title: Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le démontage et l'élimination des installations pétrolières et gazières offshore désaffectées

eurovoc_concepts:
North Sea
environmental protection
marine pollution
offshore oil structure
oil industry

text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES Bruxelles, le 18. 02. 1998 COM(1998) 49 final COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN SUR LE DÉMONTAGE ET L'ÉLIMINATION DES INSTALLATIONS PÉTROLIÈRES ET GAZIÈRES OFFSHORE DÉSAFFECTÉES Introduction Kn juin W 5, avcc l'aulorisation du gnuvernemenl brilanniqne, Shell a décidé d'élimincr la slalion de slockage de pélrole "Brenl Spar", donl elle n'avail plus l'usagc. en Tenvoyanl par le Ibnd dans une zone proibndc de l'Atlanlique Nord. C'elte iniliative a relancé le débal sur la queslion de l'éliminalion dans les eaux européennes d'installations pétrolières el gazières devenues inutiles, dont il existe quelque 600 exemplaires. Cette décision a été prise en même temps que se tenait la conférence de la mer du Nord. Dans la déclaration ministérielle qui a suivi cette conférence, la plupart des ministres présents, auxquels s'est joint le commissaire européen, se sont prononcés en faveur d'une interdiction totale de Félimination en mer de telles installations pour protéger l'environnement marin, sauf les ministres du Royaume-Uni et de la Norvège, qui sont les deux seuls États possédant un nombre élevé de grandes installations qui, en vertu des orientations actuelles, sont susceptibles d'être éliminées en mer. L'affaire du "Brent Spar" a éveillé un intérêt public considérable et a mis en évidence les dinicullés auxquelles se heurtc la mise en oeuvre d'une politique d'élimination qui ne bénëllcie pas d'un soulicn surilsamment large. Face a une campagne eoncertée, qui s'est notammciU traduitc par un boycottage par les consommaleurs des produits Shell dans plusicurs litats membres, Shell a llnalement renoncé à son projet, et le "Brent Spar" a été amarré dans un ijord norvégien en attendant le réexamen des possibilités d'élimination. Après cet examen, Shell a annoncé qu'elle était en pourparlers avec le gouvernement britannique en vue d'obtenir l'installation de démanteler les superstructures à terre et de démonter et réutiliser la coque pour prolonger un quai en Norvège. Depuis lors, cette question a été largement discutée dans le cadre de la convention OSPAR. Les discussions continuent, et une réunion ministérielle de la convention, qui aura lieu au Portugal en juillet 1998, adoptera une décision sur la prévention et la réduction de la pollution provoquée par l'élimination des installations offshore désaffectées, et sur la lutte contre cette pollution, dans le cadre de la convention pour la protection de l'environnement marin du nord-est de l'Atlantique (convention OSPAR de 19921)- D'importantes divergences de vue subsistent, mais tout le monde reconnaît que le processus de consultation, dont les ralés ont joué un rôle dans l'affaire du "Brent Spar", doit êlrc amélioré et que les installations en béton doivent faire robjet d'un traitement dislincl. Ces aspecls, ainsi que d'aulres aspects importants, sont actuellement examinés en délail. 1. Historique 1. 1 Lors de la conférence de la mer du Nord de juin 1995, la Commission a déclaré qu'à ses yeux la meilleure méthode pour éliminer les installations pétrolières et gazières offshore était de les réutiliser ou de les ramener à terre à des fins de recyclage et d'élimination des déchets inévitables. 1 Dans la présente communication, les références à "OSPAR" s'appliquent à la convention pour la prévention de la pollution marine par les opérations d'immersion effectuées par les navires et aéronefs ("Convention d'Oslo"), signée à Oslo le 15 février 1972, et, dès qu'elle sera entrée en vigueur, celle qui lui succédera, la convention pour la protection de l'environnement marin dans l'Atlantique du nonl-esl, signée à l'aris le 9 septembre 1992, ainsi que les commissions exécutivcs créées dans le cadre de ces convcntions. C'est la raison pour laquelle la Commission a signé la déclaration ministérielle en faveur de ce type d'élimination, qui invitait les parties contractantes à la convention d'Oslo et de Paris pour la protection de l'environnement marin de l'Atlantique du nord-est (qui ajoute la mer du Nord à la zonc couverte par la convention) ("OSPAR") à mettre en oeuvre ce type d'élimination avant 1997. Le Royaume-Uni et la Norvège ont refusé de la signer, tandis que la France a déclaré qu'elle estimait qu'elle ne s'appliquait qu'aux structures en acier. 1. 2 Lors de la réunion suivante de la commission OSPAR, une décision a été adoptée à la majorité en vue d'établir un moratoire pour Pélimination en mer en attendant l'adoption d'une nouvelle décision sur l'élimination. Le Royaume-Uni et la Norvège ne se sont pas ralliés à cette décision, et la France a maintenu la position qu'elle avait adoptée lors de la conférence sur la mer du Nord. Cette décision est actuellement examinée dans le cadre de la convention OSPAR, et de gros efforts sont déployés en vue d'en arriver à une position unanime. 1. 3 Les services de la Commission ont chargé une société d'ingénierie offshore connue de réaliser une étude commune sur les aspects techniques environnementaux et économiques du déplacement et de l'élimination de ces installations. Cette étude a été terminée en novembre 1996. Le rapport afférent2 a été communiqué aux États membres, aux pays de l'EEE, aux organisations environnementales non gouvernementales et aux entreprises de ce secteur, et a été discuté avec eux. II a également été envoyé aux parties à la convention OSPAR pour les aider dans leurs discussions. Cette étude a été motivée principalement par l'affaire du "Brent Spar" et la 1. 4 déclaration ministérielle publiée suite à la conférence de la mer du Nord de juin 1995. II était évident que cette question avait des implications communautaires. Vu l'absence de consensus entre les États concernés, il a été jugé nécessaire de disposer d'une étude technique approfondie pour aider la Commission et d'autres parties intéressées - car l'étude avait fait Pobjet d'une large diffusion - à décider de la meilleure marche à suivre sur la base d'une connaissance approfondie de la question. L'étude est arrivée à deux grandes conclusions. En ce qui concerne les grandes 1. 5 installations en béton, les aspects techniques d'une élimination totale sont mal connus; en outre, une élimination totale ne présente guère d'intérêt sur le plan environnemental, et il est impossible d'en estimer le coût au stade actuel. En ce qui concerne les autres installations (c'est-à-dire les structures en acier), sauf un petit nombre d'exceptions, une élimination totale est techniquement réalisable et économiquement justifiée si l'on prend en compte la totalité du coût de l'élimination de toutes les installations. Cette élimination peut être entreprise en toute sécurité. A Technical Review of the possible Methods of Decommissioning and Disposing of Offshore Oil and Gas installations - John Brown bv. 1. 6 Oueil'j que soil l'oplion choisie, les elïels cnvironnemcnluux des résidus de substanccs toxiques mi 'Jangereuses pcuvenl èlrc réduits a des nivcaux acccplahlcs, pour aulant que ces résidus soient contenus, emporlés et éliminés correctemcnl. Un démontage lotal et une climination à terre permetlront de recycler l'acier. 11 est cn outre évident quc la quantité de déchets de démolition et de débris qui tomberont au fond de la mer à l'emplacement des instailations et au lieu éventuel d'élimination sera fonction des options qui seront choisies pour le démontage et l'élimination. 1. 7 Le coût global supplémentaire du remorquage jusqu'au rivage de toutes les plates-formes en acier aux fîns de recyclage par rapport à ce que coûteraient les mesures minimales exigées par les règlements de l'Organisation maritime internationale (OMI) a été esîimé à une somme pouvant aller jusqu'à deux milliards d'écus sur 25 ans, soit en moyenne jusqu'à environ 80 millions d'écus par an. Les effets d'une telle décision sur les coûts de production globaux du pétrole ei du gaz seraient négligeables, même si, dans le cas de certaines instailations, la diffcrcnce de coût pourrait ôtre importante pour l'exploitant concerné (voir aussi point 4. 3). 1. 8. Les eaux européennes comptent actuellement quelques 600 instailations. 11 est diffflcile d'avancer un chiffre précis eu égard à la variété des défmitions de ce qu'il faut entendre par des instailations particulières - par exemple lorsque deux plates-formes sont reliées par une passerelle fixe - et au fait que certaines instailations se situent aux îimites de masse et de profondeur. On convient toutefois d'une manière générale que parmis ces 600 instailations, une centaine sont de grandes instailations en acier, et une vingtaine de grandes instailations en béton tombant dans la catégorie pour laquelle un démontage partiel est actuellement autorisé en vertu des orientations fîxées par l'OMI pour assurer la sécurité de la navigation. Ces orientations ne couvrent que le démontage, et ne disent rien sur l'élimination. Les grandes instailations en acier sont situées surtout dans les eaux britanniques (une soixantaine) et norvégiennes (une trentaine). À l'heure actuelle, quelques unes de ces instailations (une dizaine en tout) sont situées dans des eaux irlandaisees, italiennes et espagnoles. A mesure que de nouveaux gisements sont le nombre de ces plates-formes va évidemment augmenter. Les cent découverts, instailations en acier représentent environ 85% de la masse totale d'acier contenu dans les instailations offshore de la mer du Nord. II n'y a actuellement de grandes instailations en béton que dans les eaux britanniques et norvégiennes. 2. La législation internationale II existe un corpus considérable de droit international (conventions et orientations 2. 1 régionales et mondiales), de droit communautaire et de droit national en ce qui concerné le démontage et instailations gazières et pétrolières offshore désaffectées. Les principaux textes sont les suivants : l'élimination des - convention de Genève sur le plateau continental de 1958 (niveau mondial), - convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982 ("UNCLOS"), - convention de Londres (immersion) de 1972 ("LC") (niveau mondial), - orientations et normes de l'Organisation maritime internationale pour le démontage des instailations et des structures offshore sur le plateau continental de 1989 ("OMI") (niveau mondial), - convention de Bâle sur le contrôle des transports transfrontaliers de déchets dangereux et de leur élimination de 1989 (niveau mondial), - eonvcntion d'Oslo et de Paris ("OSPAR") de 1992, et les conventions antérieures d'Oslo (1992) et de Paris (1974) (niveau régional), - convention de Helsinki sur la protection de l'environnement marin de la zone de la mer Baltique de 1992 ( niveau régional), - convention de Barcelone pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution de 1976 (niveau régional), - voir point 5 pour le droit communautaire dans ce domaine. 2. 2 A mesure que ce secteur accroît ses activités et que grandit l'intérêt pour les questions environnementales, les règles et réglementations se développent et il n'existe pas de cadre juridique commun proprement dit. Dans certains cas, la question du démontage est traitée indépendamment de celle de l'élimination, tandis que dans d'autres l'élimination doit nécessairement couvrir aussi le démontage. II importe de remarquer que, d'une manière générale, ces conventions et oricntations internationales et régionales ne porlenl que sur des normes minimales, et que les différents États peuvent imposer des conditions plus strictes. La convention de Genève originelle réclamait un démontage total. L'UNCLOS, 2. 3 qui n'a pas encore été ratifiée par tous les signataires, posait elle aussi le démontage en principe, mais introduisait la possibilité d'un démontage partiel, et donc des possibilités d'élimination en mer. Pour le démontage partiel, l'UNCLOS demande que soient prises en compte les orientations de l'OMI pour assurer la sécurité de la navigation. 2. 4 La convention de Londres couvre l'élimination par immersion en mer, et permet d'envisager l'élimination en mer de certaines installations pétrolières sur la base d'une évaluation cas par cas. Elle demande également que soit refusé l'octroi d'une autorisation d'immerger s'il existe des possibilités de réutiliser, recycler ou traiter les déchets sans risque inacceptable pour la santé humaine ou l'environnement, ou sans frais excessifs. 2. 5 Les oricntations de l'IMO dcfinissent des critères essentiellement techniques (prolbndeur de la mer, masse) pour les plates-formes pouvant être prises en considération pour un démontage seulement partiel, et fixent la prolbndeur libre qui doit exister après le démantèlement partiel, pour garantir la sécurité de la navigation. A cet égard, la principale condition est que les installations ou bien doivent être sous plus de 75 mètres d'eau ou bien doivent représenter une masse supérieure à 4 000 tonnes. Le comité consultatif des parties contractantes examinera en novembre une recommandation au groupe scientifïque de la convention de londres en vue d'un réexamen de ces orientations. 2. 6 La convention de Bâle, qui porte sur les transports transfrontaliers de déchets dangereux et leur élimination, a été signée par la Communauté et les États membres. Cette convention ne contient aucune disposition spécifique sur l'élimination des installations offshore, ni sur l'élimination des déchets en mer, mais elle oblige les parties à veiller à réduire au minimum la production de déchets dangereux, et à en garantir une gestion adéquate sur le plan de l'environnement dans les cas où la production de déchets dangereux est inévitable. 2. 7 Une série de conventions maritimes régionales traitant de la protection de l'environnement marin fixent des exigences pour les installations dans certaines zones maritimes. La Communauté européenne est partie à la convention de Helsinki, qui 5 couvre la mer Baltique et qui prevoit un demontage total et une £limination a terre, et a la convention de Barcelone, qui couvre la Mediterran£e et qui reaffirme les exigences de rUNCLOS. Enfin, la Communaute" suropeenne a signe la convention OSPAR et va en devenir partie contractante a bref d61ai. Des rnesures prises dans le cadre des conventions maritimes r^gionales peuvent 2. 8 entrair. er des differences de normes selon les regions. La convention OSPAR (qui regroupe douze Etats membres de la CE, deux pays de l'EEE, un pays tiers et la Communaute* suropssnne), par exemple, examine actuellement la question, tandis que les parties a ia convention de Helsinki (qui regroupe quatre Etats membres de la CE, cinq pays tiers et la Comrnunaute europeenne) ont deja decide que toutes les installations desaffectees doivent etre totalement demontees et ramenees a terre. La convsniion OSPAR. fusionne la convention de Paris, qui porte sur la pollution 2. 9 tellurique, dont la Communaute est signataire, et dans le cadre de laquelle la Commission negocie et vote au nom de la Commimaute, avee la convention d'Oslo, qui couvre la pollution marine, et dans laquelle la Communaute a le statut d'observateur. En octobre 19973 la Communaute a decide de ratifier la convention OSPAR, dont 1'entree en vigueur est prevue au debut de l'annee 1993. 2. 10 Les differents Etats membres ont leur propre l£gislation et leur propre reglementation. Grosso modo, le Royaume-Uni et 1a Norvege traitent les installations au cas par cas dans le cadre des orientations de 1'OMI, tandis que les autres Etats demandent que l'slimination soient effectuee a terre. II importe toutefois de remarquer que les orientations de l'OMI et de la convention d'Oslo prevoient que quasiment toutes les installations doivent de toute maniere etre demontees totalement. 3, AslMigs astudhs 3. 1 Suite a la declaration ministerielle de la conference de la mer du Nord demandant qu'elle soit rnise en oeuvre par une decision OSPAR, les discussions recentes ont eu lieu dans le cadre de 1'OSPAR. La question est delicate, car les parties a la convention OSPAR ont le droit de ne pas souscrire aux decisions prises en vertu de cette derniere. Une decision valable ne saurait donc etre prise sans consensus pr£alable. 3. 2 Les services de la Commission ont participe aux discussions preparatoires sous 1'egide de 1'OSPAR, Un projet de decision doit etre finalise" aux fins de discussion lors de la conference ministerielle OSPAR en juillet 1998. Un projet de decision preliminaire a ete prepare, mais les problemes principaux subsistent. Les points de desaccord principaux, qui, dans une certaine mesure, sont interdependants, sont les suivants : La structure de la decision : le Royaume-Uni et la Norvege sont en faveur d'une autorisation generale d'envisager l'elimination en mer assortie d'une liste de categories d'installations dont l'elimination de cette maniere serait interdite ("prohibition list"), mais les autres parties contractantes sont en faveur d'une decision reposant sur une interdiction generale d'immersion assortie d'une liste d'installations pouvant neanmoins eventuellement etre eliminees en mer ("reverse list"). Cependant, differentes declarations JO rôecnies de irJniutros britanniques laissent pcnscr que le Royaume-Uni finira par accepter ta dcuxicmc approche, si Pon pcut progresser sufHsamment dans d'autres domaines couverts par le projct ert discassLcn. La cfuestion de la clause de dërcgation : le Royaume-Uni et la Norvège ont proposé que leur approche ("prohibition list") soit complétée par une clause de dérogation qui autoriserait dans certains cas de prendre en considération en vue d'une éiimination en mer des installations figurant sur la "prohibiticn list". IIs ont également proposé que si la deuxième approche ("reverse list") était adoptée, il faudrait également la ccmpléter par une clause de dérogation qui permettrait de prendre en compte en vue d'une éiimination en mer Ies installations ne fîgurant pas sur la "reverse list". Les autres parties contractantes semblent dcuter de la nécessité réelle d'une telle clause, notamment dans le cas de la première approche. De toute manière, il n'y a pas d'accord sur les critères éventuels à apptiquer pour de teîles dérogations. La définilion des caractéristiques techniques des catégories d'installations pour tesquelîes la décision permettrait d'envisager une éiimination en mer (c'est-à-dire les grandes installations en acier). Le Royaume-Uni ct la Norvège souhaitent assurer que toutes les installations dont les orientations de POMl n'exigent pas le démontage total puissent être prises en compte en vue d'une éiimination en mer. Les autres parties contractantes sont désireuses d'interdire Péiimination des installations en acier ou de réduire le nombre de celles qui seront susceptibles d'être éliminées en mer par l'introduction de critères techniques plus sévères que ceux des orientations de i'OMI en matière de démontage. Installations futures : les orientations de l'OMI n'opèrent une distinction entre les installations existantes et ceiies construites après le 1er janvier 1998 que dans la mesure où le critère "profondeur" passe de 75 à. 100 mètres, et où ces nouvelles installations doivent être conçues de façon à être démontables. Le Royaume-Uni et la Norvège sont désireux de reprendre ce traitement dans la décision OSPAR, alors que les autres parties contractantes semblent voufoir assurer que ces futures installations soient toutes climinccs à terre. Eu égard à l'cxigcnce de démontabilité applicabie aux nouvelles installations, que certains États posent depuis de nombreuses années, il serait souhaitable que la décision prévoie de rendre obligatoire une éiimination à terre de toutes les nouvelles installations. Cependant, vu ie temps nécessaire pour prospecter, expioiter et épuiser les gisements, aucunes nouvelles installations ne seront susceptibles d'être démanteiées avant de nombreuses années. Consultations : d'une manière générale, on estime que toute proposition d'autorisation d'une éiimination en mer doit faire l'objetde consultations. Un accord n'a cependant pas encore été trouvé en ce qui conceme les déiais de ces consultations, et notamment la possibilité de réunions consultativestentre les parties contractantes, le secteur industriel concemé et les ONG environnementales, dans tous les cas où une éiimination en mer est proposée, ni sur la quantité d'informations mises à la disposition des parties contractantes consultées. Contrairement aux autres parties contractantes, le Royaume-Uni et la Norvège ont été favorabîes à des consultations moins étendues, mais il apparaît désormais qu'un accord unanime est possible sur la forme des consultations. La question des critères appiicables aux installations susceptibles d'être éliminées en mer est importante, car les discussions évoîuent vers une position selon laquelle certaines installations devront toujours être éliminées à terre et d'autres pourront être éliminées en mer suite à une décision au cas par cas. Un aspect fondamental en ce qui conceme la décision est îe nombrs de ces grandes installations "OMI" en acier qui doivent êîre considérées individuellemsnt. On pourrait sortir de l'impasss ?n retehant les critères de l'OMI, en en créant de nouveaux ou en éludanî la question par une interdiction de l'élimination en mer de toutes les installations, et en accordant la priorité à îa clause de dérogation. 3. 3 Les serviccs de la Commission ont toujours souligné que pour être efficace toute décision OS. PAR doit être soutsnue par toutes les parties contractantes. A cette fin, ils se sonî efforcés dans une certaine mesure de servir de médiateurs entre les deux groupes d'inîérêt, compte tenu de la position adopiée par îa Commission lors de la conférence de la mer du Nord de 1995, et des conclusions de Fexamen technique réalisé par îes services de la Commission. 3. 4 En mai 1997, le gouvernement du Royaume-Uni a réexaminé sa politique en matière de proîection de l'environnement et de prospection et de production offshore d'hydrocarbures. Les premières déclarations à la presse et à la commission OSPAR lors de sa réunion de septsmbre 1997 indiquent que la position du Royaume-Uni se rapproche de celles des autres États membres de la CE5 nctamment en ce qui concerne l'opposition de principe à une ëlimmation en mer. D'importants sujsts de désaccords subsistent cependant en ce qui concerne îa forme et le sontenu du projet de décision. 3. 5 La décision ssra probablement adoptée lors de îa réunion ministérielle OSPAR en juillet 1998. D'ici là, îa convention OSPAR sera normalement entrée en vigueur. En cas de rion-ratification de la nouvelle convention, ce seraiî offîciellement à îa convention d'Oslo, pour laqueîle la Communauté jou'it du statut d'observateur, qu'il appartiendrait d'adopter une décision. 4. Autrss aspects à eonsldérer daais révaluatîon d®s opfions Ouîre les aspecîs techniques et environnemenîaux précités, les aspects suivants sonî également très importants : 4. 1 Etats msmbres 4. 3. 1 Les coûîs iniîiaux du démonîage et de l'élimination sonî couverîs par les propriétaÎTes des installations, c'esî-à-dire les compagnies pétrolières, dans lesquelles il y a parfois une participation publique. Du fait que ces dépenses sonî fiscaîement déductibîes dans une large mesure, il se peut que les États membres doivent financer indirectement une partie de ces coûîs par 3e truchemenî d'une réduction des renîrées fiscaîes. Par exemple, le coûî estimé pour le Royaume-Uni, qui est I'État membre le plus susceptible de souffrir d'un renforeement des règles existantes, peut représenîer jusqu'à 70 % d'cvenîuels irais supplémentaires de démontage eî d'élimination. 4. 1. 2 À î'heure actueîle, c'esî le Royaume-Uni qui possède la plupart des grandes installations en acier, mais d'autres États membres pourraient être touchés maîériellement à l'avenir s'ils se lancent dans la prospection et la production à grande échelle de pétrole eî de gaz offshore. Le Royaume-Uni était nettement en faveur d'une approche cas par cas. II est probable qu'il mettra davanîage que les autres Etats membres possédant de telles insteliations Paccent sur une analyse ccût-&vantage ou coût-efficacité des options en matière d'élirmnaticn. 4. 2 La Norvège 4. 2. î La Norvège est le second pay's qui, à Pheurè actuelle, est particutièrement exposé. En outre, en tant que membre de PEEB, clie sera, à terme, soumisc au droit communautaire. La Norvège partage actuellement Pavis du Royaume-Uni sur le processus décisiomiel, même si Paccord du Pariement norvégien (Storting) est exigé, car la partie des coûts imputables à PÉtat norvégien fait l'objet d'un règlement en espèces au conipte du propriétaire (eu égard au psssé fiscal du gisement pétrolter ou gazier en cause). Les ret:ombées financières éventuetîes prendraient donc la fonrie à'miG augmentation des dépenses pubiiques piutôt que, comme dans le cas britaîmique, d'une diminution des rentrées fiscaîes. 4. 3 Les entreprises du secteur installations, qui, aux yeux des 4. 3. 1 Le secteur de la prospection et de la production est très hostile à toute modification de Papprcche au cas par cas actuelle, notamment en ce qui concerne les la centaine grandes d'installations non soumises à Pobligation de démontage total en vertu des orientations de POMI. Dans un premier temps, ce secteur considérait la faisabilité technique comme le facteur le pius important, mais il met de plus en plus l'accent sur la disproportion entre les coûts supplémentaires et les facteurs de sécùrité, d'une part, et les avantages environnementaux, d'autre part. L'association représentant ce secteur (E & P Forum) considère que certaines estimations de coût globales figurant dans ie rapport technique établi par John Brown ne sont pas représentatives des cas individuels. industriels, comprerinent Cette association évoque les estimations figurant dans deux études relatives à deux installations, qui sont nettement plus élevées que celles de John Brown. Le secteur des plates-formes offshore, en revanche, a toujours fait valoir que toutes les structures en acier peuvent être démontées en toute sécùrité, mais ils ont maintenu un profil un peu plus bas. Leur association (IPLOCA) n'a pas contesté les estimations de coût dans ses commentaires sur l'étude technique réalisée par John Brown. 4. 3. 2 La politique d'Europêche (association reprcsentant le secteur de la pêche) est de rëclamer ie dëmontage iotal de toutes les installations lorsqu'elles sont désaffectées. Le secteur de la pêche s'cst loujours inquiété dcs eflcls de la prospection ct de la production offshorc sur les possibilités de pêche du fail de la pollution, de la réduction des zones ouvertes à la pêche et des dégâts provoqués aux engins de pêche par les installations. 4. 4 Les organisations non gouvernementales dans le domaine de Penvironnement 4. 4. 1 Les associations pour la défense de Penvironnement demeurent très favorables au retour à terre des installations aux fîns de recyclage ou d'élimination. Elles ont toutefois quelque peu changé d'attitude vis-à-vis des installations en béton. Elles mettent fortement l'accent sur Pobligation d'appliquer le principe de précaution eu égard aux incertitudes liées à Pélimination en mer et à la difficulté de justifier ce qu'elles considèrent comme un traitement exceptionnellement favorable des secteurs pétroliers et gaziers en ce qui concerne leurs déchets, d'autant plus que la tendance actuelle du droit international et du droit communautaire est de réduire Pélimination des déchets en mer. Questions relatives aux responsabilités en ce qui concerne les installations 4. 5 abandonnées ou éliminées par immersion 4. 5. 1 Bien que PUNCLOS ne dise rien sur les responsabilités, les orientations de POMI de 1989 et le protocole de 1996 de la convention de Londres de 1972 demandent aux parties de traiter la question des responsabilités. Les orientations de POMI obligent, par exemple, les États membres à assurer que les droits de propriété relatifs aux installations et structures qui n'ont pas été totalement démontées du fond de la mer soient dépourvus d'ambiguïté, et que les responsabilités en matière d'entretien et les capacités financières d'assumer les responsabilités pour des dégâts futurs soient clairement établies. II est probable que dans la plupart des cas les responsabilités demeureront auprès 4. 5. 2 du propriétaire initial des installations. Le document consultatif du Royaume-Uni intitulé "Cîuidance Notes for Industry - Abandonment of offshore Installations and Pipelines under the Petroleum Act 1987 (1995)" reconnaît qu'un abandon n'entraîne normalement aucun changement au niveau de la propriété, et qu'en conséquence la responsabilité résiduelle de toute compensation ou dommage incombe aux propriétaires initiaux à titre perpétuel. Même si une telle approche est conforme au principe du pollueur-payeur, une responsabilité perpétuelle éveille des préoccupations, notamment en ce qui concerne le point de savoir si lesdits propriétaires peuvent être effectivement poursuivis en cas de dommages provoqués à l'avenir. 4. 5. 3 Une autre approche serait de charger l'État de la responsabilité des installations désaffectées. Aux États-Unis, certains États ont, par exemple, accepté les responsabilités afférentes à certaines plates-formes abandonnées. Lorsque les autorités compétentes de ces États octroyent aux propriétaires un permis d'élimination en mer, elles les délivrent de toute responsabilité ultérieure. Les entreprises de ce secteur sont favorables à une forme de limitation des responsabilités ou de transfert des responsabilités à des pouvoirs publics. II est impossible de dire si d'autres États sont disposés à agir de même. 4. 5. 4 En Pélat actucl de la législation, il faut que soit reconnue la nécessité d'établir clairement qui est lc propriétaire légal d'installations éliminées en mer et qui en a la responsabilité financière. 11 est moins important de savoir qui de l'État ou des entreprises est responsable au bout du compte que d'être sûr des responsabilités au moment où des 10 installations sont éliminées par immersion, pour garantir une protection véritable des usagers de la mer. 4. 6 Concurrence et compétitivité 4. 6. 1 1 vn Ihéorie, des dilïérences de normcs pourraient soulever des problèmes de concurrence. La nicr du Nord esl unc zonc pétrolière et gazière arrivée à maturilé, et pour laqucllc lc régime rcglementaire esl stable et les coûts supplémentaires d'unc politique de démonlage total et d'élimination à tcrre ne jouent pas dans les décisions d'investissement. Ces coûts surviennent au terme de plusieurs années de revenus ininterrompus, et les coûts nets actuels au moment de la décision de développement sont négligeables. Le risque est donc faible de voir des investisseurs se détourner de la mer du Nord en faveur d'autres régions pour des raisons de coût. 4. 6. 2 Cependant, en ce qui concerne la politique environnementale, et notamment la gestion des déchets, si deux régions appliquent des normes différentes, cela peut poser des problèmes. Le cas échéant, on pourrait toutefois assurer l'uniformité dans toutes les régions par des négociations et une mise en oeuvre au niveau communautaire, ce qui permettrait d'éviter tout risque de problème de concurrence dans ce secteur. Cela reviendrait à transférer à la Communauté les désaccords survenant au sein de POSPAR. 4. 7 Les pays tiers 4. 7. 1 Les relations communautaires avec les pays tiers autres quc la Norvège peuvent également devenir problématiques si le démontagc complet devait devenir une exigence généralc, avec seulcmcnt un pctit nombre d'exceptions, étant donné qu'un certain nombre de compagnies exploitant des gisements dans la mer du Nord dépendent en dernière analyse de grandes entreprises non communautaires ou de pays tiers. Par exemple, aux États-Unis, qui d'une façon générale, réclament actuellement un démontage total, même s'il y a un recyclage important dans le cadre d'un programme appelé "rigs to reefs", on pratique en fait l'élimination en mer, même si c'est par le truchement de la réutilisation ("reuse"). II existe cependant aux États-Unis peu d'installations de la taille de celles implantées dans la mer du Nord, et elles sont loin d'être à bout de potentiel. Une controverse fait rage autour de la possibilité d'appliquer la politique "rigs to reefs" dans la mer du Nord, où les conditions sont très différentes de celles que connaît le golfe du Mexique. La convention OSPAR l'autorise théoriquement, mais les orientations nccessaires n'ont pas encore été établics et acceptées. Commc des orientations ou des règlements quelconques s'appliqueraient à toutes les installations, quelle que soit la nationalité du propriétaire, il ne saurait être question de discrimination à Pégard d'entreprises de pays tiers. 5. LA PIMENSION COMMUNAUTAIRE 5. 1 L'élimination d'installations offshore désaffectées situées dans le territoire des États membres est manifestement une question dans laquelle la Communauté peut exercer des compétences (voir article 130 R, paragraphe 1, du Traité). En outre, la Communauté peut exercer des compétences extérieures dans les questions environnementales (voir article 130 R, paragraphe 4, du Traité). Elle peut dès lors participer au nom des États membres à des négociations internationales. Le projet de décision OSPAR vise aussi bien les nouvelles installations que les anciennes. Cette 11 décision aura donc des conséquences non seulement pour les zones dans lesquelles se trouvent déjà des installations, mais aussi pour les zones encore inconnues dans lesquelles des installations seront mises en place à Pavenir. Dn des graves problèmes environnementaux que posent les installations offshore 5. 2 lail des substances désalTcclées csl la pollulion qiPelles peuvent provoquer du dangcreuscs, notammcnt les résidus pétroliers, qui en proviennent ou des déblais de forage afférents. D'autres problèmes environnementaux importants sont soulevés par les grandes quantités de matériaux contenant des substances radioactives naturelles à faible taux d'activité spécifîque, ainsi que la gestion et l'élimination de l'énorme quantité de débris de démolition provenant des structures physiques des installations. La question du démantèlement soulève également des problèmes non environnementaux relatifs à la protection des autres utilisations de la mer. 5. 3 Une fois qu'elles ont été rejetées dans l'environnement marin, les substances dangereuses ou radioactives peuvent être transportées n'importe où dans Pocéan selon les courants et les conditions météorologiques, et polluer. A cet égard, la nécessité d'éliminer les déblais de forage pollués peut jouer sur les décisions en ce qui concerne la nécessité d'enlever complètement les installations du fond de la mer. II est donc évident que la protection de la mer contre cette pollulion est une question internationale. II existe déjà un corpus imporlant de droit communautaire en matière de prévention de la pollulion directe et indirecte de la mer par des substances dangereuses. On peut citer les directives 76/464/CEE (déversements de substances dangereuses) et 76/769/CEE (limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses), ainsi que le cadre pour l'évaluation des risques fixé par le règlement n° 793/93/CEE du Conseil (évaluation des risques). La Communauté a également fixé des normes de base en ce qui concerne la protection contre les rayonnements (normes de sécurité de base) par la directive 96/29/EURATOM. Selon le contenu qu'elle aura, une décision OSPAR sur les installations offshore pourrait compromettre certaines des retombées positives sur l'environnement résultant de la mise en oeuvre du droit communautaire sur les substances dangereuses et Pexposition aux rayonnements radioactifs. 5. 4 Dans le domainc dc l'élimination des déchets tant dangercux que non dangereux, il cxislc déjà une politiquc et une imporlante législation communaulaires, notammcnt les directives 75/442/CEE (cadre pour les déchets) cî 91/689/CEE (déchets dangereux). La législation sur les déchets visc à réduire les risques pour l'environnement émanant des déchets dangereux, à protéger la santé humaine et l'environnement contre les effets nocifs résultant du transport, du traitement et du rejet des déchets, et à promouvoir le recyclage des déchets en vue de conserver les ressources naturelles. La législation sur les déchets interdit notamment d'abandonner des déchets, demande que les déchets soient traités sans recourir à des méthodes aptes à provoquer des dégâts environnementaux et sans causer de risques pour l'eau, et exige la séparation des déchets dangereux et des déchets non dangereux, et leur traitement et élimination ultérieurs en toute sécurité. II existe donc un important intérêt communautaire à assurer la cohérence d'un futur régime pour le démontage et l'élimination des installations offshore, et de la politique et du droit communautaire en matière de déchets. 5. 5 La protection des espèces et de leurs habitats, ainsi que la conservation de la biodiversité sont des domaines qui exigent une action concertée de la part des États membres. Cest la raison pour laquelle la Communauté a adopté des mesures législatives 12 dans ce domaine, notamment les directives 79/409/CEE (oiseaux sauvages) et 92/43/CEE (conservation des habitats naturels). Du fait que les mesurcs prises en matière dc démontage ct d'élimination d'installations oiTshore peuvent avoir des effets sur les espèces et les habitats, il s'agit là manifestement d'une question appelant une solution internationale. 5. 6 L'élude effectuéé pour les services de la Commission a montré qu'en cas d'élimination par immersion en mer, la seule solution généralement rentable est de saborder les installations à Pendroit même où elles ont été mises en place. Bien qu'aucun fait scientifique n'indique que la présence de telles structures sur le fond de la mer serait profitable globalement à la vie marine, elles peuvent entraîner une concentration locale de poissons et d'autres groupes animaux (que ce soit sur les structures ou autour d'elles), très probablement au détriment d'autres zones. Par ailleurs, les fonds marins à la plupart de ces endroits sont très pollués à cause de la présence de grandes quantités de déchets de forage contaminés par le pétrole produits par les activités d'exploitation du pétrole et du gaz. L'élimination en mer risque donc d'avoir pour effet une exposition superflue de la vie marine à la pollution par le pétrole, qui risque, outre les effets nocifs généraux de cctte exposition, dc corrompre également les stocks de poissons. L'élimination en mer est donc susccptible d'annuler les avantages qui pourraienl résulter du droil communautaire dans le domaine de la protection des espèces et des habitats, et entraîner à l'avenir des violations de cctte législation. L'élimination en mer peut également avoir des effets sur la qualité des poissons capturés à des fins d'alimentation humaine. La sauvegarde des autres utilisations par l'homme de la mer et des fonds marins 5. 7 est un autre des importants aspects qui doivent être pris en considération. On peut citer Pexemple de la sécurité de la navigation, qui est assurée adéquatement au niveau international par les orientations de POMI sur le démontage des installations. On peut également citer les rapports entre les décisions en matière de démontage et la gestion de la pêche en mer ouverte, qui relèvent de la compétence de la Communauté en vertu de la politique commune dans le domaine de la pêche. II est bien évident que la mesure dans laquelle les installations offshore désaffectées sont démontécs a des effets sur la disponibilité des zones concernées pour certains types de pêche, et sur la sécurité des pêcheurs. Le démontage accroîtra également les risques pour les cngins et les bâtiments de pêche. Les mesurcs de démontage et d'élimination des installations offshore désaffectées ont donc des rapports très étroits avec la politique commune dans le domaine de la pêche, notamment en ce qui concerne la gestion des zones ouvertes à la pêche. Même si Pinfluence des décisions sur le démontage et l'élimination des installations offshore sur le coût de production du pétrole et du gaz est négligeable, il existe néanmoins un intérêt communautaire considérable à assurer que le secteur de Pexploration et de l'exploitation pétrolière et gazière soient soumis à une même approche des exigences en matière de démontage et d'élimination dans toute la Communauté, de façon que ces exigences ne deviennent pas un facteur de concurrence. En résumé, il existe un intérêt communautaire prépondérant dans la question du 5. 8 démontage et de l'élimination des installations pétrolières et gazières offshore désaffectées. Dans le domaine environnemental, cet intérêt réside notamment dans les questions de pollution par des substances dangereuses et les déchets radioactifs à faible niveau, les déchets dangercux et non dangereux, la conservation de la biodiversité et la 13 protection des espèces ou des habitats. Dans d'autres domaines, il a trait à la politique communc dans le domaine de la pêchc ct à ia nécessité d'assurer une approche commune dans loutc la Communauté en cc qui concerne le démantèlemcnt et les responsabilités résiduellcs, pour éviter qu'ils nc deviennent des facteurs de concurrence cnlre les États membres. Une politique communautaire, et une application claire et dépourvue d'ambiguïté de cette politique permettront d'assurer une application uniforme et un respect de la politique et des mesures communautaires dans ce domaine, que ce soit dans les mêmes mers ou entre des mers différentes, et permettra notamment de réduire les risques inhérents d'incompatibilité et de traitement iriégal, qui pourraient apparaître si des approches divergentes devaient être adoptées par les différentes conventions maritimes régionales. 11 est dès lors indiqué que la Communauté prenne des mesures en ce qui concerne Pélimination des installations pétrolières et gazières offshore. II est évident que les États membres nc peuvent à cux seuls réaliser d'une façon adéquate les objectifs dans ce domaine, ct que c'est donc à la Communauté qu'il appartient d'agir. 6. DEFINITION D'UNE POS1TION COMMUNAUTAIRE L'élimination des installations pétrolières et gazières offshore est une question qui 6. 1 intéresse directement la Communauté. Si la Communauté ne fait rien directement, les initiatives se limiteraient à des négociations des différents États membres dans le cadre des conventions régionales, et les mesures seraient prises au niveau des États membres. Les États membres devraient seulement mettre en oeuvre les règles spécifiques qu'ils ont soutenues et qui ont été adoptées dans le cadre des conventions auxquelles ils sont parties. Lc risquc résidcrait dans Pabsence d"approche cohérente au niveau communautaire, ce qui mènerait à un traitement inégal des entreprises concurrentes et à d'éventuelles mesures contradictoires dans le domaine de la protection de l'environnement. Même si des règles identiques devaient être adoptées par les différentes conventions maritimes régionales, leur application risque de varier beaucoup selon les États membres, aussi bien dans les mêmes mers qu'entre des mers différentes. En outre, il sera probablement difficile d'assurer le respect de décisions prises au titre de conventions. Eu égard à ce manque de cohérence et aux lacunes en matière de respect de l'application, il faudra peut- être agir plus tard au niveau communautaire pour remédier à la situation et éviter d'imposer aux entreprises de la Communauté une multiplicité des régimes juridiques différents. 6. 2 Pour faire avancer les choses on pourrait proposer dans l'immédiat une mesure législative communautaire interne, telle qu'une directive du Conseil. La nature de la Communauté et son processus législatif permettraient une application et un respect uniforme, mais seulement sur le territoire de la CE et de PEEE. Cette approche présenterait Pinconvénient que seuls les États membres de la CE et les pays de PEEE seraient concernés par Papproche commune, alors que les pays tiers avec lesquels nous partageons les mers en cause ne seraient pas tenus de mettre en oeuvre des mesures identiques ou similaires si la Communauté ne prend pas l'initiative de négocier et d'adopter des règles en ce sens dans le cadre des conventions maritimes régionales concernées. Même si cette approche présenterait Pavantage d'être applicable à tous les 14 Etats membres de la CE immédiatement, c'est-à-dire également aux États membres qui n'ont pas signé la convention OSPAR (à savoir PAutriche, la Grèce et l'Italie), elles ne s'appliqucrait à la Norvège qu'après une décision du comité mixte de PEEE. Elle pourrait également êtrc interprétéc comme préjudiciable à l'intérêt communautaire dans d'autres politiques au titre de la convention OSPAR si la Commission devait sembler fairc cavalicr seul cn privilégiant Padoption de mesures de droit communautaire plutôt quc de mcsurcs dans lc cadrc de la convention OSPAR nouvellemcnt ratilicc. Une telle approchc pourrait en outrc êlre interprétéc comme une tentative d'exclure la Norvège des négociations sur toute politique linale. 6. 3 II serait plus prudent et plus indiqué de faire négocier par la Communauté des règles et des réglementations dans le cadre des différentes conventions maritimes régionales en matière d'environnement, ce qui assurerait l'uniformité dans toutes les régions des politiques appliquées, qui, le cas échéant, pourraient être étendues à des pays tiers à l'extérieur de la CE. L'application et le contrôle de l'application dans le cas des pays tiers relèveraient évidemment des conventions, mais la CE et les pays membres de PEEE tireraient avantage des normes communautaires établies en matière d'application et de contrôle. Une action passant par la convention OSPAR permet d'exploiter les efforts importants déjà déployés dans le cadre de cette convention dans des négociations dans la perspcctive de la conclusion d'un accord en juillet prochain, et permel à la Norvège dc joucr un rôle plus important dans les négociations sur la décision. Le cas échéant, des mesures communautaires similaires pourraient être prises dans le cadre des autres eonvenlions régionales, pour étendre la politique à d'autres États. 7. Conclusions L'approche recommandée est donc celle d'une négociation et une mise en oeuvre 7. 1 communautaires d'une politique de démontage et d'élimination des installations pétrolières et gazières offshore par le canal d'accords multilatéraux conclus dans des instances internationales telles que la convention OSPAR. 7. 2 Au stade actuel, la Communauté doit veiller à conserver le maximum de souplesse sur le contenu détaillé de toute décision, réglementation ou mesure législative, pour éviter de risquer de compromettre les efforts déployés actuellement au sein de POSPAR pour en arriver à une solution commune. Cependant, pour qu'une décision OSPAR quelconque soit politiquement acceptable, elle doit être compatible avec les politiques communautaires actuelles, et, dans les cas où ces politiques sont réexaminées, elle doit être compatible avec les dernières analyses et conclusions, ce qui signifie qu'elle doit être large, et ne pas fixer d'objectifs détaillés. Toute action entreprise par la Communauté doit viser un degré élevé de protection 7. 3 environnementale et assurer que les installations désaffectées soient traitées d'une manière comparable à celle dont sont traités les autres déchets en vertu du droit communautaire, et d'une manière compatible avec les politiques communautaires dans le domaine de l'environnement et de l'énergie, et avec les besoins de la politique commune dans le domaine de la pêche. 7. 4 Toute action de la Communauté doit également tenir dûment compte des résultats de Pexamen technique réalisé pour la Commission en 1996, notamment les conclusions sur la faisabilité technique et la sécurité, et tenir compte des résultats de l'étude et de 15 Panalysc inlcrncs cn cours, qui, avcc certaines exceptions, soutiennent la position originalc adopléc par la Commission lors de la qualrièmc conférence dc la mer du Nord cn 1995, ct sclon laqucllc Poption préférée csl un démontage et un rccyclage totaux, ainsi qu'une élimination à terre. 7. 5 La décision OSPAR doit également reconnaître que les régimes actuels eux- mêmes acceptent déjà d'une manière générale qu'un petit nombre seulement d'installations entrent en ligne de compte pour une élimination en mer, et que les réglemenîatidns elles-mêmes sont nettement favorables à une élimination à terre. En conséquence, la décision OSPAR doit reposer sur le grand principe que les inslallalions doivcnl êlrc cntièrement démontées et recyclées, et éliminécs à terre, et que les dérogations à cc principe, c'csl-à-dire les cas pour lesquels on pourrait envisager un dcmonlngc tota! ou partiel et une élimination en mer, doivent être limitées à un petit nombre d'inslullalions et doivent être clairement définies. 7. 6 Selon cettc communication et sur la base des conclusions du Conseil du 16 décembre 1997, qui autorisent la Commission à négocier et voter au nom de la Communauté sur les décisions couvertes par l'article 10, paragraphe 3, de la convention OSPAR, la Commission va transmettre au Conseil un document séparé demandant au Conseil de donner son aval aux directives de négociation spécifiques recommandées. 7. 7 Dans la mesure où la convention Pautorise, toute décision doit traiter toutes les questions à prendre en compte et assurer une consultation maximale et un dialogue dans la transparence entre les parties intéressées. Sur la base de ces principes, la décision OSPAR devrait satisfaire les objectifs suivants : a. il doit s'agir d'une décision OSPAR reposant sur le principe de l'interdiction de Pclimination en mer de ccs installations; b. loutcs les installations, sauf un pclit nombre d'entre elles identifiées dans certaines circonslanccs sur la base d'cvaluations individuelles, compte tcnu dc tous les aspects, notammenl techniques ct environnementaux, ainsi que des facteurs de sécurité et de coût, doivent être démontées complètement lorsqu'elles sont désaffectées, et ramenées à terre aux fins de rccyclage et d'élimination en toute sécurité des résidus inévitables; c. les grandes installations en béton doivent être exemptées des exigences du point b, car il n'existe actuellement aucune technologie valable; d. les décisions de laisser totalement ou partiellement sur place des installations ou de les éliminer partiellement ou totalement en mer doivent être préparées et prises dans le cadre de consultations complètes avec les autres parties contractantes et avec les organisations intéressées; e. la décision doit assurer que les nouvelles installations (mises en place après le 1er janvier 1998) soient complètement démontées lorsqu'elles seront désaffectées, et ramenées à terre aux fins de recyclage et d'élimination en toute sécurité des résidus inévitables, dans la mesure où cette opération est réalisable et non dangereuse, et où cllc nc risque pas de provoquer une pollution importante. 16 7. X La décision OSPAK doit en outre • prévoir son propre réexamcn régulier, au moins lous les cinq ans, de manière à assurer que Pcxpérience acquise en matière de démantèlement, les progrès scientifîques et techniques, ainsi que toules les autres informations utiles, notamment les résultats des évalualions individuelles réalisées en vertu du point b, soient dûment pris en compte; • prévoir que le titre de propriété des installations et des structures qui n'ont pas été entièrement démontées du fond de la mer soit dépourvu d'ambiguïté, et que la responsabilité de Pentretien ainsi que la responsabilité pour les dommages futurs soient clairement établies. les capacités financières d'assumer 17 ISSN 0254-1491 COM(98) 49 final DOCUMENTS FR 14 12 07 15 N° de catalogue : CB-CO-98-100-FR-C ISBN 92-78-31252-5 Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg