title: Weißbuch - Faire Preise für die Infrastrukturbenutzung: Ein abgestuftes Konzept für einen Gemeinschaftsrahmen für Verkehrsinfrastrukturgebühren in der EU

eurovoc_concepts:
approximation of laws
charges for use of infrastructure
common transport policy
competition
transport infrastructure

text: KOMMISSION DER EUROPAISCHEN GEMEINSCHAFTEN *** * * * * * * *** Brussel, den 22. 07. 1998 KOM( 1998) 466 endg. ·Faire Preise fiir die Infrastrukturbenutzung: Ein abgestuftes Konzept fiir einen Gemeinschaftsrahmen fiir Verkehrs Infrastrukturgebiihren in der EU Wei~buch (von der Kommission vorgelegt) Inhalt Zusammenfassung 1. 2. 3. 4. Einleitung. ,. 1 Verkehrsprobleme infolge bestehender Entgeltsysteme. 2 Ein Gemeinschaftskonzept fiir die Anlastung der lnfrastrukturkosten. 7 Ein Konzept der schrittweisen U msetzung. 16 - 4. (a) 4. (b) 4. (c) Phase I: 1998-2000. 16 Phase II: 2001-2004. l 7 Phase III: nach 2004. 18 Umsetzung, vorrangige Maflnahmen und Implikationen fiir die einzelnen 5. Verkehrstrager. ~. 18 5. (a) 5. (b) 5. (c) 5. (d) 5. (e) 5. (f) 5. (g) Entwicklung konsistenter Kostenrechnungs- und Buchhaltungsverfahren. 19 StraBenverkehr. 21 Schienenverkehr. 25 Binnenschiffsverkehr. 26 Luftverkehr. 26 Seeverkehr. 28 Verkehrsbezogene Steuerpolitik. 30 6. SOZIOOKONOMISCHE BEWERTUNG DER STRATEGIE. 37 Allgemeine Auswirkungen auf die Wirtschaft. 37 ·6. (a) Verteilungseffekt. 40 6. (b) Kohasion und Regionen in Randlage. 40 6. ( c) 7. SCHLUSSFOLGERUNG. ~. 41 Literaturverzeichnis. -. 42 G lossar. 43 Anhang I: Verschiedene Konzepte fiir die lnfrastrukturkostenanlastung. 46 Anhang II: Bestehende Ansatze der Infrastrukturkostenanlastung. 48 Anhang III: Gebiihrenberechnung nach Massgabe der sozialen Grenzkosten und Kapitalkostendeckung. 55 - 2 - ZUSAMMENFASSUNG fiir bestehen 1. Die groBe Vielfalt der Systeme zur Anlastung der Verkehrswegekosten, die in den einzelnen Mitgliedstaaten und fiir die verschiedenen Verkehrsarten bestehen, untergraben die Effizienz und die Nachhaltigkeit des europaischen Verkehrssystems~· Gegenwartig die Eisenbahninfrastruktur neun verschiedene Entgeltsysteme, deren Kostendeckungsgrad zwischen O und 100% liegt. Auch im StraBenverkehr. sind die Systeme zur Anlastung der lnfrastrukturkosten und die Kraftfahrzeugsteuern sehr unterschiedlich. Die jahrlichen Kraftfahrzeugsteuern auf Lkw b~ispielsweise weichen um bis zu 3 000 ECU voneinander ab, und nur vier Mitgliedstaaten erheben auf erheblichen Teilen ihrer Autobahnnetze Benutzungs gebilhren. In ahnlicher Weise divergieren zwischen Verkehrsarten und Mitgliedstaaten auch die Mehrwertsteuer und die Besteuerung der Energie. Ferner werden Entgelte selten am Ort der Nutzung erhoben, und sie sind in der Regel nicht mit okologischen oder anderen "externen" Kosten verkniipft. Deshalb bestehen fiir die Nutzer bislang nur wenig Anreize, die Beforderungsmuster wtd -technologien zwecks Kostensenkung anzupassen, und die Infrastruk:turbetreiber erzielen nur selten Einkilnfte aus direkten Nutzungsgebi. ihren in einer zur Amortisation der lnvestitionen ausreichenden Hohe. 2. Diese Situation fiihrt zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen innerhalb und des zwischen Verkehrsarten, Verkehrsunternehmers. AuBerdem werden dadurch Anreize zur Verringerung von Umweltkosten und fiir eine effizientere Infrastrukturpolitik in ihrer Wirkung beschnitten. der Staatsangehorigkeit auf grund oftmals 3. Die zahlreichen Probleme, die <lurch die unterschiedlichen Konzepte zur Anlastung der · Infrastrukturkosten auf geworfen werden, konnen nicht isoliert voneinander angegangen werden. Die Kommission ist deshalb der Auffassung, daB zur Losung dieser Probleme die Grundsatze der Gebilltrenberechnung filr alle wichtigen gewerblichen Verkehrsarten schrittweise und progressiv harmonisiert werden mi. issen. Es wird vorgeschlagen, die Gebi. ihrensysteme auf das Verursacherprinzip zu sti. itzen. Alle Nutzer von Verkehrsinfrastruktur sollen also fiir die von ihnen verursachten Kosten (und zwar unter Beri. icksichtigung okologischer und anderer externer Auswirkungen} so nahe wie moglich am Ort der Nutzung bezahlen. Es ist zu betonen, daB sich Gebi. ihrerianderungen nicht automatisch in den Beforderungsendpreisen niederschlagen, da gewerbliche Anbieter ihre Nutzung zur Kostensenkung anpassen. Ferner konnen die Mitgliedstaaten nati. irlich weiterhin die Bereitstellung bestimmter Dienste von offentlichem Interesse fordern, indem sie Verkehrsbetreiber untersti. itzen und so die Auswirkungen auf die vom Nutzer zu zahlenden Preise kompensieren. Sie konnen Infrastrukturbereiter auch direkt filr die Vorteile, die die Bereitstellung der Infrastruktur (z. B. verbesserte Flachenutzung). Durch die Grundsatze soll auch kein zentralisiertes Gemeinschafts Entgeltsystem durchgesetzt werden. Vielmehr stellen diese einen Rahmen dar, innerhalb <lessen die Mitgliedstaaten Entgelte nach freiem Ermessen festlegen konnten. Ein an den "sozialen Grenzkosten" orientiertes Entgeltkonzept mi. iBte sowohl die Effizienz als auch die Nachhaltigkeit des Verkehrssystems verbessern. Sobald dieser umfassende Rahmen besteht, konnen spezifische Probleme wirksam in Angriff genommen werden. fiir die Nichtnutzer generiert, kompensieren - 3 - 4. Dieses Konzept miiBte schrittweise umgesetzt werden, damit Anbieter und Nutzer von Verkehrsdiensten Zeit haben, sich darauf einzustellen. Deshalb schlagt -. die Kommission eine stufenweise Umsetzung unter Mitarbeit eines beratenden Ausschusses aus Sachverstandigen der Mitgliedstaaten und mit umfassender Beteiligung aller betreffenden Wirtschaftssubjekte vor. Der AusschuB konnte auf der Basis der · schon zur Verfiigung stehenden Erkenntnisse seine Arbeit aufnehmen, was erlauben wiirde, daB bereits in der ersten Phase die ersten Schritte untemommen werden, um zu einer vollstandigen Einfiihrung der Prinzipien zu kommen. In dieser bis zum Jahr 2000 andauernden Phase sollen die derzeit erorterten Gebiihrensysteme fiir den Schienen- und Luftverkehr eingefiihrt werden, um die Gebiihrensysteme im StraBengilterverkehr zu erganzen und eine hinreichend kompatible Struktur in den wichtigsten Verkehrsarten sicherzustellen. Die Anlastung der extemen Kosten auf der Grundlage eines Gemeinschaftsrahmens ware zulassig, aber die Gesamthohe aer Gebiihren · soll nach MaBgabe der durchschnittlichen Infrastrukturkosten plafoniert werden ( dies gilt gegenwartig). In der zweiten Phase soll die Harmonisierung und Anpassung der Gebiihrensysteme vorangetrieben werden, insbesondere im Giiterkraft und Schienenverkehr, wo ein System. entfernungsabhangiger Gebiihren mit Differenzierung nach Fahrzeugart und geographischen Merkmalen eingesetzt wiirde, wie auch im Hafensektor, fiir den ein Kostenanlastungsrahmen geschaffen wiirde. Dabei so!lten die Gebiihren die sozialen Grenzkosten ( einschlieBlich extemer Kosten) nicht iibersteigen. Die Entscheidung iiber die NuJzung der Ertrage lage bei den Mitgliedstaaten. Es bestehen u. a. folgende Moglichkeiten: Zuweisung von Mitteln an die Infrastrukturbetreiber, Einbeziehung in den Gesamthaushalt (z. B. zur Finanzierung von Steuerreformen), Mittelbindung Infrastrukturfonds, evtl. multimodal, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene. Allerdings sollte die Einfiihrung neuer Entgeltregelungen mit der Anderung und/oder schrittweisen Abschaffung anderer verkehrsbezogener Steuern bzw. Abgaben einhergehen. In der dritten Phase soll der Gemeinschaftsrahmen in den beiden vorangegangenen Phasen gewonnenen Erkenntnisse aktualisiert werden. fiir bestimmte im Lichte der einer hohen, moglicherweise 5. Dieses Kostenanlastungskonzept wiirde den Infrastrukturbetreibern ermoglichen, einen viel hoheren Grad der Kostendeckung durch die Nutzer zu erzielen (wenngleich den N utzern nicht unbedingt zusatzliche Kosten entstiinden, da eine Kompensation ~ durch die Verringerung bestehender verkehrsbezogener Steuern erfolgen konnte) mid diirfte deshalb die Bereitstellung und Finanzierung zusatzlicher Infrastruktur fordern. Zusammen mit den von den Mitgliedsstaaten direkt an die Infrastrukturbetreiber (zum Ausgleich der allgemeinen Vorteile fiir Nichtnutzer) gezahlten Subventionen wird die~ zu gesamten Verkehrsinfrastrukturkosten fiihren. Sollte die vollstandige Deckung nicht erreicht werden und sollten Mitgliedsstaaten eine hohere Deckung erzielen wollen, dann sollte dies iiber die Erhebung zusatzlicher nicht-diskriminierender und nicht-verzerrender Benutzungsgebiihren geschehen. AuBerdem wird, zumindestens kurz- bis mittelfristig, bei einigen Investitionsvorhaben wohl eine starkere Kostendeckung <lurch die Nutzer dieser Vorhaben erforderlich sein. In diesen Fallen waren hohere G~biihren fiir einen sofern die gemeinschaftlichen Regeln der Nichtdiskriminierung eingehalten und keine Monopolprofite erzielt werden. Zusammenfassend gesagt wiirde das in diesem WeiBbuch vorgeschlagene Kostenanlastungskonzept -:- fiir eine effiziente Infrastrukturnutzung erforderlich - auch die Voraussetzung fiir eine Finanzierung. der Infrastruktu iiber Beitrage der Nutzer,. begrenzten Zeitraum · zulassig, vollstandigen Deckung der -4- auch auf der Basis verschiedener Finanzierungsmodelle, schaffen. Angesichts der starken Diversitat der in der EU bestehenden Systeme zur Infrastrukturfinanzierung und der Anwendung des Subsidaritatsprinzips, legt dieses WeiBbuch keine Prinzipien zµr Infrastrukturfinanzierung fest. Integration gekennzeichneten Binnenmarkt wiirden 6. Das Gebiihrensystem wilrde zu einer effizienteren Infrastrukturnutzung fiihren und mithin auch die effiziente Bereitstellung notwendiger neuer Infrastruktur fordem. Um dies zu gewahrleisten, miillte der Rahmen fiir die Anlastung der Wegekosten allerdings von "effizienten", auf umfassende Sozialkosten-Nutzen-Analysen gestiitzte Entscheidungen iiber Infrastrukturinvestitionen ~ankiert werden ( dabei sind als Nutzen z. B. auch bessere Flachennutzung und Zuganglichkeit zu berilcksichtigen). Nur Vorhaben mit sozialem Nettonutzen sollten durchgefilhrt werden. In einem von fortschreitender neue Infrastrukturprojekte voraussichtlich zunehmend grenziiberschreitende Wirkungen haben. Diesen muB bei der Kosten-Nutzen-Analyse sowie bei Investitions- und F inanzierungsentscheidungen voll Rechnung getragen werden. Grenziiberschreitende Nutzeffekte sind ein wichtiges Argument fiir"' die Kofinanzierung transeuropaischer Verkehrsinfrastrukturen <lurch den Gemeinschaftshaushalt. Derzeit bestehen jedoch keine ausreichend leistungsfahigen Mechanismen, um negative grenziiberschreitende Auswirkungen von Infrastrukturinvestitionen zu ermitteln und zu gewahrleisten, da13 diese berilcksichtigt werden. Dies ist von besonderer Tragweite im Bereich der Hafen, wo neue, von der offentlichen Hand geforderte lnfrastrukturen teilweise zu Lasten von Hafen in anderen Mitgliedstaaten gebaut werden konnten, die nicht in gleicher Weise gefordert werden. Zusatzlich zur Entwicklung eines transparenten Rechnungswesens wird deshalb ein Informationsaustausch iiber Kosten und Nutzen von Investitionen der offentlichen Hand in diesem Bereich vorgeschlagen, um zu gewahrleisten, da13 die Mitgliedstaaten den Auswirkungen von Investitionsentscheidungen auf Angehorige anderer Mitgliedstaaten umfassend Rechnung tragen. Die Kommission wird dazu gemaB Artikel 129 b Absatz 2 EG-V ertrag geeignete Initiativen ergreifen. Die in Kohasionsgebieten eine schrittweise Kommission erkennt jedoch an, daB Einfiihrung des Kostenanlastungskonzepts erforderlich sein konnte. 7. Die diversen im Auftrag der Kommission durchgefiihrten Studien weisen darauf hin, daB die vorgeschlagene Orientierung am Verursacherprinzip die technische Effizienz der einzelnen Verkehrsarten steigern und die Umweltkosten erheblich reduzieren wiirde. Einige von den Nutzern zu entrichtende Gebiihren wiirden zwar steigen, die Gesamtkosten des Verkehrssystems aber deutlich fallen. Einer Extrapolation auf der Grundlage verfiigbarer Daten zufolge konnte die Einfiihrung des Verursacherprinzips bei der Anlastung der Verkehrswegekosten zu Einsparungen in Hohe von 30-80 Mrd. ECU jahrlich fiihren. Erste Analysen weisen auch darauf hin, da13 die vorgeschlagene Politik sowohl den relativ fortgeschrittenen als auch den wirtschaftlich weniger entwickelten Gebieten der Gemeinschaft zugute kame. 8. Um die Wirtschaftlichkeit und Nachhaltigkeit des· Verkehrssystems zu verbessern, ist es unverzichtbar, die vielen von Staat zu Staat und von Verkehrsart zu Verkehrsart unterschiedlichen Steuer- ein harmonisiertes Gemeinschaftskonzept zur Anlastung der Verkehrswegekosten zu ersetzen. In diesem WeiBbuch wird dargestellt, wie dies geschehen kann. und Abgabensysteme <lurch - 5 - 1. EINLEITUNG I. Die europaische Verkehrsinfrastruktur ist fiir das Wirtschaftswachstum, die Mobilitat der Arbeitskrafte, die Wettbewerbsfiihigkeit und die Lebensqualitat der Burger der Europaischen Union von grol3er Bedeutung. Bei der Bereitstellung und Nutzung dieser Infrastruktur hat moglichst grol3e Effizienz d~halb einen sehr hohen Stellenwert. Ob dieses Ziel erreicht werden kann, hangt unter anderem davon ab, wie die Nutzer an den Infrastrukturkosten beteiligt werden und welche Mittel zur Finanzierung von Investitionen verfiigbar sind. Allerdings wird es immer schwieriger, dieses Ziel zu erreichen. 2. Die ausschliel31iche Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur <lurch die offentliche Hand wird immer problematischer, zumal die Mitgliedstaaten wachsende Finanzlasten zu tragen haben und daher eine · starkere Einbeziehung der Privatwirtschaft in die Infrastrukturvorhaben anstreben. Ferner prilfen Staaten die Finanzierung von Moglichkeiten, einen Teil der Kosten neuer Infrastrukturprojekte von den Nutzem wieder einzutreiben. Auch die gegenwartigen Tendenzen der Verkehrsnutzung und des Verkehrsvolwnens. werden genau beobachtet, da die zunehmende Oberlastung und die Umweltverschmutzung Zweifel an der Nachhaltigkeit des Verkehrs aufkommen lassen. Gebilhren spielen bei der Behandlung dieser Probleme eine eindeutige Rolle, denn Gebilhrenanderungen ziehen Kostenentwicklungen nach sich, die wiederum das Verkehrsnutzerverhalten beeinflussen. Daneben wird sowohl Nutzem als auch Anbietem im Verkehrssektor immer starker bewuBt, dal3 unterschiedlich hohe Gebilhren in verschiedenen und Wettbewerbsverzerrungen in der lndustrie fiihren und so das Funktionieren des Binnenmarktes beeintrachtigen. und Mitgliedstaaten Verkehrstragem Kosten- zu 3. Alle drei Probleme konnen als Unzulanglichkeiten des Verkehrsmarktes der Europaischen Gemeinschaft betrachtet werden: Die Infrastrukturbetreiber sind nicht immer in der Lage, sich den Nutzen, der Einzelnen und der Offentlichkeit aus der Bereitstellung der lnfrastruktur entsteht, vergi. iten zu lassen wn einen GroBteil ihrer Kapitalkosten zuri. ickzugewinnen, und sind deshalb Neuinvestitionen eher abgeneigt. Am Markt schlagen sich exteme Kosten nicht in den· Preisen nieder, so dal3 manche Verkehrstrager zeitweise exzessiv genutzt werden. Und schliel3lich werden <lurch unterschiedliche Steuer- und Abgabensysteme die Preissignale des Marktes und damit Beforderungsoptionen der Industrie verzerrt. Diese drei Probleme konnen ausnahmslos mit wirtschaftlichen Instrumenten angegangen werden - die Unzulanglichkeiten des lassen sich <lurch einen Gemeinschaftsrahmen fiir Infrastrukturgebi. ihren Marktes korrigieren. 4. In diesem Weil3buch wird der Infrastrukturgebi. ihren zahlreiche Probleme des Verkehrssektors gelost und die Entwicklung europaischer Verkehrsdienste gefordert werden kann. Es wurde erstellt auf der Grundlage der Diskussionen ilber das WeiBbuch der Kommission ilber die kiinftige Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik von 1993 1 und das Grilnbuch "Faire und aufgezeigt, wie <lurch eine Reform Europaische Kommission, KOM(92) 494 endg. effiziente Preise im Verkehr" von 19952, den Bericht der Hochrangigen Gruppe "Offentlich-private Partnerschaften"3 und den Bericht der Hochrangigen Gruppe "Verkehrsinfrastruktur-Entgelte", die im Friihjahr 1998 zur Beratung bei der Erarbeitung umfassender Grundsatze filr die Erhebung von Infrastrukturgebiihren eingesetzt mµ-de 4• SchlieBlich wurden auch im Rahmen der gemeinsamen Ratssitzung der Verkehrs- und Umweltminister MaBnahmen zur optimalen Nutzung der bestehenden Infrastruktur und zum Erreichen einer Verkehrsverlagerung auf umweltfreundlichere Verkehrstrager sowie die Nutzung wirtschaftlicher Instrumente zur Verringerung des Kraftstoffverbrauchs und der Schadstoff- und Larmemissionen gefordert. Das WeiBbuch ist deshalb wie folgt gegliedert: (a) Zusammenfassung der derzeit bestehenden Probleme beim Erheben von Infra strukturentgelten und Nachweis der Notwendigkeit starkerer Konvergenz der Grundsatze filr die Erhebung von Gebiihren. (b) Darstellung gemeinschaftsweit angewandter Grundsatze der Entgelterhebung und Erlauterung ihrer Auswirkungen aufverschiedene Probleme. (c) Entwurf eines Planes zur Umsetzung dieser Grundsatze in allen Verkehrsarten. (d) Untersuchung der Implikationen des vorgeschlagenen Entgelterhebungssystems. 2. VERKEHRSPROBLEME INFOLGE BESTEHENDER ENTGELTSYSTEME 1. Fi. ir ein besseres Verstandnis der Infrastrukturentgeltsysteme ist es hilfreich, sich die zugrundeliegende Kostenstruktur vor Augen zu filhren, die in der folgenden Tabelle zusammengefaBt ist. Die beiden wichtigsten Kategorien sind hier "Festkosten", die unabhangig vom Verkehrsvolumen anfallen, und "variable Kosten", die an das Verkehrsvolumen gekoppelt sind. 2 Europaische Kommission, KOM(95) 691 endg. In dem Grtlnbuch wurden die Berechnung der Gebilhren nach dem Grenzkostenprinzip, eine hOhere Kostendeckung und Transparenz als wichtige Grundsatze eines effizienten Verkehrssystems empfohlen. Das Grtlnbuch gab den AnstoB fllr eine breite Diskussion Uber die Anlastung der Kosten im Verkehr. 3 Hochrangige Gruppe "Offentlich-private Partnerschaften", 1997. Im Bericht der Hochrangigen Gruppe wurde die Notwendigkeit eines permanenten Kostenbeitrags der Nutzer fllr den Autbau Offentlich-privater Partnerschaften hervorgehoben. 4 Hochrangige Gruppe "Verkehrsinfrastruktur-Entgelte", 1998. 2 Kostenelemente der Infrastrukturbereitstellung Festkosten Variable Kosten Inteme Kosten Kapitalkosten: • Tilgung • Zins • verlorene Rendite Exteme Kosten/Nutzen Kosten: • Trennwirkungen • Landschaftsverbrauch • Sichtbelastigung Nutzen: • bessere ErschlieBung • Netzvorteile • Produktiviffltssteigerung Feste Betriebskosten: • (wetter- und zeit- abhangige) lnstand- haltungskosten • Betriebskosten (Be- leuchtung, Verkehrs- fllhrung, Information) • Verwaltung Inteme Kosten Variable Betriebskosten: • Betriebskosten (V erk:Jrrslenkung, Polizei, Hilfsdienste) • nutzungsabhangige Wartung (neue FahrbahnbeUige, Ersetzen von Schienen, lnstandsetzung) Andere exteme Kosten Luft- und Wasserverschmutzung: • lokale Schadstoffe (Partikel) • regionale Schadstoffe (NOx) • globale Schadstoffe (COJ. '. Unflllle (teilweise) Urm. , Erschtltterungen Oberl~tung/Stau (teilweise) nach Ergebmssen der Hochrang1gen Grappe 'Verkehrsinfrastruktur-Entgelte", Jum 1998. sollten dabei berucksichtigt werden. Bei 2. In einem effizienten5 und wettbewerbsfahigen Verkehrssystem wird diesen Kostenfaktoren bei Entscheidungen uber die Bereitstellung und Nutzung vort Infrastruktur Rechnung getragen. Eine um Effizienz bemuhte Infrastrukturpolitik muB auf einer vollstruidigen sozialen Kosten-Nutzen-Rechnung beruhen, in die alle privaten und offentlichen Kosten und Nutzen eingehen. Auch Auswirkungen in anderen einer bestimmten Mitgliedstaaten Infrastrukturausstattung wird eine effiziente Verkehrsnutzung dadurch gefordert,. daB die variablen Kosten sich in den Endpreisen flir Betreiber und Nutzer niederschlagen. Sind die Infrastrukturgebuhren allerdings nicht mehr kostenorientiert, so ist der Verkehr nicht mehr effizient, und die Wettbewerbsfahigkeit des europaischen Verkehrssektors wird beeintrachtigt. Sind die Entgelte zu gering, entsteht exzessive Nachfrage, in deren Folge. die Kosten den Nutzen iibersteigen und einzelne Betreiber weniger Anreize zur Verringerung der Kosten haben, die sie der Allgemeinheit aufbiirden. Sind die Entgelte dagegen zu hoch, werden einzelne Nutzer, die zur Bezahlung der von ihnen verursachten Kosten in der Lage waren, von der Nutzung der lnfrastruktur abgeschreckt, so daB deren sozialer Nutzen sich verringert. 3. In einigen EU-Mitgliedstaaten wurden im Verkehrssektor lange Zeit Steuem· und Abgaben ohne jeden Kostenbezug erhoben. Diese waren Elemente einer allgemeinen Steuerpolitik zum Erzielen staatlicher Einnahmen, wurden aber auch aus industrie-, sozial- und umweltpolitischen Erwagungen zur Preisgestaltung eingesetzt. Diese Steuem und Abgaben spiegeln zumeist die wahren Kosten nicht wider und variieren von V erkehrsart zu Verkehrsart und von Staat zu Staat. Daraus entwickelte sich eine Reihe von Problemen: (a) Wettbewerbsverzerrungen zwischen Mitgliedstaaten (z. B. Hafen, die untereinander im Wettbewerb stehen) 5 Die Begriffe "effizient" und "Effizienz" ziehen sich durch das gesamte Weillbuch. Damit wird ein Zustand bezeichnet, in dem ein bestimmter Nutzen mit minimalen Gesamtkosten erreicht wird. Dabei wird vorausgesetzt, daB alle Konsequenzen (intern/extern, d. h. filr Nutzer oder Allgemeinheit) von Entscheidungen im Verkehrssektor berUcksichtigt werden und keine Verbesserung der Ressourcennutzung und der Verkehrsoptionen m6glich ist. 3 (b) W ettbewerbsverzerrungen innerhal b und zwischen Verkehrstragern (hauptsachlich StraBen- und Schienengilterverkehr) ( c) ( d) Vernachlassigung sozialer und okologischer Aspekte des Verkehrs (so da13 die relativen Umweltauswirkungen verschiedener Optionen flir dieselbe Beforderung · sich nicht in den Kosten niederschlagen) Schwierigkeiten bei der Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen (wobei die Verkehrsnutzer oftmals - unabhangig von der Finanzierung des Verkehrsnetzes - Steuern und Abgaben in erheblicher Hohe entrichten). 4. Die daraus resultierenden Phanomene, wie die unausgewogene Nutzung der Verkehrstrager (iibermaBige Nutzung des StraBenverkehrs und Nichtauslastung des Schienen-, Binnenschiffs- und Kurzstreckenseeverkehrs), Uberlastungen und Staus (in und zwischen Ballungsratimen) und Umweltbelastung, werden oftmals als isolierte, spezifische Probleme betrachtet. Tatsachlich sind sie jedoch miteinander verkniipft, wie die spater angeftihrten Beispiele zeigen. 5. Unterschiedliche Entgeltstrukturen in den einzelnen Mitgliedstaaten begiinstigen bestimmte Wirtschaftsakteure zu Lasten anderer. Dies ist im StaBenverkehr besonders deutlich: Nur ein Mitgliedstaat erhebt Zulassungssteuern flir schwere Nutzfahrzeuge. Fiinf Mitgliedstaaten erheben Mautgebilhren, in sechs anderen gilt flir schwere Nutzfahrzeuge die Eurovignetten-Regelung, und ein weiterer erhebt eine davon abweichende Nutzungsgebiihr; in drei Mitgliedstaaten ist die StraBenbenutzung vollig kostenlos. Alle Mitgliedstaaten erheben Kraftfahrzeugsteuern, die sich jedoch um bis zu 3 000 ECU jahrlich unterscheiden, und Verbrauchsteuern auf Dieselkraftstoff klaffen um bis zu 330 ECU pro 1000 Liter ausei. nander. Diese Differenzen fiihren zu stark unterschiedlichen zu Wettbewerbsverzerrungen. Gesichtspunkten verkehrstechnischer Effizienz zu organisieren, neigen die Unternehmen dazu, den Niederlassungsort dort zu wahlen, wo die Kfz-Steuern am geringsten sind, zu tanken, wo die Mineralolsteuer am niedrigsten ist, und nach Moglichkeit die Streckenfiihrung an den geringsten Nutzungsgebilhren zu orientieren. Ohne eine harmonisierte Entgeltregelung werden die Entscheidungen der StraBenverkehrsunternehmer fehlgeleitet, und die Effizienz des Giiterkraftverkehrs wird beeintrachtigt. StraBenverkehrsunternehmer Beforderungen flir Anstatt Kosten nach und 6. Gegenwartige Gebilhrenerhebungspraktiken erlauben Infrastrukturbetreibern zum Teil auch, eine marktbeherrschende Stellung zu mil3brauchen. So konnen im Luftverkehr Flughafen in strategisch wichtiger Lage ihre monopolahnliche Position dazu nutzen, Luftverkehrsunternehmen Gebilhren aufzuerlegen, die keinen Bezug zu den Kosten der erbrachten Leistungen haben. Dies konnte zu unnotig hohen Kosten im Luftverkehr fiihren und die globale Wettbewerbsposition von Luftverkehrsunternehmen der Gemeinschaft schwachen. 7. AuBerdem wird das Gleichgewicht zwischen Verkehrstragern gestort, wenn diese unterschiedlichen Entgeltgrundsatzen unterliegen. Im Bereich der Eisenbahninfrastruktur bestehen in der Gemeinschaft folgende Entgeltsysteme: zweigliedrige und mehrgliedrige Tarife, Gebiihrenberechnung nach dem Prinzip der sozialen Grenzkosten, Verhandlungen auf der Grundlage der Zahlungsbereitschaft und Kostenfreiheit. Die Kostendeckung reicht dabei von 0% in einigen Mitgliedstaaten bis zu theoretisch 100% in anderen Mitgliedstaaten, und weder die fiir die Entgelte erbrachten Leistungen noch die bei der 4 F estsetzung der Entgelte zu berilcksichtigenden Parameter sind einheitlich. Komplexe und undurchsichtige Gebiihren schaffen am Markt Desorientierung. Die komplizierten Entgeltsysteme erschweren dem Nutzer das Verstandnis der Zusammensetzung und Hohe der Gebiihren und engen den Wettbewerb ein. Die Entwicklung internationaler Verkehrsdienste, insbesondere im Schienengi. iterverkehr i. iber mehrere einzelstaatliche Netze, wird· gehemmt. Die unterschiedliche Gebi. ihrenhohe hindert die Infrastrukturnutzer ferner daran, auf Preissignale zu reagieren. Eine bestimmte Gebi. ihrenregelung kann beispielsweise den Betrieb kurzer Zi. ige aufNebenstrecken bei Nacht fordern, eine andere genau im Schienengi. iterverkehr lassen die Verwaltungskosten ansteigen, beeintrachtigen die Flexibilitat im Kampf um die Kunden und sind im Wettbewerb mit dem StraBengi. iter-, Binnenschiffs- und Kurzstreckenseeverkehr ein Nachteil. Ein weiteres offenkundiges Problem im Verhaltnis der Verkehrstrager liegt darin, daB die relativ geringe Hohe der extemen Kosten des Schienenverkehrs diesem nicht umfassend zugute kommt, da sie sich nicht auf die den Nutzem auferlegten relativen Infrastrukturkosten auswirkt. komplizierten Gebi. ihrensysteme bewirken. Die das Gegenteil deutliches Beispiel fiir Wettbewerbsverzerrung 8. Ein weiteres zwischen Verkehrstragern als Ergebnis. unterschiedlicher Gebuhrensysteme ist die Uberquerung des Armelkanals. Fur den Personen- wie den Guterverkehr stehen hier der StraBen-, Schienen, Schiffs- und Luftverkehr zur Wahl. Die Wettbewerbsbelebung nach der Offnung des Kanaltunnels war deutlich und stark von den verschiedenen Entgeltregelungen filr die einzelnen Verkehrstrager gepragt; Hafengebi. ihren, Gebiihren fiir Bahn und Tunnelzugang, kostenlose VerbindungsstraBen, Flughafengebiihren und selbst Zollbefreiungsregelungen beeinflussen auf unterschiedliche Weise den Wettbewerb zwischen den verschiedenen. Verkehrstragern. Im Zuge der Liberalisierung des V erkehrsmarktes sowie der Verbesserung und Integration der Infrastruktur <lurch die transeuropaischen Verkehrsnetze wird sich der Wettbewerb zwischen allen Verkehrstragem weiter intensivieren, und der Abbau von Wettbewerbsverzerrungen durch unterschiedliche Entgeltsysteme wird immer dringender. 9. Auch die Auswirkungen der Hafengebi. ihren im Seeverkehr sind ein wichtiges Beispiel fiir Wettbewerbsverzerrungen. Die derzeit geltenden Regelungen sind recht unterschiedlich, und staatliche Subventionen ermoglichen Hafen Preissenkungen, um Verkehr aus anderen Hafen abzuziehen. Wettbewerb zwischen Hafen ist eine Realitat und wird vom Hinterland und dem die Entgeltregelungen im Schiffs-, StraBen- und Schienengliterverkehr haben also zweifellos Auswirkungen auf den Hafensektor. Umgekehrt kann die intensive Nutzung hochsubventionierter Hafen zu starker Belastung oder gar Oberlastung der StraBen- und Schieneninfrastruktur bestimmter Regionen fiihren. seeseitigen Hafenzugang beeinflu. Bt; 10. Insgesamt Hi. Bt sich also sagen, daB die unterschiedlichen Grundsatze bestehender Entgeltsysteme den Wettbewerb verzerren, wahrend gemeinsame Entgeltgrundsatze gleiche Bedingungen fiir alle Marktakteure schaffen und Ungleichgewichte innerhalb und zwischen Verkehrstragem korrigieren. · 11. Bestehende Entgeltsysteme fordem selten saubere Technologien. Beispielsweise entfallt ein erheblicher Anteil der Schwefeldioxid- und Stickoxidemissionen auf den Seeverkehr, und die Emissionen konnten <lurch starkere Nutzung schwefelarmer Bunkerole und den Einsatz von Entstickungskatalysatoren deutlich gesenkt werden. Solange allerdings das Verursacherprinzip nicht angewandt wird und Emissionen nicht mit Gebi. ihren belegt werden, besteht fiir die Reeder keine Veranlassung, entsprechende 5 MaBnahmen zu ergreifen. Ein Gebilhrensystem fiir Emissionen ware fiir die Betreiber ein Anreiz, MaBnahmen zur Verringerung der Umweltverschmutzung in Betracht zu ziehen, da Emissionsverringerungen <lurch niedrigere Gebilhren belohnt wilrden. Ubersteigen die Gebi. ihren die Kosten fiir emissionsvermindemde MaBnahmen, wilrden die Reeder die Schadstoffemissionen einschranken, und die soziookonomische Effizienz des Sektor~ · wilrde gesteigert. Gleiches gilt fiir andere Verkehrsarten. transeuropaischen Verkehrsnetzes) 12. SchlieBlich steht der Verkehrssektor Problemen bei der Finanzierung neuer Infrastrukturinvestitionen gegenilber. Da die Bereitstellung offentlicher Finanzmittel fiir Verkehrsinfrastrukturvorhaben immer schwieriger wird, werden zur Finanzierung von Infrastrukturvorhaben, insbesondere auf nationaler und ·gemeinschaftlicher Ebene (z. B. Elemente des zunehmend offentlich-private Partnerschaften und Gebilhrenregelungen angestrebt. Wie. die Hochrangige Gruppe zur Finanzierung von TEN-Verkehrsprojekten <lurch offentlich-private Partnerschaften bei einem zweifelsfrei festgestellt hat, hangt die Beteiligung der Privatwirtschaft - tragbaren Unsicherheitsgrad - von der Aussicht auf eine akzeptable Rendite und angemessene Einkilnfte ab. Derzeit werden jedoch im StraBenverkehr nicht einmal 10% und im Schienenverkehr weniger als 30% der Infrastrukturkosten <lurch direkte Nutzungsgebilhren Direkte Nutzungsgebilhren im Verkehrssektor wilrden zum Erzielen permanenter Einkilnfte beitragen und so die Entwicklung offentlich-privater Partnerschaften fordem und den Bedarf an Finanzmitteln der offentlichen Hand reduzieren. Infrastrukturbetreiber zugunsten gedeckt. der we gen 13. Zu einigen dieser Probleme bestehen bereits Gemeinschaftsstrategien und -regeln. So wird beispielsweise <lurch die Richtlinie 93/89/EWG die Besteuerung und Erhebung von Gebi. ihren im Giiterverkehr in gewissem Umfang harmonisiert, und die Verordnung (EG) Nr. 2978/94 ilber Hafengebilhren fiir Oltankschiffe mit Tanks fiir getrennten Ballast verfolgt eine klare umweltpolitische Zielsetzung. Ferner hat die Kommission gemeinschaftliche Vertragsverletzungverfahren Gebi. ihrenregelungen angestrengt, und sie beobachtet staatliche Beihilfen im Verkehr sorgfaltig. Verzerrungen, die sich daraus ergeben, daB bestimmte verkehrsbezogene Steuem und Abgaben vom Ort der Niederlassung abhangen (z. B. die jahrliche Kfz Steuer), die externen Kosten nicht in verkehrstragerilbergreifend harmonisierter Weise angelastet werden und der Kostendeckungsgrad der einzelnen Verkehrstrager hochst unterschiedlich ist, werden j edoch von den bestehenden Regelungen nicht erfaBt. Diese U nzulanglichkeiten werden von Verkehrsuntemehmen groBtenteils eingesehen, und verschiedene Gemeinschaftsinstitutionen haben die Kommission wiederholt aufgefordert, Vorschlage zur Losung dieser Probleme vorzulegen. VerstoBen gegen 14. Diese Probleme werden sich mit der fortschreitenden Liberalisierung der Verkehrsmarkte wahrscheinlich sogar verschlimmern. Angesichts der vollstandigen Liberalisierung des Gilterkraftverkehrs- und Luftverkehrsmarktes im Jahr 1998, der Offnung des Binnenschiffsverkehrsmarktes (im Jahr 2000) und der Bestrebungen zur weiteren Offnung des Schienenverkehrsmarktes muB die Harmonisierung der Gebilhrensysteme dringend angegangen werden. Zusammen fiihren der Abstand zwischen Kostenentstehung und Entgelterhebung, die Diskrepanzen in den Entgelt systemen der einzelnen Verkehrstrager mid Mitgliedstaaten, wettbewerbsverzerrende staatliche Eingriffe und die Existenz monopolistischer Gebilhrensysteme dazu, daB die Effizienz des europaischen Verkehrssyst~ms weit hinter dem erforderlichen MaB zurilckbleibt. Dies zieht allgemein steigende Verkehrs- und Umweltkosten nach sich, die ihrerseits die Mobilitat, die Wirtschaftstatigkeit und das Wirtschaftswachstum verringem 6 und besonders zu Lasten von Randgebieten der EU gehen. Angesichts des Verbesserungspotentials und der grenziiberschreitenden Dimension der Gebilhrenpolitik steht die Notwendigkeit eines Gemeinschaftskonzeptes fiir die Anlastung der Infrastrukturkosten auBer Frage. 3. EIN GEMEINSCHAFTSKONZEPT FUR DIE ANLASTUNG DER INFRASTRUKTURKOSTEN 1. Ein Gemeinschaftskonzept fur die Anlastung der lnfrastrukturkosten sollte darauf ausgerichtet sein, die in Abschnitt 2 analysierten wichtigsten Unzulanglichk. eiten zu beseitigen. Der wichtigste Zweck des vorgeschlagenen Gemeinschaftskonzeptes besteht deshalb darin, die Gesamteffizienz bei der Bereitstellung und Nutzung der europaischen Verkehrsinfrastruktur zur steigem, den fairen W ettbewerb zu fordem, das Funktionieren des Binnenmarktes zu sichem und die Nachhaltigkeit des Verkehrssystems zu konsolidieren. 2. Gleichzeitig sollte dem Subsidiaritatsprinzip bei der Entwicklung eines Gemeinschaftskonzeptes fiir die Anlastung der Infrastrukturkosten umfassend Rechnung getragen werden. Dies bedeutet insbesondere, daB ein Rahmen auf der Grundlage gemeinsamer Prinzipien fiir alle gewerblichen Verkehrsarten erstellt werden sollte, innerhalb <lessen die Mitgliedstaaten die Gebilhrenhohe weitgehend frei festsetzen konnen. Ferner sollte das Konzept transparente und faire Regelungen gewahrleisten, die fiir private und offentliche Akteure gleichermaBen gelten. Bestehende Konzessionen sollten <lurch die neuen Regeln allerdings nicht beeintrachtigt werden. Da die private Pkw-Nutzung derzeit kaum grenzilberschreitende Auswirkungen hat, konzentriert sich dieses W eiBbuch auf einen Gemeinschaftsrahrnen fiir gewerbliche Beforderungen. 3. Die Grundsatze, die dem fiir Nutzfahrzeuge vorgeschlagenen Gebilhrenkonzept zugrunde liegen, konnten auf Pkw ausgedehnt werden, wodurch das Gebilhrensystem insgesamt effizienter wilrde. Die Kommission ist der Auffassung, daB diese Entscheidung aus Grunden der Subsidiaritat allerdings den Mitgliedstaaten ilberlassen sein sollte. Die Entwicklung und Umsetzung des gemeinschaftlichen Gebi. ihrensystems mil. Bte nati. irlich, soweit der gewerbliche Personenverkehr betroffen ist, mit Entscheidungen im Hinblick auf den Pkw-Verkehr kompatibel sein, damit die Stellung des offentlichen Personenverkehrs und anderer gewerblicher Personenverkehrsdienste nicht untergraben wird6• ist klar, daB zur. Beteiligung des gewerblichen Verkehrs an den 4. Es Infrastrukturkosten ein gemeinschaftlicher Rahmen geschaff en werden muB. Infrastrukturgebilhren wirken sich namlich auf den Wettbewerb im Binnenmarkt aus. Sie konnen fur den Marktzugang bestimmend sein und haben groBen EinfluB auf die Entwicklung des grenzilberschreitenden Verkehrs. Um die oben umrissenen Ziele zu erreichen, sollte das Konzept sich auf die folgenden Grundsatze stiltzen. 6 Hier ist zu erwahnen, daB die Kommission bereits einen Vorschlag zur Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarktes <lurch die Beseitigung grenzilberschreitender Probleme bei der Zulassung und Besteuerung von Pkw beirn Umzug von Privatleuten von einem Mitgliedstaat in einen anderen vorgelegt hat. Die Kommission beabsichtigt femer, 1999 eine Mitteilung · Ober einen Gemeinschaftsrahmen fur die Besteuerung von Kraftfahrzeugen vorzulegen. 7 (a) Fiir alle gewerblichen V ~rkehrsarten sollten in jedem Mitgliedstaat der Europaischen Union die gleichen Prinzipien gelten, wenngleich sich flir die einzelnen Verkehrsarten unterschiedliche Strukturen ergeben konnen und die Gebiihrenhohe lokal variieren kann, um unterschiedliche Erfordemisse und Gegebenheiten widerzuspiegeln. (b) Infrastrukturentgelte soil ten die effizientere Infrastrukturnutzung fordem und deshalb nach dem Verursacherprinzip erhoben werden: Allen Nutzem von Verkehrseinrichtungen sollten Gebilhren in der Hohe der von ihnen verursachten Kosten auferlegt werden, und zwar moglichst nahe an dem Ort, ~ dem diese Kosten anfallen. (c) Die Gebilhren sollten in direktem Verhaltnis zu den von den Nutzem verursachten Kosten stehen; dabei sind neben den Infrastrukturkosten auch andere Kosten filr die Allgemeinheit zu berilcksichtigen, also Umwelt- und sonstige exteme Kosten. Die Hohe der Gebilhren sollten nur dann unterschiedlich sein, wenn tatsachliche Unterschiede im Hinblick auf die Kosten und die Dienstqualitat bestehen; eine Diskriminierung der Nutzer aufgrund der Nationalitat und/oder der Niederlassung sollte ausgeschlossen sein. ( d) Die Entgelte sollten die effiziente Bereitstellung von lnfrastruktur fordem. Das einzige Gebilhrenkonzept, das diese Kriterien voll erfiillt, ist die an den sozialen Grenzkosten orientierte Entgelterhebung, mit Anlastung der vom Nutzer verursachten intemen und extemen Kosten am Nutzungsort (s. Kasten)7. Dadurch entstilnden filr die Nutzer Anreize, ihr Verhalten so zu andem, daB die gesellschaftlichen Gesamtkosten gesenkt werden, gleichzeitig der individuelle Nutzen gesteigert und sodas wirtschaftliche und soziale Gemeinwohl maximiert wird. Zusammen mit den von den Mitgliedsstaaten direkt an die Infrastrukturbetreiber (zum Ausgleich allgemeiner Vorteile flir Nicht-Nutzer) gezahlten Subventionen wird die Anlastung der Infrastrukturgrenzkosten ( d. h. einschlieBlich Uberlastungsentgelt, aber ohne andere exteme Kosten) zu einer hohen, moglicherweise vollstandigen Deckung der gesamten Verkehrsinfrastrukturkosten fiihren. Sollte die vollstandige Deckung nicht erreicht werden und sollten Mitgliedsstaaten eine hohere Deckung erzielen wollen, dann sollte dies i. iber die Erhebung zusatzlicher nicht-diskriminierender und nicht-verzerrender Benutzungsgebilhren geschehen. Zusammenfassend gesagt wilrde das in diesem WeiBbuch vorgeschlagene Kostenanlastungskonzept - fur eine effiziente Infrastruktumutzung erforderlich - auch die Voraussetzung fur eine Finanzierung der Infrastruktu Uber Beitrage der Nutzer, auch auf der Basis verschiedener Finanzierungsmodelle, schaffen. Angesichts der starken Diversitat der in der EU bestehenden Systeme zur Infrastrukturfinanzierung und der Anwendung des Subsidaritatsprinzips, legt dieses WeiBbuch keine Prinzipien zur Infrastrukturfinanzierung fest. Ein Verkehrsuntemehmen, dem die tatsachlichen Kosten seiner Aktivitat angelastet werden, hatte klare Anreize, sein V erhalten zu tiberdenken und ggf. folgendermaBen zu korrigieren: 7 Nachfolgend wird der Begriff "Grenzkosten" verwendet, um die sozialen Grenzkosten einschlief3lich externer Auswirkungen (z. B. auf die Umwelt) zu bezeichnen. 8 Einsatz von Fahrzeugen, die weniger StraBen- und Umweltschaden verursachen und sicherer sind; Korrektur von Logistik und Streckenfiihrung; Nutzung weniger belasteter Strecken, dadurch Abbau von Uberlastungen/Staus, Unfallrisiken und Umweltauswirkungen; V erlagerung von Beforderungen auf Vetkehrstriiger mit geringeren extemen Auswirkungen. 5. Ein solches Gebiihrensystem wiirde auch Anreize zur Verbesserung der Verkehrssicherheit geben: Verkehrsuntemehmen konnen sicherere Transportmittel einsetzen und Verkehrssysteme sicherer betreiben, wiihrend Infrastrukturbetreiber dazu veranlaBt wiirden, die Sicherheitsmerkmale ihrer Netze zu verbessem. Dies wiirde zwar die unmittelbaren Kosten steigem, langerfristig aber zu einem Nettonutzen <lurch die Verringerung unfallbezogener Kosten filhren. Selbst Verkehrsbetreiber, die ihr Verhalten nicht anpassen, wiirden von den F olgen der Reaktionen anderer (Abbau von Uberlastungen/Staus, Unfallrisiken usw. ) profitieren. Unter dem Strich ware die Einfiihrung von Gebiihren, die die tatsachlichen Kosten am Ort der Nutzung besser und ausgewogener widerspiegeln, parallel zur Abschaffung bestimmter Gebiihrenregelungen oder der Verringerung bestimmter anderer Steuem und Abgaben, filr die meisten Nutzer von V orteil. reduzieren die extemen Kosten Infrastrukturschiiden, und Sicherheitsnormen verringem ist zu betonen, daB ein an den sozialen Grenzkosten orientiertes 6. Ferner Gebiihrenkonzept mit anderen politischen MaBnahmen gut kompatibel ist. Die extemen sozialen Kosten des Verkehrs werden <lurch bestehende Sicherheits- und Umweltschutzvorschriften bereits reduziert. Emissionsnormen filr Fahrzeuge und Flugzeuge in Form von Umweltschaden; Gewichtsbeschrankungen filr. schwere Nutzfahrzeuge und Eisenbahnwaggons reduzieren fiir alle Kosten <lurch Verkehrstriiger die Unfallkosten. Da die extemen Kosten <lurch diese Normen und Rechtsvorschriften gesenkt werden, sind die Gebiihren niedriger, als sie ohne diese Normen wiiren. Bei Verkehrsarten, fiir die wirksame Normen bestehen, werden also in der Regel geringere Entgelte anfallen. Diese Art der Wegeentgelterhebung steht femer im Einklang mit der Bereitstellung von Diensten von allgemeinem Interesse (insbesondere offentlicher Personenverkehr). Die Gebiihrengrundsiitze betreffen nur die Betreiber offentlicher Verkehrsdienste unmittelbar, nicht die Nutzer. Die Mitgliedstaaten hiitten weiterhin in vollem Umfang die Moglichkeit, diese Verkehrsdienste zu subventionieren. W o in Ermangelung direkter Gebiihren derzeit die offentliche Hand die lnfrastrukturkosten triigt, wiiren bei Einfiihrung neuer Gebiihren Finanzmittel in ausreichendem Umfang vorhanden, um eventuelle Folgen filr Betreiber offentlicher Verkehrsdienste auszugleichen. in denen ein Staat Infrastrukturinvestitionen nicht nur aus verkehrstechnischen Grunden finanziert (z. B. zur Anbindung einer Region in Randlage ), filhrt die Anlastung der sozialen Grenzkosten voraussichtlich zu Gebiihren in geringer Rohe, da die Nutzer nicht die mit diesen lnvestitionen verbundenen Kapitalkosten tragen miillten (s. auch Abschnitt 8). In den Fallen schlieBlich, 7. Die Entwicklung eines gemeinsamen Gebiihrensystems auf der Grundlage der in diesem WeiBbuch vorgeschlagenen Grundsiitze wiirde auch eine abgestimmte Flachennutzungsplanung auf verschiedenen politischen Ebenen erleichtem. Mehr Effizienz im Verkehr fiihrt zu besseren Verbindungen. Dies wiederum unterstiitzt eine rationelle Fliichennutzung. Das gemeinsame Gebiihrensystem fiir die Anlastung der 9 im Einklang mit dem Europaischen Verkehrsinfrastrukturkosten Raumentwicklungskonzept, <lurch das verkehrs- und kohasionspolitische Ziele angestrebt werden, indem Bedarf und Moglichkeiten einer besseren Zuganglichkeit und der nachhaltigeren Infrastruktumutzung auf EU-Ebene ermittelt werden. femer steht PRAKTISCHE DEFINITION DER SOZIALEN GRENZKOSTEN Als Grenzkosten werden die variablen Kosten bezeichnet, die ein zusatzliches Fahrzeug oder eine Beforderungseinheit <lurch die Nutzung der Infrastruktur verursacht. Diese Kosten konnen strenggenommen jederzeit, bei unterschiedlichen Verkehrsnutzem, unter verschiedenen Bedingimgen und an unterschiedlichen Orten variieren. Auch konnen die Grenzkosten fiir den letzten zusatzlichen Waggon auf der Schiene, das letzte zusatzliche Auto auf der StraBe bzw. Schiff auf See gegen Null gehen. Eine derart strikte Definition ist nati. irlich ftir die Praxis von geringem Wert, und wie in anderen Gebiihrenregelungen in der. Wirtschaft sind Mittel wertbildungen und Naherungsrechnungen zur Entwicklung einer verstandlichen und praktikablen Gebiihrenstruktur notwendig. Grenzkostenorientierte Entgelte konnen mitunter lediglich die durchschnittlichen yariablen Kosten widerspiegeln. Sinnvoller ist allerdings, wenn sie die Kosten von reflektieren und demzufolge Faktoren wie Gewicht, Achsenzahl, Verkehrszeit, Ort und Emissionen Rechnung tragen. -ilberlastung sowie Umweltschadigung Infrastrukturschaden und Folgende Kosten konnen Grenzkostenkomponenten sein: • Betriebskosten: Energie, Personal, bestimmte Instandhaltungskosten • Kosten von lnfrastrukturschii. den: Instandhaltungskosten, VerschleiB (neue Fahrbahnbelage, Schienen, Pisten; Ausbaggem und Markierung von Kanalen usw. ) • Kosten der lnfrastrukturiiberlastung und -knappheit: Kosten von Zeitverlusten aufgrund gehemmter Verkehrsstrome (Staus auf StraBen, Warteschlangen auf Flughafen und Bahnhofen) fur Nutzer und Dritte. Ferner hindert ein Verkehrsbetreiber bei der Inanspruchnahme der lnfrastruktur evtl. einen anderen an deren Nutzung (z. B. Start- und Landebahn). • Okologische Kosten: Luft- und Wasserverschmutzung, Larmbelastigung • Unfallkosten: Personen- und Sachschaden, Produktionsausfalle. 8. Die Kommission schlagt vor, einen Rahm en zur Einfiihrung eines entsprechenden Entgeltsystems filr alle Verkehrsarten auf Gemeinschaftsebene zu schaffen. Das. System miiBte natiirlich schrittweise und progressiv entwickelt werden, und nicht alle Kostenkomponenten konnten von Beginn an berilcksichtigt werden. Diese Problematik wird in Abschnitt 4 erortert. 9. _ Ferner kann gezeigt werden, daB die an den sozialeri Grenzkosten orientierte Gebi. ihrenerhebung eine wichtige V oraussetzung filr eine effiziente Infrastrukturpolitik ist. Entscheidungen i. iber Infrastrukturinvestititionen mi. issen auf langfristig effiziente Nutzung abzielen. Wie die Hochrangige Gruppe "Verkehrsinfrastruktur-Entgelte" bestatigte, sollten Entscheidungen i. iber Infrastrukturinvestititionen auf der Grundla:ge umfassender Sozialkosten-Nutzen-Analysen erfolgen, bei denen allen Kosten und Nutzeffekten filr Einzelne und die Allgemeinheit Rechnung getragen wird. Da einige Nutzeffekte einzelner Projekte auch Nichtnutzem erwachsen konnen - z. B. Verringenmg der Umweltbelastung, wenn eine zweispurige Ortsdurchfahrt <lurch eine Autobahnumgehung ersetzt wird; Wertsteigerung von Immobilien in Stadten, die an das Hochgeschwindigkeits-Schienennetz angebunden werden - konnte es hochgradig ineffizient sein, zu fordem, daB alle Kosten eines einzelnen Investitionsvorhabens <lurch 10 die unmittelbaren Nutzer gedeckt werden. Bei Anwendung dieses Konzepts waren in Europa nur sehr wenige Hochgeschwindigkeitsverbindungen gebaut warden. Die Durchsetzung vollstandiger Kostendeckung auf. der Ebene einzelner Projekte wilrde deshalb nicht nur zu groBer Ineffizienz in der Verkehrsnutzung fiihren, sondem auch Investitionsentscheidungen fehlleiten. PREISGESTALTUNG NACH MASSGABE DER SOZIALEN GRENZKOSTEN UND KAPIT ALKOSTENDECKUNG Bei der Anlastung der sozialen Grenzkosten bleiben die Kapitalkosten unberiicksichtigt, da diese nicht in Abhangigkeit von der Infrastruktumutzung variieren. Es stellt sich also die Frage, ob die Infrastrukturkosten mit einem an den sozialen Grenzkosten orientierten Gebiihrenkonzept <lurch die Nutzer gedeckt werden konnen. Es ist leicht zu zeigen, daB dies beim Fehlen von Vorteilen fiir Nichtnutzer von der Infrastrukturkapazitat und den Kosten ihres Ausbaus abhangt. Bei effizienten Investitionen aufgrund einer Kosten-Nutzen-Rechnung deckt die Anlastung lediglich der Infrastrukturgrenzkosten ( d. h. einschlieBlich Uberlastungsentgelt, ab~r ohne andere exteme Kosten) die Infrastrukturkosten vollstandig, wenn beim Infrastrukturbau keine GroBenvorteile anfallen (Newberry 1988, Winston 1985 und Anhang Ill). Jedoch weisen e1mge Im Gesamtverkehrssystem wilrden entsprechende Entgelte, auf der Basis von Segmenten des europaischen Verkehrsnetzwerkes vorliegenden Studien zufolge, einen hohen Kostendeckungsgrad gewah. rleisten. Dies ergibt sich hauptsachlich aus dem Umstand, daB fiir effiziente Niveaus der Infrastrukturbereitstellung zeitweilige Kapazitatsengpasse charakteristisch sind, so daB effiziente Entgelte ein Uberlastungselement beinhalten milssen. Was die StraBeninfrastruktur ist die Einbeziehung von Personenkraftwagen entscheidend. Infrastrukturinvestitionen technische Merkmale andere auf. Tatsachlich ist allerdings die Bereitstellung von Infrastruktur nicht immer effizient, und es ergeben sich Vorteile fiir Nichtnutzer, aufgrund deren nicht alle Kosten den Nutzem angelastet werden konnen. Andererseits wilrde der vorgeschlagene Gebilhrenrahmen auch exteme Kosten einbeziehen. Nach den vorliegenden Daten und Erkenntnissen (vgl. z. B. Roy 1998, EKVM 1998) wilrde die in diesem WeiBbuch befiirwortete, konsequent an den sozialen Grenzkosten orientierte Entgelterhebung bei den gegenwartigen Bedingungen zu einer deutlich hoheren Infrastrukturkostendeckung <lurch die Nutzer aller Landverkehrszweige in der EU fiihren. F emer werden auf Ebene des Gesamtsystems die Einkilnfte aus einer effizienten Gebilhrenerhebung voraussichtlich das fiir eine vollstandige Deckung der Infrastrukturkosten <lurch die Nutzer notige Niveau nahezu erreichen. Das vorgeschlagene. Konzept wilrde also zwar keine Kostendeckung fiir j edes einzelne Infrastrukturprojekt gewahrleisten, aber fiir ausreichend Einnahmen zur Finanzierung der Kapitalkosten der Verkehrsinfrastruktur sowie kiinftiger Investitionen sorgen. Einkilnfte 10. Nachdem festgestellt wurde, daB die grenzkostenorientierte Entgelterhebung gesamten voraussichtlich V erkehrsinfrastrukturkosten ausreichenden Hohe ermoglicht, liegt die Entscheidung i. iber die V erwendung dieser Einkilnfte nati. irlich bei den Mitgliedstaaten. Es bestehen u. a. folgende Moglic~eiten: Zuweisung von Mitteln an die Infrastrukturbetreiber, Einbeziehung in den Gesamthaushalt (z. B. zur Finanzierung von Steuerreformen), Deckung einer zur der in 11 Mittelbindung for bestimmte Infrastrukturfonds, evtl. multimodal, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene. Allerdings sollte die Einfilhrung neuer Entgeltregelungen mit der Anderung und/oder schrittweisen Abschaffung anderer verkehrsbezogener Steuem bzw. Abgaben einhergehen. 11. Die Gebi. ihren werden von den (offentlichen oder privaten) Infrastrukturbetreiberri eingezogen. Hier stellt sich die Frage nach der Aufteilung der Ertrage auf verschiedene Stellen (z. B. Infrastrukturbetreiber, Staat) und nach deren Nutzung. Selbstverstandlich kame dem Infrastrukturbetreiber der Teil der Einkunfte zu, der den Infrastrukturkosten entspricht ( einschl. Infrastrukturschaden sowie Knappheits-!Oberlastungskomponente8). Gebiihren, die sich auf andere Kostenkomponenten beziehen, kamen _eher dem Staat zu. Die Hochrangige Gruppe "Verkehrsinfrastruktur-Entgelte" hat sich dafilr ausgesprochen, Einkunfte, die aus der Anlastung extemer Kosten erwachsen, fiir die V erringerung der Schaden einzusetzen, indem extemen Auswirkungen vorgebeugt wird, oder - wo dies nicht moglich ist - qie Betroffenen (unter Einhaltung der Regeln zu staatlichen Beihilfen) zu entschadigen. Eine· solche Nutzung der Mittel mag wiinschenswert sein, die Kommission ist j edoch der Auffassung, daB die entsprechenden Entscheidungen gemaB dem Subsidiaritasprinzip den Mitgliedstaaten tiberlassen sein sollten. 12. Aus den Uberlegungen zur Preisgestaltung nach Mafigabe der sozialen Grenzkosten (Kasten und Anhang III) geht zwar hervor, daB eine entsprechende Gebilhrenberechnung insgesamt zu viel hoheren Einktinften aus direkten Nutzungsgebilhren fiihren wtirde, in einzelnen Netzabschnitten kann die Situation jedoch unterschiedlich sein. Liegen die Infrastrukturgrenzkosten tiber den Durchschnittskosten (Kapitalkosten machen einen geringen Anteil der Gesamtkosten aus und Kapazitatsgrenzen werden erreicht), fiihrt die grenzkostenorientierte G~btihrenerhebung sowohl zur effizienten Infrastruktumutzung als auch zur Kostentiberdeckung (Ertrage tibersteigen Kosten). Diese Situation weist auf einen vorliegenden KapazitatsengpaB hin und erzeugt gleichzeitig einen UberschuB an Mitteln zur Behebung des Problems. Liegen die Grenzkosten unter den Durchschnittskosten, trifft das Gegenteil zu: Die Ertrage fiihren nicht zur Kostendeckung. Soweit solche in denen auch Infrastrukturabschnitte Teile von Netzen sind, Kapazitatsengpasse auftreten, konµen die Infrastrukturbetreiber Defizite und Uberschilsse in der Regel insgesamt ausbalancieren. Wenn dies nicht moglich ist und allgemeine Vorteile erwachsen, sind staatliche Beihilfen ungeachtet der Eigentumsverhaltnisse (Infrastruktur in staatlichem oder privatem Besitz) gerechtfertigt. Es wurde jedoch darauf hingewiesen, daB derzeit in der Europaischen Union kaum Infrastrukturen bestehen, die ohne jede staatliche Beteiligung vollstandig privat finanziert wurden. Das vorgeschlagene Konzept wird deshalb die Notwendigkeit direkter staatlicher Unterstiitzung zur Deckung von Infrastrukturkosten erheblich reduzieren. 13. Die Entwicklung von grenzkostenorientierten Gebilhrenkonzepten fiir die gesamte Verkehrsinfrastruktur, alle Verkehrstrager, Terminals und Kommunikationssysteme bietet zwar zumindestens kurz- bis mittelfristig deutliche Vorteile, <loch sollte in manchen Fallen Spielraum fiir eine hohere Kostendeckung <lurch Infrastrukturprojekte bestehen. Hohere die Nutzer auf der Ebene einzelner Informations- sowie 8 Hohe Uberlastungsgeblihren sind dabei Anzeichen dafiir, daB ein KapaziUhsmangel besteht und Investitionen in Kapazitatserweiterungen wlinschenswert waren. Diesbezilgliche Entscheidungen sollten auf der Grundlage von Sozialkosten-Nutzen-Analysen getroffen werden (s. Abschn. 9). 12 Kostendeckungsraten konnen erforderlich sein, um wlinschenswerte offentliche, private oder offentlich-private Investitionen zu ermoglichen; der Rahmen muB solche Hille vorsehen. Neue Vorhaben 14. Die Finanzierung neuer Infrastruktur ist ein zentraler Aspekt der europaischen Verkehrspolitik, der sich eventuell auf die Entgeltregelungen fiir neue Infrastruktur auswirken muB. Dies gilt insbesondere fiir kostspielige Vorhaben wie Brucken und Tunnel. Die Finanzierung von Infrastruktur <lurch die offentliche Hand war bisher die Regel. Angesichts angespannter Haushaltslagen kann dies nicht Hinger ein Automatismus bleiben, , da eine ausschlieBlich offentliche Finanzierung die Bereitstellung von Infrastruktur zu sehr beschranken und so die Effizienz beeintrachtigen kann. 15. Dies ist neben der Teilhabe an effizienten Strukturen der Privatwirtschaft der Grund, weshalb die Bereitstellung neuer Infrastruktur immer haufiger im Rahmen offentlich privater Partnerschaften erfolgt9. Privatwirtschaftliche Untemehmen milssen jedoch zur Deckung ihrer Kosten Einkilnfte erzielen, was je nach der Rohe staatlicher Zuschilsse dazu fiihren kann, daB die Gebilhren die Grenzkosten ilbersteigen, insbesondere in der Anfangsphase eines Vorhabens, wenn die Nutzung relativ gering ist und kaum Uberlastungsgebilhren anfallen. Gebilhren 'Uber den Grenzkosten werden wahrscheinlich den soziookonomischen Nutzen eines Vorhabens beeintrachtigen, sie konnen jedoch notwendig sein, falls angesichts angespannter Haushaltslagen die Alternative hierzu der vollige Verzichtauf die Realisierung eines Infrastrukturvorhabens ware. 16. Da die der grenzkostenorientierten Gebilhrenberechnung inharente Differenzierung zu dem effizientesten Ergebnis fiihren milBte, sollten diese zusatzlichen Gebilhren moglichst geringe Auswirkungen auf die Verkehrsnutzung haben, und zwar im Hinblick sowohl auf das Verkehrsvolumen als auch auf den Wettbewerb innerhalb und zwischen Verkehrstragem. Um dies zu erreichen, sollten sie idealerweise pauschal festgesetzt werden, d. h. nicht vom Umfang der Infrastruktumutzung abhangen, wenngleich in der Praxis eine Differenzierung zwischen Fahrzeugarten oder Beforderungseinheiten erforderlich sein kann. Die jeweils angemessene Struktur wilrde sich in der Praxis von - V orhaben zu V orhaben unterscheiden. Fur pauschale Gebilhren kann beispielsweise eine Vignettenregelung eine praktikable Losung sein, wobei die Nutzer einen festen "Eintrittspreis" bezahlen, um eine Infrastruktur fiir eine bestimmte Zeit nutzen zu konnen (zweigliedrige Tarife). Altemativ dazu konnte eine Marktsegmentierung vorgenommen werden, mit hoheren Gebilhren auf Marktsegmenten mit geringerer Preissensibilitat ("Ramsey-Preisgestaltung"). 17. Nach einigen Jahren, wenn die Investitionskosten amort1s1ert sind und eine ausreichende Rendite erwirtschaftet wurde, sollten die Zusatzgebilhren abgeschafft werden. 18. Die Mitgliedstaaten milssen ilber die notwendige Flexibilitat verfiigen, um den Begriff "neue Infrastrukturvorhaben" nach MaBgabe der Gegebenheiten vor Ort zu eines definieren. Es ware die Verbreiterung beispielsweise angemessen, 9 Hochrangige Gruppe "Offentlich-private Partnerschaften", 1997. 13 Autobahnabschnitts um eine Spur als "neues Vorhaben" zu bezeichnen und daraufhin fiir alle Spuren einheitlich Gebilhren zu erheben. Auch die Moglichkeit, bestehende oder parallele Verbindungen zur Entgelterhebung in ein neues Projekt einzubeziehen, sollte nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Andererseits ist natilrlich eine zu breite Auslegung des Begriffs "neues Projekt" unangemessen und ineffizient. 19. Eine der UngewiBheiten, denen sich potentielle lnvestoren bei offentlich-privaten Partnerschaften gegenubersehen, sind kilnftige Gebiihrenregelungen (fiir ihren jeweiligen Verkehrstrager sowie potentiell mit diesem in Wettbewerb stehende Verkehrstrager), da diese die Verkehrsstrome, die Einkiinfte und somit die Rentabilitat beeinflussen. Durch einen klaren Rahmen fiir die Gebuhrenerhebung wilrde also ein Hindernis entfernt, das der Entwicklung offentlich-privater Partnerschaften derzeit entgegensteht. Konkurrierende lnfrastruktur sind und den Auswirkungen 20. Ein direkter Wettbewerb zwischen Infrastrukturvorhaben oder Sektoren auf europaischer Ebene ist vorwiegend zwischen Knotenpunkten wie GroBhafen, Terminals fur den kombinierten Verkehr und Flughafen im gleichen Einzugsbereich gegeben. Solange die Mitgliedstaaten bei der Entscheidung Uber Infrastrukturinvestitionen vollig ihrer Entscheidungen auf andere ungebunden Mitgliedstaaten nicht Rechnung eines ist die Einfiihrung grenzkostenorientierten Gebilhrenkonzepts zur Vermeidung erheblicher Verzerrungen bei der Infrastrukturbereitstellung wohl nicht ausreichend. Dies liegt daran, daB die Investitionen einiger Mitgliedstaaten - moglicherweise, um mutmaBliche lokale das aus Sicht des Gesamtverkehrssystems wilnschenswerte V orteile zu gewahrleisten - MaB iibersteigen wurden. Solche Investitionen konnen benachbarte Mitgliedstaaten zu konkurrierenden, uberzogenen Investitionen mit dem Ziel des Erhalts von Marktanteilen veranlassen. Auf Gemeinschaftsebene fiihrt dieser Mechanismus zu einem Infrastruktur Uberangebot·, was einer Verschwendung wertvoller Ressourcen gleichkommt. tragen milssen, 21. Bei groBen Terminals, die miteinander im Wettbewerb stehen, muB die grenzkostenorientierte Gebuhrenerhebung so erganzt werden, daB eine hohere Kostendeckung moglich ist, die das Investitionsniveau widerspiegelt. Eine solche fakultative Regelung wilrde jedoch die Schaffung von Uberkapazitaten nicht ausschlieBen. Deshalb sind zusatzliche politische Instrumente erforderlich, die in Abschnitt 5(h) erortert werden. 14 SchlujJfolgerung 22. Die Koordinierung der Entgelte im Verkehrssektor und die Entwicklung effizienter Gebiihren wird voraussichtlich mit einem erheblichen Nettonutzen filr das gesamte technologische, Gemeinwesen verbunden sein. Diese MaBnahmen di. irften die betriebliche und organisatorische Effizienz unmittelbar steigem, die Aufteilung des V erkehrs auf. die verschiedenen Verkehrstrager leicht in wi. inschenswerter Weise verschieben und den Anstieg der Mobilitatsnachfrage etwas bremsen 10• Studien der Kommission weisen femer darauf hin, daB der gesamtgesellschaftliche Nutzen einer an den sozialen Grenzkosten orientierten Gebi. ihrenpolitik auf EU-Ebene 30-80 Mrd. ECU jahrlich betragen wi. irde (s. Abschnitt 6a). 23. Das hier skizzierte Gebi. ihrensystem wi. irde die meisten der in Abschnitt 2 angesprochenen Probleme direkt betreffen. Es wi. irde den fairen Wettbewerb innerhalb der Verkehrsarten fdrdem, indem die Gebi. ihren ausschlieBlich von den Kosten abhangig gemacht wi. irden, die die Betreiber verursachen, und nicht von deren Nationalitat oder Niederlassung. Wenn flir exteme Auswirkungen und andere verursachte Kosten angemessene Entgelte erhoben werden, mi. issen die Betreiber, die in umweltfreundlichere und infrastrukturschonende Fahrzeuge oder Schiffe investieren, geringere Gebi. ihren bezahlen. Anstatt die Wettbewerbsfahigkeit der Untemehmen zu beeintrachtigen, wi. irden sich solche Investitionen dann lohnen. Die vorgeschlagenen Entgelterhebungsgrundsatze wi. irden auch zu einem faireren Wettbewerb innerhalb und zwischen Verkehrstragem flihren, woraufhin sich eine bessere Ausgewogenheit zwischen den Verkehrstragem, ohne die derzeitigen kostenbedingten Verzerrungen, einstellen di. irfte. W enn in alien Mitgliedstaaten gleiche Wettbewerbsbedingungen herrschen, und Anreize zur Verlagerung von Unternehmen in Staaten mit gi. instigeren fiskalischen Regelungen wi. irden entfallen. Wenn die Entgeltregelungen harmonisiert und transparent umgesetzt werden, verringem sich die V erwaltungskosten verschiedener Befdrderungsoptionen konnen viel leichter verglichen werden. Die bestehenden, aus komplizierten und undurchsichtigen Tarifen im Schienenverkehr erwachsenden Nachteile wi. irden beseitigt. flir V erkehrsbetreiber die Kosten Grundsatze gleichen wi. irden gel ten, und die 24. Grenzkostenorientierte Gebi. ihren wi. irden ferner erhebliche Einki. infte erzeugen. In vielen Fallen mill3ten zum Ausgleich daflir verkehrsbezogene Steuem und Abgaben gesenkt werden~ Gleichzeitig wi. irde das neue Entgeltsystem zu einer effizienteren Nutzung 'der Infrastruktur flihren und so in gewissem Umfang die Notwendigkeit neuer Investitionen reduzieren. 25. Zur Finanzierung wichtiger und soziookonomisch ni. itzlicher Infrastrukturprojekte konnten ausnahmsweise Gebiihren i. iber den Grenzkosten erhoben werden. 26. Die Verbindung zwischen Gebi. ihren und Kosten wi. irde verhindem, daB an bestimmten Knotenpunkten monopolahnliche Marktstellungen ausgenutzt werden; gleichzeitig konnten Mal3nahmen ergriffen werden, um einen unfairen Wettbewerb bei teuren der Infrastrukturbereitstellung zu vermeiden, der zu nutzlosen und IO EKVM 1998. 15 Uberkapazitaten filhrt. Eine weitere detaillierte Untersuchung der Auswirkungen dieser Vorschlage findet sich in Abschnitt 6. 4. EIN KONZEPT DER SCHRITTWEISEN UMSETZUNG 1. Das vorgeschlagene Gebilhrenkonzept mull Schritt filr Schritt einge:fiihrt werden, da es den unterschiedlichen Ausgangspunkten der einzelnen Verkehrstrager im Hinblick auf die rechtliche Lage, den von der Einfiihrung neuer Entgelte auf geworfenen komplexen Fragen und weiteren Schwierigkeiten wie der Einnahmenbeschaffung Rechnung tragen mu. B. In manchen Fallen konnen besiehende Gebilhren als angemessener Ersatz filr spezielle Grenzkostenentgelte dienen, so daB keine unmittelbaren Anderungen notwendig sind. Beispielsweise wurde durch die vorgeschlagene Richtlinie i. iber die Erhebung von Gebi. ihren filr die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge filr und die geplante Richtlinie zu Flughafengebilhren bereits die Grundlage entsprechende Gebi. ihrensysteme geschaff en, die gleichwohl filr andere V erkehrstrager noch fehlen. Ferner milssen die Betriebs- und Umsetzungskosten ("Transaktionskosten") ilber die Auslegung von Gebi. ihrensystemen umfassend bei Entscheidungen berilcksichtigt werden. 2. Die Kommission schlagt ein dreistufiges Konzept vor. In der ersten Phase sollte der Gebi. ihrenrahmen erstellt werden. In der zweiten Phase wilrden die Kommission und die Mitgliedstaaten mit der Anpassung der Gebi. ihrensysteme beginnen. In Phase III schlieBlich soll der Ubergang vollendet werden und fiir alle Verkehrstrager das Prinzip der grenzkostenorientierten Kostenanlastung gelten. Die wichtigsten Etappen jeder Phase, werden nachfolgend zusammengefaBt. V orrangige MaBnahmen werden in Abschnitt 5 genauer dargestellt. 4. (a) Phase I: 1998-2000 3. In der ersten, vorbereitenden Phase, sollte Einigung i. iber die Methodik zur Ermittlung von Grenzkosten angestrebt werden. Die Kostenanlastung am Ort der Nutzung soll gefdrdert werden. Gema. 13 geltenden Rechtsvorschriften waren Gebi. ihren bis in Hohe der Durchschnittskosten in der Regel akzeptabel. 4. Um der Umsetzung grenzkostenorientierter Gebi. ihrengrundsatze den Weg zu bereiten, milssen filr alle Verkehrsarten gemeinsame Methoden zur Abschatzung der Gr~nzkosten ( einschlieBlich extemer Kosten) entwickelt werden. Die Kommission wird zu diesem Zweck die Einsetzung eines "Ausschusses von Regierungssachverstandigen filr die Anlastung yon V erkehrsinfrastrukturkosten vorschlagen, der eine wichtige beratende Funktion i. ibemehmen sollte. Zu seinen Aufgaben wird es gehoren, Methoden zur Einschatzung von Grenzkosten im V erkehr zu entwickeln, die Kommission im Hinblick auf die Gemeinschaftsrolle sowie statistische und wissenschaftliche Erfordemisse und Prioritaten zu beraten, Methoden fiir eine transparente Buchfilhrung zu erarbeiten und die Einrichtung von "Verkehrskonten" auf Ebene der Mitgliedstaaten zu fdrdem. Der AusschuB wird von unabhangigen Sachverstandigen und anderen Wirtschaftsakteuren (Vertreter von Verkehrsuntemehmen, Nutzem, Beschaftigten im Verkehrssektor sowie anderen der notwendigen Legislativvorschlage obliegt der Kommission; sie wird sich dabei umfassend auf die Arbeit des Ausschusses stiitzen. unterstiltzt. Die Vorlage interessierten Kreisen) 16 fiir die daB Landverkehrsarten beiden wichtigsten 5. Der V orschlag fiir eine Richtlinie i. iber die Berechnung von W egeentgelten im Schienenverkehr von 1998 milBte so bald wie moglich verabschiedet werden, um zu gewahrleisten, ein Gemeinschaftsrahmen besteht I I_ Der V orschlag der Kommission filr eine Richtlinie des Rates i. iber Flughafengebi. ihren sollte umgesetzt werden, und ein Rahmen fiir Hafengebi. ihren ist ebenfalls zu entwickeln. AuBerdem wird die Kommission im Laufe des Jahres einen Vorschlag fiir eine Oberarbeitung der Verordnung (EWG) Nr. 1107 /70 ilber Beihilfen im Eisenbahn-, StraBen- und Binnenschiffsverkehr vorlegen und die Notwendigkeit einer weiteren Ausarbeitung der Regelungen zu staatlichen Beihilfen und von Leitlinien fiir andere Verkehrsarten untersuchen. Die Kommission wilrde die Entwicklung eines an den Infrastrukturkosten und den extemen Kosten orientierten Gebilhrensystems filr alle Verkehrsarten fordem, soweit dies nicht zu Gebilhren in einer Hohe filhrt, die die durchschnittlichen Infrastrukturkosten ilbersteigt. Solche Gebi. ihren werden <lurch den Rat im Rahmen der Beratimgen tiber die. Anderung der Richtlinie i. iber die Erhebung von Gebi. ihren fiir die Benutzung bestimmter Verkehrswege <lurch schwere Nutzfahrzeuge bereits erortert und sollten nach dem neuen Vorschlag zu Wegeentgelten im Schienenverkehr zulassig sein. 6. Die Kommission ist der Auffassung, daB diese erste Phase bis Ende des Jahres 2000 In der zweiten Phase ab 2001 konnen dann - laufen sollte. bei neuen Rahmenbedingungen grundlegende kompatible, Gebilhrensysteme fiir Stra8en, Schienen, Hafen und Flughafen eingerichtet werden. staatliche Beihilfen filr 4. (b) Phase II: 2001-2004 d. h. den Grenzkosten der Infrastruktur und den extemen Kosten - filr 7. Nach der Erarbeitung des Gebilhrenrahmens und der methodischen Ansatze wi. irden in der zweiten Phase bestimmte Entgelte nach dem neuen Konzept angepaBt, um die Entgelterhebung zwischen den einzelnen Verkehrstragem zu harmonisieren. Es wird vorgeschlagen, in dieser Phase die Entgelte so festzusetzen, daB sie den sozialen Grenzkosten - entsprechen. Die Hohe exteme Auswirkungen mit Gemeinschaftsdimension sollte auf Gemeinschaftsebene festgesetzt werden, zunachst wohl auf einem vereinbarten niedrigen Niveau. Die Einkilnfte kamen nati. irlich den Mitgliedstaaten zugute. Die Erhebung anderer Gebilhren <lurch die Mitgliedstaaten fiir Oberlastungen und sonstige exteme Auswirkungen wilrde gefdrdert. Diese sollten auf dem im AusschuB erarbeiteten und auf Gemeinschaftsebene beschlossenen methodischen Rahmen beruhen. Der AusschuB, der weiterhin Methoden der Entgelterhebung untersucht, sollte die Verfahren der Entgelterhebung mit potentiell groBen Auswirkungen auf andere Mitgliedstaaten prilfen. von Gebilhren 8. Durch den Obergang zu Gebilhren, in denen sich die• Inanspruchnahme der Infrastruktur widerspiegelt, milBte eine hohere Kostendeckung direkt <lurch die Nutzer erreicht werden. Es wilrde den Mitgliedstaaten freistehen, zusatzliche Gebilhren zum Erzielen eines noch hoheren Kostendeckungsgrades bei neuen Infrastrukturvorhaben zu erheben. Die zusatzlichen Gebi. ihren sollten idealen,veise pauschal festgesetzt werden (zweigliedrige Jahresbeitrage ). Ein Teil der Einkilnfte aus den Gebilhren zur Deckung der extemen Kosten kann auch zur Finanzierung weiterer Investitionen verwendet werden. 11 Der Stra13enverkehr wird bereits <lurch die Richtlinie 93/89/EWG erfa13t. 17 Keinesfalls jedoch sollte die Hohe der Gebilhren die Summe der Infrastruktur Durchschnittskosten und der externen Kosten iibersteigen. 9. Die Einfiihrung neuer Entgelte im Verkehrswesen miiBte nicht nur mit der Umstrukturierung bestehender Steuem und Abgaben einhergehen, sondem auch mit der Evolution der allgemeinen Steuerpolitik vereinbar sein. So konnten weitere Reformen fiir die Gesamtwirtschaft kostenneutral umgesetzt werden 12. 4. (c) Phase III: nach 2004 10. Wahrend in den ersten beiden Phasen Erfahrungen gesammelt wiirden, sollten in der im Hinblick auf die Grenzkostenbasis und die Konsistenz der dritten Phase Kostenschatzung harmonisierte Grundsatze fiir die Gebiihrenerhebung umgesetzt werden. Das Niveau der gemeinschaftsweiten Entgelte fiir externe Auswirkungen wird ebenfalls geprilft. Ferner konnten obligatorische Gebiihrenstrukturen jedoch fiir lokale externe Auswirkungen untersucht werden. Ein solcher Gebilhrenhohen - Ansatz wiirde den Druck auf die Mitgliedstaaten zur Reduzierung lokaler Entgelte auf grund des international en W ettbewerbs verringem. nicht Regeln der Gebiihrenerhebung Phase I Phase II Phase III Hochstniveau jeden Verkehrstrager fiir unterschiedlich, aber in der Infrastruktur- Regel Durchschnittskosten 4 lnfrastruktur-Grenzkosten plus lokale und gemeinschaftsweite 3 2 exteme Kosten 1 • • soziale Grenzkosten 1 3 2 • • Mindestniveau jeden Verkehrstrager fiir- unterschiedlich, zwischen 0 gemeinschaftsweite 3 2 Infrastruktur- Kosten 1 und • • Durchschnittskosten4 lnfrastruktur-Grenzkosten plus exteme Exteme Kosten Differenzierung zulassig 1 1 Auf der Grundlage vereinbarter Parameter/ Methoden. 2 Zusatzliche GebUhren fur neue Projekte unter Einhaltung des HOchstniveaus -Durchschnitts-lnfrastruktur- und exteme Kosten - zulassig. 3 Durch Verringerungen bestehender Steuern und Abgaben ausbalanciert. 4 Spiegelt die bestehenden Mindest- und HOchstniveaus in verschiedenen Verkehrsarten wider. 5. UMSETZUNG,- VORRANGIGE MA8NAHMEN UND IMPLIKATIONEN FUR DIE EINZELNEN VERKEHRSTRAGER 1. Dieser Abschnitt konzentriert sich auf die vorrangigen MaBnahmen in den ersten beiden Phasen der Umsetzung des Konzepts. Die verschiedenen Verkehrstrager werden einzeln behandelt. 12 Die Kommission hat in ihrem Richtlinienvorschlag KOM(97) 30 endg. bereits Bestimmungen zur Besteuerung vonKraftstoffen vorgeschlagen. Diese Frage wird in Abschnitt 5(g) vertieft. 18 5. (a) Entwicklung konsistenter Kostenrechnungs- und Buchhaltungsverfahren 2. Um die dargestellten Entgelterhebungsgrundsatze zu verwirklichen, muB eine Reihe von Fragen im Hinblick auf die Kostenschatzung analysiert werden. Zur Kostenschatzung werden praktische Methoden gebraucht, und eine Koordinierung der von der Kommission und den Mitgliedstaaten diesbezi. iglich geleisteten Arbeit karui groBe V orteile bringen. Der AusschuB v<'h Regierungssachverstandigen fiir die Anlastung von Verkehrsinfrastrukturkosten sollte unter dem Vorsitz der Kommission seine Tatigkeit aufnehmen, um diese Fragen anzugehen und die Kommission bei ihrer Arbeit im Bereich der Wegeentgelte zu untersti. itzen. 3. Der Arbeitsauftrag fiir den AusschuB sollte aktualisiert werden. Der AusschuB sollte sich mit allen Verkehrstragem befassen, und es wi. irden fiinf spezifische Ziele festgelegt. (1) Entwicklung von Gemeinschaftsleitlinien fiir Methoden zur Einschatzung der Grenzkosten des Verkehrs Die unlangst im Rat i. iber die alpine Dimension der Eurovignetten-Regelung gefiihrten Diskussionen hab~n gezeigt, daB die Konzepte der Berechnung und Erhebung von Wegeentgelten im StraBenverkehr sich in untragbarer Weise unterscheiden. Es gibt eine Reihe potentiell verfiigbarer Methoden zur Einschatzung der verschiedenen Grenzkosten der Infrastrukturnutzung, und auf diesem Gebiet wurde viel Forschungsarbeit geleistet. Der AusschuB muB nicht unbedingt bestrebt sein, eine einzige Methode zur Messung einer bestimmten Kostenkategorie zu ermitteln, aber er sollte feststellen, wie verschiedene Methoden der Kostenschatzung oder -evaluierung korrekt angewandt werden konnen. Dabei ware zwar ein intermodaler methodologischer Ansatz ideal, die Unterschiede em1ge verkehrstragerspezifische Abweichungen rechtfertigen. Der Einschatzung der Kosten von Infrastrukturschaden und -i. iberlastung sollte oberste Prioritat eingeraumt werden, aber der AusschuB sollte sich auch mit der Evaluierung von Umweltauswirkungen und Unfallrisiken befassen. Ferner muB, was Festkosten betrifft, ein gemeinschaftsweit gi. iltiges ( einschlieBlich Beziffem Abschreibungsmethoden) erarbeitet werden. Verkehrstragem Kapitalkosten zwischen Konzept konnen jedoch zum den der (2) Entwicklung von Methoden zur Forderung der transparenten Buchhaltung und Entwicklung von "Verkehrskonten" auf Ebene,, der Mitgliedstaaten Um insbesondere an Terminals die Umsetzung von Regeln fiir die Gebi. ihrenerhebung und staatliche Beihilfen zu fordem und deren Einhaltung zu gewahrleisten, mi. issen Methoden fiir die transparente Buchhaltung entwickelt werden. Die Aufgabe des Ausschusses besti. inde hier in der Ermittlung optimaler Kostenrechnungsverfahren. Das demnachst erscheinende Inventar derzeitiger Gebi. ihrengrundsatze fiir Seehafen mi. iBte hierfiir ein Ausgangspunkt sein. Der AusschuB sollte auch im Hinblick auf Methoden zur Ermittlung des Kostendeckungsgrades auf Verkehrstrager- und Sektorebene eine beratende Funktion erfiillen und die Einrichtung einzelstaatlicher Konten fiir die vom Verkehr verursachten Kosten und generierten Einki. infte fordem. Der AusschuB sollte die Kommission auch bei einer eventuellen Anderung der Verordnung (EWG) Nr. 1108/70 zur Einfilhrung einer B uchfiihrung i. iber die Ausgaben fiir die V erkehrswege aller Verkehrstrager beraten. 19 (3) Prilfung von Gebilhrenerhebungsmethoden Dem AusschuB kommt femer eine wichtige Rolle bei der Prilfung von Gebiihrenerhebungsmethoden und als Berater der Kommission in bezug auf die Einhaltung der hier dargelegten Entgeltgrundsatze zu, sobald die Mitgliedstaaten diese Grundsatze umsetzen. Er sollte prilfen, ob die grenzkostenorientierten Entgelte angesichts der einzelstaatlichen oder lokalen Gegebenheiten auf angemessenen Kostenschatzungen basieren, ob ein vorgeschlagener zweigliedriger Tarif (zur Kostendeckung) eventuell wettbewerbsverzerrend wirkt und ob Entgelte nichtdiskriminierend und ausreichend transparent sind. ( 4) Beratung zu statistischen und wissenschaftlichen Erfordemissen und Prioritaten die daB bereits mit Gemeinschaftsuntersti. itzung Die Evaluierung der Grenzkosten und die Erstellung von Verkehrskostenrechnungen sollte durch weitergehende Forschung unterstiltzt werden. Der AusschuB wi. irde deshalb geleistete gewahrleisten, Forschungsarbeit im Bereich der Verkehrskostenanlastung umfassend genutzt wird, und im Hinblick auf die ki. inftige F orschung im Zuge des 5. Rahmenprogramms der EuropaischeIJ. Gemeinschaft im Bereich der F orschung, technologischen Entwicklung und Demonstration beratend wirken. Besonderes Gewicht wi. irde auf das Projekt CAPRI gelegt, eine konzertierte Aktion zur Kostenanlastung im V erkehr und zur Erstellung von Leitlinien filr optimale Kostenanlastungsverfahren. Ferner wi. irde die Forschung sich auf Lucken in der Theorie und auf die Zuweisung von Verantwortlichkeiten auf verschiedene administrative Ebenen (lokal, regional, national, gemeinschaftsweit) konzentrieren. Um die Grenzkosten einschatzen und Verkehrskonten einrichten zu konnen, sind bessere Verkehrsstatistiken notwendig. Die zur Verbesserung des statistischen Materials untemommenen Anstrengungen sollten mit den derzeitigen MaBnahmen der Kommission zur V erbesserung der Datenquellen zu Kosten und anderen soziookonomischen Daten im Verkehrssektor koordiniert werden. Die Kommission hat in Zusammenarbeit mit Eurostat bereits einige Gebiete ermittelt, auf denen bessere Oaten benotigt werden, z. B. in bezug auf lnvestitionen im V erkehrssektor. von Regierungssachverstandigen die Anlastung von 4. Der AusschuB Verkehrsinfrastrukturkosten sollte von. einem breiteren Forum aus unabhangigen Sachverstandiger und V ertretem betreff ender Organisationen flankiert werden. Auf der Grundlage der Empfehlungen des Ausschusses und dieses breiteren Forums sollte die Kommission Leitlinien und gegebenenfalls Legislativvorschlage erarbeiten. filr 20 MASSNAHMEN: • Wirkungsvoller Einsatz des Ausschusses von Regierungssachverstandigen fur die Anlastung von Verkehrsinfrastrukturkosten zur Unterstlitzung der Kommission beim Entwickeln von Methoden zur Evaluierung der Verkehrsgrenzkosten; Forderung der Erstellung. von Verkehrskonten auf Ebene der Mitgliedstaaten; Erarbeitung von Buchfiihrungsverfahren, um statistischen und bei Terminals Kostendeckung zu gewahrleisten; Beratung zu wissenschaftlichen Erfordemissen und Prioritaten, Prilfung von Kostenanlastungsmethoden. • Aufnahme von Forschungsatbeiten im Zuge des 5. Rahmenprogramms zur Einschatzung der Grenzkosten, zu MeJ3- und Evaluierungsgrundsatzen im Hinblick auf Verkehrskonten und Entgeltregelungen zur vollstandigen Deckung von Infrastrukturkosten. • Entwicklung eines umfassenden gemeinschaftlichen Verkehrsstatistik-Konzepts. Prilfung einer. Anderung der Verordnung (EWG) Nr. 1108/70 zur Einfiihrung einer Buchfiihrung Uber die Ausgaben fiir die Verkehrswege al/er Verkehrstrager. 5. (b) Stra8enverkehr 5. Wichtigstes langfristiges Ziel ist es, <las europaische StraBennetz effizienter zu nutzen, nachhaltigen StraBenverkehr zu fdrdem und Anreize fiir angemessene Investitionen in transeuropaische Netze zu geben. Um dies zu erreichen, beabsichtigt die Kommission, eine umfassende Regelung zur Anlastung der Wegekosten fiir schwere Nutzfahrzeuge und den gewerblichen Personenverkehr zu erarbeiten, die mit Regelungen fiir StraBen benutzungsgebiihren in Ballungsgebieten kompatibel sein sollen. die von <lurch sollten Nonnen Erarbeitung und Kostenrechnungsmethoden 6. In der ersten Phase sollte der AusschuB Kostenrechnungsmethoden priifen, um eine gemeinsame Grundlage fiir die Festsetzung von Gebiihren nach MaBgabe der Infrastruktur- und Uberlastungskosten zu ermitteln. Im Rahmen dieser Arbeit wilrden entwickelt. Diese gememsame Buchhaltungs- MaBnahmen fiir Entgelterhebungstechnologien flankiert werden. Dann erhielten die Mitgliedstaaten Anreize, interoperable StraBenbenutzungsgebiihrensysteme fiir schwere Nutzfahrzeuge zu schaffen. (Harmonisierung bestehender Maut- oder Eurovignettensysteme oder vorzugsweise Entwicklung von starker kostengebundenen, elektronisch erhobenen Kilometergebiihren). Die Kommission erwartet, daB dies von vielen Mitgliedstaaten als attraktive Alternative zu vollig nutzungsunabhangigen Gebiihrensystemen bzw. rein zeitbezogenen Nutzungsgebiihren betrachtet wiirde. Dies wiirde auch gemeinschaftsweit zu einer starker entfemungsgebundenen Gebiihrenerhebung fiihren. Die Kommission wird femer einen Vorschlag fur die okologische Klassifizierung schwerer Nutzfahrzeuge erarbeiten, um die Festsetzung von Gebiibren, in denen sich die unterschiedlichen Kosten von Umweltauswirkungen der Fahrzeugnutzung starker niederschlagen, zu erleichtem. fiir SchlieBlich StraBenbenutzungsgebiihren in Ballungsraumen zu erarbeiten, die den extemen Kosten innerstadtischen V erkehrs Rechnung tragen. Die ( einschlief3lich Uberlastung) des ist nicht zweckmaBig; Entwicklung derartiger Systeme auf Gemeinschaftsebene gleichwohl wird die Kommission weiterhin Forschungs- und Denionstrationsprojekte zur der finanziell Kostenanlastung fdrdem. Rechtsvorschriften die Mitgliedstaaten 1m Stadtverkebr aufgefordert, Regelungen werden 21 Gemeinschaft, die die Umsetzung beeintrachtigen konnen, sollten zur Beseitigung dieser Hindemisse i. iberarbeitet werden. 7. In der zweiten Phase sollten die entfemungsabhangigen Gebi. ihren so ausgedehnt werden, daB neben den Infrastrukturkosten auch die extemen Kosten gedeckt werden. Diese Gebi. ihren wi. irden auch fiir neue StraBenbauvorhaben gelten und so bei Neuinvestitionen sollten Anstrengungen untemommen werden, um Regelungen fiir StraBenbenutzungsgebi. ihren in Ballungsgebieten zu fordem, die mit der Gebi. ihrenregelung filr schwere Nutzfahrzeuge kompatibel sind. kostendeckende Gebi. ihren ermoglichen. Daneben 8. In der dritten Phase sollte die Anwendung der gemeinschaftlichen Regelung obligatorisch sein. Dann konnten harmonisierte, grenzkostenorientierte Gebi. ihren fiir schwere Nutzfahrzeuge und den gewerblichen Personenverkehr die bestehenden, auf unterschiedlichen Abgaben, Maut- und Nutzungsgebi. ihren basierenden Entgeltsysteme, ersetzen. f:Iektronische Gebuhrenerhebung13 eingesetzt, wobei ein Bordgerat mit 9. Die elektronische Erhebung von StraBenbenutzungsgebi. ihren, die mit hinreichender Genauigkeit die Grenzkosten der StraBenbenutzung widerspiegeln · konnen, ist heute sinnvoll. Dazu wird vorwiegend technologisch machbar und wirtschaftlich Mikrowellentechnologie straBenseitigen Einrichtungen sowie Satellitenortungs- und -navigationssystemen kommuniziert, wie auch GSM-Technologie, wobei <las Bordgerat mit einem Satelliten kommuniziert und der Gebi. ihreneinzug unter Einsatz von Mobilkommunikationstechnologien erfolgt. Auf bestimmten Strecken wurde eine Reihe von mikrowellengesti. itzten Systemen eingesetzt, und obwohl bereits CEN-Vornormen verabschiedet wurden, sind zur Erarbeitung europaischer Normen fiir diese Technologien weitere Anstrengungen notwendig. Die Satellitensysteme GPS und GNSS haben gegeni. iber mikrowellengesti. itzten Systemen den V orteil, daB sie keine straBenseitigen Einrichtungen benotigen und sich langfristig als kostengi. instiger erweisen konnten. Tatsachlich werden Technologien, die eine fiir andere_ hochgradig differenzierte Gebi. ihrenerhebung Anwendungen (z. B. Flottenmanagement) eingesetzt und werden infolge der kraft Gemeinschaftsrecht obligatorischen Einfiihrung elektronischer Fahrtenschreiber (zur Kontrolle von Lenk- und Ruhezeiten) bald in groBem Umfang genutzt werden. ermoglichen, bereits fiir 10. Das Entgelterhebungssystem schwere Nutzfahrzeuge hat aufgrund der internationalen Dimension dieses Verkehrsbereichs und <lessen Bedeutung fiir die Vollendung des Binnenmarktes besondere Prioritat fiir die Europaische Kommission. Eine hochentwickelte gemeinschaftliche Entgeltregelung fiir schwere Nutzfahrzeuge ware fiir die Verwirklichung der Gebi. ihrengrundsatze eine wichtige Etappe. Das System sollte so konzipiert sein, daB es mit den von Stadten und Regionen entwickelten Gebi. ihrensystemen filr den Verkehr in Ballungsraumen kompatibel ist. Ein elektronisches Gebi. ihrenerhebungssystem fiir Lkw kristallisiert sich als Weiterentwicklung des gegenwartigen Eurovignetten-Systems bereits heraus. Um diesen Trend zu fordern, sollte 13 Die Kommission wird diese Problematik in einer Mitteilung Uber die interoperable elektronische Gebilhrenerhebung in Europa eingehender behandeln. 22 die Option der standardmaBigen elektronischen Gebilhrenerhebung in die einschlagigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft einbezogen werden. Dazu waren jedoch weitere Analysen der technischen Aspekte sowie von Fragen der Harmonisierung und V erwaltung erforderlich. Andere Maj3nahmen 11. Zwischenzeitlich wilrde die Kommission die Mitgliedstaaten bei der abgestimmten Erarbeitung und Realisierung von Systemen zur elektronischen Gebilhrenerhebung unterstiitzen. Das weitere Vorgehen wird in einer Mitteilung der Kommission ilber die interoperable elektronischen Gebilhrenerhebung in Europa erlautert werden. Dabei wird groBtes Augenmerk auf die technische und administrative Interoperabilitat der Systeme gerichtet werden, um unbeschrankte Mobilitat in der ganzen Gemeinschaft zu gewahrleisten. Die Kommission wird femer auf dieser Grundlage einen V orschlag zur Konvergenz des elektronischen Gebilhreneinzugs vorlegen. Mogliche Kilometergebiihr fiir schwere Nutzfahrzeuge Schwere Nutzfahrzeuge verursachen verschiedene Kosten, fiir die sie gegenwartig nicht vollstandig au:fkommen. Kostenfaktoren sind beispielsweise StraBenschaden, Larmemissionen und Umweltverschmutzung; diese Faktoren variieren je nach Fahrzeugtyp, -groBe, -gewicht und Motor. Die Erhebung von Gebilhren nach MaBgabe dieser Kosten am Ort der Nutzung und unter Beriicksichtigung des Fahrzeugtyps ware deshalb an die Kraftverkehrsuntemehmer und wiirde die Deckung der entstehenden Kosten ermoglichen. AuBerdem ist es aufgrund des Territorialitatsprinzips wichtig, daB im Gilterkraftverkehr, der ein intemationales Gewerbe ist, die Gebilhren am brt der Nutzung erhoben werden. ein deutliches Signal ~ Fiir die Erhebung von StraBenbenutzungsgebilhren steht den Mitgliedstaaten eine Reihe technischer Optionen mit oder ohne Einsatz elektronischer Hilfsmittel zur Verftigung. Neufahrzeuge milssen in zwei Jahren mit digitalen elektronischen Fahrtenschreibern zum Messen der zuriickgelegten Strecken ausgeriistet sein, und es wurden Bordsysteme zur Nutzung globaler Satellitenortungs- und -navigationssysteme (GPS) entwickelt, so daB Daten wie Entfemung, Zeit, Ort, Fahrzeugklasse und StraBenkategorie samtlich elektronisch ermittelt un aufgezeichnet werden konnen. Solche Systeme werden bereits im Flottenmanagement eingesetzt. Die Kosten fiir technisch aufwendigere elektronische Bordsysteme betragen ca. 500 ECU pro Fahrzeug, und die in Schweden gewonnenen Erfahrungen weisen darauf hin, daB die Verwaltungskosten beim Einsatz derartiger Systeme relativ gering sind ( ca. 2,6% de Einnahmen). Die Hohe der Gebiihren pro Kilometer konnte zunachst an die Infrastrukturgrenzkosten pro Kilometer und die Oberlastungsgrenzkosten im AuBerortsverkehr gekoppelt werden. In einer vor kurzem im Auftrag der Kommission durchgefiihrten Studie wurden die von schweren Nutzfahrzeugen auf allen StraBen verschiedener Mitgliedstaaten verursachten Kosten naherungsweise kalkuliert. Die Schatzungen der Infrastrukturgrenzkosten liegen zwischen 0,02 ECU/km in Deutschland, und die Oberlastungskosten liegen je nach Verkehrsdichte zwischen 0,02 und 0,3 ECU/km, wobei die Werte abhangig von der Tageszeit erheblich schwanken. Die Gebilhren milBten fraglos nach Fahrzeugklasse, StraBenkategorie und Mitgliedstaat gestaffelt sein, um die verschiedenen Kosten widerzuspiegeln. Die Gebilhrenerhebung auf einer homogenen Grundlage wiirde jedoch die derzeit im europaischen Giiterverkehrsmarkt bestehenden Wettbewerbsverzerrungen beseitigen. in Spanien und 0,08 ECU/km Fiir Fahrzeuge ohne diese elektronische Ausriistung, die nur gelegentlich fi. ir entsprechende Befdrderungen eingesetzt werden, ist eine einfache zeitgebundene oder streckenspezifische Genehmigung (auf Papier) denkbar. Eine solche Genehmigung konnte vor der Fahrt erworben werden und Informationen zu Ort, Fahrzeugtyp und -kategorie, zulassige Fahrtstrecke usw. 23 enthalten. Diese Regelung sollte jedoch nur fiir eine begrenzte Anzahl von Fahrzeugen, vorwiegend aus Staaten, die noch kein elektronisches System einsetzen, angewandt werden. Die Auswirkungen von Kilometergebiihren wurden ebenfalls untersucht. Solche Gebilhren wilrren zu einer besseren Auslastung der Kapazitat schwerer Nutzfahrzeuge und zu Haushaltsnettoentlastungen fiihren und die Verringerung anderer, weniger effizienter Steuem und Abgaben ermoglichen. 12. Die Europaische Kommission muB auch bei der finanziellen Forderung von Forschungs- und Entwicklungsarbeiten sowie Demonstrationsprojekten im Bereich der Anlastung von Verkehrswegekosten eine Rolle spielen. Dabei sollte sozialen Fragen (z. B. Akzeptanz) ein hoher Stellenwert zukommen; Mittel hierfiir werden <lurch das Filnfte Rahmenprogramm fiir Forschung bereitgestellt. 13. Die Kommission wird den gemeinschaftsweiten Austausch iiber optimale Verfahren zur Kostenanlastung im StraBenverkehr weiterhin fordern und Demonstrationsvorhaben im Bereich der Gebiihrenerhebung im innerstadtischen Verkehr unterstiitzen. Um die Umsetzung entsprechender Systeme zu erleichtern, wird die Kommission mit intemationalen Gruppen von stadtischen und regionalen Behorden zusammenarbeiten, die die Einfiihrung von StraBenbenutzungsgebiihren emsthaft erwagen. Sie bringt dabei ein koordiniertes Konzept ein, so daB diese Gruppen die in diesem Bereich geleistete Atbeit und Forschung sowie die gewonnenen Erfahrungen in vollem Umfang nutzen konnen. 14. Ein wichtiger Schritt bei der Entwicklung von Gebiihrensystemen ist die Schaffung harmonisierter Kostenrechnungsmethoden zur Ermittlung der StraBeninfrastrukturkosten. Wie oben angedeutet, ist die Kommission der Auffassung, daB auf diesem Gebiet friihzeitige gemeinsame Diskussionen zu konsensfahigen, potentiell europaweit einsetzbaren Methoden beitragen konnen. 15. Eine weitere von der Kommission unterstiitzte Initiative betrifft die Untersuchung der Behandlung von Unfallkosten bei der Erhebung von Nutzungsgebiihren. Unfallkosten sind theoretisch, empirisch und ethisch ein schwieriges Thema. Die Kosten werden in gewissem Umfang vom Einzelnen oder von Versicherungen getragen, <loch ein Teil der Kosten bleibt extern und wird nicht von den Verkehrsnutzem iibemommen. Indem sichergestellt wird, daB die Preise im Verkehr die Unfallkosten widerspiegeln, erhalten Infrastrukturbetreiber und Verkehrsuntemehmen Anreize zur Verbesserung der Sicherheit, wodurch die Unfallkosten gesenkt wiirden. Die Kommission schlagt vor, weiter zu analysieren, ob und wie Unfallkosten und -risiken besser <lurch Versicherungen intemalisiert werden konnen und in welchem Umfang staatliches Handeln notwendig ist. Dazu sollte eine Sachverstandigengruppe aus Vertretem der Versicherungsbranche, von Hochschulen und V erbraucherschutzorganisationen eingesetzt werden, die in Fragen der optimale~ V erkehrshaftpflichtversicherung beratende Funktionen iibemehmen konnen. 16. Die Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 ilber Beihilfen im Verkehr wird gema. B den hier dargestellten Entgelterhebungsgrundsatzen geandert. Die neuen Vorschriften zu staatlichen Beihilfen werden zu einem faireren Wettbewerb beitragen. IMASSNAHMEN: 24 • Mitteilung Uber interoperable Systeme zur elektronischen Gebilhrenerfassung in Europa. • Vorschlag zur Konvergenz der elektronischen Gebilhrenerfassung und 'diesbezilglichen Normen. • • W eiterentwicklung eines Vorschlages zur Anlastung der W egekosten fur schwere Nutzfahrzeuge und den gewerblichen Personenverkehr. • Einsetzung von Gruppen stadtischer und re~onaler Behorden, die die Einflihrung von StraBenbenutzungsgebiihren emsthaft erwagen. • Einsetzung einer Beratergruppe zur Erarbeitung optimaler Verkehrshaftpflichtversicherungs -regelungen zur Intemalisierung von Verkehrsunfallkosten und -risiken. • Uberarbeitung der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 iiber Beihilfen im Eisenbahn-, StraBen und Binnenschiffsverkehr. 5. ( c) Schienenverkehr in potentiellen Verzerrungen des 1 7. Die groBten Schwierigk,eiten des Schienenverkehrs liegen in der notwendigen Forderung einer effizienten Infrastrukturnutzung, in der Finanzierung neuer Investitionen intermodalen Wettbewerbs <lurch den sowie StraBenverkehr. Die ·Festsetzung von Wegeentgelten nach MaBgabe d~r Grenzkosten ware fiir die Eisenbahnuntemehmen ein Preissignal, das die tatsachlichen Kosten jeder Fahrt widerspiegelt. Gebiihrensysteme der Zukunft sollten grenzkostenorientiert sein; falls hohere Entgelte zur Deckung der Kosten neuer Infrastrukturen notwendig sind, sollten diese Preissignale moglichst nicht verzerrt werden. 18. Um fiir die beiden wichtigsten Landverkehrsarten ahnliche Bedingungen zu gewahrleisten1 legt die Kommission einen V orschlag fiir eirie Richtlinie fiber die Berechnung von Wegeentgelten im Schienenverkehr vor, WQnach die Rohe der Entgelte von den Infrastrukturgrenzkosten abhangig gemacht werden soll. Diese Richtlinie sollte in Phase I verabschiedet werden. Nach dem Vorschlag sind Gebilhren zur Kostendeckung zulassig, wenn der Infrastrukturbetrieb andemfalls nicht wirtschaftlich ware. Solche Gebi. ihren sollten ohne Wettbewerbsverzerrungen erhoben werden, beispielsweise indem bei weniger preissensiblen Personenverkehrsdiensten ein hoherer Kostendeckungsgrad erreicht wird. Die Differenzierung der Entgelte zur Beri. icksichtigung extemer Kosten ware ebenfalls zulassig, da die extemen Kosten des Schienenverkehrs geringer sind als die einiger anderer V erkehrstrager. 19. Eine effizientere Losung wilrde die Anlastung der ·extemen Grenzkosten erfordem. Die Kommission wird deshalb im Laufe der Phase II und zur Ermittlung von Entgelten fiir exteme Auswirkungen die Erhebung larmabhangiger Umweltgebi. ihren fiir den Schienenverkehr - parallel zu Gebiihren fiir sonstige exteme Auswirkungen anderer Verkehrstrager - pri. ifen. 20. Die Nachfrage nach bestimmten Strecken, Linien, Streckenabschnitten und Bahnhofen hangt von der Tageszeit, der Art der Beforderung ·und der Verfiigbarkeit altemativer Routen ab. Deshalb sollten die von den Eisenbahnuntemehmen zu zahlenden Entgelte im Prinzip fiir verschiedene Strecken und Tageszeiten unterschiedlich hoch sein, um die begrenzte Kapazitat widerzuspiegeln und eine effizientere Kapazitatszuweisung zu gewahrleisten. Im genannten Kommissionsvorschlag werden solche Gebuhren befiirwortet. 25 21. In Phase III wilrde versucht, die Kapazitatszuweisung im Schienenverkehr effizienter jedoch weitere Forschungsarbeiten notwendig. Ein zu gestalten. Dazu sind entsprechendes Vorhaben wird im Zuge des 4. Rahmenprogramms der Europaischen Gemeinschaft technologischen Entwicklung und Demonstration gefordert. im Bereich der Forschung, MASSNAHMEN: • Vorschlag fiir eine Richtlinie des Rates ilber die Zuweisung von Fahrwegkapazitat und die Berechnung von Wegeentgelten im Schienenverkehr. • Uberarbeitung der Verordnung (EWG) Nr. 1107 /70 iiber Beihilfen im Eisenbahn-, StraBen und Binnenschiffsverkehr. 5. ( d) Binnenschiffsverkehr fiir alle Verkehrsarten ein. Deshalb werden 22. Die Kommission setzt sich filr mehr Transparenz und Konsistenz in den Gebiihrengrundsatzen im Binnenschiffsverkehr wie in anderen Verkehrstragem gemeinsame Normen fiir die Gebiihrenerhebung sowie gemeinsame Buchhaltungs- und Kostenrechnungsverfahren zur Ermittlung der Infrastrukturkosten angestrebt. Die Grenzkosten des Binnenverkehrs sind sehr gering, und Beforderungen sind neben der Wasserwirtschaft und -versorgung nur eine der Nutzanwendungen von BinnenwasserstraBen, was bei Berechnungen von Nutzungsgebiihren fiir BinnenwasserstraBen beri. icksichtigt werden sollte. Ferner sind sowohl die finanziellen als auch die okologischen Kosten des Binnenschiffsverkehrs im Vergleich zu anderen Verkehrstragem sehr gering. 23. Da das Kostenniveau niedrig ist und keine Hinweise auf nennenswerte Wettbewerbsverzerrungen <lurch gegenwartige Gebilhrenpraktiken vorliegen, ist die Kommission der Auffassung, daB der AusschuB sich mit einer Reform der Gebiihren im Binnenschiffsverkehr befassen sollte und in der dritten Phase Vorschlage fiir Anderungen vorgelegt werden sollten. MASSNAHME: • Uberarbeitung der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 iiber Beihilfen im Eisenbahn-, StraBen und Binnenschiffsverkehr. 5. ( e) Luftverkehr Flugsicherung (ATS) der und 24. Die derzeit fiir die Inanspruchnahme von Luftverkehrsdiensten erhobenen Gebilhren umfassen in erster Linie Streckennutzungsgebiihren, die entsprechend dem Gewicht des Flugzeugs sowie Nahverkehrsbereichsgebiihren, bei deren Berechnung die zuriickgelegte Flugstrecke nicht beriicksichtigt wird. Diese Gebiihren dienen nicht nur zur Deckung der variablen Kosten, sondern auch der Gesamtkosten, wobei die Kosten fur den Umweltschutz oder die Verkehrsiiberbelastung nicht vollstandig beriicksichtigt werden. Die Grundsatze filr die internationalen Erh~bung von Gebiihren fiir Flugsicherungsdienste werden von zuri. ickgel~gten Flugstrecke berechnet werden, 26 Organisationen (ICAO, Eurocontrol) festgesetzt. Im Rahmen von Eurocontrol wurde ein multilaterales Ubereinkommen von 27 europaischen Staaten (darunter alle EU Mitgliedstaaten auBer Finnland) getroffen, um bei der Berechnung, der Kostenbasis und der Erhebung von Gebi. ihren eine gemeinsame Politik zu verfolgen. Danach werden die Einnahmen von Eurocontrol anhand des sogenannten "Gebilhrensatzes" erhoben, <lessen Berechnung <lurch eine dem Verkehrsvolumen entsprechende Aufteilung der Luftverkehrsdienstkosten erfolgt. 25. Da die derzeitigen Gebilhren in relativ hohem MaBe harmonisiert und differenziert sind und die bestehenden Gebilhrenmechanismen die tatsachlichen lnfrastrukturkosten und zum Teil auch die Kosten der Verkehrsilberlastung widerspiegeln, besteht in diesem Bereich kein unmittelbarer Handlungsbedarf fiir die Kommission. Um effizientere Gebilhren auf der Grundlage des Nutzer- und Verursacherprinzips zu entwickeln, sollten die Gebilhrenstrukturen neben der zurilckgelegten Flugstrecke und dem Gewicht des Flugzeugs auch noch folgende Faktoren berilcksichtigen: • Triebwerktyp/Treibstoffart (um die von der TriebswerksgroBe abhangigen Emissions- und Larmkosten zu erfassen) und • Reisezeit ( da die Verkehrsbereichskosten in Spitzenbelastungszeiten ansteigen). 26. Wenn diese unterschiedlichen Kosten von den Gebilhren deutlich erfaBt werden, so daB Luftraumnutzer lediglich fiir die in Anspruch genommenen Dienste und die hierdurch verursachten Kosten zahlen, dann konnen die Luftverkehrsunternehmen entsprechend reagieren, indem sie Streckenfiihrung, Reisezeit, Luftfahrzeug, Treibstoff, Triebwerke usw. andern. 27. Der AusschuB sollte die Moglichkeiten starkerer Kostenbezogenheit der Gebilhren untersuchen, insbesondere in bezug auf die Kosten von La. rm- und Schadstoffemissionen des Luftverkehrs. Es wird davon ausgegangen, daB eine vollige Deckung der Kosten fiir Luftverkehrsdienste erzielt und somit deren angestrebte Privatisierung vorangetrieben werden der Verkehrsi. iberlastung sowie externe Kosten widerspiegeln. Infrastrukturkosten die Gebilhren kann, wenn und Kosten 28. Die Kommission vertritt im Hinblick auf die Besteuerung von Flugkraftstoff derzeit die Haltung, daB eine solche Besteuerung eingefiihrt werden sollte, · sobald_ die internationale Rechtslage der Gemeinschaft die Erhebung entsprechender Steuem von allen Luftfahrtunternehmen (auch aus Drittstaaten) ermoglicht. Diese Politik wurde im AnschluB an eine Prilfung bestehender obligatorischer Steuerbefreiungen und einen Bericht hierzu festgelegt. Uni mehr lnformationen i. iber die Auswirkungen dieser Politik zu erhalten und einem Ersuchen des Rates Folge zu leisten, hat die Kommission eine umfassende Studie zu den Folgen einer solchen Besteuerung in Auftrag gegeben. Die Ergebnisse werden im Herbst 1998 vorliegen. Die Studie wird die Grundlage bilden fiir weitergehende Diskussionen im Rat der Europaischen Union und im Europaischen von Par lament Energieerzeugnissen. der Kommission zur Besteuerung den V orschlag fiber I MASSNAHMEN: 27 • Mitteilung tiber Luftverkehr und Umwelt • Weitere MaBnahmen auf der Grundlage der Studie tiber die Besteuerung von Flugtreibstoff • Analyse der Moglichkeiten, den Verschmutzungsgrad anzubinden, anstatt filr diesen Bereich eine gesonderte Regelung zu treffen. Flugverkehrskontrollgebiihren an • Grilnbuch tiber die Finanzierung der Luftverkehrsmanagement-Insfrastruktur Flughafen 29. Um die Nutzung der Flughafen zu verbessem und die Moglichkeiten einer exzessiven Gebtihrenpolitik zu verringem, wird in dem V orschlag der Kommission filr eine Richtlinie des Rates tiber Flughafengebtihren der Grundsatz des "Kostenbezugs" eingefilhrt. Dieser Grundsatz besagt, daB die Flughafengebtihren auf der Grundlage der Kosten der vom Flughafen bereit gestellten Einrichtungen und Dienste berechnet werden sollten, um eine vertretbare Kapitalrendite, einen angemessenen Abschreibungssatz filr das Betriebsvermogen und ein effizientes Kapazitatsmanagement zu ermoglichen. Mit eine bessere Transparenz der der vorgeschlagenen Richtlinie Rechnungsfilhrung obligatorische Konsultationsverfahren eingefiihrt werden. F emer wilrde der Vorschlag, so fem er angenommen wird, Moglichkeiten zur Einfiihrung von Uberlastungsgebiihren (Spitzenverkehrszeit vs. Normalverkehrszeit) und zur Anpassung der Gebtihren an Auswirkungen auf die Umwelt (z. B. Lann) sowie Bestimmungen zur Ermittlung der Flughafeneffizienz beinhalten. erzielt werden, Flughafen indem femer soll der · 30. In Erganzung dieses Konzepts mull auch das Verfahren der Slotvergabe verbessert werden. Daher beabsichtigt die Kommission, die geltende Verordnung tiber die Zuweisung von Zeitnischen zu tiberarbeiten. Langfristig ware eine weitere Anpassung an die in diesem WeiBbuch dargestellten allgemeinen Grundsatze der Gebiihrenerhebung wtinschenswert. MASSNAHMEN: • Verabschiedung der Richtlinie des Rates tiber Flughafengebilhren • Mitteilung tiber Luftverkehr und Umwelt • Mitteilung tiber den Luftverkehrsmarkt • Mitteilung tiber Flughafenkapazitat und Entwicklung der Flughafenkosten in der EU ( einschlieBlich MaBnahmen zum Abbau der Verkehrstiberlastung) 5. (t) Seeverkehr Seeschiffahrt 31. In der Seeschiffahrt liegen die Infrastrukturkosten und extemen Kosten relativ niedrig, obwohl die Schwefeldioxid- und Stickstoffemissionen betrachtlich sind und AnlaB zur Besorgnis geben. Deswegen sollten die vorbereitenden MaBnahmen in der 28 ersten Phase auch die Schadstoffemissionen in der Schiffahrt vor dem Hintergrund der Diskussionen berticksichtigen, die derzeit zu dieser Frage auf internationaler Ebene gefilhrt werden. Die Rechtsvorschriften - der Gemeinschaft sehen derzeit eine obligatorische Steuerbefreiung fiir auf Schiffen verwendete Kraftstoffe vor. In der zweiten Phase soil die Einfiihrung von Mindestnormen fiir die Treibstoffqualitat erortert werden und die Kommission sollte sich ebenfalls mit Moglichkeiten befassen; Treibstoffgebilhren einzufiihren, die abhangig von der Umweltbelastung variieren. Alternativ hierzu konnten Fahrrinnengebilhren eingefiihrt werden, die ahnl. ich differenziert zu gestalten waren. Auch in diesem Fall miillten die beabsichtigten Anderungen mit den Bestimmungen der international geltenden. Vereinbarungen in diesem Bereich vereinbar sein. Deshalb werden Erorterungen iiber die Anpassung der Nannen und Gebiihren auch in internationalen Faren wie MARPOL zu filhren sein. Hafen und Seeverkehrsinfrastruktur 32. Wie schon im Griinbuch der Kommission iiber Hafen und Seeverkehrsinfrastruktur dargelegt, sollte die Politik der Gemeinschaftshafen darauf abzielen, gleiche Wettbewerbsbedingungen fiir alle Hafen in der EU zu schaffen und gleichzeitig die Nutzung des gesamten Hafensektors zu optimieren. Ein gemeinschaftlicher Rahmen fiir die Erhebung von Hafengebilhren kann ein wertvoller Beitrag zur Verwirklichung dieses Ziels sein. Daher ist die Kommission der Ansicht, daB Hafenbenutzer gema. B den in diesem W eiBbuch dargelegten Grundsatzen filr die von ihnen verursachten Kosten zahlen sollten. Es trifft zu, daB eine grenzkostenorientierte Entgelterhebung nicht immer ausreichen wiirde, den Nutzern die gesamten Infrastrukturkosten ~lasten. Daher sollten hohere Entgelte zulassig sein, solange diese nicht wettbewerbsverzerrend wirken. Deswegen wiirde in diesem Bereich eine Kostenanlastung voraussetzen, bei der mindestens die Grenzkosten gedeckt werden sollen. ein gemeinschaftlicher Rahmen 33. Die Debatte um das Griinbuch hat gezeigt, daB ein breiter Konsens -Uber die Notwendigkeit besteht, die Hafenfinanzierung transparenter zu gestalten. Als erster Schritt in diese Richtung ist eine Bestandsaufnahme der Systeme vorzunehmen, mit denen die groBten Hafen der Gemeinschaft finanziert werden, damit ein Uberblick dartiber entsteht, wie die offentlichen und privaten Finanzierungsmittel verwendet werden. Die Kommission wird darum bemiiht sein, dieser Bestandsaufnahme Prioritat einzuraumen. Das gleiche gilt filr eventuelle Anderungen der Rechnungsfilhrung und Berichtpflicht, die sich als erforderlich erweisen konnten. Ferner besteht erhebliches Interesse daran zu klaren, inwieweit sich die Wettbewerbsvorschrift~n des Vertrags auf Investitionsentscheidungen im Hafensektor auswirken. Diese MaBnahmen sollen parallel zur direkten Kontaktaufnahme mit den Interessenverbanden des Hafensektors durchgefilhrt werden, deren enge Zusammenarbeit einen entscheidenden Beitrag zu einer friihzeitigen Verwirklichung dieses Vorhabens leisten kann. 34. Aus nachfolgend erlauterten Grunden konnte eine · staatliche Beihilferegelung keine vollstandige Losung der Probleme dieses Sektors bewirken, da sie lediglich Subventionen fiir einzelne Unternehmen, jedoch nicht die Bereitstellung der offentlichen Infrastruktur betrifft, zu der alle gleichermaBen Zugang haben. Dementsprechend ware es ebenfalls erforderlich, die Arbeiten an einem gemeinschaftlichen Rahmen fiir Hafengebilhren als Bestandteil eines umfassenderen Konzepts zur Koordinierung der 29 unter Punkt 5(h) erlauterten In diesem Zusammenhang soll auch die Bereitstellung einer Seeverkehrsinfrastruktur auBerhalb der Hafen behandelt werden. Infrastrukturinvestitionen fortzusetzen. MASSNAHMEN: • Bestandsaufnahme der Systeme zur Hafenfinanzierung und Transparenz der Rechnungsfiihrung • Bewertung der Notwendigkeit einer eingehenderen Erlauterung der Leitlinien iiber staatliche Beihilfen im Hafensektor • Entwicklung eines Rahmens fiir Hafengebiihren 5. (g) Verkehrsbezogene Steuerpolitik 35. ,. Die Schaffung eines Rahmens fiir die Erhebung von Infiastrukturgebiihren miiBte in Abstimmung mit der Entwicklung bestehender Gemeinschaftsrahmen fiir die Mehrwert und Treibstoffverbrauchsteuer erfolgen. 36. Die Erhebung der Mehrwertsteuer unterliegt einer gemeinschaftsweiten Regelung nach der Sechsten Richtlinie 77/388/EWG des Rates zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten iiber die Umsatzsteuem - Gemeinsames Mehrwertsteuersystem. Die Mehrwertsteuer ist in der Gemeinschaft ' als allgemeine Verbrauchsteuer zum Erzielen staatlicher Einnahmen konzipiert. Sie ist deshalb kein besonders geeignetes Instrument fiir das Verfolgen verkehrspolitischer und sonstiger nichtfiskalischer Ziele (z. B. Umweltschutz). Die mehrwertsteuerliche Behandlung des Personenverkehrs und der einzelnen Verkehrstrager ist in den einzelnen Mitgliedstaaten fiihrt die unterschiedliche jedoch mehrwertsteuerliche Behandlung den Verkehrstragem. zu Wettbewerbsverzerrungen recht untei:schiedlich. In em1gen Fallen zwischen 37. Die Kommission hat diese Problematik erkannt und eine Studie iiber das Mehrwertsteuersystem und seine Auswirkungen auf den Wettbewerb im Personenverkehr in Auftrag gegeben. Sie wird im Laufe des Jahres ein Diskussionspapier mit Anderungsoptionen vorlegen. Die ' in Betracht gezogenen Optionen miissen gewahrleisten, daB in der EU niedergelassene Verkehrsbetreiber gegeniiber ihren Konkurrenten auBerhalb der EU nicht benachteiligt werden und daB auch im Wettbewerb Im zwischen Verkehrstragem Benachteiligungen moglichst vermieden werden. Konsultationsverfahren vorgebrachte Vorschlage fiir Anderungen miissen im Lichte der Entwicklung des kiinftigen gemeinsamen Mehrwertsteuersystems ausgearbeitet und gepriift werden. Der Ausbau offentlicher Personenverkehrsdienste sollte durch die Mehrwertsteuer nicht beeintrachtigt werden. Bei der Erarbeitung und Einfiihrung von Gemeinschaftsregeln und -leitlinien zur Besteuerung im Verkehrssektor und der schrittweisen Einfiihrung des vorgeschlagenen Infrastrukturgebiihrenkonzepts sollten diese Grundsatze eingehalten werden. Ziel muB die Schaffung eines wirklich ausgewogenen Gebiihrensystems fiir alle Verkehrsarten sein. 30 38. Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zu Mindestsatzen fiir Verbrauchsteuem auf Motorkraftstoffe liegen vor. Die Moglichkeit, diese Mindestsatze zu iiberschreiten, wird von den meisten Mitgliedstaaten genutzt. Am 12. Marz 1997 verabschiedete _ die Kornmission einen V orschlag fur eine Richtlinie des Rates zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen (KOM[97] 30). Das wesentliche Ziel des Vorschlags ist eine Erweiterung des bestehenden Gemeinschaftssystems -Uber Mineralole hinaus auf andere, konkurrierende Energieerzeugnisse. Durch den neuen Vorschlag werden die gemeinschaftlichen Mindeststeuersatze u. a. fur Motorkraftstoffe ( die 1992 festgelegt wurden und daher oftmals weit unter den von den Mitgliedstaaten angewandten Steuersatzen liegen) aktualisiert. Die vorgeschlagenen Erhohungen sind -Uber einen Zeitraum von vier Jahren gestaffelt. Im ersten Schritt soll der Mindeststeuersatz fiir unverbleites Benzin um 45% angehoben werden; fiir Diesel wird eine Erhohung um 27% vorgeschlagen. Gegenwartig wenden die meisten Mitgliedstaaten Steuersatze an, die weit -Uber den Mindestsatzen lie gen. Die Auswirkungen des V orschlags auf die meisten einzelstaatlichen Steuersatze waren deshalb begrenzt. Der neue Rahmen wiirde fur die Mitgliedstaaten mehr Freiraum zur Differenzierung der Steuersatze fiber den Mindestsatzen schaffen. Ferner wiirde er im Verkehr den Mitgliedstaaten, die MaBnahmen zur direkten Kostenanlastung einfiihren, unter bestirnmten Umstanden ermoglichen, die Besteuerung von Kraftstoffen selbst unter die nach den neuen Richtlinie geltenden Mindestniveaus zu senken. Die Annahme dieses Kornmissionsvorschlages wilrde die Lage im Hinblick auf die unterschiedlichen Steuersatze fur Dieselkraftstoff verbessem. 3 9. Die Kornmission hat die Lage auf dem Gebiet der _ Kraftfahrzeugsteuer in der Europaischen Union eingehend gepruft und beabsichtigt, die in diesem Bereich bestehenden Probleme auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Prufung im Laufe des J ahres 1999 anzugehen. Effiziente lnfrastrukturbereitstellung fiir 40. Fur die Entwicklung effizienter Infrastrukturinvestitionsniveaus ist eine strenge Kosten-Nutzen-Analyse erforderlich, bei der samtliche Kosten - einschlieBlich der sind, Kapitalkosten - , die berucksichtigt werden. Fur neu erstellte Infrastrukturen sollten Gebiihren auf der · Grundlage des Grenzkostenprinzips erhoben werden, es sei denn, die Erstellung neuer Infrastrukturen lieBe sich nur -Uber hohere Gebilhren zur Deckung der Kapitalkosten bewerkstelligen. Die entsprechenden Vorschriften sollten ein groBeres MaB an privater oder eme Infrastrukturfinanzierung Investitionsrentabilitat unverzichtbar sind. Investitionsentscheidungen ausschlaggebend off entlicher zulassen, sogar fiir die 41. Mangelnde Koordinierung bei der Bewertung von Investitionsvorhaben kann erhebliche Verzerrungen verursachen. So kann beispielsweise das AuBerachtlassen gewisser Vorteile fur Staatsangehorige von Drittlandem zu einer Unterbewertung des Gesamtnutzens tragfahiger V orhaben und somit zu einer unzureichenden Bereitstellung von Infrastruktur im Rahmen der transeuropaischen Verkehrsnetze fiihren. Dies ist einer der Grilnde fiir das Bestehen einer TEN-Haushaltslinie und der MaBnahmen auf Gemeinschaftsebene. Im gegenteiligen Fall kann es zu einer Oberlappung bei der Bereitstellung von Infrastruktur kommen, wenn die Mitgliedstaaten die Kosten neuer Infrastrukturvorhaben, die eine Anbindung an andere Mitgliedstaaten herstellen, unberilcksichtigt lassen. Solche Kosten konnen entstehen, wenn bestehende Anlagen <lurch Anlagen im neuen Vorhaben ersetzt werden. Eine deraJ;tige Entwicklung ist 31 besonders wahrscheinlich, wenn die Preise in der neuen Anlage niedrig sind. Gerade im Falle von international miteinander im Wettbewerb stehenden Verkehrsterminals, insbesondere Hafenterminals und Terminals filr den kombinierten Verkehr, fallt dies ins Gewicht. 42. Durch eine Anwendung der Vorschriften iiber staatliche Beihilfen auf den Bereich der Infrastrukturinvestitionen konnen Wettbewerbsverzerrungen beseitigt werden, die durch die Bereitstellung offentlicher Mittel filr bestimmte Unternehmen oder die Herstellung bestimmter Outer entstehen. So finden beispielsweise die V orschriften fiber staatliche Beihilfen 14 in Fallen Anwendung, in denen offentliche Mittel fiir die Bereitstellung von Infrastruktur filr einen spezifischen Betreiber verwendet werden, und diesem somit einen unlauteren Wettbewerbsvorteil gegeniiber seinen Konkurrenten verschaffen. In den vergangenen Jahren hat sich die Beteiligung privaten Kapitals und/oder Managements in Infrastrukturvorhaben zunehmend verstarkt. In diesen Fallen wurde die Ansicht vertreten, daf3 das betreffende Unternehmen einen potentiellen Vorteil hat, wenn die vom Staat bereitgestellte Hilfe das zur Erlangung des angestrebten Ziels erforderliche MaB uberschreitet. Eine nichtdiskriminierende Ausschreibung ist eine Moglichkeit, zu gewahrleisten, daf3 die Beihilfe das erforderliche MaB nicht iiberschreitet15. Werden keine Ausschreibungen durchgeftihrt, muB die Kommission die Finanzvereinbarungen einer besonders sorgfaltigen Uberpriifung unterziehen. derartig anderen gegenuber 43. Andererseits ist es unwahrscheinlich, dafi ein spezifisches Unternehmen oder zu Produkt Wettbewerbsverfalschungen und Beeintrachtigungen des Handels zwischen den Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag kommt, wenn die Verkehrsinfrastruktur direkt von staatlichen Stellen finanziert und verwaltet wird und alien derzeitigen und potentiellen Nutzern offen steht. Aus diesem Grund galten Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur traditionell als allgemeine wirtschaftspolitische MaBnahmen, die nicht unter die Vorschriften iiber staatliche Beihilfen fallen. bevorteilt werden, dafi es· 44. Die Vorschriften iiber staatliche Beihilfen spielen jedenfalls eine immer wichtigere Rolle, da sich die Mitgliedstaaten filr die Entwicklung und das Management der Verkehrsinfrastruktur in verstarktem Maile privaten Unternehmen zuwenden. Deshalb muB genau ermittelt werden, wo der Einsatz offentlicher Mittel fiir die Infrastruktur bestimmte Unternehmen in einer Weise fordert, die den Wettbewerb verfalscht und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeintrachtigt. Die Kommission beabsichtigt, ihr Konzept filr staatliche Beihilfen zur Infrastruktur im Landverkehr in Anwendung von Artikel 77 EG-Vertrag durch eirie Uberarbeitung der Verordnung (EWG) Nr. 1107 /70 klarer zu gestalten und zu aktualisieren. Ferner wird sie bewerten, inwieweit eine weitere Klarung der Leitlinien fiir staatliche Beihilfen, insbesondere fiir Hafen und sonstige Terminals, erforderlich ist. Allerdings sind weiter Mafinahmen erforderlich, um zu gewahrleisten, daB - offentliche Investitionen weder ungenutzte Uberkapazitaten noch unlauteren Wettbewerb verursachen. Die Kommission insbesondere umfangreiche - 14 Leitlinien filr staatliche Beihilfen in der Luftfahrt, ABl. Nr. C 350 v. 10. 12. 1994, S. 5, Aosatz 12 (2). lS S. KOM(97) 453 endg. , Abschnitt 2. 2. 32 ist der Ansicht, dal3 eine auf Artikel 129c Absatz 2 16 beruhende Initiative einer freiwilligen Investitionskoordinierung ein erster Schritt sein konnte, dieses Ziel zu erreichen. Anhand der hierbei erzielten Ergebnisse wird zu bewerten sein, ob weitere. zwingende Mafinahmen auf dem Gebiet der Investitionskoordinierung erforderlich sind. 45. Die Initiative zur freiwilligen Koordinierung von Investitionsvorhaben muB sich auf eine gewisse methodische Konvergenz bei der Analyse der sozialen Kosten und des Nutzens sowie auf Verfahren fiir die Koordinierung stiitzen. Da die hierzu notwendige fiir die Errilittlung. des Kosten-Nutzen-Analyse transeuropaischen Nutzens von TEN-Vorhaben iibereinstimmt, muB die Entwicklung der Methodik im Rahmen der Vorbereitungen einer kiinftigen Uberarbeitung der TEN-V Leitlinien (Thema: transeuropaischer Nutzen) fortgefiihrt werden. im wesentlichen mit jener MASSNAHMEN: • Initiative zur freiwilligen Investitionskoordinierung (Artikel 129 c Absatz 2) • Bewertung der Notwendigkeit einer Klarung der Leitlinien fiir staatliche Beihilfen, insbesondere fiir Hafen und andere Terminals • Uberarbeitung der Verordnung (EWG) Nr. 1107 /70 des Rates ilber Beihilfen im Eisenbahn-, Strafien- und Binnenschiffsverkehr 16 Die Mitgliedstaaten koordinieren untereinander und in Zusammenarbeit mit der Kommission einzelstaatliche MaBnahmen, die einen bedeutenden Beitrag zur Verwirklichung der in Artikel 129b aufgefiihrten Ziele leisten konnen. Die Kommission kann in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten die einer Verstarkung dieser Koordinierung forderlichen MaBnahmen ergreifen. 33 Ubersicht: Vorschriften (und Mallnahmen •) der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Anlastung der Verkehrsinfrastrukturkosten Erste (laufende) Phase: Definition und Auf stellung eines detail lierten Konzepts filr die Anlastung der Kosten. (2001- Dritte konsequenten alle Zweite Phase 2004): Konsolidierung einer GebUhrenpolitik filr den gelten Straf3en-, Schienen- und Anlastungsgrunds!tze. Luftverkehr und die Hafen. Phase: Voll- sUindige Umstellung: filr. Verkehrstdiger gleichen die Sach verstandigen ausschuB Straf3en lnanspruch- Wie in Phase I, plus Laufende Arbeiten. der • Volle nahme des Ausschusses Oberarbeitung nationaler Sachverstan- Anlastungsverfahren. diger fiir die Anlastung der Verkehrsinfra- strQkturkosten bei der Ausarbeitung von Me- thoden zur Berechnung der Verkehrsgrenz- kosten, versUirkte Ent- der Rech- wicklung nungsfiihrung auf Ebene Mitgliedstaaten, der Entwicklung von Buchfilhrungsmethoden, die eine Kostendeckung fiir Terminals gew!hrleisten, Beratung Bereichen in For- Statistik, schungsbedarf und Prioritaten. den Obligatorische Kosten bezogenheit der LKW Gebilhren, Moglichkeit einer Ausdehnung auf alle Verkehrstr!ger. Forderung von Strafien benutzungsgebilhren. Differenzierte GebUh rengestaltung fiir den gewerblichen Verkehr (z. B. Fahrzeugtyp, Grenzkostenbezogen heit ), be grenzt auf die durch schnittl. lnfrastruktur kosten. Mitteilung Uber die elektronische Gebilhrenerhebung. allerdings ' •Einrichtung einer Be ratergruppe zur Ausar beitung der optimalen Praktiken fiir Kraft fahrzeughaftpflichtver sicherungen. der Ge Forderung harmonisier ter elektronischer Systeme zur Gebilhren erhebung (z. B. elektr. Flottenilberwachung). Anhebung bilhrenobergrenze die durchschnittl. Infra strukturkosten und ex temen Kosten (Struktur auf der Grundlage der Grenzkosten und exter nen Kosten). auf • Weitere Entwicklung moglicher Systeme, Normen und Konver 'genzvorschlage fiir die elektronische Gebilhren erhebung bei Lkws. •FuE Straf3enbenutzungs gebilhren im stadtischen •Untersuchung der Op tionen fur Verringerun gen verkehrsbezogener 34 Eisenbahn Binnenschiffahrt Flugsicherung Bereich. Steuem und Abgaben. • Demonstrations vorhaben nutzungsgebilhren sUidtischen Bereich. StraBenbe im • Vereinfachte filhrung Gebilhren fUr Lkws. von Ein- Km- filr eine • Vorschlag Richtlinie des Rates Uber die Berechnung v. on Wegeentgelten im Schienenverkehr auf der Grundlage einer entfer nungsabhangigen An- der Grenz- lastung kosten, fakultative Zusatzgeblihren (Ober grenze: Durchschnitts- den kosten) Personenverkehr und Ausgleichszahlungen fiir nicht erfaBte exteme Kosten konkurrierender Verkehrstrager. ftir Die derzeitigen Gebilh ren sind (in der Regel) kostengebunden und nutzerbezogen. •Mitteilung Uber Luft verkehr und Umwelt. •Mitteilung Uber den Luftverkehrsmarkt. •Fortfiihrung der Studie Uber die Besteuerung von Flugtreibstoff. •Prilfung der M5glich keiten, Streckenge bUhren an den Ver schmutzungsgrad anzu binden, ein gesondertes System ein zuftihren. anstatt •Grilnbuch Uber Finanzierung Flugsicherungs- die der •Prilfung Uirmgeblihren. eventueller Aktualisierung u. Vor schlag einer Ausdeh nung der grenzkosten orientierten Gebilhren regelung auf die Eisen bahnuntemehmen, zur Deckung der Kosten von Infrastruktur und extemen Auswirkungen. die Richtlinie Uber Infra Anlastung der strukturkosten und der extemen Kosten Infra- Aktualisierung ilber Richtlinie strukturgebilhren und die Anlastung extemer Kosten ( obwohl exteme durch auch Kosten Flughafengeblihren erfaBt werden. 35 Infrastruktur. Flughafen Richtlinie kostenbezogene hafengebUhren. Uber Flug- Verbindliche Anlastung Aktualisierung externen Ko~ten der Lande- (Beispiel: gebtihren in Schweden). • Verabschiedung Richtlinie Flughafengebilhren. der Uber - Seeverkehr Hafen und Seeverkehrs- in frastruktur Staatliche Beihilfen • Mitteilung Luftverkehr Umwelt. Uber. und •Mitteilung Uber den Luftverkehrsmarkt. •Mitteilung Uber Flug haf enkapazitaten und die Entwicklung der Flughafenkosten in der ( einschl. MaB EU nahmen zum Abbau der Verkehrsilberlastung). von •Prilfung MaBnahmen zum Abbau der Treibstoff- emissionen. • Verbesserung internationalen Nonnen. der Aktualisierimg. •Gemeinschaftsinstru- ment zur Durchsetzung von Nonnen. Infra- Aktualisierung • Bestandsaufnahme der Richtlinie Uber mit strukturgebtihren Subventio staatlichen kostenbezogener Ge- nierung und GebUhren staltung der GebUhren. praktiken in Hafen Anbindung der Grenz- Infra- an kosten strukturkosten und externe Kosten. • Durchfuhrung der Richtlinie Uber Hafen gebtihren evtl. Aktualisierung der alle auf einer StraBen- Prilfung Struktur und Verkehrsarten. Klarung und Aktuali- sierung der Vorschriften Ausdehnung fur Beihilfen im Eisen- bahn-, B innenschiffsverkehr gemaB Artikel 77 EG- Vertrag. u. a. zahlun~en fur nichtge- Hafen und Flughafen. deckte externe Kosten konkurrierender Verkehrstrager. von Ausnahmen Leitlinien fur staatliche im Bereich fur Ausgleichs- Beihilfen Entwicklung • •Uberarbeitung der Verordnung (EWG) Nr. 36 und der 1107/70 Leitlinien tiber staatliche Beihilfen Initiative • freiwilligen Koordinierung Investitionsvorhaben zur von Energiesteuer/Mehr- wertsteuer der •Prilfung Notwendigkeit einer Kia. rung der Leitlinien fur staatliche Beihilfen. im Harmonisierung. Die Besteuerung darf Weitere Entscheidungen nicht Verkehrssektor verzerren die Entwicklung effizienter Infrastrukturgebilhren hemmen. oder Weitere Harmonisierung. •Annahme Vorschlags Einfuhrung Energiesteuer. tiber eines die einer • Diskussionspapier, evtl. gefolgt von einem eine Vorschlag die Richtlinie Einfuhrung der Mehr- wertsteuer im Verkehrs- sektor. fur tiber 6. SOZIOOKONOMISCHE BEWERTUNG DER STRATEGIE· 6. (a) Allgemeine Auswirkungen auf die Wirtschaft 1. Es wird davon ausgegangen, dal3 die Entwicklung eines Gemeinschaftskonzepts fiir die koordinierte Kostenanlastung im Verkehr auf der Grundlage effizienter Gebilhren mit erheblichen Vorteilen fur <las gesamte Gemeinwesen verbunden sein wird. Sie di. irfte eine unmittelbare Verbesserung der technologischen, operationellen und organisatorischen Leistungsfahigkeit bewirken, <las modale Gleichgewicht in beschranktem, jedoch wi. inschenswerten Mal3e verandem und die immer grol3ere Nachfrage nach Mobilitat geringfligig einschranken. 17 Die Kommission hat eine Reihe von Studien iiber die Industrie, Verbraucher, Auswirkungen solcher Gebtihrensysteme auf Wirtschaft, 17 EKVM 1998. 37 Kohasion und Gebiete in Randlage erstellt18. Die wichtigsten SchluBfolgerungen dieser Studien laufen daraus hinauf, daB effiziente Gebi. ihrenerhebungssysteme im allgemeinen einen Nutzen fiir alle genannten Politikbereiche mit sich bringen, sofem die Ertrage effizient eingesetzt werden. 2. Aus volkswirtschaftlicher Sicht w~rden langfristig keine oder nur geringe unmittelbare Auswirkungen auf das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts erwartet, doch ist ein Sekundarnutzen <lurch die Ri. ickfiihrung von Einkunften moglich. Da gemeinsame Gebi. ihrenregelungen femer die potentiell negativen Auswirkungen einer konkurrierenden Besteuerung dampfen, wiirde die Umstrukturierung der Steuersysteme mit dem Ziel eines Abbaus verzerrender Steuem und Abgaben erleichtert. Ein nP-ues Gebi. ihrensystem konnte sich- zum Teil in Abhangigkeit von entsprechenden Steuerreformen- positiv'auf die Beschaftigungslage auswirken. So ware beispielsweise eine Weitergabe eines Teils der Einnahmen in Form einer Lohnkostensenkung denkbar. F emer konnte ein Wechsel von der Steuer- zur Gebi. ihrenpolitik klare Einnahmensgrundlagen schaffen und die Bedingungen fiir Privatinvestoren und den Betrieb der Infrastruktur verbessem. 3. Die Intemalisierung der Umweltkosten wiirde zu einer groBeren Effizienz im Bereich des Umweltschutzes ftihren: Wenn die Gebi. ihren die Grenzkosten fiir Emissionen widerspiegeln, di. irfte das Emissionsniveau derartig zuri. ickgehen, daB die Kosten weiterer N achlasse/Herabsetzungen dem Grenznutzen j ede Verkehrsbewegung <lurch die Einfiihrung direkter und entfemungsbezogener Gebi. ihren eher anhand ihres Nutzens und der Kosten bewertet werden, die sie verursacht. Da alle Kosten beri. icksichtigt wiirden, sollte jede Verkehrsbewegung einen Nettogewinn erbringen. der gesellschaftlicher Sicht Verkehrsbewegungen, sondem der allgemeine Wohlstand zunehmen. entsprechen. F emer kann die Anzahl So wird nicht aus in der den Bereichen offentlichen Ausgaben 4. Aus finanzieller Sicht di. irfte eine effizientere Nutzung des Verkehrssystems zu einer Reduzierung Infrastruktur, Gesundheitswesen und Umwelt fiihren (obwohl direkte finanzielle Einnahmen im Idealfall i. iber eine Steuersenkung weitergegeben werden sollten). Die Auswirkungen auf die Wirtschaft di. irften positiv sein, da die unmittelbaren Auswirkungen hoherer eine Senkung der Unfallkosten und Kosten der Verkehrsgebi. ihren <lurch Verkehrsi. iberlastung sowie eventuelle Steuersenkungen staatlicherseits aufgehoben wi. irden. Es konnte zu einem gewissen Ri. ickgang im Bereich der verkehrsintensiven Branchen kommen, der jedoch gering ware, da sich der Preisanstieg im Verkehrssektor generell in Grenzen hielte und die Untemehmen ihre Logistik und Betriebsstruktur anpassen wi. irden. 19 5. Die relativen Preisanderungen waren von Land zu Land fiir jeden Verkehrstrager abhangig von den Kosten- sowie den urspri. inglichen Steuer- und Gebi. ihrenstrukturen unterschiedlich. In einer schwedischen Studie20 wird vor dem Hintergrund eines 18 Vgl. beispielsweise die im Grtinbuch Uber faire und effiziente Preise im Verkehr (insbes. Abschnitt 8) und die in der Begrtindung des Kommissionsvorschlages zur Anderung der Richtlinie 93/89/EG enthaltenen Analysen. 19 EKVM 1998. 20 Per Kageson, 1998. 38 allmahlichen Abbaus der Verkehrssteuern bewertet, welche Auswirkungen die Internalisierung der sozialen Grenzkosten flir Unfalle, Umwelt und Infrastrukturkosten auf die verschiedenen Verkehrstrager hat. Die Studie hat gezeigt, daB eine Internalisierung der Grenzkosten im Verbund mit einer Steuersenkung einen Ri. ickgang der Abgaben im Treibstoff-, Kraftfahrzeug- und Frachtschiffsektor und eine Zunahme de~ Abgaben fiir andere Verkehrstrager bewirken wi. irde. Die Studie gelangt zu der SchluBfolgerung, daB die bedeutendste Auswirkung einer solchen MaBnahme eine verbesserte Wettbewerbsstellung des Schiffahrtsektors sein wi. irde. Sie la. Bt femer erkennen, daB die Endpreise im Verkehr weniger beeinfluBt wi. irden als die Gebiihren, da die Unternehmen auf neue Gebiihren mit einer A. nderung der Verkehrsablaufe und der Fahrzeugflotten reagieren wiirden und damit ihre Kosten reduzieren, anstatt die Gebilhren an den Verbraucher weiterzuleiten. 6. Die Kommission hat im Rahmen zahlreicher Studien und Forschungsprojekte umfangreiche Analysen angestellt, um die Auswirkungen der naheliegenderen und wahrscheinlicheren Veranderungen der Kostenanlastung im Verkehr zu verstehen. Das "TRENEN"-Projekt prilft die Anwendung effizienter Gebi. ihrensysteme im Stadtverkehr (Amsterdam, Brussel, Dublin und London) und im Regionalverkehr (Belgien und Irland). Das Projekt "EUNET" untersucht die Auswirkungen der unterschiedlichen Kostenanlastungsmethoden in London, Si. idostengland, Helsinki, Neapel und dem Baskenland. Die Ergebnisse dieser Studien belegen, daB die Einfiihrung effizienter Kostenanlastungssysteme zu einer objektiven Verbesserung des Gemeinwohls der in den vier Stadten und zwei Regionen ansassigen Bevolkerung fiihrt. Der Grund hierflir ist, daB die V orteile einer verringerten Verkehrsi. iberlastung und Umweltverschmutzung zusammen mit der Ri. ickerstattung von Steuern bei weitem die <lurch den Preisanstieg bestimmter Beforderungsleistungen verursachten "Verluste" aufwiegen. 7. Studien in stadtischen Gebieten haben gezeigt, daB Preisanderungen technologische Verbesserungen bewirken. Das Verkehrsaufkommen in den StoBzeiten nahm um 13 % bis zu 35% ab. Im Regionalverkehr ging die Verwendung privater PKW zurilck und in London, Si. idostengland und im Baskenland erfreuten sich offentliche Verkehrsmittel groBeren Zuspruchs. Die Zahl der Verkehrsunfalle ging um 20% zuriick und die wahrend der StoBzeiten durchschnittlich im Auto verbrachte Zeit sank um 16%. Die Studien "EUNET" und. "TRENEN" einer Kostenanlastungspolitik auf EU-Ebene, bei der soziale Grenzkosten berilcksichtigt werden, einen volkswirtschaftlichen Gesamtnutzen von insgesamt 30 bis 80 Milliarden ECU pro Jahr erbringen konnte. die Einfiihrung erkennen, !assen daB ersten moglichen MaBnahmen 8. In einer weiteren Studie der Kommission werden Prioritaten und die Einfiihrung einer der gemeinschaftsweite StraBengilterverkehrssteuer. Die Studie untersucht die Einfilhrung von Gebi. ihren, die sich anhand der von Lastkraftwagen zurilckgelegten Tonnenkilometer berechnen lieBen. In dem Modell werden die Gebi. ihren stufenweise eingefiihrt, um die durchschnittlichen externen Kosten des StraBengilterverkehrs ( ohne die Kosten der Verkehrsi. iberlastung) widerzuspiegeln. Die Einnahmen aus den Gebilhren werden der Volkswirtschaft in Form von Lohnsteuersenkungen wieder zugefiihrt. Die in der Europaischen Union21 untersucht: eine l( 21 Barker, T. und Kohler, J. Unter EU sind die 12 Mitgliedstaaten des Jahres 1995 (ohne Griechenland) zu verstehen. 39 wichtigsten Ergebnisse der Studie spiegeln die Auswirkungen einer Gebiihr in einem Szenario fiir das Jahr 2010 wider: • Anstieg des BIP um 0,3% und der industriellen Produktion um 0,21 %. • Beschaftigungsanstieg um 0,5%. • Rilckgang des StraBengilterverkehrs um 6,6%. 9. Werden die Gebilhreneinnahmen V olkswirtschaft Wirtschaftswachstum StraBengilterverkehrskosten auf gewogen werden. zu, wodurch zurilckgefiihrt, nehmen in Form von Lohnsteuersenkungen Beschaftigung der Erhohung Produktion, die Auswirkungen in die und der 6. (b) Verteilungseff ekt 10. Eine veranderte Kostenanlastung im Verkehr zielt auf eine Effizienzsteigerung dieses Sektors ab. Falls dies unerwilnschte Verteilungseffekte haben sollte, milssen · AusgleichsmaBnahmen getroff en werden. Generell weist das "Konsumverhalten" im Verkehrssektor eine steigende Tendenz auf. Die Haushalte verfiigen ilber mehr Geld und geben einen groBeren Teil ihres Einkommens fiir Verkehrsleismngen aus. Folglich konnte der Anstieg der Infrastrukturgebilhren eher progressive als degressive Verteilungseffekte haben22 • Die jedoch letztendlich weitgehend davon abhangen, welche Verkehrssektoren oder Verkehrstrager von einem Kostenanstieg betroffen sein werden und welche AusgleichsmaBnahmen der jeweilige Mitgliedstaat anzubieten haben wird. Die obenerwahnte Studie ilber die Auswirkungen der Einfiihrung einer StraBengilterverkehrssteuer la. fit erkennen, daB sich ein solches System der Kostenanlastung positiv auf allen Einkommensgruppen auswirken wilrde. Filr alle sozio-okonomischen Gruppen wilrde sich hierdurch das verfilgbare personliche Realeinkommen erhohen. tatsachlichen Verteilungseffekte werden 6. ( c) Kohasion und Region en in Randlage 11. Die Auswirkungen einer veranderten Kostenanlastung im Verkehr auf Randgebiete oder Gebiete mit Entwicklungsrilckstand sind ebenfalls zu untersuchen. Die entsprechenden Gebilhren konnten so differenziert werden, daB Regionen mit geringerer Umweltbelastung und Infrastrukturilberlastung weniger stark betroffen waren. Es kann davon ausgegangen werden, daB die Gebilhren in infrastrukturschwachen Gebieten mit geringer Verkehrsilberlastung oder in Randgebieten unter Einbeziehung dieser Kosten deshalb niedrig waren. Es besteht also kein Grund dafiir, anzunehmen, daB Randgebiete und Gebiete mit Entwicklungsrilckstand <lurch die Anwendung eines grenzkosten bezogenen Systems der Kostenanlastung grundsatzlich benachteiligt wilrden. Ferner wird insgesamt betrachtliche Vorteile mit sich bringen, <las System - wie schon erwahnt - in deren GenuB auch die wirtschaftlichweniger entwickelten Regionen kamen. in denen eine gewisse Besorgnis darilber besteht, daB hohere 12. In Fallen, Benutzergebilhren im Verkehr die wirtschaftliche Entwicklung von Randgebieten oder Gebieten mit Entwicklungsrilckstand hemmen konnten, lieBe sich eine flexible und in Erwagung ziehen, vorsichtig abgestufte Einfiihrung der Gebilhrenreform 22 (teilweise abhangig von der Art des Anstiegs), R. ]ten u. a. 1998. 40 vorausgesetzt, sie filhrt nicht zu Wettbewerbsverzerrungen. Dies kann insbesondere dort der Fall sein, wo bestimmte Einrichtungen die einzige Verbindung zur restlichen Union herstellen und/oder einen Schwerpunkt der lokalen Wirtschaftstatigkeit bilden. Andererseits kann in Regionen mit relativ schwacher Verkehrsinfrastruktur, wo umfangreiche lnvestitionen erforderlich sind, um den Zugang zu verbessem und/oder die vorhergesagte Zunahme des Verkehrsaufkommens zu bewaltigen, eine Gebiihrenpolitik notwendig sein, die zu einem hoheren Kostendeckungsgrad filhrt. zu einer Verschiebung der 13. Differenzierte Gebi. ihrensysteme werden Verkehrskostenstruktur und -verteilung filhren. GroBere Effizienz fiihrt zu geringeren V erkehrskosten filr die Gesellschaft insgesamt, aber auch filr einige Wirtschaftsakteure. Fur diejenigen Produzenten, die nicht in der Lage sind, ihre Verkehrsnutzung in ausreichendem Umfang an die neuen Gebiihrensysteme anzupassen, konnen die Verkehrskosten hingegen steigen. Wie bereits gesagt, machen die Verkehrskosten in der Regel nur einen geringen Teil der Gesamtproduktionskosten aus. Zumindest kurzfristig konnten solche Produzenten insbesondere dann stark betroffen sein, wenn sie in einem Randgebiet ansassig und auf eine einzige Verkehrsart angewiesen sind und weit entfemte Markte im Wettbewerb mit Anbietem vor Ort beliefem. · Diese konnte die Aufnahme bestimmter Vorschriften fiir dieses Problem in den Gemeinschaftsrahmen rechtfertigen. Deshalb werden einige Gebiete in Randlage bei gleichzeitiger Einhaltung der Regelungen zur, Gewahrung von Staatsbeihilfen zusatztlich MaBnahmen ergreifen wollen, um die Wettbewerbsstellung sti. itzen, beispielsweise <lurch Hilfen zur Anpassung der Produktionsstrukturen und eine Verlagerung auf Produkte mit hoherem Wert/Gewichts-Verhaltnis und <lurch qualitativen Ausbau und Diversifizierung der wichtigsten Transportsysteme, gegebenenfalls mit Untersti. itzung <lurch den Strukturfonds und/oder den Kohasionsfonds. solcher Produzenten auf zentralen Markten zu 7. SCHLUSSFOLGERUNG Unter Einbeziehung filr die Kostenanlastung 1. Das von der Korn. mission vorgeschlagene dreistufige Konzept filr faire und effiziente Preise im Verkehr wi. irde in allen Mitgliedstaaten und filr alle Verkehrstrager einen effizienten und kostenbezogenen Ansatz im Verkehr vcm gewahrleisten. Regierungssachverstandigen" wi. irde · die Korn. mission einen ausfilhrlichen praktischen Leitfaden filr optimale Praktiken filr die Anlastung der Infrastrukturkosten, der Kosten der Verkehrsiiberlastung und der extemen Kosten ausarbeiten und dafilr sorgen, daB ein konsequentes Konzept angenommen wird (bis zum Jahr 2004 filr die prioritaren Verkehrstrager und kurz darauf fiir alle weiteren Verkehrstrager). Wenn sichergestellt wird, daB sich die Gebi. ihrenberechnung auf spezifische, vereinbarte Kosten sti. itzt, ist zu Infrastrukturgebiihren erwarten, daB die Notwendigkeit von nutzungsbezogenen allgemein akzeptiert wird und die Effizienz des europaischen Verkehrssektors sich als Folge hiervon steigert. "Ausschusses eines 41 LITERA TURVERZEICHNIS Barker, T. , Kohler, J. : Charging/or road freight in the EU, Cambridge Econometrics, Mai 1998. CERTE, CES, SESO: What do the Trenen II case studies tell us about the reform of European transport pricing? Dokumentfiir Workshop, 25. Marz 1998. 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Hochrangige Arbeitsgruppe VerkehrsinfrastrukturgebUhren: Bericht der Hochrangigen Arbeits gruppe VerkehrsinfrastrukturgebUhren, Europaische Kommission, Juni 1998. lten R. , Banfi S. , Kohler J. : Social and Regional Distributive Impacts of Ecotax proposals, Arbeitsunterlage 4. Juni 1998, EFR, Europaische Kommission, GD XII. Jansson J. 0. , Lindberg G. : Summary of transport pricing principles, PETS-Projekt, Marz 1998. Kageson P. : Konkurrensen me/Ian transportslagen efter en internalisering av de externa kostnaderna. Matas A. , Asensio J. , Rendeiro R. : Direct user charges for transport infrastructures in the European Union, 1997 NERA: An examination of rail infrastructure charges, 1998. Newbery: Road user charges in Britain, Economic Journal (Conference Papers) 90, pp. 161- 176,1988. Roy R. : Infrastructure cost recovery under al/ocatively efficient pricing, March 1998. Winston C. : Conceptual developments in the economics of transportation: an interpretive survey, Journal of Economic Literature, 23, 1985. 42 GLOSSAR Abschreibung Ausgaben konzept Betriebskosten oder -ausgaben Durchschnitts kosten ist ein Verfahren zur Verbuchung der Wertminderung. eines Die Abschreibung Anlagegegenstands Uber die gesamte Nutzungsdauer. Die Abschreibung kann dazu. benutzt werden, die Kapitalkosten aus dem Kapitalwert der bestehenden StraBeninfrastruktur zu ermitteln. Einige Mitgliedstaaten bewerten den Infrastrukturwert auf der Grundlage ihrer j!hrlichen Infrastrukturausgaben. Dazu gehOren hliufig die jtthrlichen Investitionen (ftlr neue lnfrastrukturen und fllr den Ausbau und den Ersatz von Anlagegegenstanden [nicht kapitalisiert]) und die Unterhaltskosten (fllr Instandhaltung, Betrieb und Verwaltung). Zur Bewertung der Verkehrsfinanzierung ist jedoch ein Kostenkonzept vorzuziehen). Hierbei handelt es sich um Ausgaben, die fllr den Betrieb bestehender Infrastrukturen erforderlich sind Unterhaltskosten und brauchen daher nicht kapitalisiert zu werden. (V erwaltung, Polizei, Signalanlagen, Reinigung). Dies sind Die Durchschnittskosten errechnen sich aus den Infrastrukturkosten, geteilt durch ein MaB der Verkehrsleistung wie Fahrzeug-km oder Flugstunden. Sie zeigen daher die Kosten filr die Bereitstellung von Infrastruktur je Verkehrseinheit. Sie sind vor allem filr die Kostendeckung relevant, da Preise, die den Durchschnittslcosten entsprechen, gew!hrleisten, daB die Gesamtkosten gedeckt werden ( die Gesamtkosten umfassen sowohl die festen als auch die variablen Kosten). Erwerbskosten Die beim Erwerb einer Ware oder eines Dienstes entstehenden Kosten. Exteme Kosten Festkosten Gesamtkosten Grenzkosten Exteme Kosten sind die Kosten, die nicht vom Nutzer von GOtem oder Diensten (wie der Infrastruktur) getragen werden. Sie umfassen die Kosten ft1r die Nutiung der Infrastruktur, fUr Umweltverschrnutzung, Ulrm, wo diese nicht angelastet werden, die Kosten verkehrsbedingte Personen- und Sachschaden. Die Nichtanrechnung dieser Kosten filhrt zur Uberm:illigen Nutzung der GOter oder Dienste. Festkosten sind vom Verkehrsautkommen unabhangige Kosten (einschlieBlich Ausbau der Infrastruktur, Beleuchtung). Die Summe der festen und der variablen Kosten, bzw. der Kapitalkosten und der Unterhaltskosten. Die Gesamtkosten entsprechen daher den gesamten jahrlichen Kosten der Bereitstellung der Infrastruktur. Grenzkosten sind spezifische variable Kosten der Nutzung bestehender Infrastruktur ( ohne BerOcksichtigung von KapazitatserhOhungen). Sie spiegeln die zusatzlichen Kost~n eines zuslitzlichen Fahrzeugs oder einer anderen Verkehrseinheit wider und schlieBen die Kosten fllr die nutzungsabhangige ln'standhaltung und die Betriebskosten ein. In diesem WeiBbuch bezieht sich der Begriff "Grenzkosten" auf kurzfristige soziale Grenzkosten ( ohne BerOcksichtigung von KapazitlitserhOhungen). Langfristige Grenzkosten umfassen zusatzlich die Kosten kOnftiger Kapazitatserweiterungen. Sie · sind jedoch im Verkehr sehr schwer zu ermitteln. Eine Verknilpfung der GebUhren tnit den langfristigen Grenzkosten wOrde auBerdem in Zeiten, in denen keine Kapazitlitserweiterungen vorge~ehen sind, zu erheblicher lneffizienz fiihren. Aus diesem Grund sind die meisten Wirtschaftswissenschaftler der Auffassung, daB die GebUhrenerhebung nach MaBgabe der kurzfristigen Grenzkosten ft1r den V erkehrssektor das geeignetere Konzept ist. Harmonisierung Die intemationale Koordinierung und mOgliche Anpassung von unterschiedlichen Vor schriften, Verhaltenskodizes, Kostenberechnungsverfahren, Fahrzeugklassifizierungen, Verkehrsbeschilderung usw. Instandhaltung Instandhaltungskosten sind die zur Instandhaltung der bestehenden Infrastruktur notwendigen Kosten. Es wird unterschieden zwischen normaler Instandhaltung, beispielsweise Reinigung und Winterdienst, die von der Nutzung unabhangig ist, und Instandhaltung, die vom Verkehrsautkommen abM. ngig ist (z. B. Emeuerung des StraBenbelags). Bei letzteren Instandhaltungskosten handelt es sich um Grenzkosten, da sie sowohl variabel als auch vom Verkehrsautkommen abhattgig sind. 43 Inteme Kosten Inteme Kosten sind die vom Nutzer getragenen Kosten. lnvestitions ausgaben Hierbei handelt es sich um jahrliche Ausgaben fllr dauerhafte Infrastrukturen (mit einer Nutzungsdauer von mehr als einem Jahr, beispielsweise Neubau von Infrastrukturen). Solche Ausgaben mUssen "kapitalisiert" werden mit einer Abschreibungsrate und einem Zinssatz, die den OpportuniUitskosten des investierten Kapitals entsprechen. 1 1st-Kosten der Vergangenheit Die Kosten von Anlagegegenstllnden, deren offizielle Nutzungsdauer abgelaufen ist. Sie haben keinen fonnalen Kapitalwert oder ihr Wiederverkaufswert ist gleich null. Kapitalkosten Kostenbezug Die Kapitalkosten setzen sich zusammen aus der Tilgung des festen Kapitals und den Zinszahlungen. 1hr Anteil an den gesamten Infrastrukturkosten ist haufig relativ hoch. Sie unterscheiden sich von dem jahrlichen Kapitalaufwand, der sttmtliche Kosten decken kann, aber nicht muB. (Sind die Ausgaben niedriger als die Kosten, gehen Qualitat und Wert der Infrastruktur zurtlck. ) Dieser Begriff wird in Artikel 4 des Vorschlags fttr eine Richtlinie des Rates Uber Flughafengebilhren naher erlautert. Er findet im allgemeinen auf Tenninals Anwendung. Er bedeutet, daB die GebUhren zumindest die Grenzkosten decken sollten, und der Betreiber sollte nachweisen k0nnen, daB sich die Gebilhren auf die Grenzkosten beziehen. Er steht ferner im Zusammenhang mit der Kostendeckung, da er impliziert, daB die Betreiber zu satzliche nichtverzerrende Gebilhren erheben dilrfen, um (h0chstens) vollstllndige Kosten deckung zu erreichen. Kostendeckung Hierbei handelt es sich um ein Konzept der Anlastung der Infrastrukturkosten, wobei die (festen und variablen) Kosten der Infrastruktur vollstllndig oder teilweise <lurch Gebilhren fUr die Nutzung der lnfrastruktur gedeckt werden. Ein solches Konzept ist fUr gew0hnlich kostengebunden und tragt <lurch die Einnahmen zu Investitionen und zur Bereitstellung der lnfrastruktur bei. Kostenkonzept Bei einem kostengebundenen Konzept zur Bewertung der lnfrastrukturfinanzierung werden (unter Verwendung von Abschreibungsverfahren) die Werte der Kapital- und Betriebs strukturen ennittelt. (Die Alternative ist ein ausgabengebundenes Konzept). Kosten der Verkehrs Uberlastung Nonnung Pauschalgebilhr Die Kosten der Verkehrsilberlastung umfassen direkte Kosten (Zeitkosten, Betriebskosten) und indirekte Kosten ( die Opportunitatskosten des Zeitverlusts, die Kosten, die Dritten aufgrund verspateter Warenlieferungen entstehen, Umweltkosten). Festlegung einheitlicher technischer Konzepte, Technologien und Normen zwischen den Mitgliedstaaten. Eine Gebilhr filr die Nutzung der lnfrastruktur, die haufig zusammen mit variablen GebUhren erhoben wird und nicht nutzungsabM. ngig ist. Jahrliche Lizenzgebilhren, Eintrittsgebilhren (Gleichbedeutend mit oder Zugangsgebtihren sind Beispiele fur Pauschalgebilhren. F estgebiihr ). Strukturelle lnstandhaltung Umfassende Instandhaltungsarbeiten. Ein gutes Beispiel filr die strukturelle Instandhaltung ist die Erneuerung der Fahrbahn und des StraBenbelags. Der Nutzeffekt dieser Ausgaben ist einige Jahre lang spiirbar und nicht nur in dem Jahr, in dem der StraBenbelag ausgebessert wurde. Unterhalts kosten Die Kosten, die entstehen, um einen bestimmten Anlagegegenstand instandzuhalten, ohne daB <lessen Wert dabei erh0ht wird. Bei Infrastrukturen sind Unterhaltskosten jahrliche Ausgaben, die notwendig sind, um zu gewahrleisten, daB die Infrastruktur eine akzeptable Dienstequalitat bereitstellt ( einschlieBlich Betriebskosten), ohne daB die Qualim Uber einen begrenzten Zeitraum hinaus aufrechterhalten wird. Sie beinhalten beispielsweise: Kehr- und Reinigungsdienste, Mahen der Grilnstreifen, Winterdienst (Schneeraumen und Streudienst), Beleuchtung und Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung. Variable Kosten Kosten, die je nach Verkehrsaufkommen variieren. Beispiele flir variable Kosten sind die 44 Verkehrsilber- lastung Wieder- beschaffungs- wert/-kosten Zinsen Abnutiung der Infrastruktur, Kosten der Verkehrstlberlastung. Eine Verkehrstlberlastung tritt ein, wenn das Verkehrsaufkomrnen die Infrastrukturkapazitiit tlbersteigt und die Geschwindigkeit des Verkehrsflusses abnimmt. Sie kann definiert werden als eine Situation, in der der Verkehr langsamer flieBt als bei geringerem Verkehrs- aufkommen. Die Definition dieser "niedrigeren Verkehrsaufkommen" (Bezugsveflcehrs- aufkommen) ist kompliziert und von einem Land zum anderen unterschiedlich. einen Anlagegegenstand gleichwertiger Qualitat Die Kosten, die entstehen, um einen bestimmten Anlagegegenstand einer bestimmten Qualitiit. Wiederbe;. durch schaffungskosten kOnnen aufgrund von PreiserhOhungen die ursprtlnglichen Erwerbskosten Ubersteigen. ersetzen. zu sind Teil der Kapitalkosten der spiegeln die Aufwandzinsen Opportunitatskosten des Kapitals wider (waren die Mittel nicht in die lnfrastruktur investiert, kOnnten sie anderswo im Land investiert werden). Der Zinssatz ist fllr gewOhnlich vergleichbar mit den Refinanzierungskosten fllr staatliche Darlehen. Infrastruktur. Sie 45 ANHANG I: VERSCHIEDENE KONZEPTE FUR DIE INFRASTRUKTURKOSTENANLASTUNG Grenzkostenorientierte Gebiihrenberechnung Unter Grenzkosten sind bestim. mte variable Kosten im Zusammenhang mit der Nutzung der bestehenden Infrastruktur zu verstehen (wobei Kapazitatssteigerungen nicht berilcksichtigt werden). Sie reflektieren die durch ein zusatzliches Fahrzeug oder eine sonstige schlieBen nutzungsbezogene Verkehrseinheit entstehenden zusatzlichen Kosten und · Infrastruktur-Instandhaltungs- und -betriebskosten ein. Langfristig · (z. B. in 50 Jahren) werden alle Kosten (selbst Investitions- und Kapitalkosten) variabel, so daB sich die Grenzkosten den Durchschnittskosten annahem (weil die Unterscheidung zwischen festen und variablen Kosten wegfallt). Liegt der politische Schwerpunkt auf der effizienten Nutzung der bestehenden Infrastruktur, sind jedoch die kurzfristig anfallenden Grenzkosten von Bedeutung. Zwar wird die grenzkostenorientierte Gebiihrenberechnung zur effizienten Nutzung der · Infrastruktur flihren, Sektoren mit groBenbedingten Kosteneinsparungen (wie die Eisenbahn) werden jedoch nicht alle Kosten decken. Zweitens konnen andere Ziele wie der Ausbau, die Sicherheit und die Mobilitlit zu Investitionen :filhren, die fiber dem theoretischen Optimum liegen, was wiederum zur Folge hat, daB nicht alle Kosten durch die grenzkostenorientierte Gebiihrenberechnung gedeckt werden. Drittens sind derzeit nur abgestufte und keine fein abgestim. mten Gebiihren machbar, so daB die Grenzkosten moglicherw,eise nicht deutlich widergespiegelt werden (vgl. Preisdiskriminierung). Viertens konnten anderswo bestehende unvollkom. mene Markte die Einfilhrung eines angepaBten Grenzkostensystems verlangen. An den Durchschnittskosten orientierte Gebiihrenberechnung Die Durchschnittskosten errechnen sich aus den Infrastrukturkosten, geteilt durch ein MaB der Verkehrsleistung wie Fahrzeug-km oder Flugstunden. Sie zeigen daher die Kosten filr die Bereitstellung von Infrastruktur je Verkehrseinheit. Sie sind vor allem filr die Kostendeckung relevant, da Preise, die den Durchschnittskosten entsprechen, gewahrleisten, daB die Gesamtkosten gedeckt werden ( die Gesamtkosten umfassen sowohl die festen als auch die variablen Kosten). Eine an den Durchschnittskosten orientierte Gebiihrenberechnung ist zwar ein gutes und einfaches Konzept, es kann jedoch zu erheblicher Ineffizienz flihren, wobei einige Verkehrsnutzer zuviel bezahlen (wenn ihre Grenzkosten niedrig sind, etwa bei kleinen Personenkraftwagen) und einige zu wenig. Ramsey-Preisgestaltung Bei dieser Theorie wird davon ausgegangen, daB das AusmaB, in dem ein Unternehmen Preise fiber die Grenzkosten hinaus anhebt, von der Empfindlichkeit der Nachfrage auf Preisveranderungen (sowie deren Flexibilitat) abhfulgt. Es ist besser, den Preis eines Produkts anzuheben, bei dem die N achfrage gegeniiber seinem Preis oder dem Preis anderer Waren unempfindlich ist, als ein Produkt zu verteuem, bei dem die Preiserhohung zu einer erheblichen die filhrt. Hinsichtlich Veranderung Personenverkehrsnachfrage weniger flexibel als die Giiterverkehrsnachfrage. Die Ramsey Preisgestaltung impliziert also, daB die Preise im Personenverkehr hoher sein sollten und ein Produzent eine bessere Deckurig seiner Kosten erzielt und die Effizienzverluste begrenzt. Eine der N achfrage Infrastruktur der ist 46 solche Analyse setzt allerdings voraus, daB eine Segmentierung des Marktes moglich und akzeptabel ist, und sie beriicksichtigt weder die Gewinnverteilung noch die sozialen Auswirkungen im weiteren Sinn. Preisdiskriminierung je nach Nach dieser Strategie werden die Nutzer Ihrer Zahlungsbereitschaft. - in unterschiedlichem MaBe zur Kasse gebeten. Nutzer, deren Grenznutzen erheblich iiber den Grenzkosten liegt, werden auch starker belastet, wah. rend Nutzer mit niedrigeren Gewinnen nur grenzkostenbezogene Gebiihren zu zahlen haben. In der Praxis ist es jedoch sehr schwierig, solche Systeme festzulegen. Eines der Probleme besteht darin, daB die Nutzer keine Veranlassung sehen, ihre tatsachliche Zahlungsbereitschaft offen zu zeigen. Theoretisch besteht zwar die Moglichkeit, Gebiihrensysteme auszuhandeln, sie konnten jedoch dem Grundsatz der Transparenz der Gebiihren entgegenstehen. Ferner stellt sich die Frage, ob solche Konzepte gerecht sind. Zweigliedrige Preissysteme In einem zweigliedrigen Preissystem kann die grenzkostenbezogene Preisgestaltung kombiniert werden mit einer bereits gebrauchlichen Pauschalgebiihr (z. B. Zulassungsgebiihren), um die Kosten zu decken. Entscheidungen iiber einzelne Fahrten orientieren sich·an den Grenzkosten, wah. rend eine Pauschalgebiihr die Moglichkeit zusatzlicher Einnahmen bietet, ohne daB die Effizienz beeintrachtigt wird. Werden die Entscheidungen jedoch von den Preisen beeinfluBt, da sie zu niedrigeren Einkiinften fiihren oder die W ahrnehmung der Verkehrskosten verandert. wird, so kann das auch Marktverzerrungen verursachen. 47 ANHANG II: BESTEHENDE ANSATZE DER INFRASTRUKTURKOSTENANLASTUNG Die nachstehende Tabelle zeigt die Unterschiede bei der Kraftstoffbesteuerung zwischen den einzelnen Verkehrstragem: Tabelle 1: Kraftstoffverbrauchsteuern in der EU, nach Verkehrstrigern, Januar 1997, ECU Verkehrstrager Verbleites Benzin Kiloliter Unverbleites (kl) Benzinkl. Diesel kl LPG/ Tonne 0 252 CNG/Me- than/Tonne 0 396 349 617 Kfz-Kraftstoff, Mindestsatz Kfz-Kraftstoff, HOchstsatz Luftfahrzeug- treibstoff Eisenbahn (MineralOl) Seeverkehr Binnenschiffahrt * A, D, G, L: Gleicher Satz wie Kfz-Kraftstoff; P, S, DK, I: befre1t; UK , Irl: Gleicher Satz wie He1zOl von einem Mitgliedstaat zum anderen unterschiedlich * 0 ftlr intemationale Flilge 576 776 501 0 0 0 0 0 auf dem Rhein (auf dem Uber 70% des europaischen Verkelu"s abgewickelt wird) Quelle: GD XXI 776 0 StraOe In den 1992 erlassenen Gemeinschaftsrechtsvorschriften23 wurden Mindestsatze fiir die in der Gemeinschaft erhobenen Verbrauchssteuem festgelegt. Ein Jahr spiiter wurden mit der Richtlinie 93/89/EWG24 Rahmenbedingungen fiir die Regeln uber die fiir schwere Nutzfahrzeuge straBenverkehrsspezifischen Gebuhren (wie Maut- und Straf3enbenutzungsgebuhren) geschaffen. erhobenen Kraftfahrzeugsteuern und Die Besteuerung des Straf3enverkehrs ist, wie die nachstehenden Tabellen zeigen, von einem Mitgliedstaat zum anderen sehr unterschiedlich. In der Tabelle 1 wird veranschaulicht, daf3 einige wenige Mitgliedstaaten Dieselkraftstoff nur leicht uber diesem Niveau besteuern (Luxemburg, Griechenland und Spanien). Die Tabelle zeigt beachtliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten. Tabelle 2: Verbrauchssteuern aufDieselkraftstoff; Stand Januar 1998, ECU. Mitgliedstaat EG- MlNDESTSATZ NIEDRIGSTER STEUERSATZ HOCHSTER STEUERSATZ DIFFERENZ Diesel 1000 1 245 2. 48 585 333 23 Richtlinie 92/82/EWG des Rates, ABI. Nr. L 316/19 vom 31. 10. 1992. 24 Richtlinie 93/89/EWG des Rates, ABI. Nr. L 279/32 vom 12. 11. 1993. 48 Tabelle 3 zeigt die verschiedenen in der EU bestehenden Arten von K. raftfahrzeugsteuern. Zwar gibt es zwischen den Mitgliedstaaten einige Gemeinsamkeiten hinsichtlich der Struktur dieser Steuem, deren Hohe weist jedoch erhebliche Unterschiede auf. Tabelle 3: Fahrzeugbezogene Steuern in den Mitgliedstaateo; Stand 1. Januar 1998 jiihrl. Steuer Steuern und Abgaben auf Fahrzeugbetrieb * * * Mitgliedstaat Kfz-Steuer Verbrauchsteuer Mautauf StraBen und Brllcken Nutzungsgebilhren (z. B. Euro-vignette) Belgien Deutschland Danemark Spanien Griechenland Frankreich ltalien Irland Luxemburg Niederlande Osterreich Portugal Finnland Schweden V ereinigtes Konigreich I) Die bisher erhobenen Mautgebilhren sind eher privat erhobene Gebilhren als Steuem auf Kraftstoff, MwSt. * * * * * * *· * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *I * * * * * * * In Tabelle 4 sind sowohl Lkw als auch Pkw erfaBt. Die Tabelle zeigt, daB die eirtzelnen Arten von Steuern und Abgaben in den Mitgliedstaaten unterschiedlich gewichtet sind. Gewisse Unterschiede fiihren wohl nicht zwangslaufig zu Verzerrungen und ergeben sich lediglich aus Kostenunterschiede. Es ist jedoch unwahrscheinlich, daB die oben angesprochenen Abweichungen gewollt sind oder unterschiedliche Kostenstrukturen widerspiegeln. Tabelle 4: Vergleich aller im StraBenverkehr erhobenen Steuern1 (1993,1995 oder 1996) % Land Osterreich Finnland Deutschland ltalien Portugal Spanien UK 1 Aile Stra. Benfahrzeuge. Jeweiliger Anteil der erhobenen Steuer, ohne Einkilnfte aus der Eurovignetten-Gebilhr. Mineral5lsteuer schlief3t MwSt. nicht ein; Kfz-Steuer schlief3tjahrliche Steuem und Erwerbssteuem ein. Mineralolsteuer 62% 55% 83% 67% 73% 83% 80% MautgebUhren 6% - - 1% 6% 8,5% - Kfz-Steuer 32% 45% 17% 32% 21% 8,5% 20% Quelle: GD VII -1998 49 Eisenbahn Die Richtlinie 95/19/EG de Rates enthalt Leitlinien Gemeinschaftsrahmens fiir die Berechnung der Wegeentgelte im Schienenverkehr. fiir die Festlegung des Die Konzepte. fiir die Anlastung der Eisenbahninfrastrukturkosten, die bisher von deri einzelnen Mitgliedstaaten angenommen wurden, weisen erhebliche Unterschiede auf. Die Systeme variieren zwischen einem Tarifsystem, zweigliedrigen Tarifen, einer Entgeltberechnung nach dem Prinzip der sozialen Grenzkosten, Verhandlungen von Fall zu Fall und Kostenfreiheit. Sie spiegeln groBe Unterschiede der Marktstrukturen und der Art des •Eisenbahnnetzes in dem jeweiligen Mitgliedstaat und auch deutliche Unterschiede zwischen der jeweiligen Politik der Regierung in bezug auf den offentlichen Verkehr und der Verfiigbarkeit offentlicher Mittel wider. Dennoch konnen die meisten der bestehenden Gebfihrensysteme einem der beiden folgenden Konzepte zugeordnet werden: • das "Skandinavische" Konzept, das ein relativ einfaches Kostenanlastungssystem vorsieht, das auf den kurzfristigen Grenzkosten beruht, jedoch angepaBt wurde, um allgemeineren Prioritaten der Verkehrspolitik Rechnung zu tragen; • das Konzept der "angeglichenen Durchschnittskosten", mit dem Einnahmen in einer bestimmten Hohe angestrebt werden, hauptsachlich iiber variable Entgelte. Auch wenn diese variablen Entgelte anhand einer Reihe von Kosten- und Marktfaktoren angeglichen und ein kleinerer Anteil der Einnahmen durch Pauschalgebfihren eingezogen werden konnen, zu variablen Kostenanlastungen die erheblich hoher sind als die kurzfristigen Grenzkosten, wobei gegebenenfalls auch die Hohe staatlicher Zuschiisse eine Rolle spielt. fiihrt dieses Konzept haufig Ein entscheidender Unterschied zwischen diesen beiden Konzepten ist die Richtung der kausalen Beziehung zwischen staatlichen Zuschiissen zur Eisenbahninfrastruktur und dem Niveau der Wegeentgelte. Nach dem skandinavischen Konzept wird die Hohe der Wegeentgelte (und somit der gesamten Einkiinfte aus diesen Gebfihren) hauptsachlich <lurch Kostenfaktoren und Vergleiche mit anderen Verkehrstragem bestimmt, so daB das Niveau der erforderlichen staatlichen Zuschilsse dann anhand der Differenz zwischen den gesamten Eisenbahninfrastrukturkosten und den aus den Wegeentgelten stammenden Einkilnften bestimmt wird. Dagegen wird beim Konzept der angeglichenen Durchschnittskosten die Hohe der staatlichen Zuschilsse · (sofem vorhanden) zur Eisenbahninfrastruktur im allgemeinen im Rahmen groBerer Entscheidungen iiber vorrangige offentliche Ausgaben bestimmt, so daB die Einkiinfte aus den Wegeentgelten hoch genug sein milssen, um die Differenz zwischen den staatlichen Zuschilssen und den gesamten Infrastrukturkosten zu decken. Das in GroBbritannien praktizierte Konzept laBt sich nicht ohne weiteres in eine dieser im skandinavischen Konzept beiden Kategorien einordnen. Es kombiniert den enthaltenen Schwerpunkt auf den kurzfristigen Grenzkosten mit dem hohen MaB der Kostendeckung, der eher fur das Konzept der angepaBten Durchschnittskosten typisch ist. GroBbritannien ist unter allen Mitgliedstaaten der einzig~, in dem einige Wegeentgelte zwischen den Schienenverkehrsbetreibem und dem Fahrwegbetreiber _ ausgehandelt werden. AuBerdem erscheinen die Rahmenbedingungen fiir die W egeentgelte m GroBbritannien wesentlich komplexer als in vielen anderen Mitgliedstaaten. 50 In den nachstehenden Tabellen werden die unterschiedliche Finanzlage der Eisenbahnen in den Mitgliedstaaten und die in den Mitgliedstaaten angewandten verschiedenen Kostenanlastungskonzepte zusammengefaBt: Tabelle S: Kosten und Zuschiisse im Eisenbahnverkehr 1989. (Mio. £, 1989) Land Staatl. ZuschUsse insges. Gesamtkosten der Eisenbahn 3 591 6 201 8 763 GB Frankreich Deutschland (West) 7226 Italien 1309 Belgien 834 Niederlande 1 EinkUnfte=Kosten-ZuschuB. 636 3 194 3 611 6059 761 377 Verhaltnis der "EinkUnfte" 1 zu den Kosten 82% 48% 59% 16% 42% 55% Quelle: OEIL 1997 Tabelle 6: Eisenbahngebiihren (Richtwerte) in verschiedenen Mitgliedstaaten (ECU, 1997) Land Jahrliche GebUhren 9 700-18 900/km 200-400/km I Entfemungsbezogene GebUhren 0, 73 /Zug-km • 2,7-3/Zug-km Osterreich Belgien Dltnemark Finnland · Gewichtsbezogene GebUhren 0,001/Zug-km Kostendecku ng 26% 0,0015-0,0017/ Brutto- Zug-tkm 20-25% 15% 38-1 680/km Frankreich Deutschland Schweden UK 1 Von 1999 (In den Ubrigen Mitgliedstaaten wurden noch keine Eisenbahnwegeentgelte festgelegt) 0, 13-15/Zug-km2 2,5-12,6/Zug-km 3 0,0027-0, l /Zug-km • 3 nach Strecken untersch1edhch 2 nach Fahrzeit untersch1edlich • • Quelle: NERA 1998 BinnenwasserstraBen Etwa 7 ,6% des Verkehrs in Europa wird auf den Binnenwasserwegen abgewickelt, davon 70% auf dem Rhein, wo aufgrund der Mannheimer Akte Gebiihren unzulassig sind. Auf allen anderen WasserstraBen erheben die Mitgliedstaaten Gebiihren, die auf unterschiedlichen Grundsatzen beruhen. Im Gegensatz zu der Mannheimer Akte wenden einige Mitgliedstaaten (Luxemburg, Frankreich, Deutschland (im Rahmen des Mosel-Ubereinkommens), Belgien, Finnland, das Vereinigte Konigreich (in erster Linie flir Sportboote) und die Niederlande relativ differenzierte Gebiihren an, die nach Typ und GroBe des Schiffes, Typ und Umfang der Pracht, Zahl der Fahrgaste, Haufigkeit der Fahrten und Tageszeit festgelegt werden Gedes Land hat sein eigenes Konzept). Die Gebiihreneinnahmen werden zur Deckung einet Reihe von Instandhaltungs-, Betriebs- und Kapitalkosten verwendet. Die Nachfrage reagiert aber offenbar sehr empfindlich auf Gebiihrenanderungen, so daB Gebiihren nicht ohne weiteres erhoht werden konnen. In Deutschland werden weniger Gebiihren, auf dem Rhein, der Elbe, der Oder und der Donau keine Gebiihren fiir die Sicherung des Schiffsverkehrs erhoben. Auf anderen WasserstraBen (mit unter 20% des gesamten Verkehrsaufkommens) werden Gebiihren erhoben (beispielsweise im Rahmen des Mosel-Ubereinkommens), die in etwa den oben 51 beschriebenen entsprechen. Diese Gebilhren decken bis zu 25% der Betriebs- und Instandhaltungskosten der W asserstraBen. Einige Lander (insbesondere Frankreich und das Vereinigte Konigreich) erheben Gebi. ihren von anderen Nutzern der Kanalnetze (wie Wasserwerke, gewerbliche und landwirtschaftliche Nutzer). Diese Einrichtungen nutzen die Kanale fiir andere Zwecke als den Verkehr ( das Verhaltnis ist etwa 80/20), und tragen in diesen Landern erheblich zu den Infrastrukturkosten bei. Im groBen und ganzen tragen Gebi. ihren fiir die Nutzung zu den unterschiedlichen in den Mitgliedstaaten der BinnenwasserstraBen Infrastrukturkosten zwar bei, decken jedoch nicht die variablen Infrastrukturkosten. In allen Mitgliedstaaten sind staatliche Zuschilsse noch immer bis zu einem gewissen Grad erf orderlich. Die nachstehende Tabelle gibt. einen Uberblick fiber die in den einzelnen Mitgliedstaaten angewandten verschiedenen ~onzepte: Tabelle 7: Kosten und Kostendeckung der BinnenwasserstraBen, 1998 Land Belgien Frankreich Deutschland Kostendeckung 7,5% der lnvestition der Einnahmen 13% der Unterhaltskosten 10% Anmerkung Es ist zu beachten, daB vermutlich nur 20% der Art der GebUhren variabel 1 Variabel variabel bei 20% des Verkehrs Variabel Variabel ~ UK Finnland Nutzung der Binnen- 8,7% der lnstandhaltungskosten wasserstraBen der Schiffahrt 21 % der lnstandhaltungs- und Ausbaukosten zugeschrieben werden kann 1 Variable GebUhren richten sich i. a. nach Gewicht, Entfemung, Schiffstyp, Art der Fahrt Quelle: Fragebogen GD VII Flughafen fiir die einzelnen Flughafengebi. ihren umfassen eine Vielzahl von Gebi. ihren Flughafeneinrichtungen und -dienstleistungen. Dazu gehoren Lande-, Beleuchtungs-, Park-, Betankungs- und Lagereinrichtungen sowie Luftfahrzeug-, Passagier- und Frachtdienste. Da es keine einheitliche Verwendung der einzelnen Flughafengebilhren gibt, beziehen sie sich nicht immer auf die selben Einrichtungen oder Dienstleistungen. Flughafengebilhren unterliegen einer Vielzahl von Kriterien, die von einem Gebilhrensystem zum anderen unterschiedlich sind. Allerdings werden einige Kriterien allgemein angewandt. Dazu gehoren: • Herkunfts- und Zielort des Flugs, wobei bei den Lande-, Pass~gier- und Beleuchtungsgebilhren haufig zwischen innerstaatlichen und internationalen Flilgen unterschieden wird; • die Masse des Luftfahrzeugs, haufig das Starthochstgewicht fiir Lande- und Parkgebilhren; • die spezifische Larmerzeugung des Luftfahrzeugs fiir die Larmgebilhr oder, falls eine solche Gebilhr nicht besteht, fiir die. Landegebilhr, so fern diese den Larmemissionen des Luftfahrzeugs Rechnung tragt; • die Parkdauer, mitunter differenziert nach dem Flugplan, fiir die Parkgebilhr; 52 • die Zahl der Passagiere, deren Alter und mitunter die zurtickgelegte Entfernung filr die Passagiergebiihr; • der beladene oder unbeladene Frachtraum fiir die Frachtgebiihr. Die Hohe der Flughafengebilhren sind von einem Mitgliedstaat zum anderen und haufig sogar innerhalb eines Mitgliedstaats von einem Flughafen zum anderen sehr unterschiedlich. Luftverkehrsdienste fiir jahrlich jedes Land im Luftraum dieses Landes Die insgesamt von einem Staat erhobene Eurocontrol-Gebiihr entspricht der Summe der Einzelgebilhren fiir Flilge, die in den Luftraum dieses Staates eingeflogen sind. Die Einzelgebilhr fiir einen Flug errechnet sich <lurch Multiplikation des nationalen Gebilhrensatzes mit der Anzahl der "Dienstleistungseinheiten" dieses Flugs. Der nationale Gebilhrensatz wird festgelegt, wobei die "Gebilhrenerhebungsgrundlagen" der nationalen Streckennavigationsdienste durch die Gesamtzahl der "Dienstleistungseinheiten" in dem betreffenden Jahr geteilt werden. Die Berechnung der "Dienstleistungseinheiten" erfolgt in Abhangigkeit von der vom Luftfahrzeug zunickgelegten Entfernung (ausgedrilckt als ein Hundertstel der Zahl, die die GroBkreisentfemung zwischen dem Einflugpunkt in den Luftraum des Landes und den Ausflugpunkt aus diesem Luftraum angibt), multipliziert mit dem Gewichtsfaktor des Luftfahrzeugs (ausgedrilckt als die Quadratwurzel seines Starthochstgewichts). Die jahrlichen "Gebilhrensatze" werden auf der Grundlage der tatsachlichen Kosten am Ende des vorhergehenden Jahres festgelegt. Es gibt einen Mechanismus, der es ermoglicht, groBere Abweichungen entsprechend anzupassen. Diese Werte dfufen sich nur auf gebiihrenpflichtige Flilge beziehen. (Einige Flilge wie Fluge mit Luftfahrzeugen unter 2 Tonnen und staatlichen Luftfahrzeugen, Such-· und Rettungsflilge, Militarflilge, Ubungsflilge und Flilge zum Testen der Navigationshilfen sind gewohnlich gebilhrenfrei. ) lnvestitionsausgaben Die Berechnung der "Gebiihrenerhebungsgrundlage" erfolgt in Ubereinstimmung mit den allgemein anerkannten Rech. tiungsfilhrungsgrundsatzen fiir lnvestitionsausgaben und fiir Ausrilstungen und Gebaude werden Betriebskosten. berilcksichtigt, indem deren endgilltige Kosten auf der. Grundlage der erwarteten Nutzungsdauer amortisiert werden. Diese Kosten setzen sich zusammen aus der Abschreibung ( des tatsachlich auf gewendeten Kapitals) und den Zinsen ( die sich auf den investierten Kapitals beziehen). Unter Nettowert der Kostenabschreibung des Betriebskosten sind Kosten fiir Luftverkehrsdienste, Kommunikation, Wetterdienst und Fluginformationsdienste zu verstehen, die jeweils unterteilt werden nach Wartung, Betrieb, Ausbildung, F orschung und V erwaltung. Samtliche Gebiihren werden von Eurocontrol erhoben und an die Mitgliedstaaten entsprechend den Verkehrsaufkommen umverteilt. Dieses Konzept reflektiert die tatsachlichen Produktionskosten und ermoglicht deren vollstandige Deckung. Seehafen 53 Der Seehafensektor ist haufig kommerziell ausgerichtet und starkem Wettbewerb in verschiedenen innerhalb eines Mitgliedstaats als auch ausgesetzt: Sowohl Mitgliedstaaten liefem· sich die Seehafen eine scharfe Konkurrenz. Es gibt einen deutlichen Trend zu noch groBerer privater Beteiligung an Hafentatigkeiten, insbesondere in ausgepragt kommerziellen Bereichen wie der Frachtabfertigung. Das hat dazu gefiihrt~ daB die Finanzierung von Hafeneinrichtungen filr diese Zwecke zunehmend vom Privatsektor ubemommen wird, wahrend sich die Hafenbehorden immer mehr auf ihre Rolle des "Hausherm" sowie auf die Finanzierung und den Betrieb von Einrichtungen beschranken, die filr den sicheren und effizienten Betrieb des Hafens insgesamt von Bedeutung sind. Die Gebilhrensysteme der europaischen Seehafen in. der Gemeinschaft sind sehr ~ unterschiedlich. Immerhin sind ihnen einige grundlegende Merkmale gemeinsam, wie die Beschreibung der Hafeneinrichtungen und der unter den jeweiligen Typ von Hafengebilhren fallenden Dienste, die Grundlage der einzelnen Gebilhren und die lassen sich drei Arten von Gebilhren Berechnungsmethode. unterscheiden25 : Gebilhren im Zusammenhang mit der Bereitstellung von Diensten und Einrichtungen, die einem Schiff die sichere Einfahrt in und die Nutzung des Hafens erlauben; Gebilhren filr spezifische Dienste oder Versorgungsleistung und Mieten sowie Gebilhren filr die Nutzung von hafeneigenem Gelande oder Einrichtungen. Im allgemeinen Die meisten Seehafen erheben Gebilhren filr. die Be- und Entladung von Gutem, und einige auch filr Fahrzeuge und Fahrgaste. Die Einkiinfte stammen aus der Vermietung von Ausriistungen, Gebauden und Gelande an Hafenbetreiber sowie aus der direkten Bereitstellung von Diensten. In den meisten Landem unterliegen die , Gebilhren und Abgaben noch immer der Genehmigung der staatlichen oder kommunalen Behorden. Allerdings verfolgen sowohl die offentlichen als auch die privaten Seehafen in erster Linie das Ziel, ihre Kosten zu decken. Seeverkehr Der Schiffsbetrieb auf hoher See ist gebilhrenfrei, einige Mitgliedstaaten erheben jedoch Gebilhren filr die Fahrrinnenbenutzung. Seit dem 1. Januar 1998 hat Schweden umweltschutzbezogene Fahrrinnengebilhren eingefiihrt. 25 ESPO, 1996. 54 ANIIANG Ill: GEBUllRENBERECHNUNG NACH MASSGABE DER SOZIALEN GRENZKOSTEN UND KAPITALKOSTENDECKUNG Grenzkostenorientierte Geblihren sind nicht unmittelbar an die festen Infrastrukturkosten gebunden. Wenn allerdings die Bereitstellung der Infrastruktur effizient ist, konnen unter bestimmten Voraussetzungen die Festkosten durch eine Oberlastungs- bzw. Knappheitskomponente der an den sozialen Grenzkosten orientierten Gebiihren gedeckt werden. Unter Effizienzgesichtspunkten und auf der Grundlage einer sozialen Kosten-Nutzen Bewertung von lnfrastrukturprojekten ist ein Kapazitatsausbau in einem MaBe, das selbst in StoBzeiten freien Verkehrsflu13 ermoglicht, selten zu rechtfertigen. Tatsachlich sollte die Kapazitat auf hormale Nachfrageniveaus abgestellt sein. Der Grenznutzen einer Vermeidung von Oberlastung/Staus zu jedem Zeitpunkt ist stets niedriger als die Zusatzkosten der dazu erforderlichen lnfrastrukturinvestitionen. Mit anderen Worten: Die effiziente zeitweiligen geht Kapazitatsengpassen und Uberlastungen einher. Infrastrukturbereitstellung der Regel mit. m eine Oberlastungs- vorgeschlagene Geblihrenkonzept wilrde Das bzw. Kriappheitskomponente umfassen. Da diese Geblihrenkomponenten keine direkten Auslagen der lnfrastrukturbetreiber widerspiegeln, konnen sie genutzt werden, um Festkosten zu decken. In einem optimalen System mit konstanten Skalenertragen wilrden Uberlastungsgebiihren die festen Infrastrukturkosten in der Regel decken ( d. h. die Durchschnittskosten entsprechen den Grenzkosten und die grenzkostenorientierten Gebiihren decken die F estkosten vollig). Das Vorliegen von GroBenvorteilen und Untei~barkeiten kompliziert jedoch die Situation. GroBenvorteile bewirken eine Kostendegression pro Einheit bei Bereitstellung zusatzlicher Kapazitat (Grenzkosten < Durchschnittskosten). Als "Unteilbarkeit" wird der Umstand bezeichnet, daB die Flexibilitat bei der Wahl von Kapazitatsniveaus begrenzt ist. Beispielsweise kann in einem konkreten Fall die Wahl zwischen ein- und zweispurigem Ausbau einer Schienenstrecke bestehen, eine Zwischenlosung existiert nicht. Aufgrund solcher Bedingungen kann eine effizient. ausgelegte Infrastruktur ein Kapazitatsniveau aufweisen, das keinen Spielraum filr die Erhebung von Uberlastungs oder Knappheitsgebuhren zur vollstandigen Kostendeckung laBt. Umgekehrt wilrden - filr Ballungsraume typische - unterproportionale Skalenertrage (Grenzkosten > Durchschnittskosten), physische Beschrankungen des Kapazitatsausbaus oder Falle, in denen Unteilbarkeiten zu relativ geringen Kapazitatsniveaus flihren, relativ hohe Uberlastungsgebuhren (typischerweise mit Kostenuberdeckung) bedingen. Die verschiedenen Verkehrstrager konnen nicht ohne weiteres auf der Grundlage der oben dargestellten Falle klassifiziert werden, und zwischen einzelnen Vorhaben treten erhebliche Unterschiede auf. Sehr allgemein kann jedoch der SchluB gezogen werden, daB sich bei einem GroBteil der StraBenverkehrsinfrastruktur, groBeren Flughafen und Luftverkehrsdiensten oftmals konstante Skalenertrage ergeben, wahrend bei der Eisenbahninfrastruktur und in der Binnenschiffahrt GroBenvorteile auftreten. Dies ist einer der Grunde, weshalb vom Schienen- und Binnenschiffsverkehr geringere Kostendeckungsraten zu erwarten sind als vom StraBen- und Luftverkehr. 55 lnsgesamt steht fest, daB die Anlastung der Infrastrukturgrenzkosten ( einschlieBlich einer Oberlastungs-/Knappheitskomponente, aber ohne exteme Kosten) nicht immer zur Kostendeckung aller Teilstiicke des betreffenden Netzwerkes fiihrt, doch wurden Defizite bei einigen Teilstiicken im allgemeinen durch Oberschilsse bei anderen aufgewiegt werden. Im StraBenverkehr ist dieses Gleichgewicht besonders deutlich. Von der hin, Korn. mission daB F orschungsarbeiten grenzkostenorientierte Gebiihren auf einigen in Belgien Gebiihrenerhohungen in der GroBenordnung von 200% erfordem und mehr als die Gesamtkosten dieser StraBen decken wurden. Gleichzeitig steht fest, daB die grenzkostenorientierte Gebilhrenerhebung in diinnbesiedelten Gebieten nur in sehr geringem Umfang zur Deckung der Festkosten beitragen wilrde. darauf stadtischen StraBen geforderte weisen Dieses W eiBbuch zeigt auf, daB Ertrage aus dem Knappheitselement der sozialen Grenzekosten zur kreuzweisen Finanzierung von Infrastruktur durch lnfrastrukturfonds auf Ebene der Verkehrstrager, auf regional er oder national er Ebene eingesetzt werden konnten. AuBerdem wurden Hinweise darauf angefiihrt, daB die Anlastung der sozialen Orenzkosten zu hohen Kostendeckungsgraden auf dem gesamten Verkehrssektor fiihren konnte. Im Hinblick auf die Finanzierung der Infrastruktur ware dies gegentiber der heutigen Situation eine erhebliche Verbesserung. Der von Roy (1998) vorgelegten Analyse zufolge konnten sogar die Ertrage aus dem Verkehrssystem insgesamt die Infrastrukturkosten weit Ubersteigen. Gebiihrenkomponenten fiir andere exteme Auswirkungen wilrden zusatzliche Einkilnfte schaffen. Wie im Text angesprochen, ware es aus Grunden der Billigkeit wilnschenswert, daB diese Mittel eingesetzt werden, um diejenigen zu entschadigen, denen Nachteile erwachsen, oder um MaBnahmen zur Beschrankung kunftiger extemer Auswirkungen zu finanzieren. Allerdings allgemeine Infrastrukturzwecke nattirlich eine noch hohere Kostendeckung ermoglichen. der Einsatz dieser. Mittel konnte fiir 56 ISSN 0254-1467 KOM(98) 466 endg. DOKUMENTE DE 02 07 06 10 Katalognummer CB-C0-98-493-DE-C ISBN 92-78-38615-4 Amt filr amtliche Veroffentlichungen der Europaischen Gemeinschaften L-2985 Luxemburg