title: Relazione speciale n. 8/98 sui servizi della Commissione incaricati specificamente della lotta alle frodi, in particolare «l'Unità di coordinamento della lotta antifrodi» (UCLAF) corredata delle risposte della Commissione (in conformità dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

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text: 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/1 I (Comunicazioni) CORTE DEI CONTI RELAZIONE SPECIALE N. 8/98 sui servizi della Commissione incaricati specificamente della lotta alle frodi, in particolare l’«Unità di coordinamento della lotta antifrodi» (UCLAF) corredata delle risposte della Commissione (in conformità dell’articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (98/230/01) INDICE Paragrafi Pagina 1. INTRODUZIONE. 1. 1 - 1. 12 Portata del controllo. 1. 1 Principali osservazioni. 1. 2 - 1. 12 2. L’ORGANIZZAZIONE DELLA LOTTA CONTRO LE FRODI DA PARTE DELLA COMMISSIONE. 2. 1 - 2. 34 La strategia adottata dalla Commissione per la lotta alle frodi. 2. 1 - 2. 12 La prevenzione delle frodi. 2. 13 - 2. 19 La ripartizione delle competenze: il mandato dell’UCLAF. 2. 20 - 2. 25 Misure di sicurezza. 2. 26 - 2. 32 Indagini interne di carattere amministrativo. 2. 33 - 2. 34 3. ORGANIZZAZIONE DELL’UCLAF. 3. 1 - 3. 37 Struttura. 3. 1 - 3. 18 Cooperazione con gli Stati membri. 3. 19 - 3. 27 Sistemi d’informazione e di raccolta di informazioni («intelligence»). 3. 28 - 3. 37 4. IL SEGUITO DATO SUL PIANO FINANZIARIO E IL RECUPERO. 4. 1 - 4. 21 Quadro generale. 4. 1 - 4. 5 Risorse proprie tradizionali. 4. 6 - 4. 9 FEAOG — sezione garanzia. 4. 10 - 4. 11 Miglioramenti della legislazione del settore agricolo. 4. 12 - 4. 14 I Fondi strutturali. 4. 15 - 4. 21 2 2 2 3 3 5 6 7 7 8 8 11 13 15 15 15 16 16 17 C 230/2 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 Paragrafi Pagina 5. ATTENDIBILITÀ DELLE INFORMAZIONI CONTENUTE NELLA RELA- ZIONE ANNUALE SULLA LOTTA CONTRO LA FRODE. 5. 1 - 5. 11 I dati presentati. 5. 1 - 5. 3 L’attendibilità dei dati. 5. 4 - 5. 11 6. CORRUZIONE E INFRAZIONI DISCIPLINARI. 6. 1 - 6. 13 La lotta alla corruzione. 6. 1 - 6. 2 Assegnazione delle competenze. 6. 3 - 6. 4 Mancanza di orientamenti chiari per quanto concerne le indagini ammini- strative. 6. 5 - 6. 7 Attuazione di una politica di «tolleranza zero». 6. 8 - 6. 10 Problemi individuati. 6. 11 - 6. 13 7. CONCLUSIONE. 7. 1 - 7. 7 ALLEGATI I - IV. Risposte della Commissione. 18 18 18 20 20 20 20 21 21 22 24 34 1. INTRODUZIONE Portata del controllo 1. 1. All’inizio del 1997, la Corte ha deciso di compiere un controllo dei servizi della Commissione incaricati di combattere le frodi, tra cui, in particolare l’«Unità di coordinamento della lotta antifrodi» (UCLAF). Fino ad oggi, il lavoro di controllo ha compreso una valutazione delle misure adottate per predisporre in maniera appro- priata dal punto di vista giuridico, organizzativo e ammi- nistrativo la missione dell’UCLAF, la valutazione dell’effi- cacia dell’UCLAF attraverso l’esame di tutte le sue unità, indagini nel Regno Unito e nei Paesi Bassi (1) e un esame globale delle responsabilità in materia di lotta alle frodi che incombono all’Ufficio di Sicurezza, alla DG XIX e alla DG XX. Principali osservazioni 1. 2. L’impegno della Commissione nella lotta contro le frodi è stato, specie dal 1990, considerevole. Ciò ha permesso di creare, in questo campo, un quadro giuridico e amministrativo più adeguato (cfr. i paragrafi 2. 4-2. 6). Le Convenzioni e i Protocolli conclusi a titolo del terzo «pilastro» non sono stati però ancora ratificati (cfr. il paragrafo 2. 11). (1) In base alla struttura giuridica e amministrativa, spetta in primis agli Stati membri prendere le misure necessarie per combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari delle Comunità (cfr. il capitolo 2). Per questo motivo si è deciso di includere in questo controllo i controlli a livello nazionale. In seno alla Commissione è stata creata una 1. 3. struttura per la lotta alle frodi (cfr. i paragrafi 2. 20-2. 23). I meccanismi organizzativi, tuttavia, compresi quelli rela- tivi agli Stati membri, non sono sempre chiari e spesso sono complessi e lenti (cfr. il paragrafo 2. 34, tabella 1, paragrafi 3. 21-3. 23 e 3. 35-3. 36). Inoltre, accade di fre- quente che le misure e le procedure di sicurezza non vengano applicate in maniera corretta (cfr. i para- grafi 2. 28-2. 32). 1. 4. I compiti, i poteri e le risorse umane assegnate all’UCLAF sono aumentati. Il personale temporaneo rap- presenta circa il 50 % dell’organico totale, il che com- porta una mancanza di continuità a livello organizzativo (cfr. i paragrafi 3. 2-3. 4). 1. 5. Le basi di dati dell’UCLAF non si sono rivelate pienamente operative o efficaci (cfr. i paragrafi 3. 29- 3. 33). Esse sono state utilizzate raramente e le informa- zioni di cui disponevano tre delle quattro unità operative nell’ambito dell’UCLAF non collimavano con quelle con- tenute nella base di dati Pre-IRENE (cfr. i paragrafi 3. 8- 3. 10). 1. 6. Le informazioni di natura gestionale non erano sufficienti per una gestione efficace del numero elevato di casi trattati dall’UCLAF (cfr. i paragrafi 3. 10-3. 12). Inol- tre, la mancanza di metodi standardizzati per quanto concerne la documentazione e la gestione dei fascicoli è considerata una grave lacuna (cfr. i paragrafi 3. 13- 3. 18). 1. 7. La cooperazione fra gli Stati membri e la Com- missione è ostacolata dal modo in cui vengono applicati i il personale privilegi e dell’Unione europea (cfr. i paragrafi 3. 24-3. 26). Nel corso delle sue indagini nel territorio degli Stati membri, l’UCLAF ha inoltre dovuto far fronte a notevoli limita- immunità di cui gode le 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/3 zioni connesse alla legislazione nazionale (cfr. i para- grafi 3. 20-3. 23). 1. 8. Il recupero di importi indebitamente versati è ostacolato dalla registrazione incompleta dei dati relativi agli importi recuperati (cfr. i paragrafi 4. 3-4. 5) nonché dal fatto che gli Stati membri non osservano rigorosa- mente l’obbligo di comunicare alla Commissione tutte le informazioni al riguardo (cfr. i paragrafi 4. 6, 4. 7, 4. 11, 4. 19, 4. 20). 1. 9. Si rileva che, per quanto riguarda il FEAOG- Garanzia, è stata adottata una normativa per creare una cosiddetta «lista nera». I risultati sono, finora, deludenti (cfr. i paragrafi 4. 12-4. 14). 1. 10. Nella lotta contro le frodi è stata intrapresa una serie di azioni preventive (cfr. i paragrafi 2. 13-2. 15, 2. 19). Lo svolgimento dello studio concernente un’analisi dei rischi, ad opera del Centro comune di ricerca (CCR), ha subíto, tuttavia, lunghi ritardi ed è stato possibile esaminare solo una parte dei settori inizialmente contem- plati (cfr. i paragrafi 2. 16-2. 18). 1. 11. Alcuni elementi dei dati relativi ai casi di frode pubblicati nella relazione annuale della Commissione sulla lotta contro la frode sono incompleti e quindi ingannevoli (cfr. i paragrafi 5. 4-5. 11). Le procedure e 1. 12. le competenze stabilite per quanto concerne la lotta alla corruzione interna e le infrazioni disciplinari non sono chiare e complete (cfr. i paragrafi 6. 3, 6. 11-6. 13). Mancano, in particolare, orien- tamenti ben definiti per lo svolgimento di indagini (para- grafi 6. 5-6. 7) e una linea d’azione chiara (come la politica della «tolleranza zero») (cfr. i paragrafi 6. 8-6. 9). Vi è un’eccessiva esitazione nel revocare l’immunità del perso- nale dell’Unione europea sospettato di corruzione (cfr. il paragrafo 6. 10). 2. L’ORGANIZZAZIONE DELLA LOTTA CONTRO LE FRODI DA PARTE DELLA COMMISSIONE La strategia adottata dalla Commissione per la lotta alle frodi 2. 1. L’organizzazione, in seno alla Commissione, della lotta contro le frodi e la messa a disposizione a tal fine delle risorse sono state finalizzate nell’arco di varie fasi. 2. 2. In un primo tempo, la Commissione ha creato nell’ambito di talune DG (segnatamente le DG VI, XX e XXI) delle unità amministrative incaricate di combattere le frodi. In una seconda fase, la Commissione ha deciso, nel 1987 (2), di istituire un’unità di coordinamento cen- trale (Unità di coordinamento della lotta antifrodi — UCLAF) nell’ambito del Segretariato generale e di creare cellule anti-frode in seno alle varie DG. All’inizio della (2) COM(87) 572 def. seconda fase, l’UCLAF era costituita da dieci funzionari (cinque dei quali di categoria A) posti alle dipendenze di un direttore. In seguito, i servizi operativi e l’UCLAF sarebbero stati dotati di personale supplementare. 2. 3. La terza fase, avviata alla fine del 1994, è stata caratterizzata dalla netta distinzione tra due compiti: da un lato, lo sviluppo e l’attuazione di una politica comune e, dall’altro, la raccolta di informazioni, lo svolgimento di indagini e la promozione di un’azione correttiva laddove gli interessi finanziari della Comunità siano stati messi a repentaglio. La Commissione ha deciso di trasferire all’UCLAF le responsabilità delle varie DG in materia di lotta alle frodi, per assicurare un accentramento di vasta il paragrafo 2. 5). portata All’UCLAF sono state quindi assegnate risorse umane cospicue e la responsabilità principale in materia di bilancio (per i particolari finanziari, cfr. l’allegato II). in questo campo (3) (cfr. 2. 4. Parallelamente a questi sviluppi, si è assistito al completamento del mercato unico e all’entrata in vigore del trattato sull’Unione europea (TUE). Di conseguenza, la Commissione ha escogitato nel 1994 una nuova strate- gia per combattere le frodi imperniata su quattro ele- menti principali: — la presenza sul campo; — una più stretta cooperazione con gli Stati membri; — il potenziamento del contesto normativo comuni- tario; — la convergenza dei sistemi di messa in opera del diritto penale degli Stati membri (4). 2. 5. La Commissione elabora un programma di lavoro annuale per portare avanti la propria strategia anti- frodi (5) vincolante non solo per l’UCLAF ma per tutti i servizi cui sono stati affidati incarichi in questo campo (cfr. i paragrafi 2. 20-2. 24). Nel programma di lavoro per il 1997/1998, la Commissione spiega che esso ha lo scopo di «rafforzare la presenza operativa sul territorio e di portare avanti la politica di cooperazione con le autorità nazionali». Si delineano i seguenti obiettivi principali: — individuazione delle irregolarità (a questo proposito, la Commissione ritiene di poter potenziare il proprio contributo concentrando l’attenzione su casi transna- zionali particolarmente rilevanti); — recupero degli importi in causa (la Commissione intende rafforzare il seguito dato); (3) SEC(95) 249. Va sottolineato che all’UCLAF incombono altre responsabilità, oltre alle attività di indagine (cfr. il paragrafo 2. 20). (4) COM(94) 92 def. (5) Il programma di lavoro della Commissione per il 1997/1998 concernente la protezione degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro le frodi [COM(97) 199] contiene anche una breve valutazione dei risultati ottenuti dal 1994. C 230/4 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 — azione preventiva attraverso il miglioramento dei sistemi posti in atto e della legislazione; — affermazione della responsabilità degli Stati membri per quanto concerne una gestione adeguata del regime delle risorse proprie; — possibile creazione finale di uno spazio giudiziario europeo per la protezione degli interessi finanziari dell’Unione, nell’ambito del quale saranno armoniz- zate le sanzioni penali per i reati a danno del bilancio comunitario; — preparazione dell’ampliamento attraverso l’intensifi- cazione delle relazioni con i paesi candidati all’ade- sione. La Corte ha preso atto della comunicazione della Com- missione del 18 novembre 1997 volta a migliorare gli interventi contro l’incompetenza, le irregolarità finanzia- rie, la frode e la corruzione [SEC(97) 2182/2]. La prima parte della comunicazione descrive la situazione attuale in seno alla Commissione, confermando la percezione della Corte esposta in questa relazione. La seconda parte propone delle linee d’azione per ovviare alle lacune di tale situazione. Sebbene accolga favorevolmente il contenuto della comunicazione, la Corte non può, attualmente, valutare l’impatto delle proposte in essa contenute. Un piano d’azione adottato dal Consiglio (6) comprende rac- comandazioni dettagliate che indicano la direzione da prendere per ulteriori lavori in questo campo. 2. 6. Rendere la presenza dell’UCLAF sul campo più efficace è certamente compito della Commissione. Alcuni aspetti dell’esecuzione da parte dell’UCLAF dei compiti ad essa affidati sono esaminati nel capitolo 3 della presente relazione. Spetta alla Commissione promuovere il miglioramento della normativa comunitaria, benché cambiamenti significativi richiedano l’intervento del Con- siglio e del Parlamento. I progressi compiuti riguardo a questo aspetto della strategia della Commissione non rientrano nell’oggetto di questa relazione. Una più stretta cooperazione nelle indagini su frodi e irregolarità e nel recupero di importi erroneamente versati interessa sia la Commissione sia gli Stati membri; talune azioni sono possibili nell’ambito di una normativa fondata sul primo pilastro del trattato. I progressi compiuti per quanto riguarda il seguito dato sul piano finanziario e l’azione di recupero in casi che interessano l’UCLAF sono esaminati nel capitolo 4 della presente relazione. La convergenza dei sistemi di applicazione del diritto penale negli Stati membri presuppone l’intervento dei governi di tutti gli Stati membri, in virtù del terzo pilastro del trattato. 2. 7. Data l’assenza di un diritto penale comunitario, la lotta contro le frodi (e la corruzione) relative alle finanze comunitarie è disciplinata da testi normativi fondati sul primo o sul terzo pilastro dell’Unione. In effetti, a norma dell’articolo 209 A del trattato CE, gli Stati membri sono tenuti ad adottare, nella lotta alla frode «comunitaria», le stesse misure che adottano per combattere le frodi che ledono i loro interessi finanziari. Questo obbligo deriva senza dubbio da un aspetto contemplato dal primo pilastro. 2. 8. Nondimeno, poiché la scoperta delle frodi e la relativa azione giudiziaria richiedono competenza e poteri penali, si era ritenuto necessario, per garantire il rispetto di tale obbligo, ricorrere a strumenti del diritto interna- zionale classico — vale a dire le convenzioni — ricondu- cibili al terzo pilastro. Gli atti normativi comunitari non possono prevedere sanzioni penali. Essi inglobano però nella nozione generale di irregolarità sia la violazione volontaria (quindi fraudolenta) delle norme comunitarie, sia quella dovuta a negligenza. La legislazione prevede sanzioni amministrative e conferisce alla Commissione poteri estesi di controllo e di verifica in loco finalizzati alla scoperta di tali irregolarità. 2. 9. Benché esista una certa normativa, basata sul primo pilastro, che disciplina la lotta alle frodi, la defini- zione di frode va ricercata nel terzo pilastro: il 26 luglio 1995, il Consiglio ha approvato un atto che stabilisce la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (7). Ai fini di tale convenzione, costituisce frode che lede gli interessi finanziari delle Comunità europee: a) b) in materia di spese, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incom- pleti cui consegua il percepimento o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale delle Comunità europee o dai bilanci gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse, alla mancata comunica- zione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto e alla distra- zione di tali fondi per fini diversi da quelli per cui essi sono stati inizialmente concessi; in materia di entrate, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua la diminuzione illegittima di risorse del bilancio generale delle Comunità europee o dei bilanci gestiti da queste ultime o per conto di esse, alla mancata comunicazione di un’informazione in viola- zione di un obbligo specifico o alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto cui consegua lo stesso effetto. (6) GU C 251 del 15. 8. 1997. (7) GU C 316 del 27. 11. 1995. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/5 Si osserva che il nuovo trattato di Amsterdam ha 2. 10. arricchito la formulazione dell’articolo 209 A, prescri- vendo che le misure adottate nella lotta contro la frode a scapito del bilancio comunitario siano in particolare «dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri». Inoltre, in base al nuovo testo dell’articolo, il Consiglio «. previa consultazione della Corte dei conti, adotta le misure necessarie nei settori della prevenzione e lotta contro la frode. , al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri. Tali misure non riguardano l’applica- zione del diritto penale nazionale o l’amministrazione della giustizia negli Stati membri». Ciò potrebbe consen- tire un’azione comunitaria anche a livello dell’armonizza- zione dei sistemi penali nazionali, fatta salva, al riguardo, la competenza esclusiva degli Stati membri. Le sanzioni amministrative verrebbero stabilite successivamente. 2. 11. Le azioni ispirate dal terzo pilastro hanno dato luogo a due convenzioni e due protocolli conclusi dal Consiglio nel periodo 1995-1997 (tra cui la convenzione menzionata al paragrafo 2. 9). Questi strumenti, tuttavia, entrano in vigore solo una volta ratificati da tutti i 15 Stati membri; finora non sono stati ratificati da nessuno di essi. Di conseguenza, le attuali disposizioni in materia di cooperazione giudiziaria sono ancora basate sulla legislazione internazionale che risale agli anni 50, quando l’Europa non aveva istituzioni o politiche comuni gestite attraverso un unico bilancio, i flussi commerciali e finan- ziari erano una piccola parte di quello che sono ora e la frode finanziaria era perpetrata da singoli o da bande criminali, non da reti internazionali organizzate in grado di mantenere una parvenza di legalità come avviene oggi (8). 2. 12. Inoltre, anche se tutti i nuovi strumenti fossero ratificati a breve termine, dovrebbero comunque essere adottate una serie di misure per rafforzare il fondamento giuridico della politica anti-frode. La discontinuità delle procedure giuridiche e la disparità fra i vari sistemi penali degli Stati membri, specie in termini di severità e natura delle pene, ostacolano una repressione efficace delle frodi (9). Vi è la necessità di «una risposta radicalmente nuova all’assurdità denunciata da tutti, ma sempre tolle- rata, che consiste nell’aprire ampiamente le frontiere ai criminali per poi richiuderle agli organi incaricati della (8) «Fraud without frontiers», Studio compiuto per la Commis- sione europea (Task Force Giustizia e Affari interni, Unità di cooperazione giudiziaria) sulle frodi internazionali nell’am- bito dell’Unione europea, elaborato da Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997. (9) Cfr. la relazione finale «Incompatibilités entre systèmes juri- diques et mesures d’harmonisation», in: Seminar on the Legal Protection of the Financial Interests of the Community, Bruxelles, Novembre 1993, Oak Tree Press, Dublino 1994. repressione, con il rischio di trasformare i nostri paesi in veri e propri paradisi penali» (10). La prevenzione delle frodi SEM 2000 La Commissione ha intrapreso, assieme agli Stati 2. 13. membri, un’operazione di vasta portata articolata in tre fasi, denominata SEM 2000 (Sound and Efficient Mana- gement 2000), intesa a rendere più efficiente la gestione degli stanziamenti comunitari. Le prime due fasi prevede- vano il miglioramento da parte della Commissione del proprio livello di gestione finanziaria. La terza fase mira a migliorare la gestione delle risorse comunitarie da parte degli Stati membri. Una legislazione «a prova di frode» 2. 14. In questo contesto, la Commissione ha adottato, nel 1996, delle misure interne volte a rendere «a prova di frode» normative e decisioni aventi implicazioni finanzia- rie dirette o indirette (11). La complessità e l’opacità di gran parte della legislazione comunitaria rende particolar- mente vulnerabile alla frode il bilancio dell’UE. Le neces- sarie modifiche della legislazione richiederanno un impe- gno sostenuto nell’arco di un lungo periodo. Il sistema di allarme rapido nel campo della spesa diretta 2. 15. Nel luglio 1997, la Commissione ha avviato un progetto volto ad instaurare un sistema di allarme rapido in caso di errori amministrativi o di frodi commessi da organizzazioni o imprese che beneficiano di finanziamenti diretti della Commissione (12). È ancora troppo presto per valutarne l’efficacia. La fissazione delle priorità 2. 16. L’UCLAF necessita di una base su cui decidere a quali casi attribuire la priorità nell’assegnazione delle limitate risorse destinate allo svolgimento di indagini in settori delicati e presso operatori e/o beneficiari «ad alto rischio». È inoltre necessario stabilire i criteri da seguire per un uso ottimale delle varie informazioni di cui dispone l’unità. L’8 dicembre 1995, l’UCLAF ha concluso un accordo amministrativo con il Centro Comune di (10) Cfr. «Corpus Juris (in seguito denominato Corpus Juris) contenente disposizioni penali per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea». Studio realizzato su richie- sta del Parlamento europeo da ricercatori delle Associazioni di avvocati europei per la tutela degli interessi finanziari della Comunità, sotto l’egida della Direzione generale del Controllo finanziario della Commissione, Parigi 1997. (11) SEC(96) 1802/4 (Esecuzione della raccomandazione n. 7 del progetto SEM 2000, Fase II). (12) SEC(97) 1562. C 230/6 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 ricerca (CCR) per lo svolgimento di uno studio riguar- dante: lotta alle frodi. Tali responsabilità comprendono, in par- ticolare: — lo sviluppo e l’applicazione di metodi di riconosci- mento degli schemi di frode per i casi registrati nelle basi dati della Commissione IRENE e Pre-IRENE; — la valutazione di parametri di rischio concernenti operazioni finanziate o cofinanziate dal bilancio comunitario e; — la descrizione delle tendenze nell’arco di un dato periodo e la rilevazione dell’eterogeneità degli importi delle sovvenzioni nelle operazioni di riferimento e nella banca dati IRENE. 2. 17. In origine, il progetto doveva essere realizzato entro 12 mesi dalla firma del contratto. A causa di problemi tecnici e di organico i relativi lavori sono iniziati solo nell’aprile 1996. È stata pertanto approvata una prima proroga, alla fine di marzo 1997, dell’ultima scadenza prevista per la consegna. Poiché il CCR ha acconsentito ad includere nei lavori materiale supplemen- tare e i risultati di uno scambio di opinioni con la Corte dei conti europea concernente i metodi di campiona- mento statistico, l’UCLAF ha approvato una seconda proroga alla fine di luglio 1997. I risultati dello studio avranno un vero valore pratico per l’UCLAF solo quando i sistemi informatici dell’unità saranno stati ulteriormente sviluppati. 2. 18. Dato che le informazioni contenute nelle basi dati IRENE e Pre-IRENE non sono complete, il lavoro concernente l’individuazione degli schemi di frode è stato limitato a determinati settori della base dati IRENE (l’aiuto al consumo di olio d’oliva, le restituzioni all’esportazione di carne bovina, le risorse proprie). La DG XX ha rifiutato di concedere il proprio visto per il pagamento finale. Nel frattempo, l’UCLAF non ha ancora sviluppato una base sistematica per la valutazione delle informazioni contenute in queste basi di dati al fine di contribuire alla fissazione di priorità. Altre azioni 2. 19. Recentemente è stata intrapresa una serie di azioni in campo doganale. L’UCLAF ha inoltre organiz- zato dei seminari destinati ai servizi competenti degli Stati membri per sensibilizzarli maggiormente al problema delle frodi (cfr. l’allegato IV). La ripartizione delle competenze: il mandato dell’UCLAF 2. 20. In seguito alla decisione della Commissione del febbraio 1995 (13), l’UCLAF è responsabile di tutte le attività intraprese dalla Commissione nel campo della (13) SEC(95) 249. — la tutela degli interessi finanziari della Comunità; — la concezione della lotta contro la frode in tutti i campi; — lo sviluppo dell’infrastruttura necessaria per combat- tere le frodi (basi di dati etc. ); — la raccolta di informazioni sui casi di frode e il trattamento di tali informazioni; — le misure operative (indagini etc. ). Le varie Direzioni generali della Commissione 2. 21. sono responsabili della definizione e della gestione delle politiche comuni nei rispettivi settori, compreso il con- trollo dell’applicazione corretta della legislazione comuni- taria. L’UCLAF e i servizi interessati devono operare in stretta collaborazione, coordinare le proprie attività e scambiarsi tutte loro lavoro (14). Nel febbraio 1995, il Segretario generale della Commissione ha chiesto ai direttori generali e ai capi servizio responsabili della spesa o delle risorse proprie di fare in modo che tutti gli elementi che rivelano una frode potenziale vengano tempestivamente e sistematicamente trasmessi all’UCLAF. informazioni necessarie al le In una nota successiva dell’aprile 1997, il Segre- 2. 22. tario generale ha chiesto ai direttori generali e ai capi servizio di richiamare l’attenzione del proprio personale sugli orientamenti, indicati nel paragrafo seguente, con- cernenti le misure da prendere in caso di sospetta frode, irregolarità o infrazione disciplinare. 2. 23. In base alla nota emanata dal Segretario gene- rale, se un funzionario viene a conoscenza di un fatto illecito, è suo compito, di norma, informarne al più presto il proprio direttore generale o capo servizio. Il Direttore generale ne informerà, immediatamente, il servi- zio competente (non viene fatta menzione della DG XIX), a seconda della natura del caso: — la DG IX per eventuali infrazioni disciplinari o cattiva condotta professionale; — la DG XX per irregolarità relative all’impegno e all’ordinazione delle spese nonché all’accertamento e alla riscossione delle entrate comunitarie; — l’UCLAF per tutte le questioni inerenti a casi di frode sospetta a scapito del bilancio comunitario; (14) Oltre a questi orientamenti generali, sono state stabilite norme precise per la ripartizione delle competenze nel campo dell’agricoltura, delle dogane e dell’imposizione indi- retta. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/7 — l’Ufficio di sicurezza per tutte le questioni relative alla sicurezza delle persone, dei beni o degli edifici della Commissione, compresa la sicurezza delle informa- zioni, la loro trasmissione ed utilizzazione (15). Gli orientamenti interni hanno istituito un «mec- 2. 24. canismo di segnalazione rapida» che consente ad un funzionario di informare direttamente i servizi suddetti. La Corte ha individuato dei casi in cui tale sistema si è rivelato molto utile (cfr. il paragrafo 6. 8). 2. 25. I contatti diretti fra la Commissione e le autorità nazionali giudiziarie o competenti in materia di frodi devono essere mediati, per quanto concerne i casi di frode, dall’UCLAF (16). Spetta pertanto all’UCLAF tra- smettere alle autorità giudiziarie di uno Stato membro elementi probatori o comunicare sospetti relativi ad un caso specifico. Misure di sicurezza Con la decisione del 30 novembre 1994, la 2. 26. Commissione ha stabilito una serie di norme sulle misure di sicurezza applicabili alle informazioni classificate pro- dotte o trasmesse in relazione alle attività dell’Unione Europea (17). 2. 27. La decisione suddetta mira ad assicurare una protezione adeguata delle informazioni su supporto carta- ceo od elettronico e ad offrire il livello di protezione equivalente alla classificazione stabilita dal proprietario, a prescindere che si tratti di un’altra istituzione o di uno Stato membro. Essa prevede misure specifiche per quanto concerne la classificazione della segretezza, l’accesso e l’archiviazione, compresa l’assunzione di informazioni sui funzionari e sugli altri agenti aventi accesso a informa- zioni delicate. 2. 28. Nell’applicazione delle misure di sicurezza previ- ste dalla decisione si riscontrano gravi lacune. L’Ufficio Sicurezza della Commissione ha intrapreso nel 1996 un’ispezione di sicurezza della sede dell’UCLAF. Tale ispezione non ha compreso un aspetto fondamentale, vale a dire l’idoneità di ciascun collaboratore in seno al servizio (da verificare attraverso controlli o indagini spe- ciali). Ad ogni modo, in seguito all’ispezione di sicurezza, l’UCLAF ha richiesto, nel maggio 1997, la raccolta di informazioni su 59 funzionari permanenti e, nel luglio (15) L’ispettorato generale non è considerato in questi casi un punto di contatto appropriato non essendo coinvolto in compiti di gestione corrente. Il suo ruolo consiste nel sorvegliare il rendimento dei vari servizi della Commissione relativamente al loro quadro regolamentare, all’impiego delle risorse e ai risultati ottenuti. (16) I contatti diretti con le autorità competenti in materia di sicurezza negli Stati membri devono essere curati tramite l’Ufficio di sicurezza. (17) COM(94) 3282 del 1. 3. 1995 che sostituisce la decisione del 7 luglio 1986 in cui sono definite la classificazione dei documenti sotto il profilo della sicurezza e stabilite le misure di sicurezza applicabili ai documenti classificati. dello stesso anno, una verifica relativa ad altri tre funzio- nari permanenti. Nessuna richiesta in tal senso è stata avanzata per quanto riguarda il personale temporaneo o gli esperti nazionali distaccati che rappresentano, in totale, oltre la metà del personale UCLAF. 2. 29. Alla fine dell’ottobre 1997, solo due funzionari UCLAF avevano formato oggetto di indagini a scopo informativo; nell’ambito delle DG XIX e XX non è stato ancora controllato alcun membro o agente impegnato direttamente nella lotta alle frodi. 2. 30. Inoltre, non sono state intraprese ispezioni di sicurezza riguardo agli altri servizi che hanno accesso ad informazioni relative alla lotta contro le frodi (basi di dati, documenti riservati). Per quanto riguarda il perso- nale che ha accesso ad informazioni classificate, non sono stati esaminati i fascicoli personali tenuti dalla Commis- sione. Una siffatta verifica apporterebbe, probabilmente, garanzie di sicurezza fondamentali. 2. 31. L’assunzione di un responsabile della sicurezza a tempo pieno (prevista per il 1998) non è stata ancora decisa e posta in atto dall’UCLAF, così come altri aspetti basilari, quali i criteri di classificazione, la classificazione delle informazioni sotto il profilo della segretezza, il controllo dei documenti e la registrazione di documenti la cui classificazione è superiore alla menzione «DIFFU- SIONE LIMITATA». Per il momento, quindi, la pro- tezione delle informazioni detenute dall’UCLAF è affi- data alla discrezione di ciascun singolo componente del- l’unità. 2. 32. Desta preoccupazione il fatto che, nonostante la crescente responsabilità dell’UCLAF e pur essendo tra- scorsi più di due anni dalla riorganizzazione dei servizi della Commissione, la decisione della Commissione del 30 novembre 1994 non sia stata ancora completamente posta in atto. L’assenza di una qualsiasi verifica dell’ido- neità del personale avente accesso ad informazioni riser- vate è fonte di grande preoccupazione. La Corte è venuta a conoscenza di un caso particolare di manifesta non idoneità di un funzionario della Commissione allo svolgi- mento di una mansione specifica che prevede l’accesso a informazioni riservate. Indagini interne di carattere amministrativo 2. 33. Per ottenere prove sufficienti in base alle quali decidere se denunciare un caso affinché venga avviato un procedimento penale, l’UCLAF deve compiere un’inda- gine amministrativa e prendere posizione riguardo ai risultati ottenuti. Esistono dei casi ben noti (ad esempio nel settore del turismo) in cui agli ispettori UCLAF sono stati negati dei fascicoli e dei documenti incriminanti sono stati sistematicamente distrutti. Questi episodi dimostrano la necessità di conferire all’UCLAF dei poteri che le consentano l’accesso a tutti i fascicoli detenuti dagli ordinatori, possibilmente fin dalle primissime fasi; non basta l’istruzione di notificare all’UCLAF i casi di frode sospetta. Nel tentativo di migliorare la situazione, il Segretario generale della Commissione ha approvato, nell’aprile 1996, una procedura che autorizza l’UCLAF a C 230/8 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 compiere perquisizioni previo consenso del Segretario generale e del Direttore generale del personale e dell’am- ministrazione sulla base di una proposta avanzata dal direttore dell’UCLAF. La tabella 1 presenta un quadro dei metodi 2. 34. utilizzati dall’UCLAF per eseguire taluni compiti opera- tivi. Essa indica inoltre l’esistenza di settori che presen- tano gravi lacune come, ad esempio, la definizione dei poteri dell’UCLAF quando si tratta di interrogare funzio- nari della Commissione o di esaminare fascicoli ed uffici della Commissione. 3. ORGANIZZAZIONE DELL’UCLAF Struttura 3. 1. L’UCLAF consta attualmente di due unità con funzioni di supporto orizzontale e di quattro unità opera- tive. La prima unità (F1) è responsabile delle questioni di politica generale, delle questioni giuridiche e del coordi- namento, la seconda (F2) della raccolta e dello sfrutta- mento di informazioni («intelligence»), dell’informazione e della valutazione della legislazione, la terza (F3) dei Fondi strutturali e di altri settori, la quarta (F4) dell’im- TABELLA 1 Schema di base per l’esecuzione di taluni compiti da parte dell’UCLAF Compito Fondam. giuridico/ Doc. di riferimento Esecuzione Decisione/ Firma Osservazioni Notifica alle autorità giudiziarie al fine di aprire un’inchiesta giu- diziaria Art. 209 A TCE Esclusivamente UCLAF Direttore dell’UCLAF Trasmissione di docu- menti ad un’autorità giudiziaria — a richie- sta di quest’ultima — su iniziativa della Commissione Aggiornamento della nota SEC(95) 893 del 29. 5. 1995, SEC(97) 1293 del 25. 6. 1997 (in particolare il para- grafo 4. 2. ) UCLAF, di concerto con la DG competente nel settore in causa e con il Servizio giuri- dico Direttore dell’UCLAF Per semplificare le pro- cedure, la notifica alle autorità giudiz. e la trasmissione dei doc. possono aver luogo contemporaneamente Prima dell’aggiorna- mento del 25 giugno 1997 la trasmissione era basata su una deci- sione della Commis- sione dopo procedura scritta Interrogatorio di fun- zionari — UCLAF, previo con- senso del Segretario gen. e informazione del Direttore gen. inte- ressato nonché del Di- rettore gen. Personale e Amministrazione Direttore dell’UCLAF Assenza di un fonda- mento giuridico speci- fico o di un docu- mento di riferimento Ricerca di fascicoli de- tenuti da funzionari della Commissione (compresi quelli su supporto elettronico) Nota dell’UCLAF n. 530 del 2. 2. 1996 Nota del Segretario gen. dell’1. 4. 1996 — UCLAF con l’Ufficio di Sicurezza previo consenso del Segretario gen. e del Direttore gen. Personale e Am- ministrazione Mancanza di chiarezza riguardo ai poteri deci- sionali Richiesta di un’autori- tà giudiziaria di di- spensare il funzionario della Commissione dall’obbligo di riserva- tezza Art. 19 dello Statuto del personale DG Personale e Ammi- nistrazione in collega- mento con l’UCLAF Autorità che ha il po- tere di nomina (AIPN) 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/9 Compito Fondam. giuridico/ Doc. di riferimento Esecuzione Decisione/ Firma Osservazioni Richiesta di un’autori- tà giudiziaria di to- gliere l’immunità pe- nale di un funzionario della Commissione Procedimento discipli- nare Art. 18 del Protocollo sui privilegi e sulle im- munità DG Personale e Ammi- nistrazione in collega- mento con l’UCLAF Decisione della Com- missione e/o firma del Segretario generale Artt. 86-89 e Alle- gato IX dello Statuto del personale Artt. 73-76 del regola- mento finanziario DG Personale e Ammi- nistrazione in collega- mento con l’UCLAF Autorità che ha il po- tere di nomina (AIPN) In alcuni casi è appli- cata una «procedura amministrativa» (du- rante o dopo l’inda- gine dell’UCLAF) non contemplata dallo sta- tuto del personale portazione/esportazione di prodotti agricoli, la quinta (F5) delle Organizzazioni comuni di mercato nel settore agricolo e la sesta (F6) delle risorse proprie. Il direttore dell’UCLAF è inoltre coadiuvato da un consigliere con competenze specifiche per quanto concerne la formazione esterna, i seminari, i rapporti con i media e il coordina- mento di studi. Le risorse umane fino ad oggi Per occupare i posti disponibili il più rapidamente 3. 2. possibile e per arricchire il bagaglio di esperienze disponi- bile nella lotta alle frodi, l’UCLAF ha selezionato e assunto nel 1994/1995, a tempo determinato, un numero elevato di dipendenti della pubblica amministrazione in possesso dell’esperienza e delle qualifiche richieste, con competenze in campo finanziario, poliziesco, doganale, giudiziario e fiscale. Il numero di persone che lavorano nell’ambito dell’UCLAF e il loro status amministrativo al 15 settembre 1997 sono riportati nella tabella 2. Su un organico totale di 126 persone solo 60 (il 48 %) sono assunte su base permanente, 66 (pari al 52 %) hanno un contratto temporaneo che in 33 casi termina nel 1997 (il 50 %) e in 33 nel 1988 (50 %). Oltre a queste persone, ve ne sono 20 nell’ambito delle DG XIX e XX con incarichi relativi alla lotta contro le frodi. Se la rapida assunzione di personale temporaneo 3. 3. ha permesso all’UCLAF di divenire operativa nel minor tempo possibile, la contemporanea cessazione dalle fun- zioni di molte di queste persone al termine del rispettivo contratto temporaneo standard potrebbe causare seri problemi. Pertanto, l’UCLAF ha avviato le procedure necessarie per organizzare un concorso generale al fine di assumere ispettori specializzati. L’UCLAF ritiene tuttavia che si debba trovare un equilibrio fra l’assunzione di personale permanente e la regolare rotazione di personale temporaneo comandato dalle rispettive autorità nazio- nali. 3. 4. Lo sviluppo più recente è consistito nell’assun- zione di giuristi o magistrati nazionali sperimentati. Il perseguimento di questa politica volta a creare, in seno all’UCLAF, una «interfaccia» penale costituita da esperti Personale dell’UCLAF e relativo status amministrativo al 15 settembre 1997 TABELLA 2 Grado Personale di ruolo Personale temporaneo Contratti con scadenza nel 1997 Contratti con scadenza nel 1998 e oltre A2 (Direttore) A3-A5 (Capo unità/Consigliere) A4/5 (Amministratore princi- pale) A6/7 (Amministratore) Esperto nazionale Categoria B Categoria C Categoria D Altro Totale 1 7 12 6 0 18 16 0 0 60 0 0 15 10 13 17 1 0 10 66 0 0 8 5 1 8 1 0 10 33 0 0 7 5 12 9 0 0 0 33 C 230/10 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 di diritto penale chiamati a fornire assistenza e consu- lenza, nonché a coordinare le pratiche in collegamento con le autorità giudiziarie nazionali, apporterebbe un prezioso contributo alla lotta contro le frodi. La situa- zione potrebbe essere ulteriormente migliorata assumendo altri «magistrati» o giuristi esperti affinché l’UCLAF possa avvalersi dell’esperienza di almeno un magistrato o di un esperto nazionale equivalente per Stato membro. Risorse finanziarie Applicando i metodi usati dalla Commissione per 3. 5. l’elaborazione di stime (18) in materia di spese per il personale e per gli uffici, adeguati in modo da rispec- chiare le spese di missione dell’UCLAF, la Corte stima il costo di tale unità per l’esercizio di bilancio 1996 in circa 12,4 Mio ECU. 3. 6. Oltre alle spese dell’UCLAF per il personale e gli uffici, la spesa sostenuta dalla Commissione per la lotta contro le frodi è ammontata, rispettivamente, a 11,1 Mio ECU nel 1996 e, si calcola, a 11,9 Mio ECU nel 1997 (cfr. l’allegato II). 3. 7. Gli stanziamenti anti-frode assegnati esclusiva- mente alla Commissione comprendono stanziamenti rela- tivi ad attività specifiche dell’UCLAF come programmi informatici specialistici, accesso a basi di dati, computer particolari etc. Essi sono imputati, in pratica, alla linea di bilancio A3-5 3 0 e, in alcuni casi specifici, alla linea A3-5 3 1. Gli stanziamenti anti-frode assegnati agli Stati membri perché ne beneficino direttamente vengono usati dall’UCLAF per finanziare strutture di controllo nazio- nali, il ricorso ad esperti nelle indagini a livello nazionale o nelle indagini congiunte con la Commissione e le azioni di formazione, nonché per cofinanziare taluni programmi volti a creare nuovi metodi di controllo. Metodi di lavoro 3. 8. Il lavoro operativo dell’UCLAF è orientato princi- palmente dalle informazioni pervenute dalle varie fonti disponibili (cfr. il paragrafo 3. 28). Le informazioni ven- gono valutate dal personale dell’UCLAF che decide se avviare o meno un’indagine in merito. La Corte ha cercato di documentare il sistema con cui le indagini vengono avviate, seguite, descritte nelle relazioni e con- cluse. Tuttavia, non esiste un sistema comune e i tentativi di standardizzare il lavoro, specie attraverso il sistema di gestione interna Pre-IRENE (cfr. l’allegato III), hanno avuto un successo limitato. 3. 9. Per quanto riguarda l’uso del sistema informatico Pre-IRENE vi era una netta differenza fra le varie unità, le quali o lo utilizzavano quasi completamente o ne facevano un uso minimo, servendosi solo della funzione che consente di tenere un elenco semplice, se non incom- pleto, dei casi che interessano l’unità in questione. Un numero significativo di casi registrati non è mai stato aggiornato utilizzando il sistema suddetto. Le unità che non hanno utilizzato pienamente lo strumento di gestione interna Pre-IRENE hanno fatto ricorso a metodi diversi per seguire l’evoluzione dei casi, compresi fogli elettronici sviluppati in seno all’unità e riunioni fra gli ispettori della stessa. Per quanto riguarda il numero dei casi, vi erano discrepanze fra i vari tabulati e strumenti di gestione. La tabella 3 riporta il numero di casi registrati 3. 10. nella base dati Pre-IRENE dell’UCLAF e quelli contenuti in altri tipi di tabulati nelle varie unità operative. Riepilogo del numero di fascicoli/casi trattati dalle unità operative dell’UCLAF (situazione aprile 1997) TABELLA 3 Unità operativa Personale Fascicoli/casi in base al tabulato PRE IRENE Fascicoli/casi negli elenchi dei capi unità N. di fascicoli/ casi individuati in entrambi gli elenchi F3 Fondi strutturali + Altri settori F4 Import/Export Prodotti agricoli F5 OCM settore agricolo F6 Risorse proprie Totale 20 22 13 29 84 356 260 39 101 756 356 311 64 596 1 327 356 243 35 8 642 (18) Documento DG IX, rif. IX. 01/PT D(97) 1552. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/11 3. 11. Nell’ambito di ciascuna unità i singoli casi ven- gono assegnati, di norma, ad un funzionario apposita- mente designato che ne risponde ad un coordinatore e, in ultima analisi, al capo unità. Dato il numero di casi registrati dalla maggior parte delle unità, è lecito dubitare della capacità dei superiori gerarchici di sorvegliare e gestire efficacemente casi attuali senza un sistema infor- mativo di gestione adeguato. Considerato che in tre delle quattro unità il 3. 12. numero di casi è dell’ordine di alcune centinaia, è evi- dente che il capo unità non può sempre disporre di tutte le informazioni necessarie. Il coordinatore deve assicurare che la gestione dei casi affidatigli soddisfi i requisiti stabiliti e che i superiori gerarchici siano informati riguardo all’evoluzione o ai problemi riscontrati nei casi in corso. Una definizione precisa del ruolo del coordina- tore, valida per tutte le unità, nonché un sistema ben strutturato di comunicazione delle informazioni ai livelli responsabili recherebbero giovamento. Attualmente, i coordinatori, oltre a provvedere al coordinamento dei casi trattati dai singoli ispettori, sono troppo spesso occupati a gestire un numero elevato di casi assegnati direttamente a loro. Gestione dei fascicoli relativi ai singoli casi 3. 13. Il carattere riservato della maggioranza dei casi impone, giustamente, che solo coloro che ne hanno la necessità possano conoscerne i dettagli; ad avere accesso a queste informazioni sono, nella maggior parte dei casi, l’ispettore, il coordinatore e il capo unità. Questo tipo di organizzazione richiede, tuttavia, un dispositivo di prote- zione interno al sistema che salvaguardi il lavoro svolto e ne assicuri in seguito l’utilità. 3. 14. A causa dell’attuale struttura dell’UCLAF, in cui circa la metà degli ispettori hanno contratti temporanei che scadranno tra meno di un anno, è probabile che un numero significativo di casi venga assegnato ad un altro funzionario responsabile fra l’apertura iniziale del caso e la chiusura finale. I relativi fascicoli dovrebbero pertanto essere adeguatamente strutturati in modo che un altro membro del personale UCLAF possa rilevare il caso qualora se ne presenti la necessità. I casi esaminati dai controllori hanno rivelato, per la maggior parte, la man- canza di una struttura uniforme dei fascicoli; gli ispettori, d’altronde, non avevano ricevuto nessuna istruzione al riguardo. Inoltre, non vi erano indicazioni sul modo in cui dovrebbero essere tenute la documentazione e le varie note per soddisfare i requisiti minimi stabiliti dalla legi- slazione degli Stati membri in materia di elementi pro- banti un illecito penale. un ordine particolare in un raccoglitore. Le lacune più frequenti riscontrate erano l’assenza di un’identificazione chiara nei fascicoli dei documenti relativi al caso (man- canza di elenchi, spesso di date, nessuna indicazione della fonte e, infine, spesso, assenza del riepilogo). Quando i fascicoli comprendevano relazioni sull’evoluzione del caso o sulle missioni, queste non avevano un contenuto uni- forme e non sembravano redatte in base a determinate scadenze (come, ad esempio, le relazioni semestrali sull’evoluzione del caso, i rapporti di missione completati nell’arco di un certo periodo successivamente alla mis- sione etc. ). Inoltre, i fascicoli contenevano raramente elementi da cui risultasse che erano stati esaminati dai coordinatori e/o dai capi unità. Non esiste una registra- zione delle risorse impiegate e del tempo dedicato a ciascun caso. Manca, inoltre, un sistema di riferimenti a casi collegati. Un funzionario aveva ereditato e/o aperto sei fascicoli riguardo alla stessa persona sospetta. 3. 16. Rispetto al modo sistematico con cui molti ser- vizi investigativi nazionali sono tenuti a compilare un fascicolo d’inchiesta per l’organo inquirente, è difficile capire come i fascicoli UCLAF possano costituire una base su cui esaminare un caso conformemente alla legisla- zione nazionale. La divulgazione degli elementi di prova, documenti utilizzati e non utilizzati etc. , sono solo alcuni dei requisiti imposti dalla legge nazionale che la Commis- sione dovrà soddisfare nell’applicare il nuovo regola- mento sui controlli in loco (Euratom, CEE) n. 2185/96 (cfr. i paragrafi 20-22 dell’allegato I). Il problema dell’assenza di orientamenti generali 3. 17. riguardo alla forma e al contenuto dei fascicoli (o perlo- meno di una serie di requisiti minimi) deve essere affron- tato. L’accresciuta dimensione dell’UCLAF, da 10 per- sone nel 1987 a 126 attualmente, associata all’aumento del numero di casi trattati, richiede metodi più efficaci nella gestione del personale e nella sorveglianza dei casi. Una delle conseguenze della mancanza di disci- 3. 18. plina nella costituzione dei fascicoli è la possibile manipo- lazione degli stessi mediante aggiunta o sottrazione di documenti in qualsiasi momento. Ciò potrebbe ridurre la credibilità dell’UCLAF e il valore delle prove addotte se la parte sotto accusa si avvale di buoni consulenti legali. Cooperazione con gli Stati membri Restrizioni imposte ai servizi della Commissione L’organizzazione dei fascicoli esaminati variava 3. 15. notevolmente: dal fascicolo ben strutturato, provvisto di indice e di annotazioni (in una minoranza di casi) a poco più di una semplice raccolta di documenti inseriti senza Una cooperazione totale, sincera e basata sulla 3. 19. fiducia fra le autorità competenti di uno Stato membro e la struttura anti-frode della Commissione è necessaria, tanto nell’ambito della lotta alle frodi quanto successiva- C 230/12 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 mente, a livello amministrativo e giudiziario. È indispen- sabile operare in un clima di fiducia se si devono attuare e rendere fruttifere politiche che richiedono una piena collaborazione, specie nel caso di indagini svolte congiun- tamente. Il successo della lotta contro le frodi dipende anche dalla misura in cui vengono condivise con i servizi corrispondenti degli Stati membri responsabilità e infor- mazioni. virtù di quest’ultimo sono ora «etichettate» come inda- gini anti-frode, si è constatato nelle prime esperienze che l’operato dei funzionari UCLAF veniva attentamente esa- minato dai rappresentanti legali delle organizzazioni visi- tate. Questa situazione e i problemi descritti nel para- grafo 3. 22 spiegano perché, a tutt’oggi, l’UCLAF abbia svolto solo cinque missioni a norma del nuovo regola- mento. 3. 20. Il regolamento (CE) n. 2185/96 contiene disposi- zioni volte a rafforzare il valore giuridico delle osserva- zioni degli ispettori; esso stabilisce infatti che le relazioni redatte dagli agenti UCLAF costituiscono prove ammissi- bili in sede giudiziaria (19). I controlli e le verifiche in loco devono essere preparati dalla Commissione in stretta collaborazione con le autorità competenti dello Stato membro interessato, le quali sono informate in tempo utile dell’oggetto, delle finalità e del fondamento giuridico dei controlli e delle verifiche. Il nuovo regolamento (Euratom, CEE) n. 2185/ 3. 21. 96 dispone che «I controllori della Commissione. sono tenuti a rispettare le norme di procedura previste dalla legislazione dello Stato membro interessato» e che «prov- vedono affinché le loro relazioni di controllo e verifica siano redatte tenendo conto dei requisiti di procedura previsti dalla legislazione nazionale dello Stato membro interessato». Ne consegue che l’UCLAF deve far fronte ad un’enorme varietà di sistemi e procedure. Essa si trova di fronte a 15 legislazioni degli Stati membri; inoltre, nell’ambito di ciascuno Stato membro esistono autorità investigative e giudiziarie diverse (autorità giudiziarie spe- cializzate nel combattere reati finanziari e autorità giudi- ziarie tradizionali come corpi di polizia di vario tipo, ispettori doganali, autorità fiscali, autorità di vigilanza in campo commerciale, tribunali etc. ). Ognuna di esse può avere norme diverse che devono essere rispettate. L’even- tuale ampliamento dell’UE non può che complicare la situazione. 3. 22. L’UCLAF sta cercando di risolvere il problema preparando le istruzioni per lo svolgimento di indagini conformi al nuovo regolamento. Tuttavia, l’UCLAF non possiede ancora il corpo completo delle leggi, norme e procedure nazionali chieste agli Stati membri. Una volta ultimata la raccolta, i tempi saranno inevitabilmente lunghi prima che possano essere compilate istruzioni complete. È inoltre necessario che tale misura benefici del contributo di personale esperto (con mansioni investiga- tive o di altro tipo) comandato dagli Stati membri. Trattamento delle richieste presentate 3. 24. Per quanto concerne la cooperazione fra la Com- missione e gli Stati membri, è particolarmente importante che le autorità europee e nazionali operino in maniera costruttiva riguardo alle richieste avanzate dai loro part- ner. Spetta agli Stati membri decidere se avviare una procedura qualora la Commissione abbia adito le autori- tà nazionali competenti dopo aver raccolto prove suffi- cienti. Ad ogni modo, quando gli Stati membri chiedono l’aiuto della Commissione nel corso di un’indagine, quest’ultima deve, fra l’altro, applicare il protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee in un modo che consenta agli Stati membri di compiere le azioni necessarie. 3. 25. In realtà, i privilegi e le immunità che il proto- collo concede alle Comunità hanno un carattere pura- mente funzionale, in quanto mirano ad evitare ostacoli al funzionamento e all’indipendenza delle Comunità (20). Pertanto, se non vi è alcun pericolo di interferenza, la Commissione è tenuta a revocare l’immunità e l’inviolabi- lità dei propri locali per consentire una perquisizione da parte delle autorità nazionali competenti (articolo 1). Inoltre, sebbene a norma dell’articolo 12 del protocollo i funzionari godano dell’immunità di giurisdizione per gli atti da loro compiuti in veste ufficiale, la Commissione ha l’obbligo di togliere l’immunità ogniqualvolta ciò non sia contrario agli interessi delle Comunità (articolo 18). Ai sensi dell’articolo 19 dello statuto del personale, qualora un funzionario sia chiamato a deporre in giudizio su fatti inerenti ad una causa penale o in merito alla documenta- zione sequestrata nel corso di una perquisizione, l’autori- tà che ha il potere di nomina deve dare l’autorizzazione. L’autorizzazione può essere negata soltanto quando lo richiedano gli interessi delle Comunità e sempreché da tale rifiuto non possano derivare conseguenze penali per il funzionario interessato. 3. 23. Dato l’ampio potere conferito dal nuovo regola- mento, cui si aggiunge il fatto che le missioni svolte in 3. 26. La Corte ha riscontrato diversi problemi per quanto riguarda alcuni casi specifici. In tre dei casi esaminati dalla Corte, gli Stati membri non avevano avviato le procedure richieste dall’UCLAF sebbene fos- (19) Cfr. la raccomandazione 20 della relazione finale della commissione di inchiesta temporanea del Parlamento euro- peo sul regime di transito comunitario (PE 220. 895/def. ). (20) Ordinanza della Corte di giustizia del 13 luglio 1990, I-3372, Imm. Zwartfeld, [1990] ECR Causa C-2/88 punto 19. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/13 sero stati forniti elementi probanti. Inoltre, benché gli Stati membri debbano collaborare fra loro riguardo ai casi segnalati dall’UCLAF, in uno dei casi esaminati tale cooperazione è mancata. Poiché l’UCLAF non viene sem- pre appieno informata delle ragioni alla base della man- cata cooperazione, è difficile perseguire l’azione in causa. In due casi esaminati dalla Corte, la Commissione non ha richiesto, o ha richiesto tardivamente, agli Stati membri di avviare la procedura necessaria, benché in base alle prove disponibili fosse lecito desumere l’esistenza di gravi irregolarità. In un altro caso, la Commissione ha tolto l’immunità di tre funzionari circa venti mesi dopo la richiesta avanzata dall’autorità nazionale competente (cfr. inoltre il paragrafo 6. 10). 3. 27. I due Stati membri visitati hanno mosso una critica all’UCLAF sostenendo che all’inizio i casi in que- stione vengono gestiti bene, ma che il lavoro svolto successivamente, compreso il seguito dato, può essere migliorato. Sono stati menzionati la mancanza di consul- tazione e di feedback. In un caso specifico, uno Stato membro ha contattato l’UCLAF per dei lavori preparatori ma quest’ultima non ha messo a disposizione tutte le informazioni di cui disponeva. Lo Stato membro in questione ha poi compiuto una perquisizione e reperito informazioni riguardanti una frode presunta che era già stata registrata negli archivi dell’UCLAF. Un altro pro- blema menzionato consiste nell’apparentemente inspiega- bile cessazione di indagini avviate dall’UCLAF. In un caso specifico, le autorità di uno Stato membro si chiedevano preoccupate se un caso di frode sospetta segnalato più di un anno prima potesse giacere così a lungo negli archivi dell’UCLAF senza che venisse intrapresa un’azione con- creta. È stato infine criticato il fatto che, talvolta, nono- stante il lavoro svolto in uno Stato membro fosse ulti- mato, non giungeva da parte dell’UCLAF alcuna rela- zione o lettera successiva alla missione. In un caso, i servizi della Commissione interessati non sono riusciti a stabilire, dopo due anni, se una frode fosse stata effettiva- mente perpetrata. Sistemi d’informazione e di raccolta di informazioni («intelligence») Basi di dati 3. 28. La ricerca e la raccolta di informazioni non ancora disponibili riguardanti la lotta contro le frodi, lo sfruttamento di informazioni che sono disponibili ma in altri contesti e l’associazione coerente di informazioni provenienti da fonti diverse costituiscono uno strumento importante per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità. L’elaborazione metodica di questa forma di «intelligence» fornirà una migliore comprensione dei vari tipi di frode e di frodatori e dovrebbe contribuire ad assicurare la tutela delle finanze comunitarie (in base ad un rapporto ottimale costi/benefici). La lotta contro le frodi implica una tale quantità di informazioni da rendere necessaria una conoscenza approfondita dei risultati del lavoro svolto, dalle prime fasi dell’indagine sino al recu- pero e all’applicazione delle sanzioni. 3. 29. Basandosi sul proprio programma strategico pubblicato nel marzo 1994, la Commissione ha investito notevoli risorse per espandere le proprie basi di dati e reti di informazione e sviluppare un approccio razionale ed integrato. Come illustrato dalla tabella 4, i risultati in termini di utilizzazione della base di dati IRENE, in cui sono registrate le frodi e le irregolarità comunicate dagli Stati membri, sono ancora alquanto limitati. 3. 30. Per quanto riguarda la base dati interna Pre- IRENE per la gestione dei casi, il paragrafo 3. 10 indica che la sua messa a punto non ha avuto completamente successo. L’UCLAF sta attualmente lavorando alla base IRENE 95 che dovrebbe integrare le basi dati IRENE e TABELLA 4 Utilizzazione della base dati IRENE al 31 agosto 1997 Servizio Totale utenti Utenti attivi Utenti inattivi (1) Utenti esclusi (2) UCLAF DG VI (FEAOG Garanzia) DG responsabili dei Fondi strut- turali (DG V, VI, XIV, XVI) DG XIX DG XX Altri (compresa conti europea) la Corte dei Totale 63 5 11 4 3 9 95 7 1 0 1 1 2 12 10 0 6 2 0 2 20 46 4 5 1 2 5 63 (1) Nessuna consultazione nel 1997. (2) Esclusi nel febbraio 1997 a causa dell’assenza di consultazioni nei sei mesi precedenti. C 230/14 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 Pre-IRENE e collegarle ad altre fonti di informazioni. Il progetto di un «sistema d’informazione integrato interno all’UCLAF» (Integrated Information Management System — UIMS) che dovrebbe combinare ed interpretare tutti i dati disponibili ai fini della raccolta di informazioni («intelligence») e delle indagini in ogni settore di attività comunitario è stato abbandonato. È stato invece varato il progetto di informazione e di raccolta di informazioni integrato IIMS (Integrated Information Intelligence Ma- nagement System). Nell’ambito del progetto DAF (docu- mentazione anti-frode) sono stati costituiti quattro regi- stri elettronici per gli Stati membri (Regno Unito, Spagna, Portogallo e Grecia) per illustrare i sistemi di prevenzione e rilevamento delle frodi in essi instaurati. Questo pro- getto è stato abbandonato perché gli Stati membri non erano disposti a fornire regolarmente i dati necessari. L’APSO (Antifraud Policy Support Office — Ufficio di sostegno alla politica anti-frode) che dovrebbe contribuire a soddisfare la forte esigenza di informazioni attende tuttora l’approvazione di un accordo formale con il Centro comune di ricerca (CCR). Attualmente esiste solo una «cellula di sostegno» nell’ambito dell’UCLAF, costi- tuita da un funzionario di grado B che prepara le informazioni su richiesta specifica degli ispettori. zioni sugli importi accertati e/o recuperati ai casi di frode o di irregolarità. Poiché l’UCLAF deve gestire un numero crescente di casi in questo campo, sarebbe opportuno considerare la creazione di una base di dati di questo tipo. 3. 35. Il sistema SCENT e il regime di informazioni doganale sono stati sviluppati per i servizi doganali degli Stati membri (Cfr. l’allegato III). Nel 1994 sono state adottate una serie di misure per migliorare il regime di transito doganale: — è stato redatto un elenco dei prodotti sensibili che presentano un rischio di frode elevato (22); — un sistema di allarme rapido (SAR) è stato instaurato per lo scambio di informazioni relative a spedizioni di merci sensibili fra l’ufficio di partenza e l’ufficio di destinazione, in modo che al primo possa essere notificata l’eventuale non presentazione delle merci. 3. 31. Lo sviluppo delle basi di dati contenenti infor- mazioni e dati sui casi di frode ha presentato ritardi e problemi di esecuzione. Data la scarsa utilizzazione delle basi di dati e la parziale non attendibilità delle informa- zioni in esse contenute, è lecito chiedersi se almeno uno strumento informatico possa essere ritenuto pienamente operativo. Le basi dati vengono troppo spesso sostituite da nuovi modelli che promettono maggiori possibilità, quando non esiste ancora una versione di base conte- nente, ad esempio, un elenco delle indagini in corso. 3. 36. Secondo gli Stati membri visitati, il sistema di allarme rapido non è pratico. Esso dovrebbe essere inte- ramente informatizzato e funzionare secondo criteri più selettivi. Una critica simile è stata espressa riguardo alle domande presentate nell’ambito degli accordi di mutua assistenza. Dato che queste procedure comportano spesso molto lavoro, i servizi nazionali sarebbero più motivati se fossero indicate le ragioni alla base di una richiesta o di una riunione ad hoc per lo scambio di opinioni. 3. 32. Attualmente i servizi investigativi nazionali non possono accedere direttamente alla base dati IRENE/ Pre-IRENE. Ciò comporta il rischio che l’UCLAF e le autorità nazionali svolgano indagini sullo stesso caso senza essere al corrente di questa duplice azione. 3. 33. Durante le missioni nei due Stati membri, i funzionari incontrati hanno suggerito che l’UCLAF inve- sta maggiori risorse nella raccolta di informazioni a livello transnazionale invece di aumentare il numero delle proprie ispezioni, perché è nel campo dell’«intelligence» che potrebbe apportare il contributo più prezioso ad una lotta vincente contro le frodi. [Alla luce di tali osser- vazioni potrebbero essere i contatti fra l’UCLAF e l’Europol per instaurare un sistema di intelli- gence a livello europeo (21)]. intensificati Altre fonti di informazioni 3. 37. Nel novembre 1994 la Commissione ha instau- rato un sistema permanente per la comunicazione diretta di informazioni relative a frodi comunitarie, creando un numero telefonico verde in ciascuno Stato membro. Durante il 1995 e il 1996, la Commissione ha ricevuto più di 8 000 telefonate. Una percentuale molto ridotta di queste ultime ha dato luogo all’espletamento di ulteriori indagini. Circa 50 telefonate hanno fatto scattare un’in- chiesta formale. La Commissione si avvale inoltre di informatori per la retribuzione dei quali è prevista una linea di bilancio con una dotazione di 200 000 ECU. I risultati ottenuti con questo strumento hanno portato all’utilizzazione della dotazione solo in tre casi, tra il 1995 e il 1997. 3. 34. Per quanto riguarda le spese dirette, l’UCLAF non possiede un’unica base dati che colleghi le informa- (21) Cfr. inoltre il Piano d’azione contro la criminalità organiz- zata (97/C 251/01, GU C 251 del 15. 8. 1997), in particolare la pag. 9. (22) Decisione 2/94 del comitato congiunto CEE/EFTA «Transito comune» (94/948/CE) dell’8 dicembre 1994, GU L 371 del 31. 12. 1994. I prodotti sensibili sono prodotti ai quali si applicano una tassazione elevata all’importazione nella Comunità e restituzioni particolarmente alte al momento dell’esportazione in un paese terzo. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/15 4. IL SEGUITO DATO SUL PIANO FINANZIARIO E IL RECUPERO Quadro generale Il recupero costituisce un obbligo fondamentale e 4. 1. l’epilogo logico del lavoro investigativo perché ripristina semplicemente una situazione di equità nei confronti del contribuente, annullando il vantaggio finanziario otte- nuto illegalmente dalla persona o dall’organizzazione col- pevole. Di conseguenza è anche un parametro per valu- tare il successo della lotta contro le frodi. In linea di massima, nel caso di frodi o irregolari- 4. 2. tà riguardanti le risorse proprie e le spese indirette le somme in causa possono essere recuperate solo dagli Stati membri in applicazione di leggi comunitarie o nazionali. Pertanto, la Commissione deve fare in modo che gli Stati membri facciano regolarmente rapporto alla Commis- sione nell’ambito delle procedure obbligatorie affinché possano essere presi i provvedimenti necessari a livello comunitario sulla base dei mezzi giuridici disponibili (23). Per quanto concerne le spese dirette, tuttavia, la Commis- sione gode di un’ampia autonomia (24). 4. 3. Nella sua relazione a sostegno della dichiarazione di affidabilità sull’esecuzione del bilancio 1995 (25), la Corte ha osservato che la Commissione deve indicare gli importi dichiarati o noti relativi a casi di frodi o irrego- larità nonché le possibilità di recuperarli. Benché nella sua relazione annuale del 1993 sulla lotta alle frodi la Commissione avesse annunciato che, grazie all’affina- mento del sistema e al miglioramento quantitativo e qua- litativo della sua alimentazione, la base dati IRENE sarebbe stata utilizzata per la sorveglianza finanziaria dei recuperi relativi a casi di frode e di irregolarità, in sinergia con le DG operative interessate e al massimo delle loro capacità (26), sussistono tuttora dei problemi. 4. 4. L’UCLAF deve fungere da catalizzatore nell’invi- tare sistematicamente le DG ordinatrici a stabilire una previsione di credito od ordini di riscossione appurando se il credito in questione sia o meno certo, liquido ed (23) Regolamento (CEE) n. 595/91 relativo al FEAOG-sezione garanzia, regolamento n. 4253/88 (CEE) relativo ai Fondi strutturali e regolamento n. 1552/89 (CEE, Euratom) rela- tivo alle risorse proprie. (24) La Commissione, tuttavia, non ha alcun potere coercitivo per quanto concerne il recupero di debiti accertati. (25) GU C 395 del 31. 12. 1996. (26) Relazione annuale 1993 della Commissione «Tutela degli interessi finanziari della Comunità. Lotta contro le frodi», COM(94) 94 def. , pag. 52. esigibile. L’UCLAF invia informazioni, comunicate dagli Stati membri a titolo dei regolamenti (CEE) n. 595/91 (FEAOG-sezione Garanzia), (CE) n. 1681/94 (Fondi strutturali) e (CE) n. 1831/94 (Fondo di coesione) (27) — registrate nella base dati IRENE — alla DG XIX perché siano incluse negli «impegni fuori bilancio» della Com- missione. Per ragioni storiche, le comunicazioni previste dal regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 (risorse proprie tradizionali) sono trasmesse dagli Stati membri alla DG XIX. Essendo le informazioni su supporto carta- ceo, la DG XIX ha poi dovuto inserirle manualmente nella base dati IRENE. Era previsto che dal 1997 gli Stati membri avrebbero provveduto essi stessi, attraverso un sistema elettronico, ad introdurre le informazioni diretta- mente nella base dati. Tuttavia, a causa di diversi pro- blemi, non tutti gli Stati membri utilizzano questo sistema. 4. 5. Per quanto concerne i recuperi nei casi segnalati di frode e di irregolarità, la base dati IRENE non fornisce ancora un quadro preciso della situazione. Il fatto che le varie DG interessate non cooperino in misura sufficiente si ripercuote sull’efficacia della procedura di recupero. Esse tendono infatti a sviluppare soluzioni singolari per i propri problemi specifici. Altri problemi di rilievo sono la lentezza delle procedure amministrative interne nell’am- bito della Commissione e degli Stati membri e l’alta percentuale di casi i cui gli operatori economici interessati impugnano le decisioni di recupero dinanzi ai tribunali nazionali. Inoltre, le cifre indicate in precedenti relazioni annuali sulla lotta alle frodi non erano attendibili (cfr. il paragrafo 5. 4). Risorse proprie tradizionali 4. 6. La decisione concernente le risorse proprie e il relativo regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio che ne reca applicazione impongono agli Stati membri di accertare, contabilizzare e recuperare qualsiasi importo dovuto in caso di frode o irregolarità accer- tata (28). Il ruolo della Commissione consiste nell’assicu- rare che le autorità nazionali avviino e portino a termine le procedure di recupero, in modo che possa essere concesso lo scarico agli Stati membri se la loro gestione è ritenuta soddisfacente. Se alcuni importi non sono recu- perabili per bancarotta o per trascorsi limiti di tempo, lo Stato membro deve dimostrare di aver fatto tutto il possibile per recuperarli se vuole essere esentato dal metterli a disposizione della Comunità. (27) A tutt’oggi non è pervenuta alcuna comunicazione a titolo del regolamento n. 1831/94. (28) Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti europea sull’esercizio finanziario 1996. C 230/16 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 La principale difficoltà incontrata nel garantire 4. 7. una sorveglianza finanziaria efficace consiste nella sovrap- posizione di due settori di competenza. Da un lato vi è la contabilizzazione degli importi che spetta di norma al servizio contabile; dall’altro vi sono le indagini e i rap- porti sulle frodi, affidati di norma a servizi specifici. I dati contenuti in IRENE non possono pertanto essere facilmente raffrontati con dati detenuti dagli Stati mem- bri. Ciò è dovuto, in parte, al fatto che la contabilità separata (B) non comprende solo importi relativi a frodi e irregolarità; del resto non era questo il suo scopo. La Commissione dovrebbe sorvegliare costante- 4. 8. mente la situazione del recupero delle risorse proprie ed essere così in grado di richiedere le misure che ritiene necessarie per ovviare alle lacune dell’intervento nazio- nale. Inoltre, a causa dei problemi tecnici descritti nel paragrafo 4. 4. , la base dati IRENE conteneva, nel settem- bre 1997, solo informazioni inerenti al 1996 e al 1997 riguardanti, rispettivamente, sette e otto Stati membri; per quasi un anno i dati relativi alle risorse proprie tradizionali non sono stati aggiornati sistematicamente. 4. 9. Un’ulteriore difficoltà risiede nel fatto che fino al luglio 1996 gli Stati membri non erano tenuti ad aggior- nare regolarmente le proprie comunicazioni e a notificare sistematicamente alla Commissione gli importi recuperati. Il regolamento emendato prevede ora un aggiornamento trimestrale dettagliato delle dichiarazioni di recupero inviate dagli Stati membri in caso di frode o di irregola- rità. FEAOG-sezione garanzia 4. 10. Negli ultimi anni si sono registrati alcuni pro- gressi nel campo del FEAOG-sezione garanzia: 5 370 casi di irregolarità comunicati prima del 1993 sono stati chiusi (su un totale di 6 878 casi), il che significa che gli Stati membri hanno recuperato tutte le somme esigibili (5 043 casi) o che la Commissione ha deciso, in concomi- tanza con la liquidazione dei conti (29), di addebitare allo Stato membro (30) (28 casi) o alla Comunità (299 casi) gli importi che non possono essere recuperati. Va rilevato, tuttavia, che questi casi riguardavano somme relativa- mente modeste (in totale 228,7 Mio ECU) e che, quando si tratta di somme cospicue, il recupero richiede spesso tempi molto lunghi a causa delle procedure giudiziarie da seguire. Pertanto, nel settore del FEAOG-Garanzia, 1 508 casi segnalati prima del 1993 erano ancora aperti con un importo totale di 549 Mio ECU; in 400 casi l’azione legale era ancora in corso. L’80 % dei procedimenti giudiziari concernevano due Stati membri, l’Italia e la Germania. È opportuno sottolineare che, in materia di 4. 11. comunicazioni, non tutti gli Stati membri adempiono gli obblighi che ad essi incombono in virtù del regolamento (CEE) n. 595/91. La Commissione, però, non ne ha fatto menzione nelle «Note esplicative» degli «impegni fuori bilancio» — crediti potenziali relativi a frodi o irregolari- tà allegati ai suoi conti del 1996. Miglioramenti della legislazione nel settore agricolo 4. 12. Il Consiglio ha adottato nel 1995 il regolamento (CE) n. 1469/95 (31) relativo ai provvedimenti da prendere nei confronti di taluni beneficiari di operazioni finanziate dal FEAOG, sezione «garanzia», che presentano un rischio di inaffidabilità. Il relativo regolamento (CE) n. 745/96 (32) della Commissione recante modalità di applicazione è entrato in vigore il 1o luglio 1996. 4. 13. È la prima volta che un testo normativo comuni- tario prevede un elenco di operatori commerciali (la cosiddetta «lista nera»), comprendente persone fisiche e giuridiche che hanno commesso, intenzionalmente o per negligenza grave, un’irregolarità; tale elenco è destinato alle autorità nazionali competenti, affinché possano pren- dere i necessari provvedimenti di prevenzione. Gli Stati membri possono quindi intensificare i controlli su questi operatori o imporre altre misure, tra cui persino la sospensione dei pagamenti o l’esclusione temporanea da essi. L’UCLAF ha messo a punto un sistema informatiz- zato per immagazzinare ed elaborare le informazioni e per assicurarne la trasmissione alle altre autorità nazio- nali. 4. 14. Al 30 giugno 1997 la Commissione aveva rice- vuto solo quattro comunicazioni provenienti da tre Stati membri (33). In base alle comunicazioni trasmesse dagli Stati membri in applicazione dell’articolo 3 del regola- mento n. 595/91, nella lista nera avrebbe dovuto essere (29) La procedura è definita all’articolo 8, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio e all’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 595/91. (30) L’importo è a carico dello Stato membro se questi non ha fatto tutto il possibile per recuperare le somme in causa o se si è dimostrato negligente. (31) GU L 145 del 29. 6. 1995. (32) GU L 102 del 25. 4. 1996. (33) Francia, Paesi Bassi e Regno Unito. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/17 iscritto un numero ben più elevato di operatori (34). In realtà, ogni comunicazione deve essere eseguita «quanto prima» (articolo 1 del regolamento n. 1469/95) e in base alla «prima valutazione scritta, anche interna, di una competente autorità amministrativa o giudiziaria che, sulla scorta di fatti concreti, constati l’esistenza di un’irre- golarità commessa deliberatamente o per negligenza grave, ferma restando la possibilità che detta constata- zione venga in seguito riesaminata o ritirata, in base agli sviluppi del procedimento amministrativo o giudiziario» (articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 745/96). La Commissione (UCLAF) intende esaminare, assieme agli Stati membri, le ragioni della mancata comunicazione e la procedura da seguire per i casi oggetto di indagine presso l’UCLAF (35). I Fondi strutturali 4. 15. L’articolo 23 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio definisce il ruolo degli Stati membri e della Commissione come segue: gli Stati membri sono respon- sabili in primis e devono «prevenire e sanzionare le irregolarità», «recuperare i fondi persi» e informare «la Commissione delle misure adottate a tal fine e in partico- lare dell’evoluzione dei procedimenti amministrativi e giudiziari» (articolo 23, paragrafo 1). La Commissione ha il potere di verificare che tali responsabilità siano assolte (articolo 23, paragrafo 2). 4. 16. Ad ogni modo, il codice di condotta redatto dalla Commissione per stabilire le modalità secondo cui gli Stati membri avrebbero dovuto comunicare le irregola- rità è stato dichiarato nullo dalla Corte di giustizia a motivo del fatto che le disposizioni in esso contenute avevano una portata più ampia di quelle dell’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 4253/88 (36). Ben- ché la sentenza della Corte di giustizia non abbia messo in discussione il fondamento giuridico dell’obbligo degli Stati membri di segnalare i casi di frode o di irregolarità, il suo effetto è stato di rallentare il flusso delle comunica- zioni (37). 4. 17. L’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 4253/88 è stato modificato nel 1993. Ora vi si legge che la Commissione adotta le modalità dettagliate per (34) Nel documento COM(97) 417 la Commissione fa presente che solo nel campo delle restituzioni all’esportazione gli Stati membri hanno segnalato 72 irregolarità che superano il massimale di 100 000 ECU (l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 745/96 prevede il cumulo di tutte le irregola- rità commesse da uno stesso operatore nell’arco di un anno). (35) COM(97) 417 def. , pagg. 2 e 3. (36) Causa C-303/90 Repubblica francese contro Commissione, sentenza emessa il 13 novembre 1991. (37) Relazione annuale 1994 della Commissione «Protezione degli interessi finanziari della Comunità. Lotta contro la frode», COM(95) 98 def. , pag. 10. l’applicazione di tale paragrafo. Su questa base è stato adottato il regolamento (CE) n. 1681/94 della Commis- sione relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell’ambito del finanziamento delle politiche strutturali nonché all’organizzazione di un sistema d’informazione in questo settore (38). 4. 18. Benché sia possibile nel settore del FEAOG- Garanzia attribuire ad uno Stato membro la responsabili- tà di un’eventuale negligenza nel recupero di importi che hanno formato oggetto di irregolarità e addebitare allo Stato membro gli importi che avrebbero dovuto essere recuperati in base alla procedura di liquidazione dei conti, tale possibilità non è esplicitamente prevista in questa fase nei regolamenti che disciplinano i Fondi strutturali. Il Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995 ha invocato l’estensione della liquidazione dei conti agli altri settori del bilancio. La Commissione ha presen- tato, il 15 ottobre 1997, un documento che fissa le condizioni di applicazione di correzioni nette ed eventual- mente forfettarie ai Fondi strutturali conformemente all’articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 (39). 4. 19. Attualmente, nel caso dei Fondi strutturali, qual- siasi comportamento irregolare o negligenza che porti alla distrazione di fondi o all’uso illegale di pagamenti viene esaminato dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri nel quadro degli accordi di compartecipa- zione (40). In realtà i rimborsi sono rari e gli importi recuperati possono essere riassegnati o riprogrammati a favore di operazioni o di beneficiari finali diversi da quelli coinvolti nelle irregolarità riscontrate, a condizione che lo Stato membro abbia notificato l’irregolarità con- formemente al regolamento n. 1684/94 e che la ripro- grammazione sia stata trasparente. La Commissione ha incluso negli «impegni fuori bilancio» al 1996 l’importo totale di 81,8 Mio ECU comunicato a titolo del regola- mento (CE) n. 1681/94, sebbene le prospettive di un rimborso al bilancio comunitario fossero piuttosto scarse. Le note esplicative non forniscono alcuna spiegazione. Inoltre, non è stato menzionato il mancato adempimento da parte di taluni Stati membri ai rispettivi obblighi; essi infatti non comunicano sistematicamente tutti i casi di frode o irregolarità, né l’esito delle procedure di recu- pero. 4. 20. Qualora i fondi siano riassegnati (cioè trasferiti ad un altro progetto in sostituzione di quello irregolare) l’applicazione di una serie di norme specifiche relative alla riassegnazione richiede, in particolare, lo sviluppo di una tipologia dei casi da comunicare e l’instaurazione di (38) GU L 178 del 12. 7. 1994. (39) Cfr. inoltre il regolamento [CE C(97) 3151 def. — II] n. 2064/97 del 15. 10. 1997, L 290 del 23. 10. 1997. (40) Articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio. C 230/18 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 procedure, nell’ambito dei servizi della Commissione, per gestire le comunicazioni pervenute. Si può dire, in gene- rale, che la situazione attuale non è soddisfacente. Non è stato ancora redatto un vademecum che descriva quali irregolarità debbano essere comunicate. Alle irregolarità segnalate dagli Stati membri non viene dato seguito sistematicamente. Benché in una riunione tra servizi svol- tasi nell’aprile 1995, cui hanno partecipato rappresentanti delle DG ordinatrici in materia di Fondi strutturali (DG XIX e XX), del servizio giuridico e dell’UCLAF, siano stati concordati orientamenti concreti per la chiu- sura dei programmi, la loro applicazione non è stata soddisfacente. Le DG che fungono da ordinatori per i Fondi strutturali non si avvalgono del loro accesso alla base di dati IRENE. Nel febbraio 1997, l’UCLAF ha inviato una nota alle DG in cui si segnalavano dei casi nei quali doveva essere applicato l’articolo 24 del regola- mento n. 4253/88 e si indicavano le comunicazioni perve- nute a titolo del regolamento n. 1681/94. Il feed-back ricevuto è stato molto scarso. 4. 21. Talvolta le comunicazioni degli Stati membri contengono informazioni errate o sono incomplete. In alcuni casi è difficile individuare a quale progetto speci- fico di un particolare programma facciano riferimento. Di conseguenza, è difficile per la Commissione sorvegliare un’eventuale riprogrammazione. Per quanto riguarda la regione Campania, in Italia, si pone un problema partico- lare. Alla fine del 1996, tale regione ha comunicato all’UCLAF più di 1 000 casi di irregolarità. Tuttavia, dato il numero di casi segnalati, nonché gli errori e le omissioni nelle comunicazioni, il semplice esame del con- tenuto dei fascicoli avrebbe occupato le risorse dell’intera unità UCLAF per un periodo considerevole. Questi casi, pertanto, non sono stati registrati nella base dati IRENE ma sono stati rinviati alla Rappresentanza permanente dell’Italia a Bruxelles per un ulteriore esame e classifica- zione. Poiché le segnalazioni sono comunque pervenute, sarà estremamente difficile chiudere i programmi in que- sta regione in maniera legale e regolare. 5. ATTENDIBILITÀ DELLE INFORMAZIONI CONTENUTE NELLA RELAZIONE ANNUALE SULLA LOTTA CONTRO LA FRODE I dati presentati 5. 1. I dati presentati dalla Commissione nelle relazioni annuali sulla lotta contro le frodi per quanto concerne l’impatto delle irregolarità sul bilancio comunitario indi- cano l’importanza finanziaria delle «irregolarità comuni- cate formalmente dagli Stati membri» accanto ai dati relativi alle «irregolarità riscontrate dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri». In pubblicazioni recenti questi dati sono stati 5. 2. presentati come una specie di indicatore di rendimento che pone a confronto l’entità media dei casi con l’importo totale delle irregolarità rilevate in entrambe le catego- rie (41). Riflessioni simili sono state espresse dalla Com- missione stessa nella sua relazione annuale 1996 sulla lotta contro le frodi. In base al testo approvato dalla Commissione, l’impatto in termini di bilancio dei casi oggetto di indagine da parte della Commissione (ovvero non comunicati formalmente dagli Stati membri) è quan- tificabile, in media, in 1,6 Mio ECU. I casi di frode e di irregolarità notificati dagli Stati membri a titolo dei vari regolamenti raggiungono in media i 130 000 ECU. 5. 3. Secondo la Commissione, meno del 5 % di tutti i casi individuati sono trattati dalla Commissione in stretta collaborazione con le autorità investigative degli Stati membri. Nel complesso, questi casi interessano oltre il 50 % degli importi in gioco (42). Ciò riflette la scelta deliberata della Commissione di concentrare i suoi sforzi nella lotta contro le frodi organizzate o sofisticate: infatti queste frodi, in cui spesso sono coinvolte persone o aziende che operano da uno o più paesi, difficilmente possono essere individuate dagli Stati membri senza un sostegno attivo, ottenibile a livello comunitario (43). L’attendibilità dei dati 5. 4. La Corte ha cercato di scomporre i dati indicati nella relazione annuale 1996 sulla lotta contro la frode e di stabilire se rispecchino veramente la realtà: in teoria, le cifre presentate come comunicazioni formali degli Stati membri rappresentano il totale degli importi notificati dagli Stati membri a titolo dei vari regolamenti che disciplinano i settori delle entrate e delle spese comunita- rie e, ad eccezione delle risorse proprie, registrati nella base dati IRENE (cfr. il paragrafo 4. 4 e l’allegato I, tabella 1). Per il 1996, IRENE contiene 645 casi nel campo 5. 5. delle risorse proprie tradizionali comunicati dagli Stati membri, per un valore totale di 123,1 Mio ECU. Nella relazione annuale 1996 sulla lotta contro la frode sono indicati 1 950 casi per un totale di 320 Mio ECU. Una nota a pié di pagina spiega che tale importo comprende (41) Cfr. la relazione Bösch (PE 222. 169), pag. 8 o il programma di lotta contro le frodi elaborato dalla commissione parla- mentare ristretta per la legislazione europea, Londra 1997, pag. xxiii. (42) Relazione annuale 1996 sulla la frode, [COM(97) 200 def. del 6. 5. 1997, pag. 21]. Nel frattempo è stata pubblicata la relazione annuale 1997, che non ha formato oggetto del controllo della Corte. lotta contro (43) Relazione annuale 1995 sulla lotta contro la frode, pag. 80 [COM(96) 173 def. ]. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/19 la stima relativa al secondo semestre. Negli anni scorsi vigeva la prassi di moltiplicare per due il numero/importo dei primi sei mesi. In questo modo vi è una notevole differenza fra la cifra pubblicata e le cifre disponibili nella base dati IRENE. Il valore totale dei casi indicati nella tabella 5 è 5. 8. superiore al valore reale dei casi registrati nella base dati Pre-IRENE (2 460 Mio ECU) perché 49 di essi sono stati segnalati da più di una fonte e sono quindi calcolati più di una volta nella tabella. Nella base dati Pre-IRENE figurano oltre 142 casi per i quali non è indicata alcuna fonte. 5. 6. Per quanto riguarda le risorse proprie, il problema non dovrebbe ripresentarsi in futuro; gli Stati membri, infatti, sono tenuti, in conformità del regolamento (CE) n. 1355/96 del Consiglio (44), a segnalare con maggior frequenza, ovvero ogni tre mesi, i casi di irregolarità riscontrati (cfr. il paragrafo 4. 9). 5. 7. Le cifre presentate nella tabella 5 come «irregola- rità individuate dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri» sono costituite da stime dell’entità finanziaria dei casi esaminati dall’UCLAF. Questi casi provengono da varie fonti e dovrebbero, in teoria, corri- spondere al totale dei casi riportati nella base dati Pre- IRENE dell’UCLAF. Non essendo tale base di dati ancora pienamente operativa, sono stati ricavati da essa solo i dati riguardanti una delle quattro unità. Per le altre tre unità è stata preparata una nota destinata all’unità incari- cata di redigere la relazione annuale in cui figura una stima del valore finanziario totale dei casi registrati. Dall’esame di queste cifre è emerso che circa l’88 % degli importi indicati era attribuibile ad appena il 12 % dei casi. L’importo stimato dell’IVA evasa a scapito delle risorse proprie comunitarie, relativamente al lavoro svolto nel 1996 dalle task force per le sigarette e l’alcool, è ammontato a circa il 36 % dell’impatto finanziario totale della categoria. Questo importo non dovrebbe essere direttamente confrontato con le cifre trasmesse formalmente dagli Stati membri. Il fatto che queste cifre, presentate come l’entità 5. 9. finanziaria delle irregolarità riscontrate, siano stime non è menzionato chiaramente nelle relazioni. Le fonti esterne alla Commissione o agli Stati membri non sono indicate. Inoltre, le cifre in questione non sono aggiornate ogni anno e quindi non riflettono eventuali cambiamenti nell’incidenza dei casi, gli importi recuperati, le modifiche del valore stimato, i casi abbandonati etc. Molti casi inizialmente riportati come irregolarità rilevate dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri formano oggetto di una comunicazione formale e sono quindi citati come tali in una data successiva. Poiché i casi di anni precedenti non sono aggiornati, vi è il rischio che alcuni casi siano riportati in entrambe le categorie e vengano perciò contati due volte. 5. 10. Due «casi UCLAF», rilevati nel corso di controlli svolti dalla Corte, sono stati registrati nella base dati Pre-IRENE per un totale di 30 Mio ECU, senza indica- zione della fonte. Nelle relazioni annuali 1995/1996, l’importo indicato per questi due casi è di 58,5 Mio ECU. Nella base dati IRENE nove comunicazioni provenienti da quattro Stati membri e riguardanti gli stessi casi sono registrate con un totale di 58,8 Mio ECU. Il raggruppa- mento di una serie di irregolarità notificate dagli Stati membri e registrate nella base IRENE (per entità o per Elenco dei casi registrati nella base dati PRE IRENE con relative fonti e importi TABELLA 5 Casi Importi Mio ECU Altre fonti Informatori Comunicazione Stati membri Numero verde Informazione fornita dal controllore finanziario Corte dei conti Informazione fornita dagli Stati membri Informazione fornita dall’ordinatore Stampa Totale con fonte Fonte: PRE IRENE (aprile 1997). 81 88 84 31 17 14 149 96 54 614 455 53 1 530 8 6 18 577 187 169 3 003 (44) GU L 175 del 13. 7. 1996. C 230/20 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 caso) in un unico caso UCLAF dà al lettore delle relazioni annuali l’impressione errata che il volume finanziario medio di un caso UCLAF sia superiore a quello dei casi trattati dagli Stati membri. Nell’esempio sopracitato, il volume finanziario medio UCLAF è di 29 Mio ECU rispetto ai soli 7 Mio ECU degli Stati membri. volte a combattere la corruzione in settori specifici ma non riguarda gli atti di corruzione all’interno delle istitu- zioni comunitarie. Anche i programmi di lavoro della Commissione relativi alla lotta contro la frode non preve- dono una strategia per far fronte alla corruzione (47). 5. 11. I risultati del lavoro svolto da task force specia- lizzate (ad esempio nel settore delle sigarette o degli articoli tessili), così come sono presentati nelle relazioni annuali, appaiono tra i più importanti in termini di valore. Essi vanno tuttavia considerati con prudenza in quanto le cifre indicate sono stime e i recuperi e i risparmi reali per il bilancio comunitario non sono stati quantificati con precisione. 6. CORRUZIONE E INFRAZIONI DISCIPLINARI La lotta alla corruzione 6. 1. La corruzione (cfr. l’allegato I, punto 26) è con- nessa ad un abuso di potere o ad un’illegalità nel processo decisionale indotto da incentivi o benefici inde- biti; a questo strumento fa spesso ricorso la criminalità organizzata. La corruzione si ripercuote sugli interessi dell’Unione in vari modi: essa non lede soltanto gli interessi finanziari delle Comunità europee, ma mina alla base la solidità del processo decisionale, distorce la con- correnza e sfida i princípi su cui si basa un mercato libero e aperto, in particolare il funzionamento del mercato interno. 6. 2. La necessità di combattere la corruzione a livello europeo è già stata riconosciuta e sono state adottate a tal fine una serie di iniziative (45). Tuttavia, poiché non fanno parte di una strategia integrata, la Commissione ha adottato il 21 maggio 1997 una comunicazione al Consi- glio e al Parlamento europeo (46) per definire i principali elementi di una linea d’azione generale comunitaria con- tro la corruzione. Questo documento rappresenta una buona base per proposte e azioni della Commissione (45) La convenzione sulla lotta alla corruzione (paragrafo 2. 4), la risoluzione del Parlamento europeo sulla corruzione del 15 dicembre 1995 (Relatore Sig. ra Salisch) e il piano d’azione sulla criminalità organizzata stabilito dal Gruppo di alto livello (GU C 251 del 15. 8. 1997) sottolineano la necessità di intensificare la lotta alla corruzione. Una posi- zione comune è stata inoltre definita il 6 ottobre 1997 sui negoziati in seno al Consiglio d’Europa e all’OCSE relativi alla lotta contro la corruzione (GU L 279 del 13. 10. 1997). (46) COM(97) 192 def. Questo documento è stato elaborato dalla task force Giustizia e affari interni. Assegnazione delle competenze 6. 3. Per quanto concerne la lotta alla corruzione interna, le competenze non sono chiare. La nota del 14 aprile 1997 del Segretario generale, intitolata «Azioni da intraprendere in caso di sospetta frode, irregolarità o infrazione disciplinare» conferma che l’UCLAF è compe- tente per «tutte le questioni relative ai casi di frode sospetta a danno del bilancio comunitario». Benché il direttore dell’UCLAF abbia sottolineato, nel maggio 1996, la necessità di un chiaro riferimento scritto alla corruzione, per evitare confusioni sulle responsabilità dell’UCLAF, mancano tuttora istruzioni ufficiali scritte che designino chiaramente il servizio competente in mate- ria. 6. 4. Attualmente l’UCLAF deve trattare circa 40 casi che presentano un «elemento interno». Questa espres- sione è stata scelta dall’UCLAF perché i confini fra corruzione, conflitto di interessi, favoritismo o cattiva gestione sono spesso difficili da individuare e i singoli casi implicano, potenzialmente, uno o più degli elementi descritti. La maggior parte di questi casi riguardano spese dirette, ma vi sono anche casi che interessano il FEAOG- Garanzia e i Fondi strutturali. Mancanza di orientamenti chiari per quanto concerne le indagini amministrative 6. 5. Sebbene in un’organizzazione delle dimensioni della Commissione fosse prevedibile il rischio di questo tipo di situazioni, non è stata adottata alcuna procedura uniforme per gestirle. Nonostante alcuni casi risalissero a diversi anni prima, le procedure per compiere indagini al riguardo sono state improvvisate di volta in volta. Non esistono orientamenti chiari per lo svolgimento di inda- gini amministrative. Rimane da chiarire quali poteri abbiano i funzionari dell’UCLAF e dell’Ufficio sicurezza in materia di perquisizione di locali, sequestro di beni o di documenti ed interrogatori di funzionari, nonché quali siano i diritti e i doveri delle persone sospettate. Inoltre, e questo è forse l’aspetto più grave, non è chiaro in quale fase vadano informate le autorità giudiziarie nazionali e quindi quando avvenga il passaggio importante dalla (47) Per quanto riguarda il programma di lavoro 1997, questa lacuna è stata apertamente criticata dal Parlamento europeo (PE 222. 169). 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/21 sfera dell’indagine amministrativa a quella dell’inchiesta giudiziaria (48). 6. 6. La situazione attuale comporta il rischio serio e inammissibile che ogni indagine svolta fallisca a causa dell’inosservanza delle leggi che disciplinano le indagini in materia e che la successiva azione giudiziaria venga pertanto respinta. 6. 7. Le norme riguardanti la raccolta degli elementi probatori e la relativa utilizzazione differiscono notevol- mente a seconda degli Stati membri. Ciò vale, in partico- lare, per i documenti che una persona, successivamente incriminata nel quadro di un’azione penale, ha dovuto presentare nel corso di un’indagine amministrativa preli- minare. Anche le norme riguardanti l’inammissibilità delle prove ottenute illegalmente e il punto in cui la persona sospettata diviene imputato e inizia quindi a godere di speciali diritti (in particolare il diritto a conoscere i capi d’accusa, la facoltà di non rispondere, il diritto di essere assistiti da un avvocato a propria scelta etc. ) variano da uno Stato membro all’altro (49). Attuazione di una politica di «tolleranza zero» 6. 8. Molte indagini condotte dall’UCLAF sono state avviate in seguito a segnalazioni di agenti della Commis- sione che hanno rivelato i propri sospetti riguardo ad altri funzionari. In tutti i tipi di organizzazioni questo aspetto si è rivelato una delle principali fonti di informa- zione nella scoperta di pratiche corrotte (50). Per favorire l’instaurarsi di un clima in cui venga fornito questo tipo di informazioni e in cui le pratiche fraudolente o corrotte non vengano tollerate, la Commissione deve perseguire una politica chiara e non ambigua. 6. 9. L’organizzazione deve avere una filosofia «anti- frode» e i vertici devono essere preparati a dimostrare che ogni caso di sospetta frode interna, corruzione, infrazione disciplinare o cattiva gestione formerà oggetto di indagini approfondite e che, se ne sarà dimostrata la fondatezza, verranno adottati con rigore e trasparenza i provvedi- menti disciplinari appropriati. Se la cosiddetta politica della «tolleranza zero» (51) viene attuata nelle istituzioni comunitarie, deve esserlo in base ad un’applicazione rigorosa delle norme contenute nello statuto del personale (48) Anche la relazione Bösch (PE 222. 169, pag. 4) critica l’inadeguatezza delle disposizioni applicabili nei casi di cor- ruzione in seno alla Commissione stessa. (49) «Corpus Juris», pagg. 134-140. (50) Zero tolerance, S. Burns, Accountancy. Agosto 1997. (51) Cfr. «Fraud without Frontiers, An Executive Summary of the Study for the EC on International Fraud within the European Union», Deloitte & Touche, European Fraud and International Disputes Group, pag. 1. e nel regolamento finanziario. Mancano, tuttavia, al riguardo, una definizione ed orientamenti in materia di responsabilità disciplinari e pecuniarie delle persone addette alla procedura finanziaria — ordinatori, control- lori finanziari, contabili e amministratori degli anticipi, come già deplorato dalla Corte (52). 6. 10. Dovrebbe inoltre vigere l’obbligo di notificare alle autorità giudiziarie responsabili tutti i sospetti di frode o corruzione. A questo proposito, deve essere assolutamente chiaro che il «protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee» non può essere invocato, e non lo sarà, per proteggere un membro della direzione o del personale. Non dovrebbe inoltre accadere che la Commissione richieda all’autorità giudiziaria com- petente di uno Stato membro di giustificare la propria richiesta di revocare l’immunità mediante invio della documentazione pertinente. La presentazione di una domanda motivata basata sulle norme e sulle procedure nazionali specifiche dovrebbe bastare. Se la Commissione è convinta che il suo funzionario abbia assolto i propri obblighi può concedere a quest’ultimo la protezione legale di cui all’articolo 24 dello statuto del personale. A questo proposito, si ricordi che solo un’inchiesta giudizia- ria formale ed, eventualmente, un processo possono stabi- lire, in base al diritto penale, se l’imputato sia colpevole o innocente (53). Problemi individuati 6. 11. Attualmente la politica posta in atto dalla Com- missione è tutt’altro che chiara; alcuni casi rimangono in sospeso per anni; gli agenti in causa vengono trasferiti altrove, ma sempre nell’ambito dell’organizzazione (54). In molti casi esaminati, l’UCLAF non è stata in grado di produrre elementi sufficienti che dimostrassero l’esistenza di corruzione, o perché il sospetto iniziale era infondato o perché l’UCLAF non era stata in grado di scoprire eventuali pratiche scorrette. In ogni caso, è difficile per l’UCLAF reperire prove sufficienti se le somme versate, ad esempio, sono state consegnate a terzi, perché nessuna istituzione europea ha il potere di perquisire un’abita- zione, analizzare conti bancari etc. Queste operazioni (52) Parere 4/97 della Corte dei conti su una proposta di regolamento (Euratom, CECA, CE) del Consiglio che modi- fica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 appli- cabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU C 57 del 23. 2. 1998), in seguito denominato Parere 4/97. (53) Cfr. l’Ordinanza della Corte di giustizia del 13 luglio 1990, I-3372, Imm. Zwartfeld, [1990] ECR Causa C-2/88 punto 19. (54) Anche la relazione Bösch (PE 222. 169, pag. 15) deplora l’assenza di una politica della tolleranza zero: «Una serie di casi recenti ha richiamato l’attenzione sul modo in cui una cultura finanziaria relativamente lassista in seno alla Com- missione ha permesso che si verificassero casi di corruzione al suo interno e, fatto forse ancora più preoccupante, che essi non siano stati oggetto di indagini per lungo tempo. » C 230/22 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 possono essere svolte solo con il consenso delle persone interessate o previa autorizzazione delle autorità giudizia- rie competenti. Ciononostante, in tutti i casi di presunta corruzione esaminati, l’UCLAF è riuscita a reperire prove chiare di infrazioni disciplinari (casi gravi di malage- stione, favoritismo, conflitto di interessi etc. ). Ad ogni modo, sono stati presi provvedimenti disciplinari solo in casi eccezionali (55). In alcuni casi è stata compiuta un’inchiesta 6. 12. amministrativa (durante l’indagine o dopo la presenta- zione di una relazione finale da parte dell’UCLAF) che non era contemplata dallo statuto del personale o da un qualsiasi altro testo giuridico. In questi casi, è probabile che il funzionario incaricato dell’indagine «ad hoc» (soli- tamente un direttore indipendente dalla DG interessata) incontri dei problemi (trascrizione di verbali di udienze/ interviste/audizioni; presenza di avvocati; ricerca/requisi- zione di documenti). Anche in questo contesto mancano orientamenti da seguire per lo svolgimento delle inda- gini. Alla luce dell’esperienza acquisita, ci si chiede se 6. 13. sia opportuno che l’UCLAF, con la sua struttura attuale, gestisca casi di corruzione in cui è coinvolto personale della Commissione. Questa responsabilità potrebbe essere incompatibile con la «partnership» fra le DG operative e l’UCLAF, necessaria al buon esito delle indagini di quest’ultima. Sarebbe opportuno considerare l’istituzione di un’unità a parte alla quale verrebbero automatica- mente comunicati eventuali sospetti di corruzione e che avrebbe l’autorità e le risorse per intraprendere le inda- gini necessarie. 7. CONCLUSIONE 7. 1. Poiché l’indagine non ha compreso un esame particolarmente approfondito degli Stati membri e delle DG operative della Commissione, le osservazioni formu- late riguardano sostanzialmente l’UCLAF. La Commis- sione, specie dal 1990, ha dimostrato un grande impegno nella lotta alle frodi concernenti i fondi comunitari, impegno che ha permesso di migliorare il quadro giuri- dico e amministrativo nel quale si combatte la lotta alle frodi. Alla fine del 1994, la Commissione ha iniziato ad organizzare l’UCLAF come un servizio centrale dotato delle necessarie competenze in campo finanziario, doga- nale, giudiziario, fiscale e di polizia. È veramente indi- spensabile, tuttavia, migliorare le misure di sicurezza, le procedure di gestione interna, la raccolta di informazioni («intelligence»), i sistemi d’informazione e la coopera- zione con le autorità competenti degli Stati membri. 7. 2. È difficile valutare globalmente i risultati ottenuti finora dall’UCLAF. Ad ogni modo, le informazioni sui (55) Cfr. Inoltre il parere della Corte 4/97, in particolare i paragrafi 5. 20-5. 23. recuperi effettuati trasmesse dagli Stati membri e ripor- tate nelle relazioni annuali sulla lotta contro la frode non sono attendibili e non distinguono fra recuperi dovuti al lavoro dell’UCLAF e quelli attribuibili alle autorità nazio- nali. Inoltre, nel settore delle spese dirette, non vi sono informazioni facilmente accessibili sull’importo totale da recuperare in seguito alle indagini condotte dall’UCLAF. Infine, strumenti come la «lista nera» e la verifica del carattere «a prova di frode» della normativa sono stati concepiti solo recentemente e il loro impatto è stato finora limitato. 7. 3. L’UCLAF necessita di un sistema gestionale che detenga informazioni concernenti la situazione dei casi in corso o precedenti, dal momento della segnalazione o della formulazione dei primi sospetti all’indagine ammini- strativa, la trasmissione del fascicolo alle autorità nazio- nali, l’inchiesta penale, l’azione giudiziaria, la sentenza e il recupero. Senza questo sistema è praticamente impossi- bile valutare l’efficacia dell’unità in questione. Sono stati compiuti i primi passi nell’ambito di un 7. 4. programma ambizioso per combattere le frodi, simulta- neamente, su tutti i fronti (prevenzione, repressione, cooperazione amministrativa e giudiziaria). Devono ancora essere compiuti sforzi considerevoli per mettere pienamente in pratica queste iniziative. Le convenzioni e i protocolli conclusi nel quadro del terzo pilastro non sono stati ancora ratificati. 7. 5. La frode a danno del bilancio comunitario ha spesso un carattere transnazionale. Le autorità repressive, tuttavia, applicano una vasta gamma di procedure diverse, senza un ordine vero e proprio, con conseguente perdita di tempo. Viceversa, gli autori delle frodi possono operare in tempo reale usando le proprie reti internazio- nali di contatti. Le procedure vigenti semplicemente non possono far fronte alle nuove reti criminali. L’assistenza da parte della Commissione e lo scambio di informazioni fra l’UCLAF e le autorità giudiziarie degli Stati membri costituiscono un primo passo verso la soluzione. Rimane, tuttavia, un grosso ostacolo, ovvero la mancanza di norme comuni in materia di elementi probanti che impe- disce agli Stati membri di accettare prove raccolte in altri paesi dell’Unione. È necessario, pertanto, uno «spazio giuridico europeo (56) con obiettivi chiari e circoscritti che rispecchino le rispettive competenze delle istituzioni in materia di protezione degli interessi finanziari della Comunità. 7. 6. L’UCLAF deve svolgere un ruolo difficile. Essa ha compiti amministrativi attinenti alla protezione degli inte- ressi finanziari della Comunità che discendono dal primo pilastro, nonché responsabilità connesse alle indagini giu- (56) Allocuzione del Sig. Klaus Hänsch, Presidente del Parla- mento europeo, in occasione della conferenza interparlamen- tare sulla frode, organizzata su iniziativa della commissione per il controllo dei bilanci il 23 e il 24 aprile 1996. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/23 diziarie che rientrano nel terzo pilastro, senza supporto da parte di un’autorità giudiziaria europea indipendente in grado di avviare e guidare indagini e, all’occorrenza, intentare azioni penali. L’interfaccia di collegamento e consulenza in materia di diritto penale, di cui al para- grafo 3. 4, rappresenta solo una soluzione preliminare ai problemi esistenti (57). Il 25 novembre 1997, la Commis- sione ha presentato una comunicazione alla commissione parlamentare per il controllo dei bilanci [DOC(SEC 97) 2182/2] volta a migliorare gli interventi contro l’incompe- tenza, le irregolarità finanziarie, la frode e la corruzione. L’UCLAF non è autorizzata a svolgere indagini 7. 7. relative alle altre istituzioni europee. In ambito comunita- rio, tale limitazione deve essere considerata una grave lacuna nel quadro giuridico e organizzativo della lotta contro la frode. La ricerca di una soluzione a tale problema dovrebbe essere una questione prioritaria e ogni eventuale proposta per la riorganizzazione della lotta alle frodi a livello europeo dovrebbe tenerne conto. Date le circostanze, è inoltre necessario definire le competenze dell’Europol e dell’UCLAF in modo da garantire un’azione sinergica. La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 10-11 giugno 1998. Per la Corte dei conti Bernhard FRIEDMANN Presidente (57) Essa non risolve però il problema della non abilitazione dell’UCLAF a trattare i casi di frode in altre istituzioni europee. Inoltre, nel campo della lotta alla corruzione, vi sono dubbi circa l’opportunità di affidare tale compito all’UCLAF. C 230/24 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 ALLEGATO I NORMATIVA DI BASE IN MATERIA DI LOTTA CONTRO LA FRODE Introduzione 1. Teoricamente, tutte le risorse proprie della Comunità sono riscosse dagli Stati membri e circa l’80 % dei fondi comunitari (provenienti, sostanzialmente, dalla sezione garanzia del FEAOG e dai Fondi strutturali) sono versati ai beneficari finali dagli Stati membri (spese indirette). La spesa agricola è gestita dagli organismi pagatori nazionali. I Fondi strutturali sono amministrati dalle autorità nazionali responsabili dell’attuazione dei programmi comunitari, in particolare a livello regionale e locale. La Commissione svolge un ruolo importante di coordinamento e sorveglianza. Recenti modifiche normative hanno rafforzato il ruolo della Commissione dal punto di vista del controllo. Le spese dirette sono gestite dalla stessa Commissione mediante contratti senza imposizione di obblighi 2. formali agli Stati membri. Tale procedura si applica ai seguenti settori: amministrazione, energia, ricerca, ambiente, mercato interno, industria, turismo, cultura e mezzi audiovisivi, Fondo europeo di sviluppo (FES) e cooperazione con i paesi dell’Europa centrale ed orientale (PHARE), Stati indipendenti dell’ex Unione sovietica (Tacis), paesi mediterranei (MED) e paesi dell’America latina e dell’Asia. I due pilastri della lotta alle frodi L’entrata in vigore del trattato sull’Unione europea (TUE) ha instaurato un nuovo quadro istituzionale 3. per la lotta alle frodi basato sul primo e sul terzo pilastro. Il primo pilastro Disposizioni contenute nei tre trattati comunitari L’obiettivo della lotta alle frodi è stato formalmente enunciato da disposizioni specifiche nei tre trattati 4. comunitari: il trattato che istituisce la Comunità europea (TCE), il trattato che istituisce la Comunità europea per l’energia atomica (TEuratom) e il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (TCECA) nell’ambito del cosiddetto primo pilastro della struttura istituzionale dell’Unione (articoli 209 A TCE, 183 A TEuratom e 78 I TCECA). Essi affermano chiaramente che gli Stati membri (1) «adottano, per combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere le frodi che ledono i loro interessi finanziari». Gli Stati membri «coordinano l’azione intesa a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro le frodi. A tal fine essi organizzano, con l’aiuto della Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra i servizi competenti delle rispettive amministrazioni». 5. In quanto garante dei trattati, la Commissione deve assicurare il rispetto di tale obbligo. La cooperazione fra gli Stati membri e la Commissione è basata sul principio della sussidiarietà, affinché siano tutelati, nella maniera più appropriata, gli interessi finanziari della Comunità. 6. Il Consiglio europeo di Amsterdam del 16 e del 17 giugno 1997 ha considerato alcune proposte di modifica del trattato intese a proteggere gli interessi finanziari della Comunità. È stata adottata una proposta danese che include un fondamento giuridico specifico per le misure destinate a combattere le frodi. Il progetto di trattato prevede un nuovo paragrafo da aggiungere all’articolo 209 A che consente l’adozione di tali misure, previa consultazione della Corte dei conti, nell’ambito della procedura di codecisione a maggioranza qualificata (2). Il paragrafo in questione, tuttavia, precisa che le misure suddette non riguardano l’applicazione del diritto penale nazionale o l’amministrazione della giustizia negli Stati membri (3). (1) Causa 68/88 Commissione contro Repubblica ellenica [1989] ECR 2965, paragrafo 24. (2) Finora i regolamenti sulla protezione degli interessi finanziari della Comunità dovevano essere adottati in conformità dell’articolo 235 TEC, che esige l’unanimità. (3) Cfr. «The Select Committee of the UK Parliament on European Legislation, Fight against Fraud Programme», Londra 1997, pag. xxiv. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/25 Il comitato consultivo e la prevenzione delle frodi Il 23 febbraio 1994 la Commissione ha adottato una decisione (4) che istituisce il comitato consultivo 7. per il coordinamento della lotta contro le frodi (CoCoLaf) (5). Esso è consultato dalla Commissione su ogni questione orizzontale relativa alla prevenzione e alla repressione delle frodi, nonché alla tutela giuridica degli interessi finanziari della Comunità. Il comitato è costituito da rappresentanti degli Stati membri ed è presieduto dalla Commissione (UCLAF). Esso costituisce gruppi di lavoro propri per approfondire temi specifici. Il regolamento orizzontale Segnalazioni e controlli 8. In base all’attuale quadro giuridico fondato sul primo pilastro le azioni contro le frodi lesive degli interessi finanziari della Comunità incombono principalmente agli Stati membri i quali dispongono, tramite le proprie autorità, dei mezzi per individuare, sorvegliare, combattere e sanzionare le frodi a danno del bilancio dell’Unione. Il flusso e la qualità delle informazioni fornite dagli Stati membri giocano un ruolo fondamentale nell’impostazione del lavoro della Commissione. Pertanto, un’intera gamma di settori strategici è ora contemplata dai regolamenti che stabiliscono gli obblighi della Commissione e degli Stati membri per quanto riguarda la segnalazione di frodi e irregolarità. 9. Per quanto concerne i regolamenti che disciplinano i controlli sulle entrate e sulle spese comunitarie, si può dire, in generale, che le prime beneficiano di strumenti di protezione migliori che non le seconde e che, in materia di spese, la spesa agricola sembra essere controllata più attentamente della spesa relativa ai Fondi strutturali. Le autorità doganali, responsabili delle risorse proprie e di una parte della spesa agricola (fondamentalmente in relazione alle esportazioni o alle importazioni di prodotti agricoli) hanno a propria disposizione unità investigative speciali con una lunga esperienza nella lotta alle frodi. Viceversa, i controlli in altri settori della spesa agricola e sui Fondi strutturali incombono agli 10. organismi di gestione o alle autorità responsabili dell’attuazione dei programmi comunitari, in particolare a livello regionale o locale, i quali non hanno, per la maggior parte, dimestichezza con le tecniche da usare per combattere frodi sofisticate o su vasta scala. Tali controlli tendono pertanto a rientrare in controlli e verifiche contabili tradizionali e non costituiscono necessariamente il modo più efficace per individuare reati commessi su vasta scala o in maniera organizzata (6). 11. Dato che, negli ultimi anni, la parte di bilancio comunitario riservata alla spesa relativa alla sezione garanzia del FEAOG è andata diminuendo, mentre la spesa per le azioni strutturali è aumentata, l’obiettivo della lotta intrapresa dalla Commissione contro le frodi dovrebbe essere riveduto e, se necessario, ridefinito, in modo da riflettere questo cambiamento. ll regolamento n. 2988/95 (7) del Consiglio fissa norme orizzontali per i controlli, le misure e le 12. sanzioni amministrative comunitarie riguardanti quasi tutti i settori del primo pilastro (8). Esso contiene, per la prima volta, una definizione di irregolarità comprendente la frode, la violazione della legge e ogni altro inadempimento di obblighi stabiliti dalla normativa comunitaria (9) che mette a repentaglio le finanze delle istituzioni, a livello di spesa o di entrate. Oltre al recupero degli eventuali aiuti concessi, il regolamento stabilisce le condizioni in cui possono essere adottate delle misure e inflitte sanzioni amministrative o finanziarie da parte della Comunità alle persone fisiche e giuridiche responsabili dell’illecito. (4) Decisione 94/140/CE, GU L 61 del 23. 2. 1994. (5) La natura e i compiti dei vari comitati settoriali (Comitato della mutua assistenza, Comitato consultivo delle risorse proprie, Comitato permanente della cooperazione amministrativa nel campo delle imposte indirette) o dei sottocomitati (sottogruppo per le irregolarità nel settore agricolo, sotto-gruppo per i recuperi in seno al comitato consultivo per le risorse proprie, sotto-gruppo anti-frode del comitato permanente sulla cooperazione amministrativa nel campo delle imposte indirette) che si occupano della prevenzione delle frodi sono stati mantenuti. (6) Si osserva che la Commissione ha deciso il 15 ottobre 1997 orientamenti particolareggiati riguardo ai controlli finanziari effettuati dagli Stati membri sulle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali. Regolamento (CE) n. 2064/97 del 15 ottobre 1997, L 290 del 23. 10. 1997. (7) GU L 312 del 23. 12. 1995. (8) Il regolamento si applica a tutte le spese e le risorse proprie tradizionali. L’IVA non è contemplata dal regolamento. (9) Questa nozione di irregolarità copre sia la semplice omissione, dovuta a errore o a negligenza, suscettibile di recare un pregiudizio al bilancio comunitario, quanto atti intenzionali e deliberati che corrispondono ad una nozione di frode più restrittiva, così com’è definita nella convenzione penale. C 230/26 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 13. Dal concetto della responsabilità degli autori delle frodi che agiscono per conto di un ente giuridico o con la copertura dello stesso, detenendo quindi poteri decisionali, deriva che l’ente in questione assume la responsabilità e che dovrebbe essere ritenuto responsabile anche ai sensi del diritto penale. Gli operatori economici, inoltre, sono perseguibili per reati commessi dal personale di un’impresa che agisce per loro conto. 14. Il regolamento prevede inoltre un meccanismo di controllo che stabilisce un quadro generale per le verifiche in loco; le disposizioni di applicazione sono enunciate in un regolamento specifico concernente le verifiche in loco e i controlli espletati dalla Commissione (10) o in regolamenti che disciplinano singoli settori. Regolamenti concernenti le segnalazioni Tabella I. 1: Regolamenti di base concernenti la segnalazione di frodi e irregolarità. Risorse proprie (dazi doganali e prelievi agricoli) Articolo 6, par. 3, del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio (1) FEAOG- sezione Garanzia Fondi strutturali Fondo di coesione Articoli 3 e 5 del regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio (2) Articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio (3) Articoli 3 e 5 del regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione (4) Articolo 12 del regolamento (CE) n. 1164/94 del Consiglio (5) Articoli 3 e 5 del regolamento (CE) n. 1881/94 della Commissione (6) Mutua assistenza nei settori doganale e agricolo Regolamento (CEE) n. 1468/81 del Consiglio (7) (1) GU L 155 del 7. 6. 1989: Questo regolamento del Consiglio è stato emendato dal regolamento (Euratom, CE) n. 1355/96 del Consiglio (GU L 175 del 13. 7. 1996). (2) GU L 67 del 14. 3. 1991. (3) GU L 374 del 31. 12. 1988. (4) GU L 178 del 12. 7. 1994. (5) GU L 130 del 25. 5. 1995. (6) GU L 191 del 27. 7. 1994. (7) GU L 144 del 2. 6. 1981. 15. La vasta gamma di informazioni ricevute in base a questa normativa dovrebbero apportare la trasparenza necessaria richiesta dalla Commissione per la sorveglianza finanziaria, amministrativa e giudiziaria dei casi e per le verifiche operative. Regolamenti sulla cooperazione amministrativa Il regolamento (CEE) n. 1468/81 (11) del Consiglio ha stabilito le procedure relative alla mutua 16. assistenza fra le autorità degli Stati membri competenti in materia agricola e doganale e le condizioni su cui si basa la cooperazione fra queste e la Commissione. Esso prevede inoltre lo scambio di informazioni su casi in cui gli elementi di fatto non siano stati ancora accertati ma che formano già, o formeranno, oggetto di indagini. Nel 1997, il Consiglio ha adottato un nuovo regolamento (CE) per sostituire il regolamento del Consiglio (CEE) n. 1468/81 al fine di migliorare l’organizzazione delle misure destinate a combattere la frode e a garantire una valida protezione dei confini esterni della Comunità incrementando la mutua assistenza e la cooperazione amministrativa (12). Il regolamento (CEE) n. 218/92 del Consiglio ha emanato disposizioni in materia di cooperazione amministrativa nel settore delle imposte indirette. (10) Regolamento (CE, Euratom) n. 2185/96 del Consiglio (GU L 292 del 15. 11. 1996). (11) GU L 144 del 2. 6. 1981. (12) Regolamento (CE) n. 515/97 relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola (GU L 82 del 22. 3. 1997). 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/27 17. Per quanto riguarda i Fondi strutturali, la cooperazione amministrativa è fondata sul principio della «partnership». Ciò implica un dialogo continuo fra la Commissione e tutte le autorità nazionali competenti a livello centrale, regionale e locale durante tutte le fasi della programmazione. L’articolo 4 del regolamento n. 2052/88 (13) del Consiglio precisa che la «partnership» opera nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner. Regolamenti relativi ai controlli 18. Il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio sulla protezione degli interessi finanziari della Comunità ha adottato una duplice strategia in materia di controlli in loco. Da un lato, l’articolo 8 del regolamento indica alcuni obblighi generali per quanto riguarda le verifiche tradizionali espletate dagli Stati membri. Il compito di armonizzare i controlli per assicurare livelli comparabili di severità in tutta la Comunità è stato affidato alla legislazione settoriale comunitaria. Dall’altro lato, l’articolo 9 del regola- mento emana talune disposizioni per le verifiche spettanti alla Commissione, sebbene disposizioni più dettagliate figurino nel regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio (14) e nella normativa settoriale. Spetta quindi agli Stati membri garantire la legittimità e la regolarità tanto delle operazioni di 19. riscossione delle entrate quanto di quelle relative alle spese finanziate dal FEAOG-Garanzia e dai Fondi strutturali. Spetta ad essi prendere provvedimenti per prevenire e perseguire frodi e irregolarità, nonché recuperare gli importi evasi o erroneamente versati. La Commissione ha il compito di sorvegliare l’applicazione regolare delle relative procedure. Regolamenti specifici conferiscono ad essa il potere di compiere direttamente verifiche in loco, di propria iniziativa, o di chiedere alle autorità nazionali di condurre indagini speciali alle quali possono partecipare funzionari della Commissione (cfr. la tabella). Tabella I. 2: Regolamenti di base in materia di controlli Risorse proprie Articolo 18, paragrafi 2 e 3 del regolamento n. 1552/89 (1) FEAOG-Garanzia Articolo 9 del regolamento (CEE) n. 729/70 (2) del Consiglio Articolo 6 del regolamento n. 595/91 (3) Fondi strutturali Articolo 23, par. 2 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, emendato dal regolamento n. 2082/93 (4) (1) Questo regolamento è stato emendato dal regolamento (Euratom, CE) n. 1355/96 del Consiglio (GU L 175 del 13. 7. 1996). (2) GU L 94 del 28. 4. 1970. (3) Oltre a questi regolamenti orizzontali esistono regolamenti che coprono Organizzazioni comuni di mercato specifiche [ad esempio, il regolamento (CEE) n. 2048/89 del Consiglio sui controlli nel settore vitivinicolo; GU L 202 del 14. 7. 1989; regolamento (CEE) n. 1319/85 sui controlli nel settore ortofrutticolo, GU L 137 del 27. 5. 1985]. (4) GU L 193 del 31. 7. 1993. Controlli e verifiche in loco anti-frode Il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96, entrato in vigore il 1o gennaio 1997, fornisce alla 20. Commissione un nuovo fondamento giuridico orizzontale per lo svolgimento di controlli e verifiche anti-frode specifici attraverso indagini dirette presso gli operatori (15). Esso integra quindi i controlli attuali svolti dai vari servizi della Commissione per assicurare l’applicazione corretta dei regolamenti comunitari da parte degli Stati membri. 21. Il nuovo regolamento ha rafforzato i poteri della Commissione per quanto concerne lo svolgimento di controlli in loco negli Stati membri. Con questo, il quadro giuridico nel quale la Commissione è autorizzata ad operare è stato chiaramente definito; le responsabilità basilari degli Stati membri in questo campo (13) GU L 185 del 15. 7. 1988. Il regolamento è stato emendato dal regolamento (CEE) n. 2081/93 del Consiglio (GU L 193 del 31. 7. 1993). (14) GU L 292 del 15. 11. 1996. (15) All’infuori dell’IVA e di settori che non incidono sul bilancio dell’Unione. C 230/28 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 rimangono immutate. Conseguentemente al principio di sussidiarietà, la Commissione può compiere controlli e verifiche anti-frode solo laddove possa apportare un certo valore aggiunto. A norma del regolamento, essa può procedere a controlli e verifiche sul posto: — per ricercare irregolarità gravi o transnazionali o irregolarità in cui possono essere implicati operatori economici che esplicano la loro attività in vari Stati membri; — per ricercare irregolarità, qualora in uno Stato membro la situazione esistente esiga, in un caso particolare, il rafforzamento dei controlli e delle verifiche sul posto per migliorare l’efficacia della tutela degli interessi finanziari e assicurare così un livello di protezione equivalente all’interno della Comu- nità; — a richiesta dello Stato membro interessato. 22. Il regolamento indica che, oltre agli operatori economici che beneficiano di fondi provenienti dal bilancio comunitario o che sono debitori verso quest’ultimo, i controlli e le verifiche in loco possono riguardare anche altri operatori (fornitori, trasportatori, assicuratori etc. ). Gli agenti della Commissione possono accedere a qualsiasi informazione e documentazione, prelevare campioni ed entrare nei locali adibiti ad uso professionale, alla stregua degli ispettori nazionali. Se necessario, possono richiedere l’assistenza delle autorità dello Stato membro. Il terzo pilastro 23. Il Titolo VI del trattato sull’Unione europea prevede varie forme di cooperazione intergovernativa nei settori della giustizia e degli affari interni (terzo pilastro). Questo Titolo tratta numerose questioni di interesse comune, in particolare la lotta alle frodi su scala internazionale, la cooperazione giudiziaria nelle questioni civili e penali e la cooperazione doganale. Esso contempla inoltre la cooperazione di polizia in campi specifici, specie riguardo a forme gravi di criminalità internazionale, compresi, se necessario, taluni aspetti di cooperazione doganale, in connessione con l’organizzazione a livello dell’Unione di un sistema di scambio di informazioni in seno ad un Ufficio europeo di polizia (Europol) (16) (Articolo K. 1, para- grafi 5-9). 24. Gli Stati membri devono informarsi e consultarsi reciprocamente, in seno al Consiglio, per coordinare la loro azione. Essi devono instaurare, a tal fine, una collaborazione fra i servizi competenti delle rispettive amministrazioni. Il Consiglio può adottare posizioni comuni, approvare azioni comuni ed elaborare convenzioni o protocolli su iniziativa di uno Stato membro o della Commissione (articolo K. 3). 25. Per ridurre le incongruenze fra le leggi sulle frodi vigenti in diversi Stati membri, che costituiscono un terreno fertile per la frode internazionale (17), la Commissione ha proposto, in base all’articolo K. 3, paragrafo 2, lettera a), la creazione di uno strumento del Consiglio che stabilisca una convenzione per la protezione degli interessi finanziari della Comunità ai sensi del diritto penale (18). Il 26 luglio 1995, il Consiglio ha approvato un atto che stabilisce la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (19). Il suo scopo è di stabilire una definizione comune di frode e di altri reati gravi che incidono negativamente sul bilancio comunitario, sancire il principio di un reato specifico nel diritto penale degli Stati membri e introdurre disposizioni concernenti le sanzioni appropriate, la giurisdizione, l’estradizione e la cooperazione reciproca. Una frode grave che interessi un importo di oltre 50 000 ECU deve essere considerata un reato che comporta l’estradizione nonché la detenzione. Per le persone che esercitano il potere decisionale in seno ad un’impresa dovrebbe essere prevista la responsabilità penale, sebbene in conformità dei principi sanciti dalla legge nazionale. La convenzione comprende inoltre norme sulla centralizzazione dei procedimenti giudiziari nonché sull’estradizione e sull’esercizio dell’azione penale. (16) Cfr. la Convenzione del 26 luglio 1995 che istituisce un Ufficio europeo di polizia (GU C 316 del 27. 11. 1995). (17) Le caratteristiche che rendono incompatibili i vari sistemi nazionali sono state evidenziate in diversi studi (cfr. il Corpus Juris o lo studio svolto sotto la direzione del Professor Delmas Marty descritto nella relazione annuale 1993 sulla lotta contro la frode, COM(94) 94 def. ). (18) GU C 216 del 6. 8. 1994. Già nel marzo 1994 il Regno Unito ha presentato una proposta di azione congiunta sulle sanzioni penali. (19) GU C 316 del 27. 11. 1995. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/29 Il 27 settembre 1996, i ministri della Giustizia hanno firmato il primo protocollo (20) della 26. convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari della Comunità. L’obiettivo principale del protocollo è di colmare le lacune del diritto penale vigente relativo agli atti di corruzione connessi alla tutela degli interessi finanziari della Comunità, nei quali sono coinvolti funzionari sia nazionali che comunitari. La Commissione ha già corredato la sua proposta di un progetto di trattato del 1976, di un secondo strumento riguardante le responsabilità penali di funzionari e altri agenti delle Comunità europee, ma il dibattito non ha portato ad alcun risultato concreto. In una risoluzione adottata l’11 marzo 1994, il Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione, a norma dell’articolo 138 B del trattato, di redigere uno strumento giuridico riguardante la responsabilità dei funzionari incaricati di gestire la spesa a carico del bilancio comu- nitario (21). 27. Il 26 maggio 1997, il Consiglio ha adottato, in conformità dell’articolo K. 3, paragrafo 2, un ulteriore atto che stabilisce una convenzione relativa alla lotta contro la corruzione (22); secondo la motivazione addotta in tale atto «ai fini del miglioramento della cooperazione giudiziaria in materia penale fra gli Stati membri, occorre andare oltre il suddetto protocollo e stabilire una convenzione che riguardi tutti gli atti di corruzione nei quali sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o funzionari degli Stati membri in genere» poiché la corruzione può aver luogo anche al di fuori di frodi a danno del bilancio comunitario. La convenzione contempla un illecito costituito sia da atti che da omissioni. I funzionari europei sono assimilati a funzionari nazionali ai sensi del diritto penale, benché venga tenuto conto dell’immunità loro conferita dal protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee. I Membri delle istituzioni comunitarie sono assimilati alle rispettive controparti politiche a livello nazionale piuttosto che a funzionari. Le autorità di uno Stato membro possono rivendicare la giurisdizione per reati penali in cui sono coinvolti funzionari europei in servizio presso un’istituzione comunitaria con sede nel loro territorio. Dal momento che la convenzione sulla protezione degli interessi finanziari delle Comunità europee in 28. taluni settori specifici ha semplicemente affermato alcuni principi di base, essa è stata completata da un secondo strumento, il protocollo sulla cooperazione giudiziaria (23). Oltre alle disposizioni relative alla responsabilità delle persone giuridiche, il Protocollo prevede la criminalizzazione del riciclaggio di denaro, la confisca dei proventi delle frodi e la collaborazione fra la Commissione e le autorità giudiziarie degli Stati membri in materia di frodi, corruzione e riciclaggio di denaro. Esso contiene inoltre norme sullo scambio di informazioni fra le autorità giudiziarie e la Commissione e prevede che quest’ultima fornisca assistenza tecnica e operativa. (20) GU C 313 del 23. 10. 1996. Il Protocollo ha lo stesso status e carattere cogente della Convenzione poiché deve essere adottato secondo le stesse procedure, ovvero quelle stabilite dal Titolo VI del Trattato sull’Unione europea, in particolare per quanto concerne la ratifica da parte dei parlamenti nazionali. (21) GU C 91 del 28. 3. 1994. (22) GU C 195 del 25. 6. 1997. Ai fini di questa convenzione le definizioni di corruzione passiva e attiva sono identiche a quelle del protocollo. (23) GU C 221 del 19. 7. 1997. C 230/30 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 ALLEGATO II RISORSE FINANZIARIE PER LA LOTTA ALLE FRODI Tabella II. 1: Risorse finanziarie per la lotta alle frodi Voce di bilancio Denominazione 1995 1996 al 31. 8. 1997 Stanziamenti disponibili dopo storni A-3530 Unità di coordinamento della lotta contro le frodi 200 000 200 000 190 000 A-3531 (1) A-3532 (2) A-355 B2-101 B2-111 B2-121 B2-131 B2-150 B2-301 Controlli, studi, analisi nel quadro della lotta contro le frodi 3 308 000 4 000 000 3 980 000 [iniziativa antifrode TAFI (azione «antifrode tessili»)] settore tessile 800 000 800 000 800 000 Rete europea di documentazione, coordina- mento e ricerca nel quadro della lotta contro la frode e la criminalità al di là delle fron- tiere 400 000 p. m. p. m. Azioni di lotta contro la frode nel campo del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «orientamento» Azioni di lotta contro la frode nel campo dello strumento finanziario di orientamento della pesca 200 000 50 000 Azioni di lotta contro la frode nel settore del Fondo europeo di sviluppo regionale 300 000 Azioni di lotta contro la frode nel settore del Fondo sociale europeo 200 000 Azioni di lotta contro la frode nel settore delle azioni strutturali 750 000 750 000 Azioni di lotta contro la frode nel settore del Fondo di coesione 300 000 300 000 300 000 B2-519 Azioni di lotta contro la frode in agricoltura 1 650 000 B5-910 Azioni generali di lotta contro la frode 4 175 000 5 000 000 B6-792 B6-910 B7-530 B7-650 Totale Attività di sostegno scientifico e tecnico alle politiche comunitarie su base concorrenziale 993 452 800 000 916 200 Misure di lotta contro la frode nel settore della ricerca a compartecipazione finanziaria 50 000 50 000 Misure di lotta contro la frode nel settore della cooperazione 100 000 Misure di lotta contro la frode nel settore della cooperazione 50 000 8 551 452 11 075 000 11 936 200 (1) Linea di bilancio co-gestita dall’UCLAF con le DG VI, XIX, XX e XXI. (2) Linea di bilancio co-gestita dall’UCLAF con la DG I. Fonte: UCLAF. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/31 ALLEGATO III BASI DI DATI Base di dati IRENE La base dati IRENE (IRregularities, ENquiries, Exploitation) è operativa dal 1o dicembre 1992. Al 1. 6 ottobre 1997 conteneva informazioni dettagliate su 25 619 casi di frode o irregolarità (14 332 riguardanti la sezione «garanzia» del FEAOG, 9 509 le risorse proprie, 821 i Fondi strutturali e 957 la mutua assistenza) basate sulle comunicazioni obbligatorie provenienti dagli Stati membri. Essa contiene, in particolare, informazioni sulle pratiche adottate nel commettere l’irregolarità, il modo in cui questa è stata scoperta, le autorità nazionali che hanno registrato il caso, le conseguenze finanziarie, le possibilità di recupero e le procedure giudiziarie e amministrative istituite. Tabella III. 1: Computo delle registrazioni nella base dati al 6. 10. 1997 Mutua Assistenza Fondi strutturali: FEAOG Garanzia Risorse proprie: TOTALE numero di registrazioni: FESR FEAOG Orientamento SFOP FSE Totale Fondi strutturali Vecchio sistema Risorse proprie Totale risorse proprie 97 363 11 350 8 900 609 957 821 14 332 9 509 25 619 2. Spesso non è possibile, nella fase della segnalazione, distinguere la natura delle irregolarità, ad esempio se derivino da errori di trascrizione o se costituiscano frodi o atti di negligenza. Infatti, nella maggior parte dei casi, il carattere intenzionale e la gravità dell’irregolarità affiorano solo durante le procedure amministrative e giudiziarie, le quali sono spesso particolarmente lunghe. 3. La base dati IRENE è stata concepita, in parte, per consentire la sorveglianza sistematica di tutti i casi di frode e di irregolarità che gli Stati membri sono tenuti a segnalare e, in parte, come fonte di «intelligence». La base dati presenta però lunghi ritardi nella segnalazione, incompletezza di alcune registrazioni, assenza di verifiche di credibilità sulle informazioni fornite e un’utilizzazione complessa. Inoltre, i singoli casi vengono riportati sistematicamente senza informazioni fondamentali (come il luogo in cui si sono svolti i fatti, il nome delle persone o degli organismi interessati etc. ). Essa risulta pertanto di scarsa utilità ai fini dell’indagine concreta. La base di dati Pre IRENE 4. In linea di massima, la base di dati Pre-IRENE (per la gestione dei casi internamente all’UCLAF) contiene informazioni riguardanti casi di frode (presunta) su cui l’UCLAF indaga e che non hanno ancora formato oggetto di comunicazioni specifiche da parte degli Stati membri. In teoria, le informazioni fornite non dovrebbero solo riguardare l’individuazione dei casi (categoria, tipo di programma, paese o regione, tipo di irregolarità, importo in causa) ma anche i particolari della tecnica usata per commettere la frode o l’irregolarità in questione e i procedimenti avviati. L’obiettivo perseguito consiste nel fare della base di dati uno strumento di gestione che consenta agli inquirenti di gestire autonomamente i casi loro assegnati e ai C 230/32 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 responsabili di gestire l’insieme del lavoro di indagine e di produrre tabelle riepilogative. Secondo le previsioni, la base dati deve contribuire, rendendo più agevole la correlazione delle informazioni, a migliorare la programmazione delle operazioni dell’UCLAF in questo campo e a definire una strategia di «intelligence» al fine di migliorare la prevenzione delle frodi e dei reati economici e finanziari. Pre-IRENE dovrebbe quindi essere al centro di una strategia di «intelligence» con una gestione delle informazioni centralizzata. Inoltre, grazie all’analisi dei casi registrati, dovrebbe costituire il punto di partenza per misure operative mirate. In base alla Commissione, Pre-IRENE era operativa nel 1994 su base sperimentale (1), mentre ulteriori 5. cambiamenti dovevano esservi apportati nel 1995. All’inizio di aprile 1997, 756 casi erano gestiti in questa base dati — di cui 356 riguardavano i Fondi strutturali e le spese dirette, 39 le organizzazioni comuni di mercato nel settore dell’agricoltura, 260 le esportazioni o le importazioni di prodotti agricoli e 101 le risorse non agricole (dazi doganali). Base dati IRENE 95 6. Nel 1995 la Commissione ha iniziato a sviluppare un sistema di informazione integrato che terrà conto di diverse fonti di informazioni. Si prevede di basare questo nuovo sistema d’informazione integrato su una nuova versione della base di dati IRENE, che riunisce le due banche dati precedenti IRENE e Pre-IRENE. Inoltre, questa nuova banca dati stabilirà un legame diretto con i messaggi inerenti alla «mutua assistenza amministrativa» che incidono sul bilancio comunitario. La nuova base di dati (IRENE 95) non registrerà semplicemente le informazioni sui casi di frode, ma costituirà uno strumento di gestione (2). A causa di problemi tecnici, IRENE 95 non è ancora operativa. SCENT 7. Il sistema SCENT (System Customs Enforcement NeTwork) operativo dal 1987, doveva essere completato sin dal 1996 dal sistema SCENT in materia di tassazione, in fase di sviluppo dal 1993. Il sistema consente lo scambio di informazioni sulle imposte indirette attraverso la rete SCENT-network. Il CIS (Customs Information System) (3), operativo dal 1993, è una base dati che contiene informazioni (dati su persone, veicoli, merci, modalità di frode etc. ) scambiate dagli Stati membri attraverso la rete SCENT. Oltre 300 terminali sono stati installati per collegare uffici situati ai punti di entrata e di uscita dell’Unione e consentire ad essi di comunicare 24 ore al giorno, sette giorni la settimana, con le relative autorità centrali e con i servizi della Commissione. Il CIS è inoltre utilizzato per operazioni specifiche (sorveglianza delle spedizioni di merci sensibili nella procedura di transito, sorveglianza marittima etc. ). La Commissione fornisce supporto all’utente in questioni tecniche e provvede alla formazione degli utenti negli Stati membri. (1) Relazione annuale 1994 [COM(95) 98 def. ] del 29. 3. 1995, pag. 24. (2) Cfr. la relazione annuale 1995 sulla lotta contro la frode, pag. 78. (3) Gli Stati membri hanno adottato, nell’ambito del Titolo VI, la convenzione sull’uso di sistemi di informazione nel campo doganale. È stata inoltre redatta una convenzione sull’uso di strategie di informazione a fini doganali. Le convenzioni devono ancora essere ratificate. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/33 ALLEGATO IV AZIONI PREVENTIVE Azione in campo doganale Successivamente alla sua comunicazione del 29 marzo 1995 (1), la Commissione ha adottato il 3 aprile 1. 1996 una comunicazione sulle misure di emergenza adottate e su quelle ancora da prendere, istituito una task force transito e presentato una comunicazione sul futuro dei regimi di transito (2). Inoltre, la Commissione ha cooperato strettamente con la commissione temporanea di indagine del Parlamento europeo (articolo 138 C del trattato CE) sulle procedure di transito comunitario (3). Infine, il 19 dicembre 1996, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato un programma d’azione doganale nella Comunità (Dogane 2000) (4). L’obiettivo di questo programma è di migliorare l’efficacia globale dell’attività doganale e l’uniformità dei controlli ai confini esterni della Comunità. Seminari 2. Nell’ambito della politica di formazione generale della Commissione, l’UCLAF organizza seminari per far conoscere ai servizi nazionali anti-frode e alle amministrazioni che gestiscono fondi comunitari la dimensione europea delle frodi. Corsi di base generali sono stati tenuti in tutti gli Stati membri. Ultimamente la Commissione si è concentrata maggiormente su azioni mirate destinate a servizi specializzati che gestiscono fondi comunitari e alle autorità giudiziarie. Queste azioni di formazione sono apprezzate dagli Stati membri. (1) Comunicazione della Commissione del 29 marzo 1995 intitolata «Frodi nel regime di transito. Soluzioni previste e prospettive per il futuro», COM(95) 108 def. (2) Cfr. SEC(96) 290 def. «Azione della Commissione per combattere la frode relativa al transito» e COM(96) 477 def. Per ulteriori informazioni, cfr. la relazione annuale 1996, pag. 38 e 39. (3) Cfr. PE 220. 895/def. (4) Decisione n. 210/97/CE, GU L 33 del 4. 2. 1997. C 230/34 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 1. INTRODUZIONE Portata del controllo La Commissione si rallegra dell’opportunità offer- 1. 1. tale di valutare, sulla base delle osservazioni preliminari della Corte, i risultati conseguiti nella lotta contro le frodi. L’efficacia dell’UCLAF dipende in larga misura dalla qualità della cooperazione e dalle strutture degli Stati membri. Principali osservazioni 1. 2. La Commissione è lieta di apprendere che la Corte approva sia l’impegno da essa assunto nella lotta contro le frodi sia l’istituzione di un quadro giuridico e amministrativo più adeguato. La Commissione attribuisce grande importanza a che le Convenzioni sulla tutela giuridica degli interessi finanziari della Comunità (con i due relativi protocolli) e la Convenzione sulla lotta con- tro la corruzione siano ratificati dagli Stati membri. Al riguardo, fa osservare che al Consiglio europeo di Amsterdam del giugno 1997 gli Stati membri si sono impegnati a ratificare tali strumenti entro la metà del 1998 e che veglierà affinché tale impegno sia mante- nuto. È certo che un esame più approfondito dei legami 1. 3. fra l’UCLAF e altri servizi di controllo e di polizia consentirebbe di valutare meglio tutti i meccanismi che sono stati istituiti. Per quanto riguarda i sospetti di frode o corruzione all’interno delle istituzioni, la Commissione ha stabilito una politica chiara e si è impegnata a intraprendere una serie di iniziative, nonché ad adottare una decisione formale sul ruolo e le competenze dell’UCLAF nella sua comunicazione del 18 novembre 1997 intitolata «Buona gestione finanziaria e amministra- tiva — agire meglio contro le carenze professionali, le irregolarità finanziarie, le frodi e la corruzione» (SEC 97-2198) (cfr. punto 1. 7). Quanto alle misure di sicu- rezza, la Commissione ha varato una serie di iniziative che hanno contribuito a rafforzare la sicurezza all’interno dell’UCLAF (cfr. le osservazioni ai punti da 2. 26 a 2. 28). La Commissione conviene nel ritenere che il per- 1. 4. sonale temporaneo in servizio all’UCLAF sia proporzio- nalmente troppo numeroso rispetto all’organico totale. La maggioranza dei contratti conclusi con gli agenti tempo- ranei scade fra l’autunno 1998 e l’estate 1999; è stato pertanto messo a punto un piano per la trasformazione di un numero cospicuo di questi posti, mano a mano che si libereranno, in posti permanenti in modo da garantire un giusto equilibrio fra funzionari permanenti e personale temporaneo e la dovuta continuità. La Commissione tiene tuttavia a precisare che l’attuale situazione dipende in larga parte da una decisione del 1994 con cui l’autorità di bilancio aumentò l’organico dell’UCLAF di 50 posti, 35 dei quali per agenti temporanei. L’afflusso di un numero cospicuo di agenti temporanei nel periodo 1994- 1995 ha avuto il merito di permettere all’UCLAF di assumere esperti in vari settori così da creare un team pluridisciplinare immediatamente operativo. 1. 5-1. 6. Le osservazioni generali sull’uso e sull’efficacia delle basi dati dell’UCLAF vanno riportate al loro conte- sto specifico. La rapida evoluzione dell’Unità di questi ultimi anni ha continuamente innalzato il livello delle esigenze poste ai sistemi di trattamento dati. Al momento, l’UCLAF utilizza principalmente vecchi sistemi dai sof- tware obsoleti e del tutto inadeguati al suo ruolo. Gli attuali sistemi sono frutto però di un accordo transitorio che giungerà a termine nel 1998 con l’avvio della nuova base dati integrata IRENE. La Commissione rimanda alla sua comunicazione 1. 7. del 18 novembre 1997 in cui esplicita il suo impegno a garantire il trattamento rapido ed efficace dei casi che presentano gli estremi per avviare un’azione penale. È attualmente in preparazione una decisione formale della Commissione che definirà il ruolo e le competenze dell’UCLAF nei suoi rapporti con le autorità giudiziarie nazionali. Resta ferma l’importanza di osservare, nello svolgimento delle legislative in particolare del regolamento nazionali, a norma n. 2185/96 (controlli e verifiche sul posto). le disposizioni indagini, Tale aspetto sarà trattato più in dettaglio al punto 3. 1. 8. La Commissione conviene sulla necessità di lan- ciare nuove iniziative per migliorare le procedure di accertamento e recupero negli Stati membri. Nondimeno, desidera sottolineare i risultati ottenuti su questo fronte, che comprendono l’introduzione di un sistema di segnala- zioni periodiche per i fondi strutturali, la modifica del regolamento n. 1552/89 onde migliorare queste segnala- zioni rispetto alle risorse proprie e le iniziative in atto nel quadro di SEM 2000 sull’applicazione di meccanismi di correzione finanziari — sulla falsariga di quanto avviene nel settore agricolo — alle risorse proprie e ai fondi strutturali. Sono stati inoltre istituiti sistemi informatici in tutti i settori per agevolare le operazioni di registrazione e monitoraggio. 1. 9. La Commissione conviene nel ritenere che i risul- tati prodotti dal regolamento detto «lista nera» sono 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/35 alquanto deludenti e sta esaminando varie ipotesi per attivare gli Stati membri in tal senso. Fa tuttavia osser- vare che a norma delle disposizioni vigenti è competenza precipua degli Stati membri inserire eventuali nominativi nella suddetta lista. 1. 10. La Commissione desidera richiamare l’attenzione sulle profonde riforme previste nel quadro di SEM 2000, nonché sulle iniziative specifiche risultanti dalla sua appli- cazione accennate al punto 1. 8. Lo studio svolto dal Centro comune di ricerca (CCR) ha indubbiamente subito ritardi e si è limitato a una parte soltanto dei settori previsti per effetto di un accordo in questo senso concluso durante lo studio stesso. 1. 11. Per la Commissione la dichiarazione della Corte circa l’inattendibilità di taluni dati pubblicati nella sua relazione annuale sulla lotta contro la frode è preoccu- pante. Al riguardo, si impegna a riesaminare la presenta- zione della sua prossima relazione annuale per garantire che l’origine e il calcolo dei casi e degli importi siano spiegati con chiarezza. Nondimeno, la Commissione ritiene che vi sia un problema fondamentale connesso con la stima dell’impatto della frode sul bilancio comunitario. Avvalendosi dei soli dati ufficialmente comunicati dagli Stati membri nel quadro della regolamentazione applica- bile ai diversi settori si rischia infatti di sottovalutare sistematicamente il problema, come conferma l’entità crescente dei casi di frode individuati dalla Commissione in collaborazione con i servizi speciali antifrode degli Stati membri. La Commissione deve sorvegliare sia i casi segnalati e la rispettiva evoluzione (e il relativo recupero) sia i casi non ancora formalmente comunicati dagli Stati membri. Si tratta di un’operazione complessa e difficile che richiede un’attenta verifica. La nuova base IRENE ha caratteristiche speciali intese a garantire una giusta corre- lazione fra i diversi casi. 1. 12. La Commissione rinvia nuovamente alla sua comunicazione del 18 novembre 1997 [SEC(97) 2198] che stabilisce chiari orientamenti politici e istituisce nuove procedure formalizzandone talune esistenti. della lotta contro la frode in tutti i campi», come recita il punto 2. 20 della relazione. Ciò ha portato a una serie di iniziative legislative relative ai poteri di controllo, alle sanzioni amministrative e alle disposizioni penali citate altrove nella relazione. Questa attività, che ha già una sua rilevanza, diventerà ancora più cospicua in futuro, viste le possibilità legislative che racchiude il nuovo articolo 280 TCE (testo consolidato) e dello sviluppo del quadro legislativo già emanato per il contrasto delle frodi. Altret- tanto importante è anche il lavoro in corso sul progetto noto come «CORPUS JURIS» relativo a quello che dovrebbe essere uno «spazio giudiziario unico». L’operazione di trasferimento di risorse umane al- l’UCLAF ha inciso solo sulle DG VI e XXI, con conse- guenti storni di bilancio alquanto limitati. In realtà, entrambe le direzioni hanno mantenuto stanziamenti sulle linee comuni della parte A del bilancio. Quanto alla parte B, grazie all’intervento del Parlamento europeo, sono state introdotte nuove linee a sostegno dell’attività dell’UCLAF e ne sono state accorpate altre. Tale situa- zione è illustrata all’allegato II della relazione della Corte. Va osservato che l’allegato II contiene solo le linee di bilancio per le quali l’UCLAF è ordinatore o ordinatore aggiunto. Il Piano d’azione del Consiglio è indipendente dal 2. 5. programma di lavoro antifrode della Commissione e copre anzi una serie di punti che esulano dalle strette competenze dell’UCLAF, anche se vi è tutta una serie di questioni affrontate dal piano d’azione che si trovano nel programma di lavoro della Commissione. L’UCLAF ha preso parte ai negoziati che hanno portato all’adozione del Piano d’azione, nel quale, su iniziativa della Commis- sione, sono stati inseriti diversi punti, intesi a ampliarne il campo d’applicazione per coprire alcuni settori di inte- resse comunitario. La prevenzione delle frodi SEM 2000 2. L’ORGANIZZAZIONE DELLA LOTTA CONTRO LE FRODI DA PARTE DELLA COMMISSIONE La strategia adottata dalla Commissione per la lotta alle frodi 2. 3. Nel febbraio 1995 la Commissione non solo decise [rif. SEC(95) 249] di accentrare l’attività operativa antifrode in seno all’UCLAF (che coinvolge segnatamente le DG VI e XXI) ma definì anche chiaramente il mandato dell’UCLAF relazione alle politiche antifrode. L’UCLAF è incaricata in particolare della «tutela degli interessi finanziari della Comunità» e della «concezione in 2. 14-2. 15. La Commissione conviene nel ritenere che la sua proposta di rendere la normativa «a prova di frode» richiederà notevoli sforzi e una vigile attenzione, specialmente nel caso di nuove iniziative legislative. La fissazione delle priorità 2. 18. Lo studio in questione è stato ostacolato dall’in- completezza delle banche dati IRENE e pre-IRENE. I settori sono stati scelti in funzione della loro sensibilità. C 230/36 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 L’accordo amministrativo con il CCR precisava che parte dello studio specifico doveva concentrarsi sui settori scelti dall’UCLAF. Il rifiuto della DG XX di concedere il visto era motivato da un problema formale nella presentazione del fascicolo, riconducibile a sua volta a un problema di identificazione della sottovoce di bilancio per questo tipo di spesa. Hanno incontrato la stessa difficoltà anche diversi altri servizi che utilizzano gli stanziamenti della linea B6-792. Discutendone con la DG XX è stato risolto il problema e approvato il pagamento finale. La Commissione fa osser- vare che l’esame dei risultati dello studio è tuttora in corso e terminerà solo quando la base IRENE diventerà operativa nel 1998. La definizione delle priorità dell’UCLAF ai fini delle verifiche in loco dipende non solo dall’evoluzione storica dei casi di frode ma anche da un continuo lavoro di raccolta di informazioni (intelligence), dalla valutazione delle nuove politiche, della valutazione dei rischi, oltre che dall’esame delle relazioni di controllo redatte dagli altri servizi della Commissione. La natura stessa delle attività dell’UCLAF, mirata com’è alle indagini e all’intel- ligence non si presta granché alla definizione di un programma di verifica contabile il cui fine sia di coprire tutti i vari settori in cui le finanze comunitarie sono a rischio. La Commissione sta comunque valutando una serie di strumenti per la definizione delle priorità. Misure di sicurezza 2. 26-2. 28. La Commissione ammette che l’applica- zione in ambito UCLAF delle norme previste dalla citata decisione sulla sicurezza è effettivamente lacunosa. Non- dimeno, fa osservare un aspetto importante dell’applica- zione di tale decisione, vale a dire che solo le persone controllate possono accedere ai documenti classificati «riservati» e oltre. L’UCLAF ha pertanto avviato, nel maggio 1997, la procedura di controllo su tutti i suoi funzionari permanenti. Essa consiste in un’indagine sul funzionario in questione nello Stato membro d’origine a cura delle autorità nazionali competenti che può durare un buon anno. È stato deciso di concentrarsi sui funzio- nari permanenti poiché gli agenti temporanei e gli esperti nazionali UCLAF provengono generalmente da servizi a contatto con informazioni sensibili e sono pertanto già oggetto di procedure di controllo; inoltre, i contratti da agente temporaneo e esperto nazionale sono di durata limitata (quelli per agenti temporanei scadono perlopiù fra settembre 1998 e aprile 1999). L’intenzione è comun- que di applicare la procedura di controllo anche ai funzionari che saranno assunti in futuro per tali posti. Nel frattempo, è stata fatta circolare nelle unità UCLAF una nota sulla classificazione dei documenti e sono stati presi provvedimenti per garantire l’adeguata protezione dei depositi e degli edifici dell’UCLAF. È stata altresì prestata particolare attenzione alla sicurezza del sistema informatico in vista dell’introduzione della nuova base integrata IRENE. Di conseguenza, al lavoro avviato dall’Ufficio di sicurezza è andato affiancandosi un ulte- riore studio dettagliato a cura del CCR nel contesto del programma generale di sicurezza per il sistema informa- tico dell’UCLAF. I risultati conseguiti vanno via via integrandosi al lavoro necessario per ultimare IRENE. Va fatto osservare che il problema della sicurezza delle informazioni elettroniche costituisce oggetto specifico della decisione della Commissione C(95) 1510. Quanto all’ispezione dell’Ufficio di sicurezza nella sede dell’UCLAF, si è trattato di un controllo ad ampio spettro comprendente documenti, materiali tecnici, tecno- logie dell’informazione e sicurezza del personale. Per le raccomandazioni circa i controlli, si rimanda ai punti 4. 1 e 5. 2 della relazione dell’Ufficio di sicurezza. 2. 30. Non rientra nella prassi dell’Ufficio di sicurezza effettuare controlli di routine sui fascicoli personali tenuti dalla Commissione ai fini della sicurezza. I livelli di sicurezza sono assegnati dalle autorità nazionali secondo procedure interne che tengono conto dei diritti dei citta- dini. 2. 32. La Commissione intende fare ogni sforzo affin- ché sia garantita nel 1998 l’attuazione di tutti gli aspetti attinenti alla sicurezza. Fa osservare al riguardo che le è stato destinato un posto per l’assunzione nel 1998 di un funzionario permanente a tempo pieno, responsabile della sicurezza in seno all’UCLAF. Il funzionario che non lavorava per l’UCLAF è stato incaricato di nuove man- sioni all’interno del suo servizio. Va notato che esistono servizi esterni all’UCLAF che hanno accesso solo alle basi contenenti comunicazioni formali degli Stati membri e non già ai casi oggetto di investigazione. L’accesso inoltre è consentito solo a taluni funzionari dei servizi esterni e per talune categorie di fascicoli. Per quanto riguarda i dati personali, l’accesso è ulteriormente ridotto a casi di diretta competenza di tali servizi. Indagini interne di carattere amministrativo 2. 33. La Commissione conviene sulla necessità di for- malizzare e rafforzare le procedure esistenti che discipli- nano lo svolgimento delle indagini interne da parte dell’UCLAF. A ciò la Commissione ha dedicato la già citata comunicazione del 18 novembre 1997 [SEC(97) 2198]. È inoltre in preparazione una decisione formale 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/37 della Commissione sui poteri dell’UCLAF che riguarderà gli aspetti discussi nella suddetta comunicazione. Va osservato, per quanto riguarda il settore del turismo, che la distruzione di documenti cui si fa riferimento e l’aper- tura del relativo caso sono precedenti alla creazione in seno all’UCLAF di un’unità operativa competente per tali questioni. in definitiva quello per cui è stato concepito il sistema pre-IRENE. La Commissione fa osservare che l’attuale progetto IRENE è inteso a fornire una base comune per la gestione dei casi in ambito UCLAF. Il sistema diventerà operativo unità per unità, parallelamente alla migrazione verso WINDOWS NT. Ne risulterà una maggiore traspa- renza sul fronte dei gestori autorizzati e un livello di sicurezza più elevato. 2. 34. I punti specifici relativi all’interrogatorio di fun- zionari della Commissione, all’esame dei fascicoli e alle ispezioni negli uffici della Commissione costituiscono oggetto del progetto di decisione sui poteri dell’UCLAF ricordato al punto precedente. Va osservato tuttavia che il Tribunale di primo grado, con sentenza del 19 marzo 1998 nella causa Tzoanos/Commissione, ha confermato il diritto della Commissione di confiscare documenti e computer dagli uffici dei funzionari nel corso di un’inda- gine amministrativa interna prima ancora di avviare un eventuale procedimento disciplinare. Nel preparare il pro- getto di decisione sui poteri dell’UCLAF, la Commissione sta studiando attentamente questo aspetto e le altre implicazioni della suddetta sentenza. 3. ORGANIZZAZIONE DELL’UCLAF Le risorse umane fino ad oggi 3. 4. La Commissione è lieta di apprendere che la Corte approva la sua politica volta a istituire una fun- zione di interfaccia e collegamento con le autorità giudi- ziarie nazionali, obiettivo del tutto consono al nuovo ruolo che la Commissione sarà chiamata a svolgere quando saranno ratificati la Convenzione sulla tutela giuridica degli interessi finanziari della Comunità e i relativi protocolli (in particolare l’articolo 7 del secondo protocollo). In linea con l’impegno assunto nel suo Pro- gramma di lavoro antifrode 1997-1998, la Commissione sta creando una cellula di interfaccia e collegamento in seno all’UCLAF, responsabile degli affari generali e delle questioni giuridiche. È indubbio che saranno necessarie nuove risorse umane, cioè nuovo personale, ove venga accolta la raccomandazione della Corte sull’assunzione di almeno un magistrato o di un esperto nazionale equiva- lente per Stato membro. Metodi di lavoro 3. 8-3. 9. Il diverso modo con cui viene utilizzato il sistema informatico pre-IRENE è in una qualche misura conseguenza della diversa natura del lavoro svolto dalle singole unità investigative. Come risulta dalle osservazioni svolte sui punti 3. 14-3. 16, alcune unità più di altre svolgono attività basate sull’«intelligence». Questo tipo di lavoro si presta meno a un controllo caso per caso, che è contesto dell’attuale 3. 12. Nel riorganizzazione dell’UCLAF si provvederà a garantire una più precisa definizione del ruolo di coordinatore. Il nuovo sistema IRENE offre un sistema strutturato di comunicazione delle informazioni; inevitabilmente, però, il numero ele- vato di casi porrà i coordinatori sotto pressione, date le risorse limitate di cui dispone l’UCLAF. Gestione dei fascicoli relativi ai singoli casi 3. 14-3. 16. La Commissione conviene sulla necessità che i fascicoli delle indagini vengano strutturati in modo adeguato. Nondimeno, data l’enorme varietà dei casi trattati dall’UCLAF e la difformità delle normative e delle procedure, è difficile imporre una struttura unica. Come primo passo verso l’elaborazione di procedure standard, l’UCLAF ha messo a punto un VADEMECUM sui con- trolli e le verifiche sul posto a norma del regolamento del Consiglio n. 2185/96, vista l’importanza che questo prov- vedimento conferisce alle relazioni UCLAF in sede giudi- ziaria negli Stati membri. Tali relazioni assumono rilievo anche nel quadro delle missioni svolte dall’UCLAF nei paesi terzi, nella misura in cui i rapporti di missione possono essere utilizzati nei procedimenti giudiziari. È pertanto a questo aspetto dei fascicoli UCLAF che viene e sarà prestata maggiore attenzione (cfr. punti 3. 20 e 3. 21). Riguardo alla preparazione dei rapporti sulle missioni investigative va poi osservato che l’UCLAF ha preparato un formulario standard che dà conto delle risorse impie- gate, il quale dev’essere vistato dall’investigatore respon- sabile, dal suo capo unità e dal direttore dell’UCLAF. Data l’enorme varietà dei sistemi e delle procedure, il problema degli orientamenti generali da seguire per la forma e il contenuto standard che devono possedere i documenti e le note per poter soddisfare i requisiti minimi imposti dalla legge nazionale per la produzione di prove in sede penale, presenta non poche difficoltà. La Commissione attira l’attenzione sulla natura del lavoro investigativo e informativo dell’UCLAF: il grosso dell’atti- vità investigativa è svolto dai servizi specializzati degli Stati membri; questo è un dato obiettivo derivante sia dalla suddivisione dei ruoli fra l’UCLAF e tali servizi, sia limitate risorse a disposizione dell’Unità. Ne dalle discende quindi che nella maggior parte dei casi sono i servizi nazionali che, per iniziativa o su segnalazione dell’UCLAF, e non l’UCLAF di per sé, istruiscono un C 230/38 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 fascicolo in vista di un’azione giudiziaria. A ciò si aggiunga che all’interno dell’UCLAF sussiste una forte differenza fra il tipo di attività svolto dalle diverse unità investigative: alcune operano sui singoli casi, altre lavo- rano più sulle informative. L’attività dell’UCLAF deve necessariamente mantenere un approccio pragmatico, in considerazione soprattutto della rapida evoluzione delle sue funzioni. A ciò si aggiunga la sua natura pluridisciplinare e il fatto che essa è nata dall’accorpamento di vari settori precedentemente sepa- rati. Tale aspetto delle attività dell’UCLAF sarà oggetto di attento esame nell’ambito dei lavori in corso sull’appli- cazione del regolamento n. 2185/96. Va inoltre sottoline- ato che in molti casi, specie per quanto riguarda le diverse task force, l’attività svolta è prevalentemente attività di «intelligence» e riguarda meno l’evoluzione di un singolo caso. Ne deriva che i fascicoli istruiti sono perlopiù fascicoli informativi, pur contenendo a volte particolari relativi a casi sui quali stanno indagando gli Stati membri in collaborazione con l’UCLAF. 3. 18. Quanto al punto specifico della manipolazione dei fascicoli, va osservato che una manipolazione è ricon- ducibile a un determinato comportamento da parte di un funzionario, comportamento che giustifica di per sé misure disciplinari e, ovviamente, investe la questione della riguardo, gli archivi centrali dell’UCLAF sono stati ristrutturati per consentire di rico- struire i fascicoli in base alla registrazione dei documenti in entrata e in uscita, così da servire da backup quando si debba aprire un’indagine. L’UCLAF sta comunque esami- nando le sue procedure interne di sicurezza. sicurezza. Al Cooperazione con gli Stati membri Restrizioni imposte ai servizi della Commissione 3. 20-3. 21. Indubbiamente, a norma del regolamento n. 2185/96 gli ispettori UCLAF sono tenuti a rispettare le norme procedurali in vigore nello Stato membro in cui si svolgono i controlli e la Commissione conviene con la Corte nel ritenere che ciò presenti non poche difficoltà. Il regolamento prevede tuttavia che la Commissione tenga conto delle norme nazionali ai soli fini delle relazioni di controllo. In altri termini, a seconda del requisito proce- durale, la Commissione può nella pratica attenervisi (come prescritto in determinate circostanze, per esempio il rispetto del contraddittorio) o non attenervisi (come nel caso di procedure di minore importanza che non intac- cano il valore giuridico della relazione). La Commissione ha a lungo insistito su tale formulazione durante i nego- ziati sul testo del regolamento proprio per le ragioni addotte dalla Corte. In ogni modo, laddove sia previsto un controllo con- giunto gli ispettori della Commissione possono avvalersi delle competenze dei funzionari nazionali che li accompa- gnano. Questi ultimi sono infatti tenuti a fornire l’assi- stenza necessaria al corretto svolgimento del controllo. 3. 22. Il vademecum altro non è che una guida all’ap- plicazione del regolamento redatta ad uso degli ispettori, secondo l’impegno assunto dalla Commissione dinanzi il Consiglio in occasione dell’adozione del regolamento stesso. 3. 23. La Corte fa osservare che il regolamento è stato applicato solo in cinque occasioni. Al riguardo, la Com- missione desidera porre in evidenza una serie di elementi importanti rispondenti alla necessità di attuare alcune disposizioni pratiche nel primo anno di attività, vale a dire: — creazione del vademecum; — applicazione delle procedure della Commissione per l’autorizzazione delle indagini ULAF; — formazione interna degli ispettori UCLAF; — serie di contatti con alcune amministrazioni nazio- nali per avviare le prime missioni di controllo nelle migliori condizioni possibili. Queste iniziative sono servite precipuamente a far sì che le attività disciplinate dal regolamento si svolgessero in una cornice di certezza normativa. Va inoltre osservato che dalla visita degli ispettori della Corte, il numero dei casi di applicazione del regolamento sono raddoppiati. Data la novità del regolamento, dati i suoi effetti giuridici e la sua sfera di operatività, l’UCLAF è in una fase in cui deve ancora familiarizzarsi con la sua applicazione con- creta. A fine 1998, la Commissione riferirà al Consiglio sull’applicazione del regolamento e il vademecum sarà soggetto a nuove e ulteriori revisioni. Trattamento delle richieste presentate 3. 26-3. 27. Come osservazione generale, la Commis- sione rileva che la cooperazione su singoli casi viene spesso ostacolata da difficoltà derivanti dal modo in cui sono organizzati i servizi di alcuni Stati membri e in particolare dall’assenza di un organo dotato di una visione globale della situazione interna in un determinato paese. Uno Stato membro ha persino decentrato i suoi servizi antifrode, togliendo in tal modo all’UCLAF la possibilità di rivolgersi a un referente unico. Altri Stati hanno istituito organi centrali omologhi all’UCLAF. Inol- tre, quando il trattamento di un caso pone un problema giuridico specifico, questo non è necessariamente ricondu- 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/39 cibile ai problemi che si riscontrano nella struttura glo- bale del ruolo operativo dell’UCLAF e delle sue relazioni con gli Stati membri. — implica l’interpretazione di norme complesse che richiedono un’analisi approfondita da parte di diversi servizi della Commissione. La Commissione fa altresì osservare che uno dei tre casi citati dalla Corte al punto 3. 26, in cui gli Stati membri non avevano iniziato le procedure richieste dall’UCLAF, si è concluso con un grosso recupero da parte dello Stato membro in questione nel maggio del 1997. Gli altri due casi sono tuttora pendenti dinanzi alle rispettive autorità giudiziarie. Quanto ai due casi citati dalla Corte relativi a una mancata richiesta, o a una richiesta tardiva, sono stati oggetto di ulteriori controlli e sono anch’essi pen- denti dinanzi alle autorità giudiziarie competenti. Nel caso relativo all’immunità di tre funzionari, le richieste iniziali hanno creato difficoltà che si sono risolte solo dopo un lungo carteggio. Riguardo al punto 3. 27, la Commissione rileva quanto segue. A giudizio della Commissione, il caso nel quale la Corte lamenta una mancanza di consultazione e feedback (in- formazione di ritorno) rientra fra quei casi che, essendo oggetto di indagini giudiziarie in un dato Stato membro, non consentono, per ovvie ragioni attinenti alla segre- tezza del procedimento giudiziario, di fornire precise informazioni al riguardo ad altri Stati membri. Nella fattispecie, una volta venuto meno tale vincolo, sono state informate le amministrazioni interessate. Quanto al caso specifico relativo alla mancata divulgazione di infor- mazioni, l’UCLAF aveva ricevuto informazioni che non implicavano direttamente operatori dello Stato membro in cui si erano svolte le indagini. Non potendo stabilire un nesso diretto fra le informazioni ricevute e l’opera- zione prevista nello Stato membro, l’UCLAF non è stata in grado di trasmetterle alle autorità competenti in tempo utile per l’operazione. La Commissione fa osservare che nei tre casi in cui la Corte lamenta un’inspiegabile cessazione delle indagini, queste sono in realtà proseguite. In un caso — quello che a giudizio della Corte è rimasto a lungo in giacenza senza che fosse intrapresa un’azione concreta —, non è stato possibile giungere a una rapida conclusione a causa di gravi difficoltà nell’organizzazione di un’indagine in un paese terzo. Nella fattispecie, sono occorsi ben nove mesi agli Stati membri interessati per raccogliere la documenta- zione necessaria. Il caso sta tuttavia procedendo grazie a una missione congiunta UCLAF/Stati membri in un paese terzo, che ha portato alla scoperta di una grossa frode. Quanto agli altri due casi cui la Corte fa riferimento sempre in termini di mancata informazione successiva (lettere, relazioni), i risultati dell’uno sono stati comuni- cati formalmente alle amministrazioni in questione nel novembre del 1997, mentre l’altro — quello per cui non si è riusciti ancora a stabilire se vi sia stata o non frode Sistemi d’informazione e di raccolta di informazioni («intelligence») Basi di dati La Corte ha senz’altro ragione quando 3. 28-3. 29. sostiene che il numero di utilizzatori della base dati IRENE è alquanto limitato. Resta pur vero, tuttavia, che l’attuale sistema IRENE (che sarà sostituito quest’anno) è nato negli anni Settanta e richiede la conoscenza di un linguaggio informatico specifico e attualmente superato. Di conseguenza, il suo uso in ambito UCLAF è limitato a un numero relativamente piccolo di operatori. Ciò nono- stante, l’utenza non è sempre indicativa del grado di utilizzazione di un sistema. Vanno considerati infatti anche criteri come la frequenza d’uso e la durata della consultazione. Secondo le statistiche del Centro di calcolo di Lussemburgo, IRENE (che ha sede a Lussemburgo), è una delle più importanti basi dati per dimensioni e utilizzo. Benché relativamente pochi, gli utilizzatori di IRENE vi attingono regolarmente e copiosamente. Come si è detto, la Commissione sta sostituendo 3. 30. il sistema informatico di cui si avvale attualmente, che è oramai sorpassato poiché concepito per il ruolo origina- rio dell’UCLAF. In tale processo di ammodernamento e adattamento alla nuova situazione rientrano anche le migliorie alla base dati pre-IRENE che è già notevolmente evoluta rispetto agli inizi, quando funzionava come IRENE ed era penalizzata dall’uso dello stesso specifico linguaggio informatico. La situazione dovrebbe migliorare a breve termine, con l’integrazione di IRENE e pre- IRENE nella base dati IRENE (nuova generazione) che diverrà operativa nel 1998. Il progetto di un «sistema di informazione integrato interno all’UCLAF» [UCLAF Inte- grated Information System (UIIS)] era stato finanziato dal CCR nel contesto del suo sostegno istituzionale e in quanto tale non solo non è stato abbandonato ma i suoi risultati sono stati utilizzati come base per altri due progetti in corso, SURCOM e IIMS (sistema integrato di gestione e raccolta di informazioni — Integrated Intelli- gence and Management System). Il programma APSO (Ufficio di sostegno alla politica antifrode — Antifraud Policy Support Office) è frutto di una proposta del CCR per l’organizzazione interna della sua attività di sostegno all’UCLAF. In pratica, il CCR ha optato per un accordo interservizi sostenuto da pro- grammi di lavoro annuali concordati con l’UCLAF. In tal senso, il CCR ha efficacemente coadiuvato l’UCLAF nello sviluppo di strumenti e sistemi. Una volta varata con successo la nuova base dati IRENE, e nel contesto C 230/40 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 dell’attuale riorganizzazione dell’UCLAF, saranno stan- ziate maggiori risorse per le attività informative basate sull’analisi dei dati provenienti dalle basi della Commis- sione. Va osservato che buona parte del lavoro informa- tivo dell’UCLAF è svolto da unità operative, in partico- lare dalle diverse task force. e CORE del revisore dei conti della Commissione, acces- sibili entrambe all’UCLAF. Tutti i casi relativi alle spese dirette figurano invece nella base pre-IRENE e la nuova IRENE coprirà specificamente il settore in questione. La Commissione riconosce che vi sono stati 3. 31. notevoli problemi nello sviluppo dei sistemi di comunica- zione e delle basi dati. Nondimeno ritiene che non si tratti di un caso unico nel suo genere. La sostituzione di sistemi superati e inadeguati con sistemi complessi di informazione e gestione — auspicati dalla Corte stessa — può ingenerare problemi che non è lecito sottovalutare. La Commissione ritiene che il nuovo sistema IRENE costituisca un solido fondamento per una gestione effi- cace e affidabile dei casi comunicati dagli Stati membri e oggetto di indagini UCLAF. Il rischio che l’UCLAF e le autorità nazionali 3. 32. svolgano indagini sullo stesso caso senza rendersene conto sussiste ma è alquanto limitato. Beninteso, gli Stati membri sono tenuti a notificare alla Commissione i casi accertati di frode o irregolarità. Quanto all’UCLAF, si occupa essenzialmente di grossi casi transnazionali e ne informa gli Stati membri mediante le varie task force e specifiche comunicazioni. Inoltre, quasi tutte le indagini UCLAF (escluse quelle relative alle spese dirette) sono svolte in collaborazione con le autorità degli Stati mem- bri. In particolare, la nuova base IRENE prevede una funzione che mette in correlazione eventuali sopraffa- zioni. 3. 33. È indubbio che l’UCLAF può apportare — ed effettivamente apporta — un valore aggiunto sostanziale in materia di intelligence e che questa sua prerogativa meriti maggiore attenzione. Nondimeno, la Commissione deve anche assolvere funzioni formali di controllo e verifica secondo le disposizioni del diritto comunitario. Inoltre, molte delle sue attività di intelligence risultano da legami creatisi nell’ambito delle sue attività operative. Sono stati per esempio stabiliti dei contatti con Europol. È questa tuttavia una questione complessa che investe un’ampia varietà di settori (dalle dogane alle spese agri- cole) e questioni di principio relative alle basi giuridiche. Attualmente l’UCLAF sta negoziando con Europol la conclusione di un protocollo, peraltro auspicato dal Piano d’azione del Consiglio contro la criminalità orga- nizzata, quale primo passo verso una più intensa collabo- razione (in ossequio al Programma di lavoro della Com- missione — Lotta contro le frodi [COM(97) 199, punto 1. 9]. L’instaurazione di un sistema di informazione richiederebbe, beninteso, alcune modifiche dell’attuale quadro normativo. 3. 34. Per quanto riguarda le spese dirette, gli importi da recuperare o recuperati figurano nelle basi pre-IRENE 3. 36. Il sistema di allarme rapido (SAR) è stato isti- tuito su due piedi per far fronte a situazioni di crisi. È pertanto inevitabilmente frutto di alcuni compromessi. Quanto alla sua totale informatizzazione, va osservato che il SAR non sostituisce l’attuale regime di transito e che la debolezza di fondo di tale regime potrà risolversi solo attraverso un processo di automazione, al quale sta lavorando la stessa Commissione in collaborazione con gli Stati membri, sotto la responsabilità della DG XXI. Nella misura del possibile sono stati apportati graduali miglioramenti al SAR, fra cui in particolare l’introduzione di una funzione di risposta. Quanto alla richiesta di informazioni, l’UCLAF interpella sempre gli Stati membri in relazione a un fine specifico e comunica di prassi ai servizi nazionali gli esiti del suo lavoro. Nondimeno, intende sollevare tale punto con le autorità nazionali nell’ambito del comitato di mutua assistenza istituito dal regolamento n. 1468/81 del Consiglio. 4. IL SEGUITO DATO SUL PIANO FINANZIARIO E RECUPERO Quadro generale 4. 1-4. 4. La Commissione è d’accordo con la Corte sull’importanza di disporre di dati precisi sui recuperi effettuati dagli Stati membri. La nuova base IRENE, che sarà operativa entro metà 1998, consentirà alla Commis- sione di controllare la globalità delle operazioni di recu- pero e un numero cospicuo di importanti casi riguardanti le risorse proprie tradizionali. Per quanto riguarda in particolare i casi di frode e irregolarità in materia di risorse proprie tradizionali, la base IRENE riceverà dagli Stati membri i dati più recenti (compresi gli aggiorna- menti) per via elettronica. Quanto alla nota 24, nel suo programma di lavoro antifrode 1997-1998 la Commis- sione ha previsto l’introduzione di sanzioni amministra- tive per le spese dirette. Si stanno inoltre studiando i modi più adeguati per far sì che certi contratti di servizio 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/41 di natura pubblica si basino sulla normativa comunitaria; in tal modo, in applicazione dell’articolo 192 TCE, sarà la stessa Commissione a procedere all’esecuzione. di giudizio o che gli Stati membri avevano comunicato alla Commissione che le somme in questione non erano più recuperabili. La mancanza di un quadro preciso della situa- 4. 5. zione relativa al recupero delle risorse proprie tradizionali nei casi segnalati di frode e irregolarità è dovuta al fatto che sino a metà 1996 gli Stati membri non dovevano attenersi a nessuna forma specifica nel presentare le loro relazioni. Con in vigore del regolamento n. 1355/96, che modifica il regolamento n. 1552/89, vale a dire dal 14 luglio 1996, gli Stati membri sono tenuti ad osservare criteri formali più severi nella presentazione delle loro relazioni. La nuova base IRENE dovrebbe inoltre consentire alla Commissione di tracciare un qua- dro generale della situazione del recupero grazie ai dati forniti dagli Stati membri. l’entrata Risorse proprie tradizionali 4. 7-4. 9. Sino al luglio del 1996 gli Stati membri non erano tenuti a notificare alla Commissione gli importi recuperati nei casi segnalati a norma del regolamento n. 1552/89. Con l’entrata in vigore del regolamento n. 1355/96 e in base al nuovo sistema computerizzato di comunicazione (OWNRES), la Commissione può sorve- gliare il recupero con maggiore facilità. I primi risultati di tale accresciuta trasparenza saranno pubblicati nella rela- zione annuale 1997, nondimeno passerà diverso tempo prima che siano raccolti anche i dati necessari sui casi notificati prima del luglio 1996. 4. 8. L’attività di sorveglianza della Commissione non significa l’esame costante di tutti i casi di recupero; al contrario, essa consiste soprattutto in una visione globale della situazione. Vi è però un controllo individuale, fino a scarico definitivo, di una serie di casi importanti scelti in base all’analisi del rischio, i cui esiti vengono regolar- mente comunicati all’autorità di bilancio. La Commis- sione ritiene che molti Stati membri stiano regolarmente aggiornando le loro relazioni sulla lotta alle frodi, pur facendo fronte a obiettive difficoltà tecniche. Nel con- tempo, essa continua a seguire la situazione con im- pegno. intende introdurre sistematicamente La Commissione nelle future decisioni sulla «liquidazione dei conti» tutte le somme il cui recupero non è imminente. Se lo Stato membro non fornisce elementi sufficienti a escludere l’eventualità di irregolarità o negligenze a suo carico, la Commissione gli addebiterà senz’altro gli importi in que- stione ai sensi dell’articolo 8 del regolamento n. 729/70, senza dover attendere necessariamente la conclusione del procedimento giudiziario eventualmente pendente. Miglioramenti della legislazione nel settore agricolo Le poche comunicazioni provenienti dagli Stati 4. 14. membri preoccupano la Commissione che intende riesa- minare il funzionamento della procedura entro il 1998. I Fondi strutturali 4. 19. Per l’avvenire la Commissione si impegna a for- nire nelle note esplicative degli impegni fuori bilancio maggiori informazioni sui crediti potenziali che sorgono con l’accertamento di casi di frode o irregolarità nei fondi strutturali. 4. 20. Gli Stati membri sono tenuti a notificare tutti i casi di irregolarità attinenti ai fondi strutturali. L’UCLAF controlla tali notifiche e esamina in particolare quei casi che le vengono segnalati in altri modi onde garantire che siano inseriti anch’essi nelle notifiche formali. L’UCLAF ha altresì definito talune tipologie comunicandole alle competenti autorità nazionali sia direttamente, in incontri bilaterali, sia nell’ambito delle riunioni del Comitato consultivo (COCOLAF) e dei seminari da essa stessa organizzati. 4. 21. La Commissione fa osservare che i 1 000 casi di irregolarità comunicati dalla Regione Campania alla fine del 1996 sono stati rinviati alla Rappresentanza perma- nente d’Italia per il semplice fatto che, a norma della legislazione vigente, la notifica formale dei casi compete agli Stati membri e non già alle regioni. FEAOG-sezione garanzia 4. 10-4. 11. La Commissione non risparmia gli sforzi affinché sia chiarita la situazione del recupero, specie per quanto riguarda i casi segnalati prima del 1994. È innegabile che a fine 1997 il 65 % degli importi relativi a casi segnalati prima del 1994 non era stato ancora recuperato, ma è altrettanto vero che il 30 % circa degli ordini di riscossione emessi è stato impugnato e in attesa 5. ATTENDIBILITÀ DELLE INFORMAZIONI CONTENUTE NELLA RELAZIONE ANNUALE SULLA LOTTA CONTRO LA FRODE L’attendibilità dei dati 5. 4-5. 6. La prassi consistente nell’includere la stima relativa al secondo semestre si è resa necessaria poiché il C 230/42 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 regolamento n. 1552/89 non consentiva alla Commis- sione di ottenere i dati relativi al secondo semestre in tempo utile per incorporarli nella relazione annuale. Come fa giustamente osservare la Corte, la necessità di tali proiezioni non sussisterà più in futuro, essendo state modificate nel 1996 le disposizioni che disciplinano la notifica dei casi. Peraltro, è proprio per questa ragione che la Commissione ha proposto di modificare il regola- mento n. 1552/89. 5. 7. La Commissione ritiene doveroso sottolineare le perdite a danno delle risorse comunitarie provenienti dall’IVA causate da taluni casi di frode nel settore delle sigarette. La Commissione ritiene anzi che sia necessario avere una visione quanto più precisa possibile, essendosi rivelato alquanto inattendibile il quadro elaborato in passato sulle stime basate esclusivamente sulle comunica- zioni formali degli Stati membri. È d’accordo sul fatto che gli importi in questione non possono essere diretta- mente confrontati con le cifre sulle risorse proprie tradi- zionali trasmesse dagli Stati membri data la diversa natura delle entrate considerate. Provvederà affinché nelle prossime relazioni l’origine e la natura delle cifre siano indicate chiaramente nelle note delle tabelle e non solo nel testo. 5. 9. La Commissione menzionerà chiaramente il fatto che le cifre relative ai casi di irregolarità da essa accertati sono stime, sebbene ciò possa desumersi anche dalla natura del lavoro investigativo. È pienamente consapevole della possibilità che taluni casi siano registrati due volte ma confida nella nuova base IRENE che contribuirà a ovviare a tale problema, oltre che a facilitare l’aggiorna- mento dei casi. Non rientra nella prassi in uso specificare da quali fonti vengono le segnalazioni delle irregolarità. 5. 10. Nella relazione annuale 1996 la Commissione spiega come essa si concentri essenzialmente su casi transnazionali complessi e grosse reti criminali attive nei diversi Stati membri. In altri termini, essa tende a rag- gruppare tali irregolarità in un unico caso quando ravvisa l’esistenza di un comune denominatore. In tal modo la Commissione riesce ad avere un quadro generale che spesso sfugge agli Stati membri implicati. Quanto agli esempi citati dalla Corte, la Commissione si impegna a riesaminare i casi la cui fonte non sia stata indicata. 5. 11. La Commissione fa osservare che è difficile quantificare con precisione i recuperi e i risparmi deri- vanti dalle attività informative e investigative delle varie task force. Sta pertanto studiando i mezzi opportuni per capire quali siano i benefici esatti di tale attività senza comprometterne il funzionamento. 6. CORRUZIONE E INFRAZIONI DISCIPLINARI La lotta contro la corruzione 6. 2. La Commissione invita a consultare la già citata Comunicazione del 18 novembre 1997, nella quale è indicata con chiarezza la sua politica in relazione alla lotta contro la corruzione all’interno dell’istituzione. Assegnazione delle competenze 6. 3. La citata comunicazione del 18 novembre 1997 chiarisce anche quali siano le competenze dell’UCLAF in relazione ai casi di corruzione. Mancanza di orientamenti chiari per quanto concerne le indagini amministrative 6. 5. La citata comunicazione della Commissione del 18 novembre 1997 costituisce la base per la standardizza- zione dei procedimenti. La questione sollevata dalla Corte dei conti in relazione ai poteri dell’UCLAF verrà affron- tata e risolta nella decisione formale che la Commissione si accinge ad adottare in merito ai nuovi poteri e compe- tenze dell’UCLAF. Circa le informazioni da comunicare alle autorità giudiziarie nazionali è prassi dell’UCLAF informare queste autorità non appena abbia accertato che vi sono i motivi per farlo. Va tuttavia tenuto presente che lo scopo delle indagini dell’UCLAF è di accertare i fatti sui quali, le autorità competenti dovranno prendere le decisioni del caso. successivamente, La Commissione è consapevole dell’esigenza 6. 6-6. 7. di garantire la tutela dei diritti dei singoli e l’osservanza delle disposizioni che disciplinano lo svolgimento delle indagini. Essa vuole comunque sottolineare che l’UCLAF non è investita di poteri giudiziari né ha poteri di polizia e che le sue indagini nei casi di sospetta frode o corru- zione all’interno dell’istituzione hanno necessariamente veste di inchieste amministrative finalizzate all’accerta- mento dei fatti. Se dall’esito di queste indagini emergono elementi idonei a far ritenere che il caso acquisti rilevanza penale, la pratica viene trasferita alle competenti autorità nazionali, alle quali spetterà da quel momento in poi decidere se debba essere promossa un’azione penale. In casi del genere i risultati delle indagini possono mettere capo ad una decisione con la quale la Commissione apre un procedimento disciplinare. Su questo punto, tuttavia, occorrerà riflettere più seriamente nel preparare la richia- mata decisione formale in merito ai poteri di cui sarà investita l’UCLAF. 22. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 230/43 Attuazione di una politica di «tolleranza zero» 6. 8-6. 9. La posizione della Commissione è chiara- mente indicata nella comunicazione del 18 novembre 1997, dove pure è espresso il suo impegno a seguire una precisa linea di azione nei casi in cui vengano scoperte corruzioni o frodi al suo interno. Inoltre, la Commissione ha recentemente presentato una proposta (GU C 359 del 25. 11. 1997 pagina 9) che dispone misure disciplinari e il pagamento di un indennizzo/risarcimento ad opera dei funzionari ordinatori. 6. 10. La ricordata comunicazione della Commissione del 18 novembre 1997 non lascia alcun dubbio sul fatto che le procure nazionali debbano essere informate. La Commissione è anche d’accordo sul fatto che non le occorrerà comunicarle i documenti giustificativi [della richiesta di revocare l’immunità] qualora tale richiesta sia stata adeguatamente motivata. La Commissione sottoli- nea tuttavia che, per poter evocare l’immunità, è presup- posto necessario che le venga trasmessa una richiesta adeguatamente motivata che le consenta di prendere una decisione al riguardo. Problemi individuati 6. 11. La comunicazione della Commissione del 1997 chiarisce quale sia la sua politica. Va notato, al riguardo che in genere è estremamente difficile, nella pratica, procurarsi le prove della corruzione e che sono pertanto la polizia o l’autorità giudiziaria che dispongono dei poteri necessari per procedere in tal senso, che acquisi- scono tale prova una volta che l’esistenza del caso sia stato ad esse segnalato. 6. 12. La Commissione prega di consultare la recente sentenza del Tribunale di primo grado nel caso Tzoanos/ Commissione (si vedano le osservazioni al riguardo svolte al punto 2. 34), decisione nella quale il TPG ha chiarito i poteri della Commissione nelle inchieste amministrative che precedono l’azione disciplinare. 6. 13. Nei limiti delle risorse disponibili per l’UCLAF, la Commissione intende potenziare la squadra che si occupa della lotta contro la corruzione, istituendo un settore specifico con competenza per questi casi all’in- terno di un’unità amministrativa preesistente. In questa fase non si dispone delle risorse necessarie per istituire un’unità separata. 7. CONCLUSIONE gia globale della Commissione sono tuttora in fase di attuazione, dato che l’UCLAF — nella sua struttura attuale — è attivamente operativa solo dalla fine del 1995. Inoltre, è pacifico che per portare a termine tutte le nuove iniziative e per valutarne i risultati ci vuole del tempo. i tra 7. 2. La Commissione è d’accordo sul fatto che occor- rerà continuare a lavorare per migliorare i recuperi, compito — come noto — complesso e difficile nel quale intervengono diversi attori. Il fatto che non vi sia una netta distinzione recuperi dovuti all’opera dell’UCLAF e quelli attribuibili all’autorità nazionale è in genere riconducibile alla natura della cooperazione che si è istituita tra la Commissione e gli Stati membri. Detto in altri termini, la maggioranza dei casi trattati dall’UCLAF sono frutto della cooperazione instaurata con le autorità nazionali e i risultati cui perviene l’attività finalizzata al recupero non vanno pertanto attribuiti unicamente alla Commissione (UCLAF). Per quanto concerne le spese dirette, tuttavia, la situa- zione è alquanto diversa e le informazioni sui recuperi sono contenute nella banca dati pre-IRENE, gestita dall’UCLAF. 7. 3. La Commissione sta approntando un sistema di gestione integrato, che considera una delle sue principali priorità. Con l’attivazione della nuova versione di IRENE nel 1998 si potrà garantire un controllo rigoroso e, insieme, un confronto incrociato di tutti i casi formal- mente comunicati dagli Stati membri e di tutti i fascicoli aperti dall’UCLAF di propria iniziativa. 7. 4. La Commissione attribuisce la massima priorità alla ratifica, da parte degli Stati membri, di tutte le convenzioni e di tutti i protocolli conclusi nel quadro del terzo pilastro. 7. 5. La Commissione condivide il parere della Corte riguardo ai problemi che possono scaturire dall’esistenza di tutta una serie di organi e di istituzioni che, negli Stati membri, hanno competenze per la lotta contro la frode. Nota con piacere la tendenza generale all’istituzione, in ciascuno Stato membro, di organismi centrali dotati di vaste competenze e di un’adeguata visione delle attività e dei rapporti con l’Unione europea (è il caso della Francia, dell’Italia, della Danimarca, del Portogallo e della Svezia). Inoltre, l’UCLAF sta elaborando accordi di cooperazione con una serie di organi di varia natura allo scopo precipuo di organizzare una cooperazione la più ampia possibile. Inoltre continua a lavorare allo studio «Corpus Juris» al fine di approfondire le eventuali opzioni legisla- tive ai fini dell’efficace applicazione della legge. La Commissione si rallegra per il fatto che la 7. 1. Corte dei conti riconosca il «grande impegno» che essa ha profuso nella lotta alle frodi in danno dei fondi comunitari. Va aggiunto che parecchi aspetti della strate- 7. 7. Come prevede il suo programma di lavoro per la lotta contro la frode per il 1998/99 [COM(98) 278 def. ], la Commissione sta studiando l’opportunità di dar vita C 230/44 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 22. 7. 98 ad accordi con altre istituzioni e ad autorizzare l’UCLAF a fornire consulenza tecnica nelle indagini contro le frodi. Allegato I — Punto 6 — La Commissione, nella sua relazione al Gruppo di riflessione sulla conferenza inter- governativa, aveva anche proposto di modificare il trat- tato, nel senso di inserirvi un fondamento normativo specifico per i provvedimenti diretti al contrasto della frode. Il nuovo articolo 280 TCE (testo consolidato — ex articolo 209 A) è frutto anche di questa iniziativa della Commissione. Quest’ultima ha fatto rilevare questa situa- zione paradossale: il Consiglio, in quanto autorità di bilancio, può prendere qualsiasi decisione in merito al bilancio a maggioranza qualificata, mentre per prendere provvedimenti diretti al controllo delle spese e alla lotta contro le frodi può pronunciarsi soltanto a maggioranza assoluta. Allegato I — Punto 18 — Va notato che il regolamento n. 2185/96 dispone che i poteri di controllo specifica- mente conferiti alla Commissione si aggiungono ai poteri di controllo settoriali che già esistevano prima che il regolamento venisse adottato