title: Pagamento commisurato all'uso dell'infrastruttura: approccio graduale a un quadro comune di fissazione degli oneri per l'infrastruttura di trasporto nell'UE - Libro bianco

eurovoc_concepts:
approximation of laws
charges for use of infrastructure
common transport policy
competition
transport infrastructure

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITA' EUROPEE Bruxelles, 22. 07. 1998 COM(i 998) 466 def. Pagamento commisurato all'uso dell'infrastruttura: Approccio graduale a un quadro comune di fissazione deg~i oneri per l'infrastruttura di trasporto nell'UE Libro bianco (presentato dalla Commissione) SINTESI 1 2 3 INTRODUZIONE. ~. 1 PROBLEM! DEL SETTORE TRASPORTI DERIVANTI DAGLI ATTUALI SISTEMI. 2 APPROCCIO COM UNIT ARIO IN MATERIA DI ONERI PER L'USO DELL'INFRASTRUTTURA. 6 4 APPROCCIO GRADUALE ALL' APPLICAZIONE DEL SISTEMA. 14 4(A) 4(B) 4(C) PRIMA TAPPA: 1998-2000. :. 14 SECONDA TAPPA: 2001-2004. 15 TERZA TAPPA: OLTREIL2004. 16 S ATTUAZIONE, AZIONI PRIORITARIE E RIPERCUSSIONI SUI SINGOLI MODI. 17 · 5(A) 5(B) S(c) 5(D) 5(E) S(F) S(G) 5(H) ELABORAZIONE DI METODI COERENTI DI DETERMJNAZIONE DEl COS TI EDI CONTABILITA. 17 TRASPORTI STRADALI. 19 FERROVIE. 22 VIE NAVIGABILI. 23 AVIAZIONE. '. ;. 24. SETTORE MARJTTIMO. ;. 25 POLITlCA FISCALE RELATIVA AI TRASPORTI. ,. 27 FORNITURA DI INFRASTRUTTURE CONFORME A CRJTERJ DI E. FFICIENZA. 28 6 V ALUTAZIONE SOCIOECONOMICA DELLA STRA TEGIA. 32 6(A) 6(B) 6(C) EFFETTI ECONOMICI GENERALI. 32 EFFETTI REDISTRJBUTIVI. :. 34 COESIONE E REGIONI PERIFERJCHE. 34 CONCLUSIONI. n••······. ;. 35 7 BIBLIOGRAFIA. 36 GLOSSARI0. 38 ALLEGATO I: DIVERSI APPROCCI ALLA FISSAZIONE DEGLI ONERI PER L'USO DELLE INFRASTR UTTURE ••••. ••. ••• ~ ••. •. •••. •••••••••••••. •. •. •. •. •. •. •. ••. •. ••. •. •••. •. •. •. • 40 ALLEGATO II! ATTUALI APPROCCI AL PAGAMENTO PER L'USO DELLE INFRASTRUTT. URE. 42 ALLE. GATO III: FISSAZIONE DEGLI ONERI IN BASE AL COSTO SOCIALE MARGINALE E RECUPERO DEi COSTI DI CAPIT ALE. 48 / 10t SINTESI 1. La grande diversita di sistemi di pagamento per l'infrastruttura relativi ai vari modi di trasporto e ai vari Stati membri nuoce all' efficienza e alla sostenibilita del sistema dei trasporti europeo. Attualmente nove diversi sistemi sono applicati per l 'infrastruttura del trasporto ferroviario con percentuali di ricupero dei costi che variano tra lo 0% e il 100%. Anche · i sistemi di tasse automobilistiche e di pedaggi sono impostati in maniera divergente; ad esempio le tasse automobilistiche annuali applicate agli autoveicoli commerciali presentano differenze fino a 3 000 ECU e solo quattro Stati membri applicano i pedaggi su una parte significativa della loro rete autostradale. Analogamente ii regime IV A e le imposte sull' energia sono estremamente di verse per i vari modi e per i vari Stati membri. Inoltre tali prelievi raramente vengono riscossi al punto di utilizzazione e in genere non sono correlati ai costi relativi all'ambiente o altri costi "estemi". · Ne consegue che gli utel). ti attualmente sono poco incentivati a modificare i modelli e le tecnologie di trasporto in modo da ridurre i costi e i responsabili delle infrastrutture di rado riescono a trarre dagli oneri posti direttamente a carico dell 'utente proventi sufficienti per finanziare gli investimenti. 2. Tale situazione comport~ significative distorsioni della concorrenza nell' ambito dei vari modi di trasporto e anche tra modi, spesso sulla base della nazionalita di chi presta il servizio ·di trasporto. Inoltre limita gli incentivi a ridurre i costi per ·Pambiente e frena un' offerta efficiente di infrastrutture. 3. I molteplici problemi suscitati dalla varieta degli approcci in materia di fissazione degli oneri per l'infrastruttura non possono essere affrontati isolatamente. La Commissione ritiene quindi che un'armonizzazione graduale e progressiva dei principi in materia per tutti i grandi modi commerciali di trasporto sia necessaria in tutta la Comunita per confrontarsi a tali problemi. Viene proposto che ii sistema di pagamento sia basato sul principio "chi utilizza paga", vale a dire tutti gli utenti dell' infrastruttura di trasporto dovrebbero pagare per i costi loro imputabili, compreso l'impatto sull'ambiente e altri costi estemi, nel punto quanto. piu possibile vicino a quello di utilizzazione. E importante osservare che le variazioni degli oneri non sono riflesse automaticamente nei prezzi finali del trasporto poiche gli operatori commerciali possono adattare l'uso dell'infrastruttura in modo da ridurre i costi. lnoltre gli Stati membri possono naturalmente continuare a sovvenzionare la prestazione di servizi pubblici o di servizi di utilita generale grazie ad aiuti agli operatori dei trasporti che utilizzano l'infrastruttura, compensando in tal modo gli effetti sui prezzi pagati dal consumatore finale. Essi possono altresi erogare ai responsabili dell'infrastruttura compen~azioni per i vantaggi a favore della collettivita (ad es. migliore pianificazione dell'uso del territorio) che la fomitura di infrastrutture genera anche per chi non la usa. lnfine i principi non impongono un sistema centrale di fissazione degli oneri per tutta la Com uni ta, ma fomiscono piuttosto un. quadro. entro ii quale gli Stati membri sono liberi di fissare l' entita dei loro oneri. II principio di fissazione degli oneri in base al "costo sociale marginale" dovrebbe promuovere tanto l'efficienza che la sostenibilita del sistema di trasporto. Una volta introdotto un quadro di questo tipo. sara possibile cercare una soluzione a problemi specifici. 4. Tale approccio dovra essere introdotto gradualmente per dare agli utenti e ai fomitori dei ,servizi di trasporto ii tempo di adattarsi. La Commissione quindi propone un approccio graduale alla sua attuazione, sotto l'egida diun comitato consultivo composto di esperti degli Stati membri e con la piena partecipazione di tutti gli interessati. II comitato potrebbe iniziare i suoi lavori sulla base dei dati disponibili in modo da poter fare i primi passi verso la piena introduzione dei principi nel corso della prima tappa. Questa fase che 1b andrebbe fino al 2000 consisterebbe nell 'introduzione di sistemi di oneri per i trasporti f erroviari e aerei, che sono attualmente in fase di discussione, ad integrazione del sistema di oneri applicato ai trasporti su strada in mo40 che nei principali modi di trasporto esista una struttura largamente compatibile. Le maggiorazioni per i costi esterni sulla base di un quadro C<?nvenuto a livello comunitario sarebbero consentite, ma entro livelli totali massimi di prelievo rappresentati dai costi medi dell 'infrastruttura ( che e la regola attuale ). La seconda fase consisterebbe in una maggiore armonizzazione ed adeguamento dei sistemi di pagamento, specialmente nei trasporti merci stradali e ferroviari. per i quali verrebbe istituito un sistema di pagamento su base chilometrica, differenziato per veicoli e _caratteristiche geografiche, mentre nel settore portuale verrebbe introdotto un quadro sulla fissazione degli oneri. Per ·n periodo in questione gli oneri non dovrebbero superare i costi sociali marginali ( compresi i costi estemi). Spetterebbe agli Stati membri decidere come utilizzare i1 gettito, ad esempio destinare i fondi agli operatori delle infrastrutture, al bilancio generale - ad esempio per riformare la struttura di altri tributi in vigore - o assegnarli specificatamente a fondi per le infrastrutture, possibilmente multimodali, nazionali, regionali o municipali. Inoltre se saranno introdotti i nuovi sistemi, gli oneri. esistenti dovranno essere modificati o soppressi. La terza fase consisterebbe in un aggiomamento del quadro comunitario alla luce dell'esperienza maturata nelle prime due fasi. ,) 5. Tale sistema di pagamento condurrebbe ad una traslazione significatamente piu elevata dei costi sugli utenti da parte dei responsabili delle infrastrutture ( senza che cio implichi necessariamente maggiori costi per gli utenti poiche tale traslazione potrebbe essere· compensata da riduzioni degli · attuali oneri sui trasporti) e dovrebbe quindi facilitare la fornitura e il finanziamento di infrastrutture addizionali. Unitamente agli aiuti versati direttamente dagli Stati membri ai responsabili qelle infrastrutture per compensarli dei benefici sociali per la collettivita a favore di chi non 1,1tilizza i trasporti, cio dovrebbe consentire un elevato recupero, forse anche integrale, dei costi di investimento nell'infrastruttura per ii sistema dei trasporti nel suo insieme. Qualora ii recupero non dovesse essere completo e gli Stati membri volessero realizzare un livello superiore di recupero dei costi, la Commissione ritiene che in tal caso occorra ricorrere all 'imposizione di diritti d'utenza aggiuntivi tali da non provocare discriminazioni o distorsioni. Inoltre, quantomeno nel breve/medio termine, non e escluso che per taluni progetti di investimento il livello del recupero dei costi necessario chiesto agli utenti dei progetti in questione sia piu elevato. In tali casi verrebbero ammessi oneri piu elevati per un periodo sufficiente di tempo, nel rispetto delle regole _ comunitarie evitando discriminazioni e facendo si. che non vengano realizzati profitti monopolistici. Riepilogando, i principi esposti nel presente documento e relativi alla fissazione di oneri che consentano un uso efficiente delle reti infrastrutturali, porrebbero anche in essere le condizioni per finanziare l'infrastruttura grazie a contributi dell'utenza adattabili a vari modelli di finanziamento. Considerate le profonde divergenze dei sistemi di finanziamento dell'infrastruttura in tutta l'UE econformemente al principio di sussidiarieta,. il presente Libro bianco non si occupa dei principi relativi al finanziamento dell' infrastruttura. 6. 11 sistema promuoverebbe l'uso efficiente dell'infrastruttura e quindi agevolerebbe anche un' offerta efficiente di nuove infrastrutture, ·ove necessarie. Tuttavia per garantire questo risultato ii quadro 'di riferimento deve essere accompagnato da decisioni efficienti di investimento in infrastrutture b~sate su una analisi globale costi/benefici sociali (ivi compresi quelli connessi, ad esempio, ad una pianificazione piu razionale del territorio e all'accessibilita). Soltanto i progetti che presentano benefici sociali netti dovrebbero essere intrapresi. In un mercato intemo in via di integrazione e probabile che si presentino sempre piu frequentemente effetti sovrannazionali derivati da nuovi progetti di trasporto infrastrutture. Sara necessario teneme pienamente conto nell 'analisi costi/benefici e darvi riscontro in sede di decisioni di investimento e di finanziamento. L' esistenza di benefici sovrannazionali costituisce un importante elemento a favore del cofinanziamento da parte del bilancio comunitario delle transeuropee. Tuttavia, infrastrutture di attualinente non esistono meccanismi sufficienti gia operanti per verificare e garantire che gli effetti sovrannazionali negativi degli investimenti in infrastrutture siano presi in debita considerazi~ne. Cio e particolarmente pertinente nel caso dei porti ove potrebbero essere costruite nuove infrastrutture finanziate a carico dei bilanci pubblici, in parte a scapito di porti in altri Stati membri che non beneficiano di un supporto analogo. Oltre a promuovere una contabilita trasparente e quindi proposto che vengano scambiate informazioni sui costi e benefici degli -investimenti pubblici in tale settore per accertare se gli Stati membri tengano pienamente conto degli effetti su altri Stati membri delle decisioni di investimento. La Commissione forza dell'articolo 129 C, paragrafo 2 del trattato. appropriata m adottera una iniziativa 7. l vari studi che la Commissione ha eff ettuato indicano che il principio "chi utilizza paga" promuoverebbe in misura significativa l' efficienza tecnica ,dei singoli modt di trasporto e ridurrebbe in misura sensibile i costi ambientali. Benche taluni oneri pagati dagli utenti siano destinati a crescere, i costi generali del sistema di trasporto si ridurrebbero in misura considerevole. Una estrapolazione sulla base degli studi disponibili suggerisce che l 'introduzione del sistema di pagamento in funzione del principio "chi utilizza paga" potrebbe ccmsentire risparmi dell'ordine quanto meno di 30-80 miliardi di ECU all'anno. Una prima valutazione indica altresi che la strategia proposta sarebbe proficua tanto alle regioni _relativamente sviluppate che a quelle economicamente meno sviluppate della Comunita. Tuttavia 1~ Commissione riconosce la probabile necessita di una introduzione piu graduate dei principi raccomandati nelle regioni oggetto di interventi a favore della coesione. 8. Per ragioni di efficienza e sostenibilita del sistema dei trasporti, e imperativo sostituire all' attuale mosaico di meccanismi di pagamento applicati nei vari Stati membri e per' i vari modi un approccio comunitario armonizzato agli oneri per l'infrastruttura' di- trasporto. II presente Pbro bianco espone come procedervi. 1 INTRODUZIONE ' 1. L'infrastruttura europea di trasporto e di grande importanza per la crescita economica, -la mobilita dei lavoratori, per. i consumatori e per la competitivita della Comunita europea. E quindi vitale che l'offerta e l'uso dell'infrastruttura nella misura del possibile risponda a criteri di efficienza. Realizzare tale obiettivo dipende tra l 'altro dall' entita degli oneri che gli utenti devono pagare per l'infrastruttura e dalle risorse disponibili per finanziare gli investimenti. _Inoltre realizzare tale obiettivo sta diventando sempre piu difficile. 2. Contare sul finanziamento meramente pubblico delle infrastrutture di trasporto risulta sempre piu difficile poiche gli Stati membri sono corifrontati a spese crescenti e cercano di sviluppare una piu intensa partecipazione del settore· privato al finanziamento dei_ progetti di infrastrutture. In altri casi essi stanno esaminando come recuperare dagli utenti parte dei costi quando progettano nuove infrastrutture pubbliche. Nel contempo le tendenze attuali dei modelli di traffico e della crescita costituiscono anch'esse un risvolto da esaminare poiche ta congestione e l'inquinamento crescenti suscitano dubbi circa la soste:pibilita del sistema dei trasporti. Agli oneri relativi spetta un ruolo nettissimo per far fronte a tutti questi problemi in quanto le relative modifiche incidono sui prezzi che a · lor9. volta possono modificare l 'uso del sistema dei trasporti. Inoltre gli utenti e i prestatori di servizi di trasporto stanno acquistando sempre maggiore consapevolezza del fatto che le differenze tra oneri,- modi e. Stati membri incidono sui costi e sulla competitivita del settbre industriale e alterano i1 funzionamento del mercato unico. 3. Questi ,. tre problemi possono essere considerati gli elementi deboli del mercato dei trasporti della Comunita europea: i responsabili dell'infrastruttura non sempre riescono a sfruttare alcuni dei vantaggi che derivano al settore · privato o pubblico dalla fomitura delle infrastrutture al fine di recuperare un'ampia frazione dei loro costi di investimento e quindi sono restii ad investire; il mercato nori riesce a dare riscontro ai costi estemi nei suoi prezzi, tanto che l'utilizzo di alcuni modi ea volte eccessivo; i differenziali a livello imposte e oneri falsano i segnali del mercato rappresentati dai prezzi e alterano in tal modo le scelte dell'industria per quanto riguarda i trasporti. Questi 1tre problemi possono essere affr_ontati utilizzando strumenti economici: un quadro comunitario per gli oneri relativi all'infrastruttura puo correggere tali insufficienze del mercato. 4. II presente Li bro bianco spiega come · una riforma degli oneri relativi all 'infrastruttura possa dsolvere molti dei problenii del settore dei trasporti e · contribuire a sviluppare servizi di trasporto su scala europea. Esso e nato dalle discussioni sul Libro bianco della Commissione del 1993 sullo "Sviluppo futuro della politica comune dei trasporti" 1, sul Libro verde della Commissione del 1995 "Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti"2, sulla relazione 1996 del Gruppo ad alto livello sulla partecipazione del settore pubblico e privato al finanziamento dei progetti di reti transeuropee di trasporto3 e, piu di recente, sulla relazione del Gruppo ad alto livello in materia di fissazione degli oneri per l'uso dell'infrastruttura, gruppo costituito nella primavera del 1998 per formulare un parere sullo sviluppo di una serie completa di 1 Commissione europea, COM(92) 494 def. 2 Commissione europea, COM(95) 691. 11 Libro verde raccomandava una tariffazione basata sul costo marginale, un maggior recupero dei costi e la trasparenza come elementi fondamentali per un efficiente sistema di trasporti; esso ha avviato un ampio dibattito in materia di determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti. 3 Gruppo ad alto livello sulla partecipazione del settore pubblico e privato al finanziamento dei progetti di reti trans. europee di trasporto, 1997. La relazione ha sottolineato la necessita di ottenere dall'utenza un flusso di entrate per agevolare la costituzione di partecipazioni del settore pubblico e privato (PPP). tariffazione4 • Infine anche ii Consiglio dei ministri dei principi di trasporti e dell' ambiente riunitisi nel giugno del 1998 ha sollecitato misure per favorire un utilizzo ottimale dell'infrastruttura esistente, _realizzare uno spostamento verso modi di trasporto meno pregiudizievoli per l' anibiente. oltre a raccomandare 1 'uso di strumenti economici per ridurre i consumi di carburante, le emissioni e l'inquinamento acustico. II Libro e quindi articolato sui seguenti elementi: (a) sintesi degli attuali problemi in materia di fissazione degli oneri per l'infrastruttura e necessita di introdurre principi piu convergenti in materia; (b) presentazione dei principi predetti per la Com uni ta e loro implicazioni rispetto ai problemi; (c) illustrazione di un piano per l'attuazione di detti principi in tutti i modi di trasporto; ( d) esame delle implicazioni del sistema proposto di fissazione degli oneri. 2 PROBLEM! DEL SETTORE TRASPORTI DERIVANTI DAGLI ATTUALI SISTEMI l. · Per meglio comprendere i sistemi di pagamento per l 'uso dell 'inf. rastruttura e importante esaminare la relativa struttura dei costi riepilogata nella tabella successiva. Le due principali categorie qui presentate sono i "costi fissi", che sono indipendenti dal flusso del traffico, e i "costi variabili" che variano con l 'intensita del traffico. Compooenti di costo connesse con la fornitura e l'uso dell'infrastruttura Costi fissi Costi variabili Costi intemi Costi di capitale: • Recupero del capitale • Interessi , • Remunerazione del capitale Costi fissi di esercizio: • Costi di manutenzione (in funzione delle condizioni atmosferiche e della durata) • Costi di esercizio ( illuminazione, gestione del traffico, informazioni) • Spese di amministrazione Costi/benefici estemi Costi: Eff etti di barriera Deterioramento del paesaggio Incidenza visiv~ Benefici: Migliore accessibilita Benefici di rete Maggiore produttivita Costi intemi Altri costi estemi Costi variabili di esercizio: Inquinamento atmosferico e idrico • Costi operativi • sostanze inquinanti locali (gestione del traffico; servizi di vigilanza e ausiliari) • connessi con ( ad. es. particolati) • sostanze inquinanti regionali. (ad es. NOx) l 'utilizzazione costi di manutenzione ( rifacimento copertura, sostituzione binari, riparazioni) • sostanze inquinanti globali (ad es. CO2) Incidenti (parzialmente) Rumore e vibrazioni Congestione (parzialme nte) Fonte: tratta. dalla relazione del Gruppo ad alto livello in materia di fissazione degli oneri per l 'uso dell 'infrastruttura di trasporto, giugno 1998 4 Gruppo ad alto livello in materia di fissazione degli oneri per l'uso dell'infrastruttura di trasporto, 1998. 2 2. In un settore dei Jrasporti efficiente5 e concorrenziale I' assunzione di decisioni in materia di fomitura e uso dell'infrastruttura tiene conto dei vari costi sopra indicati. Affinche la fornitura di. infrastrutture risponda a criteri di efficienza dovrebbe essere basata su una completa analisi costi/benefici sociali che tenga conto di tutti i costi e benefici per il settore privato_e peril settore pubblico in senso lato. Nell'analisi vanno ~ltresi inclusi gli effetti negli altri Stati membri. Dato un particolare livello di fomitura ·di infrastrutture, viene incentivato un uso efficiente dei trasporti se i costi variabili trovano riscontro nei prezzi finali cui sono confrontati gli operatori e gli utenti del trasporto. Tuttavia qualora gli oneri per l'infrastruttura cessassero di essere correlati ai costi, l'uso dei trasporti non. risulta piu efficiente e la competitivita del settore eur0peo dei trasporti viene ridotta. Qualora gli oneri fossero troppo bassi, e probabile una domanda eccessiva, che genera costi piu, elevati dei benefici e i singoli operatori hanno 1J1Cno incehtivi a ridurre i_ costi che essi impongono alla societa. Quando gli oneri sono troppo elevati, taluni utenti, che pur sarebbero in grado di pagare i costi che determinano, sarebbero scoraggiati dall'utilizzare l'infrastruttura e in tal modo sarebbe ridotta la sua utilita sociale. 3. Negli Stati. membri i1 prelievo per oneri o tasse nel settore dei trasporti e stato per lungo tempo effettuato a prescindere dalla sua relazione con i costi. Tali prelievi sono stati principalmente utilizzati come strumento di politic'a fiscale generale per ottenere entrate pubbliche, oppure come strumento di intervento sui prezzi a riscontro di considerazioni di politica industriale, sociale e ambientale. Tali oneri e tasse spesso non riflettono i costi e variatio tra modi di trasporto e Stati membri. Cio suscita una serie di problemi: (a). (b) ( c) distorsioni di concorrenza tra gli Stati membri (ad es. porti in concorrenza); distorsioni di concorrenza tra modi e all' interno di ciascun modo di trasporto (soprattutto trasporto merci su strada e per ferrovia); incapacita di prendere in considerazione gli aspetti sociali e ambientali dei. trasporti (tanto che l'impatto relativo sull'ambiente dei vari modi di fare lo stesso percorso non trova riscontro nei prezzi); ( d) difficolta di finanziamento degli investimenti nelle infrastrutture ( e spesso gli utenti del trasporto pagano tasse elevate, senza alcun rapporto con il finanziamento della rete ). 4. Tali distorsioni sono spesso considerate come problemi specifici jsolati l'uno dall'altro: · citeremo a ·questo proposito lo, squilibrio tra modi (uso esorbitante della rete viaria e sottoutilizzazione della rete ferroviaria, delle. vie navigabili inteme o del cabotaggio, ad esempio), congestione (tanto in area urbana che interurbana) ed inquinamento. Gli esempi sotto riportati illustrano la gravita dei problemi nonche le loro interrelazioni. ' 5. Le diverse strutture di fissazione degli oneri tra Stati membri favoriscono alcuni operatori a spese di altri. Cio e chiaramente illustrato nel settore viario: solo uno Stato membro riscuote tasse di immatricolazione sui veicoli commerciali pesanti. Cinque Stati membri applicano pedaggi stradali, sei altri utilizzano i1 sistema dell'Eurobollo per i veicoli commerciali pesanti, un altro applica un tipo diverso di diritti di utenza e altri tre non applicano alcun diritto di utenza della rete viaria. Tutti gli Stati membri. applicano tasse annuali sugli autoveicoli, ma queste variano fino ad un massimo di 3 000 ECU e le accise 5 II termine "efficiente" o "efficienza" ricorre frequentemente nel presente documento e sta ad indicare una situazione in cui i costi totali sono minimi per un dato livello di benefici. Cio implica che sono prese in, considerazione tutte le conseguenze di decisioni di trasporto ( esteme/inteme, per gli utenti/per i non utenti) e non e possibile una migliore allocazione di risorse o alternative migliori di scelta del trasporto. 3 sul carburante diesel presentano differenze fino a 330_ ECU/per 1 000 litri. II risultato di queste differenze e che gli autotrasportatori di vari Stati membri sopportano costi notevolmente diversi e che la concorrenza_e falsata. Invece di organizzare il trasporto sui percorsi e_ localita piu efficienti; gli autotrasportatori possono ubicare le loro attivita dove le imposte sulla proprieta sono meno · gravose, rifomirsi di carburante dove le relative accise son<> piu basse e, quando possono, scegliere i percorsi caratterizzati dai pedaggi meno costosi. Le scelte eff ettuate dagli autotrasportatori sono falsate dall' assenza di un sistema arnionizzato di oneri e l' efficienza del s~ttore dell' autotrasporto e pregiudicata. 6. Le attuali pratiche in materia di oneri possono anche consentire a taluni operatori di infrastrutture di trarre profitto da una situazione monopolistica. Nel settore dell'aviazione gli aeroporti dotati di una localizzazione strategica possono sfruttare la loro posizione. quasi monopolistica · e addebitare alle compagnie aeree prezzi che non riflettono i costi dei scrvizi prestati. Cio potrebbe provocare elevati costi del trasporto aereo senza alcuna necessita e incidere negativamente sulla competitivita delle compagnie aeree comunitarie sul mercato mondiale. 7. Inoltre l' equilibria tra modi di trasporto risulta alterato quando la determinazione degli oneri applicabili ai vari modi e effettuata in base a principi diversi. Ad esempio gli oneri applicati per le infrastrutture ferroviarie in tutta la Comunita sono articolati su tariffe binomie, tariffe polinomie, oneri basati sul costo sociale marginale, contrattazione basata sulla disponibilita a pagare ~ oneri pari a zero. 11 livello di recupero dei. costi varia da zero in alcun Stati membri al 100% teorico in altri Stati membri e. non esiste alcuna uniformita. nei servizi per cui e pagato 1 'onere o nei parametri da prendere in considerazione per stabilire detti oneri. La complessita e l 'opacita di tali oneri non · contribuiscono certo ad un corretto funzionamento del mercato. La complessita rende difficile per gli utenti anche -la semplice ·comprensione della struttura e del livello dell' onere e puo vanificare lo sviluppo di servizi intemazionali, in particolare per il · trasporto merci che utilizza varie reti ferroviarie. Le differenze tra oneri impediscono altresi all'utente di reagire ai segnali di prezzo: se una serie di tariffe puo incoraggiare convog. Ii ridotti o percorsi secondari operati nelle ore nottume~ altre possono incoraggiare la situazione opposta: Poiche il trasporto per ferrovia e spesso in concorrenza con l 'autotrasporto, con le vie navigabili inteme e con ii trasporto marittimo a corto raggio, la sua tariffazione piu complessa provoca costi amministrativi, impedisce alle imprese di effettuare rapidamente un' offerta e le rende quindi meno competitive. L' altra ovvia preoccupazione a livello intermodale da riscontro al fatto che le ferrovie non sfruttano appieno ii vantaggio di avere. costi estemi relativamente modesti che non sono riflessi dai relativi oneri per l'infrastruttura riscossi dagli utenti. la concorrenza. Scoraggia 8. Un ulteriore chiaro esempto di,distorsione della concorrenza intermodale per effetto dei diversi sistemi di oneri applicati e l'attraversamento della Manica. II traffico passeggeri e il traffico merci puo scegliere tra Ia strada, la ferrovia, ii trasporto marittimo o _aereo. ·L'intensificazione della concorrenza prodottasi dopo l'apertura del tunnel sotto Ia Manica era chiaramente e nettamente influenzata dai sistemi di tariffazione dei vari modi: diritti portuali, diritti ferroviari e di accesso al tunnel, strade di collegamento gratuite, diritti aeroportuali, persino le norme per · i prodotti in franchigia erano tutti elementi che limitavano in vario modo i mezzi con cui i singoli modi di trasporto e i percor. si potevano farsi, concorrenza. E con la liberalizzazione del mercato dei trasporti, ii miglioramento delle· infrastrutture e la · Iorq integrazione nella rete transeuropea di trasporto, gli esempi di tale intensificazione della concorrenza tra tutti i modi di trasporto sono destinati -a crescere, al pari della necessita di attenuare le distorsioni connesse all' esistenza di strutture di tariffazione divergenti. 4 ( I 9. Un altro importante esempio di distorsione della concorrenza e l' effetto dei diritti -prelevati · nel settore portuale. Attualmente le disposizioni in materia di/ diritti portuali sono alquanto diverse e gli aiuti pubblici possono consentire ai porti di ridurre i prezzi e attrarre attivita da altri porti. La coricorrenza tra porti manifestamente esiste ed e anche influenzata dall' accesso terrestre e marittimo al porto, tanto che le strutture tariffarie dei trasporti per. mare, su strada e per ferro via hanno una netta incidenza sul settore portuale. Inversamente un'utilizzazione piu intensa di porti che. beneficiano di notevoli ai~ti puo portare ad un eccesso di traffico. sulla·rete viaria o ferroviaria in alcune regioni e quindi a una maggiore congestione. 10. Riepilogando, i · diversi principi applicati attualmente nella fissazione degli oneri provocano distorsioni della concorrenza, per contro principi comuni darebbero luogo a parita di condizioni e riequilibrerebbero gli squilibri tra modi e nell' ambito di ciascun modo. 11. Va_. aggiunto poi che gli attuali sistemi raramente promuovono le· tecnologie pulite. 11 settore dei trasporti marittimi, ad esempio, produce una notevole quantita· di emissioni di biossido di zolfo e di ossido di azoto che potrebbero essere significativamente ridotte da un maggiore uso di combustibili per m_otonavi a basso contenuto di zolfo e di dispositivi di catalizzazione. Tuttavia, se il principio "chi inquina paga" non e applicato e non e praticato alcun prelievo sulle emissioni, i trasportatori marittimi non sono incentivati ad adottare misure di questo· tipo. Un sistema di imposizione sulle emissioni incentiverebbe gli operatori a prendere in considerazione la riduzione dell'inquinamento ambientale, · poiche la limitazione delle emissioni e premiata da uno sgravio fiscale. _ Qualora il prelievo fosse piu elevato. dei costi per ridurre le emissioni,, gli armatori ridurrebbero le emissioni e in termini socioeconomici cio migliorerebbe l' efficienza del settore. Lo stesso risultato varrebbe per altri modi di trasporto. 12. lnfine ii settore dei trasporti e confrontato a problemi di reperimento dei finanziamenti per i nuovi investimenti in infrastrutture. La crescente difficolta di garantire ii. sostegno. finanziario del settore pubblico per gli investimenti nelle infrastrutture di trasporto ha accresciuto l'interesse per l'introduzione di oneri e la partecipazione da parte del settore -pubblico e del settore privato (PPP) al fin~iamento dei progetti di infrastrutture, in particolare a livello nazionale e comunitario, ad esempio i progetti che rientrano nella rete p-anseuropea dei trasporti. Come e stato chiaramente riconosciuto dal Gruppo ad alto livello sulla partecipazione del settore pubblico e privato al finanziamento dei progetti di reti trailseuropee di trasporto, la partecipazione del settore privato sara determinata dalle prospettive di un Iivello accettabile di redditivita e da un flusso adeguato di proventi contro un accettabile livello di incertezza~ Tuttavia attualmente meno del 10%- dei costi per le infrastrutture stradali e meno del 30% dei costi per le infrastrutture ferroviarie sono recuperati attraverso diritti di utenza diretti riscossi dai gestori dell'infrastruttura. 11 prelievo diretto a carico del traffico contril,uirebbe pertanto a fomire un flusso di entrate per lo sviluppo di eventuaH PPP che potrebbero ridurre la necessita di sussidi pubblici. i 3. V arie politiche e disposizioni comunitarie esistep. ti si occupano gia di alcuni di questi problemi. Ad esempio esiste una direttiva che armonizza fino a un certo punto le tasse, i pedaggi e diritti d'utenza sui veicoli coll1Il1erciali pesanti (direttiva 93/89/CEE) e un regolamento del Consiglio ((CEE) n. 2978/94) sui diritti portuali applicati alle petroliere a zavorra segregata ha evidenti obiettivi a favore dell' ambiente ~ della sicurezza. Inoltre la Comniissione ha attivamente proceduto contro le infrazioni per inosservanza dei regimi comunitari di fissazione degli oneri e vigila rigorosamente sugli aiuti di Stato nel settore trasporti. Tuttavia. il quadro normativo esistente non risolve i1 problema delle. 5 distorsioni derivanti da taluni oneri e tasse connessi con il luogo di immatricolazione del mezzo di trasporto (ad es. tasse di circolazione annuali), dalla mancanza di una norrnativa quadro per tener conto dei costi esterni in maniera arrnonizzata in tutti i modi di trasporto e dai livelli notevolrnente qiversi della copertura dei costi dell'infrastruttura nei diversi modi di trasporto. Tali carenze sono arnpiarnente riconosciute dagli operatori del settore trasporto e da numerose istituzioni comunitarie -che hanno ripetutarnente invitato la Cornmissione a presentare proposte per _affrontare questi problemi. 14. Tutti questi problemi possono anzi peggiorare in presenza di una progressiva liberalizzazione dei mercati del trasporto. Poiche la liberalizzazione dei mercati dell'autotrasporto e del trasporto aereo sara completa nel 1998 e la realizzazione di una completa apertura del mercato in settori quali le vie navigabili e prevista per ii 2000 e considerato l'impegno di aprire ulteriorrnente il mercato del trasporto ferroviario, e imperativo affrontare urgentemente la questione dell' arrnonizzazione dei vari sistemi di fissazione degli oneri. Nell'insieme la mancanza di corrispondenza tra i costi nel punto di utilizzazione e gli oneri prelevati, le differenze tra i sistemi di oneri nei singoli. modi e nei singoli Stati membri, gli interventi pubblici atti a provocare distorsioni e l 'e~istenza _di situazioni di monopolio in sede di fissazione di tali oneri · rendono i1 sistema di trasporto · europeo molto meno efficiente di quanto dovrebbe essere. Cio porta a costi di trasporto e costi ambientali crescenti in genere, che riducono la mobilita, I' attivita e la crescita economica, con particolari effetti no_civi per le regioni periferiche dell 'UE. La possibilita di migliorare tali condizioni e la dimensione transfrontaliera della politica in materia di oneri suscita la, netta esigenza di un approccio comunitario di pagarnento commisurato all 'uso delle infrastrutture di trasporto. - 3 APPROCCIO COMUNITARIO IN MATERIA DI ONERI PER L'USO DELL'INFRASTRUTTURA 1. Un eventuale approccio comunitario in · materia dovrebbe rimediare alle carenze principali dei sistemi esistenti analizzate nel capitolo 2. Lo scopo di base dell' approccio comuJ!itario proposto consisterebbe pertanto nel migliorare l' efficienza generate della foniitura e dell'uso dell'infrastruttura di trasporto europea, nel promuovere una leale concorrenza, nel salvaguardare ii mercato unico e nell' accrescere la sostenibilita del sistema di trasporto. 2. Nel contempo lo sviluppo di un approccio comunitario in materia dovrebbe tenere pienamente conto del principio di sussidiarieta. Piu in particolare cio significa che il sistema dovrebbe fomire una cornice di principi comuni per tutti i modi di trasporto commerciali nel cui ambito gli Stati membri sarebbero in larga misura liberi di fissare l 'entita del prelievo. L' approccio dovrebbe altresi salvaguardare la trasparenza e l' assenza di discriminazioni dei sistemi che dovrebbero applicarsi tanto ai soggetti privati che ai soggetti pubblici. Tuttavia le nuove regole lascerebbero impregiudicate le concessioni in vigore. 3. I principi su cui si basa l'approccio proposto per i veicoli industriali potrebbero essere proficuamente estesi alle autovetture ad uso privato rendendo cosi il sistema generale di pagamento piu efficiente. Tuttavia la Commissione, per ragioni di sussidiarieta, ritiene piu opportuno lasciare agli Stati membri tale decisione. P~raltro l' elaborazione e l'applicazione del sistema comune, in quanto incide sul trasporto passeggeri, dovrebbe ovviamente essere coerente con le decisioni relative alle autovetture ad uso privato per 6 evitare di nuocere al trasporto pubblico e ad altri serv1z1 commerciali di trasporto passeggeri6• 4. E ·chiaro che esiste I' esigenza di sviluppare un quadro di questo tipo per il trasporto professionale a livello comunitario. Infatti gli oneri prelevati per l 'uso dell 'infrastruttura incidono · sulle condizioni df concorrenza nel mercato intemo, possono avere eff etti sull'accesso ·al mercato e9- hanno uii'influenza significativa sullo sviluppo dei trasporti intemazionali. Per realizzare gli obiettivi delineati, I' approccio dovrebbe essere basato sui seguenti concetti di base: (a) Occorrerebbe applicare i medesimi principi di base a tutti i modi commerciali di trasporto in ciascuno Stato membro dell'Unione _europea, riconoscendo beninteso che le strutture che ne derivano possono differire nei singoli modi e l' entita del prelievo puo essere articolata in funzione del luogo per dare riscontro alle differenti esigenze e circostanze. (b) Gli oneri prelevati per l'uso dell'infrastruttura dovrebbero promuovere una maggiore efficienza nell'uso deU'infrastruttura di trasporto e quindi essere basati sul principio "chi utilizza paga": tutti gli utenti delle strutture di trasporto sono tenuti a corrispondere un corrispettivo per i costi che impongono -la dove essi Ii utilizzano o quanto piu vicino possibile a tale punto di utilizzazione. ( c) Gli oneri dovrebbero. essere direttamente correlati ai costi che gli utenti impongono all'infrastruttura e a terzi, ivi compreso l'impatto sull'ambiente e l'impatto estemo di altro tipo ad essi dovuto. Tali prelievi dovrebbero differire soltanto quando esistano effettive differenze nei costi e nella qualita del servizio e non dovrebbero introdurre discriminazioni tra utenti sulla base della nazionalita e del luogo di residenza o di attivita. ( d) Gli oneri dovrebbero promuovere una fornitura di infrastrutture improntata a criteri di efficienza. L'unico approccio che soddisfa pienamente tali criteri e quello basato sul costo sociale marginale: prelevare dagli utenti somme che coprono i costi, interni ed esterni, che impongqno al pun to di utilizzazione7 ( cfr. riquadro ). Cio darebbe agli utenti incent,ivi a modificare il l_oro comportamento in materia di trasporto al fine di ridurre i costi totali per la societa e nel contempo massimizzare i1 vanJaggio privato, il che consente contemporaneamente di rendere massima 1 'utilita economica e sociale. Unitamente agli aiuti versati direttamente dagli Stati membri ai responsabili delle infrastrutture a titolo di compensazione per vantaggi sociali recati a chi non utilizza i trasporti,- la fissazione degli oneri in funzione del costo marginale dell '-infrastruttura ( compres~ i costi della congestione, ma esclusi altri costi "estemi") dovrebbe permettere di recuperare in misura considerevole, ed eventualmente completa, i costi del capitale investito nell'infrastruttura per il sistema dei trasporti nel suo insieme. Qualora non fosse realizzato un completo recupero e gli Stati membri volessero giungere ad un 6 Vale anche la pena di osservare che la Commissione ha gia presentato una proposta mirata a migliorare il funzionamento del mercato intemo affrontando i problemi transfrontalieri di immatricolazione e tassazione delle autovetture ad uso privato se una persona sposta la propria residenza da uno Stato membro all 'altro. Inoltre Ia Commissione intende presentare nel 1999 una comunicazione su un quadro comunitario per le tasse sugli autoveicoli. 7 Quando viene utilizzato il termine costo marginale esso fa riferimento ai costi marginali sociali che comprendono i costi estemi per l'ambiente, ecc. 7 livello piu alto di recupero dei costi, la Commissione ritiene che dovrebbero procedervi mediante l 'imposizione di altri diritti d 'utenza fissi che non siano discriminatori e non alterin. o le condizioni del mercato. In definitiva i principi di pagamento proposti nel presente documento, necessari per un uso efficiente delle reti infrastrutturali, porrebbero altresi in essere le condizioni per finanziare l'infrastruttura mediante contributi dell'utenza che potrebbero adattarsi a vari modelli di finanziamento. Considerata la notevole diversita dei sistemi di finanziamento dell'infrastruttura esistenti negli Stati membri dell'UE e in conformita del principio di sussidiarieta, il presente Libro bianco non si occupa di principi di finanziamento dell' infrastruttura. Un'~tnpresa di trasporto, che e chiamata a sostenere effettivamente i costi, avrebbe un chiaro incentivo a modificare le sue scelte in materia di trasporto, ad esempio: · - utilizzando veicoli che causano minori danni alle strade, sono meno inquinanti e piu sicuri; - modificando i percorsi e la logistica, passando a quelli che presentano minori livelli. di danni alla rete viaria, minore congestione, minori rischi di incidente e minore impatto sull' ambiente; o passando ad un modo di trasporto che presenta un impatto meno sensibile. 5. Analogamente il sistema di pagamento fomirebbe anche incentivi a promuovere la sicurezza dei trasporti attraverso una serie di reazioni: gli utenti del trasporto possono acquisire o passare a mezzi di trasporto piu sicuri e operare i~ modo piu sicuro i sistemi di trasporto, mentre i responsabili dell 'infrastruttura sarebbero stimolati a migliorare le caratteristiche di sicurezza delle loro reti. Benche cio possa aumentare i costi diretti, in definitiva i vantaggi sarebbero ben piu rilevanti grazie alla riduzione dei costi connessi agli. incidenti. Persino gli operatori del settore trasporti che non modificano i loro comportamenti beneficerebbero delle nuove abitudini degli altri e dunque di condizioni di traffico meno congestionato, minori rischi di incidente, ecc. Tutto sommato qualora vengano introdotti oneri che danno migliore riscontro e riflettono in modo piu equilibrato i costi reali nel punto di utilizzazione in concomitanza con I' abolizione di alcuni sistemi in vigore o con riduzioni di alcuni altri diritti o tasse, la maggior parte degli utenti ricaverebbe un vantaggio. 6. E anche importante sottolineare i1 fatto che H principio di fissazione degli oneri basato sul costo sociale margmale controbilancia altri provvedi~enti a cui si integra. I costi sociali,,marginali del trasporto sono gia ridotti per effetto delle norme in vigore in materia di sicurezza e di ambiente. Le norme imposte ai veicoli e agli aerei in materia di emissioni riducono i costi estemi, le restrizioni in materia di peso per gli autoveicoli industriali e i vagoni ferroviari riducono i costi dei danni all'infrastruttura e le norme in mat~ria di sicurezza riducono i costi degli incidenti per tutti i modi. Poiche le norme riducono i costi, gli oneri sarebbero inferiori a quello che in caso contrario sarebbe stato necessario applicare. Quindi in genere un modo di trasporto in cui sono applicate efficacemente le norme beneficera di oneri inferiori. Questo tipo di prelievo per l 'uso dell'infrastruttura e anche pienamente coerente con la prestazione di servizi di interesse generate, in particolare i servizi pubblici di trasporto passeggeri. I principi di pagamento per l 'uso incidono direttamente solo sugli operatori del trasporto pubblico e non sui consumatori finali e le autorita mantengono totalmente la possibilita di sovvenzionare questi servizi di trasporto. Ove, in mancanza di sistemi di prelievo diretto, le autorita · attualmente sostengono ii costo d. ell'infrastruttura, una volta introdotti i nuovi oneri saranno disponibi~i sufficienti risorse finanziarie per compensare qualsiasi impatto sugli 8 operatori del tras. porto pubblico. In definitiva, ove le autorita finanziano gli investimenti in infrastrutture per motivi diversi da. quelli connessi meramente al trasporto (ad es. per collegare regioni periferiche ), allora un prelievo commisurato al costo sociale marginale puo portare · a ridurre i livelli degli oneri poiche gli utenti non dovrebbero pagare per i costi di ,capitale connessi con ii finanziamento di questi i!1vestimenti ( cfr. anche punto 9). 7. Analogamente, l' elaborazione di un sistema comune di fiss·azione degli oneri sulla base dei principi proposti nel presente Li~ro bianco agevolerebbe altresi una pianificazione dell 'uso del territorio coerente a vari livelli di intervento politico. Migliorando l'efficienza del sistema di trasporto, i collegamenti tra diverse localita sarebbero migliorati e cio contribuirebbe all' adozione di decisioni razionali di programmazione dell 'uso'. del territorio. 11 sistema comune -di oneri per l 'infrastruttura di trasporto e coererite anche con lo sviluppo della Prospettiva europea di syiluppo dello spazio (ESDP) mirata ad attuare obiettivi di trasporto e di co~sione grazie all'identificazione della necessita di una migliore accessibilita e di un uso piu sostenibile dell'infrastruttura a livello UE. DEFINIZIONE PRA TICA DI COSTO SOCIALE MARGIN ALE · I costi ou,rainali sono i costi variabili che corrispondono al costo di un veicolo addizionale o di una unita·di trasporto addizionale che utilizza Pinfrastruttura. In senso stretto possono variare minuto per minuto in funzione dei vari utenti del trasporto, in momenti diversi, in differenti condizioni e in luogbi distinti. Inoltre i costi marginali possono essere spesso vicini allo zero per l'ultimo vagone in piu aggiunto al treno, l'ultim'a automobile sulla strada· o l'ultima nave in navigazio_ne. Naturalmente u'na definizione 'cosi rigida non e di uso pratico e come per tutti gli altri sistemi di tariffazione nel mondo dei _ commerci per elaborare una _struttura di oneri comprensibile e pratica e rtecessario un certo grado. di approssimilzione e di calcolo di valori ·medi. I costi marginali possono riflettere semplic. emente una media di costi variabili. Ancora meglio essi dovrebbero rispecchiare i costi dei danni all'infrastruttura, 1 della congestione e dell'inquinamento e in tal caso varierebbero in funzione di fattori quali peso unitario o numero di assi, momenti di traffico intenso, traffico urbano e emissioni del motore. Tra le componenti del costo margipale rientrano i: • costi operativi: costi per l'energia, il lavoro e alcuni costi di manutenzione • costi dei danni all'infrastruttura: costi di manutenzione, usura dell'infrastruttura, ad esempio rifacimento del manfo stradale, di ferrovie e piste • costi della congestione e della scarsit,a delle risorse: il costo di ritardi causati ad altri utenti o non utenti, dovuti alla congestione del traffico (sulle strade, code agli aeroporti e alle stazioni). Inoltre l'utilizzo dell'infrastJ;uttura da parte di un operatore dei trasporti puo impedire ad altri <;>peratori il relativo uso (ad esempio una pis ta d' aeroporto) • c9sti ambientali: inquinamento atmosferico; idrico e acustico • costi degli infortuni: costi in termini di danni alle cose, danni alle persone e mancata produzione. 8. La Commissione propone di elaborare un sistema quadro che introduca tale tipo di prelievo in tutti i modi di trasporto a livello comunitario. Evidentemente il sistema dovrebbe essere sviluppato gradua1mente e progressivamente e probabilmente non sarebbe possibile inserire fin dall' inizio tutte le componenti di costo. Trattasi di problemi che saranno di~cussi nel capitolo 4. 9. E anche possibile dimostrare che il prelievo basato sul costo sociale marginale costituisce una importante premessa per decisioni efficienti in materia di fomitura di infrastrutture. Soltanto quando le decisioni di investimento sono basate su livelli di utilizzazione. dell'infr~truttura attuali e futuri infonnati al criterio dell'efficienza, esse saranno a loro vol ta pienarnente. conformi al criterio dell' efficienza. Come confermato dal Gruppo ad alto livello in materia di oneri per l'uso dell 'infrastruttura, le decisioni- di investimento dovrebbero essere basate su una analisi costi/benefici sociali che riguardi tutti i costi e i 9 benefici per la societa, soggetti pubblici e privati. Poiche alcuni dei benefici di singoli progetti possono andare a · vantaggio di non utenti della rete, ad esempio ii minor inquinamento dovuto alla sostituzione di strade a doppia carreggiata con autostrade o l'incremento di valore degli inimobili in centri urbani collegati a linee ferroviarie·ad alta velocita, potrebbe essere estrem:amente inefficiente imporre che tutti i costi di ciascun singolo progetto di investimeilto siano trasferiti sugli utenti diretti. Se verusse seguito tale approccio, in Europa sarebbero state costruite pochissime linee ferroviarie ad alta · velocita. L'imposizione di un recupero completo dei costi a livello di sin. goli progetti, pertanto, non porterebbe soltanto a grandi inefficienze nell 'uso dei trasporti, ma anche a notevoli distorsioni a livello decisioni di investimento. FISSAZIONE DEGLI ONERI BASATA SUL COSTO MARGINALE E RECUPERO DEi COSTI D'INVESTIMENTO Gli oneri basati sul costo sociale marginale sono indipendenti dai costi di investimento in quanto questi ultimi non variano con l'utilizzazione dei trasporti. Viene quindi da chiedersi se un approccio di fissazione degli oneri bas~to sul costo. sociale marginale possa permettere di recuperare i costi dell'infrastruttura dagli utenti. E facilmente comprovabile che in mancanza di vantaggi per i non utenti cio dipende dall'entita della capacita dell'infrastruttura e dal costo della sua espansione: in presenza di investimenti efficienti basati su un approccio costo/benefici, l'applicazione di oneri commisurati esclusivamente ai costi marginali dell'infrastruttura (vale a dire comprensivi degli oneri per la congestione, ma senza altri costi. estemi) permettera di recuperare integralmente i costi dell'infrastruttura se no~ esistono economic di scala nella costruzione dell'infrastruttura (Newbery 1988, Winston 1985 e allegato III). Gli studi disponibili condotti su parti della rete di trasporto europea indicano che per il sistema di trasporto nel suo insieme tali oneri garantirebbero un elevato grado di recupero dei costi. La constatazione e desunta principalmente dal fatto che un livello di fomitura di infrastrutture rispondente all'efficienza e in genere connesso ad una certa scarsita, il che implica che l'elemento congestione e positivo per calcolare oneri compatibili con l'efficienza. Nella misura in cui si tratta della rete viaria, un elemento cruciale e l'inclusi~ne delle autovetture ad uso privato. Tuttavia in realta non tutte le offerte di infrastruttura sono efficienti ed esistono vantaggi per i non utenti che suggeriscono che alcuni costi non possono essere ripercossi sugli utenti. D'altro lato ii quadro proposto di oneri comprenderebbe anche i' cos ti estemi. Secondo dati disponibili (ad es. Roy 1998, CEMT 1998) una coerente applicazione del principio di calcolo basato sul costo sociale marginale · raccomandato nel presente Libro bianco nelle attuali circostanze porterebbe a un grado di recupero dei costi delle infrastrutture dagli utenti in tutti i modi di trasporto per via terrestre nell'UE notev. olmente piu elevato di quanto non avvenga attualmente. Inoltre, a livello del sistema dei trasporti nel suo complesso, i proventi ricavati da oneri calcolati in modo efficiente sono probabilmente vicini ai livelli richiesti per un recupero integrale dei costi dell'infrastruttura dagli utenti. Quindi, benche l'approccio proposto non garantisca il recupero dei costi per qualsiasi singolo progetto d'infrastrutture, esso sarebbe atto a generare entrate sufficienti a finanziare i costi di investimento nelle infrastrutture del sistema di trasporto e ad accantonare somme per ulteriori investimenti. 10. Premesso che gli oneri basati sul costo marginale per l 'infrastruttura di ti:-asporto possono\ produrre entrate sufficienti a coprire i costi totali dell 'infrastruttura al livello def sistema di trasporto nel suo insieme, spetta naturalmente agli Stati membri decidere come utilizzare tali entrate. Le alternative ovvie sono quelle di assegnare i fondi agli operatori dell'infrastruttura, al bilancio generale - ad esempio per una riforma fiscale - o destinare specificatamente alcune entrate ai fondi per l 'infrastruttura, eventualmente multimodali, a livello nazionale, regionale o municipale. Inoltre, ove fossero introdotti nuovi sistemi di prelievo, gli oneri esistenti dovrebbero essere modificati e/o soppressi. \. 11. La riscossione degli oneri sara affidata agli operatori dell'infrastruttura, siano essi pubblici o privati. Cio suscita la questione dell' assegnazione di questi proventi ai vari soggetti (ad es. gestore dell'infrastruttura, Stato) e dell'uso cui destinarli. Naturalmente ii gestore dell'infrastruttura conserverebbe la frazione degli oneri corrispondente ai costi 10 i danni all'infrastruttura, nonche il costo della dell'infrastruttur~ (comprendenti scarsita/congestione8). 11 gettito degli oneri corrispondenti ad altre componenti di costo sarebbe piit logicamente assegnato allo Stato. 11 Gruppo ad alto livello in materia di oneri per l'uso dell'infrastruttura di trasporto ha raccomandato di utilizzare i proventi corrispondenti ai costi estemi per ovviare ai danni correl!1ti grazie ad una loro riduzione o pr:evenzione o, qualora non fosse possibile, di risarcire i soggetti in qualche modo lesi (nel rispetto delle regole in materia di aiuti di Stato ). Benche tale ripartizione possa essere auspicabi1e, la Commissione e del · parere che,. in forza del principio di sussidiarieta, le relative decisioni spettin,o agli Stati membri. 12. Nonostante l'analisi esposta nel riquadro relativo alla fissazione degli oneri basata sul costo sociale marginale e nell' allegato III indichi che tal_e sistema e atto ad accrescere notevolmente i proventi derivati da oneri diretti a carico dell 'utenza rispetto alla situazione attuale, non sono escluse differenze tra le varie (parti delle) reti infrastrutturali. Qualora i costi niarginali dell 'infrastruttura siano superiori ai costi medi ( ad es. quando i costi di capitale rappresentino una · modesta frazione dei costi totali e la capacita sia totalmente utilizzata) gli oneri basati sui costi marginali pennettono l 'uso piu efficiente dell'infrastruttura e consentono un recupero di risorse superiore ai costi grazie alla frazfone relativa all'infrastruttura degli oneri di trasporto basati sui costi · sociali marginali. Tale situazione segnala che esiste una scarsita di capacita e fomisce un sovrappiu di risorse per ovviare alla strozzatura. Quando. i costi margitiali superano i costi m·edi, vale il contrario: i proventi sono insufficienti a coprire i costi. I casi in cui tali infrastrutture rientrano in reti anch' esse parzialmente caratterizzate da strozzature, gli operatori delle infrastrutture sono probabilmente in grado di. compensare mediamente ~e perdite" e i guadagni realizzati nell'insieme delle loro reti. Se cio non· e possibile ed. esistono vantaggi per la collettivita, le autorita potrebbero a ragion veduta erogare aiuti, a. prescindere dall'assetto proprietario dell'infrastruttura, sia esso pubblico o privato. Va comunque osservato che attualmente nell 'Unione e difficile trovare progetti di infrastrutture che siano finanziati esclusivamente da privati senza alcun sostegno da parte dello Stato. L'approccio ridurra quindi in misura consistente la necessita di ricorrere alle sovvenzioni pubbliche dirette per coprire i costi dell 'infrastruttura. 13. Bene he lo sviluppo di sistemi basati sul costo marginale per tutte le infrastrutture di trasporto, compresi tutti i modi, terminal e sistemi connessi di informazione e comunicazione·offra vantaggi notevoli, esistorio - quantomeno nel breve-medio termine - casi in. cui vi sarebbe spazio per una traslazione di costi piu consistente suglj utenti a livello · di singoli progetti di infrastruttura. Un recupero di costi piu elevato puo esser~ necessario per garantire la possibilita di effettuare gli investimenti opportuni, pubblici, misti e privati e naturalmente il quadro proposto deve prevedere disposizioni per questo tipo di progetti. Nuovi progetti 14. II finanziamento delle nuove infrastrutture e un problema di grande rilievo. nella politica europea per i trasporti e tale da influenzare il meccanismo di fissazione degli oneri per le nuove infrastrutture. L 'affermazione vale in particolare per strutture costose quali ponti e tunnel. L'approccio piu comune in passato ~ stata la fomitura da parte del settore pubblico. Tuttavia, poiche i bilanci pubblici subiscono sollecitazioni crescenti, questa ·non e piu la soluzione automatica in quanto fare affidamento su un finanziamento 8 Ovviamente alti oneri dovuti alla congestione sono indice di urta scarsita delle capacita e dell'opportunita dell'espansione grazie ad investimenti. Le relative decisioni dovrebbero essere prese in base ad un'analisi costi/benefici sociali ( cfr. punto 9). 11 esclusivamente pubb_lico puo indebitamente limitare. I' offerta di infrastrutture e quindi contribuire a un,a maggiore inefficienza. 15. Per questo motivo e per avva1ersi di altri punti di forza del settore privato, cresce il ricorso alle partecipazioni del ·settore pubblico e privato al fine di fomire nuove infrastrutture9• Tuttavia le imprese private devono garantirsi un flusso di entrate sufficiente a coprire tutti i loro costi e in funzione dell' entita degli. aiuti pubblici disponibili cio puo implicare oneri che possono essere superiori ai costi matginali, specie agli inizi di un progetto, quando l 'utilizzazione e relativamente modesta e gli ,oneri connessi alla scarsita sono probabilmente trascurabili. Benche l'applicazione di oneri superiori ai posti marginali rischi di ridurre i vantaggi socioeconomici di un progetto, cio puo risultare necessario se l'insufficienza delle finanze pubbliche significa che 1' altemativa e la mancata costruzione del progetto. 16. Premesso che la differenziazione inerente alla fissazione degli oneri sulla base del costo forfettario _ nel senso che non variano marginale deve condurre al risultato piu efficiente, le maggiorazioni in questione · dovrebbero avere un impatto quanta piu limitato possibile sull'utilizzazione dei trasporti, tanto i:ri. termini di volume totale trasportato o di concorrenza tra modi o nell'ambito del medesimo modo. Per conseguire tale risultato gli oneri dovrebbero teoricamente essere di tipo funzione dell 'utilizzazione dell 'infrastruttura, ma per ragioni pratiche non e escluso che varino tra categorie di veicoli o unita di trasporto. In pratica la soluzione appropriata sara diversa per i singoli progetti. Ad esempio il sistema del bollo puo costituire· una soluzione idonea per oneri forfettari facendo pagare agli utenti un diritto fisso per utilizzare una determinata infrastruttura per un periodo determinato (tariffe binomie). In altemativa e possibile applicare una segmentazione del mercato con oneri piu elevati per · i segmenti meno sensibili al prezzo ( cosiddetto sistema Ram~ey). in 17. Trascorso un certo numero di anni sufficiente a consentire il recupero, tramite le maggiorazioni degli oneri, dei costi di investimento e uri' adeguata remunerazione del capitale, sara necessario interrompeme il prelievo. ~ 18. Inoltre gli Stati membri hanno bisogno di una certa flessibilita per definire "i nuovi progetti d'infrastruttura" adatti alle condizioni locali. Ad esempio sarebbe opportuno definire un intero collegamento autostradale come nuovo progetto quando viene aggiunta una corsia e di conseguenza applicare pedaggi identici per tutte le corsie. La possibilita di includere taluni collegamenti esistenti o collegamenti paralleli nell' ambito di un nuovo progetto a fini di riscossione di un diritto di utenza non dovrebbe nemmeno essere esclusa. Tuttavia e del tutto inopportuno e inefficiente estendere eccessivamente la definizione di progetto. 19. Del pari, una delle incertezze cui sono confrontati potenziali investitori PPP riguarda i futuri sistemi di fissazione degli oneri (peril rispettivo modo di trasporto, ma anche per modi potenzialmente in concorrenza) poiche cio determina i flussi di traffico, le entrate e quindi _la redditivita: prevedendo un quadro definito di fissazione degli oneri sare'. l)be eliminata una barriera allo sviluppo delle PPP. 9 Gruppo ad alto livello sulle partecipazioni del settore pubblico e privato, 1997. 12 lnfrastrutture concorrenti 20. 11 caso in cui taluni settori o progetti di infrastruttura sono in concorrenza diretta a livello europeo riguarda soprattutto i terminal e i punti di interconnessione quali grandi porti, terminali di trasporto combinato e persino aeroporti che servono la medesima area. Finche gli Stati membri sono totalmente liberi di decidere in materia di investimenti infrastrutturali e non tengono conto degli effetti delle loro decisioni su altri Stati membri, l 'introduzione di, un sistema di fissazione degli oneri basato sul costo marginale a livello comunitario puo risultare insufficiente per evitare distorsioni significative in_ materia di fomitura di infrastrutture. Infatti alcuni Stati membri, forse per mantenere determinati vantaggi a livello locale, potrebbero investire piu di quanto sia auspicabile dal punto di vista di un sistema di trasporto nel suo insieme. Questi investimenti potrebbero determinare a loro volta un sovrappiu di investimenti concorrenti negli Stati membri contigui per consentire loro di mantenere la loro quota di mercato. A livello comunitario in termini netti ne risulterebbe una fomitura esorbitante di infrastrutture con conseguente spreco di risorse scarse. 21. Di conseguenza, per i grandi terminali in concorrenza, il principio della fissazione degli oneri · basato sul costo marginale deve essere altresi integrato in modo da consentire un maggiore investimenti. corrispondente Tale disposizione facoltativa non escluderebbe tuttavia la possibilita di realizzare capacita eccedenti. Sono quindi necessari ulteriori strumenti di politica che saranno discussi nella sezione 5(h). all' entita • degli recupero costi dei Conclusioni 22. II coordinamento degli oneri e l'elaborazione di livelli efficienti di prelievo dovrebbe comportare benefici netti significativi per l 'intera societa, migliorando direttamente l'efficienza tecriologica, operativa ed organizzativa, perturbando al minimo l'equilibrio tra modi e riducendo modestamente la crescita della domanda di mobilita10• Gli studi della Commission~ suggeriscono altresi che l'introduzione di una politica di fissazione degli oneri in -funzione del costo sociale marginale a livello Uni one europea e atta a comportare vantaggi complessivi per la societa dell' ordine di almeno 30-80 miliardi \ di ECU all'anno (cfr. sezione 6(a)). 23. II sistema di oneri descritto affronterebbe direttamente la maggior pa. rte dei pro~lemi presentati nel capitolo 2, promuoverebbe una concorrenza leale tra modi legando gli oneri esclusivamente ai costi imposti dagli operatori dei trasporti, indipendentemente dalla loro nazionalita· o dalla ubicazione dell'attivita. Se ii prelievo per i costi estemi ed altri costi e effettuato adeguatamente, gli operatori che investono in veicoli o navi piu pulite o meno inquinanti sono ricompensati dalla riduzione degli oneri. Tali investimenti, risulterebbero quindi remunerativi piuttosto che ostacolare la competitivita potenziale dene· imprese. I -principi proposti porterebbero altresi ad una concorrenza intramodale e intermodale piu leale per effetto della quale le scelte del tipo di trasporto sarebbero il risultato di una concorrenza leale piuttosto che di distorsioni nei sistemi di prelievo degli oneri. Qu~do in tutti gli Stati membri viene applicato ii medesimo principio di base, le condizioni · di concorrenza sarebbero eque e. sarebbero evitate le rilocalizzazioni artificiose delle attivita di trasporto negli Stati che prevedono un regime fiscale favorevole. Se i sistemi di oneri sono armonizzati ed applicati in modo trasparente, i costi amministrativi per gli operatori dei trasporti risulterebbero ridotti e sarebbe notevolmente piu facile confrontare i _costi delle ·vru:ie opzioni di trasporto. Sarebbero eliminati gli to CEMT 1998. 13 attuali svantaggi dovuti ad una struttura complicata e non trasparente di , tariffe ferroviarie. 24. La fissazione degli oneri basata sul costo marginale consentirebbe altresi di ottenere entrate ·considerevoli. In molti casi occorrera compensare tale prelievo con riduzioni negli oneri connessi ai trasporti. Nel contempo il nuovo sistema consentirebbe un uso piu efficiente dell 'infrastruttura e quindi, in una certa misura, ridurrebbe la necessita di nuovi investimenti. 25. Per alcuni progetti una specifica deroga consentira di ~pplica:re oneri al di sopra del costo marginale quando cio sia necessario per finanziare importanti progetti infrastrutturali utili sotto il profilo socioeconomico. 26. II vincolo tra oneri e costi impedira ad alcuni terminali di avvantaggiarsi di condizioni dovute a un mercato locale monopolistico e nel contempo permettera di provvedere al fine di evitare una concorrenza sleale nella fomitura di infrastrutture atta a determinare un'inutile II capitolo 6, presenta un ulteriore approfondimento dell 'impatto di queste proposte. sovraccapacita. 4 APPROCCIO GRADUALE ALL' APPLICAZIONE DEL SISTEMA • 1. L'approccio proposto dovra essere. introdotto gradualmente e progressivamente. Infatti e necessario tener conto delle varie situazioni di partenza dei diversi modi di trasporto rispetto alla legislazione europea in vigore per i trasporti, dei complessi problemi connessi con l' elaborazione di nuovi oneri e di altri vincoli, ad esempio della necessita di conseguire un flusso di entrate. A volte gli oneri attuali possono servire da punto di riferimento sufficientemente adeguato per particolari costi marginali tanto da non r~dere · necessario un immediato cambiamento. Ad esempio l' attuale direttiva in materia di orteri a carico dei veicoli commerciali e la direttiva prevista sui diritti aeroportuali hanno gia fissato gli elementi di base per elaborare gli oneri. Tuttavia in altri modi cio non esiste ancora. Inoltre le decisioni sulla struttura e sulla portata dei nuovi sistemi di oneri, sia in termini di reti e di categorie di mezzi di trasporto, dovranno tener pienamente conto dei costi di esercizio e di attuazione ("costi di transazione"). 2. La Commissione propone un approccio articolato su tre tappe. Nella prima tappa dovrebbe essere fissato il quadro per la determinazione di tali oneri. Nella seconda tappa la Commissione e gli Stati membri inizieranno ad adattare i sistemi attuali per dare esecuzione al quadro sopra citato. Nella terza tappa sara completata la fase transitoria e tutti i modi di trasporto saranno soggetti ad un sistema di oneri basati sul costo marginale. Le caratteristiche peculiari di ciascuna tappa sono riepilogate di seguito mentre ii capitolo 5 precisa le azioni prioritarie. 