title: Bericht der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen - Soziale Sicherheit in Europa 1997 - Zusammenfassung

eurovoc_concepts:
European social policy
social analysis
social change
social security
social well-being

text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 23. 04. 98 KOM( 1998) 243 endg. BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Soziale Sicherheit in Europa 1997 — Zusammenfassung Soziale Sicherheit in Europa 1997•—Zusammenfassung Soziale Sicherheit in Europa 1997 — Zusammenfassung Der politische Rahmen Der vorliegende dritte Bericht über Soziale Sicherheit in Europa beschäftigt sich mit den Fortschritten, die bei der Realisierung jener Ziele erreicht wurden, die der Rat in seiner Empfehlung über die Annäherung der Ziele und der Politiken im Bereich des sozialen Schutzes vom Juli 1992 (92/442/EWG) festgelegt hat. Ferner aktualisiert dieser Be richt die Analysen der beiden vorhergehenden Ausgaben aus den Jahren 1993 und 1995. Zudem will der Bericht einen Beitrag zur jener Diskussion leisten, die die Kommission 1995 mit ihrer Mitteilung Die Zukunft des Sozialschutzes — ein Rahmen für eine europäi sche Debatte angestoßen hat. Im März 1997 hat die Kom mission mit einer weiteren Mitteilung mit dem Titel Moder nisierung und Verbesserung des Sozialschutzes Bilanz über die bisherige Diskussion gezogen und wichtige politische Konsequenzen herausgestellt. Der vorliegende Bericht ist auch im Zusammenhang mit den Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Konsolidierung der öffentlichen Finanzen zu sehen — wie sie in den Grundzü gen der Wirtschaftspolitik 1997 und in den beiden beim Europäischen Rat von Amsterdam angenommenen Ent schließungen über makroökonomische Stabilität, Wachstum und Beschäftigung dargelegt sind — sowie in Zusammen hang mit der Europäischen Beschäftigungsstrategie. Beim Luxemburger Beschäftigungsgipfel im November 1997 ha ben die Mitgliedstaaten die Vorschläge der Kommission für beschäftigungspolitische Leitlinien weitgehend bestätigt. Sie kamen überein, die Leistungs- und Ausbildungssysteme erforderlichenfalls zu überprüfen und so anzupassen, daß sie die Beschäftigungsfähigkeit aktiv verbessern. Auch bei der Durchsetzung der anderen Ziele der später angenommenen beschäftigungspolitischen Leitlinien 1998 — Entwicklung des Unternehmergeistes, Förderung der Anpassungsfähig keit der Unternehmen und ihrer Arbeitnehmer, Stärkung der Maßnahmen für Chancengleichheit — kommt der sozialen Sicherung eine bedeutende Rolle zu. Damit ist ein klarer Zusammenhang zwischen den Sozialschutzsystemen und der Europäischen Beschäftigungsstrategie hergestellt wor den. Die wichtigsten Ergebnisse in Zahlen Die Hauptergebnisse aus der Analyse der revidierten ESSPROS-Daten zum sozialen Schutz und der neuen ECHP-Daten stellen sich wie folgt dar: Höhe der Sozialausgaben: Die Ausgaben für den sozialen Schutz in der Union beliefen sich 1995 auf 28,5% des BIP. Dabei schwankte die Bandbreite der Aufwendungen jedoch von 20% des BIP in Irland über 21-22% in Griechenland, Spanien und Portugal bis hin zu reichlich 30% in Frankreich, den Niederlanden und den drei nordischen Ländern, wobei Spitzenreiter Schweden mit fast 36% ist. Struktur der Sozialausgaben: Mit 42,5% der Gesamtauf wendungen bzw. 12% des BIP (1995) stellen die Altersren ten den mit Abstand größten Posten der Sozialausgaben dar, gefolgt von den Kosten für das Gesundheitswesen, die bei etwa 22% der Gesamtausgaben in der Union wie auch in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Dänemark (nur 14%) bzw. bei etwa 6% des BIP liegen. Die Transferleistun gen an Erwerbslose beliefen sich EU-weit auf lediglich 8% der Gesamtausgaben (knapp 2,5% des BIP). Anstieg der Sozialausgaben: Der Anstieg der Sozialausga ben hat sich in den letzten Jahren in den meisten Mitglied staaten verlangsamt. Zwar sind die Sozialausgaben zwi schen 1990 und 1995 überall in der Union rascher als das BIP gestiegen (um gut 2 Prozentpunkte), doch geht diese Entwicklung teilweise auf die Verlangsamung des BIP- Wachstums während der konjunkturschwachen Zeit zurück. Von 1993 bis 1995 sind die Ausgaben dann nicht mehr schneller als das BIP in die Höhe gegangen, sondern blieben vielmehr in den meisten Ländern hinter dem BIP-Wachstum zurück. Finanzierungsquellen: Etwa 65% der in der Union für die soziale Sicherung benötigten Mittel werden über Beiträge der Arbeitgeber und der Anspruchsberechtigten finanziert, der überwiegende Rest stammt aus allgemeinen Steuermit teln. 1995 wurden von den Arbeitgebern allein ca. 40% der Gesamtmittel aufgebracht. 1 - Soziale Sicherheit in Europa 1997—Zusammenfassung Höhe der Arbeitslosenunterstützung: Nach den ECHP-Da ten erhielt ein nicht unerheblicher Teil der Arbeitslosen in einer Anzahl von Mitgliedstaaten 1993 überhaupt keine Arbeitslosenunterstützung, selbst wenn sie drei Monate oder länger ohne Arbeit waren. Bei denen, die eine Unterstützung erhielten, beliefen sich die monatlichen Leistungen auf knapp über 50% ihrer Nettoverdienste für die Monate, in denen sie Arbeit hatten, wobei die Bandbreite hier von 60-65% in Dänemark, Frankreich und Irland bis hin zu nicht mehr als 25% in Griechenland und im Vereinigten König reich reichte. Linderung der Armut: Die Sozialtransfers (einschließlich der privaten Renten, doch ohne Sachleistungen wie medizi nische Betreuung) beliefen sich 1993 auf ca. 30% der Net toeinnahmen privater Haushalte in der Union. Für etwa 35% der Haushalte stellten sie die Haupteinkommensquelle dar. Ohne diese Übertragungen beliefe sich das Einkommen von fast 40% der Haushalte auf weniger als die Hälfte des natio nalen Durchschnittseinkommens (die gewöhnlich als Ar mutsschwelle angesetzt wird). Mit den Transfers lagen etwa 17% der privaten Haushalte in der Union unterhalb dieser Schwelle. Jüngste politische Entwicklungen Die wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingun gen, innerhalb derer die Sozialschutzsysteme der Mit gliedstaaten operieren, haben sich im Verlauf der letzten ein bis zwei Jahrzehnte wesentlich verändert (vgl. die Analyse in der Mitteilung der Kommission Modernisierung und Ver besserung des Sozialschutzes). Während der 90er Jahre hat niedriges Wirtschaftswachstum sowohl die Finanzierungs probleme im Bereich des Sozialschutzes in allen Teilen der Union verschärft als auch — im Verbund mit den demogra phischen und sozialen Trends — die Anzahl der Leistungs empfänger ansteigen lassen. Während Einkommenswah rung und Verhinderung von sozialer Ausgrenzung die grundlegenden Zielsetzungen der Sozialschutzsysteme blei ben, ist die heutige Politik doch darauf gerichtet, die Arbeits anreize zu stärken und die Beschäftigungs- und Anpassungs fähigkeit der Erwerbsbevölkerung zu verbessern. Die wichtigsten politischen Entwicklungen lassen sich wie folgt zusammenfassen: Strengere Anspruchsvoraussetzungen: In einer großen An zahl von Mitgliedstaaten sind die Anspruchsvoraussetzun gen strenger geworden bzw. die Anwartschaftszeiten verlän gert worden. Verstärkung der Arbeitsanreize: In mehreren Ländern sind Maßnahmen ergriffen worden, mit denen sichergestellt wer den soll, daß das Arbeitseinkommen stets höher ist als die Sozialleistung, sei es durch Gewährung von Steuervorteilen für Niedriglohnbezieher, durch Einführung von Arbeitneh merhilfen oder auch durch Absenkung der Leistungssätze. Übergang zu einer aktiveren Arbeitsmarktpolitik: Es wird allgemein anerkannt, daß die Gewährung von Leistungen zur Sicherung des Einkommens allein nicht ausreicht, um die Probleme der Arbeitslosigkeit und der sozialen Ausgren zung anzugehen. In den vom Rat angenommenen beschäfti gungspolitischen Leitlinien 1998 haben die Mitgliedstaaten darüberhinaus ihre Entschlossenheit bekundet, von passiven auf aktive Maßnahmen überzugehen, die die Beschäfti gungsfähigkeit der Arbeitslosen verbessern und diese bei der Suche nach Arbeitsmöglichkeiten unterstützen sollen. Erweiterung der Programme zur Schaffung von Arbeitsplät zen: In einer Anzahl von Mitgliedstaaten wird die Schaffung von Arbeitsplätzen durch selektive Senkungen bei den So zialbeiträgen wie auch durch direkte Subventionen geför dert. In den auf dem Luxemburger Beschäftigungsgipfel vereinbarten beschäftigungspolitischen Leitlinien haben sich die Mitgliedstaaten außerdem darauf festgelegt, die Möglichkeiten zur Schaffung von Arbeitsplätzen auf lokaler Ebene, im Sozialwesen und bei neuen Aktivitäten im Zusam menhang mit den vom Markt noch nicht befriedigten Be dürfnissen zu prüfen. Verminderung von Abhängigkeit und sozialer Ausgrenzung: Die allgemeine Tendenz in den Mindestsicherungs- bzw. Sozialhilfesystemen der Mitgliedstaaten besteht darin, die der Armut und der sozialen Ausgrenzung zugrundeliegen den Ursachen zu bekämpfen, die Abhängigkeit von der Sozialhilfe zu vemündera und alle Arbeitsfähigen zu ermun tern, Arbeitsmöglichkeiten zu suchen und zu nutzen. Hilfe für Behinderte: In vielen Mitgliedstaaten werden An strengungen unternommen, die Beschäftigungschancen von Behinderten durch Bekämpfung von Diskriminierung und durch Schaffung eines behindertengerechten Arbeitsumfel des zu verbessern und gleichzeitig die Anspruchsvorausset zungen für Leistungen anzuheben. Trendumkehr beim Vorruhestand: Überall in der Union hat es einen langfristigen Trend zum Vorruhestand gegeben, der die Sozialausgaben in die Höhe getrieben und die Wirtschaft vorzeitig der Qualifikationen beraubt hat, die die auf diese Weise aus ihrem Unternehmen ausgeschiedenen Mitarbeiter anzubieten haben. Bei den Frauen stand diesem Trend eine noch stärkere Tendenz zur Beteiligung am Erwerbsleben gegenüber, doch bei den Männern hat er dazu geführt, daß etwa die Hälfte der Männer zwischen 55 und 64 Jahren (d. h. in den meisten Ländern unterhalb des gesetzlichen Renten eintrittsalters) aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind. In einer Reihe von Mitgliedstaaten sind Maßnahmen getroffen worden, um dieser Entwicklung entgegenzuwirken — durch Verschärfung der Voraussetzungen für die Inanspruchnah- - 2- Soziale Sicherheit in Europa 1997 — Zusammenfassung me von Vorruhestandsregelungen und/oder durch Absenken der Leistungssätze. Förderung des Teilruhestands: Es existieren Bemühungen (insbesondere in Deutschland, Frankreich, Österreich und Finnland), ältere Arbeitnehmer zur Nutzung von Teilruhe standsregelungen zu bewegen, indem ihnen im Gegenzug für eine Verkürzung ihrer Arbeitszeit ein Teilruhestandsgeld angeboten wird. Allerdings haben bisher außer in Frankreich nur sehr wenige Menschen von diesem Angebot Gebrauch gemacht. gen — und wie weit sich der Staat daran beteiligen soll. Insbesondere in den drei nordischen EU-Ländern sind die Sozialdienste gut entwickelt, auch wenn diese inzwischen ebenfalls zunehmend unter Kostendruck geraten. Ansonsten gibt es nur in einigen wenigen Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen, die dazu beitragen könnten, die Pflegekosten im Rahmen des Systems der Sozialversicherung zu decken. Das bemerkenswerteste Beispiel sind die in Österreich (1993) und in Deutschland (1995) eingeführten Regelungen, von denen erstere über allgemeine Steuern, letztere über Sozialbeiträge finanziert wird. Zielgerichteter Einsatz der Mittel: Der zielgerichtete Einsatz der Mittel zur Unterstützung der bedürftigsten Bevölke rungsgruppen rückt in allen Teilen der Union mehr und mehr in das politische Interesse. Ausdruck dafür sind häufigere — wenngleich in den meisten Fällen noch immer eher selten angewendete — Bedürftigkeitsprüfungen und die Erhebung von Steuern und/oder Sozialabgaben bei den Leistungsemp fängern. Vor dem Hintergrund des zunehmenden Wohl stands zahlreicher Rentnerhaushalte können derartige Maß nahmen durchaus geeignet sein, die Lasten der Finanzierung der sozialen Sicherung gerechter zu verteilen. Anpassung an die Alterung der Bevölkerung: Die Reform der Rentensysteme, mit der die Kosten im Zusammenhang mit der Alterung der Bevölkerung begrenzt werden sollen, bleibt zentrales Thema der Politik. In zahlreichen Mitglied staaten wurde das gesetzliche Rentenalter, insbesondere für Frauen, heraufgesetzt, so daß es nunmehr in den meisten Fällen für Männer und Frauen einheitlich bei 65 Jahren liegt. Gleichzeitig haben eine Reihe von Mitgliedstaaten Maßnah men zur Senkung der Rentenhöhe in die Wege geleitet. Weiter besteht die Tendenz, die Rentenhöhe stärker von den im Laufe des Lebens eingezahlten Beiträgen abhängig zu machen, um so den Versicherungsaspekt des Systems zu stärken. Allerdings ist derzeit kaum eine allgemeine Ten denz der Abkehr vom Umlageverfahren zugunsten eines Kapitaldeckungssystems (d. h. die laufenden Beitragszah lungen nicht mehr zur Deckung heutiger Rentenansprüche zu verwenden, sondern zur Deckung zukünftiger Ansprü che) zu erkennen. Dennoch gewinnen Betriebsrenten und private Vorsorge verstärkt an Bedeutung. Kostendämpfung im Gesundheitswesen: Ein gemeinsames Element der Politik aller Mitgliedstaaten waren in den letz ten Jahren Maßnahmen zur Deckelung der Ausgaben des staatlichen Gesundheitswesens bzw. der gesetzlichen Kran kenkassen. Zwar ist auf diese Weise der Anteil der Ausgaben am BIP generell nicht weiter gestiegen, doch es werden jetzt auch kritische Stimmen laut, die sich besorgt über die Art und Weise einer solchen Rationierung von Mitteln und über die Effektivität des Mitteleinsatzes zeigen. In vielen Ländern wurden direkte Zuzahlungen für Medika mente und bestimmte Leistungen eingeführt bzw. erweitert, um das Kostenbewußtsein der Verbraucher zu stärken und eine Einschränkung ihres Verbrauchs zu befördern. Eine Anzahl von Mitgliedstaaten setzt dabei auf das Potential der Marktmechanismen, indem sie Anbieter und Verbraucher klarer voneinander trennen, beide zu einem stärker markt wirtschaftlich orientierten Verhalten motivieren und in eini gen Bereichen Spielräume für einen kontrollierten Wettbe werb schaffen. Bereitstellung von Langzeitpflege: Es gibt eine verbreitete Debatte darüber, wie der Pflegebedarf befriedigt werden — ob über Transfers oder die direkte Erbringung der Leistun -3- Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel Überall in der Europäischen Union stehen die Sozialschutzsysteme und ihre Reform ganz oben auf der politischen Tagesordnung. In der Mit teilung der Kommission Modernisie rung und Verbesserung des Sozial schutzes in der Europäischen Union (KOM(97)102) wird dargestellt, daß die finanziellen und operativen Struk turen der meisten Systeme bereits vor Jahrzehnten geschaffen worden sind, daß sich aber seitdem die wirtschaftli chen und sozialen Rahmenbedingun gen geändert haben und sich auch weiter ändern werden. Die Sozial schutzsysteme werden immer stärker in Anspruch genommen, während die zu ihrer Finanzierung bereitstehenden Mittel immer knapper werden. Ver schärft werden die Probleme noch durch den demographischen Alte rungsprozeß und den bevorstehenden Anstieg des Anteils der Bevölkerung im Rentenalter. Gemeinsames Ziel al ler Bemühungen um die Reform der Sozialschutzsysteme ist es, die Effek tivität der Systeme nachhaltig zu si chern und diese so zu gestalten, daß sie Wirtschaftswachstum und das Schaf fen neuer Arbeitsplätze fördern anstatt zu behindern, die Kosten der Sozialhil fe durch Begrenzung der Leistungen auf die wirklich bedürftigen Gruppen einzudämmen und eine aktivere Ar beitsmarktpolitik zu betreiben, die sich nicht auf die bloße Finanzierung von Arbeitslosigkeit beschränkt, sondern der Wiedereingliederung der Erwerbs losen in den Arbeitsmarkt dient. Diese neuen Schwerpunkte finden ih ren Niederschlag in den jüngsten Er klärungen des Europäischen Rates. Dieser hat in Dublin Ende 1996 die Notwendigkeit hervorgehoben, die Steuer- und Sozialschutzsysteme so zu gestalten, daß sie beschäftigungs freundlicher werden und wirksamer im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit ein gesetzt werden können. Der Luxem burger Beschäftigungsgipfel Ende 1997 sprach sich für einen aktiveren arbeitsmarktpolitischen Ansatz aus, der auf die Verbesserung der Beschäf tigungsfähigkeit von Erwerbslosen ab zielt. Der Rahmen für ein solches Kon- zept ist in der oben erwähnten Mitteilung der Kommission sowie in den vom Rat verabschiedeten beschäf tigungspolitischen Leitlinien für 1998 (ABl. Nr. C 30 vom 28. Januar 1998) abgesteckt. Die in dem zuletzt genann ten Dokument skizzierten Hauptak- tionslinien — Verbesserung der Be schäftigungsfähigkeit, Entwicklung des Unternehmergeistes, Förderung der Anpassungsfähigkeit der Unter nehmen und ihrer Arbeitnehmer, Stär kung der Maßnahmen für Chancen gleichheit — sind sämtlich für die künftige Gestaltung der Sozialschutz systeme von Bedeutung. Der vorliegende Bericht konzentriert sich sehr stark auf die in der Mitteilung der Kommission und in den beschäfti gungspolitischen Leitlinien angespro chenen Themen, denen beim EU-wei ten Umbau der Sozialschutzsysteme ein hoher Stellenwert beigemessen wird. Sein besonderes Anliegen ist es, den Reformprozeß mit Hilfe von Un tersuchungen und Analysen zu diesen Veränderungsprozessen zu unterstüt zen und so ein besseres Verständnis der betreffenden Maßnahmen zu ent wickeln. Teilweise wird dabei die Analyse der beiden vorangegangenen Berichte über Soziale Sicherheit in Eu ropa aus den Jahren 1993 und 1995 aktualisiert. Wie seine beiden Vorläu fer beruht auch dieser Bericht auf einer Empfehlung des Rates vom Juli 1992 (92/442/EWG) über die Annäherung der Ziele und der Politiken im Bereich des sozialen Schutzes. (Der vollständi ge Bericht wird in deutscher, engli scher und französischer Sprache veröffentlicht, die vorliegende zusam menfassende Darstellung seiner Hauptergebnisse liegt in allen 11 Ge meinschaftssprachen vor. ) Der Bericht stützt sich weitgehend auf Zahlen, die im wesentlichen aus zwei neuen Datenquellen stammen, die ver gleichbare Angaben für alle Mitglied staaten enthalten: aus der überarbeite ten Fassung des Europäischen Systems der integrierten Statistiken über soziale Sicherheit (European System of Inte grated Social Protection Statistics — ESSPROS) — was die Ausgaben für die unterschiedlichen Bereiche des So zialschutzsystems und ihre Finanzie rungsmodalitäten anbelangt — sowie aus dem neuen Haushaltspanel der Eu ropäischen Gemeinschaft (ECHP). Letzteres bietet erstmalig vergleichba re Angaben zu den Einkommens- und Lebensverhältnissen in den Mitglied staaten, zur Verteilung der Leistungen auf die privaten Haushalte und zur Höhe der in den einzelnen Ländern gezahlten Einkommensbeihilfen. (Beide Datenquellen werden im tech nischen Anhang — Anmerkungen und Quellen — am Ende des vollständigen Berichts beschrieben und sollten ein- 4- Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel gesehen werden, bevor politische Schlußfolgerungen aus den hier darge stellten Ergebnissen gezogen werden. ) oder nicht in der Lage sind, ein ei genständiges Leben zu führen, und die neue Anforderungen an die Sozialsysteme stellen. Aufbau des Berichts Am Anfang des Berichts steht eine Untersuchung zu den sich verän dernden Rahmenbedingungen, wobei der Schwerpunkt auf den wichtigsten demographischen, sozialen und wirt schaftlichen Entwicklungen liegt, die Einfluß auf den Bedarf an Soziallei stungen haben. Darauf folgt als zwei tes eine Analyse zur Höhe der Sozial ausgaben in den Mitgliedstaaten, zu deren Aufteilung auf die einzelnen Aufgabenbereiche sowie zum relati ven Stellenwert der verschiedenen Finanzierungsquellen. Drittens wird untersucht, welche Bedeutung So- zialztransfers für das Einkommen pri vater Haushalte haben und welchen Beitrag sie zur Senkung des Einkom mensgefälles zwischen den Haushal ten leisten. Schließlich werden die wichtigsten Veränderungen in den So zialschutzsystemen der Mitgliedstaa ten, die sich in den letzten Jahren erge ben haben, vorgestellt. Vor diesem Hintergrund sollen vier Aspekte genauer betrachtet werden, die von besonderer politischer Bedeu tung sind. - die Funktionsweise der Arbeitslo senunterstützungssysteme, die in einer Reihe von Mitgliedstaaten derzeit so umgestaltet werden, daß sie mehr Anreize zur Arbeitsplatz suche bieten; - die Ruhestandsregelungen, insbe sondere mit Blick auf die Umkehr des Trends zum Vorruhestand; Veränderte Rahmen bedingungen Einerseits erfreuen sich die europäi schen Volkswirtschaften eines noch nie gekannten Wohlstandes, und die Realeinkommen befinden sich — von einigen kurzen Unterbrechungen abgesehen — in einem kontinuierli chen Aufwärtstrend, andererseits stei gen die Ansprüche in noch schnelle rem Maße. Hinzu kommt, daß sich all dies in den letzten Jahren in einem makroökonomischen Rahmen ab spielt, in dem die Regierungen der mei sten Länder der Union der Eindäm mung des Kostenanstiegs und der Konsolidierung der öffentlichen Haus halte Priorität eingeräumt haben. (Die Analyse in Competitive Europe, in der die Situation in der EU mit den Erfah rungen in Irland und Neuseeland ver glichen wird, kann den Mitgliedstaaten bei der Entscheidung darüber helfen, wie öffentliche Haushalte und Sozial schutzsysteme am besten an diese neu en Rahmenbedingungen angepaßt werden könnten. ) So dürfte die Abhän gigkeit von Sozialtransfers in den mei sten Mitgliedstaaten der Union trotz steigenden Wohlstandes den höchsten Stand in der Nachkriegsgeschichte er reicht haben. Diese auf den ersten Blick paradoxe Situation läßt sich auf das Zusammentreffen einer Reihe de mographischer, sozialer und wirt schaftlicher Entwicklungen zurück führen, durch die die Systeme der sozialen Sicherheit unter einen Druck geraten, für den sie ursprünglich nicht ausgelegt sind. - Maßnahmen zur Eindämmung der Kostenlawine im Gesundheitswe sen bei Wahrung der Qualität der Leistungen; - die Langzeitbetreuung und -pflege von Menschen, die zu gebrechlich Zunächst einmal ist der Anteil der Menschen, die das gesetzliche Renten alter (in den meisten Mitgliedstaaten 65 Jahre) erreicht haben, im Verhältnis zur erwerbsfähigen Bevölkerung an gestiegen — eine Entwicklung, die sich in den nächsten Jahren in einem noch stärkerem Maße fortsetzen wird. So kamen 1986 in der Union (d. h. in den derzeitigen 15 Mitgliedstaaten) auf jeden über 65jährigen fünf Perso nen im Alter zwischen 15 und 64 Jah ren. Im Zuge der Alterung der Bevöl kerung lag dieses Verhältnis 1996 nur noch bei 1 zu etwa 4. Nach den jüng sten Prognosen wird es sich bis zum Jahre 2020 so entwickeln, daß in der Union einem über 65jährigen lediglich etwas mehr als drei Personen im er werbsfähigen Alter gegenüberstehen. Gleichzeitig ist die Zahl der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Män ner in der Altersgruppe zwischen 55 und 64 Jahren deutlich angestiegen — von 43% (1986) auf nahezu 50% (1996) (der Anteil der Frauen ist im wesentlichen unverändert geblieben), vor allem wegen des langsamen Wirt schaftswachstums und der zu geringen Anzahl der netto geschaffenen zusätz lichen Arbeitsplätze. Wenn dieser Trend anhält, wird sich der Druck auf die Rentensysteme künftig noch in dem Maße verstärken, in dem der An teil der über 65jährigen an der Gesamt bevölkerung wächst. Überdies ist bereits heute ein Anstieg im Durchschnittsalter der Bevölke rungsgruppe über 65 Jahre zu ver zeichnen, wodurch das Gesundheits und Sozialwesen weiter unter Druck gerät (Schätzungen gehen davon aus, daß die Kosten für die medizinische Betreuung eines 65-74jährigen im Schnitt 2-2,5mal höher liegen als für einen unter 65jährigen. In der Alters gruppe der über 75jährigen belaufen sie sich sogar auf das 4- bis 5fache). Lag der Anteil der über 75jährigen in der Altersgruppe ab 65 Jahre 1996 noch bei etwa 40%, so wird er Progno sen zufolge bis zum Jahr 2010 auf 47% ansteigen, was einem zahlenmäßigen Anstieg von 33% in nur 14 Jahren (oder einer durchschnittlichen jährli chen Zuwachsrate von etwa 2%) ent spricht. Wenngleich das Wachstum der EU-Gesamtbevölkerung in diesem Zeitraum bei lediglich 3% liegen dürf te, kommt auf das Gesundheitswesen eine um nahezu 10% höhere Belastung zu (in Gestalt des aufgrund der sich - 5- Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel abzeichnenden demographischen Ent wicklung ansteigenden Bedarfs an Ge sundheitsleistungen). Nach dem Jahr 2010 wird bei voraussichtlich insge samt gleichbleibenden Bevölkerungs zahlen eine weitere Zunahme der Zahl der über 65jährigen — entsprechend einer Zunahme des Bedarfs an Ge sundheitsleistungen um rund 0,5% — erwartet. Zweitens sind die Arbeitslosenzahlen gegenüber den unmittelbaren Nach kriegsjahren deutlich angestiegen. Während der 50er und 60er und auch noch Anfang der 70er Jahre lag die durchschnittliche Arbeitslosenquote in der Gemeinschaft durchweg unter 3%, wohingegen sie sich seit 1982 kontinu ierlich oberhalb der 8%-Marke be wegt. Eine Ausnahme bildet dabei le- diglich das Jahr 1990, wo sie geringfügig niedriger war. Ein erhebli cher Teil der Bevölkerung im erwerbs fähigen Alter war somit nicht erwerbs tätig. Daher konnten diese Personen auch nicht zur Erwirtschaftung jener Mittel beitragen, die für die Unterstüt zung der Menschen im Ruhestand be nötigt werden. Stattdessen wurde der Bedarf nach Sozialtransfers auf diese Weise erhöht. Zudem hat sich die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit seit Mitte der 70er Jahre erheblich verlängert. Mitte der 80er Jahre waren