title: Relatório Especial nº 5/98 relativo à reconstrução da ex-Jugoslávia (Período de 1996-1997), acompanhado das respostas da Comissão (apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE)

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EU aid
EU financing
EU programme
Yugoslavia
economic reconstruction

text: 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/1 I (Comunicações) TRIBUNAL DE CONTAS RELATÓRIO ESPECIAL No. 5/98 relativo à reconstrução da ex-Jugoslávia (Período de 1996-1997), acompanhado das respostas da Comissão (apresentado nos termos do no. 4, segundo parágrafo, do artigo 188o. -C do Tratado CE) (98/C 241/01) C 241/2 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 ÍNDICE Pontos Página PREÂMBULO — CONDIÇÕES PREVALECENTES NA EX-JUGOSLÁVIA. 1 — 9 1. INTRODUÇÃO. 1. 1 — 1. 4 2. RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES. 2. 1 — 2. 13 3. CONCEPÇÃO E REALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS DE AJUDA. 3. 1 — 3. 55 Estrate´gia da Comisão. 3. 1 — 3. 27 Planificação das intervenções da DG IA. 3. 2 — 3. 9 Planificação das intervenções do ECHO. 3. 10 — 3. 12 Organização dos serviços da DG IA. 3. 13 — 3. 25 Organização dos serviços do ECHO. 3. 26 — 3. 27 Realização dos programas. 3. 28 — 3. 55 Índice de utilização das dotações. 3. 28 — 3. 32 Elaboração dos projectos. 3. 33 — 3. 35 Celebração dos contratos. 3. 36 — 3. 45 Pagamentos. 3. 46 — 3. 50 Acompanhamento e avaliação dos projectos. 3. 51 — 3. 55 4. EFEITO DAS ACÇÕES. 4. 1 — 4. 59 Repartição geográfica. 4. 1 — 4. 7 Entidades constituintes da Bósnia-Herzegovina. 4. 1 — 4. 5 Croácia. 4. 6 — 4. 7 Repartição sectorial. 4. 8 — 4. 59 Alojamento e regresso dos refugiados. 4. 8 — 4. 19 Educação. 4. 20 — 4. 22 Saúde. 4. 23 — 4. 26 Energia (electricidade e gás). 4. 27 — 4. 31 Transportes. 4. 32 — 4. 40 Gestão das águas e dos resíduos dome´sticos. 4. 41 — 4. 44 Telecomunicações. 4. 45 — 4. 48 Agricultura. 4. 49 — 4. 53 Desenvolvimento do sector privado e revitalização económica. 4. 54 — 4. 56 Apoio à administração pública. 4. 57 — 4. 59 5. CONCLUSÃO. 5. 1 — 5. 12 4 6 7 9 9 9 10 10 12 12 12 15 15 18 19 20 20 20 21 21 21 24 24 25 26 27 28 28 29 29 30 Anexos 1-3. 33 Abreviaturas. 38 Respostas da Comissão. 39 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/3 C 241/4 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 PREÂMBULO — CONDIÇÕES PREVALECENTES NA EX-JUGOSLÁVIA 1. A reconstrução da ex-Jugoslávia refere-se principalmente a dois países: a Bósnia-Herzego- vina e, em menor grau, a Croácia. Bósnia-Herzegovina Instituições da Bósnia-Herzegovina criadas por Dayton 2. O acordo de paz dividiu a Bósnia em duas entidades, cada uma dotada de ampla autonomia: a Federação da Bósnia-Herzegovina, que agrupa as populações muçulmanas e croatas, e a República Srpska, que reúne as populações se´rvias. Na Federação foram criados 10 cantões que constituem um nível de Governo interme´dio entre a entidade e o município. 3. Como a Bósnia não era um Estado independente antes das hostilidades, tornava-se necessário criar novas instituições a todos os níveis do Estado, das entidades e dos cantões. A fragilidade das instituições emergentes na Bósnia-Herzegovina, as tensões entre os representantes das comunidades e´tnicas no seio dos aparelhos de Estado e da Federação e a dispersão das responsabilidades entre o Estado, as entidades, os cantões e os municípios complicaram de maneira singular a procura de interlocutores responsáveis para as acções realizadas pelos provedores de fundos, incluindo a Comissão Europeia, durante todo o período de 1996-1997. Situação económica 4. Na Bósnia, as destruições directamente causadas pelos combates foram avaliadas entre 15 150 e 30 300 milhões de ecus (1). O estado das infra-estruturas do país, já precário antes do conflito, deteriorou-se devido à insuficieˆncia da sua manutenção. Em 1995, a produção industrial apenas se elevava a 10 % do seu nível de antes da guerra, ao passo que a economia exigia profundas reformas. No final de 1995, 80 % da população dependia da ajuda humanitária. 5. No final de 1997, a situação na Bósnia continuava preocupante. O PIB, que em 1996 aumentara 50 % ate´ atingir 554 ecus por habitante, teve um aumento de 35 % em 1997, mas continua apesar disso extremamente baixo (2). Na realidade, a produção industrial apenas representava ainda 20 % do seu volume de antes da guerra (3). Na mesma data, cerca de 20 % da população continuava a ter necessidade de ajuda alimentar e os cuidados sanitários continuavam a depender da ajuda internacional (4). Situação dos refugiados e deslocados 6. De uma população antes da guerra de quatro milhões de habitantes, 250 000 tinham sido mortos, um milhão deslocados no interior do país e 1,3 milhões tinham-se refugiado no estrangeiro. De uma maneira geral, os refugiados são originários das cidades da Bósnia- -Herzegovina, ao passo que os deslocados saíram das aldeias durante a guerra para encontrarem uma segurança relativa nas cidades, na maior parte dos casos ocupando as habitações deixadas pelas pessoas que se tinham refugiado no estrangeiro. Para permitir o regresso dos refugiados, era necessário ajudar previamente os deslocados a reocuparem as suas habitações nas zonas afectadas pelos combates. (1) Fonte: Banco Mundial: Programa prioritário de reconstrução, Novembro de 1996, volume 3. (2) Ver o quadro A no final do preâmbulo. (3) Fonte: The Economist Intelligence Unit Country Report, primeiro trimestre de 1998. (4) Fonte: ECHO. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/5 7. No final de 1997 havia ainda 800 000 deslocados na Bósnia-Herzegovina, tendo regressado apenas 200 000 refugiados; 612 000 refugiados continuavam no estrangeiro, entre os quais 263 000 nos Estados-Membros da UE, incluindo 220 000 na Alemanha, sem que se tivesse encontrado uma solução durável (5) (6). Croácia 8. Na Croácia, o programa de reconstrução concentrou-se na Eslavónia Oriental, a região mais destruída do país, colocada sob o controlo administrativo temporário das Nações Unidas (7) durante o período de 1996-1997. As destruições directamente relacionadas com a guerra foram aí calculadas em cerca de 1 000 milhões de ecus. O processo de ligação dessa região à República da Croácia, que exige um regresso pacífico dos croatas salvaguardando no entanto os direitos das populações se´rvias, impôs-se como forte condicionalismo para as operações de reconstrução (ver quadro A). Contexto da intervenção comunitária 9. O Tribunal de Contas considera necessário lembrar as condições em que as acções de reconstrução foram lançadas e que condicionaram em grande parte a sua execução. O contexto da intervenção caracterizou-se: a) pelo grau de urgeˆncia ditado pela situação política e pelos imperativos da reconstrução a efectuar no início de 1996; b) pela situação politicamente instável no terreno, marcada pela obstrução à aplicação dos acordos de paz por determinadas partes; c) pela dificuldade em obter o acordo das autoridades governamentais das diferentes entidades (condições decorrentes da regulamentação comunitária), que conduziram a atrasos na execução das acções; d) por instrumentos jurídicos e financeiros complexos e pouco flexíveis que implicaram a utilização simultânea de dois regulamentos e de diversas rubricas orçamentais. O regula- mento relativo à reconstrução (1628/96) foi adoptado pelo Conselho no final de Julho de 1996, após parecer do Parlamento Europeu. A transposição para este regulamento dos mesmos procedimentos e limiares de celebração de contratos que para o programa TACIS não estava adaptada à situação especifica da ex-Jugoslávia. O Regulamento (CE) no. 851/98, adoptado pelo Conselho em 20 de Abril de 1998 (8) após parecer do Parlamento Europeu e na sequeˆncia das críticas formuladas a respeito da ajuda à ex-Jugoslávia, segue em grande parte as propostas apresentadas pela Comissão no sentido de flexibilizar os procedimentos e acelerar a sua execução. (5) Fonte: ACNUR — Repatriation and Return Programme 1998. (6) Cerca de 700 000 refugiados encontraram soluções duráveis fora da Bósnia-Herzegovina. (7) UNTAES. (8) JO L 122 de 24. 4. 98, p. 1. C 241/6 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 QUADRO A Dados económicos relativos às repúblicas da ex-Jugoslávia Bósnia-Herzegovina Eslove´nia (1) Croácia Federação (1996) (1995) (1996) República Srpska (1996) Se´rvia- -Montenegro Ex-Rep. da Macedónia (1995) (1995) 20 300 56 538 26 537 25 053 87 968 25 713 2,0 12 16,3 8 152 4,5 26 14,6 3 250 2,85 2,86 4,4 1,1 34,4 60,1 7,3 9,7 14,0 3,0 48,0 35,0 17,0 2,1 2,4 28 2,3 864 (2) 13,5 20,7 65,8 33,0 10,8 1,4 ? 0,5 392,0 (2) 17,8 32 50,2 39,0 ? 10,8 35 9,9 920 ? 15,0 5,0 45,0 35,0 ? ? 2,1 22 1,8 860 ? 16,0 5,0 50,0 29,0 ? 16,0 habitantes de Superfície (km²) Número (Mio) % de terras cultivadas PNB (109 USD) PNB/habitante (USD) Dívida externa bruta (109 USD) Repartição do PNB por sector (em %) Agricultura Minas Indústria Serviços Taxa de desemprego (em %) Taxa de inflação (em %) (1) Devido à sua situação específica, a Eslove´nia participa integralmente no programa PHARE mas não beneficia de ajudas concedidas nos termos dos programas de reconstrução da ex-Jugoslávia. (2) A dívida externa do Estado da Bósnia-Herzegovina e´ avaliada em 3,38 x 109 USD. Fontes: ATLASECO 1998; The Economist Intelligence Unit. 1. INTRODUÇÃO 1. 1. Na sequeˆncia dos acordos de paz de Dayton e de Paris do final de 1995 (9), a União Europeia (UE) reser- vou um pacote financeiro indicativo de 1 000 milhões de ecus para a reconstrução da ex-Jugoslávia durante o período de 1996-1999 (10) (ver quadro 1). A parte essen- cial desse montante constitui a contribuição da União Europeia para o programa de reconstrução prioritária de 5 100 milhões de USD (3 880 milhões de ecus) aprovado para a Bósnia-Herzegovina no final de 1995 pela comuni- dade internacional (11). O anexo I apresenta um resumo Fontes orçamentais da ajuda à reconstrução da ex-Jugoslávia (1996-1999) QUADRO 1 Ajuda à reconstrução Ajuda às reformas económicas Programa PHARE (DG IA) Rubricas específicas (DG IA) Ajudas de emergeˆncia (ECHO) 400 400 p. m. (1) Total 800 200 — nada 200 (Milhões de ecus) Total 600 400 p. m. 1 000 (1) As ajudas ECHO são decididas anualmente no âmbito do procedimento orçamental. Não são objecto de programação plurianual. (9) O acordo de paz relativo à Bósnia-Herzegovina foi rubricado em Dayton em 21 de Novembro de 1995 e assinado em Paris em 14 de Dezembro de 1995. (10) Comunicação da Comissão «Contribuições financeiras da União Europeia para a reconstrução da ex-Jugoslávia», COM(95) 581 final, de 18 de Dezembro de 1995. (11) O programa foi elaborado pelo Banco Mundial no docu- mento «Bósnia-Herzegovina: prioridades para o reordena- mento e crescimento», preparado para a primeira confereˆncia dos provedores de fundos reunida em Bruxelas em Dezembro de 1995. Este programa foi concebido como uma primeira fase do processo de reconstrução. (cid:252) (cid:253) (cid:254) (cid:252) (cid:253) (cid:254) 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/7 da articulação orçamental da ajuda da UE, bem como da repartição de tarefas entre os serviços da Comissão. o Tribunal realizou no final de 1996 um estudo cujos resultados expõe no presente relatório. Ao longo de toda a sua investigação, o Tribunal manteve a Comissão informada das suas constatações. 1. 2. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1996, o Tribunal de Contas chamara a atenção para o adiantamento muito incipiente do programa de recons- trução. Perante uma situação considerada alarmante (12), 1. 3. O quadro 2 mostra que, durante o período de 1996-1997, a Bósnia-Herzegovina foi o principal benefi- ciário da ajuda à reconstrução. QUADRO 2 Análise da ajuda da Comissão à reconstrução e às reformas económicas na ex-Jugoslávia, financiada pelos orçamentos de 1996 e 1997, situação em 31 de Dezembro de 1997 (incluindo as ajudas à reconstrução de emergeˆncia) País Autorizações Contratos Pagamentos (Milhões de ecus) Reconstrução Bósnia Croácia Se´rvia-Montenegro FYROM Subtotal Reforma económica Bósnia Croácia Se´rvia-Montenegro FYROM Subtotal 522,9 19,3 0,0 0,0 542,2 12,0 0,0 0,0 58,0 70,0 Total 612,2 Fonte: Tribunal de Contas. 273,9 12,7 0,0 286,6 5,5 0,0 0,0 7,5 13,0 299,6 199,5 8,6 0,0 0,0 208,1 0,8 0,0 0,0 1,1 1,9 210,0 1. 4. O controlo do Tribunal teve por objectivos avaliar a gestão pela Comissão da ajuda à reconstrução da Bósnia-Herzegovina e da Croácia e analisar os efeitos concretos dessa ajuda no final de 1997, ou seja a meio da realização do programa relativo ao período de 1996- -1999 (13). Foram organizadas quatro missões de audito- ria locais em 1997 e duas visitas aos Estados-Membros no (12) Relatório anual relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 18. 11. 1997, pontos 14. 26-14. 31). (13) As despesas de funcionamento do OHR, financiadas ate´ ao limite de 10 milhões de ecus em 1995 e de 4,6 milhões de ecus em 1997 pelas dotações da PESC (B8-013), não foram analisadas por não se integrarem no âmbito das operações de reconstrução. Deverão ser objecto de uma auditoria num futuro próximo. final de 1996, mais especialmente às ageˆncias de aprovi- sionamento responsáveis pelo programa de fornecimentos à Bósnia (14). Estas visitas foram completadas por um exame das contas e dos processos nos serviços centrais da Comissão. 2. RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES 2. 1. Criado de emergeˆncia no final de 1995, o programa de reconstrução da ex-Jugoslávia tinha sido, dois anos (14) PAE. C 241/8 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 mais tarde, realizado nas suas grandes linhas na Federa- ção croato-muçulmana da Bósnia-Herzegovina (ponto 1. 3 e ponto 2 do preâmbulo), continuando o seu grau de mobilização reduzido (ponto 3. 30). java, tendo-se confrontado várias vezes com situações de facto consumado quando as acções foram abandonadas ou reduzidas (ponto 4. 13). 2. 2. Se bem que em quatro comunicações tenha anun- ciado uma estrate´gia muito ambiciosa (ponto 3. 1), a Comissão não elaborou posteriormente um plano de execução sectorial, prático e escalonado com vista a permitir uma aplicação coordenada dessa estrate´gia (ponto 3. 3), nomeadamente com as ajudas do ECHO, apesar de as linhas directrizes sobre essa mate´ria serem claras (ponto 3. 11). Um tal plano de execução teria sido especialmente útil para coordenar as acções que condicio- nam o regresso dos refugiados. 2. 3. Após ter confiado, sem preparação suficiente, a duas ageˆncias de aprovisionamento um programa de fornecimento de equipamentos no valor de 125 milhões de ecus à Bósnia-Herzegovina, a Comissão viu-se poste- riormente obrigada a interromper a sua execução por ter sobreavaliado as capacidades de gestão das administra- ções beneficiárias (ponto 3. 5). 2. 4. Tendo orientado as suas intervenções para um grande número de sectores de actividade (pontos 3. 4-3. 6), a Comissão não dispôs de meios para cumprir os seus planos, não tendo afectado aos seus serviços operacio- nais, tanto na sede como localmente, os efectivos necessá- rios à boa realização de uma multiplicidade de acções (pontos 3. 13-3. 25). Por outro lado, os procedimentos desses mesmos serviços não foram suficientemente reana- lisados de modo a ter em conta a urgeˆncia, o que atrasou não só o processo de tomada de decisão mas igualmente o ritmo de execução das acções (pontos 3. 28-3. 37, 3. 41, 3. 46-3. 50). 2. 5. A coexisteˆncia de treˆs regulamentos regendo as rubricas orçamentais utilizadas para o financiamento das acções de reconstrução conduziu à aplicação de regras diferentes para operações semelhantes, tendo assim sobre- carregado os procedimentos de gestão da União Europeia (pontos 3. 36-3. 37). 2. 6. O recurso ao ACNUR para realizar projectos de reconstrução de habitações acrescentou uma componente onerosa à cadeia de intervenientes sem lhe dar uma contrapartida específica de experieˆncia (ponto 3. 55). Ale´m disso, as modalidades de colaboração que a Comis- são procura impor ao ACNUR são incompatíveis com a metodologia global adoptada por este último para o financiamento dos seus próprios programas (ponto 5. 7). Finalmente, a Comissão não foi capaz de exercer em relação às operações do ACNUR o controlo que dese- 2. 7. Se bem que as minas continuem a provocar um número considerável de vítimas e atrasem o programa de reconstrução, os fundos consagrados pela Comissão à desminagem foram limitados e a sua utilização foi espe- cialmente lenta (ponto 3. 32). Ale´m disso, as dotações de 1997 previstas para essa actividade ficaram por utilizar. 2. 8. A reconstrução das habitações defrontou-se com múltiplos obstáculos nos casos em que os projectos não foram estudados desde a sua origem com suficiente cuidado, tendo o número de famílias reinstaladas sido mais reduzido que o previsto (ponto 4. 13). Em vários casos, habitações que beneficiaram de recuperação conti- nuaram desocupadas por os trabalhos terem sido inter- rompidos ou por as condições de segurança ou as condi- ções de vida (incluindo o mercado do emprego) não o terem permitido (ponto 4. 18). A insuficieˆncia de habita- ções recuperadas impede a reinstalação dos deslocados e o regresso dos refugiados que, no entanto, continuam a constituir um dos mais importantes objectivos para a União Europeia (pontos 3. 8 e 4. 8 e anexo III). 2. 9. A reconstrução de infra-estruturas nos sectores da saúde e da educação teve em geral efeitos visíveis. Nestes dois sectores, continuam a ser necessárias reformas insti- tucionais de modo a organizar de maneira permanente o funcionamento dos serviços (pontos 4. 22 e 4. 26). 2. 10. No final de 1997, as intervenções no domínio da energia tinham tido efeitos limitados (pontos 4. 29-4. 30). A Comissão não garantira a instalação dos equipamentos fornecidos no âmbito do seu PAE (ponto 4. 28), não se tendo iniciado a execução dos outros projectos devido a atrasos na elaboração dos concursos (ponto 4. 30). 2. 11. Foram mobilizados montantes consideráveis no sector dos transportes, embora as acções empreendidas apenas estejam indirectamente relacionadas com a ques- tão do regresso dos refugiados (ponto 4. 33). Contudo, o carácter visível das ajudas destinadas à reabertura de linhas de transportes públicos em Sarajevo permitiu afir- mar a presença da União Europeia (ponto 4. 34). 2. 12. Apesar da importância do sector em mate´ria de emprego, o apoio da Comissão à agricultura manteve-se modesto (ponto 4. 49). Apenas se empreenderam algumas 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/9 acções convincentes a partir de meados de 1997 nas regiões de Una Sana e de Banja Luka (pontos 4. 52 e 4. 53). A assisteˆncia concedida pela Comissão ao sector industrial foi igualmente reduzida (pontos 4. 54-4. 56). experieˆncias dos vários doadores». Mesmo entre os seus próprios serviços, a Comissão não elaborou um plano de execução coordenado, não tendo os me´todos adoptados pela DG IA e pelo ECHO sido sempre suficientemente complementares. 2. 13. Ale´m da criação de um CAFAO, cuja eficácia e´ manifesta (ponto 4. 58), a Comissão não conferiu sufi- ciente importância à reforma da administração pública, apesar das enormes necessidades das instituições da Bós- nia-Herzegovina (ponto 3. 7). 3. CONCEPÇÃO E REALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS DE AJUDA Estrate´gia da Comissão 3. 1. Paralelamente aos acordos de Dayton, a Comissão enunciou a sua estrate´gia para a reconstrução da ex- -Jugoslávia em quatro comunicações complementares no final de 1995 (15). Planificação das intervenções da DG IA 3. 2. O Regulamento (CE) no. 1628/96 (16) fixa para o programa de reconstrução o objectivo de «apoiar o processo de reconstrução, incentivar o regresso dos refu- giados, a reconciliação e a cooperação económica e regional e criar condições económicas e sociais que cons- tituam a base do desenvolvimento dos países beneficiá- rios». Estes objectivos confirmam os da comunicação referida na alínea a) da nota (15). 3. 3. A Comissão não adoptou um plano de execução sectorial, prático e escalonado para a aplicação da sua estrate´gia. No âmbito da coordenação internacional pre- vista na comunicação referida na alínea d) da nota (15), deveria ter elaborado um programa baseado numa avalia- ção das suas próprias forças e fraquezas em comparação com as dos outros doadores, de modo a determinar em que sectores poderia dar a melhor contribuição. Nessa mesma comunicação, a Comissão indicava que a coorde- nação devia garantir o «recurso aos conhecimentos e 3. 4. Como mostram os anexos 2. 1 e 2. 2, a Comissão escolheu grandes domínios de intervenção que lhe permi- tiam responder a toda a espe´cie de questões e que a levaram finalmente a uma dispersão das suas acções, que deixou de poder controlar devido à insuficieˆncia dos recursos humanos que mobilizou. 3. 5. Em 1996 foi dada prioridade a um PAE de 125 milhões de ecus consagrado a fornecimentos de emergeˆn- cia destinados a relançar a economia da Bósnia-Herzego- vina, correspondendo às necessidades prioritárias em nove sectores (17). A Comissão realizou esta operação quando apenas dispunha de experieˆncia limitada dos programas de fornecimentos num contexto de reconstru- ção. Forneceu equipamentos me´dicos e escolares sem ter em conta as intervenções do ECHO nesses mesmos domínios. No que se refere ao PAE Fornecimentos, a Comissão baseou-se em grande parte nas autoridades locais para a identificação e distribuição dos bens. Tendo sobreavaliado as capacidades de gestão das autoridades da Bósnia-Herzegovina, não garantiu o apoio te´cnico e a supervisão que teriam sido necessários. As dificuldades de aplicação levaram assim a Comissão a interromper o PAE em Novembro de 1996, após ter autorizado 83 milhões de ecus, e a utilizar o saldo de 42 milhões de ecus para ajudas mobilizadas sob a forma de projectos de tipo clássico cuja responsabilidade lhe cabe ate´ à entrega final dos trabalhos, o que não e´ o caso com as operações de fornecimentos. 3. 6. Em 1997, o programa da DG IA incluiu treˆs domínios que, em conjunto, ainda cobriam praticamente todos os sectores, a saber: a) desenvolvimento do sector privado e reforço institu- cional; (15) a) SEC(95) 1597 final de 27 de Setembro de 1995; b) COM(95) 564 final de 17 de Novembro de 1995; c) COM(95) 581 final de 18 de Dezembro de 1995; d) COM(95) 582 final de 20 de Novembro de 1995. (16) Regulamento (CE) no. 1628/96 do Conselho, de 25 de Julho de 1996 (JO L 204 de 18. 8. 1996). (17) Este programa constituía uma resposta a um pedido do Banco Mundial para uma primeira vaga de financiamentos avaliada em 360 milhões de ecus e relativa a 10 sectores de actividades (COM(95) 3507 de 14. 12. 1995). As operações de desminagem da UE foram financiadas fora do PAE (ponto 3. 32). C 241/10 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 b) apoio ao sector social (refugiados, alojamento, saúde e educação); c) infra-estruturas (energia, transportes, telecomunica- ções, distribuição de água). 3. 7. Durante o período de 1996-1997, a Comissão não desempenhou um papel preponderante no domínio das reformas económicas e do reforço institucional (pontos 4. 54 e 4. 57), nomeadamente nos sectores da saúde e da educação, onde as necessidades eram especialmente pre- mentes (pontos 4. 22 e 4. 26). 3. 8. Perante a importância que os Estados-Membros da UE conferem ao regresso dos refugiados, a Comissão deveria ter feito desta questão uma das suas prioridades desde o início da sua intervenção em 1996. Tal teria sido tanto mais lógico porquanto os dois outros principais provedores de fundos (USAID e Banco Mundial) apenas concedem uma ajuda limitada no sector da habitação. A Comissão, que e´ livre de distribuir as tarefas entre os seus próprios serviços, deveria ter encarregue o ECHO e não a DG IA da questão do regresso dos refugiados devido à experieˆncia adquirida pelo ECHO nos sectores sociais durante os anos de guerra. Na realidade, não só o ECHO e´ o parceiro privilegiado do ACNUR, que por sua vez e´ responsável pela coordenação das ajudas aos refugia- dos (18) mas as ONG com as quais o ECHO celebrou acordos de parceria são tambe´m a maior parte das vezes responsáveis pela realização dos projectos a favor dos refugiados. Por outro lado, os procedimentos de ajuda humanitária permitem ao ECHO uma gestão mais rápida das acções urgentes de reabilitação que à DG IA (ponto 3. 31), nomeadamente no que se refere ao acordo das autoridades locais, aos concursos e ao nível dos adianta- mentos pagos aos parceiros (ate´ 80 % do montante das operações). ções de reabilitação, tal não e´ o caso do ECHO (ver quadro 1); se a ajuda humanitária tradicional se pode contentar com dotações anuais, a ajuda à reabilitação necessita perspectivas mais longas. Na realidade, o ECHO nem pode efectuar previsões anuais e o orçamento inicial da rubrica B7-014 não permitiu cobrir todo o ano de 1997 (anexo I, ponto 3). Ao passo que em 1996 foi necessário recorrer em grande parte à reserva para ajudas de emergeˆncia (capítulo B7-910), durante a segunda metade do exercício de 1997 verificou-se o recurso a dotações suplementares do programa PHARE (19). 3. 11. Apesar das intenções manifestadas pela Comissão na sua comunicação ao Conselho e ao Parlamento sobre a «interligação das operações de emergeˆncia, reabilitação e desenvolvimento» (20), nenhum dispositivo foi adoptado conjuntamente pela DG IA e pelo ECHO quanto ao afastamento progressivo do Serviço de Ajuda Humanitá- ria durante o período de 1996-1999. Do mesmo modo, o grupo de trabalho (task force) composto por agentes responsáveis pela ajuda humanitária e agentes dos servi- ços de ajuda ao desenvolvimento, que deveria ter coorde- nado a realização da transição, não foi encarregue da elaboração dos programas de ajuda. 3. 12. Em 1996, o ECHO teve uma intervenção reduzida no sector da habitação, tendo concentrado as suas acções nas infra-estruturas sociais de base (edifícios escolares e me´dicos em especial) e nas infra-estruturas de distribui- ção de água e de electricidade. Os projectos propostos pelas ONG foram instruídos sem o estabelecimento de crite´rios para que a selecção fosse sistemática e transpa- rente. Pelo contrário, no que se refere aos projectos de 1997, o ECHO adoptou uma abordagem intersectorial, tendo reforçado um conjunto de crite´rios coerentes visando aumentar o efeito das suas ajudas, em especial no sector da habitação. 3. 9. No que se refere às infra-estruturas, a União Euro- peia, ao contrário dos outros doadores, não dispõe nem de procedimentos suficientemente rápidos nem da compe- teˆncia te´cnica necessária para conduzir a um impacto real em prazos aceitáveis. Organização dos serviços da DG IA Planificação das intervenções do ECHO 3. 10. Enquanto a DG IA beneficia de um quadro finan- ceiro plurianual que lhe permite planificar as suas opera- 3. 13. A incapacidade da Comissão para afectar os recur- sos humanos necessários às operações de reconstrução constituiu o principal obstáculo do programa a favor da ex-Jugoslávia. O montante de 1 000 milhões de ecus foi adoptado no plano político sem uma real avaliação pre´via das capacidades de gestão da Comissão. Na sua comunicação «Reconstrução da ex-Jugoslávia: gestão da (19) Relatório especial no. 2/97 relativo às ajudas humanitárias da União Europeia entre 1992 e 1995, pontos 2. 14-2. 16 (JO C 143 de 12. 5. 1997). (18) No âmbito dos acordos Dayton-Paris (Anexo 5). (20) COM(96) 153 final de 30 de Abril de 1996. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/11 ajuda da União Europeia e coordenação da ajuda interna- cional», a Comissão insistira aliás no facto de esses serviços serem «insuficientes» e declarara que tomaria as medidas correctivas necessárias [alínea d) da nota (15)]. às ageˆncias 5 000 ecus de honorários de intermediário por simples transfereˆncias de fundos. 3. 14. Apesar dessa declaração de intenções e da impor- tância financeira e política do programa, tanto o desen- volvimento das orientações sectoriais como a gestão dos projectos e o seu acompanhamento local apenas foram assegurados em 1997 por cinco gestores dos serviços centrais, nenhum dos quais era agente permanente da Comissão e cujos contratos terminam, na sua maioria, em meados de 1998. A delegação da Comissão em Sarajevo deparou-se igualmente com falta de pessoal para o acom- panhamento do programa de reconstrução, ao qual ape- nas afectou dois agentes auxiliares sob a supervisão do chefe da delegação e do seu adjunto. Na Croácia, a Comissão apenas abriu um escritório em Abril de 1997, onde em Setembro de 1997 apenas trabalhava um enviado especial assistido por pessoal local (21). Na Bós- nia e na Croácia, contrariamente aos outros doadores, a Comissão não recorreu a agentes locais para o acompa- nhamento dos programas, como fez nas suas delegações nos países PHARE. 3. 15. A título de comparação, no que se refere à Poló- nia, que dispõe de um pacote financeiro anual compará- vel ao da Bósnia, a delegação de Varsóvia inclui 18 agentes de categoria A, entre os quais 10 agentes locais. 3. 16. Em 1996, o funcionamento do escritório da Comissão em Sarajevo foi em grande parte improvisado. Uma parte substancial dos seus custos foi coberta pelo PAE (pessoal 463 582 ecus, equipamentos 282 000 ecus, despesas de funcionamento 157 000 ecus), quando tais despesas deveriam ser integradas na parte A (funciona- mento) do orçamento da Comissão (22). A cobertura dessas despesas de funcionamento foi garantida a partir dos adiantamentos de tesouraria pagos pela Comissão às ageˆncias de aprovisionamento a que a execução do pro- grama fora confiada. Este procedimento irregular, ale´m da sua opacidade, tornou o escritório da Comissão indevidamente dependente das ageˆncias que, ale´m disso, lhe competia controlar. A Comissão teve ainda de pagar (21) Um assistente, uma secretária e um motorista. (22) Relatório anual relativo ao exercício de 1996, pontos 14. 29 3. 17. Na Eslavónia Oriental, a DG IA recorreu igual- mente a procedimentos não ortodoxos para o financia- mento das suas despesas administrativas. Neste caso, serviu-se de uma ONG, colocada sob a supervisão de um perito contratado, como cobertura para empregar 27 agentes em Vukovar a fim de conceber e realizar o seu programa de reconstrução (23). Mesmo após a abertura de um escritório de representação em Zagreb em Abril de 1997, a Comissão manteve sem alterações a sua «repre- sentação» de Vukovar. Para a União Europeia, que colabora na região com os outros provedores de fundos e com a missão das Nações Unidas (UNTAES), e sabendo- -se que a Comissão e´ o provedor de fundos mais impor- tante na Eslavónia Oriental, tais esquemas não são aceitá- veis, ainda que constituam um meio para facilitar a mobilização da ajuda. 3. 18. A falta de pessoal que se verifica na delegação da Comissão em Sarajevo e os seus poderes de decisão limitados reduziram-lhe as possibilidades de coordenação local com os outros doadores. Assim, se bem que o OHR na Bósnia (24) tenha instituído um sistema de grupos de trabalho sectoriais compostos por representantes dos diferentes doadores e destinado a promover a sua coorde- nação, a Comissão, por falta de meios locais, não preside a qualquer desses grupos de trabalho e não tem possibili- dades de lhes dar uma contribuição significativa. 3. 19. Se bem que a gestão do programa PHARE seja em grande parte descentralizada e que o Regulamento (CE) no. 1628/96 (25) preveja que o apoio da Comissão seja concedido, tanto quanto possível, de modo descentrali- zado, na Bósnia a gestão do programa continuou forte- mente centralizada (26). Nestas condições, a delegação da Comissão em Sarajevo apenas desempenhou um papel marginal por ser frequentemente mal definido. 3. 20. Se as dificuldades encontradas pelo PAE Forneci- mentos explicam em parte o me´todo centralizado da Comissão (ponto 3. 5), a própria centralização esteve na origem de problemas, não só quando da negociação dos acordos de financiamento com as autoridades da Bósnia- -Herzegovina mas tambe´m por ocasião da fixação do conteúdo dos projectos. Nos outros países da Europa Central e de Leste, a Comissão instituiu um sistema de (23) Muitos destes agentes, bem como o perito, eram antigos membros da equipa instalada pela União Europeia para assegurar a administração da cidade de Mostar entre 1994 e 1996. (24) O OHR foi criado no âmbito do acordo de Dayton com o objectivo de exercer a supervisão dos aspectos civis do acordo de paz [ponto 1. 4, nota (13)]. (25) Artigo 5o. (26) À excepção do PAE Fornecimentos, ou seja 83 milhões de a 14. 31 (JO C 348 de 18. 11. 1997). ecus. C 241/12 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 UGP com vista a mobilizar as suas ajudas PHARE. Este sistema, instituído tendo em conta as recomendações formuladas pelo Tribunal no seu relatório especial rela- tivo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE (27), ou seja limitando o número de UGP e centralizando em uma delas a gestão financeira do pro- grama, teria constituído na Bósnia um meio termo entre a descentralização e a excessiva centralização que foi adop- tada. As UGP são colocadas nos ministe´rios dos países beneficiários, sendo compostas simultaneamente por agentes nacionais e consultores estrangeiros, estes últimos financiados pelo programa PHARE. As UGP encontram- se sob a supervisão da delegação da Comissão no país. Este sistema cria um intermediário importante entre a Comissão e os ministe´rios, facilitando o diálogo sobre a realização da ajuda. 3. 21. Na Bósnia, para gerir a ajuda internacional que coordena, o Banco Mundial instituiu estruturas compará- veis às UGP nos diferentes ministe´rios das duas entidades. Estas estruturas foram pouco utilizadas pela Comissão. Como no final de 1997 o Banco Mundial considerava que teria rapidamente desembolsado a parte essencial dos fundos que devia consagrar à reconstrução, a Comissão deveria retomar o papel de chefe de fila, fornecendo a essas estruturas uma assisteˆncia te´cnica a título de reforço institucional necessário a uma reabilitação durável na Bósnia. 3. 22. A lentidão dos procedimentos de mobilização das ajudas (pontos 3. 33-3. 50) e´ outra consequeˆncia da insufi- ciente descentralização em proveito da delegação da Comissão em Sarajevo. Esta situação encontra-se em clara oposição com a adoptada para o programa de reconstrução da União Europeia em Mostar, onde foram afectados localmente à administração do programa 39 agentes (civis) expatriados. 3. 23. Neste mesmo contexto, saliente-se que o CA- FAO (28), que constitui uma das operações da Comissão que obteve mais eˆxito na Bósnia (pontos 4. 58-4. 59), e´ dirigido de modo em grande parte descentralizado pela DG XXI (29). Assim, o escritório, que inclui cerca de 25 pessoas, funciona sob a autoridade do representante local, consultor da DG XXI. Este goza de grande autono- mia, cabendo-lhe sem intervenções excessivas da sede a responsabilidade pela realização do seu programa. 3. 24. Em 1996, o Banco Mundial optou igualmente por uma ampla descentralização das suas operações na Bós- nia. O Banco Mundial dispõe de uma dúzia de agentes expatriados e cerca de 20 agentes locais. A USAID, terceiro doador, criou em Sarajevo um escritório com cerca de 20 agentes expatriados e cerca de 100 agentes locais cobrindo toda a Bósnia. 3. 25. A falta de um plano de execução, tanto para a repartição das ajudas como para o reforço e reorganiza- ção dos serviços da DG IA, deve-se em parte à instabili- dade dos directores afectos à reconstrução da ex-Jugoslá- via. De início e ate´ Outubro de 1996, duas Direcções distintas eram responsáveis na DG IA pela gestão do programa de reconstrução, a primeira pelo PHARE e a segunda pelas outras rubricas orçamentais. Os dois direc- tores foram substituídos em finais de 1996 por um único director que, por sua vez, foi objecto de mutação em meados de 1997, tendo o seu substituto sido nomeado apenas em Novembro de 1997. Esta falta de continui- dade na condução do programa deu origem a lentidão nas tomadas de decisão e hesitações no prosseguimento das acções. Organização dos serviços do ECHO 3. 26. Contrariamente à DG IA, praticamente todo o pessoal do ECHO afectado à Bósnia se encontra no país. Em Setembro de 1997 havia 17 agentes, 16 dos quais eram peritos contratados, repartidos por cinco escritórios regionais. Esses escritórios regionais aumentaram conside- ravelmente os resultados do ECHO em mate´ria de identi- ficação dos projectos susceptíveis de satisfazer as necessi- dades locais. Contudo, os procedimentos não satisfató- rios para a renovação dos contratos do pessoal experiente mas não estatutário são susceptíveis de comprometer essa organização. 3. 27. Ao passo que, em termos de pessoal, as operações do ECHO são bastante descentralizadas na Bósnia, os seus procedimentos de autorização dos projectos, contra- tos e pagamentos continuam centralizados. Nestes domí- nios, a descentralização poderá levar a uma mobilização ainda mais rápida dos fundos, ou mesmo a instituir um sistema de limiares para ale´m dos quais seria necessária uma autorização dos serviços centrais. Realização dos programas Índice de utilização das dotações (27) Nomeadamente atrave´s da criação de um pequeno número de UGP e da centralização da gestão financeira em uma delas (JO C 175 de 9. 6. 1997). (28) Customs and Fiscal Assistance Office. (29) Direcção-Geral Alfândega e Impostos Indirectos. 3. 28. O quadro 3 indica as principais rubricas orçamen- tais relativas à reconstrução da ex-Jugoslávia, bem como o seu índice de execução em 31 de Dezembro de 1997. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/13 Índice de execução da ajuda à reabilitação e reconstrução da ex-Jugoslávia, financiada pelos orçamentos de 1996 e 1997. Situação em 31 de Dezembro de 1997 QUADRO 3 Designações do orçamento Rubricas orçamentais Dotações de autorização Dotações de pagamento Orçamento original Orçamento revisto Autoriza- ções Orçamento original Orçamento revisto Pagamento Índice de liquidação das autori- zações con- cedidas (%) (Milhões de ecus) PHARE B7-5 0 0 (1) 1996 B7-5 0 0 (1) 1997 B7-5 4 3 (2) 1997 128,00 0,00 127,00 128,00 0,00 73,00 128,00 0,00 73,00 50,52 41,28 115,00 50,52 41,28 22,50 50,52 41,28 0,68 39,47 0,00 0,93 Subtotal 255,00 201,00 201,00 206,80 114,30 92,48 46,01 Reconstrução B7-5 4 1 B7-5 4 1 1996 1997 33,00 58,00 33,00 120,40 32,90 119,10 22,00 55,00 22,00 40,00 4,70 22,87 14,29 19,20 Subtotal 91,00 153,40 152,00 77,00 62,00 27,57 18,14 Refugiados B7-5 4 2 (3) 1996 1997 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 4,10 0,00 13,67 — Subtotal 30,00 30,00 30,00 30,00 30,00 4,10 13,67 Europa para Sarajevo B7-5 4 5 1996 B7-5 4 5 (4) 1997 35,00 30,00 35,00 23,60 35,00 23,60 25,00 15,00 25,00 19,00 Subtotal 65,00 58,60 58,60 40,00 44,00 Alfândegas, missões de ajuda relacionadas com a Bósnia-Herzegovina B7-7 0 0 2 B7-5 4 4 1996 1997 7,10 4,10 7,10 8,10 7,10 8,10 7,10 4,00 7,10 7,00 0,50 4,13 4,63 7,10 4,76 1,43 17,50 7,90 100,00 58,77 Subtotal 11,20 15,20 15,20 11,10 14,10 11,86 78,03 Acções relativas às minas antipessoais B7-6 1 5 B7-6 6 1 1996 1997 Subtotal 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 6,70 0,00 6,70 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 3,40 0,00 50,75 — 3,40 50,75 Subtotal DG IA 1996 1997 239,80 221,50 239,80 227,50 239,70 223,80 141,32 191,40 141,32 90,90 70,32 73,72 29,34 32,94 1996-97 461,30 467,30 463,50 332,72 232,22 144,04 31,08 Subtotal ECHO (B7-2 1 4) (5) 1996 1997 20,06 58,63 20,06 58,63 20,06 58,63 11,14 52,91 11,14 52,91 11,14 52,91 55,53 90,24 1996-97 78,69 78,69 78,69 64,05 64,05 64,05 81,40 Total Comissão 1996 1997 259,86 280,13 259,86 286,13 259,76 282,43 152,46 244,31 152,46 143,81 81,46 126,63 31,36 44,84 1996-97 539,99 545,99 542,19 396,77 296,27 208,09 38,38 (1) Na rubrica B7-5 0 0 não existe uma dotação orçamental anual afectada à reconstrução da ex-Jugoslávia. (2) Os montantes não incluem as ajudas económicas à FYROM, ou seja 23 milhões de ecus. (3) A dotação orçamental para os refugiados e´ incluída em 1997 na dotação reconstrução. (4) O orçamento revisto no que se refere às dotações de pagamento inclui 14 milhões de ecus de dotações do exercício de 1996, transitadas a título excepcional para o exercício de 1997. (5) O ECHO não fixa um pacote orçamental específico para as suas operações de reabilitação na ex-Jugoslávia. C 241/14 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 3. 29. A falta de um plano de execução, a falta de pessoal, a centralização excessiva e as deficieˆncias institu- cionais das autoridades locais atrasaram a mobilização das dotações atribuídas pela UE à reconstrução, tendo levado a Comissão em 1997 a transferir 130 milhões de ecus de dotações de pagamentos (ou seja 59,1 % das dotações iniciais) das rubricas orçamentais destinadas à ex-Jugoslávia para outras rubricas do orçamento. Os empre´stimos BEI e a assisteˆncia macro-financeira não foram utilizados, tendo a cooperação com o BERD continuado a ser muito limitada. 3. 30. Em 31 de Agosto de 1997, última data em relação à qual se encontram disponíveis valores comparáveis para todos os doadores, o ritmo dos pagamentos do programa de reconstrução da UE (29 %) era reduzido em compara- ção com o dos outros doadores, cuja me´dia se aproxi- mava dos 52 % (ver quadro 4). Esse ritmo reduzido parece dever-se em grande parte às modalidades de execução das ajudas da UE. Em 31 de Dezembro de 1997, o seu índice de execução apenas atingia 31 % (ver quadro 3). À excepção do PAE Fornecimentos, os paga- mentos apenas representavam 17 % das autorizações. QUADRO 4 Ajudas mobilizadas pela comunidade internacional em 31 de Agosto de 1997 Autorizações Pagamentos (Milhões de ecus) Doador (1) Montantes (%) Montantes Fracção das autorizações (%) DG I/A (reconstrução) ECHO Administração da UE em Mos- tar (2) Subtotal Comissão Estados-Membros Outros países europeus Países árabes Estados Unidos Japão Banco Mundial BERD Outros países 422 47 36 505 600 197 147 431 175 475 90 120 Subtotal outros doadores 2 235 15 2 1 18 21 8 5 16 6 17 3 4 82 Total 2 740 100 123 35 35 193 328 124 49 335 52 248 2 35 1 173 1 366 29 74 97 38 55 63 33 78 30 52 2 29 52 50 (1) O ACNUR não e´ considerado doador mas uma ageˆncia que recolhe fundos de doadores a fim de executar programas de acção. (2) Como a administração da UE em Mostar foi objecto do relatório especial no. 2/96 relativo às contas do administrador e à administração de Mostar pela UE (JO C 287 de 30. 9. 1996), as operações financiadas em relação à PESC não são tratadas no presente relatório. Fonte: Banco Mundial e Comissão, Novembro de 1997. 3. 31. Os procedimentos internos do ECHO são concebi- dos para uma mobilização rápida da ajuda humanitária (pagamento de adiantamentos representando ate´ 80 % do montante dos contratos de funcionamento), o que permi- tiu um melhor ritmo de execução (índice de execução das autorizações concedidas de 74 %). Ale´m disso, as ajudas do ECHO não estão sujeitas à autorização pre´via das autoridades governamentais do país beneficiário para cada plano de acção. O risco acrescido suscitado pelo pagamento de adiantamentos consideráveis e´, contudo, compensado pelas relações bastante estáveis entre o ECHO e os seus parceiros incluídos em contratos de parceria (30). (30) Relatório especial no. 2/97 relativo às ajudas humanitárias da União Europeia entre 1992 e 1995, pontos 4. 11-4. 21 (JO C 143 de 12. 5. 1997). 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/15 3. 32. Se bem que na Bósnia as minas matem ou firam uma me´dia de 35 pessoas por meˆs (31), e que as operações de desminagem tenham sido frequentemente levadas a cabo antes dos projectos de reconstrução, a ajuda limi- tada dos doadores neste sector foi mobilizada lentamente, tendo a cooperação da Bósnia-Herzegovina continuado a ser bastante insuficiente por falta de vontade para mobili- zar os recursos necessários. No que se refere à União Europeia, não foi efectuado qualquer pagamento a partir da rubrica orçamental específica reservada para a desmi- nagem (6,7 milhões de ecus; B7-615) em 1996, devido às dificuldades encontradas para identificar adjudicatários susceptíveis de realizar os trabalhos. Em 1997, os fundos consagrados a esta rubrica orçamental (B7-661) foram alterados para 2,4 milhões de ecus, não tendo qualquer operação sido iniciada ate´ 31 de Dezembro de 1997. Elaboração dos projectos 3. 33. No que se refere às ajudas PHARE e às ajudas à reconstrução (B7-54), a presença muito limitada da Comissão no local reduziu as suas capacidades de análise, tendo constituído um obstáculo para a identificação e instrução completa dos projectos em prazos razoáveis. Com demasiada frequeˆncia, foram elaboradas propostas na sequeˆncia de curtas missões de consultores ou de agentes da Comissão que não dispunham nem de um conhecimento pormenorizado dos condicionalismos locais nem de relações estáveis com as administrações nacionais, ambos os aspectos necessários para a elaboração de boas propostas de projectos. A reorientação do projecto de reconstrução de Vukovar (5,3 milhões de ecus) em Julho de 1997, um ano após a sua aprovação, constitui um bom exemplo deste fenómeno (ponto 4. 6). apresentados pelos consultores ou pelas ONG quando da apresentação dos seus projectos te´cnicos. O recurso ao IMG, o qual age de uma forma mais operacional sob a autoridade de um representante único da Comissão res- ponsável por todas as acções financiadas pelo orçamento da UE, e´ uma via que necessita ser rapidamente explo- rada. 3. 35. A metodologia da Comissão baseia-se demasiado nas propostas das ONG (pode considerar-se como «NGO demand driven»). Ao fazeˆ-lo, a UE delega as suas responsabilidades em ONG sobre as quais não exerce um controlo suficiente. Tal situação e´ confirmada pelo modo como a Comissão reuniu dezenas de ONG em 23 de Janeiro de 1998, para lhes solicitar, sem mais pormeno- res, que lhe apresentassem ate´ 19 de Fevereiro de 1998 projectos estimulando o regresso dos refugiados (mon- tante em causa 70 milhões de ecus). Em 1996 e 1997, os procedimentos administrativos que medeiam entre a apre- sentação dos projectos das ONG e a assinatura dos contratos da DG IA necessitaram em geral de seis meses. Em determinados casos, os prazos administrativos leva- ram a que os projectos inicialmente concebidos fossem colocados em causa pelos acontecimentos. Celebração dos contratos 3. 36. A existeˆncia de duas regulamentações (anexo I, ponto 2) para operações semelhantes (33) contribuiu para a complexidade da gestão da Comissão. Assim, no final de 1997, os contratos eram ainda instruídos por dois serviços em função da origem do financiamento adop- tado (34), apesar da semelhança das acções em causa. 3. 34. Se bem que o IMG, criado em 1993 sob a e´gide do ACNUR (32), empregue cerca de 140 agentes estran- geiros e locais no conjunto da Bósnia e que cerca de 60 % do seu orçamento sejam financiados pela União Europeia, a DG IA apenas esporadicamente recorreu aos seus serviços, ao passo que o ECHO a eles recorreu com frequeˆncia. A intervenção do IMG e´ especialmente útil para a análise das propostas e dos cadernos de encargos 3. 37. As condições gerais dos contratos PHARE não são concebidas para um programa prioritário de reconstrução mas para uma assisteˆncia te´cnica em apoio de operações de reestruturação económica. Para tentar remediar essa dificuldade, a Comissão introduziu uma derrogação para o PAE, de modo que os contratos foram celebrados após concurso limitado. Consta do quadro 5 uma descrição dos procedimentos de adjudicação desses contratos. (31) Fonte: «Relatório de actividade de desminagem da Bósnia- -Herzegovina do centro de acção de desminagem das Nações Unidas relativo ao período de Janeiro de 1996 a Setembro de 1997». (32) O IMG foi criado para permitir o início rápido das opera- ções de reconstrução na Bósnia após o final das hostilidades. Ver o relatório especial no. 2/97 relativo às ajudas humanitá- rias da União Europeia entre 1992 e 1995, ponto 2. 25. a) (JO C 143 de 12. 5. 1997). (33) O terceiro regulamento relativo às ajudas de emergeˆncia apenas se aplica às operações financiadas pelo ECHO. (34) Direcção B para os contratos PHARE e Direcção F para os contratos financiados nos termos do Regulamento (CE) no. 1628/96. C 241/16 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 QUADRO 5 Procedimento de adjudicação dos contratos do Programa de Ajudas Essenciais (PAE Fornecimentos) Me´todo de adjudicação Casos em que o me´todo e´ aplicável Montante dos contratos Número mínimo de empresas a consul- tar Prazo mínimo para apresentação das pro- postas a) operações com carácter humani- não significativo 1 não especificado Ajuste directo Consulta por fax tário b) aquisição de peças sobressalentes c) todos os contratos inferiores a 10 000 ecus a) todos os contratos com um valor superior a 10 000 ecus e inferior a 100 000 ecus b) operações de reconstrução e de alojamento ou fornecimento de equipamentos para a administra- ção pública Concurso limitado todos os contratos não incluídos nas categorias anteriores a) inferior a 100 000 ecus b) entre 100 000 ecus e 1 milhão de ecus c) superior a 1 milhão de ecus a) entre 100 000 ecus e 1 milhão de ecus b) superior a 1 milhão de ecus 5 7 12 5 12 5 dias 10 dias 15 dias 10 dias 21 dias 3. 38. No âmbito do PAE, foram celebrados contratos num montante de 73 milhões de ecus (ponto 3. 5) por duas ageˆncias de aprovisionamento com empresas dos Estados-Membros ou dos países PHARE. A Comissão levantou 3,7 milhões de ecus dos fundos do programa para remunerar esses intermediários. cos dos contratos. Desse modo, a concorreˆncia de preços manteve-se excessivamente reduzida; c) em 46 % dos casos analisados, a proposta que indi- cava o menor valor excedeu o orçamento da opera- ção, tendo levado ao abandono de outras operações. Sendo as ageˆncias de aprovisionamento remuneradas em proporção dos contratos celebrados, não tinham na realidade qualquer interesse em que os preços propostos fossem os melhores possíveis; 3. 39. A análise de uma amostra de 76 contratos repre- sentando 71 % das aquisições efectuadas no âmbito do PAE Fornecimentos evidenciou as seguintes deficieˆncias: d) em 39 % dos casos, as empresas consultadas não dispuseram do tempo mínimo para a entrega da sua proposta (quadro 5); a) os processos das ageˆncias de aprovisionamento não continham qualquer explicação escrita dos crite´rios de escolha dos candidatos inscritos nas listas restritas. Em muitos casos, as empresas assim solicitadas não entregaram uma proposta por não produzirem o tipo de mercadoria pedido; b) em me´dia, foram recebidas menos de duas propostas em conformidade com os cadernos de encargos te´cni- e) uma das ageˆncias recusou-se a pagar aos adjudicatá- rios os adiantamentos de 60 % que o regulamento PHARE preveˆ para os contratos de fornecimentos, o que reduziu o número de propostas recebidas e per- mitiu que a ageˆncia mantivesse no banco fundos consideráveis durante um período prolongado; f) a outra ageˆncia não conseguiu mostrar quem partici- para no comite´ de análise das propostas. Ale´m disso, e em relação a ambas as ageˆncias, as declarações de imparcialidade não foram assinadas pelos membros do comite´; 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/17 g) as ageˆncias de aprovisionamento dirigiram-se várias vezes a empresas pouco susceptíveis de estarem inte- ressadas pela proposta, com a única finalidade de estabelecer um equilíbrio geográfico entre os candida- tos a determinado contrato; todos os países que participam no seu programa, esses mesmos países não teˆm acesso aos contratos financiados com base no Regulamento (CE) no. 1628/96. Tais disti- nções são absurdas. h) o principal contrato do sector da electricidade (4,9 milhões de ecus, elevados por uma cláusula adicional para 6,4 milhões de ecus) foi adjudicado à única empresa que apresentara uma proposta para cada um dos 19 lotes. Os fornecimentos poderiam ter sido sensivelmente menos onerosos (35) se os contratos tivessem sido celebrados lote a lote, como se verificou com outros contratos. Contudo, tal me´todo teria sido administrativamente mais oneroso para a ageˆncia de aprovisionamento, cuja remuneração teria por isso sido inferior em relação a essa operação; i) treˆs contratos relativos a fornecimentos destinados à agricultura num valor de 990 385 ecus foram adjudi- cados a empresas que não tinham apresentado o melhor preço ou a empresas cujas propostas eram inaceitáveis. 3. 40. A Croácia, embora tenha tido acesso aos contratos financiados com base no Regulamento (CE) no. 1628/96, não teve acesso aos contratos PHARE e foi excluída do PAE, se bem que tenha continuado a ser o fornecedor principal da Bósnia. Por outro lado, ao passo que o regulamento PHARE abre o acesso aos seus contratos a 3. 41. Com vista a acelerar a realização do programa de reconstrução, o Regulamento no. 1628/96 permite o recurso ao ajuste directo para os contratos de serviços inferiores a 200 000 ecus. Contudo, o regulamento não inclui qualquer derrogação semelhante para os contratos de fornecimentos e trabalhos, quando uma fracção muito mais considerável das ajudas e´ mobilizada sob essas formas. 3. 42. No final de 1997, apenas 11,3 % do valor dos contratos celebrados pela DG IA fora do PAE tinham sido adjudicados após concurso (ver quadro 6). Na realidade, 88,7 % dos contratos foram atribuídos a orga- nizações sem fins lucrativos (ONG, organismos públicos, organizações internacionais) ou em outras condições para as quais o Regulamento Financeiro (no. 2 do artigo 118o. ) autoriza o ajuste directo. Todos os contratos ECHO foram igualmente celebrados com ONG ou organizações internacionais mas segundo os procedimentos reservados às ajudas humanitárias (36). Contudo, por razões de transpareˆncia e dada a concorreˆncia entre estas organiza- ções para obterem subsídios da UE, a opção de cada operador deverá ser justificada por uma nota escrita dos serviços operacionais da Comissão lembrando nomeada- mente os trabalhos anteriores da organização e a quali- dade dos serviços por ela fornecidos (37). (35) A economia que poderia ter sido realizada celebrando o contrato lote a lote e´ avaliada pelo Tribunal em 978 000 ecus. (36) Regulamento (CE) no. 1257/96 do Conselho, de 20 de Junho de 1996 (JO L 163 de 2. 7. 1996, p. 1). (37) Relatório especial no. 2/97 relativo às ajudas humanitárias da União Europeia entre 1992 e 1995, pontos 3. 13 e 3. 15 (JO C 143 de 12. 5. 1997). C 241/18 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 Modo de adjudicação dos contratos dos programas de reconstrução (excepto PAE) (1. 1. 1996-31. 12. 1997) QUADRO 6 PHARE Regulamento (CE) no. 1628/96 TOTAL Número % Valor % Número % Valor % Número % Valor % (Milhões de ecus) Contratantes Ajuste directo ONG Organizações internacionais (1) Instituições da Bósnia Contratos-quadro Montantes regulamentar inferiores ao limiar 1 4 1 21 2,70 10,81 2,70 56,76 0,29 11,00 0,75 4,21 1,13 42,78 2,92 16,37 21,00 14,00 4,00 0,00 24,14 16,09 4,60 0,00 27,72 38,20 2,78 0,00 37,19 51,25 3,73 0,00 22,00 18,00 5,00 21,00 17,74 14,52 4,03 16,94 28,01 49,20 3,53 4,21 27,94 49,08 3,52 4,20 4 10,81 0,11 0,43 46,00 52,87 3,90 5,23 50,00 40,32 4,01 4,00 Subtotal ajuste directo 31 83,78 16,36 63,63 85,00 97,70 72,60 97,41 116,00 93,55 88,96 88,75 Concursos Todos os contratantes 6 16,22 9,35 36,37 2,00 2,30 1,93 2,59 8,00 6,45 11,28 11,25 Total 37 100,00 25,71 100,00 87,00 100,00 74,53 100,00 124,00 100,00 100,24 100,00 (1) Os contratos ACNUR representam 37 % do valor do conjunto. 3. 43. Muitos contratos celebrados com as ONG ou as organizações internacionais incluem uma grande parte de trabalhos subcontratados a empresas de construção, em princípio por concurso. Ate´ Agosto de 1997, os contratos entre a Comissão e as ONG exigiam concursos interna- cionais para as operações de mais de 10 000 ecus, o que atrasou as operações. No caso do programa Phare, os procedimentos de realização dos contratos de trabalhos apenas foram aprovados em Novembro de 1997. 3. 44. A DG IA não tentou limitar os honorários pagos às ONG e às organizações internacionais, não tendo tambe´m chegado a acordo com o ECHO para que operações semelhantes sejam abordadas do mesmo modo pela Comissão (38). Assim, a DG IA aceita honorários sensivelmente mais elevados que o ECHO para operações ideˆnticas. Ale´m disso, estes honorários apresentam, segundo os casos, diferenças consideráveis [entre 2 566 e 12 100 ecus por meˆs (39)]. (38) Relatório especial no. 2/97 relativo às ajudas humanitárias da União Europeia entre 1992 e 1995, pontos 4. 23-4. 24 (JO C 143 de 12. 5. 1997). (39) Segundo a tabela do ECHO, os honorários do pessoal expatriado teˆm um limite de 3 800 ecus por meˆs. 3. 45. Na ex-Jugoslávia, as tabelas do ECHO para os honorários mensais dos agentes locais são de 280 ecus, o que constitui um nível demasiado baixo para permitir que as ONG recrutem e conservem um pessoal local de qualidade (40). Os contratos de operação do ECHO reve- laram-se pouco adaptados aos projectos relativamente complexos de reabilitação, visto não ter sido elaborada qualquer versão final dos cadernos de encargos e não ter sido aprovada qualquer regra para fixar tanto os perío- dos de garantia dos trabalhos como as retenções a efectuar antes da sua aceitação definitiva. Pagamentos 3. 46. Houve projectos que sofreram frequentes atrasos devido à lentidão no pagamento dos adiantamentos. Uma análise dos contratos financiados nos termos do Regula- mento no. 1628/96 demonstrou que em 40 % dos casos não fora pago pela Comissão qualquer adiantamento após os treˆs primeiros meses de execução dos contratos, o que e´ tarde para contratos cuja duração se limita frequentemente a seis meses e tratando-se de organizações beneficiárias cuja tesouraria e´ geralmente reduzida. (40) Relatório especial no. 2/97 relativo às ajudas humanitárias da União Europeia entre 1992 e 1995, ponto 4. 22 c) (JO C 143 de 12. 5. 1997). 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/19 3. 47. Em metade dos casos, os atrasos ficaram a dever- -se a uma insuficieˆncia formal dos pedidos apresentados pelas ONG. No que se refere à DG IA, a forma das garantias bancárias originou numerosos atrasos, sabendo- -se que o ECHO não exige garantias para operações semelhantes. atraso dos pagamentos que a ageˆncia de aprovisiona- mento devia efectuar às empresas da Bósnia-Herzegovina. Determinadas empresas tiveram de interromper ou atra- sar os seus trabalhos para evitar a suspensão dos paga- mentos. Esta situação resultou dos procedimentos inefica- zes aplicados conjuntamente pela Comissão e pela ageˆn- cia, tendo sido agravada pelas deficieˆncias do sistema bancário da Bósnia-Herzegovina. 3. 48. Em outros casos, a razão do atraso reside nos procedimentos administrativos internos da Comissão. Os pedidos de pagamento de adiantamentos devem ser apro- vados por serviços operacionais já sobrecarregados. Esta aprovação puramente formal e´ inútil desde que o con- trato tenha sido regularmente celebrado (41). Verificaram- -se igualmente atrasos devido à lentidão de tratamento dos processos nos serviços da Comissão, apesar da urgeˆn- cia das operações em causa. 3. 49. O caso da reabilitação de uma pequena parte do edifício do Parlamento nacional da Bósnia, já de si muito discutível por incidir unicamente no primeiro dos cinco andares do edifício mas não no hemiciclo central desse primeiro andar, co-financiada com o Banco Mundial, constitui um bom exemplo das dificuldades ocasionadas pelos atrasos de pagamento. Se bem que a finalização do projecto tivesse sido prevista para o final de Outubro de 1996, os contratos relativos à contribuição da União Europeia apenas foram assinados em Abril de 1997, tendo por novo prazo Agosto de 1997 (ou seja um atraso de 10 meses). Apesar deste primeiro atraso, o auditor financeiro (DG XX) bloqueou o pedido de pagamento de adiantamento apresentado em Maio de 1997, conside- rando que o adiantamento devia ser pago em ecus e não em marcos alemães, apesar das cláusulas da convenção de financiamento e do contrato. Devido à insisteˆncia da DG XX para que a convenção de financiamento e o contrato fossem alterados, o pagamento do adiantamento apenas se realizou em Outubro de 1997. Este primeiro adianta- mento permitiu dar início aos trabalhos, mas os atrasos da Comissão em relação aos pagamentos seguintes conti- nuaram a demorar a sua execução. Enquanto esperava que os trabalhos da responsabilidade da Comissão permi- tissem a finalização da componente do Banco Mundial, que estava quase terminada em Fevereiro de 1997, o Parlamento do Estado da Bósnia-Herzegovina reuniu-se em outros edifícios reconstruídos por outro doador. 3. 50. No âmbito do PAE Fornecimentos, a progressão dos projectos no sector da habitação foi prejudicada pelo (41) No âmbito do programa TACIS gerido pela DG IA, os pedidos de pagamento de adiantamento não são sujeitos à aprovação dos serviços operacionais. O tesoureiro deve, por seu lado, garantir em todos os casos que o pagamento seja apoiado pelos documentos justificativos exigidos pelo Regu- lamento Financeiro. Acompanhamento e avaliação dos projectos 3. 51. Ale´m da ajuda humanitária, não existe qualquer dispositivo coerente para o acompanhamento e avaliação das actividades de reconstrução (B7-50 e B7-54). As propostas de financiamento da Comissão não são elabo- radas segundo o me´todo do quadro lógico, contraria- mente à prática adoptada para as outras ajudas externas. Por outro lado, nenhum dos escritórios da Comissão na Bósnia ou na Croácia se encontra equipado para efectuar um acompanhamento se´rio das operações. 3. 52. No que se refere à supervisão do PAE Fornecimen- tos, a Comissão contratou consultores em Maio de 1996, quatro meses após o início do programa. A sua eficácia inicial foi reduzida por o seu mandato estar em conflito com o das ageˆncias de aprovisionamento que dispunham dos seus próprios representantes na Bósnia. Não foi instituído qualquer procedimento pela Comissão no sen- tido de dar rápido seguimento às observações e recomen- dações dos consultores. A Comissão financiou em Outu- bro de 1997 uma avaliação do PAE Fornecimentos, cujos resultados apenas deverão ser conhecidos em Abril de 1998. À sua publicação deverá seguir-se uma auditoria contabilística do programa financiado pela Comissão. 3. 53. A Comissão não prestou suficiente atenção a determinados aspectos financeiros do PAE: a) no sector agrícola, a Comissão não adoptou procedi- mentos para a gestão dos fundos de contrapartida (42) originados pela venda dos fornecimentos (motoculti- vadores 4,6 milhões de ecus, pesticidas 0,25 milhões de ecus) (ponto 4. 51); b) não foi organizado qualquer controlo dos juros rece- bidos pelas ageˆncias de aprovisionamento em relação aos adiantamentos de tesouraria pagos pela Comis- são, se bem que os juros em causa tenham atingido pelo menos 1,21 milhões de ecus no final de 1997; (42) Fundos originados pela venda aos beneficiários finais dos fornecimentos entregues às autoridades da Bósnia-Herzego- vina. C 241/20 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 c) finalmente, a Comissão não instaurou os controlos contabilísticos mais elementares em relação aos seus adiantamentos, exigindo por exemplo uma reconcilia- ção regular entre os fundos pagos, as despesas efec- tuadas e as disponibilidades bancárias. Assim, o Tri- bunal constatou que o montante dos adiantamentos constante da contabilidade de uma das ageˆncias era inferior em 89 527 ecus aos pagamentos registados pela Comissão. mente impossível qualquer verificação se´ria por parte dos serviços da Comissão (44); d) no caso de um contrato de reconstrução de habita- ções financiado pela Comissão por interme´dio do ACNUR no cantão de Una Sana, não foi possível ao Tribunal verificar a utilização de materiais no valor de 459 000 DM facturados a título de reparação de apartamentos em Velika Kladusa. 3. 54. Ale´m do PAE, a DG IA instituiu durante o segundo semestre de 1997 um sistema de acompanha- mento para o sector da habitação na Bósnia, mas não organizou um controlo contínuo do resto do programa de reconstrução, que no entanto representa 70 % do conjunto dos fundos autorizados em 31 de Dezembro de 1997. 4. EFEITO DAS ACÇÕES Repartição geográfica 3. 55. Se bem que o ACNUR tenha sido igualmente remunerado pela Comissão para supervisionar a utiliza- ção dos 45 milhões de ecus dos projectos de reconstrução que a DG IA e o ECHO financiaram por seu interme´dio, revelaram-se várias dificuldades na gestão das opera- ções: a) o ACNUR realiza geralmente projectos de reconstru- ção recorrendo às mesmas ONG que a Comissão. A UE remunera o ACNUR para controlar os aspectos te´cnicos das operações, embora a competeˆncia deste último nesse sector seja reduzida. A Comissão obteria uma melhor relação custo/eficácia se realizasse ela própria directamente os projectos de reconstrução de habitações com as ONG; b) em vários casos (43), os fundos da UE foram afectados pelo ACNUR ao financiamento de projectos diferen- tes dos previstos nos contratos celebrados entre a Comissão e o ACNUR. Perante a situação de facto consumado, a Comissão aprovou sistematicamente as alterações a posteriori. Em outros casos, os montantes atribuídos a determinados subprojectos foram sensi- velmente aumentados em detrimento de outros sub- projectos, sem que a Comissão disso tenha sido informada antes do final do contrato; c) a Comissão não exigiu que o ACNUR lhe enviasse os acordos de subempreitada assinados com os seus parceiros. Essa falta de informação torna pratica- (43) Especialmente o contrato DG IA relativo às reconstruções na Eslavónia Oriental de Outubro de 1996 [ponto 4. 13 d) — 2,7 milhões de ecus] e o contrato ECHO de Junho de 1996 relativo a operações na Bósnia-Herzegovina (28 milhões de ecus). Entidades constituintes da Bósnia-Herzegovina 4. 1. A Federação recebeu cerca de 90 % das ajudas. Embora estivesse previsto conceder 30 % dos fundos à República Srpska, o não respeito pelas condições políticas impostas pela União Europeia e por determinados aspec- tos dos acordos de Dayton levou, tanto em 1996 como em 1997, à suspensão da ajuda por diversas vezes, nomeadamente para tentar obter a apresentação a tribu- nal dos criminosos de guerra. Por outro lado, a ajuda não dependia, em cada uma das entidades, de progressos a cumprir nas reformas económicas. 4. 2. Em termos de projectos, pouco foi realizado a favor da aproximação entre as entidades. Neste domínio, a principal intervenção foi o estabelecimento de ligações telefónicas (ponto 4. 46). Determinados projectos de repa- ração de habitações originaram igualmente trocas comer- ciais limitadas entre as entidades, nomeadamente em Posavina. S a r a j e v o 4. 3. A mobilização dos 65 milhões de ecus concedidos pela DG IA a Sarajevo em 1996 e 1997 manteve-se extremamente lenta, tendo poucos efeitos ate´ ao final de 1997. As principais razões para tal situação são as dificuldades encontradas pela Comissão para estabelecer um diálogo construtivo com as autoridades de Sarajevo e o facto de na DG IA ter sido designado um único gestor simultaneamente para o programa «Europa para Sara- jevo» e para o programa relativo ao regresso dos refugia- dos. (44) Relatório especial no. 2/97 relativo às ajudas humanitárias da União Europeia entre 1992 e 1995 (JO C 143 de 12. 5. 1997, caixa 2). 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/21 U n a S a n a ( F e d e r a ç ã o ) 4. 4. Embora tratando-se de um cantão prioritário devido ao forte potencial que apresenta em termos de regresso de refugiados provenientes dos Estados-Mem- bros da UE (45), as intervenções nesse cantão continuaram modestas. Em Agosto de 1996 as autoridades da Federa- ção apresentaram à Comissão, após consulta da Alema- nha (46), uma proposta de programa no valor de 39,5 milhões de ecus para este cantão, mas a DG IA não considerou possível transformar essa proposta em plano de financiamento. No final de 1997 não fora ainda adoptado qualquer plano de conjunto nem fora proposto qualquer programa integrado. B r cˇ k o ( R e p ú b l i c a S r p s k a ) 4. 5. A comunidade de doadores apenas optou por tor- nar esta zona prioritária em mate´ria de ajuda à reconstru- ção após o adiamento, em Fevereiro de 1997, da decisão de arbitragem sobre o futuro da cidade. No final de 1997, ale´m das operações humanitárias apoiadas pelo ECHO em toda a região (2 milhões de ecus), não fora ainda realizada qualquer acção significativa da Comissão. Na realidade, se bem que tivessem sido concedidos 2 milhões de ecus a um programa integrado de repatria- mento para Brcˇko em Novembro de 1996 no âmbito da reorientação do PAE, o contrato de realização dessa acção ainda não fora celebrado no final de 1997. Croácia 4. 6. Apesar de a Comissão ter aprovado em Julho de 1996 um programa de 5,29 milhões de ecus em benefício da cidade em grande parte destruída de Vukovar, a ajuda da Comissão teve muito poucos resultados em 1996 devido à má elaboração do projecto, cuja reorientação foi necessária em Julho de 1997 (ponto 3. 33). No final de 1997, os financiamentos para a reparação de apartamen- tos e das redes de distribuição de água e de electricidade começavam a produzir efeitos. 4. 7. Um importante plano de reconstrução de habitações nas aldeias da linha da frente na Eslavónia Oriental (2,7 milhões de ecus), que devia ser realizado pelo ACNUR, esteve bloqueado durante mais de um ano na sequeˆncia da oposição das autoridades croatas. Mais uma vez, a elaboração dos projectos pelo ACNUR fora bastante (45) As previsões do ACNUR relativas ao regresso de refugiados a este cantão em 1997 eram de 27 000 pessoas, ou seja 17 % das previsões para o conjunto da Federação. (46) Segundo o ACNUR, no final de 1997 ainda se encontravam na Alemanha 220 000 refugiados originários da Bósnia- -Herzegovina sem solução de alojamento durável. insuficiente (ponto 3. 55). O próprio Governo croata envidou um esforço significativo de reconstrução na região, tentando dar prioridade à reinstalação das popu- lações croatas em relação às de origem se´rvia. Repartição sectorial Alojamento e regresso dos refugiados 4. 8. O regresso dos refugiados à Bósnia e´ uma das principais prioridades dos programas da UE. Nestas condições, a apreciação do efeito das operações de repa- ração das habitações não deve incidir unicamente na extensão e qualidade das próprias reparações mas tam- be´m na sua incideˆncia no regresso dos refugiados. A atenção do ECHO incidiu nos deslocados no interior do país e nos que foram directamente afectados pela guerra. As suas intervenções tentaram completar as da DG IA. 4. 9. Segundo o ACNUR, o regresso de refugiados foi bastante mais reduzido do que previsto tanto em 1996 como em 1997. Em 1996 foram repatriados 88 000 refugiados, quando o objectivo era de 200 000, e em 1997 regressaram 106 000 refugiados, quando as previ- sões eram de 200 000. Tal como a lentidão do processo de reconstrução, os problemas políticos e de segurança de que o país ainda enferma pesam de maneira sensível nas intenções de regresso dos refugiados (47). Por outro lado, são as pessoas mais qualificadas aquelas cujo regresso e´ mais difícil de organizar, o que atrasa ainda mais a reabilitação económica. 4. 10. No sector da habitação, as destruições foram avaliadas em 4 000 milhões de USD (48). A guerra danifi- cou cerca de metade das 1,3 milhões de habitações, 80 % das quais eram propriedades privadas. Os financiamentos da Comissão representaram cerca de 32 % das autoriza- ções do conjunto dos doadores mas apenas 8 % dos seus pagamentos no período de 1996-1997. (47) No final de 1997, o HCR avaliava em cerca de 265 000 o número de refugiados ainda instalados nos Estados-Membros da UE (Regresso consolidado para o ano de 1988; repatria- tion and return operation 1998). A este número juntavam-se 335 000 refugiados acolhidos em outras repúblicas da ex- -Jugoslávia e 800 000 deslocados no interior da Bósnia. (48) Banco Mundial: Programa de reconstrução, programas secto- riais e prioridades (Abril de 1996). C 241/22 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 4. 11. A reconstrução das habitações correspondentes à primeira fracção do PAE teve início pouco antes do Inverno de 1996/1997. Nessa altura, a Comissão hesitou entre o simples fornecimento de materiais e a realização de projectos completos. As outras operações de recons- trução de alojamentos (fora do PAE) apenas começaram em geral durante a segunda metade de 1997, por um lado devido aos prazos de instrução dos projectos inerentes aos procedimentos comunitários (ponto 3. 35) e por outro devido às dificuldades encontradas pelas ONG em identi- ficar beneficiários e casas que correspondessem às pre- ocupações dos acordos de Dayton relativas ao regresso dos refugiados e fossem aceitáveis para as autoridades locais. 4. 12. Em 31 de Dezembro de 1997, a Comissão finan- ciara a reparação de cerca de 10 700 casas individuais, 6 300 das quais estavam terminadas, ou seja 2 % do conjunto das reparações a efectuar. Por razões de eficá- cia, os trabalhos tinham incidido sistematicamente ate´ essa altura nas habitações menos afectadas por serem as menos onerosas de reconstruir. O quadro 7 resume as principais operações de reparação de habitações privadas realizadas pela Comissão. QUADRO 7 Realização dos projectos de reparação de habitações individuais (1996-1997) (à excepção das partes comuns dos imóveis) Início do projecto compreendido entre Serviço da Comissão Valor dos projectos (Mio ECU) Número de habitações reabilitadas em 31. 12. 97 Número de habitações em curso de reabilitação em 31. 12. 97 Número total de habitações Janeiro e Junho de 1996 Julho e Dezembro de 1996 Janeiro e Junho de 1997 Julho e Dezembro de 1997 DG I/A ECHO DG I/A ECHO DG I/A ECHO DG I/A ECHO Total DG I/A ECHO Comissão Fonte: Tribunal de Contas. — 3,2 13,2 2,0 14,0 6,6 14,4 14,0 41,6 25,8 67,4 — 1 785 1 410 469 1 089 73 1 422 81 — 0 325 0 1 182 840 620 1 386 — 1 785 1 735 469 2 271 913 2 042 1 467 3 921 2 127 6 048 2 408 2 226 4 634 6 329 4 353 10 682 4. 13. Por várias vezes, as reparações de habitações pre- vistas pelos contratos não puderam ser inteiramente exe- cutadas: a) em Gorazde (49), deviam ser reparadas 400 habitações no âmbito do PAE por um custo total de 2,33 milhões de ecus. Apenas foram terminados 42 aloja- (49) Enclave da Federação na Bósnia Oriental. mentos. Os trabalhos relativos a 334 outras habita- ções foram abandonados, deixando dois terços dessas casas em estado inabitável. Finalmente, a reparação dos 24 últimos alojamentos não chegou a ser iniciada. A ONG responsável pelo projecto pagou à empresa de construção 787 000 DM em excesso, que nunca foram recuperados pela Comissão. Estas dificuldades verificaram-se apesar da supervisão do projecto por parte de treˆs intervenientes: a ageˆncia de aprovisiona- 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/23 mento, a ONG responsável pela coordenação dos trabalhos e o gabinete de consultores responsável pela supervisão do PAE; são limitou-se a 50 % para não correr o risco de avivar os ressentimentos da população que ficou na Bósnia durante a guerra. b) em Bosanska Krupa (Una Sana), um projecto con- fiado ao ACNUR para a reparação completa de 400 casas foi transformado em projecto de reparação de 500 telhados, dado que o município se comprometeu perante o ACNUR a executar o resto dos trabalhos. Finalmente, apenas foram reparados 435 telhados e o município não cumpriu os seus compromissos, o que levou a que em Setembro de 1997 metade das casas continuassem desocupadas por estarem inabitáveis; c) em Stolac (região de Mostar), deviam ser reparadas 100 casas (0,9 milhões de ecus) para acolher refugia- dos muçulmanos. Apenas foram reparadas 66 casas, estando habitadas cerca de 20 em Setembro de 1997. Na realidade, a oposição croata à reinstalação dos refugiados era intensa, tendo sido incendiadas duas das casas reparadas; d) na Eslavónia Oriental, tinham sido confiados 2,7 milhões de ecus ao ACNUR em Outubro de 1996 para reconstruir 600 casas em duas aldeias-piloto da linha da frente (Antunovac e Ernestinovo). Em Setem- bro de 1997 nenhuma casa fora reconstruída e apenas tinham sido aceites 20 processos pelas autoridades croatas. O ACNUR apenas informou a Comissão em Outubro de 1997 sobre as dificuldades que encon- trava, tendo proposto reduzir para 325 o número de habitações a reparar. Os montantes desse modo anu- lados deviam ser consagrados à reabilitação de edifí- cios públicos (escolas, centros de saúde, etc. ). 4. 14. Os 67,4 milhões de ecus mobilizados pela Comis- são para os alojamentos (ver quadro 7) devem beneficiar a prazo cerca de 10 000 refugiados acolhidos nos Esta- dos-Membros da UE, bem como 37 500 outros beneficiá- rios, sobretudo deslocados. No final de 1997 o número de pessoas assim reinstaladas era avaliado pelo Tribunal em 5 000 refugiados e 22 500 deslocados. Em 1996, não tendo sido aprovado pela Comissão qualquer programa de alojamento dando prioridade aos refugiados, a grande maioria dos beneficiários das reconstruções eram pessoas deslocadas no interior do país. Posteriormente, e no caso da maior parte dos projectos financiados em 1997, a Comissão procurou que 50 % das famílias beneficiárias fossem refugiados provenientes de um Estado-Membro da UE, sem contudo inserir sistematicamente essa condi- ção nos contratos de realização dos projectos. A Comis- 4. 15. Colocava-se a questão de saber que refugiados podiam beneficiar dos projectos de reconstrução da Comissão, sendo de considerar duas soluções: a) apenas realizar trabalhos para refugiados previamente identificados e decididos a regressar desde que dispu- sessem de alojamento; b) reconstruir em regiões susceptíveis de serem reocupa- das por refugiados e atribuir as habitações às famílias já regressadas à Bósnia, de modo a estimular o regresso das que se mantinham nos países de acolhi- mento. Acabou por ser difícil adoptar a primeira solução devido aos prazos necessários para a identificação dos refugiados nos Estados-Membros. Contudo, na segunda solução, que foi amplamente seguida, não e´ possível estabelecer uma relação causa-efeito entre as reparações e o regresso dos refugiados. 4. 16. Tendo em conta o número muito elevado das reparações necessárias e a limitação dos recursos disponí- veis, o número de habitações reparadas teria sido mais elevado se os fundos tivessem sido afectados prioritaria- mente às pessoas mais desfavorecidas, em geral as que ficaram na Bósnia durante a guerra. Teria sido necessário associar às ajudas gratuitas um dispositivo de empre´sti- mos bonificados para as pessoas mais favorecidas que são em geral os refugiados. 4. 17. A política nesta mate´ria foi, na realidade, bastante confusa. Apenas em Outubro de 1997 se instituiu um sistema de cre´ditos em colaboração com a KfW. Por outro lado, ao passo que, no caso dos projectos da Comissão confiados ao ACNUR, a selecção dos benefi- ciários se baseava em crite´rios sociais e económicos (50), estes mesmos crite´rios não foram geralmente adoptados nos contratos celebrados directamente entre a Comissão e as ONG, o que fez com que as condições de escolha dos beneficiários tenham fortemente variado de uma para outra ONG. 4. 18. Os projectos acabaram por ter efeitos mais reduzi- dos que o indicado pelo número das reparações, pois muitas casas reparadas continuaram desocupadas. Por exemplo, no que se refere ao projecto de 1996 em Una Sana, 40 % das casas reparadas continuavam desocupa- das em Agosto de 1997. A sua desocupação devia-se (50) Famílias incluindo pelo menos uma pessoa deficiente ou com mais de 65 anos; rendimento mensal inferior a 25 DM. C 241/24 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 frequentemente ao facto de os trabalhos não terem sido realizados no âmbito de projectos que incluíssem igual- mente as infra-estruturas sociais, a distribuição de água e de electricidade, bem como a criação de empregos. 1997. Contudo, numerosas escolas lutavam ainda com falta de professores e de material nessa data. Como estes problemas ultrapassam o campo de acção do ECHO, seria desejável que a DG IA fornecesse assisteˆncia te´cnica para apoiar e reformar o sistema escolar. 4. 19. A maior parte dos projectos relativos à reparação de imóveis colectivos limitou-se à reparação dos tectos, vidros das janelas e partes comuns dos edifícios. No final de Dezembro de 1997, cerca de 6 270 apartamentos, 75 % dos quais em Sarajevo, tinham beneficiado de tais reparações nos termos dos orçamentos de 1996 e 1997. Os beneficiários eram principalmente pessoas que já ocupavam os apartamentos em causa. Ao passo que na Bósnia a reparação das partes privadas dos edifícios apenas começara no final de 1997 devido a dificuldades relativas à determinação dos direitos de propriedade, em Vukovar as reparações incidiram, pelo contrário, na totalidade da reconstrução de dois edifícios incluindo 142 apartamentos individuais que deviam estar terminados no final de 1997 (custo: 3,4 milhões de ecus). Em Vukovar, o recurso a um comite´ paritário de atribuição de aloja- mentos financiado pela Comissão constituiu um instru- mento de clarificação apreciável. Educação 4. 20. Os combates danificaram gravemente ou destruí- ram metade das escolas, não tendo a educação benefi- ciado de qualquer orçamento regular desde o ano lectivo de 1991-1992. Nas escolas que se mantiveram abertas faltavam professores, material e equipamentos. Em 1996- -1997, as autorizações e pagamentos da Comissão repre- sentaram respectivamente 29 e 21 % dos do conjunto dos doadores. 4. 21. No âmbito do PAE, foram concedidos 2 milhões de ecus ao sector da educação para o fornecimento de móveis às escolas. Este programa cobriu cerca de 20 % das necessidades das escolas primárias da Federação. Como os móveis foram fornecidos por uma empresa local, o programa estimulou o arranque da economia do país. Contudo, os móveis eram de qualidade medíocre e os crite´rios utilizados para designar as escolas beneficiá- rias foram obscuros. Os fundos da DG IA teriam sido melhor despendidos atribuindo-os prioritariamente às escolas reparadas pelo ECHO, cuja escolha era justifi- cada. Saúde 4. 23. Segundo as regiões, entre 35 e 50 % das infra- -estruturas de saúde foram afectadas pela guerra, tendo os serviços perdido cerca de metade dos seus efectivos. No final de 1997 ainda se verificava penúria de medica- mentos e de equipamentos de base. Em 1996-1997 as autorizações e pagamentos da Comissão a favor deste sector elevaram-se respectivamente a 15 % e 20 % da ajuda do conjunto dos provedores de fundos. 4. 24. Apesar da sua experieˆncia das reformas no sector da saúde na Europa Central e de Leste, a Comissão realizou poucos projectos neste sector na Bósnia. A insuficieˆncia dos financiamentos deve-se em parte à von- tade de trabalhar em parceria com o Ministe´rio Federal da Saúde, cuja eficácia e´ minada pelos conflitos internos de origem e´tnica. Foi consagrado em 1996 um montante de 6 milhões de ecus à aquisição de equipamentos me´dicos e de ambulâncias no âmbito do PAE, mas as listas de distribuição foram elaboradas pelo ministe´rio sem consulta aos hospitais e clínicas. Assim, determina- dos bens entregues não estavam adaptados às necessida- des locais (51). Por outro lado, devido a conflitos no ministe´rio os equipamentos ficaram armazenados em Sarajevo por um período superior ao normal. No final de Março de 1997 encontravam-se ainda armazenados em Sarajevo equipamentos no valor de 2,5 milhões de ecus, quando a distribuição começara em Dezembro de 1996. O ministe´rio não pôde fornecer à Comissão a lista completa das distribuições. Como no sector da educação, tendo em conta a experieˆncia adquirida pelo ECHO no sector da saúde durante a guerra, seria útil uma coorde- nação entre os serviços da Comissão para nomeadamente enviar os materiais para as instalações de saúde reabilita- das pelo ECHO. 4. 25. No âmbito de um projecto (2 milhões de ecus) financiado a partir dos fundos residuais do PAE, a Comissão devia equipar um laboratório para o controlo de qualidade dos medicamentos. Como o Ministe´rio hesitou a propósito da localização do laboratório (zona 4. 22. Os projectos de reabilitação de escolas realizados pelo ECHO tiveram um efeito bastante nítido, dado que no final de 1997 cerca de uma centena de escolas tinham sido reparadas no âmbito dos programas de 1996 e (51) Várias ambulâncias foram entregues a hospitais que não tinham necessidade delas. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/25 croata ou zona muçulmana), foi necessário um ano para ser tomada a decisão de implantação. da rede de Sarajevo levaram à instalação de canaliza- ções provenientes de outras origens; 4. 26. A ajuda do ECHO teve um efeito significativo atrave´s de um programa diversificado de reparação de cerca de 70 dispensários. Contudo, o sistema de saúde continua ameaçado, sendo necessária a sua reforma. Na realidade, a parte essencial das suas despesas continua a ser coberta por ajudas humanitárias, domínio em que o ECHO continua a ser o doador mais importante. Uma boa coordenação dos serviços da Comissão teria permi- tido que a DG IA levasse a cabo acções de assisteˆncia te´cnica visando contribuir para a reforma do sector da saúde. Energia (electricidade e gás) 4. 27. Metade das capacidades de produção de electrici- dade e 60 % das linhas de transmissão foram danificadas durante a guerra, estando a rede de distribuição em grande parte destruída. Os gasodutos foram igualmente deteriorados, tendo-se realizado em Sarajevo 54 000 liga- ções de gás selvagens e perigosas. Em 1996-1997, as autorizações e pagamentos da Comissão representaram respectivamente 22 e 13 % do conjunto das ajudas dos provedores de fundos. 4. 28. O sector da energia constitui a componente mais importante do PAE, mas a sua eficácia foi consideravel- mente reduzida por a Comissão se ter contentado em fornecer medicamentos e peças sobressalentes sem garan- tir a sua instalação. Durante as visitas locais constataram- -se diversas deficieˆncias: a) como as empresas de electricidade locais não dispu- nham dos recursos necessários, determinados equipa- mentos ficaram por utilizar. Por exemplo, foram consagrados 0,9 milhões de ecus à reparação de transformadores e de linhas de alta tensão para servir 10 000 pessoas da região de Turbe na Bósnia central, mas os equipamentos não foram instalados, rece- bendo a população electricidade apenas suficiente para a iluminação; b) os fornecimentos de equipamento raramente foram integrados em planos de reparação das redes, tendo sido efectuados com atraso ou sem que as autoridades beneficiárias tenham sido informadas. Por exemplo, o principal contrato celebrado a favor do sector da electricidade (4,9 milhões de ecus), assinado em Setembro de 1996, previa o final dos fornecimentos para Dezembro de 1996 [ponto 3. 39 h)]. Nessa data, apenas tinham sido entregues 20 % dos fornecimen- tos, que apenas terminaram em Junho de 1997. No sector do gás, os atrasos verificados no fornecimento dos tubos (0,265 milhões de ecus) para a reparação c) a Comissão entregou à empresa central de electrici- dade a tarefa de determinar as características dos equipamentos a fornecer às suas sucursais locais. Contudo, como as sucursais não foram correctamente consultadas embora sendo responsáveis pelas repara- ções, algumas acabaram por receber apenas uma parte dos equipamentos que lhes eram necessários; d) apesar de um contrato celebrado com um consultor (ponto 3. 52), a Comissão não exerceu um acompa- nhamento sistemático dos equipamentos fornecidos, não dispondo em Abril de 1997 de qualquer inventá- rio dos equipamentos efectivamente instalados. 4. 29. No sector da energia, os efeitos do PAE continuam a não ser uniformes: a) o PAE contribuiu para a restauração de uma produ- ção mínima de electricidade para o enclave muçul- mano de Gorazde. Foram fornecidos seis transforma- dores mas eram ainda necessários mais 40 em Abril de 1997 para satisfazer as necessidades correntes; b) foram fornecidos equipamentos e peças sobressalentes para a reparação dos geradores nas duas mais impor- tantes centrais te´rmicas da Federação, em Kakanj e Tuzla (2,2 milhões de ecus). O PAE contribuiu com cerca de 12 % do financiamento total. Contudo, no caso de Tuzla, a envergadura e a idade da central colocam em questão a justificação económica dos investimentos, tendo por essa razão o Banco Mundial recusado associar-se ao projecto; c) em 1996, o PAE contribuiu em cerca de 25 % para os financiamentos do conjunto dos doadores nas minas de carvão que alimentam as centrais ele´ctricas, tendo contribuído para o reordenamento da produção. Por exemplo, no período de Dezembro de 1996 a Março de 1997 a produção de lenhite da companhia mineira de Tuzla passou de 133 000 toneladas a 193 000 toneladas por meˆs, o que corresponde a um aumento de 45 %; d) foi concedida uma ajuda para a reparação da rede de distribuição de gás a 4 000 famílias no bairro de Novi Grad em Sarajevo. Esse projecto incluía o forneci- mento de contadores, essenciais para permitir a factu- ração dos consumos e a viabilidade financeira do distribuidor. Em contrapartida, o projecto distribuiu tambe´m gratuitamente 4 000 fogões e 4 000 radiado- res (0,9 milhões de ecus), quando o Banco Mundial considerara que a maior parte das famílias podia adquirir esses equipamentos. C 241/26 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 4. 30. Fora do PAE e ale´m das intervenções do ECHO, os efeitos das ajudas da Comissão foram muito limitados no sector da energia. Se bem que em Dezembro de 1996 tenham sido autorizados 13,5 milhões de ecus (rubrica B7-541) no sector da electricidade, o concurso apenas foi lançado em Novembro de 1997 devido à amplitude do projecto, à lentidão da Comissão e às dificuldades de entendimento com treˆs empresas de distribuição diferen- tes (52). Os 7 milhões de ecus acrescentados a este mesmo projecto a partir de fundos reafectados do PAE em Novembro de 1996 tambe´m não tinham sido mobiliza- dos. Assim, nenhum elemento do programa de 1997 tinha iniciado a sua execução no final de 1997. 4. 31. No que se refere ao programa de 13,5 milhões de ecus, a decisão da Comissão de afectar 4,5 milhões de ecus a cada uma das treˆs «Elektropriverda» não corres- ponde às disposições do anexo 9 dos acordos de Dayton. Na realidade, este previra a reunificação das empresas públicas de distribuição divididas entre os treˆs grupos e´tnicos no sector da electricidade, da água, dos transpor- tes e das telecomunicações. Devido à oposição das autori- dades locais, o referido anexo apenas foi sendo executado progressivamente pela comunidade de doadores. Quanto a este programa, se bem que os doadores tivessem decidido em Novembro de 1996 efectuar um estudo estrate´gico do sector, esse estudo apenas foi iniciado em Outubro de 1997. Tal estudo e´ especialmente importante para a reconstrução, dado ser necessário identificar as alterações verificadas desde a guerra na estrutura da procura antes de autorizar novos investimentos. Transportes C o n s i d e r a ç õ e s d e o r d e m g e r a l 4. 32. Em Janeiro de 1996, 28 % da rede viária principal exigia reparação imediata. Não era utilizável qualquer das 10 pontes entre a Bósnia e a Croácia, estando gravemente danificadas ou destruídas 70 outras pontes importantes no interior do país. Os transportes públicos funcionavam com dificuldade e o aeroporto de Sarajevo estava encerrado a voos civis devido ao estado das pistas, dos terminais e da torre de controlo. Em 1996-1997, as autorizações e pagamentos da Comissão representaram respectivamente 26 e 15 % do conjunto dos doadores. 4. 33. O sector dos transportes constitui o segundo polo beneficiário das dotações de reconstrução da Comissão. Nesse domínio, as necessidades são vastas e susceptíveis de absorver um volume considerável de dotações. Não foi possível avaliar o efeito indirecto destas intervenções sobre as intenções de regresso dos refugiados. T r a n s p o r t e s u r b a n o s 4. 34. O fornecimento de autocarros e a reparação das linhas de ele´ctricos em Sarajevo constituíram os elemen- tos mais visíveis do PAE. No final da guerra, apenas havia 20 autocarros em condições de funcionamento em Sarajevo, dos 300 que circulavam em 1991. O forneci- mento de 33 autocarros no âmbito do PAE permitiu a reabertura, a cadeˆncia reduzida, de 75 % da rede. Con- tudo, a empresa de transportes públicos de Sarajevo lutava ainda com falta de recursos para garantir o seu funcionamento em Abril de 1997. P o n t e s 4. 35. A ponte de Bosanski Samac sobre o rio Sava, que separa a Croácia da Bósnia, devia ser reparada no âmbito do programa de reconstrução de 1996 (10 milhões de ecus). Para a Bósnia, trata-se de um projecto prioritário por esta ponte constituir uma ligação vital entre Buda- peste e o mar Adriático atrave´s da Croácia e de Sarajevo. A decisão de financiamento fora tomada em Dezembro de 1996, devendo os trabalhos prolongar-se por 18 meses. No final de 1997, os trabalhos de reparação não tinham ainda começado. Na realidade, a desminagem da zona apenas se iniciara em Agosto de 1997 e, dado ter surgido uma controve´rsia quanto à escolha da empresa que devia conceber a nova ponte, o contrato apenas fora assinado em Agosto de 1997. Devido aos atrasos, a data de finalização do projecto foi adiada em 18 meses (final de 1999). Segundo um relatório dos consultores de Dezembro de 1997, o custo do projecto deve passar de 10 a 11,5 milhões de ecus devido à erosão sofrida pelos alicerces da ponte desde a sua destruição. Um novo atraso na decisão da Comissão adiará para depois do ano 2000 a abertura deste eixo rodoviário especialmente importante. E s t r a d a s (52) Na Bósnia cada comunidade e´tnica dispõe da sua própria empresa de distribuição de electricidade (Elektropriverda). 4. 36. O principal projecto (3 milhões de ecus) da com- ponente rodoviária do programa de reconstrução de 1996 refere-se à reparação de 23 km do corredor norte que liga a parte oriental à parte ocidental da República Srpska. É 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/27 considerado uma prioridade pelas autoridades se´rvias por evitar atravessar a Federação. Apesar de uma decisão tomada em Novembro de 1996, o concurso para os trabalhos apenas foi lançado em Novembro de 1997. iniciar em Abril de 1998. No que se refere a este projecto, a insuficiente coordenação entre os doadores não permitiu conceber a reabilitação do aeroporto como uma única operação organizada no âmbito de um co- -financiamento. 4. 37. O programa rodoviário de 1997 (5,45 milhões de ecus) incluía igualmente dois outros projectos relativos à República Srpska. Em primeiro lugar, um projecto de 1,35 milhões de ecus para a reabilitação da estrada entre Pale e Lukavica (53), sede da representação se´rvia no triunvirato da presideˆncia do Estado da Bósnia-Herzego- vina. Posteriormente, um projecto de 1,35 milhões de ecus para a reconstrução de outra estrada na parte oriental da República Srpska (de Ustipraca a Foca) que permitiria evitar a estrada principal, a qual atravessa o enclave muçulmano de Gorazde. No final de 1997, a Comissão interrogava-se sobre o futuro desses dois pro- jectos cuja execução fora suspensa. 4. 38. No âmbito do PAE, foram fornecidos equipamen- tos de manutenção rodoviária a 18 brigadas no conjunto do país. Estes fornecimentos apenas tiveram, no entanto, efeitos reduzidos, por um lado devido ao facto de o Ministe´rio dos Transportes ter definido mal as caracterís- ticas te´cnicas dos equipamentos e, por outro, devido ao orçamento de funcionamento muito limitado de que dispõem as brigadas de manutenção. Assim, por exemplo, a capacidade das máquinas de asfaltagem (cinco no montante de 347 170 ecus) e dos rolos compressores (cinco no montante de 332 665 ecus) não correspondia à envergadura das reparações a efectuar. Ale´m disso, um laboratório rodoviário móvel entregue à República Srpska (107 459 ecus) continuava por utilizar em Abril de 1997 por o beneficiário não dispor dos meios de transporte nem dos conhecimentos necessários. A v i a ç ã o c i v i l 4. 39. No domínio da aviação civil, a Comissão partici- pou na reabilitação do terminal de passageiros do aero- porto de Sarajevo (6,8 milhões de ecus), que constitui um dos elementos de um projecto de reparação de todo o aeroporto em que a maior parte dos doadores ocidentais participam desde meados de 1996. 4. 40. Apesar de um orçamento enviado pelo IMG em Novembro de 1996, os primeiros trabalhos urgentes apenas começaram em Outubro de 1997. Devido ao Inverno, a maior parte dos trabalhos apenas se pôde Gestão das águas e dos resíduos dome´sticos 4. 41. No final de 1995 considerava-se que 60 % das redes de distribuição de água apresentavam fugas sufi- cientemente graves para impedir uma distribuição nor- mal. Os sistemas de tratamento tinham sido bastante danificados e a recolha de lixo deixara de se efectuar. Em 1996-1997, as autorizações e pagamentos da Comissão neste sector representavam respectivamente 23 e 13 % dos do conjunto dos doadores. 4. 42. O PAE teve poucos efeitos no sector da distribui- ção de água. O programa forneceu, contudo, equipamen- tos e materiais a 62 dos 69 municípios da Federação, mas a Comissão não pôde intervir nos planos de distribuição e garantir que os fornecimentos fossem efectuados como previsto. Na realidade, os fornecimentos foram em parte distribuídos após arbitragens políticas, situando-se alguns dos beneficiários principais na zona croata onde as neces- sidades eram menos acentuadas. Ale´m disso, os equipa- mentos fornecidos nem sempre estavam adaptados às necessidades locais, por serem de um nível tecnológico frequentemente muito mais avançado que o dos materiais utilizados antes da guerra. Assim, os doadores fornece- ram aparelhos modernos de detecção de fugas muito para ale´m das necessidades da Bósnia, o que leva a que esses aparelhos continuem em grande parte por utilizar. Final- mente, as empresas locais de distribuição de água não teˆm frequentemente recursos para instalar ou utilizar os equipamentos recebidos, sendo a sua reestruturação necessária para levar a cabo os programas de reparação e de manutenção. 4. 43. Fora do PAE e ale´m das ajudas de carácter huma- nitário (6 milhões de ecus), as ajudas à reconstrução por parte da UE (20,6 milhões de ecus) pouco melhoraram a distribuição de água por ter sido dada prioridade à concepção e elaboração de concursos para projectos cujo alcance ultrapassava o âmbito das reparações mais urgen- tes. Durante esse tempo, em determinadas regiões como Sarajevo, a deterioração da rede de distribuição conti- nuou, tendo o índice de perdas atingido por vezes 70 %. Contudo, encontrava-se em vias de constituição uma base sólida para as intervenções a levar a cabo em 1998. (53) Arredores de Sarajevo na entidade se´rvia. 4. 44. No domínio da gestão dos resíduos, nem a Comis- são nem outros doadores levaram a cabo acções de C 241/28 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 envergadura, sendo a saúde pública ameaçada por graves riscos. As obras de uma unidade de descarga financiada pelo ECHO no cantão de Una Sana (0,7 milhões de ecus) tiveram início sem consulta com as autoridades locais, não sendo utilizada por ter sido mal construída. Devido aos seus contratos de funcionamento pouco adaptados aos projectos de reabilitação, o ECHO enfrenta dificulda- des para exigir da ONG as medidas correctivas que se impõem. Quanto a Sarajevo, foi financiada uma avalia- ção das necessidades durante o primeiro trimestre de 1997, à qual se deveria seguir o fornecimento de equipa- mentos em Dezembro de 1997. Telecomunicações 4. 45. Um estudo realizado em 1996 pelo BERD avaliou o total das destruições da guerra no sector das telecomu- nicações em 176 milhões de ecus (54). Neste sector, os doadores não realizaram qualquer progresso em 1996 devido aos interesses opostos das duas entidades. Em 1996-1997, as autorizações e pagamentos da Comissão representaram respectivamente 33 e 16 % da ajuda inter- nacional. Contudo, as autorizações efectivas dos doado- res apenas tinham atingido 17 % (30 milhões de ecus) das previsões elaboradas para esse período. 4. 46. Em Setembro de 1997 foi, contudo, dado um passo decisivo com o restabelecimento das ligações telefó- nicas entre as entidades (embora com a capacidade muito reduzida de 30 linhas, que ficaram saturadas no final de 1997), graças à mobilização de 4,7 milhões de ecus das dotações de 1996. O objectivo de elevar para 90 linhas o número das ligações entre as entidades não pôde ser atingido antes do final de 1997 devido a problemas de segurança na República Srpska. 4. 47. As ajudas concedidas à Federação (4 milhões de ecus) pelo orçamento de 1996 para a reabilitação da rede telefónica nas zonas de regresso dos refugiados ainda não tinham sido mobilizadas no final de 1997. A Federação opunha-se por o restabelecimento das ligações entre as duas entidades não ter sido efectuado segundo a maneira por si preconizada. 4. 48. Os progressos registados no restabelecimento das ligações telefónicas entre as entidades são em parte resul- tado da pressão política muito forte exercida pela Comis- são e que se reflecte nos outros doadores. Essa pressão, que contrasta com a atitude adoptada em outros sectores, permitiu igualmente que os treˆs serviços de comunicações (54) 220 milhões de USD. tenham assinado um «memorando de acordo de princí- pio» que deve servir de projecto a uma lei comum sobre as telecomunicações. As treˆs empresas participam, ale´m disso, num programa comum de formação financiado pela Comissão (0,7 milhões de ecus), lançado em Setem- bro de 1997. Agricultura 4. 49. Antes da guerra, 40 % da população da Bósnia- -Herzegovina dependia total ou parcialmente da agricul- tura. O conflito destruiu cerca de 80 % dos equipamen- tos mecânicos e 70 % dos efectivos de gado (55). Neste sector, a contribuição dos provedores de fundos (in- cluindo a Comissão) continuou, no entanto, modesta (56), não tendo a agricultura sido incluída nos programas integrados. Assim, em 1996-1997 as autorizações e paga- mentos da Comissão elevaram-se respectivamente a 24 e 20 % dos do conjunto dos doadores. 4. 50. Segundo os relatórios do gabinete de supervisão instituído pela Comissão, foram fornecidos no âmbito do PAE: a) 1 300 motocultivadores (57) nas treˆs regiões da Fede- ração (4,6 milhões de ecus); b) adubos e pesticidas para as duas entidades (2,1 milhões de ecus); c) equipamentos para o sector leiteiro na Federação (0,4 milhões de ecus). 4. 51. As distribuições tiveram lugar demasiado tarde para produzirem efeitos em 1996. Posteriormente, uma parte significativa dos produtos revelou-se inadaptada às condições locais, o que reduziu a sua utilidade. Assim, o motocultivador de modelo pequeno (5-7 kW) não tinha poteˆncia suficiente para os terrenos montanhosos de duas das treˆs regiões: Gorazde e Mostar. Por outro lado, a capacidade da maior parte dos aparelhos de refrigeração do leite excedia de longe as possibilidade de produção das explorações da região. Finalmente, na principal região beneficiária (Tuzla) os adubos e pesticidas que deveriam ser distribuídos gratuitamente às explorações (55) Fonte: Bósnia-Herzegovina programa de reconstrução: pro- gramas e prioridades sectoriais. Documento elaborado pelo Banco Mundial e pela Comissão Europeia em Abril de 1997. (56) As autorizações dos provedores de fundos neste sector em 1996-1997 apenas atingiram 53 % das previsões. (57) Esta ajuda representou cerca de 5 % das necessidades nacio- nais deste equipamento. No mesmo âmbito, o Banco Mun- dial financiou 7,5 % das necessidades. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/29 foram vendidos, tendo o produto das vendas escapado a todos os controlos. são poderia ter consagrado 10,5 milhões de ecus a projectos concretos sem por isso renunciar à sua partici- pação no Fundo de Garantia. 4. 52. Ale´m do PAE, a principal ajuda da UE incidiu num programa de importações de 3 milhões de ecus acompanhado de um programa de assisteˆncia te´cnica a favor das regiões de Una Sana (Federação) e de Banja Luka (República Srpska). Se bem que a proposta de projecto tenha sido apresentada em Novembro de 1996, as discussões com a ONG em questão apenas produziram resultado em Maio de 1997 e os equipamentos, principal- mente 60 tractores e reboques, apenas foram entregues entre meados de Setembro e meados de Outubro de 1997. O material chegou assim demasiado tarde para a campanha agrícola de 1996/1997. Contudo, a assisteˆncia te´cnica criou associações de utilizadores de material agrí- cola, agrupando 440 agricultores locais para permitir em 1998 o aluguer aos agricultores dos tractores e seus acessórios. 4. 53. Durante o segundo semestre de 1997, as operações foram reforçadas e a Comissão organizou a importação de 560 bovinos nas duas mesmas regiões. Os primeiros fornecimentos verificaram-se no final de Setembro de 1997. Em Dezembro de 1997 tinham sido distribuídos 5 000 carneiros na Bósnia central (600 000 ecus). Desenvolvimento do sector privado e revitalização econó- mica 4. 54. Apesar de uma taxa de desemprego de cerca de 60 %, no entanto compensada por uma economia infor- mal (58), e da necessidade de fazer passar a economia do país de um sistema socialista para um sistema de mer- cado, a Comissão teve reduzida intervenção nesse domí- nio e não adoptou um plano director para as suas intervenções futuras. Em 1996-1997, as autorizações e pagamentos da Comissão representaram respectivamente 13 e 7 % dos do conjunto da ajuda internacional. 4. 55. No final de 1997, as duas maiores operações da Comissão, a saber um programa de relançamento econó- mico (16,5 milhões de ecus) e um Fundo Europeu de Garantia ao Investimento na Bósnia-Herzegovina (10,5 milhões de ecus), mal tinham começado. No final de 1997, o fundo ainda não concedera qualquer garantia. No que se refere a garantias, a te´cnica orçamental per- mite a instituição de sistemas de cobertura sem mobiliza- ção imediata de dotações. Neste caso específico, a Comis- 4. 56. Foi lançado outro projecto a favor da Zica Wire Drawing Factory de Sarajevo, empresa que fabrica cabos para a indústria da construção, que recebeu uma subven- ção de investimento de 1 milhão de ecus. Trata-se da única intervenção da Comissão a favor de uma empresa industrial importante. Esta operação, atrave´s da qual a Comissão pretendia estimular a criação de empregos, foi isolada. Apoio à administração pública 4. 57. No domínio da administração pública, os doado- res apenas teˆm o embaraço da escolha, pois as institui- ções criadas a nível do Estado, das entidades e dos cantões são numerosas e a insuficieˆncia de formação dos antigos e dos novos funcionários e´ grande. Se bem que nesse domínio a ajuda possa dar aos representantes das autoridades locais maiores possibilidades de participarem na realização do programa de reconstrução, a Comissão apenas consagrou a esta componente um montante relati- vamente reduzido, concentrado nas instituições a nível do Estado e não das entidades e dos cantões. 4. 58. A principal intervenção da Comissão foi a criação de um CAFAO, que depende da DG XXI (ponto 3. 23). Este gabinete teve efeitos muito visíveis atrave´s da criação e posteriormente do apoio dado aos serviços aduaneiros da Federação, cujas operações se iniciaram em Abril de 1996. Os direitos aduaneiros contribuem com cerca de 80 % para os recursos orçamentais da Federação (59). Sem a intervenção do CAFAO, e´ pouco provável que os serviços aduaneiros pudessem funcionar, especialmente devido às rivalidades e´tnicas. Desde o início de 1997 e´ igualmente concedida ajuda aos serviços aduaneiros da República Srpska. Em ambas as entidades, o CAFAO que efectua os inque´ritos sobre as fraudes enviou ao Alto Representante processos relativos a desvios no valor de 53 milhões de DM em 1997. No início de 1998, os recursos fiscais desviados não tinham sido recuperados. Ale´m disso, 1 150 funcionários aduaneiros das duas entidades participam num programa de formação. 4. 59. O CAFAO preparou uma lei aduaneira temporária que preveˆ um território aduaneiro unificado na Bósnia- -Herzegovina, mas essa lei ainda não e´ aplicada. A (58) «The Economist Intelligence Unit» Country report, terceiro trimestre de 1997. (59) Em 1997 previa-se que os direitos aduaneiros fornecessem 500 milhões de DM ao orçamento da Federação, que se eleva a um total de 615 milhões de DM. C 241/30 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 Comissão financiou igualmente a elaboração de leis adoptadas em Junho de 1997 relativas ao come´rcio externo e ao investimento. Forneceu ale´m disso apoio institucional ao banco central recentemente criado (1 milhão de ecus), bem como ao escritório do Ombudsman (0,75 milhões de ecus) e aos serviços de estatísticas (0,1 milhões de ecus). 5. CONCLUSÃO 5. 1. Dado a estabilidade política dos Balcãs constituir uma questão preocupante para a União Europeia, o Conselho e o Parlamento colocaram a Comissão na primeira fila dos provedores de fundos no processo de reconstrução da ex-Jugoslávia, confiando-lhe a mobiliza- ção de 1 000 milhões de ecus no período de 1996-1999. A esse montante acrescentam-se as ajudas de carácter humanitário decididas anualmente pela autoridade orça- mental, que atingiram 315 milhões de ecus entre o início de 1996 e o final de 1997. 5. 2. Desde a assinatura dos acordos de paz em Dezem- bro de 1995, a Comissão tem acentuado a importância de uma acção de reconstrução rápida e coordenada com as ajudas dos outros provedores de fundos com vista a apoiar a criação de novas instituições que incentivem a reconciliação entre as treˆs comunidades e´tnicas da Bós- nia-Herzegovina [ver nota (15)]. Preconizou assim o emprego de recursos suficientes por parte de cada doador em domínios que correspondam do melhor modo à experieˆncia e às capacidades de cada um deles. 5. 3. Se bem que no plano político as ajudas da União Europeia tenham sido decididas em prazos muito reduzi- dos como reacção a uma situação de emergeˆncia, a sua mobilização concreta depara-se com uma se´rie de obstá- culos de organização te´cnica e administrativa que a maior parte dos outros doadores quase desconhece. Por exem- plo, no final de 1997, a mobilização das ajudas da União Europeia continuava a ser lenta (ponto 3. 30), a questão do regresso dos refugiados que vivem em vários Estados- -Membros continuava a colocar-se em termos inaceitáveis para esses Estados (ponto 3. 8) e, salvo raras excepções, as intervenções da União Europeia continuavam a ser pouco visíveis (ponto 4. 34). Por outro lado, devido a sucessivas interrupções do programa de ajudas a favor da República Srpska, os atrasos de realização do programa de reconstrução são especialmente acentuados nesta enti- dade (pontos 1. 3 e 4. 1). conseguiu empregar efectivos suficientes a favor da reconstrução da ex-Jugoslávia, tanto nos seus serviços centrais como no local, nas zonas a reconstruir (pontos 3. 13 e 3. 14). Nesse domínio, não aproveitou muito a experieˆncia adquirida em Mostar, que alguns meses antes revelara a importância de utilizar no terreno um número suficiente de agentes qualificados (60). Ale´m disso, a DG IA pouco beneficiou não apenas das experieˆncias do ECHO, com o qual a sua cooperação continuou distante (pontos 3. 8 e 3. 11), mas igualmente dos trabalhos que o IMG realizou desde 1993 na Bósnia-Herzegovina na perspectiva da reconstrução (ponto 3. 34). Do mesmo modo, a coordenação local com o OHR continuou a ser muito limitada para que, na prática, o lugar da União Europeia corresponda ao volume dos fundos cuja mobili- zação decidira (ponto 3. 18). 5. 5. A Comissão não elaborou um plano de execução sectorial, prático e escalonado visando garantir a realiza- ção de operações coordenadas segundo eixos prioritários que correspondam à experieˆncia adquirida pelos seus serviços no passado (ponto 3. 3). Assim, as ajudas mobili- zadas foram dispersas sem atingirem um volume sufi- ciente para obter efeitos sectoriais sensíveis (ponto 3. 4). Tal plano deveria especialmente reflectir a importância consagrada à questão do regresso dos refugiados. A este respeito, seria desejável uma colaboração mais concreta dos seus serviços com os dos Estados-Membros, com as representações do ACNUR em cada país e com as autoridades municipais das zonas implicadas no regresso de refugiados. 5. 6. A insuficieˆncia da elaboração do PAE Fornecimen- tos, o desconhecimento das fraquezas das autoridades da Federação da Bósnia-Herzegovina e da República Srpska, bem como a pressa com que a Comissão confiou a sua instituição a ageˆncias de aprovisionamento que não tinham possibilidades de verificar localmente se as distri- buições aos beneficiários eram fundamentadas, levou à sua interrupção em Novembro de 1996 e à sua transfor- mação em projectos de tipo clássico (ponto 3. 5), o que teve por consequeˆncia novos atrasos de realização. Em relação aos outros projectos, a inadaptação dos regula- mentos existentes e os prazos de adopção dos regulamen- tos de base que permitem a mobilização das novas 5. 4. Apesar das declarações de intenção que não deixam qualquer dúvida (pontos 3. 1 e 3. 3), a Comissão não (60) Relatório especial no. 2/96 relativo às contas do administra- dor e à administração de Mostar pela União Europeia (AMUE), pontos 92 e 93 (JO C 287 de 30. 9. 1996). 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/31 rubricas orçamentais (ver anexo 1, ponto 2) não foram as únicas causas de atrasos. Assim, a lentidão administrativa dos procedimentos de decisão internos da Comissão não e´ admissível num contexto de emergeˆncia, sendo disso exemplo o facto de os serviços da Comissão não terem recorrido sistematicamente aos procedimentos de urgeˆn- cia quando as operações de reconstrução não se adapta- vam bem aos procedimentos clássicos utilizados para o apoio à reestruturação económica (pontos 3. 33-3. 35). veis pela sua gestão. Ale´m disso, as acções do ECHO e da DG IA foram pouco coordenadas (pontos 4. 21, 4. 22 e 4. 26). No sector da energia, os fornecimentos do PAE foram mal acompanhados (ponto 4. 28) e a eficácia das ajudas foi desigual. No sector dos transportes, à excepção das sensíveis melhorias no funcionamento dos autocarros e ele´ctricos da cidade de Sarajevo (ponto 4. 34), os apoios da Comissão tiveram poucos efeitos por os seus projectos se terem deparado com graves dificuldades (pontos 4. 35- -4. 40). Finalmente, nos domínios da administração públi- ca e das reformas económicas, os progressos foram tímidos (pontos 3. 7, 4. 54-4. 57). 5. 7. O recurso ao ACNUR para a realização de projec- tos de reconstrução de habitações e´ pouco probatório (ponto 3. 55). Leva a atrasos de instrução suplementares sem por isso garantir uma melhor realização das acções pelas ONG às quais subcontrata os trabalhos. Na reali- dade, as modalidades adoptadas pelo ACNUR para a realização dos projectos, bem como as lacunas dos seus procedimentos de prestação de contas, impedem que a Comissão conserve o domínio das operações. Neste con- texto, se o financiamento do ACNUR pela Comissão deve ser considerado como incontornável, será adminis- trativamente mais eficaz dar uma contribuição global às suas solicitações de fundos, pois desse modo os resulta- dos obtidos não serão alterados. Na realidade, o controlo específico solicitado pela Comissão não faz sentido devido à afectação dos financiamentos do ACNUR (61). 5. 8. O regresso de refugiados foi muito mais reduzido que previsto tanto em 1996 como em 1997 (ponto 4. 9). Neste contexto, as políticas por vezes discriminatórias das autoridades locais, as más condições de segurança (ponto 4. 9) e as modalidades de execução dos trabalhos de reparação das habitações e das infra-estruturas (ponto 4. 11) constituíram condicionalismos muito importantes. No final de 1997, tinham sido reconstruídas pela Comis- são as habitações de cerca de 6 300 refugiados e desloca- dos, o que constitui um resultado ainda muito modesto (ponto 4. 12). As habitações reparadas ficaram frequente- mente desocupadas por os trabalhos não terem sido efectuados no âmbito de projectos que incluíssem igual- mente as infra-estruturas sociais, a distribuição de água e de electricidade, bem como a criação de empregos (ponto 3. 11). 5. 9. Nos domínios da saúde e da educação o efeito das ajudas do ECHO foi bastante válido. Pelo contrário, a DG IA não mobilizou nesses sectores os apoios necessá- rios ao bom funcionamento das administrações responsá- 5. 10. Dois anos após os acordos de Dayton e de Paris, a ajuda à reconstrução mobilizada pela UE continua muito aque´m das intenções anunciadas. Esta situação deve-se não apenas ao contexto difícil da ex-Jugoslávia mas tambe´m à incapacidade de a Comissão utilizar recursos humanos adequados e promover a colaboração entre os seus próprios serviços. 5. 11. Uma coordenação prática demasiado limitada com os principais provedores de fundos e com o OHR levou a uma dispersão das ajudas da UE por um número exces- sivo de sectores. Este fenómeno foi, ale´m disso, ampliado pela vontade de responder às solicitações das autoridades centrais das entidades da Bósnia-Herzegovina, que tive- ram a tendeˆncia de repartir as ajudas comunitárias entre as suas principais componentes. Nessas condições, e´ importante que a Comissão, desconcentrando a sua ges- tão, oriente as suas intervenções para um número mais limitado de sectores, de modo a corresponder melhor às necessidades prementes sentidas em determinadas regiões ou por determinadas comunidades especialmente interes- sadas pela questão do regresso pacífico dos refugiados. 5. 12. É finalmente necessário que, para consolidar a sua credibilidade junto das autoridades locais, a Comissão preste especial atenção à visibilidade das suas interven- ções, sem a qual a sua presença no local pode continuar a passar despercebida às populações beneficiárias. O pri- meiro passo neste sentido poderá já ser realizado apresen- tando claramente as intervenções da Comissão como sendo financiadas pela UE e não apenas por organizações como o ECHO, PHARE, CAFAO, PAE ou a «Ob- nova» (62). (61) Relatório anual relativo ao exercício de 1995 (JO C 340 de (62) Obnova = Programa de reconstrução da Bósnia, Croácia, 12. 11. 1996, pontos 11. 39 e 11. 40). Se´rvia, Montenegro e FYROM. C 241/32 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de Maio de 1998. Pelo Tribunal de Contas Bernhard FRIEDMANN Presidente 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/33 ANEXO 1 FONTES DE FINANCIAMENTO DA AJUDA DA UE À RECONSTRUÇÃO DA EX-JUGOSLÁVIA 1. A ajuda da UE prove´m de duas fontes principais: a) 600 milhões de ecus do programa PHARE, dos quais 400 milhões de ecus consagrados à reconstrução dos territórios devastados pela guerra e 200 milhões de ecus para os programas de transição para a economia de mercado; b) 400 milhões de ecus provenientes da margem suplementar (475 milhões de ecus) da rubrica IV (acções externas) das perspectivas financeiras para o período de 1996-1999, decidida durante a cimeira de Cannes de 1995. 2. Estas duas fontes de financiamento são por sua vez sujeitas a bases legais distintas: a) no que se refere aos 600 milhões de ecus, o regulamento relativo ao programa PHARE (1), que cobre as rubricas B7-500 e B7-543 do orçamento geral, programa a que a Bósnia (2) e a antiga República Jugoslava da Macedónia (FYROM) se tornaram elegíveis em 1996 (3); b) quanto aos 400 milhões de ecus (rubricas orçamentais B7-541, B7-542 e B7-545), um regulamento próprio relativo ao auxílio à Bósnia, Croácia, Se´rvia-Montenegro e FYROM (4). Este regulamento apenas entrou em vigor em Agosto de 1996, o que atrasou a realização deste programa (designado por Obnova). 3. A Comissão confiou a gestão dos 1 000 milhões de ecus à Direcção-Geral das Relações Externas «Europa e Novos Estados Independentes» (DG IA). Essa ajuda e´ completada por uma ajuda humanitária (rubrica orçamental B7-214), gerida por outro serviço da Comissão, o Serviço de Ajuda Humanitária da Comunidade Europeia (ECHO) (5). De 1992 a 1995, o ECHO mobilizou no conjunto da ex-Jugoslávia cerca de 1 180 milhões de ecus a título de ajudas humanitárias, devendo consagrar uma fracção crescente das suas ajudas do após guerra a projectos de reabilitação de emergeˆncia. 4. Uma rubrica orçamental destinada às acções específicas no domínio das minas antipessoais reservou, ale´m disso, 6,7 milhões de ecus em 1996 (B7-615) e 2,4 milhões de ecus em 1997 (B7-661) às acções a empreender na ex-Jugoslávia. Finalmente, foram previstas acções de apoio dos serviços aduaneiros (CAFAO) ate´ ao limite de 7,1 milhões de ecus em 1996 (B7-7002) e de 8,1 milhões de ecus em 1997 (B7-544). (1) Regulamento (CEE) no. 3906/89 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1989 (JO L 375 de 23. 12. 1996, p. 11). (2) Regulamento (CE) no. 753/96 do Conselho, de 22 de Abril de 1996 (JO L 103 de 24. 6. 1996). (3) Regulamento (CE) no. 463/96 do Conselho, de 11 de Março de 1996 (JO L 65 de 15. 3. 1996). (4) Regulamento (CE) no. 1628/96 do Conselho, de 25 de Julho de 1996 (JO L 204 de 14. 8. 1996). (5) A ajuda humanitária tem por base legal o Regulamento (CE) no. 1257/96 do Conselho, de 20 de Junho de 1996 (JO L 163 de 2. 7. 1996). ANEXO 2-1 Repartição das ajudas por sector de actividade (autorizações em 31. 12. 1997) Sector social Infra-estruturas Desenvolvimento económico e institucional Outras 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 s u c e e d s e õ h l i M e o t n e m a o A l j i s o d a g u f e r o ã ç a c u d E e d ú a S i a g r e n E s e t r o p s n a r T s o c i t s é m o d s o u d í s e r e a u g Á i s e õ ç a c n u m o c e e T l a r u t l u c i r g A s a d a v i r p s a s e r p m e s a d r o t c e S ECHO DG IA: Projectos DG IA: PAE s o s r e v D i s a m a r g o r p s o d o ã t s e G a c i l b ú p o ã ç a r t s n m d A i i C 2 4 1 / 3 4 P T J o r n a l O f i c i a l d a s C o m u n i d a d e s E u r o p e i a s 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/35 ANEXO 2-2 Ajudas à reconstrução da ex-Jugoslávia por sector de actividade em 31 de Dezembro de 1997 (Milhões de ecus) Sector de actividade Autorizações % das autorizações Contratos % dos contratos Pagamentos % dos pagamentos Alojamento e refugiados Educação Saúde Total: Sector social Energia Transportes Água e resíduos dome´sticos Telecomunicações Total: Infra-estruturas Agricultura Sector das empresas privadas Administração pública DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal Total: Desenvolvimento económico e institucional Diversos Gestão dos programas Total: Outros Total DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal DG IA: PAE DG IA: Projectos ECHO Subtotal 12,0 104,3 42,3 158,6 2,0 16,4 13,8 32,2 7,0 5,5 8,0 10,4 56,9 42,3 9,7 25,8 35,4 29,25 % 109,6 38,24 % 70,9 34,05 % 5,94 % 2,0 2,2 13,8 18,0 8,8 0,0 8,0 6,28 % 2,0 2,2 11,8 16,0 8,5 0,0 6,1 7,68 % 20,5 3,78 % 16,8 5,86 % 14,6 7,01 % 211,3 38,97 % 144,4 50,38 % 101,5 48,74 % 12,63 % 12,34 % 18,6 0,3 6,7 25,6 14,7 2,8 0,0 17,5 8,4 6,7 5,1 18,5 0,1 4,5 8,93 % 23,1 11,09 % 6,11 % 14,7 1,6 0,0 16,3 8,4 2,4 4,0 7,83 % 10,79 % 20,2 7,05 % 14,8 7,11 % 0,0 5,8 0,0 5,8 2,02 % 2,91 % 209,7 38,68 % 69,1 24,11 % 0,0 3,8 0,0 3,8 58,0 7,3 2,9 0,0 1,82 % 27,85 % 4,22 % 10,2 4,90 % 7,15 % 6,59 % 17,97 % 0,0 5,1 0,6 5,7 2,8 12,0 0,0 14,8 30,7 2,6 7,6 1,2 2,74 % 7,11 % 14,74 % 3,28 % 11,4 5,49 % 4,6 1,0 1,0 6,6 18,0 3,17 % 8,66 % 4,06 % 6,60 % 4,54 % 15,20 % 3,58 % 7,3 4,8 0,0 12,1 0,0 19,5 1,0 20,5 2,8 16,1 0,0 18,9 51,5 0,0 7,7 1,7 9,4 7,8 3,3 1,1 19,8 42,0 6,7 68,5 15,9 51,0 0,0 66,9 8,9 44,5 5,1 58,5 0,0 15,8 0,0 15,8 7,9 14,1 0,0 22,0 0,0 35,8 0,0 35,8 2,5 22,1 0,0 24,6 82,4 0,0 17,7 1,7 19,4 7,0 11,3 1,1 19,4 38,8 3,58 % 7,16 % 12,2 21,6 4,26 % 7,54 % 542,2 100,00 % 286,6 100,00 % 208,2 100,00 % C 241/36 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 ANEXO 3 Projectos da Comissão no sector do alojamento particular em 31. 12. 1997 Localização Valor do projecto (Mio ECU) Número de casas já reabilita- das Número de casas ainda por reabilitar Número total de casas Número de refugia- dos UE reinstala- dos Número de refugia- dos UE em curso de reinsta- lação Número total de refugiados Outros be- neficiários reinstala- dos Outros be- neficiários em curso de reinsta- lação Número total de outros be- neficiários DG IA Gorazde Bósnia central Bósnia central Una Sana Odzak Eslavónia oriental 2,3 2,7 1 2,7 1,8 2,7 150 450 150 300 360 0 0 0 0 0 0 325 150 450 150 300 360 325 Julho-Dezembro 96 13,2 1 410 325 1 735 Una Sana Anvil (RS) Odzak Una Sana Una Sana Una Sana Bósnia central 3,2 0,6 3,3 2 0,6 0,5 3,8 543 110 93 198 47 42 56 176 32 347 2 53 108 464 719 142 440 200 100 150 520 68 203 68 135 162 0 635 1 225 11 60 445 127 57 95 0 0 0 0 0 146 146 266 2 990 5 143 146 68 203 68 135 162 146 608 1 823 608 1 215 1 458 0 0 0 0 0 0 1 316 608 1 823 608 1 215 1 458 1 316 781 5 711 1 316 7 027 1 491 1 328 13 1 050 450 270 203 1 170 1 265 504 100 990 5 95 340 1 832 507 1 050 450 180 472 1 170 1 265 407 60 445 85 132 95 Janeiro-Junho 97 14 1 089 1 182 2 271 2 020 2 722 4 742 2 552 3 204 5 756 Região de Mostar Região de Mostar Gorazde Una Sana Sarajevo-Stup Sarajevo-Dobrinja Vukovar 3,3 2,4 0,5 0,8 2 2 3,4 827 253 97 103 0 0 142 41 168 7 74 130 200 0 868 421 104 177 130 200 142 507 467 0 26 0 0 65 14 437 0 12 290 450 0 521 904 0 38 290 450 65 2 582 508 443 388 0 0 575 166 282 25 268 290 450 0 2 748 790 468 656 290 450 575 Julho-Dezembro 97 14,4 1 422 620 2 042 1 065 1 203 2 268 4 496 1 481 5 977 DG IA Total 41,6 3 921 2 127 6 048 3 719 4 071 7 791 12 758 6 002 18 760 ECHO Sarajevo RS 1,6 1,6 1 155 630 Janeiro-Junho 96 3,2 1 785 Travnik Lokve Stolac Kalesija 0,49 0,077 0,9 0,57 281 35 72 81 Julho-Dezembro 1996 2,037 469 Sadba 0,6 36 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 155 630 520 284 1 785 803 281 126 35 72 81 16 32 36 469 211 36 16 0 0 0 0 0 0 0 0 0 520 284 4 678 2 552 803 7 229 126 1 138 16 32 36 142 292 328 211 1 899 16 146 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 678 2 552 7 229 1 138 142 292 328 1 899 146 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/37 Localização Valor do projecto (Mio ECU) Número de casas já reabilita- das Número de casas ainda por reabilitar Número total de casas Número de refugia- dos UE reinstala- dos Número de refugia- dos UE em curso de reinsta- lação Número total de refugiados Outros be- neficiários reinstala- dos Outros be- neficiários em curso de reinsta- lação Número total de outros be- neficiários Novi Seher Gorazde, Sarajevo Gorazde Janeiro-Junho 1997 Zebina Lokve Ilovaca Gorazde Maglaj Kakanj Soukbunar Hadzici Kasatici Vogosca Faletici Ilijas Novi Seher Novi Seher Kresevo Kakanj Vinac Vitez Stolac Glavaticevo Bijela Osmaci Celic Gradac 0,162 1,1 2,288 2,444 6,594 0,36 0,88 0,169 0,079 0,8 0,68 0,172 0,82 0,4 1,25 0,172 0,25 0,628 0,3 0,3 0,62 0,344 1,1 2,17 0,95 1,578 37 0 0 0 73 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 37 0 44 0 0 0 0 0 0 0 0 0 320 320 200 840 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 0 55 0 33 42 27 40 80 229 55 207 37 913 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 37 55 44 33 42 27 40 80 229 55 207 17 0 0 0 33 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 17 0 20 0 0 0 0 0 0 0 0 Julho-Dezembro 97 14,022 81 1 386 1 467 37 0 144 144 90 378 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 0 25 0 15 19 12 18 36 103 25 93 624 17 144 144 90 411 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 17 25 20 15 19 12 18 36 103 25 93 661 150 0 0 0 0 1 296 1 296 810 150 1 296 1 296 810 296 3 402 3 698 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 150 0 178 0 0 0 0 0 0 0 0 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 0 223 0 134 170 109 162 324 927 223 838 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 150 223 178 134 170 109 162 324 927 223 838 328 5 613 5 941 ECHO: Total 25,853 2 408 2 226 4 634 1 084 1 002 2 085 9 752 9 015 18 768 Comissão: Total 67,453 6 329 4 353 10 682 4 803 5 073 9 876 22 511 15 017 37 527 Considerou-se que 90 % dos beneficiários dos projectos ECHO pertenciam à categoria dos «outros beneficiários», ao passo que 10 % eram refugiados. Número me´dio de pessoas por habitação: 4,5 C 241/38 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 Abreviaturas ACNUR Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados BEI Banco Europeu de Investimento BERD Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento CAFAO Customs and Fiscal Assistance Office (Gabinete de Assisteˆncia Aduaneira e Fiscal) DM Deutsche Mark (Marco alemão) ECHO Serviço de Ajuda Humanitária da Comunidade Europeia FYROM Former Yugoslav Republic of Macedonia (Antiga República Jugoslava da Macedónia) IMG KfW International Management Group (Grupo Internacional de Gestão) Kreditanstalt für Wiederaufbau (Instituição de Cre´dito à Reconstrução) NATO Organização do Tratado do Atlântico Norte OHR ONG PAE TACIS UE UGP Office of the High Representative (Gabinete do Alto Representante das Nações Unidas) Organização Não Governamental Programa de Ajudas Essenciais Technical Assistance to the Community of Independent States (Assisteˆncia Te´cnica à Comunidade de Estados Independentes) União Europeia Unidade de Gestão dos Programas UNTAES United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia (Administração Temporária das Nações Unidas na Eslavónia Oriental) USAID United States Agency for International Development (Ageˆncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional) 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/39 RESPOSTAS DA COMISSÃO 2. RESUMO DAS PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES 2. 1. Uma semana após o Acordo de Dayton, a Comis- são, juntamente com o Banco Mundial, mobilizou a comunidade internacional graças à primeira confereˆncia de dadores para a reconstrução da Bósnia-Herzegovina, realizada em Dezembro de 1995. No final de 1995, a Comissão decidiu contribuir para o financiamento, no início de 1996, de um programa de ajudas essenciais (o PAE financiado atrave´s do Phare), tendo enviado pessoal para Sarajevo no início de 1996 com o objectivo de instituir e fiscalizar a operação. Nesta mate´ria, a Comis- são deu uma resposta rápida à situação de emergeˆncia que se registava na sequeˆncia da assinatura do Acordo de Dayton. A Comissão agiu num contexto especialmente difícil, caracterizado por: — uma situação politicamente instável no terreno, mar- cada pela obstrução à aplicação dos acordos de paz por certas partes. Ora, as autoridades centrais, previs- tas nesses acordos, deviam obrigatoriamente dar a sua aprovação aos programas comunitários para permitir a sua aplicação. As autorizações só foram obtidas no fim de Novembro, no que se refere ao ano de 1996, e em Setembro, no que se refere ao ano de 1997. A Comissão viu-se assim na impossibilidade de executar imediatamente os seus programas; — uma aplicação evolutiva das condições políticas defi- nidas pelo Alto Representante e o Conselho de Minis- tros. Por exemplo, a suspensão, em duas ocasiões, da ajuda a favor da República Srpska atrasou a execução da ajuda; — instrumentos jurídicos e financeiros complexos e vin- culativos mencionados pelo Tribunal. A transposição, contra o parecer da Comissão, dos procedimentos e dos limiares do programa TACIS no Regulamento 1628/96 teve por consequeˆncia atrasar a sua adopção ate´ ao final de Julho de 1996. Daí a necessidade de recorrer, para o período anterior, ao procedimento do diálogo a treˆs para dispor dos fundos. Antes de Abril de 1998, as propostas de alteração da regulamentação apresentadas pela Comissão foram sistematicamente corrigidas de forma restritiva. Apesar destas dificuldades, no final de 1996, 99,9 % dos cre´ditos inscritos no Capítulo B7-54 já estavam autoriza- dos. No final de 1997, 99,5 % do orçamento revisto para o Capítulo B7-54 (com exclusão da rubrica «protocolo financeiro») já estava autorizado. Considerando o perío- do 1996-1997 na sua globalidade, o volume dos recursos orçamentais autorizados pela Comissão para a reconstru- ção, incluindo a ajuda humanitária, elevou-se a 542,2 milhões de ecus, 286,6 dos quais foram objecto de contratos e 208,1 objecto de pagamento. Esta taxa de contratos e de pagamentos apresenta um contraste favo- rável em comparação com os outros programas de ajuda externa financiados pelo orçamento comunitário, espe- cialmente se se tiverem em conta as condições difíceis na Bósnia-Herzegovina. A Comissão financiou igualmente outras actividades para ale´m das actividades de recons- trução não referidas no relatório do Tribunal e cujos dados não estão aqui incluídos, no domínio da democra- cia, dos direitos humanos e de acções comuns no âmbito da PESC. 2. 2. A Comissão anunciou uma estrate´gia de conjunto em quatro comunicações efectuadas desde o Outono de 1995. Esta estrate´gia de conjunto está incluída no pro- grama de reconstrução elaborado pela Comissão e pelo Banco Mundial, tendo sido apresentada a diversos dado- res em treˆs confereˆncias internacionais organizadas pela Comissão e pelo Banco Mundial e aprovada pela comuni- dade internacional. Anualmente, a Comissão prepara orientações para executar esta estrate´gia, que se traduzem seguidamente em programas sectoriais que agrupam uma se´rie de projectos integrados, nomeadamente em mate´ria de refugiados. Ale´m disso, os «memorandos de acordo» assinados com as autoridades da Bósnia para os progra- mas de 1996 e 1997 estabelecem um quadro global de aplicação dos referidos programas. 2. 3. O Programa de Ajudas Essenciais (PAE), elaborado imediatamente após os acordos de Dayton e instaurado a partir de Janeiro de 1996, permitiu prestar uma assisteˆn- cia indispensável ao arranque do processo de reconstru- ção. O programa permitiu fornecer material para as escolas, autocarros, tractores, meios de produção para a agricultura, equipamentos para o sector ele´ctrico, etc. Este programa constitui a primeira resposta importante por parte de um membro da comunidade internacional aos problemas da reconstrução. A Comissão reorientou o programa de fornecimento de equipamentos por várias razões. Em especial, deu-se conta do ambiente difícil em que intervinha: um risco importante de fraude, denunciado na altura pelo Alto Representante, a falta de transpareˆncia na gestão da ajuda e o risco de as entregas não atingirem os destinatá- rios finais, obrigaram-na a centralizar os programas. Na altura, tendo em conta a situação política na Bósnia- C 241/40 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 -Herzegovina, teria sido absurdo descentralizar o pro- grama a favor das autoridades do país. Ao adoptar esta decisão, a Comissão defendeu assim os interesses finan- ceiros da Comunidade. O programa foi reorientado e concentrado num número mais limitado de sectores. 2. 4. Tendo em conta as restrições em mate´ria de criação de novos postos, a Comissão adoptou medidas de redis- tribuição dos efectivos a fim de reforçar as equipas responsáveis pela gestão da assisteˆncia. Essas medidas implicaram: — A constituição de uma equipa de 22 pessoas no Gabinete de Sarajevo no fim de 1996, isto e´, sete meses após a sua abertura, dos quais 4 postos A (entre os quais o chefe do gabinete), um B, um C e 16 agentes locais, dos quais 7 agentes locais expatriados (ALAT). Seguidamente, a Comissão destacou um fun- cionário A junto da administração de Mostar (EUAM) para garantir, em especial, o encerramento das contas ligadas às actividades da UE (200 milhões de ecus) enquanto um outro funcionário A foi posto à disposição do Alto Representante (OHR). — A criação na sede, a partir de 1996, de uma nova unidade D-1 no âmbito da DG IA: «Bósnia-Herzego- vina e Reconstrução, incluindo a coordenação inter- nacional e os aspectos horizontais dos programas multipaíses para a ex-Jugoslávia». No final de 1997, esta unidade era composta por 21 pessoas, dois terços das quais afectas à ex-Jugoslávia. No que se refere à consultoria te´cnica externa, 1998 e´ o primeiro exercício financeiro em que a Comissão está autorizada a utilizar cre´ditos de funcionamento para a assisteˆncia te´cnica à implementação do programa, no máximo de 2-3,5 % do custo do programa. Isto contrasta com outros dadores, como por exemplo a USAID, que podem ultrapassar 15 % para tipos de despesas análo- gas. 2. 5. O orçamento de 1996, publicado em 29 de Janeiro de 1996, preveˆ treˆs rubricas específicas destinadas à ajuda à ex-Jugoslávia. Na expectativa de uma base jurídica, a Comissão foi autorizada a utilizar a rubrica B7-541 no montante de 7 milhões de ecus, ficando os restantes 20 milhões de ecus em reserva. A utilização dos 20 milhões de ecus foi seguidamente autorizada no âmbito de um diálogo a treˆs. A Comissão apresentou, em Abril de 1996, um projecto de regulamento para as rubricas «reconstrução», que apenas entrou em vigor em 14 de Agosto de 1996. No decorrer das discussões sobre o regulamento, a proposta da Comissão sofreu alterações importantes, em especial a inclusão de um anexo relativo à adjudicação de contratos inspirado no Regulamento Tacis, totalmente inadequado à situação na Bósnia. Em Julho de 1997, isto e´, na primeira data autorizada pelo regulamento para a alteração do próprio regulamento, a Comissão apresentou uma alteração desse anexo. O Con- selho manteve o dispositivo inicial, tendo seguido apenas parcialmente as propostas da Comissão. Em Janeiro de 1998, a Comissão introduziu uma nova proposta de alteração substancial do regulamento. O Conselho e o Parlamento tiveram então conta das críticas pertinentes formuladas à acção comunitária na ex-Jugoslávia e deci- diram finalmente seguir as grandes linhas da proposta da Comissão. 2. 6. No que se refere aos refugiados, a Comissão deve colaborar com o ACNUR, uma vez que o Acordo de Dayton confiou um mandato específico ao ACNUR para esse efeito. Durante as discussões com o ACNUR relati- vas à contribuição da CE para os projectos de alojamento executados pelas ONG atrave´s do ACNUR, surgiram problemas consideráveis. As condições em que o ACNUR desejava receber as contribuições da CE eram, nalguns aspectos, contrárias aos requisitos do Regulamento Financeiro e pecavam por falta de transpareˆncia. 2. 7. Graças ao seu programa de desminagem, a Comis- são formou instrutores e desminadores, forneceu material e procedeu à desminagem de um grande número de locais quer para permitir o regresso dos refugiados quer para permitir a execução de grandes obras de infra-estruturas. Esta acção realizou-se em coordenação estreita com as instituições internacionais e locais e a Comissão tomou todas as precauções para evitar comprometer-se em acções comerciais pouco claras em que esse sector se veˆ frequentemente envolvido. A análise cuidadosa das pro- postas submetidas teve por consequeˆncia originar alguns atrasos. Actualmente, e em coordenação com o BIH Mine Action Centre, a Comissão financia um programa desti- nado a reforçar as capacidades da protecção civil em mate´ria de desminagem. A maior vantagem desta acção consiste em situar a capacidade de desminagem a nível local e aumentar assim a rapidez e a eficácia da interven- ção. A autorização dos cre´ditos previstos para 1997 foi retardada devido às dificuldades surgidas na negociação com as autoridades na Bósnia. Esses cre´ditos, previstos para 1997, foram reportados para 1998 e autorizados em 26 de Março de 1998, permitindo a assinatura do contrato em Sarajevo entre o Director-Geral da DG IA e os primeiros-ministros da Federação e da Republika Srpska. 2. 8. Graças ao Programa de Ajudas Essenciais de 1996 e aos programas de reconstrução de 1996 e 1997, a Comissão procedeu à reparação de um total de 13 030 habitações, o que permitiu, no final do período coberto 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/41 por esses programas, que mais de 50 000 pessoas regres- sassem à Bósnia (refugiados e deslocados no interior do país). reforçar o Banco Central, o Provedor de Justiça, a Comissão dos Direitos do Homem e o Tribunal Constitu- cional. O regresso dos refugiados e dos deslocados não depende unicamente da disponibilidade de alojamento. Existem numerosos factores que influenciam o regresso de uma família à habitação recuperada, incluindo a possibilidade de emprego, a existeˆncia de infra-estruturas de ensino, ale´m de existir uma certa relutância em regressar a zonas rurais devida à mudança dos comportamentos sociais. A política seguida pela Comissão baseia-se no regresso voluntário e respeita as condições rígidas do Acordo de Dayton, que exigem o regresso ao local de habitação original da família. 2. 10. Algumas acções no sector da energia registaram um certo sucesso: — o fornecimento de equipamentos às minas de carvão, o que permitiu um aumento da produção de 30 %; — o fornecimento de carvão e de outros factores de produção para a produção de electricidade, o que contribuiu para que os cortes de electricidade em Sarajevo não se repetissem; — a distribuição de gás em Sarajevo permitiu restabele- cer o abastecimento a 3 800 famílias e o fornecimento de electricidade em Tuzla contribuiu para auxiliar 20 000 pessoas. 2. 11. O objectivo de curto prazo das acções no domínio dos transportes não foi o de influenciar o regresso dos refugiados, mas sim o de restaurar os serviços de trans- porte de base, em especial em Sarajevo. Esta acção foi coroada de eˆxito, enquanto os efeitos sobre o regresso dos refugiados apenas se farão sentir a longo prazo. 2. 12. Os dois sectores referidos mereciam ser analisados com precaução antes de qualquer intervenção. Assim, se numa primeira fase a agricultura não foi objecto de financiamentos importantes, a situação registada a partir de 1997 e, sobretudo, em 1998, e´ totalmente diferente. Os resultados convincentes evocados pelo Tribunal tam- be´m foram obtidos graças a uma boa preparação de projectos viáveis (com o apoio de uma «unidade de coordenação do projecto» que tinha anteriormente dado provas com o Banco Mundial) num ambiente estabili- zado. Ale´m disso, o sector industrial necessitava de uma reorganização total antes de poder beneficiar de progra- mas de assisteˆncia, excepto em casos especiais. 3. CONCEPÇÃO E REALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS DE AJUDA Estrate´gia da Comissão Planificação das intervenções da DG IA 3. 3. A Comissão anunciou uma estrate´gia de conjunto em quatro comunicações efectuadas desde o Outono de 1995. Esta estrate´gia está incluída no programa de reconstrução elaborado pela Comissão e pelo Banco Mundial, tendo sido apresentada aos diferentes dadores por ocasião de treˆs confereˆncias internacionais organiza- das pela Comissão e pelo Banco Mundial e aprovada pela comunidade internacional. Anualmente, a Comissão pre- para orientações para executar esta estrate´gia, que se traduzem seguidamente em programas sectoriais que agrupam uma se´rie de projectos integrados, nomeada- mente em mate´ria de refugiados. Ale´m disso, os «memo- randos de acordo» assinados para os programas de 1996 e 1997 com as autoridades da Bósnia fixam um quadro global de aplicação desses programas. O conjunto do esforço orçamental foi objecto de uma comunicação ao Conselho, cujas principais conclusões foram tidas em conta pelo Conselho Assuntos Gerais de 29 de Abril de 1997. 3. 4. A gestão da maior contribuição de um dador para a Bósnia foi atribuída à Comissão Europeia. As primeiras dotações de 1996 reflectiam as necessidades urgentes sentidas numa vasta gama de sectores, mas tambe´m a capacidade de absorção limitada dos diversos sectores. O PAE tinha essencialmente em vista os dez sectores essen- ciais mais afectados pela guerra. Ale´m disso, as lacunas verificadas a nível das estruturas institucionais e a falta de fiabilidade das contrapartes locais obrigaram a Comis- são a intervir em diversos domínios. O segundo maior dador, o Banco Mundial, cobriu igual- mente uma vasta gama de sectores e de actividades. 2. 13. Teria sido irrealista dar início a vastos programas de administração pública antes de as instituições de base, em especial as resultantes dos Acordos de Dayton, terem sido criadas. A Comissão, em estreita cooperação com o Gabinete do Alto Representante, decidiu, no final de 1997, programas de apoio definidos no decorrer do ano e que serão executados no decurso de 1998, com vista a Em relação às dotações de 1997, foi elaborada uma abordagem de programação mais sistemática, tendo as prioridades sido fixadas em função dos objectivos a atingir pela comunidade internacional e os Estados-mem- bros, como acordado nas conclusões das confereˆncias de implementação da paz e dos comite´s directivos e no âmbito das reuniões do Conselho. C 241/42 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 3. 5. O PAE constituiu a resposta comunitária ao pro- grama de reconstrução elaborado conjuntamente pela Comissão e pelo Banco Mundial com o apoio do IMG, e aprovado pela comunidade internacional na primeira confereˆncia de dadores de Dezembro de 1995. A Comissão reorientou o PAE por várias razões. Nomea- damente, deu-se conta do ambiente difícil em que intervi- nha: um risco importante de fraude, denunciado na altura pelo Alto Representante, a falta de transpareˆncia na gestão da ajuda e o risco de as entregas não atingirem os destinatários finais, obrigaram-na a centralizar os programas. Nessa altura, tendo em conta a situação política na Bósnia-Herzegovina, teria sido absurdo des- centralizar o programa a favor das autoridades do país. A Comissão tomou assim esta decisão para defender os interesses financeiros da Comunidade. O programa foi reorientado e concentrado sobre um número mais limi- tado de sectores. 3. 7. Teria sido irrealista dar início a amplos programas de apoio institucional antes de as instituições de base, em especial as resultantes dos Acordos de Dayton, terem sido criadas. Com efeito, somente após a definição do «Quick Start Package», no Outono de 1996, a comunidade internacional interveio de maneira mais sistemática na mate´ria. A Comissão foi encarregue de tudo o que se referia ao come´rcio externo e ao sistema bancário central. A sua assisteˆncia foi implementada rapidamente e com eˆxito, a tal ponto que lhe foi solicitado que alargasse a sua assisteˆncia ao domínio fiscal (CAFAO), ao domínio bancário comercial (acção de formação); ale´m disso, outros dadores responsáveis pelo código comercial solici- taram a sua assisteˆncia. Ale´m disso, a Comissão foi encarregada, pelo Alto Representante, de garantir a assis- teˆncia à organização das principais instituições do Estado (Parlamento, Presideˆncia, Conselho de Ministros e Minis- te´rios do Estado). Esta assisteˆncia está em vigor desde o Outono de 1997. Ale´m disso, a Comissão apoia o Banco Central e outras instituições de Dayton como o Provedor de Justiça, a Comissão dos Direitos do Homem e o Tribunal Constitucional. Finalmente, a Comissão iniciou, no início do presente ano, a identificação das necessida- des de cada uma das entidades para reestruturar o sistema judicial. a ser, a primeira prioridade na execução do orçamento para a Bósnia-Herzegovina. Para garantir um regresso calmo e organizado dos inúme- ros refugiados e desalojados e´ necessário realizar um grande número de acções em mate´ria de criação de um clima de segurança suficiente, de reabilitação dos aloja- mentos e das infra-estruturas de base, de restabelecimento de serviços de saúde, sociais e de educação que garantam o acesso a toda a população, incluindo as minorias, de actividades económicas que permitam a reinserção dos refugiados no tecido económico e social. Nestas condi- ções, não e´ possível distinguir claramente os programas de regresso dos refugiados e outras actividades de assis- teˆncia. Só o conjunto destas acções terá um efeito posi- tivo e duradouro sobre o regresso. Com efeito, dada a complexidade deste processo de regresso das pessoas deslocadas e refugiadas, a Comissão tentou empregar o conjunto dos meios disponíveis, a fim de promover o regresso nas melhores condições. Com o objectivo de dar início ao processo de reconstru- ção, a Comissão elaborou um vasto programa de distri- buição (125 milhões de ecus) de equipamentos e de fornecimentos essenciais para relançar os sectores vitais de uma economia sinistrada pela guerra. Este exercício correspondia mais às competeˆncias da DG IA que já tinha uma certa experieˆncia no domínio do fornecimento de bens no Cáucaso, na Macedónia e na Albânia, bem como no âmbito dos procedimentos normais desenvolvi- dos no âmbito dos programas Phare e Tacis. Deve ainda recordar-se que o esforço comunitário de ajuda à recons- trução da Bósnia, conjugado com a vontade imperativa de manutenção da paz, e´ uma experieˆncia original para a Comissão Europeia e para os outros dadores, tornando assim inevitável a adaptação à situação dos instrumentos utilizados. No âmbito da Comissão, os programas da DG IA esta- vam orientados sobretudo para as infra-estruturas, o apoio às instituições e a recuperação de habitações; os programas do ECHO destinavam-se sobretudo a apoiar as infra-estruturas sociais e de primeira necessidade (saú- de, educação, reabilitação de emergeˆncia). Por outro lado, a Comissão tem vindo a desenvolver, desde Dezembro de 1996, um plano de acção para apoiar as reformas no sector da saúde. Esta estrate´gia comum aos diferentes serviços da Comissão e´ aplicada em 1998. Na fase crucial de arranque do programa, a coordenação entre os serviços da Comissão era assegurada por um grupo interserviços, presidido pelo Director-Geral ad- junto da DG IA. O ECHO, a DG XXI (CAFAO) e outros serviços participaram permanentemente nesse exercício. 3. 8. A Comissão executou integralmente a rubrica orça- mental para os refugiados aprovada em 1996 pela autori- dade orçamental. A ajuda aos refugiados era, e continua Esta coordenação formal entre os serviços foi completada por numerosos contactos de tipo informal e operacio- nal. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/43 3. 9. Os dadores adoptaram um programa de repartição das tarefas. Por exemplo, o BERD tinha a seu cargo os sectores da energia e das telecomunicações, o Banco Mundial os sectores dos transportes e da água, enquanto a Comissão interveio em vários desses sectores de forma coordenada com os outros dadores. Por exemplo, garan- tiu a reconstrução do sistema de telecomunicações que permitiu, desde Setembro de 1997, as comunicações entre a Republika Srpska e a Federação (cf. 3. 30. ). Planificação das intervenções do ECHO 3. 10. Apesar de a Comissão ter anunciado uma dotação de mil milhões de ecus para a reconstrução para o período de 1996-1999, a execução do orçamento decorre numa base anual. 3. 11. Tendo em conta a persisteˆncia das necessidades humanitárias na Bósnia, a Comissão decidiu manter uma ajuda humanitária importante em paralelo com a assis- teˆncia à reconstrução. A coordenação das acções e´ asse- gurada pelo grupo interserviços, bem como por contactos informais (cf. 3. 8. ). 3. 12. Para 1996, as intervenções do ECHO no sector da habitação foram limitadas, tendo a intervenção mais importante consistido num projecto-piloto definido pelo OHR. Apenas em 1997, na sequeˆncia de um pedido do Alto Representante, o ECHO deu verdadeiramente início a acções nesse sector. Organização dos serviços da DG IA 3. 13. Tendo em conta as restrições em mate´ria de cria- ção de novos postos, a Comissão adoptou medidas de redistribuição dos efectivos a fim de reforçar as equipas responsáveis pela gestão da assisteˆncia. Essas medidas implicaram: — a constituição de uma equipa de 22 pessoas no Gabinete de Sarajevo no fim de 1996, isto e´, sete meses após a sua abertura, dos quais 4 postos A (entre os quais o chefe do gabinete), um B, um C e 16 agentes locais, dos quais 7 agentes locais expatriados (ALAT). Seguidamente, a Comissão destacou um fun- junto da administração de Mostar cionário A (EUAM) para garantir, em especial, o encerramento das contas ligadas às actividades da UE (200 milhões de ecus) enquanto um outro funcionário A foi posto à disposição do Alto Representante (OHR). nacional e os aspectos horizontais dos programas multipaíses para a ex-Jugoslávia». No final de 1997, esta unidade era composta por 21 pessoas, dois terços das quais afectas à ex-Jugoslávia. No que se refere à consultoria te´cnica externa, 1998 constitui o primeiro exercício financeiro em que a Comis- são está autorizada a utilizar cre´ditos de funcionamento para a assisteˆncia te´cnica à implementação do programa, no máximo de 2-3,5 % do custo do programa. Isto contrasta com outros dadores, como por exemplo a USAID, que podem ultrapassar 15 % para tipos de despesas análogas. Para 1998, a Comissão decidiu descentralizar localmente a execução da sua assisteˆncia comunitária na Bósnia. Os poderes da delegação e, em especial, do chefe da delega- ção, vão ser reforçados. Ale´m disso, a Comissão vai reforçar os seus efectivos em várias localidades da Bósnia, fora de Sarajevo, a fim de aumentar a sua presença no terreno, em especial em Banja Luka e em Mostar. O orçamento de 1998 e´ o primeiro que inclui dotações para a ex-Jugoslávia acompanhadas por uma observação que permite à Comissão utilizar cre´ditos de funciona- mento para o apoio te´cnico — ate´ 2 % para o Phare e 3,5 % para a reconstrução, tambe´m designada como facilidade STAP. Esta facilidade contribuirá em parte para resolver alguns dos problemas que a Comissão enfrenta em mate´ria de recursos humanos. No entanto, esta situação contrasta com o que se verifica com a USAID, cujas despesas análogas podem representar mais de 15 % do orçamento. 3. 14. -3. 15. A Comissão decidiu reforçar a delegação da Comissão na Bósnia-Herzegovina. As pessoas selecciona- das estarão operacionais no local a partir da Primavera de 1998. Nessa altura, a Comissão disporá na Bósnia- -Herzegovina de 21 postos de categoria A (10 postos de funcionários e 11 postos ALAT) e 10 postos de categoria C, dos quais 3 funcionários. No total, a delegação será composta por 36 pessoas, das quais 17 funcionários. Ale´m disso, a Comissão vai lançar um concurso para criar uma unidade de assisteˆncia te´cnica incumbida, sob controlo da Comissão, de preparar os projectos e de assegurar a sua supervisão. 3. 16. O PAE na Bósnia foi lançado em condições bas- tante difíceis. Dada a importância e o montante da assisteˆncia financeira envolvida, a necessidade de garantir um controlo adequado e a situação extremamente com- plexa após o conflito armado, considerou-se que era necessário que a Comissão tivesse uma presença visível e operacional com o objectivo de apoiar a execução do programa. — A criação na sede, a partir de 1996, de uma nova unidade D-1 no âmbito da DG IA: «Bósnia-Herzego- vina e Reconstrução, incluindo a coordenação inter- No primeiro semestre de 1996 a delegação da CE em Sarajevo era um gabinete te´cnico que se ocupava essen- C 241/44 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 cialmente da implementação do programa de ajudas essenciais. O seu pessoal incluía peritos te´cnicos externos, pelo que se justificava o recurso a cre´ditos de funciona- mento para esse efeito. Nessa altura, a Comissão não podia utilizar cre´ditos da Parte A do orçamento, uma vez que a decisão de estabelecer uma delegação da Comissão em Sarajevo só foi adoptada em 24 de Abril de 1996. Os custos relacionados com o funcionamento da delega- ção foram progressivamente absorvidos à medida que a presença oficial da Comissão em Sarajevo se consolidava. Esse objectivo foi conseguido em primeiro lugar graças à abertura de uma conta para adiantamentos e em seguida de um fundo para adiantamentos. As duas principais despesas de funcionamento, isto e´, a renda dos escritórios e os salários do pessoal, foram financiados graças à utilização de cre´ditos da parte A6 do orçamento, com efeito respectivamente em Junho e em Novembro de 1996. No entanto, a disponibilidade de cre´ditos suple- mentares na Parte A do orçamento teria facilitado a tarefa da Comissão. 3. 17. Para compreender as decisões adoptadas na execu- ção dos projectos da Comissão, e´ preciso ter em conta a situação específica da Eslove´nia Oriental. A região estava sob controlo da UNTAES, cujo mandato expirou em 15 de Janeiro de 1998, data da reintegração integral da região na Croácia. Durante este período, essa instituição era responsável pela administração e constituía o único interlocutor oficial da Comissão. Ora, uma vez que a UNTAES não tinha estatuto jurídico, era impossível for- malizar um acordo com a Comissão. Consequentemente, dadas as suas restrições em mate´ria de pessoal, a Comissão teve de recorrer aos procedimen- tos descritos pelo Tribunal de forma a garantir um nível adequado de pessoal, bem como a gestão no local dos fundos em causa. Esta abordagem permitiu à Comissão mobilizar a ajuda comunitária de uma forma mais rápi- da. 3. 18. A Comissão participa activamente no grupo de trabalho «Economia», responsável pela coordenação de todo o processo de reconstrução. Participa ainda em grupos de trabalho sectoriais, nomeadamente nos sectores que beneficiam de um financiamento comunitário, para os quais encarregou o IMG de assegurar a presideˆncia, tendo em conta as suas competeˆncias te´cnicas e o seu conhecimento das necessidades. 3. 19. De forma a responder rapidamente à situação de emergeˆncia existente após o final dos conflitos na Bósnia- -Herzegovina, a Comissão implementou o PAE graças a um mecanismo de subcontratação. No entanto, as dificul- dades descritas em 3. 5. levaram a Comissão a suspender o programa e a centralizar a sua gestão. Na altura, a situação especial da Bósnia, um Estado em situação de pós-guerra e dotado de uma estrutura governativa de´bil, complexa e pouco operacional, em transição de um regime comunista para um sistema democrático de tipo ocidental, não parecia oferecer à Comissão as garantias necessárias para executar a ajuda comunitária de forma descentralizada. A Comissão manteve assim uma gestão centralizada dos seus programas com pleno conhecimento de todos os riscos mencionados. A experieˆncia adquirida na gestão do PAE apoiava-a nesse sentido. A Comissão preferiu delibe- radamente não criar estruturas de tipo UGP na Bósnia, cuja proliferação em certos países Phare foi objecto de críticas e em relação às quais está actualmente em curso uma estrate´gia de racionalização. Tendo em conta a melhoria das estruturas políticas e a criação de instituições mais fiáveis na Bósnia-Herzego- vina, a Comissão apresta-se, a partir da Primavera de 1998, a descentralizar certas funções graças à transfereˆn- cia de recursos para o seu gabinete de Sarajevo (ver pontos 3. 13. -3. 15. ). 3. 20. -3. 21. Tal como referido nos pontos 3. 13-3. 15. , a Comissão está a adoptar medidas para descentralizar a implementação do programa graças ao reforço do seu gabinete em Sarajevo. Ale´m disso, a Comissão, juntamente com o Ministe´rio da Agricultura, da Água e dos Recursos Florestais da Bósnia, elaborou uma abordagem tendente não a criar estruturas de tipo UGP, mas sim a reforçar a capacidade administra- tiva de certas instituições públicas: — No sector da água, foi criada formalmente, em Outu- bro de 1997, uma unidade de coordenação dos pro- jectos destinada a agir como interface entre a Comis- são e o Ministe´rio da Federação responsável pela identificação e execução dos projectos. O papel da unidade limita-se à gestão te´cnica dos projectos. — Mais recentemente, no final de 1997, a Comissão decidiu financiar a unidade responsável pela execução no sector da agricultura, apoiada ate´ então pelo Banco Mundial. Dadas as dificuldades na região, estava excluída a criação de UGP junto dos Ministe´rios durante a fase de arranque do programa (cf. 3. 19. ). A Comissão participa, com o mesmo estatuto que o Banco Mundial, na coordenação da ajuda internacional. 3. 22. As medidas adoptadas para reforçar a capacidade da delegação encontram-se descritas nos pontos 3. 13. - 3. 15. Ale´m disso, a Comissão está em vias de criar uma 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/45 unidade de assisteˆncia te´cnica no terreno, bem como um instrumento de auditoria. gar os contratos e sobre a vontade do perito em prosse- guir a sua missão. No que se refere ao programa de Mostar, quase todo o pessoal destacado na cidade foi fornecido pelos Estados- -membros, com poucos ou nenhuns custos para o orça- mento comunitário. A Comissão destacou um funcioná- rio para Mostar e prestou apoio à assisteˆncia te´cnica. Os custos administrativos da acção foram cobertos pelo orçamento operacional em conformidade com a acção comum. Estes mecanismos são mais generosos do que os autorizados no âmbito da legislação existente relativa às rubricas orçamentais reconstrução ou Phare. 3. 23. O chefe do CAFAO CE consulta a direcção da DG XXI quase quotidianamente e presta contas da sua activi- dade regularmente ao presidente do grupo interserviços. Este procedimento permite funcionar de forma descentra- lizada sem perder o controlo da operação. A eficácia da operação CAFAO CE em termos de organização e de gestão financeira assenta no apoio prestado por Bruxelas, quer a nível de conselhos de gestão, da organização do fornecimento do pessoal internacional, da aquisição dos equipamentos necessários, da gestão dos fundos com o agente responsável pelas aquisições, do controlo do orça- mento local do CAFAO, etc. 3. 24. O Banco Mundial e o USAID beneficiam de uma maior flexibilidade (ate´ ao máximo de 15 % dos custos do programa) a nível dos mecanismos financeiros aplicá- veis aos custos de gestão do programa do que a autori- dade orçamental, a qual autorizou a Comissão, numa base excepcional, a utilizar 2-3,5 % dos custos do pro- grama. A USAID beneficia da possibilidade de recorrer a adiantamentos aos contratos excedendo vários milhões de ecus sem dever recorrer a procedimentos formais de contratação (por exemplo, para as despesas de funciona- mento do seu gabinete em Sarajevo). 3. 25. A Comissão nomeou um novo director para a ex-Jugoslávia em 1 de Novembro de 1997. Ale´m disso, foi nomeado, em 1 de Dezembro de 1997, um conse- lheiro especial responsável especificamente pela coordena- ção da ajuda no terreno na Bósnia, bem como em Bruxelas. Organização dos serviços do ECHO 3. 26. Dado o carácter especial da ajuda humanitária, os peritos recrutados para as missões do ECHO no terreno dispõem de contratos renováveis de 6 meses. Uma vez que a preparação desses contratos exige, em me´dia, 6 semanas, os responsáveis dos serviços no terreno são interpelados dois meses antes do final dos contratos a fim de darem o seu parecer sobre a oportunidade de prorro- 3. 27. A fim de melhorar ainda mais a sua eficácia operacional, o ECHO encontra-se actualmente a exami- nar as possibilidades de descentralizar parcialmente os procedimentos contratuais e de pagamentos. O ECHO Bósnia-Herzegovina tem, desde 1996, a possibilidade de gerir projectos ate´ ao montante de 42 000 ecus. No entanto, a consulta à sede continua a ser essencial, nomeadamente no âmbito da gestão dos contratos. Sem essa consulta, dificilmente a sede poderá seguir o desen- rolar das operações no terreno. Ale´m disso, esta descen- tralização aumentará sensivelmente as despesas inerentes à assisteˆncia te´cnica. Se essa descentralização vier a ocorrer, deverá inevitavelmente ser acompanhada pelo reforço dos efectivos da Comissão a fim de poder enviar especialistas do domínio humanitário para o terreno. Realização dos programas Índice de utilização das dotações 3. 29. Apesar da vontade da Comissão, o BEI não pôde ser associado ao processo devido à existeˆncia de uma dívida da Bósnia ligada à dívida anterior ao conflito ao BEI, o que estatutariamente impede a intervenção do Banco. Em Maio de 1998, a Comissão apresentará pro- postas ao Conselho para que a intervenção do BEI possa ter lugar. 3. 30. O Tribunal pretende estabelecer comparações entre as acções financiadas pela Comissão e as financia- das por outros dadores. No entanto, essa comparação negligencia o facto de as acções executadas por outros dadores serem de natureza muito diferente. Por exemplo, o Banco Mundial presta o seu apoio essencialmente atrave´s de mecanismos de empre´stimo. A gestão de um regime de empre´stimo difere substancial- mente de um regime de subvenções, como o da Comis- são. As subvenções são prestadas sem outra garantia que não seja o compromisso político do beneficiário. De forma a proteger os fundos públicos, os controlos sobre o pagamento das subvenções são assim muito mais comple- xos e lentos do que os efectuados em relação a empre´sti- mos. Em contraste com esta situação, os empre´stimos são reembolsados e garantidos pelo Estado beneficiário e os reembolsos são creditados na folha de balanço do Banco. Os condicionalismos políticos não constituem um obstá- culo de monta. Apesar destas dificuldades, o nível de C 241/46 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 pagamentos das subvenções prestadas pela Comissão e dos empre´stimos do Banco Mundial e´ bastante seme- lhante. No que se refere ao USAID, uma parte importante da assisteˆncia concedida por este organismo era constituída por linhas de cre´dito a favor de pequenas empresas, tambe´m neste caso com pagamentos mais rápidos. Os procedimentos em mate´ria de tomada de decisão do USAID são tambe´m bastante mais simples que no caso da União Europeia, em que a Comissão teve de funcionar de acordo com o regulamento que impõe normas muito mais estritas em mate´ria de contratação. Com efeito, o regulamento reconstrução imposto pelo Conselho consti- tuía uma simples transposição do Regulamento Tacis, bastante inadaptado à situação na Bósnia. Em contraste com os Estados Unidos, que inicialmente trabalharam principalmente nos sítios em que as suas tropas estavam baseadas, a ajuda da União Europeia no início incluía as duas entidades. A ajuda à Republika Srpska foi suspensa uma primeira vez em 1996 e posteriormente em 1997 devido aos requisitos do Acordo de Dayton, o que tambe´m contribuiu para atrasar os pagamentos. 3. 32. Graças ao seu programa de desminagem, a Comis- são formou instrutores e desminadores, forneceu material e procedeu à desminagem de um grande número de locais quer para permitir o regresso dos refugiados quer para permitir a execução de grandes obras de infra-estruturas. Esta acção realizou-se em coordenação estreita com as instituições internacionais e locais e a Comissão tomou todas as precauções para evitar comprometer-se em acções comerciais pouco claras em que esse sector se veˆ frequentemente envolvido. A análise cuidadosa das pro- postas submetidas teve por consequeˆncia originar alguns atrasos. Actualmente, e em coordenação com o BIH Mine Action Centre, a Comissão financia um programa desti- nado a reforçar as capacidades da protecção civil em mate´ria de desminagem. A maior vantagem desta acção consiste em situar a capacidade de desminagem a nível local e aumentar assim a rapidez e a eficácia da interven- ção. A autorização dos cre´ditos previstos para 1997 foi retardada devido às dificuldades surgidas na negociação com as autoridades na Bósnia. Esses cre´ditos, previstos para 1997, foram reportados para 1998 e autorizados em 26 de Março de 1998, permitindo a assinatura do contrato em Sarajevo entre o Director-Geral da DG IA e os primeiros-ministros da Federação e da Republika Sprska. Elaboração dos projectos 3. 33. As medidas descritas nos pontos 3. 13. -3. 15. e 3. 22. destinam-se a melhorar a situação dos serviços da Comissão no terreno em Sarajevo. 3. 34. O IMG foi criado por iniciativa da Comissão, tendo sido usado regularmente pela Comissão na prepa- ração dos programas nos sectores em que essa organiza- ção possui uma capacidade efectiva, como por exemplo no que se refere à identificação dos projectos e aos instrumentos de implementação (entre outros, o SRSA foi identificado pelo IMG como uma ONG adaptada para a situação em Gorazde). No entanto, o IMG só interve´m em determinados secto- res (energia, alojamento, transportes e água). Torna-se assim impossível auxiliar a Comissão em sectores como a educação, a saúde, a agricultura ou o desenvolvimento institucional. 3. 35. Na reunião das ONG de Janeiro de 1998, as expectativas e as exigeˆncias da Comissão foram longa- mente explicadas. A Comissão apresentou um documento pormenorizado com mais de 400 páginas que continha, nomeadamente, instruções precisas para a formulação das propostas. As propostas recebidas, cerca de 200 projec- tos, foram analisadas e avaliadas a nível te´cnico com base em crite´rios pre´-estabelecidos. A qualificação pelo Tribu- nal deste exercício como «uma abordagem ditada pelas ONG» não tem em conta esses elementos. No que se refere ao domínio humanitário, a Comissão controla as ONG e as suas actividades no terreno, nomeadamente graças à sua assisteˆncia te´cnica no local, que permite ao ECHO desempenhar um papel efectivo e manter a iniciativa na sua parceria com as ONG no terreno. Ale´m disso, o ECHO efectua numerosas missões de controlo na sede dos seus parceiros, com vista essen- cialmente a examinar a sua capacidade administrativa e financeira e a veracidade dos dados contidos nos seus relatórios descritivos e financeiros. Por último, o ECHO efectua ainda avaliações de projectos e/ou de programas. Celebração dos contratos 3. 36. A existeˆncia de dois regulamentos distintos reflecte a decisão tomada pela autoridade orçamental em 1996 de criar uma nova rubrica especificamente reservada para a reconstrução, em relação à qual e´ necessária uma base jurídica. Uma vez que o montante orçamental já estava fixado em 1995, afigurava-se que não existia qualquer outro instrumento imediatamente disponível, a não ser o Phare. 3. 37. Tendo em conta a urgeˆncia da situação, as derro- gações aos procedimentos normais introduzidas no âmbi- to do PAE permitiram à Comissão acelerar a execução do programa. 3. 39. A Comissão lançou uma auditoria financeira do PAE e abordará as questões levantadas pelo Tribunal no que se refere às ageˆncias de aprovisionamento nesse contexto. No que se refere às actividades próprias da Comissão: 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/47 a) as listas restritas de fornecedores elaboradas pelas ageˆncias de aprovisionamento eram baseadas num ficheiro estabelecido na sequeˆncia de um convite a mani- festações de interesse lançado pelos serviços da Comissão. O ficheiro continha um total de 1 692 fornecedores potenciais (provenientes de 14 países da UE e de 11 países Phare) abrangendo todos os oito sectores do PAE. c) No contexto de uma Bósnia saindo da guerra e em que os riscos de instabilidade eram ainda grandes, e´ fácil compreender que, nalguns casos, as propostas de menor valor tenham ultrapassado os montantes inicialmente previstos para as operações. d) As modalidades dos contratos entre a Comissão e as ageˆncias de aprovisionamento eram muito precisas em mate´ria de procedimentos a seguir para as aquisições de equipamento. Em certos casos, a Comissão autorizou derrogações aos prazos normalmente prescritos pela regu- lamentação Phare, a fim de responder à urgeˆncia da situação. g) A Comissão teve o cuidado de examinar atentamente a dimensão das listas restritas e forneceu estatísticas relativas à sua distribuição geográfica entre Estados- -membros. Alguns Estados-membros apresentaram queixas alegando que o número de contratos adjudicados aos seus fabri- cantes nacionais não correspondia ao nível da sua contri- buição para o orçamento da União Europeia. Estas observações são incompatíveis com a necessidade de garantir uma abordagem completamente independente no que se refere à gestão do PAE. 3. 40. Tal como previsto no Regulamento (CE) no. 1628/ /96, os países Phare só teˆm acesso aos contratos de forma excepcional. Esta diferença foi imposta à Comissão pela autoridade legislativa. 3. 41. Contrariamente à proposta inicial da Comissão, o Conselho impôs limiares mais restritos para os procedi- mentos de adjudicação de contratos mais flexíveis, nomeadamente em relação aos contratos de fornecimen- tos e trabalhos. 3. 45. As tabelas aplicadas pelo ECHO no que se refere ao pagamento do pessoal local será actualizada muito em breve, tendo em conta nomeadamente a inadaptação dos montantes fixos à actual situação na Bósnia-Herzego- vina. Nos procedimentos de preparação dos contratos de reconstrução da Bósnia-Herzegovina, o ECHO exige do parceiro a elaboração de um caderno de encargos prelimi- nar que deve seguidamente ser aprovado pelo IMG e pelo ECHO rBósnia-Herzegovina antes da redacção e da assi- natura dos contratos. Esse caderno de encargos não pode ser incluído no contrato já que constituirá normalmente objecto de numerosas alterações durante a execução dos trabalhos. Em caso contrário, cada alteração exigiria a alteração do contrato, o que implicaria grandes proble- mas administrativos. O período de garantia e´ estabelecido entre a empresa que efectua os trabalhos e o beneficiário do projecto. No final de cada projecto, a ONG, a empresa de construção e um representante do beneficiário, frequentemente o municí- pio, efectuam uma inspecção comum, no final da qual, normalmente, o beneficiário aceita os trabalhos e se torna responsável pelo edifício. O ECHO Bósnia-Herzegovina solicita ainda ao IMG que efectue uma inspecção final dos trabalhos antes de dar o seu acordo ao pagamento final, que no caso do ECHO se eleva sempre a 20 %. Pagamentos 3. 46. -3. 48. Os adiantamentos podem ser pagos directa- mente pela unidade financeira da DG IA. No entanto, isso deve estar expresso claramente no contrato. A Comissão examinará a viabilidade desse procedimento. Os pedidos de pagamento normais devem continuar a ser transmitidos aos serviços operacionais de forma a que estes possam verificar as prestações fornecidas e possam certificar que o pedido está «conforme aos factos, a pagar», como exigido pelo Regulamento Financeiro. Está prevista a criação de um sistema de pagamento no local, o que permitirá acelerar os procedimentos. 3. 42. O recurso às ONG, tendo em conta as circunstân- cias especiais, permitiu reduzir os custos, acelerar os procedimentos e gerir mais eficazmente uma intervenção de grande escala. 3. 47. Foi elaborado um modelo normalizado de garantia bancária que se encontra desde agora em anexo a cada contrato. Um modelo normalizado a preencher pelo responsável faz a partir de agora parte integrante do processo. 3. 43. As normas que regem a subcontratação foram alteradas no âmbito do vade-mecum de Agosto de 1997, na sequeˆncia das observações do Tribunal sobre esse aspecto. No entanto, independentemente da questão «de forma» das garantias bancárias, deve assinalar-se que um número importante de garantias bancárias são reenviadas aos contratantes pelas seguintes razões: 1. A data de validade referida na garantia bancária e´ incorrecta. A garantia não respeita assim as normas C 241/48 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 estabelecidas nas condições gerais do contrato e men- ciona uma data de expiração prematura. 3. 52. Em Maio de 1998 estará disponível um projecto de relatório de avaliação, que será transmitido ao Tribu- nal. 2. A conta bancária referida na garantia bancária (que tem uma incideˆncia directa sobre a produção de efeitos da garantia) e a conta bancária referida no pedido de pagamento proveniente do contratante são incompatíveis. Neste caso, a Comissão não pode executar o pagamento sem prejudicar a produção de efeitos da garantia bancá- ria. Trata-se assim de questões de fundo e não de forma. 3. 49. A opção de reconstruir o Parlamento e da parte do edifício a reconstruir foram apresentadas pelo OHR e pelo Banco Mundial. O projecto já tinha sido objecto de uma avaliação e os concursos já estavam prontos quando o apoio financeiro da Comissão foi solicitado. A Comis- são teria podido recusar a sua participação uma vez que sabia que não poderia respeitar os prazos tendo em conta os concursos que devia lançar de acordo com os seus procedimentos próprios. No entanto, dado que não estava disponível qualquer outro fundo e dada a impor- tância política do início da reconstrução do Parlamento, a Comissão comprometeu-se a efectuar as obras que lhe eram pedidas, que não incluíam a reconstrução do hemi- ciclo central do edifício. Em 3 de Abril de 1998, o Director-Geral da DG IA visitou o estaleiro, após ter consultado o Alto Represen- tante. O projecto reveste-se de uma importância estrate´gi- ca para os esforços da comunidade internacional tenden- tes a reunir nos locais em causa as autoridades centrais e o Parlamento da Bósnia-Herzegovina. Todos os interessa- dos presentes no local confirmam a inutilidade actual do antigo hemiciclo considerando a disponibilidade de salas de reunião adequadas e de menores dimensões. Acompanhamento e avaliação dos projectos 3. 51. O acompanhamento do PAE foi confiado à Tech- nitas. O papel dos funcionários responsáveis pelo pro- grama era assim o de acompanhar o programa no terreno, em estreita ligação com o responsável do pro- grama em Bruxelas, ao qual compete a responsabilidade do acompanhamento geral. No que se refere ao programa de reconstrução, existem mecanismos de acompanhamento para os sectores da habitação (desde meados de 1997), da água (desde Outu- bro de 1997) e da agricultura (desde Dezembro de 1997). Será adoptada uma abordagem mais sistemática na sequeˆncia das observações relativas às rubricas ex-Jugo- slávia inscritas no orçamento de 1998, que autoriza a utilização de uma parte dos cre´ditos de funcionamento para fins de assisteˆncia te´cnica. Uma parte desses cre´ditos será afectada a actividades de acompanhamento. 3. 53. a) A Comissão encontra-se actualmente a analisar com as autoridades da Bósnia os mecanismos a adoptar no que se refere à utilização dos fundos de contrapartida gerados pelo reembolso dos empre´stimos contraídos no âmbito do projecto Phare para os motocultivadores. Em conformidade com a proposta financeira Agricultura 1998, será criada uma organização de tutela destinada a fornecer uma assisteˆncia financeira (capital inicial e meca- nismos de cre´dito) às regiões rurais e a coordenar a gestão dos fundos de contrapartida. Será dado um apoio prioritário às iniciativas geradoras de emprego nas zonas rurais e transformem os produtos locais. b) Uma vez que o sistema de pagamento se baseia em estimativas relativas aos fluxos de caixa, só após os projectos se tornarem operacionais (isto e´, a partir dos primeiros pagamentos intercalares, mas após os adianta- mentos) e´ que a Comissão pode avaliar as necessidades em mate´ria de fundo de maneio. c) A consolidação financeira das contas efectuar-se-á imediatamente após o encerramento contabilístico dos fundos especiais. 3. 54. Todos os projectos são actualmente acompanha- dos por ageˆncias te´cnicas (IMG, contratantes específicos, etc. ). 3. 55. a) b) O Conselho solicitou por diversas vezes à Comissão que financiasse o ACNUR no que se refere aos refugiados, dado que o Acordo de Dayton mandatou expressamente o ACNUR para esse efeito. Aquando das discussões com o ACNUR relativas à contribuição da CE para os projectos de habitação implementados pelas ONG atrave´s do ACNUR, surgiram alguns problemas. As condições em que o ACNUR desejava receber as contribuições da CE eram, em alguns aspectos, contrárias às disposições do Regulamento Financeiro e pecavam por falta de transpareˆncia. c) Desde Maio de 1997, o ECHO insere em cada contrato com o HCR a exigeˆncia de os subcontratos serem transmitidos sistematicamente ao ECHO. 4. EFEITO DAS ACÇÕES Repartição geográfica Entidades constituintes da Bósnia-Herzegovina U n a S a n a ( F e d e r a ç ã o ) 4. 4. Apesar de o cantão de Una Sana constituir uma prioridade em termos de regresso dos refugiados, a 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/49 Comissão nunca subscreveu os planos propostos pelas autoridades da Federação devido a certas lacunas da proposta. Quando a Comissão propôs incluir outros elementos (por exemplo, infra-estruturas sociais e repara- ções das infra-estruturas de base) considerados essenciais para favorecer o regresso dos refugiados, esta proposta não foi aceite pelas autoridades da Federação, o que deu origem a atrasos nas negociações. No entanto, a Comis- são continuou a financiar programas em Una Sana, independentemente da proposta feita pelas autoridades locais. Existe ainda um projecto agrícola de valor supe- rior a 2 milhões de ecus, que representa uma contribuição importante para o sector. Tendo em conta o número elevado de projectos e de pedidos de financiamento que recebeu no que se refere ao cantão de Una Sana, a Comissão mandou efectuar um estudo, que pôs em evideˆncia as enormes necessidades que existem no cantão e constituiu a base para uma planificação posterior na região. Isto inclui o programa de 1998 a favor dos refugiados, no valor de 141 milhões de ecus, em relação ao qual foi organizado em Janeiro de 1998 um seminário sobre refugiados a fim de informar e de preparar os principais intervenientes que podem vir a ser responsáveis pela implementação do programa. Parte do programa será destinado ao cantão de Una Sana. B r cˇ k o ( R e p u b l i k a S r p s k a ) 4. 3. -4. 5. O programa de regresso tambe´m atribuiu financiamentos destinados a alguns projectos em Brcˇko. Croácia 4. 6. A UNTAES estabeleceu uma presença inicial na área de Vukovar durante o primeiro semestre de 1996. A decisão inicial no que se refere ao programa de 1996, adoptada num contexto de pressões políticas tendentes a iniciar a reconstrução, baseava-se nas poucas informações disponíveis durante as primeiras horas da presença na região. Logo que a ageˆncia responsável pela execução por parte da Comissão consolidou a sua presença, tornou-se claro que era necessário introduzir alterações ao pro- grama a fim de o fazer corresponder mais fielmente às necessidades de reconstrução e às restrições políticas na região. A auseˆncia de iniciativas na expectativa de uma identificação mais clara das necessidades teria retardado consideravelmente a resposta da Comissão (e, consequen- temente, a União Europeia), uma opção que foi conside- rada politicamente inaceitável. sua vez ligada ao diálogo a treˆs (cf. 2. 5. ) e à adopção do regulamento de reconstrução. Assim, os projectos apenas se iniciaram no Outono de 1996. De forma a acelerar o regresso dos refugiados e das pessoas deslocadas, a Comissão organizou, em 23 de Janeiro de 1998, um seminário com as ONG tendente a lançar um programa de regresso global financiado pelo orçamento de 1998. Na sequeˆncia desse seminário, em que estiveram presen- tes mais de 200 ONG, a Comissão decidiu, em 27 de Março, dar início a um programa de 141 milhões de ecus que incluía uma componente «habitação» com uma dota- ção de 105 milhões de ecus permitindo a reconstrução de 5 000 habitações. Este programa encontra-se actualmente em fase de execução. A primeira fase da reconstrução de habitações, no valor de 63 milhões de ecus, já foi lançada, tendo os respectivos contratos sido assinados em Sarajevo, em 3 de Abril, com 23 ONG. Os trabalhos de reconstrução efectuar-se-ão durante o período de recons- trução de 1998 (principalmente na Primavera e no Verão) e estarão concluídos antes do Inverno. O programa preveˆ o regresso de mais 20 000 pessoas em 1998. A segunda fase está prestes a ser lançada, o que acontecerá logo que o orçamento previsto para esse efeito esteja disponível (isto e´, quando a reserva de 30 milhões de ecus inscrita no orçamento de 1998 for autorizada). Os projectos já foram escolhidos e os contratos já estão concluídos. 4. 13. a) Gorazde: A Comissão solicitou à Italtrend, ageˆncia responsável pelas aquisições, que procedesse à recuperação dos montantes em excesso pagos à SRSA, por obras não realizadas, cujo montante foi calculado por uma auditoria te´cnica independente em 787 384 DM. A Comissão chegou recentemente à conclusão que a SRSA não estava em condições de recuperar os adianta- mentos concedidos à sua subcontratante Bosna Auto, pelo que não podia reembolsar a Comissão e que, ale´m disso, a SRSA contestava actualmente a validade da auditoria. A Comissão está a analisar a possibilidade de intentar uma acção legal. c) O projecto-piloto de Stolac conheceu grandes dificul- dades de execução devido à situação muito tensa entre os croatas e os bósnios nessa parte da Bósnia-Herzegovina. No entanto, realizaram-se progressos; em Março de 1998, ficou concluída a reconstrução de 95 casas, tendo regressado a casa 94 famílias proprietárias. Ale´m disso, este primeiro projecto-piloto desencadeou um importante movimento de regresso espontâneo da minoria para Sto- lac, em Março-Abril de 1998. Repartição sectorial Alojamento e regresso dos refugiados 4. 10. -4. 11. A reconstrução das habitações foi condicio- nada pela disponibilidade dos fundos orçamentais, por 4. 14. Tem sido impossível à Comissão concentrar-se apenas nos refugiados devido à agitação social que isso pode provocar nas diferentes comunidades. Sem o regresso das pessoas deslocadas às suas casas, há poucas hipóteses de os refugiados regressarem. A Comissão utili- zou progressivamente para os seus programas de recons- trução a seguinte repartição: 50 % de refugiados prove- C 241/50 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 nientes da UE, 40 % de pessoas deslocadas e 10 % de pessoas mais desfavorecidas. Graças ao Programa de Ajudas Essenciais de 1996 e ao programa de reconstrução de 1996 e 1997, a Comissão procedeu à reparação de um total de 13 030 alojamentos, o que permitiu o regresso, no final do período abrangido pelo programa, de mais de 50 000 pessoas (refugiados e pessoas deslocadas no interior do país) na Bósnia. 4. 16. -4. 17. O mecanismo de cre´dito desenvolvido com a KfW não pôde ser instaurado antes da data indicada, dado que na Bósnia não existia ainda um quadro jurídico adequado para uma tal operação. Ale´m disso, a proprie- dade dos bens imobiliários tem sido objecto de contesta- ções, o que torna difícil qualquer operação de cre´dito para a reconstrução e torna necessário o apoio da Comis- são para os bens imobiliários. Finalmente, ainda não existia na Bósnia um sistema bancário unificado e fiável. Nessas condições, tornava-se assim difícil desenvolver esse sistema mais cedo sem correr riscos relativamente à gestão dos financiamentos públicos europeus. Antes da instauração deste dispositivo, a Comissão só podia recorrer ao mecanismo das subvenções para reconstruir as habitações. A promoção do regresso não pode ser assimilada a uma ajuda às pessoas vulneráveis, visto que o regresso, para ser duradouro, se deve concentrar em comunidades, e não em indivíduos seleccionados com base em crite´rios socioeconómicos. Em termos gerais, a Comissão esfor- çou-se por promover o regresso das minorias nas zonas em que o início de um processo de regresso foi conside- rado susceptível de desencadear movimentos de regresso espontâneos mais importantes, libertando assim os aloja- mentos dos refugiados actualmente ocupados pelos deslo- cados e permitindo o regresso de refugiados no exterior. Em 1997, a Comissão elaborou projectos destinados em especial às infra-estruturas sociais (hospital de BiHac, reconstrução de escolas) como acompanhamento do pro- grama de reconstrução das casas. 4. 19. O facto de as reparações se terem limitado a obras exteriores e às partes comuns dos edifícios (excepto na Eslove´nia Oriental) deveu-se a questões de propriedade/ /locação: esse trabalho tinha sobretudo em vista preservar os edifícios e permitir a sua utilização pelos ocupantes actuais, legítimos ou não. Sempre que os problemas de propriedade/locação puderam ser resolvidos, foram igual- mente efectuadas reparações nos apartamentos propria- mente ditos; foi este nomeadamente o caso em Vukovar, atrave´s do Comite´ de Atribuição de Alojamentos. Uma iniciativa semelhante está actualmente em curso em Sara- jevo graças a uma iniciativa comum CE/EUA/OHR. A solução das questões de propriedade/locação e´ importante se se quiser garantir um regresso significativo para as cidades. Educação 4. 21. A vertente educação do PAE contribuiu considera- velmente para redinamizar a produção industrial local. A SIP Konjuh, um dos maiores fabricantes de móveis na Bósnia-Herzegovina antes da guerra, retomou a sua pro- dução, especializando-se em mobiliário escolar (que não fazia parte da sua gama de produtos), tendo aumentado o seu pessoal de 384 pessoas em 1994 para 1 200 actualmente. Ale´m disso, a melhoria do controlo de qualidade imposta pelo PAE contribuiu para tornar a SIP Konjuh competitiva no mercado internacional, expor- tando a empresa actualmente 40 % da sua produção. A atribuição dos bens às escolas foi efectuada pelas autoridades da Bósnia segundo os seus crite´rios pró- prios. 4. 18. A taxa de ocupação das habitações reconstruídas ligeiramente no final de 1997 era de 70 %, o que e´ superior às estimativas fornecidas pelo HCR para o conjunto dos dadores (60-65 %). Saúde No entanto, deve assinalar-se o seguinte: — a metodologia de reconstrução utilizada por vezes (self-help) deixa aos proprietários a liberdade de con- cluir os trabalhos a seu grado, o que implica que os trabalhos sejam por vezes concluídos após o final do contrato com a ONG. Isto não se verifica no caso das casas reconstruídas por empreiteiros (outro tipo de metodologia utilizada) uma vez que o beneficiário recebe um alojamento «chave na mão»; 4. 24. Em Outubro de 1997, o Comite´ de Gestão do Phare aprovou um programa de ajuda no domínio da saúde num montante de 5,7 milhões de ecus com o objectivo, nomeadamente, de financiar acções no sector dos cuidados de saúde primários, da reforma do financia- mento do sistema de saúde e do desenvolvimento do sector farmaceˆutico. Entre Dezembro de 1997 e Janeiro de 1998 foram lançados treˆs concursos. Actualmente, está previsto que as primeiras equipas estejam operacio- nais em Março-Abril de 1998. — ale´m disso, e´ necessário ter em conta questões políti- cas e de segurança. 4. 25. Em Dezembro de 1997, o Conselho de Ministros da Bósnia-Herzegovina chegou finalmente a acordo quanto à localização de um laboratório para o controlo 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/51 da qualidade: Sarajevo. Na sequeˆncia desta decisão, foi acordado um plano de acção com o Ministro da Saúde da Federação, no âmbito do qual se procederá à reavalia- ção do conteúdo e dos objectivos do projecto, a efectuar conjuntamente pela Comissão e pelo Ministe´rio da Saúde da Federação. 4. 26. Os serviços da Comissão optaram por uma abor- dagem complementar no que se refere às acções no sector da saúde. Os projectos do ECHO orientavam-se para um nível local, enquanto a DG IA procurava intervir a nível global. Estas acções foram afectadas por dificuldades institucionais, tais como as referidas no ponto 4. 25. do relatório do Tribunal. Ao longo do processo, a Comissão assegurou uma cooperação estreita entre os seus servi- ços. Energia (electricidade e gás) 4. 28. -4. 29. No âmbito da vertente «Energia» do PAE, realizaram-se as seguintes acções: 1. D i s t r i b u i ç ã o d e e l e c t r i c i d a d e — Graças ao PAE, realizou-se com bons resultados um projecto inter-entidades entre Gorazde e Visegrade. — Na região de Tuzla, foi garantida a distribuição de electricidade a 20 000 pessoas. — Em Odzak, procedeu-se à reparação de 27 km de linhas ele´ctricas. 2. C e n t r a i s t e´ r m i c a s As centrais não foram directamente afectadas pela guerra, mas sim pela falta de peças de substituição e pela penúria de carvão. O PAE contribuiu para fornecer esses dois elementos. A central ele´ctrica de Kakanj pode produzir actualmente ate´ 40 % da sua capacidade de antes da guerra e já não se verificam cortes de electricidade em Sarajevo. Sem a assisteˆncia do PAE, a cidade de Tuzla ainda estaria privada de electricidade. 3. G á s As condutas e os contadores fornecidos no âmbito do PAE (e instalados em cooperação com o Banco Mundial) permitiram fornecer gás a cerca de 3 800 famílias na zona de «Novi Grad» de Sarajevo, que foi severamente destruída. O projecto incluiu o fornecimento de aquecedores indivi- duais e de fogões a gás para as famílias, em parte para garantir receitas à Sarajevogas. 30 %, para 200 000 toneladas. O carvão destina-se à central ele´ctrica de Kakanj. A mina tem actualmente em vista atingir uma produção de 500-600 000 toneladas no futuro próximo, melhorando simultaneamente as condi- ções de segurança dos mineiros. O impacto na mina de carvão de Tuzla e´ comparável, onde se verificou o arranque de um terceiro turno de mineiros. 4. 30. No que se refere à primeira parte dos 13,5 milhões de ecus, os contratos foram adjudicados e estão em vias de execução. No que se refere à segunda parte do programa (7 milhões de ecus da rubrica orçamental B7-543), a Comissão esperou pelas observações dos bene- ficiários na fase da avaliação das propostas, de forma a evitar conflitos e a anulação dos projectos durante a fase de implementação. 4. 31. A responsabilidade pela aplicação do Acordo de Dayton incumbe às autoridades da Bósnia-Herzegovina, sob o controlo do Alto Representante. Todos os dadores principais adoptaram a mesma abordagem no que se refere às treˆs Elektropriverdas, em conformidade com o Acordo de Dayton e com o acordo total do Alto Repre- sentante. A afectação do orçamento foi decidida devido às necessi- dades urgentes das Elektropriverdas. Esta ajuda deve permitir-lhes desenvolver e elaborar projectos inter-enti- dades. Transportes C o n s i d e r a ç õ e s d e o r d e m g e r a l 4. 33. Em última análise, o regresso dos refugiados depende da melhoria do ambiente económico. Os investi- mentos nas infra-estruturas de transporte constituem um factor essencial para relançar a economia. P o n t e s 4. 35. Uma das razões evidentes para o atraso deste projecto deveu-se às dificuldades registadas na coopera- ção com as autoridades da Bósnia. A data de conclusão está actualmente prevista para Julho-Agosto de 1999. As obras preparatórias antes das reparações principais reve- laram-se bene´ficas. Os estudos preliminares das funda- ções forneceram informações mais precisas sobre o estado da ponte actual e permitiram efectuar uma estimativa mais precisa do custo das reparações. 4. M i n a s d e c a r v ã o E s t r a d a s Graças aos equipamentos fornecidos no âmbito do PAE, a mina de Breza aumentou a sua produção em cerca de 4. 36. O contrato já está atribuído e foi assinado em Abril de 1998. C 241/52 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 4. 37. Os projectos na Republika Srpska foram suspen- sos por razões políticas. 4. 38. A ageˆncia responsável pelas aquisições procedeu a consultas directas com as brigadas de manutenção das estradas, a fim de determinar as suas necessidades exac- tas. No que se refere às máquinas de asfaltagem e aos rolos compressores, as especificações, em termos de capacidade e de resultados, foram apresentadas à ageˆncia responsável pelas aquisições pelas brigadas de manutenção. No entanto, a Comissão não conseguiu aprovar o pedido na medida em que o preço unitário ultrapassava largamente o orçamento disponível (cinco vezes superior). Em vez disso, a ageˆncia propôs uma instalação móvel, cujo preço unitário se inscrevia nos limites orçamentais mas cujos resultados e capacidades eram bastante inferiores. Esta alternativa foi aceite pelas brigadas de manutenção e pelo Ministe´rio. A v i a ç ã o c i v i l 4. 40. As obras relativas a este projecto devem estar concluídas em Maio de 1998. Apesar dos atrasos, que se devem sobretudo às dificulda- des de cooperação com os beneficiários locais, efectua- ram-se alguns progressos. Este resultado foi possível graças à utilização de fundos provenientes de uma se´rie de dadores. A contribuição da UE incluiu a elaboração do plano-director da aviação civil, que preveˆ a criação de um secretariado que representa a aviação civil na Bósnia (3 entidades). Gestão das águas e dos resíduos dome´sticos 4. 44. Na sequeˆncia do estudo da estrate´gia de gestão dos resíduos realizado para o cantão de Sarajevo, a Comissão afectou recursos financeiros suplementares ao desenvolvimento de uma estrate´gia de gestão de resíduos para o conjunto da Bósnia. Isto e´ considerado como condição necessária para o desenvolvimento de novos projectos no sector. O financiamento das acções de acompanhamento será analisado no âmbito dos novos programas estabelecidos em 1998, em especial no que se refere ao aterro de Sarajevo. 4. 48. As pressões políticas no domínio das telecomuni- cações são mais fáceis de exercer do que noutros sectores, devido à importância do efeito de rede e das economias de escala no sector. A Comissão utilizou esse meio de pressão política para reforçar a execução dos acordos de paz. Agricultura 4. 49. Em Maio e em Outubro de 1997, o Comite´ de Gestão do Phare aprovou dois programas agrícolas de 5 milhões de ecus cada. Esses programas, que reconhecem o papel essencial da agricultura, destinam-se essencialmente a reorganizar a produção agrícola e a regeneração do sector da criação de gado na Bósnia-Herzegovina. Um programa de acompanhamento agrícola, no valor de 20 milhões de ecus, já foi elaborado e apresentado ao Comite´ de Gestão do Phare, em Março de 1998. 4. 51. Os 1 300 motocultivadores fornecidos no âmbito do PAE permitiram substituir cerca de 5 % do equipa- mento destruído durante a guerra, tendo o Banco Mun- dial permitido substituir mais 7,5 %. No entanto, o impacto real e´ provavelmente mais importante, dado que a maioria dos motocultivadores foram atribuídos aos agricultores e aos retornados mais desfavorecidos. A curto prazo, o impacto dos pequenos e me´dios aparelhos de refrigeração e´ provavelmente bastante reduzido, dado que o gado diminuiu de 60 % durante a guerra. No entanto, deve aumentar rapidamente, tanto mais que o fornecimento desses aparelhos completa a estrate´gia de longo prazo adoptada pela Comissão para o sector, tal como a distribuição de bovinos no âmbito do PAE, que se revelou um eˆxito. 4. 52. O projecto proposto pela ONG em causa teve de ser reexaminado em profundidade pela Comissão, a fim de o tornar compatível com os objectivos do próprio programa da Comissão. A proposta revista da ARP apenas foi recebida em Março de 1997, tendo a Comis- são assinado um contrato em 18 de Abril de 1997, permitindo assim à ONG mobilizar-se em Maio. De igual forma, o processo de concurso para a designação de uma ageˆncia responsável pelas aquisições só foi lançado após a recepção do projecto revisto. Apesar destas restrições, os tractores e os seus acessórios foram distribuídos a tempo de preparar os campos para as culturas de Inverno. O ECHO está em vias de rectificar os problemas suscita- dos pelo Tribunal, em estreita colaboração com a ONG, as autoridades locais e o IMG. Desenvolvimento do sector privado e revitalização econó- mica Telecomunicações 4. 46. Este eˆxito foi obtido graças aos financiamentos gerados pela Comissão, apesar das dificuldades políticas encontradas na execução do programa. 4. 54. A acção da Comissão no domínio do sector pri- vado e da revitalização económica orientou-se para a integração económica dos refugiados e dos deslocados, complementando assim a vertente principal da sua inter- venção. Ale´m disso, a situação da Bósnia não pode ser comparada à existente nos outros países da Europa Central e Oriental. Com efeito, a transição económica 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/53 constitui um complemento dos dois outros elementos fundamentais da acção comunitária, isto e´, a reconstru- ção física do país após a guerra e a construção de um novo Estado na sequeˆncia dos acordos de paz. Torna-se assim normal que a Comissão tenha concentrado as suas intervenções em domínios de acção prioritários e tenha feito escolhas nesse domínio. O arranque económico tambe´m teve a contribuição da assisteˆncia internacional, uma vez que o Banco Mundial e a USAID centraram a sua actividade nesse ponto, enquanto a sua acção em mate´ria de regresso dos refugiados e´ pouco importante, ao contrário da acção da Comissão. Verificou-se assim uma repartição de tarefas entre dadores e uma boa coordenação, o que explica a fraca intervenção comunitá- ria nesta mate´ria. 4. 55. O Fundo Europeu de Garantia ao Investimento na Bósnia-Herzegovina destina-se a cobrir o risco político para as empresas que desejam desenvolver as suas activi- dades na região, mas que hesitam em fazeˆ-lo devido aos riscos de alterações por parte do governo nacional. O carácter inovador do programa originou que o tempo necessário para a transformação da proposta em projecto viável tenha sido mais longo do que no caso de propostas mais concretas. O acordo-quadro pormenorizado, bem como um aditamento abrangendo certas disposições financeiras, foram assinados pelo Comissário em Julho de 1997. O acordo-quadro entrou em vigor em Setembro de 1997, após a sua assinatura pelas autoridades da Bós- nia. Foram recebidos nove pedidos preliminares, que represen- tam um investimento total de 150 milhões de ecus, abrangendo domínios como o fabrico, a construção, as telecomunicações, a energia e o turismo. A sua avaliação está em curso. 4. 56. A escolha da Zica Wire Drawing Factory explica- -se pelo efeito de catalisador que esse apoio daria aos esforços de reconstrução na região. Os produtos desta empresa constituem componentes essenciais dos grandes projectos infra-estruturais no domínio da energia e dos transportes, bem como nos programas de alojamento lançados em toda a região. O projecto está em curso de execução e permitiu a criação de alguns empregos. Apoio à administração pública 4. 57. Teria sido irrealista dar início a vastos programas de administração pública antes de as instituições de base, em especial as resultantes dos Acordos de Dayton, terem sido criadas. A Comissão, em estreita cooperação com o Gabinete do Alto Representante, definiu programas de apoio que serão lançados no decorrer de 1998. A Comissão tem prestado, e continuará a prestar, uma assisteˆncia te´cnica importante às instituições centrais. As medidas existentes já tiveram um impacto importante no domínio aduaneiro, na criação de um banco central e na aproximação da legislação. 5. CONCLUSÃO 5. 1. A decisão de lançar um importante programa de ajuda a favor da ex-Jugoslávia não se traduziu, na altura, por uma correspondente afectação de recursos que permi- tisse à Comissão executar o programa. Em 1998, a Comissão adoptou medidas para melhorar a situação, transferindo pessoal para Sarajevo e apresentando pro- postas, tanto legislativas como orçamentais, tendentes a sanar os problemas existentes. Essas medidas encontram- -se seguidamente descritas. 5. 3. Uma semana após o Acordo de Dayton, a Comis- são, juntamente com o Banco Mundial, mobilizou a comunidade internacional graças à primeira confereˆncia de dadores para a reconstrução da Bósnia-Herzegovina, realizada em Dezembro de 1995. No final de 1995, a Comissão decidiu contribuir para o financiamento, no início de 1996, de um programa de ajudas de base (o PAE financiado atrave´s do Phare), tendo enviado pessoal para Sarajevo no início de 1996 com o objectivo de instituir e fiscalizar a operação. A este respeito, a Comis- são deu uma resposta rápida à situação de emergeˆncia que se verificava após a assinatura do Acordo de Day- ton. A Comissão agiu num contexto especialmente difícil, caracterizado por: — uma situação politicamente instável no terreno, mar- cada pela obstrução à aplicação dos acordos de paz por certas partes. Ora, as autoridades centrais, previs- tas nesses acordos, deviam obrigatoriamente dar a sua aprovação aos programas comunitários para permitir a sua aplicação. As autorizações só foram obtidas no fim de Novembro, no que se refere ao ano de 1996, e em Setembro, no que se refere ao ano de 1997. A Comissão viu-se assim na impossibilidade de executar imediatamente os seus programas; — uma aplicação evolutiva das condições políticas como definida pelo Alto Representante e pelo Conselho de Ministros. Por exemplo, a suspensão, em duas oca- siões, da ajuda a favor da Republika Srpska atrasou a execução da ajuda; — instrumentos jurídicos e financeiros complexos e vin- culativos. A mera transposição pela autoridade legis- C 241/54 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 lativa, contra o parecer da Comissão, dos procedi- mentos e dos limiares do programa Tacis teve por consequeˆncia, no caso da Bósnia, atrasar a execução orçamental. O Regulamento «reconstrução» (1628/ /96) foi adoptado tardiamente, em Julho de 1996, pelo Conselho, após parecer do Parlamento Europeu; daí a necessidade de recorrer, para o período anterior, ao procedimento do diálogo a treˆs para dispor dos fundos. Só em 1998 o Parlamento Europeu e o Conselho tiveram em conta as críticas formuladas à ajuda a favor da ex-Jugoslávia e seguiram em grande parte as propostas apresentadas pela Comissão ten- dentes a flexibilizar os procedimentos e acelerar a execução. Apesar destas dificuldades, no final de 1996, os cre´ditos inscritos na Capítulo B7-54 já estavam 99,9 % autoriza- dos. No final de 1997, o orçamento revisto do Capítulo B7-54 (com exclusão da rubrica protocolo financeiro) já estava atribuído em 99,5 %. Considerando o período 1996-1997 na sua globalidade, o volume dos recursos orçamentais atribuídos pela Comissão, para ale´m da ajuda humanitária, elevaram-se a 542,2 milhões de ecus, 286,6 dos quais foram objecto de contratos e 208,1 objecto de pagamento. Esta taxa de adjudicação de contratos e de pagamentos apresenta um contraste favo- rável em comparação com os outros programas de ajuda externa financiados pelo orçamento comunitário, espe- cialmente se se tiverem em conta as difíceis condições existentes na Bósnia-Herzegovina. A Comissão financiou igualmente outras actividades para ale´m das actividades de reconstrução, que saem do âmbito do relatório do Tribunal, cujos dados não estão aqui incluídos, no domí- nio da democracia, dos direitos humanos e de acções comuns no âmbito da PESC. O Tribunal pretende estabelecer comparações entre as acções financiadas pela Comissão e as financiadas por outros dadores. No entanto, essa comparação negligencia o facto de as acções executadas por outros dadores serem de natureza muito diferente. Por exemplo, o Banco Mundial presta o seu apoio essencialmente atrave´s de mecanismos de empre´stimo. A gestão de um regime de empre´stimo difere substancialmente da de um regime de subvenções como no caso do regime da Comissão. As subvenções são prestadas sem outra garantia que não seja o compromisso político do beneficiário. De forma a proteger os fundos públicos, os controlos sobre o paga- mento das subvenções são assim muito mais complexos e lentos do que os efectuados em relação a empre´stimos. Em contraste com esta situação, os empre´stimos são reembolsados e garantidos pelo Estado beneficiário e os reembolsos são creditados na folha de balanço do Banco. Os condicionalismos políticos não constituem um obstá- culo de monta. Apesar destas dificuldades, o nível de pagamentos das subvenções da Comissão e dos empre´sti- mos do Banco Mundial e´ bastante semelhante. Em 1 de Janeiro de 1998, o Banco Mundial tinha dispendido cerca de 260 milhões de ecus, em comparação com um total de 275 milhões dispendidos pela Comissão. No que se refere ao USAID, uma parte importante da assisteˆncia concedida por este organismo era constituída por linhas de cre´dito a favor de pequenas empresas, tambe´m neste caso com pagamentos mais rápidos. Os procedimentos em mate´ria de tomada de decisão da USAID são tambe´m bastante mais simples que no caso da União Europeia, em que a Comissão teve de respeitar um regulamento que impõe normas muito mais estritas em mate´ria de contratação. Em contraste com os Estados Unidos, que inicialmente trabalharam principalmente nos sítios em que as suas tropas estavam baseadas, a ajuda da União Europeia no início incluía as duas entidades. 5. 4. A Comissão aceita as críticas do Tribunal de que os recursos afectados à gestão do programa de reconstrução na ex-Jugoslávia não corresponderam à afectação orça- mental decidida a nível político. Tendo em conta as outras prioridades orçamentais geridas pelos departamen- tos em causa (assisteˆncia à Europa Central e Oriental, estrate´gia de pre´-adesão, novos Estados independentes, PESC, democracia e direitos do homem, ajuda humanitá- ria), a redistribuição dos recursos existentes implica limi- tes a nível dos resultados. No entanto, tendo em conta as restrições em mate´ria de criação de novos postos, a Comissão adoptou medidas de redistribuição dos efectivos tendentes a reforçar as equi- pas responsáveis pela assisteˆncia. Essas medidas deram os seguintes resultados: — a constituição de uma equipa de 22 pessoas no Gabinete de Sarajevo no fim de 1996, isto e´, sete meses após a sua abertura, dos quais quatro postos A (entre os quais o chefe do gabinete), um B, um C e dezasseis agentes locais, dos quais sete agentes locais expatriados (ALAT). Seguidamente, a Comissão destacou um funcionário A junto da administração de Mostar (EUAM) para garantir, em especial, o encerramento das contas ligadas às actividades da UE (200 milhões de ecus) enquanto um outro funcionário A foi posto à disposi- ção do Alto Representante (OHR). — A criação na sede, a partir de 1996, de uma nova unidade D-1 no âmbito da DG IA: «Bósnia-Herzego- vina e Reconstrução, incluindo a coordenação inter- nacional e os aspectos horizontais dos programas multipaíses para a ex-Jugoslávia». No final de 1997, esta unidade era composta por 21 pessoas, dois terços das quais afectas à ex-Jugoslávia. No que se refere à consultoria te´cnica externa, 1998 e´ o primeiro exercício financeiro em que a Comissão está autorizada a utilizar cre´ditos de funcionamento para a 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/55 assisteˆncia te´cnica à implementação do programa, no máximo de 2-3,5 % do custo do programa. Isto contrasta com outros dadores como a USAID que podem ultrapas- sar 15 % para tipos de despesas análogas. tanto em Bruxelas como no terreno, o que permitiu o estabelecimento de laços estreitos com os serviços respon- sáveis dos Estados-membros em causa. Esta acção será completada pelas medidas indicadas nos pontos 3. 13. -3. 15. , isto e´: uma descentralização da execu- ção da assisteˆncia comunitária na Bósnia, o reforço dos poderes da delegação e a transfereˆncia de pessoal a favor da delegação, prevista a partir de Abril de 1998. A coordenação entre os diferentes serviços da Comissão foi descrita nos pontos 3. 11. -3. 12. supra. Em 1998, a Comissão concentrou os seus esforços de reconstrução num importante programa a favor dos refugiados, com um valor global de 141 milhões de ecus. Em 30 de Março de 1998, foi autorizada uma primeira parcela de 65 milhões de ecus, afectada ao lançamento de programas que favoreçam o regresso dos refugiados. Seguir-se-ão outros programas assim que a autoridade orçamental disponibilizar a reserva de 30 milhões de ecus inscrita no orçamento de 1998. 5. 5. A Comissão anunciou, em quatro comunicações elaboradas desde o Outono de 1995, uma estrate´gia de conjunto. Esta estrate´gia de conjunto está incluída no programa da reconstrução elaborado pela Comissão e pelo Banco Mundial, apresentada a diversos dadores em treˆs confereˆncias internacionais organizadas pela Comis- são e pelo Banco Mundial e aprovada pela comunidade internacional. Anualmente, a Comissão prepara orienta- ções para executar esta estrate´gia, que se traduzem segui- damente em programas sectoriais que reúnem uma se´rie de projectos integrados, nomeadamente em mate´ria de refugiados. Ale´m disso, os «memorandos de acordo» assinados com as autoridades da Bósnia para os progra- mas de 1996 e 1997, estabelecem um quadro global de aplicação dos referidos programas. Aquando da Confereˆncia de Londres de Dezembro de 1996, a Comissão tomou a iniciativa da criação da Task Force «Reconstrução e Regresso» (RRTF), a qual, sob a e´gide e a presideˆncia do OHR, coordena as actividades de reconstrução destinadas a promover o processo de regresso. Desde 1997, a RRTF agrupa todos os principais actores da assisteˆncia internacional, nomeadamente o OHR, o Banco Mundial, os Estados Unidos, bem como a Comissão, e define, atrave´s de relatórios semestrais, a política da comunidade internacional para apoiar o regresso dos desalojados e dos refugiados. Em 1997, a Comissão tomou igualmente a iniciativa de propor um «Alto Representante Adjunto» especialmente responsável pela RRTF, Andrew Bearpark. Paralelamente, a RRTF dotou-se de antenas regionais e locais que, com a participação activa da Comissão, definem as acções prio- ritárias em cada região e município. No que se refere à cooperação com os Estados-membros, a Comissão tomou a iniciativa, desde 1996, de uma cooperação estreita com os Estados-membros mais direc- tamente interessados no regresso dos refugiados da Bós- nia-Herzegovina, convocando uma reunião nessa mate´ria em 7 de Agosto de 1996, em Bruxelas. Esta colaboração teve seguimento em numerosas reuniões de coordenação, 5. 6. O programa de ajudas essenciais (PAE), concebido imediatamente após os Acordos de Dayton e implemen- tado a partir de Janeiro de 1996, permitiu prestar uma assisteˆncia indispensável ao arranque do processo de reconstrução. Foi assim que o programa permitiu entre- gar material para as escolas, autocarros, tractores, meios de produção necessários para a agricultura, equipamento para o sector ele´ctrico, etc. Este programa constitui a primeira resposta importante por parte de um membro da comunidade internacional aos problemas da reconstru- ção. A Comissão reorientou o programa de fornecimento de equipamentos por diversas razões. Nomeadamente, deu- -se conta do ambiente difícil em que intervinha: um risco importante de fraude, denunciado na altura pelo Alto Representante, a falta de transpareˆncia na gestão da ajuda e o risco de os fornecimentos não atingirem os destinatários finais, obrigaram-na a centralizar os progra- mas. Na altura, tendo em conta a situação política na Bósnia-Herzegovina, teria sido absurdo descentralizar o programa a favor das autoridades do país. Ao tomar esta decisão, a Comissão defendeu assim os interesses finan- ceiros da Comunidade. O programa foi reorientado e concentrado num número mais limitado de sectores. No que se refere aos procedimentos, o orçamento de 1996, publicado em 29 de Janeiro de 1996, previa treˆs rubricas específicas para a ajuda à ex-Jugoslávia. Na expectativa de uma base jurídica, a Comissão foi autori- zada a utilizar a rubrica B7-541 num montante de 7 milhões de ecus, constituindo os restantes 20 milhões de ecus uma reserva. A utilização dos 20 milhões de ecus foi seguidamente autorizada no âmbito de um diálogo a treˆs. A Comissão apresentou, em Abril de 1996, um projecto de regulamento para as rubricas Reconstrução, que ape- nas entrou em vigor em 14 de Agosto de 1996. Durante as discussões relativas ao regulamento, a proposta da Comissão sofreu alterações importantes, em especial um anexo sobre a adjudicação de contratos inspirado no regulamento Tacis, totalmente inadequado à situação na Bósnia, que foi aditado ao regulamento. A partir do meˆs C 241/56 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 de Julho de 1997, isto e´, a primeira data autorizada pelo regulamento para a sua alteração, a Comissão apresentou uma proposta de alteração desse anexo. O Conselho manteve o dispositivo inicial e só seguiu parcialmente as propostas da Comissão. A Comissão introduziu uma nova proposta de alteração substancial do regulamento em Janeiro de 1998. O Conselho e o Parlamento tiveram então conta das críticas importantes formuladas em rela- ção à acção comunitária na ex-Jugoslávia e adoptaram finalmente as grandes linhas da proposta da Comissão. 5. 7. Nos termos do Acordo de Dayton, incumbe ao HCR dirigir e coordenar a acção no domínio dos refugia- dos. Assim, a Comissão veˆ-se obrigada a cooperar com o HCR neste domínio preciso. Verificaram-se problemas importantes aquando das discussões com o HCR relativa- mente à contribuição da CE para os projectos de aloja- mento executados pelas ONG atrave´s do HCR. As condi- ções em que o HCR desejava receber as contribuições da CE eram, nalguns aspectos, contrárias às disposições do Regulamento Financeiro e pecavam por falta de transpa- reˆncia. A ideia de uma contribuição global para o fundo do HCR, lançada pelo Tribunal, deve assim ser exami- nada atentamente. A Comissão tenciona examinar esta questão à luz das condições gerais relativas aos acordos financeiros com as Nações Unidas, actualmente em dis- cussão. 5. 8. Graças ao programa de ajudas essenciais de 1996 e ao programa de reconstrução de 1996 e 1997, a Comis- são procedeu à reconstrução de um total de 13 030 alojamentos, o que permitiu o regresso, no final do período do programa, de mais de 50 000 pessoas (refu- giados e deslocados no interior do país) na Bósnia. No que se refere às taxas de ocupação das casas, no final de 1997 era de 70 % em relação aos programas financia- dos pela Comissão, ligeiramente superior à me´dia dos outros dadores. Em 1998, a Comissão está a reforçar a sua acção no domínio do regresso atrave´s das medidas descritas no ponto 5. 5. 5. 9. Registaram-se alguns eˆxitos no sector «Energia» do PAE: — realizou-se com eˆxito um projecto inter-entidades entre Gorazde e Visegrad; — na região de Tuzla, garantiu-se a distribuição de electricidade a 20 000 pessoas; — o fornecimento de equipamentos à mina de Breza permitiu aumentar a produção de carvão em 30 %. No sector dos transportes, verificou-se um atraso nalguns projectos rodoviários devido à suspensão da ajuda à Republika Srpska por razões políticas. A ajuda à administração pública centrou-se na adminis- tração aduaneira, que se reveste de uma importância considerável para as receitas públicas da Bósnia-Herzego- vina. Outras instituições essenciais que teˆm recebido apoio em 1998 incluem o Banco Central, o Provedor de Justiça, a Comissão dos Direitos Humanos, o Tribunal Constitucional e o sector bancário comercial. Nos domínios da saúde e da educação, as restrições à acção da DG IA reflectem sobretudo a incapacidade das autoridades locais responsáveis em aceitar a assisteˆncia que lhes foi oferecida (por exemplo, o laboratório de controlo dos medicamentos), mais do que a falta de coordenação entre os serviços da Comissão. O mesmo se verificou no sector da educação, em que a falta de vontade política para a unificação dos programas de ensino continua a impedir o restabelecimento de escolas multie´tnicas. 5. 10. A Comissão reconhece que os recursos consagra- dos à gestão da assisteˆncia a favor da ex-Jugoslávia não corresponderam à decisão política de disponibilizar recur- sos orçamentais extraordinários. Foram adoptadas medi- das de redistribuição de pessoal que se encontram porme- norizadamente descritas no ponto 5. 4. A coordenação entre os serviços da Comissão foi assegu- rada por um grupo interserviços, presidido pelo Director- -Geral adjunto da DG IA. O ECHO, a DG XXI (para o CAFAO) e outros serviços participaram permanente- mente nesse exercício. Em complemento a esta coordenação formal, a coordena- ção entre os serviços caracterizou-se por numerosos con- tactos informais e operacionais. 5. 11. No início dos programas de reconstrução em 1996, a assisteˆncia foi repartida entre um certo número de sectores importantes de forma a responder à situação de emergeˆncia na altura. No final de 1996, a ajuda concentrou-se num número mais reduzido de sectores. Em 1998, mais de 60 % de todos os recursos dos programas da Comissão relativos à ajuda à ex-Jugoslávia concentraram-se numa única prioridade, isto e´, o pro- grama de regresso dos refugiados. 5. 12. A Comissão aceita as críticas do Tribunal no que se refere aos recursos em mate´ria de pessoal, à complexi- dade dos procedimentos e à visibilidade da assisteˆncia da UE na Bósnia-Herzegovina. — as centrais te´rmicas aumentaram a produção e os cortes de electricidade em Sarajevo foram considera- velmente reduzidos; As dificuldades que a Comissão teve de enfrentar foram descritas no preâmbulo do relatório do Tribunal, bem como nos pontos 5. 3. e 5. 5. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/57 No início de 1998, a Comissão decidiu responder a essas dificuldades atrave´s da adopção das seguintes medidas: — reagrupamento de todos os serviços da Comissão num único edifício em Sarajevo. — simplificação dos procedimentos mediante a alteração do regulamento «Reconstrução»; — transfereˆncia de 15 postos suplementares para a sua delegação de Sarajevo a partir da Primavera de 1998; — atribuição de competeˆncias adicionais ao chefe da delegação de Sarajevo; A Comissão tenciona propor outras alterações ao regula- mento com vista a simplificar ainda mais os procedimen- tos. No seu conjunto, e com a ajuda das autoridades orça- mentais e legislativas da União Europeia, estas medidas deverão contribuir para garantir uma implementação mais visível e eficaz da assisteˆncia da UE na Bósnia- -Herzegovina