title: Erityiskertomus N:o 1/98 rahoitus- ja teknisen alan kahdenvälisestä yhteistyöstä Välimeren alueen kolmansien maiden kanssa sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

eurovoc_concepts:
European Investment Bank
Mediterranean third countries
financial cooperation
protocol to an agreement
report
technical cooperation

text: 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/1 I (Tiedonantoja) TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN ERITYISKERTOMUS N:o 1/98 rahoitus- ja teknisen alan kahdenvälisestä yhteistyöstä Välimeren alueen kolmansien maiden kanssa sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 98/01) SISÄLLYSLUETTELO Kohdat Sivu JOHDANTO. 1 — 7 Tutkimuksen tausta. Valittu lähestymistapa ja tutkimuksen laajuus. 1 — 4 5 — 7 PÖYTÄKIRJAJÄRJESTELMÄ. 8 — 28 Yleistä. 8 — 15 Kolmansien ja neljänsien pöytäkirjojen erityispiirteet. 12 — 15 Pöytäkirjojen täytäntöönpano. Pöytäkirjojen jaksotus. Määrärahojen käyttötilanne 31. joulukuuta 1996. 16 — 24 16 — 18 19 — 20 Määrärahojen esittäminen talousarviossa. 21 Yhteisön toimien laillisuus. 22 — 24 Pöytäkirjajärjestelmää koskevat päätelmät. 25 — 28 KOMISSION SUORAAN HALLINNOIMAT RAHOITUSTOIMET. 29 — 103 Hallinnointi— ja seurantavälineet. Rahoitussopimukset. Tietotekniikka. Yksiköiden organisaatio ja resurssit. Vaikutukset hankkeiden toteuttamiseen. Hankkeiden toteutusaikataulu. Hankkeiden taloushallinto ja seuranta. Ulkoinen arviointi ja tarkastus. Muutokset alkuperäisiin päätöksiin. Asiantuntija—avun taso. 30 — 42 30 — 33 34 — 36 37 — 42 43 — 84 44 — 49 50 — 68 69 — 71 72 — 80 81 — 84 2 2 3 4 4 6 6 6 8 10 10 10 11 11 11 12 12 13 13 14 16 17 18 C 98/2 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 Hankkeiden vastuuhenkilöiden suorittama hallinnointi ja saavutetut tulokset Kirjanpitoa ja varainhoitoa koskevat huomautukset. Saavutetut tulokset ja hankkeiden jatkuvuus. 85 — 98 85 — 87 88 — 98 Hankkeiden hallinnointia koskevat päätelmät. 99 — 103 EIP:N KOMISSION VALTUUTTAMANA HALLINNOIMIEN RAHOITUSTOI- MIEN HALLINTO JA VALVONTA. 104 — 149 Yleistä. 104 — 107 Riskipääomarahoituksen hallinnointi. Riskipääomarahoituksen tarkoitus ja rahoitusehdot. Hallinnointijärjestelmän kuvaus. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset tarkastuksen johdosta. Korkotukien hallinnointi. Johdanto. Tarkastusten tulokset. Korkotukien hallinnointia koskevat huomautukset. 108 — 136 108 — 110 111 — 121 122 — 136 137 — 149 137 — 138 139 — 146 147 — 149 YLEISET LOPPUPÄÄTELMÄT. 150 — 160 Huomautuksia pöytäkirjajärjestelmästä. 150 — 152 Komission hallinnointijärjestelmää koskevat huomautukset. 153 — 158 Huomautuksia niistä rahoitustoimista, joita EIP hallinnoi komission valtuutta- mana. 159 — 160 Komission vastaukset. 18 18 18 19 20 20 22 22 22 23 26 26 26 29 29 29 30 30 31 JOHDANTO Tutkimuksen tausta 1. Tämä kertomus koskee Välimeren alueen kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön perinteisimpien väli- neiden, rahoituspöytäkirjojen, täytäntöönpanoa. Kerto- muksessa tarkastellaan kolmansien ja neljänsien pöytäkir- jojen hallinnointia, ja se on jatkoa ensimmäisten pöytä- kirjojen hallinnoinnista annetulle tilintarkastustuomiois- tuimen erityiskertomukselle nro 3/91 (1). Kyseessä on yhteisön uutta Välimeren politiikkaa koskevan tilintar- kastustuomioistuimen tutkimussarjan viimeinen osa. Se täydentää rakennesopeutusohjelmien tukitoimien (2) ja MED-ohjelmiin perustuvan hajautetun yhteistyön hallin- noinnista (3) tehtyjä tutkimuksia. 2. Kertomus julkaistaan ajankohtana, jolloin yhteisön Välimeren politiikka on uudistumassa: neuvosto antoi 23 päivänä heinäkuuta 1996 asetuksen (EY) N:o 1488/96 rahoituksellisista ja teknisistä toimenpiteistä (MEDA) taloudellisen ja yhteiskunnallisen rakenneuudistuksen tukemiseksi Euro-Välimeri-yhteistyökumppanuuden puit- teissa. Mainitussa asetuksessa, jonka on aikanaan tarkoi- tus kattaa kaikki Välimeren alueen kolmansille maille myönnettävät tuet, vahvistetaan 3 424,5 miljoonan ecun ohjeellinen rahoitusmäärä vuosiksi 1995—1999. Tämän viitejakson aikana pöytäkirjojen täytäntöönpanoa jatke- taan rinnakkain, kunnes tarkoitukseen varatut määrära- hat on käytetty loppuun. 3. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimus kohdistui yk- sinomaan talousarviovaroista rahoitettuihin toimiin seit- semässä Maghreb- ja Mashrek-maassa (4). Näihin kuului- vat toimet, joihin myönnettiin Euroopan investointipan- kin (EIP) komission valtuutuksella hallinnoimaa riskipää- omarahoitusta, sekä sellaiset toimet, joita varten annettiin korkotukea pankin omista rahoitusvaroista myönnetyille luotoille. 4. Kertomuksessa pyritään varsinaisten pöytäkirjojen soveltamista koskevien päätelmien ohella tuomaan esiin ne rakenteelliset ongelmat, jotka saattavat myöhemmin- kin vaikuttaa Välimeren alueen kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön hallinnointiin myös uuden MEDA-asetuksen puitteissa. (1) Ks. erityiskertomus nro 3/91 (EYVL C 252, 26. 9. 1991). (2) Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1994 (EYVL C 303, 14. 11. 1995). (4) Algeria, Egypti, Jordania, Libanon, Marokko, Syyria ja Tuni- (3) Ks. erityiskertomus nro 1/96 (EYVL C 240, 19. 8. 1996). sia. 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/3 Valittu lähestymistapa ja tutkimuksen laajuus tiin asti. Huomiota kiinnitettiin myös asiantuntija-avun valintamenettelyihin ja sen suoritusten tarkasteluun. 5. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimuksessa tarkastel- tiin sekä itse pöytäkirjajärjestelmää että siihen liittyvää komission hallinnointia. Viimeksi mainitun osalta käsitel- tiin erityisesti niitä välineitä, joita käytettiin rahoituksen eri vaiheissa tuen suunnittelusta hankkeiden jälkiarvioin- 6. Tutkimuksen toteuttamiseksi tehtiin tarkastuskäyntejä neljään maahan: Egyptiin, Jordaniaan, Marokkoon ja Tunisiaan. Niiden yhteydessä tarkastettiin perusteellisesti 16 hanketta käsittänyt otos, josta annetaan perustiedot taulukossa 1. TAULUKKO 1 TIIVISTELMÄ OTOKSEN HANKKEISTA EGYPTI Helwanin jätevesihanke II vaihe Niilin laakson alueelli- nen hanke Elintarvikealan kehittä- mishanke Ras Mohamedin kansal- lispuisto Edunsaaja Nimi Kokonaiskustannukset 35 milj. ecua 3 milj. ecua milj. ecua ei ilmoitettu 4,2 milj. ecua Yhteisön osuus 32 milj. ecua (3. pöytäkirja) 2,5 milj. ecua (3. pöytäkirja) 55 milj. ecua (3. pöytäkirja) 2,5 milj. ecua (3. pöytäkirja) Kirjanpitotunnus SEM/03/220/005A SEM/03/220/008A SEM/03/220/020A SEM/03/220/025A Rahoitussopimus allekir- joitettu Hankkeen kesto 9. 7. 1988 (3/EG) 16. 10. 1989 16. 7. 1990 (7/EG) 28. 4. 1992 (11/EG) Päättymispäivä 6. 7. 1993 — lykätty 16. 4. 1995 asti 4 vuotta 4 vuotta jatkettu vuoden 1996 loppuun Edunsaaja Nimi Kansallinen maaperä- karttaja maankäyttö- hanke Mineraalivarojen hyödyntämistä koskeva hanke Pohjavesitutkimus Ham- madin ja Sirhanin al- tailla Tieteen ja teknologian yhteistyöhanke JORDANIA Kokonaiskustannukset ei ilmoitettu 1,2 milj. ecua 4 milj. ecua 4 milj. ecua Yhteisön osuus 3 milj. ecua (3. pöytäkirja) 1 milj. ecua (3. pöytäkirja) 4 milj. ecua (3. pöytäkirja) 3,5 milj. ecua (3. pöytäkirja) Kirjanpitotunnus SEM/03/628/005 SEM/03/628/013 SEM/03/628/028 SEM/03/628/033A Rahoitussopimus allekir- joitettu Hankkeen kesto 18. 4. 1989 (142/JO) 23. 4. 1990 (147/JO) 21. 10. 1991 (170/JO) 29. 9. 1992 (183/JO) 5 vuotta (-. huhtikuu 1995) 2 vuotta 3,5 vuotta 3 vuotta — jatkettu toukokuuhun 1997 asti C 98/4 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 Edunsaaja Nimi MAROKKO Maatalouden kehitysra- hasto (FDA) Marokon teknisten ja tieteellisten alojen kou- lutusärjestelmien kehit- täminen Nahka- ja tekstiilialan koulutusjärjestelmän ke- hittäminen Ouarzazaten ja La Moulouyan tuhoaluei- den kunnostus ja suo- jelu Kokonaiskustannukset 60 milj. ecua 64 milj. ecua 34,98 milj. ecua 5 milj. ecua Yhteisön osuus 30 milj. ecua (3. pöytäkirja) 40 milj. ecua (3. pöytäkirja) 28,075 milj. ecua (3. pöytäkirja) 5 milj. ecua (3. pöytäkirja) Kirjanpitotunnus SEM/03/204/002 SEM/03/204/006 SEM/03/204/012 SEM/03/204/013 Rahoitussopimus allekir- joitettu Hankkeen kesto 13. 2. 1990 (150/MAR) 26. 10. 1990 (159/MAR) 15. 7. 1991 (166/MAR) 30. 7. 1991 (169/MAR) Suunniteltu päättyväksi 31. 12. 1994 Alunperin suunniteltu 1990-1994 – jatkettu 30. 6. 1996 asti 48 kuukautta (30. 6. 1995) Päättyminspäiväksi vah- vistettu 31. 12. 93 Edunsaaja Nimi Maatalouden kehittämi- nen Kefin lounaisosassa Rjim Maatoug — pal- mupuistikon perustami- nen Luottojen myöntäminen Tunisian pienille ja kes- kisuurille maatiloille Vesivarojen hyödyntämi- nen Kasserinen hallinto- alueella TUNISIA Kokonaiskustannukset 26 milj. ecua 32 milj. ecua 12 milj. ecua 7 milj. ecua Yhteisön osuus 10 milj. ecua (3. pöytkäkirja) 15 milj. ecua (3. pöytäkirja) 12 milj. ecua (3. pöytäkirja) 7 milj. ecua (3. pöytäkirja) Kirjanpitotunnus SEM/03/212/004 SEM/03/212/010 SEM/03/212/015 SEM/03/212/017A Rahoitussopimus allekir- joitettu 9. 7. 1988 (123/TU) Hankkeen kesto 5 vuotta 11. elokuuta 1989 (153/ TU) 5 vuotta (aloitettu mar- raskuussa 89) 29. 4. 1991 (167/TU) 30. 9. 1991 (171/TU) Alunperin suunniteltu kesto 1991-1992. To- teutettiin vuosina 1993 ja 1994 (2 vuotta myö- hässä) 5 vuotta alkaen 1992- 1996, suunniteltu päät- tyväksi 9/1996 Lähde: tilintarkastustuomioistuin. 7. Kertomus koostuu kolmesta osasta. Ensimmäisessä osassa esitellään pöytäkirjajärjestelmä ja esitetään havain- not, joihin siihen perustuvan yhteistyömallin tarkastelu on antanut aihetta. Toisessa osassa tarkastellaan komis- sion suoraan hallinnoimia rahoitustoimia. Viimeinen osa käsittelee rahoitusta, jonka hallinnointi on siirretty val- tuutuksella EIP:lle. PÖYTÄKIRJAJÄRJESTELMÄ Yleistä 8. Rahoituspöytäkirjat, jotka ovat perustamissopimuk- sen 238 artiklassa tarkoitettuja kahdenvälisiä sopimuksia, otettiin käyttöön vuonna 1979. Niissä määritellään ylei- nen oikeudellinen kehys, jossa Euroopan yhteisön ja kunkin Välimeren alueen kolmannen maan rahoitus- ja tekninen yhteistyö toteutetaan tietyn jakson, yleensä viisi- vuotiskauden, aikana. Tälle yhteistyömuodolle on omi- naista, että järjestelyt on tehtävä kahdella tasolla: tietyn hankkeen rahoitusta varten on allekirjoitettava erillinen rahoitussopimus. 9. Pöytäkirjoissa vahvistetaan rahoituksen kokonais- määrä, määritellään määrärahojen alkuperä sen mukaan, myönnetäänkö ne yhteisön yleisestä talousarviosta vai EIP:n omista rahoitusvaroista, sekä määrätään rahoituk- sen luonne: tuki, jota ei makseta takaisin, riskipääomara- hoitus tai lainat. 10. Kolmansien ja neljänsien pöytäkirjojen osapuolina olevien seitsemän maan käyttöön on varattu yhteensä 3 548 miljoonan ecun tukisumma. Tästä summasta 2 158 miljoonaa ecua (60,8 prosenttia) rahoitetaan EIP:n omista rahoitusvaroista ja 1 390 miljoonaa ecua (39,2 prosent- tia) yleisestä talousarviosta, josta 1 273 miljoonaa ecua myönnetään tukina ilman takaisinmaksuvelvoitetta ja 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/5 117 miljoonaa ecua riskipääomarahoituksena. taulu- koissa 2a ja 2b esitetään rahoituksen yksityiskohtainen jakautuminen kussakin Välimeren alueen kolmannessa maassa. Kun nämä summat lasketaan yhteen kahden ensimmäisen pöytäkirjan rahoitusmäärien kanssa, saa- daan kokonaissummaksi 5 232 miljoonaa ecua, josta 2 112 miljoonaa ecua on peräisin yhteisön talousarviova- roista ja 3 120 miljoonaa ecua EIP:n varoista. 3. JA 4. PÖYTÄKIRJOJEN RAHOITUSMÄÄRÄT TAULUKKO 2a Kolmannen pöytäkirjan mukainen yhteistyö ALGERIA MAROKKO TUNISIA EGYPTI JORDANIA LIBANON SYYRIA YHTEENSÄ (milj. ecua) Pöytäkirja allekirjoitettu 26. 10. 87 26. 5. 88 26. 10. 87 26. 10. 87 26. 10. 87 2. 12. 87 7. 2. 91 Neuvoston päätös 21. 12. 87 30. 6. 88 21. 12. 87 21. 12. 87 21. 12. 87 21. 12. 87 16. 11. 92 Voimaantulopäivä 1. 3. 88 1. 7. 88 22. 12. 87 22. 12. 87 1. 2. 88 1. 3. 88 17. 11. 92 — EIP:n lainat 183 151 131 249 — tuet, joita ei makseta takaisin — riskipääomarahoitus Yhteensä 52 4 239 162 11 324 87 6 224 189 11 449 63 35 2 100 53 19 1 73 110 34 2 940 578 37 146 1 555 TAULUKKO 2b Neljännen pöytäkirjan mukainen yhteistyö ALGERIA MAROKKO TUNISIA EGYPTI JORDANIA LIBANON SYYRIA YHTEENSÄ (milj. ecua) Pöytäkirja allekirjoitettu 20. 6. 91 20. 6. 91 20. 6. 91 26. 6. 91 26. 6. 91 18. 9. 91 17. 7. 91 Neuvoston päätös 16. 3. 92 16. 3. 92 19. 12. 91 16. 3. 92 16. 3. 92 16. 3. 92 24. 1. 94 Voimaantulopäivä 1. 5. 92 1. 7. 93 20. 12. 91 17. 3. 92 1. 5. 92 1. 5. 92 1. 3. 94 — EIP:n lainat 280 220 168 310 — tuet, joita ei makseta takaisin — riskipääomarahoitus Yhteensä 52 18 350 193 25 438 101 15 284 242 16 568 80 44 2 126 45 22 2 69 115 1 218 41 2 695 80 158 1 993 MYÖNNETYT VARAT YHTEENSÄ – 3. JA 4. PÖYTÄKIRJAT 3 548 589 762 508 1 017 226 142 304 ALGERIA MAROKKO TUNISIA EGYPTI JORDANIA LIBANON SYYRIA YHTEENSÄ a u c e. j l i m 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 1 500 1 – Lähde: pöytäkirjat. C 98/6 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 11. Neljänsissä pöytäkirjoissa talousarviovaroista myön- netyn rahoituksen määrä on lisääntynyt kaikkiaan 26 prosenttia kolmansiin pöytäkirjoihin verrattuna. Riski- pääomarahoitukseen osoitettavien määrärahojen koko- naissumma on kasvanut 37 miljoonasta 80 miljoonaan ecuun eli 216 prosenttia. Tämä osoittaa, että Euro- Välimeri-yhteistyön osapuolet pyrkivät keskittämään tu- kea erityisesti aloille, joilla esiintyy kilpailua. käytöstä maakohtaisesti etukäteen vaan pyrki ottamaan tuen suuntaamisessa huomioon makrotaloudelliset näkö- kohdat, se noudatti kaikissa neljänsissä pöytäkirjoissa jo MEDA-asetuksen periaatetta (6). Tätä periaatetta ilmentä- vät myös Marokon, Egyptin ja Jordanian kanssa allekir- joitetut alustavat suunnitelmat, joissa näihin toimiin vara- taan Marokon osalta 10, Egyptin osalta 20 ja Jordanian osalta 30 prosenttia talousarviovaroista myönnettävää tukea, jota ei makseta takaisin. Kolmansien ja neljänsien pöytäkirjojen erityispiirteet 12. Suurin muutos kolmansissa ja neljänsissä pöytäkir- joissa ensimmäisiin ja toisiin verrattuna oli tavoitteiden tarkempi määrittely ja alustavien suunnitelmien laatimi- nen. Tilintarkastustuomioistuin kiinnitti myönteistä huo- miota tähän muutokseen jo erityiskertomuksessa nro 3/91 (5). Kolmansien ja neljänsien pöytäkirjojen 3 ar- tiklassa määritellään yhteistyön yleiset tavoitteet, kun taas sopimusosapuolten ja EIP:n yhteisesti laatimissa alus- tavissa suunnitelmissa vahvistetaan erityistavoitteet, mää- rätään tukisummat pöytäkirjaan kuuluvien sektorien ensi- sijaisille toimialoille ja joskus myös yksilöidään toteutet- tavat hankkeet. Pöytäkirjojen täytäntöönpano Pöytäkirjojen jaksotus 16. Vaikka pöytäkirjojen periaatteessa pitäisi seurata toisiaan tasaisessa järjestyksessä, kaikki neljä pöytäkirja- kokonaisuutta ovat todellisuudessa käytössä samanaikai- sesti kaikissa tutkimuksen kohteena olleissa seitsemässä maassa. 13. Kolmansien ja neljänsien pöytäkirjojen voimassa- oloaikana toteutettuja hankkeita tarkasteltaessa voidaan todeta, että rahoitus on yleensä kohdistettu eri aloille alustavien suunnitelmien mukaisesti. Tästä syystä kahden uusimman pöytäkirjan mukaisesti myönnetty yhteisön rahoitus on ollut johdonmukaisempaa. 17. Tähän tilanteeseen ovat johtaneet toisaalta pöytäkir- jojen neuvottelu- ja ratifiointimenettelyn hitaudesta ja edunsaajamaiden varojen käyttömahdollisuuksien yliar- vioinnista (7) johtuneiden viivästysten kasautuminen sekä toisaalta pöytäkirjoissa annettu mahdollisuus jäännös- summien loppuun käyttämiseen soveltamisjakson päätyt- tyä. Nämä jäännössummat ovat usein varsin suuria. 14. Toisin kuin aiemmissa pöytäkirjoissa, kolmansissa ja neljänsissä pöytäkirjoissa ei anneta mahdollisuutta myön- tää tutkimuksen kohteina olleille Välimeren alueen kol- mansille maille erityislainoja talousarviovaroista. 15. Neljänsien pöytäkirjojen 4 artiklassa mainitaan pöy- täkirjan ulkopuolisen 300 miljoonan ecun summan varaa- misesta sellaisten toimien rahoitukseen, jotka tukevat rakennesopeutusohjelmiin talousuudistuksia. Koska Euroopan yhteisö ei määrännyt tämän summan liittyviä 18. Kolmansissa pöytäkirjoissa annettuna maksusitou- musten tekemisen viimeisenä määräpäivänä, 31. joulu- kuuta 1991, sitomatta oli vielä 123,4 miljoonaa ecua eli 20 prosenttia budjetoidusta kokonaismäärästä. Kuten taulukosta 3 ilmenee, prosenttiosuudet olivat hyvin erilai- sia Maghreb- ja Mashrek-maissa, joista viimeksi mainit- tuihin keskittyi 96,8 prosenttia jäännössummista. Tilan- teen taustalla ovat joko poliittiset syyt, kuten Libanonissa ja Syyriassa, tai tekniset ja hallinnolliset tekijät, kuten Egyptissä. (5) Erityiskertomuksen nro 3/91 kohta 3. 24 (EYVL C 252, 26. 9. 1991). (6) Ks. EYVL L 189, 30. 7. 1996. (7) Tilintarkastustuomioistuin kiinnitti samaan ongelmaan huo- miota PHARE-ohjelman yhteydessä [ks. erityiskertomus nro 3/97 PHARE-ohjelman hajautetusta täytäntöönpanojärjestel- mästä (1990—1995), EYVL C 175, 9. 6. 1997, kohta 2. 5]. 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/7 JÄÄNNÖSSUMMAT 3. PÖYTÄKIRJAN MÄÄRÄAJAN PÄÄTTYESSÄ TAULUKKO 3 Maa Määräraha Yhteensä Jäljellä 1988 1989 1990 1991 (31. 12. 1991) Sidotut määrät (milj. ecua) Algeria Marokko Tunisia Egypti Jordania Libanon Syyria Yhteensä 56 173 93 200 37 20 36 615 0,6 11,9 39,4 33,9 10,5 26,8 110,4 20,3 10,4 6,9 10,9 44,8 16,9 86,9 8,9 17,2 2,6 16,3 10,7 5,3 55,5 169,7 92,9 141,9 31,6 0 0 0,5 3,3 0,1 58,1 5,4 20 36 96,3 174,8 168,4 52,1 491,6 123,4 Algeria 0% Marokko 3% Tunisia 0% Syyria 29% Egypti 48% Libanon 16% Jordania 4% Lähde: komission, SINCOM-tiedot. C 98/8 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 Määrärahojen käyttötilanne 31. joulukuuta 1996 19. Taulukoista 4a ja 4b ilmenee, että kahden ensimmäi- sen pöytäkirjan mukaisesti rahoitetuista hankkeista 76:tta ei vieläkään ollut saatettu päätökseen 31. joulukuuta 1996. Näihin vielä keskeneräisiin hankkeisiin liittyvien maksusitoumusten kumulatiivinen määrä oli mainittuna ajankohtana yli 74,6 miljoonaa ecua. Lisäksi havaitaan, että pelkästään varainhoitovuonna 1996 käynnistettiin kahdeksan uutta rahoitustoimea, joiden yhteissumma oli 15,76 miljoonaa ecua. 1. JA 2. PÖYTÄKIRJAT – KÄYTTÄMÄTTÄ JÄÄNEIDEN MAKSUSITOUMUSTEN JAKAUTUMINEN 31. 12. 1996 TAULUKKO 4a Rahoitusmäärien mukaan Vuosi, jona maksusitoumus tehtiin (milj. ecua) Yhteensä 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 Algeria Egypti Jordania Libanon Marokko Syyria Tunisia 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,34 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,13 0,00 0,00 0,00 0,00 0,43 0,00 0,15 0,00 0,00 0,00 0,00 2,27 0,06 0,00 0,00 0,00 0,00 0,05 0,02 0,00 0,00 7,65 0,10 0,00 0,00 0,07 0,14 8,10 0,00 0,00 0,00 0,00 11,79 0,08 0,79 0,17 0,45 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 5,19 0,00 0,00 0,00 0,01 0,04 0,00 0,00 0,26 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03 2,47 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,03 0,05 0,65 0,00 1,11 1,36 2,26 0,00 1,88 0,00 0,00 0,01 0,72 0,00 0,00 0,00 0,00 1,92 0,08 0,00 0,00 0,00 0,00 0,07 0,00 10,65 5,03 4,90 0,03 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,05 0,02 27,46 17,27 2,98 10,64 7,68 7,83 0,79 Yhteensä 0,34 0,00 0,14 0,58 2,33 7,82 8,31 6,43 12,04 0,32 0,02 5,50 0,74 6,60 0,73 2,08 4,92 15,76 74,66 TAULUKKO 4b Hankkeiden lukumäärän mukaan Vuosi, jona maksusitoumus tehtiin (Hankkeiden lukumäärä) 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 Algeria Egypti Jordania Libanon Marokko Syyria Tunisia Yhteensä 0 1 0 0 0 1 0 2 0 0 1 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 0 0 2 0 1 0 2 0 0 0 3 0 1 1 0 0 0 0 2 1 2 0 0 1 1 0 5 0 1 2 2 0 0 0 5 0 1 4 0 0 1 0 6 6 1 2 0 0 0 0 9 0 1 1 0 0 1 0 3 0 1 1 0 0 0 0 2 1 3 0 0 0 0 0 4 1 0 0 0 1 1 2 5 0 2 1 2 0 1 1 7 0 1 1 0 0 0 0 2 1 3 0 0 0 0 2 6 0 1 0 0 1 0 2 4 Yhteensä 2 3 1 0 0 0 2 8 13 23 15 7 3 6 9 76 Lähde: komission Sincom tiedot. 20. Taulukossa 5 eritellään kolmansien ja neljänsien pöytäkirjojen maksusitoumus- ja maksumäärärahojen käyttö kutakin vuotta ja maata kohti. Kolmansiin pöytä- kirjoihin liittyvistä määrärahoista oli 31 päivään joulu- kuuta 1996 mennessä sidottu 605,4 miljoonaa ecua eli 98 prosenttia, mutta vain 72 prosenttia oli maksettu. Uusim- paan pöytäkirjasarjaan varattujen määrärahojen käyttö- aste on tietenkin alhaisempi: maksusitoumusmäärära- hoista oli käytetty 714,5 miljoonaa ecua eli 92 prosenttia, mutta maksumäärärahoista vain 23 prosenttia. Neljänsien pöytäkirjojen osalta suoritetut maksut liittyivät pääasi- assa rakennesopeutuksen tukitoimien rahoitukseen. 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/9 TAULUKKO 5 TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN 31. 12. 1996 3. pöytäkirja 4. pöytäkirja Määrärahat Sidotut Vapautetut Käytetyt Määräahat Sidotut Vapautetut Käytetyt 95,3 175,8 168,4 54,6 69,5 24,4 15,8 9,4 16,8 15 % 10,8 29 % 4,9 27 % 38,9 9 % 77,0 11 % 78,7 4 % 71,0 2 % 72,2 1 % 51,5 0 % 38,5 2 % 1 % 6 % 13 % 13 % 12 % 12 % 8 % 6 % 2,1 3,1 19,4 630,0 24,6 98 % 443,5 72 % 60,1 213,1 37,6 20,3 171,8 32,1 95,0 7,5 94 % 20,3 13,2 100 % 133,0 99 % 29,6 0,8 0,7 98 % 17,4 — 99 % 154,7 — 89 % 8,4 2,4 100 % 80,1 36 % 67 % 80% 87 % 89 % 23 % 86 % 615,0 56,0 200,0 37,0 20,0 173,0 36,0 93,0 — 74,2 164,5 219,5 209,1 50,8 — 10 % 5,0 21 % 68,9 28% 32,2 27 % 38,7 6 % 36,7 1 % 9 % 4 % 5 % 5 % 3,6 718,1 3,6 92 % 181,5 23 % 52,0 251,2 44,9 23,2 206,2 22,9 117,7 — 74 % 15,9 97 % 25,2 0,6 98 % 22,1 0,0 — 97 % 6,2 — 95 % 58,6 1,0 — 53 % 99 % 52,6 3,0 23 % 10 % 48 % 26 % 27 % 2 % 45 % 775,0 70,0 258,0 46,0 24,0 218,0 43,0 116,0 TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN – 3. JA 4. PÖYTÄKIRJAT YHTEENSÄ Määrärahat Sidotut Käytetyt 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Yhteensä Algeria Egypti Jordania Libanon Marokko Syyria Tunisia a u c e. j l i m 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Algeria Egypti Jordania Libanon Marokko Syyria Tunisia Huom: Maksusitoumusten osalta toisessa sarakkeessa mainitaan sellaiset vapautetut määrärahat, jotka ovat pöytäkirjojen sääntöjen mukaan myöhemmin saatavissa käyttöön. Lähde: komission, SINCOM-tiedot. C 98/10 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 Määrärahojen esittäminen talousarviossa 21. Budjettikohtaan B7-4051 otettuihin määrärahoihin sisältyy kolmansissa ja neljänsissä pöytäkirjoissa sovittu- jen summien lisäksi myös pöytäkirjojen ulkopuolisia mää- rärahoja, jotka on varattu neljänsissä pöytäkirjoissa mai- nittuihin rakennesopeutuksen tukiohjelmiin. Talousarvion ja sen toteuttamisen selkeyttämiseksi olisi suotavaa nou- dattaa tarkemmin määrärahojen erityisluonteen periaa- tetta ja merkitä pöytäkirjoihin kuuluvat ja pöytäkirjojen ulkopuolelta rahoitettaviin rakennesopeutuksen tukitoi- miin liittyvät summat eri budjettikohtiin. Yhteisön toimien laillisuus 22. Tilintarkastustuomioistuin kiinnitti erityiskertomuk- sessaan nro 3/91 huomiota siihen, että neuvoston asetuk- sen (ETY) N:o 3973/86 (8) johdanto-osassa ei nimeno- maisesti viitattu muihin kuin toisiin pöytäkirjoihin. Komissio myönsi vastauksessaan tämän huomion pitävän paikkansa. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että neu- vosto antoi asetuksen (ETY) N:o 1762/92 yhteisön ja Välimeren kolmansien maiden rahoitusalan ja teknisen alan yhteistyötä koskevien pöytäkirjojen soveltamisesta vasta 29 päivänä kesäkuuta 1992. Koska asianomainen toimielin ei ollut tehnyt päätöstä asetuksen (ETY) N:o 3973/86 voimassaoloajan pidentämisestä, kolmannet pöy- täkirjat pantiin siis täytäntöön vailla lainsäädännöllistä perustaa. 23. Tämä tilanne on vaikuttanut menettelyihin, joilla kolmansiin pöytäkirjoihin sisältyvistä korkotuista päätet- tiin. Tilintarkastustuomioistuin huomautti lausunnossaan nro 2/86 (9), että vuoden 1986 ehdotuksessa varainhoito- asetukseksi kuvattu menettely ei ollut tyydyttävä ja että oli tarpeen ”turvata toimivaltaisen viranomaisen oikeudet talousarvion toteuttamisessa” antamalla komissiolle valta päättää korkotuen myöntämisestä tai myöntämättä jättä- misestä EIP:n luotolle. Tätä huomautusta ei otettu huo- mioon, kun asetus (ETY) N:o 3973/86 annettiin. Sitä vastoin asetuksessa (ETY) N:o 1762/92 se on huomioitu. Jos olisi toteutettu toimia asianmukaisen lainsäädännölli- sen perustan varmistamiseksi kolmansien pöytäkirjojen täytäntöönpanolle, komission valta päättää korkotuen myöntämisestä tai myöntämättä jättämisestä olisi voitu määritellä asetuksessa oikein jo vuodesta 1988 alkaen. Koska näin ei tapahtunut, epätyydyttäviä päätösmenette- lyjä sovellettiin vielä neljän vuoden ajan. 24. Asetus N:o 3973/86 annettiin noudattaen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 209 artiklassa vahvistet- tua menettelyä, jonka mukaan asiasta on pyydettävä (8) Ks. EYVL L 370, 30. 12. 1986. (9) Ks. EYVL C 302, 27. 11. 1986. etukäteen tilintarkastustuomioistuimen lausunto, mutta luonteeltaan täysin vastaavaa vuoden 1992 asetusta annettaessa tätä menettelyä ei noudatettu. Myöskään neuvoston asetusta (EY) N:o 1488/96 (MEDA) ei annettu perustamissopimuksen 209 artiklassa määrätyn menette- lyn mukaisesti. Silloin kun asetus koskee talousarvion toteuttamisen yksityiskohtaisia sääntöjä, sen varainhoi- dollisen luonteen vuoksi olisi perusteltua ennen asetuksen hyväksymistä pyytää lausunto tilintarkastustuomioistui- melta (10). Pöytäkirjajärjestelmää koskevat päätelmät 25. Pöytäkirjajärjestelmää koskevat havainnot, jotka esi- tettiin tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 3/91, pitävät suurimmalta osin edelleen paikkansa. Erityisesti on syytä mainita seuraavat seikat: a) pöytäkirjoihin liittyvät neuvottelu- ja sopimusmenette- lyt ovat hitaita b) pöytäkirjojen päätökseen saattamiseen liittyvästä me- nettelystä ei ole sovittu ja sen seurauksena kaikki neljä pöytäkirjakokonaisuutta ovat samanaikaisesti täytäntöönpanovaiheessa c) pöytäkirjojen toteutustapa, jossa kullekin edunsaaja- maalle on määrätty kiinteä ja taattu rahoitussumma, on joustamaton ja sillä on ollut kielteisiä vaikutuk- sia. 26. Kolmansissa ja neljänsissä pöytäkirjoissa tavoitteet on esitetty tarkemmin kuin kahdessa ensimmäisessä ja myös rahoituskelpoisten hankkeiden ja toimien luonne on määritelty. Kolmansien ja neljänsien pöytäkirjojen täytän- töönpanon yhteydessä laadittujen alustavien suunnitel- mien ansiosta ne painopistealueet, jotka mainitaan Väli- meren alueen kolmansien maiden kansallisissa suunnitel- missa, on voitu ottaa entistä paremmin huomioon. 27. Kolmansissa ja neljänsissä pöytäkirjoissa esitetyistä parannuksista huolimatta useimmat Välimeren alueen kolmannet maat eivät ole kyenneet käyttämään rahoitus- summia kohtuullisessa ajassa, minkä vuoksi unionin lain- säätäjät ovat omaksuneet joustavamman lähestymistavan ja antaneet MEDA-asetuksen. Uudessa järjestelmässä Välimeren alueen kolmannet maat eivät saa käyttöönsä ennalta määrättyä tukisummaa, kuten pöytäkirjoissa, vaan sopivat yhteisön kanssa kolmivuotisista ohjeellisista ohjelmista, jotka perustuvat kunkin maan toteuttamisky- kyyn täsmällistä rahoitussitou- ja musta (11). joihin ei sisälly 28. Pöytäkirjojen oikeudellisesta taustasta voidaan to- deta, että kolmannet pöytäkirjat pantiin täytäntöön vailla riittävää lainsäädännöllistä perustaa. Lisäksi neuvoston asetukset (ETY) N:o 1762/92 ja (EY) N:o 1488/96 annet- tiin ilman, että lainsäätäjä olisi pyytänyt EY:n perustamis- (10) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoito- vuodelta 1993, erityisesti kohdasta 13. 19 eteenpäin (EYVL C 327, 24. 11. 1994). (11) Varainhoitoasetuksen 105 artiklan 2 alakohdan mukaan pöytäkirjat ovat suosituimmuussopimuksia, kun MEDAn pii- riin kuuluu puolestaan erillisinä avustuksina myönnettyjä tukia. 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/11 sopimuksen 209 artiklan mukaisesti etukäteen tilintarkas- tustuomioistuimen lausuntoa. myös tässä tutkimuksessa. Sopimusten tarkastelu osoitti suurimman osan kohdalla seuraavaa: KOMISSION SUORAAN HALLINNOIMAT RAHOITUSTOIMET 29. Kertomuksen tässä osassa esitetään tärkeimmät havainnot niistä välineistä ja resursseista, joita komissio käyttää hankkeiden hallinnoinnissa ja valvonnassa. Tode- tut puutteet selittävät osaltaan tiettyjä ongelmia ja vai- keuksia, joita hankkeiden toteutukseen on liittynyt sekä komission että hankkeen paikallisen hallinnon tasolla. Hallinnointi- ja seurantavälineet Rahoitussopimukset 30. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimien toimien yh- teydessä rahoitussopimus on perusasiakirja, jonka poh- jalta hankkeet toteutetaan (12). Se päättää virallisesti val- misteluvaiheen, ja sen merkitys perustuu seuraaviin seik- koihin: a) oikeudelliselta kannalta sopimus on asiakirja, jolla vahvistetaan sitovasti allekirjoittaneiden osapuolten velvollisuudet b) hallinnoinnin osalta sopimuksessa muun muassa mää- ritellään hankkeen tavoitteet ja hallinnointijärjestelyt, annetaan täytäntöönpanon yksityiskohtaiset säännöt sekä vahvistetaan rahoitustoimien seurannan ja tulos- ten arvioinnin menetelmät c) rahoitukselliselta kannalta sopimuksessa määrätään hankkeen rahoitussumma ja vahvistetaan kuhunkin meno-otsakkeeseen osoitetut määrärahat. 31. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmissa kertomuk- sissaan todennut, että komission laatimissa rahoitussopi- muksissa on huomattavia puutteita (13), jotka tulivat ilmi (12) Suurin osa pöytäkirjoihin perustuvista hankkeista pannaan täytäntöön edunsaajamaan kansallisten viranomaisten kanssa tehdyn rahoitussopimuksen perusteella. Joissakin tapauk- sissa, etenkin alle 1 miljoonan ecun hankkeiden yhteydessä, riittää yksi sopimus. (13) Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991 kohdasta 15. 28 eteenpäin (EYVL C 330, 15. 12. 1992) Aasian ja Latinalaisen Amerikan hankkeiden osalta. Erityiskertomuksen nro 3/91 kohdissa 5. 20—5. 32 tuodaan esiin samankaltaisia ongelmia niissä hankkeissa, jotka rahoi- tettiin Välimeren maissa 1. ja 2. pöytäkirjojen mukaisesti (EYVL C 252, 26. 9. 1991). Erityiskertomus nro 3/97 PHARE-ohjelman hajautetusta täy- täntöönpanojärjestelmästä (1990—1995), kohta 5. 23 (EYVL C 175, 9. 6. 1997). a) Hankkeiden yleisiä tavoitteita ja erityistavoitteita ei ole selvästi määritelty eikä eritelty määrällisesti. Riittä- västi ei ole myöskään määritelty sitä, millä tavoin tarkoitukseen kohdistettujen varojen avulla saavute- taan tarkoitetut tulokset. Tämä vaikeuttaa toimien onnistumisen myöhempää arviointia. b) Hallintoelinten rakenne ja eri tehtävät ja vastuut, mukaan lukien asiantuntija-apuun kuuluvat, on mää- ritelty liian suppeasti (14). Tämä puute voi jatkossa aiheuttaa ristiriitoja eri vastuuhenkilöiden välillä (15). Sopimukset eivät myöskään riittävän tarkasti velvoita hallintoelimiä esittämään työsuunnitelmia, vuosittaisia budjetteja ja toteuttamiskertomuksia. c) Tarkasteltuihin sopimuksiin ei johdonmukaisesti sisäl- tynyt velvoitetta suorittaa arviointeja hankkeen toteu- tusvaiheessa, säännöllisiä ulkopuolisia tarkastuksia eikä jälkiarviointeja. d) Liian usein sopimustekstit oli laadittu niin, että niiden perusteella ei ollut mahdollista erottaa edunsaajamai- den rahoitusosuutta niistä henkilöstö- ja materiaalire- sursseista, jotka edunsaajamaiden viranomaiset sitou- tuivat antamaan hankkeiden käyttöön. 32. Tavanomaisten välitysmenettelyjen täydentämiseksi rahoitussopimuksiin olisi tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan sisällyttävä lauseke, jossa olisi mää- rätty niistä seuraamuksista, joita sovelletaan jomman- kumman osapuolen laiminlyödessä sitoumustensa nou- dattamisen. 33. Komissio on vuodesta 1992 alkaen pyrkinyt sovelta- maan niin sanottua vaiheittaista hankkeiden hallinnointi- menetelmää ”Project Cycle Management”. Sen tarkoituk- sena on parantaa hankkeen jokaisen vaiheen hallinnointia valmisteluvaiheesta aina jälkiarviointiin asti. Tätä mene- telmää ei kuitenkaan noudatettu kolmansiin pöytäkirjoi- hin liittyvien hankkeiden hallinnoinnissa, koska se otet- tiin käyttöön vasta niiden valmistelun jälkeen. Sitä ei sovellettu johdonmukaisesti myöskään neljänsien pöytä- kirjojen mukaisesti rahoitettuihin hankkeisiin. (14) Tilintarkastustuomioistuin kiinnitti samoihin ongelmiin huo- miota jo PHARE-ohjelman yhteydessä [ks. erityiskertomus nro 3/97 PHARE-ohjelman hajautetusta täytäntöönpanojär- jestelmästä (1990—1995) (EYVL C 175, 9. 6. 1997, kohta 3. 14)]. (15) Mineraalivarojen hyödyntämistä koskeva hanke, Jordania, Tiede- ja teknologiahanke, Jordania. C 98/12 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 Tietotekniikka 34. Tilintarkastustuomioistuin kiinnitti erityiskertomuk- sessaan nro 3/91 huomiota pöytäkirjojen asianmukaisten kirjanpito- ja hallintojärjestelmien puuttumiseen (16). Ti- lanne ei ole sen jälkeen juurikaan kohentunut. Ensinnäkin komission kirjanpitojärjestelmät (SINCOM, OLAS-Bud- get (17)) ja RAP-sovellus, jonka pääosasto IB on itse kehittänyt pöytäkirjan mukaisesti rahoitettaviin hankkei- siin ja niiden varainhoitoon liittyviä tietoja varten, eivät ole riittävästi yhteydessä toisiinsa. Toiseksi RAP-ohjel- massa on eräitä puutteita, jotka vähentävät sen arvoa hallinnointi- ja valvontavälineenä. Suunnittelun tasolla heikkouksista voidaan mainita ensinnäkin kirjanpitoon perustuvan hankeseurannan vaikeudet sellaisten hankkei- den osalta, joiden yhteydessä käytetään useita eri valuut- toja, ja toiseksi se, että kukin rahoitusosuus on merkit- tävä erikseen kirjanpitoon, jos hanketta on rahoitettu useammasta kuin yhdestä pöytäkirjasta. 35. Käytännössä kirjanpitojärjestelmien ja RAP-ohjel- man välisten automaattisten yhteyksien puuttuminen merkitsee sitä, ettei RAP-tietokantaa voida päivittää nopeasti. Edustustot hyödyntävät järjestelmää hyvin vaih- televasti, ja siksi myös niiden kirjaamien tietojen määrä ja laatu vaihtelevat suuresti. Edustustoissa järjestelmää käyt- tävät henkilöt myönsivät, että siinä on puutteita ja järjes- telmän merkitys hallinnointivälineenä on sen vuoksi rajal- linen. 36. Edellä mainitut seikat vähentävät komission val- vonta- ja hallinnointikapasiteettia etenkin edustustoissa. Oletettiin, että uusi hallinnon tietojärjestelmä (MIS) (18) olisi yksiköille tehokas väline hankkeiden valvontaa ja seurantaa varten. Järjestelmä otettiin kuitenkin käyttöön yksinkertaistettuna vuonna 1997 (19) (20). sovelluksena vasta Yksiköiden organisaatio ja resurssit 37. Pöytäkirjojen mukaisesti rahoitettavien hankkeiden valmistelusta, toteuttamisesta ja seurannasta huolehtivat Välimeren osaston alueelliset yksiköt ja tekninen yksikkö (16) Kohdat 4. 1—4. 11. (17) OLAS-Budget on pääosaston VIII hallinnoima sovellus, joka erittelee ja ryhmittelee eri vuosien maksuja koskevat SIN- COM-tiedot sitoumuskohtaisesti. Tammikuussa 1996 pää- osasto VIII lopetti luetteloiden ja raporttien laatimisen pää- osasto IB:lle. Lyhenne OLAS tulee sanoista ”On-Line Accounting System”. (18) Management Information System. (19) Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohdat 13. 22—13. 28 (EYVL C 348, 18. 11. 1997). (20) Tilintarkastustuomioistuin huomautti samankaltaisista mer- kittävistä puutteista myös PHARE-ohjelman hallinnointiin käytettävissä atk-järjestelmissä [ks. erityiskertomus nro 3/97 PHARE-ohjelman hajautetusta täytäntöönpanojärjestelmästä (1990—1995), kohdat 4. 24—4. 28 (EYVL C 175, 9. 6. 1997)]. sekä pääosaston IB rahoitusyksikkö. Hallinnointiin osal- listuvat myös edustustot, joita komissio on perustanut rahoituksen kohteena oleviin Välimeren alueen kolman- siin maihin. 38. Välimeren osaston alueellisten yksikköjen ja teknisen yksikön välistä tehtävänjakoa ei kuvata sisäisessä asiakir- jassa (21), ja tosiasiassa se on eri hankkeissa erilainen. Vaikka tällainen toimintatapa voi osaltaan lisätä jousta- vuutta, se aiheuttaa myös epävarmuutta siitä, mitkä ovat eri yksiköiden vastuualueet hankkeiden hallinnoinnissa. 39. Komission keskusyksikköjen ja edustustojen tehtä- vänjako kuvataan pääosaston IB sisäisessä asiakirjassa, joka on laadittu heinäkuussa 1992 (21). Päätösvalta kuu- luu sisäisen asiakirjan mukaan pääasiassa ensin maini- tuille, kun taas jälkimmäisten tehtävänä on antaa neuvoja noudatettavista periaatteista ja hankkeiden valinnasta. Lisäksi edustustot voivat päätoimipaikan ohjeiden mu- kaan neuvotella paikallisten viranomaisten kanssa hank- keiden toteuttamisen yksityiskohdista. Asiakirjan lähesty- mistapa on hyvin keskusjohtoinen, sillä siinä päätösvalta jätetään keskusyksiköille. Todellisuudessa tarkastukset ovat kuitenkin osoittaneet, että edustustot hyväksyvät usein huomattaviakin muutoksia rahoitussopimusten eh- toihin (ks. kohdat 72—80). Lisäksi nämä muutokset tehdään usein ilman kirjallista merkintää ja perusteluja, joiden avulla niiden asianmukaisuus olisi mahdollista varmistaa. Vaikka edustustot pystyvätkin usein parhaiten arvioimaan, ovatko hankkeiden toteuttajien muutoshake- mukset aiheellisia, missään asiakirjassa ei nykyisellään anneta niille siihen tarvittavaa päätösvaltaa. Vain sopi- muksen allekirjoittaneilla viranomaisilla on oikeus muut- taa sitä, elleivät ne delegoi tätä toimivaltaa muille. Komis- sion olisi siis päätettävä tarvittavan toimivallan antami- sesta edustustoille edellyttäen, että muutokset perustel- laan kirjallisesti, jolloin asiasta vastaava komission jäsen voi valvoa tehtyjä päätöksiä. (21) Heinäkuussa 1992 julkaistussa pääosaston IB sisäisessä asia- kirjassa määritellään edustustojen ja päätoimipaikan vastuu- alueet kehitysavun ja taloudellisen yhteistyön hallinnoinnissa ja seurannassa. Asiakirjassa viitataan nimenomaan ohjelman tilanteeseen Aasiassa ja vähäisemmässä määrin Latinalaisessa Amerikassa. Siinä esitetään laadittavaksi myös muunnettu versio, jossa otettaisiin huomioon Välimeren maiden kanssa tehtävän yhteistyön erityispiirteet, mutta komissio ei pystynyt toimittamaan tilintarkastustuomioistui- melle. tällaista versiota 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/13 40. Edustustojen työmäärä on myös tuntuvasti lisäänty- mässä. Tämä johtuu niiden poliittisen merkityksen kas- vusta, taloudellisen ja kaupallisen toiminnan sekä edus- tus- ja tiedotustehtävien laajentumisesta. 41. Nykyisin käytettävissä olevilla voimavaroillaan, ot- taen huomioon sekä henkilöstön lukumäärän että toi- menkuvat, edustustot eivät kykene hoitamaan tätä lisä- työtä muutoin kuin rahoitus- ja teknisluonteisen alan yhteistyöhön liittyvien tehtävien kustannuksella. Vaikutukset hankkeiden toteuttamiseen 43. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset osoittivat hankkeiden toteutuksen viivästyneen monissa tapauksissa ja varainhoidon ja hankkeiden seurannan olleen puutteel- lista. Lisäksi todettiin, että rahoitussopimusten ehtoihin oli tehty huomattavia muutoksia pelkästään edustustojen tai keskusyksiköiden hyväksyminä. Hankkeiden toteutusaikataulu 42. Komissio käynnisti perusteellisen tutkimuksen ul- koisten yksikköjensä kehittämisestä ja hallinnosta ja antoi asiasta tiedonannon 8 päivänä huhtikuuta 1997. Tie- donannon mukaan komissio pyrkii sekä lisäämään henki- löstöresursseja että parantamaan työmenetelmiä, jotta resursseja voitaisiin hyödyntää mahdollisimman tehok- kaasti. Tässä asiakirjassa tunnustetaan hajauttamisen tarve ja todetaan, että havaittujen puutteiden korjaami- seksi on tehtävä vielä paljon työtä. Sen lisäksi olisi kuitenkin määriteltävä edustustoille annettava toimivalta ja sen käyttöä koskevat yksityiskohtaiset säännöt (22). 44. Kuten taulukosta 6 käy ilmi, tarkastuksen kohteena olleista kuudestatoista hankkeesta kuudessa komission päätöksen tekemisestä rahoitussopimuksen allekirjoitta- miseen kului aikaa yli kymmenen kuukautta, ja viidessä hankkeessa aikaa tarvittiin vuosi tai jopa enemmän. Monissa hankkeissa käytettiin lisäksi vielä vuosi tai puoli- toista asiantuntija-avun valitsemiseen ja/tai tarvikkeiden toimittamiseen kohdealueelle, mikä johtui komission yksi- köiden yhä kasvavista vaikeuksista hoitaa julkisten han- kintojen menettelyt kohtuullisessa ajassa. TAULUKKO 6 RAHOITUSSOPIMUSTEN ALLEKIRJOITTAMISEEN KULUNUT AIKA EGYPTI Helwanin jätevesihanke II vaihe Niilin laakson alueelli- nen hanke Elintarvikealan kehittä- mishanke Ras Mohammedin kan- sallispuisto Edunsaaja Nimi Rahoituspäätös 19. 12. 1988 Rahoitussopimus allekir- joitettu 3. 5. 1989 9. 3. 1989 16. 10. 1989 2. 4. 1990 16. 7. 1990 4. 10. 1991 28. 4. 1992 Kulunut aika 5 kuukautta 7 kuukautta 3 kuukautta 6 kuukautta Edunsaaja Nimi Kansallinen maaperä- kartta- ja maankäyttö- hanke Mineraalivarojen hyö- dyntämistä koskeva hanke Pohjavestitutkimus Hammadin ja Sirhanin altailla Tieteen ja teknologian yhteistyöhanke JORDANIA Rahoituspäätös Rahoitussopimus allekir- joitettu 18. 4. 1989 23. 3. 1989 23. 4. 1990 5. 12. 1990 21. 10. 1991 5. 12. 1991 29. 9. 1992 Kulunut aika 13 kuukautta 11 kuukautta 10 kuukautta (22) Tilintarkastustuomioistuin kiinnitti huomiota samankaltaisiin ongelmiin Brysselissä sijaitsevan päätoimipaikan ja edustusto- jen toimivallan jaossa sekä viimeksi mainittujen oikeuksien määrittelyssä myös PHARE-ohjelman yhteydessä [ks. erityis- kertomus nro 3/97 PHARE-ohjelman hajautetusta täytän- töönpanojärjestelmästä 2. 16, 2. 19—2. 22 ja 5. 24 (EYVL C 175, 9. 6. 1997)]. (1990—1995), kohdat C 98/14 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 Edunsaaja Nimi MAROKKO Maatalouden kehitysra- hasto (FDA) Marokon teknisten ja tieteellisten alojen kou- lutusjärjestelmien kehit- täminen Nahka- ja tekstiliilialan koulutusjärjestelmän ke- hittäminen Ouarzazaten ja La Moulouyan tuhoaluei- den kunnostus ja suo- jelu Rahoituspäätös Rahoitussopimus allekir- joitettu 2. 6. 1989 13. 2. 1990 24. 10. 1989 26. 10. 1990 6. 7. 1990 15. 7. 1991 2. 7. 1990 30. 7. 1991 Kulunut aika 8 kuukautta 12 kuukautta 12 kuukautta 13 kuukautta Edunsaaja Nimi Maatalouden kehittämi- nen Kefin lounaisosassa Rjim Maatoug – palmu- puistikon perustaminen Luottojen myöntäminen Tunisian pienille ja kes- kisuurille maatiloille Vesivarojen hyödyntämi- nen Kasserinen hallinto- alueella TUNISIA Rahoituspäätös Rahoitussopimus allekir- joitettu 30. 6. 1988 9. 7. 1988 27. 6. 1989 11. 8. 1989 5. 12. 1990 29. 4. 1991 9. 7. 1991 30. 9. 1991 Kulunut aika 1 kuukausi 1,5 kuukautta 5 kuukautta 3 kuukautta Lähde: tilintarkastustuomioistuin. 45. Vaikka osa viivästyksistä on saattanut johtua ulkoi- sista tekijöistä, kuten Persianlahden kriisistä, niiden pää- asiallisena syynä ovat olleet komission vaikeudet hallin- noida tyydyttävästi useiden hankkeiden käynnistysvai- heita. tuloksiin. Se johti rahoitussopimusten täytäntöönpanon määräajan ylittymiseen kaikissa otokseen kuuluneissa kuudessatoista hankkeessa. 46. Tarkastuksissa ilmeni, että viivästysten syynä olivat useimmiten rahoitussopimuksen heikko laatu ja julkisten hankintojen menettelyjen riittämätön hallinta. Esimer- kiksi eräs hanke, joka koski luottojen myöntämistä pie- nille ja keskisuurille maatiloille Tunisiassa (SEM/03/212/ 015), käynnistyi kaksi vuotta myöhässä rahoitussopimuk- sen epätarkkuuksien vuoksi. Nämä epätarkkuudet liittyi- vät varojen siirtomenettelyihin, vastikevarojen muodos- tuksessa käytettäviin muuntokursseihin, kansallisen tulo- jen ja menojen hyväksyjän väliintuloa koskeviin yksityis- kohtaisiin sääntöihin sekä pankkitilien ja korkotuottojen käyttöehtoihin. Myös kaksi Jordaniassa toteutettua han- ketta kärsi samanlaisista viivästyksistä, jotka johtuivat siitä, että komissiolta kului paljon aikaa mineraalivarojen hyödyntämistä koskevan hankkeen (SEM/03/628/013) asiantuntija-apua koskevien sopimusten tekemiseen ja tie- teen ja teknologian yhteistyöhankkeessa (SEM/03/628/ 033A) tarvittavien laboratoriolaitteiden hankkimiseen. syystä rakennuskustannukset kasvoivat 48. Tästä odotettua suuremmiksi myös Marokossa, missä koulutus- järjestelmän kehittämishankkeen (SEM/03/204/006) ko- konaiskustannukset nousivat 58,6 miljoonasta ecusta 64 miljoonaan ecuun. Toisessa hankkeessa, joka liittyi kas- teltavien alueiden kunnostamiseen ja suojeluun Ouarzaza- ten ja Mouloyan alueella (SEM/03/204/013), suunnitellut työt voitiin toteuttaa vain osittain. 49. Lisäksi Marokon nahka- ja tekstiilialan koulutuksen kehittämishankkeen (SEM/03/204/012) yhteydessä 28 sopimusta, joiden yhteisarvo oli 2,94 miljoonaa ecua, allekirjoitettiin vasta rahoitussopimuksen täytäntöönpa- non määräajan päätyttyä. Tämä on säännönvastaista, koska rahoitussopimusta ei ollut täydennetty määräajan pidentämiseksi. Hankkeiden taloushallinto ja seuranta 47. Hankkeiden käynnistymisen viivästyminen aiheutti lisäkustannuksia ja vaikutti toisinaan myös hankkeiden 50. Tutkimuksissa kävi ilmi, että hankkeiden tilannetta ei tunnettu riittävästi, valtuutettujen rahastonhoitajien tilien seurannassa ilmeni epäkohtia ja taloushallinto oli usein puutteellista. 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/15 Hankkeiden tilanteen tuntemus selvitys tehtiin vasta tilintarkastustuomioistuimen tarkas- tuskäynnin aikana tuomioistuimen tarkastajien ja edus- tuston henkilöstön yhteisen tutkimustyön jälkeen. 51. Rahoitussopimusten ehtojen mukaan komissio ja edunsaajamaat rahoittavat hankkeet tavallisesti yhdessä. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimukset osoittivat, että otokseen kuuluneista kuudestatoista hankkeesta kahdes- satoista komissiolla ei ollut mitään tietoja kansallisen rahoitusosuuden maksamisesta ja käytöstä. Lukuun otta- matta Tunisian Rjim Maatoug -hanketta (SEM/03/212/ 010), joka on merkittävä poikkeus, komissiolla oli tarvit- tavat tiedot vain sellaisista hankkeista, joissa paikallinen rahoitusosuus oli peräisin vastikevaroista. 52. Komission seuranta oli yleensä heikointa sellaisissa hankkeissa, joiden toteutuksesta vastasivat Välimeren alu- een kolmansien maiden valtionhallinnot tai suuret rahoi- tuslaitokset. Seurannan puutteellisuus korostui silloin, kun useita hankkeita rahoitettiin yksittäisin tuki- tai lainatoimin. Otokseen kuului kolme tällaista hanketta: luottojen myöntämistä Tunisian pienille ja keskisuurille maatiloille koskeva hanke (SEM/03/212/015), Marokon koulutusjärjestelmän kehittämishanke (SEM/03/204/006) ja Marokon maatalouden kehitysrahasto (Fonds de De´ve- loppement Agricole, FDA) (SEM/03/204/002). 53. Viimeksi mainitun hankkeen osalta komissiolla ei tarkastusajankohtana ollut mitään tietoja rahoitusosuu- tensa viimeisen, 10 miljoonan ecun suuruisen erän käy- töstä. Hallintohenkilöstön toimittamissa kertomuksissa oli lisäksi poikkeavuuksia, joita komission yksiköt eivät olleet havainneet, koska näitä kertomuksia ei ollut hyö- dynnetty. Poikkeavuudet johtuivat toimien kirjausjärjes- telmän muutoksesta, jonka vuoksi rahoitussopimukseen kuuluviksi voitiin kirjata sellaisten hankintojen korvauk- sia, jotka edunsaajat olivat tehneet jo ennen sopimuksen allekirjoittamista. A s i a n t u n t i j o i d e n v a l i n t a 55. Sen lisäksi, että komissiolla oli vaikeuksia hoitaa asiantuntijoiden valintamenettelyt kohtuullisessa ajassa, tilintarkastustuomioistuin totesi itse menettelyjen olleen kyseenalaisia kahden hankkeen osalta. 56. Marokon teknisen koulutuksen kehittämishank- keessa (SEM/03/204/006) komissio antoi toteutuksen seu- rannan saman konsultin tehtäväksi, joka oli vastannut hankkeen valinnasta ja valmistelusta. Lisäksi se valitsi Rjim Maatoug -hankkeen (SEM/03/212/010) toteutusvai- heen asiantuntijaksi saman konsultin, joka oli tehnyt sen toteutettavuustutkimuksen. 57. Viimeksi mainitun hankkeen rahoittavat komissio, Italia ja Tunisian valtio yhdessä. Italian rahoitusosuuden hallinnoinnista vastaa komissio Italian tasavallan kanssa vuonna 1985 tehdyn puitesopimuksen mukaisesti. Asiaa koskevan rahoitussopimuksen 2. 10 artiklassa mainitaan nimeltä konsultti, jolle urakka on suoraan annettava. Tällainen menettely on kuitenkin puitesopimuksen mu- kaan mahdollinen ainoastaan erityistapauksissa. Sopimus- tekstissä määrätään, että kukin tapaus on arvioitava kustannusperiaatteiden ja pakottavien tarpeiden mukaan ja annettava myös komission toimivaltaisten yksikköjen tutkittavaksi. Komission asiakirjoista ei mitenkään ilmene, että sen yksiköt olisivat suorittaneet tällaisen tutkimuksen. Hallinto ja varainhoito K a s s a v a r o j e n h o i t o V a l t u u t e t t u j e n r a h a s t o n h o i t a j i e n t i l i e n s e u r a n t a rahastonhoitajien tarkastus 54. Valtuutettujen osoitti, että kahdessa niistä neljästä maasta, jotka kuului- vat paikalla toimitetun tarkastuksen piiriin, ei ollut suori- tettu pankkitietojen täsmäytystä ja jotkin toimet olivat olleet selvittämättä vuodesta 1989 asti. Yhdessä maassa tilien 58. Siitä 33,7 miljoonan ecun summasta, jonka komissio oli maksanut elintarvikealan kehittämishankkeen (SEM/ 03/220/020A) luotto-osuuteen sen käynnistämisestä läh- tien, oli tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan marraskuussa 1995 käyttämättä vielä 9,3 miljoonaa ecua. Samana ajankohtana lainapääoman takaisinmaksuja oli suoritettu kaikkiaan 14,7 miljoonaa ja lainojen koron- maksuja 1,6 miljoonaa ecua. Käytettävissä olevien kassa- varojen määrä oli siis 25,6 miljoonaa ecua eli 54 prosent- tia alkuperäisestä rahoitussummasta. Komission olisi ollut C 98/16 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 järkevämpää aloittaa varojen maksu vasta hankkeen todellisen kassavarojen tarpeen erittelyn jälkeen (23). met olisi pitänyt rahoittaa elintarvikeavun yhteydessä muodostetuista vastikevaroista. 59. Saman hankkeen järjestelyissä sovittiin myös, että ennakkomaksuina maksettava summa olisi 50 prosenttia vuotuisesta tarpeesta. Koska kustannukset oli työsuunni- telmissa yliarvioitu, maksetut ennakot ylittivät hankkeen tarpeen. Käyttämättä jääneiden varojen saldo oli vuoden 1993 lopun tilejä päätettäessä 0,8 miljoonaa ecua ja nousi jo 2,8 miljoonaan ecuun. Vuonna 1995 ennakkomaksutilin käytettävissä oleva saldo oli vielä 1,2 miljoonaa ecua. loppuun mennessä tilikauden seuraavan 60. Tunisialaiselle pankille, joka vastaa pienten ja keski- suurten maatilojen luottohankkeen (SEM/03/212/015) lai- noista, maksettiin 27 päivästä joulukuuta 1991 lähtien 13,8 miljoonaa Tunisian dinaaria eli 1,19 miljoonaa ecua, vaikka kyseisten luottojen myöntäminen aloitettiin vasta lokakuussa 1992. Ne summat, jotka olivat hankkeen tileillä lokakuusta 1992 marraskuun 21 päivään 1994, jolloin hankkeen varat käytettiin loppuun, tuottivat kor- koa 13,5 miljoonaa Tunisian dinaaria eli 1,1 miljoonaa ecua. Komissio ei tiennyt tämän summan olemassaolosta ennen tilintarkastustuomioistuimen suorittamaa tarkas- tusta. T u k e e n o i k e u t t a m a t t o m i e n m e n o j e n k o r v a a m i n e n ilmi kolme tapausta, 61. Tarkastuksissa tuli joissa komission rahoittamat menot eivät olleet tukikelpoisia joko siitä syystä, että kyseiset toimet oli toteutettu ennen rahoitussopimuksen allekirjoittamista tai siksi, että kulut olisivat kuuluneet kokonaan tai osittain yhteisön rahoi- tuksen ulkopuolelle. 62. Komissio rahoitti Marokossa erään hankkeen yhtey- dessä toimia, jotka oli toteutettu ennen rahoitussopimuk- sen allekirjoittamista. Hanke koski nahka- ja tekstiilialan koulutuksen tukemista (SEM/03/204/012), ja sen osalta aiheettomasti rahoitettujen toimien kokonaissumma arvi- oitiin tarkastuksen päättyessä 212 000 ecuksi. 64. Egyptissä Niilin laakson alueellisen hankkeen (SEM/ 03/220/008A) hallinnoinnista vastannut elin laskutti komissiolta 50 prosenttia kaikista hallintokuluistaan, vaikka se hallinnoi samanaikaisesti viittä muuta hanketta, joita rahoittivat muut kansainväliset rahoittajat. Tilintar- kastustuomioistuimen tarkastajille ei pystytty esittämään mitään asiakirjaa, joka olisi osoittanut näin suuren osuu- den laskuttamisen komissiolta olleen perusteltua. Edus- tusto ei ollut tietoinen tilanteesta. Komission yksiköiden olisi suoritettava lisätarkastus aiheettomasti maksettujen summien määrittämiseksi. M a k s u j e n v i i v ä s t y m i n e n 65. Tunisiassa toteutetun Rjim Maatoug -hankkeen (SEM/03/212/010) asiantuntijapalkkioiden maksun vii- västymisestä aiheutui viivästyskorkoa 41 732 ecua. 66. Komissio joutui lisäksi maksamaan 40 000 ecua viivästyskorkoja Azzraqin pohjaveden tutkimista koske- van hankkeen (SEM/03/628/006) yhteydessä, koska mak- sut viivästyivät virheellisen muuntokurssin soveltamisen vuoksi (24). 67. Mineraalivarojen hyödyntämistä koskevan hankkeen (SEM/03/628/013) toinen sopimuspuoli on esittänyt koronmaksuvaatimuksen maksun myöhästymisen vuoksi. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin ajankoh- tana yksi lasku oli lisäksi ollut maksamatta yli kahden vuoden ajan. Sen enempää komissio kuin Jordanian luon- nonvaroista vastaava instituuttikaan eivät olleet ryhtyneet mihinkään toimenpiteisiin näiden kysymysten ratkaisemi- seksi. 68. Marokon nahka- ja tekstiilialan koulutushankkee- seen (SEM/03/204/012) liittyvien maksujen maksamiseen kuluvaa aikaa tarkasteltaessa havaittiin, että neljässä tapauksessa aikaa kului 121—221 päivää. Ulkoinen arviointi ja tarkastus 63. Egyptissä kaksi maksua, joiden yhteissumma oli 705 010 ecua, kirjattiin vuonna 1991 elintarvikealan kehittämishankkeen (SEM/03/220/020A) tileille, vaikka kyseisistä toimista ei ollut sovittu ennakolta. Nämä toi- (23) Ks. vuosikertomus varainhoitovuodelta 1996, kohta 13. 37 (EYVL C 348, 18. 11. 1997). 69. Kolmessa Jordaniassa tarkastetussa hankkeessa ul- koista arviointia ei ollut suoritettu, koska siitä ei mää- rätty rahoitussopimuksissa. Neljännen hankkeen osalta hankkeen täytäntöönpanovaiheessa tapahtuva arviointi (24) Tämä hanke ei kuulunut otokseen. Asia pantiin kuitenkin merkille Jordaniaan tehdyllä tarkastuskäynnillä, jonka yhtey- dessä voitiin tarkastella kaikkia kyseisessä valtiossa rahoitet- tuja hankkeita. 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/17 taas toteutettiin liian myöhään, eivätkä hankkeen vastuu- henkilöt voineet enää ottaa sen tuloksia huomioon ennen töiden valmistumista. valtuudet siirrettiin kuitenkin paikalliselle hallintoelimelle, joka ei voi vapaasti päättää kassavarojen sijoittamisesta. 70. Marokon teknisen ja tieteellisen koulutuksen kehit- tämishankkeessa (SEM/03/204/006) ei ollut tehty min- käänlaista ulkoista arviointia tai tarkastusta. Rahoitusso- pimus ei myöskään velvoittanut niiden tekemiseen. 71. Edellä mainittuun liittyen tilintarkastustuomioistuin on pannut merkille, että komissio on myöhemmin pyrki- nyt sisällyttämään rahoitussopimuksiin ulkopuolisia tar- kastuksia koskevan velvoitteen. Sen olisi kuitenkin asetet- tava tarkastuksille riittävän täsmälliset tavoitteet ja parannettava niiden seurantaa, jotta niistä saataisiin paras mahdollinen hyöty ja vältettäisiin esimerkiksi Niilin laakson alueellisen hankkeen (SEM/03/220/008A) kaltai- set tilanteet. Kyseisessä tapauksessa asiantuntijoiden hal- lintokulujen liiallista laskutusta ei huomattu (ks. kohta 64), vaikka vuosittainen tarkastus oli suoritettu viiden toteutusvuoden aikana. Muutokset alkuperäisiin päätöksiin 72. Asiakirjojen tarkastelu osoitti, että edustustot, hal- lintoyksiköt ja jopa asiantuntija-avusta huolehtiva yk- sikkö olivat hyväksyneet huomattavia muutoksia tai mää- rärahojen siirtoja budjettinimikkeestä toiseen, vaikka komissio ei ollut antanut niille siihen tarvittavia valtuuk- sia. Muutoksista ei myöskään ollut laadittu kirjallisia perusteluja, joiden avulla niiden asianmukaisuus olisi voitu varmistaa. Huomattavat muutokset 75. Marokon maatalouden kehitysrahastohankkeelle (SEM/03/204/002), johon komissio maksoi 30 miljoonaa ecua kolmannen pöytäkirjan mukaisesti, olisi rahoitusso- pimuksen ehtojen mukaan pitänyt tehdä Marokon rahoi- tustarkastuksesta huolehtivan viraston suorittama tarkas- tus kaikkina kolmena täytäntöönpanovuonna. Edustusto kuitenkin hyväksyi sen korvaamisen ulkopuolisen toimis- ton tarkastuksella, joka koski vain osaa yhteisön rahoi- tuksen kattamasta ajanjaksosta. Näin ollen 10 miljoonan ecun käytön asianmukaisuutta ei valvottu. Budjettinimikkeiden välisten siirtojen salliminen 76. Marokon nahka- ja tekstiilialan koulutuksen tuke- mista koskevassa hankkeessa (SEM/03/204/012) edus- tusto sopi ”koulutusverkosto”-osuuden lisäämisestä 37 prosentilla eli rahoitussopimuksessa määrätystä 1,09 mil- joonasta ecusta 1,5 miljoonaan ecuun. 77. Määrärahojen siirrot rahoitussopimuksen eri budjet- tinimikkeiden välillä sallittiin monissa tapauksissa. Rjim Maatoug -hankkeen (SEM/03/212/010) osalta todetut muutokset koskivat myös varojen alkuperää sekä sitä, että tiettyjen nimikkeiden sallittujen enimmäismäärien ylittäminen hyväksyttiin. 78. Lisäksi Helwanin jätevesihankkeen (SEM/03/220/ 005A) ja yleisemmin kaikkien Egyptissä rahoitettujen infrastruktuurihankkeiden yhteydessä edustusto kirjasi maksuja niin kauan kuin määrärahoja oli rahoitussopi- muksen mukaan käytettävissä, ottamatta huomioon kuta- kin budjettinimikettä varten erikseen varattuja määriä. 73. Tunisian pienten ja keskisuurten maatilojen luotto- hankkeessa (SEM/03/212/015) rahoitussopimuksen mää- räystä maahantuotavien tuotteiden luonteesta ei nouda- tettu, ja muunlaisia perustuotteita tuotiin lähes 11 miljoo- nan ecun arvosta. Edustusto salli myös pitkien ja keski- pitkien lainojen korkojen tuntuvan korottamisen, ja ne nousivat 7,50:stä ja 8:sta prosentista 10:een ja 11:een prosenttiin. Viimeksi mainittu muutos lisäsi selvästi maanviljelijöiden velkataakkaa, eivätkä monet viljelijöistä pystyneet selviytymään veloistaan (ks. kohta 97). 74. Tunisiassa toteutetun Kefin lounaisosan maatalou- den kehittämishankkeen (SEM/03/212/004) hallinnointi- valtuudet oli rahoitussopimuksessa annettu elimelle, joka oli oikeushenkilö ja jolla oli oma budjettinsa. Nämä 79. Nämä esimerkit osoittavat, että hallinnointiyksiköt eivät ota riittävästi huomioon rahoitussopimukseen mer- kittyjen summien velvoittavaa luonnetta muutoin kuin koko rahoitusmäärän osalta. Sitä vastoin ne eivät yleensä ole tietoisia meno-otsakkeittain varattujen määrärahojen rajoittavuudesta (25). 80. Sen lisäksi, että tällainen menettely on säännönvas- tainen, se kyseenalaistaa alkuperäisen määrärahojen jaon, jonka tarkoituksena on kattaa valmistelevissa tutkimuk- sissa todetut tarpeet. Se, että talousarvion eri otsakkeisiin (25) Ks. myös vuosikertomus varainhoitovuodelta 1991, kohta 15. 29 (EYVL C 330, 15. 12. 1992). C 98/18 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 varattuja määriä on muutettava, osoittaa, että myös hankkeen toteutusta on muutettava. Kyseessä on siis tärkeä hallinnollinen päätös, jonka tekemiseen tulisi olla oikeus ainoastaan toimivaltaisilla viranomaisilla (ks. kohta 39). Rahoitussopimuksissa olisikin vastaisuudessa määrättävä, että kaikki edellä mainitun kaltaiset alkupe- räisten päätösten muutokset olisi perusteltava hakemuk- sessa ja niille olisi hankittava toimivaltaisen viranomaisen hyväksyntä. Asiantuntija-avun taso muussa kirjanpito koski vain asiantuntija-apua. Lisäksi kansallisen maaperäkartta- ja maankäyttöhankkeen (SEM/03/628/005) asiantuntijayksikön kirjanpidosta ei ollut mahdollista seurata määrärahojen käyttöä rahoitus- sopimuksessa määriteltyjen budjettinimikkeiden mukaan. 86. Egyptissä toteutetun Niilin laakson alueellisen hank- keen (SEM/03/220/008A) kirjanpito koski vain asiantun- tija-apua. Eri tutkimusohjelmien kansalliset koordinoijat ja paikalliset tutkimuskeskukset eivät olleet pitäneet kir- janpitoa. 81. Otoksen tarkastelu osoitti, että asiantuntijoiden suo- ritusten yleinen laatu oli hyvä. Tukeen oikeuttamattomien menojen kohtuutonta laskutusta (NVRP — ks. kohta 64) ja väärinkäytöksiin viittaavia asenteita (Helwanin jäteve- sihanke — ks. kohta 92) kuitenkin ilmeni. Lisäksi suori- tukset antoivat aihetta seuraavassa esitettyihin huomau- tuksiin. 87. Rjim Maatoug -hankkeen (SEM/03/212/010) hallin- noinnin erittäin hyvästä yleistasosta huolimatta tarkas- tukset osoittivat, että hankkeen johto ei ollut valinnut traktorien ostosta järjestetyn paikallisen tarjouskilpailun jälkeen halvinta tarjousta, eikä asiakirjoissa annettu tyy- dyttävää selitystä tästä julkisia hankintoja koskevien sääntöjen vastaisesta päätöksestä. 82. Sekä opetusministeri että komissio pitivät Marokon tieteellisen ja teknisen koulutuksen kehittämishankkeen (SEM/03/204/006) pedagogista ja teknistä osuutta varten annettua asiantuntija-apua riittämättömänä. 83. Jordaniassa mineraalivarojen hyödyntämistä koske- vassa hankkeessa (SEM/03/628/013) asiantuntijat eivät kyenneet toimimaan läheisessä yhteistyössä paikallisten viranomaisten kanssa, minkä vuoksi hankkeen tärkeänä tavoitteena olleessa instituutioiden vahvistamisessa ei onnistuttu. Asiantuntijan ja paikallisten vastuuhenkilöi- den sujuva yhteistyö oli ratkaiseva tekijä kansallisen maaperäkartta- ja maankäyttöhankkeen (SEM/03/628/ 005) onnistumisessa. 84. Lisäksi on syytä todeta, että asiantuntijoiden vasta- tessa hankkeen hallinnosta ja varainhoidosta paikallisten toimivaltaisten viranomaisten sijasta hankkeen jatkuvuus vaarantuu, jos hankkeen on tarkoitus jatkua konsulttiso- pimusten voimassaoloa pidempään. Hankkeiden vastuuhenkilöiden suorittama hallinnointi ja saavutetut tulokset Kirjanpitoa ja varainhoitoa koskevat huomautukset Saavutetut tulokset ja hankkeiden jatkuvuus 88. Hankkeiden onnistuminen edellyttää osapuolten sitoumusten noudattamista ja asianmukaista täytäntöön- panojärjestelmää, jonka määrittely perustuu, tai sen tulisi perustua, toteutettavuustutkimuksiin. Näiltä osin tilintar- kastustuomioistuimen tarkastuksissa ilmeni ristiriitaisia tilanteita. Seuraavien hankkeiden osalta on mainittava, että saavutetut tulokset olivat rahoitussopimuksessa vah- vistettuihin tavoitteisiin nähden riittämättömiä ja hank- keiden jatkuvuus on epävarmaa. 89. Helwanin jätevesihanke (SEM/03/220/005A), johon on ensimmäisestä pöytäkirjasta lähtien myönnetty lähes 87 miljoonaa ecua, ei vieläkään ole valmis siirrettäväksi paikallisten viranomaisten vastuulle. Vastuu hankkeesta jakautuu kahdelle hallintoelimelle: töiden toteutuksesta huolehtii Cairo Wastewater Organisation (CWO), joka töiden lopullisen hyväksymisen jälkeen siirtää hankkeen General Organisation For Sanitary Drainagelle (GOSD) laitteistojen hoitoa ja veden jakelua varten. Paikalla teh- dyt tarkastukset osoittivat, ettei kumpikaan näistä laitok- sista kykene tyydyttävästi täyttämään velvollisuuksiaan ja että koko hanke toimii vain asiantuntija-avun ansiosta. 85. Neljästä Jordaniassa tarkastetusta hankkeesta kah- dessa ei ollut pidetty erillistä kirjanpitoa, ja kahdessa 90. Tilanteeseen on kaksi pääasiallista syytä. Ensinnäkin GOSD ei saanut lupaa määrätä veden hintaa riittävän 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/19 korkeaksi, jotta se olisi tosiasiassa voinut saavuttaa talou- dellisen riippumattomuuden, joka olisi taannut sen kan- nattavuuden ilman kansainvälisten rahoittajien tukea. Toiseksi kummankin hallintoelimen virkamiesten alhai- nen palkkataso on saanut monet näistä hakeutumaan muualle; saatuaan asiantuntijayksiköltä koulutuksen kautta ammatillisen pätevyyden virkamiehet siirtyvät heti tilaisuuden tullen yksityiselle sektorille, missä maksetaan korkeampaa palkkaa. 97. Tunisian pienten ja keskisuurten maatilojen luotto- hankkeella (SEM/03/212/015) oli epäsuotuisia vaikutuk- sia. Maanviljelijöiden velkaantuminen lisääntyi voimak- kaasti, kun korkoja nostettiin (ks. kohta 73). Tarkastuk- sissa ilmeni, että yli 80 prosenttia maanviljelijöistä ei ollut pystynyt hoitamaan velkojaan. Koska kansallinen lainsää- däntö esti uuden rahoituksen saannin, jos takaisinmaksu oli viivästynyt, jopa joidenkin maatilojen toiminnan jat- kuvuus oli uhattuna. 91. Tällaisessa tilanteessa toimivaltaiset hallintoelimet eivät kykene ottamaan niille kuuluvaa vastuuta, vaan turvautuvat täysin asiantuntija-apuun varmistaakseen jäteveden käsittelyjärjestelmän toimivuuden. Hallintoeli- met eivät vielä nytkään, kun hankkeen käynnistämisestä on kulunut kymmenen vuotta, pysty itse huolehtimaan sen ylläpidosta ja jatkuvuudesta. 92. Tästä syystä asiantuntijayksikkö on saanut valta- aseman, jonka turvin se on GOSD:n aktiivisesti tukemana jatkanut työskentelyä, vaikka komissio on kieltäytynyt jatkamasta sen sopimusta voimassaoloajan päätyttyä. Tilintarkastustuomioistuimen Egyptiin tekemän tarkastus- käynnin ajankohtana näin oli menetelty jo 17 kuukauden ajan. Egyptin viranomaiset suostuivat tilintarkastustuo- mioistuimen tarkastuskäynnin jälkeen ottamaan makset- tavakseen sopimuksen jatkamisesta aiheutuvat kustan- nukset. oli 93. Varaosavarasto tilintarkastustuomioistuimen käynnin ajankohtana näin suuren laitoksen tarpeisiin riittämätön. Asiantuntijayksikkö valitti myös huomatta- vasta materiaalihävikistä ja puutteista laitteiston kunnos- sapidossa. 94. Samankaltaisista vaikeuksista kärsii elintarvikealan kehittämishanke (SEM/03/220/020A), jonka jatkuvuu- desta ei ole takeita, kun sen hallinnoinnista vastaavat eurooppalaiset asiantuntijat lähtevät. 95. Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäyntinsä Ras Mohamedin kansallispuistohankkeen (SEM/03/220/ 025A) osalta muutamaa viikkoa ennen rahoitussopimuk- sessa vahvistettua töiden valmistumisen määräaikaa. Kyseisenä ajankohtana hankkeen toteuttamisen kannalta välttämättömät rakennukset olivat edelleen rakentamatta, koska valtio oli vasta luovuttanut käyttöön niiden raken- tamiseen tarvittavan maa-alueen. 98. Kahdessa otokseen kuuluneista Jordaniassa rahoite- tuista hankkeista, joita oli kaikkiaan neljä, tavoitteet oli saavutettu vain osittain, ja myös niiden jatkuvuus näyttää epävarmalta. Sitä vastoin kansallista maaperäkartta- ja maankäyttöhanketta (SEM/03/628/005) voidaan pitää menestyksenä, koska sen avulla onnistuttiin todella siirtä- mään taitotietoa paikallisille yksiköille. Menestys johtui pääasiassa kahdesta tekijästä: jordanialaiset teknikot oli- vat alun pitäen määritelleet hankkeen huolellisesti ja asiantuntijat toimivat läheisessä yhteistyössä heidän kans- saan. Hankkeiden hallinnointia koskevat päätelmät 99. Hankkeiden hallinnoinnin tarkastelu osoitti, että erityiskertomuksessa nro tilintarkastustuomioistuimen 3/91 mainitut pääasialliset epäkohdat ovat edelleen ole- massa, vaikka komissio oli sitoutunut korjaamaan ne. 100. Koska henkilöstöresurssit ovat riittämättömät, eri yksiköiden tehtävänjako on epäselvä eikä toimivallan jakoa Brysselissä sijaitsevan komission päätoimipaikan ja sen kohdealueen edustustojen välillä ole tarkasti määri- telty, komissio ei ole kyennyt riittävästi hallitsemaan hankkeiden hallinnoinnin kaikkia vaiheita. 101. Tilannetta pahentaa hallinnointivälineiden puutteel- lisuus: a) komission käytössä olevilla atk-järjestelmillä ei pys- tytä pitämään hankkeista varsinaista osakirjanpitoa, joka olisi suoraan yhteydessä talousarvion toteuttami- seen, eikä edes sellaista kirjanpitoa, josta ilmenisi hankkeiden taloudellinen kokonaistilanne b) rahoitussopimukset on muotoiltu epätarkasti niiltä osin, joissa määrätään sopimusvelvoitteiden luon- teesta sekä toimien hallinnointi- ja seurantajärjeste- lyistä 96. Ras Mohamedin yhteydessä perustettu kansallis- puisto ei riitä tuottamaan hankkeen jatkamiseen tarvitta- via omia rahoitusvaroja, eli tilanne on samankaltainen kuin Helwanin jätevesihankkeessa. c) tilintarkastussopimuksissa ei täsmällisesti mainita, mitkä tiedot komissiolle olisi toimitettava ulkoisten tarkastusten yhteydessä. C 98/20 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 102. Välimeren alueen kolmansille maille myönnettävän yhteisön tuen huomattava lisääminen niin, että vuosittain sidottavat summat lähes kaksinkertaistuvat, vain pahen- taa tilannetta. Koska on varsin epätodennäköistä, että MEDA-toimenpiteisiin varattujen määrärahojen lisäämi- nen vaikuttaisi samassa suhteessa hankkeiden määrään, kuhunkin hankkeeseen myönnettävät rahoitussummat tulevat epäilemättä huomattavasti kasvamaan. MEDA- asetuksen ensimmäiset soveltamispäätökset näyttävät tu- kevan näitä päätelmiä. Ne koskevat rakennesopeutusoh- jelmien tukitoimia, ja niiden rahoitusmäärät sijoittuvat 100 ja 150 miljoonan ecun välille. 103. Hankkeiden hallintojärjestelmät olisi määriteltävä rahoitussopimuksissa edunsaajamaiden hallinnollisten menettelyjen tuntemuksen pohjalta. Kun hallintojärjeste- lyjen taso on hyvä, kuten Maghreb-maissa yleensä on, komission olisi käytettävä niitä eikä pyrittävä tarjoamaan ennalta laadittua vakiomallia, joka on paikallisten perin- teiden vastainen. Tällaisen mallin tarjoaminen johtaa vain erimielisyyksiin paikallisten viranomaisten kanssa. Tutki- mus osoitti, että komissio on onnistunut paljolti välttä- mään tämän virheen pöytäkirjojen täytäntöönpanossa. Siitä huolimatta jotkin Välimeren alueen kolmannet maat pelkäävät, että MEDA-asetuksen täytäntöönpanon yhtey- dessä hankkeiden hallintoa ei enää uskottaisi toimivaltai- sille paikallisille elimille, vaan siitä vastaisivat tilapäiset hallintoyksiköt, joita johtaisivat eurooppalaisten asian- tuntijoiden ja paikallisten virkamiesten yhdessä muodos- tamat johtoryhmät. EIP:N KOMISSION VALTUUTTAMANA HALLINNOIMIEN RAHOITUSTOIMIEN HALLINTO JA VALVONTA Yleistä noinnista vastaa EIP. Tähän rahoitukseen kuuluvat EIP:n omista rahoitusvaroista myönnettyjen lainojen korkotuet, joita ei makseta takaisin, sekä takaisin maksettavat tuet riskipääomarahoitukselle. 105. Kolmansien pöytäkirjojen yhteydessä riskipääoma- rahoitusta myönnettiin 37 miljoonaa ecua. Neljänsissä pöytäkirjoissa tämä summa kasvoi 80 miljoonaan ecuun eli 216 prosenttia, mikä on osoitus Euroopan ja Välime- ren alueen yhteistyökumppanuuteen osallistuvien maiden kasvavasta kiinnostuksesta tätä rahoitusvälinettä koh- taan (26). Taulukoissa 2a ja 2b esitetään tähän tarkoituk- seen käytetyt summat niiden seitsemän maan osalta, jotka tutkimus kattoi. Pöytäkirjoissa ei osoiteta erityistä talous- arviomäärärahaa korkotukien rahoitukseen (ks. kohdat 137—138). 106. Korkotukien hallinnointia tarkasteltiin pääasiassa komission asiakirjojen perusteella. Riskipääomarahoituk- sen hallinnoinnin tarkastusta täydennettiin valitsemalla hankkeista otos, joka analysoitiin ja johon kuuluvista hankkeista useimmat tarkastettiin myös paikan päällä (ks. taulukko 7). Tarkastukset koskivat: a) varojen käytön yhdenmukaisuutta pöytäkirjassa ase- tettujen tavoitteiden kanssa b) valtuutetun suorittaman hallinnoinnin laatua, jota arvioitiin tarkastelemalla käytettyjä menetelmiä ja saavutettuja tuloksia 104. Välimeren pöytäkirjoihin sisältyy myös rahoitusta, joka myönnetään talousarviovaroista, mutta jonka hallin- c) komission suorittamaa eri rahoitustoimien seurantaa. (26) HUOM: Tähän summaan on lisättävä 25 miljoonaa ecua pöytäkirjojen ulkopuolista rahoitusta. 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/21 TAULUKKO 7 TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN TARKASTAMAT TAI TARKASTUSKÄYNNIN KOHTEENA OLLEET EIP:n HALLINNOIMAT HANKKEET Tunnus Toimiala Uusien työpaikkojen määrä Hankkeen ko- konaiskustan- nukset (milj. ecua) EIP:n varat (milj. ecua) Riskipääomara- hoitus (mij. euca) Korkotuki (mij. ecua) (milj. ecua) EGYPTI SEM/03/220/012E SEM/04/220/033E Teollisuus 750/800 140,0 SEM/03/220/013E Globaalilaina, jonka vä- littäjänä Export Deve- lop. Bank of Egypt Matkailu Matonvalmistus Keinokuidut Matkailu SEM/03/220/030E SEM/04/220/029E SEM/03/220/036E SEM/03/220/037B Teollisuus Puutarhaviljely MAROKKO Globaalilainat valtion- kassan kautta Rahoitus SPPP:n väli- tyksellä TUNISIA Globaalilainat kansal- lisen kehityspankin kautta II, III ja IV pöy- täkirjat Elektroniikka Hyönteismyrkyt Paperi Tekstiili Marmori Teräs Elektroniikka Kalaöljy ja -jauho Nahkatuotteet Vaatetus Valmisbetoni Polystyreeni Tekstiili Biotekniikka Elintavikkeet Kupartieollisuus Keramiikka Tekstiili Rengasteollisuus Kumiosat Kenkäteollisuus Matkailu Kaivostoiminta Emaliteollisuus 400 600 480 pysyvää 800 kausiluonteista Egypti yhteensä 26 29 26 Dauerst. 10 Zeitst. 120 ei saatavissa 180 35 pys. + 20 kausil. 40 150 25 30 155 40 45 5,2 9,7 1,3 6,2 77,7 21,4 262 1,4 1,2 1,9 1,1 1,6 1,1 1,3 0,1 2,0 1,4 0,6 1,5 0,7 2,8 2,7 Marokko yhteensä 21,4 40 500 65 104 ei saatavissa 250 60 1,8 17,0 3,5 2,0 0,1 2,5 56,0 4,5 87,3 70,4 157,7 25,0 2,1 4,0 0,7 0,8 15,0 6,0 54 35,4 35,4 5,5 0,5 9,0 1,5 17 0,1 0,1 0,2 0,2 0,3 0,1 0,1 0,0 0,2 0,1 0,1 0,2 0,3 0,2 0,3 2,5 0,3 0,7 0,7 0,1 0,1 0,1 0,9 0,2 3,0 3,0 2,1 0,6 1,9 0,8 5 5,4 5,4 TUNISIAN RISKIPÄÄOMARHOITUS YHTEENSÄ SEM/03/212/016 Kemiall. saastuminen — Tunisia yhteensä Lähde: tilintarkastustuomioistuin. C 98/22 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 107. Kun otetaan huomioon toisaalta niiden rahoitusvä- lineiden määrä, joita komissio on valtuuttanut EIP:n hallinnoimaan, ja toisaalta EIP:n ulkopuolisten tarkastus- ten järjestämiseen liittyvät rajoitukset, velvollisuus järjes- tää yhteinen systemaattinen tarkastus on tilintarkastus- tuomioistuimen kannalta todellinen rajoittava tekijä. Tästä syystä ei ollut käytännössä mahdollista tarkastaa kohdealueella merkittävää osuutta niistä hankkeista, joi- hin on myönnetty rahoitusta talousarviovaroista korkotu- kien muodossa. 113. EIP:n 24. kesäkuuta 1992 julkaiseman tiedotteen mukaan rahoitusmuodot ovat: a) globaalilaina tietylle välittäjänä toimivalle rahoituslai- tokselle (Tunisia, Egypti, Jordanian) b) globaalilaina valtionrahastolle, joka tekee yhteistyötä useiden välittäjinä toimivien rahoituslaitosten kanssa (Marokko) c) erityisten rahoitusyhtiöiden perustaminen Riskipääomarahoituksen hallinnointi d) hankkeiden suora rahoitus (Egypti) Riskipääomarahoituksen tarkoitus ja rahoitusehdot e) toteutettavuustutkimusten rahoitus. 108. Riskipääomarahoitus on pöytäkirjojen mukaan tar- koitettu ensisijaisesti edistämään oman pääoman ja sitä vastaavien varojen asettamista etenkin sellaisten yksityis- ten ja julkisten yritysten käyttöön, joissa on mukana jonkin yhteisön jäsenvaltion luonnollisia tai oikeushenki- löitä. Sitä kohdistetaan kaikille Välimeren alueen kolman- sien maiden taloussektoreille. 109. Koska pöytäkirjojen teksti on laadittu erittäin väl- jästi, EIP on itse asettanut kolme ehtoa, joiden täyttyessä hankkeeseen voidaan myöntää riskipääomarahoitusta. Kaksi näistä ehdoista perustuu rahoitettavaksi esitettävien hankkeiden ominaisuuksiin: nämä ovat hankkeen talou- dellinen merkitys ja rahoituksellinen toteutuskelpoisuus. Kolmas ehto on se, miten ratkaiseva merkitys riskipää- omarahoituksella on hankkeen toteutumisen kannalta. 110. EIP tulkitsee viimeksi mainittua ehtoa kuitenkin hyvin laajasti. Se katsoo ehdon täyttyvän, jos tämän rahoituksen puuttuminen viivästyttäisi hanketta, saattaisi paikallisten ja eurooppalaisten osakkaiden suhteen epäta- sapainoon tai vaikuttaisi epäsuotuisasti muihin rahoitta- jiin, jotka ovat epävarmoja rahoitukseen osallistumi- sesta. Hallinnointijärjestelmän kuvaus 111. Järjestelmä koostuu eri rahoitusmuodoista, jotka perustuvat sopimusjärjestelmään, sekä kunkin hankkeen tarpeisiin mukautetuista arviointi- ja seurantamenette- lyistä. Rahoitusmuodot ja sopimusjärjestelmä 114. Pankin käyttämät oikeudelliset menettelyt ovat kunkin rahoitusmuodon osalta erilaisia ja niiden erityis- piirteisiin mukautettuja. Näistä eroista huolimatta riski- pääomarahoituksessa noudatetaan seuraavia yleisiä peri- aatteita: a) rahoitus myönnetään aina paikallisia markkinaehtoja edullisemmin ehdoin b) valuuttakurssiriskit eivät ole edunsaajan vastuulla, vaan niistä vastaa ensisijaisesti yhteisö ja toiseksi asianomainen Välimeren alueen valtio c) rahoituksen myöntämiseen lopulliselle edunsaajalle vaaditaan EIP:n nimenomainen suostumus. 115. Kuten omissakin rahoitustoimissaan, EIP varmis- taa, etteivät sopimuslausekkeet ole ristiriidassa paikallisen lainsäädännön kanssa. Hankkeiden arviointi ja seuranta 116. Kun EIP käyttää hankkeen rahoitukseen sekä omia rahoitusvarojaan että riskipääomia, sen yksiköt arvioivat esitetyn asiakirja-aineiston suoraan pankin tavanomaisten sisäisten menettelyjen mukaisesti. 117. Sen sijaan silloin, kun rahoitustoimet liittyvät glo- baalilainan täytäntöönpanoon, hankkeen arvioinnissa käytetään hajautettua menettelyä. Tällöin välittäjänä toi- mivan rahoituslaitoksen on ensin arvioitava hakemus. 112. EIP on pyrkinyt mukauttamaan käyttämänsä rahoi- tusmuodot Välimeren alueen kolmansien maiden todelli- siin tilanteisiin. Viittä eri menetelmää on kokeiltu vaihto- ehtoisesti tai kumulatiivisesti, jotta paikalliset olosuhteet voitaisiin mahdollisimman hyvin hyödyntää. 118. Välittäjänä toimivalla rahoituslaitoksella ei kuiten- kaan ole oikeutta päättää itse riskipääomarahoituksen myöntämisestä. Sen on esitettävä hankkeeseen liittyvät asiakirjat ja sen oman arvioinnin tulos EIP:n hyväksyttä- viksi. Näihin asiakirjoihin on sopimuksen mukaan kuu- luttava vähintään vakioitu tietolomake. 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/23 119. Asiakirjoihin perehdyttyään EIP tekee kohdenta- mispäätöksen, jolla välittäjänä toimiva rahoituslaitos val- tuutetaan tekemään rahoitussopimus lopullisen edunsaa- jan kanssa. 120. Rahoitustoimien seurannassa käytetään kahta toisi- aan täydentävää menetelmää. Välittäjinä toimivien rahoi- tuslaitosten kanssa tehdyissä sopimuksissa määrätään asiakirjoihin perustuvasta seurannasta, johon kuuluu säännöllinen tietojen toimittaminen rahoituslaitosten ”ris- kipääomasalkun” tilasta ja kunkin rahoituskohteen talou- dellisesta tilanteesta. Tiedot kootaan vakiolomakkeille, joiden malli on sopimuksen liitteenä. Tätä seurantaa täydentävät paikalle tehdyt tarkastuskäynnit, jotka EIP suorittaa itse tai käyttämällä erityisesti tähän tarkoituk- seen palkattuja konsultteja. 121. Marokon valtiolle myönnettyjen globaalilainojen osalta valtiovarainministeriö varmistuu ennen varojen vapauttamista siitä, että edunsaaja on täyttänyt sopimus- ehdot. Lisäksi se seuraa hankkeiden edistymistä sille toimitettujen rahoitustietojen perusteella. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset tarkastuksen johdosta Hankkeiden arviointi 122. Yleisimmin todettu puute koski tietoja yhteisyrityk- sen eurooppalaisista osakkaista, joiden asemaa ja sitou- muksen laatua ei voitu tarkoin määrittää tilintarkastus- tuomioistuimelle toimitettujen asiakirjojen perusteella. Tarkastus kuitenkin osoitti, että yhteistyökumppanuuden laadun ja rahoitetun hankkeen onnistumisen tai epäon- nistumisen välillä oli selvä yhteys. 123. Toinen otoksen hankkeita tarkasteltaessa ja käytet- tävissä olleita asiakirjoja tutkittaessa esiin tullut epäkohta oli se, että investointibudjetit ja etenkin käyttöpääoman tarve oli varsin usein aliarvioitu. 124. Edellä mainittujen puutteiden lisäksi arviointiasia- kirjojen laatu on epätasainen. Tarkasteltaessa asiakirjoja, joiden arvioinnin suorittajina olivat olleet EIP:n yksiköt, välittäjänä toimiva tunisialainen rahoituslaitos tai Marok- koon perustettu sijoitusyhtiö, arvioinnin laatu todettiin hyväksi. Sen sijaan muiden välittäjinä toimivien rahoitus- laitosten hakemusten tueksi toimittamien asiakirjojen heikko taso osoittaa, että niillä on vähän tai ei lainkaan kokemusta tämäntyyppisten toimien hallinnosta. Tukien keskittyminen 125. Tunisiassa kahdeksasta valitusta hankkeesta puo- lessa edunsaajana oli välittäjänä toimiva rahoituslaitos. Niille myönnettiin yli 60 prosenttia koko rahoitussum- masta. 126. Valvontaviranomaisilta saatujen tietojen mukaan Marokon riskipääomarahoituksen saajat koostuivat pää- osin välittäjänä toimivan rahoituslaitoksen normaalista asiakaskunnasta. 127. Egyptin kolmanteen ja neljänteen pöytäkirjaan kuuluneesta 27 miljoonan ecun summasta 16,5 miljoonaa osoitettiin kolmeen hankkeeseen. Rahoituksen keskittymi- sen merkitystä lisää myös se, että rahoitetut hankkeet olivat huomattavia (yhden hankkeen investointien koko- naisarvo oli 140 miljoonaa ecua), eurooppalaiset yhteis- työkumppanit olivat suuria, useimmiten monikansallisia yrityksiä ja EIP sitoi näihin toimiin omia rahoitusvaro- jaan. 128. Rahoituksen keskittyminen on Egyptissä rahoitet- tujen hankkeiden kieltämättä suuresta taloudellisesta merkityksestä huolimatta kyseenalaista, kun otetaan huo- mioon ne tavoitteet, jotka riskipääomarahoitukselle on määrätty pöytäkirjoissa ja kyseisen valtion kanssa laadi- tuissa ohjeellisissa ohjelmissa. Näiden ohjelmien mukaan riskipääomarahoitus on itse asiassa tarkoitettu ensisijai- sesti pienille ja keskisuurille yrityksille. Tällaisiin yrityk- siin kuitenkin kohdistettiin rahoitusta vain kahdesta glo- baalilainasta. Näistä ensimmäinen rahoitettiin kolman- nesta pöytäkirjasta, ja siitä oli käytetty vain pieni osa. Toisesta, neljännen pöytäkirjan mukaisesti rahoitetusta globaalilainasta ei ollut tilintarkastustuomioistuimen tar- kastuskäynnin ajankohtaan mennessä jaettu vielä yhtä- kään luottoa. 129. EIP:n mukaan Egyptissä rahoitettujen hankkeiden valikoima on asianmukainen ja ilmentää sen pyrkimystä hoitaa mahdollisimman hyvin niitä varoja, jotka komissio on antanut sen hallinnoitavaksi, ottaen huomioon paikal- listen markkinoiden tarjoamat mahdollisuudet. Tilintar- kastustuomioistuin ei kiistä tätä väitettä, mutta toteaa, että rahoitus on ollut ristiriidassa ohjeellisissa ohjelmissa tehtyjen sitoumusten kanssa. 130. Erään Välimeren alueen kolmannen maan toimival- taiset viranomaiset korostivat lisäksi, että kyseisen rahoi- tusvälineen varsinaisena tarkoituksena oli mahdollistaa sellaisten korkealaatuisten hankkeiden toteuttaminen, joi- hin on vaikea saada rahoitusta perinteisin pankkiluotoin, koska hankkeenedistäjillä ei ole mahdollisuuksia antaa riittäviä vakuuksia. Riskipääomarahoitus on siis tarkoi- tettu edistämään uuden yrittäjäpolven syntymistä. Tämä tavoite ei ole toteutunut Egyptissä rahoitettujen hankkei- den osalta, ja Marokossa ja Tunisiassa se on toteutunut vain osittain. C 98/24 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 EIP:n rahoitustoimien yleinen seuranta 131. Asiakirjoihin perustuvasta seurannasta todettiin, että välittäjinä toimivat rahoituslaitokset eivät yleensä noudattaneet sopimusvelvoitetta, jonka mukaan niiden olisi lähetettävä EIP:lle säännöllisesti tietoja riskipääoma- salkkunsa tilasta ja kunkin edunsaajan taloudellisesta tilanteesta. 132. EIP palkkasi omalla kustannuksellaan toukokuussa 1993 konsultin suorittamaan Marokossa rahoitettujen hankkeiden arvioinnin suuren, 37 hanketta käsittäneen otoksen perusteella. Monet tilintarkastustuomioistuimen tutkimuksen yhteydessä tarkastetuista hankkeista oli arvioinut myös tämä konsultti tai EIP itse. Tilin- tarkastustuomioistuin saattoi todeta huomioiden olleen samankaltaisia. Saavutetut tulokset 133. Riskipääomien hallinnointia kolmansien pöytäkir- jojen täytäntöönpanon yhteydessä luonnehtivat seuraavat piirteet: c) Rahoitetuista hankkeista syntyi suoraan 5 200 työ- paikkaa Marokossa ja yli 1 900 työpaikkaa Tunisi- assa ja Egyptissä. Tunisiassa onnistuttiin lisäksi kah- den muun tarkastetun rahoitustoimen ansiosta säilyt- tämään 400 ja Egyptissä 500 työpaikkaa, jotka olivat uhattuina. d) Hankkeiden valinnalla pyrittiin parantamaan kauppa- tasetta. Neljänsien pöytäkirjojen täytäntöönpano 134. Kolmansista pöytäkirjoista globaalilainojen kautta myönnetty rahoitus annettiin — välittäjinä toimiville rahoituslaitoksille itselleen kohdistettua rahoitusta lukuun ottamatta — pitkäaikaisina luottoina, joiden korot olivat paikallisia markkinakorkoja alhaisemmat. Tarkastukset osoittivat tämän olleen niiden suosion pääasiallinen syy. a) Luotot kohdennettiin tasapuolisesti Välimeren alueen kolmansien maiden eri taloussektoreille etenkin Ma- rokossa ja Tunisiassa. Marokossa tästä rahoitusväli- neestä hyötyi seitsemän ja Tunisiassa yhdeksän toimi- alaa. b) Rahoituksella oli investointeja rohkaiseva vaikutus, ja yhteisyritysten perustamisen suosiminen edisti ulko- maisen pääoman tuontia. 135. Neljänsistä pöytäkirjoista myönnetyn rahoituksen ehdot osoittavat, että haluttiin korostaa riskipääomara- hoituksen luonnetta suosimalla pääomasijoituksia, joiden tuotto saadaan maksetuista osingoista, sekä eurooppalais- ten yhteistyökumppanien kanssa perustettujen yhteisyri- tysten ensisijaisuutta. Uusien ehtojen soveltaminen tuotti vaikeuksia Marokossa ja Tunisiassa, mikä selittää neljän- sien pöytäkirjojen mukaisten luottojen alhaisen käyttöas- teen (ks. taulukko 8). 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/25 KOLMANNET JA NELJÄNNET PÖYTÄKIRJAT — RISKIPÄÄOMARAHOITUS 31. 12. 96 TAULUKKO 8 Maa Tunnus Lainatyyppi Sitoumukset Maksut Peruuntuneet Saldo (milj. ecua) ALGERIA SEM/03/208/025/E Suora SEM/03/208/026/E Suora YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA — ALGERIA MAROKKO SEM/03/204/008/C Globaalilaina SEM/03/204/010/E Riskipääoma SEM/03/204/011/E Riskipääoma YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA — MAROKKO SEM/04/204/006/E Globaalilaina YHTEENSÄ 4. PÖYTÄKIRJA — MAROKKO YHTEENSÄ 3. JA 4. PÖYTÄKIRJA — MAROKKO TUNISIA SEM/03/212/008/E Globaalilaina SEM/03/212/013/E Globaalilaina YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA — TUNISIA SEM/04/212/005/E Globaalilaina SEM/04/212/016/E Globaalilaina YHTEENSÄ 4. PÖYTÄKIRJA — TUNISIA YHTEENSÄ 3. JA 4. PÖYTÄKIRJA — TUNISIA EGYPTI SEM/03/220/012/E Suora SEM/03/220/013/E Globaalilaina SEM/03/220/022/E Suora SEM/03/220/030/E Suora SEM/03/220/036/E Suora YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA — EGYPTI SEM/04/220/013/E Globaalilaina SEM/04/220/029/E Suora SEM/04/220/033/E Suora YHTEENSÄ 4. PÖYTÄKIRJA — EGYPTI YHTEENSÄ 3. JA 4. PÖYTÄKIRJA — EGYPTI JORDANIA SEM/03/628/011/E Globaalilaina SEM/03/628/037/E Globaalilaina YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA — JORDANIA SEM/04/628/012/E Globaalilaina YHTEENSÄ 4. PÖYTÄKIRJA — JORDANIA YHTEENSÄ 3. JA 4. PÖYTÄKIRJA — JORDANIA LIBANON SEM/03/604/009/E Globaalilaina YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA — LIBANON SEM/04/604/007/E Globaalilaina YHTEENSÄ 4. PÖYTÄKIRJA — LIBANON YHTEENSÄ 3. JA 4. PÖYTÄKIRJA — LIBANON 3. PÖYTÄKIRJA Riskipääomarahoitus Suorat lainat Globaalilainat YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA Suorat lainat Globaalilainat YHTEENSÄ 4. PÖYTÄKIRJA RISKIPÄÄOMARAHOITUS SUORAT LAINAT GLOBAALILAINAT YHTEENSÄ 3. JA 4. PÖYTÄKIRJA 4. PÖYTÄKIRJA Lähde: tilintarkastustuomioistuin. 3,0 1,0 4,0 9,0 0,5 1,5 11,0 20,0 20,0 31,0 3,0 3,0 6,0 7,0 8,0 15,0 21,0 3,0 3,0 2,0 3,0 1,5 12,5 6,0 6,0 2,5 14,5 27,0 1,0 1,0 2,0 2,0 2,0 4,0 1,0 1,0 2,0 2,0 3,0 2,0 13,5 21,0 36,5 8,5 45,0 53,5 2,0 22,0 66,0 90,0 0,9 0,2 1,0 9,0 0,5 1,2 10,7 10,0 10,0 20,7 2,9 2,5 5,4 3,0 1,5 4,5 9,8 3,0 0,5 2,0 3,0 1,5 10,0 0,0 6,0 0,0 6,0 16,0 1,0 1,0 2,0 1,0 1,0 3,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,7 10,5 16,9 29,0 6,0 15,4 21,4 1,7 16,5 32,3 50,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,5 0,0 0,0 0,0 2,5 0,0 0,0 0,0 0,0 2,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,5 2,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,5 2,5 2,2 0,8 3,0 0,0 0,0 0,3 0,3 10,0 10,0 10,3 0,1 0,5 0,6 4,0 6,5 10,5 11,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,0 0,0 2,5 8,5 8,5 0,0 0,0 0,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 3,0 0,3 3,0 1,6 5,0 2,5 29,5 32,0 0,3 5,5 31,2 37,0 C 98/26 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 136. Paikallisten pk-yritysten omistusrakenteen vuoksi — monet niistä ovat perheyrityksiä — ne ovat usein haluttomia ottamaan mukaan ulkomaisia osakkaita. Tämä on vaikeasti sovitettavissa yhteen rahoituksen kah- talaisen tavoitteen kanssa, jonka mukaan yritysten oman pääoman muodostusta pyritään tukemaan edistäen samalla yhteisyritysten perustamista. Paikalliset viran- omaiset suosittelevatkin jakamista kahteen osaan, joista toinen olisi varattu paikallisille hankkeen- edistäjille, jotka eivät halua osallistua yhteisyrityksiin. luottojen Korkotukien hallinnointi Johdanto asetuksella annettu valta tehdä korkotukia koskevia rahoituspäätöksiä. Tästä syystä ilman takaisinmaksuvel- voitetta myönnetyt talousarviovarat jaettiin ensisijaisesti EIP:n tarpeiden mukaan. Tilanne korjattiin neuvoston asetuksella N:o 1762/92, mutta sitä alettiin soveltaa vasta neljänsien pöytäkirjojen täytäntöönpanossa. Tarkastusten tulokset Budjettitiedot 137. Pöytäkirjoissa määrättyjä yhteisön yleisestä talou- sarviosta rahoitettavia tukia, joita ei makseta takaisin, voidaan käyttää enintään kahden prosentin korkotuen myöntämiseen EIP:n omista rahoitusvaroistaan antamille lainoille. Toisin kuin riskipääomarahoituksen kohdalla pöytäkirjoissa ei määritellä summia, jotka voidaan myön- tää korkotukina. 138. Tilintarkastustuomioistuin arvosteli erityiskerto- muksessaan nro 3/91 sitä, että EIP:lle oli vuoden 1986 139. Kolmansien ja neljänsien pöytäkirjojen täytäntöön- panon yhteydessä oli tutkimuksen kohteena olleisiin seit- semään maahan osoitettu 31. joulukuuta 1996 mennessä kaikkiaan 114,7 miljoonaa ecua maksusitoumusmäärära- hoja, joista 58,3 miljoonaa oli maksettu. Määrärahasitou- muksia peruuntui 5,3 miljoonan ecun arvosta. Varainhoi- tovuoden 1996 tilinpäätöksessä maksamatta olevien mak- susitoumusten saldo oli kolmansiin ja neljänsiin pöytäkir- joihin varattujen korkotukien osalta 51,1 miljoonaa ecua eli 44,5 prosenttia sitoumusten kokonaissummasta (ks. taulukko 9). ALGERIA EGYPTI KOLMANNET JA NELJÄNNET PÖYTÄKIRJAT – KORKOTUET 31. 12. 96 TAULUKKO 9 Maa Tunnus Korkotuki (milj. ecua) Sitoumukset Maksut Peruuntuneet Saldo — SEM/03/220/011/B SEM/03/220/014/E SEM/03/220/015/B SEM/03/220/016/B SEM/03/220/017/B SEM/03/220/027/B SEM/03/220/029/B SEM/03/220/037/B SEM/03/220/038/B SEM/03/220/041/B — 3,0 6,4 0,9 5,6 2,8 3,8 1,9 0,8 7,9 2,7 — 2,8 5,3 0,8 3,3 2,1 3,5 1,7 0,0 6,3 0,0 YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA – EGYPTI 35,8 25,7 SEM/04/220/001/B SEM/04/220/007/B SEM/04/220/009/B SEM/04/220/012/B SEM/04/220/023/B SEM/04/220/032/B YHTEENSÄ 4. PÖYTÄKIRJA – EGYPTI YHTEENSÄ 3. JA 4. PÖYTÄKIRJA – EGYPTI 1,7 4,9 7,4 3,4 5,4 7,6 30,4 66,2 0,0 4,9 0,9 0,0 2,7 0,0 8,5 34,2 — 0,2 1,1 0,2 2,3 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 4,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4,6 — 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,3 0,8 1,5 2,7 5,6 1,7 0,0 6,5 3,4 2,7 7,6 21,9 27,4 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/27 (milj. ecua) Maa Tunnus Korkotuki Sitoumukset Maksut Peruuntuneet Saldo JORDANIA LIBANON MAROKKO SYYRIA TUNISIA SEM/03/628/008/B SEM/03/628/009/B SEM/03/628/010/B SEM/03/628/018/B SEM/03/628/030/B SEM/03/628/034/B SEM/03/628/036/B SEM/03/628/039/B SEM/03/628/040/B YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA – JORDANIA SEM/04/628/002/B SEM/04/628/003/B SEM/04/628/004/B SEM/04/628/010/B SEM/04/628/014/B SEM/04/628/018/B SEM/04/628/020/B SEM/04/628/021/B SEM/04/628/026/B YHTEENSÄ 4. PÖYTÄKIRJA – JORDANIA YHTEENSÄ 3. JA 4. PÖYTÄKIRJA – JORDANIA — — SEM/03/608/013/B YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA – SYYRIA SEM/04/608/001/B YHTEENSÄ 4. PÖYTÄKIRJA – SYYRIA 2,1 1,2 1,1 0,3 1,4 0,3 0,4 1,0 0,8 8,7 2,3 0,6 0,7 1,2 2,0 0,0 2,7 0,9 1,5 11,9 20,6 — — 6,1 6,1 6,9 6,9 YHTEENSÄ 3. JA 4. PÖYTÄKIRJA – SYYRIA 13,0 SEM/03/212/005/B SEM/03/212/006/B SEM/03/212/011/B SEM/03/212/016/B SEM/03/212/018/B YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA – TUNISIA YHTEENSÄ 3. PÖYTÄKIRJA YHTEENSÄ 4. PÖYTÄKIRJA 1,4 1,4 2,4 5,4 4,4 14,9 65,5 49,2 Lähde: tilintarkastustuomioistuin. YHTEENSÄ 3. JA 4. PÖYTÄKIRJA 114,7 1,5 1,2 1,0 0,1 1,3 0,3 0,4 0,9 0,8 7,5 0,4 0,4 0,6 1,1 1,0 0,0 1,0 0,4 0,0 5,0 12,5 — — 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,2 1,4 2,2 5,1 1,7 11,6 44,8 13,6 58,3 0,6 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 — — 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,3 0,0 5,3 0,0 0,0 0,1 0,3 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,5 1,9 0,2 0,1 0,0 1,0 0,0 1,7 0,5 1,5 6,9 7,3 — — 6,1 6,1 6,9 6,9 13,0 0,2 0,0 0,2 0,3 2,7 3,3 15,4 35,6 51,1 C 98/28 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 Käyttämättä jääneet maksusitoumukset ja niiden seu- ranta M a k s u s i t o u m u s m ä ä r ä r a h o j e n s i t o m i n e n e n n e n a i k a i n e n 140. Komission asiakirjojen tarkastelussa ilmeni, että huomattava määrä maksusitoumusmäärärahoja oli käyt- tämättä joko siksi, että ne oli sidottu ennenaikaisesti tai siksi, että summa ylitti kyseisten toimien rahoitustar- peen. 141. Tämä osoittaa komission seurannan olleen puut- teellista: se ei tehnyt tarkastuksia varmistaakseen sidotun rahoitusmäärän tarkoituksenmukaisuuden eikä ottanut käyttöön menettelyä, jonka mukaisesti päätökseen saate- tut hankkeet olisi vuosittain selvitetty. 142. Komission tilien yleinen tarkastelu osoitti, että sidotuista määrärahoista yhteensä 27,5 miljoonaa ecua oli ollut käyttämättä yli kahden vuoden ajan. Kuten taulukosta 10b ilmenee, nämä summat liittyivät seitse- mään hankkeeseen, joista neljään ei ollut tarkastuksen ajankohtaan mennessä suoritettu lainkaan maksuja. KORKOTUET — KÄYTTÄMÄTTÄ JÄÄNEET MAKSUSITOUMUKSET TAULUKKO 10a Vapautettavat jäännössummat 2. pöytäkirja 3. pöytäkirja 4. pöytäkirja Maa Egypti Jordania Hankkeen tunnus Summa (milj. ecua) SEM/628/02/034 SEM/628/02/035 0,10 0,07 Tunisia Yhteensä Kokonaissumma 0,17 Hankkeen tunnus SEM/03/220/029 SEM/03/628/010 SEM/03/628/018 SEM/03/628/034 SEM/03/628/036 SEM/03/628/039 SEM/03/212/005 SEM/03/212/011 Summa (milj. ecua) Hankkeen tunnus Summa (milj. ecua) 0,25 0,08 0,28 0,01 0,03 0,07 0,19 0,16 1,07 SEM/04/220/007 0,01 0,01 1,25 TAULUKKO 10b Sidottujen määrärahojen käytön viivästyminen 3. pöytäkirja 4. pöytäkirja Maa Hankkeen tunnus Summa (milj. ecua) Maksusitoumus merkitty kirjanpitoon Ensimmäinen maksu Egypti SEM/03/220/037 0,75 24. 11. 1992 — Hankkeen tunnus SEM/04/220/009 SEM/04/220/012 SEM/04/628/002 SEM/04/628/003 Summa (milj. ecua) Maksusitoumus merkitty kirjanpitoon Ensimmäinen maksu 7,40 3,39 2,31 0,65 1. 12. 1993 28. 7. 1994 11. 7. 1996 — 29. 12. 1992 23. 3. 1993 13. 2. 1996 10. 8. 1996 SEM/03/608/013 6,10 3. 5. 1995 — SEM/04/608/001 6,87 3. 5. 1995 — 6,85 20,61 Kokonaissumma Lähde: tilintarkastustuomioistuin. 27,46 Jordania Syyria Yhteensä 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/29 V a p a u t e t t a v a t j ä ä n n ö s s u m m a t 143. Tutkittaessa kolmansien ja neljänsien sekä toisten pöytäkirjojen mukaisesti rahoitettuja toimia, joihin oli myönnetty korkotukea, havaittiin, että komission tileillä oli edelleen avoimina sellaisiin hankkeisiin liittyviä mak- susitoumuksia, joiden osalta EIP oli suorittanut viimeisen maksuerän ja ilmoittanut siitä komissiolle. Osa näistä jäännössummista on ollut olemassa hyvin pitkään; yhdessä tapauksessa viimeinen maksu oli suoritettu vuonna 1990. 144. Taulukosta 10a ilmenee, että tähän ryhmään kuu- lui 11 hanketta, yhteisarvoltaan lähes 1,25 miljoonaa ecua. Yksi 168 320 ecun suuruinen jäännössumma oli peräisin kahdesta maksusitoumuksesta, joista oli sovittu Jordanian kanssa jo toisten pöytäkirjojen yhteydessä. Tällainen tilanne johtaa määrärahojen tarpeettomaan jää- dyttämiseen ja kuormittaa kirjanpitoa. Se voitaisiin vält- tää ottamalla käyttöön järjestelmällinen menettely, jolla rahoitustoimet vuosittain saatettaisiin päätökseen. 145. Egyptissä suoritetut tarkastukset tukevat näitä pää- telmiä. Kahdessa kolmesta tarkastetusta hankkeesta sidottu rahoitussumma oli liian suuri: toisessa se ylitti 700 000 ecua eli ylijäämää oli 25 prosenttia, ja toisessa hankkeessa vastaavat luvut olivat 250 000 ecua eli 13 prosenttia. Ensin mainitussa tapauksessa käyttämättömät ylimääräiset varat olivat olleet jäädytettyinä maaliskuusta 1994 ja jälkimmäisessä joulukuusta 1992 asti. Molem- missa tapauksissa ylimääräiset varat oli merkitty tileille ”maksattamatta oleviksi” vielä vuoden 1995 lopussa ja ne siirrettiin edelleen vuoteen 1996 asti, minkä jälkeen ne vapautettiin heinäkuussa vain ensimmäisen hankkeen osalta. 146. Kolmannessa tapauksessa EIP:n omista rahoitusva- roista annettava lainasumma oli alunperin vahvistettu 35 miljoonaksi ecuksi, ja sille myönnettävän korkotuen määrä oli määritelty 5,6 miljoonaksi ecuksi. Vuoden 1993 lopussa pankki päätti alentaa lainasumman 28 miljoonaan ecuun, koska hankkeenedistäjä oli supistanut hanketta. EIP kuitenkin ilmoitti tästä muutoksesta komis- siolle vasta kesäkuussa 1994. Komissio ei silloinkaan toteuttanut toimenpiteitä korkotukeen sidottujen varojen pienentämiseksi. Yli 3 miljoonan ecun jäännössumma pysyi sidottuna vuosien 1994 ja 1995 ajan, ja lopullinen maksu suoritettiin joulukuussa 1995. Käyttämättömät varat vapautettiin vasta heinäkuussa 1996. Tämä hanke osoittaa jälleen, että komission yksiköt eivät riittävän tarkasti valvo talousarviovarojen käyttöä. Pankin olisi myös pitänyt ilmoittaa komissiolle nopeammin päätökses- tään pienentää lainasummaa. Korkotukien hallinnointia koskevat huomautukset 147. Edellä esitetyt havainnot osoittavat, että EIP:n kor- kotukia varten hakemien summien asianmukaisuutta ei riittävästi tarkisteta. Komissio ei vaatinut selvitystä alku- peräisestä rahoitusmäärästä eikä siitä, miksi varoja oli vielä jäljellä rahoitustoimen päättyessä. Toisaalta peruste- luja ei vaadittu myöskään silloin, kun pankki haki alun perin sidottujen määrärahojen korottamista. Vapautta- matta olevien jäännössummien suuri määrä ja vanhuus osoittavat, että komission seuranta on puutteellista. 148. Korkotukia koskevien rahoituspäätösten tekeminen palautettiin komissiolle neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1762/92. Näin ollen komission olisi varmistettava, että se voi EIP:n hakemusasiakirjojen tietojen perusteella tarkis- taa pyydettyjen määrärahojen perusteiden ja kokonais- määrän asianmukaisuuden. jolla hankkeet päätettäisiin 149. Lisäksi komission olisi otettava käyttöön menet- tely, jäännössummat vapautettaisiin vuosittain, kuten tilintarkastustuomiois- tuin on toistuvasti suositellut myös muiden alojen osalta (27). ja YLEISET LOPPUPÄÄTELMÄT Huomautuksia pöytäkirjajärjestelmästä 150. Ne huomautukset, jotka tilintarkastustuomioistuin esitti erityiskertomuksessa nro 3/91 tarkastellessaan ensimmäisten ja toisten pöytäkirjojen täytäntöönpanoa, ovat edelleen ajankohtaisia (28). 151. Koska edunsaajamaille on annettu oikeus pöytäkir- joissa määrättyihin rahoitussummiin ilman aikarajoitusta, eri pöytäkirjoja ei ole voitu panna täytäntöön tasaisesti toisiaan seuraavana sarjana. Tämä on johtanut sellaisten talousarviovarojen jäädyttämiseen, jotka olisi voitu käyt- tää muihin tarkoituksiin. Lisäksi komissio on joutunut vuodesta 1992 alkaen hallinnoimaan samanaikaisesti kaikkia neljää pöytäkirjakokonaisuutta. Tilanne jatkuu tällaisena, kunnes eri pöytäkirjoihin jaetut määrärahat on käytetty loppuun, ja lisäksi on hallinnoitava MEDA- asetuksen mukaisia avustuksia. Komissio arvioi maksa- vansa kolmansien ja neljänsien pöytäkirjojen perusteella vuosittain noin 200 miljoonaa ecua vuoteen 1999 asti ja sitä seuraavina vuosina pienempiä summia, kunnes mää- rärahat on käytetty loppuun (29). (27) Ks. erityisesti varainhoitovuodelta 1994 annettuun tarkastus- lausumaan liittyvä erityiskertomus kohdasta 3. 18 eteenpäin (EYVL C 352, 30. 12. 1995). (28) Ks. erityiskertomus nro 3/91, varsinkin kohdasta 3. 23 eteen- päin (EYVL C 252, 26. 9. 1991). (29) Ks. Euroopan unionin yleinen talousarvio varainhoitovuo- delle 1997, momentin B7-4051 selvitysosa (EYVL L 44, 14. 2. 1997). C 98/30 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 152. Edellä mainittu MEDA-asetus tarjoaa ratkaisun varojen käytön ongelmaan. Siinä määrätty menettely näyttäisi mukautuvan joustavasti edunsaajina olevien kol- mansien maiden vastaanottokykyyn, ottaen samalla huo- mioon niiden painopistealueet. Asetuksen mukaisesti Välimeren alueen kolmansilla mailla ei enää ole auto- maattista oikeutta tiettyyn talousarviosta maksettavaan summaan, vaan ne sopivat kolmeksi vuodeksi kerrallaan suunnitelmasta, jonka korostetaan olevan luonteeltaan ohjeellinen. Komission hallinnointijärjestelmää koskevat huomautukset 153. Pääosasto IB:n suorittamaa hallinnointia haittaavat henkilöstöresurssien riittämättömyys, yksiköiden välisen tehtävänjaon epäselvyys sekä toimivallan epätarkka jakautuminen komission Brysselissä sijaitsevan päätoimi- paikan ja alueellisten edustustojen välillä. Edustustojen toimivaltaa olisi lisättävä, jotta ne voisivat kohtuullisessa ajassa tehdä hankkeiden hallinnoinnin kannalta tarpeelli- set päätökset. Laajennetun toimivallan vastineeksi niillä olisi oltava velvollisuus perustella päätökset. 154. Rahoitussopimusten laatua on parannettava oikeu- dellisella tasolla määräämällä seuraamuksista, joita on sovellettava edunsaajan laiminlyödessä velvollisuuksien noudattamisen, ja teknisellä tasolla selostamalla tarkem- min hallintoelinten rakenne ja toteuttamiskertomusten sisältö. Lisäksi olisi otettava järjestelmällisesti käyttöön lauseke, jossa määrätään hankkeen puolivälissä ja lopussa suoritettavista arvioinneista sekä ulkoisesta tarkastuk- sesta. 155. Komission käytössä olevilla atk-järjestelmillä ei ole mahdollista pitää hankkeista varsinaista osakirjanpitoa, joka olisi suoraan yhteydessä talousarvion toteuttamiseen, eikä seurata yksityiskohtaisesti niiden edistymistä. Rahoi- tussopimusten mukaisesti tehdyistä sopimuksista johtuvia toissijaisia sitoumuksia on edelleen seurattava manuaali- sesti. Hallinnon tietojärjestelmä (MIS) otettiin käyttöön yksinkertaistettuna sovelluksena vuonna 1997. 156. Näiden puutteiden yhteisvaikutus on johtanut sii- hen, ettei komissio kykene riittävästi valvomaan hankkei- den kaikkia vaiheita eikä etenkään täytäntöönpanoa. Komission hallinnointijärjestelmän rationalisointia, joka on jo käynnistetty ”Management Cycle Projectin” avulla, on vielä syvennettävä ja täydennettävä. 157. Tilanne on erityisen huolestuttava, koska komis- sion yksiköiden hallinnoimat talousarviovarat ovat MEDA-asetuksen hyväksymisen myötä kasvaneet huo- mattavasti. Maksusitoumusmäärärahojen kokonais- summa on noin kaksinkertainen pöytäkirjojen summiin verrattuna. Tämän vuoksi korjaavassa lisätalousarviossa 1/96 varataan mahdollisuus käyttää MEDA-määrära- hoista enintään 3 prosenttia hallinnolliseen ja tekniseen tukeen. Lisäksi MEDA-asetuksen tuoma lähestymistavan muutos saattaisi sekoittaa yhteisön ja Välimeren alueen kolmansien maiden yhteistyön muotoja ja kärjistää vii- meksi mainittujen välistä kilpailua. 158. Pöytäkirjojen täytäntöönpanosta saadun kokemuk- sen perusteella (ks. kohta 103) näyttää siltä, että komis- sion olisi MEDA-asetuksen mukaisen rahoituksen hallin- noinnissa turvauduttava Välimeren alueen kolmansien maiden paikallisiin hallintojärjestelyihin aina kun se on mahdollista, eikä pyrittävä tarjoamaan ennalta laadittua vakiomallia. Huomautuksia niistä rahoitustoimista, joita EIP hallinnoi komission valtuuttamana 159. Tarkastukset osoittivat, että vaikka joidenkin välit- täjinä toimivien rahoituslaitosten arviointimenettelyt oli- vat puutteellisia, riskipääomarahoituksen hallinnointijär- jestelmän laatu oli hyvä ja saavutettuihin tuloksiin voi- daan olla tyytyväisiä. Riskipääomarahoituksen toteutus johti kuitenkin rahoituksen liialliseen keskittymiseen. 160. Komissio ei riittävästi seuraa niitä rahoitustoimia, joiden hallinnointi on annettu EIP:n tehtäväksi. Seuran- nan puutteellisuutta osoittaa se, että EIP:n toimittamia asiakirjatietoja hyödynnetään hyvin vähän ja korkotukiin liittyviä maksusitoumuksia on jäänyt runsaasti käyttä- mättä. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 29. tammikuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/31 KOMISSION VASTAUKSET PÖYTÄKIRJAJÄRJESTELMÄ Pöytäkirjojen täytäntöönpano Määrärahojen esittäminen talousarviossa tussopimuksia yleensä olisi voinut parantaa ja että ns. vaiheittainen hankkeiden hallinnointimenetelmä ”Project Cycle Management” (PCM) on johtanut hankkeiden parempaan määrittelyyn ja seurantaan. 21. Valmistellessaan ja laatiessaan jokavuotista talousar- viota komissio ja budjettivallan käyttäjä ovat pyrkineet säilyttämään budjettikohtien liiallisen määrän ja niiden epämääräisen yhdistämisen välisen tasapainon sekä rahoi- tettujen toimintatavoitteiden avoimuuden. Koulutusta tähän vaiheittaiseen hankkeiden hallinnointi- menetelmään on järjestetty vuosina 1992—1997 ulko- puolisten konsulttien toimesta. Siten hankkeiden vastuu- henkilöt ovat vähitellen perehtyneet kyseiseen menetel- mään. Yhteisön toimien laillisuus 23. Vaikka teoriassa komission mielipide korkotukipää- töksissä voidaan sivuuttaa, näin ei ole kuitenkaan kos- kaan todellisuudessa tapahtunut. Tietotekniikka Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, tilanteeseen on vaikuttanut asetus (ETY) N:o 1762/92. 34. —36. Rahoitushallinnon kehittämistä ja hankeval- vonnasta sekä -tarkastuksesta tietoa välittävien keinojen kehittämistä jatketaan edelleen. 24. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 209 arti- klan mukaisesti neuvoston on pyydettävä etukäteen tilin- tarkastustuomioistuimen lausunto kolmessa erittäin tar- kasti määritellyssä tapauksessa. Komission mukaan MEDA-asetus ei kuulu suoranaisesti näiden tapausten piiriin. Vuonna 1980 tehdyssä sopimuksessa säädetään kuitenkin komission ja tilintarkastustuomioistuimen välisestä va- paaehtoisesta kuulemismenettelystä. Tilintarkastustuomi- oistuimelta voidaan pyytää lausunto kaikista ehdotuk- sista, jotka sisältävät ”merkittäviä muutoksia rahoitus- ja/tai talousarviojärjestelmien menetelmiin”. Vastaisuudessa komissio tulee säännöllisemmin suosittele- maan neuvostolle tilintarkastustuomioistuimen lausunnon pyytämistä etukäteen. Pöytäkirjajärjestelmää koskevat päätelmät 28. Ks. kohta 24. KOMISSION SUORAAN HALLINNOIMAT RAHOITUSTOIMET Hallinnointi- ja seurantavälineet Rahoitussopimukset Yksiköiden organisaatio ja resurssit 37. — 43. Tilintarkastustuomioistuimen tilintarkastuksen kattamana ajanjaksona komission kahdenvälistä apua koskeva hallintorakenne on muuttunut suuresti. Komis- sion päätoimipaikan ja edustustojen välinen työnjako on jatkuvan uudelleentarkastelun kohteena. Uusien sääntöjen mukaan edustustojen joustavuus säilyy tarjouskilpailujen, sopimusten ja paikallisten maksujen osalta. Edustustojen kykyä seurata hankkeiden etenemistä lisätään MEDA Teams -ohjelman avulla. Komission päätoimipaikan työn- jako, joka kattaa hankkeiden kehittämisen, varainhankin- nan, hallinnon ja arvioinnin, on seurausta SEM-2000 -aloitteesta ja vaiheittaisen hankkeiden hallinnointimene- telmän periaatteista. Kahdenvälisen avun uudelleentarkas- telu on johtanut uusiin resursseihin hankkeiden toteutta- misessa ja seurannassa MEDA-asetuksen mukaisesti. Mil- loin on ollut aiheellista, komission henkilökunnan velvol- lisuuksista sopimusten hallinnoinnissa ja rahoittamisessa on muistutettu, ja siitä on annettu myöskin ohjeet. Tilin- tarkastustuomioistuimen kohdassa 42 mainitsemien seu- rausten vaikutus vähenee sitä mukaa, kun SEM 2000 -aloitteen myötä luotu rahoituskurikulttuuri vakiintuu käytäntöön. 31. —33. Komissio tilintarkastustuomioistuimen suositukset. Komissio on samaa mieltä siitä, että rahoi- tutkii Komission alueellisten ja teknisten yksiköiden sekä edus- tustojen välinen työnjako on johdonmukainen pääosaston IB työn kanssa, jonka tarkoituksena on laatia uudet C 98/32 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 säännöt komission päätoimipaikan ja edustustojen välisen yhteistyömuodon mahdollisimman tarkasta määrittelystä taloudellisen yhteistyön ja kehitysavun alalla. Hankkeiden toteutusaikataulu 44. — 47. Economic Geology Projectin osalta komission päätös tehtiin 23. 3. 1989. Valmistelutyön jälkeen rahoi- tussopimus toimitettiin allekirjoitettavaksi 14. 11. 1989, ja se varustettiin nimikirjaimin 23. 4. 1990. Syynä 13 kuu- kauden viivästymiseen oli tarve saattaa hallinnolliset menettelyt päätökseen sekä komissiossa että edunsaaja- maassa. Komissio on tietoinen tilintarkastustuomioistuimen mai- nitsemasta ongelmasta, ja se on lisännyt ehdotukseensa varainhoitoasetuksen muuttamisesta sen, että rahoitusso- pimukset tulisi allekirjoittaa viimeistään komission pää- töstä seuraavan kalenterivuoden loppuun mennessä. Tällä tavoin tuen saajia näiden hyväksyessä myönnettävän tuen ehdot kannustetaan varmistumaan siitä, että kansalliset menettelyt saadaan päätökseen aikataulun mukaisesti. 46. Rahoitussopimuksen osan muodostavat ”tekniset hallinnolliset määräykset” ovat usein vaikea ja arkaluon- teinen aihe edunsaajamaiden kanssa neuvoteltaessa erityi- ja sesti, kun halutaan turvata sääntöjen avoimuus yhteisön varojen suoja. Rahoitussopimukset, joihin tilin- tarkastustuomioistuin viittaa, laadittiin 80- ja 90-lukujen vaihteessa. perustuvien sopimusten kattamalla kehitysavun alalla hankkeen hallinnoinnista vastaa pääasiassa kohdemaa itse komission huolehtiessa hankkeen etenemisestä muut- tuvissa taloudellisissa, sosiaalisissa ja teknisissä olosuh- teissa. Nyt komissiolla on rahoitussopimusten osalta hal- lussaan välineet sen varmistamiseksi, että voimassaolo- ajan päättymistä seurataan huolella ja muutetaan olosuh- teiden mukaan. Hankkeiden taloushallinto ja seuranta 51. —53. Komissio on samaa mieltä siitä, että hankkeen tilannekatsauksia tulisi seurata paremmin. Molemmin- puoliseen luottamukseen perustuvan ulkopuolisen avun periaatteiden mukaisesti komissio pyrkii varmistamaan sen, että edunsaajamaa tai rahoituslaitos seuraa yksittäi- sen edunsaajan hankkeeseen maksamaa osuutta. Edustajansa välityksellä komissio huolehtii siitä, että seurantajärjestelmät vastaavat muuttuviin vaatimuksiin. Samalla kuitenkin komission päätoimipaikkaan toimite- taan säännöllisesti kertomuksia hankkeiden etenemisestä. MEDA-asetuksessa lisättyjen resurssien myötä komissio aikoo tulevaisuudessa parantaa hankkeen tilannekatsaus- ten seurantaa. 52. Aina, kun vain mahdollista, komissio pyrkii tukeutu- maan kansallisiin rakenteisiin suosiakseen ”ownership” -käsitettä. MEDA-ohjelman rajoissa kahdesti vuodessa toteutettavilla tarkastuskäynneillä tulisi huomattavasti parantaa hankkeiden seurantaa. Sen jälkeen, kun rahoituksesta ja voimavaroista vastaava osasto perustettiin heinäkuussa 1995 SEM 2000 -aloit- teessa vaadittuna vastapainona, rahoitussopimusten stan- dardoinnissa ja täydentämisessä on tapahtunut edistystä, ja ne sisältävät jo suurimman osan tilintarkastustuomiois- tuimen tekemistä ehdotuksista. Hallinto ja varainhoito V a l t u u t e t t u j e n r a h a s t o n h o i t a j i e n t i l i e n s e u r a n t a Komissio on toimittanut yhteisöhankkeiden parissa työs- kentelevälle henkilöstölle yksityiskohtaiset toimintaohjeet tarjouskilpailu- ja sopimusmenettelyjä koskevista sään- nöistä. Toimintaohjeita päivitetään säännöllisesti sekä aina olosuhteiden niin vaatiessa. 48. — 49. Komissio on tietoinen siitä, että suurilla raken- nus- ja sosiaali-infrastruktuurihankkeilla on usein taipu- mus ylittää alkuperäinen kustannusarvio. Etuuskohteluun 54. Komissio on tietoinen tilintarkastustuomioistuimen mainitsemasta ongelmasta, ja PO IB:n perustamisen jäl- keen se on sijoittanut henkilöstöä selvittämään valtuutet- tujen rahastonhoitajien tilejä. Lisäksi komissiolla on käy- tössään keinot selvitysten tekemiseksi tulevaisuudessa nel- jännesvuosittain. Maksamattomien velkojen selvittämis- prosessi on pitkälle kehitetty, paitsi sellaisten maiden osalta, joissa tietoja on vaikea saada muun muassa poliit- tisten vaikeuksien takia. 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/33 A s i a n t u n t i j o i d e n v a l i n t a 55. Vastuu asiantuntijoiden valinnasta on nyt siirretty vastikään perustetulle PO IB:n rahoituksesta ja voimava- roista vastaavalle osastolle. Eriyttäessään käynnistämisen, valinnan, toteuttamisen ja arvioinnin komissio on vahvistanut sisäistä valvontaa ja taannut menettelyjen avoimuuden tehokkuuden. Lisäksi hankkeita hoitaville henkilöille on toimitettu uudet tarjouskilpailumenettelyt uusine aikarajoineen. ja 56. —57. Ks. kohdan 55 huomautukset. K a s s a v a r o j e n h o i t o 59. Yleensä hankkeita toteutetaan vaikeissa olosuhteissa, ja tämän takia hankkeiden hallinnoinnissa on tärkeää omaksua varovainen, mutta lähtökohdiltaan myönteinen lähestymistapa. Tämä näkyi työohjelmassa ja kustan- nusarviossa. Työohjelman ja kustannusarvion toteuttami- sen aikana hallinnointiyksiköiden on tarkasti valvottava hankkeen tuloksia ja kustannuksia. 60. Korkojen uudelleenkäytöstä luottotoimissa voidaan sopia hallinnon kanssa tarkastuskäynneillä kahdesti vuo- dessa laadittujen tulosten/päätelmien perusteella. T u k e e n o i k e u t t a m a t t o m i e n m e n o j e n k o r v a a m i n e n 61. —62. Komissio pitää tärkeänä sitä, että suoritettavat maksut koskevat tukikelpoisia menoja. Tukikelpoisuuden määrittelyyn vaikuttaa muun muassa se, että kustannuk- set erääntyvät maksettaviksi määrärahojen kohdentami- sen jälkeen. Rahoitussopimuksessa voidaan siten hyväk- syä kustannukset, jotka ovat aiheutuneet määrärahojen kohdentamisen ja rahoitussopimuksen voimaantulopäivän välillä. Komissio on samaa mieltä siitä, että hankkeen SEM/ 03/204/212 kohdalla 212 000 ecua 452 488 ecun koko- naissuorituksesta oli tarkoitettu rahoitussopimuksen alle- kirjoittamispäivämäärää edeltävään ohjelmalohkoon. Tu- keen oikeuttavan koulutuksen alkaessa (syyskuussa 1990) komissio oli päättänyt (6. heinäkuuta 1990) tukea han- ketta, ja hankkeen rahoittamiseen vaaditut määrärahat oli jo kohdennettu. 63. Odottamaton toiminta, jonka tilintarkastustuomiois- tuin on pannut merkille, liittyy pikaiseen tarpeeseen ehkäistä tartunnanlevittäjän leviäminen Amerikasta tuo- tujen elävien, mutta steriilien raatokärpäsen toukkien avulla Libyassa. Tästä toiminnasta oli sovittu jäsenvaltioi- den ja Egyptin kesken. Komissio myönsi 700 000 ecua elintarvikealan kehittämishankkeen tileiltä pikaisesti kai- vattujen hyönteismyrkkyjen ostoon hyönteisten ennalta ehkäisevään torjuntaan Libyan Egyptin-vastaisella rajalla. Ennakkoon maksettu määrä piti rahoittaa elintarvikeavun yhteydessä muodostetuista vastikevaroista. Elintarvike- avun vastaavuusrahaston komitea on antanut luvan mak- saa 705 010 ecua Egyptin puntina elintarvikealan kehittä- mishankkeen käyttöpääomarahaston tilille. 64. Rahoitussopimukseen on sisällytetty 350 700 ecun määrä (15 prosenttia hankkeen yhteismäärästä ilman satunnaisia kuluja) kansainvälisen järjestön tarjoamiin palveluihin ja 1 067 500 ecua järjestön henkilöstö- ja toimistokuluihin. Nämä kustannukset on nyt hajautettu niiden viiden hankkeen kesken, joihin kansainvälinen järjestö osallistuu. Toimistokulujen osalta komissio on pyytänyt selvitystä kyseiseltä kansainväliseltä järjestöltä. M a k s u j e n v i i v ä s t y m i n e n 65. Tilintarkastustuomioistuimen merkille panema vii- västyskorko myöhästyneestä maksusta johtui vuonna 1991 erääntyneen ennakkomaksun viivästymisestä. 158 päivän viivästys aiheutui komission päätoimipaikasta riip- pumattomista tapahtumista. Komission oli kuitenkin pakko lopulta suorittaa maksu hankkeen edun nimissä. 66. Azzraqin pohjaveden tutkimista koskevan hankkeen (SEM/030628/006) osalta on pantava merkille, että mak- sujen viivästyminen aiheutui pankkijärjestelmän maksu- menettelystä, jossa maksut alihankkijalle suoritettiin tavallisissa valuutoissa, vaikka sopimuksessa selvästi sanottiin, että maksut on suoritettava ecuina. 68. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemiin viivästy- misiin on todettava, että kansallisen valtuuttavan viran- omaisen maksupyynnön käsittelyyn kului komission sisäi- sissä menettelyissä 42—53 päivää. Ulkoinen arviointi ja tarkastus 69. —71. Arvioitujen hankkeiden suhteen on tapahtunut parannusta tilintarkastustuomioistuimen tilintarkastuksen piiriin kuuluvien hankkeiden alkuajoista lähtien. Asian- omaisiin yksikköihin perustetulla arviointiyksiköllä ja rahoitusyksikön vahvistamisella tulisi taata tilintarkastus- kertomusten ja hankkeiden väliaikaisten ja niiden päätty- misen jälkeen tehtyjen arviointien perusteellinen seu- ranta. C 98/34 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 Tilintarkastuksissa komissio on turvautunut ulkopuolis- ten tilintarkastajien apuun henkilöstöpulan takia. Sisäiset resurssit, hankeresurssit ja ulkopuoliset tilintarkastajat yhdistävää järjestelmällistä tilintarkastusohjelmaa valmis- tellaan vuodeksi 1998. Lisäksi komissio pyrkii entistä enemmän sisällyttämään rahoitussopimuksiin ulkopuolisia tarkastuksia koskevan velvoitteen hankkeiden tilien osalta. Muutokset alkuperäisiin päätöksiin 72. —80. Hankkeen vastuuhenkilöt niin komission pää- toimipaikassa kuin edustustoissakin olivat omaksuneet käytännöllisen lähestymistavan rahoitussopimuksen to- teuttamiseen. Kuten tilintarkastustuomioistuin huomautti, tämä johti heidän taholtaan rahoitussopimusten ehtojen muuttamiseen. Vastuu sopimus- ja oikeudellisten asioiden asianmukai- sesta hyväksynnästä on siirretty teknisiltä yksiköiltä ja huomattavassa määrin edustustoilta rahoituksesta ja voi- mavaroista vastaavalle osastolle. Täten sisäistä valvontaa rahoitussopimuksiin tehtävistä muutoksista on lisätty. Kaikki rahoitussopimusten muutokset on tehtävä sääntö- jen mukaisesti. Asiantuntija-avun taso 81. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistui- men huomautukset hankkeisiin osallistuneiden asiantunti- joiden suoritusten yleisestä laadusta. 82. —84. Eräässä tapauksessa konsultti korvattiin toi- sella, ja toisessa tapauksessa konsulttisopimusta jatkettiin ja asian käsittely lopetettiin. Tästä ongelmasta ovat osoituksena kohtien 89—98 esi- merkit. 89. Kun jätevesipuhdistamo oli määrä luovuttaa General Organisation For Sanitary Drainagen (GOSD) käyttöön, kävi ilmi, että GOSD tarvitsi institutionaalista tukea määräajaksi kasvattaakseen kykyään hallinnoida puhdis- jätevesihankkeen senhetkisessä vai- tamoa Helwanin heessa. Komissio hyväksyi tämän ja lisäsi rahoitustaan kolmella miljoonalla eculla. GOSD:n puutteet, jotka tilin- tarkastajat panivat merkille, havaittiin ja komissio ryhtyi tarvittaviin toimiin puhdistamon hallin- nointikyvyn parantamiseksi. jo silloin, 90. Ei ole epätavallista, että puhdistamon toiminnasta kokeilujakson aikana vastaava henkilöstö (jonka palkat pääasiassa sopimusosapuolet maksavat) ei ole halukas työskentelemään valtion palveluksessa. Tämän takia GOSD tarvitsi väliaikaisesti asiantuntija-apua sopimus- osapuolten vetäydyttyä hankkeesta ja vastuun siirryttyä hallitukselta kunnallistasolle. Tällainen siirtymäajanjakso on ratkaiseva, ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat kävivät paikalla juuri sillä hetkellä. Sittemmin tilanne on tasoittunut, ja asiantuntija-avun vaiheittainen vähentämi- nen vuoteen 1998 mennessä on käynnistynyt. Veden hinnoittelu on poliittisesti erittäin arkaluonteinen kysy- mys, eikä sitä voitu erikseen käsitellä hankkeessa. EY ja muut suuret rahoittajat ovat kuitenkin ottaneet asian esiin GOE:n kanssa. 93. Komissio seuraa asiaa taatakseen varaosavaraston ja laitteiston paremman valvonnan. 94. —96. Ks. yleinen vastaus kohdassa 88. Hankkeiden hallinnointia koskevat päätelmät Hankkeiden vastuuhenkilöiden suorittama hallinnointi ja saavutetut tulokset Kirjanpitoa ja varainhoitoa koskevat huomautukset 85. —87. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset tullaan sisällyttämään hankkeiden tilintarkastusohjelmaan vuodelle 1998. 99. Erityiskertomus nro 3/91 ja siihen saadut vastaukset ovat olleet komission suuren menettelytapauudistuksen perustana Välimeren maihin suuntautuvan avun osalta. Komissio ei voinut täysin täyttää kaikkia kolmannesta ja neljännestä pöytäkirjasta rahoitettuihin hankkeisiin liitty- viä sitoumuksia, koska hankkeet olivat jo käynnissä ker- tomusta laadittaessa; sitoumuksia on kuitenkin nouda- tettu MEDA-hankkeissa. Saavutetut tulokset ja hankkeiden jatkuvuus 88. Tilintarkastustuomioistuin viittaa vaaroihin, joita sisältyy kehityshankkeisiin, jotka edellyttävät tasapainoa asiantuntija-avun ja riippuvuussuhteen luomisen välillä. 100. —102. Tilintarkastustuomioistuimen korostama riittämättömien henkilöstöresurssien ongelma on jossain määrin ratkaistu MEDA-ohjelmaan liitetyillä talousar- viota koskevilla määräyksillä. SEM 2000:n myötä tapah- tunut komission rakenteiden uudistaminen on johtanut selkeämpiin vastuualueisiin ja tehtävänjakoon sekä selke- ämpiin hankkeiden hallinnointisääntöihin. 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/35 Tarvittavia parannuksia jatketaan edelleen: komission kykyä hankkeiden arvioinnissa ja tilintarkastuksessa tehostetaan, hankkeiden tilintarkastus- ja rahoitusseuran- nan mahdollistavaa atk-järjestelmää kehitetään edelleen ja hankkeiden teknisen seurannan laajentamiseen kohdis- tetaan lisää resursseja. 101. Ks. kohdat 34—36 ja 37— 43. 103. Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistui- men huomautukset hallintojärjestelmien määrittelystä. Tästä olisi huolehdittava yksityiskohtaisesti hankkeiden tutkimisvaiheessa, ja se tulisi sisällyttää myös rahoitusso- pimuksiin. Komissio pyrkii yleensä tukeutumaan hankkeiden toteut- tamisessa kansallisiin hallintoihin sovittamalla ehdotetun järjestelmän paikallisen hallintokapasiteetin mukaan. MEDA-asetuksen toteuttamisessa komissio laatii parhail- laan välineitä hankkeiden hallinnoinnin helpottamiseksi ja neuvottelee jokaisen Välimeren kumppanin kanssa pui- tesopimuksista, joissa määritellään yhteisellä sopimuksella tarvittavat ja hallinnolliset puitteet hankkeiden ja ohjelmien toteuttamiseksi. Vaikka lähtö- kohdat ovat kaikille samat, sopimuksissa otetaan huomi- oon Välimeren alueen kolmansien kumppaneiden ehdo- tukset ja kunkin maan erillinen tilanne. lainsäädännölliset EIP:N KOMISSION VALTUUTTAMANA HALLINNOIMIEN RAHOITUSTOIMIEN HALLINTO JA VALVONTA Yleistä 107. Komissio ja EIP aikovat vastata tilintarkastustuo- mioistuimen pyyntöihin. EIP:n tehtäviin kuuluvien tilintarkastustoimien yhteenso- vittamisesta vastaavan tilintarkastustuomioistuimen jäse- nen kanssa käymissään keskusteluissa vuosittaisesta ohjel- matyöstä EIP:n tarkastuskomitea ilmaisee toiveensa siitä, että paikalle tehtävät käynnit jaettaisiin tasaisesti koko vuoden ajalle ja että ohjelmassa otettaisiin huomioon paikalliset hallintoon ja juhlapäiviin liittyvät erityispiir- teet. Tällainen suunnittelutyö on aivan tavallista kahden valvontaelimen välillä. Tarkastuskomitea on siten aina käytettävissä jopa erittäin lyhyellä aikavälillä maasta riippuen yhteisten käyntien järjestämiseksi pyyntöjen mukaisesti, kuten toimielinten välisessä kolmikantasopimuksessa säädetään. Jotta tilintarkastustuomioistuin hyötyisi mahdollisimman paljon paikalle tehtävistä käynneistä, niitä ennen järjeste- tään lisäksi aina tiedotustilaisuuksia. Riskipääomarahoituksen hallinnointi Riskipääomarahoituksen tarkoitus ja rahoitusehdot 110. Riskipääomarahoituksen myöntämisehtojen tul- kinta on täysin sopusoinnussa tämäntyyppisen avun tavoitteiden kanssa. Lisäksi jokaisen hankkeen ehdot on asetusten mukaisesti hyväksyttävä ”9 artiklan mukaisessa komiteassa”, joka koostuu jäsenvaltioiden hallitusten edustajista sekä komission edustajasta. Hallinnointijärjestelmän kuvaus Rahoitusmuodot ja sopimusjärjestelmä 114. a) Vaikka tilintarkastustuomioistuimen huomautus päteekin joihinkin kolmannen pöytäkirjan toi- miin, se ei sovellu suurimpaan osaan neljännen pöytäkirjan toimista. b) Yleisesti valuuttakurssiriskeistä vastaa yhteisö (ks. 16. kesäkuuta 1987 ja 17. joulukuuta 1992 tehtyjen komission ja EIP:n välisten varainhoi- toa koskevien sopimusten 3 artiklan 1 kohdan 2 alakohta). Valuuttakurssiriski kuuluu kiinte- änä osana ”omistusosuuden hankintatoimeen”. Hankkeiden arviointi ja seuranta 117. On myös täsmennettävä, että sekä omien varojen että riskipääomarahoituksen tapauksessa globaalilaina on tavallinen käytäntö. Siinä sovelletaan hajautettua menet- telyä samalla, kun päätäntävalta säilyy EIP:lla. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset tarkastuksen johdosta Hankkeiden arviointi 122. Tätä ongelmaa EIP käsitteli ja piti tärkeämpänä yhteistyökumppanin teknologista tai kaupallista panosta pelkän rahoitukseen osallistumisen sijasta, joka keskipit- källä aikavälillä osoittautuu usein liian tehottomaksi. 123. Ongelma on hyvin tuttu EIP:ssa; tämän takia edun mukaista olisi vahvistaa omia varoja yhdessä riskipää- omarahoituksen kanssa. 124. EIP suorittaa säännöllisiä tarkastuksia ja toteaa välittäjinä toimivien rahoituslaitosten saavuttaneen edis- tystä asiassa. C 98/36 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 3. 98 Tukien keskittyminen 126. On tärkeää täsmentää, että melkein kaikki marok- kolaiset pankit käyttävät luottoa. Kun otetaan huomioon hankevarojen suuri kysyntä Marokossa, on tehokasta ja yleistä, että välittäjinä toimivien rahoituslaitosten omat asiakkaat tekevät ehdotuksia sopiviksi hankkeiksi. Tämä ei estä muita ehdottamasta omia hankkeita. 127. —130. Yhteisön ja EIP:n käynnistämä globaalilai- nojen myöntäminen pienille ja keskisuurille yrityksille oli uutta luovaa toimintaa. Kehityksen alalla ei ole ollut helppoa löytää sopivia hankkeita niistä hankkeista, joita ovat ehdottaneet taloudeltaan vakaat pienet ja keskisuu- ret yritykset, jotka ovat valmiita ottamaan lainaa ulko- maanvaluutassa. Aikaisemmin joillakin välittäjinä toimi- villa rahoituslaitoksilla ei ollut kokemusta luottovarojen myöntämisestä pienille ja keskisuurille yrityksille. Tilanne on sittemmin muuttunut. Lisäsyynä globaalilainojen vähäiseen ottamiseen ovat olleet valuuttakurssiriskit ja vientimarkkinoiden heilahte- lut, samoin kuin paikalliset olosuhteet, joihin liittyy BKT:n matala kasvu ja muiden varojen runsaus. Välimeren maiden yritysten tulot ovat tavallisesti paikal- lisessa valuutassa. Erittäin edullisten lainojen haittapuo- lena on altistuminen valuuttakurssiriskille ja pienten ja keskisuurten yritysten sektorille ominaiselle kaupalliselle riskille. töön. EIP katsoo tehtäväkseen tarjolla olevien rahoitus- muotojen laajentamisen pienten ja keskisuurten yritysten hyväksi. 136. Tuki vailla ulkomaisia yhteistyökumppaneita ole- ville hankkeen edistäjille on osa Euro - Välimeri -kump- panuuspolitiikan uusia suuntaviivoja, joiden tarkoituk- sena on kohottaa Välimeren alueen kolmansien maiden pienten ja keskisuurten yritysten kilpailukykyä uusissa assosiaatiosopimuksissa poistetun tullisuojan myötä. Korkotukien hallinnointi Tarkastusten tulokset Käyttämättä jääneet maksusitoumukset ja niiden seuranta 140. —142. Hiljattain perustettu säännöllinen tiedotus- järjestelmä mahdollistaa paremman tiedottamisen korko- tukiin liittyvissä kysymyksissä. Osana käyttämättä jääneiden ja hitaasti käyttöön tulevien maksusitoumusten säännöllistä tarkistamista komissio on tarkastellut uudelleen tilintarkastustuomioistuimen tilin- tarkastuksessa mainittuja hankkeita määrittääkseen nii- den jatkuvat rahoitustarpeet. Tästä johtuen komissio on sulkenut pois tai tarkastellut uudelleen tilintarkastustuo- mioistuimen käsittelemiä hankkeita ja purkanut sitou- muksensa vaatimusten yli menevistä varoista. Tämän takia EIP peruutti 17,4 miljoonaa ecua omista lainasta. Pääomarahoituksen varoista myöntämästään kolmesta miljoonasta ecusta vain 0,52 miljoonaa ecua käytettiin ja loput 2,48 miljoonaa ecua peruutettiin. Siten yhteisön rahoitusedut turvattiin. Korkotukien hallinnointia koskevat huomautukset 147. —148. Ks. edellä mainittuihin kohtiin 140—142 annettu vastaus. EIP:n rahoitustoimien yleinen seuranta YLEISET LOPPUPÄÄTELMÄT 131. Komissio vahvistaa, että seurantaa ollaan tehosta- massa. Huomautuksia pöytäkirjajärjestelmästä Neljänsien pöytäkirjojen täytäntöönpano laajennettava. Määritelmää 135. Kävi selvästi ilmi, että yhteisyrityksen määritelmää laajennettiin kaikkiin oli yhteistyömuotoihin, oli kyseessä yhteinen osakkeenomis- tus tai ei, mikä mahdollisti nopeamman määrärahojen käytön. tilintarkastustuomioistuin 150. —152. Kuten toteaa, Euro - Välimeri -pöytäkirjojen täytäntöönpanosta kerty- nyt kokemus on otettu huomioon neuvoston MEDA- asetuksessa N:o 1488/96. Euro - Välimeri -kumppanuus käsittää rahoitus- ja teknisiä toimia Välimeren yhteistyö- kumppaneiden taloudellisia ja sosiaalisia rakenneuudis- tuksia varten. Komission hallinnointijärjestelmää koskevat huomautukset On selvää, että uudet yksityiskohtaiset säännöt tuntuvat antavan vähemmän sijaa myönnytyksille: tämä on osa rahoitusmarkkinoiden normaalia kehitystä markkinoiden kypsyessä ja uusien välineiden tullessa vähitellen käyt- 153. —158. Välimeri-politiikan nopean kehityksen tulok- sena on havaittu henkilöstöresurssien riittämättömyys. ja Hankkeiden hallinnoinnin uudelleen organisoinnin järjestelyn vahvistamisen sekä henkilöstön uudelleen 31. 3. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 98/37 avulla komissio on kuitenkin pyrkinyt käyttämään resurs- sejaan mahdollisimman tehokkaasti. toimiin varmistaakseen MEDA-hankkeiden seurannan sujumisen ongelmitta. Tätä prosessia kehitetään edelleen yhteisen hallinnollisen yksikön perustamisella, josta komissio päätti 15. loka- kuuta 1997. Komission päätoimipaikan ja edustustojen sekä Brysselissä teknisten ja keskuspalveluyksiköiden teh- tävänjakoa arvioidaan uudelleen. Tämän lisäksi sopimus- ja rahoitushallintoa koskevia sääntöjä ja menettelyjä on selkeytetty. Arviointi- ja tilin- tarkastustoiminnassa käytettäviä resursseja lisätään sekä määrällisesti että laadullisesti. Pöytäkirjojen laatimisesta ja täytäntöönpanosta kertyneen kokemuksen perusteella komissio on ryhtynyt tarvittaviin Huomautuksia niistä rahoitustoimista, joita EIP hallinnoi komission valtuuttamana 159. Kolmannesta ja neljännestä pöytäkirjasta on hyöty- nyt yli 200 edunsaajaa. Lukuun ottamatta kohtien 127—136 vastauksissa kuvattua tilannetta, jossa yhteisön rahoitusetu oli turvattava, rahoituksen liiallista keskitty- mistä ei ole tapahtunut. 160. Komissio tarkastelee uudelleen menettelyjään EIP:n kanssa, ja se on väliaikaisesti lisännyt käytettävissä olevia resurssejaan taatakseen tiedonkulun paremman seuran- nan molempien toimielinten välillä