4(a) Prima tappa: 1998-2000 3. Durante la prima tappa preparatoria e necessario perseguire una base d'intesa sulle metodologie per misurare i costi marginali e far passare l'idea di un prelievo dell'onere al punto di utilizzazione. Coerentemente con la normativa in vigore sarebbero ammessi in linea generale oneri di entita fino al livello dei costi medi. 4. Per preparare il terreno alla realizzazione dei principi di una fissazione degli oneri basata sul costo marginale e necessario elaborare metodi comuni volti a stimare i costi marginali. comprensivi dei costi estemi per tutti i modi di trasporto. A tale scopo la Commissione proporra quindi di costituire un "comitato di esperti nazionali in materia di fissazione 14 degli oneri per l'uso dell'infrastruttura" ("ii comitato") cui dovra essere assegnato un effettivo ruolo consultivo. Come termini di riferimento dei suoi lavori esso elaborera a titolo consultivo per la Commissione orientamenti comunitari sui metodi per stimare i costi marginali del trasporto, sviluppare pratiche volte a promuovere la trasparenza riella contabilita, promuovere una "contabilita dei trasporti" a livello di ciascuno Stato membro nonche ~onsigliare la Commissione sulle necessita e priorita in materia di statistiche e di ricerca. 11 comitato si avvarra di esperti indipendenti e di altri soggetti interessati, tra cui operatori di trasporto, utenti, imprese, consumatori, addetti al settore del trasporto ed altri, Naturalmente spettera alla Commissione provvedere alle necessarie proposte di natura normativa, nella cui elaborazione terra pienamente conto dei lavori del comitato. 5. La proposta del 1998 in materia di oneri per l'infrastruttura ferroviaria dovrebbe essere adottata quanto prima per provvedere in primo luogo a fissare un quadro comunitario per i due principali modi di trasporto per via terrestre11 • La proposta della Commissione di direttiva del Consiglio in materia di diritti aeroportuali dovrebbe entrare a regime e dovrebbe essere altresi elaborato un quadro per gli oneri portuali. Infine nel corso del 1998 sara preparata una proposta di revisione del regolamento (CEE) n. 1107/70 in materia di aiuti di Stato ai trasporti interni e sara esaminata la necessita di un'ulteriore precisazione delle regole e degli orientainenti in materia di aiuti di Stato per gli altri modi. Oltre a elaborare oneri basati sui costi dell'infrastruttura, la Commissione incoraggerebbe la fissazione di oneri basati sui costi estemi per tutti i modi, sempreche cio non porti ad un. prelievo piu elevato dei costi medi dell 'infrastruttura. Tali oneri sono gia in discussione in sede di Consiglio nel contesto delle sue deliberazioni sulla modifica dell' attuale direttiva concernente gli oneri che gravano sui veicoli commerciali e dovrebbero essere autorizzati della nuova proposta in materia di oneri ,relativa all' infrastruttura ferroviaria. 6. La Commissione ritiene che la prima tappa dovrebbe continuare fino a tutto ii 2000. Cio consentirebbe di iniziare la seconda tappa nel 2001 disponendo di sistemi di base largamente compatibili gia in vigore per il sistema viario, ferroviario, portuale e aeroportuale nonche delle disposizioni sopra menzionate in materia di aiuti di Stato. 4(b) Seconda tappa: 2001-2004 7. Una volta stabilito ii quadro e gli · approcci metodologici, la seconda tappa comportera. l' adattamento di taluni oneri particolari per meglio dar riscontro al nuovo approccio e atmonizzare i sistemi applicati nei singoli modi. In tale fase e proposto che gli oneri siano in linea generale stabiliti a livello dei costi sociali marginali, vale a dire i costi marginali per l'infrastruttura e i costi estemi. Gli oneri per i costi esterni che hanno dimensione comunitaria andrebbero stabiliti a livello comunitario, per cominciarec-ad un livello modesto stabilito di concerto. II relativo gettito naturalmente sarebbe versato agli Stati membri. Sarebbero incoraggiati altri oneri imposti dai singoli Stati membri destinati a dare riscontro a fenomeni di congestione e ad altri costi estemi locali e, qualora fossero introdotti, verrebbero basati su una metodologia quadro convenuta a livello comunitario la cui elaborazione sarebbe affidata al comitato. Oltre a continuare ad esaminare le metodologie relative alla fissazione degli' oneri, ii comitato dovrebbe iniziare a rivedere le pratiche seguite in materia aventi un impatto. potenzialmente significativo a livello transfrontaliero. ) - 8. II passaggio ad oneri che diano riscontro all'uso effettuato dell'infrastruttura dovrebbe condurre ad un maggiore recupero dei costi direttamente presso gli utenti. Tuttavia gli 11 11 trasporto su strada e gia disciplinato dalla direttiva 93/89/CEE. 15 Stati membri sarebbero liberi di applicare oneri supplementari per raggiungere un grado ancora maggiore di recupero dei costi dell 'infrastruttura per i nuovi progetti di infrastruttilra qualora volessero farlo. Tali oneri aggiuntivi dovrebbero teoricamente essere di tipo forfettario (tipo abbonamento - tariffa binomia). Le entrate derivate da oneri imposti per coprire costi estemi possono essere anche utilizzate per finanziare al¢ investimenti. Tuttavia i livelli di prelievo nei vari · modi non dovrebbero essere assolutamente superiori alla somma dei costi medi dell 'infrastruttura e dei costi estemi. 9. L 'introduzione di nuovi oneri non soltanto dovrebbe rientrare in una ristrutturazione del sistema esistente di diritti e tasse nel settore trasporti, ma dovrebbe altresi essere coerente con l' elabor3:2ione della politica fiscale complessiva. Un approccio di questo tipo consentirebbe ulteriori riforme da condurre secondo modalita neutrali per ii bilancio per quanto riguarda l'economia nel ~uo insieme12• 4(c) · Terza tappa: oltre ii 2004 10. Mentre le esperienze maturate nella prima e nella seconda fase fomiranno insegnamenti, in genere la terza tappa dovrebbe dare applicazione completa a principi armonizzati di prelievo tanto in termini di costo marginale che di coerenza nelle stime dei costi. Andrebbe altres~ riesaminato il livello degli oneri applicati a livello comunitario per i costi estemi. lnoltre potrebbe essere esaminata la possibilita di imporre tipologie di · prelievo vincolanti, ma non per quanto riguarda ii livello per costi estemi di carattere locale. Un approccio di questo tipo allenterebbe la pressione sugli Stati membri a ridurre gli oneri locali a causa della concorrenza intemazionale. Panorama delle norme in materia di fissazione de2li oneri Valore massimo Prima taooa diverso nei singoli modi, ma in genere pari ai costi medi dell'infrastruttura4 Valore minimo diverso per modo, ma compreso in genere tra zero e i costi medi dell 'infrastruttura 4 Seconda tappa Terza taooa costi marginali dell'infrastruttura piu costi esterni a livello locale e comunitario 1 ' 2 3 ' costi marginali dell'infrastruttura piu costi esterni a livello comunitario 1 2 • 3 • oneri stabiliti sulla base del costo sociale 3 2 marginale 1 • • consentita la differenziazione 1 Costi esterni 1 sulla base di parametri/metodologie convenute 2 oneri supplementari per nuovi progetti consentiti entro il limite rnassimo dei costi medi dell'infrastruttura e dei costi estemi 3 compensate da riduzioni delle tasse ed oneri in vigore 4 cio corrisponde agli esistenti livelli minima e massimo nei vari modi di trasporto 12 La Comrnissione ha gia presentato proposte in materia di accise sui combustibili nel COM(97) 30 def. II problema e approfondito nella sezione 5(g). 16 5 ' ATTUAZIONE, AZIONI PRIORITARIE E RIPERCUSSIONI SUI SINGOLI MODI 1. 11 prese:hte capitolo riguarda le azioni prioritarie da realizzare nelle prime due tappe. Dette azioni sono descritte separatamente per ciascun mo"do ~i trasporto. S(a) Elaborazione di metodi coerenti di determinazione dei costi e di contabilita 2. Per attuare i principi di fissazione degli oneri in oggetto e necessario analizzare una serie di questioni legate alla valutazione dei costi. E' opportuno mettere a punto metodi pratici di stima dei costi, campo nel quale ii coordinamento tra i lavori della Commissione e degli Stati membri risultera molto proficuo. A tal fine, ii "comitato di esperti nazionali in materia di fissazione degli oneri per l'uso dell'infrastruttura di trasporto" (in seguito denominato "il comitato"), sotto l'egida della Commissione, dovrebbe iniziare a studiare concretamente queste problematiche e a coadiuvare la Commissione. 3. II mandato del comitato. dovrebbe essere aggiomato, anche indicando in maniera chiara che le sue attivita riguarderanno tutti i modi di trasporto, e definendo cinque obiettivi spec_i~ci ai suoi lavori, vale a dire: , ( 1) Elaborare orientamenti comunitari sm metodi di stima dei costi marginali , dei trasporti. II recente dibattito sulle implicazioni per la regione alpina dell'Eurobollo, svoltosi in Consiglio, ha evidenziato l' esistenza di una molteplicita di strategie divergenti per · quanto riguarda il calcolo e la fissazione. degli oneri a fronte dei costi per le infrastrutture stradali. Per valutare i vari costi marginali per l 'uso delle infrastrutture di trasporto sono disponibili alcuni metodi e in questo campo sono state svolte numerose ricerche. 11 comitato none tenuto necessariamente ad individuare un metodo unico per misurare una certa categoria di costi, ma dovrebbe stabilire le modalita adeguate di applicazione dei vari metodi di stima o valutazione dei costi. L'ideale sarebbe indubbiamente adottare un approccio inte1111. odale nell 'elaborazione di una metodologia, ma le differenze tra modi possono giustificare alcune specifiche diversita. Se la stima dei costi derivanti dal danneggiamento delle infrastrutture e dalla congestione e prioritaria, ii comitato non dovrebbe trascurare nemmeno l 'impatto ambientale e i rischi di incidente. Per quanto attiene ai costi fissi, e anche necessario elaborare un approccio comunitario per la st1ma dei costi di capitale, ivi compresi i metodi di ammortamento. (2) Elaborare pratiche destinate a promuovere la trasparenza della contabilita e a sviluppare una contabilita dei trasporti a livello di Stati membri Per agevolare I' attuazione e l 'applicazione delle regole in materia di fissazione degli oneri e di aiuti di Stato, soprattutto per quanto riguarda i termiriali, e necessario elaborare pratiche contabili trasparenti. In questo campo, i lavori del comitato dovrebbero mirare a individuare le migliori pratiche in materia di contabilita dei costi. L'inventario in preparazione dei principi relativi ai diritti portuali in vigore dovrebbe costituire ii punto di partenza della valutazione. II comitato dovreboe altresi formulare pareri sui metodi di determinazione del livello di. recupero dei costi per ciascun modo e ciascun settore di trasporto e promuovere la tenuta di una contabilita dei costi e dei ricavi in tutti gli Stati membri. II comitato dovrebbe in merito all' eventuale revisione del regolamento consigliare la Commissione ,· 17 (CEE) n. 1108/70 al fine di introdurre un sistema contabile della spesa per infrastrutture articolata per tutti i modi di trasporto. (3) Riformare le pratiche in materia di oneri Quando gli Stati membri cominceranno ad applicare gli oneri basati sui principi illustrati nel presente documento, al comitato spettera un ruolo determinante per riformare le , pratiche in materia ed assistere la Commissione. sulle questioni legate al rispetto dei principi-in materia di oneri del presente documento. Dovrebbe stapilire se gli oneri basati sul costo marginale sono calcolati su stime adeguate dei costi, tenendo conto del contesto locale e regionale, se le tariffe binomie proposte (applicate in funzione di un. recupero dei costi) evitano ragionevolmente eventuali distorsioni e se gli oneri sono sufficientemente trasparenti e tali da non suscitare discriminazioni. (4) Pronunciarsi in materia di esigenze e priorita nel campo delle statistiche e· della ricerca Nel campo della valutazione dei costi marginali e dello sviluppo di una contabilita dei trasporti occorre svolgere ulteriori ricerche. II comitato pertanto dovrebbe garantire 1' adeguata valorizzazione delle attivita di ricerca finanziate dalla Com uni ta in materia di oneri sul trasporto formulando orientamenti sulle questioni legate alle ricerche da. svolgere nell'ambito del Quinto programma quadro delle azioni comunitarie di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimostrazione. Merita particolare attenzione il progetto CAPRI, un'azione. di ricerca sulla determinazione dei prezzi nel campo dei trasporti che prevede l'elaborazione di orientamenti relativi alJe migliori pratiche in materia di fissazione degli oneri. Le ricerche, inoltre, riguarderanno anche eventuali carenze esistenti in campo teorico e 1 'adeguata rip:artizione delle responsabilita tra i vari livelli dell'amministrazione (locale, regionale, nazionale e comunitario). La valutazione dei costi marginali e lo sviluppo di una contabilita nei trasporti richiedono· statistiche piu attendibili in questo campo. Le attivita volte al miglioramento di dette statistiche devono essere coordinate con i lavori svolti attualmente dalla. Commissione al fine di migliorare le fonti di informazioni sui costi · e su altri dati economici e sociali relativi al settore dei trasporti. La Commissione, in collaborazione con Eurostat, ha gia individuato alcuni campi in_ cui si impone un miglioramento dei dati, ad esempio gli investimenti nel settore dei trasporti. 4. 11 comitato di esperti nazionali in materia di fissazione degli oneri per l 'uso delle infrastrutture di trasporto dovrebbe essere affiancato da unforum piu ampio composto di esperti indipendenti e di rappresentanti degli organismi del settore. Sulla base delle raccomandazioni formulate dal comitato e da detto forum, la Commissione elaborerebbe orientamenti e proposte legislative nei campi pertinenti. AZ/ONE • Effettiva consultazione del comitato di esperti nazionali in materia di oneri per l'uso delle infrastrutture di trasporto che sara incaricato di assistere la Commissione nell'elaborazione di metodi di stima dei costi marginali dei trasporti, di promuovere lo sviluppo di una contabilita dei trasporti a livello di Stati membri, di elaborare pratiche contabili che garantiscano il recupero dei costi per i terminali, di formulare pareri sulle esigenze e priorita in materia di statistiche e di ricerca e di riformare le pratiche in materia di oneri. "' • Avvio; nell'ambito del Quinto programma quadro, di ricerche riguardanti la valutazione dei costi marginali,, i principi di misurazione e valutazione da adottare per la contabilita dei trasporti ed i sistemi di prelievo in vista del recupero totale dei costi delle infrastrutture. • lmpostazione generate di statistiche comuni nel settore dei trasporti. Eventuate revisione del 18 regolamento (CEE) n. 1108/70 su un sistema di contabilita della spesa per infrastrutture per tutti i modi di tras orto. 5(b) Trasporti stradali 5. 11 principale obiettivo di lungo termine e favorire un uso improntato a criteri di efficienza della rete stradale europea, promuovere la sostenibilita del trasporto stradale e incoraggiare adeguati investimenti nelle reti transeuropee. Per conseguire questo obiettivo, la Commissione intende sviluppare un sistema globale di oneri per i veicoli commerciali pesanti e il trasporto professionale di viaggiatori che sia compatibile con i sistemi di prelievo per l 'uso della rete stradale urbana. 6. Nella prirna fase, il comitato dovrebbe esaminare le metodologie di calcolo dei costi per definire una base concordata per la fissazione degli oneri in relazione ai costi dell'infrastruttura e ai costi dovuti alla congestione. A tal fine sara necessario elaborare sistemi comuni di -contabilita e di determinazione dei costi. Oltre ad adottare questi provvedimenti,, sara necessario elaborare norme applicabili alle tecnologie legate alla riscossione. degli oneri. Gli Stati membri saranno incoraggiati ad armonizzare o ad ad9ttare sistemi interoperativi per la fissazione del prezzo dell'uso della rete viaria da parte dei veicoli commerciali pesanti, · sia mediante i sistemi esistenti di pedaggio o. dell 'Eurobollo, sia, preferibilmente, mediante lo sviluppo di sistemi di pedaggi a chilometro riscossi elettronicamente in funzione dei costi. La Commissione, ritiene che molti Stati niembri considereranno quest'ultima un'altemativa interessante rispetto ai sistemi. che non. prevedono i diritti di utenza o prevedono solo diritti di utenza basati sulla durata~ Detto sistema contribuirebbe ad una ·phi ampia diffusione di oneri commisurati alla distanza nell'insieme del territorio comunitario. La Commissione intende inoltre elaborare una proposta di categorie dei veicoli commerciali pesanti in funzione dell'impatto ambientale al fine di agevolare la determinazione di oneri che rispecchino meglio i vari costi dell'incidenza sull'ambiente connessa all'uso dei veicoli. Gli Stati membri, infine, sono incoraggiati a elaborare sistemi di oneri per l 'uso della rete stradale urbana, che tengano conto dei costi estemi dei trasporti urbani, compresi i costi dovuti · alla congestione. Benche non sia opportuno organizzare questi sistemi a livello la Commissione continuera a finanziare progetti di ricerca e di comunitario, dimostrazione in tale campo. ·una legislazione comunitaria che ostacolasse l'attuazione · di questi provvedimenti dovrebbe essere rivista per eliminare questo tipo di barriere. 7. NeUa seconda fase, gli oneri in funzione. della distanza dovrebbero includere, oltre ai costi delle infrastrutture, anche i · costi estemi. Essi si applicherebbero anche ai concessionari di nuovi collegamenti stradali e consentirebbero il recupero dei costi anticipati per i nuovi investimenti. Sono inoltre necessarie iniziative per promuovere l' attuazione di un. prelievo per 1 'uso della rete stradale urbana interoperabile con i1 sistema di oneri sui veicoli commerciali pesanti. 8. Nella terza fase i1 sistema comune dovrebbe diventare obbligatorio. I sistemi esistenti dovrebbero essere sostituiti, per i veicoli commerciali pesanti e il trasporto professionale di viaggiatori, da sistemi armonizzati di oneri basati sul costo marginale, articolati su vari strumenti, tra cui pedaggi e diritti di utenza. 19 Sistemi elettronici per ii pagamento dei pedaggi13 , 9. La riscossione elettronica di pedaggi che rispecchino con una ragionevole precisione i costi marginali dell 'utilizzo delle strade e ormai tecnologicamente possibile e realizzabile economic~ente. Le principali tecnologie utilizzate includono la tecnologia a microonde, in cui un dispositivo montato a bordo comunica con apparecchiature collegate sulla rete viaria, e i sistemi di posizionainento e di navigazione via satellite e la telefonia mobile, in cui l'unita di bordo comunica ·mediante un satellite e ii GSM consente di riscuotere ii pagamento. Su determinati percorsi sono stati introdotti vari sistemi a microonde · e, sebbene esistano ~a alcune prenorme CEN, sara necessario cercare di adottare norme europee per queste tecnologie. Rispetto ai sistemi basati sulle microonde, il GPS (sistema di posizionamento globale) e ii GNSS (sistema globale di navigazione via satellite) offrono ii vantaggio · di non richiedere apparecchiature lungo le strade. e di essere probabilmente meno costosi nel lungo termine. Di fatto la tecnologia che consente di applicare oneri estremamente differenziati e gia avanzata in altri contesti, ad esempio nella gestione del parco veicoli, e presto sara montata sui nuovi veicoli quando ii cronotachigrafo elettronico (per controllare i tempi di guida e di riposo) diventera obbligatorio in applicazione delle disposizioni comunitarie. 10. 11 sistema di oneri per i veicoli commerciali pesanti riveste per la Commissione assoluto carattere prioritario, in quanto detto settore e per sua natura ihtemazionale e ii relativo traffico e molto importante per lo sviluppo del mercato unico. Un valido sistema comunitario di oneri per i veicoli pesanti rappresentera una tappa di grande rilievo nell'attuazione dei principi proposti. Esso dovrebbe essere concepito in modo da essere compatibile con i sistemi di oneri per l 'uso della rete viaria urbana adottati a livello municipale e regionale. 11 sistema di riscossione elettronica dei pedaggi per 1' autotrasporto sembra destinato a sostituire l' attuale Eurobollo. Per favorire questa evoluzione, le disposizioni comunitarie vigenti dovrebbero prevedere I' opzione del pagamento elettronico. Cio, tuttavia, richiederebbe un'analisi piu approfondita degli aspetti tecnici dell'armonizzazione e delle questioni amministrative. Altri provvedimenti 11. Nel frattempo la Commissione intende sollecitare gli Stati membri a sviluppare ed attuare sistemi armonizzati di riscossione elettronica dei pedaggi. I modi di procedere saranno illustrati in una comunicazione in materia di sistemi interoperabili di riscossione elettronica dei pedaggi in Europa, dalla quale emerge che occorre dedicare la massima attenzione all'interoperabilita tecnologica ed amministrativa dei sistemi, onde garantire una mobilita libera. da vincoli all'intemo della Comunita. In seguito a cio la Commissione presentera anche. una proposta in materia di convergenza dei sistemi di riscossione elettronica. Pedaggio chilometrico per i veicoli commerciali pesanti Vi e tutta una serie di costi causati dai veicoli commerciali pesanti e spesso da questi non direttamente sostenuti, come ad esempio l'usura del manto stradale o l 'inquinamento acustico ed atmosferico, la cui entita varia a seconda delle dimensioni, della massa, della motorizzazione e del tipo di veicolo. Se in funzfone del tipo di veicolo si riscuotesse nel punto di utilizzazione un corrispettivo a fronte di tali costi, questi verrebbero ricuperati e si darebbe al contempo un chiaro segnale alle imprese di autotrasporta. Inoltre, essendo l'autotrasporto un'attivita prettamente intemazionale, e importante che il pedaggio sia 13 Queste problematiche saranno approfondite in una comunicazione della Commissione sui sistemi interoperabili di riscossione elettronica dei pedaggi in Europa. 20 riscosso al punto di utilizzo, in modo da rispettare ii principio di territorialita. Per far pagare l 'uso della rete viaria e a disposizione degli Sta ti membri un 'ampia gamma di opzioni tecniche, elettroniche e non. Entro due anni i veicoli nuovi dovranno obbligatoriamente disporre di un cronotachigrafo elettronico-digitale che misura ii chilometraggio percorso; d'altro canto sono stati sviluppati :sistemi di rilevazione della posizione (ad es. OPS) atti a rilevare e registrare elettronicamente, mediante un dispositivo montato a bordo, distanza, tempi di percorrenza, ubicazione, categoria di veicolo e tipo di strada. Questi sistemi sono gia in uso a fini di gestione del parco autoveicoli. II costo dei piu sofisticati dispositivi elettronici di bordo e di circa 500 ECU per veicolo, e lo studio svedese suggerisce che i costi amministrativi di un sistema di questo tipo sono modesti, pari al 2,6% circa dei ricavi. L'ammontare del pedaggio chilometrico potrebbe basarsi inizialmente sul costo marginale per chilometro dell 'infrastruttura e sui costi marginali, dovuti al traffico interurbano. Uno studio condotto di recente per conto della Commissione ha stimato approssiinativamente ii costo imputabile ai veicoli commerciali pesanti per l 'uso della rete viaria di diversi Stati membri: i1 costo ·marginale dell'infrastruttura va da 0,02 ECU al km in Spagna a 0,08 ECU al km in Germania, mentre i costi della congestione variano da 0,02 a 0,3 ECU a seconda delia densita di traffico, soprattutto in funzione del di:verso valore assegnato al tempo. 11 pedaggio dovre~be logicamente variare a seconda della categoria di veicolo, del tipo di strada e. dello Stato membro, in modo da rispecchiare i vari costi. Comunque un sistema di oneri concepito su una base coerente eliminerebbe le distorsioni $Ul mercato europeQ dell'autotrasporto. Per i veicoli sprovvisti della necessaria apparecchiatura che effettuano viaggi occasionali sarebbe possibile prevedere un semplice sistema di permessi ( cartacei) relativi ad un determinato periodo o percorso; ii permesso sarebb~ acquistabile anticipatamente e conterrebbe dati relativi a ubicazione, tipo e categoria del veicolo, nonche alla distanza o al percorso per cui e rilasciato. II sistema dovrebbe tuttavia essere riservato ad un numero limitato di veicoli, soprattutto quelli provenienti da ,paesi che non dispongono ancora di sistemi elettronici. E stato studiato anche l'impatto dei pedaggi chilometrici: i1 sistema potrebbe incoraggiare uno sfruttamento piu efficiente della capacita dei veicoli commerciali pesanti e comportare un beneficio netto per le fmanze pubbliche ed i1 gettito dei pedaggi potrebbe essere destinato a ridurre altre tasse o oneri che non rispondono a criteri equivalenti di efficienza. 12. La Commissione europea ha un'importante funzione da svolgere anche nel finanziamento di attivita di ricerca, sviluppo e dimostrazione nel campo della fissazione di oneri per l'uso della rete viaria. Si ,dovra dare la massima priorita agli aspetti sociali, tra cui ad ese~pio ii problema del grado di "accettabilita per l'utente", e saranno stanziate risorse in tal senso nell' ambito del Quinto programma quadro di ricerca. 13. La Commissione, che continuera a promuovere lo scambio di buone pratiche in materia di oneri per l 'uso della rete viaria in tutta la Comunita, finanzia gia progetti di dimostrazione relativi all'applicazione di sistemi di pagamento per la rete viaria urbana. Per facilitare l 'attuazione di tali sistemi, la Commissione intende collaborare con gruppi transnazionali di autorita municipali o regionali propense ad applicare pedaggi · per l'utilizzo ~ella rete viaria; il coordinamento permettera a questi gruppi di valorizzare appieno la ricerca e i lavori tecnici svolti dalla Commissione in questo settore, nonche l 'esperienza fin qui maturata. 14. Una tappa importante nello sviluppo di_ sistemi di oneri e l'introduzione di metodi armonizzati di contabilita dei costi atti a definire i costi dell'infrastruttura stradale. Come gia accennato, questa e una problematica che secondo la Commissione merita di essere dibattuta congiuntamente sin dalle fasi iniziali, onde elaborare metodologie concordate e possibilmente applicabili in tutta l 'UE. 21 15. Un'altra iniziativa attualmente sovvenzionata dalla Commissione e · l'analisi dell'incidenza dei costi per gli incidenti stradali sugl1 oneri per l'uso delle infrastrutture. Si tratta di un problema complesso da ogni punto di. vista, sia questo teorico, pratico o etico. Entro certi limiti i costi sono sostenuti · direttamente dal singolo o dal sistema assicurativo, ma in parte si tratta pur sempre di costi "esterni", cioe non sostenuti dagli utenti dei trasporti. Correlando in misura piu adeguata i prelievi ai costi derivanti · dagli incidenti, i responsabili dell'infrastruttura e gli utenti stessi sono indotti. a potenziare la sicurezza, i1 che riduce i costi. degli incidenti. La Commissione propone di proseguire i lavori in tal senso, analizzando le possibilita di una maggiore intemalizzazione dei costi e dei rischi di incidenti attraverso ii sistema assicurativo e I' eventuale esigenza di interventi statali al questo riguardo. Per 1' analisi del problema e 1' elaborazione di orientamenti in materia di buone pratiche la Commissione propone di costituire un gruppo di · esperti provenienti dal ramo assicurativo, dal mondo accademico e dalle ·assocfazioni dei consumatori, chiamati a pronunciarsi sulle btione pratiche in tema di assicurazione RC autoveicoli. 16. II regolamento (CEE) n. 1107 /70 sugli aiuti di Stato sara modificato conformemente ai principi. illustrati nel presente documento. La nuova disciplina sugli aiuti di Stato e atta a contribuire all'instaurazione dicondizioni di concorrenza leale. • · Comunicazione in materia di sistemi interoperabili di riscossione elettronica dei pedaggi in Europa • Proposta concemente la convergenza dei sistemi di riscossione elettronica dei pedaggi • Elaborazione di una proposta relativa alla fissazio:ae di oneri per l'autotrasporto merci e ii trasporto professionale di passeggeri · · • Costituzione di gruppi di autorita municipali e regionali propense ad adottare sistemi di pagamento per l'uso della rete viaria • Costituzione di un · gruppo cons~ltivo incaricato di elaborare buone pratiche in tema di RC , autoveicoli e di intemalizzazione dei rischi di incidenti stradali • Modifica del regolamento (CEE) n. 1107 /70 sugli aiuti di Stato per i trasporti intemi. S(c) Ferrovie 17. L'esigenza di promuovere un uso dell'infrastruttura rispondente a criteri di efficienza, ii rischio di Slclscitare distorsioni della concorrenza fra modi, soprattutto da parte - deWautotrasporto, e la necessita di finanziare nuovi investimenti sono i principali problemi del settore ferroviario. Fissare per l 'uso dell 'infrastruttura ferroviaria oneri basati s~l costo marginale invierebbe alle ferrovie adeguati segnali circa ii costo effettivo del singolo. viaggio. I futuri sistemi di oneri dovranno basarsi sui costi marginali e, qualora sia necessario maggiorare le tariffe per coprire il costo di nuove infrastrutture, lo si dovra fare senza alterare tali segnali. / 18. Per garantire che i due principali modi di. trasporto per via terra operino in condizioni di parita, 'la Commissione sta presentando una proposta di direttiva che basa la tariffazione dell'uso dell'infrastruttura ferroviaria sui costi marginali. La direttiva, che dovrebbe essere adottata nella prima tappa, pennetterebbe di recuperare i costi dell'infrastruttura nei casi in cui non sarebbe altrimenti possibile assicurarne UI1 esercizio economico. Tali oneri dovrebbero· essere applicati senza provocare distorsioni, realizzando- ad esempio una traslazione dei costi piu elevata sui servizi passeggeri meno sensibili al prezzo. Sarebbe inoltre possibile operare una differenziazione delle tariffe in funzione dei costi esterni, dato che nel trasporto ferroviario questi sono minori che in altri modi. 22 19-. Una soluzione piu rispondente al criterio dell' efficienza imporrebbe oneri che coprono ii costo estemo marginale. Pertanto nell 'ambito della seconda tappa e una volta calcolata la componente dei costi esterni, la Commissione esaminera le possibilita di applicare, parallelamente agli oneri connessi ai costi estemi di altri modi, anche oneri per l'impatto sull'ambiente dell'inquinamento acustico causato dal trasporto ferroviario. 20. La domanda di specifici itinerari, linee, tratte e stazioni varia secondo l'orario, il tipo di. traffico e la disponibilita di percorsi altemativi. In linea di principio quindi le imprese ferroviarie dovrebbero pagare, per itinerari ed orari diversi, tariffe differenziate, che rispecchino il grado di disponibilita delle capacita e ne garantiscano un'allocazione efficiente. La proposta della Commissione propone appunto un sistema di tariffe di questo tipo. 21. Nella terza t~ppa si analizzerebbe come ottimizzare l'allocazione delle capacita dell'infrastruttura ferroviaria. Cio richiede pero ulteriori pcerche: attualmente e sovvenzionato un progetto in tal senso nell'ambito del Q~arto programma quadro di azione comunitaria di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione. AZ/ONE • _ Proposta di direttiva del Consiglio sulla ripartizione della capacita e sulla determinazione. delle tariffe dell' infrastruttura f erroviaria • Modifica del regolamento (CEE) n. 1107 /70 sugli aiuti di Stato ai trasporti intemi S( d) Vie navigabili · 22. La Commissione promuove lo sviluppo di principi piu trasparenti e coerenti di pagamento per l'uso di tutti i modi di trasporto. Come per altri modi, anche per la navigazione intema gli obiettivi comprendono l' elaborazione di norme comuni di pagamento e di comuni metodi di contabilita e di determinazione dei costi dell'infrastruttura. Poiche i costi marginali delle vie navigabili sono molto limitati ed i1 trasporto rappresenta solo uno dei molti usi _ cui esse si prestano, · usi che in prevalenza rientrano nella gestione ~ distribuzione delle risorse idriche, di questi fattori si deve tener conto nella fissazione degli oneri da riscuotere per l 'uso delle vie navigabili. Va detto inoltre ~~e i costi del trasporto per via navigabile intema sono tra i piu bassi sia sotto il profilo esborso finanziario che impatto sull' ambiente. 23. Data l' esiguita dei costi e non essendo constatate distorsioni della concorrenza dovute alle attuali politiche di prelievo in questo modo · di trasporto, la Commissione ritiene che la riflessione sulla riforma degli oneri in questo settore vada. intrapresa. dal comitato, assieme ad eventuali modifiche, nella terza tappa. AZIONE • Modifica del regolamento (CEE) n. 1107/70 sugli aiuti di Stato. 23 S(e) Aviazione Servizi del/a circo/azione aerea (Air Traffic Services -ATS). 24. Gli oneri attualinente applicati per l 'utilizzazione dei servizi della circolazione aerea sono in prevalenza oneri di rotta commisurati al peso dell' aeromobile e alla lunghezza del volo; gli oneri per i controlli ai terminal, se applicati, non includono il fattore distanza. Gli oneri sono intesi a coprire i costi totali, 'non solo i costi variabili, e non tengono pienamente conto dei costi per I' ambiente e di quelli derivanti dalla congestione del traffico. I principi · che regolano gli oneri per i servizi della circolazione aerea sono stabiliti a livello internazionale, da organismi come l'ICAO ed Eurocontrol. Nell'ambito di quest'ultima organizzazione e stato sottoscritto un accordo multilaterale da 27 paesi europei (tra cui, tutti gli Stati membri dell'UE tranne la Finlandia) per l'adozione di una politica comune in materia di calcolo degli oneri, dei costi cui sono commisurati e della loro riscossione. II gettito e riscosso da Eurocontrol, utilizzando il cosiddetto '. 'tasso unitario" calcolato dividendo ii costo totale degli ATS per ii volume di traffico. 25. Dato il grado comparabilmente elevato di armonizzazione e di differenz~azione degli oneri attualmente applicati e considerato che i sistemi di calcolo sono gia basati sui costi effettivi dell'infrastruttura e, in parte, sui costi connessi alla congestione, in questo settore non occorre un intervento im. mediato della Commissione. Per elaborare oneri piu conformi a criteri di efficienza, fondati sul principio della traslazione dei costi sugli utenti e su chi inquina, le modalita di fissazione degli oneri dovrebbero far riferimento anche: • al tipo di motore o di combustibile (per commisurarli ai costi connessi alle emissioni e all 'inquinamento acustico, che variano in funzione delle dimensioni del motore) • agli orari di viaggio (in quanto le ore di punta determinano un aumento dei costi operativi del settore ). 26. Se gli oneri sono rapportati ai diversi tipi di costi, in modo che gli utenti dello spazio aereo paghino solo i servizi che utilizzano ed i costi che determinano, senza altri esborsi,. gli utenti possono a loro volta reagire cambiando rotte, orari, aeromobili, combustibili, motori ecc. 27. 11 comitato sara invitato a valutare l'ipotesi di una maggiore aderenza degli oneri ai costi, soprattutto per tener conto dei co5li connessi alle emissioni del trasporto aereo. Si ritiene che, se gli oneri saranno calcolati in funzione dei costi del~ 'infrastruttura, dei costi esterni e dei costi derivanti dalla congestione, i servizi della circolazione aerea riusciranno a coprire integralmente i1 costo e cio consentira di mantenere l' attuale livello di offerta. 28. Per quanto riguarda l'imposizione fiscale sui combustibili impiegati nell'aviazione, la posizione attuale della Commissione e che tali imposte dovrebbero essere- introdotte solo se e quaildo ii diritto internazionale consentira alla Comunita di tassare tutti i yettori, inclusi quelli di paesi terzi. Tale politica e stata adottata dopo un'analisi e una · conseguente relazione sull' esenzione obbligatoria attualmente in vigore. Per avere altre informazioni sugli eff etti · di· tale politica e in: risposta ad una richiesta del Consiglio, la Commissione ha avviato un ampio studio sugli effetti di tali imposte. I risultati saranno disponibili nell'autunno 1998. Lo studio servira come base per ulteriori discussioni in seno. al Consiglio dell 'Unione europea e al Parlamento europeo nel contesto della proposta della Commissione sull 'imposizione sui prodotti en~rgetici. 24 AZIONE: • • • • Comunicazione sul trasporto aereo e l'ambiente. Attivita successive allo studio in materia di imposizione fiscale sui combustibili impiegati nell'aviazione. Analisi delle possibilita di commisurare gli oneri per gli A TS ai livelli di inquinamento in alternativa all' elaborazione di un sistema di oneri distinto Libro verde sul fmanziamento dell'infrastruttura per la gestione del traffico aereo. Aeroporti 29. Per ottimizzare l'uso degli aeroporti ed evitare l'ipotesi di oneri eccessivi, la proposta della · Commissione. di direttiva del Consiglio sui. diritti aeroportuali prevede l'applicazione del principio dell"'aderenza ai costi". Cio significa ,che gli oneri aeroportuali devono essete basati sui costi delle strutture e dei servizi forniti dall' aeroporto, consentendo una remunerazione adeguata del capitale, i necessari ammortamenti delle immobilizzazioni nonche una gestione efficiente della capacita. La direttiva proposta prevede inoltre lo sviluppo di un sistema di contabilita trasparente per gli aeroporti e l 'istituzione di procedure di consliltazione obbligatorie. lnoltre la proposta, se verra adottata, includera anche la possibilita di commisurare gli oneri alla congestione ( ore di punta/ore vuote) e di • modulare gli oneri aeroportuali ~econdo parametri ambientali (per es: n·rumore) e conterra disposizioni sul controllo dell'efficienza degli aeroporti. , 30. Per completare tale approccio, occorrera studiare la possibilita di migliorare· le procedure di assegnazione delle bande orarie ("slots"). La Commissione intende percio rivedere il relativo regolamento. A lungo termine sarebbe opportuno un maggiore allineamento con i principi generali in materia di fissazione degli oneri contenuti nel presente Libro bianco. AZIONE: • Adozione di una direttiva sui diritti aeroportuali. • Comunicazione sul trasporto a~reo e l'ambiente. • Comunicazione sul mercato del trasporto aero. • Comunicazione in materia di capacita aeroportuale e di evoluzione dei costi aeroportuali nell 'UE ( comprese le varie opzioni per ridurre la congestione ). S(f) Settore marittimo Trasporti marittimi 31. Comparativamente ad altri modi, la navigazione marittima ha costi di infrastruttura e costi estemi inferiori, anche se le emissioni di biossido di zolfo e di ossidi di azoto sono considerevoli e destano preoccupazione. Le azioni preliminari della prima fase dovrebbero percio comprendere anche 1' esame delle emissioni delle navi nel contesto delle discussioni aperte su questo tema a livello intemazionale. Attualmente, la legislazione comunitaria prevede I' esonero fiscale per i combustibili impiegati dalle navi. Nella seconda tappa, andrebhe vagliata l'ipotesi di introdurre norme minime sulla qualita dei combustibili e la Commissione dovrebbe esaminare la possibilita di imporre tributi ecologici sui carburanti di entita variabile a seconda delle emissioni. Altemativamente, potrebbero essere introdotti oneri sulle rotte di entrata e di u~cita dai porti, differenziati 25 secondo lo stesso parametro. Ancora una volta, comunque, tali modifiche dovrebbero essere compatibili con. gli accordi intemazioilali in questo settore. Le discussioni sull 'adeguamento delle norme e. degli oneri dovranno percio essere portate avanti anche in fori intemazionali, come MARPOL. Portie· infrastruttura marittima 32. Co~e illustrato nel Libro verde della Commissione sui porti e sulle infrastrutture marittime, la politica portuale della Comunita deve mirare a creare condizioni paritarie per · garantire · fa concorrenza tra i porti. dell 'Unione europea e ottimizzare l' efficienza dell 'uso del settore portuale nel suo insieme. Una disciplina comunitaria per la fissazione degli oneri portuali contribuirebbe notevolmente al raggiungimento di tale obiettivo. In linea con i principi generali illustrati nel presente Libra bianco, la Commissione ritiene che gli utenti dei porti debbano pagare i costi a cui danno origine. Tuttavia, riconosce che la ~ssazione 'degli oneri sulla base del costo marginale non sarebbe sempre· sufficiente a trasferire sugli utenti tutti i costi dell'infrastruttura. Sarebbe quindi opportuno consentire l'imposizione di oneri piu elevati purche essi non abbiano effetti distorsivi. La disciplina comunitaria in materia dovrebbe percio imporre la fissazione degli oneri in funzione del costo marginale come parametro minimo. 33. Nel dibattito sul Libro verde e emerso un ampio consenso sull'esigenza di una maggiore trasparenza dei sistemi di finanziamento dei · porti. Di conseguenza, occorrera in primo luogo redigere un inventario dei sistemi in base ai quali sono finanziati i piu importanti porti comunitari, che evidenzi come vengono utilizzate le fonti di finanziamento · pubbliche · e, private. Co~e compito prioritario, la Commissione dovra adottate le misure opportune per la compilazione dell'inventario, comprese le opportune modifiche delle prescrizioni in· tema di obblighi di comunicazione e di contabilita. E altresi emerso un notevole interesse per un possibile ulteriore chiarimento in futuro dell'incidenza delle norme del trattato in tema di aiuti statali sulle decisioni di· investimento nel · settore alla compilazione portuale. Tale dell'inventario. Entrambe le attivita dovrebbero essere condotte in stretto contatto con le organizzazioni rappresentative del settore portuale, la cui attiva collaborazione e determinante per abbreviare i tempi di realizzazione. ·svolgersi parallelamente attivita dovrebbe 34. Per i motivi pi\! oltre illustrati, le norme sugli aiuti statali non offrono una soluzione completa ai problemi del settore portuale in quanto, per loro natura, si applicano solo alle sovvenzioni a favore di determinate imprese e non alla fomitura di un'infrastruttura pubblica a· cui tutti hanno uguale diritto di accesso. Di conseguenza sarebbe opportuno perseguire l 'elaborazione di un quadro sulla fissazione degli oneri portuali anche nel contesto del piu ampio approccio al cootdinamento degli investimenti nell 'infrastruttura descritto nella sezione 5(g). In tale contesto dovrebbe essere studiata anche l 'offerta di infrastrutture marittime al di fuori dei porti. AZ/ONE: • Inventario dei sistemi di finanziamento dei porti e trasparenza dei sistemi contabili. • Valutazione della necessita di chiarire ulteriormente gli orientamenti • in materia di aiuti di Stato nel settore portuale. Elaborazione di un quadro nonnativo sulla fissazione degli oneri portuali 26 5(g) Politica fiscale relativa ai trasporti 35. E chiaro che l'introduzione di un quadro normativo sulla fissazione degli 01ieri per l'uso dell'infrastruttura dovrebbe integrarsi con una riforma dell'attuale disciplina comunitaria in tema di NA e accise sul carburante. 36. L'IVA e oggetto di un'ampia disciplina applicabile in tutta la Comunita in virtu della • 1sesta direttiva NA (77/388/CEE). Si configura come un'imposta generate sui consumi mirata ad ottenere gettito e non e percio lo strumento piu adatto o, comunque, piu efficace per perseguire obiettivi non fiscali come la tutela dell' ambiente o. la politica dei trasporti. Si riscontrano pero notevoli diff erenze nel trattamento fiscale del trasporto di persone nei vari Stati membri dell 'UE, nonche notevoli differenze nella tassazione sui diversi modi di trasporto all'intemo di uno stesso Stato membro. In alcuni casi, le differenze del regime IV A suscitano distorsioni tra modi di trasporto in concorrenza fra loro. 3 7. Riconoscendo l' esistenza di questo problema, la Commissione ha avviato uno studio sul regime· IV A e sulla sua incidenza sulla concorrenza nel settore del tr~sporto di persone. Prima della- fine di quest'anno la Commissione aprira formalmente una consultazione sulle possibili opzioni di riforma. Le opzioni dovranno assicurare che gli operatori dei trasporti stabiliti nell 'UE non siano sfavoriti rispetto agli operatori di paesi terzi e che, per quanto possibile, i diversi modi di trasporto non siano svantaggiati rispetto a modi concorrenti. Le proposte emerse nell' ambito della procedura di consultazione andranno poi elaborate e studiate ai fini della predisposizione del futuro regime comune NA. Inolti-e, l 'IV A non deve impedire lo sviluppo dei servizi pubblici di trasporto. E chiaro che I' elaborazione e la progressiva introduzione di norme e orientamenti comunitari in materia di imposizione indiretta sui trasporti e la. graduale introduzione dell' approccio proposto in tema di fissazione degli oneri dovranno rispettare tale esigenza e condurre all'istituzione di un sistema di fissazione degli oneri realmente equilibrato per tutti i modi di trasporto. 