title: Särskild rapport nr 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri, i synnerhet "Enheten för samordning av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri" (UCLAF) samt kommissionens svar (upprättad i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget)

eurovoc_concepts:
EU body
EU policy
cooperation policy
fraud

text: 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/1 I (Meddelanden) REVISIONSRÄTTEN SÄRSKILD RAPPORT nr 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri, i synnerhet ”Enheten för samordning av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri” (UCLAF) samt kommissionens svar (upprättad i enlighet med artikel 188c. 4 andra stycket i EG-fördraget) (98/C 230/01) INNEHÅLLSFÖRTECKNING Punkt Sida 1. INLEDNING. 1. 1 – 1. 12 Granskningens omfång. 1. 1 Huvudsakliga iakttagelser. 1. 2 – 1. 12 2. KOMMISSIONENS ORGANISERING AV KAMPEN MOT BEDRÄGERI. 2. 1 – 2. 34 Kommissionens strategi i bekämpningen av bedrägeri. 2. 1 – 2. 12 Åtgärder för att förebygga bedrägeri. 2. 13 – 2. 19 Uppdelning av ansvarsområden: UCLAF:s mandat. 2. 20 – 2. 25 Säkerhetsbestämmelser. 2. 26 – 2. 32 Interna administrativa utredningar. 2. 33 – 2. 34 3. UCLAF:s ORGANISATION. 3. 1 – 3. 37 Uppbyggnad. 3. 1 – 3. 18 Samarbetet med medlemsstaterna. 3. 19 – 3. 27 Informations- och underrättelsesystem. 3. 28 – 3. 37 4. EKONOMISK UPPFÖLJNING OCH ÅTERKRÄVANDE AV MEDEL. 4. 1 – 4. 21 Allmän översikt. 4. 1 – 4. 5 Traditionella egna medel. 4. 6 – 4. 9 Garantisektionen vid EUGFJ. 4. 10 – 4. 11 Förbättringar av lagstiftningen på jordbruksområdet. 4. 12 – 4. 14 Strukturfonderna. 4. 15 – 4. 21 2 2 2 3 3 5 6 7 7 8 8 11 13 15 15 15 16 16 17 C 230/2 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 Punkt Sida 5. TILLFÖRLITLIGHETEN I INFORMATIONEN I ÅRSRAPPORTEN OM KAMPEN MOT BEDRÄGERIER. 5. 1 – 5. 11 Framlagda uppgifter. 5. 1 – 5. 3 Uppgifternas tillförlitlighet. 5. 4 – 5. 11 6. KORRUPTION OCH DISCIPLINBROTT. 6. 1 – 6. 13 Kampen mot korruption. 6. 1 – 6. 2 Tilldelning av ansvarsområden. 6. 3 – 6. 4 Bristen på tydliga riktlinjer för administrativa kontroller. 6. 5 – 6. 7 Genomförandet av en ”nolltolerans”-politik. 6. 8 – 6. 10 Fastslagna problem. 6. 11 – 6. 13 7. SLUTSATS. 7. 1 – 7. 7 BILAGA I – IV. Kommissionens svar. 18 18 18 20 20 20 20 21 21 22 24 34 1. INLEDNING Granskningens omfång I början av 1997 beslöt revisionsrätten att göra en 1. 1. granskning av de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för bedrägeribekämpning, särskilt Unité de Coordination de la Lutte Antifraude (UCLAF). Hittills har granskningsarbetet inneburit en utvärdering av de åtgärder som vidtagits för att upprätta lämpliga rättsliga, organisatoriska och administrativa system som skall säkerställa att UCLAF:s uppgift kröns med framgång, en bedömning av UCLAF:s effektivitet baserad på en genom- gång av alla dess enheter och på förfrågningar i Förenade kungariket och i Nederländerna (1), samt en övergripande undersökning av Säkerhetsbyrån, GD XIX och GD XX. Huvudsakliga iakttagelser 1. 3. En enhet har skapats inom kommissionen som skall bekämpa bedrägeri (se punkterna 2. 20–2. 23). Den organisatoriska uppställningen, däri inbegripet relatio- nerna till medlemsstaterna, är emellertid inte alltid klar, utan ofta komplicerad och tungrodd (se punkt 2. 34, tabell 1, punkterna 3. 21–3. 23 och 3. 35–3. 36). Därtill kommer att säkerhetsbestämmelser och förfaranden ofta inte genomförs korrekt (se punkterna 2. 28–2. 32). 1. 4. UCLAF har fått fler uppgifter, större befogenheter och mer personal. Antalet tillfälligt anställda är ca 50 % av hela personalen vilket leder till bristande kontinuitet i organisationen (se punkterna 3. 2–3. 4). UCLAF:s databaser var inte i fullt bruk eller 1. 5. ineffektiva (se punkterna 3. 29–3. 33). Databaserna använ- des sparsamt och informationen som tre av de fyra operativa avdelningarna inom UCLAF registrerat stämde inte med den som fanns i databasen Pre-IRENE (se punkterna 3. 8–3. 10). 1. 2. Kommissionen har, särskilt efter 1990, gjort en stor ansträngning vad gäller kampen mot bedrägeri. Detta har lett till bättre rättsliga och administrativa ramar på det här området (se punkterna 2. 4–2. 6). Kon- ventioner och protokoll som antagits inom ramen för den tredje pelaren har emellertid fortfarande inte ratificerats (se punkt 2. 11). 1. 6. Informationen från ledningen var otillräcklig för att UCLAF:s stora antal fall skulle kunna handläggas effektivt (se punkterna 3. 10–3. 12). Dessutom anses bris- ten på standardmetoder för dokumentation och hantering av akterna vara en allvarlig svaghet (se punkterna 3. 13–3. 18). (1) Enligt de rättsliga och administrativa ramarna är åtgärder för att bekämpa bedrägeri som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen i första hand medlemsstaternas ansvar (se kapitel 2). Av den anledningen ingår kontroller på natio- nell nivå i denna granskning. 1. 7. Samarbetet mellan medlemsstaterna och kommis- sionen hämmas av det sätt som privilegier och immunitet för Europeiska unionens anställda hanteras på (se punk- terna 3. 24–3. 26). Dessutom har UCLAF, när man utfört kontroller på medlemsstaternas territorium, varit tvunget 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/3 att försöka komma förbi besvärliga begränsningar i form av nationell lagstiftning (se punkterna 3. 20–3. 23). 1. 8. Att fullt ut få tillbaka medel som betalats ut på felaktiga grunder stöter på svårigheter på grund av att informationen om återbetalda belopp inte noteras på ett tillfredsställande sätt (se punkterna 4. 3–4. 5). Dessutom respekterar medlemsstaterna inte alltid sin skyldighet att föra all information vidare till kommissionen i detta avseende (se punkterna 4. 6–4. 7, 4. 11, 4. 19–4. 20). 1. 9. För EUGFJ-garanti har lagstiftning som möjliggör en ”svart lista” antagits. Hittills är resultaten nedslående (se punkterna 4. 12–4. 14). 1. 10. Ett antal förebyggande åtgärder har vidtagits i kampen mot bedrägerier (se punkterna 2. 13–2. 15, 2. 19). Riskanalysen som gjordes av Gemensamma forsknings- centret drabbades emellertid av svåra förseningar och bara delar av de områden som var avsedda att inklu- deras i undersökningen kunde täckas (se punkterna 2. 16–2. 18). 1. 11. Vissa data om bedrägerifall som publicerats i kommissionens årsrapport om kampen mot bedrägerier är ofullständiga och därför vilseledande (se punkterna 5. 4–5. 11). 1. 12. Vad gäller förfaranden och ansvarsfördelning i kampen mot intern korruption och disciplinbrott är detta oklart och ofullständigt (se punkterna 6. 3, 6. 11–6. 13). I synnerhet finns det inga klara riktlinjer för utredningsar- betet (se punkterna 6. 5–6. 7) och ingen tydlig policy (som t. ex. ”nolltolerans”) (se punkterna 6. 8–6. 9). Det finns en överdriven tveksamhet mot att häva immuniteten för EU-personal som misstänks för korruption (se punkt 6. 10). 2. KOMMISSIONENS ORGANISERING AV KAMPEN MOT BEDRÄGERI Kommissionens strategi i bekämpningen av bedrägeri hade UCLAF till sitt förfogande 10 tjänstemän (av vilka 5 i kategori A) vilka leddes av en direktör. Man förutsåg att förstärkningar skulle behövas av de operativa avdel- ningarna och UCLAF. 2. 3. Den tredje fasen som började i slutet av 1994 kännetecknades av en klar uppdelning mellan uppgiften att utveckla och genomföra en gemensam strategi och uppgiften att samla information, göra utredningar och uppmuntra till korrigerande åtgärder där gemenskapens ekonomiska intressen satts på spel. Kommissionen beslöt att flytta över de olika generaldirektoratens ansvar i kampen mot bedrägeri till UCLAF för att försäkra sig om en långtgående centralisering på detta område (3) (se punkt 2. 5). Större delen av personalresurserna och bud- gettilldelningen för detta ändamål har också förts över till UCLAF. (Vad gäller ekonomiska detaljer se bilaga II. ) 2. 4. Parallellt med den här utvecklingen gick fullbor- dandet av den gemensamma marknaden och ikraftträdan- det av Fördraget om Europeiska unionen. I enlighet därmed utarbetade kommissionen 1994 en ny strategi för att bekämpa bedrägeri som utgick från fyra axlar: — Närvaro på fältet. — Närmare samarbete med medlemsstaterna. — Förbättring av gemenskapens lagstiftning. — Samstämmighet mellan medlemsstaternas straffrätts- liga tillämpningssystem (4). 2. 5. Kommissionen ställer upp ett arbetsprogram för året som skall föra kampen mot bedrägeri framåt (5). Det är bindande inte bara för UCLAF utan för alla avdel- ningar som har ansvar inom det här området (se punk- terna 2. 20–2. 24). I arbetsprogrammet för 1997/1998 förklarar kommissionen att den ökar närvaron på fältet och följer upp samarbetet med de nationella myndighe- terna. De huvudsakliga målsättningarna är 2. 1. Organiseringen av bekämpningen av bedrägeri inom kommissionen och resurserna som har gjorts till- gängliga för detta ändamål har tagit form i flera steg. — spårande av oegentligheter, där kommissionen anser att den kan göra mest nytta genom att koncentrera ansträngningarna på stora gränsöverskridande fall, 2. 2. Först skapade kommissionen inom vissa general- direktorat (särskilt VI, XX och XXI) administrativa enhe- ter med ansvar för kampen mot bedrägeri. Kommissio- nens andra steg var ett beslut 1987 (2) att skapa en central enhet (Enheten för samordning av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri — UCLAF) vid generalsekreta- riatet samt att skapa nya bedrägeribekämpningsgrupper i de olika generaldirektoraten. I början av den andra fasen (2) KOM(87) 572 slutlig. — inkrävning av de aktuella medlen, där kommissionen tänker sig att förstärka uppföljningen, (3) SEK(95) 249. Det bör betonas att UCLAF har andra uppgif- ter än den undersökande verksamheten, se punkt 2. 20. (4) KOM(94) 92 slutlig. (5) Kommissionens arbetsprogram för 1997/1998 om skydd av gemenskapens ekonomiska intressen och kampen mot bedrä- geri (KOM(97) 199) innehåller också en kort utvärdering av de resultat som uppnåtts sedan 1994. C 230/4 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 — förebyggande åtgärder, genom förbättring av system och lagstiftning, — understrykande av medlemsstaternas ansvar att för- valta systemet för egna medel rätt, — eventuellt skapande av ett europeiskt rättssamarbete till skydd för unionens ekonomiska intressen, inom vilket påföljderna för försyndelser mot gemenskapens budget skulle harmoniseras, — förberedelse för utvidgning av EU, genom utveckling av förbindelserna med de länder som söker inträde i unionen. Revisionsrätten har tagit del av ett meddelande från kommissionen av den 18 november 1997 benämnt ”För- bättade insatser mot inkompetens, ekonomiska oegentlig- heter, bedrägeri och korruption” SEK(97) 2182/2. Första delen av meddelandet beskriver den nuvarande situatio- nen inom kommissionen och bekräftar revisionsrättens uppfattning så som den framläggs i denna rapport. Andra delen föreslår strategier för att avhjälpa svagheterna i dagens situation. Revisionsrätten välkomnar innehållet i meddelandet men kan för närvarande inte bedöma ver- kan av de framlagda förslagen. Ett åtgärdsprogram som antagits av rådet (6) inbegriper detaljerade rekommenda- tioner för åt vilket håll vidare arbete inom det här området skall inriktas. 2. 6. Att göra UCLAF:s närvaro på fältet mer effektiv är helt klart kommissionens ansvar. I kapitel 3 i den här rapporten granskas olika aspekter av UCLAF:s sätt att utföra sina uppgifter. Det är kommissionen som måste ta initiativ till att förbättra gemenskapens lagstiftning, även om stora förändringar troligen kräver ingripande av rådet och parlamentet. Hur denna aspekt av kommissionens strategi framskrider ligger utanför den här rapportens ram. Ett närmare samarbete när det gäller utredning av bedrägerier och oegentligheter samt att kräva tillbaka medel som betalats ut på felaktiga grunder är en sak för både kommissionen och medlemsstaterna; visst agerande är möjligt via de lagar som fördragets första pelare stiftat. Hur den ekonomiska uppföljningen och återkrävandet av medel fortskrider i fall där UCLAF är inblandat, tas upp i kapitel 4 i den här rapporten. För att uppnå samstäm- mighet mellan medlemsstaternas straffrättsliga tillämp- ningssystem förutsätts att medlemsstaternas regeringar agerar samfälligt inom fördragets tredje pelare. Eftersom det 2. 7. inte finns någon straffrätt för gemenskapen, är det bestämmelser i fördragstexterna som sorterar antingen under Europeiska unionens första eller tredje pelare som tar upp bekämpningen av bedrägeri som riktar sig mot gemenskapens finanser (och korrup- tion). Artikel 209a i EG-fördraget föreskriver att med- lemsstaterna är skyldiga att vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier mot gemenskapen som när det gäller bedrägerier riktade mot deras egna ekonomiska intressen. Denna skyldighet faller utan tvekan under det som täcks av den första pelaren. 2. 8. Men eftersom uppspårande och utredning av bedrägerier kräver maktbefogenheter på det straffrättsliga området, ansågs det nödvändigt, för att försäkra sig om att denna skyldighet uppfylldes, att använda sig av tradi- tionella instrument inom den internationella juridiken, nämligen konventioner, vilka som sådana sorterar under den tredje pelaren. Gemenskapens rättsakter kan inte leda till straffrättsliga åtgärder. De inbegriper däremot i det allmänna begreppet oegentlighet både en uppsåtlig (alltså bedräglig) överträdelse av gemenskapens lagar, och sådan som uppstår genom försumlighet. Rättsakterna föreskri- ver administrativa sanktioner och vidsträckta kontroll- och granskningsbefogenheter för kommissionen, med målsättningen att sådana oegentligheter skall upptäckas. 2. 9. Även om det inom den första pelaren existerar viss lagstiftning som har att göra med bekämpning av bedrägeri, är det i den tredje pelaren man hittar en beskrivning av bedrägeri. Den 26 juli 1995 godkände rådet en akt där en konvention om skydd av gemenska- pens finansiella intressen drogs upp (7). I denna konven- tion förstås med bedrägeri som riktar sig mot gemenska- pens finansiella intressen a) b) i fråga om utgifter, varje uppsåtlig handling eller underlåtenhet som är att hänföra till användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument, om detta leder till att medel från Europeiska gemenskapernas allmänna budget eller från de budgetar som förvaltas av Europeiska gemenskaperna eller för deras räkning otillbörligen uppbärs eller innehålls; undanhållande av information som skall lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, om gärningen har samma effekt, samt användning av sådana medel för andra syften än dem de ursprung- ligen beviljats för, i fråga om inkomster, varje uppsåtlig handling eller underlåtenhet som är att hänföra till användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument om detta leder till att medel från Europeiska gemenskapernas allmänna budget eller från de budgetar som förvaltas av Europeiska gemenskaperna eller för deras räkning minskas på ett olagligt sätt; undanhållande av information som skall lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, eller missbruk av en förmån som lagligen erhållits, om gärningen har samma effekt. (6) EGT C 251, 15. 8. 1997. (7) EGT C 316, 27. 11. 1995. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/5 Påpekas bör att det nya Amsterdamfördraget 2. 10. fördjupat formuleringarna i artikel 209a genom att kräva att åtgärder som vidtas för att bekämpa bedrägerier som riktas mot gemenskapens budget skall ”ha avskräckande effekt och ge ett effektivt skydd i medlemsstaterna”. Dessutom föreskriver artikelns nya text nu att rådet skall ”efter att ha hört revisionsrätten besluta om nödvändiga åtgärder som rör kamp mot bedrägerier för att ge effek- tivt och likvärdigt skydd i medlemsstaterna. Dessa åtgär- der skall inte gälla tillämpningen av nationell straffrätt eller den nationella rättskipningen”. Detta skulle kunna öppna möjligheterna för en gemenskapsaktion som också skulle kunna leda till att de nationella straffrättsliga systemen harmoniserades, utan att medlemsstaternas självbestämmande på området äventyrades. De admini- strativa sanktionerna skulle kunna utvecklas senare. 2. 11. Åtgärderna inom ramen för den tredje pelaren resulterade i att rådet godkände två konventioner och två protokoll under perioden 1995–97 (en av konventionerna är den som nämns i punkt 2. 9). Dessa instrument träder emellertid i kraft först när de ratificerats av alla 15 medlemsstaterna; hittills har de inte ratificerats av någon enda medlemsstat. Det nuvarande systemet för samarbete på det juridiska planet baserar sig därför fortfarande på internationell lagstiftning från 1950-talet, när Europa inte hade några gemensamma institutioner eller riktlinjer som täcktes av en enhetlig budget, när handel och kassaflöden var en bråkdel av vad de är i dag, och när ekonomisk brottslighet utfördes av individer eller ligor, inte av organiserade internationella nätverk som lyckas framstå som helt laglydiga utåt, som fallet är i dag (8). 2. 12. Härtill kommer att även om man utgår från att alla de nya instrumenten ratificeras inom kort, måste fortfarande ett antal åtgärder vidtas för att stärka bedrä- geribekämpningens rättsliga bas. Bristen på enhetlighet i rättsliga förfaranden och divergenserna mellan de olika medlemsstaternas rättskipningssystem, särskilt vad gäller påföljdernas stränghet och karaktär, utgör ett hinder för en effektiv insats mot bedrägeri (9). Det finns ett behov av ”ett radikalt svar på det absurda förhållande som fortfa- rande tolereras även om alla fördömer det, nämligen att vi öppnar våra nationsgränser för brottslingar, medan vi fortsätter att hålla dem stängda för dem som bekämpar (8) Se Fraud without frontiers, en studie för EU-kommissionens räkning (Arbetsgruppen för samarbete i rättsliga och inrikes frågor) om internationellt bedrägeri inom EU utförd av Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997. (9) Se slutrapporten ”Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d’harmonisation” i Seminar on the Legal Protec- tion of the Financial Interests of the Community, Bryssel, november 1993, Oak Tree Press, Dublin, 1994. brott, trots att risken finns att vi förvandlar våra länder till paradis för brottslingar” (10). Åtgärder för att förebygga bedrägeri SEM 2000 Tillsammans med medlemsstaterna 2. 13. igångsatte kommissionen ett omfattande samarbete i tre faser som kallas SEM 2000 (Sound and Efficient Management = sund och effektiv förvaltning) i avsikt att effektivisera förvaltningen av gemenskapsanslag. I de första två faserna gällde det att förbättra standarden på kommissio- nens egen ekonomiska förvaltning. Det tredje steget blir att förbättra förvaltningen av gemenskapens resurser i medlemsstaterna. Att göra lagstiftningen ”bedrägeri-säker” I det här sammanhanget vidtogs 1996 inom 2. 14. kommissionen mått och steg i avsikt att bedrägerisäkra lagstiftning och beslut som direkt eller indirekt påverkar ekonomin (11). Mycket av gemenskapslagstiftningen är komplicerad och svårtydd, vilket gör EU-budgeten syn- nerligen känslig för bedrägeri. De nödvändiga förändring- arna kommer att kräva ett utsträckt och långsiktigt arbete. Förhandsinformation när det gäller direkta utgifter 2. 15. Kommissionen inledde i juli 1997 ett projekt som har till mål att införa ett förvarningssystem mot administrativa felsteg eller bedrägeri som begås av organi- sationer eller företag som får direkta utbetalningar från kommissionen (12). Det är för tidigt att utvärdera hur effektivt detta är. Att välja prioriteringar UCLAF måste ha en utgångspunkt för att avgöra 2. 16. vilka fall som skall prioriteras när det gäller att fördela de begränsade resurserna för granskningar av känsliga områden och högrisk-aktörer och/eller -mottagare. Det kräver i sin tur kriterier för att optimera användningen av diverse information som enheten har till sitt förfogande. (10) Se Corpus Juris (hädanefter kallad endast Corpus Juris) om införandet av straffrättsliga och straffprocessrättsliga be- stämmelser till skydd för Europeiska unionens finansiella intressen. En studie utförd på begäran av Europaparlamentet av forskare från föreningar av europeiska jurister som verkar till skydd för gemenskapens finansiella intressen, under ledning av Europeiska kommissionens generaldirekto- rat för ekonomistyrning, Paris 1997. (11) SEK(96) 1802/4 (Genomförande av rekommendation nr 7 gällande SEM 2000, fas II). (12) SEK(97) 1562. C 230/6 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 UCLAF ingick den 8 december 1995 en överenskommelse med Gemensamma forskningscentret om att göra en undersökning av — utvecklingen och tillämpningen av mönsterigenkän- ningsmetoder när det gäller bedrägerifall som finns lagrade i kommissionens databaser IRENE och Pre- IRENE, — bedömning av riskfaktorer när det gäller transaktio- ner som finansieras eller samfinansieras via gemen- skapsbudgeten, och — en beskrivning av trender under en given tidsperiod och uppspårandet av anomalier i subventionsbeloppen i referenstransaktioner och IRENE-fall. Projektet avsågs inledningsvis kunna genomföras 2. 17. inom tolv månader efter det att kontraktet undertecknats. Men på grund av personalproblem och tekniska problem började inte arbetet förrän i april 1996. Därför godkän- des i första omgången en utsträckning av tidsgränsen för leverans av slutrapporten till slutet av mars 1997. När Gemensamma forskningscentret gick med på att inklu- dera ytterligare material och utfallet av en diskussion om statistiska stickprovsmetoder med Europeiska revisions- rätten godkände UCLAF en andra förlängning till slutet av juli 1997. Resultaten av den undersökningen blir inte av praktiskt värde för UCLAF förrän enhetens datasys- tem vidareutvecklats. 2. 18. På grund av ofullständiga uppgifter i databa- serna Pre-IRENE och IRENE måste arbetet med mönster- igenkänning i bedrägerifall begränsas till vissa områden i IRENE-basen (konsumtionsstöd till olivolja, exportbidrag för nötkött, egna medel). GD XX vägrade godkänna slutbetalningen. Samtidigt kvarstår situationen att UC- LAF ännu inte utvecklat någon systematisk bas för utvär- dering av information som kan styra prioriteringen av kontroller. Andra åtgärder 2. 19. Ett antal åtgärder vidtogs nyligen på tullområ- det. I övrigt har UCLAF organiserat seminarier för med- lemsstaternas myndigheter för att göra dem uppmärk- samma på bedrägeririsken (se bilaga IV). Uppdelning av ansvarsområden: UCLAF:s mandat Enligt kommissionens beslut av februari 1995 (13) 2. 20. har UCLAF ansvaret för all verksamhet inom kommissio- nen när det gäller bekämpningen av bedrägeri. (13) SEK(95) 249. Det gäller i synnerhet — att skydda gemenskapens ekonomiska intressen, — att utforma kampen mot bedrägeri inom alla områ- den, — att utveckla den nödvändiga infrastrukturen för bekämpningen av bedrägeri (databaser osv. ), — att samla information om bedrägerifall och behandla den på rätt sätt, — att skapa operativa metoder (utredningar osv. ). 2. 21. Kommissionens olika generaldirektorat är ansva- riga för att införa och genomföra den gemensamma politiken inom sina respektive områden, vilket inbegriper att de har kontroll över att gemenskapslagstiftningen genomförs på ett korrekt sätt. UCLAF och de berörda avdelningarna måste ha ett nära samarbete, samordna sin verksamhet och utbyta all information som är nödvändig för att arbetet skall kunna utföras (14). I februari 1995 begärde kommissionens generalsekreterare att generaldi- rektörer och avdelningschefer med ansvar för utbetal- ningar eller egna medel måste se till att alla indikationer på ett tänkbart bedrägeri omedelbart och rutinmässigt rapporteras till UCLAF. 2. 22. I ett senare meddelande i april 1997 bad general- sekreteraren generaldirektörerna och avdelningscheferna att göra alla avdelningar uppmärksamma på riktlinjerna i ”Åtgärder som skall iakttas när man misstänker bedrä- geri, oegentligheter eller disciplinbrott”, se sedan. Enligt generalsekreterarens meddelande är en 2. 23. tjänsteman normalt skyldig att snarast underrätta sin generaldirektör eller avdelningschef om någon händelse kommer till hans kännedom. Generaldirektören informe- rar skyndsamt berörd avdelning (GD XIX nämns inte), beroende på fallets art: — GD IX om det gäller disciplinbrott eller tjänstefel. — GD XX om det gäller oegentligheter som har att göra med åtagande och godkännande av utgifter eller fast- ställande och inkassering av gemenskapsinkomster. — UCLAF i alla fall som har att göra med misstänkt bedrägeri riktat mot gemenskapens budget. (14) Förutom dessa allmänna riktlinjer har detaljerade anvis- ningar angående ansvarsfördelningen utarbetats för områ- dena jordbruk, tullar och indirekta skatter. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/7 — Säkerhetsbyrån i alla fall som rör säkerheten för kommissionens personal, egendom eller byggnader, inklusive säkerheten i informationssystemen (15). ligare tre. Men ingen sådan framställning gjordes om de tillfälligt anställda eller de nationella experter som till- sammans utgör mer än hälften av UCLAF:s personal. De interna riktlinjerna införde en ”visselpipsme- 2. 24. kanism” som gör det möjligt för en tjänsteman att direkt informera de ovan nämnda avdelningarna. Revisionsrät- ten fann tecken som tydde på att detta varit gynnsamt (se punkt 6. 8). 2. 29. I slutet av oktober 1997 har bara två UCLAF- tjänstemän blivit granskade. I GD XIX och XX har ingen medlem av personalstyrkan som direkt sysslar med bekämpningen av bedrägeri ännu blivit granskad. 2. 25. Direkta kontakter mellan kommissionen och de nationella rättskipande eller bedrägeribekämpande myn- digheterna måste slussas via UCLAF (16). Därför är det UCLAF som måste underrätta de rättskipande myndighe- terna i en medlemsstat om bevis eller misstankar i varje speciellt fall. Säkerhetsbestämmelser 2. 26. Kommissionen har i ett beslut av den 30 novem- ber 1994 fastställt ett antal regler som gäller säkerhetsbe- stämmelserna rörande konfidentiell information som tas fram eller skickas i samband med Europeiska unionens verksamhet (17). 2. 27. Avsikten med beslutet är att försäkra sig om att information är skyddad på lämpligt sätt, antingen den finns på papper eller i elektronisk form. Skyddsnivån bör vara samma som den innehavaren åsatt, antingen det gäller en annan institution eller en medlemsstat. Beslutet ger förhållningsorder när det gäller åsättande av säker- hetsklass, tillgänglighet och arkivering, samt kontroll av tjänstemän och annan personal med tillgång till känslig information. 2. 28. Det finns allvarliga svagheter när det gäller genomförandet av de säkerhetsföreskrifter som beslutet handlar om. Kommissionens Säkerhetsbyrå genomförde en inspektion ur säkerhetsaspekt av UCLAF:s lokaler 1996. Denna säkerhetsinspektion saknade en viktig aspekt, nämligen personalens lämplighet (genom kritisk undersökning eller särskild utredning). Efter säkerhetsin- spektionen begärde UCLAF emellertid i maj 1997 att 59 fast anställda tjänstemän skulle granskas, och i juli ytter- (15) Allmänna tjänsteinspektionen anses inte som en lämplig kontakt i de här fallen, eftersom den inte är indragen i pågående förvaltningsuppgifter. Dess uppgift är att övervaka effektiviteten i kommissionens olika avdelningar vad beträf- far deras regelverk, användning av resurser och erhållna resultat. (16) Direkta kontakter med säkerhetstjänster i medlemsstaterna måste gå via Säkerhetsbyrån. (17) KOM(94) 3282, 1. 3. 1995, som ersätter beslutet av den 7 juli 1986 där dokuments säkerhetsklass och vilka åtgärder som ska tillämpas för konfidentiella dokument fastställs. 2. 30. Vidare har inga säkerhetskontroller genomförts inom andra avdelningar som har tillgång till information som berör bekämpningen av bedrägeri (databaser, hem- liga dokument). Vad beträffar personal med tillgång till hemlig information har deras personakter i kommissio- nens arkiv inte gåtts igenom. En sådan kontroll skulle möjligen kunna ge viktiga garantier ur säkerhetssyn- punkt. 2. 31. Att anställa en säkerhetsansvarig på heltid är fortfarande ett beslut som skall fattas och genomföras av UCLAF (enligt planerna under 1998), liksom om andra grundläggande faktorer som principer för klassificering, säkerhetsgradering av information, kontroll av dokument och registrering av dokument med högre säkerhetsklassi- ficering än BEGRÄNSAD SPRIDNING. Tills vidare är det varje enskild tjänstemans sak att försäkra sig om att den information som UCLAF besitter förvaras säkert. 2. 32. Det är oroande att kommissionens beslut av den 30 november 1994 inte till fullo har genomförts, trots UCLAF:s växande ansvar och trots att mer än två år har gått sedan kommissionens avdelningar omorganiserades. Det är mycket bekymmersamt att ingen granskning görs av hur lämplig den personal är som har hand om känslig information. Revisionsrätten har fått kännedom om ett fall i synnerhet, där det vid första anblicken framstår som olämpligt att en anställd vid kommissionen innehar en viss tjänst där han har tillgång till känslig information. Interna administrativa utredningar 2. 33. För att få tillräckligt med bevis för att kunna avgöra om ett fall skall gå till åtal, behöver UCLAF genomföra en administrativ undersökning och ta ställning till resultaten. Välkända fall finns (t. ex. inom turistsek- torn) där handlingar undanhållits UCLAF-inspektorer, och där komprometterande dokument systematiskt för- störts. Sådana händelser visar hur nödvändigt det är att UCLAF får befogenhet att gå in i alla akter som utanord- narna har hand om så tidigt som möjligt. Det räcker inte med instruktionen att UCLAF ska underrättas om miss- tänkta fall av bedrägeri. I ett försök att förbättra situatio- nen godkände kommissionens generalsekreterare i april C 230/8 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 1996 ett förfarande som gav UCLAF rätt att genomföra utredningar, sedan generalsekreteraren och generaldirek- tören för personal och administration godkänt enskilda förslag som ställts av direktören för UCLAF. 3. UCLAF:s ORGANISATION Uppbyggnad I tabell 1 ges en översikt över de metoder som 2. 34. används för att genomföra vissa av UCLAF:s operativa uppgifter. Den visar också att det finns områden med allvarliga brister, t. ex. i definitionen av UCLAF:s rätt att fråga ut kommissionens tjänstemän och att genomsöka arkiv och kontor i kommissionens byggnader. För närvarande består UCLAF av två enheter med 3. 1. övergripande stöduppgifter och fyra operativa enheter. Den första enheten (F1) har ansvar för allmänna policy- frågor, juridiska frågor och samordning, den andra (F2) för underrättelsetjänst, information och utvärdering av lagstiftning, den tredje (F3) för strukturfonderna och andra områden, den fjärde (F4) för import/export av TABELL 1 Grundval för utförandet av vissa operativa uppgifter inom UCLAF Uppgift Rättslig grund/ Referensdokument Verkställande organ Beslut/ underskrift Anmärkning Anmälan till rättsliga myndigheter i avsikt att en rättslig under- sökning skall inledas Överlämnande av do- kument till en rättslig myndighet — på dennas anmo- dan — på initiativ av kommissionen Art. 209a i EG-fördra- get Uteslutande UCLAF UCLAF:s direktör Uppdatering av med- delande SEK(95) 893 av 29. 5. 1995, SEK(97) 1293 av 25. 6. 1997 (särskilt punkt 4. 2. ) UCLAF i samförstånd med behörigt GD för aktuellt ansvarsområde och Rättstjänsten UCLAF:s direktör För att förenkla förfarandet kan anmä- lan till rättsliga myn- digheter och överläm- nandet av dokument slås ihop Före uppdateringen 25 juni 1997 base- rades överlämnandet på ett beslut i kom- missionen efter ett skriftligt förfarande Utfrågning av tjänste- män — UCLAF:s direktör Särskild rättslig grund eller referensdokument saknas UCLAF efter godkän- nande av generalsek- reteraren sedan berörd generaldirektör och ge- neraldirektören för personal och admi- nistration informerats Genomsökning av ar- kiv upprättat av tjäns- temän vid kommissio- nen (inbegriper även sådana i elektronisk form) UCLAF:s meddelande nr 530 av 2. 2. 1996 Meddelande från generalsekreteraren av 1. 4. 1996 — UCLAF och Säkerhets- byrån efter godkän- nande av generalsek- reteraren och general- direktören för personal och administration Beslutsfattandebefogen- heterna oklara Anmodan att en rätts- lig myndighet skall upphäva tystnadsplik- ten för en tjänsteman vid kommissionen Art. 19 i Tjänsteföreskrifterna GD för personal och administration i sam- råd med UCLAF Tillsättningsmyndig- heten 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/9 Uppgift Rättslig grund/ Referensdokument Verkställande organ Beslut/ underskrift Anmärkning Anmodan att en rätts- lig myndighet skall upphäva lagsöknings- immuniteten för en tjänsteman vid kommissionen Disciplinära förfaranden Art. 18 i protokollet om privilegier och immunitet GD för personal och administration i sam- råd med UCLAF Beslut i kommissionen Underskrift av general- sekreteraren Art. 86–89 och bi- laga IX i tjänsteföre- skrifterna Art. 73–76 i budget- förordningen GD för personal och administration i sam- råd med UCLAF Tillsättningsmyndig- heten Det händer att ett ”administrativt förfar- ande” påbörjas (under eller efter UCLAF:s ut- redning) som inte täcks av tjänsteföre- skrifterna jordbruksprodukter, den femte (F5) för gemensamma marknadsorganisationer på jordbruksområdet och den sjätte (F6) för egna medel. Vidare har UCLAF:s direktör stöd av en rådgivare med särskild kompetens på områ- dena externutbildning, seminarier, mediekontakter och studiesamordning. Personalresurser till dags dato 3. 2. För att kunna fylla de vakanta tjänsterna så snabbt som möjligt och förstärka den tillgängliga erfaren- heten i kampen mot bedrägeri, rekryterade UCLAF under 1994/1995 ett stort antal statstjänstemän på nationell bas med de nödvändiga erfarenheterna och kvalifikationerna, nämligen expertkunskap inom områdena ekonomi, polis- väsen, tull, rättskipning och skatter, för tillfällig anställ- ning. Antalet anställda vid UCLAF och deras administra- tiva status per den 15 september 1997 kan utläsas av tabell 2. Av den totala personalstyrkan på 126 är bara 60 (48 %) fast anställda. 66 (52 %) är tillfälligt anställda med 33 kontrakt som går ut 1997 (50 %) och 33 kontrakt 1998 (50 %). Förutom denna personal finns 20 anställda inom GD XIX och XX med visst ansvar för bekämpningen av bedrägeri. 3. 3. Den snabba rekryteringen av tillfällig personal hjälpte visserligen UCLAF att komma i gång med verk- samheten på kortast möjliga tid, men när många av dem slutar samtidigt vid utgången av deras tillfälliga kontrakt kan allvarliga problem uppstå. Därför har UCLAF initie- rat de förfaranden som krävs för att hålla ett öppet uttagningsprov för rekrytering av specialistutredare. UCLAF anser emellertid att en balans måste uppnås mellan rekrytering av fast anställd personal och en regel- bunden rotation av tillfälligt anställda som är utsända av behöriga nationella myndigheter. 3. 4. Helt nyligen har också erfarna juridiska experter och domare rekryterats på nationell nivå. En fortsättning av policyn att inom UCLAF bygga upp en kontaktgrupp UCLAF:s anställda och deras administrativa status per den 15 september 1997 TABELL 2 Tjänsteklass Fast anställda Tillfälligt anställda Kontraktet utgår 1997 Kontraktet utgår 1998 eller senare A2 (Direktör) A3-A5 (Enhetschef/rådgivare) A4/5 (Förste handläggare) A6/7 (Handläggare) Nationella experter Kategori B Kategori C Kategori D Övriga Totalt 1 7 12 6 0 18 16 0 0 60 0 0 15 10 13 17 1 0 10 66 0 0 8 5 1 8 1 0 10 33 0 0 7 5 12 9 0 0 0 33 C 230/10 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 med domstolserfarenhet bestående av experter på straff- rätt som kan ge stöd och råd och samordna dokumenta- tion ihop med de nationella rättskipande instanserna skulle vara ett värdefullt tillskott till kampen mot bedrä- geri. Situationen skulle kunna förbättras ytterligare genom att fler erfarna domare eller juridiska experter anställdes, så att UCLAF har åtminstone en domare eller annan likvärdig nationell jurist från varje medlemsstat att förlita sig på. Ekonomiska resurser Genom att använda kommissionens metod (18) för 3. 5. att beräkna personal- och inkvarteringskostnader, juste- rade för att spegla kostnaderna för UCLAF:s tjänsteresor, uppskattar revisionsrätten kostnaderna för UCLAF till 12,4 miljoner ecu för budgetåret 1996. 3. 6. Förutom UCLAF:s personal- och inkvarterings- kostnader uppgick kommissionens utgifter för kampen mot bedrägeri till 11,1 miljoner ecu 1996 och (uppskatt- ningsvis) 11,9 miljoner ecu 1997 (se bilaga II). De anslag för kampen mot bedrägeri som tilldelas 3. 7. kommissionen enbart inkluderar anslag för UCLAF:s sär- skilda verksamhet som specialiserade dataprogram, till- gång till databaser, vissa datorer osv. Dessa debiteras i praktiken budgetrubrik A3-5 3 0 och i vissa särskilda fall budgetrubrik A3-5 3 1. De anslag för kampen mot bedrä- geri som tilldelas medlemsstaterna direkt används av UCLAF för att finansiera nationella kontrollprogram, för att anlita experter i nationella utredningar eller utred- ningar i samarbete med kommissionen, för kostnader för utbildning och för att samfinansiera vissa program när det gäller att sätta in nya kontrollmetoder. Arbetsmetoder 3. 8. UCLAF:s operativa arbete styrs i första hand av de uppgifter som mottas från olika tillgängliga källor (se punkt 3. 28). Dessa bedöms av UCLAF:s tjänstemän och ett beslut fattas om man skall ta upp fallet till behand- ling. Revisionsrätten försökte dokumentera efter vilket system fall tas upp till behandling, följs upp, rapporteras och avslutas. Men det finns inga generella regler, och åtgärder för att standardisera systemet, då särskilt med det (se interna databehandlingssystemet Pre-IRENE bilaga III), har endast haft begränsad framgång. 3. 9. Det var en klar skillnad mellan enheterna vad beträffar användningen av datasystemet Pre-IRENE. Ska- lan gick från en nästan fullständig användning av syste- met till en minimal användning av datorverktyget med en enkel, men ofullständig, katalogisering av enhetens fall. Ett betydande antal påbörjade fall uppdaterades aldrig med systemet. De enheter som inte drog full nytta av Pre-IRENE som internt databehandlingsverktyg använde ett flertal olika metoder för att hålla ordning på sina fall. Det kunde vara kalkylprogram som utvecklats inom enheten och möten mellan enhetens olika utredare. Doku- menten och datafilerna kunde inte fås att stämma överens vad gäller antalet fall. 3. 10. Tabell 3 visar antalet fall som fanns upptagna i UCLAF:s databas Pre-IRENE och de som fanns i andra typer av register hos de olika operativa enheterna. Sammanräkning av antalet filer/fall vid UCLAF:s operativa enheter i april 1997 TABELL 3 Operativ enhet Antal anställda Filer/fall enligt Pre-IRENE- registering Filer/fall enligt enhetschefernas beräkning Antal filer/fall som finns upp- tagna på båda listorna F3 Strukturfonderna + andra områden F4 Import/Export av produkter jordbruks- F5 Gemensamma marknadsorgani- sationer för jordbruket F6 Egna medel Totalt 20 22 13 29 84 356 260 39 101 756 356 311 64 596 1 327 356 243 35 8 642 (18) Dok. GD IX, ref. IX. 01/PT D (97) 1552. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/11 Inom enheterna överlämnas fall till en ansvarig 3. 11. utredare som rapporterar till en samordnare och i sista hand till enhetschefen. Med tanke på hur många fall de flesta enheter administrerar måste de överordnades för- måga att överblicka och gå igenom aktuella fall utan ett tillförlitligt databehandlingssystem för informationen ifrå- gasättas. Eftersom tre av de fyra enheterna handhar hun- 3. 12. dratals fall är det uppenbart att enhetschefen inte kan ha all nödvändig information till sitt förfogande i varje ögonblick. Samordnaren måste försäkra sig om att de fall som han har ansvar för sköts adekvat och att de överord- nade informeras om framsteg/problem i de aktuella fal- len. En klart definierad roll för samordnaren som gäller lika inom alla enheterna och ett välstrukturerat rapporte- ringssystem vore välgörande. För närvarande är samord- narna alltför ofta engagerade i ett stort antal fall för vilka de är personligt ansvariga, samtidigt som de har ansvar för att samordna fall som handhas av de enskilda utre- darna. Behandling av akter 3. 13. Eftersom flertalet fall är konfidentiella innebär det med rätta att fallets detaljer bara är kända av dem som måste känna till dem. Det är oftast utredaren, hans samordnare och enhetschefen. Ett sådant system måste emellertid ha inbyggda säkerhetsspärrar som skyddar det utförda arbetet och säkrar dess framtida användbarhet. 3. 14. Med tanke på UCLAF:s nuvarande uppbyggnad med 50 % av utredarna på tillfälliga kontrakt som går ut inom mindre än ett år är det troligt att ett betydande antal fall kommer att övertas av en ny utredare innan det avslutas. Varje falls dossier måste därför vara upplagd på ett överskådligt sätt så att en annan UCLAF-tjänsteman kan ta över fallet om så skulle erfordras. De fall som revisorerna gick igenom visade i allmänhet en brist på struktur i dossiererna, och det fanns inga instruktioner till utredarna om hur dossiererna skulle läggas upp. Vidare fanns det inga riktlinjer för enligt vilken standard dokumentation och observationer skulle noteras för att svara mot minimikraven för bevis i brottmål enligt med- lemsstaternas lagstiftning. ingen sammanfattning). Där framstegs/besöksrapporter ingick i akten var de inte likformigt uppställda och tycktes inte hålla sig till någon bestämd tidsram, t. ex. en sexmånaders framstegsrapport, besöksrapport avslutad inom en viss tid efter resan osv. Vidare innehöll dossie- rerna sällan några bevis på att genomgångar gjorts av samordnarna och/eller enhetscheferna. Det existerar ingen förteckning över vilka resurser som använts eller hur mycket tid som lagts ner på varje fall. Dessutom finns det inget referenssystem där besläktade fall kan sammanlän- kas. En tjänsteman hade ärvt och/eller inlett sex dossierer för en och samma misstänkt. 3. 16. När man jämför med det systematiska sätt på vilket många utredningsavdelningar på nationell nivå tvingas sätta ihop ett utredningsunderlag för åklagaren, är det svårt att se hur UCLAF:s dossierer skall kunna utgöra grund för åtal om nationella lagar skall beaktas. Avslöjande av hur bevisningen insamlats, använt och oanvänt material osv. är bara några av de krav i nationell lagstiftning som kommissionen kommer att bli tvungen att respektera när den nya förordningen om kontroller på platsen (Euratom, EG) nr 2185/96 börjar tillämpas (se punkterna 20–22 i bilaga I). Bristen på övergripande riktlinjer vad beträffar 3. 17. dossierernas form och innehåll (eller åtminstone en rad minimikrav) måste angripas. UCLAF:s tillväxt från en personal på 10 1987 till 126 i dag, kombinerat med det växande antalet fall, innebär att effektivare sätt att admi- nistrera personal och övervaka fall måste sökas. 3. 18. En följd av den bristande registreringsdiscipli- nen är att det är möjligt att manipulera akterna genom att lägga till eller ta bort dokument när som helst. Det kan minska UCLAF:s trovärdighet och värdet av fram- lagd bevisning om den åtalade har goda juridiska rådgi- vare. Samarbetet med medlemsstaterna Begränsningar som kommissionens avdelningar påtvingats 3. 15. De genomgångna dossiererna var alltifrån sådana som var väl uppställda, med innehållsförteckningar och anmärkningar (en minoritet) till sådana som bara var en samling dokument insatta utan ordning i en ringpärm. De vanligaste iakttagna bristerna var frånvaron av tydlig identifiering av dokument i arkiven (inga diarienummer, ofta inget datum, ingen källangivelse och slutligen ofta 3. 19. Antingen det gäller själva bedrägeribekämp- ningen eller efterarbetet på den administrativa och juri- diska nivån, är ett fullskaligt, uppriktigt och förtroende- fullt samarbete mellan de behöriga myndigheterna i med- lemsstaterna och kommissionens bedrägeribekämpare nödvändigt. Ett tillitsfullt klimat är av största betydelse om en politik som kräver fullt samarbete skall kunna C 230/12 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 genomföras och ge resultat, särskilt när det gäller gemen- samma utredningar. Om kampen mot bedrägeri skall kunna bli framgångsrik beror också på i vilken utsträck- ning man kan uppnå att ansvar och information delas med motsvarande myndigheter i medlemsstaterna. 3. 20. Förordning (EG) nr 2185/96 innehåller bestäm- melser som skall ge utredarnas iakttagelser större rättslig kraft, genom att stadga att rapporterna som UCLAF:s tjänstemän skriver utgör godtagbar bevisning i rättsliga förhandlingar (19). Kontroller och inspektioner på platsen skall förberedas och ledas av kommissionen i nära samar- bete med de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten, vilka skall underrättas i god tid om föremålet för, syftet med och den rättsliga grunden för kontrollerna och inspektionerna. 3. 21. Den nya förordningen (Euratom, EG) nr 2185/ 96 kräver att ”kommissionens kontrollanter är skyldiga att följa de regler för förfaranden som anges i den berörda medlemsstatens lagstiftning” samt att de ”skall se till att deras rapporter. upprättas med beaktande av förfarandekraven i lagstiftningen i den berörda medlems- staten”. Detta innebär att UCLAF måste vara bekant med en enorm mängd olika system och förfaranden. UCLAF står alltså inför femton olika medlemsstatslagstiftningar, och vidare finns inom varje enskild medlemstat olika upprätthållande och undersökande organ (rättsliga myn- digheter som är speciellt inriktade på att bekämpa ekon- omisk brottslighet och traditionella myndigheter för upp- rätthållande av lag och ordning, polisrotlar av olika slag, tullutredare, skatteexperter, företagsbevakning, domstolar osv. ). Var och en av dessa kan ha olika regelverk som måste respekteras. En framtida utvidgning av EU kan bara ytterligare komplicera situationen. 3. 22. UCLAF har gripit sig an med problemet genom att utforma instruktioner för hur utredningar med stöd av den nya förordningen skall utföras. Men UCLAF har fortfarande inte fått in en komplett uppsättning lagar, regler och förfaranden från medlemsstaterna. Även när alla dessa har mottagits kommer det oundvikligen att dröja innan fullständiga instruktioner kan sättas ihop. Vidare måste ett ordentligt stöd komma från personal med erfarenhet (av kontroller och annat) som medlems- staterna ställer till förfogande. stöd av förordningen numera beskrivs som kontroller i kampen mot bedrägeri, visar de första erfarenheterna att allt vad UCLAF-kontrollanterna företog sig bevakades mycket noga av de besökta organisationernas juridiska företrädare. De problem som beskrivs ovan och i punkt 3. 22 förklarar varför UCLAF hittills bara har genomfört fem besök med stöd av den nya förord- ningen. Behandling av framlagda önskemål 3. 24. När det gäller samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna är det särskilt viktigt att de europe- iska och de nationella myndigheterna behandlar sina partners hemställanden på ett konstruktivt sätt. Det är medlemsstaterna som skall besluta om åtal skall väckas när kommissionen har fört över ärendet till de nationella myndigheterna sedan tillräcklig bevisning insamlats. Och när medlemsstaterna söker kommissionens hjälp under en utredning, måste kommissionen bl. a. tillämpa protokollet om de europeiska gemenskapernas privilegier och immu- nitet på ett sätt så att medlemsstaterna kan vidta nödvän- diga åtgärder. 3. 25. Det är faktiskt så att de privilegier och den immunitet som gemenskaperna åtnjuter med stöd av protokollet är av rent funktionell karaktär. Avsikten med dem är att undvika att någon blandar sig i gemenskaper- nas verksamhet och oberoende (20). Om ingen risk för inblandning existerar är kommissionen därför tvingad att upphäva den immunitet som innebär att dess lokaler är okränkbara och tillåta en genomsökning av behöriga nationella myndigheter (artikel 1). Och fastän artikel 12 i protokollet stadgar att ”tjänstemän åtnjuter immunitet mot rättsliga förfaranden vad avser handlingar som de begått i sin tjänsteutövning”, är kommissionen tvungen att upphäva immuniteten om det inte strider mot gemen- skapernas intresse (artikel 18). Enligt artikel 19 i tjänste- föreskrifterna måste tillsättningsmyndigheten ge sitt till- stånd om en tjänsteman anmodas vittna när det gäller någon del av ett brottmål och likaså när det gäller dokumentation som beslagtagits under en inspektion. Ett sådant tillstånd kan bara vägras när gemenskapernas intressen kräver det och en sådan vägran inte skulle få straffrättsliga följder för den berörde tjänstemannen. 3. 23. Med tanke på att den nya förordningen ger så vidsträckta befogenheter samt det faktum att besök med Revisionsrätten lade märke till ett flertal pro- 3. 26. blem i samband med faktiska fall. I tre av fallen som prövades av revisionsrätten inledde inte medlemsstaterna de förfaranden som UCLAF begärde, trots att bevisning (19) Se rekommendation 20 i den slutliga rapporten från Europa- parlamentets tillfälliga undersökningskommitté angående gemenskapens transitförfaranden (PE 220. 895/def). (20) Se EG-domstolens beslut av den 13 juli 1990, mål C-2/88 Imm. Zwartveld [1990] REG I-3372, punkt 19. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/13 framlades. Och fast medlemsstaterna behöver samarbeta med varandra i fall som UCLAF inlett, uteblev det samarbetet i ett fall som undersöktes. Eftersom UCLAF inte alltid underrättas om orsaken till att samarbetet uteblir är det svårt att gå vidare med fallen. I två fall som revisionsrätten undersökte gjorde kommissionen ingen eller en mycket försenad framställning till medlemssta- terna om att inleda förfaranden, fast den befintliga bevis- ningen gav anledning att förmoda att allvarliga oegentlig- heter förelåg. I ett annat fall upphävde inte kommissio- nen immuniteten för tre tjänstemän förrän 20 månader efter det att den behöriga nationella myndigheten hade begärt det (se också punkt 6. 10). 3. 27. En kritik som utdelades mot UCLAF av de två besökta medlemsstaterna var att ett fall ofta inleddes effektivt, men att det fortsatta arbetet och uppföljningen kunde göras bättre. Brist på överläggning och gensvar nämndes. I ett fall kontaktade en medlemsstat UCLAF när man avsåg att inleda en aktion, men UCLAF avslö- jade inte all information man satt inne med. Medlemssta- ten gjorde då egna efterforskningar och påträffade upp- gifter som hänförde sig till ett förmodat bedrägeri som redan fanns registrerat hos UCLAF. Ett annat problem som nämndes var att utredningar som påbörjats av UCLAF tycktes upphöra utan anledning. I ett fall und- rade en medlemsstat om det verkligen var rätt att en misstanke om bedrägeri som rapporterats för över ett år sedan skulle ligga hos UCLAF så länge utan att konkreta åtgärder vidtogs. Slutligen kritiserade man vissa fall där arbete som utfördes i medlemsstater inte ledde till någon besöksrapport eller något brev från UCLAF. I ett fall kunde de inblandade avdelningarna på kommissionen ännu efter två år inte enas om en gemensam ståndpunkt om huruvida ett bedrägeri hade ägt rum eller inte. Informations- och underrättelsesystem Databaser 3. 28. Att söka och samla hittills inte tillgänglig infor- mation som har samband med bekämpningen av bedrä- geri, att utnyttja information som är tillgänglig men i andra sammanhang, och att länka ihop information från olika källor till sammanhängande system är ett viktigt instrument för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Den metodiska bearbetningen av den här typen av underrättelser kommer att ge en bättre förståelse av olika slags bedrägeri och bedragare och bör vara en hjälp att säkerställa att gemenskapens tillgångar skyddas [så kostnadseffektivt som möjligt]. Kampen mot bedrägeri inbegriper så väldiga informationsvolymer att detaljerad kännedom om resultatet av arbetet som utförs på det området är nödvändig ända från det inledande utred- ningsskedet till återkrävandet och fastställandet av påfölj- den. 3. 29. Med utgångspunkt från strategiprogrammet som offentliggjordes i mars 1994 har kommissionen gjort stora investeringar för att utvidga sina databaser och informationsnätverk och utveckla en rationell och inte- grerad taktik. Ur tabell 4 kan utläsas att framgången, om man dömer efter användningen av databasen IRENE där informationer om bedrägeri och oegentligheter i med- lemsstaterna registreras, fortfarande är mycket begrän- sad. 3. 30. Vad beträffar UCLAF:s interna databas Pre- IRENE visar punkt 3. 10 att genomförandet av den inte TABELL 4 Utnyttjande av databasen IRENE per den 31 augusti 1997 Avdelning Totalt antal användare Aktiva användare Passiva användare (1) Avstängda användare (2) UCLAF GD VI (EUGFJ-garanti) GD som är ansvariga för struk- turfonderna (GD V, VI, XIV, XVI) GD XIX GD XX Övriga (inkl. Europeiska revisionsrätten) Totalt 63 5 11 4 3 9 95 7 1 0 1 1 2 12 10 0 6 2 0 2 20 46 4 5 1 2 5 63 (1) Ingen sökning under 1997. (2) Avstängda i februari 1997 eftersom ingen sökning gjordes under de föregående sex månaderna. C 230/14 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 varit helt lyckat. För närvarande arbetar man på UCLAF med IRENE 95 som skall integrera IRENE med Pre- IRENE och länka dem till andra informationskällor. Projektet UCLAF Integrated Information Management System (UIMS) som skulle koppla ihop och tolka all information som är tillgänglig för informations- och utredningssyften inom varje verksamhetsområde i gemen- skapen har övergivits. I stället har IIMS-projektet (Inte- grated Information Intelligence Management System) ini- tierats. Inom ramen för DAF-projektet (Documentation antifraude) installerades fyra elektroniska register för medlemsstater (Förenade kungariket, Spanien, Portugal och Grekland) för att visa upp de system för förebyg- gande och spårande av bedrägeri som fanns där. Det projektet övergavs eftersom medlemsstaterna inte ville lova att på permanent basis ställa upp med de dataupp- gifter som erfordrades. APSO (Antifraud Policy Support Office) som är avsett att hjälpa till att fylla det avsevärda informationsbehovet väntar fortfarande på ett godkän- nande för att formellt gå ihop med Gemensamma forsk- ningscentret. För närvarande existerar bara en ”stödcell” inom UCLAF där en tjänstman i kategori B tar fram upplysningar på utredarnas uttryckliga begäran. om belopp som fastställts och/eller krävts tillbaka med fall av bedrägeri eller oegentligheter. Eftersom UCLAF får alltfler sådana fall att handlägga, bör införandet av en sådan databas övervägas. SCENT-systemet och tullinformationssystemet 3. 35. utvecklades (se i medlemsstaterna bilaga III). 1994 vidtogs ett antal åtgärder för att för- bättra tullens transitsystem: tullverken för — En lista med känsliga produkter som är särskilt utsatta för bedrägeri utarbetades (22). — Ett system för förhandsinformation infördes så att information som hänför sig till transporter av känsliga varor kan utbytas mellan avgångstullkontoret och bestämmelsetullkontoret, så att avgångskontoret kan underrättas om godset inte klareras. 3. 31. Utvecklingen av databaserna som skall registrera information och fakta om fall har förföljts av förseningar och genomförandeproblem. Det måttliga utnyttjandet av databaserna och den bitvis otillförlitliga informationen de innehåller gör det tvivelaktigt om något av datorverkty- gen kan sägas vara i full drift. Alltför ofta tycks databa- ser ersättas med nyare modeller som utlovar bättre pres- tanda innan en grundläggande databas, där t. ex. de för dagen aktuella fallen finns registrerade, tas i bruk. 3. 36. De besökta medlemsstaterna tyckte att systemet för förhandsinformation är tungrott. Det borde vara fullt datoriserat och arbeta mer selektivt. En liknande kritik riktades mot hemställanden som kom via systemet för ömsesidigt bistånd. Eftersom de är mycket arbetskrä- vande skulle en förklaring till varför hjälpen behövs eller ad hoc-möten för att utbyta åsikter bidra till att göra de nationella organen motiverade. I dagens läge har de nationella utredningsavdel- 3. 32. ningarna inte direkt tillträde till IRENE/Pre-IRENE. Det gör att det finns en risk att UCLAF och nationella myndigheter utreder samma fall utan att vara medvetna om dubbelarbetet. Andra informationskällor 3. 33. Under besöken i de två medlemsstaterna föreslog tjänstemännen där att UCLAF skulle satsa mer resurser på gränsöverskridande underrättelsearbete i stället för att utöka antalet inspektionsbesök, eftersom det är på under- rättelseområdet som det finns mest att tillföra för att nå framgång i kampen mot bedrägerier. [Med det i åtanke bör de informella kontakterna mellan UCLAF och Inter- pol intensifieras så att ett underrättelsesystem på europe- isk nivå etableras. (21)] 3. 37. I november 1994 skapade kommissionen ett per- manent system för att kunna ta emot upplysningar om misstänkt bedrägeri mot gemenskapen direkt från allmän- heten via ett gratis telefonnummer i varje medlemsstat. Under 1995 och 1996 har kommissionen tagit emot över 8 000 samtal. Ett betydligt mindre antal har lett till vidare undersökning. Ca 50 av samtalen gav anledning till en formell utredning. Kommissionen använder sig även av informatörer och för att avlöna dessa finns en budgetrubrik på 200 000 ecu avsatt. Men antalet fall som fått ekonomisk ersättning inskränker sig till tre under perioden 1995–1997. 3. 34. När det handlar om direkta utgifter har UCLAF ingen enda databas som kan koppla samman information (21) Se också Handlingsplan för bekämpande av den organise- rade brottsligheten (97/C 251/01, EGT C 251, 15. 8. 1997), särskilt s. 9. (22) Beslut nr 2/94 i blandade EEG-EFTA-kommittén om gemen- sam transitering (94/948/EG) av den 8 december 1994, EGT L 371, 31. 12. 1994. Känsliga varor är sådana som beläggs med hög skatt när de importeras till gemenskapen eller som får särskilt höga exportbidrag när de exporteras till tredje land. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/15 4. EKONOMISK UPPFÖLJNING OCH ÅTERKRÄVANDE AV MEDEL Allmän översikt 4. 1. Återkrävandet är en grundläggande skyldighet, ett logiskt resultat av utredningsarbetet, eftersom det bara återställer ett rättvist förhållande till skattebetalaren genom att eliminera den ekonomiska fördel som den felande personen eller organisationen skaffat sig på olag- ligt sätt. Därför är det också en av måttstockarna på om kampen mot bedrägeri är framgångsrik. 4. 2. I princip kan summor som berörs av bedrägeri och oegentligheter på områdena egna medel och indirekta utgifter endast krävas tillbaka av medlemsstaterna med stöd av gemenskapslagar eller nationella lagar. Därför måste kommissionen säkerställa att medlemsstaterna läm- nar regelbundna rapporter till kommissionen som de obligatoriska förfarandena stadgar, så att tillbörliga åtgärder kan vidtas på gemenskapsnivå på grundval av tillämpliga lagrum (23). Men när det gäller direkta utgifter är kommissionen i stort sett självbestämmande (24). I sin särskilda rapport till stöd för revisionsförkla- 4. 3. ringen avseende verksamheten under den allmänna bud- geten för budgetåret 1995 (25) konstaterar revisionsrätten att kommissionen måste ange deklarerade eller kända belopp som gäller bedrägeri och oegentligheter samt möjligheterna att driva in dem. Kommissionen förkun- nade i sin årsrapport 1993 om kampen mot bedrägerier att tack vare förfinade metoder och kvantitativa och kvalitativa förbättringar av databehandlingen kommer IRENE att kunna användas för den ekonomiska uppfölj- ningen av återkrävanden när det gäller bedrägeri och oegentligheter, i samarbete med de berörda operativa generaldirektoraten och med utnyttjande av deras fulla kapacitet (26). Ändå kvarstår en rad problem. 4. 4. UCLAF måste spela rollen som katalysator genom att systematiskt uppmana de utanordnande generaldirek- toraten att göra en preliminär uppskattning av skulder (23) Förordning (EEG) nr 595/91 vad beträffar garantisektionen vid EUGFJ, förordning 4253/88 (EEG) vad beträffar struk- turfonderna, och förordning 1552/89 (EEG, Euratom) vad beträffar egna medel. (24) Kommissionen har däremot ingen makt att genomdriva inkrävandet av de fastställda skulderna. (25) EGT C 395, 31. 12. 1996. (26) Se kommissionens årsrapport 1993: ”Skydd av gemenska- intressen. Kampen mot bedrägerier”, pens ekonomiska KOM(94) 94 slutlig, s. 49. och betalningskrav på grundval av om skulden kan anses vara en påtaglig och giltig betalningsförpliktelse eller ej. UCLAF sänder information som kommit in från med- lemsstaterna i enlighet med förordning (EEG) 595/91 (garantisektionen vid EUGFJ) (EG) 1681/94 (strukturfon- derna) och (EG) 1831/94 (27) (Sammanhållningsfonden) (denna information finns registrerad i IRENE-databasen) till GD XIX för att den skall inkluderas i kommissionens ”åtaganden som inte förs in i balansräkningen”. Av historiska skäl skickas underrättelser i enlighet med för- ordning (EEG, Euratom) 1552/89 (traditionella egna medel) av medlemsstaterna till GD XIX. Eftersom infor- mationen kom på papper måste den för hand matas in i IRENE-databasen. Avsikten var att från och med början av 1997 skulle medlemsstaterna själva sköta inmatningen i databasen via ett elektroniskt system. Men ett antal problem har gjort att inte alla medlemsstaterna använder systemet. 4. 5. IRENE kan fortfarande inte ge en korrekt bild av situationen vad gäller återkrävda medel i rapporterade fall av bedrägeri och oegentligheter. Effektiviteten i åter- krävandeförfarandet störs av att de olika berörda gener- aldirektoraten inte samarbetar i tillräcklig utsträckning. I stället har de en tendens att arbeta fram engångslösningar för sina egna särskilda problem. Andra betydande pro- blem är att både kommissionens och medlemsstaternas interna administration är trög och att en hög procent av fallen där återbetalning krävs dragits inför nationella domstolar. Dessutom var många av siffrorna i tidigare årsrapporter om kampen mot bedrägerier inte tillförlitliga (se punkt 5. 4). Traditionella egna medel 4. 6. Beslutet om egna medel och dess genomförande, rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89, kräver att medlemsstaterna skall fastställa, bokföra och kräva in alla återbetalningsskyldiga belopp i fall där bedrägeri eller oegentligheter konstaterats (28). Kommissionens roll är att säkerställa att inkrävandeförfaranden påbörjas och slut- förs av nationella myndigheter, så att medlemsstaterna kan beviljas ansvarsfrihet när det är klarlagt att de skött ärendet på ett tillfredsställande sätt. Om beloppen inte går att kräva in på grund av konkurs eller preskribering, måste medlemsstaten visa att den gjort allt för att driva in dem, om den skall slippa att själv ersätta gemenska- pen. (27) Med stöd av förordning 1831/94 har hittills inga upplys- ningar kommit in. (28) Se revisionsrättens årsrapport för 1996. C 230/16 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 Den huvudsakliga svårigheten när det gäller att 4. 7. uppnå effektiv finansiell uppföljning är att två kompe- tensområden är inblandade. Å ena sidan gäller det att bokföra beloppen vilket vanligtvis är bokföringsavdel- ningarnas ansvar. Å andra sidan gäller det att upptäcka och rapportera bedrägeri, vilket normalt sköts av speciali- serade avdelningar. Därför kan data som finns i IRENE inte enkelt samköras med data i medlemsstaterna. Det beror delvis på att de särskilda B-räkenskaperna inte bara tar upp belopp som har med bedrägeri och oegentligheter att göra, och det var heller aldrig meningen med de skilda räkenskaperna. 4. 8. Kommissionen bör kontinuerligt följa upp situa- tionen när det gäller återkrävande av egna medel och sålunda ha möjligheten att begära erforderliga åtgärder för att komplettera otillräckligt agerande på nationell nivå. Vidare innehöll IRENE på grund av de tekniska svårigheter som beskrivs i punkt 4. 4. september 1997 bara information från 1996 och 1997 för sju respektive åtta medlemsstater, och ingen systematisk uppdatering av data rörande egna medel har skett på nära ett år. och att i fall som rör stora summor återkrävandet ofta tar mycket lång tid på grund av alla juridiska förfaranden som måste iakttas. På området EUGFJ-garanti var sålunda 1 508 fall som inrapporterats före 1993 fortfa- rande oavslutade, totalt omfattande 549 miljoner ecu. 400 fall var föremål för rättslig prövning. Två medlems- stater (Italien och Tyskland) stod för mer än 80 % av alla rättsfall. 4. 11. Det måste betonas att inte alla medlemsstater uppfyller förpliktelsen enligt förordning (EEG) 595/91 att hålla kommissionen underrättad. Ändå nämnde kommis- sionen inget om detta i ”förklarande anmärkningar” till ”åtaganden som inte förs in i balansräkningen”, poten- tiella skulder och fordringar som åtföljde räkenskaperna 1996. Förbättringar av lagstiftningen på jordbruksområdet Ytterligare en svårighet är att fram till i juli 1996 4. 9. var medlemsstaterna inte skyldiga att regelbundet uppda- tera sina rapporter och att systematiskt underrätta kom- missionen om belopp som betalats tillbaka. Efter änd- ringen av förordningen är det nu bestämt att medlemssta- terna kvartalsvis skall skicka in en detaljerad uppdatering av redovisningen av återkrävda medel i fall av bedrägeri eller oegentligheter. Rådet antog 1995 förordning (EG) nr 1469/ 4. 12. 95 (31) som fastställer åtgärder som skall vidtas gentemot vissa förmånstagare till transaktioner som finansieras av EUGFJ-garanti och som uppvisar risk för opålitlighet. Kommissionens förordning (EG) nr 745/96 (32) som skall genomföra beslutet innehåller detaljerade regler som trädde i kraft den 1 juli 1996. Garantisektionen vid EUGFJ 4. 10. Vissa framsteg har gjorts på senare år inom garantisektionen vid EUGFJ: 5 370 fall av oegentligheter som inrapporterades före 1993 har avslutats (av totalt 6 878 fall). Det innebär att medlemsstaterna har fått tillbaka de utestående medlen (5 043 fall), eller också har kommissionen beslutat, i samband med avslutet av räkenskaperna (29), att debitera medlemsstaten (30) (28 fall) eller gemenskapen (299 fall) de belopp som inte går att kräva in. Det bör emellertid påpekas att de här fallen rörde relativt små summor (totalt 228,7 miljoner ecu) 4. 13. Det är första gången som gemenskapslagar har tillåtit en katalogisering av aktörer (en s. k. svart lista), det kan vara individer eller företag, som har haft dåliga avsikter eller varit särskilt försumliga. Den skall hjälpa de behöriga nationella myndigheterna att vidta nödvändiga förebyggande åtgärder. Medlemsstaterna kan utsätta dessa aktörer för skärpt kontroll eller andra åtgärder vilka kan gå så långt som permanent eller tillfällig indragning av utbetalningar. UCLAF etablerade ett data- system som skulle lagra och behandla uppgifter och se till att de fördes vidare till de andra nationella myndighe- terna. 4. 14. Den 30 juni 1997 har bara fyra meddelanden från tre medlemsstater (33) mottagits av kommissionen. Men om man skall tro de meddelanden som lämnats av medlemsstaterna i enlighet med artikel 3 i förordning (EEG) 595/91 borde en mycket längre uppräkning av (29) Förfarandet fastställs i artikel 8. 2 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 och i artikel 5. 2 i rådets förordning (EEG) nr 595/91. (30) Medlemsstaten debiteras om den har underlåtit att göra allt som är möjligt för att kräva in beloppet i fråga, eller har visat sig försumlig. (31) EGT L 145, 29. 6. 1995. (32) EGT L 102, 25. 4. 1996. (33) Frankrike, Nederländerna och Förenade kungariket. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/17 aktörer ha funnits på den svarta listan (34). Informationer skall i själva verket lämnas ”så snabbt som möjligt” (Artikel 1 i förordning 1469/95) på grundval av ”den första skriftliga utvärderingen, även om den är intern, från en behörig administrativ eller rättslig myndighet i vilken det, på grundval av konkreta fakta, dras slutsatsen att en oegentlighet har begåtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, utan att det påverkar möjligheten att denna slutsats revideras eller dras tillbaka vid ett senare tillfälle på grundval av utvecklingen i det administrativa eller rättsliga förfarandet” (artikel 1. 2 i förordning 745/96). Kommissionen (UCLAF) tänker sig att, tillsammans med medlemsstaterna, undersöka orsakerna till den bristande kommunikationen och hur fall som är under utredning av UCLAF skall behandlas (35). Strukturfonderna Artikel 23 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 4. 15. definierar medlemsstaternas respektive kommissionens roller på följande sätt: Medlemsstaterna har största ansvaret för och skyldigheten att förebygga och lagföra oegentligheter, att återvinna förlorade medel och att informera kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits i detta syfte och framför allt hur de administrativa och rättsliga åtgärderna fortskrider (artikel 23. 1). Kommissio- nen har befogenhet att kontrollera att skyldigheterna efterlevs (artikel 23. 2). 4. 16. EG-domstolen förklarade emellertid att den upp- förandekod i vilken kommissionen fastställt detaljerade regler för hur medlemsstaterna skall informera om oegentligheter var ogiltig. Domstolen ansåg att bestäm- melserna gick längre än artikel 23. 1 i förordning (EEG) nr 4253/88 (36). Även om domstolen i sitt utlåtande inte ifrågasatte den rättsliga grunden för medlemsstaternas skyldighet att informera om fall av bedrägeri eller oegent- ligheter, blev effekten att flödet av underrättelser brom- sades upp (37). 4. 17. Artikel 23. 1 i förordning nr 4253/88 ändrades 1993. Där klargörs att kommissionen skall utarbeta (34) I KOM(97) 417 påpekar kommissionen att enbart inom exportbidragsområdet informerade medlemsstaterna om 72 oegentligheter som överskrider tröskelbeloppet 100 000 ecu. (Artikel 2. 1 av förordning 745/96 förutser att alla oegentlig- heter som är begångna av samma aktör under ett år skall kunna ackumuleras. (35) Se KOM(97) 417 slutlig, s. 2 och 3. (36) Mål 303/90, Frankrike mot kommissionen. Dom föll den 13 november 1991. (37) Se kommissionens årsrapport 1994: ”Skydd av gemenska- intressen. Kampen mot bedrägerier”, pens ekonomiska KOM(95) 98 slutlig, s. 10. detaljerade system för att genomföra den punkten. Det ledde till antagandet av kommissionens förordning (EG) nr 1681/94 avseeende oriktigheter och återvinning av belopp som felaktigt har utbetalats i samband med finan- sieringen av strukturpolitiken och om organiseringen av ett informationssystem på detta område (38). I EUGFJ-garantins fall är det möjligt att ställa en 4. 18. medlemsstat till ansvar för försumlighet när det gäller återkrävande av medel som rör oegentligheter, och att debitera de belopp som borde inkrävas på den inblan- dade medlemsstaten genom förfarandet med avslut av räkenskaperna, men den möjligheten finns för närvarande inte uttryckligen angiven i de bestämmelser som gäller för strukturfonderna. Vid Europeiska rådets möte i Madrid i december 1995 förespråkades en utvidgning av avslut av räkenskaperna till de övriga budgetområdena. Kommis- sionen lade den 15 oktober 1997 fram ett dokument om under vilka förhållanden den kommer att tillämpa netto- och möjligen schablonrättelser i strukturfonderna i enlig- het med riktlinjerna i artikel 24 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 (39). 4. 19. När det gäller strukturfonderna undersöks för närvarande alla fall av överträdelse eller försumlighet som resulterat i förskingring eller olagligt bruk av utbetalade belopp av kommissionen i samarbete med medlemssta- terna enligt föreskrifterna i partnerskapet (40). I praktiken är återbetalningar sällsynta, och de belopp som återvinns kan återanvändas eller omdirigeras till gagn för andra projekt eller slutliga förmånstagare än de som medver- kade i oegentligheterna. Detta kan ske under vissa förut- sättningar, t. ex. att medlemsstaten har underrättat kom- missionen om oegentligheterna i enlighet med förordning 1681/94 och att omdirigeringen var genomblickbar. Kommissionen inkluderade i sina ”åtaganden som inte förs i balansräkningen” 1996 hela beloppet på 81,8 miljoner ecu som inrapporterats i enlighet med förordning 1681/94 trots att de förväntade återbetalning- arna till gemenskapsbudgeten är begränsade. ”De förkla- rande anmärkningarna” ger ingen förklaring. Dessutom uppgavs inte att vissa medlemsstater underlåter att full- göra sina skyldigheter genom att de inte systematiskt informerar om alla fall eller resultat av inkrävandeförfa- randen. in 4. 20. Där medel omplaceras (alltså flyttas till ett annat projekt i stället för det där oegentligheter uppstått) kräver genomförandet av en serie regler för omplaceringen i (38) EGT L 178, 12. 7. 1994. (39) Se också förordning (EG C(97)3151 slutlig — II) nr 2064/97 av den 15 oktober 1997, EGT L 290, 23. 10. 1997. (40) Artikel 24 i förordning (EEG) nr 4253/88, senare ändrad av rådets förordning (EEG) nr 2082/93. C 230/18 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 första hand utvecklingen av en typologi för fallen som skall meddelas kommissionen och upprättandet av förfa- randen på kommissionens avdelningar för hanteringen av rapporter. Allmänt kan sägas att dagens situation inte är tillfredsställande. Ingen handbok har ännu utarbetats som beskriver vilken typ av oegentligheter som måste rappor- teras. Ingen regelbunden uppföljning av oegentligheter som medlemsstaterna anmält görs. Även om handfasta riktlinjer för hur program skall avslutas godkändes vid ett möte i april 1995 där representanter för de utanord- nande generaldirektoraten för strukturfonderna, GD XIX och XX, rättstjänsten och UCLAF deltog, är genomföran- det inte tillfredsställande. De utanordnande generaldirek- toraten för strukturfonderna använder sig inte av IRENE- databasen. UCLAF informerade dem i februari 1997 om fall där artikel 24 i förordning 4253/88 borde tillämpas och vilka meddelanden enligt förordning 1681/94 som hittills inkommit. Men gensvaret har hittills varit mycket klent. 4. 21. Underrättelserna från medlemsstaterna innehåller ibland felaktig eller ofullständig information. I en del fall är det svårt att avgöra vilket enskilt projekt i ett specifikt program som berörs. Därför är det svårt för kommissio- nen av övervaka en eventuell omdirigering av medel. Ett särskilt problem utgör regionen Campania i Italien. I slutet av 1996 rapporterade den regionen i ett svep mer än 1 000 fall av oegentligheter till UCLAF. Med tanke på det stora antalet anmälda fall och felaktigheter och utelämningar i anmälningarna, skulle emellertid bara att gå igenom innehållet i akterna har knutit upp hela UCLAF:s personal under ansenlig tid. De fallen matades därför inte in i IRENE utan återsändes till Italiens ständiga representation i Bryssel för vidare undersökning och klassificering. Eftersom anmälningarna kom in, blir det oerhört svårt att avsluta programmen inom detta område på ett lagligt och riktigt sätt. 5. TILLFÖRLITLIGHETEN I INFORMATIONEN I ÅRSRAPPORTEN OM KAMPEN MOT BEDRÄGERIER Framlagda uppgifter I publikationer på senare tid har de siffrorna lagts 5. 2. fram som en sorts effektivitetsmätare där man jämför genomsnittsfallens storlek och totalsumman av oegentlig- heterna i de båda kategorierna (41). I årsrapporten 1996 om kampen mot bedrägerier gav kommissionen själv prov på liknande tankegångar. Texten som kommissionen godkänt visar på att verkan på budgeten i genomsnitt av fall som kommissionen håller på att utreda (alltså de fall som inte formellt anmälts av medlemsstaterna) är 1,6 mil- joner ecu. Fall av bedrägeri eller oegentligheter som medlemsstaterna anmält i enlighet med olika förord- ningar runt 130 000 ecu. i genomsnitt på ett belopp ligger 5. 3. Kommissionen uppger att mindre än 5 % av alla upptäckta fall behandlas av kommissionen i nära samar- bete med utredande myndigheter i medlemsstaterna. Sam- mantaget svarar de fallen för mer än hälften av de inblandade beloppen (42). Det återspeglar kommissionens avsiktliga val att koncentrera ansträngningarna på orga- niserat och sofistikerat bedrägeri. Sådant bedrägeri som ofta kännetecknas av deltagande av fysiska och juridiska personer som arbetar utifrån ett eller flera länder är svårt för medlemsstaterna att komma på spåren utan det aktiva stöd som bara kan ges på gemenskapsnivå (43). Uppgifternas tillförlitlighet 5. 4. Revisionsrätten har försökt bryta ner siffrorna i årsrapporten 1996 om kampen mot bedrägerier och fastställa om de ger en sann bild av den aktuella situatio- nen eller inte. I teorin är de siffror som presenteras som formella anmälningar från medlemsstaterna den totala summa som rapporterats av medlemsstaterna enligt ett flertal förordningar som reglerar gemenskapernas inkom- ster och utgifter och som, med undantag för egna medel, finns registrerade i databasen IRENE (se punkt 4. 4 och bilaga I, tabell 1). 5. 5. För 1996 innehåller IRENE 645 fall inom områ- det traditionella egna medel som anmälts av medlemssta- terna till ett totalt värde av 123,1 miljoner ecu. Årsrap- porten 1996 om kampen mot bedrägerier redovisar 1 950 fall med totalbeloppet 320 miljoner ecu. En fotnot förkla- rar att då inkluderas en skattning av årets andra halvår. 5. 1. Kommissionen lägger i årsrapporterna om kam- pen mot bedrägerier fram siffror som har att göra med verkan av oegentligheterna på gemenskapsbudgeten. De visar den ekonomiska vikten av ”Av medlemsstaterna formellt anmälda oegentligheter” bredvid siffror som visar fram ”Oegentligheter som upptäckts av kommissio- nen i samarbete med medlemsstaterna”. (41) Se betänkande av Bösch (PE 222. 169), s. 8, eller Särskilda utskottet om europeisk lagstiftning vid brittiska parlamentet, Arbetsprogrammet om bedrägeri, London 1997, s. xxiii. (42) Se årsrapport 1996 om kampen mot bedrägerier, s. 20. Under tiden har årsrapport 1997 offentliggjorts. Denna rapport har ännu inte granskats av revisionsrätten. (43) Se årsrapport 1995 om kampen mot bedrägerier, s. 80 (KOM(96) 173 slutlig). 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/19 Tumregeln under tidigare år har varit att multiplicera det första halvårets antal/belopp med två. Det är alltså en betydande skillnad mellan den offentliggjorda siffran och de siffror som finns i IRENE. Det totala värdet av fallen i tabell 5 är högre än 5. 8. det faktiska värdet av fallen som är registrerade i Pre- IRENE (2 460 miljoner ecu) eftersom 49 av dem har mer än en källa och alltså räknas mer än en gång i tabellen ovan. Mer än 142 fall finns i Pre-IRENE utan att källan har angivits. 5. 6. Problemet i den mån det berör egna medel bör inte uppstå i framtiden eftersom medlemsstaterna enligt rådets förordning (EG) nr 1355/96 (44) är skyldiga att rapportera tätare, var tredje månad, om fall av oegentlig- heter som upptäckts (se punkt 4. 9). 5. 7. Siffrorna i tabell 5 som redovisas som oriktigheter som upptäckts av kommissionen i samarbete med med- lemsstaterna är en uppskattning av den finansiella vikten av fall som UCLAF handhar. Dessa fall kommer från ett antal olika källor och bör i teorin vara det totala antalet fall som ryms i UCLAF-databasen Pre-IRENE. Eftersom Pre-IRENE ännu inte är i fullt bruk kom bara siffrorna för en av de fyra enheterna från den källan. Från de andra tre fick enheten som hade ansvaret för att skriva årsrapporten ett totalbelopp, en uppskattning av det finansiella värdet av fallen under behandling. En under- sökning av siffrorna visade att 88 % av beloppen kunde hänföras till bara 12 % av fallen. Den beräknade mom- sen, ett belopp som gemenskaperna går miste om när det gäller egna medel, ställd i relation till det arbete som gjordes av insatsgrupperna på cigarett- och alkoholområ- det 1996, uppgick till 36 % av kategorins totala finan- siella tyngd. Det beloppet är inte direkt jämförbart med siffrorna som formellt rapporteras av medlemsstaterna. 5. 9. Att dessa siffror som redovisas som upptäckta oegentligheter är uppskattningar framgår inte klart av rapporterna. Källor utanför kommissionen eller medlems- staterna anges inte. Dessutom uppdateras inte siffrorna varje år, vilket behövs för att återspegla förändringar i fallens tyngd, inkrävda belopp, förändringar i uppskattat värde, nedlagda fall osv. Många fall som ursprungligen rapporterades som oegentligheter upptäckta av kommis- sionen i samarbete med medlemsstaterna blir föremål för en formell anmälan och senare inrapporterad som sådan. Det faktum att tidigare års fall inte uppdateras medför risken att vissa fall rapporteras i båda kategorierna och därför räknas dubbelt. 5. 10. Till följd av granskningar som revisionsrätten utförde registrerades två ”UCLAF-fall” i Pre-IRENE- databasen med ett totalt värde av 30 miljoner ecu och utan angiven källa. I årsrapporterna för 1995 och 1996 rapporteras dessa två fall med ett värde av 58,5 miljo- ner ecu. I IRENE finns nio anmälningar från fyra med- lemsstater som handlar om samma fall registrerade med ett totalt värde av 58,8 miljoner ecu. Sammanförandet av vad medlemsstaterna anmält till IRENE som ett antal olika oegentligheter (per enhet eller per fall) till ett TABELL 5 Pre-IRENE-fall med uppgift om källa och värde Fall Belopp i miljoner ecu Övriga Privatperson Inrapportering från medlemsstaterna Gratistelefon Information från en controller Revisionsrätten Information från medlemsstaterna Information från utanordnare Pressen Totalt med källa Källa: Pre-IRENE per april 1997. (44) EGT L 175, 13. 7. 1996. 81 88 84 31 17 14 149 96 54 614 455 53 1 530 8 6 18 577 187 169 3 003 C 230/20 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 läsaren av årsrapporterna får UCLAF-fall gör att intrycket att det genomsnittliga värdet av ett UCLAF-fall är större än det genomsnittliga värdet av fall som skötts av medlemsstaterna. I det ovan nämnda exemplet är det genomsnittliga UCLAF-värdet 29 miljoner ecu jämfört med medlemsstaternas genomsnittliga värde på bara 7 miljoner ecu. agerande för att bekämpa korruption inom speciella politikområden, men täcker inte intern korruption inom gemenskapens institutioner. Inte heller kommissionens arbetsprogram för kampen mot bedrägerier innehåller en strategi för att angripa korruption (47). Resultaten av de specialiserade insatsgruppernas 5. 11. arbete (med t. ex. cigaretter, textilier) som de avspeglar sig i årsrapporterna har varit bland de viktigaste vad värdet beträffar. De måste emellertid ses med försiktighet efter- som summorna är uppskattningar. Inga exakta siffror belägger vilka inkasseringar/besparingar gemenskapsbud- geten faktiskt gjort. 6. KORRUPTION OCH DISCIPLINBROTT Kampen mot korruption 6. 1. Korruption (se bilaga I punkt 26) handlar om allt missbruk av makt och alla oriktigheter i beslutsfattandet som orsakas av otillåtna sporrar eller förmåner. Sådana används ofta av den organiserade brottsligheten. Korrup- tion påverkar unionens intressen på flera sätt. Det inte bara skadar Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen, utan underminerar också sunt beslutsfattande, snedvrider konkurrensen och är ett hot mot den öppna marknadens principer, i synnerhet genomförandet av den inre marknaden. 6. 2. Behovet av att bekämpa korruption på EU-nivå har redan uppmärksammats och flera initiativ har tagits som rör kampen mot korruption (45). Men eftersom de inte ingår i en samlad strategi antog kommissionen den 21 maj 1997 ett meddelande till rådet och Europaparla- mentet (46) där man definierar de viktigaste momenten i en övergripande unionspolitik mot korruption. Doku- mentet utgör en bra bas för kommissionens förslag och (45) Konventionen om kampen mot korruption (se punkt 2. 4), Europaparlamentets resolution om korruption av den 15 de- cember 1995 (föredragande Heinke Salisch), högnivågrup- pens handlingsplan mot organiserad brottslighet (EGT C 251, 15. 8. 1997) — alla betonar vikten av att förstärka kampen mot korruption. Vidare har en gemensam stånd- punkt antagits den 6 oktober 1997 om förhandlingarna i Europarådet och OECD om kampen mot korruption (EGT L 279, 13. 10. 1997). Tilldelning av ansvarsområden 6. 3. Var ansvaret för kampen mot intern korruption vilar är oklart. Generalsekreterarens meddelande av den 14 april 1997 benämnt ”Åtgärder som skall vidtas i fall av misstänkt bedrägeri, oegentligheter och disciplinbrott” påminde om UCLAF:s ansvar för alla ärenden som har samband med misstänkt bedrägeri mot gemenskapens budget. Fastän direktören för UCLAF i maj 1996 beto- nade att ett tydligt skriftligt omnämnande av korruption behövdes för att undvika förvirring om UCLAF:s ansvar, finns ännu ingen tydlig formell skriftlig instruktion om vilken avdelning som skall syssla med denna uppgift. 6. 4. För närvarande har UCLAF ca 40 fall under behandling som sysslar med ”en inre aspekt”. UCLAF har valt uttrycket eftersom gränserna mellan korruption, intressekonflikt, favorisering eller dålig förvaltning ofta är svåra att definiera och fall mycket väl kan innehålla ett eller flera av dessa inslag. De flesta av fallen handlar om direkta utgifter, men det finns också fall som hänför sig till EUGFJ-garanti och strukturfonderna. Bristen på tydliga riktlinjer för administrativa kontroller 6. 5. Även om ett antal sådana fall kan förväntas i en organisation av kommmissionens storlek, har inget stan- dardförfarande för hur de skall behandlas antagits. Trots att vissa fall var åtskilliga år gamla, improviserades utredningsmetoderna från fall till fall. Inga tydliga riktlin- jer föreligger för hur de administrativa kontrollerna skall utföras. Det är fortfarande inte klarlagt vilka befogenhe- ter UCLAF:s och Säkerhetsbyråns tjänstemän har när det gäller att genomsöka lokaler, beslagta egendom och dokument och förhöra misstänkta, och vilka rättigheter och skyldigheter de misstänkta personerna har. Vidare och kanske viktigare är det inte klart på vilket stadium (46) KOM(97) 192 slutlig. Detta dokument utarbetades av (47) När det gäller 1997 års arbetsprogram har detta uttryckligen arbetsgruppen för rättsliga och inrikes frågor. kritiserats av Europaparlamentet (se PE 222. 169). 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/21 nationella åklagarmyndigheter måste underrättas, och alltså när det viktiga steget från en administrativ utred- ning till en rättslig prövning äger rum (48). 6. 6. Den rådande situationen ger upphov till den all- varliga och oacceptabla risken att alla utredningar som görs kommer att underkännas därför att lagar som hänför sig till den typen av utredning inte respekteras och att eventuella åtal alltså kommer att läggas ned. 6. 7. Reglerna som gäller för insamling av bevis och användningen av dem är mycket skiftande i de olika medlemsstaterna. Det gäller i synnerhet dokument som en person som senare åtalas i ett brottmål har varit tvungen att producera till en förberedande administrativ utred- ning. Reglerna om att bevisning som erhållits på olagligt sätt inte får användas och likaså i vilket läge en misstänkt övergår till att vara en anklagad person och därför har speciella rättigheter (rätten att få veta vad man är ankla- gad för, rätten att inget säga, rätten att biträdas av en försvarsadvokat av eget val osv. ) skiljer sig också från en medlemsstat till en annan (49). Genomförandet av en ”nolltolerans”-politik 6. 8. Många av fallen som utretts av UCLAF har initierats genom att anställda vid kommissionen rapporte- rat sina misstankar rörande andra tjänstemän. I alla typer av organisationer har detta visat sig vara den viktigaste källan till information när korrupt handlande avslö- jats (50). För att skapa ett klimat där den typen av information framförs och där bedrägliga eller korrupta metoder inte tolereras, är det viktigt att kommissionens policy är klar och otvetydig. 6. 9. Organisationen måste genomsyras av ”anti-bedrä- geri”-tanken och ledningen måste vara beredd att bevisa att alla fall av misstänkt internt bedrägeri, korruption, disciplinbrott eller vanskötsel kommer att utredas på ett professionellt sätt, och om brottet bevisas, att tillämpliga disciplinära åtgärder kommer att sättas in med kraft och genomblickbarhet. Om denna s. k. nolltolerans-policy (51) genomförs i gemenskapernas institutioner måste den baseras på en strikt tillämpning av reglerna i tjänsteför- skrifterna och budgetförordningen. Men i det här sam- (48) Även betänkandet av Bösch (PE 222. 169, s. 4) kritiserar ”de otillräckliga bestämmelserna för att ta itu med. [fall av] korruption inom kommissionens egna led”. (49) Se Corpus Juris, sidorna 134–140. (50) Zero tolerance, S. Burns, Accountancy, augusti 1997. (51) Se Fraud without Frontiers, en sammanfattning av under- sökningen av internationellt bedrägeri inom Europeiska unionen, utförd för EG:s räkning av Deloitte & Touche, European Fraud and International Disputes Group, s. 1. manhanget finns det en brist på klart uttalade riktlinjer när det gäller vilket disciplinärt och pekuniärt ansvar som åvilar dem som sysslar med ekonomiska förfaranden: utanordnare, controllers, räkenskapsförare, förskottsför- valtare, vilket redan tidigare kritiserats av revisionsrät- ten (52). 6. 10. Vidare borde det finnas en förpliktelse att under- rätta de ansvariga åklagarmyndigheterna om alla misstan- kar om bedrägeri och korruption. I det här samman- hanget måste det stå alldeles klart att protokollet om immunitet och privilegier inte kan och inte kommer att användas för att skydda en anställd, chef eller tjänste- man. Dessutom bör det inte vara så att kommissionen kräver att den ansvariga rättsliga instansen i ett medlems- land måste rättfärdiga sin begäran om upphävd immuni- tet genom att skicka dokument som rör fallet. Det borde vara tillräckligt att en motiverad begäran som baserar sig på medlemsstatens särskilda regler och förfaranden skickas in. Om kommissionen är övertygad om att tjän- stemannen fullgjort sina skyldigheter, kan den bevilja honom lagligt skydd i enlighet med artikel 24 i tjänstefö- reskrifterna. Man bör hålla i minnet att bara en formell rättslig prövning och så småningom en rättegång kan fastställa om en anklagad är skyldig i lagens mening eller inte (53). Fastslagna problem I många undersökta 6. 11. För närvarande är kommissionens policy allt annat än tydlig. Fall tillåts dra ut i flera år, medan personal förflyttas från sina poster men får vara kvar i organisationen (54). fall kunde UCLAF inte skaffa fram tillräcklig bevisning för att korruption förelåg. Det kan bero på att den ursprungliga misstanken inte var befogad, eller på att UCLAF inte kunde belägga någon olaglighet. Det är hur som helst svårt för UCLAF att få fram bevisning om utbetalningar t. ex. skett till tredje man, eftersom ingen europeisk instit- ution har befogenhet att göra husrannsakan, gå igenom bankkonton osv. Sådana åtgärder kan bara genomföras med de inblandade personernas tillstånd eller sedan behö- (52) Revisionsrättens yttrande nr 4/97 om förslaget till rådets förordning (Euratom, EKSG, EG) om ändring av budgetför- ordningen av den 21 december 1977 för de Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT C 57, 23. 2. 1998). Hädanefter kallat Yttrande 4/97. (53) Se EG-domstolens beslut av den 13 juli 1990, mål C-2/88 Imm. Zwartveld [1990] REG I-3372, punkt 19. (54) Också betänkandet av Bösch (PE 222. 169, s. 15) kritiserar frånvaron av en nolltolerans-politik: ”En rad fall på senaste tiden har fäst uppmärksamheten på hur en relativt släpphänt ekonomisk kultur inom kommissionen har tillåtit att fall av korruption inträffat inom dess egna led och — vilket kanske är ännu mer oroande — har tillåtits att fortgå utan utred- ning under avsevärd tid. ” C 230/22 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 riga rättsliga myndigheter givit tillåtelse. I alla förmodade fall av korruption som undersökts har UCLAF funnit klara bevis på disciplinbrott (allvarlig vanskötsel, favori- sering, intressekonflikter osv. ). Men bara i undantagsfall har disciplinära åtgärder vidtagits (55). 6. 12. Det inträffade fall där en administrativ utredning ägde rum (under UCLAF:s granskning eller efter det att rapporten presenterats) som inte täcktes av tjänsteföre- skrifterna eller någon annan lagtext. I sådana fall stöter den tjänsteman som får uppdraget att sköta ”ad hoc”- utredningen (normalt en direktör från ett annat generaldi- rektorat än det berörda) förmodligen på problem (trans- kription av protokoll från utfrågningar/intervjuer/förhör, närvaro av advokat, efterforskning/rekvisition av doku- ment). Inte heller här finns några riktlinjer för hur sådana utredningar skall skötas. 6. 13. Erfarenheten hittills gör det befogat att undra om UCLAF som det för närvarande är organiserat bör ha ansvaret för att utreda fall av korruption bland kommis- sionens anställda. Det ansvaret kan vara oförenligt med det partnerskap mellan de operativa generaldirektoraten och UCLAF som är nödvändigt för att UCLAF:s utred- ningar skall bli framgångsrika. Man bör därför överväga att skapa en särskild enhet dit alla misstankar om kor- ruption automatiskt skall meddelas, och som skulle ha bemyndigande och resurser att sätta i gång med de nödvändiga utredningarna. 7. SLUTSATS 7. 1. Eftersom den här granskningen inte inkluderat medlemsstater och kommissionens operativa generaldi- rektorat i någon stor omfattning koncentrerar sig iaktta- gelserna till UCLAF. Kommissionen har, särskilt sedan 1990, gjort en stor ansträngning i sin kamp mot bedrä- geri riktat mot de europeiska fonderna, som resulterat i bättre rättsliga och administrativa ramar för bedrägeribe- kämpningen. I slutet av 1994 började kommissionen etablera UCLAF som en central avdelning med erforderlig expertis på områdena ekonomi, polis, tull, juridik och skatter. Förbättringar av säkerhetsåtgärder, den interna förvaltningen, underrättelse- och informationssystem, och samarbetet med ansvariga myndigheter i medlemsstaterna är emellertid av största betydelse. 7. 2. En övergripande utvärdering av resultaten som UCLAF hittills uppnått är svår att göra. Man kan emel- lertid säga att uppgifterna om inkrävda medel som inrap- porteras av medlemsstaterna och inkluderas i årsapporten om kampen mot bedrägerier inte är tillförlitliga och inte gör skillnad på de medel som återvunnits tack vare UCLAF:s arbete och dem som är de nationella myndighe- ternas förtjänst. Vidare, när det gäller direkta utgifter, finns det ingen lätt tillgänglig information om det totala belopp som skall inkrävas till följd av utredningar som gjorts av UCLAF. Slutligen har instrumenten ”svarta listan” och ”bedrägerisäkring av lagstiftning” införts nyli- gen, och hittills bara haft begränsad verkan. 7. 3. UCLAF behöver ett databehandlingssystem som innehåller information om status för aktuella och avslu- tade fall, från det den första misstanken registrerades, till den administrativa kontrollen, överföring till de natio- nella myndigheterna, straffrättslig prövning, åtal, rätte- gång, dom och återkrävande. Utan ett sådant system är en övergripande utvärdering av vad UCLAF presterat i princip omöjlig. De första stegen har tagits i ett ambitiöst program 7. 4. för att bekämpa bedrägeri samtidigt från alla sidor (före- byggande, genomförande, och administrativt och rättsligt samarbete). Stora ansträngningar måste fortfarande göras för att dessa initiativ skall få full genomslagskraft. Var- ken konventioner eller protokoll som godkänts i samband med den tredje pelaren har ännu ratificerats. 7. 5. Bedrägeri riktat mot gemenskapsbudgeten är ofta gränsöverskridande. De verkställande organen måste emellertid ta hänsyn till ett mycket stort antal olika förfaranden och handlar osystematiskt på ett tidskrä- vande sätt. Bedragarna kan däremot arbeta i realtid med hjälp av ett internationellt kontaktnät. Dagens system klarar helt enkelt inte av de ny kriminella nätverken. Assistens från kommissionen och informationsutbytet mellan UCLAF och medlemsstaternas rättsliga instanser utgör början till en lösning. En stor stötesten är emeller- tid fortfarande bristen på gemensam bevisningsstandard som gör att medlemsstater inte kan godkänna bevisning som insamlats av andra medlemsstater. Därför är det nödvändigt med ett europeiskt rättssamarbete (56) med klara avgränsade mål som speglar institutionernas sär- skilda ansvar vad beträffar skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. (55) Se också revisionsrättens yttrande nr 4/97, i synnerhet punkterna 5. 20–5. 23. (56) Klaus Hänsch, Europaparlamentets ordförande, i ett tal till den interparlamentariska bedrägerikonferensen, organiserad på initiativ av dess budgetkontrollutskott den 23 och 24 april 1996. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/23 UCLAF har en svår roll att spela. Enheten har 7. 6. administrativa uppgifter vad gäller skyddet av gemenska- pens ekonomiska intressen som sorterar under den första pelaren, men också ansvar vad gäller rättsliga utredningar som hör till den tredje pelaren, utan stöd av en obero- ende europeisk rättslig myndighet kapabel att sätta i gång och styra utredningar och väcka åtal när så behövs. Den kontaktgrupp med förbindelse- och brottmålsexpertis som beskrivs i punkt 3. 4 innebär bara en preliminär lösning av de förefintliga problemen (57). Den 25 novem- ber 1997 överlämnade kommissionen ett meddelande till parlamentets budgetkontrollutskott (Dok. SEK(97) 2182/ inkompe- 2) med titeln ”Förbättrade insatser mot tens, ekonomiska oegentligheter, bedrägeri och korrup- tion. ” 7. 7. UCLAF har ingen behörighet att göra utredningar som berör andra gemenskapsinstitutioner. Ur gemenska- pens synvinkel måste det ses som en betydande svaghet i de rättsliga och organisatoriska ramarna för kampen mot bedrägeri. Att hitta en lösning på det problemet bör ha högsta prioritet, och i varje förslag som syftar till en omorganisering av kampen mot bedrägeri på europeisk nivå bör detta beaktas. I det sammanhanget är det också nödvändigt att definiera Europols och UCLAF:s ansvar så att synergieffekter kan utvinnas. Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 10 och 11 juni 1998. För revisionsrätten Bernhard FRIEDMANN Ordförande (57) Men det löser inte problemet att UCLAF inte har rätt att angripa bedrägeri inom andra europeiska institutioner. Och när det gäller kampen mot korruption är det tveksamt om UCLAF bör ha det ansvaret. C 230/24 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 BILAGA I GRUNDLÄGGANDE LAGSTIFTNING I KAMPEN MOT BEDRÄGERI Inledning 1. Praktiskt taget alla gemenskapens egna medel uppbärs av medlemsstaterna, och ca 80 % av gemenskapsfonderna (i huvudsak garantisektionen vid EUGFJ och strukturfonderna) betalas ut till de slutliga stödmottagarna av medlemsstaterna (indirekta utgifter). Utgifter på jordbruksområdet handhas av de nationella utbetalande organen. Strukturfonderna administreras av de nationella myndigheter som har ansvaret för att gemenskapsprogrammen genomförs, i synnerhet på regional och lokal nivå. Kommissionen spelar en viktig samordnande och uppföljande roll. Legislativa förändringar på senare tid har har förstärkt kommissionens roll vad beträffar kontroll. Direkta utbetalningar sköts av kommissionen själv under kontrakt utan att medlemsstaterna har några 2. formella förpliktelser. Det gäller administration, energi, forskning, miljö, inre marknaden, industri, turism, kultur och audiovisuella medier, Europeiska utvecklingsfonden (EUF) och samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa (Phare), de oberoende staterna i f. d. Sovjetunionen (Tacis), Medelhavsländerna (Med) och länderna i Latinamerika och Asien. De två pelarna och bekämpningen av bedrägerier Ikraftträdandet av Fördraget om Europeiska unionen fastställde nya institutionella ramar för bekämp- 3. ningen av bedrägerier som baserar sig på första och tredje pelaren. Den första pelaren Bestämmelser i det tre gemenskapsfördragen 4. Målet att bekämpa bedrägerier förankrades formellt i särskilda bestämmelser i de tre gemenskapsför- dragen: Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG), Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom), och Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) inom den så kallade första pelaren av unionens institutionella uppbyggnad (artiklarna 209a i EG-fördraget, 183a i Euratom-fördraget och 78i i ESKG-fördraget). Där fastställs medlemsstaternas skyldighet (1) att ”vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen, som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen. ” Medlemsstaterna måste ”samordna sina åtgärder för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen mot bedrägerier. De skall för detta ändamål med kommissionens hjälp organisera ett nära och regelbundet samarbete mellan de behöriga avdelningarna i sina förvaltningar”. 5. Som fördragens väktare är det kommissionens sak att säkerställa att denna skyldighet fullgörs. Samarbetet mellan medlemsstaterna och kommissionen styrs av subsidiaritetsprincipen för att säkerställa att gemenskapens ekonomiska intressen skyddas på bästa sätt. 6. Vid Europeiska rådets möte i Amsterdam den 16 och 17 juni 1997 diskuterades några förslag till ändringar av fördragen för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Ett danskt förslag att inkludera en särskild rättslig grund för åtgärder för att bekämpa bedrägeri antogs. Enligt fördragsutkastet läggs en ny paragraf till artikel 209a som gör det möjligt att införa sådana åtgärder, efter att ha rådgjort med revisionsrätten, genom ett beslutsförfarande med kvalificerad majoritet (2). Paragrafen förutser emellertid att åtgärderna inte skall påverka tillämpningen av nationell straffrätt och nationell rättskipning (3). (1) Se mål 68/88 Kommissionen mot Hellenska republiken [1989] REG 2965, punkt 24. (2) Till dags dato har förordningar om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen antagits enligt artikel 235 i EG-fördraget där enhällighet måste uppnås. (3) Se Särskilda utskottet om europeisk lagstiftning vid brittiska parlamentet, Arbetsprogrammet om bedrägeri, London 1997, s. xxiv. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/25 Rådgivande kommittén och förebyggande av bedrägeri Den 23 februari 1994 antog kommissionen ett beslut (4) om inrättande av en rådgivande samordnings- 7. kommitté för förebyggande av bedrägerier (Cocolaf) (5). Den skall råda kommissionen i alla övergripande frågor som rör förebyggande och lagsökning av bedrägeri, lika väl som rättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen. I kommittén ingår representanter för medlemsstaterna, ordförande är kommissionen (UCLAF). Den har tillsatt egna arbetsgrupper som skall koncentrera sig på särskilda frågor. Övergripande förordningar Rapportering och kontroller 8. Enligt det rättsliga regelverket i den första pelaren är åtgärder mot bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen i första hand medlemsstaternas ansvar. De har medel till förfogande, genom sina myndigheter, för att spåra, följa upp, motverka och bestraffa bedrägeri riktat mot unionens budget. Flödet och kvaliteten på de upplysningar som medlemsstaterna rapporterar in är en avgörande faktor för inriktningen av kommissionens arbete. Därför täcks nu en rad policyområden av förordningar som definierar kommissionens och medlemsstaternas skyldigheter vad beträffar inrapportering av bedrägeri och oegentligheter. 9. Vad beträffar förordningarna som styr kontrollen av gemenskapens inkomster och utgifter kan allmänt sägas att gemenskapsinkomsterna har bättre skyddsinstrument än gemenskapsutgifterna, och att på utgiftssidan jordbruksutgifterna tycks granskas närmare än strukturfondernas utgifter. Tullmyndigheter som har ansvaret för egna medel och en del av jordbruksutgifterna (huvudsakligen i samband med export och import av jordbruksprodukter) har till sitt förfogande särskilda kontrollenheter som har en lång tradition i kampen mot bedrägerier. 10. Däremot är kontrollerna när det gäller andra delar av jordbruksutgifterna och strukturfondernas utgifter ett ansvar för förvaltningsorgan eller myndigheter med uppgift att genomföra gemenskapsprogram- men, särskilt på regional eller lokal nivå, som i de flesta fall inte är bekanta med metoderna för att bekämpa storskaligt eller sofistikerat bedrägeri. Därför går de i allmänhet in för den vanliga räkenskapsgranskningen vilket inte brukar vara den mest effektiva metoden att upptäcka organiserad brottslighet i stor skala (6). 11. Med tanke på att den andel av gemenskapsbudgeten som avsätts till garanterade jordbruksutgifter på senare år har minskat medan utgifterna för strukturella åtgärder har ökat, bör inriktningen av kommissio- nens kamp mot bedrägeri omprövas och eventuellt ges en ny målsättning för att spegla den förändringen. Rådets förordning nr 2988/95 (7) fastställer övergripande regler för kontroller, åtgärder och admini- 12. strativa sanktioner på gemenskapsnivå som rör flertalet av den första pelarens (8) områden. Den tar för första gången in en definition av ”oegentlighet” som täcker bedrägeri, missbruk av lagen, eller varje annan underlåtenhet att utföra skyldigheter som gemenskapsrätten fastställer (9) som sätter institutionernas finanser på spel, antingen det gäller utgift- eller inkomstsidan. Förutom inkrävande av eventuella beviljade förmåner, redogör förordningen för under vilka förutsättningar åtgärder får vidtas och administrativa eller finansiella sanktioner tillämpas mot de juridiska eller fysiska personer som gjort sig skyldiga till överträdelsen. (4) Beslut 94/140/EG (EGT L 61, 23. 2. 1994). (5) I den mån olika kommittéer (Kommittén för ömsesidigt bistånd, Rådgivande kommittén för egna medel, Ständiga kommittén för administrativt samarbete beträffande indirekta skatter) eller underkommittéer (som t. ex. sysslade med oegentligheter inom jordbrukssektorn, inkrävande av medel under Rådgivande kommittén för egna medel, bedrägeribe- kämpning under Ständiga kommittén för administrativt samarbete beträffande indirekta skatter) ägnade sig åt bedrägeribekämpning behöll de sin inriktning och sina uppgifter. (6) Kommissionen beslutade den 15 oktober 1997 om detaljerade riktlinjer för de finansiella kontroller som skall utföras av medlemsstaterna när det gäller verksamhet som samfinansieras av strukturfonderna. Se förordning EG nr 2064/97 av den 15 oktober 1997, (EGT L 290, 23. 10. 1997). (7) EGT L 312, 23. 12. 1995. (8) Förordningen täcker alla utgifter och alla traditionella egna medel. Moms täcks inte av förordningen. (9) I det här sammanhanget täcker ”oegentlighet” både enkla försummelser på grund av missgrepp eller slarv som kan tänkas skada gemenskapens budget, och avsiktliga och överlagda handlingar som svarar mot det mer begränsade begreppet ”bedrägeri” så som det är beskrivet i strafflagen. C 230/26 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 13. Det följer av begreppet ansvarsskyldighet för bedragare som agerar för räkning eller under täckmantel av en juridisk person, alltså de som fattar besluten, att företaget i fråga har ansvar och bör hållas ansvarigt i enlighet med straffrätten. Det förutses också att ekonomiska aktörer skall ställas till ansvar för förseelser som inträffar när personal agerar å deras vägnar. Vidare föranstaltar förordningen om en kontrollmekanism genom att fastställa en allmän ram för 14. kontroller med detaljplaner klart utmejslade i en särskild förordning rörande kontroller på platsen och inspektioner utförda av kommissionen (10) eller i förordningar som styr enskilda sektorer. Förordningar som rör inrapportering Tabell I. 1: De viktigaste förordningarna som rör inrapportering av bedrägeri och oegentligheter Egna medel (tullavgifter och jordbruksavgifter) Artikel 6. 3 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 (1) EUGFJ-garanti Strukturfonderna Sammanhållningsfonden Artiklarna 3 och 5 i rådets förordning (EEG) nr 595/91 (2) Artikel 24 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 (3) Artiklarna 3 och 5 i kommissionens förordning (EG) nr 1681/94 (4) Artikel 12 i rådets förordning (EG) nr 1164/94 (5) Artiklarna 3 och 5 i kommissionens förordning (EG) nr 1831/94 (6) Ömsesidigt bistånd i tull- och jordbruksfrågor Rådets förordning (EEG) nr 1468/81 (7) (1) EGT L 155, 7. 6. 1989. Denna rådsförordning ändrades av rådets förordning (Euratom, EG) nr 1355/96 (EGT L 175, 13. 7. 1996). (2) EGT L 67, 14. 3. 1991. (3) EGT L 374, 31. 12. 1988. (4) EGT L 178, 12. 7. 1994. (5) EGT L 130, 25. 5. 1994. (6) EGT L 191, 27. 7. 1994. (7) EGT L 144, 2. 6. 1981. Den stora mängd upplysningar som kommer in enligt dessa förordningar borde kunna garantera den 15. insyn som behövs för att kommissionen skall kunna göra en finansiell, administrativ och rättslig uppföljning av fall och inspektioner på fältet. Förordningar som rör administrativt samarbete Rådets förordning (EEG) nr 1468/81 (11) fastställde reglerna för ömsesidigt bistånd mellan de 16. ansvariga myndigheterna i medlemsstaterna vad gäller tull- och jordbruksärenden, och villkoren för samarbete mellan dem och kommissionen. Den förutser också ett utbyte av information i fall där inga påtagliga fakta ännu blivit fastställda, men som är eller skall komma under utredning. 1997 antog rådet en ny förordning (EG) som ersätter rådets förordning (EEG) 1468/81 för att förbättra organiseringen av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri och för att garantera ett ständigt pågående skydd av gemenskapens yttre gränser genom ökat ömsesidigt bistånd och administrativt samarbete (12). Rådets förordning (EEG) nr 218/92 stadgar om administrativt samarbete på den indirekta beskattningens område. (10) Rådets förordning (EG, Euratom) nr 2185/96 (EGT L 292, 15. 11. 1996). (11) EGT L 144, 2. 6. 1981. (12) Förordning (EG) nr 515/97 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen (EGT L 82, 22. 3. 1997). 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/27 17. Vad beträffar strukturfonderna styrs det administrativa samarbetet av principen om partnerskap. Det förutsätter en tät dialog mellan kommissionen och alla de behöriga nationella myndigheterna på central, regional och lokal nivå under programmens alla stadier. Artikel 4 i rådets förordning 2052/88 (13) kräver att partnerskapet skall utövas med full respekt för alla parternas institutionella, rättsliga och finansiella behörigheter. Förordningar som rör kontroller 18. Rådets förordning (EG, Euratom) 2988/95 om skydd av gemenskapens finansiella intressen nalkas frågan om kontroller på platsen från två håll. Å ena sidan läggs några allmänna skyldigheter fast i artikel 8 i förordningen som rör de traditionella kontroller som medlemsstaterna utför. Uppgiften att harmonisera kontrollerna för att säkerställa en enhetlig stränghetsgrad i hela gemenskapen överlämnas till gemenskaps- lagstiftning för varje sektor. Å andra sidan stadgar artikel 9 i förordningen om vissa regler som gäller för kontroller som kommissionen utför, även om mer detaljerade bestämmelser finns att hämta i rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 (14) och i lagstiftningen för sektorer. 19. Medlemsstaterna har alltså ansvaret för att garantera lagligheten och riktigheten både i åtgärder för att kräva tillbaka medel och i betalning av utgifter ur EUGFJ- garanti och strukturfonderna. Det är de som skall ingripa för att förebygga och lagsöka bedrägeri och oegentlighetsbrott och för att kräva tillbaka belopp som undanhållits eller betalats ut felaktigt. Det är kommissionens sak att se till att de tillämpliga förfarandena fungerar problemfritt. Särskilda förordningar ger kommissionen befogenhet att utföra direkta kontroller på platsen på eget initiativ eller att be de nationella myndigheterna göra särskilda inspektioner, i vilka kommissionens tjänstemän får delta (se tabellen). Tabell I. 2: Grundläggande förordningar som gäller kontroller Egna medel Artikel 18. 2 och 18. 3 i förordning nr 1552/89 (1) EUGFJ-garanti Artikel 9 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 (2) Artikel 6 i förordning nr 595/91 (3) Struktur-fonderna Artikel 23. 2 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88, ändrad genom förordning nr 2082/93 (4) (1) Denna förordning har ändrats genom rådets förordning (Euratom, EG) nr 1355/96 (EGT L 175, 13. 7. 1996). (2) EGT L 94, 28. 4. 1970. (3) Förutom dessa övergripande förordningar finns också förordningar som täcker särskilda gemensamma organisationer av marknaden (t. ex. rådets förordning (EEG) nr 2048/89 om kontroller inom vinsektorn (EGT L 202, 14. 7. 1989) och rådets förordning (EEG) nr 1319/85 om kontroller inom frukt- och grönsakssektorn (EGT L 137, 27. 5. 1985). (4) EGT L 193, 31. 7. 1993. Kontroller och inspektioner för bekämpande av bedrägeri 20. Förordning (Euratom, EG) 2185/96 som trädde i kraft den 1 januari 1997 ger kommissionen en ny övergripande rättslig grund för att utföra särskilda kontroller och bedrägerihämmande inspektioner genom direkta förfrågningar hos aktörerna (15). Den kompletterar således de nuvarande kontrollerna som utförs av kommissionens olika avdelningar för att säkerställa att gemenskapsförordningar genomförs på ett korrekt sätt av medlemsstaterna. Den nya förordningen har stärkt kommissionens befogenheter att utföra kontroller på platsen i 21. medlemsstaterna. Likväl är de rättsliga ramarna inom vilka kommissionen har rätt att verka klart definierade, och medlemsstaternas grundläggande ansvar i de här ärendena förblir oförändrat. Subsidiaritets- (13) EGT L 185, 15. 7. 1988. Förordningen har ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 2081/93 (EGT L 193, 31. 7. 1993). (14) EGT L 292, 15. 11. 1996. (15) Utom moms och områden som inte påverkar unionens budget. C 230/28 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 principen leder till att kommissionen bara kan göra kontroller och inspektioner mot bedrägeri där den kan tillföra ett särskilt värde. Enligt förordningen får kontroller och inspektioner på platsen utföras — för att upptäcka omfattande eller gränsöverskridande oegentligheter eller sådana oegentligheter i vilka ekonomiska aktörer som är verksamma i flera medlemsstater kan vara inblandade, — för att upptäcka oegentligheter när situationen i en medlemsstat är sådan att det i ett enskilt fall krävs förstärkning av kontrollen och inspektionerna på platsen för att förbättra skyddet av de ekonomiska intressena för att säkerställa en likvärdig skyddsnivå inom gemenskapen, — på begäran av den berörda medlemsstaten. 22. Förordningen gör klart att förutom de ekonomiska aktörer som mottagit medel från gemenskapens budget eller är skyldiga gemenskapen pengar, kan kontroller och inspektioner på platsen också utföras hos andra aktörer (leverantörer, åkare, försäkringsbolag osv. ) Kommissionens utsända har rätt att ta del av all information och dokumentation, göra stickprov och få tillträde till lokaler på samma sätt som nationella kontrollanter. Vid behov kan de söka assistens hos medlemsstaternas myndigheter. Den tredje pelaren 23. Avdelning VI i Fördraget om upprättandet av Europeiska unionen förutser olika former av samarbete mellan de olika regeringarna inom områdena rättsliga och inrikes frågor (tredje pelaren). Avdelningen handlar om flera frågor av allmänt intresse, i synnerhet kampen mot bedrägerier i internationell skala, civilrättsligt, straffrättsligt och tullsamarbete. Dessutom täcker det polissamarbete på särskilda områden, i synnerhet allvarliga former av internationell brottslighet, inklusive om så behövs visst tullsamarbete, i samband med organisation av ett unionstäckande system för informationsutbyte inom en europeisk polisbyrå (Europol) (16) (artikel K 1, punkterna 5–9). 24. Medlemsstaterna skall informera och samråda med varandra inom rådet i syfte att samordna sitt handlande. För detta ändamål skall de upprätta ett samarbete mellan de behöriga avdelningarna i sina förvaltningar. Rådet får anta gemensamma ståndpunkter, godkänna gemensamma åtgärder och utarbeta konventioner eller protokoll på initiativ av en medlemsstat eller kommissionen (artikel K 3). 25. Den bristande överensstämmelsen mellan bedrägerilagstiftningen i flera medlemsstater är en grogrund för internationell brottslighet (17). För att komma till rätta med detta lade kommissionen på grundval av artikel K 3. 2 fram ett förslag om ett rådsinstrument där en konvention för skydd av gemenskapens finansiella intressen i strafflagen fastställdes (18). Den 26 juli 1995 godkände rådet en akt där en konvention om skydd av de Europeiska gemenskapernas finansiella intressen stakades ut (19). Dess syfte är att fastställa en gemensam definition av bedrägeri och andra allvarliga överträdelser som riktas mot gemenskapsbudge- ten, förankra principen om speciella överträdelser i medlemsstaternas strafflag och införa bestämmelser beträffande lämpliga sanktioner, jurisdiktion, utlämning och ömsesidigt samarbete. Omfattande bedrägerier som handlar om mer än 50 000 ecu måste göras till en överträdelse som medför utlämning och kan straffas med fängelse. Personer med makt att fatta beslut inom ett företag bör anses straffrättsligt skyldiga, dock skall den nationella lagens principer följas. Vidare omfattar konventionen regler om centralisering av åtalsförfarandet och om principen av utvisning eller lagsökning. (16) Se konventionen av den 26 juli 1995 om upprättandet av en europeisk polisbyrå (EGT C 316, 27. 11. 1995). (17) De faktorer som gör de olika nationella systemen oförenliga har belysts i ett antal skrifter (se Corpus Juris eller analysen gjord under professor Delmas-Martys ledning som beskrivs i årsrapporten 1993 om kampen mot bedrägerier KOM (94) 94 slutlig). (18) EGT C 216, 6. 8. 1994. Redan i mars 1994 lade Förenade kungariket fram ett förslag om gemensamt agerande när det gäller straffrättsliga sanktioner. (19) EGT C 316, 27. 11. 1995. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/29 Den 27 september 1996 undertecknade justitieministrarna det första protokollet (20) till konventionen 26. med avseende på korruption till skada för gemenskapernas finansiella intressen. Huvudsyftet med protokol- let är att fylla luckorna i dagens strafflag gällande korruption länkat med skyddet av gemenskapens finansiella intressen där tjänstemän från gemenskaperna eller medlemsstaterna är inblandade. Kommissionen hade redan fogat till sitt förslag om en fördragstext från 1976 ett andra instrument som rörde ansvaret enligt strafflagen för tjänstemän och annan personal i Europeiska gemenskaperna, men diskussionerna har aldrig kommit i gång. I en resolution som antogs den 11 mars 1994 bad Europaparlamentet kommissionen att i enlighet med fördragets artikel 138b formulera ett rättsligt instrument som behandlade ansvaret för tjänstemän som har hand om utbetalningar från gemenskapsbudgeten (21). 27. Den 26 maj 1997 antog rådet på grundval av artikel K 3. 2 ytterligare en akt som lade fast en konvention för kampen mot korruption (22). Denna akt behövdes eftersom ”för att förbättra det straffrätts- liga samarbetet mellan medlemsstaterna, det är nödvändigt att gå längre än enligt nämnda protokoll och utarbeta en konvention som avser korruptiva handlingar i vilka Europeiska gemenskapernas tjänstemän eller tjänstemän i medlemsstaterna i allmänhet är delaktiga”, för det finns annan korruption än sådan som i form av bedrägeri riktar sig mot gemenskapsbudgeten. Överträdelsen kan vara både en handling och en underlåtenhet. Gemenskapens tjänstemän sammanförs straffrättsligt med medlemstaternas tjänstemän, medan hänsyn tas till den immunitet som protokollet om gemenskapernas privilegier och immunitet ger. Ledamöter av gemenskapsinstitutioner sammanförs med sina politiska motsvarigheter på nationell nivå snarare än tjänstemän. Myndigheterna i en medlemsstat kan kräva domsrätt för brottmål som rör europeiska tjänstemän som är anställda av en gemenskapsinstitution som är lokaliserad inom dess territorium. Eftersom konventionen om skydd av de Europeiska gemenskapernas finansiella intressen på vissa 28. områden bara fastställde några grundprinciper, kompletterades den med ett nytt instrument, protokollet om rättsligt samarbete (23). Förutom att detta protokoll innehåller bestämmelser om juridiska personers ansvar, stadgar det om kriminalisering av penningtvätt och förverkande av vinningen av bedrägeri, samt om samarbete mellan kommissionen och de nationella myndigheter i medlemsstaterna som har ansvar för att åtala brott som bedrägeri, korruption och penningtvätt. Det innehåller också regler för utbyte av information mellan de rättsliga myndigheterna och kommissionen och slår fast att kommissionen skall lämna lämna teknisk och operativ hjälp. (20) EGT C 313, 23. 10. 1996. Protokollet har samma status och bindande kraft som konventionen eftersom det måste antas genom samma förfaranden, dvs. de som förutses i Avdelning VI i Fördraget om upprättandet av Europeiska unionen, och då i synnerhet ratificering av de nationella parlamenten. (21) EGT C 91, 28. 3. 1994. (22) EGT C 195, 25. 6. 1997. För denna konventions ändamål definierades passiv och aktiv korruption på samma sätt som i protokollet. (23) EGT C 221, 19. 7. 1997. C 230/30 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 BILAGA II EKONOMISKA RESURSER FÖR KAMPEN MOT BEDRÄGERI Tabell II. 1: Ekonomiska resurser för kampen mot bedrägeri Budgetpunkt Rubrik 1995 1996 Till 31. 8. 1997 Tillgängliga medel efter överföring A-3530 Enheten för samordning av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri 200 000 200 000 190 000 A-3531 (1) A-3532 (2) A-355 B2-101 B2-111 B2-121 B2-131 B2-150 B2-301 B2-519 Kontroller, undersökningar, analyser ramen för kampen mot bedrägerier inom 3 308 000 4 000 000 3 980 000 TAFI [initiativ för bedrägeribekämpning inom textilbranschen] 800 000 800 000 800 000 Europeiskt nätverk för dokumentering, samar- bete och forskning till hjälp för kampen mot bedrägeri och gränsöverskridande kriminalitet 400 000 p. m. p. m. Åtgärder för bekämpning av bedrägeri riktat mot Europeiska utvecklings- och garantifon- den för jordbruket — utvecklingssektionen 200 000 Åtgärder för bekämpning av bedrägeri riktat mot fonden för fiskets utveckling 50 000 Åtgärder för bekämpning av bedrägeri riktat mot Europeiska regionala utvecklingsfonden 300 000 Åtgärder för bekämpning av bedrägeri riktat mot Europeiska socialfonden 200 000 Åtgärder för bekämpning av bedrägeri riktat mot strukturåtgärderna 750 000 750 000 Åtgärder för bekämpning av bedrägeri riktat mot Sammanhållningsfonden 300 000 300 000 300 000 Åtgärder för bekämpningen av bedrägeri inom jordbruket 1 650 000 B5-910 Allmänna åtgärder för bedrägeribekämpning 4 175 000 5 000 000 B6-792 B6-910 B7-530 B7-650 Totalt Konkurrensbaserade åtgärder för ett veten- skapligt och tekniskt stöd till gemenskapens politik 993 452 800 000 916 200 Åtgärder för bekämpning av bedrägeri riktat mot forskning med kostnadsdelning 50 000 50 000 Åtgärder för bekämpning av bedrägeri inom samarbetssektorn 100 000 Åtgärder för bekämpning av bedrägeri inom samarbetssektorn 50 000 8 551 452 11 075 000 11 936 200 (1) Budgetrubrik förvaltad av UCLAF och GD VI, XIX, XX och XXI i samråd. (2) Budgetrubrik förvaltad av UCLAF och GD I i samråd. Källa: UCLAF. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/31 BILAGA III DATABASER Databasen IRENE 1. Databasen IRENE (IRregularities, ENquiries, Exploitation = oegentligheter, utredningar, utnyttjande) har varit i användning sedan den 1 december 1992. Per den 6 oktober 1997 innehöll den uppgifter om 25 619 fall av bedrägeri eller oegentligheter (14 332 under garantisektionen vid EUGFJ, 9 509 under Egna medel och 957 under Ömsesidigt bistånd) på grundval av de obligatoriska uppgifter som medlemsstaterna rapporterar in. Den innehåller i synnerhet uppgifter om tillvägagångssätt när oegentligheten begicks, på vilket sätt oegentligheten upptäcktes, vilka nationella myndigheter som registrerade fallet, de ekonomiska konsekvenserna och möjligheterna att kräva tillbaka medlen, de vidtagna rättsliga och administrativa förfarandena. Tabell III. 1: Registrerade fall i IRENE per den 6 oktober 1997 Ömsesidigt bistånd Strukturfonderna: EUGFJ-garanti Egna medel: TOTALT antal registreringar: ERUF EUGFJ-utveckling FFU ESF Totalt SF Gamla systemet Egna medel Totalt egna medel 97 363 11 350 8 900 609 957 821 14 332 9 509 25 619 2. Ofta är det i rapporteringsstadiet inte möjligt att skilja mellan oriktigheter som t. ex. uppkommit genom rena skrivfel, och andra som verkligen är bedrägeri och försummelser. I flertalet fall uppdagas inte avsiktligheten och omfattningen av oegentligheten förrän under de administrativa och rättsliga förfarandena, som ofta drar ut långt på tiden. 3. Databasen IRENE skapades delvis för att möjliggöra en systematisk uppföljning av alla fall av bedrägeri och oegentligheter som måste rapporteras in av medlemsstaterna, och delvis för att vara en underrättelsekälla. Databasen lider emellertid av långa förseningar i rapporteringen, ofullständiga uppgifter i vissa register, brist på trovärdighetskontroll av lämnade uppgifter och brist på användarvänlighet. Vidare rapporteras individuella fall systematiskt utan viktiga detaljer (var händelserna inträffat, namn på inblan- dade enskilda eller företag osv. ) vilket gör att den har begränsat värde för konkret utredningsarbete. Databasen Pre-IRENE 4. I princip innehåller databasen Pre-IRENE (UCLAF:s interna databas för hantering av fall) uppgifter som rör fall av (förmodat) bedrägeri där UCLAF sköter utredningen och som ännu inte inrapporterats av medlemsstaterna. I teorin bör uppgifterna inte bara vara sådana som identifierar fallet (kategori, typ av program, land eller region, typ av oegentlighet, belopp) utan också ge detaljer om bedrägeritekniken, eller oegentligheter och vilka anstalter man vidtagit. Målet är att basen skall utvecklas till ett värdefullt C 230/32 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 förvaltningsverktyg som gör det möjligt för utredarna att sköta sina fall självständigt och för dem som har ansvaret att sköta det övergripande utredningsarbetet och ta fram sammanfattande tabeller. Genom att underlätta samkörning av information förutses en förbättring av uppläggningen av UCLAF:s verksamhet på det här området, och skapandet av en informationsstrategi som skall ge en bättre bild av förebyggande av bedrägeri och ekonomisk och finansiell brottslighet. Pre-IRENE bör då vara själva ryggraden i en informationsbaserad strategi med centraliserad datahantering. Vidare bör den, efter en analys av de inmatade fallen, kunna bli utgångspunkten för riktade operativa åtgärder. Enligt kommissionen togs Pre-IRENE i bruk på experimentbasis 1994 (1), och ytterligare förändringar 5. gjordes under 1995. I början av april 1997 fanns totalt 756 fall under behandling i databasen — 356 rörde strukturfonderna och direkta utgifter, 39 rörde gemensamma marknadsorganisationer på jordbruksområdet, 260 fall rörde export och import av jordbruksprodukter och 101 egna medel utanför jordbruket (tullavgifter). Databasen IRENE 95 6. 1995 började kommissionen utveckla ett integrerat informationssystem som kan hämta uppgifter ur olika källor. Man tänker basera det nya integrerade informationssystemet på en ny version av IRENE- databasen, som slår ihop de två tidigare fristående databaserna IRENE och Pre-IRENE. Den nya databasen kommer också att ha direktkontakt med meddelanden till Ömsesidigt administrativt bistånd som har inverkan på gemenskapsbudgeten. Den nya databasen (IRENE 95) blir inte bara en databas där information om bedrägerifall samlas, utan ett datoriserat förvaltningsverktyg (2). På grund av tekniska problem är IRENE 95 ännu inte i bruk. SCENT 7. SCENT-systemet (System Customs Enforcement NeTwork = datoriserat tullbevakningssystem) som har varit i bruk sedan 1987 skulle ha kompletterats redan 1996 med SCENT-systemet för skatter, som har varit under utveckling sedan 1993. Systemet möjliggör utväxling av information om indirekta skatter via SCENT-nätverket. CIS (Customs Information System) (3) som har varit i bruk sedan 1993 är en databas som innehåller information (uppgifter om personer, fordon, laster, bedrägerimönster osv. ) som utväxlas mellan medlemsstaterna via SCENT-nätverket. Över 300 terminaler har installerats för att länka ihop stationerna på unionens in- och utresepunkter så att de kan kommunicera dygnet runt alla veckans dagar med sina egna centrala myndigheter och med kommissionens olika avdelningar. CIS används också för specialverksamhet (övervakning av transporter med känsliga varor i transit, övervakning till havs osv). Kommissionen ställer upp med användarsupport på det tekniska området och sköter utbildning för användarna i medlems- staterna. (1) Årsrapport 1994 (KOM(95) 98 slutlig), 29. 3. 1995, s. 24. (2) Se Årsrapport 1995 om kampen mot bedrägerier, s. 78. (3) Medlemsstaterna har inom ramen för Avdelning VI antagit konventionen om användning av informationssystem på tullområdet. Vidare har en konvention utarbetats om användningen av en informationspolicy för tullbruk. Konven- tionerna är ännu inte ratificerade. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/33 BILAGA IV FÖREBYGGANDE ÅTGÄRDER Åtgärder på tullområdet Som en följd av meddelandet av den 29 mars 1995 (1) antog kommissionen den 3 april 1996 ett 1. meddelande om nödfallsåtgärder som vidtagits och som återstår att vidta, skapade en arbetsgrupp om transiteringsförfarandet och lade fram ett meddelande om transitsystemets framtid (2). Vidare samarbetade kommissionen nära med Europaparlamentets tillfälliga undersökningskommitté (artikel 138c i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen) om gemenskapens transitförfaranden (3). Slutligen antog Europa- parlamentet och rådet den 19 december 1995 ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen ”Tull 2000” (4). Avsikten med det programmet är att förbättra tullinsatsernas effektivitet överlag och likformig- heten i kontrollerna vid gemenskapens yttre gränser. Seminarier Som en del av kommissionens allmänna utbildningspolicy organiserar UCLAF seminarier för att göra 2. nationella bedrägeribekämpningsorgan och myndigheter som handskas med gemenskapsmedel bekanta med bedrägeriets europeiska dimension. Allmänna grundkurser har givits i alla medlemsstaterna. På senare tid har kommissionen koncentrerat sig mer på riktade program för specialiserade avdelningar som handhar gemenskapsmedel och för rättsliga myndigheter. Dessa utbildningsprogram uppskattas av medlems- staterna. (1) Se kommissionens meddelande av den 29 mars 1995 om bedrägeri vid transiteringsförfarande, förväntade lösningar och framtidsutsikter, KOM(95) 108 slutlig. (2) Se SEK (96) 290 slutlig ”Kommissionsåtgärder för att motverka transiteringsbedrägerier samt KOM(96) 477 slutlig. För vidare information se Årsrapport 1996, s. 38–39. (3) Se PE 220. 895/def. (4) Beslut nr 210/97/EG, EGT L 33, 4. 2. 1997. C 230/34 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 KOMMISSIONENS SVAR 1. INLEDNING Granskningens omfång 1. 1. Kommissionen välkomnar revisionsrättens utkast till rapport som ger tillfälle att utvärdera framstegen i kampen mot bedrägerier. Hur effektiv enheten för sam- ordning av bedrägeribekämpningen (UCLAF) är beror mycket på hur samarbetet med medlemsstaternas instan- ser fungerar. Huvudsakliga iakttagelser Kommissionen noterar med tillfredsställelse att 1. 2. revisionsrätten stödjer insatserna i kampen mot bedräge- rier samt de bättre rättsliga och administrativa ramar som blivit följden. Kommissionen är mycket oroad över att medlemsstaterna fortfarande inte har ratificerat vare sig konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen med två tilläggsprotokoll eller kon- ventionen om kamp mot korruption. Kommissionen vill framhålla att medlemsstaterna vid Europeiska rådets möte i Amsterdam i juni 1997 åtog sig att ratificera texterna under första halvåret 1998 och kommer upp- märksamt att följa hur åtagandena fullgörs. Att se över förbindelserna mellan bedrägeribe- 1. 3. kämpningsenheten och övriga polis- och kontrollenheter ger gott underlag för att helhetsbedöma de system som inrättats. Kommissionens hållning i fråga om misstänkta bedrägerier eller korruption inom institutionerna är klar och tydlig. Kommissionen kommer att vidta en rad åtgärder, bland annat kommer ett formellt beslut att tas om bedrägeribekämpningsenhetens uppgift och befogen- heter enligt kommissionens meddelande av den 18 no- vember 1997 om sund ekonomisk förvaltning och admi- nistration: förbättrade insatser mot inkompetens, finan- siella oegentligheter, bedrägeri och korruption — SEK(97) 2198 (se punkt 1. 7 nedan). Kommissionen har även tagit flera initiativ i fråga om säkerheten, som gradvis har ökat inom bedrägeribekämpningsenheten (se även kommentarerna i punkt 2. 26–2. 28 nedan). 1. 4. Kommissionen instämmer i att en alltför stor del av personalen vid bedrägeribekämpningsenheten varit till- fälligt anställda. De flesta tillfälligt anställda har kontrakt som löper ut någon gång under perioden hösten 1998–sommaren 1999. För att fylla vakanserna kommer många tjänster att omvandlas till fasta tjänster enligt en upprättad plan. Det bör ge både tillräcklig kontinuitet och en bättre balans mellan fast och tillfälligt anställda tjänstemän. Kommissionen framhåller att den aktuella situationen huvudsakligen bottnar i att den budgetansva- riga myndigheten år 1994 beslutade öka personalstyrkan vid bedrägeribekämpningsenheten med 50 tjänster, varav 35 tillfälligt anställda. Fördelen med den omfattande rekryteringen av tillfälligt anställda till enheten under 1994–1995 var att många specialister och sakkunniga kunde tas in från olika nivåer och verksamhetsområden och att arbetet kom igång snabbt. 1. 5–1. 6. De allmänna kommentarerna om hur effek- tiva bedrägeribekämpningsenhetens databaser är och hur de används bör sättas in i sitt rätta sammanhang. Enhe- ten har på senare år utvecklats mycket snabbt och behoven av informationssystem har därför omvärderats fortlöpande. Enheten är fortfarande mycket beroende av äldre system med föråldrad programvara som inte är särskilt väl ägnade för verksamheten. De befintliga syste- men används under en övergångsperiod men kommer att avvecklas gradvis under år 1998 när man går över till en ny integrerad databas, Irene (IRrégularités, ENquêtes, Exploitation). 1. 7. Kommissionen hänvisar till meddelandet av den 18 november 1997 som tydligt anger att ärenden som kan leda till straffrättsligt åtal skall behandlas snabbt och effektivt. Kommissionen förbereder ett formellt beslut om bedrägeribekämpningsenhetens uppgifter och befogenhe- ter i förbindelserna med nationella rättsliga myndigheter. Begränsningar i nationell lagstiftning påverkar mycket riktigt utredningsarbetet, enligt förordning 2185/96. Frågan behandlas närmare i kommentaren till punkt 3. 1. 8. Kommissionen instämmer i att fler insatser behövs för att förbättra medlemsstaternas uppspårning och åter- vinning, men vill också betona de framsteg som hittills gjorts. Några exempel är ett nytt anmälningssystem för strukturfonderna som infördes när förordning 1551/89 ändrades, för att förbättra anmälningarna i fråga om egna medel. Vidare har jordbruksområdets system för finansiella korrigeringar införts för egna medel och för strukturfonderna inom ramen för SEM 2000. Alla områ- den har dessutom datoriserats för att underlätta registre- ring och uppföljning. 1. 9. Kommissionen instämmer i att den så kallade svartlistningen hittills inte givit tillfredsställande resultat 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/35 och undersöker hur medlemsstaterna kan stimuleras att bli mer aktiva på området. Kommissionen betonar att det enligt gällande lagstiftning bara är medlemsstaterna som får svartlista någon. 1. 10. Kommissionen vill framhålla att programmet SEM 2000 lett till både grundläggande reformer och särskilda åtgärder som kommenteras i punkt 1. 8 ovan. Gemensamma forskningscentrets undersökning blev för- senad och fick en ny inriktning sedan en överenskom- melse nåtts under arbetets gång. 1. 11. Kommissionen är oroad över att revisionsrätten hävdar att siffrorna i den årliga rapporten om bedrägeri- bekämpning skulle vara vilseledande. Inför nästa årliga rapport kommer kommissionen att gå igenom uppgif- terna och se till att både källa och beräkningsmetod för antalet fall anges tydligt. Kommissionen vill dock fram- hålla att det är förenat med vissa grundläggande svårighe- ter att beräkna hur bedrägerier påverkar gemenskapens budget. Vidden av problemet underskattas systematiskt om man enbart använder siffror från medlemsstaternas formella anmälningar, vilka görs enligt förordningar som är tillämpliga på olika områden. Det framgår även av att allt fler och grövre bedrägerier upptäcks på kommissio- nens eget initiativ i samarbete med medlemsstaternas specialiserade enheter för bedrägeribekämpning. Kommis- sionen måste följa hur anmälda fall utvecklas, vilken återvinning som sker, och även registrera fall som ännu inte formellt anmälts av medlemsstaterna. Den uppgiften är svår och besvärlig och förutsätter noggranna kontrol- ler. Den nya databasen Irene har särskilda funktioner som gör att fall kan jämföras sinsemellan. 1. 12. Kommissionen hänvisar återigen till meddelandet av den 18 november 1997 (SEK(97) 2198) med klara och tydliga riktlinjer som lett både till nya metoder och till att redan förekommande arbetsmetoder formaliserats. alla områden”, vilket revisionsrätten noterar i punkt 2. 20 i sin rapport. Det främsta resultatet är en rad lagstift- ningsinitiativ om kontrollbefogenheter, administrativa sanktioner och straffrätt som nämns i andra delar av rapporten. Arbetet är redan relativt omfattande och ökar i betydelse eftersom den nya artikel 280 i Amsterdamför- draget ger nya rättsliga möjligheter och den rättsliga ramen för det förebyggande arbetet utvecklas. Förslaget corpus juris har lett till att det viktiga arbetet för ett europeiskt rättssamarbete fortsätter. När tjänster omfördelades till bedrägeribekämpningsen- heten berördes bara generaldirektorat VI och XXI och de överföringar som påverkade driftsbudgeten var mycket små. Gemensamma anslag från del A av budgeten föränd- rades inte, vare sig för generaldirektorat VI eller XXI. Flera nya budgetposter infördes i del B av budgeten för att stödja bedrägeribekämpningsenheten, på Europaparla- mentets initiativ. Vissa nya budgetposter slogs därefter samman, vilket skapade den nuvarande situationen. Vilka budgetposter det gäller framgår av bilaga II i revisionsrät- tens rapport. Men bilaga II innehåller enbart budgetpos- ter för vilka bedrägeribekämpningsenheten är utanord- nare eller biträdande utanordnare. Rådets handlingsplan är fristående från kommis- 2. 5. sionens arbetsprogram för bedrägeribekämpningen. Handlingsplanen behandlar visserligen många frågor som också nämns i kommissionens arbetsprogram men omfat- tar dessutom en rad frågor där bedrägeribekämpningsen- heten inte har någon behörighet. Enheten deltog i de förberedande förhandlingarna om handlingsplanen och flera frågor diskuterades på kommissionens initiativ för att bredda inriktningen på vissa frågor av gemensamt intresse för gemenskapen. Åtgärder för att förebygga bedrägeri SEM 2000 2. KOMMISSIONENS ORGANISERING AV KAMPEN MOT BEDRÄGERIER Kommissionens strategi i bekämpningen av bedrägeri 2. 3. I februari 1995 beslutade kommissionen att cen- tralisera bedrägeribekämpningsenhetens verksamhet (nå- got som huvudsakligen påverkade generaldirektorat VI och XXI) och förtydligade dess uppgift i kampen mot bedrägerier — ref. SEK(95) 249. Enheten fick då bland annat i uppgift ”att skydda gemenskapens ekonomiska intressen” och ”att planera kampen mot bedrägeri inom 2. 14–2. 15. Kommissionen instämmer i att det före- slagna arbetet för att göra lagstiftningen ”bedrägerisäker” kommer att kräva långvariga fortlöpande insatser, sär- skilt i fråga om nya lagförslag. Att välja prioriteringar 2. 18. Undersökningen försvårades eftersom databa- serna pre-Irene och Irene innehöll ofullständiga uppgifter. Områdena i fråga valdes ut därför att de var särskilt C 230/36 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 känsliga. Av det administrativa arrangemanget med gemensamma forskningscentret framgick klart och tydligt att en del av undersökningen skulle inriktas på områden som bedrägeribekämpningsenheten valt ut. Att generaldirektorat XX vägrade godkänna slutbetal- ningen berodde på att det formellt var svårt att se vilken underrubrik i kontoplanen som lämpade sig för utgiftssla- get. Flera andra enheter som får anslag från budgetpost B6-7 9 2 hade samma problem. Efter diskussioner med generaldirektorat XX löstes problemet och slutbetal- ningen godkändes. Kommissionen framhåller att under- sökningsresultaten fortfarande håller på att utvärderas, och att informationsutvärderingen kommer att fortsätta först när den nya databasen Irene tagits i bruk under 1998. Bedrägeribekämpningsenhetens kontroller prioriteras med utgångspunkt i hur anmälda bedrägerifall utvecklas över tiden, det pågående analytiska arbetet, utvärderingar av ny politik, riskanalyser, samt utvärdering av kontrollrap- porter från övriga enheter vid kommissionen. Riktade bedrägeriutredningar och det analytiska arbete enheten utför är till sin natur sådana att kontrollerna inte kan planeras så att de täcker alla de många olika områden där gemenskapens ekonomiska intressen löper risk att skadas. Arbetet med att utveckla prioriteringsverktyg fortsätter dock. Säkerhetsbestämmelser 2. 26–2. 28. Kommissionen är medveten om att bedrä- geribekämpningsenheten ännu inte har genomfört detalj- bestämmelserna i kommissionens beslut om säkerhetsruti- ner helt. Enligt beslutet skall handlingar med högre säkerhetsklassificering än begränsad spridning i regel bara vara åtkomliga för personal som har genomgått säker- hetsprövning. I maj 1997 gjordes därför säkerhetspröv- ning av alla heltidsanställda tjänstemän vid bedrägeribe- kämpningsenheten. Förfarandet innebär att en förfrågan ställs till behöriga nationella myndigheter i tjänstemän- nens hemländer och svaret kan dröja över ett år. Inrikt- ningen på fast anställda tjänstemän vid enheten berodde på att tillfälligt anställda och nationella experter vanligen rekryterades från organisationer som hanterar känslig information och därför redan hade genomgått säkerhets- prövning, samt på att tillfälligt anställda och nationella experter har tidsbegränsade kontrakt (de flesta kontrak- ten för tillfälligt anställda löper ut någon gång mellan september 1998 och april 1999). Vid framtida rekrytering är avsikten dock att säkerhetsprövning skall göras också för sådana tjänster. Tills vidare cirkulerar instruktioner om säkerhetsklassificering av handlingar på bedrägeribe- kämpningsenhetens avdelningar, och åtgärder har vidta- gits för att på lämpligt sätt skydda både arkiven och enhetens lokaler. Särskild uppmärksamhet har ägnats datasäkerheten med tanke på övergången till den viktiga och nya integrerade databasen Irene. Därför komplette- rade gemensamma forskningscentret säkerhetsbyråns ar- bete och gjorde en detaljstudie av enhetens övergripande datasäkerhet. Resultaten tillämpas nu i det avslutande arbetet med databasen Irene. Säkerhet vid elektronisk informationsöverföring omfattas snarare av kommissionens beslut C(95) 1510. Säkerhetsbyrån gjorde en omfattande kontroll av säkerhe- ten vid bedrägeribekämpningsenheten i fråga om till exempel dokumenthantering, informationsteknik, perso- nalfrågor och fysisk säkerhet. Rekommendationerna om säkerhetsprövning finns i punkt 4. 1 och 5. 2 i säkerhets- byråns rapport. 2. 30. Säkerhetsbyrån gör inga rutinkontroller av per- sonakterna för kommissionens anställda. Klartecken ges enligt nationella bestämmelser, inklusive bestämmelser om medborgerliga rättigheter, och säkerhetskontrollerna brukar uppdaga tidigare brott. 2. 32. Kommissionen kommer att ge högre prioritet åt säkerhetsfrågor under 1998. År 1998 avsatte bedrägeri- bekämpningsenheten en tjänst för en heltidsanställd säkerhetsansvarig. Den tjänsteman det refereras till arbe- tade inte vid bedrägeribekämpningsenheten och har sedermera fått andra arbetsuppgifter inom sin egen enhet. Det bör noteras att den databas övriga enheter kommer åt bara ger information om medlemsstaternas formella anmälningar, inte om fall som utreds av bedrägeribe- kämpningsenheten. Vidare är det bara vissa tjänstemän vid övriga enheter som kommer åt informationen, som begränsas till vissa sorters fall. Personuppgifter är åtkom- liga bara i ärenden som är direkt relevanta för just den enheten. Interna administrativa utredningar 2. 33. Kommissionen instämmer i att bedrägeribekämp- ningsenhetens nuvarande metoder för internutredning bör formaliseras och stärkas, vilket föranledde meddelandet SEK(97) 2198 av den 18 november 1997. Kommissionen förbereder nu dessutom ett formellt beslut om bedrägeri- bekämpningsenhetens befogenheter som omfattar många 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/37 av de frågor som togs upp i meddelandet. Vad gäller kommentarerna om dokumentförstöring och det noto- riska fallet bör det framhållas att bedrägeribekämpnings- enheten på den tiden inte hade någon verksam arbets- grupp med ansvar för turismsektorn. Irene-databaserna som pågår skall ge hela bedrägeribe- kämpningsenheten en gemensam grund för ärendehante- ringen. Den ena avdelningen efter den andra går nu över till systemet, samtidigt som programmet Windows NT tas i bruk. Det bör öka säkerheten och samtidigt ge behöriga befattningshavare väsentligt bättre insyn i systemet. 2. 34. Utfrågning av kommissionens tjänstemän och genomsökning av arkiv och kontor i kommissionens byggnader behandlas i det ovannämnda förslaget till beslut om bedrägeribekämpningsenhetens befogenheter. I dom av den 19 mars 1998 i målet Tzoanos mot kommis- sionen slog förstainstansrätten fast att kommissionen vid administrativa internutredningar har rätt att avlägsna dokument från tjänstemännens kontor och datorer innan några disciplinära åtgärder vidtagits. Denna och andra aspekter av domen undersöks noggrant när förslaget till beslut om bedrägeribekämpningsenhetens befogenheter bereds. Bedrägeribekämpningsenheten håller för närva- 3. 12. rande på att organiseras om och särskild uppmärksamhet kommer att ägnas åt att förtydliga samordnarnas arbets- uppgifter. Det nya datasystemet Irene kommer att ge ett välstrukturerat rapporteringssystem. Det skall framhållas att de många ärendena naturligtvis belastar samordnarna hårt med tanke på enhetens begränsade resurser. 3. UCLAF:S ORGANISATION Personalresurser till dags dato 3. 4. Kommissionen noterar med tillfredsställelse att revisionsrätten stödjer sambandsgruppen för förbindelser med nationella rättsliga myndigheter. Detta ligger helt i linje med kommissionens nya roll, efter ratifikation av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och dess protokoll (särskilt artikel 7 i det andra tilläggsprotokollet). Enligt kommissionens arbetsprogram för bedrägeribekämpning 1997–1998 skall en sambandsgrupp inrättas inom bedrägeribekämpnings- enhetens avdelning för allmänna och rättsliga frågor. Revisionsrättens rekommendation om minst en domare eller motsvarande per medlemsstat kommer att kräva mer personal. Behandling av akter Kommissionen inser att utredningsakter 3. 14–3. 16. måste läggas upp på lämpligt sätt. Men det är svårt att använda ett enda enhetligt upplägg eftersom bedrägeribe- kämpningsenheten behandlar många olika frågor och skall tillämpa olika rättsliga och administrativa ramar. I ett första steg mot enhetliga förfaranden har enheten utarbetat en handledning om hur kontroller på plats skall gå till, enligt rådets förordning 2185/96. Enligt förord- ningen är enhetens rapporter nämligen mycket viktiga för eventuella påföljder i medlemsstaterna. Också när bedrä- geribekämpningsenheten har uppdrag i tredje land är rapporteringen mycket viktig, eftersom sådana rapporter senare kan användas i rättsliga förfaranden. I sådana ärenden ägnas enhetens akter redan nu och kommer även i framtiden att ägnas stor omsorg (se punkt 3. 20–3. 21 nedan). Det skall framhållas att enhetens utredningsrap- porter ställs upp likformigt, tar upp hur medlen använts, och skall signeras av utredaren, den berörda enhetschefen och enhetens direktör. Arbetsmetoder 3. 8–3. 9. Att datasystemet pre-Irene används på olika sätt beror delvis på att utredningsenheterna arbetar på olika sätt. I svaret till punkt 3. 14–3. 16 nedan förklaras att vissa avdelningar arbetar mera med datorstöd än andra. Den uppföljning av fall som kan göras med databasen pre-Irene är mindre lämplig för denna typ av arbete. Kommissionen vill framhålla att det projekt för Med tanke på de många olika situationer som kan uppstå är det också svårt att utarbeta några riktlinjer för och krav på dokumentation och observationer för att uppfylla minimikraven på bevisning i brottmål enligt medlemssta- ternas nationella lagstiftning. Kommissionen vill klargöra vilken roll bedrägeribekämpningsenheten spelar i utred- ningar och analys. De flesta fallen utreds av specialiserade organ i medlemsstaterna, eftersom ansvaret fördelats så mellan enheten och dessa organ och eftersom enheten har begränsade resurser. Vanligen utreder alltså nationella organ ärenden för åklagarmyndigheterna, visserligen med hjälp av bedrägeribekämpningsenheten men inte enbart med enhetens hjälp. Enhetens olika utredningsavdelningar C 230/38 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 arbetar dessutom med helt olika saker. På vissa avdel- ningar inriktas arbetet i första hand på olika fall, medan andra är mer analytiskt inriktade. lingarna om texten, av just de skäl som revisionsrätten tar upp. Bedrägeribekämpningsenheten måste ha en pragmatisk attityd till arbetsformerna eftersom dess roll har föränd- rats snabbt. Flera tidigare åtskilda områden har förts samman och verksamheten spänner därför över många olika områden, en aspekt av enhetens arbete som kom- mer att undersökas noggrant i samband med tillämp- ningen av förordning 2185/96. Det skall också betonas att arbetet för det mesta bedrivs analytiskt snarare än fallinriktat, särskilt när arbetsgrupperna arbetar på olika fall. Akterna läggs upp analytiskt, även om de också kan innehålla närmare uppgifter om fall som utreds av med- lemsstaterna med hjälp av bedrägeribekämpningsenhe- ten. 3. 18. Om en tjänsteman manipulerar akter kan det leda till disciplinära åtgärder. Frågan hänger naturligtvis samman med säkerhetsrutinerna. För att öka utrednings- säkerheten har enhetens centralarkiv gjorts om, så att säkerhetskopior av akterna skall kunna återskapas med hjälp av registrerade inkommande och utgående hand- lingar. Bedrägeribekämpningsenheten håller på att gå igenom de interna säkerhetsrutinerna i frågan. Samarbetet med medlemsstaterna Begränsningar som kommissionens avdelningar påtvingats När kontroller utförs gemensamt biträds kommissionens kontrollanter av medlemsstaternas experter, och staterna är skyldiga att lämna sådant biträde som behövs för att kontrollerna skall kunna utföras riktigt. 3. 22. Handledningen ger kontrollanterna vägledning i hur förordningen tillämpas, enligt kommissionens åta- gande i rådet när förordningen antogs. 3. 23. Revisionsrätten noterar att när den gjorde sin kontroll hade förordningen bara tillämpats vid fem tillfäl- len. Kommissionen framhåller att behovet av praktiska bestämmelser under de första arbetsåren ledde till — att en handledning utarbetades, — att kommissionen inrättande interna förfaranden för bedrägeribekämpningsenhetens utredningsbefogenhet, — att enhetens utredare internutbildades, och — att flera kontakter togs med nationella förvaltningar för att de första kontrolluppdragen skulle kunna utföras under så goda förutsättningar som möjligt. Det behövdes för att få en tydlig och pålitlig ram för åtgärder som vidtas enligt förordningen. Efter besöket från rättens revisorer har förordningen tillämpats dubbelt så många gånger. Eftersom förordningen är relativt ny har bedrägeribekämpningsenheten nyligen börjat utforska hur verkningsfull den är rättsligt och praktiskt. Det bör noteras att kommissionen kommer att rapportera sina erfarenheter av förordningen till rådet i slutet av år 1998. Handledningen skall uppdateras fortlöpande. 3. 20–3. 21. Det är riktigt att bedrägeribekämpningsen- hetens kontrollanter enligt förordning 2185/96 måste följa de olika medlemsstaternas gällande förfarandekrav. Kommissionen anser liksom revisionsrätten att det ger kontrollanterna problem. Behandling av framlagda önskemål Det skall framhållas att kommissionen enligt förord- ningen bara behöver följa nationella förfarandekrav i samband med att kontrollrapporter upprättas. Förfaran- dekravets natur torde i praktiken ge kommissionen frihet att följa obligatoriska krav (till exempel krav på kontra- diktoriskt förfarande) men inte mindre väsentliga förfa- randen som inte undergräver rapportens giltighet. Kom- missionen insisterade på den ordalydelsen under förhand- Kommissionen framhåller att praktiska 3. 26–3. 27. samarbetssvårigheter ibland uppstått på grund av enskilda medlemsstaters organisationsstruktur, eftersom vissa medlemsstater inte har någon instans med en hel- hetsbild av situationen. En medlemsstat har decentralise- rat sin bedrägeribekämpning varför bedrägeribekämp- ningsenheten inte har någon central referenspunkt alls. Andra stater däremot har inrättat centrala enheter som liknar bedrägeribekämpningsenheten. Rättsliga problem i enskilda fall kan rimligtvis varken hänföras till enhetens 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/39 övergripande arbetssätt eller dess förbindelser med med- lemsstaterna. november 1997. I det andra ärendet kommenterar revi- sionrätten att man inte kunnat enas om huruvida bedrä- gerier hade ägt rum eller inte. Ärendet gällde en kompli- cerad lagtolkningsfråga som krävde uttömmande analys av olika enheter vid kommissionen. I punkt 3. 26 anmärker revisionsrätten på att medlemssta- terna i tre fall inte inlett förfaranden trots att bedrägeri- bekämpningsenheten begärt det. Ett av fallen ledde i maj 1997 till omfattande återvinning av medel i den berörda medlemsstaten. De två andra fallen behandlas fortfarande av behöriga rättsliga myndigheter. Revisionsrätten kom- menterar att framställan inte gjordes eller gjordes sent i två ärenden. Båda ärendena har följts upp och behandlas nu av behöriga rättsliga myndigheter. I fallet med hävande av immunitet för tre tjänstemän stötte den ursprungliga framställan på svårigheter, som ledde till utdragen korrespondens innan problemet löstes. I fråga om punkt 3. 27 vill kommissionen lämna följande kommentarer. Kommissionen tror att anmärkningen om bristande över- läggning och gensvar gäller ett ärende där rättslig förun- dersökning inletts i en medlemsstat. På grund av utred- ningssekretess kunde övriga medlemsstater inte få när- mare information, men behöriga förvaltningar informe- rades så snart det var möjligt. Vad gäller bristande information skall det framhållas att bedrägeribekämp- ningsenheten inte hade någon information som direkt implicerade aktörer i den medlemsstat där efterforsk- ningar gjordes. Enheten kunde inte koppla samman infor- mationen med medlemsstatens efterforskningar i tid för att informera behöriga myndigheter innan åtgärder hade vidtagits. Revisionsrätten hävdar att undersökningar tycks avstanna utan anledning. Kommissionen vill framhålla att man har fortsatt utreda alla tre ärendena. Enligt revisionsrätten skulle ett av ärendena ha handlagts av enheten under mycket lång tid utan några konkreta resultat. På grund av betydande svårigheter med att anordna ett kontroll- uppdrag i tredje land kunde ärendet inte avslutas snabbt. De berörda medlemsstaterna behövde nio månader på sig för att sammanställa alla handlingar som behövdes för att genomföra kontrollen. Ärendet har avancerat betydligt och omfattande bedrägerier har uppdagats tack vare bedrägeribekämpningsenhetens och medlemsstaternas ge- mensamma kontroll i tredje land. De två andra ärendena skulle enligt revisionsrättens kommentar i punkt 3. 27 kännetecknas av bristande gensvar i form av skrivelser och kontrollrappporter. I det ena ärendet fick berörda i förvaltningar formell underrättelse om resultaten Informations- och underrättelsesystem Databaser 3. 28–3. 29. Som revisionsrätten mycket riktigt noterar är det få som använder databasen Irene. Man bör inte glömma att den version av Irene som används just nu togs fram under 70-talet och skall bytas ut i år. Använ- darna måste behärska ett numera föråldrat programme- ringsspråk och databasen används därför bara av några få utbildade användare vid bedrägeribekämpningsenhe- ten. Antalet användare är dock ingen tydlig indikation på hur mycket systemet används. Också andra faktorer spelar in, som till exempel användningsfrekvens och användningstid. Enligt statistikkontoret i Luxemburg som förvaltar databasen Irene är basen är en av de största och mest utnyttjade, eftersom de relativt få användarna står för en regelbunden och omfattande användning. 3. 30. Som nämnts ovan håller kommissionen på att byta ut det föråldrade datasystem som utformats för bedrägeribekämpningsenhetens tidigare uppgifter. Ett led i moderniseringen och anpassningen till utvecklingen är att databasen pre-Irene redan har förbättrats väsentligt jämfört med när den först togs i bruk, då den drevs på samma sätt som databasen Irene och led av samma problem med programmeringsspråk. Kommissionen tror att situationen snart kommer att förbättras ytterligare, när databaserna Irene och pre-Irene slås samman i en ny integrerad version av databasen som skall tas i bruk år 1998. Projektet ”UCLAF Integrated Information System” finansierades av gemensamma forskningscentret som stöd till institutionerna. Projektet som sådant övergavs inte, utan resultaten låg till grund för två andra projekt som fortfarande pågår, nämligen Surcom och ”Integrated Intelligence and Management System”. APSO-programmet (Antifraud Policy Support Office) var ett förslag från gemensamma forskningscentret avseende intern hjälp till bedrägeribekämpningsenheten. Forsk- ningscentret valde i praktiken ett avtal om intern hjälp, med stöd av överenskommelser enligt de årliga arbetspro- grammen för bedrägeribekämpningsenheten och forsk- ningscentret. Forskningscentret har bidragit med viktigt C 230/40 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 stöd för att utveckla verktyg och system för bedrägeribe- kämpningsenheten. När enheten nu struktureras om kommer mer resurser att gå till analys av information från kommissionens egna databanker, när väl övergången till den nya databasen Irene slutförts. Det bör noteras att mycket av bedrägeribekämpningsenhetens analytiska ar- bete bedrivs i de operationella enheterna, särskilt i arbets- grupperna. 3. 31. Kommissionen medger att det förekommit all- varliga utvecklingsproblem i fråga om anmälningssyste- men och databaserna, men framhåller att det inte bara är kommissionen som haft liknande problem. Man bör inte underskatta de problem som kan uppstå när föråldrade och olämpliga system ersätts med sådana komplicerade informations- och rapporteringssystem som revisionsrät- ten efterlyser. Kommissionen anser att det nya Irene- systemet bör ge en god grund för att tillförlitligt och effektivt handlägga både fall som anmäls av medlems- staterna och sådana som utreds av bedrägeribekämp- ningsenheten. 3. 32. Visserligen finns en risk att bedrägeribekämp- ningsenheten och medlemsstaterna ovetande om varandra utreder samma fall, men risken är liten eftersom med- lemsstaterna skall informera kommissionen om upptäckta bedrägerier eller oegentligheter. Enhetens arbete inriktas på omfattande gränsöverskridande ärenden och arbets- grupperna informerar medlemsstaterna för kännedom, från fall till fall. De allra flesta utredningarna gör enheten tillsammans med medlemsstaternas myndigheter (förutom vad gäller direkta utgifter). Den nya databasen Irene har en funktion som gör det möjligt att upptäcka fall som kan vara relaterade till varandra. 3. 33. Mycket riktigt både vill och kan bedrägeribe- kämpningsenheten bidra väsentligt till underrättelsearbe- tet och frågan kommer att ägnas mer uppmärksamhet. Enligt gemenskapsrätten måste kommissionen också full- göra andra formella kontroll- och övervakningsuppdrag. Kommissionens egna arbetskontakter bidrar ofta med information och förbindelser har upprättats med Euro- pol. Frågan är dock komplicerad och spänner över många olika områden (både tull och jordbruksutgifter till exem- pel) samt principer i fråga om rättslig grund. Bedrägeribe- kämpningsenheten diskuterar nu ett protokoll med Euro- pol enligt rådets handlingsplan för bekämpande av den organiserade brottsligheten, som ett första steg mot ökat samarbete (enligt kommissionens årliga arbetsprogram för bedrägeribekämpning (KOM(97) 199, punkt 1. 9). Att införa ett underrättelsesystem skulle helt klart kräva vissa förändringar i den nuvarande rättsliga ramen. 3. 34. De belopp som skall eller har återvunnits i ärenden som gäller direkta utgifter finns med både i databasen pre-Irene och i databasen Core som kommis- sionens räkenskapsförare förvaltar och som bedrägeribe- kämpningsenheten har tillgång till. Alla ärenden som rör direkta utgifter finns med i databasen pre-Irene och kommer även att finnas i det nya Irene-systemet. 3. 36. Förvarningssystemet ”Early Warning System” upprättades mycket snabbt för att hantera en krissitua- tion och därför gjordes vissa kompromisser. När det gäller datorisering bör det noteras att systemet inte är avsett att ersätta de befintliga transiteringsförfarandena. Transiteringssystemets svaga punkter kräver full datorise- ring, ett projekt som kommissionen och medlemsstaterna studerar under ledning av generaldirektorat XXI. Förvarningssystemet förbättras hela tiden så långt som möjligt och särskilda ansträngningar har gjorts för att införa en svarsfunktion. När bedrägeribekämpningsenhe- ten ber medlemsstaterna om information sker det alltid i ett särskilt syfte, och de nationella myndigheterna infor- meras vanligen om vilka resultat arbetet lett till. Enheten kommer dock att överväga att ta upp frågan med nationella myndigheter i den kommitté för ömse- sidigt bistånd som inrättades enligt rådets förordning 1468/81. 4. EKONOMISK UPPFÖLJNING OCH ÅTERKRÄVANDE AV MEDEL Allmän översikt 4. 1–4. 4. Kommissionen delar rättens uppfattning att det är viktigt att få korrekt information om medlemssta- ternas återvinning. Den nya integrerade databasen Irene bör vara klar att tas i bruk i mitten av år 1998. Då kommer kommissionen att få underlag för att övervaka både återvinningen totalt och större ärenden som rör traditionella egna medel. Databasen skall också innehålla aktuell information från medlemsstaterna om traditio- nella egna medel som utsatts för bedrägerier eller oegent- ligheter och skall uppdateras fortlöpande via elektroniska nätverk. Vad gäller fotnot 24 skall det framhållas att kommissionen planerar att införa administrativa sanktio- ner i fråga om direkta utgifter, enligt arbetsprogrammet för bedrägeribekämpning 1997–1998. Dessutom övervägs bestämmelser om att vissa offentliga tjänstekontrakt bör ha den offentligrättsliga gemenskapsrätten som grund. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/41 Det skulle då bli möjligt att låta kommissionens återvin- ningsbeslut få direkt verkställighet enligt artikel 192 i fördraget. ärenden där medlemsstaterna anmodat kommissionen att godta att beloppen inte längre kan återvinnas. 4. 5. Att det inte går att få en fullständig överblick av hur mycket traditionella egna medel som återvinns sedan bedrägerier eller oegentligheter anmälts beror på att det inte fanns några regler om hur medlemsstaternas rappor- ter skulle vara utformade förrän i mitten av år 1996. När förordning 1355/96 om ändring av förordning 1552/89 trädde i kraft den 14 juli 1996 förtydligades medlemssta- ternas anmälningsskyldighet. Den nya integrerade databa- sen Irene bör ge kommissionen en överblick av återvin- ningen, med utgångspunkt i information från medlems- staterna. Traditionella egna medel 4. 7–4. 9. Först i juli 1996 blev medlemsstaterna for- mellt skyldiga att till kommissionen rapportera om åter- vinning i ärenden som anmälts enligt förordning 1552/89. Kommissionen fick bättre möjligheter att övervaka åter- vinningen när förordning 1355/96 trädde i kraft och genom det nya datoriserade anmälningssystemet (Own- res). Den årliga rapporten för 1997 kommer att innehålla de första resultaten av den ökade insynen. Däremot kommer det att ta lång tid att samla in nödvändig information om ärenden som anmäldes före juli 1996. 4. 8. Kommissionen kan inte rimligen övervaka återvin- ningen i alla enskilda fall. Däremot kontrolleras den övergripande återvinningssituationen. Kommissionen övervakar dessutom enskilda fall som spårats genom riskanalys till dess att de avslutats. Den budgetansvariga myndigheten får fortlöpande information om övervak- ningsresultaten. Kommissionen bedömer att de flesta medlemsstater numera kontinuerligt uppdaterar sina fortfarande har bedrägerirapporter, även om vissa tekniska problem. Kommissionen följer utvecklingen noggrant. När räkenskaperna fortsättningsvis avslutas kommer kommissionen systematiskt att ange vilka belopp som inte är återvinningsbara på kort sikt. Medlemsstaterna måste visa att de inte kan lastas för oegentligheter eller vårdslöshet eftersom kommissionen annars regelmässigt kommer att belasta medlemsstaten med dessa belopp enligt artikel 8 i förordning 729/70, även om rättsliga förfaranden pågår. Förbättringar av lagstiftningen på jordbruksområdet 4. 14. Kommissionen är oroad över att anmälningar från medlemsstaterna uteblir och kommer under 1998 att se över hur förfarandet fungerar. Strukturfonderna 4. 19. I förklarande anmärkningar till åtaganden som inte förs in i balansräkningen kommer kommissionen att lämna kompletterande information om eventuella krav som grundas på konstaterade bedrägerier eller oegentlig- heter som riktat sig mot strukturfonderna. 4. 20. Medlemsstaterna är skyldiga att anmäla alla oegentligheter som riktar sig mot strukturfonderna. Bedrägeribekämpningsenheten kontrollerar anmälning- arna och undersöker om vissa fall som upptäckts på annat sätt finns med i de formella anmälningarna. Enhe- ten har utarbetat en beskrivning av typfall och informerat behöriga nationella myndigheter såväl direkt i bilaterala kontakter som vid möten i den rådgivande kommittén för samordning av bedrägeribekämpningen (Cocolaf), samt vid seminarirer där enheten deltagit. 4. 21. Det skall framhållas att de 1 000 fall som regio- nen Kampanien anmälde i slutet av år 1996 återsändes till Italiens ständiga representation eftersom tillämplig lagstiftning kräver att medlemsstaterna och inte regio- nerna anmäler fall. Garantisektionen vid EUGFJ 5. TILLFÖRLITLIGHETEN I INFORMATIONEN I ÅRSRAPPORTEN OM KAMPEN MOT BEDRÄGERIER 4. 10–4. 11. Kommissionen fortsätter arbeta för att få klarhet om återvinningen, särskilt i äldre ärenden som anmäldes före år 1994. Det är riktigt att 65 % av beloppen i ärenden som anmäldes före år 1994 ännu inte hade återvunnits vid 1997 års slut, men cirka 30 % gällde återvinning som bestridits och gått till domstol eller Uppgifternas tillförlitlighet 5. 4–5. 6. Uppskattningen för andra halvåret var nöd- vändig eftersom bestämmelserna i förordning 1552/89 C 230/42 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 gjorde att dessa uppgifter inte kom in till kommissionen i tid för att tas med i den årliga rapporten. Revisionsrätten påpekar mycket riktigt att uppskattningar troligen inte kommer att behövas längre eftersom anmälningsbestäm- melserna ändrades år 1996. Det var också skälet till att kommissionen föreslog att förordning 1552/89 skulle ändras. 5. 7. Kommissionen anser att det är viktigt att fram- hålla hur mycket gemenskapen förlorar på momsbedräge- rier när det gäller cigaretter. Kommissionen anser att det är väsentligt att få en så tillförlitlig bild av situationen som möjligt. Uppskattningarna grundades tidigare bara på medlemsstaternas formella anmälningar vilket gav ett stort mörkertal i förhållande till den verkliga situationen. Kommissionen godtar att de berörda beloppen inte kan jämföras direkt med anmälningar från medlemsstaterna om traditionella egna medel eftersom inkomsterna är av olika slag. Kommissionen kommer att se till att siffrornas källa och slag i kommande rapporter tydligt anges i fotnoter till tabellerna, något som tidigare har förklarats i löptext i rapporten. 5. 9. I kommande rapporter kommer kommissionen att tydligt ange att siffrorna för oegentligheter som upptäckts av kommissionen grundar sig på uppskattningar, även om det naturligtvis även framgår av undersökningarnas karaktär. Kommissionen är medveten om att vissa fall riskerar att räknas två gånger, men bedömer att det nya Irene-systemet kommer att undanröja den risken. Syste- met bör också göra det lättare att uppdatera informatio- nen om ärendena. Källan brukade inte tidigare anges för ärenden som utreds av kommissionen. 5. 10. I årsrapporten för 1996 uttalade kommissionen att arbetet inriktas på komplicerade gränsöverskridande fall och omfattande kriminella nätverk som är verk- samma i flera olika medlemsstater. Kommissionen brukar därför behandla fall i olika medlemsstater som kan hänga samman med varandra som ett och samma fall. Det ger kommissionen en överblick som de enskilda medlemssta- terna kanske inte har. En intern genomgång kommer att göras av de fall revisionsrätten hänvisar till, där ingen källa för närvarande finns angiven. 6. KORRUPTION OCH DISCIPLINBROTT Kampen mot korruption Kommissionen hänvisar återigen till sitt medde- 6. 2. lande av den 18 november 1997, där hållningen i fråga om korruption inom institutionerna klart och tydligt framgår. Tilldelning av ansvarsområden 6. 3. I kommissionens meddelande av den 18 november 1997 förtydligas även vilken uppgift bedrägeribekämp- ningsenheten har i kampen mot korruption. Bristen på tydliga riktlinjer för administrativa kontroller 6. 5. Kommissionens meddelande av den 18 november 1997 ligger till grund för standardiserade förfaranden. Revisionsrättens kommentarer om enhetens befogenheter kommer kommissionen att behandla i det formella beslu- tet om bedrägeribekämpningsenhetens befogenheter. En- heten brukar underrätta rättsliga myndigheter när det är befogat. Man bör inte glömma att syftet med enhetens undersökningar är att fastställa fakta som sedan skall kunna ligga till grund för dom i behörig instans. Kommissionen är medveten om behovet av 6. 6–6. 7. att skydda individuella rättigheter och att följa lagar och förordningar om hur utredningar skall gå till. Kommis- sionen vill betona att bedrägeribekämpningsenheten inte har några polisiära eller rättsliga befogenheter och att administrativa utredningar av misstänkt korruption eller bedrägerier inom institutionerna görs för att fastställa fakta. 5. 11. Kommissionen tror att det är svårt att få fram exakta siffror på hur mycket besparingar och återvinning som arbetsgruppernas analytiska och utredande arbete lett till, men undersöker hur fördelarna med arbetet skulle kunna förtydligas utan att störa pågående utred- ningar. Om resultaten ger misstanke om brott överlämnas ären- det till medlemsstaternas behöriga rättsliga myndigheter, som sedan prövar om något brott är begånget. Utred- ningsresultaten kan i sådana och andra fall leda till att kommissionen beslutar om disciplinära åtgärder. Kom- missionen överväger frågan noggrant inför det formella beslutet om bedrägeribekämpningsenhetens befogenheter. 22. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 230/43 Genomförandet av en ”nolltolerans”-politik nits och varit fullt verksam i sin nuvarande form sedan slutet av år 1995. Det tar också tid att genomföra nya åtgärder helt och uppnå resultat. 6. 8–6. 9. I meddelandet av den 18 november 1997 redogör kommissionen klart och tydligt både för sin allmänna hållning och för målet att hålla en konsekvent linje vid misstanke om interna bedrägerier och korrup- tion. Kommissionen har också nyligen lagt ett förslag om disciplinära åtgärder och krav på ekonomisk kompensa- tion från utanordnare (EGT C 359, 25. 11. 1997, s. 9). 6. 10. I kommissionens meddelande av den 18 novem- ber 1997 råder ingen tvekan om när åklagarmyndighe- terna skall underrättas. Kommissionen instämmer i att det inte skall krävas att handlingar i ärendet lämnas in så länge begäran om att häva immuniteten är väl under- byggd, men vill betona att en vederbörligen motiverad begäran måste ha inkommit för att kommissionen skall kunna besluta att häva immuniteten. Fastslagna problem 7. 2. Kommissionen medger att det behövs mer arbete för att öka återvinningen, en komplicerad och svår upp- gift som berör många olika parter. Eftersom kommissio- nen och medlemsstaterna samarbetar brukar man inte skilja på om återvinningen är resultatet av bedrägeribe- kämpningsenhetens arbete eller nationella myndigheters insatser. De flesta av enhetens utredningar är beroende av samarbetet med de nationella myndigheterna. Hur mycket som kan återvinnas beror därför inte enbart på kommissionen eller bedrägeribekämpningsenheten. I fråga om direkta utgifter är situationen dock något annorlunda, eftersom informationen om återvinning finns i enhetens databas pre-Irene. Kommissionen förtydligar sin hållning i meddel- 6. 11. andet av den 18 november 1997. Korruption är vanligen mycket svår att bevisa och därför är det normalt polisen eller rättsliga myndigheter som har tillräckliga befogenhe- ter att inhämta bevisning, så snart de fått kännedom om ett fall. 7. 3. Ett integrerat rapporteringssystem håller på att inrättas och kommissionen prioriterar frågan högt. Kom- missionen tror att den nya versionen av databasen Irene som skall börja användas år 1998 kommer att bli ett bra verktyg för att noggrant kontrollera och jämföra fall som anmäls formellt av medlemsstaterna med sådana som enheten själv utreder. Kommissionen hänvisar återigen (se punkt 2. 34 6. 12. ovan) till en relativt ny dom i målet Tzoanos mot kommissionen där förstainstansrätten tydligt tagit ställ- ning för att kommissionen får göra administrativa utred- ningar innan disciplinära åtgärder vidtas. Kommissionen lägger stor vikt vid att medlems- 7. 4. staterna så snabbt som möjligt ratificerar konventionerna och protokollen. 6. 13. Kommissionen har för avsikt att stärka bedräge- ribekämpningsenhetens arbetsgrupp för korruptionsbe- kämpning i mån av tillgängliga resurser, genom att inrätta ett särskilt arbetsområde för sådana fall inom den befintliga enheten. För närvarande finns inga medel för att inrätta någon särskild enhet. 7. SLUTSATS 7. 5. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att problem kan uppstå när medlemsstaterna har många olika instanser och organisationer som arbetar med bedrägeribekämpning. Kommissionen noterar med till- fredsställelse att den allmänna tendensen i till exempel Frankrike, Italien, Danmark, Portugal och Sverige är att inrätta centrala organ med större ansvar och bättre överblick av hur respektive medlemsstat agerar i frågor av intresse för Europeiska unionen. Bedrägeribekämp- ningsenheten har även slutit särskilda samarbetsavtal med flera instanser för att få ett så brett samarbete som möjligt. Kommissionen fortsätter arbeta på förslaget cor- pus juris för att närmare undersöka möjligheterna att ta lagstiftningsinitiativ i straffrättsliga frågor. Kommissionen värdesätter rättens stöd av insat- 7. 1. serna i kampen mot bedrägerier. Mycket i den övergri- pande strategin återstår fortfarande att genomföra efter- som bedrägeribekämpningsenheten egentligen bara fun- 7. 7. Kommissionen överväger att ingå lämpliga avtal med övriga institutioner och ge bedrägeribekämpningsen- C 230/44 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 22. 7. 98 heten behörighet att lämna tekniskt bistånd i bedrägeriut- redningar, enligt arbetsprogrammet för bedrägeribekämp- ning 1998–1999, KOM(98) 278 slutlig. Bilaga I – Punkt 6. I samband med regeringskonferensen föreslog även kommissionen i en rapport till reflektions- gruppen att fördraget skulle ändras och att en särskild rättslig grund skulle införas för insatser i kampen mot bedrägerier. Kommissionens initiativ ledde till att arti- kel 280 i fördraget fick en ny lydelse. Också kommissio- nen har noterat att det är motsägelsefullt att rådet i egenskap av budgetansvarig myndighet får besluta om budgeten med kvalificerad majoritet, men att absolut majoritet krävs för åtgärder som avser kontroll av ut- gifter och bedrägeribekämpning. Bilaga I – Punkt 18. Det skall framhållas att kommissio- nens särskilda kontrollbefogenheter enligt förordning 2185/96 kompletterar andra befogenheter på olika områ- den som redan fanns när förordningen antogs