title: Sonderbericht Nr. 7/98 über das Entwicklungshilfeprogramm der Europäischen Gemeinschaft für Südafrika (1986-1996) zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188 C Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

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text: 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/81 SONDERBERICHT Nr. 7/98 über das Entwicklungshilfeprogramm der Europäischen Gemeinschaft (1986-1996) zusammen mit den Antworten der Kommission für Südafrika (vorgelegt gemäß Artikel 188 C Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 241/03) INHALT Überblick. 83 Ziffer Seite EINLEITUNG. 1 — 14 Hintergrund des Entwicklungshilfeprogramms der Europäischen Gemeinschaft für Südafrika. Prüfungsstrategie des Hofes im Hinblick auf das Hilfsprogramm der EG für Südafrika. 1 — 8 1 — 14 AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS. 15 — 19 SYSTEM FÜR DIE DURCHFÜHRUNG DER VORHABEN ÜBER DIE KANÄLE. 20 — 52 Einleitung. 20 — 24 Bemerkungen zum System der Kanäle. 25 — 52 Konzeptuelle Schwächen. 25 — 27 Formulierung der Vorhaben. 28 — 30 Finanzverwaltung und Verwaltung der Kassenmittel. 31 — 32 Zahlungen und Berichterstattung. 33 — 38 Projektüberwachung. 39 — 44 Endgültiger Abschluß der Verträge. 45 — 52 EUROPÄISCHES PROGRAMM FÜR WIEDERAUFBAU UND ENTWICK- LUNG (EPWE) 1994-1996. 53 — 85 Das EPWE-System. 53 — 69 Regierungsvorhaben. 62 — 65 NRO-Vorhaben. 66 — 69 Schwachstellen der zur Durchführung des EPWE angewandten Verfahren und Instrumente. 70 — 85 Verzögerungen auf der Ebene der Zahlungen. Wechselkursverluste. 71 72 Finanzierungsabkommen. 73 — 78 Vergabeverfahren. 79 Technische Hilfe. 80 — 85 ORGANISATION UND RESSOURCEN DER KOMMISSION. 86 — 92 84 84 90 90 95 95 98 98 99 99 100 100 101 102 102 103 104 104 104 105 105 106 106 106 C 241/82 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 Ziffer Seite KOORDINIERUNG ZWISCHEN DER GEMEINSCHAFT UND DEN MIT- GLIEDSTAATEN AUF DEM GEBIET DER ENTWICKLUNGSZUSAMMEN- ARBEIT. 93 — 97 SCHLUSSFOLGERUNG. 98 — 104 107 108 Anhang. 111 Liste der Abkürzungen. 114 Antworten der Kommission. 115 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/83 Überblick Zwischen 1986 und 1997 stellte die Europäische Gemeinschaft für das Hilfsprogramm für Südafrika einen Betrag in Höhe von 830,2 Mio ECU zur Verfügung. Zu Beginn, insbesondere von 1986 bis 1991, wurden die aus dem Programm finanzierten Vorhaben zur Unterstützung der unter der Apartheid leidenden Bevölkerung gegen den aktiven Widerstand der südafrikanischen Behörden durchgeführt. Dennoch gelang es, mit dem Programm einen positiven Beitrag zu Frieden und Demokratie zu leisten. Parallel zur fortschreitenden politischen Entwicklung in Südafrika wurde die Unterstützung von Demokratie und Menschenrechten über das Programm fortgesetzt und damit begonnen, soziale und ökonomische Entwicklungsmaßnahmen zu fördern. Im Jahr 1994 wurde die demokratische Regierung eingesetzt, die Delegation der Kommission in Pretoria eröffnet und ein Kooperationsabkommen zwischen Südafrika und der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet. Gleichzeitig wurde das Europäische Programm für Wiederaufbau und Entwicklung (1994 — 1999) eingeleitet. In diesem Bericht wird untersucht, wie das Programm von der Kommission und anderen beteiligten Stellen durchgeführt und verwaltet wurde. Hauptaugenmerk liegt dabei auf dem Zeitraum 1993 — 97. Viele wesentliche Feststellungen dieses Berichts betreffen Schwachstellen, auf die der Hof bereits früher in anderen Berichten über Programme der Entwicklungszusammenarbeit hingewiesen hat. Sie sind daher von allgemeiner Bedeutung, und die Kommission sollte umgehend Schritte zur Behebung dieser Schwachstellen unternehmen. Ebenso wie bei Programmen in anderen Ländern wurde die Programmdurchführung dadurch behindert, daß den zentralen Verwaltungsstellen der Kommission in Brüssel von zu vielen Entschei- dungs- und Verwaltungsebenen zu viele Fragen zur endgültigen Entscheidung vorgelegt werden mußten. Dies war eine der Hauptursachen für Verzögerungen und Mängel bei der Projektdurchfüh- rung und -überwachung. Insbesondere während der ersten Phasen der Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Gemeinschaft und Südafrika wurde festgestellt: Die Vorhaben waren häufig unzuläng- lich formuliert, die Zeitplanung unrealistisch und einige Bestimmungen in den Verträgen und Finanzierungsabkommen ungeeignet. Die Kassenmittelverwaltung durch die Kommission ließ zu wünschen übrig. Die Berichterstattungsverfahren waren unangemessen und wurden von der Kommis- sion nur unzureichend überwacht. Mit Ausnahme der 1996 durchgeführten globalen Bewertung des Sonderprogramms der Gemeinschaft gab es keine ausreichende Bewertung der Wirksamkeit der über Nichtregierungskanäle finanzierten Maßnahmen. Die Kommission unterschätzte den bei ihren südafrikanischen Partnern bestehenden Bedarf an institutioneller Stärkung, der erforderlich war, um ihnen eine wirksamere und effizientere Durchfüh- rung des Programms zu ermöglichen. Als die Kommission 1994 das Programm mit der neuen Regierung einleitete, hatte sie, wie andere Geldgeber, eine unrealistische Vorstellung vom Geldvolu- men, das in der kurzen Zeit von der südafrikanischen Verwaltung wirtschaftlich und effizient eingesetzt werden könnte. Für den Anfang wären die Mittel auch besser auf weniger Sektoren konzentriert worden. Das Europäische Programm für Wiederaufbau und Entwicklung in Südafrika verzögerte sich in der Durchführung, es kamen auch weit weniger Mittel zur Auszahlung als geplant. Das Stipendienpro- gramm 1993-95, eine der Hauptmaßnahmen der Gemeinschaft, war wegen der mangelhaften Verwaltung und Überwachung weniger erfolgreich als es hätte sein können. Mehr als 750 beendete bzw. nicht mehr wirksame Verträge, die bis ins Jahr 1986 zurückreichen, wurden von der Kommission nicht ordnungsgemäß abgeschlossen. Die Kommission hat über die gesamte Bezugszeit zu wenig Ressourcen für die Programmverwaltung bereitgestellt und diese außerdem nicht angemessen organisiert. Es fehlte an geeigneten Management- Informationssystemen, außerdem waren die Verfahren nicht klar definiert. Die Kommission sollte einen eher dezentralen Verwaltungsansatz einführen. Sie sollte die Entschei- dungskompetenz auf die am besten geeignete Ebene des Systems übertragen und die begrenzten Mittel der Kommission für die Verwaltung und Kontrolle der optimalen Verwendung der Gemein- schaftsmittel einsetzen. Operationelle und finanzielle Verantwortlichkeiten sollten von den zentralen Dienststellen in Brüssel abgezogen und dezentral auf die Umsetzungsebenen verlagert werden. Dementsprechend sollten auch die Managementressourcen umverteilt werden. Die Kommission sollte Verfahren vereinfachen und Verzögerungen abbauen. Die Kommission sollte die Zwänge, denen ihre eigenen Dienste unterliegen und die sich auf die Programmdurchführung auswirken, realistischer ermitteln. Das Gleiche gilt für die Aufnahmefähig- keit auf seiten der südafrikanischen Partner. Sie sollte dem Ausbau der Verwaltungskapazität ihrer südafrikanischen Partner auf Regierungs- wie auf Nichtregierungsebene mehr Aufmerksamkeit schenken. Verstärkt werden sollte die Koordinierung der Geldgeber, insbesondere mit und zwischen den Mitgliedstaaten. Bei künftigen Handels- und Kooperationsabkommen sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten sicherstellen, daß die Handelspolitik der Union mit ihrer Politik im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit in Einklang steht. C 241/84 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 EINLEITUNG Hintergrund des Entwicklungshilfeprogramms der Euro- päischen Gemeinschaft für Südafrika (EG) 1. Angesichts der verstärkten politischen Repression in Südafrika beschlossen die Außenminister der Europäi- im September 1985 die schen Gemeinschaft Annahme einer Doppelstrategie aus restriktiven und posi- tiven Maßnahmen, um den friedlichen Übergang Südafri- kas zur Demokratie zu unterstützen (1). Die restriktiven Maßnahmen umfaßten ein Handelsembargo sowie wirt- schaftliche und politische Sanktionen, während die 1986 eingeleiteten positiven Maßnahmen die Unterstützung der unter dem Apartheidsystem leidenden Bevölkerung und der benachteiligten Bevölkerungsgruppen aus dem Ge- samthaushaltsplan der Gemeinschaften vorsahen (2). 2. Im Zeitraum 1986 bis 1997 wurde ein Gesamtbetrag in Höhe von 830,2 Mio ECU für das Hilfsprogramm der Europäischen Gemeinschaft zugunsten von Vorhaben in einer Vielzahl von Sektoren bereitgestellt. Das Programm durchlief verschiedene Phasen, die den politischen Verän- derungen und der Einführung neuer Ziele oder Durchfüh- rungsbestimmungen Rechnung trugen. Es lassen sich drei verschiedene konzeptuelle Phasen unterscheiden, nämlich 1986-1990 (Sonderprogramm zur Unterstützung der unter dem Apartheidsystem leidenden Bevölkerung), 1991 bis November 1994 (Sonderprogramm für Südafrika) und November 1994 bis 1999 (Europäisches Programm für Wiederaufbau und Entwicklung in Südafrika). Zwischen diesen drei Phasen lassen sich keine klaren Trennlinien ziehen, vielmehr deckten sich die Zeitpläne für die Durch- führung der Vorhaben nicht völlig mit diesen drei Phasen, da die Vorhaben in aufeinanderfolgende Programme inte- griert wurden. Schaubild 1 enthält eine chronologische Übersicht über die politischen Entwicklungen in Süd- afrika sowie über die als Reaktion auf diese Entwicklun- gen von der Europäischen Gemeinschaft getroffenen Maßnahmen und die diesbezüglichen rechtlichen und operationellen Regelungen. Schaubild 2 enthält weiterge- hende Informationen zu den einzelnen Phasen. (1) Ministertreffen zur politischen Zusammenarbeit vom 10. September 1985. (2) Zwischen 1986 und 1990 wurde die Entwicklungshilfe der EG an Südafrika aus der Haushaltslinie B-9530 finanziert, zwischen 1991 und 1995 aus der Haushaltslinie B7-5070 und seit 1996 aus der Haushaltslinie B7-320. SCHAUBILD 1 Chronologische Entwicklung der Beziehungen zwischen Südafrika und der EG Politische Lage Maßnahmen der EG gegenüber Südafrika Rechtl. u. operationelle Regelungen für die Zusammenarbeit 1985 Höhepunkt der Apartheid Juli 85: Verkündung des Aus- nahmezustands durch die süd- afrikanische Regierung Sept. 85: Die Außenminister der EG einigen sich auf eine Politik gegenüber Südafrika, die folgendes vorsieht: 1986 Politischer Druck auf die Be- günstigten: Schikanen, Rede- verbote, Gefängnis. Handelsembargo und Politische Sanktionen — Verbot von Erdölverkäufen; Sanktionen bei der Einfuhr von Eisen, Stahl und Goldmünzen — Verbot neuer Investitionen aus Europa — Keine militärische Zusammenarbeit — Keine Förderung des Austauschs auf kulturel- ler, wissenschaftl. u. sportl. Ebene Positive Maßnahmen zur Unterstützung der benachteiligten Gemeinschaften und der unter dem Apartheidsystem leidenden Bevölkerung 1986 — Europ. Parlament & Europ. Rat beschließen Einsetzung einer Haushaltslinie zugunsten be- stimmter Begünstigter in Südafrika — Schaffung des Sonderprogramms zur Unter- stützung der unter dem Apartheidsystem lei- denden Bevölkerung 1988 Bombenattentate gegen die Kanäle und die Büros der Be- günstigten der Vorhaben Feb. 90 — Beginn des Niedergangs der Apartheid — Aufhebung der Verbote ge- gen die Gruppen der politi- schen Opposition — Freilassung der politischen Gefangenen — Keine spezifische Rechtsgrundlage; Definition des rechtl. Rahmens erfolgt in erster Linie durch Haus- haltserläuterungen des EP, Finanzregelungen und Projektverträge — Weiterleitung der Hilfe über europäische NRO und die lokalen Kanäle (SACC, SACBC, KT und ICFTU). — Projektdurchführung durch lokale NRO — Kein direktes Tätigwerden der Kommission — Lockere Handhabung der Finanzkontrolle und Be- richterstattung 1991 Abschaffung der Apartheid und der Rassengesetze „Group Areas Act“ & „Land Acts“. Schrittweise Aufhebung des Handelsembargos und anderer Sanktionen EU-Regelung wird umbenannt in Sonderpro- gramm für Südafrika. Das SPSA soll den Über- gang zur Demokratie erleichtern und verfolgt best. Entwicklungsziele — Direkte Weiterleitung der Hilfe über die lokalen Kanäle (SACC, SACBC, KT & ICFTU) — Projektdurchführung durch lokale NRO Febr. 91 — Eröffnung eines Programmkoordinierungsbüros (PCO) der Kommission in Pretoria, Mitarbeiter haben EGZ-Verträge — Beteiligung der EG an Ermittlung und Überwachung der Vorhaben. 3 1 7 9 8. D E A m t s b l a t t d e r E u r o p ä i s c h e n G e m e i n s c h a f t e n C 2 4 1 / 8 5 Politische Lage Maßnahmen der EG gegenüber Südafrika Rechtl. u. operationelle Regelungen für die Zusammenarbeit Dez. 93 Beschluß des Rates über eine gemeinsame Aktion im Rahmen der GASP zur Unterstützung des Übergangs zur Demokratie in SA. Einsetzung einer Wahleinheit der EU zur Überwachung von 94 Wahlen Dez. 93 — Erklärung des EP zu Südafrika — Unterzeichnung der Vereinbarung über Eröffnung einer EG-Delegation in Pretoria 1994 Aufhebung der Sanktionen wird durch Beendi- gung der Beschränkungen im Bereich der militär. Zusammenarbeit ergänzt März 94 EG-Delegationsleiter legt sein Beglaubigungsschreiben vor April 94 — Nationale u. Regionale Wahlen — Regierung d. Nationalen Einheit Nov. 94 Annahme des Programms für Wiederaufbau u. Entwicklung (PWE) durch das südafrik. Parlament April 94 Rat nimmt ein Paket von Sofortmaßnahmen an u. bietet rasche Verhandlungen über ein Koopera- tionsabkommen an Okt. 94 Unterzeichnung eines vereinfachten Koopera- tionsabkommens Nov. 94 — Hilfsregelung wird umbenannt in Europ. Pro- gramm für Wiederaufbau u. Entwicklung (EPWE) — Das Progr. sieht die Unterstützung der von der südafr. Reg. im Rahmen des PWE verfolgten Politiken und Reformen z. Verbess. d. Lebens- bedingungen vor Mai 94 Eröffnung der Büros der EG-Delegation in Pretoria Nov. 94 Südafrikanische Regierung wird Gesprächspartner der EG bei Fragen der Entwicklungshilfepolitik; Projekt- durchführung erfolgt über (zentrale, regionale und lo- kale) Regierungsstellen und NRO Dez. 94 Annahme des Kooperationsabkommens durch den Rat Dez. 94 Schließung des PCO; Zuständigkeiten gehen an Delega- tion über Juni 95 Beginn d. Verhandl. über ein bilaterales Handels- und Kooperationsabkommen im Hinblick auf die Schaffung einer Freihandelszone Mai 95 Unterzeichnung der Absichtserklärung; Mittel- bindung der EU zugunsten des PWE der Regie- rung Juni 95 Beschluß Nr. 95/207/EG des Rates über Gemein- schaftsgarantien im Fall von Verlusten bei Darle- hen für Vorhaben in Südafrika. Maßnahmen der EIB C 2 4 1 / 8 6 D E A m t s b l a t t d e r E u r o p ä i s c h e n G e m e i n s c h a f t e n 3 1. 7. 9 8 Politische Lage Maßnahmen der EG gegenüber Südafrika Rechtl. u. operationelle Regelungen für die Zusammenarbeit Mai 96 Verabschiedung der südafri- kan. Verfassung durch den Verfassungsausschuß Nov. 96 Verordnung (EG) Nr. 2259/96 des Rates über die Ent- wicklungszusammenarbeit mit Südafrika; Rechtsgrund- lage für administrative, finanzielle und operationelle Vereinbarungen April 97 Südafrika tritt dem Abkommen von Lomé bei Mai 97 Unterzeichnung des Richtprogramms 1999 Ende des durch das PWE abge- deckten Zeitraums Ende des durch das EPWE abgedeckten Zeit- raums Ende des durch die Verordnung (EG) Nr. 2259/96 ab- gedeckten Zeitraums Quelle: Rechnungshof und Bewertung des SPSA (SPM 1996). 3 1 7 9 8. D E A m t s b l a t t d e r E u r o p ä i s c h e n G e m e i n s c h a f t e n C 2 4 1 / 8 7 C 241/88 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 SCHAUBILD 2 Entwicklungshilfe der EG an Südafrika Phase I — 1986-1990 Sonderprogramm zugunsten der unter dem Apartheidsystem leidenden Bevölkerung (SPVA) Ziel: Wichtigste Bereiche: Unterstützung des Übergangs zu einem friedlichen, stabilen, demokrati- schen und nicht rassistischen Staat durch Hilfeleistung an die politisch Unterdrückten. — Humanitäre und soziale Initiativen, — Bildung und Ausbildung, — Rechtsbeistand. Durchführungsorganisatio- nen: — Europäische NRO, — Südafrikanische Kanäle: SACC, SACBC, KT & ICFTU. Organisationsstruktur: Die Kommission ist nicht an der Definition, Bewertung, Überwachung und Durchführung der Vorhaben beteiligt. Rechtliche Verantwortung bei den europäischen NRO. Mittelbindungen: 108,6 Mio ECU Phase II — 1991-November 1994 Sonderprogramm für Südafrika (SPSA) Ziel: Wichtigste Bereiche: Unterstützung des Übergangs zu einem demokratischen und wirtschaftlich wohlhabenden Staat durch Integration vom Entwicklungshilfezielen und Unterstützung benachteiligter Gemeinschaften. — Hochschulausbildung und Erwachsenenbildung, — Berufliche Bildung, — Primäre Gesundheitsversorgung, — Entwicklung der Gemeinschaften und ländliche Entwicklung, — Menschenrechte und Demokratie. Durchführungsorganisatio- nen: — Südafrikanische Kanäle: SACC, SACBC, KT & ICFTU. — Keine Einschaltung der europäischen NRO. Organisationsstruktur: Beteiligung der Kommission über das Projektkoordinierungsbüro (PCO) an der Ermittlung, Bewertung und Überwachung der Vorhaben. Mittelbindungen: 230,7 Mio ECU Phase III — November 1994-1999 Europäisches Programm für Wiederaufbau und Entwicklung (EPWE) Ziel: Wichtigste Bereiche: Unterstützung des Übergangs zu einem demokratischen und wirtschaftlich wohlhabenden Staat durch Förderung der von der südafrikanischen Regierung im Rahmen des Programms für Wiederaufbau und Entwick- lung 1994-1999 verfolgten Politiken und Reformen. — Bildung und Ausbildung, — Gesundheitswesen, — ländliche und städtische Entwicklung, — wirtschaftliche Zusammenarbeit, Förderung von Handel und Investi- tionen, Unterstützung von Klein- und Mittelbetrieben, — Förderung von „good governance and democratisation“. Durchführungsorganisatio- nen: — Zentrale, regionale und lokale Regierungsstellen, — Transitional National Development Trust (TNDT) und lokale NRO. Organisationsstruktur: Die Kommission ist über die EG-Delegation in Pretoria direkt an der Vorhabensdurchführung und -überwachung beteiligt. Mittelbindungen: 479,5 Mio ECU (Stand zum 31. 12. 1997) Quelle: Rechnungshof, Bewertung des Europäischen SPSA (SPM 1996), Haushaltsrechnungen der Kommission 1986- 1996. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/89 3. Die erste Phase umfaßt den Zeitraum 1986-1990, in dem Mittelbindungen im Gesamtbetrag von 108,6 Mio ECU vorgenommen wurden, die mehr als 400 Vorhaben in den Bereichen humanitäre Hilfe, Rechtsbeistand und Bildung betrafen. Die überwiegende Mehrheit dieser Vor- haben wurde von drei örtlichen Organisationen unter- stützt, die „Kanäle“ genannt wurden (3): der Kagiso Trust (KT), ein interkonfessioneller Zusammenschluß von Kir- chen und Gewerkschaften, die South African Catholic Bishops’ Conference, SACBC (Katholische Bischofskonfe- renz Südafrikas), der South African Council of Churches, SACC (Südafrikanischer Kirchenrat) sowie in geringerem Maße die von Europa aus operierende International Con- ference of Free Trade Unions, ICFTU (Internationaler Bund freier Gewerkschaften). 4. Während dieser ersten Phase bestand zwischen der Kommission und den Kanälen keine direkte Verbindung, vertraglich verantwortlich für die Vorhabensdurchfüh- rung gegenüber der Kommission waren vielmehr die europäischen Nichtregierungsorganisationen (NRO); sie waren zuständig für die Weiterleitung der Mittel an die Kanäle in Südafrika und für die Finanz- und Durchfüh- rungsberichte. Das Programm wurde gegen den aktiven Widerstand der südafrikanischen Regierung durchgeführt, und bei den Begünstigten handelte es sich im allgemeinen um Regimegegner, die unter Schikanen, Redeverboten und Gefängnisstrafen zu leiden hatten. Angesichts dieser Situation paßte die Kommission ihre Anforderungen in den Bereichen Finanzkontrolle und Berichterstattung an die tatsächliche Lage an und behandelte die Vorhaben mit großer Vertraulichkeit. 5. Im Jahre 1990 nahm die politische Situation in Süd- afrika eine positive Wende, der eine schrittweise Aufhe- bung des Handelsembargos und der politischen und wirt- schaftlichen Sanktionen folgte. Im Jahr 1991 trat das Hilfsprogramm der EG in die zweite Phase ein und wurde neu ausgerichtet, um den Entwicklungshilfezielen und neuen Sektoren Rechnung zu tragen. Die Kommission schaltete keine europäischen NRO mehr zwischen, son- dern schloß direkt mit den Kanälen in Südafrika Vorha- bensverträge ab. Die politische Situation erlaubte es aber noch nicht, eine Delegation der EG in Pretoria zu eröff- nen. Im Februar 1991 eröffnete die Kommission jedoch ein Programmkoordinierungsbüro (Programme Coordina- tion Office, PCO), dessen aus technischen Beratern beste- hender Mitarbeiterstab über die Europäische Gesellschaft für Zusammenarbeit (EGZ) eingestellt wurde. Aufgabe dieses Koordinierungsbüros war es, den Partnern Unter- stützung anzubieten und die Vorhaben zu überwachen. 6. Die dritte Phase des EG-Programms zur Unterstüt- zung Südafrikas setzte im November 1994 ein, also nach den freien Wahlen, der Einsetzung der Regierung der nationalen Einheit und dem Abschluß des Kooperations- (3) Diese Organisationen wurden als „Kanäle“ bezeichnet, um zu beschreiben, daß die Kommission die im Rahmen des Programms bereitgestellten Mittel über sie an die durchfüh- renden Organisationen weiterleitete. abkommens zwischen der EG und der Republik Süd- afrika (4). Ziel dieser Phase, d. h. des sogenannten Euro- päischen Programms für Wiederaufbau und Entwicklung (EPWE), ist es, die harmonische und dauerhafte Entwick- lung in Südafrika zu fördern und zur Konsolidierung der demokratischen Strukturen beizutragen. Gesprächspart- ner der EG in Fragen der Entwicklungspolitik ist nun- mehr die südafrikanische Regierung. Mit der Vorhabens- durchführung wurden vorrangig zentrale, regionale und lokale Regierungsstellen betraut. Darüber hinaus wurden die Finanzmittel nicht mehr an die traditionellen Kanäle weitergeleitet, sondern direkt an die mit der Durchfüh- rung von Sektorprogrammen betrauten NRO. Es wurde ein Transitional National Development Trust (TNDT) (5) eingerichtet, der die Mittel für Kleinvorhaben an die örtlichen NRO weiterleitet. 7. Im Dezember 1993 kam es zur Unterzeichnung der Vereinbarung über die Eröffnung einer EG-Delegation in Südafrika. Im Mai 1994 eröffneten die Büros der Delega- tion in Pretoria, und im Dezember 1994 wurden die Büros des PCO geschlossen. Schließlich nahm der Rat im November 1996 eine Verordnung über die Entwicklungs- zusammenarbeit mit Südafrika an (6), welche die Rechts- grundlage bildet für die Maßnahmen des Programms für Wiederaufbau und Entwicklung. Im Rahmen des EPWE wurde ein Betrag in Höhe von 500 Mio ECU für den Zeitraum 1996-1999 bereitgestellt. Im Mai 1997 unter- zeichneten die südafrikanische Regierung und die Kom- mission das nationale Richtprogramm. 8. Seit November 1994 haben die EG und Südafrika ihre Beziehungen auch in anderen Bereichen der Politik, des Handels und der Wirtschaft vertieft: Im Juni 1995 wur- den Verhandlungen über ein bilaterales Handelsabkom- men zur Schaffung einer Freihandelszone aufgenommen. Dieses Abkommen ist für die Entwicklung der südafrika- nischen Wirtschaft von großer Bedeutung. Die Verhand- lungen kamen nur langsam voran, und zum Zeitpunkt der Annahme dieses Berichts dauerte die Debatte noch an. Im April 1997 trat Südafrika dem zwischen der EG und den Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) bestehenden Abkom- men von Lome´ bei (7). (4) Das Kooperationsabkommen wurde im Oktober 1994 in Pretoria unterzeichnet und am 19. Dezember 1994 vom Rat angenommen, ABl. L 341 vom 30. 12. 1994. (5) Die Schaffung des TNDT stellt den ersten Schritt zur Einrich- tung einer nationalen Entwicklungsagentur dar, die künftig für die Finanzierung der NRO zuständig sein wird. (6) Verordnung (EG) Nr. 2259/96 des Rates vom 22. November 1996 über die Entwicklungzusammenarbeit mit Südafrika, ABl. L 306 vom 28. 11. 1996. (7) Das EG-Hilfsprogramm für Südafrika wird dennoch auch künftig aus dem Gesamthaushaltsplan der EG finanziert, da Südafrika dem Abkommen von Lome´ nur beschränkt beige- treten ist. C 241/90 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 Prüfungsstrategie des Hofes im Hinblick auf das Hilfspro- gramm der EG für Südafrika 9. Im Jahre 1991 hat der Hof die Verwaltung des Programms durch die Kommission bis zu diesem Zeit- punkt geprüft; dabei hat er berücksichtigt, daß die Arbeit der Kommission und ihrer Partner durch bestimmte Ver- waltungs- und Kontrollzwänge beeinträchtigt wurde. Allerdings wurden eine Reihe von Mängeln festgestellt, wie unvollständige Akten, Fehlen von Durchführungsbe- richten, Unzulänglichkeiten der europäischen NRO bei der Projektdurchführung und unzulängliche Finanzver- waltung (Bereitstellung zu hoher Beträge für die Vorha- ben, hohe ausstehende Restbeträge und fehlende Wieder- einziehung nichtverwendeter Beträge). 10. In den Jahren 1993 und 1994 hat der Hof die Rechnungslegung über das Hilfsprogramm für Südafrika geprüft. In diesem Zusammenhang wies er die Kommis- sion auf Unzulänglichkeiten bei der Finanzverwaltung hin, wie z. B. auf folgende Punkte: Der Kommission lagen keine aktuellen Informationen über die Höhe der Beträge vor, die sich auf den Bankkonten der Kanäle befanden; diese Beträge waren unnötig hoch, und es gab keine Strategie für die Verwendung der erwirtschafteten Zinsen. Darüber hinaus gab es einen Überhang von mehr als 750 bis ins Jahr 1986 zurückreichenden, noch nicht endgültig abgeschlossenen Vorhaben, bei denen zum Teil sogar noch die endgültigen Zahlungen ausstanden. Offenbar verfügten die Kommissionsdienste nicht über ausrei- chende Kapazitäten zur Erledigung dieser Aufgaben. 11. Die im Rahmen der oben erwähnten Prüfungen getroffenen Feststellungen wurden der Kommission mit- geteilt, aber nicht in Form von Rechnungshofberichten veröffentlicht. Im Hinblick auf die Weiterverfolgung die- ser Prüfungsfeststellungen und der von der Kommission daraufhin eingeleiteten Maßnahmen hat der Hof im Jahre 1996 mit einer Gesamtprüfung des Programms für Süd- afrika begonnen. 12. Im Jahre 1997 führte der Hof einen Prüfbesuch in Südafrika durch; dabei wurden die bei der EG-Delega- tion, den Regierungsstellen, den als Kanälen tätigen Organisationen, den NRO und anderen Organisationen vorliegenden Unterlagen geprüft, und es fanden Unterre- dungen statt. Bei einer Stichprobenauswahl kam es zu Vor-Ort-Prüfungen, ferner wurden Gespräche mit den Endbegünstigten geführt und die konkreten Ergebnisse wurden kontrolliert. 13. Die Untersuchung des Hofes umfaßte folgendes: (siehe Ziffern 20-52). Besondere Aufmerksamkeit wurde dem vom Kagiso Trust durchgeführten Stipen- dienprogramm eingeräumt, bei dem es sich um die wichtigste Maßnahme der EG in Südafrika handelte (Anhang). b) Die Prüfung der von der Kommission, den südafrika- nischen Regierungsbehörden, den NRO und anderen Organisationen angewandten Verfahren und Systeme für die im Rahmen des europäischen Programms für Wiederaufbau und Entwicklung finanzierten Vorha- ben (siehe Ziffern 53-85). c) Die Prüfung der Organisation der Kommissionsdien- ste (siehe Ziffern 86-92) sowie der Koordinierung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten in bezug auf die Entwicklung in Südafrika (siehe Ziffern 93-97). 14. Nachfolgend wird auf einige Schwachstellen bei der Finanzverwaltung und Kontrolle des EG-Programms hin- gewiesen. Unabhängig davon ist jedoch generell die Schlußfolgerung zu ziehen, daß es der EG trotz der schwierigen Umstände bei der Programmdurchführung gelungen ist, während der ersten beiden Phasen Vorhaben zu unterstützen, welche den Übergang zur Demokratie beschleunigt und die Situation der unter dem Apartheid- system leidenden Bevölkerung und der benachteiligten Gruppen verbessert haben (8). Mit dem Start des Europäi- schen Programms für Wiederaufbau und Entwicklung beginnt eine neue Ära der Entwicklungszusammenarbeit mit Südafrika, in der die Grundsätze des angemessenen Kosten/Nutzen-Verhältnisses, der Finanzkontrolle und der Rechenschaftspflicht sowohl von der Kommission als auch von den südafrikanischen Partnern beachtet werden müssen. AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS 15. Schaubild 3 enthält eine Übersicht über die im Zeitraum 1986 bis 1997 zugunsten von Südafrika bereit- gestellten Haushaltsmittel. Von den im Zeitraum 1986 bis 1997 vorgenommenen Mittelbindungen im Gesamtbe- trag von 818,9 Mio ECU wurden nur 456,0 Mio ECU (56 %) ausgezahlt. Ende 1997 beliefen sich die noch abzuwickelnden Mittelbindungen, die in erster Linie Vor- haben im Rahmen des EPWE betrafen, auf insgesamt 352,6 Mio ECU (9). a) Die Prüfung der von der Kommission und den Kanä- len angewandten Verwaltungsverfahren und -systeme für die im Zeitraum 1993-94 genehmigten und 1997 noch in der Durchführung befindlichen Vorhaben (8) Siehe Bewertung des Europäischen Sonderprogramms für Südafrika, SPM Consultants, Oktober 1996. (9) Vom ursprünglich gebundenen Betrag wurden Mittelbindun- gen in Höhe von 10,2 Mio ECU aufgehoben. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/91 Verwendung der für Programme in Südafrika bereitgestellten Mittel im Zeitraum 1986-1997 SCHAUBILD 3 Jahr Haushalts- linie Beschreibung Mittelbindungen Zahlungen Verfüg- bare Mittel Gebun- dene Mittel % Verfüg- bare- Mittel Ausge- zahlte Beträge Aufgehobene Mittel- bindungen % Mio ECU Noch auszu- zahlende Beträge, Kumulierte Angaben 1 2 3 4 5 6=5/4 7 8 9=8/7 10 11=5-8-10 1986 9 5 3 Programm von positiven Maß- 10,0 6,6 66 5,0 3,4 68 nahmen für Südafrika 1987 9 5 3 Programm von positiven Maß- 23,4 18,6 79 16,6 13,1 79 1988 1989 1990 nahmen für Südafrika 9 5 3 0 Programm von positiven Maß- nahmen für Südafrika 9 5 3 0 Programm von positiven Maß- nahmen für Südafrika 9 5 3 0 Programm von positiven Maß- nahmen für Südafrika 29,9 29,9 100 23,4 22,7 97 23,5 23,5 100 19,5 18,6 95 30,0 30,0 100 37,8 34,4 91 1991 B7-5 0 7 0 Programm von positiven Maß- 58,0 58,0 100 47,7 47,7 100 nahmen für Südafrika 1992 B7-5 0 7 0 Programm von positiven Maß- 80,0 80,0 100 66,5 66,4 100 nahmen für Südafrika 3,2 8,7 15,9 20,8 16,4 26,7 40,3 1993 B7-5 0 7 0 Programm von positiven Maß- 90,0 89,8 100 72,9 60,4 83 0,6 69,2 nahmen für Südafrika 1994 B7-5 0 7 0 Programm von positiven Maß- 102,5 102,1 100 80,5 58,0 72 0,1 113,2 nahmen für Südafrika 1995 1996 B7-5 0 7 0 Europäisches Programm für Wiederaufbau und Entwicklung in Südafrika B7-3 2 0 Europäisches Programm für Wiederaufbau und Entwicklung in Südafrika 125,0 123,3 99 92,3 45,1 49 0,3 191,1 130,0 129,2 99 110,0 28,5 26 1,3 290,5 1997 B7-3 2 0 Zusammenarbeit mit Südafrika 127,8 127,8 100 60,5 57,8 96 7,9 352,6 Insgesamt 830,2 818,9 99 632,6 456,0 72 10,2 Gebundene, noch nicht ausgezahlte Mittel U C E o M i 400 400 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 86 86 87 87 88 88 89 89 90 90 91 91 92 92 93 93 94 94 95 95 96 96 97 97 Jahr Quelle: Haushaltsrechnungen der Kommission 1986-1997. C 241/92 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 16. Der Betrag der noch abzuwickelnden Mittelbindun- gen ist insbesondere während der letzten drei Jahre des Bezugszeitraums stark angestiegen. Dies ist Ausdruck für eine Reihe miteinander verknüpfter Probleme, auf die in diesem Bericht im einzelnen eingegangen wird. Der mit der Einführung des EPWE verbundene Anstieg der ver- fügbaren Verpflichtungsermächtigungen erfolgte so rasch, daß die Kommission und die südafrikanischen Behörden nicht in der Lage waren, diese Mittel auszugeben. Die absolute Rate der Zahlungen ging trotz des stetigen Anstiegs der verfügbaren Zahlungsermächtigungen von 1994 bis 1996 deutlich zurück. In den Jahren 1995 und 1996 war die Verwendungsrate der Zahlungsermächti- gungen sehr niedrig, was die Probleme bei der Durchfüh- rung des EPWE widerspiegelt. Die Mittelansätze bei den Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen lassen dar- auf schließen, daß die Kommission diese Probleme nicht vorhergesehen hat. 17. Schaubild 4 vermittelt einen Überblick über die im Zeitraum 1993 bis 1996 von der EG an die Kanäle gewährten Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen. Das Schaubild zeigt, daß es im Jahre 1995 zu einem deutlichen Rückgang kam. Schaubild 5 enthält eine Dar- stellung der Verteilung der Zahlungsermächtigungen auf die verschiedenen Kanäle. Hauptempfänger der Gemein- schaftsmittel war der KT (82 % der Zahlungsermächti- gungen), gefolgt von der SACBC (14 %). Schaubild 6 vermittelt einen Überblick über die Verteilung der Vorha- ben nach Sektoren. Die wichtigsten Sektoren, auf die 77 % der Mittelbindungen entfielen, waren die Stipendien für die Hochschulausbildung, die Entwicklung bestimm- ter Gemeinschaften sowie die Bereiche Bildung und Berufsbildung. SCHAUBILD 4 Verteilung der Mittelzuweisungen auf die einzelnen Kanäle im Zeitraum 1993-1996 (in Mio ECU) Kagiso Trust SACBC Insgesamt Mittelbind. Zahlungen Mittelbind. Zahlungen Anzahl der Vorhaben 62,3 55,6 5,9 — 123,8 29,0 34,3 20,9 4,6 88,9 1993 1994 1995 1996 Insg. 12,9 4,2 — — 17,1 8,1 4,8 1,4 0,3 14,6 1993 1994 1995 1996 Insg. 126 61 2 — 189 SACC ICFTU Mittelbind. Zahlungen Mittelbind. Zahlungen Mittelbind. Zahlungen 1,6 2,5 — — 4,2 0,7 1,6 0,4 0,2 3,0 1993 1994 1995 1996 Insg. 1,2 0,6 — — 1,8 0,7 0,4 0,2 0,0 1,3 1993 1994 1995 1996 Insg. 78,1 62,9 5,9 — 146,8 38,6 41,1 23,0 5,2 107,9 1993 1994 1995 1996 Insg. 1993 1994 1995 1996 Insg. Quelle: SINCOM. SCHAUBILD 5 Verteilung der Zahlungsermächtigungen auf die einzelnen Kanäle im Zeitraum 1993-1996 SACC 3 % ICFTU 1 % SACBC 14 % Quelle: SINCOM. KT 82 % 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/93 SCHAUBILD 6 Verteilung der an die Kanäle gewährten Verpflichtungsermächtigungen nach Sektoren im Zeitraum 1993-1996 (%) Sektor Stipendien für die Hochschulausbildung Entwicklung der Gemeinschaften und Frauenförderung Bildung und Berufsbildung Verschiedenes Primäre Gesundheitsversorgung Verwaltungsausgaben der Kanäle Ländliche Entwicklung und Landwirtschaft Medien Unterstützung der Gewerkschaften Insgesamt Quelle: SINCOM und SAPMAN. 40,9 % 22,6 % 14,2 % 5,5 % 5,1 % 4,8 % 2,8 % 2,7 % 1,3 % 100,0 % Ausführung des Haushaltsplans im Zusammenhang mit dem EPWE im Zeitraum 1994-1996 SCHAUBILD 7 Regierung NRO INSGESAMT Mittelbindungen Zahlungen Mittelbindungen Zahlungen Mittelbindungen Zahlungen 16,9 77,7 114,8 209,5 REGIERUNG 5,9 11,7 2,1 19,7 10,2 39,3 14,4 63,9 NRO 7,2 18,8 2,6 28,6 27,1 117,0 129,2 273,4 Insgesamt 13,1 30,5 4,7 48,4 Mio ECU 45 40 35 30 25 20 15 10 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 5 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Vastleggingen Betalingen Mittelbindungen Zahlungen 80 100 140 120 140 120 100 80 60 40 20 0 60 20 40 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Vastleggingen Betalingen Mittelbindungen Zahlungen 0 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastlegginge Betalingen Vastleggingen Betalingen Mittelbindungen Zahlungen 1994 1995 1996 Insges. 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 Verteilung der Hilfe (Mittelbindungen) zwischen Regierung und NRO im Zeitraum 1994-1996 SCHAUBILD 8 Mittelbindungen 1994 Mittelbindungen 1996 NRO 38 % NRO 11 % Mittelbindungen insgesamt 1994-1996 NRO 23 % Regierung 62 % Regierung 89 % Regierung 77 % Quelle: SINCOM. C 2 4 1 / 9 4 D E A m t s b l a t t d e r E u r o p ä i s c h e n G e m e i n s c h a f t e n 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/95 18. Schaubild 7 vermittelt einen Überblick über die Entwicklung der für das neue Programm (EPWE) bereit- gestellten Mittelbindungen und Zahlungen im Zeitraum 1994 bis 1996. Daraus geht hervor, daß die Zunahme der nicht verwendeten Mittelbindungen seit 1994 fast ausschließlich auf die Situation bei den Regierungsvorha- ben zurückzuführen ist. Von den 16 in diesem Zeitraum finanzierten Regierungsvorhaben waren Anfang 1997 nur fünf tatsächlich in Gang gekommen. Schaubild 8 zeigt, wie die Finanzierung von NRO-Vorhaben im Zuge der Normalisierung der Entwicklungszusammenarbeit mit Südafrika an Bedeutung verloren hat und von 38 % im Jahre 1994 auf 11 % im Jahre 1996 gesunken ist. Aller- dings ist hervorzuheben, daß die direkt mit der Regierung kofinanzierten Vorhaben in der Praxis teilweise über die NRO durchgeführt werden. Der im Rahmen des Richt- programms vom Mai 1997 (10) für die dezentrale Zusam- menarbeit vorgesehene Betrag stellt 25 % des jährlichen Finanzrahmens des EPWE dar. 19. Schaubild 9 vermittelt einen Überblick über die Verteilung der zwischen 1994 und 1996 im Rahmen des EPWE finanzierten Programme auf die einzelnen Sekto- ren. Der höchste Anteil entfiel auf die Sektoren „Good governance and Democratisation“ und „Education and Training“. SCHAUBILD 9 EPWE: Verteilung nach Sektoren im Zeitraum 1994-1996 Mittelbindungen Sektor Projekte Mio ECU Good governance and democratisation Bildung und Ausbildung Ländliche Entwicklung Allgemeines Gesundheitswesen Wohnungsbau KMB Städtische Entwicklung Förderung des Handels und der Investitionen Insgesamt Quelle: SINCOM. 9 7 5 2 10 1 2 1 2 39 % 26,3 19,7 14,6 10,2 9,5 9,1 7,3 2,2 1,1 72 54 40 28 26 25 20 6 3 274 100,0 SYSTEM FÜR DIE DURCHFÜHRUNG DER VORHABEN ÜBER DIE KANÄLE Einleitung 20. Das System der Kanäle, das während der ersten beiden Phasen des EG-Hilfsprogramms Anwendung fand, wurde durch die Bestimmungen für das EPWE ersetzt. Allerdings befanden sich einige der in den Jahren 1994 und 1995 begonnenen Vorhaben im Jahre 1997 noch in der Durchführung. Nachfolgend werden die wichtigsten Bemerkungen zum System der Durchführung über Kanäle aufgeführt, um die bei künftigen Gemeinschaftsprogram- men dieser Art in Südafrika oder in anderen Ländern zu vermeidenden Schwachpunkte deutlich zu machen. 21. Die nachfolgenden Bemerkungen beziehen sich in erster Linie auf die Verfahren, Systeme und Verwaltungs- bestimmungen. Allerdings sollte auch den Ergebnissen und Auswirkungen des über die Kanäle durchgeführten Programms Aufmerksamkeit eingeräumt werden. Hier gibt es nur wenige zuverlässige Informationen, auf die sich ein Urteil stützen kann, da nur wenige Bewertungen stattfanden. Mit Ausnahme der im Jahre 1995 im Auftrag der Kommission von Beratern durchgeführten Gesamtbe- wertung für den Zeitraum 1986-94 (11) wurden nur vier von mehr als 700 Vorhaben einer Bewertung unterzogen, darunter das Stipendienprogramm (12). Sektorale Bewer- tungen fehlten ganz. 22. Aus dem Bericht der für die Gesamtbewertung von 1995 zuständigen Berater geht hervor, daß das Sonder- programm bis 1995 generell ein Erfolg war, da es dem Bedarf der Zielgruppen entsprach, einen wichtigen positi- ven Beitrag zu den politischen Entwicklungen in Süd- (10) Das nationale Richtprogramm für Südafrika wurde am 14. Mai 1997 von der Kommisssion und der südafrikanischen Regierung unterzeichnet. (11) Siehe Bewertung des Europäischen Sonderprogramms für Südafrika, SPM Consultants, Oktober 1996. (12) Siehe Anhang zum Stipendienprogramm, Ziffer 10. C 241/96 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 afrika darstellte und zur Abschaffung des Apartheidsy- stems beitrug. Nach Ansicht der Berater war das Pro- gramm in den ersten Durchführungsjahren (vor 1991) besonders erfolgreich, als die Vorhaben von der Basis ausgingen und es eine starke Einbeziehung der Begünstig- ten bzw. ein hohes Maß an Eigentum („ownership“) an den Vorhaben gab, was viel Kreativität und Begeisterung freisetzte. In bezug auf die operationellen Verfahren herrschte insbesondere nach 1991 jedoch auch ein hohes Maß an Verunsicherung und Frustration aufgrund der Beteiligung zu vieler Stellen an der Verwaltung, mangeln- der Klarheit über die Aufgabenverteilung, unklarer und falsch verstandener Verfahren und Personalmangels. Die langsame und bürokratische Kommission wurde als Organisation erlebt, die zuviel Zeit für die Genehmigung der Vorhaben und die Tätigung der Zahlungen benötigte. Die Bestimmungen in bezug auf die Berichterstattung waren unklar, führten zu Doppelarbeit und brachten nur wenig brauchbares Feedback. 23. Die Schaubilder 10 und 11 enthalten eine Darstel- lung der Zuständigkeiten der verschiedenen Stellen bei der Genehmigung und Durchführung der über die Kanäle finanzierten Vorhaben sowie bei der Mittelauszahlung. Diese Verfahren wurden von Fall zu Fall im Einklang mit den Bestimmungen der Standardprojektverträge zwischen der Kommission und den Kanälen ausgearbeitet. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/97 SCHAUBILD 10 Über die Kanäle finanzierte EU-Vorhaben Genehmigungs- und Zahlungsverfahren Projektträger: NRO und CBO Beihilfeanträge Kanäle Durchsicht der Beihilfeanträge Vorschlag über die Mittelgewährung Europäische Kommission (PCO/Delegation und zentrale Dienststellen) Bewertung der Vorschläge über die Mittelgewährung (Zentrale Dienststellen) Finanzierungsvor- schlag: Projektdefini- tion und -vertrag Mitgliedstaaten Botschaften in Südafrika und Expertengruppe Analyse der Finanzierungs- vorschläge Quelle: Rechnungshof. Bankkonten der Projektträger Auszahlung an die Projektträger Erfüllung der im Vertrag zwischen den Kanälen und den Projektträgern genannten Bedingungen Bankkonten der Kanäle für von der EG finanzierte Vorhaben Zahlung der 1. Tranche Unterzeichnung des Vertrags zwischen Kommission und Kanal Zahlung der 2. Tranche Vorlage des Zwischenberichts Zahlung der letzten Tranche Vorlage des Abschlußberichts Mittelbindung Kommissionsbeschluß über Annahme der Finanzierungs- vereinbarung für die Vorhaben operationelle Verfahren für die Durchführung Schaubild 11 Vereinbarung über die zu finanzierenden Vorschläge C 241/98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 SCHAUBILD 11 Über die Kanäle finanzierte EU-Vorhaben Operationelle Durchführungsverfahren Projektträger Kanäle Europ. Kommission Annahme der Verfahren für die Projekte Schaubild 10 Detaillierte Festle- gung der Bedingungen Projektvertrag Definition des Finanzierungs- vorschlags für das Projekt Durchführung Leitung, Hilfe und Überwachung Feedback Berichterstattung Bewertung, Überwachung Überwachung, Genehmigung der Berichte und Zah- lungen Zahlungsverfahren Schaubild 10 Quelle: Rechnungshof. 24. Besonderes Merkmal des Systems war das Fehlen einer direkten Verbindung zwischen der Europäischen Kommission und den Projektträgern. Sämtliche Beziehun- gen liefen über die Kanäle, die alleinige Gesprächspartner der Kommission waren. Zu den Aufgaben der Kanäle gehörten Prüfung der Finanzierungsanträge, Abschluß der Verträge, Verwaltung und Auszahlung der Gemein- schaftsmittel, Überwachung und Begleitung der Projekt- träger und Berichterstattung über die Projektdurchfüh- rung. Bemerkungen zum System der Kanäle (13) Konzeptuelle Schwächen 25. Das System der Kanäle wies einige zentrale Schwachstellen auf, die eine angemessene Kontrolle und (13) (Bemerkungen zum Stipendienprogramm finden sich im Anhang). 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/99 wirtschaftliche Finanzverwaltung erschwert und zu Män- geln bei der Vorhabensdurchführung geführt haben. Erstens waren an der Verwaltung zu viele Organisationen beteiligt und zu viele Kommissionsdienste auf verschiede- nen Ebenen (Projektträger, Kanäle, Kommissionsdelega- tion und zentrale Kommissionsdienste) mit sich überlap- penden Zuständigkeiten und ohne ausreichenden Infor- mationsfluß und ausreichende Koordinierung. Die Be- schlußfassung war zeitaufwendig, wodurch es sowohl bei den Zahlungen als auch bei der Maßnahmendurchfüh- rung zu Verzögerungen kam. 26. Zweitens waren die Kanäle und die Kommission gezwungen, innerhalb eines kurzen Zeitraums eine große Anzahl von Kleinvorhaben zu ermitteln, zu bewerten, durchzuführen und zu überwachen (14). Die meisten die- ser Vorhaben wurden von NRO und Organisationen, die sich auf bestimmte Gemeinschaften stützen (Community Based Organisations, CBO) mit begrenzten administrati- ven Kapazitäten verwaltet, so daß eine Vielzahl von Entscheidungen, Kontrollen und Finanzvorgängen erfor- derlich waren. Die Kommission verfügte nicht über ange- messene Ressourcen, um mit dieser Arbeitsbelastung fer- tig zu werden. 27. Schließlich zeigten die Ergebnisse der Prüfung des Systems der Kanäle einige inhärente Schwachstellen bei der Kommissionsverwaltung hinsichtlich der Programme zur Entwicklungszusammenarbeit, auf die der Hof bereits wiederholt in seinen Berichten hingewiesen hat. Formulierung der Vorhaben 28. Die Formulierung der Vorhaben war von Anfang an unzulänglich. Wichtige Bestandteile (wie Haushaltsplan der Vorhaben, Gesamtbetrag der Beteiligungen der einzel- nen Geber und Zeitplan der Maßnahmen) waren nicht klar definiert oder fehlten ganz, und die jeweils zu erfüllenden Aufgaben waren unvollständig oder nicht eindeutig definiert. Diese Mängel blieben während der gesamten Anwendungszeit des Systems der Kanäle beste- hen, obwohl die Kommission sich um eine Verbesserung der Situation bemühte, indem sie insbesondere im Jahre 1993 die Methode des logischen Rahmens (15) für die Projektplanung und -durchführung einführte. 29. Unrealistische Durchführungszeitpläne in den Ver- trägen waren Ursache erheblicher Probleme. Bei fast allen Vorhaben mußte der ursprüngliche Zeitplan mehrmals verlängert werden. Die Kommission genehmigte diese (14) Zwischen 1993 und 1995 hat die Kommission 189 Vorhaben mit den Kanälen angenommen, die in den meisten Fällen Beträge von weniger als 0,2 Mio ECU betrafen. Dazu müssen die noch laufenden Vorhaben aus früheren Jahren hinzuge- rechnet werden. Innerhalb des Bezugszeitraums wurden etwa 700 Vorhaben nicht endgültig abgeschlossen. (15) Ein logischer Rahmen (logical framework) ist ein Manage- mentwerkzeug zur Verbesserung der Konzeption, Planung und Überwachung eines Projekts, das von den wichtigsten Gebern der Entwicklungsbeihilfen eingesetzt wird. Verlängerungen ohne zuvor die tatsächlich erzielten Fort- schritte, den Durchführungsplan für die Vorhaben oder die tatsächlichen Möglichkeiten zur Einhaltung der neuen Fristen zu prüfen. Anhand der in den Kommissionsakten enthaltenen Dokumente ließ sich nicht immer feststellen, ob die Vertragsverlängerungen nach dem vorgesehenen Verfahren erfolgt und die Mittelbindungsfristen eingehal- ten worden waren. In einigen Fällen wurde der Zeitplan für die Durchführung der Vorhaben verlängert, nachdem der ursprüngliche Zeitplan bereits abgelaufen war. 30. Die Verlängerung der Vertragsfristen bedeutete einen erheblichen administrativen Aufwand für die Projektträ- ger, die Kanäle und die Kommission. So wurden im Jahre 1996 beispielsweise 192 Vertragsverlängerungen im Rah- men des Systems der Kanäle vorgenommen, wobei jeder einzelne Fall von der Kommission in Brüssel genehmigt werden mußte. Ferner sahen die Verträge keinerlei Ver- fahren zur Änderung des Haushaltsplans für die Projekte vor. Selbst minimale Änderungen mußten von den zentra- len Kommissionsdiensten in Brüssel genehmigt werden und waren Gegenstand von Vertragsnachträgen. Dies hatte Verzögerungen auf der Ebene der Zahlungen und der Durchführung zur Folge. Finanzverwaltung und Verwaltung der Kassenmittel In den Jahren 1994 und 1995 hat der Rechnungshof 31. die Kommission in Form von Schreiben darauf hingewie- sen, daß sie die Verwaltung der an die Kanäle überwiese- nen Mittel nicht angemessen überwacht hat. So hat sie nicht dafür gesorgt, daß die Kanäle Finanzberichte vorge- legt haben, die eine Abstimmung zwischen den von der Kommission auf die Bankkonten der Kanäle für die EU-Vorhaben überwiesenen Beträgen, den an die Projekt- träger ausgezahlten Beträgen und den erwirtschafteten Zinsen enthielten. Auf den für EU-Vorhaben vorgesehe- nen Bankkonten hatten sich, insbesondere beim KT, extrem hohe Restbeträge angesammelt, mit denen erhebli- che Zinserträge erwirtschaftet wurden, zu denen den Kommissionsdiensten in Brüssel und Südafrika nur äußerst unzureichende Informationen vorlagen. Im An- schluß an die Bemerkungen des Hofes hat die Kommis- sion Schritte zur Berichtigung dieser Situation unternom- men. Bis 1997 hatte sich die Situation verbessert bei der größten als Kanal tätigen Organisation, dem KT, aber nicht bei den übrigen Kanälen. 32. Die Verträge mit den Projektträgern sahen vor, daß die Zahlungen in Ecu getätigt und die monatlichen Aus- gaben anschließend zu dem im Amtsblatt der Gemein- schaft veröffentlichten Wechselkurs für den jeweiligen Monat in Landeswährung (ZAR) umgerechnet werden. Diese Bestimmung war unangemessen und in der Praxis nicht durchführbar, da sie die Kanäle gezwungen hätte, ein ECU-Konto zu unterhalten (was die südafrikanischen Währungsbehörden nicht erlaubten) und allmonatlich zwecks Berechnung der Auszahlungen die Ausgaben für C 241/100 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 jedes Vorhaben zu ermitteln. In der Praxis wechselten die Kanäle die von der Kommission überwiesenen Finanzmit- tel umgehend in ZAR um und deponierten sie auf einem Bankkonto in Landeswährung. Obwohl die Kommission über diese Praxis informiert war, hat sie die Vertragsbe- stimmungen nicht entsprechend geändert. Zahlungen und Berichterstattung 33. Die in den Verträgen vorgesehenen Verfahren für die Zahlungen und die Berichterstattung waren unzulänglich und ermöglichten keine angemessene Überwachung durch die Kanäle und die Kommission. 34. Die Verträge mit den Projektträgern enthielten weder genaue Angaben über die Zeiträume, auf die sich die Durchführungsberichte beziehen sollten, noch über die Fristen für die Berichtvorlage. Die Berichterstattung war ausschließlich an die Zahlungen geknüpft, so daß die Projektträger nur dann Berichte vorlegten, wenn sie Zah- lungen beantragten. Falls eine Organisation keine Zah- lung beantragte, wurde kein Bericht vorgelegt. Darüber hinaus enthielten die Verträge keine ausreichenden Vor- gaben für den Inhalt der Tätigkeits- und Finanzberichte. 35. Die Mehrheit der über die Kanäle durchgeführten laufenden Projekte beinhaltete die Finanzierung der Kosten der Empfängerorganisationen. In zahlreichen Fäl- len ergaben sich jedoch Probleme bei der Berichterstat- tung, da der Vertragszeitraum nicht mit dem Haushalts- jahr der Organisationen übereinstimmte, das normaler- weise den Bezugszeitraum für die Rechnungslegung und Berichterstattung über die im Rahmen des Vertrags finan- zierten Tätigkeiten bildet. Ferner kam es vor, daß die Kommission bei Gewährung eines jährlichen Zuschusses an eine Organisation einen neuen Vertrag mit dieser abschloß, bevor die Berichterstattung und endgültige Abrechnung für die Verträge aus den Vorjahren erfolgt war. So hat die Kommission mit einigen Organisationen gleichzeitig mehrere Verträge über Finanzierungen für verschiedene Jahre abgeschlossen. 36. Die Berichterstattung machte aufwendige und kom- plizierte Abstimmungen erforderlich. Die Erstellung der Finanzberichte war so schwierig, daß diese von den Kommissionsdiensten häufig nicht akzeptiert wurden. Dies führte zu häufigen Unterbrechungen und Verzöge- rungen bei den Zahlungen, wodurch die Projektträger verunsichert, die Durchführung gefährdet und eine wirk- same Überwachung behindert wurden. 37. Eine Analyse der Projektdurchführung zum 31. Dezember 1996 macht folgendes deutlich: a) Bei 75 von 189 zwischen 1993 und 1995 genehmig- ten Vorhaben war die Auszahlung der letzten Tranche über mehrere Jahre hinweg überfällig. Dies könnte ein Indiz dafür sein, daß die für die Vorhaben bereitge- stellten Mittel zu hoch waren und die Projektträger über nicht verwendete Restbeträge verfügten. Diese Frage ist im Rahmen des endgültigen Abschlusses zu klären (siehe Ziffern 45-52). Andererseits könnte diese Situation auch ein Indiz dafür sein, daß die Projektträger es in einigen Fällen vorzogen, auf die endgültige Zahlung in Höhe von 10 % zu verzichten, statt einen endgültigen Bericht vorzulegen. Angesichts der geringen Höhe des ausstehenden Betrags und des mit der Ausarbeitung und Genehmigung der Berichte verbundenen großen Aufwands könnte dies aus Sicht der Projektträger möglicherweise eine sinnvolle Ent- scheidung darstellen. b) Bei mehr als 50 Vorhaben fehlte der Zwischenbericht bzw. war dieser nicht genehmigt worden. Für diese Vorhaben war bei Vertragsunterzeichnung ein Vor- schuß in Höhe von 50 % oder 60 % des Gesamtbe- trags für das Vorhaben gewährt worden, ohne daß die zweite Tranche ausgezahlt wurde. 38. Die meisten der vorgelegten Vorhabensberichte wur- den durch Rechnungsführungsberichte ergänzt, die jedoch nur von begrenztem Wert waren, da sie die Hauptpro- bleme im Zusammenhang mit der Gemeinschaftsfinanzie- rung ausklammerten, wie z. B. die Frage des durch den Bericht abgedeckten Zeitraums sowie die Frage sonstiger Zuschüsse und Doppelfinanzierungen. Im Falle des Sti- pendienprogramms war die Rechnungsprüfung, die den zentralen Kontrollmechanismus darstellte, von begrenz- tem Wert, da der Auftrag der Prüfer nicht weitgehend genug war und die in den Prüfberichten enthaltenen Feststellungen nicht weiterverfolgt wurden (Anhang, Zif- fer 4). Projektüberwachung 39. Die Kommission hat die Vorhaben nicht angemessen überwacht. Ursache hierfür waren die oben beschriebenen Mängel bei den Berichterstattungsverfahren, das Fehlen von EDV-Instrumenten zur Projektverfolgung und Män- gel bei den Informationssystemen der Kommission. Insbesondere die Überwachung der vom SACC und 40. der SACBC durchgeführten Vorhaben, zu denen sehr wenige Informationen vorliegen, war unzulänglich. Bei 14 Vorhaben des SACC und der SACBC, die in den Jahren 1993 und 1994 genehmigt worden waren und einen Gesamtbetrag von 7,66 Mio ECU betrafen, ließ sich der aktuelle Vorhabensstand nicht anhand der Unterlagen in den Kommissionsakten beurteilen. Bei 8 der 14 Vorhaben konnte die Kommission keine Auskunft darüber erteilen, ob diese noch fortbestanden oder nicht. Nur in zwei Fällen lagen Durchführungsberichte vor. Obwohl die Kommission nicht über die erforderlichen Informationen verfügte, hat sie die Zeitpläne für die Durchführung mehrmals verlängert. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/101 41. Die Überwachung der vom KT durchgeführten Vor- haben durch die Kommission war ebenfalls unzulänglich, auch wenn in diesem Bereich nach 1995 Verbesserungen erzielt wurden. 42. Aufgrund der unzulänglichen Überwachung war die Kommission nicht in der Lage, rasch auf die Anträge der Projektträger und Kanäle zu reagieren. Aus diesem Grund verzögerten sich zahlreiche Vorhaben bzw. befanden sich während eines langen Zeitraums in der Schwebe, wurden endgültig abgebrochen oder erreichten ihre Ziele nicht. Wirksamkeit und Lebensfähigkeit des Stipendienpro- gramms wurden durch die unzulängliche Überwachung und das Fehlen zuverlässiger Zahlenangaben beeinträch- tigt. So wurden zwar etwa 34 000 Stipendien gewährt, wegen der ineffizienten Verwaltung wurde jedoch die Möglichkeit zur Gewährung weiterer 8 700 Stipendien versäumt, da Rückerstattungen im Betrag von mehr als 72 Mio ZAR (dies entspricht etwa 12,5 Mio ECU zum Umrechnungskurs vom Dezember 1996) nicht wieder in das nationale Stipendienprogramm Südafrikas zurückflos- sen (Anhang, Ziffer 17). 43. Die angemessene Überwachung der Vorhabens- durchführung durch die Kommission wurde durch die Unzulänglichkeit ihrer Informationssysteme beeinträch- tigt. So besaß die Kommission keine zufriedenstellende EDV-Datenbank mit detaillierten Informationen zur Vor- habensdurchführung und Berichterstattung (16). Die Un- terlagen in den Vorhabensakten waren nicht auf dem neuesten Stand, und in einigen Fällen fehlten Berichte und Schreiben ganz. Nicht immer gab es einen angemessenen Informationsfluß zwischen den Kanälen, der Kommis- sionsdelegation und den zentralen Diensten. Die Kommis- sion besaß nicht immer eine Kopie der zwischen den Kanälen und den Projektträgern unterzeichneten Ver- träge, so daß sie zuweilen nicht wußte, ob der Projektum- fang und die Finanzbestimmungen von dem zwischen ihr und den Kanälen geschlossenen Verträgen abwichen. daß sie dem endgültigen Abschluß von über 750 Verträ- gen Vorrang einräumen sollte, die bis ins Jahr 1986 zurückreichten und für die Mittel in Höhe von insgesamt 441,7 Mio ECU gebunden worden waren. Ende 1995 teilte die Kommission dem Hof mit, daß sie beabsichtige, bis Juli 1996 etwa 350 dieser noch nicht abgeschlossenen Verträge endgültig abzuschließen, und daß sie einen zusätzlichen Sachbearbeiter zur Aufstockung ihrer diesbe- züglichen Arbeitskapazität eingestellt habe. 46. Im Januar 1996 wurde die Frist für den endgültigen Abschluß dieser 350 Vorhaben bis Ende Dezember 1996 verlängert. Als Gesamtziel wurde nunmehr der endgültige Abschluß von 604 der 664 zwischen 1986 und 1993 durchgeführten Vorhaben bis Ende 1997 angestrebt. 47. Bis Ende Juni 1997 war jedoch noch keiner der betreffenden Verträge endgültig abgeschlossen worden. Während des Jahres 1996 hatte die Kommission enorme verfahrenstechnische Schwierigkeiten beim endgültigen Abschluß der Vorhaben, die hauptsächlich auf die unzu- längliche Planung und Definition dieser Aufgabe und die zu geringe Bereitstellung von Ressourcen zurückzuführen waren. Eine stichprobenhafte Prüfung von 250 im Jahre 1996 ausgearbeiteten Abschlußbögen durch den Hof zeigte, daß es zahlreiche nicht abgeklärte Anomalien gab, und daß die zur Untermauerung beigefügten Informatio- nen keine Entscheidungen ermöglichten. Im März 1996 hat sich die Kommission entschlos- 48. sen, Dienste privater Rechnungsprüfungsfirmen in An- spruch zu nehmen, wodurch innerhalb der Kommissions- dienste mehr Kapazitäten für den Abschluß alter Vorha- ben freigestellt werden sollten. Allerdings benötigte sie mehr als ein Jahr für die Beauftragung dieser Rechnungs- prüfer, so daß erst im Mai bzw. Juli 1997 Verträge mit zwei Firmen unterzeichnet wurden. 44. Eine finanzielle Folge der unzulänglichen Überwa- chung bestand darin, daß genehmigte, aber nie umge- setzte Vorhaben bzw. begonnene, aber wieder eingestellte Vorhaben unnötigerweise in den Konten der Kommission weitergeführt wurden. So wiesen die Konten zum 31. Dezember 1996 einen Betrag in Höhe von etwa 10 Mio ECU aus, der zwischen 1993 und 1995 für niemals umgesetzte bzw. wieder eingestellte Vorhaben gebunden worden war. Somit wurden die noch bestehenden Ver- bindlichkeiten zu hoch angegeben. 49. Im Jahre 1997 änderten die betroffenen Dienste die Verfahren dahingehend, daß für die vorgeschlagenen Maßnahmen, wie Wiedereinziehung oder Abschreibung der noch im Besitz der Durchführungsorganisationen befindlichen Restbeträge und Annullierung der nicht benötigten, restlichen Mittelbindungen, bessere Belege vorgelegt werden mußten. Es wurden neue Ziele festge- legt, die den endgültigen Abschluß aller ruhenden Vorha- ben aus dem Zeitraum 1986-1994 für Ende 1998 vorsa- hen. Endgültiger Abschluß der Verträge 45. Nach seinen Prüfungen in den Jahren 1994 und 1995 hat der Hof die Kommission darauf hingewiesen, (16) Das „South Africa Project Management (SAPMAN)“, eine von der Kommission benutzte Spreadsheet-Anwendung, ent- hielt keine zuverlässigen Informationen, da sie nicht regelmä- ßig aktualisiert wurde. Diese Anwendung wurde im Dezem- ber 1995 abgeschafft. 