title: Rapport spécial n° 7/98 concernant le programme communautaire d'aide au développement concernant l'Afrique du Sud (1986-1996) accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

eurovoc_concepts:
EU programme
South Africa
democracy
development aid
report
sustainable development

text: 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/81 RAPPORT SPÉCIAL No 7/98 concernant le programme communautaire d’aide au de´veloppement concernant l’Afrique du Sud (1986-1996) accompagne´ des re´ponses de la Commission (pre´sente´ en vertu de l’article 188 C, paragraphe 4, deuxie`me aline´a, du traite´ CE) (98/C 241/03) TABLE DES MATIÈRES Re´sume´. 83 Points Page INTRODUCTION. 1 — 14 Historique du programme communautaire d’aide au de´veloppement concer- nant l’Afrique du Sud. Politique de la Cour en matie`re d’audit pour le programme d’aide communau- taire en faveur de l’Afrique du Sud. 1 — 8 9 — 14 EXÉCUTION BUDGÉTAIRE. 15 — 19 SYSTÈME DE MISE EN ŒUVRE DES PROJETS VIA LES «CHANNELS». 20 — 52 Introduction. 20 — 24 Observations concernant le syste`me des «channels». 25 — 52 De´ficiences de conception. 25 — 27 Formulation des projets. 28 — 30 Gestion financie`re et emploi des fonds. 31 — 32 Paiements et pre´sentation des rapports. 33 — 38 Supervision des projets. 39 — 44 Clôture des contrats. 45 — 52 LE PROGRAMME EUROPÉEN POUR LA RECONSTRUCTION ET LE DÉVELOPPEMENT (PERD) 1994-1996. 53 — 85 Le syste`me du PERD. 53 — 69 Projets gouvernementaux. 62 — 65 Projets ONG. 66 — 69 Faiblesses des proce´dures et outils pour la mise en œuvre du PERD. 70 — 85 Retards de paiement. Pertes de change. 71 72 Conventions de financement. 73 — 78 Proce´dures de mise en concurrence. 79 Assistance technique. 80 — 85 ORGANISATION ET RESSOURCES DE LA COMMISSION. 86 — 92 84 84 90 90 95 95 98 98 99 99 100 100 101 102 102 103 104 104 104 105 105 106 106 106 C 241/82 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 COORDINATION EN MATIÈRE DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPE- MENT ENTRE LA COMMUNAUTÉ ET LES ÉTATS MEMBRES. 93 — 97 CONCLUSION. 98 — 104 107 108 Points Page Annexe. 111 Liste des abre´viations. 114 Re´ponses de la Commission. 115 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/83 Re´sume´ Entre 1986 et 1997, la Communaute´ europe´enne a octroye´ 830,2 Mio ECU à l’Afrique du Sud au titre de son programme d’aide. Au de´but, particulie`rement jusqu’en 1991, le programme a finance´ des projets destine´s à venir en aide aux victimes de l’apartheid et sa mise en œuvre a suscite´ une vive opposition de la part des autorite´s sud-africaines. Il a toutefois permis d’apporter une contribution positive à la paix et à la de´mocratie. Suivant l’e´volution politique de l’Afrique du Sud, le programme a continue´ à soutenir la de´mocratie et les droits de l’homme et il a commence´ à promouvoir le de´veloppement social et e´conomique. En 1994, le gouvernement de´mocratique a e´te´ mis en place, la de´le´gation de la Commission ouverte à Pretoria et un accord de coope´ration passe´ entre l’Afrique du Sud et la Communaute´. Le programme europe´en pour la reconstruction et le de´veloppement (1994-99) a e´te´ lance´. Le pre´sent rapport expose les modalite´s de la mise en œuvre du programme et de sa gestion par la Commission et d’autres organisations concerne´es. Il est centre´ pour l’essentiel sur la pe´riode 1993-97. Parmi les principales constatations du rapport, nombreuses sont celles qui concernent des de´ficiences ayant fait l’objet d’observations de la part de la Cour dans d’autres rapports relatifs à des programmes de coope´ration au de´veloppement. Elles sont donc pertinentes de manie`re ge´ne´rale et la Commission devrait, sans de´lai, prendre des mesures pour reme´dier à ces faiblesses. Comme dans d’autres parties du monde, la mise en œuvre du programme a e´te´ affecte´e par le fait qu’il existe de trop nombreux niveaux de de´cision et de gestion, ce qui fait remonter de trop nombreux proble`mes vers les services centraux de la Commission à Bruxelles pour de´cision finale. Là re´side une des causes principales des retards et des de´ficiences enregistre´s dans la mise en œuvre et la supervision des projets. Notamment pendant les premie`res phases de la coope´ration entre l’Afrique du Sud et la Communaute´ europe´enne, il est apparu que les projets e´taient souvent me´diocrement de´finis et les calendriers irre´alistes et que certaines conditions figurant dans les contrats ou les conventions e´taient inapproprie´es. La gestion des fonds par la Commission e´tait me´diocre. Les proce´dures d’e´tablissement des rapports e´taient insuffisantes, de meˆme que la supervision de la Commission. Si l’on excepte l’e´valuation globale du programme spe´cial europe´en re´alise´e en 1996, l’e´valuation de l’efficacite´ des actions finance´es par des canaux nongouvernementaux e´tait e´galement insuffisante. La Commission a sous-estime´ l’importance du renforcement institutionnel dont ses partenaires sud-africains avaient besoin pour pouvoir mettre en œuvre le programme de façon plus efficace et en utilisant les fonds de façon optimale. Lorsque la Commission a lance´ le programme avec le nouveau gouvernement en 1994, elle s’est montre´e, comme d’autres donateurs, irre´aliste quant au volume des fonds susceptibles d’eˆtre absorbe´s efficacement à court terme par l’administration sud-africaine. Il aurait e´te´ par ailleurs pre´fe´rable qu’elle concentre au de´part les ressources sur un plus petit nombre de secteurs. La mise en œuvre du programme europe´en pour la reconstruction et le de´veloppement connaît des retards et les de´caissements sont beaucoup moins importants que pre´vu. Le programme d’octroi de bourses d’e´tudes sur la pe´riode 1993-95, qui repre´sentait l’une des principales mesures communau- taires, n’a pas eu toute l’efficacite´ possible en raison de la mauvaise qualite´ de la gestion et du suivi. Un arrie´re´ de plus de 750 contrats acheve´s ou dormants, et remontant à 1986, n’a pas e´te´ dûment clôture´ par la Commission. Sur toute la pe´riode en question, les ressources affecte´es par la Commission à la gestion du programme, ainsi que leur organisation, ont e´te´ insuffisantes. Les syste`mes d’information de gestion approprie´s faisaient de´faut et les proce´dures n’e´taient pas clairement e´tablies. La Commission doit de´finir une approche de gestion plus de´centralise´e situant l’autorite´ qui prend les de´cisions au niveau le plus approprie´ dans le syste`me et permettant d’optimiser la gestion et le contrôle des fonds communautaires par les ressources de la Commission, qui sont tre`s limite´es. Les responsabilite´s ope´rationnelles et financie`res doivent eˆtre non pas concentre´es dans les services centraux de Bruxelles, mais de´centralise´es sur le terrain, les ressources de gestion e´tant re´affecte´es en conse´quence. La Commission doit simplifier les proce´dures et re´duire les retards. La Commission doit prendre en compte de façon plus re´aliste les contraintes de ses propres services qui ont une incidence sur la mise en œuvre des programmes, ainsi que la capacite´ d’absorption de ses partenaires sud-africains. Elle doit accorder une plus grande attention au renforcement de la capacite´ administrative de ses partenaires sud-africains, qu’il s’agisse d’organismes gouvernementaux ou non. La coordination entre les donateurs doit eˆtre intensifie´e, notamment avec, et entre, les États membres. Dans le cadre de futurs accords commerciaux et de coope´ration, la Commission et les États membres doivent faire en sorte que la politique commerciale de l’Union appuie leur strate´gie en matie`re de coope´ration au de´veloppement. C 241/84 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 INTRODUCTION Historique du programme communautaire d’aide au de´veloppement concernant l’Afrique du Sud 1. En septembre 1985, en re´ponse à l’intensification de la re´pression politique en Afrique du Sud, les ministres des affaires e´trange`res de la Communaute´ europe´enne (CE) ont adopte´ une politique à orientation double, c’est-à-dire fonde´e à la fois sur des mesures restrictives et sur des mesures positives de soutien à un processus pacifique de transition de´mocratique (1). Les mesures res- trictives consistaient en un embargo commercial, ainsi qu’en des sanctions e´conomiques et politiques, les mesu- res positives adopte´es en 1986 en une aide aux popula- tions victimes de l’apartheid et aux couches les plus de´favorise´es, finance´e à partir du budget ge´ne´ral de la Communaute´ europe´enne (2). 2. Au cours de la pe´riode 1986-1997, le programme d’aide communautaire a e´te´ dote´ d’un montant total de 830,2 Mio ECU affecte´ à des projets dans des secteurs tre`s divers. Le programme est passe´ par diffe´rentes pha- ses, selon l’e´volution de la situation politique, les nou- veaux objectifs qui lui ont e´te´ assigne´s et les dispositions nouvelles concernant sa mise en œuvre. Du point de vue de la conception, convient d’en distinguer trois, la pre- mie`re allant de 1986 à 1990 («programme spe´cial de soutien aux populations victimes de l’apartheid»), la deuxie`me de 1991 à novembre 1994 («programme spe´- cial en faveur de l’Afrique du Sud») et la dernie`re de novembre 1994 à 1999 («programme europe´en pour la reconstruction et le de´veloppement en Afrique du Sud»). Il est impossible d’isoler clairement ces trois phases, car la re´alisation des projets s’est e´tendue sur plusieurs pe´riodes et certains d’entre eux ont e´te´ inte´gre´s dans des program- mes ulte´rieurs. L’illustration graphique 1 retrace la suite chronologique des e´ve´nements politiques, les mesures adopte´es par la Communaute´ europe´enne en re´ponse à ces e´ve´nements, ainsi que les dispositions juridiques et ope´rationnelles mises en place. L’illustration graphique 2 fournit un comple´ment d’information sur chaque phase. (1) Re´union au niveau ministe´riel sur la coope´ration politique, tenue le 10 septembre 1985. (2) Le re´gime d’aide au de´veloppement concernant l’Afrique du Sud a e´te´ finance´ à partir des lignes budge´taires B9530 entre 1986 et 1990, B7-5070 entre 1991 et 1995 et B7-320 depuis 1996. ILLUSTRATION GRAPHIQUE 1 Chronologie des relations entre la Communauté européenne et l'Afrique du Sud Situation politique Mesures de la Communauté européenne en faveur de l'Afrique du Sud Dispositions juridiques et opérationnelles en matière de coopération Sept 1985: Les ministres des affaires étrangères adoptent une politique en faveur de l'Afrique du Sud, qui implique: Embargo commercial ainsi que sanctions économiques et politiques Mesures positives de soutien des communautés défavorisées et des victimes de l'apartheid — Interdiction des ventes de pétrole à l'Afrique du Sud; sanctions sur les importations de fer, d'acier et de pièces d'or en provenance d'Afri- que du Sud. — Interdiction de nouveaux investissements eu- ropéens. 1986 — Le Parlement européen et le Conseil décident de créer une ligne budgétaire en faveur des res- ponsables des projets en Afrique du Sud. — Mise en place du programme spécial de sou- tien aux populations victimes de l'apartheid. — Absence de coopération militaire. — Les liens culturels, scientifiques et sportifs sont désapprouvés. — Pas de base juridique particulière; le cadre juridique est défini essentiellement par les commentaires bud- gétaires du Parlement européen, les règlements fi- nanciers et les contrats de projets. — Aide transmise par les ONG européennes et les «channels» locaux (SACC, SACBC, KT et CISL). — Projets mis en œuvre par les ONG locales. — Aucune implication directe de la Commission. — Procédures flexibles en matière de contrôle financier et de présentation des rapports. 1985 Apogée de l'apartheid Juillet 1985: le gouvernement sud-africain déclare l'état d'ur- gence. 1986 Difficultés politiques pour les responsables des projets; in- timidation, mesures d’inter- diction ou emprisonnement. 1988 Attaques à la bombe dirigées contre les bureaux des «chan- nels» et des responsables de projets. Fév. 1990 — Début du déclin de l'apart- heid. — Levée de l'interdiction con- les organisations cernant politiques d'opposition. — Libération de prisonniers politiques. 1991 Abolition des lois sur l'apart- heid et raciales: «Group Areas Act» et «Land Acts». Levée progressive de l'embargo commercial et des autres sanctions. Le programme d'aide de l'UE est rebaptisé Pro- gramme spécial en faveur de l'Afrique du Sud. Le but du programme est la transition vers la dé- mocratie; des objectifs de développement y sont inclus. — Aide transmise directement par l'intermédiaire des «channels» locaux (SACC, SACBC, KT et CISL). — Projets mis en œuvre par les ONG locales. Fév. 1991 — La Commission ouvre à Pretoria un bureau de coor- dination du programme. Personnel sous contrats AEC. — Implication de la CE dans l'identification et la super- vision des projets. 3 1 7 9 8. F R J o u r n a l o f f i c i e l d e s C o m m u n a u t e´ s e u r o p e´ e n n e s C 2 4 1 / 8 5 Situation politique Mesures de la Communauté européenne en faveur de l'Afrique du Sud Dispositions juridiques et opérationnelles en matière de coopération Déc. 1993 Décision du Conseil adoptant l'action conjointe au titre de la PESC soutenant la transition dé- mocratique en Afrique du Sud. Unité électorale de l'Union européenne pour superviser les élections de 1994. Déc. 1993 — Déclaration du Parlement européen sur l'Afrique du Sud. — Signature de la convention d'établissement de la délégation de la CE à Pretoria. 1994 La cessation des restrictions concernant la coopération militaire complète la levée des sanc- tions. Mars 1994 Le délégué de la CE présente ses lettres de créance. Avril 1994 — Élections nationales et pro- vinciales. — Gouvernement d'unité nationale. Nov. 1994 Le parlement sud-africain adopte le programme pour la reconstruction et le développe- ment (PRD). Avr. 1994 Le Conseil adopte une série de mesures immédia- tes et propose de négocier rapidement un accord de coopération. Oct. 1994 Signature d'un accord de coopération simplifié. Nov. 1994 — Le programme d'aide est rebaptisé Programme d'aide pour la reconstruction et le dévelope- ment (PERD). — Le programme soutient les pol. et les réformes entreprises par le gvt AS au titre du PRD en vue de l'amélioration des cond. de vie. Mai 94 Les bureaux de la délégation de la CE sont ouverts à Pretoria. Nov. 1994 Le gouvernement sud-africain devient l'interlocuteur de la CE pour la politique de développement; projets mis en œuvre par l'intermédiaire des administrations du pays (au niveau central, régional et local) et des ONG. Déc. 1994 Le Conseil approuve l'accord de coopération. Déc. 1994 Le bureau de coordination est fermé; les responsabilités sont reprises par la délégation. Mai 1995 Signature de la déclaration d'intention, engage- ment de l'UE vis-à-vis du PRD du gouvernement. Juin 1995 Début des négociations en vue d'un accord bi- latéral de commerce et de coopération pour la mise en place d'une zone de libre-échange. Juin 1995 Décision 95/207/CEE du Conseil, du 1er juin 1995, accordant une garantie de la Communauté en cas de pertes résultant de prêts en faveur de projets en Afrique du Sud. Opérations de la BEI. C 2 4 1 / 8 6 F R J o u r n a l o f f i c i e l d e s C o m m u n a u t e´ s e u r o p e´ e n n e s 3 1. 7. 9 8 Situation politique Mesures de la Communauté européenne en faveur de l'Afrique du Sud Dispositions juridiques et opérationnelles en matière de coopération Mai 1996 L'assemblée constituante adopte la constitution sud- africaine. Nov. 1996 Règlement n° 2259/96 du Conseil relatif à la coopéra- tion au développement avec l'Afrique du Sud; base juri- dique pour les dispositions administratives, financières et opérationnelles. Avr. 1997 L'Afrique du Sud devient membre de la Conven- tion de Lomé. Mai 1997 Signature du programme indicatif. 1999 Fin de la période d'application du PRD. Fin de la période d'application du PERD. Fin de la période d'application du règlement n° 2259/96 du Conseil. Source: Cour des comptes et évaluation du SPSA européen (SPM, 1996). 3 1 7 9 8. F R J o u r n a l o f f i c i e l d e s C o m m u n a u t e´ s e u r o p e´ e n n e s C 2 4 1 / 8 7 C 241/88 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 ILLUSTRATION GRAPHIQUE 2 Re´gime communautaire d’aide au de´veloppement concernant l’Afrique du Sud Phase I — 1986-1990 But: Programme spe´cial en faveur des victimes de l’apartheid (SPVA) Encourager en Afrique du Sud la transition vers la paix, la stabilite´, la de´mocratie et la fin de l’apartheid en soutenant les victimes de la re´pression politique. Principaux domaines vise´s: — Initiatives humanitaires et sociales, — Formation et e´ducation, — Assistance juridique. Organisations concerne´es: — ONG europe´ennes, — «Channels» sud-africains: SACC, SACBC, KT et CISL. Dispositions nelles: organisation- La Commission n’e´tait pas implique´e dans la de´finition, l’e´valuation, la supervision et la mise en œuvre des projets. Responsabilite´ juridique incombant aux ONG europe´ennes. Cre´dits engage´s: 108,6 Mio ECU Phase II — 1991-Nov 1994 But: Principaux domaines vise´s: Programme spe´cial en faveur de l’Afrique du Sud (SPSA) Encourager la transition vers une Afrique du Sud de´mocratique et prospe`re en inte´grant des objectifs de de´veloppement et en soutenant les communaute´s de´favorise´es. — Enseignement supe´rieur et e´ducation des adultes, — Formation professionnelle, — Soins de sante´ de base, — De´veloppement des communaute´s et rural, — Droits de l’homme et de´mocratie. Organisations concerne´es: — «Channels» sud-africains: SACC, SACBC, KT et CISL, — Aucune intervention des ONG europe´ennes. Dispositions nelles: organisation- La Commission e´tait implique´e par l’interme´diaire du bureau de coordi- nation du programme dans l’identification, l’e´valuation et la supervision des projets. Cre´dits angage´s: 230,7 Mio ECU Phase III — Nov 1994-1999 Programme europe´en pour la reconstruction et le de´veloppement (PERD) But: Principaux domaines vise´s: Encourager la transition vers une Afrique du Sud de´mocratique et prospe`re en soutenant les politiques et les re´formes entreprises par le gouvernement sud-africain dans le cadre du programme de reconstruction et de de´veloppement sur la pe´riode 1994-99. — Éducation et formation, — Sante´, — De´veloppement rural et urbain, — Coope´ration e´conomique, promotion du commerce et des investisse- ments, soutien aux petites, moyennes et tre`s petites entreprises, — Promotion de la bonne gouvernance et de la de´mocratisation. Organisations concerne´es: — Structures gouvernementales centrales, provinciales et locales, — Transitional National Development Trust (TNDT) et ONG. Dispositions nelles: organisation- la Commission est directement implique´e dans la gestion des projets et dans la supervision par l’interme´diaire de la de´le´gation de la CE à Pretoria. Cre´dits engage´s: 479,5 Mio ECU (au 31. 12. 1997) Source: Cour des comptes, e´valuation de la SPSA europe´enne (SPM, 1996), comptes de la Commission 1986-1996. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/89 3. La premie`re phase concerne la pe´riode 1986-1990. Un montant total de 108,6 Mio ECU a e´te´ engage´ en faveur de plus de 400 projets dans les secteurs de l’aide humanitaire, de l’assistance juridique et de l’e´ducation. Une large majorite´ de ces projets a be´ne´ficie´ du soutien de trois organisations locales, de´nomme´es «channels» (3): le Kagiso Trust (KT), qui est un organisme interconfes- sionnel regroupant les syndicats sud- les e´glises et africains, la Confe´rence des e´veˆques catholiques d’Afrique du Sud [South African Catholic Bishops’ Conference (SACBC)], le Conseil des Églises sud-africain [South Afri- can Council of Churches (SACC)] et, dans une moindre mesure, la Confe´de´ration internationale des syndicats libres (CISL), dont le sie`ge est situe´ en Europe. 