title: Rapport Spécial n° 5/98 relatif à la reconstruction en ex-Yougoslavie (période 1996-1997) accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l'article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

eurovoc_concepts:
EU aid
EU financing
EU programme
Yugoslavia
economic reconstruction

text: 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/1 I (Communications) COUR DES COMPTES RAPPORT SPÉCIAL No 5/98 relatif à la reconstruction en ex-Yougoslavie (pe´riode 1996-1997) accompagne´ des re´ponses de la Commission (pre´sente´ en vertu de l’article 188 C, paragraphe 4, deuxie`me aline´a, du traite´ CE) (98/C 241/01) C 241/2 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 TABLE DES MATIÈRES Points Page PRÉAMBULE — CONDITIONS PRÉVALANT EN EX-YOUGOSLAVIE. 1 — 9 1. INTRODUCTION. 1. 1 — 1. 4 2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS. 2. 1 — 2. 13 3. CONCEPTION ET MISE EN ŒUVRE DES PROGRAMMES D’AIDE. 3. 1 — 3. 55 Strate´gie de la Commission. 3. 1 — 3. 27 Planification des interventions de la DG IA. 3. 2 — 3. 9 Planification des interventions d’ECHO. 3. 10 — 3. 12 Organisation des services de la DG IA. 3. 13 — 3. 25 Organisation des services d’ECHO. 3. 26 — 3. 27 Mise en œuvre des programmes. 3. 28 — 3. 55 Taux d’utilisation des cre´dits. 3. 28 — 3. 32 Pre´paration des projets. 3. 33 — 3. 35 Passation des contrats. 3. 36 — 3. 45 Paiements. 3. 46 — 3. 50 Suivi et e´valuation des projets. 3. 51 — 3. 55 4. EFFET DES ACTIONS. 4. 1 — 4. 59 Re´partition ge´ographique. 4. 1 — 4. 7 Entite´s constituant la Bosnie-Herze´govine. 4. 1 — 4. 5 Croatie. 4. 6 — 4. 7 Re´partition sectorielle. 4. 8 — 4. 59 Logement et retour des re´fugie´s. 4. 8 — 4. 19 Éducation. 4. 20 — 4. 22 Sante´. 4. 23 — 4. 26 Énergie (e´lectricite´ et gaz). 4. 27 — 4. 31 Transports. 4. 32 — 4. 40 Gestion des eaux et des ordures me´nage`res. 4. 41 — 4. 44 Te´le´communications. 4. 45 — 4. 48 Agriculture. 4. 49 — 4. 53 De´veloppement du secteur prive´ et revitalisation e´conomique. 4. 54 — 4. 56 Soutien à l’administration publique. 4. 57 — 4. 59 5. CONCLUSION. 5. 1 — 5. 12 4 6 7 9 9 9 10 10 12 12 12 15 15 18 19 20 20 20 21 21 21 24 24 25 26 27 28 28 29 29 30 Annexes I-III. 33 Abre´viations. 38 Re´ponses de la Commission. 39 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/3 C 241/4 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 PRÉAMBULE — CONDITIONS PRÉVALANT EN EX-YOUGOSLAVIE 1. La reconstruction en ex-Yougoslavie concerne principalement deux pays: la Bosnie-Herze´go- vine et, dans un moindre degre´, la Croatie. La Bosnie-Herze´govine Les institutions de Bosnie-Herze´govine cre´e´es par Dayton 2. L’accord de paix a divise´ la Bosnie en deux entite´s, chacune dote´e d’une large autonomie: la Fe´de´ration de Bosnie-Herze´govine, re´unissant des populations musulmanes et croates et la Re´publique Srpska, rassemblant les populations serbes. Dans la Fe´de´ration, dix cantons ont e´te´ cre´e´s qui constituent un niveau de gouvernement interme´diaire entre l’entite´ et la municipalite´. 3. Comme la Bosnie n’e´tait pas un État inde´pendant avant les hostilite´s, il fallait cre´er de nouvelles institutions à tous les niveaux de l’État, des entite´s et des cantons. La fragilite´ des institutions naissantes de Bosnie-Herze´govine, les tensions entre les repre´sentants des commu- naute´s ethniques au sein des appareils de l’État et de la Fe´de´ration et l’e´clatement des responsabilite´s entre l’État, les entite´s, les cantons et les municipalite´s ont singulie`rement complique´ la recherche d’interlocuteurs responsables pour les actions engage´es par les bailleurs de fonds y compris la Commission europe´enne pendant toute la pe´riode 1996-97. Situation e´conomique 4. En Bosnie, les destructions directement cause´es par les combats ont e´te´ estime´es entre 15 150 et 30 300 Mio ECU (1). L’e´tat des infrastructures du pays, de´jà mauvais avant le conflit, s’e´tait encore de´te´riore´ du fait de leur insuffisance d’entretien. En 1995, la production industrielle n’atteignait plus que 10 % de son niveau d’avant-guerre, tandis que l’e´conomie exigeait de profondes re´formes. À la fin de 1995, 80 % de la population de´pendait de l’aide humanitaire. 5. Fin 1997, la situation en Bosnie restait pre´occupante. Le PIB qui avait, en 1996, connu une croissance de 50 % pour atteindre 554 ECU/habitant avait crû de 35 % en 1997 mais demeurait toujours tre`s bas (2). En effet, la production industrielle ne repre´sentait encore que 20 % de son volume d’avant-guerre (3). À cette meˆme date, environ 20 % de la population avait encore besoin d’aide alimentaire et les soins de sante´ de´pendaient toujours de l’aide internationale (4). Situation des re´fugie´s et personnes de´place´es 6. Sur une population d’avant-guerre de quatre millions d’habitants, 250 000 avaient e´te´ tue´s, un million de´place´s à l’inte´rieur du pays et 1,3 million s’e´taient re´fugie´s à l’e´tranger. D’une façon ge´ne´rale, les re´fugie´s sont originaires des villes de Bosnie-Herze´govine tandis que les personnes de´place´es ont quitte´ les villages pendant la guerre pour trouver une se´curite´ relative dans les villes, en occupant le plus souvent les habitations de´laisse´es par les personnes qui s’e´taient re´fugie´es à l’e´tranger. Pour permettre le retour de re´fugie´s, il fallait au pre´alable aider les personnes de´place´es à re´occuper leurs habitations dans les zones touche´es par les combats. (1) Source: Banque mondiale: Programme prioritaire de reconstruction, Novembre 1996, volume 3. (2) Voir tableau A à la fin du pre´ambule. (3) Source: Economist Intelligence Unit Country Report, premier trimestre 1998. (4) Source: Office Humanitaire de la Communaute´ europe´enne. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/5 7. Fin 1997, 800 000 personnes e´taient encore de´place´es en Bosnie-Herze´govine tandis que 200 000 re´fugie´s seulement y e´taient rentre´s; 612 000 re´fugie´s se trouvaient toujours à l’e´tranger, parmi lesquels 263 000 dans les États membres de l’UE dont 220 000 en Allemagne, sans qu’une solution durable ait e´te´ trouve´e (5) (6). La Croatie 8. En Croatie, le programme de reconstruction a e´te´ concentre´ sur la Slavonie orientale, re´gion la plus de´truite du pays et place´e sous le contrôle administratif temporaire des Nations unies [UNTAES (7)] au cours de la pe´riode 1996-1997. Les destructions dues directement à la guerre y e´taient e´value´es à environ 1 000 Mio ECU. Le processus de rattachement de cette re´gion à la Re´publique de Croatie, qui exige un retour pacifique des Croates tout en sauvegardant les droits des populations serbes, s’est impose´ comme une contrainte forte pour les ope´rations de reconstruction (voir tableau A). Contexte de l’intervention communautaire 9. La Cour des comptes estime ne´cessaire de rappeler les conditions dans lesquelles les actions de reconstruction ont e´te´ leur mise en œuvre. Le lance´es et qui ont fortement conditionne´ contexte de l’intervention a ainsi e´te´ caracte´rise´ par: a) le degre´ d’urgence dicte´ par la situation politique et les impe´ratifs de la reconstruction à entreprendre de`s le de´but de 1996; b) la situation politiquement instable sur le terrain, marque´e par l’obstruction à l’application des accords de paix par certaines parties; c) les difficulte´s pour obtenir l’accord des autorite´s gouvernementales des diffe´rentes entite´s (conditions de´coulant de la re´glementation communautaire) qui ont conduit à des retards dans la mise en œuvre des actions; d) des instruments juridiques et financiers complexes et peu flexibles impliquant l’utilisation simultane´e de deux re`glements et de plusieurs lignes budge´taires. Le re`glement reconstruc- tion (1628/96) a e´te´ adopte´ fin juillet 1996, par le Conseil apre`s avis du Parlement europe´en. La transposition dans ce re`glement des meˆmes proce´dures et seuils de passation des marche´s que pour le programme Tacis n’e´tait pas adapte´e à la situation spe´cifique de l’ex- Yougoslavie. Le re`glement (CE) no 851/98 adopte´ par le Conseil le 20 avril 1998 (8), apre`s avis du Parlement europe´en et suite aux critiques formule´es à l’e´gard de l’aide à l’ex- Yougoslavie, suit en grande partie les propositions pre´sente´es par la Commission pour assouplir les proce´dures et acce´le´rer la mise en œuvre. (5) Source: HCR «Repatriation and Return Programme 1998». (6) Environ 700 000 re´fugie´s ont trouve´ des solutions durables hors de la Bosnie-Herze´govine. (7) UNTAES = United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia. (8) JO L 122 du 24. 4. 1998, p. 1. C 241/6 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 Donne´es e´conomiques relatives aux Re´publiques de l’ex-Yougoslavie TABLEAU A Slove´nie (1) Croatie Bosnie-Herze´govine Fe´de´ration Re´publika Srpska Serbie- Monte´negro Ex-Re´p. de Mace´doine (1996) (1995) (1996) (1996) (1995) (1995) 20 300 2,0 12 16,3 8 152 56 538 4,5 26 14,6 3 250 26 537 2,4 28 2,3 864 25 053 1,4 ? 0,5 392,0 87 968 10,8 35 9,9 920 25 713 2,1 22 1,8 860 2,85 2,86 (2) (2) ? ? 4,4 1,1 34,4 60,1 7,3 9,7 14,0 3,0 48,0 35,0 17,0 2,1 13,5 20,7 65,8 33,0 10,8 17,8 32 50,2 39,0 ? 15,0 5,0 45,0 35,0 ? ? 16,0 5,0 50,0 29,0 ? 16,0 Superficie (km²) Nb d’habitants (Mio) % de terres cultive´es PNB (109 USD) PNB/habitant (USD) Dette (109 USD) exte´rieure brute Re´partition du PNB par secteur (en %) Agriculture Mines Industrie Services Taux de chômage (en %) Taux d’inflation (en %) (1) En raison de sa situation particulie`re, la Slove´nie participe à part entie`re au programme PHARE et ne be´ne´ficie pas d’aides au titre des programmes de reconstruction de l’ex-Yougoslavie. (2) La dette exte´rieure de l’État de Bosnie-Herze´govine est estime´e à 3,38 x 109 USD. Sources: ATLASECO 1998; The Economist Intelligence Unit. 1. INTRODUCTION 1. 1. Dans le prolongement des accords de paix de Day- ton et de Paris de la fin 1995 (9), l’Union europe´enne (UE) a re´serve´ une enveloppe financie`re indicative de 1 000 Mio ECU pour la reconstruction de l’ex-Yougosla- vie au cours de la pe´riode 1996-1999 (10) (voir tableau 1). L’essentiel de ce montant constitue la contribution de l’UE au programme de reconstruction prioritaire de 5 100 Mio USD (3 880 Mio ECU) arreˆte´ pour la Bosnie- Herze´govine de`s la fin 1995 par la communaute´ interna- tionale (11). L’annexe 1 pre´sente un aperçu de l’articula- Sources budge´taires de l’aide à la reconstruction en ex-Yougoslavie (1996-1999) TABLEAU 1 Aide à la reconstruction Aide aux re´formes e´conomiques Programme PHARE (DG IA) Lignes spe´cifiques (DG IA) Aides d’urgence (ECHO) 400 400 p. m. (1) Total 800 200 — ne´ant 200 (Mio ECU) Total 600 400 p. m. 1 000 (1) Les aides ECHO sont de´cide´es annuellement dans le cadre de la proce´dure budge´taire. Elles ne font pas l’objet d’une programmation pluriannuelle. (9) L’accord de paix concernant la Bosnie-Herze´govine a e´te´ paraphe´ à Dayton le 21 novembre 1995 et signe´ à Paris le 14 de´cembre 1995. (10) Communication de la Commission «Contributions finan- cie`res de la reconstruction en ex-Yougoslavie», COM (95) 581 final du 18 de´cembre 1995. l’Union europe´enne à (11) Le programme a e´te´ e´tabli par la Banque mondiale dans le document «Bosnie-Herze´govine: priorite´s pour le redresse- ment et la croissance», pre´pare´ pour la premie`re confe´rence des bailleurs de fonds re´unie à Bruxelles en de´cembre 1995. Ce programme a e´te´ conçu comme une premie`re phase dans le processus de reconstruction. (cid:252) (cid:253) (cid:254) (cid:252) (cid:253) (cid:254) 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/7 tion budge´taire de l’aide de l’UE ainsi que de la re´parti- tion des tâches entre les services de la Commission. 1996, entrepris une e´tude dont elle expose les re´sultats dans le pre´sent rapport. Tout au long de son enqueˆte, la Cour a tenu la Commission informe´e de ses constata- tions. 1. 2. Dans son rapport annuel relatif à l’exercice 1996, la Cour des comptes avait attire´ l’attention sur la tre`s faible mobilisation du programme de reconstruction. Devant une situation juge´e alarmante (12), elle a, de`s la fin de 1. 3. Le tableau 2 montre qu’au cours de la pe´riode 1996-1997, la Bosnie-Herze´govine a e´te´ le principal be´ne´- ficiaire de l’aide à la reconstruction. TABLEAU 2 Analyse de l’aide de la Commission pour la reconstruction et les re´formes e´conomiques de l’ex-Yougoslavie finance´e par les budgets 1996 et 1997, situation au 31 de´cembre 1997 (y compris les aides pour la reconstruction d’urgence) Pays Engagements Contrats Paiements (Mio ECU) Reconstruction Bosnie Croatie Serbie-Monte´ne´gro ARYM Sous-total Re´forme e´conomique Bosnie Croatie Serbie-Monte´ne´gro ARYM Sous-total Source: Cour des comptes. 522,9 19,3 0,0 0,0 542,2 12,0 0,0 0,0 58,0 70,0 Total 612,2 273,9 12,7 0,0 286,6 5,5 0,0 0,0 7,5 13,0 299,6 199,5 8,6 0,0 0,0 208,1 0,8 0,0 0,0 1,1 1,9 210,0 1. 4. Le contrôle de la Cour a eu pour objectifs d’e´valuer la gestion de la Commission pour l’aide à la reconstruc- tion en Bosnie-Herze´govine et en Croatie et d’examiner les effets concrets de ces aides à la fin de 1997, c’est- à-dire à mi-chemin du programme 1996-1999 (13). Quatre missions de contrôle sur place ont e´te´ conduites en 1997 ainsi que deux visites dans les États membres à la fin de 1996, aupre`s des agences d’approvisionnement charge´es du programme de fournitures à la Bosnie (14). Ces visites ont e´te´ comple´te´es par une analyse des comp- tes et dossiers aupre`s des services centraux de la Commis- sion. 2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS (12) Rapport annuel relatif à l’exercice 1996 (JO C 348 du 18. 11. 1997, points 14. 26-14. 31). (13) Les de´penses de fonctionnement du bureau du haut repre´sen- tant des Nations unies (OHR) finance´es à concurrence de 10 Mio ECU en 1995, et de 4,6 Mio ECU en 1997 par les cre´dits de la PESC (B8-013) n’ont pas e´te´ examine´es car elles de´bordent le cadre des ope´rations de reconstruction. Elles devraient faire l’objet d’un audit dans un avenir rapproche´. 2. 1. Engage´ dans l’urgence à la fin de 1995, le pro- gramme de reconstruction de l’ex-Yougoslavie avait, deux (14) Programme d’aides essentielles (PAE). C 241/8 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 ans plus tard, e´te´ mis en œuvre pour l’essentiel dans la Fe´de´ration croato-musulmane de Bosnie-Herze´govine (voir point 1. 3 et point 2 du pre´ambule) et son degre´ de mobilisation demeurait faible (voir point 3. 30). confronte´e à plusieurs reprises à des situations de fait accompli lorsque des actions ont e´te´ abandonne´es ou re´duites (voir point 4. 13). 2. 2. Alors que dans quatre communications, elle avait annonce´ une strate´gie tre`s ambitieuse (voir point 3. 1), la Commission n’a pas e´labore´ par la suite, de plan de mise en œuvre sectoriel, pratique et e´chelonne´ pour permettre une application coordonne´e de cette strate´gie (voir point 3. 3) notamment avec les aides d’ECHO et ce malgre´ des lignes directrices claires (voir point 3. 11). Un tel plan de mise en œuvre aurait e´te´ particulie`rement utile pour coordonner les actions qui conditionnent le retour des re´fugie´s. 2. 3. Apre`s avoir confie´, sans pre´paration suffisante, à deux agences d’approvisionnement, un programme de fourniture d’e´quipements de 125 Mio ECU à la Bosnie- Herze´govine, la Commission a dû, ensuite, en interrom- pre l’exe´cution parce qu’elle avait surestime´ les capacite´s de gestion des administrations be´ne´ficiaires (voir point 3. 5). 2. 4. Ayant oriente´ ses interventions sur un grand nom- bre de secteurs d’activite´s (voir points 3. 4-3. 6), la Com- mission ne s’est pas donne´ les moyens de ses ambitions et n’a pas rede´ploye´ en faveur de ses services ope´rationnels, tant au sie`ge que sur place, les effectifs ne´cessaires à la bonne conduite d’une multitude d’actions (voir points 3. 13-3. 25). Par ailleurs, les proce´dures de ces meˆmes services n’ont pas e´te´ assez re´examine´es pour tenir compte de l’urgence, ce qui a ralenti non seulement le processus de prise de de´cision mais aussi le rythme d’exe´cution des actions (voir points 3. 28-3. 37, 3. 41, 3. 46-3. 50). 2. 5. La coexistence de trois re`glements re´gissant les lignes budge´taires utilise´es pour le financement des actions de reconstruction a conduit à l’application de re`gles diffe´rentes pour des ope´rations semblables et alourdi les proce´dures de gestion de l’Union europe´enne (voir points 3. 36-3. 37). 2. 6. Le recours au HCR pour mettre en œuvre des projets de reconstruction d’habitations a ajoute´ un mail- lon coûteux à la chaîne des intervenants sans pour autant apporter de savoir-faire particulier (voir point 3. 55). En outre, les modalite´s de collaboration que la Commission cherche à imposer au HCR sont incompatibles avec l’approche globale retenue par ce dernier pour le finance- ment de ses propres programmes (voir point 5. 7). Enfin, la Commission n’a pas pu obtenir, sur les ope´rations du HCR, la maîtrise qu’elle souhaitait et s’est trouve´e 2. 7. Bien que les mines continuent à faire un nombre conside´rable de victimes et ralentissent le programme de reconstruction, les fonds consacre´s par la Commission au de´minage ont e´te´ limite´s et leur utilisation a e´te´ particu- lie`rement lente (voir point 3. 32). De plus, les cre´dits 1997 pre´vus pour cette activite´ sont reste´s inutilise´s. 2. 8. La reconstruction des habitations s’est heurte´e à de multiples obstacles lorsque les projets n’ont pas e´te´ e´tudie´s, de`s l’origine, avec un soin suffisant et le nombre des me´nages re´installe´s a e´te´ plus faible que pre´vu (voir point 4. 13). À plusieurs reprises, des habitations ayant be´ne´ficie´ de re´habilitations sont reste´es inoccupe´es soit parce que les travaux ont e´te´ interrompus, soit parce que les conditions de se´curite´ ou les conditions de vie (y compris le marche´ de l’emploi) ne l’ont pas permis (voir point 4. 18). L’insuffisance du nombre des habitations re´habilite´es freine la re´installation des personnes de´pla- ce´es et le retour des re´fugie´s qui demeurent pourtant un objectif majeur de l’Union europe´enne (voir points 3. 8 et 4. 8 et annexe 3). 2. 9. Les reconstructions d’infrastructures dans les sec- teurs de la sante´ et de l’e´ducation ont en ge´ne´ral eu des effets visibles. Dans ces deux secteurs, des re´formes institutionnelles restent ne´cessaires pour pe´renniser le fonctionnement des services (voir points 4. 22 et 4. 26). 2. 10. À la fin de 1997, les interventions dans le domaine de l’e´nergie n’avaient eu encore que peu d’effet (voir points 4. 29-4. 30). La Commission ne s’e´tait pas assure´e de la mise en place des e´quipements livre´s dans le cadre de son programme d’aides essentielles (voir point 4. 28), et les autres projets n’avaient connu aucun de´but d’exe´cu- tion en raison de retards dans la pre´paration des appels d’offres (voir point 4. 30). 2. 11. Des sommes importantes ont e´te´ mobilise´es dans le secteur des transports bien que les actions engage´es n’aient qu’un lien indirect avec la question du retour des re´fugie´s (voir point 4. 33). Toutefois, le caracte`re visible des aides destine´es à la re´ouverture de lignes de trans- ports publics à Sarajevo a permis d’affirmer la pre´sence de l’Union europe´enne (voir point 4. 34). 2. 12. Malgre´ l’importance du secteur en termes d’em- plois, l’appui de la Commission à l’agriculture est demeu- re´ modeste (voir point 4. 49). Ce n’est qu’à partir de la 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/9 mi-1997 que quelques actions convaincantes ont e´te´ entreprises dans les re´gions d’Una Sana et de Banja Luka (voir points 4. 25 et 4. 53). De meˆme, la Commission n’a apporte´ que peu d’assistance au secteur industriel (voir points 4. 54-4. 56). devait garantir «l’utilisation de l’expertise et du know how propres aux diffe´rents bailleurs de fonds». Meˆme entre ses propres services, la Commission n’a pas dresse´ de plan de mise en œuvre coordonne´, et les approches retenues par la DG IA et par ECHO n’ont pas toujours e´te´ assez comple´mentaires. 2. 13. Hormis la cre´ation d’un bureau d’assistance fiscale et douanie`re (CAFAO) dont l’efficacite´ est manifeste (voir point 4. 58), la Commission n’a pas attache´ assez d’im- portance à la re´forme de l’administration publique malgre´ les e´normes besoins des institutions de Bosnie-Herze´go- vine (voir point 3. 7). 3. CONCEPTION ET MISE EN ŒUVRE DES PROGRAMMES D’AIDE Strate´gie de la Commission 3. 1. Paralle`lement aux accords de Dayton, la Commis- sion a e´nonce´ sa strate´gie pour la reconstruction de l’ex-Yougoslavie dans quatre communications comple´- mentaires à la fin de 1995 (15). Planification des interventions de la DG IA 3. 2. Le re`glement (CE) no 1628/96 (16) fixe au pro- gramme de reconstruction l’objectif d’«appuyer le proces- sus de reconstruction, de favoriser le retour des re´fugie´s, la re´conciliation et la coope´ration e´conomique re´gionale et de cre´er les conditions e´conomiques et sociales consti- tuant la base du de´veloppement des pays be´ne´ficiaires». Ces objectifs confirment ceux de la communication e´vo- que´e au point a) de la note 15. 3. 3. La Commission n’a pas arreˆte´ de plan de mise en œuvre sectoriel, pratique et e´chelonne´ pour appliquer sa strate´gie. Dans le cadre de la coordination internationale pre´vue dans la communication cite´e au point d) de la note 15 elle aurait dû pre´parer un programme reposant sur une e´valuation de ses propres forces et faiblesses et tenant compte de celles des autres donateurs pour de´ter- miner dans quels secteurs elle serait susceptible d’appor- ter la meilleure contribution. Dans cette meˆme communi- cation, la Commission indiquait que la coordination 3. 4. Ainsi que le montrent les annexes 2. 1 et 2. 2, la Commission a choisi de grands domaines d’intervention qui lui permettaient de re´pondre à toutes sortes de demandes et qui l’ont finalement conduite à une disper- sion de ses actions qu’elle n’a pu maîtriser en raison de l’insuffisance des ressources humaines qu’elle a mobili- se´es. 3. 5. En 1996, la primaute´ a e´te´ donne´e à un programme d’aides essentielles (PAE) de 125 Mio ECU consacre´ à des fournitures d’urgence pour relancer l’e´conomie de Bosnie- Herze´govine en re´pondant aux besoins prioritaires dans neuf secteurs (17). La Commission a engage´ cette ope´ra- tion alors qu’elle ne disposait que d’une expe´rience limi- te´e des programmes de fournitures dans un contexte de reconstruction. Elle a ainsi fourni des e´quipements me´di- caux et scolaires sans tenir compte des interventions d’ECHO dans ces meˆmes domaines. Pour le PAE (fourni- tures), la Commission s’est largement repose´e sur les autorite´s locales pour l’identification et la distribution des biens. Ayant surestime´ les capacite´s de gestion des autori- te´s de la Bosnie-Herze´govine, elle n’a pas assure´ le soutien technique et la supervision qui auraient e´te´ ne´ces- saires. Les difficulte´s de mise en œuvre ont ainsi conduit la Commission à interrompre le PAE en novembre 1996 apre`s avoir engage´ 83 Mio ECU et à en utiliser le solde de 42 Mio ECU pour des aides mobilise´es sous forme de projets de type classique dont elle garde la responsabilite´ jusqu’à la remise finale des travaux, à la diffe´rence des ope´rations de livraison de fournitures. 3. 6. Pour 1997, le programme de la DG IA a compris trois domaines qui, ensemble, couvraient encore pratique- ment tous les secteurs, à savoir: a) le de´veloppement du secteur prive´ et le renforcement institutionnel; (15) a) SEC(95)1597 final du 27 septembre 1995; b) COM(95) 564 final du 17 novembre 1995; c) COM(95) 581 final du 18 de´cembre 1995; d) COM(95) 582 final du 20 novembre 1995. (16) Re`glement (CE) no 1628/96 du Conseil du 25 juillet 1996 (JO L 204 du 18. 8. 1996). (17) Ce programme constituait une re´ponse à une demande de la Banque mondiale pour une premie`re vague de financements estime´e à 360 Mio ECU et concernant 10 secteurs d’activite´s [COM (95) 3507, du 14. 12. 1995]. Les ope´rations de de´mi- nage de l’UE ont e´te´ finance´es en dehors du PAE (voir point 3. 32). C 241/10 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 b) le soutien au secteur social (re´fugie´s, logement, sante´ et e´ducation); c) les infrastructures (e´nergie, transports, te´le´communica- tions, distribution d’eau). 3. 7. Au cours de la pe´riode 1996-1997, la Commission n’a pas joue´ de rôle marque´ dans le domaine des re´- formes e´conomiques et du renforcement institutionnel (voir points 4. 54 et 4. 57), notamment dans les secteurs de la sante´ et de l’e´ducation où les besoins e´taient particulie`rement pressants (voir 4. 22 et 4. 26). 3. 8. Face à l’importance que les États membres de l’UE attachent au retour des re´fugie´s, la Commission aurait dû faire de cette question une de ses priorite´s de`s l’origine de son intervention en 1996. Cela aurait e´te´ d’autant plus logique que les deux autres principaux bailleurs de fonds (USAID et Banque mondiale) n’apportent qu’une aide limite´e dans le secteur du logement. La Commission, qui reste libre de l’affectation des tâches entre ses propres services, aurait dû charger ECHO plutôt que la DG IA de la question du retour des re´fugie´s en raison de l’expe´- rience acquise par ECHO dans les secteurs sociaux pen- dant les anne´es de guerre. En effet, ECHO est non seulement le partenaire privile´gie´ du Haut commissariat aux re´fugie´s (HCR), lui-meˆme responsable de la coordi- nation des aides aux re´fugie´s (18) mais les ONG avec lesquelles ECHO a conclu des accords de partenariat, sont aussi le plus souvent charge´es de la mise en œuvre des projets en faveur des re´fugie´s. Par ailleurs, les proce´- dures de l’aide humanitaire permettent à ECHO une gestion plus rapide des actions urgentes de re´habilitation qu’à la DG IA (voir point 3. 31) notamment en ce qui concerne l’accord des autorite´s locales, les mises en concurrence et le niveau des avances verse´es aux partenai- res (jusqu’à 80 % du montant des ope´rations). re´habilitation, ce n’est pas le cas pour ECHO (voir tableau 1) et si l’aide humanitaire traditionnelle peut s’accommoder de dotations annuelles, l’aide à la re´habili- tation ne´cessite des perspectives plus longues. En re´alite´ ECHO ne peut meˆme pas effectuer de pre´visions annuel- les et le budget initial de la ligne B7-214 n’a pas permis de couvrir toute l’anne´e 1997 (annexe 1, point 3). Alors qu’en 1996, il a fallu faire largement appel à la re´serve budge´taire d’urgence (chapitre B7-910), en 1997 des cre´dits supple´mentaires ont e´te´ pre´leve´s sur le programme PHARE au cours de la seconde moitie´ de l’exercice (19). 3. 11. Malgre´ les intentions affiche´es par la Commission dans sa communication au Conseil et au Parlement sur «les liens entre l’aide urgence, la re´habilitation et le de´veloppement» (20) aucun dispositif n’a e´te´ arreˆte´ conjointement par la DG IA et par ECHO quant au de´sengagement progressif de l’Office humanitaire au cours de la pe´riode 1996-1999. De meˆme, le groupe de travail (task force), compose´ d’agents charge´s de l’aide humanitaire et d’agents des services d’aide au de´veloppe- ment qui aurait dû coordonner la mise en œuvre de la transition, n’a pas e´te´ charge´ de l’e´laboration des pro- grammes d’aide. 3. 12. En 1996, ECHO est peu intervenu dans le secteur du logement, ses actions ayant e´te´ concentre´es sur les infrastructures sociales de base (bâtiments scolaires et me´dicaux en particulier) et sur les infrastructures de distribution d’eau et d’e´lectricite´. Les projets propose´s par les ONG ont e´te´ instruits sans e´tablir de crite`res pour que la se´lection soit syste´matique et transparente. En re- vanche, pour les projets de 1997, ECHO a retenu une approche intersectorielle et un ensemble de crite`res cohe´- rents qui devraient accroître l’effet de ses aides, en particulier dans le secteur du logement où ses interven- tions ont e´te´ renforce´es. 3. 9. S’agissant des infrastructures, l’Union europe´enne, contrairement aux autres donateurs, ne dispose ni de proce´dures assez rapides, ni des compe´tences techniques ne´cessaires pour aboutir à un re´el impact dans des de´lais acceptables. Organisation des services de la DG IA Planification des interventions d’ECHO 3. 10. Alors que la DG IA be´ne´ficie d’un cadre financier pluriannuel qui lui permet de planifier ses ope´rations de 3. 13. L’inaptitude de la Commission à rede´ployer les ressources humaines ne´cessaires aux ope´rations de reconstruction a constitue´ la principale pierre d’achoppe- ment du programme en faveur de l’ex-Yougoslavie. Le montant de 1 000 Mio ECU a e´te´ arreˆte´ au plan politique sans re´elle e´valuation pre´alable des capacite´s de gestion de la Commission. Dans sa communication «Reconstruc- (19) Voir Rapport spe´cial no 2/97 relatif aux aides humanitaires de l’Union europe´enne pour la pe´riode entre 1992 et 1995, points 2. 14-2. 16 (JO C 143 du 12. 5. 1997). (18) Dans le cadre des accords Dayton-Paris (annexe 5). (20) COM(96) 153 final, du 30 avril 1996. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/11 tion en ex-Yougoslavie: Gestion de l’aide de l’Union europe´enne et coordination de l’aide internationale», la Commission avait d’ailleurs insiste´ sur le fait que ses services e´taient «insuffisants» et de´clare´ qu’elle prendrait les mesures correctrices ne´cessaires [note 15, point d)]. 3. 14. Malgre´ cette de´claration d’intention et en de´pit de l’importance financie`re et politique du programme, tant le de´veloppement des orientations sectorielles que la gestion des projets et leur suivi sur place n’ont e´te´ assure´s en 1997 que par cinq gestionnaires des services centraux dont aucun n’e´tait agent permanent de la Commission et dont les contrats viennent pour la plupart à e´che´ance à la mi-1998. La de´le´gation de la Commission à Sarajevo a aussi manque´ de personnel pour le suivi du programme de reconstruction auquel elle n’a affecte´ que deux agents auxiliaires sous la supervision du chef de de´le´gation et de son adjoint. En Croatie, la Commission n’a ouvert de bureau qu’en avril 1997. En septembre 1997, il ne comptait encore qu’un envoye´ spe´cial assiste´ de personnel local (21). En Bosnie et en Croatie, contrairement aux autres donateurs, la Commission n’a pas fait appel à des agents locaux pour le suivi des programmes et comme elle le fait elle-meˆme pour ses de´le´gations dans les pays PHARE. 3. 15. À titre de comparaison, pour la Pologne qui dispose d’une enveloppe financie`re annuelle comparable à celle de la Bosnie, la de´le´gation de Varsovie comprend 18 agents de cate´gorie A dont 10 agents locaux. 3. 16. En 1996, le financement du bureau de la Commis- sion à Sarajevo a e´te´ largement improvise´. Une partie substantielle de ses coûts a e´te´ couverte par le programme d’aides essentielles (PAE): personnel (463 582 ECU), e´quipements (282 000 ECU), frais de fonctionnement (157 000 ECU), alors que de telles de´penses auraient dû eˆtre mises à la charge de la partie A (fonctionnement) du budget de la Commission (22). La couverture de ces frais de fonctionnement a e´te´ assure´e à partir des avances de tre´sorerie verse´es par la Commission aux agences d’ap- provisionnement auxquelles l’exe´cution du programme avait e´te´ confie´e. Cette proce´dure irre´gulie`re, outre son opacite´, a rendu le bureau de la Commission indûment de´pendant des agences qu’il e´tait par ailleurs charge´ de surveiller. De plus, la Commission a dû verser aux (21) Un assistant, une secre´taire et un chauffeur. (22) Voir Rapport annuel relatif à l’exercice 1996, points 14. 29 à 14. 31 (JO C 348 du 18. 11. 1997). agences 5 000 e´cus d’honoraires d’interme´diaire pour de simples transferts de fonds. 3. 17. En Slavonie orientale, la DG IA a e´galement eu recours à des proce´dures non orthodoxes pour le finance- ment de ses de´penses administratives. Dans ce cas, elle s’est servie d’une ONG, place´e sous la surveillance d’un expert sous contrat, comme e´cran pour employer 27 agents à Vukovar afin de concevoir et de mettre en œuvre son programme de reconstruction (23). Meˆme apre`s l’ou- verture du bureau de sa repre´sentation à Zagreb en avril 1997, la Commission a maintenu sans changement son «antenne» de Vukovar. Pour l’Union europe´enne qui collabore dans la re´gion avec les autres bailleurs de fonds et la mission des Nations unies (UNTAES), et alors que la Commission est le bailleur de fonds le plus important en Slavonie orientale, de semblables arrangements ne sont pas acceptables, meˆme s’ils constituent un pis-aller pour la mobilisation de l’aide. 3. 18. La pe´nurie de personnel au sein de la de´le´gation de la Commission à Sarajevo et ses pouvoirs de de´cision limite´s ont re´duit ses possibilite´s de coordination locale avec les autres donateurs. Ainsi, bien que le bureau du haut repre´sentant en Bosnie (OHR) (24) ait mis en place un syste`me de groupes de travail sectoriels compose´s de repre´sentants des diffe´rents donateurs et destine´ à en promouvoir la coordination, la Commission, faute de moyens sur place, ne pre´side aucun de ces groupes de travail et n’est pas en mesure de leur apporter de contri- bution significative. 3. 19. Bien que la gestion du programme PHARE soit largement de´centralise´e et que le re`glement (CE) no 1628/96 (25) pre´voie que l’aide de la Commission sera, autant que possible, mise en œuvre de façon de´centrali- se´e, en Bosnie, la gestion du programme est reste´e forte- ment centralise´e (26). Dans ces conditions, la de´le´gation de la Commission à Sarajevo n’a joue´ qu’un rôle margi- nal parce que souvent mal de´fini. 3. 20. Si les difficulte´s rencontre´es par le PAE (fourni- tures) expliquent en partie l’approche centralise´e de la Commission (voir point 3. 5), cette centralisation a elle- meˆme e´te´ source de proble`mes, non seulement lors de la ne´gociation des accords de financement avec les autorite´s de la Bosnie-Herze´govine, mais aussi lors de la fixation du contenu des projets. Dans les autres pays d’Europe centrale et orientale, la Commission a mis en place un (23) Nombre de ces agents ainsi que l’expert e´taient d’anciens membres de l’e´quipe mise en place par l’Union europe´enne pour assurer la gestion de la ville de Mostar entre 1994 et 1996. (24) Le bureau du haut repre´sentant a e´te´ e´tabli dans le cadre de l’accord de Dayton pour surveiller les aspects civils de l’accord de paix (voir point 1. 4, note 13). (25) Article 5. (26) À l’exception du PAE Fournitures soit 83 Mio ECU. C 241/12 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 syste`me d’unite´s de gestion de programme (UGP) pour mobiliser ses aides PHARE. Ce syste`me, mis en œuvre en tenant compte des recommandations formule´es par la Cour dans son rapport spe´cial sur la gestion de´centralise´e du programme PHARE (27), c’est-à-dire en limitant le nombre d’UGP et en centralisant dans l’une d’elles la gestion financie`re du programme, aurait constitue´ en Bosnie un moyen terme entre la de´centralisation et l’ex- cessive centralisation qui a e´te´ retenue. Les UGP sont place´es aupre`s des ministe`res des pays be´ne´ficiaires et sont compose´es à la fois d’agents nationaux et de consul- tants e´trangers, ces derniers e´tant finance´s par le pro- gramme PHARE. Les UGP sont supervise´es par la de´le´ga- tion de la Commission dans le pays. Ce syste`me e´tablit un interme´diaire important entre la Commission et les ministe`res qui facilite le dialogue sur la mise en œuvre de l’aide. 3. 21. En Bosnie, pour ge´rer l’aide internationale qu’elle coordonne, la Banque mondiale a mis en place des structures comparables aux UGP dans les diffe´rents ministe`res des deux entite´s. Ces structures ont e´te´ peu utilise´es par la Commission. Comme à la fin de 1997 la Banque mondiale estimait qu’elle aurait rapidement de´bourse´ l’essentiel des fonds qu’elle devait consacrer à la reconstruction, la Commission devrait reprendre le rôle de chef de file en fournissant à ces structures une assistance technique au titre du renforcement institution- nel ne´cessaire à un redressement durable en Bosnie. 3. 22. La lenteur des proce´dures de mobilisation des aides (voir points 3. 28-3. 50) est une autre conse´quence de l’insuffisance de de´centralisation au profit de la de´le´ga- tion de la Commission à Sarajevo. Cette situation est en franche opposition avec celle retenue pour le programme de reconstruction de l’Union europe´enne à Mostar où trente-neuf agents (civils) expatrie´s avaient e´te´ affecte´s, sur place, à l’administration du programme. 3. 23. Dans ce meˆme contexte, il faut noter que le Bureau d’assistance fiscale et douanie`re (CAFAO) (28) qui constitue l’une des ope´rations de la Commission les plus re´ussies en Bosnie (voir points 4. 58-4. 59), est dirige´ d’une manie`re fortement de´centralise´e par la DG XXI (29). Ainsi, le bureau qui comprend environ 25 personnes fonctionne sous l’autorite´ du repre´sentant local, consul- tant de la DG XXI. Celui-ci jouit d’une grande autono- mie et assure, sans interventions excessives du sie`ge, la responsabilite´ de la mise en œuvre de son programme. Bosnie. Elle y dispose d’une douzaine d’agents expatrie´s et d’une vingtaine d’agents locaux. De meˆme, l’USAID, troisie`me donateur, a mis en place à Sarajevo un bureau dote´ d’une vingtaine d’agents expatrie´s et d’une centaine d’agents locaux couvrant l’ensemble de la Bosnie. 3. 25. Le de´faut de plan de mise en œuvre, à la fois pour la re´partition des aides et pour le renforcement et la re´organisation des services de la DG IA, est en partie lie´ à l’instabilite´ des directeurs affecte´s à la reconstruction en ex-Yougoslavie. À l’origine et jusqu’en octobre 1996, deux directions distinctes ont e´te´ charge´es, au sein de la DG IA, de la gestion du programme de reconstruction: la premie`re pour PHARE et la seconde pour les autres lignes budge´taires. Les deux directeurs ont e´te´ remplace´s fin 1996, par un directeur unique qui, à son tour, a fait l’objet d’une mutation à la mi-1997 sans que son rempla- çant ne soit nomme´ avant novembre 1997. Cette absence de continuite´ dans la conduite du programme a e´te´ cause de lenteurs dans les prises de de´cision et d’atermoiements dans la poursuite des actions. Organisation des services d’ECHO 3. 26. Contrairement à la DG IA, pratiquement tout le personnel ECHO affecte´ à la Bosnie est en poste dans le pays. Ainsi, en septembre 1997, 17 agents, dont 16 experts sous contrat, e´taient re´partis en cinq bureaux re´gionaux. Ces bureaux re´gionaux ont conside´rablement augmente´ les performances d’ECHO en matie`re d’identifi- cation des projets susceptibles de satisfaire les besoins sur place. Cependant, les proce´dures insatisfaisantes pour la reconduction des contrats du personnel expe´rimente´ mais non statutaire risquent de compromettre cette organisa- tion. 3. 27. Tandis qu’en termes de personnel, les ope´rations d’ECHO sont bien de´centralise´es en Bosnie, ses proce´- dures d’autorisation des projets, des contrats et des paiements restent centralise´es. Dans ces domaines, la de´centralisation pourrait conduire à une mobilisation encore plus rapide des fonds, quitte à instituer un syste`me de seuils au-delà desquels une autorisation des services centraux serait ne´cessaire. Mise en œuvre des programmes 3. 24. En 1996, la Banque mondiale a e´galement opte´ pour une large de´centralisation de ses ope´rations en Taux d’utilisation des cre´dits (27) JO C 175 du 9. 6. 1997. (28) Customs and Fiscal Assistance Office. (29) Direction ge´ne´rale douane et fiscalite´ indirecte. 3. 28. Le tableau 3 indique les principales lignes budge´- taires relatives à la reconstruction en ex-Yougoslavie ainsi que leur taux d’exe´cution au 31 de´cembre 1997. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/13 Taux d’exe´cution de l’aide à la re´habilitation et à la reconstruction de l’ex-Yougoslavie finance´e par les budgets 1996 et 1997, situation au 31 de´cembre 1997 TABLEAU 3 Intitule´s du budget Lignes budge´taires Cre´dits d’engagements Cre´dits de paiements Budget or Budget Rv Engage- ments Budget Or Budget Rv Paiements (Mio ECU) Taux de liquidation des engage- ments contracte´s PHARE B7-5 0 0 (1) 1996 B7-5 0 0 (1) 1997 B7-5 4 3 (2) 1997 128,00 0,00 127,00 128,00 0,00 73,00 128,00 0,00 73,00 50,52 41,28 115,00 50,52 41,28 22,50 50,52 41,28 0,68 39,47 0,00 0,93 Sous-total 255,00 201,00 201,00 206,80 114,30 92,48 46,01 Reconstruction B7-5 4 1 B7-5 4 1 1996 1997 33,00 58,00 33,00 120,40 32,90 119,10 22,00 55,00 22,00 40,00 4,70 22,87 14,29 19,20 Sous-total 91,00 153,40 152,00 77,00 62,00 27,57 18,14 Re´fugie´s B7-5 4 2 (3) 1996 1997 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 4,10 0,00 13,67 — Sous-total 30,00 30,00 30,00 30,00 30,00 4,10 13,67 Europe pour Sarajevo B7-5 4 5 1996 B7-5 4 5 (4) 1997 35,00 30,00 35,00 23,60 35,00 23,60 25,00 15,00 25,00 19,00 Sous-total 65,00 58,60 58,60 40,00 44,00 Douanes missions d’aide en liaison avec la Bosnie- Herze´govine B7-7 0 0 2 B7-5 4 4 1996 1997 7,10 4,10 7,10 8,10 7,10 8,10 7,10 4,00 7,10 7,00 0,50 4,13 4,63 7,10 4,76 1,43 17,50 7,90 100,00 58,77 Sous-total 11,20 15,20 15,20 11,10 14,10 11,86 78,03 Actions relatives aux mi- nes antipersonnel B7-6 1 5 B7-6 6 1 1996 1997 Sous-total 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 6,70 0,00 6,70 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 3,40 0,00 50,75 — 3,40 50,75 SOUS-TOTAL DG IA 1996 1997 239,80 221,50 239,80 227,50 239,70 223,80 141,32 191,40 141,32 90,90 70,32 73,72 29,34 32,94 1996-97 461,30 467,30 463,50 332,72 232,22 144,04 31,08 SOUS-TOTAL ECHO (B7-2 1 4) (5) 1996 1997 20,06 58,63 20,06 58,63 20,06 58,63 11,14 52,91 11,14 52,91 11,14 52,91 55,53 90,24 1996-97 78,69 78,69 78,69 64,05 64,05 64,05 81,40 TOTAL COMMISSION 1996 1997 259,86 280,13 259,86 286,13 259,76 282,43 152,46 244,31 152,46 143,81 81,46 126,63 31,36 44,84 1996-97 539,99 545,99 542,19 396,77 296,27 208,09 38,38 (1) Sur la ligne B7-5 0 0, il n’existe pas de dotation budge´taire annuelle affecte´e à la reconstruction en ex-Yougoslavie. (2) Les montants ne comprennent pas les aides e´conomiques à l’ARYM soit 23 Mio ECU. (3) La dotation budge´taire pour les re´fugie´s est comprise en 1997 dans la dotation reconstruction. (4) Le budget re´vise´ pour les cre´dits de paiements comprend 14 Mio ECU de cre´dits de l’exercice 1996 reporte´s à titre exceptionnel à l’exercice 1997. (5) ECHO ne fixe pas d’enveloppe budge´taire spe´cifique pour ses ope´rations de re´habilitation en ex-Yougoslavie. C 241/14 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 3. 29. Le de´faut de plan de mise en œuvre, le manque de personnel, la centralisation excessive et les faiblesses institutionnelles des autorite´s locales ont ralenti la mobili- sation des cre´dits affecte´s par l’UE à la reconstruction et ont conduit la Commission à virer en 1997, 130 Mio ECU de cre´dits de paiements (soit 59,1 % des cre´dits initiaux) des lignes budge´taires pour l’ex-Yougoslavie vers d’autres postes du budget. Les preˆts BEI et l’assistance macrofinancie`re n’ont pas e´te´ utilise´s tandis que la coope´- ration avec la BERD est reste´e tre`s limite´e. 3. 30. Au 31 août 1997, dernie`re date à laquelle des chiffres comparables sont disponibles pour tous les dona- teurs, le rythme des paiements du programme de recons- truction de l’UE (29 %) e´tait faible compare´ à celui des autres donateurs, dont la moyenne avoisinait 52 % (voir tableau 4). Cette faiblesse apparaît assez largement due aux modalite´s de mise en œuvre des aides de l’UE. Au 31 de´cembre 1997, ce taux d’exe´cution n’atteignait encore que 31 % (voir tableau 3). Abstraction faite du PAE (fournitures), les paiements ne repre´sentaient plus que 17 % des engagements. TABLEAU 4 Aides mobilise´es par la communaute´ internationale au 31 août 1997 Engagements Paiements (Mio ECU) Donateur (1) Montants (%) Montants Fraction des engagements (%) DG I/A (reconstruction) ECHO Administration de l’UE à Mos- tar (2) Sous-total Commission États membres Autres pays europe´ens Pays arabes États-Unis Japon Banque mondiale BERD Autres pays 422 47 36 505 600 197 147 431 175 475 90 120 Sous-total autres donateurs 2 235 15 2 1 18 21 8 5 16 6 17 3 4 82 Total 2 740 100 123 35 35 193 328 124 49 335 52 248 2 35 1 173 1 366 29 74 97 38 55 63 33 78 30 52 2 29 52 50 (1) Le HCR n’est pas conside´re´ comme donateur mais comme une agence qui recueille des fonds aupre`s de donateurs pour mettre en œuvre des programmes d’action. (2) L’administration de l’UE à Mostar ayant fait l’objet du rapport spe´cial no 2/96 relatif aux comptes de l’administration et à l’administration de Mostar par l’UE (JO C 287 du 30. 9. 1996), les ope´rations finance´es au titre de la PESC ne sont pas traite´es dans le pre´sent rapport. Source: Banque mondiale et Commission, novembre 1997. 3. 31. Les proce´dures internes d’ECHO sont quant à elles conçues pour une mobilisation rapide de l’aide humanitaire (paiement d’avances repre´sentant jusqu’à 80 % du montant des contrats d’ope´ration) ce qui a permis un meilleur rythme de mise en œuvre (taux d’exe´cution des engagements contracte´s de 74 %). De plus, les aides d’ECHO ne sont pas assujetties à l’autori- sation pre´alable des autorite´s gouvernementales du pays be´ne´ficiaire pour chaque plan d’action. Le risque accru que suscite le versement d’avances importantes est toute- fois tempe´re´ par des relations assez stables entre ECHO et ses partenaires, encadre´es par des contrats de partena- riat (30). (30) Voir rapport spe´cial no 2/97 relatif aux aides humanitaires de l’Union europe´enne pour la pe´riode entre 1992 et 1995, points 4. 11-4. 21 (JO C 143 du 12. 5. 1997). 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/15 3. 32. Bien qu’en Bosnie les mines tuent ou blessent en moyenne 35 personnes chaque mois (31) et que les ope´ra- tions de de´minage aient souvent e´te´ un pre´alable aux projets de reconstruction, l’aide limite´e des donateurs dans ce secteur a e´te´ mobilise´e lentement et la coope´ra- tion de la Bosnie-Herze´govine est reste´e tre`s insuffisante faute de volonte´ de mobiliser les ressources ne´cessaires. S’agissant de l’Union europe´enne, aucun paiement n’a e´te´ effectue´ à partir de la ligne budge´taire spe´cifique re´serve´e au de´minage (6,7 Mio ECU; B7-615) en 1996, en raison des difficulte´s rencontre´es pour identifier des contractants susceptibles de mener à bien les travaux. En 1997, les fonds consacre´s à cette ligne budge´taire (B7-661) ont e´te´ ramene´s à 2,4 Mio ECU et aucune ope´ration n’avait encore e´te´ engage´e au 31 de´cembre 1997. Pre´paration des projets 3. 33. S’agissant des aides PHARE et des aides à la reconstruction (B7-54), la pre´sence sur place tre`s limite´e de la Commission a re´duit ses capacite´s d’analyse et a fait obstacle à une identification et à une instruction comple`te des projets dans des de´lais raisonnables. Trop souvent, des propositions ont e´te´ e´tablies à l’issue de courtes missions de consultants ou d’agents de la Commission ne disposant ni d’une connaissance de´taille´e des contraintes locales, ni de relations stables avec les administrations nationales, toutes deux ne´cessaires à l’e´laboration de bonnes propositions de projets. La re´orientation du pro- jet de reconstruction de Vukovar (5,3 Mio ECU) en juillet 1997, un an apre`s son approbation, constitue une bonne illustration de ce phe´nome`ne (voir point 4. 6). des cahiers des charges pre´sente´s par les consultants ou les ONG lors de la soumission de leurs projets techni- ques. Le recours à l’IMG, agissant sous une forme plus ope´rationnelle sous l’autorite´ d’un repre´sentant unique de la Commission responsable de toutes les actions finance´es par le budget de l’UE, est une voie qui me´riterait d’eˆtre rapidement explore´e. 3. 35. L’approche de la Commission repose trop sur les propositions des ONG (cette approche peut eˆtre conside´- re´e comme «NGO demand driven»). Ce faisant, l’UE de´le`gue ses responsabilite´s à des ONG sur lesquelles elle n’exerce pas un contrôle suffisant. Ceci est confirme´ par la manie`re dont la Commission a re´uni des dizaines d’ONG, le 23 janvier 1998, en leur demandant, sans plus de pre´cisions, de lui pre´senter pour le 19 fe´vrier 1998 des projets favorisant le retour des re´fugie´s (montant concer- ne´ 70 Mio ECU). En 1996 et 1997, les proce´dures administratives se´parant la soumission des projets des ONG de la signature des contrats de la DG IA ont en ge´ne´ral demande´ six mois. Dans certains cas, les de´lais administratifs ont conduit à ce que les projets initiale- ment conçus soient remis en cause par les e´ve´nements. Passation des contrats 3. 36. L’existence de deux re´glementations (annexe 1, point 2) pour des ope´rations semblables (33) a pese´ sur la gestion de la Commission. Ainsi, à la fin 1997, les contrats e´taient-ils encore instruits par deux services en fonction de la source de financement retenue (34) malgre´ la similitude des actions concerne´es. 3. 34. Bien que l’International Management Group (IMG), cre´e´ en 1993 sous l’e´gide du HCR (32), emploie environ 140 agents e´trangers et locaux dans l’ensemble de la Bosnie et qu’environ 60 % de son budget soient finance´s par l’Union europe´enne, la DG IA n’a eu recours à ses services que de façon sporadique, tandis qu’ECHO y a souvent fait appel. L’intervention de l’IMG est particulie`rement utile pour l’examen des propositions et 3. 37. Les conditions ge´ne´rales des contrats PHARE ne sont pas conçues pour un programme prioritaire de reconstruction mais pour une assistance technique à l’ap- pui d’ope´rations de restructuration e´conomique. Pour tenter de reme´dier à cette contrainte, la Commission a introduit une de´rogation pour le PAE, de sorte que les marche´s ont e´te´ passe´s apre`s appels d’offres restreints. Une description des proce´dures d’attribution de ces mar- che´s figure au tableau 5. (31) Source: «Rapport d’activite´ de de´minage de la Bosnie-Herze´- govine du centre d’action de de´minage des Nations unies pour la pe´riode de janvier 1996 à septembre 1997». (32) L’IMG a e´te´ mis en place pour permettre d’engager rapide- ment les ope´rations de reconstruction en Bosnie une fois les hostilite´s suspendues. Voir Rapport spe´cial no 2/97 relatif aux aides humanitaires de l’Union europe´enne entre 1992 et 1995, point 2. 25 a) (JO C 143 du 12. 5. 1997). (33) Le troisie`me re`glement concernant les aides d’urgences ne s’applique qu’aux ope´rations finance´es par ECHO. (34) Direction B pour les contrats PHARE et Direction F pour les contrats finance´s selon le re`glement (CE) no 1628/96. C 241/16 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 Proce´dure d’attribution des contrats du programme d’aides essentielles (PAE-fournitures) TABLEAU 5 Me´thode d’attribution Cas dans lesquels la me´thode est applicable Montant des marche´s Nombre minimum d’entre- prises à consulter De´lai minimum de soumission des offres a) ope´rations à caracte`re humani- non significatif 1 non spe´cifie´ Entente directe Consulta- tion par fax taire b) achats de pie`ces de rechange c) tous marche´s infe´rieurs à 10 000 ECU a) tous marche´s d’une valeur supe´- rieure à 10 000 ECU et infe´rieure à 100 000 ECU b) ope´rations de reconstructions et de fourniture d’e´quipements pour l’administra- tion publique logements ou Appel d’of- fre restreint tous marche´s n’entrant pas dans les cate´gories pre´ce´dentes a) infe´rieur à 100 000 ECU b) entre 100 000 ECU et 1 Mio ECU c) supe´rieur à 1 Mio ECU a) entre 100 000 ECU et 1 Mio ECU b) supe´rieur à 1 Mio ECU 5 7 12 5 12 5 jours 10 jours 15 jours 10 jours 21 jours 3. 38. Dans le cadre du PAE, des contrats d’un montant de 73 Mio ECU (voir point 3. 5) ont e´te´ conclus par deux agences d’approvisionnement avec des entreprises des États membres ou des pays PHARE. La Commission a pre´leve´ 3,7 Mio ECU sur les fonds du programme pour re´mune´rer ces interme´diaires. l’abandon d’autres ope´rations. Les agences d’approvi- sionnement e´tant re´mune´re´es en proportion des mar- che´s conclus, elles n’avaient en effet aucun inte´reˆt à ce que les prix offerts soient les meilleurs possibles; 3. 39. L’examen d’un e´chantillon de 76 contrats repre´- sentant 71 % des achats effectue´s dans le cadre du PAE (fournitures) a mis en e´vidence les de´faillances suivantes: a) les dossiers des agences d’approvisionnement ne com- prenaient aucune explication e´crite des crite`res de choix des soumissionnaires inscrits sur les listes res- treintes. Dans nombre de cas, les entreprises ainsi sollicite´es n’ont pas remis de proposition parce qu’elles ne produisaient pas le type de marchandises demande´; b) en moyenne, il a e´te´ reçu moins de deux offres conformes aux cahiers des charges techniques des marche´s. Ce faisant, la concurrence sur les prix est reste´e excessivement re´duite; c) dans 46 % des cas examine´s, l’offre la moins disante le budget de l’ope´ration conduisant à a de´passe´ d) dans 39 % des cas, les entreprises consulte´es n’ont pas dispose´ du temps minimal pour remettre leur offre (voir tableau 5); e) une des agences s’est refuse´e à verser aux adjudica- taires les avances de 60 % que le re`glement PHARE pre´voit pour les contrats de fournitures, ce qui a re´duit le nombre d’offres reçues et permis à l’agence de conserver en banque des fonds importants pendant une pe´riode prolonge´e; f) l’autre agence n’a pas e´te´ en mesure de montrer qui avait participe´ au comite´ d’examen des offres. En outre, pour les deux agences, les de´clarations d’impar- tialite´ n’ont pas e´te´ signe´es par les membres du comite´; 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/17 g) les agences d’approvisionnement se sont à plusieurs reprises adresse´es à des entreprises peu susceptibles d’eˆtre inte´resse´es par l’offre dans le seul but d’e´tablir un e´quilibre ge´ographique entre les soumissionnaires d’un marche´ donne´; PHARE ouvre l’acce`s à ses marche´s à tous les pays participant à son programme, ces meˆmes pays n’ont pas acce`s aux marche´s finance´s sur la base du re`glement (CE) no 1628/96. De telles distinctions sont absurdes. h) le principal contrat du secteur de l’e´lectricite´ (4,9 Mio ECU, porte´ par avenant à 6,4 Mio ECU) a e´te´ attribue´ à la seule entreprise ayant soumis une offre pour chacun de ses 19 lots. Les approvisionnements auraient pu eˆtre sensiblement moins one´reux (35) si les marche´s avaient e´te´ attribue´s lot par lot, comme cela a e´te´ le cas pour d’autres contrats. Toutefois, une telle approche aurait e´te´ administrativement plus coûteuse pour l’agence d’approvisionnement dont la re´mune´ra- tion aurait, de ce fait, e´te´ infe´rieure au titre de cette ope´ration; i) dans le cas de trois marche´s concernant des approvi- sionnements destine´s à l’agriculture et d’une valeur de 990 385 ECU, les contrats ont e´te´ attribue´s soit à des entreprises qui n’avaient pas offert le meilleur prix, soit à des entreprises dont les offres e´taient inaccepta- bles. 3. 40. Tandis que la Croatie a acce`s aux marche´s finan- ce´s sur la base du re`glement (CE) no 1628/96, elle n’a pas eu acce`s aux contrats PHARE et s’est trouve´e exclue du PAE bien qu’elle soit toujours reste´e le fournisseur princi- pal de la Bosnie. Par ailleurs, tandis que le re`glement 3. 41. Pour acce´le´rer la mise en œuvre du programme de reconstruction, le re`glement no 1628/96 permet le recours à l’entente directe pour les contrats de services infe´rieurs à 200 000 ECU. Toutefois, le re`glement ne comprend aucune de´rogation semblable pour les marche´s de fourni- tures et de travaux, alors meˆme qu’une fraction beaucoup plus importante des aides est mobilise´e sous ces formes. 3. 42. Fin 1997, seuls 11,3 % en valeur des marche´s passe´s par la DG IA en dehors du PAE avaient e´te´ attribue´s apre`s appels d’offres (voir tableau 6). En effet, 88,7 % des marche´s avaient e´te´ conclus avec des organi- sations à but non lucratif (ONG, organismes publics, organisations internationales) ou dans d’autres conditions pour lesquelles le re`glement financier (article 118. 2) auto- rise les ententes directes. Tous les marche´s ECHO ont aussi e´te´ passe´s avec des ONG ou des organisations internationales mais selon les proce´dures re´serve´es aux aides humanitaires (36). Toutefois, pour des raisons de transparence et e´tant donne´ la concurrence que se livrent ces organisations pour obtenir des subventions de l’UE, le choix de chaque ope´rateur devrait eˆtre justifie´ par une note e´crite des services ope´rationnels de la Commission rappelant notamment les travaux ante´rieurs de l’organisa- tion et la qualite´ de ses prestations (37). (35) L’e´conomie qui aurait pu eˆtre re´alise´e en concluant le marche´ lot par lot est estime´e par la Cour à 978 000 ECU. (36) Re`glement (CE) du Conseil no 1257/96, du 20 juin 1996 (JO L 163 du 2. 7. 1996, p. 1). (37) Voir rapport spe´cial no 2/97 relatif aux aides humanitaires de l’Union europe´enne pour la pe´riode entre 1992 et 1995, points 3. 13 et 3. 15 (JO C 143 du 12. 5. 1997). C 241/18 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 Mode d’attribution des contrats des programmes de reconstruction (hors PAE) (1. 1. 1996-31. 12. 1997) TABLEAU 6 Contractants Ententes directes ONG Organisations (1) internationales Institutions bosniaques Contrats cadres Montants infe´rieurs au seuil re´gle- mentaire PHARE Re`glement (CE) no 1628/96 TOTAL Nb % Valeur % Nb % Valeur % Nb % Valeur % (Mio ECU) 1 4 1 21 2,70 10,81 2,70 56,76 0,29 11,00 0,75 4,21 1,13 42,78 2,92 16,37 21,00 14,00 4,00 0,00 24,14 16,09 4,60 0,00 27,72 38,20 2,78 0,00 37,19 51,25 3,73 0,00 22,00 18,00 5,00 21,00 17,74 14,52 4,03 16,94 28,01 49,20 3,53 4,21 27,94 49,08 3,52 4,20 4 10,81 0,11 0,43 46,00 52,87 3,90 5,23 50,00 40,32 4,01 4,00 Sous-total ententes directes 31 83,78 16,36 63,63 85,00 97,70 72,60 97,41 116,00 93,55 88,96 88,75 Appels d’offres Tous contractants 6 16,22 9,35 36,37 2,00 2,30 1,93 2,59 8,00 6,45 11,28 11,25 Total 37 100,00 25,71 100,00 87,00 100,00 74,53 100,00 124,00 100,00 100,24 100,00 (1) Les contrats UNHCR repre´sentent 37 % de la valeur de l’ensemble. 3. 43. Nombre de contrats conclus avec les ONG ou les organisations internationales comprennent une large part de travaux sous-traite´s à des entreprises de construction, en principe apre`s appels d’offres. Jusqu’en août 1997, les contrats entre la Commission et les ONG ont exige´ des appels d’offres internationaux pour les ope´rations de plus de 10 000 ECU, ce qui a ralenti les ope´rations. Pour PHARE, les proce´dures de mise en œuvre des contrats de travaux n’ont e´te´ arreˆte´es qu’en novembre 1997. 3. 45. En ex-Yougoslavie, les bare`mes d’ECHO pour les honoraires mensuels des agents locaux sont de 280 ECU, ce qui est un niveau bien trop bas pour permettre aux ONG de recruter et de conserver un personnel local de qualite´ (40). Les contrats d’ope´ration d’ECHO se sont ave´re´s peu adapte´s aux projets relativement complexes de re´habilitation en ce sens qu’aucune version finale des cahiers des charges des projets n’a e´te´ e´tablie et qu’au- cune re`gle n’a e´te´ arreˆte´e pour fixer tant les pe´riodes de garantie des travaux que les retenues à ope´rer avant leur acceptation de´finitive. 3. 44. La DG IA n’a pas cherche´ à limiter les honoraires verse´s aux ONG et aux organisations internationales et ne s’est pas entendue avec ECHO pour que des ope´ra- tions semblables soient aborde´es de la meˆme façon par la Commission (38). Ainsi, la DG IA accepte des honoraires sensiblement plus e´leve´s qu’ECHO pour des ope´rations identiques. En outre, ces honoraires montrent, suivant les cas, des diffe´rences conside´rables [entre 2 566 et 12 100 ECU par mois (39)]. (38) Voir rapport spe´cial no 2/97 relatif aux aides humanitaires de l’Union europe´enne pour la pe´riode entre 1992 et 1995, points 4. 23-4. 24 (JO C 143, du 12. 5. 1997). (39) Selon le bare`me d’ECHO, les honoraires du personnel expa- trie´ sont plafonne´s à 3 800 ECU par mois. Paiements 3. 46. Des projets ont souvent e´te´ retarde´s en raison de lenteurs dans le versement des avances. Un examen des contrats finance´s au titre du re`glement no 1628/96 a montre´ que dans 40 % des cas, aucune avance n’avait encore e´te´ paye´e par la Commission à l’issue des trois premiers mois d’exe´cution des contrats, ce qui est tard pour des contrats dont la dure´e est souvent limite´e à six mois et s’agissant d’organisations be´ne´ficiaires dont la tre´sorerie est ge´ne´ralement re´duite. (40) Rapport spe´cial no 2/97 relatif aux aides humanitaires de l’Union europe´enne entre 1992 et 1995, point 4. 22 c) (JO C 143 du 12. 5. 1997). 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/19 3. 47. Dans la moitie´ des cas, les retards ont e´te´ dus à une insuffisance de forme des demandes pre´sente´es par les ONG. Pour la DG IA, la forme des garanties bancai- res a cause´ de nombreux retards, alors qu’ECHO n’exige pas de garanties pour des ope´rations semblables. retard des paiements que l’agence d’approvisionnement devait faire aux entreprises de Bosnie-Herze´govine. Cer- taines entreprises ont dû interrompre ou ralentir leurs travaux pour e´viter de suspendre leurs paiements. Cette situation a e´te´ le re´sultat des proce´dures inefficaces mises en place conjointement par la Commission et l’agence et a e´te´ aggrave´e par les faiblesses du syste`me bancaire en Bosnie-Herze´govine. 3. 48. Dans d’autres cas, la raison du retard re´side dans les proce´dures administratives internes de la Commission. Les demandes de paiement d’avance doivent ainsi eˆtre approuve´es par des services ope´rationnels de´jà surchar- ge´s. Cette approbation purement formelle est inutile de`s lors que le contrat a e´te´ re´gulie`rement conclu (41). Des retards sont aussi survenus du fait des lenteurs de traite- ment des dossiers dans les services de la Commission malgre´ l’urgence des ope´rations en cause. 3. 49. Le cas de la re´habilitation d’une petite partie du bâtiment du Parlement national de Bosnie, tout à fait discutable en soi (la re´habilitation portant sur le seul premier des cinq e´tages du bâtiment mais pas sur l’he´mi- cycle central de ce premier e´tage) cofinance´ avec la Banque mondiale, constitue une bonne illustration des difficulte´s qu’engendrent les retards de paiement. Alors que l’ache`vement du projet avait e´te´ pre´vu pour fin octobre 1996, les contrats concernant la contribution de l’Union europe´enne n’ont e´te´ signe´s qu’en avril 1997, avec août 1997 pour nouvelle date d’e´che´ance (soit un retard de dix mois). Malgre´ ce premier retard, le contrôle financier (DG XX) a bloque´ la demande de paiement d’avance de´pose´e en mai 1997, conside´rant que l’avance devait eˆtre verse´e en e´cus et non en Deutsche Mark, malgre´ les clauses de la convention de financement et du contrat. En raison de l’insistance de la DG XX pour que la convention de financement et le contrat soient modi- fie´s, le paiement de l’avance n’a e´te´ exe´cute´ qu’en octobre 1997. Cette premie`re avance a permis d’engager les travaux, mais les retards de la Commission pour les paiements suivants en ont encore ralenti l’exe´cution. Ainsi, en attendant que les travaux à la charge de la Commission permettent l’ache`vement du volet de la Ban- que mondiale qui e´tait presque termine´ en fe´vrier 1997, le Parlement de l’État de Bosnie-Herze´govine s’est re´uni dans d’autres bâtiments remis en e´tat par un autre donateur. 3. 50. Dans le cadre du PAE (fournitures) la progression des projets dans le secteur du logement a e´te´ geˆne´e par le (41) Dans le cadre du programme TACIS ge´re´ par la DG IA, les demandes de paiement d’avance ne sont pas soumises à l’approbation des services ope´rationnels. Le comptable doit pour sa part s’assurer, dans tous les cas, que le paiement est appuye´ des justifications exige´es par le re`glement financier. Suivi et e´valuation des projets 3. 51. En dehors des aides humanitaires, aucun dispositif cohe´rent n’existe pour le suivi et l’e´valuation des activite´s de reconstruction (B7-50 et B7-54). Les propositions de financement de la Commission ne sont pas pre´pare´es selon la me´thode du cadre logique, contrairement à la pratique retenue pour les autres aides exte´rieures. Par ailleurs, aucun des bureaux de la Commission en Bosnie ou en Croatie n’est e´quipe´ pour entreprendre un suivi se´rieux des ope´rations. 3. 52. Pour la surveillance du PAE (fournitures), la Com- mission a engage´ des consultants en mai 1996, quatre mois apre`s le de´but du programme. Leur efficacite´ initiale a e´te´ re´duite car leur mandat entrait en conflit avec celui des agences d’approvisionnement qui disposaient de leurs propres repre´sentants en Bosnie. Aucune proce´dure n’a e´te´ institue´e par la Commission pour qu’une suite rapide soit donne´e aux observations et recommandations des consultants. Une e´valuation du PAE (fournitures) a e´te´ finance´e par la Commission en octobre 1997. Les re´sul- tats de cette e´valuation ne devraient pas eˆtre connus avant avril 1998. Leur publication doit eˆtre suivie d’un audit comptable du programme finance´ par la Commis- sion. 3. 53. La Commission n’a pas porte´ assez d’attention à certains aspects financiers du PAE: a) dans le secteur agricole, la Commission n’a pas arreˆte´ de proce´dures pour la gestion des fonds de contrepar- tie (42) engendre´s par la vente des fournitures (moto- culteurs: 4,6 Mio ECU; pesticides 0,25 Mio ECU) (voir point 4. 51); b) aucun contrôle des inte´reˆts perçus par les agences d’approvisionnement sur les avances de tre´sorie ver- se´es par la Commission n’a e´te´ organise´ bien que les inte´reˆts en cause aient au moins atteint 1,21 Mio ECU fin 1997; (42) Fonds engendre´s par la vente aux be´ne´ficiaires finals des fournitures livre´es aux autorite´s de Bosnie-Herze´govine. C 241/20 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 c) enfin, la Commission n’a pas instaure´ les contrôles comptables les plus e´le´mentaires sur ses avances en exigeant, par exemple, un rapprochement re´gulier entre les fonds verse´s, les de´penses effectue´es et les disponibilite´s bancaires. Ainsi, la Cour a constate´ que le montant des avances figurant dans la comptabilite´ d’une des agences e´tait infe´rieur de 89 527 ECU aux versements enregistre´s par la Commission. quement impossible toute surveillance se´rieuse par les services de la Commission (44); d) pour un contrat de remise en e´tat d’habitations finan- ce´ par la Commission par l’interme´diaire du HCR dans le canton d’Una Sana, il n’a pas e´te´ possible à la Cour de s’assurer de la mise en œuvre de mate´riaux de 459 000 DM facture´s au titre de la re´paration d’appartements à Velika Kladusa. 3. 54. En dehors du PAE, la DG IA a mis en place, au cours du deuxie`me semestre 1997, un syste`me de suivi pour le secteur du logement en Bosnie mais elle n’a pas organise´ de surveillance continue du reste du programme de reconstruction qui repre´sente pourtant 70 % de l’en- semble des fonds engage´s au 31 de´cembre 1997. 4. EFFET DES ACTIONS Re´partition ge´ographique 3. 55. Bien que le HCR ait e´galement e´te´ re´mune´re´ par la Commission pour surveiller l’utilisation des 45 Mio ECU des projets de reconstruction que la DG IA et ECHO ont finance´s par son interme´diaire, plusieurs difficulte´s ont e´te´ releve´es dans la gestion des ope´rations: a) le HCR met ge´ne´ralement en œuvre des projets de reconstruction en recourant aux meˆmes ONG que la Commission. L’UE re´mune`re le HCR pour contrôler les aspects techniques des ope´rations alors que ce dernier n’a que peu de compe´tence dans ce secteur. Un meilleur rapport coût/efficacite´ serait obtenu par la Commission si elle mettait en œuvre elle-meˆme directement les projets de reconstruction de logements avec les ONG; b) dans plusieurs cas (43), les fonds de l’UE ont e´te´ affecte´s par le HCR au financement d’autres projets que ceux pre´vus dans les contrats conclus entre la Commission et le HCR. Mise en situation de fait accompli, la Commission a syste´matiquement approu- ve´ les modifications a posteriori. Dans d’autres cas, les montants alloue´s à certains sous-projets ont e´te´ sensiblement augmente´s au de´triment d’autres sous- projets, sans que la Commission en ait e´te´ informe´e avant la fin du contrat; c) la Commission n’a pas exige´ du HCR la communica- tion des accords de sous-traitance signe´s avec ses partenaires. Cette absence d’information rend prati- Entite´s constituant la Bosnie-Herze´govine 4. 1. La Fe´de´ration a reçu environ 90 % des aides. S’il e´tait pre´vu d’allouer 30 % des fonds à la Re´publique Srpska, le non respect des conditions politiques pose´es par l’Union europe´enne et certains aspects des accords de Dayton a conduit, tant en 1996 qu’en 1997, à la suspen- sion de l’aide à diverses reprises, notamment pour tenter d’obtenir la traduction en justice des criminels de guerre. En revanche, l’aide n’a pas e´te´ subordonne´e, dans chaque entite´, à des progre`s à accomplir dans les re´formes e´conomiques. 4. 2. En termes de projets, peu de choses ont e´te´ re´alise´es en faveur du rapprochement entre entite´s. Dans ce domaine, la principale intervention a e´te´ l’e´tablissement de liaisons te´le´phoniques (4. 46). Certains projets de re´pa- ration d’habitations ont aussi engendre´ des e´changes commerciaux limite´s entre les entite´s, notamment en Posavina. S a r a j e v o 4. 3. La mobilisation des 65 Mio ECU alloue´s par la DG IA à Sarajevo en 1996 et en 1997 est demeure´e extreˆme- ment lente et avait eu peu d’effets fin 1997. Les principa- les raisons en sont les difficulte´s rencontre´es par la Commission pour e´tablir un dialogue constructif avec les autorite´s de Sarajevo et le fait qu’au sein de la DG IA un seul gestionnaire ait e´te´ de´signe´ à la fois pour le pro- gramme «l’Europe pour Sarajevo» et pour celui concer- nant le retour des re´fugie´s. (43) Notamment le contrat DG IA relatif aux reconstructions en Slavonie orientale d’octobre 1996 (voir point 4. 13 d, 2,7 Mio ECU) et le contrat ECHO de juin 1996 couvrant des ope´rations en Bosnie-Herze´govine (28 Mio ECU). (44) Voir rapport spe´cial no 2/97 relatif aux aides humanitaires de l’Union europe´enne pour la pe´riode entre 1992 et 1995 (JO C 143 du 12. 5. 1997, encadre´ 2). 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/21 U n a S a n a ( F e´ d e´ r a t i o n ) 4. 4. Bien que prioritaire en raison du fort potentiel que ce canton pre´sente en termes de retour de re´fugie´s en provenance des États membres de l’UE (45), les interven- tions y sont toutefois reste´es modestes. En août 1996, une proposition de programme de 39,5 Mio ECU a e´te´ soumise à la Commission pour le canton par les autorite´s de la Fe´de´ration apre`s consultation de l’Allemagne (46), mais la Commission n’a pas estime´ possible de traduire cette proposition en plan de financement. Fin 1997, aucun plan d’ensemble n’avait encore e´te´ arreˆte´ et aucun programme inte´gre´ n’avait e´te´ propose´. point 3. 55). Le gouvernement croate fournit lui-meˆme un effort significatif de reconstruction dans la re´gion et cherche à donner la priorite´ à la re´installation des popu- lations croates par rapport aux populations d’origine serbe. Re´partition sectorielle B r c k o ( R e´ p u b l i q u e S r p s k a ) Logement et retour des re´fugie´s 4. 5. Ce n’est qu’apre`s le report, en fe´vrier 1997, de la de´cision d’arbitrage sur l’avenir de la ville que la commu- naute´ des donateurs a choisi de faire de cette zone une priorite´ en matie`re d’aide à la reconstruction. Fin 1997, en dehors des ope´rations humanitaires soutenues par ECHO dans l’ensemble de la re´gion (2 Mio ECU), aucune action significative de la Commission n’avait encore e´te´ re´alise´e. En effet, alors que 2 Mio ECU avaient e´te´ alloue´s à un programme inte´gre´ de rapatriement vers Brcko en novembre 1996 dans le cadre de la re´orienta- tion du PAE, le contrat de mise en œuvre de cette action n’avait toujours pas e´te´ conclu fin 1997. Croatie 4. 6. Malgre´ un programme de 5,29 Mio ECU approuve´ en juillet 1996 par la Commission en faveur de la ville fortement de´truite de Vukovar, l’aide de la Commission n’a eu que tre`s peu de re´sultats en 1996 en raison de la mauvaise pre´paration du projet dont la re´orientation a e´te´ ne´cessaire en juillet 1997 (voir point 3. 33). Fin 1997, les financements pour la re´paration d’appartements et des re´seaux de distribution d’eau et d’e´lectricite´ commen- çaient à produire leurs effets. 4. 7. Un important plan de reconstruction de logements dans les villages de la ligne de front en Slavonie orientale (2,7 Mio ECU) qui devait eˆtre re´alise´ par le HCR a e´te´ bloque´ pendant plus d’un an à la suite de l’obstruction des autorite´s croates. Ici encore, la pre´paration des pro- largement insuffisante (voir jets par le HCR avait e´te´ (45) Les pre´visions de retours du HCR pour ce canton en 1997 e´taient de 27 000 personnes soit 17 % des pre´visions pour l’ensemble de la Fe´de´ration. (46) Selon le HCR, il y avait toujours, fin 1997, 220 000 re´fugie´s originaires de Bosnie-Herze´govine en Allemagne sans solution d’he´bergement durable. 4. 8. Le retour des re´fugie´s en Bosnie est une priorite´ majeure des programmes de l’UE. Dans ces conditions, l’appre´ciation de l’effet des ope´rations de remise en e´tat des habitations ne doit pas seulement porter sur l’am- pleur et la qualite´ des re´habilitations, mais aussi sur leur incidence sur le retour des re´fugie´s. L’attention d’ECHO s’est porte´e sur les personnes de´place´es à l’inte´rieur du pays et sur celles directement touche´es par la guerre. Ses interventions ont cherche´ à comple´ter celles de la DG IA. 4. 9. Selon le HCR, les retours de re´fugie´s ont e´te´ bien plus faibles que pre´vu tant en 1996 qu’en 1997. En 1996, 88 000 re´fugie´s ont e´te´ rapatrie´s alors que l’objectif e´tait de 200 000 et en 1997, 106 000 re´fugie´s sont rentre´s alors que les pre´visions e´taient de 200 000. De meˆme que les lenteurs du processus de reconstruction, les proble`mes politiques et de se´curite´ dont souffre encore le pays pe`sent de façon sensible sur les intentions de retour des re´fugie´s (47). Par ailleurs, ce sont les personnes les plus qualifie´es dont les retours sont les plus difficiles à organi- ser ce qui retarde encore la reprise e´conomique. 4. 10. Dans le secteur du logement, les destructions ont e´te´ estime´es à 4 000 Mio USD (48). La guerre a endom- mage´ environ la moitie´ des 1,3 Mio d’habitations, les- quelles e´taient à 80 % des proprie´te´s prive´es. Les finance- ments de la Commission ont repre´sente´ environ 32 % des engagements de l’ensemble des donateurs mais seulement 8 % de leurs paiements pour la pe´riode 1996-1997. (47) À la fin 1997, le HCR estimait à environ 263 000 le nombre des re´fugie´s encore installe´s dans les États membres de l’UE (appel consolide´ pour l’anne´e 1998; repatriation and return operation 1998). À ce nombre s’ajoutaient 335 000 re´fugie´s accueillis dans d’autres Re´publiques de l’ex-Yougoslavie et 800 000 personnes de´place´es à l’inte´rieur de la Bosnie. (48) Banque mondiale: Programme de reconstruction, pro- grammes sectoriels et priorite´s (avril 1996). C 241/22 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 4. 11. La reconstruction des habitations au titre de la premie`re tranche du PAE a de´bute´ juste avant l’hiver 1996/1997. À cette e´poque, la Commission a he´site´ entre la simple fourniture de mate´riels et la re´alisation de projets complets. Les autres ope´rations de reconstruction de logements (hors PAE) n’ont en ge´ne´ral commence´ qu’au cours de la seconde moitie´ de 1997, d’abord à cause des de´lais d’instruction des projets inhe´rents aux proce´dures communautaires (voir point 3. 35) et ensuite en raison des difficulte´s rencontre´es par les ONG pour identifier des be´ne´ficiaires et des maisons re´pondant aux pre´occupations des accords de Dayton concernant le retour des re´fugie´s et acceptables pour les autorite´s locales. 4. 12. Au 31 de´cembre 1997, la Commission avait finan- ce´ la re´paration d’environ 10 700 maisons individuelles, dont 6 300 e´taient termine´es, soit 2 % de l’ensemble des re´parations à effectuer. Pour des raisons d’efficacite´, les travaux avaient syste´matiquement porte´, jusqu’à cette date, sur les habitations les moins touche´es car les moins one´reuses à reconstruire. Le tableau 7 re´capitule les principales ope´rations de re´habilitation d’habitations pri- ve´es engage´es par la Commission. TABLEAU 7 Mise en œuvre des projets de re´paration d’habitations individuelles (1996-1997) (à l’exclusion des parties communes d’immeubles) De´but du projet compris entre Service de la Commission Valeur des pro- jets (Mio ECU) Nombre d’habi- tations re´habili- te´es au 31. 12. 97 Nombre d’habi- tations en cours de re´habilitation au 31. 12. 97 Nombre total d’habitations janvier et juin 1996 DG I/A ECHO juillet 1996 et de´cembre DG I/A janvier et juin 1997 ECHO DG I/A ECHO juillet 1997 et de´cembre DG I/A ECHO Total DG I/A ECHO Commission Source: Cour des comptes. — 3,2 13,2 2,0 14,0 6,6 14,4 14,0 41,6 25,8 67,4 — 1 785 1 410 469 1 089 73 1 422 81 — 0 325 0 1 182 840 620 1 386 — 1 785 1 735 469 2 271 913 2 042 1 467 3 921 2 127 6 048 2 408 2 226 4 634 6 329 4 353 10 682 4. 13. À plusieurs reprises, les remises en e´tat d’habita- tions pre´vues par les contrats n’ont pu eˆtre entie`rement exe´cute´es. Ainsi: a) à Gorazde (49), 400 habitations devaient eˆtre re´pare´es dans le cadre du PAE pour un coût total de 2,33 Mio (49) Enclave de la Fe´de´ration en Bosnie orientale. ECU. Seuls 42 logements ont e´te´ termine´s. Les tra- vaux concernant 334 autres habitations ont e´te´ aban- donne´s laissant deux tiers de ces maisons dans un e´tat inhabitable. Enfin, les re´parations des 24 derniers logements n’ont pas e´te´ entame´es. L’ONG responsa- ble du projet a verse´ à l’entreprise de construction 787 000 DM de trop qui n’ont jamais e´te´ re´cupe´re´s par la Commission. Ces difficulte´s sont survenues malgre´ la surveillance du projet par trois intervenants: 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/23 l’agence d’approvisionnement, l’ONG charge´e de la coordination des travaux et le bureau de consultants charge´ de la surveillance du PAE; œuvre des projets. La Commission s’est limite´e à 50 % pour ne pas risquer d’attiser les ressentiments de la population reste´e en Bosnie pendant la guerre. b) à Bosanska Krupa (Una Sana), un projet confie´ au HCR pour la re´paration comple`te de 400 maisons a e´te´ transforme´ en projet de remise en e´tat de 500 toitures, la municipalite´ s’e´tant engage´e vis-à-vis du HCR à exe´cuter le reste des travaux. Finalement, seuls 435 toits ont e´te´ re´pare´s et la municipalite´ n’a pas tenu ses engagements, si bien qu’en septembre 1997, la moitie´ des maisons restaient inoccupe´es car inhabitables en l’e´tat; c) à Stolac (re´gion de Mostar), 100 maisons devaient eˆtre re´pare´es (0,9 Mio ECU) pour accueillir des re´fugie´s musulmans. Seules 66 maisons ont e´te´ re- mises en e´tat, et une vingtaine d’entre elles e´taient habite´es en septembre 1997. En effet, l’opposition croate à la re´installation des re´fugie´s e´tait vive et deux des maisons re´pare´es avaient e´te´ incendie´es; d) en Slavonie orientale, 2,7 Mio ECU avaient e´te´ confie´s au HRC en octobre 1996 pour rebâtir 600 maisons dans deux villages pilotes de la ligne de front (Antunovac et Ernestinovo). En septembre 1997, aucune maison n’avait e´te´ remise en e´tat, et seuls 20 dossiers avaient e´te´ accepte´s par les autorite´s croates. Ce n’est qu’en octobre 1997 que le HCR avertit la Commission des difficulte´s qu’il rencontrait et pro- posa de ramener à 325 le nombre des habitations à re´parer. Les sommes ainsi de´gage´es devaient eˆtre consacre´es à la re´habilitation de bâtiments publics (e´coles, centres de sante´, etc. ). 4. 14. Les 67,4 Mio ECU mobilise´s par la Commission pour les logements (voir tableau 7) doivent à terme be´ne´ficier à environ 10 000 re´fugie´s accueillis dans les États membres de l’UE ainsi qu’à 37 500 autres be´ne´fi- ciaires, surtout des personnes de´place´es. Fin 1997, le nombre des personnes ainsi re´installe´es e´tait estime´ par la Cour à 5 000 re´fugie´s et à 22 500 personnes de´place´es. En 1996, comme aucun programme de logement donnant la priorite´ aux re´fugie´s n’avait e´te´ arreˆte´ par la Commis- sion, la grande majorite´ des be´ne´ficiaires des reconstruc- tions ont e´te´ des personnes de´place´es à l’inte´rieur du pays. Par la suite, et pour la plupart des projets finance´s en 1997, la Commission a cherche´ à ce que 50 % des me´nages be´ne´ficiaires soient des re´fugie´s en provenance d’un État membre de l’UE, sans toutefois inscrire syste´- matiquement cette condition dans les contrats de mise en 4. 15. La question se posait de savoir quels re´fugie´s devaient be´ne´ficier des projets de reconstruction de la Commission et deux solutions e´taient envisageables: a) n’engager des travaux que pour des re´fugie´s pre´alable- ment identifie´s et de´cide´s au retour sous re´serve de disposer d’un logement; b) reconstruire dans des re´gions susceptibles d’eˆtre re´oc- cupe´es par des re´fugie´s et attribuer les habitations parmi les familles de´jà rentre´es en Bosnie de façon à inciter au retour celles reste´es dans des pays d’ac- cueil. Il a finalement e´te´ difficile de suivre la premie`re approche en raison des de´lais qu’exige l’identification des re´fugie´s dans les États membres. Toutefois, dans la seconde approche qui a e´te´ largement suivie, il n’est pas possible d’e´tablir une relation de cause à effet entre les re´habilita- tions et le retour des re´fugie´s. 4. 16. Compte tenu du nombre tre`s important des re´ha- bilitations ne´cessaires et de la limitation des ressources disponibles, le nombre des habitations remises en e´tat aurait e´te´ plus grand si les fonds avaient e´te´ affecte´s en priorite´ aux personnes les plus de´favorise´es, en ge´ne´ral reste´es en Bosnie pendant la guerre. Il aurait alors fallu associer aux aides gratuites un dispositif de preˆts bonifie´s pour les personnes plus favorise´es que sont en ge´ne´ral les re´fugie´s. 4. 17. La politique en cette matie`re est en fait reste´e assez floue. Ce n’est qu’en octobre 1997 qu’un syste`me de cre´dits a e´te´ mis au point en collaboration avec Kredit- anstalt für Wiederaufbau (KfW). Par ailleurs, alors que pour les projets de la Commission confie´s au HCR la se´lection des be´ne´ficiaires reposait sur des crite`res sociaux et e´conomiques (50), ces meˆmes crite`res n’ont ge´ne´rale- ment pas e´te´ repris dans les contrats conclus directement entre la Commission et les ONG de sorte que les condi- tions du choix des be´ne´ficiaires ont fortement varie´ d’une ONG à l’autre. 4. 18. Les projets ont finalement eu des effets moindres que ce qu’indique le nombre des re´parations car nombre de maisons remises en e´tat sont reste´es inoccupe´es. Ainsi par exemple, pour le projet de 1996 à Una Sana, 40 % des maisons remises en e´tat demeuraient inoccupe´es en août 1997. Leur inoccupation e´tait souvent due au fait (50) Me´nages comprenant au moins une personne handicape´e ou de plus de 65 ans; revenu mensuel infe´rieur à 25 DM. C 241/24 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 que les travaux n’avaient pas e´te´ engage´s dans le cadre de projets englobant e´galement les infrastructures sociales, la distribution d’eau et d’e´lectricite´ ainsi que la cre´ation d’emplois. cadre des programmes 1996 et 1997. Toutefois, de nombreuses e´coles manquaient encore de professeurs et de mate´riel à cette date. Comme ces proble`mes de´bordent le champ d’action d’ECHO, il aurait e´te´ souhaitable que la DG IA fournisse une assistance technique pour soute- nir et re´former le syste`me scolaire. 4. 19. La plupart des projets concernant la remise en e´tat d’immeubles collectifs ont e´te´ limite´s à la re´paration des toitures, vitrages et parties communes des bâtiments. Fin de´cembre 1997, environ 6 270 appartements, dont 75 % à Sarajevo, avaient be´ne´ficie´ de telles re´parations sur les budgets 1996 et 1997. Les be´ne´ficiaires e´taient principa- lement des personnes occupant de´jà les appartements concerne´s. Alors qu’en Bosnie la re´paration des parties privatives des immeubles avait à peine commence´ fin 1997 en raison de difficulte´s relatives à l’e´tablissement des droits de proprie´te´, à Vukovar, les re´parations ont en revanche couvert la totalite´ de la reconstruction de deux immeubles comprenant ensemble 142 appartements indi- viduels qui devaient eˆtre termine´s pour la fin 1997 (coût: 3,4 Mio ECU). À Vukovar, le recours à un comite´ paritaire d’attribution des logements, finance´ par la Com- mission, a constitue´ un instrument de clarification appre´- ciable. Éducation 4. 20. Les combats ont se´rieusement endommage´ ou de´truit la moitie´ des e´coles et l’e´ducation n’a be´ne´ficie´ d’aucun budget re´gulier depuis l’anne´e 1991-1992. Les e´coles reste´es ouvertes manquaient de professeurs, de mate´riel et de fournitures. En 1996-1997, les engage- ments et paiements de la Commission ont repre´sente´ respectivement 29 et 21 % de ceux de l’ensemble des donateurs. 4. 21. Dans le cadre du PAE, 2 Mio ECU ont e´te´ alloue´s au secteur de l’e´ducation pour la fourniture de meubles aux e´coles. Ce programme a couvert environ 20 % des besoins des e´coles primaires de la Fe´de´ration. Les meubles ayant e´te´ fournis par une entreprise locale, ce programme a appuye´ le rede´marrage de l’e´conomie du pays. Toute- fois, les meubles e´taient de qualite´ me´diocre et les crite`res utilise´s pour de´signer les e´coles be´ne´ficiaires sont reste´s obscurs. Les fonds de la DG IA auraient e´te´ mieux de´pense´s en les attribuant en priorite´ aux e´coles re´pare´es par ECHO et dont le choix e´tait justifie´. Sante´ 4. 23. Selon les re´gions, entre 35 et 50 % des infrastruc- tures de sante´ ont e´te´ touche´es par la guerre et les services ont perdu environ la moitie´ de leurs effectifs. Des pe´nuries de me´dicaments et de fournitures de base mena- çaient encore à la fin de 1997. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission en faveur de ce secteur se sont e´leve´s respectivement à 15 et 20 % de l’aide de l’ensemble des bailleurs de fonds. 4. 24. Malgre´ son expe´rience des re´formes du secteur de la sante´ en Europe centrale et orientale, la Commission a engage´ peu de projets dans ce secteur en Bosnie. La faiblesse des financements est en partie due à la volonte´ d’œuvrer en partenariat avec le Ministe`re fe´de´ral de la Sante´, dont l’efficacite´ est mine´e par les conflits internes d’origine ethnique. Un montant de 6 Mio ECU a e´te´ consacre´ en 1996 à l’achat d’e´quipements me´dicaux et d’ambulances dans le cadre du PAE, mais les listes de distribution ont e´te´ dresse´es par le ministe`re sans consul- tation des hôpitaux et cliniques. Ainsi, certains des biens livre´s n’e´taient pas adapte´s aux besoins locaux (51). Par ailleurs, des dissensions au sein du ministe`re ont conduit à un entreposage prolonge´ des e´quipements à Sarajevo. Fin mars 1997, des e´quipements d’une valeur d’environ 2,5 Mio ECU se trouvaient encore dans les entrepôts de Sarajevo alors que les distributions avaient commence´ en de´cembre 1996. Le ministe`re n’a pas e´te´ en mesure de fournir à la Commission la liste comple`te des distribu- tions. Comme pour le secteur de l’e´ducation, compte tenu de l’expe´rience acquise par ECHO dans le secteur de la sante´ pendant la guerre, une coordination entre les ser- vices de la Commission aurait e´te´ utile pour diriger notamment les mate´riels vers les installations de sante´ remises en e´tat par ECHO. 4. 25. Dans le cadre d’un projet (2 Mio ECU) finance´ sur les fonds re´siduels du PAE, la Commission devait e´quiper un laboratoire pour le contrôle de qualite´ des me´dica- ments. Le ministe`re ayant tergiverse´ à propos de la localisation du laboratoire (zone croate ou zone musul- 4. 22. Les projets de re´habilitation d’e´coles engage´s par ECHO ont eu un effet assez net puisque fin 1997, environ une centaine d’e´coles avaient e´te´ re´pare´es dans le (51) Plusieurs ambulances ont ainsi e´te´ affecte´es à des hôpitaux qui n’en avaient pas besoin. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/25 mane), il a fallu un an avant que la de´cision d’implanta- tion soit prise. re´seau de Sarajevo ont conduit à la mise en place de canalisations provenant d’autres sources; 4. 26. L’aide d’ECHO a eu un effet significatif au travers d’un programme diversifie´ de re´paration d’environ 70 dispensaires. Toutefois, le syste`me de sante´ reste menace´ et sa re´forme est ne´cessaire. En effet, l’essentiel de ses de´penses continue à eˆtre couvert par des aides humani- taires, domaine dans lequel ECHO reste le donateur le plus important. Une bonne coordination des services de la Commission aurait permis à la DG IA d’engager des actions d’assistance technique pour contribuer à la re´- forme du secteur de la sante´. Énergie (e´lectricite´ et gaz) c) la Commission a laisse´ à la compagnie centrale d’e´lec- le soin de de´terminer les caracte´ristiques des tricite´ e´quipements à fournir à ses succursales locales. Cependant, comme les succursales n’ont pas e´te´ cor- rectement consulte´es alors qu’elles e´taient charge´es des re´parations, certaines d’entre elles n’ont finale- ment reçu qu’une partie des e´quipements qui leur e´taient ne´cessaires; d) malgre´ un contrat passe´ avec un consultant (voir point 3. 52), la Commission n’a pas exerce´ de suivi syste´matique des e´quipements livre´s et elle ne dispo- sait, en avril 1997, d’aucun inventaire des e´quipe- ments effectivement installe´s. 4. 27. La moitie´ des capacite´s de production d’e´lectricite´ et 60 % des lignes de transmission ont e´te´ endommage´es pendant la guerre tandis que le re´seau de distribution e´tait en grande partie de´truit. Les gazoducs ont e´galement e´te´ de´te´riore´s et 54 000 branchements de gaz sauvages et dangereux ont e´te´ re´alise´s à Sarajevo. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission ont repre´- sente´ respectivement 22 et 13 % de l’ensemble des aides des bailleurs de fonds. 4. 29. Dans le secteur de l’e´nergie, les effets du PAE demeurent ine´gaux: a) le PAE a contribue´ à la restauration d’une production minimale d’e´lectricite´ pour l’enclave musulmane de Gorazde. Six transformateurs ont e´te´ fournis mais 40 autres e´taient encore ne´cessaires en avril 1997 pour subvenir aux besoins courants; 4. 28. Le secteur de l’e´nergie constitue le volet le plus important du PAE, mais son efficacite´ a e´te´ conside´rable- ment re´duite parce que la Commission s’est contente´e de fournir des e´quipements et des pie`ces de rechange sans s’assurer de leur mise en place. Lors de visites sur place diverses de´ficiences ont e´te´ releve´es: a) comme les socie´te´s d’e´lectricite´ locales ne disposaient pas des ressources ne´cessaires, certains e´quipements sont reste´s inutilise´s. Ainsi, 0,9 Mio ECU ont e´te´ consacre´s à la re´habilitation de transformateurs et de lignes à haute tension pour la desserte de 10 000 personnes dans la re´gion de Turbe en Bosnie centrale, mais les e´quipements n’ont pas e´te´ installe´s alors que la population recevait à peine assez d’e´lectricite´ pour l’e´clairage; b) les fournitures d’e´quipement ont rarement e´te´ inte´- gre´es à des plans de remise en e´tat des re´seaux et les livraisons sont souvent intervenues avec retard, ou sans que les autorite´s be´ne´ficiaires en soient infor- me´es. Ainsi, le principal contrat conclu en faveur du secteur de l’e´lectricite´ (4,9 Mio ECU), signe´ en sep- tembre 1996, pre´voyait la fin des livraisons pour de´cembre 1996 [voir point 3. 39 h)]. À cette date, seuls 20 % des fournitures avaient e´te´ livre´es. Ce n’est qu’en juin 1997 qu’elles ont e´te´ acheve´es. Dans le secteur gazier, des retards dans la fourniture des tuyaux (0,265 Mio ECU) pour la re´paration du b) des e´quipements et pie`ces de rechange ont e´te´ livre´s pour la re´paration des ge´ne´rateurs dans les deux plus importantes centrales thermiques de la Fe´de´ration à Kakanj et Tuzla (2,2 Mio ECU). Le PAE a contribue´ à environ 12 % du financement total. Toutefois, dans le cas de Tuzla, la taille et l’âge de la centrale posent la question de la justification e´conomique des investis- sements, et c’est pour cette raison que la Banque mondiale a refuse´ de se joindre au projet; c) en 1996, le PAE a contribue´ pour environ 25 % aux financements de l’ensemble des donateurs dans les charbonnages qui alimentent les centrales e´lectriques et a contribue´ au redressement de la production. Ainsi, sur la pe´riode de´cembre 1996-mars 1997, la production de lignite de la compagnie minie`re de Tuzla est passe´e de 133 000 tonnes à 193 000 tonnes par mois (soit une augmentation de 45 %); d) une aide a e´te´ accorde´e pour la re´paration du re´seau de distribution de gaz à 4 000 me´nages dans le quartier de Novi Grad à Sarajevo. Ce projet compre- nait la fourniture de compteurs, essentiels pour per- mettre la facturation des consommations et la viabilite´ financie`re du distributeur. En revanche, le projet a e´galement distribue´ gratuitement 4 000 cuisinie`res et 4 000 radiateurs (0,9 Mio ECU) alors que la Banque mondiale avait estime´ que la plupart des me´nages pouvaient en faire l’acquisition eux-meˆmes. C 241/26 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 4. 30. En dehors du PAE et hormis les interventions d’ECHO, les effets des aides de la Commission sont reste´s limite´s dans le secteur de l’e´nergie. Bien qu’en de´cembre 1996, 13,5 Mio ECU aient e´te´ engage´s (ligne B7-541) dans le secteur de l’e´lectricite´, l’appel d’offres n’a e´te´ lance´ qu’en novembre 1997 en raison de l’ampleur du projet, des lenteurs de la Commission et des difficulte´s à traiter avec trois compagnies de distribution diffe´- rentes (52). Les 7 Mio ECU ajoute´s à ce meˆme projet à partir de fonds re´affecte´s du PAE en novembre 1996 n’avaient pas non plus e´te´ mobilise´s. Ainsi, aucun e´le´ment du programme 1997 n’avait encore connu de de´but d’exe´cution fin 1997. 4. 31. En ce qui concerne le programme de 13,5 Mio ECU, la de´cision de la Commission d’affecter 4,5 Mio ECU à chacune des trois «Elektropriverda» ne corres- pond pas aux dispositions de l’annexe 9 des accords de Dayton. En effet, celle-ci avait pre´vu la re´unification des entreprises publiques de distribution morcele´es entre les trois groupes ethniques dans le secteur de l’e´lectricite´, de l’eau, des transports et des te´le´communications. En raison de l’opposition des autorite´s locales, cette annexe n’a pu eˆtre mise en œuvre que progressivement par la commu- naute´ des donateurs. Pour ce programme, alors que les donateurs avaient de´cide´ en novembre 1996 d’entrepren- dre une e´tude strate´gique du secteur, l’e´tude n’a e´te´ engage´e qu’en octobre 1997. Elle est particulie`rement importante pour la reconstruction, car il faut cerner les changements survenus depuis la guerre dans la structure de la demande avant d’engager de nouveaux investisse- ments. Transports G e´ n e´ r a l i t e´ s 4. 32. En janvier 1996, 28 % du re´seau routier principal exigeaient une re´paration imme´diate. Aucun des dix ponts entre la Bosnie et la Croatie n’e´tait utilisable et 70 autres ponts importants à l’inte´rieur du pays e´taient se´rieusement endommage´s ou de´truits. Les transports publics fonctionnaient avec peine et l’ae´roport de Sara- jevo e´tait ferme´ aux vols civils en raison de l’e´tat des pistes, des terminaux et de la tour de contrôle. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commis- sion repre´sentaient respectivement 26 et 15 % de ceux de l’ensemble des donateurs. 4. 33. Le secteur des transports constitue le deuxie`me pôle be´ne´ficiaire des cre´dits de reconstruction de la Com- mission. Dans ce domaine, les besoins sont e´tendus et susceptibles d’absorber une masse importante de cre´dits. Il n’a pas e´te´ possible d’e´valuer l’effet indirect de ces interventions sur les intentions de retour des re´fugie´s. T r a n s p o r t s u r b a i n s 4. 34. La fourniture d’autobus et la re´paration des lignes de tramway à Sarajevo ont constitue´ les e´le´ments les plus visibles du PAE. À la fin de la guerre, il ne restait que 20 autobus en e´tat de marche à Sarajevo sur les 300 circu- lant en 1991. La fourniture de 33 bus dans le cadre du PAE a permis la re´ouverture, à cadence re´duite, de 75 % du re´seau. Toutefois, la compagnie de transports publics de Sarajevo manquait encore de ressources en avril 1997 pour assurer son fonctionnement. P o n t s 4. 35. Le pont de Bosanski Samac, sur la Sava qui se´pare la Croatie de la Bosnie, devait eˆtre re´pare´ dans le cadre du programme de reconstruction de 1996 (10 Mio ECU). Pour la Bosnie, il s’agit d’un projet prioritaire car ce pont constitue une liaison vitale entre Budapest et la mer Adriatique via la Croatie et Sarajevo. La de´cision de financement avait e´te´ prise en de´cembre 1996 et la dure´e des travaux devait eˆtre de 18 mois. Fin 1997, les travaux de re´paration n’avaient pas commence´. En effet, le de´mi- nage de la zone n’avait de´bute´ qu’en août 1997 et une controverse ayant surgi sur le choix de l’entreprise qui devait concevoir le nouveau pont, le contrat n’avait e´te´ signe´ qu’en août 1997. En raison des retards, la date d’ache`vement du projet a e´te´ reporte´e de 18 mois (fin 1999). Selon un rapport de consultants de de´cembre 1997, le coût du projet doit eˆtre porte´ de 10 à 11,5 Mio ECU en raison de l’e´rosion subie par les fondations du pont depuis sa destruction. Un nouveau retard de de´ci- sion de la part de la Commission reporterait au-delà de l’an 2000 l’ouverture de cet axe particulie`rement impor- tant. R o u t e s (52) En Bosnie chaque communaute´ ethnique dispose de sa pro- pre compagnie de distribution d’e´lectricite´ (Elektropriverda). 4. 36. Le principal projet (3 Mio ECU) du volet routier du programme de reconstruction 1996 porte sur la re´ha- bilitation de 23 km du corridor nord reliant l’est à l’ouest 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/27 de la Re´publique Srpska. Il est conside´re´ comme une priorite´ par les autorite´s serbes parce qu’il e´vite de traverser la Fe´de´ration. Malgre´ une de´cision prise en novembre 1996, l’appel d’offres pour les travaux n’a e´te´ lance´ qu’en novembre 1997. projet, la coordination insuffisante entre les donateurs n’a pas permis de concevoir la re´habilitation de l’ae´roport comme une seule ope´ration organise´e dans le cadre d’un cofinancement. 4. 37. Le programme routier 1997 (5,45 Mio ECU) comprenait aussi deux autres projets concernant la Re´pu- blique Srpska. D’abord, un projet de 1,35 Mio ECU pour la re´habilitation de la route entre Pale et Lukavica (53), sie`ge de la repre´sentation serbe dans le triumvirat de la pre´sidence de l’État de Bosnie-Herze´govine. Ensuite, un projet de 1,35 Mio ECU pour la re´fection d’une autre route dans l’est de la Re´publique Srpska (de Ustipraca à Foca) et qui permettrait d’e´viter la route principale qui, elle, traverse l’enclave musulmane de Gorazde. Fin 1997, la Commission s’interrogeait sur le devenir de ces deux projets dont l’exe´cution e´tait suspendue. 4. 38. Dans le cadre du PAE, des e´quipements d’entretien routier ont e´te´ fournis à 18 brigades dans l’ensemble du pays. Ces fournitures n’ont cependant eu que des effets re´duits d’une part parce que le ministe`re des transports avait mal de´fini les caracte´ristiques techniques des e´quipe- ments et d’autre part à cause du budget de fonctionne- ment tre`s limite´ dont disposent les brigades d’entretien. Ainsi par exemple, la capacite´ des machines d’asphaltage (cinq pour 347 170 ECU) et des rouleaux-compresseurs (cinq pour 332 665 ECU) re´pondait mal à l’ampleur des travaux de re´fection à entreprendre. En outre, un labora- toire routier mobile remis à la Re´publique Srpska (107 459 ECU) demeurait inutilise´ en avril 1997 parce que le be´ne´ficiaire ne disposait, ni des moyens de trans- port, ni du savoir-faire ne´cessaires. A v i a t i o n c i v i l e 4. 39. Dans le domaine de l’aviation civile, la Commis- sion a participe´ à la re´habilitation du terminal passagers de l’ae´roport de Sarajevo (6,8 Mio ECU) qui constitue l’un des e´le´ments d’un projet de remise en e´tat de l’ensemble de l’ae´roport auquel la plupart des donateurs occidentaux participent depuis la mi-1996. 4. 40. Malgre´ un devis remis par IMG en novembre 1996, les premiers travaux d’urgence n’ont commence´ qu’en octobre 1997. En raison de l’hiver, le gros des travaux ne pourra pas de´buter avant avril 1998. Pour ce Gestion des eaux et des ordures me´nage`res 4. 41. Fin 1995, il e´tait estime´ que 60 % des re´seaux de distribution d’eau souffraient de fuites suffisamment graves pour empeˆcher une distribution normale. Les syste`mes d’e´puration avaient e´te´ largement de´te´riore´s et le ramassage des ordures n’e´tait plus assure´. En 1996-1997, les engagements et paiements de la Commission dans ce secteur repre´sentaient respectivement 23 et 13 % de ceux de l’ensemble des donateurs. 4. 42. Le PAE a eu peu d’effets dans le secteur de la distribution d’eau. Le programme a pourtant fourni des e´quipements et des mate´riaux à 62 des 69 municipalite´s de la Fe´de´ration, mais la Commission n’a pu intervenir dans les plans de distribution et garantir que les livraisons e´taient effectue´es comme pre´vu. En effet, les fournitures ont e´te´ en partie distribue´es au terme d’arbitrages poli- tiques, certains des principaux be´ne´ficiaires se situant dans la zone croate, là où les besoins e´taient les moins aigus. En outre, les e´quipements fournis n’ont pas tou- jours e´te´ adapte´s aux besoins locaux, car d’un niveau de technologie souvent bien plus avance´ que celui des mate´- riels utilise´s avant-guerre. Ainsi, les donateurs ont-ils livre´ des appareils modernes de de´tection des fuites bien au- delà des besoins de la Bosnie, de sorte que ces appareils restent en grande partie inutilise´s. Enfin, les compagnies locales de distribution d’eau manquaient souvent de res- sources pour mettre en place ou utiliser les e´quipements reçus et leur restructuration e´tait ne´cessaire pour mener à bien les programmes de re´paration et d’entretien. 4. 43. En dehors du PAE, et hormis les aides à caracte`re humanitaire (6 Mio ECU), les aides à la reconstruction de l’UE (20,6 Mio ECU) ont peu ame´liore´ la distribution de l’eau car priorite´ a e´te´ donne´e à la conception et à la pre´paration des appels d’offres pour des projets dont la porte´e de´passait le cadre des remises en e´tat d’urgence. Pendant ce temps, dans certaines re´gions, comme à Sara- jevo, la de´te´rioration du re´seau de distribution s’est poursuivie et le taux des pertes a parfois atteint 70 %. Cependant, une base solide e´tait en voie de constitution pour les interventions à conduire en 1998. (53) Banlieue de Sarajevo dans l’entite´ serbe. 4. 44. Dans le domaine de la gestion des ordures, ni la Commission, ni d’autres donateurs n’ont entrepris d’ac- C 241/28 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 tions d’envergure et des risques se´rieux menacent la sante´ publique. Une de´charge finance´e par ECHO dans le canton d’Una Sana (0,7 Mio ECU) a e´te´ mise en chantier sans concertation avec les autorite´s locales; mal construite elle n’est pas utilise´e. En raison de ses contrats d’ope´ra- tion peu adapte´s aux projets de re´habilitation, ECHO e´prouve des difficulte´s pour exiger de l’ONG les mesures correctrices qui s’imposent. Pour Sarajevo, une e´valuation des besoins a e´te´ finance´e au cours du premier trimestre 1997. Elle devait eˆtre suivie de la fourniture d’e´quipe- ments en de´cembre 1997. Te´le´communications 4. 45. Une e´tude re´alise´e en 1996 par la BERD a e´value´ le total des destructions de la guerre dans le secteur des te´le´communications à 176 Mio ECU (54). Dans ce secteur, les donateurs n’ont re´alise´ aucun progre`s en 1996 en raison des inte´reˆts oppose´s des deux entite´s. En 1996- 1997, les engagements et paiements de la Commission ont repre´sente´ respectivement 33 et 16 % de l’aide inter- nationale. Toutefois, les engagements effectifs des dona- teurs n’avaient atteint que 17 % (30 Mio ECU) des pre´visions e´tablies pour la pe´riode. 4. 46. En septembre 1997, un pas de´cisif a toutefois e´te´ franchi avec le re´tablissement des liaisons te´le´phoniques entre les entite´s (mais avec une capacite´ tre`s faible de 30 lignes sature´es à la fin 1997), grâce à la mobilisation de 4,7 Mio ECU sur les cre´dits 1996. L’objectif de porter à 90 lignes le nombre des liaisons interentite´s n’a pas pu eˆtre atteint avant la fin de 1997 en raison des proble`mes de se´curite´ en Re´publique Srpska. 4. 47. Les aides accorde´es à la Fe´de´ration (4 Mio ECU) au titre du budget 1996 pour la re´habilitation du re´seau te´le´phonique dans les zones de retour des re´fugie´s n’avaient pas encore e´te´ mobilise´es à la fin 1997. La Fe´de´ration s’y opposait car elle n’avait pas obtenu gain de cause quant à la manie`re dont les liaisons entre les deux entite´s avaient e´te´ re´tablies. 4. 48. Les progre`s enregistre´s dans le re´tablissement des liaisons te´le´phoniques entre les entite´s sont en partie le re´sultat de la pression politique tre`s forte exerce´e par la Commission et relaye´e par les autres donateurs. Cette pression qui contraste avec l’attitude adopte´e dans d’au- tres secteurs a e´galement permis d’aboutir à ce que les (54) 220 Mio USD. trois services de te´le´communications signent un «Me´mo- randum d’accord de principe» qui doit pre´figurer une loi commune sur les te´le´communications. Les trois compa- gnies participent en outre à un programme commun de formation finance´ par la Commission (0,7 Mio ECU) lance´ en septembre 1997. Agriculture 4. 49. Avant-guerre, 40 % de la population de Bosnie- Herze´govine de´pendait en tout ou en partie de l’agricul- ture. Le conflit a de´truit environ 80 % des e´quipements me´caniques et 70 % du cheptel (55). Dans ce secteur, la contribution des bailleurs de fonds (y compris la Com- mission) est pourtant reste´e modeste (56) et l’agriculture n’a pas e´te´ comprise dans les programmes inte´gre´s. Ainsi, en 1996-1997, les engagements et paiements de la Com- mission se sont e´leve´s respectivement à 24 et 20 % de ceux de l’ensemble des donateurs. 4. 50. Selon les rapports du bureau de surveillance enga- ge´ par la Commission il a e´te´ livre´ dans le cadre du PAE: a) 1 300 motoculteurs (57) dans les trois re´gions de la Fe´de´ration (4,6 Mio ECU); b) des engrais et pesticides pour les deux entite´s (2,1 Mio ECU); c) des e´quipements pour le secteur laitier dans la Fe´de´ra- tion (0,4 Mio ECU). 4. 51. Les distributions ont eu lieu trop tard pour avoir des effets en 1996. Par la suite, une part significative des produits s’est ave´re´e inadapte´e aux conditions locales, ce qui en a re´duit l’utilite´. Ainsi, le petit mode`le de motocul- teur (5-7 kW) n’e´tait pas assez puissant pour les terrains montagneux de deux des trois re´gions: Gorazde et Mos- tar. D’un autre côte´, la capacite´ de la plupart des appareils de re´frige´ration du lait exce´dait de loin les possibilite´s de production des exploitations de la re´gion. Enfin, dans la principale re´gion be´ne´ficiaire (Tuzla) les engrais et pesticides qui devaient eˆtre distribue´s gratuite- (55) Source: Bosnie-Herze´govine programme de reconstruction: programmes et priorite´s sectoriels. Document pre´pare´ par la Banque mondiale et la Commission europe´enne en avril 1997. (56) Les engagements des bailleurs de fonds dans ce secteur en 1996-1997 n’ont atteint que 53 % des pre´visions. (57) Cette aide a repre´sente´ environ 5 % des besoins nationaux de cet e´quipement. Dans le meˆme cadre, la Banque mondiale a finance´ 7,5 % des besoins. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/29 ment aux exploitations ont e´te´ vendus et le produit des ventes a e´chappe´ à tout contrôle. cre´dits. En l’occurrence, la Commission aurait pu consa- crer les 10,5 Mio ECU à des projets concrets sans pour autant renoncer à sa participation au Fonds de garantie. 4. 52. À côte´ du PAE, la principale aide de l’UE a porte´ sur un programme d’importations de 3 Mio ECU accom- pagne´ d’un programme d’assistance technique en faveur des re´gions d’Una Sana (Fe´de´ration) et de Banja Luka (Re´publique Srpska). Bien que la proposition de projet ait e´te´ soumise en novembre 1996, les discussions avec l’ONG concerne´e n’ont abouti qu’en mai 1997 et les e´quipements, principalement 60 tracteurs et remorques, livre´s qu’entre mi-septembre et mi-octobre n’ont e´te´ 1997. Le mate´riel est ainsi arrive´ trop tard pour la saison agricole 1996/1997. Toutefois, des associations d’utilisa- tion de mate´riel agricole regroupant 440 fermiers locaux ont e´te´ cre´e´es par l’assistance technique pour permettre, en 1998, la location aux fermiers des tracteurs et de leurs accessoires. 4. 53. Dans le courant du second semestre 1997, les ope´rations ont e´te´ renforce´es et la Commission a organise´ l’importation de 560 bovins dans les deux meˆmes re´gions. Les premie`res livraisons ont eu lieu fin septembre 1997. En de´cembre 1997, 5 000 moutons avaient e´te´ distribue´s en Bosnie centrale (600 000 ECU). De´veloppement du secteur prive´ et revitalisation e´cono- mique 4. 54. Malgre´ un taux de chômage d’environ 60 % tem- pe´re´ toutefois par une e´conomie informelle (58) et malgre´ la ne´cessite´ de faire passer l’e´conomie du pays d’un syste`me socialiste à un syste`me de marche´, la Commission est peu intervenue dans ce domaine et n’a pas arreˆte´ de plan directeur pour ses interventions futures. En 1996- 1997, les engagements et paiements de la Commission ont repre´sente´ respectivement 13 et 7 % de ceux de l’ensemble de l’aide internationale. 4. 55. Fin 1997, les deux plus grandes ope´rations de la Commission, à savoir, un programme de relance e´cono- mique (16,5 Mio ECU) et un Fonds europe´en de garantie à l’investissement en Bosnie-Herze´govine (10,5 Mio ECU) avaient à peine commence´. Fin 1997, le Fonds n’avait encore accorde´ aucune garantie. S’agissant de garanties, la technique budge´taire permet la mise en place de syste`mes de couverture sans mobilisation imme´diate de 4. 56. Un autre projet à e´te´ engage´ en faveur de la Zica Wire Drawing Factory à Sarajevo qui a reçu une subven- tion d’investissement d’un Mio ECU. Cette entreprise fabrique des câbles pour l’industrie de la construction. Il s’agit là de la seule intervention de la Commission en faveur d’une entreprise industrielle importante. Cette ope´- ration par laquelle la Commission entendait stimuler les cre´ations d’emplois est demeure´e isole´e. Soutien à l’administration publique 4. 57. Dans le domaine de l’administration publique, les donateurs n’ont que l’embarras du choix tant les nou- velles institutions cre´e´es au niveau de l’État, des entite´s et des cantons sont nombreuses et tant l’insuffisance de formation des anciens comme des nouveaux fonction- naires est grande. Bien que dans ce domaine, l’aide puisse rendre les repre´sentants des autorite´s locales mieux à meˆme de participer à la mise en œuvre du programme de reconstruction, la Commission n’a consacre´ à ce volet qu’un montant relativement faible, concentre´ sur les institutions au niveau de l’État plutôt qu’à celui des entite´s et des cantons. 4. 58. La principale intervention de la Commission a e´te´ la mise en place d’un Bureau d’assistance fiscale et douanie`re (Cafao) qui de´pend de la DG XXI (voir point 3. 23). Ce bureau a eu des effets tre`s nets au travers de la cre´ation et ulte´rieurement du soutien apporte´ au service des douanes de la Fe´de´ration dont les ope´rations ont de´bute´ en avril 1996. Les droits de douane fournissent environ 80 % des ressources budge´taires de la Fe´de´ra- tion (59). Sans l’intervention du Cafao, il est peu probable que le service des douanes puisse fonctionner, notamment en raison des rivalite´s ethniques. Depuis le de´but de 1997, une aide a e´galement e´te´ apporte´e au service des douanes de la Re´publique Srpska. Dans les deux entite´s, le Cafao qui enqueˆte sur les fraudes a communique´ au Haut repre´sentant des dossiers de de´tournements attei- gnant 53 Mio DM en 1997. Au de´but de 1998, les ressources fiscales de´tourne´es n’avaient pas e´te´ re´cupe´- re´es. De plus, 1 150 agents des douanes des deux entite´s participent à un programme de formation. 4. 59. Le Cafao a pre´pare´ une loi douanie`re temporaire qui pre´voit un territoire douanier unifie´ en Bosnie-Herze´- govine, mais cette loi n’est pas encore applique´e. La (58) «The Economist Intelligence Unit» Country report, troisie`me trimestre 1997. (59) En 1997, il e´tait pre´vu que les droits de douane fourniraient 500 Mio DM au budget de la Fe´de´ration qui s’e´le`ve au total à 615 Mio DM. C 241/30 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 Commission a e´galement finance´ la pre´paration de lois adopte´es en juin 1997 et portant sur le commerce exte´- rieur et l’investissement. Elle a par ailleurs fourni un support institutionnel à la banque centrale nouvellement cre´e´e (1 Mio ECU) ainsi qu’au bureau de l’Ombudsman (0,75 Mio ECU) et aux services de statistiques (0,1 Mio ECU). 5. CONCLUSION l’Union europe´enne, 5. 1. La stabilite´ politique des Balkans constituant une question pre´occupante pour le Conseil et le Parlement ont place´ la Commission au premier rang des bailleurs de fonds dans le processus de reconstruction de l’ex-Yougoslavie en lui confiant la mobilisation de 1 000 Mio ECU pour la pe´riode 1996- 1999. À ce montant, s’ajoutent les aides à caracte`re humanitaire de´cide´es annuellement par l’autorite´ budge´- taire et qui ont atteint 315 Mio ECU entre le de´but de 1996 et la fin de 1997. 5. 2. De`s la signature des accords de paix en de´cembre 1995, la Commission a souligne´ l’importance d’une action de reconstruction rapide et coordonne´e avec les aides des autres bailleurs de fonds pour appuyer la mise en place d’institutions nouvelles favorisant la re´concilia- tion entre les trois communaute´s ethniques de Bosnie- le Herze´govine (voir la note 15). Elle a ainsi pre´conise´ de´ploiement de ressources suffisantes par chaque dona- teur dans des domaines correspondant le mieux à l’expe´- rience et aux capacite´s de chacun d’eux. 5. 3. Alors qu’au plan politique, les aides de l’Union europe´enne ont e´te´ de´cide´es dans des de´lais tre`s brefs en re´action à une situation d’urgence, leur mobilisation concre`te se heurte à une se´rie d’obstacles d’organisation technique et administrative que la plupart des autres donateurs connaissent moins. Ainsi, à la fin de 1997, la mobilisation des aides de l’Union europe´enne demeure lente (voir point 3. 30), la question du retour des re´fugie´s he´berge´s dans plusieurs États membres se pose encore en des termes inacceptables pour ces États (voir point 3. 8) et à de rares exceptions pre`s, les interventions de l’Union europe´enne restent peu visibles (voir point 4. 34). Par ailleurs, en raison des interruptions successives du pro- gramme d’aides en faveur de la Re´publique Srpska, les retards de mise en œuvre du programme de reconstruc- tion sont particulie`rement accentue´s dans cette entite´ (voir points 1. 3 et 4. 1). pas re´ussi à rede´ployer des effectifs suffisants en faveur de la reconstruction en ex-Yougoslavie, tant dans ses services centraux que sur place, dans les zones à recons- truire (voir points 3. 13 et 3. 14). Dans ce domaine, elle a peu tire´ parti de l’expe´rience acquise à Mostar et qui avait mis en e´vidence quelques mois auparavant, l’impor- tance qu’il y avait à de´ployer sur le terrain un personnel qualifie´ en nombre suffisant (60). De plus, la DG IA a peu be´ne´ficie´ non seulement des expe´riences d’ECHO avec lequel sa coope´ration est demeure´e distante (voir points 3. 8 et 3. 11), mais aussi des travaux que l’International management group (IMG) a conduits depuis 1993 en Bosnie-Herze´govine dans la perspective de la reconstruc- tion (voir point 3. 