title: Fair betaling for brug af infrastruktur: en model for trinvis indførelse af fælles afgiftsbestemmelser for transportinfrastrukturen in EU - Hvidbog

eurovoc_concepts:
approximation of laws
charges for use of infrastructure
common transport policy
competition
transport infrastructure

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPA:ISKE FA:LLESSKABER *** * * * * * * *** Bruxelles, den 22. 07. 1998 KOM( 1998) 466 endelig udg. Fair beta ling for brug af infrastruktur: En model for trinvis indforelse af frelles afgiftsbestemmelser for transportinfrastrukturen i EU Hvidbog ( forelagt af Kommissionen) Resume. 3 1 2 3 4 4(a) 4(b) 4( c) lndledning. 1 Transportproblemer forarsaget af de eksisterende afgiftssystemer. 2 En EU-model til afgiftsberegning for transportinfrastruktur. 6 En model for trinvis gennemforelsc. 14 Forste fasc: 1998-2000. 14 An den fasc: 2001-2004. 15 Tredje fase: efter 2004. 16 5 Gennemforelse, prioriterede aktioner og folger for de enkelte transportformer. 16 5(a) 5(b) S(c) 5( d) 5( e) 5(f) 5(g) 5(h) Udvikling af ensartede metoder ti1 omkostningsberegning og bogforing. 16 Vej. 18 Jernbane. 22 lndre vandveje. 22 L uftf art. 23 Sotransport. 25 Transportrelatcret afgiftspolitik. 26 Effektiv tilvejebringelse af infrastruktur. 27 6 Samfundsokonomisk evalucring af stratcgien. 32 6(a) 6(b) 6(c) Generelle okonomiske virkninger. 32 Fordelingsmressige virkninger. 34 Samhorighed og randregioner. 34 7 Konklusion. 35 Referencer. 36 G lossar. 38 Bilag I: Forskellige afgiftsmodeller for infrastruktur. 40 Bilag II: Eksisterende afgiftsmodeller for infrastruktur. 42 Bilag III: Afgifter baseret pa marginalomkostninger samt inddrekning af kapitalomkostninger. 49 RESUME 1. De store forskelle i afgiftssystememe for infrastruktur pa tvrers af transportformer og medlemsstater underminerer effektiviteten og breredygtigheden i Europas transportsystem. Der findes i 0jeblikket ni forskellige afgiftssystemer for jembaneinfrastrukturen, hvor omkostningsinddrekningen svinger fra 0% til 100%. Bilafgifter og vejafgiftssystemer er ogsa grundlreggende forskellige; for eksempel svinger de arlige afgiftcr pa lastbiler med op til 3. 000 ecu, og kun fire medlemsstater opkncvcr motorvcjsafgiflcr pa bctydclige dclc af deres vejnet. Pa samme made er dcr stor forskcl med hcnsyn til paligning af moms og energibeskatning pa tvrers af transportformer og medlemsstater. Endvidere opkrreves afgifteme sjreldent pa k0rselstidspunktet, og de hrenger som regel ikke sammen med milj0mressige eller andre "eksteme" omkostninger. Som folge heraf tilskyndes brugere pA nuvrerende tidspunkt kun i begrrenset om fang ti 1 at ti lpasse deres transportm0nstre og - teknologier og dermed nedbringe omkostningeme, og infrastrukturforvalteme far kun sjreldent tilstrrekkelige indtregter fra de direkte brugerafgifter til at finansiere investeringerne. 2. Inden for og indbyrdes mellem forskellige transportformer giver denne situation anledning til betydelige konkurrenceforvridninger, ofte pa grundlag af transportudbyderens nationalitet. Den begrrenser ogsa incitamenterne til at nedbringe milj0omkostninger og virker hremmende pa en effektiv tilvejebringelse af infrastruktur. 3. De mange problemer, der opstar pa grund af de forskellige metoder for beregning af afgifter pa infrastruktur, kan ikkc l0scs hcnsigtsmcessigt isolcrct fra hinandcn. Dcrfor er Kommissionen af den opfattclsc, at dcr er bchov for en gradvis og progrcssiv harmoniscring af beregningsprincippeme bag alle st0rre, kommcrciellc transport former i hclc Fiellesskabet, hvis disse problemer skal l0ses. Det foreslas, at afgiftssystemet baseres pa princippet om brugerbetaling, dvs. at alle brugere af transportinfrastruktur betaler for de omkostninger. herunder milj0mressige og andre eksterne pavirkninger, de forarsager pa eller sa tret som muligt pA k0rselstidspunktet. Det er vigtigt at bemrerke, at rendringer i afgifterne ikke automatisk afspejles i de endelige transportpriser, eftersom transportvirksomheder kan afpasse deres brug af infrastrukturen for at nedbringe deres omkostninger. Endvidere kan medlemsstateme naturligvis fortsat st0tte udbuddet af offentlige tjenester eller tjenester i almenvellets interesse gennem st0tte til de transportvirksomheder, der bruger infrastrukturen, hvorved man opvejer indvirkningen pa de priser, slutbrugeren betaler. De kan ogsa direkte · kompensere bedre arealanvendelsespolitik), som infrastrukturen skaber for ikke-brugere. Endelig krrever disse principper ikke et centraliseret afgiftssystem pa frellesskabsplan. De skaber snarere en ramme, inden for hvilken medlemsstaterne frit kan fastsrette deres afgiftsniveau. Et afgiftsprincip, der bygger pa "marginale socialomkostninger", vii formentlig styrke bade transportsystemets effektivitet og breredygtighcd. Nar dissc brcde bestcmmelscr er pa plads, blivcr dct muligt at l0se specifikke problemcr effcktivl. infrastrukturforvalterne fordele afledte (f. eks. for de 4. Disse bestemmelser skal indfores gradvist, hvis transportbrugcrc og udbydcre skal fa tid til at tilpasse sig. Kommissionen foreslar derfor, at gennemforelsen sker trinvist, og at der i den forbindelse nedsrettes et radgivende udvalg bestaende af eksperter fra medlemsstateme, hvor alle involverede parter inddrages fuldt ud. Udval,get kan eventuelt indlede sit arbejde pa grundlag af de eksisterende oplysninger, saledes at de forste skridt mod fuld indf0relse af princippeme kan tages i l0bet af den forste fase. I denne fase frem til ar 2000 indfores der sa afgiftssystemer for jembaner og lufthavne, som for tiden dr0ftes, afgiftssystemet for vejtransport suppleres, og der etableres en bredt kompatibel struktur for de vigtigste transportformer. Det tillades at beregne afgifter af eksteme omkostninger pa grundlag af frelles EU-bestemmelser, men de gennemsnitlige infrastrukturomkostninger danner loft for det samlede afgiftsniveau (hvilket er den greldendc regel). I l0bet af den anden fase foretages i h0jere grad en harmonisering og tilpasning af afgiftssystemerne, isrer for lastbiler og jembanetransport, hvor der indf0res et kilomctcrbascret afgiftssystem, differentieret i forhold til k0ret0j og geografiske indfores samt ikke ovcrstigc de marginale afgiftsbestemmelser. socialomkostninger (inklusivc eksternc omkostningcr). Dct er op til mcdlcmsstaterne at beslutte, hvordan til indtregteme bruges. Oplagte alternativcr er at infrastrukturvirksomheder, til det almindeligc budget - for cksempel for at omlregge eksisterende skatter - eller at 0remrerke visse indtregter til infrastrukturfonde, eventuelt multimodale pa nationalt eller regionalt plan eller til de enkelte byer. Hvor der indfores nye transportafgiftssystemer, skal eksisterende transportafgifter endvidere rendres og/eller gradvist afvikles. I den tredje fase ajourfores Frellesskabets bestemmelser pa grundlag af de indlwstede erfaringer fra de forste to faser. I denne pcriode ma afgi ftcme i havncsektoren, hvor der tildele midler forhold, at fra det langt ( sk0nt brugeme far en n0dvendigvis infrastrukturforvalteren ikke infrastruktur. Sammcn med den st0ttc, mcdlcmsstaternc bctaler dircktc lwjere 5. Dette afgiftsprincip medf0rer, betyder omkostningsinddrekning ekstraomkostninger for brugeme, eftersom der kan ske en modregning i form af en nedsrettelse af de eksisterende transportafgi fter), og det fremmer derfor udbud og finansiering af mere ti] infrastrukturforvalternc for at kompcnscre fr)r de vidcrc samfundsma:ssigc frmlclc for ikkc transportbrugere, medf0rer <let sandsynligvis en h0j, muligvis fuldsta~ndig. indda:kning af infrastrukturens kapitalomkostninger vcd transportsystemet som helhcd. Safremt der ikke opnas fuld omkostningsinddrekning, og hvis medlemsstaternc 0nskcr at opna en h0jere grad af omkostningsinddrekning, mcner Kommissionen, at <let kan g0rcs med supplerendc, ikkc diskriminerende, ikke-forvridende fastc brugerafgifter. Endviderc vii dcr sandsynligvis, i <let mindste pa kort eller mellemlangt sigt, findes investeringsprojekter, hvor der krreves en h0jere omkostningsinddrekning fra brugerne af disse projekter. I de tilfrelde skal <let vrere muligt at indfore lwjere afgifter i en hensigtsmressig periode under iagttagelse af Frellesskabets regler om ligebehandling, og <let sikres, at denne situation ikke forer til overskud som folge af monopol. Kort sagt vii de i hvidbogen foreslaede afgiftsprincipper, som er n0dvendige for en effektiv udnyttelse af infrastruktumettene, ogsa skabe betingelser for at finansiere infrastrukturer forskellige hvilket finansieringsmodeller. Eftersom de finansieringssystemer for infrastruktur, der findes pa tvrers af EU, er srerdeles forskellige, og da der ska] tages hensyn til subsidiaritetsprincippet, indeholder denne hvidbog ingen principper for tinansiering af infrastrukturer. overens med brugerbetaling, stemmer over 6. Afgiftssystemct styrkcr en elfoktiv udnyttclse ar infrastrukturcn og frcmmcr dcrlcx ogsa effektiv tilvcjcbringclsc af ny infrastruktur, hvor <let er nodwndigl. lkt bdydcr imidkrtid. at afgiftsbestemmelserne skal bakkes op af bcslutninger om cffektive infrastrukturinvcstcringer baseret pa omfattende samfundsmressige cost-bcnefitanalyscr (herunder ogsa analyser af for eksempel bedre arealanvendelsepolitik og adgangsforhold). Der b0r kun ivrerksrettes projekter med samfundsmressigt nettooverskud. Pa det indre marked vii nye infrastrukturprojekter sandsynligvis i stadigt stigende omfang indvirke pa tvrers af stateme. Denne indvirkning skal der tages fuldt ud hensyn til i cost-benefitanalysen, og den skal afspejles i investerings- og finansieringsbeslutningeme. Nar der skabes fordele pa tvrers af stateme, er en medfinansiering over EU's budget for transeuropreiske transportinfrastrukturer i h0j grad berettiget. Imidlertid findes der i 0jeblikket ikke tilstrrekkelige mekanismer til at overvage og sikre hensynet til lC negative, grrenseoverskridende virkninger af investeringer i infrastruktur. Det grelder isrer for havne, hvor der kan anlregges nye, off entligt finansiererle infrastrukturer - hvilket til dels vil ske pA bekostning af havne i andre medlemsstater, som ikke modtager tilsvarende st0tte. Ud over at indf0re gennemsigtighed i regnskabeme foreslas det derfor, at der udveksles oplysninger om omkostninger og fordele ved offentlige investeringer i denne sektor, sa medlemsstateme af deres investeringsbeslutninger for andre medlemsstater. Kommissionen vii tage et relevant initiativ i henhold til traktatens artikel 129 C, stk. 2. ti 1 virkningeme om fang hensyn tager fuldt i 7. Kommissionens forskcllige undcrs0gclscr viscr, at den forcslacdc brugcrbctalingsmctodc i betydelig grad styrker de enkelte transportformcrs tckniskc cffcktivitct, og samtidig mindskcs milj0omkostningeme kraftigt. Selv om visse brugerbetalte afgiftcr stiger, faldcr de samlede transportsystemet betragteligt. En ekstrapolering pa grundlag af omkostninger ved tilgrengelige unders0gelser viser, at et afgiftssystem med brugerbetaling kan fore til besparelser i st0rrelsesordenen mindst 30-80 mia. ecu om aret. En forste vurdering viser, at den foreslAede politik gavner bade relativt udvikled~ og 0konomisk mindre udviklede regioner i Frellesskabet. Imidlertid erkender Kommissionen, at der kan vrere behov for en mere gradvis indferelse af afgiftsprincippeme i regioner, som modtager st0tte fra Samh0righedsfonden. 8. Af hensyn til transporteffektivitet og breredygtighed er det bydende n0dvendigt, at vi erstatter det eksisterende "kludetreppe" af afgiftsmekanismer pa tvrers af medlemsstater og transportformer med en harmoniseret model for transportafgifter i EU. Denne hvidbog indeholder en beskrivelse af, hvordan det kan g0res. 1J 1 INDLEDNING transportinfrastruktur er srerdeles v1gt1g 1. Den europreiske for 0konomisk vrekst, arbejdskraftens bevregelighed, forbrugeme og Det Europreiske Frellesskabs konkurrenceevne. Deter derfor af afg0rende betydning, at infrastrukturen etableres og bruges sa effektivt som muligt. Om dette mal kan nas, afhrenger blandt andet af, hvordan brugeme afkrreves betaling for infrastrukturen, og hvilke midler der er til radighed til investeringer. Desuden bliver det mere og mere vanskeligt at na dette mat. 2. For det f0rste bliver det svrerere alene at satse pa offentlig finansiering af transportinfrastrukturen, eftersom medlemsstateme star over for voksende finansielle byrder og derfor s0ger at inddrage den private sektor mere i finansieringen af infrastrukturprojekter. I andre tilfrelde overvejer de, hvordan de kan inddrekke en del af omkostningeme ved nye offentlige infrastrukturer med brugerbetaling. For det andet unders0ger man aktuelle tendenser i trafikm0nstre og vrekst i takt med, at den strerkt stigende trafikale overbelastning og forurening rejser tvivl om transportens breredygtighed. Transportafgifter spiller belt klart. en rolle for l0sningen af disse problemer, eftersom rendringer i afgifter medforer rendringer i priser, hvilket igen kan rendre transportbrugcn. For det trcdjc bliver transportbrugere og - udbydere stadigt mere opmrerksomme pa, at forskelle i afgifter pa forskellige transportfonner og i forskellige medlemsstater pavirker erhvervslivets omkostninger og konkurrenceevne og dermed hindrer det indre marked i at fungere effektivt. 3. Disse tre problemer kan alle opfattes som svagheder i Det Europreiske Frellesskabs transportmarked. Udbud af infrastruktur medf0rer fordele for privatpersoner og det offentlige, men infrastrukturforvalteme kan ikke altid fa inddrekket deres kapitalomkostninger fuldt ud, sa de er tilbageholdende med at investere; markedet lader ikke eksteme omkostninger sla igennem i priseme, sa visse transportformer bruges undertiden alt for meget; og skatte- og afgiftsforskelle forvrider markedets prissignaler og saledes erhvervslivets transportvalg. Disse tre problemer kan alle l0ses med 0konomiske vrerkt0jer; frelles EU-bestemmelser for infrastrukturafgifter kan saledes afhjrelpe disse svagheder pa markedet. transportsektorens problcmcr og medvirkc 4. I hvidbogen g0res der rede for~ hvordan en reform af infrastrukturafgifteme kan l0se mange af at udvikle europreiske transporttjenester. Hvidbogcn er blcvct ti I pa grundlag af drnficlscrnc af Kommissioncns hvidbog fra 1993: "Den frelles transportpolitiks fremtidige udvikling. 1, Kommissionens gr0nbog fra 1995: "Mod fair og effektiv prissretning pa transportomradet''2, en rapport fra 1996 fra den h0jtstaende gruppe om offentlige/private partnerskaber3 og senest rapporten fra det h0jtstaende udvalg om afgifter pa infrastruktur, der blev nedsat i foraret 1998 med det formal at radgive om udviklingen af et omfattende sret afgiftsprincipper4. Endelig henstillede til Europa-Kommissionen, KOM(92) 494 endelig udg. 2 Europa-Kommissionen, KOM(95) 691. Kommissionen anbefalede i denne gnmbog en prisfastsrettelse af marginalomkostninger samt en h0jere grad af omkostningsinddrekning og -gennemsigtighed som vigtige principper for et eff ektivt transportsystem, og grnnbogen gav anledning til en bred debat om prisfastsrettelse pa transportomradet. 3 H0jtstaende gruppe om offentlige/private partncrskahcr, l 997. I sin rapport undcrstrcgede gruppen behovet for en indt. cgtsstrnm fra hrugcrnc for at frcnlllll' ctahlcring af offcntligc/privatc partncrskahcr. 4 H0jtstiende udvalg vedrnrendc afgiftcr pa transportinfrastrukturcn, 1998. 1 e transport- og milj0ministrene pa deres samling i Radet i juni 1998 ogsa til, at der indfores foranstaltninger til at sikre, at den eksisterende infrastruktur udnyttes bedst muligt, at der indf0res minclre milj0belastende transportfonner samt anvendelse af 0konomiske instrumenter til at nedbringe brrendstofforbrug, emissioner og st0j. Hvidbogen er opbygget som f0lger: (a) Resume af problememe med beregning af afgifter pa infrastruktur og behovet for mere sammenfaldende afgiftsprincipper. (b) Fremlregning af afgiftsprincipper for he)e FreHcsskahcl og gcnncmgang af deres indvirkninger pa problemerne. (c) Skitsering af en plan for gennemforelsen af disse principper i alle transportformer. (d) Unders0gelse af indvirkningerne af det foreslaede afgiftssystem. 2 TRANSPORTPROBLEMER FORARSAGET AF DE EKSISTERENDE AFGIFTSSYSTEMER 1. For beclre at forsta systememe til beregning af infrastrukturafgifter er det vigtigt at se pa den underliggende omkostningsstruktur, der fremgar af nedenstaende to hovedkategorier er "faste omkostninger", der er uafhrengige af trafikstrnmmen, og "variable omkostninger", der faktisk amdrer sig i takt med trafikniveauet. tabel. De Omkostningselementer i forbindelse med udbud og brug af infrastruktur Faste omkostnin2er Variable omkostnin2er lnteme omkostninger Kapitalomkostninger: • Tilbagebetaling afkapital • Betaling af renter • F orrentning aktiver af Faste 10bende udgifter: • Vedligeholdelses -omkostninger (vejr- tidsrelaterede) og • Driftsomkostning (belysning, er trafikstyring, infonnation) • Administration Ekstemc omkostninger/fordele Omkostninger: Barriere-virkninger 0delreggelse af landskaber Visuel forurening Fordele: Bedre adgangsforhold Netvrerksfordele 0get produktivitet Inteme omk. ostninger Variable l0bende udgifter: • Driftsomkostni nger ( trafikstyri ng, handhrevelse, st0ttetj enester) • Brugsrelaterede 0vrige eksteme omkostninger Luft- og vandforurening: • Lokale forurenende staffer (f. eks. partikler) • Regionale forurenende staffer (f. eks. NOx) vedligeholdelses • Globale omkostninger (nyt udskiftning skinner, reparation er) slidlag, af Ulykker ( delvis) forurenende staffer (f. eks. CO2) St0j og svingninger Trafikal overbelastning (delvis) Ki Ide: hascrcl pd dct hojtstdcndc udvalg om algillcr pd transportinfrastruklur, juni I <)9N. 2 2. En effektiv5 og konkurrencedygtig transportsektor tager hensyn til disse forskellige omkostninger i beslutningen om at tilvejebringe og bruge infrastruktur. Hvis tilvejebringelsen af infrastruktur skal vrere effektiv, skal den baseres pa en fuldstrendig samfundsmressig cost benefitanalyse, der inddrager alle fordele og omkostninger for privatpersoner og det offentlige i bred forstand. Analysen skal ogsa omfatte folger i andre medlemsstater. H vis man gar ud fra et givet tilvejebringelsesniveau for infrastruktur, fremmes effektiv transportbrug, nar de variable omkostninger afspejles i de endelige priser, som transportvirksomheder og brugere at vrere infrastruktur skal betale. Nar afgifteme lrengere effektiv, og den europreiske omkostningsrelaterede, er transportbrugen transportsektors konkurrenceevne lave, vil det sandsynligvis medfore voldsom eftersp0rgsel, hvilket igen forer til, at omkostningeme er h0jere end fortjenesten, og de enkelte virksomheder tilskyndes ikke sa meget til at nedbringe de omkostninger, de paforer samfundet. Nar afgifteme er for h0je, vil nogle brugere, der kunne betale de omkostninger, de forarsager, afholde sig fra at benytte infrastrukturen og derved mindske samfundets fordele. formindskes. Nar afgifteme er imidlertid oph0rer med ikke for fra 3. Medlemsstateme har lrenge opkrrevet afgifter pa transportsektoren, selv om de ikke i srerlig h0j grad har staet i forhold til omkostningeme. De er blevet brugt som en del af en bredere skatte- og afgiftspolitik for at 0ge statens indtregter, men ogsa for at rendre priser, sa de afspejler erhvervsmressige, samfundsmressige og milj0politiske overvejelser. Ofte afspejler sadanne afgifter ikke omkostningeme, og de er forskellige afhrengigt af transportform og medlemsstat. Det giver anledning til en rrekke problemer: (a) konkurrenceforvridning mellem medlemsstater (f. eks. konkurrerende havne); (b) konkurrenceforvridning mellem transportformer og inden for transportformer (mest i0jnefaldende i forbindelse med vej- og jembanefragt); (c) ingen overvejelse af transportens samfundsmressige og milj0mressige aspekter (saledes at den relative, milj0mressige indvirkning af de forskellige mader, den samme rejse kan foretages pa, ikke afspejles i priseme); infrastrukturer (hvor ( d) og vanskeligheder med at transportbrugere ofte betaler h0je afgifter, der ikke har nogen forbindelse med finansieringen af nettet). investeringer finansiere i 4. Disse forvridninger opfattes ofte som specifikke, af hinanden uafhrengige problemer sasom modal ubalance (f. eks. overdreven brug af veje og utilstrrekkelig udnyttelse af jembaner og indre vandveje eller skibsfart over kortere afstande), trafikal overbelastning (enten i byomrader eller i omrader mellem byer) samt forurening. F0lgende eksempler viser problememes alvor og ogsa, hvordan de faktisk er forbundet med hinanden. 5. Forskellige afgiftsstrukturer mellem medlemsstateme giver nogle virksomheder fordele pa bekostning af andre. Det illustreres klart af vejsektoren. Saledes opkrrever kun en medlemsstat registreringsafgifter pa lastbiler. Fem medlemsstater opkrrever motorvejsafgifter, seks andre 5 I denne hvidbog anvendes udtrykket "effektiv" eller "effektivitet". Det drekker en situation, hvor de samlede omkostninger er minimeret i forhold til en given mrengde fordele. Det betyder, at man har overvejet alle folger af transportbeslutninger ( eksteme/inteme, bruger/ikke-bruger), og at det ikke er muligt at forbedre hverke_n ressourcetildeling eller transportvalg. 3 bruger Eurovignette-ordningen for tunge erhvervsk0ret0jer, en anvender en anden form for brugerbetaling, og tre beregner slet ikke vejafgifter. Alle medlemsstater opkrrever arlige bilafgifter, men de svinger med op til 3. 000 ecu, og punktafgifter pa dieselolie varierer med sa meget som 330 ecu pr. 1000 liter. Resultatet af sadanne forskelle er, at vognmrend fra forskellige medlemsstater kan opleve h0j st forskellige omkostninger og unfair konkurrence. I stedet for at tilrettelregge vejtransporten ad de mest effektive veje og steder, kan vognmrendene etablere deres virksomhed der, hvor ejerafgifteme er lavest, tanke op, hvor brrendstofafgifteme er lavest og - hvor de har et valg - vrelge veje med de laveste afgifter. Vognmrendenes valg forvrides, fordi der ikke find es et harmoniseret af giftssystem, og effe;ktiviteten pa vejtransportomradet undermineres. 6. Den aktuelle afgiftspraksis kan ogsa give visse infrastrukturforvaltere mulighed for at udnytte en monopollignende situation. Inden for luftfartssektoren kan strategisk placerede lufthavne udnytte deres nrermest monopollignende placering og afkrreve luftfartsselskabeme priser, der ikke afspejler omkostningeme ved de ydede tjenester. Det kan fore til unodigt hoje lufttransportomkostninger og pavirke Frellesskabets luftfartsselskabers konkurrenceposition pa verdensmarkedet i negativ retning. 7. Desuden forvrides den modale balance, nar forskellige transportformer palregges afgifter i henhold til forskellige principper. For eksempel finder man folgende afgiftssystemer for jembaneinfrastruktur pa tvrers af Frellesskaoet: toledstariffer, flerledstariffer, afgifter baseret pa marginale socialomkostninger, forhandling baseret pa betalingsvillighed og ingen afgifter. Niveauet for omkostningsinddrekning svinger fra nul i nogle medlemsstater til i princippet 100% i andre medlemsstater, og der er ingen ensartethed med hensyn til, hvilke tjenester der ydes for den opkrrevede afgift, eller hvilke parametre der indgar i afgiftsberegningen. Komplekse, uigennemsigtige afgifter virker forstyrrende pa markedet. Kompleksiteten g0r det vanskeligt for brugeme bare at forsta afgiftens struktur og niveau og kan hremme konkurrencen. Den bremser udviklingen af intemationale tjenester, isrer for godstrafik, der krydser flere jembanenet. De forskellige afgifter hindrer ogsa brugeren i at reagere pa afgiftssignaler; mens et sret afgifter saledes kan fremme korte tog pa mindre ruter om natten, kan et andet fremme til det modsatte. Da jembanetransport ofte konkurrerer med vejtransport, indre vandveje og s0transport over korte afstande, 0ger de mere komplekse afgifter de administrative omkostninger, g0r det langsommere at udarbejde tilbud og g0r dermed jembanetransport mindre konkurrencedygtig. Den anden indlysende grund til bekymring intermodalt set er, at jembaner ikke fuldt ud drager fordel af deres relativt lave, eksteme omkostninger, eftersom dette forhold ikke afspejles af de relative infrastrukturafgifter, som brugeme betaler. 8. Et andet eksempel pa intermodal konkurrenceforvridning som folge af forskellige afgiftssystemer er transport over Den Engelske Kanai. Her er der bade for person- og godstrafik mulighed for at vrelge vej-, jembane- skibs- eller lufttransport. Den konkurrence, der blussede op efter abningen af tunnelen under Kanalen, var helt klart strerkt pavirket af de afgiftssystemer, der gjaldt for de forskellige transportformer: havneafgifter, jembane- og tunnelafgifter, gratis forbindelsesveje, lufthavnsafgifter, ja selv regler om salg af toldfri varer begrrensede pa forskellig vis de mader, de forskellige transportformer kunne konkurrere pa. Og i takt med at transportmarkedet liberaliseres, og infrastrukturen forbedres og integreres med de transeuropreiske transportnet, kommer der flere og flere eksempler pa denne forstrerkede konkurrence mellem alle transportformer, og der opstar et stigende behov for at mindske de negative folger af forskellige afgiftsstrukturer. 9. Y derligere et vigtigt eksempel pa konkurrenceforvridning er virkningen af af gift er i de europreiske s0havne. De nugreldende havneafgiftsaftaler er ganske forskellige, og statsst0tte 4 kan give nogle havne mulighed for at srenke priseme og tiltrrekke trafik fra andre havne. Der eksisterer klart konkurrence mellem havne, og denne pavirkes ogsa af adgangen til havnen fra baglandet og havet, sa afgiftsstruktureme for skibsfragt, vej- og jembanefragt har tydelig indvirkning pa havnesektoren. Omvendt kan en mere koncentreret brug af havne, der langt h0jere brug af vej- eller modtager omfattende 0konomisk st0tte, fore jembaneinfrastruktur i visse omrader samt til 0get trafikal overbelastning. til en 10. Kort sagt virker de nuvrerende, forskellige afgiftsprincipper konkurrenceforvridende, mens frelles afgiftsprincipper skaber lige vilkar og afhjrelper intra- og intermodale ubalancer. 11. Desuden virker de nuvrerende afgiftssystemer kun sjreldent fremmende for rene teknologier. Skibsfarten har for eksempel betydelige emissioner af svovldioxid og nitrogenoxid, og emissioneme kan nedbringes betydeligt, hvis man i h0jere grad bruger bunkerolie med lavt svovlindhold samt katalysatorer. Hvis princippet om, at forureneren betaler, imidlertid ikke anvendes, og der ikke lregges afgift pa emissioneme, er der ingen incitamenter for afskibeme til at trreffe den slags foranstaltninger. Et afgiftssystem for emissioner tilskynder virksomhedeme til at overveje at mindske milj0forureningen, eftersom en nedbringelse af emissioneme medf0rer lavere afgifter. Nar afgifteme er h0jere end omkostningeme ved at nedsrette emissioneme, nedsretter afskibeme emissioneme, og samfunds0konomisk set bliver effektiviteten i sektoren bedre. Det samme g0r sig greldende for andre transportformer 12. Endelig har transportsektoren problemer med finansiering af investeringer i ny infrastruktur. De voksende vanskeligheder med at opna finansiel st0tte fra den offentlige sektor til investeringer i transportinfrastruktur har skabt 0get interesse for afgifter og for offentlige/private partnerskaber (PPP'er), alt sammen for at finansiere infrastrukturprojekter, navnlig pa nationalt og EU-plan, f. eks. projekter, der h0rer ind under de transeuropreiske transportnet. Den h0jtstaende gruppe om PPP-finansiering af TEN-transportprojekter har klart erkendt, at den private sektor kun vii deltage, safremt der er et acceptabelt rentabilitets- og (u)sikkerhedsniveau samt en passende indtregtsstmm. Men pa nuvrerende tidspunkt drekkes mindre end 10% af omkostningeme ved vejinfrastruktur og under 30% af omkostningeme ved jembaneinfrastruktur gennem direkte brugerafgifter, der tilfalder infrastrukturforvalteme. Direkte trafikafgifter kan derfor medvirke til at sikre en indtregtsstmm til etablering af PPP'er, hvilket kan mindske behovet for offentlig st0tte. 13. Nogle af disse problemer s0ges allerede l0st i en del eksisterende frellesskabspolitikker og -regler. For eksempel har man vedtaget et direktiv, som i nogen grad sikrer harmonisering af skatter og afgifter pa lastbiler i vejgodstransporten (for eksempel indf0res der med direktiv 93/89/E0F en vis grad af harmonisering af skatter og afgifter pa lastbiler til vejgodstransport), og en radsforordning (2978/94) om havneafgifter pa olietankskibe med separate ballasttanke har et klart milj0- og sikkerhedsmressigt sigte. Endvidere har Kommissionen aktivt fort retssager i tilfrelde af afvigelser fra Frellesskabets afgiftsordninger og overvager statsst0tten pa transportomradet tret. Imidlertid er der i de eksisterende bestemmelser ingen mulighed for at g0re noget ved forvridninger af f0lgende grunde: nogle transportafgifter er knyttet til transportmidlets ingen harmonisering af bestemmelser, der tager hensyn til eksteme omkostninger pa tvrers af alle transportformer, og endelig <let srerdeles forskellige niveau for omkostningsinddrekning for infrastruktur pa tvrers af transportformer. Bade transportvirksomheder og adskillige frellesskabsinstitutioner har erkendt disse utilstrrekkeligheder og har gentagne gange opfordret Kommissionen til at fremsrette forslag til l0sning af disse problemer. indregistreringssted (f. eks. arlige bilafgifter), 5 14. Endvidere vii disse problemer formentlig blive forvrerret i takt med transportmarkedemes gradvise liberalisering. Vej- og lufttransportmarkedeme liberaliseres fuldt ud i 1998, der sker en fuldstrendig abning af markedeme for sektorer som indre vandveje (i ar 2000), og der arbejdes pa yderligere at abne jembanemarkedet. Derfor er det afg0rende nodvendigt snarest at fa hannoniseret bestemmelseme for af giftsberegning. Den manglende overensstemmelse mellem omkostningeme pa korselstidspunktet og de opkrrevede afgifter, de forskellige afgiftssystemer pa tvrers af transportformer og medlemsstater, forvridende statsintervention og tilstedevrerelsen af monopollignende afgiftsberegninger er alle faktorer, der sammenlagt g0r det europreiske transportsystem langt mindre effektivt, end det beh0ver ·at vrere. Det medf0rer 0gede transport- og milj0omkostninger i al almindelighed, hvilket reducerer mobilitet, 0konomisk aktivitet og 0konomisk vrekst og er til skade for navnlig randomrademe i EU. Mulighedeme for forbedring og afgiftspolitikkens grrenseoverskridende dimension skaber et klart behov for en EU-model til afgiftsberegning for transportinfrastruktur. 3 EN EU-MODEL TIL AFGIFTSBEREGNING FOR TRANSPORTINFRASTRUKTUR 1. En EU-model til afgiftsberegning for transportinfrastruktur kan afhjrelpe de vresentligste mangler ved de nuvrerende systemer, der analyseres i kapitel 2. Det grundlreggende formal med en frelles model for infrastrukturafgifter er derfor at forbedre den samlede effektivitet i etableringen og brugen af europreisk transportinfrastruktur, fremme fair konkurrence, sikre det indre marked og styrke transportsystemets breredygtighed. 2. Samtidig tages der i udformningen af en frelles model for infrastrukturafgifter fuldt ud hensyn til subsidiaritetsprincippet. Det betyder nrermere bestemt, at man med et sadant system far nogle bestemmelser baseret pa frelles principper for alle kommercielle transportformer. Inden for disse rammer kan medlemsstateme sa i vid udstrrekning frit fastsrette deres eget afgiftsniveau. Modellen sikrer ogsa gennemsigtige, ikke-diskriminerende ordninger for bade private og offentlige virksomheder. De nye regler ma dog ikke pavirke l0bende koncessioner. 3. Den foreslaede afgiftsberegningsmetode for erhvervsk0ret0jer hviler pa principper, der med fordel kan udvides til personbiler, sa det overordnede afgiftssystem bliver mere effektivt. Af hensyn til subsidiaritetsprincippet er Kommissionen imidlertid af den opfattelse, at det er bedst at overlade denne beslutning til medlemsstateme. Men da udformning og indf0relse af det frelles afgiftssystem pavirker den kommercielle personbefordring, skal det naturligvis stemme overens med de beslutninger, der trreffes om personbiler, sa man undgar at underminere den offentlige transport og andre former for kommerciel personbefordring6• 4. Der er klart behov for sadanne bestemmelser for kommerciel transport pa frellesskabsplan, fordi infrastrukturaf gift er pavirker konkurrencebetingelseme pa det indre marked. De kan have indflydelse pa adgangen til markedet og endda betydelig indflydelse pa udviklingen i international transport. For at na de skitserede ma. I b0r modellen baseres pa f0lgende grundlreggende ideer: (a) De samme grundprincipper grelder for alle kommercielle transportformer i samtlige medlemsstater i Den Europreiske Union, samtidig med at man anerkender, at de deraf 6 Det er endvidere vrerd at bemrerke, at Kommissionen allerede har fremsat et forslag om forbedring af det indre marked; det omhandler de grrenseoverskridende problemer med registrering og beskatning af personbiler, som opstar, nar privatpersoner flytter fra en medlemsstat til en anden. Desuden har Kommissionen ogsa til hensigt at udsende en meddelelse i 1999 om EU-bestemmelser for beskatning afbiler. 6 f0lgende strukturer kan variere efter transportfonn, og at afgiftsniveauet kan variere efter sted og denned afspejle forskellige behov og omstrendigheder. (b) Infrastrukturafgifter tilskynder til mere effektiv brug af transportinfrastruktur og skal derfor vrere baseret pi princippet om "brugerbetaling". Det vii sige, at alle brugere af transportfaciliteter betaler for de omkostninger, de forarsager pa eller sa tret som muligt pa k0rselstidspunktet. ( c) Afgifteme star i direkte forhold til de omkostninger, brugeme paf0rer infrastrukturen og andre, herunder milj0mressige og 0vrige eksteme indvirkninger, som brugeme forarsager. Afgifteme mi kun vrere forskellige, nar der er reelle forskelle i omkostninger og og servicekvalitet, bopreVforretningssted. af nationalitet diskriminere brugere grund ikke og pa ( d) Afgifteme fremmer en effektiv tilvejebringelse af infrastruktur. Den eneste metode, der fuldt ud opfylder disse kriterier, er afgiftsberegning pa grundlag af de marginale socialomkostninger, det vii sige, at man beregner afgifter pi de omkostninger (savel inteme som eksteme), brugeme forarsager pa k0rselstidspunktet (jvf. kasse). 7 Det tilskynder brugeme til at tilpasse deres transportadfrerd med henblik pa at mindske de samlede sociale omkostninger samtidig med, at det bliver muligt at maksimere de private fordele og den 0konomiske og sociale velfrerd. Sammen med den st0tte medlemsstateme, betaler direkte til infrastrukturforvalteme for at kompensere for de bredere samfundsmressige fordele for ikke-transportbrugere, er det sandsynligt, at beregning af marginalomkostninger ved infrastruktur (inklusive omkostninger ved trafikal overbelastning, men eksklusive 0vrige "eksteme" omkostningselementer) forer til en h0j, muligvis fuldstrendig, inddrekning af kapitalomkostningeme ved infrastruktur inden for transportsystemet som helhed. Safremt man ikke opnar fuld inddrekning, og hvis medlemsstateme 0nsker at opni en h0jere grad af omkostningsinddrekning, mener Kommissionen, at det kan g0res ved at indf0re supplerende, ikke-diskriminerende og ikke forvridende brugerafgifter. Kort sagt vii de afgiftsprincipper, der foreslas i denne hvidbog, og som er ru,dvendige for en effektiv udnyttelse af infrastruktumettene, ogsi skabe mulighed for at finansiere infrastruktur med brugerbetaling, finansieringsmodeller. Eftersom finansieringssystememe for infrastruktur pa tvrers af EU er srerdeles forskellige, og da der tages hensyn til subsidiaritetsprincippet, indeholder denne hvidbog ingen principper for finansiering af infrastruktur. der passer forskellige til En transportvirksomhed, der skal have drekket de reelle omkostninger, tilskyndes til at tilpasse transportvalg ved for eksempel: - - - at bruge k0ret0jer, der forarsager frerre vejskader, forurener mindre og er sikrere; at rendre ruter og logistik og ga over til dem, der forarsager frerre vejskader og mindre trafikal overbelastning, lavere ulykkesrisici og frerre f0lger for milj0et; eller at gi over til en transportform med frerre f0lgevirkninger. 7 Nh udtrykket marginalomkostninger anvendes, d~kker det marginalomkostninger for samfundet, herunder eksteme miljem~ssige virkninger osv. 7 5. Pa samme made fremmer afgiftssystemet ogsa transportsikkerhed: transportbrugeme kan k0be eller ga over til mere sikre transportmidler og bruge transportsystememe mere sikkert, mens infrastrukturforvaltere tilskyndes til at forbedre sikkerhedsforholdene i deres net. Selv om det 0ger de direkte omkostningcr, mcdf0rer det langt st0rrc fordclc, fordi de ulykkesrelaterede omkostninger falder. Selv transportvirksomheder, der ikke tilpasser deres transportm0nstre, far alligevel fordele af de andres rendringer i form af mindre trafikal overbelastning, faldende ulykkesrisici og sa videre. Alt i alt far de fleste brugere fordel af afgifter, der bedre og mere afbalanceret afspejler de reelle omkostninger pa k0rselstidspunktet samtidig med, at visse eksisterende afgiftsordninger afskaffes, eller andre skatter eller afgifter srenkes. 6. Det er ogsA vigtigt at understrege, at pnnc1ppet om afgifter i forhold til marginale socialomkostninger stemmer overens med og underst0tter andre politiske foranstaltninger. De marginale socialomkostninger ved transport nedbringes allerede gennem de eksisterende sikkerheds- og milj0forskrifter. Emissionsstandarder for k0ret0jer og fly reducerer de eksteme omkostninger, vregtrestriktioner for lastbiler og jembanevogne mindsker omkostninger ved skader pA infrastrukturen, og sikkerhedsstandardcr mindsker omkostningemc ved ulykkcr for alle transportformer. Eftersom standardeme giver lavere omkostninger, bliver afgifteme lavere end ellers. SAledes modvirkes effektive standarder i en transportform generelt af lavere afgifter. Denne form for infrastrukturafgifter er ogsA fuldt ud forenelig med tjenester af almen interesse og navnlig offentlige persontransporttjenester. Det er kun de offentlige transportvirksomheder, der pAvirkes direkte af afgiftsprincippeme, ikke slutbrugeme, og regeringeme har fortsat mulighed for at yde 0konomisk st0tte til disse transporttjenester. Nar l0bende der infrastrukturomkostningeme, men efter at man har indf0rt nye afgifter, er der tilstrrekkelige finansielle ressourcer til radighed til at modregne alle indvirkninger pa de offentlige transportvirksomheder. Hvor regeringen endelig finansierer infrastrukturinvesteringer af andre arsager end de rent transportmressige ( f. eks. for at hindre isolering af randomrader), f0rer beregning af af gifter pA grundlag af de marginale socialomkostninger sandsynligvis til et lavt afgiftsniveau, eftersom brugeme ikke betaler for kapitalomkostningeme ved disse investeringer Gvf. ogsa afsnit 9). regeringeme systemer afgifter, betaler direkte findes ikke for 7. PA samme made fremmer udviklingen af et frelles af gifts system pA grundlag af de i denne hvidbog foreslAede principper ogsA en sammenhamgende arealanvendelsespolitik pA transportsystemet g0res mere effektivt, styrkes forskellige politiske niveauer. Hvis transportforbindelser mellem forskellige steder, hvilket bidrager til, at man kan trreffe rationelle for transportinfrastrukturen stemmer ogsa overens med udviklingen af det europreiske perspektiv for fysisk udvikling (European Spatial Development Perspective (ESDP)), der sigter mod at n! malene for transport og samh0righed vcd at afdrekke behov for bedre adgangsmuligheder og en mere breredygtig udnyttclsc af infrastruktur p~ EU-plan. arealanvendelse. af gi ftssystem beslutninger frelles Det om 8 EN PRAKTISK DEFINITION PA MARGINALE SOCIALOMKOSTNINGER Ved marginalomkostninger forstls de variable omkostninger, der opstlr, nlr et ekstra keretej eller en ekstra transportenhed bruger infrastrukturen. Strengt taget kan de variere hvert minut med forskellige transportbrugere pl forskellige tidspunkter under forskellige vilkAr og pl forskellige steder. Endvidere ligger marginalomkostningerne ofte ta?t pl nut for den ekstra waggon pl toget, bil pl vejen eller skib pA havet. En sl sn2ver definition er belt klart ikke praktisk anvendelig, og som med alle andre afgiftssystemer i erhvervslivet er det nedvendigt at foretage tilnrermelser og beregne gennemsnit for at udvikle forstlelige, praktiske beregningsstrukturer. Marginalomkostninger afspejler undertiden blot et gennemsnit af variable omkostninger. Hvis de skat vrere mere nyttige, skat de afspejle skader pl infrastruktur, omkostninger ved trafikal overbelastning og forurening og vii sAledes svinge i forhold til faktorer som v2gt pr. enhed eller antal aksler, myldretid, frerdsel i byerne og udstedning fra motorer. Marginalomkostninger kan omfatte elementer som: • Driftsomkostninger: energi, arbejdskraft, visse vedligeholdelsesomkostninger osv. • Omkostninger ved skader pa infrastruktur: vedligeholdelsesomkostninger, slid pA infrastruktur, der afspejles ved renovering af vejbelregning, jembaner og start- og landingsbaner. • Omkostninger pa grund af trafikal ovcrbclastning og knaphcd: Omkostningcrne ved forsinkelser for andrc brugere cllcr ikkc-brugcrc sorn felgc af trafikal ovcrbclastning (pA veje, k0er til lufthavne eller jernbanestationcr). Desudcn kan en transportvirksornheds brug af infrastrukturen hindre en anden i at bruge den (f. eks. en lufthavns start- og landingsbane ). • Miljeomkostninger: luft-, vand- og st0jforurening. • Ulykkesomkostninger: Omkostninger ved materiel skade, svie og smerte og produktionstab. 