title: Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - El cambio climático - Hacia una estratégia post-Kioto

eurovoc_concepts:
EU environmental policy
UN convention
climate change
greenhouse gas
pollution control measures

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 03. 06. 1998 COM(1998) 353 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO EL CAMBIO CLIMÁTICO. HACIA UNA ESTRATEGIA POST-KIOTO índice CUESTIONES CLAVE -Desarrollo de la estrategia post-Kioto -Aplicación del Protocolo. Reparto de responsabilidades -Mecanismos flexibles -Seguimiento -Dimensión exterior -Próximos pasos 1. INTRODUCCIÓN 1. 1. El impacto de Kioto 1. 2. Puesta en marcha de un proceso para la elaboración de una estrategia post-Kioto 2. ELEMENTOS DE UNA ESTRATEGIA COMUNITARIA DE APLICACIÓN 2. 1. Criterios principales 2. 2. Un planteamiento global sobre políticas y medidas 2. 2. 1 Análisis gas a gas 2. 2. 2 Sectores 2. 3 Sectores clave para la aplicación de medidas 2. 4 Mecanismos flexibles 2. 4. 1 Participación de los Estados miembros y la Comunidad en un régimen internacional de comercio de emisiones 2. 4. 2 Utilización de la aplicación conjunta y del mecanismo para un limpio a la hora de dar cumplimiento a los desarrollo compromisos comunitarios 2. 4. 3 Conclusión sobre la aplicación de mecanismos flexibles dentro de la Comunidad 2. 5 Seguimiento 2. 5. 1 Seguimiento del cumplimiento de los compromisos 2. 5. 2 Seguimiento en relación con los mecanismos flexibles 7 7 8 9 9 11 11 13 15 21 21 23 24 25 25 25 3. DIMENSIÓN EXTERIOR DE LA ESTRATEGIA DE LA UE 26 3. 1. Negociaciones internacionales sobre los mecanismos flexibles 26 & 3. 1. 1 El objetivo de Buenos Aires 3. 1. 2 Condiciones para participar en un sistema internacional de emisiones abierto, transparente y no intercambio de discriminatorio 3. 1. 3 Un enfoque paso a paso 3. 1. 4 El concepto de suplementario 3. 1. 5 Cómo hacer que el intercambio de emisiones funcione desde el punto de vista ambiental y económico 3. 1. 6. Disposiciones sobre cumplimiento en relación con los mecanismo flexibles 3. 1. 7 Utilización internacional de instrumentos relacionados con (aplicación conjunta y mecanismo para un proyectos desarrollo limpio) con vistas a dar cumplimiento a los compromisos asumidos 3. 2 Intensificación del diálogo internacional 4. PRÓXIMOS PASOS 26 26 27 27 28 29 29 30 32 % Cuestiones clave Desarrollo de una estrategia post-Kioto Tras Kioto, la Unión Europea tiene que preparar una estrategia para dar cumplimiento a los compromisos asumidos en su Protocolo. La Comisión no dispone todavía de todos los elementos para poner sobre la mesa una estrategia de aplicación detallada. Por tanto, la presente Comunicación es sólo un primer análisis de cómo formular esta estrategia. Para preparar una estrategia global habrá que tener en cuenta todas las disposiciones del Protocolo, incluidas las que están todavía por precisar, especialmente los denominados mecanismos flexibles. Además, habrá que incorporar al análisis todos los sectores de la economía comunitaria, los posibles ámbitos de actuación y la dimensión internacional. Para configurar esta estrategia, la Comunidad y los Estados miembros tienen que iniciar un proceso interactivo mediante el cual pueda establecerse un marco comunitario que permita coordinar sus respectivas actuaciones, intercambiar datos, seguir los progresos y precisar áreas de actuación para el cumplimiento de los compromisos asumidos. Un primer paso importante es ponerse de acuerdo sobre los criterios más importantes que debe respetar la estrategia comunitaria. Aplicación del Protocolo. Reparto de responsabilidades La responsabilidad principal del cumplimiento de los objetivos de reducción de Kioto recae en los Estados miembros. Por su parte, a la Comunidad, como signataria y futura parte del Protocolo, le corresponde asegurar que las actuaciones de los Estados miembros se ajusten al Tratado y que cumplan las obligaciones derivadas del Protocolo. Asimismo, la Unión tiene una función importante en cuanto a complementar, reforzar y apoyar las actuaciones de los Estados miembros mediante políticas y medidas comunes y coordinadas. Una posible manera de cumplir los objetivos fijados sería preparar políticas y medidas con una buena relación coste/eficacia aplicables a todos los sectores y gases, y destinadas a alcanzar este objetivo general. La fijación de metas indicativas para sectores y gases determinados, a partir de la combinación de las políticas y medidas con una mejor relación coste/eficacia, podría ayudar a definir la responsabilidad de sectores concretos y, así, proporcionar un baremo útil para controlar los progresos e impulsar la actuación política. En cuanto a los mecanismos de flexibilidad, este planteamiento facilitaría también la asignación de la parte de las emisiones totales que puede intercambiarse, si se decidiese autorizar a las entidades jurídicas a participar en el comercio de emisiones. En cualquier caso, es necesaria una mejor integración de los aspectos relacionados con el cambio climático en las políticas sectoriales, como se ha destacado en la Comunicación de la Comisión sobre la integración de los aspectos medioambientales, presentada a la cumbre de Cardiff. Por lo tanto, la Unión Europea necesita saber qué medidas están tomando los Estados miembros para alcanzar sus objetivos y de qué manera lo están haciendo. A este esfuerzo de los Estados miembros puede también contribuir la Comunidad. h Mecanismos flexibles Los mecanismos flexibles pueden desempeñar un importante papel a la hora de cumplir los compromisos asumidos, al mínimo coste, salvaguardando de este modo la competitividad de la industria comunitaria. La existencia de la "burbuja" de la UE no impide que la Comunidad participe plenamente en la compraventa internacional de emisiones. Además, la dimensión comunitaria puede justificar otras normas u orientaciones que deban adoptarse con respecto al mercado interior, las ayudas estatales y la legislación ambiental en vigor. Un planteamiento del comercio de emisiones a escala comunitaria podría facilitar también la gestión administrativa del sistema y evitar nuevas barreras al comercio. En Buenos Aires el trabajo debe centrarse en los requisitos mínimos que debe cumplir cualquier parte o entidad privada para poder participar en lu compraventa internacional de emisiones. Estas normas, especialmente las destinadas a garantizar el cumplimiento de lo acordado, deben ser lo bastante rigurosas para asegurar que se cumplan los objetivos ambientales del protocolo y lo bastantes simples para no ser innecesariamente gravosas. Dado que lo que se acuerde a nivel internacional determinará lo que pueda hacer la Comunidad, ésta tiene que esforzarse para influir de manera constructiva en las normas y modalidades de los mecanismos flexibles. La falta de experiencia sobre la compraventa de emisiones entre diversos países y las incertidumbres sobre las emisiones de algunos gases y algunas fuentes abogan en favor de un planteamiento por pasos. También es necesario definir el uso que en el Protocolo se hace del término "suplementario" con respecto a la contribución de los mecanismos flexibles. La aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio pueden hacer una aportación valiosa a la consecución de los objetivos comunitarios, pero sus normas y modalidades deben ser congruentes con las establecidas para el comercio de emisiones, tanto a nivel comunitario como internacional, asegurando, al mismo tiempo, su eficacia ambiental. Seguimiento Hay que reforzar el mecanismo comunitario de seguimiento de manera que pueda proporcionar un marco para seguir los progresos, para una evaluación y revisión paritaria regulares que garanticen el cumplimiento de los compromisos comunitarios, y para la utilización de los mecanismos flexibles. Este mecanismo requerirá una mayor implicación comunitaria, en vista de la necesidad de respetar el objetivo propio de la Comunidad y, también, de la necesidad de asegurar condiciones de igualdad dentro de ésta. Dimensión exterior La Unión Europea necesita fortalecer su diálogo con otras partes para conseguir la ratificación del Protocolo. En este sentido, es de especial importancia la elaboración de una postura comunitaria sobre la participación de los países en desarrollo y los posibles compromisos voluntarios de los más avanzados. r Próximos pasos Para crear una estrategia comunitaria post-Kioto efectiva hay que resolver una serie de cuestiones clave. En consecuencia, se pide al Consejo que: • ratifique los principales criterios para la evaluación de una estrategia de la UE sobre el cambio climático; • estudie si deben fijarse objetivos sectoriales indicativos a nivel comunitario que desempeñen un papel apreciable dentro de una estrategia post-Kioto; • ratifique que los campos que se destacan en la presente Comunicación son aquellos en los que debe actuarse y, asimismo, que apruebe las medidas comunitarias necesarias, empezando por las ya propuestas por la Comisión y reconociendo la necesidad de que se aprueben medidas nacionales; • ratifique la introducción de los mecanismos flexibles de manera coordinada y paso a paso dentro de la Comunidad; • haga suyo el objetivo de la inclusión paulatina de las entidades privadas y la idea de que, dado que la utilización nacional de los mecanismos flexibles tendrá que respetar la legislación comunitaria, sería deseable contar con un marco comunitario para salvaguardar el mercado interior; • acuerde que la definición de "suplementario" tendrá repercusiones en la relación coste/eficacia de la estrategia global de la UE; • haga suya la necesidad de un reforzamiento considerable del sistema de seguimiento comunitario tanto para seguir los progresos en lo que se refiere a la aplicación como para poner en práctica los mecanismos flexibles; • haga suyas las orientaciones indicadas en la presente Comunicación con respecto a la dimensión exterior de la estrategia comunitaria como base para la formulación de la posición negociadora de la UE en Buenos Aires; y • haga suyas las prioridades presentadas en el presente documento con vistas a fortalecer el diálogo con terceros países. Los hitos principales para la construcción de una estrategia comunitaria sobre el cambio climático son los siguientes: • finales de 1998: aportación de información por parte de los Estados miembros sobre sus estrategias y lo que esperan de la Comunidad; • primera mitad de 1999: segunda Comunicación sobre una estrategia climática de la UE. (o 1. INTRODUCCIÓN En octubre de 1997, la Comisión presentó una Comunicación que llevaba por título: "El cambio climático. Estrategia de la UE ante la Conferencia de Kioto"1. Esta Comunicación servía de base a la postura negociadora de la Unión Europea en Kioto. En el análisis efectuado se mostraba que era técnicamente viable y económicamente gestionable una reducción de un conjunto de tres gases (dióxido de carbono (C02), metano (CH4) y óxido nitroso (N20)) en un 15% para el año 2010 con respecto al 1990, siempre y cuando otros países industrializados hiciesen esfuerzos comparables. En la Comunicación de octubre de 1997 se indicaba que, tras Kioto, la Comisión elaboraría una estrategia sobre el cambio climático más detallada basándose en un análisis integral de los aspectos pertinentes. La presente Comunicación contribuye a crear la base para la preparación de una estrategia efectiva sobre el cambio climático. Teniendo en cuenta el Protocolo de Kioto, trata de los aspectos más importantes de una estrategia comunitaria de aplicación y de la dimensión exterior de la estrategia comunitaria. 1. 1. El impacto de Kioto La Unión Europea consiguió en Kioto algunos de sus objetivos en la negociación, especialmente la aceptación de objetivos jurídicamente vinculantes por los principales competidores y socios comerciales de la UE, semejantes a los propios compromisos asumidos por ésta. De esta manera, quedaba asegurada la salvaguardia de la competitividad comunitaria, que era una de las preocupaciones principales. No obstante, en algunos aspectos importantes, el texto final del Protocolo2 acordado en Kioto incluía una serie de disposiciones, especialmente los denominados mecanismos flexibles, que no formaban parte del planteamiento comunitario en la Conferencia. Todas estas cuestiones y sus posibles implicaciones tienen que incorporarse a cualquier estrategia comunitaria post-Kioto. En particular, merecen especial atención los siguientes aspectos: • Los objetivos de reducción de emisiones de los Estados miembros y de la Comunidad Europea, así como los de los demás países industrializados, son jurídicamente vinculantes según el Protocolo, mientras que con arreglo a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), las partes no estaban obligadas jurídicamente a volver a los niveles de emisión de 19903. • Los compromisos de la CE y de sus Estados miembros se amplían a un conjunto de seis gases, en vez de tres. Estos otros tres gases (industriales) son los hidrofluorocarburos (HFC), perfluorocarburos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6). Las reducciones de emisiones de estos tres gases pueden medirse con respecto a 1990 i COM(97)481 final de 1. 10. 1997. 2 Véase el documento de trabajo de la Comisión titulado "Análisis del Protocolo de Kioto" (Sec(1998) 467 de 13. 3. 1998). 3 Sin embargo, la CE asumió un compromiso, aunque sin valor jurídico, para estabilizar las emisiones totales comunitarias para el año 2000 en los niveles de 1990, cosa que iba más allá de los compromisos asumidos en la CMNUCC. 1- o 1995. El Protocolo contiene también disposiciones para la inclusión de sumideros, aunque este aspecto es todavía polémico y requiere un estudio más detallado. En principio, se incluiría la absorción del carbono por los bosques y los suelos agrícolas a la hora de calcular las reducciones de las emisiones de las partes. La CE y los Estados miembros se han comprometido a reducir el conjunto de seis gases en un 8% a partir de los niveles de 1990 durante el periodo 2008-2012 en vez de para una fecha determinada (es decir, el 2010). Además, para el año 2005 deberán conseguirse progresos demostrables. Otra disposición del Protocolo que resulta clave para la UE es el artículo 4, en el que se hace referencia a lo que se denomina habitualmente la "burbuja" comunitaria. Esta disposición permite a la CE y sus Estados miembros cumplir sus compromisos de manera conjunta mediante un compromiso diferenciado entre Estados miembros (reparto de la carga). Los términos de este acuerdo de reparto de la carga tienen que comunicarse en el momento de su ratificación y quedan congelados durante el primer periodo de cumplimiento de los compromisos asumidos (2008-2012). Tanto la CE como los Estados miembros tienen objetivos jurídicamente vinculantes y comparten la responsabilidad de alcanzar estas metas. Se considera que la CE cumple los compromisos asumidos si se alcanzan estos objetivos. El incumplimiento por los Estados miembros de sus obligaciones totales combinadas equivaldría al incumplimiento del Protocolo por la CE. Por tanto, la CE debe desempeñar un papel importante en cuanto a crear el marco de aplicación y facilitar así la consecución de los objetivos de la CE y los Estados miembros. En el Protocolo figuran también disposiciones sobre los denominados mecanismos flexibles (comercio de emisiones, aplicación conjunta entre países del Anexo I y mecanismo para un desarrollo limpio), cuestiones que están todavía por precisar pero que pueden tener un papel importante para la consecución de los objetivos acordados en Kioto. • El Protocolo establece también unos requisitos de información reforzados y un régimen de control del cumplimiento riguroso que, dada la interacción necesaria entre la CE y los Estados miembros, tendrá una importante influencia en el desarrollo de una estrategia comunitaria. 1. 2. Puesta en marcha de un proceso para la elaboración de una estrategia post-Kioto La presente Comunicación tiene por objeto poner en marcha un proceso interactivo que culminaría en una estrategia general post-Kioto dentro de la cual tanto los Estados miembros como la Comunidad puedan cumplir los compromisos derivados del Protocolo de manera efectiva y coordinada. En lo que se refiere a la aplicación, la CE debe crear el marco que facilite el refuerzo mutuo de las actuaciones nacionales y comunitarias a fin de dar una respuesta efectiva al cambio climático. Este proceso debe cubrir tanto las medidas y políticas internas como los mecanismos flexibles internacionales puesto que ambos contribuirán a la consecución de los objetivos fijados. En el plano operativo, este proceso implica que dentro de un marco comunitario: T • • • los Estados miembros deben aportar información detallada a la Comisión sobre la manera en que piensan cumplir sus obligaciones y la contribución que esperan de la Comunidad; la Comisión debe proseguir los actuales análisis4 en cooperación con los Estados miembros a fin de actualizar y ampliar las conclusiones de las recientes Comunicaciones sobre cuestiones de política general relacionadas con el cambio climático; la Comunidad debe ponerse de acuerdo para preparar un punto de vista común sobre los aspectos internacionales y nacionales de una serie de cuestiones importantes pendientes, especialmente los mecanismos flexibles y los sumideros; • debe llevarse a cabo un seguimiento activo de las emisiones para garantizar que todos los agentes de la UE hacen lo necesario para cumplir sus compromisos. Basándose en todos estos elementos, la Comisión preparará, en cooperación con todos los interesados, una estrategia global sobre el cambio climático, que debe aprobarse antes de la ratificación del Protocolo. Dentro de esta estrategia es esencial la rápida aprobación de las actuales propuestas de la Comisión que contribuyen a alcanzar los objetivos fijados, así como la preparación de nuevas políticas y medidas. 2. ELEMENTOS DE UNA ESTRATEGIA COMUNITARIA DE APLICACIÓN 2. 1. Criterios principales Una estrategia comunitaria post-Kioto sobre el cambio climático de carácter integral tiene que cumplir algunos criterios importantes, a saber: Eficacia medioambiental: es condición esencial que la estrategia elegida consiga los objetivos de reducción jurídicamente vinculantes de los Estados miembros y la Comunidad dentro del plazo acordado. Además, tendría que conseguir progresos demostrables para el 2005 y tener en cuenta la fase posterior al 2012 cuando serán necesarias nuevas y substanciales reducciones de emisiones. En vista del carácter planetario del problema, la eficacia medioambiental depende también de la participación de otros países que se han comprometido a alcanzar objetivos vinculantes. Buena relación coste/eficacia: este es un aspecto importante para la aceptación política y económica de cualquier estrategia. Todo análisis coste/eficacia debe precisar medidas de bajo coste y tener en cuenta beneficios ambientales secundarios, como reducciones de la contaminación local y regional, otros beneficios (empleo), y los costes y beneficios a largo plazo de las actuaciones para moderar el cambio climático. Además, hay que incluir en el cálculo los costes administrativos de las medidas de aplicación. La Comisión espera tener a finales de junio de 1998 nuevos datos globales de emisiones de gases de invernadero para 1990-1995, proyecciones coherentes para el 2000 y el 2010, y resultados de varios ejercicios de modelización. Estos datos permitirán verificar la base de referencia del modelo de evolución sin cambios (bussines-as-usual baseline) y ver qué podría ocurrir si no se hacen más esfuerzos. Estos resultados permitirán contar con una valoración más sólida y más autorizada de las políticas y las implicaciones económicas presentadas en anteriores Comunicaciones. 9 Equidad y aceptación política: el reparto de la carga del objetivo comunitario está pensado de tal manera que a cada Estado miembro corresponda una parte equitativa del esfuerzo conjunto de la UE. También, habrá de tenerse en cuenta que algunos sectores y regiones de la Comunidad pueden tener que hacer frente a cambios significativos a consecuencia de este esfuerzo. Capacidad de adaptación: la evaluación de la política aplicada y los avances hacia los objetivos fijados pueden verse afectados por acontecimientos nuevos e imprevistos, de ahí que la estrategia deba tener una gran capacidad de adaptación para adecuar la respuesta política a la evolución experimentada. todos los sectores económicos y (jlobalidad: los agentes políticos comparten responsabilidades a la hora de alcanzar los objetivos sobre el cambio climático y, por tanto, tienen que contribuir a alcanzarlos; dado que los distintos sectores tienen estructuras diferentes, se requiere una amplia gama de instrumentos específicos. Coherencia: el principio de la integración de la sostenibilidad en las políticas comunitarias garantizará que la estrategia de la UE sobre el cambio climático sea coherente con estas políticas y con la aplicación de los instrumentos necesarios para llevarlas a la práctica. Actuación comunitaria interna: las medidas y políticas internas, comprendidas las nacionales y las aplicadas a nivel comunitario de manera común y coordinada, deben ser los medios principales para que la Comunidad alcance su objetivo de reducción del -8% para el periodo 2008-2012 con respecto a 1990. Esta orientación fue confirmada por el Consejo en la reunión del Consejo de Ministros de Medio Ambiente de marzo de 1998. El papel de la Comunidad en el proceso de definición de la estrategia post-Kioto De conformidad con el principio de subsidariedad, las actuaciones en relación con el cambio climático deben tomarse al nivel adecuado. El papel de los Estados miembros es fundamental ya que son responsables de sus propios objetivos dentro del reparto de la carga acordado, que debe notificarse en el momento de la ratificación del Protocolo por la Comunidad. Sin embargo, el hecho de que la Comunidad como tal tenga un objetivo, la integración de la economía europea y la necesidad de asegurar condiciones de igualdad exigen que se lleve a cabo una actuación también al nivel de la Comunidad. Por tanto, ésta tiene que: • • crear un marco comunitario estratégico coherente dentro del cual pueda configurarse de manera negociada una estrategia post-Kioto de la UE; preparar medidas comunitarias comunes y coordinadas que apoyen y complementen las iniciativas de los Estados miembros; intercambiar experiencias y coordinar actuaciones políticas, tanto las que lleven a cabo los Estados miembros como las realizadas a nivel comunitario; asegurar un enfoque coherente en el uso de todos los instrumentos, especialmente los mecanismos flexibles y su compatibilidad con el mercado interior; llevar a cabo un seguimiento proactivo e informar respecto a los progresos y falta de progresos en la consecución de los objetivos fijados a los Estados miembros y a todos los sectores e interesados. A9 Se solicita al Consejo que haga suyos estos principales criterios para la evaluación de una estrategia de la UE sobre el cambio climático. 2. 2. Un planteamiento global sobre políticas y medidas La Comisión está preparando un análisis, basado en supuestos comunes acerca del crecimiento de las emisiones y las actuales políticas y medidas, a fin de determinar el esfuerzo necesario para pasar del modelo de evolución sin cambios al nivel de emisiones que permite el Protocolo. Este análisis se está actualizando de manera que incluya los tres nuevos gases industriales y la información más reciente sobre el CH4 y el N20. Según el análisis inicial de la Comisión, el esfuerzo necesario para alcanzar el objetivo de reducción comunitario que marca el Protocolo se estima en unos 550 a 600 millones de toneladas de equivalente en C02>. Es esencial que la estrategia de la UE se base en una evaluación global de cómo podrá hacerse ese esfuerzo dentro de los plazos fijados. Esta evaluación tendrá que incluir todos los aspectos del Protocolo de Kioto: el nivel de los objetivos, los seis gases, los sumideros y los mecanismos flexibles. Asimismo, deberá aplicarse a todos los sectores de la economía y analizar las opciones políticas de los Estados miembros y la Comunidad. En este sentido, el Consejo de Energía de Mayo ha reconocido que es necesario llevar a cabo un análisis en común del impacto económico de las reducciones de emisiones de gases de invernadero y evaluar el margen que existe para conseguir reducciones de emisiones de manera económica en la producción y utilización de energía. 2. 2. 1 A nálisis gas a gas Para seleccionar opciones políticas es útil un análisis por gases y, de hecho, algunos Estados miembros ya han aplicado este enfoque al preparar sus propias estrategias sobre el cambio climático. A continuación se hace un breve repaso de las opciones políticas posibles. Dióxido de carbono El C02 es, con mucho, el gas de invernadero más importante y más estudiado. Las emisiones de este gas representan aproximadamente el 80% del impacto total cuando los gases de la "cesta" se ponderan según el Potencial de Calentamiento Global (PCG), y se deben principalmente al uso de combustibles fósiles con fines energéticos y a su producción. En la Comunicación titulada "Cambio Climático. Estrategia de la UE ante la Conferencia de Kioto" se ofrece un amplio análisis de las cuestiones políticas relacionadas con las emisiones de C02. Sumideros La utilización del equivalente en C02 permite comparar los gases de invernadero de la "cesta" mediante el potencial de calentamiento global (PCG) de cada gas. El PCG nos indica el potencial radiativo de cada gas. El C02 tiene un PCG de 1 mientras que en un período de 100 años los PCG del metano y el óxido nitroso son 21 y 310 respectivamente. sM El Protocolo de Kioto especifica que los sumideros, incluidos los bosques y los suelos agrícolas, pueden contarse a la hora de calcular si se han cumplido los objetivos. En el primer periodo de compromiso, la eliminación de C02 por los sumideros se limita a la forestación, reforestación y deforestación. En esta dirección se orienta la propuesta de Reglamento sobre desarrollo rural en el marco de la Agenda 2000, que reconoce explícitamente que las actuaciones forestales deben tener en cuenta el cambio climático. Sin embargo, para tener una base sólida sobre la que establecer métodos precisos de cuantificación y verificación de sumideros, hay que abordar una serie de cuestiones científicas. Por ello, es necesario que el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático continúe sus trabajos para definir las categorías a las que se aplica el Protocolo y otras categorías complementarias. Una vez que se disponga de los resultados, podrían presentarse nuevas medidas sobre sumideros. El programa comunitario de investigación sobre Medio Ambiente y Clima contribuye considerablemente a la labor internacional de investigación en la que se basan los resultados, conclusiones y evaluaciones del Grupo Internacional de Expertos sobre el Cambio Climático (GIECC). En el V Programa Marco de IDT se continuará e intensificará la investigación sobre el ciclo del carbono y también sobre las metodologías y la verificación de sumideros. Metano En la Comunicación titulada "Documento sobre las estrategias para reducir las emisiones de metano" (COM (96) 557) y la Comunicación sobre la estrategia pre-Kioto se señalaban las fuentes principales de emisiones de metano a partir de la agricultura: los procesos digestivos del ganado y el estiércol (45%), los residuos - vertederos - (32%) y la energía - producción de carbón y distribución de gas (23%). Asimismo, se presentaban una serie de opciones para reducir las emisiones de metano, el segundo gas de invernadero en orden de importancia. Se prevé que las emisiones de metano disminuyan considerablemente para el año 2010 debido a las iniciativas en marcha actualmente, principalmente al nivel de los Estados miembros, en el sector de los residuos, a la decadencia de la industria del carbón y a la evolución de la agricultura. Además, parecen posibles otras reducciones a bajo coste, según el sector, mediante: • • • la disminución de residuos biodégradables en los vertederos y la recuperación del metano producido en vertederos; la disminución de las emisiones de gas de los gasoductos; y una gestión del estiércol más respetuosa del medioambiente. Óxido nitroso Este gas se produce principalmente a partir de los procesos industriales como la fabricación de ácido nítrico y ácido adípico, y el empleo de abonos en la agricultura; sin embargo, también contribuyen a estas emisiones el uso frecuente de catalizadores en los n vehículos y en la combustión de combustibles fósiles. En la Comunicación sobre la estrategia pre-Kioto se precisaban algunas opciones de reducción a bajo coste, los procesos químicos, especialmente en el sector principalmente en la fabricación de los ácidos nítrico y adípico, existe, a un coste económico, un potencial de reducción de hasta 100 millones de toneladas de equivalente en C02. industrial. Parece que, en Gases industriales Los tres gases industriales incluidos en el Protocolo de Kioto tienen PCG muy elevados y periodos de vida en la atmósfera prolongados. Su posible repercusión sobre el clima y su inclusión en la "cesta" de gases de Kioto hacen que sea importante tratar opciones de política general dentro de una estrategia comunitaria. Los datos existentes sobre emisiones comunitarias para 1990-95 y las proyecciones para el 2010 tienen que tratarse con precaución ya que las fuentes no son siempre concordantes en cuanto a metodología. No obstante, todas las proyecciones basadas en una evolución sin cambios (business-as- usual) muestran un incremento tanto en los HFC como en el SF6 y una disminución de los PFC. Los HFC se desarrollaron sobre todo como alternativas a las substancias que deterioran la capa de ozono (CFC), prohibidas por el Protocolo de Montreal. Las emisiones de PFC son principalmente un subproducto de la fundición de aluminio pero también contribuyen a ellas las industrias de semiconductores, acero, cemento y flúor, así como las incineradoras. Las emisiones de SF6 se deben principalmente a su utilización en el equipo de alto voltaje, aunque también se emite este gas a partir de la producción de magnesio y de una serie de usos especializados en los Estados miembros. La limitación y reducción de emisiones de estos gases industriales debe hacerse a nivel comunitario para garantizar un planteamiento armonizado. Se está trabajando para mejorar los datos disponibles y analizar más a fondo posibles opciones, en cooperación con la industria, dado que, en la perspectiva del 2010, parece posible una reducción significativa a bajo coste. 2. 2. 2 Sectores Para poner a punto respuestas políticas adecuadas es importante complementar el planteamiento gas a gas con una evaluación de las fuentes de los diversos gases de invernadero por sectores o actividades económicas, valorando la aportación que cada sector podría hacer para conseguir los objetivos fijados. Para ello, podemos distinguir las siguientes categorías generales: Transporte El transporte representa alrededor del 20% de las emisiones totales de la UE en 1990. El análisis efectuado muestra que, en ausencia de nuevas medidas políticas, es el sector que tiene el mayor potencial de crecimiento de emisiones de C02 hasta el año 2010. Asimismo, se prevé que durante este periodo aumenten rápidamente las emisiones de N20 debido a los catalizadores y las de HFC debido a los aparatos de aire acondicionado de los vehículos. Energía AI La producción y utilización de energía es con mucho la fuente más importante de las emisiones de gases de invernadero, representando aproximadamente el 80% de las emisiones de la UE en 1990. El gas más importante es el C02 generado a partir de la producción y utilización de combustibles fósiles. Cerca de un tercio de las emisiones totales de C02 se deben a la producción de calor y electricidad. Otras emisiones de gases de invernadero, especialmente las emisiones de metano a partir de la producción de carbón, las fugas de gas natural y las emisiones de óxido nitroso originadas por la combustión aportaron en torno al 5% de las emisiones relacionadas con la energía en 1990. La energía es utilizada por otros sectores, como el transporte, la industria y el sector doméstico y, por tanto, las emisiones relacionadas con la energía tienen que asignarse a estos sectores. Industria En 1990, las emisiones de la industria relacionadas con la energía ascendieron aproximadamente al 18% y se prevé que con las mejoras previstas en la eficiencia, disminuyan ligeramente por debajo de lo previsto en el modelo de evolución sin cambios ("business-as-usual scenario"), hasta el año 2010. Si se tienen en cuenta las emisiones de los tres nuevos gases que proceden principalmente de la industria, la participación de ésta en las emisiones comunitarias aumenta en un punto porcentual en 1990. Estos nuevos gases merecen especial atención dado su uso creciente y su larga permanencia en la atmósfera. Sectores doméstico y terciario La parte de gases de invernadero generada por el consumo de energía de los sectores doméstico y terciario viene a ser aproximadamente la misma que la del sector industrial en 1990. Sin embargo, la contribución global de este sector se sitúa en el 20% debido a las considerables emisiones de metano a partir de los residuos municipales. Se prevé que las emisiones de este sector aumenten dentro del modelo de evolución sin cambios ("bussines-as-usual scenario") para el año 2010. Agricultura La agricultura genera aproximadamente el 8% de las emisiones totales de la UE de los tres gases de invernadero (C02, CH4 y N20)6 , pero representa menos del 2 % de las emisiones relacionadas con la energía. El sector agrícola es la principal fuente de emisiones de metano y de óxido nitroso (respectivamente, el 45% en 1990 y el 40,3% de las emisiones comunitarias de estos gases7). Por otra parte, la agricultura y la silvicultura 6 Estos datos se expresan en equivalente en C02 teniendo en cuenta el Potencial de Calentamiento Global para 100 años. Fuente: EUROSTAT. "Statistics in focus", a partir de los datos de la Agencia Europea del Medio Ambiente relacionados con el proyecto de Comunicación de la UE a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 1998. 7 EUROSTAT. "Statistics in focus", a partir de los datos de la Agencia Europea del Medio Ambiente relacionados con el proyecto de Comunicación de la UE a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 1998. ^ tienen un efecto positivo al sustituir combustibles fósiles por biomasa y al eliminar gases, especialmente C02, mediante los sumideros. Conclusión El análisis anterior indica que las emisiones de gases de invernadero están relacionadas con una amplia gama de actividades económicas. Por consiguiente, cualquier estrategia política, para que tenga éxito, tendrá que ser integral y, por ello, tendrá que implicar a los interesados de los diferentes sectores económicos. En este contexto, parece que un planteamiento racional podría ser definir en toda la economía un conjunto de medidas políticas con una buena relación coste/eficacia. Partiendo de esta base, se podrían especificar objetivos de emisión indicativos para los sectores anteriormente mencionados. La fijación de estos objetivos sectoriales indicativos tendría algunas características interesantes. En primer lugar, pondría en marcha la actuación política al definir las responsabilidades de los principales sectores de la economía y las expectativas con respecto a éstos. En segundo lugar, la fijación de estos objetivos sin duda haría más efectivo el seguimiento de los avances conseguidos y, por tanto, vendría a ser un punto de referencia más dentro de un sistema de control reforzado (véase el apartado 2. 5). En tercer lugar, los objetivos sectoriales podrían ser también un componente útil de un sistema de intercambio de emisiones, especialmente para la asignación de dotaciones iniciales de emisiones a entidades jurídicas (véase el apartado 2. 4). Sin embargo, el establecimiento de objetivos sectoriales presenta también algunos inconvenientes. En efecto, estos objetivos sólo pueden ser útiles en la medida en que se fijen y revisen regularmente basándose en la relación coste/eficacia. En vista de que los Estados miembros tienen sus propios objetivos y estrategias sectoriales nacionales, cualquier objetivo sectorial indicativo a nivel comunitario tendría que concordar con aquéllos. También tendría que tener en cuenta el reparto interno de la carga que supone el objetivo comunitario. Por todas estas razones, hay que prestar más atención a la cuestión de si los objetivos sectoriales indicativos deben desempeñar un papel significativo en la futura estrategia comunitaria. Se solicita al Consejo que estudie si deben fijarse unos objetivos sectoriales indicativos a nivel comunitario que desempeñen un papel significativo en la estrategia post-Kioto. 2. 3 Sectores clave para la aplicación de medidas Para hacer frente al problema del cambio climático, existe una amplia gama de políticas y medidas que se han elaborado tanto a nivel comunitario como nacional y que dependen de un conjunto amplio de instrumentos. La comunicación pre-Kioto y algunos recientes documentos estratégicos, especialmente en los sectores de la energía y el transporte, indican una combinación de políticas y medidas con una buena relación coste/eficacia y una amplia gama de instrumentos políticos para conseguir la reducción de emisiones. En sus anteriores estrategias nacionales sobre el clima, los Estados miembros ya han señalado una serie de campos de actuación, así como determinadas maneras de poner en práctica las medidas comunitarias. Teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad, el reparto de la carga y el énfasis en la actuación interna, actualmente a cargo, sobre todo, CT de los Estados, las medidas nacionales, adaptadas a la situación de cada país, tendrán un papel destacado a la hora de formular una estrategia post-Kioto. La Comunidad tiene que asegurar que las medidas que se tomen tanto a nivel de los Estados miembros como al de la Comunidad estén en concordancia con otras políticas comunitarias y respeten el Tratado. La realización de un análisis más a fondo dentro de un marco comúnmente aceptado ayudará a perfeccionar las opciones actuales y a definir otras para su puesta en práctica, especialmente a medio plazo, así como a determinar qué es lo que corresponde hacer a nivel nacional y a nivel comunitario. La Comunidad está obligada en virtud del Protocolo de Kioto a conseguir las reducciones a las que se ha comprometido y, por esa razón, tiene que establecer instrumentos que garanticen que la reducción global se consigue de manera efectiva. Si se aplican instrumentos en los ámbitos del comercio exterior y la agricultura o bien instrumentos que afecten al mercado único, estos sólo pueden decidirse a nivel comunitario. En otros campos en los que existen políticas comunitarias, como el transporte, la energía o la fiscalidad, pueden resultar necesarias medidas comunitarias que obliguen a los Estados miembros a adoptar determinadas medidas, si la actuación de los Estados miembros por iniciativa propia parece insuficiente para lograr el cumplimiento de la obligación asumida por la Comunidad. Por otra parte, ésta puede actuar como catalizador de las actuaciones emprendidas por los Estados miembros. En este sentido, la Comunidad ha demostrado ya que era un foro de intercambio de experiencias y resultados de la investigación. Dentro de una perspectiva a más largo plazo, el análisis científico que ha contribuido al éxito de Kioto debe desarrollarse dentro del V Programa Marco de IDT, para prestar así apoyo a las decisiones políticas que corresponda tomar. Conviene subrayar que, si queremos obtener avances constatables para el año 2005, determinadas medidas tienen que estar ya en marcha para el año 2002, lo cual obliga a confirmar que hay que iniciar ahora determinadas actuaciones. A continuación se indican los principales campos prioritarios de actuación a nivel nacional y comunitario para los principales sectores, y se destacan, para su puesta en práctica, una serie de medidas clave que sólo pueden llevarse a cabo a nivel comunitario. Energía En sus conclusiones sobre la respuesta a Kioto en el sector de la energía (11. 5. 1. 998), el Consejo de Ministros de Energía señalaba que "en el campo de la energía la reducción de las emisiones de gases de invernadero exige respuestas, como un compromiso sostenido en favor de la eficiencia energética y el ahorro de energía, el desarrollo de la utilización de fuentes de energía seguras con emisiones de C02 bajas o inexistentes dentro del marco de las políticas de los Estados miembros, y la disminución del impacto de las fuentes de energía con alto contenido de carbono". Estas medidas, por ejemplo, podrían ser útiles en las actividades industriales y en la generación de electricidad. En las recientes comunicaciones sobre la producción combinada de calor y electricidad, la eficiencia energética y las energías renovables8, se señalan campos de actuación prioritaria en la fase actual. El Consejo de Energía ha instado a la Comisión a que 8 COM(97)514 final; COM(98)246 final; COM(97)599 final. f* continúe su trabajo en estos campos y, si procede, le presente propuestas concretas sobre el desarrollo de estas medidas. En este sentido, entre las prioridades para una actuación concreta cabe citar: • Medidas de fomento de un uso sustancial mente mayor de las energías renovables de tal manera que se duplique su participación en el balance energético comunitario hasta el 12% para el año 2010, incluida una propuesta de marco comunitario armonizado para un acceso equitativo de la electricidad generada mediante energías renovables a la red, un aumento de las ayudas a la biomasa dentro de la Política Agrícola Común, y un mayor énfasis en las energías renovables en la revisión de los Fondos Estructurales. • Promoción del uso racional de la energía, centrada especialmente en las medidas para mejorar la eficiencia en el sector de la construcción (incluyendo una modificación de la Directiva 93/76/CEE), los aparatos eléctricos, el equipo de oficina y de iluminación, los acuerdos a largo plazo con la industria, el fomento de los servicios energéticos, la difusión de información sobre las mejores prácticas y el desarrollo de instrumentos de financiación. En relación con esta cuestión, es importante que se apruebe la propuesta de revisión de la Directiva sobre técnicas de planificación racional. Asimismo, debe fomentarse la eficiencia energética dentro de otras políticas comunitarias y hay que disminuir gradualmente las subvenciones y los regímenes fiscales que contrarrestan el uso eficiente de la energía. • Medidas de fomento de la cogeneración, destinadas a explotar el potencial existente, lo cual supondría duplicar la parte correspondiente a la cogeneración dentro de la Unión hasta un 18% para el 2010, incluida la incentivación de acuerdos voluntarios con la industria, mejoras en la adquisición de tecnología, y una mayor difusión de información, así como un aumento de la calidad de ésta. En todos estos campos, se requiere una actuación tanto a nivel de los Estados miembros como a nivel Comunitario a fin de adoptar y poner en práctica medidas y políticas coordinadas y comunes. Los Programas ALTENER II y SAVE II prestarán apoyo a algunas de las actuaciones comunitarias y, asimismo, se hará un mayor uso de otros programas comunitarios con vistas a la reducción de las emisiones de gases de invernadero en el sector de la energía. Transporte En el campo del transporte se han definido unos campos prioritarios amplios en la Comunicación sobre el Transporte y el C02 (COM(98)204). Las medidas que se presentan en esta Comunicación se estima que pueden, como mínimo, reducir a la mitad el crecimiento de las emisiones de C02 para el período 2008-2012. Los principales campos prioritarios en los que se pueden conseguir reducciones de emisiones a bajo coste son: • medidas para reducir las emisiones de los vehículos de turismo; • avances en la tarificación eficiente y equitativa del transporte; • realización plena del mercado interior del transporte ferroviario; * • integración de los diferentes modos de transporte, tanto del transporte de mercancías como de viajeros, en un sistema de transporte intermodal. I lay muchas medidas dentro de estas cuatro categorías que deben tomarse a nivel local y nacional y que darían lugar a progresos apreciables en lo que se refiere al transporte, la economía y el medio ambiente. En este sentido, pueden citarse las políticas de fomento de las mejores prácticas en el transporte de mercancías, la mejora de los sistemas de transporte urbano y el desarrollo de una infraestructura adecuada de transporte público. Sin embargo, algunas medidas tendrían que desarrollarse a nivel comunitario porque tienen una incidencia directa en el mercado interior o se sitúan en el campo de aplicación de la Política Común de Transporte. La Comisión ha puesto ya sobre la mesa algunas propuestas y ha redactado planes de actuación sobre algunas de estas medidas; con todo, los avances en este terreno hasta ahora han sido lentos. Como ejemplos destacados en este sentido podemos citar una propuesta destinada a conseguir una mayor apertura del mercado ferroviario, presentada en 1995 (COM(95)337), otra propuesta de 1996 para la modificación del sistema comunitario de gravámenes por el uso de la infraestructura viaria (COM(96)331) y una Comunicación sobre la intermodalidad del transporte de mercancías publicada en 1997 (COM(97)243final). El Consejo todavía no ha podido decidir sobre las primeras dos propuestas y, hasta ahora, no ha habido debate sobre la Comunicación acerca de la intermodalidad en el transporte de mercancías ni sobre el programa de actuación anejo. La Comisión considera que es urgente avanzar en estas y otras propuestas para fomentar la eficiencia del sistema de transporte así como su sostenibilidad ambiental. En cuanto a la aviación internacional, la Comisión estima que la Comunidad y los Estados miembros deben actuar conjuntamente para negociar con la OACI la limitación o reducción de gases de invernadero. Con este fin, la Comisión ha aprobado recientemente una Comunicación (COM (98) 265), uno de cuyos objetivos es conseguir la ratificación de un plan de trabajo de la OACI destinado a lograr reducciones de las emisiones de la aviación mediante un acuerdo internacional. Agricultura En el sector de la agricultura, los principales campos de actuación vienen dados por la Agenda 2000. En este sector se requieren más análisis cuantitativos sobre la influencia en el cambio climático de la evolución de los mercados agrícolas y de las medidas de desarrollo rural adoptadas y propuestas. La Política Agrícola Común es una política comunitaria fundamental y las actuaciones que se emprendan dentro de este sector para hacer frente al cambio climático habrán de tomarse dentro de un marco comunitario. No obstante, hay también una serie de posibilidades de actuación dentro de la PAC que inciden en el cambio climático, especialmente en lo que se refiere al desarrollo rural, que es competencia principal de las autoridades nacionales y regionales. En el contexto de la Agenda 2000, hay medidas comunitarias concretas y otras medidas con un margen más amplio para la actuación nacional y regional que contribuirían a disminuir las emisiones de este sector. lf Los principales campos de actuación comunitaria son: • intensificación de la investigación dentro del V Programa Marco de Investigación; • utilización de medidas de forestación adecuadas en el ámbito del desarrollo rural; • promoción de cultivos energéticos renovables dentro de los planes de retirada voluntaria, principalmente aumentando o diferenciando la parte correspondiente a la retirada voluntaria en el caso de la producción no alimenticia; aumento de los límites fijados a las ayudas estatales para los cultivos no alimenticios multianuales y mediante medidas de desarrollo rural aplicables por los Estados miembros; • reducción de las emisiones de metano: (a) mediante medidas de desarrollo rural, especialmente ayudas a la inversión, para fomentar el mejor almacenamiento y tratamiento del estiércol: y (b) mediante el fomento la investigación sobre la mejora de la alimentación animal: • reducción de emisiones de óxido nitroso: (a) fomentando un menor uso de abonos, que son la principal fuente de óxido nitroso en la agricultura, mediante las disminuciones de precios propuestas en la Agenda 2000; (b) aumentando las ayudas a las medidas agroambientales para lograr una mayor disminución del empleo de abonos y un mejor uso de estos; (c) manteniendo y mejorando los sistemas de cultivo con bajos insumos y otras prácticas agrícolas sostenibles mediante el desarrollo del plan de zonas menos favorecidas; y (d), dentro del Reglamento propuesto sobre normas aplicables a planes de ayuda directa, los Estados miembros podrían condicionar las subvenciones directas al respeto de las exigencias sobre uso de abonos. Industria El potencial de reducción de emisiones de C02 en el sector industrial ha sido perfectamente estudiado y se ha visto que la mayor parte de los sectores intensivos en energía de la industria comunitaria han mejorado su eficiencia energética y así disminuido sus emisiones. Sin embargo, queda margen todavía para nuevas mejoras de la eficiencia energética y, con este fin, se trabaja activamente en algunos sectores, como el aluminio, el cemento, el acero, los productos químicos y los vehículos de motor, para fomentar avances tecnológicos que disminuyan las emisiones. La industria también puede desempeñar un papel importante en la fabricación de los productos adecuados para conseguir mejoras del rendimiento energético en los edificios y en el sector doméstico. El Protocolo de Kioto lanza un nuevo reto importante a la industria: aparte de la reducción de las emisiones de C02, otros gases de invernadero importantes, como el óxido nitroso y los tres nuevos gases industriales, exigen investigaciones y compromisos inmediatos por parte de la industria. Hay muchas medidas aplicables a los campos de actuación anteriormente mencionados. Dadas las diferencias en la estructura industrial de los diferentes países comunitarios y los diferentes progresos que se han hecho hasta la fecha en la reducción de emisiones de las actuaciones para reducir emisiones este sector en cada país, muchas de corresponderán a los Estados miembros. De cualquier modo, hay una serie de medidas que deben tomarse a nivel comunitario por motivos relacionados con el mercado interior o porque una medida comunitaria supondría una mayor reducción global de emisiones: 1. Propuesta de Directiva sobre residuos electrónicos y eléctricos: esta Directiva podría ser un instrumento útil para disminuir las emisiones de HFC. H Otra opción flexible es la negociación y celebración de acuerdos ambientales con algunos sectores que son los principales emisores de C02 y otros gases de invernadero a nivel comunitario. La disminución de las emisiones de C02 de los vehículos particulares es un ejemplo notable, pero también cabe mencionar que la Comisión ha iniciado conversaciones con otros sectores, como el de los fabricantes de detergentes, con vistas a conseguir un menor consumo de energía a partir del uso de detergentes. • Elaboración de un marco aplicable a todos los campos de producción y utilización de los tres gases industriales, para disminuir emisiones y desarrollar alternativas respetuosas del medio ambiente. Políticas multiscctoriales Hay una serie de políticas multisectoriales que son especialmente adecuadas para una actuación a nivel comunitario. A continuación citamos algunas de las más importantes: 2. La propuesta de Directiva del Consejo por la que se reestructura el marco comunitario de la imposición de los productos energéticos (COM (97) 30) que amplía el alcance del sistema comunitario de tipos mínimos a otros productos energéticos aparte de los hidrocarburos. Esta propuesta reportaría también beneficios medioambientales directos y daría a los Estados miembros la opción de diferenciar sus impuestos nacionales teniendo en cuenta, entre otras cosas, las emisiones de C02. La Directiva debe considerarse un instrumento distinto, pero complementario, de los mecanismos flexibles, dado que es, ante todo, un instrumento del mercado interior. • Entre otras diversas medidas relacionadas con los residuos, la Directiva sobre el vertido de residuos. El objetivo de esta Directiva es disminuir el componente biodegradable de los residuos municipales que se depositan en vertederos, reduciendo de este modo las emisiones de metano, y recogiendo y controlando los gases de vertedero procedentes tanto de los vertederos ya existentes como de los de nueva creación. Su repercusión se haría notar sobre todo en el sector doméstico y terciario. • Dentro del V Programa Marco de IDT (1998-2002), se fomentarán la investigación socioeconómica sobre la detección del cambio climático y la evaluación de impactos, así como sobre las respuestas para contrarrestar el cambio climático y adaptarse a éste, mediante el programa específico sobre la conservación del ecosistema y una de las acciones clave titulada "cambios globales, clima y diversidad biológica" (400 millones de ecus). Esta investigación tiene por objeto prestar un apoyo analítico a la definición, evaluación y aplicación de opciones políticas equitativas, económicas y efectivas frente al cambio climático, a corto y largo plazo. Asimismo, el Programa Marco cubrirá la I+D y la política de innovación relacionadas con las tecnologías energéticas limpias y eficientes. A partir de este trabajo se espera obtener, ya a corto y medio plazo, nuevas tecnologías que podrían tener un efecto considerable en la disminución de los gases de invernadero; la introducción de estas nuevas tecnologías en el mercado resultaría favorecida si se aplicasen medidas complementarias sobre la evaluación socioeconómica. Dentro del Programa "La conservación del ecosistema" existen dos acciones clave que tratan de cuestiones relacionadas con la energía ("sistemas energéticos menos contaminantes, incluidos los renovables" y "energía económica y tuviesen en cuenta innovación que 1st? eficiente para una Europa competitiva''') con una dotación total de aproximadamente 1. 000 millones de ecus. Por otra parte, se cuenta con otro programa específico titulado "Crecimiento competitivo y sostenible", en el que se incluyen también acciones clave, principalmente, sobre nuevas tecnologías de la industria y el transporte que podrían tener también una repercusión significativa en la disminución de emisiones. Se solicita al Consejo que apruebe que los campos destacados en el presente documento son aquéllos en los que es necesario actuar y que adopte las necesarias medidas comunitarias, empezando por las ya propuestas por la Comisión. Asimismo, el Consejo debe reconocer la necesidad de adoptar medidas nacionales. 2. 4 Mecanismos flexibles El Protocolo de Kioto prevé la utilización de tres mecanismos flexibles: el comercio internacional de emisiones, la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio. • El comercio internacional de emisiones permite a las partes en el Protocolo disminuir sus emisiones por debajo de la cantidad asignada y vender parte de su cuota de emisiones a otros signatarios. Si alguna parte necesita una cuota mayor de emisiones, puede comprarla de otras que estén por debajo de la cantidad de emisiones que les haya correspondido y que estén dispuestas a vender. • La aplicación conjunta es una forma concreta de intercambio de emisiones a nivel de proyecto. Las partes del Anexo I de la Convención pueden llevar a cabo conjuntamente con otras partes de este Anexo proyectos (por ejemplo, el cambio del combustible de una central eléctrica) que den lugar a nuevas reducciones de emisiones en el país en el que se lleven a cabo. Estas reducciones pueden servir para aumentar la cuota de emisión de la parte que financie el proyecto, mientras que la cuota de emisión de la otra parte se reduciría en la misma medida. • El mecanismo para un desarrollo limpio se basa también en proyectos concretos, pero las partes en cuyo territorio se llevan a cabo y donde se realizan las reducciones no tienen compromisos cuantificados. Por ello, los proyectos no sólo necesitan la aprobación de las partes afectadas, sino que las reducciones de emisiones correspondientes deben estar certificadas por entidades independientes. Las normas y modalidades para la aplicación de estos mecanismos tienen que precisarse en la IV Conferencia de las Partes que se celebrará en noviembre de 1998. La Comunidad y los Estados miembros tienen que decidir de qué manera piensan utilizar estos mecanismos tanto dentro de la Comunidad como a nivel internacional. Es necesario asegurar la concordancia entre lo que la Comunidad piense hacer y las normas internacionales que se acuerden en la IV Conferencia de las Partes. 2. 4. 1 Participación de los Estados miembros y la Comunidad en un régimen internacional de comercio de emisiones. El papel específico de la Comunidad en el comercio de emisiones dentro de la UE T-l La denominada "burbuja" comunitaria es un sistema abierto: Una forma de repartir la carga entre los Estados miembros de la UE para asegurar que se alcanzará el objetivo comunitario fijado por el Protocolo. Por lo tanto, hay compatibilidad entre la burbuja de la UE y los mecanismos flexibles internacionales. En la medida en que la Comunidad y los Estados miembros utilicen en la práctica los mecanismos flexibles, la actuación comunitaria para alcanzar la cantidad que le ha sido asignada tendrá por resultado emisiones dentro del territorio comunitario por debajo o por encima del objetivo del 8%. La diferencia entre las emisiones reales y la cuota inicial asignada dependerá de si la Comunidad adquiere créditos de emisiones o permisos a partes no comunitarias o bien si los transfiere. Dentro de la cantidad acordada globalmente para la Comunidad en el Protocolo se indicará la cifra asignada a cada Estado miembro a principio del período. El recurso al comercio de emisiones (así como la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio) aumentarán o disminuirán esta cuota según las adquisiciones y ventas de cada Estado miembro (directamente o a través de entidades autorizadas). Ni todo el mundo ni todos los sectores estarán interesados necesariamente en participar en el comercio de emisiones pero todos deben contribuir de diferentes maneras a la consecución de los objetivos fijados, ya sea mediante la fiscalidad, las normas sobre eficiencia energética, los acuerdos voluntarios o una combinación de estos y otros instrumentos. Las diferentes medidas tienen sus ventajas particulares y están pensadas para sectores determinados. Sin embargo, para las entidades que participan en los intercambios, está claro que una cuota legalmente vinculante del gas o gases con los que pueda comerciarse tiene que fijarse de manera cuantitativa. Un sistema de intercambios global entre los diversos sectores ayudaría a conseguir el objetivo general de reducción de manera económica. El mercado interior y las ayudas estatales Por razones de mercado interior, parece preferible que se estudie un mercado de permisos a escala comunitaria. No sería deseable que las normas sobre intercambios de emisiones fuesen muy diferentes en los distintos Estados miembros. La misión de la Comunidad podría ser doble. Por una parte, coordinar las actuaciones de los Estados miembros y, por otra, armonizar el sistema de comercio de emisiones en la medida necesaria para el adecuado funcionamiento del mercado interior. Para evitar el falseamiento de la competencia y la discriminación, la Comunidad necesita un marco común con principios comunes y normas mínimas semejante a los que ya existen para las ayudas estatales o para el régimen del Impuesto sobre el Valor Añadido. Es de especial importancia el contexto de las ayudas estatales ya que la competencia dentro del mercado interior podría resultar falseada por las diferencias entre los programas nacionales sobre comercio de emisiones. La cuestión de las ayudas estatales está relacionada de manera compleja con otro problema crucial: ¿podrán participar las entidades privadas en el comercio de emisiones y en qué medida? El Protocolo permite a las partes que decidan si participan en el sistema internacional de intercambio de emisiones o no. Cualquier autorización que permita comerciar con emisiones a entidades privadas tendrá que respetar la decisión de los Estados miembros, que, como partes en el Protocolo, tienen que tomar la decisión de si participan o no en este comercio. Cualquier posible diferencia de enfoque en este sentido dentro de la Comunidad podría dar lugar a que las empresas se encontrasen ante condiciones económicas en un Estado miembro 11 diferentes de estaríamos socavando el mercado interior. las que se aplican a empresas comparables en otro país, con lo cual Si un Estado miembro compra permisos en el mercado abierto y, luego, los da a determinadas empresas de su propia industria de manera gratuita o sin imponer condiciones, podría entenderse que se trata de una ayuda estatal y, por tanto se requeriría autorización previa de la Comisión, puesto que podría falsear la competencia con empresas de otros Estados miembros en los que la industria tuviese que comprar los permisos que necesita a precios de mercado. Por consiguiente, habrá que establecer orientaciones claras al respecto. De manera parecida, la asignación inicial de permisos a las empresas, en el caso de que se autorizase a las entidades privadas a comerciar, también tendría que ajustarse a las normas sobre ayudas estatales: la Comisión estima que esta asignación deberá hacerse de manera que sea transparente, no distorsione la competencia y se base en criterios y principio comunes. Además, el mercado deberá dejarse abierto a los nuevos participantes que no hayan recibido créditos en el momento de la asignación inicial. Especialmente en lo que se refiere a las asignaciones iniciales, pero también con respecto a las normas sobre control y cumplimiento, no debe haber discriminación entre los participantes en el régimen comercial, cosa que infringiría las normas en las que se basa el mercado interior. Finalmente, deben tenerse en cuenta también las peculiaridades de la Política Agrícola Común. Planteamiento paso a paso En teoría, la Comunidad podría optar inmediatamente por un régimen de intercambio de misiones interno global en el que se incluyese a todos los gases y a todos los sectores económicos. Sin embargo, en vista de la falta de experiencia nacional e internacional, la Comunidad y sus Estados miembros pueden preferir aplicar un planteamiento prudente paso a paso para el desarrollo de su régimen interno de intercambio de emisiones. Este intercambio exige un alto grado de certidumbre en el control de las emisiones reales. Hay tres maneras diferentes de llevar a cabo este planteamiento paso a paso: (1) limitar el número de gases, ya que, en la actualidad, las emisiones de C02 de determinadas fuentes están sujetas a una incertidumbre menor que las de otros gases; (2) también podría limitarse el intercambio de emisiones al principio a las fuentes de emisiones mejor conocidas, como las grandes instalaciones de combustión y los grandes emisores; (3) y, aunque se está estudiando la posibilidad de autorizar a las entidades privadas a comerciar con emisiones, puede ser conveniente limitar inicialmente esta actividad a las partes. Para conseguir una mayor eficacia general, es de todo punto evidente que los Estados miembros deben avanzar hacia regímenes parecidos de manera coordinada. 2. 4. 2 Utilización de la aplicación conjunta y del mecanismo para un los limpio a la hora de dar cumplimiento a desarrollo compromisos comunitarios Al contrario del intercambio de emisiones descrito anteriormente, la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio son instrumentos basados en proyectos, que permiten la creación de unidades de reducción de emisiones o reducciones certificadas de emisiones. Éstas pueden añadirse a la cuota asignada a las partes y, por tanto, contribuir en cierta medida, al cumplimiento de los compromisos comunitarios. La aplicación conjunta está limitada a los proyectos realizados entre las partes del Anexo I (es decir las partes a las que el Protocolo haya asignado objetivos) y el mecanismo para un desarrollo limpio se refiere a proyectos emprendidos en los países de las partes que no figuran en el Anexo I de la Convención. En consecuencia, los créditos obtenidos por las partes del ~Ll Anexo B con arreglo al mecanismo irían a aumentar las emisiones totales permitidas a las partes del Anexo I, si bien esto se contrapesaría con la disminución de emisiones en los países no incluidos en el Anexo I, a consecuencia del mecanismo, siempre que éste estuviera bien concebido y bien aplicado. El Protocolo permite a las partes que autoricen a cualquier entidad jurídica a participar en actividades relacionadas con la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio. En el caso particular de las empresas que no aceptasen la imposición de una cuota inicial de emisiones que luego podrían comercializar, la aplicación conjunta y el mecanismo para el desarrollo limpio les proporcionaría flexibilidad al basarse en proyectos concretos. Sin embargo, la participación de las empresas privadas requerirá todavía un sistema de contabilidad y control estricto de los proyectos y de las unidades certificadas de reducción de emisiones tanto a nivel nacional como comunitario. Además, hay que estudiar si la financiación de proyectos en relación con la aplicación conjunta y el mecanismo para el desarrollo limpio puede hacerse en parte mediante fondos públicos (incluyendo fondos comunitarios). En general, hay que asegurar que los proyectos relacionados con el mecanismo para un desarrollo limpio van más allá del estado de la técnica actual y que los proyectos y tecnologías que superan las opciones sin efectos negativos posteriores ("no regrets options") se llevan a la práctica y se transfieren. Finalmente, los programas de ayuda comunitarios y de los Estados miembros en favor de actividades relacionadas con este mecanismo tienen que dar lugar a reducciones de emisiones que se sumen a las que ya se producirían sin estos programas, y, asimismo, no deben provocar desvíos de las ayudas. 2. 4. 3 Conclusión sobre la aplicación de mecanismos flexibles dentro de la Comunidad De acuerdo con el Protocolo, el comercio internacional de emisiones no será una realidad operativa antes del año 2008. De cualquier modo, la Comunidad podría establecer su propio régimen interno de intercambio para el 2005, expresando así su determinación de facilitar la consecución de los objetivos fijados de manera económica. De esta manera, la Comunidad tendría una experiencia práctica muy valiosa de este tipo de comercio, y de su régimen de control correspondiente, en una situación caracterizada por la participación de diversos países. A este régimen interno de intercambio no se aplicarían las normas y modalidades que prevé el Protocolo de Kioto para el comercio internacional de emisiones ni tampoco estaría pensado para generar créditos anticipándose al momento en que se inicie el comercio internacional. Este régimen comunitario aseguraría que la Comunidad esté preparada cuando se inicie el régimen internacional con efectos a partir del 2008. Finalmente, el comercio de emisiones introducido dentro de un Estado miembro sería una medida interna a la que no serían aplicables las normas y modalidades del Protocolo de Kioto sobre el comercio internacional de emisiones. Dado que todos los Estados miembros son partes en el Protocolo, los acuerdos de intercambio intracomunitario tendrán que ser conformes a las normas y modalidades acordadas en Buenos Aires para el intercambio de emisiones a nivel internacional. Así pues, cualquier definición del requisito del Protocolo que indica que la contribución de los mecanismos flexibles debe ser "suplementaria" tendrá que respetarse también en el caso del comercio entre Estados miembros. Se pide al Consejo que apoye la introducción de mecanismos flexibles de manera coordinada y paso a paso dentro de la Comunidad. 2¿> Se pide al Consejo que haga suyo el objetivo de la inclusión gradual de entidades privadas a lo largo del tiempo y que, dado que la utilización nacional de mecanismos flexibles tendra que respetar el derecho comunitario, sería deseable tener un marco comunitario que salvaguardase el mercado interior. Asimismo, se solicita al Consejo que acepte que la definición del término "suplementario" tendrá consecuencias para la relación coste/eficacia de la estrategia general de la UE. 2. 5 Seguimiento 2. 5. 1 Seguimiento del cumplimiento de los compromisos Hay que controlar los progresos alcanzados. En este sentido, el mecanismo comunitario de control desempeña un importante papel en la elaboración y aplicación de una estrategia de la UE, debido a que tanto los Estados miembros como la Comunidad son conjuntamente responsables de alcanzar los objetivos fijados por el Protocolo de Kioto. Hasta hora, el mecanismo de control ha sido relativamente débil y los datos correspondientes se han presentado tarde. La situación mejorará con el mecanismo de seguimiento revisado9, que se está aprobando actualmente y que entrará en vigor en 1999. Este mecanismo revisado, entre otras cosas, exige a los Estados miembros que presenten información sobre los efectos de las medidas en sus emisiones, de modo que la Comisión pueda evaluar anualmente si la Comunidad va cumpliendo los objetivos de Kioto. El mecanismo de seguimiento debe ser una base proactiva para continuar el diálogo, controlando los avances respecto a objetivos sectoriales indicativos, que indicarán anualmente si se logran progresos demostrables y si todos los sectores contribuyen de la manera prevista a la consecución de los objetivos fijados. La evaluación continua, la presión por parte de otros Estados y la revisión entre todos los participantes (la Comisión y los Estados miembros) será garantía de que se toman las medidas necesarias para introducir mejoras, en caso de que parezca que no se alcanzan los objetivos. Evidentemente, hay que reforzar el diálogo dentro del marco del mecanismo de seguimiento, e incluso antes de que dé sus frutos el mecanismo revisado, dado que la UE tiene que mostrar progresos constatables para el año 2005. Asimismo, dentro de este marco hay que estudiar si debe fijarse un objetivo comunitario intermedio para el año 2005 con el fin de que se adopten las medidas necesarias a tiempo. Si la UE quiere continuar impulsando el proceso y reconoce que los objetivos de Kioto sólo son un primer paso, está justificado el establecimiento de un objetivo ambicioso para el 2005 que dé a la UE la seguridad de que cumplirá sus compromisos jurídicos y de que estará preparada para seguir adelante en el segundo período de compromiso. 2. 5. 2 Seguimiento en relación con los mecanismos flexibles La utilización de los mecanismos flexibles por las partes, y especialmente por las entidades privadas en la medida en la que se les permita participar, debe ir acompañada de un sistema de seguimiento transparente y sólido. Este sistema debe abarcar también la Propuesta de Decisión del Consejo por la que se modifica la Decisión 93/389/CEE relativa a un mecanismo de seguimiento de las emisiones de C02 y de otros gases de invernadero en la Comunidad (COM(98) 108 final de 02. 03. 98. IS contabilidad sobre transferencias, y los ajustes consiguientes de las cuotas asignadas, y la verificación de las unidades de reducción de emisiones y de las reducciones certificadas de emisiones relacionadas con la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio. Además, debe quedar resuelta la cuestión del cumplimiento, (incluidas las condiciones requeridas para utilizar cada uno de los mecanismos flexibles). En vista de la necesidad de garantizar condiciones de igualdad dentro de la Comunidad, es inevitable que un sistema de seguimiento amplio requiera una mayor intervención comunitaria. Por ello, el sistema comunitario de seguimiento que será aplicable a partir del 2000 muy probablemente tendrá que ser modificado de manera sustancial. Una vez en el período de compromiso (2008-2012), el mecanismo de seguimiento comunitario ayudará a conseguir que la Comunidad como parte alcance su objetivo jurídicamente vinculante, y que cumpla las normas y procedimientos que se acuerden sobre los mecanismos flexibles. Se solicita al Consejo que ratifique la necesidad de reforzar considerablemente el sistema de seguimiento comunitario tanto para controlar los progresos en la aplicación de las medidas como para aplicar los mecanismos flexibles. 3. DIMENSIÓN EXTERIOR DE LA ESTRATEGIA DE LA VE 3. 1. Negociaciones internacionales sobre los mecanismos flexibles 3. 1. 1 El objetivo de Buenos Aires En la presente Comunicación, la Comisión presenta un conjunto de principios orientativos sobre el comercio internacional de emisiones y otras medidas flexibles. En la IV Conferencia de las Partes (IV CP), que se celebrará en Buenos Aires, se prevé que se llegue a un acuerdo sobre los principales principios por los que se regirá este tipo de comercio y sobre sus posibles modalidades. La Comunidad debe hacer todo lo que esté en su mano para lograr un resultado positivo de esta Conferencia, que establezca claramente las modalidades y normas por las que debe guiarse el uso de los mecanismos flexibles a nivel internacional, y que siente las bases para una mayor participación de los países no incluidos en el Anexo I en el esfuerzo mundial para la disminución de los gases de invernadero. Después de Buenos Aires, la Comunidad tendrá que decidir en qué medida se requieren normas comunitarias internas más estrictas que las acordadas en la IV CP, especialmente en lo que se refiere al mercado interior y el seguimiento. Independientemente de que algún Estado determinado desee utilizar los mecanismos flexibles o no, hay que presentar en Buenos Aires una postura comunitario común y firme para el establecimiento de normas mínimas sobre el sistema internacional de intercambio de emisiones. 3. 1. 2 Condiciones para participar en un sistema internacional de no transparente abierto, y intercambio de emisiones discriminatorio Aunque el Protocolo dice que las partes podrán intercambiar emisiones, éstas no están obligadas a ello, aunque reúnan las condiciones requeridas. Durante el curso del período presupuestario, cualquier parte puede decidir quién necesita intercambiar emisiones para poder alcanzar el objetivo que le haya correspondido. Sin embargo, esta flexibilidad sólo 14 puede mantenerse si las partes cumplen todos los criterios necesarios para la compraventa de emisiones. A la Comunidad y los Estados miembros les interesa establecer criterios de idoneidad para todas las partes que participan en este tipo de comercio, así como cumplirlos, al margen de que deseen comerciar o no, ya que de esta manera se mantienen todas las opciones abiertas de cara al futuro. La Unión Europea debe insistir en que se cree un sistema internacional de intercambios de gases de invernadero que sea abierto, transparente y no discriminatorio. Los permisos disponibles deben estar a disposición de todas las partes y de otras entidades autorizadas que deseen adquirirlos, y tiene que haber un flujo de información abierto sobre las condiciones de estos intercambios y una información exacta sobre estos. Esta información debe ser regular y accesible a todas las partes y todos los interesados. 3. 1. 3 Un enfoque paso a paso Existe una falta de experiencia práctica con respecto a los mecanismo flexibles. Si se hace demasiado demasiado pronto, el sistema internacional de intercambio puede resultar impracticable. Por ello, a nivel internacional, la UE debe instar a que se adopte un planteamiento gradual, tanto en lo que se refiere a participantes como a cantidades, gases y fuentes. Este planteamiento estaría en consonancia con las incertidumbres existentes sobre las emisiones de determinados gases y determinadas fuentes e indicaría que debe mantenerse la responsabilidad de las partes puesto que son éstas las que siguen siendo responsables del cumplimiento de sus objetivos. Una opción, para el primer período, 2008-2012, sería limitar a las partes el número de participantes en el intercambio, y, si las normas y modalidades permiten comerciar a las entidades privadas, restringir inicialmente el comercio a las grandes fuentes, cuyas emisiones son mejor conocidas y que pueden comprobar sus emisiones con la adecuada precisión. Este planteamiento paso a paso podría iniciarse con las emisiones que puedan medirse exactamente, como las de C02. En el caso de la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio, el problema de la incertidumbre debe tratarse mediante criterios aplicables a los proyectos y métodos consensuados para la verificación de reducciones. Puede decidirse, a nivel internacional, que las entidades privadas participen en los intercambios. Tal como está formulado, el Protocolo limita el comercio a las partes, mientras que las entidades privadas pueden participar en la aplicación conjunta y en el mecanismo para un desarrollo limpio. La participación de las entidades privadas, por una parte, aumentaría los beneficios económicos derivados del comercio pero, por otra parte, aumentaría la complejidad de la reglamentación y del control necesario para asegurar que se cumplen los objetivos ambientales del Protocolo. Sea cual sea la decisión que se tome sobre el comercio de emisiones, las partes deben estar en libertad de autorizar o no autorizar a entidades privadas dentro de su jurisdicción, siempre y cuando se cumplan requisitos mínimos estrictos, que deben acordarse al nivel de la Conferencia de las Partes. 3. 1. 4 El concepto de suplementario El motivo de que se haya incluido en el Protocolo el término "suplementario" es asegurar que el medio principal para cumplir los compromisos asumidos en Kioto debe ser la - > -* actuación a nivel interno. Las políticas y medidas internas reportan otros beneficios además de disminuir los gases de invernadero. Entre estos beneficios se cuentan la disminución de otros contaminantes, mejorando, por ejemplo, la calidad del aire de las ciudades, e incluso otros efectos beneficiosos en otras políticas (disminución de la congestión viaria, seguridad del abastecimiento energético, rebaja de las cotizaciones sobre el trabajo a partir de los nuevos ingresos fiscales, y fomento del desarrollo tecnológico). Por otra parte, algunas medidas, como los impuestos sobre la energía, tienen otros objetivos además de la protección del medio ambiente. Una opción para asegurar que la compraventa de emisiones sea "suplementaria" es limitar la cantidad neta de la cuota asignada que puede intercambiarse. Este límite o "techo concreto"10 a los tres mecanismos flexibles tomados conjuntamente es una manera de asegurar que se consigan reducciones reales mediante la introducción de otras políticas y medidas, al mismo tiempo que se aprovecha el ahorro de costes derivado de la flexibilidad que ofrecen el intercambio de emisiones y los demás mecanismos flexibles. Por esta razón, y para mantener la flexibilidad máxima dentro de un límite, la Comunidad debe continuar insistiendo sobre un techo común como condición para participar en el sistema internacional de comercio de emisiones, pero este techo debe ser aplicable a la Comunidad en su conjunto. Si la Comunidad desea tener un techo cuantitativo, debe preparar una base clara para fijar el límite en un nivel determinado, teniendo en cuenta la relación coste/eficacia. Por otra parte, este tope puede no resultar necesario si se estima que las normas y modalidades sobre intercambio internacional de emisiones son suficientemente rigurosas para garantizar la suplementariedad y un Protocolo efectivo. Un tope podría crear una carga administrativa en la medida en que habría que llevar a cabo comprobaciones para asegurar que se respeta y, al limitar el grado de flexibilidad, disminuiría la relación coste/eficacia del intercambio. Estos argumentos se aplicarían de manera parecida a la hora de establecer los límites cuantitativos o cualitativos de la "parte" de los créditos que puede transferirse, vía proyectos del mecanismo para un desarrollo limpio, al sistema de intercambio con países que, según el Protocolo, no tienen un límite de emisiones jurídicamente vinculante. Sin embargo, respecto al mecanismo para un desarrollo limpio, es importante alentar la participación de los países no incluidos en el Anexo I. 3. 1. 5 Cómo hacer que el intercambio de emisiones funcione desde el punto de vista ambiental y económico El estricto control de los intercambios es necesario para que las partes tengan la seguridad de que cumplirán sus compromisos internacionales. De la misma manera, es necesario un control adecuado de las emisiones reales para garantizar que el intercambio queda contrapesado por las reducciones de emisiones que hace el vendedor, superiores a las necesarias para cumplir con la cuota que se le haya asignado. Para que el comercio de emisiones sea realmente beneficioso para el medio ambiente, todos los permisos que una parte compre deben llevar aparejada la reducción correspondiente en las emisiones de la parte vendedora. En este sentido se requerirá la certificación y el seguimiento de los intercambios, la evaluación ex-ante y ex-post de los sistemas de intercambio y de los participantes, para 10 "Techo concreto" es la terminología utilizada en las conclusiones del Consejo de Medio Ambiente de marzo de 1998. ií que haya una confianza generalizada en los mecanismos de intercambio y en la compra de créditos o permisos con arreglo al sistema. Anualmente podría hacerse un informe sobre las transferencias, publicado por la secretaría y, si fuese necesario, desglosado por año de emisión, país de origen y gas. Asimismo podría requerirse a las partes a que presentasen un informe sobre los mecanismos nacionales de certificación y verificación de los créditos de reducción de emisiones. Estas normas de funcionamiento podrían compararse a las que rigen una bolsa o un mercado organizado y bien estructurado semejante, en el que se imponen unas obligaciones para mantener su transparencia y eficiencia. De manera parecida, debe preverse una verificación ex-post a cargo de organismos independientes, como un aspecto más de la transparencia y la fiabilidad del mecanismo de intercambio. Estas normas estrictas tendrían que ser adoptadas por todas las partes que participan en los intercambios. En este contexto, tales normas deben coordinarse en la medida de lo posible a nivel comunitario. 3. 1. 6. Disposiciones sobre cumplimiento en relación con los mecanismo flexibles Según el Protocolo, las partes (incluida la Comunidad como parte) son responsables del cumplimiento de los compromisos asumidos. Sería poco sensato desechar este principio, aunque se decidiese que las entidades privadas pueden participar en el comercio igual que las partes. intercambios hasta que se cumplan de nuevo Como corolario del seguimiento y la evaluación, y aparte de las disposiciones generales sobre cumplimiento del Protocolo en su conjunto, se necesitan disposiciones específicas para asegurar que los mecanismos flexibles den lugar a beneficios ambientales. Para asegurar la observancia de lo acordado, deben establecerse sanciones internacionales, incluso penalizaciones, que puedan imponerse a los que intervengan en el comercio de emisiones cuando incumplan las normas. Las sanciones podrían incluir la suspensión de los las normas o bien deducir automáticamente del próximo período presupuestario las emisiones que superen las cantidades autorizadas, una vez contados los intercambios, e incluso la posible anulación de los intercambios que no vayan acompañados de reducción de emisiones (posibilidad a la que debe estar alerta el comprador ("buyer beware"). Entre las penalizaciones podría incluirse la fijación de un objetivo más estricto a una parte en el siguiente período presupuestario. Evidentemente, tendrán que establecerse cuáles son las responsabilidades de litigios sobre responsabilidad. las transacciones, para evitar los diversos participantes en 3. 1. 7 Utilización internacional de con instrumentos (aplicación conjunta y mecanismo para un desarrollo proyectos limpio) con vistas a dar cumplimiento a los compromisos asumidos relacionados En la medida en que la aplicación conjunta da lugar a reducciones de emisiones en el país receptor que se transfieren al país inversor, la transferencia es semejante a la adquisición de una parte de una cantidad asignada, mediante un intercambio por parte del país inversor, con la diferencia de que esta parte no se habría comprado sino que se habría ganado mediante inversiones reales en proyectos. Sobre esta cuestión, la Conferencia de las Partes debe dar orientaciones más precisas. Las orientaciones sobre aplicación conjunta y las normas y modalidades del mecanismo para un desarrollo limpio deben ser concordantes (por ejemplo, métodos para definir líneas de base de proyectos, para la ^ verificación de la reducción de emisiones conseguida y para establecer otros criterios relacionados con proyectos). Análogamente, podría mejorarse la relación coste/eficacia haciendo comercializables los certificados generados por los proyectos. En el caso del mecanismo para un desarrollo limpio, no puede haber un ajuste a la baja del objetivo del país receptor, dada la ausencia de cualquier objetivo jurídicamente vinculante para dicho país. Los créditos tienen que compararse con una reducción estimada sobre la base de criterios específicos más que en relación con objetivos. Por ello, podrían ser necesarios algunos requisitos adicionales para este mecanismo. En particular, es prioritario definir la "parte" que pueda aportar el mecanismo, entre otras cosas, en vistas de la posibilidad de generar créditos ya entre el 2000 y el 2008. Esta parte podría limitarse para poner más énfasis en la actuación interna por parte de los países del Anexo I. También es esencial definir los criterios clave aplicables al término "adicional", que, si no se define cuidadosamente, podría perjudicar la eficacia ambiental de las actividades relacionadas con el mecanismo para un desarrollo limpio. Se pide al Consejo que ratifique las orientaciones presentadas anteriormente sobre la dimensión exterior de la estrategia de la VE como base para la formulación de la postura negociadora de la VE en Buenos Aires 3. 2 Intensificación del diálogo internacional En la fase previa al encuentro de Buenos Aires y más allá de éste, la UE tiene que hacer llegar sus posturas de manera eficaz a sus socios y, por tanto, necesita una estrategia exterior. El mantenimiento de un diálogo continuo con los principales participantes en las negociaciones ayudará a expresar la postura comunitaria y a conseguir adhesiones a ésta, y también a lograr una mejor comprensión de la postura de los países no comunitarios. Los temas principales del diálogo son la firma, la ratificación, las actuaciones internas, el intercambio de emisiones, el mecanismo para un desarrollo limpio, la participación de los países en desarrollo, la asistencia a los países para que puedan cumplir sus compromisos, y el seguimiento y el cumplimiento a escala internacional. Al mismo tiempo que se trabaja en resolver la cuestión pendiente en el Protocolo y en preparar la aplicación de sus disposiciones, todos los Estados miembros, la Presidencia y la Comisión, dentro de un marco comunitario coordinado, deben utilizar sus recursos de manera efectiva para que los países asociados reciban mensajes concretos y coherentes en sintonía con las prioridades de la UE y las preocupaciones de estos países. Uno de los objetivos fundamentales de la UE es la entrada en vigor del Protocolo y, por tanto, tendrá que prestar especial atención a los Estados Unidos y Rusia, que, dada la elevada cuota de las emisiones del Anexo I que les ha correspondido, tendrán una importante influencia en la aplicación de éste. Asimismo, la UE debe fortalecer su diálogo con todos los demás países industrializados. Rusia no sólo es importante para la ratificación sino que, junto con Ucrania, plantea algunos problemas especiales, ya que son los únicos países cuya cuota asignada es probable que sea significativamente superior a sus emisiones nacionales durante el primer período de compromiso (2008-2012). En la fase de preparación de Kioto, la UE llevó a cabo un diálogo efectivo con los países asociados, que debe continuarse y reforzarse. En este sentido, será también esencial discutir posibles proyectos de aplicación conjunta con estos países. Con arreglo a las disposiciones del Protocolo, los Estados asociados no se contarán como parte de la Comunidad (8% como objetivo para el período 2008-2012). De cualquier modo, a v medida que avanza el trabajo de preparación de la adhesión, el acervo legislativo sobre el cambio climático, en evolución permanente, será uno de los aspectos principales de debate. Turquía y los nuevos miembros de la OCDE, Corea y Méjico, son importantes de cara al objetivo comunitario de ampliar gradualmente el número de países con compromisos vinculantes. La UE tiene que iniciar un diálogo constructivo sobre el posible carácter y el nivel de los compromisos que estos países podrían estar dispuestos a asumir. La AOSIS, formada por un grupo de 41 islas y Estados costeros, principalmente de África, el Caribe y el Pacífico, tiene los objetivos más ambiciosos de todos los países. Al ser los territorios más vulnerables, su preocupación sobre los efectos del cambio climático es cada vez mayor. Para ellos, será importante lograr una solución satisfactoria a la cuestión del reparto de los fondos del mecanismo para un desarrollo limpio que se utilizarán para proyectos de adaptación. Al mismo tiempo, como miembros del G 77, desempeñan un papel muy importante a la hora de negociar compromisos entre los países industrializados y los principales países en desarrollo. Algunos Estados africanos están también preocupados por los efectos del cambio climático y son posibles aliados en las cuestiones climáticas dentro de una relación más amplia con la Comunidad, de carácter privilegiado. Estos países buscan apoyo para precisar las implicaciones de los aspectos de la negociación que faltan por concretar. Argentina ha tenido un papel crucial a lo largo de las negociaciones de Kioto y, naturalmente, es el país que acoge la reunión de Buenos Aires. Un aspecto que debe ser motivo de nuevas consultas con Argentina es su intención de presentar una propuesta de compromiso voluntario por parte de los países no incluidos en el Anexo I según lo dispuesto en el protocolo de Kioto. Brasil es también un país que ha tenido una actuación destacada: el año pasado presentó una propuesta sobre cómo llegar a compromisos diferenciados para todas las partes, que se discutirá en las próximas reuniones y que fue fundamental para definir el mecanismo para un desarrollo limpio. China e India merecen especial atención por el elevado aumento previsto de sus emisiones. A estos países les preocupa especialmente la equidad y las implicaciones comerciales de los mecanismo flexibles. También han manifestado claramente que las disposiciones sobre limitación de emisiones del Protocolo de Kioto, que están concebidas para economías industrializadas maduras, no pueden aplicarse a países con un nivel de desarrollo muy diferente. Por eso, les preocupan los precedentes que crearán a largo plazo las negociaciones sobre las normas de Kioto. Los países productores de energía e Indonesia, junto con Malasia y Filipinas, están muy interesados en estas cuestiones y se han mostrado activos en las negociaciones. Los países productores de petróleo tienen también intereses vitales en las cuestiones relacionadas con el cambio climático. Es necesario mantener un diálogo intenso con estos países, en especial con el Consejo de Cooperación del Golfo. En general, debe darse mayor prominencia a los actuales esfuerzos comunitarios y hay que pensar que más puede hacerse dentro de los actuales mecanismos, incluyendo aquí el papel del Banco Europeo de Inversiones. El objetivo en este sentido sería proporcionar ayudas públicas para construir instalaciones de modo que los países pudiesen beneficiarse de las oportunidades que ofrecen tanto el mecanismo para un desarrollo limpio como la aplicación conjunta. Es importante dejar claro que las actuales ayudas procedentes de los */ programas de la Comunidad y los Estados no se desvían para obtener reducciones de emisiones. Se solicitan al Consejo que hagan suyas las prioridades establecidas en este documento para un diálogo reforzado con terceros países. 4. PRÓXIMOS PASOS Si queremos poner en marcha una estrategia post-Kioto comunitaria efectiva, el Consejo tiene que hacer suyos una serie de aspectos presentados en la presente Comunicación. Estos aspectos son: En cuanto a la aplicación • En primer lugar, debe haber un planteamiento común entre la Comunidad y los Estados miembros sobre el proceso de la estrategia y las respectivas contribuciones de los Estados miembros. En una estrategia coherente, todos los intervinientes tienen que saber qué está haciendo cada uno de ellos y qué piensa hacer. La Comisión pedirá oficialmente esta información a finales de julio. Concretamente, los Estados miembros tienen que informar a la Comisión a finales de este año acerca de las estrategias nacionales que piensan aplicar para alcanzar sus objetivos de reducción de emisiones y también sobre la contribución que esperan de las medidas comunitarias. Para que sea útil, esta información tiene que indicar de manera cuantificada el impacto previsto de las medidas nacionales y comunitarias sobre sus emisiones, así como la situación en cuanto a la aplicación de las medidas nacionales. • Debe mejorarse la coordinación entre los diversos organismos del Consejo para fortalecer el consenso sobre la necesidad de actuar con respecto al cambio climático. El acuerdo sobre objetivos de reducción de emisiones por el Consejo de Medio Ambiente debe ir acompañado de actuaciones por otros Consejos como el Ecofin, el de Transporte, el de Energía y el de Agricultura. En este sentido, el Consejo se ha mostrado innovador al celebrar Consejos conjuntos y Consejos informales que se centran en cuestiones transectoriales e intentan conseguir la participación de los agentes más destacados. Estas iniciativas sobre coordinación de políticas, que normalmente se centran en principios, suponen un avance en la dirección adecuada, aunque todavía hay una falta de coordinación general cuando hay que traducir los compromisos políticos en actuaciones concretas. • Tanto la Comisión como los Estados miembros reconocen la necesidad de una mayor integración de políticas y también de la necesidad de un proceso interactivo entre los Consejos en relación con esta cuestión; en este sentido, se han dado pasos para impulsar el concepto de "responsabilidad compartida". Basándose en la Comunicación de la Comisión, el Consejo Europeo de Cardiff tratará en junio la necesidad de integrar de manera más eficaz las políticas ambientales, como la cuestión del clima, en otros ámbitos políticos. • Basándose en todos estos elementos, la Comisión piensa presentar una estrategia post Kioto más completa en la primera mitad de 1999. 3V Por todo ello, es prioritario adoptar y aplicar medidas y políticas comunitarias en los campos descritos en el presente documento, dada la necesidad de que la UE haga avances demostrables para el 2005 y alcance su objetivo, principalmente, mediante medidas y políticas en el ámbito interno comunitario. Los progresos en este terreno darán la medida del éxito en la tarea de conseguir una mayor coordinación e integración de políticas entre los Consejos. En la primera mitad de 1999 se evaluarán los progresos obtenidos. En cuanto a una estrategia de negociación A fin de definir su estrategia de negociación para la Conferencia de las Partes de Buenos Aires, que se celebrará en noviembre, la Comunidad, tras la reunión en Bonn de los órganos subsidiarios de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, tiene que tomar postura sobre una serie de cuestiones pendientes, especialmente la cuestión de la flexibilidad y la participación de los países en desarrollo. Las* cuestiones que hay que resolver son: el establecimiento de normas estrictas para los mecanismos flexibles y el carácter del techo concreto que debe fijarse para limitar la parte del objetivo intercambiable. Estas cuestiones exigen consultas amplias inmediatamente después de la reunión de Bonn en junio, cuando estén más claros los problemas planteados y se haya precisado la postura de nuestros socios en la negociación. Para ayudar en este proceso, la Comisión hará las aportaciones necesarias. El objetivo debe ser que el Consejo de Medio Ambiente de octubre tome una decisión sobre estas cuestiones. Se prevé que en Buenos Aires se fijen los principios generales por los que deben regirse las cuestiones pendientes, especialmente los mecanismos flexibles. Para que estos instrumentos sean operativos, se requerirán nuevos trabajos. Después de Buenos Aires, y según el resultado de la reunión, la Comisión presentará un documento que estudiará más detalladamente la posible utilización práctica de los mecanismos flexibles en la UE. ISSN 0257-9545 COM(98) 353 final DOCUMENTOS ES 14 12 11 05 N° de catálogo : CB-C0-98-378-ES-C ISBN 92-78-37090-8 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo