title: Relatório especial nº 1/98 relativo à cooperação financeira e técnica bilateral com os países terceiros mediterrânicos, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE)

text: 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/1 I (Comunicações) TRIBUNAL DE CONTAS RELATÓRIO ESPECIAL No. 1/98 relativo à cooperação financeira e te´cnica bilateral com os países terceiros mediterrânicos, acompanhado das respostas da Comissão (Apresentado nos termos do no. 4, segundo parágrafo, do artigo 188o. -C do Tratado CE) (98/C 98/01) ÍNDICE Pontos Página INTRODUÇÃO GERAL. 1 — 7 Âmbito do inque´rito. 1 — 4 Metodologia seguida e alcance do inque´rito. 5 — 7 SISTEMA DOS PROTOCOLOS. 8 — 28 Apresentação geral. 8 — 15 Particularidades dos terceiros e quartos protocolos. 12 — 15 Realização dos protocolos. Cadeˆncia dos protocolos. Consumo das dotações em 31 de Dezembro de 1996. 16 — 24 16 — 18 19 — 20 Apresentação orçamental. 21 Legalidade comunitária. 22 — 24 Conclusões sobre o sistema dos protocolos. 25 — 28 OPERAÇÕES GERIDAS DIRECTAMENTE PELA COMISSÃO. 29 — 103 Instrumentos de gestão e de acompanhamento. Convenções de financiamento. Informática. Organização e meios dos serviços. Consequeˆncias para a realização dos projectos. Calendário da realização dos projectos. Gestão financeira e acompanhamento dos projectos. Avaliação e auditorias externas. Alterações das decisões iniciais. Serviços prestados pela assisteˆncia te´cnica. 30 — 42 30 — 33 34 — 36 37 — 42 43 — 84 44 — 49 50 — 68 69 — 71 72 — 80 81 — 84 2 2 3 4 4 6 6 6 8 10 10 10 11 11 11 12 12 13 13 14 16 17 18 C 98/2 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 Gestão dos responsáveis pelos projectos e resultados obtidos. Observações contabilísticas e financeiras. Resultados registados e perenidade dos projectos. 85 — 98 85 — 87 88 — 98 Conclusões sobre a gestão dos projectos. 99 — 103 GESTÃO DAS OPERAÇÕES GERIDAS SOB MANDATO PELO BEI E SEU CONTROLO. 104 — 149 Apresentação geral do inque´rito. 104 — 107 Dispositivo de gestão dos capitais de risco. Finalidade dos capitais de risco e condições de elegibilidade. Descrição do sistema de gestão. Observações do Tribunal na sequeˆncia dos controlos. Gestão das bonificações de juros. Introdução. Resultados dos controlos. Observações sobre a gestão das bonificações de juros. 108 — 136 108 — 110 111 — 121 122 — 136 137 — 149 137 — 138 139 — 146 147 — 149 CONCLUSÕES GERAIS. 150 — 160 Considerações sobre o sistema dos protocolos. 150 — 152 Considerações sobre o sistema de gestão da Comissão. 153 — 158 Considerações relativas às operações geridas pelo BEI sob mandato da Comissão. 159 — 160 Respostas da Comissão. 18 18 18 19 20 20 22 22 22 23 26 26 26 29 29 29 30 30 31 INTRODUÇÃO GERAL Âmbito do inque´rito 1. O presente relatório refere-se à realização dos proto- colos que são os instrumentos mais tradicionais da Coo- peração com os Países Terceiros Mediterrânicos (PTM). Trata mais precisamente da gestão dos terceiros e quartos protocolos, inserindo-se na sequeˆncia do relatório espe- cial no. 3/91 do Tribunal, que se referia à gestão das duas primeiras se´ries de protocolos (1). Constitui a última componente da análise de conjunto efectuada pelo Tribu- nal à Política Mediterrânica Renovada (PMR), comple- tando as análises sobre a gestão das medidas de acompa- nhamento aos programas de ajustamento estrutural (2)e sobre a gestão da cooperação descentralizada atrave´s dos programas MED (3). 2. Surge no momento em que a PMR toma uma nova dimensão após a adopção pelo Conselho do Regulamento (CE) no. 1488/96, de 23 de Julho de 1996, relativo às medidas financeiras e te´cnicas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais no âmbito da parceria euro-mediterrânica (MEDA). Este último, destinado a reunir de futuro o conjunto das ajudas aos PTM, fixa um montante indicativo de 3 424,5 milhões de ecus para o período de 1995-1999. Durante esse período de refereˆn- cia, a realização dos protocolos prosseguirá em paralelo ate´ à exaustão das dotações previstas para esse efeito. 3. Os trabalhos do Tribunal incidiram exclusivamente nas acções financiadas por recursos orçamentais a favor dos sete países do Magrebe e do Machrek (4), as quais incluem as operações que beneficiaram dos capitais de risco geridos, sob mandato da Comissão, pelo Banco Europeu de Investimento (BEI), bem como as que deram lugar a financiamentos relativos às bonificações de juros dos empre´stimos concedidos pelo Banco a partir dos seus recursos próprios. 4. Ale´m das conclusões sobre a aplicação dos próprios protocolos, o relatório tenta evidenciar os problemas estruturais que poderão continuar a afectar a gestão da cooperação com os PTM, incluindo a que se rege pelo novo regulamento MEDA. (1) Ver relatório especial no. 3/91 (JO C 252 de 26. 9. 1991). (2) Ver relatório anual relativo ao exercício de 1994 (JO C 303 de 14. 11. 1995). (4) Arge´lia, Egipto, Jordânia, Líbano, Marrocos, Síria e Tuní- (3) Ver relatório especial no. 1/96 (JO C 240 de 19. 8. 1996). sia. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/3 Metodologia seguida e alcance do inque´rito mentos de selecção da assisteˆncia te´cnica e pela análise dos serviços por ela prestados. 5. A análise do Tribunal cobriu o sistema dos protoco- los e da gestão da Comissão a eles referente. Sobre este último ponto, incidiu mais especificamente nos dispositi- vos estabelecidos desde a programação da ajuda ate´ à avaliação ex-post dos projectos, passando pelos procedi- 6. A realização do inque´rito deu origem a deslocações a quatro países: Egipto, Jordânia, Marrocos e Tunísia. Foram efectuados controlos aprofundados a uma amostra de 16 projectos, dos quais se encontra uma visão sinópti- ca no quadro 1. Beneficiário Designação QUADRO 1 AMOSTRA — RESUMO DOS PROJECTOS EGIPTO Projecto de tratamento de águas residuais de Helwan — Fase II Projecto regional do vale do Nilo Programa de desenvolvi- mento do sector alimen- tar Parque Nacional de Ras Mohamed Custo total 35 Mio ECU 3 Mio ECU Mio ECU — não indi- cado 4,2 Mio ECU Contribuição CEE 32 Mio ECU (3o. protocolo) 2,5 Mio ECU (3o. protocolo) 55 Mio ECU (3o. protocolo) 2,5 Mio ECU (3o. protocolo) No. contabilístico SEM/03/220/005A SEM/03/220/008A SEM/03/220/020A SEM/03/220/025A CF assinada em 9. 7. 1988 (3/EG) 16. 10. 1989 16. 7. 1990 (7/EG) 28. 4. 1992 (11/EG) Duração do projecto Data de acabamento 6. 7. 1993 — adiada para 16. 4. 1995 4 anos 4 anos prolongada ate´ ao final de 1996 Beneficiário Designação Projecto nacional de cartografia e planea- mente geográfico Projecto de geologia económica Investigação das águas subterrâneas nas bacias de Hammad e Sirhan Projecto de cooperação científica e tecnológica JORDÂNIA Custo total não indicado 1,2 Mio ECU 4 Mio ECU 4 Mio ECU Contribuição CEE 3 Mio ECU (3o. protocolo) 1 Mio ECU (3o. protocolo) 4 Mio ECU (3o. protocolo) 3,5 Mio ECU (3o. protocolo) No. contabilístico SEM/03/628/005 SEM/03/628/013 SEM/03/628/028 SEM/03/628/033A CF assinada em 18. 4. 1989 (142/JO) 23. 4. 1990 (147/JO) 21. 10. 1991 (170/JO) 29. 9. 1992 (183/JO) Duração do projecto 5 anos (R Abril 1995) 2 anos 3,5 anos 3 anos — prolongada ate´ Maio de 1997 C 98/4 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 Beneficiário Designação MARROCOS Fundo de Desenvolvi- mento Agrícola (FDA) Contribuição para o re- forço da estrutura do ensino tecnológico e científico em Marrocos Contribuição para o re- forço das estruturas de formação nos sectores dos teˆxteis e do cabedal Reabilitação e protecção dos perímetros das zo- nas sinistradas de Ouar- zazate e La Moulouya Custo total 60 Mio ECU 64 Mio ECU 34,98 Mio ECU 5 Mio ECU Contribuição CEE 30 Mio ECU (3o. protocolo) 40 Mio ECU (3o. protocolo) 28,075 Mio ECU (3o. protocolo) 5 Mio ECU (3o. protocolo) No. contabilístico SEM/03/204/002 SEM/03/204/006 SEM/03/204/012 SEM/03/204/013 CF assinada em 13. 2. 1990 (150/MAR) 26. 10. 1990 (159/MAR) 15. 7. 1991 (166/MAR) 30. 7. 1991 (169/MAR) Duração do projecto Acabamento previsto para 31. 12. 1994 Inicialmente prevista de 1990 a 1994 — prorro- gamento ate´ 30. 6. 1996 48 meses (30. 6. 1995) Data limite de acaba- mento fixada em 31. 12. 1993 Beneficiário Designação TUNÍSIA Desenvolvimento agríco- la do Sudoeste de Kef Criação de um palmei- ral em Rijm Maatoug Operação de cre´dito em benefício das pequenas e me´dias explorações agrícolas na Tunísia Mobilização dos recur- sos hidrológicos no dis- trito de Kasserine Custo total 26 Mio ECU 32 Mio ECU 12 Mio ECU 7 Mio ECU Contribuição CEE 10 Mio ECU (3o. protocolo) 15 Mio ECU (3o. protocolo) 12 Mio ECU (3o. protocolo) 7 Mio ECU (3o. protocolo) No. contabilístico SEM/03/212/004 SEM/03/212/010 SEM/03/212/015 SEM/03/212/017A CF assinada em 9. 7. 1988 (123/TU) 11. 8. 1989 (153/TU) 29. 4. 1991 (167/TU) 30. 9. 1991 (171/TU) Duração do projecto 5 anos 5 anos (data de início: Novembro de 1989) Duração inicialmente prevista de 1991 a 1992. Realizado em 1993 e 1994 (2 anos de atraso) 5 anos a partir de 1992: acabamento pre- visto para Setembro de 1996 Fonte: Tribunal de Contas. 7. O relatório e´ composto por treˆs partes. A primeira inclui a apresentação e observações a que deu lugar a análise do modelo de cooperação criado pelo sistema dos protocolos. A segunda e´ consagrada às operações directa- mente geridas pela Comissão. A última refere-se à parte cuja gestão foi confiada, sob mandato, ao BEI. Comunidade Europeia e cada PTM. Consequentemente, esta metodologia da cooperação caracteriza-se por um duplo nível de organização, dado que o financiamento de determinado projecto requer a assinatura de uma conven- ção de financiamento específica. SISTEMA DOS PROTOCOLOS Apresentação geral 9. Os protocolos adoptam um pacote financeiro global, indicam a origem das dotações, que podem ser prove- nientes do orçamento geral da Comunidade ou dos recursos próprios do BEI, e definem a natureza dos financiamentos, ajudas não reembolsáveis, capitais de risco ou empre´stimos. 8. Os protocolos, que constituem acordos bilaterais cobertos pelo artigo 238o. do Tratado CE, tiveram o seu início em 1979. Formam um quadro jurídico de conjunto no qual se insere, durante um período em princípio quinquenal, a cooperação financeira e te´cnica entre a 10. O pacote total da ajuda colocada à disposição dos sete países aos quais se aplicam os terceiros e quartos protocolos eleva-se a 3 548 milhões de ecus. Desse mon- tante, 2 158 milhões de ecus (60,8 %) são financiados por recursos próprios do BEI e 1 390 milhões de ecus (39,2 %) pelo orçamento geral, dos quais 1 273 milhões 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/5 de ecus provenientes de ajudas não reembolsáveis e 117 milhões de ecus sob a forma de capitais de risco. Os quadros 2a e 2b apresentam pormenorizadamente essa repartição para cada um dos PTM. Estes montantes, juntamente com os das duas primeiras se´ries de protoco- los, elevam-se a 5 232 milhões de ecus, dos quais 112 milhões de ecus a partir dos recursos orçamentais da Comunidade e 3 120 milhões de ecus dos do BEI. PACOTE FINANCEIRO DOS TERCEIROS E QUARTOS PROTOCOLOS QUADRO 2a Cooperação no âmbito dos terceiros Protocolo ARGÉLIA MARROCOS TUNÍSIA EGIPTO JORDÂNIA LÍBANO SÍRIA TOTAL (em milhões de ecus) Assinatura do Protocolo 26. 10. 87 26. 5. 88 26. 10. 87 26. 10. 87 26. 10. 87 2. 12. 87 7. 2. 91 Decisão do Conselho 21. 12. 87 30. 6. 88 21. 12. 87 21. 12. 87 21. 12. 87 21. 12. 87 16. 11. 92 Entrada em vigor 1. 3. 88 1. 7. 88 22. 12. 87 22. 12. 87 1. 2. 88 1. 3. 88 17. 11. 92 — empre´stimos do BEI — ajudas não reembolsá- veis — capitais de risco Total 183 52 4 239 151 162 11 324 131 87 6 224 249 189 11 449 63 35 2 100 53 19 1 73 110 34 2 146 940 578 37 1 555 QUADRO 2b Cooperação no âmbito dos quartos Protocolo ARGÉLIA MARROCOS TUNÍSIA EGIPTO JORDÂNIA LÍBANO SÍRIA TOTAL (em milhões de ecus) Assinatura do Protocolo 20. 6. 91 20. 6. 91 20. 6. 91 26. 6. 91 26. 6. 91 18. 9. 91 17. 7. 91 Decisão do Conselho 16. 3. 92 16. 3. 92 19. 12. 91 16. 3. 92 16. 3. 92 16. 3. 92 24. 1. 94 Entrada em vigor 1. 5. 92 1. 7. 93 20. 12. 91 17. 3. 92 1. 5. 92 1. 5. 92 1. 3. 94 — empre´stimos do BEI — ajudas não reembolsá- veis — capitais de risco Total 280 52 18 350 220 193 25 438 168 101 15 284 310 242 16 568 80 44 2 126 45 22 2 69 115 1 218 41 2 158 695 80 1 993 DOTAÇÕES TOTAIS – TERCEIROS E QUARTOS PROTOCOLOS 3 548 589 762 508 1 017 226 142 304 ARGÉLIA MARROCOS TUNÍSIA EGIPTO JORDÂNIA LÍBANO SÍRIA TOTAL U C E o M i 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 1 500 1 – Fonte: Protocolos. C 98/6 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 11. Globalmente, os quartos protocolos registam um aumento dos recursos orçamentais de 26 % em relação aos terceiros. As dotações abertas em relação aos capitais de risco passam de 37 milhões a 80 milhões de ecus, ou seja um aumento de 216 % que acentua a importância que os parceiros euro-mediterrânicos pretendem passar a conceder à ajuda ao sector concorrencial. Não afectando a priori de maneira bilateral a utilização deste pacote e inserindo a sua ajuda numa perspectiva macro-económica, a Comunidade Europeia, atrave´s dos quartos protocolos, já anunciava a lógica do regulamento MEDA (6). Essa preocupação está patente nos planos indicativos, sendo de salientar que os celebrados com Marrocos, o Egipto e a Jordânia reservam respectiva- mente 10, 20 e 30 % das ajudas orçamentais não reem- bolsáveis para essas operações. Particularidades dos terceiros e quartos protocolos 12. A principal alteração nos terceiros e quartos proto- colos em relação aos primeiros e segundos consiste numa maior precisão dos objectivos fixados, juntamente com a instauração dos planos indicativos. Essa alteração já deu lugar a comentários positivos no relatório especial no. 3/91 do Tribunal (5). O artigo 3o. dos terceiros e quartos protocolos define os objectivos gerais da cooperação, ao passo que os planos indicativos, elaborados de comum acordo entre as partes signatárias e o BEI, fixam os objectivos específicos, quantificam as ajudas aos diferen- tes sectores de actividades prioritárias nos domínios a que os protocolos se referem e, por vezes, identificam os projectos a realizar. 