4. Au cours de la premie`re phase, il n’existait aucun lien direct entre la Commission et les «channels», car c’e´taient les organisations non gouvernementales (ONG) europe´en- nes, charge´es de transmettre les fonds aux «channels» en Afrique du Sud ainsi que d’e´tablir des rapports financiers et d’activite´, qui e´taient contractuellement responsables des projets devant la Commission. Le programme a e´te´ mis en œuvre en de´pit de l’opposition active du gouverne- ment sud-africain. Les responsables e´taient ge´ne´ralement des opposants au re´gime, qui faisaient l’objet de mesures d’intimidation, d’interdiction ou d’emprisonnement. La Commission a adapte´ ses exigences habituelles en matie`re de contrôle financier et d’e´tablissement de rapports aux re´alite´s de la situation. En outre, sa gestion des projets en question a e´te´ marque´e par une confidentialite´ maxi- male. 5. En 1990, la situation politique en Afrique du Sud a connu une e´volution positive et l’embargo commercial ainsi que les sanctions e´conomiques et politiques ont e´te´ graduellement leve´s. En 1991, le programme d’aide de la CE est entre´ dans une seconde phase et a e´te´ re´oriente´ de manie`re à tenir compte de certains objectifs de de´veloppe- ment et de nouveaux secteurs. La participation des ONG europe´ennes a pris fin et la Commission a passe´ directe- ment des contrats portant sur la re´alisation de projets avec les «channels» en Afrique du Sud. La situation politique ne permettait pas encore l’e´tablissement d’une de´le´gation de la CE à Pretoria. En fe´vrier 1991, la Commission a cependant ouvert un bureau de coordina- tion du programme de façon à pouvoir apporter un soutien à ses partenaires et assurer le suivi des projets. L’effectif de ce bureau e´tait compose´ d’assistants techni- ques sous contrat avec l’Association europe´enne pour la coope´ration (AEC). 6. La troisie`me phase du programme d’aide communau- taire en faveur de l’Afrique du Sud a de´marre´ en novem- bre 1994, à la suite des e´lections de´mocratiques, de la mise en place d’un gouvernement d’unite´ nationale et de (3) Le terme «channels» de´signe ces associations parce que la Commission a transmis par leur interme´diaire les fonds du programme aux organisations charge´es de la mise en œuvre. la signature de l’accord de coope´ration entre la Commu- naute´ europe´enne et la Re´publique d’Afrique du Sud (4). Cette phase, intitule´e «programme europe´en pour la reconstruction et le de´veloppement» (PERD), a pour objectif de contribuer au de´veloppement harmonieux et durable de l’Afrique du Sud, et de consolider les bases d’une socie´te´ de´mocratique. Le gouvernement sud-afri- cain est de´sormais l’interlocuteur de la CE dans le cadre du dialogue relatif à la politique de de´veloppement. La priorite´ a e´te´ accorde´e à la mise en œuvre de projets e´manant des autorite´s nationales, re´gionales et locales; en outre, s’agissant des programmes sectoriels, les ONG be´ne´ficient d’un financement direct, c’est-à-dire sans l’in- tervention des «channels» traditionnels, et un «Transitio- nal National Development Trust (TNDT)» (5) a e´te´ cre´e´ pour orienter des fonds vers des ONG locales responsa- bles de projets modestes. 7. En de´cembre 1993, la convention relative à l’e´tablis- sement d’une de´le´gation de la CE en Afrique du Sud a e´te´ signe´e à Pretoria. Les bureaux de la de´le´gation ont ouvert leurs portes dans cette ville en mai 1994 et le bureau de coordination a e´te´ ferme´ en de´cembre 1994. Enfin, en novembre 1996, le Conseil a adopte´ un re`glement relatif à la coope´ration au de´veloppement avec l’Afrique du Sud (6), qui fixe le cadre juridique des ope´rations entre- prises dans le cadre du PERD; ce dernier a e´te´ dote´ d’un montant de 500 Mio ECU pour la pe´riode 1996-1999. Le gouvernement sud-africain et la Commission ont signe´ le programme indicatif national en mai 1997. 8. Depuis novembre 1994, les relations entre la Commu- naute´ europe´enne et l’Afrique du Sud se sont e´galement de´veloppe´es dans d’autres domaines politiques, e´conomi- ques et commerciaux. En juin 1995, des ne´gociations portant sur un accord commercial bilate´ral qui pre´voit l’instauration d’une zone de libre-e´change ont e´te´ enta- me´es. La conclusion d’un tel accord est capital pour le de´veloppement de l’e´conomie sud-africaine; les progre`s ont e´te´ lents et les discussions e´taient toujours en cours au moment de l’adoption du pre´sent rapport. En avril 1997, l’Afrique du Sud a rejoint les pays signataires de la convention de Lome´ passe´e entre la Communaute´ euro- pe´enne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) (7). (4) L’accord a e´te´ signe´ à Pretoria en octobre 1994 et approuve´ par le Conseil le 19 de´cembre 1994 (JO L 341 du 30. 12. 1994). (5) Le cre´ation du TNDT constitue la premie`re e´tape conduisant à la mise en place d’une agence nationale de de´veloppement, qui assurera le financement des ONG à l’avenir. (6) Re`glement (CE) no 2259/96 du Conseil du 22 novembre 1996 relatif à la coope´ration au de´veloppement avec l’Afri- que du Sud (JO L 306 du 28. 11. 1996). (7) Le programme d’aide de la CE en faveur de l’Afrique du Sud va continuer, cependant, à eˆtre finance´ à partir du budget ge´ne´ral de la CE dans la mesure où l’adhe´sion de l’Afrique du Sud à la convention est limite´e. C 241/90 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 Politique de la Cour en matie`re d’audit pour le pro- gramme d’aide communautaire en faveur de l’Afrique du Sud 9. En 1991, la Cour a proce´de´ à un examen de la gestion du programme par la Commission jusqu’à cette e´poque et, tout en tenant compte des contraintes en matie`re de gestion et de contrôle auxquelles e´tait soumise l’activite´ de la Commission et de ses partenaires, elle a releve´ un certain nombre d’insuffisances: dossiers incom- plets, absence de rapports sur l’e´tat d’avancement des travaux, rôle peu affirme´ des ONG europe´ennes dans la mise en œuvre des projets et faiblesse de la gestion financie`re (financement excessif de certains projets, soldes conside´rables restant à liquider et non-recouvrement de fonds inutilise´s). 10. En 1993 et en 1994, la Cour a proce´de´ à un examen des comptes financiers relatifs au programme d’aide en faveur de l’Afrique du Sud. Elle a informe´ la Commission des insuffisances constate´es en matie`re de gestion finan- cie`re. En effet, la Commission ne disposait pas de don- ne´es mises à jour concernant le volume des fonds de´pose´s sur les comptes bancaires des «channels»; des sommes conside´rables e´taient conserve´es sur ces comptes sans justification et aucune politique de gestion des inte´reˆts ge´ne´re´s n’e´tait de´finie. En outre, plus de 750 projets finance´s depuis 1986 n’avaient pas e´te´ clôture´s. Dans certains cas, les versements de solde n’avaient pas encore e´te´ effectue´s. Les services de la Commission n’e´taient manifestement pas en mesure de ge´rer ces proble`mes. 11. Les re´sultats des contrôles en question ont e´te´ com- munique´s à la Commission, mais n’ont pas e´te´ publie´s dans les rapports de la Cour. Afin d’assurer le suivi des constatations ainsi que des e´le´ments contenus dans la re´ponse de la Commission, la Cour a entame´ un contrôle inte´gre´ du programme en faveur de l’Afrique du Sud en 1996. accorde´e aux programmes d’octroi de bourses d’e´tu- des ge´re´s par le Kagiso Trust, qui constituaient la plus importante ope´ration communautaire entreprise en Afrique du Sud (annexe); b) les proce´dures et les syste`mes mis en œuvre par la Commission, les administrations centrales sud-africai- nes, les ONG et les autres organisations dans le cadre de projets finance´s au titre du PERD (points 53-85); c) l’organisation des services de la Commission (points 86-92) et les modalite´s de la coordination entre la Communaute´ et les États membres dans le domaine de la coope´ration au de´veloppement en Afrique du Sud (points 93 —97). 14. Dans la suite du pre´sent rapport, il sera fait e´tat d’un certain nombre d’insuffisances constate´es en matie`re de gestion financie`re et de contrôle du programme d’aide communautaire. En de´pit de ces remarques, il convient de souligner en guise de conclusion ge´ne´rale que, malgre´ les conditions difficiles dans lesquelles le programme a e´te´ mis en œuvre, la Communaute´ europe´enne a su apporter, au cours des deux premie`res phases, son soutien à des la transition de´mocratique en projets qui ont favorise´ les conditions de vie des Afrique du Sud et ame´liore´ victimes de l’apartheid et des couches les plus de´favori- se´es de la population (8). Avec le lancement du PERD, la coope´ration au de´veloppement avec l’Afrique du Sud entre dans une nouvelle phase, au cours de laquelle tant la Commission que les partenaires sud-africains devront respecter les principes fondamentaux applicables en matie`re de rapport coût/efficacite´, de contrôle financier et d’obligation de rendre compte. EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 12. En 1997, une mission a e´te´ effectue´e en Afrique du Sud, dont le programme pre´voyait des re´unions et des contrôles sur pie`ces aupre`s de la de´le´gation CE, des ministe`res, des «channels», des ONG et d’autres organi- sations. Il a e´te´ proce´de´ au contrôle sur place d’un certain nombre de projets se´lectionne´s par sondages, à l’interro- gation de be´ne´ficiaires finals, ainsi qu’à la ve´rification des re´alisations concre`tes. 15. L’incidence budge´taire de l’aide en faveur de l’Afri- que du Sud pour l’ensemble de la pe´riode 1986 à 1997, est indique´e dans l’illustration graphique 3. Sur le total des 818,9 Mio ECU engage´s de 1986 à 1997, seuls 456,0 Mio ECU (56 %) ont e´te´ verse´s. Les engagements restant à liquider à la fin 1997, concernant principalement des projets relevant du PERD, totalisaient 352,6 Mio ECU (9). 13. L’enqueˆte effectue´e par la Cour a porte´ sur les e´le´ments suivants: a) les proce´dures et les syste`mes mis en œuvre par la Commission et par les «channels» dans le cadre de la gestion des projets approuve´s au cours de la pe´riode 1993-1994, mais toujours en cours de re´alisation en 1997 (points 20-52). Une attention particulie`re a e´te´ (8) Voir le document «Evaluation of the European Special Pro- gramme on South Africa» (Évaluation du programme spe´cial communautaire en faveur de l’Afrique du Sud). SPM Consul- tants, octobre 1996. (9) Sur les montants engage´s à l’origine, 10,2 Mio ECU ont e´te´ de´gage´s. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/91 ILLUSTRATION GRAPHIQUE 3 Utilisation des fonds affecte´s aux programmes en Afrique du Sud 1986—1997 Exercice Ligne budge´taire De´signation Engagements Paiements Cre´dits disponi- bles Cre´dits engage´s % Cre´dits disponi- bles Montants paye´s % en Mio ECU De´gagements sur engage- ments ante´- rieurs Montants restant à liquider 1 2 3 4 5 6=5/4 7 8 9=8/7 10 11=5-8-10 1986 9 5 3 Progr. d’actions positives conc. 10,0 6,6 66 5,0 3,4 68 l’Afrique du Sud 1987 9 5 3 Progr. d’actions positives conc. 23,4 18,6 79 16,6 13,1 79 l’Afrique du Sud 1988 9 5 3 0 Progr. d’actions positives conc. 29,9 29,9 100 23,4 22,7 97 l’Afrique du Sud 1989 9 5 3 0 Progr. d’actions positives conc. 23,5 23,5 100 19,5 18,6 95 l’Afrique du Sud 1990 9 5 3 0 Progr. d’actions positives conc. 30,0 30,0 100 37,8 34,4 91 l’Afrique du Sud 1991 B7-5 0 7 0 Progr. d’actions conc. l’Afrique 58,0 58,0 100 47,7 47,7 100 du Sud 1992 B7-5 0 7 0 Progr. d’actions conc. l’Afrique 80,0 80,0 100 66,5 66,4 100 du Sud 3,2 8,7 15,9 20,8 16,4 26,7 40,3 1993 B7-5 0 7 0 Progr. d’actions conc. l’Afrique 90,0 89,8 100 72,9 60,4 83 0,6 69,2 du Sud 1994 B7-5 0 7 0 Progr. d’actions conc. l’Afrique 102,5 102,1 100 80,5 58,0 72 0,1 113,2 du Sud 1995 1996 B7-5 0 7 0 Programme europe´en pour la reconstruction et de´veloppe- ment en Afrique du Sud B7-3 2 0 Programme europe´en pour la reconstruction et de´veloppe- ment en Afrique du Sud 125,0 123,3 99 92,3 45,1 49 0,3 191,1 130,0 129,2 99 110,0 28,5 26 1,3 290,5 1997 B7-3 2 0 Coope´ration avec l’Afrique du 127,8 127,8 100 60,5 57,8 96 7,9 352,6 Sud Total 830,2 818,9 99 632,6 456,0 72 10,2 Crédits engagés et restant à liquider U C E o M i 400 400 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 86 86 87 87 88 88 89 89 90 90 91 91 92 92 93 93 94 94 95 95 96 96 97 97 Année Source: Comptes de gestion de la Commission de 1986-1997 C 241/92 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 16. Les montants engage´s restant à liquider ont enregis- tre´ une hausse notable pendant les trois dernie`res anne´es. Ce phe´nome`ne met en e´vidence un certain nombre de points e´troitement lie´s, qui seront examine´s dans la suite du pre´sent rapport. Le lancement du PERD a entraîne´ une augmentation des cre´dits d’engagement disponibles, mettant la Commission et les autorite´s sud-africaines dans l’incapacite´ de de´penser les fonds. En valeur abso- lue, le niveau des paiements a conside´rablement baisse´ de 1994 à 1996, malgre´ la progression constante des cre´dits de paiement disponibles. Le taux d’utilisation des cre´dits de paiement a e´te´ tre`s faible en 1995 et en 1996, ce qui refle`te les proble`mes rencontre´s au cours de la mise en œuvre du PERD. Le niveau des cre´dits d’engagement et de paiement budge´tise´s indiquent que la Commission n’avait pas pre´vu ces difficulte´s. 17. L’illustration graphique 4 retrace l’e´volution des cre´dits d’engagement et de paiement communautaires octroye´s aux «channels» entre 1993 et 1996; il fait apparaître la baisse tre`s sensible enregistre´e en 1995. L’illustration graphique 5 montre la re´partition des cre´- le principal dits de paiement par «channel»; KT a e´te´ be´ne´ficiaire de fonds communautaires (82 % des cre´dits de paiement), suivi par la SACBC (14 %). L’illustration graphique 6 reprend l’ensemble des projets, ventile´s par secteur; les principaux secteurs (77 % des engagements) ont e´te´ «Bursaries for tertiary education», «Community development» et «Education and vocational training». ILLUSTRATION GRAPHIQUE 4 Crédits pour la période 1993-1996, ventilés par «channel» Kagiso Trust SACBC Totaal Engagements Paiements Engagements Paiements Nombre de projets 62,3 55,6 5,9 — 123,8 29,0 34,3 20,9 4,6 88,9 1993 1994 1995 1996 Total 12,9 4,2 — — 17,1 8,1 4,8 1,4 0,3 14,6 1993 1994 1995 1996 Total 126 61 2 — 189 SACC CISL Engagements Paiements Engagements Paiements Engagements Paiements 1,6 2,5 — — 4,2 0,7 1,6 0,4 0,2 3,0 1993 1994 1995 1996 Total 1,2 0,6 — — 1,8 0,7 0,4 0,2 0,0 1,3 1993 1994 1995 1996 Total 78,1 62,9 5,9 — 146,8 38,6 41,1 23,0 5,2 107,9 1993 1994 1995 1996 Total 1993 1994 1995 1996 Total Source: SINCOM ILLUSTRATION GRAPHIQUE 5 Crédits de paiement pour la période 1993-1996, ventilés par «channel» SACC 3 % CISL 1 % SACBC 14 % Source: SINCOM KT 82 % 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/93 ILLUSTRATION GRAPHIQUE 6 Crédits d'engagement octroyés aux «channels» au cours de la période 1993-1996, ventilés par secteur (%) Secteur Bourses octroyées en faveur de l'enseignement supérieur Développement des communautés et actions en faveur des femmes Éducation et formation professionnelle Divers Soins de santé de base Coût administratif des «channels» Développement rural et agriculture Médias Soutien apporté aux syndicats Total Source: SINCOM et SAPMAN. 40,9 % 22,6 % 14,2 % 5,5 % 5,1 % 4,8 % 2,8 % 2,7 % 1,3 % 100,0 % ILLUSTRATION GRAPHIQUE 7 Exécution budgétaire du PERD 1994-1996 Gouvernement ONG TOTAL Engagements Paiements Engagements Paiements Engagements Paiements 16,9 77,7 114,8 209,5 Gouvernement 5,9 11,7 2,1 19,7 10,2 39,3 14,4 63,9 ONG 7,2 18,8 2,6 28,6 27,1 117,0 129,2 273,4 Total 13,1 30,5 4,7 48,4 Mio ECU 45 40 35 30 25 20 15 10 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 5 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Vastleggingen Betalingen Engagements Paiements 80 120 140 100 140 120 100 80 60 40 20 0 20 40 60 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Vastleggingen Betalingen Engagements Paiements 0 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastlegginge Betalingen Vastleggingen Betalingen Engagements Paiements 1994 1995 1996 Total 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 ILLUSTRATION GRAPHIQUE 8 Répartition de l'aide (engagements) entre gouvernement et ONG, 1994-1996 Engagements 1994 Engagements 1996 ONG 38 % ONG 11 % Engagements totaux 1994-1996 ONG 23 % Gouvernement 62 % Gouvernement 89 % Gouvernement 77 % Source: SINCOM C 2 4 1 / 9 4 F R J o u r n a l o f f i c i e l d e s C o m m u n a u t e´ s e u r o p e´ e n n e s 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/95 18. L’e´volution des engagements et des paiements com- munautaires du nouveau programme (PERD), de 1994 à 1996, est indique´e dans l’illustration graphique 7. Elle montre que l’augmentation des cre´dits non utilise´s obser- ve´e depuis 1994 re´sulte presque entie`rement de la situa- tion dans laquelle se trouvent les projets du gouverne- ment. Seuls cinq des 16 projets finance´s au cours de cette pe´riode, avaient connu un de´but de mise en œuvre au commencement de 1997. L’illustration graphique 8 mon- tre qu’avec la normalisation de la coope´ration au de´ve- loppement avec l’Afrique du Sud, le financement des projets ONG a pris une place plus modeste passant de 38 % en 1994 à 11 % seulement en 1996. Toutefois, il faut noter que l’exe´cution de projets finance´s directement avec le gouvernement est, en fait, partiellement confie´e aux ONG. Dans le programme indicatif signe´ en mai 1997 (10), le montant re´serve´ à la coope´ration de´centrali- se´e repre´sente 25 % de l’enveloppe financie`re annuelle du PERD. 19. La re´partition sectorielle des programmes du PERD finance´s de 1994 à 1996 est indique´e dans l’illustration graphique 9. Les projets dans les secteurs «Bonne gouver- nance et de´mocratisation» et «Éducation et formation» sont les plus significatifs. ILLUSTRATION GRAPHIQUE 9 PERD: Re´partition par secteur, 1994-1996 Secteur Projets Engagements en Mio ECU % Bonne gouvernance et de´mocratisation Éducation et formation De´veloppement rural Projets plurisectoriels Sante´ Logement PME De´veloppement urbain Promotion du commerce et de l’investissement Total Source: SINCOM 9 7 5 2 10 1 2 1 2 39 72 54 40 28 26 25 20 6 3 26,3 19,7 14,6 10,2 9,5 9,1 7,3 2,2 1,1 274 100,0 SYSTÈME DE MISE EN ŒUVRE DES PROJETS VIA LES «CHANNELS» Introduction 20. Le syste`me des «channels», qui a fonctionne´ au cours des deux premie`res phases du programme d’aide communautaire, a e´te´ remplace´ par les dispositifs pre´vus dans le cadre du PERD. En 1997, la mise en œuvre de plusieurs projets commence´s en 1994 et en 1995 n’e´tait cependant pas encore termine´e. Les principales observa- tions sur les «channels» sont reprises ici pour mettre en e´vidence les de´ficiences du syste`me, dont il conviendrait de pre´server les programmes communautaires à venir, qu’ils concernent l’Afrique du Sud ou tout autre pays. 21. La majeure partie des observations formule´es ci- dessous portent sur les proce´dures, les syste`mes et les dispositions en matie`re de gestion. Il importe e´galement de prendre en conside´ration les re´alisations et l’incidence du programme mis en œuvre via le syste`me des «chan- nels». Peu d’informations fiables sont cependant suscepti- bles d’e´tayer une e´ventuelle appre´ciation à ce sujet, le trop limite´. En effet, nombre d’e´valuations ayant e´te´ compte non tenu de l’e´valuation globale couvrant la pe´riode 1986-1994 re´alise´e par des consultants pour le compte de la Commission en 1995 (11), seuls quatre sur plus de 700 projets ont e´te´ e´value´s, dont le programme d’octroi de bourses d’e´tudes (12). Au niveau sectoriel, rien n’a e´te´ fait dans ce domaine. 22. Dans leur rapport, les consultants responsables de l’e´valuation globale de 1995 indiquaient que, jusqu’à cette date, le programme spe´cial pouvait eˆtre conside´re´ dans l’ensemble comme une re´ussite, qu’il correspondait aux besoins de la population cible, qu’il avait eu une (10) Programme indicatif national signe´ par la Commission et le gouvernement sud-africain le 14 mai 1997. (11) «Évaluation du programme spe´cial europe´en pour l’Afrique du Sud», SPM Consultants, octobre 1996. (12) Voir point 10 de l’annexe relative au programme d’octroi de bourses d’e´tudes. C 241/96 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 incidence positive importante sur l’e´volution politique du pays et qu’il avait contribue´ à faire disparaître l’apar- theid. Les consultants estimaient e´galement que ce pro- gramme avait e´te´ particulie`rement efficace au cours des premie`res anne´es (avant 1991), à l’e´poque où les projets e´taient lance´s depuis la base et où l’on enregistrait une forte implication dans les actions et une sorte de «respon- sabilisation» des be´ne´ficiaires par rapport aux projets, s’accompagnant d’une cre´ativite´ et d’un enthousiasme remarquables. Il a cependant e´te´ constate´, notamment apre`s 1991, qu’au niveau des proce´dures ope´rationnelles, des manifestations de fort me´contentement et de vive frustration se faisaient jour, qui re´sultaient du trop grand nombre d’intervenants dans le processus de gestion, de l’absence d’accord sur la re´partition des compe´tences, de proce´dures ambiguës donnant lieu à des malentendus, ainsi que de l’insuffisance du personnel. La Commission apparaissait e´galement comme une organisation lente, bureaucratique, mettant trop de temps à approuver les projets et à traiter les paiements correspondants. Les obligations en matie`re de notification, qui e´taient de´pour- vues de clarte´, ont conduit à reproduire certaines tâches et n’ont permis de recueillir que peu d’informations utilisables. 23. Les illustrations graphiques 10 et 11 montrent quel- les sont les responsabilite´s des diffe´rents intervenants en matie`re d’approbation, de paiement et d’exe´cution des projets finance´s via les «channels». Ces proce´dures se sont de´veloppe´es au cas par cas, dans le respect des clauses figurant dans les contrats de projet normalise´s conclus entre la Commission et les «channels». 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/97 ILLUSTRATION GRAPHIQUE 10 Projets de l'UE financés par l'intermédiaire des «channels» Procédures d'approbation et de paiement Responsable du projet: ONG et OBC Demandes de financement «Channels» Instruction des demandes de financement Propositions de financement Commission européenne (Bureau de coordina- tion/délégation et services centraux) Évaluation des propo- sitions de financement (Services centraux) Proposition de financement: définition du projet et contrat États membres Ambassades en Afrique du Sud et groupe d'experts Analyse des propositions de financement Source: Cour des comptes Compte bancaire du responsable du projet Versement aux res- ponsables de projet Exécution des condi- tions fixées dans le contrat conclu entre le «channel» et le responsable Compte bancaire à vue des «channels» Projets financés par la CE Paiement de la 1ère tranche Signature du contrat entre la Commission et le «channel» Paiement de la 2ème tranche Présentation d'un rapport intermédiaire Paiement de la dernière tranche Présentation du rapport final Engagement de fonds Décision de la Commission adoptant la convention de financement du projet Procédures de mise en œuvre opérationnelles Illustration 11 Accord portant sur les propositions à financer C 241/98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 ILLUSTRATION GRAPHIQUE 11 Projets de l'UE financés par l'intermédiaire des «channels» Procédures opérationnelles de mise en œuvre Responsable du projet «Channels» Commission européenne Approbation des procédures relati- ves au projet Diagramme 10 Détermination des conditions précises contrat de projet Définition du projet Convention de financement Mise en œuvre Orientation, assistance et suivi Information en retour Présentation des rapports Évaluation Supervision Supervision Approbation des rapports et paiements Procédures de paiement Diagramme 10 Source: Cour des comptes 24. Le trait spe´cifique de ce syste`me consistait dans l’absence de lien direct entre la Commission europe´enne et les responsables de projets; l’ensemble des relations transitait par les «channels», qui e´taient les seuls interlo- cuteurs de la Commission. Cela valait pour le filtrage des demandes de financement, la conclusion de contrats, la gestion et le versement des fonds communautaires, la supervision et l’assistance aux responsables ainsi que l’e´tablissement de rapports sur l’e´tat d’avancement des travaux. Observations concernant le syste`me des «channels» (13) De´ficiences de conception 25. Le syste`me des «channels» pre´sentait des de´ficiences majeures empeˆchant un contrôle adapte´ et une bonne (13) (Les observations relatives au programme d’octroi de bourses d’e´tudes figurent en annexe. ) 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/99 gestion financie`re, qui sont à l’origine des insuffisances observe´es dans le cadre de la mise en œuvre des projets. En premier lieu, on a constate´ qu’un trop grand nombre d’organismes et de services de la Commission de diffe´- rents niveaux intervenaient dans la gestion du syste`me (responsables de projet, «channels», de´le´gation de la Commission et services centraux), d’où des conflits de compe´tence, ainsi qu’une insuffisance au plan des flux d’informations et de leur coordination. La prise de de´ci- sion e´tait lente, entraînant des retards dans les paiements et dans la mise en œuvre des actions. approuve´ ces prorogations sans proce´der pre´alablement à un examen des re´alisations, du plan d’ache`vement des projets, ni des possibilite´s re´elles de respect des nouveaux de´lais. La documentation figurant dans les dossiers de la Commission n’a pas toujours permis de ve´rifier si la prorogation, dont ces contrats avaient be´ne´ficie´, avait e´te´ octroye´e dans le respect des proce´dures applicables en l’espe`ce et si les de´lais fixe´s au niveau des engagements financiers avaient e´te´ respecte´s. Il a e´te´ constate´ que, dans le cas de certains projets, le calendrier avait e´te´ proroge´ apre`s l’expiration du calendrier initial. 26. En second lieu, les «channels» et la Commission ont dû en peu de temps identifier, e´valuer, exe´cuter et suivre un grand nombre de petits projets (14). La plupart d’entre eux e´taient ge´re´s par des ONG ou des organisations ope´rant au niveau des collectivite´s (Community Based Organisations — CBO) dote´es d’une capacite´ administra- tive limite´e. De`s lors, le nombre de de´cisions à prendre, de contrôles et d’ope´rations financie`res à effectuer e´tait tre`s important. La Commission ne disposait pas des ressources ne´cessaires pour traiter cette charge de tra- vail. 27. Enfin, les re´sultats de l’e´valuation du syste`me des «channels» ont mis en e´vidence les faiblesses ende´miques de la gestion des programmes de coope´ration au de´velop- pement par la Commission, faiblesses qui ont fait l’objet de nombreuses observations de la Cour dans ses rap- ports. Formulation des projets 28. De`s le de´part, la formulation des projets n’a pas e´te´ satisfaisante: certains e´le´ments essentiels (tels que l’enve- loppe budge´taire, le montant total des contributions des donateurs et le calendrier des actions) n’e´taient pas de´fi- nis avec pre´cision ou meˆme faisaient totalement de´faut; le mandat des responsables e´tait incomplet et vague. En de´pit des efforts de´ploye´s par la Commission pour ame´- liorer la situation, et notamment de l’instauration, en 1993, de cadres logiques (15) à utiliser lors de l’e´labora- tion et de la mise en œuvre des projets, ces insuffisances ont perdure´ jusqu’à l’abandon du syste`me des «chan- nels». 29. L’absence de re´alisme du calendrier de mise en œuvre annexe´ aux contrats a cause´ de graves proble`mes. La quasi-totalite´ des projets a requis, à plusieurs reprises, une prorogation du calendrier initial. La Commission a (14) Entre 1993 et 1995, la Commission a approuve´ 189 projets à mettre en œuvre par l’interme´diaire des «channels», dont la plupart porte sur des montants infe´rieurs à 0,2 Mio ECU. Il convient d’y ajouter les projets en cours approuve´s les anne´es pre´ce´dentes. Quelque 700 projets n’ont pas e´te´ clôture´s pendant la pe´riode conside´re´e. (15) Le cadre logique est un outil de gestion destine´ à ame´liorer la conception, la planification et le contrôle des projets. Il est utilise´ par les principaux donateurs dans le domaine de l’aide au de´veloppement. 30. La prorogation des de´lais des contrats a apporte´ une charge conside´rable de travail administratif aux responsa- bles, aux «channels» ainsi qu’à la Commission. Par exemple, en 1996, le syste`me a traite´ un total de 192 ope´rations de prorogation, chacune d’entre elles devant eˆtre approuve´e à Bruxelles. Paralle`lement, les contrats ne pre´voyaient aucune proce´dure permettant de modifier le budget des projets; des changements mineurs ont dû eˆtre approuve´s par les services centraux de la Commission à Bruxelles et faire l’objet d’avenants aux contrats. Cette situation a conduit à des retards en matie`re de paiements ainsi qu’au niveau ope´rationnel. Gestion financie`re et emploi des fonds 31. En 1994 et en 1995, la Cour a adresse´ à la Commis- sion une se´rie de lettres lui faisant observer que son suivi de la gestion des fonds transfe´re´s aux «channels» n’avait pas e´te´ satisfaisant. Elle n’avait pas e´te´ en mesure d’obte- nir la pre´sentation, par les «channels», de rapports finan- ciers faisant le rapprochement entre les fonds cre´dite´s par ses soins sur les comptes bancaires des projets de l’Union europe´enne, les montants verse´s aux responsables de projets et les inte´reˆts courus. Les soldes de ces comptes avaient atteint des niveaux exage´re´ment e´leve´s, notam- ment celui concernant le projet ge´re´ par le KT, et le montant des inte´reˆts ge´ne´re´s e´tait donc e´galement consi- de´rable. Or, tant à Bruxelles qu’en Afrique du Sud, la Commission ne disposait d’aucune information satisfai- sante à cet e´gard. Suite à l’intervention de la Cour, la Commission a pris certaines mesures correctrices. En 1997, aucune ame´lioration n’avait e´te´ enregistre´e aupre`s des «channels», exception faite du plus important d’entre eux, le Kagiso Trust. 32. Aux termes des contrats passe´s avec les responsables des projets, les paiements devaient eˆtre effectue´s en e´cus, puis convertis en monnaie locale (rand sud-africain, ou ZAR) en appliquant les taux mensuels publie´s au Journal officiel des Communaute´s europe´ennes au montant des de´penses engage´es au cours du mois conside´re´. Cette disposition n’e´tait ni satisfaisante, ni applicable dans la mesure où elle aurait oblige´ les «channels» à tenir un compte bancaire en e´cus (ce qui est n’est pas autorise´ par les autorite´s mone´taires sud-africaines) et à mettre en C 241/100 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 e´vidence, pour chaque projet, les paiements mensuels justifiant des de´boursements. Dans la pratique, les «chan- nels» convertissaient les fonds en ZAR de`s qu’ils les recevaient de la Commission et de´posaient les montants correspondants sur un compte bancaire ouvert en mon- naie locale. La Commission en e´tait informe´e, mais elle n’a pas modifie´ les stipulations des contrats en conse´- quence. Paiements et pre´sentation des rapports 33. Les proce´dures relatives aux paiements en faveur des projets et à la pre´sentation des rapports, qui sont pre´vues dans les contrats, pre´sentaient des de´ficiences et ne per- mettaient pas aux «channels», ni à la Commission, d’exercer un contrôle efficace. 34. Les contrats passe´s avec les responsables de projet ne spe´cifiaient pas la pe´riode sur laquelle les rapports devaient porter, ni ne fixaient de dates limites pour leur pre´sentation. L’information e´tait exclusivement lie´e aux paiements; de`s lors, les responsables de projet ne pre´sen- taient de rapports que lorsqu’ils sollicitaient des paie- ments. Si une organisation ne demandait pas de paiement, elle ne pre´sentait aucun rapport. En outre, les contrats ne pre´cisaient pas suffisamment quelle devait eˆtre la teneur des rapports d’activite´ ou des rapports financiers. 35. La majeure partie des projets des «channels» com- portait le financement des frais re´currents des organisa- tions be´ne´ficiaires. Dans de nombreux cas, cependant, les proble`mes concernant la pre´sentation des rapports ont tenu au fait que la pe´riode de contrat ne coïncidait pas avec l’exercice de l’organisation, lequel correspond nor- malement à la pe´riode de re´fe´rence en matie`re de compta- bilisation et d’e´tablissement de rapports relatifs aux actions finance´es dans le cadre des contrats. Par ailleurs, la Commission a octroye´ des aides annuelles à des organisations moyennant la signature de nouveaux contrats, alors que les anciens n’avaient pas encore fait l’objet de rapports, ni n’avaient e´te´ clôture´s. Pour certai- nes organisations, la Commission avait passe´ simultane´- ment plusieurs contrats se´pare´s destine´s à financer diffe´- rents exercices. 36. L’e´tablissement des rapports ne´cessitait des rappro- chements lourds et complexes. Leur e´laboration s’est re´ve´le´e si difficile que les services de la Commission ont fre´quemment e´te´ amene´s à rejeter les rapports pre´sente´s. Cette situation a souvent entraîne´ des interruptions et des retards de paiement, ce qui a suscite´ des incertitudes chez les responsables, a compromis l’exe´cution des activite´s et a nui à l’efficacite´ de la supervision. 37. L’analyse de l’exe´cution des projets au 31 de´cembre 1996 montre que: a) sur les 189 projets approuve´s entre 1993 et 1995, quelque 75 n’avaient pas donne´ lieu à la liquidation de la dernie`re tranche pendant plusieurs anne´es. Cela semble indiquer deux choses: d’une part, que le financement des projets a e´te´ supe´rieur aux besoins et que les responsables de projet disposent de soldes inutilise´s — la clôture des comptes devrait permettre de le ve´rifier (points 45-52) — et, d’autre part, que, dans certains cas, les responsables ont pre´fe´re´ perdre le montant du dernier paiement de 10 % plutôt que de pre´senter un rapport final. Du point de vue du responsable, cette pratique peut paraître raisonnable, compte tenu du faible montant restant dû et de la charge de travail que repre´sentent l’e´tablissement des rapports et l’obtention de leur approbation; b) les responsables de plus de 50 projets n’avaient pas pre´sente´ de rapport interme´diaire ou, quand ils en avaient pre´sente´ un, n’en avaient pas obtenu l’appro- bation; il s’agissait de projets qui avaient be´ne´ficie´ d’une avance de 50 % ou 60 % du montant pre´vu de`s la signature du contrat, mais dont la deuxie`me tran- che n’avait pas e´te´ verse´e. 38. La plupart des rapports pre´sente´s e´taient accompa- gne´s de rapports d’audit des comptes. Ces rapports ne pre´sentaient cependant qu’une valeur limite´e, dans la mesure où ils n’abordaient pas les proble`mes essentiels lie´s au financement octroye´ par l’Union europe´enne, comme par exemple, la pe´riode sur laquelle doit porter le rapport, les autres aides reçues ou le double financement. Dans le cas du programme d’octroi de bourses d’e´tudes, le travail d’audit, qui constitue le principal me´canisme de contrôle, e´tait peu fiable en raison du mandat insuffisant donne´ aux auditeurs et de l’absence de suivi des constata- tions dans les rapports d’audit (voir point 4 de l’an- nexe). Supervision des projets 39. La supervision des projets par la Commission a e´te´ insuffisante. Cela s’explique par les faiblaisses des proce´- dures de pre´sentation des rapports mentionne´es ci-dessus, l’absence d’outil informatique permettant de suivre le de´roulement des projets, ainsi que les de´ficiences du syste`me d’information de la Commission. 40. La supervision des projets du SACC et de la SACBC, pour lesquels tre`s peu d’informations sont disponibles, a e´te´ particulie`rement insuffisante. S’agissant de 14 projets relevant du SACC et de la SACBC approuve´s en 1993 et en 1994 pour un montant total de 7,66 Mio ECU, la documentation figurant dans les dossiers de la Commis- sion ne permettait pas de connaître l’e´tat d’avancement des projets. En fait, la Commission ignorait si huit de ces 14 projets e´taient encore en cours ou non. Deux respon- sables de projets seulement ont pre´sente´ un rapport relatif à l’avancement des travaux. Le manque d’information n’a pas empeˆche´ la Commission de proce´der à plusieurs reprises à une prolongation de la pe´riode de mise en œuvre des projets. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/101 41. La supervision des projets relevant du KT par la Commission a e´galement e´te´ insuffisante, meˆme si certai- nes ame´liorations sont intervenues apre`s 1995. 42. La supervision ayant e´te´ de´ficiente, la Commission n’a pas e´te´ à meˆme de re´pondre rapidement aux ques- tions pose´es par les responsables de projet et par les «channels». De nombreux projets ont enregistre´ des retards, sont reste´s en suspens pendant de longues pe´rio- des, ont e´te´ de´finitivement arreˆte´s ou n’ont pu atteindre leurs objectifs. S’agissant du programme d’octroi de bour- ses d’e´tudes, l’efficacite´ et le de´veloppement durable des projets ont e´te´ limite´s par l’absence de supervision et de donne´es fiables. Quelque 34 000 bourses d’e´tudes ont e´te´ accorde´es; cependant 8 700 bourses supple´mentaires auraient pu eˆtre octroye´es si la gestion avait e´te´ plus efficiente. En outre, le syste`me sud-africain d’octroi de bourses a enregistre´ une perte supe´rieure à 72 Mio ZAR (quelque 12,5 Mio ECU au taux de change de de´cembre 1996) correspondant à des remboursements non effectue´s (voir point 17 de l’annexe). 43. La capacite´ de la Commission à assurer de manie`re satisfaisante le suivi de la mise en œuvre des projets a e´te´ limite´e par la mauvaise qualite´ de ses syste`mes d’informa- tion. Elle ne disposait d’aucune base de donne´es informa- tise´e satisfaisante, qui contienne des informations pre´cises sur la mise en œuvre des projets et sur les rapports correspondants (16). Les dossiers relatifs aux projets contenaient des documents de´passe´s et ne renfermaient pas toujours la correspondance et les rapports y relatifs. Les «channels», la de´le´gation et les services centraux de la Commission ne se transmettaient pas syste´matiquement les informations disponibles. La Commission ne posse´dait pas d’exemplaire de tous les contrats passe´s entre les «channels» et les responsables de projets; elle n’avait donc pas connaissance des cas où l’e´tendue et les condi- tions financie`res du projet n’e´taient pas conformes au contrat conclu entre elle et les «channels». 44. Les insuffisances en matie`re de supervision ont eu une incidence financie`re. En effet, des projets approuve´s mais jamais mis en œuvre, ou des projets arreˆte´s apre`s leur de´marrage figurent encore inutilement dans les comptes de la Commission. Au 31 de´cembre 1996, les comptes faisaient donc apparaître un montant de quelque 10 Mio ECU correspondant à des projets pour lesquels des cre´dits avaient e´te´ engage´s entre 1993 et 1995, mais qui n’ont jamais e´te´ mis en œuvre ou qui ont e´te´ arreˆte´s, avec pour conse´quence une surestimation du passif exigi- ble. à la clôture d’un important arrie´re´ de plus de 750 contrats remontant à 1986, pour lesquels un montant total de 441,7 Mio ECU avait e´te´ engage´. La Commission a informe´ la Cour à la fin de 1995 qu’elle avait l’inten- tion de clôturer quelque 350 contrats en cours avant juillet 1996 et qu’un assistant technique avait e´te´ engage´ pour augmenter la capacite´ des services charge´s de cette tâche. 46. En janvier 1996, le de´lai de clôture des 350 projets a e´te´ proroge´ jusqu’à la fin de de´cembre 1996. L’objectif ge´ne´ral e´tait alors de clôturer, à la fin de 1997, 604 des 664 projets concernant la pe´riode 1986-1993. 47. Fin juin 1997, cependant, aucun des contrats faisant partie de l’arrie´re´ n’avait e´te´ clôture´. La Commission a dû faire face à de se´rieuses difficulte´s au cours de l’anne´e 1996, principalement en raison d’une insuffisance au niveau de la planification et de la de´finition des tâches et de l’impossibilite´ de leur consacrer des ressources suffi- santes. L’examen par la Cour d’un e´chantillon de 250 fiches de clôture e´tablies en 1996 a montre´ que de nombreuses anomalies restaient inexplique´es et que les informations sous-jacentes pre´sente´es ne permettaient pas de prendre une de´cision. 48. Afin d’augmenter la capacite´ des services pour effec- tuer la clôture des anciens projets, la Commission a de´cide´ en mars 1996 de faire appel à des cabinets d’audit prive´s. Il a fallu, toutefois, plus d’un an à la Commission pour engager ces auditeurs; finalement, des contrats avec deux cabinets distincts ont e´te´ signe´s en mai et en juillet 1997 respectivement. 49. Au cours de 1997, les services concerne´s ont mis en place des proce´dures re´vise´es imposant de fournir une meilleure justification aux actions propose´es, proce´dures qui comprenaient le recouvrement ou l’annulation des soldes restants de´tenus par les organisations charge´es de la mise en œuvre et l’annulation des soldes des engage- ments inutiles. De nouveaux objectifs ont e´te´ fixe´s, pre´- voyant pour la fin de 1998, la clôture de´finitive de tous les projets en sommeil pendant la pe´riode 1986-1994. Clôture des contrats 45. Suite aux audits re´alise´s en 1994 et 1995, la Cour a indique´ à la Commission qu’elle devrait donner la priorite´ (16) Ne faisant pas re´gulie`rement l’objet d’une mise à jour, les informations contenues dans le tableur utilise´ par la Commis- sion, «South Africa Project Management (SAPMAN)» (ges- tion des projets concernant l’Afrique du Sud), n’e´taient pas fiables. Cette application a e´te´ abandonne´e en de´cembre 1995. 50. En raison de l’absence de progre`s dans le domaine de la clôture des contrats, le recouvrement des exce´dents de fonds de´tenus par les ONG en Europe ou en Afrique du Sud, à effectuer en liaison avec celle-ci, a e´galement peu progresse´. Lors de missions re´alise´es aupre`s des ONG europe´ennes en 1995 et en 1996, de tels exce´dents ont e´te´ constate´s dans de nombreux cas. Cependant, contrai- rement aux re`gles internes de la Commission, qui pre´- voient que des ordres de recouvrement sont e´tablis de`s qu’une dette est identifie´e, moyennant une mention «p. m. » si le montant ne peut pas eˆtre e´value´ avec C 241/102 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 pre´cision, des ordres de recouvrement n’ont e´te´ e´mis que pour une seule ONG. 51. Les proble`mes auxquels la Commission a dû faire face lors de la clôture de cet important arrie´re´ de projets refle`tent les faiblesses de la gestion financie`re du pro- gramme concernant l’Afrique du Sud. En effet, malgre´ la taille et l’importance politique de ce programme, la Commission ne lui a pas affecte´ des ressources suffisantes et les proce´dures de gestion qu’elle a mises en place n’e´taient pas suffisamment solides et efficaces pour que le nouveau programme, plus de´veloppe´, soit pre´pare´ et mis en œuvre en meˆme temps que les ope´rations de clôture se de´roulaient. La priorite´ accorde´e au nouveau programme a toujours implique´ que les ressources limite´es e´taient de´tourne´es de ces ope´rations. 52. Par ailleurs, la clôture a e´te´ mal pre´pare´e: les objec- tifs et les calendriers e´taient impre´cis, les proce´dures n’e´taient pas claires, le rôle et les responsabilite´s des diffe´rentes parties e´taient mal de´finis et n’avaient pas e´te´ e´tablis d’un commun accord et il n’y avait pas d’unanimi- te´ quant aux e´le´ments ne´cessaires à la clôture des projets. En conse´quence, les ressources disponibles, qui e´taient limite´es, n’ont pas e´te´ utilise´es efficacement, ni dans un souci de bonne gestion. LE PROGRAMME EUROPÉEN DE RECONSTRUCTION ET DE DÉVELOPPEMENT (PERD) 1994-1996 Le syste`me du PERD 53. Avec la de´mocratisation du pays une nouvelle approche de la coope´ration s’imposait. Il s’agissait de´sor- mais de financer un programme de coope´ration directe avec le gouvernement sud-africain. 54. Dans un climat d’optimisme conside´rable, tous les donateurs y compris la Communaute´ europe´enne (CE) et les États membres ont voulu lancer de larges programmes de de´veloppement avec le gouvernement. La CE, le princi- pal donateur (17), qui pendant l’e`re de l’apartheid, avait toujours soutenu les forces de´mocratiques sud-africaines, souhaitait le´gitimement renforcer son appui au nouveau gouvernement. Ainsi, la Commission a approuve´ dans un de´lai relativement court plusieurs programmes pour des montants significatifs et sur plusieurs domaines d’activi- te´. (17) Le re`glement (CE) no 2259/96 du Conseil du 22 novembre 1996 pre´voit, à l’article 10, un montant de re´fe´rence de 500 Mio ECU pour la pe´riode s’e´tendant du 1er janvier 1996 au 31 de´cembre 1999. 55. C’est pourquoi, de`s 1994, la CE, comme d’autres donateurs, s’est associe´e au programme de reconstruction et de de´veloppement lance´ par le gouvernement sud- africain. Plus de 5 milliards de ZAR (environ 1,15 milliard d’ECU) provenant du budget national, pour chaque anne´e, ainsi que l’aide internationale ont e´te´ rassemble´s dans le «RDP-Fund» et ge´re´s par une struc- ture centralise´e cre´e´e spe´cialement à cet effet, le «RDP Office». Toutefois cette structure s’est vite re´ve´le´e inadap- te´e, et en mars 1996, suite aux critiques relatives au faible niveau d’exe´cution du programme, le «RDP Office» a e´te´ ferme´ et les responsabilite´s de l’exe´cution du programme ont e´te´ transfe´re´es au ministe`re des finances et aux ministe`res sectoriels. 56. L’administration centrale sud-africaine connaissait à cette e´poque des mutations importantes et notamment des changements significatifs au niveau de ses cadres dirigeants. Les ministe`res, qui initiaient la mise en œuvre de programmes de de´veloppement, avaient peu d’expe´- rience de la coope´ration avec les organismes d’aide inter- nationaux. L’administration sud-africaine a e´te´ confron- te´e à de se´rieuses difficulte´s pour adapter ses syste`mes et ses proce´dures afin de pouvoir re´pondre aux diverses exigences des donateurs. Au niveau provincial et local, de nouvelles structures venaient à peine d’eˆtre cre´e´es et d’autres n’e´taient encore qu’au stade de projet. 57. Dans ce contexte, la Communaute´ — et d’autres donateurs — auraient dû eˆtre plus re´alistes quant au volume des fonds qui pouvait eˆtre absorbe´ efficacement et effectivement par l’administration sud-africaine. S’agis- sant de diffe´rents programmes, tels que le projet dans le secteur de la sante´ et le projet-pilote de re´forme agraire, la Commission aurait dû admettre qu’aussi longtemps que les structures provinciales et de district, par l’interme´- diaire desquelles s’ope´rait la mise en œuvre du pro- gramme ne seraient pas cre´e´es, les fonds en faveur de ce dernier ne pouvaient pas eˆtre absorbe´s. En outre, au regard des ressources et des compe´tences sectorielles limite´es du personnel de la de´le´gation de la Commission, il aurait e´te´ pre´fe´rable pour la Commission, avec l’accord des autorite´s sud-africaines, de concentrer un volume moins important de ressources sur un nombre plus res- treint de secteurs. 58. En effet au moment du lancement du programme en 1994, la Commission e´tait, e´galement, confronte´e à de se´rieuses difficulte´s. Le service gestionnaire à Bruxelles devait à la fois assurer le suivi et la clôture des projets finance´s à travers les «channels» (points 20-52), proce´der à la programmation et à l’instruction de dossiers relatifs au PERD et enfin assurer les ne´gociations en vue de fixer le cadre juridique des nouvelles relations de coope´ration 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/103 avec l’Afrique du Sud (18). La de´le´gation manquait e´gale- ment de ressources (point 90). perturbe´ en 1995 et 1996. Certaines d’entre elles ont e´te´ oblige´es de re´duire leur personnel et leurs activite´s. 59. Les difficulte´s pour ge´rer un programme aussi large avec des moyens limite´s ont conduit au changement d’approche adopte´ par la Commission pour le finance- ment des projets et activite´s des ONG. Ces dernie`res ont e´te´ incite´es à s’associer en vue de pre´senter, sous forme de programmes, l’ensemble de leurs demandes de finance- ment lorsqu’il s’agissait d’interventions dans un secteur spe´cifique — sante´, de´veloppement urbain, de´veloppe- ment rural, etc. 60. Cette approche aurait dû exiger toutefois qu’une attention particulie`re fût accorde´e par la Commission aux structures organisationnelles responsables de l’exe´cution en vue de s’assurer qu’elles disposaient des compe´tences et moyens ne´cessaires. Sur les trois programmes sectoriels contrôle´s par la Cour, deux pre´sentaient des faiblesses importantes au niveau des structures responsables de l’ensemble du programme: a) dans le cas du programme «Urban sector network», le bureau de coordination (PCO) a propose´ une struc- ture de coordination sous la forme d’une ONG ne disposant ni d’un statut ni de moyens adapte´s et il n’a pu assurer un suivi re´gulier des actions du pro- gramme; b) pour le programme dans le domaine de la sante´, les activite´s de trois ONG travaillant dans la meˆme re´gion, ont e´te´ regroupe´es sous un meˆme contrat unique. Une des ONG s’est vu imposer unilate´rale- ment par la Commission la responsabilite´ de la ges- tion et du suivi de l’ensemble du programme. Elle a eu des difficulte´s pour pre´senter les rapports d’exe´cu- tion exige´s, les autres partenaires disposant de syste`- mes de gestion diffe´rents et pre´sentant leurs comptes suivant des structures diffe´rentes. L’ONG ne disposait pas non plus des moyens ne´cessaires pour assurer le suivi des ope´rations. 61. Pour les projets de taille plus modeste, re´alise´s par les ONG et les organisations ope´rant au niveau des collectivite´s (CBO), le ministre responsable du PERD charge´, en 1994, de trouver une solution permettant leur financement, dans un cadre coordonne´, a propose´ la cre´ation d’un organisme inde´pendant, le TNDT. Cepen- lente et le dant, la mise en place de celui-ci a e´te´ fortement financement des ONG et des CBO a e´te´ (18) Ce n’est qu’en mars 1995 qu’une task-force a e´te´ cre´e´e pour assurer l’e´volution des ne´gociations. Projets gouvernementaux 62. Dans le domaine de la sante´, premie`re se´rie de programmes cofinance´s avec le gouvernement, en 1994, la Cour a contrôle´ le «National HIV/AIDS Programme», le «District Health Systems Support Programme» et le programme d’assistance technique pour la restructuration du syste`me national de sante´, totalisant 19,4 Mio ECU. L’ensemble de ces projets pre´sentait au moment du contrôle un e´tat d’avancement tre`s faible. En fait, ces programmes ont e´te´ lance´s avant que les structures indis- pensables à leur mise en œuvre n’aient e´te´ cre´e´es. Ainsi, la constitution des districts à la base du nouveau syste`me de sante´ qui n’a pu eˆtre comple´te´e avant le deuxie`me semes- tre 1996, a retarde´ la mise en place effective des actions au niveau des provinces. Ceci a d’ailleurs conduit les autorite´s sud-africaines à demander l’extension jusqu’à fin 1997 de la pe´riode de mise en œuvre des trois programmes. 63. Le programme relatif aux droits de l’homme a e´te´ approuve´ par la Commission de`s de´cembre 1994 sur base d’une e´tude conduite par des consultants externes. Ce n’est qu’en mai 1996 que la convention de financement a e´te´ signe´e avec le gouvernement sud-africain pour un montant de 15 Mio ECU. La mise en œuvre de ce programme gouvernemental est assure´e par les ONG et sa gestion a e´te´ confie´e à une fondation spe´cialement cre´e´e à cet effet. Le lancement du programme a souffert de tre`s longs retards, et en mars 1997, lors des contrôles de la Cour, le projet venait à peine de de´marrer ses activite´s. 64. Les objectifs que le projet vise sont assez vagues. Le plan d’action pour 1996/1997 se basait sur les re´sultats de l’e´tude pre´cite´e conduite en 1994; les montants des de´penses ne´cessaires e´taient tre`s estimatifs et non appuye´s par un de´tail justifiant leur calcul. Entre 1994 et 1996, la situation dans le pays avait e´volue´, et une re´actualisation des objectifs et des moyens à mettre en œuvre s’ave´rait ne´cessaire. Cette situation e´tait reconnue par les respon- sables de la mise en œuvre du programme qui ont d’ailleurs inscrit dans leur plan d’action une premie`re phase exploratoire de pre´cision des besoins et objectifs. Ils ont toutefois estime´ important de lancer le projet sans attendre les re´sultats de cette premie`re e´tape, se propo- sant de soumettre les adaptations ne´cessaires par la suite. La Commission devrait suivre de pre`s l’e´volution de ce programme. C 241/104 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 65. Le «Parliamentary Support Programme» (d’un coût total de 36 Mio ECU) est cofinance´ par trois partenaires. Le de´marrage effectif du programme e´tait pre´vu pour fin 1996. En mars 1997, le programme n’avait pas encore de´marre´, le personnel pre´vu pour le ge´rer n’ayant pas encore e´te´ entie`rement recrute´. En outre, le dispositif meˆme de mise en œuvre de ce programme cofinance´ n’e´tait pas satisfaisant. Lors des contrôles de la Cour, les contributions des trois donateurs n’avaient pas e´te´ inte´- gre´es dans un budget unique. De`s lors, il n’a pas e´te´ possible de comprendre et de ve´rifier comment la contri- bution du gouvernement sud-africain (19,35 Mio ECU) allait eˆtre inte´gre´e et affecte´e au programme. Le pro- gramme de travail qui venait d’eˆtre propose´ par les autorite´s sud-africaines ne concernait que la contribution communautaire (16 Mio ECU). Il est important que la Commission s’assure de la re´alite´ du cofinancement de ce programme. Projets ONG 66. Pour les ONG, il s’agissait des premiers projets finance´s directement par la Commission, sans l’interme´- diaire des «channels». Leur manque d’expe´rience des proce´dures communautaires, les difficulte´s à obtenir les conseils ne´cessaires aupre`s de la de´le´gation et les difficul- te´s de communication avec les services centraux de la Commission ont provoque´ des retards dans le de´marrage de l’ensemble des projets visite´s par la Cour. Pour obtenir le versement des fonds communautaires, les ONG doivent pre´senter un programme de travail annuel, sans que des indications suffisantes ne leur aient e´te´ fournies, notam- ment dans les conventions de financement, quant à la nature et le niveau de de´tail des informations exige´es. Cela a abouti, dans la plupart des cas, à un renvoi par la Commission des dossiers introduits par les ONG. Dans certains cas, le programme accepte´ par la de´le´gation, apre`s de longs e´changes d’informations avec l’ONG, a e´te´ ensuite refuse´ par Bruxelles et a ne´cessite´ une nouvelle pre´sentation. Cette proce´dure d’approbation à double niveau ne repre´sente pas une utilisation efficace des ressources limite´es de la Commission pour ge´rer les projets, et a prolonge´ de manie`re excessive les de´lais de mise en œuvre. pre´vue au contrat signe´ avec la Commission, n’avait pas e´te´ re´alise´e. De`s lors, un nouveau financement par les donateurs internationaux s’ave´rait indispensable pour ne pas mettre en pe´ril la poursuite des prestations assure´es jusqu’alors. 68. La livraison de logements sociaux aux populations à faible revenu constituait un des objectifs majeurs du programme «Urban Sector Network» (5,9 Mio ECU). Sur les 4 350 maisons dont la livraison e´tait pre´vue pour la premie`re anne´e, seules 879 avaient pu eˆtre livre´es en raison d’une sous-estimation par la Commission et par le partenaire des difficulte´s de mise en œuvre d’une politi- que de cre´dit au logement mise en œuvre dans l’ensemble du pays. L’exe´cution de ce programme a e´te´ e´galement perturbe´e par la lenteur des paiements communautaires. Au moment du contrôle de la Cour, certaines ONG affilie´es au re´seau avaient dû suspendre les activite´s lie´es au programme dans l’attente d’un versement de fonds. 69. Le de´marrage et l’exe´cution du «micro-projects Pro- gramme» finance´ en 1995 (12,6 Mio ECU) avec l’ONG Microprojects Programme Trust a e´galement e´te´ perturbe´ par les de´lais excessifs de la Commission pour la signa- ture de la convention de financement et le versement des fonds. En mars 97, 68 microprojets avaient e´te´ approuve´s mais leur niveau d’exe´cution e´tait tre`s faible. En atten- dant le paiement de la Commission, les gestionnaires du projet avaient dû recourir à un cre´dit bancaire pour ne pas suspendre l’exe´cution des actions finance´es. Faiblesses des proce´dures et outils pour la mise en place du PERD 70. Des faiblesses dans les proce´dures et les outils utili- se´s par la Commission ont e´te´ à l’origine des retards importants constate´s à chaque stade de la mise en œuvre du PERD et de l’effet ne´gatif sur l’exe´cution des pro- grammes. Retards de paiement 67. Le «Participatory Health Care Programme» (1,12 Mio ECU) couvrait des besoins essentiels des populations les plus de´favorise´es dans les «townships» de la pe´riphe´- rie du Cap. Son lancement a e´te´ particulie`rement affecte´ par les faiblesses indique´es au point pre´ce´dent. D’autre part, la viabilite´ de ce programme qui e´tait en phase finale d’exe´cution en mars 1997 e´tait compromise. En effet, l’inte´gration dans les structures de sante´ de l’admi- nistration sud-africaine des cliniques finance´es, telle que 71. La plupart des projets visite´s par la Cour avaient e´te´ affecte´s par la lenteur ende´mique des paiements, la Com- mission e´tant conside´re´e par les inte´resse´s comme le plus lent des donateurs. Ces retards e´taient essentiellement dus au temps excessivement long mis par la Commission pour approuver les rapports à mi-parcours et les programmes de travail actualise´s. Dans les cas où la Commission est la principale ou la seule source de financement, il peut arriver que les partenaires connaissent de graves difficul- 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/105 te´s financie`res. S’agissant des programmes Microprojets et «Urban Sector Network», les gestionnaires ont dû recourir au cre´dit bancaire (overdraft facility) pour ne pas suspendre les activite´s des projets. Pertes de change 72. Pour plusieurs ONG, les montants perçus en ZAR, ont, en ge´ne´ral, e´te´ infe´rieurs aux montants dus, selon les dispositions contractuelles, qui sont fixe´s en e´cus. L’ana- lyse d’une douzaine de paiements pour des projets, mon- tre que les e´carts re´sultent de l’application par une banque prive´e sud-africaine de taux de conversion extreˆ- mement de´favorables (19). Sur un total de paiements de 10,8 Mio ECU effectue´s, l’e´quivalent au taux de l’INFO- RECU de 74,9 Mio ZAR, les ONG n’ont perçu que 72,8 Mio ZAR apre`s conversion au taux de la banque. L’e´cart en moins de 2,1 Mio ZAR e´quivaut à 0,4 Mio ECU au taux INFORECU, 3,7 % du total verse´. Dans quelques cas, l’e´cart s’est e´leve´ à 7 %. L’analyse comparative de quelques paiements relatifs aux projets gouvernementaux montre que les taux applique´s par la Reserve Bank e´taient beaucoup plus favorables. S’agissant de montants tre`s significatifs pour les ONG, la Commission devrait analyser l’adoption de proce´dures alternatives de manie`re que les ONG reçoivent les montants pre´vus dans les dispositions contractuelles (20). Conventions de financement 73. La mauvaise re´daction des conventions de finance- ment (ONG et gouvernement) a e´galement perturbe´ le de´marrage et l’exe´cution du PERD. Les clauses concer- nant, entre autres, les paiements, les rapports, la compta- bilite´ du projet, qui sont e´parpille´es dans les diverses parties de la convention ne sont pas toujours claires ni cohe´rentes. Cette incohe´rence est particulie`rement grande pour les conventions de financement de de´cembre 1994, qui, bien que s’appliquant à des financements directs d’ONG, ont repris les dispositions contractuelles utilise´es dans l’ancien syste`me avec les «channels». La re´daction des conventions de financement a e´te´ insuffisamment contrôle´e, et des erreurs mate´rielles n’ont pas e´te´ de´tec- (19) Dans la mesure où il n’existe pas de demande re´elle pour l’e´cu en Afrique du Sud, les banques sont en mesure de fixer leurs propres taux de change, qui peuvent diffe´rer conside´ra- blement des taux des marche´s mone´taires internationaux. (20) Le paiement par la Commission en ZAR permettrait de minimiser les pertes et cette possibilite´ n’est pas exclue par le re`glement financier. te´es pendant le processus d’approbation (21). Les conven- tions de financement passe´es avec les ONG en 1995 et 1996 ne pre´voyaient que le paiement d’avances de 80 % des budgets annuels, et ne couvraient pas les proce´dures à respecter pour le paiement du solde annuel de 20 %. La Cour a identifie´ au moins deux paiements de solde pour un total de 746 171 ECU (22) qui ont e´te´ effectue´s, sans que la Commission ait identifie´ cette lacune et propose´ des modifications aux conventions concerne´es. 74. Pour aucun des projets analyse´s par la Cour, les ONG n’avaient fourni la garantie bancaire exige´e par la convention de financement. Les banques sud-africaines refusent de donner cette garantie aux ONG en raison du niveau insuffisant de leurs fonds propres. Au lieu d’adap- ter les dispositions contractuelles à la re´alite´, les services de la Commission ont demande´ à une banque l’e´mission de «certificats» qui n’ont nullement la valeur d’une garantie. 75. Comme pour les projets adopte´s pendant les deux phases du programme spe´cial, les partenaires sont tenus par les conditions des conventions de financement de convertir les de´penses mensuelles du projet en ECU en utilisant le taux mensuel publie´ au Journal officiel des Communaute´s europe´ennes (point 32). Cette disposition peu approprie´e n’e´tait suivie pour aucun des projets contrôle´s. La Commission devrait modifier ces stipula- tions contractuelles et les remplacer par des dispositions plus pratiques et approprie´es. 76. Les efforts de la de´le´gation pour combler les faibles- ses des dispositions contractuelles ont e´te´ incontestables, mais ils n’ont pas permis de reme´dier à toutes les insuffisances. Depuis octobre 1996, le texte des conven- tions de financement a e´te´ ame´liore´ de manie`re significa- tive, mais des efforts sont encore ne´cessaires pour parve- nir à une meilleure rationalisation des dispositions contractuelles et en particulier une re´solution des difficul- te´s affectant les proce´dures de paiement. 77. Des modifications importantes des conventions de financement ont e´te´ de´cide´es par la de´le´gation lors de re´unions avec les partenaires ou autorise´es par simple e´change de lettres (23) sans qu’un avenant n’ait e´te´ e´tabli. (21) À titre d’exemple, le projet «Parliamentary Support Pro- gramme» (AFS/1996/9) spe´cifie, dans le corps de la conven- tion de financement, que le ministe`re des finances repre´sente la Re´publique d’Afrique du Sud alors que le signataire de la convention de financement est le Speaker du Parlement. (22) Projets «Urban Sector Network» (94/75070/060) et Micro- project Programme Trust (95/75070/005). (23) Voir, par exemple, les projets «Participatory Primary Health Care Programme», «Urban Sector Network», «Microprojects Trust» et «Land and Agricultural Policy Center». C 241/106 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 Des modifications sans e´tablissement d’avenant ont e´gale- ment souvent e´te´ ente´rine´es par les services de Bruxelles. 78. Dans des rapports pre´ce´dents (24), la Cour a de´jà souligne´ des faiblesses concernant les proce´dures de modification des dispositions des conventions de finance- ment. Re´ve´latrice de la faiblesse du syste`me de contrôle de la Commission, cette situation est principalement lie´e à l’absence d’instructions claires sur la proce´dure à suivre, et en particulier sur le partage des responsabilite´s à respecter entre les services centraux et les de´le´gations. Proce´dures de mise en concurrence 79. Les re`gles et proce´dures communautaires applicables aux projets en matie`re d’achats et de mise en concurrence diffe`rent de celles impose´es par la le´gislation sud-africaine aux services de l’administration centrale et locale. La principale difficulte´ re´side dans le fait que les re`gles sud-africaines privile´gient les entreprises sud-africaines et notamment celles des «communaute´s jadis de´favorise´es», alors que les re`gles communautaires pre´voient des proce´- dures de mise en concurrence ouvertes aux entreprises de la Communaute´ europe´enne ainsi qu’à celles d’autres pays tiers, sous certaines conditions. Dans le cas des projets gouvernementaux contrôle´s sur place par la Cour, cette matie`re a e´te´ une source de difficulte´s et, dans le cas particulier du National HIV AIDS programme, a entraîne´ des retards conside´rables et a fortement perturbe´ l’exe´cu- tion du programme. Des difficulte´s ont e´galement e´te´ rencontre´es dans la mise en œuvre du Parliamentary Support Programme. Assistance technique 80. L’assistance technique finance´e par l’Union euro- pe´enne est bien perçue et demeure un e´le´ment important du programme d’aide de l’Union europe´enne à l’Afrique du Sud. Ne´anmoins, elle entraîne des de´penses tre`s e´le- ve´es, notamment quand ce sont des assistants techniques venant d’Europe qui sont recrute´s. À l’heure actuelle, les de´partements ministe´riels be´ne´ficiant d’une telle assis- tance ne sont gue`re conscients de son coût, dans la mesure où elle n’est pas finance´e directement sur les fonds destine´s aux projets. (24) Voir points 15. 27-15. 31 du rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l’exercice 1991 (JO C 330 du 15. 12. 1992) et rapport spe´cial no 1/98 relatif à la coope´ration financie`re et technique bilate´rale avec les pays tiers me´diterrane´ens (JO C 98 du 31. 3. 98). 81. L’Afrique du Sud dispose d’un nombre important de personnes compe´tentes dans de nombreux secteurs et il est tout à fait possible de recruter des assistants techni- ques sur place, en appliquant les conditions locales, qui sont plus avantageuses que celles qui re´gissent l’assistance technique europe´enne. De façon ge´ne´rale, la Commission devrait, en premier lieu, de´terminer si, pour des tâches particulie`res, une expertise est disponible au niveau local et, seulement dans la ne´gative, elle devrait alors se tourner vers des assistants techniques e´trangers. 82. Les tâches et les responsabilite´s pre´cises des assis- tants techniques paye´s par l’UE et de´tache´s aupre`s des diffe´rents de´partements ministe´riels n’ont pas e´te´ de´finies assez clairement par la Commission, notamment en ce qui concerne leurs responsabilite´s vis-à-vis de la de´le´gation et des de´partements ministe´riels. 83. S’agissant d’un projet gouvernemental dans le domaine de la sante´, un poste d’assistant technique e´tait pre´vu pour de´velopper et mettre en œuvre un syste`me de comptabilite´ de gestion, mais cet agent a en re´alite´ joue´ un rôle de coordinateur pendant 14 mois; en conse´quen- ce, l’objectif initial n’avait pas e´te´ atteint au moment de l’audit. Par ailleurs, durant une pe´riode d’environ trois mois, cet assistant technique a assume´ les fonctions de cadre supe´rieur au sein du ministe`re de la sante´ sans l’accord de la Commission. 84. L’assistance technique n’est pas toujours intervenue au bon moment. La dure´e des contrats devrait normale- ment suivre le calendrier des projets. S’agissant du projet de re´forme agraire, par exemple, l’administrateur pre´vu dans le cadre d’un programme d’assistance technique n’e´tait engage´ que 12 mois apre`s la signature de la convention de financement. Les autorite´s sud-africaines ont dû de´marrer le projet sans son aide. 85. Il convient de veiller avec une plus grande attention à fournir une assistance technique suffisante au niveau local, et pas seulement au niveau central. Ainsi, par exemple, les be´ne´ficiaires re´gionaux implique´s dans le projet de re´forme agraire auraient obtenu plus facilement des conseils, au lieu d’avoir à suivre la voie complexe des comite´s pour obtenir une re´ponse à leurs questions. ORGANISATION ET RESSOURCES DE LA COMMISSION 86. Le pre´sent rapport a mis l’accent à plusieurs reprises sur la nature inhabituelle et particulie`re du programme 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/107 d’aide à l’Afrique du Sud, dont les caracte´ristiques princi- pales sont administrative, volume de fonds important et diversite´ des actions, dans un contexte politique tre`s pre´cis. les suivantes: complexite´ 87. L’ensemble de ces facteurs impliquait une organisa- tion de tre`s bonne qualite´ et une augmentation des ressources de gestion, ce qui n’a, toutefois, pas e´te´ le cas. Premie`rement, entre 1986 et 1991, la Commission n’a pas pu cre´er sur place une structure charge´e de la gestion du programme. En 1991, le bureau de coordination du programme a e´te´ ouvert, mais ses responsabilite´s techni- ques e´taient limite´es. Ce n’est qu’en 1994 que la Com- mission a mis en place à Pretoria une de´le´gation dont le personnel e´tait au complet. 88. Deuxie`mement, la Commission n’a pas attache´ suffi- samment d’importance à la gestion du programme d’aide destine´ à l’Afrique du Sud: des ressources insuffisantes y ont e´te´ affecte´es, les instructions e´crites en matie`re de proce´dures et l’organisation mise en place e´taient insuffi- santes. Dans les services centraux de la Commission à Bruxelles, le nombre d’agents affecte´s à l’unite´ sud- africaine e´tait insuffisant; en outre, les mouvements de personnel et les vacances de postes e´taient nombreux. 89. En Afrique du Sud, les tâches et les responsabilite´s du bureau de coordination, ainsi que les proce´dures qu’il devait suivre, n’e´taient pas clairement e´tablies. Cela, entre autres, a entraîne´ des insuffisances en matie`re de gestion et des de´ficiences en matie`re de supervision. 90. Meˆme lorsque la de´le´gation a e´te´ installe´e à Pretoria au de´but de 1994, la Commission n’a pas mis à sa disposition le personnel suffisant pour qu’elle s’acquitte de ses tâches. Pendant plus d’un an, la de´le´gation a e´te´ compose´e du chef de de´le´gation, de son assistant et d’une secre´taire; le conseiller en de´veloppement n’a e´te´ embau- che´ qu’en 1995 et les emplois figurant dans l’organi- gramme n’ont e´te´ pourvus qu’à la fin de 1996. 91. Par ailleurs, l’absence d’instructions et de lignes directrices e´crites a affecte´ la gestion courante de la de´le´gation. Les faits suivants ont e´te´ notamment consta- te´s: a) il n’existe pas de partage pre´cis des responsabilite´s entre les diffe´rents agents de la de´le´gation, de sorte que, par exemple, il est difficile de savoir qui est responsable de la supervision de chaque projet; b) les syste`mes d’information sont insuffisants: les docu- ments relatifs au projet ne sont pas rassemble´s dans un meˆme dossier; dans de nombreux cas, l’informa- tion n’a pas e´te´ exploite´e et diffe´rents rapports et autres documents ont e´te´ perdus; c) le syste`me de supervision ne fournit pas suffisamment d’informations pour qu’il soit possible de se faire une ide´e de la situation des projets sur le moment: de´cais- sements re´els, respect des de´lais de pre´sentation des rapports, progre`s re´alise´s par rapport aux objectifs, difficulte´s rencontre´es, etc. ; dans ces conditions, il est impossible d’assurer un suivi et une supervision approprie´s des projets ni de garantir la continuite´ du service. 92. Un proble`me particulier affecte l’organisation de la de´le´gation en Afrique du Sud, à savoir la ne´cessite´ de maintenir une pre´sence à la fois à Pretoria et au Cap, lieux où se re´unit en alternance le parlement national. La de´le´gation a ouvert un bureau au Cap, ville où son chef doit fre´quemment demeurer pour s’occuper d’affaires politiques. Cette situation a conduit à des retards dans la re´solution de proble`mes importants, qui ont notamment affecte´ la coope´ration au de´veloppement. Il est ne´cessaire de nommer à Pretoria un chef de de´le´gation adjoint, charge´ spe´cifiquement de la coope´ration au de´veloppe- ment et de la supervision des projets. COORDINATION EN MATIÈRE DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT ENTRE LA COMMUNAUTÉ ET LES ÉTATS MEMBRES 93. L’article 130 U du traite´ instituant la Communaute´ europe´enne (TCE) dispose que la politique de la Commu- naute´ dans le domaine de la coope´ration au de´veloppe- ment est comple´mentaire de celles qui sont mene´es par les États membres. Dans ce but et dans un souci de cohe´ren- ce et d’efficacite´, l’article 130 X du meˆme traite´ impose coordination et concertation entre la Communaute´ et les États membres. Depuis 1993, le Conseil et la Commission ont pris d’importantes mesures en ce sens: une expe´rience lance´e dans six pays (25) et une se´rie de pilote a e´te´ re´solutions et de conclusions ont vu le jour (26). 94. En Afrique du Sud, l’importance d’une coordination re´fle´chie doit apparaître comme une priorite´. Premie`re- ment, 14 des 15 États membres sont repre´sente´s dans le pays et font face à des proble`mes similaires; deuxie`me- ment, des liens forts et une coordination, mis en place par (25) Bangladesh, Côte d’Ivoire, Costa Rica, Éthiopie, Mozambi- que et Pe´rou. (26) Voir notamment celles publie´es les 2 de´cembre 1993, 6 mai 1994 et 15 juillet 1996. C 241/108 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 le passe´ durant les pe´riodes politiques plus difficiles, existent de´jà. 95. Le re`glement (CE) no 2259/96 du Conseil du 22 novembre 1996 relatif à la coope´ration au de´veloppement avec l’Afrique du Sud (27) conside`re que la coordination est un instrument essentiel permettant d’assurer une effi- cacite´ optimale de l’aide. Le re`glement invite la Commis- sion à prendre toutes les mesures ne´cessaires, notamment l’organisation de re´unions re´gulie`res, la mise en place d’un syste`me d’e´change d’informations et la transmission aux États membres d’un document indicatif sur la strate´- gie de coope´ration et des grandes lignes des projets. Enfin, le re`glement e´largit le champ de la coordination à d’autres donateurs. 96. Les me´canismes de coordination actuels en Afrique du Sud consistent en des re´unions re´gulie`res et des e´changes d’informations sur les programmes mis en œuvre. Ces me´canismes ont permis une participation importante des États membres à la de´finition et à la conception des programmes communautaires. Les docu- ments ont e´te´ re´gulie`rement envoye´s par la Commission aux repre´sentants des États membres et les activite´s communautaires ont e´te´ examine´es en de´tail. Cependant, l’e´change d’informations relatives aux actions des États membres n’a pas e´te´ formalise´ et les progre`s re´alise´s en vue de la mise en place d’une base de donne´es commune ont e´te´ insuffisants. Une coordination plus efficace a e´te´ rendue impossible par l’insuffisance des informations. 97. Afin de renforcer la coordination, la Commission et les États membres doivent prendre des mesures pratiques pour mettre en œuvre les dispositions figurant dans le re`glement mentionne´ ci-dessus, à savoir: a) pre´senter des proce´dures de´taille´es en matie`re de consultation et d’e´change d’informations ainsi que pour l’adoption d’approches communes; ces proce´du- res devraient garantir que les informations circulent dans les deux sens entre la Communaute´ et les États membres, notamment en ce qui concerne les calen- driers de re´unions, la collecte de donne´es en vue de la cre´ation d’une base de donne´es, la transmission des rapports et des e´valuations communes; b) de´finir et renforcer le rôle de la de´le´gation de la Commission; à cette fin, des ressources suffisantes doivent eˆtre mises à sa disposition de sorte qu’elle puisse remplir son rôle; (27) JO L 306 du 28 novembre 1996. c) mettre en place des strate´gies sectorielles communes; des efforts doivent eˆtre faits en matie`re d’ame´lioration de la capacite´ administrative du gouvernement sud- africain dans ses relations avec les donateurs interna- tionaux; d) e´tendre la coordination à d’autres donateurs et adop- ter une approche cohe´rente, qui devrait inclure des dispositions communes en matie`re de comptabilite´ et de pre´sentation des rapports, des calendriers concerte´s pour les de´caissements et des proce´dures d’audit com- munes. CONCLUSION 98. En septembre 1986, la CE de´cidait de soutenir activement les organisations apportant leur aide aux victimes de l’apartheid et de contribuer de manie`re signi- ficative aux efforts visant à assurer une transition de´mo- cratique pacifique. À ce titre, il s’agissait d’un programme exceptionnel, qui a suscite´ l’opposition du gouvernement sud-africain et une controverse en Europe. La Commis- sion a fait preuve de beaucoup d’imagination et d’intui- tion lors de l’e´laboration du programme. Elle a pris en compte, dans ce dernier, les besoins de la population vise´e. Toutes les personnes qui, en Afrique du Sud, ont participe´ à la mise en œuvre du programme spe´cial conside`rent que son apport a e´te´ positif au cours de la pe´riode de transition. En conse´quence, la CE a su cre´er un excellent climat politique avec les nouveaux dirigeants sud-africains e´lus de´mocratiquement (points 1-5 et 22). 99. La Communaute´ e´tait donc en 1994 dans une posi- tion cle´ pour e´tablir des relations entre l’Afrique du Sud et l’Europe dans les domaines e´conomique et de la coope´ration. Elle a imme´diatement pris des mesures dans ce sens. Comme d’autres donateurs, cependant, la Com- mission, afin de manifester sans attendre sa solidarite´ et d’apporter son soutien au nouveau gouvernement, a approuve´ par l’interme´diaire du PERD un nombre de programmes dans un nombre de secteurs qui e´taient supe´rieurs à ce qui pouvait eˆtre efficacement ge´re´ à court terme. Les contraintes qui se sont exerce´es sur la capacite´ de la Commission pour ge´rer une telle gamme d’actions et sur celle du nouveau gouvernement pour absorber les fonds dans les de´lais pre´vus n’ont pas e´te´ suffisamment prises en compte. De la meˆme façon, les travaux pre´para- toires de base ont e´te´ insuffisants pour de´terminer quel renforcement institutionnel e´tait ne´cessaire avant la mise en œuvre effective des projets et quel rôle la Communau- te´ devait jouer en matie`re d’assistance aupre`s des autori- te´s sud-africaines à cet e´gard (points 56-57). Par suite, des retards importants ont e´te´ observe´s lors de la mise en œuvre du PERD. Des proble`mes similaires ont de´jà e´te´ identifie´s par la Cour dans d’autres domaines de la coope´ration au de´veloppement, tels que le programme 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/109 PHARE (28) ou les programmes concernant les pays tiers me´diterrane´ens (29). 100. L’efficacite´ et l’efficience de la mise en œuvre des programmes d’aide de la Communaute´ à l’Afrique du Sud ont e´te´ entrave´es, pendant toute la pe´riode couvrant les anne´es 1986 à 1997, par l’application de proce´dures et de syste`mes inade´quats et la mise à disposition de res- sources insuffisantes par la Commission: a) à l’origine, celle-ci a essaye´ d’appliquer des proce´dures «le´ge`res et flexibles», mais sans de´finir leur contenu et sans indiquer clairement aux partenaires ce qui serait acceptable (point 4); b) lorsque la situation s’est ame´liore´e et qu’il est devenu possible d’agir de façon plus ouverte, l’occasion de mettre en place des proce´dures et des syste`mes appro- prie´s n’a pas e´te´ saisie. Alors que la gestion des projets e´tait confie´e aux «channels», la Commission, soucieuse d’exercer un contrôle strict, a continue´ d’accorder à ses services centraux le pouvoir d’ap- prouver chaque projet individuel, chaque contrat et avenant, rapport et paiement. Mais comme elle n’a pas fourni les ressources suffisantes pour re´aliser et contrôler correctement et rapidement toutes ces ope´- rations, l’approche suivie s’est re´ve´le´e impraticable et n’a pas permis de mettre en place un cadre de gestion et de contrôle adapte´; c) l’ope´ration spe´cifique visant à clôturer 750 projets en cours avec des ONG et des organisations ope´rant au niveau des collectivite´s, remontant à 1986, a e´te´ mal conçue et mise en œuvre; en conse´quence, les ressour- ces disponibles, qui e´taient limite´es, ont e´te´ utilise´es de manie`re inefficace (points 45-52); d) s’agissant du PERD, le proble`me chronique de l’insuf- fisance des ressources affecte´es à la gestion d’un programme de cette taille et de cette diversite´ a e´te´ aggrave´ par le manque d’instructions ope´rationnelles destine´es au personnel de la de´le´gation et à celui des services de Bruxelles et par la rotation du personnel (points 87-92); e) l’efficacite´ de la mise en œuvre a e´te´ affecte´e par la lenteur des proce´dures de paiement de la Commis- sion, les insuffisances des conventions de financement et l’absence d’accord sur les proce´dures de mise en concurrence à appliquer. 101. Parmi les faiblesses mises en e´vidence dans le pre´sent rapport, bon nombre sont similaires à celles constate´es par la Cour dans ses rapports relatifs à d’au- tres actions externes, par exemple, les rapports spe´ciaux relatifs au programme PHARE (30), aux programmes MED (31) ainsi que les observations concernant les pro- grammes cofinance´s par les ONG (32). La Commission devrait, sans de´lai, prendre des mesures pour reme´dier à ces faiblesses. 102. La Commission devra donc chercher, dans le domaine de la coope´ration au de´veloppement en ge´ne´ral, à mettre en œuvre une approche plus efficace en matie`re de gestion de´centralise´e, qui non seulement confie le pouvoir de de´cision au niveau le plus approprie´ du syste`me, mais renforce e´galement la responsabilisation des organisations be´ne´ficiaires et le partenariat. Au sein de sa propre organisation, certaines responsabilite´s ope´ra- tionnelles et financie`res relevant des services centraux devront eˆtre de´centralise´es vers des agents travaillant sur le terrain, qui sont mieux à meˆme de prendre des de´cisions en fonction du de´roulement des actions. Une telle approche devrait e´galement avoir pour objectif l’uti- lisation optimale des ressources limite´es de la Commis- sion pour la gestion et le contrôle de l’utilisation des fonds communautaires. Une telle approche ne´cessitera: a) la mise en place d’un cadre et d’un mandat clairs pour la mise en œuvre ope´rationnelle et financie`re des programmes, y compris des dispositions pre´cises et sans e´quivoque en matie`re d’e´tablissement des rap- ports; b) de de´terminer les de´cisions que les organisations char- ge´es de la mise en œuvre, la de´le´gation et les services centraux à Bruxelles seront le mieux à meˆme de prendre et les conditions pre´alables à respecter en matie`re de capacite´ et de ressources ne´cessaires au fonctionnement d’une telle structure de de´cision; c) l’une des conditions pre´cite´es serait de pouvoir se fier aux syste`mes de gestion et de contrôle des organisa- tions charge´es de la mise en œuvre: pour atteindre cet objectif, la Commission doit e´valuer les syste`mes en place et apporter son soutien à leur ame´lioration; (28) Voir points 2. 4-2. 12 du rapport spe´cial no 3/97 relatif au syste`me de´centralise´ de mise en œuvre du programme PHARE (pe´riode 1990-1995) (JO C 175 du 9. 6. 1997). (29) Voir points 150-151 du rapport spe´cial no 1/98 relatif à la coope´ration financie`re et technique bilate´rale avec les pays tiers me´diterrane´ens. (30) Voir rapport spe´cial no 3/97 relatif au syste`me de´centralise´ de mise en œuvre du programme PHARE (pe´riode 1990-1995) (JO C 175 du 9. 6. 1997). (31) Rapport spe´cial no 1/96 (JO C 240 du 19. 8. 1996). (32) Rapport annuel relatif à l’exercice 1990 (JO C 324 du 13. 12. 1991). C 241/110 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 d) de concentrer le contrôle sur l’exe´cution ge´ne´rale et les re´sultats des programmes et de le comple´ter par des ve´rifications pre´cises des actions individuelles. la fin de 1997; dans ce contexte, il est essentiel d’assurer la cohe´rence de la politique commerciale europe´enne avec la strate´gie de de´veloppement. 103. Le PERD ne repre´sente que l’un des liens entre l’UE et l’Afrique du Sud. Les ne´gociations en vue d’un accord de commerce et de coope´ration, qui instituera, apre`s une pe´riode transitoire, une zone de libre-e´chan- ge (33) avec la Communaute´ sont d’une grande impor- tance pour l’Afrique du Sud. Le volume de l’aide au de´veloppement verse´e par la Commission à l’Afrique du Sud est conside´rable — l’Afrique du Sud be´ne´ficie de l’un des programmes communautaires de coope´ration techni- que et financie`re les plus importants à destination d’un seul pays. Cependant, les progre`s d’ordre e´conomique et social du pays de´pendent pour une plus grande part de l’e´mergence de producteurs efficaces capables de rivaliser sur les marche´s internationaux dans les nombreux sec- teurs (ressources naturelles, agriculture) où ils disposent d’un avantage relatif. Les ne´gociations commerciales sont longues et complexes; elles n’e´taient pas termine´es à 104. Les États membres s’inte´ressent tre`s vivement à ces ne´gociations commerciales et y sont tre`s implique´s. Il est de´cevant de constater, cependant, que, dans le cadre de l’e´laboration d’un nouveau programme de coope´ration technique et financie`re avec un nouveau gouvernement, la coordination entre la Commission et les États membres demeure limite´e. Ceux-ci ont participe´ activement à la de´finition des programmes communautaires, mais ils ont fourni peu d’informations sur leurs propres actions. Cela limite les possibilite´s de de´finir un programme d’aide communautaire qui soit cohe´rent. Par ailleurs, de plus grands efforts sont ne´cessaires, tant entre les donateurs de l’UE qu’avec d’autres donateurs, pour parvenir à un accord sur des approches communes concernant les conditions en matie`re de proce´dures et de comptabilite´. Le pre´sent rapport a e´te´ adopte´ par la Cour des comptes à Luxembourg en sa re´union des 27 et 28 mai 1998. Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Pre´sident (33) Objet d’une se´rie de protocoles prote´geant certains secteurs cle´s des importations en exone´ration de taxes des produits de la Communaute´. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/111 ANNEXE PROGRAMME D’OCTROI DE BOURSES D’ÉTUDES Objectifs et description du programme 1. Le programme d’octroi de bourses d’e´tudes avait pour objectif d’aider des e´tudiants, issus des couches de´favorise´es, de´sireux de poursuivre des e´tudes supe´rieures, et de contribuer à l’instauration d’un syste`me de bourses national. Le programme proposait des bourses constitue´es d’une aide (60 %) et d’un preˆt (40 %) remboursable par les e´tudiants au Tertiary Education Fund of South Africa (Tefsa) (Fonds en faveur de l’enseignement supe´rieur sud-africain). D’autres e´le´ments du programme visaient en outre à ame´liorer les services administratifs et de soutien aux e´tudiants des e´tablissements d’enseignement supe´rieur, les «Tertiary Institutions» (TI) (1), traditionnellement destine´s à la communaute´ noire. De 1993 à 1995, la CE a alloue´ 59,9 Mio ECU au programme, dont 45,5 Mio ECU ont e´te´ de´pense´s. Le nombre des bourses octroye´es est de 34 000 environ. 2. Le Kagiso Trust (KT), charge´ de la gestion du programme, a mis en place un service responsable de l’octroi des bourses pour en assurer la gestion. Les bourses ont e´te´ distribue´es par l’interme´diaire des e´tablissements d’enseignement supe´rieur, auxquels le service avançait des fonds en fonction des montants attribue´s à chaque e´tudiant. Au terme de cette phase, les e´tablissements d’enseignement supe´rieur ont soumis au service un rapport de contrôle de´taillant les montants des aides et des preˆts alloue´s à chaque be´ne´ficiaire, le montant exact de´pense´ et le solde remboursable. 3. Dans le cadre de ce programme, un comite´ a e´te´ mis en place afin d’e´tablir des crite`res d’attribution et de superviser la gestion du programme. Le comite´ e´tait compose´ de repre´sentants des e´tablissements d’enseignement supe´rieur, du ministe`re de l’e´ducation, du Tertiary Education Fund of South Africa, du Kagiso Trust et de la de´le´gation de la CE. Syste`me de contrôle 4. Le contrôle financier du programme s’est principalement appuye´ sur la pre´sentation de rapports de contrôle par les e´tablissements d’enseignement supe´rieur. Toutefois, ce me´canisme n’a pas fonctionne´ de façon satisfaisante: a) aucun de´lai n’e´tait fixe´ concernant la pre´sentation des rapports de contrôle et aucune sanction n’e´tait pre´vue en cas de non-pre´sentation d’un rapport; b) il a fallu attendre 1995 pour que le service responsable de l’octroi des bourses re´clame aux e´tablissements d’enseignement supe´rieur les rapports concernant 1992, 1993 et 1994; c) les auditeurs ne disposaient pas d’instructions de´taille´es; les rapports n’e´taient pas homoge`nes et, pour la plupart, ne remplissaient pas les objectifs de contrôle. Dans plusieurs cas, les auditeurs eux-meˆmes ne conside´raient pas ce travail comme un contrôle au sens strict du terme; dans quelques cas, l’e´tendue des travaux e´tait trop limite´e, dans d’autres, seules des opinions assorties d’une re´serve ont pu eˆtre formule´es, ou bien les auditeurs ne se sont pas prononce´s; d) un manque de suivi des rapports par le service responsable de l’octroi des bourses a e´te´ constate´. Des rapports inacceptables n’ont pas e´te´ refuse´s (comme ceux produits par les propres auditeurs internes des e´tablissements d’enseignement supe´rieur) et ceux qui comportaient une opinion assortie d’une re´serve ou bien des observations sont reste´es sans suite. 5. Aucun autre me´canisme de contrôle n’e´tait en place. Le service responsable de l’octroi des bourses n’a pas effectue´ de rapprochement annuel entre les comptes de la Commission, ceux du Kagiso Trust et ceux des e´tablissements d’enseignement supe´rieur en vue de dresser le bilan et d’e´valuer les fonds disponibles. En conse´quence, pre`s de 11 Mio ECU (18 % des fonds disponibles) n’ont pas e´te´ utilise´s (2). 6. L’absence d’audit portant sur le programme d’octroi de bourses dans son inte´gralite´ — dont le contrat passe´ entre la Commission et le Kagiso Trust ne faisait d’ailleurs pas mention — constitue une insuffisance particulie`rement grave du syste`me de contrôle. (1) Les «Tertiary Institutions» regroupent les universite´s, les instituts d’e´tudes supe´rieures techniques («technikons»), et les e´tablissements de formation des enseignants et d’enseignement professionnel et technique. (2) Ce montant est constitue´ par 10,67 Mio ECU d’engagements de la Communaute´ non verse´s au Kagiso Trust et 0,5 Mio ECU environ de cre´dits non de´pense´s repris dans les comptes des e´tablissements d’enseignement supe´rieur. C 241/112 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 Supervision du programme 7. Le mauvais fonctionnement du syste`me de contrôle a e´te´ accentue´ par l’inefficacite´ de la supervision. Tout d’abord, le service responsable de l’octroi des bourses n’a pas contrôle´ les proce´dures et les syste`mes applique´s par chaque e´tablissement d’enseignement supe´rieur. 8. Ensuite, le comite´ n’a pas fonctionne´ correctement et n’a pas assure´ le suivi des questions de nature financie`re. Il a sie´ge´ moins souvent que pre´vu, la se´paration des tâches e´tait insuffisante (le secre´taire ge´ne´ral du comite´ occupait e´galement les postes de directeur et de directeur financier du service responsable de l’octroi des bourses), et les donne´es examine´es consistaient en un me´lange de pre´visions et de chiffres re´els. 9. Enfin, ni le bureau central du Kagiso Trust ni la Commission n’ont supervise´ les travaux re´alise´s par le service responsable de l’octroi des bourses. Jusque fin 1996, ils n’avaient conscience ni de l’absence de chiffres fiables concernant les de´penses ni du non-remboursement des preˆts par les e´tudiants. Évaluation 10. En 1994, le programme d’octroi de bourses a fait l’objet d’une e´valuation externe à mi-parcours (3), mais ni la gestion financie`re ni la question du remboursement des preˆts n’ont e´te´ aborde´es. La recommandation pre´conisant de renforcer le rôle de supervision du comite´ n’a pas e´te´ suivie. 11. Aucune e´valuation finale externe du programme n’a e´te´ re´alise´e par des experts inde´pendants; d’ailleurs, aucune n’est pre´vue. Re´alisation des objectifs 12. L’e´valuation de 1994 a souligne´ que le programme a re´ussi à atteindre le groupe vise´ et a conclu que les e´tudiants de´favorise´s ont ainsi be´ne´ficie´ d’un soutien financier et que le programme a contribue´ à compenser les de´se´quilibres engendre´s par la discrimination fonde´e sur la race ou le sexe. Cette conclusion date de 1994 et demande à eˆtre confirme´e pour la pe´riode 1995-96. 13. À certains e´gards, cependant, l’efficacite´, la viabilite´ et la visibilite´ du programme n’ont pas re´pondu aux attentes. Efficacite´ 14. La gestion financie`re du programme e´tant de´ficiente, l’efficacite´ s’en est trouve´e diminue´e. Comme explique´ au point 5, 11 Mio ECU sont reste´s inutilise´s; ce montant aurait permis de financer plus de 8 700 bourses supple´mentaires. 15. En outre, les be´ne´ficiaires finals n’ont reçu les fonds que bien apre`s la rentre´e universitaire. Ainsi, les e´tablissements d’enseignement supe´rieur et les e´tudiants se sont vus contraints d’avancer les de´penses, souscrivant parfois à des emprunts prive´s. Viabilite´ 16. La viabilite´ du programme n’a pas e´te´ assure´e, en ceci qu’aucune priorite´ n’a e´te´ accorde´e au remboursement de la partie «preˆt» des bourses. 17. Fin 1996, seul 1,13 % des preˆts avait e´te´ rembourse´, soit une perte supe´rieure à 72 Mio ECU (correspondant approximativement à 12,5 Mio ZAR au taux de change de de´cembre) pour le syste`me de bourses national. Les chances d’obtenir le remboursement des preˆts diminuent fortement avec le temps, ce qui menace la viabilite´ du programme et met à mal les capacite´s financie`res du syste`me national. (3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council. August 1994. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/113 Responsabilisation par rapport au programme 18. Les e´tudiants be´ne´ficiaires n’ont pas reçu de releve´ de compte annuel (preˆt accorde´, inte´reˆt couru, etc. ) e´tablissant et confirmant leur situation financie`re. Ils ont e´te´ mal informe´s sur les me´canismes du syste`me et n’ont e´te´ implique´s à aucun moment dans sa gestion. De meˆme, la responsabilisation des be´ne´ficiaires finals par rapport au programme a laisse´ à de´sirer; elle constitue pourtant un e´le´ment essentiel pour assurer le succe`s des programmes de de´veloppement. Visibilite´ 19. Dans la plupart des e´tablissements d’enseignement supe´rieur visite´s par la Cour, ni le personnel ni les e´tudiants be´ne´ficiaires ne savaient que les fonds provenaient de l’UE. Le Kagiso Trust n’a donne´ d’informations publiques sur la source de financement que fin 1996, lorsque des proble`mes ont surgi parce que le programme touchait à sa fin. Le contrôleur financier de la Commission a souligne´ ce manque de visibilite´ en 1995 mais aucune mesure correctrice n’a e´te´ prise pour y reme´dier. 20. La Commission n’a pas e´labore´ de strate´gie d’information (au moyen de brochures, de communique´s de presse ou autres) pour faire connaître l’origine communautaire des fonds. La visibilite´ est ne´cessaire pour renforcer le partenariat et la coope´ration en Afrique du Sud et en Europe. C 241/114 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 Liste des abre´viations États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique Community Based Organisations (organisations ope´rant au niveau des collectivite´s) Politique e´trange`re et de se´curite´ commune Communaute´ europe´enne Association europe´enne pour la coope´ration Fonds europe´en de de´veloppement Banque europe´enne d’investissement ACP CBOs PESC CE AEC FED BEI PERD Programme europe´en pour la reconstruction et le de´veloppement UE CISL KT ONG PCO RDP Union europe´enne Confe´de´ration internationale des syndicats libres Kagiso Trust Organisation non gouvernementale Programme Coordination Office (Bureau de coordination) Reconstruction and Development Programme (Programme de reconstruction et de de´veloppe- ment) SACBC South African Catholic Bishops’ Conference (Confe´rence des e´veˆques catholiques sud- africains) SACC South African Council of Churches (Conseil des Églises sud-africain) Sapman South Africa Project Management System (syste`me de gestion de projets sud-africain) SPSA SPVA Special Programme to South Africa (Programme spe´cial en faveur de l’Afrique du Sud) Special Programme for the Victims of Apartheid (Programme spe´cial en faveur des victimes de l’apartheid) Sincom Syste`me informatique de la comptabilite´ de la Commission Tefsa Tertiary Education Fund of South Africa (Fonds en faveur de l’enseignement supe´rieur sud-africain) TI Tertiary Institutions (voir note 1 de l’annexe) TNDT Transitional National Development Trust ZAR Rand sud-africain 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/115 RÉPONSES DE LA COMMISSION INTRODUCTION Politique de la Cour en matie`re d’audit du programme d’aide communautaire en faveur de l’Afrique du Sud 14. La Commission prend note de l’appre´ciation globa- lement positive de la Cour sur les programmes mis en œuvre en Afrique du Sud malgre´ les conditions difficiles qui re´gnaient dans le pays au cours de leurs deux premie`res phases et convient que les principes de base souligne´s par la Cour doivent constituer (et constituent d’ailleurs) les lignes directrices guidant ses activite´s. Afin d’assurer le contrôle financier et la transparence des comptes, un certain travail de pre´paration administrative est ne´cessaire, ce qui peut engendrer des retards dans la mise en œuvre compte tenu du fait que nos partenaires au de´veloppement ne connaissent pas bien les exigences des donateurs ou ont quelquefois une approche administra- tive diffe´rente. EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 15-19. Le taux de de´caissement des cre´dits de paiement pour les projets portant sur la pe´riode 1986-1990 a atteint 85 %. L’exercice de clôture des projets a permis d’identifier des sommes inutilise´es (jusqu’à 4,2 millions d’e´cus) qui sont en cours d’annulation. Le taux de de´caissement des engagements au titre des projets lance´s entre 1991 et 1994 a quant à lui atteint 70 %. Au cours de cette pe´riode, des gains importants ont e´te´ re´alise´s sur le change entre l’e´cu et le rand, ce qui a empeˆche´ le versement des montants totaux en e´cus. En raison d’un manque de personnel, il n’a pas toujours e´te´ possible de clôturer les projets et d’annuler rapidement les cre´dits. projets communautaires par des fonds nationaux, il est alors apparu que les ministe`res concerne´s n’e´taient pas en mesure d’effectuer les versements initiaux pre´vus dans le cadre des projets. La mise en œuvre de ces projets s’en est trouve´e suspendue pendant au moins 12 à 18 mois. Le proble`me a e´te´ re´gle´ en 1996 lorsqu’il a e´te´ de´cide´ que les conventions de financement correspondantes devraient eˆtre modifie´es par des avenants autorisant le versement d’avances sur la base des devis-programmes annuels approuve´s. Il a fallu cinq mois au gouvernement sud- africain pour signer ces avenants. En 1997, une fois les conventions de financement adapte´es, il a e´te´ possible de doubler le montant des paiements par rapport à l’anne´e pre´ce´dente. Le faible taux d’exe´cution s’explique e´galement par le changement de gouvernement qui a suivi les e´lections de´mocratiques et a entraîne´ un remaniement important du personnel en charge de nos programmes. Ces retards n’ont pas pu eˆtre pre´vus par la Commission dans la mesure où ils incombent au gouvernement sud- africain. Les grands programmes ont e´galement connu des de´mar- rages difficiles, ce qui n’avait pas e´te´ entie`rement pre´vu à l’e´poque, mais des solutions partielles ont aujourd’hui e´te´ trouve´es (à savoir l’e´laboration des dossiers d’appel d’of- fres et/ou des devis-programmes avant la signature des conventions de financement afin de pouvoir lancer les programmes imme´diatement). SYSTÈME DE MISE EN ŒUVRE DES PROJETS VIA LES «CHANNELS» Introduction Comme la Cour le souligne à juste titre, il est vrai que le niveau des paiements a conside´rablement baisse´ depuis le lancement du nouveau programme europe´en pour la reconstruction et le de´veloppement (PERD) en 1995. Entre 1994 et 1996, la majorite´ des cre´dits non utilise´s concernait les projets gouvernementaux des anne´es 1995 et 1996, pe´riode pendant laquelle le taux de de´caissement des cre´dits, tant d’engagement que de paiement, n’a atteint que 29 %. Cette situation s’explique dans une large mesure par l’espoir initial de l’Afrique du Sud que les fonds communautaires pourraient servir à rembourser les de´penses de´jà engage´es par les ministe`res charge´s de la mise en œuvre ou par des organismes publics. L’adminis- tration sud-africaine n’ayant re´alise´ que par la suite que sa le´gislation ne permettait pas le pre´financement des 22. À partir de 1991, les modifications de la manie`re dont la Commission ope´rait en Afrique de Sud ont entraîne´ des difficulte´s qui ont e´te´ re´gle´es ou sont en passe de l’eˆtre. Le manque de personnel, qui a souvent empeˆche´ les re´actions rapides, a toujours e´te´ un proble`me dans le cas du programme pour l’Afrique du Sud. Les effectifs sont aujourd’hui progressivement renforce´s mais cela prend du temps. Il est e´galement escompte´ que la rationalisation des proce´dures administratives (voir les re´ponses aux points 39 et 66) et des me´canismes de distribution de l’aide reme´diera efficacement aux faibles- ses signale´es. Un programme plus cible´, dote´ de priorite´s claires en matie`re de coope´ration avec le gouvernement sud-africain, devrait aussi conduire à de meilleurs re´sul- tats dans le domaine du de´veloppement. C 241/116 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 Observations concernant le syste`me des «channels» De´ficiences de conception 25-26. Apre`s la pe´riode de gestion «le´ge`re et souple» impose´e par la situation particulie`re en Afrique du Sud (1986-1991), la Commission devait renforcer ses proce´- dures de gestion pour la se´rie suivante de projets de de´veloppement. Malheureusement, comme il a e´te´ pre´ce´- demment indique´, les ressources humaines ne´cessaires n’ont pas e´te´ rapidement mises à disposition, ce qui a entraîne´ des retards dans l’exe´cution courante du pro- gramme. 27. Les difficulte´s propres à l’Afrique du Sud, en parti- culier les proble`mes he´rite´s de l’e`re de l’apartheid, ainsi que le processus d’apprentissage auxquels la Commission s’est trouve´e confronte´e e´taient relativement diffe´rents de ceux des autres programmes. Par ailleurs, il faut signaler que les channels eux-meˆmes e´voluent constamment. Le rôle joue´ par les ONG dans le domaine du de´veloppe- ment reste une question sensible dans le contexte politi- que sud-africain. La Commission a toujours cherche´ à s’adapter à cette situation dynamique, en adoptant une approche consistant à agir autant que possible par le biais d’interme´diaires bien e´quipe´s et bien organise´s, tels que le Transitional National Development Trust (TNDT) ou Interfund, qui ont e´te´ se´lectionne´s à l’issue d’une e´tude d’e´valuation lance´e en 1997 et qu’il conviendra de renfor- cer (en terme de capacite´) si ne´cessaire (voir e´galement le point 66). Formulation des projets 28. À l’e´poque, la Commission ne posse´dait pas de de´le´gation en Afrique du Sud. Le bureau de coordination du programme (PCO) ne disposait pas de suffisamment de personnel dote´ d’une expe´rience en matie`re d’e´labora- tion de projets. En 1993-1994, les efforts de´ploye´s en Afrique du Sud portaient essentiellement sur les e´lections à venir et il e´tait difficile à cette e´poque de former des partenaires à la gestion de projets. Par ne´cessite´, les propositions de projet e´taient donc souvent accepte´es sous la forme dans laquelle elles avaient e´te´ pre´pare´es et leur formulation laissait ainsi parfois à de´sirer. 29-30. Les calendriers des projets e´taient invariablement trop serre´s et ne pre´voyaient pas un de´lai suffisant pour le de´marrage, ni meˆme pour la mise en œuvre ou la pre´sentation des rapports. Il arrivait souvent que des informations comple´mentaires soient demande´es avant d’approuver une prorogation des de´lais mais la communi- cation entre le sie`ge de la Commission et les sites des diffe´rents projets, souvent situe´s dans des zones recule´es, e´tait difficile, les re´ponses ou les justifications, pas tou- jours comprises par les gestionnaires des projets, e´taient souvent fournies au bout de plusieurs mois. La prolonga- tion des de´lais des contrats, qui repre´sente sur le plan administratif une charge de travail conside´rable pour tous les participants, est impose´e par les re`gles de la discipline budge´taire. Les exercices de prorogation spe´cifique vise´s dans le pre´sent paragraphe re´sultaient de la pe´nurie de ressources humaines qui ne permettait pas de respecter tous les de´lais au cours d’un exercice budge´taire. Il ne faut pas oublier non plus que les de´lais e´taient proroge´s afin de fournir la couverture budge´taire ne´cessaire, c’est- à-dire de maintenir les cre´dits disponibles, et de permettre l’e´tablissement des rapports et le versement des fonds en temps voulu. Gestion financie`re et emploi des fonds 31. Le suivi particulie`rement de´ficient des comptes des partenaires re´sulte dans une large mesure des conditions extreˆmement difficiles dans lesquelles le programme a de´marre´. Comme la Cour le souligne à juste titre, le programme a rencontre´ à ses de´buts une opposition active marque´e de la part du gouvernement sud-africain. Afin de ne pas mettre ses partenaires en danger, la Commission a dû adapter la gestion aux re´alite´s de la situation. Plusieurs facteurs expliquent que la Commis- les exigences les sion n’ait pas imme´diatement impose´ plus strictes en matie`re de pre´sentation de rapports et de suivi de`s 1991, parmi lesquels la pe´nurie de ressources et l’expe´rience concluante de la gestion financie`re par les partenaires au cours des anne´es pre´ce´dentes. Ces raisons ont e´te´ reconnues par l’e´quipe charge´e de l’e´valuation dans son rapport sur le programme spe´cial europe´en (PSE) publie´ en octobre 1996. La Commission reconnaît que le suivi des fonds pourrait eˆtre ame´liore´, notamment en ce qui concerne les fonds ge´re´s par la Confe´rence des e´veˆques catholiques d’Afrique du Sud (Southern African Catholic Bishops’ Conference, SACBC) et par le Conseil des e´glises sud-africain (South African Council of Churches, SACC). L’exercice de clôtu- re des projets en Afrique du Sud re´alise´ par l’assistant technique (pour la pe´riode 1986-1991) a de´jà permis à la Commission d’identifier des cre´dits inutilise´s, qui sont en cours de recouvrement. L’exercice de clôture actuellement effectue´ par les cabinets d’audit (pour la pe´riode 1991- 1994), fournira à la Commission un e´tat pre´cis de la situation en matie`re de cre´dits à recouvrer. Pour faciliter le remboursement de ces fonds, la Commission envisage d’ouvrir en Afrique du Sud un compte sur lequel ils pourront eˆtre verse´s. 32. Comme la Cour le fait remarquer à juste titre, le syste`me de conversion en monnaie locale e´tait impossible à appliquer strictement. Le rapport de la Cour e´voque le fait que les contrats n’ont pas e´te´ modifie´s. Il est exact que la Commission n’a pas cherche´ à adapter les contrats à la pratique en vigueur à l’e´poque: la situation n’e´tait pas ide´ale mais compte tenu des priorite´s du moment et de la pression impose´e par la gestion d’un si grand nombre de contrats avec si peu de ressources, le proble`me n’a pas e´te´ aborde´. Paiements et pre´sentation de rapports 33-38. En ce qui concerne la pre´sentation des rapports, chaque projet comportait un calendrier inse´re´ apre`s le 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/117 tableau du budget. Normalement, les rapports auraient dû eˆtre pre´sente´s pendant le de´lai imparti au projet (à moins qu’une prorogation n’ait e´te´ accorde´e). Cependant, le contrat e´tait souvent signe´ bien apre`s la date indique´e de de´but du projet. Les fonds n’e´tant verse´s qu’apre`s cette signature, l’ensemble du projet, y compris donc la pre´sentation des rapports, s’en trouvait reporte´. La plu- part des projets n’ont ainsi commence´ qu’une fois que le premier versement a e´te´ reçu. La pre´sentation de rapports impose´e par la Commission ne constituait pas une tâche insurmontable pour les be´ne´ficiaires. Seuls e´taient demande´s un rapport d’activite´ (2 ou 3 pages suffisaient) et un rapport financier indi- quant (suivant le budget du contrat) les de´penses effec- tue´es sur les avances verse´es par la Commission. En raison de leurs exigences, les channels ont souvent rejete´ les rapports, en particulier dans le cadre des premiers projets. Ceux-ci e´tant souvent mis en œuvre dans des zones recule´es et les rapports e´tant transmis aux sie`ges des channels via les agences locales, cette proce´dure occasionnait des pertes de temps conside´rables. La lenteur de la Commission à prendre des de´cisions obligeait les channels à pre´senter les demandes de prolon- gation de projet suffisamment à l’avance. Cela a pu donner l’impression que les fonds alloue´s au projet initial et ceux alloue´s à sa prolongation ou au projet suivant e´taient verse´s en meˆme temps. Dans la mesure du possi- ble, la Commission a pris en compte une date limite donne´e pour le premier projet (de´termine´e sur la base des rapports d’audit du projet) à partir de laquelle seulement le projet suivant pouvait de´marrer. Compte tenu du nombre important de projets en cours, il n’a pas toujours e´te´ possible de suivre l’avancement des diffe´rents contrats relatifs à un meˆme projet en temps voulu. 34. Lors des deux premie`res phases, la plupart des projets e´taient relativement modestes. Le syste`me consis- tant à lier les paiements à la pre´sentation de rapports convenait à ce type de projets, en particulier compte tenu de l’insuffisance du personnel de la Commission en charge de l’Afrique du Sud. Bien e´videmment, certains responsables de projet n’ont pas pre´sente´ leurs rapports, mais ils auraient e´te´ encore moins nombreux à le faire sans incitation financie`re. 35. La pre´sentation des rapports e´tant associe´e aux paiements et lie´e au calendrier du projet, comme il a e´te´ pre´ce´demment indique´, elle ne coïncidait pas force´ment avec l’exercice financier, ce que les responsables de projet n’avaient pas demande´. Dans quelques cas, des nouvelles conventions de financement ont e´te´ signe´es avant que celles en cours avec la meˆme organisation ne soient clôture´es mais il a toujours e´te´ pris soin d’e´viter que les financements se chevauchent. en matie`re de pre´sentation de rapports. C’est la raison pour laquelle son exigence minimale se limitait à la re´daction d’un rapport financier indiquant les de´penses effectue´es en fonction des diffe´rentes lignes budge´taires du contrat et d’un rapport d’activite´ succinct pre´sentant les activite´s re´alise´es. 37. La Cour fait remarquer que souvent, le dernier versement n’est pas effectue´. L’actuel exercice de clôture des projets permettra de clarifier quelque peu la situation. Les premiers re´sultats indiquent que les exce´dents de cre´dits se situent au niveau des channels, ce qui pourrait s’expliquer dans bien des cas par les diffe´rences de taux le de change à l’e´poque. Le channel a alors conserve´ surplus, soit le gain de change, jusqu’à son recouvrement par la Commission. Cependant, l’arrive´e au pouvoir en 1994 d’un gouverne- ment de´mocratiquement e´lu a modifie´ l’approche adopte´e à l’e´gard des ONG ainsi que les habitudes de financement des donateurs, qui se sont plus oriente´s vers les projets mene´s par le gouvernement. Les ONG ont reçu moins de cre´dits et leurs projets ont souvent e´te´ stoppe´s avant que tous les objectifs ne soient atteints, ce qui n’a pas permis aux responsables de pre´senter un rapport final, condition du de´caissement de la dernie`re tranche du budget. D’où l’abandon du dernier versement. La notification des aides fournies par d’autres donateurs n’e´tait pas explicitement mentionne´e dans les premiers projets et les services de la Commission ont souvent eu l’impression que les responsables s’efforçaient de se de´brouiller avec les aides qu’ils recevaient. La Cour fait observer à juste titre que l’exercice de clôture devrait fournir des informations sur les raisons pour lesquelles un certain nombre de projets n’ont fait l’objet d’aucun rapport final, ni meˆme, dans certains cas, d’aucun rapport interme´diaire. La Commission ne consi- de`re pas que ses exigences en matie`re de pre´sentation de rapports repre´sentent une charge de travail particulie`re- ment importante, meˆme si la proce´dure d’approbation peut sembler relativement longue aux responsables de projets. 38. Les e´tats financiers ve´rifie´s, bien que d’une utilite´ parfois limite´e pour connaître l’emploi pre´cis des fonds communautaires, fournissent ne´anmoins une bonne indi- cation de la situation financie`re globale de l’organisation et re´ve`lent des cas de mauvaise utilisation. Dans le cas particulier du programme d’octroi de bourses d’e´tudes, la Commission est intervenue en 1996 en raison de la situation peu satisfaisante du projet et elle a de´cide´ de stopper le financement du programme par l’interme´diaire du Kagiso Trust (KT) tout en continuant à octroyer des bourses aux e´tudiants par l’interme´diaire du Tefsa (Ter- tiary Education Fund of South Africa) (voir l’annexe). Supervision des projets 36. La Commission a adopte´ en permanence une posi- tion aussi souple que possible, dans la limite des contrain- tes impose´es par la re´glementation financie`re, sachant que bon nombre de projets disposaient de capacite´s limite´es 39. La Commission s’efforce actuellement d’ame´liorer les proce´dures et a cre´e´ au sein de la de´le´gation une task force charge´e de trouver des solutions pour ame´liorer le syste`me d’information. C 241/118 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 40. Treize des quatorze projets vise´s ont expire´ et vont eˆtre clôture´s, à l’exception d’un projet du SACC. Les calendriers ont e´te´ proroge´s afin de conserver la possibili- te´ d’intervenir à nouveau si ne´cessaire. gences requises, l’appel d’offres a e´te´ annule´ et les deux marche´s ont e´te´ attribue´s de gre´ à gre´. 42. La Cour fait remarquer que des retards sont surve- nus; cependant, leur cause n’est pas toujours celle e´vo- que´e. À cet e´gard, il convient de faire remarquer que ni les channels ni le bureau de coordination du projet (PCO) ne disposaient de personnel compe´tent en matie`re de relations financie`res avec la Commission. En ce qui concerne le programme d’octroi de bourses d’e´tudes, la situation e´voque´e par la Cour a maintenant e´volue´ depuis que des repre´sentants de la Commission se sont rendus sur le lieu du projet en octobre 1996 et ont propose´ des solutions qui ont e´te´ accepte´es. En 1997, le Tefsa a repris la gestion des projets, redresse´ la situation et commence maintenant à proce´der aux recouvrements (voir les observations concernant le point 38). 43. Le syste`me initial de gestion de l’information a e´te´ abandonne´ fin 1995 mais il a e´te´ remplace´ par un nouvel instrument de´but 1996, à savoir Gelibu (Gestion des lignes budge´taires) pour l’Afrique du Sud. Ce comple´ment au syste`me d’information Sincom utilise´ par le service comptable permet de connaître en permanence l’e´tat du projet et de disposer de toutes les informations financie`- res. Il est exact que la Commission ne dispose pas de copies des contrats conclus entre les channels et les responsables des projets, pre´fe´rant à l’e´poque, pour des raisons pratiques, limiter ses relations contractuelles aux channels. Ce syste`me a e´te´ modifie´ en 1995. 44. Le second exercice de clôture de projets est aujourd’hui bien avance´ et abordera le proble`me des soldes à recouvrer. Il convient de noter que 4 des 10 millions d’e´cus inutilise´s concernent un meˆme projet, Uthombo Pride (92-75070-397), et qu’il n’a pas e´te´ possible d’annuler ces engagements en raison de litiges dont le re`glement se prolonge. 45-52. Les difficulte´s administratives que la Commission a rencontre´es en 1996 ont e´te´ re´solues au cours du second semestre de 1997 et la situation concernant la clôture des projets du PSE e´voque´e dans le rapport de la Cour s’est nettement ame´liore´e. Des accords interservices ont permis de de´finir clairement les compe´tences et les tâches. Des outils informatiques ont e´te´ e´labore´s pour reme´dier aux insuffisances des syste`mes existants. Les dossiers de clôture de tous les projets de la pe´riode 1986-1991, soit 415 au total, ont ainsi pu eˆtre finalise´s. Sur ces 415 projets, 125 sont de´jà clos et les autres sont en passe de l’eˆtre. La seconde se´rie de clôtures (portant sur la pe´riode 1991-1994) est en cours avec l’aide de deux cabinets d’audit sud-africains. Bien que ceux-ci aient tarde´ à pre´senter les rapports de clôture ve´rifie´s, la Commission entend respecter les de´lais et clore 180 projets d’ici à la fin du mois de juin et tous les projets dormants d’ici à la fin de l’anne´e. Des mesures sont prises pour renforcer la de´le´gation en e´quipements et en ressources, afin de reme´- dier à son manque de moyens logistiques. À ce jour, 32 projets ont e´te´ clôture´s et 23 sont en passe de l’eˆtre. Ces projets ont suivi un cycle de vie «naturel» et leur clôture a e´te´ propose´e apre`s la re´ception des rapports de clôture, principalement par KT. Ces projets seront ne´anmoins examine´s par les cabinets d’audit mais ne feront pas l’objet de nouvelle intervention, pour autant que les re´sultats de l’audit corroborent ceux du rapport de clôtu- re pre´sente´ par le partenaire. LE PROGRAMME EUROPÉEN POUR LA RECONSTRUC- TION ET LE DÉVELOPPEMENT (PERD) 1994-1996 Le syste`me PERD Clôture des contrats 47. Des re´unions ont eu lieu en avril 1996 à Pretoria et en juillet 1996 à Bruxelles pour e´tablir la planification et de´finir les responsabilite´s. En 1997, un format de´finitif a e´te´ arreˆte´ pour les informations ne´cessaires à la clôture des projets. 48. Le recrutement des cabinets d’audit prive´s a par ailleurs ne´cessite´ le lancement, en juillet 1996, d’une proce´dure d’appel d’offres restreinte pour laquelle la date limite de soumission des offres e´tait fixe´e au 25 septem- bre 1996. Aucune offre pre´sente´e ne respectant les exi- 57. Comme il est indique´ aux points 18 et 27, il e´tait difficile de pre´voir les capacite´s de mise en œuvre du nouveau gouvernement Mandela tant sur le plan politi- que que sur le plan technique. La Commission devait e´galement agir dans le cadre de l’accord de coope´ration de 1994 et du re`glement du Conseil de 1996. Ce dernier fixe le niveau des fonds alloue´s à l’Afrique du Sud et de´finissait de vastes domaines d’intervention, ce qui a ouvert la voie à une multitude de demandes de la part de diffe´rents ministe`res sud-africains. Ce proble`me a e´te´ examine´ avec le gouvernement et il en est re´sulte´ un programme indicatif pluriannuel (PIP) dont les domaines d’intervention concernent essentiellement les services sociaux de base (e´ducation et sante´) et qui cre´e les 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/119 conditions permettant de recourir à des me´canismes de soutien budge´taire direct. Malheureusement, la plupart des ministe`res charge´s des secteurs de´finis comme priori- taires par le PIP rencontrent d’e´normes difficulte´s dans la mise en œuvre du programme. C’est la raison pour laquelle la Commission cherche actuellement, en accord avec l’ordonnateur national, à re´orienter ses actions vers de vastes programmes de renforcement des capacite´s financie`res et de gestion pour les principaux ministe`res concerne´s et vers des secteurs dans lesquels le partenaire gouvernemental dispose de capacite´s de mise en œuvre reconnues et e´tablies, que ce soit au niveau national ou provincial. Simultane´ment, les actions mene´es avec des partenaires non gouvernementaux seront renforce´es. 60. b) Dans le cas des programmes mis en œuvre dans le domaine de la sante´, l’association de plusieurs ONG n’a pas donne´ les re´sultats escompte´s et cette me´thode n’a donc pas e´te´ re´employe´e. L’expe´rience acquise au cours des projets ante´rieurs dans le contexte de structures organisationnelles charge´es de coordonner les activite´s a e´te´ prise en compte dans les nouveaux projets. Une grande attention est aujourd’hui accorde´e aux capacite´s dont disposent ces organismes. Les nouveaux programmes reposent toujours sur une e´tude d’e´valuation ou, lorsqu’il s’agit d’un organisme avec lequel la Commission a de´jà travaille´, sur une e´valuation du pre´ce´dent projet. 61. Le projet du TNDT a de´marre´ lentement, notam- ment en raison de la de´fection d’un partenaire important, mais il constitue aujourd’hui un mode`le de re´ussite en matie`re de mise en œuvre et de suivi. La Commission est tre`s satisfaite du travail re´alise´ par cet organisme. Projets gouvernementaux 62. Les trois programmes de´finis dans le domaine de la sante´ ont e´galement de´marre´ lentement. Il s’agissait en fait des premiers programmes finance´s par l’interme´diaire du gouvernement, ce qui a naturellement implique´ une pe´riode d’apprentissage. Quelques proble`mes sont surve- nus lors des proce´dures d’appel d’offres mais de gros efforts ont e´te´ de´ploye´s pour que ces programmes fonc- tionnent. À l’heure actuelle, les 3 projets ont e´te´ exe´cute´s à plus de 90 % et leur mise en œuvre en est à son stade final. 63. Le projet a connu un de´marrage tre`s lent. Il est aujourd’hui bien lance´ et fait actuellement l’objet d’une e´valuation à mi-parcours. 64. Les objectifs e´taient demeure´s vagues parce que la situation re´elle sous le nouveau gouvernement n’e´tait elle-meˆme pas tre`s claire (voir les points 15 à 19, 27 et 57). Le projet devait donc eˆtre conçu avec une flexibilite´ initiale. Une e´valuation à mi-parcours du programme concernant les droits de l’homme est actuellement en pre´paration. 65. Le coût initial du projet e´tait estime´ à 36 millions d’e´cus. La Commission a accepte´ de participer à hauteur de 16 millions d’e´cus, la Sue`de à hauteur de 500 000 e´cus pour les actions concernant les femmes et le de´veloppe- ment et le solde devait eˆtre pre´leve´ sur le budget du Parlement sud-africain. Ce dernier a de´cide´ que sa contri- bution serait verse´e de manie`re flexible et progressive. Pour cette raison, le premier devis-programme ne reposait que sur la contribution de la Commission. Il convient de noter le succe`s de la mise en œuvre de la partie du projet finance´e par le gouvernement sue´dois; des re´unions de coordination sont organise´es avec la Commission. Le personnel a e´te´ recrute´ et le projet est en cours d’exe´cu- tion. Des experts externes ont e´te´ re´cemment appele´s pour aider les gestionnaires à de´terminer les objectifs pre´cis du projet et les moyens de les atteindre de la manie`re la plus rentable. L’objet du cofinancement sera indique´ dans le prochain devis-programme. Projets ONG 66. La Cour mentionne à juste titre les difficulte´s ren- contre´es par les ONG pour fournir aux services de la Commission les informations requises pour justifier le de´caissement des fonds et les retards que cela a occasion- ne´. Il a e´te´ reconnu que tre`s souvent, les ONG n’ont pas pense´ que la de´le´gation pouvait les aider. La Commission a pris une se´rie de mesures pour ame´liorer la situation: — un manuel «Guidelines for the Implementation of EU funded projects in South Africa» a e´te´ re´dige´ et distribue´ à tous les partenaires (agences gouvernemen- tales, ONG, etc. ) de´but 1998. Il fournit des orienta- tions claires et ope´rationnelles, entre autres sur la manie`re d’e´laborer une proposition de financement, un devis-programme ou un dossier d’appel d’offres, sur les paiements et les mouvements de fonds, sur la pre´sentation de rapports, etc. Des se´minaires sont organise´s pour promouvoir l’utilisation de ce manuel, — un programme de renforcement des capacite´s destine´ aux ONG agissant dans le cadre du PIP, qui devra eˆtre mis en œuvre par une ONG spe´cialise´e, est en cours d’approbation. Il fournira une assistance techni- que imme´diate à court terme et un soutien à ces ONG si ne´cessaire; l’e´tablissement d’une cellule de gestion de programme ONG spe´cialise´e est e´galement en cours d’approbation (projet Interfund), — la Commission e´tudie actuellement les moyens d’aug- menter la de´centralisation du processus de de´cision au profit de la de´le´gation. Cette se´rie de mesures devrait ame´liorer conside´rablement la mise en œuvre des programmes, en particulier avec les partenaires non gouvernementaux. 68. L’initiative du cre´dit au logement a e´te´ mise en œuvre sur une base provinciale. La fourniture des loge- ments relevait de la responsabilite´ du gouvernement qui, à l’issue des e´lections, a surestime´ la rapidite´ de mise en C 241/120 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 œuvre. Ne´anmoins, il convient de souligner que, bien que la premie`re anne´e, seules 879 maisons ont pu eˆtre livre´es, plus de 1800 ont pu l’eˆtre la deuxie`me anne´e, malgre´ l’absence de financement de relais. En de´pit des difficulte´s auxquelles certaines ONG se sont trouve´es confronte´es, l’ensemble du programme a avance´ au rythme pre´vu. Un autre e´le´ment de ce programme e´tait la viabilisation de parcelles (une des principales missions du programme Urban Sector Network), l’objectif e´tant de parvenir à ame´nager 7 185 parcelles la premie`re anne´e. Le projet est en fait parvenu à viabiliser 7 529 sites. 69. Le rapport signale e´galement les de´lais excessifs de signature de la convention de financement et de verse- ment de la premie`re tranche des fonds destine´s à l’ONG Micro-projects Programme Trust (MPT). À l’avenir, ce type de proble`me sera moins fre´quent, les responsables de projets e´tant de´sormais incite´s à pre´parer leur appel d’offres ou leur devis-programme dans la mesure du possible avant la signature de la convention de finance- ment, de manie`re à ce que tout soit preˆt à de´marrer presque imme´diatement apre`s la signature. Une partie du proble`me incombe e´galement à MPT, qui n’a pas fourni aux services de la Commission les informa- tions demande´es. Cette lacune re´sulte en partie d’une mauvaise communication entre la Commission et le res- ponsable du projet, ce qui a e´te´ conside´rablement ame´lio- re´ depuis. Faiblesses des proce´dures et outils pour la mise en place du PERD 70. Comme il a e´te´ indique´ au point 66, la Commission dispose de´sormais d’un manuel fournissant des lignes directrices pour chaque e´tape de mise en œuvre du PERD. Les retards de paiement Les pertes de change 72. Les fluctuations du taux de change constituaient un proble`me. Les premie`res anne´es, l’appre´ciation du rand a entraîne´ des gains de change importants pour les Sud- Africains. C’est la raison pour laquelle, à un moment donne´, la Commission a de´cide´ de calculer les diffe´rents paiements en rands sud-africains (ZAR) et de les conver- tir en e´cus au taux de change du mois au cours duquel le paiement e´tait exe´cute´. En fonction de la de´pre´ciation ou de l’appre´ciation du ZAR, les be´ne´ficiaires reçoivent ainsi plus ou moins de rands que pre´vu. Pour cette raison, les derniers paiements sont de´sormais effectue´s en rands, bien que la Commission pre´fe´rerait utiliser l’e´cu. Le proble`me des taux de change applique´s par les banques prive´es est un sujet de pre´occupation et fait actuellement l’objet de discussions avec le gouvernement. Conventions de financement 73. Les conventions de financement ont de´sormais e´te´ modifie´es pour inclure des clauses pre´cises et tre`s de´tail- le´es concernant les paiements. Il est vrai que dans un ou deux cas (dont celui du programme Urban Sector Net- work), le paiement du solde de 20 % a e´te´ effectue´ sur la base d’une solution pragmatique, le texte de la conven- tion e´tant relativement flou à cet e´gard. 74. Le syste`me de garantie bancaire pour les ONG ou de «certificats» a e´te´ abandonne´. 75. Voir la re´ponse au point 32. 77. Pour les deux dernie`res anne´es au moins, l’e´tablisse- ment d’avenants a e´te´ exige´ pour toutes les modifications importantes apporte´es aux conventions de financement. 78. Cette faiblesse a e´galement e´te´ identifie´e par la Commission et les lignes directrices re´cemment publie´es ont permis de clarifier la proce´dure pour toutes les parties concerne´es (voir e´galement le point 66). La modi- fication des conventions de financement est de´crite dans le chapitre consacre´ au financement et pre´cise les respon- sabilite´s respectives et le «cheminement» que les modifi- cations doivent suivre. 71. Dans les deux cas e´voque´s, les programmes Urban Sector Network et Micro-projects, les devis-programmes soumis pre´sentaient des proble`mes particuliers et ont dû eˆtre renvoye´s aux responsables des projets. Le de´lai d’approbation s’en est trouve´ conside´rablement augmen- te´. En ce qui concerne les circuits internes de la Commis- sion, des mesures concre`tes sont actuellement prises pour de´centraliser et simplifier les proce´dures afin de re´duire les de´lais conforme´ment aux principes de discipline bud- ge´taire. Proce´dures de mise en concurrence 79. De`s 1995, la Commission europe´enne et son parte- naire de ne´gociation sud-africain ont convenu d’utiliser une version le´ge`rement modifie´e des re`gles FED habituel- les de mise en concurrence pour les premiers montages financiers du PERD, connue sous le nom de «Draft General Regulations». La principale diffe´rence entre les re`gles habituelles de mise en concurrence dans le cadre du FED et ces «Draft General Regulations» ainsi que les 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/121 «Draft General Conditions of Contract» est pre´cise´ment que ces derniers n’accordent aucune pre´fe´rence de prix aux entreprises sud-africaines. La passation des marche´s pour les projets de de´veloppement finance´s par la Com- munaute´ en Afrique du Sud est e´galement re´gie par le re`glement (CE) no 2259/96 du Conseil du 22 novembre 1996 relatif à la coope´ration au de´veloppement avec l’Afrique du Sud. L’article 7 de ce re`glement dispose que la participation aux appels d’offres et aux marche´s est ouverte, à e´galite´ de conditions, à toutes les personnes physiques et morales des États membres, de l’Afrique du Sud et des États ACP et qu’elle peut eˆtre e´tendue à d’autres pays en de´veloppement dans des cas dûment justifie´s. Cette re`gle s’applique e´galement à l’origine des fournis- seurs. Sans modifier aucunement l’accord existant, le conseil des ministres ACP-CE a de´cide´, le 24 avril 1997, l’adhe´sion de la Re´publique d’Afrique du Sud à la convention de Lome´. Certaines questions re´gies par la convention et certains articles de celle-ci ne sont pas applicables à l’Afrique du Sud. En ce qui concerne les re`gles de mise en concurrence, la de´cision confirme qu’au- cune pre´fe´rence de prix n’est accorde´e aux entite´s sud- africaines. Dans ses efforts pour harmoniser ces re`gles, la Commission europe´enne a recommande´ à ses services, le 24 fe´vrier 1998, d’appliquer des seuils d’attribution de marche´ uniformes pour toutes les activite´s relevant des lignes budge´taires. Cette de´cision signifie que les projets re´gis par des conventions de financement signe´es apre`s cette de´cision doivent eˆtre mis en œuvre en respectant les nouveaux seuils, ainsi qu’il a e´te´ convenu avec le contrôle financier. Le proble`me de re`gles de mise en concurrence contradic- toires s’est pose´ au cas par cas, certains ministe`res e´tant moins souples que d’autres dans le choix de la proce´dure. La Commission a entame´ des discussions à ce sujet avec le gouvernement et il a e´te´ convenu (et stipule´ dans le programme indicatif pluriannuel signe´ en mai 1997) que la re´glementation communautaire en matie`re de passation de marche´ serait applicable pour chaque nouveau pro- gramme. Pour les programmes plus anciens, la meˆme attitude est en principe adopte´e, mais dans certains cas, l’Afrique du Sud rencontre encore des difficulte´s. Ces proble`mes seront certainement re´solus avec la modifica- tion de la loi sur le fonds du programme pour la reconstruction et le de´veloppement qui re´git le finance- ment exte´rieur par des donateurs publics. Cette modifica- tion, qui permettra à chaque donateur d’utiliser ses propres proce´dures, devrait bientôt entrer en vigueur. Assistance technique 82. Au moment de la visite de la Cour, la Commission avait de´jà organise´ une consultation approfondie avec les assistants techniques afin d’e´laborer des instructions pre´- cises en ce qui concerne les responsabilite´s et la de´finition des tâches. 83. Le manque d’expe´rience, tant du ministe`re que des experts, a conduit à la situation de´crite. Depuis, il a e´te´ reme´die´ à cet e´tat de fait. 85. L’implantation de l’assistance technique (au niveau central, provincial ou local) et le processus de de´cision sont arreˆte´s sur la base d’e´tudes d’e´valuation et de discussions entre le gouvernement, les be´ne´ficiaires et la Commission. ORGANISATION ET RESSOURCES DE LA COMMISSION 86-88. Voir la conclusion. 89-90. La Commission partage entie`rement les observa- tions de la Cour et s’efforce de trouver des solutions (voir la conclusion). 91. a) La de´le´gation est actuellement en attente du remplacement de 2 cadres et une re´partition provisoire des tâches et des compe´tences a e´te´ mise en place. En fonction de l’expe´rience, du grade et du parcours ante´- rieur des nouveaux collaborateurs, un nouvel organi- gramme sera e´tabli. b) et c) Il conviendrait d’e´tablir une distinction entre le programme spe´cial (1986-1994) pour lequel un suivi e´troit e´tait impossible et le programme europe´en pour la reconstruction et le de´veloppement (PERD, à partir de 1995) dont le suivi est assure´ par des contacts e´troits entre la de´le´gation et les responsables des programmes. Certains e´le´ments de la proce´dure de suivi pourraient eˆtre ame´liore´s. À cette fin, un groupe de travail a e´te´ cre´e´ au sein de la de´le´gation (voir le point 39) et devrait proposer des solutions dans un avenir proche. Pour autant que des fonds puissent eˆtre mobilise´s pour mettre en œuvre les solutions propose´es, la situation devrait ainsi eˆtre nette- ment ame´liore´e. 92. La possibilite´ de nommer un chef de de´le´gation adjoint est actuellement examine´e par la Commission et sera prise en compte pour le recrutement des collabora- teurs vise´s au paragraphe pre´ce´dent. 81. L’Afrique du Sud dispose peut-eˆtre d’experts quali- fie´s, mais les projets ne´cessitent souvent des assistants techniques de haut niveau ayant l’expe´rience des projets finance´s par des fonds communautaires. Dans de nom- breux cas, il est plus rentable de les recruter en Europe. Ne´anmoins, la Commission examine toujours tre`s soi- gneusement la possibilite´ de faire appel à des experts locaux avant de prendre une de´cision. COORDINATION EN MATIÈRE DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT ENTRE LA COMMUNAUTÉ ET LES ÉTATS MEMBRES 95. La Commission met actuellement en œuvre le re`gle- ment du Conseil conforme´ment à l’avis exprime´ par la Cour. C 241/122 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 96. Les observations concernent les activite´s mene´es par les États membres. La Commission abordera ces points au sein du comite´ Afrique du Sud du Conseil. 97. La Commission a pris et prend des mesures dynami- ques pour renforcer la coordination à Pretoria conforme´- ment aux dispositions mentionne´es par la Cour. CONCLUSION 98. 104. Comme la Cour le reconnaît, c’est pour des raisons politiques que la Commission n’a e´te´ officielle- ment repre´sente´e en Afrique du Sud par sa de´le´gation qu’à partir de 1994. Elle s’est alors engage´e dans un processus permanent de soutien et d’adaptation technique aux conditions complexes et changeantes du pays, le tout dans un contexte caracte´rise´, tant du côte´ de la Commis- sion que, dans certains cas, du côte´ des autorite´s sud- africaines, par une pe´nurie de ressources humaines et des contraintes budge´taires. Par ailleurs, à partir de juin 1995, les ne´gociations entre l’UE et l’Afrique du Sud portant sur un cadre contractuel de relations à long terme ont impose´ une importante charge de travail supple´men- taire aux services de la Commission, qui ne pouvaient pas pre´voir à l’e´poque que ces ne´gociations seraient si com- plexes et si longues; elles sont d’ailleurs toujours en cours. Le niveau des ressources affecte´es à la gestion e´tait et reste critique et la Commission convient avec la Cour que cette situation a eu des conse´quences sur l’efficacite´ de la mise en œuvre. Cependant, la Commission n’est pas reste´e inactive et elle a su tirer des enseignements des difficulte´s rencontre´es. À de nombreuses reprises, les services centraux et la de´le´gation ont e´value´ ensemble les proble`mes qu’ils rencontraient. Cela a conduit la Com- mission à simplifier, rationaliser et codifier ses proce´dures (des mode`les existent pour la plupart des documents normalise´s, un manuel des proce´dures a e´te´ re´dige´, les proble`mes de mise en œuvre sont re´gulie`rement examine´s et font l’objet de discussions avec le gouvernement sud- africain, de nouveaux instruments, tels que l’aide budge´- taire directe, sont teste´s etc. ). Simultane´ment, des mesures ont e´te´ et sont prises pour renforcer l’unite´ sud-africaine et la de´le´gation en personnel. La Commission proce`de actuellement à un exercice visant à regrouper les e´le´ments de mise en œuvre de toutes les actions externes dans un service commun afin d’harmoni- ser l’exe´cution et le suivi des programmes d’aide exte´rieu- re. La Commission s’est e´galement engage´e dans un processus de de´centralisation et de simplification de la coope´ration. Le cas de l’Afrique du Sud y est dûment pris en compte. Dans le meˆme temps, la Commission ne´gocie un accord bilate´ral de commerce, de de´veloppement et de coope´ration avec l’Afrique du Sud, qui comportera des dispositions sur la coope´ration au de´veloppement. Elle pre´pare e´galement avec les États membres un nouveau re`glement du Conseil pour la pe´riode post-1999. Dans les deux cas, la Commission entend profiter de ces occasions pour ame´liorer ses relations avec l’Afrique du Sud en terme de fourniture d’aide, de partenariat, de confiance et de de´centralisation. Les conclusions et les recommanda- tions de la Cour constituent une contribution importante à ce processus. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/123 ANNEXE PROGRAMME D’OCTROI DE BOURSES D’ÉTUDE Il est exact que, compte tenu de l’insuffisance des ressources humaines, la Commission s’est trop repose´e sur le service responsable de l’octroi des bourses de KT pour ge´rer ce programme et que cette gestion s’est ave´re´e inapproprie´e. Les services de la Commission à Bruxelles s’en sont rendu compte à la re´ception de rapports insatisfaisants de KT. Une mission de Bruxelles s’est penche´e sur ces proble`mes et a de´cide´, vers la fin de 1996, d’interrompre l’octroi de bourses par l’interme´diaire de KT et d’achever le versement des financements pre´vus par l’interme´diaire de Tefsa. Depuis, Tefsa a ve´rifie´ toutes les donne´es fournies par KT entre 1992 et 1996 et a proce´de´ à leur rapprochement. Cette mesure lui a permis de travailler plus efficacement sur la composante de la convention concernant le remboursement des preˆts, bien qu’il soit encore trop tôt pour disposer de statistiques. La capacite´ de Tefsa de recouvrer les preˆts s’ame´liore tous les ans et comme l’organisme be´ne´ficie du soutien constant du gouvernement, il assurera la viabilite´ du programme comme pre´vu dans la convention de financement