title: Særberetning nr. 8/98 om de tjenester i Kommissionen, der er ansvarlige for bekæmpelse af svig, navnlig Direktoratet for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF) med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit)

eurovoc_concepts:
EU body
EU policy
cooperation policy
fraud

text: 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/1 I (Meddelelser) REVISIONSRETTEN SÆRBERETNING NR. 8/98 om de tjenester i Kommissionen, der er ansvarlige for bekæmpelse af svig, navnlig Direktoratet for Koordinering af Bedrageribekæmpelse (UCLAF) med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (98/C 230/01) INDHOLD Punkt Side 1. INDLEDNING. 1. 1 — 1. 12 Revisionens omfang. 1. 1 Vigtigste revisionsresultater. 1. 2 — 1. 12 2. KOMMISSIONENS ORGANISERING AF BEDRAGERIBEKÆMPELSEN. 2. 1 — 2. 34 Kommissionens strategi for bedrageribekæmpelse. 2. 1 — 2. 12 Forebyggelse af svig. 2. 13 — 2. 19 Ansvarsfordeling: UCLAF’s mandat. 2. 20 — 2. 25 Sikkerhedsforanstaltninger. 2. 26 — 2. 32 Interne administrative undersøgelser. 2. 33 — 2. 34 3. UCLAF’s ORGANISATION. 3. 1 — 3. 37 Struktur. 3. 1 — 3. 18 Samarbejde med medlemsstaterne. 3. 19 — 3. 27 Informations- og efterretningssystemer. 3. 28 — 3. 37 4. FINANSIEL OPFØLGNING OG INDDRIVELSE. 4. 1 — 4. 21 Generelle bemærkninger. 4. 1 — 4. 5 Traditionelle egne indtægter. 4. 6 — 4. 9 EUGFL, Garantisektionen. 4. 10 — 4. 11 Styrkelse af lovgivningen på landbrugsområdet. 4. 12 — 4. 14 Strukturfondene. 4. 15 — 4. 21 2 2 2 3 3 5 6 7 7 8 8 11 13 15 15 15 16 16 17 C 230/2 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 Punkt Side 5. INFORMATIONERNE I DEN ÅRLIGE BERETNING OM BEDRAGERI- BEKÆMPELSE ER IKKE PÅLIDELIGE. 5. 1 — 5. 11 De fremlagte data. 5. 1 — 5. 3 Dataenes pålidelighed. 5. 4 — 5. 11 6. KORRUPTION OG BRUD PÅ TJENESTEPLIGTERNE. 6. 1 — 6. 13 Bekæmpelse af korruption. 6. 1 — 6. 2 Ansvarsfordeling. 6. 3 — 6. 4 Ingen klare retningslinjer for administrative efterforskninger. 6. 5 — 6. 7 »Nul-tolerancepolitik«. 6. 8 — 6. 10 Konstaterede problemer. 6. 11 — 6. 13 7. KONKLUSION. 7. 1 — 7. 7 BILAG I - IV. Kommissionens svar. 18 18 18 20 20 20 20 21 21 22 24 34 1. INDLEDNING Revisionens omfang 1. 1. I begyndelsen af 1997 besluttede Retten at revidere de tjenester i Kommissionen, som er ansvarlige for at bekæmpe svig, navnlig Direktoratet for Koordine- ring af Bedrageribekæmpelse (UCLAF). Revisionsarbejdet har til dato omfattet en evaluering af de foranstaltninger, der er truffet til at skabe de retlige, organisatoriske og administrative rammer, der kan sikre, at UCLAF’s opgave kan gennemføres med succes, en vurdering af UCLAF’s effektivitet på grundlag af en undersøgelse af samtlige enheder i UCLAF, undersøgelser i Det Forenede Konge- rige og Nederlandene (1) og en samlet undersøgelse af Sikkerhedskontorets og GD XIX og GD XX’s arbejdsop- gaver i forbindelse med bedrageribekæmpelse. Vigtigste revisionsresultater Der er oprettet en bedrageribekæmpelsesstruktur i 1. 3. Kommissionen (jf. punkt 2. 20-2. 23). De organisatoriske procedurer, herunder de procedurer, der anvendes i for- bindelse med medlemsstaterne, er imidlertid ikke altid klare og ofte komplicerede og vanskelige at håndtere (jf. punkt 2. 34, tabel 1, punkt 3. 21-3. 23 og 3. 35-3. 36). Hertil kommer, at sikkerhedsforanstaltningerne og -pro- cedurerne ofte ikke anvendes korrekt (jf. punkt 2. 28- 2. 32). 1. 4. UCLAF har fået flere opgaver, flere beføjelser og mere personale. De midlertidigt ansatte udgør ca. 50 % af det samlede personale, hvilket resulterer i manglende kontinuitet i personalestrukturen (jf. punkt 3. 2-3. 4). UCLAF’s databaser var hverken fuldt ud operatio- 1. 5. nelle eller effektive (jf. punkt 3. 29-3. 33). Databaserne anvendtes sjældent, og de oplysninger, tre af de fire operationelle enheder i UCLAF lå inde med, stemte ikke overens med oplysningerne i Præ-Irene-databasen (jf. punkt 3. 8-3. 10). 1. 2. Kommissionen har, navnlig siden 1990, gjort en stor indsats for at bekæmpe svig. Dette har resulteret i, at der er indført et bedre retsgrundlag og et bedre admini- strativt grundlag på dette område (jf. punkt 2. 4-2. 6). Men de konventioner og protokoller, der er vedtaget under traktatens tredje søjle, er stadig ikke ratificeret (jf. punkt 2. 11). 1. 6. Ledelsesinformationssystemet var ikke så godt, at det kunne sikre effektiv styring af det store antal sager, der er under behandling i UCLAF (jf. punkt 3. 10-3. 12). Det betragtes endvidere som en alvorlig svaghed, at der ikke findes normer for dokumentation og behandling af sagsakter (jf. punkt 3. 13-3. 18). (1) I henhold til retsgrundlaget og det administrative grundlag påhviler ansvaret for at træffe foranstaltninger til bekæm- pelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, først og fremmest medlemsstaterne (jf. kapitel 2). Det blev derfor besluttet, at denne del også skulle omfatte kontrol på nationalt niveau. 1. 7. Samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommis- sionen hæmmes af den måde, de EU-ansattes privilegier og immuniteter håndhæves på (jf. punkt 3. 24-3. 26). Hertil kommer, at den nationale lovgivning har lagt alvorlige hindringer i vejen for UCLAF’s arbejde, når 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/3 UCLAF har aflagt kontrolbesøg på medlemsstaternes område (jf. punkt 3. 20-3. 23). 1. 8. Inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb hindres af, at oplysningerne om de inddrevne beløb ikke er fuldstændige (jf. punkt 4. 3-4. 5). Endvidere opfylder med- lemsstaterne ikke til punkt og prikke deres pligt til at sende alle oplysninger om disse inddrivelser til Kommis- sionen (jf. punkt 4. 6, 4. 7, 4. 11, 4. 19 og 4. 20). 1. 9. Det skal bemærkes, at det i forbindelse med lovgivningen for EUGFL, Garantisektionen, er blevet ved- taget at udarbejde en såkaldt »sort liste«. Resultaterne har indtil videre været skuffende (jf. punkt 4. 12-4. 14). 1. 10. Der er iværksat en række forebyggende foran- staltninger til bekæmpelse af bedrageri (jf. punkt 2. 13- 2. 15 og 2. 19). Det Fælles Forskningscenter (FFC) udar- bejdede en risikoanalyseundersøgelse, men projektet var stærkt forsinket, og kun en del af de oprindeligt planlagte områder kunne dækkes af undersøgelsen (jf. punkt 2. 16- 2. 18). 1. 11. Nogle af de data om sager vedrørende svig, der er offentliggjort i Kommissionens årlige beretning om bedrageribekæmpelse, er ufuldstændige og derfor vildle- dende (jf. punkt 5. 4-5. 11). 1. 12. Procedurerne for bekæmpelse af intern korrup- tion og brud på tjenestepligterne er uklare og mangel- fulde, og det er ansvarsfordelingen også (jf. punkt 6. 3, 6. 11-6. 13). Navnlig er der ingen klare retningslinjer for efterforskningerne (jf. punkt 6. 5-6. 7), og der er ikke fastlagt en klar politik på dette område (som f. eks. en »nul-tolerancepolitik«) jf. punkt 6. 8-6. 9). Kommissionen tøver for længe med at ophæve immuniteten for EU- ansatte, der er mistænkt for korruption (jf. punkt 6. 10). 2. KOMMISSIONENS ORGANISERING AF BEDRAGERIBEKÆMPELSEN Kommissionens strategi for bedrageribekæmpelse 2. 1. Organiseringen af bedrageribekæmpelsen i Kom- missionen skete i flere faser, og de ressourcer, der blev stillet til rådighed på dette område, øgedes i samme takt. 2. 2. Kommissionen oprettede først administrative en- heder i en række GD’er (navnlig VI, XX og XXI), som skulle være ansvarlige for bedrageribekæmpelsen. I næste fase besluttede Kommissionen i 1987 (2) at oprette en central samordningstjeneste (Unité de Coordination de la Lutte Antifraude — UCLAF) under Generalsekretariatet og at oprette bedrageribekæmpelsesenheder under de for- (2) KOM(87) 572 endelig udg. skellige GD’er. I begyndelsen af anden fase havde UCLAF en stab på ti tjenestemænd (heraf fem i stillingskate- gori A) under ledelse af en direktør. Ifølge planerne skulle de operationelle tjenester og UCLAF efterhånden få tildelt mere personale. 2. 3. I den tredje fase, som startede i slutningen af 1994, skelnes der klart mellem to opgaver — dels skal der udvikles og gennemføres en fælles politik, dels skal der indsamles oplysninger, gennemføres undersøgelser og tilskyndes til korrigerende foranstaltninger, når Fælles- skabets finansielle interesser er truet. Kommissionen besluttede at foretage en vidtgående centralisering af bedrageribekæmpelsen og overføre de forskellige GD’ers opgaver på dette område til UCLAF (3) (jf. punkt 2. 5). Dermed blev hovedparten af personaleressourcerne og det meste af budgetkompetencen overført til UCLAF (jf. de finansielle oplysninger i bilag II). 2. 4. Parallelt med denne udvikling blev det indre mar- ked gennemført fuldt ud, og traktaten om Den Europæ- iske Union (TEU) trådte i kraft. Derfor lagde Kommissio- nen i 1994 en ny strategi for bekæmpelse af svig, der omfattede følgende fire hovedpunkter: — tilstedeværelse »i marken« — tættere samarbejde med medlemsstaterne — styrkelse af fællesskabslovgivningen — konvergens mellem medlemsstaternes strafferetlige bestemmelser (4). Kommissionen udarbejder hvert år et arbejdspro- 2. 5. gram, som er baseret på dens strategi for bekæmpelse af svig (5), og som er bindende ikke blot for UCLAF, men for alle de tjenester, der udfører opgaver på dette område (jf. punkt 2. 20-2. 24). I arbejdsprogrammet for 1997/ 1998 forklarer Kommissionen, at det »tager sigte på at øge tilstedeværelsen »i marken« og videreføre samarbej- det med de nationale myndigheder«. Den har sat sig følgende hovedmål: — afsløring af uregelmæssigheder — her mener Kommis- sionen, at det giver de bedste resultater, hvis indsatsen koncentreres om de alvorligste tværnationale sager — inddrivelse af de involverede beløb — her er det Kommissionens hensigt at styrke opfølgningsforan- staltningerne (3) SEK(95) 249. Det skal understreges, at UCLAF har andre arbejdsopgaver end dem, der vedrører undersøgelser, jf. punkt 2. 20. (4) KOM(94) 92 endelig udg. (5) Kommissionens arbejdsprogram for 1997/1998 om beskyt- telse af Fællesskabets finansielle interesser og bedrageribe- kæmpelse (KOM(97) 199) indeholder også en kort evaluering af de resultater, der er nået siden 1994. C 230/4 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 — forebyggelse via forbedring af systemerne og styrkelse af lovgivningen — det skal understreges over for medlemsstaterne, at det påhviler dem at forvalte ordningen for de egne ind- tægter korrekt korruption) med fællesskabsmidler. I henhold til EF- traktatens artikel 209 A er medlemsstaterne forpligtet til at træffe de samme foranstaltninger til bekæmpelse af »fællesskabssvig« som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser. Det er hævet over enhver tvivl, at denne forpligtelse hører under et område, der er dækket af første søjle. — eventuelt senere etablering af et europæisk »retsligt område for beskyttelse af EU’s finansielle interesser«, hvor strafferetlige sanktioner for overtrædelse af reglerne for Fælleskabets budget harmoniseres — forberedelse af udvidelsen via udvikling af forbindel- serne med ansøgerlandene. and fraud irregularities, Retten noterede sig Kommissionens meddelelse af 18. no- vember 1997, »Improving action against incompetence, financial corruption«, SEK(97) 2182/2. I første del af denne meddelelse beskri- ves den nuværende situation i Kommissionen, og den bekræfter Rettens indtryk som beskrevet i denne beret- ning. Del to indeholder forslag til, hvordan svaghederne ved den nuværende situation kan afhjælpes. Retten bifal- der meddelelsens indhold, men kan ikke på nuværende tidspunkt vurdere virkningen af de forslag, der fremsættes heri. Rådet har vedtaget en handlingsplan (6) med speci- fikke henstillinger og retningslinjer for den fremtidige indsats på dette område. 2. 6. At gøre UCLAF’s tilstedeværelse »i marken« mere effektiv er klart Kommissionens ansvar. En række aspek- ter af UCLAF’s indsats på dette område behandles i kapitel 3 i denne beretning. Det er Kommissionen, der skal tage initiativ til at forbedre fællesskabslovgivningen, selv om væsentlige ændringer formentlig vil kræve Rådets og Parlamentets medvirken. De fremskridt, der er sket i forbindelse med dette aspekt af Kommissionens strategi, behandles ikke i denne beretning. Et tættere samarbejde om efterforskning af svig og uregelmæssigheder og ind- drivelse af uretmæssigt udbetalte beløb involverer både Kommissionen og medlemsstaterne. Visse foranstaltninger kan træffes ved, at der vedtages retsakter under trakta- tens første søjle. Kapitel 4 i denne beretning omhandler sager, som UCLAF er involveret i, og hvor der er sket fremskridt med hensyn til finansiel opfølgning og inddri- velse. Konvergens mellem medlemsstaternes strafferetlige sanktioner forudsætter, at samtlige medlemsstaters rege- ringer traktatens tredje søjle. foranstaltninger under iværksætter 2. 7. Fællesskabet har ikke sin egen strafferet, og derfor vedrører de normgivende retsakter under henholdsvis Unionens første og tredje søjle bekæmpelse af svig (og Afsløring af svig og retsforfølgning af personer, 2. 8. der begår svig, kræver imidlertid strafferetlig kompetence og strafferetlige beføjelser, og for at sikre opfyldelsen af denne forpligtelse blev det derfor fundet nødvendigt at gøre brug af instrumenter fra klassisk international ret — nemlig konventioner, der jo henhører under tredje søjle. Ved Fællesskabets normgivende retsakter kan der ikke indføres strafferetlige sanktioner. Til gengæld er det gene- relle begreb uregelmæssighed defineret både som en for- sætlig (og dermed svigagtig) overtrædelse af fællesskabs- reglerne og en overtrædelse, der sker på grund af forsøm- melighed. Det er fastsat i retsakterne, at der skal pålæg- ges administrative sanktioner, og der gives Kommissionen vide beføjelser til kontrol og inspektion med henblik på at afsløre sådanne uregelmæssigheder. 2. 9. Under første søjle er der en række retsforskrifter vedrørende bekæmpelse af svig, men det er under tredje søjle, at der gives en definition på svig. Den 26. juli 1995 vedtog Rådet en retsakt om udarbejdelse af en konven- tion om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interes- ser (7). I denne konvention betragtes som svig, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser: a) b) for så vidt angår udgifter, enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende anvendelse eller forelæg- gelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører uretmæssig oppebæ- relse eller tilbageholdelse af midler hidrørende fra De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller fra budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber, manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt, med samme følge, eller uretmæssig anvendelse af sådanne midler til andre formål end dem, de oprindelig var bevilget til for så vidt angår indtægter, enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende anvendelse eller forelæg- gelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører en uretmæssig for- mindskelse af indtægterne på De Europæiske Fælles- skabers almindelige budget eller på budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber, manglende indberetning af en oplysning ved tilside- sættelse af en specifik oplysningspligt med samme følge, eller uretmæssig udnyttelse af en lovlig opnået fordel, med samme følge. (6) EFT C 251 af 15. 8. 1997. (7) EFT C 316 af 27. 11. 1995. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/5 Det skal bemærkes, at i den nye Amsterdam- 2. 10. traktat er den tidligere artikel 209 A blevet udvidet, og det er nu fastsat, at de foranstaltninger, der træffes for at bekæmpe svig, der skader fællesskabsbudgettet, navnlig skal være ». afskrækkende og af en sådan art, at de yder en effektiv beskyttelse i medlemsstaterne«. Endvidere vedtager Rådet i henhold til den nye tekst. »efter høring af Revisionsretten de nødvendige foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af svig. med henblik på at yde en effektiv og ensartet beskyttelse i medlemssta- terne. Disse foranstaltninger berører ikke anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler«. Dette kunne være grundlaget for en fællesskabsaktion med henblik på også at harmonisere de nationale strafferets- systemer, uden at medlemsstaternes enekompetence på dette område i øvrigt indskrænkes. Der skal så indføres administrative sanktioner på et senere tidspunkt. 2. 11. Foranstaltninger iværksat under tredje søjle i perioden 1995-1997 resulterede i, at Rådet vedtog to konventioner og to protokoller (den ene af dem er den konvention, der nævnes i punkt 2. 9). Disse instrumenter vil imidlertid først kunne anvendes, når alle femten medlemsstater har ratificeret dem, men indtil nu har ingen medlemsstat ratificeret dem. De nuværende ord- ninger for retligt samarbejde er stadig baseret på bestem- melser i international ret, som stammer tilbage fra 1950’erne, hvor Europa hverken havde fælles institutio- ner eller fælles politikker, der finansieredes over et fælles budget, hvor samhandelen og finansstrømmene slet ikke havde det omfang, de har i dag, og hvor økonomisk kriminalitet blev begået af enkeltpersoner eller bander, der ikke, som det er tilfældet i dag, var organiseret i internationale netværk, som giver det udseende af at være lovlige (8). 2. 12. Selv om alle de nye instrumenter bliver ratificeret ret hurtigt, skal der imidlertid alligevel træffes en række foranstaltninger, så retsgrundlaget for bedrageribekæm- pelsespolitikken styrkes. De retlige procedurer er usam- menhængende, og der er store forskelle mellem de for- skellige medlemsstaters strafferetlige bestemmelser, navn- lig med hensyn til strafferammen og straffens art, og det gør det vanskeligt at bekæmpe svig effektivt (9). Det er absurd, at vi stadig kan tolerere, at vore nationale græn- ser åbnes på vid gab for kriminelle, selv om vi fordøm- mer det, mens vi fortsat holder dem lukkede for dem, der er ansvarlige for at bekæmpe kriminaliteten, på trods af at vi derved risikerer, at vore lande bliver tilflugtssteder (8) Jf. »Fraud without frontiers«, en undersøgelse om internatio- nalt svig i Den Europæiske Union udarbejdet for Europa- Kommissionen (Task force Retlige og Indre Anliggender) af Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997. (9) Jf. den afsluttende beretning »Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d’harmonisation«, i »Seminar on The Legal Protection of the Financial Interests of the Commu- nity«, Bruxelles, november 1993, Oak Tree Press, Dublin 1994. for kriminelle, og der bør gås radikalt til værks for at få løst dette problem (10). Forebyggelse af svig SEM 2000 Sammen med medlemsstaterne har Kommissio- 2. 13. nen taget hul på et omfattende arbejde i tre faser SEM 2000 (»Sound and Efficient Management 2000«), der skal gøre forvaltningen af fællesskabsmidlerne mere effektiv. De første to faser omfattede Kommissionens arbejde på at forbedre sin egen økonomiske forvaltning. Sigtet med den tredje fase er at forbedre medlemsstater- nes forvaltning af fællesskabsmidlerne. »Bedragerisikring« af lovgivningen 2. 14. På dette område vedtog Kommissionen i 1996 en række interne foranstaltninger med henblik på at bedra- gerisikre lovgivningen og de beslutninger, som har direkte eller indirekte finansielle følger (11). En stor del af den eksisterende fællesskabslovgivning er kompleks og uigen- nemsigtig og dermed særlig sårbar over for svig. At få foretaget de nødvendige ændringer af lovgivningen vil kræve en vedholdende indsats over en lang periode. Varslingssystemet på området direkte udgifter 2. 15. I juli 1997 iværksatte Kommissionen et projekt, hvis sigte var at indføre et varslingssystem i tilfælde af administrative fejl eller svig begået af organisationer eller virksomheder, som får finansielle bidrag direkte fra Kom- missionen (12). Det er endnu for tidligt at evaluere dets effektivitet. Prioritering 2. 16. UCLAF bør have et grundlag for at kunne beslutte, hvilke sager der skal prioriteres ved tildelingen af de begrænsede ressourcer, der er til rådighed til kontrol af følsomme områder og »højrisiko« operatører og/eller modtagere. Dette kræver til gengæld, at der fastsættes kriterier for, hvordan de forskellige informatio- ner, enheden har til rådighed, udnyttes optimalt. Den 8. december 1995 indgik UCLAF en administrativ aftale (10) Jf. »Et Europæisk Retsligt Område (i det følgende benævnt Corpus Juris) med strafferetlige bestemmelser til beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser. « En under- søgelse, der på Europa-Parlamentets anmodning blev gen- nemført af forskere fra Sammenslutningen af Europæiske Jurister til Beskyttelse af Fællesskabets Finansielle Interesser, under Kommissionens Generaldirektorat for Finanskontrols auspicier, Paris 1997. (11) SEK(96) 1802/4 (Implementering af henstilling nr. 7 i SEM 2000, fase II). (12) SEK(97) 1562. C 230/6 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 med Det Fælles Forskningscenter (FFC) om udarbejdelse af en undersøgelse om: — beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, — udvikling og anvendelse af mønstergenkendelsesmeto- der i forbindelse med sager om svig lagret i Kommis- sionens databaser IRENE og Præ-Irene, — vurdering af risikoparametre for transaktioner finan- sieret eller medfinansieret over fællesskabsbudgettet og — beskrivelse af tendenser over en given periode og påvisning af eventuelle støttebeløbsdifferencer mellem referencesager og sager registreret i IRENE. 2. 17. Det var oprindeligt meningen, at projektet skulle gennemføres inden for en periode på tolv måneder efter undertegnelsen af kontrakten. På grund af personalepro- blemer og tekniske problemer startede arbejdet på projek- tet først i april 1996. Derfor blev det vedtaget at forlænge afleveringsfristen frem til udgangen af marts 1997. FFC gik med til, at supplerende materiale og resultaterne af drøftelsen om statistiske stikprøveudvælgelsesmetoder med Den Europæiske Revisionsret kunne indgå i arbejdet, og UCLAF godkendte derfor en ny forlængelse frem til udgangen af juli 1997. Resultaterne af undersøgelsen vil først få praktisk værdi for UCLAF, når edb-systemerne er blevet yderligere udbygget. 2. 18. Oplysningerne i Præ-Irene- og IRENE-databa- serne er ufuldstændige, og derfor blev arbejdet med mønstergenkendelse i forbindelse med svig begrænset til kun at omfatte bestemte områder i IRENE-databasen (støtte til forbruget af olivenolie, eksportrestitutioner til oksekød og egne indtægter). GD XX nægtede at give den endelige betaling sin påtegning. Situationen er altså stadig den, at UCLAF endnu ikke har udviklet et system til vurdering af dataene i disse databaser, som kan anvendes ved fastlæggelsen af prioriteringer. Andre aktioner 2. 19. Der er for nyligt blevet iværksat en række aktio- ner på toldområdet. UCLAF har endvidere arrangeret seminarer om svig og bekæmpelse af svig for medlemssta- ternes tjenester (jf. bilag IV). Ansvarsfordeling: UCLAF’s mandat 2. 20. UCLAF er i henhold til Kommissionens afgørelse af februar 1995 (13) ansvarlig for alle Kommissionens aktiviteter på området bedrageribekæmpelse. Sådanne aktiviteter omfatter navnlig: (13) SEK(95) 249. — udformning af strategier for bekæmpelse af svig på alle områder, — udvikling af de fornødne infrastrukturer til bekæm- pelse af svig (databaser mv. ), — indsamling af oplysninger om tilfælde af svig og behandling af sådanne oplysninger og — operationelle foranstaltninger (undersøgelser mv. ). 2. 21. Kommissionens forskelllige generaldirektorater er ansvarlige for at udforme og styre de fælles politikker på deres respektive områder og også for at kontrollere, om fælleskabslovgivningen anvendes korrekt. UCLAF og de pågældende tjenester skal arbejde tæt sammen, koordi- nere deres aktiviteter og udveksle alle de oplysninger, de har brug for i deres arbejde (14). I februar 1995 bad Kommissionens generalsekretær generaldirektørerne og kontorcheferne for de tjenester, der er ansvarlige for udgifter eller egne indtægter, om at sørge for, at alle forhold, der gav formodning om potentielt svig, omgå- ende og systematisk blev indberettet til UCLAF. 2. 22. I endnu en note fra april 1997 bad generalsekre- tæren generaldirektørerne og kontorcheferne om at gøre deres medarbejdere bekendt med de i noten fastsatte retningslinjer for aktioner, der skulle iværksættes i til- fælde af formodet svig, uregelmæssigheder eller brud på tjenestepligterne. 2. 23. I henhold til generalsekretærens note er en tje- nestemand, der får kendskab til et forhold, normalt forpligtet til at informere sin generaldirektør eller kontor- chef så hurtigt som muligt. Generaldirektøren vil så straks informere den af følgende tjenester (GD XIX nævnes ikke), der er relevant for den pågældende sag: — GD IX, hvis der er tale om eventuelle brud på tjenestepligterne eller en tjenstlig forseelse, — GD XX i tilfælde af uregelmæssigheder vedrørende indgåelse af udgiftsforpligtelser og godkendelse af udgifter og fastlæggelse og inkassering af fællesskabs- indtægter, — UCLAF vedrørende alle spørgsmål, der har at gøre med formodet svig over for fællesskabsbudgettet, og (14) Ud over disse generelle retningslinjer er der fastsat detalje- rede regler for ansvarsfordelingen på områderne landbrug, told og indirekte beskatning. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/7 — Sikkerhedskontoret vedrørende alle spørgsmål, der har at gøre med personsikkerhed og sikring af Kom- missionens ejendom og bygninger, herunder databe- skyttelse, -formidling og -anvendelse (15). fastansatte medarbejdere. Der blev ikke anmodet om at få clearet midlertidigt ansatte eller udsendte nationale eksperter, som tilsammen udgør mere end halvdelen af UCLAF’s personale. De 2. 24. interne retningslinjer omfatter et system (»whistle-blowing mechanism«), som gør det muligt for en tjenestemand at informere ovennævnte tjenestegrene direkte. Retten fandt bevis for, at dette system er meget nyttigt (jf. punkt 6. 8). 2. 29. Ved udgangen af oktober 1997 var kun to af UCLAF’s tjenestemænd blevet clearet, og i GD XIX og GD XX var ingen af de ansatte, der beskæftigede sig direkte med bekæmpelse af svig, blevet clearet. 2. 25. Direkte kontakt i bedragerisager mellem Kom- missionen og de ansvarlige nationale myndigheder skal gå gennem UCLAF (16). Det er derfor UCLAF, der skal meddele retsmyndighederne i en medlemsstat, at der foreligger bevis for svig, eller at der er mistanke om svig i en specifik sag. Sikkerhedsforanstaltninger Ved afgørelse af 30. november 1994 har Kom- 2. 26. missionen opstillet et sæt regler om sikkerhedsforanstalt- ninger, der skal træffes i forbindelse med klassificerede oplysninger udarbejdet eller formidlet i forbindelse med Den Europæiske Unions virksomhed (17). 2. 27. Sigtet med afgørelsen er at sikre hensigtsmæssig beskyttelse af informationer på papir eller i elektronisk form og at sikre, at de regler for hemmeligholdelse, der er gældende i den anden institution eller den medlemsstat, der har ejendomsretten til oplysningerne, overholdes. Afgørelsen indeholder også en række specifikke bestem- melser om, hvordan dokumenter skal klassificeres, om adgang til og arkivering af fortrolige oplysninger, samt om clearing af tjenestemænd og andre ansatte med adgang til følsomme oplysninger. Der er alvorlige mangler ved gennemførelsen af 2. 28. sikkerhedsforanstaltningerne, der er fastsat i afgørelsen. Kommissionens sikkerhedskontor foretog sikkerhedskon- trol af UCLAF’s lokaler i 1996. Et væsentligt aspekt, nemlig en undersøgelse af personalets egnethed i form af clearing eller specifikke undersøgelser, indgik ikke i denne sikkerhedskontrol. Efter denne sikkerhedskontrol anmo- dede UCLAF i maj 1997 om at få clearet 59 fastansatte medarbejdere og i juli om at få clearet yderligere tre (15) Generalinspektoratet betragtes ikke som det rigtige kontakt- organ i disse sager, fordi det ikke tager sig af løbende forvaltningsopgaver. Dets funktion er at overvåge, at de forskellige tjenestegrene i Kommissionen følger de gældende regler, og at de opnåede resultater står i rimeligt forhold til de anvendte ressourcer. (16) Direkte kontakt med medlemsstaternes myndigheder med ansvar for sikkerhedsspørgsmål skal gå gennem Sikkerheds- kontoret. (17) KOM(94) 3282 af 1. marts 1995 som erstatter afgørelse af 7. juli 1986 om de hemmeligholdelsesregler, der gælder for dokumenter, og om de sikkerhedsforanstaltninger, der skal træffes i forbindelse med klassificerede dokumenter. 2. 30. Hertil kommer, at datasikkerheden i de andre tjenestegrene, der har adgang til oplysninger vedrørende bekæmpelse af svig (databaser, fortrolige dokumenter), ikke er blevet underkastet sikkerhedskontrol. Kommissio- nen har ikke undersøgt de personlige akter for de ansatte, som har adgang til fortrolige oplysninger. En sådan undersøgelse kunne formentlig give afgørende sikkerheds- garantier. 2. 31. UCLAF har endnu ikke ansat en fuldtids sikker- hedsmedarbejder (planlagt til 1998) og har heller ikke truffet afgørelse om andre grundlæggende principper såsom regler for, hvordan dokumenter klassificeres, hem- meligholdelsesprincipper for de forskellige klassificerings- niveauer, dokumentkontrol og registrering af dokumen- ter, der er klassificeret højere end til BEGRÆNSET DISTRIBUTION. For øjeblikket er det derfor op til den enkelte ansatte at beskytte de data, UCLAF ligger inde med. UCLAF’s ansvarsområder udvides hele tiden, og 2. 32. det er nu to år siden, Kommissionens tjenestegrene blev omorganiseret. Derfor er det bekymrende, at Kommissio- nens afgørelse af 30. november 1994 endnu ikke er gennemført fuldt ud. Og det giver anledning til meget alvorlig bekymring, at det ikke undersøges, om alle de ansatte, der har adgang til følsomme oplysninger, er egnede. Retten har fået kendskab til et bestemt tilfælde, hvor en tjenestemand i Kommissionen umiddelbart er uegnet til en specifik funktion, hvor han har adgang til følsomme oplysninger. Interne administrative undersøgelser 2. 33. Før der træffes beslutning om retsforfølgning i en sag, skal UCLAF foretage en administrativ undersø- gelse for at samle tilstrækkeligt bevismateriale og tage stilling på grundlag af undersøgelsesresultaterne. Der er velkendte eksempler (f. eks. i turistsektoren) på, at sagsak- ter er blevet unddraget UCLAF’s medarbejdere og belas- tende dokumenter systematisk er blevet destrueret. Sådanne tilfælde viser, at det ikke er nok at instruere medarbejderne om, at tilfælde, hvor der er mistanke om svig, skal indberettes til UCLAF. UCLAF bør have befø- jelser til på det tidligst mulige stadium at få adgang til alle de anvisningsberettigedes sagsakter. I et forsøg på at forbedre forholdene godkendte Kommissionens generalse- kretær i april 1996 en procedure, der bemyndiger UCLAF til at foretage ransagninger, når generalsekretæren og C 230/8 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 generaldirektøren for Personale og Administration forud- gående har godkendt et forslag fremsat af UCLAF’s direktør. 3. UCLAF’s ORGANISATION Struktur Tabel 1 er en oversigt over de metoder, der 2. 34. anvendes ved gennemførelsen af en række af UCLAF’s operationelle opgaver. Den viser også, at der er områder, hvor der er alvorlige svagheder, f. eks. ved definitionen af UCLAF’s beføjelser, når tjenestemænd i Kommissionen skal afhøres, og ved beslaglæggelse af sagsakter og ran- sagning af kontorer i Kommissionens bygninger. 3. 1. UCLAF består i dag af to horisontale enheder, F1 og F2, og fire operationelle enheder, F3-F6. F1 yder bistand i forbindelse med generelle spørgsmål, retlige spørgsmål og koordinering, og F2 i forbindelse med efterretning (»intelligence«), information og evaluering af lovgivningen. F3 er ansvarlig for strukturfondene og andre områder, F4 for ind-/udførsel af landbrugsproduk- ter, F5 for de fælles landbrugsmarkedsordninger og F6 Grundlag for udførelsen af en række af UCLAF’s operationelle opgaver TABEL 1 Opgave Retsgrundlag/ baggrundsdokument Gennemførelse Beslutning/ underskrift Bemærkninger Indberetning til rets- myndighederne med henblik på iværksæt- telse af en retlig un- dersøgelse Fremsendelse af doku- menter til en retsmyn- dighed — på dennes anmod- ning — på initiativ af Kommissionen EF-traktaten art. 209 A UCLAF alene UCLAF’s direktør Ajourført udgave af note SEK(95) 893 af 29. maj 1995, SEK(97) 1293 af 25. juni 1997 (særlig punkt 4, stk. 2) UCLAF efter aftale med det GD, der er kompetent på det på- gældende område, og Den Juridiske Tjeneste UCLAF’s direktør For at forenkle proce- durerne kan indberet- ningen til retsmyndig- hederne og fremsendel- sen af dokumenter ske samtidig Før den ajourførte ud- gave af 25. juni 1997 skete fremsendelsen på grundlag af en kom- missionsbeslutning efter en skriftlig proce- dure Udspørgning af tjene- stemænd — UCLAF’s direktør Intet specifikt rets- grundlag eller bag- grundsdokument UCLAF efter general- sekretærens godken- delse og efter oriente- ring af den berørte generaldirektør og generaldirektøren for Personale og Admini- stration Undersøgelse af sags- akter hos Kommissio- nens tjenestemænd (herunder også elektro- niske filer) UCLAF’s note nr. 530 af 2. 2. 1996 Generalsekretærens note af 1. 4. 1996 — UCLAF sammen med Sikkerhedskontoret efter godkendelse af generalsekretæren og generaldirektøren for Personale og Admini- stration Uklart hvem der har beføjelserne til at træffe beslutninger Ophævelse af tavs- hedspligten for en tje- nestemand i Kommis- sionen på anmodning af en retsmyndighed Art. 19 i tjeneste- mandsvedtægten GD Personale og Ad- ministration i dialog med UCLAF Ansættelsesmyndighe- den 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/9 Opgave Retsgrundlag/ baggrundsdokument Gennemførelse Beslutning/ underskrift Bemærkninger Ophævelse af fritagel- sen for retsforfølgning for en tjenestemand i Kommissionen på an- modning af en rets- myndighed Disciplinær forfølgning Art. 18 i protokol vedrørende De Euro- pæiske Fællesskabers privilegier og immuni- teter Art. 86-89 og bilag IX i tjenestemandsvedtæg- ten Art. 73-77 i finans- forordningen GD Personale og Ad- ministration i dialog med UCLAF Kommissionsbeslut- ning/underskrives af generalsekretæren GD Personale og Ad- ministration i dialog med UCLAF Ansættelsesmyndig- heden I nogle tilfælde iværk- sættes der en »admini- strativ procedure« (under eller efter UCLAF’s undersøgel- ser). Denne procedure er ikke dækket af tjenestemandsved- tægten for egne indtægter. UCLAF’s direktør bistås desuden af en konsulent med specifikke beføjelser på områderne ekstern uddannelse, seminarer, forbindelserne med me- dierne og koordinering af undersøgelserne. Personaleressourcer i dag 3. 2. For at kunne besætte ledige stillinger så hurtigt som muligt og få medarbejdere med erfaring inden for bedrageribekæmpelse udvalgte og ansatte UCLAF på midlertidige kontrakter i 1994/1995 et stort antal natio- nale embedsmænd, der havde den ønskede erfaring, og hvis kvalifikationer tilsammen dækkede det finansielle område, politiet, toldvæsenet, det juridiske område og skattevæsenet. Antallet af ansatte i UCLAF og deres administrative stilling pr. 15. september 1997 vises i tabel 2. Af det samlede antal ansatte på 126 er kun 60 (48 %) tjenestemænd. 66 (52 %) er midlertidigt ansatte, herunder 33, hvis kontrakter udløber i 1997 (50 %) og 33, hvis kontrakter udløber i 1998 (50 %). Hertil kom- mer, at der i GD XIX og XX stadig er 20 ansatte med visse beføjelser på området bedrageribekæmpelse. 3. 3. Den hurtige ansættelse af midlertidigt ansatte gjorde, at UCLAF blev operationel på meget kort tid, men det betyder også, at mange af disse ansatte vil forlade tjenesten samtidig, når deres kontrakt udløber, og det vil kunne skabe alvorlige problemer. UCLAF har derfor sat de fornødne procedurer i gang for at kunne afholde en almindelig udvælgelsesprøve med henblik på at ansætte efterforskningsspecialister. UCLAF er imidler- tid af den opfattelse, at det er nødvendigt at finde en balance mellem ansættelse af tjenestemænd og regelmæs- sig rokering af midlertidigt udstationeret personale fra de ansvarlige nationale myndigheder. 3. 4. UCLAF er senere gået over til en anden praksis og har ansat erfarne nationale juridiske eksperter eller dom- mere. En fortsættelse af denne politik, der tager sigte på Ansatte i UCLAF og deres administrative stilling pr. 15. september 1997 TABEL 2 Lønklasse Tjenestemænd Midlertidigt ansatte Kontrakter der udløber i 1997 Kontrakter der udløber i 1998 A2 (Direktør) A3-A5 (Kontorchef/konsulent) A4/5 (Ekspeditionssekretær) A6/7 (Fuldmægtig) National ekspert Kategori B Kategori C Kategori D Andre I alt 1 7 12 6 0 18 16 0 0 60 0 0 15 10 13 17 1 0 10 66 0 0 8 5 1 8 1 0 10 33 0 0 7 5 12 9 0 0 0 33 C 230/10 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 at oprette en forbindelsesenhed i UCLAF med ekspertise i retsforfølgning bestående af strafferetseksperter, og som kan yde bistand og rådgive og koordinere sagsakterne i samarbejde med de nationale retsmyndigheder, ville være et værdifuldt supplement til bedrageribekæmpelsen. Situationen kan forbedres yderligere, hvis der ansættes flere erfarne dommere eller juridiske eksperter, så det sikres, at UCLAF kan trække på mindst én dommers eller anden tilsvarende national embedsmands ekspertise pr. medlemsstat. Finansielle ressourcer Anvendes Kommissionens metoder (18) til bereg- 3. 5. ning af personale- og lokaleomkostninger, og justeres omkostningerne, så der tages højde for UCLAF’s tjeneste- rejseudgifter, kan UCLAF’s udgifter for regnskabsåret 1996 anslås til ca. 12,4 mio. ECU. 3. 6. Ud over UCLAF’s udgifter til personale og lokaler androg Kommissionens udgifter til bedrageribekæmpelse 11,1 mio. ECU i 1996 og (anslået) 11,9 mio. ECU i 1997 (jf. bilag II). De bevillinger 3. 7. til bedrageribekæmpelse, som udelukkende er tildelt Kommissionen, omfatter bevil- linger specifikt til UCLAF, f. eks. til specialiserede edb- programmer, adgang til databaser, visse computere mv. I praksis er disse bevillinger opført under konto A3-5 3 0 og i nogle særlige tilfælde under konto A3-5 3 1. De bevillinger til bedrageribekæmpelse, der tildeles medlems- staterne direkte, anvendes af UCLAF til finansiering af nationale kontrolstrukturer, til aflønning af eksperter i nationale efterforskninger eller fælles efterforskninger med Kommissionen, til uddannelse og til medfinansiering af en række programmer vedrørende indførelsen af nye kontrolmetoder. Arbejdsmetoder 3. 8. Grundlaget for UCLAF’s operationelle arbejde er hovedsagelig de informationer, der modtages fra de for- skellige tilgængelige kilder (jf. punkt 3. 28). Disse oplys- ninger vurderes af UCLAF’s ansatte, som på grundlag af de modtagne oplysninger træffer afgørelse om, hvorvidt der skal iværksættes en undersøgelse. Retten forsøgte at kortlægge, hvordan en sag sættes i gang og behandles, hvordan der rapporteres om den, og hvordan den afslut- tes. Der er imidlertid intet fælles system, og forsøg på standardisering, navnlig ved hjælp af det interne styrings- system Præ-Irene (jf. bilag III), har ikke givet særligt gode resultater. Der var tydelige forskelle i den måde, enhederne 3. 9. anvendte edb-systemet Præ-Irene på. Nogle steder anvendtes systemet næsten fuldt ud, og andre steder anvendtes edb-værktøjet minimalt og kun til at føre en enkel, endog ufuldstændig liste over sager med forbin- delse til enheden. Et betragteligt antal af de indtastede sager blev aldrig ajourført via systemet. De enheder, som ikke brugte det interne styringsværktøj Præ-Irene fuldt ud, anvendte en lang række metoder til at følge sagerne, herunder regneark udviklet i enheden og møder mellem enhedens efterforskningsmedarbejdere. De lister over sager, der var udarbejdet på grundlag af disse forskellige styringsværktøjer, stemte ikke overens, for så vidt angår antallet af sager. 3. 10. Tabel 3 viser det antal sager, der er lagret i UCLAF’s database Præ-Irene, og dem, der er opført på andre former for lister i de forskellige operationelle enheder. TABEL 3 Antal dossierer/sager i UCLAF’s operationelle enheder pr. april 1997 Operationel enhed Antal ansatte Dossierer/sager registreret i Præ-IRENE Dossierer/sager registreret på kontorchefernes lister Antal dossierer/ sager identificeret på begge lister F3 Strukturfondene + andre områder F4 Indførsel/udførsel af landbrugs- produkter F5 Fælles landbrugsmarkeds- ordninger F6 Egne indtægter I alt 20 22 13 29 84 356 260 39 101 756 356 311 64 596 1 327 356 243 35 8 642 (18) Dokument DG IX, ref. IX. 01/PT D(97) 1552. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/11 I enhederne behandles sagerne normalt af en 3. 11. medarbejder, som er ansvarlig over for en koordinator og i sidste ende over for kontorchefen. I betragtning af det store antal sager, der behandles af de fleste af enhederne, må der stilles spørgsmålstegn ved, om ledelsen er i stand til at overvåge og forvalte specifikke sager effektivt uden et hensigtsmæssigt ledelsesinformationssystem. I betragtning af, at antallet af sager i tre af de 3. 12. fire enheder er oppe på flere hundrede, er det klart, at kontorchefen ikke til enhver tid kan have alle de for- nødne oplysninger til rådighed. Koordinatoren er nødt til at sikre sig, at de sager, han kontrollerer, opfylder de fastlagte kriterier, og at ledelsen informeres om frem- skridt/problemer vedrørende de igangværende sager. Det ville være en fordel at have en hensigtsmæssig stillingsbe- skrivelse for koordinatoren samt et struktureret ledelses- rapporteringssystem, der var fælles for samtlige enheder. I dag går koordinatorernes tid alt for ofte med at behandle et stort antal sager, som de personligt er ansvarlige for, samtidig med at de stadig er ansvarlige for at koordinere sager, der behandles af de enkelte efterforskningsmedar- bejdere. Styring af sagsakter menterne ikke var registreret på akterne (intet journal- nummer, ofte ingen dato(er), ingen angivelse af kilde og ofte heller intet sagsresumé). De situations-/inspektions- rapporter, som figurerede blandt sagsakterne, var ikke opbygget efter samme mønster, og de dækkede tilsynela- dende ikke en bestemt tidsramme, f. eks. halvårsrapporter eller inspektionsrapporter afleveret et bestemt antal måneder efter kontrolbesøget mv. Sagsakterne indeholdt endvidere sjældent noget bevis på, at koordinatoren og/ eller dennes kontorchef havde gennemgået dem. Resso- urce- og tidsforbruget på hver enkelt sag var ikke regi- streret. Hertil kommer, at der ikke var nogen henvis- ninger til beslægtede sager. En medarbejder havde overta- get og/eller udarbejdet seks sæt sagsakter om den samme mistænkte. 3. 16. Sammenlignet med den systematiske måde, hvorpå mange nationale efterforskningstjenester er nødt til at samle et efterforskningsdossier til anklageren, er det vanskeligt at se, hvordan UCLAF’ sagsakter kan danne grundlag for en sag, der er undergivet national ret. Nationale bestemmelser vedrørende fremlæggelse af bevismidler, om hvilken type materiale der kan anvendes, og hvilken der ikke kan mv. , er kun nogle af de krav, som Kommissionen vil blive nødt til at overholde, når den anvender den ny forordning (Euratom, EF) nr. 2185/ 96 om kontrol og inspektion på stedet (jf. bilag I, punkt 20-22). 3. 13. De fleste af sagerne er fortrolige, og derfor er det, helt korrekt, kun dem, der har behov for at kende sagens detaljer, der ligger inde med disse oplysninger. Sådanne personer er ofte efterforskningsmedarbejderen, dennes koordinator og kontorchefen. Der bør imidlertid være indbygget sikkerhedsforanstaltninger i et sådant system, så det udførte arbejde beskyttes og kan være til nytte på et senere tidspunkt. 3. 17. Der bør indføres overordnede retningslinjer (eller i hvert fald et sæt minimumskrav) for sagsakternes form og indhold. UCLAF er vokset fra at have ti medarbejdere i 1987 til at have 126 i dag, og dette kombineret med den øgede mængde sager, der skal behandles, kræver en mere effektiv personaleledelse og et mere effektivt tilsyn med sagerne. 3. 14. Med den struktur, UCLAF har i dag, hvor ca. 50 % af efterforskningsmedarbejderne er ansat på midler- tidige kontrakter, som udløber om mindre end et år, vil det for et betragteligt antal sagers vedkommende ikke være den medarbejder, som oprindeligt satte sagen i gang, der også afslutter den endeligt. Sagsakterne bør derfor være velstrukturerede, så en ny UCLAF-medarbejder kan overtage sagen, når det bliver nødvendigt. Sagsakterne i de fleste af de sager, revisorerne undersøgte, var ikke opbygget efter en standardmodel, og der forelå ingen instrukser til efterforskningsmedarbejderne om, hvordan akterne skulle struktureres. Hertil kommer, at der ikke var retningslinjer for, hvordan dokumentation og noter skulle arkiveres for at kunne opfylde de minimumskrav til bevismidler i straffesager, der er fastsat i medlemssta- ternes nationale ret. 3. 15. Blandt de sagsakter, Retten undersøgte, var nogle (de færreste) velstrukturerede og forsynet med register og noter, og andre bestod stort set kun af en række dokumenter samlet tilfældigt i ringbind. Blandt de konstaterede mangler var de almindeligste, at sagsdoku- 3. 18. En konsekvens af, at sagerne ikke styres godt nok, er, at det til enhver tid bliver muligt at manipulere sagsakterne og tilføje eller fjerne dokumenter. Med gode juridiske rådgivere vil tiltalte herved kunne drage UCLAF’s troværdighed eller de fremlagte bevismidlers værdi i tvivl. Samarbejde med medlemsstaterne Begrænset handlefrihed for Kommissionens tjenestegrene 3. 19. Selve bedrageribekæmpelsen og efterfølgende administrative eller retlige procedurer bør være baseret på gensidig tillid og et omfattende og loyalt samarbejde mellem de kompetente organer i medlemsstaterne og Kommissionens struktur til bedrageribekæmpelse. Gensi- dig tillid er af altafgørende betydning for, at politikker, der forudsætter et fuldstændigt samarbejde, kan iværk- C 230/12 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 sættes og give resultater. Det gælder navnlig efterforsk- ninger, der foretages i fællesskab. Bedrageribekæmpelsens succes afhænger også af ansvarsfordelingen og informa- tionsudvekslingen mellem Kommissionens struktur til bedrageribekæmpelse og de tilsvarende tjenester i med- lemsstaterne. under denne forordning, nu fået betegnelsen efterforsk- ning af svig. De første erfaringer har vist, at det har betydet, at juridiske repræsentanter for besøgte organer har fulgt UCLAF-tjenestemændenes arbejde meget nøje. De problemer, der er beskrevet i det foregående og i punkt 3. 22, forklarer, hvorfor UCLAF til dato kun har aflagt fem kontrolbesøg under den nye forordning. 3. 20. For at give inspektørernes resultater øget rets- virkning er det i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 fastsat, at rapporter udarbejdet af UCLAF-medarbejdere udgør gyldige bevismidler i retssager (19). Kommissionen forbereder og gennemfører kontrol og inspektion på stedet i nært samarbejde med den pågældende medlems- stats kompetente myndigheder, som underrettes i god tid om kontrollens og inspektionens indhold, formål og retsgrundlag. 3. 21. I henhold til den ny forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 skal Kommissionens inspektører »overholde de procedureregler, der er fastsat i den pågældende med- lemsstats lovgivning« og »sørge for, at deres kontrol- og inspektionsrapporter udarbejdes under hensyntagen til de procedurekrav, der er fastsat i den pågældende medlems- stats nationale ret. « Det betyder, at UCLAF skal tage højde for en mængde forskellige ordninger og procedurer. I medlemsstaterne gælder der således 15 forskellige lov- givninger, som UCLAF skal tage hensyn til, hvortil kom- mer, at der i de enkelte medlemsstater findes forskellige efterforskningsorganer og udøvende myndigheder (rets- myndigheder specialiseret i at bekæmpe økonomisk kri- minalitet og traditionelle udøvende myndigheder som forskellige politikorps, organer, der driver efterforskning på toldområdet, skattemyndigheder, myndigheder, der fører tilsyn med erhvervslivet, domstole mv. ), som alle kan have forskellige regler, der skal overholdes. Enhver fremtidig udvidelse af EU vil kun gøre denne situation endnu mere kompliceret. 3. 22. UCLAF forsøger at løse problemet ved at udar- bejde retningslinjer for, hvordan undersøgelserne skal gennemføres i henhold til den nye forordning. UCLAF har imidlertid endnu ikke fået et komplet sæt nationale love, regler og procedurer fra medlemsstaterne, som disse er blevet anmodet om at fremsende. Selv når dette er sket, vil der uundgåeligt gå lang tid, før der kan opstilles fuldt dækkende retningslinjer. Endvidere kan denne for- anstaltning kun gennemføres med bistand fra erfarne udstationerede medarbejdere fra medlemsstaterne (både til efterforskningsopgaver og andre opgaver). Behandling af forelagte anmodninger 3. 24. I samarbejdet mellem Kommissionen og med- lemsstaterne er det særlig vigtigt, at fællesskabsmyndighe- derne og de nationale myndigheder behandler de anmod- ninger, der fremsættes af deres partnere, konstruktivt. Når Kommissionen har samlet tilstrækkeligt bevismate- riale i en sag og indbragt den for de kompetente natio- nale myndigheder, er det medlemsstaten, der afgør, om der skal iværksættes en procedure. Men når medlemssta- ten anmoder Kommissionen om hjælp under en efter- forskning, skal Kommissionen bl. a. anvende protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter på en sådan måde, at medlemsstaten kan træffe de fornødne foranstaltninger. 3. 25. De privilegier og immuniteter, som i henhold til protokollen indrømmes De Europæiske Fællesskaber, har kun en funktionel karakter, idet de har til formål at undgå, at der opstilles hindringer for Fællesskabernes funktion og uafhængighed (20). Hvis der ikke er nogen fare for, at der opstilles hindringer, er Kommissionen derfor forpligtet til at ophæve sine lokalers ukrænkelig- hed og tillade de kompetente nationale myndigheder at ransage dem (artikel 1). Hertil kommer, at selv om det er fastsat i protokollens artikel 12, at tjenestemænd er fritaget for retsforfølgning for de i embeds medfør fore- tagne handlinger, skal Kommissionen ophæve immunite- ten, når dette ikke strider mod Fælleskabernes interesser (artikel 18). I henhold til artikel 19 i tjenestemandsved- tægten, skal ansættelsesmyndigheden give sit samtykke, hvis en tjenestemand anmodes om at afgive vidneforkla- ring om forhold vedrørende en straffesag og dermed også om dokumenter, der er beslaglagt under en ransagning. Dette samtykke kan kun nægtes, såfremt Fællesskabernes interesser kræver det, og såfremt afslaget ikke kan få strafferetlige følger for tjenestemanden. 3. 23. Den ny forordning giver vide beføjelser, og sam- tidig har den kontrol og inspektion, der gennemføres Retten konstaterede adskillige problemer i for- 3. 26. bindelse med konkrete sager. I tre af de sager, Retten undersøgte, havde medlemsstaterne ikke iværksat de pro- cedurer, Kommissionen havde anmodet om, selv om (19) Jf. henstilling 20 i den endelige beretning fra Europa- Parlamentets midlertidige undersøgelsesudvalg om ordningen for fællesskabsforsendelse (PE 220 895/endel. ). (20) Jf. Domstolens kendelse af 13. juli 1990, sag C-2/88-Imm. Zwartfeld, Sml. 1990, s. I-3372, punkt 19. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/13 UCLAF havde fremlagt beviser. I nogle sager er det nødvendigt, at medlemsstaterne samarbejder indbyrdes, men i en af de undersøgte sager konstaterede Retten, at dette samarbejde ikke fandt sted. UCLAF får ikke altid samtlige oplysninger om, hvorfor der ikke samarbejdes, og det er derfor vanskeligt at komme videre med sagen. I to af de sager, Retten undersøgte, havde Kommissionen ikke anmodet de pågældende medlemsstater om at iværk- sætte procedurer — eller den havde gjort det på et meget sent tidspunkt — selv om de fremlagte beviser gav grundlag for at formode, at der forelå alvorlige uregel- mæssigheder. I en anden sag havde Kommissionen først ophævet tre tjenestemænds immunitet ca. tyve måneder efter, at den kompetente nationale myndighed havde fremsat anmodning herom (jf. også punkt 6. 10). 3. 27. Begge de besøgte medlemsstater rettede den kri- tik mod UCLAF, at selve igangsætningen af en sag gik tilfredsstillende, men at det efterfølgende arbejde og opfølgningen kunne være bedre. Der blev peget på, at medlemsstaten ikke blev hørt, og at der manglede feed- back. I en konkret sag kontaktede en medlemsstat UCLAF under forberedelsen af en procedure, men UCLAF stillede ikke alle oplysninger til rådighed. Med- lemsstaten foretog så ransagning og fandt oplysninger om en sag om formodet svig, som allerede fandtes blandt UCLAF’s sagsakter. Et andet problem, der blev peget på, var, at UCLAF havde iværksat efterforskninger, som derefter tilsyneladende uden grund var blevet indstillet. I en konkret sag fandt medlemsstaten det bekymrende, at en sag om formodet svig indberettet over et år tilbage, kunne ligge så længe i UCLAF, uden at der blev truffet konkrete foranstaltninger. Endelig blev det kritiseret, at UCLAF i nogle tilfælde ikke fremsendte en inspektions- rapport eller en skrivelse, når arbejdet i medlemsstaterne var afsluttet. I en bestemt sag var de implicerede tjeneste- grene i Kommissionen efter to år endnu ikke blevet enige om, hvorvidt der var begået svig. Informations- og efterretningssystemer Databaser 3. 28. Søgning efter og indsamling af oplysninger af betydning for bedrageribekæmpelse, og som endnu ikke foreligger officielt, udnyttelse af oplysninger, der ganske vist foreligger, men i en anden sammenhæng, og kombi- nation af oplysninger fra forskellige kilder til et sammen- hængende hele er tilsammen et vigtigt instrument til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Meto- disk udnyttelse af et sådant efterretningssystem vil give bedre indsigt i de forskellige former for svig og mere viden om dem, der begår den, og burde også være med til at sikre, at fællesskabsmidlerne beskyttes [så omkost- ningseffektivt som muligt]. I forbindelse med bedrageribe- kæmpelse er der tale om enorme mængder af oplysninger, og det er derfor nødvendigt at have detaljeret kendskab til resultaterne af arbejdet på dette område fra det øjeblik, den indledende efterforskning sættes i værk, til beløbene inddrives, og der idømmes sanktioner. 3. 29. I marts 1994 offentliggjorde Kommissionen sin strategi for bekæmpelse af svig, og på grundlag af dette arbejdsprogram investerede den en mængde ressourcer i udvidelse af databaserne og informationsnetværkene og i udvikling af en rationel og integreret metode. Som det fremgår af tabel 4, anvendes IRENE-databasen, hvori de tilfælde af svig og uregelmæssigheder, som medlemssta- terne har indberettet, er registreret, stadig kun i meget begrænset omfang. 3. 30. Det fremgår af punkt 3. 10, at UCLAF’s interne forvaltningsdatabase Præ-Irene ikke har været en ube- for øjeblikket på tinget IRENE 95, hvori IRENE og Præ-Irene skal integreres og succes. UCLAF arbejder TABEL 4 Anvendelse af databasen IRENE pr. 31. august 1997 Tjeneste Antal brugere i alt Aktive brugere Passive brugere (1) Strøget af listen over brugere (2) UCLAF GD VI (EUGFL, Garanti- sektionen) GD’er med ansvar for strukturfondene (GD V, VI, XIV og XVI) GD XIX GD XX Andre (herunder Den Euro- pæiske Revisionsret) I alt 63 5 11 4 3 9 95 7 1 0 1 1 2 10 46 0 6 2 0 2 4 5 1 2 5 12 20 63 (1) Har ikke anvendt basen i 1997. (2) Strøget af listen over brugere i februar 1997, fordi de ikke havde anvendt basen inden for de sidste seks måneder. C 230/14 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 forbindes med andre informationskilder. Projektet »UC- LAF Integrated Information Management System« (UC- LAF’s integrerede informationsforvaltningssystem UIMS), som skulle samle og fortolke al disponibel information og danne grundlag for efterretningsvirksomhed og efter- forskningsarbejde på alle områder af interesse for Fælles- skabet, er blevet opgivet. I stedet er IIIMS-projektet (Integrated Information Intelligence Management System, integreret informations- og efterretningsforvaltningssys- tem) blevet iværksat. Inden for rammerne af DAF-projek- tet (documentation antifraude — dokumentation om bedrageribekæmpelse) blev der til brug for medlemssta- terne (Det Forenede Kongerige, Spanien, Portugal og Grækenland) udarbejdet fire edb-registre over disse med- lemsstaters systemer til afsløring og forebyggelse af svig. Dette projekt blev opgivet, fordi medlemsstaterne ikke ville garantere, at de ville fremsende de nødvendige data, så registrene hele tiden kunne ajourføres. APSO (Anti- fraud Policy Support Office — kontor til støtte for bedrageribekæmpelsespolitikken), som skal bistå med at fremskaffe den store mængde nødvendige oplysninger, vil først blive operationelt, når der officielt er godkendt en aftale med Det Fælles Forskningscenter (FFC). For øje- blikket er der kun en »støttecelle« i UCLAF bestående af en tjenestemand i stillingskategori B, som finder oplys- ninger frem, når efterforskningsmedarbejdere anmoder herom. 3. 31. Udviklingen af databaser over informationer og oplysninger om enkeltsager er gået meget langsomt og har været forbundet med problemer. Databaserne anven- des kun lidt, og de oplysninger, der er registreret i dem, er delvis upålidelige. Det er derfor yderst tvivlsomt, om nogen af edb-værktøjerne kan siges at være fuldt opera- tionelle. I stedet for at oprette en grundlæggende base med f. eks. en liste over igangværende sager har man for ofte udskiftet databaserne med nyere og mere lovende modeller. 3. 32. I dag har de nationale efterforskningstjenester ikke direkte adgang til IRENE/Præ-Irene, og der er såle- des risiko for, at UCLAF og de nationale myndigheder uden at være klar over det efterforsker den samme sag, og at deres arbejde derfor overlapper hinanden. 3. 33. Under revisionsbesøgene i de to medlemsstater gav de embedsmænd, Retten mødte, udtryk for, at UCLAF burde investere flere ressourcer i tværnationalt efterretningsarbejde i stedet for at øge antallet af inspek- tioner, fordi UCLAF på dette område kunne yde det største bidrag til en effektiv bedrageribekæmpelse. [De uofficielle kontakter mellem UCLAF og Europol kunne således udbygges, og der kunne oprettes et europæisk efterretningssystem (21)]. og/eller inddrevne beløb sammen med tilfælde af svig eller uregelmæssigheder. UCLAF skal behandle et stigende antal sager på dette område, og det bør derfor overvejes at oprette en sådan database. 3. 35. SCENT-systemet og toldvæsenets informations- system (TIS) er udviklet med henblik på medlemsstaternes toldvæsener (jf. bilag III). I 1994 blev der truffet følgende foranstaltninger til at forbedre toldprocedurerne for fæl- lesskabsforsendelse: — Der blev opstillet en liste over følsomme varer, der frembyder en særlig risiko for svig (22). — Der blev indført et varslingssystem (Early Warning System, EWS), hvorigennem afgangs- og bestemmel- sestoldsteder kan udveksle oplysninger om følsomme varer, og afgangstoldstedet kan blive underrettet, når varer ikke er blevet frembudt. 3. 36. Ifølge de besøgte medlemsstater er EWS besvær- ligt at håndtere. Det burde være 100 % edb-styret og fungere mere selektivt. Samme kritik blev fremsat om anmodninger under de forskellige ordninger for gensidig bistand. Da der ofte er et stort arbejde forbundet med at behandle disse anmodninger, ville det virke motiverende på de nationale tjenester, hvis baggrunden for anmod- ningerne blev forklaret, eller hvis der blev afholdt ad hoc- møder. Andre informationskilder 3. 37. Kommissionen indførte i november 1994 et sys- tem, der er tilgængeligt døgnet rundt. I hver medlemsstat kan man indtelefonere meddelelser om EU-bedrageri på et frikaldsnummer. I 1995 og 1996 modtog Kommissio- nen mere end 8 000 opkald, hvoraf et meget begrænset antal gav anledning til yderligere efterforskning. Ca. 50 resulterede i en officiel undersøgelse. Kommissionen anvender også informanter og har oprettet en post på 200 000 ECU på budgettet til aflønning af disse. I perioden 1995-1997 blev der kun i tre tilfælde udbetalt vederlag over denne budgetpost. 3. 34. På området direkte udgifter har UCLAF ikke en eneste database, der kan koble oplysninger om fastlagte (21) Jf. også Handlingsplan til bekæmpelse af organiseret krimi- nalitet, særlig s. 9, EFT C 251 af 15. 8. 1997. (22) Afgørelse nr. 2/94 af 8. december 1994 truffet af Den Blandede Kommission EØF/EFTA »Fælles forsendelse«, EFT L 371 af 31. 12. 1994. Følsomme varer er varer, som er pålagt store afgifter ved indførsel i Fællesskabet, eller for hvilke der udbetales særlig store restitutionsbeløb ved udfør- sel til et tredjeland. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/15 4. FINANSIEL OPFØLGNING OG INDDRIVELSE Generelle bemærkninger 4. 1. Inddrivelse er en grundlæggende forpligtelse og det logiske resultat af efterforskningsarbejdet, for det indebærer blot, at der igen bliver bragt orden i forholdet til skatteborgeren ved, at en ulovligt erhvervet finansiel fordel fratages den person eller organisation, der har begået den pågældende ulovlighed. Inddrivelse er derfor også et af parametrene for, om bekæmpelsen af svig har givet resultater. inddrive Principielt kan kun medlemsstaterne 4. 2. beløb vedrørende svig og uregelmæssigheder på området egne indtægter og indirekte udgifter, og de skal i den forbindelse følge fællesskabslovgivningen og den natio- nale lovgivning. Kommissionen skal derfor sørge for, at medlemsstaterne i henhold til de gældende procedurer regelmæssigt udarbejder rapporter til Kommissionen, så de fornødne foranstaltninger kan træffes på fællesskabs- niveau på grundlag af de eksisterende retsmidler (23). I forbindelse med direkte udgifter handler Kommissionen imidlertid i vid udstrækning selvstændigt (24). I særberetningen til underbygning af revisionser- 4. 3. klæringen om aktiviteterne i forbindelse med det almin- delige budget for regnskabsåret 1995 (25) bemærkede Ret- ten, at Kommissionen bør oplyse de anmeldte eller konstaterede beløb for tilfælde af svig og uregelmæssighe- der, samt om det er muligt at inkassere dem. I sin beretning for 1993 om bedrageribekæmpelse meddelte Kommissionen, at man i samarbejde med de øvrige operationelle GD’er ville anvende databasen IRENE til finansiel kontrol af inddrivelser af uberettiget udbetalte midler som følge af svig og uregelmæssigheder, og at kapaciteten ville blive udnyttet maksimalt takket være en kvantitativ og kvalitativ forbedring af input (26). Men en række problemer er stadig ikke løst. 4. 4. UCLAF skal fungere som katalysator og systema- tisk opfordre de anvisningsberettigede GD’er til forudgå- ende at fastslå, om der er tale om sikre, opgjorte og eksigible fordringer, og på grundlag heraf udarbejde et (23) Forordning (EØF) nr. 595/91 for så vidt angår EUGFL, Garantisektionen, forordning (EØF) nr. 4253/88 for så vidt angår strukturfondene og forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 for så vidt angår egne indtægter. (24) Kommissionen er imidlertid ikke beføjet til at tvangsinddrive fastlagte fordringer. (25) EFT C 395 af 31. 12. 1996. (26) Jf. Kommissionens beretning for 1993 »Beskyttelse af Fæl- interesser. Bedrageribekæmpelse«, lesskabets finansielle KOM(94) 94 endelig udg. , s. 51. fordringsoverslag eller et overslag over de indtægtsordrer, der skal udstedes. UCLAF sender de oplysninger, med- lemsstaterne har indsendt i medfør af forordning (EØF) nr. 595/91 (EUGFL, Garantisektionen), (EF) nr. 1681/94 (strukturfondene) og (EF) nr. 1831/94 (27) (Samhørigheds- fonden), (som er registreret i IRENE-databasen) til GD XIX, så de kan opføres under Kommissionens »ikke- balanceførte poster«. Af historiske grunde sender med- lemsstaterne deres opgørelser i henhold til forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 (traditionelle egne indtæg- ter) til GD XIX. Disse oplysninger fremsendes på papir, og GD XIX må derfor indtaste dem manuelt i IRENE- databasen. Det var meningen, at medlemsstaterne fra begyndelsen af 1997 selv skulle overføre oplysningerne direkte til databasen via et elektronisk system. På grund af en række problemer anvendes systemet imidlertid ikke af alle medlemsstater. 4. 5. IRENE kan stadig ikke give et retvisende billede af stillingen for så vidt angår inkassering af beløb vedrø- rende indberettede tilfælde af svig og uregelmæssigheder. Inkasseringsprocedurerne fungerer ikke godt nok, fordi de forskellige berørte GD’er ikke samarbejder tilstrække- ligt. De søger i stedet at finde individuelle løsninger på deres egne specifikke problemer. Det skaber også store problemer, at de interne administrative procedurer i Kommissionen og i medlemsstaterne fungerer så lang- somt, og at procentsatsen for sager, hvor de involverede erhvervsdrivende har indbragt beslutningerne om inkasse- ring for de nationale domstole, er meget høj. Hertil kommer, at de tal, der er angivet i tidligere beretninger (jf. om bedrageribekæmpelse, punkt 5. 4). er pålidelige ikke Traditionelle egne indtægter 4. 6. I henhold til afgørelsen om ordningen for de egne indtægter og forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 om gennemførelse af denne afgørelse er medlemsstaterne forpligtede til at fastlægge, bogføre og inddrive enhver fordring, der er opstået som følge af svig eller uregelmæs- sigheder (28). Kommissionen overvåger, at de nationale myndigheder faktisk iværksætter og gennemfører op- krævningsprocedurerne, så medlemsstaterne kan medde- les decharge, når deres forvaltning kan anses for at have været tilfredsstillende. I tilfælde af, at beløb ikke kan inddrives som følge af en virksomheds insolvens eller på grund af forældelse, skal medlemsstaten kunne godtgøre, at den har gjort alt, hvad der var muligt for at inddrive beløbene, inden den fritages for at stille dem til rådighed for Fællesskabet. (27) UCLAF har til dato ikke modtaget nogen meddelelser i henhold til forordning (EF) nr. 1831/94. (28) Jf. Den Europæiske Revisionsrets årsberetning for 1996. C 230/16 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 Den største vanskelighed ved at sikre en effektiv 4. 7. finanskontrol er, at der er tale om to kompetenceområ- der, nemlig bogføringen, som normalt påhviler regnskabs- tjenesterne, og efterforskningen af og rapporteringen om svig, som normalt påhviler særlige afdelinger. Det er derfor vanskeligt at sammenholde de data, der er indtas- tet i IRENE, med medlemsstaternes data. Dette skyldes delvis, at det særskilte regnskab, B-regnskabet, ikke kun indeholder beløb vedrørende svig og uregelmæssigheder, hvilket i øvrigt heller ikke var sigtet med dette regn- skab. Kommissionen bør konstant føre tilsyn med stil- 4. 8. lingen, for så vidt angår inddrivelse af egne indtægter, og eventuelt fremsætte forslag til foranstaltninger, når den konstaterer, at de nationale foranstaltninger ikke er fyl- destgørende. Hertil kommer, at som følge af de tekniske problemer, der er beskrevet i punkt, omfattede IRENE pr. september 1997 kun oplysninger vedrørende 1996 og 1997 for henholdsvis syv og otte medlemsstater, og at dataene vedrørende traditionelle egne indtægter i næsten et år ikke systematisk er blevet ajourført. Det er også et problem, at medlemsstaterne indtil 4. 9. juli 1996 ikke var forpligtede til regelmæssigt at ajourføre deres opgørelser og systematisk meddele Kommissionen de inddrevne beløb. I henhold til den ændrede forordning indsender medlemsstaterne nu en detaljeret ajourført kvartalsopgørelse over beløb, der er inddrevet i forbin- delse med svig og uregelmæssigheder. EUGFL, Garantisektionen 4. 10. I de senere år er der sket en række forbedringer på området EUGFL, Garantisektionen: 5 370 sager (ud af i alt 6 878 sager) vedrørende uregelmæssigheder indberet- tet før 1993 er afsluttet, dvs. at medlemsstaterne har inddrevet samtlige forfaldne beløb (5 043 sager), eller at Kommissionen regnskabsafslut- ningen (29) har besluttet, at medlemsstaten (30) (28 sager) eller Fællesskabet (299 sager) skal debiteres de beløb, der ikke kan inddrives. Det bør imidlertid fremhæves, at disse sager drejede sig om relativt små beløb (i alt 228,7 mio. ECU), og at sager, hvor der skal inddrives store beløb, forbindelse med i ofte tager meget lang tid på grund af de retlige procedu- rer, der skal følges. På området EUGFL, Garantisektio- nen, var 1 508 sager meddelt før 1993 og omfattende 549 mio. ECU endnu ikke afsluttet. I 400 sager var der indledt retsforfølgning. To medlemsstater (Italien og Tyskland) tegnede sig for over 80 % af samtlige retssa- ger. 4. 11. Det skal understreges, at ikke alle medlemsstater opfylder deres forpligtelse til at indsende opgørelser i henhold til forordning (EØF) nr. 595/91. Men dette forhold er ikke nævnt i forklaringen til de »Ikke-balance- førte forpligtelser — eventualforpligtelser og -fordringer«, som er en del af Kommissionens regnskaber for 1996. Styrkelse af lovgivningen på landbrugsområdet 4. 12. I 1995 vedtog Rådet forordning (EF) nr. 1469/ 95 (31) om foranstaltninger, der skal træffes over for visse erhvervsdrivende, der drager fordel af transaktioner finansieret af EUGFL, Garantisektionen, og som fremby- der en risiko for manglende pålidelighed. Kommissionens forordning (EF) nr. 745/96 (32) om gennemførelsesbestem- melser til denne forordning har skullet anvendes siden 1. juli 1996. 4. 13. Det er første gang, at der i fællesskabslovgiv- ningen er skabt hjemmel for at udarbejde en liste over erhvervsdrivende (en såkaldt »sort liste«), såvel enkeltper- soner som virksomheder, som forsætligt eller ved grov uagtsomhed har begået en uregelmæssighed, og som de kompetente nationale myndigheder kan anvende, når de skal træffe de fornødne præventive foranstaltninger. Medlemsstaterne kan skærpe kontrollen med disse er- hvervsdrivende eller indføre andre foranstaltninger, som kan gå så vidt som til indstilling af betalingerne og midlertidig udelukkelse fra at deltage i ordningerne. UCLAF har installeret et edb-system til at lagre og forarbejde dataene og til at sikre, at de videreformidles til de andre nationale myndigheder. 4. 14. Pr. 30. 6. 1997 havde Kommissionen kun modta- get fire meddelelser fra tre medlemsstater (33). Ifølge de opgørelser, medlemsstaterne havde indsendt i medfør af artikel 3 i forordning (EØF) nr. 595/91, skulle et større antal erhvervsdrivende imidlertid have været sat på den (29) Regnskabsafslutningsproceduren er fastlagt i artikel 8, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 og i artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 595/91. (30) Beløbet debiteres medlemsstaten, hvis den ikke har gjort, hvad den kunne for at inddrive de pågældende beløb, eller hvis den har udvist forsømmelighed. (31) EFT L 145 af 29. 6. 1995. (32) EFT L 102 af 25. 4. 1996. (33) Frankrig, Nederlandene og Det Forenede Kongerige. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/17 sorte liste (34). Enhver meddelelse skal nemlig indsendes »hurtigst muligt« (artikel 1 i forordning (EF) nr. 1469/ 95) på grundlag af »den første, også interne, skriftlige vurdering fra en kompetent administrativ eller retslig myndighed, ved hvilken det på grundlag af konkrete forhold kan konkluderes, at der forsætligt eller ved grov uagtsomhed er begået en uregelmæssighed, uden at dette dog berører muligheden for, at denne konklusion senere enten kan revideres eller trækkes tilbage som følge af udviklingen i den administrative eller retslige procedure« (artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 745/96). Kommis- sionen (UCLAF) vil sammen med medlemsstaterne under- søge grundene til, at der ikke er meddelt flere tilfælde, og hvilken procedure der skal følges i sager, der efterforskes af UCLAF (35). Strukturfondene 4. 15. I artikel 23 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/ 88 er medlemsstaternes og Kommissionens roller define- ret som følger: Hovedansvaret påhviler medlemsstaterne, som træffer de nødvendige foranstaltninger til »at fore- bygge og forfølge uregelmæssigheder« og til »at få tilba- gebetalt midler, der er gået tabt«. Medlemsstaterne »un- derretter Kommissionen om de foranstaltninger, der træf- fes i den henseende, og især om sagens forløb i tilfælde af administrativ og retlig forfølgelse« (artikel 23, stk. 1). Kommissionen har beføjelse til at kontrollere, om disse foranstaltninger gennemføres (artikel 23, stk. 2). 4. 16. Den adfærdskodeks, som Kommissionen havde opstillet til regulering af betingelserne for medlemsstater- nes indberetning af tilfælde af uregelmæssigheder, blev imidlertid annulleret af Domstolen med den begrundelse, at adfærdskodeksen gik videre, end bestemmelserne i artikel 23, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4253/88 (36) åbnede mulighed for. Domstolens dom satte ikke spørgs- målstegn ved det retlige grundlag for medlemsstaternes underretningspligt, men bevirkede, at antallet at mod- tagne meddelelser aftog (37). Artikel 23, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4253/ 4. 17. 88 blev ændret i 1993. Det er nu fastsat, at Kommissio- nen fastsætter de detaljerede bestemmelser vedrørende (34) I KOM(97) 417 fremhæver Kommissionen, at medlemssta- terne alene på eksportrestitutionsområdet har meddelt 72 uregelmæssigheder, loftet på 100 000 ECU (i artikel 2, stk. 2, i forordning (EF) nr. 745/ 96 er det fastsat, at dette loft gælder for uregelmæssigheden som sådan eller sammen med andre uregelmæssigheder, som en og samme erhvervsdrivende har begået i en periode på et år). alle overskrider som gennemførelsen af dette stykke. På grundlag af denne bestemmelse vedtog Kommissionen (EF) nr. 1681/94 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af strukturpolitikkerne, samt om oprettelse af et informationssystem på dette område (38). forordning 4. 18. Inden for rammerne af EUGFL, Garantisektio- nen, er det muligt på grundlag af regnskabsafslutnings- proceduren at holde en medlemsstat ansvarlig for enhver forsømmelighed i forbindelse med tilbagebetaling af beløb, der vedrører uregelmæssigheder, og at debitere den pågældende medlemsstat de beløb, der burde have været tilbagebetalt. Strukturfondsforordningerne giver derimod ikke hjemmel til denne mulighed. Det Europæiske Råd forsamlet i Madrid i december 1995 opfordrede Kommis- sionen og Rådet til at undersøge muligheden for at udvide dette system for regnskabsafslutning til at omfatte andre budgetområder. Den 15. oktober 1997 fremlagde Kommissionen et dokument, i henhold til hvilket den agter at fastsætte nettokorrektioner og muligvis faste korrektioner på strukturfondsområdet, hvilket er i over- ensstemmelse med artikel 24 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 (39). På strukturfondsområdet giver enhver uregel- 4. 19. mæssig adfærd eller forsømmelighed, som resulterer i misbrug eller ulovlig anvendelse af betalinger, anledning til, at Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne foretager en undersøgelse af sagen inden for rammerne af partnerskabet (40). I praksis er det sjældent, at de ind- drevne beløb tilbagebetales, de kan i stedet under visse betingelser, dvs. når medlemsstaten har meddelt uregel- mæssigheden i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1681/94, og omprogrammeringen er sket i fuld gen- nemsigtighed, genanvendes eller omprogrammeres til andre transaktioner eller endelige støttemodtagere end dem, der var involveret i uregelmæssigheden. For 1996 opførte Kommissionen beløbet for medlemsstaternes meddelelser i medfør af forordning (EF) nr. 1681/94 med det fulde beløb på 81,8 mio. ECU under »ikke-balance- førte forpligtelser«, selv om tilbagebetalingerne til fælles- skabsbudgettet anslås at andrage et ret beskedent beløb. Der er ingen forklaring herpå i de forklarende noter. Det er endvidere ikke nævnt, at nogle medlemsstater ikke systematisk meddeler alle sager eller resultater af inddri- velsesprocedurer, og således ikke opfylder deres forplig- telser. 4. 20. Der findes relevante regler for genanvendelse af midler (dvs. de tildeles et andet projekt end det, hvor der er begået uregelmæssigheder), men anvendelse af disse (35) Jf. KOM(97) 417 endelig udg. , side 2 og 3. (36) Domstolens dom af 13. november 1991, sag 303/90 Frank- rig mod Kommissionen. (37) Jf. Kommissionens årsberetning for 1994 »Beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, bekæmpelse af svig«, KOM(95) 98 endelig udg. , side 10. (38) EFT L 178 af 12. 7. 1994. (39) Jf. også forordning (EF C(97) 3151 endelig udg. — II) (EF) nr. 2064/97 af 15. oktober 1997, EFT L 290 af 23. 10. 1997. (40) Artikel 24 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 som ændret ved forordning (EØF) nr. 2082/93. C 230/18 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 regler forudsætter navnlig, at det defineres, hvilke typer sager der skal meddeles, og at der indføres procedurer for, hvordan rapporterne skal behandles i Kommissionen. Forholdene er i dag generelt utilfredsstillende. Der er til dato ikke udarbejdet et »vademecum«, hvori det beskri- ves, hvilke uregelmæssigheder der skal meddeles. Der sker ingen egentlig opfølgning af de uregelmæssigheder, med- lemsstaterne har meddelt. I april 1995 blev der afholdt et møde mellem tjenestegrenene, hvori repræsentanter for de GD’er, der er anvisningsberettigede for strukturfondsbe- villingerne, samt GD XIX og GD XX, Den Juridiske Tjeneste og UCLAF deltog. På dette møde blev der vedtaget praktiske retningslinjer for afslutning af pro- grammer, men disse retningslinjer er ikke blevet anvendt tilfredsstillende. De GD’er, der er anvisningsberettigede for strukturfondsbevillingerne, udnytter ikke deres ad- gang til IRENE-databasen. I februar 1997 sendte UCLAF dem en note, hvori der var anført en række sager, hvor artikel 24 i forordning (EØF) nr. 4253/88 skulle anven- des, samt sager, hvor der indtil da var modtaget medde- lelser i medfør af forordning (EF) nr. 1681/94. UCLAF har imidlertid ikke fået megen feed-back på denne note. 4. 21. Medlemsstaternes meddelelser indeholder under- tiden forkerte oplysninger, eller de er ufuldstændige. I nogle tilfælde er det vanskeligt at afgøre, hvilket specifikt projekt i et specielt program der er tale om. Det er derfor vanskeligt for Kommissionen at kontrollere en eventuel omprogrammering. Der er et særligt problem vedrørende den italienske region Campanien. Ved udgangen af 1996 meddelte regionen mere end 1 000 tilfælde af uregelmæs- sigheder direkte til UCLAF. Der var tale om så mange tilfælde og så mange fejl og udeladelser i meddelelserne, at blot en gennemgang af materialet i akterne ville have holdt samtlige ansatte i UCLAF beskæftiget i meget lang tid. Sagerne blev derfor ikke indtastet i IRENE, men sendt til Italiens Faste Repræsentation i Bruxelles til videre behandling og klassificering. Men i og med at Kommissionen har modtaget meddelelserne, vil det blive yderst vanskeligt at afslutte programmerne i denne region lovligt og formelt rigtigt. 5. INFORMATIONERNE I DEN ÅRLIGE BERETNING OM BEDRAGERIBEKÆMPELSE ER IKKE PÅLIDELIGE De fremlagte data I publikationer af nyere dato bliver disse tal 5. 2. nævnt som en slags præstationsindikator til sammenlig- ning af sagernes gennemsnitsværdi og den samlede værdi for uregelmæssighederne i begge kategorier (41). I sin beretning for 1996 om bedrageribekæmpelse er Kommis- sionen selv inde på noget lignende. Ifølge dette doku- ment, der er godkendt af Kommissionen, kan den gen- nemsnitlige indvirkning på budgettet af sager, som Kom- missionen efterforsker (dvs. sager, der ikke officielt er meddelt af medlemsstaterne) opgøres til 1,6 mio. ECU. Tilfælde af svig eller uregelmæssigheder meddelt af med- lemsstaterne i medfør af de forskellige forordninger andrager i gennemsnit 130 000 ECU. 5. 3. Ifølge kommissionen behandles under 5 % af det samlede antal afslørede tilfælde af Kommissionen i nært samarbejde med medlemsstaternes undersøgelsesmyndig- heder. Disse sager repræsenterer over halvdelen af de beløb, der står på spil (42). Dette er grunden til, at Kommissionen med fuldt overlæg har valgt at koncen- trere indsatsen om at bekæmpe de organiserede og avan- cerede former for bedrageri, da omfanget af denne form for svindel, der ofte er karakteriseret ved, at der opereres i flere lande, sjældent kan gennemskues af det enkelte land uden den støtte, som kun Fællesskabet er i stand til at yde (43). Dataenes pålidelighed 5. 4. Retten har forsøgt at analysere tallene i 1996- beretningen om bedrageribekæmpelse og vurdere, om de giver et retvisende billede af de faktiske forhold. Teore- tisk set svarer de tal, der fremlægges i medlemsstaternes officielle meddelelser, til de samlede beløb, medlemssta- terne har givet meddelelse om i medfør af de forskellige forordninger om fællesskabsindtægter og -udgifter, og som med undtagelse af egne indtægter er registreret i IRENE-databasen (jf. punkt og bilag I, tabel 1). 5. 5. For 1996 indeholder IRENE på området traditio- nelle egne indtægter 645 tilfælde meddelt af medlemssta- terne til en samlet værdi af 123,1 mio. ECU. I 1996- beretningen om bedrageribekæmpelse er der angivet 1 950 tilfælde til et samlet beløb af 320 mio. ECU. I en fodnote forklares det, at der i dette tal også indgår et 5. 1. De tal vedrørende uregelmæssighedernes indvirk- ning på fællesskabsbudgettet, som Kommissionen har fremlagt i de årlige beretninger om bedrageribekæmpelse, viser det finansielle omfang af uregelmæssigheder, som medlemsstaterne officielt har indberettet, samt tal, der vedrører uregelmæssigheder afsløret af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne. (41) J. Bösch-betænkningen (PE 222. 169), s. 5-6, eller UK Parlia- ment Select Committee on European Legislation, Fight aga- inst Fraud Programme, London 1997, s. xxiii. (42) Jf. Beretningen om bedrageribekæmpelse for 1996, KOM(97) 200 endelig udg. af 6. maj 1997, s. 25. Årsberet- ningen for 1997 er i mellemtiden blevet offentliggjort. Denne beretning indgik ikke i Rettens revision. (43) Jf. årsberetningen for 1995 om bedrageribekæmpelse, KOM(96) 173 endelig udg. , s. 80. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/19 skøn for andet halvår. I tidligere år har det været praksis at gange antallet/beløbet vedrørende første halvår med to. Der er derfor en væsentlig difference mellem de offent- liggjorte tal og de tal, der kan udtrækkes af IRENE. Den samlede værdi af sagerne i tabel 5 er højere 5. 8. end den faktiske værdi af de sager, der er lagret i Præ-Irene (2 460 mio. ECU), fordi 49 af dem har mere end én kilde. I skemaet herover tæller de derfor mere end én gang. Over 142 sager lagret i Præ-Irene har ingen kildeangivelse. 5. 6. I forbindelse med egne indtægter burde problemet ikke opstå fremover, eftersom medlemsstaterne i henhold til Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96 (44) skal indberette opdagede tilfælde af uregelmæssigheder oftere, dvs. hvert kvartal. (jf. punkt 4. 9). 5. 7. De tal, der i tabel 5 fremlægges som uregelmæs- sigheder afsløret af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne, svarer til skøn over den finansielle betydning af de sager, der er under behandling i UCLAF. Disse sager kommer fra forskellige kilder og burde teore- tisk svare til det samlede antal sager, der er lagret i UCLAF’s database Præ-Irene. Præ-Irene-databasen er endnu ikke fuldt operationel, og derfor var det kun tallene for en af de fire enheder, der var taget fra denne kilde. For de øvrige tre enheders vedkommende blev der udarbejdet en note til den enhed, der var ansvarlig for at udarbejde årsberetningen. I denne note var det samlede anslåede beløb for den finansielle indvirkning af de sager, der var under behandling, angivet. En undersøgelse af disse tal viste, at ca. 88 % af de angivne beløb kunne henføres til kun 12 % af sagerne. På grundlag af arbejde udført i 1996 af »task force for cigaretter« og »task force for alkohol« var der registreret et beløb for Fællesskaber- nes skønsmæssigt ansatte tab i momsindtægter svarende til ca. 36 % af denne kategoris finansielle indvirkning på budgettet. Dette tal bør ikke sammenlignes direkte med de tal, medlemsstaterne har meddelt officielt. 5. 9. Det fremgår ikke klart af beretningerne, at disse tal, der fremlægges som afslørede uregelmæssigheder, er skøn. Kilder uden for Kommissionen eller medlemssta- terne er ikke angivet. Hertil kommer, at tallene ikke ajourføres hvert år med henblik på at afspejle eventuelle ændringer i indvirkningen af de enkelte sager, inkasserede beløb, ændringer i den anslåede værdi, sager der henlæg- ges mv. Mange sager, som oprindelig var registreret som uregelmæssigheder afsløret af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne, vil komme til at indgå i en officiel meddelelse og vil derfor senere blive registreret som sådan. Sager fra tidligere år opdateres ikke, og det skaber risiko for, at nogle sager registreres under begge katego- rier og derfor »tælles to gange«. 5. 10. Rettens revision førte til, at der blev registreret to »UCLAF-sager« i Præ-Irene-databasen til et samlet beløb af 30 mio. ECU uden angivelse af kilde. I årsberet- ningerne for 1995 og 1996 var disse to sager angivet med en værdi på 58,5 mio. ECU. Ni meddelelser fra fire medlemsstater om de samme sager er registreret i IRENE med et samlet beløb på 58,8 mio. ECU. Når et antal uregelmæssigheder (fordelt på erhvervsdrivende eller for- hold), som medlemsstaterne har indberettet til registrering i IRENE, samles under en enkelt UCLAF-sag, får læseren indtryk, at en af årsberetningerne det fejlagtige TABEL 5 Liste over Præ-IRENE-sager med angivelse af kilde og værdi Sager Beløb mio. ECU Andre Informanter Medlemsstaternes meddelelser Gratis telefonopkald Oplysninger fra finansinspektøren Revisionsretten Oplysninger fra medlemsstaterne Oplysninger fra de anvisningsberettigede Pressen I alt med angivelse af kilde Kilde: Præ-Irene, pr. april 1997. (44) EFT L 175 af 13. 7. 1996. 81 88 84 31 17 14 149 96 54 614 455 53 1 530 8 6 18 577 187 169 3 003 C 230/20 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 UCLAF-sags gennemsnitlige værdi er højere end den gennemsnitlige værdi af de sager, der behandles af med- lemsstaterne. I det nævnte eksempel er gennemsnitsvær- dien af en UCLAF-sag 29 mio. ECU, hvorimod gennem- snitsværdien af en af medlemsstaternes sager kun er 7 mio. ECU. et godt grundlag for at fremsætte forslag om og træffe foranstaltninger til bekæmpelse af korruption på bestemte områder, men dækker ikke korruption internt i fællesskabsinstitutionerne. Kommissionens arbejdspro- grammer indeholder heller ingen strategi for, hvordan man tackler korruption. (47). for bedrageribekæmpelse 5. 11. Det fremgår af årsberetningerne, at det er de særlige task groups (navnlig på områderne cigaretter og tekstiler), der har opnået de bedste resultater udtrykt i værdi. Dette skal imidlertid tages med forsigtighed, efter- som der er tale om skøn, og der ikke findes nøjagtige tal for faktiske tilbagebetalinger til eller besparelser på fæl- lesskabsbudgettet. 6. KORRUPTION OG BRUD PÅ TJENESTEPLIGTERNE Bekæmpelse af korruption 6. 1. Ved korruption (jf. bilag I, punkt 26), som ofte forekommer i forbindelse med organiseret kriminalitet, forstås misbrug af magt eller andre uregelmæssigheder i beslutningsprocessen foranlediget af utilbørlig tilskyndelse eller gevinst. Korruption skader Unionens interesser på mange måder. Den er ikke kun til skade for De Europæ- iske Fællesskabers finansielle interesser, men undergraver også fornuftige beslutningsprocesser, virker konkurrence- forvridende og er i strid med principperne for fri konkur- rence, navnlig det indre markeds funktion. 6. 2. Det er almindeligt anerkendt, at korruption bør bekæmpes på EU-niveau, og der er taget et antal initiati- ver, der er relevante i indsatsen mod korruption (45). Disse initiativer indgår imidlertid ikke i en samlet politik, og den 21. maj 1997 vedtog Kommissionen derfor en med- delelse til Rådet og Europa-Parlamentet (46), hvori den redegjorde for de vigtigste elementer i en samlet EU- politik mod korruption. Dokumentet giver Kommissionen (45) I konventionen om bekæmpelse af bestikkelse (jf. punkt 2. 4 i denne beretning), Europa-Parlamentets beslutning om bekæmpelse af korruption af 15. december 1995 (ordfører: Heinke Salisch) og Gruppen på Højt Plans handlingsplan til bekæmpelse af organiseret kriminalitet, EFT C 251 af 15. 8. 1997, fremhæves det, hvor vigtigt det er at styrke kampen mod korruption. Den 6. oktober 1997 blev der endvidere vedtaget en fælles holdning vedrørende drøftel- serne i Europarådet og i OECD om bekæmpelse af korrup- tion, EFT L 279 af 13. 10. 1997. Ansvarsfordeling Det er uklart, hvem der er ansvarlig for at 6. 3. bekæmpe intern korruption. I generalsekretærens note »Action to be taken in cases of suspected fraud, irregula- rities and breaches of discipline« af 14. 4. 1997 påpeges det, at UCLAF har ansvaret for alle spørgsmål vedrø- rende tilfælde af formodet svig over for fællesskabsbud- gettet. I maj 1996 understregede UCLAF’s direktør, at der for at undgå tvivl om UCLAF’s beføjelser burde foreligge en klar skriftlig henvisning til korruption, men der er stadig ingen klar officiel skriftlig instruks om, hvilken tjeneste der skal tage sig af denne opgave. UCLAF skal for tiden behandle ca. 40 sager med 6. 4. »interne aspekter«. UCLAF har valgt dette udtryk, fordi det ofte er vanskeligt at se, hvornår der er tale om korruption, interessekonflikter, uberettiget begunstigelse eller dårlig ledelse, og fordi sagerne kan omfatte et eller flere af disse elementer. De fleste af disse sager vedrører direkte udgifter, men der er også sager, der vedrører EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene. Ingen klare retningslinjer for administrative efterforskninger 6. 5. I en organisation af Kommissionens størrelse må det forventes, at sådanne sager kan forekomme, alligevel er der ikke vedtaget nogen standardprocedure for, hvor- dan de skal behandles. Selv om nogle af sagerne var flere år gamle, foregik efterforskningen af dem efter ad hoc- procedurer. Der er ingen klare retningslinjer for, hvordan den administrative efterforskning skal foretages. Det er stadig ikke klart, hvilke beføjelser UCLAF-tjenestemæn- dene og Sikkerhedkontoret har til at ransage lokaler, beslaglægge ejendom og dokumenter og udspørge tjene- stemænd, og hvilke rettigheder og forpligtelser de mis- tænkte har. Endnu mere alvorligt er det måske, at det ikke er klart, på hvilket stadium de nationale anklage- myndigheder skal underrettes og dermed, hvornår en sag (46) KOM(97) 192 endelig udg. Dette dokument blev udarbejdet (47) Europa-Parlamentet har i den forbindelse eksplicit kritiseret af task force »Retlige og Indre Anliggender«. arbejdsprogrammet for 1997 (jf. PE 222. 169). 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/21 tager den afgørende vending fra at være en administrativ undersøgelse til en retlig undersøgelse (48). og forskudsforvaltere — ikke er defineret, og at der ikke er fastlagt retningslinjer for, hvornår dette ansvar skal gøres gældende (52). 6. 6. Som situationen tegner sig i dag, er der alvorlig og uacceptabel risiko for, at enhver efterforskning vil slå fejl, fordi bestemmelserne vedrørende efterforskning af sådanne sager ikke overholdes, og en senere retssag derfor vil blive afvist. 6. 7. Reglerne for indsamling og senere anvendelse af bevismidler er markant forskellige i de forskellige med- lemsstater. Dette gælder i særlig grad dokumenter, som en person, der senere rejses sigtelse mod i en retssag, har fremlagt under en forudgående administrativ efterforsk- ning. Reglerne om, at ulovligt fremskaffede bevismidler skal udelukkes, og om, hvornår en mistænkt indtræder i en sigtets rettigheder (navnlig retten til at få forelagt anklagerne, retten til ikke at udtale sig, retten til at blive bistået af en forsvarsadvokat efter eget valg mv. ) er også forskellige fra medlemsstat til medlemsstat (49). »Nul-tolerancepolitik« 6. 8. Mange af de sager, der efterforskes af UCLAF, er blevet igangsat af medarbejdere i Kommissionen, som har indberettet, at de nærede mistanke til andre tjeneste- mænd. I alle former for organisationer har dette været en af de vigtigste imformationskilder, når korrupt praksis er blevet afsløret (50). For at der kan skabes et miljø, der sikrer, at sådanne oplysninger viderebringes, og hvor svigagtig eller korrupt adfærd ikke tolereres, skal Kom- missionens politik være klar og utvetydig. 6. 9. Det skal være et grundlæggende princip i organi- sationen, at svig ikke accepteres, og ledelsen skal være parat til at demonstrere, at ethvert tilfælde af formodet svig eller korruption internt i organisationen, brud på tjenestepligterne eller dårlig ledelse vil blive efterforsket professionelt, og at de fornødne disciplinære sanktioner vil blive iværksat strengt og i fuld åbenhed, hvis der findes bevis for de formodede forhold. Skal fællesskabsin- stitutionerne føre en sådan »nul-tolerancepolitik« (51), bør grundlaget være, at reglerne i tjenestemandsvedtægten og i finansforordningen overholdes nøje. Retten har tidligere kritiseret, at det disciplinære og økonomiske ansvar, der påhviler de ansatte med finansielle nøglefunktioner — anvisningsberettigede, finansinspektører, regnskabsførere (48) Bösch-betænkningen (PE 222. 169, s. 2) kritiserer også »de mangelfulde bestemmelser for bekæmpelse« af »korruption helt ind i Kommissionens egne rækker«. (49) Af. »Corpus Juris« s. 134-140. (50) Zero tolerance, S. Burns, Accountancy august 1997. (51) Jf. Fraud without Frontiers, et resumé af en undersøgelse om internationalt svig inden for Den Europæiske Union udarbej- det for De Europæiske Fællesskaber af Deloitte & Touche European Fraud and International Disputes Group, s. 1. 6. 10. Enhver burde have pligt til at underrette de ansvarlige anklagemyndigheder om alle forhold, der rejser mistanke om svig og korruption. Det bør i denne sam- menhæng gøres meget klart, at »Protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter« ikke kan og ikke vil blive anvendt til at beskytte et medlem af ledelsen eller en medarbejder. Kommissionen bør ikke kræve af en medlemsstats ansvarlige retsmyndig- heder, at de skal fremsende relevante dokumenter til underbygning af en anmodning om ophævelse af en tjenestemands immunitet. En motiveret anmodning frem- sat på grundlag af specifikke nationale regler og procedu- rer burde være nok. Hvis Kommissionen er overbevist om, at den pågældende tjenestemand har opfyldt sine forpligtelser, kan den yde den pågældende juridisk bistand i medfør af tjenestemandsvedtægtens artikel 24. I den forbindelse bør det ikke glemmes, at det kun er via en officiel efterforskning og eventuelt en retssag, at det kan fastslås, om en sigtet er skyldig eller uskyldig i henhold til straffeloven (53). Konstaterede problemer 6. 11. Kommissionens politik i dag er alt andet end klar. Sager får lov til at trække ud i årevis, og de involverede medarbejdere forflyttes, men forbliver i orga- nisationen (54). I mange af de undersøgte sager var UCLAF ude af stand til at fremskaffe tilstrækkeligt bevis for korruption. Det kan skyldes, at den oprindelige mistanke ikke var begrundet, eller at UCLAF ikke har kunnet konstatere, at der var begået noget ulovligt. Det er under alle omstændigheder vanskeligt for UCLAF at fremskaffe tilstrækkeligt bevis, hvis de betalte beløb f. eks. er blevet givet videre til tredjemand, for ingen fælles- skabsinstitution har beføjelse til at ransage en privat bolig, analysere bankkonti mv. Sådanne aktioner kan kun gennemføres med de berørte personers samtykke, eller hvis de kompetente retsmyndigheder giver tilladelse dertil. sager, hvor der var Men samtlige undersøgte i (52) Udtalelse nr. 4/97 fra Revisionsretten, i det følgende benævnt udtalelse nr. 4/97, om forslag til Rådets forordning (Euratom, EKSF, EF) om ændring af finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesska- bers almindelige budget, EFT C 57 af 23. 2. 1998. (53) JF. Domstolens kendelse af 13. juli 1990, Sag C-2/88, Imm. Zwartfeld, Sml. 1990, s. I-3372, punkt 19. (54) Bösch-betænkningen (PE 222. 169, side 12) kritiserer også, at der ikke føres en nul-tolerancepolitik: »En række nylige tilfælde har sat fokus på, hvordan en relativt slap finanskul- tur inden for Kommissionen har skabt grobund for, at der kunne forekomme tilfælde af korruption inden for dens egne rækker, og, hvad der er endnu mere foruroligende, som først blev efterforsket efter lang tids forløb. «. C 230/22 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 formodning om korruption, var UCLAF i stand til at fremskaffe klare beviser for, at der var sket brud på tjenestepligterne (alvorlige eksempler på dårlig ledelse, uberettiget begunstigelse, interessekonflikter mv. ). Der er imidlertid kun iværksat disciplinære foranstaltninger i nogle få, særlige tilfælde (55). 6. 12. Der var tilfælde, hvor der blev foretaget en administrativ undersøgelse (under efterforskningen eller efter at UCLAF havde fremlagt sin endelige rapport), som ikke var dækket af tjenestemandsvedtægten eller en anden retsakt. I sådanne tilfælde kan den tjenestemand, der har fået pålagt at efterforske sagen ad hoc (normalt en direktør, der er uafhængig af det involverede GD) let få problemer (udarbejdelse af rapporter/referater efter møder/samtaler/forhør, tilstedeværelse af advokater, ran- sagning/beslaglæggelse af dokumenter). Der er heller ingen retningslinjer for, hvordan sådanne efterforskninger skal foretages. På baggrund af de hidtidige erfaringer er det et 6. 13. spørgsmål, om UCLAF, som enheden er opbygget i dag, bør være ansvarlig for at behandle korruptionssager, hvor ansatte i Kommissionen er involveret. Dette ansvar kunne være uforeneligt med partnerskabet mellem de operatio- nelle GD’er og UCLAF, der er en forudsætning for, at UCLAF’s efterforskning kan give resultater. Det bør overvejes at oprette en særskilt enhed, som enhver mis- tanke om korruption automatisk skulle indberettes til, og som skulle have de fornødne beføjelser og ressourcer til at foretage den nødvendige efterforskning. 7. KONKLUSION 7. 1. Retten har ikke foretaget en tilbundsgående revi- sion i medlemsstaterne og i Kommissionens operationelle GD’er. De resultater, der redegøres for her, vedrører først og fremmest UCLAF. Kommissionen har, navnlig siden 1990, gjort en særdeles stor indsat for at bekæmpe svig med fællesskabsmidler, og denne indsats har resulteret i, at der er indført et bedre retsgrundlag og administrativt grundlag for bedrageribekæmpelsen. I slutningen af 1994 begyndte Kommissionen at opbygge UCLAF som en central tjeneste med den fornødne ekspertise inden for det finansielle område, politiet, toldvæsenet, retsvæsenet og skattevæsenet. Det er imidlertid bydende nødvendigt, at sikkerhedsforanstaltningerne, de interne ledelsesprocedu- rer, informations- og efterretningssystemerne og samar- bejdet med de ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne styrkes. Det er vanskeligt at foretage en samlet evaluering 7. 2. af UCLAF’s hidtidige resultater. Men de opgørelser over inddrevne beløb, som medlemsstaterne har meddelt, og som figurerer i de årlige beretninger om bedrageribekæm- pelse, er ikke pålidelige, og der skelnes ikke mellem inddrivelser som følge af uregelmæssigheder afsløret af UCLAF og uregelmæssigheder afsløret af de nationale myndigheder. Hertil kommer, at der på området direkte udgifter ikke forefindes let tilgængelige oplysninger om det samlede beløb, der skal inddrives som følge af UCLAF’s efterforskninger. Instrumenter som »sort liste« og »bedragerisikring« af lovgivningen er først blevet indført for nyligt og har indtil videre kun haft begrænset virkning. 7. 3. UCLAF bør have et forvaltningssystem med oplys- ninger, der viser stillingen for aktuelle eller tidligere sager lige fra det tidspunkt, hvor enheden første gang modtager oplysninger om formodede uregelmæssigheder, til den administrative undersøgelse, indbringelsen af sagen for de nationale myndigheder, den strafferetlige efterforskning, retsforfølgningen, selve retssagen, domsafsigelsen og ind- drivelsen af beløbene. Uden et sådant system er det så godt som umuligt at foretage en samlet evaluering af UCLAF’s indsats. 7. 4. De første foranstaltninger er truffet inden for rammerne af et ambitiøst program, hvis sigte er bekæm- pelse af svig på alle niveauer samtidigt (forebyggelse, sanktioner og administrativt og retligt samarbejde). Der skal stadig gøres en betydelig indsats, for at disse initiati- ver kan få fuld virkning. Ingen af de konventioner og protokoller, der er vedtaget under tredje søjle, er endnu ratificeret. Svig over for fællesskabsbudgettet er ofte græn- 7. 5. seoverskridende. De organer, der bekæmper svig, samord- ner imidlertid ikke indsatsen, men følger en lang række forskellige procedurer, og det er meget tidskrævende. Svindlerne kan derimod foretage tidstro transaktioner via deres internationale net af kontakter. De eksisterende procedurer kan simpelt hen ikke hamle op med de nye kriminelle netværk. Bistand fra Kommissionen og udveks- ling af oplysninger mellem UCLAF og retsmyndighederne i medlemsstaterne er begyndelsen til en løsning på dette problem. Det er imidlertid stadig en meget stor hindring, at der ikke findes fælles normer for bevismidler, så medlemsstaterne som følge heraf ikke kan godtage bevi- ser, der er indsamlet i andre medlemsstater. Der bør derfor oprettes et »europæiske retsligt område« (56) med en række klart afgrænsede mål, hvor der tages hensyn til, (55) Jf. også Rettens udtalelse nr. 4/97, navnlig punkt 5. 20- 5. 23. (56) Tale holdt af Europa-Parlamentets formand, Klaus Hänsch, på den interparlamentariske konference om bedrageribe- kæmpelse, der blev afholdt den 23. og 24. april 1996 på Budgetkontroludvalgets initiativ. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/23 at institutionerne har et særligt ansvar for at beskytte Fællesskabernes finansielle interesser. Parlamentets budgetkontroludvalg (SEK(97) 2198/2) med titlen »Improving Action against Incompetence, Financial Irregularities, Fraud and Corruption«. 7. 6. UCLAF’s rolle er vanskelig. Den skal udføre administrative opgaver i forbindelse med beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser, hvilket henhører under første søjle, men har, uden støtte fra en uafhængig europæisk retsmyndighed med beføjelser til at igangsætte og lede efterforskninger og i givet fald indlede retssager, også ansvar for retlige efterforskninger, som hører under tredje søjle. Den forbindelsesfunktion og strafferetlige sagkundskab, der beskrives i punkt 3. 4, er kun en midler- tidig løsning på disse problemer (57). Den 25. november 1997 forelagde Kommissionen en meddelelse til Europa- UCLAF har ingen beføjelser til at foretage under- 7. 7. søgelser, der vedrører andre fællesskabsinstitutioner. Dette må betragtes som en alvorlighed svaghed ved de retlige og organisatoriske rammer for bekæmpelse af svig i fællesskabssammenhæng. Der bør først og fremmest gøres en indsats for at få dette problem løst, og det bør der tages højde for i ethvert forslag til omlægning af bedrageribekæmpelsen på fællesskabsplan. I denne sam- menhæng bør Europols og UCLAF’s ansvar også define- res på en måde, så synergien mellem dem kan sikres. Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 10. og 11. juni 1998. På Revisionsrettens vegne Bernhard FRIEDMANN Formand (57) Men det løser ikke det problem, at UCLAF ikke er beføjet til at behandle sager om svig i andre fællesskabsinstitutioner. Hertil kommer, at der kan sættes spørgsmålstegn ved, om UCLAF bør have ansvar for bekæmpelse af korruption. C 230/24 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 BILAG I RETSGRUNDLAGET FOR BEDRAGERIBEKÆMPELSEN Indledning 1. Så godt som alle Fællesskabets egne indtægter opkræves af medlemsstaterne, som udbetaler ca. 80 % af fællesskabsmidlerne (først og fremmest over EUGFL, Garantisektionen, og strukturfondene) til de endelige modtagere (indirekte udgifter). Landbrugsudgifterne forvaltes af de nationale udbetalende organer. Strukturfondene administreres af de nationale myndigheder, som er ansvarlige for gennemførelsen af fællesskabsprogrammerne, navnlig på regionalt og lokalt niveau. Kommissionen spiller en vigtig rolle som koordinator og tilsynsførende. De seneste ændringer i lovgivningen har styrket Kommissionens kontrolfunk- tion. Direkte udgifter er udgifter, som Kommissionen selv forvalter i henhold til en kontrakt, uden at 2. medlemsstaterne er pålagt formelle forpligtelser. Sådanne udgifter er udgifter inden for administration, industri, turisme, forskning, miljø, det indre marked, kultur og audiovisuelle medier, Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) og samarbejdet med landene i Central- og Østeuropa (Phare), de uafhængige stater i det tidligere Sovjetunionen (Tacis), Middelhavslandene (MED) og landene i Latinamerika og Asien. De to søjler og bedrageribekæmpelsen 3. Med ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union (TEU) blev der skabt en ny institutionel ramme for bedrageribekæmpelsen baseret på første og tredje søjle. Første søjle Bestemmelser i de tre fællesskabstraktater 4. I de tre fællesskabstraktater, traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-traktaten), traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab (Euratom-traktaten) og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF-traktaten) blev der formelt indført specifikke bestemmelser om bedrageribekæmpelse under den såkaldte første søjle i Unionsstrukturen (EF-traktatens artikel 209 A, Euratom-traktatens artikel 183 A og EKSF-traktatens artikel 78 i). I disse traktater er det klart fastsat (1), at medlemsstaterne er forpligtet til at træffe »de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser«. Medlemsstaterne skal samordne »deres optræden med henblik på at beskytte Fællesskabets finansielle interesser mod svig. Med henblik herpå tilrettelægger de med hjælp fra Kommissio- nen et snævert, løbende samarbejde mellem de kompetente tjenester i deres administrationer. « 5. Som vogter af traktaterne skal Kommissionen sørge for, at denne forpligtelse opfyldes. Samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen er underlagt nærhedsprincippet, så det sikres, at Fællesskabets finansielle interesser beskyttes mest hensigtsmæsigt. 6. Det Europæiske Råd i Amsterdam den 16. og 17. juni 1997 overvejede en række forslag til ændring af traktaten med henblik på beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Et dansk forslag om at indføre et specifikt retsgrundlag for foranstaltninger til bekæmpelse af svig blev vedtaget. I den nye traktat skal der indføjes et nyt stykke i artikel 209 A, hvorved sådanne foranstaltninger kan vedtages med kvalificeret flertal efter fremgangsmåden med fælles beslutningstagning og efter høring af Revisionsretten (2). Det er imidlertid fastsat i dette stykke, at foranstaltningerne ikke berører anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler (3). (1) Jf. sag 68/88, Kommissionen mod Den Hellenske Republik Sml. 1989, s. I-2965, punkt 24. (2) Forordninger om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser har indtil nu skullet vedtages i henhold til EF-traktatens artikel 235, som kræver enstemmighed. (3) Jf. UK Parliament Select Committee on European Legislation, Fight against Fraud Programme, London 1997, s. xxiv. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/25 Rådgivende udvalg og forebyggelse af svig Den 23. februar 1994 vedtog Kommissionen en afgørelse (4) om nedsættelse af et rådgivende 7. koordineringsudvalg for bekæmpelse af svig (CoCoLaf) (5). Det skal rådgive Kommissionen om alle spørgsmål vedrørende forebyggelse og bekæmpelse af svig og vedrørende den retlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Udvalget består af to repræsentanter for hver medlemsstat, og dets formandskab varetages af Kommissionen (UCLAF). Det kan nedsætte arbejdsgrupper, der skal tage sig af særlige spørgsmål. Horisontale forordninger Indberetning og kontrol 8. I henhold til den eksisterende lovgivning under første søjle påhviler ansvaret for at iværksætte foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, først og fremmest medlemsstaterne, som gennem deres myndigheder råder over de fornødne midler til at foretage kontrol, til at afsløre og bekæmpe svig over for Unionens budget og til at pålægge sanktioner. Informationsstrømmen fra medlemsstaterne til Kommissionen og kvaliteten af disse oplysninger er af afgørende betydning for, at den kan udføre sit arbejde. Derfor er en hel række områder nu omfattet af forordninger, der definerer Kommissionens og medlemsstaternes ansvar for indberetning af svig og uregelmæssigheder. Det gælder generelt for de forordninger, der indeholder bestemmelser om kontrol af Fælleskabets 9. indtægter og udgifter, at instrumenterne til kontrol af indtægterne er mere effektive end instrumenterne til beskyttelse af Fællesskabets udgifter, og at landbrugsudgifterne tilsyneladende kontrolleres mere omhyggeligt end udgifterne under strukturfondene. Toldmyndighederne, som er ansvarlige for de egne indtægter og for en del af landbrugsudgifterne (først og fremmest i forbindelse med udførsel eller indførsel af landbrugsva- rer), har særlige efterforskningsenheder med mange års erfaring i bekæmpelse af svig. 10. Kontrollen af de øvrige landbrugsudgifter og af strukturfondene påhviler derimod de udbetalende organer eller de myndigheder, der er ansvarlige for at gennemføre fællesskabsprogrammerne på regionalt eller lokalt niveau, og som for størstedelens vedkommende ikke er fortrolige med de teknikker, der anvendes til bekæmpelse af svig i stor målestok eller avancerede former for svig. Disse organer og myndigheder vil derfor som oftest foretage kontrol i form af traditionel revision og regnskabskontrol, som ikke nødvendigvis er den mest hensigtsmæssige metode til afsløring af svig i stor målestok og organiseret kriminalitet (6). I de senere år er der blevet afsat stadigt færre bevillinger på fællesskabsbudgettet til EUGFL, 11. Garantisektionen, mens bevillingerne til strukturfondene er blevet øget. Kommissionen bør derfor tage sin strategi for bedrageribekæmpelse op til fornyet revision og om fornødent lægge den om, så den afspejler denne ændring. I Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 (7) er der fastsat horisontale bestemmelser om 12. fællesskabskontrol, foranstaltninger og administrative sanktioner på så godt som alle de områder, der hører under første søjle (8). I denne forordning gives der for første gang en definition af uregelmæssigheder, der omfatter svig, uberettiget opnåelse af en fordel og manglende opfyldelse af en forpligtelse i henhold til fællesskabslovgivningen (9), som skader institutionernes finansielle interesser, både for så vidt angår udgifter som indtægter. I forordningen hedder det, at enhver uberettiget fordel tilbagekaldes, og det er endvidere fastsat, under hvilke betingelser der kan træffes foranstaltninger, og hvornår der kan anvendes administra- tive eller økonomiske fællesskabssanktioner over for de juridiske eller fysiske personer, der begår uregelmæssigheden. (4) Afgørelse 94/140/EF, EFT L 61 af 23. 2 1994. (5) Arbejdsopgaverne for de eksisterende sektorielle udvalg (Udvalget om Gensidig Bistand, Det Rådgivende Udvalg om Egne Indtægter, Det Stående Udvalg om Administrativt Samarbejde på Området Indirekte Skatter) og underudvalg (Undergruppen om Uregelmæssigheder i Landbrugssektoren, Undergruppen om Inddrivelse under Det Rådgivende Udvalg om Egne Indtægter, Undergruppen om Svigbekæmpelse under Det Stående Udvalg om Administrativt Samarbejde på Området Indirekte Skatter), som beskæftiger sig med forebyggelse af svig, blev ikke ændret. (6) Det skal bemærkes, at Kommissionen den 15. oktober 1997 vedtog detaljerede ordninger for medlemsstaternes finanskontrol af de aktioner, der medfinansieres af strukturfondene, forordning (EF) nr. 2064/97 af 15. oktober 1997, EFT L 290 af 23. 10. 1997. (7) EFT L 312 af 23. 12 1995. (8) Denne forordning finder anvendelse på alle udgifter og alle traditionelle egne indtægter. Moms er ikke omfattet af forordningen. (9) Denne opfattelse af begrebet uregelmæsighed dækker både simpel undladelse, der skyldes fejl eller forsømmelighed, og som kan skade fællesskabsbudgettet, og forsætlige og bevidste handlinger, som falder ind under det snævrere begreb svig som defineret i strafferetskonventionen. C 230/26 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 13. Bedragere, der handler på vegne eller under dække af en juridisk person, som har beføjelser til at træffe beslutninger, skal holdes ansvarlige, og dette betyder, at den pågældende virksomhed er ansvarlig og skal drages til ansvar i henhold til straffeloven. Det er også fastsat, at økonomiske beslutningstagere kan drages til ansvar for uregelmæssigheder, som virksomhedens personale har begået på dennes vegne. Ved forordningen er der endvidere indført en kontrolmekanisme og fastlagt et generelt grundlag for 14. inspektioner, mens de mere detaljerede bestemmelser er fastlagt i en særlig forordning om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet (10) eller i de forordninger, der gælder for de enkelte sektorer. Forordninger om indberetning Tabel I. 1: Grundforordninger om indberetning af svig og uregelmæssigheder Egne indtægter (told og landbrugsafgifter) EUGFL, Garantisektionen Strukturfondene Samhørighedsfonden Artikel 6, stk. 3, Euratom) nr. 1552/89 (1) i Rådets forordning (EØF, Artikel 3 og 5 i Rådets forordning (EØF) nr. 595/91 (2) Artikel 24 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/ 88 (3) Artikel 3 og 5 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1681/94 (4) Artikel 12 i Rådets forordning (EF) nr. 1164/94 (5) Artikel 3 og 5 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1831/94 (6) Gensidig bistand vedrørende told og landbrug Rådets forordning (EØF) nr. 1468/81 (7) (1) EFT L 155 af 7. 6. 1989. Denne rådsforordning er ændret ved Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96, EFT L 175 af 13. 7. 1996. (2) EFT L 67 af 14. 3. 1991. (3) EFT L 374 af 31. 12. 1988. (4) EFT L 178 af 12. 7. 1994. (5) EFT L 130 af 25. 5. 1994. (6) EFT L 191 af 27. 7. 1994. (7) EFT L 144 af 2. 6. 1981. Den brede vifte af oplysninger, der indsendes i henhold til denne lovgivning, burde sikre den 15. gennemsigtighed, der er fornøden, for at Kommissionen kan føre finansielt, administrativt og retligt tilsyn med sagerne og foretage inspektion. Forordninger om administrativt samarbejde Ved Rådets forordning (EØF) nr. 1468/81 (11) er der indført procedurer for gensidig bistand mellem 16. de myndigheder i medlemsstaterne, der er ansvarlige for gennemførelsen af landbrugs- og toldbestemmel- serne, og betingelser for samarbejdet mellem disse og Kommissionen. Forordningen omfatter også bestem- melser om udveksling af oplysninger om sager, hvor der endnu ikke er konstateret et konkret forhold, men hvor der allerede er eller vil blive iværksat en efterforskning. For at forbedre foranstaltningerne til bedrageribekæmpelse og sikre en ensartet beskyttelse af Fællesskabets ydre grænser vedtog Rådet i 1997 at erstatte Rådets forordning (EØF) nr. 1468/81 med en ny forordning (EF), som skulle styrke den gensidige bistand og det administrative samarbejde (12). I Rådets forordning (EØF) nr. 218/92 er der fastsat bestemmelser for administrativt samarbejde inden for området indirekte skatter. (10) Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, EFT L 292 af 15. 11. 1996. (11) EFT L 144 af 2. 6 1981. (12) Rådets forordning (EF) nr. 515/97 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestem- melserne, EFT L 82 af 22. 3. 1997. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/27 17. For strukturfondenes vedkommende er det administrative samarbejde underlagt partnerskabsprincip- pet. Det betyder, at Kommissionen på alle stadier i programmeringen indgår i en tæt dialog med alle kompetente nationale centrale, regionale og lokale myndigheder. I artikel 4 i Rådets forordning nr. 2052/ 88 (13) er det fastsat, at partnerskabet gennemføres på en sådan måde, at hver enkelt partners institutionelle, juridiske og finansielle beføjelser respekteres. Kontrolforordninger 18. I henhold til Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser skal der foretages to former for kontrol på stedet. På den ene side er der i artikel 8 fastsat en række generelle bestemmelser om traditionel kontrol, som medlemsstaterne skal foretage. Den indbyrdes tilnærmelse, der er nødvendig for at sikre en ensartet og effektiv kontrol over alt i Fællesskabet, fastsættes i regler for de enkelte sektorer. På den anden side er der i artikel 9 fastsat visse regler for kontrol, der foretages af Kommissionen, selv om der i Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 (14) og i reglerne for de enkelte sektorer er fastlagt nærmere bestemmelser herfor. Ansvaret for at sikre, at såvel indtægterne som udgifterne, der hører under EUGFL, Garantisektionen, 19. og strukturfondene, er opkrævet henholdsvis afholdt lovligt og formelt rigtigt, påhviler altså medlemssta- terne. Det er op til dem at træffe foranstaltninger til forebyggelse og retsforfølgning i tilfælde af svig og uregelmæssigheder og til at inddrive beløb, der er unddraget eller uretmæssigt udbetalt. Det er Kommissio- nens opgave at sørge for, at de relevante procedurer fungerer gnidningsløst. I henhold til specifikke forordninger er Kommissionen bemyndiget til på eget initiativ at foretage direkte inspektion på stedet eller til at anmode de nationale myndigheder om at foretage inspektion, som Kommissionens tjenestemænd kan deltage i (jf. tabel). Tabel I. 2: Grundforordninger vedrørende kontrol Egne indtægter Artikel 18, stk. 2 og 3, i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 (1) EUGFL, Garantisektionen Artikel 9 i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 (2) Artikel 6 i forordning (EØF) nr. 595/91 (3) Strukturfondene Artikel 23, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2082/93 (4) (1) Denne forordning er ændret ved Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96, EFT L 175 af 13. 7. 1996. (2) EFT L 94 af 28. 4. 1970. (3) Ud over disse horisontale forordninger er der også forordninger, der dækker specifikke fælles markedsordninger (f. eks. Rådets forordning (EØF) nr. 2048/89 om kontrol i vinsektoren, EFT L 202 af 14. 7. 1989, og Rådets forordning (EØF) nr. 1319/85 om kontrol i sektoren for frugt og grøntsager, EFT L 137 af 27. 5. 1985. (4) EFT L 193 af 31. 7. 1993. Kontrol og inspektion med henblik på bekæmpelse af svig 20. Forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, som har været anvendt siden den 1. januar 1997, giver Kommissionen et nyt horisontalt retsgrundlag for at foretage kontrol og inspektion og foretage undersøgel- ser direkte hos de erhvervsdrivende med henblik på specifikt at bekæmpe svig (15). Denne kontrol supplerer således den løbende kontrol, som de forskellige tjenestegrene i Kommissionen foretager for at sikre, at medlemsstaterne anvender fællesskabsforordningerne korrekt. 21. Ved den ny forordning er Kommissionens beføjelser til at foretage stedlig kontrol i medlemsstaterne blevet udvidet. Den retlige ramme for Kommissionens arbejde er altså klart defineret, og medlemsstaternes grundlæggende ansvar på dette område er ikke ændret. Det følger af nærhedsprincippet, at Kommissionen (13) EFT L 185 af 15. 7 1988. Forordningen er ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2081/93, EFT L 193 af 31. 7. 1993. (14) EFT L 292 af 15. 11. 1996. (15) Dette gælder ikke for moms og områder, der ikke indvirker på Unionens budget. C 230/28 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 kun kan foretage kontrol og inspektion med henblik på bekæmpelse af svig, når denne kontrol gør det nemmere at nå de mål, der forfølges. Det er derfor defineret i forordningen, hvornår der kan foretages stedlig kontrol og inspektion, nemlig: — med henblik på at afsløre alvorlige eller grænseoverskridende uregelmæssigheder, eller uregelmæssighe- der, som økonomiske beslutningstagere, der opererer i flere medlemsstater, eventuelt er involveret i — med henblik på afsløring af uregelmæssigheder, når situationen i en medlemsstat kræver skærpet kontrol og inspektion på stedet for at gøre beskyttelsen af de finansielle interesser mere effektiv i et særligt tilfælde og på denne måde sikre samme grad af beskyttelse i hele Fællesskabet — på anmodning af den pågældende medlemsstat. 22. I henhold til forordningen kan Kommissionen ud over at foretage kontrol og inspektion på stedet hos økonomiske beslutningstagere, som modtager penge fra eller skylder penge til fællesskabsbudgettet, også foretage inspektion hos andre berørte beslutningstagere (leverandører, fragtførere, forsikringsgivere mv. ). Kommissionens inspektører har på samme vilkår som de nationale inspektører adgang til alle oplysninger og dokumentation, til at udtage stikprøver og til at få adgang til lokaler, der anvendes i erhvervsmæssigt øjemed. Om fornødent kan de anmode om bistand fra myndighederne i den pågældende medlemsstat. Tredje Søjle 23. I afsnit VI i TEU er der fastsat bestemmelser for forskellige former for regeringssamarbejde om retlige og indre anliggender (tredje søjle). Dette afsnit omhandler en række spørgsmål af fælles interesse, navnlig bekæmpelse af svig på internationalt plan, civilretligt samarbejde, strafferetligt samarbejde og toldsamar- bejde. Det omfatter endvidere politisamarbejde på bestemte områder, navnlig med henblik på bekæmpelse og forebyggelse af grov international kriminalitet, herunder om nødvendigt visse aspekter af toldsamarbejde, i forbindelse med tilrettelæggelse på unionsplan af et system for udveksling af oplysninger inden for en europæiske politienhed (Europol) (16) (artikel K. 1, stk. 5 til 9). 24. Medlemsstaterne underretter og konsulterer hinanden i Rådet for at samordne deres optræden. De etablerer med henblik herpå et samarbejde mellem de kompetente tjenester i deres respektive administratio- ner. Rådet kan på initiativ af en medlemsstat eller af Kommissionen fastlægge fælles holdninger, vedtage fælles aktioner og udarbejde konventioner eller protokoller (artikel K. 3). 25. Medlemsstaternes love vedrørende svig er meget forskellige, hvilket giver grobund for svig på internationalt plan (17), og Kommissionen forslog derfor Rådet på grundlag af artikel K. 3. , stk. 2, at der på det strafferetlige område blev udarbejdet en konvention om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser (18). Den 26. juli 1995 vedtog Rådet en retsakt om udarbejdelse af en konvention om beskyttelse af De europæiske Fællesskabers finansielle interesser (19). Sigtet med denne konvention er at fastlægge en fælles definition af svig og andre alvorlige lovovertrædelser, der skader Fællesskabets budget, samt at medlemsstaterne træffer foranstaltninger til, at sådanne handlinger kan betragtes som strafbare i henhold til deres strafferet. Endvidere er sigtet, at der fastsættes bestemmelser om rimelige sanktioner, straffemyndig- hed, udlevering og gensidigt samarbejde. I grove tilfælde af svig, som vedrører mindst 50 000 ECU, skal der kunne idømmes frihedsstraf, der kan medføre udlevering. Personer med beslutningsbeføjelser i en virksom- hed skal kunne erklæres strafferetligt ansvarlige efter principperne i den nationale lovgivning. Konventionen omfatter endvidere regler om centraliseret procedure og om principperne for udlevering eller retsforfølg- ning. (16) Jf. konvention af 26. juli 1995 om oprettelse af en europæisk politienhed, EFT C 316 af 27. 11. 1995. (17) De elementer, som gør, at de forskellige nationale ordninger ikke er forenelige, blev belyst i en række undersøgelser (jf. Corpus Juris eller den undersøgelse under ledelse af professor Delmas Marty, der er beskrevet i årsberetningen om bedrageribekæmpelse for 1993, KOM(94) 94 endelig udg. ). (18) EFT C 216 af 6. 8. 1994. Det Forenede Kongerige forelagde allerede i marts 1994 et udkast til en fælles aktion vedrørende strafferetlige sanktioner. (19) EFT C 316 af 27. 11. 1995. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/29 Den 27. september 1996 undertegnede justitsministrene den første protokol (20) til Konventionen. 26. Denne protokol omhandler bestikkelse, der skader Fællesskabernes finansielle interesser, og den tager især sigte på at afhjælpe det problem, at de strafferetlige bestemmelser om bestikkelse i den lovgivning, der vedrører beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, ikke omfatter bestikkelse, der involverer fællesskabstjenestemænd eller nationale tjenestemænd. Allerede i sit forslag til traktatudkast fra 1976 havde Kommissionen foreslået, at der blev truffet supplerende foranstaltninger vedrørende fællesskabstjeneste- mænds og andre EF-ansattes strafferetlige ansvar, men det kom aldrig til realitetsdrøftelser. I en beslutning vedtaget den 11. marts 1994 anmodede Europa-Parlamentet i medfør af traktatens artikel 138 B, stk. 2, Kommissionen om at forelægge et forslag til retsakt med bestemmelser om, hvordan de tjenestemænd, der er ansvarlige for afholdelsen af udgifter over fællesskabsbudgettet, kan drages til ansvar (21). 27. Den 26. maj 1997 vedtog Rådet på grundlag af artikel K. 3. , stk. 2, litra a), endnu en retsakt om udarbejdelse af en konvention om bekæmpelse af bestikkelse (22). Denne supplerende retsakt var nødvendig, fordi bestikkelse ikke kun kan defineres som svig over for fællesskabsbudgettet, og man derfor »med henblik på at forbedre det strafferetlige samarbejde mellem medlemsstaterne børgå videre end nævnte protokol og udarbejde en konvention vedrørende bestikkelse, som involverer tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber eller i medlemsstaterne«. Bestikkelse defineres her både som det at foretage og undlade at foretage en handling. Strafferetligt ligestilles EU-tjenestemænd med nationale tjenestemænd under hensyntagen til den immunitet, de nyder i medfør af protokollen om Fællesskabernes privilegier og immuniteter. Medlemmer af fællesskabsinstitutionerne ligestilles ikke med nationale tjenestemænd, men med de tilsvarende politisk valgte medlemmer på nationalt niveau. Myndighederne i medlemsstaterne kan påberåbe sig straffemyndighed i straffesager, hvor gerningsmændene er fællesskabstjenestemænd, der er ansat i en fællesskabsinstitution med hjemsted på dens område. 28. På nogle specifikke områder opstillede Konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser kun enkelte grundlæggende principper, og der blev derfor vedtaget en supplerende protokol, der omhandler retligt samarbejde (23). I denne protokol er der både fastsat bestemmelser om juridiske personers ansvar, om at gøre hvidvaskning af penge strafbart, om konfiskation af udbyttet fra svig og om samarbejde mellem Kommissionen og de strafferetlige myndigheder i medlemsstaterne i forbindelse med svig, bestikkelse og hvidvaskning af penge. Den indeholder også regler om udveksling af oplysninger mellem retsmyndighederne og Kommissionen og fastsætter, at denne skal yde teknisk og operativ bistand. (20) EFT C 313 af 23. 10. 1996. Protokollen har samme status og er ligeså bindende som Konventionen, eftersom den skal vedtages efter samme procedure, dvs. i henhold til bestemmelserne i afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union, navnlig skal den ratificeres af de nationale parlamenter. (21) EFT C 91 af 28. 3. 1994. (22) EFT C 195 af 25. 6. 1997. I denne konvention defineres passiv og aktiv bestikkelse på samme måde som i protokollen. (23) EFT C 221 af 19. 7. 97. C 230/30 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 BILAG II BEVILLINGER TIL BEKÆMPELSE AF BEDRAGERI Tabel II. 1: Bevillinger til bekæmpelse af bedrageri Budgetpost Titel 1995 1996 Indtil 31. 8. 1997 Disponible bevillinger efter overførsler A-3530 Afdelingen for Samordning af Foranstaltnin- gerne til Bekæmpelse af Svig 200 000 200 000 190 000 A-3531 (1) A-3532 (2) A-355 B2-101 B2-111 B2-121 Kontrol, undersøgelser, analyser som led i bekæmpelsen af svig 3 308 000 4 000 000 3 980 000 Foranstaltning til bekæmpelse af svig inden for tekstilsektoren (TAFI) 800 000 800 000 800 000 Europæisk netværk for dokumentation, koor- dinering og undersøgelse med henblik på bekæmpelse af grænseoverskridende bedrageri og kriminalitet 400 000 p. m. p. m. Foranstaltninger til bekæmpelse af svig — EUGFL, Udviklingssektionen 200 000 Foranstaltninger til bekæmpelse af svig — det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet 50 000 Foranstaltninger til bekæmpelse af svig — EFRU 300 000 B2-131 Aktioner til bekæmpelse af svig — ESF 200 000 B2-150 B2-301 B2-519 B5-910 B6-792 B6-910 B7-530 B7-650 I alt Bekæmpelse af svig i forbindelse med struktur- aktioner 750 000 750 000 Foranstaltninger til bekæmpelse af svig — Samhørighedsfonden 300 000 300 000 300 000 Foranstaltninger til bekæmpelse af svig inden for landbruget 1 650 000 Generelle foranstaltninger til bekæmpelse af svig 4 175 000 5 000 000 Konkurrencebaseret støtte til Fællesskabets politik teknisk-videnskabelig 993 452 800 000 916 200 Foranstaltninger til bekæmpelse af svig i forsk- ningssektoren (foranstaltninger med omkost- ningsdeling) 50 000 50 000 Foranstaltninger til bekæmpelse af svig i sam- arbejdssektoren 100 000 Foranstaltninger til bekæmpelse af svig i sam- arbejdssektoren 50 000 8 551 452 11 075 000 11 936 200 Kilde: UCLAF. (1) Denne budgetkonto forvalter UCLAF og GD VI, XIX, XX og XXI i fællesskab. (2) Denne budgetkonto forvalter UCLAF og GD I i fællesskab. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/31 BILAG III DATABASER Databasen IRENE Databasen IRENE (IRregularities, ENquiries, Exploitation — uregelmæssigheder, undersøgelser, statis- 1. tikker) har været i drift siden 1. december 1992. Pr. 6. oktober 1997 indeholdt den detaljerede oplysninger om 25 619 sager vedrørende svig og uregelmæssigheder (heraf vedrørte 14 332 EUGFL, Garantisektionen, 9 509 egne indtægter, 821 strukturfondene og 957 gensidig bistand). Oplysningerne var baseret på de meddelelser, medlemsstaterne er forpligtet til at indsende. Databasen indeholder navnlig oplysninger om, hvordan uregelmæssigheden blev begået, hvordan den blev opdaget, hvilke nationale myndigheder der registrerede uregelmæssigheden, de finansielle konsekvenser, om beløbene kan inddrives, og hvilke retlige og administrative procedurer der er iværksat. Tabel III. 1: Opgørelse over sager registreret i IRENE pr. 6. oktober 1997 Gensidig bistand Strukturfonde: EUGFL, Garantisektionen Egne indtægter: Antal registrerede sager i alt: EFRU EUGFL, Garantisektionen FIUF ESF Strukturfonde i alt Gamle ordning Egne indtægter Egne indtægter i alt 97 363 11 350 8 900 609 957 821 14 332 9 509 25 619 2. På det tidspunkt, hvor meddelelsen indsendes, er det ofte ikke muligt at skelne mellem uregelmæssig- heder, der skyldes skrivefejl, og uregelmæssigheder der skyldes svig eller forsømmelse. I de fleste sager er det faktisk først under de administrative og retlige procedurer, som ofte tager meget lang tid, at det bliver klart, hvor alvorlig uregelmæssigheden er, og om den er forsætlig. 3. IRENE-databasen skulle dels bruges til systematisk opfølgning af alle de sager vedrørende svig og uregelmæssigheder, som medlemsstaterne skal meddele, og dels kunne anvendes i forbindelse med efterret- ningsvirksomhed. Databasen er imidlertid behæftet med en række svagheder, der skyldes, at indberetning- erne ofte er meget forsinkede, at dataene vedrørende nogle sager ikke er fuldstændige, at de indsendte oplysningers pålidelighed ikke kontrolleres, og at basen ikke er brugervenlig. De enkelte sager indberettes endvidere systematisk uden angivelse af afgørende detaljer (stedet, hvor uregelmæssigheden har fundet sted, navnene på de implicerede personer eller enheder mv. ). Den er derfor ikke til megen nytte i det konkrete efterforskningsarbejde. Databasen Præ-Irene 4. I princippet indeholder databasen Præ-Irene (UCLAF’s interne database til brug ved sagsbehandlingen) oplysninger om tilfælde af (formodet) svig, som UCLAF undersøger, og som medlemsstaterne endnu ikke har givet officiel meddelelse om. Teoretisk skulle der ikke kun være tale om en beskrivelse af en sag (kategori, programtype, land eller region, uregelmæssighedens art, det involverede beløb), men også oplysninger om den teknik, der er anvendt i forbindelse med det pågældende tilfælde af svig eller uregelmæssighed, og verserende retssager. Målet er, at basen skal udvikles til et værdifuldt forvaltningsværk- tøj, således at efterforskerne kan behandle sager selvstændigt, og så de ansvarlige kan forvalte samtlige efterforskninger og udarbejde oversigter. Ved at gøre det nemmere at sikre oplysningernes indbyrdes C 230/32 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 overensstemmelse vil man kunne forbedre programmeringen af UCLAF’s arbejde på dette område og lægge en efterretningsstrategi, så man får bedre mulighed for at sætte mere ind på at forebygge svig og økonomisk og finansiel kriminalitet. Præ-Irene skal så være kernen i en strategi baseret på efterretningsvirksomhed og integreret informationsforvaltning. Den skal endvidere være udgangspunktet for målrettede operationelle foranstaltninger baseret på en analyse af de indtastede sager. Ifølge Kommissionen var Præ-Irene operationel i 1994 på forsøgsbasis (1), og den skulle ændres 5. yderligere i 1995. I begyndelsen af april 1997 var i alt 756 sager under behandling i denne database — 356 vedrørte strukturfondene og direkte udgifter, 39 fælles landbrugsmarkedsordninger, 260 ud- eller indførsel af landbrugsvarer og 101 egne indtægter uden for landbrugsområdet (told). Databasen IRENE 95 6. I 1995 begyndte Kommissionen at udvikle et integreret informationssystem, som skal tage højde for de forskellige informationskilder. Det er hensigten, at dette nye integrerede informationssystem skal baseres på den ny generation af databasen IRENE, som er en sammenlægning af de to oprindeligt adskilte databaser IRENE og Præ-Irene. I den ny database vil der desuden være en direkte forbindelse til de meddelelser, der gives i forbindelse med den gensidige bistand, når disse meddelelser vedrører tilfælde, der indvirker på fællesskabsbudgettet. Den nye database (IRENE 95) vil ikke kun blive en database med oplysninger om bedrageri, men vil også kunne anvendes som et forvaltningsredskab (2). På grund af tekniske problemer er IRENE 95 endnu ikke operationel. SCENT 7. SCENT (System Customs Enforcement Network), som har været operationelt siden 1987, skulle allerede i 1996 have været suppleret med »afgifts-Scent«, et system, som gør det muligt at udveksle informationer om indirekte beskatning via SCENT-nettet. Denne base har været under opbygning siden 1993. Toldinformationssystemet (TIS) (3), som har været operationelt siden 1993, er en database, som indeholder oplysninger (data om personer, køretøjer, varer, mønstre for svig mv. ), som medlemsstaterne har udvekslet via Scent-netværket. Der er installeret mere end 300 terminaler, der forbinder indgangs- og udgangstoldsteder i Unionen og gør det muligt for dem at kommunikere 24 timer i døgnet syv dage om ugen med deres egne centrale myndigheder og med Kommissionens tjenestegrene. TIS anvendes også til særlige opgaver (til overvågning af følsomme varer under forsendelse, havovervågning mv. ). Kommissionen yder brugerbistand i forbindelse med tekniske spørgsmål og sørger for afholdelse af brugerkurser i medlemsstaterne. (1) Årsberetningen for 1994, KOM(95) 98 endelig udg. af 29. marts 1995, s. 24. (2) Jf. årsberetningen for 1995 om bekæmpelse af svig, s. 71. (3) Medlemsstaterne har i henhold til EU-traktatens afsnit VI vedtaget en konvention om anvendelse af edb på toldområdet. Der er endvidere udarbejdet en konvention om brug af informationsteknologi på toldområdet. Disse konventioner er endnu ikke ratificeret. 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/33 BILAG IV PRÆVENTIVE FORANSTALTNINGER Foranstaltninger på toldområdet I fortsættelse af sin meddelelse af 29. marts 1995 (1) vedtog Kommissionen den 3. april 1996 en 1. meddelelse om de hasteforanstaltninger, der allerede var truffet eller skulle træffes, og den oprettede en task force for forsendelse og forelagde en meddelelse om »forsendelsesprocedurernes fremtid« (2). Kommissionen havde endvidere et nært samarbejde med Europa-Parlamentets midlertidige undersøgelsesudvalg (nedsat i henhold til EF-traktatens artikel 138 C) om procedurerne for fælleskabsforsendelse (3). Endelig vedtog Europa-Parlamentet og Rådet den 19. december 1996 et handlingsprogram for toldvæsenet i EF (Told 2000) (4). Programmet har til formål at forbedre effektiviteten i den samlede indsats på toldområdet og at sikre en ensartet kontrol ved Fællesskabets ydre grænser. Seminarer 2. Som et led i Kommissionens almindelige uddannelsespolitik arrangerer UCLAF seminarer for at gøre de nationale bedrageribekæmpelsestjenester og administrationer, som forvalter fællesskabsmidler, bekendt med bedragerisagernes EU-dimension. Der er blevet afholdt generelle grundkurser i alle medlemsstater. På det sidste har Kommissionen i højere grad prioriteret mere målrettede kurser beregnet specifikt på de tjenester, der forvalter fællesskabsmidler, og på retsmyndighederne. Disse uddannelsesforanstaltninger værdsættes af medlemsstaterne. (1) Jf. Kommissionens meddelelse af 29. marts 1995 — Svig i forbindelse med forsendelsesproceduren, forudsete løsninger og fremtidsperspektiver, KOM(95) 108 endelig udg. (2) Jf. SEK(96) 290 endelig udg. — »Kommissionens foranstaltning vedrørende bekæmpelse af svig i forbindelse med forsendelsesordningen« og KOM(96) 477 endelig udg. For yderligere oplysninger henvises til årsberetningen for 1996, side 44 og 45. (3) Jf. PE 220 895/endelig. (4) Beslutning 210/97/EF, EFT L 33 af 4. 2. 1997. C 230/34 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 KOMMISSIONENS SVAR 1. INDLEDNING Revisionens omfang Kommissionen er glad for Rettens foreløbige 1. 1. bemærkninger, som giver anledning til at gøre status over de fremskridt, der er gjort med hensyn til bedrageribe- kæmpelse. UCLAF’s effektivitet er i vid udstrækning afhængig af kvaliteten af samarbejdet og af medlemssta- ternes strukturer. Vigtigste revisionsresultater 1. 2. Kommissionen påskønner, at Retten anerkender den indsats, Kommissionen har gjort for at bekæmpe svig, og de deraf følgende forbedringer af retsgrundlaget og af det administrative grundlag. Kommissionen er meget bekymret over, at konventionerne om den retlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, med de tilhørende to protokoller, og konventionen om bekæm- pelse af korruption endnu ikke er ratificeret af medlems- staterne. Kommissionen understreger, at medlemsstaterne på Det Europæiske Råds møde i Amsterdam i juni 1997 forpligtede sig til at ratificere disse instrumenter inden midten af 1998, og den vil nøje følge de fremskridt, der gøres i retning af at overholde denne forpligtelse. 1. 3. En mere vidtrækkende undersøgelse af forbindel- sen mellem UCLAF og andre kontroltjenester ville være et nyttigt grundlag for en evaluering af de strukturer, der er etableret. Hvad angår tilfælde af mistanke om svig eller bestikkelse inden for institutionen har Kommissio- nen fastlagt en klar politik og forpligtet sig til at gennem- føre en række foranstaltninger, herunder udfærdigelse af en formel beslutning om UCLAF’s rolle og beføjelser, jf. Kommissionens meddelelse af 18. november 1997 om »Sund finansiel forvaltning og administration: en bedre indsats over for faglig utilstrækkelighed, finan- sielle uregelmæssigheder, bedrageri og korruption« (SEK(97) 2198) (se punkt 1. 7 nedenfor). Hvad angår sikkerhedsforanstaltninger, har Kommissionen truffet en række initiativer, som gradvis har øget sikkerheden inden for UCLAF (se også kommentarerne til nedenstående punkt 2. 26-2. 28). 1. 4. Kommissionen er enig i, at antallet af midlertidigt ansatte i UCLAF er for højt i forhold til det samlede antal ansatte. Størstedelen af de midlertidigt ansattes kontrakter udløber i perioden fra efteråret 1998 til som- meren 1999, og der er udarbejdet en plan for konverte- ring af et væsentligt antal af disse stillinger til faste stillinger, efterhånden som de bliver ledige. Dette skulle kunne medvirke til at skabe en passende balance mellem antallet af fast ansatte og midlertidigt ansatte og sikre kontinuiteten. Dog skal det understreges, at den nuvæ- rende situation i vid udstrækning må tilskrives en beslut- ning, som blev truffet af budgetmyndigheden i 1994, om at øge bemandingen af UCLAF med 50 personer, hvoraf de 35 var midlertidigt ansatte. Fordelen ved at rekruttere et betydeligt antal midlertidigt ansatte i perioden 1994/95 var, at det gjorde det muligt for UCLAF at opnå speciel ekspertise på forskellige områder og dermed opbygge et mangesidigt team, som hurtigt blev operationelt. 1. 5-1. 6. De generelle bemærkninger om effektiviteten og anvendelsen af UCLAF’s databaser bør ses i en specifik sammenhæng. UCLAF’s hastige udvikling i løbet af de sidste par år har medført en løbende revurdering af UCLAF’s behov med hensyn til informationssystemer. I øjeblikket er UCLAF i vid udstrækning henvist til ældre systemer, som kører med forældet programmel og ikke er tilpasset UCLAF’s opgaver. Imidlertid skal de nuværende systemer ses som en midlertidig ordning, som skulle kunne afvikles i løbet af 1998, når den nye integrerede database IRENE tages i brug. 1. 7. Kommissionen skal henvise til sin meddelelse af 18. november 1997, hvori den erklærer, at den er fast besluttet på at sikre, at tilfælde, som giver anledning til retsforfølgelse i henhold til straffeloven, behandles hurtigt og effektivt. En formel beslutning fra Kommissionens side er under udarbejdelse, som skal fastslå UCLAF’s rolle og beføjelser i forbindelse med kontakterne til de nationale retslige myndigheder. Det er rigtigt, at kravene i den nationale lovgivning er vigtige ved gennemførelsen af efterforskning, specielt i henhold til forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96. Dette punkt behandles mere detaljeret i bemærkningerne til punkt 3. 1. 8. Kommissionen er enig i, at det er nødvendigt med en yderligere indsats for at forbedre de procedurer, der har til formål at kunne følge og tilskynde til opkræv- ningsforanstaltninger i medlemsstaterne. Kommissionen skal dog også påpege de fremskridt, der hidtil er gjort, bl. a. indførelsen af et meddelelsessystem for strukturfon- dene, ændringen af forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/ 89 med henblik på at forbedre ordningen for meddelelse om egne indtægter samt det igangværende arbejde i forbindelse med SEM 2000, dvs. indførelse af de finan- sielle korrektionsmekanismer, som allerede findes inden for landbrugsområdet, egne indtægter og strukturfon- dene. Desuden er der på alle områder etableret edb- systemer for at lette registrering og opfølgningsforanstalt- ninger. 1. 9. Kommissionen er enig i, at resultaterne af den såkaldte »sort liste«-procedure ikke er tilfredsstillende, og 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/35 den undersøger, hvilke midler der kan anvendes til at tilskynde medlemsstaterne til at være mere aktive på dette område. Kommissionen understreger, at det under den nuværende lovgivning kun er medlemsstaterne, der kan opføre navne på den såkaldte »sort liste«. 1. 10. Kommissionen understreger de grundlæggende reformer, som SEM 2000 indebærer, sammen med en række specifikke tiltag i forbindelse med gennemførelsen af SEM 2000 i relation til ovenstående punkt 1. 8. Den undersøgelse, Det Fælles Forskningscenter (FFC) gennem- førte, blev ganske rigtigt forsinket, og dækningsområdet blev ændret efter en aftale, der blev indgået under gen- nemførelsen af undersøgelsen. 1. 11. Kommissionen er bekymret over, at Revisionsret- ten hævder, at nogle af de data, der er offentliggjort i Kommissionens årsberetning om bedrageribekæmpelse, er vildledende. Kommissionen vil nøje undersøge udform- ningen af den næste årsberetning for at sikre, at sagernes oprindelse, deres antal og de involverede beløb klart fremgår. Kommissionen skal ikke desto mindre under- strege, at der er et grundlæggende problem i forbindelse med den anslåede indvirkning af bedrageriet på Fælles- skabets budget. Dette skyldes, at hvis man kun bruger de data, der formelt er meddelt af medlemsstaterne inden for rammerne af de forordninger, der er gældende på de forskellige områder, er der en tendens til systematisk at undervurdere problemet, hvilket fremgår af det stigende antal tilfælde af bedrageri, som Kommissionen selv finder frem til i samarbejde med de specialiserede bedrageribe- kæmpelsestjenester i medlemsstaterne. Kommissionen er nødsaget til at kontrollere de indberettede sager og følge deres udvikling og beløbenes inddrivelse sideløbende med, at den skal registrere sager, der enten ikke er indberettet eller endnu ikke er formelt indberettet af medlemssta- terne. Dette er en kompliceret og vanskelig opgave, som kræver nøje kontrol. Den nye IRENE-database omfatter specielle funktioner, som kan give en korrekt oversigt over sagerne. UCLAF bl. a. pålagt »beskyttelse af Fællesskabets interes- ser« og »udformning af strategier for bekæmpelse af svig på alle områder«, som Retten også anfører det i rappor- tens punkt 2. 20. Dette har bl. a. ført til en række lovgiv- ningsinitiativer vedrørende kontrolbeføjelser, administra- tive sanktioner og strafferet, som omtales i andre dele af rapportudkastet. Disse aktiviteter, som allerede nu er vigtige, vil blive det endnu mere i fremtiden på baggrund af de lovgivningsmæssige muligheder, der fremstår på grundlag af artikel 280 i Amsterdam-traktaten, og på baggrund af udviklingen af de rammer, der allerede er fastsat for bedrageribekæmpelse. Det fortsatte arbejde med Corpus Juris-projektet i forbindelse med begrebet »et fælles retligt område« er også af stor betydning. Overførelsen af menneskelige ressourcer til UCLAF invol- verede kun GD VI og XXI, og overførslerne fra aktions- budgettet var meget begrænsede. Således bevarede både GD VI og XXI bevillinger på den budgetpost, de deler under budgettets del A. Under del B blev der på grund af indsatsen fra Europa-Parlamentets side oprettet en række nye budgetposter til støtte for UCLAF’s aktiviteter, og et antal af disse blev senere slået sammen, hvilket har medført den nuværende situation. Disse er anført i bilag II til Rettens rapport. Det skal bemærkes, at bilag II kun indeholder de budgetposter, hvor UCLAF er ledende anvisningsberettiget eller tilknyttet anvisningsberettiget. 2. 5. Rådets handlingsplan er uafhængig af Kommissio- nens arbejdsprogram for bedrageribekæmpelse og dækker en lang række områder, som falder uden for UCLAF’s kompetence i betragtning af de specifikke områder, enhe- den er tildelt, selv om et antal af de områder, der er anført i handlingsplanen, også er medtaget i Kommissio- nens arbejdsprogram. Ved de forhandlinger, der førte til vedtagelsen af handlingsplanen, var UCLAF repræsente- ret, og på Kommissionens initiativ blev der indsat et antal punkter for at udvide handlingsplanen til at omfatte visse områder af interesse for Fællesskabet. 1. 12. Kommissionen skal igen henvise til sin medde- lelse af 18. november 1997 (SEK(97) 2198), som klart fastlægger en politik, etablerer nye procedurer og formali- serer en række allerede eksisterende procedurer. Forebyggelse af svig SEM 2000 2. KOMMISSIONENS ORGANISERING AF BEDRAGERIBEKÆMPELSEN 2. 14-2. 15. Kommissionen er enig i, at den »bedrageri- sikre« lovgivning, den har foreslået, vil kræve en vedhol- dende indsats over en lang periode, en indsats, der specielt er rettet mod nye lovgivningsinitiativer. Kommissionens strategi for bedrageribekæmpelse 2. 3. Kommissionen besluttede i februar 1995 (ref. SEK(95) 249) ikke blot at centralisere den operationelle bedrageribekæmpelse i UCLAF (dette berørte hovedsage- lig GD VI og XXI), men den fastslog også klart UCLAF’s mandat i relation til bedrageribekæmpelse. Således blev Prioritering 2. 18. Undersøgelsen blev vanskeliggjort på grund af manglerne ved præ-IRENE- og IRENE-databasen. De pågældende områder blev valgt, fordi det var følsomme C 230/36 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 områder. Ifølge den administrative aftale med FFC skulle en del af den specifikke undersøgelse koncentreres om områder, som udvalgtes af UCLAF. GD XX’s afvisning af at give påtegning skyldtes et formelt problem i forbindelse med materialets udform- ning, som opstod på grund af vanskeligheder med at fastslå, hvilken budgetpost inden for kontoplanen der skulle anvendes for den pågældende udgiftstype. Proble- met blev konstateret af en række andre tjenestegrene, som anvender bevillinger fra budgetpost B6-7 9 2. Efter drøftelser med GD XX blev problemet løst, og den endelige betaling godkendt. Kommissionen gør op- mærksom på, at den detaljerede evaluering af resultaterne af undersøgelsen stadig er i gang, og at det næste stadium i udviklingen af datavurdering først vil blive gennemført, når den nye IRENE-database er blevet operationel i løbet af 1998. UCLAF’s prioritering af kontrolbesøg afhænger ikke blot af udviklingen i de indberettede tilfælde af svig, men også af det igangværende efterretningsarbejde, af vurderingen af nye politikker og risici samt af evalueringen af de kontrolrapporter, der forelægges af andre af Kommissio- nens tjenestegrene. Den måde, UCLAF arbejder på, når det gælder målrettet undersøgelse af svig og efterretnings- aktioner, gør det ikke nemt at etablere en kontrolpro- gram, der bredt dækker de forskellige områder, hvor der er risiko for svig med EU-midler. Ikke desto mindre fortsætter arbejdet med at udvikle instrumenter til fast- læggelse af prioriteter. Sikkerhedsforanstaltninger 2. 26-2. 28. Kommissionen erkender, at de detaljerede regler i dens afgørelse om sikkerhed endnu ikke er blevet fuldt ud gennemført af UCLAF. Den skal understrege, at en vigtig del af afgørelsens gennemførelse går ud på, at kun personer, der er clearet, kan få regelmæssig adgang til dokumenter, der er klassificeret som fortrolige og herover. Som følge heraf igangsatte UCLAF clearingpro- ceduren for alle fuldtidsbeskæfigede tjenestemænd i maj 1997. Proceduren medfører, at der i den pågældende tjenestemands oprindelsesland skal foretages en undersø- gelse af den kompetente nationale myndighed, og dette kan tage det meste af et år. Det blev besluttet at koncentrere sig om tjenestemændene, fordi de midlerti- digt ansatte og de nationale eksperter i UCLAF normalt er udvalgt fra tjenester, der i forvejen beskæftiger sig med følsomme oplysninger, hvorfor de allerede er clearet, og endvidere fordi de midlertidigt ansattes og de nationale eksperters kontrakter er af begrænset varighed (de fleste af de midlertidigt ansattes kontrakter udløber i perioden fra september 1998 til april 1999. Det er imidlertid hensigten at anvende clearingproceduren ved alle fremti- dige ansættelser i sådanne stillinger. I mellemtiden blev der rundsendt vejledning om dokumentklassificering til UCLAF’s enheder, og der blev truffet foranstaltninger til at sikre, at der fandtes tilstrækkelige beskyttede opbeva- ringsfaciliteter, samtidig med at UCLAF’s lokaler generelt var beskyttet. Der er også lagt særlig vægt på edb- sikkerhed i betragtning af den betydning, det har at få oprettet den nye integrerede database IRENE. Som et resultat heraf blev sikkerhedskontorets arbejde suppleret med en yderligere detaljeret undersøgelse fra FFC’s side af UCLAF’s samlede sikkerhedsforanstaltninger i forbindelse med edb. Resultaterne af undersøgelsen tages til følge ved det igangværende arbejde med færdiggørelse af IRENE. Det skal bemærkes, at sikkerheden i forbindelse med information, der overføres elektronisk, snarere er omfat- tet af Kommissionens afgørelse C(95) 1510. Sikkerhedskontorets undersøgelse af UCLAF var en bred gennemgang, som omfattede dokumentsikkerhed, fysisk sikkerhed, informationsteknologi og personalesikkerhed. Henstillingerne vedrørende clearing findes under punkt 4. 1 og 5. 2 i Sikkerhedskontorets rapport. 2. 30. Det er ikke praksis, at Sikkerhedskontoret fore- tager rutineundersøgelser af de ansattes personlige akter med henblik på clearing. Sådanne clearinger er undergivet de nationale procedurer, herunder de borgerlige rettighe- der. Retlige beviser for kriminel aktivitet bør fremfremfø- res under disse procedurer. 2. 32. Kommissionen har til hensigt at lægge endnu større vægt på at sikre, at alle sikkerhedsmæssige foran- staltninger gennemføres i 1998. Det skal bemærkes, at der er oprettet en stilling til ansættelse af en fuldtids sikkerhedsmedarbejder i UCLAF i 1998. Den pågældende medarbejder, som ikke arbejdede i UCLAF, er siden blevet overført til andet arbejde inden for vedkommendes tjenestegren. Det skal understreges, at tjenestegrene uden for UCLAF kun har adgang til databasen med medlems- staternes formelle indberetninger og ikke til den base, der indeholder tilfælde, som efterforskes af UCLAF. Desuden er det kun visse ansatte i disse tjenester, der har adgang, og kun til visse kategorier af tilfælde. Såfremt der er tale om personoplysninger, er adgangen yderligere begrænset til tilfælde, der er af direkte relevans for de pågældende tjenester. Interne administrative undersøgelser 2. 33. Kommissionen er enig i, at det er nødvendigt at formalisere og styrke de eksisterende procedurer, som gælder for UCLAF’s undersøgelser i interne anliggender. Dette var grunden til, at Kommissionen udsendte sin meddelelse af 18. november 1997 (SEK(97) 2198). End- videre er en formel afgørelse fra Kommissionen om 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/37 UCLAF’s beføjelser til at inddrage de elementer, der er omhandlet i meddelelsen, i øjeblikket under udarbejdelse. Det skal bemærkes i forbindelse med henvisningen til turistsektoren, at den nævnte destruering af dokumenter, såvel som hele sagens igangsætning, fandt sted, inden UCLAF havde oprettet en enhed for sådanne anliggen- der. skal give et fælles grundlag for forvaltningen af sager inden for UCLAF. Systemet er i øjeblikket ved at blive operationelt enhed for enhed sideløbende med over- gangen til Windows NT. Dette skulle i høj grad kunne gøre systemet mere gennemsigtigt for de autoriserede systemforvaltere og samtidig forbedre sikkerheden. 2. 34. De specifikke punkter i forbindelse med afhøring af tjenestemænd i Kommissionen og undersøgelsen af sagsakter og kontorer i Kommissionens bygninger tages op i det udkast til en afgørelse om UCLAF’s beføjelser, som er omtalt under ovenstående punkt. Det skal dog bemærkes, at Førsteinstansretten i sin dom af 19. marts 1998 i sagen Tzoanos mod Kommissionen stadfæstede, at Kommissionen havde ret til at udtage dokumenter fra de ansattes kontorer og computere, inden der indledes en disciplinær forfølgelse som led i en intern administrativ undersøgelse. Dette og andre aspekter af dommen under- søges omhyggeligt i forbindelse med udarbejdelsen af udkastet til en afgørelse om UCLAF’s beføjelser. 3. UCLAF’s ORGANISATION Personaleressourcer i dag Kommissionen påskønner Rettens anerkendelse af 3. 4. dens politik med hensyn til etablering af en forbindelse til de nationale retslige myndigheder, hvilket er helt på linje med den nye funktion, som Kommissionen vil skulle varetage, når konventionen om den retlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og de tilhørende pro- tokoller er ratificeret (specielt artikel 7 i den anden protokol). I overensstemmelse med den hensigt, Kommis- sionen gav udtryk for i sit arbejdsprogram for bedrageri- bekæmpelse for 1997/98, opretter Kommissionen en for- bindelsesenhed inden for UCLAF med ansvar for gene- relle og retlige anliggender. Det er klart, at det vil være nødvendigt med yderligere menneskelige ressourcer, hvis Rettens henstilling om mindst én dommer eller anden tilsvarende national embedsmand pr. medlemsstat skulle tages til følge. Arbejdsmetoder 3. 8-3. 9. Forskellene med hensyn til anvendelse af præ- IRENE edb-systemet afspejler i nogen grad forskellene mellem de former for arbejde, der udføres af efterforsk- ningsenhederne. Som omtalt i kommentarerne til punkt 3. 14-3. 16 nedenfor er arbejdet i nogle enheder mere efterretningsbaseret end i andre. Denne type arbejde er mindre egnet til den form for sagsopfølgning, som præ- IRENE er beregnet til. Kommissionen skal understrege, at det nuværende IRENE-projekt er udformet således, at det 3. 12. I forbindelse med den igangværende omstruktu- rering af UCLAF vil der blive lagt vægt på at tildele koordinatorerne en rolle, der er mere klart defineret. Den nye IRENE-base omfatter et struktureret ledelsesrappor- teringssystem. Det skal dog understreges, at det store antal sager nødvendigvis lægger et pres på koordinato- rerne med de begrænsede ressourcer, der er til rådighed for UCLAF. Styring af sagsakter 3. 14-3. 16. Kommissionen erkender, at det er nødven- digt, at sagsakterne vedrørende en efterforskning er ordentligt struktureret. Men på grund af det store antal forskellige emner, der behandles af UCLAF, og de retlige og proceduremæssige rammer, der er gældende, vil det være vanskeligt at påbyde anvendelse af en bestemt struktur. Som et første skridt i retning af opstilling af standardprocedurer har UCLAF udarbejdet et vademe- cum om udførelse af kontrol på stedet i henhold til Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96. Baggrun- den herfor er, at UCLAF’s rapporter er et vigtigt mate- riale i forbindelse med en eventuel retsforfølgelse i med- lemsstaterne på grund af den status, som forordningen tildeler dem. Det andet område, hvor forelæggelse af rapporter har betydning, er i forbindelse med kontrolbe- søg, som UCLAF aflægger i tredjelande, og hvor rappor- terne senere vil skulle kunne anvendes ved retsforfølgelse. Det er således dette aspekt af UCLAF’s sagsakter, der bliver og vil blive lagt mest vægt på (se nedenstående punkt 3. 20 og 3. 21). Det skal understreges, at med henblik på udfærdigelsen af efterforskningsrapporter har UCLAF udarbejdet en standardformular, som omfatter ressourceforbrug, og som påtegnes af den ansvarlige medarbejder, den pågældende kontorchef og UCLAF’s direktør. En eventuel fastsættelse af retningslinjer for dokumenta- tion, som kan opfylde de minimumskrav for beviser i straffesager, som er fastsat i medlemsstaternes lovgivning, vil også give særlige problemer på grund af det brede spektrum af situationer, der er tale om. Kommissionen understreger den rolle, UCLAF spiller med hensyn til efterforsknings- og efterretningsvirksomhed. Langt den overvejende del af efterforskningsarbejdet udføres af de specialiserede tjenester i medlemsstaterne. Dette skyldes rollefordelingen mellem UCLAF og disse tjenester og de begrænsede ressourcer, der er til rådighed for UCLAF. Derfor vil en sag ofte blive forberedt for anklagemyndig- heden med anvendelse af materiale fra UCLAF, men det vil ikke være UCLAF alene, der forbereder sagen. Yderli- gere er der inden for UCLAF en markant forskel mellem C 230/38 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 den type af aktiviteter, der udføres af de forskellige undersøgelsesenheder. Visse enheder arbejder fra sag til sag, medens andre er mere efterretningsorienteret. I alle tilfælde, hvor der gennemføres en fælles kontrol, kan Kommissionen nyde godt af den ekspertise, som den ledsagende kontrollør fra medlemsstaten besidder. Sidst- nævnte er således forpligtet til at yde den nødvendige assistance til kontrollens gennemførelse. UCLAF har været nødsaget til at anlægge en pragmatisk strategi for sit arbejde, specielt da der er tale om en sammenhæng, hvor dens funktion har udviklet sig hur- tigt. Desuden bør enhedens mangesidede karakter og den omstændighed, at den er etableret gennem en sammen- lægning af forskellige tidligere adskilte områder, også tages i betragtning. En fuldstændig undersøgelse af dette aspekt af UCLAF’s arbejde vil blive iværksat i forbindelse med det igangværende arbejde vedrørende anvendelsen af forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96. Et yderligere punkt, som bør understreges, er, at i et antal tilfælde og specielt, når det drejer sig om de forskellige task forces, er en betydelig mængde arbejde efterretningsbaseret frem for sagsbaseret. Derfor er de oprettede sagsakter efterret- ningssager, selv om de kan indeholde detaljer om tilfælde, hvor medlemsstaterne arbejder med assistance fra UCLAF. 3. 18. Med hensyn til manipulation af sager skal det understreges, at dette forudsætter en handling fra en ansats side, som kunne medføre en disciplinær foranstalt- ning, og spørgsmålet er derfor knyttet til spørgsmålet om sikkerhedsprocedurer. Desuden er UCLAF’s centralarki- ver blevet omstruktureret, således at det er muligt at genetablere sagsakter på grundlag af indgående og udgå- ende dokumenter med henblik på at oprette sikkerheds- kopier af efterforskningssager. Ikke desto mindre er UCLAF ved at undersøge sine interne sikkerhedsprocedu- rer på dette område. Samarbejde med medlemsstaterne Begrænset handlefrihed for Kommissionens tjenestegrene 3. 20-3. 21. Det er rigtigt, at forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 kræver, at UCLAF’s inspektører skal over- holde procedurereglerne i de medlemsstater, hvor enhe- den foretager kontrol, og Kommissionen er enig med Retten i, at dette giver UCLAF’s inspektører en række problemer. Ikke desto mindre skal det understreges, at forordningen kræver, at Kommissionen kun tager hensyn til de nationale procedurer i forbindelse med udfærdigel- sen af kontrolrapporter. I praksis betyder dette, at afhængigt af de proceduremæssige krav er Kommissionen forpligtet til at overholde disse (under obligatoriske omstændigheder, såsom overholdelse af en kontradikto- risk procedure) eller ikke forpligtet (i tilfælde af mindre procedurer, som ikke ændrer rapportens gyldighed). Denne ordlyd insisterede Kommissionen på under for- handlingerne om forordningen, netop af de grunde, Ret- ten fremfører. 3. 22. Det pågældende vademecum er en vejledning for de medarbejdere, der foretager efterforskning, til at anvende forordningen i overensstemmelse med den for- pligtelse, Kommissionen påtog sig over for Rådet, da forordningen blev vedtaget. 3. 23. Retten bemærker, at forordningen kun var blevet anvendt ved fem lejligheder på tidspunktet for kontrollen. Kommissionen skal påpege en række vigtige praktiske foranstaltninger, som har skullet gennemføres i løbet af det første år, hvor forordningen anvendtes, nemlig: — udarbejdelsen af det pågældende vademecum — fastlæggelse af Kommissionens procedurer for bemyn- digelse af UCLAF til at foretage efterforskning — intern uddannelse af UCLAF’s efterforskere — en række kontakter med visse nationale myndigheder for at igangsætte de første kontrolbesøg under de bedst mulige betingelser. Dette arbejde var nødvendigt for, at foranstaltningerne i henhold til forordningen kunne iværksættes inden for klare og faste rammer. Det skal bemærkes, at siden Retten aflagde kontrolbesøg, er antallet af tilfælde, hvor forordningen er anvendt, blevet fordoblet. Det er klart, at på grund af forordningens nylige vedtagelse, dens retlige virkninger og den sammenhæng, den skal anvendes i, er UCLAF kun ved begyndelsen af den proces, der skal fastslå forordningens anvendelsesmåde. Kommissionen vil informere Rådet om sine erfaringer med forordningen i slutningen af 1998. Det pågældende vademecum vil løbende blive evalueret. Behandling af forelagte anmodninger 3. 26-3. 27. Generelt gør Kommissionen opmærksom på, at de vanskeligheder der opstår som følge af de enkelte medlemsstaters organisering af deres tjenester, og især det forhold, at der i visse tilfælde ikke er en tjeneste, der har overblik over, hvad der sker inden for en bestemt medlemsstat, har skabt praktiske problemer i forbindelse med samarbejdet om sagerne. En medlemsstat har decen- 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/39 traliseret sine bedrageribekæmpelsesaktiviteter, så UCLAF ikke har nogen central reference. Andre har oprettet centrale tjenester i lighed med UCLAF. Yderligere kan det ikke med rette tilskrives problemer i UCLAF’s generelle funktion eller dens forbindelser med medlemsstaterne, hvis der opstår et bestemt juridisk problem i en sag. også er den, Retten omtaler i forbindelse med spørgsmå- let om, hvorvidt der reelt var tale om bedrageri, vedrører problemet fortolkningen af komplicerede retsbestemmel- ser, der krævede en grundig analyse i forskellige tjeneste- grene i Kommissionen. Kommissionen påpeger, at i en af de tre sager, som Retten nævner under punkt 3. 26, hvor medlemsstaterne ikke havde indledt de procedurer, som UCLAF havde anmodet om, gjorde den pågældende medlemsstat i maj 1997 en betydelig indsats for at indhente det forsømte. De andre to sager ligger stadig hos de kompetente retsmyndigheder. Begge de sager, som Retten nævner, hvor der ikke var fremsendt anmodning eller hvor den var forsinket, er blevet fulgt op og er nu forelagt retsmyn- dighederne. I forbindelse med sagen om ophævelse af immuniteten for tre tjenestemænd var der vanskeligheder med den oprindelige anmodning, som førte til en lang korrespondanceudveksling, før sagen endelig blev af- gjort. Kommissionen vil til punkt 3. 27 fremsætte følgende bemærkninger: Kommissionen forstår, at den sag, der gav anledning til en bemærkning om manglende samråd og feedback, er en sag, hvor det, som følge af at der er igangsat en retsun- dersøgelse i en medlemsstat, af hensyn til fortroligheden i forbindelse med retsbehandlingen ikke var muligt at sende detaljerede oplysninger til de øvrige medlemsstater. Da dette ikke længere gjaldt, blev de kompetente myndig- heder underrettet. I det særlige tilfælde, hvor det påstås, at information ikke blev givet, modtog UCLAF oplys- ninger, som ikke direkte vedrørte de involverede i de medlemsstater, hvor undersøgelsen fandt sted. UCLAF kunne ikke etablere forbindelsen mellem informationen og medlemsstatens tiltag så betids, at oplysningerne kunne tilstilles de kompetente myndigheder på forhånd. Kommissionen vil gerne påpege, at de tre tilfælde, på hvilke Rettens bemærkninger om, at efterforskningen uberettiget synes at være ophørt, er baseret, alle blev videreført. I en sag, om hvilken Retten også bemærker, at den har været forelagt UCLAF i lang tid, uden at der er truffet konkrete foranstaltninger, forhindrede store van- skeligheder ved tilrettelæggelsen af en efterforskningsrejse til et tredjeland en hurtig afslutning. I denne specielle sag tog det den pågældende medlemsstat ni måneder at indsamle den dokumentation, der var nødvendig til efter- forskningen. Imidlertid har sagen senere gjort fremskridt efter en fælles UCLAF/medlemsstat-rejse til et tredjeland, og et betydeligt bedrageri er blevet afsløret. Retten henvi- ser igen til de andre to sager i sine bemærkninger i punkt 3. 