title: Sonderbericht Nr. 6/98 über die Bilanz des Systems der MwSt.- und BSP-Eigenmittel zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

eurovoc_concepts:
GNP contribution
Member States' contribution
VAT resource
financing of the EU budget
report

text: C 241/58 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 SONDERBERICHT Nr. 6/98 über die Bilanz des Systems der MwSt. - und BSP-Eigenmittel zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 241/02) INHALT Ziffer Seite 1. EINLEITUNG. 1. 1 — 1. 3 2. FINANZIERUNG DES GEMEINSCHAFTSHAUSHALTS. 2. 1 — 2. 12 Geschichtlicher Hintergrund des Finanzierungssystems der Gemeinschaften 2. 1 — 2. 5 Hauptmerkmale der MwSt. - und BSP-Eigenmittel. 2. 6 — 2. 12 MwSt. -Eigenmittel. 2. 8 — 2. 9 BSP-Eigenmittel. 2. 10 Ermittlung und Kontrolle der Bemessungsgrundlagen für die MwSt. - und BSP-Eigenmittel. 2. 11 — 2. 12 3. SACHZWÄNGE UND ENTGLEISUNGEN DES GEGENWÄRTIGEN SYSTEMS. 3. 1 — 3. 60 Virtuelle Eigenmittel. 3. 3 — 3. 7 Beitragskraft der Mitgliedstaaten. 3. 8 — 3. 9 Korrekturmechanismen des Systems. 3. 10 — 3. 33 Begrenzung der Bemessungsgrundlage für die MwSt. -Eigenmittel. 3. 10 — 3. 16 Auf dem Weg zu einem zweifachen BSP. 3. 17 — 3. 22 Korrektur von Haushaltsungleichgewichten. 3. 23 — 3. 33 Fehlen einer allgemeingültigen Anwendung des Systems. 3. 25 — 3. 26 Mögliche Ausweitung auf andere Länder. 3. 27 — 3. 28 Unzulängliche Definition des Begriffs „Haushaltsungleichgewicht“. 3. 29 Möglichkeit des Ausgleichs auf der Ausgabenseite. 3. 30 — 3. 33 Bedeutung statistischer Angaben bei der Berechnung der MwSt. - und BSP- Eigenmittel. 3. 34 — 3. 42 Notwendigkeit eines Maßes für die Qualität der Angaben. 3. 40 — 3. 42 Komplexes und wenig wirksames Verwaltungssystem. 3. 43 — 3. 52 Vorausschätzung der Bemessungsgrundlagen. 3. 44 — 3. 45 Berichtigungen an den Bemessungsgrundlagen. 3. 46 — 3. 52 Unpräziser rechtlicher Rahmen. 3. 53 — 3. 60 Anpassung der Rechtsvorschriften im Bereich der MwSt. -Eigenmittel. 3. 54 — 3. 55 Zur Berechnung des gewogenen mittleren Satzes zu verwendende Anga- ben. 3. 56 — 3. 57 Buchmäßige Erfassung der Eigenmittel. 3. 58 — 3. 60 59 59 59 60 60 60 60 61 61 61 62 62 63 64 64 64 64 64 65 66 66 66 66 67 67 68 68 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/59 Ziffer Seite 4. SCHWACHPUNKTE DER MWST. - UND BSP-EIGENMITTEL. 4. 1 — 4. 26 Auswirkungen von Steuerausfällen auf die MwSt. - und BSP-Eigenmittel. 4. 1 — 4. 7 Inhärente Risiken des MwSt. -Systems. 4. 4 — 4. 7 Möglichkeit der Bewertung von MwSt. -Ausfällen. 4. 8 — 4. 19 Bewertungsarbeiten der Kommission und der Mitgliedstaaten. 4. 13 — 4. 15 Bewertungsarbeiten des Hofes. 4. 16 — 4. 19 Theoretische MwSt. und Vollständigkeit des BSP. 4. 20 — 4. 26 5. SCHLUSSFOLGERUNG. 5. 1 — 5. 11 Notwendige Überlegungen. 5. 1 — 5. 4 Zu behebende Unklarheiten. 5. 5 — 5. 6 Anstehende Entscheidung: ein kohärentes und transparentes System. 5. 7 — 5. 9 Entwicklung eines stabilen und kontrollierbaren Systems. 5. 10 — 5. 11 ANHÄNGE Anhang I Finanzierung der Europäischen Union im Jahre 1997. Anhang II Entwicklung der Eigenmittel (1992-1998). Anhang III MwSt. - und BSP-Eigenmittel bezogen auf nationale Steuereinnahmen, Bevölkerung und BSP (1992-1995). Anhang IV Hauptphasen der Entwicklung des Finanzierungssystems der Gemeinschaften. 68 68 68 69 70 70 70 71 71 72 72 72 73 74 75 76 Antworten der Kommission. 77 1. EINLEITUNG 1. 1. Im vorliegenden Bericht werden die Entwicklung, die Funktionsweise und die Sachzwänge der beiden Hauptfinanzierungsquellen des Gemeinschaftshaushalts untersucht, nämlich der MwSt. - und BSP-Eigenmittel, auf die rund 80 % der Einnahmen, d. h. im Jahre 1997 61 Milliarden ECU, entfallen (1). Der Hof erinnert daran, daß das gesamte Eigenmittelsystem im Jahre 1993 Gegen- stand einer Untersuchung war (2). Die damalige Stellung- nahme sowie die darauffolgenden Jahresberichte enthiel- ten auch Bemerkungen zu den traditionellen Eigenmit- teln. 1. 2. In verschiedenen Jahresberichten des Hofes wurden auch einige Aspekte der MwSt. - und BSP-Eigenmittel behandelt. Im Bereich der MwSt. -Eigenmittel handelt es sich hierbei insbesondere um die Unterschiede zwischen (1) Angaben zur Ausführung des Haushaltsplans sind in den Anhängen I und II enthalten. (2) Stellungnahme Nr. 8/93 des Rechnungshofes über die Bilanz des im Jahre 1988 eingeführten Eigenmittelsystems im Hin- blick auf seine Berücksichtigung im Rahmen der Beschlüsse des Europäischen Rates von Edinburgh. Diese Stellungnahme wurde auf Ersuchen des Europäischen Parlaments abgegeben (nicht im ABl. veröffentlichtes Dokument). den Mitgliedstaaten hinsichtlich der für die Berechnung des gewogenen mittleren Satzes, des Hauptparameters der Bemessungsgrundlage sowie für die verschiedenen Berich- tigungen und Ausgleiche verwendeten Angaben. Im Bereich der BSP-Eigenmittel bezogen sich die vorangegan- genen Bemerkungen des Hofes vor allem auf die Metho- den und Verfahren der Vorausschätzung sowie auf die Qualität der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung und die Notwendigkeit von Meßinstrumenten. 1. 3. Angesichts der Tragweite des Phänomens wird in diesem Bericht auch auf die Folgen von Steuerausfällen für die MwSt. - und BSP-Eigenmittel eingegangen. 2. FINANZIERUNG DES GEMEINSCHAFTSHAUSHALTS Geschichtlicher Hintergrund des Finanzierungssystems der Gemeinschaften 2. 1. Der Pariser Vertrag vom 18. April 1951 (3) über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und (3) Die Hauptphasen der Entwicklung des Finanzierungssystems der Gemeinschaften sind in Anhang IV beschrieben. C 241/60 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 Stahl (EGKS) sah eine Finanzierung durch die Erhebung von Umlagen auf die Erzeugung von Kohle und Stahl vor. Steuereinnahmen ausmacht. Die Tabellen II und III liefern einen Vergleich der MwSt. - und BSP-Eigenmittel durch Gegenüberstellung mit der Bevölkerung und dem BSP. 2. 2. Zu diesen Umlagen, die zu Recht als eine erste Gemeinschaftssteuer bezeichnet werden könnten, kamen Zinsen aus Eigenmitteln, Kapitalanlagen, Rücklagen und sonstigen Einnahmen hinzu. 2. 3. Bei der Gründung der Europäischen Wirtschaftsge- meinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft im Jahre 1957 waren in den Verträgen einzelstaatliche Bei- träge mit der Möglichkeit der Ersetzung durch Eigenmit- tel vorgesehen. Diese Beiträge wurden als Prozentsatz der Haushaltsausgaben festgesetzt, wobei der Schlüssel für die Verteilung auf die Mitgliedstaaten unterschiedlich war je nachdem, ob es sich um die Finanzierung von Verwal- tungsausgaben oder von operationellen Ausgaben (seiner- zeit im wesentlichen Forschungs- und Sozialfondsausga- ben) handelte. 2. 4. Dieses Finanzierungssystem blieb bis zur Verab- schiedung des Ratsbeschlusses vom 21. April 1970 (4) über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften praktisch unver- ändert. 2. 5. Ziel dieses Beschlusses war es, den Gemeinschafts- haushalt vollständig aus Eigenmitteln zu finanzieren, d. h. aus Agrarabschöpfungen, Abgaben auf die Erzeugung von Zucker und Isoglukose und an den Außengrenzen der Gemeinschaft erhobenen Zöllen sowie einem Prozentan- teil der Bemessungsgrundlage für die von den Mitglied- staaten vereinnahmte MwSt. Im Jahre 1988 wurde zur Verminderung des relativen Anteils der MwSt. -Eigenmit- tel und gleichzeitig zur Erhöhung der Einnahmen eine vierte, auf dem BSP beruhende Einnahmequelle geschaf- fen. Dieses Finanzierungssystem ist in seinen groben Zügen bis heute in Kraft. Hauptmerkmale der MwSt. - und BSP-Eigenmittel 2. 6. Das derzeitige System beruht auf dem Beschluß 94/728/EG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994 (5). Die Finanzierung des Haushalts erfolgt zum Teil aus Einnahmen, die die Steuerpflichtigen abzuführen haben (Agrarabschöpfungen, Zucker- und Isoglukoseab- gaben, Zölle). 2. 7. Die MwSt. - und BSP-Eigenmittel stellen Übertra- gungen von Einnahmen der Mitgliedstaaten auf den Haushalt der Europäischen Union dar. In Anhang III lassen die Zahlenangaben in Tabelle I erkennen, daß das Gesamtvolumen der MwSt. - und BSP-Eigenmittel je nach Mitgliedstaat einen unterschiedlichen Bruchteil der (4) Beschluß 70/243/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28. 4. 1970, S. 19. (5) ABl. L 293 vom 12. 11. 1994, S. 9. MwSt. -Eigenmittel 2. 8. Die Bemessungsgrundlage für die MwSt. -Eigenmittel wird anhand der diesbezüglich von den Mitgliedstaaten im Laufe eines Jahres getätigten Nettoeinnahmen berech- net. Diese Einnahmen werden durch einen als gewogenen mittleren Satz bezeichneten Divisor geteilt, der für jeden Mitgliedstaat dem gewichteten Durchschnitt der verschie- denen MwSt. -Sätze entspricht, die auf mit einer nichtab- zugsfähigen MwSt. belastete Umsätze zur Anwendung kommen. Im Rahmen dieser Umsätze, die den Statistiken der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung entnommen sind, entfällt der Hauptanteil auf den Endverbrauch der privaten Haushalte. 2. 9. Wegen der Besonderheiten bei der Anwendung des gemeinsamen MwSt. -Systems in den Mitgliedstaaten, ins- besondere hinsichtlich der Berücksichtigung der verschie- denen bestehenden Sonderregelungen und Ausnahmen, werden Angleichungen vorgenommen, um der endgülti- gen Bemessungsgrundlage für die MwSt. -Eigenmittel die in den Rechtsvorschriften vorgesehene Einheitlichkeit zu verleihen. BSP-Eigenmittel 2. 10. Die BSP-Eigenmittel entsprechen einem Prozentsatz des Bruttosozialprodukts zu Marktpreisen, das gemäß der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom des Rates vom 13. Februar 1989 (6) ermittelt wird. Diese Einnahmequelle dient zum Ausgleich des Gemeinschaftshaushalts: Sie kommt nur zur Deckung des Saldos zwischen den zu tätigenden Ausgaben und den übrigen verfügbaren Ein- nahmen (Agrarabschöpfungen, Zucker- und Isoglukose- abgaben, Zölle, MwSt. -Eigenmittel, sonstige Einnahmen) zum Tragen. Ermittlung und Kontrolle der Bemessungsgrundlagen für die MwSt. - und BSP-Eigenmittel 2. 11. Diese beiden Einnahmequellen beruhen auf Anga- ben, die die Mitgliedstaaten zunächst auf vorläufiger und anschließend auf Ist-Basis, allerdings vorbehaltlich etwai- ger späterer Berichtigungen (7), ermitteln und übermitteln. Gemäß den geltenden Rechtsvorschriften (8) sind die Mit- (6) ABl. L 49 vom 21. 2. 1989, S. 26. (7) Für ein gegebenes Haushaltsjahr n werden die vorläufigen Angaben zu Beginn des Jahres n−1 berechnet. Die Ist- Angaben werden in der zweiten Hälfte des Jahres n+1 übermittelt. (8) Zu den MwSt. -Eigenmitteln: Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989, ABl. L 155 vom 7. 6. 1989, S. 9. Zu den BSP-Eigenmitteln: Richtlinie 89/ 130/EWG, Euratom des Rates vom 13. Februar 1989, ABl. L 49 vom 21. 2. 1989, S. 26. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/61 gliedstaaten und die Kommission für die vollständige und einheitliche Ermittlung der Bemessungsgrundlagen für die MwSt. - und BSP-Eigenmittel zuständig. 2. 12. Die für diese Bemessungsgrundlagen maßgeblichen Angaben werden von der Kommission kontrolliert. Diese hat dafür zu sorgen, daß alle Mitgliedstaaten die Bestim- mungen für die Berechnung der Bemessungsgrundlagen einheitlich anwenden. 3. SACHZWÄNGE UND ENTGLEISUNGEN DES GEGEN- WÄRTIGEN SYSTEMS 3. 1. Insbesondere aufgrund der Bestimmungen der Arti- kel 199 und 201 des EG-Vertrags muß der Haushaltsplan ausgeglichen sein: Er muß vollständig aus für diesen Zweck bestimmten Eigenmitteln finanziert werden. Die einzige Beschränkung besteht darin, daß die Gesamtober- grenze der Eigenmittel auf 1,27 % des BSP festgelegt ist (9). 3. 2. Somit sind zwar die nötigen Einnahmen gesichert, doch Konzeption und Funktionsweise des Systems in der Praxis unterliegen Sachzwängen, die Gegenstand der nachstehenden Bemerkungen sind. Virtuelle Eigenmittel 3. 3. Der Kommission zufolge läßt sich „an den Verfah- ren zur Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts [. ] die politische Entwicklung der Gemeinschaft ablesen. Anfangs wurde die Gemeinschaft durch Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten finanziert, die nach einem feststehen- den Aufbringungsschlüssel bestimmt wurden (Artikel 200 EG-Vertrag)“ (10). Dieses System sollte durch Eigenmittel ersetzt werden (Artikel 201 EG-Vertrag). Unter diesem Aspekt waren Eigenmittel fiskalischer Art unmittelbar von natürlichen oder in der Gemeinschaft aufzubringen und unterlagen nicht den Beschlüssen der Mitgliedstaaten. Ferner muß eine auto- matische Beziehung zwischen der Gemeinschaft und der Einnahmequelle bestehen, d. h. jedem wirtschaftlichen Vorgang, auf den die Gemeinschaftssteuer erhoben wird. juristischen Personen 3. 4. Die ursprünglich ins Auge gefaßte Möglichkeit, die MwSt. -Eigenmittel in eine direkt auf dem Verbrauch oder zumindest auf den Anmeldungen der Steuerpflichtigen beruhende Steuer zu verwandeln, wurde in der Folge insbesondere wegen der Unterschiede in der Anwendung der MwSt. -Gesetzgebung in den Mitgliedstaaten verwor- (9) Gemäß Artikel 3 des Beschlusses 94/728/EG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994, ABl. L 293 vom 12. 11. 1994, S. 9. (10) „Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts — Künftige Methode“, Grünbuch vom 23. November 1978, EG-Bulletin, Beilage 8/78, Ziffer 18. fen (11). Durch die praktischen Modalitäten der Berech- nung dieser Eigenmittel (12) wird bestätigt, daß es sich dem Wesen nach um einen nationalen Beitrag han- delt (13). Diese Eigenmittel beruhen auf einer Steuer, die nicht zu Lasten der Steuerpflichtigen geht, sondern der Zahlungspflicht der Mitgliedstaaten entspricht. 3. 5. Entgegen den Behauptungen der Kommission aus dem Jahre 1988 ist zu bezweifeln, daß die MwSt. - Eigenmittel, selbst wenn sie auf der ersten auf europäi- scher Ebene harmonisierten Steuer beruhen, „politisch und psychologisch von unzweifelhafter Bedeutung“ sind (14). Insbesondere wegen der weitgehenden Verwen- dung statistischer Quellen bei der Berechnung haben die MwSt. -Eigenmittel weiterhin einen sehr geringen Bezug zur steuerlichen Realität. 3. 6. Darüber hinaus trägt die zunehmende Begrenzung der Bemessungsgrundlage für die MwSt. -Eigenmittel auf einen Prozentsatz des BSP seit 1988 einerseits dazu bei, daß das Gewicht der MwSt. -Eigenmittel bei der Haus- haltsfinanzierung abnimmt, und verstärkt andererseits durch den Bezug zum BSP den makroökonomischen Charakter. 3. 7. Die BSP-Eigenmittel haben gewiß nicht die Eigen- schaft von Steuern, doch für die MwSt. -Eigenmittel gilt das Gleiche. Und zwar trotz der Tatsache, daß „das System der Mehrwertsteuereigenmittel als gemeinschaftli- che Finanzierungsquelle mit direkter Verbindung zwi- schen den europäischen Steuerpflichtigen und dem Gemeinschaftshaushalt konzipiert worden war“ (15). Beitragskraft der Mitgliedstaaten 3. 8. Im Eigenmittelbeschluß heißt es, daß im Eigenmit- telsystem „der Beitragskapazität der Mitgliedstaaten [. ] Rechnung zu tragen [ist]“, als deren Indikator das Brutto- (11) Die Kommission hatte vorgeschlagen, der Gemeinschaft 1 % der tatsächlich der MwSt. unterliegenden Bemessungsgrund- lage bereitzustellen. Siehe KOM(87) 101 endg. vom 28. 2. 1987, S. 30. (12) Diese Modalitäten wurden zunächst mit der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2892/77 des Rates vom 19. Dezember 1977 (ABl. L 336 vom 27. 12. 1977, S. 8, und spätere Änderungsfassungen) erlassen und in der Folge mit der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989 (ABl. L 155 vom 7. 6. 1989, S. 9, und spätere Änderungsfassungen) bestätigt. Mit der ersten Ver- ordnung wurde den Mitgliedstaaten die Wahlmöglichkeit zwischen der derzeitigen Methode und einer grundsätzlich gleichwertigen Methode eröffnet, die auf den Anmeldungen der Steuerpflichtigen beruhte. Zwei Mitgliedstaaten entschie- den sich zunächst für die Methode der Festlegung an Hand der Steuererklärungen, schlossen sich jedoch in der Folge den übrigen Mitgliedstaaten an, die die Methode der Festlegung an Hand der Einnahmen anwandten. (13) Siehe hierzu KOM(87) 101 endg. vom 28. 2. 1987, S. 5; KOM(88) 99 endg. vom 9. 3. 1988, S. 26-27, und KOM(92) 81 endg. vom 10. 3. 1992, S. 23. (14) KOM(88) 99 endg. vom 9. 3. 1988, S. 27. (15) KOM(88) 99 endg. vom 9. 3. 1988, S. 26. C 241/62 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 sozialprodukt zu Marktpreisen (BSP) dient. Das BSP, das sich vom Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen (BIP) ableitet, wurde deshalb als Indikator für die Beitragskraft gewählt, weil mit ihm der Wohlstand eines Landes und nicht, wie beim BIP, die Produktionskapazität gemessen werden soll. 3. 9. Im Rahmen des Abkommens über den Europäi- schen Wirtschaftsraum (16) wird der Beitrag der betreffen- den Länder zu den Gemeinschaftsmaßnahmen allerdings anhand des BIP festgelegt. Auch die Kommission zieht das BIP heran, um im Rahmen der Zwangsgelder nach Artikel 171 EG-Vertrag die „Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaates“ zu bewerten (17). Selbst wenn es sich hierbei um unterschiedliche Situationen handelt, stellt sich die Frage, ob hinsichtlich des Begriffs der Beitragskraft ein kohärenter Ansatz verfolgt wird. Korrekturmechanismen des Systems Begrenzung der Bemessungsgrundlage für die MwSt. - Eigenmittel 3. 10. Obgleich der Abrufsatz für die MwSt. -Eigenmittel im Jahre 1985 erst (von 1 % auf 1,4 %) erhöht worden war, weil die Einnahmen unzureichend waren, wurde im Jahre 1988 beschlossen, den Anteil der MwSt. -Eigenmit- tel an der Haushaltsfinanzierung zu vermindern und eine zusätzliche, auf dem BSP beruhende Einnahmequelle zu schaffen. Dabei bestand die Absicht, der Beitragskraft der Mitgliedstaaten besser Rechnung zu tragen, was in der Folge im Protokoll über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt im Anhang zum Vertrag über die Euro- päische Union und mit dem derzeit geltenden Eigenmittel- beschluß bekräftigt wurde. 3. 11. Die Kommission hatte nämlich betont (18), daß die MwSt. -Eigenmittel aufgrund ihres Verbrauchsteuercha- rakters durch einen Regressionseffekt dazu führen, daß die weniger wohlhabenden Mitgliedstaaten, die insbeson- dere eine relativ hohe Konsumquote und eine niedrige Sparquote aufweisen, tendenziell einen höheren Beitrag leisten, als ihrem Anteil am gemeinschaftlichen BSP ent- spräche. Somit würden die MwSt. -Eigenmittel einen Ungleichgewichtsfaktor zwischen den Mitgliedstaaten bei der Haushaltsfinanzierung bilden, was insbesondere dem Grundsatz der „Gerechtigkeit“ (19) zuwiderläuft. 3. 12. Der Anteil der MwSt. -Eigenmittel an der Finanzie- rung des Gemeinschaftshaushalts wurde seit 1988 schritt- (16) Artikel 82 des am 2. Mai 1992 in Porto unterzeichneten Vertrags. weise vermindert. Ab 1999 wird der Abrufsatz für die MwSt. -Eigenmittel auf 1 % begrenzt, und die zu berück- sichtigende MwSt. -Bemessungsgrundlage darf 50 % des BSP nicht überschreiten (20). 3. 13. Der Kommission zufolge spiegeln die MwSt. - Eigenmittel nicht die Beitragskraft der Mitgliedstaaten wider und werden selbst nach dem durch die Begrenzung erzielten Korrektureffekt als ungerecht angesehen. Diese Eigenmittelquelle wurde freilich nicht abgeschafft und durch eine Aufstockung der BSP-Eigenmittel ersetzt. Dies wäre bei der Einführung der BSP-Eigenmittel im Jahre 1988 durchaus möglich gewesen. 3. 14. Darüber hinaus wird selbst bei Festsetzung der Begrenzungsschwelle auf 50 % des BSP ab 1999 die Bemessungsgrundlage einiger Mitgliedstaaten nicht be- grenzt. Ferner gelangen, wie der Hof in seiner Stellung- nahme Nr. 8/93 aufgezeigt hat, nicht unbedingt die weniger wohlhabenden Mitgliedstaaten in den Genuß dieser Begrenzung, obgleich die Ausgleichsregelung für die Eigenmittel zu ihren Gunsten konzipiert worden war. 3. 15. Die Begrenzung der MwSt. -Eigenmittel führt zu Verzerrungen im System. Einige Mitgliedstaaten (vier im Jahre 1998) tragen wegen der Begrenzung der MwSt. - Bemessungsgrundlage allein nach Maßgabe ihrer Beitrags- kraft (BSP) zur Finanzierung des Haushalts bei, die übri- gen dagegen sowohl nach Maßgabe ihrer Beitragskraft als auch nach Maßgabe ihres steuerbaren Verbrauchs (MwSt. ). Wie der Hof bereits festgestellt hat (21), beruht der Abrufsatz für die MwSt. -Eigenmittel jedoch auf dem Grundsatz der Einheitlichkeit erga omnes dieses Satzes. Eine Verringerung des Anteils der MwSt. -Eigenmittel an der Haushaltsfinanzierung hätte allerdings ohne Gefähr- dung der allgemeinen Anwendbarkeit durch eine einfache Senkung des Abrufsatzes erzielt werden können. 3. 16. Die MwSt. -Eigenmittel werfen ein Kohärenzpro- blem auf. Denn wenn es sich um einen Beitrag der Mitgliedstaaten handelt, hätte dieser folgerichtig im Jahre 1988 abgeschafft und durch die BSP-Eigenmittel ersetzt werden müssen. Umgekehrt, wenn die Eigenmittel einer steuerlichen Abschöpfung auf den Endverbrauch der europäischen Bürger entsprechen sollen, stellt sich die Frage nach der Begründetheit der Begrenzung bezogen auf das BSP. In letzterem Falle wäre nämlich davon auszugehen, daß es sich um echte Eigenmittel handelt und es folglich nicht gerechtfertigt ist, sie zu begrenzen, denn sonst wird ihre vorrangige Zweckbestimmung zunichte gemacht. (17) Berechnungsmethode für das in Artikel 171 des EG-Vertrags vorgesehene Zwangsgeld, ABl. C 63 vom 28. 2. 1997, S. 2. (18) KOM(92) 81 endg. vom 10. 3. 1992, S. 4, 23 und 40. (19) Studie der Kommission Contributions budge´taires, de´penses de l’Union europe´enne, soldes budge´taires et prospe´rite´ rela- tive des États-Membres , 9. 10. 1997, S. 2-3. (20) Siehe Beschluß 94/728/EG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994, ABl. L 293 vom 12. 11. 1994, S. 9. Diese Beschränkungen bleiben in Kraft, solange der derzeitige Eigenmittelbeschluß nicht geändert wird. (21) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1991, Ziffer 1. 104, ABl. C 330 vom 15. 12. 1992. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/63 Auf dem Weg zu einem zweifachen BSP 3. 17. Es wäre zu erwarten, daß die makroökonomischen Gesamtgrößen stets in ihrer vollständigsten Fassung ver- wendet werden. Im Jahre 1999 werden mit der neuen Fassung des Europäischen Systems volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG 1995) Verbesserungen im Bereich der Berechnung des BSP sowohl hinsichtlich des Abdeckungsumfangs als auch hinsichtlich der verwende- ten Begriffe eingeführt (22). Der Gesetzgeber hat jedoch trotz der ablehnenden Haltung der Kommission aus- drücklich ausgeschlossen, daß das neue ESVG zur Berech- nung der BSP-Eigenmittel herangezogen wird, solange der derzeitige Eigenmittelbeschluß noch in Kraft ist (23). Infol- gedessen wird das in diesem Zusammenhang herangezo- gene BSP weiterhin auf dem ESVG 1979 (zweite Auflage) beruhen. Dieser Beschluß wirkt sich auch auf die Ermitt- lung der MwSt. -Eigenmittel aus, denn zur Berechnung des gewogenen mittleren Satzes als Schlüsselparameter der Bemessungsgrundlage (siehe Ziffer 2. 8) ist eine Aufschlüs- selung der steuerbaren Umsätze anhand der volkswirt- schaftlichen Gesamtrechnung erforderlich. Auch in die- sem Fall kommt weiterhin das ESVG in der Fassung von 1979 zur Anwendung. 3. 18. Somit stellt sich die Frage nach den Gründen für diesen Ausschluß, wo das neue ESVG doch, wie aus den Erörterungen im Rat hervorgeht, „wahrscheinlich [. ] zu einer Erhöhung des gemeinschaftlichen BSP und zu einer Änderung des Verhältnisses führen [wird], in dem die BSP der einzelnen Mitgliedstaaten zueinander stehen“ (24). Bezogen auf die neun Mitgliedstaaten, die im Zuge der Vorbereitungsarbeiten für das ESVG 1995 eine Schätzung vorgelegt haben, lag die Differenz gegenüber dem derzeiti- gen BSP (ESVG 1979) je nach Land zwischen -9,7 % und +5 %. Der Kommission zufolge dürfte das neue ESVG eine „bessere Vergleichbarkeit gewährleisten, die für die Verwaltung der Wirtschafts- und Währungsunion und die Verwendung der Aggregate der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen zu Berechnungen im administrativen und insbesondere im budgetären Bereich in der Gemein- schaft erforderlich ist“ (25). Im Rahmen der Berechnung des BSP nach dem 3. 19. ESVG 1995 besteht ein besonderes Problem in der Auf- gliederung der unterstellten Bankgebühr. In den diesbe- züglich vom Rat verabschiedeten Rechtsvorschriften ist vorgesehen, daß die Heranziehung der indirekt erfaßten Dienstleistungen der finanziellen Mittlertätigkeit für die Zwecke der BSP-Eigenmittel nicht automatisch erfolgen würde, sondern eines späteren spezifischen einstimmigen (22) Zu Einzelheiten hinsichtlich der mit dem ESVG 1995 einge- führten Änderungen siehe Entscheidung 97/178/EG, Euratom der Kommission vom 10. Februar 1997, ABl. L 75 vom 15. 3. 1997, S. 44. (23) Es handelt sich um das ESVG in der Fassung von 1995, das mit der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25. Juni 1996, Artikel 8, ABl. L 310 vom 30. 11. 1996, S. 1, eingeführt wurde. (24) Ratsdokument 7057/95 vom 15. 5. 1995, S. 2. (25) KOM(93) 454 endg. vom 22. 10. 1993, S. 41. Beschlusses des Rates bedürfte (26). Dem Rat zufolge (27) sollte jedoch die „Aufgliederung der unterstellten Bankge- bühr [. ] zu einer erheblichen Verbesserung der Metho- dik des ESVG führen und einen genaueren Vergleich der Höhe des BIP (28) innerhalb der Europäischen Union ermöglichen“. 3. 20. Diese Entwicklung läuft den Zielen zuwider, die der Einführung der BSP-Eigenmittel zugrunde lagen, näm- lich Schaffung einer Einnahmequelle, die auf konzeptuell und praktisch vergleichbaren, zuverlässigen und vollstän- digen Angaben beruht. Dadurch wird der Grundsatz der Unparteilichkeit (29) der Gemeinschaftsstatistiken, wonach die Statistiken in objektiver Weise und unabhängig zu erstellen sind, beeinträchtigt. Die BSP-Eigenmittel entwik- keln sich dann womöglich zu einem reinen Finanzbeitrag und dienen letztlich als Schlüssel für die Verteilung der Haushaltslast unter den Mitgliedstaaten. Dadurch, daß die BSP-Eigenmittel nicht mehr auf dem ausgereiftesten BSP (ESVG in der Fassung von 1995) beruhten, ent- stünde eine Verzerrung bei der Messung der Beitragskraft der Mitgliedstaaten. Die Kommission beabsichtigt (30) allerdings, künftig zusammen mit etwaigen Vorschlägen zur Änderung der für die Berechnung der Eigenmittel verwendeten statistischen Definition des BSP eine Schät- zung der prozentualen Differenz zwischen dem BSP nach der ESVG-Fassung von 1995 und dem für die Eigenmittel zugrunde gelegten BSP nach der ESVG-Fassung von 1979 vorzulegen. 3. 21. Somit stellt sich auch im Zusammenhang mit den in Ziffer 3. 9 dargelegten Überlegungen angesichts des Bestehens von zwei BSP (gemäß den ESVG-Fassungen von 1979 und 1995) das Problem der Wahl der Gesamt- größe, die in anderen Gemeinschaftsbereichen wie bei- spielsweise bei der Ermittlung der für Strukturmaßnah- men in Frage kommenden Gebiete heranzuziehen ist. 3. 22. Darüber hinaus bewirkt eine zweifache Berech- nung des BSP keine qualitative Verbesserung der volks- wirtschaftlichen Gesamtrechnungen. Es handelt sich dabei vielmehr um den unwirtschaftlichen Einsatz verfügbarer Ressourcen, der den allgemeinen Grundsätzen der Gemeinschaftsstatistiken zuwiderläuft. (26) Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 448/98 des Rates vom 16. Februar 1998, ABl. L 58 vom 27. 2. 1998. (27) Dritter Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 448/98 des Rates vom 16. Februar 1998. (28) Wie in Ziffer 3. 8 erwähnt, wird das BSP vom BIP abgelei- tet. (29) Siehe Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 322/97 des Rates vom 17. Februar 1997, ABl. L 52 vom 22. 2. 1997, S. 1. (30) Erklärung der Kommission im Protokoll des Rates bei der Verabschiedung der Verordnung über die Aufschlüsselung der unterstellten Bankgebühr (FISIM) im Rahmen des Euro- päischen Systems volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene (ESVG). Ratsdokument 5450/98 vom 21. 1. 1998. C 241/64 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 Korrektur von Haushaltsungleichgewichten Mögliche Ausweitung auf andere Länder 3. 23. Der Europäische Rat von Fontainebleau vom 25. und 26. Juni 1984 sah zwar die Ausgabenpolitik als Hauptinstrument zur künftigen Lösung der Frage der Haushaltsungleichgewichte an, beschloß jedoch, daß jeder Mitgliedstaat, dessen Haushaltslast bezogen auf seinen relativen Wohlstand zu hoch ist, zum gegebenen Zeit- punkt eine Korrektur beantragen kann (31). 3. 24. Die Korrektur der „Haushaltsungleichgewichte“, wie sie vom Europäischen Rat von Fontainebleau defi- niert wurden, besteht darin, daß der negative Haushalts- saldo des betreffenden Mitgliedstaates um zwei Drittel vermindert wird. Für ein bestimmtes Haushaltsjahr wird dieser Saldo durch Multiplikation der Differenz zwischen dem Anteil des jeweiligen Mitgliedstaates an den MwSt. - und BSP-Eigenmittelbeiträgen und dem Anteil dieses Lan- des an den „aufgeschlüsselten Ausgaben“ (32) mit der Summe dieser Ausgaben berechnet. Diese Korrektur wird von den übrigen Mitgliedstaaten finanziert. Fehlen einer allgemeingültigen Anwendung des Systems 3. 25. Wenngleich in den Schlußfolgerungen des Europäi- schen Rates von Fontainebleau vorgesehen ist, daß jeder Mitgliedstaat mit einem Haushaltsungleichgewicht im Verhältnis zu seinem relativen Wohlstand eine Korrektur beantragen kann, wird im Eigenmittelbeschluß eine solche derzeit ausdrücklich nur einem Mitgliedstaat zugestan- den. 3. 26. Somit gibt es kein allgemeingültiges System, das es anderen Mitgliedstaaten ermöglicht, ebenfalls in den Genuß einer solchen Korrektur zu gelangen. Ebensowenig ist ein Überwachungsverfahren zur regelmäßigen Über- prüfung der Begründetheit dieser Korrektur vorgesehen. Hierzu wäre eine Änderung des Eigenmittelbeschlusses angezeigt. Jede Änderung dieses Beschlusses bedarf jedoch nach Artikel 201 des EG-Vertrags der Einstimmigkeit der Mitgliedstaaten und nationaler Ratifizierungsverfahren. (31) Der Kommission zufolge soll mit dem Konzept des relativen Wohlstands die Lage der Bürger eines Landes oder einer Region in Gegenüberstellung mit dem Durchschnitt der Euro- päischen Union bestimmt werden. Siehe Studie der Kommis- sion Contributions budge´taires, de´penses de l’Union euro- pe´enne, soldes budge´taires et prospe´rite´ relative des États- Membres, 9. 10. 1997, S. 9-10. (32) Der Begriff aufgeschlüsselte Ausgabe wird im Zusammen- hang mit dem Berechnungsmodus für die Korrektur zugun- sten des Vereinigten Königreichs erläutert (siehe insbesondere KOM(85) 36 endg. vom 21. 2. 1985, SEK(88) 926 vom 21. 6. 1988 und Dokument XIX/66/94). Er entspricht im wesentlichen der Summe der Haushaltsausgaben mit Aus- nahme der Ausgaben zugunsten von Drittländern und einiger kleinerer Haushaltslinien. 3. 27. Unbeschadet der etwaigen Bewertung des relativen Wohlstands der Mitgliedstaaten nach den derzeit ange- wandten Kriterien für die Einnahmenkorrektur könnten sechs weitere Mitgliedstaaten einen derartigen Anspruch erheben. Dies hätte beispielsweise auf der Grundlage der letztverfügbaren endgültigen Angaben (Haushaltsjahr 1996) eine Erhöhung der Gesamtkorrektur von 2,9 Mil- liarden ECU (für einen Mitgliedstaat) auf 12,4 Milliarden ECU (für sieben Mitgliedstaaten), d. h. auf 22 % der MwSt. - und BSP-Eigenmittel für dieses Haushaltsjahr, zur Folge. 3. 28. Da die begünstigten Mitgliedstaaten sich nicht an der Finanzierung der Korrektur beteiligen, würde diese außerdem in der Praxis weitgehend von Mitgliedstaaten finanziert, deren BSP pro Einwohner unter dem Gemein- schaftsdurchschnitt liegt. Aus diesem Grunde kommen diese Mitgliedstaaten jedoch gerade in den Genuß der Hilfen aus den Strukturfonds, die für die am wenigsten wohlhabenden Länder bestimmt sind. Unzulängliche Definition des Begriffs „Haushaltsun- gleichgewicht“ 3. 29. Wie die Kommission zu Recht unterstreicht (33), führen die Haushaltssalden zu einer Fehlinterpretation bzw. zu einer unrichtigen Bewertung der durch die Aus- gabenpolitik der Europäischen Union erlangten Vorteile. Die in der Rechnungsführung erfaßten Haushaltsströme ermöglichen nämlich keine Bewertung der von diesen Gemeinschaftspolitiken erzeugten Anstoßwirkung. Wegen der Verflechtung der Volkswirtschaften innerhalb des Binnenmarktes ist es immer fragwürdiger, einen strikten Bezug zwischen dem Bestimmungsort der Gemeinschafts- zahlungen und den daraus den Mitgliedstaaten erwach- senden Vorteilen herstellen zu wollen. Möglichkeit des Ausgleichs auf der Ausgabenseite 3. 30. Bei der derzeitigen Art der Berechnung der Korrek- tur von Haushaltsungleichgewichten werden diese Überle- gungen vernachlässigt. Die Begrenzung der Ermäßigung auf zwei Drittel des Negativsaldos unabhängig von seiner Höhe erscheint willkürlich. Ferner hätte das Ziel der Verminderung eines Haushaltsungleichgewichts durch diese Berechnungsweise anhand der Ausgabenseite des Haushaltsplans, beispielsweise durch einen Pauschalbe- trag oder durch eine Umverteilung der von der Gemein- schaft finanzierten Maßnahmen, erreicht werden können, wie dies der Europäische Rat von Fontainebleau befür- wortet hatte. 3. 31. Die von der Haushaltsbehörde bei der Verabschie- dung des Haushaltsplans getroffenen Entscheidungen (33) Studie der Kommission Contributions budge´taires, de´penses de l’Union europe´enne, soldes budge´taires et prospe´rite´ rela- tive des États-Membres, 9. 10. 1997, S. 7-8. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/65 haben in den Mitgliedstaaten je nach den betroffenen Wirtschaftssektoren unterschiedliche direkte oder indi- rekte Auswirkungen. In diesem Zusammenhang hat der Hof auf der Grundlage allgemeiner Grundsätze und von Konzepten, die derzeit im Bereich der Projektevaluierung und der Kosten-Nutzen-Analyse verwendet werden (34), eine Beispielsrechnung vornehmen lassen. Zur Ermittlung der Auswirkungen auf die Produktion der Wirtschaftssek- toren in den betreffenden Ländern wurden statistische Angaben aus den Input-/Output-Tabellen und die Han- delsströme zwischen den Mitgliedstaaten herangezo- gen (35). Anhand dieser Angaben lassen sich die Bezüge zwischen den verschiedenen Produktionssektoren und ins- besondere die Beziehungen zwischen der Produktions- struktur eines Landes und derjenigen der übrigen (Ge- meinschafts- und Nichtgemeinschafts-) Länder quantifi- zieren. 3. 32. Dieses Unterfangen diente zur Bewertung der wirt- schaftlichen Produktionsströme, die innerhalb und zwi- schen den Mitgliedstaaten durch eine hypothetische Aus- gabe zu ihren Gunsten in den Bereichen Landwirtschaft (50 % der hypothetischen Ausgabe), Infrastrukturarbeiten (40 % der Ausgabe) und Dienstleistungen (10 % der Ausgabe) erzeugt werden. Daraus geht hervor, daß die mit Hilfe der Ausgabe zugunsten eines Landes bewirkte Mehrproduktion sich nicht auf dieses eine Land beschränkt, sondern sich wegen der Einfuhren/Ausfuhren von Waren und Dienstleistungen auch auf andere Länder, einschließlich Drittländer, erstrecken kann. Möglicher- weise sind auch Auswirkungen in Wirtschaftsbereichen festzustellen, die keine direkten Empfänger von Gemein- schaftszahlungen sind. 3. 33. Die von der Ausgabe ausgehende Anstoßwirkung auf die Produktion ist im allgemeinen rund doppelt so hoch wie die Ausgabe selbst. Vermutlich wegen der Unterschiede in der Produktionsstruktur der einzelnen Länder der Europäischen Union kann diese Anstoßwir- kung jedoch von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat recht unterschiedlich sein. Bezogen auf die Ausgabe beträgt diese Anstoßwirkung zwischen + 48 % und + 111 %. Damit scheint sich zu bestätigen, daß es von den von den Gemeinschaftsmaßnahmen betroffenen Wirtschaftsberei- chen abhängt, welche Vorteile ein Land in diesem Zusammenhang aus seiner Zugehörigkeit zur Union zieht. Somit liefern die Auswirkungen der haushaltspolitischen Entscheidungen und nicht die reinen Finanzströme die stichhaltigsten Anhaltspunkte für etwaige Ungleichge- wichte. (34) Siehe beispielsweise: UNIDO — Guidelines for project eva- luation — Vienna, 1972; W. Leontief — Input-Output economics — Oxford University Press, 1966, N. Y. ; H. B. Chenery — Interindustry economics — J. Willey & sons, 1959, N. Y. ; Chervel-Le Gall — Manuel d’e´valuation e´cono- mique des projets, la me´thode des effets — Ministe`re de la Coope´ration, Paris, 1976; Costa — Interdipendenze indu- striali e programmazione regionale — Franco Angeli, Milano, 1978. (35) Diese Angaben beziehen sich auf 1991, das letzte Jahr, zu dem Angaben vorliegen. Bedeutung statistischer Angaben bei der Berechnung der MwSt. - und BSP-Eigenmittel 3. 34. Gesamtwirtschaftliche Daten, die aus den Statisti- ken der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung stammen und auf die sich die BSP-Eigenmittel stützen, spielen auch bei der Ermittlung der MwSt. -Eigenmittel eine wichtige Rolle. 3. 35. Im Bereich der MwSt. -Eigenmittel sind für die Berechnung des gewogenen mittleren Satzes (GMS) stati- stische Daten erforderlich, damit die Gewichtung der einzelnen MwSt. -Sätze ermittelt werden kann, die auf die verschiedenen steuerbaren Umsätze zur Anwendung kom- men. Diese Daten, die dem Nettowert der bewirkten Umsätze entsprechen, werden nämlich anhand statisti- scher Daten aus der volkswirtschaftlichen Gesamtrech- nung (ESVG) oder aus anderen Quellen nach den einzel- nen MwSt. -Sätzen aufgeschlüsselt. Die Aufbereitung der notwendigen Daten erfordert jedoch in praktischer Hin- sicht Anstrengungen bei der Abstimmung zwischen den Statistiken und den steuerbaren Umsätzen. 3. 36. Zum Zwecke der Harmonisierung ist es bei der Berechnung der Bemessungsgrundlage für die MwSt. - Eigenmittel notwendig, auf Berichtigungen und Ausglei- che zurückzugreifen. Bei der Festlegung dieser Anglei- chungen, die im Jahre 1995 je nach Mitgliedstaat zwi- schen 0,09 und −5,66 % der Bemessungsgrundlage aus- machten (36), können nicht immer geeignete Steuerdaten zugrunde gelegt werden. In diesem Fall werden Daten aus der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung oder sonstige geeignete Quellen herangezogen. 3. 37. Das BSP ist seinem Wesen nach eine im Rahmen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung konzipierte statistische Gesamtgröße zur Messung des Ergebnisses der gesamten Wirtschaftstätigkeit einer Volkswirtschaft in einem gegebenen Zeitraum. Sie umfaßt alle Handels- und sonstigen Geschäfte sämtlicher Wirtschaftsteilnehmer. Sie ermöglicht eine Darstellung nach drei Ansätzen (37), näm- lich dem Produktions-, dem Ausgaben- und dem Einnah- menansatz, und dient somit zur detaillierten makroöko- nomischen Analyse, insbesondere zu Vergleichen in Zeit und Raum. 3. 38. Diese Gesamtgröße wird von den Statistikämtern der Mitgliedstaaten nach nationalen Systemen, Grundsät- zen und Methoden ermittelt. Mit der Einführung des Europäischen Systems volkswirtschaftlicher Gesamtrech- nungen (ESVG) wurde für die Mitgliedstaaten ein einheit- licher Definitionsrahmen geschaffen. In der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom wurde das Verfahren zur Umset- zung der Harmonisierung in konzeptueller, technischer und organisatorischer Hinsicht festgelegt. (36) Siehe Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 1995, Tabelle 3. 2, ABl. C 395 vom 31. 12. 1996, S. 37. (37) Zu Einzelheiten hinsichtlich der Darstellung des BSP nach den drei Ansätzen und deren jeweiligen Bestandteilen siehe Richtlinie 89/130/EWG, Euratom. C 241/66 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 3. 39. Es ist Aufgabe der Kommission, für eine kohärente und einheitliche Anwendung der Normen im Bereich der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zu sorgen, denn die Erzeugung qualitativ hochwertiger statistischer Daten ist nicht nur für die BSP-Eigenmittel notwendig, sondern auch für die Vollendung des Binnenmarktes und die Koordinierung der Wirtschaftspolitik unter den Mitglied- staaten sowie für die Formulierung, Anwendung, Über- wachung und Bewertung der im Vertrag vorgesehenen Politiken. Komplexes und wenig wirksames Verwaltungssystem 3. 43. Obgleich es sich um Finanzbeiträge der Mitglied- staaten handelt, ist das System der MwSt. - und BSP- Eigenmittel kein vereinfachtes System. Es enthält parado- xerweise sämtliche Bestandteile eines klassischen, auf Steuereinnahmen beruhenden Haushaltssystems. In die- sem Zusammenhang geben die Verfahren zur Voraus- schätzung und Berichtigung der Bemessungsgrundlagen Anlaß zu einigen Bemerkungen. Notwendigkeit eines Maßes für die Qualität der Anga- ben Vorausschätzung der Bemessungsgrundlagen 3. 40. Die statistischen Daten werden von den Mitglied- staaten im Rahmen ihrer Statistiksysteme erstellt. Dabei ergibt sich praktisch unweigerlich ein gewisses Maß an Heterogenität. Dadurch stellt sich allerdings das Problem der Harmonisierung der Statistiken und der Notwendig- keit eines Maßes für die Qualität, wenn diesen Daten der für ihre Verwendung erforderliche Grad an Zuverlässig- keit und Legitimität beigemessen werden soll. 3. 41. Der auf statistische Informationen angewandte Qualitätsbegriff umfaßt zwei Aspekte, nämlich die Ver- gleichbarkeit der statistischen Daten zwischen den Mit- gliedstaaten und die Zuverlässigkeit der einzelnen natio- nalen Systeme. Der Aspekt der Vergleichbarkeit bezieht sich auf den Grad der Gleichwertigkeit der Normen, Methoden und Quellen der einzelnen nationalen Systeme. Die Zuverlässigkeit der einzelnen Systeme ist definiert als die Genauigkeit, mit der die den geltenden Normen entsprechenden statistischen Daten ermittelt werden (38). 3. 42. Bezüglich des BSP sind in der Richtlinie 89/130/ EWG, Euratom die verschiedenen Dimensionen der Qua- lität des BSP im einzelnen aufgeführt; gleichzeitig wird unterstrichen, wie wichtig die Verbesserung der Ver- gleichbarkeit und der Zuverlässigkeit ist. In diesem Zusammenhang erinnert der Hof an seine vorangegange- nen Bemerkungen (39), in denen er der Kommission emp- fahl, parallel zu den Bemühungen um die Harmonisierung und Verbesserung der Statistiksysteme Instrumente zur Messung der Qualität des BSP zu entwickeln. Zweck dieses Unterfangens ist es, die statistischen Daten eines Mitgliedstaates mit einem Indikator für ihre inhärente Zuverlässigkeit und das Qualitätsniveau im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten zu versehen. Die Kommission hat die Initiative ergriffen und zwei Pilotstudien eingelei- tet, um zu untersuchen, inwiefern die Entwicklung eines Maßes für die Zuverlässigkeit des BSP machbar ist. 3. 44. Im Rahmen des Haushaltsverfahrens erstellt die Kommission Vorausschätzungen der Bemessungsgrund- lage für die MwSt. - und BSP-Eigenmittel. Unabhängig von Schwankungen des Umrechnungskurses zwischen Landeswährungen und Ecu wurden bisweilen erhebliche Abweichungen von den tatsächlichen Bemessungsgrundla- gen festgestellt. Im Zeitraum 1989-1995 lagen im Bereich der MwSt. -Eigenmittel die höchsten Abweichungen zwi- schen der vorausgeschätzten und der tatsächlichen Bemes- sungsgrundlage bezogen auf sämtliche Mitgliedstaaten zwischen −5 % und +9 %. Bei den BSP-Eigenmitteln lag diese Abweichung zwischen -6 % und +3 %. Da die für ein Haushaltsjahr n global verfügbaren Eigenmittel, die zu Beginn des Jahres n−1 anhand einer Vorausschätzung des gemeinschaftlichen BSP festgelegt wurden, im Laufe des Bezugsjahres n nicht berichtigt werden, kommt der Qualität der Vorausschätzungen eine besondere Bedeu- tung zu. 3. 45. Es stellt sich die Frage nach der Notwendigkeit, beim derzeitigen System von Finanzbeiträgen das Voraus- schätzungsverfahren beizubehalten, das Verwaltungsko- sten verursacht. Es wäre vorstellbar, dieses Verfahren durch die Verwendung endgültiger, selbst veralteter Daten zu ersetzen; dadurch ließe sich ein Ergebnis erzie- len, das der Wirklichkeit mindestens ebenso nahe käme wie das mit Hilfe der Vorausschätzungen erreichte Ergeb- nis. In diesem Falle könnten die heranzuziehenden Daten zur Vermeidung zyklischer und konjunktureller Schwan- kungen auf Mittelwerten und auf einer hinreichenden Zahl von Haushaltsjahren beruhen. Dieser Grundsatz wurde im Eigenmittelsystem bereits bis 1987 angewandt, als noch nicht alle Mitgliedstaaten ein MwSt. -System eingeführt hatten (40). Berichtigungen an den Bemessungsgrundlagen 3. 46. Es gibt zwei Arten von Berichtigungen der Bemes- sungsgrundlagen für die MwSt. - und BSP-Eigenmittel: (38) Der Begriff der Zuverlässigkeit wird in der Verordnung (EG) Nr. 322/97 des Rates vom 17. Februar 1997 über die Gemeinschaftsstatistiken, ABl. L 52 vom 22. 2. 1997, S. 1, folgendermaßen präzisiert: Zuverlässigkeit bedeutet, daß die Gemeinschaftsstatistiken die Gegebenheiten, die sie darstellen sollen, so genau wie möglich widerspiegeln (Artikel 10). (39) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1995, Ziffern 1. 104-1. 128, ABl. C 340 vom 12. 11. 1996. (40) Gemäß dem Beschluß vom 21. April 1970 und Artikel 13 der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2891/77 des Rates vom 19. Dezember 1977 beruhte der Finanzbeitrag eines Mitgliedstaates, der nicht über ein MwSt. -System verfügte, auf dem Anteil seines BSP an der Summe der BSP der Mitgliedstaaten bezogen auf die ersten drei Jahre des Fünf- jahreszeitraums, der dem betreffenden Haushaltsjahr voran- geht. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/67 Zum einen diejenigen, die am Ende des auf das Haus- haltsjahr folgenden Jahres anhand der tatsächlichen Bemessungsgrundlagen vorgenommen werden (siehe Zif- fer 3. 44). Zum anderen gibt es vielfältige Berichtigungen im Nachgang zu Kontrollen der Kommission. 3. 47. Hält die Kommission einen Bestandteil der Berech- nung der Bemessungsgrundlage für fehlerhaft, macht sie einen Vorbehalt geltend, der gegebenenfalls einen Anspruch auf die für das laufende Haushaltsjahr und für die vorangegangenen Haushaltsjahre notwendigen Anglei- chungen begründet. Darüber hinaus haben die Mitglied- staaten ebenfalls die Möglichkeit, Vorbehalte geltend zu machen. Am Ende des Haushaltsjahres 1997 bestanden 117 Vorbehalte zu MwSt. -Eigenmitteln und 120 Vorbe- halte zu BSP-Eigenmitteln, die sich überwiegend auf die Vollständigkeit des BSP bezogen. 3. 51. Wird eine Einigung über vorzunehmende Berichti- gungen erzielt, bewirkt dies eine Änderung der jeweiligen Anteile der Mitgliedstaaten an der Gemeinschaftsfinanzie- rung für mehrere vorangegangene Haushaltsjahre. Im Jahre 1997 wurden Berichtigungen bis zum Jahre 1982 vorgenommen. Dabei werden generell keine Verzugszin- sen erhoben, was jedoch angesichts der Verzögerungen bei der Klärung offener Fälle durchaus ins Auge gefaßt werden sollte. 3. 52. Im Rahmen der Korrektur von Haushaltsungleich- gewichten werden diese Berichtigungen der Bemessungs- grundlagen allerdings nur bis zum Haushaltsjahr n+4 berücksichtigt, d. h. bis zu dem Zeitpunkt, da diese Kor- rektur endgültig festgestellt wird. Somit bleibt sie von nach diesem Zeitpunkt vorgenommenen Berichtigungen an den Bemessungsgrundlagen unbehelligt. 3. 48. Die Vorbehalte sind in der Regel auf Probleme im Zusammenhang mit den zur Berechnung der Bemessungs- grundlagen herangezogenen statistischen Daten oder auch auf Verstöße gegen die Rechtsvorschriften, insbesondere hinsichtlich der Anwendung der Sechsten Richtlinie über das gemeinsame MwSt. -System (41), zurückzuführen. 3. 49. Der Hof hat bereits mehrfach festgestellt (42), daß die Klärung der offenen Fälle ausgesprochen aufwendig ist, weil bisweilen Zusatzarbeiten erforderlich sind. Sie nimmt mehrere Jahre in Anspruch, in denen Erörterungen mit den Mitgliedstaaten geführt werden. Beweis für die- sen Sachverhalt ist, daß die Kommission ihre im Jahre 1991 gegebene Zusage, Vorbehalte binnen zwei Jahren nach den Kontrollen zu klären, sechs Jahre später für unrealistisch hält (43). 3. 50. Bei der Mitteilung der Vorbehalte zu den MwSt. - Eigenmitteln wird nicht berücksichtigt, daß Vorbehalte, die zur Erhöhung der Bemessungsgrundlage führen könn- ten, bei einigen Mitgliedstaaten, deren Bemessungsgrund- lage durch Begrenzung vermindert ist, keine sinnvolle Auswirkung hätten. Außer in Fällen, in denen die in diesem Rahmen durchgeführten Arbeiten möglicherweise Verbesserungen in anderen Bereichen (Statistik, Steuerge- setzgebung) bewirken, ist der Zweck dieser Verfahren nicht erkennbar. (41) Sechste Richtlinie 77/388/EWG des Rates vom 17. Mai 1977, ABl. L 145 vom 13. 6. 1977, und spätere Änderungsfassun- gen. (42) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1988, Ziffern 4. 16-4. 31, ABl. C 312 vom 12. 12. 1989; Jah- resbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1989, Zif- fern 1. 74-1. 80, ABl. C 313 vom 12. 12. 1990; Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1991, Ziffern 1. 99- 1. 102, ABl. C 330 vom 15. 12. 1992; Jahresbericht des Rech- nungshofes zum Haushaltsjahr 1995, Ziffern 1. 69-1. 71, ABl. C 340 vom 12. 11. 1996; Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1996, Ziffern 1. 137-1. 147, ABl. C 348 vom 18. 11. 1997. (43) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1996, Ziffer 1. 139, und Antwort der Kommission. Unpräziser rechtlicher Rahmen 3. 53. Der rechtliche Rahmen für die MwSt. - und BSP- Eigenmittel ist unpräzise, wie die nachfolgenden Beispiele zeigen. Anpassung der Rechtsvorschriften im Bereich der MwSt. - Eigenmittel 3. 54. Nach der Einführung der Übergangsregelung für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr am 1. Januar 1993 hatte die Kommission es für notwendig erachtet, in die Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/ 89 (44) Bestimmungen aufzunehmen, die ihre Anpassung an die am MwSt. -System vorgenommenen Änderungen ermöglichten. Gleichzeitig wollte die Kommission einigen Bemerkungen des Hofes und des Europäischen Parla- ments (45) Rechnung tragen. Es war auch eine technische Beschreibung vorgesehen, um die rechtliche Grundlage für bestimmte Verfahrensweisen zu formalisieren, die zur einheitlichen Ermittlung der Bemessungsgrundlage für die MwSt. -Eigenmittel einzuhalten sind. 3. 55. Der Kommission zufolge hätten die zur Verab- schiedung durch den Rat vorgeschlagenen Bestimmungen Änderungen der nationalen Bemessungsgrundlagen und somit auch der MwSt. -Eigenmittel zur Folge gehabt (46). Dieser Verordnungsentwurf wurde im Jahre 1996 von der Kommission zurückgezogen, nachdem sie festgestellt hatte, daß der Rat nicht in der Lage war, ihn zu verabschieden. (44) Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989, ABl. L 155 vom 7. 6. 1989, S. 9. (45) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1990, Ziffer 2. 32, ABl. C 324 vom 13. 12. 1991. Entscheidung des Europäischen Parlaments vom 18. November 1992 über die Entlastung für das Haushaltsjahr 1990, Ziffer 19, ABl. L 19 vom 28. 1. 1993, S. 26. (46) Siehe KOM(92) 580 endg. vom 18. 12. 1992, S. 12. C 241/68 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 Zur Berechnung des gewogenen mittleren Satzes zu ver- wendende Angaben 3. 56. Gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG, Eura- tom) Nr. 1553/89 ist für die Berechnung des gewogenen mittleren Satzes die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung des Jahres n-2 heranzuziehen. Ausnahmen sind allerdings möglich, obgleich, wie der Hof in seiner Stellungnahme Nr. 6/93 (47) feststellte, angesichts des Bestehens eines Europäischen Systems volkswirtschaftlicher Gesamtrech- nungen (ESVG) in allen Mitgliedstaten volkswirtschaftli- che Gesamtrechnungen auf der Grundlage derselben Bezugsjahre rechtzeitig zur Übermittlung der Übersicht über die MwSt. -Eigenmittel vorliegen. 3. 57. Gemäß dieser Bestimmung ist die Heranziehung von Daten von außerhalb des ESVG zulässig, sofern es sich dabei um eine „geeignete Quelle“ handelt. Da dieser Begriff nicht definiert ist, kann es weiterhin vorkommen, daß bei der Ermittlung der Bessungsgrundlagen der Mit- gliedstaaten unterschiedlich vorgegangen wird. Buchmäßige Erfassung der Eigenmittel 3. 58. Gemäß den geltenden Bestimmungen (48) sind die Eigenmittel auf einem Konto gutzuschreiben, das in jedem Mitgliedstaat für die Kommission eingerichtet wurde. Nach jedem Buchungsvorgang haben die Mit- gliedstaaten der Kommission binnen sieben Werktagen einen Kontoauszug zu übermitteln. Hinsichtlich der Über- mittlung dieser Kontoauszüge (täglich oder gar nach mehreren Monaten) sowie hinsichtlich der Angabe des Zahlungsdatums (Wertstellungs- und/oder Buchungsda- tum) bestehen zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede. Infolgedessen verfügt die Kommission nicht jederzeit, unmittelbar und unabhängig über einen Über- blick über den Ist-Stand ihrer Guthaben. Dies wider- spricht dem Eigenmittelbegriff und kann Probleme bei der Kassenmittelbewirtschaftung und sogar bei der Ausfüh- rung von Zahlungen verursachen. 3. 59. Die Korrektur von Haushaltsungleichgewichten erfolgt nach einem von der Kommission ausgearbeiteten detaillierten Berechnungsmodus. Die Kommission nimmt zunächst eine Berechnung anhand der Grundsätze vor, die vor der Verabschiedung des Eigenmittelbeschlusses von 1988 festgelegt wurden, als es weder BSP-Eigenmittel noch eine Begrenzung der MwSt. -Eigenmittel gab. Diese Berechnung wird anschließend unter Berücksichtigung des geltenden Eigenmittelbeschlusses angeglichen. Dies läuft im Grunde auf zwei Berechnungen hinaus. Wie der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991 (49) fest- gestellt hat, wäre es einfacher und transparenter, nur einen Berechnungsmodus zu verwenden. 3. 60. Durch eine Abtrennung der Berechnung der MwSt. -Eigenmittel von der Finanzierung der Korrektur ließe sich eine später auftretende Komplikation vermei- den. Aufgrund der Höhe der Korrektur und ihrer Finan- zierung ergibt sich nämlich ein Substitutionseffekt zwi- schen MwSt. - und BSP-Eigenmitteln. Dabei ändern sich die jeweiligen Anteile der Mitgliedstaaten, die sowohl bei der vorläufigen als auch bei der endgültigen Berechnung zu berücksichtigen sind. 4. SCHWACHPUNKTE DER MWST. - UND BSP-EIGEN- MITTEL Auswirkungen von Steuerausfällen auf die MwSt. - und BSP-Eigenmittel 4. 1. Die Fähigkeit der Gemeinschaft, ihre Ausgaben- pflichten zu erfüllen, hängt nicht von der Effizienz der mit der MwSt. -Erhebung und der Betrugsbekämpfung befaßten nationalen Behörden ab. Gemäß dem Eigenmit- telbeschluß ermöglichen die BSP-Eigenmittel nämlich bei Unzulänglichkeit der übrigen Eigenmittel den Ausgleich eines Haushaltsungleichgewichts. 4. 2. Wie die Kommission unterstreicht (50), haben diese Effizienzunterschiede allerdings durchaus Auswirkungen auf die Gemeinschaftsfinanzen. Steuerhinterziehung und Schattenwirtschaft können sich nicht nur auf die MwSt. - Einnahmen, sondern auch auf die Berechnung des BSP selbst auswirken, sofern keine geeigneten Angleichungen vorgenommen werden. Dies hat möglicherweise Folgen nicht nur für die Aufteilung der Finanzierungslast auf die Mitgliedstaaten, sondern auch für die als Prozentsatz des BSP festgelegte Obergrenze der Haushaltsmittel. 4. 3. Die Bestandteile der MwSt. -Bemessungsgrundlage liegen auch den Anmeldungen der Steuerpflichtigen in bezug auf indirekte Steuern und Sozialversicherungsabga- ben zugrunde. Da deren Finanzvolumen deutlich höher ist als das der MwSt. (51), kann hierin das Hauptmotiv für betrügerische Machenschaften liegen. Somit zieht die Notwendigkeit für den Steuerpflichtigen, über eine kohä- rente Buchhaltung zu verfügen, einen gleichzeitigen MwSt. -Betrug nach sich. Dadurch ist dieser nur ein Teil des weiterreichenden Ausfalls an Steuereinnahmen. Inhärente Risiken des MwSt. -Systems Im Rahmen des MwSt. -Systems haben die Steuer- 4. 4. pflichtigen grundsätzlich ein Interesse, eine Rechnung zu verlangen, um die MwSt. abziehen zu können. Deshalb (47) ABl. C 227 vom 23. 8. 1993, S. 2, Ziffer 6. (48) Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989, Artikel 9 und 12, ABl. L 155 vom 7. 6. 1989, S. 1. (49) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1991, ABl. C 330 vom 15. 12. 1992, Ziffern 1. 109-1. 110. (50) SEK(92) 280 endg. vom 24. 2. 1992, S. 5a. (51) So wurde beispielsweise in bezug auf einen Mitgliedstaat errechnet, daß die MwSt. rund ein Viertel der von den Steuerpflichtigen an die Steuerverwaltung abgeführten Be- träge ausmacht. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/69 behauptet die Kommission, die MwSt. sei eine Steuer mit einem inhärenten Selbstregulierungsmechanismus („inhe- rently self-policing“) (52). 4. 5. In Wirklichkeit hat ein Steuerpflichtiger, der ver- sucht ist, die anzumeldende steuerbare Grundlage, die, wie in Ziffer 4. 3 erwähnt, mit der Bemessungsgrundlage für andere Steuern und für die Sozialversicherungsabga- ben verknüpft ist, zu vermindern, zahlreiche Möglichkei- ten, im Falle einer Kontrolle die Schlüssigkeit seiner Buchhaltung „nachzuweisen“. 4. 6. Vor allem der Mechanismus des Vorsteuerabzugs kann den Steuerpflichtigen dazu verleiten, ungerechtfer- tigte Produktionskosten anzumelden, indem er sich bei- spielsweise auf formal einwandfreie Belege stützt, die jedoch weder einer wirtschaftlichen Realität noch einem Geschäftsvorgang entsprechen. Hierbei handelt es sich vor allem um gefälschte Rechnungen. Diese ungerechtfer- tigten Kosten sind schwer aufzudecken, weil Querkon- trollen und vertiefte Kontrollen in bezug auf mehrere Steuerpflichtige erforderlich sind. 4. 7. Angesichts des Finanzvolumens, um das es hierbei geht, ist nicht einfach davon auszugehen, daß die Steuer- gesetze eingehalten werden, nur weil gegensätzliche Inter- essen zwischen den Steuerpflichtigen bestehen. Die diesbe- zügliche Gesetzestreue hängt eher von anderen Faktoren (Steuermoral, Wirksamkeit der Kontrollen, Einfachheit und Klarheit der Gesetzgebung, Höhe der Steuersätze) als von einem angeblichen Selbstregulierungsmechanismus des MwSt. -Systems ab. Möglichkeit der Bewertung von MwSt. -Ausfällen 4. 8. Im Falle der MwSt. ermöglicht die volkswirtschaftli- che Gesamtrechnung eine Bewertung der Höhe der poten- tiellen Einnahmenausfälle durch den Vergleich der anhand der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung be- rechneten steuerlichen Bemessungsgrundlage mit der von den registrierten Steuerpflichtigen bei den Steuerbehörden angemeldeten Bemessungsgrundlage. Liegt die letztere Größe nicht vor, kann eine indirekte Bewertung durch die Berechnung der implizit angemeldeten steuerlichen Be- (52) Im Zusammenhang mit Betrügereien, die die Nichtentrich- tung der MwSt. auf Verkäufe betreffen, stellte die Kommis- sion fest, daß in solchen Fällen der normale MwSt. -Mecha- nismus der stufenweisen Zahlung den Gewinn des betrügeri- schen Händlers auf den auf den erzeugten Mehrwert fälligen MwSt. -Betrag begrenzt und er, da er seine Lieferungen nicht anmeldet, keine Erstattung der MwSt. auf seine Käufe bean- tragen kann. Falls seine Kunden Rechnungen verlangen und diese anschließend als Grundlage für den Vorsteuerabzug verwenden, kann außerdem die Kontrollbehörde auf ihn aufmerksam werden. In dieser Hinsicht kann behauptet wer- den, daß das MwSt. -System mit einem inhärenten Selbstregu- lierungsmechanismus ausgestattet ist. Siehe ausführliche tech- nische Beschreibung im Kommissionsprogramm „Un syste`me commun de TVA“, Anhang B, S. 40. messungsgrundlage anhand der getätigten MwSt. -Netto- einnahmen vorgenommen werden. Dieses Unterfangen besteht folglich darin, die Differenz zwischen den getätig- ten MwSt. -Nettoeinnahmen und der gemeinhin als „theo- retische MwSt. “ bezeichneten Größe zu berechnen. 4. 9. Trotz der unterschiedlichen Ansätze der Mitglied- staaten besteht die einzige sichere Regel, die in diesem Fall anzuwenden ist, vermutlich darin, daß die theoreti- sche MwSt. über den tatsächlichen MwSt. -Einnahmen liegen muß. Nur dadurch kann garantiert werden, daß in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zumindest einige Umsätze erfaßt sind, die vor den Steuerbehörden verheimlicht wurden (53). 4. 10. Die theoretische MwSt. läßt sich definieren als die MwSt. , die erzielt würde, wenn alle zur Zahlung der Steuer verpflichteten Stellen sie tatsächlich gemäß den einschlägigen Rechtsvorschriften entrichteten (54). 4. 11. Die Differenz zwischen den tatsächlich getätigten Einnahmen und der theoretischen MwSt. entspricht nicht automatisch der Höhe des Steuerausfalls. Die beiden Vergleichsgrößen sind nämlich nicht vollkommen homo- gen. In den getätigten Einnahmen sind insbesondere die Auswirkungen von Konkursen, stornierten oder aufge- schobenen Forderungen sowie der Nichtübereinstimmung zwischen gezahlten Einnahmen und betroffenem Haus- haltsjahr subsumiert. Diese Sachverhalte werden in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, die der Berech- nung der theoretischen MwSt. zugrunde liegt, nicht voll- ständig berücksichtigt. 4. 12. Die theoretische MwSt. wird dagegen direkt von der Vollständigkeit der volkswirtschaftlichen Gesamtrech- nung und deren Fähigkeit, aus unterschiedlichen Gründen (fehlende Aktualisierung der statistischen Archive, Unzu- länglichkeiten in statistischen Erhebungen, Beschäftigte in ordnungswidrigen Arbeitsverhältnissen, fehlende oder zu niedrige Umsatzanmeldung) nicht erfaßte steuerbare Umsätze widerzuspiegeln, beeinflußt. Die Kommission hatte im übrigen im Jahre 1994 festgestellt (55), daß „Wirtschaftsaktivitäten, die nicht im Einklang mit den Steuer- und Sozialversicherungsvorschriften durchgeführt werden, in dem von den Mitgliedstaaten übermittelten Bruttosozialprodukt zu Marktpreisen [. ] gegenwärtig nicht einheitlich abgedeckt [werden]“. Sie räumt ein, daß die „Schattenwirtschaft [. ] gewiß auf eine wichtige Schwäche hin- [weist]“ (56), deren Ausmaß in den letzten Jahrzehnten offensichtlich zugenommen hat (57). gegenwärtigen Steuersysteme der (53) Dok. Eurostat/B1/CPNB/093, S. 7. In gleichem Sinne Dok. XIX/114/81, Ziffer 14, S. 8. (54) Dok. Eurostat/B1/CPNB/093, S. 2. (55) Entscheidung 94/168/EG, Euratom der Kommission vom 22. Februar 1994, vierter Erwägungsgrund, ABl. L 77 vom 19. 3. 1994, S. 51. (56) KOM(97) 559 endg. vom 13. 11. 1997, S. 18. (57) Siehe KOM(98) 219 endg. vom 7. 4. 1998, S. 5. C 241/70 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 Bewertungsarbeiten der Kommission und der Mitglied- staaten Im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Erhe- 4. 13. bung der MwSt. -Eigenmittel führt die Kommission in diesem Bereich seit 1981 Arbeiten durch. Diese wurden schrittweise auf die Auswirkungen der MwSt. -Hinterzie- hung auf die Berechnung des BSP ausgeweitet. 4. 17. Aus dieser Berechnung geht hervor, daß die Diffe- renz zwischen den getätigten MwSt. -Einnahmen (61) und der theoretischen MwSt. erheblich ist. Gewichtet beträgt diese Differenz insgesamt mehr als 1 % der Summe der BSP der einbezogenen Länder. Sie entspricht fast 21 % der von diesen Mitgliedstaaten getätigten Einnahmen, nämlich im Jahresdurchschnitt rund 70 Milliarden ECU. Dieser Betrag entspricht nahezu dem derzeitigen Gesamt- volumen des Gemeinschaftshaushalts. 4. 14. Mehrere Mitgliedstaaten ziehen die Berechnung der theoretischen MwSt. zur Bewertung der Hinterzie- hung und zur Vornahme der notwendigen Berichtigungen hinsichtlich der Berechnung des BSP heran. Schätzungen des Hinterziehungsvolumens insgesamt, insbesondere der sogenannten Hinterziehung „ohne Mittäterschaft“ des Käufers (58), sind Gegenstand der Arbeiten des BSP- Ausschusses (59). 4. 15. Die von den Mitgliedstaaten insbesondere im Rah- men der Arbeiten des BSP-Ausschusses genannten Zahlen weichen je nach der angewandten Methode und der mehr oder weniger gegebenen Vollständigkeit der volkswirt- schaftlichen Gesamtrechnung erheblich voneinander ab. In faktischer Hinsicht bestätigt sich dadurch jedoch, daß die Differenz zwischen der getätigten MwSt. und der theoretischen MwSt. sich im wesentlichen durch Hinter- ziehungen erklären läßt. Diese Differenz liefert einen minimalen Anhaltspunkt für eine Bewertung (siehe Ziffer 4. 12). Bewertungsarbeiten des Hofes 4. 16. Anhand der insbesondere von den Kommissions- dienststellen im Jahre 1989 verwandten Methode hat der Hof diese Berechnung bezogen auf neun Mitgliedstaaten und den Zeitraum 1991-1993 wiederholt. Diese Berech- nung beruht auf Angaben insbesondere aus der volkswirt- schaftlichen Gesamtrechnung, die die Mitgliedstaaten zur Ermittlung der Bemessungsgrundlage für die MwSt. - Eigenmittel erstellen (60). Sie wurde den betreffenden Mit- gliedstaaten und der Kommission übermittelt. (58) Gemäß der Definition des BSP-Ausschusses liegt Hinterzie- hung „ohne Mittäterschaft“ vor, wenn ein Käufer dem Verkäufer den Preis für die Transaktion einschließlich MwSt. zahlt, der Verkäufer jedoch die Transaktion anschließend nicht anmeldet und die entsprechende MwSt. nicht an die Steuerbehörde entrichtet. Hinterziehung „mit Mittäterschaft“ liegt dagegen vor, wenn die Transaktion ohne MwSt. erfolgt. Sämtliche Betrugsfälle im Bereich der MwSt. lassen sich einer dieser beiden Kategorien zuordnen. (59) Dieser Ausschuß, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, soll die Kommission bei der Überprüfung der Berechnung des BSP unterstützen. Er wurde mit der Richtli- nie 89/130/EWG, Euratom des Rates vom 13. Februar 1989 zur Harmonisierung der Erfassung des Bruttosozialprodukts zu Marktpreisen, ABl. L 49 vom 21. 2. 1989, S. 26, eingerich- tet. (60) Hierbei handelt es sich insbesondere um die Angaben zur 4. 18. Wie in Ziffer 4. 12 dargelegt, ist diese Differenz als Mindestwert anzusehen, denn sie spiegelt die mehr oder weniger gegebene Vollständigkeit der volkswirtschaftli- chen Gesamtrechnungen im untersuchten Zeitraum wider. Der Hof erinnert daran, daß die Mitgliedstaaten im Rahmen der Berechnung des BSP (62) gehalten sind, besondere Anstalten zur Sicherstellung der Vollständig- keit ihrer volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zu tref- fen, um die auf die Schattenwirtschaft entfallenden Wirt- schaftsvorgänge angemessen zu ermitteln. Auf der Grund- lage dieser bis zum 1. Oktober 1998 durchzuführenden Prozedur (63) sollten Zahlen vorliegen, die genauer der wirtschaftlichen Realität entsprechen. 4. 19. Beim Vergleich der Ergebnisse der Berechnung des Hofes mit denen einer ähnlichen Berechnung, die die Kommissionsdienststellen im Jahre 1989 bezogen auf den Zeitraum 1980-1984 vornahmen, ist in bezug auf die Länder, die Gegenstand beider Erhebungen waren, festzu- stellen, daß die prozentuale Gesamtdifferenz zwischen den getätigten MwSt. -Einnahmen und der theoretischen MwSt. zehn Jahre später um mehr als 60 % höher liegt. Dies ist ein Hinweis auf die Zunahme der MwSt. -Hinter- ziehung. Theoretische MwSt. und Vollständigkeit des BSP 4. 20. Um den Mitgliedstaaten einen einheitlichen Be- zugsrahmen für die Behandlung der theoretischen MwSt. - Einnahmen in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung vorzugeben, beabsichtigt die Kommission, die Mitglied- staaten zu veranlassen, die notwendigen Arbeiten gleich- zeitig mit dem Abschluß der Überprüfung der Vollstän- digkeit des BSP durchzuführen. Wenige Monate vor dem vorgesehenen Termin ist allerdings noch keine Entschei- dung getroffen worden. Der Entscheidungsentwurf gibt Anlaß zu einigen Bemerkungen. (61) Der Hof hat nämlich die theoretische MwSt. sowohl mit den in den MwSt. -Übersichten ausgewiesenen getätigten Netto- einnahmen als auch mit der „nichtabzugsfähigen MwSt. “ (R 21 in der Nomenklatur des Europäischen Systems volkswirt- schaftlicher Gesamtrechnungen) verglichen. Die festgestellte Differenz ist im wesentlichen gleich. (62) Entscheidung 97/619/EG, Euratom der Kommission vom 3. September 1997, ABl. L 252 vom 16. 9. 1997, S. 33. (63) Für Österreich, Finnland und Schweden wurde die Frist auf Ermittlung des gewogenen mittleren Satzes. den 1. Oktober 1999 festgesetzt. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/71 4. 21. Es wird zwar eine Methode vorgeschlagen, doch die Mitgliedstaaten können weiterhin andere Methoden anwenden, sofern sie zu vergleichbaren Ergebnissen gelangen. Somit obliegt es der Kommission, auf die Tauglichkeit der Quellen und der verwandten Methoden sowie auf die Vergleichbarkeit der erzielten Ergebnisse zu achten. 4. 22. Die Notwendigkeit der Sicherstellung einer voll- ständigen Vergleichbarkeit besteht auch für Mitgliedstaa- ten, die nachweisen können, daß eine gleichwertige Berechnung bereits implizit in ihrer volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung enthalten ist und sie somit von dem gemäß Artikel 4 des Entscheidungsentwurfs verlangten Verfahren befreit werden können. Im übrigen sei in diesem Zusammenhang daran erinnert, daß in der Richt- linie 89/130/EWG, Euratom sowie in der Entscheidung 94/168/EG, Euratom der Kommission vom 22. Februar 1994 (64) bereits vorgesehen ist, daß Angleichungen zum Zwecke der Vollständigkeit des BSP durch geeignete Berechnungen zu begründen sind. Die Kommission sollte bereits in der Lage sein, diese Berechnungen zu überprü- fen. 4. 23. Im Entscheidungsentwurf der Kommission werden die Mitgliedstaaten angehalten, zwischen Hinterziehung „ohne Mittäterschaft“ des Käufers und Hinterziehung „mit Mittäterschaft“ zu unterscheiden (65). Letztere Form wird definiert als Tat wirtschaftlich tätiger Einheiten, die in den Statistikdateien nicht erfaßt sind und Geschäfte ohne MwSt. tätigen. 4. 24. In der wirtschaftlichen Realität ist es jedoch offen- sichtlich nicht möglich, so präzise Unterscheidungen zwi- schen Betrugsphänomenen zu treffen. Insbesondere ist es schwierig zu ermitteln, ob der für eine Transaktion gezahlte Preis auf dem Markt einem Preis einschließlich oder ohne MwSt. entspricht. Die Käufer würde nämlich möglicherweise keinerlei Gewinn erzielen, wenn der dem Verkäufer gezahlte Preis in Wirklichkeit einem Preis ein- schließlich MwSt. entspricht. Dies hängt insbesondere vom Gleichgewichtspreis zwischen Angebot und Nach- frage ab. Deshalb bereitet die Unterscheidung zwischen Hinterziehung „ohne Mittäterschaft“ und Hinterziehung „mit Mittäterschaft“ Schwierigkeiten, denen weder die Mitgliedstaaten noch die Kommission beizukommen ver- mögen. 4. 25. Diesem Entscheidungsentwurf zufolge können re- gistrierte Steuerpflichtige nicht an Hinterziehungen „mit Mittäterschaft“ beteiligt sein. Dies ist jedoch fragwürdig, wie im übrigen aus den Erörterungen innerhalb des BSP-Ausschusses hervorgeht. Registrierte Steuerpflichtige können nämlich ebenso wie nichtregistrierte Steuerpflich- tige mit Einverständnis des Käufers Verkäufe ohne MwSt. tätigen, selbst wenn diese für den Endverbrauch bestimmt sind. Sie können sich ebenfalls absprechen, um ihren Anspruch auf Vorsteuerabzug durch Überbewertung der Zwischenkosten, ggf. mit Hilfe gefälschter Rechnungen, zu Unrecht zu erhöhen. 4. 26. Somit stellt sich auch die Frage nach der geeigne- ten Berücksichtigung der von registrierten Steuerpflichti- gen begangenen Hinterziehungen in der volkswirtschaftli- chen Gesamtrechnung. Die Kommissionsentscheidung und die Erörterungen im BSP-Ausschuß liefern diesbezüg- lich freilich nur Teilantworten. 5. SCHLUSSFOLGERUNG Notwendige Überlegungen 5. 1. Wenngleich die Finanzierung des Haushaltsplans bisher unter annehmbaren Bedingungen sichergestellt werden konnte, weist das System der MwSt. - und BSP- Eigenmittel in bezug auf Kohärenz, Transparenz und Funktionalität Probleme auf, denen umgehend nachge- gangen werden sollte. Diese Überlegungen erweisen sich im Hinblick auf die Erweiterung der Union als um so dringlicher. 5. 2. Struktur und Funktionsweise des gegenwärtigen Systems, das ebenso detailliert ist wie ein klassisches, auf Steuereinnahmen beruhendes Haushaltssystem, erscheinen überdimensioniert gemessen an der Art der MwSt. - und BSP-Einnahmen, denn eine auf Finanzbeiträgen beru- hende Regelung erfordert nicht die unzähligen Komplika- tionen des gegenwärtigen Systems. 5. 3. Eine weitere Anomalie des Systems besteht in der Einnahmenkorrektur. Die konzeptuelle Grundlage, näm- lich die Ermittlung der Vorteile, die ein Mitgliedstaat aus seiner Zugehörigkeit zur Union zieht, durch Berechnung des Saldos zwischen Ein- und Auszahlungen, ist fragwür- dig. Wie der Europäische Rat von Fontainebleau aufge- zeigt hat, ist ein etwaiger Ausgleich im Wege der Ausga- benpolitik vorzunehmen. Zum Zeitpunkt der haushalt- spolitischen Entscheidungen, an denen der Rat und das Europäische Parlament als Haushaltsbehörden beteiligt sind, lassen sich die Auswirkungen der Gemeinschaftsfi- nanzierungen auch in geographischer Hinsicht steuern. 5. 4. Ferner wirken sich Steuerhinterziehungen, die eine beunruhigende Entwicklung aufweisen und deren Be- kämpfung in erster Linie den Mitgliedstaaten obliegt, unmittelbar auf die Ermittlung der Bemessungsgrundlage für die MwSt. - Eigenmittel und vermutlich ebenfalls auf die Berechnung des BSP und damit der BSP-Eigenmittel aus. Zu behebende Unklarkeiten (64) ABl. L 77 vom 19. 3. 1994, S. 51. (65) Die Definition ist in Fußnote 58 enthalten. 5. 5. Es gilt Situationen zu vermeiden wie diejenige im Bereich der MwSt. , die zwar steuerlichen Ursprungs ist, C 241/72 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 in der Praxis jedoch wie ein Finanzbeitrag funktioniert. Eine auf dem steuerbaren Verbrauch der Bürger beru- hende Einnahmequelle hat nur dann eine Daseinsberechti- gung, wenn sie sich direkt auf eine von den Steuerpflich- tigen angemeldete Bemessungsgrundlage stützt. Ferner sind darin die verschiedenen zu Steuerausfällen führenden Faktoren zu berücksichtigen und für die Union geeignete Korrekturmechanismen zu schaffen. 5. 6. Was das BSP betrifft, so würde die Tatsache, daß die BSP-Eigenmittel sich nicht auf das genauestmögliche BSP (gemäß ESVG in der Fassung von 1995) beziehen, wie die jüngste Entwicklung zeigt, zur Aufgabe des Postu- lats führen, daß die BSP-Eigenmittel der Beitragskraft der Mitgliedstaaten entsprechen sollen. Ferner ergibt sich aus der Notwendigkeit, in den Mitgliedstaaten gleichwertige Quellen, Methoden und Berechnungsverfahren zu ge- währleisten, der Zwang, das BSP anhand von Instrumen- ten zur Messung der Qualität der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen zu bewerten. Mit Hilfe solcher Instru- mente dürfte es möglich sein, dem BSP die angesichts seiner verschiedenen Verwendungsformen innerhalb der Europäischen Union unabdingbare Legitimität zu verlei- hen. Anstehende Entscheidung: ein kohärentes und transparen- tes System 5. 7. Die Geschichte der Finanzierung der Europäischen Gemeinschaften ist lang genug, um konkrete Beispiele und praktische Erfahrungen hinsichtlich der für die Zukunft ins Auge zu fassenden Struktur zu vermitteln. 5. 8. Diese Überlegungen müssen eine klare Definition der Art von Eigenmitteln ermöglichen, die dem Gemein- schaftshaushalt zugeführt werden sollen. Es ist nicht Aufgabe des Hofes, die verschiedenen Möglichkeiten auf- zuzeigen. Derartige Entscheidungen sind im Hinblick auf ihre Auswirkungen nicht neutral, und zwar weder für die Mitgliedstaaten noch für die Kommission. Nach Ansicht des Hofes müssen jedoch zu jedem Finanzierungssystem die Vorbedingungen klar herausgestellt und Kohärenz zwischen der Art der gewählten Einnahmen und den Modalitäten für ihre Erhebung und Kontrolle bestehen. 5. 9. Die Funktionsweise eines neuen Systems sollte ein- fach, praktisch, der Beitragskraft der Mitgliedstaaten angepaßt, transparent und der Art der gewählten Einnah- mequelle angemessen sein. Entwicklung eines stabilen und kontrollierbaren Systems 5. 10. Das zu wählende System muß die zur Finanzierung der Gemeinschaftspolitiken notwendigen Mittel langfri- stig gewährleisten. Insbesondere wiederholte Änderungen des rechtlichen Rahmens sind zu vermeiden. In der jüng- sten Vergangenheit wurde der Rahmen des Eigenmittel- beschlusses innerhalb von zehn Jahren dreimal geändert. 5. 11. Ferner muß das System über Garantien und Ver- fahren verfügen, die es zuverlässig und kontrollierbar machen. Dies bezieht sich auf das Vertrauen derjenigen, die es finanzieren müssen, und die Möglichkeit der Rechenschaftslegung gegenüber den Steuerzahlern über die Funktionsweise und die Einhaltung der dem System zugrunde liegenden Ziele. Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 13. und 14. Mai 1998 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Bernhard FRIEDMANN Präsident 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/73 ANHANG I Finanzierung der Europäischen Union im Jahre 1997 I. Einnahmen insgesamt und nach Einnahmenart aufgeschlüsselt (1) Sonstige 1 % TEM 19 % Einnahmen Mio ECU MwSt. BSP TEM (2) Zwischensumme Eigenmittel Sonstige 34 230,12 26 890,60 14 172,27 75 292,98 870,64 MwSt. 45 % INSGESAMT 76 163,62 BSP 35 % II. Eigenmittel nach Mitgliedstaaten und Einnahmenarten aufgeschlüsselt (1) MS Mio ECU % 25 000 25000 20 000 20000 15 000 15000 10 000 10000 5 000 5000 0 0 Mio ECU B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK 2 971,41 1 505,77 21 217,28 1 178,40 5 367,62 13 185,88 686,96 8 667,11 170,69 4 837,65 2 110,36 1 077,79 1 061,90 2 326,05 8 928,11 3,95 2,00 28,18 1,57 7,13 17,51 0,91 11,51 0,23 6,43 2,80 1,43 1,41 3,09 11,86 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK INSGESAMT 75 292,98 100,00 (1) Die ausgewiesenen Beträge entsprechen den im Laufe des Haushaltsjahres 1997 erhobenen Beträgen. Quelle: Haushaltsrechnung 1997, Band I, Heft 1. (2) Hierbei handelt es sich um Agrarzölle auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten, die von den Gemeinschaftsorganen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik eingeführt worden sind, um Abgaben und sonstige Beträge, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker vorgesehen sind, um Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs und um andere Zölle auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten (Artikel 2 Absatz 1 Buchstaben a) und b) des Beschlusses 94/728/EG, Eura- tom). C 241/74 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 ANHANG II Entwicklung der Eigenmittel (1992-1998) I. Entwicklung der Höhe je Einnahmenart (1) (in Mio ECU) 45 000 45000 40 000 40000 35 000 35000 30 000 30000 25 000 25000 20 000 20000 15 000 15000 10 000 10000 5 000 5000 0 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 BN P-m iddelen BTW -m iddelen MwSt. -Eigenmittel BSP-Eigenmittel Traditionele eigen m iddelen (2) „Traditionelle“ Eigenmittel (2) II. Entwicklung der jeweiligen Anteile (in %) 100% 100 % 90% 90 % 80% 80 % 70% 70 % 60% 60 % 50% 50 % 40% 40 % 30% 30 % 20% 20 % 10 % 10% 0% 0 % 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 (1) Für die Haushaltsjahre 1992 bis 1997 entsprechen die ausgewiesenen Beträge den im Laufe der betreffenden Haushaltsjah- re erhobenen Beträgen (Quelle: Haushaltsrechnung). Für 1998 entsprechen die ausgewiesenen Beträge den Haushaltsansät- zen im Gesamthaushaltsplan für 1998. (2) Hierbei handelt es sich um Agrarzölle auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten, die von den Gemeinschaftsorganen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik eingeführt worden sind, um Abgaben und sonstige Beträge, die im Rahmen der ge- meinsamen Marktorganisation für Zucker vorgesehen sind, um Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs und um andere Zölle auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten (Artikel 2 Absatz 1 Buchstaben a) und b) des Beschlusses 94/728/EG, Euratom). 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/75 ANHANG III MwSt. - und BSP-Eigenmittel bezogen auf nationale Steuereinnahmen, Bevölkerung und BSP (1992–1995) I. MwSt. - und BSP-Eigenmittel / nationale Steuereinnahmen in % 4,50 4,50 4,00 4,00 3,50 3,50 3,00 3,00 2,50 2,50 2,00 2,00 1,50 1,50 1,00 1,00 0,50 0,50 0,00 0,00 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK B elastingontvangsten zonder sociale bijdragen II. MwSt. - und BSP-Eigenmittel / Einwohner in ECU B elastingontvangsten m et sociale bijdragen Steuereinnahmen ohne Sozialversicherungsabgaben B Steuereinnahmen mit Sozialversicherungsabgaben B 1400 1 400 1200 1 200 1000 1 000 800 800 600 600 400 400 200 200 0 0 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK III. MwSt. - und BSP-Eigenmittel / BSP in % 1,20 1,20 1,00 1,00 0,80 0,80 0,60 0,60 0,40 0,40 0,20 0,20 0,00 0 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK Anm. : 1. In der ersten Tabelle erstreckt sich die Berechnung für Griechenland nur auf drei Haushaltsjahre (1992-1994) und nicht wie bei den übrigen Mitgliedstaaten auf vier Haushaltsjahre (1992-1995); die Angaben zu den Steuer- einnahmen des Jahres 1995 sind nicht verfügbar. 2. Die Zahlenangaben zu den nationalen Steuereinnahmen stammen aus der Eurostat-Datenbank Newcronos. Es handelt sich um indirekte Steuern (im Zusammenhang mit Produktion und Einfuhr — Kode 9980), direkte Steuern (auf Einkommen und Vermögen — Kode 9100, auf Kapital — Kode 9200) und Sozialversicherungsab- gaben (Kode 9300). 3. Die Angaben zu den MwSt. - und BSP-Eigenmitteln stammen aus der Haushaltsrechnung der Kommission. 4. Für die Bevölkerung wurden die Angaben aus den „Grundstatistiken der Europäischen Union“, 33. Auflage, 1996, S. 123, zugrunde gelegt. 5. Die Zahlenangaben zum BSP stammen aus dem BSP-Fragebogen 1996, Eurostat/B1/CPNB/190/A/Rev. 1 vom 24. Oktober 1996. 6. Die ECU-Umrechnungskurse sind der von Eurostat veröffentlichten Reihe „ESVG-Aggregate“, 1970-1995, S. 101, entnommen. C 241/76 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 ANHANG IV Hauptphasen der Entwicklung des Finanzierungssystems der Gemeinschaften 1951: 1957: 1970: 1985: 1988: 1994: Gemäß Artikel 49 des EGKS-Vertrags ist die Hohe Behörde (die Kommission) berechtigt, sich durch Erhebung von Umlagen auf die Erzeugung von Kohle und Stahl die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel zu beschaffen. Artikel 201 des EWG-Vertrags sieht die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch Eigenmittel vor. Beschluß 70/243/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften (ABl. L 94 vom 28. 4. 1970, S. 19). Dieser Beschluß sieht vor, daß der Haushaltsplan der Gemeinschaften vorbehaltlich sonstiger Einnahmen vom 1. Januar 1975 an ausschließlich aus Eigenmitteln finanziert wird. Die Eigenmittel sind in diesem Beschluß wie folgt definiert: — Abschöpfungen, Prämien, Zusatz- oder Ausgleichsbeträge, zusätzliche Teilbeträge und andere Abgaben auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten, die von den Gemeinschaftsorganen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik eingeführt worden sind oder noch eingeführt werden, und Abgaben, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker vorgesehen sind; — Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs und andere Zölle auf den Warenverkehr mit Nichtmitglied- staaten, die von den Gemeinschaftsorganen eingeführt worden sind oder noch eingeführt werden; — Mehrwertsteuereinnahmen, die sich aus der Anwendung eines Satzes ergeben, der 1 % der steuerpflichtigen Bemessungsgrundlage nicht überschreiten darf, welche einheitlich für die Mitgliedstaaten nach Gemeinschaftsvorschriften bestimmt wird. Beschluß 85/257/EWG, Euratom des Rates vom 7. Mai 1985 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 128 vom 14. 5. 1985, S. 15). Mit diesem Beschluß wird der Abrufsatz für die MwSt. -Eigenmittel von 1 % auf 1,4 % angehoben und der Grundsatz der Korrektur von Haushaltsungleichgewichten formalisiert. Beschluß 88/376/EWG, Euratom des Rates vom 24. Juni 1988 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 185 vom 15. 7. 1988, S. 24). Mit diesem Beschluß wird der Begriff der Begrenzung der Bemessungsgrundlage für die MwSt. -Eigenmittel auf einen Prozentanteil (55 %) des BSP eingeführt und eine neue, auf dem BSP beruhende Eigenmittelquelle geschaffen. Diese dient zum Ausgleich des Haushaltsplans. Beschluß 94/728/EWG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 293 vom 12. 11. 1994, S. 9). Mit diesem Beschluß wird die Anwendung der Begrenzung der Bemessungsgrundlage für die MwSt. - Eigenmittel auf einen Prozentanteil (50 % im Jahre 1999) erweitert und der Abrufsatz für diese Eigenmittel (1 % im Jahre 1999) gesenkt. 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/77 ANTWORTEN DER KOMMISSION A. ALLGEMEINE BEMERKUNGEN Die Kommission teilt die Ansicht des Hofes zu bestimmten Aspekten des derzeitigen Eigenmit- telsystems, insbesondere zu den MwSt. -Eigenmitteln und dem Korrekturmechanismus bei Haushaltsungleichgewichten. Die Kommission ist sich des Widerspruchs zwischen der Bewertung der MwSt. als Eigenmittel- quelle und den vor wenigen Jahren eingeführten Vorschriften zu ihrer Begrenzung bewußt. Ist der Beitrag aus der MwSt. als Besteuerung des einzelnen anzusehen, dann erscheint eine Begrenzung der MwSt. -Bemessungsgrundlage nicht angemessen. Die Begrenzung würde hingegen Sinn machen, wenn die Beiträge aus der MwSt. effektiv als Beiträge der Mitgliedstaaten anzusehen wären. Der Korrekturmechanismus zugunsten des Vereinigten Königreichs ist auch für die Kommission eine Anomalie. Die Kommission nimmt die Stellungnahmen und Bemerkungen des Rechnungshofes zum Funktionieren des Eigenmittelsystems zur Kenntnis. Diese Ansichten sind wichtige Beiträge zu der beginnenden Debatte über die künftige Gestaltung des Finanzierungssystems und zur Erörterung von Alternativen. Die Kommission möchte zudem bei dieser Gelegenheit darauf hinweisen, daß das derzeitige System allgemein gut funktioniert hat. Die vom Hof herausgestell- ten Schwächen sind zu einem großen Teil das unweigerliche Ergebnis politischer Kompro- misse. B. BESONDERE BEMERKUNGEN 2. FINANZIERUNG DES GEMEINSCHAFTSHAUSHALTS MwSt. -Eigenmittel In zahlreichen Abschnitten äußert der Rechnungshof die Befürchtung, die MwSt. -Eigenmittel könnten weit von der steuerlichen Wirklichkeit entfernt sein, weil ihre Berechnung hauptsäch- lich auf statistische Verfahren gestützt sei. Letzteres stimmt zwar, die geäußerte Vermutung wird der Realität jedoch nur teilweise gerecht, wobei ein Aspekt des Verfahrens hervorgehoben wird. Man könnte ebenso das Gegenteil behaupten, nämlich daß die MwSt. -Eigenmittel hauptsächlich auf steuerliche Daten gestützt sind, weil diese als Grundlage für die statistischen Verfahren dienen, die zur Ermittlung der harmonisierten Bemessungsgrundlage führen. Statistische Daten spielen zugegebenermaßen eine vorherrschende Rolle bei der Berechnung des mittleren gewoge- nen Satzes. Von Bedeutung ist im vorliegenden Fall jedoch das Verhältnis zwischen den Kategorien, für die verschiedene MwSt. -Sätze gelten, und nicht die absolute Höhe der MwSt. - Einnahmen. Ermittlung und Kontrolle der Bemessungsgrundlagen für die MwSt. - und BSP-Eigenmittel 2. 