title: Rapport spécial n° 9/98 relatif à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne en matière de TVA sur les échanges intracommunautaires, accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

eurovoc_concepts:
EU Member State
VAT
administrative cooperation
approximation of laws
fraud against the EU
intra-EU trade

text: 20. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 356/1 I (Communications) COUR DES COMPTES RAPPORT SPÉCIAL No 9/98 relatif à la protection des inte´reˆts financiers de l’Union europe´enne en matie`re de TVA sur les e´changes intracommunautaires, accompagne´ des re´ponses de la Commission (pre´sente´ en vertu de l’article 188 C, paragraphe 4, deuxie`me aline´a, du traite´ CE) (98/C 356/01) TABLE DES MATIÈRES Points Page 1. TVA ET RESSOURCE TVA. 1. 1 — 1. 18 Un domaine d’inte´reˆt national et communautaire. 1. 1 — 1. 2 Rappel des changements introduits au 1er janvier 1993. 1. 3 — 1. 5 Des risques accrus d’irre´gularite´s. 1. 6 — 1. 9 Perspectives d’e´volution du re´gime transitoire. 1. 10 — 1. 15 Audits re´alise´s par la Cour avec certaines Institutions de contrôle nationales 1. 16 — 1. 18 2. LE CHAMP DE LA FRAUDE À LA TVA SUR LES ÉCHANGES INTRACOMMUNAUTAIRES. 2. 1 — 2. 9 Absence de de´finition unique de la fraude. 2. 1 — 2. 3 He´te´roge´ne´ite´ des sanctions. 2. 4 — 2. 8 Absence d’e´valuation du dispositif des sanctions. 2. 9 3. LA PROTECTION DES INTÉRÊTS FINANCIERS EN MATIÈRE DE TVA SUR LES ÉCHANGES INTRACOMMUNAUTAIRES. 3. 1 — 3. 48 Une compe´tence partage´e entre les États membres et la Commission. 3. 1 — 3. 5 La coope´ration administrative. 3. 2 — 3. 3 L’assistance mutuelle. 3. 4 — 3. 5 3 3 3 4 4 5 5 5 6 6 6 6 7 7 C 356/2 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 20. 11. 98 Points Page L’action mene´e par les États membres. 3. 6 — 3. 21 Strate´gies de contrôle. 3. 6 — 3. 8 Disparite´s de pouvoirs le´gislatifs en matie`re de poursuites. 3. 9 Rapprochement de donne´es. 3. 10 — 3. 11 Acce`s aux le´gislations d’autres États membres. 3. 12 Recouvrement des sommes fraude´es. 3. 13 — 3. 14 Échanges d’informations entre États membres. 3. 15 — 3. 21 L’action mene´e par la Commission. 3. 22 — 3. 34 Les rapports pe´riodiques. 3. 22 — 3. 28 Les rapports sur les syste`mes nationaux. 3. 22 — 3. 26 Les rapports sur la coope´ration administrative. 3. 27 — 3. 28 Le Comite´ permanent sur la coope´ration administrative (SCAC) et son sous-comite´ antifraude (SCAF). 3. 29 — 3. 34 Travaux du sous-comite´ antifraude. 3. 29 — 3. 31 Autres travaux du SCAC. Fonctionnement de la coope´ration administrative. 3. 32 — 3. 34 3. 32 — 3. 34 Assistance mutuelle au recouvrement des cre´ances. 3. 35 — 3. 42 Les programmes de coope´ration administrative. 3. 37 L’Unite´ de coordination de la lutte antifraude (UCLAF). 3. 38 — 3. 42 Risques de fraude dans certains re´gimes de´rogatoires. 3. 43 — 3. 48 Ventes à distance. 3. 43 — 3. 45 Ventes hors taxes intracommunautaires. 3. 46 — 3. 48 4. CONCLUSION. 4. 1 — 4. 15 Renforcer la protection des inte´reˆts financiers au niveau de l’Union euro- pe´enne. 4. 1 — 4. 8 Ame´liorer la coope´ration administrative et les e´changes d’informations entre États membres. 4. 9 — 4. 11 Se doter d’instruments d’e´valuation. 4. 12 — 4. 15 7 7 8 8 8 8 8 8 9 9 10 10 10 11 11 11 11 12 12 12 13 13 13 14 14 Re´ponses de la Commission. 15 20. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 356/3 1. TVA ET RESSOURCE TVA Un domaine d’inte´reˆt national et communautaire directive du Conseil de 1977 (5), qui constitue la base de la le´gislation actuelle en matie`re de TVA dans l’Union europe´enne. 1. 1. Pre`s de la moitie´ du budget de l’Union (45 % en 1997) est finance´e par la ressource TVA (1). Celle-ci est fixe´e en appliquant un taux (1,08 % au maximum en 1998) à une assiette de´termine´e de manie`re uniforme et repre´sentant l’ensemble des ope´rations imposables de chaque État membre, qui sont greve´es d’une TVA non de´ductible par le preneur. 1. 4. Lors de la mise en œuvre du marche´ unique, le 1er janvier 1993, un nouveau re´gime transitoire de TVA sur les e´changes intracommunautaires entre en vigueur (6). Il s’agit d’un syste`me qui tente de re´pondre aux exigences d’un marche´ inte´rieur sans frontie`res tout en respectant des marges de manœuvre fiscales au niveau national pour ce qui concerne la fixation des taux ainsi que le recouvre- ment et le contrôle de la taxe. 1. 2. Les versements des États membres au titre de la ressource TVA de´pendent, entre autres facteurs, du niveau des recettes de TVA qu’ils perçoivent. Ils de´pen- dent donc aussi en partie des re´sultats que ces États membres obtiennent dans la lutte contre la fraude, dont ils sont responsables au premier chef (2). La fraude fiscale connaît un de´veloppement pre´occupant. Des travaux effectue´s par la Cour sur l’e´valuation de l’ensemble des pertes de recettes fiscales de TVA (d’origines interne et intracommunautaire) montrent qu’elles sont conside´ra- bles (3). Rappel des changements introduits au 1er janvier 1993 1. 3. De`s la mise en place du syste`me commun de TVA dans les anne´es 1970 (4), l’objectif affiche´ est de cre´er les conditions ne´cessaires à l’e´tablissement d’un marche´ inte´- rieur comportant une saine concurrence et dans lequel les taxations à l’importation et les de´taxations à l’exporta- tion seraient supprime´es pour les e´changes entre les États membres. Cet objectif est re´affirme´ dans la sixie`me (1) De´cision 94/728/CE, Euratom du Conseil du 31 octobre 1994 (JO L 293 du 12. 11. 1994, p. 9). Pour les de´tails du calcul de la ressource TVA, voir le re`glement (CEE) no 1553/89 du Conseil du 29 mai 1989 (JO L 155 du 7. 6. 1989, p. 9). (2) Doc. SEC(92) 280 final, du 24 fe´vrier 1992, p. 5 bis. La fraude fiscale et les activite´s e´conomiques souterraines peu- vent non seulement affecter les recettes de TVA mais e´gale- ment le calcul du PNB lui-meˆme (et donc de la ressource PNB, autre ressource majeure de financement du budget communautaire), à moins d’ajustements approprie´s. De ce fait, non seulement la re´partition de la charge financie`re entre États membres pourrait en eˆtre affecte´e mais e´galement le niveau des ressources budge´taires qui est fixe´ en pourcen- tage du PNB. (3) Voir le rapport spe´cial de la Cour des comptes europe´enne no 6/98 intitule´ «Bilan du syste`me des ressources fonde´es sur la TVA et le PNB», points 4. 16 à 4. 19. (4) De`s 1967, les premie`re et deuxie`me directives du Conseil [directives 67/227/CEE et 67/228/CEE du Conseil du 11 avril 1967 (JO 71 du 14. 4. 1967, p. 1301/67)] en matie`re d’har- monisation des le´gislations relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires pre´voyaient l’e´limination des syste`mes de taxes cumulatives en cascade encore en vigueur et l’instauration, dans chaque État membre, d’un impôt ge´ne´ral sur la consom- mation, proportionnel au prix des biens et des services rendus, quel que soit le nombre d’interme´diaires intervenus dans le processus de production et de distribution. 1. 5. Les principales caracte´ristiques de ce re´gime sont les suivantes: a) les termes d’exportation et d’importation entre États membres sont supprime´s (re´alisant ainsi l’un des objectifs de la premie`re directive), remplace´s dans les faits par un syste`me e´quivalent: les «livraisons intra- communautaires de biens» (anciennement exporta- tions) sont exone´re´es de la TVA dans l’État membre d’origine à condition que l’acheteur soit immatricule´ à la TVA dans un autre État membre et que les biens quittent le territoire national. Les «acquisitions intra- communautaires de biens» (anciennement importa- tions) sont taxables dans l’État membre de consom- mation et doivent eˆtre de´clare´es par l’acque´reur dans sa de´claration pe´riodique de TVA; b) pour compenser la suppression des formalite´s et des contrôles douaniers et e´viter des pertes de recettes fiscales, un syste`me informatise´ d’e´change automati- que d’informations concernant la valeur des livraisons intracommunautaires de marchandises a e´te´ mis en place entre les administrations nationales (VAT Infor- mation Exchange System ou «syste`me VIES») (7); c) les consommateurs peuvent de´sormais payer la TVA à l’origine sur les biens acquis dans un autre État membre, sans autre formalite´ ulte´rieure. Le re´gime particulier des ventes hors taxes accorde´es aux voya- geurs intracommunautaires dans les ae´roports ainsi qu’à bord des avions et des bateaux prendra fin le 30 juin 1999; d) dans le cadre de trois «re´gimes spe´ciaux» (ventes à distance, moyens de transport neufs, acquisitions intracommunautaires par les agriculteurs forfaitaires, les assujettis exone´re´s et les personnes morales non assujetties), les transactions sont ge´ne´ralement soumi- ses à taxation dans les pays de consommation. (5) Directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 (JO L 145 du 13. 6. 1977, p. 1) et modifications ulte´rieures. (6) Directive 91/680/CEE du Conseil du 16 de´cembre 1991 (JO L 376 du 31. 12. 1991, p. 1). (7) Re`glement (CEE) no 218/92 du Conseil du 27 janvier 1992 concernant la coope´ration administrative dans le domaine des impôts indirects (JO L 24 du 1. 2. 1992, p. 1). C 356/4 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 20. 11. 98 Des risques accrus d’irre´gularite´s anne´es, il ne semble exister aucune autre perspective que la continuation du re´gime actuel. 1. 6. La cre´ation du marche´ unique impliquait la dispari- tion des contrôles syste´matiques aux frontie`res inte´rieu- res. Un syste`me d’e´change d’informations a posteriori (syste`me VIES) a alors e´te´ cre´e´. La TVA n’e´tant plus acquitte´e lors de l’importation des marchandises mais à un stade ulte´rieur, sur la base de la de´claration pe´riodi- que de l’assujetti, les possibilite´s de fraude s’en trouvent e´largies. 1. 7. Il existe deux principaux me´canismes de fraude: a) la de´claration de livraisons intracommunautaires ficti- ves: les biens exone´re´s sont en fait vendus sur le marche´ inte´rieur et il y a fraude à la TVA due sur la consommation finale; b) la non-de´claration de la TVA due sur les acquisitions intracommunautaires: il peut alors s’ensuivre une fraude à la TVA sur la consommation finale si les biens sont revendus par des circuits de commercialisa- tion occultes; il peut y avoir e´galement abus du droit à de´duction de la taxe en amont si l’acque´reur demande indûment, dans sa de´claration de TVA, le remboursement de la taxe sur des acquisitions pour lesquelles il n’a pas re´gle´ la TVA. 1. 8. Certains États membres sont pre´occupe´s par l’e´vo- lution re´cente de leurs recettes issues de la TVA, infe´rieu- res aux pre´visions. Deux d’entre eux ont identifie´ une e´rosion de la base taxable qui serait lie´e à un de´veloppe- ment de l’e´conomie souterraine (8) dû au re´gime transi- toire de TVA. 1. 9. D’apre`s la Commission, les e´changes commerciaux intracommunautaires pour lesquels les biens circulent actuellement en exone´ration de TVA repre´sentent à eux- seuls une valeur supe´rieure à 700 milliards d’e´cus, soit 100 milliards d’e´cus de taxes. Les enjeux financiers en cause dans les e´changes intracommunautaires de biens sont donc importants. Perspectives d’e´volution du re´gime transitoire 1. 