8. Kommissionen foreslar, at der udarbejdes bestemmelser for denne type afgiftsberegning for alle transportfonner pA frellesskabsplan. Et sAdant system skal naturligvis udvikles gradvist og progressivt og kan ikke omfatte alle omkostningselementer fra begyndelsen. Disse sp0rgsmAI dr0ftes i kapitel 4. indf0relse af infrastruktur bekrreftede, skal for effektive beslutninger om 9. Det kan ogsA pAvises, at afgifter pA grundlag af marginale socialomkostninger er en vigtig forudsretning infrastruktur. Kun nar investeringsbeslutninger er baseret pA effektiv (nuvrerende og fremtidig) infrastrukturbrug, vii disse beslutninger vrere fuldstrendig effektive. Som det h0jtstAende udvalg vedrnrende afgifter investeringsbeslutninger baseres pA en fuldstrendig, pA samfundsmressig cost-benefitanalyse, der omfatter alle omkostninger og fordele for samfundet, for det offentlige sAvel som private. Eftersom ikke-brugere af nettet far fordel af individuelle projekter - for eksempel rnindre forurening som f01ge af at en vej med midteradskillelse erstattes af en rnotorvcj cllcr for cksernpcl h0jere grundvrerdier i byer med forbindelse til en h0jhastighedsbane - kan et krav om, at alle omkostninger ved hvert enkelt investeringsprojekt drekkes af de direkte brugere, vise sig at vrere yderst ineffektivt. Hvis man havde fulgt den fremgangsmAde, ville der vrere blevet anlagt meget fa h0jhastighedsbanelinjer i Europa. SAfremt man krrever fuldstrendig omkostningsinddrekning for det enkelte projekt, 9 f0rer det derfor ikke blot til srerdeles ineffektiv transportbrug, det kan ogsa medf0re betydelige forvridninger i investeringsbeslutningerne. BEREGNING AF AFGIFfER PA GRUNDLAG AF DE MARGINALE SOCIALOMKOSTNINGER OG INDDJEKNING AF KAPIT ALOMKOSTNINGER Afgifter pa grundlag af marginale socialomkostninger er ikke forbundet med kapitalomkostninger, eftersom sidstnrevnte ikke varierer i takt med transportbrug. Det rejser spergsmalet om, hvorvidt man med en metode til beregning af afgifter pl grundlag af marginale socialomkostninger kan inddrekke infrastrukturomkostning forlrsaget a f brugerne. eksklusive ikkc-brugcrc, kan dct Safremt der ikke er fordele for let paviscs, at dct atll. cngcr af, hvor stor infrastrukturkapaciteten er, og hvad det koster at udvide den: med cffoktivc invcstcringt•r bast·rct p4 t. •n cost benefitmetode vii beregning af afgifter, der kun dcekker de marginale socialomkostninger l dvs. inklusivc drekke overbelastningsafgifter, men infrastrukturomkostningerne, hvis der ikke er stordriftsfordele ved anlreg af infrastruktur (Newbery, 1988, Winston 1985 og bilag III). Imidlertid grelder der for visse investeringer i infrastruktur andre tekniske karakteristika. Undersegelser baseret pa segmenter af det europreiske transportnet tyder pa, at sadanne afgifter pa transportsystemet som helhed sikrer en hej grad af omkostningsinddcekning. Resultatet fremkommer hovedsageligt, fordi effektive niveauer for tilvejebringelse af infrastruktur i reglen er prreget af en vis knaphed, hvilket indebrerer, at elementet med trafikal overbelastning i effektive afgifter opfattes positivt. For sa vidt angar vejinfrastruktur, afhcenger dette afgerende af, om man medregner personbiler. omkostninger), eksterne evrige fuldt ud lmidlertid er det ikke al tilvejebringelse af infrastruktur, der er effektiv. Og der findes fordele for ikke brugere, som tyder pa, at visse omkostninger ikke kan inddrekkes fra brugerne. Pa den anden side omfatter de foreslaede bestemmelser for afgiftsberegning ogsa eksterne omkostninger. Eksisterende dokumentation (f. eks. Roy 1998, ECMT 1998) tyder pl, at en konsekvent anvendelse af det princip om afgiftsberegning til da:kning af de marginale socialomkostningcr, der s0ges frcmmct i dennc hvidbog, under de nuvcerende omsta:ndighedcr f0rcr til en bctydcligt h0jere grad af omkostningsindda!kning for infrastruktur fra brugere under alle landtransportformcr i EU, end det i ejeblikket er tilfieldct. Endviderc er det sandsynligt, at indtregter fra effektive afgifter pl transportsystemet som helhed ligger tret pa det niveau, der krreves for at sikre fuld omkostningsinddcekning af infrastruktur fra brugeme. Sa selv om den foreslaede model ikke sikrer omkostningsinddcekning for hvert enkelt infrastrukturprojekt, skaber det tilstrcekkelige indtregter til at finansiere transportsystemets kapitalomkostninger til infrastrukturen og betale yderligere investeringer. 10. Nlr afgifter pl transportinfrastrukturen beregnet pl grundlag af de marginale socialomkostninger sandsynligvis indbringer tilstrrekkelige indtregter til at betale de samlede infrastrukturomkostninger ved transportsystemet som helhed, er det naturligvis op til medlemsstateme at beslutte, hvordan disse indtregter bruges. Oplagte altemativer er at tildele midler til infrastrukturvirksomheder, det almindelige budget - for eksempel for at omlregge eksisterende afgifter - eller at 0remrerke visse indtregter til infrastrukturfonde, eventuelt multimodale, pl nationalt eller regionalt plan eller til de enkelte byer. Hvis der indf0res nye transportafgiftssystemer, skat eksisterende transportafgifter desuden rendres eller gradvist afvikles. 11. Afgifterne opkrreves af infrastrukturforvalterne, hvad enten disse er offentlige eller private. Det rejser sp0rgsmAlet om allokering af disse indtregter tit forskellige organer (f. eks. til. Naturligvis beholder infrastrukturforvalter og staten) og om, hvad de bruges infrastrukturforvalteren forbundet med som infrastrukturomkostningerne ( der bade drekker skader pA infrastruktur og knaphed/trafikal afgifteme, den del af er 10 overbelastning8). Afgifter baseret pA andre omkostningsclcmcntcr tilfalder mere logisk statcn. Det lwjtstAende udvalg vedrerende afgifter pA transportinfrastrukturen anbefalede, at indtregter baseret pA eksteme omkostninger anvendes tit at nedbringe den eksteme skade ved at reducere eller forebygge de eksteme virkninger, eller - hvor det ikke er muligt - at yde kompensation til dem, der rammes pA en eller anden mAde (samtidig med at regleme om statsst0tte overholdes). Til trods for at en sAdan allokering kan forekomme 0nskelig, er Kommissionen af den opfattelse, at det - i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet - er bedst at overlade disse beslutninger til medlemsstateme. 12. Selv om det anf0res i analysen i kassen om afgiftsberegning pA grundlag af marginale socialomkostninger og i bilag III, at beregning af afgifter pA de marginale socialomkostninger finer til langt h0jere indtregter fra direkte brugerafgifter, end det i 0jeblikket er tilfreldet, varierer situationen sandsynligvis pA tvcers af forskelligc (dclc at) infrastruktumet(-tenc). Hvor marginalomkostningeme for infrastruktur Jigger over gennemsnitsomkostningeme (for eksempel hvor kapitalomkostningeme udg0r en lille del af de samlede omkostninger, og hvor man st0der pA kapacitetsbegrrensninger), f0rer beregning af afgifter af marginalomkostninger bA. de til den mest effektive brug af infrastrukturen og til en overinddrekning af omkostninger gennem infrastrukturdelen af transportafgifteme baseret pA de marginale socialomkostninger. Det vii give et signal om, at der er mangel pA kapacitet, og skabe et overskud af midler til at end klare gennemsnitsomkostningeme, grelder det modsatte: indtregteme vii vrere utilstrrekkelige til at drekke omkostningeme. I tilfrelde hvor disse infrastrukturer indgAr i et net, der ogsA delvist er prreget af kapacitetsmangel, kan infrastrukturforvaltere sandsynligvis udligne underskud og overskud gennem deres net. Hvor dette ikke er muligt, og der er brede~e fordele, er der et strerkt argument for statsst0tte, uanset om infrastrukturen er offentligt- eller privatejet. Det skal tidspunkt nreppe er nogen imidlertid understreges, at der pA nuvrerende uden statsst0tte. Den infrastrukturprojekter i Unionen, der er helt privat finansierede foreslAede metode mindskcr derfor i h0j grad afnrengighcden af dirckte statsst0tte til drekning af infrastrukturomkostningcr. Hvor marginalomkostningeme problemet. derimod lavere er 13. Selv om der er betydelige fordele ved at udvikle systcmcr til afgiftsberegning pa grunJlag af marginalomkostninger for al transportfonner, transportinfrastruktur, terminaler og relaterede informations- og kommunikationssystemer, er der i det mindste pA kort til mellemlangt sigt tilfrelde, hvor der burde vrere muligheder for en lwjere omkostningsinddrekning fra brugere inden for det enkelte infrastrukturprojekt. Det kan vrere 110dvendigt med en lwjere omkostningsinddrekning for 0nskelige investeringer, bide offentlige, blandede og private, og bestemmelseme skal naturligvis omfatte disse projekter. inklusive alle Nye projekter 14. Et centralt problem i europreisk transportpolitik er finansiering af tilvejebringelse af ny infrastruktur, og det kan blive n0dvendigt at lade dette forhold pAvirke afgiftsordningen for ny infrastruktur. Det er navnlig tilficldet for dyrc anlreg som brocr og tunneller. Det har traditionelt vreret mest almindeligt, at dct offcntligc s0rgcdc for anlceggclspn af dissc anlceg. I takt med at statsbudgettemc kommcr under stigcndc udgiflsprcs, skcr dct imidlcrtid ikkc lrengere automatisk, for hvis man udelukkcndc satser p~ offcntlig finansicring, kan man 8 Heje afgifter baseret pa trafikal overbelastning betyder naturligvis, at kapaciteten er knap, og at en udvidelse gennem investeringer er enskvrerdig. Beslutning herom ber trreffes pa grundlag af en samfundsmressig cost-benefitanalyse (jvf. afsnit 9). 11 begramse niveauet for tilvejebringelse af infrastruktur m10digt og saledes 0ge den manglende effektivitet. i stigende grad offentlige/private partnerskaber 15. Af denne grund og for at drage fordel af effektivitet pa andre omrader i den private sektor bruger man tilvejebringe ny infrastruktur9• Imidlertid har private virksomheder behov for indtregter for at drekke alle deres omkostninger, og afhrengigt af hvor meget offentlig st0tte der kan gives, kan det betyde, at afgifteme bliver h0jere end marginalomkostningeme, isrer ved starten af et projekt, hvor det udnyttes relativt lidt, og knaphedsrelaterede afgifter sandsynligvis er ubetydelige. Selv om det sikkert mindsker de samfunds0konomiske fordele ved et projekt, at afgifteme ligger over marginalomkostningeme, kan det vrere n0dvendigt, hvis offentlige finansbegrrensninger betyder, at altemativet er overhovedet ikke at gennemf0re projektet. til at 16. Eftersom den differentiering, der er indbygget i af giftsberegning pa grundlag af marginalomkostninger, sandsynligvis f0rer til det mest effektive resultat, far disse ekstra afgifter sa begrrenset en indvirkning som muligt pa transportbrugen, hvad enten man ser pa det samlede transportomfang ell er pa inter- ell er intramodal konkurrence. Derfor er af gifteme ideelt set faste, det vii sige, at de ikke varierer i takt med brugen af infrastruktur, men af praktiske A. rsager kan det muligvis vrere n0dvendigt at lade dem variere efter forskellige k0ret0jstyper eller transportenheder. I praksis vii der vrere forskelle mellem, hvordan man hensigtsmressigt udformer det enkelte projekt. For eksempel kan en vignette-ordning vrere en anvendelig l0sning ved faste afgifter, hvor brugcrne hetalcr en fast "adgangsaf gift" for at bruge en bestemt infrastruktur i en bestemt tid (tolcdstariffcr). Altcrnativt kan man anvcnde markedssegmentering med h0jere afgifter pa markedssegmentcr med lav prisfolsomhed ( den s!kaldte Ramsey-prissretning). 17. De ekstra afgifter b0r afskaffes igen efter en arrrekke, der er tilstrrekkelig lang til at sikre inddrekning af investeringsomkostningeme og en passende kapitalforrentning. 18. Endvidere bar medlemsstateme behov for en mere fleksibel definition af "nye infrastrukturprojekter", der kan passe til lokale forhold. For eksempel vii det typisk vrere hensigtsmressigt at definere en hel motorvejsforbindelse som et nyt projekt, nar der anlregges et ekstra spor, og derefter afkrreve samme afgift i alle spor. Man b0r heller ikke udelukke muligheden for af afgiftshensyn at medtage nogle eksisterende tilslutningsforbindelser eller parallelle forbindelser som et led i et nyt projekt. Imidlertid er det klart uhensigtsmressigt og ineffektivt at gere projektdefinitionen for bred. 19. Ligeledes er et af usikkerhedsmomenternc for fremtidige PPP-investorer de fremtidige afgiftsordninger (for deres egen transportform, men ogsA for potcnticlt konkurrerende transportformer), eftersom de afg0r trafikstrnmmc, indtregtcr og dcrmcd rcntabilitct. Man kan derfor fjeme en af hindringeme for nye PPP'er ved at s0rgc for klare bcstemmelser for af giftsberegning. Konkurrerende infrastruktur 20. Eksempler pa infrastrukturprojekter eller -sektorer, der konkurrerer direkte pa europreisk plan, er hovedsagelig terminaler og trafikknudepunkter sAsom st0rre havne, kombinerede transportterminaler og endog lufthavne inden for samme drekningsomrade. Sa lrenge medlemsstateme belt frit kan trreff e beslutning om infrastrukturinvesteringer uden at tage 9 Den h0jtstaende gruppe om offentlige/private partnerskaber, 1997. 12 hensyn til, hvilke f0lger deres beslutninger far for andre medlemsstater, er det ikke givet, at deter nok at indf0re en EU-model for afgiftsbcregning pa grundlag af marginalomkostninger, hvis man skal undgA betydelige forvridninger i tilvcjebringclsen af infrastruktur. Oct skyldcs, at nogle medlemsstater, mAske for at sikre pastacde lokale fordele, investerer mere end 0nskeligt er, nAr man ser pA transportsystemct som helhed. Den type investeringer f0rer til konkurrerende og alt for store investeringer i tilst0dende medlemsstater, som 0nsker at bevare deres markedsandel. PA frellesskabsplan er nettoresultatet for megen infrastruktur med deraf f0lgende spild afknappe ressourcer. 21. For st0rre, konkurrerende terminalers vedkommende er der derfor ogsA behov for at supplere princippet om afgiftsberegning pA grundlag af marginalomkostninger for at give mulighed for en h0jere omkostningsinddrekning, der afspejler investeringsniveauet. Med en sAdan mulighed udelukker man imidlertid ikke risikoen for overkapacitet. Der er derfor brug for yderligere politiske instrumenter, og det dr0ftes i afsnit S(h). Konklusion 22. Dct giver sandsynligvis hctydcligc ncttofordclc for hclc samllmdct. hvis man koordinl'rcr transportafgifter og effektive afgiftsnivcauer. Del 0gcr dircktc den tcknologiskc, opcrationdle og organisatoriske effektivitet og desuden skabc en mindrc, 0nskvrerdig rendring i den modale balance samt mindsker vreksten i mobilitetseftersp0rgslen. 10 Unders0gelser fra Kommissionen tyder ogsA pA, at det pA EU-plan medf0rer samlede velfrerdsfordele i st0rrelsesordenen 30-80 mia. ecu om Aret (jvf. afsnit 6a), hvis der indf0res en politik, hvor man beregner afgifter pa grundlag af marginalomkostninger. 23. Med det her skitserede afgiftssystem kan man l0se de fleste af de i kapitel 2 omtalte problemer. Det fremmer fair konkurrence inden for transportformeme, idet afgifteme udelukkende knyttes tilde omkostninger, transportvirksomhedeme forArsager, uafhrengigt af deres nationalitet eller forretningssted. NAr der pa beh0rig vis opkrreves afgifter pa eksteme virkninger og andre omkostninger, bliver virksomheder, der investerer i renere eller mindre skadelige k0ret0jer eller skibe, bel0nnet med lavere afgifter. Disse investeringer kan sa betale sig og skader ikke virksomhedcrncs konkurrcnceevne. De forcslaede af gi ftsprincipper skaber ogsA en mere fair konkurrcncc indcn for og p~ tvcers af lransportformcr, og valg af transportfonn pavirkes derfor affair konkurrcncc og ikkc af forvridningcr i afgi llssystcmcmc. Hvis det samme grundlreggende princip anvendes i alle medlemsstater, bliver resultatet konkurrencevilkAr, der er rimelige og retfrerdige over for virksomhedeme, og man undgar, at afgiftsregler. NAr transportvirksomheder afgiftssystememe harmoniseres og falder administrationsomkostningeme for transportvirksomhedernc, og det bliver meget lettere at sammenligne omkostningeme ved de forskellige transportvalg. De nuvrerende ulemper ved de indviklede og uigennemskuelige jembaneafgifter undgAs. sikrcs en gennemsigtig genncmf0relse, tit medlemsstater med gunstige flytter 24. Afgifter pA marginalomkostninger skaber ogsa betydelige indtregter. I mange tilfrelde bliver man 00dt til at foretage en udligning ved at srenke transportrelaterede afgifter. Samtidig f0rer det nye afgiftssystem til en mere effektiv udnyttelse af infrastrukturen og dermed i en vis grad en reduktion afbehovet for nye investeringer. 10 ECMT, 1998. 13 25. For visse projekter giver en dispensation mulighcd for at indr0re afgifter, der Jigger over marginalomkostningeme, hvis noget sadant er n0dvcndigt for at finansiere vigtigc og samfunds0konomisk nyttige infrastrukturprojekter. 26. Forbindelsen mellem afgifter og omkostninger kan forebygge, at visse terminaler udnytter lokale, monopollignende markedsforhold, mens der samtidig kan trreffes foranstaltninger til at forebygge unfair konkurrence i tilvejebringelsen af infrastruktur, som kan skabe u0konomisk overkapacitet. Kapitel 6 indeholder en mere detaljeret analyse af indvirkningeme af disse forslag. 4 EN MODEL FOR TRINVIS GENNEMF0RELSE 1. Den foreslAede af giftsmodel skal ind fores grad vi st og progressivt. Det sky Ides, at der skal tages hensyn til de enkelte transportformers forskellige udgangspunkt i forhold til den eksisterende transportlovgivning i Europa, de komplekse sp0rgsmAl, der opstAr i forbindelse med udviklingen af nye afgifter, og andre begrrensende faktorer sasom krav om forh0jede indtregter. Undertidcn kan eksistcrendc afgi fler give en rimelig inddrekning af bcstemtc marginalomkostningcr, og i sa fald er dcr muligvis ikkc hchov for nogcn umiddclhar ,cndring. For eksempel har det eksisterende direktiv om afgifter pa lastbilcr og det planlagte direktiv om lufthavnsafgifter allerede dannet grundlag for nye afgifter. For andre transportformer er der imidlertid ikke lagt en tilsvarende grund. NAr man trreffer beslutning om udformning af og drekning for de nye afgiftssystemer - bade angaende infrastruktumet og kategorier af transportmidler - skal man endvidere i fuldt omfang tage hensyn til omkostningeme til drift og gennemf0relse ("transaktionsomkostninger"). 2. Kommissionen foreslAr en model bestaende af tre faser. I f0rste fase fastlregges rammeme for afgiftsberegning. I anden fase begynder Kommissionen og medlemsstateme at tilpasse afgiftsordningeme. til marginalomk:ostninger bliver indf0rt for alle transportformer. De centrale elementer i hver fase opsummeres nedenfor, og nrennere oplysninger om de prioriterede aktioner findes i kapitel 5. fuldf0res overgangen, og afgifter forhold tredje fase I i 4(a) Ferste fase: 1998-2000 3. I den f0rste forberedende fase s0gcr man at opna enighcd om mctodcr til at beregne marginalomkostninger og fremme ideen om at opkrreve afgifter pa k0rselstidspunktet. I trad med den nuvrerende lovgivning vii afgifter op til gennemsnitsomkostningeme i reglen blive accepteret. 4. For at bane vej for principper om afgiftsberegning ud fra marginalomkostninger er man for alle transportformer n0dt til at udvikle frelles metoder til at ansla marginalomkostninger, herunder eksteme omkostninger. Kommissionen foreslAr derfor, at der nedsrettes et effektivt rAdgivende udvalg bestAende af regeringseksperter i infrastrukturaf gifter. Kommissoriet for udvalgets arbejde bliver at udvikle metoder til at anslA marginalomkostninger for transport og radgive Kommissionen om, hvordan man vejleder i alle EU's medlemsstater, at udvikle metoder af "transportregnskaber" pa medlemsstatsplan og at radgive Kommissionen om statistiske og forskningsmressige behov og prioritctcr. Udvalgct far bistand fra uafhrengige eksperter og andre, herunder transportvirksomhcdcr. hrugcrc, industri, forhrugerc, transportarhejdcrc og 0vrigc involvercdc. Dct er naturligvis Kommissioncns ansvar at frcmsrettc de n0dvcndigc lovforslag, men den vii under udarbcjdclscn hcraf tagc hcnsyn til udvalgcts arbcjdc. af gennemsigtige regnskaber, udvikling fremme fremme til at 14 to for de som muligt. sa der kan indfores EU-bestemmelser 5. Det er n0dvendigt at fa vedtaget 1998-forslaget om afgifter pa jembaneinfrastruktur sa hurtigt st0rste landtransportformer. 11 Kommissionens forslag til Radets direktiv om lufthavnsafgifter b0r gennemfores, og der b0r ogsa udformes bestemmelser for havneafgifter. Endelig vii der senere i 1998 blive udarbejdet et forslag til rendring af forordning 1107 /70 om statsst0tte til landtransport, og Kommissionen overvejer, om der er behov for yderligere finpudsning af transportformer. Ud over regleme om omkostningsbaserede infrastrukturafgifter opfordrer Kommissionen til, at der udvikles afgifter baseret pa eksteme omkostninger for alle transportformer, forudsat at det ikke forer til afgifter, der er h0jere end de gennemsnitlige infrastrukturomkostninger. Radet drnfter for ti den denne form for af gift er i forbindelse med behandlingen af rendringen af det eksisterende direktiv om afgifter pa lastbiler, og der abnes mulighed for sadanne afgifter i henhold til det nye forslag om afgifter pa jembaneinfrastruktur. retningslinjeme statsst0tte og for andre 6. Kommissionen mener, at denne forste fase skal l0be frem til udgangen afar 2000. Det vii give mulighed for at fa indfort bredt kompatible, grundlreggende afgiftssystemer for veje, jernbaner, havne og lufthavne samt de ovennrevnte bestemmelser om statsst0tte, inden den anden fase begynder i 2001. 4(b) Anden fase: 2001-2004 7. Efter fastlreggelsen af bestemmelseme for beregning af af gifter og metoder bruges den anden fase til at tilpasse bestemte afgifter bedre, sa de afspejler den nye metode, og af giftssystememe mellem de forskellige transportformer harmoniseres. Der er fremsat forslag om, at afgifteme i denne fase generelt fastsrettes tilde samlede sociale marginalomkostninger, hvilket vii sige marginalomkostningeme for infrastruktur samt de eksteme omkostninger. Eftersom afgiftsniveaueme for eksteme virkninger har en EU-dimension, b0r de fastlregges pa EU-plan, maske i begyndelsen med en frelles, lav takst. Indtregteme tilfalder naturligvis medlemsstateme. Medlemsstateme tilskyndes til at indfore andre afgifter pa trafikal overbelastning og 0vrige lokale, eksteme virkninger, baseret pa en frelles metode udarbejdet til af udvalget og vedtaget af Frellesskabet. Udvalget analyserer fortsat metoder af giftsberegning, og det begynder desuden at gennemga af giftsberegningsmetoder med betydelige, grrenseoverskridende virkninger. infrastrukturen bruges, 8. Afgifter, der afspejler, hvor meget til en h0jere omkostningsinddrekning direkte fra brugeme. Imidlertid star det medlemsstateme frit for at opkrreve ekstra afgifter for at na op pa en endnu h0jere omkostningsinddrekning for nye infrastrukturprojekter. Disse supplerende afgifter b0r ideelt set vrere faste afgifter (af abonnementstypen - toledstariffer). Indtregter fra afgifter, der opkrreves for at drekke eksteme omkostninger, kan ogsa bruges til at finansiere yderligere investeringer. Afgiftsniveaueme inden for forskellige transportformer b0r imidlertid under ingen omstrendigheder overstige summen af gennemsnitlige infrastrukturomkostninger og eksteme omkostninger. forer 9. Nye transportafgifter skal ikke blot vrere en del af omlregningen af den eksisterende skatte- og af giftsstruktur i transportsektoren, men ogsa vrere i overensstemmelse med den 11 Vejtransport er allerede omfattet af direktiv 93/89/E0F. 15 generelle afgiftspolitik. En sadan fremgangsmade g0r det muligt at gennemfore yderligere - budgetneutrale - reformer, for sa vidt angar 0konomien som helhed 12 • 4( c) Tredje fase: efter 2004 1 de forste i to yderligere faser generelt den indh0ster erfaringer, harmoniseres I 0. Mens man afgiftsprincippeme angar marginalomkostningsgrundlaget og en konsekvent omkostningsvurdering. Niveauet for EU afgifter pa eksteme virkninger revideres ogsa. Man kan endvidere overveje at krreve obligatoriske afgiftsstrukturer (men ikke -niveauer) for lokale, eksteme virkninger. En sadan fremgangsmade letter presset pa medlemsstateme for at nedbringe lokale afgifter pa grund af international konkurrence. tredje bade fase, vidt for sa Oversie:t over ree:Ier for afe:iftsberegning Maksimum F0rste fase transportform, men Varierer efter generelt gennemsnitlige infrastruktur- omkostninger4 - Anden fase Tredie fase Marginalomkostninger for infrastruktur plus lokale og EU- drekkende eksteme 3 2 omkostninger 1 • • Afgiftsberegning i forhold til marginalomkost- 2 ninger 1 • 3 • Minimum Varierer efter transportform mellem Marginalomkostninger for nul infrastrukturomkostninger 4 infrastruktur plus EU-drekkende 3 eksteme omkostninger1. 2 , gennemsnitlige og de Eksteme omkostninger Differentiering tilladt 1 1 Pl\ grundlag af aftalte parametre/metoder. 2 Ekstra afgifter tit nye projekter tilladt, med et loft svarende til de gennemsnitlige infrastrukturomkostninger og de eksteme omkostninger. 3 Afbalanceret ved reduktioner i de eksisterende skatter og afgifter. 4 Dette afspeiJer de eksisterende minimums- og maksimumsniveauer inden for forskellie:e transportformer. 5 GENNEMF0RELSE, PRIORITEREDE AKTIONER OG F0LGER FOR DE ENKEL TE TRANSPORTFORMER 1. I dette kapitel srettes der fokus pa de prioriterede aktioner i l0bet af de to forste faser af gennemforelsesprocessen. De forskellige transportformer beskrives srerskilt. S(a) Udvikling af ensartede metoder til omkostningsberegning og bogforing 2. For at gennemfore de skitserede afgiftsprincipper skal en rrekke sp0rgsmal vedrnrende omkostningsberegning analyseres. Der er behov for praktiske omkostningsberegningsmetoder, og det vil vrere en star fordel, hvis Kommissionen og medlemsstateme koordinerer arbejdet. Udvalget af regeringseksperter vedrnrende afgifter pa brugen af transportinfrastruktur ("udvalget") under forsrede af Kommissionen pabegynder sa sit arbejde og bistar Kommissionen med beregningen af infrastrukturaf gifter. 12 Kommissionen har allerede stillet forslag om relevante bestemmelser vedrnrende beskatning af energiprodukter, se KOM(97) 30 endelig udg. Dette sp0rgsmal drnftes nrerrnere i afsnit 5 (g). 16 3. Udvalgets kommissorium ajourfores l0bende. Det g0res klart, at udvalget behandler alle transportformer, og det formulerer fem specifikke formal. (1) Udvikling af EU-retningslinjer for metoder til beregning af marginalomkostninger for transport. De nylige dreftelser i Radet om den alpine dimension i Eurovignette-systemet har vist, at viften af metoder til at beregne og opkrreve afgifter pa omkostningeme ved vejinfrastruktur er uacceptabelt bred. Der findes en rrekke mulige metoder ti] at beregne de forskellige marginalomkostninger ved transportinfrastruktur, og dcr er forskct megct pA dctte omrAdc. Udvalget belwver ikke n0dvendigvis findc frcm ti I en enkclt mctodc ti I at miilc en bestemt omkostningskategori, men definerer, hvordan forskellige metoder til omkostningsberegning eller vrerdifastsrettelse kan anvendes hensigtsmressigt. Selv om det ideelle resultat er en intermodal tilgang til en metode, kan forskelle transportformeme imellem udmrerket forklare visse variationer med rod i den specifikke transportform. Beregning af omkostninger for skader pa infrastrukturen og omkostninger forbundet med trafikal overbelastning b0r have f0rste prioritet, men udvalget b0r ogsa overveje vrerdisretning af de milj0mressige f0lger og ulykkesrisici. Med hensyn til faste omkostninger er der ogsa behov for en EU-drekkende metode til at beregne kapitalomkostninger, herunder afskrivningsmetoder. (2) Udvikling af metoder til at fremme gennemsigtighed i regnskabeme og af transportregnskaber pa medlemsstatsplan. For at fremme gennemf0relse og handhrevelse af afgiftsopkrrevning og regler om statsstotte, navnlig for terminaler, udarbejdes der metoder til gennemsigtig bogf0ring. Pa dette punkt er udvalgets opgave at afdrekke god praksis for omkostningsberegning. Den kommende oversigt over nuvrerende afgiftsprincipper for s0havne kan vrere et udgangspunkt for vurderingen. Udvalget rAdgiver ogsa om metoder til at bestemme niveauet for omkostningsinddrekning for den enkelte transportform og den enkelte transportsektor samt arbejder for, at der udarbejdes regnskaber for transportomkostninger og -indtregter i de enkelte medlemsstater. Udvalget radgiver Kommissionen om en eventuel rendring af forordning 1108/70 om indf0relse af et regnskabssystem infrastruktureme for alle transportformer. for de udgifter, der er forbundet med (3) Gennemgang afmetoder til beregning af afgifter Nm- medlemsstateme begynder at indf0re afgifter pa grundlag af de principper, der er gjort rede for i denne hvidbog, kommer udvalget til at spille en vigtig rolle i gennemgangen af afgiftsberegninsgmetoder og radgivningen af Kommissionen i sp0rgsmal i forbindelse med overholdelse af de afgiftsprincipper, der er beskrevet i hvidbogen. Udvalget vurderer, hvorvidt afgifter pa marginalomkostninger er baseret pa hensigtsmressige omkostningsberegninger i forhold til nationale ell er lokale forhold, hvorvidt en foreslaet toledstarif ( der opkrreves for at opna omkostningsinddrekning) i rimelig grad er ikke-forvridende, og hvorvidt afgifteme er ikke-diskriminerende og tilstrrekkeligt gennemsigtige. (4) Radgivning om statistiske og forskningsmressige behov og prioriteter. Der b0r forskes yderligere i beregning af marginalomkostninger og udvikling af regnskaber for transportomradet. Udvalget sikrer derfor, at eksisterende, frellesskabsfinansieret forskning · i beregning af transportafgifter udnyttes fuldt ud og skal radgive i sp0rgsmal om fremtidig forskning under Det Europreiske Frellesskabs femte rammeprogram for forskning, teknologisk udvikling og demonstration. Man skal her navnlig vrere opmrerksom pa CAPRI-projektet, der 17 er en samordnet aktion om forskning i prisscetning pa transportomradet, inklusive vejledning i god afgiftspraksis. Endvidere b0r forskningcn vrere koncentreret om eksistcrende huller i teorien og om en hensigtsmressig ansvarsfordeling mcllem forskelligc regeringsnivcaucr (lokal, regional, medlemsstat og EU). Beregning af marginalomkostninger og udvikling af regnskaber pa transportomradet forudsretter bedre transportstatistikker. Indsatsen for at forbedre statistikkeme koordineres med Kommissionens igangvrerende arbejde med datakilder om omkostninger og 0vrige 0konomiske og samfundsmressige data for transportsektoren. Sammen med Eurostat har Kommissionen allerede afdrekket nogle omrader, hvor deter n0dvendigt at forbedre dataene, herunder investeringer i transportsektoren. 4. Udvalget af regeringseksperter vedrnrendc afgifter pa brugcn af transportinfrastruktur bistAs af et bredere forum bcstaendc af uaffocngigc ckspcrtcr og rcprcescntantcr fra rclcvante organisationer. Pa grundlag af anbcfalingcr fra udvalgct og <lcttc brc<lcrc forum udarbcjdcr Kommissionen retningslinjer og lovforslag, hvor den finder det hcnsigtsmressigt. HANDLINGSPLAN: • Effektiv udnyttelse af udvalget af regeringseksperter vedrnrende afgifter pa brugen af transportinfrastruktur, der bistar Kommissionen med at udvikle metoder til at beregne marginalomkostningeme for transport. Fremme af udformning af regnskaber pa transportomradet i de enkelte sikre medlemsstater. Udvikling omkostningsinddrekning for terminaler. Radgivning om statistiske og forskningsmressige behov og prioriteter samt gennemgang af metoder til beregning af afgifter. regnskabsmetoder for af at • Ivrerksrettelse af forskning under det femte rammeprogram i beregning af marginalomkostninger, principper for maling og vrerdisretning i forbindelse transportregnskaber og afgiftsberegningssystemer, sa det bliver muligt at sikre fuld inddrekning af infrastrukturomkostningeme. • Udvikling af en omfattendc model for frelles transportstatistikker. Overvejelse af en revision af forordning (E0F) nr. 1108/70 om et regnskabssystem for de udgifter, der er forbundet med infrastruktur for a/le transportformer. S(b) Vej 5. Det vigtigste langsigtede mal er en eff ekti v udnyttelse af det europreiske vejnet, fremme af breredygtig vejtransport og i det transeuropreiske net. Derfor bar Kommissionen til hensigt at udarbejde et omfattende vejafgiftssystem for lastbiler og erhvervsmressig personbefordring, som er kompatibelt med vejprissretningssystemcr i bycmc. til hensigtsmressige investeringer tilskyndelse I f0rste fase genncmgar u<lvalgct omkostningsmcto<lcr, sti <lcr fin<lcs ct ficllcs grumllag for 6. afgiftsfastsrettelse bascrct pa infrastruktur- og ovcrbclastningsomkostningcr, blan<lt andct vcd at udarbejde frelles regnskabs- og omkostningsmetoder. Dissc foranstaltningcr suppleres med standarder for teknologier til, hvordan man opkrrever afgifter. Medlemsstateme tilskyndes herefter til at harmonisere eller indf0re interoperable systemer til vejprissretning for lastbiler, 18 enten med eksisterende afgifts- eller Eurovignette-systemer eller - hvilket er at foretrrekke - med mere omkostningsrelaterede, elektronisk bestemte kilometeraf gift er. Kommissionen forventer, at mange medlemsstater befragter dette som et attraktivt altemativ til systemer, der ikke omfatter hrugsrelaterede afgifter eller kun tidsbaserede brugerafgifter. Det ferer ogsa til en langt h0jere grad af afstandsrelateret afgiftsberegning i hele Frellesskabet. Kommissionen patrenker ogsa at udarbejde et forslag til milj0mressig klassificering af lastbiler for at fremme brug af afgifter, der bedre afspejler de forskelligc omkostninger vcd de milj0mressige folger af brug af k0ret0jer. Endelig opfordres medlemsstatcme til at udvikle prissretningssystemer for for at g0re noget ved de eksteme omkostninger, herunder veje/gader overbelastningsomkostninger, forbundet med transport i byeme. Det er ikke rimeligt, at disse systemer udvikles pa frellesskabsplan, selv· om Kommissionen fortsat vii finansiere byeme. Enhver forsknings- frellesskabslovgivning, der kan udg0re en hindring for gennemforelsen, b0r revideres, sa sadanne hindringer fjemes. demonstrationsprojekter veJpnssretning i byeme om og i 7. I anden f~se udvides afstandsrelaterede afgifter til at omfatte eksteme omkostninger ud over infrastrukturomkostningeme. Disse afgifter grelder ogsa for nye vejkoncessioner, saledes at det bliver muligt at beregne afgifter, der sikrer inddrekning af omkostningeme i forbindelse med nye projekter. Der g0res ogsa en indsats for. yderligere at fremme gennemf0relse af vejprissretningssystemer i byeme, da disse systemer skal kunne bruges sammen med afgifter pa lastbiler. 8. I tredje fase g0res det frelles system ob1igatorisk. Saledes erstatter harmoniserede, marginalomkostningsbaserede afgifter pa lastbiler og kommerciel personbefordring de eksisterende afgiftssystemer, der er baseret pa mange forskellige instrumenter, herunder motorvejsafgifter og brugerafgifter. Elektronisk opkra!vning af afgifter13 9. Det er nu teknologisk og 0konomisk muligt at gennemfere elektronisk opkrrevning af vejafgifter, der med rimelig 00jagtighed afspejlet marginalomkostningeme ved brug af vejen. De vigtigste teknologier er mikrob0lgeteknologi, hvor en computer i k0ret0jet kommunikerer med udstyr langs vejen, positionsbestemmelse via satellit og navigationssystemer samt GSM, hvor computeren i k0ret0jet kommunikerer med en satellit, og mobil telefoni bruges ved opkrrevning af betaling. En rrekke mikrob0lgebaserede system er er blevet indf0rt pa bestemte veje, og sk0nt der er vedtaget forel0bige CEN-standarder, er der behov for en yderligere indsats for at fastlregge europreiske standarder for disse teknologier. Sammenlignet med mikrob0lgebaserede teknologier har GPS og GNSS den fordel, at de ikke krrever udstyr tangs vejen, og i det lange 10b kan de vrere billigcrc. Man anvender rent faktisk allercde teknologi til opkrrevning af strerkt differentiercdc afgiflcr ti1 andre formal sasom styring af bilparken, og denne teknologi vii snart blive indfort i nye k0ret0jer, nar den elektroniske takograf (til overvagning afk0re- og hviletid) bliver obligatorisk i henhold til EU-lovgivning. 10. Afgiftssystemet for lastbiler har en srerlig prioritet for Europa-Kommissionen, eftersom sektoren er udprreget international, og denne trafik er meget vigtig for <let indre marked. Et EU-system til opkrrevning af afgifter pa lastbiler er et vigtigt skridt i retning af at gennemfere afgiftsprincippeme. Systemet skal vrere kompatibelt · med de systemer til vejprissretning i 13 Disse sp0rgsmal vil blive uddybet i en meddelelse fra Kommissionen om interoperabel, elektronisk opkrrevning af afgifter i Europa. 19 byeme, som forskellige byer og regioner er ved at udvikle. Den naturlige efterfolger for det nuvrerende Eurovignette-system er faktisk pa vej, nemlig et elektronisk system til opkrrevning af afgifter pA lastbiler. For at fremme dettc skal den relcvante frellesskabslovgivning rumme mulighed for elektronisk standardopkrrevning af afgifter. Det vii imidlertid krreve yderligere analyse af tekniske aspekter, harmonisering og administrative sp0rgsmAl. @vrige foranstaltninger 11. I mellemtiden vii Kommissionen opfordre medlemsstateme til at udvikle og gennemf0re harmoniserede, elektroniske systemer til afgiftsopkrrevning. Vejen frem prresenteres i en meddelelse om interoperabel, elektronisk opkrrevning af afgifter i Europa. PA grundlag af denne meddelelse tages disse systemers teknologiske og administrative interoperabilitet op til overvejelse, sA det bliver muligt at sikre uindskrrenket mobilitet pa tvrers af Frellesskabet. Med dette som udgangspunkt vii Kommissionen ogsa fremsrette et forslag om konvergens i den elektroniske opkrrevning af af gift er. Mulig kilometerafgift pA tunge godskeretejer Lastbiler medforer en rrekke omkostninger, som de i 0jeblikket ofte ikkc bctaler direkte for. Det drejer sig om skader pa veje, st0j og luftforurening, og for dem alle grelder, at omfanget varierer med k0ret0jets st0rrelse, vregt, motor og type. Ved at palregge en afgift pa grundlag af disse omkostninger pa korselstidspunktet og i forhold til k0ret0jstype giver man derfor vognmrendene et klart signal, og omkostningeme bliver betalt. Da vejtransport for det andet er et intemationalt erhverv, er det vigtigt at opkrreve afgiften for k0ret0jet pa kerselstidspunktet, sa territorialitetsprincippet overholdes. Medlemsstateme har en rrekke tekniske muligheder, bade elektroniske og ikke-elektroniske, nar det drejer sig om at opkrreve afgifter pa brug af vej. Der vii inden for de nreste to ar blive stillet krav om digitale, elektroniske takografer, som maier antal k0rte kilometer i nye k0ret0jer, og der er udviklet globale positioneringssystemer (for eksempel GPS) i k0ret0jer, som elektronisk kan male og registrere afstand, tid, sted, k0ret0jskategori og vejtype. Disse systemer bruges allerede til at styre vognparken. kilometer kan indtregteme. Afgiftsniveauet pr. Omkostningeme ved de mere avancerede computere i k0ret0jer Jigger l0seligt pa 500 ecu pr. k0ret0j, og erfaringer fra Sverige tyder pa, at administrationsomkostningeme ved et lignende system er ret lave og Jigger pa omkring 2,6% af indledningsvis baseres pa marginalomkostningeme ved infrastruktur pr. km og marginalomkostningeme ved trafikal overbelastning mellem byer. En unders0gelse, der for nylig blev udf0rt for Kommissionen, indeholder et l0seligt overslag over omkostningeme ved lastbiler for alle veje i forskellige medlemsstater. De anslaede marginalomkostninger for infrastruktur ligger pa fra 0,02 ecu pr. km i Spanien til 0,08 ecu i Tyskland, og overbelastningsomkostningeme ligger pa fra 0,02 ecu til 0,3 ecu, afhrengigt naturligvis af den trafikale overbelastning, og forskellene skyldes i det store og hele forskellige tidsvrerdier. Afgifterne skat belt klart vrere forskellige for forskellige k0ret0jskategorier, vejtyper og medlemsstater for at afspejle forskellene i omkostninger. Det vil imidlertid tjeme forvridningeme pa det nuvrerende, europreiske vejtransportmarked, hvis man opkrrevede afgifter pa et ensartet grundlag. For k0ret0jer, der ikke har ovennrevnte udstyr og kun foretager lejlighedsvise rejser, er det muligt at lave et system med en tidsbaseret eller rutespecifik (papir-)tilladelse. En sadan tilladelse kan eventuelt k0bes i forvejen og indeholde information om sted, k0ret0jstype og -kategori samt den tilladte afstand eller rejserute. Systemet skal imidlertid kun kunne anvendes for et begrrenset antal k0ret0jer, hovedsageligt fra lande, der endnu ikke anvender et elektronisk system. Man har ogsa unders0gt virkningerne af kilometerafgifter. En sadan afgift medf0rer en mere effektiv kapacitetsudnyttelse for lastbiler og en positiv nettovirkning pa statsbudgettet, sa indtregteme kan bruges til at nedsrette andre, mindre effektive skatter eller afgifter. 20 12. Europa-Kommissionen spiller ogsa en rolle i finansieringen af forsknings-, udviklings- og demonstrationsprojekter om vejprissretning. Samfundssp0rgsmal, f. eks. "brugeraccept", b0r gives en lwj prioritet, og der vil blive afsat ressourcer til dette formal under det femte forskningsrammeprogram. 13. Kommissionen st0tter fortsat udveksling af god praksis i forbindelse med opkrrevning af vejafgifter pa tvrers af Frellesskabet og ogsa demonstrationsprojekter om opkrrevning af vejafgifter i byer. Med henblik pa at lette gennemforelsen af disse systemer planlregger Kommissionen et samarbejde med tvrernationale grupper af myndigheder fra byer og regioner, der seri0st overvejer at indfore vejprissretning. Den varetager koordineringen af et sadant samarbejde, sa disse grupper far fuldt udbyttc af Kommissioncns forskning og tckniskc arbejde pa omradet, herunder de til dato indh0stcdc crfaringcr. 14. Et vigtigt skridt mod udvikling af afgiftssystemer er at skabe harmoniserede metoder til at bestemme vejinfrastrukturomkostninger. Som allerede nrevnt er det et omrade, hvor Kommissionen foler, at man med tidlige, frelles drnftelser kan na frem til frelles metoder, der muligvis kan anvendes over hele EU. for ind gar i af giftsberegningen 15. Endnu et initiativ, som Kommissionen st0tter, er analyse af, hvordan omkostninger ved transportbrug. Omkostningeme ved frerdselsulykker trafikulykker er et kompliceret omrade, bade teoretisk, empirisk og etisk. I en vis udstrrekning drekkes omkostningeme direkte af den enkelte eller gennem forsikringssystemet. Visse omkostninger er imidlertid stadig "eksteme" og bliver ikke drekket af transportbrugeme. Hvis priseme i lwjere grad afspejler ulykkesomkostningeme, tilskyndes infrastrukturforvaltere og transportbrugere til at forbedre sikkerheden og dermed nedbringe u]ykkesomkostningeme. Kommissionen foreslar, at der g0res en yderligere indsats for at unders0ge mulighederne for bedre at internaliserc ulykkcsomkostninger og -risici gcnncm forsikringsordningcr samt behovet for regeringsindgrcb pa dette omradc. Kommissioncn forcslar, at dcr ncdscettcs en ekspertgruppe med reprresentanter fra forsikringsbranchen, den akademiske verden og forbrugergrupper, som skal overveje dette sp0rgsmal og radgive om god praksis med hensyn til motork0ret0j sansvarsforsikring. 16. Forordning 1107 /70 om statsst0tte revideres i overensstemmelse med de i denne hvidbog skitserede afgiftsprincipper. De nye regler om statsst0tte bidrager til fair konkurrence. HANDL/NGSPLAN: • Meddelelse om interoperable, elektroniske systemer til afgiftsopkrrevning i Europa. • Forslag om konvergens og standarder inden for elektronisk af giftsopkrrevning. • Videreudvikling af et forslag til afgifter pa lastbiler og kommerciel personbefordring. • Nedsrettelse af grupper af myndigheder fra byer og regioner, der seri0st overvejer at ivrerksrette vcjpriss<Ctning. • Nedsrettelse af en radgivcndc gruppc, dcr kort hcggcr god praksis for motork0ret0jsansvarsforsikringsordninger og intemaliscring af risici for frerdselsulykker. • Revision af forordning 1107 /70 om statsst0tte til jernbaner, landeveje og sejlbare vandveje. 21 5(c) Jernbane 17. De st0rste problemer for jembanesektoren er behovet for effektiv udnyttelse af jembaneinfrastrukturen, frygten for intennodal konkurrenceforvridning isrer fra vejtransport og behovet for at finansiere nye investeringer. Hvis man opkrrever afgifter pa brug af jernbaneinfrastruktur ud fra marginalomkostningeme, sender man et klart prissignal til jernbaneselskabeme om de faktiske omkostninger ved hvcr rejse. Fremtidige afgiftssystemer skal vrere baseret pa marginalomkostningcr, og safrcmt dct er n0dvcndigt at udvidc afgi ftcrne for en ny infrastruktur, skal det ske pa en sadan mAde, at de forvrrenger disse prissignaler mindst muligt. 18. For at sikre, at de to vigtigste landtransportfonner star pa lige fod, fremsretter Kommissionen et forslag til direktiv om afgifter pa jembaneinfrastruktur, hvor afgifteme er baseret pA marginalomkostningeme ved infrastrukturen. Det vedtages i f0rste fase. I henhold til forslaget tillades afgifter baseret pa omkostningsinddrekning i tilfrelde, hvor infrastrukturen ellers ikke kan drives rentabelt. Disse af gift er ind fores pa en ikke-konkurrenceforvridende made, for eksempel ved at der opnas en h0j ere omkostningsinddrekning fra mindre prisf0lsomme personbefordringstjenester. Det tillades ogsa at differentiere afgifter, sa der kan tages hensyn til eksteme omkostninger, eftersom disse er lavere for jembanetransport end for visse andre transportfonner. 19. En mere effektiv l0sning krrever, at der opkrreves afgifter pa de eksteme marginalomkostninger. Som en del af anden fase og udfonnningen af afgifter pa eksteme indf0re st0jrelaterede virkninger unders0ger Kommissionen derfor muligheden af at milj0afgifter pa jembaner paral1clt med afgifter pA andrc transportfonners eksterne omkostninger. 20. Eftersp0rgslen efter bestemte ruter, linjer, sektioner og stationer varierer alt efter tidspunktet pA dagen, arten af trafik og mulighedeme for alternative ruter. Jembaneselskaber betaler derfor i princippet forskellige bel0b for forskellige ruter og tidspunkter for at afspejle kapacitetsknaphed og sikre en mere effektiv tildeling. Kommissionens forslag omfatter af gifter af denne art. 21. I tredje fase vii overvejes det, hvordan tildelingen af jembaneinfrastruktur kan ske mere effektivt. Der er imidlertid behov for mere forskning i dette sp0rgsmal, og derfor finansierer EU et projekt derom under Det Europreiske Frellesskabs fjerde rammeprogram for forskning, teknologisk udvikling og demonstration. HANDLJNGSPLAN: • Forslag til RAdets direktiv om afgiftcr pa jembaneinfrastruktur og tildeling af kapacitet. • Revision af forordning 1107/70 om statsst0tte til transport ad jembaner, landeveje og indre vandveje. 5( d) lndre vandveje 22. Kommissionen st0tter udvikling af mere gennemsigtige og ensartede afgiftsprincipper inden for alle transportformer. Ogsa for indre vandveje omfatter malene udvikling af frelles 22 standarder for afgiftsberegning og fidlcs mctodcr til rcgnskabcr og omkostningsbcrcgning for at bestemme infrastrukturomkostningcrnc. Marginalomkostningcrnc ved skibsfart pa flodcr og kanaler er meget lave, og transport er kun en af de mange mader, man brugcr de indrc vandveje, idet ~ndre brugsformal i vid udstrrekning vedrnrer vandforvaltning og -forsyning, og det b0r afspejles i enhver beregning af afgifter pa indre vandveje. Endvidere er bade de finansielle og milj0mressige omkostninger ved transport ad indre vandveje blandt de laveste af alle transportformer. 23. I betragtning af at omkostningsniveauet er lavt, og at der ikke er dokumentation for, at de greldende afgiftspolitikker skaber nogen konkurrenceforvridning af betydning, er Kommissionen af den opfattelse, at udvalget b0r overveje en reform af afgifteme for besejling af floder og kanaler og fremsrette forslag herom i den tredjc fasc. IIANDL/NGSPLAN: • Revision af forordning I I 07 /70 om statsst0ttc. 5( e) Luftfart Lufttrafiktjenester (ATS) 24. De nugreldende afgifter pa lufttrafik omfatter hovedsageligt sakaldte en route-afgifter, der opkrreves i forhold til flyets vregt og flyveafstanden; nar der opkrreves afgifter pa terminalomradekontrol, er afstandsfaktoren ikke medregnet. De bruges til at inddrekke de samlede og ikke blot variable omkostninger og tager ikke i fuldt omfang hensyn til milj0- og overbelastningsomkostninger. Princippeme for ATS-afgifter fastlregges af intemationale organisationer som ICAO og Eurocontrol. lnden for rammeme af sidstnrevnte har 27 europreiske stater (herunder samtlige EU-medlemsstater undtagen Finland) indgaet en multilateral aftale om en frelles politik for bcrcgning af afgi fter samt omkostningsgrundlaget for og opkrrevningen af disse afgi flcr. Eurocontrol opkncvcr si\lcdcs indtcegtcrnc vcd at bruge en sakaldt "enhedssats", der beregnes vcd at dividcre de sarnlede A TS-omkostninger med trafikmrengden. 25. I betragtning af at de nuvrerende afgifter er prreget af en relativt lwj grad af harmonisering og differentiering, og eftersom de greldende afgiftsmekanismer afspejler de faktiske infrastrukturomkostninger og delvist omkostningeme ved trafikal overbelastning, er der ikke behov for umiddelbar aktion fra Kommissionens side pa dette omrade. For at udvikle mere effektive afgifter baseret pa princippeme om, at brugeren og forureneren betaler, udvides af giftsstruktureme, sa de ogsa afspej ler: • motor/brrendstoftype (for at afspejle emissioner og st0jomkostninger, der varierer med motorst0rrelsen) og • rejsetid (da myldretideme 0ger sektorens driftsomkostninger). 26. Hvis afgifteme afspcjler dissc omkostningcr, sa luftrumsbrugcrc bctalcr for de tjcncstcr. de bruger, og de omkostninger, de forarsagcr og ikkc mere end <let, sa kan dissc hrugcrc reagere ved at rendre rutcr, tidspunktcr, fly, brcendstof, motorcr og sa vidcrc. 27. Udvalget opfordres til at overveje muligheden af i h0jere grad at omkostningsrelatere afgifteme, sa de navnlig afspejler emissionsomkostningeme ved lufttransport. Nar afgifteme afspejler infrastrukturomkostninger, eksteme omkostninger og overbelastningsomkostninger, 23 opnar lufttrafiktjenester formentlig fuld omkostningsinddrekning, hvilket yderligere fremmer den igangvrerende privatisering. 28. Kommissionens aktuelle holdning til beskatning af flybrrendstof er, at en sadan beskatning kan indf0res, nar de retlige, intemationale forhold giver Frellesskabet mulighed for at opkrreve en sadan afgift fra alle transportselskaber, ogsa fra tredjelande. Denne politik blev vedtaget efter en gennemgang af og efterfolgende rapport om den eksisterende, obligatoriske fritagelse. Med henblik pa at skaffe flere oplysninger om virkningerne af denne politik og som svar pa en foresp0rgsel fra Radct har Kommissioncn ivrerksat en omfattcndc undcrs0gelsc af virkningerne af en sadan beskatning. Rcsultatcrnc forcliggcr i cfterarct 1998. Denne unders0gelse vii blive brugt som grundlag for vidcrc dmftclscr i Radel for Den Europ,ciskc Union og Europa-Parlamenlet i forbindclsc med Kommissioncns forslag til beskatning af energiprodukter. HANDLINGSPLAN: • Meddelelse om lufttransport og milj0. • Opfolgning flybrrendstof. pa unders0gelsen af beskatning af • Analyse af mulighedeme for at knytte A TC-afgifter til forureningsniveau frem for at udvikle en srerlig ordning. • Grnnbog om lufttrafikstyring. finansiering af infrastruktur til Lufihavne 29. For at forbedre udnyttelsen af lufthavne og mindske muligheden for at opkrreve for h. 0je afgifter foreslar Kommissionen i sit forslag til Radets direktiv om lufthavnsafgifter, at ::nan anvender princippet om omkostningsrelaterede afgifter. Det betyder, at lufthavnsafgifteme baseres pa prisen for de faciliteter, lufthavnen stiller til radighed, og de tjenester, den yder, idet der gives mulighed for rimelig kapitalforrentning, passende afskrivning af aktiver og effektiv kapacitetsstyring. Udkastet til direktiv indeholder ogsa et forslag om at udvikle gennemsigtige lufthavnsregnskaber ved at indfore obligatoriske h0ringsprocedurer. Safremt forslaget vedtages, giver det endvidere mulighed for afgifter pa trafikal overbelastning (myldretid/ikke myldretid), mulighed for at differentiere lufthavnsafgifter i forhold til milj0 (f. eks. st0j), og endelig indeholder det bestemmelser om overvagning af lufthavnseffektivitet. forudsretter, at man overvejer at 30. Det og afgangstidspunkter (slots). Kommissionen agter derfor at revidere den greldende forordning om tildeling af ankomst- og afgangstidspunktcr. Pa lrengere sigt er en yderligere justering i forhold til de i denne hvidbog fastlagte, gcnercllc afgiftsprincipper 0nskelig. tildelingen af ankomst- forbedre 24 HANDLINGSPLAN: • Vedtagelse af Radets direktiv om lufthavnsafgifter. • Meridelelse om lufttransport og milj0. • Meddelelse om lufttransportmarkedet. • Meddelelse om lufthavnskapacitct og lufthavnsomkostningcrncs udvikling trafikal (herunder politiskc mulighcdcr afhj~lpc for at i EU overbelastning). 5(f) S0transport Skibsfart 31. Skibsfart har relativt lave infrastrukturomkostninger og eksteme omkostninger, slrnnt der sker betydelige udledninger af svovldioxid og nitrogenoxider, hvilket giver anledning til bekymring. I f0rstc fasc h0r man dcrfor under forhercdclscrnc overvcjc emissioncr fra skibsfarten i forhindclsc med de igangv,crcndc, intcrnationalc drnflclscr om dcttc sporgs1m11. Som det er nu, giver frellesskabslovgivningcn obligatorisk afgi flsfritagdse for bncndstoC der bruges for brrendstofkvalitet, og Kommissionen overvejer mulighedeme for at opkrreve milj0afgifter pa brrendstof i forhold til emissioner. Alternativt kan man indfore sejll0bsafgifter, der kan differentieres pa samme grundlag. Men ogsa her ska] alle disse rendringer vrere i overensstemmelse med intemationale aftaler pa omradet. Dr0ftelseme om at tilpasse standarder og afgifter skal derfor ogsa ske i intemationale fora sasom MARPOL. indfore minimumsstandarder fase overvejer man at I anden i skibe. Havne og skibsfartsinfrastruktur 32. Som det er anfort i Kommissionens gr0nbog om havne og skibsfartsinfrastruktur, sigter Frellesskabets havnepolitik mod at skabe rimelige konkurrencevilkar pa tvrers af havne i EU samtidig med, at udnyttelsen af havnesektorcn som helhed bliver sa effektiv som muligt. Frelles bestemmelser for havneafgiftcr kan vc£rc ct vigtigt hidrag til at opfyldc dcttc mil. Pa linje med de generellc princippcr i dcnnc hvidbog mcncr Kommissioncn dcrfor, at havnebrugere skal drekke de omkostningcr, de forarsagcr. lmidlcrtid crkcndcr Kommissioncn. at afgifter baseret pa marginalomkostningcr ikkc altid er tilstnckkcligc til fuldt ud at indda:kke infrastrukturomkostninger fra brugcrnc. H0jcrc afgi fter ti llades dcrfor, forudsat at de er ikke forvridende. Frelles bestemmelser pa dette omrade forudsretter derfor omkostningsrelaterede afgifter, der mindst svarer til marginalomkostningeme. 33. Debatten om gr0nbogen har vist bred enighed om, at der er behov for st0rre gennemsigtighed i havnefinansieringen. Derfor er der som det forste skridt brug for en oversigt over, hvordan Frellesskabets st0rste havne er finansieret, sa man kan se, hvordan offentlige og private finansieringskilder er brugt. Kommissionen tager de 110dvendige skridt for at fa udfrerdiget en sadan oversigt, der ogsa indeholder eventuelle 110dvendige rendringer i krav til bogforing og rapportering. Der er ogsa vist betydelig interesse for yderligere afklaring af, i hvilken grad traktatens regler om statsst0tte pavirker investeringsbeslutninger i havnesektoren. Denne mulighed forfolges parallelt med, at oversigten udarbejdes. Begge dele 25 behandles i nrer kontakt med organisationer, der er reprresentative for havnesektoren, idet dette trette samarbejde kan bidrage afgerende til den hurtigst mulige gennemf0relse. 34. Af ru-sager, der forklares nrennere nedenfor, er regler om statsst0tte ikke hele l0sningen pa sektorens problemer, eftersom de i kraft af deres natur kun grelder betalinger, som begunstiger bestemte virksomheder, og ik. ke tilvejebringelsen af offentlig infrastruktur, som alle har lige adgang til. Derfor er det ogsa n0dvendigt at fortsrette arbejdet med en ramme for havneafgifter som en del af den overordnede model for koordinering af investeringer i infrastruktur (se afsnit S(h)). Tilvejebringelse af skibsfartsinfrastruktur uden for havnen behandles ogsa i den forbindelse. HANDLINGSPLAN: • Oversigt over havnefinansiering og opstilling af gennemsigtige regnskabsmetoder. • Evaluering af behovet for yderligere atklaring af retningslinjeme for statsst0tte i havnesektoren. • Udvikling af ram me for havncaf gi fter. 5(g) Transportrelateret afgiftspolitik 35. Indf0relsen af bestemmelser for infrastrukturafgifter skal naturligvis stemme overens med de eksisterende EU-bestemmelser for moms og punktafgifter pa brrendstof. 36. Moms er underlagt bestemmelseme i det sjette direktiv om omsretningsafgifter (77/388/E0F), der grelder i hele EU. Momsen er udformet som en generel forbrugsafgift med det formal at 0ge indtregteme, og den er derfor ik. ke et hensigtsmressigt eller specielt effektivt instrument, hvis man forf0lger ik. ke-afgiftsmressige mal sasom milj0beskyttelse eller transportpolitik. Imidlertid er der betydelige forskelle i den made, forskellige medlemsstater beskatter personbefordring pa, og der er ogsa betydelige forskelle i den made, de beskatter de forskellige transportfonner. I nogle tilfrelde skaber forskellige momsregler forvridningcr mellem konkurrerende transportformer. 37. Kommissionen har erkendt dcttc problem og derfor ivcerksat en unders0gelsc af momssystemet og dets virkninger pa konkurrencen inden for personbefordring. Senere i ar udsender Kommissionen et formelt h0ringsoplreg med forslag til rendringer. Disse forslag sikrer, at transportvirksomheder med hjemsted i EU ikke stilles darligere end virksomheder med hjemsted uden for EU og sa vidt muligt ogsa, at forskellige transportformer ikke stilles dru-ligere end de konkurrerende former. Forslag til rendringer som f0lge af h0ringsproceduren forberedes og overvejes i lyset af udviklingen af det fremtidige frelles momssystem. Endvidere er momsen ik. ke en hindring for offentlige transporttjenester. Dette forhold skal naturligvis fuldt ud respekteres, nar der udarbejdes og gradvist indf0res EU-regler og - retningslinjer for beskatning af transport, og nar den foreslaede transportafgiftsmodel indf0res, saledes at der skabes et helt igennem afbalanceret prissretningssystem for alle transportformer. 38. Den eksisterende frellesskabslovgivning fastlregger minimumstakster for punktafgifter pa motorbrrendstoffer. Medlemsstatemc kan frit fastsrette takster over disse minimumssatser, og 26 de fleste ger det. Den 12. marts 1997 vedtog Kommissionen et forslag til RMets direktiv om omstrukturering af EU-bestemmelseme for beskatning af energiprodukter (KOM (97)30). Formalet med det nye forslag er i store trrek at udvide det eksisterende EU-system til at omfatte andre konkurrerende brrendstoffer end mineralsk olie. I det nye forslag ajourf0res Frellesskabets minimumsniveau for beskatning af blandt andet motorbrrendstoffer ( der blev vedtaget i 1992 og derfor i mange tilfrelde ligger betydeligt under de takster, medlemsstateme anvender). De foreslaede stigninger i minimumstaksteme fordeles over en periode pa fire ar. Det foreslas, at minimumsniveauet for afgifter pa blyfri benzin i f0rste fase srettes op med 45%. Der foreslas en tilsvarende stigning pa 27% for diesel. I dag anvender de fleste medlemsstater afgifter, der Jigger langt over EU's minimumstakster. Derfor vii forslagets virkning pa de fleste nationale afgiftshel0b vrere bcgrrenset. De nyc hcstemmclscr giver medlemsstateme st0rre frihed til at differenticre punktafgiflcr over minimumstaksternc. De giver ogsa under srerlige betingelser medlemsstater, der indforer nye, direkte instrumenter til vejprissretning, mulighed for at srenke deres beskatningsniveau for motorbrrendstoffer, selv om det f0rer til et beskatningsniveau, der er lavere end det, der er indeholdt i det nye direktiv. Safremt dette forslag fra Kommissionen vedtages, vii det forbedre situationen, for sa vidt angar forskelle i afgifter pa dieselolie. 39. Kommissionen har gennemf0rt en st0rre unders0gelse af den aktuelle beskatning af resultateme fra denne k0ret0jer i Den Europreiske Union og har med udgangspunkt unders0gelse til hensigt at behandle problemet i l0bet af 1999. S(h) Effektiv tilvejebringelse af infrastruktur 40. For at sikre effektive infrastrukturinvesteringer krreves der i beslutningsfasen meget rwjagtige cost-benefitanalyser, som tager hensyn til alle omkostninger, herunder ogsa i kapitalomkostninger. Der opkrreves derefter afgifter pa nyanlagt til overensstemmelse med marginalomkostningeme, medmindre der er brug for h0jere afgi fter for at fa inddrekket kapitalomkostningeme ved anlreg af infrastrukturen. Denne bestemmelse giver fonncntlig mulighed for den h0jere grad af privat finansiering af infrastruktur eller endog offentlig finansiering, der er rwdvendig for at fa et afkast. infrastruktur i forhold princippet beregning afgifter om af 41. En ukoordineret vurdering af potentielle investeringer kan fore til store forvridninger. Hvis man for eksempel ikke medtager visse fordele for borgere uden for EU, kan det fore til en undervurdering af de samlede fordele ved levedygtige projekter og til, at der sker en underforsyning af de transeuropreiske nets (TEN) transportinfrastruktur. Det er et af argumenteme for TEN's budgetpost og for indgreb pa EU-plan. Omvendt opstar der sandsynligvis en overforsyning af infrastruktur, hvis medlemsstateme ikke inkluderer omkostningeme ved nye infrastrukturprojekter for andre medlemsstater. Disse omkostninger kan vrere en folge af, at man gar fra eksisterende faciliteter over til det nye projekt, hvilket isrer vii ske, hvis priserne for det nye anlreg er lave. Det grelder navnlig for intemationalt konkurrerende transporttenninalcr, isrer havne og kombincrcdc transportterminaler. 42. Statsst0ttereglcr finder anvcndclsc pa invcslcringcr i infraslruklur, og dcrmcd fjcrncs forvridninger, hvor offentlig finansicring favoriscrcr vissc virksomheder eller fremstilling af visse varer. For eksempel grelder regleme om statsst0tte 14, hvor offentlig finansiering bruges til at skaffe infrastruktur til en bestemt transportvirksomhed og saledes give den pagreldende 14 Retningslinjer for statsst0tte til luftfart, EFT C 350, 10. 12. 94, s. 5, afsnit 12 (2) 27 en urimelig fordel i forhold til konkurrenteme. Pa samme made har man i de seneste a. r i stigende grad inddraget privat kapital og/el1er styring i infrastrukturprojekter. I disse tilfrelde har holdningen vreret den, at det er en potenticl fordel for den involverede virksomhed, hvis den godtg0relse, staten yder, er st0rrc end n0dvcndigt for at na det 0nskedc mAI. Med et abent udbud kan man sikre, at godtg0relsen ikke er st0rre end n0dvendigt 15• Sa lrenge der ikke finder et sadant udbud sted, ma man sikre sig ved, at Kommissionen foretager en srerligt omhyggelig gennemgang af de finansie11e aftaler. 43. Na. r transportinfrastruktur pa den anden side direkte finansieres og styres af off entlige myndigheder og er aben for alle faktiske og potentielle brugere pa lige fod og i overensstemmelse med greldende frellesskabslovgivning, ma ingen enkelt virksomhed eller produktion begunstiges i forhold til andre pa en made, der forvrider konkurrencevilka. rene og pavirker samhandlen mellem medlemsstateme i henhold til artikel 92, stk. 1 EF. Af den grund har man transportinfrastruktur som en generel foranstaltning i den 0konomiske politik, der normalt ikke er omfattet af statsst0tteregleme. traditionelt opfattet investeringer i 44. Regleme om statsst0tte spiller imidlertid en stadigt stigende rolle i takt med, at medlemsstateme i h0jere grad vender sig mod private virksomheder for at fa udviklet og styret transportinfrastrukturen. Det er derfor n0dvendigt med en bred definition i tilfrelde, hvor offentlig finansiering af infrastruktur begunstiger bestemte virksomheder pa en made, der forvrider konkurrencevilka. rene og pavirker samhandlen mellem medlemsstateme. Kommissionen har til hensigt at afklare og ajourfore sin holdning til statsst0tte til infrastruktur for landtransport ved at revidere forordning 1107 /70 og dermed gennemfore traktatens artikel 77. Den vii ogsA vurdere, hvorvidt der er behov for yderligere afldaring af retningslinjeme for statsst0tte, isrer i forbindelse med havne og andre terminaler. Men der er brug for andre midler til at sikre, at offentlige investeringer - isrer store - ikke forer til ineffektiv overkapacitet og frivillig unfair konkurrence med andre. Kommissionen mener, at et investeringssamordning pa EU-plan, eventuelt baseret pa artikel 129 C, stk. 216, i forste omgang kan bidrage vresentligt til at fa opfyldt det mal. Hvorvidt der er behov for flere foranstaltninger af bindende karaktcr i forbindclse med invcsteringssamordning, vii blivc vurderet i lyset af resultateme heraf. initiativ til 45. Initiativet til frivillig investeringssamordning skal bygges op omkring to elementer: dels en vis konvergens i, hvordan cost-benefitanalysen for samfundet udarbejdes, saledes at samordningen bygger pA et palideligt grundlag, dels procedurer for samordningen. Eftersom det stort set er samme type cost-benefitanalyse, der bruges til dette formal som til at identificere de transeuropreiske fordele ved TEN-projekteme, skal arbejdet med metoder ske i af ti I sammenhreng med transportretningslinjeme for TEN, hvor sp0rgsmalet om transeuropreiske fordele behandles. forberedelserne unders0gelse kommende den 15 Jvf. KOM(97) 453 cndclig udg. , afsnit 2. 2 16 Medlemsstateme samordner indbyrdes og i kontakt med Kommissionen den nationale politik, som kan ia vresentlig indflydelse pl gennemf0relsen af malene i artikel 129 B. Kommissionen tager i snrevert samarbejde med medlemsstateme ethvert hensigtsmressigt initiativ for at fremme denne samordning. 28 HANDLINGSPLAN: • Initiativ om frivillig investeringssamordning (artikel 129 C, stk. 2. ) • Vurdering af behovet for at afk1arc rctnings1injeme for statsst0tte, navn1ig vcdr0rcndc havnc og andrc tcrminalcr. • Revision af forordning I I 07170 om statsst0tte ti I transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje. 29 Resume: EU-reg/er ( og -aktioner •) om infrastrukturafgifter i transportsektoren F0rste (nuvrerende) fase (1998-2000): definition og fastlreggelse af en detaljeret af giftsmodel. Anden fase (2001-2004): konsolidering af et ensartet grundlag for beregning af afgifter pa veje, jembaner, lufthavne og havne. Ekspertudvalg et • fase plus til for f0rste Sikre effektiv udnyttelse af udvalget af Som regeringseksperter vedrnrende af gifter pa gennemgang af metoder brugen af transportinfrastrukturen, der bistar afgiftsberegning. Kommissionen med at udvikle metodcr til beregning af marginalomkostningcr vcd transport, af transportregnskaber pa medlemsstatsplan, udvikle bogf0ringsmetoder sikre omkostningsinddrekning terminaler, radgivning om behov for statistikker og forskning samt prioriteter. udvikling fremme til at for baseres af harmoniserede, Fremme elektroniske for systemer opkrrevning af afgifter (f. eks. EFC-systemer). Afgiflsgramsen srettes op til de gennemsnitlige og de eksteme omkostninger. (Systemet pa ved marginalomkostningeme infrastrukturen og de eksteme omkostninger). • Videreudvikling af mulige og systemer, konvergensforslag tit elektronisk opkr~vning af afgifter pa lastbiler. pa gruppe • Opf0lgning radgivende ansvarsforsikring. standarder den om • Unders0gelse af mulighedeme for reduktioner i transportrelaterede og and. re afgifter. • Unders0gelse af eventuelle st0jaf gifter. Veje Fremme af vejprissretning. Specifikt tillades afgiftsdifferentiering for kommerciel transport forbundne (f. eks. k0ret0jstype og dermed til marginalomkostninger), men begrrenset infrastrukturomkostninger. gennemsnitlige Meddelelse om interoperable, elektroniske systemer for opkrrevning af af gifter i Europa. • Nedsrettelse af en radgivende gruppe til at om for afdrekke ansvarsforsikringsordninger motork0ret0jer. praksis god • F&U i forbindelsc med vcjprissa. :tning i byeme. • Demonstrationsprojekter, vejprissretning i byeme. • • Jembaner lndre vandveje Fremme af indf0relse af kilometerafgifter pl lastbiler. til Radets af gifter direktiv om Forslag pa afstandsrelaterede valgfrie marginalomkostninger, ekstraafgifter pa personbefordringstjenester (maks. gennemsnitlige omkostninger) og kompensationsbetaling til konkurrerende transportformcrs ud,ckkedc, eksteme omkostninger. niveau: Tredje fase: afslutning af overgangen. Alle transportformer underkastes samme af giftsprinciooer. Drift Omkostningsrelaterede afgifter obligatoriske for erhvervsvirksomheder. • Ajourf0ring og forslag til udvidelse af afgifter i forhold til marginalomk. for personbefordring med jembanc, der til omk. drekker infrastrukturcn og ckstcrnc virkningcr. Dircktiv om afgiftcr pa der infrastrukturen, drekker infrastrukturomkostnin ger eksteme og virkninger. 30 Tredje fase: afslutning af overgangen. Aile transportformer underkastes samme afgiftsprinciooer. Ajourf0ring Anden fase: konsolidering af et ensartet grundlag for beregning af af gifter pa veje, jembaner, lufthavne og havne. Afgiftsdirektiv, der abner mulighed for afgifter pa infrastrukturomkostninger virkninger og ( sk0nt ogsa dcr kompenscres for eksterne virkninger gennem lufthavnsafgifter) eksterne F0rste (nuvrerende) fase (1998-2001): definition og fastlreggelse af en detaljeret afgiftsmodel. Lufttrafik tjenester Nuvrerende (stort afgifter omkostningsbaserede og brugsrelaterede. • Meddelelse om lufttransport og milj0. er set) • Meddelelse om lufttransportmarkcdct. • Opf0lgning beskatning pa unders0gelsen om flybrrendstof. af • Analyse af mulighedeme for at knytte en route-afgifter til forureningsniveau i stedet for at udvikle et srerligt system med det formal. • Gr0nbog om finansiering af infrastruktur til lufttrafikstyring. Lufthavne Direktiv om omkostningsrelaterede afgifter pa infrastruktur. • Vedtagelse af Radets direktiv om lufthavnsaf gi fter. • Meddelelse om lufttransport og milj0. • Meddelelse om lufttransportmarkedet. Obligatorisk opkrrevning af af gifter pa eksteme ( f. eks. omkostninger svenskc landingsafgifter). Ajourf0ring • Meddelelse om lufthavnskapacitet og udviklingen i lufthavnsomkostninger i EU at (herunder politiske muligheder afhjrelpe trafikal overbelastning). for Skibsfart • Unders0gelse af mulighedeme reducere brrendstof emission er. for at • Forbedring intemationale standarder. af Ajourf0ring • EU-instrument gennemf0relse standarder. til af og Havne skibsfarts infrastruktur • Oversigt over offentlig finansiering og afgiftspraksis i havne. om idct Direktiv omkostningsrelaterede infrastrukturafgifter, marginalomkostningcrne srettes i forhold til bade infrastrukturomkostninger og eksterne omkostninger. • Gennemf0relse af direktiv om afgifter pa ha vncin frastruktur. Ajourf0ring 31 Statsst0tte ajourf0ring af rcglcr om Afklaring og statsst0tte, der giver mulighed for samordning i hcnhold af landtransport til artikcl 77. Fritagelser for blandt andet konkurrcrcndc transportformers udrekkede omkostninger. • forordning 1107 /70, af JEndring retningslinjer for statsst0tte. • Initiativ til investeringer. frivillig samordning af • Vurdering af behovet for at afklare retningslinjer for statsst0tte. Energibeskatn ing/moms • b0r ikke Beskatning forvride transportbeslutninger eller hindre udvikling af effektive transportafgifter. Vedtagelse af forslag til energibeskatning. af, Overvejelse strukturen skal udvides til allc transportformcr. om Ajourforing • Udformning af for retningslinjer statsst0tte til havne og lufthavne. Videre harmonisering. Videre harmonisering • Debatoplreg, eventuelt fulgt af forslag til direktiv om moms pa transportomradet. 6 SAMFUNDS0KONOMISK EV ALUERING AF STRATEGIEN 6(a) Generelle okonomiske virkninger 1. En EU-model for transportafgifter baseret pa effektive afgiftsniveauer giver formentlig betydelige nettofordele for hele samfundet. Den f0rer direkte til forbedret teknologisk, operationel og organisatorisk effektivitet, skaber en mindre, men 0nskvrerdig rendring i modalbalancen og en mindre nedbringelse af stigningen i eftersp0rgslen efter mobilitet. 17 Kommissionen har gennemf0rt mange unders0gelser af, hvordan sadanne afgiftssystemer indvirker pl 0konomi, industri, forbrugere samt pa samlwrighed og randregioner18 • De grundlreggende konklusioner af disse analyser er, at effektive afgiftsbestemmelser normalt giver fordele pl alle disse omrader, forudsat at indtregteme anvendes effektivt. 2. Set ud fra en generel, 0konomisk synsvinkel forventes politikken pa langt sigt kun at have ringe eller ingen direkte indflydelse pd vreksten i BNP, men den giver mulighed for sekundrere fordele, nar indtregteme genanvendes. Da frelles afgiftsregler endvidere nedbringer en potentielt skadelig skatte- og afgiftsforskel, bliver det lettere at omlregge disse systemer for at mindske forvridende skatter og afgifter. Et nyt afgiftssystem kan - til dels athrengigt af medf0lgende skattereformer ~ virke beskreftigclsesfremmende, nar noglc indtregter omfordeles som lavere skatter pa arbejdskraft. Ved at ga fra skatter ti l af gi fler kan man endelig fa et klarere grundlag for transportindtregter, hvilket giver bedre betingelser for at lade private investere i og drive infrastruktur. 17 ECMT, 1998. 18 Jvf. for eksempel analyscn i grnnbogcn om fbir og cffcktiv priss. ctning (navnlig kapitcl 8) og analyscn i det forklarcnde memorandum til Kommissioncns forslag til rendring af Eurovigncttc-dircktivct (93/89/EF). 32 3. Nrermere bestemt giver intemalisering af milj0omkostninger st0rre effektivitet set fra en milj0mressig synsvinkel: nru- afgifter afspejler marginalomkostningeme ved emissioner, falder emissionsniveauet til det punkt, hvor omkostningeme ved yderligere nedsrettelse svarer til marginalfordelene. Hvis man desuden indforer mere direkte og afstandsrelaterede afgifter, er det mere sandsynligt, at hver enkelt tur vurderes i forhold til de omkostninger og fordele, der er specielt knyttet til den. Eftersom der tages hensyn til alle omkostninger, giver hver tur en nettofordel. Sa set med samfundets 0jne vii velfrerd, og ikke antallet af ture, blive maksimeret. finansielle fortjeneste 4. Set fra en finansiel synsvinkcl f0rcr en mere effcktiv udnyttclsc ar transportsystcmct til ct mindre behov for statslige udgifter til infrastruktur, sundhcdspleje og miljo (selv om den direkte skatter/afgifter). Nettovirkningen for erhvervslivet bliver positiv, eftersom den direkte virkning af h0jere transportafgifter udlignes af lavere omkostninger ved trafikal overbelastning og ulykker og af de skatte-/afgiftsnedsrettelser, regeringeme eventuelt foretager. Der kan ske en vis indskrrenkning i transportintensive erhverv, men den er ubetydelig, eftersom den generelle prisstigning i transportsektoren bliver beskeden, og virksomhedeme forst tilpasser logistik ~g drift 19. set omfordeles via lavere ideelt indeholder en beregning af, hvordan det pavirker de 5. For hver transportform svinger de relative prisrendringer fra land til land afhrengigt af omkostningsstruktureme og de oprindelige skatte- og afgiftsstrukturer. En svensk unders0gelse20 forskellige transportformer at intemalisere de marginale socialomkostninger ved ulykkes-, milj0- og infrastrukturomkostninger under forudsretning af, at eksisterende transportafgifter gradvist afvikles. (Om end der i unders0gelsen ikke tages hensyn til omkostninger ved trafikal ovcrbelastning og st0j, hvilkct er va:sentligt). Unders0gelsen viste, at nar de pagceldcndc marginalomkostningcr intcrnaliscrcs og udligncs gcnncm skattl. 'nl. ·dstt·ttdsl'r. faldl. ·r afgi fkrnc pa benzin, biler og fragtskibe, mens de stigcr pa andrc transportfonncr. Konklusion~n pa forbedring af skibsfartens unders0gelsen er, konkurrencestilling. I unders0gelsen anfores det ogsa, at de endelige transportpriser pavirkes mindre end afgifteme, eftersom virksomhedeme reagerer pa de nye afgifter ved at rendre transportm0nstre og vognpark - altsa ved at nedsrette deres omkostninger i stedet for at vrelte omkostningeme over pa forbrugeme. at den vigtigste folge bliver en indvirkningeme af de mere oplagte og sandsynlige rendringer 6. For at forsta i transportafgifteme har Kommissionen foretaget en del analysearbejde gennem en rrekke unders0gelser og forskningsprojekter. TRENEN-projektet har til formal at analysere effektive afgiftssystemer i fire byomrader (Amsterdam, Bruxelles, Dublin og London) og to omrader mellem byer (Belgien og Irland). Gennem EUNET-projektet unders0ges, hvordan forskellige afgiftspolitikker virker i London og dct syd0stligc England, Helsingfors, Napoli og Baskerlandct. Oct ovcron. tncdc rcsultat ar dissc unders0gclser er, at ncttovclfccrden for forbrugeme i allc fire bycr og de to undcrs0gtc rcgioncr forhcdrcs, nar dcr gcnncmf0res en effektiv afgiftsberegning. Oct skyldcs, at fordclcnc ved at ncdbringc trafikal overbclastning og forurening sammen med skattegodtg0relsen opvejer "tabet" som folge af prisstigningen pa visse transporttjenester. 19 ECMT, 1998. 20 Per Kageson, 1998. 33 7. I byunders0gelserne kunne man konstatere, at prisrendringerne medf0rte positive, teknologiske forbedringer, trafikmrengden i byerne i myldretiden faldt mellem 19% og 33%, og omkostningeme ved eksteme virkninger fa]dt me11em 13% og 35%. I omrader mellem byer faldt brugen af privatbiler, og brugen af offent1ige transportmid1er steg i London og Syd0stengland samt i Baskerlandet. Anta1let af trafiku1ykker faldt med 20%, og den gennemsnitlige tid, der blev tilbragt i en bil i myldretiden, fa]dt 16%. EUNET- og TRENEN unders0gelseme viser, at man ved at indf0re en afgiftspolitik pa EU-plan, hvor man beregner afgifter i forhold ti1 de marginale socialomkostningcr, kan opna samlcdc vclfrerdsfordclc i st0rrelsesordencn mindst 30-80 mia. ccu ~rligt. 8. I endnu en unders0gelse fra Kommissionen ser man pa indf0relse af en af de f0rste mulige foranstaltninger og prioriteter, nemlig en vejfragtafgift i hele Europa. I unders0gelsen opstilles modeller for indf0relse af ton/kilometer-afgifter pa lastbiler i hele Den Europreiske Union21 • lf01ge modellen skal afgifterne indf0res gradvist for at afspejle de gennemsnitlige, eksterne omkostninger for vejgods, eksklusive trafikal overbelastning, og indtregterne fra afgiften tilbagef0res til 0konomien i form af skattelettelser pa arbejdskraft. N0gleresultateme af unders0gelsen afspejler virkningen af afgiften pa et grundscenario for 2010: • BNP stiger 0,3%, industriproduktionen 0,21 % • Beskreftigelsen stiger 0,5% • Vejgodstrafikken falder 6,6% 9. Ved at f0re indtregteme fra afgiften tilbage ti] 0konomien som skatte1ette1ser pa arbejdskraft bliver produktion, beskreftigelse og 0konomisk vrekst stimuleret, hvilket opvejer de h0jere vejtransportomkostninger. 6(b) Fordelingsmtessige virkninger 10. Formalet med rendringer i transportafgifteme er at forbedre transportsektorens effektivitet. Hvis det flr en u0nsket, fordelingsmressig virkning, skal der fores en politik, som kan kompensere herfor. Imidlertid er "transportforbrug" normalt progressivt, hvilket vii sige, at mere velhavende husholdninger bruger en st0rre del af deres indtregt pa transport. Som f0lge heraf kan forh0jede transportafgifter muligvis have en progressiv i stedet for en degressiv virkning22. Den endelige, fordelingsmressige virkning afhrenger imidlertid meget af, hvilke sektorer eller transporttyper der oplever 0gede omkostninger og af, hvi1ken s]ags i ovennrevnte kompensationspakke medlemsstaten tilbyder. Ende]ig tyder resultateme unders0gelse af f0lgeme af en afgift pa vejgods pa, at dette afgiftssystem far positive folger for alle for alle samfunds0konomiske grupper. ree11e, disponible personindkomst stiger indkomstgrupper. Den 6(c) Samhorighed og randregioner 11. Man unders0ger ogsa f0lgeme af rendrede transportpriser for randomrademe eller mindre trafikal udviklede omr!der. Disse afgifter differentieres, sa regioner med mindre 21 Barker, T. og Kohler, J. EU defineres som de 12 lande, der var medlem af EU i 1995, med undtagelse af Gra:kenland. 22 (Afha:nger delvist af den type stigning, man vcelger), R. Iten et al. 1998. 34 overbelastning og forurening pavirkes mindre. I landdistrikter eller regioner i periferien, hvor der kun er ringe infrastruktur og trafikal overbelastning, er afgifter, der afspejler disse omkostninger, lave, sa der er derfor ingen grund til at tro, at randomrader og mindre udviklede indfores et afgiftssystem baseret pa omrader oplever negative fremhreves ovenfor, medforer systemet marginalomkostninger. Som det endvidere sandsynligvis betydelige generelle fordele, der ogsa tilfalder 0konomisk mindre udviklede. regioner. f0lger, hvis der 12. I de tilfrelde, hvor der er en vis bekymring for, at h0jere transportbrugerafgifter bremser den 0konomiske udvikling i randregioner eller 0konomisk mindre veludviklede regioner, kan der vrere grund til at foretage en fleksibel og meget gradvis gennemforelse af prisreformer, forudsat at det ikke f0rer til konkurrenceforvridning. Det kan navnlig vrere tilfreldet, hvor visse faciliteter er den eneste forbindelse til resten af Unionen og/eller er et vigtigt aktivitetscenter for den lokale 0konomi. Hvor niveauet for transportinfrastrukturen er relativt lavt, og der er behov for betydelige investeringer for at forbedre adgangsforholdene og/eller imedekomme beregnede trafikstigninger, kan der pa den anden side vrere behov for afgiftsstrategier, der sikrer en h0jere omkostningsinddrekning. far hele samfundet 13. Differentierede prissretningssystemer forer til en rendring i m0nstret for og fordelingen af lavere transportomkostninger. Hvis man 0ger effektiviteten, transportomkostninger. Visse producenter far ogsa nedbragt de direkte omkostninger. For de producenter, der ikke i tilstrrekkelig grad kan tilpasse deres adfrerd efter indforelsen af de nye prissretningssystemer, kan transportomkostningeme imidlertid stige. Som allerede nrevnt udg0r transportomkostningeme som regel en lille del af de samlede produktionsomkostninger. Imidlertid kan disse producenter blive ramt, i det mindste pa kort sigt, og navnlig hvis de har hjemsted i randomrademe, er afhrengige af en enkelt transportform og srelger over lange afstande til st0rre markeder i konkurrence med lokale producenter. Det kan tale for, at der indf0res srerlige EU-bestemmelser for at l0se dette problem. Desuden 0nsker nogle randregioner - med overholdelse af reglcrnc om statsst0ttc - at trreffe foranstaltningcr for at styrke disse producenters konkurrencestilling pa centrale markeder, for eksempel ved at hjrelpe dem med at tilpasse produktionsstrukturer til produkter med h0jere vrerdi i forhold til vregt og ved at forbedre de vigtigste transportsystemers kvalitet og diversitet, hvor det er hensigtsmressigt med st0tte fra strukturfondene og Samh0righedsfonden. 7 KONKLUSION 1. Kommissionens forslag til model for trinvis indf0relse af fair og effektive afgifter pa transportomradet sikrcr. at allc mcdlcmsslatcr indf0rcr en cffcktiv, omkostningsrelaterct metode til beregning af afgifter pa brug af infrastruktur p~ tvcers af transportformer. Med bistand fra et "udvalg af regeringseksperter" udarbejder Kommissionen detaljeret og praktisk vejledning i god praksis for, hvordan man beregner afgifter pa brug af infrastruktur, trafikal overbelastning og eksteme virkninger, og ny ell er rendret lovgivning (skitseret under 4. 1) sikrer vedtagelse af denne ensartede metode (senest ar 2004 for prioriterede transportformer og kort derefter for samtlige transportformer). Med afgifter, der er baseret pa specifikke og aftalte omkostninger, forventer Kommissionen at skabe almindelig forstaelse for, at det er nedvendigt at knytte brugsafgifter til alle former for transport, og den europreiske transportsektor vii som folge heraf blive langt mere effektiv. 35 REFERENCER Barker, T and Kohler, J, Charging for road freight in the EU, Cambridge Econometrics, maj 1998. CERTE, CES, SESO, What do the Trenen II case studies tell us about the reform of European transport pricing? Dokument til workshop, 25. marts 1998. DIW, INFRAS, Dr Herry, NERA, Infrastructure capital, maintenance and road damage costs for different heavy goods vehicles in the EU, 1998. ECMT, Efficient Transport for Europe - Policies for the internalisation of external costs, 1998. ESPO, Report of an enquiry into the current situation in the major Community sea ports, 1996. EUNET, Socio-economic and spatial impacts of transport. Arbejdspapir, 1998. Europa-Kommissionen, Den frelles - En omfattende frellesskabsstrategi for "breredygtig mobilitet", Bulletin for De Europreiske Frellesskaber, Supplement 3/93, KOM(92) 494 endelig udg. fremtidige udvikling transportpolitiks Europa-Kommissionen, Mod fair og effektiv prissretning pa transportomradet - Politiske muligheder for at intemalisere de eksteme omkostninger ved transport inden for Den Europreiske Union, gr0nbog, KOM(95) 691 endelig udg. Europa-Kommissionen, Forslag til Radets dircktiv om afgifter p~ tungc godsk0rct0jcr for bcnyttclse af visse infrastrukturer, KOM(96) 331 endelig udg. Europa-Kommissionen, Forslag til Radets direktiv om omstrukturering af EF-bestemmelseme for beskatning af energiprodukter, KOM(97) 30 endelig udg. Europa-Kommissionen, Forslag til Radets direktiv om lufthavnsafgifter, KOM(97) 154 endelig udg. Europa-Kommissionen, Grenbog om s0havne og skibsfartsinfrastruktur, KOM(97) 678 endelig udg. Europa-Kommissionen, GD XXI, Vehicle taxation in the EU 1997, Background paper, 1997. High level group on Public-Private Partnership, Report of the High level group on Public-Private Partnership Financing of Trans-European Networks Transport Projects, Europa-Kommissionen, GD VII/321/97. High level group on transport infrastructure charging, Report of the 11 igh level group on Transport infrastructure charging. Europa-Kommissioncn. juni J 998. Iten R, Banfi S, K<ihler J, Social and Regional Distributive Impacts of Ecotax proposals, arbejdspapir 4. juni 1998, EFR, Europa-Kommissionen, GD XII. Jansson J 0, Lindberg G, Summary of transport pricing principles, PETS-projekt, marts 1998. Kageson P, Konkurrensen mellan transportslagen efter en intemalisering av de externa kostnadema, 1998. Matas A, Asensio J, Rendeiro R, Direct user charges for transport infrastructures in the European Union, 1997. 36 NERA, An examination of rail infrastructure charges, 1998. Newbery, Road user charges in Britain, Economic Journal (Conference Papers) 90, s. 161-176, 1988. Roy R, Infrastructure cost recovery under allocatively efficient pricing, marts 1998. Winston C, Conceptual developments in the economics of transportation: an interpretive survey, Journal of Economic Literature, 23, 1985. 37 GLOSSAR Gennemsnits- omkostninger Kapitalomkost- ninger Trafikal overbelastning Omkostninger ved trafikal overbelastning Omkostnings- metode Omkostnings- inddrekning Forhold til omkostningeme Afskrivning Udgiftsmetode Eksteme omkostninger Faste omkostninger Fast afgift I larmonisering Inteme omk. Renter for for der srettes priser, eftersom omkostningsinddrekning, indirekte omkostninger terminal er. Det betyder, at afgifter som minimum skal Gennemsnitsomkostninger bestar af de samlede omkostninger ved infrastrukturen divideret med et mal for output, som for eksempel antal kilometer pr. k0ret0j eller flyvetimer. Deviser derfor omkostningeme ved at tilvejebringe og tilbyde ruten pr. trafikenhed. De er srerligt relevante lig med gennemsnitsomkostningeme, sikrer, at de samlede omkostninger drekkes ( eftersom de samlede omkostninger drekker bade faste og variable omkostninger). Kapitalomkostninger omfatter afskrivning pa fast kapital og rentebetaling, og de udg0r ofte en stor andel af de samlede infrastrukturomkostninger. De er forskellige fra de arlige kapitaludgifter, der enten drekker eller ikke drekker samtlige omkostninger. Safremt kapitaludgifterne er lavere end omkostningeme, falder infrastrukturens kvalitet og vrerdi. Der opstar lrafikal ovcrbclaslning, nar trafikkcn ovcrsligcr infrastrukturkapacitctcn, og trafikhastighcdcn faldcr. Del kan dctincrcs sum en situation, hvor trafikkcn er langsomtm:n:. end den ville have vreret, hvis trafikstrnmmen havde vrerct pa et lavt niveau. Det er vanskdigt at definere dette "lave niveau" (referenceniveau), og det svinger fra land til land. Omkostninger ved trafikal overbelastning omfatter direkte omkostninger ( tidsomkostninger, driftsomkostninger) og (ekstra omkostninger ved spildtid, omkostninger paf0rt andre pa grund af forsinkede vareleveringer, mi}i0omkostninger osv. ). Den omkostningsbaserede mctode til at male en infrastrukturs 0konomi er at bestemme vrerdieme for kapital (under anvendelse af afskrivningsmetoder) og dri ftsstrukturer. (Altemativet er en udgiftsbaseret metode). Det er en metode til beregning af afgifter pa infrastruktur, hvorved omkostningeme tii infrastruktur (faste og variable) inddrekkes helt eller delvist gennem infrastrukturafgifter. Denne metode er som regel baseret pa omkostninger og bruges til at 0ge indtregter til investering i og tilvejebringelse af infrastruktur. Dette udtryk forklares i artikel 4 i forslaget til Radets direktiv om lufthavnsafgifter og grelder som regel inddrekke marginalomkostningeme, og selskabet skal kunne pavise, at afgifteme er knyttet ti] marginalomkostningemc. Det vedrnrer ogsa omkostningsinddrekning, eftersom <let betyder, at selskaber kan tilfojc supplcrcndc, ikke-forvridendc afgifter med henblik pa al opna (op til) fuld omkostningsinddrekning. Afskrivning er en regnskabsma:ssig omkoslning ved et aktivs v,crdiforringelse i lobet af dets 0konomiske atledre kapitalomkostninger fra eksisterende veikapitalvrerdier. Visse medlemsstater vurderer infrastrukturs vrerdier pa grundlag af deres arlige udgifter hertil. Det omfatter ofte bade arlige investeringer (tit ny infrastruktur og udvidelse og udskiftning af aktiver og ikke-kapitaliseret) og arlige driftsomkostninger (tit vedligeholdelse, drift og administration). Nar man skal vurdere transport0konomi, er omkostningsmetoden at foretrrekke. Eksteme omkostninger er de omkostninger, som brugeren af en vare eller tjenesteydelse (sasom infrastruktur) ikke betaler for. De omfatter brug af infrastrukturen, hvor denne er gratis, skader, forurening, st0j, sundhedsomkostninger i forbindelse med transportbrug og ulykker. Manglende anerkendelse af disse omkostninger resulterer i overdreven brug af en vare eller tjenesteydelse. Faste omkostninger er de omkostninger, der er uafhrengige af trafikstr0m. (Herunder anlreg af infrastruktur, belysning). En afgift pa bcnyttclsc af infraslrukturcn. Bruges oftc sammcn med variable afgifter, men varit. •1w ikkl· i takt med hcnylll'lsen. Arligc liccnsafgiftcr og adgangsafgiftcr er ckscmp)cr pA fastc ,tf~iftcr. Statcrncs omkostningsbcrcgningsmclodcr. klr'rctnjsklassifikationcr, skiltning os,·. Interne omkostninger er de omkoslninger, brugercn bctalcr. Renteudgifter er en del af kapitalomkostningeme ved infrastruktur. De afspejler de ekstra omkostninger pa kapital (hvis midleme ikke investeres i infrastruktur, kan de investeres andre steder i landet). Rentesatsen ligger som regel pa linje med refinansieringsomkostningeme ved statslan. lcvealder). Afskrivning er en de! ad r. crdsklldcks, koordincring samonlning ( forventede cvcntucllc af de rl·glcr. og liv ar 38 Investerings udgifter Vedligeholdelse Marginal omkostninger Drifts omkostninger eller -ud2ifter Indkebs omkostnin~er Udskiftnings vrerdi/-omkost nimz L0bende udgifter Standardisering Strukturel vedligeholdelse Nedgravede omkostninger Samlede omkostninger Variable omkostninger af af ekstra ( f. eks. fomyelse afurengig slidlag). Da trafikafhrengige, er der De afspejler de arlige udgifter til varig infrastruktur - hvilket betyder, at levetiden er pa over et ar (for eksempel nyanlreg af infrastruktur). Disse udgifter skal "kapitaliseres" med en afskrivnin2s- 02 rentesats, der afspejler de ekstra omkostnin~er for den investerede kapital. Vedligeholdelsesomkostninger afspejler de omkostninger, der er n0dvendige for at vedligeholde eksisterende infrastruktur. Man skelner mellem almindelig vedligeholdelse, f. eks. renholdelse og vintervedligeholdelse, der er uafurengig af brug, og vedligeholdelse, der sidstmevnte er trafikomfang vedligeholdelsesomkostninger bade er variable og tale om man~inalomkostninger. Marginalomkostninger er srerlige, variable omkostninger forbundet med brug af eksisterende infrastruktur (uden indregning af kapacitetsstigning). De afspejler de ekstra omkostninger ved et brugsrelateret infrastrukturvedligeholdelse og driftsomkostninger. Nar udtrykkct marginalomkostninger bruges i denne hvidbog, betyder det kortsigtede marginalc socialomkostninger, dcr er srerlige, variable omkostninger i forbindelse med brug af eksisterende infrastruktur ( uden indregning af kapacitetsstigning). Langsigtede marginalomkostninger omfatter herudover omkostninger ved fremtidige kapacitetsstigninger. Disse er imidlertid meget vanskelige at male pa transportomradet. Endvidere f0rer det til betydeligt effektivitetstab i transportbrug at srette afgifter i forhold til langsigtede marginalomkostninger i perioder, hvor der ikke indregnes kapacitetsstigninger. Derfor er de fleste 0konomer enige om, at prissretning i forhold til de kortsigtede marginalomkostninger er mere hensigtsmressig for transoortomradet. Udgifter, der er n0dvendige for at drive eksisterende infrastruktur ( administration, politi, trafik:signaler, renholdelse ). Det drejer sig om l0bende udgifter, og de skal saledes ikke kapitaliseres. Omkostninger ved k0b af en vare eller tjenesteydelse. transportenhcd omfatter k0ret0j anden eller og kan overstige kvalitet. Udskiftningsomkostningerne Omkostninger ved at udskifte et bestemt aktiv af en bestemt kvalitet med et aktiv af tilsvarende oprindelige indkebsomkostninger pa grund af rendringer i aktivets pris. De omkostninger, der er n0dvcndigc for at holde et bestcmt aktiv i drift, men som ikke 0ger aktivets vrerdi. For infrastruktur er l0bcndc udgifter de arlige udgifter, der er n0dvendigc for, at infrastrukturen har en acceptabel servicekv. alitet (herunder driftsomkostninger), men ikke fastholder kvaliteten ud over en begrrenset tidsperiode. Disse udgifter skal bl. a. drekke fejning og renholdelse, grresslaning pa rabatter, vintervedligeholdelse (snerydning og grusning), belysning og politipatruliering. Fastsrettelse af ensartede tekniske metoder, teknologier og standarder i medlemsstateme. de Vedligeholdelse, der bar karakter af anlreg. Et godt eksempel pa strukturel vedligeholdelse er tenovering af vejbelregning og nyt slidlag. Denne udgift giver fordele over en arrrekke og ikke kun i det ar, vejbelregningen udbedres. Omkostninger ved aktiver, der har oversk:redet deres officielle levealder og saledes ikke lrengere har nogen formel k:apital- eller gensalgsvrerdi, siges at vrere nul. Summen af faste og variable omkostninger eller af kapitalomkostningcr og l0bende driftsomkostninger. De samlcdc omkostninger giver derfor de samlcdc, arligc omkostninger ved at tilvcjebringc og tilbydc infrastrukturcn. De omkostningcr, dcr variercr med trafikbclastningcn. Ekscmplcr pa variable omkostninger er slid pa infrastrukturcn og omkostningcr vcd trafikal ovcrhclastning. 39 BILAG I: FORSKELLIGE AFGIFrSMODELLER FOR INFRASTRUKTUR Afgifter baseret pa marginalomkostninger Marginalomkostninger er srerlige, variable omkostninger forbundet med brugen af eksisterende infrastruktur (uden indregning af kapacitetsstigning). De afspejler de ekstra omkostninger ved et ekstra infrastrukturvedligeholdelse og keretsj eller anden driftsomkostninger. transportenhed og omfatter brugsrelateret Pa lang sigt (f. eks. 50 ar) bliver alle omkostninger (selv investerings- og kapitalomkostninger) variable, og pa den made nrermer marginalomkostninger sig gennemsnitsomkostninger (fordi forskellen mellem faste og variable omkostninger ophreves). Nar det politiske mal imidlertid er effektiv brug af eksisterende infrastruktur, er det marginalomkostninger pa kort sigt, der er vigtig. Selv om afgifter baseret pa marginalomkostninger f0rer til effektiv udnyttelse af infrastruktur, vii sektorer med stordriftsfordele (sasom jernbaner) ikke derigennem fa inddrekket alle omkostninger. For det andet kan andre mal som f. eks. udvikling, sikkerhed og mobilitet fore til investeringer, der ligger over det, der teoretisk set er optimalt, og muligvis drekker marginalomkostningeme ikke alle omkostninger. For det tredje kan der i 0jeb1ikket kun ske en trinvis, ikke glidende, indforelse af afgifter, og muligvis afspejles marginalomkostningcme ikkc fuldstrendigt (jvf. forskclsbehandhng med hensyn til afgifter). For det fjerde kan ufuldkomne markeder andre steder g0rc det n0dvendigt med ct system med tilpassede marginalomkostninger. Afgifter baseret pi gennemsnitsomkostninger Gennemsnitsomkostningerne bestar af de samlede omkostninger ved infrastrukturen divideret med et mal for output, f. eks. antal kilometer pr. k0ret0j eller flyvetimer. De viser derfor omkostningeme pr. trafikenhed ved at tilvejebringe og tilbyde en vej. De er srerligt relevante for omkostningsinddrekning, eftersom priser, der srettes Jig med gennemsnitsomkostningeme, sikrer, at de samlede omkostninger inddrekkes (eftersom de samlede omkostninger drekker bAde faste og variable omkostninger). Selv om afgifter baseret pa gennemsnitsomkostninger er en god og enkel metode, kan den fore til stor ineffektivitet, hvor nogle transportbrugere betaler for meget (nar deres margina/omkostninger er lave, som f. eks. sma personbiler), og andre betaler for lidt. Ramsey-prissmtning lf0lge denne teori afhrenger en virksomheds prisforh0jelser over til marginalomkostningerne af, hvor f0lsom efterspergslen er over for prisamdringer (dens elasticitet). Det er bedre at forh0je prisen for et produkt, hvor eftersp0rgslen er uf0lsom over for enten prisen eller prisen for andre varer, end at forh0je prisen for en vare, for hvilken eftersp0rgslen vil amdre sig betydehgt i forhold til prisrendringen. Nar det grelder infrastruktur, er eftersp0rgslen efter personbefordring mindre elastisk end efter gods. Sa Ramsey prissretning indebrerer, at persontransportpriser skat vrere h0jere, og at en producent kan inddrekke flere af sine omkostninger og begrrense effektivitetstabet. Denne analyse forudsretter imidlertid, at <let er til muligt og acceptabelt at indkomstfordeling eller bredere velfa:rdsvirkninger. foretage en markedssegmentering, og den ikke hensyn tager Forskelsbehandling med hensyn til pris lf0lge denne strategi betaler brugeme forskellige afgifter i forhold til deres "villighed til at betale". Brugere, hvis marginalfordele er betydeligt h0jere end marginalomkostningeme, skal ogsA betale mere, mens brugere med en lav vrerdiansrettelse skat betale afgifter baseret pA marginalomkostningeme. I praksis er det imid]ertid meget vanskeJigt at udforme disse ordninger. Et problem er, at brugeme ikke har nogen grund til at afsl0re deres "villighed til at betale". Afgiftssystemer baseret pA forhandling er en teoretisk mulighed, men kan komme i konflikt med princippet om gennemsigtige afgifter. Der kan ogsa srettes sp0rgsm!lstegn ved, om sAdanne metoder er rimelige. 40 Toledstariffer I et system med toledstariffer kan man kombinere afgifter baseret pa marginalomkostninger med en fast afgiftstakst som dem, der almindeligvis bruges (f. eks. registreringsafgift) til at 0ge inddrekningen af omkostningeme. Beslutninger om individuelle rejser trreffes ud fra marginalomkostningeme, og med en fast afgift bar man mulighed for at fl ekstra indtregter uden at skade effektiviteten. Selv om afgiften ikke pavirker beslutningeme, vii den imidlertid ogsa forvride markedet, fordi den resulterer i lavere indkomster eller rendrede syn pa transportomkostninger. 41 BILAG 11:·EKSISTERENDE AFGIFTSMODELLER FOR INFRASTRUKTUR F0lgende tabel viser st0rrelsesforskellene for brrendstofbeskatning transportformeme imellem: Tabel 1. Punktafgifter pa bramdstof i EU, pa tvrers af transportformer, januar 1997, ecu. Transportform Blyholdig bcnzin (kl) Blyfri bcnzin (kl) Diesel (kl) Flaskegas/ (ton) Komprimeret naturgas/metan (ton) Motorbramdstof, lavestc Motorbramdstof, hsjeste Flybnmdstof Jembane (mineralsk olie) Skibsfart Indre vandveje 396 617 0 349 576 252 0 501 776 0 776 0 for intemationale flyvninger varierer pa tvcers af medlemsstateme* 0 0 0 0 0 pa Rhincn (hvor over 701¼, af den curopceiskc trafik forcgar). *A, D, G, L: Motorbra:ndstotlakst; P, S, DK, I: fritaget; UK, Ire: fyringsbrrendstollaksl Kilde: GD XXI Vej Med Faellesskabets lovgivning, der blev vedtaget i 199223, fastsatte man minimumssatser for punktafgifter pl braendstof til k0ret0jer i hele Faellesskabet. Et Ar senere24 blev der med Radets direktiv 93/89/E0F indfurt et sret regler for bil- og vejafgifter (bl. a. motorvejs- og brugerafgifter), der opkraeves af lastbiler. Beskatningen af vejtrafik er srerdeles forskellig fra medlemsstat til medlemsstat, som det fremgAr af fulgende tabeller. Som illustreret i tabel 2 beskattes dieselolie i r. egle fa medlemsstater kun lidt over dette niveau (Luxembourg, Grrekenland og Spanien). Tabellen illus1rerer betydelige forskelle blandt medlemsstateme. un a rg1 erp ad" 1 r Tabel 2: P kt ti "ft Medlemsstat 10001 1ese o 1e, Januar 1998, ecu. · Bf-MINIMUM LAVESTE AFGIFTSSA TS H0JESTE AFGIFTSSATS FORSKEI. 245 248 585 333 Tabel 3 illustrerer de forskellige bilbeskatningsformer i hele EU. Der er en vis ensartet struktur pA tvaers af medlemsstateme, men der er til gengaeld store forskelle i afgiftsniveau. 23 Rldets direktiv 92/82/E0F, EFT L 316/19 af31. 10. 1992 24 Rldcts direktiv 93/89/E0F, EFT L 279/32 af 12. 11. 1993 42 Tabet 3: Afgifter pa tastbiler i medlemsstaterne pr. 1. januar 1998. Arlige afgiftc r Bilafgif t Medlcmsstat Belgien Tyskland Danmark Spanien Grrekenland Frankrig Italien Irland Luxembourg Nederlandene 0strig Portugal Finland Sverige Det F orenede Kongerige * * * * * * * * * * * * * * * Skatter pA motorkorsel Punkt- afgift pa motor- brrend- stoffer + moms * * * * * * * * * * * * * * * Afgillcr pa (motor) veje eller broer !huger- afgiftcr (Euro- vignette osv. ) * * * * * * * * * * * *' * * * * 1) De indtil nu palagte motorvejsafgifter er snarere private afgifter end skatter. Tabel 4 drekker bade lastbiler og personbiler og viser, at der lregges forskellig vregt pa forskellige afgiftsformer. En del af disse forskelle er muligvis ikke forvridende og afspejler blot forskelle i omkostninger. Deter imidlertid usandsynligt, at de ovenfor dmftede forskelle er tilsigtede, eller at de afspejler forskellige omkostningsstrukturer. Tabet 4: Sammenligning mellem afgifter, som opkrreves pa al vejtransport 1 (1993, 1995 eller 1996) %. Land 0strig Finland Tyskland Italien Portugal Spanien Det Forenede Kongerige Brrendstof K0ret0j Motorvejsafgitler 62% 55% 83% 67% 73% 83% 80% 32% 45% 17% 32% 21% 8,5% 20% 6% - - 1% 6% 8,5% - I Alie motorkoretojer. Andel af opkr~vede afgifter, ekskl. indtregter fra brugerafgiften Eurovignette. Br~ndstofafgifter er eksklusive moms; bilafgifter omfatter Arlige bil- og kobsllfgifter. Kilde: GD VII, 1998. Jernbane Radets direktiv 95/19/EF afstikker Frellesskabets brede rammer for beregning af afgifter pa jembaneinfrastruktur. Der er betydelige forskelle mellem de enkelte medlemsstaters hidtidige metoder for beregning af afgifter pa jembaneinfrastruktur. Systememe sprender lige fra en 43 tarifmodel over toledstakster, afgifter baseret pa marginalomkostninger, elementer af forhandling til ingen afgifter overhovedet. Systememc afspejler betydelige forske11e i markedsstrukturer og jembanenettets art i hvcr medlemsstat, og der er ogsa klare forskelle mellem de transport og tilgrengeligheden af offentlige midler. Ikke desto mindre passer de fleste eksisterende af giftsbestemmelser ind i to brede modeller: regeringers politiske holdning til offentlig forskellige • den "skandinaviske" model, som er et relativt enkelt afgiftssystem baseret pa kortsigtede til de mere generelle tilpasset, sa det tager hensyn marginalomkostninger, men transportpolitiske prioriteter; • den "tilpassede gennemsnitsomkostningsmodel", der skal skabe en forud fastsat indtregt, hovedsageligt gennem variable afgifter. Sk0nt disse variable afgifter kan tilpasses, sa de afspejler en rrekke omkostnings- og markcdsmressigc faktorcr, og en mindrc andc] af indtregteme kan inddrives gennem fastc afgiflcr, mcdforcr <lcnnc model oflc variable afgifter, der er betydeligt h0jere end de kortsigtede marginalomkostningcr, idet de ogsa afhrenger af omfanget af ( eventuelle) tilgrengelige statsbidrag. En central forskel mellem de to modeller er, om deter statsbidragene til jembaneinfrastruktur eller niveauet for infrastrukturafgifteme, der danner udgangspunkt for de videre beregninger. I den skandinaviske model bestemmes niveauet for infrastrukturafgifteme ( og dermed de samlede indtregter fra disse afgifter) hovedsageligt af omkostningsvilkar og sammenligninger med andre transportfonner, sAledes at niveauet for de n0dvendige statsbidrag afg0res af forskellen mellem de samlede omkostninger for jembaneinfrastruktur og indtregteme fra infrastrukturafgifteme. Efter den tilpassede gennemsnitsomkostningsmodel bestemmes (eventuelle) bidrag fra staten til jembaneinfrastruktur som regel i forhold til bredere skaber derfor beslutninger om offentlige udgiftsprioriteter, og infrastrukturafgifteme tilstrrekkelige indtregter til at drekke forskellen mellem statens bidrag og de samlede infrastrukturomkostninger. omkostningsinddrekning, Den model, der anvendes i Storbritannicn, er ikke let at indpasse i disse kategorier. Den kombinerer de kortsigtede marginalomkostninger i den skandinaviske model med en h0j grad af tilpassede gennemsnitsomkostningsmodel. Som den eneste medlemsstat bar Storbritannien visse adgangsafgifter, og infrastrukturforvalteren, og afgiftsbestemmelseme i Storbritannien ser ogsa ud til at vrere betydeligt mere komplekse end dem, der anvendes af mange andre medlemsstater. forhandling mellem jembaneselskaber er mere fastsrettes typisk den ved der der for I f0lgende tabeller opsummeres i store trrek jernbancmes forskellige finansielle situation i medlemsstateme og de forskellige afgiftsmodeller, medlemsstateme anvender: 44 Tabel 5. Jernbanetransportomkostninger og stette, 1989 (mio. GBP, 1989). Land Samlede jembaneomkostn inger Samlet statsstmte Forhold mellem "indtregter" 1 og omkostninger Storbritannien Frankrig Vesttyskland ltalien Belgien Nederlandene 3. 591 6. 201 8. 763 7. 226 1. 309 834 636 3. 194 3. 611 6. 059 761 377 82% 48% 59% 16% 42% 55% I indta:gter = omkostninger-stotle. Kilde: OEIL 1997 Tabel 6. Vejledende jernbaneafgifter i forskellige medlemsstater (ecu, 1997). Land Arlig afgift Afstandsafgift Vregtafgift Omkostningsdreknin g 0strig 9. 700-18. 900/km Belgien Danmark 200-400/km I Finland Frankrig 38-1. 680/km Tyskland Sverige Storbritan nien • • 0,73 /tog km • 2,7-3/tog km 0, 13- I 5/tog km 2 2,5-12,6/tog km 3 0,0027-0, I /tog km • 0,00 I /ton-km 26% 0,0015-0,0017 /bruttoton-km 20-25% 15% 1 Fra 1999 2 afha:ngig af rejsetidspunkt 3 afhrengig af rute Kilde: NERA 1998 (I de resterende medlemsstater er der endnu ikke indfort afgifter pfljembaneinfrastruktur. ) Indre vandveje Groft sagt foregar 7 ,6% af den europreiske transport ad indre vandveje. Heraf foregar over 70% af trafi. kken pa Rhinen, hvor afgifter i henhold til Mannheim-konventionen er forbudt. For de fleste andre vandveje opkrrever medlemsstateme afgifter efter mange forskellige principper. I modsretning til Mannheim-konventionen anvcnder adskilligc medlemsstater (Luxembourg, Frankrig. Tyskland (i henhold til Moscl-konvcntioncn), Belgicn, Finland, Dct Forencde Kongerige (i vid udstrrekning for fritidsfart0jcr) og Ncdcrlandcnc) ganske avanccrcdc afgiftcr, der opkrrevcs i forhold til fart0jcts type og st0rrclsc. lastcns type og omfang. antal passagl'rcr. rejsefrekvens og tidspunkt pa dagcn (hwrt land har sin cgcn sxrligc model). Afgiflcrnc til vedligeholdclse, drift og bidrager forskellige udgifter at drekke mange til 45 kapitalomkostninger, men eftersp0rgslen ser ud afgiftsrendringer, og deter derfor vanskeligt at forh0jc afgiftemc. til at vrere ret folsom over for I Tyskland opkrreves der frerre afgifter, eftersom der ikke bruges afgifter pa Rhinen, Eiben, Oder og Donau. P! andre vandveje (der har betydeligt under 20% af den samlede trafik) opkrreves der afgifter (for eksempel i henhold til Mosel-konventionen), som svarer til de ovenfor og vedligeholdelsesomkostningeme til vandvejene. beskrevne. Disse drekker afgifter drifts- 25% op af til Visse lande (isrer Frankrig og Det Forenede Kongerige) opkrrever afgifter fra andre brugere af kanalnettene (ikke-transportbrugere som vandvrerker, industri- og landbrugsbrugere). Disse organisationer bruger kanaleme mere end transportsektoren ( fordelingen er omtrent 80/20) og bidrager betragteligt I det store og hele bidrager brugsafgifteme for indre vandveje i medlemsstateme til, men drekker ikke, de variable infrastrukturomkostninger. Der er i alle medlemsstater stadig behov for statsst0tte i en vis udstrrekning. infrastrukturomkostningeme. til I f0lgende tabel opsummeres medlemsstatemes forskellige modeller: Tabel 7. Omkostninger og omkostningsinddrekning for indre vandveje, 1998. Land Belgien Frankrig Tyskland Storbritan nien Finland Afgiftstype Omkostningsinddrekning Bemrerkning Variabel 1 Variabel 7,5% af investeringeme Det b0r bemrerkes, at kun 20% 10% af indtregteme af brugen af vandvejene menes Variabel for 20% af trafikken 13% af driftsomkostningeme at stamme fra besejling. Variabel Variabel 8, 7 5% af vedligeholdelses- omkostningeme 21 % af vedligeholdelses- og udviklingsomkostningeme I 1 Variable afgifter har en tendens til at a:ndre sig i forhold til vregt, afstand, hAdtype, rcjsctypc Kilde: GD VII Spergeskema. Lufthavne Lufthavnsafgiftssystemer drekker et bredt spektrum af afgifter i tilknytning til forskellige lufthavnsfaciliteter og -tjenester. Disse omfatter landings-, belysnings-, parkerings-, brrendstofplfyldnings- og lagerfaciliteter samt fly-, passager- og godstjenester. Da der ikk~ findes en standard for brug af forskeHige lufthavnsafgifter, drekker de ikke altid de samme faciliteter eller tjenester. Lufthavnsafgifter er baseret pA en rrekke kriterier, der varierer fra det ene afgiftssystem til det andet. Visse kriterier er imidlertid almindeligt brugt, herunder: • • en flyvnings udgangspunkt eller destination, idet der ofte skelnes mellem indenrigs- og intemationale flyvninger til beregning af landings-, passager- og belysningsafgifter; flyets masse, ofte den maksimale parkeringsaf gi fter; startvregt til beregning af landings- og 46 • flyets st0jkategori til beregning af st0jafgift, eller safremt der ikke findes en sadan afgift, til beregning af landingsafgiften, nar denne rendres i forhold til flyets st0jemissioner; • parkeringstiden, der undertiden rendres i forhold til flyveplanen, til beregning af parkeringsaf gi ften; • antal passagerer, deres alder og undcrtiden den tilbagelagte afstand, til beregning af passagerafgiften; • fragttonnage, lresset eller losset, til beregning af fragtafgiften. Lufthavnsafgifteme varierer betydeligt fra en medlemsstat til en anden og ofte endda fra lufthavn til lufthavn inden for samme medlemsstat. Lufttrafiktjenester Den samlede EUROCONTROL-afgift, en stat opkrrever, svarer til summen af de individuelle afgifter pa fly, der er kommet ind i den pagreldende stats luftrum. Den enkelte afgift pa en flyvning beregnes ved at gange den nationale grundtakst pr. enhed med anta11et af "flyveenheder" for den pagreldende flyvning. Hvert ar fastsrettes den nationale grundtakst pr. enhed for hvert land ved at dividere "omkostningsgrundlaget" for den nationale en route facilitet med det samlede antal "flyveenheder" i det pagreldende lands luftrum i det pagreldende ar. "Flyveenhedeme" beregnes i forhold til den afstand, et fly tilbagelregger, (udtrykt i hundrededele af den store cirkelafstand mellem indflyvningspunktet i et lands luftrum og udflyvningspunktet fra det) ganget med flyets vregtfaktor (udtrykt som kvadratroden af dets h0jeste, tilladte startvregt). "Grundtakster pr. enhed" for et ar fastsrettes ved udgangen af det foregaende ar pa grundlag af de faktiske omkostninger. Der findes en mekanisme, som giver mulighed for efterfolgende at tilpasse eventue11e misforhold. Endelig ma disse vrerdier kun vedrnre afgiftspligtige flyvninger. (Visse flyvninger er sredvanligvis undtaget - f. eks. flyvninger med fly under 2 ton, fly tilh0rende staten, efters0gnings- og redningsfly, militrerfly, 0velsesfly og navaid-prnveflyvninger). "Omkostningsgrundlaget" beregnes i overensstemmelse med almindeligt anerkendte regnskabsprincipper for investeringsudgifter og driftsomkostninger. Investeringsudgifteme - til materiel og bygninger - medregnes ved at amortisere de endelige omkostninger hertil pa grundlag af den forventede levealder. De to bestanddele i denne omkostning er afskrivning (bel0bet for den kapital, der faktisk er i drift) og renter (der vedrnrer nettovrerdien, udtrykt som omkostningsnedskrivning af den investerede kapital). Driftsomkostningeme er til lufttrafiktjenester, kommunikation, meteorologiske tjenester og luftfartsinformationstjenester, hver isrer opstillet i forhold til vedligeholdelse, drift, uddannelse, forskning og administration. Aile afgifter opkrreves af EUROCONTROL og viderefordeles til medlemsstaterne efter trafikmrengde. Denne model afspejler de faktiske produktionsomkostninger og giver mulighed for fuldstrendig inddrekning. Sohavne Havnesektoren fungerer ofte pa forretningsmressige, strerkt konkurrenceprregede vilkar, idet havnene bade i en enkelt medlemsstat og i forskellige medlemsstater konkurrerer strerkt om kundeme. Man oplever en mrerkbar i havneaktiviteter, navnlig af overvejende erhvervsmressig art sasom handtering af gods. Som folge heraf er finansiering af havnefaciliteter til disse formal i stigende grad ved at blive den 47 langt st0rre privat deltagelse tendens mod private sektors ansvar, mens havnemyndighcdcmc mere og mere begrrenser sig til deres rolle som "udlejer" og til finansiering og drift af de faci)iteter, der er vresentlige for en sikker og effektiv drift afhavnen som helhed. Der er betydelige forskelle mellem af giftssystememe i de europreiske s0havne. Der er dog visse grundlreggende elementer som f. eks. en beskrivelse af havnefaciliteten og tjenesteydelseme, der drekkes af hver type havneafgift, grundlaget for de enkelte afgifter og beregningsmetoden. Man kan generelt skelne mellem tre typer betaling25 - de, der vedr0rer tilvejebringelse af serviceydelser og faciliteter, som g0r det muligt for et skib at sejle sikkert ind og bruge havnen, betalinger for specifikke tjenesteydelser eller forsyninger samt leje eller afgifter pa benyttelse af grundarealer ell er materiel, der ejes af havnen. De fleste havne opkrrever afgifter pa gods, der Jastes og losses, og noglc opkrrever ogsa afgifter pa k0ret0jers og passagercrs bcnyttclse af havncn. lndtregter kommcr ind ved udlejning af materiel, bygninger og grundarcaler til havncvirksomhedcr og fra dirckte serviceydelser. I de fleste lande godkendes de forskellige havneafgifter stadig af statslige eller kommunale myndigheder. Det generelle ma. I for de fleste bade offentlige·og private havne er imidlertid at sikre, at havnene far drekket deres omkostninger. Skibsfart Der er ingen afgifter pa skibe, som sejler i rum s0, men nogle medlemsstater opkrrever afgifkr pa benyttelse af sejll0b. Fra 1. januar 1998 har Sverige indf0rt milj0differentierede sej ll0bsaf gifter. 25 ESPO, 1996. 48 BILAG III: AFGIFTER BASERET PA MARGINALOMKOSTNINGER SAMT INDDIEKNING AF KAPITALOMKOSTNINGER Af gifter baseret pa marginalomkostninger faste infrastrukturomkostninger. Nar infrastrukturen imidlertid bliver tilvejebragt eller tilbudt effektivt, kan de faste omkostninger drekkes af overbelastnings- eller knaphedskomponenten i afgifter, der er beregnet pa grundlag af marginale socialomkostninger, forudsat at en rrekke betingelser er opfyldt. ikke direkte relateret til er Hvis man ser pa effektiviteten i og ud fra en samfundsmressig cost-benefitvurdering af infrastrukturprojekteme, kan det kun sjreldcnt retfrerdigg0res at udvide kapaciteten, sa der ogsa i myldretiden er frie trafikstrnmsbetingelser (tilstrrekkelig kapacitet). Kapaciteten b0r nemlig afpasses efter norma]e eftersp0rgselsniveauer. Marginalfordelene ved at undga trafikal overbelastning pa alle tidspunkter af dagen/aret er typisk lavere end de ekstra omkostninger til de n0dvendige cffcktiv tilvejebringelse og et effektivt tilbud af infrastruktur normalt en vis knaphed og trafikal overbelastning i visse perioder. infrastrukturinvestcringcr. Med indebrercr en andre ord Den foreslaede afgiftsmodel indebrerer et vist element af overbelastning/knaphed. Eftersom disse afgiftskomponenter ikke afspejler kontante udgifter for infrastrukturforvalteren, kan de bruges til at finansiere faste omkostninger. Afgifter pa trafikal overbelastning opvejer normalt faste infrastrukturomkostninger i et sadant optimalt system, hvis der er konstant skalaafkast ( det vii sige, at gennemsnitsomkostningeme svarer til marginalomkostningeme, og at afgifter baseret pa marginalomkostningeme fuldt og helt inddrekker de faste omkostninger). Imidlertid kan stordriftsfordele og sakaldte "udeleligheder" komplicere situationen. Stordriftsfordele indebrerer, at enhedsomkostningeme ved at tilvejebringe kapacitet falder, jo st0rre kapacitet der tilvejebringes, hvi1ket betyder, at marginalomkostningeme ligger under gennemsnitsomkostningeme. Udeleligheder betyder pa den anden side, at der kun er begrrenset fleksibilitet, nar der vrelges kapacitetsniveau. Man kan for eksempel vrelge at anlregge et enkelt eller et dobbelt jembanespor, men der er ikke mulighed for at vrelge mellemliggende kapacitetsniveauer. Pa grund af den slags betingelser kan en effektivt udformet infrastruktur karakteriseres ved ct kapacitetsniveau, hvor der ikke er mulighed for at beregne afgifter pa trafikal overbclastning cllcr knaphcd, dcr fuldt ud inddcekkcr de fastc omkostninger. Omvendt finder man relativt h0jc afgifter pa trafikal overbelastning, der typisk resultat af stordriftsulemper inddrekker mere end de samlede omkostninger som (marginalomkostninger over gennemsnitsomkostninger), og som typisk findes i tret befolkede omrader. Fysiske begrrensninger for kapacitetsudvidelse eller situationer, hvor udeleligheder ferer til et relativt lavt kapacitetsniveau, kan ogsa medfore afgifter pa trafikal overbelastning. Det er ikke let at klassificere de. enkelte transportformer pa grundlag af de forskellige eksempler, der er fremlagt ovenfor, og der er betydelige forskelle projekteme imellem. Meget generelt kan det imidlertid konkluderes, at store dele af vejinfrastrukturen, st0rre lufthavne og lufttrafiktjenester ofte er kendetegnet ved konstant skalaafkast, mens stordriftsfordele er karakteristisk for jembaneinfrastruktur og indre vandveje. Det er en grund til at forvente lavere omkostningsinddrekning fra jembaner og indre vandveje end fra veje og luftfart. Alt i alt star det klart, at afgifter hascrct pa marginalomkostningcr for infrastruktur (inklusive et element af trafikal ovcrbclastning/knaphcd, men cksklusivc ckstcrnc omkostningcr) ikke 49 indebrerer omkostningsinddrekning for alle parter i det pagreldende net, men altid underindclrekning for nogle vil generelt udligne overinddrekning for andre. Denne udligning er srerligt synlig, nAr det grelder veje. Forskning finansieret af Kommissionen tyder for eksempel pa, at afgifter baseret pa marginalomkostninger forudsretter prisstigninger i st0rrelsesordenen 200% pA visse veje i belgiske byer og drekker langt mere end de samlede omkostninger ved disse veje. Samtidig er det indlysende, at afgifter baseret pa marginalomkostninger yder et meget begrrenset bidrag til drekning af de faste omkostninger i tyndt befolkede landomrader. kan anvendes indtregter fra knaphedse]ementet i afgifterne pa pet fremgAr af denne hvidbog, at marginalomkostningeme via til infrastrukturfonde pa modalt, regionalt eller nationalt plan. Det understreges endvidere, at der er tegn pa, at afgifter baseret pa marginalomkostninger for infrastrukturen formentlig medf0rer en lwj omkostningsinddrekning for transportsektoren som helhed. NAr man ser pa finansiering af infrastruktur, er dette en vigtig forbedring i forhold til den nuvrerende situation. krydsfinansiere infrastruktur at Afgiftselementerne for andre eksteme virkninger f0rer til ekstra indtregter. Som anf0rt i hovedteksten er det ud fra en rimelighedsbetragtning 0nskeligt at bruge penge til at kompensere enkeltpersoner, der rammes, eller at finansiere foranstaltninger til at begrrense fremtidige f0lger. Men hvis disse midler i stedet allokeres til almindelige infrastrukturformal, opnAr man naturligvis en endnu h0jere grad af omkostningsinddrekning. Analysen i Roy (1998) tyder pa, at de samlede indtregter for transportsystemet som he]hed overstiger infrastrukturomkostningeme. 50 ISSN 0254-1459 · KOM(98) 466 endelig udg. DOKUMENTER DA 02 07 06 10 Katalognummer CB-C0-98-493-DA-C ISBN 92-78-38614-6 Kontoret for De Europreiske Frellesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg ){