title: Informe especial n° 6/98 sobre el Balance del sistema de recursos basados en el IVA y el PNB acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado cuarto del artículo 188 C del Tratado CE)

eurovoc_concepts:
GNP contribution
Member States' contribution
VAT resource
financing of the EU budget
report

text: C 241/58 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 INFORME ESPECIAL No 6/98 sobre el Balance del sistema de recursos basados en el IVA y el PNB acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado cuarto del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 241/02) ÍNDICE Apartados Página 1. INTRODUCCIÓN. 1. 1 — 1. 3 2. LA FINANCIACIÓN DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO. 2. 1 — 2. 12 Antecedentes del sistema de financiación comunitaria. 2. 1 — 2. 5 Principales características de los recursos IVA y PNB. 2. 6 — 2. 12 El recurso IVA. 2. 8 — 2. 9 El recurso PNB. 2. 10 Cálculo y control de la base imponible de los recursos IVA y PNB. 2. 11 — 2. 12 3. LIMITACIONES Y DESVIACIONES DEL SISTEMA ACTUAL. 3. 1 — 3. 60 Unos recursos propios virtuales. 3. 3 — 3. 7 La capacidad contributiva de los Estados miembros. 3. 8 — 3. 9 Factores correctores del sistema. 3. 10 — 3. 33 Nivelación de la base imponible del recurso IVA. 3. 10 — 3. 16 Hacia un doble PNB. 3. 17 — 3. 22 Corrección de los desequilibrios presupuestarios. 3. 23 — 3. 33 Falta de aplicación generalizada del sistema. 3. 25 — 3. 26 Posible extensión a otros países. 3. 27 — 3. 28 Definición inadecuada del propio concepto de desequilibrio presupues- tario. 3. 29 Posible restablecimiento del equilibrio mediante los gastos. 3. 30 — 3. 33 Importancia de las estadísticas en el cálculo de los recursos IVA y PNB. 3. 34 — 3. 42 Necesidad de medir la calidad de los datos. 3. 40 — 3. 42 Un sistema de gestión complejo y poco eficaz. 3. 43 — 3. 52 La previsión de la base imponible. 3. 44 — 3. 45 La rectificación de la base imponible. 3. 46 — 3. 52 Un marco jurídico con imprecisiones. 3. 53 — 3. 60 Adaptación de la normativa sobre el recurso IVA. 3. 54 — 3. 55 Datos que deben utilizarse en el cálculo del tipo medio ponderado. 3. 56 — 3. 57 Inscripción de los recursos propios en la contabilidad. 3. 58 — 3. 60 59 59 59 60 60 60 60 61 61 61 62 62 63 64 64 64 64 64 65 66 66 66 66 67 67 68 68 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/59 Apartados Página 4. VULNERABILIDAD DE LOS RECURSOS IVA Y PNB. 4. 1 — 4. 26 Repercusiones de la pe´rdida de ingresos fiscales en los recursos IVA y PNB 4. 1 — 4. 7 Riesgos inherentes al sistema IVA. 4. 4 — 4. 7 Posibilidad de evaluación de las pe´rdidas de ingresos fiscales por IVA. 4. 8 — 4. 19 Trabajos de evaluación de la Comisión y de los Estados miembros. 4. 13 — 4. 15 Trabajos de evaluación del Tribunal. 4. 16 — 4. 19 IVA teórico y exhaustividad del PNB. 4. 20 — 4. 26 5. CONCLUSIÓN. 5. 1 — 5. 11 Una reflexión necesaria. 5. 1 — 5. 4 Ambigüedades que deben eliminarse. 5. 5 — 5. 6 Elegir un sistema coherente y transparente. 5. 7 — 5. 9 Disponer de un sistema estable y controlable. 5. 10 — 5. 11 Anexo I Financiación de la Unión Europea en 1997. Anexo II Evolución de los recursos propios IVA y PNB (1992-1998). Anexo III Recursos IVA y PNB en función de los ingresos fiscales nacionales, la población y el PNB (1992-1995). Anexo IV Principales etapas de la evolución del sistema de financiación de las Comunidades. 68 68 68 69 70 70 70 71 71 72 72 72 73 74 75 76 Respuestas de la Comisión. 77 1. INTRODUCCIÓN 1. 1. El presente informe examina la evolución, el funcio- namiento y las limitaciones de las dos principales fuentes de financiación del presupuesto comunitario, que son las basadas en el IVA y el PNB, que constituyen alrededor del 80 % de los ingresos, es decir 61 000 millones de ecus en 1997 (1). El Tribunal recuerda que el conjunto del sistema de los recursos propios fue examinado en 1993 (2). Tambie´n se incluyeron en dicho documento observaciones sobre los recursos propios tradicionales, así como en los informes anuales posteriores. 1. 2. En diferentes informes anuales del Tribunal se hace referencia igualmente a diversos aspectos relativos a los recursos IVA y PNB. Se trata principalmente, en lo que respecta al recurso IVA, de la disparidad de los datos (1) Los datos sobre la ejecución presupuestaria se indican en los Anexos I y II. (2) Dictamen no 8/93 del Tribunal de Cuentas sobre el balance del sistema de recursos propios creado en 1988, realizado a raíz de las conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo. Este dictamen se emitió a petición del Parlamento Europeo (Documento no publicado en el DO). utilizados por los Estados miembros para el cálculo del tipo medio ponderado, elemento clave de la base imponi- ble, así como para las diferentes correcciones y compen- saciones. En cuanto al recurso PNB, las anteriores obser- vaciones del Tribunal se han centrado, especialmente, en los me´todos y procedimientos de cálculo de las previsio- nes, así como en la calidad de las cuentas nacionales y en la necesidad de contar con instrumentos de medición. 1. 3. Dada la envergadura del problema, el presente informe aborda tambie´n las consecuencias que la pe´rdida de ingresos fiscales acarrea a los recursos IVA y PNB. 2. LA FINANCIACIÓN DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO Antecedentes del sistema de financiación comunitaria 2. 1. El Tratado de París de 18 de abril de 1951 (3), por el que se crea la Comunidad Europea del Carbón y del (3) Las principales etapas de la evolución del sistema de financia- ción de las Comunidades se indican en el Anexo IV. C 241/60 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 Acero (CECA), establecía la financiación a partir de unas exacciones basadas en la producción de carbón y de acero. III comparan los recursos IVA y PNB con la población y el PNB. 2. 2. A estas exacciones, que con toda razón pueden considerarse como un primer impuesto comunitario, se añadían los intereses percibidos sobre fondos propios, inversiones, reservas y otros ingresos. 2. 3. Con la creación en 1957 de la Comunidad Econó- mica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, los tratados habían previsto unas contribucio- nes nacionales, con la posibilidad de sustituirlas por recursos propios. Estas contribuciones se determinaban mediante un porcentaje de los gastos presupuestarios, con un reparto diferente entre los Estados miembros en función de que se tratara de financiar los gastos adminis- trativos o los gastos de operaciones (en aquel momento, correspondía fundamentalmente a gastos de investigación y del fondo social). 2. 4. Este sistema de financiación permaneció práctica- mente igual hasta la aprobación de la Decisión del Consejo, de 21 de abril de 1970 (4) relativa a la sustitu- ción de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades. 2. 5. El objetivo de esta decisión consistía en financiar íntegramente el presupuesto comunitario con recursos propios, es decir, con las exacciones reguladoras agríco- las, las cotizaciones sobre la producción de azúcar e isoglucosa, y los derechos aduaneros percibidos en las fronteras exteriores de la Comunidad, así como con un porcentaje de la base imponible del IVA recaudado por los Estados miembros. En 1988, para reducir la parte relativa del recurso IVA y, al mismo tiempo, aumentar los ingresos, se creó un cuarto recurso basado en el PNB. Este sistema de financiación sigue vigente en sus líneas principales. El recurso IVA 2. 8. La base imponible del recurso IVA se calcula a partir de los ingresos netos recaudados por este concepto durante un año dado por los Estados miembros. Estos ingresos se dividen por un porcentaje, denominado tipo medio ponderado, que consiste para cada Estado miem- bro en la media ponderada de los diferentes tipos aplica- bles a las operaciones con IVA no deducible. En estas operaciones, que se basan en las cuentas estadísticas nacionales, la parte más importante corresponde al con- sumo final de los hogares. 2. 9. Debido a las particularidades de aplicación del sistema común de IVA en los Estados miembros, sobre todo con objeto de tener en cuenta las diferentes deroga- ciones y excepciones existentes, se efectúan ajustes para dar a la base imponible final del recurso IVA el carácter uniforme previsto por la normativa. El recurso PNB 2. 10. El recurso PNB consiste en un porcentaje del producto nacional bruto a precio de mercado, calculado de acuerdo con la Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989 (6). Este recurso constituye el «recurso equilibrador» del presupuesto comunitario: sólo se tiene en cuenta para cubrir el saldo entre los gastos que deben efectuarse y los demás recur- sos disponibles (exacciones reguladoras agrícolas, cotiza- ciones de azúcar e isoglucosa, derechos aduaneros, recur- sos IVA, ingresos varios). Principales características de los recursos IVA y PNB Cálculo y control de la base imponible de los recursos IVA y PNB 2. 6. El sistema actual está regido por la Decisión 94/ 728/CE, Euratom del Consejo, de 31 de octubre de 1994 (5). La financiación del presupuesto viene dada, en parte, por los recursos con los que contribuyen los sujetos pasivos (exacciones reguladoras agrícolas, cotiza- ciones de azúcar e isoglucosa, derechos aduaneros). 2. 7. Los recursos IVA y PNB constituyen transferencias de ingresos de los Estados miembros al presupuesto de la Unión Europea. En el Anexo III, los datos que figuran en el Cuadro I indican que el conjunto de los recursos IVA y PNB representa, según los Estados miembros, una pro- porción variable de los ingresos fiscales; los Cuadros II y (4) Decisión 70/243/CECA, CEE, Euratom del Consejo, de 21 de abril de 1970 (DO L 94 de 28. 4. 1970, p. 19). (5) DO L 293 de 12. 11. 1994, p. 9. 2. 11. Ambos recursos se basan en los datos estadísticos elaborados y comunicados por los Estados miembros, en un primer momento como previsiones y a continuación sobre una base real, sin perjuicio, no obstante, de even- tuales rectificaciones posteriores (7). Las disposiciones aplicables (8) establecen que los Estados miembros y la Comisión se encargarán de efectuar la determinación (6) DO L 49 de 21. 2. 1989, p. 26. (7) En un ejercicio n concreto, los datos estimativos se establecen al comienzo del año n−1. Los datos reales se comunican en la segunda mitad del año n+1. (8) Para el recurso IVA: Reglamento (CEE, Euratom) no 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7. 6. 1989, p. 9). Para el recurso PNB: Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989 (DO L 49 de 21. 2. 1989, p. 26). 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/61 completa y armonizada de las bases imponibles de los recursos IVA y PNB. 2. 12. Los datos relativos a estas bases son controlados por la Comisión, que debe garantizar el cumplimiento uniforme por parte de todos los Estados miembros de las disposiciones aplicables al cálculo de las bases imponi- bles. 3. LIMITACIONES Y DESVIACIONES DEL SISTEMA ACTUAL pasivo, fue luego descartada, debido fundamentalmente a las diferencias de aplicación de la normativa del IVA en los Estados miembros (11). Las modalidades prácticas de cálculo de este recurso (12) confirman su carácter de contribución nacional (13). Este recurso se fundamenta en un impuesto que no está a cargo de los contribuyentes sino de los Estados miembros. 3. 5. Al contrario de lo que afirmaba la Comisión en 1988, es discutible que el recurso IVA, aunque este´ basado en el primer impuesto armonizado a nivel euro- peo, tenga una «incidencia política y psicológica real» (14). De hecho el recurso IVA, debido principal- mente a la fuerte utilización de fuentes estadísticas que implica su cálculo, mantiene una relación muy limitada con la realidad fiscal. 3. 1. En virtud, sobre todo, de las disposiciones de los artículos 199 y 201 del Tratado CE, el presupuesto estará obligatoriamente equilibrado: en efecto, deberá finan- ciarse íntegramente con cargo a los recursos propios previstos a estos efectos. La única limitación existente es el tope máximo del total de recursos fijado en el 1,27 % del PNB (9). 3. 6. Además, la nivelación progresiva de la base imponi- ble de los recursos IVA en porcentaje del PNB a partir de 1988 contribuye, por una parte, a reducir la proporción del recurso IVA en la financiación del presupuesto y, por otra, acentúa su carácter macroeconómico por su relación con el PNB. 3. 2. Aunque de este modo se garantizan los recursos necesarios, la concepción y el funcionamiento práctico del sistema se ven sometidos a limitaciones que son objeto de las observaciones que se indican a continuación. Unos recursos propios virtuales 3. 3. Según la Comisión, los me´todos utilizados para financiar el presupuesto comunitario muestran el desarro- llo político de la Comunidad. Así, al principio la Comu- nidad se financiaba mediante contribuciones financieras de los Estados miembros basadas en porcentajes fijos (artículo 200 del Tratado CE) (10). Este sistema debía sustituirse por recursos propios (artículo 201 del Tratado CE). En esta perspectiva, el recurso propio tenía un carácter fiscal, gravando directamente a las personas físicas o jurídicas de la Comunidad, independiente de las decisiones de los Estados miembros, con una relación automática entre la Comunidad y el origen de los ingre- sos, es decir cada operación económica sujeta a un impuesto comunitario. 3. 4. La posibilidad inicialmente prevista de convertir al recurso IVA en un impuesto basado directamente en el consumo, o al menos en las declaraciones del sujeto (9) En virtud del artículo 3 de la Decisión 94/728/CE, Euratom del Consejo, de 31 de octubre de 1994 (DO L 293 de 12. 11. 1994, p. 9). (10) «Perspectivas de financiación del presupuesto comunitario», Libro verde de 23 de noviembre de 1978, Boletín CE, Suplemento 8/78, apartado 18. 3. 7. Es cierto que el recurso PNB no tiene carácter fiscal, y la situación no es muy diferente en lo que se refiere al recurso IVA, a pesar de que «el sistema se concibió con el fin de obtener una fuente de financiación comunitaria y establecer, al mismo tiempo, un vínculo directo entre los contribuyentes europeos y el presupuesto comunita- rio» (15). La capacidad contributiva de los Estados miembros 3. 8. La decisión sobre los recursos propios indica que este sistema debe «tener en cuenta la capacidad contribu- tiva de los Estados miembros» cuyo indicador viene dado (11) La Comisión había propuesto el abono a la Comunidad del 1 % de la base efectivamente sujeta al IVA. Ve´ase el COM (87) 101 final de 28 de febrero de 1987, p. 30. (12) Estas modalidades se aprobaron en primer lugar, por el Reglamento (CEE, Euratom, CECA) no 2892/77 del Consejo, de 19 de diciembre de 1977 (DO L 336 de 27. 12. 1977, p. 8 y modificaciones posteriores), confirmadas posteriormente por el Reglamento (CEE, Euratom) no 1553/89 del Consejo, de 24 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7. 6. 1989, p. 9 y modificaciones posteriores). El primer reglamento daba la opción a los Estados miembros entre el me´todo actual y un me´todo, en principio equivalente, basado en las declaraciones de los sujetos pasivos. Dos Estados miembros optaron inicial- mente por el me´todo declarativo, para a continuación unirse a los demás Estados miembros que aplicaban el me´todo de los ingresos. (13) Ve´ase a este respecto el COM (87) 101 final de 28 de febrero de 1987, p. 5; el COM (88) 99 final de 9 de marzo de 1988, págs. 26–27 y el COM (92) 81 final de 10 de marzo de 1992, p. 23. (14) COM (88) 99 final de 9 de marzo de 1988, p. 27. (15) COM (88) 99 final de 9 de marzo de 1988, p. 26. C 241/62 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 por el producto nacional bruto a precios de mercado (PNB). El PNB, derivado del producto interior bruto a precios de mercado (PIB), ha sido seleccionado como indicador de la capacidad contributiva puesto que se considera que mide la prosperidad de un país y no, como el PIB, su capacidad productiva. 3. 9. Sin embargo, en el marco del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (16) la contribución de estos países a las acciones comunitarias se determina en fun- ción del PIB. La Comisión tambie´n utiliza el PIB para evaluar la «capacidad de pagar del Estado miembro» en el contexto de las multas coercitivas establecidas por el artículo 171 del Tratado (17). Habría entonces que pre- guntarse si es coherente el enfoque, incluso en contextos diferentes, del concepto de capacidad contributiva. Factores correctores del sistema Nivelación de la base imponible del recurso IVA 3. 10. En 1985, cuando acababa de aumentarse el tipo del recurso IVA (de 1 a 1,4 %) para hacer frente a una insuficiencia de recursos, se decidió en 1988 reducir la proporción del recurso IVA en la financiación del presu- puesto y crear un recurso complementario basado en el PNB. Se intentaba tener más en cuenta la capacidad contributiva de los Estados miembros, lo que a continua- ción se confirmó con el Protocolo sobre la Cohesión Económica y Social anexo al Tratado de la Unión Euro- pea y con la actual decisión sobre los recursos propios. 3. 11. Efectivamente, la Comisión destacó (18) que el recurso IVA, por su carácter de impuesto al consumo, provoca por un efecto de regresividad que los Estados miembros menos prósperos, que cuentan sobre todo con un nivel relativamente elevado de consumo y una escasa tasa de ahorro, tiendan a pagar más de lo que sería su parte en el PNB comunitario. El recurso IVA constituiría así un factor de desequilibrio entre los Estados miembros en la financiación del presupuesto, especialmente en lo que respecta a su carácter equitativo (19). 3. 12. La parte de recursos IVA en la financiación del presupuesto comunitario se ha ido reduciendo progresiva- (16) Artículo 82 del Tratado firmado en Porto el 2 de mayo de 1992. (17) Me´todo de cálculo de la multa coercitiva prevista en el artículo 171 del Tratado CE (DO C 63 de 28. 2. 1997, p. 2). (18) COM (92) 81 final, de 10 de marzo de 1992, p. 4, 23 y 40. (19) Estudio de la Comisión «Contribuciones presupuestarias, gastos de la Unión Europea, saldos presupuestarios y prospe- ridad relativa de los Estados miembros», 9 de octubre de 1997, pp. 2–3. mente desde 1988. A partir de 1999, el tipo del recurso IVA se limitará al 1 % y la base imponible IVA conside- rada no podrá superar el 50 % del PNB (20). 3. 13. Según la Comisión, el recurso IVA no representa la capacidad contributiva de los Estados miembros, lle- gándose a considerar que no es equitativa, incluso des- pue´s del efecto corrector de la nivelación. Pero este recurso no se ha suprimido ni sustituido por un aumento del recurso PNB, lo cual podría haberse realizado cuando en 1988 se creó el recurso PNB. 3. 14. Por otra parte, a pesar de fijar el límite máximo de nivelación en el 50 % del PNB a partir de 1999, ciertos Estados miembros no nivelarán su base. Además, como ya indicó el Tribunal en su Dictamen no 8/93, no son necesariamente los Estados miembros menos prósperos los que se benefician de esta nivelación, a pesar de que el reajuste de los recursos se estableció para favorecerles. 3. 15. La nivelación del recurso IVA introduce en el sistema un efecto de distorsión. Ciertos Estados miem- bros (cuatro en 1998) contribuyen a la financiación del presupuesto en función únicamente de su capacidad con- tributiva (PNB) mediante la nivelación de la base imponi- ble IVA; los demás, sobre la doble base de su capacidad contributiva y del consumo (IVA). Sin embargo, como ya destacó el Tribunal (21), el tipo del recurso IVA se basa en el principio de la uniformidad generalizada de dicho tipo. No obstante, podría haberse obtenido una reducción de la parte del recurso IVA en la financiación del presupuesto sin comprometer su aplica- ción generalizada, mediante la simple reducción del tipo. imponible 3. 16. El recurso IVA plantea un problema de coheren- cia. Al tratarse de una contribución de los Estados miembros, debería haberse eliminado lógicamente en 1988, sustituye´ndose por el recurso PNB. Por el contra- rio, si debe suponer un gravamen fiscal sobre el consumo final de los ciudadanos europeos, puede cuestionarse el fundamento de su nivelación en función del PNB. En efecto, en este último caso habría que considerar que se trata de un aute´ntico recurso propio, por lo que no está justificado limitarlo so pena de anular su carácter ini- cial. (20) Ve´ase la Decisión 94/728/CE, Euratom del Consejo, de 31 de octubre de 1994 (DO L 293 de 12. 11. 1994, p. 9). Estos límites seguirán vigentes mientras no se modifique la decisión actual sobre los recursos propios. (21) Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1991, apartado 1. 104 (DO C 330 de 15. 12. 1992). 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/63 Hacia un doble PNB 3. 17. Es de esperar que los agregados macroeconómicos se utilicen siempre en su versión más completa. En 1999 se introducirán mejoras en el cálculo del PNB, con la nueva versión del Sistema Europeo de Cuentas Económi- cas Integradas (SEC 1995), tanto en el ámbito cubierto como en los conceptos utilizados (22). No obstante, a pesar de la oposición de la Comisión, el legislador ha excluido expresamente que este nuevo SEC se utilice para el cálculo del recurso PNB mientras siga vigente la actual decisión sobre los recursos propios (23). En consecuencia, el PNB que se tenga en cuenta en este contexto seguirá basado en el SEC 1979 (segunda edición). Esta decisión afecta tambie´n a la determinación de los recursos IVA puesto que el cálculo del tipo medio ponderado, elemento clave de la base imponible (ve´ase el apartado 2. 8), exige el reparto de las operaciones imponibles a trave´s de las cuentas nacionales. Tambie´n en este caso será de aplica- ción el SEC 1979. 3. 18. Así pues, se pueden cuestionar los motivos de esta exclusión además de que, como indican las discusiones en el Consejo, es «probable que el nuevo sistema suponga un aumento del PNB comunitario y una modificación de las relaciones entre los PNB de los Estados miem- bros» (24). Entre los nueve Estados miembros que presen- taron una estimación durante los trabajos preparatorios del SEC 1995, la diferencia en relación con el PNB actual (SEC 1979) se situaba entre − 9,7 % y + 5 % en función del país de que se tratara. Según la Comisión, el nuevo SEC debía aumentar «el grado de comparabilidad reque- rido por la gestión de la Unión Económica y Monetaria y la utilización de los agregados de las cuentas nacionales en las estimaciones comunitarias de orden administrativo y, concretamente, presupuestario» (25). 3. 19. En el contexto del cálculo del PNB según el SEC 1995, un problema concreto es el reparto de los servicios de intermediación financiera (SIFMI). La normativa adoptada en este sentido por el Consejo dispone que la utilización de los SIFMI para determinar el recurso PNB no será automática, sino que deberá ser objeto de una decisión específica que el Consejo habrá de tomar por (22) Para los detalles de las modificaciones introducidas por el SEC 1995 ve´ase la Decisión 97/178/CE, Euratom de la Comisión, de 10 de febrero de 1997 (DO L 75 de 15. 3. 1997, p. 44). (23) Se trata del SEC, versión 1995, establecido por el Regla- mento (CE) no 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, artículo 8 (DO L 310 de 30. 11. 1996, p. 1). (24) Documento 7057/95 del Consejo de 15 de mayo de 1995, p. 2. (25) COM (93) 454 final de 22 de octubre de 1993, p. 41. unanimidad (26). Pero, según dicha institución (27) «la asignación de los SIFMI debería aportar una mejora esencial a la metodología del SEC y permitirá garantizar una comparación más ajustada de los niveles del PIB (28) en el seno de la Unión Europea». 3. 20. Esta evolución es contraria a los objetivos que dieron lugar a la creación del recurso PNB, como son la creación de un recurso basado en datos comparables desde el punto de vista conceptual y práctico, fiables y exhaustivos. Así se ve afectado el principio de imparciali- dad (29) de las estadísticas comunitarias, que exige que se elaboren de forma objetiva e independiente. El recurso PNB corre entonces el riesgo de convertirse en una mera contribución financiera, dando lugar a un reparto de la carga presupuestaria entre los Estados miembros. A menos que se base en el PNB más afinado (versión SEC 1995), este recurso PNB introduciría una distorsión en la medición de la capacidad contributiva de los Estados miembros. No obstante, la Comisión tiene la inten- ción (30) de adjuntar, en el futuro, a toda propuesta de modificación de la definición estadística del PNB que se utilice para el cálculo de los recursos propios, un porcen- taje estimativo entre el PNB versión SEC 1995 y el PNB versión 1979 considerado para los recursos propios. 3. 21. Desde entonces y al hilo de las consideraciones indicadas en el apartado 3. 9, la existencia de dos PNB (versiones SEC 1979 y SEC 1995) plantea el problema de la elección del agregado que se ha de utilizar en otros ámbitos comunitarios como, por ejemplo, la determina- ción de las zonas elegibles para las acciones estructu- rales. 3. 22. Además, el realizar dos cálculos del PNB no intro- duce una mejora cualitativa en las cuentas nacionales sino que, por el contrario, constituye una utilización ineficaz de los recursos disponibles, que incumple los principios generales de las estadísticas comunitarias. (26) Artículo 8 del Reglamento (CE) no 448/98 del Consejo, de 16 de febrero de 1998 (DO L 58 de 27. 2. 1998). (27) Tercer considerando del Reglamento (CE) no 448/98 del Consejo, de 16 de febrero de 1998. (28) Como se indica en el apartado 3. 8, el PNB se deriva del PIB. (29) Ve´ase el artículo 10 del Reglamento (CE) no 322/97 del Consejo, de 17 de febrero de 1997 (DO L 52 de 22. 2. 1997, p. 1). (30) Declaración de la Comisión al acta del Consejo en la adopción del reglamento relativo al reparto de los servicios de intermediación financiera medidos indirectamente (SIFMI) en el marco del sistema europeo de cuentas nacionales y regionales (SEC). Documento del Consejo 5040/98 de 21 de enero de 1998. C 241/64 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 Corrección de los desequilibrios presupuestarios Posible extensión a otros países 3. 23. A pesar de considerar la política de gastos como el principal medio para solucionar en adelante la cuestión de los desequilibrios presupuestarios, el Consejo Europeo de Fontainebleau de 25 y 26 de junio de 1984 decidió que todo Estado miembro que soporte una carga presu- puestaria excesiva respecto de su prosperidad relativa podrá beneficiarse en su momento de una correc- ción (31). 3. 24. La corrección de los «desequilibrios presupuesta- rios», tal como los define el Consejo Europeo de Fontai- nebleau, consiste en reducir dos tercios del saldo presu- puestario negativo del Estado miembro que se beneficia del mismo. En un ejercicio determinado, este saldo se calcula multiplicando el total de los «gastos distribui- dos» (32), por la diferencia entre la parte de dicho Estado miembro en las contribuciones de recursos IVA-PNB y las de ese Estado miembro en dichos gastos. Esta corrección es financiada por los demás Estados miembros. Falta de aplicación generalizada del sistema 3. 25. Aunque las conclusiones del Consejo Europeo de Fontainebleau disponen que cualquier Estado miembro que sufra un desequilibrio presupuestario en su prosperi- dad relativa pueda solicitar beneficiarse de una correc- ción, la decisión sobre los recursos propios únicamente lo concede actualmente, mediante disposición expresa, a un Estado miembro. 3. 26. Así pues, no existe un sistema generalizado que permita que otros Estados miembros disfruten de tal corrección, ni tampoco está previsto un procedimiento de seguimiento para examinar periódicamente su funda- mento. Para llevarlo a cabo, convendría modificar la decisión sobre los recursos propios. Pero toda modifica- ción de dicha decisión debe someterse, en virtud del artículo 201 del Tratado CE, a la unanimidad de los Estados miembros y a procedimientos nacionales de rati- ficación. (31) Según la Comisión el concepto de «prosperidad relativa» pretende determinar la situación de los ciudadanos de un país o región, mediante su comparación con la media de la Unión Europea. Ve´ase el Estudio de la Comisión sobre «Contribuciones presupuestarias, gastos de la Unión Euro- pea, saldos presupuestarios y prosperidad relativa de los Estados miembros», 9 de octubre de 1997, pp. 9–10. (32) El concepto de «gasto distribuido» se explica en el modo de cálculo de la corrección en favor del Reino Unido (ve´ase sobre todo el COM (85) 26 final de 21 de febrero de 1985, el SEC (88) 926 de 21 de junio de 1988 y el documento XIX/66/94). Fundamentalmente, corresponde al conjunto de los gastos presupuestarios, exceptuando los gastos en favor de países terceros y de ciertas líneas presupuestarias me- nores. 3. 27. Sin perjuicio de la estimación que pueda realizarse de la prosperidad relativa de los Estados miembros, según los criterios actualmente aplicados para la corrección de los ingresos, otros seis Estados miembros podrían solici- tarla. Así resultaría, por ejemplo en los últimos datos definitivos disponibles (ejercicio 1996), que la corrección total pasaría de 2 900 millones de ecus (un Estado miembro) a 12 400 millones de ecus (siete Estados miem- bros), es decir el 22 % de los recursos IVA y PNB de dicho ejercicio. 3. 28. Además, dado que los Estados miembros benefi- ciarios no participan en su financiación, en la práctica esta corrección se financiaría en gran parte por Estados miembros cuyo PNB por habitante es inferior a la media comunitaria. Pero e´sta es la razón por la que dichos Estados miembros tienen derecho a recibir los fondos estructurales establecidos en favor de los países menos prósperos. Definición inadecuada del propio concepto de desequili- brio presupuestario 3. 29. Como la Comisión indica, justificadamente (33), los saldos presupuestarios dan lugar a una mala interpre- tación o a una evaluación inexacta de las ventajas obteni- das de las políticas de gastos de la Unión Europea. En efecto, los flujos presupuestarios registrados en contabili- dad no permiten identificar las repercusiones que provo- can estas políticas comunitarias. Debido a la integración de las economías en el mercado único, cada vez resulta más cuestionable el establecer una relación directa entre el destino de los pagos comunitarios y los beneficios que de ellos obtienen los Estados miembros. Posible restablecimiento del equilibrio mediante gastos los 3. 30. El modo actual de cálculo de la corrección de los desequilibrios presupuestarios descuida estas considera- ciones. La limitación de la devolución a los dos tercios del saldo deficitario, al margen de su importancia, apa- rece como un elemento arbitrario. Además, el objetivo de reducir un desequilibrio presupuestario mediante este modo de cálculo podría haberse alcanzado a trave´s de la sección de «gastos» del presupuesto, por ejemplo con un importe a tanto alzado o incluso con un reajuste de las acciones financiadas por la Comunidad, como había recomendado el Consejo Europeo de Fontainebleau. 3. 31. Las decisiones tomadas por la autoridad presu- puestaria al aprobar el presupuesto tienen diferentes (33) Estudio de la Comisión sobre «Contribuciones presupuesta- rias, gastos de la Unión Europea, saldos presupuestarios y prosperidad relativa de los Estados miembros», 9 de octubre de 1997, pp. 7–8. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/65 repercusiones, directas o indirectas, en los Estados miem- bros según los sectores económicos de los que se trate. En este contexto, el Tribunal ha encargado un ejercicio de simulación basado en los principios generales y en los conceptos actualmente utilizados en la evaluación de proyectos y en el análisis coste-beneficio (34). Con objeto de identificar las repercusiones en la producción de los sectores económicos de los países afectados, se han utili- zado las estadísticas de los cuadros de entradas-salidas, así como los flujos comerciales entre los Estados miem- bros (35). Estos datos permiten cuantificar las relaciones entre los diferentes sectores de producción y, sobre todo, entre la estructura de producción de un país y la de los demás países (comunitarios o no). 3. 32. El objetivo de este ejercicio consistía en evaluar los flujos económicos de producción generados, dentro de los Estados miembros y entre ellos, por un mismo gasto hipote´tico en su favor, en los sectores de agricultura (50 % del gasto hipote´tico), obras de infraestructura (40 % del gasto) y servicios (10 % del gasto). El resul- tado fue que el excedente de producción generado por el gasto hacia un país no se limita únicamente a e´ste, sino que puede extenderse a otros países debido a las importa- ciones/exportaciones de bienes y servicios, incluyendo los realizados a países terceros. Tambie´n pueden detectarse consecuencias en sectores económicos que no son destina- tarios directos de los pagos comunitarios. 3. 33. El efecto de arrastre de producción generado por el gasto tiene una importancia global de aproximada- mente el doble de e´ste. No obstante, debido probable- mente a las diferencias de estructura productiva en los países de la Unión, este efecto de arrastre puede variar considerablemente entre los Estados miembros. En rela- ción con el gasto, este efecto de arrastre oscila entre + 48 % y + 111 %, lo cual parece confirmar efectiva- mente que los sectores de intervención comunitaria deter- minan los beneficios que, en este contexto, obtiene un país por su pertenencia a la Unión. Por lo tanto, son las repercusiones de las decisiones de las políticas presupues- tarias en vez de meramente los flujos financieros las que proporcionan las indicaciones más adecuadas sobre even- tuales desequilibrios. (34) Ve´ase por ejemplo: UNIDO — Guidelines for project evalua- tion — Vienna, 1972; W. Leontief — Input-Output econo- mics — Oxford University Press, 1966, N. Y. ; H. B. Chenery — Interindustry economics — J. Willey & sons, 1959, N. Y. ; Chervel-Le Gall — Manuel d’e´valuation e´conomique des projets, la me´thode des effets — Ministe`re de la Coope´ration, Paris, 1976; Costa — Interdipendenze industriali e program- mazione regionale — Franco Angeli, Milano, 1978. (35) Estos datos se refieren al año 1991, último ejercicio dispo- nible. Importancia de las estadísticas en el cálculo de los recur- sos IVA y PNB 3. 34. Los datos macroeconómicos, procedentes de las estadísticas de la contabilidad nacional en las que se basa el recurso PNB, desempeñan tambie´n una función funda- mental en el cálculo del recurso IVA. 3. 35. En el ámbito del recurso IVA, el cálculo del tipo medio ponderado (TMP) necesita datos estadísticos para establecer la ponderación de los diferentes tipos de IVA aplicados a las diversas operaciones imponibles. Efectiva- mente, estos datos que corresponden a los valores netos de las operaciones efectuadas se desglosan por tipo de IVA a partir de la información estadística de las cuentas nacionales (SEC) o de otras fuentes. Sin embargo, la elaboración de los datos necesarios exige un esfuerzo de tipo práctico para cotejar las estadísticas con las opera- ciones imponibles. 3. 36. Para su armonización, el cálculo de la base impo- nible del recurso IVA necesita poder recurrir a correccio- nes o compensaciones. La determinación de estos ajustes, que en 1995 suponía —según los Estados miembros— unos porcentajes que oscilaban entre 0,09 y − 5,66 % de su base imponible (36), no siempre puede basarse en los datos fiscales adecuados. En este caso, se acude a los datos de la contabilidad nacional o a las fuentes corres- pondientes. 3. 37. Por su naturaleza, el PNB es un agregado estadísti- co creado en el marco de la contabilidad nacional para medir el resultado de la actividad global de una economía en un período determinado; incluye todas las operaciones económicas mercantiles y no mercantiles de todos los agentes. Permite realizar una presentación con arreglo a tres ópticas (37): «de la producción», «de los gastos» y «de las rentas», que sirven así para un análisis macroeco- nómico detallado, especialmente para las comparaciones de tiempo y espacio. 3. 38. Este agregado es calculado por los servicios esta- dísticos de los Estados miembros según sistemas, princi- pios y me´todos nacionales. La creación del sistema euro- peo de cuentas económicas integradas (SEC) ha introdu- cido un marco uniforme de definiciones para los Estados miembros. La Directiva 89/130/CEE, Euratom establece el procedimiento de aplicación de la armonización desde el punto de vista conceptual, te´cnico y organizativo. (36) Ve´ase la Declaración de Fiabilidad sobre el ejercicio 1995, Cuadro 3. 2 (DO C 395 de 31. 12. 1996, p. 37). (37) Para los detalles en la presentación del PNB según las tres ópticas y sus respectivos componentes, ve´ase la Directiva 89/130/CEE, Euratom. C 241/66 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 3. 39. Corresponde a la Comisión velar por una aplica- ción coherente y uniforme de las normas sobre contabili- dad nacional, puesto que la producción de estadísticas de calidad constituye una necesidad no sólo para el recurso PNB sino tambie´n para la consecución del mercado interior y para la coordinación de las políticas económi- cas nacionales, así como para la formulación, aplicación, seguimiento y evaluación de las políticas previstas por el Tratado. Necesidad de medir la calidad de los datos 3. 40. La información estadística es elaborada por los Estados miembros, en el contexto de sus propios sistemas estadísticos, lo que introduce cierto grado, prácticamente inevitable, de heterogeneidad. Sin embargo, se plantea el problema de la armonización de las estadísticas y de la necesidad de medir su calidad si se desea conferir a estos datos el grado de confianza y de legitimidad que exige su utilización. 3. 41. El concepto de calidad aplicado a la información estadística incluye dos aspectos: la comparabilidad de los datos estadísticos entre los Estados miembros y la fiabili- dad de cada sistema nacional. El aspecto de comparabili- dad se refiere al nivel de equivalencia de las normas, me´todos y de fuentes de cada uno de los sistemas nacionales. La fiabilidad de cada sistema se define como la precisión con la que se establecen las estadísticas correspondientes a las normas aplicables (38). 3. 42. En lo que respecta al PNB, la Directiva 89/130/ CEE, Euratom enumera las diferentes dimensiones de la calidad del PNB y subraya la importancia del refuerzo de la comparabilidad y de la fiabilidad. En este contexto, el Tribunal recuerda sus observaciones anteriores (39) en las que aconsejaba que la Comisión estableciera instrumentos de medición de la calidad del PNB, paralelamente a los esfuerzos emprendidos para garantizar la armonización y la mejora de los sistemas estadísticos. El objetivo consiste en incluir en las estadísticas de un Estado miembro una indicación de su fiabilidad intrínseca y de su grado de calidad en relación con los demás Estados miembros. La Comisión ha tomado la iniciativa de encargar dos estu- dios-piloto para examinar la viabilidad de la puesta en marcha de una medición de la fiabilidad del PNB. Un sistema de gestión complejo y poco eficaz 3. 43. El sistema de recursos IVA y PNB, a pesar de tratarse de contribuciones financieras de los Estados miembros, no es un sistema simplificado. Paradójicamen- te incluye todos los elementos constitutivos de un sistema presupuestario clásico basado en los ingresos fiscales. En este contexto, los procedimientos de estimación y de rectificación de la base imponible suscitan ciertos comen- tarios. La estimación de la base imponible 3. 44. En el marco del procedimiento presupuestario, la Comisión establece las previsiones de la base imponible IVA y PNB. Al margen de las variaciones de cambio entre las monedas nacionales y el ecu, se han observado diferencias a veces importantes en relación con las bases imponibles reales. En el período 1989–1995, en el recurso IVA, las diferencias máximas entre la base impo- nible estimada y la real han variado, en el conjunto de los Estados miembros, entre − 5 y + 9 %. En cuanto al recurso PNB, esta diferencia se situaba entre − 6 y + 3 %. Como los recursos globalmente disponibles en un ejerci- cio n, determinados al comienzo del ejercicio n-1 a partir de una estimación del PNB comunitario, no se corrigen durante el ejercicio n de referencia, la calidad de las estimaciones reviste especial importancia. 3. 45. Es cuestionable la necesidad de conservar en el sistema actual de contribuciones financieras el procedi- miento de estimación que supone gastos administrativos. Podría preverse sustituirla por la utilización de datos definitivos, e incluso antiguos, con un resultado al menos tan cercano a la realidad como el obtenido por las estimaciones. En este caso, los datos que se tomen podrían basarse en valores medios, de modo que se eviten los efectos cíclicos y coyunturales, a lo largo del suficiente número de ejercicios. Este principio ya se aplicó al sistema de recursos propios hasta 1987, cuando no todos los Estados miembros habían implantado aún el sistema de IVA (40). La rectificación de la base imponible 3. 46. Las rectificaciones de la base imponible de los recursos IVA y PNB son de dos tipos: por una parte, las (38) El concepto de fiabilidad se define así en el Reglamento (CE) no 322/97 del Consejo, de 17 de febrero de 1997, relativo a la estadística comunitaria (DO L 52 de 22. 2. 1997, p. 1): «Fiabilidad: aspecto de las estadísticas comunitarias que les permite reflejar, con la mayor fidelidad posible, la realidad que se proponen representar» (artículo 10). (39) Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio (DO C 340 de 1995, apartados 1. 104 a 1. 128 12. 11. 1996). (40) En virtud de la Decisión de 21 de abril de 1970 y del artículo 13 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) no 2891/77 del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, la contribución financiera de un Estado miembro que no aplique el sistema de IVA estaba en función de la cuota de su PNB en relación a la suma de los PNB de los Estados miembros, con referencia a los tres primeros años del período quinquenal que precede al ejercicio presupuestario en cuestión. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/67 que se realizan al final del año siguiente al ejercicio, sobre las bases imponibles reales (ve´ase el apartado 3. 44). Por otra, se producen numerosas rectificaciones a raíz de los controles de la Comisión. 3. 47. Cuando la Comisión considera incorrecto un ele- mento del cálculo de la base imponible, comunica una reserva que da derecho, en su caso, a los ajustes necesa- rios para el ejercicio en curso así como para los ejercicios presupuestarios anteriores. Por otra parte, los Estados miembros tambie´n cuentan con la posibilidad de notificar una reserva. Al final del ejercicio 1997 había 117 reservas para el recurso IVA y 120 para el recurso PNB, la mayoría de las cuales correspondían a la exhaustividad del PNB. 3. 48. Generalmente, las reservas se originan por proble- mas relativos a las estadísticas utilizadas en el cálculo de la base imponible, e incluso en casos de infracciones de la normativa, sobre todo en la aplicación de la sexta direc- tiva sobre el re´gimen común de IVA (41). 3. 49. El Tribunal ya ha comentado en varias ocasio- nes (42) que la resolución de los casos pendientes resulta especialmente laboriosa puesto que a veces hay que realizar trabajos complementarios. Se necesitan varios años de discusiones con los Estados miembros, como demuestra el hecho de que el compromiso contraído por la Comisión en 1991 de resolver las reservas dos años despue´s de los controles, ha sido considerada poco rea- lista por dicha institución seis años despue´s (43). 3. 50. En la notificación de reservas para el recurso IVA, no se tiene en cuenta que, en ciertos Estados miembros cuya base imponible se reduce por nivelación, las reservas que podrían aumentar dicha base no tendrían ningún efecto apreciable. Exceptuando los casos en que los trabajos emprendidos en este contexto puedan aportar mejoras en otros ámbitos (estadística, normativa fiscal), no queda demostrado el fundamento de estos procedi- mientos. (41) Sexta Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977 (DO L 145 de 13. 6. 1977) y modificaciones poste- riores. (42) Ve´ase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1988, apartados 4. 16 a 4. 31 (DO C 312 de 12. 12. 1989); Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1989, apartados 1. 74 a 1. 80 (DO C 313 de 12. 12. 1990); Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1991, apartados 1. 99 a 1. 102 (DO C 330 de 15. 12. 1992); Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1995, apartados 1. 69 a 1. 71; e Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1996, apartados 1. 137 a 1. 147 (DO C 348 de 18. 11. 1997). (43) Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 3. 51. Cuando se llega a un acuerdo sobre las rectifica- ciones que se vayan a introducir, se modifica en varios ejercicios anteriores las partes correspondientes a los Estados miembros en la financiación comunitaria. En 1997 se realizaron rectificaciones hasta el ejercicio 1982, inclusive. No suelen aplicarse intereses de demora, posibi- lidad que sin embargo debería estudiarse en vista de los retrasos observados en la resolución de los casos pen- dientes. 3. 52. No obstante, la consideración de estas rectificacio- nes de la base imponible, en el marco de la corrección de los desequilibrios presupuestarios, se limita al ejercicio n+4, es decir al momento en que dicha corrección se aprueba definitivamente. Por tanto, e´sta no puede verse afectada por una rectificación que se produzca fuera de dicho plazo. Un marco jurídico con imprecisiones 3. 53. El marco jurídico que rige los recursos IVA y PNB carece de precisión. Veremos varios ejemplos. Adaptación de la normativa sobre el recurso IVA 3. 54. Tras la introducción, el 1 de enero de 1993, del re´gimen transitorio sobre los intercambios intracomunita- rios, la Comisión consideró necesario integrar en el Reglamento (CEE, Euratom) no 1553/89 (44) las disposi- ciones que permitieran adaptarlo a los cambios aportados al sistema del IVA. Al mismo tiempo, la Comisión deseaba responder a ciertas observaciones del Tribunal y del Parlamento Europeo (45). Tambie´n se había previsto un anexo te´cnico para formalizar, a nivel jurídico, ciertas prácticas que debían seguirse para determinar de modo uniforme la base imponible del recurso IVA. 3. 55. Según la Comisión, las disposiciones que el Con- sejo proponía para su aprobación habrían provocado modificaciones de las bases nacionales y con ello, del recurso IVA (46). Este proyecto de reglamento fue retirado en 1996 por la Comisión tras constatar que el Consejo no estaba en condiciones de aprobarlo. (44) Reglamento (CEE, Euratom) no 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7. 6. 1989, p. 9). (45) Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1990, apartado 2. 32 (DO C 324 de 13. 12. 1991). Decisión del Parlamento Europeo de 18 de noviembre de 1992 relativa a la aprobación de la gestión del ejercicio 1990, apartado 19 (DO L 19 de 28. 1. 1993, p. 26). (46) Ve´ase el COM(92) 580 final de 18 de diciembre de 1992, 1996, apartado 1. 139 y respuesta de la Comisión. p. 12. C 241/68 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 Datos que deben utilizarse en el cálculo del tipo medio ponderado 3. 56. El artículo 4 del Reglamento (CEE, Euratom) no 1553/89 dispone que las cuentas nacionales que deben utilizarse para el cálculo del tipo medio ponderado son las del año n—2. Sin embargo, pueden darse excepciones a pesar de que, como ya indicó el Tribunal en su Dictamen no 6/93 (47), la existencia de un sistema euro- peo de cuentas económicas integradas (SEC) implica la disponibilidad, en todos los Estados miembros, de cuen- tas nacionales basadas en los mismos años de referencia, y ello a tiempo para la transmisión del estado sobre los recursos IVA. 3. 57. Esta misma disposición permite recurrir a datos al margen del SEC, siempre que se trate de una «fuente adecuada». Como este concepto no se ha definido pueden existir desigualdades en la determinación de las bases imponibles de los Estados miembros. Inscripción de los recursos propios en la contabilidad 3. 58. Las disposiciones aplicables (48) establecen que los recursos propios se pagarán a una cuenta abierta a nombre de la Comisión en cada Estado miembro. Éstos deberán enviarle, en el plazo de siete días laborables, un estado posteriormente a cada operación. Las prácticas sobre la transmisión de estos estados (diariamente o incluso despue´s de meses) así como la indicación sobre la fecha de pago (fecha de valor y/o fecha de inscripción) varían considerablemente de un Estado a otro. De todo ello resulta que la Comisión no dispone, en todo momento, de forma directa o independiente, de la situa- ción real de sus haberes, lo cual contradice el concepto de recurso propio y puede provocar dificultades en la ges- tión de la tesorería, e incluso en la ejecución de los pagos. 3. 59. La corrección de los desequilibrios presupuestarios se realiza mediante un modo de cálculo detallado elabo- rado por la Comisión. Ésta procede en primer lugar a un cálculo que tiene en cuenta los principios aprobados antes de adoptar la decisión de 1988 sobre los recursos propios, a pesar de que entonces no existía ni el recurso PNB ni la nivelación del recurso IVA. A continuación este cálculo se ajusta para tener en cuenta la decisión vigente sobre los recursos propios. En la práctica esto supone dos cálculos. Como ya observó el Tribunal en su Informe Anual sobre el ejercicio 1991 (49), sería más simple y claro utilizar solamente un me´todo. (47) DO C 227 de 23. 8. 1993, p. 2, apartado 6. (48) Reglamento (CEE Euratom) no 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, artículos 9 y 12 (DO L 155 de 7. 6. 1989, p. 1). (49) Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1991, apartados 109 a 110 (DO C 330 de 15. 12. 1992). 3. 60. Una separación del cálculo del recurso IVA del de financiación de la corrección permitiría evitar una com- plicación posterior. El importe de la corrección y su financiación producen un efecto de sustitución entre los recursos IVA y los recursos PNB, lo cual modifica las partes respectivas de los Estados miembros, y que con- viene tenerlo en cuenta en los cálculos estimativo y definitivo. 4. VULNERABILIDAD DE LOS RECURSOS IVA Y PNB Repercusiones de la pe´rdida de ingresos fiscales en los recursos IVA y PNB 4. 1. La capacidad de la Comunidad para hacer frente a sus gastos no depende del grado de eficacia de las administraciones nacionales encargadas de la recaudación del IVA y de la prevención del fraude. Efectivamente, en virtud de la decisión sobre los recursos propios, el recurso PNB permite compensar un desequilibrio del presupuesto en caso de insuficiencia de los demás re- cursos. 4. 2. No obstante, como destaca la Comisión (50), estas diferencias de eficacia no dejan de tener repercusiones en las finanzas comunitarias. El fraude fiscal y la economía sumergida pueden no sólo afectar a los ingresos por IVA, sino tambie´n al propio cálculo del PNB, a menos que se realicen los ajustes correspondientes. Por este motivo, podría verse afectado no sólo el reparto de la carga financiera entre los Estados miembros, sino tambie´n el límite máximo de los recursos presupuestarios que se determina por un porcentaje del PNB. 4. 3. Los elementos que forman la base imponible IVA tambie´n dan lugar a las declaraciones de los sujetos pasivos en cuanto a impuestos directos y cotizaciones sociales. Por otra parte, la importancia de la repercusión financiera de e´stos supera con mucho la correspondiente sólo al IVA (51), por lo que puede constituir el motivo principal de fraude. Así pues, la necesidad de que el sujeto pasivo cuente con una contabilidad coherente provoca un fraude simultáneo del IVA. Por ello, este no es más que un elemento de la pe´rdida más general de ingresos fiscales. Riesgos inherentes al sistema IVA 4. 4. En el sistema del IVA a los sujetos pasivos en principio les interesa reclamar una factura para poder deducir el IVA. Por este motivo la Comisión ha afirmado (50) SEC (92) 280 final de 24 de febrero de 1992, p. 5 bis. (51) Por ejemplo, en un Estado miembro se ha calculado que el IVA representa alrededor de una cuarta parte de los importes pagados al fisco por los sujetos pasivos. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/69 que el IVA es un impuesto que lleva implícito un meca- nismo autoprotector («inherently self-policing») (52). imponible implícitamente declarada a partir de los ingre- sos recaudados. Este ejercicio consiste pues en calcular la diferencia entre los ingresos de IVA recaudados y el denominado «IVA teórico». 4. 5. En realidad, un sujeto pasivo que intente reducir la base imponible que deba declarar, que como indica el apartado 4. 3 está en relación con la de otros impuestos y cotizaciones sociales, cuenta con múltiples posibilidades para poder «justificar» la coherencia de su contabilidad en caso de inspección. 4. 6. Especialmente, el mecanismo de deducción del impuesto soportado puede impulsar a que el sujeto pasivo declare unos costes de producción indebidos, basándose por ejemplo en justificantes irreprochables en cuanto a la forma, pero que sin embargo no correspon- den a la realidad económica ni a ninguna operación. Se trata sobre todo de facturas falsas. Estos costes indebidos son difíciles de detectar debido a la necesidad de efectuar controles cruzados y detallados entre varios sujetos pa- sivos. 4. 9. A pesar de las diferencias de enfoque adoptadas por los Estados miembros, la única norma segura que se puede aplicar en este caso es quizá que el IVA teórico es más importante que los ingresos del IVA efectivo. Es el único modo de garantizar que las cuentas nacionales hayan incluido al menos cierto número de operaciones ocultadas a los servicios fiscales (53). 4. 10. El IVA teórico puede definirse como el IVA que se produciría si todos los sujetos pasivos obligados a pagar el impuesto lo pagaran realmente de acuerdo con la legislación aplicable (54). 4. 7. Teniendo en cuenta la repercusión financiera de que se trata, el cumplimiento de la normativa fiscal no puede garantizarse simplemente con la hipótesis de los intereses contradictorios de los sujetos pasivos. Dicho cumpli- miento depende más de otros factores (civismo fiscal, eficacia de los controles, sencillez y claridad de la legisla- ción, nivel de los tipos de imposición fiscal) que de un mecanismo supuestamente autoprotector del sistema de IVA. 4. 11. La diferencia entre los ingresos efectivamente recaudados y el IVA teórico no constituye en sí mismo el importe de la pe´rdida de recursos fiscales. En efecto, los dos elementos de comparación no son totalmente homo- ge´neos. Especialmente, los ingresos recaudados se ven afectados por las quiebras, los títulos de cre´ditos anula- dos o aplazados, la discrepancia entre los ingresos paga- dos y el ejercicio de que se trate. Estos elementos no son totalmente considerados por las cuentas nacionales en las que se basa el cálculo del IVA teórico. Posibilidad de evaluación de las pe´rdidas de ingresos fiscales por IVA 4. 8. En el caso del IVA, las cuentas nacionales permiten una evaluación de la amplitud de las pe´rdidas de ingresos potenciales mediante la comparación de la base imponible calculada a partir de dichas cuentas con la declarada a las autoridades fiscales por los sujetos pasivos registrados. Cuando no se disponga de este último elemento, podrá efectuarse una evaluación indirecta calculando la base (52) En cuanto al fraude cuyo objeto consiste en no pagar el IVA sobre las ventas, la Comisión ha declarado que en dichos casos, el mecanismo normal de pago a plazos del IVA limita el beneficio del comerciante fraudulento al importe del IVA debido sobre su valor añadido y, como no declara sus suministros, no podrá reclamar el IVA de sus compras. Además, si sus clientes solicitan facturas y las utilizan poste- riormente como base de sus deducciones, la administración de control podrá conocer su existencia. A este respecto, puede decirse que el sistema de IVA lleva implícito un mecanismo autoprotector («inherently self-policing»). Ve´ase la descripción te´cnica detallada del programa de la Comisión, «Un sistema común de IVA», anexo B, p. 40. 4. 12. Por el contrario, dicho cálculo se ve directamente afectado por la exhaustividad de las cuentas nacionales y por su capacidad de reflejar las operaciones imponibles que no se registran por razones diversas (falta de actuali- zación de los archivos estadísticos, deficiencias de las investigaciones estadísticas, casos de trabajadores en situación irregular, casos de no declaración o subestima- ción del volumen de negocios). Por otra parte, la Comi- sión ya observó en 1994 (55) que «la cobertura de la actividad económica que se realiza contraviniendo la legislación fiscal y de seguridad social en las estimaciones del producto nacional bruto a precios de mercado de los Estados miembros no es en la actualidad uniforme». Y admite que «la economía sumergida plantea, sin lugar a dudas, graves problemas en los actuales sistemas de imposición» (56) cuya importancia parece haber aumen- tado en los últimos decenios (57). (53) Doc. Eurostat/B1/CPNB/093, p. 7. En el mismo sentido, el Doc. XIX/114/81, apartado 14, p. 8. (54) Doc. Eurostat/B1/CPNB/093, p. 2. (55) Decisión 94/168/CE, Euratom, de la Comisión de 22 de febrero de 1994, cuarto considerando (DO L 77 de 19. 3. 1994, p. 51). (56) COM(97) 559 final de 13 de noviembre de 1997, p. 18. (57) COM(98) 219 final de 7 de abril de 1998, p. 5. C 241/70 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 Trabajos de evaluación de la Comisión y de los Estados miembros 4. 13. La Comisión, en el marco de sus responsabilidades en la percepción del recurso IVA, ha realizado una serie de trabajos en este ámbito a partir de 1981, que se han extendido progresivamente a las implicaciones del fraude de IVA por el cálculo del PNB. 4. 14. Varios Estados miembros utilizan el cálculo del IVA teórico para evaluar el fraude y realizar las correc- ciones necesarias en el cálculo del PNB. En los trabajos del Comite´ PNB (58) se incluye el examen de las estima- ciones realizadas por los Estados miembros del fraude total, especialmente el denominado «sin complicidad» del comprador (59). 4. 15. Las cifras indicadas por los Estados miembros, sobre todo en el marco de los trabajos del Comite´ PNB, muestran diferencias notables en función de la metodolo- gía utilizada y del carácter más o menos exhaustivo de las cuentas nacionales. No obstante, esto confirma en la práctica que la diferencia entre el IVA recaudado y el IVA teórico puede explicarse fundamentalmente por el fraude. Esta diferencia proporciona una evaluación míni- ma del mismo (ve´ase el apartado 4. 12). Trabajos de evaluación del Tribunal 4. 16. Tomando la metodología utilizada sobre todo por los servicios de la Comisión en 1989, el Tribunal ha repetido el ejercicio, aplicándolo a nueve Estados miem- bros y al período de 1991 a 1993. Este cálculo se basa en los datos extraídos fundamentalmente de las cuentas nacionales que los Estados miembros elaboran para determinar la base imponible del recurso IVA (60). Los resultados se han transmitido a los correspondientes Estados miembros y a la Comisión. (58) Según la definición del Comite´ PNB, se comete fraude «sin complicidad» cuando un comprador paga al vendedor el precio de la operación, con IVA incluido, sin que el vendedor declare despue´s esta operación y abone al fisco el IVA correspondiente. Por el contrario, en el fraude «con complici- dad», la operación se efectúa sin IVA. Ambos tipos de fraude constituyen el fraude total por IVA. (59) Este comite´, compuesto por representantes de los Estados miembros, se encarga de ayudar a la Comisión a comprobar el cálculo del PNB. Fue creado por la Directiva 89/130/CE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989, relativa a la armonización del establecimiento del producto nacional bruto a precios de mercado (DO L 49 de 21. 2. 1989, p. 26). (60) Se trata concretamente de los datos sobre la elaboración del 4. 17. De este cálculo resulta que, en el período indicado, la diferencia entre ingresos de IVA recaudados (61) e IVA teórico es considerable. En una base ponderada, esta diferencia supera globalmente el 1 % del total del PNB de los países considerados. Supone cerca del 21 % del total de los ingresos recaudados por dichos Estados miembros, es decir unos 70 000 millones de ecus de media anual, lo que supone un importe similar al total del presupuesto comunitario actual. 4. 18. Como ya se ha indicado en el apartado 4. 12, esta diferencia debe considerarse como un mínimo, puesto que refleja el carácter más o menos exhaustivo de las cuentas nacionales durante el período examinado. El Tribunal recuerda que, en el marco del cálculo del PNB (62), los Estados miembros deben efectuar un ejercicio de exhaus- tividad de sus cuentas nacionales, de forma que se tengan debidamente en cuenta las operaciones relativas a la economía sumergida. Basándose en este ejercicio, que debe realizarse antes del 1 de octubre de 1998 (63), debe poderse contar con una cifra más representativa de la realidad económica. 4. 19. Si se comparan los resultados del cálculo del Tribunal con los del mismo cálculo realizado por los servicios de la Comisión en 1989 para el período 1980–1984, se observa en los países que han sido objeto de ambas investigaciones, que la diferencia global entre ingresos de IVA recaudados e IVA teórico, en porcentaje de ingresos recaudados, se ha incrementado en más del 60 % diez años despue´s, lo cual ilustra el aumento del fraude por IVA. IVA teórico y exhaustividad del PNB 4. 20. Para proporcionar a los Estados miembros un marco uniforme de referencia para el tratamiento de los ingresos teóricos de IVA en las cuentas nacionales, la Comisión se propone solicitar a los Estados miembros que efectúen los trabajos necesarios al mismo tiempo que se concluye el ejercicio sobre la exhaustividad del PNB. Sin embargo, a unos meses del plazo previsto, aún no se ha tomado una decisión. El proyecto de decisión suscita ciertos comentarios. (61) En realidad, el Tribunal ha comparado el IVA teórico tanto con los ingresos netos recaudados que se indican en el estado de recursos IVA, como con el «IVA que grava los productos» (R 21 de la nomenclatura del Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas). La diferencia detectada sigue siendo básicamenta la misma. (62) Decisión 97/619/CE, Euratom, de la Comisión de 3 de septiembre de 1997 (DO L 252 de 16. 9. 1997, p. 33). (63) Se ha fijado el 1 de octubre de 1999 como plazo para tipo medio ponderado. Austria, Finlandia y Suecia. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/71 4. 21. Se propone un me´todo pero los Estados miembros pueden seguir aplicando otros, siempre que lleguen a resultados comparables. Corresponderá, pues, a la Comi- sión velar por la validez de las fuentes y los me´todos utilizados, así como por el carácter comparable de los resultados obtenidos. mediante una sobreevaluación de los costes de interme- diación, en su caso mediante facturas falsas. 4. 26. Así pues, se plantea tambie´n la cuestión de la correcta consideración por las cuentas nacionales de los fraudes que pueden atribuirse a sujetos pasivos registra- dos. Pero la decisión de la Comisión y los debates del Comite´ PNB sólo proporcionan una respuesta parcial. 4. 22. La necesidad de garantizar que el carácter compa- rable sea total tambie´n es aplicable a los Estados miem- bros que podrán demostrar que ya se incluye implícita- mente un cálculo equivalente en sus cuentas nacionales, lo que les dispensa de realizar el ejercicio solicitado en virtud del artículo 4 del proyecto de decisión. Por otra parte, conviene recordar a este respecto que la Directiva 89/130/CEE, Euratom y la Decisión 94/168/CE, Euratom de la Comisión, de 22 de febrero de 1994 (64) ya dispo- nen que los ajustes que garantizan la exhaustividad del PNB se justifiquen con los cálculos adecuados. La Comi- sión ya debería ser capaz de comprobar estos cálculos. 4. 23. El proyecto de decisión de la Comisión exige a los Estados miembros que distingan entre fraude «sin com- plicidad» y «con complicidad» del comprador (65). Este último se define como el cometido por unidades económi- camente activas que no figuran en los archivos estadísti- cos y que efectúan operaciones sin IVA. 4. 24. Sin embargo, en la realidad económica, no parece posible distinguir los fenómenos de fraude tan clara- mente. Resulta especialmente difícil determinar si el pre- cio pagado por una operación correspondería en el mer- cado a un precio con o sin IVA. En efecto, el comprador podría quedarse sin beneficio alguno si el precio pagado al vendedor equivale en realidad al precio con IVA incluido. Esto depende sobre todo del precio de equilibrio entre la oferta y la demanda. Por ello la distinción entre fraude «con complicidad» y «sin complicidad» del com- prador plantea dificultades de las que son conscientes tanto los Estados miembros como la Comisión. 4. 25. Según este proyecto de decisión, los sujetos pasivos registrados no estarían implicados en los fraudes «con complicidad». Pero esto es discutible, como indican por otra parte las discusiones del Comite´ PNB. Los sujetos pasivos registrados, al igual que los no registrados, pue- den efectivamente realizar con el acuerdo del comprador ventas sin IVA, aunque vayan destinadas al consumo final. Tambie´n pueden ponerse de acuerdo para aumentar indebidamente su derecho a deducción del impuesto 5. CONCLUSIÓN Una reflexión necesaria 5. 1. Aunque la financiación del presupuesto se haya podido realizar en condiciones aceptables, el sistema de recursos IVA y PNB presenta problemas de coherencia, de transparencia y de funcionamiento que deben exa- minarse sin demora. Esta reflexión resulta tanto más necesaria ante la perspectiva de ampliación de la Unión Europea. 5. 2. La estructura y el funcionamiento del sistema actual, tan detallado como un sistema presupuestario clásico basado en ingresos fiscales, resultan así desmesu- rados en relación con la naturaleza de los recursos IVA y PNB. Pero un re´gimen de contribuciones financieras no necesita las innumerables complicaciones del sistema actual. 5. 3. La existencia de una corrección de ingresos consti- tuye otra anomalía del sistema. El concepto en el que se basa es discutible: determinar las ventajas que un Estado miembro obtiene de su pertenencia a la Unión en función del saldo entre contribuciones y pagos. Como indicó el Consejo Europeo de Fontainebleau, en su caso, el equili- brio debe restablecerse a trave´s de la política de gastos. En efecto, es en el momento de la toma de decisiones de política presupuestaria, en las que participan el Consejo y el Parlamento Europeo en su condición de autoridades presupuestarias, cuando se puede orientar la repercusión de la financiación comunitaria, incluso a nivel geográ- fico. 5. 4. Además, el fraude fiscal, que muestra una evolución preocupante y cuyo combate corresponde en primer lugar a los Estados miembros, afecta directamente a la determi- nación de la base imponible del recurso IVA, y tambie´n puede afectar al cálculo del PNB, y por lo tanto, al recurso PNB. Ambigüedades que deben eliminarse (64) DO L 77 de 19. 3. 1994, p. 51. (65) La definición figura en la nota no 58. 5. 5. Conviene evitar situaciones como la del recurso IVA que, a pesar de tener origen fiscal, ha adquirido en la práctica un carácter de contribución financiera. Un C 241/72 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 recurso basado en el consumo imponible de los ciudada- nos sólo tiene razón de ser si procede directamente de una base imponible declarada por los sujetos pasivos. Tambie´n debería tener en cuenta los diversos factores de pe´rdidas de recursos fiscales y dotar a la Unión de los instrumentos correctores adecuados. 5. 6. En cuanto al PNB, el hecho de no vincular el recurso PNB al PNB más afinado (versión SEC 1995), como indica una evolución reciente, haría perder al recurso PNB su objetivo de representar la capacidad contributiva de los Estados miembros. Además, la necesi- dad de garantizar unas fuentes, me´todos y procedimien- tos de cálculo equivalentes en los Estados miembros obliga a evaluar el PNB con instrumentos de medición de la calidad de las cuentas nacionales. Dichos instrumentos deberían permitir que se garantizara al PNB la legitimi- dad que le resulta indispensable para sus diferentes utili- zaciones en la Unión Europea. Elegir un sistema coherente y transparente 5. 7. La historia de la financiación de las Comunidades Europeas es suficientemente larga como para proporcio- nar ejemplos concretos y una experiencia práctica en cuanto a la estructura que debe establecerse para el futuro. 5. 8. Esta reflexión debe permitir definir claramente el carácter de los recursos que conviene asignar al presu- puesto comunitario. No corresponde al Tribunal indicar las opciones posibles, que tienen repercusiones, tanto en los Estados miembros como en la Comisión. No obs- tante, el Tribunal considera que todo sistema de financia- ción debe indicar claramente sus requisitos previos y mostrar coherencia entre el carácter de los recursos seleccionados y las modalidades de su recaudación y control. 5. 9. El funcionamiento de un nuevo sistema debería tambie´n ser sencillo, práctico, establecido en función de la capacidad contributiva de los Estados miembros, trans- parente y conforme con la naturaleza de los recursos seleccionados. Disponer de un sistema estable y controlable 5. 10. El sistema que se decida debe poder garantizar a largo plazo los medios necesarios para la financiación de las políticas comunitarias. Habría que evitar especial- mente los repetidos cambios de marco jurídico. En los últimos tiempos, el marco de la decisión sobre los recur- sos propios se ha cambiado tres veces en diez años. 5. 11. Por último, el sistema debe contar con garantías y procedimientos que lo hagan fiable y controlable. De ello depende la confianza de los que deben financiarlo, y la posibilidad de rendir cuentas a los contribuyentes del funcionamiento y del cumplimiento de los objetivos en los que se basa el sistema. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 13 y 14 de mayo de 1998. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/73 ANEXO I Financiación de la Unión Europea en 1997 I. Ingresos: totales y por tipo (1) Varios 1 % RPT 19 % PNB 35 % II. Recursos propios por EM y por tipo (1) 25 000 25000 20 000 20000 15 000 15000 10 000 10000 5 000 5000 0 0 Ingresos IVA PNB RPT (2) Subtotal Recursos Propios Varios TOTAL millones de ecus 34 230,12 26 890,60 14 172,27 75 292,98 870,64 76 163,62 IVA 45 % millones de ecus EM B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK millones de ecus 2 971,41 1 505,77 21 217,28 1 178,40 5 367,62 13 185,88 686,96 8 667,11 170,69 4 837,65 2 110,36 1 077,79 1 061,90 2 326,05 8 928,11 % 3,95 2,00 28,18 1,57 7,13 17,51 0,91 11,51 0,23 6,43 2,80 1,43 1,41 3,09 11,86 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK TOTAL 75 292,98 100,00 (1) Los importes presentados corresponden a la recaudación realizada durante el ejercicio 1997. Fuente: Cuenta de Gestión 1997, Volumen I, Tomo 1. (2) Se trata de derechos agrícolas fijados por las instituciones de las Comunidades Europeas en los intercambios con los países terceros en el marco de la política agrícola común, así como las cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la or- ganización común de mercados en el sector del azúcar, los derechos del arancel aduanero común y de otros derechos fijados en los intercambios con los países terceros [artículo 2, apartado 1, letras a) y b) de la Decisión 94/728/CE, Euratom]. C 241/74 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 ANEXO II Evolución de los recursos propios (1992-1998) I. Evolución de los importes por tipo de recurso (1) (en millones de ecus) 45 000 45000 40 000 40000 35 000 35000 30 000 30000 25 000 25000 20 000 20000 15 000 15000 10 000 10000 5 000 5000 0 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Recurso IVA BTW -m iddelen BN P-m iddelen Recurso PNB Traditionele eigen m iddelen (2) Recursos propios «tradicionales» (2) II. Evolución de las partes respectivas (en %) 100% 100 % 90% 90 % 80% 80 % 70% 70 % 60% 60 % 50% 50 % 40% 40 % 30% 30 % 20% 20 % 10 % 10% 0% 0 % 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 (1) En los ejercicios 1992 a 1997, los importes indicados corresponden a la recaudación efectuada durante los ejercicios respec- tivos (Fuente: Cuentas de Gestión). En el ejercicio 1998, los importes indicados corresponden a las estimaciones presu- puestarias procedentes del Presupuesto General 1998. (2) Se trata de derechos agrícolas fijados por las instituciones de las Comunidades Europeas en los intercambios con los países terceros en el marco de la política agrícola común, así como las cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la or- ganización común de mercados en el sector del azúcar, los derechos del arancel aduanero común y otros derechos fijados en los intercambios con los países terceros [artículo 2, apartado 1, letras a) y b) de la Decisión 94/728/CE, Euratom]. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/75 ANEXO III Recursos IVA y PNB en función de los ingresos fiscales nacionales, la población y el PNB (1992–1995) I. Recursos IVA-PNB / ingresos fiscales nacionales en % 4,50 4,50 4,00 4,00 3,50 3,50 3,00 3,00 2,50 2,50 2,00 2,00 1,50 1,50 1,00 1,00 0,50 0,50 0,00 0,00 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK B elastingontvangsten zonder sociale bijdragen II. Recursos IVA-PNB / habitante en ecus B elastingontvangsten m et sociale bijdragen Ingresos fiscales sin cotizaciones sociales Ingresos fiscales con cotizaciones sociales B B 1400 1 400 1200 1 200 1000 1 000 800 800 600 600 400 400 200 200 0 0 B D K D G R E F IR L B DK D GR E F IRL I I L N L P U K L NL P UK III. Recursos IVA-PNB / PNB en % 1,20 1,20 1,00 1,00 0,80 0,80 0,60 0,60 0,40 0,40 0,20 0,20 0 0,00 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK NB: 1. En el primer cuadro, el cálculo de Grecia sólo se ha realizado a partir de tres ejercicios presupuestarios (1992 a 1994) en vez de cuatro, como en los demás Estados miembros (1992-1995); los datos sobre los ingresos fis- cales de 1995 no están disponibles. 2. Las cifras de los ingresos fiscales nacionales proceden de la base de datos de Eurostat Newcronos. Se trata de impuestos indirectos (impuestos sobre la producción y la importación — código 9980), impuestos direc- tos (sobre la renta y el patrimonio — código 9100, en capital — código 9200), y cotizaciones sociales (códi- go 9300). 3. Los datos sobre los recursos IVA-PNB proceden de la Cuenta de Gestión elaborada por la Comisión. 4. Los valores utilizados para la población corresponden a las «Estadísticas básicas de la Unión Europea», edi- ción 33, 1996, p. 22. 5. Las cifras del PNB proceden del cuestionario PNB 1996, Eurostat/B1/CPNB/190/A/Rev. 1, de 24 de octubre de 1996. 6. Los tipos de cambio del ecu se incluyen en la publicación de Eurostat «Cuentas nacionales SEC-Agregados», 1970-1995, p. 101. C 241/76 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 ANEXO IV Principales etapas de la evolución del sistema de financiación de las Comunidades 1951: 1957: 1970: 1985: 1988: 1994: el artículo 49 del Tratado CECA establece que la Alta Autoridad (la Comisión) queda habilitada para obtener los fondos necesarios para el desempeño de su función mediante la creación de las exacciones reguladoras sobre la producción de carbón y de acero. el artículo 201 del Tratado CE preve´ sustituir las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios. Decisión 70/243/CEE, CECA, Euratom del Consejo, de 21 de abril de 1970 (DO L 94 de 28. 4. 1970, p. 19) sobre la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades. Esta decisión preve´ que, sin perjuicio del concurso de otros ingresos, el presupuesto comunitario será financiado íntegramente con cargo a los recursos propios a partir del 1 de enero de 1975. En esta decisión se definen como recursos propios: — las exacciones reguladoras, primas, importes suplementarios o compensatorios, importes o elementos adicionales y demás derechos que determinen o deban determinar las instituciones comunitarias en relación con los intercambios con los países terceros, en el marco de la política agrícola común, así como las cotizaciones y demás derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar; — los derechos del arancel aduanero común y demás derechos que determinen o deban determinar las instituciones comunitarias en relación con los intercambios con países terceros; — los recursos procedentes del impuesto sobre el valor añadido y obtenidos mediante la aplicación de un tipo que no podrá superar el 1 % de la base imponible determinada de forma uniforme por los Estados miembros, según procedimientos comunitarios. Decisión 85/257/CEE, Euratom del Consejo, de 7 de mayo de 1985 (DO L 128 de 14. 5. 1985, p. 15) sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas. Esta decisión aumenta de 1 a 1,4 % el tipo del recurso IVA y formaliza el principio de la corrección de los desequilibrios presupuestarios. Decisión 88/376/CEE, Euratom del Consejo, de 24 de junio de 1988 (DO L 185 de 15. 7. 1988, p. 24) sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas. Esta decisión introduce el concepto de nivelación de la base imponible IVA en porcentaje (55 %) del PNB y crea un nuevo recurso fundado en el PNB, que se convierte así en el recurso equilibrador del presupuesto. Decisión 94/728/CEE, Euratom del Consejo, de 31 de octubre de 1994 (DO L 293 de 12. 11. 1994, p. 9) sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas. Esta decisión amplia la aplicación de la nivelación de la base imponible IVA en porcentaje del PNB (50 % en 1999) y reduce el tipo de dicho recurso (1 % en 1999). 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/77 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN A. OBSERVACIONES GENERALES La Comisión comparte el punto de vista del Tribunal sobre algunos aspectos del sistema actual de recursos propios, en particular, sobre el recurso IVA y el mecanismo de corrección de los desequilibrios presupuestarios. Por lo que se refiere al recurso IVA, la Comisión observa la contradicción entre la interpretación del IVA y las normas de nivelación introducidas hace algunos años. Si la contribución IVA debe considerarse como un impuesto sobre los particulares, entonces la nivelación de la base imponible IVA no es conveniente. No obstante, la nivelación de la base imponible IVA es lógica si las contribuciones IVA se consideran contribuciones efectivamente nacionales. La Comisión considera tambie´n que el mecanismo en favor del Reino Unido es una anomalía. La Comisión toma nota del dictamen y las observaciones del Tribunal sobre el funcionamiento del sistema de recursos propios. Este dictamen es una contribución importante al debate que acaba de iniciarse sobre el carácter futuro del sistema de financiación y la exploración de otras posibilidades de solución. La Comisión tambie´n quisiera aprovechar esta ocasión para destacar que por regla general el sistema actual ha funcionado correctamente. Las lagunas del sistema actual que señala el Tribunal son en gran parte el resultado de compromisos políticos inevitables. B OBSERVACIONES PARTICULARES 2. LA FINANCIACIÓN DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO El recurso IVA En varios puntos, el Tribunal expresa la preocupación de que el recurso IVA se basa básicamente en me´todos estadísticos y que, por lo tanto, se distancia de la realidad fiscal. Este punto de vista es correcto, aunque parcial, ya que sólo hace hincapie´ en un aspecto del proceso. Se puede alegar justamente lo contrario, es decir, que el recurso IVA se basa principalmente en datos fiscales, puesto que e´stos constituyen la base sobre la cual se aplican algunos me´todos estadísticos con el fin de llegar a una base imponible armonizada. Los datos estadísticos desempeñan un papel, ciertamente muy importante, en el cálculo del tipo medio ponderado. No obstante, en este caso concreto, lo que importa es la relación entre las categorías que se someten a los distintos tipos y no el nivel absoluto de los ingresos IVA. Cálculo y control de las bases imponibles de los recursos IVA y PNB 2. 11. Los datos para las bases imponibles IVA y PNB se utilizan en el presupuesto para determinar de forma provisional las contribuciones de los Estados miembros. Corresponde a la Comisión establecer estos datos. La Comisión se dedica a esta tarea despue´s de haber procedido a un intercambio de opiniones con los Estados miembros y haber solicitado su opinión. El recinto oficial donde estos intercambios tienen lugar es el Comite´ consultivo para los recursos propios (CCRP). 3. LIMITACIONES Y DESVIACIONES DEL SISTEMA ACTUAL La capacidad contributiva de los Estados miembros 3. 9. La utilización del PNB (producto nacional bruto) y el PIB (producto interior bruto), según el caso, refleja sobre todo la disponibilidad de los datos más que una inconsistencia. La C 241/78 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 utilización del PNB en el caso del EEE se debía en parte a la indisponibilidad de datos del PNB de algunas economías de pequeña dimensión y muy abiertas como la de Liechtenstein. Además se prefirió, con objeto de ser consecuentes con el pacto de estabilidad, utilizar el PIB en el artículo 171 del Tratado. No obstante, básicamente la utilización del PNB o el PIB sólo tiene una importancia limitada en la mayoría de los casos, con excepción de Irlanda y Luxemburgo, donde la renta neta de los factores procedentes del extranjero es importante. Nivelación de la base imponible de los recursos IVA 3. 10–3. 16. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal por lo que se refiere a la inconsistencia implícita en la nivelación de la base imponible IVA. Aunque el recurso IVA es considerado generalmente poco adecuado si se le juzga según la equidad en las contribuciones presupuestarias brutas, no se juzgó conveniente sustituirlo, sino solamente limitar sus efectos indeseables mediante una nivelación y una reducción del porcentaje de IVA exigido. Hacia un doble PNB 3. 17–3. 22. Las observaciones del Tribunal sobre el doble PNB son totalmente justas. La Comisión lamenta esta situación y expresó su descontento en sucesivas ocasiones. Es esencial que los datos disponibles más fiables se utilicen para determinar todas las actividades de la Unión Europea y más concretamente en el ámbito sensible de las contribuciones presupuesta- rias. Importancia de las estadísticas en el cálculo de los recursos IVA y PNB 3. 36. Tal como lo indican las cifras mencionadas por el Tribunal, los ajustes operados para eliminar el efecto de las diferencias en los sistemas IVA de los Estados miembros son mínimos en relación con la base imponible global. Además, el Consejo ya adoptó propuestas de la Comisión en este ámbito y la Comisión propondrá en el futuro medidas que contribuirán a reducir aún más las diferencias entre los regímenes IVA nacionales. Necesidad de medir la calidad de los datos 3. 40–3. 42. La Comisión considera que el examen que periódicamente realizan sus servicios sobre la aplicación de las normas que regulan las estimaciones de las cuentas nacionales garantiza una aplicación correcta y satisfactoria de la Directiva PNB. No obstante, la Comisión reconoce tambie´n que la investigación sobre la evaluación de la calidad de los agregados macroeconómicos no es del todo satisfactoria y es una de las razones por las que se puso en marcha un proyecto de investigación sobre un análisis y una evaluación de la calidad de los agregados de las cuentas nacionales. Eurostat confió dos estudios en este ámbito, uno a la Oficina nacional estadística italiana (ISTAT) y otro a la Oficina británica de estadísticas nacionales (ONS). El Comite´ PNB discutirá los resultados del primer estudio en junio de 1998 y los del segundo estarán disponibles en 1999. La previsión de la base imponible 3. 44. Los errores de previsión relativamente importantes mencionados por el Tribunal se refieren a un período económico especialmente inestable que cubre el punto máximo del ciclo de elevado crecimiento de la segunda mitad de los años ochenta, la recesión de 1993 y la recuperación de 1995. La Comisión considera que las previsiones de variables presupuestarias constituyen un me´todo para determinar mejor las contribuciones provisionales de los Estados 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/79 miembros que las simples medias del pasado y piensa que la mayor precisión obtenida justifica los esfuerzos suplementarios necesarios. A partir de 1998, la Comisión introdujo en el primer presupuesto rectificativo y suplementario (PRS) para el ejercicio un examen de las previsiones que implicaba la utilización de los datos más recientes; el nuevo procedimiento mejorará sin duda la precisión de las contribuciones provisionales. La rectificacion de la base imponible 3. 50. La Comisión examina la posibilidad de introducir un sistema alternativo de controles que podría reducir a un mínimo o incluso eliminar completamente los trabajos innecesarios. En este sistema, por ejemplo, podría no haber «reservas» si las estimaciones de la base imponible IVA, en relación al PNB, son muy superiores al límite mínimo de nivelación. Adaptación de la normativa sobre el recurso IVA 3. 54–3. 55. La Comisión debió retirar esta propuesta debido a que los Estados miembros habían manifestado su oposición a estas innovaciones del Reglamento (CEE) no 1553/89. Las innovaciones en cuestión se habían propuesto con objeto de formalizar jurídicamente modalida- des de cálculo ya aplicadas en la práctica. Datos que deben utilizarse en el cálculo del tipo medio ponderado 3. 56. El artículo 4 del Reglamento (CEE) no 1553/89 permite efectivamente, como excepción a la norma general, la utilización de datos de los años «n−3», «n−4» o «n−5», a condición de que las cuentas nacionales de estos años tambie´n este´n conformes al SEC. Esta excepción está justificada por la existencia de problemas particulares o por la indisponibilidad de los datos para el año «n−2» en el momento en que deben comunicarse las bases imponibles IVA. En efecto, estos últimos deben comunicarse a la Comisión antes del 31 de julio del año siguiente, mientras que los datos sobre el PNB no deben comunicarse hasta el mes de octubre. No hace mucho, se concedió una excepción de este tipo a Alemania, debido a problemas estadísticos relacionados con la reunificación alemana. Actualmente, Portugal es el único país que se beneficia de esta excepción. Por las razones indicadas por el Tribunal en el apartado 3. 50 (nivelación), esta excepción no repercute en la determinación del recurso IVA que este país debe pagar. 3. 57. Dado que a veces los datos SEC son insuficientes o no suficientemente desagregados para permitir el cálculo correcto de algunos componentes del tipo medio ponderado (TMP), es necesario recurrir a cualquier otra fuente conveniente como, por ejemplo, las estadísticas sectoriales o profesionales. Tales datos varían según los países y no se podría dar de ellos una definición precisa; obviamente, si es necesario recurrir a estos datos, su utilización permite calcular correctamente el TMP y, por consiguiente, evitar desigualdades en la determinación de las bases imponibles IVA de los Estados miembros. Inscripción de los recursos propios en la contabilidad 3. 58. La Comisión está informada de la existencia de prácticas diferentes en este ámbito y ya solicitó a los Estados miembros una información más uniforme mediante una normalización. 4. VULNERABILIDAD DE LOS RECURSOS IVA Y PNB Repercusiones de la pe´rdida de ingresos fiscales en los recursos IVA y PNB 4. 2. La Comisión comparte el punto de vista del Tribunal cuando hace hincapie´ en la vulnerabilidad del IVA al fraude y sus implicaciones para calcular la base imponible IVA C 241/80 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 nacional armonizada. No obstante, es importante destacar que la actividad económica no declarada no tiene las mismas implicaciones para los ingresos IVA que para las estadísticas PNB. En el caso del fraude al IVA, la no declaración se traduce en una reducción correspondiente de los ingresos IVA y, por lo tanto, de la base imponible IVA nacional y, ceteris paribus, de las contribuciones nacionales a partir de este recurso. Por otra parte, los servicios estadísticos nacionales ajustan los agregados contables nacionales para tener en cuenta la actividad económica subterránea y, en la medida en que este ajuste es correcto, las cifras del PNB no se ven afectadas por la existencia de una economía no oficial. Riesgos inherentes del sistema IVA 4. 4. –4. 5. La Comisión reconoce que existe indudablemente una posibilidad de fraude en el caso del IVA, aunque, en relación con los otros impuestos, el sistema IVA implica un elemento importante de «self-policing». Posibilidad de evaluación de las pe´rdidas de ingresos fiscales por IVA 4. 12. Como consecuencia de las observaciones efectuadas por el Tribunal en su Informe anual sobre el ejercicio financiero 1995, la Comisión adoptó medidas para seguir más estrechamente la evolución de los ingresos IVA en los Estados miembros. Los resultados de los debates bilaterales que tuvieron lugar desde entonces con todos los Estados miembros se examinaron en la reunión de los Directores Generales agregados para los impuestos indirectos de 24 de marzo de 1998. Con este motivo, los Estados miembros aprobaron el procedimiento operativo propuesto por la Comisión por lo que se refiere a la transmisión automática a la Comisión de informaciones sobre los ingresos IVA y sobre las razones de su evolución. IVA teórico y exhaustividad del PNB 4. 23. –4. 26. El proyecto de Decisión de la Comisión relativo al tratamiento del fraude IVA en las cuentas nacionales solicita efectivamente que los Estados miembros hagan la distinción entre complicidad y no complicidad del comprador. La Comisión asume que el fraude con complicidad sólo se refiere a las empresas que no están registradas. Esta hipótesis parece aceptable. Es posible que empresas registradas realicen en determinadas circunstancias un fraude IVA con complicidad, en cuyo caso la evaluación del fraude IVA sin complicidad, según lo dispuesto en el proyecto de Decisión, da un resultado inferior. El fraude IVA con complicidad basado en falsas declaraciones produciría el mismo efecto. Por consiguiente, el me´todo de cálculo propuesto correspondería a una estimación máxima. Es tambie´n esencial destacar que el aumento del IVA teórico debido a los trabajos sobre la economía sumergida se traducirá en general en un aumento equivalente del fraude con complicidad. Por lo tanto, este tipo de cálculos no tendría ningún efecto sobre las estimaciones del fraude IVA con complicidad