title: Särskild rapport nr 7/98 om Europeiska gemenskapens program för utvecklingsbistånd i Sydafrika (1986-1996) samt kommissionens svar i enlighet med artikel 188c.4, andra stycket, i EG-fördraget

eurovoc_concepts:
EU programme
South Africa
democracy
development aid
report
sustainable development

formats: html pdf print

text: 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/81 SÄRSKILD RAPPORT nr 7/98 om Europeiska gemenskapens program för utvecklingsbistånd i Sydafrika (1986-1996) samt kommissionens svar i enlighet med artikel 188c. 4, andra stycket, i EG-fördraget (98/C 241/03) INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sammanfattning. 83 Punkt Sida INLEDNING. 1 — 14 Bakgrund till Europeiska gemenskapernas program för utvecklingsbistånd i Sydafrika. Revisionsrättens granskningspolicy vad gäller EG:s biståndsprogram for Syd- afrika. 1 — 8 9 — 14 GENOMFÖRANDE AV BUDGETEN. 15 — 19 SYSTEM FÖR GENOMFÖRANDE AV PROJEKT VIA KANALERNA. 20 — 52 Inledning. 20 — 24 Iakttagelser beträffande kanalsystemet. 25 — 52 Brister i utformningen. 25 — 27 Formulering av projekt. 28 — 30 Finansiell förvaltning och kassaförvaltning. 31 — 32 Betalning och rapportering. 33 — 38 Projektuppföljning. 39 — 44 Avslutande av avtal. 45 — 52 EUROPEISKA PROGRAMMET FÖR ÅTERUPPBYGGNAD OCH UTVECK- LING (EPRD) 1994-1996. 53 — 85 EPRD-systemet. 53 — 69 Projekt initierade av regeringen. 62 — 65 Projekt ledda av icke-statliga organisationer. 66 — 69 Brister i hjälpmedel och förfaranden vid inrättandet av EPRD. 70 — 85 Betalningsförseningar. Växlingsförluster. 71 72 Finansieringsöverenskommelser. 73 — 78 Anbudsförfaranden. 79 Tekniskt stöd. 80 — 85 KOMMISSIONENS ORGANISATION OCH RESURSER. 86 — 92 84 84 90 90 95 95 98 98 99 99 100 100 101 102 102 103 104 104 104 105 105 106 106 106 C 241/82 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 SAMORDNING AV UTVECKLINGEN AV SAMARBETET MELLAN GE- MENSKAPEN OCH MEDLEMSSTATERNA. 93 — 97 Punkt SLUTSATS. 98 — 104 Sida 107 108 Bilaga. 111 Förkortningslista. 114 Kommissionens svar. 115 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/83 Sammanfattning Mellan 1986 och 1997 avsatte Europeiska gemenskapen 830,2 miljoner ecu till sitt biståndsprogram i Sydafrika. Inledningsvis, särskilt mellan 1986 och 1991, finansierade programmet projekt för att hjälpa människor som blivit utsatta för apartheidsystemet och genomförde det trots aktivt motstånd från de sydafrikanska myndigheterna. Det lyckades ändå på ett positivt sätt bidra till fred och demokrati. Allteftersom den politiska situationen i Sydafrika gick framåt, fortsatte programmet att stödja demokrati och mänskliga rättigheter, och började verka för social och ekonomisk utveckling. 1994 installerades den demokratiska regeringen, kommissionen öppnade en delegation i Pretoria och ett samarbetsavtal undertecknades mellan Sydafrika och gemenskapen. Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling (1994-99) inleddes. Den här rapporten undersöker hur programmet genomfördes och handlades av kommissionen och andra inblandade organisationer. Fokus riktas huvudsakligen mot perioden 1993-97. Många av de viktigaste iakttagelserna i rapporten handlar om svagheter som revisionsrätten tidigare berört i andra rapporter om utvecklingsprogram i samarbete. De är därför av allmän betydelse, och kommissionen bör snarast vidta steg för att bemästra dem. Som i andra delar av världen har genomförandet av programmet påverkats negativt av att det funnits för många beslutsfattar- och administrationsnivåer och att alltför många ärenden måste gå ända till kommissionens huvudkontor i Bryssel för slutligt avgörande. Det var en av huvudorsakerna till förseningar och brister i genomförandet och uppföljningen av projekt. Särskilt under de första faserna av samarbetet mellan Europeiska gemenskapen och Sydafrika befanns projekt dåligt definierade, tidsramarna orealistiska, och vissa villkor i avtal och finansieringsöverenskommelser olyckliga. Kommissionens finansförvaltning var dålig. Rapporteringsrutinerna var otillräckliga och kommissionens uppföljning undermålig. Med undantag för den övergripande utvärderingen av det Särskilda programmet för Sydafrika som utfördes 1996 gjordes inte tillräckligt med utvärderingar av hur ändamålsenliga de åtgärder var som finansierades via icke-statliga kanaler. Kommissionen undervärderade den uppstramning av de sydafrikanska institutionerna som var nödvändig för att de skulle kunna genomföra programmet mer ändamålsenligt och kostnadseffektivt. När kommissionen inledde programmet med den nya regeringen 1994 var den liksom andra bidragsgivare orealistisk i fråga om hur stora penningvolymer som på kort tid kostnadseffektivt och verkningsfullt skulle kunna absorberas av den sydafrikanska administrationen. Det hade också varit lämpligare att inledningsvis koncentrera resurserna på färre sektorer. Genomförandet av Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling är försenat och utbetalningarna underskrider planerna. Stipendieprogrammet 1993-95, som var en av gemenskapens viktigaste åtgärder, fick mindre genomslag än det borde ha haft på grund av undermålig förvaltning och uppföljning. Mer än 750 ingångna eller inaktiva kontrakt som släpar efter ända sedan 1986 har inte avslutats på ett korrekt sätt av kommissionen. Under hela perioden har de resurser som kommissionen avsatt för förvaltning och organisering av programmet varit otillräckliga. Det rådde brist på lämpliga informationssystem för förvaltningen och förfaranden var inte klart definierade. Kommissionen borde skapa en mer decentraliserad attityd till handläggningen som lägger beslutsfat- tandebefogenheten på den lämpligaste nivån inom systemet och använder kommissionens begränsade resurser till att förvalta och kontrollera användningen av gemenskapens medel på bästa sätt. Driftsansvar och finansiellt ansvar borde decentraliseras bort från de centrala avdelningarna i Bryssel till fältet, och förvaltningsresurser borde omfördelas därefter. Kommissionen borde förenkla sina förfaranden och minska förseningarna. Kommissionen borde mer realistiskt gå in för att avlägsna de hämskor inom de egna avdelningarna som påverkar programgenomförandet och de sydafrikanska myndigheternas förmåga att suga upp medel. Den borde rikta mer uppmärksamhet mot att stärka de sydafrikanska avtalsparternas administrativa kapacitet, antingen de finns inom eller utanför regeringen. Samarbetet mellan biståndsgivarna borde stärkas, särskilt med och mellan medlemsstaterna. I framtida handels- och samarbetsavtal bör kommissionen och medlemsstaterna försäkra sig om att unionens kommersiella politik är ett stöd för deras strategi för utvecklingssamarbete. C 241/84 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 INLEDNING Bakgrund till Europeiska gemenskapernas program för utvecklingsbistånd i Sydafrika 1. Som en reaktion på det tilltagande politiska förtrycket i Sydafrika antog Europeiska gemenskapernas (EG:s) utri- kesministrar i september 1985 en dubbelspårig politik av restriktiva och positiva åtgärder avsedda att främja en fredlig övergång till demokrati (1). De restriktiva åtgär- derna inbegrep ett handelsembargo och ekonomiska och politiska sanktioner. De positiva åtgärderna som inleddes 1986 innebar stöd, finansierat ur Europeiska gemenska- pernas allmänna budget, till apartheidsystemets offer och missgynnade grupper (2). 2. Från 1986 till 1997 anslogs totalt 830,2 miljoner ecu till EG:s biståndsprogram för projekt inom en mängd olika sektorer. Programmet genomgick olika faser allt- efter förändringarna i den politiska miljön och införandet av nya mål och genomförandesystem. Tre olika begrepps- mässiga faser kan identifieras: 1986-1990 (Särskilt pro- gram till hjälp för apartheidsystemets offer), 1991- november 1994 (Särskilt program för Sydafrika) och november 1994-1999 (Europeiska programmet för åter- uppbyggnad och utveckling i Sydafrika). Mellan faserna finns inga vattentäta skott — tidsramar för verkställande av projekten överlappade varandra och projekten gick över i efterföljande program. Översikt 1 visar kronolo- giskt de politiska händelser som inträffade, de åtgärder som vidtogs av Europeiska gemenskapen som reaktion på händelserna, och de rättsliga och operativa bestämmelser som infördes. Översikt 2 ger ytterligare information om varje fas. (1) Möte på ministernivå gällande politiskt samarbete den 10 september 1985. (2) EG:s program för utvecklingsbistånd till Sydafrika finansie- rades mellan 1986 och 1990 över budgetrubrik B9-530, mellan 1991 och 1995 över B7-5070 och, sedan 1996, över B7-320. ÖVERSIKT 1 EG - Sydafrika kronologiskt Politisk situation Europeiska gemenskapens Sydafrika-åtgärder Rättsligt samarbete och operativa bestämmelser 1985 Apartheidsystemets kulmen Juli 85: Sydafrikas regering inför undantagstillstånd September -85: EG:s utrikesministrar antar Sydafrikapolicy som innebär: 1986 Politiska svårigheter för bi- ståndsmottagare, trakasserier, förbud, fängslanden Handelsembargo, ekonomiska och politiska sanktioner Positiva åtgärder till stöd för missgynnade samhällen och apartheidsystemets offer — Ingen särskild rättslig grund. De rättsliga ramarna bestäms av Europaparlamentets budgetkommenta- rer, av budgetförordningen och projektavtalen. — Förbud mot oljeförsäljning, sanktioner mot import av järn, stål och guldmynt — Förbud mot nya europeiska investeringar — Inget militärt samarbete — Kulturella, vetenskapliga och sportutbyten avråds 1986 — Europaparlamentet och rådet beslutar skapa en budgetrubrik särskilt för mottagare i Syd- afrika — Det särskilda programmet till stöd för apart- heidsystemets offer inrättas 1988 Bomber mot kanalernas och mottagares kontor Februari -90 — Apartheidsystemet vacklar — Bannlysningen av politiska motståndarorganisationer upphör — Politiska fångar släpps fria. — Bistånd kanaliseras via europeiska NGO, och lokala kanaler (SACC, SACBC, KT & FFI). — Projekt genomförs av lokala NGO. — Ingen direkt inblandning av kommissionen. — Slapp finansiell kontroll och rapportering. 1991 Apartheid och raslagar upp- hävs ”Group Areas Act & Land Acts” Handelsembargo och andra sanktioner upphävs gradvis EU:s biståndsprogram döps om till Särskilt pro- gram för Sydafrika med målsättningen övergång till demokrati, inbegripet utvecklingsmål. — Bistånd dirigeras direkt via lokala kanaler (SACC, SACBC, KT & FFI). — Projekt genomförs av lokala NGO. Februari -91 — Ett programsamordningskontor öppnas i Pretoria. Personal med AEC kontrakt. — EG deltar i projektplanering och uppföljning. 3 1 7 9 8. S V E u r o p e i s k a g e m e n s k a p e r n a s o f f i c i e l l a t i d n i n g C 2 4 1 / 8 5 Politisk situation Europeiska gemenskapens Sydafrika-åtgärder Rättsligt samarbete och operativa bestämmelser December -93 Efter beslut i rådets antas GUSP - Samlad aktion till stöd för övergång till demokrati i Sydafrika. Valgranskningsenhet inför valen 1994 tillsätts. December -93 — Europaparlamentets Sydafrikadeklaration. — Överenskommelsen om att inrätta en EG-delegation i Pretoria undertecknas. 1994 Slutet på restriktionerna för militärt samarbete innebär att alla sanktioner hävs. Mars -94 EG-delegaten ackrediteras. April -94 — Nationella och regionala val — Den nationella enhetsrege- ringen bildas November -94 Sydafrikas parlament antar återuppbyggnads- och utveck- lingsprogrammet (RDP) April -94 Rådet antar en rad omedelbara åtgärder, erbjuder sig att snabbt förhandla fram ett samarbetsavtal. Maj -94 EG-delegationens kontor öppnas i Pretoria. Oktober -94 Förenklat samarbetsavtal antas. November -94 — Biståndsprogrammet döps om till Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveck- ling (EPRD). November -94 Sydafrikas regering blir EG:s samtalspart i utvecklings- frågor. Projekt genomförs av regeringsdepartement på central, regional och lokal nivå och NGO. — Programmet understöder reformer som syd- afrikanska regeringen genomfört via RDP för förbättrade levnadsvillkor. December -94 Rådet godkänner samarbetsavtalet. December -94 PCO stängs; ansvaret övertas av delegationen. Maj -95 Avsiktsförklaringen undertecknas. EU engagerar sig för regeringens återuppbyggnads- och utveck- lingsprogram. Juni -95 Förhandlingarna om ett bilateralt handels- och samarbetsavtal inför inrättandet av ett frihan- delsområde inleds. Juni -95 Rådets beslut 95/207/EG som beviljar gemens- kapsgarantier till EIB för förluster vid lån till Sy- dafrika. C 2 4 1 / 8 6 S V E u r o p e i s k a g e m e n s k a p e r n a s o f f i c i e l l a t i d n i n g 3 1. 7. 9 8 Politisk situation Europeiska gemenskapens Sydafrika-åtgärder Rättsligt samarbete och operativa bestämmelser Maj -96 Författningsförsamlingen antar Sydafrikas författning November -96 Rådets förordning (EG) nr 2259/96 om utvecklings- samarbete med Sydafrika blir rättslig grund för admini- strativa, finansiella och operativa åtgärder. April 97 Sydafrika ansluter sig till Lomékonventionen. Maj -97 Det vägledande programmet undertecknas. 1999 Tidsramarna för RDP löper ut EPRD avslutas Rådets förordning (EG) nr 2259/96 upphör att gälla. Källa: Revisionsrätten och utvärdering av Europeiska särskilda programmet för Sydafrika (SPM, 1996). 3 1 7 9 8. S V E u r o p e i s k a g e m e n s k a p e r n a s o f f i c i e l l a t i d n i n g C 2 4 1 / 8 7 C 241/88 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 ÖVERSIKT 2 EG:s program för utvecklingsbistånd i Sydafrika Första fasen — 1986-90 Mål: Viktigaste områden: Särskilt program för apartheidsystemets offer (SPVA) Att bidra till övergången till ett fredligt, stabilt, demokratiskt och icke-rasistiskt Sydafrika genom att hjälpa människor som drabbats av politiskt förtryck. — Humanitära och samhällsinriktade initiativ. — Utbilding, även i yrkesskolor. — Rättshjälp. Genomförandeorganisatio- ner: — Icke-statliga organisationer i Europa. — Sydafrikanska kanaler: SACC, SACBC, KT & FFI. Organisatoriska mang: arrange- Kommissionen deltog inte i utstakning, utvärdering, uppföljning och genomförande av projekten. Rättsligt ansvar hade icke-statliga organisationer i Europa. Anslag för vilka åtaganden gjorts: 108,6 miljoner ecu Andra fasen: 1991-november -94 Särskilda Sydafrikaprogrammet (SPSA) Mål: Viktigaste områden: Att bidra till övergången till ett demokratiskt och välmående Sydafrika genom att sammansmälta utvecklingsmål och stödja missgynnade samhäl- len. — Högre utbildning, även för vuxna. — Yrkesutbildning. — Grundläggande sjukvård. — Samhälls- och landsbygdsutveckling. — Mänskliga rättigheter och demokrati. Genomförandeorganisatio- ner: — Sydafrikanska kanaler: SACC, SACBC, KT & FFI. — Ingen inblandning av europeiska icke-statliga organisationer. Organisatoriska mang: arrange- Kommissionen involverad genom projektsamordningskontoret (PCO) i utstakning, utvärdering och uppföljning av projekt. Anslag för vilka åtaganden gjorts: 230,7 miljoner ecu Tredje fasen: November -94-1999 Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling (EPRD) Mål: Viktigaste områden: Att bidra till övergången till ett demokratiskt och välmående Sydafrika genom att stödja den Sydafrikanska regeringens politik och de reformer som påbörjades i återuppbyggnads- och utvecklingsprogrammet 1994- 99. — Utbildning, även i ykesskolor. — Hälsovård. — Landsbygds- och stadsplanering. — Ekonomiskt samarbete, främjande av handel och investeringar, stöd till små, medelstora och mikroföretag. — Främjande av gott ledarskap och demokratisering Genomförandeorganisatio- ner: — Centrala, provinsiella och lokala statliga organ. — TNDT och lokala icke-statliga organisationer. Organisatoriska mang: arrange- Kommissionen är direkt inblandad i förvaltning och uppföljning av projekten genom EG-delegationen i Pretoria. Anslag för vilka åtaganden gjorts: 479,5 miljoner ecu (per den 31. 12. 1997) Källa : Revisionssrätten, utvärdering av europeiska SPSA (SPM, 1996), kommissionens räkenskaper 1986-1996. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/89 3. Den första fasen täckte perioden 1986-90. Det gjor- des åtaganden för totalt 108,6 miljoner ecu för över 400 projekt som rörde humanitär och rättslig hjälp samt utbildning. Det stora flertalet av dessa projekt fick sitt stöd via tre lokala organisationer som kallades ”kana- lerna” (3): Kagiso Trust (KT), en samkyrklig organisation sammansatt av kyrkor och fackföreningar i Sydafrika; South African Catholic Bishops’ Conference (SACBC), de sydafrikanska katolska biskoparnas samfund; South Afri- can Council of Churches (SACC), Sydafrikanska kyrkorå- det; och i mindre omfattning den Europa-baserade Fria fackföreningsinternationalen (FFI). hade slutits (4). Målet för den här fasen, som kallades Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveck- ling (EPRD), är att bidra till en hållbar och harmonisk utveckling i Sydafrika och att befästa grunderna för ett demokratiskt samhälle. Den sydafrikanska regeringen är nu EG:s samtalspartner i dialogen om utvecklingspoliti- ken. Genomförande av projekt har gjorts till en prioritet i centrala, regionala och lokala statliga myndigheter. Vidare finansieras, i stället för de traditionella kanalerna, lokala icke-statliga organisationer direkt för sektorsinrik- tade program, och en övergångsstiftelse för nationell utveckling (5) har inrättats för att kanalisera medel till lokala icke-statliga organisationer för små projekt. 4. Under denna fas fanns det ingen direktkontakt mellan kommissionen och kanalerna. Det avtalsmässiga ansvaret för projekten gentemot kommissionen låg hos europeiska icke-statliga organisationer som hade ansvaret för att överföra medel till kanalerna i Sydafrika och för att lämna ekonomiska och redogörande rapporter. Program- met genomfördes trots aktivt motstånd från den sydafri- kanska regeringen. Biståndsmottagarna var i allmänhet motståndare till regimen och utsatta för trakasserier, förbud att tala offentligt och fängslanden. Kommissionen anpassade sina sedvanliga krav på ekonomistyrning och rapporteringsskyldighet till situationens verklighet och behandlade projekten som högst konfidentiella. 5. 1990 började den politiska situationen i Sydafrika att utvecklas positivt, och handelsembargot och de ekono- miska och politiska sanktionerna kunde gradvis upphä- vas. 1991 gick EG:s biståndsprogram in i en ny fas och inriktades i stället på utvecklingsmål och nya sektorer. Icke-statliga organisationer i Europa behövde inte längre anlitas som mellanhänder och kommissionen kunde sluta avtal för projekt direkt med kanalerna i Sydafrika. Den politiska situationen var ännu inte så stabil att en EG- delegation kunde installeras i Pretoria. Kommissionen öppnade ett programsamordningskontor (PCO) i februari 1991 bemannad med tekniska konsulter under kontrakt från Europeiska sammanslutningen för samarbete (AEC) som hade till uppgift att ge stöd till parterna och följa upp projekten. emellertid 7. I december 1993 undertecknades avtalet om inrättan- det av EG-delegationen i Sydafrika. Delegationens kontor öppnades i Pretoria i maj 1994, och programsamord- ningskontoret stängdes i december 1994. I november 1996 slutligen antog rådet en förordning om utvecklings- samarbete med Sydafrika (6) som skapade en rättslig grund för EPRD:s verksamhet. 500 miljoner ecu öron- märktes för att finansiera EPRD under perioden 1996-99. Det nationella vägledande programmet undertecknades av sydafrikanska regeringen och kommissionen i maj 1997. 8. Sedan november 1994 har relationerna mellan EG och Sydafrika också utvecklats på andra politiska, kom- mersiella och ekonomiska områden. I juni 1995 inleddes förhandlingar om ett bilateralt handelsavtal i syfte att inrätta ett frihandelsområde. Ett sådant avtal är av stör- sta betydelse för utvecklingen av Sydafrikas ekonomi, framstegen har varit små och diskussionerna pågår ännu när den här rapporten antogs. I april 1997 anslöt sig Sydafrika till Lome´konventionen som slutits mellan EG och Afrika, Västindien och Stillahavsländerna (AVS) (7). 6. Tredje fasen i EG:s biståndsprogram till Sydafrika började i november 1994 efter de demokratiska valen, när den nationella enhetsregeringen hade installerats och samarbetsavtalet mellan EG och republiken Sydafrika (3) Termen ”kanaler” används för att beskriva de här samman- slutningarna eftersom kommissionen via dem kanaliserade medel för programmens genomförande till olika organisatio- ner. (4) Avtalet undertecknades i Pretoria i oktober 1994 och god- kändes av rådet den 19 december 1994 (EGT L 341, 30. 12. 1994). (5) Transitional National Development Trust (TNDT) är första steget mot skapandet av ett nationellt utvecklingsorgan som skall säkerställa finansieringen av icke-statliga organisationer i framtiden. (6) Rådets förordning (EG) nr 2259/96 av den 22 november 1996 om utvecklingssamarbete med Sydafrika (EGT L 306, 28. 11. 1996). (7) EG:s biståndsprogram till Sydafrika kommer emellertid även fortsättningsvis att finansieras över EG:s allmänna budget eftersom Sydafrikas anslutning till konventionen är begrän- sad. C 241/90 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 Revisionsrättens granskningspolicy vad gäller EG:s biståndsprogram för Sydafrika uppmärksamhet riktades mot stipendieprogrammet som genomfördes av Kagiso Trust, vilket var EG:s största satsning i Sydafrika (bilagan). 9. 1991 undersökte revisionsrätten kommissionens handläggning av programmet fram till dess och konstate- rade, även om hänsyn tas till de svårigheter vad gäller förvaltning och kontroll som kommissionen och dess avtalsparter hade att brottas med, ett antal brister: ofull- ständiga arkiv, avsaknad av lägesrapporter, svaga insatser från de europeiska icke-statliga organisationerna när det gällde projektens genomförande och dålig finansiell för- valtning (överfinansiering av projekt, stora utestående balanser, inga krav på återbetalning av oanvända belopp). b) De förfaranden och system som kommissionen, Sydaf- rikas statliga myndigheter, icke-statliga organisationer och andra organisationer tillämpade för projekt som finansierades av EPRD (punkterna 53-85). c) Organiseringen av kommissionens avdelningar (punk- terna 86-92) och hur samordningen mellan gemenska- pen och medlemsstaterna när det gäller utveckling fungerar i Sydafrika (punkterna 93-97). 10. 1993 och 1994 granskade revisionsrätten de kassa- och bankkonton som gällde biståndsprogrammet till Syd- afrika. Revisionsrätten gjorde kommissionen uppmärk- sam på att den finansiella förvaltningen var svag. Kom- missionen hade inte aktuell information om kanalernas banktillgodohavanden. Onödigt stora belopp fanns inne- stående på dessa konton och riktlinjer saknades för behandling av uppburen ränta. Dessutom fanns det mer än 750 eftersläpande projekt ända från 1986 som inte hade avslutats. I några fall hade slutbetalning ännu inte skett. Kommissionens avdelningar verkade inte ha kapaci- tet att ta itu med det. 14. På följande sidor definieras ett antal brister i den finansiella förvaltningen och kontrollen av EG:s bistånds- program. Icke desto mindre bör det betonas som en allmän slutsats att trots de svåra villkor som programmet genomfördes under, lyckades EG under de två första faserna stödja projekt som bidrog till övergången till demokrati i Sydafrika och gjorde livet lättare för apart- heidsystemets offer och missgynnade grupper (8). Europe- iska programmet för återuppbyggnad och utveckling (EPRD) innebär att en ny era för utvecklingssamarbetet med Sydafrika börjar, en era där grundläggande principer i fråga om kostnadseffektivitet, ekonomistyrning och redovisningsskyldighet måste iakttas både av kommissio- nen och samarbetsparterna i Sydafrika. Iakttagelserna vid dessa granskningar överlämnades 11. till kommissionen, men offentliggjordes inte i rapporter från revisionsrätten. För att följa upp dessa iakttagelser och kommissionens reaktion på dem inledde revisionsrät- ten 1996 en övergripande granskning av Sydafrika- programmet. 12. Ett revisionsbesök i Sydafrika gjordes 1997 som inbegrep möten och dokumentkontroll på EG-delegatio- nen, de statliga myndigheterna, kanalernas organisatio- ner, de icke-statliga organisationerna och andra organisa- tioner. Ett urval av projekten besöktes på platsen, de slutliga stödmottagarna intervjuades och vad som åstad- kommits rent fysiskt kontrollerades. 13. Revisionsrättens undersökning täckte följande fakto- rer: GENOMFÖRANDE AV BUDGETEN 15. Hur biståndet till Sydafrika påverkade budgeten under hela perioden 1986-1997 framgår av översikt 3. Av periodens åtaganden på totalt 818,9 miljoner ecu utbetalades endast 456,0 miljoner ecu (56 %). Vid 1997 års utgång återstod totalt 352,6 miljoner ecu att reglera, huvudsakligen EPRD-projekt (9). a) De förfaranden och system som kommissionen och kanalerna tillämpade för att förvalta projekt som godkändes under perioden 1993-94 och som fortfa- rande var i gång 1997 (punkterna 20-52). Särskild (8) Se Utvärderingen av Europeiska särskilda programmet för Sydafrika. SPM-konsulterna, oktober 1996. (9) Av de ursprungliga åtagandena drogs 10,2 miljoner ecu tillbaka. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/91 Utnyttjande av anslagna medel för Sydafrikaprogrammen 1986-1997 ÖVERSIKT 3 År Budget- rubrik Beskrivning Åtaganden Utbetalningar Dispo- nibla an- slag Anslag för vilka åta- ganden gjorts % Dispo- nibla an- slag Betalade belopp % miljoner ecu Tillbakadra- ganden gen- temot tidi- gare åtagan- den Ännu ej ut- betalda be- lopp Ackumule- rade siffror 1 2 3 4 5 6=5/4 7 8 9=8/7 10 11=5-8-10 1986 9 5 3 Positivt åtgärdsprogram för 10,0 6,6 66 5,0 3,4 68 Sydafrika 1987 9 5 3 Positivt åtgärdsprogram för 23,4 18,6 79 16,6 13,1 79 Sydafrika 1988 9 5 3 0 Positivt åtgärdsprogram för 29,9 29,9 100 23,4 22,7 97 Sydafrika 1989 9 5 3 0 Positivt åtgärdsprogram för 23,5 23,5 100 19,5 18,6 95 Sydafrika 1990 9 5 3 0 Positivt åtgärdsprogram för 30,0 30,0 100 37,8 34,4 91 Sydafrika 1991 B7-5 0 7 0 Positivt åtgärdsprogram för 58,0 58,0 100 47,7 47,7 100 Sydafrika 1992 B7-5 0 7 0 Positivt åtgärdsprogram för 80,0 80,0 100 66,5 66,4 100 Sydafrika 3,2 8,7 15,9 20,8 16,4 26,7 40,3 1993 B7-5 0 7 0 Positivt åtgärdsprogram för 90,0 89,8 100 72,9 60,4 83 0,6 69,2 Sydafrika 1994 B7-5 0 7 0 Positivt åtgärdsprogram för 102,5 102,1 100 80,5 58,0 72 0,1 113,2 Sydafrika 1995 B7-5 0 7 0 EPRD 125,0 123,3 99 92,3 45,1 1996 1997 B7-3 2 0 EPRD 130,0 129,2 99 110,0 28,5 B7-3 2 0 Samarbete med Sydafrika 127,8 127,8 100 60,5 57,8 49 26 96 0,3 1,3 7,9 191,1 290,5 352,6 Totalt 830,2 818,9 99 632,6 456,0 72 10,2 Anslag för vilka åtaganden gjorts som ännu inte utbetalats u c e r e n o j l i m 400 400 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 86 86 87 87 88 88 89 89 90 90 91 91 92 92 93 93 94 94 95 95 96 96 97 97 År Källa: Kommissionens inkomst- och utgiftsredovisning 1986-1997 C 241/92 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 16. De senaste tre åren har beloppet för åtaganden som återstår att reglera ökat kraftigt. Det belyser ett antal sinsemellan besläktade punkter som undersöks närmare i rapporten. Antalet disponibla åtagandebemyndiganden i och med inledningen av EPRD har varit större än kom- missionens och de sydafrikanska myndigheternas kapaci- tet att förbruka medlen. Utbetalningarna i absoluta tal gick ner betydligt från 1994 till 1996, trots den fortsatta betalningsbemyndiganden. ökningen Utnyttjandegraden för betalningsbemyndiganden var mycket låg under 1995 och 1996, vilket speglar de problem som genomförandet av EPRD mötte. De budge- terade nivåerna för åtagande- och betalningsbemyndigan- den tyder på att kommissionen inte förutsett dessa pro- blem. disponibla av 17. Översikt 4 visar utvecklingen av EG:s beviljade åtagande- och betalningsbemyndiganden till kanalerna mellan 1993 och 1996, där den drastiska minskningen 1995 framgår klart. Översikt 5 visar betalningsbemyndi- ganden per kanal: KT var den största mottagaren av EG-medel (82 % av betalningsbemyndigandena), följd av SACBC (14 %). Översikt 6 visar fördelningen av projek- ten per sektor. De viktigaste sektorerna, som fick 77 % av åtagandena, var stipendierna för högre utbildning, samhällsutveckling samt undervisning och yrkesutbild- ning. ÖVERSIKT 4 Anslag uppdelade på mottagarkanal i miljoner ecu 1993-1996 Kagiso Trust SACBC Åtaganden Ut- betalningar Åtaganden Ut- betalningar 1993 1994 1995 1996 Totalt 62,3 55,6 5,9 — 123,8 29,0 34,3 20,9 4,6 88,9 1993 1994 1995 1996 Totalt 12,9 4,2 — — 17,1 8,1 4,8 1,4 0,3 14,6 1993 1994 1995 1996 Totalt TOTALT Antal projekt 126 61 2 — 189 SACC FFI Åtaganden Ut- betalningar Åtaganden Ut- betalningar 1993 1994 1995 1996 Totalt 1,6 2,5 — — 4,2 Källa: SINCOM 0,7 1,6 0,4 0,2 3,0 1993 1994 1995 1996 Totalt 1,2 0,6 — — 1,8 0,7 0,4 0,2 0,0 1,3 Åtaganden Betalningar 1993 1994 1995 1996 Totalt 78,1 62,9 5,9 — 146,8 38,6 41,1 23,0 5,2 107,9 ÖVERSIKT 5 Beviljade betalningsbemyndiganden per kanal 1993-1996 SACC 3 % FFI 1 % SACBC 14 % Källa: SINCOM KT 82 % 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/93 Fördelning per sektor av åtagandebemyndiganden som beviljats åt kanalerna, 1993-1996 (%) ÖVERSIKT 6 Sektor Stipendier för högre utbildning Samhällsutveckling och kvinnofrågor Undervisning och yrkesskolor Diverse Primärvård Kanalernas administrativa kostnader Landsbygdsutveckling och jordbruk Media Fackföreningsstöd Totalt Källa: SINCOM & SAPMAN. 40,9 % 22,6 % 14,2 % 5,5 % 5,1 % 4,8 % 2,8 % 2,7 % 1,3 % 100,0 % ÖVERSIKT 7 Utfall av EPRD:s budget 1994-1996 Regeringen Icke-statliga organisationer TOTALT Åtaganden Utbetalningar Åtaganden Utbetalningar Åtaganden Utbetalningar 16,9 77,7 114,8 209,5 5,9 11,7 2,1 19,7 10,2 39,3 14,4 63,9 7,2 18,8 2,6 28,6 27,1 117,0 129,2 273,4 13,1 30,5 4,7 48,4 miljoner ecu REGERINGEN Icke-statliga organisationer Totalt 45 40 35 30 25 20 15 10 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 5 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Vastleggingen Betalingen Åtaganden Utbetalningar 80 140 120 100 140 120 100 80 60 40 20 0 20 40 60 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Vastleggingen Betalingen Åtaganden Utbetalningar 0 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastlegginge Betalingen Vastleggingen Betalingen Åtaganden Utbetalningar 1994 1995 1996 Totalt 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 Fördelning av bistånd (åtaganden) mellan regeringen och icke-statliga organisationer 1994-1996 ÖVERSIKT 8 1994 Åtaganden 1996 Åtaganden Icke-statliga organisationer 38 % Icke-statliga organisationer 11 % Totalt åtaganden 1994-1996 Icke-statliga organisationer 23 % Regeringen 62 % Regeringen 89 % Regeringen 77 % Källa: SINCOM C 2 4 1 / 9 4 S V E u r o p e i s k a g e m e n s k a p e r n a s o f f i c i e l l a t i d n i n g 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/95 18. Variationen i gemenskapsåtaganden och -betalningar för det nya programmet EPRD mellan 1994 och 1996 framgår av översikt 7. Den visar hur tillväxten sedan 1994 av icke utnyttjade åtaganden nästan helt förklaras av situationen för de statliga projekten. Av de 16 statliga projekt som finansierats under perioden, hade bara fem verkligen kommit i gång i början av 1997. Översikt 8 visar hur, efter normaliseringen av utvecklingssamarbetet med Sydafrika, finansieringen av icke-statliga projekt spe- lade en mer blygsam roll, eftersom den föll från 38 % 1994 till bara 11 % 1996. Man bör emellertid observera att genomförandet av projekt som är direkt samfinansie- rade med regeringen i praktiken delvis delegeras till icke-statliga organisationer. I det vägledande programmet som undertecknades i maj 1997 (10) uppgår beloppet som är avsett för decentraliserat samarbete till 25 % av EPRD:s årliga finansieringsram. 19. Översikt 9 visar fördelningen per sektor av de EPRD-program som finansierades mellan 1994 och 1996. Projekt inom sektorerna ”Gott ledarskap och demokrati- sering” och ”Utbildning och fostran” är mest betydelse- fulla. ÖVERSIKT 9 EPRD: Fördelning per sektor 1994-1996 Sektor Projekt Åtaganden i miljoner ecu % Gott ledarskap och demokratisering Undervisning och yrkesutbildning Landsbygdsutveckling Sektorsöverskridande projekt Hälsovård Bostäder SMF Stadsplanering Främjande av handel och investeringar Totalt Källa: SINCOM 9 7 5 2 10 1 2 1 2 39 72 54 40 28 26 25 20 6 3 26,3 19,7 14,6 10,2 9,5 9,1 7,3 2,2 1,1 274 100,0 SYSTEM FÖR GENOMFÖRANDE AV PROJEKT VIA KANALERNA Inledning 20. Systemet med kanalerna som var i bruk under de två första faserna av EG:s biståndsprogram har ersatts av andra konstruktioner sedan EPRD inleddes. 1997 åter- stod emellertid några projekt som inletts 1994 och 1995 som fortfarande höll på att genomföras. De viktigaste iakttagelserna i samband med kanalsystemet läggs fram här för att belysa de svagheter i systemet som bör undvikas i framtida gemenskapsprogram, antingen de rör Sydafrika eller något annat land. åstadkom och vilken verkan det fick. Det finns emellertid mycket få påtagliga uppgifter att bygga ett omdöme på eftersom få utvärderingar har gjorts. Bortsett från en övergripande bedömning som täckte hela perioden 1986- 94 som gjordes åt kommissionen av konsulter 1995 (11), har av över 700 projekt bara fyra utvärderats inklusive stipendieprogrammet (12). Inga sektorsvisa bedömningar har utförts. 22. Konsulterna som gjorde den övergripande utvärde- ringen 1995 konstaterade att allmänt sett var det sär- skilda programmet fram till 1995 en framgång. Det hade tagit hänsyn till vad den befolkning det riktade sig till behövde, det hade en betydande positiv inverkan på 21. Iakttagelserna nedan rör i första hand förfaranden, system och förvaltningsrutiner. Det är också nödvändigt att beakta vad programmet som sköttes via kanalsystemet (10) Nationellt vägledande program undertecknat av kommissio- nen och sydafrikanska regeringen den 14 maj 1997. (11) Utvärdering av Europeiska särskilda programmet för Sydaf- rika, SPM-konsulterna, oktober 1996. (12) Se punkt 10 i bilagan om stipendieprogrammet. C 241/96 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 landets politiska utveckling och det bidrog till att apart- heidsystemet gick i graven. De ansåg att programmet var särskilt framgångsrikt de första åren (före 1991) när projekt initierades underifrån, och mottagarna var djupt involverade i och kände ansvar (”ownership”) för projek- ten. De visade då stor kreativitet och entusiasm. Men särskilt efter 1991 och när det gällde operativa förfaran- den märktes mycket irritation och frustrering på grund av att alltför många parter var inblandade i administrations- kedjan. Det stod inte klart för alla vem som hade bestämmanderätt över vad, förfaranden var otydliga och missförstods, och det rådde brist på personal. Kommis- sionen sågs som en långsam byråkratisk organisation som tog för lång tid på sig att godkänna projekt och verk- ställa betalningar. Rapporteringskraven var oklara och drog med sig dubbelarbete och gav dåligt med konkret gensvar. 23. Översikterna 10 och 11 skisserar olika parters ans- var för att godkänna, betala ut och genomföra projekt som finansierades via kanalerna. Dessa förfaranden utvecklades lite som det föll sig, beroende på klausulerna i de standardavtal för projekten som slöts mellan kom- missionen och kanalerna. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/97 ÖVERSIKT 10 EU-projekt finansierade via kanalerna Godkännande- och utbetalningsförfaranden Projektansvarigs bankkonto Utbetalning till projektansvariga Villkoren i avtalet mellan kanalen och den projektansvarige uppfylls Projektansvarig: Icke-statliga organisa- tioner & kollektiv Ansökan om finansiering Kanaler Ansökningarna analyseras Finansieringsförslag inlämnas EU:s bidrag sätts in på kanalernas konton 1:a utbetalningen Avtal mellan kommissionen och kanalen undertecknas 2:a utbetalningen Sista utbetalningen Inlämning av preliminär rapport Inlämning av slutrapport Medel anslås Kommissionsbeslut om att anta finansierings- överenskommelse för projektet Operativa förfaranden för genomförandet Översikt 11 Enighet om vilka projekt som skall finansieras nås Europeiska kommissionen (PCO/delegationen och de centrala avdel- ningarna) Utvärdering av finansieringsförslagen (Centrala avdelning- arna) Finansieringsförslag: projektbeskrivning och avtal Medlemsstaternas ambassader i Sydafrika & expertgrupp Finansieringsförslagen analyseras Källa: Revisionsrätten C 241/98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 ÖVERSIKT 11 EU-projekt finansierade via kanalerna Operativa förfaranden för genomförandet Projekt- ansvarig Kanaler Europeiska kommissionen Förfarande för godkännande av projekt Översikt 10 Detaljerade villkor upprättas Projektavtal Projektbeskrivning Finansierings- överenskommelse Genomförande Ledning Bistånd & uppföljning Gensvar Rapportering Bedömning Övervakning Övervakning och godkännande av rapporter och betalningar Betalningsför- faranden Översikt 10 Källa: Revisionsrätten 24. Det utmärkande draget för systemet var att det inte fanns någon direkt länk mellan Europeiska kommissionen och de projektansvariga. Alla kontakter gick via kana- lerna som var kommissionens enda samtalspartner. Det inbegrep granskning av finansieringsansökningar, avtals- skrivning, administrering och utbetalning av EG-medel, uppföljning och stöd till projektansvariga, och rapporte- ring om framstegen. Iakttagelser beträffande kanalsystemet (13) Brister i utformningen 25. Kanalsystemet hade viktiga brister som lade hinder i vägen för adekvat kontroll och sund ekonomisk förvalt- (13) (Iakttagelser om stipendieprogrammet ingår i bilagan. ) 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/99 ning vilka gjorde att projekt inte kunde genomföras utan problem. Först och främst var för många organisationer och nivåer inom kommissionens avdelningar inblandade i administrationen av systemet (ansvariga för projekten, kanalerna, kommissionens delegation och de centrala avdelningarna) med ansvarsområden som grep i varandra och otillräckliga informationsflöden och bris- tande samarbete. Beslutsfattandet gick långsamt, med resultat att både utbetalningar och genomförandet av åtgärder försenades. in utan att analysera vad som hade åstadkommits, hur planen för att slutföra projektet såg ut eller de faktiska möjligheterna att efterleva den nyuppställda tidsplanen. Av den dokumentation som kommissionen förfogade över gick det inte alltid att utläsa att avtal hade förlängts på rätt sätt och att slutdatum för de finansiella åtagan- dena hade respekterats. Vissa projekt påträffades för vilka tidsramarna hade utsträckts efter det att de ursprungliga hade löpt ut. 26. För det andra skulle kanalerna och kommissionen under en kort tidsrymd fastställa, bedöma, verkställa och följa upp ett stort antal små projekt (14). De flesta av dem hanterades av icke-statliga organisationer och organisa- tioner på kollektiv grund med begränsad administrativ kapacitet. Följden blev att antalet beslut som skulle fattas samt kontroller och finansiella transaktioner som skulle skötas var mycket stort. Kommissionen hade inte resurser att hantera en sådan arbetsbörda. 30. Att förlänga slutdatum för avtal innebar en ansenlig extra arbetsbörda för de projektansvariga, kanalerna och kommissionen. 1996 gick t. ex. 192 förlängningsansök- ningar genom systemet, och var och en måste godkännas i Bryssel. På liknande sätt gav avtalen ingen möjlighet att ändra projektets budget. Varje liten ändring måste god- kännas av kommissionens centrala avdelningar i Bryssel och tilläggsklausuler skrivas in. Detta ledde till förse- ningar av utbetalningar och verkställande. 27. Slutligen belyser resultaten från granskningen av kanalsystemet några av de inneboende svagheterna i kommissionens hantering av utvecklingsprogram i samar- bete, vilka revisionsrätten upprepade gånger påpekat i sina rapporter. Formulering av projekt 28. Ända från början var projekt dåligt formulerade: viktiga faktorer (som budgeten, det totala bidraget från givare, tidsramar för utförandet) var inte klart definierade eller helt utelämnade, anvisningarna om kontraktens genomförande var ofullständiga eller förvirrade. Trots att kommissionen försökte förbättra situationen genom att 1993 införa användningen av logiska ramar (15) för plan- läggning och genomförande av projekt, kvarstod dessa svagheter så länge kanalsystemet tillämpades. 29. Orealistiska tidsramar för genomförande av avtal var en källa till problem. Nästan alla projekt begärde en utsträckning av den ursprungliga tidsplanen i flera omgångar. Kommissionen godkände dessa förlängningar (14) Mellan 1993 och 1995 godkände kommissionen 189 projekt med kanalerna, de flesta rörde belopp på mindre än 0,2 miljoner ecu. Till detta antal bör läggas de löpande projekten som godkänts under tidigare år. Ca 700 projekt förblev oavslutade under den aktuella perioden. (15) Logiska ramar är ett förvaltningsredskap med syfte att för- bättra utformning, planering och uppföljning av projekt. Det används av stora givare av utvecklingsbistånd. Finansiell förvaltning och kassaförvaltning 31. 1994 och 1995 påpekade revisionsrätten brevledes för kommissionen att den inte tillräckligt noga hade övervakat förvaltningen av de medel som förts över till kanalerna. Den hade underlåtit att säkerställa att kana- lerna skickade in finansiella rapporter i vilka en avstäm- ning gjordes mellan de medel som kommissionen överfört till deras bankkonto för EU-projekt, de belopp som betalades ut till de projektansvariga, och den uppburna räntan. Alltför stora banktillgodohavanden hade samlats särskilt på Kagiso Trusts projektkonto, och ansenliga räntor hade uppburits som kommissionen, såväl i Bryssel som i Sydafrika, hade alldeles för lite kunskap om. Efter revisionsrättens påpekande vidtog kommissionen åtgär- der. 1997 hade situationen förbättrats vad gäller den största kanalen, KT, men inte de andra kanalerna. 32. Avtalen med projektansvariga fastställde att utbetal- ningar skulle ske i ecu och överföras till inhemsk valuta (ZAR) med tillämpning av de valutakurser som offent- liggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning för den månad då utgifterna uppstod. Denna bestäm- melse var både olämplig och opraktisk eftersom kana- lerna då skulle ha tvingats ha ett bankkonto i ecu (något som de sydafrikanska monetära myndigheterna inte tillät) och att skilja ut de månatliga betalningarna för varje C 241/100 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 projekt som utbetalning skulle ske för. I praktiken över- förde kanalerna omedelbart medel erhållna från kommis- sionen till ZAR och satte in behållningen på ett lokalt bankkonto. Även om kommissionen var medveten om detta, ändrade man inte villkoren i avtalen i överensstäm- melse med detta. Betalning och rapportering 33. Betalnings- och rapporteringsförfarandena för pro- jekten var dåligt definierade i avtalen och gjorde fullgod övervakning av kanalerna och kommissionen omöjlig. 34. Avtalen med de projektansvariga specificerade inte den period som rapporterna skulle täcka, inte heller bestämde de ett datum före vilket de skulle inlämnas. Rapportering knöts uteslutande till betalning. Med andra ord lämnade de projektansvariga bara rapporter när de begärde utbetalningar. Om en organisation inte begärde pengar, lämnade den heller ingen rapport. Dessutom klargjordes det inte tydligt nog i avtalen vad de redogö- rande och ekonomiska rapporterna skulle innehålla. 35. Huvuddelen av kanalernas projekt handlade om att finansiera mottagarorganisationernas löpande utgifter. I många fall uppstod rapporteringsproblemen för att avtalsperioden inte motsvarade organisationens budgetår, vilket är den normala redovisnings- och rapporteringspe- rioden för den verksamhet som finansierats av avtalet. Vidare förhöll det sig så att fast kommissionen i prakti- ken betalade ett årligt anslag till en organisation, under- tecknade den nya avtal innan de tidigare hade avrappor- terats och avslutats. När det gällde vissa organisationer hade kommissionen samtidigt flera avtal i gång som finansierades olika år. 36. Rapporteringskravet drog med sig betungande och komplicerade avstämningar. Svårigheterna med den ekonomiska rapporteringen gjorde att kommissionens avdelningar ofta förkastade de inkomna rapporterna. Det skapade täta avbrott och försenade utbetalningar, vilket ledde till osäkerhet för de projektansvariga, genomföran- det av åtgärder äventyrades och effektiv uppföljning hämmades. 37. En analys av hur projekt genomförts per den 31 december 1996 visar följande: a) Av de 189 projekt som godkändes mellan 1993 och 1995 hade ca 75 haft sista delbetalningen oreglerad i flera år. Det kan tyda på att projekten var överfinan- sierade, och att det finns oanvända överskott hos de projektansvariga. Det ingår i avslutandeförfarandet (punkterna 45-52) att fastställa detta. Det kan också betyda att de projektansvariga i vissa fall föredrog att avstå från de slutliga 10 % i betalning framför att skriva en slutrapport. Ur den ansvariges synpunkt kan det synas rimligt, när man betänker hur små summor som är utestående och hur besvärligt det är att skriva och få en rapport godkänd. b) För mer än 50 projekt hade ingen interimsrapport lämnats eller också hade den inte blivit godkänd. Det var projekt som fått ett förskott på 50 % eller 60 % av projektbeloppet vid avtalsundertecknandet, men där andra delbetalningen inte betalats ut. 38. De flesta inlämnade projektrapporterna åtföljdes av revisionsrapporter om bokföringen. Dessa rapporter var emellertid av begränsat värde, eftersom de inte angrep nyckelproblemen vad gällde EG-finansieringen: tidsperio- den som rapporten skulle täcka, andra icke-återbe- talningspliktiga anslag och dubbel finansiering. Vad beträffar stipendieprogrammet var revisionen, det vikti- gaste kontrollförfarandet, av begränsat värde på grund av bristen på anvisningar till revisorerna och bristen på uppföljning av iakttagelserna i revisionsrapporterna (se bilagan, punkt 4). Projektuppföljning 39. Kommissionen följde inte upp projekten tillräckligt noga. Det berodde på de ovan nämnda bristerna i rap- portförfarandena, bristen på dataprogram för projekt- uppföljning och brister i kommissionens informationssys- tem. 40. Uppföljningen av SACC:s och SACBC:s projekt, där mycket lite information finns att inhämta, var särskilt dålig. I de 14 projekt som godkändes under 1993 och 1994 och där totalt 7,66 miljoner ecu satsades, var den dokumentation som kommissionen hade arkiverad otill- räcklig för bedömning av projektens nuvarande status. Kommissionen visste inte ens om 8 av de 14 projekten fortfarande var i gång. I bara två fall hade framstegsrap- porter lämnats in. Trots bristen på information hade kommissionen utsträckt tidsramarna för genomförandet av projekten vid flera tillfällen. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/101 41. Kommissionens uppföljning av Kagiso Trusts pro- jekt var också bristfällig, fastän en del förbättringar gjordes efter 1995. 42. En följd av den bristande uppföljningen var att kommissionen inte snabbt kunde ge svar på de projektan- svarigas och kanalernas frågor. Många projekt blev förse- nade, låg overksamma i långa perioder, stoppades helt och hållet eller kunde inte leva upp till sina mål. Vad beträffar stipendieprogrammet ledde brist på övervakning och tillförlitliga siffror till minskad effektivitet och möj- lighet att upprätthålla programmet. Även om ca 34 000 stipendier beviljades, försummades chansen att utdela ytterligare 8 700 på grund av ineffektiv förvaltning, och mer än 72 miljoner ZAR (ca 12,5 miljoner ecu med den växelkurs som gällde i december 1996) i återbetalning av lån betalades inte till Sydafrikas nationella stipendiepro- gram (se bilagan, punkt 17). 43. Kommissionens möjlighet att effektivt följa upp genomförandet av projekten, försämrades av informat- ionssystemens dåliga skick. Det fanns ingen tillfredsstäl- lande databas med alla upplysningar om genomförande och rapportering av projekten (16). Dokumentationen i projektdossiererna var inte uppdaterad, och rapporter och brevväxling saknades ibland. Information utväxlad mellan kanalerna, kommissionens delegation och de cen- trala avdelningarna vidarebefordrades inte alltid. Kom- missionen hade inte kopior av alla avtal som underteck- nats mellan kanalerna och de projektansvariga och var alltså inte medveten om de fall där projektens omfång och ekonomiska villkor skilde sig från avtalet med kana- len. 44. En ekonomisk konsekvens av otillfredsställande upp- följning var att projekt som godkänts men aldrig kom i gång, eller projekt som påbörjats men som lagts ner, fortfarande onödigtvis är oavslutade i kommissionens räkenskaper. Sålunda fanns ca 10 miljoner ecu som gäller åtaganden som gjordes mellan 1993 och 1995 för projekt som aldrig påbörjades eller aldrig slutfördes kvar i räken- skaperna per den 31 december 1996 och anger för höga utestående skulder. Avslutande av avtal avsluta en stor mängd eftersläpande avtal, mer än 750 stycken, för vilka åtaganden på totalt 441,7 miljoner ecu hade gjorts sedan 1986. Kommissionen meddelade revi- sionsrätten i slutet av 1995 att den hade för avsikt att avsluta ca 350 utestående avtal senast i juli 1996, och att en teknisk konsult hade anställts för att förstärka kom- missionsavdelningarnas kapacitet att klara av uppgiften. 46. I januari 1996 utsträcktes tidsfristen för att avsluta de 350 projekten till slutet av december 1996. Det övergripande målet var att avsluta 604 av de 664 projekt som ingåtts 1986-93 före slutet av 1997. 47. I slutet av juni 1997 hade emellertid inget av de eftersläpande avtalen avslutats. Kommissionen stötte på allvarliga förfaringsmässiga svårigheter under 1996, till stor del på grund av bristande planering och definiering av uppgiften, samt att man inte avsatt tillräckliga resur- ser. Revisionsrättens genomgång av ett stickprov på 250 avslutsformulär som upprättats 1996 visade att det fanns ett flertal oförklarade avvikelser, och att det underlag som bifogades inte alls räckte för beslutsfattande. 48. För att öka avdelningarnas kapacitet att avsluta de gamla projekten, beslöt kommissionen i mars 1996 att anlita privata revisionsfirmor. Det tog emellertid kommis- sionen mer än ett år att knyta revisorerna till sig. Avtal med två olika firmor skrevs slutligen i maj respektive juli 1997. 49. Under 1997 fastställde de berörda avdelningarna omarbetade förfaranden som krävde bättre underlag för föreslagna åtgärder, t. ex. återkrävande av medel eller avskrivning av utestående balanser hos de verkställande organisationerna, samt annullering av obehövliga åtagan- desaldon. Nya målsättningar preciserades, så att alla vilande projekt från 1986-94 skulle vara avslutade före utgången av 1998. 45. Efter granskningarna 1994 och 1995 påpekade revi- sionsrätten för kommissionen att den borde prioritera att (16) Projekthanteringssystemet för Sydafrika (SAPMAN), ett kal- kylprogram som kommissionen använde, var inte tillförlitligt eftersom informationen inte uppdaterades kontinuerligt. Pro- grammet övergavs i december 1995. 50. En följd av bristen på framgång med att avsluta kontrakt är att mycket små framsteg gjordes när det gäller att kräva tillbaka överskjutande medel som icke- statliga organisationer i Europa eller Sydafrika dispone- rade över. Under revisionsbesök hos europeiska icke- statliga organisationer under 1995 och 1996 påträffades sådana överskott vid ett flertal tillfällen. Tvärtemot kom- missionens egna interna regler, som kräver att betalnings- krav utfärdas så snart som en skuld har fastställts, med C 241/102 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 tillägget ”p. m. ” om beloppet inte kan preciseras, utfär- dades betalningskrav bara för en enda icke-statlig organi- sation. 51. Problemen som kommissionen har med att avsluta alla dessa eftersläpande projekt speglar svagheterna i den finansiella handläggningen av Sydafrika-programmet. Hela tiden, trots Sydafrika-programmets storlek och poli- tiska betydelse, avsatte kommissionen inte nog med resur- ser och hade inte tillräckligt handfasta och effektiva förvaltningsförfaranden så att den kunde förbereda och genomföra det nya och expanderande programmet samti- digt med avslutandeförfarandet. Att det nya programmet prioriterades innebar alltid att de begränsade resurserna togs från avslutandeförfarandena. 52. Vidare var avslutandeprocessen illa förberedd med otillräckliga mål och etappmål, förfarandena var otydliga, de inblandades roller och ansvar var inte klart definierade och överenskomna, och det fanns ingen allmän förståelse för vad som krävdes för att projekt skulle kunna avslu- tas. Det ledde till att de begränsade resurserna som fanns till hands inte användes kostnadseffektivt eller ändamåls- enligt. EUROPEISKA PROGRAMMET FÖR ÅTERUPPBYGGNAD OCH UTVECKLING (EPRD) 1994-1996 EPRD-systemet 53. Efter landets demokratisering blev en ny syn på samarbete nödvändig. Då blev det fråga om att finansiera ett direkt samarbetsprogram med den sydafrikanska rege- ringen. I ett klimat präglat av betydande optimism var alla 54. givarna, inklusive Europeiska gemenskapen (EG) och medlemsstaterna, ivriga att sätta i gång med utvecklings- program i stor skala i samarbete med regeringen. EG, den största givaren (17), hade stött de demokratiska krafterna i Sydafrika under hela apartheideran och ville nu öka sitt stöd för den nya regeringen på ett lagligt sätt. På ganska kort tid godkände kommissionen flera program rörande ansenliga belopp inom olika verksamhetsområden. (17) I rådets förordning (EG) nr 2259/96 av den 22 november 1996, artikel 10, fastställs det finansiella referensbeloppet till 500 miljoner ecu för perioden 1. 1. 1996-31. 12. 1999. 55. Det var därför som EG, liksom de övriga givarna, 1994 anslöt sig till det återuppbyggnads- och utvecklings- program som Sydafrikas regering initierade. Mer än 5 000 miljoner ZAR (ca 1 150 miljoner ecu) årligen från den nationella budgeten, bildade tillsammans med inter- nationellt bistånd RDP-fonden (Reconstruction and Development Programme = återuppbyggnads- och ut- vecklingsprogrammet) med en för ändamålet särskilt ska- pad central administration, RDP-kontoret. Det senare visade sig snart föga lämpligt, och i mars 1996, efter kritik för att så få program genomförts, stängdes RDP- kontoret, och ansvaret för programgenomförande över- fördes till finansministeriet och ministerier för de olika sektorerna. 56. Vid den här tidpunkten genomgick Sydafrikas cen- traladministration en större omorganisering med viktiga förändringar på topposterna. De statliga myndigheter som initierat utvecklingsprogrammen hade bara begrän- sad erfarenhet av att arbeta med internationella bistånds- organisationer. Den sydafrikanska administrationen hade stora svårigheter att få sina egna system och förfaranden i linje med de olika givarnas krav. Nya strukturer hade helt nyligen skapats på provinsiell och lokal nivå, andra var fortfarande på planeringsstadiet. I det läget borde EG — och de andra givarorganisa- 57. tionerna — haft en mer realistisk syn på hur stora penningvolymer som effektivt och verkningsfullt kunde sugas upp av den sydafrikanska administrationen. När det gäller individuella program, som t. ex. inom hälso- vårdssektorn och pilotprojektet för jordreform, borde kommissionen ha insett att innan de provinsiella och regionala strukturer genom vilka programmet skulle genomföras kommit på plats, kunde finansieringen för programmen inte börja utnyttjas. Med tanke på de begränsningar i resurser och kunnighet om de olika områdena som de anställda vid kommissionens delegation hade, hade det dessutom varit bättre om kommissionen, med de sydafrikanska myndigheternas tillåtelse, hade koncentrerat mindre resurser till ett mer begränsat antal sektorer. 58. När programmet initierades 1994 hade kommissio- nen i själva verket stora problem. Huvudkontoret i Brys- sel skulle samtidigt övervaka och avsluta projekten som finansierats via kanalerna (punkterna 20-52), utforma EPRD-programmet och granska relevanta dokument, samt förhandla fram rättsramen för det nya samarbetet 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/103 med Sydafrika (18). Det fanns en liknande brist på resur- ser vid delegationen (punkt 90). ner på kollektiv grund led av allvarliga störningar 1995 och 1996. En del av dem tvingades att skära ner på personal och verksamhet. 59. Problemen med att leda ett så brett program med de begränsade tillgängliga resurserna, gjorde att kommissio- nen beslöt att ändra sin hållning till finansieringen av icke-statliga projekt och verksamheter. De icke-statliga organisationerna uppmanades att gå samman och samla sina ansökningar om verksamhetsfinansiering inom någon viss sektor — hälsovård, stadsplanering, landsbygdsut- veckling osv. — till ett program. 60. När kommissionen intog den hållningen borde den emellertid ha varit särskilt uppmärksam på de organisato- riska strukturer som skulle ha ansvaret för genomföran- det och ha försäkrat sig om att de hade de erforderliga färdigheterna och resurserna. Av de tre sektorprogram som revisionsrätten granskade, hade två allvarliga svaghe- ter när det gällde strukturerna som hade ansvaret för det övergripande programmet: a) När det gällde programmet Urban Sector Network föreslog Samordningskontoret (PCO) samordning i form av en icke-statlig organisation som varken hade någon arbetsordning eller tillräckliga resurser och som inte kunde följa upp programmets olika delar regel- bundet. b) När det gällde programmet inom hälsovårdssektorn samordnades verksamheterna för tre icke-statliga organisationer som arbetade i samma område till ett avtal. Ansvaret för att leda och följa upp hela pro- grammet gavs av kommissionen ensidigt till en av de tre. Det var svårt för denna organisation att ta fram de begärda framstegsrapporterna, eftersom de andra parterna hade annorlunda förvaltningssystem och strukturerade sina räkenskaper annorlunda. Dessutom hade denna icke-statliga organisation inte de erforder- liga resurserna för att övervaka verksamheten. 61. När det gällde de mindre projekt som utfördes av icke-statliga organisationer eller organisationer på kollek- tiv grund ombads den minister som var ansvarig för EPRD 1994 att finna en lösning som skulle medge att dessa projekt finansierades inom ett enhetligt ramverk. Han förslog att ett oberoende organ, Transitional Natio- nal Development Trust, skulle skapas. Att inrätta denna ”övergångsstiftelse” gick emellertid långsamt, och finan- sieringen av icke-statliga organisationer och organisatio- (18) Arbetsgruppen med ansvar för förhandlingarna skapades inte förrän i mars 1995. Projekt initierade av regeringen 62. I den första serien av program på hälsovårdsområdet som samfinansierades med regeringen granskade revi- sionsrätten 1994 det nationella hiv/aids-programmet, stödprogrammet för distriktshälsovården samt program- met för tekniskt stöd till omstruktureringen av det natio- nella sjukvårdssystemet, vilka tillsammans belöpte sig till 19,4 miljoner ecu. När granskningen utfördes hade inget av projekten kommit långt på väg. Programmen hade i själva verket dragits i gång innan strukturerna som var nödvändiga för att de skulle kunna genomföras fanns på plats. T. ex. var de distrikt som det nya sjukvårdssystemet skulle baseras på inte fullt inrättade förrän andra halvåret 1996, vilket försenade det faktiska införandet av åtgär- derna på provinsiell nivå. Det ledde också till att de sydafrikanska myndigheterna begärde att genomförande- fasen för de tre programmen skulle utsträckas till slutet av 1997. 63. Människorättsprogrammet godkändes av kommis- sionen i december 1994 på grundval av en studie som gjorts av externa konsulter. Finansieringsöverenskommel- sen med den sydafrikanska regeringen belöpte sig till 15 miljoner ecu och undertecknades inte förrän i maj 1996. Det här regeringsprogrammet utförs av icke-statliga orga- nisationer, och en särskild stiftelse har skapats för att administrera det. Programmet blev starkt försenat, och i mars 1997, vid tiden för revisionsrättens granskningar, hade projektet nyligen inletts. 64. Målen med projektet är något vaga. Handlingspla- nen från 1996/1997 utgick från resultaten av den ovan nämnda studien från 1994. Hur stora utgifter den inne- bar var i stort en uppskattning som inte hade stöd i en uppdelning av beräkningarna. Situationen i landet för- ändrades mellan 1994 och 1996, och en uppdatering av målen och resurserna som skulle komma att behövas ansågs nödvändig. Den bedömningen delades av dem som skulle verkställa programmet, vilka också hade inkluderat en inledande utforskande fas, när behoven och målen skulle förtydligas, i sin handlingsplan. De tyckte emeller- tid att det var viktigt att projektet kom i gång och föreslog att man skulle göra de nödvändiga justeringarna senare, hellre än att vänta på resultaten från det första stadiet. Kommissionen bör noggrant följa upp utveck- lingen av det programmet. C 241/104 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 65. The Parliamentary Support Programme (totalkost- nad 36 miljoner ecu) samfinansieras av tre parter. Avsik- ten var att programmet skulle inledas i slutet av 1996. I mars 1997 hade det fortfarande inte kommit i gång, eftersom den personal som behövdes för att leda det fortfarande inte var helt rekryterad. Dessutom var anord- ningarna för att genomföra det samfinansierade program- met inte tillfredsställande. Vid tiden för revisionsrättens granskningar hade de tre givarnas bidrag ännu inte flätats ihop till en enda budget. Det var därför inte möjligt att förstå och granska hur den sydafrikanska regeringens bidrag (19,35 miljoner ecu) skulle anvisas och inlemmas i programmet. Arbetsprogrammet som nyligen framlades av de sydafrikanska myndigheterna täckte bara gemen- skapens bidrag (16 miljoner ecu). Det är viktigt att kommissionen försäkrar sig om att samfinansieringen för det här programmet verkligen realiseras. Projekt ledda av icke-statliga organisationer 66. För de icke-statliga organisationerna var det här de första projekten som finansierades direkt av kommissio- nen, utan kanalerna som mellanhand. Deras brist på erfarenhet av gemenskapsförfaranden, svårigheten att få de råd de behövde från delegationen och kommunika- tionsproblemen med kommissionens huvudkontor hade lett till igångsättningsförseningar för alla de projekt som revisionsrätten besökte. De icke-statliga organisationerna måste lägga fram ett årligt arbetsprogram för att erhålla utbetalning av gemenskapsmedel, men de hade inte fått tillräckliga instruktioner (särskilt när det gäller finansie- ringsöverenskommelserna) om vilken art och detaljnivå på informationen som krävdes. Oftast ledde det till att kommissionen skickade tillbaka de inlämnade dokumen- ten till organisationerna. I några fall godkändes program- men av delegationen efter långa diskussioner med de icke-statliga organisationerna för att sedan ändå förkastas av Bryssel, med påföljd att de åter måste lämnas in. Sådana godkännanden i två etapper innebär inte ett effektivt bruk av kommissionens begränsade projektför- valtningsresurser, och det har också lett till alldeles för långa förseningar i genomförandet. i det sydafrikanska statliga sjukvårdssystemet, men så skedde inte. Ytterligare finansiering av internationella givare blev då nödvändig för att inte en fortsättning av de tjänster som dittills varit tillgängliga skulle äventyras. 68. Att förse människor med låga inkomster med billiga bostäder var ett av de huvudsakliga målen med program- met Urban Sector Network (5,9 miljoner ecu). Av de 4 350 hus som skulle byggas det första året kunde bara 879 överlämnas, eftersom kommissionen och dess samar- betspart hade underskattat svårigheterna med att genom- driva en bostadslånepolitik i hela landet. Programmets framåtskridande hämmades också av att gemenskapsut- betalningarna var långsamma. Vid tidpunkten för revi- sionsrättens granskning hade vissa icke-statliga organisa- tioner som ingick i nätverket tvingats lägga ner den verksamhet som hade med programmet att göra i avvak- tan på utbetalning av medel. Inledningen och utförandet av mikroprojektpro- 69. grammet, som samfinansierades med Micro-projects Pro- gramme Trust 1995 (12,6 miljoner ecu), förrycktes också av den extremt långa tid det tog för kommissionen att underteckna finansieringsöverenskommelsen och betala ut medlen. Per mars 1997 hade 68 mikroprojekt godkänts, men framåtskridandet var mycket långsamt. Projektle- darna hade tvingats övertrassera sina konton i avvaktan på utbetalning från kommissionen för att inte fördröja genomförandet av de finansierade åtgärderna. Brister i hjälpmedel och förfaranden vid inrättandet av EPRD 70. Brister i de hjälpmedel och förfaranden som kom- missionen använde var den grundläggande orsaken till de kraftiga förseningar som noterades i varje skede av genomförandet av EPRD och hade även en negativ inver- kan på programmens utförande. Förseningar i utbetalningarna 67. Participatory Health Care-programmet (1,12 miljo- ner ecu) sörjde för de grundläggande behoven hos de mest eftersatta grupperna i kåkstäderna runt Kapstaden. I sina inledande skeden var programmet synnerligen drab- bat av de brister som nämns i punkten ovan. Dessutom hotades fortlevnaden för programmet som i mars 1997 var inne i slutskedet av genomförandet. Avtalet som undertecknats med kommissionen fastställde att de sjuk- hus som finansierats genom programmet skulle inlemmas 71. De flesta av de projekt som revisionsrätten besökte hade drabbats av den inneboende betalningströgheten: de berörda ansåg att kommissionen var den långsammaste av biståndsgivarna. Förseningarna berodde huvudsakligen på den överdrivet långa tid det tog för kommissionen att godkänna interimsrapporter och uppdaterade arbetspla- ner. Där kommissionen är den viktigaste eller enda finan- sieringskällan, händer det att parterna upplever allvarliga ekonomiska svårigheter. När det gäller Micro-project- 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/105 och Urban Sector Network-programmen hade projektle- darna tvingats ta till möjligheten att övertrassera för att undvika att hela verksamheten stoppades upp. Kursförluster 72. För flera icke-statliga organisationer var beloppen de mottog i ZAR i regel lägre än de summor de beviljats i avtalen, där de uppgavs i ecu. En undersökning av tolv projektutbetalningar visade att skillnaderna berodde på att en privat sydafrikansk bank tillämpade extremt ogynnsamma växelkurser (19). För totalt 10,8 miljoner utbetalade ecu, motsvarande 74,9 miljoner ZAR beräknat efter INFORECU:s växelkurs, fick de icke-statliga organi- sationerna bara 72,8 miljoner ZAR efter växling enligt bankens egen kurs. Mellanskillnaden, 2,1 miljoner ZAR, motsvarar 0,4 miljoner ecu med INFORECU:s kurs, 3,7 % av hela utbetalningen. I vissa fall blev skillnaden så stor som 7 %. Jämför man med en del av utbetalningarna till regeringsprojekt skall man se att kurserna som Reserve Bank tillämpade var mycket mer gynnsamma. Eftersom det rör sig om betydande belopp för de icke- statliga organisationerna, bör kommissionen undersöka möjligheten att tillgripa alternativa förfaranden så att de icke-statliga organisationerna får den summa som anges i avtalen (20). Finansieringsöverenskommelser 73. Undermålig utformning av finansieringsöverenskom- melserna (med icke-statliga organisationer och med rege- ringen) förryckte också starten och genomförandet av EPRD. De klausuler som täckte bl. a. utbetalningar, rap- porter och projektredovisning dyker upp på olika ställen i överenskommelserna och saknar i många fall både klar- het och konsekvens. Inkonsekvensen är särskilt stor när det gäller finansieringsöverenskommelser från december 1994 som, fast de handlar om direkt finansiering av icke-statliga organisationer, inbegriper klausuler som användes i samband med det gamla kanalsystemet. For- muleringarna i finansieringsöverenskommelserna kontrol- lerades inte ordentligt, och väsentliga felaktigheter upp- (19) Eftersom ecu inte egentligen efterfrågas i Sydafrika kan bankerna bestämma sin egen växelkurs, och den kan skilja sig avsevärt från kurserna på den internationella penning- marknaden. (20) Om kommissionen betalade i ZAR skulle de här förlusterna kunna minimeras. Möjligheten utesluts inte i budgetförord- ningen. täcktes inte under godkännandeförfarandet (21). Finansie- ringsöverenskommelserna som slöts med de icke-statliga organisationerna under 1995 och 1996 föranstaltade bara om utbetalningar av förskott på 80 % av de årliga budgetarna och täckte inte vilka förfaranden som skulle iakttas för att årets balans på 20 % skulle betalas ut. Revisionsrätten upptäckte åtminstone två fall av sådana betalningar på totalt 746 171 ecu (22) som hade verk- ställts utan att kommissionen hade fått denna utelämning klar för sig, och föreslog att de aktuella överenskommel- serna skulle skrivas om. som 74. I inget av de projekt som revisionsrätten granskade hade de icke-statliga organisationerna ställt upp med de bankgarantier finansieringsöverenskommelserna krävde. De sydafrikanska bankerna vägrar att ge sådana garantier för icke-statliga organisationer, eftersom de senare inte har den erforderliga nivån på eget kapital. I stället för att bringa avtalsvillkoren i linje med verklighe- ten bad kommissionen en bank att utfärda ”intyg”, som på intet sätt motsvarar garantier. 75. Vad beträffar de projekt som antogs under de två faserna av det särskilda programmet är parterna enligt villkoren i finansieringsöverenskommelserna skyldiga att omvandla månadens projektutgifter till ecu med hjälp av de månatliga växelkurser som offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (punkt 32). Denna bestämmelse är olämplig och följdes inte i något av de granskade projekten. Kommissionen bör ändra dessa avtalsvillkor till något som är praktiskt genomförbart och lämpligt. 76. Delegationen ansträngde sig hårt för att reparera bristerna i utformningen av avtalen men kunde inte avhjälpa alla ofullkomligheter. Finansieringsöverenskom- melsernas formuleringar har blivit avsevärt klarare sedan oktober 1996, men ansträngningar bör fortfarande göras för att förtydliga avtalsbestämmelserna och i synnerhet att lösa de svårigheter som utbetalningsförfarandena ger upphov till. 77. Betydande ändringar av finansieringsöverenskom- melser godkändes av delegationen under möten med parterna eller beviljades genom en enkel skriftväxling (23), (21) För Parliamentary Support Programme (AFS/1996/9) krävs t. ex. i texten till finansieringsöverenskommelsen att finansmi- nisteriet representerar den sydafrikanska republiken, men överenskommelsen undertecknades av talmannen i parlamen- tet. (22) Projekten Urban Sector Network (94/75070/060) och Micro- project Programme Trust (95/75070/005). (23) Se t. ex. projekten Participatory Primary Health Care Pro- gramme, Urban Sector Network, Micro-projects Trust och Land and Agricultural Policy Center. C 241/106 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 utan någon formell ändring av överenskommelsens text. Även huvudkontoret i Bryssel ratificerade ofta ändringar utan att formellt ändra överenskommelsens text. 78. Revisionsrätten har redan pekat på svagheterna i förfarandena för att ändra bestämmelserna i finansie- ringsöverenskommelser i några av sina tidigare rappor- ter (24). Situationen är belysande för bristerna i kommis- sionens kontrollsystem och beror i första hand på bristen på tydliga instruktioner om tillvägagångssätt och i syn- nerhet ansvarsfördelning mellan huvudkontoret i Bryssel och delegationerna. Anbudsförfaranden 79. Gemenskapens regler och förfaranden när det gäller upphandling och anbud för projekt skiljer sig från dem som tillämpas av centrala och lokala administrationer i enlighet med sydafrikansk lag. En betydande svårighet är att de sydafrikanska reglerna ger företräde åt sydafrikan- ska firmor, särskilt sådana från ”tidigare missgynnade grupper”, medan gemenskapens regler kräver öppet anbudsförfarande för företag inom Europeiska gemenska- pen och under vissa villkor även för övriga tredje länder. Detta var en källa till bekymmer hos de regeringsprojekt som revisionsrätten granskade på platsen, och särskilt när det gällde det nationella hiv/aids-programmet ledde det till åtskillig försening och förryckte allvarligt genomför- andet av programmet. Det var också problem med genomförandet av det parlamentariska stödprogrammet. Tekniskt bistånd 80. EU-finansierat tekniskt bistånd är väl mottaget och utgör en viktig del av EU:s totala biståndsprogram i Sydafrika. Men det är en högkostnadsresurs, särskilt när de tekniska experterna rekryteras från Europa. För närva- rande är de statliga myndigheter som mottar tekniskt bistånd knappast medvetna om kostnaden eftersom den inte finansieras direkt med projektmedel. (24) Se punkterna 15. 27-15. 31 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1991 (EGT C 330, 15. 12. 1992) och Särskild rapport nr 1/98 om det bilaterala finansiella och tekniska samarbetet med tredje land i Medelhavsområdet (EGT C 98, 31. 3 1998). 81. I Sydafrika finns det förhållandevis gott om experter på olika områden att tillgå och det är möjligt att rekry- tera tekniska experter lokalt och tillämpa villkor som är mer kostnadseffektiva än de som gäller för europeiskt tekniskt bistånd. Allmänt sett bör kommissionen när det gäller särskilda uppdrag först fastställa om det finns tillgängliga lokala experter som lämpar sig för uppgiften och bara när så inte är fallet tillgripa rekrytering av tekniska experter utifrån. 82. EU-avlönade tekniska experter som avdelats för arbete vid olika statliga myndigheter har inte fått sina uppgifter och ansvarsområden tillräckligt klart definie- rade av kommissionen, särskilt vad gäller deras ansvar gentemot delegationen och de statliga myndigheterna. 83. När det gällde ett regeringsprojekt om hälsovård omvandlades under 14 månader den tekniske expertens avsedda roll och funktion att utveckla och genomföra ett redovisningssystem till uppgiften som samordnare, vilket resulterade i att det ursprungliga målet inte hade upp- nåtts vid tidpunkten för granskningen. Under nästan tre månader uppehöll samme expert en högre chefsbefattning inom hälsovårdsdepartementet utan att kommissionen gett sitt tillstånd. 84. Tekniskt bistånd har inte alltid tillhandahållits vid rätt tidpunkt. I normalfallet bör kontraktstiden för tekniskt bistånd sammanfalla med tidsplanen för projek- tet. När det gäller projektet för jordreform t. ex. utnämn- des inte administratören som tillhandahållits genom ett tekniskt biståndsprogram förrän tolv månader efter att finansieringsöverenskommelsen undertecknats. De sydaf- rikanska myndigheterna tvingades börja utan hans hjälp. 85. Mer uppmärksamhet måste ägnas åt att säkerställa att tillräckligt tekniskt bistånd ges på lokal nivå, och inte bara centralt. Regionala mottagare som arbetade med jordreformprojektet skulle då lättare ha kunnat få direkt tillgång till råd, i stället för att behöva dirigera sina frågor genom omständliga utskottsprocedurer. KOMMISSIONENS ORGANISATION OCH RESURSER 86. Denna rapport har vid flera tillfällen betonat det sydafrikanska biståndsprogrammets ovanliga och spe- 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/107 ciella karaktär. Det kombinerar högsta politiska bety- delse, administrativ sammansatthet, stora penningvolymer och en mångfald åtgärder. 87. Alla dessa faktorer krävde hög kvalitet på organisa- tionen och förstärkta förvaltningsresurser, vilket emeller- tid inte tillhandahölls. För det första kunde kommissio- nen, mellan 1986 och 1991, inte skapa en organisation på platsen för att administrera programmet. 1991 öpp- nades Programsamordningskontoret, men bara med begränsat tekniskt ansvar. Det var först 1994 som kom- missionen inrättade en full delegation i Pretoria. 88. För det andra prioriterade inte kommissionen för- valtningen av det sydafrikanska biståndsprogrammet högt nog. Otillräckliga förvaltningsresurser tilldelades, de skriftliga förfarandeinstruktionerna var inte tydliga nog och hela organisationen var bristfällig. Vid kommissio- nens huvudkontor i Bryssel har Sydafrika-enheten inte haft tillräckligt många anställda, med ständiga personal- förflyttningar och obesatta tjänster. c) ger övervakningssystemet inte tillräckligt med infor- mation för att projektens aktuella status skall kunna bedömas: faktiska utbetalningar, slutdatum för rap- porter, gjorda framsteg, påträffade svårigheter osv. Under sådana förhållanden är det inte möjligt att garantera nöjaktig uppföljning av projekt, övervak- ning och kontinuitet i verksamheten. 92. En särskild omständighet som påverkar organisatio- nen av delegationen i Sydafrika är behovet att vara representerad både i Pretoria och i Kapstaden, de två städer där parlamentet omväxlande sammanträder. Dele- gationen har öppnat ett kontor i Kapstaden där chefen ofta måste stanna kvar för att syssla med politiska frågor. Det har lett till att lösningen av viktiga frågor försenats, särskilt sådana som rör utvecklingen av samarbetet. Det är nödvändigt att utnämna en ställföreträdande delega- tionschef i Pretoria med särskilt ansvar för samarbetsut- veckling och projektuppföljning. 89. I Sydafrika var programsamordningskontorets upp- gifter och ansvar och de förfaranden som den hade att rätta sig efter inte klart definierade. Det bidrog till tillkortakommanden i förvaltningen och bristfällig upp- följning. SAMORDNING AV UTVECKLINGEN AV SAMARBETET MELLAN GEMENSKAPEN OCH MEDLEMSSTATERNA 90. Inte ens när delegationen inrättades i Pretoria i början av 1994 avdelade kommissionen tillräckligt med personal för de uppgifter som skulle utföras. I över ett år bestod delegationen bara av chefen, hans assistent och en sekreterare. Utvecklingsrådgivaren utsågs inte förrän 1995 och tjänsterna i personalens organisationsschema blev inte fullt tillsatta förrän i slutet av 1996. 91. Dessutom har frånvaron av skriftliga instruktioner och riktlinjer lett till brister i delegationens förvaltnings- rutiner, bl. a. 93. Artikel 130u i Fördraget om upprättandet av Euro- peiska gemenskapen stadgar att gemenskapens politik inom området för utvecklingssamarbete skall vara ett komplement till medlemsstaternas politik. Med den mål- sättningen, och med konsekvens och effektivitet som ledstjärna, uppmanar artikel 130x i samma fördrag till samordning och samråd mellan gemenskapen och med- lemsstaterna. Sedan 1993 har rådet och kommissionen tagit betydande steg i den riktningen: ett pilotprogram igångsattes i sex länder (25) och en rad resolutioner och slutsatser offentliggjordes (26). a) finns det ingen tydlig ansvarsfördelning mellan delega- tionens anställda: det är t. ex. inte uppenbart vem som övervakar vilket projekt, I Sydafrika borde meningsfull samordning anses vara 94. en huvudfråga. För det första är 14 av de 15 medlemssta- terna representerade i landet och står inför likartade problem, för det andra finns starka band och samordning b) finns det brister i informationssystemet: alla doku- ment som rör ett projekt samlas inte i en akt, i flera fall har information inte bearbetats och olika rappor- ter och andra dokument har försvunnit, (25) Bangladesh, Elfenbenskusten, Costa Rica, Etiopien, Moçam- bique och Peru. (26) Se särskilt dem från 2. 12. 1993, 6. 5. 1994 och 15. 7. 1996. C 241/108 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 som utvecklades redan under tidigare och svårare poli- tiska perioder redan på plats. 95. I rådets förordning (EG) nr 2259/96 av den 22 november 1996 om utvecklingssamarbete med Sydaf- rika (27) ses samordning som ett centralt redskap för att garantera biståndets optimala effektivitet. Förordningen uppdrar åt kommissionen att vidta alla nödvändiga åtgär- der vilket kan inbegripa anordnandet av regelbundna möten, inrättandet av ett system för informationsutbyte och överlämnandet av en samlad strategibeskrivning och riktlinjer för projekt till medlemsstaterna. Förordningen utsträcker även behovet av samordning med andra biståndsgivare. 96. För närvarande består samordningsmekanismerna i Sydafrika av regelbundna möten och av informationsut- byte rörande de program som genomförs. Dessa mekanis- mer har gjort det möjligt för medlemsstaterna att i betydande grad vara med och forma och ta initiativ till gemenskapsprogram. Dokumentation har regelbundet skickats från kommissionen till medlemsstaternas repre- sentanter och gemenskapsverksamheten har diskuterats i detalj. Utbytet av information när det gäller medlemssta- ternas åtgärder har emellertid inte formaliserats och inrättandet av en gemensam databas går endast långsamt framåt. Otillräcklig information har lagt hinder i vägen för en effektivare samordning. 97. För att förbättra samordningen bör kommissionen och medlemsstaterna vidta mått och steg för att genom- föra de bestämmelser som fastställs i den ovan nämnda förordningen: a) Upprätta detaljerade förfaringssätt för samråd och utbyte av information och antagandet av gemen- samma strategier. Detta bör säkerställa att informatio- nen flyter i båda riktningarna mellan gemenskapen och medlemsstaterna och innefattar då tidsplaner för möten, sammanställning av en databas, överlämnande av rapporter och gemensamma utvärderingar. b) Fastställa och förstärka den roll som kommissionens delegation skall spela. Tillräckliga resurser måste avsättas så att delegationen kan spela denna roll. (27) EGT L 306, 28. 11. 1996. c) Utveckla gemensamma sektorsinriktade strategier. An- strängningarna bör riktas mot att förbättra den sydaf- rikanska regeringens administrativa kapacitet att för- handla med och samordna internationella givare. d) Utsträcka samordningen till andra givare och inta en konsekvent attityd som bör innefatta likalydande redovisnings- och rapporteringskrav, överenskomna utbetalningsscheman och gemensamma gransknings- förfaranden. SLUTSATS 98. I september 1986 beslutade Europeiska gemenska- pen att aktivt stödja organisationer som gav bistånd till apartheidsystemets offer och att bidra på ett betydande sätt till ansträngningarna att säkra en fredlig övergång till demokrati. Den sydafrikanska regeringen motsatte sig det unika programmet som även var kontroversiellt i Europa. Kommmissionen visade avsevärd fantasi och framsynthet genom att aktivt stödja ett sådant program. Den var lyhörd för vad individerna som den riktade sig till verkligen behövde. Det särskilda programmet anses av de inblandade i Sydafrika ha inneburit ett positivt bidrag under övergångsperioden. Följaktligen byggde Europeiska gemenskapen upp avsevärd politisk goodwill hos det nya demokratiska ledarskiktet i Sydafrika (punkterna 1-5 och 22). 99. Gemenskapen hade därför en nyckelposition 1994 när det gällde att utveckla relationerna mellan Sydafrika och Europa inom områdena ekonomi och samarbete. Den vidtog omedelbart steg för att göra detta. Liksom andra givare var kommissionen ivrig att utan dröjsmål visa sin solidaritet med och sitt stöd för den nya regeringen och godkände via EPRD fler program spridda över ett större antal sektorer än som effektivt kunde administreras inom en kort tidsrymd. Påfrestningarna på kommissionens kap- acitet att hantera ett sådant spektrum av åtgärder, och på den nya regeringens att absorbera medlen inom de givna tidsramarna togs inte tillräckligt med i beräkningen. Inte heller gjordes tillräckligt med inledande grundarbete för att man skulle bli klar över hur institutionerna behövde stärkas innan projekt kunde genomföras effektivt, och vilken roll gemenskapen borde spela för att biträda de sydafrikanska myndigheterna i det avseendet (punkterna 56-57). Resultatet blev att genomförandet av EPRD för- senades kraftigt. Liknande problem har redan påpekats av revisionsrätten inom andra utvecklingssamarbeten, 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/109 t. ex. Phare (28) och Medelhavsområdet (29). e) Effektiviteten i genomförandet har påverkats negativt av kommissionens långsamma utbetalningsförfaran- den, brister i de finansiella avtalen och svårigheten att enas om vilka anbudsförfaranden som skall tilläm- pas. 100. Kostnadseffektivt och ändamålsenligt genomfö- rande av gemenskapens biståndsprogram till Sydafrika har under hela perioden från 1986 till 1997 påverkats negativt av kommissionens otillräckliga förfaranden, sys- tem och resurser. a) Till en början försökte kommissionen tillämpa ”lätta och flexibla” förfaranden, men utan att definiera vad dessa innebar och klargöra för parterna vad som kunde tänkas vara acceptabelt (punkt 4). b) När situationen förbättrades och det blev möjligt att agera mer öppet grep man inte tillfället att fastställa lämpliga procedurer och system. Fastän handlägg- ningen av projekt anförtroddes åt kanalerna, behöll kommissionen centralt, i ett försök att säkerställa sträng kontroll, rätten att godkänna varje enskilt projekt, avtal eller ändring av avtal, rapport och utbetalning. Eftersom kommissionen inte tillhandahöll tillräckligt med resurser för att utföra och ordentligt och snabbt kontrollera alla dessa aktioner, blev den antagna strategin ohanterlig och gav inte tillräcklig förvaltning och kontroll. c) Den särskilda åtgärd som gick ut på att avsluta de 750 ännu oavslutade projekt som utförts av icke- statliga organisationer och organisationer på kollektiv grund med rötter ända från 1986 var dåligt utformat och genomfört, så att de begränsade tillgängliga resur- serna användes ineffektivt (punkterna 45-52). d) Vad EPRD beträffar har det kroniska problemet med otillräckliga resurser att förvalta ett program av den storleken och mångfalden förvärrats av bristen på operativa instruktioner för de anställda vid delegatio- nen och i Bryssel, och personalförflyttningar (punk- terna 87-92). 101. Många av bristerna som belysts i den här rappor- ten liknar dem som påpekats i rapporter från revisions- rätten om andra externa åtgärder, t. ex. de särskilda rapporterna om Phare-programmet (30), Med-program- men (31) och iakttagelser rörande samfinansiering med icke-statliga organisationer (32). Kommissionen bör skyndsamt vidta åtgärder för att bemästra de här svaghe- terna. inte bara förvaltningsstrategi som 102. Kommissionen bör därför inom utvecklingssamar- betet allmänt sträva efter att skapa en effektivare decen- traliserad lägger beslutsfattandet på den lämpligaste nivån inom systemet, utan förstärker mottagarorganisationernas känsla av ans- var (”ownership”) och uppmuntrar en högre grad av partnerskap. Inom den egna organisationen borde opera- tivt och finansiellt ansvar till viss del förflyttas från de centrala avdelningarna till fältet där beslut kan fattas närmare den berörda verksamheten. En sådan strategi skulle också ha som målsättning att använda kommissio- nens begränsade resurser till förvaltning och kontroll av gemenskapens medel på bästa sätt. En sådan strategi skulle kräva a) att tydliga ramar och anvisningar för det operatio- nella och finansiella genomförandet av programmen fastställdes, inklusive precisa och lättbegripliga rap- porteringskrav, b) att det fastställdes vilka beslut som bäst fattas av de genomförande organisationerna, av delegationen och av de centrala avdelningarna i Bryssel och vilka förutsättningar när det gäller kapacitet och resurser en sådan uppbyggnad skulle kräva, c) som en av de ovan nämnda förutsättningarna, att man kan lita på de genomförande organisationernas förvaltnings- och kontrollsystem. För att uppnå det måste kommissionen utvärdera de system som redan finns och tillhandahålla stöd för deras utbyggnad, (28) Se punkterna 2. 4-2. 12 i Särskild rapport nr 3/97 om det decentraliserade systemet för genomförande av Phare-pro- (EGT C 175, grammet 9. 6. 1997). (under perioden 1990-1995) (29) Se punkterna 150-151 i Särskild rapport nr 1/98 om det bilaterala finansiella och tekniska samarbetet med tredje land i Medelhavsområdet. (30) Särskild rapport nr 3/97 om det decentraliserade systemet för genomförande av Phare-programmet (under perioden 1990- 1995) (EGT C 175, 9. 6. 1997). (31) Särskild rapport nr 1/96 (EGT C 240, 19. 8. 1996). (32) Årsrapport för budgetåret 1990 (EGT C 324, 13. 12. 1991). C 241/110 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 d) att uppföljningen inriktades på det övergripande utförandet och resultaten programmen uppnår, kom- pletterat med utvalda kontroller av individuella åtgär- der. förda vid 1997 års utgång. I det sammanhanget är det viktigt att försäkra sig om att Europas kommersiella politik överensstämmer med utvecklingsstrategin. 103. EPRD utgör bara en del av relationerna mellan EU och Sydafrika. Framförhandlandet av ett handels- och samarbetsavtal som efter en övergångsperiod kommer att upprätta ett frihandelsområde (33) med gemenskapen är en mycket viktig fråga för Sydafrika. Utvecklingsbiståndet från kommissionen till Sydafrika är ansenligt — Sydafrika kan glädja sig åt ett av gemenskapens största finansiella och tekniska samarbetsprogram till ett enskilt land. Lan- dets ekonomiska och sociala framsteg beror emellertid i större utsträckning på att man lyckas få fram effektiva producenter som kan konkurrera på internationella marknader inom de många områden (naturtillgångar, jordbruk) där landet har relativa fördelar. Handelsför- handlingarna är långa och invecklade och var inte slut- 104. Förhandlingarna om ett handelsavtal ligger i högsta grad i medlemsstaternas intresse och dessa har varit djupt involverade. Det är emellertid en besvikelse att notera att när det gäller ett nytt finansiellt och tekniskt samarbets- program med en ny regering är samordningen mellan kommissionen och medlemsstaterna begränsad. Dessa har på ett betydelsefullt sätt kunnat påverka utformningen av gemenskapsprogrammen, men det har varit dåligt med information om deras egna åtgärder. Det begränsar möj- ligheterna att skapa ett konsekvent hjälpprogram i Euro- peiska unionens regi. Vidare krävs större ansträngningar för att enas om gemensamma strategier vad gäller krav på förfaranden och redovisningsskyldighet, inte bara mel- lan givarna inom Europeiska unionen utan också med andra givare. Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 27 och 28 maj 1998. För revisionsrätten Bernhard FRIEDMANN Ordförande (33) Med förbehåll för ett antal protokoll som skyddar vissa nyckelsektorer från tullfri import av varor från gemenska- pen. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/111 BILAGA STIPENDIEPROGRAMMET Programmets målsättning och beskrivning av detta 1. Målet med stipendieprogrammet var att främja högre utbildning för studerande från eftersatta grupper och bidra till inrättandet av ett statligt stipendiesystem. Genom det utdelades stipendier som bestod av icke-återbetalningspliktigt stöd (60 %) och lån (40 %) som skulle återbetalas av de studerande till Fonden för högre utbildning i Sydafrika. Andra inslag i programmet riktade in sig på förbättring av administratio- nen och stödet till studenterna i traditionellt svarta skolor för högre utbildning, s. k. Tertiary Institutions (TI) (1). Mellan 1993 och 1995 avsatte EG 59,9 miljoner ecu till programmet, av vilka 45,5 miljoner ecu har utbetalats. Ca 34 000 stipendier har beviljats. 2. Programmet förvaltades av Kagiso Trust, som inrättade ett stipendiekontor för att administrera det. Stipendierna utbetalades genom TI till vilka stipendiekontoret utanordnade medel i enlighet med de belopp som de enskilda studenterna beviljades. Vid budgetårets slut skickade TI en redovisning till kontoret med uppgift om vilka icke-återbetalningspliktiga belopp respektive lån som utbetalats per mottagare, exakt vad som lagts ut och vad som återstod att kräva tillbaka. för stipendieprogrammet tillsattes som skulle fastställa kriterier för och övervaka 3. En kommitte´ administreringen av programmet. Kommitte´n bestod av representanter för TI, utbildningsministeriet, Fonden för högre utbildning, Kagiso Trust och EG-delegationen. Kontrollsystem 4. Controllern för programmet förlitade sig i första hand på de redovisningar som TI lämnade in. Det systemet fungerade emellertid inte tillfredsställande ty a) slutdatum för inlämnandet av revisionsrapporterna var inte fastställt, och ingen straffklausul för uteblivna rapporter hade förutsetts, b) inte förrän 1995 begärde stipendiekontoret in rapporterna för 1992, 1993, och 1994 från TI, c) heltäckande instruktioner gavs inte till revisorerna. Rapporterna var inte konsekventa, och svarade i de flesta fall inte mot granskningens mål. I flera fall betraktade inte revisorerna själva arbetet som en revision i ordets rätta bemärkelse, i andra begränsades omfånget, ibland gavs bara omdömen med reservationer eller inga alls, d) rapporterna följdes inte upp av stipendiekontoret. Oacceptabla rapporter returnerades inte (t. ex. sådana som gjorts av TI:s egna interna revisorer) och de som innehöll reservationer eller anmärkningar lämnades utan åtgärd. 5. Inga andra kontrollmekanismer användes. Stipendiekontoret genomförde ingen årlig avstämning mellan kommissionens, Kagiso Trusts och TI:s räkenskaper för att fastställa hur stora resurser som alltjämt fanns tillgängliga. Följden blev att ca 11 miljoner ecu (18 % av de disponibla medlen) förblev oanvända (2). 6. En särskilt svag länk i kontrollsystemet var frånvaron av en revisionsgenomgång av hela stipendiepro- grammet, något som inte hade förutsetts i avtalet mellan kommissionen och Kagiso Trust. (1) Tertiary institutions är universitet, tekniska högskolor, lärarhögskolor, tekniska institut och yrkesskolor. (2) Detta belopp motsvarar 10,67 miljoner ecu i åtaganden från gemenskapen som inte utbetalats till Kagiso Trust och ca 0,5 miljoner ecu som inte tagits ut från TI:s konton. C 241/112 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 Programövervakning 7. Att kontrollsystemet fungerade dåligt förvärrades av bristen på effektiv övervakning. För det första gick stipendiekontoret inte igenom varje TI:s förfaranden och system. 8. För det andra skötte inte stipendiekommitte´n sina uppgifter ordentligt och följde inte upp ärenden av ekonomisk natur. Kommitte´n hade färre sammanträden än man förutsett, arbetsuppgifterna hölls inte isär som de borde (kommitte´ns sekreterare var samtidigt direktör och ekonomichef vid stipendiekontoret) och i data som granskats blandades projekterade och faktiska utgifter samman. 9. För det tredje övervakade varken Kagiso Trusts huvudkontor eller kommissionen arbetet som utfördes av stipendiekontoret. Inte förrän 1996 blev de medvetna om att det inte fanns tillförlitliga siffror på utgifterna och på lån som inte betalades tillbaka av studenterna. Utvärdering 10. 1994 genomfördes en utomstående utvärdering av stipendieprogrammet efter halva tiden (3). Denna utvärdering lade inga synpunkter på den finansiella förvaltningen och angrep inte problemet med att lån inte återbetalades. Rekommendationen att stipendiekommitte´ns roll som övervakare av ekonomin skulle stärkas beaktades inte. 11. Ingen slutlig utomstående utvärdering av programmet har genomförts eller väntas. Uppnående av målen 12. Utvärderingen 1994 underströk att man lyckats nå den grupp man vände sig till, och slutsatsen var att programmet gav ekonomiskt stöd till missgynnade studenter och bidrog till att utjämna obalanser baserade på ras och kön. Denna slutsats drogs 1994 och måste på nytt bekräftas för perioden 1995-1996. 13. Det finns emellertid brister i programmet när det gäller effektivitet, möjligheten att upprätthålla det och synligheten utåt. Effektivitet 14. Effektiviteten minskade på grund av undermålig finansiell förvaltning. Som framgår av punkt 5 utnyttjades inte 11 miljoner ecu, en summa som hade räckt till mer än 8 700 stipendier till. 15. Vidare utbetalades stipendierna till slutmottagarna mycket sent under läsåret. TI och studenterna fick därför ligga ute med pengarna, och tvingades ibland ta privata lån. Möjligheten att upprätthålla programmet 16. Möjligheten att upprätthålla programmet har inte säkerställts genom att återbetalningen av lånedelen i stipendierna inte prioriterats. 17. Vid 1996 års utgång hade bara 1,13 % av lånen återbetalats. Det innebär en förlust på mer än 72 miljoner sydafrikanska rand (ca 12,5 miljoner ecu räknat efter växelkursen i december 1996) för det nationella stipendieprogrammet. Möjligheten att kräva in lånen minskar dramatiskt ju längre tiden går. Det underminerar möjligheten att upprätthålla programmet och äventyrar det nationella programmets finansiella kapacitet. (3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council, augusti 1994. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/113 Programansvar (”programme ownership”) 18. Stipendiemottagarna fick ingen årlig avräkning (beviljat lån, upplupen ränta osv. ) där deras ekon- omiska status angavs och bekräftades. De fick dålig information om hur programmet fungerade, och fick inte i något skede inblick i hur det administrerades. Ur de slutliga stödmottagarnas synpunkt hade ingen ansvar för programmet (”programme ownership”), något som är en huvudfaktor för att ett utvecklingspro- gram skall ha framgång. Synlighet 19. Vid de flesta högre utbildningsanstalter som revisionsrätten besökte visste varken lärarna eller de mottagande studenterna att medlen kom från Europeiska unionen. Kagiso Trust offentliggjorde inte var pengarna kom ifrån förrän i slutet av 1996 när det blev problem eftersom programmet avslutades. Kommissionens controller påpekade bristen på synlighet 1995, men inga åtgärder vidtogs för att åstadkomma en ändring. 20. Kommissionen utvecklade ingen informationsstrategi (via broschyrer, pressmeddelanden eller andra åtgärder) för att upplysa om medlens EG-ursprung. Att synas utåt är nödvändigt för att förstärka partnerskapet och samarbetsrelationerna både i Sydafrika och Europa. C 241/114 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 Förkortningslista Europeiska sammanslutningen för samarbete Community Based Organisation — Organisation på kollektiv grund Europeiska investeringsbanken European Programme for Reconstruction and Development — Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling Internationella fackföreningsinternationalen Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik Kagiso Trust Non Governmental Organisation — Icke-statlig organisation Programme Coordination Office — Programsamordningskontor Reconstruction and Development Program — Program för återuppbyggnad och utveckling AEC CBO EIB EPRD FFI GUSP KT NGO PCO RDP SACBC South African Catholic Bishops’ Conference — de sydafrikanska katolska biskoparnas samfund SACC South African Council of Churches — Sydafrikanska kyrkorådet SAPMAN South Africa Project Management System — Projekthanteringssystem för Sydafrika SPSA SPVA Special program to South Africa — Särskilda programmet för Sydafrika Special programme for the Victims of Apartheid — Särskilda programmet för apartheidsyste- mets offer SINCOM Syste`me Informatique de la Comptabilite´ de la Commission — kommissionens datoriserade redovisningssystem TNDT Transitional National Development Trust — övergångsstiftelse för nationell utveckling ZAR Sydafrikansk rand 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/115 KOMMISSIONENS SVAR INLEDNING Revisionsrättens granskningspolicy vad gäller EG:s biståndsprogram för Sydafrika 14. Kommissionen noterar att revisionsrätten övervä- gande varit positiv i sin bedömning av programmen i Sydafrika, trots de svåra förhållanden som rådde under de två första faserna, och håller med om att de grundläg- gande principer som framhålls av revisionsrätten måste utgöra riktlinjerna för verksamheten och också gör det. För att den finansiella kontrollen och redovisningsskyl- digheten skall garanteras krävs ett visst grundläggande arbete beträffande förfarandena, vilket kan försena genomförandet med tanke på att våra partner i utveck- lingssamarbetet inte känner till givarnas krav eller i vissa fall har ett annorlunda administrativt tillvägagångssätt. GENOMFÖRANDE AV BUDGETEN 15-19. 85 % av beloppet för betalningsbemyndiganden för projekt under perioden 1986-1990 betalades ut. Under avslutningsförfarandet för projekten konstaterades att det fanns oanvända belopp (upp till 4,2 miljoner ecu) och dessa håller nu på att frigöras. 70 % av de belopp för vilka åtaganden gjorts för projekt som sattes i gång under perioden 1991-1994 betalades ut. Under denna period gjordes stora vinster i växlingskursen mellan ecu och rand. Detta förhindrade utbetalning av hela kontraktsbeloppen i ecu. På grund av bristen på personal var det inte alltid möjligt att snabbt avsluta projekten och frigöra beloppen. Som revisionsrätten mycket riktigt påpekar har betal- ningsnivån sjunkit kraftigt sedan det nya europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling (EPRD) infördes 1995. Under perioden 1994-1996 gällde merpar- ten av de icke ianspråktagna åtagandebeloppen statliga projekt för åren 1995-1996, då utbetalningarna i procent av åtagandena uppgick till endast 29 %. Detta beror till stor del på att Sydafrika till en början trodde att EG- medlen skulle kunna användas för att återbetala kostna- der som de ministerier och offentliga organ som hade till uppgift att genomföra programmen tidigare hade ådragit sig. Det var först i ett senare skede som de sydafrikanska förvaltningsorganen insåg att landets lagstiftning inte medger att gemenskapsprojekt finansieras i förväg med medel från den nationella budgeten. Det framgick senare att myndigheterna inte var i stånd att göra de första betalningarna till projekten. Detta innebar att projekten försenades minst 12-18 månader. Detta problem togs upp 1996, då det beslutades att tilläggsklausuler skulle läggas till i de berörda finansieringsöverenskommelserna, så att förskottsbetalning grundad på godkända årliga hand- lingsplaner blev möjlig. Det tog den sydafrikanska rege- ringen fem månader att underteckna tilläggsklausulerna. Sedan justering av finansieringsöverenskommelserna hade gjorts, kunde under 1997 utbetalning av ett dubbelt så stort belopp som föregående år göras. Ett annat skäl till det låga genomförandet var regerings- skiftet efter de demokratiska valen, vilket ledde till en omfattande omorganisation av den personal som ansva- rade för programmen. Dessa förseningar kunde inte förutses av kommissionen, eftersom upphovet till dem låg inom den sydafrikanska regeringens ansvarsområde. De större programmen hade också långa igångsättningsti- der, vilket inte till fullo kunde förutses vid den aktuella tidpunkten, men som man nu delvis har funnit en lösning på (t. ex. genom att anbudshandlingar och handlingspla- ner upprättas innan finansieringsöverenskommelserna undertecknas, så att programmet kan påbörjas omedel- bart). SYSTEM FÖR GENOMFÖRANDE AV PROJEKT VIA KANA- LERNA Inledning 22. Kommissionens ändrade arbetsmetoder i Sydafrika efter 1991 medförde problem som åtgärdats eller håller på att åtgärdas. Bristen på personal lade ofta hinder i vägen för snabba insatser. Detta har hela tiden varit ett problem för Sydafrika-programmet. Personalstyrkan hål- ler på att utökas, men det tar tid. Rationaliseringen av de administrativa förfarandena (se svaren i punkterna 39 och 66) och mekanismerna för leverans av bistånd för- väntas också inverka positivt när det gäller de brister som rapporterats. Ett mera målinriktat program med klara prioriteringar för samarbetet med den sydafrikanska rege- ringen bedöms också kunna leda till ökade resultat av biståndsinsatserna. C 241/116 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 Iakttagelser beträffande kanalsystemet Brister i utformningen resurser, vilket gjorde att det var omöjligt att beakta alla tidsfrister under budgetåret. Och man måste komma ihåg att tidsfristerna utsträcktes för att ge den budgettäckning som var nödvändig, dvs. för att hålla åtagandet öppet och för att göra det möjligt för projektet att avrapportera och ta emot medel som förfallit till betalning. 25-26. Efter perioden 1986-1991, då förvaltningen präglades av ”lätthet och smidighet” på grund av de särskilda förhållandena i Sydafrika, var kommissionen tvungen att skärpa förvaltningen inför nästa omgång utvecklingsprojekt i Sydafrika. Som nämnts ovan kunde inte tillräckliga personalresurser snabbt ställas till förfo- gande, vilket ledde till förseningar i det dagliga genomför- andet. 27. De problem som kommissionen mötte i Sydafrika, särskilt de kvarstående problemen från apartheid-tiden, och den inlärningsprocess som den var inbegripen i skilde sig i hög grad från problemen i andra program. Dessutom bör det nämnas att kanalerna själva ständigt förändras. De icke-statliga organisationernas roll i utvecklingssam- manhang är fortfarande en politiskt känslig fråga i Sydaf- rika. Kommissionen har hela tiden sökt anpassa sig till denna dynamiska situation och har i möjligaste mån sökt agera genom välutrustade och välorganiserade mellanhän- der (såsom Transitional National Development Trust [TNDT] eller INTERFUND), som valdes ut via en under- sökning 1997 och som kommer att förstärkas (kapaci- tetsutbyggnad) vid behov (se även punkt 66). Formulering av projekt 28. Det fanns ingen delegation i Sydafrika vid den aktuella tidpunkten. Programsamordningskontoret (PCO) hade inte tillräckligt med personal med erfarenhet av projektberedning. Alla krafter i Sydafrika koncentrerades 1993-1994 på de kommande valen och det var under den perioden svårt att utbilda partner i projekthantering. Det var därför ofta nödvändigt att godta projektförslagen i föreliggande form, och dessa var ibland mycket dåligt utformade. 29-30. Tidsramarna för projekten var alltid för snäva och gav inte utrymme för tillräcklig igångsättningstid eller tid för genomförande och rapportering. Kompletterande information begärdes ofta innan en utsträckning av tiden medgavs, men kommunikationen mellan kommissionens huvudkontor och de enskilda projekten, som ofta genom- fördes i avlägsna områden, var inte lätt och det tog ofta månader innan svaren eller motiveringarna, som inte alltid kunde tolkas av projektförvaltarna, lämnades in. En utsträckning av giltighetstiden för ett kontrakt, vilket innebär en stor administrativ arbetsbörda för alla inblan- dade, måste ske i enlighet med bestämmelserna för bud- getdisciplinen. Den särskilda företeelse som avses i den här punkten hade sitt ursprung i bristen på mänskliga Finansiell förvaltning och kassaförvaltning 31. Den ganska dåliga uppföljande kontrollen av part- nernas konton berodde till stor del på att programmet inleddes under extremt svåra omständigheter. Som revi- sionsrätten mycket riktigt påpekar stötte programmet från början på hårdnackat motstånd från den sydafrikan- ska regeringen. För att inte utsätta sina partner för några risker tvingades kommissionen anpassa förvaltningen till den verklighet som rådde. Att kommissionen inte omedel- bart från och med 1991 tillämpade de strängaste rappor- terings- och uppföljningskraven hade flera skäl. Det rörde sig om allt från brist på resurser till positiva erfarenheter av partnernas ekonomiska förvaltning under tidigare år. Detta erkändes av utvärderingsgruppen i dess rapport om det särskilda europeiska programmet (oktober 1996). Kommissionen medger att övervakningen av medelsför- valtningen skulle kunna förbättras, särskilt vad gäller South African Catholic Bishops Conference (SACBC, de sydafrikanska katolska biskoparnas samfund) och South African Council of Churches (SACC, Sydafrikanska kyr- korådet). I det avslutningsförfarande som genomförts av den tekniska assistenten i Sydafrika (perioden 1986- 1991) har kommissionen redan kunnat konstatera att det finns oanvända medel och dessa återkrävs nu. Revisions- firmornas nu pågående översyn av avslutningsförfaran- dena (perioden 1991-1994) kommer att ge kommissionen en god inblick i den rådande situationen beträffande utestående medel. För att underlätta återtagandet av dessa medel överväger kommissionen att öppna ett konto i Sydafrika där dessa medel skall sättas in. 32. Som revisionsrätten mycket riktigt påpekar var det inte praktiskt genomförbart att strikt iaktta omräknings- systemet. I revisionsrättens rapport nämns att kontrakten inte ändrades. Det är riktigt att kommissionen inte änd- rade kontrakten så att de stämde med vad som var praxis vid den aktuella tidpunkten. Detta var inte någon idealisk situation, men på grund av de aktuella prioriteringarna och den press som det innebar att förvalta så många program med så få resurser togs frågan inte upp. Betalning och rapportering 33-38 I rapporteringen angavs alltid en tidsfrist för projektet som följde budgeten. Normalt sett borde rap- 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/117 porteringen ha skett inom denna tidsfrist (såvida inte en förlängning hade beviljats). Kontraktet undertecknades dock ofta långt efter den dag som angavs som igångsätt- ningsdag för projektet. Eftersom betalningen anlände först efter undertecknandet, fördröjdes hela projektet och därmed också rapporteringen. De flesta projekten kom igång först efter det att den första betalningen hade inkommit. Den rapportering som kommissionen krävde medförde inte alltför stora komplikationer för mottagarna. Det enda som krävdes var en beskrivning (det räckte med 2-3 sidor) och en ekonomisk rapport som, allt efter budgeten för kontraktet, talade om hur mycket av kommissionens förskott som hade använts. Särskilt i samband med de tidiga projekten avvisade kanalerna ofta rapporterna med hänvisning till de krav som gällde. Eftersom projekten ofta var lokaliserade till avlägsna områden och rappor- terna översändes via lokala kontor till kanalernas huvud- kontor, gick avsevärd tid förlorad. Eftersom beslutsprocessen vid kommissionen var ganska långsam, tvingades kanalerna ansöka om förlängning av ett projekt i god tid i förväg. Detta kunde ge sken av att medel till det inledande projektet lämnades samtidigt med medel till det andra eller förlängda projektet. Kommissio- nen räknade i möjligaste mån med ett visst avslutningsda- tum för det första projektet (på grundval av revisionsrap- porten för projektet) och först efter det datumet kunde nästa projekt inledas. Eftersom ett så stort antal projekt pågick samtidigt, var det inte alltid möjligt att i rätt tid följa upp de olika kontrakten för ett och samma pro- jekt. 34. Under de två första faserna var projekten oftast ganska små. Att länka samman rapportering med betal- ningar lämpade sig för den typen av projekt, särskilt med tanke på att kommissionen saknade personal som var avdelad för Sydafrika. Det lämnades visserligen inte några rapporter för en del av projekten, men det skulle sanno- likt ha skett i än mindre skala om inte de ekonomiska incitamenten hade funnits. 35. Eftersom rapporteringen var kopplad till betalning- arna och till tidsfristen för projektet, var den inte alltid anpassad till budgetåret. Det var inte ett krav i projekten att en sådan koppling skulle ske. I några fall underteck- nades nya finansieringsöverenskommelser innan de som redan löpte med samma organisation hade löpt ut, men man såg alltid till att det inte skedde någon överlappning vid finansieringen. kravet var att det upprättades en finansieringsrapport över förhållandet mellan utgifter och anslagen enligt kontraktet samt en kort beskrivande rapport över utförda åtgärder. 37. Revisionsrätten noterar att den sista betalningen ofta förblir oreglerad. Det nu pågående avslutningsförfarandet kommer att ge en del förklaringar till detta. De första resultaten visar att en eventuell överfinansiering kunde skyllas på kanalerna och att förklaringen ofta var skillna- der i växelkurs vid den aktuella tidpunkten. Överskottet eller kursvinsten stannade därför hos kanalen till dess att de återtogs av kommissionen. Den demokratiska regeringens tillträde 1994 medförde en ändring i förbindelserna med icke-statliga organisationer och av givarnas finansieringsstrategi, som kom att inrik- tas mer på statligt ledda projekt. Medlen till de icke- statliga organisationerna minskade och projekten avslu- tades ofta innan alla mål var uppnådda, varför ingen slutrapport kunde lämnas vilket var en förutsättning för utbetalning av den sista delbetalningen. Detta var orsaken till att den sista delbetalningen var oreglerad. I de tidigare projekten specificerades inte bidragen från andra givare och kommissionen hade ofta intrycket att man bara försökte hålla projekten i gång med de bidrag som kom in. Som revisionsrätten mycket riktigt påpekar bör avslut- ningsförfarandet kunna ge viss klarhet i varför ingen slutrapport eller, som i en del fall, inte ens en interims- rapport lämnats för vissa projekt. Kommissionen anser inte att dess rapporteringskrav är särskilt betungande, även om förfarandet för att godkänna projekten kan upplevas som ganska långdraget. 38. Visserligen är revisionsrapporter om bokföringen ibland av begränsat värde vad beträffar den exakta användningen av EU-medlen, men de ger ändå en god bild av organisationens allmänna ekonomiska läge och avslöjar missbruk av använda medel. Kommissionen vid- tog, på grund av det otillfredsställande läget med just stipendieprogrammet, åtgärder 1996 och man beslutade att upphöra med finansieringen av stipendieprogrammet genom Kagiso Trust (KT) och att de studerande i fort- sättningen skulle erhålla medel från TEFSA (Tertiary Education Fund of South Africa [se bilagan]). Projektuppföljning 36. Kommissionen försökte alltid, inom ramen för de gränser som budgetförordningen sätter, att vara så flex- ibel som möjligt, eftersom man visste att rapporterings- kapaciteten i många av projekten var begränsad. Minimi- 39. Kommissionen söker för närvarande förbättra sina förfaranden för projektuppföljning och har inrättat en arbetsgrupp inom delegationen för att hitta lösningar som kan förbättra informationssystemet. C 241/118 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 40. Tretton av de fjorton projekt som avses har löpt ut och alla, utom ett SACC-projekt, kommer att avslutas. Projektens tidsfrister har förlängts, så att ytterligare åtgärder, vid behov, är möjliga. anbudsförfarandet och de två kontrakten tilldelades genom direktupphandling. 42. Som revisionsrätten påpekat inträffade förseningar. De skedde dock inte alltid på det sätt som beskrivs. Det bör i detta sammanhang påpekas att det inte fanns någon sakkunskap tillgänglig i ekonomiska frågor med anknyt- ning till kommissionen, varken hos kanalerna eller på programsamordningskontoret. Den situation som revisionsrätten påpekat beträffande stipendieprogrammet har ändrats sedan kommissionens företrädare besökte projektet i oktober 1996 och åtgär- der föreslogs och godkändes. TEFSA tog över förvalt- ningen av projekten 1997, åtgärdade situationen och har börjat kassera in återbetalningarna (se kommentarerna till punkt 38). 43. Det ursprungliga förvaltningsinformationssystemet avskaffades i slutet av 1995, men ett nytt system infördes i början av 1996, nämligen GELIBU (Gestion des lignes budge´taires) för Sydafrika. Med detta system, som kom- pletterar det informationssystem som används av revi- sionsenheten SINCOM, kan man bestämma projektets status och erhålla varjehanda ekonomiska upplysningar. Det är riktigt att kommissionen inte hade någon kopia av de kontrakt som ingåtts mellan kanalerna och projektin- nehavarna. Kommissionen föredrog vid den aktuella tid- punkten av praktiska skäl att begränsa de kontraktsmäs- siga förbindelserna till kanalerna. Detta system ändrades 1995. 44. I den andra omgången projektavslut som nu genom- förs kommer problemet med de utestående skulderna att lösas. Det bör noteras att 4 miljoner ecu av de 10 miljoner ecu som ännu är utestående kan tillskrivas ett projekt, Uthombo Pride (92-75070-397), som inte har kunnat avvecklas på grund av att de pågående rättsliga förfarandena har dragit ut på tiden. 45-52. De svårigheter när det gäller förfarandena som kommissionen råkade ut för 1996 löstes under andra halvåret 1997, och den situation som beskrivs i revisions- rättens rapport beträffande avslutningar av projekt inom ramen för det europeiska särskilda programmet har defi- nitivt förbättrats. Genom överenskommelser mellan kom- missionens tjänstegrenar har ansvarsfördelningen och arbetsuppgifterna kunnat definieras. Datasystem för att komma till rätta med bristerna i de befintliga systemen har utvecklats. Därigenom blev det möjligt att upprätta avslut för samtliga projekt från perioden 1986-1991, dvs. totalt 415 stycken. Av dessa har 125 projekt redan avslutats, medan resten står inför ett avslut. Den andra omgången projektavslut (för projekt från perioden 1991-1994) genomförs med hjälp av två sydaf- rikanska revisionsfirmor. Även om det har tagit tid för dessa firmor att få fram avslutsrapporter har kommissio- nen fortfarande som mål att hålla tidsfristerna och att 180 projekt skall vara avslutade till slutet av juni och alla vilande projekt till slutet av 1998. I syfte att komma till rätta med delegationens begränsade logistiska medel för- söker man nu förbättra dess utrustning och andra resur- ser. I dagsläget har 32 projekt avslutats och 23 befinner sig i slutskedet. Dessa projekt har följt en ”naturlig” livscykel, och förslag om att de skulle avslutas lämnades efter det att avslutsrapporter, framför allt från Kagiso Trust (KT), hade mottagits. Revisionsfirmorna kommer att göra en fortsatt genomgång av projekten, men ytterli- gare åtgärder kommer inte att behövas om resultaten av revisionen stämmer med partnerns avslutsrapport. EUROPEISKA PROGRAMMET FÖR åTERUPPBYGGNAD OCH UTVECKLING (EPRD) 1994-1996 EPRD-systemet Avslutande av avtal 47. Möten hölls i Pretoria i april 1996 och i Bryssel i juli 1996 för planläggning och bestämmande av ansvars- fördelning. En definitiv form för avslutande av projekten fastställdes 1997. 48. För att kunna anlita privata revisionsfirmor var det dessutom nödvändigt att genomföra en begränsad anbudsinfordran, vilken inleddes i juli 1996 med ett sista datum för inlämnande av anbud den 25 september 1996. Eftersom anbuden inte uppfyllde kraven, återkallades 57. Som anges i punkterna 18 och 27 var det politiskt och tekniskt svårt att i förväg bedöma den nya Mandela- administrationens kapacitet att genomföra projekt. Kom- missionen var också tvungen att agera inom ramen för 1994 års samarbetsavtal och rådets förordning av år 1996. I den sistnämnda fastställs nivån för de medel som skall tilldelas Sydafrika och anges de större insatsområ- dena. Detta har lett till att många ansökningar har lämnats av olika ministerier i Sydafrika. Frågan har diskuterats med den sydafrikanska regeringen, och det har lett till en överenskommelse om ett flerårigt vägle- dande program med inriktning på grundläggande sociala tjänster (utbildning och hälsa) vilket lägger grunden till ett system med direkt budgetstöd. Tyvärr har de flesta av 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/119 de ministerier som arbetar med de områden som priorite- ras i det fleråriga vägledande programmet stora svårighe- ter att genomföra programmet. Kommissionen söker där- för nu med den nationella utanordnarens samtycke att omdirigera verksamheten till större program för utveck- ling av den finansiella kapaciteten och förvaltningskapaci- teten inom nyckelförvaltningar och till sektorer där den statliga samarbetspartnerns förmåga att genomföra pro- jekt på nationell och provinsiell nivå är erkänd och väletablerad. Samtidigt kommer den verksamhet som bedrivs tillsammans med icke-statliga organisationer att förstärkas. 60. b) Samordningen av flera icke-statliga organisationer inom hälsoprogrammen var olycklig, och den metoden att gruppera organisationer har därför inte upprepats. Den erfarenhet som har rönts från tidigare projekt beträf- fande organisatoriska strukturer för samordning av verk- samheten har tillämpats även på nya projekt. Dessa organisationers kapacitet är nu föremål för stor upp- märksamhet. Nya program baseras alltid på antingen en analys av denna kapacitet eller, om det gäller en organisa- tion som kommissionen tidigare har haft samarbete med, en utvärdering av det tidigare projektet. 61. Projektet med TNDT hade svårt att komma i gång, vilket delvis berodde på att en av de större partnerna lämnade projektet, men är nu ett mönster vad gäller lyckat genomförande och uppföljning. Kommissionen är nöjd med det arbete som har utförts av organisationen. Projekt initierade av regeringen 62. De tre hälsoprogrammen hade också svårt att komma i gång. De var i själva verket de första program som finansierades med statliga medel. De hade en natur- lig inkörsperiod. Det uppstod en del problem i samband med anbudsförfarandena, men det lades ned ett stort arbete på att få programmen att fungera. De tre projek- ten har nu nått en verkställighetsnivå på över 90 % och är snart helt genomförda. 63. Projektet gick mycket långsamt framåt i början. Nu har det kommit en god bit på väg och en översyn efter halva tiden görs för närvarande. 64. Målen hölls vaga, eftersom situationen under den nya regeringen i sig inte var helt klar (punkterna 15-19, 27 och 57). Projektet måste därför utformas på ett sätt som medgav flexibilitet i inledningsskedet. En översyn efter halva tiden görs för närvarande av programmet för mänskliga rättigheter. biståndsorganet har gått med på att ge upp till 0,5 miljoner ecu för programmet för kvinnor och utveckling, medan resterande medel skulle tas från det sydafrikanska parlamentets budget. Det sydafrikanska parlamentet har beslutat att lämna sitt bidrag successivt och på ett flex- ibelt sätt. Detta är förklaringen till varför den första handlingsplanen endast baserades på kommissionens bidrag. Det bör också noteras att den del som finansie- rades av den svenska staten genomfördes framgångsrikt och att samordningsmöten hålls med kommissionen. Per- sonal har utsetts och projektet håller på att genomföras. Externa experter har nyligen rekryterats för att hjälpa projektledningen att detaljplanera målen för projektet och att fastställa hur dessa skall kunna nås med största möjliga kostnadseffektivitet. Syftet med samfinansieringen kommer att framgå av nästkommande handlingsplan. Projekt ledda av icke-statliga organisationer 66. Som revisionsrätten mycket riktigt påpekar hade de icke-statliga organisationerna svårt att ge kommissionen den information den behövde för att motivera frigörande av medel, vilket ledde till förseningar. De icke-statliga organisationerna insåg ofta inte att delegationen stod till förfogande för rådgivning. Kommissionen har vidtagit en rad åtgärder för att förbättra detta: — Dokumentet ”Riktlinjer för genomförande av EU- finansierade projekt i Sydafrika” upprättades och distribuerades till samtliga partner (statliga myndighe- ter, icke-statliga organisationer m. fl. ) i början av 1998. Det innehåller tydliga riktlinjer för verksamhe- ten och beskriver bland annat hur man skall upprätta finansieringsförslag, handlingsplaner och anbud och ger också anvisningar beträffande betalningar och finansieringsflöden, rapporteringar m. m. Seminarier anordnas för att främja användningen av denna instruktion. — Ett kapacitetsutvecklingsprogram för icke-statliga or- ganisationer verksamma inom det fleråriga vägle- dande programmet kommer inom kort att godkännas. Det kommer att genomföras av en icke-statlig organi- sation som är specialiserad på området. Genom pro- grammet kommer kortsiktigt, direkt tekniskt bistånd att tillhandahållas och stöd att lämnas till de icke- statliga organisationerna när så är nödvändigt. Över- väganden pågår också om att eventuellt inrätta en särskild programförvaltningsenhet för de icke-statliga organisationerna (INTERFUND-projektet). — Kommissionen undersöker för närvarande om det är möjligt att i högre grad decentralisera beslutsfattandet till delegationen. — Genom åtgärder av det slaget skulle genomförandet av programmen i avsevärd utsträckning förbättras, särskilt hos de icke-statliga samarbetspartnerna. 65. Den ursprungliga kostnaden för programmet upp- skattades till 36 miljoner ecu. Kommissionen har godkänt ett bidrag på upp till 16 miljoner ecu, det svenska 68. Initiativet till huslån genomfördes på provinsnivå. Ansvaret för att tillhandahålla bostäder låg emellertid hos regeringen, som efter valet var alltför optimistisk när det gällde genomförandetakten. Det bör dock påpekas att C 241/120 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 även om endast 879 hus kunde levereras under det första året, levererades mer än 1800 under det andra året, trots att det saknades medel för kortfristiga överbryggnings- lån. Trots att vissa av de icke-statliga organisationerna stötte på en del svårigheter kunde tidtabellen hållas för de flesta av programmen. Ett annat delprojekt i detta program gällde den tekniska försörjningen till tomter som skulle bebyggas (ett av programmet Urban Sector Networks viktigaste uppgifter). Målet var att ansluta totalt 7185 tomter under det första året. I själva verket anslöts totalt 7529 inom ramen för projektet. I revisionsrättens rapport nämns att det tog för lång 69. tid innan finansieringsöverenskommelsen undertecknades och innan den första delbetalningen till Micro-projects Programme Trust (MPT) betalades ut. Sådana problem kommer att bli ovanliga i framtiden, eftersom vi nu, i den mån det går, uppmuntrar projekten att utarbeta anbuds- infordringar och handlingsplaner innan finansieringsöver- enskommelsen undertecknas, så att projektet kan sättas i gång så snart undertecknandet har skett. En del av problemet kan också tillskrivas MPT, som inte gav kommissionen de uppgifter den begärde. Detta berodde delvis på otillräcklig kommunikation mellan kommissionen och projektledningen, men denna har nu förbättrats avsevärt. Växlingsförluster 72. Växelkursfluktuationerna var ett problem. Under de första åren innebar uppskrivningen av randen att sydafri- kanerna gjorde stora kursvinster. Det var av den anled- ningen som kommissionen i ett visst skede beslutade att beräkna betalningarna i sydafrikanska rand och konver- tera till ecu efter den växelkurs som tillämpades under den månad då betalningen skedde. Beroende på om randen faller eller stiger i värde får mottagarna ett högre eller lägre belopp i sydafrikanska rand än avsett. Det är skälet till att slutbetalningarna nu åter görs i sydafrikan- ska rand trots att kommissionen skulle föredra att använda ecu. Problemet med de växelkurser som används av de privata bankerna är ett bekymmer och diskuteras för närvarande med regeringen. Finansieringsöverenskommelser 73. Finansieringsöverenskommelserna har nu ändrats och innehåller mycket detaljerade och tydliga bestämmel- ser om betalningar. Det är sant att en pragmatisk lösning i ett eller två av fallen (av vilket det ena var Urban Sector Network) föreslogs som grund för betalning av balansen på 20 %, eftersom finansieringsöverenskommelsens orda- lydelse var ganska oklar. 74. Systemet med att ge de icke-statliga organisationerna bankgarantier eller ”intyg” har avskaffats. 75. Se svaret i punkt 32. Brister i hjälpmedel och förfarandena vid inrättandet av EPRD 77. Under åtminstone de senaste två åren har tilläggs- klausuler behövts läggas till för alla viktiga ändringar av finansieringsöverenskommelserna. 70. Som anges i punkt 66 har kommissionen nu riktlin- jer för alla stadier av genomförandet av EPRD. 78. Denna svaghet har även kommissionen konstaterat och en tydligare bild presenteras därför för alla inblan- dade parter i de nyligen utgivna riktlinjerna (se även punkt 66). Ändringen av finansieringsöverenskommel- serna beskrivs i kapitlet om finansiering. I den beskrivs ansvarsfördelningen och hur sådana ändringar bör göras. Betalningsförseningar Anbudsförfaranden 71. I de båda fall som anges, Urban Sector Network och Micro-projects Programme, var särskilda problem för- enade med de framlagda handlingsplanerna som måste skickas tillbaka till projekten. Detta medförde att god- kännandet försenades avsevärt. Vad beträffar den interna gången inom kommissionen vidtas nu konkreta åtgärder för att decentralisera och förenkla förfarandena och min- ska förseningar enligt principerna i budgeten. 79. Redan år 1995 överenskom Europeiska kommissio- nen och dess sydafrikanska samarbetspartner att använda en något reviderad version av EUF:s standardregler för anbud i samband med EPRD:s första finansieringspaket, det så kallade ”Draft General Regulations” (förslag till generella regler). Den viktigaste skillnaden mellan EUF:s standardregler för anbud och förslaget till generella reg- ler, liksom förslaget till generella villkor för kontrakt är 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/121 just detta att sydafrikanska företag inte ges någon pris- förmån i det senare fallet. Upphandling för gemenskapsfi- nansierade utvecklingsprojekt i Sydafrika regleras också i rådets förordning 2259/96 av den 22 november 1996 om utvecklingssamarbete med Sydafrika. Enligt artikel 7 i den förordningen skall deltagandet i anbudsinfordran och upphandlingsavtal vara öppet på lika villkor för alla fysiska och juridiska personer i medlemsstaterna, Sydaf- rika och AVS-länderna samt i välgrundade fall för andra utvecklingsländer. Detta är också tillämpligt vad gäller leverantörernas ursprung. Ministerrådet för AVS–EG beslutade den 24 april 1997, utan att några ändringar av det befintliga avtalet genomfördes, att Sydafrika skulle få ansluta sig till Lome´-konventionen. Några av frågorna och artiklarna i konventionen gäller inte Sydafrika. När det gäller reg- lerna för anbud bekräftas i beslutet att sydafrikanska enheter inte skall ges några prisförmåner. I en strävan att harmonisera reglerna för anbud instruerade Europeiska kommissionen den 24 februari 1998 sina tjänstegrenar att tillämpa enhetliga tröskelvärden för all upphandlingsverk- samhet enligt budgeten. Detta beslut innebär att projekt som regleras av finansieringsöverenskommelser vilka undertecknats efter detta beslut måste genomföras i enlig- het med de ändrade tröskelvärdena, så som överenskom- mits med ekonomistyrningen inom kommissionen. Problemet med motstridiga regler vid anbudsförfaranden har dykt upp i enskilda fall, och vissa ministerier och myndigheter har visat mindre flexibilitet än andra vid valet av förfarande. Kommissionen har inlett diskussioner med regeringen och man har enats om (och även föreskri- vit i det fleråriga vägledande program som underteck- nades i maj 1977) att Europeiska gemenskapens regler för anbudsförfaranden skall tillämpas för varje nytt pro- gram. Samma principiella handlingslinje följs i de tidigare programmen, men i vissa fall brottas Sydafrika fortfa- rande med svårigheter. Detta kommer säkerligen att lösas i och med ändringen av den lag om medel till program för återuppbyggnad och utveckling som reglerar medlen från externa offentliga givare. Denna ändring, som snart torde komma att träda i kraft, kommer att innebära att varje givare får möjlighet att tillämpa sina egna förfaran- den. Tekniskt stöd 82. Vid tiden för revisionsrättens besök hade kommis- sionen redan organiserat överläggningar med de tekniska assistenterna för att utarbeta exakta instruktioner om ansvarsfördelning och definition av arbetsuppgifterna. 83. Brist på erfarenhet både från ministeriets och från expertens sida ledde till den beskrivna situationen. Detta förhållande har åtgärdats. 85. Beslut om lokaliseringen av det tekniska biståndet (på central nivå, provinsnivå eller lokal nivå) och beslut om beslutsprocessen fattas på grundval av undersök- ningar och av de diskussioner som förs av regeringen, mottagarna och kommissionen. KOMMISSIONENS ORGANISATION OCH RESURSER 86-88. Se slutsatsen. 89-90. Kommissionen delar helt revisionsrättens iaktta- gelser och försöker för närvarande att hitta lösningar (se slutsatsen). 91. a) Delegationen väntar för närvarande på att två högre befattningshavare bland personalen skall ersättas. I avvaktan på detta har en provisorisk fördelning av upp- gifter och ansvarsområden gjorts. Det nya organigrammet kommer att upprättas på grundval av de nya medarbetar- nas erfarenhet, lönegrad och bakgrund. b) och c) Man måste skilja mellan det särskilda pro- grammet (1986-1994), i vilket en noggrann uppföljning var omöjlig, och det europeiska programmet för återupp- byggnad och utveckling (EPRD 1995 och framåt), i vilket uppföljning garanteras genom nära kontakter mellan delegationen och programmen. Vissa av inslagen i upp- följningsprocessen skulle kunna utvecklas ytterligare. En arbetsgrupp har inrättats inom delegationen i detta syfte (se punkt 39) och den kommer att föreslå lösningar inom en nära framtid. Om medel kan mobiliseras för att genomföra de föreslagna lösningarna bör situationen kunna bli mycket bättre. 92. Kommissionen undersöker för närvarande om det är möjligt att utse en ställföreträdande delegationschef, och den möjligheten kommer att beaktas vid utnämningarna av den personal som avses i ovanstående stycke. 81. Det må vara sant att det finns kvalificerade experter i Sydafrika, men det som behövs för projekten är ofta tekniska assistenter med erfarenhet av EU-finansierade projekt. Sådan personal rekryteras ofta mera kostnadseff- ektivt i Europa. Innan kommissionen fattar ett beslut undersöker den ändå alltid mycket noggrant om det finns någon möjlighet att värva experter på platsen. SAMORDNING AV UTVECKLINGEN AV SAMARBETET MELLAN GEMENSKAPEN OCH MEDLEMSSTATERNA 95. Kommissionen genomför för närvarande rådets för- ordning i enlighet med revisionsrättens synpunkter. C 241/122 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 96. Iakttagelserna rör medlemsstaternas verksamhet. Kommissionen kommer att ta upp denna fråga i rådets Sydafrikakommitte´. 97. Kommissionen har alltid arbetat och arbetar allt- jämt aktivt för att stärka samordningen i Pretoria i enlighet med revisionsrättens önskemål. SLUTSATS har emellertid inte stått overksam utan har lärt sig en del av svårigheterna. Huvudkontoret och delegationen har många gånger gjort samma bedömning av problemen. Detta har medfört att kommissionens arbetsmetoder har förenklats, rationaliserats och kodifierats (det finns förla- gor till de flesta av standarddokumenten, riktlinjer för förfarandena har utarbetats, problem i genomförandet ses över regelbundet och diskuteras med den sydafrikanska regeringen och försök med nya instrument som direkt budgetstöd genomförs m. m. ). Åtgärder har samtidigt vid- tagits och vidtas alltjämt för att säkerställa att större personalresurser ställs till förfogande för såväl den enhet som arbetar med Sydafrikafrågor som för delegationen. 98-104. Som revisionsrätten påpekat var det av politiska skäl som kommissionen formellt representerades i Sydaf- rika först efter 1994 och då genom sin delegation. Den inledde då en verksamhet präglad av kontinuerliga stöd- insatser och teknisk anpassning till de komplicerade och föränderliga förhållandena i Sydafrika. Detta ägde rum under förhållanden som för kommissionens del, och ibland också för de sydafrikanska myndigheternas del, innebar bristande personalresurser och budgetrestriktio- ner. De förhandlingar om ett långsiktigt avtal mellan EU och Sydafrika som inleddes i juni 1995 har dessutom inneburit att ännu en stor börda lades på kommissionens tjänstegrenar, som vid den tidpunkten inte kunde förutse att förhandlingarna, som ju fortfarande fortgår, skulle bli så komplicerade och långdragna. Förvaltningsresurserna var och har förblivit mycket knappa och kommissionen anser i likhet med revisionsrätten att denna situation har påverkat effektiviteten i genomförandet. Kommissionen Kommissionen är för närvarande i färd med att samman- föra de funktioner som sköter den verkställande delen av alla externa åtgärder till en enda tjänstegren. Syftet är att harmonisera verkställandet och uppföljningen av externa biståndsprogram. Samtidigt pågår ett arbete med att decentralisera och förenkla samarbetet. Vederbörlig hän- syn tas därvid till samarbetet med Sydafrika. Kommissio- nen förhandlar också om ett bilateralt avtal om handel, utveckling och samarbete med Sydafrika vilket kommer att innehålla bestämmelser om utvecklingssamarbete. Till- sammans med medlemsstaterna kommer den också att utarbeta en ny rådsförordning för perioden efter 1999. I båda fallen tänker kommissionen utnyttja möjligheterna att förbättra sina förbindelser med Sydafrika vad gäller leverans av bistånd, partnerskap, tillförlitlighet och decentralisering. Revisionsrättens slutsatser och rekom- mendationer utgör ett viktigt bidrag i den processen. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/123 BILAGA STIPENDIEPROGRAMMET Det är riktigt att kommissionen i brist på tillräcklig personal förlitade sig för mycket på Kagiso Trusts (KT) stipendiekontor vid förvaltningen av programmet och att denna förvaltning visade sig otillräcklig. Detta insåg man i Bryssel när man fick rapporter från KT som var ofullständiga. En delegation från Bryssel undersökte särskilt dessa problem och beslutade mot slutet av 1996 att inställa betalningen av studiemedel genom KT och i stället komplettera de medel som tillhandahålls genom TEFSA. TEFSA har därefter kontrollerat och stämt av alla uppgifter för KT som rör perioden 1992-1996. På grund av denna avstämning har TEFSA kunnat koncentrera sig mer på den del av avtalet som rör återbetalning av lån, även om det ännu är för tidigt att presentera någon statistik. TEFSA:s kapacitet att hantera återbetalningar av lån förbättras varje år, och eftersom fonden är säker på att den kommer att få fortsatt stöd från regeringen kommer den att kunna säkerställa att programmet blir varaktigt i enlighet med vad som förutsågs i finansieringsöverenskommelsen