title: Relazione speciale n. 5/98 sulla ricostruzione in ex Iugoslavia (periodo 1996-1997) corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

eurovoc_concepts:
EU aid
EU financing
EU programme
Yugoslavia
economic reconstruction

text: 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/1 I (Comunicazioni) CORTE DEI CONTI RELAZIONE SPECIALE N. 5/98 sulla ricostruzione in ex Iugoslavia (periodo 1996–1997) corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell’articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (98/C 241/01) C 241/2 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 INDICE Paragrafi Pagina PREAMBOLO — CONDIZIONI IN EX IUGOSLAVIA. 1 — 9 1. INTRODUZIONE. 1. 1 — 1. 4 2. RIASSUNTO DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI. 2. 1 — 2. 13 3. CONCEZIONE E ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI DI AIUTO. 3. 1 — 3. 55 Strategia della Commissione. 3. 1 — 3. 27 Pianificazione degli interventi della DG IA. 3. 2 — 3. 9 Pianificazione degli interventi di ECHO. 3. 10 — 3. 12 Organizzazione dei servizi della DG IA. 3. 13 — 3. 25 Organizzazione dei servizi di ECHO. 3. 26 — 3. 27 Attuazione dei programmi. 3. 28 — 3. 55 Tasso di utilizzo degli stanziamenti. 3. 28 — 3. 32 Preparazione dei progetti. 3. 33 — 3. 35 Stipulazione dei contratti. 3. 36 — 3. 45 Pagamenti. 3. 46 — 3. 50 Sorveglianza e valutazione dei progetti. 3. 51 — 3. 55 4. L’EFFETTO DELLE AZIONI. 4. 1 — 4. 59 Ripartizione geografica. 4. 1 — 4. 7 Entità che costituiscono la Bosnia Erzegovina. 4. 1 — 4. 5 Croazia. 4. 6 — 4. 7 Ripartizione settoriale. 4. 8 — 4. 59 Case e ritorno dei profughi. 4. 8 — 4. 19 Educazione. 4. 20 — 4. 22 Sanità. 4. 23 — 4. 26 Energia (elettricità e gas). 4. 27 — 4. 31 Trasporti. 4. 32 — 4. 40 Gestione delle acque e dei rifiuti domestici. 4. 41 — 4. 44 Telecomunicazioni. 4. 45 — 4. 48 Agricoltura. 4. 49 — 4. 53 Sviluppo del settore privato e incentivazione economica. 4. 54 — 4. 56 Sostegno all’amministrazione pubblica. 9. 57 — 4. 59 5. CONCLUSIONE. 5. 1 — 5. 12 4 6 7 9 9 9 10 10 12 12 12 15 15 18 19 20 20 20 21 21 21 24 24 25 26 27 28 28 29 29 30 Allegati 1-3. 33 Abbreviazioni. 38 Risposte della Commissione. 39 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/3 C 241/4 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 PREAMBOLO — CONDIZIONI IN EX IUGOSLAVIA 1. La ricostruzione in ex-Iugoslavia interessa principalmente due paesi: la Bosnia-Erzegovina e, in minor misura, la Croazia. La Bosnia-Erzegovina Le Istituzioni in Bosnia-Erzegovina create da Dayton 2. L’accordo di pace ha diviso la Bosnia in due entità, ciascuna delle quali dotata di ampia autonomia: la Federazione di Bosnia-Erzegovina, che comprende popolazioni musulmane e croate e la Repubblica Srpska, con popolazioni serbe. Nella Federazione sono stati creati dieci cantoni che costituiscono un livello di governo intermedio tra l’entità e il Comune. 3. Dato che prima del conflitto la Bosnia non era uno Stato indipendente, si sono dovute creare delle nuove istituzioni a tutti i livelli dello Stato, delle entità e dei cantoni. La fragilità delle istituzioni nascenti in Bosnia-Erzegovina, le tensioni tra i rappresentanti delle comunità etniche in seno all’apparato dello Stato e della Federazione e la scissione delle responsabilità tra Stato, entità, cantoni e Comuni hanno particolarmente complicato la ricerca di interlocutori competenti per le azioni avviate dai finanziatori, Commissione europea compresa, in tutto il periodo 1996–1997. La situazione economica 4. In Bosnia, si ritiene che i danni causati direttamente dai combattimenti vadano dai 15 150 ai 30 300 Mio di ECU (1). Le infrastrutture del paese, già in cattivo stato prima del conflitto, si erano deteriorate per la scarsa manutenzione. Nel 1995, la produzione industriale era scesa al 10 % del livello dell’anteguerra e l’economia aveva bisogno di riforme profonde. Alla fine del 1995, l’80 % della popolazione dipendeva dall’aiuto umanitario. 5. Alla fine del 1997, la situazione in Bosnia era ancora preoccupante. Il PIL, che nel 1996 era aumentato del 50 % arrivando a 554 ECU/abitante, era cresciuto del 35 % nel 1997, ma rimaneva a livelli molto bassi (2). La produzione industriale raggiungeva infatti appena il 20 % del volume dell’anteguerra (3). Sempre a questa data, il 20 % circa della popolazione aveva ancora bisogno di aiuti alimentari e la sanità pubblica dipendeva ancora dall’aiuto internazio- nale (4). La situazione dei profughi e degli sfollati 6. Su una popolazione dell’anteguerra di quattro milioni di abitanti, 250 000 erano stati uccisi, un milione era costituito da sfollati all’interno del paese e 1,3 milioni si erano rifugiati all’estero. In linea generale, i profughi provengono dalle città della Bosnia-Erzegovina, mentre gli sfollati avevano lasciato i villaggi durante la guerra per ripararsi nelle città, occupando il più delle volte le case abbandonate da coloro che si erano rifugiati all’estero. Per consentire il ritorno dei profughi era necessario aiutare anzitutto gli sfollati a ritornare alle loro case nelle zone in cui si era combattuto. (1) Fonte: Banca mondiale: Programma prioritario di ricostruzione, novembre 1996, volume 3. (2) Cfr. la tabella A alla fine del preambolo. (3) Fonte: Economist Intelligence Unit Country Report, primo trimestre 1998. (4) Fonte: Ufficio della Comunità europea per gli aiuti umanitari. 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/5 7. Alla fine del 1997, vi erano ancora 800 000 sfollati in Bosnia-Erzegovina: solo 200 000 profughi erano tornati; 612 000 profughi si trovavano ancora all’estero, 263 000 negli Stati membri dell’UE (220 000 in Germania), senza che fosse stata trovata una soluzione dura- tura (5) (6). La Croazia 8. In Croazia, il programma di ricostruzione si e` concentrato sulla Slavonia orientale, la regione più colpita del paese e posta nel periodo 1996–1997 sotto il controllo amministrativo temporaneo delle Nazioni Unite [UNTAES (7)]. I danni dovuti direttamente alla guerra erano valutati in circa 1 000 Mio di ECU. Il processo di unificazione di questa regione alla Repubblica di Croazia, che presuppone il ritorno pacifico dei Croati pur mantenendo inalterati i diritti delle popolazioni serbe, costituisce un grave ostacolo alle operazioni di ricostruzione (cfr. la tabella A). Contesto dell’intervento comunitario 9. La Corte dei conti desidera ricordare le condizioni in cui sono state avviate, condizionan- done fortemente l’esecuzione, le azioni di ricostruzione. I seguenti elementi hanno caratterizzato il contesto dell’intervento: a) l’urgenza dettata dalla situazione politica e dalle esigenze imperative di avviare la ricostru- zione fin dall’inizio del 1996; b) la situazione politica instabile in loco, con talora l’ostruzionismo delle parti all’applicazione degli accordi di pace; c) le difficoltà nell’ottenere l’accordo delle autorità governative delle diverse entità (condizioni derivanti dalla normativa comunitaria) con conseguenti ritardi nell’attuazione delle azioni; d) l’esistenza di strumenti giuridici e finanziari complessi e poco flessibili che richiedevano l’applicazione simultanea di due regolamenti e diverse linee di bilancio. Il regolamento relativo alla ricostruzione (1628/96) e` stato adottato dal Consiglio alla fine del luglio 1996, previo parere del Parlamento europeo. Il recepimento nel regolamento delle procedure e delle soglie fissate per la stipulazione dei contratti nell’ambito del programma TACIS non teneva conto della situazione specifica dell’ex Iugoslavia. Il regolamento (CE) n. 851/98 adottato dal Consiglio il 20 aprile 1998 (8), previo parere del Parlamento europeo e a seguito delle critiche espresse in merito agli aiuti all’ex Iugoslavia, segue in gran parte le proposte della Commissione volte ad alleggerire le procedure e ad accelerare l’attuazione. (5) Fonte: UNHCR «Repatriation and Return Programme 1998». (6) Circa 700 000 profughi hanno trovato una sistemazione duratura al di fuori della Bosnia-Erzegovina. (7) UNTAES = United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia (Amministrazione tempora- nea delle Nazioni Unite in Slavonia orientale). (8) GU L 122 del 24. 4. 1998, pag. 1. C 241/6 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 TABELLA A Dati economici relativi alle Repubbliche dell’ex Iugoslavia Slovenia (1) Croazia Bosnia-Erzegovina Federazione Repubblica Srpska Serbia- Montenegro Ex-Rep. di Macedonia (1996) (1995) (1996) (1996) (1995) (1995) 20 300 2,0 12 16,3 8 152 56 538 4,5 26 14,6 3 250 26 537 2,4 28 2,3 864 25 053 1,4 ? 0,5 392,0 87 968 10,8 35 9,9 920 25 713 2,1 22 1,8 860 2,85 2,86 (2) (2) ? ? 4,4 1,1 34,4 60,1 7,3 9,7 14,0 3,0 48,0 35,0 17,0 2,1 13,5 20,7 65,8 33,0 10,8 17,8 32 50,2 39,0 ? 15,0 5,0 45,0 35,0 ? ? 16,0 5,0 50,0 29,0 ? 16,0 Superficie (km²) N. abitanti (Mio) % terre coltivate PNL (109 USD) PNL/abitante (USD) Debito estero lordo (109 USD) Ripartizione del PNL per settore (in %) Agricoltura Miniere Industria Servizi Tasso di disoccupazione (in %) Tasso d’inflazione (in %) (1) A causa della sua situazione particolare, la Slovenia partecipa a pieno titolo al programma PHARE, ma non beneficia di aiuti nell’ambito dei programmi di ricostruzione dell’ex-Iugoslavia. (2) Il debito estero dello Stato della Bosnia-Erzegovina e` stimato pari a 3,38 × 109 USD. Fonti: ATLASECO 1998; The Economist intelligence Unit. 1. INTRODUZIONE 1. 1. Nel quadro della continuazione degli accordi di pace di Dayton e di Parigi conclusi alla fine del 1995 (9), l’Unione europea ha destinato un pacchetto finanziario indicativo di 1 000 Mio di ECU al finanziamento della per nell’ex-Iugoslavia periodo ricostruzione 1996–1999 (10) (cfr. la tabella 1). L’importo e` costituito essenzialmente dal contributo dell’UE al programma prio- ritario di ricostruzione, di 5 100 Mio USD (3 880 Mio di ECU), deciso fin dalla fine del 1995 dalla comunità favore della Bosnia-Erzegovina (11). internazionale a il Fonti di bilancio dell’aiuto alla ricostruzione in ex-Iugoslavia (1996-1999) TABELLA 1 Aiuto alla ricostruzione Aiuto alle riforme economiche Programma PHARE (DG IA) Linee specifiche (DG IA) Aiuti d’urgenza (ECHO) 400 400 p. m. (1) Totale 800 200 — nulla 200 (Mio ECU) Totale 600 400 p. m. 1 000 (1) Gli aiuti ECHO vengono decisi ogni anno nell’ambito della procedura di bilancio. Essi non formano oggetto di una programmazione pluriennale. (9) L’accordo di pace per la Bosnia-Erzegovina e` stato parafato a Dayton il 21 novembre 1995 e firmato a Parigi il 14 dicembre 1995. (10) Comunicazione della Commissione: «Contributi finanziari dell’Unione europea alla ricostruzione nell’ex Iugoslavia» COM(95) 581 def. del 18 dicembre 1995. (11) Il programma e` stato elaborato dalla Banca mondiale nel documento: «Bosnia Erzegovina: priorità per la ricostruzione e la crescita» predisposto per la prima conferenza dei datori di fondi svoltasi a Bruxelles nel dicembre 1995. Il pro- gramma voleva essere un primo passo nel processo di rico- struzione. (cid:252) (cid:253) (cid:254) (cid:252) (cid:253) (cid:254) 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/7 L’allegato 1 illustra come si articola in bilancio l’aiuto dell’UE e riporta la ripartizione dei compiti tra i servizi della Commissione. alla fine del 1996 uno studio i cui risultati sono esposti nella presente relazione. Durante l’indagine, la Corte ha sempre tenuto la Commissione informata dei risultati. 1. 2. Nella sua relazione annuale sull’esercizio finanziario 1996, la Corte dei conti ha richiamato l’attenzione sulla esigua esecuzione del programma di ricostruzione. Vista la situazione allarmante (12), essa aveva avviato ancora 1. 3. Dalla tabella 2 emerge che nel periodo 1996–1997 la Bosnia-Erzegovina e` stata il beneficiario principale dell’aiuto alla ricostruzione. TABELLA 2 Analisi dell’aiuto della Commissione per la ricostruzione e le riforme economiche in ex Iugoslavia finanziato con i bilanci 1996 e 1997, situazione al 31 dicembre 1997 (compresi gli aiuti urgenti alla ricostruzione) Paese Impegni Contratti Pagamenti (Mio ECU) Ricostruzione Bosnia Croazia Serbia-Montenegro ARYM Totale parziale Riforma economica Bosnia Croazia Serbia-Montenegro ARYM Totale parziale Fonte: Corte dei conti. 522,9 19,3 0,0 0,0 542,2 12,0 0,0 0,0 58,0 70,0 Totale 612,2 273,9 12,7 0,0 286,6 5,5 0,0 0,0 7,5 13,0 299,6 199,5 8,6 0,0 0,0 208,1 0,8 0,0 0,0 1,1 1,9 210,0 1. 4. Il controllo della Corte era inteso a valutare la gestione della Commissione per l’aiuto alla ricostruzione in Bosnia-Erzegovina e in Croazia e a valutare i risultati concreti di tale aiuto alla fine del 1997, vale a dire a metà programma 1996–1999. (13) Sono state compiute quattro missioni di controllo sul posto nel 1997 e due visite negli Stati membri alla fine del 1996 presso le agenzie di approvvigionamento incaricate del programma di forni- ture alla Bosnia (14). Le visite sono state integrate da un’analisi dei conti e dei fascicoli presso i servizi centrali della Commissione. 2. RIASSUNTO DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI (12) Relazione annuale sull’esercizio finanziario 1996, (GU C 348 del 18. 11. 1997, paragrafi 14. 26–14. 31). (13) Le spese di funzionamento dell’Ufficio dell’Alto rappresen- tante delle Nazioni Unite (OHR), coperte in misura di 10 Mio di ECU nel 1995 e di 4,6 Mio di ECU nel 1997 con stanziamenti PESC (B8-013), non sono state esaminate, in quanto esulano dal contesto delle operazioni di ricostruzione. Esse dovrebbero formare oggetto di controllo in un prossimo futuro. 2. 1. Avviato d’urgenza alla fine del 1995, due anni dopo, il programma di ricostruzione dell’ex Iugoslavia (14) Programma di aiuti essenziali (PAE). C 241/8 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 era in atto principalmente nella Federazione croato- musulmana della Bosnia-Erzegovina (cfr. il paragrafo 1. 3 e il paragrafo 2 del preambolo), ma la sua attuazione rimaneva limitata (cfr. il paragrafo 3. 30). e` trovata più volte di fronte a situazioni compiute, di abbandono o riduzione delle azioni (cfr. il paragrafo 4. 13). 2. 2. La Commissione, che aveva annunciato in quattro comunicazioni una strategia molto ambiziosa (cfr. il para- grafo 3. 1), non ha poi elaborato un piano di attuazione settoriale, pratico e scaglionato per consentirne l’applica- zione coordinata (cfr. il paragrafo 3. 3) in specie con gli aiuti di ECHO, malgrado l’esistenza di chiare linee diret- trici (cfr. il paragrafo 3. 11). Un siffatto piano di attua- zione sarebbe stato estremamente utile per coordinare le azioni che condizionano il ritorno dei profughi. 2. 3. Dopo aver affidato, senza sufficiente preparazione, a due agenzie di approvvigionamento, un programma di fornitura alla Bosnia-Erzegovina di attrezzature per 125 Mio di ECU, la Commissione ha dovuto sospenderne successivamente l’esecuzione perche´ aveva sopravvalutato le capacità di gestione delle amministrazioni beneficiarie (cfr. il paragrafo 3. 5). 2. 4. Benche´ gli interventi fossero destinati a molti settori di attività (cfr. i paragrafi 3. 4–3. 6), la Commissione non ha messo a disposizione i mezzi necessari per realizzare questi obiettivi ambiziosi e non ha assegnato ai servizi operativi in sede o in loco il personale necessario per attuare con successo questa gamma di azioni (cfr. i paragrafi 3. 13–3. 25). Le procedure dei servizi, inoltre, avrebbero dovuto essere maggiormente adattate all’ur- genza; il processo decisionale e il ritmo di esecuzione delle azioni ne sono risultati rallentati (cfr. i paragrafi 3. 28–3. 37, 3. 41, 3. 46–3. 50). 2. 5. La coesistenza di tre regolamenti che disciplinano le linee di bilancio utilizzate per il finanziamento delle azioni di ricostruzione ha portato all’applicazione di regole diverse per operazioni analoghe e ha appesantito le procedure di gestione dell’Unione europea (cfr. i paragrafi 3. 36–3. 37). 2. 6. Con il ricorso all’UNHCR, che però non ha saputo apportare delle conoscenze tecniche particolari, per ese- guire alcuni progetti di ricostruzione di case, e` stato ampliato il numero dei partecipanti; questo ha compor- tato costi supplementari (cfr. il paragrafo 3. 55). Le modalità di collaborazione che la Commissione cerca di imporre all’UNHCR sono del resto incompatibili con l’approccio generale di quest’ultimo in materia di finan- ziamento dei propri programmi (cfr. il paragrafo 5. 7). Ancora, la Commissione non e` stata in grado di esercitare sulle operazioni dell’UNHCR il controllo auspicato e si 2. 7. Benche´ le mine continuino a fare molte vittime e rallentino il programma di ricostruzione, i fondi destinati dalla Commissione allo sminamento sono stati modesti e il loro utilizzo particolarmente lento (cfr. il paragrafo 3. 32). Gli stanziamenti del 1997 a tal fine previsti sono rimasti inoltre inutilizzati. 2. 8. Nei casi in cui i progetti non erano stati studiati fin dall’inizio con sufficiente cura, la ricostruzione delle abi- tazioni ha incontrato molti ostacoli e il numero dei nuclei familiari nuovamente insediati e` stato più modesto del previsto (cfr. il paragrafo 4. 13). Più volte le abitazioni ristrutturate erano rimaste vuote, o perche´ i lavori erano stati interrotti o perche´ le condizioni di sicurezza o le condizioni di vita (compreso il mercato del lavoro) non le rendevano abitabili (cfr. il paragrafo 4. 18). Il reinsedia- mento degli sfollati e il ritorno dei profughi, che riman- gono entrambi un obiettivo prioritario dell’Unione euro- pea, sono stati ostacolati dal numero insufficiente delle case ricostruite (cfr. i paragrafi 3. 8 e 4. 8 e l’allegato 3). I risultati della ricostruzione delle infrastrutture nel 2. 9. settore della sanità e dell’educazione sono in genere visibili. In questi due settori occorrono tuttavia delle riforme istituzionali per garantire la continuità del funzio- namento dei servizi (cfr. i paragrafi 4. 22 e 4. 26). 2. 10. Ancora alla fine del 1997 gli interventi nel settore dell’energia avevano dato scarsi risultati (cfr. i paragrafi 4. 29–4. 30). La Commissione non si era accertata che le attrezzature fornite nel quadro del programma di aiuti essenziali (cfr. il paragrafo 4. 28) fossero state effettiva- mente installate e gli altri progetti non erano stati ancora avviati a causa di ritardi nel bando degli appalti (cfr. il paragrafo 4. 30). 2. 11. Somme importanti sono state attivate nel settore dei trasporti, benche´ le azioni avviate fossero soltanto indirettamente legate al ritorno dei profughi (cfr. il para- grafo 4. 33). Il carattere visibile degli aiuti per il ripristino delle linee di trasporto pubblico a Sarajevo ha tuttavia consentito di confermare la presenza dell’Unione europea (cfr. il paragrafo 4. 34). 2. 12. Malgrado l’importanza dell’agricoltura in termini di posti di lavoro, il sostegno della Commissione al settore e` rimasto modesto (cfr. il paragrafo 4. 49). Solo a 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/9 partire dalla metà del 1997 si sono avute azioni convin- centi nelle regioni di Una Sana e di Banja Luka (cfr. i paragrafi 4. 52–4. 53). Allo stesso modo, anche nel settore industriale l’assistenza prestata dalla Commissione e` rimasta modesta (cfr. i paragrafi 4. 54–4. 56). sfruttate l’esperienza e le conoscenze tecniche dei diversi finanziatori. La Commissione ha omesso di elaborare un piano d’attuazione coordinato perfino all’interno dei pro- pri servizi e i diversi tipi di approccio adottati dalla DG IA e da ECHO non sempre sono stati sufficientemente complementari. 2. 13. A prescindere dalla creazione di un ufficio di assistenza in materia fiscale e doganale (CAFAO) indiscu- tibilmente efficace (cfr. il paragrafo 4. 58), la Commis- sione non ha dato sufficiente importanza alla riforma dell’amministrazione pubblica, malgrado le enormi neces- sità delle istituzioni in Bosnia-Erzegovina (cfr. il para- grafo 3. 7). 3. CONCEZIONE E ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI DI AIUTO Strategia della Commissione In concomitanza degli accordi di Dayton, la Com- 3. 1. missione ha enunciato la sua strategia in materia di ricostruzione dell’ex Iugoslavia in quattro comunicazioni complementari alla fine del 1995 (15). Pianificazione degli interventi della DG IA Il regolamento (CE) n. 1628/96 (16) definisce lo 3. 2. scopo del programma di ricostruzione: «. appoggiare il processo di ricostruzione, favorire il ritorno dei profughi, la riconciliazione e la cooperazione economica regionale e creare le condizioni economiche e sociali che rappresen- tano la base per lo sviluppo dei paesi beneficiari». Questi obiettivi confermano quelli della comunicazione di cui alla lettera a) della nota (7). 3. 3. La Commissione non ha adottato un piano d’attua- zione settoriale, pratico e scaglionato per applicare la sua strategia. Nel quadro del coordinamento internazionale previsto nella comunicazione di cui alla lettera d) della nota (7), essa avrebbe dovuto predisporre un programma basato sulla valutazione delle forze e debolezze proprie e di quelle degli altri donatori, al fine di definire i poten- ziali settori in cui fosse possibile contribuire nel modo migliore. Nella comunicazione la Commissione affermava che il coordinamento doveva garantire che venissero 3. 4. Come emerge dagli allegati 2. 1 e 2. 2, la Commis- sione ha scelto grandi settori d’intervento che, pur con- sentendo di soddisfare moltissime richieste, hanno alla fine portato a una dispersione delle azioni, facendo perderne il controllo a causa delle scarse risorse umane mobilitate. 3. 5. Nel 1996 e` stata data priorità a un programma di aiuti essenziali (PAE), di 125 Mio di ECU, destinato a forniture d’urgenza per rilanciare l’economia in Bosnia- Erzegovina soddisfando le necessità prioritarie in nove settori (17). La Commissione ha avviato l’operazione mal- grado la sua esperienza limitata nell’ambito dei pro- grammi di forniture per la ricostruzione. Essa ha fornito attrezzature mediche e scolastiche senza tener conto degli interventi di ECHO negli stessi settori. Per il PAE (forni- ture), la Commissione si e` largamente avvalsa delle auto- rità locali per l’individuazione e la distribuzione dei beni. Avendo sopravvalutato le capacità di gestione delle auto- rità in Bosnia-Erzegovina, essa non ha provveduto all’as- sistenza tecnica e alla supervisione che sarebbero state necessarie. Le difficoltà di attuazione hanno pertanto indotto la Commissione a interrompere il PAE nel novembre 1996 dopo aver impegnato 83 Mio di ECU e a utilizzare la rimanenza di 42 Mio di ECU per aiuti sotto forma di progetti classici; nel caso di questi ultimi e a differenza delle operazioni concernenti le forniture, essa resta responsabile fino alla conclusione dei lavori. 3. 6. Per il 1997, il programma della DG IA prevedeva tre ambiti che, insieme, coprivano ancora praticamente tutti i settori: a) lo sviluppo del settore privato e il consolidamento istituzionale; (15) a) SEC(95) 1597 def. del 27 settembre 1995; b) COM(95) 564 def. del 17 novembre 1995; c) COM(95) 581 def. del 18 dicembre 1995; d) COM(95) 582 def. del 20 novembre 1995. (16) Regolamento (CE) n. 1628/96 del Consiglio, del 25 luglio 1996, (GU L 204, del 18. 8. 1996). (17) Il programma era una risposta a una richiesta della Banca mondiale di una prima serie di finanziamenti del valore stimato di 360 Mio di ECU e relativa a 10 settori di attività [COM(95) 3507, del 14. dicembre 1995]. Le operazioni di sminamento dell’UE sono state finanziate al di fuori del PAE (cfr. il paragrafo 3. 32). C 241/10 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 b) il sostegno al settore sociale (profughi, alloggi, sanità ed educazione); c) le infrastrutture (energia, trasporti, telecomunicazioni, erogazione di acqua). 3. 7. Nel periodo dal 1996 al 1997 la Commissione non ha svolto un ruolo di rilievo nel campo delle riforme economiche e del consolidamento istituzionale (cfr. i paragrafi 4. 54 e 4. 57), specie nei settori sanità ed educa- zione, in cui i bisogni erano particolarmente urgenti (cfr. i paragrafi 4. 22 e 4. 26). 3. 8. Alla luce dell’importanza che gli Stati membri dell’UE attribuiscono al ritorno dei profughi, la Commis- sione avrebbe dovuto farne, fin dall’inizio del suo inter- vento nel 1996, una delle priorità, tanto più che gli altri due principali donatori (l’USAID e la Banca mondiale) intervengono solo in misura limitata con aiuti nel settore abitativo. La Commissione, che e` libera di ripartire i compiti tra i suoi servizi, avrebbe dovuto incaricare ECHO e non la DG IA del problema del ritorno dei profughi, vista l’esperienza di ECHO nel settore sociale, acquisita negli anni della guerra. ECHO, in effetti, non solo e` il partner privilegiato dell’Ufficio dell’Alto Com- missario per i rifugiati (UNHCR), che e` responsabile del coordinamento degli aiuti ai profughi (18), ma le ONG con le quali ECHO ha stipulato accordi di partenariato sono pure il più delle volte responsabili dell’attuazione dei progetti a favore dei profughi. Le procedure dell’aiuto umanitario consentono inoltre ad ECHO una gestione più rapida rispetto a quella della DG IA (cfr. il paragrafo 3. 31) degli interventi urgenti di ricostruzione, soprattutto per quanto riguarda il consenso delle autorità locali, la messa in concorrenza e il livello degli anticipi versati ai partner (fino all’80 % dell’ammontare delle operazioni). ricostruzione, non e` così per ECHO (cfr. la tabella 1). Se l’aiuto umanitario tradizionale può accontentarsi di dota- zioni annue, l’aiuto alla ricostruzione ha bisogno di prospettive più lunghe. In realtà ECHO non e` nemmeno in grado di effettuare previsioni annuali e il bilancio iniziale della linea B7-214 non ha consentito di far fronte a tutto il 1997 (allegato 1, punto 3). Mentre nel 1996 si e` dovuto far ricorso in vasta misura alla riserva di bilancio per aiuti d’urgenza (capitolo B7-910), nel 1997 sono stati prelevati nella seconda metà dell’esercizio (19) stanzia- menti supplementari dal programma PHARE. 3. 11. Malgrado le intenzioni dichiarate dalla Commis- sione nella sua comunicazione al Consiglio e al Parla- mento relativa al «collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo» (20), la DG IA e ECHO non hanno adottato un meccanismo comune di disimpegno progressivo dell’Uffi- cio umanitario nel corso del periodo 1996–1999. Analo- gamente, il gruppo di lavoro (task force), composto di agenti responsabili dell’aiuto umanitario e di agenti dei servizi di aiuto allo sviluppo, che avrebbe dovuto coordi- nare la transizione, non e` stato incaricato dell’elabora- zione dei programmi di aiuto. 3. 12. Nel 1996, l’intervento di ECHO e` stato modesto nel settore dell’edilizia abitativa; i suoi interventi si sono concentrati sulle infrastrutture sociali di base (scuole e sanità in particolare) e sulle infrastrutture di erogazione di acqua ed elettricità. I progetti proposti dalle ONG sono stati istruiti senza criteri di selezione sistematici e trasparenti. In compenso, per i progetti del 1997, ECHO ha seguito un approccio intersettoriale e ha adottato un insieme di criteri coerenti che dovrebbero accrescere l’im- patto degli interventi, in particolare nel settore degli alloggi, dove gli interventi sono stati intensificati. 3. 9. Per quanto concerne le infrastrutture, l’Unione europea, a differenza degli altri donatori, non dispone di procedure sufficientemente rapide ne´ delle conoscenze tecniche necessarie per ottenere un vero impatto in tempi accettabili. Organizzazione dei servizi della DG IA Pianificazione degli interventi di ECHO 3. 13. L’incapacità della Commissione di trasferire le necessarie risorse umane alle azioni di ricostruzione e` stata il principale ostacolo al programma a favore dell’ex Iugoslavia. L’importo di 1 000 Mio di ECU e` stato deciso sul piano politico senza previa valutazione delle capacità di gestione della Commissione. Nella sua comunicazione «Ricostruzione nell’ex Iugoslavia: Gestione dell’aiuto 3. 10. Mentre la DG IA dispone di un quadro finanziario pluriennale che le consente di pianificare gli interventi di (18) Nel quadro degli accordi di Dayton-Parigi (allegato 5). (19) Cfr. la relazione speciale n. 2/97 sugli aiuti umanitari il 1995, paragrafi dell’Unione europea tra il 1992 e 2. 14–2. 16, (GU C 143 del 12. 5. 1997). (20) COM(96) 153 def. , del 30 aprile 1996. 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/11 dell’Unione europea e coordinamento dell’aiuto interna- zionale» la Commissione aveva del resto insistito sul fatto che i servizi erano «insufficienti» e dichiarato di voler prendere i provvedimenti necessari [(nota (5), lettera d)]. titolo di onorari per il loro operato di intermediazione per semplici operazioni di trasferimento di fondi. 3. 14. Malgrado questa dichiarazione d’intenti e mal- grado l’importanza finanziaria e politica del programma, tanto lo sviluppo degli orientamenti settoriali quanto la gestione dei progetti e la loro sorveglianza sul posto sono stati assicurati nel 1997 da soli cinque responsabili dei servizi centrali, di cui nessuno funzionario in pianta stabile presso la Commissione, ma con contratto che scadeva nella maggior parte dei casi a metà 1998. La delegazione della Commissione a Sarajevo pure non disponeva di personale sufficiente per il monitoraggio del programma di ricostruzione, al quale sono stati destinati solo due agenti ausiliari sotto la supervisione del capo della delegazione e del suo aggiunto. In Croazia, l’ufficio della Commissione e` stato aperto nell’aprile 1997. Nel settembre 1997 esso era ancora composto di un unico inviato speciale assistito da personale locale (21). In Bosnia e in Croazia, a differenza degli altri donatori, la Commissione non si e` avvalsa di agenti locali per monito- rare il programma, come ha invece fatto per le sue delegazioni nei paesi PHARE. 3. 15. A titolo di paragone, per la Polonia, che dispone di una dotazione finanziaria annua comparabile a quella della Bosnia, la delegazione di Varsavia comprende 18 agenti di categoria A, di cui 10 agenti locali. 3. 16. Nel 1996, il finanziamento dell’ufficio della Com- missione a Sarajevo era largamente caratterizzato dall’im- provvisazione. Una parte notevole dei costi era stata posta a carico del programma aiuti essenziali (PAE): personale (463 582 ECU), attrezzature (282 000 ECU), spese di funzionamento (157 000 ECU), mentre in realtà queste spese avrebbero dovuto essere imputate alla parte A (funzionamento) del bilancio della Commissione (22). Queste spese di funzionamento sono state coperte con anticipi di tesoreria versati dalla Commissione alle agen- zie di approvvigionamento, alle quali era stata affidata l’esecuzione del programma. Questa procedura irregolare, oltre a non essere trasparente, ha reso l’ufficio della Commissione oltre misura dipendente dalle agenzie che esso del resto avrebbe dovuto sorvegliare. Oltre a ciò, la Commissione ha dovuto versare alle agenzie 5 000 ECU a (21) Un assistente, una segretaria e un autista. (22) Cfr. la relazione annuale sull’esercizio finanziario 1996, paragrafi 14. 29–14. 31, (GU C 348 del 18. 11. 1997). 3. 17. Pure nella Slavonia orientale, la DG IA si e` avvalsa di procedure non ortodosse per il finanziamento delle spese amministrative, facendosi schermo, in questo caso, di una ONG, posta sotto la sorveglianza di un esperto a contratto, per assumere 27 agenti a Vukovar con il compito di progettare e realizzare il suo programma di ricostruzione (23). Anche dopo l’apertura dell’ufficio di rappresentanza a Zagabria nell’aprile 1997 la Commis- sione ha mantenuto invariata la sua «antenna» di Vuko- var. Per l’Unione europea, che collabora nella regione con gli altri donatori di fondi e con la missione delle Nazioni Unite (UNTAES), visto che la Commissione e` il principale finanziatore nella Slavonia orientale, simili espedienti non sono accettabili anche se possono costituire un modo per attivare l’aiuto. 3. 18. La scarsezza di personale presso la delegazione della Commissione a Sarajevo e i suoi poteri decisionali ristretti hanno limitato le possibilità di coordinamento locale con gli altri donatori. Benche´ l’Ufficio dell’Alto rappresentante in Bosnia (OHR) (24) abbia creato un sistema di gruppi di lavoro settoriali composti di rappre- sentanti dei diversi donatori, che era destinato a favorire il coordinamento, la Commissione, per mancanza di mezzi, non presiede a nessuno di questi gruppi di lavoro e in grado di apportare ad essi un contributo non e` significativo. 3. 19. Benche´ la gestione del programma PHARE sia in buona parte decentrata e il regolamento (CE) n. 1628/ 96 (25) disponga che l’aiuto della Commissione venga, nei limiti del possibile, eseguito a livello decentrato, in Bosnia, la gestione del programma e` rimasta fortemente accentrata (26). In queste condizioni, la delegazione della Commissione a Sarajevo ha svolto soltanto un ruolo marginale perche´ spesso mal definito. 3. 20. Benche´ le difficoltà incontrate dal PAE (forniture) spieghino in parte l’approccio centralizzato della Com- missione (cfr. il paragrafo 3. 5), proprio questa centraliz- zazione e` stata la fonte di problemi non solo all’atto della negoziazione degli accordi di finanziamento con le autori- tà di Bosnia-Erzegovina, ma anche all’atto della defini- zione del contenuto dei progetti. Negli altri paesi dell’Eu- ropa centrale e orientale, la Commissione ha creato un (23) Molti di questi agenti, come pure l’esperto, erano ex membri dell’e´quipe creata dall’Unione europea per assicurare la gestione della città di Mostar tra il 1994 e il 1996. (24) L’ufficio dell’Alto rappresentante e` stato istituito nell’ambito dell’accordo di Dayton per seguire gli aspetti civili dell’ac- cordo di pace (cfr. il paragrafo 1. 4, nota 13). (25) Articolo 5. (26) Ad eccezione del PAE (forniture) per 83 Mio di ECU. C 241/12 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 sistema di unità di gestione di programma (UGP) per mobilitare gli aiuti PHARE. Questo sistema, posto in essere tenendo conto delle raccomandazioni formulate dalla Corte nella sua relazione speciale sulla gestione decentrata di PHARE (27), limitando cioe` il numero delle UGP e accentrando la gestione finanziaria del programma in una di esse, avrebbe costituito in Bosnia una via di mezzo tra il decentramento e l’eccessiva centralizzazione applicata. Le UGP si trovano presso i ministeri dei paesi beneficiari e sono composte di agenti nazionali e consu- lenti esteri, questi ultimi finanziati con il programma PHARE. La supervisione delle UGP e` effettuata dalla delegazione della Commissione nel paese in questione. Questo sistema crea un intermediario importante tra la Commissione e i ministeri, facilitando il dialogo sull’ese- cuzione dell’aiuto. 3. 21. In Bosnia, per gestire l’aiuto internazionale da essa coordinato, la Banca mondiale ha creato nei ministeri delle due entità delle strutture comparabili alle UGP. La Commissione ne ha fatto scarso uso. Poiche´ alla fine del 1997 la Banca mondiale prevedeva un rapido esborso della maggior parte dei fondi che essa doveva destinare alla ricostruzione, la Commissione dovrebbe riprendere il ruolo di capofila e fornire a queste strutture un’assistenza tecnica a titolo del consolidamento istituzionale indispen- sabile per una ricostruzione duratura in Bosnia. 3. 22. La lentezza delle procedure di attivazione degli aiuti (cfr. i paragrafi 3. 28–3. 50) e` un’altra conseguenza dell’insufficiente decentramento a favore della delegazione della Commissione a Sarajevo. La situazione e` in netto contrasto con quella del programma di ricostruzione dell’Unione europea a Mostar, dove 39 agenti espatriati erano stati assegnati, sul posto, alla gestione del pro- gramma. 3. 23. In questo stesso contesto, occorre rilevare che l’ufficio di assistenza in materia fiscale e doganale (CA- FAO) (28), che e` il frutto di una delle azioni più riuscite della Commissione in Bosnia (cfr. i paragrafi 4. 58–4. 59), e` diretta in maniera fortemente decentrata dalla DG XXI (29). L’Ufficio comprende circa 25 persone sotto l’autorità del rappresentante locale, consulente della DG XXI. Egli opera con grande autonomia ed e` responsabile, senza interferenze eccessive della sede, dell’attuazione del programma. Bosnia. Essa vi dispone di una dozzina di agenti espatriati e di una ventina di agenti locali. Allo stesso modo, l’USAID, il terzo donatore, ha istituito a Sarajevo un ufficio di circa venti agenti espatriati e di circa cento agenti locali per tutta la Bosnia. 3. 25. L’assenza di un piano d’attuazione tanto per la ripartizione dei finanziamenti quanto per il rafforzamento e la riorganizzazione dei servizi della DG IA e` da attri- buirsi in parte alla nomina non stabile dei direttori responsabili della ricostruzione nell’ex Iugoslavia. Fino all’ottobre 1996, due direzioni distinte erano responsabili, all’interno della DG IA, della gestione del programma di ricostruzione: la prima per PHARE e la seconda per le altre linee di bilancio. I due direttori sono stati sostituiti alla fine del 1996 con un solo direttore che, a sua volta, e` stato trasferito a metà 1997. Il suo sostituto e` stato nominato solo nel novembre 1997. Questa mancanza di continuità nella direzione del programma ha causato ritardi nella presa delle decisioni e indugi nel prosegui- mento delle azioni. Organizzazione dei servizi di ECHO 3. 26. A differenza della DG IA, praticamente tutto il personale ECHO per la Bosnia presta servizio nel paese. Nel settembre 1997, in cinque uffici regionali vi erano 17 agenti, di cui 16 erano esperti sotto contratto. Questi uffici regionali hanno notevolmente migliorato le presta- zioni di ECHO in materia di individuazione dei progetti suscettibili di soddisfare le esigenze a livello locale. Le procedure insoddisfacenti in materia di rinnovo dei con- tratti per il personale non statutario con qualifica di esperto rischiano tuttavia di compromettere questa orga- nizzazione. 3. 27. Mentre in termini di personale, le operazioni di ECHO sono ben decentrate in Bosnia, le procedure di autorizzazione dei progetti, dei contratti e dei pagamenti rimangono centralizzate. In questi settori, una decentra- lizzazione potrebbe portare ad una messa a disposizione più rapida dei fondi, a condizione di creare un sistema di soglie oltre le quali e` necessario richiedere l’autorizza- zione dei servizi centrali. Attuazione dei programmi 3. 24. Nel 1996 anche la Banca mondiale ha optato per un vasto decentramento delle proprie operazioni in Tasso di utilizzo degli stanziamenti (27) GU C 175 del 9. 6. 1997. (28) Customs and Fiscal Assistance Office. (29) Direzione generale delle dogane e imposizione indiretta. 3. 28. La tabella 3 riporta le principali linee di bilancio relative alla ricostruzione in ex Iugoslavia e i rispettivi tassi di esecuzione al 31 dicembre 1997. 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/13 Tassi d’esecuzione dell’aiuto alla ricostruzione in ex Iugoslavia, bilanci 1996 e 1997, situazione al 31 dicembre 1997 TABELLA 3 Denominazione di bilancio Linea di bilancio Stanziamenti d’impegno Stanziamenti di pagamento Bilancio Or Bilancio Rv Impegni Bilancio Or Bilancio Rv Pagamenti (Mio ECU) Tasso di li- quidazione degli impe- gni contratti (%) Phare B7-500 (1) B7-500 (1) B7-543 (2) 1996 1997 1997 128,00 0,00 127,00 128,00 0,00 73,00 128,00 0,00 73,00 50,52 41,28 115,00 50,52 41,28 22,50 50,52 41,28 0,68 39,47 0,00 0,93 Totale parziale 255,00 201,00 201,00 206,80 114,30 92,48 46,01 Ricostruzione B7-541 B7-541 1996 1997 33,00 58,00 33,00 120,40 32,90 119,10 22,00 55,00 22,00 40,00 4,70 22,87 14,29 19,20 Totale parziale 91,00 153,40 152,00 77,00 62,00 27,57 18,14 Rifugiati B7-542 (3) 1996 1997 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 4,10 0,00 13,67 — Totale parziale 30,00 30,00 30,00 30,00 30,00 4,10 13,67 Europa per Sarajevo B7-545 B7-545 (4) 1996 1997 35,00 30,00 35,00 23,60 35,00 23,60 25,00 15,00 25,00 19,00 Totale parziale 65,00 58,60 58,60 40,00 44,00 Dogane missioni di aiuto Bosnia-Erzegovina B7-7002 B7-544 1996 1997 7,10 4,10 7,10 8,10 7,10 8,10 7,10 4,00 7,10 7,00 0,50 4,13 4,63 7,10 4,76 1,43 17,50 7,90 100,00 58,77 Totale parziale 11,20 15,20 15,20 11,10 14,10 11,86 78,03 Azioni relative alle mine antiuomo B7-615 B7-661 1996 1997 Totale parziale 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 6,70 0,00 6,70 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 3,40 0,00 50,75 — 3,40 50,75 Totale parziale DG IA 1996 1997 239,80 221,50 239,80 227,50 239,70 223,80 141,32 191,40 141,32 90,90 70,32 73,72 29,34 32,94 1996-97 461,30 467,30 463,50 332,72 232,22 144,04 31,08 Totale ECHO (B7-214) (5) 1996 1997 20,06 58,63 20,06 58,63 20,06 58,63 11,14 52,91 11,14 52,91 11,14 52,91 55,53 90,24 1996-97 78,69 78,69 78,69 64,05 64,05 64,05 81,40 Totale Commissione 1996 1997 259,86 280,13 259,86 286,13 259,76 282,43 152,46 244,31 152,46 143,81 81,46 126,63 31,36 44,84 1996-97 539,99 545,99 542,19 396,77 296,27 208,09 38,38 (1) Alla linea B7-500, non figura una dotazione di bilancio annua per la ricostruzione in ex Iugoslavia. (2) Gli importi non comprendono gli aiuti economici destinati all’ARYM, pari a 23 Mio di ECU. (3) La dotazione di bilancio per i rifugiati e` compresa nel 1997 in quella destinata alla ricostruzione. (4) Il bilancio riveduto degli stanziamenti di pagamento comprende 14 Mio di ECU di stanziamenti del 1996 riporati in via eccezionale all’esercizio 1997. (5) ECHO non fissa una dotazione di bilancio specifica per le operazioni di ricostruzione in ex Iugoslavia. C 241/14 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 3. 29. L’assenza di un piano d’attuazione, la mancanza di personale, l’eccessiva centralizzazione e le carenze istitu- zionali delle autorità locali hanno rallentato l’attivazione degli stanziamenti assegnati dall’UE alla ricostruzione e hanno indotto la Commissione a stornare, nel 1997, 130 Mio di ECU di stanziamenti di pagamento (59,1 % degli stanziamenti iniziali) dalle linee di bilancio per l’ex Iugoslavia verso altre voci di bilancio. I prestiti BEI e l’assistenza macrofinanziaria non sono stati utilizzati e la cooperazione con la BERS e` rimasta molto limitata. 3. 30. Al 31 agosto 1997, data ultima per la quale sono disponibili cifre comparabili per tutti i donatori, il ritmo dei pagamenti relativi al programma di ricostruzione dell’UE (29 %) era modesto rispetto a quello degli altri donatori, la cui media si aggirava intorno al 52 % (cfr. la tabella 4). Questa carenza e` in buona parte dovuta alle modalità di esecuzione degli aiuti dell’UE. Ancora al 31 dicembre 1997 il tasso di esecuzione era del 31 % soltanto (cfr. la tabella 3). A prescindere dal PAE (forni- ture), i pagamenti costituivano appena il 17 % degli impegni. TABELLA 4 Aiuti messi a disposizione dalla comunità internazionale al 31 agosto 1997 Impegni Pagamenti (Mio ECU) Donatore (1) Importi (%) Importi Frazione degli impegni (%) DG I/A (ricostruzione) ECHO Amministrazione dell’UE a Mo- star (2) Totale parziale Commissione Stati membri Altri paesi europei Paesi arabi Stati Uniti Giappone Banca mondiale BERS Altri paesi 422 47 36 505 600 197 147 431 175 475 90 120 Totale parziale altri donatori 2 235 15 2 1 18 21 8 5 16 6 17 3 4 82 Totale 2 740 100 123 35 35 193 328 124 49 335 52 248 2 35 1 173 1 366 29 74 97 38 55 63 33 78 30 52 2 29 52 50 (1) L’UNHCR non e` considerato un donatore, bensí un’agenzia che raccoglie fondi di donatori per attuare dei programmi di azione. (2) L’amministrazione dell’UE a Mostar aveva formato l’oggetto della relazione speciale n. 2/96 sui conti dell’amministra- tore e sull’amministrazione di Mostar da parte dell’UE (GU C 287 del 30. 9. 1996); le operazioni relative alle PESC non vengono pertanto trattate nella presente relazione. Fonte: Banca mondiale e Commissione, novembre 1997. 3. 31. Le procedure interne di ECHO sono invece conce- pite per una rapida messa a disposizione dell’aiuto uma- nitario (pagamento degli anticipi fino all’80 % dell’am- montare dei contratti); ciò ha consentito un miglior ritmo di esecuzione (tasso di esecuzione degli impegni contratti del 74 %). Gli aiuti di ECHO, inoltre, non richiedono per ogni piano d’azione l’autorizzazione preliminare delle autorità di governo del paese beneficiario. Il rischio più elevato connesso al versamento di anticipi consistenti e` contenuto dai rapporti alquanto stabili che ECHO intrat- tiene con i partner nell’ambito dei contratti di partena- riato (30). (30) Cfr. la relazione speciale n. 2/97 sugli aiuti umanitari il 1995, paragrafo dell’Unione europea tra il 1992 e 4. 11–4. 21 (GU C 143 del 12. 5. 1997). 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/15 3. 32. Benche´ in Bosnia le mine uccidano o feriscano in media 35 persone al mese (31) e benche´ i progetti di ricostruzione spesso debbano essere preceduti da opera- zioni di sminamento, l’attivazione dell’aiuto modesto dei donatori in questo settore e` stata lenta e la cooperazione della Bosnia-Erzegovina del tutto insufficiente, perche´ mancava la volontà di mettere a disposizione le risorse necessarie. Per quanto concerne l’Unione europea, nessun pagamento e` stato effettuato dalla linea di bilancio riser- vata allo sminamento (6,7 Mio di ECU; B7-615) nel 1996 a causa delle difficoltà nel reperire contraenti in grado di eseguire i lavori. Nel 1997, i fondi destinati a questa linea di bilancio (B7-661) sono stati ridotti a 2,4 Mio di ECU e al 31 dicembre 1997 non erano stati ancora effettuati impegni. Preparazione dei progetti 3. 33. Per quanto attiene agli aiuti PHARE e agli aiuti alla ricostruzione (B7-54), la presenza sul posto molto modesta della Commissione ne ha limitato la capacità d’analisi e ha impedito l’individuazione e l’istruzione completa dei progetti in tempi ragionevoli. Troppo spesso, le proposte sono state presentate in esito a brevi missioni di consulenti o agenti della Commissione che non disponevano di una conoscenza approfondita delle esigenze locali ne´ di contatti stabili con le amministra- zioni nazionali, tutti elementi indispensabili per elaborare delle proposte di progetto valide. Il nuovo orientamento dato al progetto di ricostruzione di Vukovar (5,3 Mio di ECU) nel luglio 1997, un anno dopo la sua approva- zione, costituisce un buon esempio di questo fenomeno (cfr. il paragrafo 4. 6). capitolati degli oneri tecnici trasmessi dai consulenti o dalle ONG all’atto della presentazione dei progetti tec- nici. Andrebbe esaminato rapidamente se il ricorso all’IMG possa essere più efficace qualora esso operasse sotto l’autorità di un unico rappresentante della Commis- sione responsabile di tutte le operazioni finanziate a partire dal bilancio dell’UE. 3. 35. L’approccio seguito dalla Commissione si basa eccessivamente sulle proposte delle ONG (l’approccio può dirsi «dettato dalla ONG»). In questo modo, l’UE delega tutte le responsabilità a delle ONG sulle quali essa non esercita un controllo sufficiente. Ciò e` confermato dal modo in cui la Commissione ha riunito, il 23 gennaio 1998, decine di ONG chiedendo ad esse, senza ulteriori precisazioni, di presentare entro il 19 febbraio 1998 dei progetti miranti al ritorno dei profughi (importo in causa 70 Mio di ECU). Nel 1996 e nel 1997 le procedure amministrative, dalla presentazione del progetto da parte delle ONG alla firma dei contratti da parte della DG IA, hanno richiesto di solito sei mesi. In alcuni casi, per via di questi tempi amministrativi, gli avvenimenti hanno rimesso in causa i progetti iniziali. Stipulazione dei contratti 3. 36. L’esistenza di due regolamenti (allegato 1, punto 2) per operazioni analoghe (33) ha pesato sulla gestione della Commissione. Alla fine del 1997 i contratti veni- vano ancora istruiti da due servizi, a seconda della fonte di finanziamento (34), malgrado l’analogia delle opera- zioni. 3. 34. Benche´ l’International Management Group (Gruppo di gestione internazionale) (IMG), creato nel 1993 sotto l’egida dell’UNHCR (32), impieghi circa 140 agenti stranieri e locali in tutta la Bosnia e benche´ il 60 % circa del suo bilancio provenga dall’Unione euro- pea, la DG IA, a differenza di ECHO, si e` avvalsa dei suoi servizi solo sporadicamente. L’operato dell’IMG e` particolarmente utile per l’esame delle proposte e dei 3. 37. Le condizioni generali dei contratti PHARE non sono concepite per un programma prioritario di ricostru- zione, ma per l’assistenza tecnica a sostegno di azioni di ristrutturazione economica. Per tentare di ovviare a que- sto ostacolo, la Commissione ha introdotto una deroga per il PAE, di modo che i contratti sono stati stipulati mediante licitazione ristretta. Una descrizione delle proce- dure di assegnazione dei contratti figura nella tabella 5. (31) Fonte: «Relazione sull’attività di sminamento della Bosnia e dell’Erzegovina del centro di sminamento delle Nazioni Unite per il periodo gennaio 1996–settembre 1997». (32) L’IMG e` stato creato per poter avviare rapidamente le azioni di ricostruzione in Bosnia, una volta terminate le ostilità. Cfr. la relazione speciale n. 2/97 sugli aiuti umanitari dell’Unione europea tra il 1992 e il 1995, paragrafo 2. 25, lettera a), (GU C 143 del 12. 5. 1997). (33) Il terzo regolamento relativo agli aiuti d’urgenza si applica soltanto alle operazioni finanziate da ECHO. (34) Direzione B per i contratti PHARE e Direzione F per i contratti finanziati in base al regolamento (CE) n. 1628/96. C 241/16 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 Procedura di attribuzione dei contratti del programma di aiuti essenziali (PAE-forniture) TABELLA 5 Metodo di ag- giudicazione Casi di applicabilità Importo dei contratti Numero minimo delle im- prese da consultare Tempo minimo per la presentazione delle of- ferte a) operazioni di carattere umanita- irrilevante 1 non precisato Trattativa privata Consulta- zione per fax rio b) acquisto di pezzi di ricambio c) tutti i contratti inferiori a 10 000 ECU a) tutti i contratti di valore supe- riore a 10 000 ECU e inferiore a 100 000 ECU b) operazioni di ricostruzione, al- loggi o fornitura di attrezzature per l’amministrazione pubblica Licitazione ristretta tutti i contratti che non rientrano nelle categorie precedenti a) inferiore a 100 000 ECU b) tra 100 000 ECU e 1 Mio ECU c) superiore a 1 Mio ECU a) tra 100 000 ECU e 1 Mio ECU b) superiore a 1 Mio ECU 5 7 12 5 12 5 giorni 10 giorni 15 giorni 10 giorni 21 giorni 3. 38. Nel quadro del PAE, due agenzie di approvvigio- namento hanno stipulato contratti per un importo di 73 Mio di ECU (cfr. il paragrafo 3. 5) con imprese degli Stati membri o dei paesi PHARE. La Commissione ha prelevato dai fondi del programma 3,7 Mio di ECU per retribuire questi intermediari. sono dovute abbandonare altre operazioni. Dato che le agenzie di approvvigionamento sono retribuite in base al numero dei contratti conclusi, esse in realtà non erano interessate ad ottenere i prezzi migliori. 3. 39. L’esame di un campione di 76 contratti, pari al 71 % degli acquisti effettuati nell’ambito del PAE (forni- ture) ha evidenziato le seguenti carenze: d) Nel 39 % dei casi, le imprese consultate non avevano il tempo minimo necessario per presentare la loro offerta (cfr. la tabella 5). a) Nei fascicoli delle agenzie di approvvigionamento non figuravano spiegazioni scritte circa i criteri di scelta degli offerenti figuranti nelle liste ristrette. In molti casi, le imprese a cui era rivolto l’invito non hanno presentato delle offerte perche´ non producevano il tipo di merce richiesta. e) Una delle agenzie si e` rifiutata di versare agli aggiudi- catari gli anticipi del 60 % previsti dal regolamento PHARE per i contratti di forniture, il che ha ridotto il numero delle offerte ricevute e ha consentito all’agen- zia di tenere in banca fondi ingenti per un lungo periodo. b) In media sono pervenute meno di due offerte con- formi ai capitolati degli oneri tecnici dei contratti. La concorrenza in materia di prezzi e` rimasta così ecces- sivamente limitata. c) Nel 46 % dei casi esaminati, l’offerta al prezzo migliore superava il bilancio dell’operazione, per cui si f) L’altra agenzia non e` stata in grado di dimostrare che aveva partecipato al comitato di selezione delle offerte. Per entrambe le agenzie non sono state inoltre firmate dai membri del comitato le dichiarazioni di imparzialità. 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/17 g) Le agenzie di approvvigionamento si sono a più riprese rivolte ad imprese poco interessate all’offerta, unicamente per considerazioni di equilibrio geografico tra gli offerenti di un dato appalto. contratti in base al regolamento PHARE, ma questi stessi paesi non possono accedere ai contratti finanziati con il regolamento n. 1628/96. Distinzioni di questo genere sono assurde. h) Il contratto più importante nel settore dell’elettricità (4,9 Mio di ECU, portati con clausola aggiuntiva a 6,4 Mio di ECU) e` stato conferito all’unica impresa che aveva presentato un’offerta per ciascuno dei 19 lotti. Le forniture avrebbero potuto essere molto più vantaggiose (35) se i contratti fossero stati stipulati lotto per lotto, come e` stato fatto per altri contratti. Questo approccio, tuttavia, sarebbe stato più costoso sotto l’agenzia di approvvigionamento e la sua retribuzione sarebbe risultata inferiore. il profilo amministrativo per i) Nel caso di tre contratti di forniture destinate all’agri- coltura, del valore di 990 385 ECU, i contratti sono stati assegnati a imprese che non avevano presentato l’offerta al prezzo migliore o ad imprese le cui offerte non erano accettabili. 3. 40. La Croazia ha accesso ai contratti che vengono finanziati sulla base del regolamento n. 1628/96, ma non ha potuto accedere ai contratti PHARE e si e` trovata esclusa dal PAE, benche´ fosse sempre stata il principale fornitore della Bosnia. Tutti i paesi che partecipano al programma PHARE possono inoltre accedere ai relativi 3. 41. Per accelerare l’attuazione del programma di rico- struzione, il regolamento n. 1628/96 consente di ricorrere a trattativa privata per i contratti di servizi d’importo non superiore a 200 000 ECU. Il regolamento non pre- vede invece nessuna deroga di questo tipo per i contratti di forniture e di lavori, benche´ essi costituiscano un volume molto più importante di aiuti. 3. 42. Alla fine di 1997 era stato aggiudicato previa gara solo l’11,3 %, in termini di valore, dei contratti stipulati dalla DG IA al di fuori del PAE (cfr. la tabella 6). L’88,7 % dei contratti era stato infatti concluso con organizzazioni senza scopo di lucro (ONG, enti pubblici, organismi internazionali) o in altre condizioni per le quali il regolamento finanziario (articolo 118, paragrafo 2) autorizza la trattativa privata. Anche tutti i contratti ECHO sono stati stipulati con delle ONG o organizza- zioni internazionali, però secondo le procedure previste per gli aiuti umanitari (36). Per ragioni di trasparenza e vista la concorrenza tra le organizzazioni per ottenere la scelta degli operatori delle sovvenzioni dall’UE, dovrebbe essere motivata con nota scritta dei servizi operativi della Commissione, facendo riferimento ai lavori precedenti dell’organizzazione e alla qualità delle prestazioni (37). (35) Se il contratto fosse stato stipulato lotto per lotto, la Corte ritiene che si sarebbe potuto risparmiare un importo di 978 000 ECU. (37) Cfr. la relazione speciale n. 2/97 sugli aiuti umanitari dell’Unione europea tra il 1992 e il 1995, paragrafi 3. 13 e 3. 15, (GU C 143 del 12. 5. 1997). (36) Regolamento (CE) n. 1257/96 del Consiglio, del 20 giugno 1996, (GU L 163 del 2. 7. 1996, pag. 1). C 241/18 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 Modalità di aggiudicazione dei contratti relativi ai programmi di ricostruzione (PAE escluso) (1. 1. 1996-31. 12. 1997) TABELLA 6 Contraenti Trattative private ONG Organizzazioni internazionali (1) Istituzioni bosniache Contratti quadro Importi inferiori alla soglia regola- mentare PHARE Regolamento (CE) n. 1628/96 TOTALE N % Valore % N % Valore % N % Valore % (Mio ECU) 1 4 1 21 2,70 10,81 2,70 56,76 0,29 11,00 0,75 4,21 1,13 42,78 2,92 16,37 21,00 14,00 4,00 0,00 24,14 16,09 4,60 0,00 27,72 38,20 2,78 0,00 37,19 51,25 3,73 0,00 22,00 18,00 5,00 21,00 17,74 14,52 4,03 16,94 28,01 49,20 3,53 4,21 27,94 49,08 3,52 4,20 4 10,81 0,11 0,43 46,00 52,87 3,90 5,23 50,00 40,32 4,01 4,00 Totale parziale trattative private 31 83,78 16,36 63,63 85,00 97,70 72,60 97,41 116,00 93,55 88,96 88,75 Gare Tutti i contraenti 6 16,22 9,35 36,37 2,00 2,30 1,93 2,59 8,00 6,45 11,28 11,25 Totale 37 100,00 25,71 100,00 87,00 100,00 74,53 100,00 124,00 100,00 100,24 100,00 (1) I contratti UNHCR costituiscono il 37 % del valore totale. 3. 43. Molti contratti stipulati con le ONG o con gli organismi internazionali comprendono una parte note- vole di lavori dati in subappalto ad imprese di costru- zione, in linea di principio previa gara. Fino all’agosto 1997, i contratti tra la Commissione e le ONG stipula- vano bandi di gara internazionali per le operazioni d’im- porto superiore ai 10 000 ECU; questo ha rallentato le operazioni. Per PHARE le procedure di esecuzione dei contratti di lavoro sono state adottate soltanto nel novembre 1997. 3. 45. Nell’ex Iugoslavia, il tetto degli onorari mensili per gli agenti locali e` di 280 ECU, troppo poco, per consen- tire alle ONG di assumere e tenere del personale locale di qualità (40). I contratti operativi di ECHO si sono rivelati poco adatti ai progetti relativamente complessi di rico- struzione; essi non contengono una versione definitiva del capitolato degli oneri dei progetti e una regolamentazione relativa ai periodi di garanzia per i lavori e alle eventuali trattenute da operare prima dell’accettazione definitiva. 3. 44. La DG IA non ha cercato di contenere gli onorari corrisposti alle ONG e agli organismi internazionali e non si e` messa d’accordo con ECHO, affinche´ operazioni analoghe venissero trattate allo stesso modo dalla Com- missione (38). La DG IA, ad esempio, accetta onorari molto più elevati di ECHO, per le stesse operazioni. Gli onorari, poi, variano sensibilmente da caso a caso [da 2 566 a 12 100 ECU al mese (39)]. Pagamenti I progetti hanno presentato spesso dei ritardi a 3. 46. causa della lentezza con cui venivano versati gli anticipi. Un esame dei contratti finanziati a titolo del regolamento n. 1628/96 ha rivelato che nel 40 % dei casi, al termine dei primi tre mesi di esecuzione dei contratti, non erano stati ancora corrisposti anticipi dalla Commissione. Que- sto e` tardi per contratti la cui durata complessiva e` spesso limitata a sei mesi e per organismi beneficiari che dispon- gono solitamente di una tesoreria modesta. (38) Cfr. la relazione speciale n. 2/97 sugli aiuti umanitari il 1995, paragrafi dell’Unione europea tra il 1992 e 4. 23–4. 24, (GU C 143, del 12. 5. 1997). (39) Secondo le tabelle di ECHO agli onorari del personale espatriato si applica il tetto di 3 800 ECU al mese. (40) Relazione speciale n. 2/97 sugli aiuti umanitari dell’Unione europea tra il 1992 e il 1995, paragrafo 4. 22, lettera c), (GU C 143 del 12. 5. 1997). 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/19 3. 47. Nel 50 % circa dei casi, i ritardi erano dovuti a carenze di forma nelle domande presentate dalle ONG. Per la DG IA, molti ritardi sono dovuti alla forma delle garanzie bancarie che invece non sono richieste da ECHO per operazioni dello stesso tipo. nei pagamenti dell’agenzia di approvvigionamento alle imprese in Bosnia-Erzegovina. Alcune imprese hanno dovuto interrompere o rallentare i lavori per evitare la sospensione dei loro pagamenti. Questa situazione e` dovuta alle procedure inefficaci poste in essere congiunta- mente dalla Commissione e dall’agenzia ed e` stata aggra- vata dalle carenze del sistema bancario in Bosnia-Erzego- vina. 3. 48. In altri casi, i ritardi sono da ricercarsi nelle procedure amministrative interne della Commissione. Le domande di pagamento relative agli anticipi devono essere prima approvate da servizi operativi, già sovracca- richi. Tale approvazione puramente formale e` inutile se il contratto e` stato regolarmente stipulato (41). Ritardi si sono anche prodotti per la lentezza con cui sono stati trattati i fascicoli nei servizi della Commissione malgrado il carattere urgente delle operazioni. 3. 49. La ricostruzione di una piccola parte dell’edificio, sede del Parlamento nazionale della Bosnia, già discutibile di per se` (la ricostruzione interessa solo il primo dei cinque piani dell’edificio e non l’emiciclo al centro del primo piano), cofinanziata dalla Banca mondiale, e` un buon esempio delle difficoltà che i ritardi nei pagamenti causano. Il progetto doveva essere terminato entro l’otto- bre 1996; i contratti relativi al contributo dell’Unione europea sono stati però firmati soltanto nell’aprile 1997, con scadenza riportata all’agosto 1997 (ritardo di dieci mesi). Malgrado questo primo ritardo, il controllo finan- ziario (DG XX) ha bloccato la domanda di pagamento dell’anticipo presentata nel maggio 1997, ritenendo che l’anticipo dovesse essere versato in ECU e non in marchi tedeschi, contrariamente alle clausole della convenzione di finanziamento e del contratto. Per via dell’insistenza della DG XX, che voleva che la convenzione di finanzia- mento e il contratto venissero modificati, il pagamento dell’anticipo e` stato effettuato nell’ottobre 1997. Questo primo anticipo ha consentito l’avvio dei lavori che però poi sono stati rallentati dai ritardi della Commissione nei pagamenti successivi. In attesa che i lavori a carico della Commissione prendano avvio e che consentano il comple- tamento del programma della Banca mondiale, quasi terminato nel febbraio 1997, il Parlamento dello Stato della Bosnia-Erzegovina si e` riunito in altri edifici ristrut- turati da un altro donatore. 3. 50. Nel quadro del PAE (forniture) l’avanzamento dei progetti nel settore abitativo e` stato ostacolato dal ritardo (41) Nel quadro del programma TACIS gestito dalla DG IA, le richieste di anticipi non esigono l’approvazione dei servizi operativi. Il contabile, da parte sua, deve accertarsi, sempre, che il pagamento sia corredato dei documenti giustificativi previsti dal regolamento finanziario. Sorveglianza e valutazione dei progetti 3. 51. Al di fuori degli aiuti umanitari, non esiste un dispositivo coerente di sorveglianza e valutazione delle attività di ricostruzione (B7-50 e B7-54). A differenza di altri aiuti esterni, le proposte di finanziamento della Commissione non seguono il metodo del quadro logico. Nessuno degli uffici della Commissione in Bosnia o in Croazia, del resto, e` attrezzato per poter svolgere un monitoraggio serio delle operazioni. 3. 52. Nel maggio 1996, quattro mesi dopo l’avvio del programma, la Commissione ha assunto dei consulenti per la sorveglianza del PAE (forniture). La loro efficacia iniziale e` stata ridotta dal fatto che il loro mandato era in conflitto con quello delle agenzie di approvvigionamento che avevano rappresentanti propri in Bosnia. La Commis- sione non ha previsto alcuna procedura per dare con rapidità seguito alle osservazioni e raccomandazioni dei consulenti. Nell’ottobre 1997 la Commissione ha finan- ziato una valutazione del PAE (forniture). I risultati non dovrebbero essere noti prima dell’aprile 1998. Alla loro pubblicazione farà seguito un controllo contabile del programma finanziato dalla Commissione. 3. 53. La Commissione non ha prestato sufficiente atten- zione ad alcuni aspetti finanziari del PAE: a) La Commissione non ha adottato, nel settore agri- colo, delle procedure per la gestione dei fondi di contropartita (42) generati dalla vendita delle forniture (motocoltivatori: 4,6 Mio di ECU; pesticidi 0,25 Mio di ECU) (cfr. il paragrafo 4. 51). b) Non e` stato predisposto un controllo degli interessi riscossi dalle agenzie di approvvigionamento sugli anticipi di tesoreria versati dalla Commissione, benche´ tali interessi ammontassero ad almeno 1,21 Mio di ECU alla fine del 1997. (42) Fondi generati dalla vendita ai beneficiari finali delle forni- ture date alle autorità di Bosnia-Erzegovina. C 241/20 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 c) Da ultimo, la Commissione non ha previsto il ben che minimo controllo contabile degli anticipi, richiedendo, ad esempio, un raffronto regolare dei fondi versati, delle spese effettuate e delle disponibilità bancarie. La Corte ha così rilevato che l’importo degli anticipi indicati nella contabilità di una delle agenzie era di 89 527 ECU inferiore ai versamenti registrati dalla Commisssione. ticamente impossibile qualsiasi sorveglianza seria da parte dei servizi della Commissione (44). d) Nel caso di un contratto di ristrutturazione di abita- zioni finanziato dalla Commissione tramite l’UNHCR nel cantone di Una Sana, la Corte non ha potuto verificare la realtà dell’impiego del materiale fatturato per 459 000 DM a titolo di lavori di ristrutturazione di appartamenti a Velika Kladusa. 3. 54. Al di fuori del PAE, la DG IA ha istituito, nella seconda metà del 1997, un sistema di monitoraggio per il settore abitativo in Bosnia, senza però prevedere una sorveglianza continua sul resto del programma di rico- struzione, che pur costituisce il 70 % di tutti i fondi impegnati al 31 dicembre 1997. 4. L’EFFETTO DELLE AZIONI Ripartizione geografica 3. 55. Benche´ l’UNHCR fosse stato retribuito anche dalla Commissione per sorvegliare l’impiego dei 45 Mio ECU relativi ai progetti di ricostruzione finanziati tramite esso dalla DG IA e ECHO, si sono constatate diverse difficoltà nella gestione delle operazioni: a) L’UNHCR attua di solito i progetti di ricostruzione avvalendosi delle stesse ONG che la Commissione. L’UE retribuisce l’UNHCR, affinche´ controlli gli aspetti tecnici delle operazioni, benche´ esso abbia scarse competenze nel settore. La Commissione potrebbe ottenere un migliore rapporto costo/effica- cia, se attuasse direttamente i progetti di ricostruzione nel settore abitativo assieme alle ONG. b) In diversi casi (43) i fondi dell’UE sono stati destinati dall’UNHCR al finanziamento di progetti diversi da quelli previsti nei contratti stipulati dalla Commis- sione e dall’UNHCR. Di fronte al fatto compiuto, la Commissione ha sistematicamente approvato le modi- fiche a posteriori. In altri casi, gli importi assegnati a determinati progetti parziali sono stati notevolmente aumentati a svantaggio di altri progetti parziali, senza che la Commissione ne fosse stata informata prima della fine del contratto. c) La Commissione non ha richiesto che l’UNHCR comunicasse gli accordi di subappalto firmati con i partner. Questa mancanza di informazione rende pra- (43) Segnatamente nel caso del contratto della DG IA relativo alla ricostruzione nella Slavonia orientale dell’ottobre 1996 [cfr. il paragrafo 4. 13, lettera d), 2,7 Mio di ECU] e nel caso del contratto ECHO del giugno 1996 relativo alle operazioni in Bosnia-Erzegovina (28 Mio di ECU). Entità che costituiscono la Bosnia Erzegovina 4. 1. Alla Federazione e` andato il 90 % circa degli aiuti. Inizialmente il 30 % dei fondi doveva andare alla Repub- blica Srpska; il mancato rispetto delle condizioni politiche imposte dall’Unione europea e determinati aspetti degli accordi di Dayton hanno fatto però sì che l’aiuto in questione venisse a più riprese sospeso nel 1996 e nel 1997, segnatamente per ottenere che fossero messi sotto processo i criminali di guerra. In compenso, l’aiuto non e` stato subordinato alla realizzazione, nelle entità, di pro- gressi da compiere a livello di riforme economiche. 4. 2. In termini di progetti, poco e` stato fatto per il ravvicinamento delle entità. L’intervento principale e` stato il ripristino dei collegamenti telefonici (cfr. il para- grafo 4. 46). Alcuni progetti di ristrutturazione nel settore della casa hanno dato avvio a qualche scambio commer- ciale limitato tra le entità, segnatamente in Posavina. S a r a j e v o 4. 3. I 65 Mio di ECU concessi dalla DG IA a Sarajevo nel 1996 e nel 1997 sono stati attivati con estrema lentezza e con scarsi risultati alla fine del 1997. Le cause sono da ricercarsi nelle difficoltà incontrate dalla Com- missione nell’avvio di un dialogo costruttivo con le auto- rità di Sarajevo e nel fatto che all’interno della DG IA vi era un unico responsabile della gestione per il programma «l’Europa per Sarajevo» e per il programma concernente il ritorno dei profughi. (44) Cfr. la relazione speciale n. 2/97 sugli aiuti umanitari dell’Unione europea tra il 1992 e il 1995, (GU C 143 del 12. 5. 1997, riquadro 2). 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/21 U n a S a n a ( F e d e r a z i o n e ) In questo cantone, pur di particolare importanza 4. 4. per il suo grande potenziale in termini di ritorno dei profughi provenienti dagli Stati membri dell’UE (45), gli interventi sono rimasti modesti. Nell’agosto 1996, previa consultazione della Germania (46), le autorità della Fede- razione avevano presentato per il cantone una proposta di programma di 39,5 Mio di ECU, alla quale però la Commissione non ha ritenuto di poter dar seguito con un piano di finanziamento. Alla fine del 1997 non era ancora stato adottato un piano generale e proposto un programma integrato. B r c k o ( R e p u b b l i c a S r p s k a ) 4. 5. Solo dopo il rinvio, nel febbraio 1997, della deci- sione di arbitrato sul futuro della città, la comunità dei donatori ha scelto di dare priorità agli aiuti alla ricostru- zione in questa regione. Alla fine del 1997, al di fuori delle operazioni umanitarie sostenute da ECHO in tutta la regione (2 Mio di ECU), non vi erano ancora interventi di rilievo della Commissione. Nel novembre 1996 erano stati concessi 2 Mio di ECU per un programma integrato di rimpatrio verso Brcko nel quadro del riorientamento del PAE, ma alla fine del 1997 mancava ancora il contratto di esecuzione. Croazia 4. 6. Nonostante un programma di 5,29 Mio ECU approvato dalla Commissione nel luglio 1996 a favore della città gravemente distrutta di Vukovar, i risultati dell’aiuto della Commissione erano molto modesti nel 1996 a causa della scarsa preparazione del progetto, che ha dovuto essere interamente rivisto nel luglio 1997 (cfr. il paragrafo 3. 33). Alla fine del 1997 i finanziamenti per il restauro di appartamenti e il ripristino delle reti idriche ed elettriche cominciavano a dare risultati. 4. 7. Un importante piano di ricostruzione di alloggi nei villaggi lungo il fronte in Slavonia orientale (2,7 Mio di ECU), che doveva essere realizzato dall’UNHCR, e` stato bloccato per oltre un anno dall’ostruzionismo delle auto- rità croate. Anche in questo caso, la preparazione dei progetti da parte dell’UNHCR si e` rivelata assolutamente (45) Le previsioni dell’UNHCR in materia di rientro erano per questo cantone di 27 000 persone, pari al 17 % delle previ- sioni per l’intera Federazione. (46) Secondo i dati dell’UNHCR, sempre alla fine del 1997 vi erano ancora 220 000 rifugiati di Bosnia-Erzegovina in Ger- mania senza che fosse possibile accoglierli in modo stabile. insufficiente (cfr. il paragrafo 3. 55). Il governo croato, da parte sua, e` molto attivo nella ricostruzione in questa regione e cerca di dare priorità al reinsediamento delle popolazioni croate rispetto alle popolazioni di origine serba. Ripartizione settoriale Case e ritorno dei profughi 4. 8. Il ritorno dei profughi in Bosnia e` una delle princi- pali priorità dei programmi dell’UE. La valutazione dell’impatto delle operazioni di ricostruzione delle abita- zioni non deve pertanto vertere unicamente sulla portata e sulla qualità dei lavori, ma anche sullo stimolo al ritorno dei profughi. L’attenzione di ECHO si e` concen- trata sugli sfollati nel paese e sulle persone direttamente colpite dalla guerra. I suoi interventi volevano essere un’integrazione di quelli della DG IA. 4. 9. Secondo i dati dell’UNHCR, nel 1996 e nel 1997, il numero dei profughi tornati e` stato molto più modesto del previsto. Nel 1996, 88 000 profughi sono stati rimpa- triati mentre l’obiettivo era di 200 000, nel 1997 sono rientrati 106 000 profughi contro i 200 000 attesi. La lentezza del processo di ricostruzione e i problemi politici e di sicurezza di cui soffre ancora il paese pesano gravemente sui profughi che intendono rientrare in patria (47). Soprattutto il rientro delle persone più qualifi- cate e` difficile da gestire, con ulteriori ritardi nella ripresa economica. 4. 10. Nel settore abitativo, le distruzioni ammontano a circa 4 000 Mio di USD (48). La guerra ha danneggiato circa la metà delle 1,3 milioni di abitazioni, all’80 % di proprietà privata. I finanziamenti della Commissione sono ammontati al 32 % circa degli impegni complessivi dei donatori, ma all’8 % soltanto dei loro pagamenti nel periodo 1996–1997. 4. 11. La ricostruzione delle case a titolo della prima quota del PAE e` iniziata poco prima dell’inverno 1996/ 1997. La Commissione era all’epoca incerta tra la sem- plice fornitura di materiale e la realizzazione di progetti completi. Per le altre operazioni di ricostruzione di alloggi (al di fuori del PAE) si e` dovuto attendere perlopiù la seconda metà del 1997, a causa anzitutto dei tempi di istruzione dei progetti inerenti alle procedure comunitarie (cfr. il paragrafo 3. 35) e poi a causa delle difficoltà incontrate dalle ONG nell’individuazione di beneficiari e case che corrispondessero allo spirito degli accordi di Dayton per il ritorno dei profughi e che fossero accetta- bili per le autorità locali. (47) Alla fine del 1997, l’UNHCR stimava che negli Stati membri dell’UE si trovassero ancora circa 263 000 profughi (Ri- chiamo consolidato per l’anno 1998; repatriation and return i operation 1998). A questo numero si aggiungevano 335 000 profughi accolti in altre Repubbliche dell’ex Iugosla- via e 800 000 sfollati all’interno della Bosnia. (48) Banca mondiale: Programma di ricostruzione, programmi settoriali e priorità (aprile 1996). C 241/22 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 4. 11. La ricostruzione delle case a titolo della prima quota del PAE e` iniziata poco prima dell’inverno 1996/ 1997. La Commissione era all’epoca incerta tra la sem- plice fornitura di materiale e la realizzazione di progetti completi. Per le altre operazioni di ricostruzione di alloggi (al di fuori del PAE) si e` dovuto attendere perlopiù la seconda metà del 1997, a causa anzitutto dei tempi di istruzione dei progetti inerenti alle procedure comunitarie (cfr. il paragrafo 3. 35) e poi a causa delle difficoltà incontrate dalle ONG nell’individuazione di beneficiari e case che corrispondessero allo spirito degli accordi di Dayton per il ritorno dei profughi e che fossero accetta- bili per le autorità locali. 4. 12. Al 31 dicembre 1997, la Commissione aveva finanziato la riparazione di circa 10 700 case individuali danneggiate, di cui 6 300 erano terminate, pari al 2 % dell’insieme dei lavori da effettuare. A fini di efficacia, erano state scelte sistematicamente fino a quel momento le case meno colpite, per via dei costi di ricostruzione più contenuti. La tabella 7 riassume le principali operazioni di ricostruzione di abitazioni private avviate dalla Com- missione. TABELLA 7 Esecuzione dei progetti di ricostruzione di abitazioni individuali (1996-1997) (escluse le parti comuni di edifici) Inizio del progetto tra Servizio della Commissione Valore dei pro- getti (Mio ECU) Numero delle abitazioni rico- struite al 31. 12. 97 Numero delle abitazioni in corso di ricostru- zione al 31. 12. 97 Numero totale delle abitazioni gennaio e giugno 1996 DG I/A ECHO luglio e dicembre 1996 DG I/A ECHO gennaio e giugno 1997 DG I/A ECHO luglio e dicembre 1997 DG I/A ECHO Totale DG I/A ECHO Commissione Fonte: Corte dei conti. — 3,2 13,2 2,0 14,0 6,6 14,4 14,0 41,6 25,8 67,4 — 1 785 1 410 469 1 089 73 1 422 81 — 0 325 0 1 182 840 620 1 386 — 1 785 1 735 469 2 271 913 2 042 1 467 3 921 2 127 6 048 2 408 2 226 4 634 6 329 4 353 10 682 4. 13. A più riprese, i lavori di restauro delle case previsti nei contratti non hanno potuto essere eseguiti intera- mente: a) A Gorazde (49) era prevista la sistemazione di 400 abitazioni nel quadro del PAE per un costo comples- (49) Enclave della Federazione in Bosnia orientale. sivo di 2,33 Mio di ECU. Soli 42 alloggi sono stati ultimati. I lavori relativi ad altre 334 abitazioni sono stati abbandonati, lasciando i due terzi delle case in stato di inabitabilità. La sistemazione delle ultime 24 abitazioni non e` nemmeno stata iniziata. L’ONG responsabile del progetto ha versato all’impresa di costruzione un importo eccessivo di 787 000 DM, mai recuperato dalla Commissione. Le difficoltà si sono manifestate malgrado la triplice sorveglianza del progetto da parte dell’agenzia di approvvigionamento, 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/23 dell’ONG responsabile del coordinamento dei lavori e dell’ufficio di consulenza incaricato del monitoraggio del PAE. Commissione si e` limitata al 50 % per non nutrire i risentimenti della popolazione rimasta in Bosnia durante la guerra. b) A Bosanska Krupa (Una Sana), un progetto affidato all’UNHCR per la sistemazione completa di 400 case e` stato trasformato in progetto di sistemazione di 500 tetti, essendosi il Comune assunto l’onere nei con- fronti dell’UNHCR dei restanti lavori. Alla fine sono stati riparati soli 435 tetti e il Comune non ha mantenuto gli impegni; nel settembre del 1997 la metà delle case era ancora vuota, perche´ inabitabili. c) A Stolac (regione di Mostar) era prevista la ricostru- zione di 100 case danneggiate (0,9 Mio di ECU) per accogliere profughi musulmani. Solo 66 case sono state ricostruite, una ventina di esse abitate nel set- tembre 1997. L’opposizione croata al reinsediamento dei profughi era infatti viva e due case ricostruite erano state incendiate. d) In Slavonia orientale 2,7 Mio di ECU dati all’UNHRC nell’ottobre 1996 erano destinati alla ricostruzione di 600 case in due villaggi pilota lungo il fronte (Antunovac e Ernestinovo). Nel settembre 1997 nemmeno una casa era stata ricostruita e soli 20 fascicoli erano stati accettati dalle autorità croate. Nell’ottobre 1997, l’UNHCR ha finalmente segnalato alla Commissione le difficoltà incontrate e ha propo- sto di ridurre a 325 il numero delle case da riparare. Le somme così rese libere dovevano essere destinate alla ricostruzione di edifici pubblici (scuole, centri sanitari ecc. ). 4. 14. I 67,4 Mio di ECU attivati dalla Commissione per gli alloggi (cfr. la tabella 7) dovranno accogliere in un futuro non troppo lontano circa 10 000 profughi che hanno trovato accoglienza negli Stati membri dell’UE, nonche´ altri 37 500 beneficiari, soprattutti sfollati. Alla fine del 1997, il numero di persone così reinsediate, stimato dalla Corte, era di 5 000 profughi e di 22 500 sfollati. Nel 1996, non avendo la Commissione adottato alcun programma di alloggi che desse priorità ai profu- ghi, i beneficiari degli aiuti alla ricostruzione erano perlo- più gli sfollati all’interno del paese. Successivamente, e per la maggior parte dei progetti finanziati nel 1997, la Commissione ha cercato di far beneficiare degli aiuti in misura del 50 % i profughi provenienti dagli Stati mem- bri dell’UE, senza però sistematicamente inserire questa condizione nei contratti di esecuzione dei progetti. La 4. 15. Si trattava di decidere quali profughi dovessero beneficiare dei progetti di ricostruzione della Commis- sione; due erano le possibilità: a) individuare dapprima i profughi disposti a tornare a condizione di avere una casa e limitare i lavori a questa categoria; b) ricostruire in regioni che potevano accogliere i profu- ghi e assegnare le case alle famiglie già rientrate in Bosnia, al fine di stimolare al rientro quelle rimaste nei paesi ospitanti. Si e` rivelato difficile applicare la prima soluzione, per i lunghi tempi necessari all’identificazione dei profughi negli Stati membri. Il secondo approccio e` stato larga- mente seguito, ma non consente di stabilire un nesso causa/effetto tra la ricostruzione e il ritorno dei profu- ghi. 4. 16. Dato il numero elevato degli interventi di ricostru- zione necessari e le modeste risorse disponibili, il numero delle case ricostruite sarebbe stato più grande, se i fondi fossero stati destinati in via prioritaria alle persone più sfavorite, in genere quelle rimaste in Bosnia durante la guerra. Si sarebbe dovuto abbinare agli aiuti gratuiti un dispositivo di prestiti a tasso agevolato per le persone meno sfavorite, di solito i profughi. 4. 17. La politica in questa materia e` rimasta in realtà alquanto vaga. Solo nell’ottobre 1997 e` stato messo a punto un sistema di credito, in collaborazione con la Kreditanstalt für Wiederaufbau (Istituto di credito alla ricostruzione) (KfW). I criteri di natura sociale ed econo- mica (50) adottati per la selezione dei progetti conferiti dalla Commissione all’UNHCR in genere non erano ripresi nei contratti stipulati direttamente dalla Commis- sione con le ONG, per cui le condizioni di selezione dei beneficiari variavano notevolmente da un’ONG all’altra. 4. 18. L’impatto reale dei progetti e` risultato più mode- sto di quanto lasciasse presumere il numero dei lavori effettuati; tante case risistemate sono infatti rimaste vuote. Nel caso del progetto del 1996 a Una Sana, ad esempio, il 40 % delle case rimesse in sesto era ancora vuoto nell’agosto del 1997. Spesso ciò era dovuto al fatto (50) Nuclei familiari con almeno una persona handicappata o di oltre 65 anni; reddito mensile inferiore a 25 DM. C 241/24 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 che i lavori non erano stati avviati nel quadro di progetti che comprendessero anche le infrastrutture sociali, l’ero- gazione di acqua e di elettricità nonche´ la creazione di posti di lavoro. tuttavia ancora i professori e il materiale. Esulando questi aspetti dal campo d’azione di ECHO, la DG IA avrebbe dovuto fornire l’assistenza tecnica per il sostegno e la riforma del sistema scolastico. 4. 19. La maggior parte dei progetti di restauro di con- domini si sono limitati alla riparazione dei tetti, dei vetri e delle parti comuni degli edifici. Alla fine del dicembre 1997, le riparazioni effettuate a partire dal bilancio 1996 e 1997 hanno interessato 6 270 appartamenti, di cui il 75 % si trovava a Sarajevo. I beneficiari erano soprat- tutto le persone che già occupavano gli appartamenti in questione. Mentre in Bosnia, alla fine del 1997, la riparazione delle parti privative degli edifici era appena iniziata a causa delle difficoltà di accertamento dei diritti di proprietà, a Vukovar, i lavori di riparazione avevano implicato la ricostruzione completa di due edifici di complessivi 142 appartamenti, che dovevano essere ulti- mati per la fine del 1997 (costo: 3,4 di Mio ECU). A Vukovar, il ricorso a un comitato paritetico di assegna- zione degli alloggi, finanziato dalla Commissione, ha costituito uno strumento apprezzabile di chiarificazione. Educazione 4. 20. Nei combattimenti e` stata seriamente danneggiata o distrutta la metà delle scuole e dal 1991–1992 non vi era alcun bilancio regolare cui attingere per l’educazione. Nelle scuole ancora operanti mancavano i professori, il materiale, le forniture. Nel 1996–1997 gli impegni e i pagamenti della Commissione sono ammontati rispettiva- mente al 29 % e al 21 % di quelli di tutti i donatori presi insieme. 4. 21. Nel quadro del PAE, 2 Mio di ECU sono stati assegnati al settore dell’educazione, per la fornitura di mobilio alle scuole. Il programma ha coperto il 20 % circa dei bisogni delle scuole elementari della Federazione. Il mobilio e` stato fornito da un’impresa locale ed ha pertanto contribuito alla ripresa dell’economia del paese. Il mobilio era tuttavia di qualità mediocre; i criteri di designazione delle scuole beneficiarie sono oscuri. I fondi della DG IA sarebbero stati utilizzati meglio assegnandoli in primo luogo alle scuole ricostruite da ECHO e scelte secondo determinati criteri. Sanità 4. 23. A seconda delle regioni, dal 35 % al 50 % delle infrastrutture e` stato danneggiato dalla guerra e i servizi hanno perso la metà circa del personale. Alla fine del 1997 mancavano ancora medicinali e forniture di base. Nel 1996–1997, gli impegni e i pagamenti della Commis- sione a favore di questo settore sono ammontati rispetti- vamente al 15 % e 20 % dell’aiuto di tutti i donatori. 4. 24. Malgrado l’esperienza acquisita con le riforme del settore della sanità in Europa centrale e orientale, la Commissione ha avviato pochi progetti in questo settore in Bosnia. La scarsità dei finanziamenti e` in parte dovuta alla volontà di operare congiuntamente con il ministero federale della Sanità, l’efficacia del cui operato risente dei conflitti interni di origine etnica. Un importo di 6 Mio di ECU e` stato destinato nel 1996 all’acquisto di attrezza- ture mediche e di ambulanze nel quadro del PAE, ma le liste di distribuzione sono state redatte dal ministero senza previa consultazione degli ospedali e delle cliniche. Alcune forniture non sono pertanto risultate adatte ai bisogni locali (51). A causa di dissensi all’interno del ministero, del resto, alcune attrezzature sono rimaste per tanto tempo in deposito a Sarajevo. A fine marzo 1997, rimanevano ancora in deposito a Sarajevo attrezzature del valore di circa 2,5 Mio di ECU, benche´ la distribuzione fosse iniziata nel dicembre 1996. Il ministero non e` stato in grado di fornire alla Commissione un elenco completo delle forniture distribuite. Come nel settore dell’educa- zione, alla luce dell’esperienza acquisita da ECHO nel settore della sanità durante la guerra, sarebbe stato utile un coordinamento tra i servizi della Commissione per dirigere il materiale in via prioritaria verso i centri sanitari ricostruiti da ECHO. 4. 25. Nel quadro di un progetto (2 Mio di ECU) finan- ziato con fondi residui del PAE, la Commissione doveva attrezzare un laboratorio per il controllo di qualità dei medicinali. Tergiversando il ministero circa l’ubicazione del 4. 22. I progetti di ricostruzione delle scuole avviati da ECHO hanno dato chiari risultati. Alla fine del 1997 un centinaio di scuole era stato rimesso a posto nel quadro dei programmi 1996 e 1997. In molte scuole mancavano (51) Un esempio e` dato dalla fornitura di ambulanze ad ospedali che non ne avevano bisogno. 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/25 laboratorio (zona croata o zona musulmana), la decisione in merito e` stata presa dopo un anno. Sarajevo hanno fatto sì che venissero impiegate tuba- ture provenienti da altre fonti. 4. 26. L’aiuto di ECHO ha avuto effetti notevoli attra- verso un programma diversificato di ricostruzione di circa 70 dispensari. Il sistema sanitario rimane tuttavia perico- indispensabile. La maggior parte lante e una riforma e` delle spese continuano infatti ad essere coperte dagli aiuti umanitari, settore in cui ECHO resta il principale dona- tore. Un buon coordinamento dei servizi della Commis- sione avrebbe permesso alla DG IA di avviare delle azioni di assistenza tecnica per contribuire alla riforma del settore della sanità. Energia (elettricità e gas) 4. 27. La metà della capacità di produzione di elettricità e il 60 % delle linee di trasmissione sono state danneg- giate durante la guerra e la rete di distribuzione e` stata in gran parte distrutta. I gasdotti sono pure stati colpiti e a Sarajevo sono stati fatti 54 000 allacciamenti selvaggi e pericolosi. Nel 1996–1997, gli impegni e i pagamenti della Commissione sono stati rispettivamente del 22 % e del 13 % sull’insieme degli aiuti dei donatori. 4. 28. Il settore dell’energia costituisce l’elemento più importante del PAE, ma la sua efficacia e` stata notevol- mente ridotta perche´ limitata a fornire attrezzature e pezzi di ricambio senza garantirne l’installazione. Nel corso delle visite in loco si sono constatate le seguenti carenze: la Commissione si e` a) Non disponendo le aziende elettriche locali delle risorse necessarie, alcune attrezzature sono rimaste inutilizzate. 0,9 Mio di ECU, ad esempio, sono stati destinati alla rimessa in funzione di trasformatori e di linee ad alta tensione destinati a 10 000 utenti nella regione di Turbe in Bosnia centrale, ma le attrezzature non sono state installate e la popolazione aveva appena elettricità sufficiente per l’illuminazione. b) Le forniture di attrezzature erano raramente integrate da piani di sistemazione delle reti e spesso le forniture sono state effettuate con ritardi oppure senza infor- mazione delle autorità beneficiarie. Il principale con- tratto stipulato a favore del settore dell’elettricità, ad esempio, (4,9 Mio di ECU), firmato nel settembre 1996, prevedeva la fine delle forniture per dicembre 1996 [cfr. il paragrafo 3. 39, lettera h)]. In tale data, il 20 % soltanto delle forniture era stata consegnata. Le forniture si sono concluse nel giugno 1997. Nel settore del gas, i ritardi nella fornitura dei tubi (0,265 Mio di ECU) per la riparazione della rete di c) La Commissione ha lasciato all’azienda elettrica cen- trale il compito di fissare le caratteristiche delle attrez- zature da fornire alle succursali locali. Queste ultime, tuttavia, che non erano state correttamente consultate pur essendo responsabili delle riparazioni, hanno alla fine ricevuto solo una parte delle attrezzature che servivano. d) Malgrado avesse stipulato un contratto con un consu- lente (cfr. il paragrafo 3. 52), la Commissione non ha esercitato una sorveglianza sistematica delle attrezza- ture fornite e nell’aprile del 1997 mancava ancora un inventario delle attrezzature effettivamente installate. 4. 29. Gli effetti del PAE nel settore dell’energia conti- nuano a essere contrastanti: a) Il PAE e` stato strumentale nel ripristino di una produzione minima di elettricità per l’enclave musul- mana di Gorazde. Sei trasformatori sono stati forniti, ma ne mancavano ancora altri 40 nell’aprile del 1997 per far fronte al fabbisogno corrente. b) Sono stati forniti attrezzature e pezzi di ricambio per la riparazione dei generatori nelle due principali cen- trali termiche della Federazione, a Kakanj e Tuzla (2,2 Mio di ECU). Il PAE ha contribuito in misura del 12 % circa al finanziamento complessivo. A Tuzla, però, le dimensioni e l’età della centrale inducono a chiedersi se questi investimenti siano giustificati dal punto di vista economico ed e` proprio questo il motivo per cui la Banca mondiale ha rifiutato di aderire al progetto. c) Nel 1996, il PAE ha contribuito in misura del 25 % circa ai finanziamenti complessivi dei donatori nel settore del carbone che alimenta le centrali elettriche e ha contribuito al ripristino della produzione. Nel periodo dal dicembre 1996 al marzo 1997, ad esem- pio, la produzione di lignite della società carbonifera di Tuzla e` salita da 133 000 tonnellate a 193 000 tonnellate al mese (aumento del 45 %). d) È stato concesso un aiuto per riparare la rete di erogazione del gas a 4 000 nuclei familiari nel quar- tiere di Novi Grad a Sarajevo. Il progetto compren- deva la fornitura di contatori, indispensabili per con- sentire la fatturazione dei consumi e la sopravvivenza in termini finanziari dell’azienda erogatrice. Il pro- getto ha pure distribuito gratuitamente 4 000 cucine e 4 000 radiatori (0,9 Mio di ECU); la Banca mondiale aveva invece ritenuto che la maggior parte delle famiglie potesse provvedervi da sola. C 241/26 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 4. 30. Al di fuori del PAE e a prescindere dagli interventi di ECHO, gli effetti degli aiuti della Commissione sono rimasti limitati nel settore dell’energia. Benche´ nel dicem- bre 1996 fossero stati impegnati 13,5 Mio di ECU (linea B7-541) nel settore dell’elettricità, si e` dovuto attendere fino al novembre del 1997 per il bando di gara, a causa dell’ampiezza del progetto, delle lentezze della Commis- sione e delle difficoltà derivanti dal fatto di dover trattare con tre aziende erogatrici diverse (52). Anche i 7 Mio di ECU aggiunti a questo progetto, provenienti dai fondi PAE riassegnati nel novembre 1996 non erano stati attivati. Nessuno degli elementi del programma 1997 era stato avviato alla fine del 1997. 4. 31. Per quanto concerne il programma di 13,5 Mio di la decisione della Commissione di assegnare ECU, 4,5 Mio di ECU a ciascuna delle tre «Elektropriverda» non e` conforme alle disposizioni contenute nell’allegato 9 degli accordi di Dayton. In esso infatti era prevista la riunificazione delle aziende pubbliche di erogazione che erano state ripartite tra i tre gruppi etnici nel settore dell’elettricità, dell’acqua, dei trasporti e delle telecomuni- cazioni. Per via dell’opposizione delle autorità locali, la comunità dei donatori ha potuto porre in atto solo progressivamente questo allegato. Per questo programma, lo studio strategico del settore, deciso nel novembre del 1996 dai donatori, e` stato avviato solo nell’ottobre del 1997. Lo studio e` particolarmente importante per la ricostruzione, perche´ occorre censire i cambiamenti inter- venuti dopo la guerra nella struttura della domanda, prima di impegnare nuovi investimenti. Trasporti O s s e r v a z i o n i d i c a r a t t e r e g e n e r a l e 4. 32. Nel gennaio 1996, il 28 % della rete stradale principale aveva bisogno di riparazioni immediate. Nes- suno dei dieci ponti tra la Bosnia e la Croazia era utilizzabile e 70 altri ponti importanti all’interno del paese erano seriamente danneggiati o distrutti. I trasporti pubblici funzionavano a mala pena e l’aeroporto di Sarajevo era chiuso all’aviazione civile, a causa delle condizioni delle piste, dei terminali e della torre di controllo. Nel 1996–1997, gli impegni e i pagamenti della Commissione costituivano rispettivamente il 26 % e il 15 % di quelli di tutti i donatori. 4. 33. I trasporti sono il secondo polo su cui si concen- trano gli stanziamenti concessi dalla Commissione per la ricostruzione. Le necessità del settore sono enormi e possono assorbire fondi ingenti. Non e` stato possibile valutare l’effetto indiretto degli interventi sulle intenzioni dei profughi di ritornare. T r a s p o r t i u r b a n i 4. 34. La fornitura di autobus e la rimessa in sesto delle linee di tram a Sarajevo sono stati gli elementi più visibili del PAE. Alla fine della guerra restavano soltanto 20 autobus in grado di viaggiare a Sarajevo contro i 300 che circolavano nel 1991. La fornitura di 33 autobus nel quadro del PAE ha consentito di riattivare, a ritmo ridotto, il 75 % della rete. Nell’aprile del 1997 la società dei trasporti pubblici a Sarajevo non disponeva però ancora dei fondi necessari per garantire il servizio. P o n t i 4. 35. Il ponte di Bosanski Samac, sulla Sava che separa la Croazia dalla Bosnia doveva essere riparato nel quadro del programma di ricostruzione del 1996 (10 Mio di ECU). Per la Bosnia, si tratta di un progetto prioritario, in quanto questo ponte costituisce un collegamento d’im- portanza vitale tra Budapest e l’Adriatico, attraverso la Croazia e Sarajevo. La decisione di finanziamento era stata presa nel dicembre del 1996 e la durata prevista dei lavori era di 18 mesi. Alla fine del 1997, il lavori di riparazione non erano ancora iniziati. Lo sminamento era infatti cominciato solo nell’agosto 1997 e a seguito di una controversia sulla scelta dell’impresa che doveva progettare il nuovo ponte, il contratto era stato firmato soltanto nell’agosto del 1997. A causa di questi ritardi, la data di completamento del progetto e` stata rinviata di 18 mesi (alla fine del 1999). Secondo il rapporto redatto da consulenti nel dicembre 1997, il costo del progetto deve essere portato da 10 a 11,5 Mio di ECU a causa dell’ero- sione delle fondamenta del ponte successivamente alla sua distruzione. Un nuovo ritardo nella decisione da parte l’anno 2 000 della Commissione rimanderebbe oltre l’apertura di questo asse estremamente importante. S t r a d e (52) In Bosnia ogni comunità etnica dispone di una propria azienda di erogazione di elettricità (Elektropriverda). Il principale progetto stradale (3 Mio di ECU) del 4. 36. programma di ricostruzione del 1996 e` il ripristino dei 23 km del corridorio nord che collega la parte orientale a quella occidentale della Repubblica Srpska. Le autorità 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/27 serbe lo considerano prioritario perche´ evita il traversa- mento della Federazione. Malgrado la decisione presa nel novembre 1996, il bando di gara per i lavori non e` stato indetto prima del novembre 1997. questo progetto l’insufficiente coordinamento tra i dona- tori non ha consentito di concepire la ricostruzione dell’aeroporto come un tutt’uno organizzato nel quadro di un cofinanziamento. 4. 37. Il programma stradale 1997 (5,45 Mio di ECU) comprendeva pure due altri progetti che concernevano la Repubblica Srpska. Innanzitutto un progetto di 1,35 Mio di ECU per la ricostruzione della strada tra Pale e Lukavica (53), sede della rappresentanza serba nel triumvi- rato della Presidenza dello Stato della Bosnia-Erzegovina. Poi un progetto di 1,35 Mio di ECU per il rifacimento di un’altra strada nella parte orientale della Repubblica Srpska (da Ustipraca a Foca), che consentirebbe di evitare la strada principale che attraversa l’enclave musulmana di Gorazde. Alla fine del 1997, la Commissione si chiedeva la cui esecuzione era del futuro dei due progetti, sospesa. 4. 38. Nel quadro del PAE, sono state fornite attrezza- ture per la manutenzione stradale a 18 squadre di tutto il paese. Queste forniture però hanno avuto risultati mode- sti, d’un lato, perche´ il ministero dei Trasporti aveva mal definito le caratteristiche tecniche delle attrezzature e d’altra parte perche´ il bilancio di funzionamento delle squadre addette alla manutenzione era estremamente limitato. La capacità delle macchine per l’asfaltatura, ad esempio, (cinque per 347 170 ECU) e dei rulli compres- sori (cinque per 332 665 ECU) non era adatta alla portata dei lavori di rifacimento da effettuare. Un labora- torio stradale mobile consegnato alla Repubblica Srpska (107 459 ECU) era ancora inutilizzato nell’aprile 1997 il beneficiario non disponeva ne´ dei mezzi di perche´ trasporto ne´ del know-how necessario. A v i a z i o n e c i v i l e 4. 39. Nel settore dell’aviazione civile, la Commissione ha contribuito alla ricostruzione del terminale passeggeri dell’aeroporto di Sarajevo (6,8 Mio di ECU), che fa parte di un progetto più vasto di sistemazione di tutto l’aero- porto, progetto al quale partecipa dalla metà del 1996 la maggior parte dei donatori occidentali. 4. 40. Malgrado un preventivo presentato dall’IMG nel novembre 1996, i primi lavori urgenti sono iniziati solo nell’ottobre 1997. A causa dell’inverno, il grosso dei lavori non he potuto iniziare prima dell’aprile 1998. Per Gestione delle acque e dei rifiuti domestici 4. 41. Alla fine del 1995, le stime indicavano che il 60 % delle reti di erogazione dell’acqua perdevano acqua in modo tale da impedire una distribuzione normale. I sistemi di depurazione avevano subìto un degrado gene- rale e la raccolta dei rifiuti non era più assicurata. Nel 1996–1997, gli impegni e i pagamenti della Commissione in questo settore costituivano rispettivamente il 23 % e 13 % di quelli di tutti i donatori. 4. 42. Il PAE ha avuto scarse ripercussioni sul settore dell’erogazione di acqua. Pur avendo fornito attrezzature e materiali a 62 dei 69 Comuni della Federazione, la Commissione non ha potuto intervenire nella pianifica- zione della distribuzione e garantire che le forniture fossero effettuate come previsto. In realtà le forniture sono state in parte assegnate in base a decisioni politiche; alcuni dei principali beneficiari si trovavano infatti nella zona croata, dove le necessità erano meno impellenti. Le attrezzature fornite, inoltre, non sempre erano adatte alle esigenze locali perche´ di livello tecnologico spesso molto più elevato di quello delle attrezzature utilizzate prima della guerra. I donatori hanno, ad esempio, fornito appa- recchiature moderne di rilevamento delle perdite, molto più sofisticate di quelle necessarie alla Bosnia, con la conseguenza che molte di esse rimangono inutilizzate. Infine, le aziende locali di erogazione d’acqua spesso non disponevano di risorse per installare o utilizzare le attrez- zature fornite; era necessaria una loro ristrutturazione per condurre a termine i programmi di riparazione e manu- tenzione. 4. 43. Al di fuori del PAE e senza considerare gli aiuti di carattere umanitario (6 Mio di ECU), gli aiuti alla rico- struzione dell’UE (20,6 Mio di ECU) non hanno miglio- rato di molto la distribuzione dell’acqua, essendo stata data precedenza alla progettazione e alla preparazione dei bandi di gara per progetti che andavano oltre i lavori urgenti di riparazione. Durante questo periodo, in alcune regioni, come a Sarajevo, il deterioramento della rete di erogazione continuava e le perdite raggiungevano talora il 70 %. Si stava tuttavia creando una base solida per gli interventi da attuare nel 1998. (53) Periferia di Sarajevo nell’entità serba. 4. 44. Per quanto concerne la gestione dei rifiuti, ne´ la Commissione ne´ altri donatori hanno intrapreso delle C 241/28 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 azioni di rilievo; vi sono seri rischi per la sanità pubblica. Una discarica finanziata da ECHO nel cantone di Una Sana (0,7 Mio di ECU) e` stata realizzata senza concerta- zione con le autorità locali; costruita male essa e` rimasta inutilizzata. L’inadeguatezza dei contratti per siffatti pro- getti di ricostruzione fa sì che ECHO abbia difficoltà ad esigere dall’ONG i necessari provvedimenti. Per Sarajevo e` stata finanziata nel corso del primo trimestre 1997 una valutazione dei bisogni. Vi doveva far seguito la fornitura di attrezzature nel dicembre 1997. servizi di telecomunicazione, di un «Memorandum d’in- tesa di principio» che deve far strada ad una legislazione comune in materia di telecomunicazioni. Le tre aziende partecipano inoltre ad un programma comune di forma- zione finanziato dalla Commissione (0,7 Mio di ECU), avviato nel settembre 1997. Agricoltura Telecomunicazioni 4. 45. Uno studio realizzato nel 1996 dalla BERS ha cifrato la distruzione dovuta alla guerra complessiva- mente a 176 Mio di ECU (54) nel settore delle telecomuni- cazioni. I donatori non hanno realizzato progressi nel 1996 a causa degli interessi contrastanti delle due entità. Nel 1996–1997 gli impegni e i pagamenti della Commis- sione sono ammontati rispettivamente al 33 % e 16 % dell’aiuto internazionale. Gli impegni effettivi dei dona- tori hanno raggiunto tuttavia soltanto il 17 % (30 Mio di ECU) delle previsioni per il periodo in causa. 4. 46. Nel settembre 1997 e` stato comunque compiuto un passo decisivo con il ripristino dei collegamenti telefo- nici tra le entità (ma con la modestissima capacità di 30 linee, sature alla fine del 1997), grazie all’attivazione di 4,7 Mio di ECU degli stanziamenti 1996. L’obiettivo di portare a 90 le linee tra le entità e` stato raggiunto soltanto alla fine del 1997 a causa dei problemi di sicurezza nella Repubblica Srpska. 4. 47. Gli aiuti concessi alla Federazione (4 Mio di ECU) a titolo del bilancio 1996 per il ripristino dei collegamenti telefonici nelle zone di ritorno dei profughi non erano ancora stati mobilitati alla fine del 1997. La Federazione vi si opponeva perche´ i collegamenti tra le due entità non erano stati ripristinati nel modo da essa auspicato. I progressi compiuti nel ripristino dei collegamenti 4. 48. telefonici tra le entità sono in parte il risultato della pressione politica molto forte esercitata dalla Commis- sione appoggiata dagli altri donatori. Questa pressione, a differenza dell’atteggiamento tenuto in altri settori, ha pure permesso di giungere alla firma, da parte dei tre (54) 220 Mio di USD. 4. 49. Prima della guerra il 40 % della popolazione in Bosnia-Erzegovina era interamente o in parte dipendente dall’agricoltura. Il conflitto ha distrutto l’80 % circa delle attrezzature meccaniche e il 70 % del patrimonio di bestiame (55). In questo settore il contributo dei datori di fondi tuttavia alquanto modesto (56) e l’agricoltura non e` stata inserita nei programmi integrati. Nel 1996–1997, gli impegni e i pagamenti sono ammontati rispettivamente al 24 % e 20 % di quelli complessivi dei donatori. (Commissione compresa) e` rimasto 4. 50. In base alle relazioni elaborate dall’ufficio di sor- veglianza incaricato dalla Commissione, nel quadro del PAE sono stati forniti: a) 1 300 motocoltivatori (57) nelle tre regioni della Fede- razione (4,6 Mio di ECU); b) concimi e pesticidi per le due entità (2,1 Mio di ECU); c) attrezzature per il settore lattiero nella Federazione (0,4 Mio di ECU). 4. 51. La distribuzione e` stata effettuata troppo tardi per dar frutti nel 1996. Successivamente, una parte notevole dei prodotti si e` rivelata non adatta alle condizioni locali, riducendone pertanto l’utilità. Il modello di motocoltiva- tore più piccolo (5–7 kW), ad esempio, non aveva la potenza necessaria per le zone montagnose di due delle tre regioni: Gorazde e Mostar. Viceversa, la capacità della maggior parte degli impianti di refrigerazione del latte superava di gran lunga le possibilità di produzione delle aziende della regione. Infine, nella regione che più di tutte le altre ha beneficiato di concimi e pesticidi di cui era prevista la distribuzione gratuita alle imprese (Tuzla), (55) Fonte: Bosnia-Erzegovina programma di ricostruzione: pro- grammi e priorità settoriali. Documento redatto dalla Banca mondiale e dalla Commissione europea nell’aprile 1997. (56) Gli impegni dei datori di fondi hanno raggiunto nel 1996–1997 soltanto il 53 % delle previsioni in questo set- tore. (57) L’aiuto ha coperto il 5 % circa dei bisogni nazionali in materia. Sempre in questo contesto, la Banca mondiale ha contribuito in misura del 7,5 % dei bisogni. 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/29 questi sono stati venduti e il ricavato della vendita e` sfuggito ad ogni controllo. caso in parola, la Commissione avrebbe potuto destinare i 10,5 Mio di ECU a progetti concreti, senza per questo rinunciare a partecipare al Fondo di garanzia. 4. 52. A prescindere dal PAE, il principale aiuto dell’UE concerneva un programma di importazioni di 3 Mio di ECU accompagnato da un programma di assistenza tec- nica a favore delle regioni di Una Sana (Federazione) e di la proposta di Banja Luka (Republica Srpska). Benche´ progetto fosse stata presentata nel novembre 1996, le trattative con l’ONG interessata si sono concluse soltanto nel maggio 1997 e le attrezzature, essenzialmente 60 trattori e rimorchi, sono state consegnate nel periodo tra metà settembre e metà ottobre 1997. Il materiale e` così giunto troppo tardi per la stagione agricola 1996/1997. L’assistenza tecnica ha tuttavia creato delle associazioni per l’utilizzo comune delle attrezzature agricole, alle quali aderivano 440 contadini del posto. In tal modo i conta- dini possono noleggiare nel 1998 i trattori e i relativi accessori. 4. 53. Nel corso del secondo semestre 1997 gli interventi sono stati potenziati e la Commissione ha organizzato l’importazione di 560 bovini in queste due regioni. Le prime consegne hanno avuto luogo alla fine di settembre 1997. Nel dicembre 1997 sono stati distribuiti in Bosnia centrale 5 000 montoni (600 000 ECU). Sviluppo del settore privato e incentivazione economica 4. 54. Malgrado un tasso di disoccupazione del 60 % circa, mitigato tuttavia da un’economia sommersa (58) e malgrado la necessità di convertire l’economia del paese da un sistema socialista ad un sistema di mercato, la Commissione e` stata poco attiva in questo settore e ha omesso di adottare orientamenti per i suoi interventi futuri. Nel 1996–1997, gli impegni e i pagamenti della Commissione sono ammontati rispettivamente al 13 % e 7 % di quelli di tutto l’aiuto internazionale. investimenti 4. 55. Alla fine del 1997, i due più grandi interventi della Commissione, vale a dire un programma di rilancio economico (16,5 Mio di ECU) e un Fondo europeo di garanzia per gli in Bosnia-Erzegovina (10,5 Mio di ECU) erano appena iniziati. Alla fine del 1997 il Fondo non aveva ancora accordato alcuna garan- zia. In materia di garanzie la tecnica di bilancio consente l’istituzione di sistemi di copertura che non richiedono una messa a disposizione immediata degli stanziamenti. Nel 4. 56. Un altro progetto avviato a favore della Zica Wire Drawing Factory a Sarajevo ha ricevuto una sovvenzione per gli investimenti di 1 Mio di ECU. L’impresa produce cavi per l’industria della costruzione. È stato questo l’unico intervento della Commissione a favore di un’im- presa industriale importante. Questa azione, con la quale la Commissione intendeva stimolare la creazione di posti di lavoro, e` rimasta isolata. Sostegno all’amministrazione pubblica 4. 57. Nel settore dell’amministrazione pubblica, i dona- tori hanno l’imbarazzo della scelta, tanto il numero delle nuove istituzioni create a livello dello Stato, delle entità e dei cantoni e` elevato e insufficiente e` la formazione dei vecchi e dei nuovi funzionari. Benche´ in questo settore l’aiuto possa contribuire a rendere i rappresentanti delle autorità locali meglio atti a partecipare all’attuazione del programma di ricostruzione, la Commissione ha destinato a questo aspetto un importo relativamente modesto, concentrato più sulle istituzioni a livello dello Stato che di entità o cantoni. 4. 58. L’intervento principale della Commissione e` stata l’istituzione di un Ufficio di assistenza in materia fiscale e doganale (CAFAO) che dipende dalla DG XXI (cfr. il paragrafo 3. 23). Esso ha avuto effetti molto concreti grazie alla creazione e successivamente al sostegno appor- tato al servizio doganale della Federazione, che ha comin- ciato ad operare nell’aprile 1996. I dazi doganali costitui- scono l’80 % circa delle risorse di bilancio della Federa- zione (59). Senza l’intervento del CAFAO, e` poco proba- bile che il servizio delle dogane possa funzionare, soprat- tutto a causa delle rivalità etniche. Dall’inizio del 1997 e` anche in corso un aiuto al servizio doganale della Repub- blica Srpska. Nelle due entità, il CAFAO, che indaga sulle frodi, ha trasmesso all’Alto rappresentante dei fascicoli relativi a fondi distratti per un importo di 53 Mio di ECU nel 1997. All’inizio del 1998, le risorse fiscali sottratte non erano state recuperate. 1 150 agenti doganali delle due entità partecipano inoltre a un programma di forma- zione. 4. 59. Il CAFAO ha elaborato una legge doganale tempo- ranea che prevede un territorio doganale unificato in Bosnia-Erzegovina, ma la legge non e` ancora applicata. (58) «The Economist Intelligence Unit» Country report, terzo trimestre 1997. (59) Nel 1997, si prevedeva che i dazi doganali avrebbero contri- buito in misura di 500 Mio di DM al bilancio della Federa- zione che ammonta complessivamente a 615 Mio di DM. C 241/30 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 La Commissione ha pure finanziato la preparazione di leggi adottate nel giugno 1997 sul commercio estero e sugli investimenti. Essa ha inoltre fornito un sostegno istituzionale alla Banca centrale di recente creazione (1 Mio di ECU), all’ufficio del mediatore (0,75 Mio di ECU) e ai servizi di statistica (0,1 Mio di ECU). 5. CONCLUSIONE 5. 1. L’Unione europea si preoccupa della stabilità poli- tica dei Balcani; il Consiglio e il Parlamento hanno fatto così della Commissione il maggiore donatore di fondi per il processo della ricostruzione nell’ex-Iugoslavia, atti- vando attraverso essa 1 000 Mio di ECU per il periodo 1996–1999. A questo importo si aggiungono gli aiuti di carattere umanitario decisi annualmente dall’autorità di bilancio, pari a 315 Mio di ECU dall’inizio del 1996 alla fine del 1997. 5. 2. Fin dalla firma degli accordi di pace nel dicembre 1995, la Commissione ha sottolineato l’importanza di un’azione di ricostruzione rapida e coordinata con gli aiuti degli altri finanziatori per sostenere la creazione di istituzioni nuove che favoriscano la riconciliazione tra le tre comunità etniche di Bosnia-Erzegovina [cfr. , la nota (7)]. Essa ha pertanto raccomandato ai donatori di con- centrare risorse sufficienti nei settori che rispondono meglio all’esperienza e alle capacità di ciascuno di essi. livello politico, vistane 5. 3. A l’urgenza, gli aiuti dell’Unione sono stati decisi in tempi brevissimi; la loro attivazione concreta incontra però una serie di ostacoli di organizzazione tecnica e amministrativa che la maggior parte degli altri donatori conosce in minor misura. Alla fine del 1997, la mobilitazione degli aiuti dell’Unione europea resta lenta (cfr. il paragrafo 3. 30), il problema del ritorno dei profughi sparsi in tanti Stati membri si pone ancora in termini non accettabili per questi Stati (cfr. il paragrafo 3. 8) e, salvo rare eccezioni, gli interventi dell’Unione europea restano poco visibili (cfr. il paragrafo 4. 34). A causa dell’interruzione, a più riprese, del pro- gramma di aiuti a favore della Repubblica Srpska, i ritardi nell’attuazione del programma di ricostruzione sono inoltre particolarmente accentuati in questa entità (cfr. i paragrafi 1. 3 e 4. 1). riuscita a concentrare forze sufficienti per la ricostruzione in ex Iugoslavia ne´ nei propri servizi centrali ne´ sul posto, nelle zone da ricostruire (cfr. i paragrafi 3. 13–3. 14). In questo campo essa ha tratto poco vantaggio dall’espe- rienza acquisita a Mostar, che qualche mese prima aveva sottolineato l’importanza di concentrare sul posto perso- nale qualificato in numero sufficiente (60). La DG IA ha tratto inoltre scarso vantaggio dalle esperienze di ECHO, con il quale la cooperazione e` rimasta distanziata (cfr. i paragrafi 3. 8 e 3. 11), e dai lavori realizzati dal 1993 dall’International management group (IMG) in Bosnia- Erzegovina (cfr. il paragrafo 3. 34) in prospettiva della ricostruzione. Allo stesso modo il coordinamento sul posto con l’Alto rappresentante (OHR) e` rimasto troppo limitato perche´ il posto dell’Unione europea rispecchi in pratica l’importanza dei fondi da essa messi a disposi- zione (cfr. il paragrafo 3. 18). 5. 5. La Commissione non ha elaborato un piano di attuazione settoriale, pratico e scaglionato, atto a garan- tire lo svolgimento di azioni coordinate secondo assi prioritari corrispondenti all’esperienza acquisita dai pro- pri servizi nel passato (cfr. il paragrafo 3. 3). Ne e` conseguita pertanto una dispersione degli aiuti, senza che questi raggiungessero dimensioni sufficienti per ottenere sensibili effetti settoriali (cfr. il paragrafo 3. 4). Un siffatto l’importanza piano dovrebbe soprattutto rispecchiare della questione del ritorno dei profughi. A questo propo- sito sarebbe auspicabile una collaborazione più concreta dei servizi della Commissione con quelli degli Stati mem- bri, con le rappresentanze dell’UNHCR in ogni paese e con le autorità comunali delle zone di rientro dei profu- ghi. 5. 6. La scarsa preparazione del programma di aiuti essenziali (forniture), l’ignoranza delle difficoltà all’in- terno delle autorità della Federazione di Bosnia-Erzego- vina e della Repubblica Srpska nonche´ la fretta con cui la Commissione ha affidato l’esecuzione delle forniture ad agenzie di approvvigionamento che non erano in grado di garantire sul posto la corretta distribuzione ai beneficiari, hanno portato all’interruzione del programma nel 1996 e alla sua trasformazione in progetti di tipo classico (cfr. il paragrafo 3. 5) con ulteriori nuovi ritardi nell’esecuzione. Per gli altri progetti, l’inadeguatezza dei regolamenti esistenti e i tempi necessari all’adozione dei regolamenti 5. 4. Malgrado dichiarazioni d’intenti che non lasciano dubbi (cfr. i paragrafi 3. 1 e 3. 3), la Commissione non e` (60) Cfr. la relazione speciale n. 2/96 sui conti dell’amministratore e sull’amministrazione di Mostar da parte dell’Unione euro- pea (AMUE), (GU C 287 del 30. 9. 1996, paragrafi 92–93). 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/31 di base relativi all’esecuzione delle nuove linee di bilancio (cfr. l’allegato 1, punto 3) non sono stati le uniche cause di ritardo. Le lentezze amministrative delle procedure di decisione interne della Commissione, ad esempio, non sono ammissibili in una situazione d’urgenza e i servizi della Commissione non hanno sistematicamente applicato le procedure riservate alle azioni urgenti benche´ le proce- dure classiche di sostegno alla ristrutturazione economica fossero poco adatte alle operazioni di ricostruzione (cfr. i paragrafi 3. 33–3. 35). strazioni responsabili della gestione. Le azioni di ECHO e della DG IA, inoltre, sono state poco coordinate (cfr. i paragrafi 4. 21, 4. 22 e 4. 26). Nel settore dell’energia, il controllo delle forniture del PAE e` stato scarso (cfr. il paragrafo 4. 28) e l’efficacia degli aiuti non e` stata dap- pertutto la stessa. Nel settore dei trasporti, al di fuori di notevoli miglioramenti nel funzionamento degli autobus e dei tram della città di Sarajevo (cfr. il paragrafo 4. 34), l’aiuto della Commissione ha avuto scarsi risultati viste le gravi difficoltà registrate dai progetti (cfr. i paragrafi 4. 35–4. 40). Infine, nel settore dell’amministrazione pub- blica e in quello delle riforme economiche, i progressi sono rimasti modesti (cfr. i paragrafi 3. 7, 4. 54 e 4. 57). 5. 7. Il ricorso all’UNHCR per l’esecuzione di progetti di ricostruzione nel settore dell’edilizia abitativa non e` con- vincente (cfr. il paragrafo 3. 55). Esso esige tempi d’istru- zione supplementari senza per questo garantire una migliore esecuzione delle azioni da parte delle ONG alle quali esso appalta i lavori. In effetti, le modalità applicate dall’UNHCR per l’esecuzione dei progetti e le lacune delle sue procedure di rendicontazione fanno perdere alla Commissione il controllo delle operazioni. A questo proposito, se il finanziamento dell’UNHCR da parte della Commissione dovesse essere considerato indispensabile, sarebbe più efficace dal punto di vista amministrativo soddisfare con un contributo globale le richieste di fondi; i risultati non ne verrebbero alterati. In effetti, il controllo specifico richiesto dalla Commissione e` una illusione a causa dell’ della UNHCR (61). finanziamenti fungibilità dei 5. 8. Nel 1996 e nel 1997 il ritorno dei profughi e` rimasto al di sotto delle previsioni, (cfr. il paragrafo 4. 9). Impedimenti molto seri sono state in questo contesto le politiche talora discriminatorie delle autorità locali, le cattive condizioni di sicurezza (cfr. il paragrafo 4. 9) e le modalità di esecuzione dei lavori di ricostruzione delle case e delle infrastrutture (cfr. il paragrafo 4. 11). Alla fine del 1997, erano state ristrutturate dalla Commissione le case di circa 6 300 profughi e sfollati, un risultato ancora molto modesto (cfr. il paragrafo 4. 12). Le case ristrutturate sono spesso rimaste inabitate perche´ i lavori non erano stati effettuati nel quadro di progetti che comprendevano anche le infrastrutture sociali, l’eroga- zione di acqua ed elettricità nonche´ la creazione di posti di lavoro (cfr. il paragrafo 3. 11). 5. 9. Nel settore della sanità e in quello dell’educazione gli aiuti di ECHO hanno dato risultati concreti. Vice- versa, la DG IA non ha provveduto in questi settori al sostegno necessario al buon funzionamento delle ammini- 5. 10. Due anni dopo gli accordi di Dayton e di Parigi, l’aiuto alla ricostruzione dell’UE resta al di sotto delle intenzioni espresse. Questa situazione e` dovuta non sol- tanto al contesto difficile dell’ex Iugoslavia, ma anche alla incapacità della Commissione di mettere a disposizione le risorse umane adeguate e di far collaborare tra di loro i suoi servizi. Il coordinamento pratico troppo limitato con i 5. 11. principali datori di fondi e con l’Ufficio dell’Alto rappre- sentante ha comportato una dispersione degli aiuti dell’UE a favore di un numero eccessivo di settori. Questo fenomeno e` stato inoltre ampliato dalla volontà di soddisfare le richieste delle autorità centrali delle entità di Bosnia-Erzegovina che hanno avuto tendenza a ripar- tire gli aiuti comunitari tra le loro principali componenti. In queste condizioni e` importante che la Commissione, non solo decentralizzi la propria gestione, ma destini i propri interventi ad un numero di settori più limitato, per rispondere meglio alle necessità pressanti sentite da talune regioni o da talune comunità particolarmente interessate dal problema del ritorno pacifico dei profughi. 5. 12. Per consolidare la propria credibilità presso le autorità locali, la Commissione deve inoltre prestare particolare attenzione alla visibilità dei suoi interventi, affinche´ la sua presenza sul posto non resti sconosciuta ai beneficiari. Un primo passo in questo senso potrebbe essere fatto presentando chiaramente gli interventi della Commissione come azioni finanziate dall’UE e non sol- tanto da ECHO, PHARE, CAFAO, EAP o Obnova (62). (61) Cfr. la relazione annuale sull’esercizio finanziario 1995 (GU (62) Obnova = Programma di ricostruzione in Bosnia, Croazia, C 340 del 12. 11. 1996, paragrafi 11. 39–11. 40). Serbia, Montenegro e ARYM. C 241/32 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 La presente relazione e` stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 7 maggio 1998. Per la Corte dei conti Bernhard FRIEDMANN Presidente 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/33 ALLEGATO 1 LE FONTI DEL FINANZIAMENTO DELL’AIUTO DELL’UE ALLA RICOSTRUZIONE IN EX IUGOSLAVIA 1. L’aiuto dell’UE proviene soprattutto da due fonti: a) 600 Mio di ECU dal programma PHARE, di cui 400 Mio di ECU destinati alla ricostruzione dei territori devastati dalla guerra e 200 Mio di ECU destinati ai programmi di transizione verso un’economia di mercato; b) 400 Mio di ECU, dal margine supplementare (475 Mio di ECU) della rubrica IV (azioni esterne) delle prospettive finanziarie per il periodo 1996–1999 messi a disposizione in occasione del vertice di Cannes del 1995. 2. Queste due fonti di finanziamento sono disciplinate da basi giuridiche diverse: a) per i 600 Mio di ECU, il regolamento del programma PHARE (1), che copre le linee B7-500 e B7-543 del bilancio generale, programma al quale la Bosnia (2) e l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia (ARYM) sono divenute ammissibili nel 1996 (3); b) un regolamento per la ricostruzione in Bosnia, Croazia, Serbia-Montenegro e ARYM che mette a disposizione i 400 Mio di ECU (linee di bilancio B7-541, B7-542 et B7-545) (4). Il regolamento e` entrato in vigore soltanto nell’agosto 1996, circostanza che ha ritardato l’avvio del programma (denominato Obnova). 3. La Commissione ha affidato la gestione dei 1 000 Mio di ECU alla Direzione generale delle relazioni esterne «Europa e nuovi Stati indipendenti» (DG IA). L’aiuto e` integrato da un aiuto umanitario (linea di bilancio B7-214), gestito da un altro servizio della Commissione: l’Ufficio della Comunità europea per gli aiuti umanitari (ECHO) (5). Dal 1992 al 1995, ECHO ha posto in atto in tutta l’ex Iugoslavia circa 1 180 Mio di ECU a titolo di aiuti umanitari e ha dovuto consacrare una parte crescente dei suoi aiuti del dopoguerra a progetti urgenti di ricostruzione. 4. Una linea di bilancio destinata alle azioni specifiche nel settore delle mine antiuomo ha inoltre riservato 6,7 Mio di ECU nel 1996 (B7-615) e 2,4 Mio di ECU nel 1997 (B7-661) alle azioni da effettuare in ex-Iugoslavia. Sono state inoltre programmate alcune azioni di sostegno ai servizi doganali (CAFAO) a concorrenza di 7,1 Mio di ECU nel 1996 (B7-7002) e di 8,1 Mio di ECU nel 1997 (B7-544). (1) Regolamento (CEE) n. 3906/89 del Consiglio, del 18 dicembre 1989 (GU L 375 del 23. 12. 1996, pag. 11). (2) Regolamento (CE) n. 753/96 del Consiglio, del 22 aprile 1996 (GU L 103 del 24. 6. 1996). (3) Regolamento (CE) n. 463/96 del Consiglio, dell’11 marzo 1996 (GU L 65 del 15. 3. 1996). (4) Regolamento (CE) n. 1628/96 del Consiglio, del 25 luglio 1996 (GU L 204 del 14. 8. 1996). (5) L’aiuto umanitario ha come base giuridica il regolamento (CE) del Consiglio n. 1257/96, del 20 giugno 1996 (GU L 163 del 2. 7. 1996). ALLEGATO 2-1 Ripartizione degli aiuti per settore d’attività (impegni al 31. 12. 1997) Settore sociale Infrastrutture Sviluppo economico e istituzionale Altri 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 U C E o i M i e n o z a c u d E i h g u f o r p e i g g o l l A à t i n a S i a g r e n E i t r o p s a r T i c i t s e m o d i t u i f i r e e u q c A i i i n o z a c n u m o c e e T l a r u t l o c i r g A t e a v i r p e s e r p m i e l l e d e r o t t e S i e n o z a r t s n m m A i i a c i l b b u p ECHO DG IA: Progetti DG IA: PAE i r a V i m m a r g o r p i e d e n o i t s e G C 2 4 1 / 3 4 I T G a z z e t t a u f f i c i a l e d e l l e C o m u n i t à e u r o p e e 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/35 Aiuti alla ricostruzione dell’ex Iugoslavia per settore d’attività al 31 dicembre 1997 ALLEGATO 2-2 Settore d’attività Impegni % degli impegni del settore Contratti % del contratti del settore Pagamenti (Mio ECU) % dei pagamenti complessivi Alloggi e profughi Educazione Sanità Totale: Settore sociale Energia Trasporti Acqua e rifiuti domestici Telecomunicazioni Totale: Infrastrutture Agricoltura Settore delle imprese private Amministrazione pubblica DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale Totale: Sviluppo economico e istituzionale Vari Gestione dei programmi Totale: Altri Totale DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale DG IA: PAE DG IA: Progetti ECHO Totale parziale 12,0 104,3 42,3 158,6 2,0 16,4 13,8 32,2 7,0 5,5 8,0 10,4 56,9 42,3 9,7 25,8 35,4 29,25 % 109,6 38,24 % 70,9 34,05 % 5,94 % 2,0 2,2 13,8 18,0 8,8 0,0 8,0 6,28 % 2,0 2,2 11,8 16,0 8,5 0,0 6,1 7,68 % 20,5 3,78 % 16,8 5,86 % 14,6 7,01 % 211,3 38,97 % 144,4 50,38 % 101,5 48,74 % 12,63 % 12,34 % 18,6 0,3 6,7 25,6 14,7 2,8 0,0 17,5 8,4 6,7 5,1 18,5 0,1 4,5 8,93 % 23,1 11,09 % 6,11 % 14,7 1,6 0,0 16,3 8,4 2,4 4,0 7,83 % 10,79 % 20,2 7,05 % 14,8 7,11 % 0,0 5,8 0,0 5,8 2,02 % 2,91 % 209,7 38,68 % 69,1 24,11 % 0,0 3,8 0,0 3,8 58,0 7,3 2,9 0,0 1,82 % 27,85 % 4,22 % 10,2 4,90 % 7,15 % 6,59 % 17,97 % 0,0 5,1 0,6 5,7 2,8 12,0 0,0 14,8 30,7 2,6 7,6 1,2 2,74 % 7,11 % 14,74 % 3,28 % 11,4 5,49 % 4,6 1,0 1,0 6,6 18,0 3,17 % 8,66 % 4,06 % 6,60 % 4,54 % 15,20 % 3,58 % 7,3 4,8 0,0 12,1 0,0 19,5 1,0 20,5 2,8 16,1 0,0 18,9 51,5 0,0 7,7 1,7 9,4 7,8 3,3 1,1 19,8 42,0 6,7 68,5 15,9 51,0 0,0 66,9 8,9 44,5 5,1 58,5 0,0 15,8 0,0 15,8 7,9 14,1 0,0 22,0 0,0 35,8 0,0 35,8 2,5 22,1 0,0 24,6 82,4 0,0 17,7 1,7 19,4 7,0 11,3 1,1 19,4 38,8 3,58 % 7,16 % 12,2 21,6 4,26 % 7,54 % 542,2 100,00 % 286,6 100,00 % 208,2 100,00 % C 241/36 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 ALLEGATO 3 Progetti della Commissione nel settore abitativo privato al 31. 12. 1997 Ubicazione Valore del progetto (Mio di ECU) Numero di case già ricostruite Numero di case an- cora da ri- costruire Numero comples- sivo delle case Numero di profu- ghi UE: reinsediati Numero di profu- ghi UE: in procinto di stabi- lirsi Numero comples- sivo dei profughi Altri bene- ficiari: reinsediati Altri bene- ficiari: in procinto di stabi- lirsi Numero comples- sivo altri beneficiari DG I A Gorazde Bosnia centrale Bosnia centrale Una Sana Odzak Slavonia orientale 2,3 2,7 1 2,7 1,8 2,7 150 450 150 300 360 0 0 0 0 0 0 325 150 450 150 300 360 325 luglio-dicembre 96 13,2 1 410 325 1 735 Una Sana Anvil (RS) Odzak Una Sana Una Sana Una Sana Bosnia centrale 3,2 0,6 3,3 2 0,6 0,5 3,8 543 110 93 198 47 42 56 176 32 347 2 53 108 464 719 142 440 200 100 150 520 68 203 68 135 162 0 635 1 225 11 60 445 127 57 95 0 0 0 0 0 146 146 266 2 990 5 143 146 68 203 68 135 162 146 608 1 823 608 1 215 1 458 0 0 0 0 0 0 1 316 608 1 823 608 1 215 1 458 1 316 781 5 711 1 316 7 027 1 491 1 328 13 1 050 450 270 203 1 170 1 265 504 100 990 5 95 340 1 832 507 1 050 450 180 472 1 170 1 265 407 60 445 85 132 95 gennaio-giugno 97 14 1 089 1 182 2 271 2 020 2 722 4 742 2 552 3 204 5 756 Regione di Mostar Regione di Mostar Gorazde Una Sana Sarajevo-Stup Sarajevo-Dobrinja Vukovar 3,3 2,4 0,5 0,8 2 2 3,4 827 253 97 103 0 0 142 41 168 7 74 130 200 0 868 421 104 177 130 200 142 507 467 0 26 0 0 65 14 437 0 12 290 450 0 521 904 0 38 290 450 65 2 582 508 443 388 0 0 575 166 282 25 268 290 450 0 2 748 790 468 656 290 450 575 luglio-dicembre 97 14,4 1 422 620 2 042 1 065 1 203 2 268 4 496 1 481 5 977 DG I A Totale 41,6 3 921 2 127 6 048 3 719 4 071 7 791 12 758 6 002 18 760 ECHO Sarajevo RS 1,6 1,6 1 155 630 gennaio-giugno 96 3,2 1 785 Travnik Lokve Stolac Kalesija 0,49 0,077 0,9 0,57 281 35 72 81 luglio-dicembre 96 2,037 469 Sadba 0,6 36 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 155 630 520 284 1 785 803 281 126 35 72 81 16 32 36 469 211 36 16 0 0 0 0 0 0 0 0 0 520 284 4 678 2 552 803 7 229 126 1 138 16 32 36 142 292 328 211 1 899 16 146 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 678 2 552 7 229 1 138 142 292 328 1 899 146 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/37 Ubicazione Valore del progetto (Mio di ECU) Numero di case già ricostruite Numero di case an- cora da ri- costruire Numero comples- sivo delle case Numero di profu- ghi UE: reinsediati Numero di profu- ghi UE: in procinto di stabi- lirsi Numero comples- sivo dei profughi Altri bene- ficiari: reinsediati Altri bene- ficiari: in procinto di stabi- lirsi Numero comples- sivo altri beneficiari Novi Seher Gorazde, Sarajevo Gorazde gennaio-giugno 97 Zebina Lokve Ilovaca Gorazde Maglaj Kakanj Soukbunar Hadzici Kasatici Vogosca Faletici Ilijas Novi Seher Novi Seher Kresevo Kakanj Vinac Vitez Stolac Glavaticevo Bijela Osmaci Celic Gradac 0,162 1,1 2,288 2,444 6,594 0,36 0,88 0,169 0,079 0,8 0,68 0,172 0,82 0,4 1,25 0,172 0,25 0,628 0,3 0,3 0,62 0,344 1,1 2,17 0,95 1,578 37 0 0 0 73 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 37 0 44 0 0 0 0 0 0 0 0 0 320 320 200 840 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 0 55 0 33 42 27 40 80 229 55 207 37 913 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 37 55 44 33 42 27 40 80 229 55 207 17 0 0 0 33 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 17 0 20 0 0 0 0 0 0 0 0 luglio-dicembre 97 14,022 81 1 386 1 467 37 0 144 144 90 378 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 0 25 0 15 19 12 18 36 103 25 93 624 17 144 144 90 411 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 17 25 20 15 19 12 18 36 103 25 93 661 150 0 0 0 0 1 296 1 296 810 150 1 296 1 296 810 296 3 402 3 698 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 150 0 178 0 0 0 0 0 0 0 0 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 0 223 0 134 170 109 162 324 927 223 838 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 150 223 178 134 170 109 162 324 927 223 838 328 5 613 5 941 ECHO: Totale 25,853 2 408 2 226 4 634 1 084 1 002 2 085 9 752 9 015 18 768 Commissione: Totale 67,453 6 329 4 353 10 682 4 803 5 073 9 876 22 511 15 017 37 527 Si e` partiti dal presupposto che il 90 % dei beneficiari di progetti ECHO rientrassero nella categoria «altri beneficiari» e che il restante 10 % fossero profughi. Numero medio di abitanti per abitazione: 4,5. C 241/38 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 Abbreviazioni ARYM Ex Repubblica iugoslava di Macedonia BEI BERS Banca europea per gli investimenti Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo CAFAO Customs and Fiscal Assistance Office (Ufficio di assistenza in materia fiscale e doganale) DM Marco tedesco ECHO Ufficio della Comunità europea per gli aiuti umanitari IMG KfW International Management Group (Gruppo di gestione internazionale) Kreditanstalt für Wiederaufbau (Istituto di credito alla ricostruzione) NATO Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord OHR ONG PAE PNL Ufficio dell’Alto rappresentante Organizzazione non governativa Programma di aiuti essenziali Prodotto nazionale lordo TACIS Assistenza tecnica alla Comunità di Stati indipendenti UE UGP Unione europea Unità di gestione dei programmi UNHCR Ufficio dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati UNTAES Amministrazione temporanea delle Nazioni Unite nella Slavonia orientale USAID Agenzia per lo sviluppo internazionale 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/39 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 2. RIASSUNTO DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI 2. 1. Entro una settimana dagli accordi di Dayton, la Commissione, insieme alla Banca mondiale, ha mobilitato la comunità internazionale attraverso la prima conferenza dei donatori per la ricostruzione della Bosnia-Erzegovina, tenutasi nel dicembre 1995. La Commissione e` stata in grado di decidere, alla fine del 1995, lo stanziamento di fondi per gli inizi del 1996 destinati ad un programma di aiuti essenziali (programma PAE finalizzato attraverso Phare), nonche´ di inviare personale a Sarajevo all’inizio del 1996 per avviare e monitorare l’operazione. A tale riguardo, la Commissione ha fornito una risposta rapida alla situazione di emergenza venutasi a creare dopo l’accordo di Dayton. La Commissione ha agito in un contesto particolarmente difficile caratterizzato: — da una situazione politicamente instabile sul terreno segnata dall’ostruzionismo praticato da alcune parti nell’applicazione degli accordi di pace. Ora, le autori- tà centrali, previste dai suddetti accordi, dovevano obbligatoriamente dare la loro approvazione ai pro- grammi comunitari per permetterne l’attuazione. L’approvazione e` stata ottenuta soltanto a fine novembre per l’anno 1996 e in settembre per l’anno 1997. È risultato quindi impossibile per la Commis- sione procedere immediatamente all’attuazione dei suoi programmi; — da un’applicazione evolutiva della condizionalità poli- tica così come definita dall’Alto rappresentante e dal Consiglio dei ministri. Per esempio, la sospensione a due riprese dell’aiuto in favore della Repubblica serba di Bosnia ha rallentato l’esecuzione dell’aiuto; — dagli strumenti giuridici e finanziari complessi e vin- colanti menzionati dalla Corte. La trasposizione, con- tro il parere della Commissione, delle procedure e dei massimali di spesa del programma TACIS nel regola- mento 1628/96 ha determinato un ritardo nell’ado- zione del regolamento stesso protrattosi sino a fine luglio 1996. Di qui la necessità di ricorrere, per il periodo precedente, alla procedura del dialogo a tre per disporre dei fondi. Prima dell’aprile 1998, le proposte di modifica della normativa presentate dalla Commissione sono state sistematicamente corrette in senso restrittivo. Nonostante tali difficoltà, entro la fine del 1996, il bilancio al capitolo B7-54 risultava impegnato al 99,9 %. Alla fine del 1997, il bilancio rivisto per il capitolo B7-54 (esclusa la linea del protocollo finanziario) era impegnato al 99,5 %. Considerando il periodo 1996–1997 nel suo complesso, il volume di risorse di bilancio assegnate dalla Commissione per la ricostruzione, inclusi gli aiuti umani- tari, ammontava a 542,2 Mio di ECU, dei quali 286,6 Mio di ECU sono stati impegnati e 208,1 Mio di ECU esborsati. Un tale tasso di impegni e pagamenti risalta favorevolmente se confrontato con altri programmi di aiuti esterni finanziati dal bilancio comunitario, in parti- colare data la difficile situazione della Bosnia-Erzegovina. La Commissione ha finanziato inoltre attività diverse dalla ricostruzione, e al di fuori della portata della relazione della Corte le cui cifre corrispondenti non sono settori della democrazia, dei diritti riportate nei dell’uomo e delle azioni comuni IESC. 2. 2. Sin dall’autunno 1995, la Commissione ha annun- ciato una strategia d’insieme in quattro comunicazioni. Tale strategia d’insieme e` inclusa nel programma di ricostruzione elaborato dalla Commissione e dalla Banca mondiale, e` stata presentata a diversi donatori nel corso di tre conferenze internazionali organizzate dalla Com- missione e dalla Banca mondiale ed e` stata approvata dalla comunità internazionale. Ogni anno, la Commis- sione elabora degli orientamenti per l’attuazione della strategia. Gli orientamenti vengono poi tradotti in pro- grammi settoriali che riuniscono una serie di progetti integrati, in particolare in materia di profughi. Inoltre, i i programmi «memorandum d’intesa» 1996–1997 con le autorità bosniache, stabiliscono un quadro globale d’applicazione dei suddetti programmi. firmati per 2. 3. Il programma di aiuti essenziali (PAE), elaborato immediatamente dopo gli accordi di Dayton e attuato a partire dal gennaio 1996, ha permesso di fornire un’assi- stenza indispensabile all’avvio del processo di ricostru- zione. Il programma ha quindi consentito di fornire materiale per le scuole, autobus, trattori, mezzi di produ- zione per l’agricoltura, attrezzature per il settore elettrico, ecc. Tale programma costituisce la prima risposta impor- tante fornita da parte di un membro della comunità internazionale ai problemi della ricostruzione. La Commissione ha reimpostato il programma di forni- ture di attrezzature per più motivi. In particolare, essa ha dovuto constatare le difficoltà causate dall’ambiente in interveniva: rischi notevoli di frode, denunciati cui all’epoca dall’Alto rappresentante, la mancanza di traspa- renza nella gestione degli aiuti e il rischio che le forniture non raggiungessero i destinatari finali l’hanno obbligata a centralizzare i programmi. All’epoca, tenuto conto della C 241/40 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 situazione politica in Bosnia-Erzegovina, sarebbe stato assurdo decentrare il programma in favore delle autorità del paese. Nel prendere tali decisioni, la Commissione ha quindi difeso gli interessi finanziari della Comunità. Il programma e` stato reimpostato e concentrato su un numero più limitato di settori. 2. 4. Tenuto conto dei limiti fissati in materia di crea- zione di nuovi posti, la Commissione ha adottato delle misure di ridistribuzione degli effettivi allo scopo di rafforzare i gruppi incaricati della gestione dell’assistenza. Tali misure hanno dato i seguenti risultati: — la costituzione di una e´quipe di 22 persone presso l’ufficio di Sarajevo a fine 1996 (vale a dire sette mesi dopo la sua apertura), di cui quattro posti A (com- preso il capo servizio), un posto B, un posto C, e sedici agenti locali, dei quali sette agenti locali espa- triati (ALAT). La Commissione ha poi provveduto a distaccare un funzionario A presso l’amministrazione di Mostar (EUAM) al fine di garantire, in particolare, la chiusura dei conti legati alle attività dell’UE (200 Mio di ECU) mentre un altro funzionario A e` stato messo rappresentante (OHR). a disposizione dell’Alto — L’istituzione presso la sede centrale fin dal 1996 di una nuova unità D-1 nel quadro della DG IA: «Bo- snia-Erzegovina e ricostruzione, compreso il coordina- mento internazionale e gli aspetti orizzontali dei pro- grammi multinazionali per l’ex Iugoslavia». A fine 1997, l’unità era composta da una e´quipe di 21 persone, due terzi delle quali si occupavano dell’ex Iugoslavia. Per quanto riguarda la consulenza tecnica esterna, il 1998 e` il primo esercizio finanziario per il quale la Commis- sione e` autorizzata a utilizzare crediti di funzionamenti per l’assistenza tecnica all’attuazione del programma, sino ad un massimale del 2–3,5 % dei costi del programma. Ciò contrasta con la procedura per altri donatori, quali ad esempio USAID, che possono superare il 15 % per analoghi tipi di spesa. 2. 5. Il bilancio 1996, pubblicato il 29 gennaio 1996, prevede tre linee specifiche destinate all’aiuto all’ex Iugo- slavia. Nell’attesa di una base giuridica, la Commissione e` stata autorizzata a utilizzare la linea B7-541, a concor- renza di 7 Mio di ECU, mentre i 20 Mio di ECU restanti erano nella riserva. L’utilizzo dei 20 Mio di ECU e` stato poi autorizzato nel quadro di un dialogo a tre. La Commissione ha presentato nell’aprile 1996 un progetto di regolamento per le linee «ricostruzione» che e` entrato in vigore soltanto il 14 agosto 1996. Nel corso delle discussioni sul regolamento, la proposta della Commis- sione ha subito modifiche notevoli, in particolare e` stato aggiunto al regolamento un allegato sull’aggiudicazione dei contratti ispirato al regolamento TACIS, del tutto inadeguato alla situazione in Bosnia. Fin dal mese di luglio 1997, vale a dire la prima data autorizzata dal regolamento per la modifica del regolamento stesso, la Commissione ha presentato una modifica di tale allegato. Il Consiglio ha tuttavia mantenuto il dispositivo iniziale e ha seguito in maniera soltanto molto parziale le proposte della Commissione. Di nuovo, la Commissione ha presen- tato una proposta di modifica sostanziale del regola- mento nel gennaio 1998. Il Consiglio e il Parlamento hanno quindi tenuto conto delle critiche rilevanti formu- late nei confronti dell’azione comunitaria in ex Iugoslavia e hanno finalmente deciso di seguire le grandi linee della proposta della Commissione. 2. 6. Per quanto riguarda i profughi, la Commissione deve collaborare con l’ACNUR poiche´ gli accordi di Dayton hanno assegnato un mandato all’ACNUR per tale scopo specifico. Nel corso delle discussioni con l’Alto commissariato ONU sono sorti notevoli problemi riguardo al contributo CE a progetti per la costruzione di alloggi attuati da ONG attraverso l’ACNUR. Le condi- zioni nell’ambito delle quali l’ACNUR intendeva ricevere i contributi CE erano, per taluni aspetti, contrarie alle disposizioni del regolamento finanziario e poco traspa- renti. 2. 7. Grazie al suo programma di sminamento, la Com- missione ha formato al tempo stesso degli istruttori e degli sminatori, ha fornito materiale e ha proceduto allo sminamento di un gran numero di siti sia per permettere il ritorno dei rifugiati che per consentire l’attuazione di grandi lavori di infrastrutture. Tale azione e` stata con- dotta in stretto coordinamento con le istituzioni interna- zionali e locali e la Commissione ha avuto cura di evitare di compromettersi in azioni commerciali poco chiare che spesso tale settore attira. La causa di alcuni ritardi e` dovuta all’analisi accurata delle proposte che erano state presentate. Attualmente, e in coordinamento con il BIH Mine Action Centre, la Commissione finanzia un pro- gramma rivolto a potenziare le capacità della protezione civile in materia di sminamento. Tale azione presenta il vantaggio importante di situare la capacità di smina- mento a livello locale e quindi di accrescere la rapidità e l’efficacia d’intervento. L’impegno degli stanziamenti pre- visti per il 1997 e` stato ritardato a causa delle difficoltà incontrate nei negoziati con le autorità in Bosnia. Tali stanziamenti, previsti per il 1997, sono stati riportati nel 1998 e impegnati il 26 marzo 1998, permettendo la firma del contratto a Sarajevo tra il direttore generale della DG IA e i primi ministri della Federazione della Repubblica serba di Bosnia. 2. 8. Attraverso il programma di aiuti essenziali nel 1996 e i programmi di ricostruzione nel 1996 e 1997, la Commissione ha ripristinato un totale di 13 030 unità abitative, permettendo in tal modo alla fine del pro- 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/41 gramma il ritorno di più di 50 000 persone (profughi e sfollati all’interno) in Bosnia. Il ritorno dei profughi e degli sfollati non dipende sol- tanto dalla disponibilità di alloggi. Numerose altre varia- bili influenzano la possibilità che una famiglia ritorni al suo alloggio una volta ripristinato, inclusa la disponibilità di un lavoro, di strutture destinate all’istruzione, nonche´ una certa riluttanza al ritorno in aree rurali a causa di mutati comportamenti sociali. La politica seguita dalla Commissione e` basata sul ritorno volontario e sul rispetto delle rigide condizioni degli accordi di Dayton che richiedono il ritorno della famiglia al sito dove era originalmente stabilita. tante, ha definito al termine del 1997 dei programmi di sostegno elaborati nel corso dell’anno che saranno attuati nel corso del 1998, allo scopo di potenziare la Banca centrale, la commissione dei diritti l’Ombudsman, dell’uomo e la Corte costituzionale. 3. CONCEZIONE E ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI DI AIUTO Strategia della Commissione 2. 10. Un certo numero di azioni nel settore energetico hanno registrato qualche successo: Pianificazione degli interventi della DG IA — la fornitura di attrezzature alle miniere di carbone, che ha contribuito ad un aumento della produzione del 30 %; — la fornitura di carbone e di altri input per la produ- zione di elettricità che ha contribuito alla scomparsa delle interruzioni di elettricità a Sarajevo, un tempo usuali; — la distribuzione di gas a Sarajevo ha permesso di ripristinarne la fornitura a 3 800 famiglie, mentre la fornitura di elettricità a Tuzla e` servita ad aiutare 20 000 persone. 2. 11. L’obiettivo a breve termine di iniziative in materia di trasporto non era di influenzare il ritorno dei rifugiati ma di ripristinare i servizi di trasporto di base, in particolare a Sarajevo. Tale azione ha avuto successo, mentre gli effetti sul ritorno dei rifugiati si verificheranno soltanto nel lungo periodo. 2. 12. I due settori summenzionati meriterebbero un’ana- lisi molto accurata prima di qualsiasi intervento. Se, ad esempio, in un primo tempo l’agricoltura non ha formato oggetto di finanziamenti rilevanti, la situazione e` molto diversa dal 1997 e soprattutto nel 1998. I risultati soddisfacenti menzionati dalla Corte sono stati ottenuti anche grazie ad una buona preparazione di progetti economicamente vitali (con il sostegno di una «Unità di coordinamento del progetto» che aveva già dato prova delle sue capacità con la Banca mondiale) in un ambiente stabilizzato. D’altra parte, il settore industriale necessi- tava di una riorganizzazione totale prima di poter benefi- ciare dei programmi di assistenza, fatta eccezione per alcuni casi particolari. 2. 13. Sarebbe stato irrealistico impegnarsi in vasti pro- grammi di amministrazione pubblica prima della crea- zione delle istituzioni di base, in particolare di quelle risultanti dagli accordi di Dayton. La Commissione, in stretta collaborazione con l’ufficio dell’Alto rappresen- 3. 3. Sin dall’autunno 1995 la Commissione ha annun- ciato una strategia d’insieme in quattro comunicazioni. Tale strategia d’insieme e` inclusa nel programma di ricostruzione elaborato dalla Commissione e dalla Banca mondiale, e` stata presentata a diversi donatori nel corso di tre conferenze internazionali organizzate dalla Com- missione e dalla Banca mondiale ed e` stata approvata dalla comunità internazionale. Ogni anno, la Commis- sione elabora degli orientamenti per l’attuazione della strategia. Gli orientamenti vengono poi tradotti in pro- grammi settoriali che riuniscono una serie di progetti integrati, in particolare in materia di profughi. D’altro canto, i «memorandum d’intesa» firmati per i programmi 1996–1997 con le autorità bosniache, stabiliscono un quadro globale d’applicazione dei suddetti programmi. L’insieme degli stanziamenti ha formato oggetto di una comunicazione al Consiglio, le cui conclusioni principali sono state prese in considerazione dal Consiglio Affari generali del 29 aprile 1997. 3. 4. La gestione del maggiore contributo di un donatore per la Bosnia e` stata affidata alla Commissione europea. Le prime assegnazioni di fondi nel 1996 riflettevano le necessità urgenti che riguardavano un ampio ventaglio di settori, ma anche le limitate capacità di assorbimento dei singoli settori. Il PAE si e` concentrato sui dieci settori chiave più colpiti dalla guerra. Inoltre, le carenze a livello di avvio istituzionale come pure la presenza di contro- parti locali non affidabili hanno costretto la Commissione a intervenire in diverse aree. Il secondo maggior donatore, la Banca mondiale, ha coperto ugualmente un ampio ventaglio di settori e attività. Per le assegnazioni del 1997, e` stata elaborata un’impo- stazione più sistematica per la programmazione, con priorità basate sugli obiettivi stabiliti dalla comunità internazionale e dagli Stati membri e concordati nelle conclusioni delle conferenze sull’attuazione sul processo di pace nei comitati direttivi e all’interno delle riunioni del Consiglio. C 241/42 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 3. 5. Il programma PAE costituiva la risposta comunita- ria al programma di ricostruzione elaborato in comune dalla commissione della Banca mondiale con il sostegno dell’IMG, e` stato approvato dalla comunità internazio- nale nel corso della prima conferenza dei donatori del dicembre 1995. La Commissione ha reimpostato il programma PAE per più motivi. In particolare, essa ha dovuto constatare le difficoltà causate dall’ambiente in cui interveniva: rischi notevoli di frode, denunciati all’epoca dall’Alto rappre- sentante, la mancanza di trasparenza nella gestione degli aiuti e il rischio che le forniture non raggiungessero i destinatari finali l’hanno obbligata a centralizzare i pro- grammi. All’epoca, tenuto conto della situazione politica in Bosnia-Erzegovina, sarebbe stato assurdo decentrare il programma in favore delle autorità del paese. Nel pren- dere tali decisioni, la Commissione ha quindi difeso gli interessi finanziari della Comunità. Il programma e` stato reimpostato e concentrato su un numero più limitato di settori. essenziale nell’esecuzione del bilancio per la Bosnia- Erzegovina. Per garantire un ritorno dei numerosi profughi e degli sfollati nella calma e nell’ordine e` necessario realizzare un gran numero di azioni per l’instaurazione di un livello di sicurezza sufficiente, la ricostruzione degli alloggi e delle infrastrutture di base, il ripristino di servizi sanitari, sociali e educativi che garantiscano l’accesso a tutte le popolazioni, comprese le minoranze, nonche´ relative all’esistenza di attività economiche che permettano il reinserimento dei profughi nel tessuto economico e sociale. Di conseguenza non e` possibile fare una chiara distinzione di programmi di ritorno dei rifugiati e altre attività di assistenza. Soltanto l’accorpamento dell’insieme di tali azioni potrà avere un effetto duraturo e positivo sul ritorno. Infatti, data la complessità di tale processo di ritorno dei rifugiati e degli sfollati, per poterlo favorire al meglio la Commissione ha cercato di ripartire l’insieme dei mezzi disponibili. 3. 7. Sarebbe stato irrealistico impegnarsi in vasti pro- grammi di sostegno istituzionale prima ancora che venis- sero create le istituzioni di base, in particolare quelle risultanti dagli accordi di Dayton. In effetti e` soltanto a partire dalla definizione del «Pacchetto di avvio veloce» nell’autunno 1996, che la comunità internazionale inter- viene nel settore in maniera più sistematica. La Commis- sione e` stata incaricata di tutti i problemi relativi al commercio estero e al sistema bancario centrale. L’assi- stenza fornita dalla Commissione e` stata attuata rapida- mente con buoni risultati, al punto tale che le e` stato richiesto di estenderla anche al settore fiscale (CAFAO), al settore bancario commerciale (azioni di formazione) e al punto che altri donatori incaricati di elaborare il codice di commercio hanno richiesto la collaborazione della Commissione. Inoltre, la Commissione e` stata incaricata dall’Alto rappresentante di garantire assistenza all’orga- nizzazione delle principali istituzioni dello Stato (Parla- mento, Presidenza, Consiglio dei ministri e ministeri di Stato). Tale assistenza e` garantita dall’autunno 1997. Inoltre, la Commissione sostiene la Banca centrale come pure altre istituzioni di Dayton come l’Ombudsman, la commissione dei diritti dell’uomo e la Corte costituzio- nale. Infine, la Commissione ha avviato dall’inizio di quest’anno un’opera di individuazione delle esigenze di ciascuna delle entità per ristrutturarne il sistema giudizia- rio. D’altro canto, dal dicembre 1996 la Commissione svi- luppa un piano d’azione per sostenere le riforme nel settore sanitario. Questa strategia comune ai diversi ser- vizi della Commissione e` attuata dal 1998. Allo scopo di avviare il processo di ricostruzione, la Commissione ha elaborato un programma di approvvi- gionamento su larga scala (125 Mio di ECU) di attrezza- ture e forniture essenziali per rilanciare i settori vitali di un’economia devastata dalla guerra. Questa attività corri- spondeva maggiormente alle competenze della DG IA, che aveva già acquisito una certa esperienza nella forni- tura di beni nel Caucaso, in Macedonia e in Albania, nonche´ nel campo delle procedure standard sviluppate su PHARE/Tacis. Si deve ugualmente ricordare che l’azione comunitaria di aiuto alla ricostruzione in Bosnia, unita alla volontà assoluta di mantenere la pace, costituisce un’esperienza originale per la Commissione europea, come pure per gli altri donatori, e rende quindi inevita- bile l’adeguamento alla situazione degli strumenti utiliz- zati. All’interno della Commissione, i programmi della DG IA erano orientati maggiormente sulle infrastrutture, il soste- gno alle istituzioni e la ricostruzione degli alloggi; quelli di ECHO erano invece destinati a sostenere le infrastrut- ture sociali e di prima necessità (sanità, istruzione, rico- struzione d’emergenza). Nella fase cruciale di avvio del programma, il coordina- mento tra i servizi della Commissione era garantito da un gruppo interservizi, presieduto dal direttore generale aggiunto della DG IA. ECHO, la DG XXI (per CAFAO) e altri servizi hanno partecipato in permanenza a tali azioni. 3. 8. La Commissione ha eseguito pienamente la linea di bilancio per i rifugiati decisa nel 1996 dall’autorità di bilancio. Il sostegno ai rifugiati era e resta una priorità Tale coordinamento di tipo formale tra i servizi e` stato completato da numerosi contatti di tipo informale e operativo. 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/43 3. 9. I donatori hanno adottato un programma in cui diversi compiti venivano ripartiti. Ad esempio, la BERS era incaricata dei settori dell’energia e delle telecomunica- zioni, la Banca mondiale di quelli idrico e dei trasporti, mentre la Commissione e` intervenuta in parecchi di tali settori in coordinamento con gli altri donatori. Ad esem- pio, ha assicurato la ricostruzione del sistema di teleco- municazioni che ha consentito, dal settembre 1997, le comunicazioni tra la Repubblica serba di Bosnia e la Federazione (cfr. punto 3. 30. ). Pianificazione degli interventi di ECHO 3. 10. Sebbene la Commissione abbia annunciato una dotazione di 1 Mrd di ECU per la ricostruzione per il periodo 1996–1999, l’esecuzione del bilancio avviene in un quadro annuale. 3. 11. Tenuto conto della persistenza delle esigenze uma- nitarie in Bosnia, la Commissione ha deciso di mantenere aiuti umanitari rilevanti parallelamente all’assistenza alla ricostruzione. Il coordinamento delle azioni e` assicurato dal gruppo interservizi, come pure da contatti informali (cfr. punto 3. 8. ). 3. 12. Per il 1996, gli interventi di ECHO nel settore degli alloggi sono stati limitati; l’intervento più impor- tante e` consistito in un progetto pilota definito dall’HCR. Soltanto nel 1997, in seguito alla richiesta dell’Alto rappresentante, ECHO ha avviato effettivamente azioni in tale settore. Organizzazione dei servizi della DG IA 3. 13. Tenuto conto delle limitazioni fissate in materia di creazione di nuovi posti, la Commissione ha adottato delle misure di ridistribuzione degli effettivi allo scopo di rafforzare i gruppi incaricati della gestione dell’assistenza. Tali misure hanno dato i seguenti risultati: — la costituzione di una e´quipe di 22 persone presso l’ufficio a Sarajevo a fine 1996 (vale a dire sette mesi dopo la sua apertura), di cui quattro posti A (com- preso il capo servizio), un posto B, un posto C, e sedici agenti locali, dei quali sette agenti locali espa- triati (ALAT). La Commissione ha poi provveduto a distaccare un funzionario A presso l’amministrazione di Mostar (EUAM) al fine di garantire, in particolare, la chiusura dei conti legati alle attività dell’UE (200 Mio di ECU) mentre un altro funzionario A e` stato messo rappresentante (OHR). a disposizione dell’Alto — L’istituzione presso la sede centrale fin dal 1996 di una nuova unità D-1 nel quadro della DG IA: «Bo- snia-Erzegovina e ricostruzione, compresi il coordina- mento internazionale e gli aspetti orizzontali dei pro- grammi multinazionali per l’ex Iugoslavia». A fine 1997, l’unità era composta da una e´quipe di 21 persone, due terzi delle quali si occupavano dell’ex Iugoslavia. Per quanto riguarda la consulenza tecnica esterna, il 1998 e` il primo esercizio finanziario per il quale la Commis- sione e` autorizzata a utilizzare stanziamenti di funziona- mento per l’assistenza tecnica all’attuazione del pro- gramma, sino ad un massimale del 2–3,5 % dei costi del programma. Ciò contrasta con la procedura per altri donatori, quali ad esempio USAID, che possono superare il 15 % per analoghi tipi di spesa. Per il 1998, la Commissione ha deciso di garantire un decentramento in loco in Bosnia dell’attuazione dell’assi- stenza comunitaria. A tal fine, i poteri della delegazione, in particolare del capo delegazione, saranno rafforzati. D’altra parte, la Commissione doterà di nuovo personale gli uffici situati in parecchie località della Bosnia, esclusa Sarajevo, al fine di aumentare la presenza sul posto, in particolare a Banja Luka e a Mostar. Per la prima volta nel bilancio 1998 sono iscritti stanzia- menti per l’ex Iugoslavia, seguiti da un commento, che consente alla Commissione di utilizzare stanziamenti di funzionamento per scopi di assistenza tecnica, con un massimale del 2 % per PHARE e del 3,5 % per la «Ricostruzione», altrimenti noto come Fondo STAP. Tale fondo contribuirà, in parte, a risolvere alcuni dei pro- blemi di risorse umane a cui la Commissione deve far fronte. Tuttavia, e` in contrasto con le procedure di USAID che beneficia di un sostegno superiore al 15 % per spese analoghe. 3. 14. – 3. 15. La Commissione ha deciso di potenziare la delegazione in Bosnia e Erzegovina. Le persone selezio- nate saranno operative sul posto a partire dalla primavera 1998. A tale data, la Commissione disporrà in Bosnia- Erzegovina di 21 posti di categoria A (10 posti di funzionari e 11 posti ALAT) di 10 posti di categoria C, di cui 3 funzionari. In totale la delegazione sarà composta di 36 persone, di cui 17 funzionari. Inoltre, la Commis- sione indice una gara d’appalto per realizzare in Bosnia un’unità di assistenza tecnica incaricata, sotto il suo controllo, di preparare i progetti e di garantirne la supervisione. 3. 16. Il PAE e` stato avviato in Bosnia in condizioni di emergenza. Data l’importanza del programma e gli importi relativi all’assistenza finanziaria, l’esigenza di garantire un controllo adeguato nonche´ la situazione estremamente complessa dovuta al conflitto armato, e` stato ritenuto essenziale garantire una presenza visibile ed operativa della Commissione allo scopo di sostenere l’esecuzione del programma. L’ufficio CE a Sarajevo aperto nella prima metà del 1996 era un ufficio tecnico i cui compiti consistevano essenzial- C 241/44 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 mente nell’attuazione del programma di aiuti essenziali. Il personale comprendeva esperti tecnici ed esterni ed era pertanto giustificato il ricorso a stanziamenti di funziona- mento a tale scopo. All’epoca, la Commissione non poteva ricorrere a stanziamenti dalla parte A del bilancio, in quanto le decisioni di istituire una delegazione della Commissione a Sarajevo non e` stata presa sino al 24 aprile 1996. I costi relativi al funzionamento dell’ufficio sono stati progressivamente assorbiti, con graduale consolidamento della presenza ufficiale della Commissione a Sarajevo. Tale obiettivo e` stato conseguito in primo luogo attra- verso l’apertura di un conto anticipi e poi di un fondo fisso di cassa. I due maggiori costi di funzionamento, cioe` l’affitto dell’ufficio e gli stipendi per il personale sono stati coperti ricorrendo a stanziamenti dal titolo A6 del bilancio CE, con effetto rispettivamente da giugno e da novembre 1996. Tuttavia, la disponibilità di ulteriori stanziamenti dalla parte A del bilancio avrebbe reso più semplice il lavoro della Commissione. 3. 17. Si deve prendere in considerazione la situazione specifica della Slavonia orientale per poter capire le decisioni adottate nell’attuazione dei progetti della Com- missione. La regione si trovava sotto il controllo dell’UN- TAS il cui mandato scadeva il 15 gennaio 1998, data prevista per la piena reintegrazione della regione nella Croazia. Durante tale periodo l’UNTAS era l’istituzione la sola contro- incaricata dell’amministrazione, nonche´ parte ufficiale della Commissione. Tuttavia, dato che l’UNTAS non aveva uno statuto giuridico, non era possi- bile formalizzare un accordo con la Commissione. Di conseguenza, date le limitazioni di personale, la Com- missione ha fatto ricorso alle procedure descritte dalla Corte allo scopo di garantire un livello adeguato di personale nonche´ la gestione in loco dei fondi in que- stione. Tale approccio ha permesso alla Commissione di mobilitare l’aiuto comunitario con maggiore rapidità. 3. 18. La Commissione partecipa attivamente al gruppo di lavoro speciale «Economia», incaricato del coordina- mento dell’insieme del processo di ricostruzione. Parte- cipa inoltre ai gruppi di lavoro settoriali, in particolare in quei settori che beneficiano di un finanziamento comuni- tario per il quale la Commissione ha incaricato l’IMG di assumere la presidenza, in considerazione delle sue com- petenze tecniche e della sua conoscenza delle esigenze. 3. 19. Per poter rispondere con rapidità alla situazione di emergenza creatasi dopo la fine del conflitto in Bosnia- Erzegovina, la Commissione ha attuato il programma PAE ricorrendo a un accordo di subappalto. Tuttavia, le difficoltà descritte al punto 3. 5. hanno indotto la Com- missione a sospendere il programma e a centralizzarne la gestione. All’epoca, la particolare situazione della Bosnia, uno Stato in condizioni di dopoguerra e dotato di una struttura governativa debole, complessa e poco operativa, in fase di transizione da un regime comunista verso un sistema democratico di tipo occidentale, non sembrava offrire alla Commissione le garanzie necessarie per un’at- tuazione decentrata dell’aiuto comunitario. La Commissione ha dunque mantenuto una gestione centralizzata dei suoi programmi avendo piena cono- scenza di tutti i rischi summenzionati. L’esperienza acqui- sita nella gestione del PAE la sosteneva in tal senso. La Commissione ha preferito deliberatamente non realizzare delle strutture di tipo UGP (unità di gestione del pro- getto) in Bosnia la cui proliferazione in taluni paesi PHARE e` stata oggetto di critiche, e per le quali e` attualmente in opera una strategia di razionalizzazione. In conseguenza di successivi potenziamenti delle strutture politiche e della costituzione di istituzioni più affidabili in Bosnia-Erzegovina, la Commissione prepara dalla prima- vera 1998 il decentramento di talune funzioni mediante il trasferimento di risorse al suo ufficio di Sarajevo (cfr. punto osservazioni ai paragrafi 3. 13. –3. 15. ). 3. 20. –3. 21. Come enunciato ai paragrafi 3. 13. –3. 15. , la Commissione si sta attivando per decentrare l’esecuzione dei programmi mediante rafforzamento del suo ufficio di Sarajevo. Inoltre la Commissione, in collaborazione con il mini- stero bosniaco dell’Agricoltura, delle acque e delle foreste, ha elaborato un’impostazione rivolta non alla creazione di UGP ma a potenziare le capacità amministrative di alcune istituzioni pubbliche: — nel settore idrico, e` stata formalmente istituita nell’ot- tobre 1997 un’unità di coordinamento dei progetti con lo scopo di offrire un’interfaccia tra la Commis- sione e il pertinente ministero della Federazione nel compito di individuare e attuare i progetti. Il ruolo dell’Unità si limita alla gestione tecnica dei progetti. — Più di recente, la Commissione ha consentito al termine del 1997 a finanziare un’unità di attuazione nel settore agricolo sostenuto sino ad oggi dalla Banca mondiale. La creazione di UGP presso il ministero durante la fase di avvio del programma e` stata esclusa, tenuto conto delle difficoltà nella regione (cfr. punto 3. 19. ). La Commissione partecipa allo stesso titolo della Banca mondiale al coordinamento dell’aiuto internazionale. 3. 22. Le misure adottate per potenziare le capacità della delegazione sono descritte ai paragrafi 3. 13. –3. 15. Inol- tre, la Commissione si sta adoperando per istituire 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/45 un’unità di assistenza tecnica sul terreno nonche´ uno strumento per la revisione contabile. Per quanto riguarda il programma Mostar, la quasi totalità del personale nella città e` stato fornito dagli Stati membri con costi pressoche´ nulli per il bilancio comuni- tario. La Commissione ha distaccato un funzionario a Mostar e ha fornito sostegno per l’assistenza tecnica. I costi relativi alla gestione dell’azione sono stati coperti dal bilancio di funzionamento secondo quanto previsto dall’azione comune. Tali intese permettono infatti una copertura più ampia rispetto a quella concessa nel quadro della legislazione esistente per la ricostruzione o delle linee di bilancio PHARE. Il capo del CAFAO CE e` in contatto quasi quoti- 3. 23. dianamente con la direzione della DG XXI e riferisce con scadenza regolare al presidente del gruppo interservizio. Tale linea di gestione consente ad un sistema decentrato di operare mantenendo il controllo dell’operazione. L’effi- cienza del funzionamento della CAFAO CE in termini di gestione organizzativa e finanziaria usufruisce del soste- gno e dell’assistenza da Bruxelles, sotto forma sia di assistenza alla gestione, della messa a disposizione di personale internazionale, dell’acquisto delle attrezzature necessarie, della gestione dei fondi con l’addetto alle commesse, del controllo del bilancio locale del CAFAO, ecc. 3. 24. La Banca mondiale e USAID beneficiano di mag- giore flessibilità (sino ad un massimo del 15 % dei costi del programma) negli accordi finanziari che si applicano ai costi di gestione del programma rispetto all’autorità di bilancio, che ha permesso, in via eccezionale, alla Com- missione di utilizzare un massimale del 2–3,5 % dei costi del programma. USAID usufruisce inoltre del vantaggio di poter apportare delle modifiche a posteriori ai con- tratti per importi superiori a parecchi milioni di ecu senza ricorrere a procedure formali d’appalto (ad esempio per le spese di gestione del loro ufficio a Sarajevo). 3. 25. La Commissione ha nominato un nuovo direttore per l’ex Iugoslavia il 1o novembre 1997. Inoltre, nella stessa data e` stato nominato un consulente speciale con responsabilità specifiche per il coordinamento degli aiuti sul posto sia in Bosnia che a Bruxelles. Organizzazione dei servizi di ECHO 3. 26. Dato il carattere particolare dell’aiuto umanitario, gli esperti assunti per le missioni di ECHO sul posto dispongono di contratti di sei mesi rinnovabili. Poiche´ la preparazione di tali contratti richiede in media sei setti- mane, i responsabili degli uffici in loco vengono contat- tati nei due mesi precedenti alla fine dei contratti affinche´ forniscano la loro opinione sull’opportunità di un prolun- gamento e sulla disponibilità dell’esperto a proseguire la missione. 3. 27. Allo scopo di migliorare ulteriormente la sua effi- cienza operativa, ECHO attualmente sta esaminando le possibilità di decentrare in parte le procedure contrattuali e di pagamento. ECHO Bosnia-Erzegovina ha dal 1996 la possibilità di gestire dei progetti fino ad un massimale di 42 000 ECU. Tuttavia, la consultazione della sede centrale resta essen- ziale in particolare nel quadro della gestione dei contratti. Senza di essa, la sede centrale avrebbe notevoli difficoltà a seguire il buon svolgimento delle operazioni sul terreno. Inoltre, tale opera di decentramento aumenterà sensibil- mente i costi relativi all’assistenza tecnica. Se un tale decentramento dovesse essere messo in atto, dovrà per forza di cose essere accompagnato da un potenziamento in effettivi della Commissione al fine di poter inviare degli specialisti del settore umanitario sul terreno. Attuazione dei programmi Tasso di utilizzazione degli stanziamenti 3. 29. Nonostante la volontà della Commissione, la BEI non ha potuto essere associata al processo, a causa della presenza di un debito da parte bosniaca contratto presso la BEI legato al debito precedente al conflitto, il che impedisce per statuto alla Banca di intervenire. La Com- missione presenterà nel maggio 1998 delle proposte al l’intervento della BEI possa aver Consiglio affinche´ luogo. 3. 30. La Corte cerca di effettuare dei confronti tra le azioni finanziate dalla Commissione e quelle finanziate invece da altri donatori. Un tale confronto, tuttavia, trascura il fatto che le azioni attuate da altri donatori sono di natura molto diversa. Ad esempio, la Banca mondiale fornisce sostegno essen- zialmente attraverso prestiti. La gestione di un pro- gramma di prestiti differisce notevolmente da un regime di sovvenzioni come quello fornito dalla Commissione. Le sovvenzioni vengono versate senza altra garanzia che sia l’impegno politico del beneficiario. Per poter proteg- gere i fondi pubblici, i controlli sull’erogazione delle sovvenzioni sono quindi assai più complessi e lenti rispetto a quelli effettuati sui prestiti. Inoltre, i prestiti sono rimborsabili e garantiti dallo Stato beneficiario, e i rimborsi vengono accreditati al bilancio della Banca. La condizionalità politica non costituisce un ostacolo di rilievo. Nonostante tali difficoltà, l’erogazione di sovven- C 241/46 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 zioni fornite dalla Commissione e quelle di prestiti da parte della Banca mondiale raggiungono risultati in gran parte analoghi. Per quanto riguarda USAID, una componente notevole dell’assistenza da essi fornita era sotto forma di linee di credito alle piccole imprese, anche in questo caso con un tasso di erogazione rapido. Le procedure decisionali di applicazione per USAID sono inoltre notevolmente più semplici rispetto a quelle adottate dall’Unione europea: la Commissione ha infatti dovuto operare nel quadro di un regolamento che comporta norme assai più severe per gli appalti pubblici. Infatti, il regolamento «Ricostruzione» imposto dal Consiglio non era altro che una semplice trasposizione del regolamento TACIS, che si e` rivelato inadeguato alla situazione in Bosnia. Contrariamente agli Stati Uniti, che al principio hanno operato principalmente laddove erano basate le loro truppe, l’aiuto fornito dall’Unione europea inizialmente riguardava entrambe le entità amministrative. L’aiuto alla Repubblica serba di Bosnia e` stato sospeso una prima volta nel 1996 e poi nel 1997 a causa delle condizioni stabilite nell’accordo di Dayton, e ciò ha contribuito ulteriormente a rallentare il ritmo dell’erogazione. 3. 32. Grazie al suo programma di sminamento, la Com- missione ha formato al tempo stesso degli istruttori e degli sminatori, ha fornito materiale e ha proceduto allo sminamento di un gran numero di siti sia per permettere il ritorno dei rifugiati che per consentire l’attuazione di grandi lavori di infrastrutture. Tale azione e` stata con- dotta in stretto coordinamento con le istituzioni interna- zionali e locali e la Commissione ha avuto cura di evitare di compromettersi in azioni commerciali poco chiare che spesso tale settore attira. La causa di alcuni ritardi e` dovuta all’analisi accurata delle proposte che erano state presentate. Attualmente, e in coordinamento con il BIH Mine Action Centre, la Commissione finanzia un pro- gramma rivolto a potenziare le capacità della protezione civile in materia di sminamento. Tale azione presenta il vantaggio importante di situare la capacità di smina- mento a livello locale e quindi di accrescere la rapidità e l’efficacia d’intervento. L’impegno degli stanziamenti pre- visti per il 1997 e` stato ritardato a causa delle difficoltà incontrate nei negoziati con le autorità in Bosnia. Tali stanziamenti, previsti per il 1997, sono stati riportati nel 1998 e impegnati il 26 marzo 1998, permettendo la firma del contratto a Sarajevo tra il direttore generale della DG IA e i primi ministri della Federazione e della Repubblica serba di Bosnia. Preparazione dei progetti 3. 33. Le misure descritte ai paragrafi 3. 13. –3. 15. e 3. 22. sono destinate a migliorare la situazione dei servizi della Commissione sul terreno a Sarajevo. 3. 34. L’IMG (gruppo di gestione internazionale) e` stato creato su iniziativa della Commissione che si e` avvalsa dei suoi servizi in permanenza per la preparazione dei pro- grammi nei settori in cui il gruppo e` dotato di un’auten- tica competenza, come ad esempio per l’identificazione dei progetti e degli strumenti di attuazione (tra l’altro, l’SRSA e` stata identificata dall’IMG come una ONG adatta per la situazione a Gorazde). Tuttavia, l’IMG interviene soltanto in alcuni settori (ener- gia, alloggi, trasporti e approvvigionamento idrico), non può dunque aiutare la Commissione in settori come istruzione, sanità, agricoltura o sviluppo istituzionale. 3. 35. Alla riunione delle ONG svoltasi nel gennaio 1998, la Commissione ha esposto pienamente le sue aspettative e richieste. Ha presentato un documento det- tagliato di più di 400 pagine contenente, in particolare, delle istruzioni precise per la formulazione delle proposte. Le proposte ricevute, per circa 200 progetti, sono state analizzate e valutate a livello tecnico sulla base di criteri predefiniti. Nel qualificare tale attività come «l’approccio dettato dalle ONG», la Corte non tiene conto dei sud- detti elementi. Per quanto riguarda il settore umanitario, la Commis- sione controlla le ONG e le loro attività sul terreno, in particolare attraverso la sua assistenza tecnica in loco, che consente a ECHO di svolgere un ruolo attivo e di mantenere le iniziative nel partenariato concluso con le ONG sul terreno. Inoltre, ECHO effettua numerose visite di verifica presso le sedi dei partner, soprattutto allo scopo di valutarne le capacità amministrative e finanzia- rie, nonche´ l’attendibilità delle informazioni contenute e le loro relazioni descrittive e finanziarie. Infine, ECHO effettua anche delle valutazioni di progetti e/o di pro- grammi. Stipulazione dei contratti 3. 36. L’esistenza di due regolamenti distinti riflette la decisione dell’autorità di bilancio del 1996 di creare una nuova linea destinata specificamente alla ricostruzione, per la quale e` necessaria una base giuridica. Poiche´ nel 1995 lo stanziamento di bilancio era già stato fissato, sembrava non ci fosse nessun altro strumento immediata- mente disponibile, tranne PHARE. 3. 37. Tenuto conto dell’urgenza della situazione, le deroghe alle procedure standard introdotte nel quadro del PAE hanno consentito alla Commissione di accelerare l’attuazione del programma. 3. 39. La Commissione ha avviato un controllo finanzia- rio del PAE e affronterà in tale contesto le questioni sollevate dalla Corte relativamente agli agenti incaricati delle commesse. Per quanto riguarda le azioni proprie della Commissione: 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/47 a) Le liste ristrette di fornitori stilate dagli agenti incari- cati delle commesse (PA) si basavano su di un registro stabilito mediante un invito a manifestare interesse lan- ciato dalla Commissione. In tale registro erano iscritti un totale di 1 692 potenziali fornitori (provenienti da 14 paesi dell’Unione europea e da 11 paesi PHARE) per tutti gli otto settori previsti dal PAE. c) Nel contesto di una Bosnia uscita da un conflitto e in cui i rischi di instabilità rimanevano ancora notevoli, e` facile comprendere che, in taluni casi, le offerte al prezzo migliore abbiano superato gli importi inizialmente stan- ziati per le operazioni. d) Le modalità dei contratti conclusi tra la Commis- sione e le agenzie di approvvigionamento erano molto precisi in materia di procedura da seguire per gli acquisti di attrezzature. In taluni casi, la Commissione ha autoriz- zato delle deroghe ai termini normalmente prescritti dal regolamento PHARE per poter far fronte a situazioni di emergenza. g) La Commissione ha provveduto a esaminare con cura la lunghezza delle liste ristrette elaborando statisti- che sulla distribuzione geografica di tali liste tra gli Stati membri. Ha ricevuto rimostranze da alcuni Stati membri che sottolineavano che il numero di contratti aggiudicati ai rispettivi produttori nazionali non rifletteva il livello del contributo al bilancio dell’Unione europea. Tali osserva- zioni contrastano con l’esigenza di un’impostazione com- pletamente indipendente nella gestione del programma PAE. 3. 40. Come previsto dal regolamento 1628/96, i paesi PHARE hanno accesso ai contratti soltanto in via ecce- zionale. Tale distinzione e` stata imposta alla Commis- sione dall’organo legislativo. 3. 41. Contrariamente alla proposta iniziale della Com- missione, il Consiglio ha imposto massimali più rigidi per procedure di assegnazione degli appalti più flessibili, in particolare per i contratti di forniture e di lavori. Il ricorso alle ONG, tenuto conto delle circostanze 3. 42. particolari, ha permesso di ridurre i costi, di accelerare le procedure e di gestire in modo più efficace un intervento su vasta scala. Un modulo standard da compilarsi da parte del responsa- bile forma ormai parte integrante del fascicolo. 3. 45. La griglia retributiva applicata da ECHO per finanziare le spese relative al personale locale sarà aggior- nata tra breve, tenendo in particolare conto l’inadegua- tezza dei forfait all’attuale situazione in Bosnia-Erzego- vina. Nelle procedure di preparazione dei contratti di ricostru- zione in Bosnia-Erzegovina, ECHO esige dal partner la redazione di un capitolato d’oneri preliminare che deve poi essere approvato dall’IMG e da ECHO Bosnia- Erzegovina prima della stesura e della firma dei contratti. Questo capitolato d’oneri non può essere incluso nel contratto, poiche´ viene normalmente modificato a più riprese nel corso dell’esecuzione dei lavori. In caso con- trario, ogni modifica introdotta esigerebbe la modifica del contratto, con conseguenze notevoli e ritardi amministra- tivi. Il periodo di garanzia viene concordato tra l’impresa che effettua i lavori e il beneficiario del progetto; a termine di ciascun progetto, l’ONG, l’impresa di costruzione e un rappresentante del beneficiario, spesso il comune, effet- tuano un’ispezione comune, a conclusione della quale di norma il beneficiario accetta i lavori eseguiti e diviene responsabile dell’edificio. ECHO Bosnia-Erzegovina ri- chiede inoltre all’IMG di effettuare un’ispezione finale dei lavori prima di concedere l’accordo per il pagamento finale, che nel caso di ECHO e` sempre a concorrenza del 20 %. Pagamenti 3. 46. –3. 48. È possibile che gli anticipi vengano versati direttamente dall’unità finanziaria della DG IA. Tuttavia, questo dovrebbe essere chiaramente specificato nel con- tratto. La Commissione valuterà la fattibilità di tale procedura. Le richieste per i pagamenti normali dovreb- bero continuare ad essere inviate ai servizi operativi affinche´ il servizio prestato possa venire verificato e la richiesta venga vistata con la dicitura «conforme ai fatti, pagabile», come previsto dal regolamento finanziario. È stato proposto di instaurare un sistema di pagamenti locale sul posto per accelerare tali procedure. 3. 47. È stato elaborato un formato standard per una garanzia bancaria allegato a ciascun contratto. Tuttavia, indipendentemente dalla questione «di forma» delle garanzie bancarie, si deve osservare che un numero rilevante di garanzie bancarie vengono rinviate ai con- traenti per i seguenti motivi: 3. 43. Le norme che disciplinano i subappalti sono state modificate nel vademecum dell’agosto 1997 a seguito delle osservazioni della Corte su tale aspetto. 1. La data di validità menzionata sulla garanzia bancaria non e` corretta. La garanzia non rispetta dunque le norme C 241/48 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 stabilite nelle condizioni generali del contratto e riporta una data di scadenza anticipata. 2. Il conto bancario citato sulla garanzia bancaria (che ha un’incidenza diretta sulla data di decorrenza della garanzia) e il conto bancario citato sulla richiesta di pagamento proveniente dal contraente sono incompati- bili. In tal caso la Commissione non potrebbe eseguire il pagamento senza che ciò arrecasse pregiudizio alla decor- renza della garanzia bancaria. Si tratta quindi effettiva- mente di una questione di merito e non di forma. 3. 49. La scelta di ricostruire il Parlamento e della parte dell’edificio da ricostruire e` stata proposta dall’OHR e dalla Banca mondiale. Il progetto era già stato sottoposto a valutazione e i bandi di gara erano già pronti quando e` stato richiesto il sostegno finanziario della Commissione. La Commissione avrebbe potuto rifiutare la sua parteci- pazione, nella consapevolezza di non poter rispettare le scadenze tenuto conto dei nuovi bandi che avrebbe dovuto lanciare secondo le sue proprie procedure. Dato però che nessun altro fondo si era reso disponibile e considerando l’importanza politica inerente all’avvio della ricostruzione del Parlamento, la Commissione si e` impe- gnata per i lavori che le erano richiesti, i quali non comportavano la ricostruzione dell’emiciclo centrale dell’edificio. La direzione generale della DG IA si e` recata il 3 aprile 1998 sul cantiere previa consultazione dell’Alto rappre- sentante. Il progetto riveste un’importanza strategica nell’ambito delle azioni della comunità internazionale rivolte a riunire nei locali in questione le autorità centrali e il Parlamento della Bosnia-Erzegovina. Tutti gli interes- sati presenti in loco confermano l’attuale inutilità del vecchio emiciclo considerando la disponibilità di sale di riunione adeguate e di minori dimensioni. Sorveglianza e valutazione dei progetti 3. 51. Per il programma PAE, il compito specifico di monitoraggio e` stato affidato a Technitas. Il ruolo dei funzionari responsabili del programma era perciò di seguire il programma sul terreno in stretto collegamento con il responsabile del programma a Bruxelles a cui compete la responsabilità del monitoraggio complessivo. Per il programma «Ricostruzione», esistono delle intese per il monitoraggio dei settori dell’alloggio (dalla metà del 1997), idrico (dall’ottobre 1997) e agricolo (dal dicembre 1997). Un’impostazione più sistematica dovrà basarsi sulle osservazioni riguardanti le linee di bilancio per l’ex Iugoslavia incluse nel bilancio 1998 che consen- tono che una quota degli stanziamenti operativi venga utilizzata per scopi di sostegno tecnico. Parte di tali stanziamenti dovrà essere utilizzata per scopi di monito- raggio. 3. 53. a) La Commissione sta attualmente elaborando intese con le autorità bosniache riguardo all’utilizzazione dei fondi di contropartita generati dai rimborsi dei pre- stiti contratti nell’ambito del progetto PHARE per i motocoltivatori. In linea con la proposta finanziaria agricoltura 1998, verrà creata un’organizzazione di coordinamento centrale destinata a fornire il capitale di avvio e facilità creditizie in aree rurali nonche´ a coordinare la gestione dei fondi di contropartita. Il sostegno verrà accordato in via priorita- ria a quelle iniziative che creeranno posti di lavoro in aree rurali e trasformeranno i prodotti locali. b) Dal momento che il sistema di pagamento e` fondato su proiezioni relative ai flussi di cassa, e` soltanto dopo che i progetti sono divenuti operativi (vale a dire a partire dai primi pagamenti interinali, ma dopo gli anticipi) che la Commissione può procedere ad una stima delle neces- sità in fondo di rotazione. Il consolidamento finanziario dei conti verrà effet- c) tuato poco prima della chiusura contabile dei fondi speciali. 3. 54. Tutti i progetti vengono attualmente monitorati da agenzie tecniche (IMG, contraenti specifici ecc. ). 3. 55. a) b) Il Consiglio ha chiesto ripetutamente alla Commissione di finanziare l’ACNUR per le esigenze dei rifugiati, poiche´ l’accordo di Dayton ha assegnato un mandato all’ACNUR per tale scopo specifico. Nel corso delle discussioni con l’ACNUR sono sorti notevoli pro- blemi sul contributo CE a progetti destinati agli alloggi attuati da ONG attraverso l’ACNUR. Le condizioni in base alle quali quest’ultimo intendeva ricevere i contributi CE erano, per taluni aspetti, contrarie a quanto previsto dal regolamento finanziario e poco trasparenti. c) Dal maggio 1997 ECHO inserisce in ciascun con- tratto stipulato con HCR la condizione che gli «accordi di subappalto» vengano sistematicamente trasmessi a ECHO. 4. EFFETTO DELLE AZIONI Ripartizione geografica Entità che costituiscono la Bosnia-Erzegovina U n a S a n a ( F e d e r a z i o n e ) 3. 52. Un progetto di relazione e di valutazione sarà disponibile nel maggio 1998 e verrà trasmesso alla Corte. 4. 4. Sebbene Una Sana rappresenti una priorità per il ritorno dei rifugiati, la Commissione non ha mai appro- 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/49 vato il piano proposto dalle autorità della Federazione a causa di alcune carenze presenti in tale proposta. Allorche´ la Commissione ha proposto di includere altri elementi (ad esempio infrastrutture sociali e riparazioni alle infra- strutture di base) ritenuti essenziali per promuovere il ritorno dei rifugiati, la mancata accettazione di tali pro- poste da parte delle autorità della Federazione hanno portato a ritardi nei negoziati. Tuttavia, la Commissione ha continuato a finanziare programmi a Una Sana indi- pendentemente dalla proposta presentata dalle autorità locali. Vi e` anche un progetto per il settore agricolo per un importo superiore a 2 Mio di ECU, che rappresenta un contributo indicativo nel settore. Dopo che la Commissione aveva ricevuto numerosi piani e richieste di finanziamento per la zona di Una Sana, e` stato effettuato uno studio: esso ha fornito un panorama più chiaro delle straordinarie esigenze in questo cantone e ha costituito la base per un’ulteriore pianificazione nella regione. Le azioni includono il programma per i rifugiati per il 1998, per un importo di 141 Mio di ECU, e per il quale si e` tenuto un seminario sui rifugiati nel gennaio 1998 allo scopo di informare e preparare i numerosi attori che saranno probabilmente responsabili dell’attua- zione del programma. Parte del programma sarà desti- nato a Una Sana. B r c k o ( R e p u b b l i c a s e r b a d i B o s n i a ) 4. 3. –4. 5. Il programma per il rimpatrio dei rifugiati ha inoltre stanziato dei finanziamenti destinati ad alcuni progetti a Brcko. Croazia 4. 6. Una presenza iniziale era stata stabilita dall’UN- TAES nell’area di Vukovar nel corso del primo semestre del 1996. La decisione iniziale per il programma 1996, adottata in un contesto di pressione politica per avviare le misure di ricostruzione, si basava sulle informazioni limi- tate disponibili nel corso del primo periodo di presenza nell’area. Una volta che l’agenzia incaricata dell’esecu- zione da parte della Commissione aveva consolidato la propria presenza, e` stato chiaro che era necessario intro- durre modifiche al programma per allinearne maggior- mente le componenti alle esigenze di ricostruzione e alle necessità politiche presenti nella regione. Il fatto di non agire nell’attesa di una identificazione più netta delle esatte esigenze nell’area avrebbe comportato un serio ritardo della risposta della Commissione (e quindi dell’Unione europea) alle esigenze presenti nell’area, un’opzione da considerarsi politicamente inaccettabile. Ripartizione settoriale Case e ritorno dei profughi 4. 10. –4. 11. La ricostruzione degli alloggi e` stata condi- zionata dalla disponibilità dei fondi di bilancio, la quale era a sua volta legata al dialogo a tre (cfr. punto 2. 5. ) e all’adozione del regolamento sulla ricostruzione. Di con- seguenza, i progetti non hanno potuto essere avviati prima dell’autunno 1996. Per mettere maggiormente l’ac- cento sul rimpatrio dei profughi, la Commissione ha organizzato il 23 gennaio 1998 un seminario in collabo- razione con le ONG allo scopo di avviare un programma globale per il rimpatrio finanziato sul bilancio 1998. Successivamente allo svolgimento del seminario, a cui hanno partecipato più di 200 ONG, la Commissione ha deciso il 27 marzo di elaborare un programma per un importo di 141 Mio di ECU, comprendente un pro- gramma per gli alloggi di 105 Mio di ECU che consentiva la ricostruzione di 5 000 unità abitative. Tale programma e` ora in fase di attuazione. Una prima quota di 63 Mio di ECU destinati alla ricostruzione di alloggi e` già stata erogata e i relativi contratti sono stati firmati a Sarajevo il 3 aprile con 23 ONG. I lavori di riparazione verranno effettuati nel corso del periodo di ricostruzione del 1998 (principalmente in primavera e estate) e verranno conclusi prima dell’inizio dell’inverno. Il programma prevede il rimpatrio di altre 20 000 persone nel 1998. Una seconda quota e` già pronta e verrà erogata non appena saranno disponibili gli stanziamenti di bilancio pertinenti (vale a dire quando i 30 Mio di ECU della riserva istituita nel bilancio 1998 verranno liberati). I progetti sono stati selezionati e i contratti sono già disponibili. 4. 13. a) Gorazde: la Commissione ha chiesto all’Agen- zia incaricata delle commesse Italtrend di procedere al recupero degli importi in eccesso versati a SRSA, per lavori non eseguiti, la cui somma e` stata stabilita mediante una verifica contabile tecnica indipendente a 787 384 DM. La Commissione e` arrivata recentemente alla conclusione che SRSA, non essendo in grado di recuperare gli anticipi accordati all’impresa subappalta- trice Bosna Auto, non poteva rimborsare la Commissione e che inoltre la stessa SRSA contestava attualmente la validità della verifica contabile. La Commissione sta valutando la possibilità d’intentare un’azione legale. c) Il progetto pilota a Stolac ha incontrato notevoli difficoltà di attuazione a causa della situazione estrema- mente tesa tra i croati e i bosniaci in tale area della Bosnia-Erzegovina. Tuttavia, si e` riusciti a realizzare alcuni progressi; nel marzo 1998 e` stata completata la ristrutturazione di 95 abitazioni, con il rientro di 94 famiglie proprietarie. Inoltre, questo primo progetto pilota ha avviato un importante movimento di ritorno spontaneo delle minoranze verso Stolac nel marzo–aprile 1998. 4. 14. Si e` rivelato impossibile per la Commissione con- centrarsi esclusivamente sui rifugiati, a causa del disor- dine sociale che questo può comportare in qualsiasi comunità. Senza il ritorno degli sfollati alle loro case, vi sono scarse possibilità di ottenere il rimpatrio dei rifu- giati. La Commissione ha utilizzato progressivamente per i suoi programmi di ricostruzione la seguente ripartizione: C 241/50 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 50 % di rifugiati provenienti dall’Unione europea, 40 % di sfollati e 10 % di persone vulnerabili. Grazie al programma di aiuti essenziali nel 1996 e al programma di ricostruzione nel 1996 e nel 1997, la Commissione ha ricostruito un totale di 13 030 unità abitative consentendo così il rimpatrio entro il termine del programma di più di 50 000 persone (rifugiati e sfollati all’interno del paese) in Bosnia. 4. 16. –4. 17. Il meccanismo di credito stabilito con la KfW non aveva potuto essere messo a punto prima della data indicata, poiche´ non esisteva ancora in Bosnia il quadro giuridico adeguato neppure per un’operazione del genere. D’altra parte, la proprietà dei beni immobili e` stata oggetto di contestazioni, il che rende difficile qual- siasi operazione di credito per la ricostruzione e rende necessario il sostegno della Commissione per tali beni immobili. Infine, un sistema bancario unificato e affida- bile non esisteva ancora all’epoca in Bosnia. Era quindi difficile, in tali condizioni, sviluppare prima tale sistema di credito senza esporsi ai rischi relativi alla gestione dei finanziamenti pubblici europei. Prima della messa a punto di tale dispositivo, la Commis- sione poteva soltanto utilizzare il meccanismo delle sov- venzioni per ricostruire gli alloggi. La promozione del rimpatrio non può essere assimilata ad un aiuto alle persone vulnerabili, dal momento che tale rimpatrio, per essere duraturo, deve concentrarsi su dei gruppi e non su individui selezionati sulla base di criteri socioeconomici. In termini più generali, la Com- missione si e` adoperata per favorire il ritorno delle minoranze nelle zone in cui l’inizio di un siffatto processo avrebbe innescato movimenti di ritorno spontaneo più rilevanti, liberando così gli alloggi appartenenti ai rifu- giati attualmente occupati dagli sfollati e consentendo un rimpatrio dei rifugiati dall’estero. La Commissione ha elaborato nel 1997 dei progetti rivolti in particolare alle infrastrutture sociali (ospedale di Bihac, ricostruzione di scuole) quale accompagnamento al programma di ricostruzione degli alloggi. 4. 19. Il motivo per cui le riparazioni si sono concentrate su lavori esterni e sulle aree comunali (fatta eccezione per la Slavonia orientale) e` dovuto a questioni legate alla proprietà/locazione: tali lavori erano destinati a preser- vare gli edifici e a consentirne l’uso da parte dei loro attuali occupanti, legittimi o meno. Quando il problema della proprietà o della locazione ha potuto essere risolto, le riparazioni sono state effettuate anche negli apparta- menti stessi. Tale e` stato il caso di Vukovar attraverso l’opera del comitato per l’assegnazione degli alloggi. Un’impostazione analoga e` attualmente in via di defini- zione per Sarajevo con un’iniziativa comune CE/Stati Uniti/OHR. La soluzione delle questioni di proprietà/ locazione e` importante se si vogliono raggiungere risultati significativi quanto al ritorno nelle città. Educazione 4. 21. Il programma relativo all’istruzione incluso nel PAE ha contribuito in maniera significativa alla ripresa della produzione industriale locale. SIP Konjuh, uno dei maggiori fabbricanti di mobili in Bosnia-Erzegovina prima della guerra, ha potuto riprendere la produzione e specializzarsi in mobilio per scuole (tipo di prodotto che non rientrava precedentemente nel suo ventaglio), nonche´ aumentare l’organico da 384 nel 1994 a 1 200 addetti al momento attuale. Inoltre, un più rigido controllo di qualità imposto dal PAE ha contribuito a rendere SIP Konjuh competitiva sul mercato internazionale, al punto che oggi la società esporta il 40 % della produzione sui mercati mondiali. La ripartizione dei beni alle scuole e` stata realizzata dalle autorità bosniache secondo criteri da essa stabilite. 4. 18. Il tasso di occupazione degli alloggi ristrutturati a fine 1997 era del 70 %, e cioe` leggermente superiore alle stime l’insieme dei donatori (60–65 %). fornite dall’HCR per Sanità Occorre tuttavia sottolineare i seguenti punti: — il metodo di ricostruzione utilizzato talvolta (self-help — autosostegno) lascia ai proprietari la libertà di completare i lavori a loro piacimento, il che implica che essi vengano talvolta completati dopo il termine del contratto concluso con l’ONG. Diverso e` invece il caso degli alloggi ricostruiti da imprese (altro tipo di il beneficiario riceve un metodo utilizzato), poiche´ alloggio «chiavi in mano». 4. 24. Nell’ottobre 1997, il comitato di gestione PHARE ha approvato un programma sanitario per 5,7 Mio di ECU a sostegno, tra altre azioni, dell’assistenza sanitaria di base, del finanziamento della riforma finanziaria e dello sviluppo del settore farmaceutico. Tra il dicembre 1997 e il gennaio 1998 sono stati lanciati tre bandi di gara. Attualmente si prevede che le prime squadre saranno presenti sul terreno nel marzo–aprile 1998. — È inoltre necessario tener conto delle questioni politi- che e di sicurezza. 4. 25. Nel dicembre 1997, il Consiglio dei ministri della Bosnia-Erzegovina ha finalmente raggiunto un accordo circa l’ubicazione del laboratorio per il controllo di 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/51 qualità dei medicinali: Sarajevo. A seguito di tale deci- sione, e` stato concordato un piano d’azione con il mini- stero della Sanità della Federazione nell’ambito del quale verrà condotta una nuova valutazione dei contenuti e degli obiettivi del progetto in collaborazione tra la Com- missione e il ministero della Sanità della Federazione. 4. 26. I servizi della Commissione hanno adottato un approccio complementare alle azioni nel settore sanitario. I progetti di ECHO erano infatti mirati a livello locale, mentre la DG IA si e` proposta di intervenire a livello dell’autonomia amministrativa. Tale intervento e` stato limitato da problemi di natura istituzionale quali quelli descritti al punto 4. 25. della relazione della Corte. Lungo tutto il processo la Commissione ha garantito una stretta cooperazione tra i suoi servizi. Energia (elettricità e gas) 4. 28. –4. 29. Gli effetti delle azioni del PAE nel settore dell’energia includono: 1. F o r n i t u r a d i e l e t t r i c i t à — Grazie al PAE e` stato realizzato con buoni risultati un progetto inter-entità tra Gorazde e Visegrad. — Nella regione di Tuzla la fornitura di elettricità e` stata assicurata a 20 000 persone. — A Odzak 27 km di linee elettriche sono state ripa- rate. 2. C e n t r a l i t e r m i c h e Le centrali non sono state colpite direttamente dalla guerra ma piuttosto dalla mancanza di pezzi di ricambio e dalle forniture carenti di carbone. Il PAE ha contribuito alla fornitura di entrambi. La centrale di Kakanj attualmente ha recuperato il 40 % delle sue capacità di produzione precedenti alla guerra, mentre le interruzioni di elettricità a Sarajevo apparten- gono in larga misura al passato. La città di Tuzla sarebbe ancora del tutto sprovvista di elettricità senza l’assistenza del PAE. 3. G a s Le tubature e i regolatori forniti nel quadro del PAE (e installati in collaborazione con la Banca mondiale) sono serviti alla fornitura di gas per circa 3 800 famiglie nell’area Novi Grad di Sarajevo, che aveva subito danni particolarmente gravi. Il progetto comprendeva la fornitura di radiatori e cucine a gas individuali per ciascuna famiglia, in parte per garantire entrate finanziarie all’impresa Sarajevogas. 4. M i n i e r e d i c a r b o n e Grazie alle attrezzature fornite dal PAE, la miniera di Breza ha potuto accrescere la produzione di circa il 30 %, fino a 200 000 t. Il carbone estratto viene fornito alla centrale di Kakanj. Attualmente la miniera ha in pro- gramma di raggiungere una produzione di 500 000– 600 000 t nel prossimo futuro, migliorando al tempo stesso le condizioni di sicurezza dei minatori. Un impatto analogo si e` avuto nella miniera di carbone di Tuzla che ha potuto avviare un terzo turno di lavoro di minatori. 4. 30. La prima quota di 13,5 Mio di ECU attualmente e` stata impegnata ed e` in via di erogazione. Per quanto riguarda la seconda quota del programma di 7 Mio di ECU sulla linea di bilancio B7-543, la Commissione ha atteso le osservazioni da parte dei beneficiari nella fase di valutazione della gara d’appalto, per evitare conflitti e l’annullamento di progetti nel corso della fase di attua- zione. 4. 31. La responsabilità dell’applicazione dell’accordo di Dayton spetta alle autorità della Bosnia-Erzegovina, sotto la supervisione dell’Alto rappresentante. Tutti i principali donatori hanno seguito la stessa impostazione riguardo alle tre aziende erogatrici Elektropriveda, in linea con l’accordo di Dayton e con il pieno consenso dell’Alto rappresentante. Lo stanziamento di bilancio e` stato deciso in conseguenza delle esigenze urgenti della Elektroprivredas che si prefig- gono di sviluppare su tale base dei progetti inter-entità. Trasporti O s s e r v a z i o n i d i c a r a t t e r e g e n e r a l e 4. 33. Il rimpatrio dei rifugiati dipende in ultima analisi dal miglioramento della situazione economica, gli investi- menti nelle infrastrutture di trasporti svolgono un ruolo fondamentale nella ripresa dell’economia. P o n t i 4. 35. Un motivo evidente per il ritardo nell’attuazione del progetto risiede nelle difficoltà incontrate nel ricercare una collaborazione con le autorità bosniache. La nuova il data prevista per il completamento del progetto e` luglio–agosto 1999. I lavori preparatori precedenti alle riparazioni principali si sono dimostrati di grande utilità. L’analisi e la verifica preliminare delle fondamenta hanno fornito informazioni più dettagliate sullo stato attuale del ponte e hanno consentito stime accurate relative ai costi delle riparazioni. S t r a d e Il contratto e` 4. 36. firmato nell’aprile 1998. stato ora assegnato ed e` stato C 241/52 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 I progetti previsti nella Repubblica serba di Bosnia 4. 37. sono stati sospesi per motivi politici. 4. 38. L’agente incaricato delle commesse si e` consultato direttamente con le squadre addette alla manutenzione delle strade per stabilire le loro esatte esigenze. Nel caso delle macchine per l’asfaltatura e dei rulli compressori, le squadre di manutenzione hanno fatto presente all’agente incaricato delle commesse le specifica- zioni tecniche in termini di capacità e di resa. Tuttavia, la Commissione non ha potuto approvare la richiesta in quanto il prezzo unitario era di gran lunga superiore al bilancio disponibile (di cinque volte). L’agente incaricato ha proposto in alternativa un laboratorio stradale mobile, il cui prezzo unitario rientrava nel bilancio previsto, ma le cui capacità e possibilità di resa erano molto minori. Questa alternativa e` stata accettata sia dalle squadre di manutenzione che dal ministero. A v i a z i o n e c i v i l e I lavori relativi al progetto dovrebbero essere com- 4. 40. pletati nel maggio 1998. Nonostante i ritardi, determinati principalmente da diffi- coltà incontrate nella collaborazione con i beneficiari locali, sono stati compiuti dei progressi. Questo e` stato ottenuto utilizzando fondi forniti da un ampio ventaglio di donatori. Il contributo dell’Unione ha incluso un piano complessivo per l’aviazione civile che ha comportato la creazione di un segretariato che rappresenta l’aviazione civile in Bosnia (nelle tre entità). Gestione delle acque e dei rifiuti domestici 4. 44. A seguito dello studio relativo alla strategia per la gestione dei rifiuti nel cantone di Sarajevo, la Commis- sione ha stanziato nuovi fondi per lo sviluppo di una strategia sui rifiuti riguardante l’intero Stato bosniaco. L’elaborazione della strategia e` vista come condizione necessaria per lo sviluppo di nuovi progetti nel settore. I fondi per iniziative supplementari verranno presi in consi- derazione nel quadro dei nuovi programmi elaborati nel 1998, in particolare per la discarica di Sarajevo. ECHO si sta attualmente occupando di porre rimedio ai problemi sollevati dalla Corte, in stretta collaborazione con le ONG, le autorità locali e l’IMG. Telecomunicazioni 4. 46. Questo successo e` stato ottenuto grazie ai finanzia- menti gestiti dalla Commissione, malgrado le difficoltà politiche incontrate nell’attuazione del programma. 4. 48. Le pressioni politiche nel settore delle telecomuni- cazioni sono più facili da esercitare rispetto ad altri settori per via dell’importanza dell’effetto di rete e dell’economia di scala in tale settore. La Commissione ha utilizzato questo strumento di pressione politica per raf- forzare l’applicazione degli accordi di pace. Agricoltura 4. 49. A riconoscimento del ruolo essenziale che l’agricol- tura deve svolgere, due programmi agricoli di 5 Mio di ECU ciascuno sono stati approvati dal comitato di gestione Phare nel maggio e nell’ottobre 1997. Questi programmi forniscono sostegno, tra l’altro, alla moder- nizzazione della produzione agricola e rilancio dell’alleva- mento nella Bosnia-Erzegovina. Un programma agricolo supplementare per 20 Mio di ECU e` già stato elaborato e presentato al comitato di gestione PHARE nel marzo 1998. I 1 300 motocoltivatori forniti nel quadro di PAE 4. 51. sono serviti a sostituire circa il 5 % delle attrezzature distrutte durante la guerra, mentre i finanziamenti della Banca mondiale hanno coperto un ulteriore 7,5 %. Tutta- via l’impatto effettivo e` probabilmente maggiore, poiche´ la gran parte dei motocoltivatori sono stati distribuiti agli agricoltori più poveri e ai rimpatriati. L’impatto della fornitura di refrigeratori per prodotti caseari di piccole e medie dimensioni e` probabilmente non rilevante nel breve periodo, dal momento che il patrimonio zootecnico e` diminuito del 60 % durante la guerra. Tuttavia, tale impatto dovrebbe rapidamente diventare maggiore, ed inoltre essere complementare alla strategia a lungo ter- mine della Commissione per il settore, ad esempio nel caso di una fornitura di vacche nel quadro del PAE che ottenga buoni risultati. 4. 52. La Commissione ha dovuto sottoporre il progetto proposto dalla ONG interessata ad una revisione sostan- ziale per renderlo coerente con gli obiettivi del pro- gramma della Commissione. La proposta rivista da ARP e` stata ricevuta soltanto nel marzo 1997 e la Commis- sione ha firmato un contratto il 18 aprile 1997, consen- tendo quindi alla ONG di avviare i lavori in maggio. Allo stesso modo, una volta che il progetto rivisto e` stato ricevuto, la procedura per la gara d’appalto per designare un agente incaricato delle commesse e` potuta cominciare. Nonostante le difficoltà summenzionate, i trattori e l’al- tro materiale sono stati consegnati in tempo per prepa- rare i campi alle colture invernali. Sviluppo del settore privato e incentivazione economica 4. 54. L’azione della Commissione nel settore privato e nel campo dell’incentivazione economica e` stata orientata verso l’integrazione economica dei rifugiati e degli sfollati e costituisce dunque un complemento all’asse principale del suo intervento. Inoltre, la situazione in Bosnia non può essere paragonata a quella prevalente negli altri paesi dell’Europa centrale e orientale. Infatti, la transizione 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/53 economica costituisce un complemento agli altri due elementi fondamentali dell’azione comunitaria, vale a dire la ricostruzione fisica del paese dopo la guerra e la creazione di un nuovo Stato in seguito agli accordi di pace. È dunque normale che la Commissione abbia concentrato i suoi interventi in settori di azione prioritari e abbia fatto delle scelte in tali settori. Il campo della ripresa economica e` in ogni caso coperto dall’assistenza internazionale, poiche´ la Banca mondiale e l’USAID hanno incentrato le loro attività su tale punto, dal momento che le loro azioni in materia di ritorno dei rifugiati sono poco rilevanti rispetto a quelle della Com- missione. Ha dunque avuto luogo una suddivisione dei compiti tra donatori e un buon coordinamento, il che spiega il fatto che l’azione comunitaria nel settore sia stata poco rilevante. Il Fondo europeo di garanzia per gli investimenti 4. 55. in Bosnia Erzegovina si prefigge di fornire assicurazioni contro i rischi politici alle imprese che intendano svilup- pare attività nel paese, ma che sono state trattenute dal timore di rischi di mutamenti nel governo o da parte del governo nazionale. La natura innovativa del fondo ha fatto sì che il tempo necessario a sviluppare la proposta in un progetto con- creto si e` rivelato maggiore di quanto sarebbe stato necessario per proposte più dirette. L’accordo quadro dettagliato, con una lettera di accompagnamento riguar- dante taluni accordi finanziari, e` stato firmato dal com- missario nel luglio 1997. L’accordo quadro e` entrato in vigore dal settembre 1997, a seguito della firma da parte delle autorità bosniache. Sono state ricevute 9 richieste preliminari a fronte di investimenti per un totale di 158 Mio di ECU nei settori della fabbricazione, dell’edilizia, delle telecomunicazioni, dell’energia e del turismo. Le richieste sono attualmente in fase di valutazione. 4. 56. La selezione dello stabilimento di trafilatura Zica si e` basata sull’effetto catalitico che il sostegno fornito a tale impresa avrebbe avuto sulle azioni di ricostruzione nella regione. I prodotti dello stabilimento sono compo- nenti essenziali dei più importanti progetti nel settore dell’energia e delle infrastrutture dei trasporti, nonche´ nei progetti di ricostruzione degli alloggi in tutta la regione. Il progetto e` in corso e ha consentito la creazione di un certo numero di posti di lavoro. Sostegno all’amministrazione pubblica 4. 57. Sarebbe stato irrealistico impegnarsi in vasti pro- grammi di amministrazione pubblica prima che venissero create le istituzioni di base, in particolare quelle risultanti dagli accordi di Dayton. La Commissione, in stretta collaborazione con l’ufficio dell’Alto rappresentante, ha definito dei programmi di sostegno che verranno attuati nel corso dell’intero 1998. La Commissione ha fornito e continuerà a fornire assi- stenza tecnica adeguata alle istituzioni centrali. Le misure in vigore hanno già avuto un impatto significativo sul settore delle dogane, sulla creazione di una banca centrale e sul ravvicinamento delle legislazioni. 5. CONCLUSIONI 5. 1. La decisione di avviare un programma sostanziale di aiuti all’ex Iugoslavia non e` stata accompagnata all’epoca da corrispondenti assegnazioni di risorse affinche´ la Com- missione potesse attuare il programma. La Commissione ha adottato misure nel 1998 per migliorare la situazione trasferendo personale a Sarajevo e ha presentato propo- ste, sia legislative che finanziarie, intese a risolvere le difficoltà esistenti. Tali proposte sono presentate in detta- glio qui di seguito. 5. 3. Entro una settimana dagli accordi di Dayton, la Commissione, insieme alla Banca mondiale, ha mobilitato la comunità internazionale attraverso la prima conferenza dei donatori per la ricostruzione della Bosnia Erzegovina, tenutasi nel dicembre 1995. La Commissione e` stata in grado di decidere, alla fine del 1995, l’impegno di fondi agli inizi del 1996 per un programma di aiuti essenziali (programma PAE finalizzato attraverso PHARE), nonche´ di inviare personale a Sarajevo all’inizio del 1996 allo scopo di avviare e monitorare l’operazione. A tale riguardo, la Commissione ha fornito una risposta rapida alla situazione di emergenza venutasi a creare dopo l’accordo di Dayton. La Commissione ha agito in un contesto particolarmente difficile caratterizzato: — da una situazione politicamente instabile sul terreno segnata dall’ostruzionismo praticato da alcune parti nell’applicazione degli accordi di pace. Ora, le autori- tà centrali, previste dai suddetti accordi, dovevano obbligatoriamente dare la loro approvazione ai pro- grammi comunitari per permetterne l’attuazione. stata ottenuta soltanto a fine L’approvazione e` novembre per l’anno 1996 e in settembre per l’anno 1997. È risultato quindi impossibile per la Commis- sione procedere immediatamente all’attuazione dei suoi programmi; — da un’applicazione evolutiva della condizionalità poli- tica così come definita dall’Alto rappresentante e dal Consiglio dei ministri. Per esempio, la sospensione a due riprese dell’aiuto in favore della Repubblica serba di Bosnia ha rallentato l’esecuzione dell’aiuto; — strumenti giuridici e finanziari complessi e vincolanti. Contro il parere della Commissione, l’organo legisla- C 241/54 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 tivo ha trasposto meccanicamente per l’ex Iugoslavia le procedure e i massimali di spesa del programma Tacis. Nel caso della Bosnia, tali norme erano inade- guate e di conseguenza hanno ritardato l’esecuzione dei bilanci. Il regolamento «Ricostruzione» (1628/96) e` stato adottato in ritardo a fine luglio 1996 dal Consiglio, dopo il parere del Parlamento europeo e da qui e` scaturita la necessità di ricorrere, prima di tale data, alla procedura del dialogo a tre per poter disporre di fondi. Le proposte di modifiche alla normativa presentate dalla Commissione sono state sistematicamente corrette in senso restrittivo. È sol- tanto nel 1998 che il Parlamento europeo e il Consi- glio hanno tenuto conto delle critiche formulate riguardo agli aiuti in favore dell’ex Iugoslavia e hanno seguito in gran parte le proposte presentate dalla Commissione per snellire le procedure e accelerare l’attuazione del programma. impegnato al 99,5 %. Considerando Nonostante tali difficoltà, entro il termine del 1996, il bilancio di cui al capitolo B7-54 risultava impegnato al 99,9 %. Alla fine del 1997, il bilancio rivisto per il capitolo B7-54 (esclusa la linea del protocollo finanziario) era il periodo 1996–1997 nel suo complesso, le risorse di bilancio stanziate dalla Commissione per la ricostruzione, inclusi gli aiuti umanitari, ammontavano a 542,2 Mio di ECU, dei quali 286,6 Mio di ECU sono stati impegnati e 208,1 Mio di ECU sborsati. Un tale tasso di impegni e eroga- zioni contrasta favorevolmente se confrontato con altri programmi di aiuti esterni finanziati dal bilancio comuni- tario, in particolare data la difficile situazione della Bosnia Erzegovina. La Commissione ha finanziato inoltre attività non rivolte alla ricostruzione, e al di fuori della portata della relazione della Corte le cui cifre corrispon- denti non sono incluse, nei settori della democrazia, dei diritti dell’uomo e delle azioni comuni IESC. La Corte cerca di effettuare dei confronti tra le azioni finanziate dalla Commissione e quelle finanziate invece da altri donatori. Un tale confronto, tuttavia, trascura il fatto che le azioni attuate da altri donatori sono di natura molto diversa. Ad esempio, la Banca mondiale fornisce sostegno essenzialmente attraverso prestiti. La gestione di un programma di prestiti differisce notevolmente da un regime di sovvenzioni come quello fornito dalla Commis- sione. Le sovvenzioni vengono versate senza altra garan- zia che sia l’impegno politico del beneficiario. Per poter proteggere i fondi pubblici, i controlli sull’erogazione delle sovvenzioni sono quindi assai più complessi e lenti rispetto a quelli effettuati sui prestiti. Inoltre, i prestiti sono rimborsabili e garantiti dallo Stato beneficiario, e i rimborsi vengono accreditati al bilancio della Banca. La condizionalità politica non costituisce un ostacolo di rilievo. Nonostante tali difficoltà, l’erogazione di sovven- zioni fornite dalla Commissione e quelle di prestiti da parte della Banca mondiale raggiungono risultati in gran parte analoghi. Il 1o gennaio 1998, la Banca mondiale aveva erogato circa 260 Mio di ECU, mentre la Commis- sione aveva erogato un totale di circa 275 Mio di ECU. Per quanto riguarda l’USAID, una componente sostan- ziale dell’assistenza da essa fornita era sotto forma di linee di credito accordate a piccole imprese, caratterizzate di nuovo da un tasso di erogazione più elevato. Le procedure decisionali applicabili a USAID sono inoltre sensibilmente più semplici di quelle applicabili nel caso dell’Unione europea, poiche´ la Commissione e` costretta ad operare nel quadro di un regolamento che contiene norme molto più rigide riguardanti gli appalti pubblici. Contrariamente agli Stati Uniti, che hanno iniziato ad operare principalmente nelle zone in cui erano stanziate le loro truppe, l’aiuto fornito dall’Unione europea compren- deva inizialmente entrambe le entità. 5. 4. La Commissione accetta le osservazioni della Corte secondo cui le risorse stanziate per gestire il programma di ricostruzione in ex Iugoslavia non erano all’altezza dell’assegnazione di bilancio decisa a livello politico. Date le altre priorità di bilancio gestite dai dipartimenti interes- sati (assistenza all’Europa centrale e orientale, strategia di preadesione, nuovi Stati indipendenti, PESC, democrazia e diritti dell’uomo, aiuti umanitari), i risultati che pote- vano essere raggiunti mediante la ridistribuzione delle risorse esistenti erano limitati. Tuttavia, tenuto conto dei limiti fissati in materia di creazione di nuovi posti, la Commissione ha adottato delle misure di ridistribuzione degli effettivi allo scopo di rafforzare i gruppi incaricati della gestione dell’assistenza. Tali misure hanno dato i seguenti risultati: — la costituzione di una e´quipe di 22 persone presso l’ufficio a Sarajevo a fine 1996 (vale a dire sette mesi dopo la sua apertura), di cui quattro posti A (com- preso il capo servizio), un posto B, un posto C, e sedici agenti locali, dei quali sette agenti locali espa- triati (ALAT). La Commissione ha poi provveduto a trasferire un funzionario A presso l’amministrazione di Mostar (EUAM) al fine di garantire, in particolare, la chiu- sura dei conti legati alle attività dell’UE (200 Mio di ECU) mentre un altro funzionario A e` stato messo a disposizione dell’Alto rappresentante (OHR). — L’istituzione presso la sede centrale fin dal 1996 di una nuova unità D-1 nel quadro della DG IA: «Bo- snia Erzegovina e ricostruzione, compresi il coordina- mento internazionale e gli aspetti orizzontali dei pro- grammi multinazionali per l’ex Iugoslavia». A fine 1997, l’unità era composta da una e´quipe di 21 persone, due terzi delle quali si occupavano dell’ex Iugoslavia. Per quanto riguarda la consulenza tecnica esterna, il 1998 e` il primo anno finanziario per il quale la Commissione e` autorizzata a utilizzare stanziamenti di funzionamento 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/55 per l’assistenza tecnica all’attuazione del programma, sino ad un massimale del 2–3,5 % dei costi del programma. Ciò contrasta con la procedura per altri donatori, quali ad esempio USAID, che possono superare il 15 % per analoghi tipi di spesa. Tale azione sarà completata dalle misure indicate ai paragrafi 3. 13. –3. 15. , vale a dire: il decentramento dell’attuazione dell’assistenza comunitaria in Bosnia, il rafforzamento dei poteri della delegazione e il trasferi- mento di personale presso la delegazione prevista a partire dall’aprile 1998. Il coordinamento tra i diversi servizi della Commissione e` stato descritto ai paragrafi 3. 11. –3. 12. sopra. 5. 5. La Commissione ha annunciato una strategia d’in- sieme in quattro comunicazioni fin dall’autunno 1995. Tale strategia d’insieme e` inclusa nel programma di ricostruzione elaborato dalla Commissione e dalla Banca mondiale, e` stata presentata a diversi donatori nel corso di tre conferenze internazionali organizzate dalla Com- missione e dalla Banca mondiale ed e` stata approvata dalla comunità internazionale. Ogni anno, la Commis- sione elabora degli orientamenti per l’attuazione della strategia. Gli orientamenti vengono poi tradotti in pro- grammi settoriali che riuniscono una serie di progetti integrati, in particolare in materia di profughi. D’altro canto, i «memorandum d’intesa» firmati per i programmi 1996–1997 con le autorità bosniache, stabiliscono un quadro globale d’applicazione dei suddetti programmi. Nel corso della conferenza di Londra del dicembre 1996, su iniziativa della Commissione e` stato creato il gruppo di lavoro «Ricostruzione e Rimpatrio» (RRTF), che, sotto l’egida e la presidenza dell’OHR, coordina le attivi- tà di ricostruzione destinate a promuovere il processo di rimpatrio. Dal 1997, la RRTF riunisce tutti i principali attori dell’assistenza internazionale, in particolare l’AC- NUR, la Banca mondiale, gli Stati Uniti, nonche´ la Commissione, e definisce attraverso relazioni semestrali, la politica della Comunità internazionale volta a sostenere il rimpatrio dei profughi e dei rifugiati. Nel 1997, sempre su proposta della Commissione, e` stato nominato un «Alto rappresentante aggiunto» responsa- bile in particolar modo del RRTF, il sig. Andrew Bear- park. Parallelamente, la RRTF si e` dotata di antenne regionali locali che, con la partecipazione attiva della Commissione, definiscono le azioni prioritarie per ogni regione e comune. Per quanto riguarda la cooperazione con gli Stati membri, la Commissione ha preso l’iniziativa, fin dal 1996, di stabilire una cooperazione stretta con gli Stati membri più direttamente interessati dal rimpatrio dei rifugiati della Bosnia Erzegovina, mediante la convocazione di una riunione sulla questione il 7 agosto 1996 a Bruxelles. Questa collaborazione si e` poi articolata in numerose riunioni di coordinamento, sia a Bruxelles che sul posto, e ha consentito di stabilire legami stretti con i servizi responsabili degli Stati membri interessati. Nel 1998, la Commissione ha concentrato le azioni di ricostruzione su un importante programma per i rifugiati per un importo di 141 Mio di ECU. Una prima quota di 65 Mio di ECU destinata a programmi integrati per il rimpatrio dei rifugiati e` stata impegnata il 30 marzo 1998. Seguiranno altre serie di misure non appena l’auto- rità di bilancio avrà liberato i 30 Mio di ECU di riserva nel bilancio 1998. Il programma di aiuti essenziali (PAE), elaborato 5. 6. immediatamente dopo gli accordi di Dayton e attuato a partire dal gennaio 1996, ha permesso di fornire un’assi- stenza indispensabile all’avvio del processo di ricostru- zione. Il programma ha quindi consentito di consegnare il materiale per le scuole, autobus, trattori, mezzi di produ- zione necessari all’agricoltura, attrezzature per il settore elettrico, ecc. Tale programma costituisce la prima rispo- sta importante fornita da parte di un membro della comunità internazionale ai problemi della ricostruzione. La Commissione ha riorientato il programma di forniture di attrezzature per più motivi. In particolare, essa ha dovuto constatare le difficoltà causate dall’ambiente in cui interveniva: rischi notevoli di frode, denunciati all’epoca dall’Alto rappresentante, la mancanza di traspa- renza nella gestione degli aiuti e il rischio che le spedi- zioni non raggiungessero i destinatari finali l’hanno obbli- gata a centralizzare i programmi. All’epoca, tenuto conto della situazione politica in Bosnia Erzegovina, sarebbe stato assurdo decentralizzare il programma in favore delle autorità del paese. Nel prendere tali decisioni, la Com- missione ha quindi difeso gli interessi finanziari della Comunità. Il programma e` stato riorientato e concentrato su un numero più limitato di settori. Per quanto riguarda le procedure, il bilancio 1996, pub- blicato il 29 gennaio 1996, prevede tre linee specifiche destinate all’aiuto all’ex Iugoslavia. Nell’attesa di una base giuridica, la Commissione e` stata autorizzata a utilizzare la linea B7-541 a concorrenza di 7 Mio di ECU, mentre i 20 Mio di ECU restanti erano nella riserva. L’utilizzazione dei 20 Mio di ECU e` stata poi autorizzata nel quadro di un dialogo a tre. La Commissione ha presentato nell’aprile 1996 un progetto di regolamento per le linee «Ricostruzione» che e` entrato in vigore soltanto il 14 agosto 1996. Nel corso delle discussioni sul regolamento, la proposta della Commissione ha subito modifiche notevoli, in particolare e` stato aggiunto al regolamento un allegato sull’aggiudicazione dei contratti ispirato al regolamento TACIS, del tutto inadeguato alla situazione in Bosnia. Fin dal mese di luglio 1997, vale a C 241/56 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 31. 7. 98 dire la prima data autorizzata dal regolamento per la modifica del regolamento stesso, la Commissione ha presentato una modifica di tale allegato. Il Consiglio ha tuttavia mantenuto il dispositivo iniziale e ha seguito in maniera soltanto molto parziale le proposte della Com- missione. Di nuovo, la Commissione ha presentato la proposta di modifica sostanziale del regolamento nel gennaio 1998. Il Consiglio e il Parlamento hanno quindi tenuto conto delle critiche rilevanti formulate nei con- fronti dell’azione comunitaria in ex Iugoslavia e hanno finalmente deciso di seguire le grandi linee della proposta della Commissione. 5. 7. Negli accordi di Dayton all’ACNUR viene affidato il mandato di dirigere e coordinare le azioni nel settore dei rifugiati. La Commissione e` pertanto obbligata a collaborare con l’ACNUR in tale contesto. Nel corso delle discussioni con l’ACNUR sono sorti notevoli pro- blemi relativi al contributo CE ai progetti per la ricostru- zione degli alloggi attuati da ONG attraverso lo stesso ACNUR. Le condizioni alle quali l’ACNUR intendeva ricevere i contributi comunitari erano, per taluni aspetti, contrarie alle norme previste dal regolamento finanziario e poco trasparenti. Pertanto, dovrebbe essere considerata con maggiore attenzione l’idea della Corte di un contri- buto globale ai fondi dell’ACNUR. La Commissione intende esaminare tale questione alla luce delle condizioni generali relative agli accordi finanziari con le Nazioni Unite attualmente in fase di discussione. 5. 8. Grazie al programma di aiuti essenziali nel 1996 e al programma di ricostruzione nel 1996 e 1997, la Commissione ha ricostruito un totale di 13 030 unità abitative, consentendo il ritorno entro il termine del programma di più di 50 000 persone (rifugiati e sfollati all’interno del paese) in Bosnia. Per quanto riguarda il tasso di occupazione di tali alloggi, al termine del 1997 era pari al 70 % per i programmi finanziati dalla Commissione, ovvero leggermente supe- riore alla media per gli altri donatori. Nel 1998, la Commissione intende potenziare l’azione relativa al rimpatrio dei rifugiati grazie alle misure descritte al paragrafo 5. 5. Il programma PAE ha registrato alcuni buoni risul- 5. 9. tati nel settore dell’energia: — Attraverso il PAE e` stato realizzato con successo un progetto inter-entità tra Gorazde e Visegrad. — Nella regione di Tuzla, la fornitura di elettricità e` stata assicurata a 20 000 persone. — La fornitura di attrezzature alla miniera di Breza ha contribuito ad aumentare la produzione di carbone del 30 %. Nel settore dei trasporti, taluni progetti relativi alle strade hanno registrato ritardi dovuti alla sospensione degli aiuti alla Repubblica serba di Bosnia per motivi politici. Il sostegno alla pubblica amministrazione si e` concentrato sull’amministrazione doganale, di notevole importanza per le entrate pubbliche della Bosnia Erzegovina. Altre istituzioni chiave che ricevono sostegno nel 1998 inclu- dono: la Banca centrale, l’Ombudsman, la Commissione per i diritti umani, la Corte costituzionale e il settore delle banche commerciali. Nei settori della sanità e dell’istruzione, i limiti incontrati dall’azione della DG IA non riflettono tanto la mancanza di coordinamento tra i servizi della Commissione, quanto l’incapacità delle autorità locali responsabili di accettare l’assistenza offerta (cfr. laboratorio di controllo di qualità dei medicinali). Lo stesso avviene nel settore dell’istru- zione, in cui l’assenza di volontà politica per quanto riguarda l’unificazione dei programmi di insegnamento continua ad impedire la riapertura di scuole multietni- che. l’osservazione della 5. 10. La Commissione accoglie Corte secondo cui le risorse destinate all’assistenza alla gestione per l’ex Iugoslavia non erano all’altezza della decisione politica di fornire risorse finanziarie straordina- rie. Le misure adottate per la ridistribuzione del personale sono descritte in dettaglio al paragrafo 5. 4. Il coordinamento tra i servizi della Commissione era garantito da un gruppo interservizi, presieduto dal diret- tore generale aggiunto della DG IA. Hanno partecipato in permanenza a tali attività ECHO, la DG XXI (per CAFAO) e altri servizi. A complemento di tale coordinamento formale, il coordi- namento tra i servizi e` stato caratterizzato da numerosi contatti di tipo informale e operativo. 5. 11. All’inizio dell’attuazione dei programmi di rico- struzione nel 1996, l’assistenza era ripartita su un certo numero di settori chiave allo scopo di fornire una rispo- sta alla situazione di emergenza del momento. Al termine del 1996, il sostegno e` stato concentrato su un numero più limitato di settori. Nel 1998, i programmi della Commissione hanno concentrato più del 60 % dell’in- sieme delle risorse destinate all’ex Iugoslavia su di un’unica priorità, vale a dire il programma di rimpatrio dei rifugiati. 5. 12. La Commissione accoglie le osservazioni della Corte circa le risorse umane, la complessità delle proce- dure e la visibilità dell’assistenza UE in Bosnia Erzego- vina. — Le centrali termiche hanno aumentato la loro produ- zione e le interruzioni di elettricità a Sarajevo sono state ridotte in modo significativo. Le difficoltà che hanno ostacolato l’azione della Commis- sione sono state descritte nel preambolo alla relazione alla Corte e ai paragrafi 5. 3. e 5. 5. 31. 7. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 241/57 La Commissione ha deciso all’inizio del 1998 di affron- tare tali problemi mediante l’adozione delle seguenti misure: — semplificazione delle procedure mediante la modifica del regolamento «Ricostruzione»; — trasferimento di altre 15 persone presso la delegazione di Sarajevo a partire dalla primavera 1998; — concessione di poteri supplementari al capo delega- zione a Sarajevo; — accorpamento di tutti i servizi della Commissione in un unico edificio e Sarajevo. La Commissione intende proporre nuove modifiche al regolamento per poter semplificare ulteriormente le pro- cedure. Nel loro insieme, e con il sostegno delle autorità legisla- tive e di bilancio dell’UE, le suddette misure dovrebbero contribuire ad un’attuazione più visibile ed efficace dell’assistenza dell’UE in Bosnia Erzegovina