title: Rapport spécial n° 8/98 relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF), accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

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text: 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/1 I (Communications) COUR DES COMPTES RAPPORT SPÉCIAL No 8/98 relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l’unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF), accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l’article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (98/C 230/01) TABLE DES MATIÈRES Points Page 1. INTRODUCTION. 1. 1 - 1. 12 Étendue de l’audit. 1. 1 Observations principales. 1. 2 - 1. 12 2. ORGANISATION DE LA COMMISSION EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE. 2. 1 - 2. 34 Stratégie de la Commission pour lutter contre la fraude. 2. 1 - 2. 12 Prévention de la fraude. 2. 13 - 2. 19 Partage des responsabilités: le mandat de l’UCLAF. 2. 20 - 2. 25 Mesures de sécurité. 2. 26 - 2. 32 Enquêtes administratives internes. 2. 33 - 2. 34 3. ORGANISATION DE L’UCLAF. 3. 1 - 3. 37 Structure. 3. 1 - 3. 18 Coopération avec les États membres. 3. 19 - 3. 27 Systèmes d’information et de renseignement. 3. 28 - 3. 37 4. SUIVI FINANCIER ET RECOUVREMENT. 4. 1 - 4. 21 Informations de caractère général. 4. 1 - 4. 5 Ressources propres traditionnelles. 4. 6 - 4. 9 FEOGA, section «garantie». 4. 10 - 4. 11 Améliorations apportées à la réglementation dans le domaine agricole. 4. 12 - 4. 14 Fonds structurels. 4. 15 - 4. 21 2 2 2 3 3 5 6 7 7 8 8 11 13 15 15 15 16 16 17 C 230/2 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 Points Page 5. FIABILITÉ DES INFORMATIONS CONTENUES DANS LE RAPPORT ANNUEL RELATIF À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE. 5. 1 - 5. 11 Données présentées. 5. 1 - 5. 3 Fiabilité des données. 5. 4 - 5. 11 6. CORRUPTION ET MANQUEMENTS AUX RÈGLES DE CONDUITE APPLI- CABLES AUX AGENTS. 6. 1 - 6. 13 Lutte contre la corruption. 6. 1 - 6. 2 Attribution des responsabilités. 6. 3 - 6. 4 Absence d’orientations claires en matière d’enquêtes administratives. 6. 5 - 6. 7 Mise en œuvre d’une politique de «tolérance zéro». 6. 8 - 6. 10 Problèmes constatés. 6. 11 - 6. 13 7. CONCLUSION. 7. 1 - 7. 7 ANNEXES I - IV. Réponses de la Commission. 18 18 18 20 20 20 20 21 21 22 24 34 1. INTRODUCTION Étendue de l’audit 1. 1. Au début de 1997, la Cour a décidé d’effectuer un audit des services de la Commission chargés de lutter contre la fraude, notamment l’unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF). À ce jour, les travaux d’audit ont consisté en une évaluation des mesures prises pour mettre en place des dispositions juridiques, organisation- nelles et administratives propres à garantir le succès de la mission de l’UCLAF, en une appréciation de l’efficacité de cette dernière, fondée sur un contrôle de l’ensemble de ses unités, en des enquêtes au Royaume-Uni et aux Pays- Bas (1), ainsi qu’en un examen complet de la mission du Bureau de sécurité, de la DG XIX et de la DG XX en matière de lutte contre la fraude. Observations principales 1. 3. Une structure a été conçue au sein de la Commis- sion pour lutter contre la fraude (voir points 2. 20-2. 23). Cependant, les dispositions organisationnelles, y compris celles concernant les États membres, manquent parfois de clarté et sont souvent complexes et lourdes (voir tableau 1 ainsi que points 2. 34, 3. 21-3. 23 et 3. 35-3. 36). Par ailleurs, il arrive fréquemment que les mesures et les procédures liées à la sécurité ne soient pas correctement mises en œuvre (voir points 2. 28-2. 32). 1. 4. Les tâches, les pouvoirs et les moyens humains de l’UCLAF ont été accrus. Les agents temporaires représen- tent environ 50 % de l’ensemble du personnel, ce qui est à l’origine d’un manque de continuité dans l’organisation de l’unité (voir points 3. 2-3. 4). Les bases de données de l’UCLAF n’étaient ni 1. 5. complètement opérationnelles, ni pleinement efficaces (voir points 3. 29-3. 33). Elles étaient rarement utilisées, et les informations conservées par trois des quatre unités opérationnelles au sein de l’UCLAF ne correspondaient pas à celles qui figuraient dans Pré-IRENE (voir points 3. 8-3. 10). 1. 2. La Commission a, notamment à partir de 1990, renforcé sensiblement son activité de lutte contre la fraude, ce qui a abouti à la création d’un cadre juridique et administratif mieux adapté à cette matière (voir points 2. 4-2. 6). Cependant, les conventions et protocoles approuvés dans le cadre du troisième pilier n’ont pas encore été ratifiés (voir point 2. 11). 1. 6. L’UCLAF ne disposait pas d’informations de ges- tion suffisantes pour gérer de manière efficace le nombre élevé de cas détectés (voir points 3. 10-3. 12). Par ailleurs, l’absence de méthodes harmonisées de documentation et de gestion des dossiers est considérée comme une insuffi- sance grave (voir points 3. 13-3. 18). (1) En vertu du cadre juridique et administratif, la lutte contre la fraude affectant les intérêts financiers de la Communauté relève en premier lieu de la responsabilité des États membres (voir chapitre 2). C’est pourquoi il a été décidé d’inclure les contrôles effectués au niveau national dans le cadre du présent audit. 1. 7. La coopération entre les États membres et la Commission est entravée par la manière dont les disposi- tions relatives aux privilèges et immunités accordés au personnel de l’Union européenne sont appliquées (voir points 3. 24-3. 26). En outre, lors de ses enquêtes sur le territoire des États membres, l’UCLAF a été confrontée à 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/3 d’importantes difficultés liées à la législation nationale (voir points 3. 20-3. 23). 1. 8. Le recouvrement des montants indûment versés est rendu difficile en raison de l’enregistrement incomplet des informations les concernant (voir points 4. 3-4. 5). Par ailleurs, les États membres ne respectent pas strictement l’obligation qui leur est imposée de communiquer toutes les informations correspondantes à la Commission (voir points 4. 6, 4. 7, 4. 11, 4. 19 et 4. 20). 1. 9. Il convient de noter que, s’agissant du FEOGA- Garantie, une réglementation instaurant une liste dite «noire» a été adoptée. Jusqu’à présent, les résultats ont été décevants (voir points 4. 12-4. 14). 1. 10. Un certain nombre d’actions préventives ont été entreprises en matière de lutte contre la fraude (voir points 2. 13-2. 15, 2. 19). L’analyse de risques, réalisée par le Centre commun de recherche (CCR), a cependant été sérieusement retardée, et une partie seulement des domai- nes sur lesquels devait porter cette étude a pu être traitée (voir points 2. 16-2. 18). 1. 11. Certaines données relatives aux cas de fraude publiées dans le rapport annuel de la Commission relatif à la lutte contre la fraude sont incomplètes et, donc, susceptibles d’induire en erreur (voir points 5. 4-5. 11). 1. 12. Les procédures et les responsabilités relatives à la lutte contre la corruption interne et les manquements aux règles de conduite applicables aux agents ne sont ni claires ni complètes (voir points 6. 3 et 6. 11-6. 13). En particulier, il n’existe ni lignes directrices claires concer- nant les enquêtes (voir points 6. 5-6. 7) ni politique expli- cite (telle que la politique de «tolérance zéro») (voir points 6. 8-6. 9). La levée de l’immunité des agents de l’Union européenne soupçonnés de corruption fait l’objet de trop grandes hésitations (voir point 6. 10). 2. ORGANISATION DE LA COMMISSION EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE Stratégie de la Commission pour lutter contre la fraude 2. 1. L’organisation de la lutte contre la fraude au sein de la Commission et les ressources qui y sont consacrées ont évolué par étapes. 2. 2. La Commission a tout d’abord créé au sein de certaines DG (notamment les DG VI, XX et XXI) des unités administratives chargées de la lutte contre la fraude. Lors d’une seconde phase, la Commission a décidé en 1987 (2) de mettre en place une unité centrale de coordination (unité de coordination de la lutte anti- fraude — UCLAF) au sein du Secrétariat général et de créer des équipes antifraude dans les différentes DG. Au (2) COM(87) 572 final. début de la seconde phase, dix agents (dont cinq de catégorie A) travaillaient au sein de l’UCLAF sous l’auto- rité d’un directeur. Le renforcement des effectifs des services opérationnels et de l’UCLAF était prévu. 2. 3. La troisième phase, qui a débuté à la fin de 1994, s’est caractérisée par une distinction claire entre la conception et la mise en œuvre d’une politique commune, d’une part, la collecte d’informations, la réalisation d’en- quêtes et l’incitation à l’adoption de mesures correctrices lorsque les intérêts financiers de la Communauté ont été mis en danger, d’autre part. La Commission a décidé de transférer à l’UCLAF les responsabilités des différentes DG en matière de lutte contre la fraude, afin de parvenir à une centralisation très poussée dans ce domaine (3) (voir point 2. 5). L’essentiel des moyens humains et des pou- voirs budgétaires a donc été transféré à l’UCLAF (en ce qui concerne les aspects financiers, voir annexe II). 2. 4. Parallèlement à ces évolutions, le marché unique a été réalisé et le traité sur l’Union européenne (TUE) est entré en vigueur. Aussi la Commission a-t-elle élaboré une nouvelle stratégie de lutte contre la fraude s’articu- lant autour de quatre axes: — la présence sur le terrain; — une coopération plus étroite avec les États membres; — l’amélioration de la législation communautaire; — la compatibilité des systèmes nationaux de droit pénal (4). 2. 5. La Commission présente, chaque année, un pro- gramme de travail visant à renforcer sa stratégie de lutte contre la fraude (5), qui lie tant l’UCLAF que l’ensemble des services exerçant des responsabilités dans ce domaine (voir points 2. 20-2. 24). Dans le programme de travail 1997/1998, la Commission explique qu’elle «renforce la présence sur le terrain et poursuit la politique de partena- riat avec les autorités nationales». Les principaux objec- tifs identifiés sont les suivants: — détection des irrégularités, la Commission estimant plus fructueux de se concentrer sur les cas transnatio- naux les plus importants; — recouvrement des montants concernés, la Commission ayant l’intention de renforcer le suivi; (3) SEC(95) 249. Il convient d’insister sur le fait que les respon- sabilités de l’UCLAF ne se limitent pas aux activités d’enquê- te (voir point 2. 20). (4) COM(94) 92 final. (5) Le programme de travail 1997/1998 relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté et à la lutte contre la fraude [COM(97) 199] contient également une brève évaluation des résultats atteints depuis 1994. C 230/4 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 — action préventive par l’amélioration des systèmes et de la législation; — responsabilisation accrue des États membres afin qu’ils gèrent correctement le système des ressources propres; — création, à terme, d’un «espace judiciaire européen pour la protection des intérêts financiers de l’Union», dans lequel les amendes pour infractions pénales au détriment du budget de la Communauté seront har- monisées; — préparation de l’élargissement, par le développement de relations avec les pays candidats à l’adhésion. La Cour a pris connaissance de la communication de la Commission, du 18 novembre 1997, intitulée «Mieux agir contre les insuffisances professionnelles, les irrégula- rités financières, la fraude et la corruption» [SEC(97) 2182/2]. La première partie de ce document décrit la situation à la Commission en ce moment, qui confirme l’interprétation donnée par la Cour dans le présent rap- port. La seconde propose des pistes d’action pour remé- dier aux insuffisances actuelles. Bien que la Cour apprécie le contenu de la communication en cause, elle ne peut évaluer pour l’heure l’incidence des propositions qui y sont formulées. Le Conseil a adopté un programme d’action (6) qui contient des recommandations détaillées indiquant la direction à suivre dans la suite des travaux en ce domaine. 2. 6. Il incombe sans aucun doute à la Commission d’assurer une présence plus efficace de l’UCLAF sur le terrain. Certains aspects concernant la manière dont l’UCLAF s’acquitte de ses tâches sont examinés au chapi- tre 3 du présent rapport. L’initiative d’une amélioration de la réglementation communautaire revient à la Com- mission; cependant, certains changements importants nécessitent l’intervention du Conseil et du Parlement. L’appréciation des progrès réalisés dans ce domaine parti- culier de la stratégie de la Commission n’entrent pas dans le cadre du présent rapport. S’agissant des investigations relatives aux cas de fraude et d’irrégularité, ainsi que du recouvrement de l’indu, le renforcement de la coopération requiert tant l’engagement tant de la Commission que des États membres; certaines mesures peuvent être prises par l’adoption de textes normatifs relevant du premier pilier du traité. Les progrès réalisés par l’UCLAF en matière de suivi financier et de recouvrement sont examinés dans le cadre du chapitre 4 du présent rapport. La convergence des modalités d’application du droit pénal dans les États membres présuppose une action concertée de l’ensemble des gouvernements nationaux dans le cadre du troisième pilier du traité. 2. 7. Vu l’absence d’un droit pénal communautaire, des textes normatifs qui relèvent, soit du premier, soit du troisième pilier de l’Union traitent de la lutte contre la fraude (et la corruption) concernant les finances commu- nautaires. En effet, l’article 209 A du traité CE prévoit pour les États membres l’obligation de prendre, pour combattre la fraude «communautaire», les mêmes mesu- res que celles adoptées pour lutter contre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers. Cette obligation relève sans aucun doute d’une matière couverte par le premier pilier. 2. 8. Néanmoins, la détection et la poursuite des frau- des demandant une compétence et des pouvoirs pénaux, il a été considéré nécessaire, pour assurer l’accomplisse- ment de cette même obligation, de recourir à des instru- ments de droit international classique — à savoir des conventions — qui ressortissent en tant que tels au troisième pilier. Les actes normatifs communautaires ne sauraient introduire des sanctions pénales. Ils intègrent par contre dans la notion générale d’irrégularité tant la violation intentionnelle (donc frauduleuse) des normes communautaires que celle commise par négligence. La réglementation prévoit des sanctions administratives et des pouvoirs étendus de contrôle et d’inspection pour la Commission ayant pour but la découverte de telles irré- gularités. 2. 9. En matière de lutte contre la fraude, il existe bien des textes normatifs relevant du premier pilier, mais c’est dans le cadre du troisième pilier qu’une définition de la fraude peut être trouvée: le 26 juillet 1995, le Conseil a adopté une convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (7). Dans le cadre de cette convention, est constitutif d’une fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes: a) en matière de dépenses, tout acte ou omission inten- tionnel relatif à l’utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la perception ou la rétention indue de fonds provenant du budget général des Communautés européennes ou des budgets gérés par les Communautés européennes ou pour leur compte, à la non-communication d’une information en violation d’une obligation spécifique ayant le même effet et au détournement de fonds à d’autres fins que celles pour lesquelles ils ont initialement été octroyés; b) en matière de recettes, tout acte ou omission inten- tionnel relatif à l’utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la diminution illégale de ressources du budget général des Communautés euro- péennes ou des budgets gérés par les Communautés européennes ou pour leur compte, à la non-communi- cation d’une information en violation d’une obliga- tion spécifique et au détournement d’un avantage légalement obtenu ayant le même effet. (6) JO C 251 du 15. 8. 1997. (7) JO C 316 du 27. 11. 1995. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/5 Il est à noter que le nouveau Traité d’Amsterdam 2. 10. a enrichi la formule de l’art. 209 A, en demandant que les mesures prises pour lutter contre la fraude au détriment du budget communautaire soient notamment «. dissua- sives et offrent une protection effective dans les États membres». De plus, le nouveau texte de l’article prévoit maintenant que le Conseil arrête «. après consultation de la Cour des comptes, les mesures nécessaires dans les domaines de la prévention de la fraude en vue d’offrir une protection effective et équivalente dans les États membres. Ces mesures ne concernent ni l’application du droit pénal national ni l’administration de la justice dans les États membres». Cela pourrait ouvrir la possibilité d’une action communautaire intervenant aussi dans l’har- monisation des systèmes pénaux nationaux, sans préju- dice de la compétence exclusive des États membres dans le domaine. Les sanctions administratives seraient à déve- lopper ultérieurement. 2. 11. Les actions entreprises dans le cadre du troisième pilier ont abouti à l’adoption de deux conventions et de deux protocoles par le Conseil au cours de la période 1995-1997 (l’une d’elles étant la convention mentionnée au point 2. 9). L’entrée en vigueur de ces textes est cependant subordonnée à leur ratification préalable par les 15 États membres; or, à ce jour, aucun État membre ne les a encore ratifiés. En conséquence, les dispositions actuelles en matière de coopération judiciaire restent fondées sur des textes de droit international qui remon- tent aux années 50, époque où l’Europe n’avait ni institu- tions ni politiques communes régies par un budget uni- que, où les relations commerciales et financières étaient bien moins denses qu’aujourd’hui et où les délits finan- ciers étaient le fait d’individus ou de gangs et non de réseaux organisés internationalement et présentant une apparente légalité comme c’est le cas aujourd’hui (8). En outre, même en supposant que tous les textes 2. 12. nouveaux soient ratifiés rapidement, une série de mesures reste encore à prendre pour améliorer la base légale de la politique antifraude. La discontinuité de l’action répres- sive et la disparité entre les différents systèmes pénaux, notamment pour ce qui concerne la sévérité et la nature des peines, empêchent une répression effective de la fraude (9). Il convient d’apporter «une réponse radicale à l’absurdité, encore tolérée bien que condamnée universel- lement, qui veut que nos frontières nationales soient grandes ouvertes aux criminels et fermées à ceux chargés (8) Voir «Fraud without frontiers», étude pour la Commission européenne (Task Force Justice et Affaires internes) relative à la fraude internationale au sein de l’Union européenne réali- sée par Deloitte & Touche European Fraud and International Group, 1997. (9) Voir rapport final «Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d’harmonisation», in: Seminar on the Legal Pro- tection of the Financial Interests of the Community, Brussels, November 1993, Oak Tree Press, Dublin 1994. de la lutte contre le crime, ce qui risque de transformer nos pays en paradis criminels» (10). Prévention de la fraude SEM 2000 La Commission, associée aux États membres, 2. 13. s’est engagée dans une importante opération articulée en trois phases, dénommée SEM 2000 («Sound and Efficient Management 2000»), visant à rendre plus efficace la gestion des crédits budgétaires. Dans les deux premières phases, la Commission devait améliorer sa propre gestion financière. Le but de la troisième phase est de parvenir à une gestion plus efficace des ressources communautaires par les États membres. «Étanchéité» de la législation à la fraude 2. 14. À cet égard, la Commission a adopté en 1996 des mesures internes visant à assurer l’étanchéité à la fraude de la législation et des décisions qui ont une incidence financière directe ou indirecte (11). La complexi- té et l’opacité d’une grande partie de la législation com- munautaire existante expliquent la grande vulnérabilité à la fraude du budget communautaire. Les modifications nécessaires ne pourront être apportées qu’au prix d’un effort soutenu pendant une longue période. Système d’alerte rapide en matière de dépenses directes 2. 15. La Commission a commencé à mettre en œuvre, en juillet 1997, un projet dont l’objectif est la mise en place d’un système d’alerte rapide en matière d’erreurs administratives ou de fraudes commises par des organisa- tions ou des entreprises bénéficiant de fonds communau- taires (12). Il est prématuré d’en évaluer l’efficacité. Établissement de priorités 2. 16. Dotée de ressources limitées, l’UCLAF doit pou- voir s’appuyer sur des éléments concrets pour établir des priorités et centrer ainsi ses inspections sur les cas relatifs aux domaines sensibles et aux opérateurs et/ou aux bénéficiaires «à haut risque». Elle doit dès lors pouvoir disposer de critères lui permettant d’optimiser l’utilisation des différentes informations à sa disposition. L’UCLAF a conclu, le 8 décembre 1995, un accord administratif avec (10) Voir Corpus Juris (apparaissant dans la suite du texte sous la dénomination de Corpus Juris) portant dispositions péna- les pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne, étude réalisée, à la demande du Parlement européen, par des chercheurs des Associations de Juristes européens pour la protection des intérêts financiers de la Communauté, sous l’égide de la direction du contrôle finan- cier de la Commission, Paris, 1997. (11) SEC(96) 1802/4 (mise en œuvre de la recommandation no 7 de la phase II de SEM 2000). (12) SEC(97) 1562. C 230/6 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 le Centre commun de recherche (CCR) pour mener une étude sur: lutte contre la fraude. Cette mission comprend en parti- culier: — le développement et l’application de méthodes de reconnaissance des structures pour les cas de fraude figurant dans les bases de données IRENE et Pré- IRENE; — l’évaluation des paramètres de risques relatifs aux opérations financées ou cofinancées par le budget communautaire; — la description des tendances sur une période de temps donnée et la détection de l’hétérogénéité des montants des aides accordées dans le cadre d’opérations de référence et dans les cas figurant dans IRENE. 2. 17. À l’origine, le projet devait être réalisé sur une période de 12 mois après la signature du contrat. En raison de problèmes de personnel et techniques, les travaux sur le projet n’ont commencé qu’en avril 1996. C’est pourquoi une première prolongation du délai jusqu’à la fin de mars 1997 a été accordée pour la remise du dernier rapport. Étant donné que le CCR était d’ac- cord pour inclure dans le travail des informations supplé- mentaires et les résultats d’un échange de vues sur les méthodes d’échantillonnage statistique avec la Cour des comptes européenne, une seconde prolongation jusqu’à la fin du mois de juillet 1997 a été acceptée par l’UCLAF. En pratique, les résultats de l’étude n’auront d’utilité réelle pour l’UCLAF que lorsque ses systèmes informati- ques auront été davantage développés. 2. 18. En raison du caractère incomplet des informa- tions figurant dans les bases de données Pré-IRENE et IRENE, les travaux sur la reconnaissance des structures de la fraude ont été limités à certains domaines de la base de données IRENE (l’aide à la consommation d’huile d’olive, les restitutions à l’exportation de viande bovine et les ressources propres). La DG XX a refusé son visa au versement du solde. Entre-temps, l’UCLAF n’a encore élaboré aucun système d’évaluation des informations contenues dans ces bases de données qui soit susceptible de l’aider à définir des priorités. Autres actions 2. 19. Un certain nombre d’actions ont été entreprises récemment dans le domaine des douanes. Par ailleurs, l’UCLAF a organisé des séminaires à l’intention des services des États membres afin de les sensibiliser aux problèmes de la fraude (voir annexe IV). Partage des responsabilités: le mandat de l’UCLAF 2. 20. En vertu de la décision de la Commission de février 1995 (13), l’UCLAF est responsable de l’ensemble des activités de la Commission dans le domaine de la (13) SEC(95) 249. — la protection des intérêts financiers de la Commu- nauté; — la conception de la lutte contre la fraude dans tous les domaines; — le développement de l’infrastructure nécessaire à la lutte contre la fraude (bases de données, etc. ); — la collecte d’informations concernant les cas de fraude et le traitement de ces informations; — les mesures opérationnelles (enquêtes, etc. ). Les différentes directions générales de la Com- 2. 21. mission sont responsables de la conception et de la gestion des politiques communes dans leurs domaines respectifs, y compris le contrôle de l’application correcte de la législation communautaire. L’UCLAF et les services concernés doivent coopérer étroitement, coordonner leurs activités et échanger toutes les informations nécessaires à leurs travaux (14). En février 1995, le Secrétariat général de la Commission a demandé aux directeurs généraux et aux chefs des services responsables des dépenses ou des ressources propres de veiller à ce que tous les éléments révélateurs d’une fraude potentielle soient communiqués rapidement et systématiquement à l’UCLAF. Dans une autre note datée d’avril 1997, le Secré- 2. 22. tariat général a demandé aux directeurs généraux et aux chefs de service d’attirer l’attention de leurs services sur les lignes directrices, reprises ci-après, relatives aux «ac- tions à entreprendre en cas de fraude, d’irrégularités et de manquements présumés aux règles». 2. 23. Conformément à la note du secrétaire général, tout agent ayant connaissance d’un incident est normale- ment tenu d’en informer le directeur général ou le chef du service dès que possible. Le directeur général informera sans délai le service compétent (la DG XIX n’est mention- née à aucun moment) selon la nature du cas: — la DG IX pour les manquements éventuels aux règles de conduite ou pour les fautes professionnelles; — la DG XX pour les irrégularités liées à l’engagement et à l’ordonnancement des dépenses ainsi que pour la constatation et la perception des recettes communau- taires; — l’UCLAF pour toutes les questions liées aux cas de fraude présumée au détriment du budget communau- taire; (14) Outre ces lignes directrices générales, des modalités d’appli- cation relatives au partage des responsabilités ont été éta- blies dans le domaine de l’agriculture, des douanes et de la fiscalité indirecte. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/7 — le Bureau de sécurité pour toutes les questions liées à la sécurité des personnes, des biens ou des immeubles de la Commission, y compris la sécurité de l’informa- tion, sa transmission et son utilisation (15). enquête. Aucune demande n’a été présentée concernant les agents temporaires ou les experts nationaux détachés, qui forment ensemble plus de la moitié du personnel de l’UCLAF. 2. 24. Les lignes directrices internes ont instauré un «mécanisme d’alerte rapide» qui permet à un agent d’informer directement les services mentionnés ci-dessus. La Cour a relevé un certain nombre d’éléments attestant que ce dispositif était utile (voir point 6. 8). 2. 25. Les contacts passés entre la Commission et les autorités nationales compétentes au plan judiciaire ou en matière de fraude doivent passer par l’UCLAF (16). C’est pourquoi cette dernière doit communiquer aux autorités judiciaires de l’État membre les éléments probants ou les soupçons de fraude dans chaque cas. Mesures de sécurité Par décision du 30 novembre 1994, la Commis- 2. 26. sion a arrêté un ensemble de règles concernant «les mesures de sécurité applicables aux informations classi- fiées élaborées ou échangées dans le cadre des activités de l’Union européenne» (17). 2. 27. La décision vise à garantir une protection suffi- sante des informations sur support papier ou sur support informatique et à assurer le même niveau de protection que celui fixé par le détenteur, à savoir une autre institution ou un État membre. Cette décision énonce un certain nombre de mesures spécifiques en matière d’attri- bution de régime de secret, d’accès et de classement, y compris des contrôles de sécurité concernant les fonction- naires et autres agents ayant accès aux informations sensibles. 2. 28. De graves déficiences affectent la mise en œuvre des mesures de sécurité prévues par la décision. Le Bureau de sécurité de la Commission a entrepris un contrôle de sécurité des locaux de l’UCLAF en 1996. Dans le cadre de ce contrôle, un aspect essentiel a été omis: l’évaluation des garanties présentées par le person- nel (sur la base d’un contrôle de sécurité ad hoc ou d’une enquête spéciale). Cependant, à la suite du contrôle de sécurité, l’UCLAF a demandé, en mai 1997, que 59 fonc- tionnaires, et trois autres en juillet, fassent l’objet d’une (15) L’Inspection générale n’est pas considérée comme un point de contact adéquat dans ces cas, dans la mesure où elle n’est pas impliquée dans les tâches de gestion courante. Son rôle est de contrôler l’efficience des différents services de la Commission au regard du cadre réglementaire, de l’utilisa- tion des ressources et des résultats obtenus. (16) Les contacts directs avec les autorités chargées de la sécurité dans les États membres doivent passer par le Bureau de sécurité. (17) COM(94) 3282 du 1er mars 1995 remplaçant la décision du 7 juillet 1986 qui définit le régime de secret des documents et établit les mesures de sécurité applicables aux documents classifiés. À la fin du mois d’octobre 1997, seuls deux 2. 29. fonctionnaires de l’UCLAF ont fait l’objet d’une enquête, et aucun agent des DG XIX ou XX directement impliqué dans la lutte contre la fraude n’a été contrôlé jusqu’ici. 2. 30. En outre, aucun contrôle de sécurité n’a été réalisé au sein d’autres services ayant accès aux informa- tions relatives à la lutte contre la fraude (bases de données, documents confidentiels). Quant aux agents ayant accès aux informations confidentielles, leurs dos- siers personnels gérés par la Commission n’ont fait l’objet d’aucune enquête. Une telle vérification permettrait peut- être d’obtenir des garanties de première importance en matière de sécurité. 2. 31. L’UCLAF doit encore prendre des décisions — et les mettre en œuvre — concernant le recrutement d’un agent de sécurité à temps plein (prévu pour 1998) et d’autres points essentiels tels les principes de classifica- tion, le régime de secret applicable aux informations, le contrôle de documents et l’enregistrement de documents classifiés au-dessus de DIFFUSION RESTREINTE dans l’échelle des régimes de secret. Actuellement, la protection des informations détenues par l’UCLAF est donc à la discrétion de chaque agent. 2. 32. Il est préoccupant de constater que, plus de deux ans après la réorganisation des services de la Commission et compte tenu des responsabilités croissantes de l’UCLAF, la décision de la Commission du 30 novembre 1994 n’est pas intégralement mise en œuvre. Le fait qu’aucun contrôle portant sur les garanties présentées par les agents ayant accès aux informations confidentielles ne soit réalisé est vraiment très inquiétant. La Cour a eu connaissance d’un cas particulier d’inaptitude manifeste d’un agent de la Commission à exercer une fonction spécifique lui donnant accès à des informations sensi- bles. Enquêtes administratives internes 2. 33. Pour réunir des éléments probants tels que l’on puisse décider de porter ou non une affaire au pénal, l’UCLAF doit mener une enquête administrative et pren- dre position sur les résultats obtenus. Il existe des cas parfaitement connus (par exemple dans le secteur du tourisme) où des enquêteurs de l’UCLAF n’ont pas eu accès à certains dossiers et où des documents compromet- tants ont été systématiquement détruits. De tels incidents démontrent la nécessité d’accorder à l’UCLAF des pou- voirs lui permettant d’accéder le plus tôt possible à tous les dossiers détenus par les ordonnateurs, ce qui va plus loin qu’une simple instruction imposant la communica- tion des cas de fraude présumée à l’UCLAF. En avril 1996, le secrétaire général de la Commission a essayé d’améliorer la situation par l’adoption d’une procédure permettant à l’UCLAF d’entreprendre des perquisitions, C 230/8 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 avec l’accord préalable du secrétaire général et du direc- teur général du Personnel et de l’Administration sur les propositions formulées par le directeur de l’UCLAF. 3. ORGANISATION DE L’UCLAF Structure Le tableau 1 présente un aperçu des méthodes 2. 34. utilisées par l’UCLAF pour exécuter certaines tâches opérationnelles. Il montre également que certains domai- nes souffrent de déficiences notables, par exemple en ce qui concerne la définition des pouvoirs de l’UCLAF en matière d’interrogatoire des agents de la Commission et de perquisition dans les locaux de cette dernière. L’UCLAF est composée actuellement de deux uni- 3. 1. tés chargées d’exécuter des tâches de soutien horizontales et de quatre unités opérationnelles. La première unité (F1) est responsable des questions d’ordre général, des questions d’ordre juridique et de leur coordination, la seconde unité (F2) du «renseignement», des informations et de l’évaluation de la législation, la troisième (F3) des Bases juridiques concernant l’exécution de certaines tâches opérationnelles par l’UCLAF TABLEAU 1 Tâche Notification aux auto- rités judiciaires en vue d’ouvrir une enquête judiciaire Base juridique/ Doc. de référence Art. 209 A du traité CE Exécution Décision/Signature Remarque UCLAF exclusivement Directeur de l’UCLAF Transmission de docu- ments à une autorité judiciaire — à la demande de cette dernière — à l’initiative de la Commission Version actualisée de la note SEC(95) 893 du 29. 5. 1995, SEC(97) 1293 du 25. 6. 1997 (en particulier le point 4. 2) UCLAF en accord avec la DG compétente dans le domaine visé et avec le service juri- dique Directeur de l’UCLAF Interrogatoire d’agents — Directeur de l’UCLAF Aucune base juridique ni document de réfé- rence spécifiques UCLAF après appro- bation du secrétaire général et après notifi- cation au directeur gé- néral compétent et au directeur général du Personnel et de l’Ad- ministration Recherche et examen de dossiers détenus par des agents de la Com- mission (y compris ceux sur support in- formatique) Note de l’UCLAF no 530 du 2. 2. 1996 Note du secrétaire gé- néral du 1. 4. 1996 — UCLAF et Bureau de sécurité après approba- tion du secrétaire gé- néral et du directeur général du Personnel et de l’Administration Pouvoirs mal définis en matière de prise de décision Demande d’une autori- té judiciaire visant à obtenir la levée du «devoir de réserve» d’un agent de la Com- mission Art. 19 du statut des fonctionnaires DG du Personnel et de l’Administration en concertation avec l’UCLAF Autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) Afin de simplifier les procédures, la notifica- tion aux autorités judi- ciaires et la transmis- sion de documents peuvent être regrou- pées Avant la version ac- tualisée du 25 juin 1997, la transmission s’effectuait sur la base d’une décision de la Commission après une procédure écrite 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/9 Tâche Base juridique/ Doc. de référence Exécution Décision/Signature Remarque Demande d’une autori- té judiciaire visant à obtenir la levée de l’immunité d’un agent de la Commission Procédure disciplinaire Art. 18 du protocole sur les privilèges et im- munités DG du Personnel et de l’Administration en concertation avec l’UCLAF Décision de la Com- mission/Signature du secrétaire général Art. 86 à 89 et an- nexe IX du statut des fonctionnaires Art. 73 à 76 du règle- ment financier DG du Personnel et de l’Administration en ac- cord avec l’UCLAF Autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) Dans certains cas, une «procédure administra- tive» (non couverte par le statut) est enga- gée (pendant ou après les enquêtes de l’UCLAF) fonds structurels et d’autres domaines, la quatrième unité (F4) des importations/exportations de produits agricoles, la cinquième (F5) des organisations communes de marché dans le secteur agricole et la sixième (F6) des ressources propres. En outre, le directeur de l’UCLAF est entouré d’un conseiller ayant des compétences spécifiques en matière de formation externe, de séminaires, de relations avec les médias et de coordination d’études. Ressources humaines à ce jour 3. 2. Afin de pourvoir les postes disponibles le plus rapidement possible et d’étoffer l’expérience acquise dans le domaine de la lutte antifraude, l’UCLAF a sélectionné et recruté en 1994/1995 un grand nombre de fonction- naires nationaux ayant l’expérience requise et des compé- tences dans les domaines financier, policier, douanier, juridique et fiscal, sur la base de contrats à durée déterminée. Le tableau 2 indique le nombre des agents travaillant à l’UCLAF et leur statut administratif au 15 septembre 1997. Sur un total de 126 agents, 60 seu- lement (48 %) sont des fonctionnaires. Ils sont 66 (52 %) à avoir un contrat à durée déterminée, dont 33 arrivant à échéance en 1997 (50 %) et 33 en 1998 (50 %). Outre ces agents, on compte également 20 agents des DG XIX et XX en partie chargés de la lutte contre la fraude. Si le recrutement rapide d’agents temporaires a 3. 3. permis à l’UCLAF de devenir opérationnelle en un mini- mum de temps, le départ d’une grande partie de ces agents à l’échéance de leur contrat temporaire type pour- rait poser de graves problèmes. C’est pourquoi l’UCLAF a engagé les procédures requises en vue d’organiser un concours général pour recruter des enquêteurs spécialisés. L’UCLAF considère cependant qu’il est nécessaire de trouver un équilibre entre le recrutement de fonctionnai- res et la rotation régulière d’agents temporaires détachés par les autorités nationales correspondantes. 3. 4. Plus récemment, la tendance a été au recrutement d’experts juridiques ou de magistrats nationaux expéri- mentés. La poursuite de cette politique en vue de mettre en place, au sein de l’UCLAF, une cellule de liaison formée d’experts en droit pénal ayant des fonctions Les agents de l’UCLAF et leur statut administratif au 15 septembre 1997 TABLEAU 2 Grade Fonctionnaires Agents temporaires Contrats se terminant en 1997 Contrats se terminant en 1998 et au-delà A2 (Directeur) A3-A5 (Chef d’unité/Conseiller) A4/5 (Administrateur principal) A6/7 (Administrateur) Expert national Catégorie B Catégorie C Catégorie D Autres Total 1 7 12 6 0 18 16 0 0 60 0 0 15 10 13 17 1 0 10 66 0 0 8 5 1 8 1 0 10 33 0 0 7 5 12 9 0 0 0 33 C 230/10 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 d’assistance et de conseil et assurant la coordination des dossiers en coopération avec les autorités judiciaires nationales contribuerait de manière appréciable à la lutte contre la fraude. La situation pourrait encore être amélio- rée en continuant à recruter des magistrats ou des experts juridiques expérimentés pour que l’UCLAF puisse s’ap- puyer sur l’expérience d’au moins un magistrat (ou équi- valent) par État membre. Ressources financières 3. 5. La Cour, appliquant les méthodes d’évaluation de la Commission (18) concernant les frais de personnel et de bureaux, qu’elle a adaptées de manière à prendre en compte les coûts des missions de l’UCLAF, arrive à une estimation de quelque 12,4 Mio ECU concernant l’UCLAF pour l’exercice 1996. 3. 6. Aux frais de personnel et de bureaux de l’UCLAF, il convient d’ajouter les dépenses de la Commission dans le cadre de la lutte contre la fraude, dont le montant s’est élevé à 11,1 Mio ECU en 1996 et devrait atteindre 11,9 Mio ECU (estimation) en 1997 (voir annexe II). 3. 7. Les fonds antifraude alloués exclusivement à la Commission comprennent des crédits destinés à des acti- vités spécifiques de l’UCLAF, telles que le développement de programmes informatiques spécialisés, l’accès aux bases de données, à certains ordinateurs, etc. Dans la pratique, ces activités sont financées par la ligne budgétai- re A3-5 3 0 ou, dans quelques cas particuliers, A3-5 3 1. Les crédits antifraude qui sont au bénéfice direct des États membres sont employés par l’UCLAF pour financer les structures de contrôle nationales, le recours à des experts dans le cadre d’enquêtes nationales ou d’enquêtes menées conjointement avec la Commission, les dépenses de formation et pour cofinancer certains programmes visant à établir de nouvelles méthodes de contrôle. Méthodes de travail 3. 8. Les travaux opérationnels de l’UCLAF dépendent essentiellement des informations reçues des différentes sources existantes (voir point 3. 29). Les agents de l’UCLAF évaluent ces informations et c’est sur elles que repose la décision d’ouvrir ou non une enquête. La Cour a tenté de documenter le système d’ouverture, de suivi, d’établissement de rapport et de clôture des enquêtes. Il n’existe cependant aucun système commun, et les tentati- ves d’harmonisation, notamment par le biais du système de gestion interne Pré-IRENE (voir annexe III), n’ont guère été fructueuses. 3. 9. L’utilisation du système informatique Pré-IRENE diffère sensiblement d’une unité à l’autre. Cela va d’une exploitation presque complète du système à une utilisa- tion minimum de l’outil informatique pour conserver une simple liste, parfois même incomplète, des cas traités par l’unité. Ainsi, un nombre non négligeable de cas qui avaient été saisis n’ont jamais été mis à jour au moyen du système. Les unités qui n’exploitaient pas pleinement l’outil de gestion interne Pré-IRENE avaient recours à diverses méthodes pour assurer le suivi des cas, notam- ment à des tableurs élaborés au sein de l’unité et à des réunions entre les enquêteurs de l’unité. Les nombres de cas donnés par ces différents outils de gestion et listes ne concordaient pas. 3. 10. Le tableau 3 montre le nombre de cas figurant dans la base de données Pré-IRENE de l’UCLAF et le nombre de cas répertoriés sous d’autres formes de listes dans les différentes unités opérationnelles. Récapitulation du nombre de dossiers/cas recensés dans les unités opérationnelles de l’UCLAF en avril 1997 TABLEAU 3 Unité opérationnelle Nombre d’agents Dossiers/cas répertoriés dans Pré-IRENE Dossiers/cas recensés sur les listes des chefs d’unité Nombre de dos- siers/cas identifiés sur les deux listes F3 Fonds structurels + autres domaines F4 Importations/exportations de produits agricoles F5 OCM agricoles F6 Ressources propres Total 20 22 13 29 84 356 260 39 101 756 356 311 64 596 1 327 356 243 35 8 642 (18) Document DG IX, réf. IX. 01/PT D(97) 1552. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/11 Au sein des unités, les cas sont en principe 3. 11. confiés à un agent particulier, responsable devant un coordinateur et en dernière instance devant le chef d’uni- té. Étant donné le nombre de cas recensés par la plupart des unités, il est permis de s’interroger sur la capacité des supérieurs hiérarchiques à suivre et à gérer efficacement les cas en cours sans recourir à un système d’information de gestion approprié. Du fait que, dans trois des quatre unités, les cas 3. 12. se comptent par centaines, il est évident que le chef d’unité ne peut disposer de toutes les informations néces- saires en permanence. Le coordinateur doit donc faire en sorte que les cas relevant de sa compétence satisfassent aux critères requis et que la hiérarchie soit informée de l’avancement/des problèmes des affaires en cours. Il serait bon de préciser le rôle du coordinateur par une définition commune à toutes les unités, et d’instaurer parallèlement un système structuré de communication des informations aux supérieurs hiérarchiques. Actuellement, les coordina- teurs sont trop souvent occupés à gérer un grand nombre de cas relevant directement de leur responsabilité tout en se chargeant de la coordination des affaires confiées aux différents enquêteurs. Gestion des dossiers 3. 13. La nature confidentielle de la majorité des cas impose, à juste titre, que les informations correspondan- tes ne soient détenues que par les personnes en ayant besoin. Il s’agit souvent de l’enquêteur, de son coordina- teur et du chef d’unité. Ce type de dispositif exige néanmoins des mesures de sûreté intégrées pour protéger les travaux effectués et en permettre l’exploitation ulté- rieure. 3. 14. Étant donné que l’UCLAF compte actuellement quelque 50 % d’enquêteurs dont les contrats temporaires arrivent à échéance dans moins d’un an, il est probable qu’un nombre important de cas sera confié à des agents différents entre l’ouverture initiale de l’enquête et sa clôture définitive. Par conséquent, les dossiers devraient être correctement structurés de sorte qu’un autre agent de l’UCLAF puisse, si nécessaire, prendre la relève. Il ressort des cas examinés par les auditeurs que la majeure partie des dossiers n’étaient pas structurés de manière uniforme, aucune instruction n’ayant d’ailleurs été donnée aux enquêteurs à ce sujet. De plus, il n’y avait pas de lignes directrices définissant des normes de classement des docu- ments et des notes, et garantissant ainsi le respect des critères minimums prévus par la législation des États membres en matière de preuve en droit pénal. 3. 15. Les dossiers examinés comprenaient à la fois des dossiers bien structurés, répertoriés et annotés (en minori- té), et des dossiers qui n’étaient guère plus qu’une liasse de documents placés dans un classeur sans aucun ordre particulier. L’insuffisance la plus souvent relevée était l’absence d’identification claire des documents relatifs aux cas dans les dossiers (absence de liste, de référence aux sources et bien souvent d’indication de date et de som- maire). Lorsque des rapports sur l’état d’avancement des travaux ou des missions se trouvaient dans le dossier, leur contenu n’était pas structuré de manière uniforme et ils ne semblaient pas avoir été rédigés sur une période de temps donnée — comme le seraient un rapport semestriel sur l’avancement des travaux, un rapport de mission à présenter dans un certain délai après la clôture de la mission, etc. En outre, la révision éventuelle des dossiers par les coordinateurs et/ou les chefs d’unité était rarement attestée. Il n’existait aucun enregistrement des ressources utilisées ou du temps consacré à chaque cas. De plus, il n’y avait aucun système de références reliant les cas connexes. Un agent avait hérité de six dossiers, et/ou les avait ouverts, sur un seul et même cas suspect. 3. 16. Si l’on considère l’approche systématique que nombre de services nationaux d’enquête sont tenus de respecter pour établir un dossier d’enquête destiné au ministère public, il est difficile d’imaginer comment les dossiers de l’UCLAF peuvent servir de base au regard des législations nationales. La présentation d’éléments pro- bants, de documents utilisés et non utilisés, etc. n’est que l’une des exigences des législations nationales auxquelles la Commission devra satisfaire lors de l’application du nouveau règlement (Euratom, CE) no 2185/96 relatif aux contrôles sur place (voir points 20-22 de l’annexe I). 3. 17. La question de l’absence d’orientations générales (ou du moins d’un ensemble de critères minimums) sur la forme et le fond des dossiers doit être abordée. L’aug- mentation des effectifs de l’UCLAF, de 10 agents en 1987 à 126 aujourd’hui, mise en relation avec la charge de travail que représentent les cas, nécessite des méthodes de gestion du personnel et de suivi plus efficaces. 3. 18. Le manque de rigueur dans la tenue des dossiers ouvre la voie à d’éventuelles manipulations, puisqu’il est possible d’ajouter ou de supprimer des documents à tout moment. La crédibilité de l’UCLAF pourrait s’en trouver ternie et la valeur des preuves produites diminuée si le défendeur bénéficie du soutien de bons conseillers juridi- ques. Coopération avec les États membres Contraintes imposées aux services de la Commission 3. 19. Que ce soit dans le domaine de la lutte contre la fraude proprement dite ou ultérieurement au niveau administratif et judiciaire, la coopération la plus large, fondée sur la loyauté et la confiance, entre les organismes compétents des États membres et la structure antifraude de la Commission, est une nécessité. Il est essentiel d’opérer dans un climat de confiance si des politiques exigeant une coopération pleine et entière doivent être C 230/12 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 mises en œuvre et produire des résultats, en particulier dans le cadre d’enquêtes réalisées en commun. Le succès de la lutte contre la fraude dépend donc de l’ampleur du partage des responsabilités et des informations avec les services correspondants des États membres. Les dispositions du règlement (CE) no 2185/96 3. 20. visent à renforcer le poids juridique des conclusions formulées par les enquêteurs, en stipulant que les rap- ports élaborés par les agents de l’UCLAF constituent des éléments probants recevables dans les procédures judiciai- res (19). Les contrôles et vérifications sur place doivent être préparés et conduits par la Commission en collabora- tion étroite avec les autorités compétentes de l’État mem- bre concerné, qui sont informées en temps utile de l’objet, du but et de la base juridique des contrôles et vérifica- tions. 3. 21. Conformément au nouveau règlement (Euratom, CE) no 2185/96, les contrôleurs de la Commission «sont tenus de respecter les règles de procédure prévues par la loi de l’État membre concerné» et doivent veiller à ce que «leurs rapports de contrôle et de vérification soient établis en tenant compte des exigences de procédure prévues par la loi nationale de l’État membre concerné». En conséquence, l’UCLAF est confrontée à une multiplici- té de procédures et systèmes différents. Elle doit ainsi faire face aux législations des 15 États membres et, de plus, à divers organismes chargés de l’application de la réglementation et des enquêtes au sein de chaque État membre (autorités judiciaires spécialisées dans la lutte contre la criminalité financière et autorités traditionnelle- ment chargées de l’application de la réglementation, telles que les différents types de police existants, les enquêteurs des services douaniers, l’administration fiscale, les autori- tés de contrôle en matière commerciale, les juridictions, etc. ). Or, chacun de ces organismes peut avoir différentes séries de règles à respecter. Tout élargissement futur de l’UE ne fera qu’ajouter à la complexité de cette situa- tion. 3. 22. L’UCLAF tente de remédier au problème en définissant des orientations relatives à la conduite d’en- quêtes dans le respect du nouveau règlement. Cependant, elle ne dispose pas encore d’un éventail complet des législations, règles et procédures nationales en vigueur dans les États membres. Mais, une fois toutes ces infor- mations rassemblées, un long délai sera encore nécessaire avant que des orientations complètes puissent être éta- blies. En outre, des agents expérimentés (en matière d’investigations ou autres) détachés des États membres doivent pouvoir apporter leur précieux concours à la réalisation de cette tâche. 3. 23. Étant donné le pouvoir étendu que confère le nouveau règlement et le fait que les missions en relevant sont désormais qualifiées d’enquêtes antifraude, les pre- mières expériences ont montré que l’action menée par des agents de l’UCLAF était rigoureusement examinée par les représentants juridiques des organisations visitées. Les problèmes décrits ci-dessus, notamment au point 3. 22, expliquent que l’UCLAF n’ait réalisé à ce jour que cinq missions dans le cadre du nouveau règlement. Traitement des demandes présentées S’agissant de la coopération entre la Commission 3. 24. et les États membres, il est particulièrement important que les autorités européennes et nationales traitent les demandes déposées par leurs partenaires de manière constructive. Il incombe aux États membres de décider s’il y a lieu de déclencher une procédure, dès lors que la Commission a saisi les autorités nationales après avoir rassemblé suffisamment d’éléments probants. Toutefois, lorsque les États membres sollicitent l’aide de la Commis- sion au cours d’une enquête, celle-ci doit appliquer, entre autres, le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes de manière telle que les États membres puissent mener à bien les actions nécessaires. 3. 25. En effet, les privilèges et immunités que le proto- cole reconnaît aux Communautés revêtent un caractère purement fonctionnel, en ce qu’ils visent à éviter toute entrave au fonctionnement et à l’indépendance des Com- munautés (20). C’est pourquoi, s’il n’y a pas risque d’en- trave, la Commission est tenue de lever l’immunité liée à l’inviolabilité de ses locaux afin de permettre aux autori- tés nationales compétentes de les perquisitionner (article premier). Par ailleurs, bien que l’article 12 du protocole stipule que les fonctionnaires jouissent de l’immunité de juridiction pour les actes accomplis par eux en leur qualité officielle, la Commission est tenue de lever cette immunité quand les intérêts des Communautés ne sont pas mis en jeu (article 18). Si un fonctionnaire est appelé à témoigner sur quelque aspect d’une affaire pénale et donc également sur des documents saisis dans le cadre d’une perquisition, l’autorité investie du pouvoir de nomi- nation doit donner son autorisation en vertu de l’article 19 du statut des fonctionnaires. Cette autorisation ne peut être refusée que si les intérêts des Communautés l’exigent et si ce refus n’est pas susceptible d’entraîner des conséquences pénales pour le fonctionnaire intéressé. 3. 26. La Cour a identifié plusieurs problèmes concer- nant des affaires concrètes. Dans trois cas examinés par la Cour, les États membres n’ont pas mis en œuvre les procédures requises par l’UCLAF, en dépit des éléments probants réunis. Par ailleurs, lorsque les États membres (19) Voir la recommandation 20 du rapport final élaboré par la commission d’enquête du Parlement européen sur le régime de transit communautaire (PE 220. 895/déf). (20) Voir l’ordonnance de la Cour de Justice du 13 juillet 1990, Affaire C-2/88 Imm. Zwartfeld, [1990] ECR I-3372, point 19. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/13 ont besoin de coopérer entre eux dans des affaires notifiées par l’UCLAF, une telle coopération est parfois inexistante, comme cela s’est produit dans un des cas examinés. L’UCLAF n’étant pas toujours tenue pleine- ment informée des motifs de l’absence de coopération, certaines actions peuvent difficilement être poursuivies. Dans deux cas examinés par la Cour, la Commission n’a pas demandé ou a tardé à demander aux États membres de déclencher une procédure alors que des éléments probants disponibles laissaient supposer l’existence de graves irrégularités. Dans le cadre d’une autre affaire, la Commission n’a levé l’immunité de trois fonctionnaires que vingt mois après la demande de l’autorité nationale compétente (voir aussi point 6. 10). 3. 27. Les deux États membres visités ont émis la critique suivante: l’UCLAF entreprend bien les travaux d’investigation initiaux, mais les travaux subséquents et le suivi peuvent être améliorés. Ils ont notamment déploré un manque de concertation et d’information sur le traite- ment ultérieur des affaires. Dans un cas de fraude spécifi- que, un État membre a contacté l’UCLAF dans le cadre de la préparation d’une action, mais l’UCLAF n’a pas communiqué toutes les informations qu’elle détenait. L’État membre a ensuite effectué une perquisition et a trouvé des informations relatives à une fraude présumée déjà répertoriée dans les dossiers de l’UCLAF. L’État membre en question a également mentionné le fait que des enquêtes lancées par l’UCLAF semblaient être aban- données sans raison. Dans un cas précis de présomption de fraude signalée depuis plus d’un an, l’État membre se demandait s’il était tolérable que l’UCLAF puisse conser- ver un dossier aussi longtemps sans entreprendre aucune action concrète. Enfin, des critiques ont été formulées sur le fait que, dans certains cas, l’UCLAF n’avait transmis ni rapport de mission ni lettre alors que les travaux dans les États membres étaient achevés. Dans un cas, les services de la Commission concernés n’avaient pas réussi au bout de deux ans à se mettre d’accord sur l’existence ou l’inexistence de la fraude. Systèmes d’information et de renseignement Bases de données 3. 28. La recherche et la collecte d’informations concer- nant la lutte contre la fraude non encore disponibles, l’exploitation de celles qui le sont, mais dans d’autres contextes, et la combinaison cohérente d’informations provenant de sources éparses constituent des moyens importants de protection des intérêts financiers de la Communauté. L’exploitation méthodique d’une telle forme de «renseignement» permet de mieux comprendre les différents types de fraudes et de fraudeurs, et doit contribuer à garantir la protection des finances commu- nautaires [sur la base d’un rapport coût/efficacité opti- mal]. La lutte contre la fraude nécessite une telle quantité d’informations qu’il est impératif de connaître en détail les résultats des travaux effectués dans ce domaine depuis la phase initiale d’une enquête jusqu’à la procédure de recouvrement et à l’application de sanctions. Sur la base de son programme stratégique de 3. 29. travail publié en mars 1994, la Commission a affecté des ressources importantes à l’extension de ses bases de données et de ses réseaux d’information et à l’élaboration d’une stratégie rationnelle et intégrée. Le tableau 4 mon- tre qu’en termes d’utilisation de la base de données IRENE, où sont enregistrées les communications des États membres concernant les cas de fraude et d’irrégula- rité, le résultat est encore très insuffisant. 3. 30. S’agissant de la base de données Pré-IRENE (base de données interne à l’UCLAF relative à la gestion des cas), il ressort du point 3. 10 que sa mise en place n’a pas été une réussite totale. L’UCLAF élabore actuellement la base de données IRENE 95, qui devrait intégrer IRENE et Pré-IRENE et les relier à d’autres sources TABLEAU 4 Utilisation de la base de données IRENE au 31 août 1997 Service Nombre total d’utilisateurs Utilisateurs actifs Utilisateurs passifs (1) Utilisateurs exclus (2) UCLAF DG VI (FEOGA-Garantie) DG responsables des Fonds structurels (DG V, VI, XIV, XVI) DG XIX DG XX Autres (y compris la Cour des comptes européenne) Total 63 5 11 4 3 9 95 7 1 0 1 1 2 12 10 0 6 2 0 2 20 46 4 5 1 2 5 63 (1) Qui n’ont pas consulté la base de données en 1997. (2) Dont l’accès à la base de données a été supprimé en février parce qu’ils ne l’avaient pas consultée au cours des six mois précédents. C 230/14 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 Information d’information. Le projet de «système d’information inté- gré interne à l’UCLAF» [Integrated Information Manage- ment System (UIMS)], qui devait permettre d’associer et d’interpréter toute information disponible devant servir de support au renseignement et aux travaux d’investiga- tion dans tous les domaines d’intérêt communautaire, a été abandonné, mais il a été remplacé par le projet de système d’information et de renseignement intégré [Inte- grated Intelligence Management System (IIMS)]. Dans le cadre du projet DAF (documentation antifraude), quatre registres électroniques ont été élaborés pour les États membres (Royaume-Uni, Espagne, Portugal et Grèce), afin de présenter les systèmes de prévention et de détection des fraudes mis en place par ces derniers. Ce projet a été abandonné, les États membres ne souhaitant pas devoir assurer en permanence la fourniture des don- nées nécessaires. La mise en place de l’APSO (Antifraud Policy Support Office), qui devrait permettre de répondre aux besoins en informations, reste subordonnée à l’ap- probation officielle d’une convention passée avec le Cen- tre commun de recherche (CCR). Pour le moment, l’UCLAF ne dispose en son sein que d’une «cellule d’appui» composée d’un agent de catégorie B, qui collecte des informations à la demande expresse des enquêteurs. 3. 31. Des retards et des problèmes de mise en œuvre ont affecté l’élaboration des bases de données contenant les renseignements et les informations relatifs aux cas de fraude. Compte tenu de l’utilisation limitée des bases de données et de la fiabilité seulement partielle des informa- tions qu’elles contiennent, il est permis de se demander si un seul des outils informatiques peut être qualifié de pleinement opérationnel. Les bases de données sont trop souvent remplacées par de nouvelles versions offrant, soi-disant, des possibilités plus étendues, alors qu’une version de base comprenant, par exemple, une liste des enquêtes en cours n’a même pas été établie. 3. 32. Les services d’enquête nationaux n’ont actuelle- ment pas accès aux bases de données IRENE et Pré- IRENE. Il existe donc un risque de voir l’UCLAF et les autorités nationales enquêter sur une même affaire sans savoir que leurs travaux respectifs font en réalité double emploi. 3. 33. Dans les deux États membres visités, les fonc- tionnaires nationaux rencontrés ont estimé que l’UCLAF devrait affecter davantage de ressources aux activités de renseignement transnationales plutôt que de multiplier ses propres contrôles. Dans le domaine du renseignement, une telle mesure serait en effet de nature à accroître très sensiblement les chances de succès en matière de lutte contre la fraude. [Dans ce contexte, les contacts informels entre l’UCLAF et Europol pourraient être renforcés de manière à instaurer un système de renseignement à l’échelle européenne (21). ] informations relatives aux montants constatés et/ou recouvrés aux cas de fraude ou d’irrégularité. L’UCLAF étant confrontée à un nombre croissant de cas dans ce domaine, il conviendrait d’envisager la création de ce type de base de données. 3. 35. Le système SCENT et le système d’information douanier ont été élaborés à l’intention des services doua- niers des États membres (voir annexe III). En 1994, un certain nombre de mesures visant à améliorer les disposi- tions relatives au transit douanier ont été adoptées, notamment: — l’établissement d’une liste de produits sensibles pré- sentant un risque de fraude élevé (22); — l’instauration d’un système d’alerte rapide permettant aux bureaux de départ et de destination d’échanger des informations relatives aux expéditions de produits sensibles. De cette manière, le premier peut être infor- mé en cas de non-présentation des marchandises. 3. 36. Selon les États membres, le système d’alerte rapide est peu pratique. Il devrait être complètement informatisé et utilisé de manière plus sélective. Une criti- que similaire a été formulée à l’encontre des demandes présentées dans le cadre des dispositions relatives à l’as- sistance mutuelle. Étant donné que ces procédures génè- rent une quantité de travail importante, les services nationaux seraient davantage motivés si les raisons sous- tendant la présentation d’une demande ou l’organisation de réunions ad hoc, qui permettent des échanges de vues, leur étaient exposées. Autres sources d’information 3. 37. En novembre 1994, la Commission a mis à la disposition du public un numéro d’appel téléphonique gratuit dans chaque État membre. Ce système est acces- sible 24 heures sur 24 et permet à tout citoyen de communiquer directement à la Commission des informa- tions concernant des cas de fraude aux dépens des finances communautaires. Au cours de la période 1995- 1996, la Commission a enregistré plus de 8 000 appels. Un très petit nombre d’entre eux a donné lieu à des investigations plus approfondies. Quelque 50 appels ont entraîné l’ouverture d’une enquête officielle. La Commis- sion utilise également la technique des informateurs pour la rémunération desquels une ligne budgétaire d’un mon- tant de 200 000 ECU est prévue. Le résultat de cet instrument s’est limité à la rémunération de trois cas au cours de la période 1995-1997. 3. 34. En matière de dépenses directes, l’UCLAF ne dispose pas d’une base de données reliant à elle seule les (21) Voir aussi le «Programme d’action relatif à la criminalité organisée» (97/C 251/01, JO C 251 du 15. 8. 1997) et, en particulier, la page 9. (22) Décision no 2/94 de la Commission mixte CEE-AELE «Tran- sit commun«, du 8 décembre 1994 (94/948/CE) (JO L 371 du 31. 12. 1994). Les produits sensibles sont ceux qui sont lourdement taxés à l’importation dans la Communauté ou qui bénéficient de restitutions particulièrement élevées en cas d’exportation à destination d’un pays tiers. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/15 4. SUIVI FINANCIER ET RECOUVREMENT Informations de caractère général 4. 1. L’opération de recouvrement constitue une obliga- tion fondamentale et le résultat logique de travaux d’in- vestigation, puisqu’elle rétablit simplement une situation d’équité vis-à-vis du contribuable en supprimant l’avan- tage financier indûment perçu par la personne ou l’orga- nisation en faute. Le recouvrement constitue donc égale- ment l’un des paramètres du succès dans la lutte contre la fraude. 4. 2. En principe, les montants concernant les fraudes et les irrégularités commises dans le domaine des ressour- ces propres et des dépenses indirectes ne peuvent être recouvrés que par les États membres agissant dans le cadre de la réglementation communautaire et de la légis- lation nationale. La Commission doit donc veiller à ce que les États membres lui présentent régulièrement des rapports conformément aux procédures applicables en la matière, de sorte que des mesures appropriées puissent être adoptées au niveau communautaire sur la base des dispositions juridiques existantes (23). Pour les dépenses directes, la Commission jouit cependant d’une large auto- nomie (24). 4. 3. Dans son rapport à l’appui de la déclaration d’assurance relative à l’exécution du budget de l’exercice 1995 (25), la Cour a fait observer que la Commission doit mentionner les montants déclarés ou connus se rappor- tant aux cas de fraude et d’irrégularité, ainsi que la probabilité de pouvoir procéder à leur recouvrement. Dans son rapport annuel 1993 relatif à la lutte contre la fraude, la Commission annonçait que grâce au perfection- nement des procédures d’enregistrement tant du point de vue quantitatif que qualitatif, la base de données IRENE serait utilisée pour assurer le suivi financier des opéra- tions de recouvrement liées à des cas de fraude et d’irrégularité, en coopération avec les DG opérationnel- les, cela dans toute la mesure de leurs moyens (26); cepen- dant, toute une série de problèmes subsistent. 4. 4. L’UCLAF doit jouer le rôle d’un catalyseur, en invitant systématiquement les DG ordonnatrices à procé- der rapidement à une estimation du montant correspon- dant aux ordres de créance ou de recouvrement, fondée sur la réponse à la question de savoir si les créances en question constituent ou pas une obligation réelle et (23) Règlements (CEE) nos 595/91 et 4253/88, ainsi que (CEE, Euratom) no 1552/89 pour ce qui concerne respectivement le FEOGA, section «garantie», les Fonds structurels et les ressources propres. (24) La Commission ne dispose cependant d’aucun pouvoir coer- citif en matière de recouvrement de créances constatées. (25) JO C 395 du 31. 12. 1996. (26) Voir le rapport annuel 1993 de la Commission «Protection des intérêts financiers de la Communauté. Lutte contre la fraude», COM(94) 94 final, p. 49. valable de payer. L’UCLAF transmet à la DG XIX les informations qui lui sont communiquées par les États membres conformément aux dispositions des règlements (CEE) no 595/91 (FEOGA, section «garantie»), (CE) no 1681/94 (Fonds structurels) et (CE) no 1831/94 (27) (Fonds de cohésion) et qui sont enregistrées dans la base de données IRENE, de manière à ce qu’elles puissent figurer dans les «engagements hors bilan» de la Commis- sion. Pour des raisons historiques, les communications prévues par le règlement (CEE, Euratom) no 1552/89 (ressources propres traditionnelles) sont adressées à la DG XIX par les États membres. Les informations ayant été fournies sur support papier, la DG XIX a ensuite dû les introduire manuellement dans la base de données IRENE. Il était prévu qu’à partir du début 1997, les États membres eux-mêmes introduiraient directement les infor- mations dans la base de données, par l’intermédiaire d’un système électronique. Tous les États membres n’utilisent cependant pas le système en question, certains d’entre eux ayant connu de nombreux problèmes. 4. 5. La base de données IRENE ne donne toujours pas une image fidèle de la situation en matière de recouvre- ment pour ce qui concerne les cas de fraude ou d’irrégu- larité communiqués. L’efficacité de la procédure de recou- vrement pâtit du manque de coopération des DG concer- nées. Elles semblent plutôt rechercher des solutions singu- lières à leurs problèmes spécifiques. D’autres problèmes importants se posent, comme la lenteur des procédures administratives internes à la Commission et dans les États membres, ainsi que le pourcentage élevé de cas pour lesquels les opérateurs économiques concernés contestent les décisions de recouvrement devant les tribunaux natio- naux. En outre, les chiffres mentionnés dans les précé- dents rapports annuels relatifs à la lutte contre la fraude n’étaient pas fiables (voir point 5. 4). Ressources propres traditionnelles 4. 6. Conformément à la décision relative au système des ressources propres et au règlement (CEE, Euratom) no 1552/89 du Conseil portant application de ladite décision, les États membres sont tenus de constater, de prendre en compte et de recouvrer tout montant dû, notamment en cas de fraude ou d’irrégularité consta- tée (28). Le rôle de la Commission consiste à faire en sorte que les procédures de recouvrement soient effectivement déclenchées et conduites à leur terme par les autorités nationales afin de pouvoir donner décharge aux États membres dont la gestion peut être qualifiée de satisfai- sante. Dans l’hypothèse où l’impossibilité de recouvrer certaines sommes résulterait de la faillite du débiteur ou de l’expiration du délai de prescription, l’État membre concerné doit apporter la preuve qu’il a fait tout ce qui était en son pouvoir pour les recouvrer s’il veut être dispensé de les mettre à la disposition de la Commu- nauté. (27) À ce jour, aucune communication n’a été reçue au titre du règlement (CE) no 1831/94. (28) Voir le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l’exercice 1996. C 230/16 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 Le principal obstacle à un suivi financier efficace 4. 7. tient au chevauchement de deux domaines de compéten- ce, à savoir, d’une part, la prise en compte des montants, qui relève normalement de la responsabilité des services comptables et, d’autre part, les enquêtes et l’établissement de rapports concernant la fraude, dont s’occupent généra- lement des services spécifiques. Il est donc difficile de comparer les données contenues dans la base de données IRENE avec celles conservées dans les États membres. Cette situation résulte en partie du fait que la comptabili- té B séparée ne comprend pas que des montants relatifs à des cas de fraude ou d’irrégularité, ce qui n’est d’ailleurs pas son objectif. 4. 8. La Commission doit assurer un suivi constant de la situation en matière de recouvrement des ressources propres et, donc être, à même de demander la mise en œuvre des mesures qu’elle juge nécessaires pour remédier aux insuffisances de l’action au niveau national. Par ailleurs, en septembre 1997, la base de données IRENE ne contenait, pour 1996 et 1997, que des informations concernant sept et huit États membres respectivement, cela en raison des problèmes techniques mentionnés au point 4. 4. À cela s’ajoute le fait que, pendant près d’une année, aucune mise à jour systématique des données relatives aux ressources propres traditionnelles n’est inter- venue. 4. 9. Une autre difficulté réside dans le fait que, jusqu’en juillet 1996, les États membres n’étaient tenus ni de mettre régulièrement à jour leurs communications, ni d’informer systématiquement la Commission du recouvre- ment de montants dus. Conformément aux modifications apportées au règlement applicable en la matière, les États membres ont maintenant l’obligation de procéder trimes- triellement à une mise à jour complète des états de recouvrement communiqués en cas de fraude ou d’irrégu- larité. FEOGA, section «garantie» S’agissant du FEOGA, section «garantie», des 4. 10. progrès ont été réalisés au cours de ces dernières années: 5 370 cas d’irrégularités signalés avant 1993 ont été clôturés (sur un total de 6 878), ce qui signifie que les États membres concernés ont recouvré l’ensemble des montants dus (5 043 cas) ou que la Commission a décidé, dans le cadre de l’apurement des comptes (29), d’imputer la charge des montants non recouvrables aux États mem- bres (30) (28 cas) ou à la Communauté (299 cas). Il (29) La procédure en cause est définie à l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 729/70 du Conseil et à l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 595/91 du Conseil. (30) L’État membre est considéré comme financièrement respon- sable s’il s’avère qu’il n’a pas fait tout ce qui était en son pouvoir pour recouvrer les montants concernés ou qu’il a fait preuve de négligence. convient cependant de noter que ces derniers cas ne portaient que sur des montants relativement peu élevés (228,7 Mio ECU au total) et que, lorsque les montants sont importants, la procédure de recouvrement est très longue en raison des procédures juridiques à suivre. Dans le domaine du FEOGA-Garantie, 1 508 cas de fraude ou d’irrégularité portant sur un montant total de 549 Mio ECU et communiqués avant 1993 étaient encore pen- dants; pour 400 d’entre eux, une procédure judiciaire était en cours. Plus de 80 % de ces procédures concer- naient deux États membres, à savoir l’Italie et l’Alle- magne. En matière de communications, il importe de 4. 11. souligner que tous les États membres ne respectent pas les obligations auxquelles ils sont tenus en vertu du règle- ment (CEE) no 595/91. La Commission n’a toutefois pas mentionné ce fait dans les «Notes explicatives» relatives aux «Engagements hors bilan — obligations, charges et créances potentielles», accompagnant ses comptes de 1996. Améliorations apportées à la réglementation dans le domaine agricole 4. 12. En 1995, le Conseil a adopté le règlement (CE) no 1469/95 (31) relatif aux mesures à prendre à l’égard de bénéficiaires d’opérations financées par le FEOGA, sec- tion «garantie», qui présentent un risque de non-fiabilité. Le règlement (CE) no 745/96 de la Commission (32) por- tant modalités d’application du règlement précité est entré en vigueur le 1er juillet 1996. 4. 13. C’est la première fois que la réglementation communautaire prévoit l’établissement d’une liste des opérateurs (appelée «liste noire»), personnes physiques ou morales, ayant délibérément ou par négligence grave commis une irrégularité, pour aider les autorités nationa- les compétentes à prendre les mesures préventives néces- saires. Les États membres peuvent imposer le renforce- ment des contrôles concernant les opérateurs en cause ou l’adoption d’autres mesures pouvant aller jusqu’à la sus- pension des paiements en leur faveur ou leur exclusion temporaire du régime. L’UCLAF a élaboré un système informatisé permettant de stocker et de traiter ce type de données et de garantir leur communication à l’ensemble des autorités nationales. 4. 14. Au 30 juin 1997, la Commission n’avait reçu que quatre communications émanant de trois États mem- bres (33). Compte tenu des communications transmises par les États membres conformément aux dispositions de l’article 3 du règlement (CEE) no 595/91, un nombre plus (31) JO L 145 du 29. 6. 1995. (32) JO L 102 du 25. 4. 1996. (33) France, Pays-Bas et Royaume-Uni. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/17 élevé d’opérateurs aurait dû figurer sur la liste noire (34). En fait, toute communication doit intervenir «dans les meilleurs délais» [article premier du règlement (CE) no 1469/95], sur la base de «la première évaluation par écrit, même interne, d’une autorité compétente, qu’elle soit administrative ou judiciaire, concluant, sur la base de faits concrets, à l’existence d’une irrégularité commise délibérément ou par négligence grave, sans préjudice de la possibilité que cette conclusion soit à réviser ou à retirer ultérieurement suite aux développements de la procédure administrative ou judiciaire» [article premier, paragra- phe 2, du règlement (CE) no 745/96]. La Commission (UCLAF) a décidé d’examiner avec les États membres les raisons pour lesquelles ils n’ont pas communiqué plus de cas, ainsi que la procédure applicable aux cas faisant l’objet d’une enquête de l’UCLAF (35). Fonds structurels 4. 15. Conformément aux dispositions de l’article 23 du règlement (CEE) no 4253/88 du Conseil, les rôles respectifs des États membres et de la Commission sont les suivants: les États membres sont responsables au premier chef et ont l’obligation de «prévenir et [de] poursuivre les irrégularités», de «récupérer les fonds perdus» et d’«in- former la Commission des mesures prises à cet effet et, en particulier, de l’évolution des poursuites administratives et judiciaires» (article 23, paragraphe 1). La Commission dispose des moyens lui permettant de contrôler l’exercice de cette responsabilité (article 23, paragraphe 2). 4. 16. La Cour de justice a cependant annulé le code de conduite élaboré par la Commission pour édicter les modalités de communication des cas d’irrégularité par les États membres, au motif que les dispositions qu’il conte- nait allaient au-delà de ce qui est prévu à l’article 23, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 4253/88 (36). L’arrêt rendu par la Cour de justice ne mettait pas en cause le fondement juridique de l’obligation de communication des cas de fraude ou d’irrégularité par les États membres; il a cependant eu pour conséquence de freiner le flux de ces communications (37). 4. 17. L’article 23, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 4253/88 a été modifié en 1993. Il prévoit désormais (34) Dans le document COM(97) 417, la Commission relève que les États membres ont communiqué 72 irrégularités dépas- sant chacune le seuil de 100 000 ECU dans le seul domaine des restitutions à l’exportation [l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) no 745/96 prévoit le cumul des montants correspondant à l’ensemble des irrégularités commises par un même opérateur au cours d’une année]. (35) Voir le document COM(97) 417 final, pp. 2 et 3. (36) Affaire 303/90, République française contre Commission, arrêt rendu le 13 novembre 1991. (37) Voir le rapport annuel 1994 de la Commission «Protection des intérêts financiers de la Communauté. Lutte contre la fraude», COM(95) 98 final, p. 10. que la Commission arrête les modalités d’application dudit paragraphe. C’est sur cette base qu’a été adopté le règlement (CE) no 1681/94 de la Commission concernant les irrégularités et le recouvrement des sommes indûment versées dans le cadre du financement des politiques structurelles, ainsi que l’organisation d’un système d’in- formation dans ce domaine (38). Dans le domaine du FEOGA-Garantie, un État 4. 18. membre peut être tenu pour responsable de toute négli- gence dans le recouvrement des fonds obtenus à la suite d’irrégularités et se voir imputer les montants à récupérer sur la base de la procédure d’apurement des comptes; en revanche, cette possibilité n’est pas explicitement prévue à ce stade dans la réglementation relative aux Fonds struc- turels. Le Conseil européen de Madrid de décembre 1995 a préconisé l’extension de la procédure d’apurement des comptes aux autres domaines budgétaires. Le 15 octobre 1997, la Commission a présenté un document fixant les modalités d’application d’un système de corrections nettes ou, éventuellement, forfaitaires dans le domaine des Fonds structurels, conformément aux dispositions de l’ar- ticle 24 du règlement (CEE) no 4253/88 du Conseil (39). 4. 19. S’agissant des Fonds structurels, tout abus ou négligence entraînant la perception indue ou l’emploi illégal de fonds fait actuellement l’objet d’un examen par la Commission, en collaboration avec les États membres dans le cadre du partenariat (40). Dans la pratique, les cas de remboursement sont rares et les sommes recouvrées peuvent être redistribuées ou reprogrammées au profit d’opérations ou de bénéficiaires finals autres que ceux concernés par l’irrégularité constatée. Le cas échéant, il convient de respecter certaines conditions spécifiques, à savoir: la communication préalable par l’État membre en cause du cas d’irrégularité conformément aux dispositions du règlement (CE) no 1681/94 et la reprogrammation dans la transparence. Dans les «engagements hors bilan» de 1996, la Commission a inclus le montant total de 81,8 Mio ECU communiqué conformément aux disposi- tions du règlement (CE) no 1681/94, bien que les perspec- tives de remboursement en faveur du budget communau- taire soient peu encourageantes. Les notes explicatives ne comportent aucune justification, ni ne mentionnent le fait qu’en ne communiquant pas systématiquement les cas décelés ou les résultats des procédures de recouvrement, certains États membres ne remplissent pas leurs obliga- tions. 4. 20. En cas de redistribution des fonds (c’est-à-dire d’affectation à un projet autre que celui entaché d’irrégu- larité), la mise en œuvre d’une série de règles appropriées applicables en la matière passe nécessairement par l’éta- blissement d’une typologie des cas à communiquer et de (38) JO L 178 du 12. 7. 1994. (39) Voir aussi le règlement (CE) no 2064/97 du 15. 10. 1997 (JO L 290 du 23. 10. 1997). (40) Article 24 du règlement (CEE) no 4253/88 du Conseil, modifié par le règlement (CEE) no 2082/93 du Conseil. C 230/18 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 procédures de gestion des rapports au sein des services de la Commission. D’une manière générale, la situation actuelle peut être qualifiée de non satisfaisante. À ce jour, aucun vade-mecum précisant la nature des irrégularités à signaler n’a été établi. Les cas d’irrégularités communi- qués par les États membres ne font pas l’objet d’un suivi régulier. En avril 1995, au cours d’une réunion inter- services à laquelle participaient des représentants des DG ordonnatrices en matière de Fonds structurels (DG XIX et DG XX), du service juridique et de l’UCLAF, des orientations pratiques concernant la clôture des program- mes ont été approuvées, mais leur mise en œuvre ne s’est pas avérée satisfaisante. Les DG ordonnatrices en matière de Fonds structurels n’exploitent pas leur accès à la base de données IRENE. En février 1997, l’UCLAF leur a adressé une note portant à leur connaissance plusieurs cas justifiant l’application des dispositions de l’article 24 du règlement (CEE) no 4253/88 et ayant fait l’objet d’une communication conformément aux dispositions du règle- ment (CE) no 1681/94. Les informations reçues en retour ont été très sommaires. 4. 21. Les communications des États membres contien- nent parfois des informations erronées ou sont incomplè- tes. Dans certains cas, il n’est pas aisé de déterminer quel projet spécifique d’un programme particulier est en cause. La Commission éprouve donc des difficultés à superviser une éventuelle reprogrammation. La région de Campanie, en Italie, pose un problème particulier. À la fin de 1996, la région en question a directement communiqué à l’UCLAF plus de 1 000 irrégularités. Compte tenu du nombre de cas notifiés, ainsi que des erreurs et omissions dans les communications, le simple examen du contenu des dossiers aurait accaparé toutes les ressources de l’UCLAF pendant une longue période de temps. C’est pourquoi les données relatives à ces cas n’ont pas été enregistrées dans IRENE et ont été retournées à la Représentation permanente italienne à Bruxelles pour un examen plus approfondi et pour classement. Les commu- nications étant parvenues à leur destinataire, il sera extrêmement difficile de clôturer les programmes dans cette région de manière légale et régulière. 5. FIABILITÉ DES INFORMATIONS CONTENUES DANS LE RAPPORT ANNUEL RELATIF À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE Données présentées Les données relatives à l’incidence des irrégularités 5. 1. sur le budget communautaire mentionnées par la Com- mission dans ses rapports annuels relatifs à la lutte contre la fraude montrent l’importance financière des «irrégula- rités ayant fait l’objet de communications formelles des États membres» et portent également sur les «irrégularités décelées par la Commission en coopération avec les États membres». Dans des publications récentes, ces données ont 5. 2. été présentées comme une sorte d’indicateur de perfor- mance comparant la valeur moyenne des irrégularités et le nombre total de cas détectés dans les deux catégories précitées (41). Dans son rapport annuel 1996 relatif à la lutte contre la fraude, la Commission elle-même a fait part de réflexions du même ordre. Selon le texte approu- vé par la Commission, l’impact budgétaire moyen des cas faisant l’objet d’une enquête de la Commission (c’est- à-dire ceux qui n’ont pas été formellement communiqués par les États membres) est de 1,6 Mio ECU. Il s’élève à 130 000 ECU pour les cas de fraude ou d’irrégularité communiqués par les États membres conformément aux différents règlements applicables en la matière. 5. 3. La Commission estime que moins de 5 % du total des cas découverts sont traités par elle-même en étroite collaboration avec les services d’enquête des États mem- bres. Ils concernent plus de la moitié des montants en jeu, tous secteurs confondus (42). Cela reflète le choix délibéré de la Commission de concentrer ses efforts sur la lutte contre la fraude organisée ou sophistiquée. Ce type de fraude, dont l’origine est souvent caractérisée par l’impli- cation de personnes ou de firmes opérant à partir d’un ou de plusieurs pays, peut difficilement être identifié par les États membres sans un soutien actif, qui ne peut être apporté qu’au niveau communautaire (43). Fiabilité des données 5. 4. La Cour a essayé de décomposer les chiffres figurant dans le rapport annuel 1996 relatif à la lutte contre la fraude et de déterminer s’ils donnent une image fidèle de la situation réelle. Théoriquement, les chiffres présentés comme résultant des communications formelles des États membres correspondent au total des montants notifiés par les autorités nationales en vertu des différents règlements applicables en matière de recettes et de dépen- ses communautaires, à l’exception des ressources propres, et enregistrés dans la base de données IRENE (voir point 4. 4 et annexe I, tableau 1). Pour 1996, IRENE comporte 645 cas communi- 5. 5. qués par les États membres concernant les ressources propres traditionnelles, qui représentent un montant total de 123,1 Mio ECU. Le rapport annuel 1996 relatif à la lutte contre la fraude fait état de 1 950 cas d’irrégularité correspondant à un montant total de 320 Mio ECU. Une (41) Voir le rapport Bösch (PE 222. 169), page 8 ou le pro- gramme de lutte contre la fraude élaboré par le comité restreint sur la réglementation communautaire du Parlement du Royaume-Uni, Londres 1997, p. xxiii. (42) Voir le rapport annuel 1996 relatif à la lutte contre la fraude, COM(97) 200 final du 6 mai 1997, p. 21. Entre- temps, le rapport annuel 1997 a été publié, mais il n’a pas été pris en considération dans le cadre du contrôle effectué par la Cour. (43) Voir le rapport annuel 1995 relatif à la lutte contre la fraude, p. 88 [COM(96) 173 final]. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/19 note de bas de page indique que ces chiffres tiennent compte d’une estimation pour le second semestre 1996. Auparavant, la pratique consistait à multiplier par deux le nombre/montant obtenu pour le premier semestre. Il existe donc une différence considérable entre les chiffres publiés et ceux disponibles dans IRENE. Le volume financier total des cas figurant dans le 5. 8. tableau 5 est supérieur au volume réel des cas enregistrés dans Pré-IRENE (2 460 Mio ECU). Cela tient au fait que 49 d’entre eux émanent de plus d’une source et sont donc comptabilisés plusieurs fois. Pré-IRENE contient plus de 142 cas pour lesquels aucune source n’est répertoriée. 5. 6. Étant donné que ce problème concerne les res- sources propres, il ne devrait plus se poser à l’avenir, les États membres étant tenus, conformément aux disposi- tions du règlement (CE) no 1355/96 (44), de communiquer plus régulièrement, en fait trimestriellement, les cas d’irré- gularité détectés (voir point 4. 9). 5. 7. Les chiffres présentés dans le tableau 5 comme correspondant aux «irrégularités détectées par la Com- mission en collaboration avec les États membres» se rapportent aux estimations du volume financier des cas examinés par l’UCLAF. Ceux-ci sont d’origines diverses et devraient théoriquement correspondre au nombre total de cas enregistrés dans la base de données Pré-IRENE de l’UCLAF. Cette dernière n’étant pas encore pleinement opérationnelle, seuls les chiffres concernant l’une des quatre unités en ont été extraits. S’agissant des trois autres unités, une note a été adressée à l’unité responsable de l’établissement du rapport annuel, laquelle contenait une estimation du volume financier total des cas détectés. L’examen de ces données a montré que quelque 88 % des montants mentionnés étaient imputables à 12 % des cas seulement. Sur la base des travaux des task-forces «ciga- rettes» et «alcools», le montant de la TVA éludée aux dépens des ressources propres communautaires est estimé à quelque 36 % du volume financier global de cette catégorie en 1996. Ce montant n’est pas directement comparable avec les chiffres communiqués officiellement par les États membres. 5. 9. Les rapports ne font pas apparaître clairement que ces données, présentées comme l’expression de l’inci- dence financière des irrégularités détectées, constituent des estimations. Les sources autres que la Commission ou les États membres ne sont pas mentionnées. En outre, aucune mise à jour annuelle reflétant l’évolution de l’incidence des cas et des montants recouvrés, les révisions des évaluations, les cas classés sans suite, etc. n’intervient. De nombreux cas initialement repris dans la catégorie des irrégularités détectées par la Commission en collaboration avec les États membres font ensuite l’objet d’une commu- nication formelle, et sont donc ultérieurement mentionnés comme tels. En l’absence de mise à jour des cas relatifs aux années précédentes, certains d’entre eux risquent d’apparaître dans les deux catégories et, donc, d’être «comptabilisés deux fois». 5. 10. Deux «cas relevant de l’UCLAF» détectés lors de contrôles effectués par la Cour étaient enregistrés dans la base de données Pré-IRENE pour un montant total de 30 Mio ECU sans indication quant à la source de l’information. Ces deux cas figuraient dans les rapports annuels 1995 et 1996, et leur incidence financière était estimée à 58,5 Mio ECU. La base de données IRENE fait état de neuf communications provenant de quatre États membres et concernant les mêmes cas, pour un montant total de 58,8 Mio ECU. Le fait de regrouper plusieurs irrégularités communiquées par les États membres et enregistrées dans la base de données IRENE (par entité Liste des cas figurant dans Pré-IRENE, avec indication de leur source et de leur volume financier TABLEAU 5 Cas Montants (Mio ECU) Autres Informateur Communication des États membres Numéro d’appel téléphonique gratuit Information fournie par le contrôleur financier Cour des comptes Information fournie par les États membres Information fournie par l’ordonnateur Presse Total avec source Source: Pré-IRENE, avril 1997. 81 88 84 31 17 14 149 96 54 614 455 53 1 530 8 6 18 577 187 169 3 003 (44) JO L 175 du 13. 7. 1996. C 230/20 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 ou par cas) pour n’en faire qu’un seul cas relevant de l’UCLAF donne au lecteur des rapports annuels l’impres- sion trompeuse que le volume financier moyen des cas traités par l’UCLAF est supérieur à celui des cas examinés par les États membres. S’agissant de l’exemple cité ci- dessus, le volume moyen s’élève à 29 Mio ECU pour l’UCLAF contre seulement 7 Mio ECU pour les États membres. des actions de la Commission dans sa lutte contre la corruption dans certains domaines spécifiques de la poli- tique communautaire, mais il ne couvre pas les actes de corruption commis au sein des institutions communautai- res. Par ailleurs, les programmes de travail de la Commis- sion concernant la lutte contre la fraude ne définissent aucune stratégie de lutte contre la corruption (47). Les résultats des travaux effectués par les «forces 5. 11. d’intervention» spécialisées (par exemple dans le domaine des cigarettes ou du textile) tels qu’ils ressortent des rapports annuels ont été parmi les plus importants en termes de valeur. Il faut cependant se montrer prudent, car les chiffres rapportés constituent des estimations, aucune donnée précise relative aux recouvrements/ écono- mies réels au profit du budget communautaire n’étant disponible. 6. CORRUPTION ET MANQUEMENTS AUX RÈGLES DE CONDUITE APPLICABLES AUX AGENTS Lutte contre la corruption 6. 1. La corruption (voir annexe I, point 26) est liée à tout abus de pouvoir ou à toute irrégularité commis dans un processus de décision en échange d’une incitation ou d’un avantage indu. Elle est souvent le fait du crime organisé. La corruption affecte les intérêts de l’Union de diverses manières. Non seulement elle porte préjudice aux intérêts financiers des Communautés européennes, mais encore elle entrave l’adoption de décisions pertinentes, fausse la concurrence, compromet les principes d’ouver- ture et de liberté des marchés et, en particulier, le bon fonctionnement du marché intérieur. La nécessité de combattre la corruption au niveau 6. 2. communautaire a déjà été reconnue, et plusieurs initiati- ves ont été prises en ce sens (45). Étant donné qu’elles ne s’inscrivent pas dans une démarche intégrée, la Commis- sion a adopté, le 21 mai 1997, une communication au Conseil et au Parlement européen (46), dont le but était de définir les principaux éléments d’une politique globale de l’Union contre la corruption. Le document en question constitue une base intéressante pour des propositions et (45) La convention relative à la lutte contre la corruption (voir point 2. 4), la résolution du Parlement européen sur la lutte contre la corruption en Europe, du 15 décembre 1995 (rapporteur: Mme Salisch) et le programme d’action relatif à la criminalité organisée, établi par le groupe de haut niveau (JO C 251 du 15. 8. 1997) soulignent la nécessité de renfor- cer la lutte contre la corruption. En outre, une position commune a été adoptée le 6 octobre 1997 concernant les négociations au sein du Conseil de l’Europe et de l’OCDE en matière de lutte contre la corruption (JO L 279 du 13. 10. 1997). (46) COM(97) 192 final. Ce document a été établi par la task-force «Justice et affaires intérieures». Attribution des responsabilités 6. 3. La responsabilité de la lutte contre la corruption interne n’est pas clairement attribuée. Dans sa note du 14 avril 1997 intitulée «Mesures à prendre en cas de soupçon de fraude, d’irrégularité ou de manquement aux règles de conduite», le secrétaire général a rappelé que l’UCLAF était responsable de «tout ce qui concerne les cas de fraude suspectée aux dépens du budget commu- nautaire». En mai 1996, le directeur de l’UCLAF a insisté sur la nécessité d’une référence écrite à la corruption pour éviter toute confusion quant aux responsabilités de l’UCLAF; cependant, il n’existe toujours aucune instruc- tion écrite formelle précisant quel service doit assumer cette tâche. 6. 4. L’UCLAF doit actuellement traiter quelque 40 cas comprenant un «volet interne». Cette expression a été retenue par l’UCLAF parce qu’il est souvent difficile de situer la frontière entre la corruption, les conflits d’inté- rêts, le favoritisme ou la mauvaise gestion et parce que les cas examinés sont susceptibles de faire apparaître un ou plusieurs de ces éléments. La plupart des cas en cause concernent les dépenses directes, mais quelques-uns relè- vent également du FEOGA-Garantie ou des Fonds struc- turels. Absence d’orientations claires en matière d’enquêtes administratives 6. 5. Dans une organisation de la taille de la Commis- sion, l’apparition de cas de corruption était prévisible; or, aucune procédure uniforme n’a été adoptée concernant la manière de les traiter. Bien que certains cas remontent à plusieurs années, les procédures d’investigation appliquées ont été improvisées au cas par cas. Aucune orientation ne définit clairement la procédure à suivre au cours des enquêtes administratives. Des questions subsistent quant à savoir quels sont les pouvoirs des agents de l’UCLAF et du Bureau de sécurité en matière de perquisition, de saisie de biens et de documents, ainsi que d’interrogatoire de fonctionnaires, et quels sont les droits et les obligations des personnes suspectées. En outre, et sans doute cela est-il plus grave, le moment à partir duquel les autorités judiciaires nationales doivent être informées et où s’opère donc un changement important qui fait basculer l’enquête (47) S’agissant du programme de travail 1997, cela a été explici- tement critiqué par le Parlement européen (voir le document PE 222. 169). 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/21 en question de la sphère administrative à la sphère judiciaire, n’apparaît pas clairement (48). 6. 6. La situation actuelle comporte le risque sérieux et inacceptable de voir toute enquête connaître l’échec en raison du non-respect de la législation applicable en la matière, ce qui entraînerait le rejet d’une éventuelle demande de poursuites ultérieures. 6. 7. Les règles applicables dans les États membres concernant la collecte d’éléments probants et leur utilisa- tion ultérieure comportent des différences marquées. Cela est particulièrement vrai pour ce qui concerne la nature des documents qu’une personne, accusée par la suite dans le cadre d’une procédure criminelle, a dû présenter au stade de l’enquête administrative préliminaire. Les règles concernant la non-recevabilité des preuves obtenues illé- galement et fixant le moment à partir duquel un suspect devient un accusé et, donc, acquiert des droits particuliers (notamment celui de connaître les charges retenues contre lui, le droit au silence, à l’assistance d’un avocat de son choix, etc. ) diffèrent également d’un État membre à un autre (49). Mise en œuvre d’une politique de «tolérance zéro» 6. 8. Les révélations faites par des agents de la Com- mission ayant des soupçons à l’égard de collègues sont à l’origine de nombreuses enquêtes de l’UCLAF. Indépen- damment de la nature de l’organisation concernée, la dénonciation constitue l’une des principales sources d’in- formation pour la mise au jour de pratiques de corrup- tion (50). Pour entretenir ce climat dans lequel les informa- tions de cette nature ne sont pas classées sans suite et dans lequel la fraude ou la corruption ne sont pas tolérées, il importe que la politique de la Commission soit claire et sans ambiguïté. L’organisation doit être imprégnée d’une culture 6. 9. «antifraude», et ses responsables doivent être en mesure de démontrer que tout cas de fraude interne, de corrup- tion, de manquement aux règles de conduite ou de mauvaise gestion suspectés fera l’objet d’investigations approfondies et que, si les faits sont établis, les sanctions disciplinaires qui s’imposent seront appliquées de manière rigoureuse et dans la transparence. Si cette politique de «tolérance zéro» (51) est mise en œuvre au sein des institu- tions communautaires, elle doit l’être sur la base d’un respect strict des dispositions du statut et du règlement financier. En l’occurrence, il n’existe cependant aucune (48) Le rapport Bösch (PE 222. 169, p. 4) critique également «les lacunes des dispositions permettant de faire face aux». [cas de] «corruption au sein de la Commission». (49) Voir le Corpus Juris, pp. 134-140. (50) Zero tolerance (tolérance zéro), S. Burns, Accountancy, août 1997. (51) Voir le document «Fraud without Frontiers, An Executive Summary of the Study for the EC on International Fraud within the European Union», Deloitte & Touche European Fraud and International Disputes Group, p. 1. définition ni modalités de mise en œuvre des responsabili- tés disciplinaire et pécuniaire des acteurs de la procédure financière — ordonnateurs, contrôleurs financiers, comp- tables et régisseurs d’avances —, ce qui a déjà été critiqué par la Cour (52). 6. 10. Par ailleurs, la communication de tout soupçon de fraude ou d’irrégularité aux autorités judiciaires com- pétentes devrait être obligatoire. Dans ce contexte, il ne doit faire aucun doute que le «protocole sur les privilèges et immunités» ne peut être et ne sera pas invoqué pour protéger un membre de la direction ou du personnel. En outre, la Commission ne devrait pas demander à l’auto- rité judiciaire compétente d’un État membre d’étayer sa demande de levée d’immunité par l’envoi de pièces justifi- catives. La présentation d’une demande motivée, confor- mément aux règles et procédures spécifiques de l’État membre concerné devrait suffire. Si la Commission est persuadée que son agent a rempli ses obligations, elle peut lui fournir une protection juridique en vertu de l’article 24 du statut. Dans ce contexte, il convient de se rappeler que ce n’est qu’au terme d’une enquête judiciaire formelle, puis d’un procès que la culpabilité ou l’inno- cence d’un accusé peut être établie au sens du code pénal (53). Problèmes constatés 6. 11. La politique menée actuellement par la Commis- sion manque totalement de clarté. Certains cas restent en suspens pendant des années, les agents mis en cause recevant une nouvelle affectation, mais toujours au sein de l’institution (54). Dans de nombreux cas, l’UCLAF n’a pas été en mesure de produire des preuves suffisantes de corruption, ce qui pourrait tenir au fait qu’au départ, les soupçons n’étaient pas justifiés ou que l’UCLAF n’a pu mettre au jour aucune malversation. En tout état de cause, il est difficile pour l’UCLAF de trouver des éléments probants suffisants si, par exemple, les sommes versées ont été remises à une tierce personne dès lors qu’aucune institution communautaire n’est habilitée à effectuer une perquisition, une vérification de comptes bancaires, etc. Ce genre d’actions nécessite impérative- ment l’accord des personnes concernées ou l’autorisation de l’autorité judiciaire compétente. Dans tous les cas de (52) Avis no 4/97 de la Cour des comptes sur la proposition de règlement (Euratom, CECA, CE) du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes [JO C 57 du 23. 2. 1998]. «Avis no 4/97» dans la suite du texte. (53) Voir l’ordonnance de la Cour de justice du 13 juillet 1990, affaire C-2/88 Imm. Zwartfeld, recueil de jurisprudence 1990, p. I-3372, point 19. (54) Le rapport Bösch (PE 222. 169, p. 17) déplore également l’absence de politique de «tolérance zéro»: «Un certain nombre de cas récents ont attiré l’attention sur la manière dont une culture financière relativement laxiste au sein de la Commission a permis que des cas de corruption se produi- sent dans ses rangs et, ce qui est peut-être plus préoccupant, qu’ils ne suscitent aucune enquête pendant longtemps». C 230/22 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 corruption présumée examinés, l’UCLAF a néanmoins pu trouver des preuves manifestes de manquement aux règles de conduite (mauvaise gestion grave, favoritisme, conflit d’intérêts, etc. ). Des procédures disciplinaires n’ont cepen- dant été engagées qu’exceptionnellement (55). 6. 12. Dans certains cas, une enquête administrative a été lancée (pendant les travaux d’investigation ou après la présentation d’un rapport final par l’UCLAF), dont les modalités n’étaient pas prévues par le statut ni par aucun autre texte légal. En l’occurrence, le haut fonctionnaire chargé des enquêtes «ad hoc» (il s’agit généralement d’un directeur n’ayant aucun lien avec la DG concernée), risque d’être confronté à un certain nombre de difficultés (transcription des comptes rendus des audiences/entre- tiens/auditions; présence d’avocats; recherche/réquisition de documents). De nouveau, il n’existe aucune ligne directrice sur la manière de conduire de telles enquêtes. 6. 13. Sur la base de l’expérience acquise à ce jour, il convient de s’interroger sur l’opportunité de confier à l’UCLAF, telle qu’elle est structurée actuellement, le soin de traiter les cas de corruption impliquant des agents de la Commission. Cela pourrait s’avérer incompatible avec le partenariat entre les DG opérationnelles et l’UCLAF, qui est nécessaire au succès des enquêtes effectuées par cette dernière. Il serait opportun d’envisager la création d’une unité distincte à laquelle tout soupçon de corrup- tion serait automatiquement communiqué et qui dispose- rait de l’autorité et des ressources lui permettant de procéder aux investigations nécessaires. 7. CONCLUSION 7. 1. Compte tenu du fait que cette enquête ne portait pas de façon approfondie sur les États membres ni sur les directions générales opérationnelles de la Commission, les constatations se concentrent sur l’UCLAF. La Commis- sion a, notamment à partir de 1990, renforcé sensible- ment son activité de lutte contre la fraude au détriment des fonds communautaires, ce qui a permis d’instaurer un cadre juridique et administratif mieux adapté. À la fin de 1994, la Commission a commencé à organiser l’UCLAF comme un service central doté des compétences nécessaires en matière financière, de police, douanière, judiciaire et fiscale. Toutefois, des améliorations portant sur les mesures de sécurité, sur les procédures de gestion interne, sur les systèmes de renseignement et d’informa- tion ainsi que sur la coopération avec les autorités responsables des États membres revêtent une importance capitale. 7. 2. La réalisation d’une évaluation globale des résul- tats obtenus par l’UCLAF jusqu’à maintenant présente (55) Voir également l’avis no 4/97 de la Cour, notamment les points 5. 20-5. 23. des difficultés. Et même quand cela est possible, les informations concernant les recouvrements communiqués par les États membres et insérées dans les rapports annuels sur la lutte contre la fraude ne sont pas fiables et n’établissent pas de distinction entre les récupérations à imputer aux activités de l’UCLAF et celles des autorités nationales. En outre, s’agissant du domaine des dépenses directes, aucune information facilement accessible n’est disponible concernant le montant total à recouvrer à l’issue des investigations menées par l’UCLAF. Enfin, les instruments juridiques tels que la «liste noire» et l’«étan- chéité à la fraude», qui n’ont été mis en place que récemment, n’ont pour le moment qu’une portée limitée. 7. 3. Il est nécessaire que l’UCLAF dispose d’un systè- me de gestion doté d’informations sur la situation des affaires en cours ou anciennes depuis le moment de la réception ou de l’obtention des informations sur lesquel- les se fondent les soupçons jusqu’à l’enquête administra- tive, la saisine des autorités nationales, l’instruction, les poursuites, le procès, la décision et le recouvrement. Sans ce type de système, il est pratiquement impossible de procéder à une évaluation globale de ses résultats. 7. 4. Les premières mesures ont été prises dans le cadre d’un programme ambitieux visant à combattre la fraude en même temps sur tous les fronts (prévention, répres- sion, coopération administrative et judiciaire). Des efforts considérables doivent encore être déployés afin de mener à terme la mise en œuvre de ces initiatives. S’agissant des conventions et des protocoles arrêtés dans le cadre du troisième pilier, aucun de ces actes n’a encore été ratifié. 7. 5. La fraude portant atteinte au budget communau- taire revêt souvent un caractère transnational. Toutefois, les services de répression doivent respecter une multitude de procédures différentes et agissent en ordre dispersé, ce qui provoque une perte considérable de temps. Les frau- deurs, eux, peuvent opérer en temps réel grâce à leurs réseaux de contacts internationaux. Les procédures en place ne peuvent tout simplement pas faire face aux nouveaux réseaux de criminalité. L’assistance offerte par la Commission et les échanges d’informations entre l’UCLAF et les autorités judiciaires des États membres constituent le germe d’une solution. Toutefois, l’absence de normes en matière de preuve demeure un obstacle majeur, dans la mesure où elle empêche les États mem- bres d’accepter des éléments probants réunis dans d’au- tres États membres. Par conséquent, il est nécessaire d’instituer un «Espace juridique européen» (56) doté d’ob- jectifs clairs et circonscrits reflétant les responsabilités spécifiques des institutions concernant la protection des intérêts financiers de la Communauté. (56) Discours de M. Klaus Hänsch, Président du Parlement européen, devant la conférence interparlementaire sur la fraude, organisée à l’initiative de la Commission du contrôle budgétaire, les 23 et 24 avril 1996. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/23 Le rôle que l’UCLAF est amenée à jouer est 7. 6. délicat. Elle assume des tâches administratives concernant la protection des intérêts financiers de la Communauté qui relèvent du premier pilier, mais a également des responsabilités au niveau des enquêtes judiciaires, qui relèvent du troisième pilier, sans pour autant bénéficier de l’appui d’une autorité judiciaire européenne indépen- dante susceptible de lancer et de diriger des enquêtes et d’engager des poursuites, le cas échéant. Le dispositif de liaison et de compétences en droit pénal décrit au point 2. 2 ne représente qu’une première solution aux problèmes existants (57). La Commission a présenté, le 25 novembre 1997, une communication à la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen [DOC- (SEC97) 2182/2] intitulée «Mieux agir contre les insuffi- sances professionnelles, les irrégularités financières, la fraude et la corruption». 7. 7. L’UCLAF n’est pas habilitée à réaliser des enquê- tes portant sur les autres institutions de la Communauté. Dans le contexte communautaire, cette lacune constitue une déficience grave affectant le cadre juridique ainsi que l’organisation de la lutte contre la fraude. La recherche d’une solution à ce problème devrait constituer une tâche prioritaire, et toute proposition de réorganisation de la lutte contre la fraude au niveau européen devrait en tenir compte. Dans cette perspective, il est également nécessaire de définir les responsabilités d’Europol et de l’UCLAF afin de garantir des effets de synergie. Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 10 et 11 juin 1998. Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Président (57) Mais elle ne résout pas le problème posé par le fait que l’UCLAF n’a pas le droit de s’attaquer à la fraude dans d’autres institutions européennes. En outre, le principe selon lequel l’UCLAF devrait être chargée de la lutte contre la corruption est contestable. C 230/24 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 ANNEXE I FONDEMENTS LÉGISLATIFS CONCERNANT LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE Introduction La quasi-totalité des ressources propres de la Communauté est perçue par les États membres et 1. quelque 80 % des fonds communautaires (essentiellement ceux qui correspondent à la section «garantie» du FEOGA et aux Fonds structurels) sont versés aux bénéficiaires finals par les États membres (dépenses indirectes). Les dépenses agricoles sont gérées par les organismes payeurs nationaux. Les Fonds structurels sont gérés par les autorités nationales chargées de la mise en œuvre des programmes communautaires, en particulier aux niveaux régional et local. La Commission joue un rôle important en matière de coordination et de supervision. De récentes modifications intervenues au niveau juridique ont étendu le rôle de la Commission en matière de contrôle. 2. Les dépenses directes sont gérées par la Commission elle-même par voie de contrat sans qu’aucune obligation formelle n’incombe aux États membres. Tel est le cas pour l’administration, l’énergie, la recherche, l’environnement, le marché intérieur, l’industrie, le tourisme, la culture et les médias audiovisuels, le Fonds européen de développement (FED) et la coopération avec les pays d’Europe centrale et orientale (PHARE), les États indépendants de l’ex-Union soviétique (TACIS), les pays méditerranéens (MED) et les pays d’Amérique latine et d’Asie. Les deux piliers et la lutte contre la fraude L’entrée en vigueur du traité sur l’Union européenne (traité UE) a mis en place un nouveau cadre 3. institutionnel pour la lutte contre la fraude qui se fonde sur le premier et le troisième piliers. Le premier pilier Dispositions prévues dans les trois traités communautaires 4. L’objectif de lutte contre la fraude était formellement inséré dans des dispositions spécifiques des trois traités de la Communauté; le traité instituant la Communauté européenne (traité CE), le traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (traité Euratom) et le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (traité CECA), dans le cadre de ce qu’il est convenu d’appeler le premier pilier de la structure institutionnelle de l’Union (articles 209 A du traité CE, 183 A du traité Euratom et 78 decimo du traité CECA). Ils énoncent sans ambiguïté l’obligation faite aux États membres (1) de «[prendre] les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu’ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers». Les États membres sont tenus de «[coordonner] leur action visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté contre la fraude. À cette fin, ils organisent, avec l’aide de la Commission, une collaboration étroite et régulière entre les services compétents de leurs administrations». 5. En sa qualité de gardienne des traités, la Commission doit veiller au respect de cette obligation. La collaboration entre les États membres et la Commission est régie par le principe de subsidiarité, afin de garantir aux intérêts financiers de la Communauté la protection la plus efficace. Le Conseil européen d’Amsterdam des 16 et 17 juin 1997 a examiné certaines propositions de 6. modification du traité visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté. Une proposition du Danemark consistant à mettre en place une base juridique spécifique concernant les mesures destinées à combattre la fraude a été adoptée. Le projet de traité prévoit d’ajouter un nouveau paragraphe à l’article 209 A permettant l’adoption de ce type de mesures après consultation de la Cour des comptes, dans le cadre de la procédure de codécision à la majorité qualifiée (2). Ce paragraphe prévoit toutefois que les mesures ne portent pas sur l’application de la loi pénale nationale ni sur l’administration nationale de la justice (3). (1) Voir l’affaire 68/88, Commission contre République hellénique [1989], Recueil 2965, point 24. (2) Pour le moment les règlements concernant la protection des intérêts financiers de la Communauté doivent être adoptés dans le cadre de l’article 235 du traité CE, en vertu duquel la règle de l’unanimité est d’application. (3) Voir Commission parlementaire spéciale de législation européenne, du Parlement du Royaume-Uni, Programme de lutte contre la fraude, Londres 1997, p. xxiv. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/25 Le comité consultatif et la prévention de la fraude La Commission a adopté, le 23 février 1994, une décision (4) instituant le Comité consultatif de 7. coordination de la lutte contre la fraude (CoCoLaf) (5), qui est chargé de conseiller la Commission sur l’ensemble des questions horizontales ayant trait à la prévention de la fraude et aux poursuites judiciaires correspondantes ainsi qu’à la protection juridique des intérêts financiers de la Communauté. Le Comité est constitué de représentants des États membres et est présidé par la Commission (UCLAF). Il constitue ses propres groupes de travail pour examiner des questions spécifiques. Réglementation horizontale Présentation de rapports et contrôles Dans le cadre juridique en vigueur, en application des dispositions du premier pilier, les actions 8. engagées contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté relèvent prioritairement de la responsabilité des États membres qui disposent, via leurs autorités, des moyens nécessaires pour détecter la fraude portant atteinte au budget de l’Union, la surveiller, s’y opposer et la sanctionner. La transmission et la qualité des informations fournies par les États membres constituent un élément décisif permettant d’orienter les travaux de la Commission. Par conséquent, un vaste champ de politiques est désormais couvert par une réglementation qui détermine les obligations de la Commission et des États membres en matière de présentation de rapports sur la fraude et les irrégularités. 9. En ce qui concerne la réglementation régissant les contrôles des recettes et des dépenses communautai- res, on peut affirmer qu’en général les recettes communautaires sont dotées de meilleurs instruments de protection que les dépenses communautaires et que, s’agissant du volet dépenses, les dépenses agricoles se révèlent faire l’objet d’un examen plus approfondi que les dépenses réalisées dans le cadre des Fonds structurels. Les autorités douanières, qui sont responsables des ressources propres et d’une partie des dépenses agricoles (principalement celles qui sont liées aux exportations ou aux importations de produits agricoles), peuvent compter sur des unités spécifiques d’investigation dotées d’une longue expérience dans le domaine de la lutte contre la fraude. 10. Au contraire, les contrôles opérés sur les autres secteurs de dépenses agricoles et sur les Fonds structurels relèvent de la responsabilité des organismes gestionnaires ou des autorités chargées de la mise en œuvre des programmes communautaires, en particulier au niveau régional ou local, qui sont, dans leur majorité, étrangères aux techniques de lutte contre la fraude à grande échelle ou perfectionnée. Par conséquent, ces contrôles consistent la plupart du temps en un audit traditionnel et en une vérification des comptes, mais ne constituent pas nécessairement le moyen le plus efficace de détecter la criminalité à grande échelle ou organisée (6). 11. Compte tenu du fait qu’on a enregistré, ces dernières années, une diminution de la proportion du budget communautaire affectée aux dépenses de garantie agricole et une augmentation des dépenses réalisées au titre des actions structurelles, l’axe central de la lutte de la Commission contre la fraude devrait faire l’objet d’un réexamen et, si nécessaire, d’un reciblage afin de tenir compte du changement intervenu. Le règlement (CE, Euratom) no 2988/95 (7) du Conseil fixe des dispositions horizontales concernant 12. des contrôles, des mesures et sanctions administratives communautaires applicables à la quasi-totalité des secteurs relevant du premier pilier (8). Il comprend, pour la première fois, une définition de l’irrégularité qui porte sur la fraude, la violation du droit communautaire et tout autre manquement à s’acquitter d’obligations fixées par la réglementation communautaire (9) qui porte atteinte aux finances des institutions, qu’il s’agisse du volet dépenses ou du volet recettes. Hormis la récupération de toute aide octroyée, le règlement détermine également les conditions permettant de prendre certaines mesures et d’imposer des sanctions communautaires au niveau administratif ou financier aux personnes morales et physiques qui ont commis l’infraction. (4) Décision 94/140/CE (JO L 61 du 23. 2. 1994). (5) La nature et les tâches des divers comités spécifiques (Comité de l’assistance mutuelle, Comité consultatif des ressources propres, Comité permanent de coopération administrative dans le domaine de la fiscalité indirecte) ou sous-comités (sous-groupe des irrégularités dans le secteur agricole, sous-groupe du recouvrement au sein du Comité consultatif des ressources propres, sous-groupe antifraude du Comité permanent de coopération administrative dans le domaine de la fiscalité indirecte) traitant de la prévention de la fraude demeurent inchangées. (6) Il convient de relever que la Commission a arrêté, le 15 octobre 1997, des lignes directrices approfondies concernant les contrôles financiers à opérer par les États membres sur les opérations cofinancées par les Fonds structurels; voir règlement (CE) no 2064/97 du 15 octobre 1997 (JO L 290 du 23. 10. 1997). (7) JO L 312 du 23. 12. 1995. (8) Ce règlement est applicable à l’ensemble des dépenses et des ressources propres traditionnelles. Il ne porte pas sur la TVA. (9) Cette notion d’irrégularité porte aussi bien sur la simple omission due à une erreur ou à une négligence susceptible de porter atteinte au budget des Communautés, que sur les actes intentionnels et délibérés qui correspondent pour leur part à la notion la plus restrictive de la fraude telle que définie dans la convention pénale. C 230/26 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 13. Il résulte de cette notion de responsabilité des fraudeurs agissant pour le compte ou sous le couvert d’une personne morale, qui représente les pouvoirs de prise de décision, que l’entreprise en question assume la responsabilité et qu’elle devrait sans ambiguïté être tenue pour responsable dans le cadre du droit pénal. Une disposition prévoit également que les opérateurs économiques sont tenus pour responsables des infractions commises par le personnel d’une entreprise agissant pour son compte. En outre, le règlement prévoit un mécanisme de contrôle et détermine le cadre général des 14. vérifications, les modalités étant précisées dans un règlement spécifique concernant les contrôles et vérifications sur place opérés par la Commission (10) ou dans des règlements régissant des secteurs spécifiques. Réglementation concernant la présentation de rapports Tableau I. 1: Réglementation de base concernant la présentation de rapports sur la fraude et les irrégularités Ressources propres (droits de douane et prélève- ments agricoles) Article 6, paragraphe 3, du règlement (CEE, Eura- tom) no 1552/89 du Conseil (1) FEOGA, section «garantie» Fonds structurels Fonds de cohésion Articles 3 et 5 du règlement (CEE) no 595/91 du Conseil (2) Article 24 du règlement (CEE) no 4253/88 du Conseil (3) Articles 3 et 5 du règlement (CE) no 1681/94 de la Commission (4) Article 12 du règlement (CE) no 1164/94 du Conseil (5) Articles 3 et 5 du règlement (CE) no 1831/94 de la Commission (6) Assistance mutuelle dans les domaines douanier et agricole Règlement (CEE) no 1468/81 du Conseil (7) (1) JO L 155 du 7. 6. 1989. Ce règlement du Conseil a été modifié par le règlement (CE, Euratom) no 1355/96 du Conseil (JO L 175 du 13. 7. 1996). (2) JO L 67 du 14. 3. 1991. (3) JO L 374 du 31. 12. 1988. (4) JO L 178 du 12. 7. 1994. (5) JO L 130 du 25. 5. 1994. (6) JO L 191 du 27. 7. 1994. (7) JO L 144 du 2. 6. 1981. 15. La masse considérable d’informations transmises dans le cadre de cette réglementation devrait garantir à la Commission la lisibilité nécessaire lui permettant d’assurer une supervision financière, administrative et judiciaire des affaires ainsi que des vérifications opérationnelles. Réglementation concernant la collaboration administrative Le règlement (CEE) no 1468/81 du Conseil (11) a déterminé les procédures relatives à l’assistance 16. mutuelle entre les autorités des États membres chargées des questions agricoles et douanières, ainsi que les conditions de collaboration entre celles-ci et la Commission. Ce règlement prévoit également l’échange d’informations concernant les affaires dans lesquelles aucun fait essentiel n’a encore été établi, mais qui font déjà ou vont faire l’objet d’une enquête. Le Conseil a adopté en 1997 un nouveau règlement (CE) devant remplacer le règlement (CEE) no 1468/81 du Conseil et visant à améliorer l’organisation des mesures destinées à lutter contre la fraude et à garantir une protection uniforme des frontières extérieures de la Communauté en intensifiant l’assistance mutuelle et la collaboration administrative (12). Le règlement (CEE) no 218/92 du Conseil arrête des dispositions relatives à la collaboration administrative dans le domaine de la fiscalité indirecte. (10) Règlement (CE, Euratom) no 2185/96 du Conseil (JO L 292 du 15. 11. 1996). (11) JO L 144 du 2. 6. 1981. (12) Règlement (CE) no 515/97 du Conseil relatif à l’assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d’assurer la bonne application des réglementa- tions douanière et agricole (JO L 82 du 22. 3. 1997). 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/27 17. En ce qui concerne les Fonds structurels, la collaboration administrative est régie par le principe du partenariat. Il présuppose un dialogue étroit entre la Commission et l’ensemble des autorités nationales compétentes aux niveaux central, régional et local pendant toutes les étapes de la programmation. L’article 4 du règlement (CEE) no 2052/88 du Conseil (13) dispose que le partenariat doit être exercé dans le strict respect des compétences institutionnelles, juridiques et financières de l’ensemble des partenaires. Réglementation concernant les contrôles Le règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers des 18. Communautés européennes a mis en place une méthode à deux niveaux applicable aux contrôles sur place. D’une part, l’article 8 du règlement fixe certaines obligations d’ordre général concernant les contrôles traditionnels opérés par les États membres, l’harmonisation des contrôles destinée à garantir un niveau uniforme de rigueur dans la Communauté relevant de la réglementation communautaire sectorielle. D’autre part, l’article 9 de ce règlement établit certaines règles concernant les contrôles opérés par la Commission, certaines dispositions étant toutefois précisées dans le règlement (CE, Euratom) no 2185/96 du Conseil (14) ainsi que dans la réglementation sectorielle. 19. Par conséquent, les États membres sont chargés de garantir la légalité et la régularité des opérations destinées à récupérer des recettes ainsi que de celles portant sur des dépenses financées à la charge du FEOGA-Garantie et des Fonds structurels. Il leur appartient de prendre des mesures pour prévenir et poursuivre les infractions relatives à la fraude et aux irrégularités, ainsi que de recouvrer les montants éludés ou indûment versés. La Commission est chargée de veiller au bon fonctionnement des procédures correspondantes. Une réglementation spécifique lui confère le droit d’opérer directement des vérifications sur place de sa propre initiative ou de demander aux autorités nationales de mener des vérifications spécifiques, auxquelles des agents de la Commission peuvent prendre part (voir tableau). Tableau I. 2: Réglementation de base concernant les contrôles Ressources propres Article 18, paragraphes 2 et 3, du règlement (CEE, Euratom) no 1552/89 du Conseil (1) FEOGA-Garantie Article 9 du règlement (CEE) no 729/70 du Conseil (2) Article 6 du règlement (CEE) no 595/91 du Conseil (3) Fonds structurels Article 23, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 4253/88 du Conseil, modifié par le règlement (CEE) no 2082/93 du Conseil (4) (1) Ce règlement a été modifié par le règlement (CE, Euratom) no 1355/96 du Conseil (JO L 175 du 13. 7. 1996). (2) JO L 94 du 28. 4. 1970. (3) Hormis cette réglementation horizontale, il existe également une réglementation portant sur des organisations communes de marchés spécifiques [par exemple, règlement (CEE) no 2048/89 du Conseil relatif aux contrôles dans le secteur viti-vinicole (JO L 202 du 14. 7. 1989); règlement (CEE) no 1319/85 du Conseil relatif aux contrôles dans le secteur des fruits et légumes (JO L 137 du 27. 5. 1985)]. (4) JO L 193 du 31. 7. 1993. Contrôles et vérifications destinés à lutter contre la fraude Le règlement (Euratom, CE) no 2185/96, qui est entré en vigueur le 1er janvier 1997, donne à la 20. Commission une nouvelle base juridique horizontale pour effectuer des contrôles et des vérifications spécifiques destinés à lutter contre la fraude moyennant des enquêtes directes auprès des opérateurs (15). Cette disposition complète donc les contrôles courants opérés par les divers services de la Commission afin de garantir que la réglementation communautaire est mise en œuvre de manière appropriée par les États membres. 21. Le nouveau règlement a renforcé les pouvoirs de la Commission en matière d’exécution de contrôles sur place dans les États membres. Ceci dit, le cadre juridique dans lequel la Commission est habilitée à opérer a été clairement défini et les responsabilités fondamentales des États membres en la matière (13) JO L 185 du 15. 7. 1988. Ce règlement a été modifié par le règlement (CEE) no 2081/93 du Conseil (JO L 193 du 31. 7. 1993). (14) JO L 292 du 15. 11. 1996. (15) Exception faite de la TVA et des domaines n’ayant pas d’incidence sur le budget de l’Union. C 230/28 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 demeurent identiques. Il résulte du principe de subsidiarité que la Commission ne peut mener de contrôles et vérifications destinées à lutter contre la fraude que dans les cas où elle peut apporter une certaine valeur ajoutée. Par conséquent, le règlement détermine les cas où des contrôles et des vérifications sur place peuvent être opérés: — recherche d’irrégularités graves ou transnationales, ou d’irrégularités susceptibles d’impliquer des opérateurs économiques agissant dans plusieurs États membres; — obligation liée à la situation dans un État membre de renforcer à cette fin les contrôles et vérifications sur place afin d’améliorer l’efficacité de la protection des intérêts financiers et, ainsi, d’assurer un niveau de protection équivalent au sein de la Communauté; — demande de l’État membre intéressé. 22. Le règlement dispose que les contrôles et vérifications sur place peuvent être opérés non seulement sur les opérateurs économiques qui bénéficient de fonds du budget communautaire ou qui sont redevables de certains montants à la Communauté, mais aussi sur d’autres opérateurs (fournisseurs, transporteurs, assureurs, etc. ). Les agents de la Commission peuvent avoir accès à toute information et documentation, prélever des échantillons et pénétrer dans des locaux à usage professionnel, dans les mêmes conditions que les contrôleurs nationaux. Le cas échéant, ils peuvent demander l’assistance des autorités de l’État membre. Le troisième pilier Le titre VI du traité sur l’Union européenne prévoit diverses formes de coopération intergouverne- 23. mentale dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (troisième pilier). Ce titre aborde diverses questions d’intérêt commun, en particulier la lutte contre la fraude de dimension internationale, la coopération judiciaire en matière civile et pénale ainsi que la collaboration douanière. Il porte également sur la coopération policière dans des domaines spécifiques, en particulier les formes graves de criminalité internationale, y compris, si nécessaire, certains aspects de coopération douanière, en liaison avec l’organisation, à l’échelle de l’Union, d’un système d’échange d’informations au sein d’un Office européen de police (Europol) (16) (article K. 1, paragraphes 5 à 9). Les États membres sont tenus de s’informer et de se consulter mutuellement au sein du Conseil, en 24. vue de coordonner leur action. Ils doivent, à cet effet, instituer une collaboration entre les services compétents de leurs administrations. Le Conseil peut arrêter des positions communes, adopter des actions communes et établir des conventions ou des protocoles à l’initiative de tout État membre ou de la Commission (article K. 3). 25. Afin de réduire les incohérences constatées entre les législations de divers États membres en matière de fraude, qui offrent un terrain favorable à la fraude internationale (17), la Commission a présenté, dans le cadre de l’article K. 3, paragraphe 2, une proposition d’acte du Conseil portant établissement de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés dans le cadre du droit pénal (18). Le Conseil a approuvé, le 26 juillet 1995, un acte établissant la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (19). Cet acte vise à instituer une définition commune de la fraude et d’autres infractions graves portant atteinte au budget des Communautés, à consacrer le principe d’une infraction spécifique dans le droit pénal des États membres et à mettre en place des dispositions concernant les sanctions appropriées, la juridiction, l’extradition et la coopération mutuelle. La fraude grave portant sur des montants supérieurs à 50 000 ECU doit être érigée en infraction justifiant une extradition et passible d’emprisonnement. Les personnes détentrices d’un pouvoir de décision dans une entreprise devraient voir leur responsabilité pénale engagée, mais en conformité avec les principes définis par le droit national. Par ailleurs, la convention comporte des dispositions relatives à la centralisation des poursuites, ainsi qu’au principe de poursuivre ou d’extrader. (16) Voir la Convention du 26. 7. 1995 portant création d’un Office européen de police (JO C 316 du 27. 11. 1995). (17) Les traits caractéristiques qui rendent les divers systèmes nationaux incompatibles entre eux ont été mis en évidence dans un certain nombre de travaux (voir Corpus Juris ou encore l’étude réalisée sous la direction du Professeur Delmas-Marty dont il est fait état dans le rapport annuel 1993 sur la lutte contre la fraude COM(94) 94 final). (18) JO C 216 du 6. 8. 1994. Le Royaume-Uni a présenté, dès le mois de mars 1994, un projet d’action commune en matière de sanctions pénales. (19) JO C 316 du 27. 11. 1995. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/29 Les ministres de la justice ont signé, le 27 septembre 1996, le premier protocole (20) à la convention 26. concernant les actes de corruption portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés. L’objectif central du protocole est de combler les lacunes du droit pénal relatif à la corruption ayant un lien avec la protection des intérêts financiers des Communautés, qui impliquent des fonctionnaires communautaires et/ou nationaux. La Commission avait déjà accompagné sa proposition d’un projet de traité de 1976 d’un second instrument concernant les responsabilités pénales des fonctionnaires et autres agents des Communau- tés européennes, mais les discussions n’ont jamais abouti. Dans une résolution adoptée le 11 mars 1994, le Parlement européen a demandé à la Commission, dans le cadre de l’article 138 B du traité, d’établir un acte législatif traitant de la responsabilité des fonctionnaires chargés des dépenses du budget communau- taire (21). 27. Le 26 mai 1997, le Conseil a adopté, sur la base de l’article K. 3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, un nouvel acte établissant la convention relative à la lutte contre la corruption (22). Cet acte était indispensable compte tenu du fait qu’ «aux fins du renforcement de la coopération judiciaire en matière pénale entre les États membres, il est nécessaire d’aller au-delà dudit protocole et d’établir une convention visant les actes de corruption dans lesquels sont impliqués des fonctionnaires des Communautés ou des fonctionnaires des États membres en général», la corruption pouvant également être commise en dehors du cadre de la fraude portant atteinte au budget communautaire. Cet acte prévoit une infraction concernant tant les actes que les omissions. Les fonctionnaires européens sont assimilés à des fonctionnaires nationaux dans le cadre du droit pénal, sans préjudice de l’immunité qui leur est accordée par le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes. Les Membres des institutions communautai- res sont assimilés à leurs homologues de niveau politique équivalent sur le plan national et non pas aux fonctionnaires. Les autorités d’un État membre peuvent demander que leurs juridictions soient saisies des affaires pénales mettant en cause des fonctionnaires européens affectés dans une institution communautaire établie sur leur territoire. 28. Compte tenu du fait que la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes n’établissait, dans certains domaines spécifiques, que quelques principes de base, elle a été complétée par un second acte, le protocole relatif à la coopération judiciaire (23). Outre des dispositions concernant la responsabilité des personnes morales, ce protocole prévoit la qualification d’infraction pénale pour le blanchiment de capitaux, la confiscation du produit de la fraude, ainsi que la collaboration des autorités judiciaires des États membres avec la Commission en matière de fraude, de corruption et de blanchiment de capitaux. Il comprend également des dispositions concernant l’échange d’informations entre les autorités judiciaires et la Commission, précisant que cette dernière doit prêter son assistance technique et opérationnelle. (20) JO C 313 du 23. 10. 1996. Le protocole a la même valeur et la même force obligatoire que la convention, dans la mesure où il doit être adopté selon les mêmes procédures, c’est-à-dire celles prévues au titre VI du traité sur l’Union européenne et en particulier moyennant ratification par les Parlements nationaux. (21) JO C 91 du 28. 3. 1994. (22) JO C 195 du 25. 6. 1997. Dans cette convention, la définition de la corruption passive et active était analogue à celle du protocole. (23) JO C 221 du 19. 7. 1997. C 230/30 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 ANNEXE II RESSOURCES FINANCIÈRES AFFECTÉES À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE Tableau II. 1: Ressources financières affectées à la lutte contre la fraude Poste budgétaire Intitulé 1995 1996 Au 31. 8. 1997 Crédits disponibles après virements A-3530 Unité de coordination de la lutte contre les fraudes 200 000 200 000 190 000 A-3531 (1) A-3532 (2) A-355 B2-101 B2-111 B2-121 B2-131 B2-150 B2-301 B2-519 Contrôles, études, analyses dans le cadre de la lutte contre les fraudes 3 308 000 4 000 000 3 980 000 TAFI [textile anti-fraud initiative (action «an- trifraude textile»)] 800 000 800 000 800 000 Réseau européen de documentation, de coordi- nation et de recherche destiné à lutter contre la fraude et la criminalité par-delà les frontières Actions de lutte contre la fraude dans le domaine du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, section «orientation» Actions de lutte contre la fraude dans le domaine de l’instrument financier d’orienta- tion de la pêche Actions de lutte contre la fraude dans le domaine du Fonds européen de développement régional Actions de lutte contre la fraude dans le domaine du Fonds social européen Actions de lutte contre la fraude dans le domaine des actions structurelles 400 000 p. m. p. m. 200 000 50 000 300 000 200 000 750 000 750 000 Actions de lutte contre la fraude dans le domaine du Fonds de Cohésion 300 000 300 000 300 000 Actions de lutte contre la fraude en agricul- ture 1 650 000 B5-910 Actions générales de lutte contre la fraude 4 175 000 5 000 000 B6-792 B6-910 B7-530 B7-650 Total Activités de soutien scientifique et technique aux politiques communautaires sur une base concurrentielle 993 452 800 000 916 200 Actions de lutte contre la fraude dans le domaine de la recherche à frais partagés 50 000 50 000 Mesures de lutte contre la fraude dans le secteur de la coopération 100 000 Mesures de lutte contre la fraude dans le secteur de la coopération 50 000 8 551 452 11 075 000 11 936 200 (1) Ligne budgétaire gérée en commun par l’UCLAF et les DG VI, XIX, XX et XXI. (2) Ligne budgétaire gérée par l’UCLAF et la DG I. Source: UCLAF. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/31 ANNEXE III BASES DE DONNÉES Base de données IRENE La base de données IRENE (IRrégularités, ENquêtes, Exploitation) est opérationnelle depuis le 1. 1er décembre 1992. Au 6 octobre 1997, elle comprenait des informations détaillées sur 25 619 cas de fraude ou d’irrégularités (14 332 cas concernant le FEOGA-Garantie, 9 509 cas concernant les ressources propres, 821 cas relatifs aux Fonds structurels et 957 cas relatifs à l’assistance mutuelle) sur la base des communications que les États membres sont tenus de transmettre. Elle contient, en particulier, des informations concernant les pratiques adoptées pour commettre l’irrégularité, la manière dont l’irrégularité a été découverte, les autorités nationales qui ont constaté l’irrégularité, les conséquences financières et les possibilités de récupération, ainsi que les procédures judiciaires et administratives mises en place. Tableau III. 1: Décompte des enregistrements dans IRENE au 6 octobre 1997 Assistance mutuelle Fonds structurels: FEOGA-Garantie Ressources propres: Nombre TOTAL d’enregistrements: FEDER FEOGA-Orientation IFOP FSE Total Fonds structurels Ancien système Ressources propres Total ressources propres 97 363 11 350 8 900 609 957 821 14 332 9 509 25 619 2. Il est souvent impossible, au niveau des informations communiquées, d’établir une distinction entre les irrégularités, par exemple entre celles qui résultent d’erreurs d’écriture et celles qui résultent d’une fraude ou d’actes de négligence. En fait, dans la majorité des cas, la nature intentionnelle et la gravité de l’irrégularité n’apparaissent qu’au cours des procédures administratives et judiciaires, qui sont souvent particulièrement longues. 3. La base de données IRENE a été conçue, d’une part, pour permettre un suivi systématique de l’ensemble des cas de fraude et d’irrégularité que les États membres sont tenus de notifier et, d’autre part, pour servir de source de renseignement. Toutefois cette base de données pâtit de longs retards enregistrés dans la transmission des informations, du défaut d’exhaustivité de certains enregistrements, de l’absence de fiabilité des vérifications des informations fournies et du manque de convivialité du système. En outre, les informations concernant les cas individuels sont systématiquement transmises sans certaines précisions essentielles (telles que la localisation des faits, l’identité des individus ou des organismes impliqués, etc. ). Par conséquent, cette base de données ne présente qu’une valeur limitée pour le travail concret d’investi- gation. La base de données Pré-IRENE 4. En principe, la base de données Pré-IRENE (base de données interne à l’UCLAF relative à la gestion des cas) contient des informations concernant des cas de fraude (présumée) sur lesquels l’UCLAF mène des investigations et qui ne font pas encore l’objet d’une communication spécifique de la part des États membres. En principe, les informations fournies ne devraient pas concerner seulement l’identification du cas (catégorie, type de programme, pays ou région, type d’irrégularité, montant en jeu), mais également fournir des informations précises sur les techniques frauduleuses ou les irrégularités ainsi que sur les actions en cours. L’objectif est que cette base de données devienne un instrument de gestion utile permettant aux C 230/32 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 enquêteurs de gérer leurs cas de manière autonome et aux responsables de gérer l’ensemble du travail d’investigation et d’éditer des tableaux récapitulatifs. Selon les prévisions, la base doit contribuer, en facilitant les corrélations d’informations, à améliorer la programmation des opérations de l’UCLAF dans ce domaine et à concevoir une stratégie du renseignement en vue d’une appréhension plus globale de la lutte contre la fraude et de la criminalité économique et financière. Dès lors, Pré-IRENE devrait constituer le noyau d’une stratégie fondée sur le renseignement et dotée d’une gestion centralisée des informations. Par ailleurs, elle devrait constituer, grâce à l’analyse des cas saisis dans la base de données, le point de départ de mesures opérationnelles ciblées. Selon la Commission, Pré-IRENE était opérationnelle en 1994 à titre expérimental (1), des modifica- 5. tions complémentaires ayant dû y être apportées en 1995. Au début du mois d’avril 1997, un total de 756 cas étaient en cours de traitement dans cette base de données — 356 cas relatifs aux Fonds structurels et aux dépenses directes, 39 cas concernant les organisations communes de marchés agricoles, 260 cas relatifs aux importations ou exportations de produits agricoles et 101 cas concernant les ressources propres non agricoles (droits de douane). Base de données IRENE 95 6. La Commission a commencé, en 1995, à développer un système intégré d’information qui doit tenir compte des différentes sources d’information. Il est prévu que ce nouveau système intégré d’information s’articule autour d’une nouvelle version de la base de données IRENE, qui fusionnera les deux bases jusqu’à présent distinctes IRENE et Pré-IRENE. En outre, cette nouvelle base de données établira un lien direct avec les messages «Assistance mutuelle» ayant une incidence sur le budget communautaire. Cette nouvelle base de données (IRENE 95) ne sera plus une simple base de données se bornant à stocker des informations sur des cas de fraude, mais elle constituera un véritable instrument de gestion (2). En raison de problèmes d’ordre technique, la base de données IRENE 95 n’est pas encore opérationnelle. SCENT 7. Le système SCENT (System Customs Enforcement NeTwork), opérationnel depuis 1987, devait être complété en 1996 par le système SCENT fiscal, qui est en phase de développement depuis 1993. Ce système permet l’échange d’informations dans le domaine de la fiscalité indirecte via le réseau SCENT. Le CIS (Customs Information System) (3), opérationnel depuis 1993, est une base de données qui comprend des informations (données sur des personnes, des véhicules, des marchandises, des types de fraude, etc. ) échangées par les États membres via le réseau SCENT. Plus de 300 terminaux ont été installés afin de relier les bureaux de douane d’entrée et de sortie de l’Union entre eux, et de leur permettre de communiquer 24 heures sur 24, sept jours sur sept, avec leurs administrations centrales et les services de la Commission. Le CIS est également utilisé pour des opérations spécifiques (surveillance des expéditions de marchandises sensibles dans la procédure de transit, surveillance maritime, etc. ). La Commission fournit une assistance technique aux utilisateurs et assure la formation des utilisateurs dans les États membres. (1) Rapport annuel 1994 [COM(95) 98 final du 29. 3. 1995], p. 24. (2) Voir rapport annuel 1995 sur la lutte contre la fraude, p. 78. (3) Les États membres ont adopté, dans le cadre du titre VI, la convention relative à l’utilisation des systèmes d’information dans le domaine douanier. En outre, une convention a été arrêtée concernant l’utilisation des informations à des fins douanières. Ces conventions doivent encore être ratifiées. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/33 ANNEXE IV ACTIONS DE PRÉVENTION Action dans le domaine douanier Suite à sa communication du 29 mars 1995 (1), la Commission a adopté, le 3 avril 1996, une 1. communication sur les mesures d’urgence prises ainsi que sur celles qui restent à prendre, a mis en place un groupe de travail sur le transit et a présenté une communication sur l’avenir des régimes de transit (2). Par ailleurs, la Commission a étroitement collaboré avec la commission temporaire d’enquête du Parlement européen (article 138 C du traité CE) sur les procédures de transit communautaires (3). Enfin, le Parlement européen et le Conseil ont adopté, le 19 décembre 1996, un programme d’action pour la douane dans la Communauté (Douane 2000) (4). L’objectif de ce programme est de renforcer l’efficacité globale de l’action des douanes et de contribuer à l’uniformisation des contrôles aux frontières extérieures de la Commu- nauté. Séminaires 2. L’UCLAF organise, dans le cadre de la politique générale de formation de la Commission, des séminaires destinés à informer les services antifraude nationaux ainsi que les administrations qui gèrent des fonds communautaires sur la dimension européenne de la fraude. Des formations générales de base ont été dispensées dans l’ensemble des États membres. Dernièrement, la Commission a davantage concentré ses efforts sur des formations ciblées destinées à des services spécialisés qui gèrent des fonds communautaires ainsi qu’aux autorités judiciaires. Ces actions de formation sont appréciées par les États membres. (1) Voir communication de la Commission du 29 mars 1995 intitulée «Fraude dans la procédure de transit, solutions prévues et perspectives dégagées pour l’avenir», COM(95) 108 final. (2) Voir SEC(96) 290 final, intitulé «Action de la Commission en matière de lutte contre la fraude dans le transit» et COM(96) 477 final. Pour de plus amples informations, voir le rapport annuel 1996, pp. 38 et 39. (3) Voir PE 220. 895/def. (4) Décision no 210/97/CE (JO L 33 du 4. 2. 1997). C 230/34 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 RÉPONSES DE LA COMMISSION 1. INTRODUCTION Étendue de l’audit 1. 1. La Commission se félicite de l’occasion que repré- sente le projet de rapport de la Cour pour faire le point des progrès réalisés dans le domaine de la lutte contre la fraude. L’efficacité de l’UCLAF dépend dans une large mesure de la qualité de la coopération et des structures des États membres. Observations principales 1. 2. La Commission se félicite de l’approbation de la Cour à l’égard de l’engagement pris par la Commission de lutter contre la fraude et des améliorations qui ont été apportées au cadre juridique et administratif. La Com- mission se dit extrêmement préoccupée par le fait que les conventions relatives à la protection juridique des intérêts financiers de la Communauté, avec leurs deux protocoles, et la convention relative à la lutte contre la corruption n’aient pas encore été ratifiées par les États membres. Elle fait remarquer que les États membres se sont engagés lors du Conseil européen d’Amsterdam de juin 1997 à ratifier ses instruments d’ici à la mi-1998 et elle suivra de près les progrès devant déboucher sur la réalisation de cet engage- ment. 1. 3. Un examen plus large des liens unissant l’UCLAF et d’autres services chargés du contrôle et de la police pourrait utilement servir de base à une appréciation des dispositions générales qui ont été mises en place. En ce qui concerne les cas de soupçons de fraudes ou de corruption au sein de l’institution, la Commission a défini une politique claire et s’est engagée dans une série d’ac- tions dont la mise au point d’une décision formelle sur le rôle et les pouvoirs de l’UCLAF, dans sa communication du 18 novembre 1997 relative à «une bonne et saine gestion financière et administrative: mieux agir contre les insuffisances professionnels, les irrégularités financières, la fraude et la corruption» [SEC(97) 2198] (voir point 1. 7 ci-après). En ce qui concerne les mesures de sécurité, la Commission a adopté un certain nombre d’initiatives qui prévoit un accroissement progressif de la sécurité au sein de l’UCLAF (voir également les remar- ques relatives aux points 2. 26 à 2. 28 ci-après). 1. 4. La Commission reconnaît que le nombre d’agents temporaires à l’UCLAF est trop élevé comparativement à l’ensemble du personnel. Les contrats de la majorité des agents temporaires arriveront à expiration pendant la période allant de l’automne 1998 à l’été 1999 et un projet a été mis en place en vue de convertir un nombre important de ces postes en postes permanents lorsque les postes temporaires seront vacants. Ceci devrait contribuer à assurer un équilibre approprié entre fonctionnaires permanents et agents temporaires et assurer une conti- nuité sans heurt. Toutefois, elle tient à signaler que la situation actuelle est due pour une bonne part à une décision adoptée par l’autorité budgétaire en 1994 visant à accroître le personnel de l’UCLAF de 50 personnes dont 35 en qualité d’agents temporaires. Le recrutement d’un nombre élevé d’agents temporaires en 1994/1995 a permis à l’UCLAF de recruter des spécialistes à divers niveaux et de constituer ainsi une équipe multidiscipli- naire qui a été rapidement opérationnelle. 1. 5-1. 6. Les remarques générales sur l’efficacité d’utili- sation des bases de données de l’UCLAF devraient être considérées dans un contexte spécifique. L’évolution rapide de l’UCLAF, au cours des quelques dernières imposé une réévaluation permanente des années, a besoins de l’UCLAF en matière de systèmes d’informa- tion. À l’heure actuelle, l’UCLAF dépend toujours dans une large mesure de systèmes dépassés utilisant des logi- ciels démodés et qui ne sont généralement pas adaptés au rôle qui est le sien. Toutefois, les systèmes actuels repré- sentent un arrangement temporaire qui devrait être élimi- né dans le courant de 1998 avec la mise en œuvre de la nouvelle base de données intégrale IRENE. 1. 7. La Commission rappelle sa communication du 18 novembre 1997 dans laquelle elle a clairement expli- qué les engagements qu’elle a pris afin de s’assurer que les cas pour lesquels s’impose une poursuite au pénal soient traités rapidement et efficacement. Une décision officielle de la Commission est en cours de préparation définissant le rôle et les pouvoirs de l’UCLAF au niveau des contacts avec les autres juridictions nationales. Il est vrai que les législations nationales jouent un rôle impor- tant en matière de conduite d’enquêtes, en particulier dans le cadre du règlement (CE, Euratom) no 2185/96. Ce point a été examiné plus en détail dans les remarques relatives au point 3. 1. 8. La Commission reconnaît que d’autres actions sont nécessaires si l’on veut améliorer les procédures visant à détecter et stimuler les recouvrements dans les États membres. Toutefois, elle tient à souligner les pro- grès réalisés à ce jour. Parmi ceux-ci signalons l’introduc- tion d’un système de rapport propre aux Fonds structu- rels, les amendements au règlement (CEE, Euratom) no 1552/89 en vue d’améliorer les systèmes de rapport relatifs aux ressources propres et les travaux en cours dans le contexte de SEM 2000 relatifs à la mise en place de mécanismes de correction financière tels qu’il en existe dans le secteur agricole, dans le secteur des ressources propres et des Fonds structurels. De plus, des systèmes informatisés ont été mis en place dans tous les domaines en vue de faciliter les rapports et les mesures de suivi. La Commission reconnaît qu’à l’heure actuelle les 1. 9. résultats de la procédure dite «liste noire» ne sont pas satisfaisants et elle s’emploie à examiner les moyens permettant d’encourager les États membres à se montrer 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/35 plus actifs dans ce domaine. Elle tient à signaler que dans le cadre de la législation pertinente, seuls les États mem- bres peuvent inscrire des noms sur la «liste noire». La Commission tient à attirer l’attention sur les 1. 10. réformes fondamentales prévues dans le cadre de SEM 2000 de même que sur les actions spécifiques résultant de la mise en œuvre de SEM 2000, dont il est fait référence au point 1. 8 ci-dessus. L’analyse de risques réalisée par le Centre commun de recherche (CCR) a connu des retards. La portée de l’étude a été modifiée à la suite de l’accord réalisé en cours d’étude. La Commission s’inquiète de voir la Cour affir- 1. 11. mer que les chiffres publiés dans le rapport annuel de la Commission en ce qui concerne la lutte contre la fraude sont susceptibles d’induire en erreur. La Commission surveillera de près la présentation de son prochain rap- port annuel afin de s’assurer que soient clairement expli- qués le régime et le calcul du nombre de cas et des montants impliqués. Néanmoins la Commission tient à souligner que l’estimation de l’impact de la fraude sur le budget communautaire représente un problème fonda- mental. Le fait de n’utiliser que les chiffres communiqués essentiellement par les États membres dans le cadre établi par les règlements applicables dans les divers domaines tend à déboucher sur une sous-estimation systématique du problème comme l’a montré l’importance croissante des cas de fraudes détectés par la Commission propre- ment dite en collaboration avec les services antifraudes spécialisés des États membres. Il faut que la Commission suive les cas signalés et leur évolution de même que le recouvrement, parallèlement à l’enregistrement des cas qui ne sont pas ou pas encore communiqués officielle- ment par les États membres. Il s’agit d’un exercice complexe et difficile qui nécessite une vérification atten- tive. La nouvelle base de données IRENE est spécialement outillée pour garantir une corrélation appropriée entre les affaires. 1. 12. Une fois de plus la Commission voudrait faire référence à sa communication du 18 novembre 1997 [SEC(97) 2198] qui a établi des orientations politiques précises et mis en œuvre de nouvelles procédures de même que la formalisation de certaines procédures actuel- les. tion des intérêts financiers de la Communauté» et «de la conception de la lutte contre la fraude dans tous les domaines» comme le mentionne en effet la Cour au point 2. 20 du rapport. Ceci a débouché en particulier sur une série d’initiatives législatives en ce qui concerne les pouvoirs de contrôle, les fonctions administratives et les poursuites pénales mentionnés dans d’autres parties du projet de rapport. Cette activité, déjà importante de nos jours, revêtira de plus en plus d’importance à l’avenir dans le contexte des possibilités législatives prévues au titre du nouvel article 280 du traité d’Amsterdam et dans le cadre du développement des mesures qui existaient déjà en vue de lutter contre la fraude. Les travaux permanents sur le contexte du concept d’«espace judiciaire unique», revê- tent eux aussi beaucoup d’importance. le projet CORPUS JURIS, dans Le transfert de ressources humaines à l’UCLAF n’impli- quait que les DG VI et XXI et il n’y a eu que très peu de transferts au titre du budget opérationnel. En effet, tant la DG VI que la DG XXI ont maintenu les crédits de lignes budgétaires qu’elles partageaient dans le cadre de la partie A du budget. Dans la partie B un certain nombre de nouvelles lignes budgétaires ont été créées, du fait d’actions du Parlement européen, afin de soutenir les activités de l’UCLAF et, par conséquent, un nombre de ces lignes budgétaires ont fusionné pour déboucher sur la situation actuelle. Elles sont indiquées à l’annexe II du rapport de la Cour. Il est à noter que l’annexe II ne contient que les lignes budgétaires dont l’UCLAF est l’ordonnateur principal ou l’ordonnateur principal ad- joint. Le plan d’action du Conseil est indépendant du 2. 5. programme de travail antifraude de la Commission et il couvre un large éventail de thèmes ne relevant pas de la compétence de l’UCLAF au titre des tâches spécifiques qui sont les siennes même si un certain nombre de questions posées dans le plan d’action se retrouvent également dans le programme de travail de la Commis- sion. L’UCLAF était représentée aux négociations qui ont débouché sur l’adoption du plan d’action et c’est à l’initiative de la Commission qu’un certain nombre de points ont été inscrits afin d’élargir la portée permettant ainsi de couvrir certains domaines d’intérêt communau- taire. Prévention de la fraude 2. L’ORGANISATION DE LA COMMISSION EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE SEM 2000 Stratégie de la Commission pour lutter contre la fraude 2. 3. En février 1995 [réf. : SEC(95) 249], la Commis- sion a décidé non seulement de centraliser l’activité opérationnelle antifraude au sein de l’UCLAF (c’était principalement les DG VI et XXI qui étaient concernées) mais elle a également défini clairement le mandat de l’UCLAF dans le cadre de la politique antifraude. Aussi l’UCLAF a-t-elle était chargée notamment de «la protec- 2. 14-2. 15. La Commission reconnaît que les mesures visant à assurer l’étanchéité à la fraude de la législation, qu’elle a proposées, exigeront un effort soutenu et perma- nent qui devra s’appliquer en particulier aux nouvelles initiatives législatives. Établissement de priorités 2. 18. L’étude a été gênée par le caractère incomplet des informations figurant dans les bases de données C 230/36 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 pré-IRENE et IRENE. Les données en question avaient été choisies parce qu’elles représentaient des domaines sensibles. L’arrangement administratif avec le CCR a montré que cette étude spécifique serait concentrée, en partie, sur des domaines choisis par l’UCLAF. Le refus de visa de la DG XX était lié à un problème formel dans la présentation des dossiers en raison d’une question d’identification de la sous-rubrique dans la nomenclature budgétaire appropriée à ce type de dépen- ses. D’autres services qui font usage des crédits au titre de la ligne budgétaire B6-7 9 2 ont rencontré ce problème. Après discussion avec la DG XX, le problème a été résolu et le paiement final a été approuvé. La Commission signale que l’examen détaillé des résultats de l’étude est toujours en cours et que la prochaine étape de développe- ment et d’évaluation de l’information ne sera terminée que lorsque la nouvelle base de données IRENE sera pleinement opérationnelle en 1998. L’établissement des priorités de l’UCLAF en matière d’inspection est fonction non seulement de l’évolution historique des cas de fraude signalés mais aussi des activités de renseignement en cours et de l’évaluation de nouvelles politiques et risques de même que de l’évalua- tion de rapports de contrôles fournis par d’autres services de la Commission. La nature des activités de l’UCLAF en ce qui concerne les opérations d’enquête et de renseigne- ment axées sur la fraude ne se prête pas facilement à la mise sur pied d’un programme d’audit devant couvrir un large éventail de domaines divers où les finances de la Communauté courent des risques. Les travaux se pour- suivent néanmoins en vue de mettre au point des instru- ments permettant l’établissement de priorités. Mesures de sécurité 2. 26-2. 28. La Commission reconnaît que les règles détaillées de sa décision concernant les mesures de sécuri- té ne sont pas encore pleinement mises en œuvre au sein de l’UCLAF. Toutefois, elle signale que selon un des traits caractéristiques de la mise en œuvre de cette décision veut que seules les personnes qui ont été contrôlées peuvent avoir normalement accès aux documents sensibles. C’est la raison pour laquelle l’UCLAF a entamé une procédure de contrôle pour l’ensemble de son personnel à plein temps en mai 1997. Cette procédure prévoit une enquête dans l’État membre d’origine du fonctionnaire en ques- tion de la part des autorités nationales compétentes et peut prendre près d’une année avant d’aboutir. Il a été décidé de concentrer cette enquête sur les fonctionnaires permanents vu que les agents temporaires et les experts nationaux de l’UCLAF sont généralement recrutés dans les services qui traitent déjà les informations sensibles, qu’ils font l’objet d’un contrôle et en raison du fait que les agents temporaires et experts nationaux sont sous contrats à durée limitée (la plupart des contrats des agents temporaires viendront à expiration pendant la période s’étendant de septembre 1998 à avril 1999). Néanmoins il est prévu d’appliquer cette procédure de contrôle aux prochains recrutements en vue de pourvoir ces postes. En attendant, des directives en matière de classification de documents ont été diffusées aux unités de l’UCLAF et des mesures ont été prises en vue de s’assurer que les supports d’information bénéficient d’une protection appropriée et que les bâtiments de l’UCLAF fassent l’objet d’une protection générale. Une attention spéciale a été accordée également à la sécurité informati- que en raison de l’importance que représente la création de la nouvelle base de données intégrée IRENE. Les travaux entamés par le bureau de sécurité ont été complé- tés par une nouvelle étude détaillée menée par le CCR dans le contexte du concept de sécurité globale de l’UCLAF dans le domaine informatique. Les résultats sont en voie d’application dans les travaux en cours relatifs à la mise au point finale de la base de données IRENE. Il convient de noter que la sécurité de l’information à transmettre par la voie électronique est mieux assurée par la décision de la Commission C(95) 1510. L’inspection de l’UCLAF menée par le bureau de sécurité a été une vaste opération incluant la sécurité des docu- ments, la sécurité physique, la sécurité de la technologie de l’information et du personnel: on trouvera aux para- graphes 4. 1 et 5. 2 du rapport du bureau de sécurité des recommandations en matière de contrôles. 2. 30. Le bureau de sécurité n’a pas pour fonction de procéder à des contrôles des dossiers personnels gérés par la Commission. Les vérifications de ce genre s’inscrivent dans le cadre de procédures nationales, tenant compte des droits des citoyens: la preuve juridique d’une activité criminelle devrait apparaître dans le cours de procédures de cette nature. La Commission a l’intention de mettre davan- 2. 32. tage l’accent sur la mise en œuvre de l’ensemble des aspects concernant la sécurité, en 1998. Elle signale qu’un emploi a été prévu aux fins du recrutement d’un agent de sécurité à plein temps à l’UCLAF en 1998. Le fonction- naire qui ne travaillait pas à l’UCLAF a été transféré entre-temps vers d’autres tâches au sein de son service. Il convient de noter que les services étrangers à l’UCLAF n’ont accès qu’à la base de données contenant des com- munications officielles des États membres et non pas à la base contenant les affaires en cours faisant l’objet d’une enquête de l’UCLAF. De plus, l’accès n’est autorisé qu’à certains fonctionnaires de ces services et à certaines catégories d’affaires. Dans le cas de données nominatives, l’accès est réduit aux affaires présentant un intérêt direct pour ces services. Enquêtes administratives internes 2. 33. La Commission reconnaît qu’il convient de for- maliser et de renforcer les procédures actuelles permettant à l’UCLAF d’intervenir dans des affaires internes. C’est la raison pour laquelle la Commission a publié sa communi- cation le 18 novembre 1997 [SEC(97) 2198]. De plus, une décision officielle de la Commission sur les pouvoirs 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/37 de l’UCLAF en vue de reprendre les éléments contenus dans la communication est en cours de préparation. Il convient de signaler, en ce qui concerne les références au secteur du tourisme, que la destruction des documents auxquels il est fait référence de même que l’ouverture du dossier sont antérieures à la création d’une unité opéra- tionnelle, au sein de l’UCLAF, responsable de dossiers de cette nature. Les points spécifiques en ce qui concerne l’inter- 2. 34. rogatoire de fonctionnaires de la Commission et les perquisitions dans les locaux de celle-ci sont repris dans le projet de décision relatif aux pouvoirs de l’UCLAF dont il est fait mention au paragraphe précédent. Il convient de noter cependant que le Tribunal de première instance, dans son arrêt du 19 mars 1998 dans l’affaire Tzoanos contre Commission a confirmé le droit de la Commission de saisir des documents dans les bureaux et ordinateurs des fonctionnaires préalablement à la mise en œuvre de toute procédure disciplinaire dans le contexte d’une enquête administrative interne. Cet aspect, parmi d’autres, de l’arrêt est examiné attentivement dans le cadre de la préparation d’une prochaine décision sur les pouvoirs de l’UCLAF. vement à d’autres unités. Ces types de travail se prêtent moins à un suivi au cas par cas pour lequel le système pré-IRENE a été conçu. La Commission signale que l’actuel projet IRENE est conçu pour fournir une base commune de gestion des affaires au sein de l’UCLAF. A l’heure actuelle ce système est mis en œuvre dans les diverses unités parallèlement à la migration vers WIN- DOWS NT. Il devrait contribuer fortement à assurer la transparence du système pour les gestionnaires habilités tout en accroissant la sécurité. 3. 12. Dans le contexte actuel de réorganisation de l’UCLAF, des efforts seront déployés en vue d’une défini- tion plus précise du rôle des coordinateurs. Le nouveau système IRENE prévoit un système structuré d’informa- tion par la voie hiérarchique. L’accent devrait cependant être mis sur le fait qu’un nombre élevé de cas a inévita- blement pour effet de faire pression sur les coordinateurs eu égard aux ressources limitées disponibles dont dispose l’UCLAF. Gestion des dossiers 3. ORGANISATION DE L’UCLAF Ressources humaines à ce jour 3. 4. La Commission se félicite de voir la Cour approu- ver la politique qui est la sienne en ce qui concerne la création d’une interface et d’une fonction de liaison avec les autorités judiciaires nationales, ce qui s’inscrit parfai- tement dans le cadre du nouveau rôle que la Commission sera appelée à jouer dès que la convention sur la protec- tion juridique des intérêts financiers de la Commission et ses protocoles seront ratifiés (en particulier l’article 7 du deuxième protocole). Conformément à l’engagement pris dans son programme de travail antifraude 1997/1998, la Commission s’emploie à créer une interface et une cellule de liaison au sein de l’unité de l’UCLAF responsable des affaires générales et des affaires juridiques. Il est clair que des ressources humaines supplémentaires seront nécessai- res si l’on veut que les recommandations de la Cour prévoyant pour le moins un magistrat ou un autre ressortissant national équivalent par État membre soient suivies d’effet. Méthodes de travail 3. 8-3. 9. Les modes d’utilisation différents du système informatique pré-IRENE reflètent, dans une certaine mesure, les différences existant entre les types de travail menés dans les unités chargées de recherches. Comme précisé dans les observations relatives aux points 3. 14 à 3. 16 ci-après, le travail de certaines unités est fondé davantage sur la recherche de renseignements comparati- 3. 14-3. 16. La Commission reconnaît que les dossiers d’enquêtes devraient être correctement structurés. Toute- fois, eu égard à la variété de sujets traités au sein de l’UCLAF et aux différents cadres juridiques et procédu- raux applicables, il est difficile d’imposer une structure unique. En guise de première étape dans la voie du développement de procédures standardisées, l’UCLAF a créé un VADE-MECUM sur le fonctionnement des contrôles sur place au titre du règlement du Conseil (CE, Euratom) no 2185/96 et eu égard à l’importance que représentent les rapports de l’UCLAF en tant qu’instru- ments de poursuites éventuelles dans les États membres en raison du statut qui leur est accordé conformément au règlement. Les missions menées par l’UCLAF dans les pays tiers, débouchant sur des rapports de mission pou- vant ensuite être utilisés dans des poursuites judiciaires, est un autre domaine où la présentation de rapports revêt beaucoup d’importance. C’est cet aspect des dossiers de l’UCLAF qui (voir points 3. 20 et 3. 21 ci-après). Il convient de souligner qu’en ce qui concerne la préparation des rapports de mission d’enquête, l’UCLAF a créé un modèle standard incluant l’utilisation de ressources, contresigné par l’en- quêteur responsable, le chef d’unité concerné et le direc- teur de l’UCLAF. l’attention retiendra le plus L’adoption d’éventuelles orientations sur la norme des documents et des notes afin de répondre aux exigences minimales en matière de preuves fixées par la législation des États membres soulève des problèmes particuliers eu égard au large éventail de situations rencontrées. La Commission souligne la nature du rôle de l’UCLAF en ce qui concerne les travaux d’enquête et de renseignement. Le gros du travail en matière de recherches est effectué par les services spécialisés des États membres. Il s’agit là de la conséquence de la répartition des rôles entre l’UCLAF et ces services et des ressources limitées dont dispose l’UCLAF. La préparation d’un dossier pour le service chargé des poursuites, dans de nombreux cas, est C 230/38 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 l’appui de les services nationaux avec assurée par l’UCLAF mais non pas l’UCLAF uniquement. De plus, au sein de l’UCLAF il existe une différence nette entre le type d’activités mené par les différentes unités chargées d’enquêter. Certaines unités travaillent sur une base au cas par cas tandis que d’autres sont davantage axées sur la recherche de renseignements. L’UCLAF a été obligée d’adopter une approche pragmati- que dans les travaux qui sont les siens, en particulier dans un contexte où son rôle a rapidement pris de l’impor- tance. De plus, sa nature multidisciplinaire et le fait qu’elle résulte de la fusion de divers secteurs autrefois séparés doivent être pris en compte. Un examen appro- fondi de cet aspect des travaux de l’UCLAF sera entrepris dans le contexte des travaux en cours sur l’application du règlement (CE, Euratom) no 2185/96. Un autre point qu’il convient de souligner réside dans le fait que, dans un certain nombre de cas, surtout dans les cas des diverses Task forces, une part importante du travail est consacrée à la recherche de renseignements plutôt qu’au traitement des cas proprement dits. C’est la raison pour laquelle les dossiers qui sont créés sont des dossiers de renseignement même s’il est vrai qu’ils peuvent contenir des éléments de cas sur lesquels les États membres travaillent avec l’aide de l’UCLAF. 3. 18. En ce qui concerne le point précis relatif à la manipulation des dossiers, il convient de souligner que ceci présuppose de la part d’un fonctionnaire une action pouvant justifier une mesure disciplinaire, ce qui s’inscrit évidemment dans le cadre des procédures de sécurité. De plus, les archives centrales de l’UCLAF ont été repensées afin de permettre la reconstitution de dossiers sur la base des documents entrants et sortants enregistrés à l’appui des dossiers d’enquête. Néanmoins l’UCLAF revoit les procédures de sécurité internes qui sont les siennes sur la base du point évoqué. Coopération avec les États membres Contraintes imposées aux services de la Commission sion a insisté sur ce libellé lors des négociations sur le texte précisément pour les raisons invoquées par la Cour. En toute hypothèse, en cas de contrôle mixte, les inspec- teurs de la Commission peuvent profiter du savoir-faire des agents de l’État membre qui les accompagnent. En effet, ceux-ci sont tenus d’apporter l’assistance nécessaire en vue de la bonne exécution du contrôle. 3. 22. Le VADE-MECUM sert de guide aux enquêteurs dans le respect de l’application du règlement conformé- ment à l’engagement pris par la Commission au Conseil au titre du règlement adopté. 3. 23. La Cour note que le règlement n’avait été appli- qué qu’à cinq occasions lors de l’audit. La Commission tient à souligner un certain nombre d’éléments importants résultant de la nécessité de mettre en place certaines dispositions pratiques pendant la première année d’opéra- tion, notamment: — la création du VADE-MECUM, — la mise sur pied des procédures de la Commission autorisant les enquêteurs de l’UCLAF, — une formation interne pour les enquêteurs de l’UCLAF, — une série de contacts avec certaines administrations nationales en vue d’entamer les premières missions de contrôle dans les meilleures conditions possibles. Ces travaux étaient nécessaires afin de permettre que les actions entamées au titre des dispositions du règlement puissent bénéficier d’un cadre clair et solide. Il convient de noter que depuis la visite de l’équipe d’audit de la Cour le nombre de cas d’application du règlement a doublé. Il est évident qu’en raison de la jeunesse de ce règlement, ses effets juridiques et son contexte opération- nel, l’UCLAF n’en est qu’au début d’un processus de rodage. Il convient de noter que la Commission fera rapport au Conseil sur l’expérience qu’elle a acquise en ce qui concerne ce règlement à la fin de 1998. Le VADE- MECUM fera l’objet d’un réexamen permanent. 3. 20-3. 21. Il est vrai que le règlement (CE, Euratom) no 2185/96 impose aux inspecteurs de l’UCLAF de se conformer aux règles de procédure nationales dans cha- que État membre où ils effectuent des contrôles et la Commission reconnaît, comme la Cour, que ceci présente des difficultés pour les inspecteurs de l’UCLAF. Néan- moins, il convient de signaler que, conformément au règlement, la Commission ne tient compte que des procé- dures nationales en vue de l’établissement des rapports de contrôle. Dans la pratique, ceci revient à dire qu’en fonction de la nature des exigences de procédure, la Commission peut l’appliquer en tant que circonstances obligatoires (comme le respect d’une procédure contradic- toire) ou non (comme dans le cas de procédures mineures qui ne sapent pas la crédibilité du rapport). La Commis- Traitement des demandes présentées 3. 26-3. 27. D’un point de vue général, la Commission signale que les difficultés résultant de l’organisation de services particuliers des États membres et en particulier l’absence, dans certains cas, d’un service ayant une vue générale de ce qui se passe avec un État membre particu- lier, a entraîné des problèmes pratiques dans le domaine de la coopération sur certains dossiers. Un État membre a décentralisé ses activités antifraudes de sorte que l’UCLAF n’a aucun point de référence. D’autres, en revanche, ont créé des services centraux parallèlement à l’UCLAF. De plus, en raison d’un problème juridique spécifique sur un cas particulier, ce problème ne peut 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/39 légitimement être imputé à des problèmes inhérents à la structure globale du rôle opérationnel de l’UCLAF et des relations avec les États membres. problème était lié à l’interprétation de deux dispositions juridiques complexes exigeant une analyse exhaustive par différents services de la Commission. La Commission signale qu’un des trois cas mentionnés par la Cour au point 3. 26, alors que les États membres n’avaient pas entamé les procédures demandées par l’UCLAF, a débouché sur une importante action en recouvrement de la part de l’État membre en question au mois de mai 1997. Les deux autres cas sont toujours aux mains des autorités judiciaires compétentes. Dans les deux cas cités par la Cour, pour lesquels aucune demande n’avait été faite ou avait été retardée, les deux cas ont fait l’objet d’un suivi et sont aux mains des autorités judiciai- res compétentes. Dans le cas impliquant la levée de l’immunité de trois fonctionnaires, des difficultés sont apparues au niveau des demandes initiales, ce qui a débouché sur un long échange de correspondance avant que cette affaire ne soit finalement résolue. En ce qui concerne le point 3. 27, la Commission tient à faire les remarques suivantes. La Commission croit savoir que l’affaire à la base de la remarque relative à l’absence de consultation et d’infor- mation en retour, est une affaire pour laquelle, en raison de l’enquête judiciaire ouverte dans un État membre, il n’a pas été possible, pour des raisons liées à la protection du secret de l’instruction, de fournir des informations détaillées en retour à d’autres États membres. Dès que cette difficulté a été levée, les administrations compéten- tes ont été informées. Dans le cas spécifique qui entraîne une plainte quant à la rétention d’informations, l’UCLAF a reçu des informations qui n’impliquaient pas directe- ment des opérateurs dans l’État membre où les recherches ont eu lieu. L’UCLAF n’a pas été en mesure d’établir un lien entre l’information et les opérations de l’État membre en temps opportun pour lui permettre de fournir ces informations aux autorités compétentes préalablement aux opérations. La Commission signale que les trois cas faisant l’objet de remarques de la Cour selon laquelle les recherches sem- blent avoir pris fin sans raison, ont tous été examinés. Pour un de ceux-ci, c’est-à-dire le cas auquel la Cour fait référence comme ayant été longtemps sur la table de l’UCLAF sans que celle-ci n’adopte de mesures concrètes, des difficultés fondamentales en matière d’organisation d’une mission d’enquête dans un pays tiers n’ont pas permis d’aboutir rapidement à une conclusion. Dans le cas d’espèce, la collecte de documents nécessaires aux fins de l’enquête a pris, pour les États membres concernés, de longs mois. Toutefois, cette affaire a évolué entre-temps à la suite d’une mission conjointe UCLAF/État membre dans le pays tiers ce qui a permis de détecter une fraude importante. Les deux autres cas sont rappelés une fois de plus par la Cour dans ses observations au paragra- phe 3. 27 quant à l’absence d’informations en retour (lettres, rapports de mission). Dans un de ces cas, les résultats ont été officiellement communiqués aux admi- nistrations en question en novembre 1997. Dans l’autre, qui est également le cas auquel se réfère la Cour quant à la question de savoir s’il y a eu fraude ou non, le Systèmes d’information et de renseignement Bases de données 3. 28-3. 29. Il est vrai, comme le souligne la Cour, que le nombre d’utilisateurs de la base de données IRENE est très limité. Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que la version actuelle d’IRENE (qui sera remplacée cette année) est un système qui a été mis au point dans les années 70, qui exige la connaissance d’un langage informatique spécifique (et aujourd’hui démodé). Il en résulte que son utilisation par l’UCLAF s’est limitée à un nombre relati- vement faible d’opérateurs expérimentés. Toutefois, en dépit de ce facteur, le nombre d’utilisateurs n’est pas une indication suffisamment précise du taux d’utilisation du système. D’autres critères doivent être pris en compte tels que la fréquence de l’utilisation et l’importance de la consultation. Selon les statistiques du centre de calcul de Luxembourg où est géré la base de données IRENE, celle-ci est une des plus importantes en termes de taille et d’utilisation. En effet, bien que le nombre d’utilisateurs soit relativement faible, ces derniers déploient une activité régulière et importante. 3. 30. Comme indiqué ci-dessus, la Commission s’em- ploie à remplacer l’ancienne structure informatique qui avait été conçue pour le rôle qui était celui de l’UCLAF au départ. Des améliorations de la base de données pré-IRENE, qui a déjà considérablement évolué depuis sa mise en œuvre, quand elle fonctionnait sur la même base qu’IRENE et pâtissait de l’utilisation du même langage informatique spécifique, s’inscrivent dans le cadre du processus de modernisation et d’adaptation à la nouvelle situation. La situation devrait s’améliorer rapidement grâce à l’intégration d’IRENE et de pré-IRENE dans la version d’IRENE qui sera mise en œuvre en 1998. Le projet de système d’information interne à l’UCLAF (UIIS) était un projet financé par le CCR dans le contexte de son appui institutionnel. Le projet en tant que tel n’a pas été abandonné. Les résultats auxquels il aboutit ont servi de base aux deux autres projets, SUR- COM et IIMS (Integrated Intelligence and Management System) (système d’information et de renseignement inté- gré) toujours en activité. intégrée Le programme APSO (Antifraud Policy Support Office) était une proposition du CCR relative à l’organisation interne de l’appui qu’il peut apporter à l’UCLAF. En pratique, le CCR a opté pour un accord interservices étayé par des programmes de travail annuels convenus entre l’UCLAF et le CCR. Dans ce contexte, le CCR a apporté une aide appréciable à l’UCLAF en ce qui concerne le développement d’outils et de systèmes. Dès que la nouvelle base de données IRENE sera pleinement opérationnelle et dans le contexte de la réorganisation de l’UCLAF, il est prévu d’accorder davantage de ressources aux travaux de renseignement fondés sur l’analyse des C 230/40 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 données provenant des banques de données propres à la Commission. Il convient de noter qu’une partie impor- tante des travaux de renseignement de l’UCLAF est effectuée dans les unités opérationnelles, en particulier, en tant qu’élément d’exécution du travail de diverses Task forces. énumérés dans la base de données pré-IRENE de même que dans la base de données CORE du comptable de la Commission, base qui est accessible à l’UCLAF. Tous les cas de dépenses directes sont énumérés dans pré-IRENE et le nouveau système IRENE couvrira spécifiquement le domaine en question. 3. 31. La Commission reconnaît que le développement des systèmes de communication et des bases de données a connu des problèmes très importants. Toutefois, elle tient à signaler que son expérience dans ce domaine permet de dire que ces problèmes ne sont pas les seuls. Dans le contexte du remplacement de systèmes démodés et inap- propriés par le type de système complexe de l’information et de gestion que la Cour demande, il ne faut pas sous-estimer la possibilité de voir se poser des problèmes. Elle croit que le nouveau système IRENE devrait fournir une base solide en vue d’une gestion fiable et efficace des affaires communiquées par les États membres et faisant l’objet d’une enquête de la part de l’UCLAF. 3. 32. Le risque de voir l’UCLAF et les États membres mener des enquêtes sur une même affaire, à l’insu l’un de l’autre, est réel mais faible. Les États membres sont bien sûr tenus d’avertir la Commission des cas de fraudes et d’irrégularités. L’UCLAF se concentre sur les affaires transnationales importantes et les États membres sont tenus informés par le biais des travaux réalisés par les différentes Task forces et de communications appropriées aux fins de l’information. De plus, la grande majorité des enquêtes menées par le domaine des dépenses directes) sont menées en partena- riat avec les autorités des États membres. Le nouveau système IRENE est équipé pour détecter les doubles emplois éventuels. l’UCLAF (autres que dans Il est incontestable que l’UCLAF peut apporter 3. 33. une importante plus-value aux travaux de renseignement, ce qui est d’ailleurs le cas. Une attention accrue sera réservée à ce domaine. Toutefois, la Commission doit aussi exercer des fonctions officielles de contrôle et d’inspection qui sont les siennes conformément à la législation communautaire. De plus, de nombreux rensei- gnements proviennent de liens établis à la suite de ses propres activités opérationnelles. Des contacts ont été établis avec EUROPOL. Il s’agit là cependant d’une question très complexe qui touche un large éventail de domaines (allant des douanes aux dépenses agricoles, etc. ) et de questions pratiques en ce qui concerne les bases juridiques. À l’heure actuelle, l’UCLAF examine la possibilité d’établir un protocole avec EUROPOL comme prévu dans le plan d’action du Conseil en vue de lutter contre le crime organisé, en tant que première étape dans le renforcement de la coopération [comme prévu dans le programme de travail 1997/1998 — Lutte contre la fraude — de la Commission COM(97) 199, point 1. 9]. Il va de soi que la mise au point d’un système d’information exigerait certains changements dans le cadre juridique actuel. 3. 34. Dans le domaine des dépenses directes, les mon- tants qui ont été recouvrés et qui sont à recouvrer sont 3. 36. Le système d’alerte rapide a été mis en place très rapidement afin de répondre à une situation de crise. Des compromis ont dû être faits. En ce qui concerne l’infor- matisation complète, il convient de noter que le système d’alerte rapide ne remplace pas les procédures de transit actuelles et que la faiblesse des bases du système de transit exige une information complète, ce qui fait l’objet d’un projet mené par la Commission avec les États membres sous la responsabilité de la DG XXI. Dans toute la mesure du possible des améliorations sont progressivement apportées au système d’alerte rapide. Citons, en particulier, l’introduction d’une fonction de réponse. Quant aux demandes d’information, l’UCLAF demande toujours aux États membres des informations axées sur un objectif spécifique et sa politique consiste à informer les services nationaux des résultats de ses tra- vaux. Quoi qu’il en soit elle envisage d’examiner ce point avec les autorités nationales dans le contexte du comité d’as- sistance mutuelle prévu par le règlement du Conseil (CEE) no 1468/81. 4. SUIVI FINANCIER ET RECOUVREMENT Informations de caractère général 4. 1-4. 4. La Commission partage l’avis de la Cour quant à l’importance qu’il y a à disposer d’informations précises en ce qui concerne l’action en recouvrement adoptée par les États membres. La nouvelle base de données intégrée IRENE qui, selon les prévisions, devrait être disponible à la mi-1998, aidera la Commission à assurer le suivi du recouvrement global ainsi que d’un nombre très important d’affaires dans le domaine des ressources propres traditionnelles. De plus, en ce qui concerne les cas de fraudes ou irrégularités en matière de ressources propres traditionnelles, cette base de données bénéficiera des informations les plus récentes provenant des États membres, dont les mises à jour par le biais d’un réseau électronique. Quant à la note en bas de page no 24, il convient de noter que la Commission prévoit dans son programme de travail antifraude 1997/1998 l’introduction de sanctions administratives dans le domaine des dépenses directes. De plus, des efforts sont déployés afin de s’assurer que certains contrats revêtant un caractère de service public soient fondés sur le droit public communautaire et, conformément à l’article 192 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/41 du traité, il serait alors possible à la Commission de rendre directement exécutoires les décisions de recouvre- ment. d’actions en justice ou d’une demande de la part de l’État membre à la Commission afin qu’elle reconnaisse que les montants n’étaient plus recouvrables. L’absence d’une image fidèle de la situation en 4. 5. matière de recouvrement pour ce qui concerne les cas de fraude ou d’irrégularité communiqués est due au fait que jusqu’à la mi-1996 les États membres n’étaient pas tenus de respecter un format particulier dans les rapports qu’ils soumettaient. Depuis l’introduction du règlement (Eura- tom, CE) no 1355/96 amendant le règlement (CEE, Eura- tom) no 1552/89, le 14 juillet 1996, les obligations des États membres en matière d’établissement de rapports sont clairement définies. L’introduction de la nouvelle base de données intégrée IRENE devrait permettre à la Commission de se faire une image globale de la situation en matière de recouvrement fondée sur les données four- nies par les États membres. Ressources propres traditionnelles Jusqu’en 4. 7-4. 9. les États membres juillet 1996 n’étaient pas officiellement tenus de communiquer à la Commission la situation en matière de recouvrement des cas communiqués au titre du règlement (CEE, Euratom) no 1552/89. Depuis l’entrée en vigueur du règlement (Euratom, CE) no 1355/96 et sur la base du nou- veau système les communications (OWNRES), la Commission est mieux à même de suivre le recouvrement. Les premiers résultats de cette transpa- rence améliorée seront présentés dans le rapport annuel 1997. Toutefois, il faudra beaucoup de temps pour recueillir également les informations nécessaires relatives aux cas communiqués avant juillet 1996. informatisé pour 4. 8. Les activités suivies de la Commission ne peuvent comporter un examen permanent de l’ensemble des cas de recouvrement. Elle permettent plutôt de procéder à un passage en revue de la situation globale en matière de recouvrement. De plus, la Commission suit individuelle- ment, jusqu’à leur clôture, un certain nombre de cas importants issus d’une analyse de risques. L’autorité budgétaire est normalement informée de l’issue de ses actions de suivi. La Commission estime que la plupart des États membres mettent à jour régulièrement, à l’heure actuelle, leurs rapports sur les fraudes encore que certains se heurtent à quelques problèmes techniques. La Commis- sion continue de suivre attentivement la situation. La Commission inclura systématiquement dans les déci- sions à venir, dans le cadre de la «procédure d’apurement des comptes», tous les montants dont le recouvrement n’est pas éminent. Dès lors que l’État membre ne fournira pas d’élément suffisant permettant d’exclure toute irrégu- larité ou négligence pouvant lui être attribuée, la Com- mission ne manquera pas d’imputer les montants à l’État membre conformément à l’article 8 du règlement (CEE) no 729/70 sans nécessairement attendre l’issue des procé- dures judiciaires en cours. Améliorations apportées à la réglementation dans le domaine agricole 4. 14. La Commission s’inquiète du manque de com- munication de la part des États membres et envisage de procéder à un réexamen du fonctionnement de la procé- dure dans le courant de 1998. Fonds structurels La Commission s’engage à donner plus d’infor- 4. 19. mations dans les notes explicatives des engagements hors bilan concernant les créances potentielles suite à la cons- tatation de fraudes et d’irrégularités dans les fonds struc- turels. 4. 20. Les États membres sont tenus de communiquer tous les cas d’irrégularités détectés dans le domaine des Fonds structurels. L’UCLAF assure le suivi des communi- cations et examine en particulier les cas dont elle prend connaissance par d’autres biais afin de s’assurer qu’ils figurent dans les communications officielles. Les typolo- gies ont été établies par l’UCLAF et communiquées aux autorités nationales compétentes tant directement que sur une base bilatérale lors des réunions du comité consultatif (COCOLAF) et dans le cadre de séminaires appuyés par l’UCLAF. Il convient de signaler que les 1 000 cas commu- 4. 21. niqués par la région de Campanie à la fin de 1996 ont été renvoyés à la représentation permanente de l’Italie puis- que la communication officielle des cas relève de la responsabilité des États membres et non des régions conformément à la législation pertinente. FEOGA, section «garantie» 4. 10-4. 11. La Commission poursuit ses efforts en vue de clarifier la situation en matière de recouvrement, plus particulièrement dans les cas anciens c’est-à-dire dans les cas communiqués avant 1994. S’il est vrai qu’à la fin de 1997 65 % des montants impliqués, dans le cadre de cas communiqués avant 1994, étaient toujours à recouvrer, 30 % environ des ordres de recouvrement ont fait l’objet 5. FIABILITÉ DES INFORMATIONS CONTENUES DANS LE RAPPORT ANNUEL RELATIF À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE Fiabilité des données 5. 4-5. 6. La pratique consistant à inclure une estima- tion pour le deuxième semestre s’imposait, vu que les C 230/42 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 dispositions du règlement (CEE, Euratom) no 1552/89 ne permettaient pas à la Commission d’obtenir les chiffres relatifs au deuxième semestre en temps opportun pour les incorporer dans le rapport annuel. Comme le souligne la Cour à juste titre, la nécessité d’établir des estimations ne devrait plus exister à l’avenir en raison de l’amendement apporté en 1996 aux dispositions relatives à la communi- cation des cas. Il convient de noter que c’est précisément dans ce but que la Commission a proposé l’amendement au règlement (CEE, Euratom) no 1552/89. 5. 7. La Commission croit qu’il convient de souligner les chiffres des pertes, au titre des ressources communau- taires, résultant de la TVA dans certains cas de fraude relatifs aux cigarettes. En effet, pour la Commission il est très important d’obtenir l’image la plus précise possible, étant entendu que dans le passé, les estimations fondées uniquement sur les communications officielles des États membres ont été sous-estimées par rapport à la réalité. Elle reconnaît qu’en l’espèce, les montants en question ne peuvent être comparés directement aux communications faites par les États membres en matière de ressources propres traditionnelles étant donné le caractère différent des recettes impliquées. Elle prendra les mesures qui s’imposent afin qu’à l’avenir les rapports indiquent claire- ment dans des notes en bas de page aux tableaux joints au rapport l’origine et la nature de ces chiffres qui, au cours des années précédentes, avaient fait l’objet d’expli- cations dans le corps du texte du rapport. 5. 9. La Commission signalera clairement, dans les rap- ports à venir, le fait que les chiffres des irrégularités dans le cadre des cas détectés par la Commission, sont des estimations même si cela va de soi compte tenu de la nature des activités d’enquête. La Commission surveille étroitement les doubles comptages éventuels de certains cas et espère que le prochain système IRENE fournira toutes les assurances nécessaires afin que les cas ne soient comptés qu’une fois. Le système devrait faciliter égale- ment la mise à jour des cas. L’habitude n’est pas de préciser la source des cas faisant l’objet d’une enquête par la Commission. 5. 10. Dans le rapport annuel 1996, la Commission a expliqué qu’elle se concentrait sur les cas transnationaux complexes et sur les grands réseaux criminels opérant dans de nombreux États membres. C’est la raison pour laquelle elle tend à traiter comme un cas unique les cas qui, à ses yeux, ont un lien commun dans les divers États membres. Aussi la Commission a-t-elle une vue globale que n’ont pas nécessairement les divers États membres. En ce qui concerne les cas communiqués par la Cour, les cas répertoriés actuellement comme étant sans source feront l’objet d’un réexamen à terme. 5. 11. La Commission estime que les chiffres précis des économies et recouvrements résultant des travaux de renseignement et d’enquête des différentes Task forces sont difficiles à quantifier et elle s’emploie à examiner les moyens de préciser l’intérêt de ces travaux sans compro- mettre les opérations en cours. 6. CORRUPTION ET MANQUEMENTS AUX RÈGLES DE CONDUITE APPLICABLES AUX AGENTS Lutte contre la corruption 6. 2. La Commission rappelle sa communication du 18 novembre 1997 dans laquelle elle explique clairement la politique qui est la sienne en matière de lutte contre la corruption au sein de l’institution. Attribution des responsabilités La communication de la Commission du 18 no- 6. 3. vembre 1997 précise également les responsabilités de l’UCLAF dans le domaine de la corruption. Absence d’orientations claires en matière d’enquêtes administratives 6. 5. La communication de la Commission du 18 no- vembre 1997 constitue une base en vue d’une normalisa- tion des procédures. La question posée par la Cour quant aux pouvoirs de l’UCLAF sera traitée dans la décision officielle que prendra la Commission sur les pouvoirs de l’UCLAF. En ce qui concerne l’information des autorités judiciaires, la pratique au sein de l’UCLAF est d’informer celle-ci dès qu’il y a des raisons de le faire. Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que l’objectif des enquêtes menées par l’UCLAF est d’établir les faits sur lesquels par la suite, des jugements peuvent être portés par les autori- tés compétentes. 6. 6-6. 7. La Commission est consciente de la nécessité d’assurer la protection des droits des personnes et le respect des lois en ce qui concerne l’enquête. Elle aimerait attirer l’attention, cependant, sur le fait que l’UCLAF ne dispose pas de pouvoir de police ou de pouvoir judiciaire et que ses enquêtes sur des affaires de corruption et de fraude avérée ou faisant l’objet de soupçons, au sein de l’institution, sont des enquêtes administratives censées établir les faits. Si les conclusions débouchent sur la certitude qu’on se trouve en présence d’actes criminels, le dossier est trans- mis aux autorités judiciaires nationales compétentes qui ont alors à décider s’il convient de poursuivre. Dans un cas comme dans l’autre les résultats de l’enquête peuvent déboucher sur une décision de la Commission en vue d’entamer des procédures disciplinaires. La Commission a cependant consacré beaucoup d’attention à cette question lors de ses réflexions sur la décision officielle relative aux pouvoirs des membres de l’UCLAF. 22. 7. 98 FR Journal officiel des Communautés européennes C 230/43 Mise en œuvre de la politique de «tolérance zéro» 6. 8-6. 9. La position de la Commission est clairement expliquée dans sa communication du 18 novembre 1997 de même que son engagement à n’admettre aucune ambi- guïté dans les cas de soupçon de fraudes ou de corrup- tions internes. De plus, la Commission a récemment fait une proposition (JO C 359 du 25. 11. 1997, p. 9) afin d’appliquer les mesures disciplinaires et d’imposer le paiement de compensations de la part des ordonnateurs. 6. 10. Dans sa communication du 18 novembre 1997 la Commission se prononce clairement sur la question de l’information des autorités judiciaires. La Commission reconnaît que les documents pertinents ne devraient pas nécessairement lui être communiqués dès lors que la demande de levée d’immunité est clairement motivée. Toutefois, elle met l’accent sur le fait que dans la perspective d’une levée de l’immunité, la Commission doit être saisie d’une demande dûment motivée afin de lui permettre de prendre une décision. Problèmes constatés actuelle l’UCLAF n’est pleinement opérationnelle que depuis la fin de 1995. De plus, il faut du temps pour pleinement mettre en œuvre de nouvelles actions et pren- dre connaissance des résultats de celles-ci. 7. 2. La Commission reconnaît que les travaux en matière d’amélioration de recouvrement, qui sont com- plexes et difficiles et qui impliquent de nombreux acteurs, doivent se poursuivre. La non-différenciation entre recou- vrements dus aux efforts de l’UCLAF comparativement aux recouvrements effectués par les autorités nationales se justifient, en règle générale, par la nature de la coopération entre la Commission et les États membres. Aussi, la majorité des cas traités par l’UCLAF est-elle le résultat de la coopération avec les autorités nationales. C’est la raison pour laquelle le résultat final en matière de recouvrement ne devrait pas être attribué uniquement à la Commission (UCLAF). Toutefois, dans le domaine des dépenses directes, la situation est quelque peu différente et les informations en matière de recouvrement, dans ce domaine, sont conte- nues dans la base de données pré-IRENE, détenue par l’UCLAF. Dans sa communication du 18 novembre 1997 6. 11. la Commission précise la politique qui est la sienne. Il convient de noter que dans la pratique il est généralement très difficile d’obtenir des preuves de corruption et qu’en conséquence c’est normalement la police ou les autorités judiciaires habilitées qui reçoivent cette preuve dès qu’el- les ont été averties de l’existence d’un cas. La Commission a inscrit parmi ses priorités la 7. 3. mise en œuvre d’un système de gestion intégrée. Elle espère que la mise en œuvre de cette nouvelle version d’IRENE, en 1998, fournira les moyens appropriés per- mettant de garantir un contrôle rigoureux et un contrôle croisé des cas communiqués officiellement par les États membres et les cas qu’examine l’UCLAF. La Commission aimerait une fois de plus faire 6. 12. référence à l’arrêt récent du Tribunal de première instance dans l’affaire Tzoanos contre Commission (voir remarque ci-dessus relative au point 2. 34) dans lequel la Cour a précisé les droits de la Commission en matière d’enquêtes administratives préalablement à une procédure discipli- naire. Dans les limites des ressources mises à la disposi- 6. 13. tion de l’UCLAF, la Commission a l’intention de renfor- cer l’équipe chargée de la lutte contre la corruption par le biais de la mise sur pied d’un secteur spécifique responsa- ble de ces affaires dans l’unité actuelle. À ce stade, les ressources nécessaires pour une unité distincte ne sont pas encore disponibles. 7. CONCLUSION La Commission estime qu’il est de la plus haute 7. 4. priorité que les États membres ratifient les conventions et protocoles aussi rapidement que possible. 7. 5. La Commission partage l’avis de la Cour pour qui l’existence de nombreuses agences et organisations diffé- rentes, dans les États membres responsables de la lutte contre la fraude, peuvent poser des problèmes. Elle se félicite de la tendance générale à laquelle on assiste visant à créer des organismes centraux dotés de larges responsa- bilités et disposant d’une vue globale des activités déployés dans chaque État membre en vue de défendre les intérêts de l’Union européenne, comme c’est le cas de la France, de l’Italie, du Danemark, du Portugal et de la Suède. De plus, l’UCLAF conclut des accords de coopéra- tion spécifiques avec tout un éventail d’agences afin de s’assurer la coopération la plus large possible. La Com- mission poursuit ses travaux sur l’étude CORPUS JURIS afin d’approfondir l’examen des options en matière d’ini- tiatives législatives dans le domaine des poursuites. La Commission se félicite de la reconnaissance des 7. 1. efforts qu’elle a déployés contre la fraude. De nombreux aspects de sa stratégie globale sont toujours en cours de mise en œuvre eu égard au fait que dans sa structure 7. 7. Comme prévu dans son programme de travail antifraude 1998/1999 [COM(98) 278 final], la Commis- sion mène une réflexion sur la conclusion d’accords C 230/44 FR Journal officiel des Communautés européennes 22. 7. 98 appropriés avec les autres institutions et sur l’autorisation à accorder à l’UCLAF de fournir des conseils techniques sur les enquêtes dans le domaine de la fraude. Dans son rapport au groupe de Annexe I — Point 6 réflexion sur la Conférence intergouvernementale, la Commission a proposé également une modification du traité en vue d’inclure une base juridique spécifique pour des mesures antifraudes. Le nouveau texte de l’article 280 du traité est également le résultat de cette initiative de la Commission. La Commission a pris acte également du paradoxe selon lequel le Conseil qui, en sa qualité d’autorité budgétaire, peut prendre des décisions en ce qui concerne le budget sur la base d’une majorité quali- fiée, ne peut adopter des mesures de contrôle des dépen- ses et de lutte contre la fraude qu’à la majorité absolue. Annexe I — Point 18 Il convient de noter que le règlement (CE, Euratom) no 2185/96 prévoit que les pouvoirs de contrôle absolu spécifiques à la Commission viennent s’ajouter aux pouvoirs de contrôle sectoriels qui existaient déjà avant l’adoption du règlement