10. Lors de l’adoption de la directive instaurant le re´gime transitoire de TVA, il e´tait pre´vu que celui-ci durerait jusqu’au 31 de´cembre 1996. À de´faut de de´ci- sion du Conseil sur un re´gime de´finitif, ce re´gime «transi- toire» est toujours en vigueur. Pour les prochaines (8) S’agissant de l’e´conomie souterraine, la Commission en donne la de´finition suivante: «elle recouvre les activite´s licites non de´clare´es, c’est-à-dire: a) celles qui sont le fait d’unite´s de production qui sont le´galement enregistre´es, mais qui font une de´claration sous-e´value´e de leurs re´sultats, en matie`re de production et de revenus; b) celles qui sont le fait d’unite´s qui pratiquent leur activite´ de façon clandestine et recourent au travail au noir». Voir doc. SEC(92) 588 final du 24 avril 1992, page 30. 1. 11. En effet, la proposition de la Commission pour la mise en place d’un re´gime de´finitif (9) implique au moins deux pre´alables. Elle pre´voit notamment la suppression de toute distinction entre ope´rations inte´rieures et intra- communautaires (taxation des biens à l’origine) et un lieu unique d’enregistrement et d’imposition pour les ope´ra- teurs e´conomiques communautaires. Elle suppose de`s lors une coïncidence, dans tous les États membres, entre biens et services et taux de TVA applicables. Si tel n’e´tait pas le cas, un ope´rateur e´conomique pourrait vendre des biens dans d’autres États membres, le cas e´che´ant par une succursale, au taux (par hypothe`se infe´rieur de deux à trois points) du pays membre où il est enregistre´. On trouverait donc à la consommation finale d’un État membre des biens similaires mais frappe´s d’un taux de TVA diffe´rent en fonction du lieu de re´sidence fiscale du vendeur. 1. 12. En outre, e´tant donne´ que les recettes de TVA seraient verse´es par les ope´rateurs e´conomiques non pas dans le pays de consommation mais dans celui d’enregis- trement, cette proposition comporte la ne´cessite´ de re´at- tribuer aux États membres les recettes de TVA correspon- dant à leur consommation nationale. Afin de garantir ne´anmoins à chaque État membre un niveau de recettes e´quivalent à celui du syste`me actuel, la Commission propose de mettre en place un me´canisme macroe´conomi- que. Celui-ci est destine´ à reconstituer statistiquement la consommation taxable, en soustrayant les ope´rations rele- vant de l’e´conomie souterraine (10), pour lesquelles la TVA n’a donc pas e´te´ perçue. À de´faut, le niveau variable de la fraude entre les États membres provoquerait des distorsions dans les recettes qui leur seraient attribue´es. 1. 13. Le choix d’un me´canisme macroe´conomique impli- que de disposer de sources, me´thodes, moyens et proce´- dures statistiques uniformes ou e´quivalents. Ce choix est susceptible d’entraîner des de´saccords entre États mem- bres dans l’estimation de la consommation taxable statis- tique de chacun d’entre eux, notamment en proce´dant à la diminution de l’assiette de re´partition de chaque État membre par la soustraction de l’e´conomie souterraine. En effet, ce sujet fait l’objet d’e´tudes depuis de longues anne´es, y compris dans le cadre de l’e´laboration des comptes nationaux. Les estimations avance´es sont tre`s disparates en fonction notamment des me´thodes et des sources utilise´es (11). Il est vrai que les États membres, dans le cadre des 1. 14. comptes nationaux, ont de´jà des obligations d’exhaustivi- (9) Doc. COM(96) 328 final du 22 juillet 1996. (10) Pour une de´finition de l’e´conomie souterraine voir note no 8. (11) Voir sur ce point le rapport spe´cial de la Cour des comptes europe´enne no 6/98 intitule´ «Bilan du syste`me des ressources fonde´es sur la TVA et le PNB», points 4. 8 à 4. 26. 20. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 356/5 te´ à satisfaire pour la fin 1998 (12). Il faut souligner ne´anmoins que l’exhaustivite´ des comptes nationaux, dans la mesure où elle aboutit à accroître le produit national brut aux prix du marche´ (PNB) (13), met actuel- lement les États membres dans une situation de conflit d’inte´reˆts. En effet, toute augmentation du PNB comporte de leur part le paiement de ressources supple´mentaires au budget communautaire via la ressource fonde´e sur le PNB. La proposition de la Commission ne peut qu’accen- tuer ce conflit puisque, dans la perspective du syste`me de TVA propose´, les États membres auraient objectivement un inte´reˆt à limiter le poids de l’e´conomie souterraine dans leurs comptes nationaux, voire à sure´valuer la consommation taxable, de façon à maximiser leur part dans la redistribution des recettes globales de TVA. Le contrôle de l’e´tablissement des comptes nationaux reveˆti- rait donc une importance encore plus grande qu’actuelle- ment dans le cadre de l’e´tablissement du PNB. 1. 15. Or, la Commission reconnaît qu’«Eurostat lui- meˆme ne mesure pas directement l’importance de l’e´cono- mie souterraine dans les États membres» et que pour les travaux en cours en matie`re d’exhaustivite´ du PNB «il n’est pas pre´vu de joindre aux re´sultats les indicateurs de fiabilite´ ou de variabilite´» (14). Ceci semble donc indiquer qu’une e´valuation objective de l’e´conomie souterraine n’est pas envisageable à l’heure actuelle. Audits re´alise´s par la Cour avec certaines Institutions de contrôle nationales 1. 16. Depuis 1994, un groupe de travail compose´ d’Ins- titutions de contrôle nationales et de la Cour des comptes europe´enne examine diffe´rents aspects relatifs à la TVA sur les e´changes intracommunautaires. Il est ressorti de ces travaux que le syste`me d’e´change automatique d’in- formations VIES souffrait encore de lacunes, malgre´ les ame´liorations apporte´es depuis sa mise en œuvre. Par ailleurs, il e´tait apparu ne´cessaire que les me´thodes de contrôle dans les États membres tiennent compte spe´cifi- quement des risques d’e´vasion directement lie´s à l’aboli- tion des frontie`res fiscales. Enfin, il e´tait recommande´ aux États membres et à la Commission de surveiller de manie`re plus e´troite l’e´volution des recettes de TVA sur les e´changes intracommunautaires (15). 1. 17. En 1996 et en 1997, le groupe de travail a examine´ les syste`mes communautaires ainsi que certains (12) De´cision de la Commission no 97/619/CE, Euratom du 3 septembre 1997 (JO L 252 du 16. 9. 1997, p. 33). Le de´lai est reporte´ à 1999 pour l’Autriche, la Finlande et la Sue`de. (13) Le produit national brut aux prix du marche´ est de´fini par la directive 89/130/CEE, Euratom du Conseil du 13 fe´vrier 1989 (JO L 49 du 21. 2. 1989, p. 26). (14) Voir re´ponse à la question e´crite P-1784/97 (JO C 45 du 10. 2. 1998, p. 103). (15) Voir rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l’exercice 1994, points 1. 90 à 1. 111 et rapport annuel relatif à l’exercice 1995, points 1. 72 à 1. 103. intracommunautaires que syste`mes nationaux de lutte antifraude. Quelques cas de fraudes les administrations nationales compe´tentes conside`rent comme repre´sentatifs ont e´te´ analyse´s, et il a e´te´ plus particulie`rement observe´ les dispositifs de de quelle manie`re avaient fonctionne´ coope´ration administrative. 1. 18. Les observations suivantes proviennent des enqueˆ- tes effectue´es, dans le cadre du groupe de travail, aupre`s de cinq États membres et des services de la Commission. Les re´sultats de ces enqueˆtes ont fait l’objet de communi- cations aux administrations concerne´es. Au vu de diffe´- rents rapports e´tablis par la Commission (16) et des infor- mations obtenues aupre`s de ses services, la plupart des lacunes constate´es et des recommandations formule´es pourraient concerner d’autres, voire tous les États mem- bres. 2. LE CHAMP DE LA FRAUDE À LA TVA SUR LES ÉCHANGES INTRACOMMUNAUTAIRES Absence de de´finition unique de la fraude 2. 1. Dans les États membres audite´s, les de´finitions le´gales de la fraude impliquent la pre´sence d’un e´le´ment intentionnel dans le chef d’un particulier (17). La fraude n’est pas toujours spe´cifiquement de´finie pour la TVA, mais peut avoir une porte´e plus ge´ne´rale. Les cas d’omis- sion de de´claration de TVA, de pre´sentation de de´clara- tion avec des e´le´ments faux ou incomplets, de falsifica- tion de documents ou d’usage de faux documents consti- tuent, en re`gle ge´ne´rale, un de´lit pe´nal. Ne´anmoins, dans quelques États membres l’infraction est lie´e à l’obtention du re´sultat alors que dans d’autres il est suffisant que le comportement ait eu lieu (par exemple, omission de pre´sentation de la de´claration). (16) Il s’agit notamment des rapports suivants: — Deuxie`me rapport en vertu de l’article 12 du re`glement (CEE, Euratom) no 1553/89, doc. COM(95) 354 final. — Étude sur les syste`mes de sanctions administratives et pe´nales des États membres ainsi que sur les principes ge´ne´raux du syste`me des sanctions communautaires, doc. SEC(93) 1172 du 16 juillet 1993. — Analyse compare´e de la Commission des rapports des États membres relatifs aux mesures prises au niveau national pour lutter contre le gaspillage et le de´tourne- ment des moyens communautaire, doc. COM(95) 556 final du 14 novembre 1995. — Rapport annuel 1995, «Lutte contre la fraude», doc. COM(96) 173 final du 8 mai 1996. — Deuxie`me rapport en vertu de l’article 14 du re`glement (CEE) no 218/92, doc. COM(96) 681 final. — Rapport pre´sente´ par la Commission conforme´ment à l’article 28 terdecies de la directive 77/388/CEE, doc. COM(94) 515 final. (17) La Cour de justice des Communaute´s europe´ennes a souligne´ la distinction entre la notion d’e´vasion, qui correspond à un phe´nome`ne purement objectif, et celle de fraude, qui contient un e´le´ment intentionnel de l’assujetti. Voir l’arreˆt du 12 juillet 1988, affaires jointes 138 et 139/86, Direct Cosmetics, Rec. p. 3937, points 20-23. C 356/6 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 20. 11. 98 2. 2. En raison des lacunes et incompatibilite´s domma- geables à la re´pression de la fraude et à la coope´ration judiciaire en matie`re pe´nale, les États membres ont sous- crit, le 26 juillet 1995, une convention relative à la protection des inte´reˆts financiers des Communaute´s euro- pe´ennes (18). Cette convention a pour but de cre´er des normes pe´nales minimales, à partir d’une de´finition uni- que de la fraude aussi bien pour les de´penses que pour les recettes communautaires. La fraude en matie`re de recettes y est de´finie comme «tout acte ou omission intentionnel relatif à l’utilisation ou à la pre´sentation de de´claration ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la diminution ille´gale de ressources du budget ge´ne´ral des Communaute´s europe´ennes ou des budgets ge´re´s par les Communaute´s europe´ennes ou pour leur compte; à la non-communication d’une information en violation d’une obligation spe´cifique, ayant le meˆme effet; au de´tournement d’un avantage le´galement obtenu, ayant le meˆme effet». 2. 3. Or, d’apre`s le rapport explicatif de la convention approuve´ par le Conseil, la TVA a e´te´ exclue du champ d’application de la convention au motif qu’elle n’est pas «une ressource propre perçue directement pour le compte des Communaute´s» (19). En conse´quence, contrairement à d’autres domaines communautaires, il n’est pas envisage´ pour la ressource TVA d’assurer un niveau de protection identique dans tous les États membres alors qu’elle contribue pour pre`s de la moitie´ au financement du budget communautaire (20). He´te´roge´ne´ite´ des sanctions 2. 4. L’exclusion de la TVA de cette Convention impli- que le maintien de diffe´rences dans la de´finition de la fraude. Celles-ci se re´percutent dans la poursuite des agissements frauduleux en matie`re de TVA. Ainsi, un meˆme comportement peut eˆtre sanctionne´ de façon subs- tantiellement diffe´rente selon les États membres. On en donnera quelques exemples. 2. 5. La falsification des e´critures comptables par un administrateur de socie´te´ constitue dans un État membre une fraude grave, punie par une sanction pe´nale (de´ten- tion). À l’oppose´, dans un autre État membre, elle est conside´re´e comme un acte pre´paratoire, sanctionne´ à titre d’infraction administrative (peine pe´cuniaire). fait, aux sanctions pe´nales. Cependant, quelques-uns seu- lement peuvent appliquer re´ellement des pe´nalite´s multi- ples pour la meˆme infraction. 2. 7. Un e´ventuel complice peut souvent profiter d’une re´duction de peine si son rôle a e´te´ marginal, mais les le´gislations des États membres diffe`rent quant aux formes de participation à l’action frauduleuse (qualite´ de provo- cateur, d’auteur principal, d’auteur accessoire, d’auteur par personne interpose´e, etc. ). De plus, dans deux États membres, le complice n’est pas punissable si la fraude n’entraîne pas de conse´quence financie`re. Le fait qu’une telle fraude puisse engendrer des pertes pour d’autres États membres ne justifie pas le de´clenchement de pour- suites judiciaires. 2. 8. D’autres diffe´rences concernent, par exemple: — la responsabilite´ pe´nale de la socie´te´, personne morale, dont rele`ve fautif, responsabilite´ reconnue par certains États membres mais pas par d’autres; l’administrateur — l’application d’une peine de`s le «commencement d’exe´cution» (tentative) de la fraude ou seulement lorsqu’elle est pleinement exe´cute´e; — la de´termination des sanctions par rapport à leur gravite´. Par exemple, quelques États membres pre´- voient une sanction pe´cuniaire comprise entre un minimum et un maximum, d’autres une sanction pro- portionnelle aux montants fraude´s. Absence d’e´valuation du dispositif des sanctions 2. 9. La plupart des États membres audite´s n’e´valuent pas l’application du syste`me des sanctions, notamment quant à leur caracte`re effectif et proportionne´. Une telle analyse permettrait pourtant de mieux appre´cier le degre´ de dissuasion des pe´nalite´s pre´vues dans le domaine de la fraude fiscale. Ceci semble d’autant plus ne´cessaire que, comme indique´ dans la section pre´ce´dente, la de´finition et l’application des sanctions par les États membres ne sont pas encore harmonise´es. 3. LA PROTECTION DES INTÉRÊTS FINANCIERS EN MATIÈRE DE TVA SUR LES ÉCHANGES INTRACOM- MUNAUTAIRES 2. 6. Par ailleurs, dans certains États membres, des sanc- tions administratives peuvent s’ajouter, pour un meˆme Une compe´tence partage´e entre les États membres et la Commission (18) Voir JO C 316 du 27. 11. 1995, p. 48. À noter que cette Convention n’est pas encore en vigueur, faute de ratification ne´cessaire par les États membres. (19) Voir JO C 191 du 23. 6. 1997, p. 1 et 4. (20) À noter que la fraude à la TVA peut avoir un effet aussi sur la ressource PNB qui constitue l’autre source majeure de financement communautaire, voir note no 2. 3. 1. La responsabilite´ de la de´tection et de la correction des irre´gularite´s et des fraudes commises en matie`re de TVA incombe en premier lieu aux États membres qui doivent assurer une pre´vention et une re´pression efficaces ainsi que la re´cupe´ration des ressources perdues. Toute- fois, le re`glement de´finissant le re´gime de perception des la ressources propres communautaires provenant de 20. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 356/7 TVA (21) attribue à la Commission un rôle dans la surveillance de l’efficacite´ des proce´dures de perception de cette taxe et dans la pre´vention des irre´gularite´s. Les dispositions de ce re`glement, notamment les modalite´s de contrôle sur place de la ressource TVA, constituent d’apre`s la Commission une base juridique pour la lutte antifraude (22). tants des États membres sous la pre´sidence de la Com- mission, est l’instance charge´e d’e´valuer le fonctionne- ment de la coope´ration administrative. Deux sous-comite´s s’occupent respectivement de la lutte antifraude et des questions informatiques. La publication d’un rapport d’e´valuation biennal par la Commission est pre´vue par ce meˆme re`glement. La coope´ration administrative 3. 2. Le re`glement (CEE) no 218/92 (23) concernant la coope´ration administrative dans le domaine des impôts indirects a e´te´ adopte´ dans le cadre de l’e´tablissement du marche´ inte´rieur et des modifications subse´quentes de la le´gislation sur la TVA. Il a permis la mise en place d’un syste`me commun d’e´change, par voie e´lectronique, d’in- formations relatives à la TVA concernant les livraisons de biens entre États membres, afin que le re´gime transitoire de TVA «puisse eˆtre effectivement mis en place sans risque de fraude pouvant entraîner des distorsions de concurrence» (24). Chaque État membre a constitue´ des bases de donne´es e´lectroniques à partir desquelles s’effec- tuent les e´changes d’informations par un re´seau pilote´ par la Commission qui fournit trimestriellement des statisti- ques re´capitulatives (suivi de gestion, mesures des e´chan- ges de donne´es sur le chiffre d’affaires,. ). 3. 3. L’article 11 du re`glement (CEE) no 218/92 pre´voit que «les États membres et la Commission examinent et e´valuent le fonctionnement du dispositif de coope´ration administrative pre´vu par le pre´sent re`glement, et la Com- mission centralise l’expe´rience des États membres, notam- ment en ce qui concerne de nouveaux moyens d’e´vasion ou de fraude fiscale, en vue d’ame´liorer le fonctionne- ment de ce dispositif». Le comite´ permanent de coope´ra- tion administrative (Standing Committee on Administra- tive Cooperation ou «SCAC»), compose´ des repre´sen- (21) Re`glement (CEE) no 1553/89 du Conseil du 29 mai 1989 (JO L 155 du 7. 6. 1989, p. 13). (22) Voir re´ponse de la Commission à la question e´crite E- 2630/94 (JO C 75 du 27. 3. 1995, p. 62 et annexe non publie´e). (23) JO L 24 du 1. 2. 1992. (24) Voir le troisie`me conside´rant du re`glement (CEE) no 218/92. Dans sa premie`re proposition de re`glement [Doc. COM(90) 183 final du 19 juin 1990), la Commission avait envisage´ d’autres dispositions concernant l’e´change d’informations entre les États membres et la Commission afin de renforcer la lutte contre la fraude à la TVA et aux droits d’accises sur un mode`le similaire à ce qui existe en matie`re de douanes [Re`glement (CEE) no 1468/81]. À l’e´poque les États membres n’ont pas accepte´. L’assistance mutuelle 3. 4. Outre le syste`me VIES, un e´change d’informations entre États membres est pre´vu par la directive 77/799/ CEE du Conseil du 19 de´cembre 1977 (25). Cette le´gisla- tion, applicable initialement au domaine des impôts directs, a e´te´ e´tendue à la TVA car «l’extension de l’assistance mutuelle se re´ve`le particulie`rement ne´cessaire et urgente en ce qui concerne la TVA, en raison à la fois de son caracte`re d’impôt ge´ne´ral sur la consommation et de son rôle dans le syste`me des ressources propres de la Communaute´» (26). La directive pre´voit les modalite´s d’e´changes d’informations entre États membres et de´finit les proce´dures de consultation et la communication des expe´riences (27) entre ceux-ci et la Commission. Le comite´ SCAC est e´galement compe´tent pour les questions d’ap- plication de cette directive. 3. 5. Le champ d’application de la directive 76/308/CEE du Conseil du 15 mars 1976 concernant l’assistance mutuelle en matie`re de recouvrement des cre´ances (28) a e´te´ e´tendu à la TVA par la directive 79/1071/CEE (29). Un Comite´ de recouvrement est destine´ à «organiser une collaboration e´troite et efficace entre les États membres et la Commission dans ce domaine». L’action mene´e par les États membres Strate´gies de contrôle 3. 6. Tous les États membres audite´s utilisent l’analyse de risque pour mieux cibler les contrôles d’assujettis ainsi que les secteurs susceptibles de pre´senter des risques de fraude importants. Ceci leur permet d’e´tablir un ordre de priorite´ dans les contrôles, en vue d’ame´liorer l’efficacite´ de leurs ressources (30). Toutefois, ils ne disposent ge´ne´ra- lement pas de donne´es de´taille´es sur les activite´s et les re´sultats de leurs services en matie`re de lutte antifraude. (25) JO L 336 du 27. 12. 1977, p. 15. (26) Directive 79/1070/CEE du Conseil du 6 de´cembre 1979 (JO L 331 du 27. 12. 1979, p. 8). (27) Directive 77/799/CEE du Conseil du 19 de´cembre 1977, articles 9 et 10. (28) JO L 73 du 19. 3. 1976, p. 18. (29) JO L 331 du 27. 12. 1979, p. 10. (30) Dans son projet de troisie`me rapport e´tabli conforme´ment aux obligations du re`glement (CEE, Euratom) no 1553/89, la Commission de´crit de manie`re de´taille´e les me´thodes de contrôle mises en place dans les États membres. C 356/8 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 20. 11. 98 Ceci nuit à l’efficacite´ des analyses de risque dans la mesure où il est impossible d’e´valuer la pertinence des crite`res utilise´s. 3. 7. Pour e´viter un e´ventuel recouvrement, souvent pro- ble´matique, de cre´dits d’impôts indus, la majorite´ des États membres audite´s consacre une attention particulie`re aux contrôles des de´clarations TVA comportant un rem- boursement de cre´dit d’impôt. Ne´anmoins, leur strate´gie de contrôle n’implique pas la ve´rification syste´matique du paiement de la TVA facture´e par le fournisseur. Un État membre a pris des mesures spe´cifiques permettant, en cas de pre´sence d’indices de fraude, de bloquer le cre´dit de TVA de l’assujetti tant que son bien-fonde´ n’a pu eˆtre e´tabli et, le cas e´che´ant, tant que les renseignements demande´s aux administrations d’autres États membres ne sont pas obtenus. 3. 8. Certains me´canismes de fraude impliquent des socie´te´s fictives qui, une fois enregistre´es, peuvent, avant de disparaître, demander des remboursements indus, e´ta- blir des fausses factures, ne pas de´clarer leur chiffre d’affaires ou ne pas proce´der au paiement de la TVA due. De`s lors, certains États membres pre´voient spe´cifiquement le contrôle des nouveaux assujettis. L’audit d’un État membre a re´ve´le´, en outre, que les fraudeurs utilisent de plus en plus des entreprises qui, notamment en raison de leur chiffre d’affaires limite´, ne sont tenues d’introduire leur de´claration TVA qu’une seule fois dans l’anne´e. La re´conciliation en temps utile des donne´es avec celles de l’assujetti qui demande le remboursement sur la base d’une de´claration trimestrielle, voire mensuelle, devient donc souvent impossible. Disparite´s de pouvoirs le´gislatifs en matie`re de poursui- tes 3. 9. En la matie`re, la situation varie selon les États membres. Dans certains cas, il y a obligation de poursui- vre tous les soupçons de fraude. Dans d’autres, il ne peut y avoir de poursuite que sur demande du ministe`re public ou de l’administration fiscale. Rapprochement de donne´es l’exercice 3. 10. Dans son rapport annuel relatif à 1995 (31), la Cour avait expose´ l’utilite´ de contrôles croise´s entre les donne´es VIES et Intrastat relatives aux statistiques des e´changes de biens entre États mem- bres (32). L’examen de la base juridique des États mem- bres audite´s a montre´ que dans un seul d’entre eux l’administration fiscale est autorise´e à utiliser les de´clara- tions Intrastat de chaque assujetti dans le cadre des contrôles de TVA. 3. 11. En matie`re d’acce`s aux donne´es informatise´es, il y a des divergences significatives entre les États membres audite´s. Par exemple, les services antifraude d’un État membre ont un acce`s limite´ aux seules de´clarations fiscales. De plus, cet acce`s ne s’effectue pas en temps re´el (y inclus la base de donne´es VIES). En revanche, certaines administrations fiscales d’autres États membres disposent d’un acce`s illimite´ et direct à d’autres donne´es. Acce`s aux le´gislations d’autres États membres 3. 12. Le de´veloppement du marche´ unique fait qu’en de´finitive chaque administration fiscale est aussi concer- ne´e par les ope´rations d’assujettis e´tablis dans d’autres États membres. Notamment en cas de fraude, il peut eˆtre tre`s important de connaître les proce´dures applique´es dans les autres pays de l’Union en matie`re de poursuites et de de´lais de prescription. L’examen de la situation dans les États membres audite´s a montre´ que des lacunes existent au niveau de leur documentation concernant les aspects juridiques et pratiques des le´gislations TVA des autres États membres. Recouvrement des sommes fraude´es 3. 13. Comme l’indique la Commission, «les actions entreprises en matie`re de lutte contre la fraude s’ave´re- raient vaines si elles ne peuvent conduire au recouvrement effectif de la taxe due: la de´tection et la poursuite de la fraude n’ont en effet de pleine utilite´ que si elles aboutis- sent à la juste perception de la taxe due» (33). 3. 14. La plupart des États membres audite´s disposent de donne´es globales concernant les redressements d’assiette d’imposition, suite aux contrôles effectue´s aupre`s des assujettis par leurs services. Mais aucun de ces États membres n’a e´te´ en mesure de fournir des informations sur les montants recouvre´s et sur les raisons du non- recouvrement des sommes dues. Dans ces conditions, il n’est pas possible de formuler un jugement sur l’efficacite´ de la lutte antifraude et sur l’ensemble des proce´dures visant à re´cupe´rer les sommes soustraites au fisc. Échanges d’informations entre États membres 3. 15. Les e´changes d’informations relevant de la coope´- ration administrative et de l’assistance mutuelle ont e´te´ globalement peu utilise´s, bien que l’on constate un accroissement depuis 1995, et de façon d’ailleurs tre`s diffe´rente suivant les États membres. Si tous les États membres reconnaissent l’utilite´ d’un e´change d’informa- tions au niveau communautaire aux fins de pre´vention, de de´tection et d’investigation des fraudes, aucun accord (31) JO C 340 du 12. 11. 1996, paragraphes 1. 80 à 1. 88, p. 38. (32) Re`glement (CEE) no 3330/91 du Conseil du 7 novembre (33) Doc. COM(94) 471 final du 3 novembre 1994, paragraphe 1991 (JO L 316 du 16. 11. 1991, p. 1). 101. 20. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 356/9 n’a encore e´te´ trouve´ sur le type d’informations à e´chan- ger (34). 3. 16. Un État membre audite´ a fait e´tat d’un proble`me d’obtention d’informations en raison de la le´gislation d’un autre État membre. Celui-ci a invoque´ des disposi- tions nationales qui ont pour effet d’empeˆcher qu’une demande d’information fasse l’objet d’une demande com- ple´mentaire portant sur le meˆme assujetti. 3. 17. La possibilite´ de transmettre à d’autres États mem- bres concerne´s les informations reçues en vertu de la directive sur l’assistance mutuelle et du re`glement sur la coope´ration administrative n’a e´te´ exploite´e que dans quelques cas. La directive 77/799/CEE pre´voit une proce´- dure de consultation entre États membres pour de´termi- ner les cate´gories de cas dans lesquelles il peut eˆtre proce´de´ à un e´change automatique d’informations. Il a e´te´ constate´ dans un seul cas, parmi les États membres audite´s, qu’un tel accord avait e´te´ conclu. 3. 18. L’e´change d’informations en vertu de l’article 5 du re`glement sur la coope´ration administrative est ge´ne´rale- ment pre´ce´de´ d’une re´conciliation des donne´es VIES reçues d’autres États membres avec les acquisitions intra- communautaires de´clare´es par les assujettis. Or, un nom- bre important d’assujettis ne pre´sente pas les e´tats re´capi- tulatifs de leur livraisons intracommunautaires alimentant le syste`me VIES (35). En de´cembre 1996, un État membre audite´ n’e´tait pas encore en mesure d’effectuer ces re´con- ciliations pour 1995, les assujettis jouissant encore d’un de´lai pour le de´pôt des de´clarations TVA. Un autre État membre audite´ pre´voyait d’effectuer ces re´conciliations en mars 1997 pour l’exercice 1994. 3. 19. De plus, ces rapprochements peuvent produire des discordances importantes (pouvant aller jusqu’à 85 %), ce qui demande aux administrations nationales un travail de recherche conside´rable pour en e´claircir les causes. Elles peuvent provoquer en fait un abandon de cette possibilite´ de contrôle, juge´e parfois trop coûteuse, notamment en ressources humaines, et inapte à de´celer les secteurs e´conomiques où les risques de fraude sont les plus importants. 3. 20. Les États membres audite´s ne s’e´changent pas les informations dont ils disposent sur les socie´te´s fictives. En 1995, l’un des États membres audite´s a propose´ à tous les États membres d’e´changer les informations utiles afin de lutter contre les remboursements frauduleux. Seuls deux États membres lui ont re´pondu favorablement. (34) Doc. SCAC no 178 du 7 novembre 1997 et doc. SCAF no 39 du 16 fe´vrier 1998. (35) Dans son deuxie`me rapport en vertu de l’article 14 du re`glement (CEE) no 218/92, chapitre 2. 2. 2, la Commission indique un taux de conformite´ des e´tats re´capitulatifs de 95 % en 1994 et 1995 pour l’ensemble des États membres. 3. 21. Dans les États membres audite´s les contacts avec des agents d’autres États membres sont en ge´ne´ral re´ser- ve´s au niveau central. Le recours à la pre´sence d’agents de l’administration fiscale d’autres États membres est tre`s limite´, bien qu’à cet e´gard il existe un projet d’accord entre deux des États membres audite´s (36). L’action mene´e par la Commission Les rapports pe´riodiques Les rapports sur les syste`mes nationaux 3. 22. Conforme´ment aux obligations du re`glement (CEE) no 1553/89, la Commission a e´tabli deux rapports sur les proce´dures de perception et de contrôle de la TVA applique´es dans les États membres (37). Cet examen s’est limite´ à l’e´laboration de documents de synthe`se d’infor- mations fournies par les États membres. Les donne´es communique´es en matie`re d’irre´gularite´s TVA n’ont pas e´te´ analyse´es, et la structure diffe´rente des deux rapports ne permet pas d’e´valuer l’e´volution du phe´nome`ne. 3. 23. L’absence de suivi re´gulier de l’efficacite´ des proce´- dures nationales en matie`re de gestion et de contrôle, par exemple d’un «tableau de bord», ainsi que le manque d’informations en matie`re de fraudes et d’irre´gularite´s re´duisent l’impact de ces rapports. Par ailleurs, la Com- mission n’examine pas, pour chacun des États membres, les modalite´s et re´sultats de leurs syste`mes de contrôle. De`s lors elle n’est pas en mesure de formuler d’e´ventuelles propositions d’ame´lioration. 3. 24. Dans son projet de troisie`me rapport, la Commis- sion effectue une analyse des fraudes et irre´gularite´s en matie`re de TVA. Elle se limite cependant à indiquer de façon ge´ne´rale, en l’absence de toute indication des États membres concerne´s, les proce´dures de contrôle suscepti- bles de lutter contre la fraude. 3. 25. À l’avenir, la Commission se propose d’examiner, pour chaque État membre et conjointement avec les autorite´s responsables, la totalite´ des proce´dures de contrôle en vigueur dans cet État membre afin de de´tecter les ame´liorations possibles et d’en rendre compte dans un quatrie`me rapport. 3. 26. Or, si la Commission estime que cet examen peut eˆtre mene´ à bien dans le cadre de ses pre´rogatives actuelles, il faut s’interroger sur les raisons qui n’ont pas permis d’y avoir recours plus tôt. Si, par contre, ce souhait ne´cessite un accroissement des pouvoirs de la Commission, celle-ci devrait indiquer les e´le´ments nou- (36) Il s’agit de l’application de l’article 6 de la directive 77/ 799/CEE. (37) SEC(92) 280 du 24 fe´vrier 1992 et doc. COM(95) 354 du 20 juillet 1995. C 356/10 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 20. 11. 98 veaux intervenus apre`s avoir retire´ en 1996, devant l’opposition du Conseil, une proposition le´gislative qui lui aurait permis, dans le but de formuler e´ventuellement des recommandations, de proce´der à des ve´rifications sur place aupre`s des administrations nationales (38). Le Comite´ permanent sur la coope´ration administrative (SCAC) et son sous-comite´ antifraude (SCAF) Travaux du sous-comite´ antifraude Les rapports sur la coope´ration administrative 3. 27. La Commission a publie´, en 1994 et en 1997, deux rapports sur le fonctionnement du re`glement (CEE) no 218/92 du Conseil concernant la coope´ration adminis- trative en matie`re de TVA (39). Dans le premier, elle exposait les structures administratives mises en place aux niveaux communautaire et national, et de´crivait le fonc- tionnement du syste`me VIES. Elle concluait à une mise en œuvre re´ussie du dispositif qui, d’apre`s la Cour, compor- tait certaines faiblesses dont elle a fait e´tat dans son rapport annuel relatif à l’exercice 1994 (40). Il y e´tait notamment indique´ l’absence de constat de fraudes nou- velles depuis la mise en œuvre du marche´ inte´rieur. En outre, la Commission dressait les perspectives en matie`re d’assistance mutuelle. Le de´veloppement du re´seau «SCENT fiscal», re´seau informatique permettant l’e´chan- ge cible´ de messages à teneur antifraude entre les admi- nistrations de contrôle, e´tait pre´sente´ comme un futur instrument efficace de la lutte antifraude. En outre, l’intensification de l’utilisation de la directive 76/308/CEE concernant l’assistance mutuelle au recouvrement des cre´ances e´tait envisage´e. 3. 28. Dans son deuxie`me rapport, la Commission e´value le fonctionnement de la coope´ration administrative et de l’assistance mutuelle en 1994 et en 1995. Elle constate que le recours à ces dispositifs reste encore insuffisant pour permettre un contrôle satisfaisant des ope´rations intracommunautaires dans tous les États membres et effectue des recommandations d’actions spe´cifiques à entreprendre, tant au niveau communautaire que natio- nal. L’absence de strate´gie communautaire de lutte contre la fraude y est e´galement reconnue. Elle est impute´e d’une part au caracte`re limite´ du mandat donne´ à l’origine au sous-comite´ antifraude du SCAC et d’autre part au peu d’empressement de certains États membres à coope´rer, sur une base multilate´rale, à des enqueˆtes sur des cas pre´sume´s de fraude. La Commission estime que l’assis- tance qu’elle peut fournir dans la coordination de l’action communautaire est geˆne´e par l’absence d’une base juridi- que suffisante comme cela existe dans les domaines des douanes et de l’agriculture. (38) Doc. COM(94) 283 du 14 juillet 1994. (39) COM(94) 262 final du 23 juin 1994 et COM(96) 681 final du 8 janvier 1997. (40) JO C 303 du 14. 11. 1995, points 1. 90-1. 111. 3. 29. Le SCAF, pre´side´ par la Commission, est charge´ de centraliser «l’expe´rience des États membres en ce qui concerne de nouveaux moyens d’e´vasion ou de fraude fiscales» (41). Ce sous-comite´ a centre´ ses travaux durant ses premie`res anne´es d’activite´ sur l’installation d’un re´seau de messagerie e´lectronique à teneur antifraude, de´nomme´ «SCENT fiscal» (voir point 3. 27). Or, ce syste`me n’a quasiment pas e´te´ exploite´ par les États membres, qui sont tre`s re´ticents à e´changer des informa- tions sur la fraude. 3. 30. Les activite´s du sous-comite´ antifraude n’ont e´te´ relance´es par le SCAC qu’en 1996. Son mandat a e´te´ e´largi et un nouveau programme de travail a e´te´ adopte´. Une enqueˆte a e´te´ lance´e pour tenter d’e´valuer l’ampleur de la fraude à la TVA dans l’Union europe´enne. Les États membres ont e´te´ prie´s de fournir des donne´es sur leurs plus importants cas de fraude de´couverts en 1995, dans le but d’e´tablir une typologie en fonction de diffe´rents crite`res (tels que le chiffre d’affaires, le secteur d’activite´, le nombre d’employe´s des entreprises concerne´es) (42). Un peu moins de 500 cas ont e´te´ analyse´s mais, pour plusieurs raisons, la repre´sentativite´ de l’e´chantillon exa- mine´ reste à de´montrer. Celle-ci de´pend en effet des syste`mes de contrôle nationaux, dont le degre´ d’efficacite´ n’a pas e´te´ teste´ par la Commission (voir points 3. 22- 3. 25), notamment eu e´gard à leur adaptation aux nou- veaux risques de fraude (voir points 1. 6-1. 9). En outre, les informations collecte´es e´taient souvent incomple`tes et he´te´roge`nes. 3. 31. Sous re´serve de ces difficulte´s, l’e´tude aboutit aux conclusions suivantes: a) une proportion importante des fraudeurs e´tait consti- tue´e d’ope´rateurs isole´s ou posse´dant moins de 5 employe´s et enregistre´s à la TVA depuis plusieurs anne´es; b) les deux types de fraude les plus re´pandus sur les neuf re´pertorie´s par l’enqueˆte sont la non-de´claration de la TVA collecte´e sur les ventes (32 %) et l’abus du droit à de´duction de la TVA sur les achats (25 %). Dans les cate´gories de fraude impliquant des transactions entre États membres, 14 % des cas comportaient un abus (41) Re`glement (CEE) no 218/92, article 11. (42) Suite à cette e´tude, le comite´ SCAF a de´cide´ de lancer une deuxie`me e´tude portant sur les cas de fraude de´tecte´s au cours du premier semestre 1998. Cet exercice a pour but d’approfondir ses connaissances concernant les me´canismes, la fre´quence et les montants des fraudes base´es sur des entreprises fictives, sur des constructions carrousel et sur des transactions intracommunautaires. 20. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 356/11 des re`gles du re´gime intracommunautaire, 9 % un abus des re`gles sur les importations/exportations et enfin 3 % des cas concernaient la fraude carrou- sel (43); rapport, à partir du premier trimestre 1998, des progre`s accomplis. c) presque la moitie´ des assujettis implique´s dans des fraudes carrousel ou des socie´te´s fictives ont e´te´ enregistre´s apre`s 1992. Ce type de fraudes semble repre´senter impor- tants (44); les montants e´vade´s les plus d) des me´canismes de fraude similaires ont e´te´ identifie´s dans toute la Communaute´; e) les contrôles TVA de routine jouent toujours un rôle important dans la de´tection de la fraude. Pour de´cou- vrir les abus du droit à de´duction il s’agit du contrôle croise´ des factures et pour ce qui concerne les e´chan- ges intracommunautaires ce sont les informations e´change´es avec d’autres États membres. Autres travaux du SCAC Assistance mutuelle au recouvrement des cre´ances 3. 35. La question de l’assistance mutuelle au recouvre- ment de cre´ances en matie`re d’impôts indirects a e´te´ e´voque´e à plusieurs reprises au sein du SCAC. Il est apparu rapidement que ce dispositif souffrait de plusieurs de´fauts. Suite à une enqueˆte mene´e en 1995 par la Commission, cinq cate´gories de proble`mes ont e´te´ recen- se´es: a) les diffe´rences importantes entre États membres en ce qui concerne les pouvoirs de recouvrement; b) l’absence d’e´galite´ de traitement sur le plan juridique des cre´ances entre États membres et des cre´ances nationales; c) la faible priorite´ accorde´e au recouvrement des cre´an- ces pour le compte d’autres États membres; F o n c t i o n n e m e n t d e l a c o o p e´ r a t i o n a d m i n i s t r a - t i v e d) la lenteur, la complexite´ et la compre´hension insuffi- sante des dispositifs d’assistance mutuelle; 3. 32. Afin d’e´valuer l’efficacite´ des instruments de coo- pe´ration administrative pre´vus par le cadre le´gislatif com- munautaire pour le contrôle des multinationales, le SCAC s’est appuye´ sur la directive sur l’assistance mutuelle entre autorite´s compe´tentes pour proce´der, en 1994 et 1995, à des ve´rifications coordonne´es avec d’autres États mem- bres (45). 3. 33. Il en est re´sulte´ que ces instruments pouvaient servir à mieux contrôler les activite´s des ope´rateurs multinationaux, mais se heurtaient à un certain nombre d’obstacles juridiques et pratiques à l’e´tablissement d’une coope´ration pleinement efficace. 3. 34. Afin de concre´tiser les recommandations formule´es dans le deuxie`me rapport sur le fonctionnement de la coope´ration administrative (voir point 3. 28), le comite´ a discute´, en 1997, d’un ensemble de mesures pre´cises à mettre en œuvre par les États membres. Il s’agit par exemple de de´finir des niveaux minimaux d’utilisation de la base de donne´es VIES par les fonctionnaires responsa- bles du contrôle de la TVA, de garantir la participation des États membres aux exercices de contrôle multilate´- raux et d’ame´liorer les de´lais de re´ponses aux demandes d’informations provenant d’autres États membres. Ceux- ci, à l’exception de trois d’entre eux, ont adopte´ ces objectifs dans leur inte´gralite´ et feront re´gulie`rement (43) La «fraude carrousel» fait intervenir toute une chaîne de socie´te´s (re´elles ou fictives) en vue d’obtenir une se´rie d’avan- tages de TVA indus (de´duction ou remboursement). En meˆme temps, elle vise à faire perdre la trace des marchan- dises, de´clare´es à l’exportation mais en re´alite´ vendues sur le marche´ noir. (44) Doc. SCAF 26 re´v. 1 du 20 octobre 1997. (45) Voir article 4, paragraphes 2 et 3 de la directive 77/ 799/CEE. e) les difficulte´s pures et simples à retrouver certains de´biteurs. 3. 36. Le constat du mauvais fonctionnement de l’assis- tance mutuelle en matie`re de recouvrement des cre´ances a e´te´ effectue´ depuis longtemps. La Commission pre´pare actuellement des propositions le´gislatives afin de re´former les accords existants. Les programmes de coope´ration administrative 3. 37. Afin d’ame´liorer le fonctionnement des syste`mes de fiscalite´ indirecte du marche´ inte´rieur, la Commission a propose´ au Parlement europe´en et au Conseil, en avril 1997, un programme d’action (Fiscalis) (46) destine´ à re´pondre à trois objectifs: l’acquisition d’un haut niveau de connaissance du droit communautaire par les fonc- tionnaires en charge de la fiscalite´ indirecte, une coope´ra- tion efficace entre les États membres et avec la Commis- sion et une ame´lioration continue des proce´dures admi- nistratives. Ce programme, annonce´ comme constituant la premie`re phase du nouveau syste`me commun de TVA (voir points 1. 10-1. 15) est essentiellement une reconduc- tion pour cinq ans (du 1er janvier 1998 au 31 de´cembre 2002) de l’ancien programme Matthaeus-Tax (47) et un regroupement ainsi qu’une pe´rennisation de diffe´rentes actions existantes pre´alablement finance´es par diffe´rents chapitres budge´taires, comme le syste`me VIES, le SCENT fiscal et les exercices de contrôle multilate´ral. Le SCAC en sera le comite´ de gestion, alors qu’il agit en tant que comite´ consultatif dans le cadre du re`glement (CEE) no (46) Doc. COM(97) 175 du 23 avril 1997. (47) De´cision du Conseil du 29 octobre 1993 (JO L 280 du 13. 11. 1993, p. 27). C 356/12 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 20. 11. 98 218/92 (voir points 3. 2 et 3. 3). La Commission conside`re que la coordination de ces diffe´rentes mesures de coope´- ration administrative, tant au niveau des États membres que de la Commission, apportera une valeur ajoute´e importante. Cette proposition de programme a ne´an- moins provoque´ des re´ticences de la part de certains États membres. Apre`s re´daction d’une proposition modifie´e en novembre 1997 (48), le programme a e´te´ finalement adop- te´ le 30 mars 1998 (49). L’Unite´ de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) 3. 38. En 1995, suite à une re´organisation de l’UCLAF visant à ame´liorer son efficacite´, des fonctionnaires pre´a- lablement charge´s de la lutte antifraude dans diffe´rentes directions ge´ne´rales de la Commission ont e´te´ regroupe´s. En ce qui concerne la TVA, le changement ne s’est traduit que par le transfert d’un fonctionnaire à l’UCLAF. Actuellement, deux agents temporaires sont affecte´s à temps plein à la lutte contre la fraude à la TVA sous la supervision du chef d’unite´ responsable des ressources propres. 3. 39. S’agissant de la faiblesse des moyens mis en œuvre dans la coordination de la lutte contre la fraude à la TVA, l’UCLAF invoque l’absence d’une base juridique suffisante et la re´ticence de certains États membres pour le´gitimer une action communautaire ope´rationnelle, à la diffe´rence des domaines douanier et agricole pour les- quels ils sont tenus de communiquer à la Commission le montant des irre´gularite´s constate´es. On observe d’ail- leurs qu’au moins un État membre s’estime dans l’impos- sibilite´ de coope´rer avec l’UCLAF, faute de base juridique approprie´e au niveau national. l’information disponible par 3. 40. L’exploitation de d’autres sources n’a pas e´te´ effectue´e. Par exemple, à partir de la base de donne´es IRENE, qui enregistre le montant des fraudes en matie`re douanie`re, il n’a pas e´te´ proce´de´ à une estimation, fût-elle approximative, des fraudes à la TVA sur les importations en provenance de pays exte´rieurs à l’Union. Nonobstant la responsabilite´ des États membres en matie`re de recouvrement, il n’y a pas eu non plus d’action syste´matique de suivi, au niveau de la Commission, pour ve´rifier les modalite´s et le degre´ de recouvrement de la TVA en cause. 3. 41. Dans des cas spe´cifiques de fraude transnationale, l’UCLAF organise des re´unions de coordination entre les diffe´rents services responsables des États membres comme les douanes, la police et les autorite´s fiscales. D’autre part, des se´minaires sont organise´s afin d’encourager les contacts et les e´changes de vues entre spe´cialistes sur les (48) Doc. COM(97) 621 du 24 novembre 1997. (49) De´cision no 888/98/CE du Parlement europe´en et du Conseil du 30 mars 1998 (JO L 126 du 28. 4. 1998, p. 1). me´thodes pratiques pour identifier et combattre la fraude à la TVA. 3. 42. Depuis la relance re´cente des activite´s du sous- comite´ antifraude du SCAC, copre´side´ par l’UCLAF, qui en a profite´ pour mieux faire connaître son action, cette dernie`re conside`re que ses efforts de persuasion ont atteint leurs limites. Elle estime vital que les États mem- bres consentent à e´changer les informations dont ils disposent en matie`re de fraude à la TVA et conside`re qu’une modification de base juridique est indispensable pour son action au niveau communautaire. Risques de fraude dans certains re´gimes de´rogatoires Ventes à distance 3. 43. Pour les ventes à distance (50) effectue´es à des particuliers à l’inte´rieur d’un État membre par des entre- prises dont le sie`ge se situe en dehors de cet État membre, la TVA à l’origine s’applique si le chiffre d’affaires re´alise´ par le vendeur ne de´passe pas un certain seuil retenu par l’État membre de destination et s’il s’agit de produits non soumis à accises. Au-delà de ce seuil (35 000 ou 100 000 e´cus selon les États membres), un re´gime de´rogatoire particulier s’applique. Le vendeur est tenu de se faire enregistrer à la TVA dans l’État membre d’arrive´e et, le cas e´che´ant, d’y de´signer un repre´sentant fiscal afin d’y remplir toutes les obligations de´claratives. 3. 44. La surveillance de ce seuil et, le cas e´che´ant, de l’obligation de pre´senter une de´claration de TVA est de´licate. Dans certains des États membres audite´s, les ope´rateurs ne sont pas oblige´s de de´clarer se´pare´ment le chiffre d’affaires taxable relatif aux ventes à distance effectue´es dans les autres pays de l’Union. L’absence d’e´change re´gulier d’informations entre États membres ainsi que le nombre limite´ de contrôles font que les possibilite´s de non-taxation sont re´elles. 3. 45. D’ailleurs, en cas de de´passement du seuil et lorsque la TVA de l’État membre d’origine est infe´rieure à celle de l’État membre de destination, le vendeur n’a pas inte´reˆt à signaler ce de´passement. En effet, il se trouverait ensuite soumis à des obligations administrati- ves et de´claratives complique´es et diverses selon les États membres de destination. Les services fiscaux dont de´pend le vendeur n’ont pas non plus inte´reˆt à contrôler ce seuil, dont le de´passement signifie une perte de recettes. (50) La vente à distance (par exemple, la vente par correspon- dance) a e´te´ de´finie comme toute livraison de biens pour laquelle le transport est effectue´ par le vendeur ou pour son compte. Les acheteurs sont des particuliers, des assujettis sans droit à de´duction ou des personnes morales non assujet- ties (article 28 ter de la directive 77/388/CEE). 20. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 356/13 Ventes hors taxes intracommunautaires 3. 46. Les ventes hors taxes intracommunautaires au- raient dû, en principe, cesser avec la mise en œuvre du inte´rieur le 1er janvier 1993. Le Conseil des marche´ ministres a toutefois accorde´ une pe´riode transitoire — jusqu’au 30 juin 1999 — afin que les secteurs e´conomi- ques concerne´s se pre´parent à la disparition des ventes hors taxes intracommunautaires. Afin d’e´viter que les voyageurs ne de´passent les limites d’exone´ration fixe´es en quantite´ et en valeur, les États membres sont convenus d’un niveau minimal de contrôle (51) à effectuer par les vendeurs et dont le respect devait eˆtre assure´ par les administrations fiscales nationales. Enfin, la Commission e´tait charge´e de «re´examiner le fonctionnement des contrôles mis en place par les États membres. à la lumie`re de l’expe´rience pratique et. de faire rapport de`s que possible sur le fonctionnement de ces contrôles et, au besoin, à proposer toute mesure approprie´e le 31 de´cembre 1993 au plus tard». 3. 47. La Commission a rendu son rapport en juillet 1996 (52). Elle y conclut qu’aucun État membre n’a e´tabli de syste`me de contrôle efficace, que cette situation peut induire des distorsions de concurrence non seulement entre commerces mais aussi entre modes de transport et que la base des ressources propres de la Communaute´ s’en est trouve´e vraisemblablement re´duite. Par ailleurs, elle observe que la profession, bien loin de se pre´parer à l’abolition des ventes hors taxes, les a de´veloppe´es, en particulier à bord des transbordeurs, en augmentant les surfaces commerciales et la varie´te´ des produits. 3. 48. Contrairement aux orientations fixe´es par le Conseil, aucune mesure n’est propose´e pour reme´dier à cette situation. En effet, la Commission conside`re que face au manque de volonte´ manifeste des États membres pour appliquer un niveau minimal de contrôle et e´tant donne´ que ce re´gime spe´cial prendra fin le 30 juin 1999, inutile de proposer des obligations plus il aurait e´te´ strictes. 4. CONCLUSION Renforcer la protection des inte´reˆts financiers au niveau de l’Union europe´enne 4. 1. La lutte antifraude de´note en re`gle ge´ne´rale une absence de strate´gie inte´gre´e, avec le risque de privile´gier une vision limite´e au cadre national qui peut se traduire par une dispersion d’efforts et par une utilisation ineffi- (51) «Orientations pour le contrôle des ventes hors taxes dans la Communaute´ convenues par le Conseil des ministres du 14 de´cembre 1992». Doc. COM(96) 245 final du 26 juillet 1996, annexe 3. (52) Rapport sur les syste`mes de contrôle au point de vente mis en œuvre par les États membres. Doc. COM(96) 245 final du 26. 7. 1996. cace des moyens disponibles. Ceci est particulie`rement le cas lorsque l’absence d’effet budge´taire d’une fraude dans un État membre constitue un motif d’inaction de sa part (voir notamment 2. 2-2. 8, 3. 12, 3. 15-3. 17, 3. 20-3. 21, 3. 28, 3. 35-3. 37, 3. 39, 3. 44-3. 45, 3. 47-3. 48). 4. 2. Comme pour le transit communautaire, la percep- tion de la TVA peut eˆtre affecte´e car «l’Union europe´en- ne se trouve, de son propre fait, confronte´e à une contradiction fondamentale: elle dispose d’un marche´ unique au sein duquel les personnes et les marchandises circulent librement par-delà les frontie`res inte´rieures, alors que ces meˆmes frontie`res limitent le champ d’action des instances charge´es de ge´rer et de re´guler ce marche´. Dans la pratique, il existe un marche´ unique pour la fraude, mais pas pour l’application de la loi» (53). Par ailleurs, des travaux effectue´s par la Cour sur l’e´valuation de l’ensemble des pertes de recettes fiscales de TVA, qu’elles soient d’origine interne et intracommunautaire, montrent qu’elles sont conside´rables (54). 4. 3. Une de´finition juridique comparable des cas punis- sables, des proce´dures de poursuite et des sanctions applicables devrait aboutir à punir un meˆme comporte- ment de façon e´quivalente dans les États membres. Des diffe´rences dans les de´finitions nationales de la fraude ainsi que, par conse´quent, dans les sanctions applicables peuvent nuire à une poursuite dissuasive des actions frauduleuses. Il en est de meˆme des particularite´s nationa- les en matie`re d’ame´nagement des pe´nalite´s et de de´lais de prescription (voir notamment 2. 1, 2. 4-2. 8). 4. 4. Pour reme´dier aux lacunes et incompatibilite´s dom- mageables à la re´pression de la fraude et à la coope´ration judiciaire en matie`re pe´nale entre États membres, une convention a e´te´ conclue pour la protection des inte´reˆts financiers communautaires. Cette convention, signe´e en 1995 et non encore en vigueur, a pour but d’assurer une plus grande compatibilite´ entre les dispositions pe´nales des États membres par la cre´ation de normes pe´nales minimales. Le fait d’avoir exclu la ressource TVA de son champ d’application empeˆche pour cette ressource un niveau de protection identique dans tous les États mem- bres, alors qu’elle contribue pour pre`s de la moitie´ au financement du budget communautaire (voir notamment 2. 2-2. 3). 4. 5. Les diffe´rences de cadre juridique et administratif constituent autant de facteurs de risque susceptibles d’eˆtre utilise´s par les fraudeurs qui savent exploiter les failles des diffe´rents syste`mes juridiques. Ceci est e´gale- ment vrai s’agissant de la capacite´ variable des États membres à combattre efficacement la fraude. Dans ce (53) Doc. PE 220. 895/de´f. (A4-0053/97) du 20 fe´vrier 1997, volume I paragraphe no 10. 5. 2. (54) Voir le rapport spe´cial de la Cour des comptes europe´enne no 6/98 intitule´ «Bilan du syste`me des ressources fonde´es sur la TVA et le PNB», points 4. 16 à 4. 19. C 356/14 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 20. 11. 98 contexte, un rapprochement des me´thodes et des strate´- gies de contrôle des administrations nationales permet- trait de combattre avec plus d’efficacite´ un phe´nome`ne qui est de plus en plus multinational (voir notamment 3. 6-3. 8). 4. 6. Les responsabilite´s de la Commission en ce qui concerne l’application du droit communautaire dans les États membres et les effets sur le budget communautaire de la fraude à la TVA demandent la mise en place d’une action plus incisive. En effet, les se´minaires et autres initiatives de formation qu’elle organise permettent utile- ment d’e´changer des expe´riences entre services nationaux. Ces actions ne peuvent toutefois la de´charger de sa responsabilite´ qui est d’identifier les dysfonctionnements des syste`mes nationaux en matie`re de lutte antifraude et de sugge´rer les reme`des ade´quats aux États membres concerne´s (voir notamment 3. 22-3. 26, 3. 38-3. 42, 3. 48). 4. 7. La perspective d’adoption d’un re´gime de´finitif implique le respect de plusieurs pre´alables. Certains d’en- tre eux seraient de´jà ne´cessaires au bon fonctionnement du re´gime actuel. Il conviendrait donc de pre´voir sans de´lai leur mise en œuvre. En effet, les divergences d’appli- cation des le´gislations de TVA cre´ent une situation d’une extreˆme complexite´ ainsi qu’une absence totale de se´curi- juridique pour la plupart des ope´rateurs ce qui, au te´ demeurant, pourrait profiter aux fraudeurs. L’harmonisa- tion des performances des administrations nationales constitue un autre domaine dans lequel des actions urgen- tes s’imposent (voir notamment 1. 10-1. 15). 4. 8. Le syste`me transitoire actuel comporte des re´gimes de´rogatoires ou particuliers dont le contrôle est tre`s proble´matique et qui cre´ent des possibilite´s de fraude et de distorsion de concurrence. Les États membres et la Commission devraient s’interroger sur le bien-fonde´ de ces re´gimes et s’assurer de la mise en place de syste`mes de contrôle ve´ritablement efficaces (voir notamment 3. 43- 3. 47). Ame´liorer la coope´ration administrative et les e´changes d’informations entre États membres 4. 9. Les instruments de coope´ration entre États membres ne sont pas pleinement utilise´s, alors que l’enqueˆte effec- tue´e par la Cour et certaines Institutions de contrôle nationales de´montre que lorsque l’on y a recours, ceux-ci apportent ge´ne´ralement une plus-value dans la poursuite des fraudes de´tecte´es. La lenteur des proce´dures, voire instruments existants, meˆme la me´connaissance des notamment au niveau des administrations locales, expli- quent souvent cette sous-utilisation. Il conviendrait donc de rendre ces instruments utilisables à large e´chelle et de lever les re´ticences actuellement existantes dans les États membres, notamment pour s’e´changer des informations en matie`re de fraude (voir notamment 3. 15-3. 17). 4. 10. Pour pouvoir eˆtre employe´es avec profit dans la lutte antifraude, les informations concernant les e´changes intracommunautaires de biens, de toute source utile, doivent eˆtre substantiellement ame´liore´es sur le plan qualitatif, notamment pour ce qui est de leur exhaustivite´ (voir notamment 3. 18-3. 19). 4. 11. Sachant que le facteur temps joue souvent un rôle important dans les me´canismes de fraude, les possibilite´s pour les administrations fiscales des États membres de coope´rer entre elles devraient eˆtre rendues plus faciles et rapides (voir notamment 3. 20-3. 21). Se doter d’instruments d’e´valuation 4. 12. L’analyse de risque permet l’e´tablissement d’un ordre de priorite´ dans les contrôles. Toutefois, afin de lutter efficacement contre la fraude à la TVA, les États membres doivent mettre en place des syste`mes capables d’en appre´cier l’ampleur et surtout d’e´valuer pe´riodique- ment l’efficacite´ et les re´sultats des actions de contrôle (voir notamment 3. 6). 4. 13. L’absence d’e´valuation du dispositif des sanctions pre´vues et de leur application, notamment quant à leur caracte`re effectif, dissuasif et proportionne´ constitue une lacune à combler en priorite´ (voir notamment 2. 9). 4. 14. En matie`re de recouvrement des sommes fraude´es, et de façon à pouvoir e´valuer l’efficacite´ de leurs proce´du- res de contrôle et appre´hender l’importance du phe´nome`- ne, les États membres devraient disposer de donne´es sur les redressements effectue´s et les sommes finalement recouvre´es (voir notamment 3. 14). 4. 15. Les rapports que la Commission est amene´e à pre´senter doivent fournir l’occasion d’une e´valuation des efforts entrepris et des progre`s enregistre´s, tant au niveau communautaire que par les États membres (voir notam- ment 3. 23-3. 25). Le pre´sent rapport a e´te´ adopte´ par la Cour des comptes à Luxembourg en sa re´union du 2 juillet 1998. Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Pre´sident 20. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 356/15 RÉPONSES DE LA COMMISSION 1. TVA ET RESSOURCES TVA Audits re´alise´s par la Cour avec certaines institutions de contrôle nationales 1. 16. La Commission reconnaît, comme la Cour, que le syste`me d’e´change automatique d’informations VIES souffre encore de lacunes et que les me´thodes de contrôle nationales ne tiennent pas suffisamment compte des ris- ques d’e´vasion lie´s à l’abolition des frontie`res fiscales. En particulier, la coope´ration administrative n’a toujours pas e´te´ inte´gre´e dans la gestion quotidienne du contrôle au niveau national. Compte tenu des observations formule´es par la Cour dans son rapport annuel sur l’exercice financier 1995, la Commission a pris des mesures pour surveiller de manie`- re plus e´troite l’e´volution des recettes TVA des États membres. Les re´sultats des discussions bilate´rales qui ont eu lieu par la suite avec tous les États membres ont e´te´ examine´s au cours de la re´union des directeurs ge´ne´raux adjoints de la fiscalite´ indirecte, le 24 mars 1998. À cette la proce´dure occasion, les États membres ont accepte´ ope´rationnelle propose´e par la Commission concernant la transmission automatique à la Commission d’informa- tions relatives aux recettes TVA encaisse´es, avec les explications voulues sur leur e´volution. 2. LE CHAMP DE LA FRAUDE À LA TVA SUR LES ÉCHANGES INTRACOMMUNAUTAIRES est e´galement ne´cessaire de ve´rifier le paiement pre´alable de la TVA facture´e par le fournisseur. Un État membre s’est engage´ dans cette voie consistant à contrôler la «chaîne des transactions» et la Commission a recomman- de´ une ge´ne´ralisation de ce syste`me dans son troisie`me rapport fonde´ sur l’article 12. Rapprochement de donne´es 3. 11. La Commission partage l’opinion de la Cour quant à ces divergences. Elle a souligne´ dans son troisie`- me rapport fonde´ sur l’article 12 la ne´cessite´ d’un acce`s rapide à toutes les sources d’information utiles. Acce`s à la le´gislation d’autres États membres 3. 12. La Commission convient que les États membres doivent eˆtre bien informe´s sur les diffe´rents re´gimes fiscaux et administrations fiscales de chacun d’entre eux. La Commission elle-meˆme a un rôle à jouer pour diffuser cette information, mais il ne faut pas sous-estimer l’am- pleur de la tâche (avec son corollaire, la traduction). Le travail a toutefois de´jà commence´. Dans le cadre du programme Matthaeus, la Commission a diffuse´ à toutes les administrations fiscales nationales un guide ge´ne´ral en trois langues. Il est pre´vu à l’avenir que, au titre du programme Fiscalis, la Communaute´ e´tablira des manuels et des guides pre´sentant les diffe´rentes administrations fiscales et re´gimes fiscaux nationaux. Absence de de´finition unique de la fraude Échanges d’informations entre États membres 2. 3. La Commission regrette que le Conseil ait de´cide´ que la TVA devait eˆtre exclue du champ d’application de la convention, au de´triment des inte´reˆts financiers de la Communaute´ et des États membres. 3. LA PROTECTION DES INTÉRÊTS FINANCIERS EN MATIÈRE DE TVA SUR LES ÉCHANGES INTRACOMMUNAUTAIRES L’action mene´e par les États membres Strate´gies de contrôle 3. 6. La Commission est tre`s pre´occupe´e par ce proble`me qui se pre´sente dans de nombreux États membres. Des donne´es pre´cises et de´taille´es sur les re´sultats de la lutte antifraude constituent un outil indispensable, comme le dit la Cour, pour disposer d’informations en retour permettant d’ame´liorer les me´thodes antifraude. 3. 15. La Commission est pre´occupe´e, au meˆme titre que la Cour, par l’impossibilite´ de s’entendre avec les États membres sur les informations spe´cifiques à e´changer. Les États membres continuent d’affirmer qu’ils sont d’accord en principe avec cette ide´e, mais refusent en meˆme temps de se mettre d’accord sur les donne´es spe´cifiques qui pourraient eˆtre e´change´es au niveau communautaire. 3. 17. Cette observation de la Cour illustre la faiblesse des dispositions facultatives pre´vues par la le´gislation communautaire en matie`re d’e´change d’informations. Les États membres n’exploitent que rarement les possibilite´s offertes par de telles dispositions facultatives qui parais- sent par conse´quent d’une utilite´ douteuse dans ce domaine. 3. 18. La Commission a longuement insiste´ aupre`s des États membres pour qu’ils mettent fin à ces lacunes. Ne´anmoins, il ne faudrait pas surestimer l’utilite´ du syste`me VIES comme me´thode de contrôle par le biais de recoupements de ce type. 3. 7. La Commission convient que, meˆme s’il est tre`s important de contrôler les remboursements d’impôts, il 3. 19. La Commission partage cette pre´occupation; le coût entraîne´ par ces recherches ne vaut pas le re´sultat C 356/16 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 20. 11. 98 obtenu en matie`re de contrôle. Elle pense e´galement qu’il n’est pas possible d’adapter le syste`me VIES à la recher- che sectorielle et les limites du syste`me comme outil de contrôle à l’avenir apparaissent donc clairement. La seule solution à long terme sont des outils communautaires qui prennent en compte le coût/avantage et qui permettent aux États membres d’e´tablir des priorite´s en fonction du risque. De meˆme, il est indispensable de pre´voir à l’avenir des outils communautaires permettant une approche sec- torielle. 3. 20. La Commission est d’accord avec l’analyse de la Cour. Les e´changes d’informations sur les socie´te´s fictives et les individus qui se cachent derrie`re elles sont indispen- sables si l’on veut e´viter que le marche´ inte´rieur ne devienne un havre de fraudeurs. La re´ticence des États membres à cet e´gard, constate´e par la Cour, est tre`s re´ve´latrice de l’attitude fondamentale des États membres vis-à-vis de la coope´ration administrative. 3. 21. La Commission partage l’analyse de la Cour. Une coope´ration entre agents de terrain est une condition pre´alable de succe`s. La directive 77/799/CEE pre´voit des e´changes d’informations entre administrations locales. Il s’agit là aussi d’une disposition facultative, peu utilise´e par les États membres. Les administrations centrales des États membres ne de´le`guent l’e´change d’informations aux experts de terrain qu’à contrecœur, attitude de´cevante et là encore tre`s re´ve´latrice de la re´action des États membres en matie`re de coope´ration administrative. L’action mene´e par la Commission Les rapports pe´riodiques Les rapports sur les syste`mes nationaux 3. 22 à 3. 26. La Commission accepte les critiques formu- le´es par la Cour concernant les rapports ante´rieurs fonde´s sur l’article 12 et les interrogations relatives aux inten- tions futures de la Commission. Ne´anmoins, la Cour fait abstraction des limites pratiques que la Commission a e´te´ oblige´e de respecter. Le contenu des deux premiers rap- ports e´tait limite´ par le fait que la Commission de´pendait entie`rement des États membres pour ses informations sur leurs syste`mes de contrôle nationaux et que, en second lieu, n’e´tant pas une administration fiscale, elle ne dispo- sait pas d’une expe´rience et d’une connaissance approfon- dies du processus de contrôle. Compte tenu de ces facteurs, on comprend mieux la position de la Commission. Pour les deux premiers rap- ports, elle devait d’abord se faire une ide´e pre´cise de la situation du contrôle dans les États membres (tâche tre`s complique´e). Elle devait prouver qu’elle e´tait suffisam- ment avertie des processus du contrôle pour eˆtre prise au se´rieux. Dans le troisie`me rapport, la Commission se devait de de´finir sa propre position en matie`re de contrô- le. Une fois franchies ces e´tapes pre´alables, la Commission pourra entreprendre la tâche de´licate consistant à e´tudier en de´tail le syste`me de contrôle de chaque État membre et à pre´senter des recommandations. Comme indique´ dans le troisie`me rapport, la Commission a l’intention d’exa- miner avec les États membres l’ensemble de leurs proce´- dures de contrôle, le troisie`me rapport constituant un point de de´part ou une re´fe´rence. Le quatrie`me rapport contiendra les re´sultats d’une telle e´tude. Dans un domaine où la Commission n’a pas le pouvoir d’obliger les États membres à modifier leurs syste`mes de contrôle, il est bon qu’elle commence par acque´rir sa propre expertise. Si les recommandations sont fonde´es sur une connaissance approfondie du processus extreˆmement complexe du contrôle, leur mise en œuvre par les États membres sera beaucoup plus probable. Le Comite´ permanent sur la coope´ration administrative (SCAC) et son sous-comite´ antifraude (CAF) Travaux du sous-comite´ antifraude 3. 29. La Commission partage l’avis de la Cour concer- nant l’utilisation du syste`me de´nomme´ «SCENT fiscal». La Commission s’efforce depuis quelque temps de reme´- dier à cette situation, mais en dernier ressort, il appartient aux États membres d’agir. Le fait que certains États membres n’utilisent le syste`me que de manie`re extreˆme- ment limite´e re´ve`le, là encore, leur attitude à l’e´gard de la coope´ration administrative. Assistance mutuelle en matie`re de recouvrement des cre´ances 3. 36. La Commission a adopte´ le 25 juin 1998 une proposition de de´cision du Conseil [COM(98) 364] modifiant la directive 76/308/CEE concernant l’assistance mutuelle en matie`re de recouvrement des cre´ances. Cette proposition e´largit le champ d’application de la directive, abroge certaines de ses limites, garantit une reconnais- sance automatique de l’instrument juridique, assure l’e´ga- lite´ de traitement entre les cre´ances nationales et les cre´ances intracommunautaires et ame´liore la transparence des prestations et des obligations de chaque État membre au titre de cette directive. L’Unite´ de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) 3. 39. La Commission reconnaît que l’UCLAF a un rôle important à jouer pour renforcer les mesures de lutte contre la fraude à la TVA. La premie`re tâche de l’UCLAF est de coordonner et d’assister les États membres dans leur lutte contre la fraude à la TVA, puisque ce sont eux les principaux responsables d’une telle action. L’absence de base juridique ade´quate et les re´ticences oppose´es par certains États membres à la le´gitimite´ d’une action ope´ra- 20. 11. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 356/17 tionnelle au niveau communautaire pour combattre la fraude à la TVA expliquent pourquoi il vaut mieux au stade actuel affecter les ressources de l’UCLAF à d’autres domaines prioritaires. 3. 40. L’utilisation d’autres sources d’information dispo- nibles, en particulier IRÈNE, pour estimer l’importance de la fraude à la TVA dans le domaine des importations en provenance de pays tiers se heurterait à de grandes difficulte´s, et meˆme à une impossibilite´, et serait de plus tre`s coûteuse en ressources. Pour de´terminer le montant de TVA e´lude´ dans des cas particuliers, il faudrait connaî- tre le produit, le pays et le taux de TVA pour chaque transaction concerne´e. En outre, il faudrait connaître le type d’irre´gularite´ en cause : par exemple, si une de´clara- tion errone´e a e´te´ faite à l’importation de marchandises pour be´ne´ficier d’un taux re´duit de droit de douane, le montant de TVA e´lude´ sera uniquement la TVA due sur le droit de douane additionnel (et non la TVA sur la valeur totale des marchandises). De plus, l’estimation ne pourrait pas eˆtre comple`te parce que les donne´es cou- vrent uniquement les cas où des droits de douane sont implique´s. Comme la TVA sur les importations peut presque toujours eˆtre re´cupe´re´e par l’importateur s’il est inscrit au registre de la TVA, le montant re´el de la perte fiscale est encore plus difficile à calculer. Ne´anmoins, la Commission accepte que des efforts sont ne´cessaires pour utiliser les donne´es disponibles chaque fois que c’est possible, afin d’estimer les montants de TVA e´lude´s et elle examine ce qu’il y a lieu de faire à cet e´gard. 4. CONCLUSION tionnements des syste`mes nationaux de lutte antifraude et de sugge´rer les reme`des ade´quats aux États membres. Elle reconnaît qu’une action plus incisive est ne´cessaire. Comme il ressort des observations formule´es aux points 3. 22 à 3. 26, la Commission est pleinement engage´e dans cette action. Elle sait toutefois qu’une e´ventuelle adoption de ses recommandations par les États membres de´pend entie`rement de leur valeur ajoute´e effective. Jusqu’à re´cemment, la Commission n’avait pas l’expe´rience ne´ces- saire pour proce´der à une e´valuation approfondie et à des recommandations, comme le propose la Cour. L’expe´- rience acquise au cours des dernie`res anne´es permet de´sormais à la Commission d’assumer les responsabilite´s mentionne´es par la Cour. 4. 8. Les re´gimes de´rogatoires ou particuliers pre´voyant la taxation à destination ont eu deux objectifs princi- paux: assurer, par le re´gime de taxation, que le produit de la taxe revient à l’État membre de consommation et que les États membres peuvent continuer à appliquer des taux de TVA diffe´rents. Ce sont pre´cise´ment ces re´gimes qui compliquent notre syste`me actuel de telle façon: — qu’ils incitent les assujettis à ne plus se conformer aux obligations fiscales juge´es trop lourdes et trop coûteu- ses, — qu’ils alourdissent de la meˆme manie`re les moyens à mettre en œuvre pour assurer le contrôle des adminis- trations fiscales. Renforcer la protection des inte´reˆts financiers au niveau de l’Union europe´enne 4. 1 à 4. 5, 4. 9 à 4. 15. La Commission est d’accord avec les commentaires de la Cour. Elle re´fle´chit actuellement aux mesures à prendre au niveau communautaire pour re´soudre les proble`mes. 4. 6. La Commission reconnaît avec la Cour que la Commission a la responsabilite´ d’identifier les dysfonc- Seul un re´gime de taxation assurant la circulation des biens toutes taxes paye´es entre États membres est à meˆme d’e´liminer les proble`mes de contrôle lie´s à la circulation hors taxes de biens dans les e´changes intracommunautai- res. La Commission n’a jamais cache´ ses critiques par rapport aux re´gimes particuliers de taxation à destina- tion. Dans son programme de travail pour le marche´ unique, elle a clairement indique´ son choix pour un syste`me de taxation à l’origine, conçu de manie`re à eˆtre compatible avec un ve´ritable marche´ unique, et mettant fin aux re´gimes particuliers de taxation à destination


title: Verordening (EG) nr. 1423/98 van de Commissie van 2 juli 1998 betreffende het beëindigen van de visserij op industrievis door vissersvaartuigen die de vlag voeren van Zweden

eurovoc_concepts:
Sweden
authorised catch
catch quota
fishing area
industrial fishing
ship's flag

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text: 4. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 190/13 VERORDENING (EG) Nr. 1423/98 VAN DE COMMISSIE van 2 juli 1998 betreffende het be(cid:137)indigen van de visser¶ op industrievis door vissersvaartuigen die de vlag voeren van Zweden DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN, Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Gelet op Verordening (EEG) nr. 2847/93 van de Raad van 12 oktober 1993 tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappel¶k visser¶beleid (1), laatstel¶k gew¶zigd b¶ Verordening (EG) nr. 2637/97 (2), inzonder- heid op artikel 21, lid 3, Overwegende dat Verordening (EG) nr. 47/98 van de Raad van 19 december 1997 houdende verdeling over de lidstaten van de vangstquota voor 1998 voor vaartuigen die vissen in de exclusieve economische zone van Noor- wegen en in de visser¶zone rond Jan Mayen (3) quota vastlegt voor industrievis voor 1998; Overwegende dat het, om de naleving te waarborgen van de bepalingen inzake de kwantitatieve beperking van de vangsten uit bepaalde bestanden, waarvoor een quotum is vastgesteld, noodzakel¶k is dat de Commissie de datum vastlegt waarop het toegewezen quotum wordt geacht volledig te z¶n gebruikt ten gevolge van de vangsten verricht door de vaartuigen die de vlag voeren van een lidstaat; Overwegende dat, volgens de gegevens medegedeeld aan de Commissie, de vangsten van industrievis in de wateren van ICES-gebied IV (Noorse wateren ten zuiden van 62(cid:190)00Y NB), door vaartuigen die de vlag voeren van Zweden of die in Zweden z¶n geregistreerd, het voor 1998 toegewezen quotum hebben bereikt; dat Zweden de visser¶ op dit bestand verboden heeft met ingang van 9 juni 1998; dat het daarom noodzakel¶k is deze datum aan te houden, HEEFT DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD: Artikel 1 Door de vangsten van industrievis in de wateren van ICES-gebied IV (Noorse wateren ten zuiden van 62(cid:190)00Y NB), door vaartuigen die de vlag voeren van Zweden of die in Zweden z¶n geregistreerd, wordt het aan Zweden voor 1998 toegewezen quotum geacht volledig te z¶n gebruikt. De visser¶ op industrievis in de wateren van ICES-gebied IV (Noorse wateren ten zuiden van 62(cid:190)00Y NB), door vaar- tuigen die de vlag voeren van Zweden of die in Zweden z¶n geregistreerd, is verboden alsmede het aan boord houden, de overlading en het lossen van dit bestand dat door vermelde vaartuigen gevangen is in deze wateren na de datum van toepassing van deze verordening. Artikel 2 Deze verordening treedt in werking op de dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Z¶ is van toepassing vanaf 9 juni 1998. Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepassel¶k in elke lidstaat. Gedaan te Brussel, 2 juli 1998. Voor de Commissie Emma BONINO Lid van de Commissie (1) PB L 261 van 20. 10. 1993, blz. 1. (2) PB L 356 van 31. 12. 1997, blz. 14. (3) PB L 12 van 19. 1. 1998, blz. 58


title: ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ (ΕΚ) αριθ. 1413/98 ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ της 2ας Ιουλίου 1998 για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 727/98 για την αναστολή ορισμένων παραχωρήσεων που προβλέπονται από τους κανονισμούς (ΕΚ) αριθ. 1898/97 και (ΕΚ) αριθ. 1899/97, για τον καθορισμό ορισμένων λεπτομερειών εφαρμογής στον τομέα του χοιρείου κρέατος, αφενός, και στους τομείς του κρέατος των πουλερικών και των αυγών, αφετέρου, του καθεστώτος που προβλέπεται από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 3066/95

eurovoc_concepts:
Czechia
customs duties
import licence
import policy
pigmeat
poultrymeat

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text: 3. 7. 98 EL Ep(cid:148)sglg Evgleq(cid:148)da tym Euqypa(cid:152)j(cid:150)m Joimot(cid:147)tym L 189/3 JAMOMISLOS (EJ) aqih. 1413/98 TGS EPITQOPGS tgr 2ar Iouk(cid:148)ou 1998 cia tgm jat(cid:145)qcgsg tou jamomislo(cid:151) (EJ) aqih. 727/98 cia tgm amastok(cid:147) oqisl(cid:146)mym paqawyq(cid:147)seym pou pqobk(cid:146)pomtai ap(cid:149) tour jamomislo(cid:151)r (EJ) aqih. 1898/97 jai (EJ) aqih. 1899/97, cia tom jahoqisl(cid:149) oqisl(cid:146)mym keptoleqei(cid:150)m evaqloc(cid:147)r stom tol(cid:146)a tou woiqe(cid:148)ou jq(cid:146)ator, avem(cid:149)r, jai stour tole(cid:148)r tou jq(cid:146)ator tym poukeqij(cid:150)m jai tym auc(cid:150)m, avet(cid:146)qou, tou jahest(cid:150)tor pou pqobk(cid:146)petai ap(cid:149) tom jamomisl(cid:149) (EJ) aqih. 3066/95 G EPITQOPG TYM EUQYPA(cid:136)JYM JOIMOTGTYM, (cid:130)womtar up(cid:149)xg: tg sumh(cid:147)jg cia tgm (cid:148)dqusg tgr Euqypa(cid:152)j(cid:147)r Joim(cid:149)tgtar, 1995, cia tg h(cid:146)spisg tom jamomisl(cid:149) (EJ) aqih. 3066/95 tou Sulbouk(cid:148)ou, tgr oqisl(cid:146)mym 22ar Dejelbq(cid:148)ou paqawyq(cid:147)seym daslokocij(cid:150)m up(cid:149) loqv(cid:147) joimotij(cid:150)m posost(cid:150)seym (cid:149)som avoq(cid:145) oqisl(cid:146)ma ceyqcij(cid:145) pqo(cid:152)(cid:149)mta jai cia aut(cid:149)molg jai letabatij(cid:147) pqosaqloc(cid:147) oqisl(cid:146)mym ceyqcij(cid:150)m paqawyq(cid:147)seym pou pqobk(cid:146)pomtai stir euqypa(cid:152)- j(cid:146)r sulvym(cid:148)er, pqojeil(cid:146)mou ma kgvhe(cid:148) up(cid:149)xg g sulvym(cid:148)a cia tg ceyqc(cid:148)a pou (cid:146)wei sumavhe(cid:148) sto pka(cid:148)sio tym poku- leq(cid:150)m elpoqij(cid:150)m diapqaclate(cid:151)seym tou C(cid:151)qou tgr Ouqou- cou(cid:145)gr (1), (cid:149)pyr tqopopoi(cid:147)hgje tekeuta(cid:148)a ap(cid:149) tom jamomi- sl(cid:149) (EJ) aqih. 1595/97 (2), jai id(cid:148)yr to (cid:145)qhqo 8, Ejtil(cid:150)mtar: (cid:149)ti stom jamomisl(cid:149) (EJ) aqih. 703/98 tou Sulbouk(cid:148)ou (3) cia tgm amastok(cid:147) oqisl(cid:146)mym paqawyq(cid:147)seym pou (cid:146)woum pqobkevhe(cid:148) ap(cid:149) tom jamomisl(cid:149) (EJ) aqih. 3066/95 (cid:146)wei pqobkevhe(cid:148) g amastok(cid:147) oqisl(cid:146)mym paqawyq(cid:147)seym cia oqi- sl(cid:146)ma pqo(cid:152)(cid:149)mta tou tol(cid:146)a tou woiqe(cid:148)ou jq(cid:146)ator, avem(cid:149)r, jai tou tol(cid:146)a tou jq(cid:146)ator tym poukeqij(cid:150)m, avet(cid:146)qou· (cid:149)ti o jamomisl(cid:149)r (EJ) aqih. 727/98 tgr Epitqop(cid:147)r (4) (cid:146)wei jaho- q(cid:148)sei tir keptol(cid:146)qeier evaqloc(cid:147)r tgr amastok(cid:147)r aut(cid:147)r· (cid:149)ti o jamomisl(cid:149)r (EJ) aqih. 1406/98 tgr Epitqop(cid:147)r (5) jat(cid:147)qcgse ta l(cid:146)tqa pou hesp(cid:148)shgjam ap(cid:149) to (cid:145)qhqo 1 tou jamomislo(cid:151) (EJ) aqih. 703/98· (cid:149)ti pq(cid:146)pei, sumep(cid:150)r, ma jataqcghe(cid:148) o jamomisl(cid:149)r (EJ) aqih. 727/98· (cid:149)ti ta l(cid:146)tqa pou pqobk(cid:146)pomtai stom paq(cid:149)mta jamomisl(cid:149) e(cid:148)mai s(cid:151)lvyma le tg cm(cid:150)lg tym swetij(cid:150)m epitqop(cid:150)m dia- we(cid:148)qisgr, ENEDYSE TOM PAQOMTA JAMOMISLO: (cid:129)qhqo 1 O jamomisl(cid:149)r (EJ) aqih. 727/98 jataqce(cid:148)tai. (cid:129)qhqo 2 O paq(cid:150)m jamomisl(cid:149)r aqw(cid:148)fei ma isw(cid:151)ei stir 3 Iouk(cid:148)ou 1998. O paq(cid:150)m jamomisl(cid:149)r e(cid:148)mai desleutij(cid:149)r yr pqor (cid:149)ka ta l(cid:146)qg tou jai isw(cid:151)ei (cid:145)lesa se j(cid:145)he jq(cid:145)tor l(cid:146)kor. Bqun(cid:146)kker, 2 Iouk(cid:148)ou 1998. Cia tgm Epitqop(cid:147) Franz FISCHLER L(cid:146)kor tgr Epitqop(cid:147)r (1) EE L 328 tgr 30. 12. 1995, s. 31. (2) EE L 216 tgr 8. 8. 1997, s. 1. (3) EE L 98 tgr 31. 3. 1998, s. 1. (4) EE L 100 tgr 1. 4. 1998, s. 49. (5) EE L 188 tgr 2. 7. 1998, s. 25