title: Særberetning nr. 7/98 om Det Europæiske Fællesskabs program for udviklingsbistand til Sydafrika (1986-1996) med Kommissionens svar i henhold til EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit

eurovoc_concepts:
EU programme
South Africa
democracy
development aid
report
sustainable development

text: 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/81 SÆRBERETNING Nr. 7/98 om Det Europæiske Fællesskabs program for udviklingsbistand til Sydafrika (1986–1996) med Kommissionens svar i henhold til EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit (98/C 241/03) INDHOLD Resume´. 83 Punkt Side INDLEDNING. 1 — 14 Baggrunden for Det Europæiske Fællesskabs program for udviklingsbistand til Sydafrika. 1 — 8 Strategien for Rettens revision af EF’s bistandsprogram for Sydafrika. 1 — 14 BUDGETGENNEMFØRELSE. 15 — 19 GENNEMFØRELSEN AF PROJEKTER GENNEM »KANALERNE«. 20 — 52 Indledning. 20 — 24 Bemærkninger vedrørende ordningen med »Kanaler«. 25 — 52 Svagheder ved selve konstruktionen. 25 — 27 Projektudarbejdelse. 28 — 30 Finansiel forvaltning og likviditetsstyring. 31 — 32 Betaling og rapportering. 33 — 38 Tilsyn med projekterne. 39 — 44 Afslutning af kontrakter. 45 — 52 DET EUROPÆISKE GENOPBYGNINGS- OG UDVIKLINGSPROGRAM (EPRD) 1994-1996. 53 — 85 EPRD-systemet. 53 — 69 Regeringsprojekter. 62 — 65 NGO-projekter. 66 — 69 Svagheder ved de værktøjer og procedurer, der anvendes ved gennemførelsen af EPRD. 70 — 85 Forsinkede betalinger. Kurstab. 71 72 Finansieringsaftaler. 73 — 78 Udbudsprocedurer. 79 Faglig bistand. 80 — 85 KOMMISSIONENS ORGANISATION OG RESSOURCER. 86 — 92 84 84 90 90 95 95 98 98 99 99 100 100 101 102 102 103 104 104 104 105 105 106 106 106 C 241/82 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 KOORDINERING AF UDVIKLINGSSAMARBEJDET MELLEM FÆLLESSKA- BET OG MEDLEMSSTATERNE. 93 — 97 Punkt KONKLUSION. 98 — 104 Side 107 108 Bilag — Stipendieprogram. 111 Liste over forkortelser. 114 Kommissionens svar. 115 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/83 Resume´ Mellem 1986 og 1997 bevilgede Det Europæiske Fællesskab 830,2 mio. ECU til sit bistandsprogram for Sydafrika. I begyndelsen, og især fra 1986 til 1991, blev programmet anvendt til finansiering af projekter til støtte for ofre for apartheidsystemet, og det mødte stærk modstand fra de sydafrikanske myndigheder. Det lykkedes ikke desto mindre at yde et positivt bidrag til fred og demokrati. I takt med, at den politiske situation i Sydafrika ændrede sig, blev der fortsat ydet støtte til demokrati og menneskerettigheder, men programmet begyndte også at omfatte støtte til social og økonomisk udvikling. I 1994 blev der dannet en demokratisk regering, Kommissionens delegation blev åbnet i Pretoria, og der blev undertegnet en samarbejdsaftale mellem Sydafrika og Fællesskabet. Det europæiske genopbygnings- og udviklingsprogram (1994–1999) blev iværksat. I denne beretning gøres der rede for, hvordan Kommissionen og andre berørte organisationer gennemførte og forvaltede programmet. Der fokuseres primært på perioden 1993–1997. Mange af de centrale revisionsresultater i denne beretning vedrører svagheder, som Retten allerede har fremsat bemærkninger om i andre beretninger om udviklingssamarbejdsprogrammer. De er derfor relevante for sådanne programmer generelt, og Kommissionen bør snarest muligt tage initiativ til at afhjælpe disse svagheder. Ligesom i andre dele af verden er programgennemførelsen blevet vanskeliggjort af, at der indgår alt for mange led i beslutningsprocessen og forvaltningen, og at for mange spørgsmål kun kan afgøres endeligt i Kommissionens hovedsæde i Bruxelles. Dette var en af hovedårsagerne til, at programgen- nemførelsen var forsinket og -tilsynet mangelfuldt. Navnlig i de første faser af samarbejdet mellem Det Europæiske Fællesskab og Sydafrika var udarbejdelsen af projekterne ofte mangelfuld, tidspla- nerne urealistiske, og visse af de betingelser, der var fastsat i kontrakter og finansieringsaftaler, uhensigtsmæssige. Kommissionens likviditetsstyring var mangelfuld. Procedurerne for rapportering var uhensigtsmæssige, og Kommissionens tilsyn var behæftet med svagheder. Bortset fra den samlede evaluering af det europæiske særprogram, der blev udarbejdet i 1996, var evalueringen af effektivi- teten af de foranstaltninger, som blev finansieret gennem ikke-statslige kanaler, utilstrækkelig. Kommissionen undervurderede, hvor omfattende institutionelle forbedringer dens sydafrikanske partnere skulle foretage for at kunne gennemføre programmet mere effektivt og produktivt. Da Kommissionen i 1994 begyndte at iværksætte programmet i samarbejde med den nye regering, overvurderede den ligesom de øvrige bidragydere, hvor mange midler de sydafrikanske myndigheder produktivt og effektivt kunne absorbere på kort sigt. Det ville også have været bedre, hvis midlerne fra begyndelsen var blevet koncentreret på færre sektorer. Det europæiske genopbygnings- og udviklingsprogram gennemføres med forsinkelse, og der er udbetalt langt færre midler end planlagt. Stipendieprogrammet 1993–1995, som var en af de væsentligste fællesskabsaktioner, gav ikke så gode resultater, som det kunne have gjort, fordi forvaltningen var utilstrækkelig og tilsynet mangelfuldt. Mere end 750 kontrakter helt tilbage fra 1986, som enten er gennemført, eller hvor projektgennemførelsen har ligget stille, er ikke blevet formelt afsluttet af Kommissionen. Kommissionen har igennem hele perioden stillet for få midler til rådighed til forvaltning af programmet, og midlerne er blevet administreret uhensigtsmæssigt. Der var ikke etableret effektive ledelsesinformationssystemer, og procedurerne var ikke klart defineret. Kommissionen bør indføre en mere decentraliseret forvaltningsprocedure, som sikrer, at beslutnings- kompetencen placeres det mest hensigtsmæssige sted i systemet, og at Kommissionens begrænsede ressourcer til forvaltning og kontrol af anvendelsen af fællesskabsmidler anvendes optimalt. De operationelle og finansielle beføjelser bør ikke længere være centraliseret i de centrale tjenestegrene i Bruxelles, men overføres til delegationen, og forvaltningsressourcerne bør omfordeles i overensstem- melse hermed. Kommissionen bør forenkle procedurerne og begrænse forsinkelserne. Kommissionen bør behandle de problemer i sine egne tjenestegrene, der indvirker på programgen- nemførelsen, og de sydafrikanske partneres absorberingsevne mere realistisk. Den bør i højere grad søge at forbedre den administrative kapacitet hos sine sydafrikanske partnere, såvel de statslige som de ikke-statslige. Bidragydernes indsats bør koordineres bedre, især bør koordineringen med medlemsstaterne og medlemsstaternes koordinering indbyrdes forbedres. I fremtidige handels- og samarbejdsaftaler bør Kommissionen og medlemsstaterne sikre, at Unionens handelspolitik fremmer strategien for udvik- lingssamarbejdet. C 241/84 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 INDLEDNING tre forskellige konceptuelle tede projekter inden for en lang række sektorer. Program- met blev gennemført i forskellige faser, hvori der blev taget hensyn til, at det politiske klima blev ændret, og at der blev indført nye mål og gennemførelsesordninger. Der kan peges på faser: 1986–1990 (særprogrammet til støtte for ofre for apart- heidsystemet), 1991–november 1994 (særprogrammet for Sydafrika) og november 1994–1999 (det europæiske genopbygnings- og udviklingsprogram for Sydafrika). Disse faser kan ikke afgrænses klart; tidsplanerne for projektgennemførelsen strakte sig ud over disse perioder, og projekter blev integreret i efterfølgende programmer. Figur 1 er en kronologisk oversigt over de politiske begivenheder, der har fundet sted, de foranstaltninger, som Det Europæiske Fællesskab iværksatte som svar på disse begivenheder, og de retlige og operationelle arrange- menter, der blev etableret. Figur 2 indeholder yderligere oplysninger om de enkelte faser. Baggrunden for Det Europæiske Fællesskabs program for udviklingsbistand til Sydafrika 1. Som følge af den stigende politiske undertrykkelse i Sydafrika vedtog udenrigsministrene i Det Europæiske Fællesskab (EF) i september 1985 en to-sporet politik med restriktive og positive foranstaltninger for at fremme en fredelig overgang til demokrati (1). De restriktive foranstaltninger omfattede en handelsembargo og økono- miske og politiske sanktioner. De positive foranstaltnin- ger, som blev iværksat i 1986, omfattede støtte til ofre for apartheidsystemet og dårligt stillede befolkningsgrup- per. Disse foranstaltninger blev finansieret over Det Euro- pæiske Fællesskabs almindelige budget (2). 2. Fra 1986 til 1997 blev der i alt indgået forpligtelser for 830,2 mio. ECU til EF’s bistandsprogram, der omfat- (1) Ministermøde som led i det politiske samarbejde den 10. september 1985. (2) EF’s udviklingsbistand til Sydafrika blev mellem 1986 og 1990 finansieret over budgetpost B9530 og mellem 1991 og 1995 over B7-5070 og er siden 1996 blevet finansieret over B7-320. Den politiske situation Det Europæiske Fællesskabs foranstaltninger over for Sydafrika Retlige og operationelle samarbejdsarrangementer FIGUR 1 EF–Sydafrika — Kronologisk oversigt September 1985: EF's udenrigsministre vedtager en politik over for Sydafrika, som omfatter: Handelsembargo og økonomiske og politiske sanktioner Positive foranstaltninger til støtte for dårligt stillede befolkningsgrupper og apartheidofre — Forbud mod olieeksport, boykot af import af jern, stål og guldmønter — Forbud mod nye europæiske investeringer — Intet militært samarbejde — Modarbejdelse af kulturelle, videnskabelige og sportslige forbindelser. 1986 — Europa-Parlamentet og Rådet vedtager at oprette en budgetpost til fordel for støttemod- tagere i Sydafrika — Iværksættelse af særprogrammet til støtte for apartheidofre — Intet specifikt retsgrundlag, retsgrundlaget primært defineret ved Europa-Parlamentets budgetanmærk- ninger, finansielle bestemmelser og projektkontrak- terne. — Støtten ydes gennem europæiske NGO'er og lokale »Kanaler« (SACC, SACBC, KT & ICFTU) — Projekter gennemføres af lokale NGO'er — Kommissionen ikke direkte involveret — Mangelfuld finansiel kontrol og rapportering. 1985 Apartheidsystemet er på sit højeste Juli 1985: Den sydafrikanske regering proklamerer national undtagelsestilstand. 1986 Politiske vanskeligheder for støttemodtagerne; chikane, tale- og skriveforbud, fængs- ling. 1988 Bombeangreb på »Kanalerne« og projektstøttemodtagernes kontorer. Februar 1990 — Afviklingen af apartheid begynder — Ophævelse af forbud mod politiske oppositionsorga- nisationer — Frigivelse af politiske fan- ger. 1991 Apartheid- racelovene og »Group Areas Act« og »Land Acts« ophæves. Gradvis ophævelse af handelsembargoen og andre sanktioner. EU's bistandsprogram omdøbes til særprogram- met for Sydafrika. Programmet tager sigte på at støtte overgangen til demokrati og omfatter ud- viklingsmål. — Støtten ydes direkte gennem lokale »Kanaler« (SACC, SACBC, KT & ICFTU) — Projekterne gennemføres af lokale NGO'er Februar 91 — Kommissionen åbner et programkoordineringskon- tor (PCO) i Pretoria, personalet ansættes på ESA- kontrakter. — EF deltager i projektidentifikation og -tilsyn. 3 1 7 9 8. D A D e E u r o p æ i s k e F æ l l e s s k a b e r s T i d e n d e C 2 4 1 / 8 5 Den politiske situation Det Europæiske Fællesskabs foranstaltninger over for Sydafrika Retlige og operationelle samarbejdsarrangementer December 1993 Rådets afgørelse om en fælles aktion om støtte til en demokratisk overgang i Sydafrika. En eu- ropæisk valggruppe skal overvåge valget i 1994. December 1993 — Europa-Parlamentets erklæring om Sydafrika — »Oprettelsesaftalen« for EF-delegationen i Pretoria underskrives 1994 Restriktionerne på militært samarbejde ophæves; alle sanktioner er nu fjernet. Marts 1994 EF's delegerede afleverer sine akkreditiver. April 1994 — Nationale og regionale valg — Den nationale samlings- regering. April 94 Rådet vedtager en pakke af umiddelbare foran- staltninger og tilbyder at indlede forhandlinger om en samarbejdsaftale snarest muligt. November 1994 Det sydafrikanske parlament vedtager genopbygnings- og udviklingsprogrammet (RPD). Oktober 1994 En forenklet samarbejdsaftale underskrives. November 1994 — Bistandsprogrammet omdøbes til det eu- ropæiske genopbygnings- og udviklingspro- gram (EPRD) — Programmet støtter de politikker og reformer, som SA's regering har iværksat under RDP for at forbedre levevilkårene Maj 1994 EF-delegationens kontorer i Pretoria åbnes. November 1994 Den sydafrikanske regering bliver EF's samtalepartner på området udviklingspolitik, projekterne gennemføres af offentlige myndigheder (centrale, regionale og loka- le) og NGO'er. December 1994 Rådet godkender samarbejdsaftalen. December 1994 PCO nedlægges, dets ansvarsområder overtages af dele- gationen. Maj 1995 Hensigtserklæringen underskrives; EU forpligter sig over for regeringens RDP. Juni 1995 Der indledes forhandlinger om en bilateral han- dels- og samarbejdsaftale vedrørende oprettelsen af et frihandelsområde. Juni 1995 Rådets afgørelse 95/207/EF om en fællesskabs- garanti til Den Europæiske Investeringsbank med henblik på at dække tab i forbindelse med lån til projekter i Sydafrika. C 2 4 1 / 8 6 D A D e E u r o p æ i s k e F æ l l e s s k a b e r s T i d e n d e 3 1. 7. 9 8 Den politiske situation Det Europæiske Fællesskabs foranstaltninger over for Sydafrika Retlige og operationelle samarbejdsarrangementer lovgivende Maj 1996 Den forsamling vedtager den sydafrikanske forfatning. November 1996 Rådets forordning (EF) nr. 2259/96 om udviklings- samarbejde med SA, retsgrundlag for administrative, fi- nansielle og operationelle arrangementer. April 1997 Sydafrika tiltræder Lomé-konventionen. Maj 1997 Det vejledende program underskrives 1999 Tidsrammen for RPD udløber. Tidsrammen for EPRD udløber. Tidsrammen for Rådets forordning (EF) nr. 2259/96 udløber. Kilde: Revisionsretten & Evaluation of the European SPSA (SPM 1996). 3 1 7 9 8. D A D e E u r o p æ i s k e F æ l l e s s k a b e r s T i d e n d e C 2 4 1 / 8 7 C 241/88 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 FIGUR 2 EF’s udviklingsbistand til Sydafrika Fase I — 1986-1990 Formål: Særprogram til støtte for apartheidofre (SPVA) At fremme overgangen til et fredeligt, stabilt, demokratisk og ikke- raceopdelt Sydafrika ved at bistå personer, som er ofre for politisk undertrykkelse. Primære interventionsområ- der: — Humanitære og sociale initiativer — Undervisning og uddannelse — Juridisk bistand Gennemførende organisatio- ner: — Europæiske NGO’er — Sydafrikanske »Kanaler«: SACC, SACBC, KT & ICFTU Organisatoriske forhold: Kommissionen deltog ikke i projektidentifikationen, -vurderingen, tilsynet og -gennemførelsen. Det juridiske ansvar påhvilede de europæiske NGO’er. Indgåede forpligtelser: 108,6 mio. ECU Fase II — 1991-november 1994 Særprogrammet for Sydafrika (SPSA) Formål: At fremme overgangen til et demokratisk og velstillet Sydafrika ved at medtage udviklingsmål og støtte dårligt stillede befolkningsgrupper. Primære interventionsområ- der: — Højere uddannelse og voksenuddannelse — Erhvervsuddannelse — Det primære sundhedsvæsen — Lokalt socialarbejde og udvikling af landdistrikterne — Menneskerettigheder og demokrati Gennemførende organisatio- ner: — Sydafrikanske »Kanaler«: SACC, SACBC, KT & ICFTU — Ingen europæiske NGO’er var involveret i gennemførelsen Organisatoriske forhold: Kommissionen deltog igennem projektkoordineringskontoret (PCO) i pro- jektidentifikationen, -vurderingen og -tilsynet. Indgåede forpligtelser: 230,7 mio. ECU Fase III — november 1994-1999 Det europæiske genopbygnings- og udviklingsprogram (EPRD) Formål: Primære interventionsområ- der: Gennemførende organisatio- ner: At fremme overgangen til et demokratisk og velstillet Sydafrika ved at støtte de politikker og reformer, som den sydafrikanske regering har iværksat under genopbygnings- og udviklingsprogrammet 1994-1999. — Undervisning og uddannelse — Sundhed — Byudvikling og udvikling af landdistrikterne — Økonomisk samarbejde, handels- og investeringsfremme, støtte til små og mellemstore virksomheder og mikrovirksomheder — God forvaltningspraksis og demokratisering — Offentlige myndigheder på centralt niveau, provinsniveau og lokalt niveau — Transitional National Development Trust (TNDT) & lokale NGO’er Organisatoriske forhold: Kommissionen er direkte involveret i projektforvaltningen og -tilsynet gennem EF-delegationen i Pretoria. Indgåede forpligtelser: 479,5 mio. ECU (pr. 31. 12. 1997) Kilde: Revisionsretten, Evaluation of the European SPSA (SPM, 1996), Kommissionens regnskaber 1986-1996. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/89 3. Den første fase dækkede perioden 1986–90. Der blev indgået forpligtelser for i alt 108,6 mio. ECU til mere end 400 projekter inden for områderne humanitær og juridisk bistand og uddannelse. Langt hovedparten af disse pro- jekter blev gennemført ved hjælp af tre lokale organisa- tioner, de såkaldte »Kanaler« (3): Kagiso Trust (KT) en fællesorganisation sammensat af Sydafrikas kirker og fagforeninger, South African Catholic Bishops’ Confe- rence (SACBC), South African Council of Churches (SACC) og i mindre udstrækning Den Frie Faglige Inter- nationale (FFI), hvis hovedsæde ligger i Europa. afrikanske Republik (4). Formålet med denne fase, som kaldes det europæiske genopbygnings- og udviklingspro- gram (EPRD), er at bidrage til en harmonisk og bæredyg- tig udvikling i Sydafrika og at konsolidere grundlaget for et demokratisk samfund. Den sydafrikanske regering er nu EF’s samtalepartner i spørgsmål om udviklingspolitik. Der er nu åbnet op for, at projekter, der gennemføres af nationale forvaltninger på centralt, regionalt og lokalt niveau, kan prioriteres højt. Hertil kommer, at midlerne til sektorprogrammer ikke længere ydes gennem de tradi- tionelle »Kanaler«, men direkte til lokale NGO’er, og at der er blevet oprettet en »Transitional National Develop- ment Trust« (TNDT) (5), som skal fordele midlerne til små projekter til lokale NGO’er. 4. I denne fase var der ingen direkte forbindelse mellem Kommissionen og »Kanalerne«. De europæiske ikke- statslige organisationer (NGO), der skulle fremsende mid- lerne til »Kanalerne« i Sydafrika og udarbejde regnskaber og rapporter, var i henhold til kontrakterne ansvarlige for projektgennemførelsen over for Kommissionen. Program- met blev mødt af aktiv modstand fra den sydafrikanske regering. Støttemodtagerne var normalt modstandere af styret og blev chikaneret, fik tale- og skriveforbud og blev sat i fængsel. Kommissionen tilpassede de normale krav til finanskontrol og rapportering til de særlige forhold og behandlede projekterne strengt fortroligt. 5. I 1990 skete der en positiv udvikling i den politiske situation i Sydafrika, og handelsembargoen og de økono- miske og politiske sanktioner blev gradvist hævet. I 1991 gik Fællesskabets bistandsprogram ind i en ny fase, hvor det blev ændret, således at der kunne tages hensyn til udviklingsmål og nye sektorer. De Europæiske NGO’er var ikke længere involveret i projekterne, og Kommissio- nen indgik projektkontrakter direkte med »Kanalerne« i Sydafrika. Den politiske situation tillod endnu ikke, at der blev oprettet en EF-delegation i Pretoria; men for at bistå partnerne og føre tilsyn med projekterne åbnede Kommissionen i februar 1991 et programkoordinerings- kontor (PCO), som blev bemandet med bistandskonsu- lenter, der var ansat på kontrakter indgået med Det Europæiske Samarbejdsagentur (ESA). 7. Aftalen om at etablere en EF-delegation i Sydafrika blev undertegnet i december 1993. Delegationens konto- rer blev åbnet i Pretoria i maj 1994, og programkoordi- neringskontoret blev lukket i december 1994. I november 1996 vedtog Rådet endelig en forordning om udviklings- samarbejde med Sydafrika (6). Denne forordning er rets- grundlaget for foranstaltninger, der iværksættes under EPRD. 500 mio. ECU blev øremærket til at finansiere EPRD i perioden 1996–1999. Det nationale vejledende program blev underskrevet af den sydafrikanske regering og Kommissionen i maj 1997. 8. Siden november 1994 har EU og Sydafrika også udbygget forbindelserne på andre politiske, kommercielle og økonomiske områder. I juni 1995 blev der indledt forhandlinger om indgåelse af en bilateral handelsaftale, som indebærer oprettelsen af et frihandelsområde. En sådan aftale har stor betydning for udviklingen af den sydafrikanske økonomi. Der er kun nået få resultater, og drøftelserne var endnu ikke afsluttet, da denne beretning blev vedtaget. I april 1997 tiltrådte Sydafrika Lome´- konventionen, som er indgået mellem EF og landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS) (7). 6. Den tredje fase i EF’s bistandsprogram for Sydafrika begyndte i november 1994, efter at der var afholdt demokratiske valg, dannet en national samlingsregering og indgået en samarbejdsaftale mellem EF og Den Syd- (3) Udtrykket »Kanaler« anvendes til at beskrive disse sammen- slutninger, fordi Kommissionen kanaliserede programmid- lerne til de gennemførende organisationer gennem dem. (4) Aftalen blev underskrevet i Pretoria i oktober 1994 og godkendt af Rådet den 19. december 1994, EFT L 341 af 30. 12. 1994. (5) TNDT er det første skridt henimod oprettelsen af et natio- nalt udviklingsorgan, som fremover skal stå for finansierin- gen af NGO’er. (6) Rådets forordning (EF) nr. 2259/96 af 22. november 1996 om udviklingssamarbejde med Sydafrika, EFT L 306 af 28. 11. 1996. (7) EF’s bistandsprogram for Sydafrika vil dog fortsat blive finansieret over EF’s almindelige budget, eftersom Sydafrika kun delvist har tiltrådt konventionen. C 241/90 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 Strategien for Rettens revision af EF’s bistandsprogram for Sydafrika 9. I 1991 reviderede Retten Kommissionens hidtidige forvaltning af programmet. Retten konstaterede — under hensyntagen til de forvaltnings- og kontrolmæssige begrænsninger, som Kommissionen og dens partnere var underlagt — en række svagheder: sagsakterne var ufuld- stændige, der var ikke udarbejdet situationsrapporter, de europæiske NGO’ers arbejde i forbindelse med projekt- gennemførelsen var utilfredsstillende, og den finansielle forvaltning var mangelfuld (overfinansiering af projekter, store restbeløb, ikke-anvendte beløb blev ikke tilbage- søgt). 10. I 1993 og 1994 reviderede Retten kasse- og bank- kontiene for bistandsprogrammet for Sydafrika. Retten gjorde Kommissionen opmærksom på, at den finansielle forvaltning var mangelfuld. Kommissionen havde ikke ajourførte oplysninger om, hvor store beløb der stod på »Kanalernes« bankkonti. Der stod unødigt store beløb på disse konti, og der var ingen retningslinjer for forvaltnin- gen af de påløbne renter. Hertil kommer, at mere end 750 projekter helt tilbage fra 1986 ikke var blevet afsluttet, og i visse tilfælde var de endelige betalinger endnu ikke blevet afholdt. Kommissionens tjenestegrene havde tilsyneladende ikke kapacitet til at klare dette problem. 11. Resultaterne af ovennævnte revisioner blev frem- sendt til Kommissionen, men blev ikke offentliggjort i Rettens beretninger. For at følge op på disse resultater og på de foranstaltninger, som Kommissionen iværksatte som svar herpå, påbegyndte Retten i 1996 en fuldstændig revision af programmet for Sydafrika. 12. I 1997 aflagde Retten revisionsbesøg i Sydafrika. Revisionen omfattede møder og bilagsrevision i EF- delegationen, de nationale forvaltninger, »Kanalerne«, NGO’erne og andre organisationer. Der blev foretaget stedlig revision af en stikprøve af projekter, endelige støttemodtagere blev interviewet, og man undersøgte, hvilke resultater der konkret var opnået. 13. I Rettens revision indgik følgende elementer: relse (punkt 20–52). Stipendieprogrammet, der blev gennemført af Kagiso Trust, og som er den største EF-foranstaltning, der er blevet gennemført i Syd- afrika, var genstand for særlig opmærksomhed (se bilag). b) En undersøgelse af de procedurer og systemer, som Kommissionen, de sydafrikanske nationale forvaltnin- ger, NGO’er og andre organisationer anvender i for- bindelse med projekter, der finansieres under EPRD- programmet (punkt 53–85). c) En undersøgelse af organiseringen af Kommissionens tjenestegrene (punkt 86–92) og af, hvordan koordine- ringen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne på udviklingsområdet (punkt 93–97). i Sydafrika fungerer 14. På de følgende sider påpeges en række mangler ved den finansielle forvaltning og kontrol af EF’s bistandspro- gram. Ikke desto mindre skal det understreges, at EF til trods for de vanskelige forhold, som programmet blev gennemført under, igennem de to første faser generelt var i stand til at støtte projekter, som bidrog til overgangen til demokrati i Sydafrika, og som forbedrede vilkårene for ofre for apartheidpoltikken og dårligt stillede befolk- ningsgrupper (8). Med iværksættelsen af EPRD-program- met indledes der en ny æra for udviklingssamarbejdet med Sydafrika. En æra, hvori såvel Kommissionen som de sydafrikanske partnere skal overholde de grundlæg- gende krav til omkostningseffektivitet, finansiel kontrol og regnskabspligt. BUDGETGENNEMFØRELSE 15. Den budgetmæssige virkning af bistanden til Syd- afrika i hele perioden 1996–1997 vises i figur 3. Af de i alt 818,9 mio. ECU, der blev indgået forpligtelser for mellem 1986 og 1997, er der kun blevet udbetalt 456 mio. ECU (56 %). Ved udgangen af 1997 beløb de uafviklede forpligtelser sig til i alt 352,6 mio. ECU (9). Disse forpligtelser vedrørte primært projekter under EPRD. a) En undersøgelse af de procedurer og systemer, som Kommissionen og »Kanalerne« anvender til at for- valte projekter, som blev godkendt i perioden 1993–94, og som i 1997 stadig var under gennemfø- (8) Jf. »Evaluation of the European Special Programme on South Africa«, SPM Consultants, oktober 1996. (9) Af de beløb, der oprindeligt var indgået forpligtelser for, blev 10,2 mio. ECU frigjort. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/91 Udnyttelsen af bevillinger til programmerne i Sydafrika 1986—1997 FIGUR 3 År Budget- post Tekst Forpligtelser Betalinger Disponi- ble bevil- linger Indgåede forpligtel- ser % Disponi- ble bevil- linger Udbetalte beløb % (mio. ECU) Frigørelse af tidligere ind- gåede for- pligtelser Endnu ikke udbetalte beløb Akkumule- rede tal 1 2 3 4 5 6=5/4 7 8 9=8/7 10 11=5-8-10 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 9 5 3 Program med positive foran- Syd- vedrørende staltninger afrika 9 5 3 Program med positive foran- Syd- vedrørende staltninger afrika 9 5 3 0 Program med positive foran- Syd- vedrørende staltninger afrika 9 5 3 0 Program med positive foran- Syd- vedrørende staltninger afrika 9 5 3 0 Program med positive foran- Syd- vedrørende staltninger afrika B7-5 0 7 0 Program med positive foran- Syd- vedrørende staltninger afrika B7-5 0 7 0 Program med positive foran- Syd- vedrørende staltninger afrika B7-5 0 7 0 Program med positive foran- Syd- vedrørende staltninger afrika B7-5 0 7 0 Program med positive foran- Syd- vedrørende staltninger afrika B7-5 0 7 0 Europæisk program for genop- bygning og udvikling i Syd- afrika B7-3 2 0 Europæisk program for genop- bygning og udvikling i Syd- afrika 10,0 6,6 66 5,0 3,4 68 23,4 18,6 79 16,6 13,1 79 29,9 29,9 100 23,4 22,7 97 23,5 23,5 100 19,5 18,6 95 30,0 30,0 100 37,8 34,4 91 58,0 58,0 100 47,7 47,7 100 80,0 80,0 100 66,5 66,4 100 3,2 8,7 15,9 20,8 16,4 26,7 40,3 90,0 89,8 100 72,9 60,4 83 0,6 69,2 102,5 102,1 100 80,5 58,0 72 0,1 113,2 125,0 123,3 99 92,3 45,1 49 0,3 191,1 130,0 129,2 99 110,0 28,5 26 1,3 290,5 1997 B7-3 2 0 Samarbejde med Sydafrika 127,8 127,8 100 60,5 57,8 I alt 830,2 818,9 99 632,6 456,0 96 72 7,9 10,2 352,6 Indgåede, men endnu ikke udbetalte forpligtelser U C E. i o m 400 400 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 86 86 87 87 88 88 89 89 90 90 91 91 92 92 93 93 94 94 95 95 96 96 97 97 År Kilde: Kommissionens driftsregnskab 1986-1997. C 241/92 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 16. De seneste tre år er beløbet for de uafviklede forplig- telser steget markant. Dette får en række indbyrdes forbundne forhold, som undersøges nærmere i denne beretning, til at træde klart frem. Med indførelsen af EPRD blev der stillet et større beløb til rådighed i forpligtelsesbevillinger, end Kommissionen og de sydafri- kanske myndigheder har kunnet anvende. Det absolutte niveau for betalinger faldt væsentligt fra 1994 til 1996 til trods for, at der hvert år blev stillet flere betalingsbevillin- ger til rådighed. I 1995 og 1996 var udnyttelsesgraden for betalingsbevillingerne meget lav, hvilket afspejler de problemer, der opstod ved gennemførelsen af EPRD. Omfanget af budgetterede forpligtelses- og betalingsbevil- linger viser, at Kommissionen ikke havde forudset disse problemer. i til »Kanalerne« 17. Figur 4 viser udviklingen i EF’s forpligtelses- og betalingsbevillinger perioden 1993–1996. Det fremgår, at bevillingerne faldt drastisk i 1995. Figur 5 viser betalingsbevillingerne fordelt på de forskellige »Kanaler«. KT modtog flest EF-midler (82 % af betalingsbevillingerne) efterfulgt af SACBC (14 %). Figur 6 er en oversigt over projekternes fordeling på de enkelte sektorer. De største sektorer, som i alt tegnede sig for 77 % af forpligtelserne, var Bursaries for tertiary education (stipendier til højere uddannelser), Community development (lokalt socialarbejde) og Education and vocational training (undervisning og erhvervsuddan- nelse). FIGUR 4 Bevillinger pr. modtager-»Kanal« (mio. ECU) 1993-1996 Kagiso Trust SACBC I alt Forpligtelser Betalinger Forpligtelser Betalinger Antal projekter 62,3 55,6 5,9 — 123,8 29,0 34,3 20,9 4,6 88,9 1993 1994 1995 1996 I alt 12,9 4,2 — — 17,1 8,1 4,8 1,4 0,3 14,6 1993 1994 1995 1996 I alt 126 61 2 — 189 SACC ICFTU Forpligtelser Betalinger Forpligtelser Betalinger Forpligtelser Betalinger 1,6 2,5 — — 4,2 0,7 1,6 0,4 0,2 3,0 1993 1994 1995 1996 I alt 1,2 0,6 — — 1,8 0,7 0,4 0,2 0,0 1,3 1993 1994 1995 1996 I alt 78,1 62,9 5,9 — 146,8 38,6 41,1 23,0 5,2 107,9 1993 1994 1995 1996 I alt 1993 1994 1995 1996 I alt Kilde: SINCOM. FIGUR 5 Betalingsbevillinger pr. »Kanal« 1993-1996 SACC 3 % ICFTU 1 % SACBC 14 % Kilde: SINCOM. KT 82 % 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/93 FIGUR 6 Forpligtelsesbevillingerne til »Kanalerne« 1993-1996 fordelt på sektorer (%) Sektor Stipendier til højere uddannelse Lokalt socialarbejde & kvinder Undervisning & erhvervsuddannelse Diverse Det primære sundhedsvæsen »Kanalernes« driftsomkostninger Udvikling af landdistrikterne og landbrug Medier Støtte til fagforeninger I alt Kilde: SINCOM og SAPMAN. 40,9 % 22,6 % 14,2 % 5,5 % 5,1 % 4,8 % 2,8 % 2,7 % 1,3 % 100,0 % FIGUR 7 EPRD - Budgetgennemførelse 1994-1996 Regering NGO I ALT Forpligtelser Betalinger Forpligtelser Betalinger Forpligtelser Betalinger 16,9 77,7 114,8 209,5 REGERING 5,9 11,7 2,1 19,7 10,2 39,3 14,4 63,9 NGO 7,2 18,8 2,6 28,6 27,1 117,0 129,2 273,4 I alt 13,1 30,5 4,7 48,4 mio. ECU 45 40 35 30 25 20 15 10 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 5 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Vastleggingen Betalingen Forpligtelser Betalinger 80 140 100 120 140 120 100 80 60 40 20 0 20 60 40 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Vastleggingen Betalingen Forpligtelser Betalinger 0 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastlegginge Betalingen Vastleggingen Betalingen Forpligtelser Betalinger 1994 1995 1996 I alt 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 Bistandens fordeling (forpligtelser) mellem regeringen og NGO 1994-1996 FIGUR 8 1994 Forpligtelser 1996 Forpligtelser NGO 38 % NGO 11 % Forpligtelser i alt 1994-1996 NGO 23 % Regering 62 % Regering 89 % Regering 77 % Kilde: SINCOM. C 2 4 1 / 9 4 D A D e E u r o p æ i s k e F æ l l e s s k a b e r s T i d e n d e 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/95 18. Figur 7 viser udviklingen i Fællesskabets forpligtelser og betalinger til det nye program (EPRD) i perioden 1994–1996. Det fremgår, at stigningen i uudnyttede forpligtelser fra 1994 næsten udelukkende skyldes projek- ter, der er iværksat af regeringen. Kun fem af de 16 regeringsprojekter, der blev finansieret i denne periode, var faktisk blevet iværksat ved begyndelsen af 1997. Figur 8 viser, hvordan andelen af finansierede NGO- projekter som følge af normaliseringen af udviklingsarbej- det med Sydafrika blev mindre og faldt fra 38 % i 1994 til kun 11 % i 1996. Det skal imidlertid bemærkes, at gennemførelsen af projekter, der medfinansieres direkte med regeringen, i praksis overdrages delvist til NGO’er. I det vejledende program, der blev underskrevet i maj 1997 (10), er 25 % af den årlige finansieringsramme til EPRD øremærket til decentraliseret samarbejde. 19. Fordelingen på sektorer af de EPRD-programmer, der blev finansieret i perioden 1994–1996, fremgår af figur 9. Projekterne i sektorerne »Good governance and Democratisation« (god forvaltningspraksis og demokrati- sering) og »Education and Training« (undervisning og erhvervsuddannelse) er de mest omfattende. FIGUR 9 EPRD — Fordeling på sektorer 1994-1996 Sektor Projekter Forpligtelser i mio. ECU % God forvaltningspraksis og demokratisering Undervisning og erhvervsuddannelse Udvikling af landdistrikterne Flere sektorer Sundhedssektoren Boligsektoren SMV Byudvikling Handels- og investeringsfremme Kilde: SINCOM. I alt 9 7 5 2 10 1 2 1 2 39 72 54 40 28 26 25 20 6 3 26,3 19,7 14,6 10,2 9,5 9,1 7,3 2,2 1,1 274 100,0 GENNEMFØRELSEN AF PROJEKTER GENNEM »KANALERNE« Indledning 20. Ordningen med »Kanaler«, som blev anvendt i de to første faser af EF-bistandsprogrammet, er blevet erstattet af de bestemmelser, der gælder for EPRD. Nogle af de projekter, som var blevet iværksat i 1994 og 1995, var imidlertid endnu ikke fuldført i 1997. De væsentligste bemærkninger om ordningen med »Kanaler« fremføres her for at kaste lys over de svagheder i systemet, som bør undgås ved fremtidige fællesskabsprogrammer, hvad enten de gennemføres i Sydafrika eller andre steder. 21. De bemærkninger, Retten fremsætter nedenfor, ved- rører primært procedurer, ordninger og forvaltningsbe- stemmelser. Resultaterne og virkningen af det program, der blev iværksat via »Kanalerne« bør også vurderes. Der er imidlertid kun foretaget få evalueringer, og der er derfor ikke mange pålidelige oplysninger, som kan danne grundlag for en vurdering. Bortset fra en samlet evalue- ring, der dækkede perioden 1986–1994, og som blev foretaget i 1995 af en række konsulenter på vegne af Kommissionen (11), er kun fire ud af mere end 700 projekter blevet evalueret, herunder stipendie-program- met (12). Der er ikke foretaget sektorspecifikke evaluerin- ger. 22. De konsulenter, der foretog den samlede evaluering i 1995, påpegede, at særprogrammet indtil 1995 generelt var en succes, eftersom det imødekom målgruppens behov, at det havde haft en mærkbar positiv indvirkning på den politiske udvikling i landet og havde bidraget til, (10) Det nationale vejledende program blev undertegnet af Kom- missionen og den sydafrikanske regering den 14. maj 1997. (11) »Evaluation of the European Special Programme on South Africa«, SPM Consultants, oktober 1996. (12) Jf. punkt 10 i bilaget om stipendieprogrammet. C 241/96 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 at apartheidsystemet var blevet afskaffet. Konsulenterne mente, at programmet især havde været vellykket i de første år (før 1991), da projekterne blev iværksat nedefra, og støttemodtagerne var dybt involverede i og følte et ansvar over for (»ownership«) projekterne og derfor udviste stor kreativitet og entusiasme. Med hensyn til de operationelle procedurer blev det imidlertid bemærket, at der navnlig efter 1991 var megen irritation og frustration over, at der var for mange parter involveret i forvaltnin- gen, at der ikke var enighed om, hvem der skulle bestemme hvad, at procedurerne var uklare og gav anled- ning til misforståelser, og at der ikke var nok personale. Kommissionen blev anset for at være en tung, bureaukra- tisk organisation, som var for længe om at godkende projekter og tilvejebringe betalinger. Kravene til rapporte- ring var uklare, hvilket resulterede i dobbeltarbejde og i, at der ikke blev givet megen konkret feedback. 23. Figur 10 og 11 er en oversigt over de forskellige parters ansvar med hensyn til at godkende, gennemføre og foretage udbetalinger til projekter, som finansieres gennem »Kanaler«. Disse procedurer blev udviklet ad-hoc i overensstemmelse med bestemmelserne i de standard- projektkontrakter, som blev indgået mellem Kommissio- nen og »Kanalerne«. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/97 FIGUR 10 EU-projekter finansieret gennem »Kanaler« Godkendelses- og betalingsprocedurer Projektansvarlige: NGO'er og CBO'er Finansieringsan- modninger »Kanaler« Screening af finansieringsan- modninger Finansieringsforslag Europa- Kommissionen (PCO/delegation og centrale tjenestegrene) Vurdering af finansieringsforslag (Centrale tjenestegrene) Finansieringsforslag: projektudvælgelse og kontrakt Medlemsstater- nes ambassader i Sydafrika og ekspertgruppe Analyse af finansieringsforslaget Kilde: Revisionsretten. Den projektansvarliges bankkonto Udbetaling til de projektansvarlige Opfyldelse af betingelserne i kontrakten mellem »Kanalen« og den projektansvarlige »Kanalerne« Anfordringskonto EF- finansierede projekter Betaling af første rate Kontrakten mellem Kommissionen og »Ka- nalen« underskrives Betaling af anden rate Betaling af sidste rate Interimsrapporten forelægges Den endelige rapport forelægges Indgåelse af forpligtelser Kommissionens beslutning om at vedtage projektfinansie- ringsaftalen Operationelle gennemførelses- procedurer Skema 11 Enighed om, hvilke forslag der skal finansieres C 241/98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 FIGUR 11 EU-projekter finansieret gennem »Kanaler« Operationelle gennemførelsesprocedurer Projektansvarlig »Kanaler« Europa- Kommissionen Godkendelse af projektprocedurer Skema 10 Opstilling af detaljerede betingelser Projektkontrakt Udvælgelse af projektet Finansierings- aftale Gennemførelse Vejledning, bistand og tilsyn Feedback Rapportering Vurdering og overvågning Overvågning, godkendelse af rapporter og betalinger Betalingsproce- durer Skema 10 Kilde: Revisionsretten. 24. Det særlige ved ordningen var, at der ikke var nogen direkte forbindelse mellem Europa-Kommissionen og de projektansvarlige. Al kontakt gik gennem »Kanalerne«, som var Kommissionens eneste samtalepartnere. Dette indebar, at »Kanalerne« skulle behandle finansieringsan- modninger, indgå kontrakter, forvalte og udbetale EF- midler, føre tilsyn med og bistå de projektansvarlige og aflægge situationsrapporter. Bemærkninger vedrørende ordningen med »Kanaler« (13) Svagheder ved selve konstruktionen 25. Ordningen med »Kanaler« var behæftet med grund- læggende mangler, som hindrede tilstrækkelig kontrol og (13) (Bemærkningerne om stipendieprogrammet findes i Bilaget. ) 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/99 medførte, at principperne for forsvarlig økonomisk for- valtning ikke kunne overholdes, samt resulterede i svag- heder ved projektgennemførelsen. For det første deltog for mange organisationer og for mange niveauer i Kom- missionens tjenestegrene i forvaltningen af systemet (pro- jektansvarlige, »Kanalerne«, Kommissionens delegation og centrale tjenestegrene), med overlapning af ansvarsom- råder, mangelfuld informationsudveksling og koordine- ring til følge. Beslutningstagningen var langsom, hvilket resulterede i, at såvel betalingerne som gennemførelsen af aktionerne blev forsinket. 26. For det andet skulle »Kanalerne« og Kommissionen i løbet af kort tid udvælge, vurdere, gennemføre og føre tilsyn med en lang række små projekter (14). De fleste af dem blev forvaltet af NGO’er og lokale organisationer (CBO), som havde begrænset administrativ kapacitet. Der skulle derfor træffes en lang række beslutninger, foretages mange kontroller og gennemføres et stort antal finansielle transaktioner. Kommissionen havde ikke de nødvendige ressourcer til at klare denne arbejdsbyrde. 27. Endelig understreger resultaterne af undersøgelsen af ordningen med »Kanaler« en række af de svagheder, der er karakteristiske for nogle dele af Kommissionens for- valtning af programmer for udviklingsbistand, og som Retten gentagne gange har påpeget i sine beretninger. Projektudarbejdelse 28. Projektudarbejdelsen var helt fra begyndelsen man- gelfuld. Væsentlige elementer (såsom budgettet, bidragy- dernes samlede bidrag og en tidsplan for gennemførelsen af aktiviteterne) var ikke klart defineret eller fandtes slet ikke. Betingelserne for gennemførelse af kontrakterne var ufuldstændige og uklare. Selv om Kommissionen forsøgte at forbedre forholdene ved i 1993 at indføre styrings- værktøjet »logiske rammer« (15) til udarbejdelse og gen- nemførelse af projekter, gjorde disse svagheder sig gæl- dende, helt indtil ordningen med »Kanaler« blev opgi- vet. 29. Den i kontrakterne fastsatte tidsplan for gennemfø- relsen var urealistisk, hvilket skabte problemer. For næ- sten alle projekterne skulle den oprindelige tidsplan for- længes flere gange. Kommissionen godkendte disse for- (14) Mellem 1993–1995 godkendte Kommissionen 189 projekter med »Kanalerne«, hvoraf størstedelen vedrørte beløb på mindre end 0,2 mio. ECU. Hertil kommer de igangværende projekter, som var godkendt i tidligere år. I den pågældende periode var der omkring 700 uafsluttede projekter. (15) »Logiske rammer« (logical frameworks) er et styringsværk- tøj, der har til formål at forbedre udarbejdelsen og planlæg- ningen af samt tilsynet med projekter. Det anvendes af de største ydere af udviklingsbistand. længelser uden at vurdere de opnåede resultater og gen- nemførelsesplanen, eller om det reelt var muligt at over- holde de nye frister. Ud fra dokumenterne i Kommissio- nens sagsakter var det ikke altid muligt at kontrollere, om kontrakterne var blevet forlænget under anvendelse af de korrekte procedurer, og om fristerne for indgåelse af finansielle forpligtelser var blevet overholdt. Der var projekter, hvor fristen først var blevet forlænget, efter at den oprindelige frist var udløbet. 30. Arbejdet med at forlænge kontrakterne gav de pro- jektansvarlige, »Kanalerne« og Kommissionen en betyde- lig administrativ arbejdsbyrde. I 1996 skulle 192 sager om forlængelse for eksempel passere gennem systemet, og alle skulle godkendes i Bruxelles. Endvidere var der i kontrakterne ikke fastsat en procedure for ændring af projektbudgettet, og mindre ændringer skulle derfor god- kendes af Kommissionens centrale tjenestegrene i Bruxel- les, hvor der skulle udarbejdes en tillægskontrakt. Dette førte til, at betalingen og gennemførelsen blev forsinket. Finansiel forvaltning og likviditetsstyring 31. I en række skrivelser fra 1994 og 1995 påpegede Retten over for Kommissionen, at den ikke havde ført tilstrækkeligt tilsyn med forvaltningen af de midler, der var overført til »Kanalerne«. Den havde ikke sørget for, at »Kanalerne« forelagde regnskaber, hvori de midler Kommissionen havde overført til deres EU-projektbank- konti var afstemt med de midler, der var udbetalt til de projektansvarlige, og de påløbne renter. Der blev oparbej- det omfattende saldi, navnlig på KT’s projektkonto, og der påløb betydelige renter. De oplysninger om disse beløb, som Kommissionens tjenester både i Bruxelles og i Sydafrika lå inde med, var helt utilstrækkelige. Foranledi- get af Rettens revision traf Kommissionen en række foranstaltninger. I 1997 var situationen forbedret for den største »Kanal«, KT, men ikke for de øvrige »Kanaler«. 32. I henhold til kontrakterne med de projektansvarlige skulle betalingerne afholdes i ECU og omregnes til den lokale valuta (ZAR). Ved omregningen skulle de måned- lige kurser, der offentliggøres i De Europæiske Fællesska- bers Tidende, anvendes på de udgifter, der var påløbet i den samme måned. Denne bestemmelse var både uhen- sigtsmæssig og upraktisk, fordi den ville have tvunget C 241/100 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 »Kanalerne« til at åbne en bankkonto i ecu (hvilket de sydafrikanske monetære myndigheder ikke tillader) og for hvert projekt fastlægge de månedlige betalinger, som skulle ligge til grund for udbetalingen af midler. I praksis vekslede »Kanalerne« øjeblikkeligt midlerne fra Kommis- sionen til ZAR og indsatte renteafkastet på en bankkonto i lokal valuta. Selv om Kommissionen var klar over dette, ændrede den ikke bestemmelserne i kontrakten i overens- stemmelse hermed. Betaling og rapportering 33. De betalings- og rapporteringsprocedurer, der i hen- hold til kontrakterne skulle anvendes i forbindelse med projekterne, var mangelfulde, og det var derfor ikke føre muligt tilstrækkeligt tilsyn. for »Kanalerne« og Kommissionen at 34. I kontrakterne med de projektansvarlige var det hverken fastsat, hvor lang en periode rapporten skulle omhandle, eller hvornår den skulle forelægges. Der skulle udelukkende aflægges rapport i forbindelse med betalin- ger, og de projektansvarlige forelagde derfor kun rappor- ter, når de anmodede om at få udbetalt midler. Hvis en organisation ikke anmodede om en betaling, blev der ikke forelagt en rapport. Hertil kom, at det ofte ikke fremgik tilstrækkeligt klart af kontrakterne, hvad regnskaberne og rapporterne skulle indeholde. 35. Hovedparten af »Kanalernes« projekter omfattede finansiering af modtagerorganisationernes løbende udgif- ter. I mange tilfælde opstod der imidlertid rapporte- ringsproblemer, fordi kontraktperioden ikke svarede til organisationens regnskabsår, som normalt er den periode, man aflægger regnskab for og rapport om de aktiviteter, der finansieres over kontrakten. Dertil kom, at når Kom- missionen faktisk udbetalte et årligt tilskud til en organi- sation, underskrev den en ny kontrakt, før der var blevet aflagt rapport om de tidligere kontrakter, og de var blevet endeligt afsluttet. For nogle organisationer havde Kommissionen flere separate kontrakter om finansiering af udgifter vedrørende forskellige år løbende samtidig. 36. For at kunne aflægge regnskab og udarbejde rappor- ter var det nødvendigt at foretage et besværligt og kompliceret afstemningsarbejde. Problemerne i forbin- delse med regnskabsaflæggelsen resulterede i, at Kommis- sionens tjenestegrene ofte forkastede de forelagte rappor- ter. Som følge heraf blev betalingerne ofte afbrudt og forsinket, hvilket skabte usikkerhed blandt de projektan- svarlige, bragte gennemførelsen af aktiviteterne i fare, og gjorde det vanskeligt at føre effektivt tilsyn. 37. En analyse af projektgennemførelsen pr. 31. decem- ber 1996 viser følgende: a) For omkring 75 af de 189 projekter, der var godkendt mellem 1993 og 1995, gik der flere år, før den sidste rate blev udbetalt. Dette kunne skyldes, at der var tilført for mange midler til projekterne, og at de projektansvarlige lå inde med uudnyttede restbeløb. Dette skal afklares som led i afslutningsproceduren (punkt 45–52). Det kunne på den anden side også skyldes, at de projektansvarlige i nogle tilfælde hellere vil miste de sidste 10 % af betalingen end at udar- bejde en endelig rapport. For de projektansvarlige kunne dette synes at være en fornuftig løsning i betragtning af, hvor ubetydeligt et beløb der er tale om, og hvor store problemer der er forbundet med at udarbejde rapporterne og få dem godkendt. b) I forbindelse med mere end 50 projekter var der ikke forlagt en interimsrapport, eller den var ikke blevet godkendt. Der var blevet ydet et forskud på 50 % eller 60 % af projektbeløbet til disse projekter, da kontrakten blev underskrevet, men den anden rate var ikke blevet udbetalt. 38. Til de fleste af de fremsendte regnskaber og rappor- ter var der som bilag knyttet revisionsberetninger om regnskaberne. Disse beretninger var imidlertid ikke sær- ligt anvendelige, fordi de ikke omfattede elementer som f. eks. regnskabsperiode og den periode, rapporten skulle dække, andre tilskud og dobbeltfinansiering, som er hovedproblemerne ved EF-finansiering. I forbindelse med stipendieprogrammet var revisionen — som var den pri- mære kontrolmekanisme — af begrænset værdi, fordi revisorernes mandat var utilstrækkeligt, og der ikke blev fulgt op på resultaterne i revisionsberetningerne (jf. Bila- get, punkt 4). Tilsyn med projekterne 39. Kommissionens tilsyn med projekterne var utilstræk- keligt. Det skyldtes, at rapporteringsprocedurerne var behæftet med ovennævnte svagheder, at der ikke fandtes edb-værktøjer til at følge projektgennemførelsen, og at der var svagheder i Kommissionens informationssystem. 40. Tilsynet med projekter gennemført af SACC og SACBC, som der kun forelå meget begrænsede oplysnin- ger om, var særlig mangelfuldt. Stillingen for 14 SACC- og SACBC-projekter, der var godkendt mellem 1993 og 1994, og som i alt beløb sig til 7,66 mio. ECU, fremgik ikke af dokumentationen i Kommissionens sagsakter. Kommissionen var faktisk ikke klar over, om otte af de 14 projekter stadig var under gennemførelse. Der var kun forelagt situationsrapporter i to tilfælde. Kommissionen havde i flere tilfælde forlænget tidsfristerne for projekt- gennemførelsen, selv om den ikke rådede over de nødven- dige oplysninger. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/101 41. Kommissionens tilsyn med KT-projekter var også utilstrækkeligt, selv om der var sket fremskridt siden 1995. 42. Fordi tilsynet var utilstrækkeligt, kunne Kommissio- nen ikke reagere øjeblikkeligt på spørgsmål fra de pro- jektansvarlige og »Kanalerne«. Flere projekter blev for- sinket, blev afbrudt i lange perioder, blev endeligt stoppet eller kunne ikke opfylde de opstillede mål. For stipendie- programmets vedkommende resulterede det utilstrække- lige tilsyn og manglen på pålidelige oplysninger i, at projekterne blev mindre effektive og bæredygtige. Der blev tildelt omkring 34 000 stipendier, men man kunne have tildelt endnu 8 700, hvis ikke forvaltningen havde været mangelfuld, og mere end 72 mio. ZAR (ca. 12,5 mio. ECU — omregningskursen pr. december 1996) blev ikke tilbagebetalt til den nationale sydafrikanske stipendieordning (jf. bilaget, punkt 17). 43. Det var vanskeligt for Kommissionen at føre tilstrækkeligt tilsyn med projektgennemførelsen, fordi informationssystemerne var mangelfulde. Den havde ikke en tilfredsstillende database med detaljerede oplysninger om projektgennemførelse og rapportering (16). Dokumen- tationen i sagsakterne var ikke ajourført, og undertiden manglede rapporter og korrespondance. »Kanalerne«, Kommissionens delegation og de centrale tjenestegrene videresendte ikke altid oplysninger. Kommissionen havde ikke en kopi af alle de kontrakter, der var indgået mellem »Kanalerne« og de projektansvarlige, og var derfor ikke opmærksom på de tilfælde, hvor projektets omfang og de finansielle betingelser afveg fra bestemmelserne i den kontrakt, den havde indgået med »Kanalen«. 44. En finansiel følge af det utilstrækkelige tilsyn er, at projekter, som er godkendt, men aldrig blevet iværksat, eller projekter, som er blevet iværksat, men hvor projekt- gennemførelsen er gået i stå, uden grund bliver ved med at figurere i Kommissionens regnskaber. Således stod omkring 10 mio. ECU vedrørende projekter, hvor forplig- telserne var indgået mellem 1993 og 1995, men som aldrig var blevet iværksat, eller hvor projektgennemførel- sen var gået i stå, stadig opført i regnskaberne pr. 31. december 1996, hvilket medførte, at de samlede forplig- telser blev ansat for højt. burde afslutte de mere end 750 uafsluttede kontrakter helt tilbage fra 1986, for hvilke der i alt var indgået forpligtelser for 441,7 mio. ECU. Ved udgangen af 1995 oplyste Kommissionen, at den stilede efter at afslutte omkring 350 endnu ikke afsluttede kontrakter inden juli 1996, og at en konsulent var blevet ansat for at bistå tjenestegrenene med at løse denne opgave. 46. I januar 1996 blev fristen for at afslutte de 350 projekter forlænget til udgangen af december 1996. På det tidspunkt var det overordnede mål at afslutte 604 ud fra perioden af de 664 projekter, der stammede 1986–1993, inden udgangen af 1997. 47. Pr. udgangen af juni 1997 var ingen af de pågæl- dende kontrakter imidlertid blevet afsluttet. Kommissio- nen stødte på alvorlige proceduremæssige problemer i 1996, hvilket primært skyldtes, at arbejdet ikke var hensigtsmæssigt planlagt og defineret, og at der ikke var afsat tilstrækkelige ressourcer dertil. Rettens revision af en stikprøve på 250 afslutningsdossierer, som blev udar- bejdet i 1996, viste, at der var en lang række usædvanlige forhold, som der ikke kunne gøres rede for, og at de forelagte bilag var helt utilstrækkelige og ikke kunne anvendes som grundlag for at træffe beslutninger. 48. For at give tjenestegrenene mere kapacitet til at afslutte gamle projekter besluttede Kommissionen i marts 1996 at anvende private revisionsfirmaer. Det tog imid- lertid Kommissionen mere end et år at ansætte disse revisorer, og først i henholdsvis maj og juli blev der endelig indgået kontrakter med to forskellige firmaer. 49. I 1997 indførte de berørte tjenester nye procedurer, som betyder, at der skal være et bedre grundlag for at afgøre, hvilke foranstaltninger der skal træffes, herunder om udestående restbeløb, som de organisationer, der gennemfører projekterne, ligger inde med, skal tilbagesø- ges eller afskrives, og om resterende forpligtelser, der ikke er behov for, skal frigøres. Der blev opstillet nye mål, og alle projekter fra perioden 1986–1994, som ikke var inden under gennemførelse, skulle afsluttes endeligt udgangen af 1998. Afslutning af kontrakter 45. Efter revisionen i 1994 og 1995 gjorde Retten Kommissionen opmærksom på, at den først og fremmest (16) The South Africa Project Management (SAPMAN), en reg- neark-applikation, som Kommissionen anvendte, indeholdt ikke pålidelige oplysninger, fordi den ikke blev ajourført regelmæssigt. Applikationen blev opgivet i december 1995. 50. En følge af, at kontrakterne ikke blev afsluttet, var, at overskydende midler, som NGO’erne i Europa og Sydafrika lå inde med, og som skulle tilbagesøges, heller ikke blev tilbagesøgt i forbindelse med afslutningen. Under revisionsbesøg i de europæiske NGO’er i 1995 og 1996 blev der i en række tilfælde konstateret sådanne overskydende beløb. I henhold til Kommissionens interne regler skal der udstedes en indtægtsordre, så snart der er konstateret en fordring, og anføres bemærkningen p. m. , C 241/102 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 hvis beløbet ikke kan fastsættes præcist. Der blev imidler- tid kun udstedt indtægtsordrer til en NGO. 51. De problemer, Kommissionen stødte på under afslutningen af de mange uafsluttede projekter, afspejler svaghederne ved den finansielle forvaltning af Sydafrika- programmet. Programmet for Sydafrika er meget omfat- tende og af stor politisk betydning, og Kommissionen bevilgede ikke tilstrækkelige ressourcer, og dens forvalt- ningsprocedurer var ikke tilstrækkeligt solide og effektive til, at man kunne forberede og gennemføre det nye og udvidede program, samtidigt med at man afsluttede de uafsluttede projekter. Det nye program blev prioriteret højest, hvilket resulterede i, at de begrænsede ressourcer, der var til rådighed, gik til dette og ikke til projektafslut- ningen. 52. Endvidere var projektafslutningen dårligt forberedt. Målene og tidsfristerne var uhensigtsmæssige, procedu- rerne var uklare, de involverede parters opgaver og ansvarsområder var ikke defineret tilstrækkeligt præcist og var ikke fastlagt i forståelse med parterne, og der var ikke enighed om, hvad der krævedes, for at projekterne kunne afsluttes. De begrænsede ressourcer, der var til rådighed, blev derfor ikke anvendt produktivt og effek- tivt. DET EUROPÆISKE GENOPBYGNINGS- OG UDVIKLINGSPROGRAM (EPRD) 1994–1996 EPRD-systemet 53. Efter at landet var blevet demokratiseret, blev det nødvendigt at anlægge en ny samarbejdsstrategi. Fremo- ver skulle der finansieres et program, som skulle gennem- føres i direkte samarbejde med den sydafrikanske rege- ring. 54. Stemningen var meget optimistisk, og alle bidragy- derne, herunder Det Europæiske Fællesskab (EF) og med- lemsstaterne, var ivrige for at iværksætte storstilede udviklingsprogrammer i samarbejde med regeringen. EF, som var den største bidragyder (17), havde under hele apartheidstyret støttet de demokratiske kræfter i Syd- afrika og ønskede nu lovligt at øge sin støtte til den nye regering. Inden for et relativt kort tidsrum godkendte Kommissionen derfor flere programmer på en lang række aktivitetsområder, hvortil der blev afsat betydelige beløb. (17) I artikel 10 i Rådets forordning (EF) nr. 2259/96 af 22. november 1996 fastsættes der for perioden 1. januar 1996 til 31. december 1999 et finansielt referencebeløb på 500 mio. ECU. 55. Dette var grunden til, at EF ligesom andre bidragy- dere i 1994 sluttede sig til det genopbygnings- og udvik- lingsprogram, den sydafrikanske regering havde iværksat. Et årligt beløb på mere end 5 000 mio. ZAR (ca. 1 150 mio. ECU) fra det nationale budget blev sammen med den internationale bistand anvendt til at oprette en fond, RDP-fonden, som blev forvaltet af en central struk- tur, der var etableret specielt med henblik herpå, det såkaldte RDP-kontor. Dette kontor viste sig dog hurtigt at være uhensigtsmæssigt, og i marts 1996 blev RDP- kontoret efter kritik af programmets lave gennemførelses- grad lukket, og dets ansvar for programgennemførelsen overført til finansministeriet og de forskellige ressortmi- nisterier. 56. Der blev på det tidspunkt foretaget en gennemgri- bende omlægning af den sydafrikanske centraladministra- tion, og mange højtstående embedsmænd blev udskiftet. De ministerier, som iværksatte udviklingsprogrammerne, havde kun ringe erfaring i at samarbejde med internatio- nale bistandsorganer. Det var meget vanskeligt for den sydafrikanske administration at tilpasse sine systemer og procedurer til de forskellige bidragyderes krav. I provin- serne og lokalt var der først lige blevet etableret nye strukturer, eller de var endnu kun på planlægningssta- diet. 57. På denne baggrund burde EF og de andre bidragy- dere have foretaget en mere realistisk vurdering af, hvor mange midler den sydafrikanske administration kunne absorbere produktivt og effektivt. I forbindelse med de enkelte programmer, såsom projektet i sundhedssektoren og pilotprojektet vedrørende en landbrugsreform (Land Reform Pilot Project), burde Kommissionen have erkendt, at midlerne til programmet ikke kunne absorberes, før man i provinserne og distrikterne havde etableret de strukturer, som skulle gennemføre programmet. Hertil kommer, at Kommissionens delegation kun havde få ressourcer, og at personalet kun havde begrænset kend- skab til de forskellige sektorer, og at det derfor ville have været mere hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen efter aftale med de sydafrikanske myndigheder havde koncen- treret færre ressourcer på et mindre antal sektorer. 58. Da programmet blev iværksat i 1994 stod Kommis- sionen faktisk også over for alvorlige problemer. Tjene- sterne i hovedsædet i Bruxelles skulle både føre tilsyn med og afslutte projekter, der var finansieret gennem »Kanalerne« (punkt 20–52), programmere EPRD og behandle de hermed forbundne sagsakter og forhandle 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/103 retsgrundlaget for det nye samarbejde med Sydafrika (18). Også delegationen manglede ressourcer (punkt 90). 1996 blev finansieringen af NGO’er og CBO’er afbrudt igennem længere perioder. Nogle af dem blev nødt til at skære ned på personalet og indskrænke aktiviteterne. 59. Det var vanskeligt at forvalte et så stort program med de begrænsede ressourcer, der var til rådighed, og Kommissionen vedtog derfor en anden procedure for finansieringen -aktiviteter. NGO’erne blev opfordret til at samle deres anmodninger om finansiering af foranstaltninger i en bestemt sektor — sundhed, byudvikling, udvikling af landdistrikterne mv. — og forelægge dem som programmer. af NGO-projekter og 60. Kommissionen burde dog, da den vedtog denne fremgangsmåde, have været særlig opmærksom på struk- turerne i de organisationer, der skulle stå for gennemfø- relsen, og have sikret sig, at de havde de nødvendige kvalifikationer og ressourcer. For to af de tre sektorpro- grammer, som Retten reviderede, var de strukturer, som var ansvarlige for det overordnede program, behæftet med væsentlige svagheder: a) I forbindelse med programmet »Urban sector network«, foreslog programkoordineringskontoret (PCO), at programmet skulle koordineres af en NGO, som hverken havde en vedtægt eller de fornødne ressourcer og ikke kunne føre regelmæssigt tilsyn med de foranstaltninger, der blev iværksat under program- met. b) I forbindelse med programmet i sundhedssektoren blev foranstaltninger gennemført af tre NGO’er, der arbejdede i samme region, samlet i en enkelt kontrakt. Kommissionen pålagde ensidigt en af NGO’erne ansvaret for at forvalte og føre tilsyn med hele pro- grammet. Det var vanskeligt for den pågældende NGO at forelægge de krævede situationsrapporter, eftersom de andre partnere havde forskellige forvalt- ningssystemer, og deres regnskaber var opbygget for- skelligt. Den havde heller ikke de fornødne ressourcer til at føre tilsyn med foranstaltningerne. Regeringsprojekter 62. Af den første række af medfinansierede programmer i sundhedssektoren, reviderede Retten i 1994 det natio- nale »HIV/AIDS Programme«, »District Health Systems Support Programme« og programmet for faglig bistand til genopbygningen af det nationale sundhedsvæsen, som beløb sig til i alt 19,4 mio. ECU. På det tidspunkt, hvor revisionen blev foretaget, var man ikke nået ret langt med nogen af projekterne. Programmerne var faktisk blevet iværksat, inden man havde etableret de strukturer, der var nødvendige, for at de kunne gennemføres. For eksem- pel blev de distrikter, som det nye sundhedsvæsen skulle baseres på, først endeligt etableret i andet halvår af 1996, hvilket resulterede i, at foranstaltningerne i provinserne blev iværksat med forsinkelser. Det resulterede også i, at de sydafrikanske myndigheder anmodede om, at gennem- førelsesperioden for de tre programmer blev forlænget til udgangen af 1997. I december 1994 godkendte Kommissionen »Human 63. rights programme« på grundlag af en undersøgelse fore- taget af eksterne konsulenter. Den finansieringsaftale, der blev indgået med de sydafrikanske myndigheder, omfat- tede et beløb på 15 mio. ECU og blev først underskrevet i maj 1996. Dette regeringsprogram gennemføres af NGO’er og forvaltes af en fond, der blev oprettet specielt med henblik på denne opgave. Programmet blev iværksat med stor forsinkelse, og i marts 1997, da Retten foretog sin revision, var projektet først lige blevet igangsat. 61. I forbindelse med mindre projekter, der gennemføres af NGO’er og lokale organisationer (CBO’er) blev mini- steren med ansvar for EPRD i 1994 bedt om at finde en løsning, så disse projekter kunne finansieres inden for en samordnet ramme. Den pågældende minister foreslog, at der blev etableret et uafhængigt organ, TNDT. Etablerin- gen af TNDT trak imidlertid i langdrag, og i 1995 og (18) Den task force, som var ansvarlig for forhandlingerne, blev først oprettet i marts 1995. 64. Projektmålene er ret vage. Handlingsplanen for 1996/1997 var baseret på resultaterne af ovennævnte undersøgelse fra 1994, de anførte udgifter var i høj grad udtryk for et skøn og var ikke underbygget af beregnin- ger af de enkelte beløb. Mellem 1994 og 1996 ændrede situationen i landet sig, og målene og midlerne skulle derfor tilpasses til de aktuelle forhold. De projektansvar- lige var klar over dette, og i deres handlingsplan indgik der også en første forberedende fase, hvor behovene og målene skulle præciseres. De mente imidlertid, at det var vigtig, at projektet blev iværksat, og de foreslog, at man foretog de nødvendige tilpasninger senere i stedet for at afvente resultaterne af denne første fase. Kommissionen bør følge dette programs udvikling meget nøje. C 241/104 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 65. »Parliamentary Support Programme« (i alt 36 mio. ECU) medfinansieres af tre partnere. Iværksættelsen af programmet var planlagt til udgangen af 1996. I marts 1997 var programmet endnu ikke blevet iværksat, fordi man endnu ikke havde rekrutteret hele det personale, som skulle forvalte det. Hertil kom, at selve gennemførel- sesbestemmelserne for dette medfinansierede program ikke var tilfredsstillende. På tidspunktet for Rettens revi- sion var midlerne fra de tre bidragydere endnu ikke blevet samlet i et enkelt budget. Det var derfor ikke muligt at gennemskue og kontrollere, hvordan den syd- afrikanske regerings bidrag (19,35 mio. ECU) skulle inte- greres i og tildeles programmet. Det arbejdsprogram, som de sydafrikanske myndigheder netop havde fremlagt, omhandlede kun Fællesskabets bidrag (16 mio. ECU). Det er vigtigt, at Kommissionen kontrollerer, om de øvrige bidrag til dette medfinansierede program faktisk bliver betalt. NGO-projekter 66. For NGO’erne var disse projekter de første, der blev finansieret direkte af Kommissionen, og som ikke gik gennem »Kanalerne«. NGO’erne havde ikke særlig stor erfaring med EF-procedurer, og det var vanskeligt for dem at få den nødvendige rådgivning fra delegationen og at kommunikere med Kommissionens centrale tjeneste- grene, og dette resulterede i, at alle de projekter, Retten besøgte, blev iværksat med forsinkelser. For at få fælles- skabsmidlerne udbetalt skal NGO’erne hvert år forelægge ikke blevet et arbejdsprogram, men NGO’erne er tilstrækkeligt orienteret (navnlig i finansieringsaftalen) om, hvilke oplysninger arbejdsprogrammet skal inde- holde, og hvor detaljerede de skal være. I de fleste tilfælde resulterede dette i, at Kommissionen sendte de indsendte dossierer tilbage til NGO’erne. I nogle tilfælde blev programmer, som var blevet godkendt af delegatio- nen efter langvarig udveksling af informationer med NGO’erne, efterfølgende afvist af Bruxelles, hvorefter de skulle forelægges på ny. Denne procedure, der indebærer, at programmer skal godkendes på to niveauer, medfører, at Kommissionens begrænsede ressourcer til projektfor- valtning ikke anvendes produktivt, og den har også resulteret i, at projekterne er blevet gennemført med store forsinkelser. sydafrikanske regerings sundhedsstrukturer. Det var der- for bydende nødvendigt, at de internationale bidragydere stillede yderligere midler til rådighed, ellers ville de ydel- ser, der hidtil havde været tilgængelige, ikke kunne opret- holdes. 68. Et af hovedmålene for programmet »Urban Sector Network« (5,9 mio. ECU) var at stille billige boliger til rådighed for lavindkomstgrupper. Der skulle have været stillet 4 350 boliger til rådighed det første år, men man nåede kun op på 879, fordi Kommissionen og dens partner havde undervurderet de problemer, der var for- bundet med at gennemføre en politik for ydelse af boliglån i hele landet. Gennemførelsen af dette program blev også vanskeliggjort af den langsomme procedure for udbetaling af fællesskabsmidler. Da Retten foretog sin revision, havde nogle af de NGO’er, som var med i netværket, måttet indstille deres aktiviteter i forbindelse med programmet, mens de ventede på, at midlerne blev udbetalt. 69. Iværksættelsen og gennemførelsen af mikroprojekt- programmet, der i 1995 blev finansieret (12,6 mio. ECU) i samarbejde med »Microprojects Programme Trust«, blev også afbrudt, fordi Kommissionen var uforholds- mæssigt længe om at underskrive finansieringsaftalen og udbetale midlerne. Pr. marts 1997 var 68 mikroprojekter blevet godkendt, men man var ikke nået ret langt med gennemførelsen. For at undgå, at gennemførelsen af de finansierede foranstaltninger skulle blive afbrudt, havde projektforvalterne været nødt til at overtrække deres bankkonti, mens de ventede på Kommissionens betaling. Svagheder ved de værktøjer og procedurer, der anvendes ved gennemførelsen af EPRD 70. Svagheder i de procedurer og værktøjer, som Kom- missionen anvender, var den grundlæggende årsag til de væsentlige forsinkelser, som blev konstateret på alle sta- dier i gennemførelsen af EPRD, og havde også en negativ effekt på gennemførelsen af programmerne. Forsinkede betalinger 67. Sigtet med »Participatory Health Care Programme« (1,12 mio. ECU) var at dække de primære behov hos de dårligst stillede befolkningsgrupper i de såkaldte »town- ships« i udkanten af Cape Town. Ovennævnte svagheder indvirkede især på de første faser af programmet. Endvi- dere var programmets bæredygtighed ikke sikret. I marts 1997 var det næsten gennemført, men de finansierede hospitaler var ikke som fastsat i den kontrakt, som var undertegnet med Kommissionen, blevet integreret i den 71. De fleste af de projekter, som Retten besøgte, har været berørt af denne konstante forsinkelse af betalin- gerne, og Kommissionen blev af de berørte anset for at være den mest langsomme af bidragyderne. Disse forsin- kelser skyldes især, at Kommissionen er alt for længe om at godkende interimsrapporter og ajourførte arbejdspla- ner. Når Kommissionen er den eneste eller den primære 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/105 finansieringskilde, kan dette skabe alvorlige økonomiske problemer for partnerne. I forbindelse med program- merne »Micro-project« og »Urban Sector Network« var projektforvalterne nødt til at overtrække deres konti for at undgå, at projektet blev afbrudt. Kurstab 72. For flere af NGO’erne var de beløb, de modtog i ZAR, generelt lavere end de beløb, som de skulle have modtaget i henhold til kontrakten, hvor beløbene er fastsat i ecu. En undersøgelse af betalinger til omkring tolv projekter viste, at disse forskelle skyldes, at en privat sydafrikansk bank havde anvendt ekstremt ugunstige omregningskurser (19). Betalingerne androg i alt 10,8 mio. ECU, hvilket omregnet til ZAR på basis af INFORECU- kursen svarer til 74,9 mio. , men NGO’erne modtog kun 72,8 mio. ZAR, fordi beløbet var blevet omregnet i henhold til bankens egen vekselkurs. Omregnet til ecu på basis af INFORECU-kursen svarer denne difference på 2,1 mio. ZAR til 0,4 mio. ECU eller 3,7 % af de samlede betalinger. I nogle tilfælde var differencen 7 %. En sam- menlignende analyse af en række betalinger til rege- ringsprojekter viste, at de kurser, der blev anvendt af Reserve Bank, var langt mere favorable. For NGO’erne er der tale om væsentlige beløb, og Kommissionen bør derfor undersøge, om det er muligt at indføre alternative procedurer, så det sikres, at NGO’erne modtager de beløb, som er fastsat i kontrakterne (20). Finansieringsaftaler 73. Udformningen af finansieringsaftalerne var mangel- fuld (NGO og regering), og dette var også med til at gøre iværksættelsen og gennemførelsen af EPRD vanskeligere. Bestemmelser, som f. eks. bestemmelserne vedrørende betalinger, rapporter og regnskaber optræder i forskellige dele af aftalerne, og er ofte hverken klare eller konse- kvente. Denne manglende konsekvens er særlig tydelig i finansieringsaftalerne fra december 1994. Selv om afta- lerne vedrører direkte finansiering af NGO’er, indeholder de også de bestemmelser, som blev anvendt under den tidligere ordning med »Kanaler«. Finansieringsaftalernes (19) Eftersom der ikke er nogen reel efterspørgsel efter ecu i Sydafrika, kan bankerne fastsætte deres egen vekselkurs, som kan afvige væsentligt fra de kurser, der er gældende på de internationale pengemarkeder. (20) Hvis Kommissionen udbetalte midlerne i ZAR, ville man kunne reducere disse kurstab. Finansforordningen udelukker ikke denne mulighed. ordlyd blev ikke kontrolleret godt nok, og væsentlige fejl blev ikke opdaget under godkendelsesproceduren (21). De finansieringsaftaler, der blev indgået med NGO’erne i 1995 og 1996, omfattede kun udbetalingen af forskud på 80 % af de årlige budgetter, og det var ikke fastsat, hvilke procedurer der skulle anvendes ved udbetalingen af det årlige restbeløb på 20 %. Retten konstaterede mindst to tilfælde, hvor der var blevet udbetalt restbeløb på i alt 746 171 ECU (22), uden at Kommissionen havde opdaget denne mangel og foreslået, at de pågældende aftaler blev ændret. 74. For ingen af de projekter, Retten reviderede, havde NGO’erne fremskaffet den i finansieringsaftalen krævede bankgaranti. De sydafrikanske banker nægter at yde sådanne garantier til NGO’er, fordi disse ikke har den fornødne egenkapital. I stedet for at tilpasse kontraktbe- stemmelserne til de faktiske forhold anmodede Kommis- sionen en bank om at udstede »certifikater«, der på ingen måde kunne gøre det ud for en garanti. 75. Ligesom ved de projekter, der blev vedtaget under de to første faser af særprogrammet, skal partnerne i henhold til bestemmelserne i finansieringsaftalerne om- regne de månedlige projektudgifter til ecu på basis af den kurs, der hver måned offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende (punkt 32). Denne bestemmelse er uhensigtsmæssig og blev ikke overholdt ved nogen af de reviderede projekter. Kommissionen bør ændre disse betingelser og erstatte dem med nogle, der er praktiske og hensigtsmæssige. 76. Delegationen har i høj grad bestræbt sig på at afhjælpe svaghederne i udformningen af kontrakterne, men har ikke kunnet løse alle problemer. Siden oktober 1996 er bestemmelserne i finansieringsaftalerne blevet væsentligt bedre, men der bør stadig arbejdes på at gøre kontraktbestemmelserne mere hensigtsmæssige og især på at løse problemerne i forbindelse med betalingsprocedu- rerne. 77. Der blev foretaget væsentlige ændringer af finansie- ringsaftalerne. Disse ændringer blev foretaget af delega- tionen på møder med partnerne eller blev blot godkendt i en skrivelse (23), uden at aftalens bestemmelser formelt (21) For eksempel fastsættes det i selve teksten til finansieringsaf- talen for »Parliamentary Support Programme« (AFS/1996/9), at finansministeriet repræsenterer Den Sydafrikanske Repu- blik, selv om aftalen blev underskrevet af Parlamentets formand. (22) Projekterne »Urban Sector Network« (94/75070/060) og »Micro-project Programme Trust« (95/75070/005). (23) Jf. for eksempel projekterne »Participatory Primary Health Care Programme«, »Urban Sector Network«, »Microprojects Trust« og »Land and Agricultural Policy Center«. C 241/106 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 blev ændret. Endvidere har Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles ofte godkendt ændringer, uden at aftalens bestemmelser formelt er blevet ændret. I tidligere beretninger (24) har Retten allerede påpe- 78. get svaghederne ved de procedurer, der anvendes i forbin- delse med ændring af bestemmelserne i finansieringsafta- lerne. Denne situation er et tegn på, at Kommissionens kontrolsystem er svagt, og skyldes primært, at der ikke er opstillet klare retningslinjer for, hvilken procedure der skal følges, og især hvordan ansvaret skal fordeles mellem hovedsædet i Bruxelles og delegationerne. Udbudsprocedurer 79. De fællesskabsregler og -procedurer, der gælder for indkøb og udbud i forbindelse med projekter, adskiller sig fra dem, som i henhold til sydafrikansk ret gælder for centraladministrationen og de lokale forvaltninger. Det er et stort problem, at de sydafrikanske bestemmelser begunstiger sydafrikanske firmaer, navnlig firmaer fra »tidligere dårligt stillede samfund«, mens det i fælles- skabsreglerne er fastsat, at der skal afholdes offentlige udbud for virksomheder fra Det Europæiske Fællesskab, og under visse betingelser også for virksomheder fra tredjelande. Dette forhold gav anledning til problemer for de regeringsprojekter, som Retten foretog stedlig revision af, og for »National HIV/AIDS programme« førte det til betydelige forsinkelser og skabte alvorlige vanskeligheder for gennemførelsen af programmet. Der opstod også problemer ved gennemførelsen af »Parliamentary Support Programme«. Faglig bistand 80. EU-finansieret faglig bistand bliver i høj grad påskønnet og er stadig en vigtig del af det overordnede EU-bistandsprogram for Sydafrika. Det er ikke desto mindre en meget omkostningskrævende foranstaltning, især når udenlandske bistandskonsulenter rekrutteres fra Europa. På nuværende tidspunkt er de nationale forvalt- ninger, der modtager sådan bistand, ikke klar over, hvor store omkostninger der er forbundet med den, fordi bistanden ikke finansieres direkte over projektmidlerne. 81. I Sydafrika er der en betydelig mængde kvalificeret ekspertviden til rådighed inden for mange områder, og der er mange muligheder for at rekruttere bistandskonsu- lenter lokalt og dermed anvende lokale bestemmelser og betingelser, der er langt mere omkostningseffektive end dem, der gælder for de europæiske bistandskonsulenter. Når der skal ydes faglig bistand til specifikke opgaver, bør Kommissionen generelt først undersøge, om den rette ekspertviden er til rådighed lokalt, og kun hvis dette ikke er tilfældet, bør den rekruttere udenlandske bistandskon- sulenter. 82. Kommissionen har ikke defineret tilstrækkeligt klart, hvilke præcise opgaver og ansvarsområder de EU-finan- sierede bistandskonsulenter har, som er udstationeret til de forskellige nationale forvaltninger, især er det uklart, hvilket ansvar de har over for delegationen og de natio- nale forvaltninger. I forbindelse med et statsligt sundhedsprojekt havde 83. en bistandskonsulent oprindeligt fået til opgave at udvikle og gennemføre et regnskabsforvaltningssystem, men igen- nem 14 måneder fungerede han som koordinator, hvilket resulterede i, at det oprindelige mål ikke var nået, da revisionen fandt sted. I en periode på næsten tre måneder varetog denne bistandskonsulent endvidere en overordnet ledelsesfunktion i sundhedsministeriet uden Kommissio- nens godkendelse. 84. Den faglige bistand er ikke altid blevet ydet på det rette tidspunkt. Normalt bør den i kontrakten fastsatte tidsplan for ydelse af faglig bistand være i overensstem- melse med tidsplanen for projektet. F. eks. var det i et program om ydelse af faglig bistand til »Land Reform Project« fastsat, at der skulle være en leder, men denne blev først udnævnt tolv måneder efter, at finansieringsaf- talen var underskrevet. De sydafrikanske myndigheder var nødt til at starte projektet uden bistand fra denne leder. 85. Det bør i højere grad sikres, at der ydes tilstrækkelig faglig bistand lokalt og ikke kun centralt. På denne måde ville for eksempel de regionale støttemodtagere, der del- tog i »Land Reform Project«, lettere have kunnet få direkte rådgivning i stedet for, at deres spørgsmål skulle igennem en tung udvalgsprocedure. KOMMISSIONENS ORGANISATION OG RESSOURCER (24) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991, EFT C 330 af 15. 12. 1992, punkt 15. 27–15. 31, og særberetning nr. 1/98 om det bilaterale finansielle og faglige samarbejde med Middelhavstredjelandene, EFT C 98 af 31. 3. 1998. 86. I denne beretning er det flere gange blevet understre- get, at bistandsprogrammet for Sydafrika er usædvanligt 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/107 og helt specielt. Det er nemlig på en gang kendetegnet ved, at det er yderst politisk relevant, at forvaltningen af det er kompleks, at der er betydelige midler involveret, og at der er iværksat meget forskelligartede foranstaltnin- ger. c) Overvågningssystemet giver ikke fyldestgørende oplys- ninger om de forhold, der er nødvendige for hele tiden at kunne aflæse projekternes stilling, nemlig faktiske udbetalinger, rapporteringsfrister, målopfyl- delsesgrad, eventuelle vanskeligheder mv. Det er der- for ikke muligt at sikre et effektivt tilsyn og tilstræk- kelig kontrol og kontinuitet. 87. Alle disse faktorer krævede en velfungerende organi- sation og øgede ressourcer til forvaltningen, men der blev ikke taget højde for dette. For det første kunne Kommis- sionen mellem 1986 og 1991 ikke etablere en struktur på stedet. I 1991 blev programforvaltningskontoret åbnet, men det kunne kun yde faglig bistand i begrænset omfang. Først i 1994 åbnede Kommissionen en egentlig delegation i Pretoria. 88. For det andet prioriterede Kommissionen ikke for- valtningen af det sydafrikanske bistandsprogram højt nok. Der blev ikke tildelt tilstrækkelige forvaltningsres- sourcer, der var ikke fyldestgørende, skriftlige retningslin- jer for, hvilke procedurer der skulle anvendes, og organi- sationen var mangelfuld. Kommissionens kontor med ansvar for Sydafrika i Bruxelles fik ikke tildelt tilstrække- ligt personale, og der har været mange udskiftninger og ubesatte stillinger. 89. Det var ikke klart fastlagt, hvilke opgaver og ansvarsområder programkoordineringskontoret i Syda- frika skulle varetage, og hvilke procedurer det skulle følge. Forvaltningssvaghederne og det mangelfulde tilsyn kan bl. a. tilskrives dette forhold. 90. Selv da delegationen blev åbnet i Pretoria i begyndel- sen af 1994, stillede Kommissionen ikke nok personale til rådighed til de pågældende opgaver. I mere end et år bestod delegationen af delegationslederen, dennes assi- stent og en sekretær. Først i 1995 blev der udnævnt en konsulent med ansvar for udviklingsspørgsmål, og først i slutningen af 1996 var alle stillingerne i organisationspla- nen besat. 91. Hertil kommer, at manglen på skriftlige instrukser og retningslinjer har bevirket, at arbejdsgangen i delega- tionen blandt andet er behæftet med følgende svaghe- der: 92. Et særligt forhold, der gør sig gældende i Sydafrika, er, at parlamentet forsamles på skift i henholdsvis Preto- ria og Cape Town, og at delegationen derfor er nødt til at opretholde en tilstedeværelse begge steder, hvilket indvirker på organisationsstrukturen. Delegationen har åbnet et kontor i Cape Town, hvor delegationslederen ofte er nødt til at blive for at tage sig af politiske anliggender. Det har bevirket, at vigtige sager ofte er blevet afgjort med forsinkelser, hvilket især har haft konsekvenser for udviklingssamarbejdet. Der bør udpeges en stedfortræder i delegationen i Pretoria, som især skal være ansvarlig for udviklingssamarbejde og projekttil- syn. KOORDINERING AF UDVIKLINGSSAMARBEJDET MELLEM FÆLLESSKABET OG MEDLEMSSTATERNE 93. I henhold til artikel 130 U i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) skal Fællesskabets politik med hensyn til udviklingssamarbejde være et supplement til medlemsstaternes politik. Med henblik på at nå dette mål og sikre koheræns og effektivitet fastsættes det i artikel 130 X i samme traktat, at Fællesskabet og medlemssta- terne skal samordne deres politik og føre samråd. Siden 1993 har Rådet og Kommissionen taget vigtige skridt i denne retning; der er iværksat et pilotprojekt i seks lande (25), og der er vedtaget en række resolutioner og konklusioner (26). a) Ansvarsfordelingen blandt de ansatte i delegationen er uklar. Det står for eksempel ikke klart, hvem der er ansvarlig for at føre tilsyn med hvilke projekter. 94. I forbindelse med Sydafrika bør effektiv koordine- ring tillægges overordenlig stor betydning. For det første er 14 af de 15 medlemsstater repræsenteret i landet og står over for de samme problemer. For det andet er der b) Informationssystemerne er mangelfulde; projektdoku- mentationen er ikke samlet i et enkelt dossier; i mange tilfælde er oplysningerne ikke blevet udnyttet, og forskellige rapporter og anden dokumentation er gået tabt. (25) Bangladesh, Côte d’Ivoire, Costa Rica, Etiopien, Mozambi- que og Peru. (26) Jf. især dem, der blev offentliggjort den 2. december 1993, 6. maj 1994 og 15. juli 1996. C 241/108 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 allerede tætte forbindelser og koordinering, som blev udviklet i de tidligere mere politisk vanskelige perioder. 95. I Rådets forordning (EF) nr. 2259/96 af 22. novem- ber 1996 om udviklingssamarbejde med Sydafrika (27) betragtes koordinering som et vigtigt instrument til at sikre en optimal udnyttelse af bistanden. I forordningen opfordres Kommissionen til at træffe alle fornødne foran- staltninger, herunder afholdelse af regelmæssige møder, indførelse af et system for udveksling af oplysninger og fremsendelse til medlemsstaterne af et dokument om strategien for samarbejdet og en beskrivelse af projek- terne i store træk. Endelig er det i forordningen fastsat, at koordineringen bør udvides til også at omfatte andre bidragydere. 96. I Sydafrika sikres den løbende koordinering ved, at der regelmæssigt afholdes møder og udveksles oplysnin- ger om de gennemførte programmer. Dette har gjort, at medlemsstaterne i høj grad har været med til at definere og iværksætte fællesskabsprogrammerne. Kommissionen har regelmæssigt sendt dokumentation til medlemsstater- nes repræsentanter, og fællesskabsforanstaltninger er ble- vet drøftet indgående. Udveksling af oplysninger om medlemsstaternes foranstaltninger er imidlertid ikke ble- vet formaliseret, og arbejdet med at oprette en fælles database er ikke kommet ret langt. Det har ikke været muligt at gøre koordineringen mere effektiv, fordi de fornødne oplysninger ikke forelå. 97. For at styrke koordineringen bør Kommissionen og medlemsstaterne træffe følgende konkrete foranstaltnin- ger til at gennemføre bestemmelserne i ovennævnte forordning: a) Der bør indføres detaljerede procedurer for samråd og udveksling af oplysninger og for vedtagelse af fælles strategier. Disse procedurer bør sikre, at informa- tionsstrømmene mellem Fællesskabet og medlemssta- terne går i begge retninger, herunder at mødeplaner, data, der skal indgå i en database, rapporter og fælles evalueringer videresendes. b) Kommissionens delegation bør spille en større rolle, og det bør defineres, hvilken funktion den skal vare- tage. Delegationen bør tildeles de fornødne ressourcer, så den kan løse denne opgave. (27) EFT L 306 af 28. 11. 1996. c) Der bør udvikles fælles sektorspecifikke strategier. Der bør arbejdes på at sætte de ansatte i den sydafrikanske centraladministration i stand til bedre at kunne for- handle med og koordinere internationale bidragydere. d) Koordineringen skal udvides til også at omfatte andre bidragydere, og der skal vedtages en sammenhæn- gende strategi, som bør resultere i, at der opstilles fælles krav til regnskabsaflæggelse og rapportering, aftales tidsplaner for udbetaling af beløbene og indfø- res fælles revisionsprocedurer. KONKLUSION I september 1986 besluttede Det Europæiske Fælles- 98. skab at yde aktiv støtte til organisationer, der bistod ofre for apartheidsystemet, og at gøre en betydelig indsats for at støtte bestræbelserne på at sikre en fredelig overgang til demokrati. Som sådant var det et enestående program, der mødte modstand hos den sydafrikanske regering, og som var omstridt i Europa. Ved at fremme dette program viste Kommissionen, at den er i besiddelse af megen opfindsomhed og et betragteligt fremsyn. Det imødekom målgruppens behov. De berørte parter i Sydafrika mener, at særprogrammet spillede en positiv rolle i overgangspe- rioden. Det Europæiske Fællesskab fik derfor megen politisk goodwill hos den nye demokratiske ledelse i Sydafrika (punkt 1–5 og 22). 99. I 1994 var Fællesskabets muligheder for at udvikle økonomiske og samarbejdsmæssige forbindelser mellem Sydafrika og Europa derfor de bedst tænkelige, og det tog straks initiativ til at gøre dette. For straks at vise sin solidaritet med og støtte til den nye regering godkendte Kommissionen imidlertid — ligesom andre bidragydere — gennem EPRD flere programmer og i flere sektorer, end man effektivt kunne forvalte på kort sigt. Der blev ikke taget tilstrækkeligt hensyn til, at det var vanskeligt for Kommissionen at styre så mange aktioner, og at den nye regering havde svært ved at absorbere midlerne inden for den fastlagte tidsplan. I den forberedende fase blev der heller ikke skabt tilstrækkeligt grundlag for at kunne afgøre, hvilke institutionelle forbedringer der var nødven- dige, for at projekterne kunne gennemføres effektivt, og hvorledes Fællesskabet skulle bistå de sydafrikanske myn- digheder i denne forbindelse (punkt 56–57). Det resulte- rede i, at der opstod væsentlige forsinkelser under gen- nemførelsen af EPRD. Retten har allerede påpeget tilsva- rende problemer på andre områder inden for udviklings- 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/109 samarbejdet, såsom PHARE (28) og Middelhavsområ- det (29). 100. Igennem hele perioden 1986–1997 har det været vanskeligt at sikre en produktiv og effektiv gennemførelse af Fællesskabets bistandsprogram for Sydafrika, fordi Kommissionens procedurer og systemer var uhensigts- mæssige og de anvendte ressourcer utilstrækkelige: (a) I begyndelsen forsøgte Kommissionen at anvende »lette og fleksible« procedurer, men den definerede ikke, hvad disse procedurer bestod i, og den oriente- rede ikke partnerne klart om, hvad der ville være acceptabelt (punkt 4). (b) I takt med, at situationen forbedredes, og det blev muligt at arbejde mere åbent, udnyttede man ikke muligheden for at etablere effektive procedurer og systemer. I et forsøg på at sikre streng kontrol lod Kommissionen fortsat de centrale tjenestegrene være beføjet til at godkende hvert enkelt projekt, kontrakt og kontraktændring, rapport og betaling, selv om det var overladt til »Kanalerne« at forvalte projekterne. Denne fremgangsmåde var uigennemførlig, og den gjorde det ikke muligt at sikre tilfredsstillende forvalt- ning og kontrol, eftersom Kommissionen ikke kunne tilvejebringe de fornødne ressourcer til at gennemføre alle disse transaktioner og kontrollere dem hurtigt og fyldestgørende. (c) Afslutningen af de 750 uafsluttede projekter helt tilbage fra 1986, der var gennemført med NGO’er og CBO’er, var utilstrækkeligt planlagt, den blev gen- nemført uhensigtsmæssigt, og de begrænsede disponi- ble ressourcer blev derfor ikke anvendt produktivt (punkt 45–52). (d) For så vidt angår EPRD blev det kroniske problem med, at der ikke var tilstrækkelige ressourcer til at forvalte et program af en sådan størrelse og omfat- tende så mange forskellige projekter, forværret af, at der ikke blev afstukket operationelle retningslinjer for personalet i delegationen og i Bruxelles, og at der var stor udskiftning blandt personalet (punkt 87–92). til system (28) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 3/97 om det decentrali- forvaltning af PHARE-programmet serede (1990–1995), EFT C 175 af 9. 6. 1997, punkt 2. 4–2. 12. (29) Jf. særberetning nr. 1/98 om det bilaterale finansielle og faglige samarbejde med Middelhavstredjelandene, punkt. 150–151. (e) Kommissionens betalingsprocedurer er langsomme, finansieringsaftalerne er behæftet med mangler, og man har ikke kunnet blive enige om, hvilke udbudsprocedurer der skal anvendes, og dette bevir- kede, at programmet blev gennemført mindre produk- tivt. 101. Mange af de mangler, der påpeges i denne beret- ning, svarer til mangler, som Retten har påpeget i beret- ninger om andre eksterne aktioner, for eksempel i særbe- retningerne om PHARE-programmet (30), om MED-pro- grammerne (31) og bemærkningerne om medfinansiering med NGO’er (32). Kommissionen bør snarest muligt tage initiativ til at afhjælpe disse svagheder. 102. På området udviklingssamarbejde generelt bør Kommissionen derfor indføre en mere effektiv decentrali- seret forvaltningsstrategi, hvor beslutningerne ikke alene træffes det mest hensigtsmæssige sted i systemet, men hvor modtagerorganisationerne også i højere grad bliver inddraget (ownership), og der tilskyndes til en større grad af partnerskab. Kommissionen bør organisere sin egen indsats således, at en del af de operationelle og finansielle beføjelser, som i dag ligger i de centrale tjenestegrene, decentraliseres og lægges ud til delegationen, hvor beslut- ningerne kan træffes tættere på de pågældende foranstalt- ninger. Sigtet med en sådan strategi bør også være, at Kommissionens begrænsede ressourcer til forvaltning og kontrol af anvendelsen af fællesskabsmidlerne anvendes optimalt. En sådan strategi vil forudsætte følgende: a) Der skal udarbejdes klare rammer og præcise bestem- melser for det arbejde, der skal udføres, og for den finansielle gennemførelse af programmerne, herunder præcise og klare rapporteringskrav. b) Det skal fastsættes, hvilke beslutninger der bedst træffes af de gennemførende organisationer, delegatio- nen og de centrale tjenestegrene i Bruxelles, og hvilke betingelser med hensyn til kapacitet og ressourcer der på forhånd skal være opfyldt, for at en sådan beslut- ningsproces kan fungere. c) En af ovennævnte betingelser bør være, at de gennem- førende organisationers forvaltnings- og kontrolsyste- mer er pålidelige. Derfor bør Kommissionen evaluere de eksisterende systemer og yde støtte til at forbedre dem. (30) Særberetning nr. 3/97 om det decentraliserede system til forvaltning af PHARE-programmet (1990–1995), EFT C 175 af 9. 6. 1997. (31) Særberetning nr. 1/96, EFT C 240 af 19. 8. 1996. (32) Revisionsrettens årsberetning om regnskabsåret 1990, EFT C 324 af 13. 12. 1991. C 241/110 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 d) Tilsynet bør koncentreres om den overordnede gen- nemførelse og resultaterne af programmerne suppleret med udvalgte kontroller af individuelle aktioner. udgangen af 1997. Det er i denne forbindelse vigtigt at sikre, at EF’s handelspolitik er i overensstemmelse med udviklingsstrategien. 103. EPRD er kun en del af forbindelserne mellem EU og Sydafrika. Forhandlingerne om indgåelse af en han- dels- og samarbejdsaftale med Fællesskabet, hvorved der efter en overgangsperiode vil blive etableret et frihan- delsområde (33), er af stor betydning for Sydafrika. Omfanget af Kommissionens udviklingsbistand til Syd- afrika er betydelig, og Sydafrika nyder godt af et af Fællesskabets største programmer for finansielt og fagligt samarbejde til fordel for et enkelt land. Landets økono- miske og sociale udvikling afhænger imidlertid i højere grad af, om det lykkes at skabe dygtige producenter, som kan konkurrere på de internationale markeder i de mange sektorer (naturressourcer, landbrug), hvor landet har en komparativ fordel. Forhandlingerne om handelsaftalen er lange og komplekse, og de var endnu ikke afsluttet ved 104. Medlemsstaterne har meget store interesser i han- delsforhandlingerne og har været dybt involveret i disse. I betragtning af, at der er tale om et nyt program for finansielt og fagligt samarbejde med en ny regering, er det imidlertid skuffende at måtte konstatere, at Kommissio- nen og medlemsstaterne kun i begrænset omfang koordi- nerer deres aktiviteter. Medlemsstaterne har haft stor indflydelse på udformningen af fællesskabsprogram- merne, men de har kun forelagt få oplysninger om deres egne foranstaltninger. Dette begrænser mulighederne for at definere et sammenhængende EU-bistandsprogram. Endvidere skal man i højere grad arbejde på, at der vedtages fælles regler for procedurer og regnskabspligt, som ikke kun skal gælde for bidragydere i Den Europæi- ske Union, men også for andre bidragydere. Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 27. og 28. maj 1998. På Revisionsrettens vegne Bernhard FRIEDMANN Formand (33) Her finder en række protokoller anvendelse, som beskytter visse nøglesektorer mod import af toldfrie produkter fra Fællesskabet. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/111 BILAG STIPENDIEPROGRAM Programmål og beskrivelse 1. Målet med stipendieprogrammet var at yde støtte til studerende fra dårligt stillede befolkningsgrupper, der var i gang med en videregående uddannelse, og at bidrage til at etablere en national stipendieordning. De stipendier, der blev tildelt under programmet, bestod af et direkte tilskud (60 %) og et lån (40 %), som de studerende skulle tilbagebetale til den sydafrikanske fond for højere læreanstalter (Tertiary Education Fund of South Africa (TEFSA)). Andre dele af programmet tog sigte på at forbedre serviceydelserne til administrationen og de studerende ved de højere læreanstalter (1), som sorte traditionelt går på. Mellem 1993–1995 bevilgede EF 59,9 mio. ECU til programmet, hvoraf 45,5 mio. ECU er blevet udbetalt. Der er tildelt omkring 34 000 stipendier. 2. Programmet blev forvaltet af Kagiso Trust (KT), som etablerede et stipendiekontor, der skulle stå for administrationen af det. Stipendierne blev udbetalt gennem de højere læreanstalter, som fra stipendiekonto- ret modtog midler svarende til de beløb, som de enkelte studerende skulle tildeles. Ved udgangen af regnskabsåret sendte læreanstalterne en revisionsberetning til kontoret med angivelse af de tilskud og lån, som var ydet til de enkelte støttemodtagere, de beløb, der faktisk var anvendt, og det restbeløb, som skulle tilbagebetales. 3. Der blev nedsat et stipendieprogramudvalg (Bursary Programme Committee), som skulle opstille kriterier for tildeling af stipendier og føre tilsyn med forvaltningen af programmet. Udvalget var sammensat af repræsentanter for de højere læreanstalter, undervisningsministeriet, TEFSA, KT og EF-delegationen. Kontrolordning 4. Den finansielle kontrol med programmet var primært baseret på de revisionsberetninger, som de højere læreanstalter forelagde. Denne ordning fungerede imidlertid ikke tilfredsstillende: a) Der var ikke fastsat tidsfrister for, hvornår revisionsberetningerne skulle forelægges, og der var ikke fastsat bestemmelser om idømmelse af sanktioner i tilfælde af, at beretningerne ikke blev forelagt. b) Først i 1995 henstillede stipendiekontoret til de højere læreanstalter at aflevere de beretninger, som skulle have været indsendt i henholdsvis 1992, 1993 og 1994. c) Revisorerne fik ikke fyldestgørende retningslinjer; beretningerne var ikke ensartede, og i de fleste tilfælde opfyldte de ikke kontrolmålene. I adskillige tilfælde opfattede revisorerne ikke deres arbejde som egentlig revision, i nogle tilfælde var revisionens omfang begrænset, og i nogle tilfælde tog revisor forbehold, eller der blev slet ikke givet nogen påtegning. d) Stipendiekontorets opfølgning af beretningerne var mangelfuld. Man afviste ikke uacceptable beretninger (for eksempel de beretninger, der var udarbejdet af de højere læreanstalters egne interne revisorer), og der blev ikke rettet op på de forhold, der lå til grund for revisors forbehold eller bemærkninger. 5. Der blev ikke anvendt andre kontrolmekanismer. Stipendiekontoret foretog ikke årlig afstemning af Kommissionens, KT’s og de højere læreanstalters regnskaber for at fastslå, hvor stort et restbeløb der var til rådighed. Som følge heraf blev ca. 11 mio. ECU (18 % af de disponible midler) ikke anvendt (2). 6. En særlig svaghed ved kontrolsystemet var, at der ikke blev foretaget revision af det samlede stipendieprogram. Den kontrakt, der blev indgået mellem Kommissionen og KT, indeholdt ingen bestemmel- ser om en sådan revision. (1) Højere læreanstalter er universiteter, tekniske læreanstalter, seminarier og tekniske og faglige uddannelsesinstitutio- ner. (2) Dette beløb omfatter 10,67 mio. ECU i fællesskabsforpligtelser, som ikke er udbetalt til KT, og omkring 0,5 mio. ECU, som henstår uudnyttede i de højere læreanstalters regnskaber. C 241/112 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 Programovervågning 7. Programmet blev ikke overvåget effektivt, og det forværrede svaghederne ved kontrolsystemet. For det første kontrollerede stipendiekontoret ikke de enkelte højere læreanstalters procedurer og systemer. 8. For det andet fungerede stipendieudvalget ikke tilfredsstillende, og det fulgte ikke op på anliggender af finansiel art. Udvalget afholdt færre møder end planlagt, funktionsadskillelsen var utilstrækkelig (udvalgets sekretær var samtidig direktør for og finansiel leder af stipendiekontoret), og i de reviderede oplysninger var overslag og faktiske tal blandet sammen. 9. For det tredje overvågede hverken KT’s hovedkontor eller Kommissionen stipendiekontorets arbejde. De var indtil slutningen af 1996 ikke opmærksomme på, at der ikke forelå pålidelige oplysninger om afholdte udgifter, og at de studerende ikke havde tilbagebetalt lånene. Evaluering I 1994 blev der gennemført en ekstern midtvejsevaluering af stipendieprogrammet (3). Evalueringen 10. indeholdt ikke en vurdering af den finansielle forvaltning, og der blev ikke taget fat på problemet med tilbagebetaling af lån. Der blev ikke fulgt op på henstillingen om, at stipendieudvalgets rolle som finansiel tilsynsførende burde styrkes. 11. Der er hverken gennemført eller planlagt en endelig ekstern evaluering af programmet. Målopfyldelse 12. I 1994-evalueringen blev det fremhævet, at det var lykkedes at nå ud til målgruppen, og det konkluderedes, at der under programmet blev ydet økonomisk støtte til dårligt stillede studerende, og at det bidrog til at rette op på de racemæssige og kønsrelaterede skævheder. Denne konklusion stammer fra 1994 og er endnu ikke fuldt bekræftet for perioden 1995–1996. 13. På en række områder er det dog ikke lykkedes i tilstrækkelig grad at sikre programmets effektivitet, bæredygtighed og synlighed. Effektivitet 14. Effektiviteten begrænsedes som følge af, at den finansielle forvaltning var mangelfuld. Som nævnt i punkt 5 blev 11 mio. ECU ikke anvendt. Med dette beløb kunne man yderligere have finansieret mere end 8 700 stipendier. 15. Dertil kommer, at midlerne nåede ud til de endelige støttemodtagere på et meget sent tidspunkt i skoleåret. Som følge heraf var de højere læreanstalter og de studerende nødt til selv at lægge ud, undertiden ved at optage private lån. Bæredygtighed 16. Programmets bæredygtighed er ikke sikret, hvilket skyldes, at der ikke blev lagt vægt på at inddrive de lån, der blev ydet som en del af stipendierne. 17. Ved udgangen af 1996 var blot 1,13 % af lånene blevet betalt tilbage, hvilket svarer til et tab for den nationale stipendieordning på mere end 72 mio. ZAR (ca. 12,5 mio. ECU på basis af vekselkursen pr. december 1996). Muligheden for at inddrive lånene begrænses drastisk, efterhånden som tiden går, hvilket undergraver programmets bæredygtighed og er til skade for den nationale ordnings finansielle præstations- evne. (3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council. August 1994. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/113 Programansvarlighed (ownership) 18. De studerende, som modtog støtte, fik ikke tilsendt en årlig kontoudskrift (lån, påløbne renter mv. ) til registrering og bekræftelse af deres finansielle stilling. De blev ikke tilstrækkeligt informeret om de mekanismer, som blev anvendt under ordningen, og de blev ikke på noget tidspunkt inddraget i forvaltningen af denne. Det kunne konstateres, at de endelige støttemodtagere ikke følte et ansvar (ownership) for programmet, hvilket ellers er en væsentlig forudsætning for gennemførelsen af vellykkede udviklingsprogrammer. Synlighed 19. På størstedelen af de højere læreanstalter, hvor Retten aflagde besøg, var hverken lærerstaben eller de studerende, som modtog støtte, klar over, at det var Den Europæiske Union, som ydede denne. KT offentliggjorde ikke navnet på bidragyderen før i slutningen af 1996, da der opstod problemer, fordi programmet udløb. Kommissionens finansinspektør påpegede den manglende synlighed i 1995, men der blev ikke gjort noget for at afhjælpe denne mangel. 20. Kommissionen udviklede ikke nogen informationsstrategi (i form af brochurer, pressemeddelelser eller andre initiativer) for at gøre opmærksom på, at der var tale om EF-midler. Der er behov for synlighed både i Sydafrika og Europa, hvis partnerskabet og samarbejdet skal udbygges. C 241/114 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 Liste over forkortelser AVS CBO FUSP EF ESA EUF EIB Stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet Lokale organisationer Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik Det Europæiske Fællesskab Det Europæiske Samarbejdsagentur Den Europæiske Udviklingsfond Den Europæiske Investeringsbank EPRD Det europæiske genopbygnings- og udviklingsprogram EU FFI KT Den Europæiske Union Den Frie Faglige Internationale Kagiso Trust NGO Ikke-statslige organisationer PCO RDP SA Programkoordineringskontor Genopbygnings- og udviklingsprogram Sydafrika SACBC South African Catholic Bishops’ Conference SACC South African Council of Churches SAPMAN South Africa Project Management System SPSA SPVA Særprogram for Sydafrika Særprogram til støtte for ofre for apartheidsystemet SINCOM Kommissionens edb-baserede regnskabssystem TEFSA Tertiary Education Fund of South Africa TI Højere læreanstalter TNDT Transitional National Development Trust ZAR Sydafrikansk rand 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/115 KOMMISSIONENS SVAR INDLEDNING Strategien for Rettens revision af EF’s bistandsprogram for Sydafrika 14. Kommissionen noterer sig rettens generelt set posi- tive vurdering af dens program til fordel for Sydafrika, trods de vanskelige forhold under de første to faser, og er enig i, at de grundprincipper, som retten fremhæver, skal ligge til grund for dens aktiviteter, hvilket de faktisk også gør. For at sikre den finansielle kontrol og regnskabsfø- relse kræves der en vis mængde proceduremæssigt basis- arbejde, som kan forsinke gennemførelsen, idet vore udviklingspartnere ikke er fortrolige med donorernes krav eller undertiden har andre administrative metoder. BUDGETGENNEMFØRELSE 15–19. Af betalingsbevillingerne til projekter i perioden 1986–1990 blev der udbetalt 85 %. Under projektafslut- ningen blev der identificeret en række ikke-anvendte beløb (op til 4,2 mio. ECU), som nu er ved at blive frigjort. Hvad angår forpligtelser til projekter, der blev iværksat i perioden 1991–1994, blev der udbetalt 70 %. I samme tidsrum opstod der store kursgevinster ved omveksling ECU/rand. Det betød, at de samlede kontraktbeløb i ECU ikke kunne afvikles. På grund af personalemangel var det ikke altid muligt at afslutte projekterne og få beløbene frigjort hurtigt. ning ikke var muligt at præfinansiere EF-projekter med nationale midler, og derefter viste det sig, at ministerierne ikke var i stand til at foretage de indledende betalinger til projekterne. Det forsinkede gennemførelsen af de pågæl- dende projekter med mindst 12–18 måneder. Problemet blev løst i 1996, da det blev besluttet, at de relevante finansieringsaftaler skulle ændres gennem tillægsaftaler, der gav mulighed for betaling af forskud på grundlag af godkendte årlige arbejdsprogrammer. Det tog den syd- afrikanske regering fem måneder at undertegne tillægsaf- talerne. I 1997 var det efter en tilpasning af finansierings- aftalerne muligt at fordoble betalingsbeløbene i forhold til de foregående år. En anden årsag til den lave gennemførelsesgrad var, at regeringsadministrationen som følge af de demokratiske valg blev ændret, hvilket medførte en større omorganise- ring af det personale, der er ansvarligt for vore program- mer. Disse forsinkelser kunne ikke forudses af Kommissionen, eftersom årsagerne henhørte under den sydafrikanske regerings kompetence. Desuden var der i forbindelse med store programmer langsomme startfaser, som på daværende tidspunkt ikke helt kunne forudses, og for hvilke der nu er fundet delvise løsninger (f. eks. forberedelse af udbudsmateriale og/eller arbejdsprogrammer før finansieringsaftalerne un- dertegnes, således at programmet straks kan iværksæt- tes). GENNEMFØRELSE AF PROJEKTER GENNEM »KANALERNE« Indledning Som Retten rigtigt påpeger det, og med indførelsen af det nye europæiske program for genopbygning og udvikling (EPRD) i 1995, faldt betalingsniveauerne ganske rigtigt kraftigt. Fra 1994 til 1996 vedrørte hovedparten af uudnyttede forpligtelser statslige projekter for årene 1995–1996, hvor udbetalingsraten for forpligtelser/beta- linger kun nåede op på 29 %. Dette skyldtes i vid udstrækning, at Sydafrika oprindeligt forventede, at EF- midlerne kunne bruges til at betale udgifter, som de gennemførende ministerier eller offentlige organer alle- rede havde pådraget sig. Først senere gik det op for den sydafrikanske administration, at det ifølge landets lovgiv- 22. Ændringerne i Kommissionens fremgangsmåder i Sydafrika fra og med 1991 medførte en række vanskelig- heder, som der er taget hånd om. På grund af personale- mangel var det ofte vanskeligt at reagere hurtigt. Det har altid været et problem for programmet for Sydafrika. Personaleniveauet forøges gradvis, men det tager tid. Rationaliseringen af de administrative procedurer (se sva- rene til punkt 39 og 66) og mekanismerne for bistandsle- vering forventes ligeledes at få en positiv indvirkning på de konstaterede svagheder. Det er også opfattelsen, at man via et mere målrettet program med klare prioriterin- ger i vores samarbejde med Sydafrikas regering vil kunne opnå større effektivitet i udviklingsforanstaltningerne. C 241/116 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 Bemærkninger vedrørende ordningen med »Kanaler« Svagheder ved selve konstruktionen 25–26. Efter perioden med »let og fleksibel« forvaltning på grund af de særlige omstændigheder i Sydafrika (1986–1991) måtte Kommissionen stramme forvalt- ningsprocedurerne for den næste gruppe udviklingspro- jekter i Sydafrika. Som nævnt ovenfor var der desværre ikke tilstrækkelige menneskelige ressourcer til rådighed hurtigt nok, og det skabte forsinkelser i den daglige gennemførelse af programmet. 27. De særlige vanskeligheder i Sydafrika, og navnlig problemerne som følge af apartheidperioden, som Kom- missionen stødte på, og den læreproces, den skulle igen- nem, var helt anderledes end for andre programmer. Desuden bør det nævnes, at Kanalerne selv løbende ændres. Den rolle, NGO’erne spiller på udviklingsområ- det, er stadig et meget ømfindtligt spørgsmål i den sydafrikanske politiske kontekst. Kommissionen har hele tiden søgt at tilpasse sig til denne dynamiske situation og har valgt den strategi at handle mest muligt gennem veludstyrede og velorganiserede mellemled (såsom Transi- tional National Development Trust (TNDT) eller INTER- FUND), som blev identificeret via en undersøgelse i 1997, og som vil skulle styrkes (opbygning af kapacitet) efter behov (se også punkt 66). Projektudarbejdelse 28. Der var på daværende tidspunkt ikke nogen delega- tion i Sydafrika. Programkoordineringskontoret havde ikke tilstrækkeligt personale med erfaring i projektforbe- redelse. I 1993/94 blev bestræbelserne i Sydafrika kon- centreret om de kommende valg, og det var på det tidspunkt vanskeligt at give partnere undervisning i pro- jektledelse. Derfor blev projektforslag af nødvendighed ofte accepteret i den form, de var udarbejdet, og den var undertiden virkelig dårlig. 29–30. Projekternes frister var altid for korte, således at der ikke var tilstrækkelig tid til igangsætning eller gen- nemførelse og rapportering. Der blev ofte krævet yderli- gere information, før der kunne tilstås forlængede tids- frister, men kommunikationen mellem Kommissionens hovedkvarterer og de individuelle projekter, som ofte var lokaliseret i fjernt liggende områder, var ikke nem, og det tog ofte flere måneder at fremlægge svar eller begrundel- ser, som projektlederne ikke altid forstod. En forlængelse af de kontraktmæssige frister, som indebærer en betydelig administrativ arbejdsbyrde for alle involverede parter, er et budgetdisciplinært krav. Det særlige tilfælde, der her henvises til, skyldes mangelen på menneskelige ressourcer, som gjorde det umuligt at iagttage alle frister i budgetå- ret. Og det må huskes, at tidsfristerne blev forlænget for at give den fornødne budgetmæssige dækning, dvs. holde forpligtelsen åben, og gøre det muligt for projektet at rapportere og modtage midler, hvis disse var forfaldne til betaling. Finansiel forvaltning og likviditetsstyning 31. Den temmelig svage opfølgning af partnernes regn- skaber skyldtes i vid udstrækning de yderst vanskelige forhold, som programmet blev startet under. Som Retten rigtigt påpeger det, startede programmet under alvorlig, aktiv modstand fra den sydafrikanske regerings side. For ikke at bringe sine partnere i fare måtte Kommissionen tilpasse forvaltningen til de faktiske forhold. Der var forskellige årsager til, at Kommissionen ikke straks fra og med 1991 anvendte de strengeste rapporterings- og opfølgningskrav; årsagerne spændte fra ressourcemangel til positive erfaringer med partnernes finansielle forvalt- ning i de foregående år. Dette blev erkendt af evaluerings- holdet i dens rapport om det europæiske særprogram (ESP) (oktober 96). Kommissionen erkender, at overvågningen af midler kunne forbedres, især hvad angår Southern African Catholic Bishops’ Conference (SACBC) og South African Council of Churches (SACC). I kraft af den afslutning, som det faglige bistandspersonale gennemfører i Syd- afrika (perioden 1986 til 1991) har Kommissionen alle- rede kunne identificere ikke-anvendte midler, som er ved at blive inddrevet. Den igangværende afslutningsundersø- gelse, der gennemføres af revisionsfirmaer (perioden 1991–1994), vil give Kommissionen et detaljeret indblik i den nuværende situation med hensyn til udestående mid- ler. For at lette inddrivelsen af disse midler overvejer Kommissionen at åbne en konto i Sydafrika, hvor de kan indsættes. 32. Som Retten rigtigt bemærker det, var det upraktisk strengt at overholde omregningsordningen. Rettens rap- port vedrører kontrakter, der ikke er ændringskontrakter. Det er rigtigt, at Kommissionen på daværende tidspunkt ikke ændrede kontrakterne, så de kom til at svare til praksis; dette var ikke en ideel situation, men på grund af de daværende prioriteringer og presset med at forvalte så mange kontrakter med så få ressourcer, blev der ikke taget hånd om dette spørgsmål. Betaling og rapportering 33–38. Hvad angår rapportering, var projekternes tids- planer altid angivet i overensstemmelse med budgettabel- 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/117 len. Normalt skulle rapporteringen have fundet sted inden for denne tidsfrist (medmindre der var tilstået forlængelse). Imidlertid blev kontrakterne ofte underteg- net meget senere end den startdato, der var angivet for projekterne. Eftersom betalingen først fandt sted efter undertegnelsen, blev hele projektet og dermed også rap- porteringen forsinket. De fleste projekter startede først efter, at den første betaling var modtaget. Kommissionens rapporteringskrav var ikke for vanskelige for støttemodtagerne. Kommissionen krævede kun en beskrivende rapport (to eller tre sider kunne accepteres) og en slutrapport med angivelse (afhængigt af kontrak- tens budget) af, hvad der var blevet brugt af de forskud, Kommissionen havde betalt. Især i forbindelse med tidli- gere projekter afvise, Kanalerne ofte rapporter på grund af deres krav. Da projekterne ofte var lokaliseret i fjernt liggende områder, og rapporterne blev viderebragt via lokale kontorer til Kanalernes hovedkvarterer, gik der meget tid tabt under denne procedure. Da beslutningstagningen var temmelig langsom i Kom- missionen, var Kanalerne nødt til at indgive ansøgninger om videreførelse af et projekt i god tid. Det kunne give det indtryk, at finansieringen af det oprindelige projekt og det andet eller udvidede projekt fandt sted samtidig. Kommissionen tog så vidt muligt hensyn til en bestemt afslutningsdato for det 1. projekt (baseret på revisionsbe- retninger for projektet); først derefter kunne det næste projekt iværksættes. På grund af det store antal igangvæ- rende projekter var det ikke altid muligt i tide at opspore de forskellige kontrakter for samme projekt. 34. Under de to første faser var de fleste projekter ret små. Ordningen med at sammenkæde rapportering og betalinger var hensigtsmæssig for den type projekter, især fordi Kommissionen ikke rådede over tilstrækkeligt per- sonale, der beskæftigede sig med Sydafrika. Der var selvfølgelig nogle projekter, som ikke fremlagde deres rapporter, men det havde været endnu mindre sandsyn- ligt, at de havde gjort det uden et finansielt incitament. 35. Eftersom rapportering som nævnt var kædet sam- men med betalinger og tidsfristen for projekterne, faldt den ikke altid sammen med budgetåret. Det er ikke i projekterne, at der er bedt om denne sammenkædning. I nogle få tilfælde blev nye finansieringsaftaler undertegnet, før igangværende aftaler med samme organisation var afsluttet, men der blev til enhver tid sørget for, at der ikke var nogen overlapninger i finansieringen. minimum krævet, at der blev udarbejdet en finansiel oversigt over udgifter sammenholdt budgetposterne i kontrakten, og at der blev fremlagt en kort, skriftlig beskrivelse af de aktiviteter, der var gennemført. 37. Retten bemærker, at den sidste rate ofte ikke er blevet udbetalt. Den igangværende afslutningsprocedure vil kunne give nærmere oplysninger herom. De foreløbige resultater tyder på, at eventuelle overfinansieringer skulle findes hos Kanalerne, og at dette ofte skyldtes kursfor- skelle på det pågældende tidspunkt. Overfinansieringen — eller kursgevinsten — forblev så hos Kanalen, indtil den blev inddrevet af Kommissionen. Da den demokratiske regering kom til magten i 1994, opstod der imidlertid en ændring i forholdet til NGO’er og også i bidragsdonorernes finansieringsmetoder, som derefter fokuserede mere på regeringsstyrede projekter. NGO’erne modtog færre midler, og ofte blev projekterne afsluttet før alle mål blev nået, hvorfor der ikke kunne fremlægges en endelig rapport, som er betingelsen for udbetalingen af sidste rate. Og det er årsagen til, at sidste rate blev opgivet. De tidligere projekter indeholdt ikke nogen udtrykkelige bestemmelser om rapportering om gavebistand fra andre donorer, og Kommissionen havde ofte det indtryk, at projekterne blot søgte at holde sig i gang med den gavebistand, der blev modtaget. Retten påpeger rigtigt, at afslutningsproceduren burde kunne give oplysninger om, hvorfor en række projekter ikke har fremlagt en endelig rapport eller i visse tilfælde ikke engang en midtvejsrapport. Kommissionen mener, at dens rapporteringskrav ikke kan anses for at være særligt omstændelige, selvom godkendelsesproceduren kan synes lang for projekterne. 38. Selvom de finansielle oversigter undertiden er af begrænset nytte hvad angår den præcise udnyttelse af EU-midlerne, giver de ikke desto mindre et godt fingerpeg om den generelle finansielle situation hos den pågældende organisation og afslører tilfælde af misbrug af midler. I det specifikke tilfælde med stipendieprogrammet traf Kommissionen i 1996 foranstaltninger på grund af den utilfredsstillende situation, og det blev besluttet at standse finansieringen af stipendieprogrammet gennem Kagiso Trust (KT) og finansiere studerende gennem TEFSA (Ter- tiary Education Fund of South Africa (se bilaget)). Tilsyn med projekterne 36. Kommissionen har inden for de begrænsninger, finansforordningen stiller, altid været så fleksibel som muligt, vel vidende at mange af projekterne rådede over begrænset rapporteringskapacitet. Derfor blev der som 39. Kommissionen er i færd med at forbedre procedu- rerne og har oprettet en task force i delegationen for at søge løsninger til forbedring af informationssystemet. C 241/118 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 40. 13 ud af de 14 projekter, der henvises til, er udløbet og skal afsluttes, undtagen et SACC-projekt. Projekternes tidsfrister er blevet forlænget, således at aktionerne om fornødent kan videreføres. kravene, blev udbuddet annulleret, og de to kontrakter blev indgået som underhåndsaftale. 42. Som Retten påpeger det, opstod der forsinkelser; de opstod imidlertid ikke altid sådan, som det er beskrevet. Det bør i den sammenhæng bemærkes, at hverken Kana- lerne eller programkoordineringskontoret rådede over nogen form for ekspertise i finansielle spørgsmål i tilknyt- ning til Kommissionen. Hvad angår Bursary-programmet, har den af Retten påpegede situation nu ændret sig, siden Kommissionens repræsentanter besøgte projektet i oktober 1996, hvor der blev foreslået og godkendt en række løsninger. I 1997 overtog TEFSA projektforvaltningen, rettede op på situa- tionen og er begyndt at indsamle tilbagebetalinger — se bemærkningerne til punkt 38. 43. Det oprindelige informationssystem blev opgivet ved udgangen af 1995; der blev indført et nyt redskab i begyndelsen af 1996, det såkaldte GELIBU (Gestion des lignes budge´taires) for Sydafrika. Dette supplement til informationssystemet, der anvendes af regnskabstjenesten SINCOM, gør det muligt at opspore projekternes status og fremskaffe alle finansielle oplysninger. Det er rigtigt, at Kommissionen ikke havde en kopi af de kontrakter, der var indgået mellem Kanalerne og de projektansvar- lige, idet den på det pågældende tidspunkt af praktiske årsager foretrak at begrænse de kontraktmæssige forbin- delser til Kanalerne. Dette system blev ændret i 1995. 44. Den 2. omgang projektafslutninger er nu godt i gang og vil løse problemet med udestående restbeløb. Det bør bemærkes, at 4 af de udestående 10 mio. ECU kan tilskrives e´t projekt, nemlig Uthombo Pride (92-75070- 397), som ikke har kunnet frigøres på grund af den igangværende, langvarige retsforfølgning. 45–52. De proceduremæssige vanskeligheder, Kommis- sionen stødte på i 1996, blev løst i andet halvår af 1997, og situationen vedrørende afslutningen af projekter under ESP, som der peges på i Rettens beretning, er afgjort blevet bedre. Der er indgået en række aftaler mellem tjenestegrenene, som har ført til en klar definition af ansvarsområder og opgaver. Desuden er der udviklet edb-redskaber til at afhjælpe manglerne i de eksisterende systemer. Det har gjort det muligt at fuldføre afslutningen af alle projekter i perioden 1986–1991, i alt 415 projek- ter. Heraf er 125 projekter allerede afsluttet, mens afslut- ningen af de resterende befinder sig i slutfasen. Den 2. omgang projektafslutninger (perioden 1991–1994) er i gang med bistand fra to revisionsfirmaer i Sydafrika. Selvom disse firmaer fremlagde afslutningsrapporterne med nogen forsinkelse, agter Kommissionen dog fortsat at overholde sin frist, dvs. afslutte 180 projekter inden udgangen af juni og afslutte samtlige inaktive projekter inden udgangen af 1998. For at afhjælpe delegationens begrænsede logistiske midler gennemføres der foranstalt- ninger for at styrke dens udstyr og ressourcer. Hidtil er 32 projekter afsluttet, og 23 befinder sig i slutfasen. Disse projekter har haft et »naturligt« forløb og blev foreslået afsluttet efter modtagelsen af afslutningsrapporterne, pri- mært fra KT. De vil fortsat blive gennemgået af revisions- firmaerne, men såfremt revisorernes konklusioner svarer til partnernes afslutningsrapporter, skal de ikke underka- stes yderligere foranstaltninger. DET EUROPÆISKE GENOPBYGNINGS- OG UDVIKLINGSPROGRAM (EPRD) 1994–1996 EPRD-systemet Afslutning af kontrakter 47. Der blev afholdt møder i april 1996 i Pretoria og i juli 1996 i Bruxelles, hvor planlægningen og ansvarsom- råderne blev defineret. Der blev i 1997 truffet afgørelse om den endelige form for information, der kræves til afslutningen af projekter. 48. Endvidere var det for at anvende private revisionsfir- maer nødvendigt, at der blev afholdt begrænset udbud, som blev iværksat i juli 1996 med frist for indgivelse af bud den 25. september 1996. Da tilbuddene ikke opfyldte 57. Son nævnt under punkt 18 og 27 var det politisk og teknisk vanskeligt på forhånd at bedømme Mandela- administrationens gennemførelseskapacitet. Kommissio- nen skulle desuden også arbejde inden for rammerne af samarbejdsaftalen fra 1994 og Rådets forordning fra 1996. Sidstnævnte fastsætter, hvor mange midler der skal bevilges til Sydafrika, og fastlægger de overordnede inter- ventionsområder. Det åbnede døren for mange anmod- ninger fra forskellige sydafrikanske ministerier. Spørgs- målet er blevet drøftet med Sydafrikas regering, og på den baggrund er man blevet enige om et flerårigt vejle- dende program (MIP), hvori der fokuseres på grundlæg- gende sociale ydelser (uddannelse og sundhed) og skabes for direkte budgetstøtte. grundlag for mekanismer 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/119 Desværre har de fleste af de ministerier, der er involve- rede i de prioriterede MIP-områder, store vanskeligheder med at gennemføre programmet. Derfor søger Kommis- sionen nu efter aftale med den nationale anvisningsberet- tigede (NAO) at reorientere sine aktiviteter henimod store programmer til opbygning af den finansielle og ledelses- mæssige kapacitet i centrale ministerier og henimod sek- torer, hvor den statslige partners gennemførelseskapacitet er anerkendt og veletableret, både på nationalt plan og på provinsniveau. Sideløbende hermed vil foranstaltningerne sammen med ikke-statslige partnere blive styrket. I tilfældet med sundhedsprogrammerne var kom- 60. b) binationen af forskellige NGO’er ikke vellykket, og den grupperingsmetode blev derfor ikke gentaget. Erfaringerne fra tidligere projekter inden for organisa- tionsstrukturer for koordination er blevet brugt på nye projekter. Der udvises nu stor opmærksomhed om kapa- citeten i sådanne organisationer. Nye programmer baseres altid på enten en forundersøgelse eller i tilfælde af organisationer, som Kommissionen allerede har arbejdet sammen med, en evaluering af tidligere projekter. 61. TNDT-projektet startede langsomt, delvis fordi en af de vigtigste partnere trak sig ud, men er nu et forbillede for vellykket gennemførelse og tilsyn. Kommissionen er tilfreds med det arbejde, der gennemføres af denne orga- nisation. Regeringsprojekter 62. De tre sundhedsprogrammer startede ligeledes lang- somt. Det var faktisk de første regeringsfinansierede programmer. Der var tale om en naturlig læreproces. Der opstod en række problemer med udbudsprocedurerne, men der blev udfoldet store bestræbelser for at få pro- grammerne til at fungere. På nuværende tidspunkt har de tre projekter nået en gennemførelsesgrad på over 90 % og befinder sig i slutfasen. 63. Projektet startede meget langsomt. Det er nu godt i gang, og der gennemføres i øjeblikket en midtvejsevalue- ring. 64. Projektmålene var vage, fordi den aktuelle situation under den nye regering i sig selv ikke var klar (punkt 15–19, 27 og 57). Det var derfor nødvendigt, at projek- tets udformning gav plads for fleksibilitet i starten. Der forberedes i øjeblikket en midtvejsevaluering af menne- skerettighedsprogrammet. bejde med op til 0,5 mio. ECU til kvinder og udvikling, mens restbeløbet skulle tilvejebringes af det sydafrikanske parlaments budget. Det sydafrikanske parlament har besluttet, at dets bidrag skal tilvejebringes gradvis og på en fleksibel måde. Det er forklaringen på, at det første arbejdsprogram kun var baseret på Kommissionens bi- drag. Den vellykkede gennemførelse af den del, der finansieres af Sveriges regering, bør ligeledes bemærkes, og der holdes koordinationsmøder med Kommissionen. Personalet er ansat, og projektet er under gennemførelse. Der blev for nylig rekrutteret internationale eksperter til at hjælpe projektforvaltningen med at fastlægge de detal- jerede projektmål og den mest omkostningseffektive metode til at nå disse mål. Den tilsigtede fælles finansie- ring vil fremgå af næste arbejdsprogram. NGO-projekter 66. Retten nævner ganske rigtigt NGO’ernes vanskelig- heder med at give Kommissionens tjenestegrene de oplys- ninger, der kræves for at frigøre midler, og de deraf følgende forsinkelser. Det blev erkendt, at NGO’erne meget ofte ikke var klar over, at de kunne få rådgivning fra delegationen. Kommissionen har truffet en række foranstaltninger for at forbedre situationen: — Man har udarbejdet manualen »Guidelines for the Implementation of EU funded Projects in South Africa«, som blev uddelt i begyndelsen af 1998 til samtlige partnere (offentlige organer, NGO’er osv. ). Den indeholder klar og praktisk vejledning, bl. a. i hvordan man udarbejder finansieringsforslag, ar- bejdsprogram og udbudsmateriale, hvordan betalinger og finansiering finder sted, rapportering osv. Der afholdes seminarer for at fremme brugen af denne manual. — Man er i færd med at godkende et program for opbygning af kapacitet, som tager sigte på NGO’er, der arbejder inden for rammerne af MIP, og skal gennemføres af en specialiseret NGO. Der vil under programmet blive ydet direkte, kortsigtet faglig bi- stand og støtte til de NGO’er, der har behov herfor. Desuden overvejes det at oprette en specialiseret NGO-programforvaltningsenhed (INTERFUND-pro- jektet). — Kommissionen er i færd med at undersøge, hvordan man kan opnå en større decentralisering af beslut- ningstagningen til delegationen. Ved hjælp af disse foranstaltninger skulle der kunne opnås en betydelig forbedring af gennemførelsen af pro- grammer, især sammen med ikke-statslige partnere. 65. Programmets omkostninger blev oprindeligt anslået til 36 mio. ECU. Kommissionen har accepteret at bidrage med op til 16 mio. ECU, det svenske udviklingssamar- 68. Initiativet med boliglån blev iværksat på provins- plan. Desuden var det regeringens ansvar at stille boliger til rådighed, og den var i perioden efter valget for optimistisk med hensyn til gennemførelsestempoet. Det C 241/120 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 må dog understreges, at selvom der i det første år kun kunne stilles 879 boliger til rådighed, var der i andet år stillet over 1 800 til rådighed, og det trods mangelen på mellemfinansiering. Til trods for at visse NGO stødte på vanskeligheder, forløb programmet som helhed planmæssigt. En anden komponent i dette program var servicering af bygge- grunde (et af Urban Sector Network’s vigtigste ansvars- områder), med det mål at dække i alt 7 185 byggegrunde det første år. Projektet nåede faktisk op på i alt 7 529. 69. Det nævnes, at det tog uforholdsmæssigt lang tid at undertegne finansieringsaftalen og udbetale første rate til Micro-projects Programme Trust (MPT). Denne form for problemer vil fremover blive bragt ned til et minimum, idet vi nu ansporer projekterne til så vidt muligt at forberede deres udbud og/eller arbejdsprogrammer forud for undertegnelsen af finansieringsaftalen, således at alt er klar til start næsten umiddelbart efter undertegnelsen. En del af problemet er desuden relateret til MPT, som ikke forsynede Kommissionens tjenestegrene med den fornødne information. Det skyldtes til dels den utilstræk- kelige kommunikation mellem Kommissionen og projek- tet, som siden er blevet væsentligt forbedret. Svagheder ved de værktøjer og procedurer, der anvendes ved gennemførelsen af EPRD 70. Som nævnt i punkt 66 råder Kommissionen nu over en manual med retningslinjer for de enkelte faser af gennemførelsen af EPRD. Kurstab 72. Kursudsvingene var et problem. I de første år betød opskrivningen af randen, at Sydafrika opnåede betydelige kursgevinster. Det er grunden til, at Kommissionen på et vist tidspunkt besluttede at beregne de forskellige betalin- ger i sydafrikanske rand (ZAR) og omregne til ECU til vekselkursen for den måned, hvor betalingen fandt sted. Når ZAR de- eller revalueres, får støttemodtagerne enten flere eller færre ZAR end planlagt. Det er årsagen til, at de endelige betalinger nu igen finder sted i ZAR, selvom Kommissionen ville foretrække at anvende ECU. Proble- met med kurser, som anvendes af de private banker, giver anledning til bekymring og drøftes i øjeblikket med regeringen. Finansieringsaftaler 73. Finansieringsaftalerne er blevet ændret, således at de nu indeholder meget detaljerede og klare bestemmelser om betalingerne. Det er rigtigt, at der i et enkelt eller to tilfælde (hvoraf et var Urban Sector Network) blev brugt en pragmatisk løsning som grundlag for betalingen af de resterende 20 %, da aftalens tekst var temmelig uklar. 74. Systemet med bankgarantier eller »certifikater« til NGO’er er opgivet. 75. Se svaret på punkt 32. 77. Man har i mindst de seneste to år krævet tillægsafta- ler for alle betydningsfulde ændringer af finansieringsafta- lerne. 78. Denne svaghed blev ligeledes identificeret af Kom- missionen, og den nyligt udgivne manual indeholder klarere retningslinjer for alle implicerede parter (se også punkt 66). Ændringer af finansieringsaftaler er omhand- let i det finansielle kapitel, som angiver de respektive ansvarsområder og den procedure, der skal følges for sådanne ændringer. Forsinkede betalinger Udbudsprocedurer I de to anførte tilfælde med programmerne Urban 71. Sector Network og Micro-project var der særlige proble- mer med arbejdsprogrammerne, som måtte sendes tilbage til projekterne. Dette forlængede godkendelsestiden betragteligt. Hvad angår de interne procedurer i Kommis- sionen, er man i færd med at tage konkrete skridt for at decentralisere og forenkle procedurerne for at mindske forsinkelserne i overensstemmelse med principperne om budgetdisciplin. 79. Europa-Kommissionen og dens sydafrikanske for- handlingspartnere blev så tidligt som i 1995 enige om at bruge en lettere revideret version af standardreglerne for EUF-udbud for de første finansielle pakker under EPRD, de såkaldte »Draft General Regulations«. Hovedforskel- len mellem standardreglerne for EUF-udbud og »Draft General Regulations« og »Draft General Conditions of Contract« er netop, at der i sidstnævnte ikke gives 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/121 prispræferencer til sydafrikanske selskaber. Endvidere er indkøb til EF-finansierede udviklingsprojekter i Sydafrika også blevet reguleret i Rådets forordning (EF) nr. 2259/ 96 af 22. november 1996 om udviklingssamarbejde med Sydafrika. I forordningens artikel 7 fastsættes det, at deltagelse i udbud og aftaler er åben på lige vilkår for alle fysiske og juridiske personer i medlemsstaterne, Sydafrika og AVS-landene og i behørigt begrundede tilfælde også andre udviklingslande. 82. På det tidspunkt, hvor Retten aflagde besøg, havde Kommissionen allerede organiseret tilbundsgående drøf- telser med de faglige bistandshold for at fastlægge præ- cise instrukser for ansvarsområder og arbejdsopgaver. 83. Den beskrevne situation opstod på grund af mang- lende erfaring hos både ministeriet og eksperten. Situatio- nen er siden blevet korrigeret. Dette gælder også for leverandørernes oprindelse. AVS/EF Ministerrådet traf den 24. april 1996 afgørelse om Den Sydafrikanske Republiks tiltrædelse af Lome´-konventio- nen, uden at dette indebar nogen ændringer af den eksisterende aftale. Visse spørgsmål og artikler i konven- tionen finder ikke anvendelse på Sydafrika. Hvad angår udbudsreglerne, bekræftes det ved denne afgørelse, at der ikke skal gives prispræference til Sydafrikanske enheder. Under sine bestræbelser for at harmonisere udbudsproce- durerne gav Europa-Kommissionen den 24. februar 1998 sine tjenestegrene instrukser om at anvende ensartede tærskler for indkøb i forbindelse med samtlige de aktivi- teter, der er omfattet af budgetposterne. Det betyder, at projekter, som er omfattet af finansieringsaftaler, der er undertegnet efter denne beslutning, skal gennemføres i overensstemmelse med de reviderede tærskler, således som det er aftalt med finanskontrollen. Spørgsmålet om indbyrdes modstridende udbudsbestem- melser opstod sag for sag, idet der var nogle ministerier, som var mindre fleksible end andre i valget af procedure. Kommissionen indledte drøftelser med regeringen, og det blev aftalt (og nedfældet i det flerårige vejledende pro- gram, som blev undertegnet i maj 1997), at EF’s udbuds- bestemmelser skulle gælde for alle nye programmer. For ældre programmer følges i princippet samme fremgangs- måde, men i nogle tilfælde står Sydafrika fortsat over for vanskeligheder. De vil helt sikkert blive løst ved ændrin- gen af loven om fonden for genopbygning og udvik- lingsprogrammer, som finder anvendelse på eksterne offentlige bidragsdonorers finansiering. Lovændringen, som vil gøre det muligt for de enkelte donorer at anvende deres egne procedurer, skulle snart træde i kraft. Faglig bistand 85. Der træffes afgørelse om placeringen af den faglige bistand (på centralt, provins- eller lokalt niveau) og beslutningstagningsprocessen på grundlag af forundersø- gelser og drøftelser mellem regeringen, støttemodtagerne og Kommissionen. KOMMISSIONENS ORGANISATIONSSTRUKTUR OG RESSOURCER 86–88. Se konklusionen. 89–90. Kommissionen tilslutter sig fuldt ud Rettens bemærkninger og prøver at finde løsninger på disse problemer (se konklusionen). 91. a) Delegationen afventer i øjeblikket udskiftning af to overordnede, og der er foretaget en foreløbig fordeling af opgaver og ansvarsområder. Den nye organisations- plan vil blive færdiggjort under hensyntagen til det nye personales erfaring, grad og baggrund. b) og c) Der bør skelnes mellem særprogrammet (1986–1994), hvor det var umuligt at føre nøje tilsyn, og Det Europæiske Program for Genopbygning og Udvikling (EPRD, fra og med 1995), hvor tilsynet sikres gennem tætte kontakter mellem delegationen og programmerne. Visse elementer i tilsynsprocessen kunne styrkes yderli- gere. Med henblik herpå er der oprettet en task force i delegationen (se punkt 39), som snart vil fremsætte forslag til løsninger. Så vidt der kan mobiliseres midler til at gennemføre de foreslåede løsninger, skulle situationen kunne forbedres betydeligt. 92. Kommissionen undersøger i øjeblikket muligheden for at udpege en stedfortræder for delegationslederen og vil tage hensyn hertil ved udnævnelsen af det personale, der er omtalt under foregående punkt. 81. Det kan godt være, at der er kvalificerede eksperter til rådighed i Sydafrika, men ofte er der til projekterne brug for højt kvalificerede faglige bistandseksperter med erfaringer i EU-finansierede projekter. Disse kan i mange tilfælde rekrutteres mest omkostningseffektivt fra Europa. Kommissionen undersøger dog altid meget omhyggeligt muligheden for at ansætte lokale eksperter, før den træffer en afgørelse. KOORDINERING AF UDVIKLINGSSAMARBEJDET MELLEM FÆLLESSKABET OG MEDLEMSSTATERNE 95. Kommissionen gennemfører Rådets forordning i overensstemmelse med de synspunkter, Retten giver udtryk for. C 241/122 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 96. Bemærkningerne vedrører medlemsstaternes aktivite- ter. Kommissionen vil behandle dette i Rådets Sydafri- kaudvalg. 97. Kommissionen har truffet og er i færd med at træffe aktive foranstaltninger for at styrke koordinationen i Pretoria i overensstemmelse med de retningslinjer, der angives af Retten. KONKLUSION 98–104. Som Retten erkender det, var det af politiske årsager, at Kommissionen først efter 1994 var formelt repræsenteret i Sydafrika gennem sin delegation. Derefter fulgte en proces med løbende støtte og teknisk tilpasning til de komplekse og skiftende forhold i Sydafrika. Dette skete i en kontekst, hvor både Kommissionen og i visse tilfælde de sydafrikanske myndigheder led under mangel på menneskelige ressourcer og budgetmæssige begræns- ninger. Endvidere har gennemførelsen af forhandlinger mellem EU og Sydafrika om langsigtede kontraktmæssige rammer fra juni 1995 påført Kommissionen en stor ekstra arbejdsbyrde, idet den på daværende tidspunkt ikke kunne forudse, at disse forhandlinger (som faktisk stadig er uafsluttede) ville blive så komplekse og langva- rige. Forvaltningsressourcerne var og er stadig kritisk beskedne, og Kommissionen er enig med Retten i, at denne situation indvirkede på gennemførelseseffektivite- ten. Kommissionen har imidlertid ikke været inaktiv, og den har draget erfaringer af de vanskeligheder, den er stødt på. I mange tilfælde har hovedsædet og delegatio- nen haft samme vurdering af de problemer, de stødte på. Som følge heraf har Kommissionen forenklet, rationalise- ret og kodificeret sine fremgangsmåder (der findes model- ler for de fleste standarddokumenter, der er udarbejdet en manual for procedurer, gennemførelsesproblemerne un- dersøges og drøftes regelmæssigt med den sydafrikanske regering, man afprøver nye instrumenter som f. eks. direkte budgetstøtte osv. ). Samtidig er der truffet, og træffes der, foranstaltninger for at sikre en bedre beman- ding af kontoret for Sydafrika og delegationen. Kommissionen arbejder i øjeblikket på at samle den operationelle del af alle eksterne aktioner i en enkelt, fælles tjenestegren for at harmonisere gennemførelsen og opfølgningen af eksterne bistandsprogrammer. Kommis- sionen er også involveret i en proces med decentralisering og forenkling af sit samarbejde. Der tages i den forbin- delse behørigt hensyn til tilfældet med Sydafrika. Samti- dig fører Kommissionen forhandlinger om en bilateral aftale om handel, udvikling og samarbejde med Syd- afrika, som vil indeholde bestemmelser om udviklings- samarbejde. Den vil ligeledes sammen med medlemssta- terne udarbejde en ny rådsforordning for perioden efter 1999. Kommissionen agter i begge tilfælde at benytte lejligheden til at forbedre sine forbindelser med Sydafrika hvad angår bistand, partnerskab, pålidelighed og decen- tralisering. Rettens konklusioner og henstillinger udgør et vigtigt bidrag til denne proces. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/123 BILAG BURSARY-PROGRAMMET Det er rigtigt, at Kommissionen på grund af utilstrækkelige menneskelige ressourcer fæstede for stor lid til KT stipendiekontoret til forvaltningen af dette program, og at denne forvaltningen viste sig at være uhensigtsmæssig. Man blev klar over dette i Bruxelles, da man modtog inadækvate rapporter fra KT. En udsendt delegation fra Bruxelles koncentrerede sig om disse problemer og besluttede mod udgangen af 1996, at der ikke længere kunne ydes midler til studerende gennem KT, og at den planlagte finansiering skulle fuldføres gennem TEFSA. TEFSA har siden kontrolleret og afstemt alle KT-data fra 1992 til 1996. Denne afstemning har gjort det muligt for TEFSA at arbejde mere effektivt med aftalens komponent vedrørende tilbagebetaling af lån, men det er endnu for tidligt at fremlægge nogen statistikker. TEFSA’s kapacitet til at inddrive tilbagebetalinger af lån bliver for hvert år bedre, og TEFSA vil, da det nyder forsat støtte fra regeringen, kunne sikre programmets bæredygtighed, således som det var forudset i finansieringsaftalen