38. La legislazione comunitaria stabilisce aliquote minime per le accise sui carburanti. Gli Stati membri sono liberi di applicare aliquote superiori al minimo e per la maggior parte lo fanno. II 12 marzo 1997, la Commissione ha adottato una proposta di direttiva del Consiglio che ristruttura ii quadro comunitario per l'imposizione sui. prodotti energetici (COM(97) 30). Obiettivo generale della proposta e estendere la portata del regime comunitario esistente ad altri combustibili in concorrenza con gli oli minerali. La proposta aggioma i prelievi minimi previsti dalla normativa comunitaria applicabili, tra l'altro, ai carburanti (concordati nel 1992 e quindi in molti casi considerevolmente al di sotto delle aliquote applicate dagli Stati membri). Gli aumenti delle aliquote proposti sono graduati su un periodo di non oltre quattro anni. Nella prima fase e proposto un aumento del 45% del prelievo minimo sulla benzina senza piombo ,e del 27% di quello sul carburante diesel. Attualmente, la maggior parte degli Stati membri applicano aliquote molto superiori alle aliquote minime comunitarie. Quindi nella maggior parte dei casi l'effetto sulle aliquote fiscali nazionali dovrebbe essere limitato. La nuova normativa offrirebbe agli Stati membri un margine piu ampio di diff erenziazione delle aliquote al di sopra del minimo e consentirebbe, in presenza di determinate condizioni, agli Stati membri che introducono forme dirette di pagamento per l'uso delle strade di ridurre le- imposte applicate sui carburanti, · anche se cio dovesse determinare prelievi inferiori a quelli previsti dalla nuova direttiva. L' adozione di questa proposta della Commissione migliorerebbe la situazione per quanto riguarda le divergenze tra aliquote applicate ai carburanti diesel. 27 39. In materia di tasse sui veicoli la Commissione ha condotto uno studio generale sulla situazione attuale nell'Unione europea e, sulla base dei risultati dello stesso, intende affrontare le questioni riguardanti questo settore nel 1999. 5(h) Fornitura di infrastrutture conforme a criteri di efficienza 40. Per raggiungere livelli di investimenti nelle infrastrutture che rispondano a criteri di efficienza, in_ sede di decisioni di investimento e necessaria una rigorosa analisi costi/benefici che prenda in considerazione tutti i costi, compresi quelli di capitale. Gli oneri per le nuove infrastrutture che vengono costruite devono essere fissati in base al principio del costo marginale, a meno che non si rivelino necessari oneri piu elevati per consentire il recupero dei costi del capitale investito nell'infrastrutlura. In questo modo dovrebbe. essere possibile una maggiore partecipazione privata al finanziamento delle infrastrutture e persino l' erogazione di risorse pubbliche atte a consentire una remunerazione sufficiente del capitale. 41. La mancanza di coordinamento nella valutazione dei possibili investimenti puo dar luogo a notevoli distorsioni: per citare un esempio, escludendo taluni benefici per i cittadini di altri paesi dell 'UE si potrebbero sottostimare i benefici complessivi di progetti economicamente validi e la fotnitura di infrastrutture di trasporto in ambito TEN risulterebbe insufficiente. Cio giustifica l 'esistenza di una linea di bilancio per le TEN e l'intervento su scala comunitaria. Viceversa, < quando gli Stati membri. omettono di considerare i costi dei nuovi progetti di infrastrutture per altri Stati membri, e probabile una fornitura eccessiva di· infrastrutture. Tali costi possono derivare dal passaggio dalle strutture eststenti a quelle previste dai nuovi progetti, situazione che puo verificarsi in particolare quando i prezzi nella nuova struttura sono bassi. Questo elemento ha un peso trasporto soggetti alla concorrenza significativo soprattutto per i intemazionale, segnatamente i porti e i terminali per ii. trasporto combinato. terminali di 42. Le norme sugli aiuti di Stato possono trovare applicazione negli investimenti per le infrastrutture, eliminando distorsioni nei casi in cui ii finanziamento pubblico favorisca ~ alcune imprese o la produzione di alcune merci. Per citare un esempio, la normativa in materia di aiuti di Stato si applica ogniqualvolta ii finanziamento pubblico serve a fomire infrastrutture ad un determinato operatore dei trasporti, conferendogli un vantaggio ingiustificato nei confronti dei concorrenti 14• Del resto negli ultimi anni si e assistito ad un aumento dell'apporto di capjtali privati e/o della gestione privata_ nei progetti di infrastrutture: cio significa che l'impresa interessata puo ottenere un potenziale vantaggio se l'intervento dello Stato e superiore al livello minimo necessario per raggiungere lo scopo previsto. 11 ricorso a procedure di aggiudicazione pubblica che evitino le discriminazioni indiscutibilmente garantisce un sostegno limitato al minimo necessario 15• In assenza di meccanismi analoghi, la Commissione deve assicurare tale risultato attraverso un esame estremamente accurato degli strumenti di finanziamento. 43. Quando invece le infrastrutture di trasporto sono finanziate e gestite direttamente dalle amministrazioni pubbliche e sono aperte a tutti gli utilizzatori, effettivi e potenziali, in condizioni di parita e nel rispetto della normativa comunitaria applicabile, non e cosi evidente che una particolare impresa o produzione possa risultare favorita rispetto ad altre ·cosi da alterare la concorrenza e incidere sugli scambi tra gli Stati membri, come ptevede l'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE. Per questo motivo in passato- gli 14 Orientamenti sugli aiuti di Stato nel settore dell'aviazione, GU C 350 del 10. 12. 1994, pag. 5 (cfr. punto 12. 2). !5 Cfr. COM(97) 453 def. , parte 2. 2. 28 investimenti in infrastrutture di trasporto sono stati considerati come un intervento, generate dt politica economica che in linea di principio non rientra. nel campo di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato. 44. Peraltro · il ruolo di tali norme tende a divenire sempre piu importante, man mano che gli Stati membri si rivolgono con maggiore frequenza alle imprese private incaricandole · di progettare e gestire le infrastrutture di tra$porto. E pertanto necessario definire esaurientemente i casi in cui il finanziamento pubblico delle infrastrutture favorisce determinate imprese, causando distorsioni della concorrenza e producendo ripercussioni sugli scambi tra gli Stati membri. La Commissione intende precisare meglio e aggiomare il proprio approccio in materia di aiuti di Stato a favore di infrastrutture di trasporto intemo procedendo alla revisione del regolamento (CEE) n. 1107 /70, in applicazione dell'articolo 77 del trattato. La Comtnissione valutera inoltre l'esigenza di fomire ulteriori criteri interpretativi per gli orientamenti sugli aiuti di Stato, in particolare per quanto riguarda i porti e altri tenninali. Sara comunque necessario ricorrere ad altri strumenti per garantire che gli investimenti pubblici, soprattutto se ingenti, non diano luogo a sovraccapacita non rispondenti a criteri di efficienza ea pratiche di concorrenza sleale. La Commissione ritiene che, in prima istanza, un'iniziativa volontaria per ii coordinamento degli investimenti a livello comunitario, eventualmente nell' ambito dell'articolo 129 C, paragrafo 216, potrebbe contribuire efficacemente a raggiungere tale obiettivo. La necessita di ricorrere ad altri strumenti di natura vincolante a fini di coordinamento degli investimenti verra opportunamente accertata alla luce dei risultati ottertuti nel contesto descritto. 45. L'iniziativa volontaria per ii coordinamento degli investimenti dovra impemiarsi su due elemertti: una certa convergenza delle metodologie applicate all'analisi costi/benefici sociali (garantendo cosi che ii coordinamento sia ben fondato) e procedure di coordinamento. Poiche ii tipo di analisi costi/benefici in questo contesto e assolutatnente in line~ con l' analisi necessaria a individuare i benefici a livello transeuropeo dei progetti TEN,·Ie attivita in materia di metodologie dovranno essere portate avanti nel contesto dei preparativi per ii prossimo riesame degli orientamenti relativi alle TEN, quando verra · affrontato ii tema dei benefici a livello transeuropeo. AZ/ONE: • • • il coordinamento degli Iniziativa volontaria per paragrafo 2). Valutazione della necessita di precis·are gli orientamet)ti sugli aiuti di Stato, in particolare in merito ai porti e ai terminali. Revisione del regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile. (articolo 129 C, investimenti 16 "Gli Stati membri coordinano tra loro, in collegamento con la Commissione, le politiche svolte a livello nazionale che possono avere un impatto rilevante sulla realizzazione degli obiettivi di cui all'articolo 129 B. La Commissione puo prende,re, in stretta collaborazione con gli Stati membrr, qualsiasi iniziativa utile per , favorire detto coordinamento. " 29 Sintesi: Norme (e azioni •) comunitarie relative agli oneri per l'uso delle inf rastrutture di trasporto Comitato di esperti • Rete viaria tappa Prima (1998-2000): (in corso) definizione e introduzione di un approccio preciso in materia di oneri Seconda· tappa (2001-2004): consolidamento di una base coerente di oneri per la rete viaria, le ferrovie, gli , aeroporti e i porti riesame delle pratiche tappa none he in fine di materia di oneri. trasporto, al Ricorso concreto al comitato di esperti Cfr. Prima nazionali in materia di oneri per l 'uso delle infrastrutture di assistere la Commissione nell 'elaborazione di metodi di stima del costo marginale dei • trasporti, promuovere lo sviluppo di una contabilita dei trasporti a livello di Stati membri, elaborare pratiche contabili per i garantire terminali e ottenere pareri in materia di statistiche e di esigenze e priorita di ricerca. il recupero dei costi per Promozione della determinazione dei Promozione di sistemi prezzi per l 'uso delle strade, in particolare per una differenziazione degli oneri. applicati ai trasporti professionali ( ad es. , per tipo di veicolo, in funzione del costo marginale ), nei limiti del costo medio dell'infrastruttura •. Costituzione di un gruppo consultivo incaricato di elaborare una buona pratica in materia di assicurazione RC autoveicoli. • Attivita di alla R&S determinazione degli oneri per l 'uso della rete stradale urbana. relativa • • Progetti di dimostrazione, pagamento per l'uso della rete stradale urbana. lnterventi a favore dell'introduzione di pedaggi su base chilometrica per i veicoli commerciali pesanti. ~ppa: Terza completamento della transizione. Tutti i modi di devono essere soggetti agli stessi principi di prelievo Fase operativa. trasporto Gli opera tori prof essionali sono tenuti ad oneri applicare correlati ai costi. anche • Aggioma-mento e prdposta di applicazione del sistema di oneri costo basati , sul marginale al trasporto passeggen per ferrovia, a copertura dei costi delle infrastrutture e dei costi esterni. Direttiva in materia di l 'uso delle oneri per infrastrutture che coprano i costi delle infrastrutture e i costi estemi. armonizzati di riscossione elettronica ( ad esempio, sistemi di riscossione elettronica dei pedaggi). L'entita massima del prelievo non deve superare il costo medio delle infrastrutture e i. costi estemi (struttura basata sul costo marginale delle infrastrutture e sui costi estemi). • Sviluppo ulteriore di eventuali sistemi, norme e proposte di convergenza per la riscossione elettronica dei , pedaggi per l'autotrasporto. suggeriti dal • gruppo in materia di assicurazioni RC. • Esame delle possibilita di ridurre i diritti e le tasse connessi al trasporto. • consultivo Lavori 30 Proposta di direttiva del Consiglio relativa Esame della possibilita alla fissazione di oneri commisurati alla di applicare oneri per le distatiza basati sul costo marginale, di oneri emissioni acustiche. supplementari, di applicazicme facoltativa, per tetto massimo deve essere pari al costo medio) e di pagamenti compensativi per i costi esterni non traslati sull 'utenza di modi di trasportQ concorrenti. servizi passeggeri (ii cui i Ferrovie • Vie navigabili inteme Terza tappa: completamento della transizione. Tutti i modi di trasporto devono essere soggetti agli stessi principi di prelievo Aggiomamento. (in tappa (1998-2000): Prima definizione e introduzione di un approccio preciso in materia di oneri corso) Seconda tappa (2001-2004): consolidamento di una base coerente di oneri per la rete v1ana, gli aeroporti e i porti ferrovie, le il alla Direttiva finalizzata che fissazione di oneri costo coprano dell'infrastruttura e i costi estemi (benche i costi esterni una costituiscano diritti componente aeroportuali) dei Servizi della circolazio ne aerea Gli oneri attualmente applicati sono (grosso modo) commisurati ai costi e all 'uso. • Comunicazione in materia di trasporto aereo e ambiente. • Comunicazione in materia di mercato del • trasporto aereo. Lavori successivi allo studio sulle accise gravanti sul combustibile per l'aviazione. • Analisi della possibilita di commisurare gli oneri di rotta ai livelli di inquinamento, ip altemativa all' elab_orazione di un sistema distinto di oneri. Libro sul dell'infrastruttura per traffico aereo. finanziamento la gestione del verde • Obbligo di fissare oneri che coprano i costi estemi (ad esempio, diritti di atterraggio in Svezia). Aggiomamento. Direttiva in materia di oneri basati sui costi per l'uso delle infrastrutture. • Adozione della direttiva del Consiglio in materia di oneri aeroportuali. • Comunicazi<>ne in materia di trasporto aereo e ambiente. • Comunicazione in materia di mercato del trasporto aereo. • Comunicazione in materia di capacita degli aeroporti e dinamica dei costi aeroportuali nell 'UE ( compresi interventi altemativi per ridurre la congestione). Esame delle opzioni disponibili per ridurre le emissioni da combustibildmpiegati dalle navi. delle norme intemazionali. • Migliore definizione. Aggiomamento. · • Inventario degli aiuti pubblici e delle pratiche in materia di oneri nei porti. Aeroporti Trasporti marittimi Port{e infrastrut tura marittima • Strumento comunitario per porre in applicazione le norme. Direttiva in materia di oneri Aggiornamento. per l;uso deli'infrastruttura ( costo basati in marginale funzione cos to dell 'infrastruttura e dei costi estemi). • Attuazione costi calcolato del sui della direttiva sugli oneri per l 'uso delle infrastrutture portuali. Aggiomamento. Valutazione della possibilita di estensione a tutti i modi di trasporto. • di Elaborazione orientamenti sugli aiuti di Stato per i porti e gli aeroporti. 31 Aiuti Stato a di Precisazione e aggiomamento delle norme in materia di fini di aiuti di Stato coordinamento dei trasporti intemi ai sensi dell'articolo 77. Esenzioni, ad esempio per i pagamenti compensativi per costi estemi non recuperati di modi di trasporto concorrenti. del • Modifica regolamento (CEE) n. 1107/70. Orientamenti sugli aiuti di Stato Iniziativa volontaria di coordinamento degli investimenti. • • Valutazione della ilecessita di chiarire gli • Imposte sull'ener gia/IVA dovrebbe Ulteriore armonizzazione. non fiscale sistema orientamenti sugli aiuti di Stato. II comportare distorsioni delle decisioni trasporti ne adottate nel settore dei di fissazione la ostacolare oneri rispohdenti efficienza. di criteri a Adozione della proposta in materia di imposte sull 'energia. Ulteriore armonizzazione. • Consultazione pubblica, eventualmente seguita da una proposta di direttiva sull'applicazione dell'IVA al settore dei trasporti. 6 VALUTAZIONE SOCIOECONOMICA DELL. f\ STRATEGIA 6(a) Effetti economici generali 1. Un approccio comunitario ad un sistema di oneri nel settore dei trasporti basato su livelli di prelievo rispondenti al criterio dell' efficienza dovrebbe procurare notevoli vantaggi netti all'intera societa. Nella fattispecie dovrebbe direttamente migliorare l'efficienza sul piano tecnologico, operativo e organizzativo, produrre un cambiamento minimo - peraltro auspicato - nell' equilibrio tra modi di trasporto e contenere l' aumento · della domanda di mobilita 17• La Commissione ha. condotto numerosi studi ( ad uso proprio) sugli e:ffetti che questi sistemi di oneri potrebbero avere sull' economia, sull 'industria, sui consumatori, sulle regioni periferiche e sulla coesione18• Da tali studi si svince fondamentalmente che un quadro di oneri improntato a criteri di efficienza comporterebbe in generale vantaggi in tutti questi settori di intervento, a condizione che i proventi siano utilizzati in maniera efficiente. 2. Sul piano economico generale gli effetti diretti a lungo termine che questa politica probabilmente avra sulla crescita del PIL saranno minimi se non inesistenti, ma la possibilita di mobilizzare i proventi consentirebbe di ottenere vantaggi ausiliari. Inoltre, 1' introduzione di principi com uni di fissazione degli oneri ridurrebbe i potenziali eff etti negativi della concorrenza fiscale e, di conseguenza sarebbe facilitata una riforma dei sistemi tributari intesa a limitare le distorsioni dovute a tasse ed oneri. Grazie in parte ai inciderebbe positivamente connessi sull 'occupazione, qualora parte dei proventi veniss~ redistribuita mediante una riduzione dell'imposizione sul reddito da lavoro. Infine, sostituendo alle tasse gli oneri, la base di prelievo per i servizi di trasporto risulterebbe piu chiara con conseguente miglioramento delle condizioni per gli investimenti e la gestione delle infrastrutture da parte di soggetti privati. imposte un nuoyo ritocchi alle sistema 3. Piu precisamenfe, l'internalizzazione dei costi ambientali aumenterebbe l'efficienza sul piano dell'ambiente: se gli oneri riflettono i ~osti marginali dell'inquinamento, ·i livelli delle emissioni tenderebbero a diminuire fino al punto in cui ii costo 4i un'ulteriore riduzione sarebbe pari al vantaggio marginale. Inoltre, introducendo oneri piu diretti e calcolati in base alle distanze, ogni viaggio tenderebbe ad essere valutato in termini· di 17 CEMT 1998. 18 Cfr. per esempio l'analisi presentata nel Libro verde "Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasportin (in particolare ii capitolo 8) e l'analisi contenuta nella relazione che accompagna la proposta della Commissione a modifica della direttiva ·"Eurobollo" (93/89/CE). 32 costi e benefici intrinseci. Poiche verrebbero considerati tutti i costi, ogni viaggio dovrebbe presentare un vantaggio netto. Di conseguenza, dal punto di vista della societa - si tratterebbe di una massimizzazione dell 'utilita collettiva e non di un aumento del -numero di ':iaggi. 4. Sul piano finanziario un uso piu efficiente del sistema di trasporto dovrebbe ridurre la spesa pubblica per infrastrutture, sanita e ambiente (anche se i vantaggi finanziari diretti dovrebbero essere traslati mediante una riduzione dell'imposizione). L'effetto netto sul trasporto professionale dovrebbe essere positivo, poiche l'incidenza dire~a di oneri piu elevati verrebbe controbilanciata dalla ,riduzione dei costi connessi agli incidenti e alla congestione del traffico, nonche da eventuali altri sgravi fiscali decisi dalle amministrazioni nazionali. · Qualora vi fosse qualche ripercussione negativa sulle imprese che ricorrono. fortemente al trasporto, la sua entita sarebbe modesta in quanto l'aumento generale dei prezzi per tali servizi sarebbe contenuto e le imprese tenderebbero anz_itutto a riadattare la loro logistica e le loro attivita19• 5. Le variazioni relative dei prezzi, in ciascun modo di trasporto, sarebbero diverse nei singoli Stati in funzione della struttura dei costi e del sistema in origine applicato di tasse ed oneri. In uno studio svedese20 e stata fatta una stima degli effetti dell'intemalizzazione dei costi sociali marginali dovuti ad incidenti, all'inquinamento e all'uso delle infrastrutture sui diversi modi di trasporto, partendo da1 presupposto che le attuali tasse sono gradualmente eliminate. ( Occorre sottolineare, tuttavia, che questo studio non tiene conto dei costi dovuti alla congestione del traffico e all'inquinamento acustico). Lo studio ha rivelato che l 'intemalizzazione dei suddetti costi marginali e la loro compensazione mediante riduzione delle imposte comporterebbero una diminuzione delle accise sulla benzina e sui combustibili per navi a fronte di un aumento in altri modi di indicano come conseguenza principale dell 'introduzione di questo sistema un mi_glioramento della competitivita dei trasporti marittimi ed inoltre mostrano che l'incidenza sui prezzi finali dei servizi di trasporto sarebbe minore degli oneri, poiche le imprese reagirebbero ai nuovi oneri modificando il loro rico:rso al trasporto e il parco veicoli, ossia riducendo i loro costi invece di traslare l' aumento interamente sull 'utenza. I risultati dello trasporto. studio 6. Per meglio comprendere le conseguenze dei cambiamenti piu ovvi e probabili che interesseranno gli oneri nei _trasporti la Commissione ha condotto varie analisi. mediante studi e progetti di ricerca. Nel progetto TRENEN e stata esaminata l'applicazione di sistemi efficienti di oneri in quattro agglomerati urbani (Amsterdam, Bruxelles, Dublino e. Londra) e in due aree interurbane piu estese (Belgio e Irlanda). II progetto EUNET ha ·_consentito di studiare l'impatto di oneri diversi a Londra, nell'Inghilterra sudorientale e per Helsinki, Napoli e le Province Basche. I risultati di questi studi mostrano un beneficio netto positivo per i consumatori nelle quattro citta e nelle due regioni esaminate a seguito dell 'introduzione di un efficiente sistema di oneri dovuto al fatto che i vantaggi derivati dal decongestionamento del traffico e dalla riduzione dell'inquinamento, associati all'alleggerimento del prelievo fiscale, superano la "perdita" determinata dall'aumento dei prezzi di alcuni servizi di trasporto. 7. Gli studi incentrati sugli agglomerati urban~ hanno evidenziato che le variazioni dei prezzi inducono migliorameriti sul piano tecnologico e che i1 volume di traffico nelle ore di' punta diminuisce del 19-33%, con una flessione dei costi estemi che varia tra il 13 e ii 35%. Nei modelli di studio riferiti ad aree interurbane si osserva a Londra, 19 CEMT 1-998. 20 P. Kageson, 1998. 33 nell 'lnghilterra sudorientale e nelle Provincie Basche una diminuzione dell 'utilizzo di autovetture private a fronte di un maggiore ricorso al trasporto pubblico. 11 numero degli incidenti stradali diminuisce del 20% e la media del tempo trascorso in automobile nelle ore di punta cala del 16%. Gli studi EUNET e TRENEN mostrano che l'introduzione a livello comunitario di una politica di oneri. basati sui costi sociali marginali potrebbe produrre benefici generali per la collettivita nell'ordine di almeno 30-80 miliardi di ECU all'anno. 8. Un altro studio della Commissione e stato dedicato all'analisi dell'introduzione di una delle prime misure e priorita: ·una tassa europe,a sull'autotrasporto merci. In questo studio e stata simulata l'introduzione di oneri calcolati in base alle tonnellate-chilometro dell'autotrasporto in tutto i1 territorio dell'Unione europea21 • Nel modello gli oneri sono introdotti in maniera graduale tenendo conto dei costi esterni medi dell' autotrasporto (ma non dei costi dovuti alla congestione del traffico) e si e previsto che i1 gettito di tali oneri ritomi all' economia sotto fonna di minori imposte sul reddito da lavoro. I principali risultati di questo studio riflettono l'impatto degli oneri sull'ori~zonte 2010: • aumento del PIL: 0,3%; aumento della produzione industriale: 0,21 % • aumento dei posti di lavoro: 0,5% • diminuzione dell'autotrasporto: 6,6% 9. Reimmettendo il gettito degli oneri nell' economia sotto forma di minori imposte sul reddito da lF1voro sono promosse la produzione, 1 'occupazione e la crescita economica, e questi effetti fungono da contrappeso all' aumento dei costi del trasporto su strada. 6(b) Eff etti redistributivi 10. Scopo di una modifica degli oneri e aumentare l'efficienza del settore trasporti. Se tuttavia cio dovesse produrre effetti redistributivi negativi, sarebbero necessari interventi compensativi. In generale, tuttavia, ii "consumo" dei servizi di trasporto ha globalmente andamento progressivo, nel senso che i nuclei familiari con reddito piu alto tendono a destinare una parte maggiore del loro reddito alle spese di trasporto. Di conseguenza l' aumento degli oneri con tutta probabilita avra effetti redistributivi progressivi e non regressivi22• Tuttavia, l'effetto finale sara in gran parte dipendente da quale settore o tipo di trasporto registra costi piu elevati, nonche dal genere di misure compensative che sono previste dai singoli Stati membri. Infine, lo studio gia citato, esaminando gli eff etti dell' introduzione di una tassa sull' autotrasporto suggerisce che un simile sistema di oneri avrebbe effetti positivi per tutti i gruppi di percettori di reddito. II reddito personale reale disponibile aumenterebbe per tutte le categorie socioeconomiche. 6( c) Coesione e regioni periferiche 11. E necessario esaminare anche 1 'impatto di variazioni dei prezzi del trasporto sulle regioni periferiche o meno sviluppate. Gli oneri verrebbero differenziati in modo da incidere meno nelle regioni con minor. traffico e inquinamento. Nelle zone rurali o periferiche, dove le infrastrutture sono scarse e il traf6. co e ridotto, gli oneri basati su questi costi dovrebbero essere modesti. Pertanto non sussiste ragione di credere che in linea di principio a tali regioni derivi un pregiudizio dall'introduzione di un sistema di oneri ' 21 T. Barker & J. Kohler. Per UE si intendono i 12 Stati membri nel 1995, esclusa la Grecia. 22 (Parzialmente dovuta al tipo di aumento) R. lten e altri, 1998. 34 basato sui costi marginali. Anzi, come gia chiarito in precedenza, tale sistema probabilmente produrra notevoli vantaggi globali che andrebbero anche a favore delle regioni economicamente meno sviluppate. 12. Nei casi in cui sussistesse qualche preoccupazione circa la possibilita che l'aumeilto di taluni diritti di utenza ostacoli lo sviluppo· economico di regioni periferiche o economicamente meno progredite, potrebbe essere opportuno introdurre in modo. flessibile ed estremamente graduate una serie di ritocchi, a condizione tuttavia che non produe&J10 distorsioni della concorrenza. E probabile che tale soluzione · si riveli necessaria soprattutto laddove le infrastruttlire siano 1'unico collegamento con i1 rimanente territorio dell'Unione e/o costituiscano una fonte rilevante di attivita per l'economia locale. D'altro canto, nelle zone in cui le infrastru~ure di• trasporto sono insufficienti e occorrono notevoli investimenti per migliorare 1' accessibilita e/o assorbire gli aumenti del. traffico previsti, probabilmente sara necessario un sistema di oneri che consenta di ricuperare una parte piu cospicua di costi. 13. Un sistema di oneri differenziati produrra uno spostamento della curva e della distribuzione dei costi del trasporto. Grazie all' aumento dell' efficienza, cio detenninera per l'intera societa una riduzione di tali costi nonche dei costi diretti per alcuni produttori, mentre per i produttori che non sono · in grado di adattare in misura sufficiente il loro·comportamento ai ~uovi sistemi, i costi del trasporto potrebbero aumentare. Come osservato in precedenza, tali costi rappresentano in genere una modesta percenttiale dei costi generali di produzione. Tuttavia, almeno a breve tennine, questi produttori potrebbero essere particolarmente svantaggiati se sono insediati in zone periferiche, che dipendQno da un unico modo di trasporto e se gli sbocchi per i loro prodotti sono lontani locali. Questa situazione potrebbe giustificare e -serviti da imprese concorrenti J'introduzione nel quadro comunitario di provvedimenti specifici per affrontare i1 problema. Oltre a cio, pur nel rispetto delle regale in materia di aiuti di Stato, alcune regioni periferiche possono essere inclini ad introdurre misure per sostenere · la competitivita dei loro produttori sui mercati meglio ubicati, ad esempio aiutandoli ad adeguare le strutture di produzione a favore di prodotti che privilegiano ii valore e migliorando la qualita e la diversita delle principali strutture di trasporto, con l'eventuale sostegno dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione. 7 CONCLUSIONI 1. L' approccio in tre tappe proposto dalla Commissione verso un sistema corretto ed efficiente di oneri garantirebbe che ii pagamento per 1 'uso delle infrastrutture sia basato su parametri di efficienza e commisurato ai costi in tutti gli Stati membri e per tutti i modi di trasporto. Coadiuvata da un "comitato di esperti nazionali" la Commissione elaborerebbe una serie di orientamenti pratici dettagliati sulle migliori pratiche di fissazione degli oneri in funzione dell 'uso delle infrastrutture, della congestione del traffico e dei costi esterni. La sistematica applicazione di tale approccio sarebbe garantita dall' adozione di nuove disposizioni o dalla modifica della nonnativa in vigore ( cfr. punto 4. 1) entro ii 2004 per i modi di trasporto prioritari e poco dopo per tutti i restanti modi. Poiche garantirebbe che gli oneri siano basati su detenninati costi definiti congiuntamente, la Commissione ha motivo di ritenere che l 'opinione pubblica in generale possa comprendere e dunque accettare la necessita di collegare ai costi ii pagamento per l 'uso delle infrastrutture, consentendo cosi di aumentare l' efficienza del sett ore dei ·trasporti europeo. 35 Bibliografia Barker T. and Kohler J. , Charging for road. freight in the EU, Cambridge Econometrics, May 1998. CERTE, CBS, SESO, What do the Trenen II case studies tell us about the reform of European transpoi:t pricing? Document for Workshop March 25 1998. DIW, INFRAS, Dr Herry, NERA, Infrastructure capital, maintenance and road damage costs for different heavy goods vehicles in the EU, 1998. CEMT, Efficient Transport for Europe - Policies for the internalisation of external costs, 1998. ESPO, Report of an enquiry into the current situation in the major Community sea ports, 1996: EUNET, Socio-economic and spatial impacts of transport. Working paper 1998. Commissione europea, Lo sviluppo futuro della politica comune dei trasporti - Una strategia globale per la realizzazione di un quadro comunitario atto a garantire una mobilita sostenibile, Bollettino delle Comunita europee, Supplemento 3/93 (COM(92) 494 def. ). Commissione europea, Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti - Strategie d'intervento per l'internalizzazione dei costi esterni dei trasporti nell'Unione europea - Libro verde (COM(95) 691 def. ). comm. issiohe europea, Proposta di direttiva del Consiglio relativa alla tassazione di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l 'uso di talune infrastrutture (COM(96) 331 def. ). Commissione europea, Proposta di direttiva del Consiglio che ristruttura ii quadro comunitario per l'imposizione dei prodotti energetici (COM(97) 30 def. ). Commissione europea, Proposta di direttiva del Consiglio relativa a diritti aeroportuali (COM(97)_ 154 def. ). Commissione europea, Libro verde sui porti e sulle (COM(97) 678 def. ). infrastrutture marittime European Commission, DG XXI, Vehicle taxation in the EU 1997, Background paper, 1997. Gruppo ad alto livello sulle partecipazioni del settore pubblico e privato, Relazione - Commissione europea - DG VW32 l/97. · High level group on transport infrastructure charging, Report of the High level group on Transport infrastructure charging, European Commission, June 1998. Iten R. , Banfi S. , Kohler J. , Social and Regional Distributive Impacts of Ecotax proposals", working paper 4 June 1998, EFR, European Commission, DG XII. Jansson J. 0. , Lindberg G. , Summary of transport pricing principles, PETS Project, March 1998. Kageson P. , Konkurrensen mellan transportslagen efter en intemalisering av de extema kostnadema, 1998. 36 Matas A. , Asensio J. ,· Rendeiro R. , Direct user charges for transport. infrastructures. in the European Union, 1997. NERA, An examination of rail infrastructure charges, 1998. Newbery, Road user charges in Britain, Economic Journal (Conference Papers) 90, pp. 161- -176,1988. Roy R. , l_nfrastructure cost recovery under allocatively efficient pricing, March 1998. Winston C. , Conceptual developments in the economics of transportation: an interpretive survey, Journal of Economic Literature, 23, 1985. 37 Glossario Costi medi Costi di. capitale Congestione Costi della congestione: Approccio basato sul costo Recupero del costo Aderenza ai costi Artunortamento Approccio basato sulla spesa Costi estemi Costi fissi Onere forfettario Armonizzazione Costi intemi Interessi , I costi medi sono i costi totali dell'infrastruttura divisi per la quantita dei p_rodotti misurata in km/veicolo o ore di volo. Essi evidenziano i costi dell'infrastruttura stradale per unita di traffico. Essi hanno rilevanza particolare per ii recupero dei costi in quanto se i prezzi sono pari ai ~osti medi, e garantito ii recupero completo dei costi (ii costo totale comprende i costi fissi e i costi variabili). ". · I costi di capitale comprendono ii consumo di capitale fisso e gli esborsi per interessi e spesso·rappresentano una frazione consistente dei costi totali dell'infrastruttura. Essi si differenziano dalla spesa annuale in conto capitale che a volte copre tutti i costi e a volte no (in tal caso la Qualita e ii valore dell'infrastruttura si deteriorano). Si ha congestione se ii traffico non puo essere assorbito dalla capacita dell 'infrastruttura e la sua velocita si riduce. Essa puo essere definita come la situazione in cui la circolazione e piu lenta di qu~lla che si avrebbe se i flussi di traffico fossero ad un livello modesto. La definizione di tale "livello modesto" (livello di riferimento) e alQuanto complessa e varia da paese a paese. I costi della congestione comprendono costi diretti ( costo del tempo, costi di esercizio) e costi indiretti (ii costo-opportunita del tempo perso, i costi occasionati a terzi per ritardi di consema. i costi all'ambiente). Tale approccio per misurare le risorse per l 'infrastruttura serve a determinare i valori del capitale (grazie a metodi di ammortamento). e delle strutture operative (l'altemativa e un approccfo basato sulla spesa). Trattasi di un approccio che permette di fissare gli oneri per l'uso dell'infrastruttura con i quali i costi della _stessa (fissi e variabili) vengono recuperati totalmente o parzialmente. Di solito l'approccio, che e fondato sui costi, contribuisce ad ottenere entrate per l'investimento e la fornitura dell'infrastruttura. 11 termine e stato utilizz~to nell'articolo 4 della proposta di direttiva del Consiglio relativa ai diritti aeroportuali e in genere vale per i terminali. L 'espressione indica che i diritti dovrebbero quanto meno coprire i costi marginali e l' operatore dovrebbe essere in grado di comprovare che i diritti corrispondono ai costi marginali. lnoltre essa fa riferimento al recupero dei costi in quanto implica che gli operatori possono maggiorare tali oneri in modo non discriminatorio per realizzare un recupero ( entro i limiti) del costo totale. L' ammortamento e una voce contabile che corrisponde alla diminuzione di val ore di un bene ripartita sulla durata della sua vita utile (speranza di vita). L'ammortamento e una frazfone dei costi in conto capitale derivati dal valore delle reti viarie esistenti. Alcuni Stati·membri calcolano ii valore dell'infrastruttura sulla base della loro spesa annua per l'infrastruttura. Spesso in tale spesa sono compresi gli investimenti annuali (per nuove infrastrutture o per l 'ampliamento o la sostituzione dei beni, che non sono capitalizzati) e i costi correnti (manutenzione, esercizio e amministrazione). Per valutare le risorse nel settore trasporti, e preferibile un approccio basato sul costo. I costi estemi sono voci di costo per le quali un utente di un bene o di un servizio ( ad es. infrastruttura) non sostiene un esborso. Essi comprendono l'uso dell'infrastruttura se esso e gratuito, i danni, l'inquinamento, anche acustico, i costi sanitari occasionati dall 'uso dei trasporti e dagli incidenti. L' omissione di tali costi provoca un uso eccessivo del bene e del servizio. I costi fissi sono i costi che non dipendono dal flusso di traffico ( comprendono la costruzione dell 'infrastruttura. l 'illuminazione ). Un diritto per l'uso dell'infrastruttura, spesso abbinato ad oneri variabili, che non varia con l 'uso. Tra gli esempi di oneri forfettari citeremo i diritti annuali per le licenze, i diritti di entrata o di accesso. Coordinamento ed eventuale fusione di regolamenti, codici di condotta, metodi di stima dei costi, classificazione dei veicoli, segnaletica, ecc. I costi intemi sono voci di costo per le quali l 'utente sostiene un esborso. Gli oneri per interessi rientrano tra i costi in conto capitale dell 'infrastruttura e corrispondono al costo-opportunita del capitale (se non fosse investito nell'infrastru. ttura potrebbe essere utilizzato altrove nel paese). Il tasso di interesse e di solito comparabile con ii costo di rifinanziamento dei prestiti pubblici. 38 Spesa per investimenti Manutenzione Corrisponde alla spesa annua per infrastrutture aventi caratteristiche di beni durevoli e vita utile superiore ad un anno (ad es. costruzione di nuove infrastrutture). Questa spesa deve essere "capitalizzata" mediante ammortamenti ed interessi ad un saggio che corrisponda al costo-oooortunita per il capitale investito I costi di manutenzione sono i costi necessari a mantenere l 'infrastruttura esistente. E possibile distinguere tra manutenzione ordinaria - ad esempio pulizia e interventi di manutenzione invemali- che e indipendente dall'uso e la manutenzione che dipende·dal volume di traffico (ad es. ripavimentazione). Se sono variabili e funzione del traffico, i costi di manutenzione sono costi marginali. Costi marginali , I costi marginali sono costi variabili specifici connessi all 'uso dell 'infrastruttura esistente (senza tener conto di incrementi _di capacita). Essi corrispondono al costo aggiuntivo di un veicolo o altra unita di trasporto addizionale e comprendono i costi di manutenzione connessi all'uso dell'infrastruttura e i costi di esercizio. Quando nel presente testo e usato il termine costo marginale si intende costo sociale marginale di breve periodo che corrisponde ai costj. variabili specifici connessi all 'uso dell'infrastruttura esistente (senza tener conto di incrementi di capacita). I costi marginali di lungo periodo comprendono in piu i costi dei futuri aumenti di capacita. Trattasi comunque di costi di difficile misurazione nel settore trasporti. Anzi , collegare gli oneri a costi marginali di lungo periodo rischia di sfociare su un uso alquanto inefficiente dei trasporti nei periodi nei quali non sono presi in considerazione incrementi di capacita. Per tali motivi gli economisti in gran parte ritengono piu aooropriato ricorrere al costo marginale di breve periodo per i1 settore trasoorti. Trattasi di voci di spesa per far funzionare l'infrastruttura esistente-(amministrazione, vigilanza, segnaletica, pulizia). Sono voci di spesa corrente e non devono quindi essere caoitalizzati. II costo sostenuto per acQuistare un bene o un servizio. II costo necessario per sostituire un cespite specifico di qualita particolare con un altro di qualita equivalente. II costo di sostituzione puo essere sup,eriore al costo iniziale di acquisto per effetto di variazioni dei prezzi dei beni. I costi necessari a inantenere un particolare cespite in attivita ma ch_e non accrescono i1 valore del cespite stesso. Per l'infrastruttura la spesa per costi correnti e rappresentata dagli esborsi annui necessari a garantire che l'infrastruttura offra una qualita accettabile del servizio ( comprende i costi di esercizio ), ma non a mantenere detta qualita oltre un limitato periodo di tempo. Vi sono comprese voci quali spazzatura e pulizia, tosatura erba delle banchine, manutenzione invemale (rimozione neve e spargimento di graniglia), illuminazione e servizi di vigilanza. Fissazione di aoorocci, tecnologie e norme tecniche uniformi per tutti gli Stati membri. Salvaguardia dell'integrita di un bene che ha natura di capitale. Un buon esempio e i1 rifacimento della pavimentazione e del manto stradale. I vantaggi di queste spese si ripercuotono su vari anni e non si limitano al solo anno in cui la pavimentazione e stata migliorata. Costi di cespiti che hanno oltrepassato la loro vita utile ufficiale e non hanno quindi formalmente un valore capitale o i1 valore di rivendita residuo e considerato zero. La somma di cos ti fissi e cos ti. variabili o dei costi di capitale e dei cos ti correnti. I costi totali corrispondono quindi al costo totale annuo delle fomitura dell'infrastruttura. Costi che variano con l'intensita del traffico. Tra i costi variabtli citeremo l'usura dell'infrastruttura, i costi della congestione. - Costi di esercizio od operativi Costo di acquisto Valore/costo di sostituzione Costi correnti Normalizzazione Manutenzione delle strutture Costi sommersi o· non recuperabili Costi totali Costi variabili 39 ALLEGATOI: DIVERSI APPROCCI ALLA FISSAZIONE DEGLI ONERI PER L'USO DELLE INFRASTRUTTURE Fissazione degli oneri in base al costo marginale I costi marginali sono costi variabili specifici relativi all 'uso delle infrastrutture esistenti ( a prescindere dagli incrementi di capacita). Essi corrispondono al costo addizionale di un veicolo o di una unita di trasporto aggiuntivi e comprendono i costi di manutenzione ed esercizio connessi con l'uso delle infrastrutture. Nel lungo periodo ( ad es. : 50 anni) tutti i. costi -( anche. i costi di investimento e del capitale) diventano variabili e pertanto i costi marginali tendono a convergere verso i costi medi (poiche viene a cadere la distinzione tra costi fissi e costi variabili). Qualora tuttavia una politica si incentri suU'uso efficiente delle infrastrutture esistenti, e il costo marginale di breve periodo ad essere rilevante. La fissazione degli oneri in base al costo marginale portera ad un USO efficiente delle infrastrutture, ma non a coprire tutti i costi nei settori che presentano economie di scala (come ad esempio le ferrovie ). In secorido luogo, altri obiettivi quali lo sviluppo, la sicurezza e la mobilita possono portare ad effettuare investimenti superiori all' ottimo teorico e pertanto ancora una volta la fissazione degli oneri · in base al costo marginale puo non coprire tutti i costi. In terzo luogo, attualmente,· si e in grado di fissare gli oneri solo per blocchi e non in maniera perfettamente graduale e pertanto non e possibile riflettere perfettamente i costi marginali ( cfr. voce prezzi multipli). In quarto luogo, ) 'eventuale presenza di mercati imperfetti puo richiedere l' applicazione di un sistema opportunamente ritoccato. Fissazione degli oneri in base al costo medio I costi medi sono i. costi totali dell'infrastruttura divisi per la quantita di prodotto, misurata ad esempio in chilometri per autovettura o ore di volo. Essi pertanto i~dicano quanto costa la strada per unita di traffico. Essi sono particolannente impoi:tanti ai fini del recupero dei costi, poiche prezzi uguali ai costi medi assicurano ii recupero dei costi totali (poiche i costi totali comprendono sia i costi fissi · che quelli variabili). Pur rappresentando una soluzione semplice e ragionevole, la fissazione degli oneri in base al costo medio puo portare a significative inefficienze, facendo pagare troppo ad alcuni utenti dei trasporti (Ii dove i costi marginali sono bassi, come nel caso delle autovetture utilitarie ), e ad altri troppo poco. II sistema Ramsey di fissazione dei prezzi Secondo questa teoria ii grado in cui un'impresa aumenta ai prezzi al di sopra dei costi marginali dovrebbe dipendere dalla sensibilita della domanda alle vari~ioni di · prezzo (~ioe dalla sua elasticita). E meglio aumentare il prezzo di un prodotto la cui domanda e anelastica sia rispetto al prezzo del bene in questione sia a quello di altri beni, anziche aumentare quello di un bene la cui domanda cambiera in modo significativo a seguito di una variazione dei prezzi. Relativamente alle infrastrutture, la domanda del trasporto passeggeri e meno elastica di quella del trasporto merci. 