title: Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska centralbanken och Ekonomiska och sociala kommittén - En ram för åtgärder för att bekämpa bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter

eurovoc_concepts:
electronic money
fraud
industrial counterfeiting
organised crime
payment

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 01. 07. 1998 K0M(1998) 395 slutlig MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN Europeiska centralbanken och Ekonomiska och sociala kommittén till Europaparlamentet, rådet, EN RAM FÖR ÅTGÄRDER FÖR ATT BEKAMPA BEDRAGERI OCH FÖRFALSKNING SOM ROR ANDRA BETALNINGSMEDEL AN KONTANTER Inledning tillväxt till ekonomisk Möjligheterna inre marknadens och i EU är informationssamhällets framväxt är bättre än någonsin, men samtidigt blir den organiserade brottsligheten ett allt större hot mot samhället. Den organiserar sig över nationsgränserna och utnyttjar därvid fördelarna med den fria rörligheten för varor, kapital, tjänster och människor. Tekniska innovationer som Internet och elektroniska finansiella tjänster har inte bara visat sig gynna den lagliga handeln, utan utgör också bekväma instrument antingen för att begå brott eller för att föra över vinster från brottslig verksamhet till synbart laglig verksamhet. tack vare den För att säkerställa att ekonomisk och social verksamhet bedrivs korrekt till förmån för användare och leverantörer av varor och tjänster, måste vi ha tillgång till sunda, användarvänliga, effektiva och säkra betalningssystem. För att främja det förtroende som krävs för dessa system är det mycket viktigt att skapa tillräckliga garantier för att betalningssystemen inte kan användas lor eller i samband med brottslig verksamhet. Vid europeiska rådets möte i Dublin i december 19% bekräftade medlemsstaterna sin orubbliga vilja att bekämpa den organiserade brottsligheten och betonade behovet av en samstämmig och samordnad strategi inom unionen. Vid Europeiska rådets möte i Amsterdam i juni 1997 omsattes dessa ord i handling genom att man gav sitt stöd till en handlingsplan för bekämpande av den organiserade brottsligheten'. I denna plan uppmanas bland annat rådet och kommissionen att före slutet av 1998 undersöka och vidta åtgärder i fråga om bedrägerier och förfalskningar som rör alla betalningsinstrument utöver kontanter, inklusive elektroniska betalningsinstrument^. Detta meddelande är inriktat på andra betalningsinstrument än kontanter. Kommissionen tar upp frågan om förfalskning av sedlar och mynt i euro separat. Bedrägerier inom enskilda länder håller på att bli till internationella bedrägerier. Brott med betalkort kan t. ex. begås var som helst där kort accepteras som betalningsmedel eller för kontantuttag. Eftersom för transaktioner utan direktkontakt mellan parterna har de en viktig roll för gränsöverskridande transaktioner, antingen dessa sker enligt traditionella metoder eller genom elektronisk handel. Dessutom inbegriper storskaliga bedrägerier många olika "specialister" och begås oftast av organiserade ligor. Det faktum att kriminellt beteende är sä utstuderat och internationellt visar att det behövs samordnade åtgärder pä europeisk nivå. än kontanter vanligtvis accepteras andra betalningsmedel Behovet att åtgärda problemet med kriminell verksamhet som direkt eller betalningsinstrument blir än större mot bakgrund av pågående och framtida ekonomiska och tekniska förändringar, framför allt följande: indirekt rör institutionella, Handlingsplan för bekampande av den organiserade brottsligheten, antagen av rådet den 28 april l*>07, I-XÏTC 251, 97/C 251/01, 15. 8. 1997. Kommissionen häller frtr närvarande på att utarbeta en grönbok om kampen mot förfalskningar och piratkopior på den inre marknaden. Denna grönbok syftar till att skydda immateriella tillgångar samtidigt som den inre marknaden skall kunna fungera korrekt. 1 • Övergången till den gemensamma valutan som - särskilt under övergångsperioden innan sedlar och mynt i euro infors - kommer att underlättas med hjälp av öppna och säkra elektroniska betalningssystem. • Informationssamhällets och den elektroniska handelns framväxt, vilket precis såsom belyses i meddelandet "Ett europeiskt initiativ inom elektronisk handel"3 kräver effektiva betalningssystem. 1 en undersökning som kommissionen genomförde 1997 om olika former av bedrägerier inom Europeiska unionen, betonades framför allt hur vanligt förekommande och omfattande bedrägerierna med betalkort är. 4 l december 1996 finansierade kommissionen en konferens som enbart handlade om organiserad brottslighet som rör betalkort, vilket ytterligare belyste denna utveckling och luckorna i medlemsstaternas lagstiftning. ^ 1. I detta meddelande redogörs för kommissionens bedömning av problemet, samtidigt som en ram läggs fram för åtgärder som främjar en tillräckligt ''säker miljö" för betalningsinstrument och de system som dessa grundar sig på. Ramen består av följande två delar: 2. För det första lägger kommissionen (i bilaga 1) fram ett förslag till en gemensam åtgärd. Syftet med den gemensamma åtgärden är att säkerställa att bedrägerier med andra betalningsmedel än kontanter erkänns som brottsliga handlingar med effektiva, väl avvägda och avskräckande påföljder i alla medlemsstater. 3. För det andra läggs (i bilaga 2) fram ytterligare en rad åtgärder för granskning av alla berörda parter. För att kunna göra en klar bedömning av vilka ytterligare åtgärder som kan tänkas vara nödvändiga inom detta område erbjuder kommissionen möjlighet för alla berörda parter att lämna (skriftliga) synpunkter på dessa åtgärder före den 1 januari 1999 till följande adress: Generaldirektören för GD XV Europeiska kommissionen Rue de la Loi 200 B-1049 Bryssel Fax: (+32 2) 295 65 00 E-post: JOHN. MOGG@DG15. CEC. BE Meddelande från kommissionen till rådet, 1 europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, KOM(97) 157, 15. 4. 1997. Rapporten från undersökningen - Fraud Without Frontiers - finns publicerad på webbplatsen http://www. deloitte. ca/Whatsnew/Headlines/lnternetFraud. htm 1 slutrapporten från projektet "Samarbete för att bekämpa organiserade betalkortsbedrägerier", vilket organiserats av Metropolitan Police i Fngland och rikspolisen i Nederländerna, beskrivs den forskning som gjorts samt resultaten från konferensen. 1. Problemets karaktär och omfattning Även om andra betalningsmedel än kontanter inbegriper en ständigt föränderlig uppsättning system och instrument (se avsnitt 2 a nedan), härrör det statistiska underlaget i fråga om bedrägeri- och förfalskningsproblemets omfattning från de äldre systemen såsom checkar och betalkort. Den globala omsättningen genom betalkort närmar sig snabbt 2 000 miljarder US-dollar per år, av vilka ungefär 3 miljarder varje år förklaras förlorade till följd av kortbedrägerier. Det motsvarar bara 0,15 % av betalningsvolymen, men rör ändå avsevärda belopp. Mot bakgrund av den förväntade tillväxten där antalet kort som ges ut varje år ökar med 25 %, blir dessa belopp långt ifrån försumbara. Ungefär 25 % av alla betalkortsförluster drabbar kortföretag i Europeiska unionen. Även om större delen av förlusterna traditionellt sker på hemmamarknaderna, orsakas de i allt större omfattning av kortbedrägerier som härrör från andra länder. Ätgärdcr för att bekämpa bedrägerier vidtas huvudsakligen på nationell nivä, vilket i liera fall har lett till en åtminstone tillfällig nedgång i antalet inhemska bedrägerier. Samtidigt anpassar sig brottsligheten genom att i motsvarande grad öka på internationell nivå. Förutom problemet med bedrägerier och förfalskningar som rör checkar och betalkort finns det en potentiell risk för systembedrägerier, det vill säga attacker ("hacking") på och bakomliggande betalningssystem. Gränsöverskridande kortbedrägerier utgör därför ett reellt problem tor Europeiska unionens medlemsstater liksom för betalningsbranschen och dess användare. påverka betalningsinstrument som också kan datanät Europaparlamentet insisterade, när det konsulterades beträffande ett utkast till gemensam åtgärd och betalkortsindustrin, på behovet av konsistenta och samlade åtgärder när det antog sin resolution den 15 maj 1998. brottsbekämpande myndigheter informationsutbyte mellan för Betaltjänster tillhandahålls inte i ett rättsligt vakuum. Syftet med gemenskapens nuvarande regelverk är att skapa en gemensam marknad inom vilken kapital, människor, varor och tjänster kan röra sig fritt. En kort sammanfattning av beståndsdelarna i detta regelverk ges i bilaga 1. 2. Betalningssystemen och deras aktörer 1 detta avsnitt beskrivs andra betalningsinstrument än kontanter och bakomliggande betalningssystem, deras egenskaper, de viktigast aktörerna i dessa system samt deras respektive funktioner. Mot bakgrund av den snabba utvecklingen inom denna sektor ger nedanstående tabell endast en vägledning. De mest innovativa betalningsinstrumenten kan dessutom användas för liera funktioner. a) Klassificering av betalningssystem och betalningsinstrumcnt efter deras funktion För att underlätta analysen kan betalningsinstrumenten, med undantag för kontanter (det vill säga sedlar och mynt), inbegripa följande: • h or he tålda pappersinstrument (t. ex. resecheckar, värdebevis, premier etc). • Elektroniska instrument med lagrat värde (dvs. förbetalda kort och mjukvarubaseradc elektroniska betalningsmedel). • Traditionellapappersinstmment (t. ex. checkar). • Traditionella (kvasi-) elektroniska instrument (t. ex. alla typer av betalkort utom förbetalda kort: kreditkort, bankkort med direktdebitering av ett konto, bankkort med uppskjuten debitering, Travel & Entertainment-kort). • Fjärrstyrda elektroniska banktjänster (dvs. betalningar som kunden själv utför via telefon, PC eller liknande). BETALNINGSINSTRUMENT (förutom kontanter) I A2. Elektroniska instrument med Iagrade varden AL Forbetalda pappers- instrument Bl. Traditionella pappers- instrument B2. (Kvasi-) elektroniska instrument B3. Fjarrsryrda elektroniska banktjanster i) resecheckar i) forbetalda kort ii) vardebevis ii) mjukvaru- baserade elektroniska betalningsmedel iii) premier i)checkar, vaxlar i) alia typer av betalkort (fbrutom forbetalda kort) i) hem/telefon/ PC-teknik ii) elektroniska eller pappers- baserade overfbrings- ordrar (debet/kredit) ii) elektroniska eller pappers- baserade overforings- ordrar (debet/kredit) ii) elektroniska eller pappers- baserade overforings- ordrar (debet/kredit) b) Definition på aktörerna i betalningssystemet I ett betalningssystem kan man för närvarande nästan alltid identifiera följande återkommande aktörer (och funktioner): • Utgivaren: Denna är normalt det (finansiella) institut som i sin normala verksamhet instrument som tillhandahåller ett (och enligt ett kontrakt med användaren) användaren kan använda för att göra betalningar^. • Användaren: Detta är normalt en person (fysisk eller juridisk) som (enligt ett kontrakt med utgivaren) innehar ett betalningsinstrument som kan användas för att göra betalningar. • Acceptant: Detta är normalt det handels- eller tjänsteföretag som for egen eller för sin kedjas räkning accepterar alt kunden betalar varor och tjänster med hjälp av ett betalningsinstrument. Cleahnginslitut: transaktionsinformation från acceptanten och som ansvarar för att denna får betalt. (finansiella) normalt institut Detta som det är får Med tanke på att alla system vilar på ett stort antal utgivare, användare, acceptanter och systemet bygger på ömsesidigt avtalade clearinginstitut är det inte ovanligt att När del galler elektroniska betalningsmedel kan utgivaren av de elektroniska betalningsmedlen, kortutgivaren och det institut som tillhandahåller kortet till användaren utgöras av olika enheter. clearingförfaranden (dvs. översändning, jämkning och bekräftelse av betalningsordrar) och avräkning av transaktionerna (dvs. att parternas mellanhavanden regleras genom att utestående belopp förs över). I detta avseende måste man komma ihåg nätoperatörernas roll (dessa utgörs ofta men inte alltid av teleoperatörer), även om de inte är direkta aktörer i ett betalningssystem. 3. Informationssamhället och den framväxande elektroniska handeln Den globala informationsrevolutionen - med Internet och den framväxande elektroniska handeln som dess mest iögonfallande exempel håller redan på att förändra företagens och människornas sätt att agera sinsemellan. Den har potential att utveckla sig till den globala ekonomins främsta tillväxtfaktor inför nästa århundrade. Internet förefaller ha blivit ett viktigt affårsinstrument som också påverkar människors vardagsliv och har därför potential att minska initial- och traditionella transaktionsmetoder. Detta skulle framförallt kunna gälla finanstjänster, i synnerhet de system och instrument som används för att utföra betalningar. till en bråkdel av kostnaderna transaktionskostnader för - Det är i sammanhanget kanske allra viktigast att man förstår om, och i så fall hur, det går att utnyttja informationstekniken för brottsliga syften. Pen fråga som måste besvaras är huruvida informationssamhället, särskilt den elektroniska handeln, med den ökade användning av informationssystem som följer av dessa, ger upphov till nya hot eller bara förstärker traditionella brottsmönster'. I samband med sitt arbete om informationssamhället och elektronisk handel har kommissionen redan lanserat ett antal initiativ, med den särskilda målsättningen att upprätta en tydlig ram för dess vidare utveckling och därmed främja investeringar i sådana tjänster med anknytning till elektronisk handel som innebär varaktiga fördelar for EU i form av tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning®. Snabba framsteg i den fortsatta processen och framgångsrikt genomförande av dessa initiativ kommer med säkerhet att bidra till att en säkrare miljö upprättas, vilket i förlängningen också kommer att gagna såväl betalningssystemen som betalningsinstrumenten. En studie om datorrelaterad brottslig verksamhet (COMCRlME-studien) har bestulits av GD XUl och slutfördes nyligen av professor Sicber, universitetet i Wtlrzburg, och professor Kaspersen. fria universitetet i Amsterdam, http://vvvvw2. echo. lu/legal/en/comcrime/sieber. html Dessa initiativ inbegriper: meddelandet om Ett europeiskt initiativ inom elektronisk handel |KOM(97)157 slutlig, 15. 4. 19971, förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång [KOM(97)356 slutlig, 9. 7. 1997 (97/0198 (COD)], meddelandet från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, [KOM(97) 503 slutlig, 1. 10. 1997] om säkerhet och pålitlighet vid elektronisk kommunikation: Mot en europeisk ram för digitala signaturer och kryptering, förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om en gemensam ram för elektroniska signaturer om globaliseringen och informationssamhället - Behovet av stärkt internationell samordning [KOM(98)50 slutlig] samt förslaget till handlingsplan för att stödja en säker användning av Internet [EGT C 48, 13. 2. 1998], vilket är inriktat på att öka fortroendet för nätet genom ett antal olika typer av åtgärder och därför faller inom ramen för olika insatser för att främja den elektroniska handeln. 13. 5. 1998], meddelandet [KOM(98)297 slutlig, 4. Straffrätt a) Materiell rätt - olika typer av brottsliga gärningar De olika medlemsstaternas straffrätt är inom det område som rör betalningsinstrument i allmänhet grundade på begreppet urkundsförfalskning och andra förfalskningsbegrepp. Dessa begrepp har dock inte samma innebörd i de olika medlemsstaternas straffrätt. I allmänhet avser man med dessa begrepp gärningar som består i att tillverka ett falskt instrument eller att förvanska ett äkta instrument för att sedan använda instrumentet i bedrägligt syfte. Vissa rättssystem inbegriper andra kriterier, till exempel förekomsten av "avsevärda effekter". Alla medlemsstater har i sin straffrätt kriminaliserat förfalskning av sedlar och mynt. När det gäller traditionella pappersinstrument (dvs. checkar) är skillnaderna mellan medlemsstaternas lagstiftning större än för sedlar och mynt. Beträffande betalningsinstrument såsom betalkort är skillnaderna än större. 1 vissa länder måste man verkligen använda betalningsmedlet för att det skall vara en brottslig gärning, och i vissa fall krävs det till och med bevis för uppsåt. Att enbart vara i besittning av ett stulet eller förfalskat betalkort eller att stjäla ett betalkort betraktas inte som en brottslig gärning i alla medlemsstater. Svårigheterna ökar när lagbrytare tillverkar, använder eller innehar förfalskade betalkort i stället för att missbruka förlorade eller stulna kort. De flesta av medlemsstaterna har inga lagar som uttryckligen rör betalkortsbedrägerier, utan förlitar sig till befintliga lagar som stiftats för mer klassiska bedrägeribrott med förfalskade handlingar. Dessa lagar är inte är helt anpassade till den tekniska utvecklingen. Missbruk av data- och informationsteknik är kopplat till betalningsbedrägerier, i de fall där lagbrytaren utnyttjar ett elektroniskt betalningssystem eller närhelst betalningstransaktionen behandlas elektroniskt. Databrott som drabbar betalningsmottagare, betalkortsbranschen eller finansiella lagstiftning. Dataintrång är inte heller kriminaliserat i alla länder. Manipulation av uppgifter för att olagligen påverka en överföring ingår inte nödvändigtvis i bedrägeri begreppet då detta kan förutsätta svek eller utnyttjande av villfarelse, vilket inte är lätt att tillämpa på datoriserade meddelanden. inte alltid av befintlig institut täcks Kriminella organisationer utnyttjar dessa skillnader och verkar från den minst skyddade marknaden. Skillnaderna mellan medlemsstaternas lagstiftning orsakar stora svårigheter vid brottsutredningar och åtal som rör gränsöverskridande bedrägeribrott. En första slutsats som kan dras är därför att man vid hanteringen av ett allcuropeiskt problem hör undvika att utgå frän dessa fastställda begrepp, och i stället koncentrera sig pä det beteende som ligger till grund för problemet. En andra slutsats är att varje klassificering som bygger på eller är beroende av instrumentet bör avskaffas till förmån för mer varaktiga och flexibla kategorier. Olaglig verksamhet är inte i första hand eller i sig specifik för ett visst instrument. Ett lagbrott är snarare: i) ii) riktat mot själva betalningsinstrumentet och mot de säkerhetsåtgärder som möjliggör, hindrar och/eller skyddar möjligheten att använda betalningsinstrumentet, riktat mot själva betalningstransaktionen vilken inbegriper systemet för att beordra, inkassera, bearbeta, cleara eller reglera transaktionen, och/eller i i i) förbundet med medlen för att förbereda och fortsätta med de olagliga handlingarna, däribland (tillverkning av) den utrustning som används för dessa. Följaktligen föreslås en beskrivning av de olika typer av beteenden som bör bekämpas, där man undviker att tillämpa redan definierade brottsbeskrivningar och i stället riktar in sig på lagöverträdarens mål. Denna klassificering bör vara "avsiktsrelaterad" och "instrumentneutral , sä att man undviker en alltför precis kodifiering av olika brott som snabbt kan undergrävas av ny teknik eller nya tjänster och leda till olika tolkningar av vilka överträdelser som har begåtts. och Slutligen bör man understryka att ett bcteendcrelaterat förhållningssätt redan har införts tycks ha varit i hög grad framgångsrikt - i Förenta staterna. Den tidigare straffrätten för konsumentskydd i fråga om kreditkort täcker där, i kombination med nyare lagstiftning som åsyftar de flesta typer av manipulationer av tillgångsutrustning, alla icke pappersbaserade betalningsmetoder, och är framför allt inriktad på fjärrstyrda produkter. b) processrätt För att en domstol skall kunna avkunna dom mot en persons beteende måste den kunna slå fast att den har domsrätt över denna person. Enligt straffrätten innebär kriterierna för domsrätt normalt att den olagliga handlingen skall ha ägt rum på den stats territorium i vilken domstolen är belägen, även om lagbrytarens nationalitet i vissa medlemsstater och för vissa brott kan vara en avgörande faktor oavsett var brottet har begåtts. För de flesta brott mot andra betalningsmedel än kontanter, och framför allt tor brott mot system som grundar sig på telekommunikationsnäten, kan en transaktion komma att passera en eller flera rättsskipningsområden på vägen mellan initiativtagaren (lagbrytaren) och målet (offret) eller vice versa. Beroende på hur straffrätten är utformad i berörda stater kan domsrätt samtidigt komma att hävdas både i ursprungslandet och i mottagarlandet. Motsatsen kan också förekomma, det vill säga att ingen av staterna har domsrätt. Varje förslag om en tillnärmning av straffrätten måste därför följas av en diskussion om frågan om domsrätt. Varje diskussion om inbördes rättshjälp måste också föregås av en sådan diskussion. Rättsmyndigheternas samarbete i olika brottmål sker huvudsakligen genom inbördes rättshjälp och genom utlämningsavtal. I det förstnämnda fallet kan en medlemsstat som vill väcka åtal för ett brott, men som behöver bevis frän en annan medlemsstat, begära och få sådana bevis från den berörda medlemsstaten. Arrangemangen kring detta grundar sig huvudsakligen på bilaterala avtal mellan länderna och på inbördes rättshjälp och protokollet till denna. 1959 års Europeiska konvention om Medlemsstaterna håller för närvarande på att arbeta fram en EU-konvention för att komplettera bestämmelserna i 1959 års konvention i den mån som de är tillämpliga i Europeiska unionens medlemsstater. Med den nya konventionen vill man förbättra och effektivisera tillämpliga förfaranden. I den handlingsplan som Europeiska rådet i Amsterdam stödde i sin rekommendation nr 16 hänvisas till detta arbetes betydelse för ett effektivt juridiskt samarbete i kampen mot den organiserade brottsligheten. Det finns också utlämningsavtal enligt vilka en medlemsstat kan fl en person som anklagats för ett allvarligt brott eller som dömts för ett sådan brott utlämnad från en annan medlemsstat för att åtalas eller för att avtjäna sitt straff. De viktigaste bestämmelserna om detta samarbete finns i 1957 års Europeiska utlämningskonvention och dess protokoll. För att komplettera och underlätta tillämpningen av denna konvention antog medlemsstaterna 1995 en EU-konvention om ett förenklat utlämningsförfarande, vilken möjliggör ett förenklat förfarande för personer som går med på att lämnas ut. Genom 1996 års EU-konvention om utlämning förbättrades villkoren för utlämning mellan medlemsstaterna ytterligare, genom att utlämning medges tor lier brott då man sänkte tröskeln för den påföljd söm krävs för att ett brott skall kunna leda till utlämning. 5. Internationella aspekter För att säkerställa att strategier som planeras globalt är samstämmiga och förenliga med l\U:s, är det särskilt viktigt att alla parter (myndigheter, branschen och användargrupper) försöker samordna sina initiativ genom relevanta internationella forum och grupper, för att i möjligaste mån nå globala överenskommelser. Exempelvis inrättade G8 efter sitt toppmöte i Halifax en grupp av erfarna experter i frågan om internationell organiserad brottslighet - den så kallade Lyon-gruppen. Gruppen har bland annat diskuterat möjligheten att skapa gemensamma projekt för att utreda och bekämpa speciella former av organiserad brottslighet. Bedrägerier som rör betalkort och andra accessmedel uppmärksammades särskilt i detta sammanhang. Kommissionen deltar för närvarande i alla dessa diskussioner, främst för att undvika dubbelarbete och underlätta samordningen av de olika insatserna. Dessutom håller en arbetsgrupp inom Europarådet (kallad PC-arbetsgruppen eller "Cyberbrott"- arbetsgruppen) för närvarande på att utarbeta ett utkast till konvention om datorrelaterade brott. Ett viktigt inslag i detta arbete är en förteckning där man skiljer på traditionella brott som kan begås med hjälp av datorer (t. ex. "förskingring") och nya brott som per definition är datorrelaterade (t. ex. "hacking"). Förutom pågående informationsutbyte med länderna i Central- och Östeuropa och projekt som finansieras genom Phare, bör det noteras att programmen Grotius och Oisin under avdelning VI kan användas till att förbättra det finansiera enskilda projekt som syftar gränsöverskridande samarbetet genom bättre kunskaper, utbildning och kompetens inom relevanta juristgrupper i medlemsstaterna. Dessa program är också Öppna för deltagare från kandidatländerna. lor att I samband med anslutningsstrategin för dessa länder bör man slutligen överväga hur man kan utveckla program där man beaktar gemenskapens politik för att bekämpa den organiserade brottsligheten, inklusive problemet med bedrägerier och förfalskningar som rör betalningssystem som inte inbegriper kontanter. 6. Mot en unionspolitik: att dela ansvar Mot bakgrund av avsnitten ovan anser kommissionen att lösningen på problemet ligger i en gemensam strategi snarare än i enstaka begränsade initiativ. Dessutom utgörs den grundläggande delen av en sådan lösning av ett delat ansvar mellan alla (direkt eller indirekt) berörda parter inom en ansvarshierarki. För del första måste instrument och bakomliggande system samt de egenskaper som medger att dessa används ha en lämplig teknisk utformning eftersom det är nödvändigt att minska möjligheterna att begå lagbrott. Detta är den grunc!läggande förutsättningen för och det första steget mot en effektiv kamp mot brottsligheten. Det måste i första hand vara hela branschens (och de enskilda deltagande finansiella institutens) ansvar att sträva efter allt säkrare bctalningsförfaranden eftersom detta tydligt åskådliggör för användarna hur säkra de olika betalningsprodukterna är. Detta ansvar måste utvidgas till att omfatta nätoperatörer som måste garantera ett säkert utbyte av finansiell information. Det råder dock ingen tvekan om att teknisk säkerhet i sig bara kan vara till hjälp i den mån som den lyckas höja skyddströskeln. Den varken är eller bör betraktas som en definitiv lösning. Alla berörda aktörer och myndigheter måste också göra sitt för att främja och genomföra en lämplig ram som främjar åtgärder för att tidigt upptäcka felaktig användning (förebyggande åtgärder), och skapar ett säkerhetsnät utformat för att sanktionera brott när sådana har begåtts (sanktioner). För det andra är brottslighet inte på något sätt ett geografiskt avgränsat fenomen, vilket i än högre grad gäller i det framväxande informationssamhället. För att effektivisera varje åtgärd måste man i möjligaste mån säkerställa en konsekvent strategi på internationell nivå. Detta gäller särskilt den organiserade brottsligheten, som gång på gång visat hur lätt och bekvämt den kan Hytta till och verka från säkrare platser. 10 Gemensam åtgärd mot bedrägeri med och förfalskning av andra betalningsmedel än kontanter För att tackla problemet med hotet om brott i form av bädrägerier och förfalskningar som rör andra betalningsmedel än kontanter lägger kommissionen fram ett utkast till en gemensam åtgärd. Dess syfte är att säkerställa att bedrägerier som rör alla former av betalningsmedel utöver kontanter erkänns som brott enligt straffrätten med effektiva, väl avvägda och avskräckande påföljder i alla EU:s medlemsstater, och att det inrättas lämpliga samarbetsmekanismer för att dessa brott skall beivras på ett effektivt sätt. Detta skall dock inte påverka medlemsstaternas möjlighet att kriminalisera ytterligare former av till exempel databrott, även bara otillåtet tillträde till betalningssystem som grundar sig på informationsteknik. I den gemensamma åtgärden undviker man avsiktligt att använda strikt definierade kriterier enligt befintlig straffrätt eftersom dessa inte täcker samma delar i alla länder. Man har i stället valt en strategi som går ut på att beskriva de olika beteenden som bör vara brottsliga i hela EU på ett sätt som inte begränsar åtgärdens tillämpning till vissa typer av betalningsinstrument. För att göra detta upprättades förteckningen i artikel 2 på grundval av det direkta syfte som lagbrytarens eftersträvar. I denna beaktas bedragarens omedelbara mål, det vill säga huruvida angreppet riktar sig mot betalningsinstrumentet eller går ut på att tillverka betalningsinstrument, eller huruvida det är riktat mot en eller flera transaktioner eller mot själva systemet för att beordra, inkassera, bearbeta, cleara och reglera transaktionen. av Maastrichtfördraget. Den kommer Man föredrog därför formen av en gemensam åtgärd: en sådan visar vilket resultat som eftersträvas samtidigt som medlemsstaterna själva får välja vilken metod de vill använda för att uppnå detta resultat. Den föreslagna gemensamma åtgärden har naturligtvis utarbetats på till den nya grundval primärlagstiftningen och få formen av ett rambeslut när Amsterdamfördraget träder i kräfta. Enligt det nuvarande fördraget är artiklarna 3. 6, 3. 7 och 6, som rör rättsligt samarbete, inte formellt en del av kommissionens initiativ. Kommissionen har lagt fram dem för övervägande för att texten skall bli fullständig. Slutligen måste förslaget betraktas mot bakgrund av andra instrument som redan antagits eller som fortfarande håller på att diskuteras, som till exempel den gemensamma åtgärden för att kriminalisera delaktighet i en kriminell organisation 10, den gemensamma åtgärden för att upprätta ett europeiskt rättsligt nätverk' ' och utkastet till konvention om inbördes rättshjälp 12. att behöva anpassas Detta innebär framför allt att artikel 35 i den konsoliderade versionen av Fördraget om Europeiska unionen kommer att vara tillämplig. I denna artikel föreskrivs att Europeiska gemenskapemas domstol skall vara behörig att meddela förhandsavgöranden om giltighet och tolkning av rambeslut, ined förbehåll för förklaringar frän medlemsstaterna. I artikeln föreskrivs också att varje medlemsstat skall ha rätt att till domstolen inkomma med inlagor eller skriftliga synpunkter och att domstolen skall vara behörig att granska lagenligheten av rambeslut och att avgöra tvister mellan medlemsstaterna om tolkningen av rambeslut om rådet inte kan avgöra tvisten inom sex månader efter det att den hänskjutits till rådet av en av dess medlemmar. Förslag till gemensam åtgärd som antagits av rådet på grundval av artikel K3 i Fördraget om Europeiska unionen om att i Europeiska unionens medlemsstater kriminalisera delaktighet i en kriminell organisation (ej offentliggjort). Förslag till gemensam åtgärd (or att upprätta ett europeiskt rättsligt nätverk (ej offentliggjort). inbördes rättshjälp mellan Europeiska unionens medlemsstater i '" 1 ' 12 Utkast till konvention om straffrättsliga frågor (ej offentliggjort). 11 Ytterligare åtgärder I bilaga 2 finns en rad åtgärder uppräknade. Alla berörda parter uppmanas att beakta dessa åtgärder och göra vad som behövs för att effektivt genomföra dem. Kommissionen avser också att stimulera till en bred debatt med alla berörda parter i syfte att få en klar översikt över vilka ytterligare åtgärder, inbegripet lagstiftning, som eventuellt kan behövas inom detta område, och välkomnar därför alla reaktioner på de frågor som tas upp i detta meddelande. Synpunkter (i skriftlig form) på dessa åtgärder önskas senast den 31 december 1998. 12 Bilaga 1 GEMENSAM ÅTGÄRD FÖR ATT BEKÄMPA BEDRÄGERI OCH FÖRFALSKNING SOM RÖR ANDRA BETALNINGSMEDEL ÄN KONTANTER 13 Kommentarer till artiklarna MOTIVERING Artikel 1 Artikel 1 innehåller definitioner på de begrepp som används i den gemensamma åtgärden. Dessa definitioner anges utan att det påverkar tillämpningen av mer specifika definitioner i medlemsstaterna. 1. Punkterna 1 och 2 innehåller definitioner som är av central betydelse för den gemensamma åtgärden. I punkt 1 definieras "(andra) betalningsinstrument (än kontanter/\ vilka inbegriper alla betalningsinstrument förutom sedlar och mynt. 2. I punkt 2 definieras "betalningstransaktion" som varje transaktion som görs genom ett betalningsinstrument lör att fä ut pengar eller ett värde, för att betala eller ta emot betalning lor varor, tjänster och varje annan sak av värde och/eller för att utlärda en order om överföring av pengar. 3. Definitionerna inbegriper mjukvara och är kopplade till artikel 2k. som innehåller en förteckning över förbjudna aktiviteter i samband med utrustning för tillverkning eller bruk av betalningsinstrument. Definitionen av "juridisk person" har hämtats från det andra protokollet till konventionen 4. om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen^. 5. Definitionen av "tvättning av pengar" har hämtats från rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. Begreppet "medborgare" skall tolkas enligt medlemsstaternas deklarationer i fråga om 6. artikel 1957. 6. 1b Utlämningskonventionen skall tillämpas på sådana allvarliga fall som avses i artikel 3. 3a i denna gemensamma åtgärd. i Europeiska utlämningskonventionen 13 december av den Artikel 2 I artikel 2 beskrivs de beteenden som i den gemensamma åtgärden föreslås skall kriminaliseras i samtliga medlemsstater om detta ännu inte är fallet, och som skall omfattas av bestämmelserna i artiklarna 3, 4, 5 och 6. De beteenden som förtecknas i artikel 2 inbegriper inte relativt ringa brott, som kontraktsbrott. a) handlar normalt om stöld av checkar eller kort, b) täcker exempelvis tillverkning av helt förfalskade kort eller förvanskning av befintliga kort, I-GTC221, 19. 7. 1997, S. 11. 14 c) motsvarar försäljning, vidareförmedling etc. av ett betalningsinstrument - falskt eller förvanskat - samt av ett äkta instrument utan att detta godkänts av den lagliga innehavaren, d) täcker avsiktligt innehav av betalningsinstrument som omfattas av a eller b, e) avser faktisk användning av instrument som omfattas av a eller b, f) handlar om fall där en handlare eller ett tjänsteleverantör avsiktligt accepterar betalning under de förhållanden som beskrivs i e, g) avser fall där exempelvis identifieringsuppgifter på ett äkta kort används för att göra betalningar via telefon utan den lagliga innehavarens tillstånd, h) täcker fall där helt falska uppgifter används i samma syfte. Detta skall dock inte innebära att den lagliga innehavaren inte får identifiera sig under pseudonymer, i) handlar om en situation där exempelvis den information som cirkulerar i betalningssystemet avsiktligt ändras för att direkt kreditera någon annan än den enligt betalningsordern lagliga mottagaren, j) handlar om fall där identifieringsuppgifter skickas till en person som inte har rätt till denna information och som skulle eller skulle kunna utnyttja dessa uppgifter för att få ett värde eller göra ekonomisk vinning, k) handlar om medel för att förbereda eller fortsätta med en av de kriminella handlingar som beskrivits ovan, I) täcker exempelvis innehav av specialdesignade hologram eller papper för tryck av checkar, m) utvidgar brottsbegreppet till varje person som bistår eller anstiftar någon av de handlingar som beskrivs ovan eller som medvetet gör vinning av en sådan handling. Artikel 3 Enligt denna artikel måste medlemsstaterna se över sina nuvarande lagar och sin 1. rättspraxis för att säkerställa att de åtgärder som fastställs i punkterna 1-7 genomförs. I punkt 1 föreskrivs att de beteenden som finns i förteckningen i artikel 2 skall 2. klassificeras som lagbrott. 3. I punkt 2 föreskrivs att juridiska personer skall vara ansvariga för de lagbrott som avses i punkterna I och 5 och som begåtts tor deras vinnings skull av vilken person som helst som handlar enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation enligt definitioner i den nationella lagstiftningen. Denna text bygger på artikel 3 i det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, men har ändrats på så sätt att den inte innehåller kravet att den person som begår brottet skall ha en ledande ställning i organisationen. Den inbegriper inte heller ansvarsskyldighet till följd av bristande överinsyn eller kontroll. 15 4. I punkt 3 åläggs medlemsstaterna att föreskriva lämpliga påföljder för dessa lagbrott. När det gäller fysiska personer bygger bestämmelserna på de bestämmelser som ingår i konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, protokollet till denna konvention samt konventionen om kampen mot korruption som inbegriper tjänstemän anställda av Europeiska gemenskapen eller av dess medlemsstater. Påföljderna måste vara effektiva, väl avvägda och avskräckande^. När medlemsstaterna följer detta utslag har de viss frihet att själva avgöra vilken typ av påföljd de skall föreskriva och hur sträng påföljd som skall dömas ut. Det är inte alltid nödvändigt att tillgripa frihetsstraff. Böter kan dömas ut utöver eller som alternativ till fängelsestraff. Enligt artikeln måste medlemsstaterna dock föreskriva påföljder som innebär frihetsberövande, och som kan innebära utlämning, för de mest allvarliga fallen. Det åligger medlemsstaterna att utifrån sin rättstradition besluta enligt vilka kriterier domstolarna skall fastställa hur allvarligt ett lagbrott är. för juridiska personer saknas begreppet straffrättsligt ansvar i vissa länders lagstiftning. Detta faktum erkänns i artikel 4 i det andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen. Denna artikel ligger till grund för denna bestämmelse, men påföljder som är bättre anpassade för lagbrott som inbegriper tjänstemän anställda av gemenskapen eller av dess medlemsstater har inte tagits med i denna text. Kravet gäller effektiva, väl avvägda och avskräckande sanktioner med ett minimikrav att straffrättsliga och/eller andra former av böter döms ut. 5. Eftersom alla medlemsstater ännu inte har ratificerat 1990 års Europeiska konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott, måste medlemsstaterna enligt punkt 4 vidta nödvändiga åtgärder för att möjliggöra beslag och förverkande eller avlägsnande av de instrument och den vinning av brott som avses i punkt I. Detta gäller också "tvättade" pengar eller tillgångar till ett värde som motsvarar den vinning som gjorts. Instrument, vinning eller andra tillgångar som beslagtagits eller förverkats skall behandlas enligt den nationella lagstiftningen. 6. Bestämmelserna om tvättning av pengar i 1990 års Europeiska konvention tillämpas på i de deklarationer som konventionsparterna gjort. Europeiska lagbrott som fastställts gemenskapens direktiv är i nuläget begränsat till vinning från narkotikabrott, även om det i framtiden kan komma att utvidgas till att omfatta alla allvarliga brott. I punkt 5 slås fast att tvättning av pengar som utgör vinning av de lagbrott som avses i denna gemensamma åtgärd är ett lagbrott. Tvättning av pengar definieras i artikel 1 i enlighet med rådets direktiv 9Î/308/EEG av den 10 juni 1991. 7. Den internationella karaktären bos de bedrägerier som rör andra betalningsmedel än kontanter innebär att de måste bekämpas med tydliga regler om domsrätt och utlämning, vilka måste vara sä progressiva som möjligt med hänsyn till de nationella rättssystemen sä alt ingen kan undlly åtal. Därför bygger bestämmelserna i denna punkt pä de bestämmelser som används lör brottsformer som har särskilda internationella Detta uttryck är hämtat från en dom av Europeiska gemenskapernas domstol (mål 68/88, dom av den 21. 9. 1989, REG 2965). Denna dom lyder: (medlemsstaterna) "måste särskilt säkerställa att överträdelser mot gemenskapslagstiftningen bestraffas enligt villkor, både processrättsliga och materialrättsliga, som ligger i linje med de påföljder som är tillämpliga ior överträdelser mot nationella lagar av samma karaktär och betydelse, och som i varje fall innebär en effektiv, väl avvägd och avskräckande påföljd" (ej officiell översättning). 16 aspekter. De modeller som använts är bestämmelserna om domsrätt i konventionen om till denna skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella konvention samt konventionen om kampen mot korruption som inbegriper tjänstemän anställda av Europeiska gemenskapen eller av dess medlemsstater. intressen, protokollet I punkt 6 fastställs en rad kriterier som hänskjuter behörigheten att väcka åtal i 8. fall som inbegriper lagbrott som täcks av den gemensamma åtgärden till de nationella rättskipande myndigheterna. En medlemsstat skall fastställa sin domsrätt i följande två situationer: - Dä lagbrottet helt eller delvis har begåtts inom dess territorium, oavsett inblandade personers nationalitet eller ställning (territorialprincipen). Dä lagbrytaren är medborgare i medlemsstaten (principen om aktiv person). Kriterierna för deras ställning innebär att domsrätt kan fastställas oavsett lex locus delicti (var brottet har begåtts). Det åligger medlemsstaterna att väcka åtal för lagbrott som begåtts utomlands. Detta är särskilt viktigt för medlemsstater som inte utlämnar sina egna medborgare. Eftersom extraterritoriell domsrätt i alla medlemsstaters rättstradition kan medlemsstaterna, om inte annat följer av punkt 7, begränsa sin domsrätt till den första av dessa två situationer. Om de inte gör detta kan de ändå under vissa förutsättningar låta domsrätten gälla i den andra situationen. inte erkänns 9. I punkt 7 beaktas det faktum att vissa medlemsstater inte utlämnar sina medborgare och man försöker säkerställa att personer som anklagas för bedrägerier som rör andra betalningsmedel än kontanter inte lyckas undkomma åtal därför att utlämning nekas på grund av principen om medborgarskap. En medlemsstat som inte utlämnar sina egna medborgare måste vidta nödvändiga åtgärder för alt fastställa sin domsrätt över aktuella lagbrott när dessa begås av dess medborgare utanför dess territorium. Lagbrotten kan ha begåtts i en annan medlemsstat eller i tredje land. I dessa fall måste den medlemsstat där brottet begåtts överlåta fallet till de rättskipande myndigheterna i lagbrytarens hemland för åtal. Bestämmelsen är inte tänkt att påverka nationella processrättsliga bestämmelser. Den medlemsstat som överlåtit fallet måste sedan översända akter, information och bevisföremål till den medlemsstat som skall väcka åtal. Den överlåtande medlemsstaten skall informeras om väckt åtal och om resultatet av detta. Artikel 4 Syftet med artikel 4 är att föreskriva samarbete mellan offentliga och privata organisationer samt organisationer som är delaktiga i kontrollen av betalningssystemen och de myndigheter som ansvarar lör utredning och bestraffning av de lagbrott som avses i den gemensamma åtgärden. Varje medlemsstat måste vidta nödvändiga åtgärder - utan att bryta mot sin egen lagstiftning - lör all säkerställa att dessa organisationer informerar behöriga myndigheter i de fall där det pä rimliga grunder liuns anledning alt misstänka att ett lagbrott begåtts samt alt förse dem med alt rimlig information. De skall om lämpligt också delta i förfarandet i egenskap av sakkunniga. 17 Denna artikel bygger på bestämmelserna i den gemensamma åtgärden om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barnl5. Artikel 5 Syftet med denna bestämmelse är att klargöra att varje medlemsstat måste säkerställa att de uppfyller de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 95/46/EG om skydd av enskilda personer vid automatisk behandling av personuppgifter, även i samband med det utbyte av uppgifter som avses i denna gemensamma åtgärd. Möjligheten till utbyte av personuppgifter stipuleras särskilt i artikel 4. Texten i denna artikel görs i avvaktan på en kommande allmän diskussion om dataskydd i samband med frågor som faller under avdelning VI. Artikel 6 Syftet med denna artikel är alt förstärka de internationella samarbetsinstrument i vilka 1. medlemsstaterna deltar och som är tillämpliga pä denna gemensamma åtgärd. Internationellt samarbete mellan rättskipande myndigheter sker i rättsliga frågor huvudsakligen genom att de ger varandra inbördes rättshjälp och genom utlämningsavtal. Arrangemangen kring den inbördes rättshjälpen styrs av ett antal bilaterala och multilaterala avtal, framför allt genom 1959 års Europeiska konvention om inbördes rättshjälp och dess protokoll från 1978, 1990 års konvention om Schengenavtalet samt Beneluxfördraget. EU:s medlemsstater arbetar för närvarande på ett utkast till europeisk konvention och ett protokoll för att komplettera bestämmelserna i 1959 års Europeiska konvention om inbördes rättshjälp och dess protokoll. Arrangemangen kring utlämning styrs genom 1957 års Europeiska konvention om utlämning och dess protokoll samt Schengenkonventionen och Beneluxfördraget. Medlemsstaterna antog 1995 en EU-konvention om ett förenklat förfarande för utlämning av personer som går med på att lämnas ut. En konvention som rör utlämning och som skrevs under 1996 förbättrar ytterligare villkoren lör utlämning mellan medlemsstaterna. Båda dessa instrument kommer att träda i kraft när de nationella ratiflceringslörfarandena är lardiga. Andra EU-instrument som avtalats eller planerats för att bekämpa den organiserade brottsligheten kommer att inverka på åtgärderna mot bedrägerier som rör andra betalningsmedel än kontanter. Exempel på dessa är den gemensamma åtgärden för att upprätta ett nätverk mellan medlemsstaternas rättsväsenden, vilket syftar till att underlätta rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna, och den gemensamma åtgärden för att kriminalisera delaktighet i en kriminell organisation. 2. I punkt 1 åläggs medlemsstaterna att för lagbrott som omfattas av denna gemensamma åtgärd ge varandra största möjliga inbördes rättshjälp vid utredningar, åtal och verkställande av den påföljd som döms ut. När det uppstår en positiv konflikt mellan domsrätter fastställs det i punkt 2 att 3. medlemsstaterna skall rådfråga varandra i syfte att samordna sina insatser för ett effektivt åtal. EGT63,4. 3. 97,s. 2. 18 1 punkt 3 åläggs medlemsstaterna att säkerställa att information om lagbrott som avses i 4. den gemensamma åtgärden liksom information om personer som dömts för sådana brott och information som är värdefull för utredning och åtal skall organiseras på ett sådant sätt att den finns tillgänglig för faktisk användning och utbyte med andra medlemsstater. Denna bestämmelse i den gemensamma åtgärden om åtgärder mot bygger på en människohandel och sexuellt utnyttjande av barn 16. liknande bestämmelse Artikel 7 Detta är en standardartikel som rör skyldigheten att genomföra den gemensamma åtgärden och uppföljningen av genomförandet. I artikeln fastslås att rådet på grundval av en rapport från kommissionen skall bedöma hur medlemsstaterna har uppfyllt sina skyldigheter före slutet av år 2000. IXiT 63, 4. 3. 97. s. 2. 19 GEMENSAM ÅTGÄRD antagen av rådet enligt artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om bedrägerier och förfalskningar som rör andra betalningsmedel än kontanter EUROPEISKA UNIONENS RÅD ANTAR DENNA GEMENSAMMA ÅTGÄRD med beaktande av Fördraget om Europeiska unionen, särskilt artikel K 3. 2 b i detta, med beaktande av rapporten från högnivågruppen om organiserad brottslighet, vilken l()()7, särskilt godkändes av Europeiska rekommendation nr 18 i handlingsplanen, och av följande skäl: i Amsterdam den 16-17 juni rådet Bedrägerier och förfalskningar av andra betalningsmedel än kontanter sker ofta pä internationell nivå. Andra åtgärder som antagits av rådet, såsom den gemensamma åtgärden tor att upprätta ett europeiskt rättsligt nätverk och den gemensamma åtgärden ror att kriminalisera delaktighet i en kriminell organisation, kommer också att bidra till kampen mot bedrägerier som rör andra betalningsmedel än kontanter. Rådet erkänner det viktiga arbete som olika internationella organisationer (dvs. Europarådet, G8, OECD, Interpol och FN) har utfört. Rådet anser att vissa former av bedrägerier som rör andra betalningsmedel än kontanter är så allvarliga att det krävs övergripande lösningar som inbegriper både förebyggande och repressiva strategier vilka grundar sig på ett delat ansvar mellan betalningsbranschcn, de enskilda användarna och myndigheterna. Kommissionen har lagt fram ett meddelande benämnt ''En gemensam åtgärd för att bekämpa bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter*', där man förespråkar en unionspolitik som inbegriper både förebyggande och repressi\ a åtgärder mot problemet. Denna gemensamma åtgärd utgör en del av denna övergripande strategi. För att åstadkomma en tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra förrättningar om kriminalisering av bedrägerier och förfalskningar som rör andra betalningsmedel än kontanter krävs det ett tydligt rättsligt instrument. HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. 20 Artikel 1 - Definitioner För denna gemensamma åtgärd och utan att det påverkar tillämpningen av mer specifika definitioner i medlemsstaternas lagstiftning avses med 1. 2. 3. 4. 5. 6. (andrajbetalningsinstrument (än kontanter): alla betalningsinstrument förutom sedlar och mynt som enskilt eller tillsammans med ett annat (betalnings-) instrument gör det möjligt för den lagliga innehavaren att erhålla pengar eller annat värde, att göra eller ta emot betalningar för varor, tjänster eller varje annan sak av värde, att utfärda en order eller ett meddelande som innebär en begäran om eller ett godkännande av en överföring av pengar (i form av en fordran på en part) till förmån för en betalningsmottagare. betalningstransaktion: varje transaktion som innebär att någon lår ut pengar eller ett annat värde, att någon betalar eller tar emot betalning for varor, tjänster och varje annan sak av värde och/eller att någon utfärdar en order eller ett meddelande som innebär en begäran om eller ett godkännande av att pengar genom ett betalningsinstrument förs över (i form av en fordran på en part) till förmån för en betalningsmottagare. utrustning för tillverkning eller bruk av betalningsinstrument: all utrustning (inklusive programvara) som är utformad eller anpassad för tillträde till, tillverkning eller av betalningstransaktion eller del därav. Detta inbegriper också utrustning som är utformad eller anpassad för att ändra information eller data som ingår i eller medföljer ett betalningsinstrument eller en betalningstransaktion. betalningsinstrument ändring varje eller av juridisk person: varje enhet som har denna ställning enligt tillämplig nationell lagstiftning, med undantag av stater eller andra offentliga organ vid'utövandet av de befogenheter som de har i egenskap av statsmakter samt internationella offentliga organisationer. tvättning av pengar: de förfaranden som definieras i tredje strecksatsen i artikel 1 i rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. medborgare i en medlemsstat skall tolkas enligt varje deklaration som en medlemsstat gjort enligt artikel 6. 1 b i Europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957. 21 Artikel 2 - Beskrivning av beteenden För att bekämpa bedrägerier och förfalskningar som rör betalningsinstrument och betalningstransaktioner som inte inbegriper kontanter skall varje medlemsstat se över relevanta nationella lagar rörande de åtgärder som fastställs i artiklarna 3, 4, 5 och 6 i fråga om följande typer av beteenden: a) Förskingring av ett betalningsinstrument. b) Förfalskning eller förvanskning av ett betalningsinstrument. c) Uppsåtlig hantering av ett betalningsinstrument utan tillåtelse av dess innehavare. d) Att medvetet inneha ett förskingrat, förfalskat eller förvanskat betalningsinstrument. c) Att medvetet använda ett förskingrat, förfalskat eller förvanskat betalningsinslrumcnt. I) Att medvetet acceptera en betalning som görs, undçr de förhållanden som avses i föregående punkt. g) Uppsåtlig obehörig användning av identifieringsuppgifter ior att initiera eller bearbeta en betalningstransaktion. h) Att medvetet använda falska identifieringsuppgifter för att initiera eller bearbeta en betalningstransaktion. i) Manipulering av relevanta uppgifter inklusive kontoinformation eller andra identifieringsuppgifter för att initiera eller bearbeta en betalningstransaktion. j) Obehörig överföring av identifieringsuppgifter för att initiera eller bearbeta en bctalningstransaktion. k) Obehörig tillverkning, hantering, användning eller obehörigt innehav av utrustning i syfte att: • • • tillverka eller ändra ett betalningsinstrument eller delar därav. initiera eller bearbeta en betalningstransaktion, ändra betalningsinstrument eller en betalningstransaktion. information eller uppgifter som ingår i eller medföljer ett I) Uppsätligl obehörigt bctalningsinstrument. innehav av en komponent i eller en del av ett m)Delaktighet såsom medhjälpare eller anstiftare till något av de beteenden som beskrivits ovan och som inbegriper brottsliga avsikter, eller att avsiktligt erhålla ett värde eller göra ekonomisk vinning därav. 22 Artikel 3 - Åtgärder som skall vidtas på nationell nivå 1. Varje medlemsstat skall se över sin befintliga lagstiftning och rättspraxis för att uppnå följande: 1. De typer av beteenden som fastställs i artikel 2 klassificeras som lagbrott. 2. Juridiska personer kan ställas till svars för de lagbrott som avses i punkterna 1 och 5, och som begåtts till deras förmån av vilken som helst person som agerar antingen på eget initiativ eller som en del av den juridiska personens organisation enligt former som skall definieras i medlemsstatens nationella lagstiftning. 3. Påföljderna för dessa lagbrott eller för avsiktlig delaktighet i eller försök att begå sådana lagbrott a) för fysiska personer är effektiva, väl avvägda och avskräckande sanktioner och åtminstone i allvarliga fall inbegriper frihetsstraff, vilket kan innebära utlämning. b) för juridiska personer är effektiva, väl avvägda och avskräckande sanktioner och inbegriper böter. 4. Nödvändiga åtgärder vidtas för att möjliggöra beslag och, utan att inverka på rättigheterna för tredje person som handlar i god tro, förverkande eller avlägsnande av instrument för och vinning från de lagbrott som avses i punkterna 1 och 5. Av egendom skall ett värde motsvarande sådan vinning kunna förverkas. Varje instrument, vinning eller egendom som tagits i beslag eller förverkats skall hanteras enligt medlemsstaternas nationella lagar. 5. Tvättning av pengar som utgör vinning från de lagbrott som avses i punkt 1 utgör ett lagbrott. 6. Medlemsstaten har domsrätt för de lagbrott som avses i punkterna 1 och 5 då a) lagbrottet helt eller delvis begås inom dess territorium, b) lagbrytaren är medborgare i medlemsstaten. Med förbehåll för bestämmelserna i punkt 7 kan medlemsstaterna begränsa sin domsrält till punkt 6 a. En medlemsstat som inte tillämpar en sådan begränsning kan i vilket fall som helst bara tillämpa sin domsrätt enligt punkt 6 b i vissa fall eller under vissa förutsättningar. 7. En medlemsstat som inte utlämnar sina medborgare fastställer sin domsrätt för de lagbrott som avses i punkterna 1 och 5 i de fall dess medborgare begår territorium. sådana medlemsstatens utanför brott 23 Varje medlemsstat skall när en av dess medborgare anklagas för att i en annan medlemsstat ha begått ett sådant lagbrott som avses i punkterna 1 och 5 och, om den inte utlämnar denna person till den andra medlemsstaten enbart på grund av personens nationalitet, lägga fram fallet för sina behöriga myndigheter i syfte att om så är lämpligt väcka åtal. För att möjliggöra att åtal väcks skall akter, information och bevisföremål som rör lagbrottet förmedlas enligt de förfaranden som fastställs i artikel 6 i Europeiska konventionen om utlämning av den 13 december 1957. Den medlemsstat som lämnar över fallet skall informeras om det åtal som väcks och om dess resultat. Artikel 4 - Samarbete med offentliga och privata enheter eller organisationer Varje medlemsstat skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa all offentliga och privata enheter och organisationer som är delaktiga, i att förvalta, kontrollera eller övervaka betalningssystemen - utan att bryta mot medlemsstatens egna lagar samarbetar med de myndigheter som ansvarar för utredning eller bestraffning i fråga om de lagbrott som fastställs i denna gemensamma åtgärd. Dessa enheter och organisationer skall särskilt - på eget initiativ informera nämnda myndigheter vid skälig misstanke om att ett av dessa lagbrott har begåtts, - förse myndigheterna med all användbar information, antingen på begäran eller på eget initiativ, delta i förfarandena som sakkunniga om detta är lämpligt. Artikel 5 - Dataskydd Med avseende på behandling av personuppgifter skall denna gemensamma åtgärd genomföras så att en nivå på dataskydd som är likvärdig med det skydd som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter försäkras. Uppgifterna skall endast användas i det syfte för vilket de förmedlats. 24 Artikel 6 - Samarbete mellan medlemsstaterna 1. I enlighet med tillämpliga konventioner och multilaterala eller bilaterala avtal eller arrangemang skall medlemsstaterna bistå varandra med största möjliga inbördes rättshjälp när det gäller förfaranden som rör de lagbrott som fastställs i denna gemensamma åtgärd. 2. Då flera medlemsstater har domsrätt i fråga om lagbrott som avses i denna gemensamma åtgärd skall dessa stater rådfråga varandra i syfte att samordna sina insatser för att effektivt kunna beivra brotten. 3. Varje medlemsstat skall säkerställa att information om lagbrott som avses i denna gemensamma åtgärd liksom information om personer som dömts för sädana brott och information som är värdefull för utredning och åtal i fråga om sädana lagbrott organiseras på ett sådant sätt att den finns lätt tillgänglig tor faktisk användning och för utbyte med andra medlemsstater, med förbehåll för medlemsstaternas lagar om sekretess i samband med rättegångshandlingar. Artikel 7 - Genomförande och uppföljning 1. Varje medlemsstat skall lägga fram lämpliga förslag för att genomföra denna gemensamma åtgärd för övervägande och antagande av behöriga myndigheter. 2. Pä grundval av en rapport Iran kommissionen kommer rådet före slutet av är 2000 att bedöma hur medlemsstaterna har uppfyllt de skyldigheter som toi jer av denna gemensamma åtgärd. 3. Denna gemensamma åtgärd skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. 4. Denna gemensamma åtgärd träder i kraft samma dag som den offentliggörs. 25 Åtgärder för att förebygga bedrägerier a) Hela betalningsbranschen, inklusive nätoperatörer, bör vidta följande åtgärder: Bilaga 2 1) Förbättra den inneboende säkerheten hos den erbjudna betalningsprodukten och hos de system som behandlar de transaktioner som produkten ger upphov till, inklusive de bärande nätsystemen. 2) Förbättra säkerheten hos verktyg som medger villkorad och urskiljande tillgäng till användningen av dessa betalningsproduktcr. 3) Upprätta strukturer lör utbyte av information samt dra lärdom av erfarenheter, samtidigt som man säkerställer en hög sekretessnivå och skyddar fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt privatlivets helgd. Betalningsbranschen bör dessutom vidta följande åtgärder: 4) Utarbeta utbildningsprogram som i första hand riktar sig till de finansiella institutens egna personal och utveckla rutiner för en systematisk rapportering av olagliga handlingar till de rättsskipande myndigheterna. 5) Främja framtagandet av utbildningsmaterial riktat till betalningsprodukternas användare (framför allt detaljhandel och innehavare). i samband med utvecklingen av Kommissionen anser att branschen betalningsinstrumenten och deras bakomliggande system (i enlighet med punkterna 1 och 2) skall ägna särskild uppmärksamhet åt behovet av att pä ett tidigt stadium kunna upptäcka kriminell verksamhet och redogöra lor (potentiellt) bedrägeri inom de strukturer som upprättas för detta ändamål (i enlighet med punkt 3). För att säkerställa en harmonisk och konkurrensfrämjande utveckling av marknaden för betaltjänster anser kommissionen att man bör se till att åtgärder under 1 och 2 inte leder till några oönskade konkurrenshinder eller motverkar utvecklingen av informationssamhället i dess helhet, till exempel genom metoder som innebär begränsat tillträde till systemet, och som motverkar tjänsternas fria rörlighet över gränserna, eller som inbegriper avtal om ensamrätt. b) Enskilda utgivare och användare (detaljhandel och innehavare) bör vidta följande åtgärder: Främja en rimlig och rättvis fördelning av ansvar och skyldigheter mellan de olika parterna i ett betalningssystem (dvs. mellan utgivare och innehavare samt mellan clearinginstitut och detaljhandel), vilket i sin tur främjar 26 att villkoren för utgivning, användning och acceptans av ett betalningsinstrument uppfylls, och ett förfarande som medger anmälning så tidigt som möjligt. Kommissionen anser att man som en allmän målsättning måste sträva efter att säkerställa att enskilda användare inte blir lidande till följd av ett brott som rör användningen av ett betalningsinstrument och betalningssystemen, så vida det inte går att bevisa att de är delaktiga i brottet. Med tanke på att de deltagande (finansiella-)instituten kontrollerar de tekniska aspekterna skall bevisbördan inte heller läggas pä innehavaren. I vilket fall som helst bör användarna informeras om de säkerhetsföreskrifter de måste följa. Användarna bör som medborgare också ta pä sig sitt medborgaransvar att aktivt delta i bedrägeribekämpningen, framför allt genom att de skyndsamt anmäler felaktigheter som de upptäcker. Detta gäller främst den information som de får i samband med en transaktion. c) Myndigheterna bör vidta följande åtgärder: - samordna insamlingen av information och informationskampanjer, som kan inbegripa branschen17, - bistå branschen, enskilda utgivare och användare i deras insatser för att skapa en säkerhetsmiljö. På EU nivå innebär detta att arbeta för att det i hela Unionen upprättas regelverk och andra ramar som stöd för dessa insatser. Kommissionen har tagit ett antal initiativ för att uppnådetta. På unionsnivå Kommissionen betonar att gemenskapens befintliga regelverk huvudsakligen syftar till att skapa en inre marknad, inom vilken finansiella tjänster, särskilt betaltjänster kan röra sig fritt. EG-lagstiftningen på detta område är dessutom huvudsakligen inriktad på att fördragsbestämmelserna skall kunna tillämpas effektivt. Delta har gjorts genom att man samordnat bestämmelserna om finansiella institutioners etablering och verksamhet. Dessa bestämmelser stöds genom ett antal specifika föreskrifter som harmoniserar de grundläggande reglerna för en väl avvägd tillsyn. förenade kungariket föreslog nyligen en gemensam åtgärd för att upprätta ett kontaktnät i medlemsstaterna i syfte att förbättra informationsutbytet i fråga om kreditkortsbedrägerier. Interpols förslag om att upprätta ett universellt generalförsamling antog klassificeringssystem i praktiken ger Interpols sekretariat en samordningsfunktion när det gäller att samla in information och sedan sprida denna genom Interpols befintliga förbindelser med de nationella polismyndigheterna. Europarådet har från en belgisk expert fått ett förslag om att upprätta kontaktpunkter för brott som begås i cyberspace. för osäkra kreditkort, vilket i oktober 1997 ett 27 Ett antal särskilda Kommissionsinitiativ syftar till ett adekvat regelverk på området som täcks av detta meddelande. Kommissionen håller därför på att arbeta fram ett utkast till direktiv som syftar till att säkerställa den finansiella självständigheten för utgivare av elektroniska betalningsmedel och därigenom till att främja konsumenternas förtroende för de nya betalningsmedlen. När det specifikt gäller informationssamhället och elektronisk handel antog kommissionen dessutom nyligen ett antal åtgärder, däribland förslaget till direktiv om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång och till direktiv om elektroniska signaturer. När det gäller säkra förslaget tor elektronisk handel har kommissionen vidare varit betalningssystem mcdlmansiär till åtskilliga branschtäckande FoU-initiativ inom ramen för olika informations- och telekommunikationsprogram18. Kommissionen har redan utfärdat en rekommendation1' om transaktioner med elektroniska betalningsinstrument, särskilt om förhållandet mellan utgivare och innehavare. I den fastställs minimikrav i fråga om öppenhet, ansvar, skadestånd och gottgörelser. Kommissionen har åtagit sig att övervaka rekommendationens tillämpning fram till slutet av 1998. Om denna inte anses vara tillfredsställande kommer kommissionen att lägga fram ett direktiv på området. Kommissionen har dessutom meddelat att den avser att modernisera och uppdatera en tidigare rekommendation från 198720 i syfte att skapa en tydlig ram lör förhållandet mellan clearinginstitut och acceptanter när det gäller elektroniska betalningsinstrumcnt. I detta sammanhang kan kommissionen komma att överväga möjligheten att tillämpa särskilda villkor för clearing av betalningar som gjorts med kreditkort lör att beakta förekomsten av bedrägerier. Detta skulle bidra till att minska betalningsinstrumentets och det bakomliggande systemets riskfaktor. Till exempel projekt AC02o SFMIM\R - Secure Hleetronic Marketplace for Hurope. Meddelande från kommissionen lill europaparlamentet, rådet, Huropeiska monetära institutet och ekonomiska och sociala kommittén för elektroniska betalningsmedel kan ökas på den inre marknaden, KOM(97) 353 slutlig, 9. 7. 1997, liCiT L 208, 2. 8. 1997, s. 52. Kommissionens rekommendation 87/598/EEG av den 8 december 1987 om en europeisk uppforandekod för elektroniska betalningar (förhållandet mellan finansiella institutioner, handlare och tjänsteföretag samt konsumenter), EGT L 365, 24. 12. 1987, s. 72. (ej officiell svensk titel) - hur konsumenternas förtroende 28 Bilaga 3 Motsvarande regelverk på gemenskapsnivå I denna bilaga ges en kort sammanfattning av de viktigaste delarna i gemenskapslagstiftningen som utgör det regelverk inom vilket finansiella tjänster, framfor allt betaltjänster, tillhandahålls, förmedlas och används. Primärlagstiftningen utgörs av EG-fördraget. För det första införs genom artikel 73b~73g i EG-fördraget fri rörlighet tor kapital och betalningar mellan medlemsstaterna och mellan dessa och tredje land. Detta är en förutsättning för att man skall kunna integrera de nationella finansmarknaderna och därigenom skapa en inre marknad för finansiella tjänster. För det andra utgör artiklarna 52 (fri etableringsrätt) och 59 (frihet att tillhandahälla tjänster) i fördraget hörnstenar lör den inre marknaden lör finansiella tjänster, genom att de medger företag som är etablerade (och har tillstånd) i en medlemsstat att under denna medlemsstats överinsyn fritt tillhandahålla tjänster i hela tillstånd än det som utfärdats av gemenskapen. För detta krävs ctableringslandet. inget annat Sekundärlagstiftningen den gemenskapslagstiftning som syftar till att nämnda bestämmelser i fördraget skall kunna tillämpas i praktiken. finansiella området tjänster inom ingår i Detta har först och främst gjorts genom att man samordnat de bestämmelser som rör kreditinstitut, finansiella investmentbolag och försäkringsbolag. Dessa bestämmelser åtföljs av en rad specifika föreskrifter för att harmonisera de grundläggande tillsynsreglerna. etablering och verksamhet, instituts framför allt Bland de direktiv som rör finansiella tjänster återfinns rådets direktiv om åtgärder for att förhindra alt det finansiella systemet används för tvättning av pengar-1. Eftersom det är känt att penningtvätt vanligtvis äger rum i en internationell miljö, för att pä sä sätt bättre dölja medlens och dess avkastnings brottsliga ursprung, fastställs i direktivet grunderna ior en internationell samordning som inte är av straffrättslig karaktär. En rad krav ställs på medlemsstaterna, framför allt krav att penningtvätt skall förbjudas, krav på att kreditinstitut och finansiella institut skall identifiera sina kunder och registrera transaktioner över ett visst belopp, krav att dessa institut skall undersöka och rapportera alla transaktioner som de tror kan gälla penningtvätt samt ett krav att de myndigheter som ansvarar för att bekämpa detta fenomen skall samarbeta med kredit- och finansinstituten och de myndigheter som utövar tillsyn Över dessa institut. Rådets direktiv av den 10 juni 1991, EGTL 166, 28. 6. 91, s 77. 29 Även om direktiven om finansiella tjänster främst avser den finansiella tjänstesektorn rör de också konsumenternas rättigheter och intressen. De innehåller vissa bestämmelser som säkerställer konsumenternas rätt till korrekt och fullständig information, skyddar deras rättsliga intressen och ger möjlighet till gottgörelse. Under senare tid har trycket ökat att stärka insikten att den inre marknaden för finansiella tjänster inte bara är till för företagen. I maj 1997 beslutade kommissionen att ge ut grönboken Finansiella tjänster: Att tillgodose konsumenternas förväntningar för att få en omfattande diskussion om konsumentpolitiken inom området finansiella tjänster. Den 26 juni 1997 antog kommissionen som en uppföljning meddelandet Finansiella tjänster: Stärka konsumenternas förtroende1,2: Kommissionen utannonserar en rad framtida initiativ, varav vissa redan har lagts fram (t. ex. en utvidgning av rekommendationen om nya betalningsmedel) eller är på väg att läggas fram. Dessa initiativ inbegriper ett framtida förslag om distansavtal för finansiella tjänster. KOM(97) 309 slutlig, 26. 6. 1997. 30 ISSN 1024-4506 KOM(98) 395 slutlig DOKUMENT SV 09 10 Katalognummer : CB-C0-98-432-SV-C ISBN 92-78-37894-1 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg