title: Beretning fra Kommissionen til Rådet, Europa- Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - Social beskyttelse i Europa 1997 - Resumé

eurovoc_concepts:
European social policy
social analysis
social change
social security
social well-being

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 23. 04. 98 KOM( 1998) 243 endelig udg. BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Social beskyttelse i Europa 1997 Resumé Social beskyttelse I Europa 1997—Resumé Social beskyttelse i Europa 1997 — Resumé Den politiske baggrund Dette er den tredje rapport om Social beskyttelse i Europa. Den sætter sig for at opgøre de fremskridt, der er gjort i forhold til de mål, som er fastsat i Rådets henstilling om overensstemmelse mellem målene og po litikken for social beskyttelse fra juli 1992 (92/442/EØF), og at ajourføre analysen i rapporterne fra 1993 og 1995. Rapporten er også tænkt som et bidrag til den debat om fremtiden for den sociale beskyttelse i Unionen, som Kommissionen lancerede i 1995 med sin meddelelse Fremtiden for social beskyttelse: rammer foren europæisk debat. I marts 1997 offentliggjorde Kommissionen endnu en meddelelse Modernisering og forbedring af den sociale beskyttelse i Den Europæiske Union, som afspejlede de vigtigste pointer, der var blevet fremført i debatten, og henledte opmærksomheden på de vigtigste politik impli kationer heraf. Rapporten bør ligeledes både ses i forhold til medlemssta ternes indsats for at konsolidere de offentlige finanser — som understregel i de brede økonomiske retningslinjer fra 1997 og de to resolutioner om makroøkonomisk stabilitet, vækst og beskæftigelse, som blev vedtaget på Del Euro pæiske Råds møde i Amsterdam — og i forhold til den europæiske beskæftigelsesstrategi. På jobtopmødet i Lu xembourg i november 1997 tiltrådte medlemsstaterne i det store hele Kommissionens forslag til retningslinjer for beskæftigelsen. De var enige i, at såvel arbejdsløshedsun derstøttelses- som uddannelsessystemerne, hvor det er nødvendigt, bør gennemgås og tilpasses for at sikre, at de aktivt fremmer arbejdskraftens ansættelighed. Social be skyttelse spiller ligeledes en vigtig rolle for realiseringen af de øvrige mål, der fremhæves i de senere vedtagne retningslinjer for beskæftigelsen for 1998: Udvikling af iværksætterånden, fremme af virksomhedernes og med arbejdernes tilpasningsevne og styrkelse af ligestillings politikkerne. Der er derfor blevet etableret en klar forbindelse mellem de sociale beskyttelsessystemer og den europæiske beskæftigelsesstrategi. De vigtigste kvantitative resultater De vigtigste punkter, der fremgår af analysen af den reviderede ESSPROS database om social beskyttel se og det nye European Community Household Panel, er: Omfanget af de sociale udgifter: udgifterne til social be skyttelse i Unionen beløb sig til 28'/2% af BNP i 1995. Dette tal varierede imidlertid fra 20% af BNP i Irland og 21 -22% i Grækenland, Spanien og Portugal til over 30% i Frankrig, Nederlandene og de tre nordiske lande, hvor Sverige med næsten 36% havde det højeste udgiftsniveau. Udgiftsmønsteret: alderspensioner er langt den største post blandt udgifterne til social beskyttelse i Unionen, idet de tegnede sig for 4272% af de samlede udgifter i 1995, svarende til 12% af BNP, efterfulgt af sundhedsvæsenet, der både i Unionen som helhed og i de enkelte medlems stater, med undtagelse af Danmark (blot 14%), udgjorde omkring 22% af de samlede udgifter svarende til ca. 6% af BNP. Overførsler til arbejdsløse beløb sig kun for 8% af de samlede udgifter i Unionen (knap 2'/j% af BNP). Væksten i de sociale udgifter: i de tleste medlemsstater har stigningen i udgifterne til social beskyttelse været aftagende i de senere år. De sociale udgifters andel af BNP steg ganske vist over hele Unionen mellem 1990 og 1995 (med lidt over 2 procentpoint), men det var tildels en effekt af, at væksten i BNP aftog i lavkonjunkturårene. Mellem 1993 og 1995 voksede udgifterne ikke hurtigere end BNP, og i de fleste lande udviklede de sig langsommere. Finansieringskilder: omkring 65% af finansieringen af den sociale beskyttelse i Unionen stammer fra de social bidrag, der opkræves fra arbejdsgiverne og de personer, der er omfattet af beskyttelsesordningerne, mens hoved parten af resten hidrører fra den almindelige beskatning. Arbejdsgivernes bidrag tegnede sig alene for omkring 40% af den samlede finansiering i 1995. Social beskyttelse! Europa 1997'— Resumé Satserne for arbejdsløshedsunderstøttelse: en væsentlig del af de arbejdsløse i medlemsstaterne modtog i henhold til ECHP slet ingen arbejdsløshedsunderstøttelse i 1993, selv når de havde været arbejdsløse i tre måneder eller derover. For dem, der modtog understøttelse, udgjorde det gennemsnitlige månedlige beløb lidt over halvdelen af deres gennemsnidige månedlige nettoindkomst i de må neder, hvor de var i arbejde, men andelen variede fra mellem 60-65% i Danmark, Frankrig og Irland til kun 25% i Grækenland og Det Forenede Kongerige. ves for at kunne opnå støtteberettigelse, er blevet forlæn get. Styrkelse af incitamenterne til at arbejde: flere lande har via skattelettelser til lavtlønnede arbejdstagere, supple rende ydelser til de, der arbejder og nedsættelser af ydel- sessatserne søgt at sikre, at de indkomster man kan opnå ved at arbejde altid er højere end de indtægter man kan opnå via sociale ydelser. Afhjælpning af fattigdommen: sociale overførselsind komster (inklusive private pensioner, men eksklusive na turalydelser såsom lægehjælp) tegnede sig for omkring 30% af husholdningernes nettoindkomst i Unionen i 1993. For omkring 35% af husholdningerne udgjorde de den vigtigste indtægtskilde, og uden disse overførselsindkom ster ville lige under 40% af husholdningerne have haft et indtægtsniveau, der lå under halvdelen af det nationale gennemsnit (dvs. under den almindelige fattigdomsgræn se). Med overførselsindkomsterne havde omkring 17% af husholdningerne i Unionen et indtægtsniveau, der lå un der denne grænse. De senere års ændringer i politikkerne Den økonomiske og sociale sammenhæng, hvori de europæiske socialbeskyttelsessystemer fungerer, har ændret sig betydeligt i de seneste årtier (som analyse ret i Kommissionens meddelelse om Modernisering og forbedring af den sociale beskyttelse i Den Europæiske Union). I løbet af 1990'erne har lav økonomisk vækst både forstærket problemerne med at finansiere den sociale beskyttelse i Unionen og forøget antallet af ydelsesmod- tagere — skønt sidstnævnte dog også skal forstås i sammenhæng med de demografiske og sociale udvik lingstendenser. Mens indkomstsopretholdelse og fore byggelse af social udstødning fortsat er de sociale beskyttelsessystemers vigtigste formål, er det blevet un derstreget at arbejdsmarkeds- og socialpolitikkerne skal styrke incitamenterne til at arbejde og forbedre arbejds styrkens ansættelighed og tilpasningsevne. De vigtigste udviklinger i politikkerne er: Stramning af kriterierne for støtteberettigelse: i mange medlemsstater er betingelserne for at kunne modtage ydelser blevet strammet, og den bidragsperiode, der kræ- Overgang til mere aktive politikker: der er en generel erkendelse af, at man ikke kan løse problemerne med arbejdsløshed og social udstødelse alene ved at give ad gang til indkomsterstattende ydelser. I de retningslinjer for beskæftigelsesindsatsen, som Rådet har vedtaget for 1998, har medlemsstaterne forpligtet sig til at overgå fra passive til aktive foranstaltninger, der sigter på at øge de arbejdsløses ansættelighed og på at hjælpe dem med at finde arbejde. Udvidelse af jobskabelsesordningerne: i en række med lemsstater tilskyndes til jobskabelse gennem selektive nedsættelser af bidragene til de sociale sikringsordninger samt gennem direkte støtte. Medlemsstaterne er i ret ningslinjerne for beskæftigelsen endvidere enige om at undersøge, hvordan lokale beskæftigelsesmuligheder i den sociale sektor kan fremmes, og hvorvidt behov, der ikke imødekommes af markedet, evt. kan danne baggrund for udvikling af nye aktiviteter. Nedbringelse af afhængigheden og af social udstødelse: den generelle tendens i medlemsstaternes sociale sik ringsordninger går i retning af at tjerne de underliggende årsager til fattigdom og social udstødelse, at nedbringe afhængigheden af ydelser og at tilskynde alle arbejdsdyg tige personer til at finde beskæftigelse. Hjælp til handicappede: mange medlemsstater har gjort en indsats for at forbedre beskæftigelsesmulighederne for handicappede gennem afskrækkende foranstaltninger mod forskelsbehandling og fjernelse af hindringerne for, at de kan arbejde samtidig med, at man har strammet kriterierne for støtteberettigelse. Bestræbelser på at vende tendensen til tidlig tilbagetræk ning: der har længe været en tendens til stadig tidligere tilbagetrækning i hele Unionen, som har øget de sociale udgifter og berøvet erhvervslivet muligheden for at nyt tiggøre de tidligt tilbagetruknes færdigheder. Forkvinders vedkommende er denne udvikling blevet opvejet af en kraftigere tendens til øget erhversdeltagelse, men for mænds vedkommende har den ført til, at omkring halvde len af mænd mellem 55 og 64 år (dvs. under den officielle pensionsalder i de fleste lande) ikke længere er i arbejde. I en række medlemsstater er der blevet indført foranstalt ninger for at begrænse den tidlige tilbagetrækning ved at stramme betingelserne for, hvornår en person er berettiget hertil og/eller ved at nedsætte det beløb, der udbetales. Tilskyndelse til delpensionering: der er blevet gjort forsøg på (især i Tyskland, Frankrig, Østrig og Finland) at til skynde til del pensionering ved at gøre det muligt at mod tage delpension, hvis man nedsætter arbejdstiden. Indtil videre er det dog — bortset fra i Frankrig — kun meget få mennesker, der har valgt at benytte sig af denne mulig hed. Tilpasning til befolkningens aldring: en reform af pen- sionssystemerne er fortsat det centrale punkt i de politiske forsøg på at begrænse de omkostninger, som befolknin gens aldring medfører. I mange medlemsstater er den officielle pensionsalder blevet hævet, ikke mindst for kvinder, og standardiseret til 65 år for begge køn , mens der i mange lande er blevet gennemført foranstaltninger for at nedsætte pensionsydelserne. En anden tendens har været at knytte den pension, der modtages, mere nøje sammen med de bidrag, der betales i en persons levetid, for dermed at styrke systemets forsikringsaspekt. Indtil videre har der ikke været nogen generel tendens til at overgå fra løbende finansiering til fondsbaserede (præ miereserve) ordninger (dvs fra at bruge pensionsbidrage ne til at betale de nuværende pensionsudgifter til at lade dem dække de fremtidige forpligtelser), selv om der dog er sket en omfattende stigning i antallet af arbejdsmar kedspensioner og private pensioner. Begrænsning af udgifterne til sundhedsvæsenet: et fælles træk ved den seneste politik udvikling i medlemsstaterne har været forsøg på at lægge loft over det nationale sund hedsvæsens og sygeforsikringsordningernes udgifter. Mens dette generelt har bidraget til at holde BNP-udgifts- andelen nede, har opmærksomheden rettet sig mod andre spørgsmål: hvordan ressourcerne reelt rationeres, og hvor effektivt de anvendes. I mange lande er ordninger med direkte brugerbetaling for medicin og visse ydelser enten blevet indført eller udvidet for at gøre forbrugerne mere opmærksomme på omkostningerne i forbindelse med le vering af disse ydelser og dermed tilskynde dem til at være mere tilbageholdende i deres efterspørgsel af disse. I en række medlemsstater har regeringerne forsøgt at udnytte markedsmekanismernes potentielt positive virkninger på effektiviteten ved at adskille købere og leverandører mere Social beskyttelse I Europa 1997—Resumé tydeligt, ved at opfordre begge sider til at indtage mere kommercielle synspunkter og ved at åbne op for en kon trolleret konkurrence på nogle områder. Langvarige omsorgs- og plejeforanstaltninger: der er en omfattende debat om, hvordan plejebehovene skal opfyl des — hvorvidt det skal ske gennem tildeling af overfør- selsindkomster eller gennem direkte levering af serviceydelser, og i hvor stor udstrækning den offentlige sektor skal inddrages. I de tre nordiske EU-medlemsstater er de sociale service ydelser særligt veludviklede, omend de i stigende omfang er blevet underlagt budgetmæssige begrænsninger. Derudover er det kun få medlemsstater som i deres sociale beskyttelsessystemer har tiltrækkeligt omfattende ordninger, der kan yde støtte til dækning af omkostningerne til pleje. De mest bemærkelsesværdige eksempler er de ordninger, der blev indført i Østrig i 1993 og i Tyskland i 1995, hvor førstnævnte finansieres over den generelle beskatning, mens sidstnævnte finansieres via særlige bidrag til sociale forsikringsordninger. Målretning af udgifterne: Målretning af ressourcerne mod dem, der har størst behov, er et voksende politisk mål i hele Unionen. Dette afspejles både I den øgede trangsbe- dømmelse—selv om den indtil videre er meget begrænset i de fleste tilfælde — og i at ydelsesmodtagere i stigende omfang beskattes eller pålægges bidrag til sociale sik ringsordninger, hvilket kan bidrage til at give en mere ligelig fordeling af udgifterne til finansiering af den socia le beskyttelse bla. i lyset af mange pensionisters stigende velstand. 3- Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring De sociale beskyttelsessystemer og reformeringen af disse er ble vet et Centralt politisk spørgsmål i hele Den Europæiske Union. I Kommissio nens meddelelse Modernisering og forbedring af den sociale beskyttelse i Den Europæiske Union (KOM(97) 102) påpeges det, at de finansielle og operationelle strukturer i de fleste sy stemer blev etableret for flere årtier siden. De økonomiske og sociale be tingelser, hvorunder de fungerer un der, har siden ændret sig og det vil de fortsætte med at gøre. Kravene til de sociale beskyttelsessystemer er blevet større, og rammerne for deres finansie ring er blevet snævrere. Problemet for stærkes af befolkningens aldring og den kommende stigning i antallet af mennesker i pensionsalderen. De fæl les mål for bestræbelserne på at refor mere de sociale beskyttelsessystemer er at sikre deres fortsatte effektivitet og at de ikke hæmmer men fremmer øko nomisk vækst og jobskabelse, at be grænse omkostningerne til social støtte til alle dem, der har behov herfor, og at gå over til en mere aktiv politik, der er udformet med henblik på at skaffe folk beskæftigelse frem for blot at overføre indkomst til dem, når de ikke er i arbej de. Denne ny-orientering afspejles i Det Europæiske Råds seneste erklæringer. På topmødet i Dublin i slutningen af 1996 understregede man behovet for, at skattesystemerne og de sociale beskyttelsessystemer bliver mere be skæftigelsesvenlige og mere aktive i kampen mod arbejdsløshed, mens Rå -4 det på jobtopmødet i Luxembourg i slutningen af 1997 opfordrede til en mere aktiv indsats for at forbedre de arbejdsløses ansættelighed. Rammer ne foren sådan fremgangsmåde er fast sat i ovennævnte meddelelse fra Kommissionen, og i de af Rådet ved tagne retningslinjer for beskæftigelsen 1998 (EFT C 30 af 28. januar 1998). De vigtigste foranstaltninger, der er identificeret i disse retningslinjer — forbedring af ansætteligheden, udvik ling af iværksætterånden, fremme af virksomhedernes og deres ansattes til pasningsevne og styrkelse af ligestlil- lingspolitikkeme—har alle betydning for de sociale beskyttelsessystemers indretning. Nærværende rapport fokuserer meget på de emner, der blev behandlet i meddelelsen og i retningslinjerne for beskæftigelsen, og som er et fremtræ dende træk ved de ændringer i de so ciale beskyttelsessystemer, der gennemføres over hele Unionen. Mere præcist har den til formål at bidrage til reformprocessen ved at gennemgå og analysere disse ændringer og dermed øge forståelsen af de pågældende for anstaltninger. Den ajourfører til dels de analyser, der fandtes i de to tidligere rapporter om Social beskyttelse i Euro pa for 1993 og 1995, og er ligesom dem et produkt af Rådets henstilling fra juli 1992 (92/442/EØF) om over vågning af hvilke fremskridt, der gøres med hensyn til at få målene for den sociale beskyttelse og de sociale be- skyttelsespolitikker til at konvergere i Unionen. (Den fuldstændige rapport offentliggøres på engelsk, fransk og tysk; nærværende dokument, der inde holder et sammendrag af de vigtigste resultater, foreligger på alle 11 offici elle fællesskabssprog). Hvor det er muligt, er den baseret på kvantitativ information, som især er hentet fra to kilder med sammenligne lige data—henholdsvis det reviderede ESSPROS (Det Europæiske System af integrerede Statistikker for Social Sik ring) der rummer oplysninger om ud gifterne til de forskellige elementer af den sociale velfærd samt finansierin gen heraf og det nye European Com munity Household Panel (ECHP). Sidstnævnte giver for første gang et sammenligneligt indblik i indkomst- sforhold og levevilkår i medlemssta terne og herunder i fordelingen af sociale ydelser mellem husholdninger ne og i størrelsen af den indkomststøt te, de yder. (Begge data kilder er beskrevet i det tekniske bilag — Noter og kilder — bagerst i den samlede rapport, og dette bør konsulteres, før der drages politiske konklusioner af de resultater, der præsenteres her). Rapportens opbygning Rapporten indledes med en under søgelse af ændringerne i de vil kår, hvorunder de sociale beskyttelses systemer i Unionen fungerer, idet der fokuseres på de vigtigste demografi- Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne Hl forandring ske, sociale og økonomiske udvik lingstendenser, der påvirker behovet for støtte. Herefter analyseres omfan get af udgifterne til social beskyttelse i medlemsstaterne, udgifternes forde ling på forskellige funktioner og den relative betydning af de forskellige fi nansieringskilder. Dernæst undersø ges de sociale overførselsindkomsters vægt i husholdningernes indkomst og deres bidrag til at mindske indkomst forskellene mellem husholdningerne. Endelig gennemgås de vigtigste æn dringer i de sociale velfærdssystemer i Unionen i de seneste år, idet der foku seres på perioden siden 1995. Fire aspekter af særlig politisk betyd ning analyseres i detaljer: - arbejdsløshedsunderstøttelses- systemernes funktionsmåde, som i en række medlemsstater ændres for at give de arbejdsløse et større incitament til at finde arbejde; - - - tilbagetrækningspolitikkerne, i særdeles sådanne som sigter på at vende tendensen til, at arbejdsta gerne trækker sig tilbage, før de når den officielle pensionsalder; foranstaltninger mhp at begrænse de voksende udgifter til sundhedsvæsenet samtidig med, at kvaliteten opretholdes; langtidspleje for dem, der er sva gelige eller for skrøbelige til at klare sig selv, og som stiller nye krav til de sociale velfærdssyste mer. Situationen ændrer sig Mens de europæiske økonomier er rigere end nogensinde før, og realindkomsten bortset fra nogle korte afbrydelser vedvarende er vokset, er kravene til de sociale beskyttelsessy stemer vokset endnu hurtigere. I de senere år er dette endvidere sket i en makroøkonomisk situation, hvor rege ringerne i størstedelen af Unionens medlemsstater prioriterer en begræns ning af væksten i udgifterne og en konsolidering af de offentlige finanser. (Analysen i Competitive Europe, benchmarking the EU against the ex perience of Ireland and New Zealand kan hjælpe medlemsstaterne til at be slutte, hvordan de bedst tilpasser deres offentlige finanser og de sociale be skyttelsessystemer til denne nye situa tion). Til trods for væksten i velstanden er omfanget af afhængigheden af so ciale overførselsindkomster i de fleste af Unionens medlemsstater sandsyn ligvis større nu end på noget andet tidspunkt i efterkrigstiden. Dette tilsy neladende paradoks skyldes en kombi nation af demografiske, sociale og økonomiske faktorer, der har udsat de sociale velfærdssystemer for et pres, som de ikke oprindeligt var beregnet til at klare. For det første er antallet af personer over den officielle pensionsalder (65 år i de fleste lande) steget i forhold til antallet af personer i den arbejdsdyg tige alder, og det vil stige endnu mere drastisk i de kommende år. 11986 var der for hver person på 65 år eller derover i Unionen (de nuværende 15 medlemsstater) fem personer mellem 15 og 64 år. 11996 havde stigningen i antallet af personer over 65 år bevir ket, at der for hver person i denne aldersgruppe kun var lige over 4 per soner i den arbejdsdygtige alder. I 2020 vil der i henhold til de seneste prognoser kun være lidt over 3 perso ner i den arbejdsdygtige alder for hver person på 65 år eller derover i Unionen. nomisk aktive, steget markant fra 43% af denne aldersgruppe i 1986 til næsten 50%> i 1996 (kvindernes andel er stort set uændret) hvilket ikke mindst har sin årsag i den langsomme økonomiske vækst i denne periode og den utilstrækkelige nettojobska belse. Hvis denne tendens fortsætter, vil den bidrage yderligere til presset på pensionssystemerne i de kom mende år, efterhånden som væksten i det relative antal personer på 65 år eller derover tager til. Det er yderligere sådan, at gennem snitsalderen for befolkningen på 65 år eller derover allerede på nuværende tidspunkt er stigende, og det intensive rer presset på sundhedsvæsenet og de sociale serviceydelser (de gennemsnit- lige udgifter til sygepleje for en person mellem 65 og 74 år skønnes at være 2-2 72 gange højere end for personer under 65, og for personer på 75 år eller derover er de 4-5 gange så høje). Mens andelen af personer på 75 år eller der over i 1996 udgjorde omkring 40% af befolkningsgruppen på 65 år eller der over i Unionen forventes denne pro centdel i 2010 at være steget til 47%, svarende til en stigning på hele 33% på kun 14 år (eller en gennemsnitlig årlig vækst på 2%). Selv om den samlede befolkning i Unionen sandsynligvis kun vil stige med 3% i denne periode, vil den "sygeplejejusterede" stigning være på næsten 10% (dvs. når man medregner den stigning i efterspørgs len efter sundhedsydelser, som de for ventede demografiske ændringer vil medføre). Selv om den samlede be folkning sandsynligvis ikke vil ændre sig meget efter år 2010 forventes antal let af personer på 65 år eller derover fortsat at stige at stige i et omfang der svarer til en "sygeplejejusteret" vækst i befolkningen på omkring V2% om året. Samtidig er antallet af mænd mellem 55 og 64 år, der ikke længere er øko For det andet er arbejdsløsheden ste get markant i forhold til de arbejds- Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring løshedsproccnter, man oplevede i de tidlige efterkrigsår. I 1950'erne, 1960'erne og begyndelsen af 1970'erne lå den gennemsnitlige ar bejdsløshedsprocent i Unionen som helhed konstant på under 3% af ar bejdsstyrken, hvorimod procenten si den 1982 konstant har ligget over 8% — lige med undtagelse af 1990, hvor den kom lidt under. En betydelig del af befolkningen i den arbejdsdygtige alder har derfor ikke været stand til at få et job og bidrage til den indkomst skabelse, der er nødvendig for at for sørge pensionisterne, men har tværti- mod øget behovet for sociale overførsler. Arbejdsløshedens gennemsnitlige varighed er ligeledes steget betyde ligt siden midten af 1970'erne. I mid ten af 1980'erne varantallet af perso ner i Unionen, der havde været uden arbejde i et år eller mere, steget til over 5% af arbejdsstyrken og mere end halvdelen af de arbejdsløse. Mens denne sats faldt lidt mellem dette tidspunkt og begyndelsen af 1990'erne som følge af den høje job- skabelsesprocent, var tallet i 1996 endnu en gang steget til omkring 5% af arbejdsstyrken. Over 872 million mennesker i Unionen var derfor lang tidsledige ved den sidste opgørelse, og mere end 60% af disse svarende til næsten 572 million havde været uden arbejde i to år eller mere. (særlig Nederlandene og Det Forene de Kongerige) har der indtil for nylig været en betydelig stigning i antallet af mænd over 50 år, der er blevet anerkendt som invalide, hovedsage ligt på grund af deres manglende evne til at finde arbejde. Det andet vigtige træk ved den øko nomiske udvikling, der er relevant, har været den betydelige og fortsatte stigning i antallet af kvinder med en arbejdskarriere. Denne tendens gjor de sig først gældende i det meste af Nordeuropa i 1960'erne og 1970'er ne og derpå i de sydlige medlemssta ter i 1980'erne. I 1970 var det kun omkring 40% af kvinderne mellem 25 og 54 år i Unionen, der var i arbej de eller aktivt arbejdssøgende. I mid ten af 1980'erne var dette tal steget til 60%, og i 1996 var det nået op på næsten 70%. I Spanien og Irland er andelen af udearbejdende kvinder steget fra under 40% til 57% alene i det seneste tiår. Resultatet heraf har ikke blot været stigende krav om so ciale foranstaltninger til børnepas ning og til pleje af ældre, svagelige forældre og bedsteforældre, men også om en individualisering af ret tighederne i de sociale beskyttelses systemer og om, at der tages behørigt hensyn til afbrydelser i den lønnede beskæftigelse ved beregningen af retten til ydelser. Konsekvensen er, at mens arbejds- løshedsydelsessystememe blev ud formet til at yde indkomststøtte i midlertidige perioder uden arbejde, så har mindst halvdelen af de arbejds løse på et hvilket som helst givent tidspunkt i de seneste 10 år i praksis haft behov for længerevarende og næsten helt sikkert mere omfattende hjælp. Hertil kommer, at tallene for langtidsledigheden ikke viser det ful de omfang af stigningen i afhængig heden. I en række medlemsstater Denne stigning i efterspørgslen er blevet forstærket af husholdninger nes ændrede struktur og her især af væksten i antallet af mennesker, der bor alene, og i antallet af enlige for ældre kombineret med et fald i antal let af familier, hvor generationerne bor sammen. Den gennemsnitlige husholdningsstørrelse er faldet med 5% i tiårsperioden mellem 1986 og 1996. Dette fald var fælles for de fleste dele af Unionen, selv om den gennemsnitlige husholdning stadig er betydeligt større i de sydlige med lemsstater (2 person på 15 eller der over pr. husholdning) end i de nord lige medlemsstater (under 272 pr. husholdning). Dette fald kan navnlig tilskrives den betydelige stigning i antallet af husholdninger med en en kelt voksen (dvs. med kun en person på 15 eller derover), der repræsente rede næsten en fjerdedel af alle hus holdninger i den nordlige del af Unionen i 1996 i modsætning til 20% ti år tidligere. I 1996 var det omkring 8% af hus holdningerne med en enkelt voksen i Unionen, der havde børn, mens ande len i Belgien, Østrig og Det Forenede Kongerige var på mere end 12%. Det store flertal af de pågældende voksne var kvinder, nogle steder i Unionen var mange af dem uden arbejde og afhængige af sociale overførsler — i Det Forenede Kongerige er det f. eks. omkring to tredjedele af familierne med eneforældre, der modtager ind komststøtte. Endvidere er der generelt meget stør re sandsynlighed for, at en arbejdsløs i Unionen enten lever alene eller i en husholdning, hvor de andre medlem mer også er arbejdsløse, end i en hus holdning, hvor et medlem har lønnet arbejde og derfor bringer en ind komst til husholdningen. 11996 hav de 15% af husholdningerne i Unio nen med en voksen i den arbejdsdygtige alder ingen i arbejde. I Belgien, Finland og Det Forenede Kongerige lå tallet på 20% eller mere, hvilket er langt højere end den gennemsnitlige arbejdsløshedspro cent. I Det Forenede Kongerige, hvor arbejdsløsheden faldt betydeligt i ti årsperioden mellem 1986 og 1996, steg andelen af husholdninger, hvor ingen havde arbejde, mens andelen forblev uændret i Irland, hvor ar bejdsløsheden faldt endnu mere. Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring De vigtigste kvantitative resultater Omfanget af de sociale udgifter For at lave en tilfredstillende vurde ring af den sociale beskyttelses om fang i de europæiske lande og de hertil knyttede udgifter til overfør selsindkomster er det nødvendigt at betragte såvel indkomsts- som ud giftssiden af de offentlige regnska ber. Det skyldes for det første, at de sociale overførselsindkomster i sti gende omfang pålægges skatter og sociale afgifter i en række medlems stater, og at en del af de udgifter, som regeringerne afholder, som følge her af vender tilbage i form af skatter eller andre indtægter. For det andet kan effektive overførsler i princippet lige så godt foregå gennem skattelet telser og skattefradrag som gennem udbetaling af ydelser, og i så laid vil de optræde som lavere indtægter fremfor som udgifter. Det er imidler tid yderst vanskeligt at foretage et skøn over omfanget af de såkaldte skatteudgifter og de indtægter, som beskatning af ydelserne resulterer i. Hvad angår udgifterne beløb social beskyttelse (der i henhold til det nye ESSPROS skal omfatte sociale over førsler, enten i kontanter eller i natu ralier, til velfærd og sundhedsvæsen) sig i gennemsnit til 2872% af Unio nens BNP i 1995. Dette tal varierede dog betydeligt medlemsstaterne imellem, idet det lå på mellem 20%; i Irland, 21% i Grækenland og Portu gal og 22% i Spanien og så 30% eller mere i Frankrig, Nederlandene og de tre nordiske medlemsstater, hvor Sverige havde den højeste sats på lige under 36% af BNP (Graf I). For de øvrige landenes vedkommende ud gjorde udgifterne lige under 30% af BNP i Belgien, Tyskland og Østrig, mens de i Det Forenede Kongerige lå på omkring 27'/2% og i Italien på 2472%. (Da klassificeringssystemet er helt nyt, er disse tal foreløbige og kan ændre sig, efterhånden som bed re information bliver tilgængelig — jf. Noter og kilder i den samlede rap port). Disse variationer i tallene medlems staterne imellem svarer i store træk til de relative velstandsniveauer målt i BNP pr. indbygger og afspejler der for landenes evne til at afholde de pågældende udgifter. Det står imid lertid klart, at der findes forskelle mellem lande med ensartede vel standsniveauer i den indirekte priori tering af social beskyttelse. Dette af spejler til dels forskelle i sociale karakteristika (i kvindernes tendens til at forfølge en arbejdskarriere f. eks. , der er høj i de nordiske lande og lav i Italien), i befolkningens al dersstruktur og i det omfang, i hvilket man sætter sin lid til private foran staltninger (private pensioner indgår afhængigt af omfanget af den sociale solidaritet i ordningerne i varierende omfang i ESSPROS dataene). I en række af lande, hvor udgifterne til social beskyttelse er særligt høje i forhold til BNP, bliver ydelserne dog beskattet og/eller pålagt socialforsik rings- bidrag, så en del af de penge, som staten udbetaler, kommer tilba ge som skatterevenue på indtægtssi den af regnskaberne. Da regeringer ne både har forsøgt at målrette beskyttelsen mere effektivt mod dem, der har størst behov for støtte, og at fordele omkostningerne mere jævnt har den andel af udgifterne, der vender tilbage, ydermere været sti gende. I henhold til en nyere undersøgelse ("Net public social expenditure", OECD, Labour Market and Social Samlede udgifter til social beskyttelse i medlemsstaterne, 1995 2 Væksten i faste priser i udgifterne til social beskyttelse i medlemsstaterne, 1990-93 og 1993-96 % af BNP • Andet (herunder administration) • Arbejdsløs • Sundhed • Alderdom (herunder efterladte) 14 ÅrilQ gennemsnitlig ændring i % | (udgifterne nedsat med BNP deflatJonsfaktoren) 11990-93 11993-95 10 I. I m IRL P GR E OR toralebkje dala, opdeling Ikke mulig I L UK E14 D A B F NL FIN DK S E NL S I DK FIN E13 F UK P D GR B A L IRL OK 1990-94 og 1994-95, QR S 8 Ingen data fer 1993 Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne Hl forandring Policy Occasional Papers, No. 19) udgjorde direkte skatter og sociale bidrag opkrævet af ydelserne næsten 6% af BNP i Nederlandene, 5% i Sverige, 4% i Danmark og 2'/2% i Tyskland, mens tallet i Det Forenede Kongerige næsten var nul. Når der tages hensyn til indtægterne fra de indirekte skatter (der er mere ensar tede medlemsstaterne imellem), når støttemodtagerne bruger de overførte beløb så nedbringes udgifterne til so cial beskyttelse netto til omkring 27% af BNP i Sverige og til mellem 23% og 25%% af BNP i de andre fire lande. Forskellene er således meget mindre end de ovennævnte tal for bruttoudgifterne viste. I nettotal skønnes Det Forenede Kongerige at have lidt højere udgifter i forhold til BNP end Tyskland og Nederlandene. gjorde mere end 36% (tallet for Fran krig er lidt for højt, da overførslerne måles brutto uden hensyn til det rela tivt lille beløb, der skal betales i skat herat), og næsthøjest i Italien med knap 33%, selvom landet ligger et godt stykke under Unionens gen nemsnit, når man ser på udgiftstalle- ne. Nettoindkomstandelen lå tæt på gennemsnittet i Danmark og Neder landene samt i Spanien, hvor udgif ternes andel af BNP ligesom i Italien ellers er relativt lav, under gennem snittet i Tyskland, Irland, Luxem bourg og Det Forenede Kongerige (ca. 27% af nettoindkomsten) og la vest i Grækenland og Portugal (hen holdsvis 25% og 22%) hvor den så ledes var i overensstemmelse med udgiftstallene. af befolkningen, der er over pen sionsalderen, ligesom det høje tal i Italien afspejler det modsatte, skønt det store antal, der pensioneres tidligt her, forstærker den ufavorable al dersstruktur. Mens den høje arbejdsløshed gene relt ofte betragtes som værende en primær årsag til de høje sociale ud gifter, tegnede overførsler til arbejds løse sig i realiteten kun for 8% af de samlede udgifter i Unionen i 1995 (lige under 2'/2% af BNP) — dvs. mindre end udgifterne til invalidey delser og kun en anelse mere end familietilskuddene. Kun i Belgien, Danmark, Finland og Sverige lå ud gifterne til arbejdsløshedsydelser væsentligt over 3% af BNP (omkring 4-5% i hvert land). Disse skøn vedrører kun tern med lemsstater i et enkelt år (Eurostat har planerom at udvikle specielle modu ler om skatternes virkning som en del af ESSPROS) og de foreligger kun på forsøgsbasis. Et yderligere indblik i den relative vægt af de sociale over førsler, kan erhverves fra ECHP data om de nettoydelser, som husholdnin gerne modtager. Ydelserne er i dette tilfælde begrænset til kontante over førsler og omfatter således alle priva te pensioner men ikke naturalydelser såsom sygepleje. I henhold til disse data, beløb de sociale overførsler sig i gennemsnit til lige over 30% af husholdningernes nettoindkomst i Unionen i 1993 (Eksklusive Østrig, Finland og Sverige, der ikke var om fattet af den første bølge af ECHP). Mønstret i variationerne medlems staterne imellem viser sig her at være anderledes end det mønster, som tal lene for bruttoudgifterne i forhold til BNP fremviser. Målt som andel af husholdningernes nettoindkomst var de sociale overførsler således højest i Belgien og Frankrig, hvor de ud Indtil videre findes der ingen pålide lige skøn over den samlede værdi af skatteudgifterne, og selv om de på gældende beløb i de fleste tilfælde ser ud til at være relativt lave (Det For ende Kongerige, hvor der er store skattelettelser på bidrag til private pensioner udgør en af flere vigtige undtagelser) vil den manglende in dregning af disse sandsynligvis for vride det komparative billede, som dataene fra ESSPROS og ECHP gi ver. Udgiftsmønsteret Alderspensioner er langt den største enkelt post i udgifterne til den sociale beskyttelse i Unionen, idet de beløb sig til 42V2% heraf i 1995, svarende til 12% af BNP. Tallet varierer dog fra 60% i Italien (1572% af BNP) — langt mere end i nogen anden med lemsstat (selvom det også omfatter nogle overførsler, der i rubriceres an derledes i de øvrige lande) — til 32% i Finland (1072% af BNP) og blot 25% i Irland (5% af BNP). I Irland afspejler dette til dels den lille andel Samtidig er sådanne udgifter kun en meget partiel indikator for de sociale beskyttelsessystemers udgifter i for bindelse med arbejdsløshed. Disse udgifter mindsker ikke blot indtæg terne fra skatter og socialforsikrings- bidrag, de øger også udgifterne på andre områder. Dele af udgifterne til invalideydelser, boligydelser og so cial udstødelse hænger også i praksis sammen med arbejdsløsheden — el ler mere generelt med jobmangel — ligesom en stor del af udgifterne til lidlig tilbagetrækning (der er poste res som en del af alderspensionerne i omkring halvdelen af medlemssta terne og ikke som en arbejdsløsheds- ydelse, som krævet i henhold til ESSPROS-klassifikationen). I Nederlandene og Det Forenede Kongerige var udgifterne til invalide pension meget højere end arbejdsløs- hedsydelseme i 1995 (henholdsvis 4V2% og 3% af BNP), mens udgifter ne til boligydelser og social udstødel se beløb sig til yderligere 1 % af BNP i hele Unionen (over 2% af BNP i Danmark, Sverige og Det Forenede Kongerige). -8 Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring Sundhedsvæsenet er den næststørste post på udgiftssiden, idet det beløber sig til omkring 22% i hele Unionen såvel som i medlemsstaterne bortset fra Danmark (kun 14%) og til om kring 6% af BNP, et tal der dog va rierer fra under 5% i Danmark og Italien til 7'/2% i Frankrig, hvor det er klart højere end i nogen anden med lemsstat. Væksten i de sociale udgifter De samlede udgifter til social beskyt telse steg fra lige under 26% af BNP til 28'/2% i femårsperioden mellem 1990 og 1995 sammenlignet med en stigning på omkring 1% af BNP igen nem 1980'erne (efter den tidligere ESSPROS definition). Stigningen var fælles for alle medlemsstaterne med undtagelse af Nederlandene, hvor der forekom et mindre fald. (Nettoændringerne har sandsynligvis har været mindre, men desværre fin des der ingen skøn over disse). Stigningen afspejler imidlertid i vid udstrækning opbremsningen i væk sten i BNP i 1990'erne — til under l'/2% om året mod næsten 2'/2% i 1980'erne. Endvidere var stigningen begrænset til perioden ml. 1990 til 1993, der var en lavkonjunkturperio de med meget ringe vækst i BNP overhovedet. I de efterfølgende år fra 1993 til 1995 faldt udgifternes gen nemsnitlige andel af BNP og i de enkelte medlemsstater var det kun i Belgien, Tyskland og Østrig, at ande len var steg, mens den faldt i alle andre. Mens dette til dels har sin år sag i en øget vækst i BNP, skyldes det også et markant fald i udgiftsstig- ningstakten for den sociale beskyttel se efter 1993, hvilket i nogen grad afspejler stabiliseringen af arbejds løsheden efter den store stigning i årene med lavkonjunktur. Målt i faste priser (dvs. justeret for den generelle inflation) voksede ud gifterne til social beskyttelse i Unio nen gennemsnitligt med næsten 472% om året i de tre år fra 1990 til 1993, hvor BNP næsten ikke steg. I de to efterfølgende år fra 1993 til 1995 var stigningstakten l72% om året (Graf 2). Kun i Belgien og i Irland (hvor BNP voksede med over 9% om året) forkom der ikke noget fald i den reelle vækst i den sidst nævnte periode. Selv når der ses bort fra udgifterne til arbejdsløshedsun derstøttelse, som målt i faste priser udviste et fald mellem 1993 og 1995, udgjorde den gennemsnitlige vækst i udgifterne efter 1993 kun halvdelen af vækstraten i de foregående tre år. Den største stigning i udgifterne til social beskyttelse i femårsperioden 1990 til 1995 (6-7% af BNP) fore kom i Portugal, hvor der blev gjort en indsats for at hæve standarden i den sociale beskyttelse til det niveau, der findes i Unionens nordlige medlems stater, og i Finland, hvor arbejdsløs heden steg kraftigere end andre ste der. I modsætning hertil faldt udgifterne i Nederlandene lidt i for hold til BNP, mens stigningen i Ir land og Italien lå et godt stykke under gennemsnittet (under 1 % af BNP). I Irland var der kraftig vækst i såvel BNP som i udgifterne til social be skyttelse. I Italien voksede begge langsomt. Næst efter fra arbejdsløshedsunder støttelse var det udgifterne til alders pensionerne og til sundhedsvæsenet, der udviste de største stigninger i pe rioden (stigning på henholdsvis 1% og 72% af Unionens BNP), hvilket til dels afspejler befolkningens aldring. Mellem 1993 og 1995 faldt udgifter ne til sundhedsvæsenet i forhold til BNP i en række lande, mens udgif terne til alderspensioner steg parallelt med eller mindre end væksten i BNP i de fleste medlemsstater. Finansieringskilder Finansieringen af den sociale beskyt telse er fortsat genstand for megen politisk opmærksomhed. I hele Unio nen har man, som led i forsøget på at øge jobskabelsen, lagt vægt på at nedbringe de indirekte lønomkost ninger. Dette mål, som Kommissio nen fremsatte forslag om i sin Hvid bog om Vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse i 1993, er blevet be kræftet af Det Europæiske Råd ved flere lejligheder, især på mødet i Du blin i slutningen af 1996 samt i de retningslinjer for beskæftigelsen, som blev vedtaget i slutningen af 1997. Indtil videre er der dog kun ringe tegn på, at beskatningen af ar bejdskraft (skatter og bidrag til socia le sikringsordninger), er blevet mind sket. Fra 1981 til 1995 skønnes den indirekte skatteprocent faktisk af være steget fra 35% til 42%. (Forbed ringer i koordineringen af skattepoli tikkerne i Unionen med henblik på at løse dette problem drøftes i øjeblik ket i Taxation Policy Group, som Det Europæiske Råd nedsatte på mødet i Dublin i slutningen af 1996. ) Finansieringen af den sociale beskyt telse i alle medlemsstater stammer dels fra bidrag til sociale sikringsord ninger, der for størstedelens vedkom mende opkræves af arbejdsind komst, og dels fra den generelle beskatning. I de senere år har nogle få lande (Belgien, Frankrig og Lu xembourg især) dog indført visse "øremærkede". De nyeste tal (for 1995) viser, at omkring 65% af fi nansieringen i Unionen stadig hidrø rer fra bidrag, og omkring 60% (dvs. 40% af den samlede finansiering) heraf betales af arbejdsgiverne via frivillige såvel som obligatoriske bi- Modernisering af social beskyttelse og tilpasning at systemerne til forandring drag, og 30% stammer fra anden be skatning, og heraf næsten det hele fra de generelle skatter. Den relative vægt af de to store kilder varierer landene imellem, hvilket afspejler systemets historiske udvik ling. I de medlemsstater, hvor syste met har udgangspunkt i socialforsik ring for dem, der er i arbejde (det såkaldte B ismarkske system) — Be- nelux-landene, Frankrig, Tyskland og Østrig — tegner bidragene til de sociale sikringsordninger sig stadig for mindst to tredjedele af finansie ringen (hele 77% i Frankrig). I de nordiske lande, Det Forenede Kon gerige og Irland, hvor systemet tager udgangspunkt i social hjælp til perso ner i nød (det såkaldte Beveridge-sy- stem) udgør bidragene til sociale sik ringsordninger mindre end halvdelen af den samlede finansiering (40% el ler mindre i Det Forenede Kongerige og Irland og kun 2372% i Danmark). I den sydlige del af Unionen udgør bidragene mindst to tredjedele af fi nansieringen i Grækenland, Spanien og Italien, men kun knap halvdelen i Portugal. I alle lande, undtagen Danmark og Nederlandene, er arbejdsgivernes an del af bidragene betydeligt større end de beskyttedes. 1 overensstemmelse med de fastsatte politiske mål, er der dog sket et skift mod andre skattekil der i 1990'erne. I Unionen som hel hed faldt indtægterne fra arbejdsgi vernes bidrag fra 43% af totalen til 3972% i femårsperioden mellem 1990 og 1995, mens bidragene fra de beskyttede steg fra 2272% til 2372%. Denne ændring var fælles for alle medlemsstaterne, undtagen for Dan mark og Nederlandene, hvor arbejds givernes bidrag er relativt små, og for Belgien. Den var særlig markant i Portugal og Finland, hvor indtægter ne fra arbejdsgivernes bidrag faldt med omkring 20% i faste priser. Målt som andel af arbejdskraftom kostningerne er der imidlertid tegn på, at arbejdsgivernes bidrag steg lidt mellem 1990 og 1995 i hele Unionen, mens de forblev stort set uændrede i forhold til BNP til trods for faldet i deres andel af den samlede finansie ring af den sociale beskyttelse. Skønt regeringerne har forsøgt at lette ar bejdsgiverne for nogle af udgifterne til finansiering af social beskyttelse, er dette mål generelt blevet kuldka stet af, at væksten i udgifterne — og i kravene til finansiering — har været større end væksten i BNP og dermed i det skattegrundlag, hvoraf indtæg terne opkræves. Stigningen i arbejds givernes bidrag i forhold til de sam lede omkostninger til arbejdskraften (den samlede lønudgift målt som alle udgifter til godtgørelse af arbejdsta gerne) var fælles for alle de med lemsstater, for hvilke der findes data (dvs. eksklusiv Grækenland, Luxem bourg og Sverige) med undtagelse af Portugal og Irland. Den anden vigtige udvikling på fi nansieringssiden, bortset fra frem komsten af øremærkede skatter, der er begrænset til meget få medlems stater (i Frankrig steg deres andel af indtægterne fra 372% i 1990 til 8% i 1995), er stigningen i de social bi drag, der opkræves af pensionister og andre modtagere af ydelser. Dette forhold afspejler både pensionister nes voksende realindkomst og ønsket om at fordele udgifterne til finansie ring mere jævnt i befolkningen. Det er dog kun i Nederlandene (872%) og Tyskland (4%), at disse bidrag udgør en betydelig kilde til finansiering. Niveauerne for arbejds løshedsunderstøttelse Data fra ECHP gør det for første gang muligt at sammenligne det faktiske niveau for de ydelser, der udbetales til arbejdsløse, i hele Unionen (mens man tidligere har måttet basere sig på resultaterne af forskellige modeller — jf. Social beskyttelse i Europa, 1995, kapitel 4 — der, uanset hvor godt de indfanger de særlige karakte ristika ved de gældende ydelses- og skattesystemer, ikke viser, hvor re præsentative resultaterne for hypote tiske tilfælde er i virkeligheden). Da taene viser, at den mindskning af incitamenterne til at søge arbejde, der ofte opfattes som en effekt af ydel sessystemerne, i praksis ser ud til at variere markant i Unionen. For det første modtog omkring en fjerdedel af de arbejdsløse i aldersgruppen 25- 64 år i Unionen, der var arbejdsløse i mindst 3 måneder, overhovedet in gen arbejdsløshedsydelse (skønt de kan have modtaget andre former for indkomststøtte for at sikre, at deres indkomst ikke faldt under et bestemt niveau). Denne andel varierede imid lertid fra 5% eller mindre i Belgien, Danmark, Tyskland og Det Forenede Kongerige og kun lidt mere i Irland til omkring to tredjedele i Græken land, Italien og Portugal (i ECHP fin des der ingen sammenlignelige 'Ma for Nederlandene, Østrig, Finlah jg Sverige, og der findes kun utilstræk kelige data for Luxembourg). For det andet lå de månedlige udbe talinger for dem, der modtog ydelser, i gennemsnit kun lige over 50% af nettoindtjeningen i de måneder, hvor de var beskæftiget (hvilket det bør understreges kunne være de job, de fik, efter at de havde været arbejdslø se, og de job, de havde, før de blev arbejdsløse). De udgjorde imidlertid mere end 75% af nettoindtjeningen i Portugal (skønt kun en tredjedel af de arbejdsløse modtog arbejdsløsheds dagpenge) og omkring 60-65% i Danmark, Frankrig og Irland, og kun 25% i Grækenland og Det Forenede Kongerige (Graf 3). Niveauet for ar bejdsløshedsdagpengene i Belgien 10 Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne tit forandring og Tyskland lå omkring gennemsnit tet for Unionen, i Spanien lå det lidt over og i Italien lidt under. (Det skal understreges, at disse tal kun omfat ter arbejdsløshedsdagpenge, og at de pågældende personer også kan have modtaget andre overførsler, der kan have påvirket ydelsesniveauet i for hold til lønningerne — jf. kapitel 4 i den fuldstændige rapport). For det tredje var den andel af de ar bejdsløse, der modtog 80% eller mere af deres nettoindtjening, når de var i arbejde (forudsat at deres månedlige indtjening beregnet på grundlag af da taene for ECHP også afspejler den løn, de modtager i de job, de får efter, at de har været arbejdsløse), relativt lille i de fleste af de undersøgte medlemsstater (omkring 20% eller mindre af mænde ne i 8 ud af de 10 lande, dvs. alle med undtagelse af Irland og Portugal, og under 6% i Grækenland og Italien, samt omkring 20% eller mindre af kvinderne i 7 af landene, men omkring en tredjedel i Tyskland og Frankrig og ca. halvdelen i Danmark). Disse tal skal dog fortolkes med no gen forsigtighed, da der i en række lande, hvor ydelsesniveauerne er lave (særlig Det Forenede Kongeri ge), findes forskellige naturalydel ser, der ikke indgår i ECHP's data, som f. eks. boligydelser, der udbeta les til de arbejdsløse som supplement til deres indkomst (det er ligeledes vigtigt at tage hensyn til dataenes art, hvilket forklares i kapitel 4 og i Noter og kilder i den samlede rapport). Skønt disse ekstraudbetalinger er be tydelige, er det dog usandsynligt, at de vil ændre billedet væsentligt; dels fordi de i mange tilfælde også udbe tales til arbejdstagere i lavtlønnede job, som de fleste af de arbejdsløse har tendens til at få, når de vender tilbage til arbejdsmarkedet (ECHP oplyser, at den månedlige indtjening for dem, der var arbejdsløse i en del af 1993, i de fleste tilfælde lå væsent ligt under gennemsnittet—jf. kapitel 4 i den fuldstændige rapport). Afhjælpning af fattigdommen Efterhånden som presset på udgifterne til social beskyttelse er vokset, har medlemsstaterne i stigende grad for søgt at fordele overførslerne på den mest effektive måde. Data om hus holdningernes indkomst fra ECHP gi ver et indblik i det omfang, i hvilket omfang overførslerne er målrettet mod de fattigste i samfundet og dermed af hjælper den relative forarmelse og mindsker forskellene i indkomstforde ling, hvilket dog kun udgør ét af flere endemål for de sociale beskyttelsessy stemer i Unionen. I henhold til ECHP tegnede de socia le overførsler (herunder private pen sioner) i Unionen sig som anført ovenfor for omkring 30% af hushold ningernes nettoindkomst i 1993. For omkring 37% af husholdningerne udgjorde de den vigtigste indtægt skilde. Fandtes overførslerne ikke, ville næsten 40% af husholdningerne have et indtægtsniveau på under 50% af det nationale gennemsnit (et tradi tionelt mål for relativ fattigdom til trådt af Rådet som arbejdsdefinition i december 1984), og mange ville slet ikke have nogen indkomst. Denne andel varierede relativt lidt landene imellem. I Belgien, Irland og Det Forenede Kongerige var den om kring 42%, i Danmark, Tyskland, Grækenland, Luxembourg og Neder landene 36-37% (Graf 4). Efter overførslerne og efter skat har gennemsnitligt 17% af husholdninger ne i Unionen et indkomstniveau, der ligger under halvdelen af det nationale gennemsnit. I Det Forenede Kongeri ge, Irland og Grækenland var andelen Den gennemsnitlige indkomsterstatningsgrad for arbejdsløshedsdagpenge for mænd og kvinder i aldersgruppen 25-64 år i-medlemsstaterne, 1993 Ratio, aroejdsksshedsydelae/lndtjening (%) (tor personer, der har varet arbejdsløse I >3 mdr. og beskadiget I >1 md. ) Omfanget af sociale overførsler og indvirkn ingerne på husholdninger med en netto-indkomst på under 60% af gennemsnittet, 1993 % husholdninger « „. „. „ „ *. „ , „, % nettoindkomst I Mænd I Kvinder ft. I I. i i i i i i i i i i i i i i i. I i i i pn i i GR UK I E10 D IRL 1 fy Modernisering af social beskyttelse og tilpasning øf systemerne til forandring på mere end 20% og i Portugal om kring 29%. I Spanien, Frankrig og Ita lien lå den omkring gennemsnittet for Unionen (15 til 19%), i Benelux-lan- dene og Tyskland på 13-14% og i Danmark var andelen under 9%. Over førslernes bidrag til at nedbringe ande len af husholdninger med en indkomst på under 50% var størst i Belgien og Danmark, hvor reduktionen lå på om kring 29 procentpoint, skønt Danmark opnåede dette med forholdsvist min dre overførsler (30% af husholdnin gernes nettoindkomst) end Belgien (37%). Bidraget var også relativt stort i Frankrig og Nederlandene (24-25 procentpoint), skønt overførslernes omfang i Frankrig svarede til Belgiens (selv når der tages højde for den over vurdering af overførslerne i Frankrig, der er nævnt ovenfor), mens de i Ne derlandene svarede til Danmarks. I modsætning hertil var reduktionen i andelen i Grækenland kun på 14 procentpoint og i Portugal kun på lige over 10 procentpoint. Med hensyn til omfanget af sociale overførsler (25% af husholdningernes nettoindkomst i Grækenland og 22% i Portugal) var bidraget til afhjælpning af fattigdom men i de to lande meget ens, og i begge lande ser overførslerne ud til i mindre grad at være målrettet mod de fattigste end i andre medlemsstater (omkring 70% af overførslerne går til husholdninger med under halvdelen af den gennemsnitlige indkomst før overførslerne i modsætning til 77% i Unionen som helhed). Grækenland og Portugal afspejler lige ledes deres ujævne fordeling mellem husholdningerne, idet nogle modtager et betydeligt beløb, mens andre mod tager relativt lidt. Dette var navnlig tilfældet med alderspensionerne, der er det vigtigste element i overførslerne, selv om det også gælder for andre over førsler (arbejdsløshedsydelser, fami lieydelser osv. ), hvilket også var tilfældet i Italien. For hele Unionen gælder det med hensyn til disse andre overførsler, at 19% gik til de 17% af husholdningerne, som havde en ind komst på under 50% af gennemsnittet efter overførslerne, og 37% gik til de 30%, som havde en indkomst under 65% af gennemsnittet. Med hensyn til alderspensionerne derimod gik 19% af overførslerne til de 15% af husholdningerne i Unio nen, som har en indkomst, der ligger 1 'A gange over gennemsnittet efter overførslerne (i Grækenland og Por tugal var det 28%, der gik til 16-17% af husholdningerne i denne kategori, i Frankrig 25% til 13% af hushold ningerne og i Nederlandene 29% til 15% af husholdningerne). I fire lan de, nemlig Belgien, Irland, Luxem bourg og særlig Danmark, gik pen sionerne imidlertid i betydelig grad til lavindkomsthusholdninger. De senere års ændringer i politikkerne I resten af Unionen var nedbringelsen af andelen på 20-23 procentpoint, selv om omfanget af de overførsler, der blev foretaget for at nå dette mål, varierer medlemsstaterne imellem, idet de er højere i f. eks. Italien end i Tyskland (23 procentpoint mod 20). De sociale overførslers relativt ringe indvirkning på indkomstfordelingen i De europæiske regeringers fæl les svar på ovennævnte ud- giftstendenser har været dels at søge metoder til at begrænse væksten i udgifterne dels at iværksætte politik ker, som skal nedbringe antallet af personer, der er afhængige af sociale overførsler. Aktiveringspolitikker har været et centralt emne, der ligger til grund for mange af de seneste reformer. Målet er et skift Ira en pas siv holdning til indkomststøtte til en aktiv holdning, hvor de arbejdsløse tilskyndes til at tage betalt beskæfti gelse, idet incitamenterne til at arbej de øges, og de hjælpes til at deltage i samfunds- og arbejdslivet. Der er derfor blevet gennemført foranstalt ninger for at forbedre de arbejdsløses ansættelighed, for at åbne adgang til uddannelse og erhvervsvejledning og for at hjælpe dem til at finde arbej de. Denne fremgangsmåde har ikke væ ret begrænset til dem, der er registre ret som arbejdsløse, men er også ud videt til andre grupper, der er afhængige af langsigtet offentlig støtte, så som enlige forældre, førti digt pensionerede og handicappede, som potentielt er i stand til, og som ønsker at arbejde. Formålet har været ikke blot at nedbringe afhængighe den og udgifterne, men også at be kæmpe social udstødelse ved at hjæl pe de berørte personer til at finde en mere meningsfyldt plads i samfundet og give dem en chance for at bidrage til samfundets velfærd. Befolkningens aldring har givet den ne indsats yderligere betydning. Den har også bidraget til, at opmærksom heden i højere grad fokuseres om kring de stigende udgifter til sund hedsvæsenet, der i uforholdsmæssig høj grad går til de ældre, og omkring nødvendigheden af at udvikle nye måder, hvorpå de voksende behov for langvarig pleje og omsorg kan imødekommes. Viljen til at beskæftige sig med disse nye behov er et eksempel på den fremherskende holdning til social be skyttelse i Unionen. Selv om der læg ges vægt på at begrænse omkostnin gerne og nedbringe udgifterne, når det er muligt, sættes der ikke spørgs målstegn ved princippet om opret- 12 Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring holdelse af et universelt system, der yder beskyttelse til alle dem, der har behov for det. Ikke desto mindre er der voksende debat om, hvorvidt de sociale vel færdssystemer bør gå, hvilke risici de skal dække, eller med andre ord hvor det offentliges ansvar bør høre op og den enkeltes ansvar tage over. Sam tidig lægges der stigende vægt på gennemførelsen af aktive foranstalt ninger og behovet for at udvikle be skæftigelsesfremmende politikker, og de vigtigste retningslinjer herfor blev vedtaget af medlemsstaterne på jobtopmødet i Luxembourg Stramning af kriterierne for støtteberettigelse I flere medlemsstater (særlig Neder landene og Sverige) er kriterierne for støtteberettigelse blevet strammet si den 1993 (det år, som ovennævnte analyse vedrører), mens den bidrags- periode, der kræves for at kunne opnå støtte, er blevet forlænget i andre medlemsstater (Spanien, Østrig og Finland). Satserne er ligeledes blevet nedsat som det f. eks. er tilfældet i Tyskland og Finland — i Finland er det foregået ved, at de ikke er blevet pristalsreguleret i 1995 og 1996. På den anden side blev arbejdsløsheds dagpengene i Sverige, der — efter tidligere at være blevet nedsat fra 90% til 80% — blev sænket til 75% i 1996, hævet til 80% igen i 1997. Den periode, hvor en arbejdsløs har ret til arbejdsløshedsdagpenge, er li geledes blevet nedsat i nogle med lemsstater — i Det Forenede Konge rige fra et år til blot 6 måneder med indførelsen af Job Seeker's Allowan ce i 1996 (hvorefter ydelserne er trangsbestemte); i Danmark fra 9 til 7 år i 1995 og videre til 5 år i 1996, omend dagpengeperioden her stadig er blandt de længste i Unionen (i de seneste 3 år er der imidlertid blevet gjort en intensiv indsats for at få de arbejdsløse ind i aktive program mer). I Belgien kan dagpengeretten fra 1996 ophøre, hvis en person har været arbejdsløs mere end 172 gange det regionale gennemsnit (mod dob belt så længe før). Styrkelse af incitamen terne til at arbejde Nedskæring af ydelserne og ops tramning af kriterierne for at kunne Udgifter til aktive og passive arbejdsmarkedspolitikker i Unionen, 1990-96 % af BNP % af arbejdsstyrken Arbejdsløshed modtage ydel ser er i sig selv et øget incita ment til at arbej de. Andre foran- staltninger er blevet indført i en række lande for at gøre det muligt og mere attraktivt for de arbejdsløse at arbejde frem for at forblive ar bejdsløse. På nuværende tids punkt er det kun i Det Forenede Kongerige (f. eks. Fa mily Credit) og Irland (Family Inco me Supplement), at der findes ord ninger, som udbetaler supplerende ydelser til arbejdstagere i arbejde med det formål at øge arbejdsind komsten, selv i lavtlønsjob. Mens disse ydelser hidtil kun er blevet ud betalt til familier med børn, blev der i Det Forenede Kongerige indført en pilotordning i 1996 for lavtlønsar- bejdstagere uden børn. I begge lande er antallet af arbejdstagere, der er omfattet af disse ordninger, steget i de senere år, efterhånden som det indkomstniveau, der giver ret til ydelserne, er blevet hævet. Man har navnlig rettet opmærksomheden mod enlige forældre, idet en ny ydel se for disse blev indført i Irland i 1997. Hjælp til børnepasning for la vindkomstfamilier, herunder enlige forældre, blev for nylig indført i Det Forenede Kongerige. 1 Det Forenede Kongerige og andre steder er der ble vet gjort forsøg på at tilskynde ar bejdsløse til at tage deltidsjob, dels for at forberede dem bedre på fuld tidsbeskæftigelse, ved at give dem ret til dagpenge (i Belgien) eller ved at gøre det muligt for dem at bevare en del af deres ydelser (i Det Forenede Kongerige). Virkninger svarende til dem, der op nås ved at udbetale ydelser til perso ner i arbejde med lave indkomster, kan ligeledes opnås ved at tildele spe cifikke skattefordele til lavindkomst grupper (i Finland er der f. eks. blevet indført foranstaltninger med henblik på at nedbringe den indkomstskat, der betales af lavindkomstgrupperne, en skattelettelse som aftrappes med stigende indkomst). -13 Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne tit forandring Overgang til mere aktive politikker Ændringer i arbejdsløshedsunder- støttelsessystemerne har generelt været ledsaget af foranstaltninger med henblik på at øge de arbejdsløses ansættelighed og på at hjælpe dem til at finde et arbejde, herunder f. eks. uddannelse for at forbedre kvalifika tionsniveauet i overensstemmelse med arbejdsmarkedets krav og råd givning om jobsøgning og jobsamta leteknikker. En ændring af politikken fra passiv indkomststøtte til aktive foranstaltninger er imidlertid ikke så let, særlig i perioder med høj arbejds løshed. På grund af budgetbegræns ningerne kræver det en omstrukture ring af udgifterne og en reform af ydelses- og skattesystemerne at opti mere udbyttet af de eksisterende ud gifter. Selv om medlemsstaterne på topmødet i Essen i slutningen af 1995 understregede behovet for en æn dring af udgifterne fra passive til ak tive arbejdsmarkedsforanstaltninger og har gentaget dette på Rådets mø der siden da, har de politiske intentio ner været lang tid om at slå igennem i tallene for arbejdsmarkedsudgifter- ne. Mellem 1990 og 1996 var der kun en lille stigning i Unionen som hel hed i udgifterne til aktive foranstalt ninger i forhold til passive foranstalt- ninger, aktive foranstaltninger først er iværksat ef ter arbejdsløsheden stabiliserede sig i 1994 (Graf 5). Medlemsstaterne har derfor igen i de retningslinjer for be skæftigelsen, der blev opnået enig hed om på jobtopmødet i Luxem bourg, bekræftet deres vilje til at gennemføre en sådan ændring. idet de foranstaltninger med henblik på at sikre, at en person, der har været ar bejdsløs i to år, enten modtager et jobtilbud eller kommer på et uddan nelseskursus. Dette ser ud til at have været en central faktor i nedbringel sen af arbejdsløsheden til under 6% ved den seneste opgørelse mod 8% i 1994. Samtidig har unge under 25 år, som har en utilstrækkelig uddannel se, ret til undervisning eller uddan nelse i mindst 18 måneder, hvis de har været arbejdsløse i seks måneder. De giver imidlertid afkald på retten til arbejdsløshedsdagpenge, hvis de tager imod tilbuddet. I Sverige blev et nyt program lanceret i 1996 med det formål at udarbejde individuelle handlingsplaner for jobsøgende, der kan tage et år fri til at studere samti dig med, at de rent faktisk modtager arbejdsløshedsdagpenge. I Det For enede Kongerige er et centralt ele ment i Jobseeker's Allowance, der blev indført i 1996, et krav til de arbejdsløse om at indgå en aftale, hvori specificeres de skridt, som de har til hensigt at tage for at finde arbejde, og de tjenester, der kan hjæl pe dem hermed. Disse programmer eksemplificerer den stigende betydning, man tillæg ger hjælp til jobsøgning til de ar bejdsløse samt adgang til uddannel ses- og omskolingskurser. Denne betydning blev understreget på job topmødet i Luxembourg og er et fremtrædende træk i de retningslinjer for beskæftigelsen, som medlemssta terne har vedtaget, og som bestem mer, at: I en række medlemsstater har man gjort en bevidst indsats for at forbed re forbindelsen mellem dagpengeud betaling og bestræbelserne på at få de arbejdsløse i arbejde. I Danmark blev der som anført ovenfor i 1995 indført - alle unge arbejdsløse skal tilbydes en ny start, før de har været ar bejdsløse i seks måneder, i form af uddannelse, omskoling, er hvervspraktik, et job eller en an den beskæftigelsesforanstaltning; - 14- r arbejdsløse voksne skal tilbydes en ny start, før de har været ar bejdsløse i tolv måneder, i form af en af ovenstående foranstaltnin ger eller mere generelt gennem individuel erhvervsvejledning. Til trods for den anerkendte betyd ning af uddannelse er det dog kun et lille mindretal af de arbejdsløse i Unionen, som på nuværende tids punkt er under uddannelse. Et for hold som medlemsstaterne ligeledes forpligtede sig til at rette op på i ret ningslinjerne for beskæftigelsen (hvori et specifikt mål er at øge ande len under uddannelse til 20%). Udvidelse af jobskabel- sesordningerne I flere medlemsstater drøftes jobska- belsesordningerne. Enhver vurde ring af disse ordningers omkost ningseffektivitet må dog tage højde ikke blot for de gennemførte foran staltningers direkte virkninger, men også for deres substitutionsvirkn»"- ger (arbejdsgiverne afskediger. ,- bejdstagere og ansætter i stedet ar bejdstagere med tilskud) og dødvægtsomkostninger (arbejdsta gerne ansætter arbejdstagere med til skud, som de alligevel ville have an sat). I en række medlemsstater er jobska belsen blevet tilskyndet gennem se lektive nedsættelser af de bidrag til sociale sikringsordninger, der op kræves af arbejdsgiverne, såvel som gennem direkte støtte. I Belgien modtager arbejdsgivere, der skaber arbejdspladser for unge og langtids ledige i socialt nyttige aktiviteter ('Smets jobs'), både en stor støtte i tre år og fuld fritagelse for at betale bidrag til de sociale sikringsordnin ger for disse. I Det Forenede Konge rige fritages arbejdsgivere, som an- Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring sætter en person, der har været ar bejdsløs i 2 år eller mere, for bidrag til sociale sikringsordninger i et år, mens ansættelse af langtidsledige i Frankrig støttes både direkte og gen nem nedsættelse af bidragene. Den nye franske regering kanaliserer end videre ressourcer, der i øjeblikket går til mange former for jobstøtte, over i planer om oprettelse af 7(X) (XX) ar bejdspladser for unge til mindsteløn nen. Mere generelt erkendte medlemssta terne på jobtopmødet i Luxembourg den potentielle betydning af jobska belse på lokalt plan i den sociale sek tor og af nye aktiviteter, hvor beho vene ikke opfyldes af markedet (f. eks. i miljøsektoren). I retningslin jerne for beskæftigelsen blev de eni ge om at undersøge muligheden for at gennemføre foranstaltninger med henblik på at udnytte disse mulighe der og med henblik på at identificere og, hvor det er muligt, at fjerne hin dringerne for udvikling heraf. blive integreret i samfundet. Dette er en reaktion på de erfaringer, der er indhøstet i forbindelse med længere varende ordninger andre steder, hvor sociale overførsler i sig selv ikke har været tilstrækkelige til at overvinde problemet med forarmelse og social udstødelse. Faktisk er der i hele Unionen en ten dens til at beskæftige sig med de un derliggende årsager til fattigdom og social udstødelse og til at undgå, at indkomststøttesystemerne kommer til til at grundlægge et permanent skel i samfundet mellem dem, der bidra ger til dets velfærd og dem, der ikke gør. Formålet er navnlig at hjælpe dem, der er afhængige, til at blive mere selvhjulpne ved at give dem mulighed for at finde et job, hvilket indebærer at der gives øget adgang ikke blot til uddannelse og jobrådgiv ning, men også til boliger og til pas sende sygepleje og relevante sociale tjenesteydelser såsom børnepas- ningsfaciliteter. Nedbringelse af afhængigheden og af social udstødelse I alle medlemsstater er social bistand tilgængelig for dem, der af den ene eller den anden årsag er ude af stand til at arbejde, selvom et minimum- sindkomstniveau ikke er universelt tilgængeligt i nogle lande i den syd lige del af Unionen. I Italien gennem føres der politiske drøftelser om, hvorvidt der skal indføres en national (i stedet for regional) trangsbestemt ordning for minimumsindkomst, idet udbetalingerne relateres til familiens størrelse som anbefalet i Onofri-rap- porten. I Portugal blev der i 1997 indført en mindsteindkomstgaranti, der ikke blot indebærer udbetaling af indkomststøtte, men også foranstalt ninger til at bistå modtagerne med at I Danmark vil alle, der modtager bi standshjælp, fra 1998 få mulighed for at vende tilbage til uddannelsessyste met eller for at fortsætte med en ar bejdsmarkedsuddannelse. I Tysk land er der blevet gjort en aktiv indsats for at få personer på social bistand ind i aktive arbejdsmarkeds- programmer, mens den nye regering i Det Forenede Kongerige har annon ceret et "welfare to work" program, der sigter på at nedbringe antallet af personer, der er afhængige af sociale ydelser. Dette program fokuserer navnlig på unge, langtidsledige, han dicappede og enlige forældre. Fra ok tober 1998 vil alle enlige forældre, der ønsker at arbejde, få adgang til personlig rådgivning fra arbejdsfor midlingerne samt til hjælp med bør nepasning. Samtidig vil supplerende ydelser til enlige forældre dog blive fjernet for nye ansøgere, og den sam me ydelse vil blive udbetalt til alle med børn. I Nederlandene er der i lighed hermed blevet indført strenge re procedurer for ansøgning om soci al bistand, idet modtagerne aktivt skal søge arbejde, og de skal accep tere ethvert passende jobtilbud, de modtager, undtagen hvis de er enlige forældre med et barn under 5 år. I Luxembourg kræves det, at støtte modtagerne skal have udtømt alle andre muligheder for at forbedre de res situation, og de skal være aktivt arbejdssøgende, medmindre de er 50 år eller derover eller invalide. Hjælp til handicappede I hele Unionen er der blevet gjort forsøg på at nedbringe antallet af per soner, der modtager invalidepension, ved at indføre strengere vurderinger af arbejdsudygtigheden. I Det For enede Kongerige er der blevet indført en strengere lægeundersøgelse, der efter 28 ugers støtte skal fastslå en persons egnethed til at udføre en eller anden form for arbejde, selv om det ikke er personens tidligere arbejde. Denne ordning svarer i det store hele til ordningen i Tyskland, hvor retten til ydelser er afhængig af, at en per son er helt ude af stand til at arbejde. I Nederlandene er det finansielle an svar for invalideydelserne blevet flyttet til arbejdsgiverne, hvis bidrag nu differentieres — delvist — i hen hold til det antal af deres arbejdstage re, der anmoder om invalideydelser. En foranstaltning, der giver et incita ment til både at forbedre arbejdsmil jøet og til at beholde handicappede på arbejdspladsen. Dette er blevet kom bineret med en større indsats for at hjælpe invalide, der er i stand til og som ønsker at arbejde, med at finde job gennem aktive beskæftigelses programmer. Også i Østrig og Fin land er vægten i politikkerne blevet flyttet fra indkomststøtte til rehabili- 15 Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring tering, idet retten til ydelser skal gen vurderes jævnligt. Incitamenter for handicappede til at søge arbejde og bistand hertil har ge nerelt været ledsaget af lovgivning for at forhindre forskelsbehandling af dem på arbejdsmarkedet og i deres adgang til varer, tjenester og facilite ter af forskellig art samt ved at mu liggøre foranstaltninger, særlig på ar- bejdspladsen, til fjernelse af hindringerne for, at de kan komme i arbejde — i 1993 vedtog samtlige medlemsstater FN's Standard Rules of Equality of Opportunity for Disa bled People. Sådanne foranstaltnin ger vil dog samtidig med, at de for bedrer de lige muligheder, kun resultere i yderligere konkurrence på arbejdsmarkedet, hvor handicappede altid vil stå dårligere, medmindre der samtidig sker en tilstrækkelig vækst i beskæftigelsen. Bestræbelser på at vende tendensen til tidlig tilbagetrækning Den strammere holdning til invalide pensioner, der i mange tilfælde er blevet udbetalt til personer over 50, som mistede deres arbejde, er en del af den ændrede politik vedrørende ældre arbejdstagere, der går ud på at tilskynde dem til at forblive i beskæf tigelse frem for at trække sig tidligt tilbage (undtagen inden for landbru get, hvor der stadig tilskyndes til før tidspensionering i henhold til forord ning 2079/92), og en reaktion på det faktum, at næsten halvdelen af mæn dene i aldersgruppen 55 til 64 ikke længere var økonomisk aktive (Graf 6). På grund af jobmangel er der dog fortsat en uhåndterlig konflikt mel lem forsøget på at forøge antallet af ældre i arbejde og forsøget på at ned bringe arbejdsløsheden (selv om denne konflikt forsvinder, når poli tikken i mere tilfredsstillende grad fokuserer på beskæftigelsen frem for på arbejdsløshedsprocenten, som det er tilfældet i retningslinjerne for be skæftigelsen). Udover ovennævnte eksempler skal personer i Sverige, der anmoder om førtidspensionering, nu bevise, at de er ude af stand til at arbejde, således at udbetalingerne i praksis gøres til inva lideydelser samtidig med, at grundsat sen er blevet nedsat. Kriterierne for støtteberettigelse er ligeledes blevet strammet og pensionen effektivt ned sat i Tyskland og Østrig, i Østrig kom bineret med en forlængelse af den Mænd i aldersgruppen 55-64 år udenfor arbejdsstyrken, 1986 og 1996 % af denne aldersgruppe • 1986 • 1996 IRL UK DK QR 16 periode, i hvil ken der skal være betalt bidrag, fra 35årtil3772år. I Belgien øges det antal år, i hvilket der skal være be talt bidrag, fra 1997 gradvist fra 20 til 35, mens bidragene til før- tidspensionordn ingen er blevet øget. I Spanien sanktioneres fri villig pensione ring før 65 år nu, mens de pensioner, der i Grækenland udbetales til førtidspensionerede lige ledes er blevet nedsat. I Østrig har en bonus-malus ordning endvidere givet yderligere tilskyndelse til beskæftigelse af ældre arbejdstage re, idet bidragene til sociale sikrings ordninger for arbejdsgivere, der ansætter dem, nedsættes, mens ar bejdsgivere, der afskediger dem, på lægges sanktioner. Tilskyndelse til delpensionering til at gå En metode til at mindske konflikten mellem beskæftigelse af ældre ar bejdstagere og nedbringelse af ar bejdsløsheden er at tilskynde ar fra bejdstagerne fuldtidsbeskæftigelse til deltidsbe skæftigelse, når de nærmer sig pen sionsalderen. Dette kan endvidere lette overgangen for de pågældende samtidig med, at der drages fordel af deres erfaringer og knowhow i læn gere tid. Delpensioner er med r blik herpå blevet indført i en rækjce medlemsstater i de senere år. Andre steder findes der imidlertid hindrin ger for ældre arbejdstagere, der øn sker at arbejde på deltid (i Det For enede Kongerige f. eks. kan de ikke fortsætte med at arbejde for den sam me arbejdsgiver, hvis de modtager en arbejdsmarkedspension). I Østrig har der eksisteret en delpen sionsordning siden 1993, således at arbejdstagerne kan nedsætte arbejds tiden og modtage en del af den pen sion, der normalt udbetales, selv om kun få arbejdstagere har valgt denne løsning, tilsyneladende fordi egentlig førtidspensionering er mere attraktiv. I Finland har en lignende ordning eksisteret siden slutningen af 1980'erne, men igen har antallet af personer, der har benyttet sig af den, Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring været lille. I Tyskland er muligheden for delvis pensionering blevet indført for nylig for personer på 55 år og derover samtidig med, at deres ret til fuld førtidig pensionering er blev be grænset. Muligheden for at kombine re en delpension med en delløn findes ligeledes i Luxembourg, skønt rela tivt få mennesker indtil nu har benyt tet sig af muligheden. Ordningen har haft større succes i Frankrig, hvor delpensionering siden 1993 er blevel anset for at være en løsning på pro blemet med (fuldstændig) førtidig pensionering, og hvor antallet af per soner, der har valgt den sidste løs ning, er faldet, mens antallet af per soner, der er fortsat med at arbejde på deltid, er vokset (til 27 000 i 1995). Tilpasning til befolkningens aldring Reformering af pensionssyste- merne, med henblik på at klare udgifterne ved den forestående stig ning i antallet af personer i pensions alderen — eller mere nøjagtigt den deraf følgende indkomstomfordeling — er blevet et centralt politisk mål i alle lande. (Pensionsreformerne i Ita lien, Sverige og Frankrig er nærmere beskrevet i Social beskyttelse i Euro pa, 1995, Kapitel 2, mens en generel økonomisk analyse af pensionsrefor mer og velfærdsstatens fremtid for nylig blev offentliggjort i European Economy, Reports and Studies, Al 1991). En fælles løsning har været at hæve den officielle pensionsalder for kvinder, så den svarer til mænde nes, både af hensyn til omkostninger ne og af hensyn til ligestilling — således som det er foregået i Tysk land, Grækenland, Portugal, Det For enede Kongerige og for nylig i Bel gien og Østrig. I alle disse lande fastsættes den officielle pensionsal der som de fleste andre steder i Unio nen til 65. Dette kombineres imidler tid med en øget vægt på de pensione rede personers bidragsstatus, så den udbetalte pension hænger nøjere sammen med de indbetalinger, der er foretaget i løbet af en persons ar bejdskarriere, hvorved systemets for- sikringsaspekt styrkes. Derudover er den faktiske pension, der udbetales i forhold til tidligere indtjening, blevet nedsat i en række lande gennem en ændring af bereg ningsformlen. I Frankrig, Portugal, Østrig og Finland er det antal års indtjening, som pensionen baseres på, blevet sat op, mens reguleringen af pensionen i forhold til inflationen er blevet gjort mindre favorabel, hvil ket også er sket i Spanien, Tyskland (gennem en ændring af grundlaget fra brutto- til nettoindtjening) og Sverige (hvor pensionerne ikke læn gere pristalsreguleres fuldt ud, så længe budgetunderskuddet er særligt stort). I andre lande er pensionernes værdi blevet reduceret mere direkte. I Græ kenland er satsen for den supplerende pension i forhold til indtjeningen ble vet nedsat, og der er blevet fastsat et loft for, hvor meget der maksimalt kan udbetales, hvilket har resulteret i en stigning i antallet af pensionister, der modtager en meget lav indkomst, og i 1996 gav anledning til indførel sen af en trangsbestemt ydelse. En lignende ydelse er også for nylig ble vet indført i Spanien, hvor det antal år, der kræves for, at der kan opnås fuld pension, er blevet sat op, og den koefficient, der finder anvendelse på indtjeningen, er blevet nedsat. I Tyskland indfører den nye pensions reform, der får virkning fra 1999, en "demografisk faktor" i pensions- formlen for at tage højde for pensio nisternes stigende forventede levetid og for at sænke standardpensionen (Eckrente) fra 70% af den tidligere indtjening til 64% inden år 2030, og derudover hæves pensionsalderen. Indtil videre har der ikke været nogen generel tendens til at overgå fra lø bende finansiering til fondsbaserede (præmiereserve) ordninger (dvs fra at bruge pensionsbidragene til at betale de nuværende pensionsudgifter til at lade dem dække de fremtidige for pligtelser), selv om der dog er sket en omfattende stigning i antallet af ar bejdsmarkedspensioner og private pensioner, der kan supplere grund pensionerne og lette staten for en del af den fremtidige finansieringsfor- pligtelse. Som det blev understreget i en nyere grønbog fra Kommissio nen om Supplerende pensioner i det indre marked, (KOM(97) 283), kræ ver væksten i sådanne supplerende ordninger passende fællesskabsram mer. Det fremgår endvidere af grøn bogen, at opretholdelse af den løben de finansiering kræver en yderligere reform af pensionssystemerne. Selv om en vending af tendensen til førti dig tilbagetrækning kan lette fi- nansieringsproblemerne, er det usandsynligt, at de vil blive fuldstæn digt løst. I denne henseende kan det bemærkes, at der sker en ændring hen imod bidagsdefinerede systemer, hvor de bidrag, der betales i løbet af en persons arbejdskarriere, bestem mer den udbetalte pensions størrelse, hvilket medfører at en del af forskel len mellem de løbende finansierede og de fondsbaserede systemer fjer nes. De eneste to lande i Unionen, hvor finansierede pensionssystemer spil ler en væsentlig rolle er Nederlande ne og Det Forenede Kongerige. Sær lig i Det Forenede Kongerige, hvor det statslige grundbeløb er lavere end i de fleste andre medlemsstater, har to tredjedele af pensionisterne en ar bejdsmarkedspension eller en privat -17- Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring pension. Staten koncentrerer sig om at tage sig al de mindre velstillede, idet forvaltningen af pensionsfonde ne hovedsageligt overlades til private forsikringsselskaber. I den senere tid er der fra politisk hold især blevet fokuseret på en styrkelse af bestem melserne for disse fonde for at fore bygge misbrug og vildledende salg af private ordninger. Hvorvidt en fuldt, fondsbaseret fi- nansieringsmåde er bedre egnet til at overvinde det overførselsproblem, der ligger i den demografiske ten dens, er fortsat uklart. Uanset hvilken metode, der anvendes, afhænger den lethed, hvormed overførsel af ind komst fra dem, der er i arbejde, til dem, der er på pension, kan sikres i vid udstrækning af den indkomst, der står til rådighed til fordeling, og der med af den økonomiske vækst i den mellemliggende periode. Begrænsning af udgifterne til sundhedsvæsenet Befolkningens aldring og presset på de offentlige udgifter har ligeledes bevirket, at der fra politisk hold foku seres på sundhedsvæsenet, idet kra vene til dette under alle omstændig heder har tendens til al vokse hastigt, når reallønnen stiger, og den medi cinske knowhow bliver bedre. Den generelle reaktion i medlemsstaterne har været at begrænse udgifterne di rekte, hvor ydelserne administreres af staten, eller ved at lægge loft over væksten i udgifterne, hvor disse be stemmes af sygeforsikringsordnin ger. Mens dette generelt har kunnet holde udgifterne i forhold til BNP nede, har det givet anledning til andre politiske overvejelser — særlig, hvordan udgifterne bedst fordeles, så de opfylder de behov, som samfundet som helhed har, og hvordan man sik rer, at de tilgængelige ressourcer an vendes effektivt. Derudover har det rejst mere grund læggende spørgsmål omkring forhol det mellem den offentlige og den pri vate sundhedssektor, om hvorvidt den offentlige sundhedssektor bør begrænses til grundlæggende pleje — og i givet fald, hvordan denne defineres — og om indvirkningerne heraf på det generelle plejemønster i forhold til behovet (og muligheder for en glidning fra grundlæggende til mere kosmetisk behandling). Det har ligeledes givet anledning til spørgs mål om det berettigede i at begrænse væksten i ydelserne (og arbejdsplad serne) til under det niveau, som be folkningen synes villig til at betale, og dermed om, hvorvidt man kan stole på, at forbrugerne træffer ratio nelle valg på et område, der er af så stor betydning, men hvorom der i høj grad mangler information. I de fleste medlemsstater har der væ ret tendens til, at man har forsøgt at udnytte markedsfordelene samtidig med, at man bevarer kontrollen over udbuddet. Befolkningen er navnlig blevet tilskyndet til at forbruge min dre og til at vælge mere rationelt ved, at den er blevet gjort opmærksom på omkostningerne. Dette er sket gen nem indføreise og udvidelse af bru gerbetaling — evt. delvis betaling — for medicin og visse former for be handling. I Tyskland f. eks. er betalin gerne blev øget betydeligt for at und gå stigninger i bidragene til de sociale sikringsordninger, og de er specifikt blevet knyttet sammen med sidstnævnte i et forsøg på at overtale forsikringsfondene til at holde deres bidrag nede, øge effektiviteten og forhandle mere effektivt med servi ceudbyderne (praktiserende læger og hospitaler) om betingelserne. En sådan politiks succes og succes' en med indførelse af markedsmeka nismer eller pseudomarkedsmeka- nismer afhænger til dels af, at der er en effektiv konkurrence mellem for sikringsfondene i Tyskland, eller mellem behandlerne i lande med na tionale sundhedssystemer, og at for brugerne kan vælge mellem dem, el lers kan priserne ikke tjene deres tilsigtede formål. Det er ligeledes øn- skebgt, at der er konkurrence mellem tjenesteudbydere for at øge købernes forhandlingsstyrke og for at fremme en øget effektivitet. I praksis synes der at være naturlige begrænsninger i konkurrencen på begge områder på grund af udbuddets lokale karakter og stordriftsfordele, der ofte styrkes af myndighederne for f. eks. at undgå lukning af lokale behandlingscentre. I overensstemmelse hermed har for søg på at indføre markedsmekanis mer ikke generelt ført til den forven- tede større effektivitet, og regeringerne i Unionen har været til bageholdende med at opgive kontrol len med udgifterne og overlade den r ne til markedskræfterne. I lande, der er gjort forsøg herpå, ser der imidlertid ud til at være opnået nogen gevinst, uden at det har medført en mærkbar forringelse af servicen. Denne gevinst er opnået gennem en lydeligere opdeling mellem købere og tjenesteudbydere, ved den større vægt, der i beslutningstagningen lægges på omkostaingerne samt gen nem indsamling og formidling af mere information om omkostninger ne og udarbejdelsen af mere detalje rede kontrakter om leveringen af tje nester. I Det Forenede Kongerige f. eks. viser indikatorerne en mindre stigning i produktiviteten, siden reformerne blev indført i 1991. 1 Italien og Spa nien ser adskillelsen af købere og leverandører, og i Italien uddelege re Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring ringen af det finansielle såvel som det organisatoriske ansvar til regionerne, ud til at have medført forbedringer i administrationen og klarere kontrak tuelle ordninger mellem de to parter. I Nederlandene har indførelsen for nylig af et system med per capita betalinger til forsikringsfonde base ret på en forudgående vurdering af de udgifter, der er forbundet med deres medlemsstruktur i stedet for et sy stem, hvor omkostningerne rent fak tisk blev dækket efterfølgende, ført til konkurrence på gebyrer og et pres for at begrænse omkostningerne, og det kan kombineret med en delvis fjer nelse af kontrollen føre til øget kon kurrence mellem tjenesteudbydere og effektivitetsforbedringer på områ det. Samtidig har man i Nederlandene ta get det nyskabende skridt at begræn se det offentlige sundhedssystem til levering af "helbredende grundlæg gende sundhedspleje" (samt lang- tidspleje) og at overlade andre former for behandling ("bekvemmeligheds- behandling") til den private sektor og individuelle ordninger. Kriterierne for definering af sidstnævnte — at den ikke skal være lægeindikeret, og at den skal være overkommelig — har imidlertid ført til problemer med den praktiske anvendelse (ikke mindst på grund af de anvendte kri teriers uundgåeligt subjektive karak ter), og indtil videre er det kun meget få tjenesteydelser, der ikke ydes i den offentlige sektor. at der i medlemsstaterne i stigende omfang lægges vægt på, hvordan dis se voksende behov skal opfyldes — om det skal ske via det sociale be skyttelsessystem, og i givet fald gen nem overførsler eller direkte levering af ydelser, idet begge metoder inde bærer skattestigninger og/eller øgede bidrag til sociale sikringsordninger, eller gennem private ordninger, der indebærer accept af, at enkeltperso ner pålægges ulige byrder afhængigt af, om de tegner en privat forsikring eller ej. Debatten er til dels opstået, fordi der i 1995 blev indført en ny social sik ringsordning for langtidspleje (Pfle- geversicherung) i Tyskland, som fi nansieres via bidrag til sociale sikringsordninger (kompenseret med tabet af en feriedag), og som udbeta les både til dem, der passes i hjem met, og dem, der modtager pleje på plejehjem. Ydelser til plejere er af ældre dato i Det Forenede Kongerige og Irland, skønt de i Det Forenede Kongerige udbetales som et relativt lavt standardbeløb og kun tilkendes til dem, der stort set yder pleje på fuld tid, og j Irland er de trangsbestemte. I Østrig er der siden 1993 blevet ud betalt plejeydelser (Bundespflege- geld), der administreres af regioner ne, men finansieres over den almindelige skat, til personer, der har behov for mindst 50 timers pleje om måneden, idet satserne varierer i hen hold til den pleje, der fra lægehold anses for at være nødvendig. Langvarige omsorgs- og plejeforanstaltninger Det skønnes, at 10% af Unionens befolkning på 75 år eller derover har behov for fuldtidspleje, mens yderli gere 25% har behov for pleje noget af tiden. Den nuværende høje stig ning i denne aldersgruppe medfører, De personer, der modtager ydelser i Østrig, kan frit bestemme, hvordan de skal bruges (de fleste går til ufor mel pleje i familien). Voksende ar bejdsløshed har imidlertid ført til krav om, at udbetalingerne knyttes sammen med beskæftigelsesmålsæt ningerne og anvendes direkte til at skabe efterspørgsel efter formelle so ciale ydelser. Dette er i hovedtræk den løsning, man har valgt i de nor diske lande, hvor der stort set ikke skelnes mellem sygepleje og sociale ydelser, idet begge former er frit til gængelige for alle, og hvor disse i forhold til befolkningen i den ar bejdsdygtige alder, tegner sig for væ sentlig flere jobs end i resten af Eu ropa (over dobbelt så mange i Danmark og Sverige). Alligevel har budgetbegrænsninger ført til ned skæringer i udgifterne og voksende bekymring omkring udgifterne til op retholdelse af omfattende sociale tje nesteydelser. I Luxembourg blev der i 1996 offent liggjort et lovforslag om indførelse af en obligatorisk "afhængighedsfor- sikring", som skal dække den bi stand, som personer, der ikke er i stand til at klare sig selv, har behov for. Finansieringen heraf fordeles li geligt mellem bidrag til sociale sik ringsordninger og den almindelige beskatning. Målretning af udgifterne Den nuværende socialbeskyttelses- politik har to mål, nemlig at begrænse udgifterne og at nedbringe afhængig heden, hvilket til dels nås gennem en effektivisering af udgifterne gennem indtagelse af en mere aktiv holdning og målretning af ressourcerne mod dem, der har størst behov herfor. I de sydlige medlemsstater kombineres dette med en indsats for at rette op på huller i beskyttelsen og for at fordele støtten mere ligeligt. I de nordlige medlemsstater er debatten koncen treret omkring omfanget af den so ciale beskyttelse. Mens der er enig hed om at opretholde en social beskyttelse af universel karakter, der er tilgængelig for alle, udelukker det te ikke en vis overførsel af ansvar fra staten til den enkelte eller til den pri vate sektor på visse områder. -19- Modernisering af social beskyttelse og tilpasning af systemerne til forandring arbejdsløshed og den høje langtidsle dighed), 50% i Det Forenede Konge rige, 40% i Nederlandene og om kring 25% i Spanien og Portugal. Privatisering i den forstand, at den private, prol itskabende sektor ind drages i leveringen af social beskyt telse, er imidlertid ikke særlig udvik let i de fleste lande, og der er ingen tegn på, at der vil ske en stigning af betydning i en overskuelig fremtid, undtagen i sektoren for supplerende pensioner. Alligevel er der tegn på, at udgifterne i højere grad koncentreres omkring dem, der har behov for dem både gennem en nedsættelse af ydel serne til dem, der har en relativt høj indkomst, ved at fastsætte et loft over det beløb, der kan udbetales, eller gennem beskatning og/eller opkræv ning af bidrag til sociale sikringsord ninger af ydelserne og gennem en mere udbredt anvendelse af trangs- bestemmelse. Førstnævnte metode tjener ikke blot til at omfordele net toindtægterne fra overførslerne fra de mere velstående til dem længere nede ad indkomstskalaen, men også til at fordele finansieringsomkostningerne mere bredt, hvilket bliver et stadigt mere berettiget mål på grund af stig ningen i mange pensionisters vel stand. Selv om udgifter til ydelser på grund lag af en trangsbestemmelse generelt er blevet mere udbredt i hele Unionen (bortset fra i Nederlandene), tegnede de sig stadig kun for 11 % af de sam lede udgifter i 1995 mod 10% i 1990, og kun i Irland (hvor de lå på 34% af de samlede udgifter), Det Forenede Kongerige (23%) og Spanien (13'/2%) lå de over 10%. Endvidere skyldes en stor del af stigningen æn dringer i de til grundliggende om stændigheder — i stigningen i lang tidsledigheden f. eks. og i antallet af personer, der ikke var berettigede til sociale sikringsydelser—frem for en ændring i politikken som sådan. Med hensyn til arbejdsløshedsydelse var næsten 75% af overførslerne i Irland trangsbestemte i 1995 (hvilket af spejler den høje ungdoms bo ISSN 0254-1459 KOM(98) 243 endelig udg. DOKUMENTER DA 05 06 17 Katalognummer : CB-CO-98-264-DA-C ISBN 92-78-35261-6 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg -ÎA-