27 om mangelen på feedback (breve, rapporter). I en af sagerne blev resultaterne formelt meddelt til de pågæl- dende myndigheder i november 1997. I den anden, som Informations- og efterretningssystemer Databaser 3. 28-3. 29. Det er rigtigt, som Retten påpeger, at antal- let af brugere af IRENE-basen er meget begrænset. Det bør dog huskes, at den nuværende version af IRENE (som erstattes i år) er et system, der blev udviklet i 70’erne, og hvis anvendelse kræver kendskab til et speci- fikt (og nu forældet) edb-sprog. Derfor er det kun et forholdsvis lille antal uddannede operatører, der har kunnet anvende den. På trods heraf er antallet af brugere ikke et tilstrækkeligt nøjagtigt udtryk for systemets anvendelse. Andre kriterier, der bør tages i betragtning, er anvendelseshyppigheden og tidsforbruget. Ifølge statistik- kerne fra Regnecentret i Luxembourg, hvor IRENE befin- der sig, er det en af de vigtigste databaser med hensyn til størrelse og anvendelse. Så selv om der er et forholdsvis lille antal brugere, tegner de sig for en regelmæssig og betydelig aktivitet. 3. 30. Som ovenfor nævnt er Kommissionen ved at erstatte den forældede edb-struktur, som blev udformet med henblik på det oprindelige UCLAF. Forbedringerne i præ-IRENE-basen, som allerede er udviklet betydeligt, siden den blev etableret, hvor den fungerede på samme basis som IRENE og led under, at der skulle anvendes det samme specifikke edb-sprog, er en del af moderniserings- processen og tilpasningen til den nye situation. Der forventes en hurtig forbedring af situationen efter integre- ringen af IRENE og præ-IRENE i den version af IRENE, der etableres i 1998. Projektet »UCLAF Integrated Infor- mation System (UIIS)« blev finansieret af Det Fælles Forskningscenter som led i dettes bistand til institutio- nerne. Projektet som sådant blev ikke opgivet. Resulta- terne af det blev anvendt som grundlag for to yderligere projekter, nemlig SURCOM og IIMS (Integrated Intelli- gence and Management System), som stadig er i gang. APSO-programmet (Antifraud Policy Support Office) var et forslag fra FFC om den interne organisering af Cent- rets støttearbejde over for UCLAF. I praksis gik FFC ind for en aftale med flere tjenester støttet af vedtagne årlige arbejdsprogrammer for samarbejdet mellem UCLAF og FFC. I denne forbindelse har FFC ydet en værdifuld støtte til UCLAF, når det gælder udvikling af værktøjer og systemer. Når den nye IRENE-base er blevet etableret, er det hensigten, at der, som led i den nuværende C 230/40 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 omstrukturering af UCLAF, skal anvendes flere ressour- cer til efterretningsarbejde baseret på analyse af data fra Kommissionens egne databanker. Det skal bemærkes, at en vigtig del af UCLAF’s efterretningsarbejde udføres af de operationelle enheder og som en del af arbejdet i de forskellige task forces. i præ-IRENE-databasen og i CORE, som er Kommissio- nens regnskabsførers database, som UCLAF har adgang til. Alle tilfælde med direkte udgifter er opført i præ- IRENE, og den nye IRENE-applikation vil specifikt dække det pågældende område. 3. 31. Kommissionen erkender, at der har været meget store problemer forbundet med udviklingen af kommuni- kationssystemer og databaser. Den skal dog påpege, at den ikke er alene om at opleve sådanne problemer. I forbindelse med en erstatning af forældede og utilstræk- kelige systemer med den type af komplicerede informa- tions- og forvaltningssystemer, som Retten selv ønsker indført, bør mulighederne for, at der opstår problemer ikke undervurderes. Kommissionen mener, at det nye IRENE-system vil give et solidt grundlag for en pålidelig og effektiv forvaltning af både sager, der indberettes af medlemsstaterne, og sager, der efterforskes af UCLAF. Risikoen for, at UCLAF og medlemsstaterne 3. 32. efterforsker samme sag, uden at den anden part ved det, er lille. Medlemsstaterne er selvfølgelig forpligtet til at underrette Kommissionen, når de får kendskab til tilfælde af svig eller uregelmæssigheder. UCLAF koncentrerer sig om omfattende transnationale sager, og medlemsstaterne bliver informeret om dette arbejde gennem arbejdet i de forskellige task forces og gennem ad hoc-information. Desuden bliver langt størstedelen af UCLAF’s undersøgel- ser (bortset fra området direkte udgifter) gennemført i partnerskab med medlemsstaternes myndigheder. Den nye IRENE-base omfatter en funktion, som vil tage højde for eventuelle overlapninger. 3. 33. Det er ganske klart, at UCLAF kan yde og rent faktisk yder et væsentligt bidrag i forbindelse med efter- retningsarbejde, og dette er et område, som vil blive tillagt mere opmærksomhed. Imidlertid skal Kommissio- nen også opfylde sine formelle kontrol- og inspektions- forpligtelser i henhold til fællesskabslovgivningen. Desu- den stammer meget af dens efterretningsmateriale fra forbindelser, der er etableret som et resultat af enhedens egen operationelle aktivitet. Der er bl. a. oprettet kontak- ter til Europol, men dette er et kompliceret område, eftersom så mange forskellige sektorer er inddraget (told, landbrugsudgifter mv. ), og hertil kommer de principielle spørgsmål om retsgrundlag. I øjeblikket drøfter UCLAF udarbejdelsen af en protokol med Europol, som omhand- let i Rådets handlingsplan for bekæmpelse af organiseret kriminalitet, som et første skridt til at øge samarbejdet (som fastsat i Kommissionens årlige arbejdsprogram for bedrageribekæmpelse (KOM(97) 199, punkt 1. 9). Det fremgår, at indførelsen af et informationssystem ville kræve visse ændringer i det nuværende retsgrundlag. 3. 34. De beløb, som skal opkræves eller er blevet opkrævet i tilfælde vedrørende direkte udgifter, er opført 3. 36. Early Warning System (EWS) blev etableret meget hurtigt for at imødegå en krisesituation. Derfor var det nødvendigt med visse kompromiser. Med hensyn til fuld edb-styring skal det bemærkes, at EWS ikke erstatter de eksisterende forsendelsesprocedurer, og at den grund- læggende svaghed ved forsendelsesordningen nødvendig- gør fuld edb-styring, hvilket er emnet for et projekt, som Kommissionen leder og gennemfører sammen med med- lemsstaterne under GD XXI’s ansvar. indhentning af I videst mulig udstrækning foretages der gradvis æn- dringer af EWS, og der oprettes specielt en svarfunktion. Hvad angår information, anmoder UCLAF altid medlemsstaterne om information med et specifikt formål for øje, og enheden har en politik om at underrette de nationale tjenester om resultatet af dens arbejde. Ikke desto mindre vil UCLAF overveje at tage dette punkt op med de nationale myndigheder inden for det Udvalg for Gensidig Bistand, der er oprettet i henhold til forordning (EØF) nr. 1468/81. 4. FINANSIEL OPFØLGNING OG INDDRIVELSE Generelle bemærkninger 4. 1-4. 4. Kommissionen deler Rettens synspunkt med hensyn til betydningen af, at der foreligger nøjagtige oplysninger om medlemsstaternes inddrivelsesforanstalt- ninger. Den nye integrerede database IRENE, som for- ventes at være klar i midten af 1998, vil hjælpe Kommis- sionen til at kunne følge den generelle inddrivelsessitua- tion og til at kunne følge en række meget vigtige sager vedrørende traditionelle egne indtægter. Med hensyn til tilfælde af svig og uregelmæssigheder i forbindelse med traditionelle egne indtægter vil denne database modtage den seneste information fra medlemsstaterne, herunder ajourføringer, via et elektronisk netværk. Angående fod- note 24 skal det bemærkes, at Kommissionen i sit arbejdsprogram for 1997/98 for bekæmpelse af svig forudså anvendelse af administrative sanktioner inden for området direkte udgifter. Desuden overvejes det at sikre, 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/41 at visse kontrakter vedrørende offentlige tjenesteydelser skal baseres på EU-lovgivningen, og i overensstemmelse med artikel 192 i traktaten vil det da være muligt at sikre, at afgørelserne om inddrivelse kan håndhæves direkte af Kommissionen. 4. 5. Problemet med at få et præcist billede af situatio- nen med hensyn til inddrivelsen af traditionelle egne indtægter i forbindelse med tilfælde af svig eller uregel- mæssigheder er opstået, fordi medlemsstaterne indtil mid- ten af 1996 ikke var forpligtet til at anvende et bestemt format, når de fremsendte rapporter. Siden forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96 om ændring af forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 trådte i kraft den 14. juli 1996, er medlemsstaternes forpligtelser vedrørende indbe- retning klart fastslået. Etableringen af den nye integrerede IRENE-database skulle sætte Kommissionen i stand til at få et samlet overblik over situationen med hensyn til inddrivelse baseret på de data, der indberettes af med- lemsstaterne. Traditionelle egne indtægter 4. 7-4. 9. Indtil juli 1996 var medlemsstaterne ikke for- melt forpligtede til at give Kommissionen meddelelse om situationen med hensyn til opkrævning i tilfælde, der blev indberettet i henhold til forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89. Efter at forordning (Euratom, EF) nr. 1355/ 96 trådte i kraft, og efter indførelsen af det nye edb- styrede indberetningssystem (OWNRES) er Kommissio- nen langt bedre i stand til at følge inddrivelsen. De første resultater af den forbedrede gennemsigtighed vil blive præsenteret i årsberetningen for 1997. Det vil dog tage temmelig lang tid også at indhente de nødvendige oplys- ninger om tilfælde, der er indberettet før juli 1996. 4. 8. Kommissionens kontrolaktiviteter kan ikke om- fatte en konstant undersøgelse af alle tilfælde af inddri- velse. I stedet vurderer Kommissionen den generelle situa- tion med hensyn til inddrivelse. Desuden følger Kommis- sionen individuelt en række betydelige tilfælde, som er identificeret gennem risikoanalyse, indtil deres endelige afslutning. Budgetmyndigheden bliver regelmæssigt orien- teret om resultatet af disse kontrolforanstaltninger. Kom- missionen mener, at de fleste af medlemsstaterne nu regelmæssigt ajourfører deres indberetninger om bedra- geri, selv om nogle stadig har tekniske problemer. Kom- missionen fortsætter med at følge situationen nøje. eller medlemsstaten havde anmodet om, at Kommissionen godtog, at beløbene ikke længere kunne inddrives. I de kommende afgørelser i forbindelse med regnskabsaf- slutningsproceduren vil Kommissionen systematisk med- tage alle beløb, hvis inddrivelse ikke er nært forestående. Hvis medlemsstaten ikke giver tilstrækkelige oplysninger, som kan udelukke, at der har været tale om en uregel- mæssighed eller forsømmelighed, som kan tilskrives den, vil Kommissionen ikke undlade at debitere medlemsstaten for beløbet i overensstemmelse med artikel 8 i forordning (EØF) nr. 729/70, uden nødvendigvis at afvente det endelige resultat af en endnu ikke afsluttet retsforfølg- ning. Styrkelse af lovgivningen på landbrugsområdet Kommissionen er bekymret over de manglende 4. 14. meddelelser fra medlemsstaterne, og den har i sinde at tage procedurens virkemåde op til overvejelse i løbet af 1998. Strukturfondene Kommissionen lover at give flere oplysninger i de 4. 19. forklarende bemærkninger til de ikke balanceførte for- pligtelser om potentielle tilgodehavender som følge af, at der konstateres svig eller uregelmæssigheder inden for strukturfondene. 4. 20. Medlemsstaterne er forpligtet til at give medde- lelse om alle tilfælde af uregelmæssigheder inden for strukturfondene. UCLAF kontrollerer meddelelserne og undersøger især sager, den er blevet orienteret om på anden vis for at sikre sig, at de er medtaget i de formelle meddelelser. UCLAF har udarbejdet typebeskrivelser, som er videresendt til de relevante nationale myndigheder både direkte på bilateralt plan, på møder i Det Rådgi- vende Udvalg (COCOLAF) og på seminarer, som UCLAF har deltaget i. Det skal understreges, at de 1 000 tilfælde, som 4. 21. var meddelt af regionen Campanien i slutningen af 1996, blev sendt tilbage til Italiens faste repræsentation, efter- som den formelle indberetning af sagerne i henhold til den pågældende lovgivning påhviler medlemsstaterne og ikke regionerne. EUGFL, Garantisektionen 4. 10-4. 11. Kommissionen fortsætter sine bestræbelser på at fastslå situationen med hensyn til inddrivelse, specielt i ældre sager, dvs. sager indberettet før 1994. Selv om det er rigtigt, at 65 % af det beløb, der var involveret i sager, der blev indberettet før 1994, stadig ikke var inddrevet i 1967, så var ca. 30 % af inddrivelsesordrerne blevet anfægtet og afventede behandling af en retsinstans, 5. INFORMATIONERNE I DEN ÅRLIGE BERETNING OM BEDRAGERIBEKÆMPELSE ER IKKE PÅLIDELIGE Dataenes pålidelighed 5. 4-5. 6. Med hensyn til medtagelsen af et skøn for andet halvår, var dette nødvendigt, fordi bestemmelserne C 230/42 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 ikke gjorde det muligt for Kommissionen at fremskaffe tallene for andet halvår i tide til, at de kunne medtages i årsberetningen. Som Retten påpeger, skulle det ikke være nødvendigt at lave overslag i fremtiden efter ændringen i 1996 af bestemmelserne vedrørende indberetning af tilfælde. Fak- tisk var det netop af denne grund, at Kommissionen foreslog ændringen af (EØF, Euratom) nr. 1552/89. forordning 5. 7. Kommissionen mener, at tallene for Fællesskaber- nes tab i momsindtægter på grund af svig i forbindelse med cigaretter bør fremhæves. Kommissionen tillægger det stor betydning at opnå et så nøjagtigt billede som muligt, eftersom de tidligere overslag, der udelukkende var baseret på medlemsstaternes formelle indberetninger, undervurderede den faktiske situation. Kommissionen er enig i, at de pågældende beløb ikke kan sammenlignes direkte med medlemsstaternes indberetninger om de tra- ditionelle egne indtægter, eftersom der er tale om forskel- lige former for indtægter. Kommissionen vil sørge for, at det i de kommende beretninger klart anføres i fodnoter til tabellerne, hvor de pågældende tal stammer fra, og af hvilken art de er, hvilket i de tidligere år har været anført i selve beretningens tekst. 5. 9. Kommissionen vil i fremtidige beretninger klart angive, at tallene for afslørede uregelmæssigheder er overslag, selv om dette selvfølgelig burde fremgå på grund af efterforskningsarbejdets art. Kommissionen er opmærksom på risikoen for, at visse tilfælde registreres to gange, og den forventer, at det næste IRENE-system vil yde den nødvendige sikkerhed for, at sagerne kun tælles med en enkelt gang. Systemet skulle også lette ajourføringen af sagerne. Det har ikke været praksis detaljeret at anføre kilder til de sager, der efterforskes af Kommissionen. 5. 10. I årsberetningen for 1996 forklarede Kommissio- nen, at den koncentrerede sig om komplicerede transna- tionale sager og om større kriminelle netværk, som opere- rer i mange forskellige medlemsstater. Der vil derfor være en tendens til, at den behandler sager, som har et fælles forbindelsespunkt i medlemsstaterne, som en enkelt sag. På denne måde får Kommissionen et overblik, som de enkelte medlemsstater nødvendigvis ikke kan have. Hvad angår de sager, Retten omtaler, vil de sager, der i øjeblikket anføres uden kilde, blive taget op til vurdering internt. 5. 11. Kommissionen er af den opfattelse, at det er vanskeligt at angive præcise tal for besparelser og inddri- velser, som skyldes det efterretnings- og efterforsknings- arbejde, der er udført af de forskellige task forces, og den undersøger, på hvilken måde det kan gøres mere klart, hvad fordelene er ved dette arbejde, uden at dette vil påvirke den igangværende operationelle indsats. 6. KORRUPTION OG BRUD PÅ TJENESTEPLIGTERNE Bekæmpelse af korruption 6. 2. Kommissionen skal igen henvise til sin meddelelse af 18. november 1997, hvori den klart gør rede for sin politik med hensyn til bekæmpelse af korruption internt i institutionen. Ansvarsfordeling 6. 3. Kommissionens meddelelse af 18. november 1997 fastslår også klart UCLAF’s ansvar i relation til tilfælde af korruption. Ingen klare retningslinjer for administrative efterforsk- ninger 6. 5. Kommissionens meddelelse af 18. november 1997 giver grundlaget for en standardisering af procedurerne. De spørgsmål, Retten rejser vedrørende UCLAF’s beføjel- ser, vil blive behandlet i den formelle afgørelse, Kommis- sionen skal træffe om UCLAF’s beføjelser. Hvad angår underretningen af de juridiske myndigheder, har det været praksis i UCLAF at underrette myndighederne, så snart det er fastslået, at dette er relevant. Det bør dog erindres, at formålet med UCLAF’s efterforskning er at finde frem til de kendsgerninger, som senere kan danne grundlag for de relevante myndigheders afgørelser. 6. 6-6. 7. Kommissionen er bevidst om, at det er nød- vendigt at sikre, at enkeltpersoners rettigheder beskyttes, og at lovgivningen vedrørende efterforskning overholdes. Det skal dog understreges, at UCLAF ikke har politimæs- sige eller retlige beføjelser, og at dens undersøgelser af tilfælde, hvor der er mistanke om svig inden for institu- tionen, nødvendigvis er administrative undersøgelser, som har til formål at fastslå kendsgerninger. Hvis undersøgelserne giver anledning til at mene, at der er tale om kriminelle forhold, bliver sagen overdraget til de relevante nationale retslige myndigheder, som derefter må beslutte, om der er tale om strafbare handlinger. I sådanne og andre tilfælde kan resultaterne af undersøgel- sen medføre, at Kommissionen beslutter at indlede disci- plinære procedurer. Dette spørgsmål undersøges meget nøje i forbindelse med forberedelsen af den formelle afgørelse om UCLAF’s beføjelser 22. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 230/43 Nul-tolerancepolitik 6. 8-6. 9. Kommissionens holdning fremgår klart at dens meddelelse af 18. november 1997 samt af dens vilje til at tage klar stilling i tilfælde, hvor der er mistanke om svig og korruption internt i institutionen. Desuden har Kommissionen for nylig fremsat et forslag (EFT C 359 af 25. 11. 1997, s. 9) om fastsættelse af disciplinære foran- staltninger og tilbagebetalingspligt for anvisningsberetti- gede. 6. 10. Kommissionens meddelelse af 18. november er klar med hensyn til spørgsmålet om underretning af anklagemyndigheden. Kommissionen er enig i, at rele- vante dokumenter ikke nødvendigvis skal fremsendes til den, hvis en anmodning om ophævelse af immunitet er klart motiveret. Den understreger dog, at for at kunne ophæve immuniteten må Kommissionen modtage en behørigt begrundet anmodning, som kan danne grundlag for dens beslutning. Konstaterede problemer Kommissionens meddelelse af 18. november 6. 11. 1997 gør rede for dens politik. Det skal bemærkes, at det i praksis er yderst vanskeligt at opnå bevis for korrup- tion, og at det derfor normalt er politiet eller de retslige myndigheder, som har de nødvendige beføjelser hertil, der fremskaffer sådanne beviser, når de er gjort opmærksomme på, at der foreligger en sag. Kommissionen skal igen henvise til den dom, der 6. 12. for nylig blev afsagt af Førsteinstansretten i sagen Tzo- anos mod Kommissionen (se bemærkningerne under ovenstående punkt 2. 34), hvori Førsteinstansretten klart fastslog Kommissionens rettigheder i forbindelse med administrative undersøgelser, som går forud for discipli- nære procedurer. Kommissionen har til hensigt, inden for ram- 6. 13. merne af de ressourcer, der er til rådighed for UCLAF, at udbygge den gruppe medarbejdere, der er beskæftiget med bekæmpelse af korruption, gennem oprettelse, inden for en eksisterende enhed, af et særligt arbejdsområde for sådanne tilfælde. På nuværende tidspunkt er der ikke ressourcer til at oprette en særlig enhed for området. 7. KONKLUSION ved at blive gennemført, eftersom UCLAF under sin nuværende struktur kun har været fuldt operationel siden slutningen af 1995. Desuden tager det tid at iværksætte nye foranstaltninger i praksis, ligesom det tager tid, inden resultaterne viser sig. 7. 2. Kommissionen erkender, at arbejdet med at forbedre inddrivelsen må fortsætte, idet dette er en kom- pliceret og vanskelig opgave, som involverer mange for- skellige aktører. Den manglende skelnen mellem inddri- velser, der skyldes UCLAF’s indsats, og inddrivelser, der skyldes de nationale myndigheders indsats, må generelt tilskrives arten af samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Flertallet af de sager, der behandles af UCLAF, er således et resultat af et samarbejde med de nationale myndigheder. Slutresultatet, dvs. inddrivelsen, bør derfor ikke udelukkende tillægges Kommissionen (UCLAF). Når det drejer sig om direkte udgifter, er situationen imidlertid noget anderledes, og her indgår oplysningerne om inddrivelsen i UCLAF’s database præ-IRENE. 7. 3. Kommissionen er ved at etablere et integreret forvaltningssystem, og dette prioriteres højt. Kommissio- nen forventer, at indførelsen af denne nye version af IRENE i 1998 vil være det rette middel til at sikre en streng kontrol og til at sammenholde sager, der formelt er indberettet af medlemsstaterne, med sager, som UCLAF selv arbejder på. Kommissionen tillægger det den højeste prioritet, 7. 4. at medlemsstaterne ratificerer konventionerne og proto- kollerne så hurtigt som muligt. 7. 5. Kommissionen deler Rettens synspunkt vedrø- rende de problemer, der opstår på grund af, at der er så mange organer i medlemsstaterne, som er ansvarlige for bedrageribekæmpelsen. Kommissionen påskønner den generelle tendens til at oprette centrale organer med et bredt ansvar og overblik over, hvilke aktiviteter de enkelte medlemsstater har iværksat med henblik på beskyttelsen af EU’s interesser, sådan som tilfældet er i Frankrig, Italien, Danmark, Portugal og Sverige. End- videre opretter UCLAF specifikke samarbejdsaftaler med en række forskellige organer for at sikre, at der er et så bredt samarbejde som muligt. Kommissionen viderefører undersøgelsen vedrørende et europæisk retsligt område (»corpus juris«) med henblik på nærmere at undersøge mulighederne for lovgivningsmæssige initiativer inden for området retshåndhævelse. 7. 1. Kommissionen påskønner anerkendelsen af den indsats, den har gjort med henblik på bedrageribekæm- pelse. Mange aspekter af den generelle strategi er stadig 7. 7. Som fastsat i Kommissionens arbejdsprogram for bedrageribekæmpelse for 1998/99 (KOM(98) 278 endelig udg. ) overvejer Kommissionen at indgå relevante aftaler C 230/44 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 22. 7. 98 med de øvrige institutioner og at bemyndige UCLAF til at yde teknisk bistand vedrørende efterforskning af svig. Bilag I — Punkt 6. I sin rapport til Refleksionsgruppen vedrørende Regeringskonferencen foreslog Kommissionen også en ændring af traktaten med henblik på medtagelse af et særligt retsgrundlag for foranstaltninger til bedrage- ribekæmpelse. Den nye tekst til traktatens artikel 280 er også et resultat af dette initiativ fra Kommissionens side. Kommissionen har endvidere noteret sig det paradoks, at Rådet, der som budgetmyndighed kan træffe beslutninger vedrørende budgettet med kvalificeret flertal, kun kan vedtage foranstaltninger til udgiftskontrol og bedrageribe- kæmpelse med absolut flertal. Det skal bemærkes, at forordning Bilag I — Punkt 18. (Euratom, EF) nr. 2185/96 fastslår, at de specifikke kontrolbeføjelser, Kommissionen er tildelt, supplerer de kontrolbeføjelser på bestemte områder, som den allerede havde inden vedtagelsen af forordningen