11. Die Angaben über die MwSt. - und BSP-Bemessungsgrundlagen werden im Haushaltsplan herangezogen, um die Beiträge der Mitgliedstaaten vorläufig zu ermitteln. Die Kommission ist zuständig für die Ermittlung dieser Angaben. Sie entledigt sich dieser Aufgabe, nachdem sie sich mit den Mitgliedstaaten abgestimmt und deren Stellungnahme eingeholt hat. Formeller Rahmen für diese Abstimmung ist der Beratende Ausschuß für Eigenmittel (BAEM). 3. SACHZWÄNGE UND ENTGLEISUNGEN DES GEGENWÄRTIGEN SYSTEMS Beitragskraft der Mitgliedstaaten 3. 9. Das wahlweise Heranziehen des BSP (Bruttosozialprodukt) oder des BIP (Bruttoinlands- produkt) ist eher durch die Verfügbarkeit von Daten als durch fehlende Kohärenz bedingt. Für C 241/78 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 den EWR wurde das BSP u. a. deshalb herangezogen, weil BIP-Daten für kleine und sehr offene Volkswirtschaften wie etwa Liechtenstein nicht zur Verfügung stehen. Zudem wurde im Sinne einer Übereinstimmung mit dem Stabilitätspakt die Verwendung des BIP in Artikel 171 des Vertrags vorgezogen. Grundsätzlich ist jedoch die Unterscheidung zwischen BSP und BIP zumeist von geringerer Bedeutung, ausgenommen für Irland und Luxemburg, die einen hohen positiven Nettosaldo mit dem Ausland aufweisen. Begrenzung der Bemessungsgrundlage für die MwSt. -Eigenmittel 3. 10. -3. 16. Die Kommission teilt die Bedenken des Rechnungshofs hinsichtlich fehlender Kohärenz bei der Begrenzung der Bemessungsgrundlage für die MwSt. -Eigenmittel. Allgemein wird zwar anerkannt, daß die MwSt. -Eigenmittel wenig zur Gerechtigkeit auf der Einnahmen- seite des Gesamthaushaltsplan beitragen; dennoch wurde es als nicht zweckmäßig erachtet, diese Eigenmittel zu ersetzen. Angestrebt wird lediglich eine Verringerung der unerwünschten Effekte durch die Begrenzung der Bemessungsgrundlage und eine Senkung des Abrufsatzes. Auf dem Weg zu einem zweifachen BSP 3. 17. -3. 22. Die Bemerkungen des Rechnungshofs zum zweifachen BSP treffen zweifellos den Kern der Sache. Die Kommission bedauert diese Situation und hat ihre Unzufriedenheit mehrfach zum Ausdruck gebracht. Entscheidend ist, daß die besten verfügbaren Daten bei der Festlegung aller Tätigkeiten der EU verwendet werden, insbesondere im sensiblen Bereich der Beiträge zum Haushaltsplan. Bedeutung statistischer Angaben bei der Berechnung der MwSt. - und BSP-Eigenmittel 3. 36. Die vom Rechnungshof angeführten Zahlen lassen erkennen, daß die Berichtigungen zur Korrektur der Unterschiede zwischen den Mehrwertsteuersystemen der Mitgliedstaaten ver- gleichsweise gering ausfallen gegenüber der Bemessungsgrundlage insgesamt. Der Rat hat zudem die einschlägigen Kommissionsvorschläge angenommen, und die Kommission wird künftig Maßnahmen zur weiteren Verringerung der Unterschiede zwischen den einzelstaatlichen Mehr- wertsteuersystemen vorschlagen. Notwendigkeit eines Maßes für die Qualität der Angaben 3. 40. -3. 42. Die Kommission ist der Ansicht, daß die von ihren Dienststellen regelmäßig vorgenommenen Untersuchungen der Anwendung der Vorschriften für die Schätzungen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen eine korrekte und zufriedenstellende Anwendung der BSP-Richtlinie gewährleisten. Die Kommission erkennt jedoch an, daß Forschungen zur Bewer- tung der Qualität der Aggregate volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen keine vollkommen zufriedenstellenden Ergebnisse erbrachten und hat unter anderem deshalb ein Forschungsprojekt zur Analyse und Bewertung der Qualität der Aggregate volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen eingeleitet. Von Eurostat wurden auf diesem Gebiet zwei Studien in Auftrag gegeben: eine Studie des Statistischen Amtes Italiens (ISTAT) und eine Studie des Statistischen Amtes des Vereinigten Königreichs (ONS). Die Ergebnisse der ersten Studie werden im Juni 1998 im BSP-Ausschuß erörtert; die Ergebnisse der zweiten Studie werden 1999 vorliegen. Vorausschätzung der Bemessungsgrundlagen 3. 44. Die vom Hof angeführte, relativ große Bandbreite der Abweichungen bei den Voraus- schätzungen entstand in einer Zeit mit besonders instabiler Wirtschaftslage: Zyklus mit starkem Wachstum in der zweiten Hälfte der 80er Jahre, Rezession 1993 und Erholung 1995. Nach Ansicht der Kommission sind Vorausschätzungen von Haushaltsdaten generell ein besseres Verfahren zur Ermittlung der vorläufigen Beiträge der Mitgliedstaaten als das einfache Zugrun- 31. 7. 98 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 241/79 delegen von Durchschnittswerten der Vergangenheit; die höhere Genauigkeit rechtfertigt zudem die zusätzlichen Anstrengungen. Ab 1998 soll nach dem Willen der Kommission bei Vorlage des ersten Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan (BRA) eines jeden Haushaltsjahres eine Überprüfung der Vorausschätzungen unter Verwendung der neuesten Daten erfolgen; das neue Verfahren wird zweifellos die Genauigkeit der Vorausschätzungen der vorläufigen Beiträge erhöhen. Berichtigungen an den Bemessungsgrundlagen 3. 50. Die Kommission prüft die Möglichkeit, ein alternatives Kontrollsystem einzuführen, mit dem unnötige Arbeiten verringert bzw. vollständig vermieden werden könnten. In einem solchen System gäbe es z. B. keine „Vorbehalte“, wenn die Schätzungen der MwSt. -Bemessungsgrundlage im Verhältnis zum BSP noch weit über der Kappungsgrenze liegen. Anpassung der Rechtsvorschriften im Bereich der MwSt. -Eigenmittel 3. 54. -3. 55. Die Kommission mußte den genannten Vorschlag zurückziehen, weil sich die Mitgliedstaaten gegen die Neuerungen in der Verordnung Nr. 1553/89 ausgesprochen hatten, die vorgeschlagen worden waren, um die in der Praxis bereits angewandten Modalitäten für die Berechnung formalrechtlich festzuschreiben. Zur Berechnung des gewogenen mittleren Satzes zu verwendende Angaben 3. 56. Artikel 4 der Verordnung Nr. 1553/89 erlaubt in der Tat, abweichend von der allgemeinen Regel Angaben aus den Jahren n-3, n-4 oder n-5 zu verwenden, sofern auch die volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen dieser Jahre mit dem ESVG übereinstimmen. Diese Ausnahmeregelung rechtfertigt sich durch mögliche besondere Probleme oder eine mangelnde Verfügbarkeit von Angaben über das Jahr n-2 zu dem Zeitpunkt, in dem die MwSt. - Berechnungsgrundlagen mitzuteilen sind. So sind die Bemessungsgrundlagen bis 31. Juli des Folgejahres der Kommission mitzuteilen, während die Angaben zum BSP erst im Oktober mitgeteilt werden müssen. In der jüngsten Vergangenheit wurde eine Ausnahmeregelung dieser Art Deutschland eingeräumt, denn dort gab es statistische Probleme im Zusammenhang mit der Vereinigung. Derzeit kommt allein Portugal in den Genuß einer Ausnahmeregelung. Wegen der vom Hof in Absatz 3. 50 angegebenen Gründe (Begrenzung) bleibt diese Ausnahmeregelung ohne Wirkung auf die Ermittlung der von diesem Staat zu zahlenden MwSt. -Eigenmittel. 3. 57. Da die ESVG-Daten zum Teil unzureichend oder ungenügend aufgeschlüsselt sind, um eine korrekte Berechnung bestimmter Bestandteile des gewogenen mittleren Satzes (GMS) zu ermöglichen, müssen alle geeigneten Quellen herangezogen werden, u. a. Statistiken nach Wirtschaftszweigen oder Berufsgruppen. Diese Angaben sind von Staat zu Staat unterschiedlich, eine genaue Definition ist nicht möglich. Zwar muß auf diese Daten gezwungenermaßen zurückgegriffen werden; sie ermöglichen dennoch eine korrekte Berechnung des GMS und folglich die Vermeidung von Ungleichheiten in der Bestimmung der MwSt. -Bemessungsgrund- lage der Mitgliedstaaten. Buchmäßige Erfassung der Eigenmittel 3. 58. Die Kommission weiß, daß in der Praxis auf diesem Gebiet Unterschiede bestehen, und sie ist bereits an die Mitgliedstaaten mit der Bitte um einheitliche Informationen in standardi- sierter Form herangetreten. 4. SCHWACHPUNKTE DER MWST. - UND BSP-EIGENMITTEL Auswirkungen von Steuerausfällen auf die MwSt. - und BSP-Eigenmittel 4. 2. Die Kommission ist wie der Rechnungshof der Auffassung, daß die MwSt. besonders betrugsanfällig ist, und daß dies Folgen für die die Ermittlung der harmonisierten Berechnungs- C 241/80 DE Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 7. 98 grundlage der einzelnen Mitgliedstaaten hat. Hervorzuheben ist jedoch, daß sich die nicht erfaßte Wirtschaftstätigkeit asymmetrisch auf die MwSt. -Einnahmen und die BSP-Statistiken auswirkt. Bei der Hinterziehung von MwSt. ergibt sich aus der mangelhaften Erfassung eine entsprechende Verringerung der MwSt. -Einnahmen und somit auch der Bemessungsgrundlage und ceteris paribus der Beiträge des betroffenen Mitgliedstaats aus dieser Einnahmequelle. Andererseits gleichen die nationalen statistischen Ämter die Aggregate der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung unter Berücksichtigung der nicht erfaßten Wirtschaftstätigkeit an. Bei einer korrekten Angleichung dürften die BSP-Zahlen nicht durch das Bestehen einer Schattenwirt- schaft verfälscht werden. Inhärente Risiken des MwSt. -Systems 4. 4. -4. 5. Die Kommission räumt ein, daß ein Betrugsrisiko bei der MwSt. zweifelsfrei besteht. Allerdings ist MwSt. -System im Vergleich zu anderen Steuern ein starker selbstregulierender Aspekt integriert. Möglichkeit der Bewertung von MwSt. -Ausfällen 4. 12. Im Anschluß an die Bemerkungen des Rechnungshofs im Jahresbericht über das Haus- haltsjahr 1995 hat die Kommission Maßnahmen eingeleitet, um die Entwicklung der MwSt. - Einnahmen in den Mitgliedstaaten genauer zu überwachen. Die Ergebnisse der nacheinander mit allen Mitgliedstaaten geführten bilateralen Gespräche wurden auf der Sitzung der stellvertreten- den Generaldirektoren für indirekte Steuern am 24. März 1998 erörtert. Bei dieser Gelegenheit stimmten Mitgliedstaaten dem von der Kommission vorgeschlagene operative Verfahren zu, mit dem Informationen zu den MwSt. -Einnahmen und Erläuterungen zur Entwicklung dieser Einnahmen automatisch an die Kommission übermittelt werden. Theoretische MwSt. und Vollständigkeit des BSP Im Entscheidungsentwurf der Kommission zur Behandlung der MwSt. -Hinterzie- 4. 23. -4. 26. hung in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung wird in der Tat gefordert, daß die Mitglied- staaten zwischen Hinterziehung mit Mittäterschaft und Hinterziehung ohne Mittäterschaft des Käufers unterscheiden. Die Kommission geht davon aus, daß Hinterziehung mit Mittäterschaft nur die nichtregistrierten Steuerpflichtigen betrifft. Diese Annahme kann als akzeptabel bezeich- net werden. Es ist zwar möglich, daß registrierte Steuerpflichtige unter bestimmten Umständen MwSt. mit Mittäterschaft des Käufers hinterziehen, wobei in diesen Fällen die Bewertung der MwSt. -Hinterziehung ohne Mittäterschaft im Sinne des Entscheidungsentwurfs geringer ausfal- len würde. MwSt. -Hinterziehung mit Mittäterschaft aufgrund gefälschter Rechnungen hätte dieselbe Wirkung. Mit der vorgeschlagenen Berechnungsmethode würde somit eine maximale Schätzung erreicht. Hervorzuheben ist noch, daß das Ansteigen der theoretischen MwSt. aufgrund der Arbeiten über die Schattenwirtschaft zumeist eine entsprechende Erhöhung der Hinterziehung mit Mittäter- schaft zur Folge hätte. Daher kann diese Art von Berechnungen keine Auswirkungen auf die Vorausschätzungen der MwSt. -Hinterziehung ohne Mittäterschaft haben


title: Parlement européen : Règlement.

eurovoc_concepts:
EU institution
European Parliament
competence of the institution
powers of parliament
rules of procedure