34). De meˆme, la coordination sur place avec le Haut repre´sentant (OHR) est reste´e trop limite´e pour qu’en pratique la place de l’Union euro- pe´enne corresponde à l’ampleur des fonds dont elle avait de´cide´ la mobilisation (voir point 3. 18). 5. 5. La Commission n’a pas e´labore´ de plan de mise en œuvre sectoriel, pratique et e´chelonne´ propre à garantir la mise en route d’ope´rations coordonne´es selon des axes prioritaires correspondant à l’expe´rience acquise par ses services dans le passe´ (voir point 3. 3). Ce faisant, les aides mobilise´es ont e´te´ disperse´es sans atteindre une taille suffisante pour obtenir des effets sectoriels sensibles (voir point 3. 4). Un tel plan devrait en particulier refle´ter l’importance attache´e à la question du retour des re´fugie´s. À cet e´gard, une collaboration plus concre`te de ses services avec ceux des États membres, avec les repre´senta- tions du HCR dans chaque pays et avec les autorite´s municipales des zones concerne´es par les retours de re´fugie´s serait souhaitable. 5. 6. L’insuffisance de pre´paration du programme d’aides essentielles (fournitures), la me´connaissance des faiblesses des autorite´s de la Fe´de´ration de Bosnie-Herze´govine et de la Re´publique Srpska ainsi que la hâte avec laquelle la Commission en a confie´ la mise en œuvre à des agences d’approvisionnement qui n’e´taient pas en mesure de s’as- surer, sur place, du bien fonde´ des distributions aux be´ne´ficiaires, a conduit à son interruption en novembre 1996 et à sa transformation en projets de type classique (voir point 3. 5) avec pour conse´quences de nouveaux retards de mise en œuvre. Pour les autres projets, l’in- adaptation des re`glements existants et les de´lais d’adop- tion des re`glements de base permettant la mobilisation des nouvelles lignes budge´taires (voir annexe 1, point 3) 5. 4. Malgre´ des de´clarations d’intention qui ne laissaient aucun doute (voir points 3. 1 et 3. 3), la Commission n’a (60) Voir rapport spe´cial no 2/96 relatif aux comptes de l’Admi- nistration et à l’administration de Mostar par l’UE, points 92 et 93 (JO C 287 du 30. 9. 1996). 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/31 n’ont pas e´te´ les seules causes des retards. Ainsi, les lenteurs administratives des proce´dures de de´cision in- ternes de la Commission ne sont pas admissibles dans un contexte d’urgence et les services de la Commission n’ont pas eu syste´matiquement recours aux proce´dures des actions d’urgence alors que les ope´rations de reconstruc- tion s’accommodaient mal des proce´dures classiques sui- vies pour les appuis à la restructuration e´conomique (voir points 3. 33-3. 35). charge´es de leur gestion. En outre, les actions d’ECHO et de la DG IA ont e´te´ peu coordonne´es (voir points 4. 21, 4. 22 et 4. 26). Dans le secteur de l’e´nergie, les fournitures du PAE ont e´te´ mal suivies (voir point 4. 28) et l’efficacite´ des aides est reste´e ine´gale. Dans le secteur des transports, hormis de sensibles ame´liorations dans le fonctionnement des autobus et tramway de la ville de Sarajevo (voir point 4. 34), les appuis de la Commission ont eu peu d’effets car ses projets ont connu de graves difficulte´s (voir points 4. 35-4. 40). Enfin, dans les domaines de l’administration publique et des re´formes e´conomiques, les avance´es sont reste´es timides (voir points 3. 7, 4. 54-4. 57). 5. 7. Le recours au HCR pour la mise en œuvre de projets de reconstruction d’habitations est peu probant (voir point 3. 55). Il induit des de´lais d’instruction supple´- mentaires sans pour autant garantir une meilleure mise en œuvre des actions par les ONG auxquelles il sous-traite les travaux. En effet, les modalite´s retenues par le HCR pour la mise en œuvre des projets ainsi que les lacunes de ses proce´dures de reddition de comptes empeˆchent la Commission de conserver la maîtrise des ope´rations. Dans ce contexte, si le financement du HCR par la Commission devait eˆtre conside´re´ comme incontournable, il serait administrativement plus efficace d’apporter une contribution globale à ses appels de fonds car les re´sultats obtenus n’en seraient pas modifie´s. En effet, le contrôle spe´cifique demande´ par la Commission est un leurre en raison de la fongibilite´ des financements du HCR (61). 5. 8. Les retours de re´fugie´s sont reste´s bien plus faibles que pre´vu, tant en 1996 qu’en 1997 (voir point 4. 9). Dans ce contexte, les politiques parfois discriminatoires des autorite´s locales, les mauvaises conditions de se´curite´ (voir point 4. 9) et les modalite´s d’exe´cution des travaux de re´paration des habitations comme des infrastructures (voir point 4. 11) ont constitue´ des contraintes tre`s lourdes. À la fin 1997, les demeures d’environ 6 300 re´fugie´s et personnes de´place´es avaient e´te´ remises en e´tat par la Commission, ce qui constitue un re´sultat encore tre`s modeste (voir point 4. 12). Des habitations re´pare´es sont souvent reste´es inoccupe´es parce que les travaux n’avaient pas e´te´ engage´s dans le cadre de projets com- prenant aussi les infrastructures sociales, la distribution d’eau et d’e´lectricite´ ainsi que la cre´ation d’emplois (voir point 3. 11). 5. 9. Dans les domaines de la sante´ et de l’e´ducation l’effet des aides d’ECHO a e´te´ assez net. En revanche, la DG IA n’a pas mobilise´, dans ces secteurs, les appuis ne´cessaires au bon fonctionnement des administrations 5. 10. Deux ans apre`s les accords de Dayton et de Paris, l’aide à la reconstruction mobilise´e par l’UE reste tre`s en deçà des intention affiche´es. Cette situation tient non seulement au contexte difficile de l’ex-Yougoslavie, mais aussi à l’incapacite´ de la Commission à rede´ployer des ressources humaines ade´quates et à faire collaborer entre eux ses propres services. 5. 11. Une coordination pratique trop limite´e avec les principaux bailleurs de fonds et avec le bureau du Haut repre´sentant a conduit à une dispersion des aides de l’UE sur un nombre excessif de secteurs. Ce phe´nome`ne a en outre e´te´ amplifie´ par la volonte´ de re´pondre aux de- mandes des autorite´s centrales des entite´s de Bosnie- Herze´govine qui ont eu tendance à re´partir les aides leurs principales composantes. communautaires entre Dans ces conditions, il importe que la Commission, tout en de´concentrant sa gestion, oriente ses interventions sur un nombre plus limite´ de secteurs de façon à mieux re´pondre aux besoins pressants ressentis dans certaines re´gions ou par certaines communaute´s particulie`rement inte´resse´es par la question du retour pacifique des re´fu- gie´s. Il importe enfin que pour asseoir sa cre´dibilite´ 5. 12. aupre`s des autorite´s locales, la Commission apporte une attention particulie`re à la visibilite´ de ses interventions sans laquelle sa pre´sence sur place risque bien de rester insoupçonne´e des populations be´ne´ficiaires. Un premier pas dans ce sens pourrait de´jà eˆtre re´alise´ en pre´sentant clairement les interventions de la Commission comme e´tant finance´es par l’UE et non seulement par ECHO, PHARE, CAFAO, EAP ou Obnova (62). (61) Voir Rapport annuel relatif à l’exercice 1995 (JO C 340 du (62) Obnova = Programme de reconstruction en Bosnie, Croatie, 12. 11. 1996, points 11. 39 et 11. 40). Serbie, Monte´ne´gro et ARYM. C 241/32 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 Le pre´sent rapport a e´te´ adopte´ par la Cour des comptes à Luxembourg en sa re´union du 7 mai 1998. Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Pre´sident 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/33 ANNEXE I SOURCES DU FINANCEMENT DE L’AIDE DE L’UE À LA RECONSTRUCTION DE L’EX-YOUGOSLAVIE 1. L’aide de l’UE provient de deux sources principales: a) 600 Mio ECU du programme PHARE, dont 400 Mio ECU affecte´s à la reconstruction des territoires de´vaste´s par la guerre et 200 Mio ECU pour les programmes de transition vers l’e´conomie de marche´; b) 400 Mio ECU, issus de la marge supple´mentaire (475 Mio ECU) de la rubrique IV (actions exte´rieures) des perspectives financie`res pour la pe´riode 1996-1999 de´gage´e lors du sommet de Cannes de 1995. 2. Ces deux sources de financement sont elles-meˆmes soumises à des bases le´gales distinctes: a) pour les 600 Mio ECU, le re`glement relatif au programme PHARE (1) qui couvre les lignes B7-500 et B7-543 du budget ge´ne´ral, programme auquel la Bosnie (2) et l’ancienne Re´publique yougoslave de Mace´doine (ARYM) sont devenues e´ligibles en 1996 (3); b) un re`glement propre à la reconstruction en Bosnie, Croatie, Serbie-Monte´ne´gro et ARYM pour la mobilisation des 400 Mio ECU (lignes budge´taires B7-541, B7-542 et B7-545) (4). Le re`glement n’est entre´ en vigueur qu’en août 1996, ce qui a retarde´ la mise en route de ce programme (de´nomme´ Obnova). 3. La Commission a confie´ la gestion des 1 000 Mio ECU à la Direction ge´ne´rale des relations exte´rieures «Europe et nouveaux États inde´pendants» (DG IA). Cette aide est comple´te´e par une aide humanitaire (ligne budge´taire B7-214), ge´re´e par un autre service de la Commission: l’Office humanitaire de la Communaute´ europe´enne (ECHO) (5). De 1992 à 1995, ECHO a mobilise´ dans l’ensemble de l’ex-Yougoslavie environ 1 180 Mio ECU au titre des aides humanitaires et devait consacrer une fraction croissante de ses aides d’apre`s-guerre à des projets de re´habilitation d’urgence. 4. Une ligne budge´taire destine´e aux actions spe´cifiques dans le domaine des mines antipersonnel a par ailleurs re´serve´ 6,7 Mio ECU en 1996 (B7-615) et 2,4 Mio ECU en 1997 (B7-661) aux actions à conduire en ex-Yougoslavie. Enfin, des actions de soutien des services douaniers (CAFAO) ont e´te´ pre´vues à concurrence de 7,1 Mio ECU en 1996 (B7-7002) et de 8,1 Mio ECU en 1997 (B7-544). (1) Re`glement (CEE) du Conseil no 3906/89 du 18 de´cembre 1989 (JO L 375 du 23. 12. 1989, p. 11). (2) Re`glement (CEE) du Conseil no 753/96 du 22 avril 1996 (JO L 103 du 26. 4. 1996). (3) Re`glement (CEE) du Conseil no 463/96 du 11 mars 1996 (JO L 65 du 15. 3. 1996). (4) Re`glement (CEE) du Conseil no 1628/96 du 25 juillet 1996 (JO L 204 du 14. 8. 1996). (5) L’aide humanitaire a pour base le´gale le re`glement (CEE) du Conseil no 1257/96 du 20 juin 1996 (JO L 163 du 2. 7. 1996). ANNEXE II-1 Répartition des aides par secteur d’activité (engagements au 31. 12. 1997) Secteur social Infrastructures Développement économique et institutionnel Autres 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 U C E o i M n o i t a c u d É é t n a S i e g r e n É s t r o p s n a r T s e r è g a n é m s e r u d r o & u a E i s é g u f é r t e t n e m e g o L i s n o i t a c n u m m o c é é T l e r u t l u c i r g A s e d r u e t c e S s e é v i r p s e s i r p e r t n e n o i t a r t s n m d A i i e u q i l b u p ECHO DG IA: Projets DG IA: PAE s r e v D i s e d n o i t s e G s e m m a r g o r p C 2 4 1 / 3 4 F R J o u r n a l o f f i c i e l d e s C o m m u n a u t e´ s e u r o p e´ e n n e s 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/35 Aides à la reconstruction de l’ex-Yougoslavie par secteur d’activite´ au 31 de´cembre 1997 ANNEXE II-2 Secteur d’activite´ Engagements % des enga- gements du secteur Contrats % des contrats du secteur Paiements (Mio ECU) % des paiements totaux Logement et re´fugie´s Éducation Sante´ Total: Secteur social Énergie Transports Eau & ordures me´nage`res Te´le´communications Total: Infrastructure Agriculture Secteur des entreprises prive´es Administration publique DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total Total: De´veloppement e´conomique et institutionnel Divers Gestion des programmes Total: Autres Total DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total DG IA: PAE DG IA: Projets ECHO Sous-total 12,0 104,3 42,3 158,6 2,0 16,4 13,8 32,2 7,0 5,5 8,0 10,4 56,9 42,3 9,7 25,8 35,4 29,25 % 109,6 38,24 % 70,9 34,05 % 5,94 % 2,0 2,2 13,8 18,0 8,8 0,0 8,0 6,28 % 2,0 2,2 11,8 16,0 8,5 0,0 6,1 7,68 % 20,5 3,78 % 16,8 5,86 % 14,6 7,01 % 211,3 38,97 % 144,4 50,38 % 101,5 48,74 % 12,63 % 12,34 % 18,6 0,3 6,7 25,6 14,7 2,8 0,0 17,5 8,4 6,7 5,1 18,5 0,1 4,5 8,93 % 23,1 11,09 % 6,11 % 14,7 1,6 0,0 16,3 8,4 2,4 4,0 7,83 % 10,79 % 20,2 7,05 % 14,8 7,11 % 0,0 5,8 0,0 5,8 2,02 % 2,91 % 209,7 38,68 % 69,1 24,11 % 0,0 3,8 0,0 3,8 58,0 7,3 2,9 0,0 1,82 % 27,85 % 4,22 % 10,2 4,90 % 7,15 % 6,59 % 17,97 % 0,0 5,1 0,6 5,7 2,8 12,0 0,0 14,8 30,7 2,6 7,6 1,2 2,74 % 7,11 % 14,74 % 3,28 % 11,4 5,49 % 4,6 1,0 1,0 6,6 18,0 3,17 % 8,66 % 4,06 % 6,60 % 4,54 % 15,20 % 3,58 % 7,3 4,8 0,0 12,1 0,0 19,5 1,0 20,5 2,8 16,1 0,0 18,9 51,5 0,0 7,7 1,7 9,4 7,8 3,3 1,1 19,8 42,0 6,7 68,5 15,9 51,0 0,0 66,9 8,9 44,5 5,1 58,5 0,0 15,8 0,0 15,8 7,9 14,1 0,0 22,0 0,0 35,8 0,0 35,8 2,5 22,1 0,0 24,6 82,4 0,0 17,7 1,7 19,4 7,0 11,3 1,1 19,4 38,8 3,58 % 7,16 % 12,2 21,6 4,26 % 7,54 % 542,2 100,00 % 286,6 100,00 % 208,2 100,00 % C 241/36 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 ANNEXE III Projets de la Commission dans le secteur du logement prive´ 31. 12. 97 Localisation Valeur du projet (Mio ECU) Nombre de mai- sons de´jà re´habili- te´es Nombre de mai- sons en- core à re´- habiliter Nombre total de maisons Nombre de re´fugie´s UE: re´ins- talle´s Nombre de re´fugie´s UE: en cours de re´installa- tion Nombre total de re´fugie´s Autres be´- ne´ficiaires: re´installe´s Autres be´- ne´ficiaires: en cours de re´ins- tallation Nombre total d’au- tres be´ne´- ficiaires DG I/A Gorazde Bosnie centrale Bosnie centrale Una Sana Odzak Slavonie orientale juil-de´c 96 Una Sana Anvil (RS) Odzak Una Sana Una Sana Una Sana Bosnie centrale 2,3 2,7 1 2,7 1,8 2,7 150 450 150 300 360 0 0 0 0 0 0 325 150 450 150 300 360 325 13,2 1 410 325 1 735 3,2 0,6 3,3 2 0,6 0,5 3,8 543 110 93 198 47 42 56 176 32 347 2 53 108 464 719 142 440 200 100 150 520 68 203 68 135 162 0 635 1 225 11 60 445 127 57 95 0 0 0 0 0 146 146 266 2 990 5 143 146 68 203 68 135 162 146 608 1 823 608 1 215 1 458 0 0 0 0 0 0 1 316 608 1 823 608 1 215 1 458 1 316 781 5 711 1 316 7 027 1 491 1 328 13 1 050 450 270 203 1 170 1 265 504 100 990 5 95 340 1 832 507 1 050 450 180 472 1 170 1 265 407 60 445 85 132 95 jan-juin 97 14 1 089 1 182 2 271 2 020 2 722 4 742 2 552 3 204 5 756 Re´gion de Mostar Re´gion de Mostar Gorazde Una Sana Sarajevo-Stup Sarajevo-Dobrinja Vukovar 3,3 2,4 0,5 0,8 2 2 3,4 827 253 97 103 0 0 142 41 168 7 74 130 200 0 868 421 104 177 130 200 142 507 467 0 26 0 0 65 14 437 0 12 290 450 0 521 904 0 38 290 450 65 2 582 508 443 388 0 0 575 166 282 25 268 290 450 0 2 748 790 468 656 290 450 575 juil-de´c 97 14,4 1 422 620 2 042 1 065 1 203 2 268 4 496 1 481 5 977 DG1A Total 41,6 3 921 2 127 6 048 3 719 4 071 7 791 12 758 6 002 18 760 ECHO Sarajevo RS 1,6 1,6 1 155 630 jan-juin 96 3,2 1 785 Travnik Lokve Stolac Kalesija 0,49 0,077 0,9 0,57 281 35 72 81 juil-de´c 96 2,037 469 Sadba 0,6 36 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 155 630 520 284 1 785 803 281 126 35 72 81 16 32 36 469 211 36 16 0 0 0 0 0 0 0 0 0 520 284 4 678 2 552 803 7 229 126 1 138 16 32 36 142 292 328 211 1 899 16 146 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 678 2 552 7 229 1 138 142 292 328 1 899 146 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/37 Localisation Novi Seher Gorazde, Sarajevo Gorazde jan-juin 97 Zebina Lokve Ilovaca Gorazde Maglaj Kakanj Soukbunar Hadzici Kasatici Vogosca Faletici Ilijas Novi Seher Novi Seher Kresevo Kakanj Vinac Vitez Stolac Glavaticevo Bijela Osmaci Celic Gradac Valeur du projet (Mio ECU) Nombre de mai- sons de´jà re´habili- te´es Nombre de mai- sons en- core à re´- habiliter Nombre total de maisons Nombre de re´fugie´s UE: re´ins- talle´s Nombre de re´fugie´s UE: en cours de re´installa- tion Nombre total de re´fugie´s Autres be´- ne´ficiaires: re´installe´s Autres be´- ne´ficiaires: en cours de re´ins- tallation Nombre total d’au- tres be´ne´- ficiaires 0,162 1,1 2,288 2,444 6,594 0,36 0,88 0,169 0,079 0,8 0,68 0,172 0,82 0,4 1,25 0,172 0,25 0,628 0,3 0,3 0,62 0,344 1,1 2,17 0,95 1,578 37 0 0 0 73 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 37 0 44 0 0 0 0 0 0 0 0 0 320 320 200 840 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 0 55 0 33 42 27 40 80 229 55 207 37 913 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 37 55 44 33 42 27 40 80 229 55 207 17 0 0 0 33 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 17 0 20 0 0 0 0 0 0 0 0 0 144 144 90 378 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 0 25 0 15 19 12 18 36 103 25 93 624 17 144 144 90 411 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 17 25 20 15 19 12 18 36 103 25 93 661 150 0 0 0 0 1 296 1 296 810 150 1 296 1 296 810 296 3 402 3 698 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 150 0 178 0 0 0 0 0 0 0 0 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 0 223 0 134 170 109 162 324 927 223 838 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 150 223 178 134 170 109 162 324 927 223 838 328 5 613 5 941 juil-de´c 97 14,022 81 1 386 1 467 37 ECHO: Total 25,853 2 408 2 226 4 634 1 084 1 002 2 085 9 752 9 015 18 768 Commission: Total 67,453 6 329 4 353 10 682 4 803 5 073 9 876 22 511 15 017 37 527 Il a e´te´ conside´re´ que 90 % des be´ne´ficiaires de projets ECHO entraient dans la cate´gorie des «autres be´ne´ficiaires» tandis que 10 % e´taient des re´fugie´s. Nombre moyen de personnes par habitation: 4,5. C 241/38 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 Abre´viations ARYM Ancienne Re´publique yougoslave de Mace´doine BEI Banque europe´enne d’investissement BERD Banque europe´enne pour la reconstruction et le de´veloppement CAFAO Customs and Fiscal Assistance Office DM Deutsche Mark ECHO European Community Humanitarian Office HCR IMG KfW OHR ONG Haut-Commissariat des re´fugie´s International Management Group Kreditanstalt für Wiederaufbau Office of the High Representative Organisation non gouvernementale OTAN Organisation du traite´ de l’Atlantique nord PAE Programme d’aides essentielles TACIS Technical Assistance to the Community of Independent States UE UGP Union europe´enne Unite´ de gestion des programmes UNTAES United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia USAID United States Agency for International Development 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/39 RÉPONSES DE LA COMMISSION 2. RÉSUMÉ DES PRINCIPALES OBSERVATIONS 2. 1. Une semaine seulement apre`s la conclusion de l’ac- cord de Dayton, la Commission, en collaboration avec la Banque mondiale, a mobilise´ la Communaute´ internatio- nale en organisant la premie`re confe´rence des bailleurs de fonds pour la reconstruction de la Bosnie-Herze´govine, qui s’est tenue en de´cembre 1995. Fin 1995, la Commis- sion a e´te´ en mesure d’engager des fonds, de`s le de´but de 1996, pour un programme d’aides essentielles (le pro- gramme EAP finance´ dans le cadre de Phare) et de de´tacher du personnel à Sarajevo pour monter et contrô- ler l’ensemble de l’ope´ration. La Commission a ainsi apporte´ une re´ponse rapide à l’urgence de la situation ne´e à la suite de l’accord de Dayton. La Commission a agi dans un contexte particulie`rement difficile caracte´rise´: — une situation politiquement instable sur le terrain marque´e par l’obstruction à l’application des accords de paix par certaines parties. Or, les autorite´s cen- trales, pre´vues par ces accords, devaient obligatoire- ment donner leur approbation aux programmes com- munautaires pour permettre la mise en œuvre de ces derniers. Les approbations n’ont e´te´ obtenues que fin novembre pour l’anne´e 1996 et en septembre pour l’anne´e 1997. La Commission a donc e´te´ dans l’im- possibilite´ de mettre en œuvre imme´diatement ses programmes, — une application e´volutive de la conditionnalite´ poli- tique telle que de´finie par le Haut Repre´sentant et le Conseil des ministres. Par exemple, la suspension à deux reprises de l’aide en faveur de la Republika Srpska a ralenti l’exe´cution de l’aide, — des instruments juridiques et financiers complexes et contraignants. L’autorite´ le´gislative a, contre l’avis de la Commission, me´caniquement transpose´ pour l’an- cienne Yougoslavie les proce´dures et les plafonds du programme TACIS. Dans le cas de la Bosnie ces contraintes e´taient inadapte´es et elles ont eu pour conse´quence de retarder l’exe´cution des budgets. Le re`glement reconstruction (1628/96) a e´te´ adopte´, avec retard fin juillet 1996, par le Conseil apre`s avis du Parlement europe´en d’où la ne´cessite´ d’avoir recours avant cette date à la proce´dure du trilogue pour disposer des fonds. Les propositions de modifications de la re´glementation pre´sente´es par la Commission ont e´te´ syste´matiquement corrige´es dans un sens res- trictif. Ce n’est qu’en 1998, que le Parlement euro- pe´en et le Conseil ont tenu compte des critiques formule´es à l’e´gard de l’aide en faveur de l’ex- Yougoslavie et ont suivi, en grande partie, les propo- sitions pre´sente´es par la Commission, pour assouplir les proce´dures et acce´le´rer la mise en œuvre. Malgre´ ces difficulte´s, les cre´dits inscrits au chapitre B7-54 du budget avaient e´te´ engage´s à concurrence de 99,9 % à la fin de 1996. Fin 1997, le budget re´vise´ pour le chapitre B7-54 (à l’exclusion de la ligne «protocole financier») avait e´te´ engage´e à hauteur de 99,5 %. Pour l’ensemble de la pe´riode 1996-1997, le volume des res- sources budge´taires affecte´es par la Commission à la reconstruction et à l’aide humanitaire se sont e´leve´es à 542,2 millions d’e´cus, dont 286,6 millions ont fait l’objet d’attributions de marche´s et 208,1 millions d’e´cus ont e´te´ de´bourse´s. Le rythme de la passation des marche´s et des paiements se compare favorablement avec les autres pro- grammes d’aide exte´rieure finance´s par le budget commu- nautaire, surtout si l’on tient compte des conditions difficiles qui pre´valent en Bosnie-Herze´govine. La Com- mission a e´galement finance´ des activite´s autres que la reconstruction, sortant du cadre du rapport de la Cour, dont les statistiques ne sont pas reprises dans les chiffres ci-dessus, dans le domaine de la de´mocratie, des droits de l’homme et des actions communes dans le cadre de la PESC. 2. 2. La Commission a annonce´ une strate´gie d’ensemble dans quatre communications de`s l’automne 1995. Cette strate´gie d’ensemble est incluse dans le programme de reconstruction e´labore´ par la Commission et la Banque mondiale, soumise à diffe´rents donateurs lors de 3 confe´- rences internationales organise´es par la Commission et la Banque mondiale et approuve´e par la communaute´ inter- nationale. Chaque anne´e, la Commission pre´pare des orientations pour mettre en œuvre cette strate´gie. Ces orientations sont ensuite traduites en programmes secto- riels rassemblant une se´rie de projets inte´gre´s notamment en matie`re de re´fugie´s. Par ailleurs, les «Memoranda of Understanding» signe´s pour les programmes 1996 et 1997 avec les autorite´s bosniaques fixent un cadre global d’application de ces programmes. 2. 3. Le programme d’aides essentielles (EAP), conçu imme´diatement apre`s les accords de Dayton et mis en place, de`s janvier 1996, a permis de fournir une assis- tance indispensable au de´marrage du processus de recons- truction. C’est ainsi que le programme a permis de livrer le mate´riel pour les e´coles, des autobus, des tracteurs, des intrants pour l’agriculture, des e´quipements pour le sec- teur e´lectrique, etc. Ce programme constitue la premie`re re´ponse importante de la part d’un membre de la com- munaute´ internationale aux proble`mes de la reconstruc- tion. La Commission a re´oriente´ le programme de fournitures des e´quipements pour plusieurs raisons. Elle s’est notam- ment rendu compte de l’environnement difficile dans lequel elle intervenait: un risque important de fraude, de´nonce´ à l’e´poque par le Haut Repre´sentant, un manque de transparence dans la gestion de l’aide et le risque que les livraisons n’atteignent pas les destinataire finals l’ont oblige´e à centraliser les programmes. À l’e´poque, compte C 241/40 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 tenu de la situation politique en Bosnie-Herze´govine, il e´tait de´raisonnable de de´centraliser le programme au profit des autorite´s de ce pays. En prenant cette de´cision, la Commission a ainsi de´fendu les inte´reˆts financiers de la Communaute´. Le programme a e´te´ re´oriente´ et concentre´ sur un nombre plus limite´ de secteurs. 2. 4. Compte tenu des contraintes en matie`re de cre´ation de nouveaux postes, la Commission a adopte´ des mesures de rede´ploiement afin de renforcer les e´quipes de gestion de cette assistance. Ces mesures ont abouti à : — La constitution d’une e´quipe de 22 personnes dans le Bureau à Sarajevo fin 1996, soit 7 mois apre`s son ouverture, dont 4 postes A (dont le chef du bureau), 1 B, 1 C et 16 agents locaux dont 7 agents locaux expatrie´s (ALAT). La Commission a ensuite de´ploye´ un fonctionnaire A aupre`s de l’Administration de Mostar (EUAM) afin d’assurer notamment la clôture des comptes lie´s aux activite´s de l’UE (200 MECUS) et un autre fonctionnaire A a e´te´ mis à disposition du Haut Repre´sentant (OHR). — La cre´ation au Sie`ge de`s 1996 d’une nouvelle unite´ D-1 au sein de la DG 1A: «Bosnie-Herze´govine et Reconstruction, y compris la coordination internatio- nale et les aspects horizontaux des programmes multi- pays pour l’ex-Yougoslavie». Fin 1997, cette unite´ e´tait compose´e d’une e´quipe de 21 personnes, dont les deux tiers sont affecte´s à l’ex-Yougoslavie. En ce qui concerne l’expertise technique exte´rieure, 1998 est le premier exercice pour lequel la Commission est autorise´e à utiliser des cre´dits de fonctionnement pour l’aide technique à la mise en œuvre des programmes, à concurrence de 2-3,5 % des coûts du programme, et à la diffe´rence d’autres bailleurs de fonds, tels que US-AID, qui peuvent affecter plus de 15 % des ressources aux de´penses de ce type. 2. 5. Le budget 1996, publie´ le 29 janvier 1996, pre´voit 3 lignes spe´cifiques pour l’aide à l’ex-Yougoslavie. En attendant une base le´gale, la Commission a e´te´ autorise´e à utiliser la ligne B7-541 à concurrence de 7 MECU, les 20 MECU restants e´tant mis en re´serve. L’utilisation des 20 MECU a e´te´ autorise´e ensuite dans le cadre d’un trilogue. La Commission a pre´sente´ en avril 1996 un projet de re`glement pour les lignes Reconstruction qui n’est entre´ en vigueur que le 14 août 1996. Au cours des discussions sur le re`glement, la proposition de la Com- mission a subi des modifications importantes, en particu- lier une annexe sur la passation des marche´s qui s’inspire du re`glement TACIS tout à fait inade´quat à la situation en Bosnie a e´te´ ajoute´e à ce re`glement. De`s le mois de juillet 1997, c’est-à-dire à la premie`re date autorise´e par le re`glement pour la modification de celui-ci, la Commission a pre´sente´ une modification de cette annexe. Le Conseil a maintenu le dispositif initial et n’a suivi que tre`s partielle- ment les propositions de la Commission. À nouveau, la Commission a introduit une proposition de modification substantielle du re`glement en janvier 1998. Le Conseil et le Parlement ont alors tenu compte des critiques majeures formule´es à l’e´gard de l’action communautaire en ex- Yougoslavie et ont enfin suivi les grandes lignes de la proposition de la Commission. 2. 6. Pour tout ce qui concerne les re´fugie´s, la Commis- sion doit coope´rer avec le HCR des Nations unies e´tant donne´ que l’accord de Dayton a confie´ un mandat spe´cifique dans ce domaine à cet organisme. Des pro- ble`mes importants ont e´te´ rencontre´s lors des discussions avec le HCR concernant la contribution de la CE aux projets de logement mis en œuvre par les ONG par le truchement du HCR. Les conditions dans lesquelles le HCR souhaitait recevoir les contributions de la CE e´taient, sous certains aspects, contraires aux dispositions du re`glement financier et pe`chaient par manque de trans- parence. 2. 7. Grâce à son programme de de´minage, la Commis- sion a forme´ à la fois des instructeurs et des de´mineurs, elle a fourni du mate´riel et proce´de´ au de´minage d’un grand nombre de sites tant pour permettre le retour des re´fugie´s que pour permettre la mise en œuvre de grands travaux d’infrastructure. Cette action a e´te´ mene´e en coordination e´troite avec les institutions internationales et locales et la Commission a pris grand soin d’e´viter de se compromettre dans des actions commerciales peu claires que ce secteur attire particulie`rement. C’est l’analyse soigneuse des propositions qui e´taient soumises qui fut la cause de certains de´lais. Actuellement, et en coordination avec le BIH Mine Action Centre, la Commission finance un programme visant à renforcer les capacite´s de la protection civile en matie`re de de´minage. Cette action a pour avantage majeur de situer la capacite´ de de´minage au niveau local et donc d’accroître la rapidite´ et l’efficaci- te´ de l’intervention. L’engagement des cre´dits pre´vus pour 1997 a e´te´ retarde´ à cause de difficulte´s rencontre´es dans la ne´gociation avec les autorite´s en Bosnie. Ces cre´dits, pre´vus pour 1997, ont e´te´ reporte´s en 1998 et engage´s le 26 mars 1998, permettant la signature du contrat à Sarajevo entre le directeur ge´ne´ral de la DG IA et les premiers ministres de la Fe´de´ration et de la Republika Srpska. 