title: Comunicação da Comissão - Os contratos públicos na União Europeia

eurovoc_concepts:
application of EU law
competition
corruption
public contract
single market

text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 11. 03. 1998 COM(1998) 143 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO OS CONTRATOS PÚBLICOS NA UNIÃO EUROPEIA INDICE 1 INTRODUÇÃO 2 ADAPTAR O QUADRO REGULAMENTAR ÀS MUDANÇAS DO MERCADO 2. 1 Regras básicas: simplificação e resposta rápida à evolução do mercado 2. 1. 1 Objectivo 2. 1. 2 Apresentação de um pacote legislativo 2. 1. 2. 1 Ajustamento do domínio de aplicação da Directiva 93/38/CEE à evolução dos sectores que esta abrange 2. 1. 2. 2 Incentivar as oportunidades de diálogo 2. 1. 2. 3 Papel dos contratos-quadro 2. 1. 2. 4 Tratamento das concessões e de outras formas de parceria entre os sectores público e privado 2. 1. 3 Clarificação e codificação 2. 2 Melhorar a aplicação da política de contratos públicos : uma responsabilidade conjunta dos Estados-membros, da Comissão e dos agentes económicos 2. 2. 1 Objectivo 2. 2. 2 Melhoria do controlo ao nível comunitário 2. 2. 3 Entidades independentes 2. 2. 4 Acompanhamento do mercado 2. 2. 5 Certificação: a garantia de não-discriminação nos contratos públicos 2. 2. 6 A luta contra a corrupção 2. 2. 7 Contratos adjudicados pela Comissão 3 CRIAR UM ENQUADRAMENTO FAVORÁVEL ÀS EMPRESAS, NOMEADAMENTE ÀS PME 3. 1 Formação, informação e medidas destinadas a auxiliar as PME 3. 1. 1 Objectivo 3. 1. 2 Informação 3. 1. 3 Formação e práticas comerciais ("best practice") 3. 1. 4 Medidas de auxílio às PME 3. 1. 5 Qualificação dos fornecedores l 1 5 5 5 6 6 7 8 9 10 12 12 13 14 15 16 17 17 19 19 19 20 20 21 21 <<K 3. 2 Rumo a um sistema eficiente de contratação por via electrónica 22 3. 2. 1 3. 2. 2 Preparar a UE para dar resposta ao novo desafio da contratação electrónica Perspectivas: un sistema pan-europeu de contratação pública electrónica 3. 2. 3 Medidas propostas 4 COMPLEMENTAR E DESENVOLVER A SINERGIA COM OUTRAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS 4. 1 Objectivo 4. 2 Defesa 4. 3 Protecção do ambiente 4. 4 Contratos públicos e aspectos sociais 4. 5 Protecção dos consumidores 4. 6 Âmbito internacional 4. 6. 1 Abertura dos mercados de contratos públicos de países terceiros às empresas europeias 4. 6. 2 Integrar as economias vizinhas na política comunitária de contratos públicos 22 24 25 27 27 27 28 30 31 32 32 33 4. 6. 3 Assegurar a eficiência do processo de adjudicação de contratos financiados pela UE no âmbito de ajudas externas 33 Anexo 1 : SITUAÇÃO DA TRANSPOSIÇÃO DAS DIRECTIVAS CONTRATOS PÚBLICOS Anexo 2: CALENDÁRIO 35 36 II U l INTRODUÇÃO A optimiza9ão do funcionamento do mercado interno reveste-se de uma importância vital para a União Europeia. O Plano de Acção para o Mercado Único1, elaborado pela Comissão e aprovado pelo Conselho Europeu de Amesterdão e pelo Parlamento Europeu, destina-se a assegurar a explora9ão plena do potencial do referido mercado. No âmbito deste plano de ac9ão, a Comissão publicou, em Novembro de 1997, a primeira edÍ9ão do Painel de Avalia9ão (Scoreboard)2, com indicadores pormenorizados sobre a situa9ão relativa à transposÍ9ão e aplica9ão da legisla9ão referente ao mercado único. Esse painel permitiu confirmar que os contratos públicos constituem uma das áreas-chave do mercado único em que os resultados ainda se encontram aquém das expectativas. Este facto torna-se particularmente significativo se considerarmos a importância económica dos mercados de contratos públicos, os quais representam mais de 720 mil milhões de ecus ou cerca de 11% do PIB da União, isto é, o equivalente a metade do PIB da República Federal da Alemanha. O objectivo da política existente nesta matéria consiste em promover a abertura dos mercados nacionais de contratos públicos à concorrência de outros Estados-membros, oferecendo, assim, maiores possibilidades aos fornecedores competitivos. Hoje em dia, estas oportunidades abrem-se aos países do EEE, bem como aos principais parceiros comerciais da Europa, nomeadamente, os EUA, o Canadá e o Japão. No que respeita ao EEE, esta abertura resulta da integra9ão no acordo sobre o EEE e, consequentemente, na legisla9ão dos países da EFTA assimiladores do acervo comunitário em matéria de contratos públicos. O acordo garante o acesso dos fornecedores destes países ao mercado comunitário, da mesma forma que é garantido o acesso dos fornecedores dos Estados- membros aos mercados dos países da EFTA. Pretende-se, igualmente, encorajar um comportamento transparente e competitivo no domínio das aquisÍ9Ões, com vista a obter a melhor qualidade ao melhor pre9o. A abertura dos contratos públicos à concorrência a nível comunitário contribuirá para uma atribuÍ9ão de recursos eficiente e, assim, para a melhoria da qualidade dos servÍ9os públicos, bem como para o desenvolvimento económico, a competitividade e a cria9ão de emprego. A eficiência do sector dos contratos públicos assume especial importância na véspera da moeda única, dada a necessidade de um clima de estabilidade e modera9ão orçamental para que esta transÍ9ão fundamental se realize e desenvolva de forma harmoniosa. Uma política de contratos públicos eficaz impedirá uma utiliza9ão ineficiente do erário público e ajudará à preverão da corrup9ão, contribuindo, dessa forma, para oferecer ao contribuinte a garantia de que o seu dinheiro é gasto correctamente, reforçando a confiada do público no governo. Embora a luta contra a corrup9ão não seja o objectivo primordial da política 1 CSE (97) 1 final, 04. 06. 1997. Single Market Scoreboard, n° 1, Novembro de 1997, SEC(97) 2196. iC de contratos públicos, o melhoramento dos processos de contrata9ão pode contribuir eficazmente para aquela luta3. Assim, as propostas feitas na presente comunica9ão, visando o crescimento da transparência e da clareza na publica9ão de informa9Ões relativas aos contratos ou à designa9ão de entidades independentes em cada Estado membro, contribuirão para o estabelecimento de um sistema que minimize os riscos de corrup9ão. Embora as primeiras directivas datem de há mais de vinte anos, há quase quatro anos que o quadro jurídico, composto dos princípios e das regras consagrados no Tratado e retomados em seis directivas, se encontra concluído. No entanto, diversos Estados-membros não implementaram todas as directivas. Como se pode constatar no painel de avalia9ão de Novembro de 1997, o sector dos contratos públicos encontra-se entre os sectores em que o défice de transposÍ9ão é maior, com apenas 55,6%4 das directivas correctamente transpostas em todos os Estados-membros. Para além disso, na comunica9ão da Comissão intitulada ''''Impacto e eficácia do Mercado Único "5 afirma-se claramente que os resultados económicos alcan9ados até agora ficam aquém das expectativas. Mesmo se o nível das importa9ões no sector público (importa9Ões directas e indirectas dos adquirentes públicos) era de 6% em 1987, sendo actualmente de 10%, pode constatar-se que os sectores específicos continuam compartimentados, por motivos relacionados com a utiliza9ão de normas, de sistemas de certifica9ão e de sistemas de quaIifica9ão. Além disso, não existe qualquer sinal que demonstre convergência de pre90s entre os Estados membros, no decurso do referido período de tempo. Preocupada com o fracasso dos Estados-membros em implementar as directivas, assim como com os resultados económicos desencorajadores, a Comissão lan90u um Livro Verde sobre "Os contratos públicos na União Europeia: pistas de reflexão para o futuro" 6, publicado em Novembro de 1996. A grande aceita9ão deste Livro Verde é motivo de satisfa9ão, tendo-se registado quase 300 contribuÍ9Ões, provenientes de um leque alargado de intervenientes-chave. A Comissão agradece a contribuÍ9ão importante de todos: instituÍ9Ões, Estados-membros, fornecedores e adquirentes, organismos representativos dos sectores da procura e da oferta, bem como restantes partes envolvidas. Os debates realizados no Conselho, no Parlamento Europeu e, ainda, nos comités consultivos para os contratos públicos revelaram-se bastante produtivos e de grande utilidade. A Comissão analisou cuidadosamente todas as contribuÍ9ões. As medidas que propõe na presente comunica9ão têm em considera9ão as referidas contribuÍ9Ões, reconhecem a necessidade de reactivar a política de aquisi9ões públicas por forma a tirar pleno proveito deste mecanismo e definem a direc9ão que esta política irá tomar nos próximos cinco anos. 3 Vd. Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre Uma Política da União contra a Corrupção (COM(97)0192. ^ Vd. Anexo 1. 5 COM(96)520 final, de 30. 10. 96. 6 COM(96)583 final, de 27. 11. 96. O debate permitiu à Comissão concluir: em primeiro lugar, que a União tem que actuar no sentido de garantir que o actual regime de contratos públicos produza os benefícios económicos prometidos e, em segundo lugar, que é necessário adaptar os instrumentos existentes ao enquadramento económico em evolu9ão. Esta tarefa implicará um grande esforço por parte de todos os intervenientes: Comissão, Estados-membros e sector privado. Embora os objectivos da política do mercado interno tenham permanecido inalterados desde a assinatura do Tratado de Roma, a Europa foi palco de enormes mudadas desde a aprova9ão das primeiras directivas sobre contratos públicos, durante a década de 70. A revolu9ão da informa9ão, a mudada de atitude relativamente ao papel a desempenhar pelo Estado na economia (privatiza9ões, liberalizarão dos servÍ9os de utilidade pública, sociedades entre os sectores público e privado), a introdu9ão de rigorosas restrÍ9Ões orçamentais, juntamente com o crescimento do comércio transfronteirÍ9o de bens e servÍ90s em consequência do mercado interno, criaram um ambiente comercial muito competitivo, assim como um interesse geral cada vez maior no combate à corrup9ão e na preverão do uso incorrecto do erário público. O tema principal a destacar no debate relativo ao Livro Verde é a necessidade de simplificar o quadro jurídico e de o adaptar à nova era electrónica sem, no entanto, perturbar a estabilidade da sua estrutura de base e evitando altera9ões desnecessárias que impliquem novo esforço legislativo, tanto ao nível nacional como ao nível comunitário. A resposta da Comunidade e as medidas propostas na presente comunica9ão apontam, principalmente, para os seguintes aspectos : • reconhecimento, por parte da Comissão, da necessidade absoluta de um quadro jurídico estável para os mercados de contratos públicos poderem funcionar harmoniosamente e para manter a confiada dos operadores do mercado na eficiência do sistema. O quadro jurídico actual, no entanto, não existe por si só, mas enquanto instrumento que permite aceder aos benefícios do mercado único, no sector dos contratos públicos. Regras, política e execu9ão deverão seguir a realidade e não o inverso. À luz das profundas altera9Ões que ocorreram após a publica9ão das primeiras directivas, nos anos 70, a Comissão reconhece a necessidade de proceder a uma reorienta9ão da sua política e a uma racionaliza9ão das suas regras; reconhecimento, por parte da Comissão, da complexidade do quadro jurídico actual, bem como da rigidez dos seus procedimentos. O objectivo desta instituÍ9ão será, portanto, simplificar o primeiro e tornar mais flexíveis os segundos. Neste contexto, a simplifica9ão implica, por um lado, a clarifica9ão das regras existentes e, por outro, o ajustamento das mesmas. Com o intuito de preservar a estabilidade do quadro, será conferida prioridade à clarifica9ão das regras existentes para resolver as questões mais complexas. Sempre que esta clarifica9ão se revele insuficiente, ou quando o quadro actual não demonstrar flexibilidade suficiente para absorver novas práticas ou a realidade do mercado, a Comissão pretende apresentar propostas de altera9ão sob a forma de um pacote legislativo; utiliza9ão de tecnologias da informa9ão e das comunica9ões (TIC) no âmbito dos contratos públicos, que irão determinar a nossa capacidade de adapta9ão futura e de manuten9ão da competitividade da indústria europeia. O funcionamento pleno da contrata9ão por via electrónica permitirá maior rapidez e reduzirá significativamente os custos de transacção ao longo de todo o período de vida do produto ou serviço adquiridos; • enunciação e cumprimento de regras legais não constitui, por si só, garantia de benefícios económicos, sendo igualmente importante e necessário criar outras medidas destinadas a melhorar o acesso ao mercado: - A forma9ão no domínio da contrata9ão profissional é essencial para um processo de contrata9ão eficiente. Essa forma9ão não deverá focar as disposÍ9Ões legais, em si, mas antes a forma como estas deverão ser aplicadas de modo eficiente na contrata9ão do dia a dia e, ainda, como desenvolver novas formas de trabalho num ambiente de mercado em evolu9ão. - O facto de os fornecedores responderem de forma relativamente lenta à enorme quantidade de oportunidades de contrato deixa transparecer a necessidade de uma abordagem que privilegie a sensibiliza9ão, aumente a transparência e melhore o acesso à informa9ão sobre oportunidades de contrato e à informa9ão geral sobre o acompanhamento do mercado, assim como a outras informa9ões úteis. - O Parlamento Europeu tem promovido ac9Ões específicas a favor da participa9ão das PME, encontrando-se previstas medidas relativamente aos problemas gerais que afectam a participa9ão dos fornecedores. Os Estados-membros e a indústria europeia têm um papel importante a desempenhar no processo de assegurar o mercado único no sector dos contratos públicos. Ao garantir o cumprimento do disposto no quadro jurídico e ao c o n t ar por dar o bom exemplo, os governos ajudarão a desenvolver a confiada na abertura dos seus mercados de contratos públicos. A indústria europeia, por seu lado, deve procurar, activamente, novas oportunidades de mercado e defender mais corajosamente os seus direitos quando se deparar com dificuldades. Os contratos públicos são demasiado importantes para a economia europeia para serem deixados nas mãos de um número restrito de especialistas: só a instaura9ão de uma verdadeira parceria entre a Comunidade, os Estados-membros e a indústria permitirá atingir os benefícios desejados. 2 ADAPTAR O QUADRO REGULAMENTAR ÀS MUDANÇAS DO MERCADO 2. 1 Regras básicas: simplificação e resposta rápida à evolução do mercado 2. 1. 1 Objectivo O debate organizado na sequência do lan9amento do Livro Verde pela Comissão revelou a necessidade de simplificar o quadro jurídico existente7, bem como os respectivos processos. A Comissão aceita este desafio, tanto mais que este se enquadra num dos objectivos estratégicos delineados no seu plano de ac9ão, a saber, o reforço do quadro jurídico actual através, nomeadamente, da simplifica9ão e melhoria das regras nacionais e comunitárias (primeiro objectivo estratégico, quarta ac9ão). Cabe à Comissão, em todas as circunstâncias, a obriga9ão de reexaminar a aplica9ão das directivas dentro dos prazos previstos pelas mesmas, facto para o qual o Parlamento chamou a aterão da Comissão, no seu parecer sobre o Livro Verde. A presente comunica9ão constitui, portanto, uma resposta a esta solicita9ão do Parlamento, bem como à obriga9ão consagrada nas directivas. Neste contexto, «simplifica9ão» implicará, por um lado, a «clarifica9ão» de disposÍ9Ões obscuras ou complexas e, por outro, o «ajustamento» do regime em vigor no caso de problemas que não possam ser resolvidos pela via interpretativa. Com efeito, a Comissão considera que certos aspectos importantes não podem ser tratados através do recurso a simples documentos interpretativos, sendo necessário proceder a uma altera9ão legislativa. Tal ajustamento não corresponde a uma sobre-regulamenta9ão, mas visa, pelo contrário, tornar as regras e os procedimentos mais flexíveis e claros. O ajustamento do quadro jurídico será efectuado de forma gradual, no intuito de respeitar a sua estrutura e os seus fundamentos. Estas adapta9Ões encontram-se previstas na comunica9ão "Plano de Acção para o Mercado Único", em que a Comissão anunciava já a necessidade de colmatar as lacunas do quadro jurídico existente no sector dos contratos públicos, para assegurar o bom funcionamento do mercado interno neste domínio (primeiro objectivo estratégico, quinta ac9ão) Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE e 92/50/CEE, relativas a contratos públicos de fornecimento, empreitadas de obras públicas e contratos públicos de serviços (as chamadas directivas «sectores clássicos») ; Directiva 93/38/CEE relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações (directiva «sectores especiais»); Directivas 89/665/CEE e 92/13/CEE, relativas a processos de recurso, (directivas «vias de recurso»). 2. 1. 2 Apresentação de um pacote legislativo Embora a Comissão considere ser necessário proceder a altera9ões relativamente a certos pontos do quadro jurídico existente, recorda que, três anos decorridos após a expira9ão do prazo de transposÍ9ão das últimas directivas aprovadas em matéria de contratos públicos, a sua aplica9ào não se encontra totalmente concluída em todos os Estados-membros. Numerosas contribuÍ9Ões para o Livro Verde e, nomeadamente, a do Parlamento Europeu lamentam este facto e solicitam a interven9ão urgente da Comissão. A Comissão convida os Estados-membros a demonstrar o seu empenhamento político no sentido de, com urgência, pôr fim aos atrasos neste processo. Uma vez que a transposÍ9ão das directivas e a sua aplica9ão correcta constituem um requisito para o bom funcionamento da política de contratos públicos, a Comissão reitera a firme inten9ão de adoptar todas as medidas necessárias para que os Estados-membros respeitem as suas obriga9ões, propondo várias medidas neste domínio (ver ponto 2. 2 abaixo). A Comissão tenciona propor uma série de altera9Ões ao regime jurídico actual, visando os seguintes aspectos: • apresenta9ão de propostas no sentido de excluir do campo de aplica9ão da Directiva 93/38/CEE os sectores e/ou os servÍ9os por esta visados (água, energia, transportes e telecomunica9Ões) que operam, em cada Estado membro, em condÍ9Ões de efectiva concorrência; • implanta9ão de procedimentos mais flexíveis, nomeadamente do processo por negocia9ão concorrencial e dos contratos-quadro, como resposta à crítica, por vezes avan9ada, de que os processos enfermam de excessiva rigidez e formalidade e que o seu respeito dá origem a disfturções na celebra9ão dos contratos; • enquadramento de determinados fenómenos, como as concessões e outras formas de parceria entre os sectores público e privado, bem como as privatiza9Ões, por forma a conciliar o seu bom funcionamento com o do mercado interno; • sistema de contrata9ão inteiramente electrónico (ver ponto 3. 2 abaixo). A Comissão proporá estas medidas no âmbito de um pacote legislativo destinado a efectuar algumas alterações no quadro jurídico existente, nos domínios em que a interpretação evolutiva das regras não permita resolver satisfatoriamente os problemas. 2. 1. 2. 1 Ajustamento do domínio de aplicação da Directiva 93/38/CEE à evolução dos sectores que esta abrange Tendo em conta a Hberaliza9ão de alguns dos sectores mencionados na Directiva 93/38/CEE, afigura-se necessário verificar se ainda se justificarão as restrÍ9Ões que esta impõe às entidades adjudicantes. Na verdade, a sua existência deve-se à ausência de concorrência causada pela interven9ão do Estado, ao conceder o monopólio a um operador apenas. A concessão deste privilégio por parte do Estado implica, em contrapartida, o cumprimento de determinadas obriga9Ões no que respeita a publicidade e ao processo de contrata9ão. A Comissão encontra-se na origem do processo de liberaliza9ão nos sectores abrangidos pela Directiva 93/38/CEE (vd. terceiro relatório sobre a transposÍ9ão do pacote regulamentar em matéria de telecomunica9Ões8). A Comissão deverá tomar em considera9ão a evolu9ão verificada, bem como as novas orienta9ões do mercado, de forma a que as entidades que operam em situa9ão de concorrência efectiva sejam excluídas do campo de aplica9ão da directiva, à semelhada das entidades privadas cuja actividade obedece exclusivamente a critérios económicos. Antes do fim do ano de 1998, a Comissão pretende apresentar propostas com o objectivo de excluir do campo de aplicação da directiva 93/38/CEE os sectores e/ou os serviços pela mesma visados que operem, em cada Estado membro, num ambiente efectivamente concorrencial. A breve trecho, a Comissão, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, está decidida a utilisar os mecanismos previstos no artigo 8*. Da directiva 93/38/CEE para excluir os serviços do sector das telecomunicações que operem em condições de concorrência efectiva. Consequentemente, a Comissão convida as entidades adjudicantes a indicar-lhe os serviços que consideram excluídos do campo de aplicação da directiva 93/38/CEE. Na sua apreciação sobre o carácter efectivo do jogo da concorrência, a Comissão terá nomeadamente em conta o grau de transposição e de aplicação do quadro legislativo comunitário pertinente. 2. 1. 2. 2 Incentivar as oportunidades de diálogo Inúmeras contribuÍ9ões confirmaram ser correcta a constata9ão da Comissão de que, em particular nos mercados especialmente complexos e em evolu9ão contínua como, por exemplo, no domínio dá alta tecnologia, os adquirentes conhecem as necessidades do sector, mas ignoram a melhor solu9ão técnica para as satisfazer. Nestes casos, portanto, é necessário proceder à discussão do contrato e a uma negocia9ão entre adquirentes e fornecedores. Ora, os processos de direito comum consagrados nas directivas relativas aos «sectores clássicos» prevêem apenas uma pequena margem, bastante curta, para discussão durante o processo de adjudica9ão, pelo que são considerados demasiado rígidos para responder a este tipo de situa9ão. COM(98)80de 19. 02. 98 A Comissão proporá, por conseguinte, a alteração do texto actual das directivas, por forma a conferir maior flexibilidade aos procedimentos e impedir que a negociação durante os mesmos continue a assumir um carácter excepcional. A Comissão proporá um novo processo de direito comum, «processo por negociação concorrencial» a adicionar aos processos de concurso público e de concurso limitado, o qual substituirá o actual processo por negociação com publicação prévia. É necessário precisar (com base, nomeadamente, nos princípios da transparência e da igualdade de tratamento) as condições que permitirão às entidades adjudicantes recorrer a este processo, bem como as disposições que irão regulamentar o seu funcionamento. Os processos de carácter excepcional ficarão, portanto, reduzidos a uma só figura, o «processo de ajuste directo» cujas condições de aplicação deverão ser objecto de uma interpretação restritiva, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Não se trata, neste caso, de uma iniciativa destinada a introduzir novas restrÍ9ões regulamentares. Antes se pretende evoluir no sentido da simplifica9ão e da flexibilidade dos processos, reclamadas a nível institucional e privado por todos os participantes no debate do Livro Verde. Essa iniciativa permitirá aos operadores beneficiar de uma margem de manobra mais alargada, o que não deixará de produzir efeitos benéficos em termos de qualidade e eficácia das aquisÍ9Ões. 2. 1. 2. 3 Papel dos contratos-quadro No caso dos mercados em evoiu9ão constante - como o dos produtos e servÍ90s no domínio das tecnologias da informa9ão -, é dificilmente justificável, do ponto de vista económico, vincular os adquirentes públicos a pre90s e condÍ9ões fixos. Tal situa9ão leva-os, aliás, a sentir de forma crescente a necessidade de optar por uma gestão a longo prazo das suas aquisÍ9Ões. Consequentemente, este tipo de contrato deverá possuir a flexibilidade necessária relativamente aos seus tra90s essenciais. A questão da compatibilidade entre essa flexibilidade e as directivas relativas aos sectores clássicos foi referida em numerosas contribuÍ9Ões. No intuito de simplificar os processos e clarificar a situação, a Comissão tenciona propor um ajustamento dos textos existentes, de modo a permitir o recurso mais alargado a contratos flexíveis que reflictam a evolução dos produtos e dos seus preços. Contudo, os contratos a longo prazo poderão acarretar riscos para o exercício da concorrência, uma vez que podem fixar rigidamente algumas situações e levar à exclusão de determinadas empresas, pelo que é necessário proceder, de imediato, à definição de um quadro jurídico claro que regulamente a sua utilização. Sem prejuízo do seguimento dado ao debate sobre esta questão, a Comissão considera que os contratos-quadro deverão ser objecto de uma publicação que inclua informação objectiva e transparente. Após a apresentação das candidaturas, poderiam ser elaboradas listas de potenciais contratantes, de duração limitada, ou abertas com carácter permanente, para não compartimentar os mercados. 2. 1. 2. 4 Tratamento das concessões e de outras formas de parceria entre os sectores público e privado A no9ão de «parceria entre os sectores público e privado» reflecte as diferentes formas de participa9ão dos capitais privados no financiamento e na gestão de infra-estruturas e de servÍ9os públicos. O papel desempenhado, ainda, pelas entidades públicas nestas parcerias varia bastante, dependendo das situa9Ões. A Comissão não pretende intervir, de modo algum, na escolha dos Estados-membros relativamente ao financiamento e à gestão pública ou privada das suas infra-estruturas e servi90s, sendo essa escolha da responsabilidade dos Estados-membros. Em contrapartida, para poder verdadeiramente acompanhar a realidade, a Comissão tem o dever de definir um enquadramento jurídico que, sem travar o desenvolvimento destas formas de parceria, garanta o respeito pelas regras de concorrência e pelos princípios fundamentais do Tratado. Actualmente, apenas as concessões relativas a obras possuem um regime específico, previsto em directiva. As concessões de servÍ90s, os contratos de servÍ9o público ou outras parcerias no sector dos servÍ90s não são objecto de qualquer previsão deste tipo9. É certo que são aplicáveis as regras e os princípios do Tratado, como a igualdade de tratamento e a não-discrimina9ão, mas a sua aplica9ão aos casos concretos nem sempre é fácil. Assim sendo, torna-se necessário um quadro jurídico destas ocorrências, capaz de clarificar e simplificar as circunstâncias em que a sua aplica9ão é possível, de modo a garantir uma maior segurada jurídica. Tendo em conta a sua preocupação de simplificação e clarificação, a Comissão elaborará propostas destinadas a instaurar um regime uniforme, aplicável a todos os tipos de concessão. Assim, a curto prazo e numa primeira fase, a Comissão preparará um documento interpretativo explicitando e precisando as regras e princípios que considera aplicáveis às concessões, com base nos casos tratados até agora por esta instituição. Neste contexto, a Comissão examinará igualmente as outras formas de parceria entre os sectores público e privado, com o objectivo de determinar em que medida as regras relativas a contratos públicos constituem um quadro jurídico adequado para garantir o respeito pelas regras do Tratado, sem prejuízo do desenvolvimento das referidas formas de cooperação. Esta reflexão poderá contribuir para o esclarecimento dos textos existentes e, nomeadamente, para o seu ajustamento. Do mesmo modo, a Comissão pretende resolver determinados problemas urgentes de interpretação, que se colocam no domínio das redes transeuropeias (RTE). No âmbito do Grupo de Alto Nível Kinnock e noutras instâncias, a Comissão anunciou já a intenção de publicar um documento interpretativo, avançando soluções concretas para certas questões que surgiram neste domínio, à luz do quadro jurídico actual. Numa segunda fase, a Comissão tenciona propor uma alteração das directivas, a fim de abranger todos os tipos de concessão que ainda não se encontram regulamentados. Esta iniciativa pretende garantir que a escolha de um parceiro se processe após a abertura à concorrência a nível comunitário, através da publicação prévia e da adopção de um número reduzido de regras processuais que, em resposta à preocupação de flexibilidade, possibilitarão o recurso alargado ao diálogo entre as partes implicadas, sem prejuízo do princípio da igualdade de tratamento. Considerando as legítimas preocupações de certos operadores, encontram-se previstas, ainda, disposições destinadas a salvaguardar a possibilidade de celebração de contratos entre o consórcio escolhido e os seus parceiros, desde que a existência desses contratos tenha sido divulgada aquando do processo de adjudicação. Excluídos os processos de contratação pública em que, por motivos de interesse público, os Estados membros limitam o acesso às rotas aéreas intra comunitárias ou à assistência em escala dos aeroportos da Comunidade. As privatiza9ões constituem um fenómeno associado às parcerias entre os sectores público e privado, através das quais os poderes públicos transferem para o sector privado a gestão de tarefas que lhes estavam cometidas. Este fenómeno pode assumir diversas formas, desde a simples transferência de activos a opera9Ões mais complexas combinando, por um lado, a transmissão da propriedade do capital de uma entidade pública para o sector privado e, por outro, o estabelecimento de uma rela9ão contratual (aquisÍ9ão de bens ou senhos, concessões, etc. ) entre o organismo público e a referida entidade, uma vez concretizada a sua privatiza9ão. A decisão quanto à realiza9ão, ou não, destas privatiza9Ões é da competência exclusiva dos Estados-membros. No entanto, cabe à Comissão intervir no sentido de eliminar todos os obstáculos que possam, indevidamente, travar este tipo de ac9ão. No que respeita à opera9ão de aliena9ão de activos a favor do adquirente privado, são claramente válidos as regras e os princípios do Tratado, nomeadamente os seus artigos 34°. , 52°. , 59°. e 67°. , relativos, respectivamente, à livre circula9ão de mercadorias, ao direito de estabelecimento, à livre presta9ão de servÍ9os e à livre circula9ão de capitais. É intenção da Comissão estudar os problemas existentes, do ponto de vista das directivas relativas aos contratos públicos, e, numa preocupação de clareza, publicar um documento interpretativo sobre este tema. 2. 1. 3 Clarificação e codificação Tal como sublinhado na introdução, a Comissão considera que um regime jurídico estável é importante para que os actores económicos possam operar num ambiente favorável. É necessário, no entanto, que esse regime seja transparente, razão pela qual a Comissão tentará evitar, sempre que possível, alterações constantes aos textos e procurará resolver os problemas existentes através de uma interpretação evolutiva do direito. De acordo com os princípios emanados pelo Tribunal de Justiça, única instituição com competência para interpretar de forma autêntica o direito comunitário, IO responsabilidades, A Comissão compromete-se a assumir as suas pronunciando-se claramente sobre as questões complexas que se colocam no âmbito da aplicação do direito comunitário relativo a contratos públicos e que foram referidas nas contribuições ao Livro Verde 1 0. O facto de todos serem informados acerca da posÍ9ão da Comissão sobre estes problemas irá resultar num aumento da segurada jurídica, que contribuirá para criar um enquadramento favorável, capaz de incitar os operadores a participar mais activamente nos concursos lacados. Por outro lado, são numerosos os que consideram que as directivas ditas «clássicas» («Fornecimentos», «Obras», «ServÍ9os») deveriam ser codificadas para eliminar incoerências existentes e facilitar a sua compreensão. Uma vez concluídos os ajustamentos interpretativos e as adaptações legislativas, a Comissão tenciona elaborar uma codificação que agrupe as três directivas «clássicas» num único texto. Esta codificação limitar-se-á estritamente aos ajustamentos e às clarificações entretanto ocorridos e à eliminação de eventuais incoerências. '" A Comissão tenciona clarificar, nomeadamente, os seguintes temas: • • • • • • • • • definição de conceitos de base como «organismo de direito público», «obra», «direitos especiais e exclusivos», «entidade adjudicante» e «entidade adjudicatária», bem como delimitação dos contratos de obras relativamente aos contratos de serviços; contratos de serviços previstos na directiva, em particular a situação dos serviços financeiros e dos serviços de investigação e desenvolvimento; contratos «in-house», ou seja, os contratos celebrados no âmbito da administração pública. Por exemplo, entre as administrações central e local ou, ainda, entre uma administração e uma sociedade participada por esta na sua totalidade; «diálogo técnico», que permite a um poder adjudicante encetar discussões técnicas com os potenciais proponentes durante a fase de definição das necessidades, antes de iniciado o processo de adjudicação do contrato, em conformidade com o princípio da igualdade de tratamento e sem prejuízo da concorrência; métodos a seguir para determinar se um contrato ultrapassa ou não os limiares que determinam o âmbito de aplicação das directivas; distinção operacional entre critérios de selecção e critérios de atribuição; identificação das «propostas anormalmente baixas» de acordo com as directivas; definição do conceito de propostas «irregulares», «inaceitáveis» e «apropriadas» de acordo com as directivas; condições em que é possível o recurso às «variantes». Além disso, a Comissão pretende adoptar comunicações intrepretativas, nomeadamente nos seguintes domínios: • • • igualdade de regras do Tratado aplicáveis aos contratos que não se encontram contemplados nas directivas e princípios explicitados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativamente a esta matéria como, por exemplo, os princípios de reconhecimento mútuo e transparência, proporcionalidade e princípios aplicáveis à fase seguinte à adjudicação do contrato; condições em que os critérios ambientais podem ser tidos em conta nos contratos públicos (serão tratados, entre outros, a utilização de "eco-labels" e de sistemas de "eco-audits", a consideração de métodos de produção e de elaboração e utilização correctados standards a diferentes níveis); condições em que os critérios sociais podem ser tidos em conta nos contratos públicos. tratamento, não-discriminação, 11 A este respeito, convém relembrar, contudo, que a referida codifica9ão, para produzir de facto uma clarifica9ão mais alargada das regras aplicáveis em matéria de contratos públicos, deve ser acompanhada de uma codifica9ão e de uma clarifica9ão da regulamenta9ão nacional aplicável. 2. 2 Melhorar a aplicação da política de contratos públicos : uma responsabilidade conjunta dos Estados-membros, da Comissão e dos agentes económicos 2. 2. 1 Objectivo Para assegurar o bom funcionamento do mercado interno, é indispensável que as regras sejam aplicadas e respeitadas uniformemente em todos os Estados-membros. De acordo com diversos estudos e inúmeras contribuÍ9ões, este objectivo está longe de ter sido atingido. Cabe não apenas à Comissão mas também aos Estados-membros assumir as suas responsabilidades no sentido de fazer respeitar o regime existente, e aos agentes económicos utilizar os instrumentos colocados à sua disposÍ9ão para fazer funcionar o mercado interno no domínio dos contratos públicos. Na realidade, esta política não alcan9ará os resultados pretendidos se os operadores não participarem no jogo, recorrendo às vias de recurso que lhes são oferecidas sempre que considerem que os seus legítimos direitos foram lesados. Esta repartÍ9ão de atribuÍ9Ões insere-se, aliás, no princípio da subsidiariedade, bem como no conceito de parceria entre instituÍ9Ões europeias, Estados-membros e agentes económicos, e constitui um elemento necessário ao sucesso da liberaliza9ão dos contratos públicos. A Comissão reconhece a necessidade de prosseguir os esforços no sentido de melhorar o processo por incumprimento nos termos do artigo 169°. do Tratado, assim como os seus próprios procedimentos internos. Contudo, é também necessário estabelecer uma melhor coopera9ão com os Estados membros pois, atendendo ao elevado número de casos respeitantes aos contratos públicos, é necessário que o cidadão possa rapidamente ultrapassar as dificuldades que eventualmente encontre. É por isso que, aplicando o princípio da subsidiariedade, encoraja a cria9ão ou designa9ão de entidades independentes que sejam encarregadas de tratar a grande maioria dos litígios existentes no domínio dos contratos públicos. A Comissão poderia, assim, concentrar-se nos casos que tivessem impacto ao nível europeu ou que colocassem importantes questões de intrepreta9ão. O objectivo desejado é o de se tratar dos problemas em níveis apropriados. Para além disso, a Comissão também pretende investir na luta contra as irregularidades ligadas aos contratos públicos, no que respeita aos seguintes aspectos: - a corrup9ão que possa ocorrer durante o processo de celebra9ão do contrato; 12 - as irregularidades que podem surgir aquando da execu9ão do contrato, após a sua adjudica9ão. Esta inten9ão visa particularmente tanto os contratos celebrados pela Comissão (despesas directas), como os contratos por ela financiados (despesas indirectas) ou os contratos relativamente aos quais estão ligados os interesses financeiros da Comunidade. 2. 2. 2 Melhoria do controlo ao nível comunitário O principal instrumento à disposÍ9ão da Comissão para assegurar o respeito pelo direito comunitário é o processo por incumprimento, previsto no artigo 169° do Tratado. Este processo não permite, por si só, garantir a resolu9ão rápida e eficaz dos conflitos, necessária no domínio dos contratos públicos. Quando se opta pela resolu9ão litigiosa dos conflitos, os contratos, quase sempre, já foram atribuídos ou executados. Relativamente a esta matéria, o Parlamento Europeu propõe um reforço dos poderes de investiga9ão e de sanção da Comissão, como acontece no domínio do direito da concorrência, para assegurar a aplica9ão efectiva do quadro jurídico. Por outro lado, o Conselho Europeu de Amesterdão pediu à Comissão que lhe apresentasse as suas propostas, visando a cria9ão de um mecanismo eficaz na luta contra as infrac9Ões graves ao direito comunitário no domínio da livre circula9ão de mercadorias. A Comissão, em tal circunstância, analisará se é oportuna a cria9ão de tal mecanismo para as infrac9ões às regras relativas aos contratos públicos. A Comissão poderá também considerar o recurso, nos casos apropriados, ao parágrafo 3 do artigo 90°. do Tratado CE. Por outro lado, a Comissão irá envidar todos os esforços para acelerar o tratamento interno dos processos por incumprimento. No entanto, este esforço requer igualmente a colabora9ão dos Estados-membros, que devem responder aos pedidos formulados pela Comissão dentro dos prazos previstos. Em termos mais gerais, a Comissão encontra-se firmemente decidida a utilizar, em todos os casos onde tal se revele necessário, o processo do artigo 171°. do Tratado CE, que prevê a possibilidade da Comissão requerer ao Tribunal de JustÍ9a a imposÍ9ão de sabões aos Estados membros que não actuem em conformidade com uma decisão que verifique a existência de uma v i o l ão das regras dos contratos públicos. Algumas contribuÍ9Ões referiram um outro problema, nomeadamente o facto de a Comissão não intervir de forma sistemática em rela9ão aos casos de incumprimento das regras relativas aos contratos públicos, mas somente conforme as queixas que lhe são apresentadas. 13 No intuito de responder a esta crítica, a Comissão compromete-se a adoptar uma abordagem mais horizontal, mais activa e menos reactiva. Desta forma, e em primeiro lugar, a Comissão diligenciará pela prevenção das infracções, reforçando a cooperação com os Estados membros, designadamente nos casos em que estes últimos preparem importantes acontecimentos ou planeem grandes projectos de infra-estruturas com particular interesse do ponto de vista dos contratos públicos. Em segundo lugar, a Comissão dará especial importância às infracções com maior gravidade trazidas ao seu conhecimento, seja por que meio o for, inclusivamente pela comunicação social; nesses casos, será tomada a iniciativa de iniciar o processo previsto no artigo 169°. Finalmente, sempre que um caso particular posto perante a Comissão levante um problema geral de aplicação, esta instituição verificará a situação em todos 09 Estados-membros e levantará um processo contra todos aqueles em que se verificar uma situação de infracção semelhante. 2. 2. 3 Entidades independentes No seu Livro Verde, a Cofrtíçflp convida os Estados-membros a designar autoridades independentes, especializadas em contratos públicos. A Comissão não propõe a criação ex novo de instituÍ9Ões, mas antes a utiliza9ão de organismos já existentes compf por exemplo, os Tribunais de Contas ou as entidades encarregadas de fazer respeitar a concorrência. Sem pretender demitir-se do seu papel de guardiã do direito comunitárip, a Comissão considera não se encontrar preparada para se assumir como uma espéciç 4» "autoridade máxima de controlo", relativamente ao conjunto dos litígios no domínio^ úçs contratos públicos. Na verdade, não dispõe sequer dos recursos humanos e materiais para resolver todos os problemas que se colocam. Uma descentraliza9ão para o nível nacional do tratamento dos casos, como a apresentada, tem como objectivo retirar da al9ada da Comissão uma parte dos litígios que actualmente lhe são submetidos. Esta instituÍ9ão poderá, assim, concentrar-se no seu papel de elabora9ão de regras e de tratamento de casos com efeito a nível europeu, ou que coloquem questões de interpreta9ão importantes, ao passo que os queixosos poderão encontrar a solu9ão para os seus litígios a nível nacional. A Comissão insta desde já os Estados-membros a criar ou nomear entidades independentes, cuja tarefa será identificar os problemas de individuais. Estas interpretação e discutir o tratamento de casos entidades constituiriam o ponto de referência para uma resolução rápida e informal dos problemas de acesso aos mercados, podendo colaborar entre si, assim como com a Comissão, para a obtenção, nomeadamente no último caso, de dados estatísticos fiáveis. 14 Estes efeitos positivos far-se-ão sentir de forma ainda mais acentuada após a implanta9ão, dentro em breve, do projecto-piloto avan9ado pela Dinamarca11 para a coordena9ão e coopera9ão entre estas entidades. De acordo com o referido projecto, um fornecedor que se depare com um problema durante o processo de contrata9ão num Estado-membro poderá contactar a entidade independente desse país. O fornecedor poderá, igualmente, dirigir-se à correspondente entidade do seu "país de origem", a qual contactaria a entidade do Estado-membro em causa. Estes contactos deverão permitir uma resolu9ão rápida, informal e adequada dos casos, contribuindo para a cria9ão de um mercado europeu de contratos públicos genuinamente aberto, sem obrigar os fornecedores a recorrer aos tribunais. 2. 2. 4 Acompanhamento do mercado Uma política eficaz em matéria de contratos públicos só será possível se todos os agentes implicados - adquirentes, fornecedores e entidades públicas - dispuserem de informa9ão suficiente sobre o funcionamento real dos mercados de aquisÍ9Ões, bem como sobre os efeitos produzidos pelas políticas implementadas, nomeadamente a nível económico. Neste momento, existe muito pouca informa9ão disponível. A insuficiência de informa9ão impede a sua utiliza9ão enquanto instrumento de análise da eficácia da política actual e das consequências económicas para todos os intervenientes em causa. Actualmente, os Estados-membros e as entidades adjudicantes fornecem de forma escassa e bastante tardia as estatísticas previstas nas directivas e no Acordo sobre Contratos públicos (ACP). O número e a complexidade das informa9ões exigidas explicam, parcialmente, esta situa9ão. A Comissão, com o apoio dos representantes dos Estados-membros no comité consultivo, proporá a redução destas exigências estatísticas para o mínimo indispensável ao acompanhamento eficaz do mercado. Velará, além disso, pela boa aplicação das obrigações estatísticas. No futuro, poderá desenhar-se uma outra solu9ão para obter estas informa9ões, baseada nos anúncios de atribuÍ9ão de contratos no âmbito do sistema SIM AP. As informa9Ões indispensáveis poderiam ser recolhidas através desses anúncios, se estes fossem revistos e efectivamente publicados. Uma outra hipótese consistiria em solicitar as informa9ões sobre pre90s apenas a título confidencial, para que a Comissão pudesse reunir as informa9Ões desejadas. ' ' O projecto-piloto sugerido pelo governo dinamarquês tem o apoio da Comissão. Trata-se do primeiro projecto concreto elaborado no seguimento das ideias apresentadas no Plano de Acção para o Mercado Único, objectivo estratégico 1, acção 2 (criar um enquadramento para a aplicação da legislação e resolução dos problemas) e obedece à lógica do chamado observatório, lançado em 1994 através do Comité Consultivo dos Contratos Públicos. 15 A Comissão insiste no respeito da obrigação de publicar anúncios dos contratos celebrados e recorrerá a todas as vias necessárias para garantir o seu cumprimento. Se esta obrigação fosse respeitada, a Comissão consideraria a hipótese de suprimir a obrigação de fornecer dados estatísticos. Será criado um instrumento de análise do mercado no âmbito do sistema SIMAP, tendo como objectivo apresentar informa9ão sobre o mercado de forma convivial, informa9ão essa que poderá ser utilizada por fornecedores e adquirentes com vista a uma melhor compreensão dos mercados em que operam. Este aumentar significativamente a transparência dos mercados de aquisÍ9Ões. sistema iria Para dar continuação aos inquéritos nos Estados-membros, levados a cabo, até agora, pelos institutos nacionais de estatística em países como a Grécia, Portugal e a Alemanha, a Comissão convida os outros Estados-membros a apresentar estudos correspondentes. indicadores Uma vez reunida toda a informa9ão disponível, a Comissão definirá destinados a medir as tendências do mercado e o efeito da política de aquisÍ9Ões públicas ao longo do tempo. A Comissão realizará, se necessário, estudos adicionais que servirão como complemento às diversas acções previstas. 2. 2. 5 Certificação: públicos a garantia de não-discriminação nos contratos Considerando que mais vale prevenir que remediar, a UE estabeleceu um sistema de certifíca9ão destinado aos fornecedores. No entanto, tal como se pode deduzir das contribuÍ9ões obtidas no âmbito do debate sobre o Livro Verde, para que este mecanismo possa ser utilizado, será conveniente adicionar-lhe determinados benefícios a favor da entidade certificada. Entre estes benefícios, a Comissão pensa, em particular, na isenção de algumas obrigações actualmente previstas nas directivas, as quais constituiriam um encargo excessivo para a entidade que concordou submeter-se ao processo de certificação. No entanto, mesmo num caso de isenção, os princípios fundamentais como a transparência, a não-discriminação e a tratamento permaneceriam válidos. igualdade de 16 2. 2. 6 A luta contra a corrupção Na sua Comunica9ão sobre a Corrup9ão12, a Comissão real9a a importância dos contratos públicos para a eficácia de uma política de luta contra a corrup9ão em toda a União Europeia. A Comissão estudará a possibilidade de impor às entidades adjudicantes a obrigação de adoptar mecanismos anti-corrupção e de impor aos candidatos uma obrigação semelhante, no sentido da não utilização de subornos para a obtenção de um contrato. A necessidade de um sistema de "livro negro" foi já referida na União Europeia, em pelo menos duas frentes. Em primeiro lugar, a Comunicação da Comissão sobre a Corrup9ão, acima mencionada, encarrega a Comissão a elaborar um sistema de "livro negro" aplicável nos domínios em que estão implicados os fundos comunitários. De forma análoga, o Conselho Europeu de Junho de 1997 adoptou um Plano de acção para a luta contra o crime organizado13 que inclui uma recomenda9ão dirigida à Comissão e aos Estados-membros, no sentido de que os mesmos prevejam a possibilidade de excluir dos processos de atribuÍ9ão de contratos públicos um candidato que tenha sido condenado pela prática de um crime ligado à criminalidade organizada ou que esteja a ser julgado ou objecto de investiga9ão criminal, pela prática daquele tipo de crime. A Comissão analisará a possibilidade de utilisar um sistema de "livro negro' como instrumento anti-corrupção. 2. 2. 7 Contratos adjudicados pela Comissão A Comissão foi objecto de críticas, tanto ao nível institucional (Conselho "Mercado Interno" e Comité Económico e Social), como ao nível dos operadores económicos, não só relativamente aos seus próprios processos de adjudicação de contratos como, também, no que respeita aos contratos por ela própria financiados em países terceiros (ver ponto 4. 6. 3 adiante, acerca desta última questão). Foram ainda mencionados outros aspectos, como os atrasos excessivos verificados no pagamento dos contratantes e o incumprimento da obriga9ão prevista nas directivas de publicar anúncios de pré-informa9ão e de contratos celebrados (pós-informa9ão). '^ Vd. Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre Uma Política da União contra a Corrupção (COM(97)0192). 13 JO C 251 de 15. 08. 97, página 1. 17 A Comissão considera, todavia, terem sido efectuados progressos consideráveis nos últimos anos, nomeadamente, após o programa SEM 2000, "Gestão Sã e Eficaz", destinado à racionaliza9ão e à profissionaliza9ão das aquisÍ9Ões. Por outro lado, no que respeita à luta contra a corrup9ão e às irregularidades financeiras respeitantes aos contratos celebrados pela Comissão, esta já anunciou uma série de medidas tomadas ou a tomar no sentido de melhorar os processos de adjudica9ão de contratos, em que é parte contratante, na sua comunica9ão sobre "Uma boa gestão e administra9ão financeiras: melhorar a ac9ão contra a incompetência, as irregularidades financeiras, a fraude e a corrup9ão"14 de Novembro de 1997, que se reporta explicitamente aos contratos públicos. Em particular, foram melhorados os processos administrativos internos de contrata9ão, tendo sido estabelecido um sistema de alerta precoce. A Comissão reafirma a vontade firme de se submeter às mesmas regras que as entidades nacionais. Os processos de contratação das instituições comunitárias prevêem já a aplicação das directivas do Conselho em matéria de contratos públicos de empreitadas, de obras e de serviços e a Comissão propôs acrescentar uma referência ao acordo plurilateral sobre contratos públicos, concluído no seio da OMC. Para além disso, a Comissão compromete-se a exercer maior vigilância quanto ao respeito das directivas e quanto a uma maior disciplina de pagamento, bem como a incluir em todos os seus contratos que contenham uma contra-prestação identificável uma cláusula segundo a qual se comprometa a proceder aos pagamentos devidos num prazo de 60 dias a contar do respectivo pedido, sob pena de incorrer no pagamento de juros de mora. No que respeita aos contratos abaixo dos limiares previstos nas directivas, esta instituição pautará, igualmente, a sua da princípios respeito actuação não-discriminação e da igualdade de tratamento. transparência, pelo dos da A Comissão tenciona, também, explorar as diferentes possibilidades de reforçar o respeito dos princípios e das regras aplicáveis na matéria da contratação pública, nomeadamente mediante a eventual designação de uma instância fornecedores em causa, que desempenhará tarefas de controlo, assim como de conciliação e assistência. independente, acessível aos A fim de assegurar a transparência, os serviços da Comissão procederão a uma utilização mais alargada dos novos meios electrónicos e, nomeadamente, da Internet, oferecendo assim acesso a um fluxo de informação mais importante do que a disponível actualmente no Jornal Oficial e na base de dados TED. Desta forma, será possível consultar, através da Internet, e até imprimir directamente os cadernos de encargos, o que permitirá aos fornecedores a obtenção destes documentos a título imediato. 14 SKC(97)8!98de 18. H. 97 18 3 CRIAR UNI ENQUADRAMENTO FAVORÁVEL ÀS EMPRESAS, NOMEADAMENTE ÀS P ME 3. 1 Formação, informação e medidas destinadas a auxiliar as PME 3. 1. 1 Objectivo A abertura à concorrência dos mercados de contratos públicos constitui um operação significativa do lado da oferta. Eliminar a burocracia é muito importante em termos económicos, uma vez que se criam oportunidades comerciais para os fornecedores competitivos europeus de quase todos os sectores económicos. Verifica-se, no entanto, que o regime comunitário destinado a este fim produziu um efeito reduzido. Uma das conclusões-chave do relatório sobre contratos públicos, integrado na obra "A análise do Mercado Único 1996"xs, permitiu identificar a baixa taxa de resposta dos fornecedores como um dos factores importantes que contribuíram para esta situa9ão. Este facto foi, aliás, confirmado por um inquérito representativo recente, efectuado aos fornecedores, o qual revela que apenas uma média de 10% destes responde a anúncios de concursos, apesar do leque de oportunidades do mercado de contratos públicos e do facto de todos os sectores referirem um aumento da pressão a nível da competitividade. Inúmeras contribuÍ9ões relativas ao Livro Verde e, em particular, a do Parlamento Europeu, sublinham, a este respeito, os resultados decepcionantes no que respeita às PME e os seus problemas específicos. Uma política de contratos públicos eficiente implica um aumento da participação dos fornecedores. Assim, a Comissão propõe um conjunto de medidas dirigidas aos diversos aspectos deste problema: tornar os mercados mais transparentes através de uma melhor informa9ão; aumentar a confiada nos procedimentos contratuais através de uma forma9ão centrada no profissionalismo e nas melhores práticas; organizar ac9Ões específicas para ultrapassar os obstáculos com que as PME se defrontam nas vendas ao sector público; promover o reconhecimento mútuo dos procedimentos de qualifica9ão por parte das entidades adjudicantes, reduzindo assim os custos da participa9ão dos fornecedores nos contratos públicos. '^ The Single Market Review, Subseries III: Dismantling of Barriers, Volume 2: Public Procurement (OPOCE 1996) 19 3. 1. 2 Informação O fornecimento de informa9ão sobre contratos públicos constitui um elemento-chave para a cria9ão de um enquadramento empresarial favorável. Na verdade, a fraca participa9ão de fornecedores poderá indicar que os anúncios para aquisÍ9Ões públicas publicados não possuem a transparência necessária para atrair a aten9ão das empresas para estes mercados tão importantes e fornecer a informa9ão de que elas necessitam para decidir se desejam ou não concorrer. A Comissão irá, por conseguinte, preterir o actual sistema de publicação em favor de uma solução baseada na Internet, a qual permitirá um acesso livre e fácil à informação, por parte dos potenciais contratantes, bem como a definição de perfis de adquirentes (ver ponto 3. 2) e informação sobre o acompanhamento do mercado (ver ponto 2. 2. 4). A Comissão e os Estados-membros necessitam de desenvolver trabalho em conjunto para produzir e tornar disponível informação sobre o quadro jurídico dos vários Estados-membros, assim como sobre os diversos procedimentos administrativos. A Comissão irá, para além disso, elaborar documentos interpretativos (ver 2. 1. 3). 3. 1. 3 Formação e práticas comerciais ("best practice") como dos significativamente fornecedores, poderá melhorar Um maior profissionalismo no sector dos contratos públicos, tanto da parte dos adquirentes o enquadramento empresarial. A forma9ão adequada, portanto, é considerada um factor essencial à abertura dos mercados, existindo um apoio generalizado no sentido de a Comissão desempenhar um papel mais activo neste domínio. Tendo em conta o amplo campo de ac9ão, a diversidade das culturas administrativas e os vários níveis de provisão, uma política de forma9ão só poderá revelar-se eficaz mediante a participa9ão total dos Estados-membros, assim como dos agentes económicos e de forma9ão a nível nacional, regional e local. A Comissão criará, por conseguinte, o enquadramento necessário a uma política eficaz de forma9ão no sector da contrata9ão pública, a nível da União Europeia. Tal enquadramento deverá ter em considera9ão as medidas necessárias à integra9ão dos objectivos de cariz ambiental, social e de protec9ão dos consumidores. A Comissão realizará, com a contribuição dos Estados-membros e de outras partes interessadas, um inventário exaustivo das necessidades de formação correntes, das melhores práticas e, ainda, das acções e dos actuais programas neste domínio. Além disso, examinará os resultados desta inventariação no intuito de criar directrizes para uma política de formação no sector da contratação pública. Tal política deverá tirar pleno partido das possibilidades que lhe são oferecidas pelas tecnologias de informação. 20 3. 1. 4 Medidas de auxílio às PME As PME trazem consigo um reforço da competitividade, bem como a flexibilidade e a capacidade inovadora indispensáveis ao sucesso da abertura dos mercados de contratos públicos. Todos os esforços envidados no sentido de tornar os contratos públicos mais acessíveis às empresas devem considerar, ern primeiro lugar, o ponto de vista destas empresas. Embora o regime comunitário tenha permitido às PME alcan9ar algum sucesso no que respeita à participa9ão nos mercados dos contratos públicos a nível regional e nacional, a experiência de participa9ão directa em contratos transfronteirÍ9os saldou-se, ainda, com resultados pouco positivos. As respostas ao Livro Verde sugerem diversos motivos justificativos deste insucesso. As PME defrontam-se com obstáculos em todas as fases do procedimento da contrata9ão pública: deparam-se com problemas de ordem básica relacionados, nomeadamente, com a falta de informa9ão sobre potenciais mercados, a incapacidade de programa9ão da sua actividade empresarial, a desproporção entre a dimensão da empresa e a de grande número de contratos, a ansiedade relativamente a flutua9Ões cambiais e, ainda, as dificuldades para responder às exigências de normas, certifica9ão e qualifica9ão. Para além destes, há que considerar ainda os problemas relativos a custos, bem como à complexidade e incerteza dos procedimentos de adjudica9ão de contratos. Após a fase de adjudica9ão, poderão surgir ainda outros problemas, como atrasos de pagamento. A Comissão adoptará uma estratégia global e concertada no âmbito de uma Comunicação sobre as PME e os Contratos Públicos. Esta estratégia desenvolverá, nomeadamente, as possibilidades de melhoramento do acesso à informação, elemento crucial para as PME, mediante a utilização das tecnologias de informação e de comunicação. Esta estratégia apoiar-se-á numa política de informa9ão pela via electrónica de servÍ90S de alta qualidade fornecidos por redes de dimensão europeia destinadas às PME, num melhor reconhecimento mútuo dos sistemas de qualifica9ão utilizados nos processos de contrata9ão, na clarifica9ão das disposÍ9Ões gerais aplicáveis aos contratos situados abaixo dos limiares, na promo9ão da coopera9ão entre PME e nas condÍ9Ões de participa9ão das PME em projectos de maior dimensão'6; 3. 1. 5 Qualificação dos fornecedores É preciso oferecer aos adquirentes a confiada necessária para negociar com fornecedores ainda desconhecidos. Alguns Estados-membros estabeleceram sistemas de qualifica9ão a nível nacional; noutros, porém, foram as entidades adjudicantes que, a título individual, desenvolveram os seus próprios sistemas. 16 Vd. , também, os pontos 2. 1. 3. , 3. 1. 2. , 3. 1. 3. , 3. 1. 5. e 3. 2. desta Comunicação e JO C 285 de 20. 09. 97, pág. 17 sobre o Agrupamento Europeu de Interesse Económico (AEIE). 21 A Comissão reconhece o papel importante que os sistemas de qualificação podem desempenhar, desde que não criem barreiras adicionais para os fornecedores. O princípio do reconhecimento mútuo aplica-se, igualmente, a este domínio: um fornecedor qualificado num Estado-membro deverá poder usufruir dessa qualificação noutro Estado-membro, sem ter que se qualificar de novo ou, pelo menos, sem ter que se submeter a novo processo de qualificação noutros Estados-membros. A Comissão utilisará todos os meios ao seu dispor, em particular os poderes que lhe são conferidos pelo artigo 169°, para garantir o respeito pelo princípio do reconhecimento mútuo e para assegurar que os sistemas de qualificação sejam utilizados como instrumento de abertura de mercados e não como fonte de criação de novas barreiras. Com o propósito de equiparar os diferentes sistemas de qualifica9ão nacionais no sector da constni9ão, a Comissão mandatou os organismos de normaliza9ão CEN e CENELEC no sentido de criarem uma norma europeia de qualifica9ão de empresas de constni9ão ao abrigo da Directiva 93/37/CEE. Esta norma, aguardada pela Comissão, assegurará um equilíbrio entre as legítimas expectativas, por parte das entidades adquirentes, no sentido de dispor de determinadas informa9Ões e, por outro lado, o desejo dos fornecedores de todos os procedimentos de cariz verem administrativo. reduzidos ao estritamente essencial A Comissão investigará, igualmente, quais os sectores em que um processo de harmonização semelhante poderá ser levado a cabo. 3. 2 Rumo a um sistema eficiente de contratação por via electrónica 3. 2. 1 Preparar a UE para dar resposta ao novo desafio da contratação electrónica O advento das novas tecnologias da informa9ão e das comunica9ões (TIC) constitui uma das inova9ões mais apaixonantes e promissoras para o futuro dos contratos públicos. Estas tecnologias permitem que os procedimentos actuais decorram de forma mais fluida, possibilitando, igualmente, um procedimento de aquisÍ9ão eficiente, ao reduzir a necessidade de regulamenta9ão pormenorizada. A Comissão e os Estados membros coordenam a sua actividade, quanto a este domínio, no seio do projecto SIMAP, financiado pelo do projecto IDA17 da Comissão. Em 12 de Dezembro de 1997, a Comissão propôs ao Parlamento Europeu e ao Conselho a cria9ão de uma segunda fase do projecto IDA. Nesta segunda fase, a Comissão propõe o alargamento e o desenvolvimento do projecto SIMAP, no sentido da cobertura total do processo de contrata9ão pública. '7 Intercharge of Data between Administrations (Troca de informações entre Administrações) 22 No âmbito do SÎMAP, a Comissão assegurará que sejam tidas em conta todas as condições fixadas pelos Estados membros e que os instrumentos e os sistemas criados respondam às necessidades destes últimos. O sistema SIMAP para cria9ão e transmissão de anúncios de contratos, que foi testado no âmbito de projectos-piloto, em que intervieram um número limitado de adquirentes e de fornecedores do território da UE e do EEE, será doravante posto à disposÍ9ão de todas as entidades adjudicantes. A Comissão proporcionará a todas as entidades adjudicantes a possibilidade de elaborar os seus anúncios e de os apresentar aos Serviços de Publicações Oficiais pela via electrónica, através do sistema de transparência do sector dos contratos públicos gerido pelas instituições europeias. Outras possibilidades também serão postas ao seu dispor, tais como o correio electrónico e a transmissão pela Internet. O software desenvolvido no âmbito do SIMAP permitiu demonstrar que se podem fazer substanciais economias, em benefício dos contribuintes europeus, e que os fornecedores podem obter melhores informa9Ões, atendendo aos anúncios sistematicamente mais fiáveis. Contudo, os custos dos contribuintes ascenderão a níveis inaceitáveis se as entidades adjudicantes continuarem a proceder ao envio de anúncios de má qualidade, não respeitando as normas impostas pelas directivas, atendendo aos elevados custos da base de dados TED e às dificuldades relacionadas com a utiliza9ão da versão, em suporte-papel, do suplemento S do Jornal Oficial, dado o crescente número de anúncios publicados. A Comissão pretende resolver estes problemas com a revisão total do actual sistema de publica9ão dos anúncios de concursos. A Comissão estudará incentivos para encorajar as entidades adjudicantes a recorrerem a estes meios electrónicos de transmissão dos seus anúncios de concursos. Actualmente, os anúncios devem ser publicados num prazo de doze dias a contar da data do respectivo envio. A utilização do correio electrónico e da Internet, que permitem uma publicação imediata, poderá reduzir, por exemplo, de 52 para 40-45 dias (no caso dos concursos públicos) o tempo total do processo. A Comissão continuará a publicar anúncios sem custos para a entidade adjudicante, desde que estes sejam elaborados de acordo com os requisitos formais exigidos pelas directivas, incluam a referência ao Vocabulário comum para os contratos públicos (CPV) e respeitem os formatos-padrão ou os anúncios-modeio. Nos restantes casos, os custos da adaptação dos anúncios aos referidos requisitos serão cobrados à entidade adjudicante em questão. A Comissão decidiu fazer cessar, num futuro próximo, a publicação da versão em papei do suplemento do Jornal Oficiai, o qual será substituído pela sua versão em CD-ROM. Além disso, a base de dados TED será posta à disposição de todos os utilizadores, que a ela poderão aceder livremente, via Internet. 23 A fim de simplificar a utiliza9ão deste sistema, os fornecedores deverão poder consultar todos os anúncios num local apenas. Contudo, para preparar uma proposta, os fornecedores necessitam de dispor de mais informa9Ões para além daquelas que são fornecidas pelos anúncios, ou seja, as informa9ões que se encontram nos cadernos de encargos e restante documenta9ão do concurso. As novas TIC e, em particular, a Internet, oferecem novas oportunidades importantes neste domínio. A Comissão deseja encorajar a publicação na Internet de toda a documentação dos concursos, em particular no caso dos concursos públicos, e convida as entidades contratantes que já dispõem de um sítio (página de entrada) na Internet a facultar a documentação do concurso, sob a forma de um "perfil do adquirente", na referida página. A Comissão colocará o software-modelo na página de entrada do SIMAP, para incentivar o estabelecimento dos perfis de adquirentes mencionados. 3. 2. 2 Perspectivas: un sistema pan-europeu de contratação pública electrónica Embora a Comissão tenha um papel importante na recolha e na difusão dos anúncios de contratatos públicos, a cria9ão de sistemas totalmente informatizados de contrata9ão pública não se integra directamente na sua competência. A Comissão convida os adquirentes e os fornecedores interessados, bem como as empresas do sector das TIC, nomeadamente correctores de informação e criadores de software, a participar activamente na criação de um sistema europeu de contratação pública electrónica, de forma a que uma parte importante, por exemplo 25%, da totalidade dos contratos celebrados seja efectuada por via electrónica no ano 2003. Os Estados membros também têm um papel bastante importante no desenvolvimento da contrata9ão pública. Substanciais poupadas poderão ser feitas, ao nível das aquisÍ9Ões directas de dimensão relativamente reduzida de produtos prontos a utilizar, disponíveis a título imediato. Estas aquisÍ9Ões situam-se, frequentemente, abaixo dos limiares previstos nas directivas. A Comissão procurará obter o empenhamento dos Estados-membros no sentido de assegurarem a mútua compatibilidade e interoperabilidade dos sistemas electrónicos de contratação por eles criados, para as aquisições abaixo dos limiares. Para facilitar a referida compatibilidade, a Comissão publicará as especificações necessárias na página de entrada do SIMAP. A Comissão identificará os projectos-piloto que permitam a contrata9ão pública mediante o recurso ao correio electrónico, ao intercâmbio electrónico de dados e à Internet. Estes 24 projectos terão, naturalmente, que respeitar os princípios da não-discrimina9ão e da transparência. Será dada aten9ão especial à utiliza9ão de catálogos electrónicos, às redes virtuais de contrata9ão e à promo9ão das melhores práticas através de clubes de aquisÍ9Ões. A Comissão produzirá recomendações sobre futuras medidas a adoptar no sentido de alterar o regime jurídico, criar normas ou especificações e, ainda, estabelecer um quadro regulamentar. Estas instituição assegurará que os requisitos relativos à contratação electrónica sejam tidos em consideração aquando da elaboração de quaisquer propostas de normas ou de legislação sobre assinaturas digitais. A Comissão reconhece que a contrata9ão electrónica necessita de ser estudada num contexto de globaliza9ão, já que irá desempenhar um papel de importância crescente na abertura de mercados fora da UE (ver também ponto 4. 6). Os contactos bilaterais com alguns dos nossos parceiros comerciais mais importantes tiveram já início. A Comissão procurará chegar a acordo com os seus parceiros internacionais na OMC, com o objectivo de simplificar e harmonizar a troca de informação sobre oportunidades no sector dos contratos públicos e também, sobre estatísticas, no contexto da contratação electrónica. 3. 2. 3 Medidas propostas A maioria dos comentários recebidos sublinhou a necessidade de permitir a utiliza9ão alargada das tecnologias da informa9ão e das comunica9Ões (TIC). As recentes altera9Ões às directivas permitem já o recurso ao correio electrónico em alguns procedimentos de contrata9ão. No entanto, serão necessárias mais altera9ões para que a utilização do correio electrónico seja permitida para todas as trocas de informa9ão especificadas nas directivas. A Comissão proporá alterações às directivas, por forma a colocar os meios electrónicos para o igualdade de circunstâncias com outros meios. intercâmbio de informação em O desenvolvimento inesperado da contrata9ão electrónica torna difícil alterar as directivas com vista a contemplar as tecnologias mais recentes. A Comissão tenciona encorajar a contrata9ão electrónica através de projectos-piloto, antes de propor altera9Ões importantes ao regime. Estes projectos poderão implicar uma derroga9ão temporária, durante o seu período de execu9ão, de determinadas provisões constantes das directivas. Uma vez demonstrada a sua utilidade, considerar-se-á a possibilidade de alterar formalmente as directivas por forma a permitir a sua aplica9ão geral e com um carácter mais permanente. As derroga9ões não poderão, evidentemente, pôr em causa os 25 determinados princípios fundamentais (não-discriminação, igualdade de tratamento, transparência, etc. ), os quais deverão ser assegurados em todos os momentos. Logo que possível, a Comissão permitirá a realização de projectos-piloto para testar determinados procedimentos electrónicos de contratação. Com este objectivo em vista, desenvolverá também as iniciativas legislativas necessárias à execução, tão rápida quanto possível, destes projectos, dentro do respeito pelos princípios do regime dos contratos públicos. Os pormenores relativos às referidas iniciativas serão definidos na sequência de debates com todas as partes interessadas, incluindo, em particular, os Estados-membros, os quais deverão proceder à realização de projectos semelhantes para as aquisições abaixo dos limiares. A Comissão continuará a tomar parte activa nos debates sobre esta matéria que decorrem, actualmente, no âmbito dos comités da OMT e que visam alterar o Acordo sobre Contratos Públicos (ver 4. 6. ). 26 4 COMPLEMENTAR E DESENVOLVER A SINERGIA COM OUTRAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS 4. 1 Objectivo A política comunitária de contratos públicos integra os mercados de contratos dos Estados-membros no mercado único, implantando uma economia de mercado aberta à livre concorrência. A "utiliza9ão óptima" do erário público é cada vez mais frequente no sector dos contratos públicos de defesa. As pressões orçamentais e a necessidade de uma reestrutura9ão séria do lado da oferta neste sector fomentaram o debate sobre a forma de alargar a aplica9ão dos princípios do contrato concorrencial aos contratos de defesa. A utiliza9ão adequada dos dinheiros públicos, no âmbito da adjudica9ão de contratos, não exclui a considera9ão de aspectos de ordem ecológica, social e de protec9ão dos direitos dos consumidores, nem a necessidade de modificar as regras actuais. Contudo, é necessária uma orienta9ão clara, para que os adquirentes, nas suas práticas quotidianas em matéria de contrata9ão, possam decidir até que ponto deverão ter em conta os critérios sociais e ambientais no processo de adjudica9ão. Esta clarifica9ão é também necessária para garantir a igualdade de condÍ9Ões concorrenciais entre fornecedores europeus. Os contratos públicos nos países terceiros são interessantes para as empresas europeias, especialmente no que respeita a projectos de infra-estruturas. A abertura destas oportunidades de mercado aos fornecedores europeus constitui, portanto, parte integrante da política comunitária de contratos públicos. Para que as empresas europeias possam ganhar concursos públicos fora da União e do Espa90 Económico Europeu, será necessário que, em rela9ão aos nossos parceiros comerciais, se prossigam os mesmos objectivos que no âmbito da União Europeia. 4. 2 Defesa Na sua recente comunica9ão "Executar a estratégia da União no domínio das indústrias relacionadas com a defesa"n, ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, a Comissão anunciou medidas no domínio dos contratos de defesa, de acordo com os procedimentos adequados e em conformidade com o artigo M do Tratado da União Europeia, no sentido da adop9ão de princípios, regras e mecanismos vinculativos de transparência e de não-discrimina9ão no sector das aquisÍ9Ões, utilizando como referência as actuais regras comunitárias para os contratos públicos. 18 COM(97) 583 final, 4. 12. 1997 27 As regras a aplicar à aquisÍ9ão de equipamento de defesa contribuirão decisivamente para a cria9ão de uma base industrial e tecnológica de defesa competitiva. Tal enquadramento regulamentar deverá prever a possibilidade de concursos públicos, sempre que tal seja praticável. Para além disso, deverá favorecer a manuten9ão e o desenvolvimento das capacidades industriais fundamentais e das tecnologias mais importantes a nível europeu, devendo as regras garantir a segurada do abastecimento e permitir concomitantemente uma elimina9ão progressiva da sobrecapacidade. Com este objectivo em vista e tendo em consideração a necessidade de obter um apoio alargado nesta matéria, o sector da defesa terá que definir um conjunto adequado de princípios, regras e mecanismos de contratação. Para tomar em consideração as especificidades deste sector e, em especial, a necessidade da confidencialidade e da segurança do abastecimento, terá que ser previsto, quando necessário, um nível adequado de flexibilidade. Para esse efeito, os materiais do sector da defesa poderiam ser divididos em três categorias: • produtos destinados às Forças Armadas mas não destinados a fins militares, logo não abrangidos pelo artigo 223° do Tratado CE nem pelo artigo 2o da Directiva 93/36 (mercados declarados secretos, protec9ão de interesses nacionais vitais, segurada nacional, etc. ). Uma vez que esses produtos já estão sujeitos às disposÍ9Ões comunitárias aplicáveis aos contratos públicos, a Comissão especificará, quando necessário e da forma mais apropriada, as condÍ9Ões de aplica9ão dessas regras; • produtos destinados às Forças Armadas e a fins militares, mas que não constituem "equipamentos de defesa altamente sensíveis". A Comissão poderá elaborar um conjunto flexível de regras, que respeitarão os princípios da transparência e da não-discrimina9ão e serão inspiradas nas actuais regras comunitárias para os contratos públicos; • equipamentos altamente sensíveis, abrangidos pelo artigo 223° do Tratado CE. Estes produtos poderão ficar isentos das regras acima referidas, quando a segurada ou a protec9ão de interesses nacionais vitais do país em causa assim o exijam. Deverá ser previsto um mecanismo de notifica9ão para este efeito, de forma a garantir algum controlo e transparência. 4. 3 Protecção do ambiente O ambiente tem vindo a tornar-se numa das componentes mais importantes de qualquer política económica moderna, facto aliás reconhecido pelo Tratado de Amesterdão, em que os objectivos ambientais foram consagrados como uma das prioridades da União Europeia. Os adquirentes públicos dão uma preferência crescente aos produtos e servÍ90s ecológicos; vários Estados membros encetam políticas activas relativamente a essa 28 matéria; a OCDE adoptou uma recomenda9ão sobre o assunto19; e, por seu lado, a Comissão encontra-se prestes a elaborar um plano visando a protec9ão do ambiente na sua administra9ão, nomeadamente no que respeita às suas aquisÍ9Ões. A Comissão sublinha que as normas de direito comunitário, nomeadamente as directivas sobre contratos públicos, integram considera9Ões de carácter ambiental na adjudica9ão de contratos públicos. Recordam-se as seguintes regras de base: • De uma maneira geral, qualquer entidade, aquando da definÍ9ão dos produtos ou dos servÍ9os que pretenda adquirir, pode escolher os produtos e os servÍ9os adequados às suas preocupa9ões de carácter ambiental. As decisões da escolha, porém, devem estar em conformidade com as regras de direito comunitário, nomeadamente com o princípio da não-discrimina9ão. • As disposÍ9Ões das directivas relativas aos contratos públicos permitem, em determinadas condÍ9Ões, a exclusão de candidatos que violem as normas nacionais de protec9ão do ambiente. • As entidades adquirentes podem elaborar prescrÍ9Ões relativas às características das obras, dos fornecimentos ou dos servÍ90s (objecto de concursos) que tenham em considera9ão a protec9ão ambiental. As entidades adquirentes podem já encorajar o desenvolvimento de uma abordagem activa das empresas face ao ambiente, apenas aceitando propostas que incluam produtos que respondam às exigências definidas nos cadernos de encargos. técnicas • As disposÍ9<3es das directivas permitem integrar o objectivo da protec9ão do ambiente nos critérios de selec9ão dos candidatos aos contratos, desde que tais critérios se destinem a avaliar as capacidades económica, financeira e técnica dos candidatos. • No que se refere à adjudica9ão dos contratos, os elementos ambientais podem desempenhar um papel na identifica9ão da proposta economicamente mais vantajosa, mas unicamente no caso de a referência feita a estes elementos permitir quantificar uma vantagem económica, específica da presta9ão que constitui o objecto do contrato, em benefício directo da entidade adjudicante. Uma entidade adquirente pode, por exemplo, aquando da avalia9ão das propostas apresentadas, ter em conta os custos de manuten9ão, do tratamento dos desperdícios ou da reciclagem. • Uma entidade adjudicante pode solicitar ao fornecedor cuja proposta foi seleccionada que a presta9ão objecto do contrato seja executada com certas Hmita9Ões destinadas a salvaguardar o ambiente. Tais condÍ9ões de execu9ão, contudo, devem ser previamente dadas a conhecer a todos os fornecedores concorrentes. A Comissão recorda que, em termos gerais, o objectivo da contrata9ão pública é essencialmente económico e que, nessa medida, é essencial determinar, para cada contrato público, os elementos ambientais que se encontram ligados aos produtos e aos '9 Recomendação do Conselho da OCDE sobre a melhoria do desempenho ambiental da Administração, adoptada em 20. 02. 96 29 serviços solicitados que, consequentemente, serão tidos em consideração no processo conducente à adjudica9ão do contrato. As possibilidades oferecidas pelo actual regime legal, acima referidas, serão desenvolvidas e clarificadas num documento interpretativo específico, com o objectivo de permitir que seja correctamente tomada em consideração a protecção do ambiente no âmbito da contratação pública (ver ponto 2. 1. 3. ). Nesta mesma perspectiva, a Comissão examinará em que medida é possível, nas especificações técnicas, fazer referências a "eco-labels" europeus ou nacionais. Examinará, também, se as entidades adquirentes podem exigir que os fornecedores possuam um sistema "eco-audit", como o EMAS ou a norma ISO 14001. Contudo, a Comissão não pode, no âmbito de um doumento interpretativo, propor solu9Ões que ultrapassem o actual regime das directivas sobre contratos públicos. Tais solu9ões só seriam praticaáveis mediante modifica9ões legislativas. Com a finalidade de promover práticas mais respeitadoras dos princípios mencionados relativamente à integração de aspectos ecológicos nos contratos públicos, a Comissão pretende, em cooperação com os Estados membros e o sector privado, conceber iniciativas que permitam definir preocupações ambientais nos documentos relativos à chamada de propostas para a contratação pública, de forma equilibrada, objectiva e não discriminatória. 4. 4 Contratos públicos e aspectos sociais A política social tem uma importância primordial para a União Europeia. Ela visa, entre outros aspectos, promover um elevado nível de emprego e de protec9ão social. Além disso, uma das prioridades do Tratado de Amesterdão é a elimina9ão da desigualdade e a promo9ão da igualdade entre homens e mulheres em todas as políticas e actividades da União Europeia, para além da necessidade de combater todo e qualquer tipo de discrimina9ão. A Comissão, no seu Livro Verde, já fez referência às condÍ9Ões dentro das quais os critérios sociais podem desempenhar um papel nos processos de contrairão pública, nomeadamente quanto à possibilidade de inclusão da obriga9ão de respeitar o direito social em vigor, em particular a legisla9ão social comunitária e, entre outras, as disposÍ9Ões da Organiza9ão Internacional do Trabalho. Existe, assim, um vasto leque de possibilidades a ter em considera9ão na procura de objectivos sociais no âmbito das aquisÍ9Ões da administra9ão pública: 30 • As regras das directivas relativas aos contratos públicos permitem a exclusão dos candidatos que violem as legisla9Ões sociais, incluindo as relativas à promo9ão da igualdade de oportunidades. • Uma segunda possibilidade consiste em colocar como condÍ9ão de execu9ão dos contratos públicos celebrados o respeito de obriga9ões de carácter social, destinadas, por exemplo, a promover o trabalho das mulheres ou a protec9ão de certas categorias desfavorecidas. E evidente, contudo, que só são permitidas as condÍ9Ões de execu9ão desprovidas de efeitos discriminatórios, directa ou indirectamente, relativamente aos proponentes provenientes de outros Estados membros. Por outro lado, deve ser assegurada uma transparência adequada mediante a men9ão destas condÍ9ões nos anúncios dos contratos ou nos cadernos de encargos. As entidades adjudicantes podem, por conseguinte, ser chamadas a aplicar diferentes aspectos da política social aquando da celebra9ão dos seus contratos, podendo as aquisÍ9Ões públicas, por seu turno, constituir um efectivo e significativo factor de orientação da actividade dos agentes económicos. Entre os exemplos ilustradores desta situa9ão, podem citar-se as obriga9Ões legais em matéria da protec9ão ao emprego e de condÍ9Ões de trabalho, cuja aplica9ão é obrigatória no local onde se encontre a ser executado um contrato de empreitada ou, ainda, aquilo a que se designa normalmente por "ac9ões positivas", isto é, o facto de se utilizar um contrato público como meio para atingir o objectivo prosseguido, por exemplo, a constituÍ9ão de um mercado activo para um atelier protegido, que não se pode esperar que atinja ou possa fazer face à concorrência de empresas comerciais clássicas com um nível de produtividade normal. Tal como quanto à matéria ambiental, a Comissão pretende clarificar, numa comunicação interpretativa, os princípios aplicáveis que permitam que se tenha em consideração os aspectos sociais. A Comissão recorda que os contratos públicos podem constituir um factor de orientação da actividade dos agentes económicos, desde que sejam respeitados os limites impostos pelo direito comunitário. Neste contexto, a Comissão encoraja os Estados membros a utilizar a sua influência relativamente às entidades adjudicantes, no sentido de estas prosseguirem os objectivos sociais acima mencionados. No que a si respeita, a Comissão pretende agir de forma análoga nos seus próprios processos de contratação. 4. 5 Protecção dos consumidores A melhoria dos acessos aos mercados e da transparência na realização de uma política de terá reflexos positivos para os consumidores, contrata9ão pública mais eficaz nomeadamente através de servÍ9os e de infraestruturas com melhor qualidade e desempenho económico. Assim, é importante que a política da contrata9ão pública da UE tenha maior considera9ão pela política dos consumidores, em particular no que respeita à promo9ão da transparência e do diálogo com as organiza9ões de consumidores 31 4. 6 Âmbito internacional 4. 6. 1 Abertura dos mercados de contratos públicos de países terceiros às empresas europeias O Acordo sobre Contratos Públicos (ACP), cuja última altera9ão ocorreu em 1994, disciplina as repões entre um número limitado de países, incluindo as principais potências comerciais a nível mundial. Esta regulamenta9ão abrange o princípio do tratamento nacional tradicional e o princípio da na9ão mais favorecida, contendo, igualmente, requisitos claros relativos aos procedimentos de contrata9ão, que são semelhantes aos previstos nas directivas. Assim, o ACP afecta profundamente os regimes regulamentares dos países signatários, incluindo a UE. A Comissão continuará a adoptar todas as medidas necessárias para assegurar o efectivo respeito de todos os instrumentos legais destinados a criar oportunidades para as empresas da UE. Numa perspectiva multilateral, a Comissão procurará promover a abertura dos contratos públicos à escala mundial com o objectivo de eliminar as barreiras comerciais, que são prejudiciais aos interesses europeus. O objectivo final será obter a adesão multilateral a um código de contrata9ão, através da sua inclusão no objectivo único da OMC. O trabalho desenvolvido no âmbito da OMC, nomeadamente a revisão do ACP, as negocia9Ões relativas aos contratos públicos de senhos no quadro do GATS, assim como o grupo de trabalho sobre regras de transparência nos contratos públicos, deverão ajudar à prossecu9ão deste objectivo. Existem, igualmente, processos em curso no âmbito de outros fóruns como a OCDE e a UNCITRAL. Numa perspectiva bilateral, a Comissão continuará a envidar todos os esforços para promover a abertura dos mercados de países terceiros, tendo em conta as suas circunstâncias específicas. A contrata9ão electrónica encontra-se cada vez mais difundida e consistirá num dos principais aspectos da nossa política externa em matéria de contrata9ão. Este é, aliás, um dos aspectos-chave em discussão a nível multilateral, em particular no âmbito do ACP, da OMC e dos grupos de trabalho sobre transparência. A utiliza9ão das TIC pode, de facto, desempenhar um papel importante na obterão de uma transparência real e significativa nesta matéria, à escala mundial. No entanto, a Comissão considerará a vertente multilateral da sua tarefa como prioritária, assegurando a coerência dos compromissos comunitários internacionais com a sua política interna em matéria de contrata9ão electrónica, por forma a não prejudicar o posterior desenvolvimento desta última. Por outro lado, a Comissão abordará também esta problemática, a nível bilateral, com os seus parceiros comerciais mais importantes. A Comissão tenciona participar activamente nestes fóruns, no intuito de criar as condições adequadas ao reforço da competitividade e à maximização das oportunidades comerciais da indústria europeia. A Comissão tenciona, igualmente, assegurar a adequação à política interna da Comunidade das regras e práticas, a nível internacional, relativas à utilização das tecnologias da informação no domínio dos contratos públicos. 32 4. 6. 2 Integrar as economias vizinhas na política comunitária de contratos públicos Em alguns casos, as nossas repões no domínio dos contratos públicos com países terceiros ultrapassam o âmbito do comércio e dos aspectos regulamentares. Isto é particularmente válido no que se refere aos países da Europa Central e Oriental (envolvidos no processo de pré-adesão) e aos países mediterrânicos. Neste contexto, a abertura do mercado não constitui o objectivo principal, mas antes um instrumento para melhorar a situa9ão económica dos referidos países. No que a estes países da Europa Central e Oriental respeita, a adop9ão de partes relevantes do acervo comunitário também se enquadra na actual política da UE. A liberaliza9ão assimétrica e a cria9ão de programas abrangentes de assistência técnica deverão permanecer como base da política comunitária futura neste domínio. A Comissão está a preparar "Guias" adaptados à situação específica de cada um dos candidatos à adesão, onde serão definidas prioridades e acções destinadas a auxiliar estes países a assimilar o acervo comunitário. A Comissão abordará este tema numa comunicação sobre o mercado único e os países da área mediterrânica, na sequência da Declaração de Barcelona, a qual visa estabelecer uma zona de comércio livre. 4. 6. 3 Assegurar a eficiência do processo de adjudicação de contratos financiados pela UE no âmbito de ajudas externas É da maior importância para a Comissão conseguir economia e eficiência na gestão dos recursos financeiros comunitários. A responsabilidade da Comissão nesta matéria inclui não apenas os contratos adjudicados pela própria Comissão (ver ponto 2. 2. 7 acima) como •também os contratos financiados por fundos da UE no âmbito da ajuda externa. Por um lado, é legítima a insistência na necessidade de garantir uma presença europeia nos contratos financiados por fundos comunitários, no âmbito da ajuda externa. Por outro, a Comissão crê que os países que beneficiam de fundos comunitários devem assegurar a economia e a eficiência do funcionamento do seu sector público, assim como respeitar os princípios da transparência e da responsabiliza9ão na administra9ão pública. A aplica9ão das melhores práticas e dos princípios da melhor gestão, com base numa contrata9ão competitiva em matéria de procedimentos de adjudica9ão, permitirá a realiza9ão destes objectivos. O recurso a políticas e práticas de contrata9ão sólidas (como, por exemplo, melhor rela9ão qualidade/pre90, competitividade reforçada da indústria local, maior eficiência da administra9ão pública, mais investimento estrangeiro, etc. ) só trará vantagens económicas para os países beneficiários. 33 Neste contexto, desenha-se como objectivo desejável a adesão ao Acordo sobre Contratos Públicos da OMC, que constitui uma base jurídica para a celebração aberta e concorrencial de contratos públicos, a nível internacional. A Comissão compreende, contudo, as dificuldades da maioria dos países beneficiários dos fundos comunitários, durante esta fase, para aderirem a este acordo ou, mesmo, adoptarem regras nacionais de contratação assentes em concursos competitivos, uma vez que estes países poderão possuir economias em transição, ser países em vias de desenvolvimento ou mesmo países economicamente desfavorecidos. Assim, sem prejuízo do respeito pelas regras comunitárias aplicáveis nesta matéria e pelas regras estabelecidas nesta matéria no âmbito de acordos bilaterais ou regionais concluídos pela UE, a Comissão irá aplicar estes princípios, assegurando que os contratos financiados pela ajuda externa da UE sejam adjudicados de forma concorrencial aos países beneficiários dessa ajuda. Nesse sentido, a Comissão já apresentou propostas com o objectivo de harmonizar as diferentes regras e procedimentos actualmente em vigor para a adjudicação de contratos financiados através de recursos comunitários. Para além disso, com o objectivo de melhorar a protecção dos interesses financeiros de UE, a Comissão modificou o quadro jurídico respeitante aos Fundos Estruturais, com a adopção do regulamento n°. 2064/9720, o que vai igualmente permitir um melhor controlo dos contratos públicos celebrados pelas autoridades nacionais, mas co- financiados pela UE. A referida modificação consubstancia um contributo para a luta contra a corrupção e para evitar irregularidades. 20 J. O. Ln°. 290 de 10. 01. 97 34 Anexo 1 SITUAÇÃO DA TRANSPOSIÇÃO DAS DIRECTIVAS CONTRATOS PÚBLICOS DIRECTIVAS 89/440/CEE Obras de 18. 07. 1989 Em vigor desde 19. 07. 1990 EL, ES, PT: 01. 03. 1992 AUT, SF, SU: 1. 1. 1994 alterada pela 93/37/CEE 88/295/CEE Fornecimentos de 02. 03. 1988 Em vigor desde 01. 01. 1989 EL, ES, PT: 01. 03. 1992 AUT, SF, SU: 1. 1. 1994 89/665/CEE Recursos de 21. 12. 1989 Em vigor desde 21. 12. 1991 AUT, SF, SU: 1. 1. 1994 90/531/CEE Sectores excluídos de 17. 09. 1990 Em vigor desde 01. 01. 1993 ES: 01. 01. 1996 EL. PT: 01. 01. 1998 AUT, SF. SU: 1. 1. 1994 92/13/CEE Recursos sectores especiais de 25. 02. 1992 Em vigor desde 01. 01. 1993 AUT. SF, SU: 1. 7. 1994 ES: 30. 06. 1995 EL, PT: 30. 06. 1997 92/SO/CEE Serviços de 18. 06. 1992 Em vigor desde 01. 07. 1993 AUT, SF, SU: 1. 7. 1994 93/36/CEE Fornecimentos de 14. 6. 1993 Em vigor desde 14. 06. 1994 AUT, SF, SU: 1. 7. 1994 93/38/CEE Sectores especiais de 14. 06. 1993 Em vigor desde 01. 07. 1994 AUT. SF, SU: 1. 7. 1994 ES: 01. 01. 1997 EL, PT: 01. 01. 1998 Legenda: Não comunicação das medidas nacionais de transposição (MNT) ou comunicação parcial MNT comunicadas e verificadas; processo de infracção por não conformidade iniciado MNT comunicada 35 ANEXO 2: Calendário PRINCIPAIS MEDIDAS A ADOPTAR ADOPCAO PELA COMISSAO legislativo destinado Pacote a efectuar relativo a aiteracoes no quadro directiva 93/38/CEE, processo de negociacao concorrencial, contratos-quadro, concessdes (ver ponto 2. 1. 2. ) juridico A utilizacao dos mecanismos previstos no artigo 8°. da directiva 93/38/CEE 1998 Imediata ComunicacSes e documentos interpretativos (2. 1. 3. ) Do segundo semestre de 1998 ao segundo semestre de 1999 Segundo semestre de 1998 2001 Imediata Imediata Imediata Segundo semestre de 1998 Segundo semestre de 1998 Segundo semestre de 1998 1998 Comunicacao sobre concessoes e problemas ligados (RTE) (2. 1. 2. 4. ) transeuropeias redes as Reflexao sobre os problemas relacionados com as diversas formas de parceria entre os sectores publico e privado (2. 1. 2. 4. ) Codificacao das directivas classicas (2. 1. 3. ) Melhoria dos processos de controlo ao nivel comunitario (2. 2. 2. ) AccSes ou designacao de entidades independentes (2. 2. 3. ) incentivadoras cria?ao da Melhoria dos contratos celebrados pela Comissao sem necessidade de modificacoes legislativas (2. 2. 7. ) Desenvolvimento de uma politica de forma9ao respeitante aos contratos publicos (3. 1. 3. ) Comunica92o sobre as PME e os contratos publicos (3. 1. 4. ) Incentivo a projectos-piloto de contrata9ao publica electronica (3. 2. 2. ) Estabelecimento de uma serie de principios, regras e mecanismos apropriados relativamente aos contratos publicos no sector da defesa (4. 2. ) 36 ISSN 0257-9553 COM(98) 143 final DOCUMENTOS PT 10 09 08 02 N. ° de catálogo : CB-CO-98-162-PT-C ISBN 92-78-32058-7 Servi9o das Publica9Ões Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo 3}