50. Da der endgültige Abschluß der alten Verträge nur langsam vorankam, wurden auch die nicht benötigten, noch im Besitz der NRO in Europa oder in Südafrika befindlichen Beträge nur schleppend wiedereingezogen. Der Hof hat bei seinen Prüfbesuchen bei europäischen NRO in den Jahren 1995 und 1996 eine Reihe solcher nicht benötigter Beträge ermittelt. Ungeachtet der inter- nen Kommissionsbestimmungen, wonach für jede festge- stellte Forderung eine Einziehungsanordnung auszustellen ist, die — falls sich der Betrag nicht genau bemessen läßt — mit einem „pm“-Vermerk zu versehen ist, wurde nur C 241/102 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 für eine NRO eine Einziehungsanordnung im Betrag von 530 325 ECU ausgestellt. 51. Die Probleme der Kommission beim endgültigen Abschluß dieses großen Vorhabenüberhangs spiegeln die Mängel bei der Finanzverwaltung für das Programm für Südafrika wider. Die Kommission hat nämlich trotz des Umfangs und der politischen Bedeutung dieses Pro- gramms zu wenig Ressourcen zur Verfügung gestellt und die Verwaltungsverfahren nicht stabil und wirksam genug gestaltet, so daß sie nicht in der Lage war, gleichzeitig die Vorbereitung und Durchführung des neuen und expan- dierenden Programms und den endgültigen Abschluß des Vorhabenüberhangs zu bewerkstelligen. Die dem neuen Programm eingeräumte Priorität bedeutete stets, daß die begrenzten Ressourcen in geringerem Maße für den Abschluß der alten Vorhaben zur Verfügung standen. 52. Darüber hinaus wurde das Verfahren für den end- gültigen Abschluß der Vorhaben schlecht vorbereitet: unangemessene Ziele und Zeitvorgaben, unklare Verfah- ren, nicht ausreichend definierte und abgestimmte Rollen und Zuständigkeiten der beteiligten Stellen. Ferner gab es keine Übereinstimmung darüber, welche Voraussetzungen für den endgültigen Abschluß der Vorhaben erfüllt sein mußten. So konnten die begrenzten Ressourcen nicht effizient und wirksam eingesetzt werden. EUROPÄISCHES PROGRAMM FÜR WIEDERAUFBAU UND ENTWICKLUNG (EPWE) 1994-1996 Das EPWE-System 53. Angesichts der Demokratisierung in Südafrika mußte eine neue Form der Zusammenarbeit gefunden werden. Nunmehr ging es darum, ein Programm der direkten Zusammenarbeit mit der südafrikanischen Regierung zu finanzieren. 54. Vor dem Hintergrund eines sehr optimistischen Kli- mas waren sämtliche Geber einschließlich der Europäi- schen Gemeinschaft (EG) und der Mitgliedstaaten bereit, zusammen mit der südafrikanischen Regierung umfas- sende Entwicklungsprogramme einzuleiten. Legitimes Interesse der EG, die als Hauptgeber auftrat (17) und auch während des Apartheidsystems stets die demokratischen Kräfte in Südafrika unterstützt hatte, war es nunmehr, ihre Unterstützung für die neue Regierung zu verstärken. Dementsprechend hat die Kommission innerhalb eines relativ kurzen Zeitraums mehrere Programme über hohe Beträge in verschiedenen Sektoren angenommen. (17) Die Verordnung (EG) Nr. 2259/96 des Rates vom 22. November 1996 sieht in Artikel 10 einen finanziellen Bezugs- rahmen von 500 Mio ECU für den Zeitraum vom 1. 1. 1996 bis 31. 12. 1999 vor. 55. Bereits seit 1994 hat sich die EG zusammen mit anderen Gebern an dem von der südafrikanischen Regie- rung eingeleiteten Programm für Wiederaufbau und Ent- wicklung beteiligt. Dabei wurden in einem sogenannten (Reconstrucion and Development Pro- „RDP-Fund“ gramme Fund) die im Rahmen der internationalen Hilfe bereitgestellten Mittel sowie Mittel aus dem nationalen Haushalt in Höhe von mehr als 5 000 Mio ZAR jährlich (dies entspricht etwa 1 150 Mio ECU) zusammengefaßt. Für die Verwaltung dieser Mittel wurde eine zentrale Struktur geschaffen, das sogenannte „RDP-Office“. Diese Struktur hat sich jedoch rasch als ungeeignet erwiesen und nach der Kritik am niedrigen Durchführungsstand des Programms wurde das RDP-Office im März 1996 geschlossen. Danach wurden die Zuständigkeiten für die Programmdurchführung auf das Finanzministerium und die jeweiligen Einzelressorts übertragen. 56. Zu diesem Zeitpunkt ergaben sich einschneidende Veränderungen auf der Ebene der zentralen Verwaltung in Südafrika, insbesondere in den Führungspositionen. Die für die Entwicklungsprogramme zuständigen Regie- rungsstellen verfügten über wenig Erfahrung im Bereich der Zusammenarbeit mit internationalen Hilfsorganisatio- nen. Der südafrikanischen Administration fiel es äußerst schwer, ihre Systeme und Verfahren an die unterschiedli- chen Anforderungen der Geldgeber anzupassen. Die auf regionaler und lokaler Ebene neu geschaffenen Strukturen existierten erst seit kurzem, andere Strukturen befanden sich sogar erst in einem vorläufigen Stadium. 57. Vor diesem Hintergrund hätte die EG — ebenso wie andere Geberorganisationen — eine realistischere Haltung einnehmen müssen hinsichtlich des Umfangs der Mittel, deren wirksame und wirtschaftliche Verwendung durch die südafrikanische Administration gewährleistet werden konnte. So hätte die Kommission bei bestimmten Pro- grammen, wie dem Programm im Gesundheitswesen und dem Pilotprojekt im Bereich der Landreform, erkennen müssen, daß die für diese Programme bereitgestellten Mittel nicht verwendet werden konnten, solange die für ihre Durchführung erforderlichen regionalen und lokalen Strukturen noch nicht existierten. Da auch die Delegation nur über begrenzte Ressourcen und begrenzte sektorale Kenntnisse verfügte, wäre es sinnvoller gewesen, wenn die in Absprache mit den südafrikanischen Kommission Behörden weniger Ressourcen bereitgestellt und diese auf eine kleinere Anzahl von Sektoren konzentriert hätte. 58. Tatsächlich stand die Kommission zum Zeitpunkt des Programmstarts im Jahre 1994 ihrerseits vor ernsthaf- ten Schwierigkeiten. Die für die Mittelbewirtschaftung zuständige Dienststelle in Brüssel mußte nämlich gleich- zeitig folgende Aufgaben wahrnehmen: Überwachung und endgültiger Abschluß der über die Kanäle finanzierten Vorhaben (siehe Ziffern 20-25), Programmierung und Prüfung der Akten im Zusammenhang mit dem EPWE 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/103 und schließlich Führen der Verhandlungen im Hinblick auf die Schaffung eines rechtlichen Rahmens für die neuen Kooperationsbeziehungen zu Südafrika (18). Der Delegation standen ebenfalls nur unzureichende Ressour- cen zur Verfügung (siehe Ziffer 90). 59. Die Schwierigkeiten aufgrund der für die Verwal- tung dieses umfassenden Programms verfügbaren be- grenzten Ressourcen haben die Kommission veranlaßt, den in bezug auf die Finanzierung der Vorhaben und die Arbeitsweise der NRO gewählten Ansatz zu ändern. Die NRO wurden aufgefordert, ihre Finanzierungsanträge für Maßnahmen in spezifischen Sektoren, wie Gesundheits- wesen, ländliche oder städtische Entwicklung usw. , zu bündeln und gemeinsam in Form eines Programms vorzu- legen. 60. Allerdings hätte die Kommission stärker darauf ach- ten müssen, daß die für die Umsetzung dieses Ansatzes zuständigen Organisationsstrukturen über die erforderli- chen Kompetenzen und Mittel verfügen. Bei zwei der drei vom Hof geprüften Sektorprogramme wurden erhebliche Schwachstellen auf der Ebene der für das Gesamtpro- gramm zuständigen Strukturen festgestellt. a) Im Falle des Programms „Urban sector network“ hat das Koordinierungsbüro (PCO) vorgeschlagen, die Koordinierung des Programms einer NRO zu übertra- gen. Diese verfügte jedoch weder über ein angemesse- nes Statut noch über angemessene Ressourcen, so daß sie keine regelmäßige Überwachung der im Rahmen des Programms durchgeführten Maßnahmen gewähr- leisten konnte. b) Im Falle des Programms im Gesundheitswesen wurden die Tätigkeiten von drei in derselben Region tätigen NRO innerhalb eines einzigen Vertrags zusammenge- faßt. Dabei ist die Kommission so vorgegangen, daß sie einer NRO ohne Rücksprache die Zuständigkeit für die Verwaltung und Überwachung des Gesamtpro- gramms zugewiesen hat. Die betreffende NRO hatte Schwierigkeiten, die geforderten Durchführungsbe- richte vorzulegen, da die Partner unterschiedliche Ver- waltungssysteme und Kontengliederungen anwandten. Darüber hinaus verfügte sie nicht über die erforderli- chen Ressourcen für die Überwachung der Maßnah- men. Im Jahre 1994 wurde der für das EPWE zuständige 61. Minister beauftragt, eine Lösung innerhalb eines koordi- nierten Rahmens zu finden für die Finanzierung der weniger umfassenden Vorhaben, die von den NRO und den sich auf bestimmte Gemeinschaften stützenden Orga- nisationen („Community Based Organisations (CBO)“) durchgeführt werden. Daraufhin hat er die Schaffung einer unabhängigen Organisation vorgeschlagen, die TNDT genannt wurde. Jedoch zögerte sich die Einsetzung dieser Organisation lange hinaus, und in den Jahren 1995 und 1996 ergaben sich ernsthafte Probleme bei der Finan- (18) Erst im März 1995 wurde eine für die Weiterführung der Verhandlungen zuständige Task force eingerichtet. zierung der NRO und der CBO, wodurch einige von ihnen zu Personalkürzungen und einer Einschränkung ihrer Tätigkeiten gezwungen waren. Regierungsvorhaben 62. Im Gesundheitswesen, in dem die erste Serie der gemeinsam mit der Regierung finanzierten Programme durchgeführt wurde, hat der Hof im Jahre 1994 folgende Programme im Gesamtbetrag von 19,4 Mio ECU geprüft: „National HIV/AIDS Programme“, „District Health Systems Support Programme“ und Programm über die technische Hilfe bei der Umstrukturierung des nationalen Gesundheitssystems. Alle Vorhaben wiesen zum Zeit- punkt der Prüfung einen niedrigen Durchführungsstand auf. Diese Programme waren nämlich eingeleitet worden, bevor die für ihre Umsetzung erforderlichen Strukturen existierten. Da die Schaffung der Distrikte, auf denen das neue Gesundheitssystem aufbaut, erst im zweiten Halb- jahr 1996 abgeschlossen werden konnte, hat sich die tatsächliche Umsetzung der Maßnahmen auf regionaler Ebene verzögert. Aus diesem Grund haben die südafrika- nischen Behörden für die drei genannten Programme die Verlängerung des Durchführungszeitraums bis Ende 1997 beantragt. 63. Die Kommission hat bereits im Dezember 1994 auf der Grundlage einer von externen Beratern durchgeführ- ten Studie ein Programm im Bereich der Menschenrechte angenommen, doch wurde das über 15 Mio ECU lau- fende Finanzierungsabkommen mit der südafrikanischen Regierung erst im Mai 1996 unterzeichnet. Dieses Regie- rungsprogramm wird von NRO durchgeführt, während die Verwaltung einer speziell zu diesem Zweck geschaffe- nen Stiftung obliegt. Dieses Programm ist mit erheblicher Verspätung gestartet, und zum Zeitpunkt der Prüfung im März 1997 waren die Maßnahmen gerade erst angelau- fen. 64. Die Ziele dieses Vorhabens wurden relativ vage formuliert. Der Aktionsplan für den Zeitraum 1996/1997 stützte sich auf die Ergebnisse der oben erwähnten Studie aus dem Jahre 1994. Die erforderlichen Ausgaben wur- den nur sehr ungefähr ermittelt und ihre Berechnung wurde nicht durch Ausgabengliederungen abgestützt. Da sich die Situation in Südafrika zwischen 1994 und 1996 verändert hat, mußten die Ziele und der Mittelbedarf angepaßt werden. Die für die Programmdurchführung zuständigen Stellen haben dies erkannt und haben inner- halb des Aktionsplans eine erste Explorationsphase zur Präzisierung des Bedarfs und der Ziele vorgesehen. Den- noch hielten diese Stellen es für angebracht, das Vorha- ben zu starten, ohne die Ergebnisse dieser ersten Etappe abzuwarten. Veilmehr wurde vorgeschlagen, die erforder- lichen Anpassungen zu einem späteren Zeitpunkt vorzu- nehmen. Die Kommission sollte das Fortschreiten dieses Programms genau überwachen. C 241/104 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 65. Das „Parliamentary Support Programme“ im Ge- samtbetrag von 36 Mio ECU wird von drei Partnern kofinanziert. Dieses Programm sollte Ende 1996 anlau- fen, war jedoch im März 1997 noch nicht gestartet, da noch nicht alle für die Verwaltung benötigten Mitarbeiter eingestellt worden waren. Darüber hinaus war das für die Durchführung dieses kofinanzierten Programms vorgese- hene System nicht zufriedenstellend. Zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof waren die Finanzbeiträge der drei Geber noch nicht in einem gemeinsamen Haushaltsplan zusammengefaßt worden. Daher ließ sich nicht nachvoll- ziehen und überprüfen, auf welche Weise der Finanzbei- trag der südafrikanischen Regierung (19,35 Mio ECU) in das Programm integriert und für welche Ausgaben er verwendet werden sollte. Das vor kurzem von den süd- afrikanischen Behörden vorgelegte Arbeitsprogramm be- zog sich lediglich auf die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft (16 Mio ECU). Die Kommission muß sich davon überzeugen, daß die Kofinanzierung dieses Pro- gramms tatsächlich gewährleistet ist. NRO-Vorhaben 66. Die NRO-Vorhaben stellten die ersten direkt von der Kommission und ohne Zwischenschaltung der Kanäle finanzierten Vorhaben dar. Die fehlende Erfahrung der NRO im Bereich der Gemeinschaftsverfahren sowie die Tatsache, daß die Delegation die erforderliche Beratung nicht in vollem Umfang leisten konnte und die Probleme bei der Kommunikation mit den zentralen Kommissions- diensten haben bei allen vom Hof besuchten Vorhaben zu Startverzögerungen geführt. Die NRO erhalten die Gemeinschaftsmittel erst, nachdem sie ein jährliches Arbeitsprogramm vorgelegt haben. Allerdings erhielten die NRO insbesondere in den Finanzierungsabkommen keine ausreichenden Informationen darüber, welche Angaben dieses Arbeitsprogramm enthalten sollte und wie ausführlich diese Informationen sein mußten. Dies hat dazu geführt, daß die Kommission die von den NRO vorgelegten Dossiers in den meisten Fällen zurückgewie- sen hat. In einigen Fällen hatte die Delegation das Pro- gramm erst nach einem langwierigen Informationsaus- tausch mit der NRO akzeptiert, anschließend wurde es dann aber von der Kommission in Brüssel zurückgewie- sen und mußte erneut vorgelegt werden. Dieses Verfah- ren, bei dem zwei verschiedene Ebenen ihre Zustimmung erteilen müssen, gewährleistet keine wirksame Verwen- dung der für die Verwaltung der Vorhaben zur Verfü- gung stehenden begrenzten Kommissionsressourcen und führte zu extremen Verzögerungen bei der Durchfüh- rung. das Gesundheitssystem Südafrikas integriert wurden. Somit war eine erneute Finanzierung durch die internatio- nalen Geldgeber unumgänglich, da eine Aufrechterhal- tung der bis dahin angebotenen Dienste andernfalls nicht gewährleistet werden konnte. 68. Eines der Hauptziele des „Urban Sector Network“ (5,9 Mio ECU) war die Bereitstellung von Sozialwohnun- gen für Bevölkerungsgruppen mit niedrigem Einkommen. Von den im ersten Jahr geplanten 4 350 Häusern konn- ten nur 879 errichtet werden, da sowohl die Kommission als auch der Vertragspartner die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der landesweiten Umsetzung einer Politik zur Bereitstellung von Wohnungsbaukrediten unterschätzt hatten. Die Durchführung dieses Programms wurde darüber hinaus durch die schleppende Bereitstel- lung der Gemeinschaftsmittel beeinträchtigt. Zum Zeit- punkt der Prüfung waren bestimmte, an diesem Netz beteiligte NRO gezwungen, ihre Tätigkeit im Zusammen- hang mit dem Programm einzustellen, da die Gemein- schaftsmittel noch nicht eingegangen waren. 69. Start und Durchführung des „micro-projects Pro- gramme“ (12,6 Mio ECU), das im Jahre 1995 zusammen mit der Microprojects Programme Trust finanziert wurde, verzögerten sich ebenfalls dadurch, daß die Kommission extrem viel Zeit für die Unterzeichnung des Finanzie- rungsabkommens und die Überweisung der Mittel benö- tigte. Im März 1997 waren 68 Kleinstvorhaben geneh- migt worden, deren Durchführungsstand allerdings noch nicht weit fortgeschritten war. Die Projektverwalter waren gezwungen, wegen der noch ausstehenden Kom- missionszahlungen Bankkredite in Anspruch zu nehmen, um die Durchführung der finanzierten Maßnahmen nicht zu verzögern. Schwachstellen der zur Durchführung des EPWE ange- wandten Verfahren und Instrumente 70. Die Schwachstellen bei den von der Kommission angewandten Verfahren und Instrumenten waren Ursache für die erheblichen Verzögerungen auf allen Durchfüh- rungsstufen des EPWE sowie für das negative Ergebnis bei der Programmdurchführung. Verzögerungen auf der Ebene der Zahlungen 67. Ziel des „Participatory Health Care Programme“ (1,12 Mio ECU) war es, den grundlegenden Bedarf der am stärksten benachteiligten Bevölkerungsgruppen in den Townships von Kapstadt zu decken. Der Start dieses Programms wurde durch die obengenannten Mängel besonders erschwert. Darüber hinaus ist die Lebensfähig- keit dieses im März 1997 in der Abschlußphase befindli- chen Programms fragwürdig, da die finanzierten Kliniken nicht wie im Vertrag mit der Kommission vorgesehen in 71. Die meisten der vom Hof besuchten Vorhaben wur- den durch die inhärente Langsamkeit bei den Zahlungen beeinträchtigt, wobei die Betroffenen die Kommission als langsamsten Zahler unter den verschiedenen Geldgebern bezeichneten. Diese Verzögerungen waren in erster Linie darauf zurückzuführen, daß die Kommission extrem viel Zeit für die Genehmigung der Zwischenberichte und aktualisierten Arbeitsprogramme benötigte. In den Fällen, in denen die Kommission der Hauptgeldgeber oder der 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/105 einzige Geldgeber ist, kann dies zu ernsthaften finanziel- len Problemen für die Partner führen. Im Falle des Programms über Kleinstvorhaben und des „Urban Sector Network“ mußten die Mittelbewirtschafter auf einen Bankkredit zurückgreifen, um nicht zur Einstellung ihrer Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Vorhaben gezwungen zu sein. Wechselkursverluste 72. Bei mehreren NRO waren die in ZAR ausgezahlten Beträge im allgemeinen niedriger als die gemäß den Verträgen geschuldeten, in ECU ausgedrückten Beträge. Die Analyse von etwa einem Dutzend, für verschiedene Vorhaben geleisteten Zahlungen machte deutlich, daß Ursache dieser Differenzen die Anwendung eines extrem ungünstigen Wechselkurses durch eine südafrikanische Privatbank war (19). So erhielten die NRO bei Zahlungen in Höhe von insgesamt 10,8 Mio ECU, was nach Umrechnung zu dem im INFORECU festgelegten Wech- selkurs einem Betrag von 74,9 Mio ZAR entsprechen würde, nach Umrechnung zum Wechselkurs der betref- fenden Privatbank nur 72,8 Mio ZAR. Die Differenz von 2,1 Mio ZAR entspricht umgerechnet zu dem im INFO- RECU festgelegten Wechselkurs einem Betrag von 0,4 Mio ECU, d. h. 3,7 % des insgesamt gezahlten Betrags. In einigen Fällen betrug diese Differenz sogar 7 %. Bei einem Vergleich mit einigen Zahlungen für Regierungs- vorhaben wird deutlich, daß die von der Reserve Bank angewandten Wechselkurse wesentlich günstiger waren. Da es sich für die NRO um bedeutende Beträge handelt, sollte die Kommission die Annahme alternativer Verfah- ren prüfen, um sicherzustellen, daß die NRO tatsächlich die in den Verträgen vorgesehenen Beträge erhalten (20). Finanzierungsabkommen 73. Start und Durchführung des EPWE wurden außer- dem durch die unzulängliche Formulierung der Finanzie- rungsabkommen (NRO-Vorhaben und Regierungsvorha- ben) erschwert. Nicht immer klar und kohärent waren unter anderem die Vertragsbestimmungen zu den Zahlun- gen, den Berichten und der Rechnungslegung über die Vorhaben, die außerdem auf verschiedene Abschnitte der FA verteilt waren. Diese mangelnde Kohärenz war beson- ders bei den FA vom Dezember 1994 auffallend, bei denen es um direkte Finanzierungen der NRO ging, die jedoch dieselben Vertragsbestimmungen enthielten wie beim alten System mit Zwischenschaltung der Kanäle. Die Abfassung der FA war nicht ausreichend kontrolliert worden und die Texte wiesen inhaltliche Fehler auf, die (19) Da in Südafrika keine nennenswerte Nachfrage nach Ecu besteht, können die Banken ihren eigenen Wechselkurs fest- setzen, der sich erheblich von den Wechselkursen auf den internationalen Geldmärkten unterscheiden kann. (20) Die Wechselkursverluste könnten wesentlich geringer gehal- ten werden, wenn die Kommission die Zahlungen in ZAR leisten würde. Diese Möglichkeit wird durch die Haushalts- ordnung nicht ausgeschlossen. nicht während des Genehmigungsverfahrens erkannt wur- den (21). Die in den Jahren 1995 und 1996 mit den NRO geschlossenen Finanzierungsabkommen deckten nur die Zahlung von Vorschüssen in Höhe von 80 % des jährli- chen Finanzrahmens ab, aber nicht die Verfahren für die Zahlung des jährlichen Restbetrags in Höhe von 20 %. Der Hof hat mindestens zwei Fälle aufgedeckt, in denen Restbeträge in Höhe von insgesamt 746 171 ECU gezahlt worden waren (22), ohne daß die Kommission das Fehlen diesbezüglicher Bestimmungen erkannt und Änderungen an den betreffenden Finanzierungsabkommen vorgeschla- gen hätte. 