουρεί την Επιτροπή στην ανάπτυξη μεθόδων εκτίμησης του οριακού κόστους των μεταφορών, θα προωθεί την ανάπτυξη λογαριασμών μεταφορών σε επίπεδο κρατών μελών, θα αναπτύσσει πρακτικές λογιστικής που θα εξασφαλίζουν την ανάκτηση του κόστους των σταθμών, θα παρέχει συμβουλές για τις στατιστικές και ερευνητικές ανάγκες και προτεραιότητες και θα επανεξετάσει τις πρακτικές καταλογισμού του κόστους. • Υλοποίηση έρευνας στα πλαίσια του 5ου προγράμματος πλαισίου για την εκτίμηση του οριακού κόστους, τις αρχές μέτρησης και αποτίμησης όσον αφορά στους λογαριασμούς μεταφορών και τα συστήματα καταλογισμού του κόστους, ώστε να εξασφαλιστεί η πλήρης ανάκτηση του κόστους υποδομής. • Ανάπτυξη μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης των κοινών στατιστικών στις μεταφορές. Ενδεχόμενη τροποποίηση του Κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1108/70 σχετικά με το σύστημα λογιστικής για το κόστος υποδομής σε όλα τα μεταφορικά μέσα. 5(β) Οδικές μεταφορές 5. Ο κύριος μακροπρόθεσμος στόχος είναι η βελτίωση της αποδοτικής χρήσης του ευρωπαϊκού οδικού δικτύου, η προώθηση της βιωσιμότητας των οδικών μεταφορών και η ενθάρρυνση κατάλληλων επενδύσεων σε Διευρωπαϊκά Δίκτυα. Για την επίτευξη του στόχου αυτού, η Επιτροπή σκοπεύει να αναπτύξει ένα ολοκληρωμένο σύστημα καταλογισμού του οδικού κόστους για τα ΒΦΟ και την εμπορική μεταφορά επιβατών το οποίο θα επιδιώξει να είναι συμβατό με τα συστήματα τιμολόγησης των αστικών οδών. 6. Κατά την πρώτη φάση, η Επιτροπή θα πρέπει να επανεξετάσει τις μεθοδολογίες κόστους για να προσδιορίσει μια βάση κοινής αποδοχής για το ύψος των τελών με βάση το κόστος υποδομής και κυκλοφοριακής συμφόρησης. Αυτή θα περιλαμβάνει την ανάπτυξη κοινών μεθοδολογιών λογιστικής και κοστολόγησης. Αυτά τα μέτρα θα πρέπει να ενισχύονται από προσπάθειες ανάπτυξης προτύπων για τις τεχνολογίες καταλογισμού του κόστους. Τα κράτη μέλη θα ενθαρρυνθούν στη συνέχεια να εναρμονίσουν ή να υιοθετήσουν τα συστήματα διαλειτουργικής τιμολόγησης οδικών μεταφορών για τα ΒΦΟ είτε μέσω των υφιστάμενων συστημάτων διοδίων ή Eurovignette ή, κατά προτίμηση, μέσω της ανάπτυξης ηλεκτρονικών χιλιομετρικών τελών και της μεγαλύτερης σύνδεσης τους με το κόστος. Η Επιτροπή αναμένει ότι πολλά κράτη μέλη θα θεωρήσουν το σύστημα αυτό ως μια ελκυστική εναλλακτική λύση σε σχέση με εκείνα που δεν επιβάλλουν καμία επιβάρυνση σχετική με το χρήστη. Επίσης θα οδηγήσει σ' έναν καταλογισμό του κόστους που θα συνδέεται σε μεγαλύτερο βαθμό με την απόσταση, σε όλη την Κοινότητα. Η Επιτροπή θα διαμορφώσει επίσης πρόταση για την περιβαλλοντική κατηγοριοποίηση των ΒΦΟ για να διευκολύνει την ανάπτυξη τελών που θα αντανακλούν σε μεγαλύτερο βαθμό το κόστος των περιβαλλοντικών επιπτώσεων της χρήσης οχημάτων. Τέλος, τα κράτη μέλη ενθαρρύνονται να αναπτύξουν συστήματα τιμολόγησης των κόστους, αστικών συμπεριλαμβανομένων του κόστους κυκλοφοριακής συμφόρησης, των αστικών μεταφορών. Δεν ενδείκνυται η ανάπτυξη τέτοιων συστημάτων σε κοινοτικό επίπεδο, ωστόσο η Επιτροπή θα συνεχίσει να χρηματοδοτεί ερευνητικά έργα και σχέδια επίδειξης σχετικά με την τιμολόγηση των αστικών οδών. Οποιαδήποτε κοινοτική νομοθεσία που μπορεί να βλάψει την εφαρμογή θα πρέπει να επανεξεταστεί με στόχο την εξάλειψη τέτοιων εμποδίων. την αντιμετώπιση εξωτερικών στοιχείων οδών των για 7. Στη δεύτερη φάση, τα τέλη που συνδέονται με την απόσταση θα πρέπει να επεκταθούν ώστε να συμπεριλάβουν τα εξωτερικά στοιχεία κόστους παράλληλα με το κόστος υποδομής. Αυτού του είδους τα τέλη θα ισχύουν επίσης και για τις αναθέσεις κατασκευής νέων δρόμων, επιτρέποντας τον καταλογισμό με βάση την ανάκτηση του κόστους όπου αναμένονται νέες 21 επενδύσεις. Επίσης θα πρέπει να γίνουν προσπάθειες για την περαιτέρω προώθηση της εφαρμογής συστημάτων τιμολόγησης των αστικών οδών που θα μπορούν να λειτουργήσουν παράλληλα με τον καταλογισμό του κόστους για τα ΒΦΟ. 8. Στην τρίτη φάση, το κοινό σύστημα θα πρέπει να γίνει υποχρεωτικό. Επομένως, τα υφιστάμενα συστήματα καταλογισμού του κόστους θα πρέπει να αντικατασταθούν από εναρμονισμένα τέλη με βάση το οριακό κόστος για τα ΒΦΟ και την εμπορική μεταφορά επιβατών τα οποία θα στηρίζονται σε μια σειρά μέσων συμπεριλαμβανομένων τελών διοδία>ν και χρηστών. Ηλεκτρονικός καταλογισμός του κόστους13 9. Σήμερα είναι τεχνολογικά δυνατό και οικονομικά εφικτό να επιβληθούν ηλεκτρονικά τέλη στις οδικές μεταφορές που αντανακλούν με αρκετή ακρίβεια το οριακό κόστος οδικής χρήσης. Οι κυριότερες τέτοιες τεχνολογίες είναι η τεχνολογία μικροκυμάτων όπου μια μονάδα στο όχημα επικοινωνεί με συσκευή στο δρόμο και δορυφορικά συστήματα προσδιορισμού θέσης και πλοήγησης, και το GSM όπου μια μονάδα στο όχημα επικοινωνεί με κάποιο δορυφόρο και χρησιμοποιείται σύστημα κινητής τηλεφωνίας για την είσπραξη. Έχουν ήδη εγκατασταθεί συστήματα μικροκυμάτων σε συγκεκριμένα δρομολόγια και μολονότι έχουν υιοθετηθεί σχέδια προτύπων CEN απαιτείται περαιτέρω προσπάθεια για την καθιέρωση ευρωπαϊκών προτύπων για τις τεχνολογίες αυτές. Σε σύγκριση με τα συστήματα που βασίζονται σε μικροκύματα, τα συστήματα GPS και GNSS έχουν το πλεονέκτημα ότι δεν απαιτούν ειδικό εξοπλισμό επί της οδικής αρτηρίας και μπορεί μακροπρόθεσμα να αποδειχθούν λιγότερο δαπανηρά. Πράγματι ήδη εφαρμόζεται τεχνολογία που δίνει τη δυνατότητα επιβολής ιδιαίτερα διαφοροποιημένων τελών σε άλλες περιπτώσεις, όπως στη διαχείριση εμπορικών στόλων οχημάτων και θα υιοθετηθεί σύντομα σε νέα οχήματα καθώς ο ηλεκτρονικός ταχογράφος (για την παρακολούθηση των χρόνων ταξιδιού και ανάπαυσης) θα γίνει υποχρεωτικός σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο. 10. Το σύστημα καταλογισμού του κόστους των ΒΦΟ αποτελεί σημαντική προτεραιότητα για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή καθώς ο τομέας έχει έναν ιδιαίτερα διεθνή χαρακτήρα και αυτή η κυκλοφορία είναι πολύ σημαντική για την ανάπτυξη της ενιαίας αγοράς. Η ανάπτυξη ενός κοινοτικού συστήματος καταλογισμού του κόστους των ΒΦΟ θα αποτελέσει ένα σημαντικό βήμα για την εφαρμογή των αρχών καταλογισμού του κόστους. Το σύστημα θα πρέπει να αναπτυχθεί κατά τρόπο ώστε να συνδέεται με τα συστήματα τιμολόγησης των αστικών οδών που αναπτύσσονται από πόλεις ή περιφέρειες. Πράγματι ένα ηλεκτρονικό σύστημα καταλογισμού του κόστους των φορτηγών αναδεικνύεται ως ο φυσικός διάδοχος του σημερινού συστήματος τελών χρήσης γνωστού ως "Eurovignette". Για την προώθηση μιας τέτοιας εξέλιξης θα πρέπει να προστεθεί στη σχετική κοινοτική νομοθεσία η δυνατότητα επιλογής προτύπου ηλεκτρονικού καταλογισμού του κόστους. Ωστόσο, αυτό απαιτεί περαιτέρω ανάλυση των τεχνικών στοιχείων, των θεμάτων εναρμόνισης και των διοικητικών θεμάτων. 13 Τα θέματα αυτά θα αναπτυχθούν περαιτέρω σε μια Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τη Συνδυασμένη Λειτουργία Ηλεκτρονικής Είσπραξης Τελών στην Ευρώπη. 22 Άλλα μέτρα 11. Στο μεταξύ, η Επιτροπή θα ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να αναπτύξουν και να εφαρμόσουν ηλεκτρονικά συστήματα είσπραξης τελών κατά τρόπο εναρμονισμένο. Οι περαιτέρω ενέργειες θα παρουσιαστούν σε μια Ανακοίνωση για την Συνδυασμένη Λειτουργία Ηλεκτρονικής Είσπραξης των Τελών στην Ευρώπη. Με βάση τα αποτελέσματα της Ανακοίνωσης αυτής θα ληφθεί σοβαρά υπόψη η δυνατότητα συνδυασμένης λειτουργίας των συστημάτων από διοικητικής και τεχνολογικής πλευράς ώστε να εξασφαλιστεί η χωρίς περιορισμούς κινητικότητα σε όλη την Κοινότητα. Στηριζόμενη στα παραπάνω η Επιτροπή θα υποβάλει επίσης μια πρόταση σχετικά με τη σύγκλιση της ηλεκτρονικής είσπραξης τελών. Ενδεχόμενο χιλιομετρικό τέλος βαρέων φορτηγών οχημάτων Τα βαρέα φορτηγά οχήματα δημιουργούν κόστος για το οποίο, σήμερα, συχνά δεν πληρώνουν άμεσα. Αυτό συμπεριλαμβάνει φθορά του οδοστρώματος, ηχορύπανση και μόλυνση του αέρα, κόστος το οποίο κυμαίνεται ανάλογα με το μέγεθος, το βάρος, τον κινητήρα, και τον τύπο του οχήματος. Επομένως η επιβολή τέλους με βάση το κόστος αυτό, στο σημείο χρήσης, ανάλογα με τον τύπο του οχήματος, θα έδινε ένα σαφές μήνυμα στους μεταφορείς, και το κόστος θα πληρωνόταν. Δεύτερον, δεδομένου ότι οι οδικές μεταφορές αποτελούν μια διεθνή βιομηχανία, είναι σημαντικό να επιβάλλεται τέλος στο όχημα στο σημείο χρήσης έτσι ώστε να τηρείται η αρχή της εδαφικότητας. Υπάρχει μια σειρά τεχνικών επιλογών, τόσο ηλεκτρονικών όσο και μη ηλεκτρονικών, διαθέσιμη για τα κράτη μέλη όσον αφορά στον καταλογισμό του κόστους οδικής χρήσης. Τα νέα οχήματα σε δύο χρόνια από σήμερα θα πρέπει να διαθέτουν ψηφιακούς, ηλεκτρονικούς ταχογράφους που μετρούν τα χιλιόμετρα που διανύθηκαν και έχουν αναπτυχθεί συστήματα γεωγραφικού προσδιορισμού θέσης εντός του οχήματος (για παράδειγμα GPS) ώστε να μπορούν να ανιχνευθούν και να καταγραφούν ηλεκτρονικά η απόσταση, ο χρόνος, ο τόπος, η κατηγορία του οχήματος και το είδος του δρόμου. Αυτά τα συστήματα χρησιμοποιούνται ήδη για τη διαχείριση εμπορικών στόλων οχημάτων. Το κόστος των πιο προηγμένων ηλεκτρονικών μονάδων εντός του οχήματος είναι περίπου 500 ECU ανά όχημα και η εμπειρία της Σουηδίας δείχνει ότι το διοικητικό κόστος των αντίστοιχων συστημάτων είναι αρκετά χαμηλό, ύψους περίπου 2,6% των εσόδων. Το επίπεδο τέλους ανά χιλιόμετρο θα μπορούσε αρχικά να καθοριστεί με βάση το οριακό κόστος της υποδομής ανά χλμ. και το οριακό κόστος υπεραστικής κυκλοφοριακής συμφόρησης. Μια πρόσφατη μελέτη που εκπονήθηκε για την Επιτροπή έκανε μια κατά προσέγγιση εκτίμηση του κόστους των ΒΦΟ για όλες τις οδούς των διαφόρων κρατών μελών. Οι εκτιμήσεις του οριακού κόστους υποδομής κυμαίνονται από 0,02 ECU ανά χλμ. στην Ισπανία έως 0,08 ECU στη Γερμανία, και το κόστος κυκλοφοριακής συμφόρησης κυμαίνεται από 0,02 ECU έως 0,3 ECU, ανάλογα με την πυκνότητα της κυκλοφορίας και παρουσιάζει μεγάλες αποκλίσεις λόγω των διαφορετικών τιμών χρόνου. Τα τέλη θα έπρεπε οπωσδήποτε να διαφέρουν ανάλογα με την κατηγορία του οχήματος, το είδος των δρόμων και το κράτος μέλος, ώστε να αντανακλούν το διαφορετικό κόστος. Ωστόσο ο ομοιόμορφος καταλογισμός του κόστους θα εξάλειφε τις σημερινές στρεβλώσεις στην αγορά των Ευρωπαϊκών οδικών μεταφορών. Για οχήματα χωρίς αντίστοιχο εξοπλισμό που ταξιδεύουν περιστασιακά, είναι δυνατό να εφαρμοστεί ένα απλό σύστημα (έγγραφης) άδειας με βάση το χρόνο ή τη συγκεκριμένη διαδρομή. Η άδεια αυτή θα μπορούσε να αγοραστεί εκ των προτέρων, και θα μπορούσε να περιλαμβάνει πληροφορίες για τον τόπο, το είδος και την κατηγορία του οχήματος, και την απόσταση ή τη διαδρομή του ταξιδιού που επιτρέπονται. Ωστόσο το σύστημα θα μπορούσε να εφαρμοστεί μόνο για έναν περιορισμένο αριθμό οχημάτων, κυρίως για χώρες οι οποίες δεν έχουν ακόμα αναπτύξει ένα ηλεκτρονικό σύστημα. Επίσης έχουν μελετηθεί οι επιπτώσεις των χλμ. τελών. Το τέλος θα μπορούσε να οδηγήσει σε μια πιο αποδοτική χρήση της φέρουσας ικανότητας των ΒΦΟ και σε θετικές συνέπειες από πλευράς κρατικού προϋπολογισμού επιτρέποντας τη χρήση των εσόδων για τη μείωση άλλων, λιγότερο αποδοτικών τελών ή φόρων. 23 12. Επίσης η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα διαδραματίσει κάποιο ρόλο στη χρηματοδότηση έργων έρευνας, ανάπτυξης και επίδειξης σχετικών με την τιμολόγηση της χρήσης του οδικού δικτύου. Θα πρέπει να δοθεί απόλυτη προτεραιότητα σε κοινωνικά ζητήματα, συμπεριλαμβανομένης της "αποδοχής του χρήστη", και θα δεσμευθούν πόροι για το σκοπό αυτό στα πλαίσια του Πέμπτου ερευνητικού προγράμματος πλαισίου. 13. Η Επιτροπή θα συνεχίσει να προωθεί την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών καταλογισμού του κόστους σε ολόκληρη την Κοινότητα, και επίσης να ενισχύει σχέδια επίδειξης καταλογισμού του κόστους αστικών οδών. Για να διευκολύνει την εφαρμογή αυτών των συστημάτων η Επιτροπή σχεδιάζει να συνεργαστεί με διεθνικές ομάδες αστικών ή τοπικών αρχών που εξετάζουν σοβαρά το ενδεχόμενο εφαρμογής της τιμολόγησης των οδικών μεταφορών. Θα υιοθετήσει μια συντονιστική προσέγγιση για να εξασφαλίσει ότι οι ομάδες αυτές μπορούν να αξιοποιήσουν στο έπακρο την ερευνητική και τεχνική δραστηριότητα της Επιτροπής στον τομέα αυτό, συμπεριλαμβανομένης της μέχρι σήμερα αποκτηθείσας εμπειρίας. 14. Ένα σημαντικό βήμα στην ανάπτυξη συστημάτων καταλογισμού του κόστους είναι η κατάρτιση εναρμονισμένων μεθόδων λογιστικής καταγραφής για τον προσδιορισμό του κόστους της οδικής υποδομής. Όπως προαναφέρθηκε, αυτός είναι ένας τομέας όπου η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κοινές συζητήσεις σε αρχικό στάδιο θα μπορούσαν να συμβάλουν στην επίτευξη συμφωνίας για μεθοδολογίες εφαρμόσιμες ενδεχομένως σε ολόκληρη την ΕΕ. 15. Μια ακόμα πρωτοβουλία, την οποία στηρίζει η Επιτροπή, είναι η ανάλυση της αντιμετώπισης του κόστους των τροχαίων ατυχημάτων από πλευράς καταλογισμού του κόστους χρήσης στις μεταφορές. Το κόστος των τροχαίων ατυχημάτων είναι ένας περίπλοκος τομέας θεωρητικά, πρακτικά και ηθικά. Το κόστος καλύπτεται ως ένα βαθμό από το ίδιο το άτομο ή μέσω του ασφαλιστικού συστήματος. Παρ' όλα αυτά μερικά στοιχεία του κόστους παραμένουν "εξωτερικά", και δεν καλύπτονται από τους χρήστες των μεταφορών. Εάν οι τιμές αντανακλούν περισσότερο το κόστος των ατυχημάτων οι διαχειριστές των έργων υποδομής και οι χρήστες των μεταφορών θα έχουν κίνητρα για την ενίσχυση της ασφάλειας γεγονός το οποίο θα μειώσει κατακόρυφα το κόστος των ατυχημάτων. Η Επιτροπή προτείνει να εξεταστεί περαιτέρω η δυνατότητα μεγαλύτερης εσωτερίκευσης του κόστους και των κινδύνων ατυχημάτων μέσω των ασφαλιστικών συστημάτων, καθώς και η ανάγκη κυβερνητικής δράσης στον τομέα αυτό. Για την εξέταση του ζητήματος αυτού και για την ανάπτυξη οδηγιών βέλτιστων πρακτικών, η Επιτροπή προτείνει τη συγκρότηση μιας ομάδας εμπειρογνωμόνων που θα προέρχονται από ασφαλιστικές εταιρίες, τον ακαδημαϊκό χώρο και από ομάδες συμφερόντων καταναλωτών για να παρέχουν συμβουλές ως προς τις βέλτιστες πρακτικές ασφάλισης ευθύνης αυτοκινήτων. 16. 0 Κανονισμός 1107/70 για τις Κρατικές ενισχύσεις θα τροποποιηθεί σύμφωνα με τις αρχές καταλογισμού του κόστους που περιγράφονται στο παρόν έγγραφο. Οι νέοι κανόνες κρατικών ενισχύσεων θα συμβάλουν στην εξασφάλιση θεμιτού ανταγωνισμού. 24 ΔΡΑΣΗ: • Ανακοίνωση για συστήματα συνδυασμένης λειτουργίας ηλεκτρονικής είσπραξης τελών στην Ευρώπη. • Πρόταση για τη σύγκλιση και τα πρότυπα ηλεκτρονικής είσπραξης τελών. • Περαιτέρω ανάπτυξη πρότασης για τον καταλογισμό του κόστους για ΒΦΟ και για εμπορική μεταφορά επιβατών. • Συγκρότηση ομάδων αστικών και τοπικών αρχών που εξετάζουν σοβαρά το ενδεχόμενο εφαρμογής της τιμολόγησης οδικών μεταφορών. • Συγκρότηση μιας συμβουλευτικής ομάδας για την ανάπτυξη μιας βέλτιστης πρακτικής για τα συστήματα ασφάλισης ευθύνης αυτοκινήτων και για την εσωτερίκευση των κινδύνων τροχαίων ατυχημάτων. • Τροποποίηση του κανονισμού 1107/70 για τις Κρατικές ενισχύσεις στις χερσαίες μεταφορές. 5(γ) Σιδηροδρομικές μεταφορές 17. Η ανάγκη προώθησης της αποδοτικής χρήσης της υποδομής σιδηροδρομικών μεταφορών, ο φόβος για στρεβλώσεις του ανταγωνισμού από άλλα μέσα μεταφοράς και ιδιαίτερα από τις οδικές μεταφορές και η ανάγκη χρηματοδότησης νέων επενδύσεων είναι τα κυριότερα προβλήματα του σιδηροδρομικού κλάδου. Ο καταλογισμός του κόστους χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής με βάση το οριακό κόστος θα στείλει τα κατάλληλα μηνύματα στις εταιρίες σιδηροδρόμων όσον αφορά στο πραγματικό κόστος κάθε ταξιδιού. Τα μελλοντικά συστήματα καταλογισμού του κόστους θα πρέπει να βασίζονται στο οριακό κόστος και, αν χρειάζεται, να επεκτείνουν τα τέλη για τη νέα υποδομή κατά τρόπο που θα προκαλεί όσο το δυνατό λιγότερες στρεβλώσεις στα μηνύματα αυτά. 18. Για να διασφαλιστεί ότι είναι συγκρίσιμη η κατάσταση των δύο κύριων μεταφορικών μέσων χερσαίων μεταφορών, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση Οδηγίας για τον καταλογισμό του κόστους υποδομής στις σιδηροδρομικές μεταφορές, βασίζοντας τα τέλη στο οριακό κόστος υποδομής. Αυτή θα πρέπει να υιοθετηθεί στην πρώτη φάση. Στην πρόταση, τα τέλη ανάκτησης κόστους επιτρέπονται σε περίπτωση που η λειτουργία της υποδομής δε θα ήταν βιώσιμη χωρίς αυτά. Αυτά τα τέλη θα πρέπει να επιβληθούν κατά τρόπο που δε θα προκαλεί στρεβλώσεις, για παράδειγμα, επιτυγχάνοντας ένα μεγαλύτερο βαθμό ανάκτησης του κόστους από υπηρεσίες προς επιβάτες που εξαρτώνται λιγότερο από τις εκάστοτε τιμές. Επίσης θα επιτρέπονται διαφοροποιήσεις στα τέλη προκειμένου να λαμβάνονται υπόψη τα εξωτερικά στοιχεία κόστους, δεδομένου ότι οι σιδηροδρομικές μεταφορές έχουν χαμηλότερα εξωτερικά στοιχεία κόστους σε σχέση με κάποια άλλα μεταφορικά μέσα. 19. Μία πιο αποτελεσματική λύση θα ήταν ο καταλογισμός του κόστους με βάση το εξωτερικό οριακό κόστος. Κατά συνέπεια, στα πλαίσια της δεύτερης φάσης και της διαμόρφωσης τελών για εξωτερικά στοιχεία κόστους, η Επιτροπή θα εξετάσει την επιβολή περιβαλλοντικών τελών που συνδέονται με το θόρυβο στις σιδηροδρομικές μεταφορές, παράλληλα με τα τέλη για άλλα εξωτερικά στοιχεία κόστους σε άλλα μεταφορικά μέσα. 20. Η ζήτηση για συγκεκριμένες διαδρομές, γραμμές, τμήματα γραμμών, και σταθμούς, διαφέρει ανάλογα με την ώρα, τη φύση της κυκλοφορίας, και τη δυνατότητα επιλογής εναλλακτικών διαδρομών. Επομένως κατ* αρχήν, οι εταιρίες σιδηροδρόμων θα πρέπει να πληρώνουν διαφορετικά ποσά σε διαφορετικές διαδρομές και ώρες ώστε να αντανακλάται η έλλειψη πληρότητας και να εξασφαλίζεται μια πιο αποδοτική κατανομή. Στην πρόταση της Επιτροπής αναφέρονται τέτοιου είδους τέλη. 25 21. Στην τρίτη φάση, θα εξεταστεί η δυνατότητα να καταστεί πιο αποτελεσματική η κατανομή της φέρουσας ικανότητας της σιδηροδρομικής υποδομής. Ωστόσο απαιτείται περαιτέρω έρευνα γι' αυτό το θέμα και ήδη χρηματοδοτείται ένα τέτοιο έργο στα πλαίσια του Τέταρτου προγράμματος πλαισίου της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για την έρευνα, την ανάπτυξη τεχνολογίας και τα έργα επίδειξης. ΔΡΑΣΗ: • Πρόταση για μια Οδηγία του Συμβουλίου σχετικά με τον καταλογισμό του κόστους και την κατανομή της φέρουσας ικανότητας στις σιδηροδρομικές μεταφορές. • Τροποποίηση του κανονισμού 1107/70 για τις κρατικές ενισχύσεις στις χερσαίες μεταφορές. 5(δ) Εσωτερικές πλωτές μεταφορές 22. Η Επιτροπή υποστηρίζει την ανάπτυξη πιο διαφανών και ομοιόμορφων αρχών καταλογισμού του κόστους σε όλα τα μεταφορικά μέσα. Επομένως, στις εσωτερικές πλωτές μεταφορές, όπως και στα άλλα μέσα, οι στόχοι περιλαμβάνουν την ανάπτυξη κοινών προτύπων για τον καταλογισμό του κόστους, και κοινών μεθοδολογιών λογιστικής και κοστολόγησης για τον προσδιορισμό του κόστους υποδομής. Το οριακό κόστος της εσωτερικής ναυσιπλοΐας είναι πολύ χαμηλό, και οι μεταφορές είναι μια μόνο από τις χρήσεις των εσωτερικών υδάτινων οδών. Οι άλλες έχουν σχέση κυρίως με τη διαχείριση υδάτινων πόρων και παροχή νερού, οπότε θα πρέπει αυτό να αντανακλάται σε οποιονδήποτε υπολογισμό τελών εσωτερικών πλωτών μεταφορών. Επίσης τόσο το χρηματοοικονομικό όσο και το περιβαλλοντικό κόστος της εσωτερικής ναυσιπλοΐας είναι από τα πιο χαμηλά μεταξύ όλων των μεταφορικών μέσων. 23. Δεδομένου ότι το επίπεδο κόστους είναι χαμηλό, ενώ δεν υπάρχουν αποδείξεις ότι οι πολιτικές καταλογισμού του κόστους που ισχύουν σήμερα προκαλούν σημαντικές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, η Επιτροπή θεωρεί ότι θα πρέπει η επιτροπή να εξετάσει τη μεταρρύθμιση των τελών εσωτερικής ναυσιπλοΐας, και ότι θα πρέπει να προταθούν αλλαγές κατά την τρίτη φάση. ΔΡΑΣΗ: • Τροποποίηση του κανονισμού 1107/70 για τις κρατικές ενισχύσεις. 5(ε) Αεροπορικές μεταφορές Υπηρεσίες εναέριας κυκλοφορίας (A TS) 24. Τα τρέχοντα τέλη χρήσης των Αεροπορικών Μεταφορών περιλαμβάνουν κυρίως τέλη πορείας που επιβάλλονται με βάση το βάρος του αεροσκάφους και την απόσταση της πτήσης. Όταν επιβάλλονται τέλη εναέριου ελέγχου του αερολιμένα δεν περιλαμβάνουν τον παράγοντα της απόστασης. Χρησιμοποιούνται για την ανάκτηση του συνόλου του κόστους, όχι μόνο των μεταβλητών δαπανών, και δεν λαμβάνουν υπόψη απόλυτα το περιβαλλοντικό κόστος ή το κόστος κυκλοφορίας. Οι αρχές που διέπουν τα τέλη ATS καθορίζονται από διεθνείς οργανισμούς όπως οι ICAO και Eurocontrol. Στα πλαίσια αυτών, υπεγράφη συμφωνία 27 Ευρωπαϊκών κρατών (συμπερυλαμβανομένων όλα>ν των κρατών μελών της ΕΕ εκτός της Φινλανδίας) για την υιοθέτηση μιας κοινής πολιτικής όσον αφορά τον υπολογισμό των τελών, της βάσης κόστους τους και της είσπραξης τους. Σύμφωνα μ' αυτήν, τα έσοδα εισπράττονται 26 από το Eurocontrol, με τη χρήση της λεγόμενης "τιμής μονάδος", που υπολογίζεται διαιρώντας το συνολικό κόστος εξυπηρέτησης εναέριας κυκλοφορίας με τον όγκο της κυκλοφορίας. 25. Δεδομένου του σχετικά μεγάλου βαθμού εναρμόνισης και διαφοροποίησης των τρεχόντων τελών και καθώς αυτή τη στιγμή οι μηχανισμοί καταλογισμού του κόστους αντανακλούν το πραγματικό κόστος υποδομής, και εν μέρει το κόστος κυκλοφοριακής συμφόρησης, δεν απαιτείται στον τομέα αυτό μια άμεση δραστηριοποίηση της Επιτροπής. Για τη διαμόρφωση πιο αποδοτικών τελών με βάση τις αρχές "ο χρήστης πληρώνει"και "ο ρυπαίνων πληρώνει", οι δομές καταλογισμού του κόστους θα πρέπει να επεκταθούν ώστε να αντανακλούν και τα εξής: • τον τύπο κινητήρα/καυσίμων (για να αντανακλούν τις εκπομπές, και το κόστος θορύβου, που ποικίλουν ανάλογα με το μέγεθος του κινητήρα) • το χρόνο του ταξιδιού (καθώς οι ώρες αιχμής αυξάνουν τις λειτουργικές δαπάνες του κλάδου). 26. Αν τα τέλη μπορέσουν να απεικονίσουν ικανοποιητικά τις διαφορετικές αυτές δαπάνες, ώστε οι χρήστες του εναέριου χώρου να πληρώνουν για τις υπηρεσίες που χρησιμοποιούν και για το κόστος που επιφέρουν, και για τίποτα παραπάνω, τότε αυτοί οι χρήστες θα μπορέσουν να ανταποκριθούν αλλάζοντας διαδρομές, χρόνους, αεροσκάφη, καύσιμα, κινητήρες, κλπ. 27. Η Επιτροπή θα κληθεί να εξετάσει τη δυνατότητα μεγαλύτερης σύνδεσης των τελών με το κόστος, ιδιαίτερα έτσι ώστε να αντανακλούν το κόστος εκπομπών των αεροπορικών μεταφορών. Όταν τα τέλη αντανακλούν το κόστος υποδομής, τα εξωτερικά στοιχεία κόστους και το κόστος κυκλοφορίας, αναμένεται ότι οι υπηρεσίες εναέριας κυκλοφορίας θα επιτύχουν πλήρη ανάκτηση του κόστους και θα μπορέσουν έτσι να προωθήσουν τον εμπορικό τους χαρακτήρα, τάση που ήδη διαφαίνεται. 28. Η τρέχουσα θέση της Επιτροπής σχετικά με την φορολογία των αεροπορικών καυσίμων είναι ότι η φορολογία αυτή θα πρέπει να υιοθετηθεί εφόσον η διεθνής νομική κατάσταση επιτρέψει στην Κοινότητα να επιβάλει τέτοιο φόρο σε όλους τους μεταφορείς συμπεριλαμβανομένων εκείνων από τις τρίτες χώρες. Αυτή η πολιτική υιοθετήθηκε μετά από την επανεξέταση και την επακόλουθη έκθεση για τις υφιστάμενες υποχρεωτικές απαλλαγές. Προκειμένου να παράσχει περισσότερες πληροφορίες για τις συνέπειες αυτής της πολιτικής, κατόπιν αιτήσεως του Συμβουλίου, η Επιτροπή άρχισε την εκπόνηση μιας ολοκληρωμένης μελέτης για τις συνέπειες αυτής της φορολογίας. Τα αποτελέσματα θα είναι διαθέσιμα το φθινόπωρο του 1998. Αυτή η μελέτη θα χρησιμοποιηθεί ως βάση για περαιτέρω συζήτηση στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στα πλαίσια της Πρότασης της Επιτροπής για τη φορολογία των προϊόντων ενέργειας. ΔΡΑΣΗ: • Ανακοίνωση για τις αεροπορικές μεταφορές και το περιβάλλον. • Συνέχιση της μελέτης για τη φορολογία των αεροπορικών καυσίμων. • Ανάλυση των δυνατοτήτων σύνδεσης των τελών ATC με τα επίπεδα ρύπανσης, αντί της ανάπτυξης ενός χωριστού συστήματος γι* αυτό το σκοπό. • Πράσινη Βίβλος για τη χρηματοδότηση της υποδομής διαχείρισης εναέριας κυκλοφορίας. 27 Αεροδρόμια 29. Για τη βελτίωση της χρήσης των αεροδρομίων και τη μείωση των πιθανοτήτων επιβολής υπερβολικών τελών, η πρόταση της Επιτροπής για Οδηγία του Συμβουλίου σχετικά με τα αεροπορικά τέλη προτείνει την εφαρμογή της αρχής της "σύνδεσης με το κόστος". Αυτό σημαίνει ότι τα αεροπορικά τέλη θα πρέπει να βασίζονται στο κόστος της υποδομής και των υπηρεσιών που παρέχει το αεροδρόμιο, επιτρέποντας μια λογική απόδοση του κεφαλαίου, την ανάλογη απόσβεση των περιουσιακών στοιχείων, καθώς και την αποδοτική διαχείριση της ικανότητας. Η προτεινόμενη Οδηγία προτείνει επίσης την προώθηση της φέρουσας διαφάνειας των λογαριασμών των αεροδρομίου, την καθιέρωση υποχρεωτικών συμβουλευτικών διαδικασιών. Επιπλέον, η πρόταση, εάν υιοθετηθεί, θα περιλαμβάνει επιλογές για την εφαρμογή του καταλογισμού του κόστους κυκλοφοριακής συμφόρησης (ώρες αιχμής/ώρες μειωμένης κίνησης), δυνατότητες ρύθμισης των αεροπορικών τελών από πλευράς περιβάλλοντος (π. χ. θορύβου) καθώς και προβλέψεις για την παρακολούθηση της αποτελεσματικότητας των αεροδρομίων. 30. Συμπληρωματικά προς την προσέγγιση αυτή, θα πρέπει να εξεταστεί η βελτίωση της διαδικασίας κατανομής διαθέσιμου χρόνου. Συνεπώς η Επιτροπή σκοπεύει να τροποποιήσει τον Κανονισμό που ισχύει σήμερα για την κατανομή διαθέσιμου χρόνου. Μακροπρόθεσμα θα ήταν επιθυμητή μια περαιτέρω ευθυγράμμιση με τις γενικές αρχές καταλογισμού του κόστους που διατυπώνονται στην παρούσα Λευκή Βίβλο. ΔΡΑΣΗ: • Υιοθέτηση Οδηγίας του Συμβουλίου για τα αεροπορικά τέλη. • Ανακοίνωση για τις αεροπορικές μεταφορές και το περιβάλλον. • Ανακοίνωση για την αγορά των αεροπορικών μεταφορών. • Ανακοίνωση για τις εξελίξεις της φέρουσας ικανότητας και του κόστους στις αεροπορικές μεταφορές στην ΕΕ (συμπερυλαμβανομένων των επιλογών πολιτικής για την εξάλειψη της κυκλοφοριακής συμφόρησης). 5(στ) Θαλάσσιες μεταφορές Θαλάσσια ναυτιλία 31. Η θαλάσσια ναυτιλία έχει συγκριτικά χαμηλό κόστος υποδομής και εξωτερικά στοιχεία κόστους, αν και οι εκπομπές διοξειδίου του θείου και μονοξειδίου του αζώτου είναι αυξημένες και εμπνέουν ανησυχία. Επομένως οι προπαρασκευαστικές ενέργειες στην πρώτη φάση θα πρέπει να περιλαμβάνουν την εξέταση των εκπομπών από τη ναυτιλία στα πλαίσια των συνεχιζόμενων διεθνών συζητήσεων επί του θέματος. Σήμερα η κοινοτική νομοθεσία προβλέπει μια υποχρεωτική φορολογική απαλλαγή για τα καύσιμα που χρησιμοποιούνται στα πλοία. Στη δεύτερη φάση, θα εξεταστεί η υιοθέτηση ελαχίστων προδιαγραφών για την ποιότητα των καυσίμων και η Επιτροπή θα πρέπει να εξετάσει τις δυνατότητες επιβολής περιβαλλοντικών τελών καυσίμων που θα κυμαίνονται ανάλογα με τις εκπομπές. Εναλλακτικά, μπορούν να υιοθετηθούν τέλη πλωτών διόδων που θα διαφοροποιούνται με βάση το ίδιο κριτήριο. Και πάλι, όμως, όλες αυτές οι αλλαγές θα πρέπει να συμμορφώνονται προς τις διεθνείς συμφωνίες στον τομέα αυτό. Επομένως η προσαρμογή των προτύπων και των τελών θα συζητηθεί και σε διεθνή φόρα όπως η MARPOL. 28 Λιμένες και θαλάσσια υποδομή 32. Όπως προβλέπεται στην Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής για τους Λιμένες και τη Θαλάσσια Υποδομή, η κοινοτική πολιτική για τους λιμένες θα πρέπει να αποβλέπει στη δημιουργία συνθηκών θεμιτού ανταγωνισμού σε όλους τους λιμένες της ΕΕ, μεγιστοποιώντας παράλληλα την απόδοση της χρήσης των λιμένων στο σύνολο τους. Ένα κοινοτικό πλαίσιο για τον καταλογισμό του κόστους των λιμένων μπορεί να συμβάλει σημαντικά στην επίτευξη του στόχου αυτού. Κατά συνέπεια, σύμφωνα με. τις γενικές αρχές που διατυπώνονται στην παρούσα Λευκή Βίβλο, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι χρήστες των λιμένων θα πρέπει να πληρώνουν για το κόστος που επιφέρουν. Ωστόσο, αναγνωρίζεται ότι ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κόστος δεν αρκεί πάντα για την πλήρη ανάκτηση του κόστους υποδομής από τους χρήστες. Επομένως, θα πρέπει να επιτραπούν υψηλότερα τέλη, υπό την προϋπόθεση ότι δεν προκαλούν στρεβλώσεις. Συνεπώς, το κοινοτικό πλαίσιο στον τομέα αυτό απαιτεί επιβολή τελών που να συνδέονται με το κόστος, τουλάχιστον με το οριακό κόστος. 33. Η συζήτηση για την Πράσινη Βίβλο έδειξε ότι κατά γενική παραδοχή είναι απαραίτητη μεγαλύτερη διαφάνεια όσον αφορά στη χρηματοδότηση των λιμένων. Αντίστοιχα, ως πρώτο βήμα, πρέπει να γίνει μια απογραφή των συστημάτων, σύμφωνα με τα οποία χρηματοδοτούνται οι κυριότεροι λιμένες της κοινότητας, που θα δείχνει πώς χρησιμοποιούνται οι δημόσιες και ιδιωτικές πηγές χρηματοδότησης. Η Επιτροπή θα πρέπει να λάβει τα απαραίτητα μέτρα για την καθιέρωση αυτής της απογραφής κατά προτεραιότητα, συμπεριλαμβανομένης οποιασδήποτε τροποποίησης των διαδικασιών λογιστικής και καταγραφής που ενδεχομένως απαιτείται. Επίσης έχει εκδηλωθεί μεγάλο ενδιαφέρον για το ενδεχόμενο περαιτέρω διευκρίνησης του βαθμού στον οποίο οι κανόνες της Συνθήκης για τις κρατικές ενισχύσεις επηρεάζουν τις επενδυτικές αποφάσεις στον τομέα των λιμένων. Λυτός ο στόχος θα πρέπει να επιδιωχθεί παράλληλα με την καθιέρωση της απογραφής. Και οι δύο εργασίες θα υλοποιηθούν σε συνεννόηση με τους οργανισμούς που εκπροσωπούν τον λιμενικό κλάδο, η στενή συνεργασία με τους οποίους μπορεί να συμβάλει σημαντικά στην σύντομη υλοποίηση τους. 34. Για λόγους που αναλύονται παρακάτω, οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις δεν θα παρέχουν μια ολοκληρωμένη λύση στα προβλήματα του κλάδου, επειδή από τη φύση τους ισχύουν μόνο για καταβολές που ευνοούν συγκεκριμένες επιχειρήσεις, όχι για τη δημιουργία δημόσιας υποδομής στην οποία έχουν όλοι ίση πρόσβαση. Αντίστοιχα, θα είναι επίσης απαραίτητο να συνεχιστούν οι εργασίες για ένα πλαίσιο για λιμενικά τέλη ως μέρος μιας γενικότερης προσέγγισης του συντονισμού των επενδύσεων υποδομής που περιγράφονται στην παράγραφο 5(η). Στο πλαίσιο αυτό θα εξεταστεί και η δημιουργία θαλάσσιας υποδομής εκτός των λιμένων. ΔΡΑΣΗ: • Απογραφή της χρηματοδότησης των λιμένων και διαφάνεια των πρακτικών λογιστικής. • Αξιολόγηση της ανάγκης περαιτέρω διευκρίνησης των κατευθυντήριων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις στον λιμενικό κλάδο. • Διαμόρφωση ενός πλαισίου για τον καταλογισμό του κόστους των λιμένων. 29 5(ζ) Φορολογική πολιτική σχετικά με τις μεταφορές 35. Οπωσδήποτε, η υιοθέτηση του πλαισίου καταλογισμού του κόστους υποδομής θα έπρεπε να συνδέεται στενά με την ανάπτυξη των υφιστάμενων πλαισίων για το ΦΙΙΑ και το φόρο κατανάλωσης καυσίμων σε επίπεδο Κοινότητας. 36. Ο ΦΠΑ διέπεται από ένα καθεστώς σε κοινοτικό επίπεδο σύμφωνα με την Έκτη Οδηγία ΦΠΑ (77/388/ΕΟΚ). Έχει το χαρακτήρα γενικού φόρου κατανάλωσης για λόγους δημιουργίας εσόδων και επομένως δεν αποτελεί κατάλληλο ούτε ιδιαίτερα αποτελεσματικό μέσο για την επίτευξη μη-δημοσιονομικών στόχων όπως η προστασία του περιβάλλοντος ή η πολιτική μεταφορών. Ωστόσο, υπάρχουν σημαντικές διαφορές στον τρόπο με τον οποίο φορολογείται η μεταφορά επιβατών στα κράτη μέλη. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι διαφορές στην αντιμετώπιση του ΦΠΑ δημιουργούν στρεβλώσεις μεταξύ ανταγωνιστικών μεταφορικών μέσων. 37. Αναγνωρίζοντας το πρόβλημα αυτό, η Επιτροπή άρχισε την εκπόνηση μιας μελέτης για το καθεστώς του ΦΠΑ και τις συνέπειες του στον ανταγωνισμό στον τομέα της μεταφοράς επιβατών. Αργότερα, εντός του έτους, η Επιτροπή θα εκδώσει ένα επίσημο συμβουλευτικό έγγραφο που θα παρουσιάζει επιλογές αλλαγών. Οι επιλογές θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι εταιρίες μεταφορών που έχουν ως έδρα την ΕΕ δεν μειονεκτούν σε σχέση με εταιρίες με. έδρα εκτός της ΕΕ και ακόμα, στο βαθμό που είναι εφικτό, ότι τα διάφορα μεταφορικά μέσα δεν μειονεκτούν σε σχέση με τους ανταγωνιστές τους. Οι προτάσεις για αλλαγές που θα προκύψουν από τη διαδικασία διαβουλεύσεων θα πρέπει να σχεδιαστούν και να εξεταστούν υπό το πρίσμα της ανάπτυξης του μελλοντικού κοινού συστήματος ΦΠΑ. Ακόμα, ο ΦΠΑ δεν θα πρέπει να εμποδίσει την ανάπτυξη των δημόσιων υπηρεσιών μεταφοράς. Σαφώς, η ανάπτυξη και η σταδιακή υιοθέτηση κοινοτικών κανόνων και κατευθυντήριων γραμμών για τη φορολογία στις μεταφορές και η σταδιακή υιοθέτηση της προτεινόμενης προσέγγισης του καταλογισμού του κόστους στις μεταφορές θα πρέπει να το σεβαστεί αυτό απόλυτα και να οδηγήσει στη δημιουργία ενός πραγματικά ισορροπημένου συστήματος τιμολόγησης για όλα τα μεταφορικά μέσα. 38. Υπάρχει κοινοτική νομοθεσία που θεσπίζει κατώτερα όρια ειδικών φόρων για τα καύσιμα των αυτοκινήτων. Τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιβάλουν φόρους πάνο) από το κατώτερο αυτό όριο και τα περισσότερα το κάνουν. Στις 12 Μαρτίου 1997, η Επιτροπή υιοθέτησε μια πρόταση για Οδηγία του Συμβουλίου που αναδιαρθρώνει το κοινοτικό πλαίσιο για τη φορολογία των προϊόντων ενέργειας (COM (97)30). Κύριο μέλημα της νέας πρότασης είναι να διευρύνει το πεδίο του υφιστάμενου συστήματος σε κοινοτικό επίπεδο πέρα από τα ορυκτέλαια σε άλλα ανταγωνιστικά καύσιμα. Σύμφωνα με τη νέα πρόταση ενημερώνονται. μεταξύ άλλων, τα κοινοτικά κατώτερα επίπεδα φορολογίας στα καύσιμα αυτοκινήτων (που συμφωνήθηκαν το 1992 και που επομένως σε πολλές περιπτώσεις είναι πολύ χαμηλότερα από τους φόρους που επιβάλλουν τα κράτη μέλη). Οι προτεινόμενες αυξήσεις στα κατώτερα όρια εκτείνονται σε μια περίοδο τεσσάρων χρόνων. Προτείνεται ότι στο πρώτο στάδιο θα πρέπει το κατώτερο επίπεδο φορολογίας της αμόλυβδης βενζίνης να αυξηθεί κατά 45%. Μια αντίστοιχη αύξηση ύψους 27% προτείνεται για το ντίζελ. Σήμερα τα περισσότερα κράτη μέλη επιβάλλουν φόρους πολύ υψηλότερους από τα κατώτερα όρια της ΕΕ. Επομένως, οι συνέπειες της πρότασης επί των περισσοτέρων εθνικών φόρων θα είναι περιορισμένες. Το νέο πλαίσιο θα παρέχει στα κράτη μέλη μεγαλύτερη ελευθερία διαφοροποίησης των δασμών πάνω από τα κατώτερα όρια. Επίσης θα επιτρέπει στα κράτη μέλη που υιοθετούν νέα μέσα άμεσης τιμολόγησης των οδικών μεταφορών, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, να μειώνουν το επίπεδο της φορολογίας που επιβάλουν στα καύσιμα των αυτοκινήτων, ακόμη και αν αυτό έχει ως αποτέλεσμα επίπεδα φορολογίας χαμηλότερα από αυτά που περιέχονται στη νέα 30 Οδηγία. Η υιοθέτηση της πρότασης αυτής της Επιτροπής θα βελτιώσει την κατάσταση από πλευράς διαφορών στους φόρους των καυσίμων ντίζελ. 39. Στον τομέα της φορολογίας οχημάτων η Επιτροπή πραγματοποίησε μια εκτεταμένη επισκόπηση της τρέχουσας κατάστασης στην Ευρωπαϊκή Ένωση και σκοπεύει - με βάση τα ευρήματα της επισκόπησης αυτής - να αντιμετωπίσει το πρόβλημα στον τομέα αυτό το 1999. 5(η) Αποδοτική παροχή υποδομής η οποία 40. Για να επιτευχθούν αποδοτικά επίπεδα επενδύσεων υποδομής, απαιτείται μια λεπτομερής ανάλυση κόστους-οφέλους, κόστος, θα συμπεριλαμβανομένων των κεφαλαιουχικών δαπανών κατά τη λήψη το>ν επενδυτικών αποφάσεων. Ο καταλογισμός του κόστους της νέας υποδομής που θα κατασκευάζεται στη συνέχεια θα πρέπει να ακολουθεί την αρχή του καταλογισμού του κόστους με βάση το οριακό κόστος, εκτός αν απαιτούνται υψηλότερα τέλη για την ανάκτηση των κεφαλαιουχικών δαπανών ώστε να είναι δυνατή η κατασκευή νέας υποδομής. Αυτή η πρόβλεψη θα επιτρέψει ένα μεγαλύτερο βαθμό ιδιωτικής χρηματοδότησης της υποδομής ή ακόμη και δημόσιας χρηματοδότησης που απαιτείται για να εξασφαλιστεί η απόδοση. λαμβάνει υπόψη όλο το 41. Η έλλειψη συντονισμού όσον αφορά στην αξιολόγηση των μελλοντικών επενδύσεων μπορεί να οδηγήσει σε μεγάλες στρεβλώσεις. Για παράδειγμα, ο αποκλεισμός από ορισμένα οφέλη των πολιτών που δεν έχουν ιθαγένεια της ΕΕ μπορεί να έχει ως συνέπεια την υποτίμηση του συνολικού οφέλους των βιώσιμων έργων και την ανεπαρκή δημιουργία υποδομής μεταφορών Διευρωπαϊκού Δικτύου (TEN). Αυτό είναι ένα από τα επιχειρήματα που δικαιολογούν το κονδύλιο προϋπολογισμού TEN και την παρέμβαση σε κοινοτικό επίπεδο. Αντιστρόφως, όταν τα κράτη μέλη, δε λαμβάνουν υπόψη το κόστος των έργων νέας υποδομής για τα άλλα κράτη μέλη ενδέχεται να προκύψει πλεονάζουσα δημιουργία υποδομής. Αυτό το κόστος μπορεί να προκύψει από την αντικατάσταση της υφιστάμενης υποδομής από το νέο έργο. Λυτή η εξέλιξη είναι πολύ πιθανό να επέλθει όταν οι τιμές της νέας υποδομής είναι χαμηλές. Λυτό ισχύει κυρίως στους σταθμούς μεταφορών που ιδιαίτερα στους λιμένες και τους σταθμούς ανταγωνίζονται σε διεθνές επίπεδο, συνδυασμένων μεταφορών. 42. Οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις μπορούν να εφαρμοστούν στον τομέα των επενδύσεων υποδομής και έτσι να εξαλείψουν τις στρεβλώσεις όπου η δημόσια χρηματοδότηση ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή την παραγωγή ορισμένων αγαθών. Για παράδειγμα, όπου παρέχεται δημόσια χρηματοδότηση για τη δημιουργία υποδομής για ένα συγκεκριμένο μεταφορέα, δίνοντας του ένα αθέμιτο πλεονέκτημα έναντι των ανταγωνιστών του, θα πρέπει να εφαρμοστούν οι κανόνες για τις Κρατικές ενισχύσεις. 14 Ομοίως, τα τελευταία χρόνια υπήρξε μια αυξημένη συμμετοχή ιδιωτικών κεφαλαίων και/ή διαχείρισης στα έργα υποδομής. Στις περιπτώσεις αυτές υποστηρίζεται ότι η ενδιαφερόμενη επιχείρηση έχει ενδεχομένως ένα πλεονέκτημα αν η αποζημίωση που καταβάλει το κράτος είναι μεγαλύτερη από το αναγκαίο για την επίτευξη του συγκεκριμένου στόχου. Ένας τρόπος που σαφώς εξασφαλίζει ότι η αποζημίωση δεν ε. ίναι μεγαλύτερη από το αναγκαίο είναι η ανοικτή πρόσκληση υποβολής προσφορών. 15 Ελλείψει μιας τέτοιας υποβολής προσφορών αυτό θα 14 Κατευθυντήριες γραμμές αεροπορίας, Ε. Ε. Αριθ. C 350, 10. 12. 94, σελ. 5, παράγραφος 12 (2) 15 Βλέπε COM (97) 453 τελ. , παράγραφος 2. 2 31 πρέπει να εξασφαλιστεί μέσω ιδιαίτερα προσεκτικής λεπτομερούς εξέτασης το>ν οικονομικών συμφωνιών από την Επιτροπή. 43. Από την άλλη πλευρά, όταν η χρηματοδότηση και διαχείριση της υποδομής μεταφορών γίνεται άμεσα από δημόσιους φορείς και όλοι οι χρήστες έχουν πρόσβαση σ' αυτή, με ίσους όρους και σύμφωνα με την εφαρμοστέα κοινοτική νομοθεσία, δεν φαίνεται εύκολο να τύχει ευνοϊκής μεταχείρισης κάποια συγκεκριμένη επιχείρηση ή παραγωγή εις βάρος των άλλων κατά τρόπο που επιφέρει στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών υπό την έννοια του άρθρου 92(1) ΕΚ. Για το λόγο αυτό, οι επενδύσεις στην υποδομή των μεταφορών παραδοσιακά θεωρούνται ως ένα γενικό μέτρο οικονομικής πολιτικής που συνήθως δεν εμπίπτει στους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις. 44. Παρ' όλα αυτά, οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις παίζουν έναν όλο και πιο σημαντικό ρόλο καθώς τα κράτη μέλη στρέφονται περισσότερο προς ιδιωτικές επιχειρήσεις για την ανάπτυξη και διαχείριση υποδομής μεταφορών. Επομένως, είναι απαραίτητο να προσδιοριστεί με μεγαλύτερη ακρίβεια πότε η δημόσια χρηματοδότηση για την υποδομή ευνοεί συγκεκριμένες επιχειρήσεις κατά τρόπο που επιφέρει στρεβλώσεις στον ανταγο>νισμό και επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών. II Επιτροπή σκοπεύει να διευκρινίσει και να ενημερώσει την προσέγγιση της όσον αφορά στις κρατικές ενισχύσει^ για υποδομή στις χερσαίες μεταφορές, τροποποιώντας τον Κανονισμό 1107/70, κατ' εφαρμογή του άρθρου 77 της Συνθήκης. Επίσης θα αξιολογήσει την ανάγκη περαιτέρω διευκρινήσεων των κατευθυντήριων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις, ιδιαίτερα όσον αφορά στους λιμένες και τους άλλους σταθμούς. Όμως απαιτούνται άλλα μέσα για να διασφαλιστεί ότι οι δημόσιες επενδύσεις, ιδιαίτερα οι μεγάλες, δεν οδηγούν σε μη αποδοτική πλεονάζουσα ικανότητα και αθέμιτο ανταγωνισμό με τις άλλες. Η Επιτροπή θεωρεί ότι κατ' αρχήν θα συνέβαλε σημαντικά στην επίτευξη του στόχου αυτού μια εθελοντική πρωτοβουλία συντονισμού επενδύσεων σε κοινοτικό επίπεδο, ενδεχομένως με βάση το άρθρο 129γ, πάρα. 2. 16 Η ανάγκη λήψης περαιτέρω δεσμευτικών μέτρων στον τομέα του συντονισμού των επενδύσεων θα αξιολογηθεί ενόψει των αποτελεσμάτων αυτών των εξελίξεων. 45. Η εθελοντική πρωτοβουλία συντονισμού των επενδύσεων θα πρέπει να στηριχθεί σε δύο στοιχεία: κάποια σύγκλιση των μεθοδολογιών για την ανάλυση κοινωνικού κόστους ωφέλειας, ώστε ο συντονισμός να έχει βάσιμα θεμέλια, παράλληλα με τις διαδικασίες για το συντονισμό. Καθώς η φύση της ανάλυσης κόστους ωφέλειας για το σκοπό αυτό συμφωνεί σε μεγάλο βαθμό με αυτή που απαιτείται για τον προσδιορισμό των διευρωπαϊκών ωφελειών των έργων TEN, οι εργασίες σχετικά με τις μεθοδολογίες θα πρέπει να γίνουν στα πλαίσια της προετοιμασίας της επικείμενης επανεξέτασης των Κατευθυντήριων Γραμμών Μεταφορών για τα έργα TEN, που θα διαπραγματευτούν το ζήτημα των διευρωπαϊκών ωφελειών. ΔΡΑΣΗ: • Εθελοντική πρωτοβουλία συντονισμού των επενδύσεων (άρθρο 129γ, πάρα. 2. ) • Αξιολόγηση της ανάγκης διευκρινίσεων των κατευθυντήριων γραμμών για τις Κρατικές ενισχύσεις ιδιαίτερα όσον αφορά στους λιμένες και τους άλλους σταθμούς. • Τροποποίηση του Κανονισμού 1107/70 για τις Κρατικές ενισχύσεις στις χερσαίες μεταφορές. 16 Τα ίδια τα κράτη μέλη, σε συνεργασία με την Επιτροπή, θα συντονίζουν τις πολιτικές που ακολουθούνται σε εθνικό επίπεδο, και οι οποίες μπορεί να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στην επίτευξη τ<υν στόχων που αναφέρονται στο άρθρο 129β. Ι \ Επιτροπή μπορεί, σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη, να αναλάβει οποιαδήποτε χρήσιμη πρωτοβουλία για την προώθηση αυτού του συντονισμού. 32 Συνοπτική παρουσίαση: Κοινοτικοί κανόνες (και δράσεις ·) για τον καταλογισμό του κόστους στις μεταφορές Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων Οδοί Τρίτο Στάδιο: ολοκλήρωση της μετάβασης. Όλα τα μεταφορικά μέσα υπόκεινται στις ίδιες αρχές καταλογισμού του κόστους. Λειτουργία Δεύτερο Στάδιο (2001- 2004): παγίωση ομοιόμορφης βάσης καταλογισμού του κόστους των οδών, σιδηροδρόμων, αεροδρομίων και λιμένων. Παρόμοια με την πρώτη φάση, συν την επανεξέταση πρακτικών καταλογισμού του κόστους. Πρώτο (τρέχον) στάδιο (1998-2000): προσδιορισμός και υιοθέτηση λεπτομερούς προσέγγισης για τον καταλογισμό του κόστους. Αξιοποίηση της επιτροπής των κρατικών εμπειρογνωμόνων για τον καταλογισμό του κόστους χρήσης της υποδομής στις μεταφορές για να επικουρεί την Επιτροπή στην ανάπτυξη μεθόδων εκτίμησης του οριακού κόστους των μεταφορών, να προωθεί την ανάπτυξη λογαριασμών μεταφορών σε επίπεδο κρατών μελών, να αναπτύσσει πρακτικές λογιστικής για την εξασφάλιση της ανάκτησης του κόστους των σταθμών, να παρέχει συμβουλές για τις στατιστικές και ερευνητικές ανάγκες και προτεραιότητες. της οδών. (π. χ. τιμολόγησης επιτρέπονται Προώθηση Συγκεκριμένα, οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των τελών για επαγγελματικές μεταφορές τύπος οχήματος, σύνδεση με το οριακό κόστος), αλλά περιορίζονται στο μέσο όρο του κόστους υποδομής. Εξετάζεται το κόστος των οικονομικής ουδετερότητας. Ανακοίνωση σχετικά με τα διαλειτουργικά συστήματα ηλεκτρονικής είσπραξης τελών στην Ευρώπη. συνεπειών της • Συγκρότηση συμβουλευτικής μιας ομάδας για την ανάπτυξη βέλτιστης πρακτικής σχετικά με τα συστήματα ασφάλισης ευθύνης αυτοκινήτων. • Ε&Α τιμολόγησης αστικών οδών. • Έργα επίδειξης, τιμολόγηση οδών στις πόλεις. • Διευκόλυνση της υιοθέτησης χλμ. καταλογισμού του κόστους για τα ΒΦΟ. 33 Τα τέλη που συνδέονται με το κόστος γίνονται υποχρεωτικά για τις μεταφορικές εταιρίες. Προώθηση της εναρμόνισης των συστημάτων ηλεκτρονικού καταλογισμού του κόστους (π. χ. συστήματα EFC). Το όριο των τελών αυξάνεται στον μέσο όρο του κόστους υποδομής και των εξωτερικών στοιχείων κόστους (δομή βασισμένη στο οριακό κόστος της υποδομής και στα εξωτερικά στοιχεία κόστους). • Περαιτέρω ανάπτυξη πιθανών συστημάτων, προτύπων και προτάσεων σύγκλισης για τον ηλεκτρονικό καταλογισμό του κόστους για ΒΦΟ. • Παρακολούθηση της συμβουλευτικής ομάδας για την ευθύνη. • Εξέταση επυλογών για τη μείωση των τελών που συνδέονται με τις μεταφορές και των άλλων φόρων. Διερεύνηση ενδεχόμενων τελών θορύβου Σιδηρόδρομοι Πρόταση για Οδηγία του Συμβουλίου με βάση τον καταλογισμό του κόστους που συνδέεται με την απόσταση για το οριακό κόστος, προαιρετικά, πρόσθετα τέλη για τις υπηρεσίες επιβατών (ανώτερο όριο: μέσος όρος κόστους), και καταβολές αποζημίωσης για μη καλυπτόμενα εξωτερικά στοιχεία μεταφορικών κόστους μέσων. ανταγωνιστικών Εσωτερικές πλωτές μεταφορές Ενημέρωση και πρόταση επέκτασης του καταλογισμού του κόστους με βάση το οριακό κόστος στις επιβατικές αμαξοστοιχίες που αφορά στο κόστος υποδομής και τα εξωτερικά στοιχεία του κόστους. Οδηγία καταλογισμού του κόστους υποδομής που αφορά στο κόστος υποδομής και τα εξωτερικά στοιχεία κόστους* 34 (τρέχον) Πρώτο (1998-2001): προσδιορισμός και υιοθέτηση λεπτομερούς προσέγγισης για τον καταλογισμό του κόστους. στάδιο Υπηρεσίες εναέριας κυκλοφορίας Τα τρέχοντα τέλη (σε γενικές γραμμές) έχουν ως βάση το κόστος και συνδέονται με τη χρήση. • Ανακοίνωση για τις αεροπορικές μεταφορές και το περιβάλλον. • Ανακοίνωση για την αγορά των αεροπορικών μεταφορών. • Συνέχιση μελέτης για τη φορολόγηση των αεροπορικών καυσίμων. • Ανάλυση των δυνατοτήτων σύνδεσης των τελών διαδρομής με τα επίπεδα ρύπανσης, αντί χωριστού ενός της ανάπτυξης συστήματος για το σκοπό αυτό. • Πράσινη Βίβλος για τη χρηματοδότηση της εναέριας διαχείρισης υποδομής κυκλοφορίας. Αεροδρόμια Οδηγία καταλογισμού του κόστους υποδομής που συνδέει τα τέλη με το κόστος. • Υιοθέτηση Οδηγίας του Συμβουλίου για τα αεροπορικά τέλη. • Ανακοίνωση για τις αεροπορικές μεταφορές και το περιβάλλον. • Ανακοίνωση για την αγορά των αεροπορικών μεταφορών. • Ανακοίνωση για τη φέρουσα ικανότητα και τις εξελίξεις του κόστους στα αεροδρόμια στην ΕΕ (συμπεριλαμβανομένων επιλογών πολιτικής της για κυκλοφοριακής συμφόρησης). Εξέταση των επιλογών για τη μείωση των εκπομπών καυσίμων. την αντιμετώπιση Θαλάσσιες μεταφορές και Λιμένες θαλάσσια υποδομή Απογραφή των πρακτικών δημόσιας χρηματοδότησης και καταλογισμού του κόστους στους λιμένες. 35 Τρίτο Στάδιο: ολοκλήρωση της μετάβασης. Όλα τα μεταφορικά μέσα υπόκεινται στις ίδιες αρχές καταλογισμού του κόστους. Ενημέρωση Δεύτερο Στάδιο: παγίωση ομοιόμορφης βάσης καταλογισμού του κόστους των οδών, σιδηροδρόμων, αεροδρομίων και λιμένων. Οδηγία για τον καταλογισμό του κόστους που επιτρέπει τα τέλη για κόστος υποδομής και εξωτερικά στοιχεία κόστους (αν και τα αεροπορικά τέλη αντιπροσωπεύουν και τα εξωτερικά στοιχεία κόστους) Ενημέρωση Ο καταλογισμός του κόστους για εξωτερικά στοιχεία κόστους καθίσταται υποχρεωτικός (π. χ. σουηδικά τέλη προσγείωσης). Ενημέρωση Ενημέρωση Βελτίωση των διεθνών προτύπων. Κοινοτικό μέσο για την εφαρμογή των προτύπο>ν. Οδηγία για τον καταλογισμό του κόστους υποδομής, που συνδέει τα τέλη με το κόστος, ενώ το οριακό κόστος συνδέεται τόσο με το κόστος υποδομής όσο και με τα εξωτερικά στοιχεία κόστους. • Εφαρμογή της Οδηγίας για τον καταλογισμό του κόστους υποδομής των λιμένων. Κρατικές Ενισχύσεις Φορολόγηση ενέργειας/ ΦΠΑ Εξέταση της επέκτασης της δομής σε όλα τα μεταφορικά μέσα. Ενημέρωση • Ανάπτυξη κατευΟυντήρκον γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις για τους λιμένες και τα αεροδρόμια. Διευκρινίσεις και ενημέρωση των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις που επιτρέπουν το συντονισμό των χερσαίων μεταφορών σύμφωνα με το άρθρο 77. Απαλλαγές, μεταξύ άλλων, για τις αντισταθμιστικές καταβολές που αφορούν σε μη καλυπτόμενα εξωτερικά στοιχεία κόστους ανταγωνιστικών μεταφορικών μέσων. • Τροποποίηση κατευθυντήριων των γραμμών για τις Κρατικές ενισχύσεις του Κανονισμού 1107/70. • Εθελοντική επενδύσεων. πρωτοβουλία συντονισμού • Αξιολόγηση της ανάγκης διευκρινίσεων των κατευθυντηρίων γραμμών για τις κρατικές ενισχύσεις. • Η φορολογία δεν θα πρέπει να προκαλεί στρεβλώσεις τις μεταφορές ή να εμποδίζει την ανάπτυξη αποδοτικών τελών μεταφορών. Υιοθέτηση πρότασης για τη φορολογία ενέργειας στις αποφάσεις για Περαιτέρω εναρμόνιση. Περαιτέρω εναρμόνιση. • Συμβουλευτικό έγγραφο, και πιθανόν στη συνέχεια πρόταση Οδηγίας για το ΦΙ ΙΛ στις μεταφορές 6 ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗΣ 6(α) Γενικές οικονομικές συνέπειες 1. Η ανάπτυξη μιας κοινοτικής προσέγγισης του καταλογισμού του κόστους στις μεταφορές με βάση αποδοτικά επίπεδα καταλογισμού του κόστους αναμένεται να επιφέρει καθαρά οφέλη στο σύνολο της κοινωνίας. Θα πρέπει να οδηγήσει άμεσα σε μεγαλύτερη τεχνολογική, λειτουργική και οργανωτική απόδοση, να επιφέρει μια μικρή επιθυμητή αλλαγή στην ισορροπία των μεταφορικών μέσων, και να περιορίσει σε μικρό βαθμό την αύξηση της ζήτησης για κινητικότητα. 17 Η Επιτροπή έχει εκπονήσει μεγάλο αριθμό μελετών (γι' αυτό) σχετικά με τις συνέπειες αυτών των συστημάτων καταλογισμού του κόστους στην οικονομία, τη βιομηχανία, τους καταναλωτές και τις περιοχές περιφέρειας και συνοχής. 18 Τα βασικά συμπεράσματα αυτών των αναλύσεων είναι ότι τα αποτελεσματικά πλαίσια καταλογισμού του κόστους θα οδηγήσουν γενικά σε οφέλη από πλευράς όλων αυτών των στόχων πολιτικής, υπό την προϋπόθεση ότι τα έσοδα αξιοποιούνται κατά τρόπο αποτελεσματικό. 2. Από γενικής οικονομικής πλευράς, οι μακροπρόθεσμες συνέπειες της πολιτικής δεν αναμένεται να επηρεάσουν άμεσα την αύξηση του ΑΚΗ, παρά ελάχιστα, αλλά επιτρέπουν δευτερογενείς ωφέλειες μέσω της ανακύκλωσης των εσόδων. Ακόμα, επειδή οι κοινοί κανόνες καταλογισμού του κόστους θα μειώσουν ενδεχομένως τον επιβλαβή ανταγωνισμό 17 Ευρωπαϊκή Διάσκεψη Υπουργών Μεταφορών 1998. 18 Βλέπε για παράδειγμα την ανάλυση που παρουσιάζεται στην Πράσινη Βίβλο για τη Δίκαιη και Αποτελεσματική τιμολόγηση (ιδιαίτερα το Κεφάλαιο 8) και την ανάλυση που παρουσιάζεται στην αιτιολογική έκθεση της πρότασης της Επιτροπής για την τροποποίηση της Οδηγίας "Eurovignette" (93/89/ΕΚ). 36 των φόρων θα διευκολυνθεί η αναδιάρθρωση των φορολογικών συστημάτων προκειμένου να μειωθούν οι φόροι και τα τέλη που επιφέρουν στρεβλώσεις. Εν μέρει ανάλογα με τις σχετικές φορολογικές μεταρρυθμίσεις, ένα νέο σύστημα καταλογισμού του κόστους θα επηρεάσει θετικά την απασχόληση όταν αναδιανεμηθούν κάποια έσοδα υπό τη μορφή χαμηλότερης φορολογίας του εργατικού δυναμικού. Τέλος, μέσω της μεταστροφής από φόρους σε τέλη, θα υπάρξει στις μεταφορές μια πιο σαφής εισοδηματική βάση, βελτιώνοντας τους όρους για τις ιδιωτικές επενδύσεις και για τη λειτουργία της υποδομής. 3. Ειδικότερα η εσωτερίκευση του περιβαλλοντικού κόστους θα αυξήσει την απόδοση από περιβαλλοντικής άποψης: όταν τα τέλη αντανακλούν το οριακό κόστος των εκπομπών, το επίπεδο των εκπομπών θα πρέπει να μειωθεί έως το σημείο όπου το κόστος περαιτέρω μείωσης θα ισούται με το οριακό όφελος. Ακόμα, με την επιβολή πιο άμεσων τελών και τελών που συνδέονται με την απόσταση, είναι πιθανότερο το κάθε ταξίδι να αξιολογείται ανάλογα με το δικό του κόστος και οφέλη. Δεδομένου ότι θα λαμβάνεται υπόψη ολόκληρο το κόστος, κάθε ταξίδι θα παρέχει ένα καθαρό όφελος. Έτσι από κοινωνικής άποψης, μεγιστοποιείται το κοινωνικό όφελος, όχι ο αριθμός των ταξιδιών. 4. Από χρηματοοικονομικής άποψης, η αποτελεσματικότερη χρήση του συστήματος μεταφορών θα μειώσει την ανάγκη για δημόσιες δαπάνες για υποδομή, ιατρική περίθαλψη, και περιβάλλον (αν και το ιδανικό θα ήταν τα άμεσα χρηματοοικονομικά οφέλη να ανακυκλώνονται μέσω χαμηλότερων φόρα)ν). Οι συνέπειες στον εμπορικό κλάδο εκτιμάται ότι θα είναι θετικές, καθώς το άμεσο αποτέλεσμα το>ν υψηλότερο>ν τελών μεταφορών αντισταθμίζεται από τη μείωση του κόστους που έχουν σχέση με την κυκλοφοριακή συμφόρηση και τα ατυχήματα, και από οποιαδήποτε δυνατή περικοπή στην φορολογία από την κυβέρνηση. Μπορεί να υπάρξει κάποια συρρίκνωση των αμιγώς μεταφορικών δραστηριοτήτων, αλλά αυτή θα είναι μικρή, καθώς η συνολική αύξηση των τιμών στις μεταφορές θα είναι περιορισμένη, και οι εταιρίες θα προσαρμόσουν κατ' αρχήν την επιμελητεία και τις δραστηριότητες τους. ·9 5. Για κάθε μεταφορικό μέσο, οι σχετικές μεταβολές των τιμών θα διαφέρουν από χώρα σε χώρα, ανάλογα με τις δομές κόστους και τις αρχικές δομές φόρων και τελών. Μια σουηδική μελέτη20 εκτίμησε τις συνέπειες της εσωτερίκευσης του οριακού κοινωνικού κόστους του κόστους ατυχημάτων, του περιβαλλοντικού κόστους και του κόστους υποδομής στα διάφορα μεταφορικά μέσα, με δεδομένη τη σταδιακή εξάλειψη των υφιστάμενων φόρων μεταφορών. (Ωστόσο είναι σημαντικό το ότι η μελέτη δεν εξετάζει το κόστος κυκλοφοριακής συμφόρησης και το θόρυβο. ) Η μελέτη έδειξε ότι εφόσον το υπό συζήτηση οριακό κόστος ενσωματωθεί και εξισορροπηθεί από τη μείωση των φόρων, θα μειωθούν τα τέλη επί του πετρελαίου, των αυτοκινήτων και των εμπορευματικών σκαφών, και θα αυξηθούν τα τέλη σε άλλα μεταφορικά μέσα. Η μελέτη καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η βασική συνέπεια θα είναι η βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της ναυτιλίας. Επίσης η μελέτη δείχνει ότι οι επιπτώσεις στις τελικές τιμές των μεταφορών θα είναι μικρότερες απ' ότι τα τέλη, καθώς οι επιχειρήσεις θα αντιδράσουν στα νέα τέλη επιφέροντας αλλαγές στους τρόπους μεταφοράς και τους στόλους των οχημάτων - μειώνοντας το κόστος τους, αντί να μετατοπίσουν το σύνολο του τέλους στους καταναλωτές. 19 Ευρωπαϊκή Διάσκεψη Υπουργών Μεταφορών 1998. 20 PerKageson, 1998. 37 6. Για να κατανοήσει τις επιπτώσεις των πιο εμφανών και πιθανών αλλαγών στα τέλη μεταφορών, η Επιτροπή προχώρησε σε βαθύτερη ανάλυση μέσω μιας σειράς μελετητικών και ερευνητικών έργων. Το έργο "TRENEN" εξετάζει την εφαρμογή αποδοτικών συστημάτων καταλογισμού του κόστους σε τέσσερις αστικές περιοχές (Αμστερνταμ, Βρυξέλλες, Δουβλίνο και Λονδίνο) και σε δύο ημιαστικές (Βέλγιο και Ιρλανδία). Το έργο "EUNET" μελετά τις επιπτώσεις των διαφόρων πολιτικών καταλογισμού του κόστους στο Λονδίνο και στη νοτιοανατολική Αγγλία, στο Ελσίνκι, τη Νάπολη, και σε περιοχές των Βάσκων. Το γενικό συμπέρασμα αυτών το>ν μελετών είναι ότι και στις τέσσερις πόλεις και τις δύο περιοχές που εξετάστηκαν το κοινωνικό όφελος είναι μεγαλύτερο όταν εφαρμόζεται αποδοτικός καταλογισμός του κόστους. Αυτό συμβαίνει επειδή τα οφέλη από τη μείωση της κυκλοφοριακής συμφόρησης και της ρύπανσης, σε συνδυασμό με την επιστροφή των φορολογικών καταβολών, αντισταθμίζουν την "απώλεια" που οφείλεται στην αύξηση των τιμών ορισμένων μεταφορικών υπηρεσιών. 7. Οι μελέτες στις αστικές περιοχές έδειξαν ότι οι μεταβολές των τιμών επέφεραν θετικές βελτιώσεις από τεχνολογικής άποψης, ο όγκος των αστικών ωρών κυκλοφοριακής αιχμής μειώθηκε σε ποσοστό 19% ως 33%, και τα εξωτερικά στοιχεία κόστους μειώθηκαν σε ποσοστό 13% ως 35%. Στις μελέτες που αφορούν στις περιοχές μεταξύ πόλεων, η χρήση ιδιωτικών αυτοκινήτων εμφανίζεται να μειώνεται και η χρήση μέσων μαζικής μεταφοράς να αυξάνεται στο Λονδίνο και τη νοτιοανατολική Αγγλία, και στην περιοχή των Βάσκων. Ο αριθμός των τροχαίων ατυχημάτων μειώνεται κατά 20%, και ο μέσος όρος του χρόνου μέσα σε αυτοκίνητο κατά τις ώρες αιχμής μειώνεται κατά 16%. Οι μελέτες EUNET και TRENEN δείχνουν ότι η υιοθέτηση μιας πολιτικής καταλογισμού του κόστους με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος σε επίπεδο ΕΕ θα μπορούσε να επιφέρει συνολικά οφέλη από πλευράς κοινωνικού οφέλους ύψους τουλάχιστον 30-80 δισεκατομμυρίων ECU ανά έτος. 8. Μια άλλη μελέτη της Επιτροπής εξετάζει την υιοθέτηση ενός από τα πρώτα δυνατά μέτρα και προτεραιότητες: ενός φόρου οδικού φορτίου σε ολόκληρη την Ευρώπη. II μελέτη εξετάζει την υιοθέτηση τελών με βάση τους χιλιομετρικούς τόνους των ΒΦΟ σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση. 21 Στη μελέτη, τα τέλη υιοθετούνται σταδιακά για να αντανακλούν το μέσο όρο των εξωτερικών στοιχείων κόστους του οδικού φορτίου, εξαιρουμένης της κυκλοφοριακής συμφόρησης, και τα έσοδα από το τέλος επιστρέφονται στην οικονομία υπό τη μορφή μείωσης της φορολογίας του εργατικού δυναμικού. Τα κύρια αποτελέσματα της μελέτης αντανακλούν τις επιπτώσεις του τέλους σε ένα βασικό σενάριο για το 2010: • Το ΑΕΠ αυξάνει κατά 0,3% και η βιομηχανική παραγωγή κατά 0,21% • Η απασχόληση αυξάνει κατά 0,5% • Η οδική μεταφορά φορτίου μειώνεται κατά 6,6% 9. Με την επιστροφή των εσόδων από τα τέλη στην οικονομία υπό τη μορφή μείωσης της φορολογίας εργατικού δυναμικού, ενθαρρύνονται τόσο η παραγο>γή όσο και η απασχόληση και η οικονομική ανάπτυξη και οι συνέπειες αυτές αντισταθμίζουν το αποτέλεσμα του υψηλότερου κόστους των οδικών μεταφορών. 21 Barker, Τ. και Kôhler, J. Η ΕΕ ορίζεται ως οι 12 χώρες της ΕΕ του 1995, εξαιρουμένης της Ελλάδας. 38 6(β) Συνέπειες κατανομής 10. Ο στόχος των αλλαγών στα μεταφορικά τέλη είναι η βελτίωση της απόδοσης του κλάδου των μεταφορών. Εάν αυτό οδηγήσει σε μια μη επιθυμητή συνέπεια κατανομής, τότε προκύπτει η ανάγκη διαμόρφωσης μιας αντισταθμιστικής πολιτικής. Ωστόσο σε γενικές γραμμές, η "κατανάλωση" των μεταφορών είναι γενικά προοδευτική, δηλαδή, τα πλουσιότερα νοικοκυριά ξοδεύουν μεγαλύτερο μέρος του εισοδήματος τους στις μεταφορές. Κατά συνέπεια, η αύξηση των μεταφορικών τελών μπορεί να έχει προοδευτικές, παρά παλινδρομικές συνέπειες κατανομής. 22 Οι τελικές συνέπειες κατανομής ωστόσο θα εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από το ποιοι κλάδοι ή είδη μεταφοράς αντιμετωπίζουν αυξημένο κόστος, και από το τι είδους αντισταθμιστικά μέτρα παρέχει το κράτος μέλος. Τέλος, η προαναφερθείσα μελέτη για τις συνέπειες της επιβολής ενός φόρου οδικού φορτίου δείχνει ότι ένα τέτοιο σύστημα καταλογισμού του κόστους θα είχε θετικές συνέπειες για όλες τις ομάδες εισοδήματος. Το πραγματικά διαθέσιμο προσωπικό εισόδημα θα αυξανόταν για κάθε κοινωνικο-οικονομική ομάδα. 6(γ) Περιοχές συνοχής και περιφέρειας 11. Οι συνέπειες των αλλαγών στις τιμές των μεταφορών στις περιοχές της περιφέρειας ή στις λιγότερο ανεπτυγμένες περιοχές θα πρέπει επίσης να εξεταστούν. Αυτά τα τέλη θα διαφοροποιηθούν έτσι ώστε να είναι μικρότερες οι συνέπειες στις περιφέρειες που παρουσιάζουν μικρότερη κυκλοφοριακή συμφόρηση και μόλυνση. Όπου υπάρχει μικρή υποδομή και κυκλοφοριακή συμφόρηση στις αγροτικές ή στις περιοχές της περιφέρειας, τα τέλη που θα αντανακλούν αυτό το κόστος θα είναι, επομένως, χαμηλά, έτσι δεν υπάρχει λύγος να θεωρείται ότι οι συνέπειες για τις περιοχές της περιφέρειας ή τις λιγότερο ανεπτυγμένες περιοχές θα είναι κατά κανόνα, δυσμενείς λόγω της εφαρμογής του συστήματος καταλογισμού του κόστους με βάση το οριακό κόστος. Ακόμα, όπως τονίστηκε παραπάνω, το σύστημα πιθανόν να επιφέρει σημαντικά συνολικά οφέλη τα οποία θα επηρεάσουν μακροπρόθεσμα και τις οικονομικά λιγότερο ανεπτυγμένες περιοχές. 12. Στις περιπτώσεις εκείνες όπου όντως εκφράζεται κάποια ανησυχία ότι ορισμένα υψηλότερα μεταφορικά τέλη του χρήστη θα μπορούσαν να εμποδίσουν την οικονομική ανάπτυξη των περιοχών της περιφέρειας ή των λιγότερο ανεπτυγμένων περιοχών ή, η εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων των τιμών θα μπορούσε να είναι ευέλικτη και πολύ σταδιακή, υπό τον όρο ότι δεν προκαλεί στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. Αυτό ίσως ισχύει κυρίως στην περίπτωση όπου ορισμένα έργα υποδομής αποτελούν το μοναδικό κρίκο με την υπόλοιπη Ένωση και/ή αποτελούν ένα σημαντικό κέντρο δραστηριότητας για την τοπική οικονομία Από την άλλη πλευρά, όταν το επίπεδο της υποδομής μεταφορών είναι σχετικά χαμηλό, και χρειάζονται επενδύσεις μεγάλου μεγέθους για τη βελτίωση της πρόσβασης και/ή για την αντιμετώπιση των προβλεπόμενων αυξήσεων της κυκλοφορίας, μπορεί να είναι απαραίτητες στρατηγικές καταλογισμού του κόστους που οδηγούν σε μεγαλύτερο βαθμό ανάκτησης του κόστους. 13. Τα διαφοροποιημένα συστήματα τιμολόγησης θα έχουν ως αποτέλεσμα μια μεταβολή στον τρόπο και στην κατανομή του κόστους μεταφορών. Μέσα από την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας, θα υπάρξει μείωση του κόστους μεταφορών για το σύνολο της κοινωνίας. Επίσης θα υπάρξει μείωση του άμεσου κόστους για ορισμένους παραγωγούς. Παρϋ όλα αυτά, το κόστος μεταφορών μπορεί να αυξηθεί για τους παραγωγούς εκείνους που 22 (εν μέρει εξαρτάται από τον τύπο της αύξησης), R Iten et al. 1998. 39 δεν θα μπορέσουν να προσαρμόσουν επαρκώς τη συμπεριφορά τους στα νέα συστήματα τιμολόγησης. Όπως έχει ήδη αναφερθεί, το κόστος των μεταφορών αποτελεί σε γενικές γραμμές ένα μικρό ποσοστό του συνολικού κόστους παραγωγής. Παρ' όλα αυτά, τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα, οι παραγωγοί αυτοί ίσως επηρεαστούν ιδιαίτερα αν εδρεύουν σε περιοχές της περιφέρειας, εξαρτώνται από ένα μόνο μεταφορικό μέσο, και πωλούν σε μεγάλες αποστάσεις στις κύριες αγορές του κέντρου ανταγωνιζόμενοι τους τοπικούς παραγωγούς. Αυτό ίσως δικαιολογεί την ενσωμάτωση στο κοινοτικό πλαίσιο συγκεκριμένων προβλέψεων με στόχο την αντιμετώπιση του προβλήματος αυτού. Επιπλέον, κάποιες περιοχές της περιφέρειας, αν και θα τηρούν τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις, ίσιος θελήσουν να λάβουν μέτρα για την προώθηση της ανταγωνιστικής θέσης αυτών των παραγωγών στις κεντρικές αγορές, για παράδειγμα, βοηθώντας τους να προσαρμόσουν τις δομές παραγωγής που ευνοούν προϊόντα με μεγαλύτερη αξία σε σχέση με το συντελεστή βάρους βελτιώνοντας την ποιότητα και την πολυμορφία των κύριων συστημάτων μεταφορών, με τη βοήθεια των Διαρθρωτικών Ταμείων και του Ταμείου Συνοχής, όπου είναι σκόπιμο. 7 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ 1. Η προτεινόμενη από την Επιτροπή προσέγγιση του δίκαιου και αποδοτικού καταλογισμού του κόστους σε τρεις φάσεις θα εξασφαλίσει την υιοθέτηση μιας αποδοτικής, συνδεμένης με το κόστος προσέγγισης του καταλογισμού του κόστους για τη χρήση της υποδομής, σε όλα τα κράτη μέλη, και σε όλα τα μεταφορικά μέσα. Αξιοποιώντας μια επιτροπή κρατικών εμπειρογνωμόνων, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα αναπτύξει λεπτομερείς και πρακτικές οδηγίες για βέλτιστες πρακτικές καταλογισμού του κόστους για τη χρήση της υποδομής, την κυκλοφοριακή συμφόρηση και τα εξωτερικά στοιχεία κόστους, και η νέα ή τροποποιημένη νομοθεσία (παρουσιάζεται συνοπτικά στο 4. 1) θα εξασφαλίσει ότι αυτή η ομοιόμορφη προσέγγιση θα υιοθετηθεί (ως το 2004 για τα μεταφορικά μέσα προτεραιότητας και λίγο αργότερα για όλα τα μέσα). Εξασφαλίζοντας ότι τα τέλη θα βασίζονται σε συγκεκριμένα και συμφωνημένα στοιχεία κόστους, η Επιτροπή αναμένει ότι θα γίνει γενικά κατανοητή η ανάγκη σύνδεσης του καταλογισμού του κόστους, και συνεπώς η αποτελεσματικότητα του ευρωπαϊκού κλάδου μεταφορών θα βελτιωθεί. 40 Παραπομπές Barker, Τ and Kôhler, J, Charging for road freight in the EU, Cambridge Econometrics, Μάιος 1998. CERTE, CES, SESO, What do the Trenen II case studies tell us about the reform of European transport pricing? Document for Workshop, Μάρτιος 25 1998. DIW, INFRAS, Dr Herry, NERA, Infrastructure capital, maintenance and road damage costs for different heavy goods vehicles in the EU, 1998. ECMT, Efficient Transport for Europe - Policies for the intemalisation of external costs, 1998. ESPO, Report of an enquiry into the current situation in the major Community sea ports, 1996. EUNET, Socio-economic and spatial impacts of transport. Working paper 1998. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Η μελλοντική ανάπτυξη της κοινής πολιτικής μεταφορών -Μια σφαιρική προσέγγιση της διαμόρφωσης ενός κοινοτικού πλαισίου για την αειφόρο κινητικότητα, Δελτίο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, Συμπλήρωμα 3/93, COM(92) 494 τελ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Προς ένα δίκαιο και αποτελεσματικό καθορισμό των τιμών στις μεταφορές - Πολιτικές επιλογές για την εσωτερίκευση των εξωτερικών στοιχείων κόστους των μεταφορών στην Ευρωπαϊκή Ένωση - Πράσινο Βιβλίο, COM(95) 691 τελ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Πρόταση Οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με την επιβολή τελών στα βαρέα φορτηγά οχήματα για τη χρήση ορισμένων έργων υποδομής, COM(96) 331 τελ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Πρόταση Οδηγίας του Συμβουλίου για την αναδιάρθρωση του κοινοτικού πλαισίου φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων, COM(97) 30 τελ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τα τέλη αεροδρομίου, COM(97) 154 τελ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Πράσινη βίβλος σχετικά με θαλάσσιους λιμένες και τις ναυτιλιακές υποδομές, COM(97) 678 τελ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΓΔΧΧΙ, Φορολογία οχημάτων στην ΕΕ 1997, Έγγραφο εργασίας, 1997. High level group on Public-Private Partnership, Report of the High level group on Public-Private Partnership Financing of Trans-European Networks Transport Projects, European Commission, DGVH/321/97. High level group on transport infrastructure charging, Report of the High level group on Transport infrastructure charging, European Commission, Ιούνιος 1998. Iten R, Banfî S, Kôhler J, Social and Regional Distributive Impacts of Ecotax proposals, έγγραφο εργασίας 4 Ιουνίου 1998, EFR, Ευρωπαϊκή Επιτροπή, DGXII. Jansson J Ο, Lindberg (î. Summary of transport pricing principles, PETS Project, Μάρτιος 1998. Kâgeson Ρ, Konkurrensen mellan transportslagen elier en internulisering av de externa kostnaderna, 1998. 41 Matas A, Asensio J, Rendeiro R, Direct user charges for transport infrastructures in the European Union, 1997 NERA, An examination of rail infrastructure charges, 1998. Newbery, Road user charges in Britain, Economie Journal (Conference Papers) 90, pp. 161-176, 1998. Roy R, Infrastructure cost recovery under allocatively efficient pricing, Μάρτιος 1998. Winston C, Conceptual developments in the economics of transportation: an interpretive survey, Journal of Economic Literature, 23, 1985. 42 Γλωσσάριο MEOO<; 6po<; Kdaxcmq KetpctXaiouxiK^ 8andve<; Ki)KXo<popiaKfj auucpoprjcni K6oro<; KwcXocpopiaiate <n)H(p6pT]OT|q npoofeyyiot) K6OTO\X; AvdKrrjcrn xov K6OXOU<; 2iiv8eoTi jie TO K6CXO<; ATtoapeorj npoofeyyiori EKxauistiaEGw E^cotspiKd aroixefa K6OTOU<; 0 \iiaoq 6poq Kdaxovq auviaxaxai axo crtivoA. 0 xoi> Kdaxoix; wio5ojAf|<; 5iaipoufi£VOU nerd evdq jiExpou an68ocrj<;, 6nmq xk\i. oxfmaxoq r) cbpsq nri\oT\q. Erconevox; 5eixvei TO K6OTO<; K<xTaaK£uf|<; o5d)v avd uovd5a KVKXocpopicu;. 'LxeziLpzai i6iaix£pa \ie xrjv avdiarrjari xou Kdaxoix;, £7i£i5f| 01 xijisq Ttou KaOoptt^ovxai oe £7ti7ie6a iaa pe XOV \itao 6po K6OTOV<; E^aa(paX. i^ouv 6TI 9a avaKxrjOet xo auvoXo xou K6axou<; (e7iei5r| TO OTJVOXO XOU K6OXO\X; jtepiXa^pdvci T6OO TK; ndyicq 600 KUI xxq \icTafihyztq 8andvr. <;). Οι κεφαλαιουχικές δαπάνες περιλαμβάνουν την κατανάλωση πάγιου κεφαλαίου και καταβολών τόκων, και συχνά αντιπροσωπεύουν ένα υψηλό μερίδιο του συνολικού κόστους υποδομής. Διαφέρουν από τις ετήσιες κεφαλαιουχικές εκταμιεύσεις, που μπορεί να καλύπτουν ή όχι όλο το κόστος, αλλά όχι απαραίτητα. (Αν οι εκταμιεύσεις είναι χαμηλότερες από το κόστος, η ποιότητα και η αξία της υποδομής θα χειροτερεύσουν). Η κυκλοφοριακή συμφόρηση δημιουργείται όταν η κίνηση υπερβαίνει τη φέρουσα ικανότητα της υποδομής και η ταχύτητα της κίνησης μειώνεται. Μπορεί να οριστεί ως μια κατάσταση όπου η κίνηση γίνεται με αργότερους ρυθμούς απ' ότι θα γινόταν αν η ροή της κυκλοφορίας κυμαινόταν σε χαμηλότερα επίπεδα. 0 ορισμός αυτών των "χαμηλών επιπέδων" (επίπεδο αναφοράς) είναι περίπλοκος και διαφέρει από χώρα σε χώρα. Το κόστος κυκλοφοριακής συμφόρησης περιλαμβάνει το άμεσο κόστος (κόστος χρόνου, λειτουργικές δαπάνες) και το έμμεσο κόστος (το κόστος ευκαιρίας του απολεσθέντος χρόνου, το κόστος σε βάρος τρίτων λόγω της καθυστέρησης παράδοσης των αγαθών, το περιβαλλοντικό κόστος). Η προσέγγιση της χρηματοδότησης της υποδομής με βάση το κόστος συνίσταται στον προσδιορισμό της αξίας του κεφαλαίου (με τη χρήση μεθόδων αποσβέσεων) και των λειτουργικών δομών. (Η εναλλακτική λύση είναι μια προσέγγιση με βάση τις εκταμιεύσεις). Αυτή είναι μια προσέγγιση του καταλογισμού του κόστους υποδομής σύμφωνα με την οποία το κόστος της υποδομής (πάγιες και μεταβλητές δαπάνες) ανακτάται πλήρο>ς ή εν μέρει, μέσω τελών υποδομής. Μια τέτοια προσέγγιση συνήθως βασίζεται στο κόστος και συμβάλει στη δημιουργία εσόδων για επενδύσεις και δημιουργία υποδομής. Αυτός είναι ένας όρος που αναπτύσσεται στο άρθρο 4 της πρότασης για Οδηγία του Συμβουλίου σχετικά με τα αεροπορικά τέλη, και ισχύει γενικά για τους σταθμούς. Σημαίνει ότι τα τέλη θα πρέπει να ανακτούν τουλάχιστον το οριακό κόστος, και ο μεταφορέας θα πρέπει να είναι σε θέση να δείξει ότι τα τέλη συνδέονται με το οριακό κόστος. Επίσης συνδέεται με την ανάκτηση του κόστους, καθώς προϋποθέτει ότι οι μεταφορείς μπορούν να προσθέσουν επιπλέον τέλη χωρίς να προκαλούν στρεβλώσεις προκειμένου να επιτύχουν (έως και) πλήρη ανάκτηση του κόστους. Η απόσβεση είναι μια λογιστική χρέωση για τη μείωση της αξίας ενός περιουσιακού στοιχείου που εκτείνεται σε ολόκληρη την οικονομική του ζωή (προσδόκιμο ζωής). Η απόσβεση είναι μέρος των δευτερογενών κεφαλαιουχικών δαπανών από τις υφιστάμενες κεφαλαιακές αξίες των οδικών μεταφορών. Ορισμένα κράτη μέλη εκτιμούν την αξία της υποδομής με βάση τις ετήσιες εκταμιεύσεις τους για την υποδομή. Αυτή συχνά περιλαμβάνει τόσο τις ετήσιες επενδύσεις (για νέα υποδομή και για επέκταση και αντικατάσταση περιουσιακών στοιχείων, χωρίς κεφαλαιοποίηση) όσο και τις τρέχουσες δαπάνες (για συντήρηση, λειτουργία και διοίκηση). Για την αξιολόγηση της χρηματοδότησης τ<»ν μεταφορών είναι προτιμότερη μια προσέγγιση κόστους. Τα εξωτερικά στοιχεία κόστους είναι εκείνα τα στοιχεία για τα οποία ο χρήστης ενός αγαθού ή μιας υπηρεσίας (όπως η υποδομή) δεν πληρώνει. Περυλαμβάνουν τη χρήση της υποδομής όπου η χρήση είναι ελεύθερη, το κόστος από τις ζημίες, τη ρύπανση, το θόρυβο, το κόστος υγείας που συνδέεται με τη χρήση των μεταφορών και τα ατυχήματα. Η μη αναγνώριση αυτού του κόστους οδηγεί στην υπερβολική χρήση του αγαθού ή της υπηρεσίας. ndyia; bcm&veq Οι πάγιες δαπάνες είναι εκείνες οι δαπάνες που είναι ανεξάρτητες από τη ροή της κυκλοφορίας. (Συμπεριλαμβανομένης της κατασκευής υποδομής, του φωτισμού). Eviafo teXoi; Τέλος για τη χρήση της υποδομής, που συχνά χρησιμοποιείται σε συνδυασμό με τα 43 Evapfxoviori EaooxepiKd axoixsia KOOXOIX; ToKoq EKTanietiaeic; 87iEv5uaecov £\)vxf|pr|ar| OpiaKO Koaxoi; |. i£xapXrjxd xeX-rj, nov 8sv Ki)[iaiv£xai avdXoya \ie xr\ xpi5!^- Ta sxrjaia XEA. T| a5£ia<;, EIG65O\) f| xa x£>. r| 7tp6oPaori(; arcoxEXouv 7iapa5£iy|iaxa Eviaiwv T£X. (bv. (HUVWVUJIO (IE xo 7tdyio XEXXX;. ) 0 συνχονισμός και η πιθανή συγχώνευση κανονισμών, κωδίκων συμπεριφοράς, μεθόδων εκτίμησης κόστους, καχηγοριοποίησης οχημάχων, σημαχοδότησης κλπ. Τα εσωχερικά σχοιχεία κόσχους είναι εκείνα για χις οποία ο χρήσχης πληρώνει. Τα χέλη χόκου αποχελούν μέρος χων κεφαλαιουχικών δαπανών χης υποδομής. Ανχανακλούν χο κόσχος ευκαιρίας κεφαλαίων (αν χα ποσά δεν επενδυθούν σχην υποδομή μπορούν να επενδυθούν κάπου αλλού σχη χώρα). Το επιχόκιο συνήθως είναι συγκρίσιμο με χο κόσχος αναχρημα'βρδόχησης χων κραχικών δανείων. Αυχές ανχανακλούν χις εχήσιες εκχαμιεύσεις για υποδομή διαρκείας - με διάρκεια ζωής άνω χου ενός έχους (για παράδειγμα νέα καχασκευή υποδομής). Αυχές οι εκχαμιεύσεις πρέπει να "κεφαλαιοποιηθούν" με συνχελεσχή αποσβέσεων και επιχόκιο που να ανχανακλούν χο κόσχος ευκαιρίας για χο κεφάλαιο πού επενδύθηκε. Το κόσχος συνχήρησης αντανακλά χις δαπάνες που είναι απαραίχηχες για χη συνχήρηση της υπάρχουσας υποδομής. Μπορεί κανείς να διακρίνει μεχαξύ χης συνήθους συνχήρησης, για παράδειγμα καθαρισμός και χειμερινή συνχήρηση που είναι ανεξάρχηχα χης χρήσης, και χης συνχήρησης που εξαρχάχαι από χον όγκο χης κυκλοφορίας (π. χ. ασφαλχική επιφανειακή επίσχρωση). Οι δαπάνες αυτές αποτελούν οριακό κόσχος, καθώς είναι μεταβλητές και εξαρτώνται από την κυκλοφορία. Το οριακό κόσχος συνίσχαχαι σε συγκεκριμένες μεχαβληχές δαπάνες που συνδέονχαι με χη χρήση χης υφισχάμενης υποδομής (χωρίς να λαμβάνεχαι υπόψη η αύξηση της φέρουσας ικανότηχας). Ανχανακλά χις πρόσθεχες δαπάνες ενός πρόσθεχου οχήμαχος ή άλλης μονάδας μεχαφοράς, και συμπεριλαμβάνει χο κόσχος συνχήρησης χης υποδομής και χις λειχουργικές δαπάνες που συνδέονχαι με χη χρήση. Όχαν χρησιμοποιείχαι ο όρος οριακό κόσχος σχο έγγραφο αυχό αναφέρεχαι σχο κοινωνικό βραχυπρόθεσμο οριακό κόσχος, που συνίσχαχαι σε συγκεκριμένες μεχαβληχές δαπάνες που συνδέονχαι με χη χρήση χης υφισχάμενης ικανόχηχας). Το υποδομής (χωρίς να λαμβάνεχαι υπόψη η αύξηση της φέρουσας μακροπρόθεσμο οριακό κόσχος περιλαμβάνει επιπλέον χο κόσχος χων μελλονχικών αυξήσεων χης φέρουσας ικανόχηχας. Ωσχόσο είναι πολύ δύσκολο να υπολογισχεί σχις μεχαφορές. Ακόμα, η σύνδεση χων χελών με χο μακροπρόθεσμο οριακό κόσχος οδηγεί σε σημανχική αναποχελεσμαχικόχηχα χης χρήσης χων μεχαφορών καχά χις περιόδους που δεν λαμβάνονχαι υπόψη οι αυξήσεις χης φέρουσας ικανόχητας. Για χο λόγο αυχό οι περισσόχεροι οικονομολόγοι συμφωνούν όχι η χιμολόγηση με βάση χο βραχυπρόθεσμο οριακό κόσχος είναι η καχαλληλόχερη σχις μεχαφορές. AEixoupyiKEc; danaveq f| EKxajxisijaEK; Αυχές είναι εκχαμιεύσεις που είναι απαραίχηχες για χη λειχουργία χης υφισχάμενης υποδομής (διοίκηση, ασχυνομία, σηματοδότες, καθαρισμός). Αυτές οι δαπάνες είναι τρέχουσες δαπάνες και επομένως δεν είναι απαραίτητη η κεφαλαιοποίηση χους. K6axo<; ayopdq Το κόσχος αγοράς ενός αγαθού ή μιας υπηρεσίας. A^ia /Kooxoq avxiKaxdoxaarn; Το κόσχος ανχικαχάσχασης ενός συγκεκριμένου περιουσιακού σχοιχείου μιας συγκεκριμένης ποιόχηχας με ένα περιουσιακό σχοιχείο αντίσχοιχης ποιόχηχας. Το κόσχος ανχικαχάσχασης μπορεί να υπερβαίνει χο κόσχος αρχικής αγοράς λόγω μεχαβολών σχις χιμές χων περιουσιακών στοιχείων. Tp£%ovxa E^o5a Τα έξοδα που απαιχούνχαι για να διαχηρηθεί σε λειχουργία ένα συγκεκριμένο περιουσιακό σχοιχείο, χωρίς ωσχόσο να αυξάνουν χην αξία χου περιουσιακού σχοιχείου. Για χην υποδομή, οι εκταμιεύσεις χρεχόνχων εξόδων θα είναι εκείνες οι εχήσιες εκχαμιεύσεις που είναι απαραίχηχες για την εξασφάλιση παροχής υπηρεσιών αποδεκχής ποιόχηχας (συμπεριλαμβανομένων χων λειτουργικών δαπανών), χωρίς όμως να διαχηρείται το επίπεδο αυτό πέραν μιας περιορισμένης χρονικής περιόδου. Περιλαμβάνουν σχοιχεία όπως: σκούπισμα και καθάρισμα, περιποίηση πρανών, συνχήρηση για χο χειμώνα (καθαρισμός 44 Xiovioi) Kai pi\j/T] ajxpoxaXiKOu), (proxiafio, Kai aoxuvoneuar). Ka9i£pcooT| 7tpoxwt(ov Καθιέρωση ομοιόμορφων χεχνικών προσεγγίσεων, χεχνολογιών και προχύπων σχα κράτη μέλη. £uvxf|pr|OT| 8op. f|c; Συντήρηση κεφαλαιακής φύσης. Ένα καλό παράδειγμα συντήρησης δομής είναι η επανακατασκευή των οδοστρωμάτων και η αποκατάσταση επιφανειακής στρώσης. Τα οφέλη από τις δαπάνες αυτές αποκομίζονται μετά από κάποια χρόνια, και όχι ενχός χου έτους στο οποίο βελτιώνεται το οδόστρωμα. Etpcmaq' E^o8a Το κόστος περιουσιακών στοιχείων που έχουν υπερΡεί την θεωρητική διάρκεια ζωής τους και επομένως η επίσημη κεφαλαιακή αξία ή υπολειμματική αξία μεταπώλησης τους θεωρείται μηδενική. SDVOA. IKE<; SarcdvEc; Το σύνολο των πάγιων δαπανών και των μεταρλητών δαπανών, ή των κεφαλαιουχικών δαπανών και των τρεχόντων εξόδων. Οι συνολικές δαπάνες επομένως αντιπροσωπεύουν το σύνολο των ετησίων δαπανών για τη δημιουργία υποδομής. M£xapX. r|X£(; 8a7idv£^ Οι δαπάνες εκείνες που ποικίλουν ανάλογα με τα επίπεδα κυκλοφορίας. Παραδείγματα μεταρλητών δαπανών είναι η φυσιολογική φθορά της υποδομής, οι δαπάνες κυκλοφοριακής συμφόρησης. 45 Παράρτημα I : Διαφορετικές προσεγγίσεις του καταλογισμού του κόστους υποδομής Καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κόστος Το οριακό κόστος αντιπροσωπεύει συγκεκριμένες μεταβλητές δαπάνες που συνδέονται με τη χρήση της υφιστάμενης υποδομής (χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η αύξηση της φέρουσας ικανότητας). Αντανακλά το πρόσθετο κόστος ενός επιπλέον οχήματος ή μιας άλλης μονάδας μεταφοράς, και συμπεριλαμβάνει το κόστος συντήρησης και λειτουργίας της υποδομής που συνδέονται με το χρήστη. Μακροπρόθεσμα (π. χ. σε 50 χρόνια) όλες οι δαπάνες (ακόμα και οι επενδυτικές και κεφαλαιουχικές δαπάνες) καθίστανται μεταβλητές, και έτσι το οριακό κόστος τείνει να συμπέσει με το μέσο όρο του κόστους (επειδή η διάκριση μεταξύ πάγιων και μεταβλητών δαπανών καταργείται). Οταν όμως επίκεντρο της πολιτικής είναι η αποδοτική χρήση της υφιστάμενης υποδομής σημασία έχει η βραχυπρόθεσμη εκδοχή του οριακού κόστους. Ενώ ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κόστος θα οδηγήσει στην αποτελεσματική χρήση της υποδομής, δεν θα ανακτήσει το σύνολο του κόστους για κλάδους οικονομιών κλίμακας (όπως οι σιδηροδρομικές μεταφορές). Δεύτερον, άλλοι στόχοι όπως η ανάπτυξη, η ασφάλεια και η κινητικότητα μπορεί να οδηγήσουν σε επενδύσεις άνω των θεωρητικά βέλτιστων και έτσι ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κόστος μπορεί και πάλι να μην καλύψει όλο το κόστος. Τρίτον, αυτή τη στιγμή είναι δυνατή μόνο η κλιμακωτή αύξηση των τελών, αντί της βαθμιαίας, ώστε το οριακό κόστος μπορεί να μην αντανακλάται απόλυτα. (Βλέπε τις διακρίσεις τελών. ) Τέταρτον, άλλες ατελείς αγορές, μπορεί να ζητήσουν την εφαρμογή ενός προσαρμοσμένου συστήματος οριακού κόστους. Καταλογισμός του κόστους με βάση το μέσο όρο του κόστους Ο μέσος όρος κόστους συνίσταται στο σύνολο του κόστους υποδομής διαιρούμενου μετά ενός μέτρου απόδοσης, όπως χλμ. οχήματος ή ώρες πτήσης. Ηπομένως δείχνει το κόστος κατασκευής οδών ανά μονάδα κυκλοφορίας. Σχετίζεται ιδιαίτερα με την ανάκτηση του κόστους, επειδή οι τιμές που καθορίζονται σε επίπεδα ίσα με το μέσο όρο του κόστους εξασφαλίζουν ότι θα ανακτηθεί το σύνολο του κόστους (επειδή το σύνολο του κόστους περιλαμβάνει τόσο τις πάγιες όσο και πς μεταβλητές δαπάνες). Αν και ο καταλογισμός του κόστους με βάση το μέσο όρο του κόστους είναι μια καλή απλή προσέγγιση, μπορεί να οδηγήσει σε σημαντική αναποτελεσματικότητα, καθώς ορισμένοι χρήστες θα πληρώνουν πάρα πολλά (όταν το οριακό κόστος θα είναι χαμηλό, όπως τα μικρά επιβατικά αυτοκίνητα), και κάποιοι θα πληρώνουν πολύ λίγα. Τιμολόγηση Ramsey Η θεωρία αυτή υποστηρίζει ότι ο βαθμός στον οποίο μια εταιρία αυξάνει τις τιμές πάνω από το οριακό κόστος θα πρέπει να εξαρτάται από την ευαισθησία της ζήτησης όσον αφορά στις μεταβολές των τιμών (την ελαστικότητα της). Ηίναι προτιμότερο να αυξηθεί η τιμή ενός προϊόντος όπου η ζήτηση δεν επηρεάζεται ούτε από την τιμή του ούτε από την τιμή άλλθ)ν αγαθών, από το να αυξηθεί η τιμή ενός αγαθού, του οποίου η ζήτηση θα μεταβληθεί σημαντικά με τη μεταβολή της τιμής. Στην περίπτωση της υποδομής, η ζήτηση για μεταφορά επιβατών είναι λιγότερο ελαστική από αυτή του φορτίου. Έτσι σύμφωνα με την τιμολόγηση Ramsey οι τιμές μεταφοράς επιβατών θα πρέπει να είναι υψηλότερες και ένας παραγωγός μπορεί να καλύψει μεγαλύτερο μέρος από το κόστος του και να περιορίσει τις απώλειες απόδοσης. Αυτή η ανάλυση ωστόσο προϋποθέτει ότι είναι δυνατή και αποδεκτή η κατάτμηση της αγοράς, και δε λαμβάνει υπόψη την κατανομή του εισοδήματος ή τις ευρύτερες συνέπειες από πλευράς κοινωνικού οφέλους. 46 Διακρίσεις των τιμών Σύμφωνα με τη στρατηγική αυτή επιβάλλονται διαφορετικά τέλη στους χρήστες ανάλογα με την προθυμία τους να πληρώσουν. Επίσης επιβάλλονται μεγαλύτερα τέλη στους χρήστες των οποίων τα οριακά οφέλη είναι αρκετά υψηλότερα από το οριακό κόστος, ενώ στους χρήστες χαμηλής αποτίμησης επιβάλλεται τέλος για το οριακό τους κόστος. Στην πράξη ωστόσο είναι πολύ δύσκολο να σχεδιαστούν τέτοια συστήματα. Ένα από τα προβλήματα είναι ότι οι χρήστες δεν έχουν λόγο να αποκαλύψουν αν πραγματικά επιθυμούν να πληρώσουν. Τα συστήματα τελών που βασίζονται στη διαπραγμάτευση είναι μια θεωρητική δυνατότητα, αλλά μπορεί να έλθουν σε σύγκρουση με την αρχή της διαφάνειας των τελών. Επίσης είναι συζητήσιμο κατά πόσο τέτοιου είδους προσεγγίσεις είναι δίκαιες. Διπλά τιμολόγια Σε ένα σύστημα διπλού τιμολογίου ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κόστος μπορεί να συνδυαστεί μϋ ένα ενιαίο τέλος όπως αυτά που συνήθως χρησιμοποιούνται (π. χ. τέλη κυκλοφορίας), για να συμβάλει στην κάλυψη του κόστους. Οι αποφάσεις για μεμονωμένα ταξίδια λαμβάνονται με βάση το οριακό κόστος, ένα ενιαίο τέλος είναι σε θέση να επιφέρει πρόσθετα έσοδα χωρίς να προκαλέσει στρεβλώσεις της απόδοσης. Ωστόσο, αν το τέλος όντως επηρεάζει τη λήψη αποφάσεων, με τη μείωση των εισοδημάτων ή την αλλαγή των αντιλήψεων για το κόστος μεταφοράς, θα προκαλέσει και πάλι στρεβλώσεις της αγοράς. 47 Παράρτημα II: Υφιστάμενες προσεγγίσεις του καταλογισμού του κόστους υποδομής Ο επόμενος πίνακας δείχνει την ανισότητα του μεγέθους των τελών μεταξύ των διαφόρων μεταφορικών μέσων ως προς τα τέλη φορολογίας καυσίμων: Πίνακας 1. Ειδικός φόρος κατανάλωσης στην ΕΕ, μεταξύ διαφορετικών μέσων, Ιανουάριος 1997, ECU. Μέσο Καύσιμα αυτοκινήτων, κατώτερο όριο Καύσιμα αυτοκινήτων, ανώτερο όριο Αεροπορικά καύσιμα Τρένα (ορυκτέλαιο) Ναυτιλία Εσωτερικές πλωτές μεταφορές Μολυβδούχα βενζίνη 1000 λίτρα (kl) 396 Αμόλυβδη βενζίνη kl 349 Ντίζελ kl 252 Υγραέριο/ τόνος 0 Συμπιεσμένο Φυσικό Αέριο/μεθάνιο τόνος 0 617 576 501 776 776 0 για διεθνείς μεταφορές ποικίλει στα διάφορα κράτη μέλη* 0 0 0 στο Ρήνο (όπου διεξάγεται πάνω από το 70% της ευρωπαϊκής κυκλοφορίας) 0 0 0 *Α, D, G, L: Ανάλογο του φόρου καυσίμων αυτοκινήτων · Ρ, S, DK, Ι: εξαιρούνται φόρου · UK , Ire: Ανάλογο του φόρου καυσίμων θέρμανσης Πηγή: ΓΔΧΧΙ Οδικές μεταφορές Η κοινοτική νομοθεσία που υιοθετήθηκε το 1992,23 καθιέρωσε ελάχιστο συντελεστή ειδικού φόρου κατανάλωσης που επιβάλλεται στα οδικά καύσιμα σε ολόκληρη την Κοινότητα. Ένα χρόνο αργότερα24 η Οδηγία 93/89/ΕΟΚ διατύπωσε ένα πλαίσιο κανόνων όσον αφορά στους φόρους οχημάτων και τα τέλη ειδικά για τις οδικές μεταφορές (όπως τα διόδια και τα τέλη χρήστη) που επιβάλλονται στα ΒΦΟ. Η φορολογία της οδικής κυκλοφορίας διαφέρει σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών, όπως φαίνεται στον παρακάτω πίνακα. Όπως φαίνεται στον πίνακα 2 λίγα κράτη μέλη φορολογούν τα καύσιμα ντίζελ μόλις πάνω από το επίπεδο αυτό (Λουξεμβούργο, Ελλάδα, και Ισπανία). Ο πίνακας παρουσιάζει σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών. 23 Οδηγία 92/82/ΕΟΚ του Συμβουλίου. Ιί. Ι·. Ι. 316/19 της 31. 10. 1992 24 Οδηγία 93/89/ΕΟΚ του Συμβουλίου, Ε. Ε. L 279/32 της 12. 11. 1993 48 Πίνακας 2: Ειδικός φόρος κατανάλωσης καυσίμων ντίζελ, Ιανουάριος 1998, ΕΟϋ Kpdxoi; \itXoq KATOTHI'OOI'IOEK X A M I I A O T I - P OV I:IIIHAII(-)I:IV«I)()|'()V YVHAOI1-POS: EniBAHQEII OOPOv AIA<DOPA 10001 245 248 585 333 Ο πίνακας 3 παρουσιάζει τους τύπους δομών φορολογίας οχημάτων σε ολόκληρη την ΕΕ. Αν και υπάρχουν κάποια κοινά στοιχεία ως προς τη δομή στα διάφορα κράτη μέλη, τα ετύτΐεδα φορολογίας διαφέρουν πολύ. Πίνακας 3: Φόροι σχετικοί με τα ΒΦΟ στα κράτη μέλη ισχύοντες την 1 Ιανουαρίου 1998. (D6poixpT|OTl<; Kpdtos y£koq BcXyio Tepuavia Aavia Icmavta E t t d Sa TaXX-la IxaXia IpXavSia Aov^enPoOpYO OXXavSia Auoxpia nopxoyaXia OtvXavSta Eoun8fo Errjaioi adpoi Φόρος οχήμαχος Ειδικός φόρος κατανάλωσης καυσίμων αυτοκινήτου Διόδια σε δρόμους ή γέφυρες TsXr| XPTJ<rrr| (Euro- vignette Kkn. ) * * * * * * * * * * * * * * * 0 * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * HVCDH^VO Baa&eio 1) Τα διόδια μέχρι σήμερα είναι ιδιωτικά τέλη, όχι φόροι Ο Πίνακας 4 καλύπτει τα ΒΦΟ καθώς και τα επιβατικά αυτοκίνητα και δείχνει τη διαφορετική έμφαση που δίνεται σε διαφορετικές μορφές τελό)ν. Κάποιες από τις διακυμάνσεις αυτές μπορεί να μην επιφέρουν στρεβλώσεις, και απλώς να αντανακλούν τις διαφορές του κόστους. 1 ΙαρΙ Ι όλα αυτά είναι απίθανο οι διακυμάνσεις που συζητήθηκαν παραπάνω να είναι εσκεμμένες, ή να αντανακλούν διαφορετικές δομές κόστους. 49 Πίνακας 4: Σύγκριση των φόρων που επιβάλλονται σε όλες τις οδικές μεταφορές1 (1993,1995, ή 19961 % Pffltta Χώρα 32% Αυστρία Φινλανδία 45% Γερμανία 17% 32% Ιταλία Πορτογαλία 21% 8. 5% Ισπανία 20% Ηνωμένο Βασίλειο 1 Όλα τα οδικά οχήματα. Ποσοστό των εισπραχθέντων φόρων, εξαιρουμένων των εσόδων από το τέλος χρήστη Eurovignette. Οι φόροι καυσίμων δεν περιλαμβάνουν τον ΦΠΑ, οι φόροι οχημάτων συνίστανται στους ετήσιους φόρους οχημάτων και τους φόρους αγοράς. Καύσιμα 62% 55% 83% 67% 73% 83% 80% 1% 6% 8. 5% Διόδια 6% ΙΙηγή: l'AVII 1998 Σιδηροδρομικές μεταφορές Η Οδηγία 95/19/ΕΚ του Συμβουλίου περιέχει γενικούς κανόνες που συνθέτουν το κοινοτικό πλαίσιο το οποίο διέπει τον καταλογισμό του κόστους υποδομής στις σιδηροδρομικές μεταφορές. Υπάρχουν σημαντικές διαφορές μεταξύ των προσεγγίσεων του καταλογισμού του κόστους υποδομής στις σιδηροδρομικές μεταφορές που έχουν ως τώρα υιοθετηθεί από τα επιμέρους κράτη μέλη. Τα συστήματα κυμαίνονται από μεταβλητά κόμιστρα, διπλά τιμολόγια, καταλογισμό του κόστους με βάση το κοινωνικό οριακό κόστος, διαπραγματεύσιμα τέλη, και ως μηδενικά τέλη. Τα συστήματα αντανακλούν τις σημαντικές διαφορές μεταξύ των δομών της αγοράς και της φύσης του σιδηροδρομικού δικτύου σε κάθε κράτος μέλος, και ακόμα τις σαφείς διαφορές μεταξύ των κυβερνητικών πολιτικών όσον αφορά στα μέσα μαζικής συγκοινωνίας και τη διαθεσιμότητα δημόσιας χρηματοδότησης. Παρ' όλα αυτά, τα περισσότερα από τα υφιστάμενα πλαίσια καταλογισμού του κόστους μπορούν να ενταχθούν σε μια από τις δύο ευρύτερες προσεγγίσεις: • τη "Σκανδιναβική" προσέγγιση, που χαρακτηρίζεται από ένα σχετικά απλό σύστημα καταλογισμού του κόστους, με βάση το κοινωνικό οριακό κόστος, αλλά προσαρμοσμένο ώστε να λαμβάνει υπόψη τις πιο γενικές προτεραιότητες της πολιτικής μεταφορών. • την προσέγγιση του "Προσαρμοσμένου Μέσου Όρου Κόστους", που αποβλέπει στην είσπραξη ενός ποσού-στόχου εσόδων, κυρίως μέσω μεταβλητών τελών. Αν και αυτά τα μεταβλητά τέλη μπορούν να προσαρμοστούν ώστε να αντανακλούν ορισμένους παράγοντες κόστους και αγοράς και μπορεί να εισπραχθεί ένα μικρό ποσοστό εσόδων μέσω ενιαίων τελών, αυτή η προσέγγιση συχνά οδηγεί σε μεταβλητές δαπάνες πολύ υψηλότερες από το κοινωνικό οριακό κόστος, ανάλογα και με το επίπεδο των διαθέσιμων κρατικών συνεισφορών (εάν υπάρχουν). Μια κύρια διαφορά μεταξύ των δύο προσεγγίσεων είναι η κατεύθυνση της αιτιατής σχέσης μεταξύ των κρατικών ενισχύσεων προς τη σιδηροδρομική υποδομή και το επίπεδο των τελών υποδομής. Σύμφωνα με τη Σκανδιναβική προσέγγιση, το επίπεδο των τελών υποδομής (και κατά συνέπεια το συνολικό εισόδημα από τα τέλη αυτά) καθορίζεται κυρίως από τις συνθήκες κόστους και τη σύγκριση με τα άλλα μεταφορικά μέσα, ώστε το επίπεδο των απαιτούμενων κρατικών ενισχύσεων να καθορίζεται στη συνέχεια από τη διαφορά μεταξύ του συνολικού κόστους υποδομής και των εσόδων που εισπράττονται από τα τέλη υποδομής. Αντίθετα, σύμφωνα με την προσέγγιση του Προσαρμοσμένου Μέσου Ορου Κόστους, το ύψος της 50 κρατικής συνεισφοράς (εάν υπάρχει) προς τη σιδηροδρομική υποδομή καθορίζεται σε γενικές γραμμές στα πλαίσια των ευρύτερων αποφάσεων για τις προτεραιότητες το)ν δημοσύον δαπανών, και επομένως τα τέλη υποδομής πρέπει να δημιουργούν επαρκή έσοδα για να καλύψουν τη διαφορά μεταξύ των κρατικών συνεισφορών και του συνολικού κόστους υποδομής. Η προσέγγιση που έχει υιοθετήσει το Ηνωμένο Βασίλειο δεν εμπίπτει ακριβώς σε καμία από τις κατηγορίες αυτές. Συνδυάζει την επικέντρωση στο κοινωνικό οριακό κόστος της Σκανδιναβικής προσέγγισης με τον υψηλό βαθμό ανάκτησης κόστους που χαρακτηρίζει περισσότερο την προσέγγιση του Προσαρμοσμένου Μέσου Όρου Κόστους. Η Μεγάλη Βρετανία είναι το μόνο από τα κράτη μέλη όπου κάποια τέλη πρόσβασης καθορίζονται με διαπραγματεύσεις μεταξύ των σιδηροδρομικών μεταφορέων και του διαχειριστή των έργων υποδομής, και επίσης το πλαίσιο καταλογισμού του κόστους στη Μεγάλη Βρετανία φαίνεται να είναι πολύ πιο περίπλοκο από αυτά που εφαρμόζονται σε πολλά άλλα κράτη μέλη. Οι επόμενοι πίνακες περιλαμβάνουν μια πρόχειρη συνοπτική παρουσίαση της διαφορετικής χρηματοοικονομικής κατάστασης των σιδηροδρόμων στα κράτη μέλη, και το>ν διαφορετικών προσεγγίσεων καταλογισμού του κόστους που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη: Πίνακας 5. Δαπάνες και κρατικές ενισχύσεις στις σιδηροδρομικές μεταφορές 1989 (εκατ. £, 1989). Χώρα Σύνολο κόστους σιδηροδρόμων 3. 591 Ηνωμένο Βασίλειο Γαλλία Δ Γερμανία Ιταλία Βέλγιο Ολλανδία 1 έσοδα » δα*άν«ς-ενίσχυση. 6. 201 8. 763 7. 226 1. 309 834 Σύνολο κρατικής ενίσχυσης 636 3. 194 3. 611 6. 059 761 377 Αναλογία "εσόδων"1 προς δαπάνες 82% 48% 59% 16% 42% 55% Πηγή: OEIL 1997 Πίνακας 6, Ενδεικτικά σιδηροδρομικά τέλη σε διάφορα κράτη μέλη (ECU, 1997). Χώρα Αυστρία Βέλγιο Δανία Φινλανδία Ετήσιο Τέλος 9. 700-18. 900/χλμ. Τέλος Απόστασης 0,73 /χλμ. τρένου Τέλος Βάρους 0,001/χλμ. τόνο Κάλυψη κόστους 26% 200-400/χλμ. 2,7-3/χλμ. τρένου 0,0015-0,0017/μικτά χλμ. τόνο 20-25% 15% 38-1. 680/χλμ. Γαλλία Γερμανία Σουηδία Ηνωμένο Βασίλειο 1 Αχό το 1999 (Στα υπόλοιπα κράτη μέλη, δεν έχουν ακόμα οριστεί τέλη σιδηροδρομικής υποδομής. ) 0,13-15/χλμ. τρένου 2,5-12,6/χλμ. τρένου" 0,0027-0,1 / χλμ. τραίνου 2 κυμαίνεται ανάλογα με το χρόνο του ταξιδιού 3 κυμαίνεται ανάλογα με τη διαδρομή Πηγή: NERA 1998 Εσωτερικές πλωτές μεταφορές Περίπου το 7,6% των Ηυρωπαϊκών μεταφορών διεξάγεται μέσο) των οδών εσωτερικής ναυσιπλοΐας. Εξϋ αυτού, πάνω από το 70% της κυκλοφορίας πραγματοποιείται στο Ρήνο, όπου, σύμφωνα με τη Σύμβαση του Mannheim, απαγορεύεται η επιβολή τελών. Για το 51 μεγαλύτερο ποσοστό των άλλων οδών εσωτερικής ναυσιπλοΐας, τα κράτη μέλη επιβάλλουν τέλη με βάση διάφορες αρχές. Σε αντίθεση με τη Σύμβαση του Mannheim, πολλά κράτη μέλη (Λουξεμβούργο, Γαλλία, Γερμανία (σύμφωνα με τη Σύμβαση του Mosel), Βέλγιο, Φινλανδία, το Ηνωμένο Βασίλειο (κυρίως για σκάφη αναψυχής) και η Ολλανδία), έχουν υιοθετήσει αρκετά περίπλοκα τέλη, που επιβάλλονται ανάλογα με τον τύπο και το μέγεθος του σκάφους, τον τύπο και τον όγκο του φορτίου, τον αριθμό των επιβατών, τη συχνότητα ταξιδιών και την ώρα (κάθε χώρα έχει 'Γα τέλη συμβάλουν στην κάλυψη του κόστους τη δική της ιδιαίτερη προσέγγιση). συντήρησης και άλλων λειτουργικών και κεφαλαιουχικών δαπανών, αλλά η ζήτηση φαίνεται να επηρεάζεται αρκετά από τις μεταβολές στα τέλη, και έτσι είναι δύσκολο αυτά να αυξηθούν. 'Οντερ ή το Δούναβη. Στη Γερμανία επιβάλλονται λιγότερα τέλη, χωρίς καθόλου τέλη πλοήγησης στο Ρήνο, τον Έλβα, τον Σε άλλες οδούς εσωτερικής ναυσιπλοΐας (που αντιπροσωπεύουν πολύ λιγότερο από το 20% της συνολικής κυκλοφορίας) επιβάλλονται τέλη (για παράδειγμα, σύμφωνα με τη σύμβαση του Mosel) παρόμοια με αυτά που περιγράφονται παραπάνω. Αυτά τα τέλη ανακτούν έως το 25% των λειτουργικών δαπανών και του κόστους συντήρησης των οδών ναυσιπλοΐας. Ορισμένες χώρες (ιδιαίτερα η Γαλλία και το Ηνωμένο Βασίλειο) επιβάλλουν τέλη σε άλλους χρήστες των δικτύων καναλιών (μη χρήστες μεταφορών, όπως εταιρίες ύδρευσης, βιομηχανικοί και αγροτικοί χρήστες). Αυτοί οι οργανισμοί χρησιμοποιούν περισσότερο τα κανάλια απ1 ότι οι μεταφορείς (η αναλογία είναι περίπου 80/20) και συμβάλουν σημαντικά στο κόστος υποδομής των χωρών αυτών. Ι ενικά, τα τέλη για τη χρήση των οδών εσωτερικής ναυσιπλοΐας στα κράτη μέλη συμβάλουν στις μεταβλητές δαπάνες υποδομής αλλά δεν τις καλύπτουν. Σε όλα τα κράτη μέλη σε κάποιο βαθμό απαιτούνται ακόμα κρατικές ενισχύσεις. Ο παρακάτω πίνακας περιλαμβάνει μια συνοπτική παρουσίαση των διαφορετικών προσεγγίσεων που εφαρμόζουν τα διάφορα κράτη μέλη: Πίνακας 7. Δαπάνες οδών εσωτερικής ναυσιπλοΐας και ανάκτηση κόστους, 1998. Χώρα Βέλγιο Γαλλία Τύπος τέλους Ποικίλλει1 Ανάκτηση κόστους 7,5% των επενδύσεων Ποικίλλει 10% των εισπράξεων Παρατήρηση Θα πρέπει να λάβει κανείς υπόψη ότι μόνον το 20% της χρήσης των οδών εσωτερικής ναυσιπλοΐας θεωρείται ότι μπορεί να αποδοθεί στη ναυσιπλοΐα Γερμανία Ηνωμένο Βασίλειο Φινλανδία Ποικίλλει για το 20% της κυκλοφορίας Ποικίλει 13% των τρεχόντων εξόδων 8,75% του κόστους συντήρησης 21 % του κόστους συντήρησης και ανάπτυξης Ι οι μεταβλητές δαπάνες τείνουν vu μεταβάλλονται ανάλογα μι: το |1άρος, την απόσταση, τον τύπο το» πλοίου, τον τύπο τοι> ταξιδιού Πηγή: Ερωτηματολόγιο ΓΔΥΙ1. Ποικίλει Αεροδρόμια Τα συστήματα καταλογισμού του κόστους στα αεροδρόμια καλύπτουν μια μεγάλη ποικιλία τελών σχετικών με διαφορετικές υποδομές και υπηρεσίες αεροδρομίων. Αυτά περιλαμβάνουν υποδομές προσγείωσης, φωτισμού, ανεφοδιασμού και αποθήκευσης καθώς και υπηρεσίες 52 εξυπηρέτησης αεροσκαφών, επιβατών και φορτίου. Επειδή δεν υπάρχει καθιερωμένη χρήση των διαφορετικών αεροπορικών τελών, αυτά δεν καλύπτουν πάντα την ίδια ακριβώς υποδομή ή υπηρεσίες. Τα τέλη αεροδρομίων βασίζονται σε μια σειρά κριτηρίων, που διαφέρουν από το ένα σύστημα καταλογισμού του κόστους στο άλλο. Ορισμένα κριτήρια, ωστόσο, είναι κοινά. Αυτά περιλαμβάνουν: • την προέλευση ή τον προορισμό της πτήσης, με συχνή τη διάκριση μεταξύ εσωτερικών και διεθνών πτήσεων για τα τέλη προσγείωσης, επιβατών και φωτισμού. • τη μάζα του αεροσκάφους, συχνά το ανώτατο μεικτό βάρος κατά την απογείωση, για τα τέλη προσγείωσης και στάθμευσης. την κατηγορία θορύβου του αεροσκάφους για το τέλος θορύβου ή, αν δεν υπάρχει τέτοιο τέλος, για το τέλος προσγείωσης όταν καθορίζεται ανάλογα με τις εκπομπές θορύβου του αεροσκάφους. • το χρόνο στάθμευσης, που μερικές φορές καθορίζεται ανάλογα με το πρόγραμμα πτήσης, για το τέλος στάθμευσης. 9 τον αριθμό των επιβατών, την ηλικία τους και μερικές φορές την απόσταση που διανύθηκε, για το τέλος επιβατών. • το βάρος σε τόνους του φορτίου που φορτώθηκε ή εκφορτώθηκε, για το τέλος φορτίου. Το επίπεδο των τελών αεροδρομίου διαφέρει σημαντικά από το ένα κράτος μέλος στο άλλο και συχνά ακόμα και από το ένα αεροδρόμιο στο άλλο στο ίδιο κράτος μέλος. Εξυπηρέτηση εναέριας κυκλοφορίας Το συνολικό τέλος EUROCONTROL που αξιώνει ένα κράτος ισούται με το σύνολο των επιμέρους τελών για πτήσεις που εισέρχονται στον εναέριο χώρο του κράτους αυτού. Το επιμέρους τέλος για μια πτήση υπολογίζεται πολλαπλασιάζοντας τον εθνικό συντελεστή μονάδας του τέλους με τον αριθμό των "μονάδων υπηρεσίας " της πτήσης αυτής. 1 Ία κάθε χώρα, ο εθνικός συντελεστής μονάδας του τέλους καθορίζεται κάθε χρόνο διαιρώντας την εθνική "βάση-κόστους" πορείας με το συνολικό αριθμό "μονάδων υπηρεσίας" στον εναέριο χώρο της χώρας αυτής για το συγκεκριμένο έτος. Ο υπολογισμός των "μονάδων υπηρεσίας" είναι μια πράξη πολλαπλασιασμού της απόστασης που διανύθηκε από ένα αεροσκάφος (που εκφράζεται σε εκατοστά απόστασης επί του μέγιστου νοητού γήινου κύκλου μεταξύ του σημείου εισόδου στον εναέριο χώρο της χώρας και του σημείου εξόδου από αυτόν) με τον παράγοντα βάρους του αεροσκάφους (που εκφράζεται ως η τετραγωνική ρίζα του ανώτατου επιτρεπτού βάρους κατά την απογείωση). "Συντελεστές μονάδων τέλους" για ένα έτος καθορίζονται στο τέλος του προηγούμενου έτους, βάση του πραγματικού κόστους. Υπάρχει ένας μηχανισμός που επιτρέπει τη μετέπειτα προσαρμογή οποιωνδήποτε διαφορών προκύψουν. Τέλος, αυτές οι τιμές πρέπει να αφορούν μόνο στις πτήσεις στις οποίες μπορούν να επιβληθούν τέλη. (Ορισμένες πτήσεις συνήθως εξαιρούνται, όπως αυτές που πραγματοποιούνται από αεροσκάφη βάρους μικρότερου των 2 τόνων, των υπηρεσιακών αεροσκαφών, των πτήσεων ερευνών και διάσο)σης, τιον στρατια)τικών πτήσεων, των εκπαιδευτικών πτήσεων και των πτήσε<ον ελέγχου βοηθημάτων πλοήγησης). Ο υπολογισμός της "βάσης-κόστους" γίνεται σύμφιονα με τις γενικά αποδεκτές αρχές λογιστικής για τις εκταμιεύσεις επενδύσεων και τις λειτουργικές δαπάνες. Οι εκταμιεύσεις επενδύσεων, για εξοπλισμό και κτίρια, λαμβάνονται υπόψη μέσω της χρεολυσίας του τελικού 53 κόστους με βάση την προσδοκώμενη διάρκεια λειτουργικής ζωής τους. Τα δύο συστατικά στοιχεία αυτού του κόστους είναι η απόσβεση (το ποσό του κεφαλαίου που πραγματικά χρησιμοποιήθηκε) και ο τόκος (που έχει σχέση με την καθαρή αξία, όσον αφορά στο κόστος- απόσβεση, του κεφαλαίου που επενδύθηκε). Οι λειτουργικές δαπάνες είναι οι δαπάνες για υπηρεσίες εναέριας κυκλοφορίας, επικοινωνίας, μετεωρολογικών υπηρεσιών, υπηρεσιών αεροναυτικών πληροφοριών, κάθε μία από τις οποίες ταξινομείται με βάση τη συντήρηση, τη λειτουργία, την κατάρτιση, την έρευνα και τη διοίκηση. Όλα τα τέλη επιβάλλονται από το EUROCONTROL και αναδιανέμονται στα κράτη μέλη σύμφωνα με τον όγκο της κυκλοφορίας. Η παρούσα προσέγγιση αντανακλά την πραγματικότητα ως προς το κόστος παραγωγής και διευκολύνει την πλήρη ανάκτηση του. Θαλάσσιοι λιμένες Ο κλάδος των θαλάσσιων λιμένων συχνά λειτουργεί σε εμπορική βάση και παρουσιάζει μεγάλο ανταγωνισμό: οι θαλάσσιοι λιμένες τόσο σ' ένα κράτος μέλος όσο και σε διαφορετικά κράτη μέλη συναγωνίζονται ο ένας τον άλλο προς άγραν πελατών. Είναι ορατή μια τάση για ακόμα μεγαλύτερη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στις δραστηριότητες των λιμένων, ιδιαίτερα εκείνων που έχουν κυρίως εμπορικό χαρακτήρα όπως η εξυπηρέτηση φορτίων. Κατά συνέπεια, η χρηματοδότηση εξοπλισμού των λιμένων για τέτοιους σκοπούς περνά όλο και περισσότερο στην ευθύνη του ιδιωτικού τομέα, ενώ οι αρχές των λιμένων τείνουν να περιορίζονται όλο και πιο πολύ σ' ένα ρόλο γαιοκτήμονα και στη χρηματοδότηση και λειτουργία του εξοπλισμού εκείνου που είναι απαραίτητος για την ασφαλή και αποδοτική λειτουργία του λιμένα στο σύνολο του. Τα συστήματα καταλογισμού του κόστους στην Κοινότητα διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των ευρωπαϊκών θαλάσσιων λιμένων. Παρ' όλα αυτά περιλαμβάνουν μερικά βασικά στοιχεία όπως η περιγραφή του εξοπλισμού και των υπηρεσιών του λιμένα που καλύπτει κάθε τύπο λιμενικού τέλους, τη βάση των επιμέρους τελών και τη μέθοδο υπολογισμού. Γενικά, μπορούμε να διακρίνουμε τρεις τύπους πληρωμής,25 αυτούς που έχουν σχέση με την παροχή υπηρεσιών και υποδομής που διευκολύνουν την ασφαλή είσοδο ενός πλοίου στο λιμένα και τη χρήση αυτού, πληρωμές για συγκεκριμένες υπηρεσίες ή προμήθειες, και ενοίκια ή τέλη χρήσης γης ή εξοπλισμού που ανήκει στο λιμένα. Οι περισσότεροι θαλάσσιοι λιμένες επιβάλλουν τέλη για φορτώσεις ή εκφορτώσεις αγαθών και επίσης κάποιοι επιβάλλουν τέλη για οχήματα και επιβάτες που χρησιμοποιούν το λιμένα. Εισπράττονται έσοδα από την ενοικίαση εξοπλισμού, κτιρίων και γης σε μεταφορείς όπως και από την άμεση παροχή υπηρεσιών. Στις περισσότερες χώρες, τα λιμενικά τέλη και επιβαρύνσεις χρήζουν ακόμη έγκρισης κρατικών ή Δημοτικών Αρχών. Ωστόσο, ο γενικός στόχος για τους περισσότερους θαλάσσιους λιμένες, τόσο τους δημόσιους όσο και τους ιδιωτικούς, είναι να διασφαλίσουν ότι οι λιμένες καλύπτουν το κόστος τους. 2 5ESPO, 1996. 54 Θαλάσσια ναυτιλία Δεν επιβάλλονται τέλη για τις μεταφορές στην ανοιχτή θάλασσα, ωστόσο ορισμένα κράτη μέλη επιβάλλουν τέλη για τη χρήση των πλωτών διόδων. Από την 1 Ιανουαρίου 1998 η Σουηδία υιοθέτησε διαφοροποιημένα περιβαλλοντικά τέλη πλωτών διόδων. 55 Παράρτημα III: Καταλογισμός του Κόστους με Βάση το Οριακό Κοινωνικό Κόστος και Ανάκτηση των Κεφαλαιουχικών Δαπανών Το οριακό κόστος δεν συνδέεται άμεσα με τις πάγιες δαπάνες υποδομής. Ωστόσο, όταν η δημιουργία υποδομής είναι αποτελεσματική, τότε, υπό την προϋπόθεση ότι πληρούνται κάποιοι όροι, οι πάγιες δαπάνες μπορούν να καλυφθούν από το στοιχείο της κυκλοφοριακής συμφόρησης ή της ανεπάρκειας των τελών οριακού κοινωνικού κόστους. Από πλευράς αποτελεσματικότητας και με βάση μια αξιολόγηση κοινωνικού κόστους/ωφέλειας των έργων υποδομής, σπάνια δικαιολογείται η δημιουργία φέρουσας ικανότητας για να εξασφαλιστούν συνθήκες ελεύθερης ροής (διαθέσιμη φέρουσα ικανότητα) και στις ώρες αιχμής. Η φέρουσα ικανότητα πρέπει να είναι προσανατολισμένη στα κανονικά επίπεδα ζήτησης. Τα πρόσθετα οφέλη από το γεγονός ότι αποφεύγεται η κυκλοφοριακή συμφόρηση κάθε στιγμή της ημέρας/χρόνου, θεωρητικά, θα είναι χαμηλότερα από το πρόσθετο κόστος των απαιτούμενων επενδύσεων υποδομής. Με άλλα λόγια, η αποτελεσματική δημιουργία υποδομής κανονικά σημαίνει ότι υπάρχει κάποιου είδους ανεπάρκεια καθώς και κυκλοφοριακή συμφόρηση σε ορισμένες περιόδους. Η προτεινόμενη προσέγγιση καταλογισμού του κόστους περιλαμβάνει κάποιο στοιχείο κυκλοφοριακής συμφόρησης/ανεπάρκειας. Επειδή αυτά τα στοιχεία του καταλογισμού του κόστους δεν αντανακλούν καμία δαπάνη που απαιτεί άμεση πληρωμή από τους φορείς των έργων υποδομής, μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη χρηματοδότηση πάγιων δαπανών. Το κόστος κυκλοφοριακής συμφόρησης σε γενικές γραμμές αντισταθμίζει τις πάγιες δαπάνες υποδομής σ' ένα τέτοιο βέλτιστο σύστημα αν υπάρχει συνεχώς απόδοση κλίμακας (γεγονός που σημαίνει ότι ο μέσος όρος του κόστους θα ισούται με το οριακό κόστος και τα τέλη με βάση το οριακό κόστος θα καλύπτουν πλήρα>ς τις πάγιες δαπάνες). Ωστόσο, η ύπαρξη οικονομιών κλίμακας και το μη διαιρετό μπορεί να περιπλέξει την κατάσταση. Οι οικονομίες κλίμακας σημαίνουν ότι το κόστος κατά μονάδα από τη δημιουργία φέρουσας ικανότητας μειώνεται όσο περισσότερη φέρουσα ικανότητα δημιουργείται, πράγμα που σημαίνει ότι το οριακό κόστος είναι χαμηλότερο από το μέσο όρο του κόστους. Το μη διαιρετό, από την άλλη πλευρά, σημαίνει ότι η ευελιξία επιλογής των επιπέδων φέρουσας ικανότητας είναι περιορισμένη. Για παράδειγμα, οι επιλογές συνίστανται στο να κτιστεί μια μονή ή μια διπλή σιδηροδρομική γραμμή, αλλά δεν υπάρχει δυνατότητα επιλογής μεταξύ ενδιάμεσων επιπέδων φέρουσας ικανότητας. Λόγω των συνθηκών αυτού του είδους ο αποτελεσματικός σχεδιασμός της υποδομής μπορεί να χαρακτηρίζεται από επίπεδα φέρουσας ικανότητας όπου δεν υπάρχει πεδίο για καταλογισμό του κόστους κυκλοφοριακής συμφόρησης ή ανεπάρκειας για να ανακτηθούν πλήρως οι πάγιες δαπάνες. Αντίθετα, η φθίνουσα απόδοση κλίμακας (οριακό κόστος μεγαλύτερο από το μέσο όρο του κόστους), που συνήθως παρουσιάζεται σε πυκνοκατοικημένες περιοχές, τα φυσικά εμπόδια στην επέκταση της φέρουσας ικανότητας ή οι περιπτώσεις όπου το μη διαιρετό οδηγεί σε σχετικά χαμηλά επίπεδα φέρουσας ικανότητας συνεπάγονται τέλη κυκλοφοριακής συμφόρησης που είναι σχετικά υψηλά και που συνήθως ανακτούν πάνω από το σύνολο του κόστους. Δεν είναι εύκολη η ταξινόμηση των διαφορετικών μεταφορικών μέσων με βάση τις διαφορετικές περιπτώσεις που συζητήθηκαν παραπάνω και υπάρχουν σημαντικές διακυμάνσεις μεταξύ των έργων. Ωστόσο, σε πολύ γενικές γραμμές, μπορεί κανείς να συμπεράνει ότι μεγάλο μέρος της οδικής υποδομής, τα μεγαλύτερα αεροδρόμια και η 56 εξυπηρέτηση εναέριας κυκλοφορίας συχνά τείνουν να παρουσιάζουν συνεχή απόδοση κλίμακας, ενώ η σιδηροδρομική υποδομή και οι εσωτερικές υδάτινες οδοί χαρακτηρίζονται από οικονομίες κλίμακας. Αυτός είναι ένας λόγος για τον οποίο αναμένονται χαμηλότερα επίπεδα ανάκτησης του κόστους από τις σιδηροδρομικές και τις εσωτερικές πλωτές μεταφορές σε σχέση με τις οδικές και τις αεροπορικές μεταφορές. Συνολικά είναι σαφές ότι ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κόστος υποδομής (συμπεριλαμβανομένου ενός στοιχείου κυκλοφοριακής συμφόρησης/ανεπάρκειας, αλλά εξαιρουμένων των εξωτερικών στοιχείων κόστους) δε συνεπάγεται πάντα ανάκτηση του κόστους, αλλά η μικρότερη ανάκτηση κόστους για ορισμένα μέρη εξισορροπεί σε γενικές γραμμές την πλεονάζουσα ανάκτηση για άλλα. Η ισορροπία αυτή είναι ιδιαίτερα εμφανής στην περίπτωση των οδικών αρτηριών. Για παράδειγμα μια έρευνα που χρηματοδοτήθηκε από την Επιτροπή συνηγορεί στο ότι τα τέλη οριακού κόστους θα απαιτούσαν αύξηση των τιμών της τάξεως του 200 τοις εκατό σε ορισμένους δρόμους του Βελγίου και θα κάλυπταν πολύ περισσότερο από το συνολικό κόστος των δρόμων αυτών. Παράλληλα είναι σαφές ότι ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κόστος θα οδηγούσε σε πολύ περιορισμένες συνεισφορές στις πάγιες δαπάνες σε αραιοκατοικημένες αγροτικές περιοχές. Αυτό το έγγραφο δείχνει ότι μπορούν να αξιοποιηθούν τα έσοδα από το στοιχείο της ανεπάρκειας του καταλογισμού του κόστους με βάση το οριακό κοινωνικό κόστος για συμπληρωματική χρηματοδότηση της υποδομής με ποσά για την υποδομή σε επίπεδο μεταφορικών μέσων, περιφερειακό ή εθνικό. Ακόμα, τονίστηκε επίσης ότι τα διαθέσιμα στοιχεία συνηγορούν στο ότι ο καταλογισμός του κόστους με βάση το οριακό κόστος ενδεχομένως να έχει ως αποτέλεσμα υψηλά επίπεδα ανάκτησης του κόστους σε επίπεδο συνολικού κλάδου μεταφορών. Από πλευράς χρηματοδότησης της υποδομής, αυτό αποτελεί μια σημαντική βελτίωση σε σχέση με την υφιστάμενη κατάσταση. Τα στοιχεία καταλογισμού του κόστους για άλλα στοιχεία εξωτερικού κόστους θα επιφέρουν πρόσθετα έσοδα. Όπως αναφέρθηκε στο κυρίως κείμενο, από πλευράς δίκαιας αντιμετώπισης, μπορεί να είναι προτιμότερο να χρησιμοποιηθούν τα χρήματα για την αποζημίωση των ατόμων που έχουν ήδη επηρεαστεί ή για τη χρηματοδότηση μέτρων για τον περιορισμό μελλοντικών επιπτώσεων. Αλλά, οπωσδήποτε, αν τα ποσά αυτά κατανέμονταν γενικά για την υποδομή θα μπορούσαν να επιτευχθούν ακόμα υψηλότερα ποσοστά ανάκτησης του κόστους. Η ανάλυση που παρουσιάζεται στο Roy (1998) συνηγορεί στο ότι τα συνολικά έσοδα από το σύνολο του συστήματος μεταφορών θα ξεπερνούσαν κατά πολύ το κόστος υποδομής. 57 ISSN 0254-1483 COM(98) 466 τελικό ΕΓΓΡΑΦΑ GR 02 07 06 10 Αριθ. καταλόγου : CB-CO-98-493-GR-C ISBN 92-78-38616-2 Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων L-2985 Λουξεμβούργο W