11 sistema Ramsey di fissazione dei prezzi · implica pertanto prezzi piu elevati per il trasporto passeggeri; in tal modo il produttore puo coprire una parte maggiore dei propri costi e limitare le perdite di efficienza. Tale analisi tuttavia presuppone che la segmentazione del mercato sia 40 possibile ed accettabile e non tiene conto della distribuzione del reddito o di piu ampi effetti di utilita collettiva. Prezzi multipli Secondo questa strategia gli oneri sono differenziati a seconda della disponibilita a pagare degli utenti. A quelli per_ i quali il vantaggio marginale e notevolmente superiore. al costo marginale sono praticati oneri maggiori, mentre a quelli che lo valutano ad un livello modesto vengono applicati oneri pari al costo marginale. Nella pnitica tuttavia e molto difficile concepire un sistema siffatto. l!no dei problemi risiede nel fatto che gli utenti non hanno alcun motivo di rivelare la loro effettiva disponibilita a pagare~ Un sistema basato su un prezzo negoziato costituisce una ·possibilita t~orica, ma puo entrare in conflitto col principio della trasparenza degli oneri ed e inoltre discutibile dal punto di vista dell' equita. Tariff e binomie In un sistema a tariff a binomia, la. fissazione degli oneri in base al costo marginale puo venire combinata con una tariff a forfettaria di quelle comunemente in uso ( ad es. : tasse di immatricolazione ), in modo da contribuire alla copertura dei costi. Poiche le decisioni sui singoli viaggi dipendono -dai costi marginali, una tariff a forfettaria e potenzialmente in grado di fornire un gettito aggiuntivo senza provocare distorsioni dal punto di vista dell' efficienza: Tuttavia, se gli oneri influiscono sulle decisioni riducendo il reddito o modificando la percezione dei costi dei trasporti, cio-si tradurra anche in una distorsione del mercato. 41 ALLEGATOII: ATTUALI APPROCCI AL PAGAMENTO PER L'USO DELLEINFRASTRUTTURE La tabella successiva mostra le disparita degli oneri sui vari modi in funzione delle accise sui combustibili: · Tabella 1: Accise sui combustibili nell'UE nei vari modi di trasporto, gennaio 1997, ECU GNC/m etano tonnella te 0 Modo Benzina al piombo, chilolitri (kl) Benzina senza piombokl Diesel ; kl GPL/tonn ellate 0 617 576 349 252 396 Carburante per motori. minimo CarburaJ;lte per motori. massimo Combustibile per aerei Fertovie ( olio minerale) Trasporti marittimi Vie di navigazione inteme * A, D, GR, L: aliquota del combustibile per motori; P, S, DK, I: esente; UK, IRL: aliquota del combustibile per ii riscaldamento Fonte: DG XXI 0 sul Reno ( dove ha luogo piu del 70% del traffico europeo) varia a seconda degli Stati membri* 0 per i voli intemazionali 776 776 501 0 0 0 0 0 · Strade La notmativa comunitaria adottata nel 199223 stab_ilisce le aliquote minime delle accise sui combustibili per ii trasporto su ·strada nella Comunita. Un anno dopo la direttiva 93/89/CEE24 stabiliva un quadro di norme relative alle tasse sugli autoveicoli e agli oneri specifici sulle infrastrutture stradali ( come pedaggi e diritti di utenza) imposti al traffico pesante. L' entita ,delle imposte sul traffico stradale varia considerevolmente da uno Stato membro all' altro, come indfoato dalle tabelle sottostanti. La tabella 2 indica che pochi Stati membri tassano ii carburante diesel in maniera appena lievemente superiore al livello minimo (Lussemburgo, Grecia e Spagna). La tabella illustra le notevoli differenze esistenti tra gli Stati membri. Tabella 2: Accise sul carburante diesel, gennaio 1998, ECU Stato membro AD ALIQUOTA MINIMA CE AD ALIQUOTA MINIMA AD ALIQUOTA MASSIMA DIFFERENZA 1000 1 245 248 585 333 23 Direttiva 92/82/CEE del Consiglio, GU L 316 del 31. 10. 1992, pag. 19. 24 Direttiva 93/89/CEE del Consiglio, GU L 279 del 12. 11. 1993, pag. 32. 42 La tabella 3 illustra i tipi di regime fiscale per gli autoveicoli nell 'UE. Benche i regimi presentino aspetti in comune in tutti gli · Stati membri, i livelli di imposizione variano in misura molto ampia. · Tabella 3: Tasse sugli autoveicoli commerciali negli Stati membri, 1 ° gennaio 1998 Stato membro Tasse annue Bollo Tasse sui trasporti Pedaggisu strade e ponti Accisa sui combustibili per motori + IVA Belgio Germania Danimarca Spagna Grecia Francia Italia Irlanda Lussembur go Paesi Bassi · Austria Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito I) * * * * * * * * * * * * * * * - * * * * * * * * * * * * * * * * * * * ••> * * * * * Diritti di utenza (Eurobollo, ecc. ) * * * * * *. ,. I pedagg1 apphcatt finora s1 configurano ptu come dmtt1 dt passagg10 prev1stt da convenz1om fra pnvat1 p1uttosto che come tasse vere e proprie. , La tabella 4 riguarda gli autoveicoli commerciali e le autovetture e illustra la diversa importanza attribuita alle varie fonne di prelievo. Tale variabilita non comporta necessariamente distorsioni, ma riflette semplicemente le differenze di costi. Tuttavia e improbabile che le variazioni di cui sopra siano frutto di decisioni deliberate o che riflettano differenze nella rispettiva struttura dei costi. Tabella 4: Confronto tra le tasse relative all'insieme del trasporto su strada1 > Paese Carburante Veicolo Pedaggi Austria Finlandia Germania Italia Portogallo Spa211a Remo Unito I). 62% 55% 83% 67% 73% 83% 80% 32% 45% 17% 32% 21% 8,5% 20% 6% - - 1% 6% 8,5% - ' Tutti I ve1coh stradah. Quota del gett1to nscosso, escluso quello dell Eurobollo. Le 1mposte sul carburante sono Fonte: al netto di IV A. Latassa sugli autoveicoli comprende ii bollo annuo e la tassa d'immatricolazione. DG VII 1998. ' 43 Ferrovie · La direttiva 95/19/CE del Consiglio stabilisce norme generali a livello comunitario che disciplinano la riscossione dei diritti per l 'utilizzo dell 'infrastruttura ferroviaria. Vi sono differenze sostanziali nel modo di fissare gli oneri per le infrastrutture ferroviarie adottato finora dai singoli Stati membri. Tra i sistemi figurano le matrici tariffarie, le tariffe binomie, la fissazione degli oneri in base al costo sociale marginale, elementi negoziali e anche diritti nulli. I sistemi riflettono significative differenze di struttura del mercato e di tipo di rete ferroviaria proprie di ciascuno Stato membro e, ovviamente, anche le evidenti differenze esistenti a livello di politiche che i diversi govemi adottano in materia di trasporti pubblici e a livello di disponibilita dei fondi pubblici. Ciononostante, si puo ricondurre la maggior parte dei sistemi esistenti ad uno dei due seguenti approcci generali: • l' approccio "scandinavo" che prevede un sistema di fissazione degli oneri relativamente semplice basato sul costo marginale di breve periodo, ma adeguato in modo da tener conto delle piu generali priorita della politica dei trasporti; • I' approccio del "costo medio corretto" che mira ad ottenere un gettito prestabilito principalmente mediante oneri variabili. Sebbene tali oneri variabili possano essere \UOdificati per riflettere diversi costi e fattori di mercato e si possa riscuotere una piccola quota del gettito grazie a. tariffe forfettarie, · questo approccio porta. spesso ad oneri variabili sostanzialmente piu elevati iispetto al costo marginale di breve periodo, a seconda del livello dei contributi statali ( eventuali) erogati. La differenza fondamentale tra questi due approcci sta nella direzione che assume la relazione causate esistente tra i contributi statali all'infrastruttura ferroviaria ed il livello degli oneri per l'uso dell'infrastruttura. Secondo l'appmccio scandinavo ii livello degli oneri per l'uso dell'infrastruttura (e quindi ii gettito totale. assicurato da tali oneri) e determinato principalmente dalle condizioni relative ai costi e dal confronto con altri modi di trasporto; in tal modo il livello dei contributi statali necessari e determinato dalla differenza tra i costi to tali dell' infrastruttura l 'uso dell'infrastruttura. Viceversa, secondo l'approccio del costo medio corretto, l'importo dell' eventuate contributo statale all' infrastruttura ferroviaria e · determinato in base a decisioni di piu ampia portata sulle priorita della spesa pubblica e gli oneri per l'uso dell 'infrastruttura devono pertanto generare un gettito sufficiente a coprire la differenza tra i contributi statali e i costi totali dell'infrastruttura. ii gettito generato dagli oneri per ferroviaria e L 'approccio adottato in Gran Bretagna e difficilmente classificabile in queste due categorie. Esso combina I' approc~io scandinavo basato sul costo marginale di breve· periodo con un alto grado di recupero dei costi sul tipo dell'approccio basato sul costo medio corretto. Caso unico tra gli Stati membri, alcune tariff e di accesso in Gran Bretagna sono stabilite per contrattazione tra gli operatori ferroviari e ii gestore dell 'infrastruttura; inoltre, ii sistema · degli oneri in Gran· Bretagna e significativamente piu complesso di quello esistente in qualsiasi altro Stato membro. La tabella sottostante riassume a grandi linee la diversa situazione finanziaria delle ferrovie negli Stati membri e i diversi approcci da essi seguiti nella tariffazione: 44 TabeUa 5: Cos ti e aiuti nel settore dei trasporti f erroviari, 1989 (milioni di Ure sterline 1989) Paese Costo totale delle ferrovie Totale degli aiuti statali Remo Unito ·Francia Germania occidentale Itali~ Belgio Paesi Bassi I) entrate - costi - amtl - 3 591 6 201 8 763 7 226 1 309 834 636 3 194 3 611 6 059 761 377. Percentuale delle entrate 1 ) rispetto ai costi 82% 48% 59% 16% 42% 55% Fonte. OEIL 1997 Tabella 6: Livello indicativo degli oneri ferroviariin alcuni Stati membri (ECU, 1997) Stato annuale in funzione della distanza in funzione del peso Austria Belgio 9 700-18 900/km Danimarca 200-400/km 1 0, 73 /treno km • 2, 7-3/treno km 0,001/tkm copertura costi 26% 20-25% Finlandia Francia Germania Svezia Regno Unito 38-1 680/km 0, 13-15/treno km 2 • • 2,5-12,6/treno km 3 0,0027-0,1 /treno km • 0,0015-0,0017/tlan lorda 15% 1 Dal 1999 2 variabile in funzione della durata del viaggio 3 variabile in funzione del percorso Fonte: NERA 1998 (Negli altri Stati membri gli oneri per l'uso dell'infrastruttura ferroviaria non sono ancora previsti) Vie navigabili interne In Europa il 7,6% dei trasporti si effettua su vie d'acqua interne e per il 70% di tale percentuale sul Reno, dove - conformemente alla Convenzione di Mannheim - e vietato ogni tipo di onere. Per la maggior parte delle altre vie navigabili gli Stati membri applicano oneri basati su vari principi. I In contrasto con la Convenzione di Mannheim, parecchi Stati membri (Lussemburgo, Francia, Germania - paesi aderenti alla Convenzione della Mosella - Belgio, Finlandia, Regno Unit~ - soprattutto per le imbarcazioni da diporto - e Paesi Bassi) applicano oneri piuttosto elaborati la cui riscossione e funzione del tipo e delle dimensioni del natante, del tipo e volume del carico, del numero di passeggeri, della frequenza del collegamento, dell'orario (ogni paese ha un suo sistema). Gli oneri sono destinati a coprire vari costi di manutenzione, di esercizio e di capitale; la domanda di trasporto e estremamente sensibile ad eventuali variazioni della loro entita e quindi e difficile aumentarli. 45 La Germania applica pochi oneri (o nessuno nel caso del Reno, dell'Elba, dell'Oder e del ' Danubio ). Gli oneri sulla navigazione su altre vie navigabili interne ( che assorbono un traffico nettamente inferiore al 20% del totale) sono simili a quelli sopra descritti (in forza della Convenzione della Mosella); essi coprono fino al 25% dei costi di esercizio e di manutenzione delle vie d'acqua. Alcuni paesi (in particolare Francia e Regno Uni to) prelevano oneri da altri utilizzatori della rete di canali ( cioe utenti che non svolgono attivita di trasporto, ad esempio societa di distribuzione di acqua o utenti industriali e agricoli), che usano le vie di navigazione interne molto piu del settore trasporto (nella proporzione di 80 a 20) e che contribuiscono significativamente ai costi delle infrastrutture. Nell'insieme gli oneri per l'uso delle vie navigabili interne negli Stati membri contribuiscono alla copertura dei costi variabili delle infrastrutture, senza pero garantime un recupero integrale: in tutti gli Stati membri sono quindi necessari sussidi pubblici, in misura piu o meno grande. La tabella che segue riassume i differenti approcci dei singoli Stati membri: Tabella 7: Costi delle vie navigabili internee recupero dei costi, 1998 Stato Belgio Tipo di onere variabile 1 Recupero dei costi Nota 7,5% degli investimenti Si tenga presente che solo Francia Variabile 10% delle entrate il 20% dell 'uso delle vie German variabile per il 20% del traffico ia 13 % delle spese correnti navigabili inteme serve a fini Regno Unito Finlandi a Variabile 8,75% dei costi di manutenzione di attivita di trasporto Variabile 21 % dei costi di manutenzione e progettazione I Gli oneri variabili tendono a cambiare in funzione del peso, detla distanza, del tipo di natante e del tipo di viaggio Fonte: Questionario della DG Vil Aeroporti Porti marittimi Tale settore vive spesso in funzione delle rotte commerciali ed e ·soggetto ad intensa concorr~nza: i porti dei vari · Stati menibri, o persino all 'intemo di uno Stato, si contendono aspramente i clienti. Si manifesta una tendenza verso una maggiore partecipazione del settore privato alle attivita portuali, specialmente a qu~lle di natura predominantemente commerciale ( ad esempio la movimentazione ); il finanziamento delle strutture portuali sta quindi interessando progressivamente il settore privato, mentre le autorita portuali si stanno orientando piuttosto al ruolo di "proprietari" finanziando e gestendo le strutture in. dispensabili per la sicurezza e un funzionamento efficiente del porto nel suo insieme. I si~temi di oneri nella Comunita variano considerevolmente tra i vari porti marittimi europei, ma includono comunque alcuni elementi' di base ( ad esempio la descrizione delle strutture e dei servizi portuali inclusi in ciascun tipo di diritto portuale, la base dei singoli 46 oneri e ii sistema di calcolo). In linea generale si possono distinguere tre tipi di pagamenti25: quelli legati ·ana fonµtura di servizi e all 'uso di strutture che pennettono a un natante • di entrare nel porto in condizioni di sicurezza e · di fame uso, quelli legati a servizi specifici o alla fornitura di approvvigionamenti, quelli per l 'affitto o gli oneri di uso del suolo o delle apparecchiature appartenenti al porto. La maggior parte dei porti marittimi impongono diritti di carico e scarico; alcuni diritti sono applicati ai veicoli e ai passeggeri che usano il porto. Le entrate provengono dal noleggio delle apparecchiature, dei fabbricati e del suolo agli operatori portuali e dalla fomitura diretta di servizi. Nella maggior parte dei paesi, diritti e oneri sono ancora soggetti all'approvazione delle autorita centrali o municipali; I' obiettivo generale della maggior parte dei porti niarittimi (pubblici o privati che siano) e comunque di fare in modo che i porti stessi coprano i propri costi. Trasporti marittimi Non vi sono on~ri sui natanti che navi_gano in mare aperto, ma alcuni Stati membri impongono oneri per le rotte di sicurezza. Dal 1 ° gennaio 1998 la Svezia ha introdotto oneri differenziati in funzione dell'impatto ambientale per l'uso delle rotte di sicurezza. 25 ESPO, 1996. 47 Allegato III: Fissazione degli oneri in base al costo sociale marginale e recupero dei costi di capitale Benche gli oneri calcolati in base al costo marginale non siano direttamente legati ai costi fissi delle infrastrutture, se la loro fornitura risponde a criteri di efficienza, ed ammesso che sia soddisfatto un certo numero di condizioni, i costi fissi possono essere coperti dalla parte di oneri corrispondenti al costo sociale marginale legata alla congestione o alla s~arsita. Dal punto di vista dell' efficienza ed in base alla valutazione costi/benefici sociali dei progetti di infrastrutture, la costruzione di infrast~ttw:e dotate di una capacita tale da garantire una circolazione fluida ( capacita disponibile) anche nelle ore di punta e raramente giustificata. La capacita dovrebbe infatti essere funzione dei normali livelli della domanda: nella maggior parte dei casi il maggior beneficio derivante da un traffico senza ingorghi nel corso di tutta la giomata o di' tutto l'anno·risulterebbe infatti inferiore al costo aggiuntivo degli investimenti in infrastrutture a tal fine necessari. In altre parole, quand,o 1 'offerta di infrastrutture e efficiente, e generalmente inevitabile che in determinati periodi si presenti una certa scarsita e congestione. II sistema di oneri proposto comprende un fattore legato alla congestione e/o alla scarsita che introduce cosi · una componente la quale non riflette un reale esborso da parte degli operatori -delle infrastrutture e che potrebbe pertanto essere utilizzata per finanziare i costi fissi. In un simile sistema ottimale gli oneri legati alla congestione permettono generalmente di coprire i costi fissi. dell'infrastruttura se i rendimenti di scala sono costanti (il che impli9a che i costi medi siano pari ai costi. marginali e che gli oneri calcolati in base al costo marginale permettano. di coprire pienamente i costi fissi). La presenza di economie di scala e l'indivisibilita dei fattori produttivi puo pero complicare la situazione. In presenza di economie di scala i costi unitari delle nuove capacita diminuiscono con 1' aumentare della capacifa fomita e quindi i costi marginali risultano inferiori ai costi medi. L'indivisibilita, dal canto suo, implica che la flessibilita nella scelta dei livelli di capacita e limitata: e possibile ad esempio scegliere di costruire una linea ferroviaria a uno o a due binari, ma non di optare per una capacita intermedia. Per effetto di questi vincoli, un'infrastruttura rispondente a criteri di efficienza puo essere caratterizzata da una capacita tale da non permettere la piena copertura dei costi, fissi attraverso. un sistema di oneri che tengono conto della congestione o della scarsita. Viceversa la presenza di rendimenti decrescenti di scala ( costi marginali superiori ai costi fissi), tipici delle zone densamente popolate, di limiti materiali all'aumento della capacita o di situazioni in cui l'indivisibilita · porta a costruire capacita insufficienti in termini relativi comporterebbe oneri che tenendo conto della congestione sono relativamente alti e permettono automaticamente di recuperare somme · superiori al costo totale. Non e semplice classificare i diversi modi di trasporto sulla base dei vari casi precedent~mente descritti ed anche i progetti presentano notevoli differenze. In termini molto · generali, tuttavia, si puo concludere che buona parte dell'infrastruttura viaria, i maggiori aeroporti ed i servizi della circolazione aerea sono caratterizzati da rendimenti di scala costanti, mentre le infrastruttur~ f erroviarie e le vie navigabili interne sono settori nei quali si riscontrano tipicamente economie di scala. E questa una delle ragioni per cui ii recupero dei costi e presumibilmente minore nel settore ferroviario e vie navigabili interne rispetto al settore viabilita ed aviazione. 48 In definitiva risulta chiaro che un sistema di oneri per l 'uso delle infrastrutture basato sul costo marginale (che comprende una componente per la congestione e/o la scarsita, ma esclude i costi estemi) non comporta sempre ii recupero dei costi in tutte le parti della rete considerata, ma· in genere il recupero insufficiente per determinate parti e compensato da un recupero superiore al costo in altre. Tale compensazione e particolarmente evidente nel caso del sistema stradale. In base ad una ricerca finanziata dalla Commissione risulta ad esempio che, se ad alcune strade urbane del Belgio dovesse essere applicato un sistema di oneri basato sul costo marginale, gli aumenti sarebbero del 200% circa e la sonuna raccolta sarebbe di gran lunga superiore a quella necessaria per coprire il costo totale di tali strade. · Risulta nel contempo chiaro che un sistema basato sul costo marginale contribuirebbe in misura limitata alla copertura dei costi fissi nelle zone rurali scarsamente popolate. II presente documento suggerisce che le entrate riconducibili alla- componente scarsita in un sistema di oneri basato sul costo sociale marginale potrebbero essere impiegate per procedere, attraverso la costituzione di fondi destinati alle ·infrastrutture, al finanziamento incrociato delle infrastrutture fra modi, nonche a livello regfonale o nazionale. E stato inoltre evidenziato come, in base agli elementi raccolti, un sistema di oneri basato sul costo sociale marginale probabilmente permetta al settore dei trasporti nel suo complesso un maggior recupero dei costi. Dal punto di vista del finanziamento• delle infrastrutture si tratta di un notevole miglioramento rispetto alla situazione esistente. Le componenti degli oneri per altri costi estemi. potranno essere fonte di entrate aggiuntive. Come precedentemente indicato, dal punto di vista dell' equita, puo essere opportuno impiegare i fondi per risarcire i soggetti penalizzati o per finanziare misure destinate a limitare un impatto futuro sull'ambiente. Naturalmente, se tali fondi venissero invece destinati alle infrastrutture sarebbe possibile recuperare i costi in misura ancora maggiore. L' analisi di Roy ( 1998) suggerisce che i proventi totali del sistema di trasporti nel · suo complesso supererebbero di gran lunga i costi delle infrastrutture. 49 ISSN 0254-1505 COM(98) 466 def. DOCUMENT! IT 02 07 06 10 N. di catalogo CB-C0-98-493-IT-C ISBN 92-78-38619-7 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunita europee L-2985 Lussemburgo