74. Bei keinem der vom Hof analysierten Vorhaben hatten die NRO die im Finanzierungsabkommen gefor- derte Bankgarantie vorgelegt. Die südafrikanischen Ban- ken sind nicht zur Leistung einer Bankgarantie gegenüber den NRO bereit, da diese nicht über ausreichende Eigen- mittel verfügen. Statt die Vertragsbestimmungen an die Wirklichkeit anzupassen, haben die Kommissionsdienste eine Bank gebeten, sogenannte „Bescheinigungen“ auszu- stellen, die jedoch keinesfalls mit einer Garantie gleichzu- setzen sind. 75. Ebenso wie bei den während der beiden Phasen des Sonderprogramms angenommenen Vorhaben waren die Partner gemäß den Bestimmungen der FA gehalten, die monatlichen Ausgaben für das Vorhaben zu dem im Amtsblatt der Gemeinschaft veröffentlichten monatlichen Wechselkurs in Ecu umzurechnen (siehe Ziffer 32). Diese wenig angemessene Bestimmung wurde bei keinem geprüften Vorhaben eingehalten. Die Kommission sollte diese Vertragsbestimmungen ändern und eine angemesse- nere und praktikablere Lösung suchen. 76. Die Delegation hat große Anstrengungen unternom- men, um die Schwachstellen in den Vertragsbestimmun- gen auszugleichen, allerdings konnten dadurch nicht alle Mängel wett gemacht werden. Seit Oktober 1996 hat sich die Formulierung der FA wesentlich verbessert, doch sind weitere Bemühungen erforderlich, um eine stärkere Ratio- nalisierung der Vertragsbestimmungen und insbesondere eine bessere Lösung der Probleme im Bereich der Zah- lungsverfahren zu erreichen. 77. In einigen Fällen hat die Delegation in den Sitzungen mit den Partnern oder im Wege eines einfachen Schrift- wechsels wichtige Änderungen an den FA genehmigt (23), (21) So heißt es beispielsweise im FA zum „Parliamentary Support Programme“ (AFS/1996/9), daß die Republik Südafrika durch das Finanzministerium vertreten wird, obwohl der Regierungssprecher Unterzeichner des FA ist. (22) Urban Sector Network (94/75070/060) und Micro-project Programme Trust (95/75070/005). (23) Hier sind folgende Beispiele zu nennen: Participatory Primary Health Care Programme, Urban Sector Network, Micropro- jects Trusts und Land and Agricultural Policy Center. C 241/106 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 ohne einen Vertragsnachtrag auszuarbeiten. In zahlrei- chen Fällen haben die Kommissionsdienste in Brüssel diese Änderungen bestätigt, ohne ihrerseits einen Ver- tragsnachtrag auszuarbeiten. 78. Der Hof hat bereits in früheren Berichten (24) auf die Schwachstellen im Zusammenhang mit den Verfahren zur Änderung der Bestimmungen der Finanzierungsabkom- men hingewiesen. Hauptursache für diese Situation, die Ausdruck für das unzulängliche Kontrollsystem der Kom- mission ist, ist das Fehlen klarer Bestimmungen über das zu befolgende Verfahren und insbesondere über die Auf- teilung der Zuständigkeiten zwischen den zentralen Dienststellen und den Delegationen. Vergabeverfahren 79. Die Bestimmungen und Verfahren der Gemeinschaft bei Ankäufen und Ausschreibungen im Zusammenhang mit den Vorhaben weichen von den in Südafrika gelten- den und von den zentralen und lokalen Verwaltungsstel- len zu beachtenden Rechtsvorschriften ab. Eines der Hauptprobleme besteht darin, daß gemäß den in Süd- afrika geltenden Regelungen südafrikanische Firmen zu begünstigen sind, und zwar insbesondere Firmen aus ehemals besonders benachteiligten Gemeinschaften, wäh- rend die Gemeinschaftsbestimmungen Verfahren für einen offenen Wettbewerb zwischen den Unternehmen aus der Europäischen Gemeinschaft vorsehen, an dem unter bestimmten Umständen auch Unternehmen aus Drittlän- dern teilnehmen können. Dies führte im Falle der vom Hof an Ort und Stelle geprüften Regierungsvorhaben zu Schwierigkeiten, die insbesondere beim „National HIV AIDS Programme“ erhebliche Verzögerungen und Beein- trächtigungen bei der Programmdurchführung mit sich brachten. Auch bei der Durchführung des „Parliamentary Support Programme“ ergaben sich Probleme. Technische Hilfe 80. Die von der Gemeinschaft finanzierte technische Hilfe ist ein wichtiger, von den Empfängern positiv bewerteter Bestandteil des gemeinschaftlichen Hilfspro- insgesamt. Dessen gramms zugunsten von Südafrika ungeachtet stellt sie einen hohen Kostenfaktor dar, insbe- sondere wenn es sich um ins Ausland entsandte techni- sche Berater aus Europa handelt. Gegenwärtig herrscht bei den Regierungsstellen, die technische Hilfe erhalten, weitgehende Unkenntnis über die damit verbundenen Kosten, da diese nicht direkt aus den Vorhabensmitteln gedeckt werden. (24) Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1991, Ziffern 15. 27-15. 31, ABl. C 330 vom 15. 12. 1992 und Son- derbericht Nr. 1/98 des Rechnungshofs über die bilaterale finanzielle und technische Zusammenarbeit mit den Drittlän- dern des Mittelmeerraums, ABl. C 98 vom 31. 3. 1998. 81. Südafrika verfügt in vielen Bereichen über ein beachtliches Reservoir an qualifizierten Fachkräften. Es gibt daher einen großen Spielraum für die Einstellung technischer Berater an Ort und Stelle zu örtlichen Bedin- gungen, die wesentlich kostengünstiger sind als die Bedin- gungen bei der Einstellung technische Berater aus Europa. Ganz allgemein sollte die Kommission zunächst ermitteln, ob geeignete örtliche Fachkräfte für die Durchführung bestimmter Aufgaben zur Verfügung stehen und nur dann, wenn dies nicht der Fall ist, technische Berater aus Europa entsenden. 82. Die Kommission hat die genauen Aufgaben und Verantwortlichkeiten der von der EU finanzierten, in zahlreichen Regierungsstellen tätigen technischen Berater nicht ausreichend definiert. Dies gilt insbesondere für die Verantwortlichkeiten gegenüber der Delegation und den Regierungsstellen. 83. Im Falle eines Regierungsvorhabens im Gesundheits- wesen wurde die Aufgabe und Funktion des technischen Beraters, die ursprünglich darin bestehen sollte, ein Rech- nungsführungssystem auszuarbeiten und in der Praxis anzuwenden, während eines Zeitraums von 14 Monaten dahingehend geändert, daß er die Rolle des Koordinators übernahm. Aufgrund dieser Änderung war das ursprüng- liche Vorhabensziel zum Zeitpunkt der Prüfung nicht erreicht worden war. Darüber hinaus nahm dieser techni- sche Berater während eines Zeitraums von fast drei Monaten eine hochrangige Managementposition inner- halb des Gesundheitsministeriums ein, ohne daß die Kommission ihre Zustimmung dazu erteilt hatte. 84. Die technische Hilfe wurde nicht immer zum richti- gen Zeitpunkt erbracht. Normalerweise sollten sich die Verträge über technische Hilfe und die Zeitpläne für die Vorhaben zeitlich decken. Doch wurden beispielsweise im Falle des Vorhabens im Bereich der Landreform wurde der im Rahmen eines Programms über technische Hilfe vorgesehene Verwalter erst zwölf Monate nach Unter- zeichnung des Finanzierungsabkommens eingesetzt, so daß die südafrikanischen Behörden seine Hilfe während der Anfangsphase des Vorhabens nicht in Anspruch neh- men konnten. 85. Künftig muß verstärkt darauf geachtet werden, daß nicht nur auf zentraler, sondern auch auf lokaler Ebene ausreichend technische Hilfe zur Verfügung gestellt wird. Dann hätten beispielsweise die regionalen Begünstigten des Vorhabens im Bereich der Landreform direkteren Zugang zu den Beratungsmöglichkeiten erhalten, statt ihre Anfragen über ein kompliziertes System von Aus- schüssen einreichen zu müssen. ORGANISATION UND RESSOURCEN DER KOMMISSION 86. In diesem Bericht wurde wiederholt darauf hinge- wiesen, daß die Hilfe an Südafrika unter außergewöhnli- 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/107 chen und besonderen Umständen geleistet wurde. Sie zeichnete sich gleichzeitig aus durch hohe politische Rele- vanz, komplizierte Verwaltung, hohe Mittelausstattung und große Bandbreite der Aktionen. 87. Diese Faktoren hätten eine Organisation von höch- ster Qualität und eine Verstärkung der Verwaltungsres- sourcen erforderlich gemacht, was jedoch nicht gegeben war. Im Zeitraum 1986 bis 1991 konnte die Kommission nämlich keine Verwaltungsstruktur an Ort und Stelle aufbauen. Im Jahre 1991 wurde dann das Koordinie- rungsbüro für das Programm (PCO) eröffnet, das jedoch nur über begrenzte technische Zuständigkeiten verfügte. Im Jahre 1994 konnte schließlich eine voll funktionsfä- hige Kommissionsdelegation in Pretoria eröffnet werden. 88. Zweitens hat die Kommission der Verwaltung des Hilfsprogramms zugunsten von Südafrika nicht genügend Priorität eingeräumt. So wurden keine ausreichenden Res- sourcen für die Verwaltung zur Verfügung gestellt, und die schriftliche Festlegung der Verfahren sowie die geschaffene Organisationsstruktur waren unzureichend. Das auf zentraler Kommissionsebene in Brüssel zustän- dige Referat für Südafrika verfügte nicht über genügend Personal und litt unter häufigem Personalwechsel und Nichtbesetzung von Stellen. 89. Es gab keine genaue Definition der Aufgaben und Zuständigkeiten des in Südafrika tätigen PCO sowie der von diesem Büro zu befolgenden Verfahren. Dies führte zu Unzulänglichkeiten auf der Ebene der Verwaltung und der Überwachung. 90. Auch nach Eröffnung der Delegation in Pretoria Anfang 1994 hat die Kommission keine ausreichenden Personalmittel für die Erledigung der anfallenden Aufga- ben zur Verfügung gestellt. Über ein Jahr lang bestand die Delegation aus dem Delegationsleiter, seinem Assistenten und einer Sekretärin. Erst im Jahre 1995 wurde ein Entwicklungsberater eingesetzt, und erst Ende 1996 waren alle im Stellenplan der Delegation vorgesehenen Stellen besetzt. 91. Darüber hinaus hat das Fehlen schriftlicher Dienstanweisungen und Leitlinien dazu geführt, daß die Verwaltung durch die Delegation Unzulänglichkeiten auf- weist. Hier sind unter anderem folgende Punkte zu nen- nen: a) Es gibt keine klare Aufteilung der Zuständigkeiten auf die einzelnen Delegationsmitglieder, so daß beispiels- weise nicht klar ist, wer welche Vorhaben zu überwa- chen hat. b) Die Informationssysteme sind unzulänglich, was unter anderem dadurch zum Ausdruck kommt, daß die Unterlagen zu den Vorhaben nicht in einer einzigen Akte zusammengefaßt werden, Informationen wieder- holt nicht bearbeitet wurden und zahlreiche Berichte und andere Unterlagen verloren gingen. c) Das Überwachungssystem liefert nicht genügend Informationen, um eine Beurteilung des aktuellen Vorhabenstands zu ermöglichen. So fehlen Informa- tionen über die tatsächlichen Auszahlungen, die Fri- sten für die Berichterstattung, die im Hinblick auf die angestrebten Ziele erreichten Fortschritte, die einge- tretenen Schwierigkeiten usw. Unter diesen Umstän- den ist keine angemessene Projektüberwachung und keine Überwachung und Kontinuität innerhalb des Dienstes möglich. 92. Die Organisation der von der Delegation in Süd- insbesondere afrika zu erfüllenden Aufgaben wird dadurch erschwert, daß diese gezwungen ist, sowohl in Pretoria als auch in Kapstadt eine Präsenz aufrechtzuer- halten, da das südafrikanische Parlament seine Sitzungen abwechselnd in diesen beiden Städten abhält. Die Delega- tion hat ein Büro in Kapstadt eingerichtet, wohin sich der Delegationsleiter zur Erörterung politischer Fragen häufig begeben muß. Dies hatte Verzögerungen bei der Lösung wichtiger Fragen zur Folge, insbesondere im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit. Es sollte ein stellvertreten- der Delegationsleiter bei der Delegation in Pretoria ernannt werden, der insbesondere für die Entwicklungs- zusammenarbeit und die Vorhabensüberwachung zustän- dig ist. KOORDINIERUNG ZWISCHEN DER GEMEINSCHAFT UND DEN MITGLIEDSTAATEN AUF DEM GEBIET ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 93. Gemäß Artikel 130 u) des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) soll die Politik der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Entwicklungszusam- menarbeit eine Ergänzung der entsprechenden Politik der Mitgliedstaaten darstellen. Im Hinblick auf das Erreichen dieses Ziels und zur Gewährleistung von Kohärenz und Wirksamkeit sollen die Gemeinschaft und die Mitglied- staaten gemäß Artikel 130 x) EGV ihre Politik auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit koordinieren und aufeinander abstimmen. Seit 1993 haben der Rat und die Kommission wichtige Schritte in diese Richtung unternommen; so wurden in sechs Ländern Pilotprojekte durchgeführt (25), ferner wurden eine Reihe von Ent- schließungen und Schlußfolgerungen angenommen (26). 94. Im Zusammenhang mit den Maßnahmen in Süd- afrika sollte der sorgfältigen Koordinierung besondere Bedeutung eingeräumt werden, da erstens 14 der 15 Mitgliedstaaten in Südafrika vertreten sind und mit ähnli- chen Problemen zu kämpfen haben, und zweitens bereits (25) Bangladesch, Elfenbeinküste, Costa Rica, Äthiopien, Mosam- bik und Peru. (26) Siehe insbesondere Entschließungen und Schlußfolgerungen vom 2. 12. 1993, 6. 5. 1994 und 15. 7. 1996. C 241/108 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 ein starker Zusammenhalt und eine funktionierende Koordinierung bestehen, die unter den schwierigen politi- schen Bedingungen der Vergangenheit aufgebaut wur- den. 95. In der Verordnung (EG) Nr. 2259/96 des Rates vom 22. November 1996 über die Entwicklungszusammen- arbeit mit Südafrika (27) wird die Koordinierung als ein zentrales Instrument für die Gewährleistung der optima- len Wirksamkeit der Hilfe bezeichnet. Die Kommission wird aufgefordert, alle erforderlichen Koordinierungs- maßnahmen zu treffen, zu denen insbesondere folgendes gehört: Organisation regelmäßiger Treffen, Einrichtung eines Systems für den systematischen Informationsaus- tausch und Übermittlung von Dokumenten über die Kooperationsstrategie sowie von Auskunftsbögen für die Vorhaben an die Mitgliedstaaten. Schließlich enthält die Verordnung den Hinweis auf die Notwendigkeit einer Ausweitung der Koordinierung auf die anderen Geber. 96. Die gegenwärtigen Koordinierungsmechanismen in bezug auf Südafrika beinhalten regelmäßige Treffen und einen Informationsaustausch über die durchgeführten Programme. Diese Mechanismen ermöglichten eine weit- reichende Einbeziehung der Mitgliedstaaten bei der Defi- nition und Einleitung der Gemeinschaftsprogramme. Die Kommission hat regelmäßig Unterlagen über die Vorha- ben an die Vertreter der Mitgliedstaaten weitergeleitet, und die Gemeinschaftsmaßnahmen wurden im Detail erörtert. Allerdings wurde der Informationsaustausch über die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Maß- nahmen nicht formalisiert, und der Aufbau einer gemein- samen Datenbank ging nur schleppend voran. Wegen der unzureichenden Information konnte die Koordinierung nicht wirksamer gestaltet werden. 97. Im Hinblick auf eine bessere Koordinierung sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten praktische Schritte zur Umsetzung der in der genannten Verordnung enthaltenen Bestimmungen unternehmen, wie etwa: a) Definition ausführlicher Verfahren für die Konsulta- tion, den Informationsaustausch und die Annahme gemeinsamer Strategien. Mit diesen Verfahren sollte sichergestellt werden, daß der Informationsaustausch in beide Richtungen funktioniert, d. h. von der Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten und umgekehrt. Dies sollte die Aufstellung von Sitzungskalendern, die Schaffung einer gemeinsamen Datenbank, die Über- mittlung von Berichten, die Durchführung gemeinsa- mer Bewertungen usw. umfassen. b) Die Aufgabe der Kommissionsdelegation sollte genau definiert und stärker ausgebaut werden. Es müssen ausreichende Ressourcen zur Verfügung gestellt wer- den, damit die Delegation diese Aufgabe auch wahr- nehmen kann. (27) ABl. L 306 vom 28. 11. 96. c) Es sollten gemeinsame Sektorstrategien entwickelt werden. Ziel der Bemühungen sollte es sein, die Ver- waltungskapazität der südafrikanischen Regierung dahingehend zu verbessern, daß sie zur Zusammenar- beit mit den internationalen Gebern und zur Koordi- nierung dieser Geber in der Lage ist. d) Die Koordinierung sollte auch auf die anderen Geber ausgeweitet werden, so daß eine kohärente Strategie angewandt wird, die einheitliche Anforderungen an die Rechnungslegung und Berichterstattung beinhaltet sowie abgestimmte Verfahren für die Auszahlungen und gemeinsame Prüfungen. SCHLUSSFOLGERUNG 98. Im September 1986 hat die Europäische Gemein- schaft beschlossen, den Organisationen in Südafrika, die sich für die unter dem Apartheidsystem leidende Bevölke- rung einsetzen, aktive Unterstützung zu gewähren und einen deutlichen Beitrag zu den Bemühungen um einen friedlichen Übergang zur Demokratie zu leisten. Das betreffende Programm wurde gegen den Widerstand der südafrikanischen Regierung durchgeführt und stellte eine einmalige, innerhalb von Europa umstrittene Gemein- schaftsaktion dar. Die Kommission hat ein hohes Maß an Vorstellungsvermögen und Voraussicht bewiesen, indem sie dieses Programm unterstützt hat, das dem Bedarf der Zielgruppe entsprach. Das Sonderprogramm wurde von den Beteiligten in Südafrika als ein positiver Beitrag während der Übergangsphase gewertet, wodurch bei der neuen demokratischen Regierung in Südafrika ein hohes Maß an politischem Entgegenkommen gegenüber der Europäischen Gemeinschaft aufgebaut werden konnte (siehe Ziffern 1-5 und Ziffer 22). 99. Im Jahre 1994 befand sich die Gemeinschaft somit in einer günstigen Ausgangsposition, um die Beziehungen zwischen Südafrika und Europa in den Bereichen Wirt- schaft und Zusammenarbeit auszubauen. Tatsächlich wurden umgehend Schritte in diese Richtung unternom- men. In dem Bemühen, möglichst rasch ihre Solidarität mit der neuen Regierung und die Unterstützung ihrer Politik zum Ausdruck zu bringen, hat die Kommission — ebenso wie andere Geber — im Rahmen des EPWE zu viele Programme in zu vielen Bereichen angenommen, um kurzfristig eine wirksame Verwaltung gewährleisten zu können. Dabei wurde weder den begrenzten Kapazitäten der Kommission für die Verwaltung dieses breiten Maß- nahmenspektrums ausreichend Rechnung getragen noch der begrenzten Aufnahmefähigkeit Südafrikas für die bereitgestellten Mittel innerhalb der vorgesehenen Zeit- pläne. Darüber hinaus wurde nicht genügend Vorarbeit geleistet, um festzustellen, welche institutionellen Verbes- serungen für eine wirksame Durchführung der Vorhaben erforderlich waren und auf welche Weise die Gemein- schaft die südafrikanischen Behörden dabei unterstützen könnte (siehe Ziffern 56-57). Im Ergebnis waren erhebli- che Verzögerungen bei der Durchführung des EPWE festzustellen. Ähnliche Probleme wurden vom Hof bereits in anderen Bereichen der Entwicklungszusammenarbeit 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/109 aufgezeigt, beispielsweise bei PHARE (28) und den Mittel- meerprogrammen (29). 100. Die wirksame und effiziente Durchführung der Gemeinschaftsprogramme Südafrika wurde während des gesamten Zeitraums von 1986 bis 1997 dadurch beeinträchtigt, daß die Kommission keine angemessenen Verfahren, Systeme und Ressourcen bereit- gestellt hatte: zugunsten von a) Anfänglich beabsichtigte die Kommission die Anwen- dung einfacher und flexibler Verfahren; sie hat jedoch nicht definiert, wie diese Verfahren aussehen sollten und die Partner auch nicht darüber informiert, welche Verfahren für sie akzeptabel waren und welche nicht (siehe Ziffer 4). b) Nachdem sich die politische Situation verbessert hatte und ein offeneres Vorgehen möglich war, hätten ange- messenere Verfahren und Systeme eingeführt werden können, was jedoch nicht geschah. Obwohl die Pro- jektverwaltung den Kanälen übertragen wurde, blieb die Genehmigung jedes einzelnen Projekts, jedes Ver- trags und jeder Vertragsänderung, jedes Berichts, und jeder Zahlung in der Verantwortung der zentralen Verwaltungsstellen der Kommission. Da die Kommis- sion aber für die Durchführung und die ordnungsge- mäße und rechtzeitige Prüfung aller dieser Vorgänge nicht genügend Resourcen bereitstellte, war dieser Ansatz nicht realisierbar und konnte daher keine angemessene Verwaltung und Kontrolle gewährlei- sten. c) Planung und Durchführung des endgültigen Abschlus- ses von 750 gemeinsam mit den NRO und den CBO durchgeführten, bis 1986 zurückreichenden und noch nicht abgeschlossenen Vorhaben, waren unzulänglich, so daß die begrenzten Ressourcen nicht effizient ein- gesetzt werden konnten (siehe Ziffern 45-52). d) Im Falle des EPWE wurde das chronische Problem, daß für die Verwaltung eines so umfangreichen und diversifizierten Programms nicht genügend Ressourcen zur Verfügung standen, dadurch verschärft, daß keine operationellen Anweisungen für die Delegationsmitar- beiter und die Kommissionsbediensten in Brüssel vor- lagen und es außerdem eine starke Personalfluk- tuation gab (siehe Ziffern 87-92). e) Der effizienten Durchführung standen die Schwerfäl- ligkeit der Auszahlungsverfahren der Kommission, Mängel in den Finanzierungsabkommen und die feh- lende Übereinstimmung im Bereich der Ausschrei- bungsverfahren im Wege. 101. Viele der in diesem Bericht aufgezeigten Schwach- stellen sind vergleichbar mit denen, auf die der Hof in Berichten über andere außenpolitische Maßnahmen hin- gewiesen hat, beispielsweise in den Sonderberichten über das PHARE-Programm (30), die MED-Programme (31) und in den Bemerkungen zur gemeinsamen Finanzierung mit Nichtregierungsorganisationen (32). Die Kommission sollte umgehend Schritte zur Behebung dieser Schwach- stellen unternehmen. 102. Die Kommission sollte sich daher bemühen, im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit allgemein eine wirksamere Umsetzung der dezentralen Verwaltung ein- zuführen, bei der nicht nur die Entscheidungskompetenz auf die am besten geeignete Ebene des Systems übertragen wird, sondern die Empfängerorganisationen auch stärker in die Verantwortung einbezogen werden („ownership“) und ein höheres Maß an Partnerschaft gefördert wird. Innerhalb der eigenen Organisation sollten bestimmte operationelle und finanzielle Verantwortlichkeiten von den zentralen Verwaltungsstellen abgezogen und dezen- tral auf die Umsetzungsebenen vor Ort verlagert werden, wo Entscheidungen in größerer Nähe zu den jeweiligen Maßnahmen getroffen werden können. Dabei sollte auch angestrebt werden, die für die Verwaltung der Gemein- schaftsmittel und die Kontrolle ihrer Verwendung verfüg- baren begrenzten Kommissionsressourcen möglichst opti- mal einzusetzen. Dieser Ansatz würde folgendes voraus- setzen: a) Ausarbeitung eines klaren Rahmens und klarer Ver- tragsbestimmungen für die operationelle und finan- zielle Durchführung der Programme einschließlich präziser und unkomplizierter Berichterstattungsanfor- derungen. b) Klärung der Frage, wie die Entscheidungskompetenz am besten auf die Ebenen der durchführenden Orga- nisationen, der Delegation und der zentralen Dienst- stellen zu verlagern ist und welche Kapazitäten und Ressourcen vorhanden sein müssen, damit das gewählte Entscheidungsfindungssystem funktioniert. c) Da eine dieser Voraussetzungen die Zuverlässigkeit der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Durchfüh- rungsorganisationen ist, sollte die Kommission die bestehenden Verfahren bewerten und Hilfestellung bei ihrer Verbesserung leisten. (28) Sonderbericht Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungs- system für das PHARE-Programm (Zeitraum 1990-1995), Ziffern 2. 4-2. 12, ABl. C 175 vom 9. 6. 1997. (29) Sonderbericht Nr. 1/98 über die bilaterale finanzielle und technische Zusammenarbeit mit den Drittländern des Mittel- meerraums, Ziffern 150-151. (30) Sonderbericht Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungs- system für das PHARE-Programm (Zeitraum 1990-1995), ABl. C 175 vom 9. 6. 1997. (31) Sonderbericht Nr. 1/96, ABl. C 240 vom 19. 8. 1996. (32) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1990, ABl. C 324 vom 13. 12. 1991. C 241/110 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 d) Konzentration der Überwachung auf die Gesamt- durchführung und die Programmergebnisse, ergänzt durch die selektive Prüfung einzelner Maßnahmen. menhang ist möglichst zu gewährleisten, daß die Handels- politik der Gemeinschaft mit ihrer Politik im Entwick- lungsbereich in Einklang steht. 103. Das EPWE stellt nur einen Teil der Beziehungen zwischen der EU und Südafrika dar. Die Aushandlung eines Handels- und Kooperationsabkommens, das die Schaffung einer Freihandelszone mit der Gemeinschaft nach einer Übergangsphase vorsieht (33), ist für Südafrika von großer Bedeutung. Der Umfang der von der Kommis- sion an Südafrika gewährten Entwicklungshilfe ist erheb- lich; die Hilfe an Südafrika stellt eines der umfangreich- sten Programme über technische und finanzielle Zusam- menarbeit dar, das die Gemeinschaft zugunsten eines einzelnen Landes durchführt. Der wirtschaftliche und soziale Fortschritt in Südafrika hängt aber in noch stärke- rem Maße davon ab, ob sich eine Gruppe effizienter Erzeuger herausbilden kann, die international wettbe- werbsfähig sind in den zahlreichen Bereichen, in denen das Land eine vorteilhafte Ausgangsposition besitzt (Roh- stoffe, Landwirtschaft). Die Aushandlung des Handelsab- kommens ist langwierig und kompliziert und war bis Ende 1997 noch nicht abgeschlossen. In diesem Zusam- 104. Die Mitgliedstaaten haben ein großes Interesse an der Aushandlung des Handelsabkommens und waren eng daran beteiligt. Bei der Ausarbeitung eines neuen Pro- gramms über finanzielle und technische Zusammenarbeit mit der neuen Regierung fand jedoch nur eine begrenzte Koordinierung zwischen der Kommission und den Mit- gliedstaaten statt. Zwar haben die Mitgliedstaaten maß- geblich an der Festlegung der Gemeinschaftsprogramme mitgewirkt, doch haben sie ihrerseits nur wenige Informa- tionen über die eigenen Maßnahmen weitergeleitet. Dadurch werden die Möglichkeiten für die Definition eines kohärenten Hilfsprogramms der Europäischen Union eingeschränkt. Es müssen verstärkte Anstrengun- gen unternommen werden, damit sich die verschiedenen Geber innerhalb der Europäischen Union untereinander, aber auch mit den Gebern außerhalb der Union, auf einheitliche Anforderungen hinsichtlich der anzuwenden- den Verfahren und der Rechenschaftspflicht verständi- gen. Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 27. und 28. Mai 1998 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Bernhard FRIEDMANN Präsident (33) Hier finden eine Reihe von Protokollen Anwendung, durch die bestimmte Sektoren mit zentraler Bedeutung vor zoll- freien Einfuhren aus der Gemeinschaft geschützt werden. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/111 ANHANG STIPENDIENPROGRAMM Programmziele 1. Ziel des Stipendienprogramms war es, Hochschulstudenten aus benachteiligten Gemeinschaften zu unterstützen und einen Beitrag zum Aufbau eines nationalen Stipendiensystems zu leisten. Im Rahmen dieses Programms wurden Stipendien in Form von Zuschüssen gewährt (60 %) sowie in Form von an den Tertiary Education Fund of South Africa (TEFSA) rückzahlbaren Darlehen (40 %). Ein weiteres Programmziel war die Verbesserung der Verwaltung und der studentischen Beratungsdienste an den traditionell von schwarzen Studenten besuchten Hochschuleinrichtungen (Tertiary Institutions, TI) (1). Zwischen 1993 und 1995 hat die Gemeinschaft Mittel in Höhe von 59,9 Mio ECU für dieses Programm bereitgestellt, von denen 45,5 Mio ECU ausgezahlt wurden. Es wurden etwa 34 000 Stipendien gewährt. 2. Programmverwalter war der Kagiso Trust (KT), der für die Verwaltung dieses Programms ein spezielles Stipendienbüro, das Bursary Office, eingerichtet hat. Die Auszahlung der Stipendien erfolgte über die TI, die ihrerseits entsprechend der Höhe der gewährten Stipendien Vorschüsse vom Stipendienbüro erhielten. Zum Ende dieser Phase übermittelten die TI dem Stipendienbüro einen Prüfbericht, in dem die Höhe der an die einzelnen Begünstigten gewährten Zuschüsse und Darlehen sowie die tatsächlichen Ausgaben und die noch rückzahlbaren Beträge aufgeführt waren. 3. Es wurde ein Bursary Programme Committee (Ausschuß für das Stipendienprogramm) geschaffen, dessen Aufgabe es war, Kriterien für die Vergabe der Stipendien festzulegen und die Verwaltung des Programms zu überwachen. Der Ausschuß setzte sich zusammen aus Vertretern der TI, des Erziehungsministeriums, der TEFSA, des KT und der Gemeinschaftsdelegation. Kontrollsystem 4. Die Finanzkontrolle des Programms stützte sich in erster Linie auf die von den TI vorzulegenden Prüfberichte. Dieser Mechanismus funktionierte jedoch nicht in zufriedenstellender Weise, sondern wies folgende Mängel auf: a) Es gab keine Fristen für die Berichtvorlage und bei Nicht-Vorlage fanden keine Sanktionen Anwen- dung. b) Das Stipendienbüro (Bursary Office) forderte erst im Jahre 1995 die Berichte für die Jahre 1992, 1993 und 1994 bei den TI an. c) Den Prüfern lagen keine ausführlichen Dienstanweisungen vor. Die Berichte waren nicht schlüssig und erfüllten die Kontrollziele in den meisten Fällen nicht. Häufig betrachteten die Prüfer ihre Arbeit nicht als echte Kontrolle, in einigen Fällen war der Umfang der Prüfung zu begrenzt, in anderen Fällen konnte nur ein eingeschränkter bzw. gar kein Bestätigungsvermerk erteilt werden. d) Die Weiterverfolgung der in den Berichten enthaltenen Bemerkungen durch das Stipendienbüro (Bursary Office) war unzureichend. Nicht akzeptabe Berichte (z. B. von den Innenrevisoren der TI selbst ausgearbeitete Berichte) sowie mit einem eingeschränkten Bestätigungsvermerk oder mit Bemerkungen versehene Berichte wurden nicht weiterverfolgt. 5. Neben den Prüfberichten gab es keine weiteren Kontrollmechanismen. So nahm das Stipendienbüro (Bursary Office) keine Abstimmung zwischen den Konten der Kommission, des KT und der TI vor, um die noch verfügbaren Restbeträge zu ermitteln. Auf diese Weise wurden etwa 11 Mio ECU (d. h. 18 % der verfügbaren Mittel) nicht verwendet (2). 6. Ein besonders gravierender Mangel des Kontrollsystems ist darin zu sehen, daß der zwischen der Kommission und dem KT geschlossene Vertrag keine Prüfung des Stipendienprogramms als Ganzes vorsah. (1) Zu den Tertiary Institutions gehören: Universitäten, Technikons, Einrichtungen für die Lehrerausbildung, technische Hochschulen und Berufsausbildungsstätten. (2) Dieser Betrag setzt sich zusammen aus nicht an den KT ausgezahlten Mittelbindungen der Gemeinschaft in Höhe von 10,67 Mio ECU und einem nicht verwendeten Betrag in Höhe von etwa 0,5 Mio ECU, der sich noch auf den Konten der TI befand. C 241/112 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 Programmüberwachung 7. Das unzulängliche Funktionieren des Kontrollsystems wurde durch das Fehlen einer wirksamen Programmüberwachung zusätzlich beeinträchtigt. Hier ist als erstes hervorzuheben, daß das Stipendienbüro (Bursary Office) die von den einzelnen TI angewandten Verfahren und Systeme nicht überprüft hat. 8. Zweitens hat der Stipendienausschuß (Bursary Committee) nicht wie vorgesehen funktioniert und nicht für die Weiterverfolgung finanzieller Fragen gesorgt. Der Ausschuß hielt weniger Sitzungen ab als geplant und die Verteilung der Tätigkeitsbereiche innerhalb des Ausschusses stand nicht mit den Bestimmungen in Einklang (der Ausschußvorsitzende war nämlich zugleich Direktor und Finanzverwalter des Stipendienbü- ros). Hinzu kam, daß bei den den geprüften Daten die ursprünglichen Ansätze und die tatsächlichen Zahlen vermischt wurden. 9. Drittens wurde die Arbeit des Stipendienbüros weder von der Zentrale des KT noch von der Kommission überwacht. Diese hatten daher bis Ende 1996 nicht bemerkt, daß es keine zuverlässigen Zahlenangaben zu den Ausgaben und zu den noch ausstehenden Darlehensrückzahlungen durch die Studenten gab. Bewertung 10. Mitte 1994 fand eine externe Zwischenbewertung des Stipendienprogramms statt (3). Diese Bewertung beinhaltete jedoch keine Beurteilung der Finanzverwaltung und das Problem der Darlehensrückzahlung wurde ausgeklammert. Die im Rahmen dieser Bewertung formulierte Empfehlung, die Rolle des Stipendien- büros in bezug auf die Gesamtüberwachung der finanziellen Durchführung zu verstärken, blieb ohne Folge. 11. Es wurde keine endgültige externe Bewertung des Programms vorgenommen, und es besteht auch keine entsprechende Absicht. Erreichen der Ziele 12. In der im Jahre 1994 durchgeführten Bewertung wurde hervorgehoben, daß das Programm tatsächlich dem Bedarf der Zielgruppe entsprach, da es die finanzielle Unterstützung benachteiligter Studenten ermöglichte und einen Beitrag zur Überwindung rassen- und geschlechtsbedingter Ungleichgewichte leistete. Diese im Jahre 1994 gezogene Schlußfolgerung muß noch für den Zeitraum 1995-96 bestätigt werden. 13. Allerdings wurden die Ziele der Wirksamkeit, Lebensfähigkeit und Sichtbarkeit des Programms in einigen Punkten nicht erreicht. Wirksamkeit 14. Die Wirksamkeit des Programms wurde durch die unzulängliche Finanzverwaltung beeinträchtigt. Wie in Ziffer 5 erwähnt, wurde ein Betrag in Höhe von 11 Mio ECU, mit dem mehr als 8 700 weitere Stipendien hätten finanziert werden können, nicht verwendet. 15. Darüber hinaus erhielten die Endbegünstigten die Mittel erst sehr spät innerhalb des Hochschuljahrs. Dadurch waren die TI und die Studenten zur Vorfinanzierung der Ausgaben gezwungen, was in einigen Fällen nur durch Aufnahme privater Darlehen möglich war. Lebensfähigkeit 16. Die Lebensfähigkeit des Programms war nicht gewährleistet, da der Rückzahlung der Darlehen durch die Stipendiaten nicht erste Priorität eingeräumt wurde. 17. Bis Ende 1996 waren nur 1,13 % der Darlehen zurückgezahlt worden, was einem Verlust von mehr als 72 Mio ZAR (dies entspricht etwa 12,5 Mio ECU zum Umrechnungskurs vom Dezember 1996) für das nationale Stipendiensystem entspricht. Die Chancen für eine Wiedereinziehung der Darlehen nehmen drastisch ab, je länger die Rückzahlungen ausstehen. Auf diese Weise wird die Lebensfähigkeit des Programms in Frage gestellt und die Finanzkapazität des nationalen Stipendiensystems gefährdet. (3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation, British Council, August 1994. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/113 Einbeziehung in das Programm („programme ownership“) 18. Die begünstigten Studenten erhielten keinen jährlichen Kontoauszug über ihr Stipendium, in dem der finanzielle Stand (gewährter Darlehensbetrag, aufgelaufene Zinsen usw. ) dargestellt und bestätigt wird. Sie waren nur sehr schlecht über die Funktionsweise des Systems informiert, ferner waren sie in keinem Stadium des Programms an der Verwaltung beteiligt. Die Einbeziehung der Endbegünstigten („programme owner- ship“), eine der wichtigsten Voraussetzungen für den Erfolg der Entwicklungsprogramme, war unzuläng- lich. Sichtbarkeit 19. In den meisten vom Hof besuchten TI waren weder die Mitarbeiter der TI noch die begünstigten Studenten darüber informiert, daß die Mittel von der Europäische Union stammten. Der KT hat erst Ende 1996 Informationen über den Ursprung der Mittel weitergegeben, als es wegen des bevorstehenden Programmendes zu Problemen kam. Dieser Mangel war im Jahre 1995 vom Finanzkontrolleur der Kommission hervorgehoben worden, doch folgten keine Berichtigungsmaßnahmen. 20. Die Kommission hat keine Informationspolitik entwickelt (Broschüren, Pressemitteilungen oder sonstige Maßnahmen), um darauf aufmerksam zu machen, daß es sich um Gemeinschaftsmittel handelte. Die Information darüber ist jedoch notwendig, um die Partnerschaft und Kooperation sowohl von seiten Südafrikas als auch von seiten Europas zu verstärken. C 241/114 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 Liste der Abkürzungen Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean Community Based Organisations (Organisationen, die sich auf bestimmte Gemeinschaften stützen) Europäische Gemeinschaft Europäische Gesellschaft für Zusammenarbeit Europäischer Entwicklungsfonds Europäische Investitionsbank AKP CBO EG EGZ EEF EIB EPWE Europäisches Programm für Wiederaufbau und Entwicklung EU GASP Europäische Union Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ICFTU International Conference of Trade Unions (Internationaler Bund Freier Gewerkschaften) KT NRO PCO PWE SA Kagiso Trust Nichtregierungsorganisationen Programme Coordination Office (Programmkoordinierungsbüro) Programm für Wiederaufbau und Entwicklung Südafrika SACBC South African Catholic Bishops’ Conference (Katholische Bischofskonferenz Südafrikas) SACC South African Council of Churches (Südafrikanischer Kirchenrat) SAPMAN South Africa Project Management System (Projektverwaltungssystem für Südafrika) SINCOM Syste`me Informatique de la Comptabilite´ de la Commission (EDV-Rechnungsführungssystem der Kommission) SPSA SPVA Special Programme to South Africa (Sonderprogramm für Südafrika) Special Programme for the Victims of Apartheid (Sonderprogramm zugunsten der unter dem Apartheidsystem leidenden Bevölkerung) TEFSA Tertiary Education Fund of Southafrica (Südafrikanischer Hochschulfonds) TI Tertiary Institutions TNDT Transitional National Development Trust ZAR Südafrikanische Rand 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/115 ANTWORTEN DER KOMMISSION EINLEITUNG Prüfungsstrategie des Hofes im Hinblick auf das Hilfspro- gramm der EG für Südafrika 14. Die Kommission nimmt Kenntnis von der insgesamt positiven Bewertung des in Südafrika trotz der während der ersten zwei Phasen dort herrschenden schwierigen Bedingungen durchgeführten Programms durch den Hof und stimmt mit dem Hof darin überein, daß die von ihm hervorgehobenen Grundsätze bei der künftigen Arbeit beachtet werden müssen — was auch bereits der Fall ist. Für die Finanzkontrolle und die Rechnungslegung bedarf es einer gewissen verfahrenstechnischen Vorarbeit, die zu Verzögerungen bei der Durchführung führen kann, da unsere Entwicklungspartner mit den Vorschriften der Geber nicht vertraut sind oder zuweilen andere admini- strative Konzepte haben. AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS 15. -19. Was die Zahlungsermächtigungen für Projekte im Zeitraum 1986-1990 anbelangt, so betrug die Ver- wendungsrate 85 %. Beim Abschluß der Projekte wurden nicht verausgabte Beträge (bis zu 4,2 Mio. ECU) festge- stellt, für die die Mittelbindung jetzt aufgehoben wird. Bei den Mittelbindungen für die im Zeitraum von 1991- 1994 angelaufenen Projekte wurde eine Auszahlungsrate von 70 % erreicht. Während dieses Zeitraums fielen hohe Wechselkursgewinne (Ecu/Rand) an. Deshalb konnten die vertraglich festgelegten Beträge nicht in voller Höhe in Ecu gezahlt werden. Wegen Personalmangels war es nicht immer möglich, die Projekte und die Zahlungen rasch abzuschließen. gen machen konnten. Dadurch wurde die Ausführung der betreffenden Projekte um mindestens 12 bis 18 Monate verzögert. Dieses Problem wurde 1996 gelöst, als beschlossen wurde, die entsprechenden Finanzierungsab- kommen mittels Nachtragsvereinbarungen so zu ändern, daß die Zahlung von Vorschüssen auf der Grundlage genehmigter Jahresarbeitspläne möglich wurde. Die süd- afrikanische Regierung brauchte fünf Monate, um die Nachtragsvereinbarungen zu unterzeichnen. 1997, also nach der Änderung der Finanzierungsabkommen, konn- ten die Zahlungen gegenüber dem Vorjahr verdoppelt werden. Ein weiterer Grund für die niedrige Verwendungsrate waren die nach den demokratischen Wahlen vorgenom- menen Veränderungen in der öffentlichen Verwaltung, wobei es bei dem für unsere Programme verantwortlichen Personal zu erheblichen Umbesetzungen kam. Diese Verzögerungen konnte die Kommission nicht vor- hersehen, da ihre Ursachen im Zuständigkeitsbereich der südafrikanischen Regierung lagen. Auch bei großen Programmen gab es Anlaufschwierigkei- ten, die nicht ganz vorherzusehen waren, für die aber jetzt Teillösungen gefunden wurden (Vorbereitung der Ausschreibungsunterlagen und/oder Arbeitspläne vor Un- terzeichnung der Finanzierungsabkommen, damit das Programm sofort in Gang gebracht werden kann). SYSTEM FÜR DIE DURCHFÜHRUNG DER VORHABEN ÜBER DIE KANÄLE Einleitung Wie der Hof zu Recht hervorhebt, gingen die Zahlungen seit der Einführung des neuen Europäischen Programms für Wiederaufbau und Entwicklung (EPWE) im Jahr 1995 stark zurück. Zwischen 1994 und 1996 betrug vor allem bei den staatlichen Projekten für die Jahre 1995- 1996 die Auszahlungsrate nur 29 %. Dies ist zum großen Teil darauf zurückzuführen, daß Südafrika anfänglich glaubte, die EG-Mittel könnten für Ausgaben verwendet werden, die von den durchführenden Ministerien oder staatlichen Stellen bereits getätigt worden waren. Erst später erkannte die südafrikanische Regierung, daß auf- grund der südafrikanischen Rechtsvorschriften eine Vorfi- nanzierung von Gemeinschaftsprojekten mit staatlichen Mitteln nicht zulässig war; in der Folge wurde deutlich, daß die Ministerien für die Projekte keine Vorauszahlun- 22. Das geänderte Vorgehen der Kommission in Süd- afrika ab 1991 führte zu Schwierigkeiten, die inzwischen überwunden sind. Wegen Personalmangels konnte häufig nicht schnell genug reagiert werden. Dies war stets ein Problem im Zusammenhang mit dem Südafrika-Pro- gramm. Der Personalbestand wird nach und nach erhöht, aber das braucht Zeit. Die Straffung der Verwaltungspro- zesse (siehe die Antworten auf die Punkte 39 und 66) und der Hilfemechanismen dürfte ebenfalls zur Überwindung der beanstandeten Schwächen beitragen. Ferner wird davon ausgegangen, daß ein schärfer abgegrenztes Pro- gramm mit klaren Prioritäten für unsere Zusammenarbeit mit der südafrikanischen Regierung mehr Effizienz ermöglicht und zur Erreichung der Entwicklungsziele bei- trägt. C 241/116 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 Bemerkungen zum System der Kanäle Konzeptuelle Schwächen 25-26. Nach einer Periode, in der die besonderen Umstände in Südafrika eine „leichte und flexible“ Ver- waltung ermöglichten — 1986-1991 — mußte die Kom- mission die Verwaltungsverfahren für die nächste Serie von Entwicklungsprojekten in Südafrika straffen. Bedau- erlicherweise standen, wie bereits erwähnt, die erforderli- chen personellen Mittel nicht rasch genug zur Verfügung, so daß es bei der Ausführung des Programms zu Verzöge- rungen kam. 27. Durch die besonderen Schwierigkeiten, auf die die Kommission in Südafrika stieß, insbesondere die sich aus dem Apartheid-System ergebenden Probleme, sowie durch den notwendigen Lernprozeß unterschied sich das Süd- afrika-Programm erheblich von anderen Programmen. Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß die Kanäle selbst ständigen Veränderungen unterworfen sind. Die Rolle, die die NRO im Bereich der Entwicklung spielen, wird in politischen Kreisen Südafrikas immer noch als heikles Thema empfunden. Die Kommission hat sich sehr bemüht, dieser dynamischen Lage Rechnung zu tragen, d. h. soweit wie möglich mit gut ausgerüsteten und gut organisierten Kanälen zu arbeiten (z. B. dem Transitional National Development Trust, TDNT, oder INTER- FUND), die mit Hilfe einer 1997 durchgeführten Bewer- tungsstudie ermittelt wurden und deren Kapazität gegebe- nenfalls ausgebaut werden muß (siehe auch Punkt 66). Formulierung der Vorhaben 28. Seinerzeit gab es in Südafrika keine Delegation. Das Programmkoordinierungsbüro (Programme Coordination Office, PCO) verfügte nicht über genügend Personal mit Erfahrung in der Vorbereitung von Projekten. 1993/94 konzentrierten sich in Südafrika alle Anstrengungen auf die bevorstehenden Wahlen, und es war schwierig, in jener Zeit Partner in der Verwaltung von Projekten auszubilden. So wurden die Projektvorschläge notgedrun- gen häufig in der Form angenommen, in der sie ausgear- beitet worden waren; sie waren zuweilen tatsächlich unzulänglich formuliert. für die Projektdurchführung 29. -30. Die Zeitpläne waren durchweg zu knapp bemessen, so daß zu wenig Anlaufzeit und sogar zu wenig Zeit für die Durchführung und Berichterstattung blieb. Bevor eine Fristverlängerung genehmigt wurde, wurden häufig zusätzliche Informatio- nen angefordert, aber die Kommunikation zwischen den Kommissionsdienststellen in Brüssel und einzelnen, häufig in abgelegenen Gebieten befindlichen Projektstandorten war schwierig, und die Antworten oder Begründungen, die von den Projektmanagern nicht immer verstanden wurden, gingen oft erst nach Monaten ein. Die Verlänge- rung von Vertragsfristen, die einen erheblichen admini- strativen Aufwand für alle Beteiligten bedeutet, muß nach den Regeln der Haushaltsdisziplin erfolgen. Die in diesem Absatz beanstandeten Unzulänglichkeiten waren auf Per- sonalmangel zurückzuführen, der die Einhaltung aller Fristen während des betreffenden Haushaltsjahrs unmög- lich machte. Es ist daran zu erinnern, daß die Fristen verlängert wurden, um die finanzielle Deckung zu gewährleisten, das heißt die Mittelbindung aufrechtzuer- halten, um dem Projekt zu gegebener Zeit Mittel zuwei- sen zu können. Finanzverwaltung und Verwaltung der Kassenmittel 31. Die unzureichende Überwachung der Konten der Partner ist weitgehend auf die äußerst schwierigen Umstände, unter denen das Programm anlief, zurückzu- führen. Wie der Hof richtig bemerkt, wurde das Pro- gramm gegen den aktiven Widerstand der südafrikani- schen Regierung eingeleitet. Um ihre Partner nicht zu gefährden, mußte die Kommission die Verwaltung den Gegebenheiten anpassen. Die Tatsache, daß die Kommis- sion nicht sofort ab 1991 die strengsten Bestimmungen über Berichterstattung und Überwachung anwendete, hat verschiedene Gründe. Dazu gehören fehlende Mittel wie auch die in den vorangehenden Jahren gemachten guten Erfahrungen mit der Finanzverwaltung seitens der Part- ner. Dies wurde im Bericht des Evaluierungsteams über das Europäische Sonderprogramm (ESP) vom Oktober 96 anerkannt. Die Kommission räumt ein, daß die Überwachung der Mittel verbessert werden könnte, und zwar sicherlich was die Südafrikanische Katholische Bischofskonferenz (SACBC) und den Südafrikanischen Kirchenrat (SACC) anbelangt. Der in Südafrika von einem TH-Experten vorgenommene Abschluß (Zeitraum 1986 bis 1991) half der Kommission bereits, ungenutzte Mittel festzustellen, die derzeit zurückgezahlt werden. Die zur Zeit laufende Abschlußprüfung durch die Buchprüfer (Zeitraum 1991 bis 1994) wird der Kommission einen genauen Überblick über die gegenwärtig noch ausstehenden Mittel verschaf- fen. Um die Rückzahlung dieser Mittel zu erleichtern, erwägt die Kommission die Einrichtung eines entspre- chenden Kontos in Südafrika. 32. Wie der Hof richtig feststellt, war es in der Praxis nicht möglich, die Bestimmungen über die Umrechnung strikt einzuhalten. In dem Bericht des Hofs ist davon die Rede, daß die Verträge nicht entsprechend geändert wur- den. Es trifft zu, daß die Kommission die Verträge nicht unter Berücksichtigung der damaligen Praxis änderte: Dies war sicherlich ein Versäumnis, aber in Anbetracht der damaligen Prioritäten und der Notwendigkeit, so viele Verträge mit so wenigen Mitteln zu verwalten, wurde diese Frage vernachlässigt. Zahlungen und Berichterstattungen 33. -38. Was die Berichterstattung anbelangt, so waren für jedes Projekt stets Fristen angegeben. Normalerweise 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/117 hätten die Berichte innerhalb dieser Fristen vorgelegt werden müssen (sofern keine Fristverlängerung einge- räumt wurde). Jedoch erfolgte die Unterzeichnung der Verträge häufig erst lange nach dem angegebeen Datum des Projektbeginns. Da die Zahlungen erst nach der Unterzeichnung eingingen, wurden die Projekte und folg- lich auch die Berichterstattung verzögert. Die meisten Projekte wurden erst nach Eingang der ersten Zahlung aufgenommen. Die von der Kommission aufgestellten Kriterien für die Berichterstattung waren für die Begünstigten nicht allzu schwer einzuhalten. Gefordert wurden lediglich ein Bericht über den Fortgang der Arbeiten (zwei oder drei Seiten reichten aus) und ein Finanzbericht, in dem anzu- geben war, was von den von der Kommission gezahlten Vorschüssen ausgegeben worden war. Insbesondere im Falle der früheren Projekte lehnten die Kanäle unter Verweis auf ihre Vorschriften die Berichte häufig ab. Da die Projekte oft in abgelegenen Gebieten durchgeführt wurden und die Berichte den Hauptverwaltungen der Kanäle über örtliche Büros zugeleitet wurden, ging viel Zeit verloren. Wegen der schwerfälligen Beschlußfassungsverfahren der Kommission mußten die Kanäle Anträge auf Fortführung eines Projekts rechtzeitig stellen. Dadurch konnte der Eindruck entstehen, die Finanzierung des ursprünglichen Projekts und die des zweiten oder verlängerten Projekts sei gleichzeitig erfolgt. Nach Möglichkeit ging die Kom- mission von einer bestimmten Abschlußfrist für das erste Projekt aus — auf der Basis der Buchprüfungsberichte —, und erst ab diesem Zeitpunkt konnte das nächste Projekt anlaufen. Angesichts der Vielzahl laufender Projekte war es nicht immer möglich, die verschiedenen Verträge für ein und dasselbe Projekt rechtzeitig zu ermitteln. 34. Während der ersten beiden Phasen handelte es sich zumeist um kleine Projekte. Für diese Art von Projekten war die Bindung der Berichterstattung an die Zahlungen vor allem in Anbetracht der geringen Zahl von Mitarbei- tern, die sich bei der Kommission mit Südafrika befaßten, sinnvoll. Zwar wurden für einige Projekte keine Berichte vorgelegt, aber ohne finanzielle Anreize wäre die Vorlage solcher Berichte noch weniger wahrscheinlich gewesen. 35. Da, wie oben erwähnt, die Berichterstattung an die Zahlungen und die vorgesehene Projektdauer gebunden war, entsprach sie nicht immer dem jeweiligen Haushalts- jahr. Die Projektträger hatten dies nicht beantragt. In einigen Fällen wurden neue Finanzierungsabkommen unterzeichnet, bevor bestehende Finanzierungsabkommen mit derselben Organisation abgeschlossen waren, jedoch wurde darauf geachtet, daß es nicht zu Überschneidungen bei der Finanzierung kam. zielle Aufstellung verlangt, in der die Ausgaben den im Vertrag festgelegten Budgetlinien gegenübergestellt wur- den, ferner ein kurzer Bericht über den Fortgang der Arbeiten. 37. Der Hof stellt fest, daß die letzte Tranche häufig nicht ausgezahlt wurde. Der derzeit laufende Abschluß wird darüber Klarheit bringen. Die vorläufigen Ergebnisse deuten darauf hin, daß auf der Ebene der Kanäle zu hohe Mittel bereitgestellt wurden, was häufig durch die dama- ligen Wechselkursunterschiede zu erklären war. Die Rest- beträge — oder Wechselkursgewinne — blieben dann auf den Konten der Kanäle, bis sie von der Kommission eingezogen wurden. Mit der Bildung einer demokratischen Regierung im Jahr 1994 änderte sich jedoch die Haltung zu den NRO; ebenso änderten die Geber ihre Finanzierungspolitik und wendeten sich in stärkerem Maße Projekten unter staatli- cher Leitung zu. Die NRO erhielten weniger Mittel, so daß die Projekte häufig abgeschlossen wurden, bevor alle Ziele erreicht waren, weshalb sie keinen Schlußbericht vorlegen konnten und damit die Bedingung für die Aus- zahlung der letzten Tranche nicht erfüllten. Folglich ent- fiel die letzte Tranche. Eine Berichterstattung über Zuschüsse anderer Geber war bei den früheren Projekten nicht ausdrücklich gefordert, und die Kommissionsdienststellen hatten oft den Ein- druck, daß die Projektträger einfach bemüht waren, die Arbeiten mit den eingehenden Mitteln fortzusetzen. Der Hof stellt zu Recht fest, daß der Rechnungsabschluß Klarheit darüber bringen dürfte, warum einige Projektträ- ger keine Schlußberichte oder, wie in einigen Fällen, auch nur Zwischenberichte vorgelegt haben. Nach Auffassung der Kommission verursachen die Bestimmungen über die Berichterstattung keinen besonderen Aufwandsaufwand, auch wenn die Genehmigungsverfahren den Projektträ- gern ziemlich langwierig erscheinen mögen. 38. Geprüfte Rechnungsführungsberichte geben zwar nur begrenzten Aufschluß über die genaue Verwendung der Gemeinschaftsmittel, erlauben aber eine Beurteilung der allgemeinen Finanzlage der betreffenden Organisation und lassen erkennen, wenn Mittel gegebenenfalls nicht ordnungsgemäß verwendet wurden. Im besonderen Fall des Stipendienprogramms sah sich die Kommission 1986 in Anbetracht der unbefriedigenden Situation zum Han- deln veranlaßt; es wurde beschlossen, die Finanzierung des Stipendienprogramms über den Kagiso Trust (KT) einzustellen und den Studenten über den TEFSA (Tertiary Education Fund of South Africa) (siehe Anhang) Stipen- dien zu gewähren. Projektüberwachung 36. Im Rahmen der Haushaltsordnung verhielt sich die Kommission stets so flexibel wie möglich, da sie wußte, daß bei vielen der Projekte eine begrenzte Berichterstat- tungskapazität bestand. So wurde zumindest eine finan- 39. Die Kommission bemüht sich derzeit um die Verbes- serung der Verfahren und hat bei der Delegation eine Task Force gebildet, die das Informationssystem verbes- sern soll. C 241/118 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 40. 13 der 14 genannten Projekte sind ausgelaufen und sollen demnächst abgeschlossen werden; eine Ausnahme bildet ein Projekt der SACC. Die Fristen für die Projekt- durchführung wurden verlängert, um gegebenenfalls wei- tere Maßnahmen zu ermöglichen. 42. Wie der Hof feststellt, kam es zu Verzögerungen; die Gründe für diese Verzögerungen waren jedoch nicht immer die, die der Hof anführt. In diesem Zusammen- hang ist darauf hinzuweisen, daß weder die Kanäle noch das Programmkoordinierungsbüro (PCO) über Sach- kenntnisse in bezug auf Finanzierungen durch die Kom- mission verfügte. Was das Stipendienprogramm anbelangt, so hat sich die vom Hof beanstandete Lage seit dem Besuch von Vertre- tern der Kommission im Oktober 1996 geändert; anläß- lich dieses Besuchs wurden Lösungen vorgeschlagen und angenommen. 1997 übernahm der TEFSA die Verwal- tung der Projekte, ordnete die Verhältnisse und erhält bereits die ersten Rückzahlungen (siehe die Bemerkungen zu Punkt 38). 43. Das ursprüngliche Informationssystem wurde Ende 1995 aufgehoben; Anfang 1996 wurde aber ein neues Instrument eingeführt, nämlich die sogenannte GELIBU (Gestion des lignes budge´taires) für Südafrika. Diese Ergänzung des von der für die Rechnungsführung zustän- digen Dienststelle verwendeten Informationssystems SIN- COM gestattet die Ermittlung des jeweiligen Projekt- stands und liefert alle Finanzinformationen. Es trifft zu, daß die Kommission keine Kopien der zwischen den Kanälen und den Projektträgern geschlossenen Verträge besaß; aus praktischen Gründen zog sie es damals vor, Verträge nur mit den Kanälen zu schließen. Dieses System wurde 1995 geändert. 44. Die zweite Serie von Projektabschlüssen läuft derzeit; dabei wird das Problem der noch bestehenden Verbind- lichkeiten gelöst werden. Es ist darauf hinzuweisen, daß 4 Mio. ECU der noch ausstehenden 10 Mio. ECU einem Projekt, Uthombo Pride (92-75070-397), zugeordnet wer- den können; die Aufhebung der Mittelbindung war wegen langwieriger Rechtsstreitigkeiten nicht möglich. annulliert, und die zwei Aufträge wurden freihändig vergeben. 45. -52. Die 1996 aufgetretenen verfahrenstechnischen Schwierigkeiten wurden im zweiten Halbjahr 1997 über- wunden; hinsichtlich des Abschlusses von ESP-Projekten hat sich die im Rechnungshofsbericht beanstandete Situa- tion definitiv gebessert. Dank interdirektionaler Vereinba- rungen konnten die Zuständigkeiten und Aufgabenberei- che eindeutig festgelegt werden. Es wurden EDV-Systeme entwickelt, mit denen die Mängel der bestehenden Systeme behoben werden konnten. So konnten die Abschlußbögen für alle Projekte des Zeitraums 1986- 1991, insgesamt 415, fertiggestellt werden. 125 Projekte sind bereits abgeschlossen, der Abschluß der übrigen steht kurz bevor. Am Abschluß der zweiten Serie (Zeitraum 1991-1994) wird derzeit mit Hilfe zweier Rechnungsprüfungsfirmen in Südafrika gearbeitet. Obwohl es zu Verzögerungen bei der Vorlage der Abschlußprüfberichte dieser Firmen kam, beabsichtigt die Kommission, die Fristen einzuhalten und 180 Projekte bis Ende Juni sowie alle ruhenden Projekte bis Ende 1998 abzuschließen. Zur Lösung der logisti- schen Probleme der Delegation werden Maßnahmen getroffen, um der Delegation mehr Ausrüstung und Mit- tel zur Verfügung zu stellen. Derzeit sind 32 Projekte abgeschlossen und stehen 23 Projekte kurz vor dem Abschluß. Diese Projekte haben ihren „natürlichen“ Pro- jektzyklus durchlaufen und wurden, hauptsächlich vom KT, nach Eingang der Abschlußberichte für den endgülti- gen Abschluß vorgeschlagen. Auch diese Projekte werden noch von den Rechnungsprüfungsfirmen geprüft; voraus- gesetzt, daß die Feststellungen der Rechnungsprüfer mit dem Abschlußbericht der Partner übereinstimmen, bedarf es hier aber keiner weiteren Schritte. EUROPÄISCHES PROGRAMM FÜR WIEDERAUFBAU UND ENTWICKLUNG (EPWE) 1994-1996 Das EPWE-System Endgültiger Abschluß der Verträge 47. Sitzungen, auf denen die Planung und die Zuständig- keiten festgelegt wurden, fanden im April 1996 in Preto- ria und im Juli 1996 in Brüssel statt. Ein endgültiges Schema der für den Abschluß der Projekte erforderlichen Informationen wurde 1997 beschlossen. 48. Im Hinblick auf die Vergabe von Aufträgen an private Rechnungsprüfungsfirmen wurde im Juli 1996 eine Ausschreibung mit beschränktem Teilnehmerkreis veröffentlicht; die Angebote mußten bis zum 25. Septem- ber 1996 eingereicht sein. Da die Angebote nicht den Erfordernissen entsprachen, wurde die Ausschreibung 57. Wie unter den Punkten 18 und 27 bereits erwähnt wurde, war es aus politischen und technischen Gründen schwierig, die Durchführungskapazität der neuen Verwal- tung unter Präsident Mandela einzuschätzen. Außerdem mußte die Kommission im Rahmen des Kooperationsab- kommens von 1994 und der Ratsverordnung von 1996 arbeiten. In dieser Verordnung sind die für Südafrika und bestimmte große Interventionsbereiche bereitzustellenden Mittel festgelegt. Daraufhin gingen viele Anträge von verschiedenen südafrikanischen Ministerien ein. Diese Frage wurde mit der südafrikanischen Regierung erörtert; das Ergebnis war ein Mehrjahres-Richtprogramm mit Schwerpunkt auf den wichtigsten sozialen Einrichtungen (Bildung und Gesundheit); das Programm bildet die Grundlage für direkte Budgethilfen. Bedauerlicherweise haben die meisten Ministerien, die für die Schwerpunkt- 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/119 bereiche des Mehrjahres-Richtprogramms zuständig sind, erhebliche Schwierigkeiten mit der Durchführung des Programms. Daher bemüht sich die Kommission jetzt im Benehmen mit dem Nationalen Anweisungsbefugten um eine Neuausrichtung auf umfangreiche Programme zur Förderung der Verwaltungskapazität in den wichtigsten Ministerien sowie auf Bereiche, in denen die staatlichen Partner anerkanntermaßen über eine angemessene Durch- führungskapazität verfügen, sei es auf nationaler oder auf Provinzebene. Parallel dazu werden verstärkt Operationen mit nichtstaatlichen Partnern durchgeführt. 60. b) Bei den Programmen im Gesundheitswesen hat sich die Zusammenfassung mehrerer NRO als nicht erfolgreich erwiesen, weshalb diese Formel aufgegeben wurde. Bei den neuen Projekten wurden die Erfahrungen berück- sichtigt, die man bei früheren Projekten hinsichtlich der Organisationsstrukturen für die Koordinierung der Arbei- ten gewonnen hatte. Es wird jetzt sehr auf die Durchfüh- rungskapazität der betreffenden Organisationen geachtet. Neue Programme basieren stets entweder auf einer Bewertungsstudie oder — im Fall von Organisationen, mit denen die Kommission bereits gearbeitet hat — auf der Evaluierung des vorangehenden Projekts. 61. Das TNDT-Projekt kam nur langsam in Gang, was teilweise darauf zurückzuführen war, daß ein wichtiger Partner ausschied; das Projekt ist jetzt aber ein Modell für erfolgreiche Umsetzung und Überwachung. Die Kom- mission ist mit der Arbeit dieser Organisation zufrieden. Regierungsvorhaben 62. Auch die drei Gesundheitsprogramme liefen nur langsam an. Diese drei Programme waren die ersten, die über die Regierung finanziert wurden. Dabei bedurfte es gewisser Lernprozesse. Einige Probleme ergaben sich im Zusammenhang mit den Ausschreibungsverfahren, aber es wurde alles daran gesetzt, diese Programme umzuset- zen. Gegenwärtig sind die drei Projekte zu über 90 % ausgeführt und befinden sich in der Schlußphase. 63. Der Start des Projekts war mühsam, aber es ist jetzt voll angelaufen, und derzeit wird eine Halbzeitüberprü- fung durchgeführt. 64. Die Ziele des Vorhabens wurden vage formuliert, weil die Verhältnisse unter der neuen Regierung noch nicht klar waren (Punkte 15-19, 27 und 57). Das Projekt mußte daher zunächst flexibel konzipiert werden. Gegen- wärtig wird eine Halbzeitüberprüfung des Menschen- rechtsprogramms vorbereitet. Beitrag für Frauen und Entwicklung beträgt 0,5 Mio. ECU, und die übrigen Mittel wurden aus dem Budget des südafrikanischen Parlaments bereitgestellt. Das südafrika- nische Parlament hat beschlossen, seinen Beitrag je nach Bedarf und schrittweise zu leisten. Aus diesem Grund ging der erste Arbeitsplan nur von dem Beitrag der Kommission aus. Die erfolgreiche Durchführung des von der schwedischen Regierung finanzierten Programmteils, wobei Koordinierungssitzungen mit der Kommission stattfinden, sollte ebenfalls hervorgehoben werden. Das Personal ist ausgewählt, und das Projekt wird derzeit durchgeführt. Kürzlich wurden unabhängige Sachverstän- dige bestellt, die der Projektverwaltung helfen sollen, die Projektziele im einzelnen festzulegen und zu ermitteln, wie diese Ziele am besten zu erreichen sind. Die geplante Kofinanzierung wird im nächsten Arbeitsplan deutlich. NRO-Vorhaben 66. Wie der Hof zu Recht feststellt, fiel es den NRO schwer, den Kommissionsdienststellen die für die Freigabe der Mittel benötigten Informationen zu übermitteln, so daß es zu Verzögerungen kam. Offensichtlich wußten die NRO häufig nicht, daß sie sich von der Delegation beraten lassen konnten. Die Kommission hat zur Verbes- serung dieser Situation eine Reihe von Maßnahmen getroffen: — „Leitlinien für die Durchführung von aus EU-Mitteln finanzierten Projekten in Südafrika“ wurden aufge- stellt und Anfang 1998 allen Partnern (staatlichen Stellen, NRO usw. ) zugestellt. Darin wird u. a. eindeu- tig erläutert, wie ein Finanzierungsvorschlag, ein Arbeitsplan, Ausschreibungsunterlagen, Berichte aus- zuarbeiten sind, wie Zahlungen funktionieren, usw. Zur Einführung des Leitfadens werden Seminare ver- anstaltet. — Ein Programm für den organisatorischen Aufbau der im Rahmen des Mehrjahres-Richtprogramms arbei- tenden NRO, das von einer spezialisierten NRO durchgeführt werden soll, steht kurz vor der Geneh- migung. Es bietet diesen NRO kurzfristig technische Hilfe; über die Einrichtung einer eigenen NRO- Programmverwaltungseinheit wird derzeit beraten (Projekt INTERFUND). — Gegenwärtig prüft die Kommission die Frage, wie die Beschlußfassung in stärkerem Maße dezentralisiert, d. h. auf die Delegation übertragen werden kann. Durch diese Maßnahmen dürfte die Durchführung der Programme, insbesondere mit nichtstaatlichen Partnern, erheblich verbessert werden. 65. Die Kosten des Programms wurden zunächst mit 36 Mio. ECU veranschlagt. Die Kommission hat sich bereit erklärt, bis zu 16 Mio. ECU beizutragen, der schwedische 68. Die Inititative, aufgrund deren Darlehen zur Förde- rung von Wohneigentum gewährt werden sollten, lief auf Provinzebene. Für die Bereitstellung von Wohnungen war die Regierung zuständig, die unmittelbar nach den Wah- C 241/120 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 len allzu optimistische Vorstellungen von der hierfür erforderlichen Zeit hatte. Es ist jedoch hervorzuheben, daß im ersten Jahr zwar nur 879 Häuser fertiggestellt werden konnten, im zweiten Jahr aber über 1 800 Häuser errichtet wurden, und dies trotz fehlender Überbrük- kungskredite. Trotz der Schwierigkeiten, die einige NRO hatten, wurde das Programm insgesamt fristgerecht abgewickelt. Eine andere Komponente dieses Programms war die Erschlie- ßung von Baugrundstücken (eine der wichtigsten Aufga- ben des „Urban Sector Network“); im ersten Jahr sollten insgesamt 7 185 Grundstücke erschlossen werden. Im gegenwärtigen Durchführungsstand sind es insgesamt 7 529. 69. Der Hof beanstandet, daß für die Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens und die Auszahlung der ersten Tranche an den Micro-projects Programme Trust (MPT) extrem viel Zeit benötigt wurde. Derartige Pro- bleme werden künftig nur noch eine geringe Rolle spie- len, da wir die Projektträger jetzt auffordern, ihre Aus- schreibungsunterlagen und/oder Arbeitspläne nach Mög- lichkeit vor Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens fertigzustellen, damit die Arbeit praktisch unmittelbar nach der Unterzeichnung aufgenommen werden kann. Teilweise hängt dieses Problem mit dem MPT zusammen, der den Kommissionsdienststellen nicht die erforderlichen Informationen übermittelte. Dies war teilweise auf die unzureichende Kommunikation zwischen der Kommission und dem Projektträger zurückzuführen, die inzwischen aber wesentlich verbessert wurde. Wechselkursverluste 72. Wechselkursschwankungen waren in der Tat ein Problem. In früheren Jahren führte die Bewertung des Rand dazu, daß die Südafrikaner erhebliche Wechselkurs- gewinne hatten. Deshalb beschloß die Kommission, die verschiedenen Zahlungen in südafrikanischer Währung (ZAR) zu berechnen und zu dem Kurs des Monats, in dem die Zahlung ausgeführt wurde, in Ecu umzurechnen. Je nachdem, ob der Kurs des ZAR steigt oder fällt, erhalten die Begünstigten mehr oder weniger ZAR als vorgesehen. Aus diesem Grund werden die endgültigen Zahlungen jetzt in ZAR getätigt, obwohl die Kommission Zahlungen in Ecu vorziehen würde. Das Problem der von Privatbanken zugrunde gelegten Wechselkurse wird der- zeit mit der Regierung erörtert. Finanzierungsabkommen 73. Die Finanzierungsabkommen enthalten jetzt sehr genaue und eindeutige Bestimmungen über die Zahlun- gen. Es trifft zu, daß in ein oder zwei Fällen (einer davon war der Fall des Urban Sector Network) die Zahlung des Restbetrags von 20 % im Rahmen einer pragmatischen Lösung erfolgte, da der Wortlaut des Finanzierungsab- kommens in dieser Hinsicht ziemlich unklar war. 74. Das System der von den NRO zu leistenden Bankga- rantien bzw. der sogenannten „Bescheinigungen“ wurde aufgegeben. 75. Siehe die Antwort zu Punkt 32. Schwachstellen der zur Durchführung des EPWE ange- wandten Verfahren und Instrumente 77. Zumindest in den letzten zwei Jahren erfolgten alle wichtigen Änderungen von Finanzierungsabkommen auf- grund von Nachtragsvereinbarungen. 70. Wie bereits unter Punkt 66 erwähnt, hat die Kom- mission jetzt einen Leitfaden für alle Phasen der Durch- führung des EPWE vorgelegt. Verzögerungen auf der Ebene der Zahlungen 78. Dieser Mangel wurde auch von der Kommission festgestellt; eine klarere Darstellung finden alle Beteiligten in den kürzlich herausgegebenen Leitlinien (siehe auch Punkt 66). Die Änderung von Finanzierungsabkommen wird im Kapitel Finanzierung beschrieben; dort sind die jeweiligen Zuständigkeiten und das für solche Änderun- gen einzuhaltende Verfahren beschrieben. 71. In den beiden angeführten Fällen, dem Urban Sector Network und dem Micro-projects Programme, gab es spezielle Probleme bei den vorgelegten Arbeitsplänen, die Rückfragen bei den Projektträgern notwendig machten. Dadurch verzögerte sich die Genehmigung erheblich. Was die internen Verfahren der Kommission anbelangt, so werden derzeit konkrete Schritte unternommen, um diese Verfahren zu dezentralisieren und zu vereinfachen und damit im Einklang mit den Grundsätzen der Haushalts- disziplin zu beschleunigen. Vergabeverfahren 79. Bereits 1995 vereinbarten die Europäische Kommis- sion und ihre südafrikanischen Verhandlungspartner eine leicht geänderte Fassung der üblichen EEF-Vergabevor- schriften für die erste Serie von Maßnahmen im Rahmen des EPWE, die unter der Bezeichnung „Draft General Regulations“ bekannt ist. Der Hauptunterschied zwischen den üblichen EEF-Vergabevorschriften und den „Draft General Regulations“ sowie dem „Draft General Condi- 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/121 tions of Contract“ besteht eben darin, daß in den letztge- nannten Vorschriften südafrikanischen Firmen keine Preispräferenz eingeräumt wird. Die Auftragsvergabe für aus Gemeinschaftsmitteln finanzierten Entwicklungspro- jekten in Südafrika ist auch in der Ratsverordnung Nr. 2259/96 vom 22. November 1996 über die Entwick- lungszusammenarbeit mit Südafrika geregelt. Nach Arti- kel 7 dieser Verordnung steht die Teilnahme an Aus- schreibungen und Aufträgen allen natürlichen und juristi- schen Personen der Mitgliedstaaten, Südafrikas und der AKP-Staaten zu gleichen Bedingungen offen und kann in ordnungsgemäß begründeten Fällen auf andere Entwick- lungsländer ausgedehnt werden. Dies gilt auch für den Ursprung der Lieferungen. Ohne das bestehende Abkommen zu ändern, beschloß der AKP/ EWG-Ministerrat am 24. April 1997 den Beitritt der Republik Südafrika zum Lome´-Abkommen. Einige Ab- kommensbestimmungen gelten nicht für Südafrika. Bezüglich der Vergaberegeln bestätigt der Beschluß, daß südafrikanischen Beschaffungsstellen keine Preispräferenz eingeräumt wird. In dem Bemühen, die Vergaberegeln zu harmonisieren, wies die Europäische Kommission ihre Dienststellen am 24. Februar 1998 an, für alle aus Haushaltsmitteln finanzierten Maßnahmen einheitliche Schwellenwerte für die Vergabe anzuwenden. Das bedeu- tet, daß für Projekte, für die die Finanzierungsabkommen nach dem Zeitpunkt des genannten Beschlusses unter- zeichnet wurden, die mit der Finanzkontrolle vereinbarten neuen Schwellenwerte gelten. Das Problem widersprüchlicher Vergabevorschriften er- gab sich nur von Fall zu Fall bei einigen Ministerien, die bei der Wahl der Verfahren weniger flexibel waren als andere. Die Kommission führte Beratungen mit der Regierung, und es wurde vereinbart (und in dem im Mai 1997 unterzeichneten Mehrjahres-Richtprogramm festge- legt), daß für alle neuen Programme die Vergabevor- schriften der Gemeinschaft gelten. Im Prinzip gilt dies auch für ältere Programme, aber in einigen Fällen sieht Südafrika hier noch Schwierigkeiten. Dank der Änderung des „Reconstruction and Development Programme Fund Act“, eines Gesetzes, das die Verwendung von Mitteln ausländischer öffentlicher Geber regelt, werden diese Schwierigkeiten zweifellos überwunden. Aufgrund der Änderung, die bald in Kraft treten dürfte, kann jeder Geber seine eigenen Verfahren vorschreiben. Technische Hilfe 82. Zum Zeitpunkt des Besuchs des Rechnungshofs hatte die Kommission bereits eingehende Konsultationen mit den TH-Teams aufgenommen, um Zuständigkeiten und Aufgaben genau festzulegen. 83. Die beanstandete Situation war das Ergebnis man- gelnder Erfahrung sowohl des betreffenden Ministeriums als auch des Sachverständigen. Die Lage ist inzwischen bereinigt. 85. Die Bereitstellung technischer Hilfe auf zentraler Ebene, auf Provinzebene oder auf lokaler Ebene und das Entscheidungsverfahren werden auf der Grundlage von Bewertungsstudien und Beratungen zwischen Regierung, Begünstigten und der Kommission beschlossen. ORGANISATION UND RESSOURCEN DER KOMMISSION 86. -88. Siehe Schlußfolgerung 89. -90. Die Kommission teilt die Auffassung des Rech- nungshofs voll und ganz und bemüht sich derzeit um Lösungen (siehe Schlußfolgerung). 91. a) In der Delegation werden demnächst zwei Mit- glieder des leitenden Personals ersetzt; bis dahin sind die Aufgaben und Zuständigkeiten vorläufig geregelt. Je nach Erfahrung, Grad und Hintergrund der beiden neuen Mit- arbeiter wird ein neuer Organisationsplan erstellt. b) und c) Es sollte unterschieden werden zwischen dem Sonderprogramm (1986-1994), bei dem eine genaue Überwachung unmöglich war, und dem Europäischen Programm für Wiederaufbau und Entwicklung (EPWE ab 1995), bei dem die Überwachung durch intensive Kon- takte zwischen der Delegation und den Programmträgern gewährleistet wird. Einige Einzelheiten der Überwachung könnten weiter entwickelt werden. Zu diesem Zweck wurde bei der Delegation eine entsprechende Gruppe eingesetzt (siehe Punkt 39), die demnächst Lösungsvor- schläge unterbreiten wird. Soweit Mittel für die Umset- zung der vorgeschlagenen Lösungen mobilisiert werden können, dürfte sich die Lage damit verbessern. 92. Die Möglichkeit der Ernennung eines stellvertreten- den Delegationsleiters wird gegenwärtig von der Kommis- sion geprüft und wird bei den oben erwähnten Neubeset- zungen berücksichtigt. 81. Es mag sein, daß Südafrika über qualifizierte Fach- kräfte verfügt, aber häufig wird für Projekte hochqualifi- ziertes TH-Personal, das Erfahrung mit aus Gemein- schaftsmitteln finanzierten Projekten hat, benötigt. Sol- ches Personal kann in vielen Fällen kostengünstiger in Europa angeworben werden. Jedoch prüft die Kommis- sion stets sorgfältig die Möglichkeit der Einstellung süd- afrikanischer Fachkräfte, bevor sie eine Entscheidung fällt. KOORDINIERUNG ZWISCHEN DER GEMEINSCHAFT UND DEN MITGLIEDSTAATEN AUF DEM GEBIET ENT- WICKLUNGSZUSAMMENARBEIT 95. Die Kommission wendet die Bestimmungen der Ratsverordnung in dem vom Hof gewünschten Sinne an. C 241/122 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 96. Diese Bemerkungen betreffen die Maßnahmen der Mitgliedstaaten. Die Kommission wird sich deswegen mit dem Südafrika-Ausschuß des Rates ins Benehmen setzen. 97 Die Kommission hat bereits Maßnahmen getroffen, um die Koordinierung in Prätoria in dem vom Hof gewünschten Sinne zu verbessern, und sie trifft weitere Maßnahmen. SCHLUSSFOLGERUNG 98. -104. Wie der Hof festgestellt hat, war die Kommis- sion aus politischen Gründen erst nach 1994 in Südafrika offiziell durch eine Delegation vertreten. Damals begann ein Prozeß der ständigen Unterstützung und technischen Anpassung an die komplizierten und sich verändernden Bedingungen in Südafrika. Dabei verfügten sowohl die Kommission als auch in einigen Fällen die südafrikani- schen Behörden über knappe personelle und budgetäre Mittel. Die ab Juni 1995 geführten Verhandlungen über ein langfristiges Vertragswerk zwischen EU und Südafrika bedeuteten eine zusätzliche Belastung der Kommissions- dienststellen, die damals nicht vorhersehen konnten, daß sich diese Verhandlungen, die immer noch andauern, so kompliziert und langwierig gestalten würden. Die Mana- gementressourcen waren und sind weiterhin knapp, und die Kommission stimmt mit dem Hof darin überein, daß diese Situation Auswirkungen auf die Durchführung der Projekte hatte. Jedoch blieb die Kommission nicht untä- tig, sondern zog Lehren aus den aufgetretenen Schwierig- keiten. Bei vielen Gelegenheiten waren sich die zentralen Kommissionsdienststellen und die Delegation in der Bewertung der Probleme einig. Dies veranlaßte die Kom- mission, ihre Verfahren zu vereinfachen, zu rationalisie- ren und zu kodifizieren (für die meisten Standarddoku- mente gibt es Muster, ein Verfahrenshandbuch wurde erarbeitet, Probleme bei der Durchführung werden regel- mäßig geprüft und mit der südafrikanischen Regierung erörtert, neue Instrumente, wie z. B. direkte Budgethilfen, werden erprobt usw. ). Gleichzeitig wurden und werden Maßnahmen getroffen, um das Südafrika-Referat und die Delegation personell besser auszustatten. Gegenwärtig bemüht sich die Kommission, die Leitung aller auswärtigen Maßnahmen in einer gemeinsamen Dienststelle zu konzentrieren, um Durchführung und Kontrolle der im Ausland durchgeführten Hilfepro- gramme zu harmonisieren. Ferner ist die Kommission dabei, ihre Entwicklungszusammenarbeit zu dezentralisie- ren und zu vereinfachen. Südafrika wird dabei entspre- chend berücksichtigt. Gleichzeitig verhandelt die Kommis- sion über ein bilaterales Abkommen über Handel, Ent- wicklung und Zusammenarbeit mit Südafrika, das auch Bestimmungen über die Entwicklungszusammenarbeit enthalten wird. Zusammen mit den Mitgliedstaaten wird die Kommission eine neue Ratsverordnung für die Zeit nach 1999 vorbereiten. Beide Gelegenheiten will die Kommission dazu benutzen, ihre Beziehungen zu Süd- afrika unter den Gesichtspunkten der Hilfeleistung, der Partnerschaft, der Zuverlässigkeit und der Dezentralisie- rung zu verbessern. Die Schlußfolgerungen und Empfeh- lungen des Hofs sind dabei als ein wichtiger Beitrag zu werten. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/123 ANHANG STIPENDIENPROGRAMM Es trifft zu, daß sich die Kommission wegen Personalmangels bei der Verwaltung dieses Programms zu sehr auf das KT Bursary Office verließ, das seiner Aufgabe nicht gerecht wurde. Die Brüsseler Dienststellen erkannten dies, als sie unzureichende Berichte des KT erhielten. Ein Untersuchungsteam aus Brüssel befaßte sich mit diesen Problemen; Ende 1996 wurde beschlossen, den Studenten die Stipendien nicht mehr über den KT zu gewähren, sondern die durch den TEFSA vorgesehene Finanzierung zu ergänzen. Der TEFSA hat seitdem alle Angaben des KT über die Zeit von 1992 bis 1996 geprüft und einen Rechnungsabschluß vorgenommen. Dies erleichterte die Darlehensrückzahlung, wenngleich zur Zeit noch keine Statistiken vorgelegt werden können. Die Darlehensrückzahlung an den TEFSA verbessert sich von Jahr zu Jahr; da sich der Fonds auf die Unterstützung der Regierung verlassen kann, ist die Nachhaltigkeit des Stipendienprogramms, wie im Finanzierungsabkommen vorgesehen, mit Hilfe dieses Fonds gewährleistet