2. 8. Grâce au programme d’aides essentielles de 1996 et aux programmes de reconstruction de 1996 et de 1997, la Commission a re´pare´ 13 030 logements, ce qui a permis, à la fin de la pe´riode couverte par ces pro- 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/41 grammes, le retour en Bosnie de plus de 50 000 person- nes (re´fugie´s et de´place´s dans le pays). Le retour des re´fugie´s et des personnes de´place´es ne de´pend pas seulement de la disponibilite´ de logements. Le retour d’une famille dans son logement re´habilite´ de´pend de nombreux facteurs, tels que la disponibilite´ d’un emploi et d’infrastructures e´ducatives et l’aversion mani- feste´e à l’e´gard du retour vers les zones rurales en raison d’un changement des attitudes sociales. La politique sui- vie par la Commission s’appuie sur le retour volontaire et le respect des conditions strictes de l’accord de Dayton, qui imposent le retour au lieu d’habitation initial de la famille. 2. 10. Un certain nombre d’actions dans le domaine de l’e´nergie ont e´te´ couronne´es de succe`s. Il s’agit notam- ment de: — la fourniture d’e´quipements aux mines de charbon, ayant permis d’accroître la production de 30 %, — la fourniture de charbon et d’e´quipements au secteur de la production e´lectrique, ce qui a pratiquement permis de rele´guer au rang des souvenirs les coupures d’e´lectricite´ à Sarajevo, — la distribution de gaz à Sarajevo, qui a permis de re´tablir l’approvisionnement de 3 800 familles alors que les fournitures d’e´lectricite´ à Tuzla ont permis d’aider 20 000 personnes. 2. 11. L’objectif à court terme des actions dans le domaine du transport n’e´tait pas d’influencer le retour des re´fugie´s mais plutôt de re´tablir des services de trans- port de base, en particulier à Sarajevo. Cette action a e´te´ couronne´e de succe`s. Les effets sur le retour des re´fugie´s ne se feront sentir qu’à long terme. 2. 12. Les deux secteurs mentionne´s me´ritaient d’eˆtre analyse´s avec pre´caution avant toute intervention. Ainsi, si dans un premier temps l’agriculture n’a pas fait l’objet de financements importants, la situation est tout autre depuis 1997 et surtout en 1998. Les re´sultats convain- cants e´voque´s par la Cour ont aussi e´te´ obtenus grâce à une bonne pre´paration de projets viables (avec l’appui d’une «Projet Coordination Unit» qui auparavant avait fait ses preuves avec la Banque mondiale) dans un environnement stabilise´. Par ailleurs le secteur industriel ne´cessitait une re´organisation totale avant de pouvoir be´ne´ficier de programmes d’assistance sauf dans des cas particuliers. 2. 13. Il aurait e´te´ irre´aliste de s’engager dans de vastes programmes d’administration publique avant que les ins- titutions de base, en particulier celles re´sultant des accords de Dayton, soient mises en place. La Commis- sion, en e´troite coope´ration avec le Bureau du Haut Repre´sentant, a de´cide´ fin 1997 des programmes d’appui de´finis en cours d’anne´e et qui seront mis en place tout au long de 1998, en vue de renforcer la Banque centrale, l’Ombudsman, la Commission des droits de l’homme et la Cour constitutionnelle. 3. CONCEPTION ET MISE EN ŒUVRE DES PROGRAMMES D’AIDE Strate´gie de la Commission Planification des interventions de la DG IA 3. 3. La Commission a annonce´ une strate´gie d’ensemble dans quatre communications de`s l’automne 1995. Cette strate´gie d’ensemble est incluse dans le programme de reconstruction e´labore´ par la Commission et la Banque mondiale soumise aux diffe´rents donateurs lors des 3 confe´rences internationales organise´es par la Commission et la Banque mondiale et approuve´e par la communaute´ internationale. Chaque anne´e, la Commission pre´pare des orientations pour mettre en œuvre cette strate´gie qui sont ensuite traduites en programmes sectoriels rassemblant une se´rie de projets inte´gre´s, notamment en matie`re de re´fugie´s. Par ailleurs, les «Memoranda of Understanding» signe´s pour les programmes 1996 et 1997 avec les autorite´s bosniaques fixent un cadre global d’application de ces programmes. L’ensemble de l’effort budge´taire a fait l’objet d’une communication au Conseil, dont les principales conclu- sions ont e´te´ prises en compte par le Conseil des affaires ge´ne´rales le 29 avril 1997. 3. 4. La Commission europe´enne s’est vu confier la ges- tion de la plus importante contribution verse´e par un bailleur de fonds pour la Bosnie. Les premie`res dotations de 1996 traduisaient les besoins urgents ressentis dans un large e´ventail de secteurs, mais e´galement la capacite´ d’absorption limite´e des diffe´rents secteurs. Le pro- gramme d’aides essentielles e´tait cible´ sur les dix secteurs- cle´s les plus touche´s par la guerre. De plus, les lacunes constate´es au niveau des structures institutionnelles et le manque de fiabilite´ des homologues locaux ont contraint la Commission à intervenir dans diffe´rents domaines. La Banque mondiale, qui est le deuxie`me bailleur de fonds par ordre d’importance, a e´galement couvert un large e´ventail de secteurs et d’activite´s. Pour les dotations 1997, une approche de programma- tion plus syste´matique a e´te´ e´labore´e, les priorite´s ayant e´te´ fixe´es en fonction des objectifs fixe´s par la commu- naute´ les États membres, comme convenu dans les conclusions des confe´rences de mise en œuvre de la paix et des comite´s pilotes ainsi qu’au sein du Conseil. internationale et C 241/42 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 3. 5. Le programme EAP constituait la re´ponse commu- nautaire au programme de reconstruction conjointement e´labore´ par la Commission et la Banque mondiale avec le soutien d’IMG, et approuve´e par la communaute´ interna- tionale lors de la premie`re confe´rence des donateurs en de´cembre 1995. le programme EAP pour La Commission a re´oriente´ plusieurs raisons. Elle s’est notamment rendu compte de l’environnement difficile dans lequel elle intervenait: un risque important de fraude, de´nonce´ à l’e´poque par le Haut Repre´sentant, un manque de transparence dans la gestion de l’aide et le risque que les livraisons n’atteignent pas les destinataires finals l’ont oblige´e à centraliser les programmes. À l’e´poque, compte tenu de la situation politique en Bosnie-Herze´govine, il e´tait de´raisonnable de de´centraliser le programme au profit des autorite´s de ce pays. La Commission a donc pris cette de´cision pour de´fendre les inte´reˆts financiers de la Communaute´. Le programme a e´te´ re´oriente´ et concentre´ sur un nombre plus limite´ de secteurs. Il aurait e´te´ 3. 7. irre´aliste de s’engager dans de vastes programmes de soutien institutionnel avant que les insti- tutions de base, en particulier celles re´sultant des accords de Dayton, soient mises en place. En effet, ce n’est que depuis la de´finition du «Quick Start Package» à l’au- tomne 1996, que la communaute´ internationale intervient de manie`re plus syste´matique en la matie`re. La Commis- sion a e´te´ charge´e de tout ce qui concernait le commerce exte´rieur et le syste`me bancaire central. Son assistance a e´te´ mise en œuvre rapidement et avec succe`s. À tel point qu’il lui a e´te´ demande´ d’e´tendre son assistance dans le domaine fiscal (Cafao), dans le domaine bancaire com- mercial (action de formation) et que d’autres donateurs charge´s du code de commerce lui ont demande´ de leur apporter son concours. En outre, la Commission a e´te´ charge´e, par le Haut Repre´sentant, d’assurer l’assistance à l’organisation des principales institutions de l’État (Parle- ment, Pre´sidence, Conseil des ministres et ministe`res d’État). Cette assistance est en place depuis l’automne 1997. De plus, la Commission soutient la Banque cen- trale ainsi que d’autres institutions de Dayton telles que l’Ombudsman, la Commission des droits de l’homme et la Cour constitutionnelle. Enfin, la Commission a entre- pris, depuis le de´but de cette anne´e, l’identification des besoins de chacune des entite´s pour restructurer leur syste`me judiciaire. priorite´ absolue dans l’exe´cution du budget pour la Bosnie-Herze´govine. Le retour ordonne´ et sûr des nombreux re´fugie´s et personnes de´place´es ne´cessite la mise en œuvre d’un grand nombre d’actions concernant l’e´tablissement d’une se´curite´ suffisante, la re´habilitation des logements et des infrastructures de base, le re´tablissement de services de sante´, sociaux et d’e´ducation garantissant l’acce`s à toutes les populations y compris minoritaires, l’existence d’acti- vite´s e´conomiques permettant la re´insertion des re´fugie´s dans le tissu e´conomique et social. Dans ces conditions on ne peut clairement distinguer les programmes de retour des autres activite´s d’assistance. Seulement la re´- union de l’ensemble de ces actions aura un effet durable et positif sur le retour. En effet, e´tant donne´ la complexi- te´ de ce processus de retour des personnes de´place´es et re´fugie´s, la Commission a cherche´ à de´ployer l’ensemble des moyens disponibles afin de promouvoir au mieux le retour. Afin de de´marrer le processus de reconstruction, la Com- mission a de´veloppe´ un programme de livraison sur une grande e´chelle (125 MECU) d’e´quipements et fournitures essentiels au rede´marrage des secteurs vitaux d’une e´co- nomie sinistre´e par la guerre. Cet exercice correspondait plus aux compe´tences de la DG IA qui avait de´jà une certaine expe´rience dans le domaine des livraisons de biens dans le Caucase, en Mace´doine et en Albanie, et des proce´dures standards de´veloppe´es sur PHARE/TACIS. Il faut e´galement rappeler que l’effort communautaire d’aide à la reconstruction de la Bosnie, conjugue´ à la volonte´ impe´rative de maintien de la paix, est une expe´- rience originale pour la Commission europe´enne comme pour les autres donateurs, rendant ainsi ine´vitable l’adap- tation à la situation des instruments utilise´s. Au sein de la Commission, les programmes de la DG IA e´taient oriente´s plus sur les infrastructures, le soutien aux institutions et logements; ceux la re´habilitation de d’ECHO ont vise´ à soutenir les infrastructures sociales et de premie`re ne´cessite´ (sante´, e´ducation, re´habilitation d’urgence). Par ailleurs, depuis de´cembre 1996 la Commission de´ve- loppe un plan d’action pour appuyer les re´formes dans le secteur de la sante´. Cette strate´gie commune aux diffe´- rents services de la Commission est mise en œuvre en 1998. Dans la phase cruciale de de´marrage du programme, la coordination entre les services de la Commission e´tait assure´e par un groupe interservices, pre´side´ par le Direc- teur Ge´ne´ral adjoint de la DG IA. ECHO, la DG XXI (pour Cafao) et d’autres services ont participe´ en perma- nence à cet exercice. 3. 8. La Commission a inte´gralement exe´cute´ la ligne budge´taire pour les re´fugie´s approuve´e en 1996 par l’autorite´ budge´taire. L’aide aux re´fugie´s est et reste une En comple´ment à cette coordination formelle de nom- breux contacts informels et ope´rationnels ont caracte´rise´ la coordination entre les services. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/43 3. 9. Les donateurs ont adopte´ un programme re´partis- sant les tâches. Par exemple, la BERD avait en charge les secteurs de l’e´nergie et des te´le´communications, la Banque mondiale celui des transports et de l’eau, la Commission est intervenue dans plusieurs de ces secteurs de manie`re coordonne´e avec les autres donateurs. Par exemple, elle a assure´ la reconstruction du syste`me de te´le´communica- tions qui a permis, de`s septembre 1997, les communica- tions entre la Republika Srpska et la Fe´de´ration (cf. 3. 30). Planification des interventions d’ECHO 3. 10. Bien que la Commission ait annonce´ une enve- loppe d’1 milliard d’e´cus pour la reconstruction sur la pe´riode 1996-1999, l’exe´cution du budget s’ope`re sur une base annuelle. 3. 11. Compte tenu de la persistance des besoins humani- taires en Bosnie, la Commission a de´cide´ de maintenir une aide humanitaire importante en paralle`le à l’assis- tance à la reconstruction. La coordination des actions est assure´e par le groupe interservices ainsi que par des contacts informels (cf. 3. 8). 3. 12. Pour 1996, les interventions de ECHO dans le secteur du logement ont e´te´ limite´es, l’intervention la plus importante consistant en un projet pilote e´tabli par le HCR. Ce n’est qu’en 1997, suite à la demande du Haut Repre´sentant, que ECHO a ve´ritablement de´marre´ ses actions dans ce secteur. Organisation des services de la DG IA 3. 13. Compte tenu des contraintes en matie`re de cre´a- tion de nouveaux postes, la Commission a adopte´ des mesures de rede´ploiement afin de renforcer les e´quipes de gestion de cette assistance. Ces mesures ont abouti à: — La constitution d’une e´quipe de 22 personnes dans le Bureau à Sarajevo fin 1996, soit 7 mois apre`s son ouverture, dont 4 postes A (dont le chef du bureau), 1 B, 1 C et 16 agents locaux dont 7 agents locaux expatrie´s (ALAT). La Commission a ensuite de´ploye´ un fonctionnaire A aupre`s de l’Administration de Mostar (EUAM) afin d’assurer notamment la clôture des comptes lie´s aux activite´s de l’UE (200 MECUS) et un autre fonctionnaire A a e´te´ mis à disposition du Haut Repre´sentant (OHR). nale et les aspects horizontaux des programmes multi- pays pour l’ex-Yougoslavie». Fin 1997, cette unite´ e´tait compose´e d’une e´quipe de 21 personnes, dont les deux tiers sont affecte´s à l’ex-Yougoslavie. En ce qui concerne l’expertise technique exte´rieure, 1998 est le premier exercice pour lequel la Commission est autorise´e à utiliser des cre´dits de fonctionnement pour l’aide technique à la mise en œuvre des programmes, à concurrence de 2-3,5 % des coûts du programme, et à la diffe´rence d’autres bailleurs de fonds, tels que US-AID, qui peuvent affecter plus de 15 % des ressources aux de´penses de ce type. Pour 1998, la Commission a de´cide´ d’assurer une de´con- centration sur place en Bosnie de la mise en œuvre de l’assistance communautaire. Les pouvoirs de la De´le´ga- tion et en particulier du chef de cette De´le´gation vont eˆtre renforce´s. Par ailleurs, elle va e´toffer ses bureaux dans plusieurs localite´s de Bosnie en dehors de Sarajevo afin d’accroître sa pre´sence sur le terrain en particulier à Banja Luka et à Mostar. Pour la premie`re fois le budget de 1998 comporte des dotations pour l’ex-Yougoslavie accompagne´es d’un com- mentaire autorisant la Commission à utiliser les cre´dits de fonctionnement pour l’appui technique, soit à concur- rence de 2 % pour PHARE et de 3,5 % pour la recons- truction, cette faculte´ e´tant aussi appele´e me´canisme STAP. Ce me´canisme contribuera en partie à re´soudre certains des proble`mes de ressources humaines auxquels est confronte´e la Commission. Cela e´tant, il reste en retrait des pratiques d’autres bailleurs de fonds, tels que USAID, dont les de´penses analogues peuvent repre´senter plus de 15 % du budget. 3. 14-3. 15. La Commission a de´cide´ de renforcer la de´le´- gation de la Commission en Bosnie et Herze´govine. Les personnes choisies seront ope´rationnelles sur place à partir du printemps 1998. À cette date, la Commission disposera en Bosnie et Herze´govine de 21 postes de cate´gorie A (10 postes de fonctionnaires et 11 postes ALAT) et 10 postes de cate´gorie C dont 3 fonctionnaires. Au total, la De´le´gation sera compose´e de 36 personnes dont 17 fonctionnaires. En outre, la Commission lance un appel d’offres pour cre´er, en Bosnie, une unite´ d’assis- tance technique charge´e sous son contrôle de pre´parer les projets et d’en assurer la supervision. 3. 16. L’EAP en Bosnie a e´te´ lance´ dans des conditions extreˆmes. Vu l’importance et le montant de l’assistance financie`re concerne´e, la ne´cessite´ d’assurer un contrôle approprie´ et la situation extreˆmement complexe ne´e au lendemain du conflit arme´, il a e´te´ conside´re´ qu’une pre´sence visible et ope´rationnelle de la Commission e´tait indispensable pour la mise en œuvre du programme. — La cre´ation au Sie`ge de`s 1996 d’une nouvelle unite´ D-1 au sein de la DG 1A: «Bosnie-Herze´govine et Reconstruction, y compris la coordination internatio- Durant le premier semestre de 1996, le bureau de la CE à Sarajevo e´tait un bureau technique ouvert principalement C 241/44 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 pour mettre en œuvre le programme des aides essentielles. Le personnel se composait notamment de techniciens et d’experts exte´rieurs et il e´tait de`s lors justifie´ d’utiliser en l’occurrence des cre´dits de fonctionnement. À l’e´poque, la Commission ne pouvait utiliser les cre´dits inscrits dans la partie A du budget e´tant donne´ que la de´cision de mettre en place une de´le´gation de la Commission à Sarajevo n’a e´te´ prise que le 24 avril 1996. situation particulie`re de la Bosnie, un État apre`s-guerre avec une structure gouvernementale faible, complexe et peu ope´rationnelle, en transition d’un re´gime communiste vers un syste`me de´mocratique de type occidental, ne semblait pas offrir à la Commission les garanties ne´ces- saires pour mettre en œuvre l’aide communautaire de façon de´centralise´e. Les coûts de fonctionnement du bureau ont e´te´ progressi- vement absorbe´s à mesure que la pre´sence officielle de la Commission à Sarajevo fut consolide´e. Cette ope´ration a e´te´ re´alise´e d’abord par le biais d’un compte d’avance et ensuite d’un compte d’avance de caisse. Les deux princi- paux postes des coûts de fonctionnement, à savoir la location des bureaux et les salaires ont e´te´ finance´s en utilisant des cre´dits inscrits au titre A6 du budget, avec prise d’effet respectivement en juin et novembre 1996. Toutefois, la disponibilite´ de cre´dits supple´mentaires dans la partie A du budget aurait facilite´ la tâche de la Commission. 3. 17. Pour comprendre les de´cisions prises dans la mise en œuvre des projets de la Commission, il faut tenir compte de la situation spe´cifique de la Slavonie orientale. La re´gion se trouvait sous le contrôle de l’ATNUSO, dont le mandat est venu à expiration le 15 janvier 1998, soit la date de la re´inte´gration comple`te de la re´gion dans la Croatie. Durant cette pe´riode, l’ATNUSO e´tait l’institu- tion charge´e de l’administration et constituait le seul homologue officiel de la Commission. Or, dans la mesure où l’ATNUSO n’avait pas de statut juridique, il e´tait impossible d’officialiser un accord avec la Commission. C’est pourquoi la Commission, compte tenu des contrain- tes ge´ne´rales auxquelles elle doit faire face en matie`re de personnel, a recouru aux proce´dures de´crites par la Cour afin d’assurer un niveau de personnel suffisant et une gestion sur place des fonds concerne´s. Ce sce´nario a permis à la Commission de mobiliser l’aide communau- taire de façon acce´le´re´e. 3. 18. La Commission participe activement à l’Economic Task Force charge´e de coordonner l’ensemble du proces- sus de reconstruction. La Commission participe e´gale- ment aux groupes de travail sectoriels, en particulier dans les secteurs be´ne´ficiant d’un financement communautaire pour lequel elle a charge´ l’IMG d’assurer la pre´sidence compte tenu de ses compe´tences techniques et de sa connaissance des besoins. 3. 19. Afin d’apporter une re´ponse rapide à la situation d’urgence ne´e au lendemain de la fin des conflits en Bosnie-Herze´govine, la Commission a mis en œuvre le programme des aides essentielles en mettant au point un me´canisme de sous-traitance. Toutefois, les difficulte´s de´crites au point 3. 5 ont conduit la Commission à arreˆter le programme et à en centraliser la gestion. À l’e´poque, la C’est en pleine connaissance de tous ces risques que la Commission a maintenu une gestion centralise´e de ses programmes. Son expe´rience de l’EAP l’aurait conforte´e dans ce sens. La Commission n’a pas voulu de´libe´re´ment cre´er des structures de type PMU en Bosnie, dont la prolife´ration dans certains pays PHARE a fait l’objet de critiques, et pour lesquelles une strate´gie de rationalisa- tion est actuellement mise en œuvre. Compte tenu de l’ame´lioration des structures politiques et de la mise en place d’institutions plus fiables en Bosnie- Herze´govine, la Commission s’appreˆte, de`s le printemps 1998, à de´concentrer certaines fonctions en transfe´rant des ressources vers son bureau de Sarajevo (cf. les remar- ques faites aux points 3. 13-3. 15). 3. 20-3. 21. Comme elle l’indique aux points 3. 13-3. 15, la Commission prend actuellement des mesures afin de de´concentrer la mise en œuvre du programme par un renforcement de son bureau à Sarajevo. Par ailleurs, la Commission a, conjointement avec le ministe`re bosniaque de l’agriculture, des eaux et foreˆts, mis au point une approche visant non à cre´er des structures de type UGP mais à renforcer la capacite´ administrative de certaines institutions publiques: — Dans le secteur de l’eau, une unite´ de coordination des projets a e´te´ officiellement mise en place en octobre 1997 afin d’agir comme interface entre la Commission et le ministe`re charge´, dans la Fe´de´ra- tion, de l’identification et de la mise en œuvre des projets. Le rôle de l’unite´ se limite à la gestion technique des projets. — Plus re´cemment, c’est-à-dire à la fin de 1997, la Commission a de´cide´ de financer l’unite´ de mise en œuvre du volet agriculture, soutenu jusque là par la Banque mondiale. L’e´tablissement d’UGP aupre`s des ministe`res pendant la phase de de´marrage du programme e´tait exclu, compte tenu des difficulte´s dans la re´gion (cf. point 3. 19). La Commission participe, au meˆme titre que la Banque mondiale, à la coordination de l’aide internationale. 3. 22. Les mesures prises pour renforcer la capacite´ de la de´le´gation sont de´crites aux points 3. 13-3. 15. De plus, la Commission met en place une unite´ d’assistance tech- 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/45 nique sur le terrain ainsi qu’un me´canisme d’audit. En ce qui concerne le programme de Mostar, l’essentiel du personnel de´ploye´ dans cette ville a e´te´ fourni par les États membres, l’incidence financie`re sur le budget com- munautaire e´tant de`s lors nulle ou pratiquement nulle. La Commission a de´tache´ un fonctionnaire à Mostar et a fourni un appui dans le cadre de l’assistance technique. Les coûts de gestion de cette action ont e´te´ couverts par le budget de fonctionnement conforme´ment à l’action commune. Ces me´canismes sont plus ge´ne´reux que ceux autorise´s dans le cadre de la le´gislation existante concer- nant les lignes budge´taires reconstruction ou PHARE. 3. 23. Le chef du Cafao CE consulte la direction de la DG XXI sur une base quasi quotidienne et rend compte re´gulie`rement au pre´sident du groupe interservices. Cette proce´dure permet d’ope´rer de manie`re de´centralise´e sans perdre le contrôle de l’ope´ration. L’efficacite´ de l’ope´ra- tion Cafao CE en termes d’organisation et de gestion financie`re repose sur l’appui fourni par Bruxelles, qu’il s’agisse de conseils de gestion, d’organisation de la four- niture du personnel international, de l’achat des e´quipe- ments ne´cessaires, de la gestion des fonds avec l’agent d’approvisionnement, du contrôle du budget local du Cafao, etc. 3. 24. La Banque mondiale et USAID (jusqu’à 15 % des coûts du programme) be´ne´ficient d’une plus grande flexi- bilite´ au niveau des me´canismes financiers applicables aux coûts de gestion du programme que l’autorite´ budge´taire la Commission à qui a, à titre exceptionnel, autorise´ affecter 2-3,5 % des coûts du programme. USAID peut, dans le cadre d’un avenant aux contrats, passer pour plusieurs millions d’e´cus de marche´ supple´mentaires sans devoir engager de proce´dure officielle d’appel d’offres (c’est notamment le cas des coûts de fonctionnement du bureau USAID à Sarajevo). 3. 25. La Commission a de´signe´ un nouveau directeur pour l’ex-Yougoslavie le 1er novembre 1997. De plus, un conseiller spe´cial spe´cialement charge´ de la coordination de l’aide sur le terrain en Bosnie ainsi qu’à Bruxelles a e´te´ de´signe´ le 1er de´cembre 1997. Organisation des services d’ECHO 3. 26. Les experts recrute´s pour les missions d’ECHO sur le terrain ont, e´tant donne´ le caracte`re particulier de l’aide humanitaire, des contrats renouvelables de six mois. Puisque la pre´paration de ces contrats prend en moyenne six semaines, les responsables des bureaux sur le terrain sont interpelle´s deux mois avant la fin des contrats afin de donner leur avis sur l’opportunite´ d’une prolongation et sur la volonte´ de l’expert de poursuivre sa mission. 3. 27. Afin d’ame´liorer encore son efficacite´ ope´ration- nelle, ECHO est actuellement en train d’examiner les possibilite´s de de´centraliser partiellement les proce´dures contractuelles et de paiements. ECHO Bosnie-Herze´go- vine a, depuis 1996, la possibilite´ de ge´rer des projets jusqu’à hauteur de 42 000 e´cus. Cependant, la consultation du sie`ge reste essentielle notamment dans le cadre de la gestion des contrats. Sans cette consultation, le sie`ge pourra difficilement suivre le bon de´roulement des ope´rations sur le terrain. En outre, cette de´centralisation augmentera sensiblement les frais inhe´rents à l’assistance technique. Si une telle de´centrali- sation devait s’ope´rer, celle-ci devra ine´vitablement eˆtre accompagne´e d’un renforcement en effectifs de la Com- mission afin de pouvoir envoyer des spe´cialistes du domaine humanitaire sur le terrain. Mise en œuvre des programmes Taux d’utilisation des cre´dits 3. 29. La BEI n’a pas pu eˆtre associe´e au processus malgre´ la volonte´ de la Commission car une dette bos- niaque lie´e à la dette ante´rieure au conflit aupre`s de la BEI existe, empeˆchant statutairement celle-ci d’intervenir. La Commission fera, au mois de mai 1998, des proposi- tions au Conseil pour que l’intervention de la BEI puisse avoir lieu. 3. 30. La Cour cherche à comparer des actions finance´es par la Commission et celles finance´es par d’autres bail- leurs de fonds. Or, cette comparaison ne prend pas en compte le fait que les autres bailleurs de fonds mettent en œuvre des actions de natures tre`s diffe´rentes. Ainsi, la Banque mondiale articule surtout son action autour de me´canismes de preˆts. La gestion d’un tel me´canisme n’est pas du tout comparable à celle d’un re´gime d’aides nonremboursables, tel que celui ge´re´ par la Commission. Les aides nonremboursables sont accorde´es avec pour seule garantie l’engagement politique du be´ne´- ficiaire. Pour prote´ger les fonds publics, le contrôle du de´boursement des subventions est une ope´ration beau- coup plus complexe et plus lente que le contrôle des preˆts. Contrairement à ce qui est le cas dans les re´gimes d’aides non remboursables, les preˆts sont remboursables et garantis par l’État be´ne´ficiaire. Les remboursements apparaissent au bilan financier de la banque. La condi- tionnalite´ politique constitue une contrainte beaucoup moins forte. Malgre´ ce handicap, le niveau de de´caisse- C 241/46 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 ment des subventions octroye´es par la Commission et des preˆts accorde´s par la Banque mondiale est plus ou moins comparable. En ce qui concerne USAID, un volet important de l’assis- tance accorde´e par cet organisme e´tait constitue´ de lignes de cre´dit en faveur de petites entreprises, assorties une nouvelle fois de taux de de´caissement plus rapides. Les proce´dures de´cisionnelles applicables à USAID sont e´gale- ment beaucoup plus simples que celles de l’Union euro- pe´enne, qui imposent à la Commission d’ope´rer dans le cadre d’un re`glement beaucoup plus strict sur le plan de l’attribution des marche´s publics. Ainsi, le re`glement «reconstruction» impose´ par le Conseil n’e´tait en fait qu’une simple transposition du re`glement TACIS, assez mal adapte´ à la situation en Bosnie. Contrairement aux États-Unis, qui à l’origine ont cible´ leur aide principale- ment sur les zones de contournement de leurs troupes, l’aide de l’Union europe´enne a, dans un premier temps, couvert les deux entite´s. L’aide à la Re´publique Srpska a e´te´ d’abord suspendue en 1996 et ensuite en 1997 en raison des dispositions de l’accord de Dayton, ce qui a e´galement ralenti le de´caissement. 3. 32. Grâce à son programme de de´minage, la Commis- sion a forme´ à la fois des instructeurs et des de´mineurs, elle a fourni du mate´riel et proce´de´ au de´minage d’un grand nombre de sites tant pour permettre le retour des re´fugie´s que pour permettre la mise en œuvre de grands travaux d’infrastructure. Cette action a e´te´ mene´e en coordination e´troite avec les institutions internationales et locales et la Commission a pris grand soin d’e´viter de se compromettre dans des actions commerciales peu claires que ce secteur attire particulie`rement. C’est l’analyse soigneuse des propositions qui e´taient soumises qui fut la cause de certains de´lais. Actuellement, et en coordination avec le BIH Mine Action Centre, la Commission finance un programme visant à renforcer les capacite´s de la protection civile en matie`re de de´minage. Cette action a pour avantage majeur de situer la capacite´ de de´minage au niveau local et donc d’accroître la rapidite´ et l’efficaci- te´ de l’intervention. L’engagement des cre´dits pre´vus pour 1997 a e´te´ retarde´ à cause de difficulte´s rencontre´es dans la ne´gociation avec les autorite´s en Bosnie. Ces cre´dits, pre´vus pour 1997, ont e´te´ reporte´s en 1998 et engage´s le 26 mars 1998, permettant la signature du contrat à Sarajevo entre le Directeur ge´ne´ral de la DG IA et les premiers ministres de la Fe´de´ration et de la Republika Srpska. Pre´paration des projets 3. 33. Les mesures de´crites aux points 3. 13-3. 15 et 3. 22 visent à ame´liorer la situation des services de la Commis- sion sur le terrain à Sarajevo. 3. 34. IMG a e´te´ mis sur pied à l’initiative de la Commis- sion. La Commission a re´gulie`rement fait appel à ses services pour pre´parer les programmes dans des secteurs où cette organisation posse`de un savoir-faire re´el, tel que l’identification des projets et les moyens de leur mise en œuvre (SRSA a notamment e´te´ identifie´e par IMG comme ONG ade´quate pour Gorazde). Cependant, IMG n’intervient que dans certains secteurs (Énergie, Logement, Transport et Eau). Il est donc dans l’impossibilite´ d’aider la Commission dans des secteurs comme l’Éducation, la Sante´, l’Agriculture ou le De´velop- pement Institutionnel. 3. 35. Lors de la re´union des ONG en janvier 1998, les attentes et les exigences de la Commission ont e´te´ longue- ment explique´es. La Commission a pre´sente´ un document de´taille´ de plus de 400 pages qui contenait notamment des instructions pre´cises pour la formulation des proposi- tions. Les propositions reçues, d’environ 200 projets, ont e´te´ analyse´es et e´value´es au niveau technique sur la base de crite`res pre´e´tablis. La qualification par la Cour de cet exercice comme «NGO demand-driven» ne tient pas compte de ces e´le´ments. Concernant le domaine humanitaire, la Commission contrôle les ONG et leurs activite´s sur le terrain notam- ment par le biais de son assistance technique in situ, qui permet à ECHO de jouer un rôle actif et de maintenir l’initiative dans son partenariat avec les ONG sur le terrain. En outre, ECHO effectue de nombreuses missions de contrôle au sie`ge de ses partenaires afin notamment d’examiner leur capacite´ administrative et financie`re, ainsi que la ve´racite´ des donne´es contenues dans leurs rapports narratifs et financiers. Enfin, ECHO effectue e´galement des e´valuations de projets et/ou de programmes. Passation des contrats 3. 36. L’existence de deux re`glements distincts refle`te la de´cision prise par l’autorite´ budge´taire en 1996 de cre´er une nouvelle ligne spe´cifiquement re´serve´e à la recons- truction, qui doit ne´cessairement s’appuyer sur une base juridique. En 1995, l’enveloppe budge´taire ayant e´te´ fixe´e, il ne semblait pas y avoir d’autre instrument preˆt à l’emploi, excepte´ PHARE. 3. 37. Compte tenu de l’urgence de la situation, les de´rogations aux proce´dures standards introduites dans le cadre du EAP ont permis à la Commission d’acce´le´rer la mise en œuvre du programme. 3. 39. La Commission a fait proce´der à un audit finan- cier de l’EAP et e´voquera les questions souleve´es par la Cour concernant les agents d’approvisionnement dans ce contexte. En ce qui concerne les activite´s propres de la Commission: 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/47 a) Les listes restreintes des fournisseurs e´tablies par les agents d’approvisionnement e´taient base´es sur un fichier e´tabli à l’issue d’un appel ouvert à manifestations d’inte´- reˆt lance´ par les services de la Commission. Le fichier comportait au total 1 692 fournisseurs potentiels (prove- nant de 14 pays de l’Union europe´enne et de 11 pays PHARE) couvrant l’ensemble des huit secteurs de l’EAP. c) Dans le contexte d’une Bosnie sortant de guerre et où les risques d’instabilite´ e´taient encore grands, il est aise´ de comprendre que, dans certains cas, les offres les moins disantes aient de´passe´ les montants initialement alloue´s aux ope´rations. d) Les termes de re´fe´rence des contrats entre la Com- mission et les agences d’approvisionnement e´taient tre`s pre´cis en matie`re de proce´dures à suivre pour les achats d’e´quipement. Dans certains cas, la Commission a autori- se´ des de´rogations aux de´lais normalement prescrits par la re´glementation PHARE afin de re´pondre à l’urgence de la situation. g) La Commission a veille´ à contrôler la longueur des listes restreintes et a fourni des statistiques concernant leur distribution ge´ographique entre États membres. Certains États membres se sont plaints au motif que le nombre des marche´s attribue´s à leurs fabricants natio- naux respectifs ne correspondait pas au niveau de leur contribution au budget de l’Union europe´enne. Ces remarques sont incompatibles avec la ne´cessite´ d’assurer une approche comple`tement inde´pendante à l’e´gard de la gestion du programme EAP. 3. 40. Comme pre´vu dans le re`glement 1628/96, les pays PHARE ont acce`s aux marche´s de façon exceptionnelle. Cette diffe´renciation a e´te´ impose´e à la Commission par l’autorite´ le´gislative. 3. 41. Contrairement à la proposition initiale de la Com- mission, le Conseil a impose´ des plafonds plus stricts pour les proce´dures de passation de marche´ plus souples, notamment pour les marche´s de fournitures et de tra- vaux. 3. 42. L’utilisation d’ONG, eu e´gard aux circonstances particulie`res, a permis de re´duire les coûts, d’acce´le´rer les proce´dures et de ge´rer plus efficacement une intervention à grande e´chelle. Un formulaire standardise´ à remplir par le gestionnaire fait de´sormais partie inte´grante du dossier. 3. 43. Les re`gles re´gissant la sous-traitance ont e´te´ modi- fie´es dans le cadre du vade-mecum d’août 1997 publie´ à la suite des commentaires formule´s sur ce point par la Cour. 3. 45. La grille des bare`mes applique´s par ECHO pour le financement des frais de personnel local sera actualise´e tre`s prochainement, compte tenu notamment de l’inadap- tation des forfaits à la situation actuelle en Bosnie- Herze´govine. Dans les proce´dures de pre´paration des contrats de re´habilitation en Bosnie-Herze´govine, ECHO exige du partenaire l’e´tablissement d’un cahier des charges pre´limi- naire qui doit ensuite eˆtre approuve´ par l’IMG et ECHO Bosnie-Herze´govine avant la re´daction et la signature des contrats. Ce cahier des charges ne peut eˆtre inclus dans le contrat puisqu’il fera normalement l’objet de nombreux changements pendant la mise en œuvre des travaux. Si c’e´tait le cas, chaque changement exigerait l’amendement du contrat, ce qui entraînerait une lourdeur administra- tive conside´rable. La pe´riode de garantie est e´tablie entre l’entreprise effec- tuant les travaux et le be´ne´ficiaire du projet. À la fin de chaque projet, l’ONG, l’entreprise de construction et un repre´sentant du be´ne´ficiaire, souvent la municipalite´, effectuent une inspection commune, à la fin de laquelle, normalement, le be´ne´ficiaire accepte les travaux et prend en charge le bâtiment. ECHO Bosnie-Herze´govine demande aussi à l’IMG d’effectuer une inspection finale des travaux avant de donner son accord au paiement final, qui à ECHO s’e´le`ve toujours à 20 %. Paiements 3. 46-3. 48. Les avances pourraient eˆtre verse´es directe- ment par l’unite´ financie`re de la DG IA. Toutefois, cela devrait eˆtre expresse´ment stipule´ dans le contrat. La Commission examinera la faisabilite´ de cette proce´dure. Les demandes de paiements normaux devraient continuer à eˆtre transmises aux services ope´rationnels afin que ceux-ci puissent ve´rifier les prestations fournies et appo- ser sur la demande la mention «conforme aux faits, bon à payer», comme l’exige le re`glement financier. La cre´ation d’un syste`me de paiement sur place, qui permettrait d’acce´le´rer les proce´dures, est envisage´e. 3. 47. Un format standard de garantie bancaire a e´te´ e´tabli et est de´sormais joint à chaque contrat. Ne´anmoins, inde´pendamment de la question «de forme» des garanties bancaires, il est à noter qu’un nombre important de garanties bancaires font l’objet de retours aupre`s des contractants pour les raisons suivantes: 1. La date de validite´ mentionne´e sur la garantie ban- caire est incorrecte. Celle-ci ne respecte pas les normes C 241/48 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 e´dicte´es dans les conditions ge´ne´rales du contrat et men- tionne donc une date d’expiration pre´mature´e. 3. 52. Un projet de rapport d’e´valuation sera disponible en mai 1998 et fera l’objet d’une transmission à la Cour. 2. Le compte bancaire mentionne´ sur la garantie ban- caire (qui a une incidence directe sur la prise d’effet de cette garantie) et le compte bancaire mentionne´ sur la demande de paiement e´manant du contractant sont incompatibles. La Commission ne pourrait alors pas exe´cuter le paiement sans porter pre´judice à la prise d’effet de la garantie bancaire. Il s’agit donc bien de questions de fond et non de forme. 3. 49. Le choix de la re´paration du Parlement et de la partie à re´parer ont e´te´ pre´sente´s par l’OHR et la Banque mondiale. Le projet avait de´jà fait l’objet d’une e´valua- tion et les appels d’offres e´taient preˆts lorsque le soutien financier de la Commission a e´te´ demande´. La Commis- sion aurait pu refuser sa participation sachant qu’elle ne pourrait pas tenir les de´lais compte tenu des nouveaux appels d’offres qu’elle devait lancer selon ses propres proce´dures. Étant donne´ qu’aucun autre fonds n’e´tait disponible et eu e´gard à l’importance politique d’entamer la reconstruction du Parlement, la Commission s’est enga- ge´e pour les travaux qui lui e´taient demande´s qui ne comportaient pas l’he´micycle central de ce bâtiment. Le Directeur Ge´ne´ral de la DG IA s’est rendu le 3 avril 1998 sur le chantier apre`s consultation du Haut Repre´- sentant. Le projet reveˆt une importance strate´gique dans les efforts de la communaute´ internationale de re´unir dans les locaux en question les autorite´s centrales et le Parlement de Bosnie-Herze´govine. Tous les inte´resse´s sur place confirment l’inutilite´ actuelle de l’ancien he´micycle compte tenu de la disponibilite´ des salles de re´union ade´quates plus petites. Suivi et e´valuation des projets 3. 51. Le suivi du programme EAP a e´te´ confie´ à Techni- tas. Les fonctionnaires en charge du programme avaient de`s lors pour mission «d’accompagner» le programme sur le terrain en liaison e´troite avec le gestionnaire du projet à Bruxelles, qui reste responsable du suivi ge´ne´ral. Pour le programme de reconstruction, les me´canismes de suivi existent pour les secteurs du logement (depuis la mi-1997), de l’eau (depuis octobre 1997) et de l’agricul- ture (depuis de´cembre 1997). Une approche plus syste´ma- tique sera adopte´e dans le droit fil des commentaires relatifs aux lignes ex-Yougoslavie inscrites dans le budget 1998, qui autorise l’utilisation d’une partie des cre´dits de fonctionnement à des fins d’appui technique. Une partie de ces cre´dits sera affecte´e à des activite´s de suivi. 3. 53. a) La Commission examine avec les autorite´s bos- niaques les arrangements qui pourraient eˆtre pris concer- nant l’utilisation des fonds de contrepartie ge´ne´re´s par le remboursement des frais consentis dans le cadre du projet PHARE «motoculteurs». Conforme´ment à la proposition financie`re Agriculture 1998, une organisation de tutelle sera mise en place afin de fournir une aide financie`re (capital d’amorçage et me´canismes de cre´dit) aux re´gions rurales et de coordon- ner la gestion des fonds de contrepartie. Un appui priori- taire sera accorde´ aux initiatives qui ge´ne`rent de l’emploi dans les zones rurales et transforment les produits locaux. b) Le syste`me de paiement e´tant fonde´ sur des projec- tions estimatives de cash-flows, ce n’est qu’apre`s que les projets deviennent ope´rationnels (c’est-à-dire de`s les pre- les paiements miers paiements d’avance) que la Commission peut estimer le besoin en fond de roulement. inte´rim, mais apre`s c) La consolidation financie`re des comptes sera effec- tue´e juste avant la clôture comptable des fonds spe´- ciaux. 3. 54. Tous les projets sont actuellement surveille´s par des agences techniques (IMG, contractants spe´cifiques etc. ). 3. 55. a) b) Le Conseil a, à plusieurs reprises, demande´ à la Commission de financer le HCR des Nations unies pour ce qui concerne le volet «re´fugie´s», e´tant donne´ que l’accord de Dayton a expresse´ment mandate´ le HCR à cette fin. Des proble`mes importants ont e´te´ rencontre´s lors des discussions avec le HCR concernant la contribu- tion de la CE aux projets de logement mis en œuvre par les ONG par le truchement du HCR. Les conditions dans lesquelles le HCR souhaitait recevoir les contributions de la CE e´taient, sous certains aspects, contraires aux dispo- sitions du re`glement financier et pe´chaient par manque de transparence. c) ECHO inse`re depuis mai 1997 dans chaque contrat avec le HCR l’exigence que les «sub-agreements» soient transmis syste´matiquement à ECHO. 4. EFFET DES ACTIONS Re´partition ge´ographique Entite´s constituant la Bosnie-Herze´govine U n a S a n a ( F e´ d e´ r a t i o n ) 4. 4. Si Una Sana est effectivement prioritaire en termes de retour des re´fugie´s, la Commission n’a jamais souscrit 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/49 aux plans propose´s par les autorite´s de la Fe´de´ration en raison d’un certain nombre de lacunes dans la proposi- tion. Lorsque la Commission a propose´ d’inclure d’autres e´le´ments (infrastructure sociale et re´paration des infras- tructures de base notamment) qu’elle conside`re comme essentiels pour favoriser le retour des re´fugie´s, cette proposition ne fut pas accepte´e par les autorite´s de la Fe´de´ration, ce qui a retarde´ les ne´gociations. La Commis- sion a ne´anmoins continue´ à financer les programmes à Una Sana inde´pendamment de la proposition pre´sente´e par les autorite´s locales. Il convient e´galement de signaler un projet dans le domaine de l’agriculture, d’une valeur de plus de 2 millions d’e´cus, qui apporte une contribution importante à ce secteur. La Commission a fait proce´der à une e´tude compte tenu du nombre e´leve´ de projets et de demandes de finance- ment qu’elle a reçus pour la re´gion d’Una Sana. L’e´tude, qui a mis en e´vidence les e´normes besoins qui existent dans le canton, a servi de base à la planification des actions lance´es en faveur de la re´gion. Le programme de 1998 en faveur des re´fugie´s, dote´ d’une enveloppe de 141 millions d’e´cus et pour lequel un atelier «re´fugie´s» a e´te´ organise´ en janvier 1998 afin d’informer et de pre´parer les principaux acteurs susceptibles d’assumer une respon- sabilite´ dans la mise en œuvre du programme, figure parmi ces actions. L’un des volets du programme sera destine´ à la Fe´de´ration d’Una Sana. B r c k o ( R e´ p u b l i q u e S r p s k a ) 4. 3-4. 5. Le programme de retour a e´galement alloue´ des financements à certains projets à Brcko. Croatie 4. 6. Une premie`re pre´sence a e´te´ mise en place par l’ATNUSO dans la re´gion de Vukovar durant le premier semestre de 1996. La de´cision initiale en ce qui concerne le programme 1996, prise dans un contexte de pressions politiques visant à commencer la reconstruction, s’ap- puyait sur le peu d’informations disponibles durant les premie`res heures de pre´sence dans la re´gion. De`s que l’agence d’exe´cution de la Commission fut installe´e plus solidement, il apparut que des modifications devaient eˆtre apporte´es au programme afin de le faire correspondre plus e´troitement avec les besoins de reconstruction et les contraintes politiques dans la re´gion. L’absence d’initia- tive dans l’attente du recensement pre´cis des besoins aurait conside´rablement retarde´ la re´ponse que la Com- mission (et donc l’Union europe´enne) pouvait y apporter, cette option ayant e´te´ conside´re´e comme politiquement inacceptable. meˆme lie´e au trilogue (voir 2. 5) et à l’adoption du re`glement de reconstruction. Les projets n’ont pu donc de´bute´ avant l’automne 1996. Afin de favoriser le retour des re´fugie´s et des personnes de´place´es, la Commission a le 23 janvier 1998, avec les ONG, un atelier organise´ visant à lancer un ambitieux programme d’incitation au retour finance´ sur le budget 1998. À la suite de cet atelier, auquel ont assiste´ plus de 200 ONG, la Commis- sion de´cida, le 27 mars, de lancer un programme de 141 millions d’e´cus, comportant un volet «logement» dote´ de 105 millions d’e´cus et permettant la re´habilitation de 5 000 habitations. Ce programme est en cours de mise en œuvre. Une premie`re tranche de 63 millions d’e´cus pour la re´habilitation des habitations a de´jà e´te´ lance´e et les contrats ont e´te´ signe´s à Sarajevo le 3 avril avec 2 ONG. Les re´parations seront effectue´es durant la pe´riode de reconstruction de 1998 (principalement au printemps et en e´te´) et seront termine´es avant l’hiver. Le programme pre´voit le retour de 20 000 personnes supple´mentaires en 1998. Une deuxie`me tranche est preˆte à eˆtre lance´e et le sera effectivement de`s que le budget pre´vu à cet effet sera disponible (c’est-à-dire lorsque la re´serve de 30 millions d’e´cus inscrite dans le budget de 1998 aura e´te´ libe´re´e). Les projets ont de´jà e´te´ se´lectionne´s et les contrats sont preˆts. 4. 13. a) Gorazde: La Commission a demande´ au Procu- rement Agent Italtrend de proce´der à un recouvrement de l’exce´dent de fonds verse´s à SRSA, pour travaux non re´alise´s, dont le montant a e´te´ e´tabli par un audit technique inde´pendant à DM 787,384. La Commission a compris re´cemment que SRSA, n’e´tant pas en mesure de re´cupe´rer les avances consenties à son sous-traitant Bosna Auto, ne pouvait rembourser la Commission et que SRSA contestait maintenant la validite´ de l’audit. La Commis- sion examine une e´ventuelle action sur le terrain le´gal. c) Le projet pilote à Stolac a connu de grandes difficul- te´s de mise en œuvre à cause de la situation tre`s tendue entre les Croates et les Bosniaques dans cette partie de la Bosnie-Herze´govine. Ne´anmoins, des progre`s ont e´te´ re´a- lise´s; mars 1998, la re´habilitation de 95 maisons a e´te´ termine´e, et 94 familles proprie´taires sont rentre´es. En plus, ce premier projet pilote a de´clenche´ un important mouvement de retour minoritaire spontane´ vers Stolac en mars-avril 1998. Re´partition sectorielle Logement et retour des re´fugie´s 4. 10-4. 11. La re´habilitation des logements a e´te´ condi- tionne´e par la disponibilite´ des fonds budge´taires, elle- 4. 14. Il a e´te´ impossible à la Commission de se concen- trer sur les seuls re´fugie´s en raison des troubles sociaux que cela risque de provoquer dans les diffe´rentes commu- naute´s. Tant que les personnes de´place´es n’auront pas re´inte´gre´ leur domicile, il y a peu de chance de voir revenir les re´fugie´s. La Commission a progressivement utilise´ pour ses programmes de reconstruction la re´parti- tion suivante: 50 % de re´fugie´s en provenance de l’UE, C 241/50 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 40 % de personnes de´place´es et 10 % de personnes vulne´rables. La Commission a, dans le cadre du programme des aides essentielles de 1996 et des programmes de reconstruction de 1996 et de 1997, re´pare´ au total 13 030 logements, ce qui a permis le retour, au terme de la pe´riode couverte par le programme, de plus de 50 000 personnes (re´fugie´s et personnes de´place´es à l’inte´rieur du pays) en Bosnie. 4. 16. -4. 17. Le me´canisme de cre´dit de´veloppe´ avec KfW n’avait pu eˆtre mis en place avant cette date, car le cadre le´gal en Bosnie, meˆme pour une telle ope´ration, n’existait pas encore. Par ailleurs, la proprie´te´ des biens immobi- liers fait l’objet de contestations ce qui rend difficile toute ope´ration de cre´dit pour la re´habilitation et ne´cessite le soutien de la Commission pour les biens immobiliers. Enfin, un syste`me bancaire unifie´ et fiable n’existait pas encore en Bosnie. Il e´tait donc difficile, dans ces condi- tions, de de´velopper ce syste`me plus tôt sans s’exposer à la gestion des financements des risques concernant publics europe´ens. Avant la mise en place de ce dispositif, la Commission ne pouvait utiliser que le me´canisme des dons pour re´habili- ter les habitations. La promotion du retour ne peut eˆtre assimile´e à une aide aux vulne´rables, e´tant donne´ que le retour, pour eˆtre durable, doit se concentrer sur des communaute´s et non pas sur des individus se´lectionne´s sur la base de crite`res socio-e´conomiques. De façon plus ge´ne´rale, la Commis- sion s’est efforce´e de promouvoir le retour minoritaire là où le de´but d’un processus de retour a e´te´ juge´ suscepti- ble de de´clencher des mouvements de retour spontane´s plus importants, libe´rant ainsi les logements des re´fugie´s actuellement occupe´s par les de´place´s, et permettant un retour de re´fugie´s depuis l’e´tranger. La Commission a de´veloppe´ en 1997 des projets en particulier d’infrastructure sociale (hôpital de BiHac, re´habilitation d’e´coles) en accompagnement au pro- gramme de re´habilitation des maisons. 4. 19. Le fait que les re´parations se soient limite´es à des travaux exte´rieurs et aux parties communes des bâtiments (sauf en Slavonie orientale) s’explique par des proble`mes de proprie´te´/de location: ces travaux visaient avant tout à pre´server les immeubles et à permettre leur utilisation par leurs occupants actuels, le´gitimes ou non. Lorsque les proble`mes de proprie´te´/de location ont pu eˆtre re´solus, des re´parations ont e´galement e´te´ effectue´es dans les appartements proprement dits: cela a notamment e´te´ le cas à Vukovar, au travers du comite´ d’attribution des logements. Une proce´dure identique est mise en place actuellement pour Sarajevo, grâce à une initiative com- mune CE/États-Unis/OHR. Il est clair que les proble`mes de proprie´te´/de location doivent eˆtre re´gle´s si l’on veut assurer un retour significatif vers les villes. Éducation 4. 21. Le volet e´ducation du programme EAP a large- ment contribue´ à redynamiser la production industrielle locale. SIP Konjuh, qui e´tait l’un des plus importants fabricants de meubles en BiH avant la guerre, a pu rede´marrer la production, en se spe´cialisant dans le mobilier scolaire (qui pre´ce´demment ne figurait pas dans sa gamme de produits) et ainsi porter ses effectifs de 384 salarie´s en 1994 à 1 200 aujourd’hui. De plus, l’ame´liora- tion du contrôle de la qualite´ impose´e par le EAP a permis à SIP Konjuh de se faire une place sur le marche´ international puisque cette entreprise exporte de´sormais 40 % de sa production. L’attribution des biens aux e´coles a e´te´ re´alise´e par les autorite´s bosniaques selon ses propres crite`res. 4. 18. Le taux d’occupation des habitations re´habilite´es fin 1997 est de 70 %, ce qui est le´ge`rement supe´rieur aux estimations fournies par le HCR pour l’ensemble des donateurs (60-65 %). Sante´ Il est toutefois à noter les points suivants: — la me´thodologie de reconstruction parfois utilise´e (self-help) laisse la liberte´ aux proprie´taires de finir les travaux à leur convenance, ce qui implique que les travaux sont parfois acheve´s apre`s la fin du contrat avec l’ONG. Ceci n’est pas le cas des maisons re´pa- re´es par des entrepreneurs (autre type de me´thodolo- gie utilise´e) car le be´ne´ficiaire reçoit un logement «clef en main», 4. 24. En octobre 1997, le comite´ de gestion PHARE a approuve´ un programme d’aide dans le domaine de la sante´ d’un montant de 5,7 millions d’e´cus visant notam- ment à financer des actions dans le secteur des soins de sante´ primaires, de la re´forme du financement du syste`me de sante´ et du de´veloppement du secteur pharmaceutique. Trois appels d’offres ont e´te´ lance´s entre de´cembre 1997 et janvier 1998. Les premie`res e´quipes devraient eˆtre à pied d’œuvre en mars-avril 1998. — il faut aussi tenir compte des questions politiques et de se´curite´. 4. 25. En de´cembre 1997, le Conseil des ministres de Bosnie-Herze´govine a fini par trouver un accord sur la localisation du laboratoire pour le contrôle de la qualite´: 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/51 celui-ci sera implante´ à Sarajevo. À la suite de cette de´cision, un plan d’action a e´te´ convenu avec le ministre de la sante´ de la Fe´de´ration, dans le cadre duquel une re´e´valuation du contenu et des objectifs du projet sera effectue´e conjointement par la Commission et le ministe`re de la sante´ de la Fe´de´ration. d’accroître sa production d’environ 30 % et de la porter ainsi à 200 000 tonnes. Le charbon est destine´ à la centrale e´lectrique de Kakanj. La mine s’est à pre´sent fixe´ pour objectif une production de 500 à 600 000 tonnes dans les prochaines anne´es, tout en ame´liorant la se´curite´ pour les mineurs. 4. 26. Les services de la Commission ont opte´ pour la comple´mentarite´ par rapport aux actions de´ploye´es dans le secteur de la sante´. Les projets d’ECHO e´taient axe´s sur le niveau local alors que la DG IA cherchait plutôt à intervenir au niveau global. Des proble`mes institution- nels, tels que ceux cite´s au point 4. 25 du rapport de la le bon de´roulement de ces actions. Cour, ont entrave´ Tout au long du processus, la Commission a assure´ une coope´ration e´troite entre ses services. Énergie (e´lectricite´ et gaz) 4. 28-4. 29. Les actions suivantes ont notamment e´te´ entreprises dans le cadre du volet «e´nergie» du pro- gramme EAP: 1. D i s t r i b u t i o n d ’ e´ l e c t r i c i t e´ — Un projet interentite´ Gorazde et Visegrad a e´te´ mene´ à bien dans le cadre du programme, — la distribution d’e´lectricite´ a e´te´ assure´e pour 20 000 personnes dans la re´gion de Tuzla, — 27 km de lignes e´lectriques ont e´te´ re´pare´es à Odzak. 2. C e n t r a l e s t h e r m i q u e s Les centrales e´lectriques n’ont pas e´te´ directement tou- che´es par la guerre, mais plutôt par le manque de pie`ces de rechange et la pe´nurie de charbon. Le programme EAP a contribue´ à la fourniture de ces deux e´le´ments. La centrale e´lectrique de Kakanj produit aujourd’hui jusqu’à 40 % de sa capacite´ d’avant-guerre et les cou- pures d’e´lectricite´ à Sarajevo appartiennent pour l’essen- tiel au passe´. La ville de Tuzla serait toujours prive´e d’e´lectricite´ sans l’assistance fournie dans le cadre du programme. 3. G a z Les conduites et les de´tendeurs fournis (et installe´s en coope´ration avec la Banque mondiale) ont permis de desservir approximativement 3 800 familles dans le sec- teur «Novi Grad» de Sarajevo, qui avait e´te´ gravement touche´ par les destructions. Le projet comprenait la fourniture de convecteurs indivi- duels et de gazinie`res pour chaque famille, en partie pour assurer des revenus à Sarajevogas. L’effet est comparable dans la mine de charbon de Tuzla, qui tourne à pre´sent avec une troisie`me e´quipe. 4. 30. En ce qui concerne la premie`re partie des 13,5 millions d’e´cus, les marche´s ont e´te´ passe´s et sont en cours d’exe´cution. En ce qui concerne le deuxie`me volet du programme (7 millions d’e´cus au titre de la ligne budge´taire B7-543), la Commission a attendu les observa- tions des be´ne´ficiaires au stade de l’e´valuation des offres afin d’e´viter des conflits et une annulation des projets durant la phase de mise en œuvre. 4. 31. La mise en œuvre de l’accord de Dayton incombe aux autorite´s de Bosnie-Herze´govine, sous le contrôle du haut repre´sentant. Tous les principaux bailleurs de fonds ont adopte´ la meˆme ligne de conduite en ce qui concerne les trois Elektroprivedas, conforme´ment à l’accord de Dayton et en total accord avec le Haut Repre´sentant. L’allocation du budget a e´te´ de´cide´e en raison des besoins urgents auxquels sont confronte´s les Elektroprivedas. Cette aide doit leur permettre de se de´velopper et d’e´la- borer des projets interentite´s. Transports G e´ n e´ r a l i t e´ s 4. 33. À terme, le retour des re´fugie´s de´pend de l’ame´lio- ration de l’environnement e´conomique. Les investisse- ments dans les infrastructures de transport constituent un facteur cle´ pour relancer l’e´conomie. P o n t s 4. 35. Les difficulte´s rencontre´es pour coope´rer avec les autorite´s bosniaques sont l’une des raisons du retard enregistre´ par ce projet. La date d’ache`vement devrait de´sormais se situer vers juillet-août 1999. Les travaux pre´paratoires pre´alables aux re´parations principales se sont ave´re´s be´ne´fiques. Des e´tudes effectue´es sous le niveau de l’eau ont fourni des informations plus pre´cises concernant l’e´tat du pont existant et ont permis d’effec- tuer une estimation plus pre´cise du coût des re´parations. 4. M i n e s d e c h a r b o n R o u t e s Grâce notamment aux e´quipements fournis dans le cadre du programme EAP, la mine de Beza a e´te´ en mesure 4. 36. Le marche´ est à pre´sent attribue´ et a e´te´ signe´ en avril 1998. C 241/52 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 4. 37. Les projets dans la Re´publique Srpska ont e´te´ suspendus pour des raisons politiques. 4. 38. L’agent d’approvisionnement a proce´de´ à des consultations directes avec les brigades d’entretien afin de de´terminer leurs besoins exacts. En ce qui concerne plus particulie`rement les machines d’asphaltage et les rouleaux compresseurs, les spe´cifica- tions, en termes de capacite´ et de performance, ont e´te´ transmises par les brigades d’entretien à l’agent d’appro- visionnement. Cependant, la Commission n’a pas e´te´ en mesure d’approuver la demande dans la mesure où le prix unitaire de´passait largement le budget disponible (5 fois supe´rieur). L’agent d’approvisionnement, proposa, en lieu et place, une installation mobile, dont le prix unitaire s’inscrivait dans les limites budge´taires, mais dont les performances et les capacite´s e´taient nettement infe´- rieures. Cette solution de remplacement a e´te´ accepte´e par les brigades d’entretien et par le ministe`re. A v i a t i o n c i v i l e 4. 40. Les travaux concernant ce projet doivent en prin- cipe eˆtre acheve´s en mai 1998. En de´pit des retards, qui re´sultent surtout des difficulte´s de coope´ration avec les be´ne´ficiaires locaux, des progre`s ont e´te´ enregistre´s. Ce re´sultat a e´te´ possible grâce à l’utilisation des fonds provenant de diffe´rents donateurs. La contribution de l’Union europe´enne a notamment couvert l’e´laboration du plan directeur de l’aviation civile, qui a vu la mise sur pied d’un secre´tariat repre´sentant l’aviation civile en Bosnie (3 entite´s). Gestion des eaux et des ordures me´nage`res 4. 44. À la suite de l’e´tude sur la strate´gie de gestion des ordures re´alise´e pour le canton de Sarajevo, la Commis- sion a affecte´ des ressources financie`res supple´mentaires au de´veloppement d’une strate´gie de gestion des ordures pour l’ensemble de la Bosnie, qui est conside´re´e comme une condition pre´alable ne´cessaire au de´veloppement de nouveaux projets dans le secteur. Le financement des actions de suivi sera examine´ dans le cadre des nouveaux programmes e´tablis en 1998, en particulier en ce qui concerne la de´charge de Sarajevo. 4. 48. Les pressions politiques dans le domaine des te´le´- communications sont plus faciles à exercer que dans d’autres secteurs du fait de l’importance de l’effet de re´seau et des e´conomies d’e´chelle dans ce secteur. La Commission a utilise´ ce moyen de pression politique pour renforcer la mise en œuvre des accords de paix. Agriculture 4. 49. En mai et en octobre 1997, le comite´ de gestion PHARE a approuve´ deux programmes agricoles, chacun dote´ de 5 millions d’e´cus. Ces programmes, qui recon- naissent le rôle-cle´ de l’agriculture, visent notamment à re´organiser la production agricole et la re´ge´ne´ration du secteur de l’e´levage en Bosnie-Herze´govine. Un pro- gramme de suivi agricole, dote´ d’une enveloppe de 20 millions d’e´cus, a de´jà e´te´ e´labore´ et pre´sente´ au comite´ de gestion PHARE en mars 1998. 4. 51. Les 1 300 motoculteurs fournis dans le cadre du programme EAP ont permis de remplacer environ 5 % de l’e´quipement de´truit durant la guerre, la Banque mon- diale ayant quant à elle permis le remplacement de 7,5 autres pour-cent du parc. Cependant, l’impact re´el est probablement plus important e´tant donne´ que la majorite´ des motoculteurs ont e´te´ attribue´s aux agriculteurs et aux rapatrie´s les plus de´munis. L’impact des appareils de re´frige´ration de petite et moyenne taille est probablement assez faible à court terme e´tant donne´ que le cheptel a de´cline´ de 60 % durant la guerre. L’impact devrait ne´an- moins augmenter rapidement, d’autant que la fourniture de ces appareils comple`te la strate´gie à long terme adop- te´e par la Commission pour le secteur, telle que la fourniture de vaches dans le cadre du programme EAP, qui s’est ave´re´e eˆtre un succe`s. 4. 52. Le projet propose´ par l’ONG concerne´e a dû eˆtre re´examine´ en profondeur par la Commission afin de le rendre compatible avec les objectifs du propre pro- gramme de la Commission. Bien que la proposition revue et corrige´e d’ARP n’ait e´te´ reçue qu’en mars 1997, un contrat a e´te´ signe´ par la Commission le 18 avril 1997, permettant ainsi à l’ONG de se mobiliser en mai. De meˆme, la proce´dure d’appel d’offres pour la de´signation d’un agent d’approvisionnement n’a pu eˆtre lance´e qu’apre`s re´ception du projet re´vise´. Malgre´ toutes ces contraintes, les tracteurs et leurs accessoires ont e´te´ fournis en temps utile pour pouvoir pre´parer les champs pour les cultures d’hiver. ECHO est en train de rectifier les proble`mes souleve´s par la Cour, en e´troite collaboration avec l’ONG, les autori- te´s locales et IMG. De´veloppement du secteur prive´ et revitalisation e´cono- mique Te´le´communications 4. 46. Ce succe`s a e´te´ obtenu grâce aux financements ge´re´s par la Commission, malgre´ les difficulte´s politiques rencontre´es dans le mise en œuvre du programme. 4. 54. L’action de la Commission dans le domaine du secteur prive´ et de la revitalisation e´conomique a e´te´ oriente´e vers l’inte´gration e´conomique des re´fugie´s et des personnes de´place´es et vient donc en comple´ment de l’axe principal de son intervention. Par ailleurs, la situation de la Bosnie ne peut pas eˆtre compare´e à celle qui a pre´valu dans les autres pays d’Europe centrale et orientale. En 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/53 effet, la transition e´conomique vient en comple´ment des deux autres e´le´ments fondamentaux de l’action commu- nautaire, à savoir la reconstruction physique du pays à la suite de la guerre et la construction d’un nouvel e´tat à la suite des accords de paix. Il est donc normal que la Commission ait concentre´ ses interventions sur des do- maines d’action prioritaires et ait fait des choix en ce domaine. Ce domaine du rede´marrage e´conomique est cependant couvert par l’assistance internationale puisque la Banque mondiale et USAID ont centre´ leur activite´ sur ce point, leur action en matie`re de retour des re´fugie´s e´tant peu importante au contraire de celle de la Commis- sion. Il y a donc eu une re´partition des tâches entre donateurs et une bonne coordination, ce qui explique la faible part de l’action communautaire en ce domaine. 4. 55. Le Fonds europe´en de garantie à l’investissement en Bosnie-Herze´govine vise à couvrir le risque politique pour les entreprises qui souhaitent de´velopper leurs acti- vite´s dans la re´gion mais qui he´sitent à le faire en raison des risques perçus de changements apporte´s par le gou- vernement national. Le caracte`re novateur du programme a eu pour conse´- quence que le temps ne´cessaire à la transformation de la proposition en un projet viable a e´te´ plus long que pour des propositions plus concre`tes. L’accord-cadre de´taille´, ainsi qu’un avenant couvrant certaines dispositions finan- cie`res, ont e´te´ signe´s par le commissaire en juillet 1997. L’accord-cadre est entre´ en vigueur en septembre 1997, apre`s sa signature par les autorite´s bosniaques. Neuf demandes pre´liminaires ont e´te´ reçues. Ces deman- des, qui repre´sentent un investissement total de 158 millions d’e´cus, couvrent des domaines tels que la fabrica- tion, la construction, les te´le´communications, l’e´nergie et le tourisme. Leur e´valuation est en cours. 4. 56. Le choix de la Zica Wire Drawing Factory s’ex- plique par l’effet de catalyseur que cet appui apporterait aux efforts de reconstruction dans la re´gion. Les produits de cette entreprise constituent des composants essentiels des grands projets d’infrastructure dans le domaine de l’e´nergie et des transports, ainsi que des programmes de logement lance´s dans l’ensemble de la re´gion. Le projet est en cours de mise en œuvre et un certain nombre d’emplois ont e´te´ cre´e´s. Soutien à l’administration publique 4. 57. Il aurait e´te´ irre´aliste de s’engager dans de vastes programmes d’administration publique avant que les ins- titutions de base, en particulier celles re´sultant des accords de Dayton, soient mises en place. La Commis- sion, en e´troite coope´ration avec le Bureau du Haut Repre´sentant, a de´fini des programmes d’appui qui seront mis en place tout au long de 1998. La Commission a fourni et continuera à fournir une assistance technique importante aux institutions centrales. Les mesures existantes ont de´jà eu un impact important dans le domaine des douanes, sur la mise en place d’une banque centrale et sur le rapprochement de la le´gisla- tion. 5. CONCLUSION 5. 1. La de´cision de lancer un important programme d’aide en faveur de l’ex-Yougoslavie ne s’est pas traduite, à l’e´poque, par l’allocation correspondante de ressources pour permettre à la Commission de mettre en œuvre le programme. La Commission a pris des mesures en 1998 pour ame´liorer la situation en transfe´rant du personnel à Sarajevo et a pre´sente´ des propositions, tant le´gislatives que budge´taires, visant à re´gler les proble`mes existants. Ceux-ci sont de´taille´s ci-apre`s. 5. 3. Une semaine seulement apre`s la conclusion de l’ac- cord de Dayton, la Commission, en collaboration avec la Banque mondiale, a mobilise´ la Communaute´ internatio- nale en organisant la premie`re confe´rence des bailleurs de fonds pour la reconstruction de la Bosnie-Herze´govine, qui s’est tenue en de´cembre 1995. Fin 1995, la Commis- sion a e´te´ en mesure d’engager des fonds, de`s le de´but de 1996, pour un programme d’aides essentielles (le pro- gramme EAP finance´ dans le cadre de PHARE) et de de´tacher du personnel à Sarajevo pour monter et contrô- ler l’ensemble de l’ope´ration. La Commission a ainsi apporte´ une re´ponse rapide à l’urgence de la situation ne´e à la suite de l’accord de Dayton. La Commission a agi dans un contexte particulie`rement difficile caracte´rise´ par: — une situation politiquement instable sur le terrain marque´e par l’obstruction à l’application des accords de paix par certaines parties. Or, les autorite´s centra- les, pre´vues par ces accords, devaient obligatoirement donner leur approbation aux programmes commu- nautaires pour permettre la mise en œuvre de ces derniers. Les approbations n’ont e´te´ obtenues que fin novembre pour l’anne´e 1996 et en septembre pour l’anne´e 1997. La Commission a donc e´te´ dans l’im- possibilite´ de mettre en œuvre imme´diatement ses programmes, — une application e´volutive de la conditionnalite´ poli- tique telle que de´finie par le Haut Repre´sentant et le Conseil des ministres. Par exemple la suspension à deux reprises de l’aide en faveur de la Republika Srpska a ralenti l’exe´cution de l’aide, — des instruments juridiques et financiers complexes et contraignants. L’autorite´ le´gislative a, contre l’avis de C 241/54 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 la Commission, me´caniquement transpose´ pour l’an- cienne Yougoslavie les proce´dures et les plafonds du programme TACIS. Dans le cas de la Bosnie ces contraintes e´taient inadapte´es et ont eu pour conse´- quence de retarder l’exe´cution des budgets. Le re`gle- ment reconstruction (1628/96) a e´te´ adopte´, avec retard fin juillet 1996, par le Conseil apre`s avis du Parlement europe´en d’où la ne´cessite´ d’avoir recours avant cette date à la proce´dure du trilogue pour disposer des fonds. Les propositions de modifications de la re´glementation pre´sente´es par la Commission ont syste´matiquement e´te´ corrige´es dans un sens res- trictif. Ce n’est qu’en 1998 que le Parlement europe´en et le Conseil ont tenu compte des critiques formule´es à l’e´gard de l’aide en faveur de l’ex-Yougoslavie et ont suivi en grande partie les propositions pre´sente´es par la Commission pour assouplir les proce´dures et acce´- le´rer la mise en œuvre. 1998, la Banque mondiale n’avait de´bourse´ que quelque 260 millions d’e´cus, contre 275 millions d’e´cus pour la Commission. En ce qui concerne USAID, un volet important de l’assis- tance fournie par cet organisme e´tait constitue´ de lignes de cre´dit en faveur de petites entreprises, assorties une nouvelle fois de taux de de´caissement plus rapides. Les proce´dures de´cisionnelles applicables à USAID sont e´gale- ment beaucoup plus simples que dans le cas de l’Union europe´enne, où la Commission doit ope´rer dans le cadre d’un re`glement beaucoup plus strict sur le plan de l’attri- bution des marche´s publics. Contrairement aux États- Unis, qui à l’origine ont principalement ope´re´ dans les zones de contournement de leurs troupes, l’aide de l’Union europe´enne a, dans un premier temps, couvert les deux entite´s. Malgre´ ces difficulte´s, les cre´dits inscrits au chapitre B7-54 du budget avaient e´te´ engage´s à concurrence de 99,9 % à la fin de 1996. Fin 1997, le budget re´vise´ pour le chapitre B7-54 (à l’exclusion de la ligne «protocole financier») avait e´te´ engage´e à hauteur de 99,5 %. Pour l’ensemble de la pe´riode 1996-1997, le volume des res- sources budge´taires affecte´es par la Commission à la reconstruction et à l’aide humanitaire se sont e´leve´es à 542,2 millions d’e´cus, dont 286,6 millions ont fait l’objet d’attributions de marche´s et 208,1 millions d’e´cus ont e´te´ de´bourse´s. Le rythme de la passation des marche´s et des paiements se compare favorablement avec les autres pro- grammes d’aide exte´rieure finance´s par le budget commu- nautaire, surtout si l’on tient compte des conditions difficiles qui pre´valent en Bosnie-Herze´govine. La Com- mission a e´galement finance´ des activite´s autres que la reconstruction, sortant du cadre du rapport de la Cour, dont les statistiques ne sont pas reprises dans les chiffres ci-dessus, dans le domaine de la de´mocratie, des droits de l’homme et des actions communes dans le cadre de la PESC. La comparaison e´tablie par la Cour entre les actions finance´es par la Commission et celles d’autres bailleurs de fonds ne prend pas en compte la nature diffe´rente de l’appui fourni. Ainsi, la Banque mondiale articule surtout son action autour de me´canismes de preˆts. La gestion de tels me´canismes n’est pas du tout comparable à celle d’un re´gime d’aides non remboursables, telle que celui ge´re´ par la Commission. Les aides non remboursables sont accor- de´es avec pour seule garantie l’engagement politique du be´ne´ficiaire. Pour prote´ger les fonds publics, le contrôle du de´caissement des aides non remboursables est de`s lors une ope´ration beaucoup plus complexe et plus lente pour le contrôle des preˆts. Contrairement à ce qui est le cas dans le re´gime des subventions, les preˆts sont remboursa- bles et garantis par l’État be´ne´ficiaire. Leurs rembourse- ments apparaissent au bilan financier de la Banque. La conditionnalite´ politique constitue une contrainte beau- coup moins forte. Malgre´ ce handicap, le niveau de de´caissement des aides non remboursables octroye´es par la Commission et des preˆts accorde´s par la Banque mondiale est plus ou moins identique. Au 1er janvier 5. 4. La Commission accepte la critique formule´e par la Cour selon laquelle les ressources alloue´es à la gestion du programme de reconstruction en ex-Yougoslavie n’e´taient pas proportionnelles à l’enveloppe budge´taire de´cide´e au niveau politique. Compte tenu des autres priorite´s budge´- taires ge´re´es par les de´partements concerne´s (assistance à l’Europe centrale et orientale, la strate´gie de pre´adhe´sion, nouveaux États inde´pendants, PESC, de´mocratie et droits de l’homme, aide humanitaire), le rede´ploiement des ressources existantes est un exercice qui a ses limites sur le plan des re´sultats. Ne´anmoins, compte tenu des contraintes en matie`re de cre´ation de nouveaux postes, la Commission a adopte´ des mesures de rede´ploiement afin de renforcer les e´quipes de gestion de cette assistance. Ces mesures ont abouti à: — La constitution d’une e´quipe de 22 personnes dans le Bureau à Sarajevo fin 1996, soit 7 mois apre`s son ouverture, dont 4 postes A (dont le chef du bureau), 1 B, 1 C et 16 agents locaux dont 7 agents locaux expatrie´s (ALAT). La Commission a ensuite de´ploye´ un fonctionnaire A aupre`s de l’Administration de Mostar (EUAM) afin d’assurer notamment la clôture des comptes lie´s aux activite´s de l’UE (200 MECU) et un autre fonction- naire A a e´te´ mis à disposition du Haut Repre´sentant (OHR). — La cre´ation au Sie`ge, de`s 1996, d’une nouvelle unite´ D-1 au sein de la DG 1A: «Bosnie-Herze´govine et Reconstruction, y compris la coordination internatio- nale et les aspects horizontaux des programmes multi- pays pour l’ex-Yougoslavie». Fin 1997, cette unite´ e´tait compose´e d’une e´quipe de 21 personnes, dont les deux tiers sont affecte´s à l’ex-Yougoslavie. En ce qui concerne l’expertise technique exte´rieure, 1998 est le premier exercice pour lequel la Commission est autorise´e à utiliser des cre´dits de fonctionnement pour 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/55 l’aide technique à la mise en œuvre des programmes, à concurrence de 2-3,5 % des coûts du programme, et à la diffe´rence d’autres bailleurs de fonds, tels que USAID, qui peuvent affecter plus de 15 % des ressources à des de´penses de ce type. Cette action sera comple´te´e par les mesures indique´es aux paragraphes 3. 13-3. 15, à savoir: une de´concentration de la mise en œuvre de l’assistance communautaire en Bos- nie, le renforcement des pouvoirs de la De´le´gation et le transfert de personnel en faveur de la De´le´gation pre´vu à partir d’avril 1998. La coordination entre les diffe´rents services de la Com- mission a e´te´ de´crite aux paragraphes 3. 11-3. 12 ci- dessus. 5. 5. La Commission a annonce´ une strate´gie d’ensemble dans quatre communications de`s l’automne 1995. Cette strate´gie d’ensemble est incluse dans le programme de reconstruction e´labore´ par la Commission et la Banque mondiale soumise à diffe´rents donateurs lors de 3 confe´- rences internationales organise´es par la Commission et la Banque mondiale et approuve´e par la communaute´ inter- nationale. Chaque anne´e la Commission pre´pare des orientations pour mettre en œuvre cette strate´gie. Ces orientations sont ensuite traduites en programmes secto- riels rassemblant une se´rie de projets inte´gre´s notamment en matie`re de re´fugie´s. Par ailleurs, les «Memoranda of Understanding» signe´s pour les programmes 1996 et 1997 avec les autorite´s bosniaques fixent un cadre global d’application de ces programmes. Lors de la Confe´rence de Londres en de´cembre 1996, la Commission a pris l’initiative de la cre´ation du «Recons- truction and Return Task Force» (RRTF), qui, sous l’e´gide et la pre´sidence du OHR, coordonne les activite´s de reconstruction destine´es à promouvoir le processus de retour. Depuis 1997, le RRTF rassemble tous les acteurs majeurs de l’assistance internationale, notamment le HCR, la Banque mondiale, les États-Unis, ainsi que la Commission, et de´finit, à travers des rapports semestriels, la politique de internationale pour appuyer le retour des de´place´s et re´fugie´s. la communaute´ En 1997, la Commission a e´galement pris l’initiative de proposer un «Deputy High Representative» spe´cialement responsable du RRTF, Mr. Andrew Bearpark. Paralle`le- ment, le RRTF s’est dote´ d’antennes re´gionales et locales qui, avec la participation active de la Commission, de´fi- nissent les actions prioritaires dans chaque re´gion et municipalite´. S’agissant de la coope´ration avec les États membres, la Commission a pris l’initiative, de`s 1996, d’une coope´ra- tion e´troite avec les États membres plus directement concerne´s par le retour des re´fugie´s de Bosnie-Herze´go- vine, en convoquant une re´union à ce sujet le 7 août 1996 à Bruxelles. Cette collaboration s’est ensuite articu- le´e en de nombreuses re´unions de coordination, à la fois à Bruxelles et sur le terrain et a permis l’e´tablissement de liens e´troits avec les services responsables des États mem- bres concerne´s. En 1998, la Commission a concentre´ ses efforts de reconstruction sur un important programme en faveur des re´fugie´s, dote´ d’une enveloppe de 141 millions d’e´cus. Une premie`re tranche de 65 millions d’e´cus, qui doit eˆtre affecte´e au lancement de programmes favorisant le retour des re´fugie´s, a e´te´ engage´e le 30 mars 1998. D’autres programmes suivront de`s que l’autorite´ budge´taire aura la re´serve de 30 millions d’e´cus inscrite dans le libe´re´ budget 1998. 5. 6. Le programme d’aides essentielles (EAP), conçu imme´diatement apre`s les accords de Dayton et mis en place de`s janvier 1996, a permis de livrer une assistance indispensable au de´marrage du processus de reconstruc- tion. C’est ainsi que le programme a permis de livrer le mate´riel pour les e´coles, des autobus, des tracteurs, des intrants pour l’agriculture, des e´quipements pour le sec- teur e´lectrique, etc. Ce programme constitue la premie`re re´ponse importante de la part d’un membre de la com- munaute´ internationale aux proble`mes de la reconstruc- tion. La Commission a re´oriente´ le programme de fournitures des e´quipements pour plusieurs raisons. Elle s’est notam- ment rendu compte de l’environnement difficile dans lequel elle intervenait: un risque important de fraude, de´nonce´ à l’e´poque par le Haut Repre´sentant, un manque de transparence dans la gestion de l’aide et le risque que les livraisons n’atteignent pas les destinataires finals l’ont oblige´e à centraliser les programmes. À l’e´poque, compte tenu de la situation politique en Bosnie-Herze´govine, il e´tait de´raisonnable de de´centraliser le programme au profit des autorite´s de ce pays. En prenant cette de´cision, la Commission a ainsi de´fendu les inte´reˆts financiers de la Communaute´. Le programme a e´te´ re´oriente´ et concentre´ sur un nombre plus limite´ de secteurs. S’agissant des proce´dures, le budget 1996, publie´ le 29 janvier 1996, pre´voit trois lignes spe´cifiques pour l’aide à l’ex-Yougoslavie. En attendant une base le´gale, la Com- mission a e´te´ autorise´e à utiliser la ligne B7-541 à concurrence de 7 MECU, les 20 MECU restants e´tant mis en re´serve. L’utilisation des 20 MECU a e´te´ autorise´e ensuite dans le cadre d’un trilogue. La Commission a pre´sente´ en avril 1996 un projet de re`glement pour les lignes Reconstruction qui n’est entre´ en vigueur que le 14 août 1996. Au cours des discussions sur le re`glement, la proposition de la Commission a subi des modifications importantes — en particulier une annexe sur la passation des marche´s qui s’inspire du re`glement TACIS tout à fait inade´quat à la situation en Bosnie a e´te´ ajoute´e à ce re`glement. De`s le mois de juillet 1997, c’est-à-dire à la premie`re date autorise´e par le re`glement pour la modifi- C 241/56 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes 31. 7. 98 cation de celui-ci, la Commission a pre´sente´ une modifi- cation de cette annexe. Le Conseil a maintenu le disposi- tif initial et n’a suivi que tre`s partiellement les proposi- tions de la Commission. À nouveau, la Commission a introduit une proposition de modification substantielle du re`glement en janvier 1998. Le Conseil et le Parlement ont alors tenu compte des critiques majeures formule´es à l’e´gard de l’action communautaire en ex-Yougoslavie et ont enfin suivi les grandes lignes de la proposition de la Commission. 5. 7. Aux termes de l’accord de Dayton, c’est le HCR qui dirige et coordonne l’action dans le domaine des re´fugie´s. La Commission est donc oblige´e de coope´rer avec le HCR dans ce cadre pre´cis. Des proble`mes importants ont e´te´ rencontre´s lors des discussions avec le HCR concer- nant la contribution de la CE aux projets de logements mis en œuvre par les ONG par le truchement du HCR. Les conditions dans lesquelles le HCR souhaitait recevoir les contributions de la CE e´taient, sous certains aspects, contraires aux dispositions du re`glement financier et pe´chaient par manque de transparence. L’ide´e d’une contribution globale au Fonds du HCR, lance´e par la Cour, doit de`s lors eˆtre examine´e attentivement. La Commission entend examiner cette question à la lumie`re des conditions ge´ne´rales relatives aux arrangements finan- ciers avec les Nations unies, qui font actuellement l’objet de discussions. 5. 8. Dans le cadre du programme d’aides essentielles de 1996 et des programmes de reconstruction de 1996 et de 1997, la Commission a re´pare´ 13 030 logements, ce qui a permis, à la fin de ces programmes, le retour de plus de 50 000 personnes (re´fugie´s et de´place´s dans le pays) en Bosnie. En ce qui concerne le taux d’occupation des logements, il s’e´tablissait à la fin de 1997 à 70 % pour les programmes finance´s par la Commission, soit le´ge`rement au-dessus de la moyenne enregistre´e pour les autres donateurs. En 1998, la Commission compte renforcer son action dans le domaine du retour au travers des mesures de´crites au point 5. 5. 5. 9. Certaines actions entreprises dans le cadre du volet «Énergie» du programme EAP ont e´te´ couronne´es de succe`s: — un projet interentite´ Gorazde et Visegrad a e´te´ mene´ à bien dans le cadre du programme EAP, — la distribution d’e´lectricite´ a e´te´ assure´e pour 20 000 personnes dans la re´gion de Tuzla, — la fourniture d’e´quipements à la mine de Breza a permis d’augmenter la production de charbon de 30 %. Dans le domaine des transports, un certain nombre de projets routiers ont e´te´ retarde´s par la suspension de l’aide à la Re´publique Srpska pour des raisons poli- tiques. L’aide à l’administration publique a e´te´ axe´e sur les douanes, qui reveˆtent une importance conside´rable pour les recettes publiques de la Bosnie-Herze´govine. Parmi les autres institutions importantes be´ne´ficiant d’une aide en 1998 figurent notamment la Banque centrale, l’Ombuds- man, La Commission des droits de l’homme, la Cour constitutionnelle et le secteur des banques commerciales. Dans les domaines de la sante´ et de l’e´ducation, les contraintes sur l’action de la DG IA refle`tent plutôt l’incapacite´ des autorite´s locales responsables d’accepter l’assistance qui leur a e´te´ offerte (cf. laboratoire de contrôle des me´dicaments), que le manque de coordina- tion entre les services de la Commission. De meˆme, dans le secteur de l’e´ducation, où l’absence de volonte´ poli- tique pour l’unification des programmes d’enseignement continue d’empeˆcher le re´tablissement d’e´coles pluri- ethniques. 5. 10. La Commission reconnaît que les ressources consacre´es à la gestion de l’assistance en faveur de l’ex-Yougoslavie n’e´taient pas proportionnelles à la de´ci- sion politique pre´voyant la mise à disposition de res- sources budge´taires supple´mentaires. Des mesures de rede´ploiement du personnel, de´taille´es au point 4. 3, ont e´te´ prises. La coordination entre les services de la Commission e´tait assure´e par un groupe interservices, pre´side´ par le Direc- teur Ge´ne´ral adjoint de la DGIA. ECHO, la DG XXI (pour Cafao) et d’autres services ont participe´ en perma- nence à cet exercice. En comple´ment à cette coordination formelle de nom- breux contacts informels et ope´rationnels ont caracte´rise´ la coordination entre les services. 5. 11. Au de´but des programmes de reconstruction en 1996, l’aide a e´te´ re´partie entre un certain nombre de secteurs importants afin d’apporter une re´ponse à la situation d’urgence. Plus tard dans l’anne´e, l’aide a e´te´ oriente´e sur un nombre plus limite´ de secteurs. En 1998, les programmes de la Commission ont concentre´ plus de 60 % de toutes les ressources disponibles pour l’ex- Yougoslavie sur une priorite´ unique, à savoir le pro- gramme de retour des re´fugie´s. 5. 12. La Commission accepte les critiques formule´es par la Cour en ce qui concerne les dotations en personnel, la complexite´ des proce´dures et la visibilite´ de l’assistance de l’Union europe´enne en Bosnie-Herze´govine. — les centrales e´lectriques ont augmente´ leur production et les coupures d’e´lectricite´ à Sarajevo ont e´te´ forte- ment re´duites, Les contraintes auxquelles la Commission a dû faire face ont e´te´ de´crites dans le pre´ambule du rapport de la Cour ainsi que dans les points 5. 3 et 5. 5. 31. 7. 98 FR Journal officiel des Communaute´s europe´ennes C 241/57 De`s le de´but 1998, la Commission a de´cide´ de re´agir à ces difficulte´s en adoptant les mesures suivantes: — regroupement de tous les services de la Commission dans un seul et meˆme immeuble à Sarajevo. — simplification des proce´dures par une modification du re`glement sur la reconstruction, — transfert de 15 postes supple´mentaires à la de´le´gation de Sarajevo de`s le printemps de 1998, — octroi de pouvoirs supple´mentaires au chef de de´le´ga- tion à Sarajevo, La Commission envisage de proposer de nouvelles modi- fications au re`glement afin d’encore simplifier les proce´- dures. le´gislatives de Dans l’ensemble, et avec l’aide des autorite´s budge´taires l’Union europe´enne, ces mesures et devraient eˆtre de nature à assurer une mise en œuvre plus visible et plus efficace de l’aide de l’Union europe´enne en Bosnie-Herze´govine