bereits mehr als 5 % der Erwerbspersonen in der Union — das sind mehr als die Hälfte der Arbeits losen insgesamt — ein Jahr oder länger ohne Arbeit. Wenngleich dieser Anteil angesichts der großen Zahl neu geschaf fener Arbeitsplätze bis Anfang der 90er Jahre etwas zurückging, lag er 1996 er neut bei etwa 5% der Erwerbspersonen. Nach den jüngsten Erhebungen sind über 8,5 Millionen Menschen in der Union von Langzeitarbeitslosigkeit be troffen, davon 60% — also fast 5,5 Mio. — bereits seit zwei Jahren oder länger. fang angewiesen als bei der Konzipie rung der Arbeitslosenversicherungssy steme angenommen, die ursprünglich für die Unterstützung von Menschen ge dacht waren, die vorübergehend arbeits los werden und nach kurzer Zeit wieder einen neuen Arbeitsplatz finden. Zudem verdeutlichen die Zahlen zur Langzeit arbeitslosigkeit noch nicht das Gesamt ausmaß der zunehmenden Abhängigkeit von Unterstützung. Bis vor kurzem wur den in einer Reihe von Mitgliedstaaten (insbesondere in den Niederlanden und im Vereinigten Königreich) auch immer mehr Männer über 50 Jahre vor allem deshalb für erwerbsunfähig erklärt, weil es ihnen nicht gelungen war, eine Ar beitsstelle zu finden. Die andere augenfällige Entwicklung im Bereich der Wirtschaft, die in die sem Zusammenhang von Interesse ist, betrifft die anhaltende kräftige Zunah me der Frauenerwerbstätigkeit. Dieser in den 60er und 70er Jahren zuerst im Norden der Union einsetzende Trend hat in den 80er Jahren auch auf die südlichen Mitgliedstaaten übergegrif fen. Während 1970 lediglich etwa 40% der Frauen im Alter zwischen 25 und 54 Jahren in der Union einer Beschäf tigung nachgingen oder sich aktiv um eine solche bemühten, waren es Mitte der 80er Jahre 60% und 1996 bereits knapp 70%. In Spanien und Irland ist die Erwerbstätigkeitsquote der Frauen allein in den letzten zehn Jahren von knapp 40% auf 57% angestiegen. In folge dieser Entwicklung hat sich nicht nur der Bedarf an Sozialleistungen zur Betreuung von Kindern und älteren, gebrechlichen Eltern oder Großeltern verstärkt, sondern auch die Forderung nach einer stärkeren Individualisie rung der Rechte im Rahmen der So zialschutzsysteme und nach einer an gemessenen Berücksichtigung von Unterbrechungen der Erwerbstätigkeit bei der Berechnung des Leistungsan spruchs. Folglich war mindestens die Hälfte der Menschen, die in den letzten zehn Jahren und darüber hinaus einmal ihren Ar beitsplatz verloren hatten, auf Arbeitslo sengeld über einen längeren Zeitraum und gewiß auch in einem höheren Um Verstärkt wird dieser erhöhte Bedarf an Sozialleistungen noch durch die sich wandelnde Struktur der Haushal te, insbesondere durch die Zunahme von Einpersonenhaushalten und Einel ternfamilien, die mit dem Zerfall der Großfamilie einhergeht. So ist die durchschnittliche Haushaltsgröße in nerhalb von zehn Jahren, d. h. von 1986 bis 1996, um 5% zurückgegangen. Wenngleich diese Entwicklung nahe zu überall in der Union zu beobachten ist, sind die Haushalte in den südlichen Mitgliedstaaten im Schnitt (mit jeweils 2,5 Personen über 15 Jahre) nach wie vor größer als im Norden der Union (weniger als 2 Personen über 15 Jahre). Verantwortlich dafür ist in erster Linie der erhebliche Zuwachs an Einerwach senenhaushalten (d. h. mit nur einer Person über 15 Jahre), die im Norden der Union 1996 nahezu ein Viertel al ler Haushalte ausmachten, während sich ihr Anteil zehn Jahre zuvor noch auf knapp 20% belaufen hatte. In 8% der Einerwachsenenhaushalte lebten 1996 Kinder, in Belgien, Öster reich und dem Vereinigten Königreich sogar in über 12%. Bei den Erwachsenen handelte es sich dabei zumeist um allein erziehende Mütter, von denen viele in Teilen der Union erwerbslos und auf soziale Unterstützung angewiesen wa ren — wie z. B. im Vereinigten König reich, wo etwa zwei Drittel aller Allein erziehenden Sozialhilfe erhalten. Hinzu kommt noch, daß die Arbeitslo sen in der Union zum größten Teil ent weder allein leben oder aber in einem Haushalt, in dem die anderen Familien mitglieder ebenfalls ohne Beschäftigung sind, so daß sie auf keinerlei Erwerbsein kommen zurückgreifen können. Im Jah re 1996 mußten 15% der Haushalte in der Union mit einem Erwachsenen im erwerbsfähigen Alter ohne Brotverdie ner auskommen; in Belgien, Finnland und dem Vereinigten Königreich lag diese Zahl sogar bei 20% oder darüber und damit weit über der durchschnittli chen Arbeitslosenquote. Im Vereinigten Königreich ist der Prozentsatz der Haus halte, in denen keiner eine bezahlte Be schäftigung hat, trotz eines erheblichen Abbaus der Arbeitslosigkeit zwischen 1986 und 1996 in die Höhe gegangen, und in Irland ist er ungeachtet einer noch stärkeren Arbeitsmarktbelebung unver ändert gebliebea Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassungder"Sozialschutzsystemeariden Wandel Die wichtigsten Er gebnisse in Zahlen Höhe der Sozialausgaben Jede Bewertung des Umfangs des so zialen Schutzes in den europäischen Ländern und der dafür in Form von Sozialtransfers aufgewendeten Kosten bedarf sowohl einer Betrachtung der Einnahmen- als auch der Ausgabensei te der Konten des Sektors Staat. Dies liegt einmal daran, daß Sozialtransfers in einer Reihe von Mitgliedstaaten zu nehmend mit Steuern oder Sozialabga ben belegt werden, so daß ein Teil der Staatsaufwendungen wieder als Steu ern oder sonstige Einnahmen er scheint. Zum zweiten können Trans fers prinzipiell entweder über Steuervergünstigungen und -freibeträ- ge oder aber über Beihilfezahlungen erfolgen und tauchen dann als geringe re Einnahmen, nicht aber als Ausgaben auf. Allerdings sind Schätzungen zum Umfang dieser sogenannten entgange nen Steuereinnahmen und der durch Steuern auf Sozialleistungen erzielten Einnahmen immer mit erheblichen Schwierigkeiten behaftet. Die Ausgaben für den sozialen Schutz (der gemäß der neuen ESSPROS-De- finition die Transfers in Form von Geld- oder Sachleistungen für soziale Zwecke und die gesundheitliche Be treuung umfaßt) beliefen sich 1995 auf 28,5% des BIP der Union. Allerdings weisen die entsprechenden Zahlen zwischen den einzelnen Mitgliedstaa ten sehr unterschiedliche Werte auf, die von 20% des BIP in Irland, 21% in Griechenland und Portugal und 22% in Spanien bis hin zu 30% bzw. darüber in Frankreich, den Niederlanden und den drei nordischen Mitgliedstaaten reichen, wobei Spitzenreiter Schwe den mit knapp 36% des BIP war (Schaubild 1). Für die übrigen Mit gliedstaaten lagen die Ausgaben bei knapp 30% des BIP in Belgien, Deutschland und Österreich, bei 27,5% im Vereinigten Königreich und bei 24,5% in Italien. (Diese Zahlen sind wegen des neu eingeführten Klas sifikationssystems nur vorläufig und können sich ändern, sobald genauere Ergebnisse vorliegen — vgl. Anmer kungen und Quellen im Hauptbericht. ) Die zahlenmäßigen Unterschiede zwi schen den Mitgliedstaaten spiegeln im wesentlichen das relative Wohlstands niveau — gemessen am Pro-Kopf-BIP — wider und sind damit Ausdruck der Fähigkeit der einzelnen Länder, die entsprechenden Ausgaben zu schul tern. Dennoch weisen sie auch auf eine unterschiedliche Gewichtung des so zialen Schutzes zwischen Ländern mit vergleichbarem Wohlstandsniveau hin. Dies wiederum hat seine Ursache zum Teil in spezifischen gesellschafts bedingten Gegebenheiten (z. B. in der Tendenz zur Frauenerwefbstätigkeit, die in den nordischen Ländern hoch und in Italien gering ist), in der Alters struktur der Bevölkerung und im Grad der Inanspruchnahme von privater Vorsorge (Private Renten erscheinen in den ESSPROS-Daten in unter schiedlicher Höhe —je nach dem Grad an sozialer Solidarität. ) Allerdings sind Sozialleistungen in ei nigen Ländern — insbesondere dann, wenn diese einen hohen Anteil am BIP ausmachen — Steuer- und/oder sozial- abgabenpflichtig, so daß ein Teil der vom Sektor Staat ausgereichten Mittel auf der Einkommenseite wieder auf taucht. Dazu kommt, daß dieser Teil seit einigen Jahren tendenziell ansteigt, da der Staat bemüht ist, einer seits die Mittel zielgerichteter den besonders bedürftigen Bevölkerungs gruppen zukommen zu lassen und an dererseits die Kosten für die soziale Sicherheit gleichmäßiger zu verteilen. Einer kürzlich veröffentlichten Studie zufolge (Net public social expenditu re", OECD, Labour Market und Social Policy Occasional Papers, Nr. 19) be laufen sich die auf Sozialleistungen er hobenen direkten Steuern und Sozial abgaben in den Niederlanden auf knapp 6%, in Schweden auf über 5%, in Dänemark auf 4% und in Deutsch land auf 2,5% des BIP, wohingegen Gesamtausgaben für den Sozialschutz nach Bereichen, 1995 2 Reale Zunahme der Sozialausgaben, 1990-1993 und 1993-1995 % des BIP 14 Jährt durchnittl. Veränderung in % (unter Anwendung eines BIP-Deflationieaingsfaktors) IRL P GR E Vorläufige Angaben für GR; es iegen Iceina Angaben zur Au »gaben struktur vor L UK E14 D A B I F NL FIN DK S E NL S I DK FIN E13 F UK P D GR B A DK 1990-94 und 1994-95. OR S S keine Angaben vor 1993 -7 Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel diese Zahl im Vereinigten Königreich praktisch bei Null liegt. Unter Berück sichtigung der Einnahmen aus indirek ten Steuern, die beim Kauf von Waren und Leistungen mit diesen Transfers durch die Leistungsempfänger entste hen und bei denen es zwischen den einzelnen Ländern weniger Unter schiede gibt, vermindern sich die Net toausgaben für den sozialen Schutz auf ca. 27% des BIP in Schweden bzw. auf zwischen 23% und 25,5% des BIP in den anderen vier Ländern. Hier ergibt sich ein weit geringeres Gefälle als es in den oben genannten Bruttoaufwen dungen zum Ausdruck kommt. Legt man die Nettozahlen zugrunde, so ge hen die Schätzungen davon aus, daß der Anteil des aufgewendeten BIP im Vereinigten Königreich sogar etwas höher ist als in Deutschland und in den Niederlanden. Allerdings beziehen sich diese ohne hin erst vorläufigen Schätzwerte ledig lich auf ein Jahr und nur auf fünf Mit- gliedstaaten (Eurostat plant im Rahmen von ESSPROS die Entwick lung spezieller Module zu den Auswir kungen von Steuern). Einen Eindruck vom relativen Stellenwert der sozialen Transfers vermitteln auch die ECHP- Angaben zu den an die Haushalte aus gereichten Nettosozialleistungen. Als Sozialleistungen erfaßt werden dabei lediglich Geldleistungen, wohingegen Sachleistungen (z. B. medizinische Be treuung) unberücksichtigt bleiben. Al lerdings sind in den Angaben auch die privaten Renten enthalten. Diesen An gaben zufolge beliefen sich die Sozial transfers 1993 im Schnitt auf knapp 30% des Nettoeinkommens privater Haushalte in der Union (in diesem Fall ohne Österreich, Finnland und Schwe den, die von ersten Welle des ECHP nicht erfaßt wurden). Diese Zahlen ergeben für die Unter schiede zwischen den Mitgliedstaaten ein anderes Bild als bei Zugrundele gung des Anteils der Bruttoausgaben am BIP. Nunmehr fuhren Belgien und Frankreich, bei denen soziale Trans fers über 36% des Nettohaushaltsein- kommens ausmachen, das Feld an (ob wohl die Zahl für Frankreich leicht überbewertet ist, weil die Transfers un ter Einschluß der auf sie zu zahlenden relativ geringen Steuern gemessen werden), gefolgt von Italien, das bei den Ausgaben weit unter dem EU- Durchschnitt liegt, mit knapp 33%. Im Mittelfeld liegt neben Dänemark und den Niederlanden auch Spanien, das ebenso wie Italien einen vergleichs weise geringen Anteil seines BIP für Sozialausgaben aufwendet. Unter dem EU-Durchschnitt rangieren Deutsch land, Irland, Luxemburg und das Ver einigte Königreich (mit etwa 27% des Nettoeinkommens), und die niedrig sten Werte wurden — ebenso wie auf der Ausgabenseite — für Griechen land und Portugal verzeichnet (mit 25% bzw. 22%). Zur Zeit liegen noch keine zuverlässi gen Schätzungen zur Gesamthöhe der entgangenen Steuereinnahmen vor. Durch die Nichtberücksichtigung die ser Beträge kann sich bei einem Ver gleich der Mitgliedstaaten auf der Grundlage der ESSPROS- und der ECHP-Daten leicht ein schiefes Bild ergeben, wenngleich die zur Debatte stehenden Beträge in den meisten Fäl len vergleichsweise gering sein dürf ten (Allerdings gibt es Ausnahmen, wie z. B. im Falle des Vereinigten Kö nigreiches, das für Beiträge zu Privat rentenversicherungen bedeutende Steuervergünstigungen gewährt). Struktur der Sozialausgaben Mit 42,5% der Gesamtaufwendungen bzw. 12% des BIP (1995) stellen die Altersrenten den mit Abstand größten Posten der Sozialausgaben dar. Aller dings schwanken auch hier die entspre chenden Zahlen von über 60% für Ita lien (15,5% des BIP) — das damit absoluter Spitzenreiter unter den Mit gliedstaaten ist (auch wenn das Land hier einige Transfers mit einbezieht, die in anderen Ländern anderen Posten zugeordnet werden) — bis zu 32% in Finnland (10,5% des BIP) und nicht mehr als 25% in Irland (5% des BIP). Die Angabe für Irland ist zum Teil auf den geringen Anteil der Bevölkerung im Rentenalter zurückzuführen, wäh rend die für Italien im Gegenteil Aus druck der großen Zahl an Rentnern ist, zu denen noch zahlreiche Vorruhe ständler hinzukommen, die die Alters struktur noch ungünstiger gestalten. Entgegen der landläufigen Meinung, daß die hohe Arbeitslosigkeit die Hauptursache für hohe Sozialtransfers sei, beliefen sich in Wirklichkeit die Leistungen zur Unterstützung der Ar beitslosen 1995 EU^weit auf lediglich 8% der Gesamtausgaben (knapp 2,5% des BIP); das ist weniger als für Lei stungen wegen Erwerbsunfähigkeit und nur geringfügig mehr als für Familienbeihilfen bereitgestellt wird. Lediglich in Belgien, Dänemark, Finnland und Schweden lagen die Ausgaben für Arbeitslosenunterstüt zung deutlich über 3% des BIP (d. h. jeweils bei etwa 4-5%). Allerdings sind diese Ausgaben als Gradmesser für die Belastung der So zialschutzsysteme durch die Arbeitslo sigkeit nur bedingt aussagekräftig. Ar beitslosigkeit verringert nicht nur das Aufkommen aus Steuern und Abga ben, sondern führt darüber hinaus zu höheren Ausgaben in anderen Berei chen. Auch ein Teil der Ausgaben für Leistungen wegen Erwerbsunfähig keit, für Wohnungsbeihilfen und zur Überwindung der sozialen Ausgren zung wird letztendlich durch die Ar beitslosigkeit — oder allgemeiner durch das Fehlen von Arbeitsplätzen — verursacht. Gleiches gilt für einen Großteil der Ausgaben für Vorruhe standsregelungen, die in etwa der Hälfte der Mitgliedstaaten unter den Altersrenten und nicht unter der Ar beitslosenunterstützung (wie von der ESSPROS-Klassifikation festgelegt) erfaßt werden. In den Niederlanden und im Vereinigten Königreich über stiegen die Ausgaben für Leistungen wegen Erwerbsunfähigkeit 1995 die Aufwendungen für Arbeitslosenunter stützung bei weitem (4,5% bzw. 3% des BIP). Zusätzlich gaben die EU- Länder im Schnitt ein weiteres Prozent des BIP für Wohnungsbeihilfen und Maßnahmen zur Überwindung der so- Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel zialen Ausgrenzung aus (Dänemark, Schweden und das Vereinigte König reich sogar mehr als 2% des BIP). Den zweitgrößten Posten bilden die Kosten für das Gesundheitswesen, die im EU-Durchschnitt bei etwa 22% der Gesamtausgaben (aus dem Rahmen fällt hier lediglich Dänemark mit nur 14%) sowie bei 6% des BIP liegen, wobei sich der BIP-Anteil zwischen unter 5% in Dänemark und Italien und 7,5% in Frankreich — weit über dem Wert aller anderen Mitgliedstaaten — bewegt. Anstieg der Sozialausgaben Insgesamt haben sich die Ausgaben für den sozialen Schutz innerhalb von fünf Jahren, d. h. von 1990 bis 1995, von knapp 26% auf 28,5% des BIP erhöht, wohingegen der Anstieg im Laufe der 80er Jahre nur etwa 1 % des BIP (nach der alten ESSPROS-Definition) aus gemacht hatte. Von diesem Anstieg waren alle Mitgliedstaaten mit Aus nahme der Niederlande betroffen, die einen leichten Ausgabenrückgang ver buchen konnten. (Leider liegen keine Schätzwerte zu den Nettozuwächsen vor, die jedoch geringer ausgefallen sein dürften. ) Allerdings ist dieser Anstieg in star kem Maße auf eine Verlangsamung des BIP-Wachstums zurückzuführen, dessen jährliche Zuwachsraten in den 90er Jahren unter 1,5% gegenüber na hezu 2,5% in den 80er Jahren lagen. Zudem beschränkte sich der Anstieg der Sozialausgaben auf die konjunk turschwachen Jahre von 1990 bis 1993, in denen das BIP mehr oder we niger stagnierte. In den beiden Folge jahren ging der Anteil der Sozialausga ben am BIP im EU-Durchschnitt zurück. Ein Anstieg war lediglich in Belgien, Deutschland und Österreich zu verzeichnen, in allen anderen Fällen kam es zu einem Rückgang. Diese Ent wicklung ist einerseits einer gewissen Erholung des BIP-Wachstums ge schuldet, ist aber andererseits auch Ausdruck einer nach 1993 einsetzen den deutlichen Verlangsamung des Wachstums im Sozialschutzsektor selbst, die teilweise im Zusammen hang mit der Stabilisierung der Ar beitslosenzahlen nach den Arbeits markteinbrüchen während der Rezession zu sehen ist. Real (d. h. inflationsbereinigt) sind die Sozialausgaben zwischen 1990 und 1993 in der Union jährlich um etwa 4,5% angestiegen, während beim BIP kaum ein Zuwachs zu verzeichnen war. In den beiden Folgejahren von 1993 bis 1995 belief sich die jährliche Wachstumsrate auf 1,5% (Schaubild 2). Lediglich in Belgien und in Irland (mit jährlichen BIP-Zuwachsraten von über 9%) wurde zwischen 1993 und 1995 kein Rückgang des Wachstums bei den realen Ausgaben registriert. Selbst nach Herausnahme der Arbeits losenunterstützung, die in diesem Zeit raum real gesunken ist, waren die durchschnittlichen Zuwachsraten bei den Sozialausgaben nach 1993 noch halb so hoch wie in den drei vorange gangenen Jahren. Besonders stark war der Anstieg der Sozialausgaben zwischen 1990 und 1995 (mit 6-7% des BIP) in Portugal, wo Anstrengungen unternommen wur den, die Sozialleistungen an das im Norden der Union übliche Niveau an zugleichen, und in Finnland, wo die Arbeitslosenzahlen dramatischer als anderswo in die Höhe schnellten. Im Gegensatz dazu war der Anteil der So zialausgaben am BIP in den Niederlan den leicht rückläufig, und in Irland und Italien lag der Aufwärtstrend (mit we niger als 1 % des BIP) weit unter dem Durchschnitt, wobei Irland sowohl beim BIP als auch bei den Sozialaus gaben hohe Wachstumsraten verzeich nete, während in Italien das Wachstum in beiden Fällen eher schleppend ver lief. Neben den Aufwendungen für die Ar beitslosenunterstützung sind in diesem Zeitraum insbesondere die Ausgaben für Altersrenten und medizinische Be treuung nach oben gegangen (+1% bzw. 0,5% des EU-weit erwirtschafte ten BIP), was teilweise mit der Über alterung der Bevölkerung zusammen hängt. Allerdings war zwischen 1993 und 1995 der Anteil des für medizini sche Leistungen aufgewendeten BEP in einer Reihe von Ländern rückläufig, während der Anteil der Altersrenten in den meisten Mitgliedstaaten anstieg, entweder im gleichen Maße wie das BEP selbst oder aber langsamer als die ses. Finanzierungsquellen Die Finanzierung des sozialen Schut zes bleibt ein zentrales Thema der po litischen Debatte. Im Rahmen der ver stärkten Bemühungen zur Schaffung von Arbeitsplätzen wird derzeit EU- weit versucht, die Lohnnebenkosten zu senken. Dieses Ziel, das die Kommis sion 1993 in ihrem Weißbuch Wachs tum, Wettbewerbsfähigkeit und Be schäftigung vorgeschlagen hat, ist vom Europäischen Rat bei mehreren Gele genheiten — insbesondere beim Du bliner Gipfel Ende 1996 — sowie auch in den Ende 1997 angenommenen Be schäftigungsleitlinien bekräftigt wor den. Bisher gibt es jedoch wenig An zeichen dafür, daß die Belastung des Faktors Arbeit durch Steuern und So zialabgaben zurückgegangen ist. Es gibt hingegen Schätzungen, denen zu folge die Steuer- und Abgabenquote von 35% im Jahre 1981 auf 42% im Jahre 1995 angestiegen ist. (Der Euro päische Rat hat auf seinem Treffen Ende 1996 in Dublin eine "Gruppe für Steuerpolitik" eingesetzt, die zur Zeit Verbesserungen bei der EU-weiten Koordinierung der Steuerpolitiken dis kutiert. ) Die Finanzmittel für den sozialen Schutz kommen in allen Mitgliedstaa ten zum Teil aus Beiträgen, die zumeist auf Einkommen aus Erwerbstätigkeit erhoben werden, zum Teil aus allge meinen Steuermitteln, obwohl in ein zelnen Ländern (insbesondere in Bel gien, Frankreich und Luxemburg) in den letzten Jahren spezielle "Sozial steuern" eingeführt worden sind, deren Aufkommen zweckgebunden zu ver- Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel wenden ist. Nach den jüngsten Erhe bungen (für 1995) stammen noch im mer etwa 65% der Mittel in der Union aus Beiträgen, von denen 60% von der Arbeitgeberseite (freiwillige wie ge setzliche Beiträge) (d. h. 40% der Ge samtmittel) aufgebracht werden und 30% aus Steuereinnahmen (fast aus schließlich aus allgemeinen Steuern) kommen. Welcher dieser beiden Hauptfinanzie rungsquellen der höhere Stellenwert beigemessen wird, ist von Land zu Land unterschiedlich und hängt mit der historischen Entwicklung des jeweili gen Systems zusammen. In den Mit gliedstaaten, in denen das System aus der Sozialversicherung für die Er werbstätigen hervorgegangen ist (Bis marck-System) — wie in den Benelux- Ländern, in Deutschland, Frankreich und Österreich — kommen die Mittel auch heute noch zu mindestens zwei Dritteln aus Sozialbeiträgen (in Frank reich sind es sogar 77%). In den nordi schen Ländern, im Vereinigten König reich und in Irland, in denen das System ursprünglich auf die Unterstüt zung besonders bedürftiger Personen abzielte (Beveridge-System), sind So zialbeiträge zu weniger als der Hälfte an seiner Finanzierung beteiligt (40% oder weniger im Vereinigten König reich und in Irland und nicht mehr als 23,5% in Dänemark). Im Süden der Union wird das Sozialschutzsystem in Griechenland, Spanien und Italien zu mindestens zwei Dritteln, in Portugal zu knapp 50% aus Sozialbeiträgen fi nanziert. In allen Ländern mit Ausnahme Däne marks und der Niederlande leisten die Arbeitgeber einen weitaus höheren Fi nanzierungsbeitrag als die Leistungs berechtigten. In Einklang mit den er klärten politischen Zielen ist in den 90er Jahren jedoch eine gewisse Um strukturierung der Finanzierungsquel len erfolgt. EU-weit ist der Anteil der Arbeitgeberbeiträge innerhalb von fünf Jahren (zwischen 1990 und 1995) von 43% auf 39,5% gesunken, wäh rend die Beiträge der Versicherten von 22,5% auf 23,5% gestiegen sind. Mit Ausnahme Dänemarks und der Nie derlande, in denen die Arbeitgeberbei träge ohnehin relativ niedrig sind, so wie Belgiens betrifft dieser Umbau alle Mitgliedstaaten. Besonders einschnei dend ist er in Portugal und Finnland verlaufen, wo ein relativer Rückgang der Einnahmen aus Arbeitgeberbeiträ gen um etwa 20% zu verzeichnen ist. Im Verhältnis zu den Arbeitskosten sind die Arbeitgeberbeiträge jedoch nach den vorliegenden Daten zwi schen 1990 und 1995 EU-weit trotz ihrer Rückläufigkeit bei der Finanzie rung des Systems leicht angestiegen, während ihr Anteil am BIP praktisch unverändert geblieben ist. Obwohl staatlicherseits versucht worden ist, den Arbeitgeberanteil an der Finanzie rung des sozialen Schutzes etwas zu rückzufahren, ist dieses Ziel i. a. da durch konterkariert worden, daß die Ausgaben — und der Finanzierungs bedarf— schneller gewachsen sind als das BIP und damit schneller als-die Bemessungsgrundlage für das Steuer aufkommen. Der Anstieg des Anteils der Arbeitgeberbeiträge an den Ar beitskosten (also an der Lohnsumme insgesamt als Vergütung der Arbeit nehmer) war in allen Mitgliedstaaten, für die Daten vorliegen (d. h. ohne Griechenland, Luxemburg und Schweden), mit Ausnahme von Portu gal und Irland festzustellen. Die zweite große Entwicklung bei den Finanzierungsmodalitäten, wenn wir einmal die neuen Sozialsteuern außer acht lassen, die nur in sehr wenigen Ländern eine Rolle spielen (in Frank reich ist ihr Anteil an der Finanzierung zwischen 1990 und 1995 von 3,5% auf 8% gestiegen), betrifft die zunehmen de Beteiligung der Altersrentner und anderer Leistungsempfänger an der Aufbringung der Mittel. Dahinter steht sowohl das steigende Realeinkommen der Rentner als auch der Wunsch, die Finanzierungslast gleichmäßiger auf die Schultern der gesamten Bevölke rung zu verteilen. Allerdings fällt diese Finanzierungsquelle nur in den Nie derlanden (8,5%) und in Deutschland (4%) wirklich ins Gewicht. Höhe der Arbeits losenunterstützung Die ECHP-Daten ermöglichen erstma lig einen EU-weiten Vergleich der tat sächlichen Leistungen, die von den Er werbslosen bezogen werden. (Bisher war man dabei auf Modellrechnungen angewiesen — vgl. Soziale Sicherheit in Europa, 1995, Kapitel 4 — die, auch wenn sie die Merkmale des jeweiligen Sozialschutz- und Steuersystems noch so gut erfassen mögen, nichts darüber aussagen, wie repräsentativ die Ergeb nisse sind. ) Diese Daten legen den Schluß nahe, daß die von dem jeweili gen Sozialschutzsystem ausgehenden Anreize, sich aktiv um einen Arbeits platz zu bemühen, zwischen den ein zelnen Mitgliedstaaten sehr unter schiedlich ausgeprägt sind. Zunächst einmal erhielten in der Union 1993 durchschnittlich etwa 25% der 25- bis 64jährigen, die mindestens drei Mona te erwerbslos waren, überhaupt keine Arbeitslosenunterstützung, (womit al lerdings nicht ausgeschlossen ist, daß die betreffenden Personen andere Ar ten von Unterstützung erhalten haben, damit ihr Einkommen nicht unter eine Mindestschwelle fällt) Dieser Anteil schwankt allerdings zwischen 5% oder darunter in Belgien, Dänemark, Deutschland und im Vereinigten Kö nigreich bzw. nur leicht darüber in Ir land bis zu etwa zwei Dritteln in Grie chenland, Italien und Portugal. (Das ECHP enthält keine vergleichbaren Daten für die Niederlande, Österreich, Finnland und Schweden und nur unzu reichende Angaben für Luxemburg. ) Zum zweiten beliefen sich bei denen, die Arbeitslosenunterstützung erhiel ten, die monatlichen Leistungen im Schnitt auf knapp über 50% der Netto verdienste für die Monate, in denen sie gearbeitet haben (entweder vor Eintre ten der Arbeitslosigkeit oder nach de ren Ende), wobei die Bandbreite hier von mehr als 75% in Portugal (wo al lerdings nur ein Drittel der Erwerbslo sen überhaupt eine Leistung erhält) und etwa 60 — 65% in Dänemark, Frankreich und Irland bis hin zu nicht mehr als 25% in Griechenland und im 10- Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel Vereinigten Königreich reicht (Schau bild 3). Die Leistungen in Belgien und in Deutschland bewegten sich in der Nähe des Durchschnittswertes, in Spa nien knapp darüber, in Italien darunter. (Dabei sei noch einmal darauf hinge wiesen, daß sich diese Zahlen aus schließlich auf die Arbeitslosenunter stützung beziehen und daß die Betroffenen möglicherweise noch an dere Transferleistungen beziehen, die die Höhe der Sozialleistungen relativ zum Arbeitseinkommen beeinflussen können — vgl. Kapitel 4 des vollstän digen Berichts) Zum dritten war der Anteil derjenigen Erwerbslosen, die Leistungen in Höhe von 80% oder mehr ihres Nettover dienstes erhielten (wobei vorausge setzt wird, daß die durchschnittlichen Monatseinkommen, wie sie sich aus den ECHP-Daten errechnen, für das Entgelt stehen, das die Betroffenen für die Tätigkeit erhalten, die sie nach dem Ende der Arbeitslosigkeit ausüben), in den meisten der erfaßten Mitgliedstaa ten relativ gering. (Bei den Männern etwa 20% oder darunter in 8 der 10 Länder, alle außer Irland und Portugal, und unter 6% in Griechenland und Ita lien; bei den Frauen etwa 20% oder darunter in 7 der Länder, dagegen al lerdings etwa ein Drittel in Deutsch land und Frankreich und die Hälfte in Dänemark. ) Diese Zahlen müssen mit einer gewis sen Vorsicht interpretiert werden, da in einer Anzahl von Ländern, wo Arbeits losenunterstützung nur in geringer Höhe gezahlt wird (insbesondere im Vereinigten Königreich), Erwerbslose einen Anspruch auch auf verschiedene Sachleistungen (z. B. Wohnungsbeihil fen) zur Aufbesserung ihres Einkom mens haben, die in den ECHP-Daten nicht erscheinen. (Es kommt also auch auf den Charakter der Daten an — vgl. dazu die Erläuterungen in Kapitel 4 sowie die Anmerkungen und Quellen im vollständigen Bericht) Dennoch dürften solche zusätzlichen Leistun gen, auch wenn sie beachtlich sind, das Gesamtbild nicht wesentlich verän dern, zum Teil schon deswegen nicht, weil sie vielfach auch an Beschäftigte in Niedriglohngruppen gezahlt wer den, in die die meisten Erwerbslosen bei Rückkehr in das Arbeitsleben kom men. (Aus den ECHP-Daten geht her vor, daß der Monatsverdienst der Per sonen, die während eines Teils des Jahres 1993 arbeitslos waren, in den meisten Fällen deutlich unter dem Durchschnitt lag — vgl. Kapitel 4 des vollständigen Berichts) Linderung der Armut Angesichts der immer knapperen Haushaltsmittel für Sozialausgaben sind alle Mitgliedstaaten zunehmend bestrebt, die verfügbaren Mittel so ef fektiv wie möglich zu verteilen. An hand der ECHP-Angaben zum Ein kommen privater Haushalte läßt sich feststellen, in welchem Umfang die Transfers den Ärmsten der Gesell schaft zugute kommen und damit tat sächlich zur Linderung der relativen Armut und zum Abbau des Einkom mensgefälles beitragen. Es muß aller dings in diesem Zusammenhang betont werden, daß für die Sozial schutzsysteme Armutsbekämpfung nur eines von mehreren Zielen dar stellt. Nach dem ECHP machten die Sozial transfers (einschließlich der privaten Renten) — wie bereits ausgeführt — 1993 etwa 30% des Nettoeinkommens der privaten Haushalte in der Union aus. Für ungefähr 37% der Haushalte stellten sie die Haupteinkommens quelle dar. Ohne diese Unterstützung hätten fast 40% mit einem Einkommen leben müssen, das unter der Hälfte des nationalen Durchschnittseinkommens liegt (ein Maß, das gewöhnlich als In dikator der relativen Armut dient und das im Dezember 1984 vom Minister rat als Arbeitsdefinition festgelegt worden ist), viele davon hätten über haupt kein Einkommen gehabt. Dabei ist der Anteil der betroffenen Haushal te in allen Ländern relativ ähnlich: in Belgien, Irland und dem Vereinigten Königreich sind es etwa 42% und in Dänemark, Deutschland, Griechen- Durchschnittlicher Ersatzwert von Arbeitslosen geld für Männer und Frauen im Alter von 25 bis 64 J a h r e n, 1993 Lohnersatzleistung/Verdienst (%) (fur leistungsemptanger, die länger als 3 Monate arbeitslos waren und über einen Vonat in Beschäftigung) Umfang der Sozialtransfers und Auswirkung auf Haushalte mit einem Nettoeinkommen von weniger als 50 % des Durchschnitts, 1993 % Haushalte 9 vor den Transfers • nach den Transfers " D Transfers als Anteil am Nettoeinkommen {%) % Nettoeinkommen GR UK I E10 D GR E UK E12 11 Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozial Schutzsysteme an den Wandet land, Luxemburg und den Niederlan den 36-37% (Schaubild 4). Mit den Sozialtransfers und nach Steu ern hatten EU-weit durchschnittlich etwa 17% der Haushalte ein Einkom men, das unter 50% des nationalen Durchschnittseinkommens liegt. Auf geschlüsselt nach Ländern, waren es im Vereinigten Königreich, in Irland und Griechenland mehr als 20%, in Portugal ca. 29%, in Spanien, Frank reich und Italien zwischen 15 und 19% (entspricht etwa dem Durchschnitts wert der Union), in den Benelux-Län- dern und in Deutschland 13-14% und in Dänemark weniger als 9%. Am stärksten verhinderten die Transfers ein Absinken des Haushaltseinkom mens unter die 50%-Marke in Belgien und Dänemark (in 29% der Fälle), wo bei Dänemark dafür relativ weniger Transfers (30% des Nettohaushaltsein- kommens) benötigte als Belgien (37%). Auch in Frankreich und in den Niederlanden war ein relativ hoher Ef fekt (von 24-25 Prozentpunkten) zu verzeichnen. Allerdings benötigte Frankreich (selbst unter Berücksichti gung der oben erwähnten Überbewer tung seiner Transfers) dafür dieselben Transfermittel wie Belgien, und die Niederlande lagen bei der Höhe der Transfermittel mit Dänemark gleich auf. Im Gegensatz dazu vermieden die Transfermittel in Griechenland nur in 14% und in Portugal lediglich in gut 10% der Fälle ein Absinken unter die Armutsschwelle. Gemessen am Um fang der Sozialtransfers (25% des Net toeinkommen privater Haushalte in Griechenland, 22% in Portugal), war der erzielte Effekt bei der Linderung der Armut in beiden Ländern sehr ähn lich. Auch scheinen die Transfers in beiden Ländern nicht so zielgerichtet den ärmsten Mitgliedern der Gesell schaft zugute zu kommen wie das in anderen Mitgliedstaaten der Fall ist. (Etwa 70% der Transfers gehen in Haushalte, die vor Transfer über weni ger als die Hälfte des Durchschnitts einkommens verfügen — die entspre chende Zahl für die EU insgesamt liegt bei 77%). In den übrigen EU-Mitgliedstaaten lag der erzielte Effekt zwischen 20-23 Prozentpunkten, wenngleich hinsicht lich der Hohe der jeweils erforderli chen Transfermittel auch hier Unter schiede bestehen. So war der Transferaufwand z. B. in Italien höher als in Deutschland (23 im Vergleich zu 20 Prozentpunkten). Die vergleichsweise geringe Wirkung der sozialen Transfers auf die Einkom mensverteilung in Griechenland und Portugal geht auch auf deren ungleiche Verteilung auf die Haushalte zurück, von denen einige beachtliche Beträge, andere hingegen verhältnismäßig we nig erhalten. Dies gilt vor allem für die Altersrenten, die den Löwenanteil an den Transfers bilden, aber auch — wie z. B. in Italien — für sonstige Übertra gungen (z. B. Arbeitslosengeld, Fami lienbeihilfen usw. ). Von den sonstigen Übertragungen flössen EU-weit 19% in die 17% der Haushalte, die nach Transfer mit lediglich 50% des Durch schnittseinkommens auskommen mußten, und 37% in die 30% der Haus halte, deren Einkommen weniger als 65% des Durchschnittseinkommens betrug. Bei den Renten hingegen gingen 19% der Transfers an die 15 % der Haushalte in der Union, die nach Transfer über das l,5fache des Durchschnittsein kommens verfügen konnten (28% an 16-17% der Haushalte dieser Katego rie in Griechenland und Portugal, 25% an 13% der Haushalte in Frankreich und 29% an 15% der Haushalte in den Niederlanden). Allerdings gibt es auch vier Länder — Belgien, Irland, Lu xemburg und vor allem Dänemark -, in denen die Altersrenten unproportional vor allem Haushalten mit niedrigerem Einkommen zugute kamen. Merkmale auf. Sie suchen zum einen nach Möglichkeiten, den weiteren An stieg der Ausgaben einzudämmen, und betreiben zum anderen eine aktivere Arbeitsmarktpolitik, um die Zahl der von Sozialtransfers abhängigen Perso nen zu verringern. Diese Politik war zentrales Anliegen vieler Reformen der jüngsten Zeit, die das Ziel hatten, von passiven Maßnahmen der Sozial hilfe zu einer aktiven Politik, mit der Erwerbslose zur Aufnahme einer be zahlten Beschäftigung veranlaßt wer den, zu gelangen. Dies geschieht über eine Verstärkung der Anreize für die Aufnahme einer Arbeit und über Hilfe zur Teilnahme der Betroffenen am ge sellschaftlichen und am Erwerbsleben. Es sind demzufolge Maßnahmen ge troffen worden, die die Beschäfti gungsfähigkeit der Erwerbslosen verbessern, den Zugang zu Bildungs maßnahmen sowie zur Berufsberatung erleichtern und den Betroffenen bei der Suche nach einem Arbeitsplatz helfen sollen. Diese Maßnahmen beschränken sich nicht auf die als arbeitslos gemeldeten Personen, sondern sind auf weitere, von Langzeitunterstützung lebende Gruppen, d. h. besonders Behinderte (soweit diese grundsätzlich arbeitsfä hig sind und auch erwerbstätig sein wollen), Alleinerziehende und Vorru- heständler, ausgedehnt worden. Ziel ist nicht nur, die Zahl der auf Sozialhil fe angewiesenen Personen zu verrin gern und Kosten einzusparen, sondern auch den Kampf gegen soziale Aus grenzung zu führen, indem den Betrof fenen geholfen wird, einen sinnvolle ren Platz in der Gesellschaft zu finden, und ihnen eine Chance gegeben wird, auch selbst einen Beitrag zum Allge meinwohl zu leisten. Jüngste politische Entwicklungen Die Reaktionen der Mitgliedstaa ten auf die beschriebenen Aus gabentrends weisen gemeinsame Wichtige Impulse für diese Entwick lung sind auch vom steigenden Durch schnittsalter der Bevölkerung ausge gangen, wobei auch der auf den überproportional hohen Anteil älterer Personen zurückzuführende Kosten anstieg im Gesundheitswesen zuneh mend in den Mittelpunkt des Interesses gerückt ist. Dies gilt ebenso für Alter- 12- Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel nativen bei der Pflege von Personen mit langfristigem Betreuungsbedarf. An der Reaktion auf diese neuen Bela stungen des Systems läßt sich die in der Union vorherrschende Haltung gegen über dem Sozialschutz ablesen. Zwar liegt das Hauptgewicht auf größtmög licher Kostendämpfung und Ausga- benverringerung, doch wird das Prin zip der Erhaltung eines umfassenden Systems zum Schutz aller Bedürftigen nicht in Frage gestellt. Ungeachtet des sen verstärkt sich die Debatte über die Frage, wie weit der Bogen der Sozial systeme gespannt und welche Risiken abgedeckt werden sollen. Hauptpunkt aber ist die Frage, wo die Verantwor tung des Staates enden und die des einzelnen beginnen soll. Gleichzeitig gehen die Bemühungen verstärkt in Richtung einer aktiven Ar beitsmarktpolitik und der notwendigen Unterstützung beschäftigungsfördern- der Maßnahmen, deren Hauptleitlinien von den Mitgliedstaaten auf dem Lu xemburger Beschäftigungsgipfel ver einbart worden sind. Verschärfung der Anspruchs voraussetzungen In mehreren Mitgliedstaaten (so vor allem in den Niederlanden und in Schweden) sind die Anspruchsvoraus setzungen seit 1993 (dem Jahr, auf das sich die obige Analyse bezieht) ver schärft worden, während in anderen Ländern (Spanien, Österreich und Finnland) die Anwartschaftszeiten verlängert worden sind. Es ist auch zu einer Absenkung der Sätze gekom men, so in Deutschland und Finnland, im letztgenannten Land durch die Auf hebung der Indexierung in den Jahren 1995 und 1996. Andererseits wurden in Schweden, wo zuvor ein Satz von 90% gegolten hatte, nach der Absen kung von 80% auf 75% im Jahre 1996 ein Jahr darauf wieder 80% eingeführt. In einigen Mitgliedstaaten ist auch der Anspruchszeitraum für Versiche rungsleistungen verkürzt worden: im Vereinigten Königreich mit der Ein führung der Zulage für Arbeitsuchen de (Job Seeker's Allowance) 1996 von einem Jahr auf nur noch sechs Monate (danach erfolgt die Zahlung erst nach einer Bedürftigkeitsprüfung), in Däne mark 1995 von neun auf sieben Jahre und 1996 auf fünf Jahre, obwohl das Niveau dort weiterhin mit zu den höch sten in der Union gehört (in den ver gangenen drei Jahren wurden jedoch verstärkt Bemühungen unternommen, die Arbeitslosen in aktive Programme einzubinden). Ab 1996 können in Bel gien die Leistungen eingestellt wer den, wenn der Betreffende l,5mal län ger als im regionalen Durchschnitt üblich arbeitslos ist (zuvor galt der Wert doppelt so langer Arbeitslosig keit). Verstärkung der Arbeitsanreize Leistungseinschnitte und eine Ver schärfung der Anspruchskriterien stel len bereits in sich einen verstärkten Anreiz dar, Arbeitsmöglichkeiten zu suchen und zu nutzen. In einer Reihe von Ländern wurden überdies Maß nahmen ergriffen, um den Weg aus der Arbeitslosigkeit attraktiver oder über haupt begehbar zu machen. Arbeitneh merhilfen zur Er- höhung des Net tolohns, auch von Niedrig lohnbeziehern, bestehen derzeit nur im Vereinig ten Königreich (z. B. Family Credit) und in Ir land (Family In come Supple ment). Nachdem die Zahlung zu nächst nur an Personen mit Kindern erfolg te, begann im Vereinigten Kö- % des BIP nigreich 1996 ein Pilotprogramm für Niedriglohnbezieher ohne Kinder. In beiden Ländern hat sich die Zahl der Begünstigten von Arbeitnehmerhilfen in der jüngsten Vergangenheit durch Anhebung des als Anspruchs Voraus setzung geltenden Einkommensni veaus erhöht. Dabei waren speziell Al leinerziehende die Zielgruppe, für die 1997 in Irland eine neue Art der Unter stützungszahlung eingeführt wurde. Im Vereinigten Königreich wurde kürzlich eine Unterstützung bei der Kinderbetreuung für Familien (auch für Einelternfamilien) von Beziehern von Niedriglöhnen eingeführt. Hier wie auch in anderen Ländern wurden die Erwerbslosen auf die Aufnahme einer Teilzeitbeschäftigung orientiert, teilweise unter dem Gesichtspunkt ei ner besseren Vorbereitung auf eine Vollzeitbeschäftigung. Die eingesetz ten Instrumente reichten von der Ge währung des Anspruchs auf Arbeitslo senunterstützung (in Belgien) bis zum Recht des teilweisen Weiterbezugs der Arbeitslosenunterstützung (im Verei nigten Königreich). Ähnliche Effekte wie mit den Arbeitnehmerhilfen sind auch durch die Gewährung spezieller Steuervorteile für Niedriglohnbezie her zu erreichen. (So sind z. B. in Finn land die Einkommensteuern für Nied riglohnbezieher gesenkt worden — eine Regelung, die mit steigendem Einkommen wieder entfällt) % der Erwerbsbevölkerung ArDeilslosenquoIe - 13 Ausgaben für aktive und passive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in der Union, 1990-1996 Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel Übergang zu einer aktiveren Arbeitsmarktpolitik Veränderungen in den Systemen der Arbeitslosenunterstützung werden meist durch Maßnahmen flankiert, die auf eine Erhöhung der Beschäfti gungsfähigkeit der Erwerbslosen und auf Hilfe bei der Arbeitsplatzsuche zie len, so z. B. über eine Verbesserung der Qualifikationen durch Bildungsmaß nahmen entsprechend den Erfordernis sen des Arbeitsmarktes sowie über Be ratung bei der Arbeitsuche und bei der Vorbereitung auf Vorstellungsgesprä che. Freilich gestaltet sich der Über gang von passiven zu aktiven Maßnah men in der Arbeitsmarktpolitik besonders in Zeiten hoher Arbeitslo sigkeit nicht einfach. Angesichts der bestehenden Haushaltszwänge sind dazu eine Änderung der Ausgaben struktur und eine Reform der Sozial schutz- und Steuersysteme notwendig, um die Wirksamkeit der eingesetzten Mittel zu optimieren. Obwohl die Not wendigkeit, von passiven zu aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen überzugehen, von den Mitgliedstaaten auf dem Essener Gipfel Ende 1994 be tont wurde und auf nachfolgenden Treffen mehrfach bekräftigt, hat sich diese politische Absicht bisher in den arbeitsmarktpolitischen Statistiken nur verhalten niedergeschlagen. Zwischen 1990 und 1996 verzeichnete die Union insgesamt nur einen geringen Anstieg bei den Ausgaben für aktive im Ver gleich zu passiven Maßnahmen, der ausschließlich in den Zeitraum seit der Stabilisierung der Arbeitslosenzahlen im Jahre 1994 fällt (Schaubild 5). Die Mitgliedstaaten haben deshalb ihre Entschlossenheit zu einer derartigen Veränderung ihrer Arbeits marktpoli- tik in den auf dem Luxemburger Be schäftigungsgipfel vereinbarten be schäftigungspolitischen Leitlinien erneut unterstrichen. Integration Erwerbsloser in den ersten Arbeitsmarkt ergriffen. Wie bereits er wähnt, hat Dänemark 1995 Schritte ein geleitet, mit denen sichergestellt werden soll, daß alle Personen, die zwei Jahre lang arbeitslos sind, ein Arbeitsplatzan gebot erhalten oder eine Schulungsmaß nahme absolvieren. Dies scheint ein wichtiger Faktor bei der Verringerung der Arbeitslosigkeit gewesen zu sein, die nach den jüngsten Erhebungen gegen über 1994 von über 8% auf unter 6% gefallen ist. Gleichzeitig haben unter 25jährige, die über eine unzureichende allgemeine oder berufliche Bildung ver fügen, ein Recht auf eine mindestens 18monatige Schulung, sofern sie sechs Monate lang arbeitslos waren. Sie verlie ren jedoch ihren Anspruch auf Arbeits losenunterstützung, wenn sie ein akzep tables Angebot für eine Stelle oder eine Schulung ablehnen. In Schweden wurde 1996 ein neues Programm aufgelegt, in dem die Erstellung individueller Ak tionspläne für Arbeitsuchende vorgese hen ist Danach können sie ein Jahr lang für eine Weiterbildungsmaßnahme frei gestellt werden, während die Arbeitslo senunterstützung praktisch weiterläuft. Im Vereinigten Königreich besteht ein wichtiges Element der 1996 eingeführ ten Zulage für Arbeitsuchende darin, daß der Arbeitslose einen Vertrag abschließ en muß, in dem die von ihm beabsichtig ten Schritte zur Arbeitsuche und die Hil fe, die er dazu in Anspruch nehmen kann, festgelegt sind. In diesen Programmen spiegelt sich die Bedeutung wider, die der Unterstüt zung Arbeitsloser bei der Arbeitsuche sowie ihrer Teilnahme an Ausbil- dungs- bzw. Umschulungsmaßnah men zunehmend beigemessen wird. Die Bedeutung solcher Maßnahmen wurde auf dem Luxemburger Beschäf tigungsgipfel unterstrichen und findet ihren gebührenden Ausdruck auch in den von den Mitgliedstaaten verein barten beschäftigungspolitischen Leit linien, in denen gefordert wird, daß In einer Reihe von Mitgliedstaaten wer den ernsthafte Anstrengungen zur Ver besserung der Verknüpfung von Ein- kommensbeihilfen mit Maßnahmen zur - allen Jugendlichen ein Neuanfang in Form einer Ausbildung, einer Umschulung, einer Berufserfah rung, eines Arbeitsplatzes oder einer anderen die Beschäftigungs fähigkeit fördernden Maßnahme ermöglicht wird, ehe sie sechs Monate lang arbeitslos sind; - den arbeitslosen Erwachsenen durch eines der vorgenannten Mit tel oder genereller durch individu in Form von elle Betreuung Berufsberatung ebenfalls ein Neu anfang ermöglicht wird, ehe sie zwölf Monate lang arbeitslos sind. Trotz der anerkannten Bedeutung von Ausbildung und Umschulung befindet sich derzeit jedoch nur eine kleine Minderheit der Arbeitslosen in der Union in Schulungsmaßnahmen — eine Situation, auf deren Verbesserung sich die Mitgliedstaaten in den be schäftigungspolitischen Leitlinien festgelegt haben (mit der konkreten Zielvorgabe, den Anteil auf 20% zu erhöhen). Erweiterung der Programme zur Schaf fung von Arbeitsplätzen In mehreren Mitgliedstaaten wird der zeit über Programme zur Schaffung von Arbeitsplätzen debattiert. Aller dings muß jede Bewertung der Kosten wirksamkeit solcher Programme nicht nur die direkte Wirkung der getroffe nen Maßnahmen auf die Beschäfti gungssituation in Rechnung stellen, sondern auch entstehende Substitu tionseffekte (Arbeitgeber entlassen Beschäftigte und ersetzen sie durch subventionierte Arbeitskräfte) sowie Mitnahmeeffekte (Arbeitgeber decken einen ohnehin bestehenden Personal bedarf mit subventionierten Kräften). In einer Anzahl von Mitgliedstaaten wird die Schaffung von Arbeitsplätzen durch selektive Senkungen beim Ar beitgeberanteil an den Sozialversiche rungsbeiträgen sowie durch direkte Subventionen gefördert. In Belgien er halten Arbeitgeber, die für Jugendliche und Langzeitarbeitslose Arbeitsplätze in für die Gesellschaft nützlichen Be reichen (Smets-Jobs") schaffen, drei 14- Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel Jahre lang umfangreiche Beihilfen und sind zudem von der Beitragspflicht zur Sozialversicherung völlig freigestellt. Im Vereinigten Königreich brauchen Arbeitgeber, die Personen einstellen, die zwei oder mehr Jahre arbeitslos waren, ein Jahr lang keinen Beitrag zur Sozialversicherung zu bezahlen, wäh rend in Frankreich die Einstellung von Langzeitarbeitslosen sowohl direkt als auch durch Nachlässe bei der Sozial versicherungspflicht unterstützt wird. Die neue französische Regierung leitet die Mittel, die bisher in eine Reihe von Beschäftigungsbeihilfen fließen, jetzt in die Finanzierung von Plänen zur Schaffung von 700 000 Arbeitsplätzen für Jugendliche mit Mindestlohn um. In einem allgemeineren Sinne haben die Mitgliedstaaten auf dem Luxem burger Beschäftigungsgipfel die po tentielle Bedeutung der Schaffung von Arbeitsplätzen auf lokaler Ebene, im Sozialwesen und bei neuen Aktivitäten im Zusammenhang mit den vom Markt noch nicht befriedigten Bedürfnissen (z. B. im Umweltsektor) erkannt. Sie haben in den beschäftigungspoliti schen Leitlinien die Prüfung von Maß nahmen vereinbart, mit denen diese Möglichkeiten genutzt sowie Hinder nisse festgestellt und, wo immer mög lich, beseitigt werden sollen. Verminderung von Abhängigkeit und sozialer Ausgrenzung In allen Mitgliedstaaten besteht für Personen, die aus dem einen oder an deren Grund keiner Arbeit nachgehen können, Anspruch auf Sozialhilfe, wenngleich in einigen Ländern, insbe sondere im südlichen Teil der Union, ein Mindesteinkommen nicht generell gesichert ist. In Italien gibt es eine po litische Diskussion zu der Frage, ob das regional organisierte, auf einer Be dürftigkeitsprüfung bestehende Min desteinkommensystem durch eine na tionale Regelung ersetzt und die Ansprüche von der Familiengröße ab hängig gemacht werden sollen, wie dies im Onofri-Bericht empfohlen wird. In Portugal wurde 1997 eine Mindesteinkommensgarantie einge führt, die nicht allein die Leistung von Sozialhilfe beinhaltet, sondern auch Maßnahmen zur besseren Integration der Leistungsempfänger in die Gesell schaft enthält. Dieser Initiative lagen die Erfahrungen mit den in anderen Ländern seit längerem laufenden Re gelungen zugrunde, bei denen sich So zialtransfers allein als nicht ausrei chend erwiesen haben, um das Problem der Marginalisierung und der sozialen Ausgrenzung zu überwinden. So gilt für die Union insgesamt die Tendenz, die Armut und sozialer Aus grenzung zugrundeliegenden Ursa chen zu bekämpfen und auf Dauer kei ne Sozialhilfesysteme bestehen zu lassen, die zu einer ständigen Teilung der Gesellschaft in Personen fuhren, die zu ihrer Wohlfahrt beitragen, und solchen, die dies nicht tun. Dabei soll insbesondere Leistungsempfängern die Möglichkeit gegeben werden, in größerem Maße für sich selbst aufzu kommen. Hierzu können sie als Vorbe reitung auf die Arbeitsuche bestimmte Angebote nutzen, zu denen nicht nur Schulungsmaßnahmen und Berufsbe ratung zählen, sondern auch Wohn raumangebote und ausreichende Ge- sundheits- und Sozialleistungen, wie z. B. die Bereitstellung von Kinderta gesstätten. In Dänemark können Bezieher von So zialhilfe ab 1998 eine begonnene Aus bildung fortsetzen oder sich Weiterbil- dungsangeboten anschließen. Sozialhilfeempfänger in Deutschland sollen verstärkt in aktive Arbeits marktprogramme aufgenommen wer den, und im Vereinigten Königreich hat die neue Regierung ein Programm zur Förderung der Beschäftigung von Sozialhilfeempfängern vorgelegt, mit dem die Zahl der Leistungsempfänger verringert werden soll ("Welfare to Work"). Zielgruppe dieses zuletzt ge nannten Programms sind insbesondere Jugendliche, Langzeitarbeitslose, Be hinderte und Alleinerziehende. Mit Wirkung ab Oktober 1998 haben alle Alleinerziehenden, die eine Arbeit auf nehmen wollen, einen Anspruch auf persönliche Beratung durch die Ar beitsvermittlungsstellen und auf Un terstützung bei der Kinderbetreuung. Im Gegenzug werden jedoch für neue Antragsteller die bislang üblichen Zu satzleistungen für Alleinerziehende entfallen, so daß die Höhe der Leistun gen für alle Gruppen mit Kindern gleich ist. Auch in den Niederlanden sind für den Bezug von Sozialhilfe strengere Verfahrensweisen einge führt worden. So müssen sich Lei stungsbezieher aktiv um einen Ar beitsplatz bemühen und jedes geeignete Arbeitsplatzangebot anneh men, sofern sie nicht alleinerziehend sind und Kinder unter fünf Jahren ha ben. Von den Sozialhilfeempfängern in Luxemburg — vorausgesetzt, sie sind noch keine 50 Jahre alt und nicht behindert — wird gefordert, alle ande ren Möglichkeiten zur Verbesserung der eigenen Lage ausgeschöpft zu ha ben und sich aktiv um Arbeit zu bemü hen. Hilfe für Behinderte In allen Teilen der Union wird ver sucht, die Anzahl der Bezieher von Erwerbsunfähigkeitsleistungen mit Hilfe strengerer Erwerbsunfähigkeits kriterien zu verringern. Im Vereinigten Königreich soll in ärztlichen Untersu chungen, bei denen strenge Maßstäbe zur Anwendung kommen, nach 28 Wochen Leistungsbezug die Eignung der betreffenden Person für eine belie bige Arbeit und nicht nur für die zuvor ausgeübte Tätigkeit festgestellt wer den. Ähnlich ist die Situation in Deutschland, wo der Leistungsan spruch von der generellen Erwerbsun fähigkeit abhängt. In den Niederlanden ist die finanzielle Verantwortlichkeit für Erwerbsunfähigkeitsleistungen auf die Arbeitgeber übertragen worden, deren Beitragssätze nun — zum Teil — danach differenziert werden, wie viele ihrer Beschäftigten Erwerbsunfä higkeitsleistungen beanspruchen — eine Maßnahme, die zum einen auf eine Verbesserung von Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz -15 Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel und zum anderen auf die Weiterbe schäftigung behinderter Arbeitnehmer orientiert. Verbunden wurde dies mit verstärkten Bemühungen zur Unter stützung Behinderter, die nicht grund sätzlich erwerbsunfähig sind und arbeiten wollen und denen die Arbeits uche mit Hilfe aktiver Beschäftigungs programme erleichtert werden soll. Auch in Finnland und Österreich hat sich der Schwerpunkt der Maßnahmen von Sozialhilfe auf Rehabilitation ver lagert, wobei die Berechtigung des Leistungsanspruchs in bestimmten Abständen erneut überprüft werden muß. Mit den Arbeitsanreizen und den ent sprechenden Hilfen für Behinderte gingen generell gesetzgeberische Maßnahmen gegen ihre Diskriminie rung am Arbeitsplatz und für den Zu gang zu Waren, Dienstleistungen und Einrichtungen unterschiedlicher Art sowie für die Schaffung eines behin dertengerechten Umfeldes, vor allem am Arbeitsplatz, einher. So haben sämtliche Mitgliedstaaten 1993 bei der UNO für die Annahme der Standard Rules of Equality of Opportunity for Disabled People gestimmt. Dazu ist anzumerken, daß solche Maßnahmen zwar die Chancengleichheit verbes sern, jedoch lediglich zu zusätzlicher Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt führen, auf dem Behinderte stets das Nachsehen haben werden, wenn es nicht gleichzeitig zu einem ausreichen den Beschäftigungswachstum kommt. Trendumkehr beim Vorruhestand Die Verschärfung der Erwerbsunfä higkeitsregelungen, bei denen vielfach auch über 50jährige im Falle des Ar beitsplatzverlustes einen Leistungsan spruch hatten, ist Teil der neuen Haltung gegenüber älteren Arbeitneh mern, die ermutigt werden sollen, län ger in Beschäftigung zu bleiben und nicht in den Vorruhestand zu gehen (außer in der Landwirtschaft, wo diese Praxis gemäß Verordnung 2079/92 nach wie vor gefördert wird). Sie ist auch als Reaktion auf den Umstand zu sehen, daß 1996 beinahe die Hälfte der Männer im Alter zwischen 55 und 64 Jahren nicht mehr erwerbstätig war (Schaubild 6). Angesichts des Man gels an Arbeitsplätzen besteht aber nun ein Zielkonflikt insofern als mehr älte re Beschäftigte in Beschäftigung blei ben sollen, während gleichzeitig die Notwendigkeit besteht, die Arbeitslo sigkeit zu senken. (Allerdings kann dieser Konflikt dadurch aufgelöst wer den, daß — und dies ist die befriedi gendere Lösung — die Politik, wie dies in den beschäftigungspolitischen Leitlinien geschieht, ihr Hauptaugen merk auf die Erwerbstätigen- anstatt auf die Arbeitslosenquote richtet. ) 6 Nicht mehr berufstätige Männer im Alter von 55 bis 64 Jahren, 1986 und 1996 % Bevölkerung der Altersgruppe S IRL UK P DK GR E D E15 I A NL FIN F L B 16 In Erweiterung der bereits ge nannten Beispie le ließe sich noch anfügen, daß in Schweden po tentielle Vorru heständler neu erdings ihre Erwerbsunfähig keit nachweisen müssen, was praktisch darauf hinausläuft, daß aus dem Vorru- h e s t a n d s g e ld eine Leistung wegen Erwerbs unfähigkeit wird. Zugleich wurde der Basissatz gesenkt. Auch in Deutsch land und Österreich sind die An spruchsvoraussetzungen verschärft und die Höhe der Vorruhestandsgelder abgesenkt worden. In Österreich wur de die Mindestbeitragszeit überdies von 35 Jahren auf 37,5 Jahre verlän gert. Belgien hat 1997 bei den Renten mit der schrittweisen Verlängerung des als Anspruchsvoraussetzung gel tenden Beitragszeitraums von 20 Jah ren auf 35 Jahre begonnen und parallel dazu die Sozialbeiträge für das Vorru- hestaridsgeld erhöht. In Spanien ist in Fällen freiwilliger Frühverrentung vor dem Erreichen des 65. Lebensjahres jetzt ein Malus eingeführt worden, während Griechenland das Vorruhe standsgeld reduziert hat. In Österreich sieht das neue Bonus- Malus-System vor, daß Arbeitgeber, die ältere Arbeitnehmer einstellen, in ihrem Anteil zur Arbeitslosenversi cherung bessergestellt werden. Umge kehrt wird bei Kündigung eines älteren Arbeitnehmers ein Malus als Einmal zahlung fällig. Förderung des Teilruhestands Eine Möglichkeit zur Entschärfung des Widerspruchs zwischen der länge ren Beschäftigungsdauer älterer Ar beitnehmer und der Reduzierung der Arbeitslosigkeit besteht darin, unter Arbeitnehmern, die sich dem Renten alter nähern, verstärkt für Teilzeitar beit zu werben. Dies kann den Betrof fenen den Übergang in den Ruhestand erleichtern, während deren Erfahrun gen und deren Fachwissen gleichzeitig länger genutzt werden können. In einer Reihe von Mitgliedstaaten sind in den vergangenen Jahren zu diesem Zweck bereits Teilrenten eingeführt worden. Es gibt aber auch Länder, in denen älteren Arbeitnehmern die Teilzeitop tion erschwert wird. (Im Vereinigten Königreich ist beispielsweise bei Be zug einer Betriebsrente die Weiterbe schäftigung durch denselben Arbeitge ber nicht möglich. ) Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel In Österreich besteht seit 1993 ein Teilruhestandssystem, in dessen Rah men die persönliche Arbeitszeit ver kürzt und die reguläre Rente anteil mäßig in Anspruch genommen werden kann. Von dieser Möglichkeit haben allerdings bisher nur wenige Gebrauch gemacht, da der eigentliche Vorruhe stand attraktiver zu sein scheint. In Finnland besteht seit Ende der 80er Jahre eine ähnliche Regelung, von der bisher ebenso kaum Gebrauch ge macht wird. In Deutschland wurde kürzlich parallel zur Einschränkung der Vorruhestandsregelung die Mög lichkeit eröffnet, ab dem 55. Lebens jahr Teilruhestand in Anspruch zu neh men. Die Möglichkeit, eine Teilrente mit einem Teillohn zu kombinieren, ist auch in Luxemburg gegeben, wenn gleich auch hier bisher nur wenige da von Gebrauch machen. Mehr Erfolg ist in diesem Zusammenhang Frankreich beschieden, wo der Teilruhestand seit 1993 als Ersatz für den (vollen) Vorru- hestand angesehen wird und wo die Zahl derjenigen, die sich für den Teil ruhestand entscheiden, weiter ange stiegen ist (1995 auf 27 000 Personen) — während beim Vorruhestand die Zahl der Interessenten rückläufig ist. Anpassung an die Alterung der Bevölkerung Die Reform der Rentensysteme, mit der die Kosten des künftig steigenden Anteils der Bevölkerung im Rentenalter aufgefangen oder, um es genauer zu sagen, die sich daraus ergebende Einkommensumverteilung geregelt werden soll, ist in allen Län dern zu einem zentralen Anliegen der Politik geworden. (Die Rentenrefor men, insbesondere in Italien, Schwe den und Frankreich, sind ausführlich in Soziale Sicherheit in Europa, 1995, Kapitel 2, beschrieben. Ferner ist eine allgemeine ökonomische Analyse von Rentenreformen und der Zukunft des Sozialstaates kürzlich in European Economy, Reports and Studies, 4/1997, erschienen. ) Allgemein be stand die Reaktion darin, sowohl aus Kosten- als auch aus Gleichstellungs gründen das gesetzliche Rentenalter der Frauen auf das der Männer anzuhe ben, so geschehen in Deutschland, Griechenland, Portugal, im Vereinig ten Königreich und vor kurzem auch in Belgien und Österreich. In diesen Län dern wie auch in den meisten übrigen Staaten wird das gesetzliche Rentenal ter einheitlich auf 65 Jahre festgesetzt. In steigendem Maße geschieht dies je doch über eine Verknüpfung mit der Beitragsbilanz des Versicherten, so daß der Rentenanspruch stärker an die im Laufe des Erwerbslebens geleiste ten Beiträge gekoppelt und der Versi cherungscharakter des Systems betont wird. Durch veränderte Berechnungsfor meln ist in einer Reihe von Ländern außerdem die reale Höhe der Rente im Vergleich zum vorherigen Verdienst abgesenkt worden. Frankreich, Portu gal, Österreich und Finnland haben die Rentenanwartschaftszeit erhöht und die Anpassung der Renten an die Infla tionsentwicklung ungünstiger gestal tet. Dies ist auch in Spanien, Deutsch land (durch die Umstellung der Berechnungsgrundlage von Brutto auf Nettoverdienst) und Schweden (wo für die Dauer des übermäßigen Haushaltsdefizits keine volle Indexie- rung der Rente mehr erfolgt) gesche hen. In anderen Ländern ist die Höhe der Rente direkter abgesenkt worden. So hat Griechenland den Zusatzrentensatz im Verhältnis zum Verdienst verrin gert und für die zur Auszahlung gelan genden Beträge Höchstgrenzen festge setzt, was zu einer Zunahme der Zahl der Rentner mit sehr niedrigem Ein kommen und 1996 zur Einführung ei nes von einem Bedürftigkeitsnachweis abhängigen Zuschlags geführt hat. Ei nen ähnlichen Zuschlag gibt es seit kurzem auch in Spanien, wo die An wartschaftszeit für den Bezug einer Vollrente verlängert und der Koeffi zient für den Verdienst vermindert worden ist. In Deutschland tritt ab 1999 eine Reform in Kraft, die einen sog. "demographischen Faktor" in die Formel für Rentenanpassungen ein baut, mit dem die steigende Lebenser wartung der Rentner berücksichtigt und die Eckrente von 70% des vorhe rigen Nettoverdienstes bis zum Jahre 2030 auf 64% abgesenkt werden soll. Gleichzeitig wird das Renteneintritts alter angehoben. Eine allgemeine Abkehr vom Umlage- verfahren und Zuwendung zum Kapi taldeckungsverfahren (d. h. von Beiträ gen zur Deckung gegenwärtiger zur Deckung künftiger Rentenansprüche) ist bislang nicht zu erkennen. Allerdings nimmt auch die Bedeutung von Be triebsrenten und privater Vorsorge zu. Auf diese Weise können Grundrenten ergänzt und der Staat im Hinblick auf seine künftigen Finanzierungsverpflich- tungen bis zu einem gewissen Grad ent lastet werden. Wie in dem von der Kom- mission kürzlich herausgegebenen Grünbuch Zusätzliche Altersversorgung im Binnenmarkt (KOM(97) 283) festge stellt wird, erfordert die weitere Ausdeh nung solcher Zusatzversorgungspro gramme einen geeigneten EU-weiten Rahmen. Im Grünbuch heißt es ebenso, daß Voraussetzung für die Beibehaltung der Umlageverfahren weitere Reformen der Rentensysteme sind. Obwohl eine Umkehr des Trends zur Frühverrentung die Finanzierungsprobleme mildern kann, ist es doch eher unwahrscheinlich, daß sie sie vollständig löst. Diesbezüg lich ist festzustellen, daß in Zukunft ver stärkt definierte Beitragssysteme zur Anwendung kommen, bei denen die Rentenhöhe von den im Verlauf des Er werbslebens eingezahlten Beiträgen ab hängig ist und die Kluft zwischen dem Umlageverfahren und dem Kapitaldek- kungsverfahren somit etwas verringert wird. Die beiden einzigen Länder in der Union, in denen Kapitaldeckungsver fahren eine größere Rolle spielen, sind die Niederlande und das Vereinigte Königreich. Vor allem in letzterem, wo die staatliche Grundrente niedriger ist als in den meisten anderen Mitglied staaten, haben zwei Drittel der Rentner eine Betriebsrente oder eine Rente aus einem privaten Altersversor- 17 Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel gungssystem. Der Staat konzentriert sich auf die Fürsorge für die Einkom mensschwächeren und überläßt die Verwaltung der Rentenkassen im wesentlichen privaten Versicherungs gesellschaften. In jüngster Zeit hat sich die Politik verstärkt der Straffung der Vorschriften für diese Kassen gewid met, um deren Mißbrauch und den ir reführenden Verkauf privater Versi cherungen zu verhindern. Es ist nicht klar, ob Kapitaldeckungs- verfahren besser geeignet sind, das mit den demographischen Entwicklungen verbundene Problem bei den Sozial transfers zu lösen. Letzten Endes hängt die Sicherung des Transfers von Mit teln von den Erwerbstätigen zu den Rentnern unabhängig vom verwende ten Verfahren im wesentlichen von der Höhe der für die Verteilung verfügba ren Einnahmen und somit vom Wirt schaftswachstum im entsprechenden Zeitraum ab. Kostendämpfung im Gesundheitswesen Im Zusammenhang mit dem steigen den Durchschnittsalter der Bevölke rung sowie der schwierigen Lage der öffentlichen Haushalte richtet sich das Augenmerk der Politik auch auf die Gesundheitsfürsorge, bei der sich die Nachfrage aufgrund realer Einkom menszuwächse und des höheren Stan des der medizinischen Technik rasch erhöht. Am verbreitetsten in den Mit gliedstaaten ist die Reaktion, die Aus gaben bei vom Staat verwalteten Lei stungen auf direktem Wege zu begrenzen bzw. den Kostenanstieg mit der Einführung von Kappungsgrenzen zu stoppen, sofern die Verwaltung über die Krankenversicherung erfolgt. Zwar ist auf diese Weise in den vergan genen Jahren der Anteil der Ausgaben am BIP nicht weiter gestiegen, doch stellen sich bereits neue grundsätzliche Fragen, insbesondere die nach einer möglichst günstigen Ausgabenvertei lung im Interesse der Gesellschaft als Ganzes sowie nach einer effizienten Nutzung der zur Verfügung stehenden Ressourcen. Weitere Fragen grundsätzlicher Art stellen sich nach dem Verhältnis zwi schen öffentlichem Gesundheitswesen und privaten Anbietern in diesem Be reich, nach einer möglichen Beschrän kung des erstgenannten Bereichs auf die Grundversorgung (und wie diese gegebenenfalls zu definieren ist) sowie nach der Tragweite all dessen für das Versorgungsangebot im Vergleich zur Nachfrage (und der Möglichkeit des Angebots eher kosmetischer Behand lungsformen anstelle tatsächlich not wendiger Behandlung). Fragen nach der Zulässigkeit der Begrenzung des Angebots an Leistungen (und Arbeits plätzen) auf ein Niveau unterhalb des sen, wofür die Menschen bereit sind aufzukommen, müssen ebenso beant wortet werden wie umgekehrt die Fra ge, inwieweit der Verbraucher bei ei nem Thema dieses Ranges, bei dem jedoch ein schwerwiegendes Informa tionsdefizit besteht, zu vernünftigen Entscheidungen in der Lage ist. In den meisten Mitgliedstaaten ist die Tendenz erkennbar, die Vorteile des Marktes zu nutzen und zugleich die Kontrolle über das Angebot zu behal ten. Den Menschen wird dabei durch die Beteiligung bzw. die höhere Betei ligung an den Kosten für Arzneimittel und bestimmte Behandlungen (Zuzah- lung) nahegelegt, den Verbrauch ein zuschränken und sparsamere Alterna tiven zu nutzen. In Deutschland beispielsweise sind zur Abwendung weiter steigender Sozialbeiträge die Zuzahlungen kräftig angehoben wor den, wobei ausdrücklich eine Verbin dung zwischen diesen beiden Elemen- ten hergestellt wurde, um die Krankenkassen zur Beibehaltung ihrer Beitragssätze, zu mehr Effizienz und zu einem wirksameren Vorgehen in den mit den Leistungsanbietern (Kas senärzte und Krankenhäuser) über die entsprechenden Bedingungen geführ ten Verhandlungen zu veranlassen. Der Erfolg einer Maßnahme wie der Einführung von Markt- bzw. Pseudo- marktmechanismen in den Ländern hängt zum Teil vom Bestehen eines tatsächlichen Wettbewerbs zwischen den Krankenkassen wie im Fall Deutschlands oder zwischen den Ärz ten in Ländern mit staatlichem Ge sundheitssystem ab. Sollen die Preise den gewünschten Zweck erfüllen, muß der Verbraucher zudem die Wahl zwi schen mehreren Angeboten haben. Da mit der Wettbewerb zwischen den An bietern voll zur Geltung kommen kann und Impulse für Effizienzverbesserun gen erzeugt werden, sollte bei der Aus handlung der Leistung auch die Posi tion der Verbraucher gestärkt werden. In beiden Bereichen sind dem Wettbe werb in der Praxis zumeist natürliche Grenzen gesetzt, die auf die lokale Be grenztheit des Angebots sowie auf die Ausnutzung von Größenvorteilen (economies of scale") zurückzuführen sind. Häufig wird diese Tendenz staatlicherseits noch verstärkt, um bei- spielsweise die Schließung von Behandlungszentren in einem be stimmten Gebiet zu verhindern. Dementsprechend haben Versuche zur Einführung von Marktmechanismen im allgemeinen noch nicht zu den er warteten Effizienzverbesserungen ge führt. Ausnahmslos alle Regierungen der EU-Mitgliedstaaten zögern, die Ausgabenkontrolle aus der Hand zu geben und sie den Kräften des Marktes zu überlassen. In Ländern, in denen dies versucht worden ist, scheinen al lerdings gewisse Vorteile erkennbar, ohne daß es zu einer nennenswerten Absenkung des Leistungsniveaus ge kommen wäre. Die Vorteile ergeben sich aus einer deutlicheren Unterschei dung zwischen Abnehmer und Anbie ter, dem größeren Kostenbewußtsein, der Erfassung und Bereitstellung um fangreicherer Informationen zu den Kosten und von detaillierteren Verträ gen zum Leistungsangebot. Für das Vereinigte Königreich z. B. zei gen die Indikatoren seit der Inangriff nahme der Reformen 1991 einen leich ten Produktivitätsanstieg. In Italien und Spanien scheinen die klare Unterschei dung zwischen Abnehmer und Anbieter und in Italien die Zuweisung der finan ziellen und organisatorischen Verant- -18- Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel wortung an die Regionen zu Verbesse rungen bei der Verwaltung sowie zu ein deutigeren vertraglichen Vereinbarun gen zwischen beiden Seiten geführt zu haben. Nachdem in den Niederlanden vor kurzem ein System eingeführt wor den ist, bei dem die Zahlungen an die Krankenkassen auf Pro-Kopf-Basis ent sprechend einer vorherigen Kostenab schätzung unter Berücksichtigung der Mitghederstruktur erfolgen und die Ko sten nicht mehr im nachhinein erstattet werden, entfaltet sich der Wettbewerb inzwischen in bezug auf Honorare und Kosten, was bei einer teilweisen Aufhe bung der Kontrollen auch zu verstärktem Wettbewerb zwischen den Anbietern und zu Effizienzverbesserungen in die sem Bereich fuhren kann. Die Niederlande haben außerdem den innovativen Schritt getan, das öffentli che Gesundheitswesen auf Heilverfah ren der Grundversorgung" (sowie Langzeitbehandlungsformen) zu be schränken und sonstige Therapien (Wohlstandsversorgung") dem privaten Sektor und individuellen Vereinbarun gen zu überlassen. Das Kriterium für die letztgenannte Behandlungsform (medi zinisch nicht erforderlich, aber er schwinglich) hat jedoch bei der prakti schen Anwendung zu Problemen geführt (nicht zuletzt aufgrund der un vermeidlich subjektiven Auslegung der Begriffe), so daß bislang kaum Leistun gen aus dem staatlichen Gesundheitswe sen ausgegliedert worden sind. Bereitstellung von Langzeitpflege Schätzungsweise 10% der über 75jäh rigen benötigen in der Union Betreu ung rund um die Uhr, weitere 25% Teilzeitbetreuung. Die derzeit starke Zunahme dieser Altersgruppe lenkt die Aufmerksamkeit in den Mitgliedstaa ten zunehmend auf die Frage, wie die ser steigende Bedarf befriedigt werden soll: durch das Sozialschutzsystem, was entweder über Transfers oder die direkte Erbringung der Leistungen denkbar ist, in beiden Fällen aber eine Erhöhung der Steuern und/oder der Sozialabgaben bedeutet, oder aber über private Vorkehrungen, wobei dann aber — unabhängig davon, ob im Einzelfall eine private Versicherung besteht oder nicht — eine ungleiche Belastung in Kauf genommen werden muß. soviele). Allerdings haben auch hier die knapper werdenden Mittel zu Aus gabenkürzungen geführt und die Frage nach den finanziellen Möglichkeiten einer Aufrechterhaltung umfassender sozialer Leistungen immer lauter wer den lassen. Zum Teil ist die Debatte durch die 1995 erfolgte Einführung der Pflegeversiche rung in Deutschland in Gang gesetzt worden, die beitragsfinanziert (für die Arbeitgeber kompensiert durch den Wegfall eines Feiertages) ist. An spruchsberechtigt sind sowohl zu Hause als auch in Einrichtungen betreute Per sonen. Im Vereinigten Königreich und in Irland gibt es Zulagen für Pflegeper sonen bereits seit längerem, auch wenn sie im Vereinigten Königreich als relativ geringer Pauschalbetrag gezahlt werden und nur für Personen gelten, die die Pfle ge praktisch als VoHzeittätigkeit aus üben. In Irland muß für die Zahlung der Zulage ein Bedürftigkeitsnachweis er bracht werden. In Österreich gibt es ein Bundespflegegeld, das von den Regio nen verwaltet, jedoch aus dem allgemei nen Steueraufkommen finanziert wird. Es wird seit 1993 an Personen mit einem Pflegebedarf von monatlich mindestens 50 Stunden gezahlt, wobei sich die Sätze nach dem ärztlicherseits als notwendig festgestellten Pflegeaufwand richten. Die Pflegegeldbezieher in Österreich können über die Verwendung des Gel des selbst entscheiden (größtenteils werden die Mittel für die private Pflege in der Familie ausgegeben). Durch die steigende Arbeitslosigkeit wird jedoch immer häufiger gefordert, die Leistun gen mit Beschäftigungszielen zu koppeln und sie zur Schaffung von Nachfrage nach institutionalisierten Sozialdiensten zu nutzen. Dies ent spricht im wesentlichen dem in den skandinavischen Ländern gewählten Ansatz, wo zwischen Gesundheits und Sozialleistungen, die beide allen frei zur Verfügung stehen, kaum unter schieden wird und wo es im Bereich dieser Leistungen im Verhältnis zur Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter wesentlich mehr Arbeitsplätze gibt als im übrigen Europa (in Dänemark und Schweden sind es mehr als doppelt In Luxemburg wurde 1996 eine Geset zesvorlage über die Eiriführung einer Abhängigkeitspflichtversicherung" veröffentlicht, mit der die Unterstüt zung Pflegebedürftiger gesichert wer den soll und deren Finanzierung gleichmäßig über Sozialversiche rungsbeiträge und allgemeine Steuern erfolgt. Zielgerichteter Einsatz der Mittel Das doppelte Anliegen der gegenwär tigen Bemühungen im Bereich Sozial schutz lautet in allen Ländern der Union: Kostendämpfung und Verrin gerung der Abhängigkeit von Sozial leistungen. Ein Weg, diesem AnHegen gerecht zu werden, ist die Erhöhung der Effizienz der Mittel durch aktivere Maßnahmen und durch zielgerichteten Einsatz der Mittel zugunsten der be sonders bedürftigen Bevölkerungs gruppen. In den südlichen Mitglied staaten geht dies mit Anstrengungen einher, Defizite beim Sozialschutz ab zubauen und die Hilfen gerechter ein zusetzen. In den nördlichen Mitglied staaten konzentriert sich die Debatte auf den Umfang des Sozialschutzes. Grundsätzlich besteht Konsens über die Beibehaltung des universellen Charakters des sozialen Schutzes für alle, doch schließt dies nicht aus, daß die Verantwortung in bestimmten Be reichen vom Staat auf den einzelnen bzw. den privaten Sektor verlagert wird. Privatisierung in dem Sinne, daß der pri vate, auf Gewinne orientierte Sektor in die Erbringung von Sozialschutzleistun gen eingebunden wird, hat in den mei sten Ländern noch keine wesentlichen Fortschritte gemacht, und es gibt auch kaum Anzeichen dafür, daß — vom Be- 19- Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel reich der zusätzlichen Altersversorgung einmal abgesehen — in absehbarer Zeit mit einer spürbaren Zunahme zu rech nen ist Andererseits zeichnet sich im mer mehr die Tendenz ab, den Sozial schutz auf die wirklich Bedürftigen zu konzentrieren, entweder durch Vermin derung der Transfers für Personen mit relativ hohem Einkommen, durch Fest legung von Kappungsgrenzen oder durch Erhebung von Steuern und/oder Sozialabgaben auf die Leistungen und durch häufigere Bedürftigkeitsprüfun- gen. Dies dient nicht nur dem Ziel, den Nettogewinn aus Transferzahlungen von den Gruppen am oberen Ende der Einkommensskala zu jenen am unteren Ende umzulenken, sondern auch dazu, die Lasten der Finanzierung auf breitere Schultern zu verteilen ein Anliegen, das angesichts der Mittel, über die Rentner heute vielfach verfügen, nicht unange messen erscheint. Obwohl die Ausgaben für Leistungen gegen Bedürftigkeitsnachweis überall in der Union (außer in den Niederlan den) angestiegen sind, belief sich ihr Anteil 1995 nur erst auf 11% der Ge samtaufwendungen—gegenüber 10% im Jahre 1990. Oberhalb der 10%- Marke lag diese Zahl lediglich in Ir land (34% der Gesamtaufwendungen), im Vereinigten Königreich (23%) und in Spanien (13,5%). Dazu kommt, daß ein großer Teil dieses Anstiegs auf ver änderte Rahmenbedingungen — so z. B. die Zunahme der Langzeitarbeits losigkeit und der Zahl der Personen, die keinen Anspruch auf Sozialversi cherungsleistungen haben—und nicht so sehr auf Veränderungen der Politik als solcher zurückgeht. Bei der Ar beitslosenunterstützung mußte 1995 in Irland bei 75% (hohe Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit), im Verei nigten Königreich bei 50%, in den Nie derlanden bei 40% und in Spanien und Portugal bei 25% aller Übertragungen ein Bedürftigkeitsnachweis beige bracht werden. -20 ISSN 0254-1467 KOM(98) 243 endg. DOKUMENTE DE 05 06 17 Kataloanummer : CB-CO-98-264-DE-C ISBN 92-78-35262-4 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften L-29S5 Luxemburg _ Z M-