13. Uma análise dos projectos realizados durante os terceiros e quartos protocolos mostra que os planos indicativos foram geralmente seguidos em termos dos sectores de intervenção. Houve, portanto, maior coereˆn- cia das intervenções comunitárias cobertas por estes dois últimos protocolos. Realização dos protocolos Cadeˆncia dos protocolos 16. Se bem que teoricamente os protocolos se devessem suceder com uma cadeˆncia harmoniosa, assiste-se na prática a uma coexisteˆncia no tempo das quatro se´ries de protocolos no conjunto dos sete países alvo do inque´ri- to. 17. Esta situação explica-se, por um lado, pela acumula- ção dos atrasos devidos à lentidão do processo de nego- ciação e de ratificação dos protocolos com os decorrentes de uma sobreavaliação das capacidades de absorção dos países beneficiários (7) e, por outro, pela possibilidade aberta pelos protocolos de se utilizarem os saldos resi- duais, ate´ à sua exaustão, no final do período de aplica- ção. Estes últimos constituem frequentemente um mon- tante considerável. 14. Ao contrário dos protocolos anteriores, nem os terceiros nem os quartos protocolos preveˆem, para os PTM incluídos no inque´rito, a possibilidade de conceder empre´stimos especiais a partir dos recursos orçamentais. 15. O artigo 4o. dos quartos protocolos refere, para informação, a colocação à disposição de um montante extraprotocolar de 300 milhões de ecus para o financia- mento de acções de apoio às reformas económicas rela- cionadas com os programas de ajustamento estrutural. 18. Em 31 de Dezembro de 1991, data limite de autori- zação prevista pelas disposições dos terceiros protocolos, os montantes ainda por autorizar elevavam-se a 123,4 milhões de ecus, ou seja 20 % do total do pacote orçamental. Esta percentagem, como mostra o quadro 3, cobre realidades muito diferentes entre os países do Magrebe e os do Machrek, que concentram só por si 96,8 % dos saldos residuais. A situação explica-se por razões políticas, como nos casos do Líbano e da Síria, ou por razões te´cnicas e administrativas, como no caso do Egipto. (5) Ponto 3. 24 do relatório especial no. 3/91 (JO C 252 de 26. 9. 1991). (6) Ver JO L 189 de 30. 7. 1996. (7) O Tribunal identificou o mesmo problema no contexto do programa PHARE [ver relatório especial no. 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE (período de 1990-1995) (JO C 175 de 9. 6. 1997) ponto 2. 5]. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/7 SALDO RESIDUAL NA DATA DE VENCIMENTO DOS TERCEIROS PROTOCOLOS QUADRO 3 País Pacote 1988 1989 1990 1991 (31. 12. 1991) Autorizado Arge´lia Marrocos Tunísia Egipto Jordânia Líbano Síria Total 56 173 93 200 37 20 36 615 Síria 29% 0,6 11,9 39,4 33,9 10,5 26,8 110,4 20,3 10,4 6,9 10,9 44,8 16,9 86,9 8,9 17,2 2,6 16,3 10,7 5,3 (milhões de ecus) Total Disponível 55,5 169,7 92,9 141,9 31,6 0 0 0,5 3,3 0,1 58,1 5,4 20 36 96,3 174,8 168,4 52,1 491,6 123,4 Argélia 0% Marrocos 3% Tunísia 0% Egipto 48% Líbano 16% Jordânia 4% Fonte: Dados SINCOM da Comissão. C 98/8 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 Consumo das dotações em 31 de Dezembro de 1996 19. Os quadros 4a e 4b mostram que 76 projectos financiados no âmbito das duas primeiras se´ries de proto- colos não estavam ainda encerrados em 31 de Dezembro de 1996. O montante acumulado das autorizações corres- pondentes a estes projectos ainda por encerrar elevava-se nessa data a mais de 74,6 milhões de ecus. Saliente-se que, unicamente no exercício de 1996, foram autorizadas oito novas operações no montante de 15,76 milhões de ecus. PRIMEIROS E SEGUNDOS PROTOCOLOS — REPARTIÇÃO DAS AUTORIZAÇÕES PENDENTES EM 31. 12. 1996 QUADRO 4a Repartição em termos de montantes Ano da autorização (em milhões de ecus) 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 Arge´lia Egipto Jordânia Líbano Marrocos Síria Tunísia 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,34 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,13 0,00 0,00 0,00 0,00 0,43 0,00 0,15 0,00 0,00 0,00 0,00 2,27 0,06 0,00 0,00 0,00 0,00 0,05 0,02 0,00 0,00 7,65 0,10 0,00 0,00 0,07 0,14 8,10 0,00 0,00 0,00 0,00 11,79 0,08 0,79 0,17 0,45 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 5,19 0,00 0,00 0,00 0,01 0,04 0,00 0,00 0,26 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 3,03 2,47 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,03 0,05 0,65 0,00 1,11 1,36 2,26 0,00 1,88 0,00 0,00 0,01 0,72 0,00 0,00 0,00 0,00 1,92 0,08 0,00 0,00 0,00 0,00 0,07 0,00 10,65 5,03 4,90 0,03 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,05 0,02 Total 27,46 17,27 2,98 10,64 7,68 7,83 0,79 Total Geral 0,34 0,00 0,14 0,58 2,33 7,82 8,31 6,43 12,04 0,32 0,02 5,50 0,74 6,60 0,73 2,08 4,92 15,76 74,66 QUADRO 4b Repartição em função do número de projectos Ano da autorização (Número de projectos) 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 Arge´lia Egipto Jordânia Líbano Marrocos Síria Tunísia Total Geral 0 1 0 0 0 1 0 2 0 0 1 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 0 0 2 0 1 0 2 0 0 0 3 0 1 1 0 0 0 0 2 1 2 0 0 1 1 0 5 0 1 2 2 0 0 0 5 0 1 4 0 0 1 0 6 6 1 2 0 0 0 0 9 0 1 1 0 0 1 0 3 0 1 1 0 0 0 0 2 1 3 0 0 0 0 0 4 1 0 0 0 1 1 2 5 0 2 1 2 0 1 1 7 0 1 1 0 0 0 0 2 1 3 0 0 0 0 2 6 0 1 0 0 1 0 2 4 Total 13 23 15 7 3 6 9 76 2 3 1 0 0 0 2 8 Fonte: Dados SINCOM da Comissão. 20. O quadro 5 apresenta uma repartição por ano e por país do consumo das dotações de autorização e de pagamento, relativamente ao terceiro e quarto protoco- los. Ate´ 31 de Dezembro de 1996 foram autorizados 605,4 milhões de ecus, ou seja 98 % das dotações abertas no âmbito dos terceiros protocolos, mas apenas foram pagos 72 %. O nível de consumo das dotações previstas na última se´rie de protocolos situa-se naturalmente a um nível inferior, com 714,5 milhões de ecus, ou seja 92 % para as autorizações, mas apenas 23 % para os pagamen- tos. Quanto a estes últimos, os pagamentos efectuados correspondem essencialmente ao financiamento de opera- ções de acompanhamento das medidas de ajustamento estrutural. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/9 QUADRO 5 EXECUÇÃO ORÇAMENTAL EM 31. 12. 1996 3o. Protocolo 4o. Protocolo Dotações Autorizadas Anuladas Despendidas Dotações Autorizadas Anuladas Despendidas (Mio Ecu) 95,3 175,8 168,4 54,6 69,5 24,4 15,8 9,4 16,8 15 % 10,8 29 % 4,9 27 % 38,9 9 % 77,0 11 % 78,7 4 % 71,0 2 % 72,2 1 % 51,5 0 % 38,5 2 % 1 % 6 % 13 % 13 % 12 % 12 % 8 % 6 % 2,1 3,1 19,4 630,0 24,6 98 % 443,5 72 % 60,1 213,1 37,6 20,3 171,8 32,1 95,0 7,5 94 % 20,3 13,2 100 % 133,0 99 % 29,6 0,8 0,7 98 % 17,4 — 99 % 154,7 — 89 % 8,4 2,4 100 % 80,1 36 % 67 % 80 % 87 % 89 % 23 % 86 % 615,0 56,0 200,0 37,0 20,0 173,0 36,0 93,0 — 74,2 164,5 219,5 209,1 50,8 718,1 52,0 251,2 44,9 23,2 206,2 22,9 117,7 — 10 % 5,0 21 % 68,9 28 % 32,2 27 % 38,7 6 % 36,7 1 % 9 % 4 % 5 % 5 % 92 % 181,5 23 % 3,6 3,6 — 74 % 15,9 97 % 25,2 0,6 98 % 22,1 0,0 — 97 % 6,2 — 95 % 58,6 1,0 — 53 % 99 % 52,6 3,0 23 % 10 % 48 % 26 % 27 % 2 % 45 % 775,0 70,0 258,0 46,0 24,0 218,0 43,0 116,0 EXECUÇÃO ORÇAMENTAL TOTAL – TERCEIROS E QUARTOS PROTOCOLOS Dotações Autorizadas Despendidas 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Total Arge´lia Egipto Jordânia Líbano Marrocos Síria Tunísia U C E o M i 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Argélia Egipto Jordânia Líbano Marrocos Síria Tunísia Observações: no que se refere às autorizações, a segunda coluna represente as anulações que, segundo as regras constantes dos Protocolos, continuam disponíveis para posterior utilização. Fonte: Dados SINCOM da comissão. C 98/10 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 Apresentação orçamental 21. As dotações orçamentais abertas na rubrica B7-4051 abrangem não apenas os montantes fixados nos terceiros e quartos protocolos, mas igualmente as dotações extra- protocolares abertas no âmbito dos programas de apoio ao ajustamento estrutural a que os quartos protocolos fazem refereˆncia. Para maior clareza do orçamento e da sua execução, teria sido preferível aplicar com mais rigor o princípio da especialidade das dotações e inscrever em rubricas orçamentais diferentes os montantes correspon- dentes aos protocolos e os relativos às medidas de acompanhamento do ajustamento estrutural financiadas de modo extraprotocolar. do Tribunal de Contas, o de 1992, embora de natureza ideˆntica, não foi adoptado segundo esse procedimento. Do mesmo modo, a adopção do Regulamento (CE) no. 1488/96 do Conselho (MEDA) tambe´m não seguiu o procedimento previsto no artigo 209o. do Tratado CE. Quando um regulamento se pronuncia sobre as modali- dades de execução orçamental, a sua natureza financeira poderá justificar um pedido de parecer do Tribunal antes da sua adopção (10). Conclusões sobre o sistema dos protocolos 25. As observações do Tribunal relativas ao sistema dos protocolos contidas no relatório especial no. 3/91 conti- nuam, na sua maior parte, a ser actuais, nomeadamente: Legalidade comunitária a) lentidão no processo de negociação e de celebração 22. O Tribunal afirmou no seu relatório especial no. 3/91 que o Regulamento (CEE) no. 3973/86 do Conselho (8) apenas se referia explicitamente nos seus considerandos aos segundo protocolos. A Comissão, nas suas respostas, reconheceu a pertineˆncia dessa observação. O Tribunal constata que o Regulamento (CEE) no. 1762/92, relativo à aplicação dos protocolos de cooperação financeira e te´cnica celebrados pela Comunidade com os PTM, ape- nas foi adoptado pelo Conselho em 29 de Junho de 1992. Dado que o Regulamento (CEE) no. 3973/86 não foi objecto de uma decisão de prorrogação por parte dessa instituição, a terceira se´rie de protocolos foi, por- tanto, realizada sem base legal. 23. Esta situação teve consequeˆncias para os procedi- mentos de decisão relativos às bonificações de juros previstas pelos terceiros protocolos. No seu parecer no. 2/86 (9), o Tribunal indicou que o procedimento adoptado na proposta de regulamento financeiro de 1986 não era satisfatório e que era necessário «salvaguardar as prerrogativas da autoridade competente para executar o orçamento», conferindo à Comissão o poder de decidir ou não atribuir uma bonificação a um empre´stimo conce- dido pelo BEI. Esta observação não foi tomada em consideração quando da adopção do Regulamento (CEE) no. 3973/86. Contudo, o Regulamento (CEE) no. 1762/92 leva-a em conta. Se tivessem sido tomadas medidas para assegurar uma base legal adequada para a realização dos terceiros protocolos, o poder de a Comissão decidir ou não conceder uma bonificação de juros a um empre´stimo poderia ter sido correctamente definido em 1988 num regulamento. Assim sendo, as regras de decisão que não eram satisfatórias aplicaram-se durante mais quatro anos. 24. Contrariamente ao Regulamento no. 3973/86, cuja adopção se efectuou segundo o procedimento fixado pelo artigo 209o. do Tratado CE, que exige um parecer pre´vio (8) Ver JO L 370 de 30. 12. 1986. (9) Ver JO C 302 de 27. 11. 1986. dos protocolos; b) auseˆncia de um procedimento de encerramento dos protocolos e, por consequeˆncia, realização simultânea de quatro se´ries de protocolos; c) consequeˆncias negativas do quadro rígido dos proto- colos, com um pacote fixo e garantido para cada país beneficiário. 26. Os objectivos constantes dos terceiros e quartos protocolos são mais precisos que os dos dois primeiros protocolos, estando neles definida a natureza dos projec- tos ou acções que podem ser financiados. Os planos indicativos elaborados no âmbito da realização dos ter- ceiros e quartos protocolos permitiram uma melhor tomada em consideração das prioridades suscitadas pelos PTM na sua planificação nacional. 27. Apesar dos melhoramentos introduzidos pelos tercei- ros e quartos protocolos, a incapacidade de a maior parte dos PTM absorverem os montantes financeiros em prazos razoáveis levou o legislador europeu a adoptar uma metodologia mais flexível com o regulamento MEDA. No novo sistema, ao contrário do dos protocolos, os PTM não dispõem de um volume de ajuda garantida mas celebram com a Comunidade programas indicativos trie- nais baseados na sua respectiva capacidade para absorve- rem as dotações e que não conteˆm qualquer compromisso financeiro específico (11). 28. No que se refere às disposições jurídicas dos proto- colos, os terceiros protocolos foram executados na auseˆn- cia de uma base legal suficiente, tendo os Regulamentos (CEE) no. 1762/92 e (CE) no. 1488/96 do Conselho sido adoptados sem que o legislador tenha solicitado, em (10) Ver o relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1993, especialmente os pontos 13. 19 e seguintes (JO C 327 de 24. 11. 1994). (11) Nos termos do no. 2 do artigo 105o. do Regulamento Finan- ceiro, os protocolos são acordos preferenciais, ao passo que o regulamento MEDA cobre ajudas concedidas de modo autónomo. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/11 conformidade com o artigo 209o. do Tratado CE, um parecer pre´vio ao Tribunal de Contas. foram confirmadas quando do presente inque´rito. A análise destas convenções mostrou, na realidade, que na sua maioria: OPERAÇÕES GERIDAS DIRECTAMENTE PELA COMISSÃO 29. Esta parte do relatório apresenta as principais cons- tatações relativas aos instrumentos e recursos de que a Comissão se serve para gerir e controlar os projectos. As deficieˆncias assinaladas contribuem para explicar determi- nados problemas e determinadas dificuldades encontra- dos quando da realização dos projectos, tanto a nível da Comissão como da gestão local do projecto. Instrumentos de gestão e de acompanhamento Convenções de financiamento 30. No âmbito das operações analisadas pelo Tribunal, a convenção de financiamento (CF) e´ o documento de base para a realização dos projectos (12). Formaliza a conclusão da fase preparatória, sendo a sua importância determinada pelos pontos seguintes: a) no plano jurídico, a convenção constitui um acto que fixa de maneira vinculativa as obrigações das partes signatárias; b) como instrumento de gestão, a convenção define, entre outros aspectos, os objectivos a atingir e as estruturas responsáveis pela gestão do projecto, des- creve as modalidades de execução e determina as do acompanhamento das operações e da avaliação dos resultados; c) no plano financeiro, a convenção aprova o pacote financeiro do projecto, especificando as dotações con- cedidas a cada uma das rubricas de despesas identifi- cadas. 31. Nos seus relatórios anteriores, o Tribunal assinalou as deficieˆncias consideráveis das convenções de financia- mento elaboradas pela Comissão (13), deficieˆncias que (12) No âmbito dos protocolos, a maioria dos projectos e´ reali- zada a coberto de uma convenção de financiamento cele- brada com as autoridades nacionais do país beneficiário. Em determinados casos, nomeadamente no dos projectos de montante inferior a 1 milhão de ecus, e´ suficiente um contrato. (13) Relatório anual relativo ao exercício de 1991, pontos 15. 28 e seguintes (JO C 330 de 15. 12. 1992) para os projectos na Ásia e na Ame´rica Latina. Os pontos 5. 20-5. 32 do relatório especial no. 3/91 identificam problemas semelhantes para os projectos nos países mediterrânicos durante os primeiros e segundos protocolos (JO C 252 de 26. 9. 1991). Ponto 5. 23 do relatório especial no. 3/97 relativo ao sistema descentrali- zado de execução do programa PHARE (período de 1990- 1995) (JO C 175 de 9. 6. 1997). a) nem o objectivo geral, nem os objectivos específicos que o projecto propõe atingir são claramente defini- dos ou quantificados. A relação entre os meios planea- dos e os resultados esperados tambe´m não e´ suficien- temente definida. A apreciação que se possa efectuar posteriormente sobre o seu eˆxito torna-se, portanto, mais difícil; b) a estrutura dos organismos de gestão, com a definição das diferentes funções e responsabilidades, incluindo as da assisteˆncia te´cnica, e´ descrita de maneira dema- siado sucinta (14). Essa deficieˆncia pode provocar con- flitos posteriores entre os diferentes responsáveis (15); por outro lado, as convenções não são suficientemente específicas no que se refere à obrigação de os gestores apresentarem os planos de trabalho e orçamentos anuais, bem como os relatórios de execução; c) as convenções analisadas não incluíam sistematica- mente a obrigação de efectuar avaliações em curso de execução, auditorias externas regulares e avaliações ex-post; d) com demasiada frequeˆncia, estes textos não permitiam distinguir a contribuição financeira dos meios huma- nos e materiais que as autoridades dos países benefi- ciários se comprometiam a colocar à disposição dos projectos. 32. Para completar as possibilidades habituais de arbi- tragem, as convenções de financiamento deverão conter, na opinião do Tribunal, uma cláusula prevendo as conse- queˆncias no caso de incumprimento dos seus compromis- sos por uma ou outra das partes signatárias. 33. A Comissão deu início em 1992 à introdução do me´todo dito da gestão dos ciclos dos projectos («Project Cycle Management»). Esta metodologia deverá permitir um melhor controlo da gestão de cada etapa de um projecto desde a fase preparatória ate´ à avaliação ex-post. Não foi, contudo, seguida para os projectos dos terceiros protocolos por ter sido introduzida após a sua prepara- ção. Tambe´m não foi utilizada de maneira sistemática para os projectos financiados no âmbito dos quartos protocolos. (14) Os mesmos problemas já foram assinalados pelo Tribunal no contexto do programa PHARE [ver relatório especial no. 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE (período de 1990-1995) (JO C 175 de 9. 6. 1997), ponto 3. 14]. (15) Projecto de geologia económica, Jordânia; Projecto de coope- ração científica e tecnológica, Jordânia. C 98/12 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 Informática 34. No seu relatório especial no. 3/91, o Tribunal colo- cou em evideˆncia a falta de um sistema apropriado para a contabilidade e gestão dos protocolos (16). A situação praticamente não melhorou desde essa altura. Em pri- meiro lugar, as ligações entre as contas financeiras da Comissão [SINCOM, OLAS-Orçamento (17)] e a aplica- ção RAP, desenvolvida pela própria DG IB para os dados relativos aos projectos e à sua gestão financeira no âmbito dos protocolos, não são suficientes. Em segundo lugar, a aplicação RAP apresenta determinado número de imperfeições que reduzem o seu interesse como instru- mento de gestão e de controlo. Entre as deficieˆncias a nível da concepção contam-se dificuldades no acompa- nhamento contabilístico dos projectos expressos em várias moedas e, quando um mesmo projecto e´ finan- ciado por mais que um protocolo, a necessidade de contabilizar separadamente cada uma das suas compo- nentes financeiras. 35. A nível prático, a auseˆncia de conexões automáticas entre os sistemas de contabilidade financeira e a aplicação RAP significa que não e´ possível actualizar rapidamente a base de dados RAP. A utilização feita do sistema e, portanto, a quantidade e qualidade dos dados registados por cada delegação são muito variáveis. As deficieˆncias do sistema e, portanto, o seu interesse limitado como instrumento de gestão foram confirmados pelos utilizado- res das delegações. 36. Consequentemente, a capacidade de supervisão e de gestão da Comissão, em especial nas delegações, e´ redu- zida. Um novo sistema, MIS (18), deverá fornecer aos serviços um instrumento potente para a supervisão e controlo dos projectos, mas apenas foi instalado, em versão simplificada, em 1997 (19) (20). Organização e meios dos serviços 37. A preparação, realização e acompanhamento dos projectos financiados no âmbito dos protocolos são da competeˆncia das unidades geográficas e da unidade te´cni- (16) Pontos 4. 1-4. 11. (17) OLAS-Orçamento e´ uma aplicação gerida pela DG VIII, que extrai e agrupa os dados SINCOM relativos aos pagamentos de diferentes anos por autorização. Desde Janeiro de 1996, a DG VIII deixou de elaborar listas e relatórios destinados à DG IB. OLAS significa «On-Line Accounting System». (18) Management Information System. (19) Relatório anual relativo ao exercício de 1996, pontos 13. 22- 13. 28 (JO C 348 de 18. 11. 1997). (20) O Tribunal assinalou igualmente deficieˆncias consideráveis e semelhantes nos sistemas informáticos utilizados para a ges- tão do programa PHARE [ver relatório especial no. 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE (período de 1990-1955), pontos 4. 24-4. 28 (JO C 175 de 9. 6. 1997)]. ca da Direcção Mediterrâneo, bem como da unidade financeira da DG IB. As delegações abertas pela Comis- são nos PTM beneficiários são igualmente parte activa dessa gestão. 38. A divisão de tarefas entre as unidades geográficas e a unidade te´cnica na Direcção Mediterrâneo não e´ des- crita em qualquer documento interno (21), variando na realidade de um projecto para outro. Se tal abordagem por um lado favorece determinada flexibilidade, por outra gera igualmente incertezas quanto às respectivas responsabilidades das diferentes unidades na gestão dos projectos. 39. A repartição de tarefas entre os serviços centrais da Comissão e as delegações e´ descrita num documento interno da DG IB de Julho de 1992 (21). Em substância, este texto confere aos primeiros os poderes de decisão, ao passo que as segundas ficam com um papel de consulto- ria sobre as políticas a seguir e a selecção dos projectos. As delegações podem igualmente, com base nas instru- ções dadas pela sede, negociar com as autoridades locais as modalidades de realização dos projectos. A lógica deste documento e´ muito centralizadora pois reserva aos serviços centrais o poder de decisão. Na realidade, os controlos efectuados mostraram que as delegações acei- tam frequentemente alterações, por vezes consideráveis, dos termos das CF (ver pontos 72 a 80). Ale´m disso, estas alterações verificam-se frequentemente sem que qualquer vestígio escrito e fundamentado permita verifi- car a sua justificação. Apesar de as delegações serem, na realidade, as mais bem colocadas para apreciar a perti- neˆncia de um pedido de alteração apresentado pelos gestores dos projectos, na situação actual nenhum texto lhes concede poder de decisão para esse efeito. As autori- dades signatárias de um texto são as únicas habilitadas a alterá-lo, a menos que deleguem essa competeˆncia. Com- pete, portanto, à Comissão tomar uma decisão que reconheça às delegações tal poder, sob reserva de uma justificação escrita que permita ao Comissário responsá- vel controlar as decisões tomadas. (21) Um documento interno da DG IB de Julho de 1992 elabora as responsabilidades respectivas das delegações e da sede no que se refere à gestão e acompanhamento da ajuda ao desenvolvimento e à cooperação económica. Este documento refere-se explicitamente à situação do programa na Ásia e, em menor medida, na Ame´rica Latina. Preveˆ uma versão alterada que reflectiria os aspectos específicos da cooperação com os países mediterrânicos, mas a Comissão ainda não forneceu essa versão ao Tribunal. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/13 40. Por outro lado, as delegações devem fazer face cada vez mais a um aumento sensível do seu volume de trabalho, o que se fica a dever ao aumento do seu papel político, ao desenvolvimento da sua acção económica e comercial, bem como à sua missão de representação e de informação. 41. No estado actual dos recursos disponíveis, tanto em número como em relação ao perfil dos agentes, as delegações apenas podem aceitar essa sobrecarga de tra- balho em detrimento das tarefas relacionadas com a cooperação financeira e te´cnica. Consequeˆncias para a realização dos projectos 43. Os controlos do Tribunal revelaram a existeˆncia de múltiplos atrasos na realização dos projectos, bem como de um controlo insuficiente da gestão financeira e do acompanhamento dos projectos. Foram igualmente cons- tatadas alterações consideráveis dos termos das CF mediante simples aceitação pelas delegações ou serviços centrais. Calendário da realização dos projectos 42. A Comissão efectuou uma reflexão de fundo sobre o desenvolvimento e gestão dos seus serviços externos, que a levou a aprovar em 8 de Abril de 1997 uma comunica- ção sobre essa mate´ria. O texto manifesta simultanea- mente a vontade de aumentar os recursos humanos e a de melhorar os me´todos de trabalho, a fim de os utilizar da melhor maneira. Este documento, que denota uma tomada de conscieˆncia da necessidade de descentralização e reconhece que muito está por fazer para remediar os inconvenientes constatados, deverá ser completado por uma definição das competeˆncias a atribuir às delegações e das suas modalidades de execução (22). 44. Como mostra o quadro 6 em relação a seis dos 16 projectos controlados, os prazos necessários para a assi- natura da CF, após a decisão ter sido tomada pela Comissão, foram superiores a 10 meses, tendo atingido em cinco casos um ano ou mais. Ale´m disso, em vários projectos foi necessário um ano ou mesmo ano e meio suplementar para a selecção da assisteˆncia te´cnica e/ou o envio dos fornecimentos para o local, devido à crescente dificuldade de os serviços da Comissão organizarem, em prazos razoáveis, os procedimentos dos contratos públi- cos. QUADRO 6 PRAZOS DE ASSINATURA DAS CONVENÇÕES DE FINANCIAMENTO EGIPTO Projecto de tratamento de águas residuais de Helwan — Phase II Projecto regional do vale do Nilo Programa de desenvolvi- mento do sector alimen- tar Parque Nacional de Ras Mohammed 19. 12. 1988 9. 3. 1989 2. 4. 1990 4. 10. 1991 3. 5. 1989 5 meses 16. 10. 1989 7 meses 16. 7. 1990 3 meses 28. 4. 1992 6 meses JORDÂNIA Projecto Nacional de cartografia e planea- mento geográfico Projecto de geologia económica Investigação das águas suberrâneas nas bacias de Hammad e Sirhan Projecto de cooperação científica e tecnológica 23. 3. 1989 5. 12. 1990 5. 12. 1991 Beneficiário Designação Decisão de financiamento CF assinada em Lapso de tempo Beneficiário Designação Decisão de financiamento CF assinada em 18. 4. 1989 Lapso de tempo 23. 4. 1990 13 meses 21. 10. 1991 11 meses 29. 9. 1992 10 meses (22) O Tribunal identificou problemas semelhantes de repartição de competeˆncias entre a sede em Bruxelas e as delegações e a capacidade destas últimas, no contexto do programa PHARE [ver relatório especial no. 3/97 relativo ao sistema descentrali- zado de execução do programa PHARE (período de 1990- 1955), pontos 2. 16, 2. 19-2. 22 e 5. 24 (JO C 175 de 9. 6. 1997)]. C 98/14 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 Beneficiário Designação Decisão de financiamento CF assinada em Lapso de tempo Beneficiário Designação Decisão de financiamento CF assinada em Lapso de tempo Fonte: Tribunal de Contas. MARROCOS Fundo de Desenvolvi- mento Agrícola (FDA) Contribuição para o re- forço da estrutura do ensino tecnológico e científico em Marrocos Contribuição para o re- forço das estruturas de formação nos sectores dos teˆxteis e do cabedal Reabilitação e protecção dos perímetros das zo- nas sinistradas de Ouar- zazate e La Moulouya 2. 6. 1989 24. 10. 1989 6. 7. 1990 2. 7. 1990 13. 2. 1990 8 meses 26. 10. 1990 12 meses 15. 7. 1991 12 meses 30. 7. 1991 13 meses TUNÍSIA Desenvolvimento agríco- la do Sudoeste de Kef Criação de um palmei- ral em Rijm Maatoug Operação de cre´dito em benefício das pequenas e me´dias explorações agrícolas na Tunísia Mobilização dos recur- sos hidrológicos no dis- trito de Kasserine 30. 6. 1988 27. 6. 1989 5. 12. 1990 9. 7. 1991 9. 7. 1988 1 meˆs 11. 8. 1989 1,5 meses 29. 4. 1991 5 meses 30. 9. 1991 3 meses 45. Embora factores externos — por exemplo a crise do Golfo — possam explicar uma parte dos atrasos, estes devem-se essencialmente às dificuldades de a Comissão gerir convenientemente as etapas necessárias ao arranque de numerosos projectos. 46. Os controlos efectuados demonstram que as causas mais frequentes desses atrasos são a má qualidade da CF e o insuficiente controlo dos procedimentos dos contratos públicos. Por exemplo, um projecto relativo a operações de cre´dito em benefício das pequenas e me´dias explora- ções agrícolas na Tunísia (SEM/O3/212/015) iniciou-se com dois anos de atraso devido às imprecisões da CF em relação aos procedimentos de desbloqueamento dos fun- dos, à taxa de câmbio a utilizar quando da constituição dos fundos de contrapartida ou ainda às modalidades de intervenção do gestor orçamental nacional e às condições de utilização das contas bancárias e dos juros vencidos. Do mesmo modo, dois projectos na Jordânia sofreram atrasos semelhantes: devido aos prazos necessários para a Comissão elaborar os contratos de assisteˆncia te´cnica, no caso do projecto de geologia económica (SEM/03/628/ /013), e para se dotar dos equipamentos de laboratório necessários à realização do projecto de cooperação cientí- fica e tecnológica (SEM/03/628/033A). 47. Estes atrasos no arranque dos projectos pesaram nos seus custos, afectando por vezes os seus resultados. De uma maneira geral, implicaram que se ultrapassasse a data de execução das convenções de financiamento para o conjunto dos 16 projectos da amostra. 48. Assim, a evolução dos custos de construção tradu- ziu-se em Marrocos por um aumento do custo global de 58,6 milhões de ecus para 64 milhões de ecus no caso de um projecto referente ao reforço das estruturas do ensino (SEM/03/204/006) e por uma realização muito parcial dos trabalhos inicialmente previstos no caso de um pro- jecto de reabilitação e protecção dos perímetros das zonas de Ouarzazate e de La Moulouya (SEM/03/204/ /013). 49. Por outro lado, no âmbito da realização do projecto sobre o reforço das estruturas de formação nos sectores dos teˆxteis e do cabedal em Marrocos (SEM/03/204/012), 28 contratos, num montante acumulado de 2,94 milhões de ecus, apenas foram assinados após a data-limite de execução da convenção de financiamento, o que, na auseˆncia de uma cláusula adicional à CF que prolongasse esse prazo, e´ irregular. Gestão financeira e acompanhamento dos projectos 50. Os trabalhos efectuados evidenciaram um conheci- mento parcial da situação dos projectos, insuficieˆncias no acompanhamento das contas dos pagadores delegados e uma gestão financeira muitas vezes insuficiente. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/15 Conhecimento da situação dos projectos teve lugar quando da visita do Tribunal, após um traba- lho de investigação conjunto dos seus auditores e dos agentes da delegação. 51. Os projectos são, nos termos das CF, geralmente co-financiados pela Comissão e pelos países beneficiários. Os trabalhos do Tribunal mostraram que, em relação a 12 dos 16 projectos da amostra, a Comissão não possuía qualquer dado relativo ao pagamento e à utilização da contribuição nacional. À excepção notável do projecto Rjim Maatoug na Tunísia (SEM/03/212/010), os únicos casos em relação aos quais a Comissão dispunha dos dados necessários apenas se referiam a projectos cujo co-financiamento local provinha de fundos de contrapar- tida. 52. Os projectos cuja realização e´ acompanhada pelas administrações estatais dos PTM e/ou por importantes estabelecimentos financeiros são aqueles cujo acompanha- mento por parte da Comissão e´ geralmente mais defi- ciente. Esta deficieˆncia e´ acentuada no caso do financia- mento de grande número de operações relativas às atri- buições individuais de subvenções ou de empre´stimos. Treˆs projectos da amostra inseriam-se nessa categoria: o projecto referente às operações de cre´ditos em benefício das pequenas e me´dias explorações agrícolas na Tunísia (SEM/03/212/015), o projecto relativo ao reforço das estruturas do ensino em Marrocos (SEM/03/204/006) e o Fundo de Desenvolvimento Agrícola (FDA) em Marrocos (SEM/03/204/002). 53. Para o último projecto citado, a Comissão não dispunha por ocasião do controlo de qualquer informa- ção sobre a utilização da última fracção de 10 milhões de ecus da sua contribuição financeira. Os relatórios envia- dos pelos gestores continham, ale´m disso, anomalias que os serviços da Comissão não puderam detectar, por esses relatórios não terem sido explorados. Essas anomalias explicam-se por uma alteração do sistema de imputação contabilística das operações, que permitiu imputar à CF reembolsos de compras efectuadas pelos beneficiários anteriormente à sua assinatura. S e l e c ç ã o d a a s s i s t eˆ n c i a t e´ c n i c a 55. Não contando com os problemas relacionados com a dificuldade de a Comissão gerir os procedimentos de selecção da assisteˆncia te´cnica em prazos razoáveis, o Tribunal assinalou treˆs projectos em relação aos quais as modalidades de selecção dessa assisteˆncia te´cnica são contestáveis. 56. No caso do projecto referente ao reforço das estru- turas do ensino te´cnico em Marrocos (SEM/03/204/006), a Comissão atribuiu o acompanhamento da execução ao consultor que efectuara a sua identificação e preparação. Confiou igualmente a assisteˆncia te´cnica para a realização do projecto Rjim Maatoug (SEM/03/212/010) ao consul- tor ao qual já confiara o estudo de viabilidade. 57. Este último projecto e´ co-financiado pela Comissão, pela Itália e pelo Estado tunisino. A gestão da contribui- ção italiana foi assegurada pela Comissão em conformi- dade com o acordo-quadro celebrado entre a Comissão e a República Italiana em 1985. O artigo 2. 10 da CF relativa a esse projecto designa nomeadamente o consul- tor ao qual o contrato deve ser atribuído por ajuste directo. Tal procedimento, previsto pelo acordo-quadro, apenas e´, no entanto, possível quando se revela oportuno. Nos termos do referido texto, essa oportunidade deve ser apreciada tendo em conta os princípios de custos e de necessidade urgente e desde que tenha sido objecto de análise por parte dos serviços competentes da Comissão. Os processos da Comissão não conteˆm qualquer indica- ção que demonstre que os seus serviços tenham proce- dido a tal análise. Gestão administrativa e financeira G e s t ã o d a t e s o u r a r i a A c o m p a n h a m e n t o d a s c o n t a s d o s p a g a d o r e s d e l e g a d o s 54. O exame das contas dos pagadores delegados mos- trou que, em dois dos quatro países visitados no âmbito do inque´rito, não fora efectuada qualquer reconciliação bancária, existindo transacções a aguardar regularização desde 1989. Em um destes países, a regularização apenas 58. Em Novembro de 1995, por ocasião do controlo do Tribunal, dos 33,7 milhões de ecus pagos pela Comissão em benefício da componente cre´dito do projecto relativo ao programa de desenvolvimento do sector alimentar (SEM/03/220/020A) desde o seu início, 9,3 milhões de ecus estavam ainda por utilizar. Nessa mesma data, o montante dos reembolsos de capital e juros dos empre´sti- mos elevava-se respectivamente ao equivalente de 14,7 milhões e 1,6 milhões de ecus. A tesouraria disponível elevava-se, portanto, a 25,6 milhões de ecus, ou seja 54 % do financiamento inicial. A Comissão deveria ter procedido ao pagamento dos fundos na base de uma C 98/16 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 análise real das necessidades de tesouraria relacionadas com o projecto (23). deveria ter sido suportado pelos fundos de contrapartida constituídos a partir da ajuda alimentar. 59. Ale´m disso, quanto a este mesmo projecto, o sistema aplicado previa que o fundo para adiantamentos fosse alimentado com base num adiantamento de 50 % das necessidades anuais. Devido a uma sobreavaliação dos custos nos planos de trabalho, os adiantamentos pagos excederam as necessidades do projecto. O saldo não utilizado no extracto contabilístico do final do ano elevava-se a 0,8 milhões de ecus em 1993, atingindo 2,8 milhões de ecus no final do exercício seguinte. Em 1995, o saldo disponível na conta do fundo para adiantamentos ainda se elevava a 1,2 milhões de ecus. 64. Ainda no Egipto, o organismo responsável pela gestão do projecto regional do vale do Nilo (SEM/ 03/220/008A) facturou à Comissão 50 % da totalidade das suas despesas administrativas quando geria simulta- neamente cinco outros projectos financiados por outros provedores de fundos internacionais. Não foi apresentado aos auditores do Tribunal qualquer documento justifi- cando a facturação de uma percentagem igualmente con- siderável à Comissão. A delegação não estava consciente desta situação. Os serviços da Comissão deveriam efec- tuar um trabalho complementar de controlo a fim de determinar os montantes indevidamente pagos. 60. Foram pagos 13,8 milhões de dinares tunisinos (DT), ou seja 1,19 milhões de ecus, em 27 de Dezembro de 1991 ao banco tunisino responsável pela gestão dos empre´stimos no âmbito de um projecto para cre´ditos agrícolas (SEM/03/212/015) relativo a operações de cre´di- to em benefício das pequenas e me´dias explorações agrícolas, quando essa linha de cre´dito apenas foi mobili- zada a partir do meˆs de Outubro de 1992. Os juros vencidos pelos montantes depositados nas contas do projecto entre Outubro de 1992 e 21 de Novembro de 1994, data em que os fundos do projecto se esgotaram, elevavam-se a 13,5 milhões de DT, ou seja 1,1 milhões de ecus. A Comissão apenas tomou conhecimento da exis- teˆncia deste montante por ocasião do controlo do Tribu- nal. T o m a d a e m c o n s i d e r a ç ã o d e d e s p e s a s i n e l e g í - v e i s 61. Foram evidenciados treˆs casos de despesas inelegíveis por ocasião dos controlos, quer por as operações pagas pela Comissão terem sido realizadas anteriormente à assinatura da CF, quer por não serem total ou parcial- mente imputáveis à contribuição comunitária. 62. Desse modo, operações realizadas anteriormente à assinatura da CF foram, contudo, pagas pela Comissão no âmbito de um projecto em Marrocos, que cobria uma ajuda à formação nos sectores dos teˆxteis e do cabedal (SEM/03/204/012), em relação ao qual o montante das operações indevidamente pagas e´ avaliado, na sequeˆncia dos controlos, em 212 000 ecus. P r a z o s d e p a g a m e n t o 65. No caso do projecto Rjim Maatoug (SEM/03/212/ /010) em benefício da Tunísia, os excessivos atrasos no pagamento dos honorários da assisteˆncia te´cnica deram origem a 41 732 ecus de juros de mora. 66. Do mesmo modo, a Comissão teve de pagar 40 000 ecus de juros de mora ao projecto de investigação das águas subterrâneas em Azzraq (SEM/03/628/006), em virtude de atrasos de pagamento devidos à aplicação de uma taxa de câmbio incorrecta (24). 67. O co-contratante do projecto de geologia económica (SEM/03/628/013) apresentou um pedido de pagamento de juros devido a um pagamento tardio. Por ocasião da missão de auditoria do Tribunal, uma factura estava por pagar há mais de dois anos. Nenhuma acção fora levada a cabo, nem pela Comissão nem pelo Instituto dos Recursos Naturais da Jordânia, no sentido de resolver estas questões. 68. A análise dos prazos necessários para o pagamento das operações relativas à realização do projecto de forma- ção nos sectores do cabedal e dos teˆxteis em Marrocos (SEM/03/204/012) revelou que, em quatro casos, estes atingiram de 121 a 221 dias. Avaliação e auditorias externas 63. Igualmente no Egipto, dois pagamentos num mon- tante total de 705 010 ecus foram imputados em 1991 às contas do projecto relativo ao programa de desenvolvi- mento do sector alimentar (SEM/03/220/020A) em rela- ção a actividades que não estavam previstas e cujo custo (23) Ver relatório anual relativo ao exercício de 1996, ponto 13. 37 (JO C 348 de 18. 11. 1997). 69. Treˆs dos projectos controlados na Jordânia não foram objecto de avaliação externa por esta não se encontrar prevista nas CF. No que se refere ao quarto, a avaliação em curso de execução foi realizada demasiado (24) Este projecto não fazia parte da amostra. A questão foi, no entanto, identificada por ocasião da missão à Jordânia, onde se procedeu à análise do conjunto dos projectos financiados em benefício deste país. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/17 tarde para que os responsáveis pelo projecto pudessem tomar em conta os seus resultados antes do final dos trabalhos. para uma administração desconcentrada que não dispõe de liberdade de colocação da liquidez financeira. 70. O projecto relativo ao reforço das estruturas do ensino tecnológico e científico em Marrocos (SEM/03/ /204/006) não foi objecto de qualquer avaliação ou auditoria externa. A CF não continha, aliás, qualquer obrigação a este respeito. 71. Sobre este último ponto, o Tribunal observou que a Comissão apresenta ultimamente a tendeˆncia para incluir no texto das CF a obrigação de se submeter a auditorias externas. Deverá, no entanto, fixar objectivos suficiente- mente precisos para estas auditorias e melhorar o seu acompanhamento para delas tirar melhor proveito, evi- tando situações como as verificadas no caso do projecto regional do vale do Nilo (SEM/03/220/008A). Apesar de uma auditoria anual durante os cinco anos de realização, a facturação excessiva dos custos administrativos (ver ponto 64) pela assisteˆncia te´cnica nunca foi identificada. Alterações das decisões iniciais 72. A análise dos processos mostrou que as delegações, as unidades de gestão ou ate´ a assisteˆncia te´cnica aceita- ram alterações consideráveis, ou transfereˆncias de dota- ções de uma rubrica orçamental para outra, sem que a Comissão tenha conferido a essas diferentes entidades os poderes para o fazer. Ale´m disso, estas alterações verifica- ram-se sem terem sido objecto de justificação escrita, o que teria permitido verificar o seu fundamento. Alterações consideráveis 73. No âmbito do projecto relativo a operações de cre´dito em benefício das pequenas e me´dias explorações agrícolas na Tunísia (SEM/03/212/015), a natureza dos produtos importados, prevista na CF, não foi respeitada, tendo sido importados produtos de primeira necessidade de outro ge´nero, num montante de cerca de 11 milhões de ecus. A delegação aceitou igualmente um aumento substancial das taxas de juro dos empre´stimos a me´dio e longo prazos, que passaram de 7,5 e 8 % a 10 e 11 %. Esta última alteração aumentou consideravelmente a dívi- da dos agricultores, que muitos deles não conseguiram assumir (ver ponto 97). 74. Ainda na Tunísia, no âmbito do projecto de desen- volvimento agrícola do Sudoeste de Kef (SEM/03/212/ /004), as competeˆncias em mate´ria de gestão atribuídas pela CF a um organismo dispondo de personalidade jurídica e de autonomia orçamental foram transferidas 75. Em Marrocos, o projecto relativo ao Fundo de Desenvolvimento Agrícola (SEM/03/204/002), em relação ao qual a Comissão pagou, no âmbito do terceiro proto- colo, 30 milhões de ecus, deveria, nos termos da CF, ser objecto de uma auditoria por parte da Inspecção-Geral de Finanças de Marrocos, em relação a cada um dos treˆs anos de realização. A delegação aceitou que essa inspec- ção fosse substituída por uma auditoria efectuada por um gabinete externo, que apenas parcialmente incidiu no período coberto pelo financiamento comunitário. Assim fazendo, a boa utilização de 10 milhões de ecus não foi controlada. Autorização de transfereˆncias entre as rubricas 76. No âmbito da realização do projecto de ajuda à formação nos sectores dos teˆxteis e do cabedal em Marrocos (SEM/03/204/012), a delegação decidiu um aumento de 37 % para a componente «complexo de formação», que assim passou de 1,09 milhões de ecus previstos na CF para 1,5 milhões de ecus. 77. Foram frequentemente autorizadas transfereˆncias de dotações entre as rubricas orçamentais da CF. No caso do projecto Rjim Maatoug (SEM/03/212/010), as altera- ções constatadas incidiram igualmente sobre a origem dos fundos e sobre a aceitação de que fossem ultrapassados os limites autorizados para determinadas rubricas. 78. Finalmente, no que se refere ao projecto de trata- mento de águas residuais de Helwan (SEM/03/220/005A) e, de uma maneira mais geral, ao conjunto dos projectos de infra-estruturas financiados em benefício do Egipto, a delegação imputou os pagamentos, enquanto existiam dotações disponíveis, à CF sem se preocupar com os montantes específicos previstos para cada uma das rubri- cas orçamentais abertas. 79. Estes exemplos mostram que os serviços de gestão teˆm demasiada tendeˆncia para apenas considerar o carác- ter vinculativo dos montantes inscritos na CF a nível do pacote global. A regra do carácter limitativo das dotações por rubrica de despesas e´, pelo contrário, amplamente ignorada (25). 80. Ale´m do seu carácter irregular, esta situação coloca em causa a afectação inicial das dotações que deveria cobrir as necessidades identificadas quando dos estudos preparatórios. A necessidade de alterar os montantes das (25) Ver igualmente o ponto 15. 29 do relatório anual relativo ao exercício de 1991 (JO C 330 de 15. 12. 1992). C 98/18 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 rubricas no orçamento de um projecto indica uma neces- sidade de alterar a sua realização. Trata-se, portanto, de uma decisão de gestão importante que apenas deverá poder ser tomada pelas autoridades devidamente habilita- das (ver ponto 39). Assim, as CF deverão especificar que qualquer alteração das decisões iniciais, como as referidas acima, deve ser justificada no pedido e ser objecto de uma aprovação pela autoridade competente. em dois outros a única contabilidade disponível era a da assisteˆncia te´cnica. Saliente-se ainda que, no caso do projecto nacional de cartografia e planeamento geográfi- co (SEM/03/628/005), a contabilidade, mantida pela assisteˆncia te´cnica, não permitia acompanhar a utilização das dotações tal como eram apresentadas nas rubricas orçamentais definidas pela CF. Serviços prestados pela assisteˆncia te´cnica 81. A análise da amostra demonstrou uma boa quali- dade de conjunto dos serviços prestados pela assisteˆncia te´cnica. Foram, contudo, assinaladas facturações excessi- vas de despesas inelegíveis (projecto regional do vale do Nilo — ver ponto 64), bem como atitudes abusivas (projecto de tratamento de águas residuais de Helwan — ver ponto 92). Por outro lado, tornam-se necessárias as observações que se encontram a seguir. 82. Em Marrocos, os serviços prestados pela assisteˆncia te´cnica para a realização da componente pedagógica e te´cnica do projecto relativo ao reforço das estruturas de ensino científico e te´cnico (SEM/03/204/006) foram julga- das insuficientes tanto pelo Ministe´rio da Educação como pela Comissão. 86. No caso do projecto regional do vale do Nilo no Egipto (SEM/03/220/008A), a única contabilidade era a da assisteˆncia te´cnica. Nem os coordenadores nacionais dos diferentes programas de investigação, nem os centros de investigação locais dispunham de contabilidade. 87. Apesar da óptima qualidade geral da gestão do projecto Rjim Maatoug (SEM/03/212/010), os controlos efectuados mostraram que a direcção do projecto não adjudicara um contrato local para a compra de tractores à proposta que indicava um valor menor, sem que os processos fornecessem uma explicação satisfatória dessa decisão contrária às regras dos contratos públicos. Resultados registados e perenidade dos projectos 83. Na Jordânia, no caso do projecto de geologia econó- mica (SEM/03/628/013), a assisteˆncia te´cnica, devido à sua incapacidade de trabalhar em estreita colaboração com as autoridades locais, não permitiu o reforço institu- cional que constituía um objectivo importante do pro- jecto. Pelo contrário, a boa colaboração entre a assisteˆn- cia te´cnica e os responsáveis locais foi determinante para o eˆxito do projecto nacional de cartografia e planea- mento geográfico (SEM/03/628/005). 88. O eˆxito dos projectos exige o respeito pelos compro- missos assumidos pelos parceiros e um sistema de gestão adequado cuja definição resulta, ou deveria resultar, de estudos de viabilidade. Deste duplo ponto de vista, os controlos efectuados pelo Tribunal revelaram situações diversificadas. São de salientar as insuficieˆncias dos resul- tados registados em relação aos objectivos fixados pelas CF e as dúvidas surgidas sobre a perenidade dos projec- tos seguintes. 84. Por outro lado, constata-se que, quando a assisteˆn- cia te´cnica se substitui às autoridades competentes locais para a administração e gestão financeira do projecto, a perenidade do projecto encontra-se ameaçada quando e´ solicitado a continuar para ale´m do contrato dos consul- tores. Gestão dos responsáveis pelos projectos e resultados obtidos Observações contabilísticas e financeiras 89. O projecto de tratamento de águas residuais de Helwan (SEM/03/220/005A) que recebeu, desde o pri- meiro protocolo, cerca de 87 milhões de ecus, ainda não está em posição de ser suportado pelas instituições locais. Duas administrações partilham a responsabilidade por este projecto. A realização dos trabalhos e´ da competeˆn- cia da «Cairo Wastewater Organisation» (CWO); quando esta recebe definitivamente os trabalhos, e´ a vez de a «General Organisation For Sanitary Drainage» (GOSD) se ocupar da gestão das instalações e distribuição da água. Os controlos locais mostraram que nenhuma destas duas instituições consegue cumprir as suas funções de maneira conveniente e que o conjunto do projecto apenas funciona graças à assisteˆncia te´cnica. 85. Dois dos quatro projectos controlados na Jordânia não dispunham de contabilidade separada, ao passo que 90. Duas razões fundamentais explicam esta situação. Em primeiro lugar, a GOSD não era autorizada a fixar o 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/19 preço da água a um nível suficiente para permitir a verdadeira autonomia orçamental que asseguraria a sua viabilidade financeira sem a ajuda de provedores de fundos internacionais. Em segundo lugar, as parcas remu- nerações dos funcionários destas duas instituições provo- cam a saída de muitos deles que, após terem recebido uma formação profissional de qualidade por parte da assisteˆncia te´cnica, passam, assim que lhes surge uma oportunidade, para o sector privado onde obteˆm salários mais elevados. 97. O projecto relativo a operações de cre´dito em bene- fício das pequenas e me´dias explorações na Tunísia (SEM/03/212/015) teve um efeito nocivo. O endivida- mento dos agricultores agravou-se sobremaneira quando as taxas foram aumentadas (ver ponto 73). Os controlos efectuados permitiram determinar que mais de 80 % dos agricultores não puderam assumir o seu endividamento. Dado que a legislação nacional proíbe qualquer acesso a novos financiamentos se houver atraso nos reembolsos, a própria perenidade de determinadas explorações agrícolas encontrava-se, por esse facto, em perigo. 91. Tal situação gera uma desresponsabilização das administrações competentes, que dependem inteiramente da assisteˆncia te´cnica para o bom funcionamento do sistema de tratamento das águas residuais e que, dez anos após o lançamento do projecto, continuam incapazes de assegurar a sua manutenção e perenidade por si pró- prias. 92. Esta situação confere à assisteˆncia te´cnica uma tal posição de força que esta se permitiu, com o apoio activo da GOSD, continuar a trabalhar apesar da recusa da Comissão em prorrogar o contrato que tinha expirado. Por ocasião da missão do Tribunal no Egipto, já tinham passado 17 meses. Na sequeˆncia da visita do Tribunal, as autoridades egípcias aceitaram tomar a seu cargo os custos relativos à prorrogação deste contrato. 93. Por outro lado, o stock de peças sobresselentes por ocasião do controlo do Tribunal era insuficiente para uma obra desta importância. Segundo a assisteˆncia te´cni- ca, registavam-se igualmente numerosos casos de material desaparecido, bem como deficieˆncias na manutenção das instalações. 94. Foram constatados condicionalismos da mesma ordem no programa de desenvolvimento no sector ali- mentar (SEM/03/220/020A), cuja perenidade será colo- cada em causa quando da partida da assisteˆncia te´cnica europeia que se encarrega da sua gestão. 95. O Tribunal visitou o projecto do Parque Nacional de Ras Mohamed (SEM/03/220/025A) algumas semanas antes do prazo fixado pela CF para a finalização dos trabalhos. Nessa data, os edifícios necessários à realiza- ção do projecto ainda nem estavam construídos por o Governo ter acabado de colocar à disposição o terreno necessário para a sua construção. 96. Como no caso do projecto de Helwan, o parque criado ao abrigo do projecto Ras Mohamed não foi capaz de gerar os recursos financeiros capazes de assegu- rar a sua perenidade. 98. Dois dos quatro projectos da amostra financiados em benefício da Jordânia apenas atingiram parcialmente os objectivos fixados, anunciando-se a sua perenidade igualmente difícil. Pelo contrário, o projecto nacional de cartografia e planeamento geográfico (SEM/03/628/005) pode considerar-se um eˆxito por ter permitido uma transfereˆncia real de know-how em benefício dos serviços locais. Dois elementos em especial explicam esse eˆxito: o projecto estava bem definido de início pelos te´cnicos jordanos e a assisteˆncia te´cnica trabalhou em estreita colaboração com eles. Conclusões sobre a gestão dos projectos 99. A análise da gestão dos projectos mostra que se manteˆm as principais deficieˆncias assinaladas no relatório especial no. 3/91 do Tribunal de Contas, apesar dos compromissos assumidos pela Comissão no sentido de as remediar. 100. A insuficieˆncia dos meios humanos e a falta de clareza na repartição de tarefas entre os diferentes servi- ços, bem como na repartição de competeˆncias entre a sede da Comissão em Bruxelas e as suas delegações locais, concorrem para que a Comissão controle insufi- cientemente o ciclo completo da gestão dos projectos. 101. Os limites dos instrumentos de gestão agravam esta situação: a) os instrumentos informáticos de que a Comissão dispõe não lhe permitem manter uma verdadeira contabilidade auxiliar dos projectos ligada directa- mente à execução orçamental, nem mesmo uma con- tabilidade que reflicta globalmente a situação finan- ceira dos projectos; b) a redacção das convenções de financiamento peca por imprecisões sobre a natureza das obrigações contrata- das, os dispositivos de gestão e os instrumentos de acompanhamento das operações; c) os contratos de auditoria não especificam claramente as informações que a Comissão espera dos controlos externos. C 98/20 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 102. O considerável aumento esperado para as ajudas comunitárias a favor dos PTM, que quase duplicará anualmente os montantes autorizados, apenas poderá agravar a situação actual. Se e´ pouco provável que o aumento das dotações previstas no regulamento MEDA se repercuta proporcionalmente no número de projectos, os montantes afectados a cada projecto vão sem dúvida conhecer um aumento muito sensível. As primeiras deci- sões de aplicação do regulamento MEDA tendem a confirmar esta análise. Referem-se, na realidade, a opera- ções de apoio aos programas de ajustamento estrutural e a montantes que se inserem num leque de 100 a 150 milhões de ecus. 103. Os sistemas de gestão dos projectos devem ser definidos pelas CF com base num conhecimento das realidades administrativas dos Estados beneficiários. Quando os dispositivos administrativos são de boa quali- dade, como e´ geralmente o caso dos países do Magrebe, a Comissão deverá utilizá-los e não tentar impor um modelo normalizado pre´-estabelecido contrário às tradi- ções locais. Querer impor tal modelo apenas pode levar a conflitos com as autoridades locais. O inque´rito mostrou que, se a Comissão evitou bastante este erro no âmbito da realização dos protocolos, determinados PTM receiam que, no âmbito da aplicação do regulamento MEDA, a gestão dos projectos deixe de ser confiada às instituições locais competentes e passe para a competeˆncia das unida- des de gestão ad hoc dirigidas conjuntamente pela assis- teˆncia te´cnica europeia e pelos quadros locais. GESTÃO DAS OPERAÇÕES GERIDAS SOB MANDATO PELO BEI E SEU CONTROLO Apresentação geral do inque´rito BEI. Estes financiamentos consistem em ajudas não reem- bolsáveis que assumem a forma de bonificações de juros de empre´stimos concedidos pelo BEI a partir dos seus recursos próprios e em ajudas reembolsáveis consagradas a operações de capitais de risco. 105. No âmbito dos terceiros protocolos, foram afecta- dos 37 milhões de ecus aos capitais de risco. Este montante atingiu 80 milhões de ecus, ou seja um aumento de 216 %, nos quartos protocolos, o que acen- tua o interesse crescente dos parceiros euro-mediterrâni- cos por este instrumento financeiro (26). Os quadros 2a e 2b apresentam os montantes correspondentes para os sete países em questão. Os protocolos não definem um pacote orçamental específico para o financiamento das bonifica- ções de juros (ver pontos 137-138). 106. A gestão das bonificações de juros foi essencial- mente objecto de uma análise a partir dos processos da Comissão. No que se refere à gestão dos capitais de risco, os controlos foram completados pela análise de uma amostra de projectos, a maior parte dos quais foi objecto de uma visita local (ver quadro 7). Estes controlos incidiram: a) na conformidade da utilização destes recursos com os objectivos que lhes tinham sido conferidos pelos pro- tocolos; b) na qualidade da gestão do mandatário atrave´s da análise dos dispositivos utilizados e dos resultados conseguidos; 104. Os protocolos mediterrânicos incluem financiamen- tos que, embora de origem orçamental, são geridos pelo c) no acompanhamento destas diferentes operações pela Comissão. (26) NB: a este montante acrescentam-se 25 milhões de ecus extraprotocolares. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/21 PROJECTOS GERIDOS PELO BEI E EXAMINADOS (VISITADOS PELO TRIBUNAL) QUADRO 7 Ref. Sector económico Número de lugares criados Custo total do projecto (Mio ECU) Recursos BEI (Mio ECU) Capitais de risco (Mio ECU) Bonificação de juros (Mio ECU) (milhões de ecus) EGIPTO SEM/03/220/012E SEM/04/220/033E Indústria 750/800 140,0 400 600 480 permanentes 800 sazonais Total Egipto 26 29 26 perm. + 10 oca. 120 não disponível 180 35 perm. + 20 saz. 40 150 25 30 155 40 45 5,2 9,7 1,3 6,2 77,7 21,4 262 1,4 1,2 1,9 1,1 1,6 1,1 1,3 0,1 2,0 1,4 0,6 1,5 0,7 2,8 2,7 Total Marrocos 21,4 SEM/03/220/013E Empr. global transit. pelo «Export Develop- ment Bank of Egypt» Turismo Indústria de tapetes Fibras sinte´ticas Turismo SEM/03/220/030E SEM/04/220/029E SEM/03/220/036E SEM/03/220/037B Indústria Horticultura Electrónica Pesticidas Papel Teˆxteis Mármore Aço Electrónica Óleo e farinha de peixe Cabedal Vestuário Cimento pronto Polistirene expandido Teˆxteis Biotecnologia Alimentação Indústria do cobre MARROCOS Empre´stimos globais transitando pelo Te- souro Financiamento pelo in- termediário do SPPP TUNÍSIA Empre´stimos globais transitando pelo «Ban- que Nationale de De´ve- loppement» protocolos II, III e IV Cerâmica Teˆxteis Indústria dos pneus Peças de borracha Calçado Turismo Minas Indústria de esmalte 40 500 65 104 não disponível 250 60 TOTAL DOS CAPITAIS DE RISCO PARA A TUNÍSIA 1,8 17,0 3,5 2,0 0,1 2,5 56,0 4,5 87,3 70,4 157,7 SEM/03/212/016 Poluição química — Total Tunísia Fonte: Tribunal de Contas. 25,0 2,1 4,0 0,7 0,8 15,0 6,0 54 35,4 35,4 5,5 0,5 9,0 1,5 17 0,1 0,1 0,2 0,2 0,3 0,1 0,1 0,0 0,2 0,1 0,1 0,2 0,3 0,2 0,3 2,5 0,3 0,7 0,7 0,1 0,1 0,1 0,9 0,2 3,0 3,0 2,1 0,6 1,9 0,8 5 5,4 5,4 C 98/22 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 107. Tendo em conta por um lado o número de instru- mentos financeiros cuja gestão a Comissão confiou ao BEI e, por outro, os condicionalismos relacionados com a organização do controlo externo do BEI, a obrigação de organizar sistematicamente uma auditoria conjunta cons- titui uma forte limitação para o Tribunal. Não foi por isso materialmente possível controlar localmente um número significativo de projectos que tenham beneficiado de um financiamento orçamental a título de bonificações de juros. 113. Estas modalidades, apresentadas pelo BEI numa nota de informação datada de 24 de Junho de 1992, são: a) empre´stimo global a uma instituição financeira inter- mediária (IFI) determinada (Tunísia, Egipto, Jordâ- nia); b) empre´stimo global ao Tesouro nacional trabalhando em colaboração com várias IFI (Marrocos); c) criação de sociedades financeiras especializadas; Dispositivo de gestão dos capitais de risco d) intervenção directa em projectos (Egipto); Finalidade dos capitais de risco e condições de elegibili- dade 108. Os capitais de risco destinam-se prioritariamente, nos termos dos protocolos, a favorecer a colocação à disposição de fundos próprios ou equiparados a favor de empresas privadas, bem como de empresas públicas, em especial aquelas às quais se associam pessoas singulares ou colectivas nacionais de um Estado-Membro da Comu- nidade. Dirigem-se ao conjunto dos sectores da economia dos PTM. 109. A redacção extremamente vaga dos protocolos levou o BEI a enunciar treˆs condições necessárias à elegibilidade dos projectos para os capitais de risco. Duas destas condições baseiam-se nas qualidades próprias dos projectos apresentados, a saber o seu interesse económico e a sua viabilidade financeira. A terceira refere-se ao carácter determinante de que se devem revestir os capitais de risco para a realização do projecto. 110. O BEI interpreta, contudo, esta última condição de maneira muito geral. Considera-a preenchida desde que a auseˆncia desse financiamento tenha por efeito atrasar a operação, desiquilibrar a associação entre os parceiros locais e europeus ou, ainda, influenciar desfavoravel- mente outros provedores de fundos hesitantes. Descrição do sistema de gestão 111. Este sistema articula-se em torno de modalidades de financiamento cobertas por um dispositivo contratual e procedimentos de instrução e de acompanhamento dos projectos adaptados a cada uma delas. Modalidades de financiamento e dispositivo contratual e) financiamento de estudos de viabilidade. 114. O dispositivo jurídico implementado pelo Banco difere para cada uma das modalidades, a fim de se adaptar às suas particularidades. Não obstante essa diver- sidade, a gestão dos capitais de risco caracteriza-se glo- balmente pelos seguintes elementos: a) os financiamentos são sempre concedidos em condi- ções mais vantajosas que as do mercado local; b) o risco de perda de câmbio não e´ assumido pelo beneficiário mas suportado pela Comunidade, num primeiro tempo, e em seguida pelo Estado do PTM em questão; c) a concessão definitiva de um financiamento ao benefi- ciário final não pode verificar-se sem o acordo expresso do BEI. 115. Como para as suas operações próprias, o BEI verifica se as cláusulas contratuais se inserem harmonio- samente no direito local. Instrução e acompanhamento dos projectos 116. Quando o BEI utiliza os seus recursos próprios para financiar um projecto conjuntamente com os capi- tais de risco, os seus serviços instruem directamente o processo apresentado segundo os seus procedimentos internos habituais. 117. Pelo contrário, quando a gestão das operações se verifica no âmbito da realização de uma linha global de cre´dito, a instrução do processo corresponde a um proce- dimento descentralizador. É em primeiro lugar à IFI que compete instruir o pedido. 112. O BEI teve a preocupação de adaptar os modos de intervenção utilizados às realidades dos PTM. Cinco modalidades foram assim experimentadas, de maneira alternativa ou cumulativa, a fim de tirar o melhor partido possível das realidades locais. 118. Contudo, a IFI não dispõe de poder de decisão autónomo quanto à atribuição dos capitais de risco. Tem de enviar ao BEI, para acordo, o processo relativo ao projecto e o resultado da sua instrução. Este processo compõe-se, nos termos do contrato, no mínimo de uma ficha de informações normalizada. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/23 119. Após análise do processo enviado, o BEI toma uma decisão de afectação atrave´s da qual a IFI e´ autorizada a celebrar o contrato de financiamento com o beneficiário final. 120. O acompanhamento das operações efectua-se segundo duas modalidades complementares. Os contratos assinados com as IFI preveˆem um acompanhamento documental, atrave´s do envio regular de informações sobre o estado da sua carteira «capital de riscos» e sobre a situação financeira de cada beneficiário. Estas informa- ções são recolhidas em fichas normalizadas cujo modelo e´ anexo ao contrato. O seguimento e´ completado por deslocações locais a que o BEI procede directamente ou atrave´s do envio de consultores contratados especifica- mente para esse fim. 121. No caso das linhas globais de cre´dito concedidas ao Estado marroquino, a administração do Tesouro veri- fica, antes do desbloqueamento dos fundos, se as condi- ções contratuais foram preenchidas pelo beneficiário. Paralelamente efectua um acompanhamento dos projectos atrave´s dos balanços fiscais que lhe são enviados. Observações do Tribunal na sequeˆncia dos controlos Instrução dos projectos 122. A deficieˆncia mais habitualmente encontrada refere-se às informações recolhidas sobre os associados europeus à empresa conjunta cuja situação exacta e qualidade do compromisso não podem ser apreciadas a partir dos elementos contidos nos processos de instrução enviados ao Tribunal. Pore´m, os controlos efectuados mostraram a estreita ligação existente entre a qualidade da parceria e o eˆxito ou, pelo contrário, o insucesso dos projectos financiados. 123. A segunda deficieˆncia evidenciada pela análise de projectos da amostra e pelo exame da documentação disponível refere-se à relativa frequeˆncia da subavaliação dos orçamentos de investimento e em especial das neces- sidades de fundos de maneio. Concentração das ajudas 125. Dos oito projectos seleccionados na Tunísia, a própria IFI era beneficiária de metade, num montante representando mais de 60 % do total das afectações. 126. Em Marrocos, segundo as informações recolhidas junto das autoridades de tutela, os beneficiários dos capitais de risco eram principalmente provenientes da clientela habitual das IFI. 127. No Egipto, treˆs projectos absorveram 16,5 milhões de ecus dos 27 milhões abertos em relação ao terceiro e ao quarto protocolos. Esta concentração das afectações reveste-se igualmente de carácter específico devido à importância dos projectos financiados, um dos quais representa um investimento global de 140 milhões de ecus, à dimensão dos parceiros europeus, na sua maior parte empresas multinacionais, e à implicação dos recur- sos próprios do BEI nestas operações. 128. Tais concentrações são contestáveis, apesar da ine- gável importância económica dos projectos financiados no Egipto, tendo em conta os objectivos conferidos aos capitais de risco pelos protocolos e programas indicativos celebrados com este país. Na realidade, nos termos destes últimos, as pequenas e me´dias empresas constituem o alvo privilegiado dos capitais de risco. Pore´m, apenas as operações dirigidas em benefício dessa população o foram atrave´s de duas linhas globais de cre´dito, a pri- meira das quais, financiada pelo terceiro protocolo, ape- nas foi muito parcialmente utilizada, e a segunda, finan- ciada pelo quarto protocolo, não tinha, no momento do inque´rito do Tribunal, dado lugar a qualquer afectação. 129. Segundo o BEI, a carteira dos projectos financiados no Egipto e´ sã e reflecte a sua preocupação de gerir da melhor maneira os recursos que lhe foram confiados pela Comissão, tendo em conta as possibilidades oferecidas pelo mercado local. Sem contestar esta afirmação, o Tribunal constata a contradição com os compromissos assumidos nos programas indicativos. 124. Para ale´m destas duas deficieˆncias, a qualidade dos processos de instrução e´ variável. A análise dos processos instruídos, directamente pelos serviços do BEI, pela IFI da Tunísia ou ainda pela empresa de investimento criada em Marrocos, demonstra a qualidade da instrução. Pelo contrário, as deficieˆncias dos processos enviados pelas outras IFI visitadas no âmbito do inque´rito em apoio dos pedidos de afectação reflecte, segundo os casos, a auseˆn- cia ou a reduzida experieˆncia dessas instituições na gestão deste tipo de operações. 130. As autoridades competentes de um PTM acentua- vam, por outro lado, que o interesse fundamental desse instrumento financeiro era permitir a realização dos pro- jectos de qualidade, sendo difícil de financiar por cre´ditos bancários clássicos devido à impossibilidade de os seus promotores oferecerem garantias suficientes. Assim, os capitais de risco teˆm tendeˆncia para favorecer a aparição de uma nova geração de empresários, o que não era verdadeiramente o caso dos projectos financiados no Egipto e apenas o era parcialmente nos financiados em Marrocos e na Tunísia. C 98/24 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 Acompanhamento geral das operações pelo BEI 131. No que se refere ao acompanhamento documental, constatou-se que as IFI não respeitaram geralmente as suas obrigações contratuais relativas ao envio regular ao BEI das fichas de informação sobre o estado da sua carteira de capitais de risco, bem como sobre a situação financeira de cada beneficiário. 132. O BEI contratou, a expensas próprias, um consul- tor para proceder, em Maio de 1993, a uma avaliação das operações financiadas em Marrocos, com base numa ampla amostra de 37 projectos. Vários dos projectos analisados no âmbito do inque´rito do Tribunal tinham igualmente sido objecto de uma avaliação por esse con- sultor ou de um controlo pelo BEI. O Tribunal verificou a semelhança das constatações. Resultados registados 133. A gestão dos capitais de risco no âmbito da realiza- ção dos terceiros protocolos caracteriza-se: a) por uma afectação equilibrada das dotações em bene- fício dos diversos sectores de actividade dos PTM, nomeadamente em Marrocos e na Tunísia onde res- pectivamente sete e nove sectores de actividade benefi- ciaram deste instrumento financeiro; b) por um efeito de alavanca sobre os investimentos, pois a prioridade conferida à criação de empresas conjuntas favoreceu a entrada de capitais estrangei- ros; c) pela criação de 5 200 empregos directos em Marrocos e mais de 1 900 na Tunísia e no Egipto. Nestes dois últimos países, duas outras operações controladas permitiram, ale´m disso, salvaguardar respectivamente 400 e 500 empregos que se encontravam ameaçados; d) por uma selecção de projectos destinados a melhorar os balanços do come´rcio externo. Realização dos quartos protocolos 134. No âmbito dos terceiros protocolos, os financia- mentos concedidos atrave´s das linhas globais de cre´dito, com excepção dos concedidos às próprias IFI, tinham assumido a forma de empre´stimos a longo prazo propos- tos a taxas de juros inferiores às do mercado local. Verifica-se, no termo dos controlos efectuados, que foi essa a causa principal do seu eˆxito. 135. As condições de atribuição dos financiamentos no âmbito dos quartos protocolos demonstram a vontade de acentuar o carácter capital de risco favorecendo as toma- das de participação remuneradas com base nos dividen- dos pagos e a de reforçar a prioridade dada à constitui- ção de empresas conjuntas com parceiros europeus. Estas novas modalidades apresentam dificuldades de aplicação em Marrocos e na Tunísia e explicam o reduzido nível de utilização das linhas de cre´dito celebradas no âmbito dos quartos protocolos (ver quadro 8). 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/25 TERCEIROS E QUARTOS PROTOCOLOS — CAPITAIS DE RISCO EM 31. 12. 96 QUADRO 8 País Ref. Definição do empre´stimo Autorizações Desembolsos Anulações Saldo (em milhões de ecus) ARGÉLIA SEM/03/208/025/E Directo SEM/03/208/026/E Directo MARROCOS SEM/03/204/008/C Empre´stimo global TOTAL DO 3o. PROTOCOLO PARA A ARGÉLIA SEM/03/204/010/E Capitais de risco SEM/03/204/011/E Capitais de risco TOTAL DO 3o. PROTOCOLO PARA MARROCOS SEM/04/204/006/E Empre´stimo global TOTAL DO 4o. PROTOCOLO PARA MARROCOS TOTAL DOS 3o. E 3o. PROTOCOLOS PARA MARROCOS TUNÍSIA SEM/03/212/008/E Empre´stimo global SEM/03/212/013/E Empre´stimo global TOTAL DO 3o. PROTOCOLO PARA A TUNÍSIA SEM/04/212/005/E Empre´stimo global SEM/04/212/016/E Empre´stimo global TOTAL DO 4o. PROTOCOLO PARA A TUNÍSIA TOTAL DOS 3o. E 4o. PROTOCOLOS PARA A TUNÍSIA EGIPTO SEM/03/220/012/E Directo SEM/03/220/013/E Empre´stimo global SEM/03/220/022/E Directo SEM/03/220/030/E Directo SEM/03/220/036/E Directo TOTAL DO 3o. PROTOCOLO PARA O EGIPTO SEM/04/220/013/E Empre´stimo global SEM/04/220/029/E Directo SEM/04/220/033/E Directo TOTAL DO 4o. PROTOCOLO PARA O EGIPTO TOTAL DOS 3o. E 4o. PROTOCOLOS PARA O EGIPTO JORDÂNIA SEM/03/628/011/E Empre´stimo global SEM/03/628/037/E Empre´stimo global TOTAL DO 3o. PROTOCOLO PARA A JORDÂNIA SEM/04/628/012/E Empre´stimo global TOTAL DO 4o. PROTOCOLO PARA A JORDÂNIA TOTAL DOS 3o. E 4o. PROTOCOLOS PARA A JORDÂNIA LÍBANO SEM/03/604/009/E Empre´stimo global TOTAL DO 3o. PROTOCOLO PARA O LÍBANO SEM/04/604/007/E Empre´stimo global TOTAL DO 4o. PROTOCOLO PARA O LÍBANO TOTAL DOS 3o. E 4o. PROTOCOLOS PARA O LÍBANO 3o. PROTOCOLO 4o. PROTOCOLO Fonte: Tribunal de Contas. Capitais de risco Empre´stimos directos Empre´stimos globais TOTAL DO 3o. PROTOCOLO Empre´stimos directos Empre´stimo globais TOTAL DO 4o. PROTOCOLO CAPITAL DE RISCO EMPRÉSTIMOS DIRECTOS EMPRÉSTIMOS DIRECTOS TOTAL DOS 3o. E 4o. PROTOCOLOS 3,0 1,0 4,0 9,0 0,5 1,5 11,0 20,0 20,0 31,0 3,0 3,0 6,0 7,0 8,0 15,0 21,0 3,0 3,0 2,0 3,0 1,5 12,5 6,0 6,0 2,5 14,5 27,0 1,0 1,0 2,0 2,0 2,0 4,0 1,0 1,0 2,0 2,0 3,0 2,0 13,5 21,0 36,5 8,5 45,0 53,5 2,0 22,0 66,0 90,0 0,9 0,2 1,0 9,0 0,5 1,2 10,7 10,0 10,0 20,7 2,9 2,5 5,4 3,0 1,5 4,5 9,8 3,0 0,5 2,0 3,0 1,5 10,0 0,0 6,0 0,0 6,0 16,0 1,0 1,0 2,0 1,0 1,0 3,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,7 10,5 16,9 29,0 6,0 15,4 21,4 1,7 16,5 32,3 50,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,5 0,0 0,0 0,0 2,5 0,0 0,0 0,0 0,0 2,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,5 2,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,5 2,5 2,2 0,8 3,0 0,0 0,0 0,3 0,3 10,0 10,0 10,3 0,1 0,5 0,6 4,0 6,5 10,5 11,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,0 0,0 2,5 8,5 8,5 0,0 0,0 0,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 3,0 0,3 3,0 1,6 5,0 2,5 29,5 32,0 0,3 5,5 31,2 37,0 C 98/26 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 136. Por outro lado, devido à estrutura por vezes fami- liar das PME locais, o duplo objectivo de ajudar a reforçar os seus fundos próprios favorecendo simultanea- mente a criação de joint ventures e´ muitas vezes dificil- mente conciliável com a reticeˆncia manifestada em aceitar a entrada de um parceiro estrangeiro. As autoridades locais preconizam dividir em duas as linhas globais de cre´dito para que uma parte seja reservada aos promoto- res locais que não desejam associar-se em joint venture. Gestão das bonificações de juros Introdução mate´ria de decisões de financiamento relativas às bonifi- cações de juros. Assim, os recursos orçamentais não reembolsáveis eram prioritariamente afectados às necessi- dades do BEI. O Regulamento no. 1762/92 do Conselho remediou essa situação, mas apenas entrou em vigor quando da realização dos quartos protocolos. Resultados dos controlos Dados orçamentais 137. As ajudas não reembolsáveis suportadas pelo orça- mento geral da Comunidade previstas nos protocolos podem ser utilizadas para bonificar, no limite de 2 %, as taxas de juros aplicadas pelo BEI aos empre´stimos que concede a partir dos seus recursos próprios. À excepção dos capitais de risco, os protocolos não se referem aos montantes que podem ser concedidos a título de bonifica- ções de juros. 138. No seu relatório no. 3/91, o Tribunal criticava o poder que o regulamento de 1986 conferia ao BEI em 139. A realização dos terceiros e quartos protocolos em benefício dos sete países implicados no presente inque´rito deu lugar, em 31 de Dezembro de 1996, a uma autoriza- ção total de 114,7 milhões de ecus de dotações de autorização, da qual foram pagos 58,3 milhões de ecus. Por outro lado, 5,3 milhões de ecus de dotações autoriza- das foram anuladas. No encerramento das contas do exercício de 1996, o saldo das dotações autorizadas e não pagas em relação às bonificações de juros dos pacotes orçamentais dos terceiros e quartos protocolos elevava-se a 51,1 milhões de ecus, ou seja 44,5 % do total autori- zado (quadro 9). TERCEIROS E QUARTOS PROTOCOLOS — BONIFICAÇÕES DE JUROS EM 31. 12. 96 QUADRO 9 País Ref. (em milhões de ecus) Bonificações de juros Autorizações Desembolsos Anulações Saldo ARGÉLIA EGIPTO — SEM/03/220/011/B SEM/03/220/014/E SEM/03/220/015/B SEM/03/220/016/B SEM/03/220/017/B SEM/03/220/027/B SEM/03/220/029/B SEM/03/220/037/B SEM/03/220/038/B SEM/03/220/041/B TOTAL DO 3o. PROTOCOLO PARA O EGIPTO SEM/04/220/001/B SEM/04/220/007/B SEM/04/220/009/B SEM/04/220/012/B SEM/04/220/023/B SEM/04/220/032/B TOTAL DO 4o. PROTOCOLO PARA O EGIPTO TOTAL DOS 3o. E 4o. PROTOCOLOS PARA O EGIPTO — 3,0 6,4 0,9 5,6 2,8 3,8 1,9 0,8 7,9 2,7 35,8 1,7 4,9 7,4 3,4 5,4 7,6 30,4 66,2 — 2,8 5,3 0,8 3,3 2,1 3,5 1,7 0,0 6,3 0,0 25,7 0,0 4,9 0,9 0,0 2,7 0,0 8,5 34,2 — 0,2 1,1 0,2 2,3 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 4,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4,6 — 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,3 0,8 1,5 0,0 2,7 5,6 1,7 0,0 6,5 3,4 2,7 7,6 21,9 27,4 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/27 País Ref. (em milhões de ecus) Bonificações de juros Autorizações Desembolsos Anulações Saldo JORDÂNIA SEM/03/628/008/B SEM/03/628/009/B SEM/03/628/010/B SEM/03/628/018/B SEM/03/628/030/B SEM/03/628/034/B SEM/03/628/036/B SEM/03/628/039/B SEM/03/628/040/B TOTAL DO 3o. PROTOCOLO PARA A JORDÂNIA SEM/04/628/002/B SEM/04/628/003/B SEM/04/628/004/B SEM/04/628/010/B SEM/04/628/014/B SEM/04/628/018/B SEM/04/628/020/B SEM/04/628/021/B SEM/04/628/026/B LÍBANO MARROCOS SÍRIA TUNÍSIA TOTAL DO 4o. PROTOCOLO PARA A JORDÂNIA TOTAL DOS 3o. E 4o. PROTOCOLOS PARA A JORDÂNIA — — SEM/03/608/013/B TOTAL DO 3o. PROTOCOLO PARA A SÍRIA SEM/04/608/001/B TOTAL DO 4o. PROTOCOLO PARA A SÍRIA TOTAL DOS 3o. E 4o. PROTOCOLOS PARA A SÍRIA SEM/03/212/005/B SEM/03/212/006/B SEM/03/212/011/B SEM/03/212/016/B SEM/03/212/018/B TOTAL DO 3o. PROTOCOLO PARA A TUNÍSIA TOTAL GERAL 3o. PROTOCOLO TOTAL GERAL 4o. PROTOCOLO TOTAL GERAL 3o. E 4o. PROTOCOLOS Fonte: Tribunal de Contas. 2,1 1,2 1,1 0,3 1,4 0,3 0,4 1,0 0,8 8,7 2,3 0,6 0,7 1,2 2,0 0,0 2,7 0,9 1,5 11,9 20,6 — — 6,1 6,1 6,9 6,9 13,0 1,4 1,4 2,4 5,4 4,4 14,9 65,5 49,2 114,7 1,5 1,2 1,0 0,1 1,3 0,3 0,4 0,9 0,8 7,5 0,4 0,4 0,6 1,1 1,0 0,0 1,0 0,4 0,0 5,0 12,5 — — 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,2 1,4 2,2 5,1 1,7 11,6 44,8 13,6 58,3 0,6 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 — — 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,3 0,0 5,3 0,0 0,0 0,1 0,3 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,5 1,9 0,2 0,1 0,0 1,0 0,0 1,7 0,5 1,5 6,9 7,3 — — 6,1 6,1 6,9 6,9 13,0 0,2 0,0 0,2 0,3 2,7 3,3 15,4 35,6 51,1 C 98/28 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 Autorizações pendentes e acompanhamento I m o b i l i z a ç ã o p r e m a t u r a d e d o t a ç õ e s d e a u t o r i - z a ç ã o 140. A análise dos processos da Comissão permitiu constatar a existeˆncia de um considerável volume de dotações de autorização imobilizadas prematuramente ou num montante que excede as necessidades das operações em causa. 141. Este fenómeno ilustra a insuficieˆncia do acompa- nhamento da Comissão, que não procedeu aos controlos necessários à verificação da justificação do montante autorizado e que não instaurou um procedimento anual de encerramento dos projectos terminados. 142. Globalmente, o exame das contas da Comissão mostrou que ficaram por utilizar por períodos superiores a dois anos dotações autorizadas num montante total de 27,5 milhões de ecus. Estes montantes, como mostra o quadro 10b, proveˆm de sete projectos, quatro dos quais não foram objecto de qualquer pagamento por ocasião do controlo. BONIFICAÇÕES DE JUROS — AUTORIZAÇÕES PENDENTES QUADRO 10a Saldos residuais a anular 2o. Protocolo 3o. Protocolo 4o. Protocolo Operação de identificação Montante (Mio ECU) Operação de identificação Montante (Mio ECU) Operação de identificação Montante (Mio ECU) SEM/628/02/034 SEM/628/02/035 0,10 0,07 0,17 SEM/03/220/029 SEM/03/628/010 SEM/03/628/018 SEM/03/628/034 SEM/03/628/036 SEM/03/628/039 SEM/03/212/005 SEM/03/212/011 0,25 0,08 0,28 0,01 0,03 0,07 0,19 0,16 1,07 SEM/04/220/007 0,01 0,01 1,25 País Egipto Jordânia Tunísia Total Total Geral QUADRO 10b Utilização tardia das dotações autorizadas País Operação de identificação Montante (Mio ECU) Autorização contabilística Primeiro pagamento Operação de identificação Montante (Mio ECU) Autorização contabilística Primeiro pagamento 3o. Protocolo 4o. Protocolo Egipto SEM/03/220/037 0,75 24. 11. 1992 — SEM/04/220/009 SEM/04/220/012 SEM/04/628/002 SEM/04/628/003 7,40 3,39 2,31 0,65 1. 12. 1993 28. 7. 1994 11. 7. 1996 — 29. 12. 1992 23. 3. 1993 13. 2. 1996 10. 8. 1996 SEM/03/608/013 6,10 3. 5. 1995 — SEM/04/608/001 6,87 3. 5. 1995 — 6,85 20,61 27,46 Jordânia Síria Total Total Geral Fonte: Tribunal de Contas. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/29 S a l d o s r e s i d u a i s a a n u l a r 143. Passando em revista as operações financiadas em relação às bonificações de juros no âmbito dos terceiros e quartos protocolos, bem como dos segundos, verifica-se que existem autorizações, correspondentes a projectos em relação aos quais o BEI procedeu ao pagamento final e o notificou à Comissão, que se manteˆm abertas nas contas da Comissão com saldos residuais por vezes muito anti- gos. Num caso, o último pagamento data de 1990. 144. O quadro 10a mostra que 11 projectos, represen- tando cerca de 1,25 milhões de ecus, se encontram nesse caso, provindo mesmo um saldo residual de 168 320 ecus de duas autorizações efectuadas no âmbito dos segundos protocolos com a Jordânia. A instauração de um procedi- mento sistemático de encerramento anual das operações permitirá evitar tal situação, que congela inutilmente dotações e dificulta a contabilidade. 145. Os controlos efectuados no Egipto confirmam esta análise. Em dois dos treˆs projectos em questão, o mon- tante autorizado era demasiado elevado: num deles ultra- passava 700 000 ecus, ou seja era demasiado elevado em 25 %, ao passo que no outro os valores correspondentes eram de 250 000 ecus e 13 %. No primeiro caso, os fundos não utilizados e supe´rfluos estavam bloqueados desde Março de 1994, no segundo caso a partir de Dezembro de 1992. Em ambos os casos, os fundos em questão aparecem sempre como «ainda por liquidar» nas contas do final de 1995, tendo sido transitados ate´ 1996 e anulados no meˆs de Julho apenas no primeiro caso. 146. No terceiro caso, o empre´stimo inicial do BEI a partir dos seus recursos próprios foi fixado em 35 milhões de ecus, sendo objecto de uma bonificação de juros cujo montante foi avaliado em 5,6 milhões de ecus. No final de 1993, o banco decidiu reduzir o seu empre´s- timo a 28 milhões de ecus, na medida em que o próprio promotor tinha reduzido o volume do projecto, mas apenas informou a Comissão dessa alteração em Junho de 1994. Contudo, esta não tomou nesse momento qualquer medida visando reduzir os fundos autorizados para a bonificação de juros. Continuou autorizado ao longo de 1994 e 1995 um saldo residual de mais de 3 milhões de ecus, tendo-se efectuado um pagamento defi- nitivo em Dezembro de 1995. Os fundos não utilizados apenas foram anulados em Julho de 1996. Este projecto demonstra mais uma vez a auseˆncia de uma gestão suficientemente rigorosa dos fundos orçamentais pelos serviços da Comissão. O Banco deveria ter igualmente informado a Comissão mais rapidamente da sua decisão de reduzir o empre´stimo. Observações sobre a gestão das bonificações de juros 147. As constatações anteriores demonstram a insufi- cieˆncia dos controlos sobre a justificação dos montantes solicitados pelo BEI a título de bonificações de juros. A Comissão não pediu explicações sobre o volume inicial, sobre as razões da existeˆncia de um saldo residual no final de uma operação, nem pelo contrário sobre os motivos que levaram o BEI a solicitar um aumento das dotações inicialmente autorizadas. A insuficieˆncia do acompanhamento da Comissão e´ confirmada pela anti- guidade e pelo número dos saldos residuais a anular. 148. O Regulamento (CEE) no. 1762/92 do Conselho restituiu à Comissão o controlo sobre as decisões de financiamento em relação às bonificações de juros. Com- pete-lhe neste âmbito verificar se o processo de pedido apresentado pelo BEI lhe permite verificar a justificação tanto dos seus princípios como dos montantes das dota- ções solicitadas. 149. A Comissão deverá ale´m disso instituir, como o Tribunal tem regularmente recomendado igualmente para outros domínios, um procedimento anual de encerra- mento dos projectos e de anulação dos saldos resi- duais (27). CONCLUSÕES GERAIS Considerações sobre o sistema dos protocolos 150. As considerações apresentadas pelo Tribunal, por ocasião da análise da realização das duas primeiras se´ries de protocolos, no seu relatório especial no. 3/91, conti- nuam a ser válidas actualmente (28). 151. O direito adquirido pelos países beneficiários em relação aos montantes aprovados nos protocolos sem limite de tempo não permitiu uma cadeˆncia harmoniosa entre os diferentes protocolos, tendo conduzido à imobili- zação de recursos orçamentais que poderiam ter sido utilizados para outros fins. Paralelamente, a Comissão encontrou-se na obrigação de gerir simultaneamente as quatro se´ries de protocolos a partir de 1992. Essa gestão prolongar-se-á ate´ que se esgotem as dotações afectadas aos diferentes protocolos, paralelamente com a gestão das ajudas regidas pelo regulamento MEDA. A este respeito, a Comissão tenciona, com base nos terceiros e quartos protocolos, efectuar pagamentos anuais da ordem dos 200 milhões de ecus ate´ 1999, e nos anos seguintes pagamentos mais reduzidos ate´ que se esgotem as dota- ções (29). (27) Ver nomeadamente os pontos 3. 18 e seguintes do relatório especial que acompanha a declaração de fiabilidade relativa ao exercício de 1994 (JO C 352 de 30. 12. 1995). (28) Ver relatório especial no. 3/91 e, nomeadamente, os pontos 3. 23 e seguintes (JO C 252 de 26. 9. 1991). (29) Ver observações ao artigo B7-4051, Orçamento Geral da União Europeia para o exercício de 1997 (JO L 44 de 14. 2. 1997). C 98/30 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 152. O regulamento MEDA dá uma resposta ao pro- blema da utilização dos fundos adoptando um procedi- mento susceptível de se adaptar com flexibilidade às capacidades de absorção dos países terceiros beneficiá- rios, correspondendo simultaneamente às suas priorida- des. Na realidade, nos termos deste regulamento, os PTM deixam de dispor de um direito adquirido sobre um montante orçamental e passam a negociar, durante treˆs anos, um plano cujo carácter indicativo e´ acentuado. Considerações sobre o sistema de gestão da Comissão 153. A gestão da DG IB peca pela insuficieˆncia de recursos humanos e por falta de clareza na repartição das tarefas entre os serviços, bem como das competeˆncias entre a sede da Comissão em Bruxelas e as delegações. Os poderes das delegações deverão ser reforçados para lhes permitirem tomar, em tempo útil, as decisões que se podem revelar necessárias na gestão dos projectos. Este aumento de competeˆncias deverá ter por contrapartida a obrigação de fundamentar essas decisões. 154. A qualidade das convenções de financiamento deve ser melhorada, no plano jurídico, prevendo sanções quando as obrigações não são respeitadas pelo beneficiá- rio, e no plano te´cnico atrave´s de uma melhor definição dos órgãos de gestão e do conteúdo dos relatórios de execução, bem como atrave´s da inserção sistemática de uma cláusula que preveja uma avaliação interme´dia e uma avaliação final do projecto, assim como um controlo externo. 155. Os instrumentos informáticos de que a Comissão dispõe não lhe permitem manter uma contabilidade auxi- liar dos projectos directamente ligada à execução orça- mental nem um acompanhamento pormenorizado dos projectos. As autorizações secundárias representadas pelos contratos celebrados nos termos das CF devem ser ainda objecto de acompanhamento manual. O Manage- ment Information System (MIS) foi instalado, em versão simplificada, em 1997. 156. O efeito conjugado destas diversas insuficieˆncias tem por consequeˆncia um controlo insuficiente pela Comissão do ciclo completo da gestão dos projectos, nomeadamente da sua realização. A racionalização do sistema de gestão da Comissão, iniciada com a introdu- ção do Management Cycle Project, deve ser aprofundada e completada. 157. Esta situação e´ especialmente preocupante no momento em que, com a adopção do regulamento MEDA, os serviços da Comissão se encontram confronta- dos com um aumento muito sensível do volume orçamen- tal a gerir que, em dotações de autorização, e´ da ordem do dobro do dos protocolos. Para esse efeito, o orça- mento rectificativo 1/96 previu a possibilidade de utilizar ate´ 3 % das dotações MEDA como suporte administra- tivo e te´cnico. Por outro lado, a alteração de me´todo do regulamento MEDA poderá modificar os hábitos nas relações entre a Comunidade e os PTM e exacerbar a competição entre estes últimos. 158. A experieˆncia a tirar da realização dos protocolos (ver ponto 103) indica que, no que se refere à gestão dos financiamentos a partir do regulamento MEDA, a Comis- são deverá, sempre que lhe for possível, basear-se nos dispositivos administrativos em vigor nos PTM, não procurando impor um modelo normalizado pre´-estabele- cido. Considerações relativas às operações geridas pelo BEI sob mandato da Comissão 159. Os controlos efectuados permitiram apreciar, ape- sar das dificuldades nos procedimentos de instrução de determinadas IFI, a qualidade do sistema utilizado para a gestão dos capitais de risco e registar um satisfecit quanto aos resultados obtidos. A realização dos capitais de risco deu, contudo, lugar a uma concentração excessiva dos financiamentos. 160. O acompanhamento pela Comissão das operações cuja gestão e´ confiada ao BEI e´ reduzido. Essa insuficieˆn- cia manifesta-se por uma exploração mínima das infor- mações documentais enviadas pelo BEI e, no que se refere às bonificações de juros, pelo volume das autorizações pendentes. O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 29 de Janeiro de 1998. Pelo Tribunal de Contas Bernhard FRIEDMANN Presidente 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/31 RESPOSTAS DA COMISSÃO SISTEMA DOS PROTOCOLOS Realização dos protocolos Apresentação orçamental financiamento poderiam, em geral, ser melhoradas, sendo certo que a introdução do me´todo da gestão dos ciclos dos projectos (Project Cycle Management — PCM) tem permitido uma melhor definição e acompanhamento do projecto. 21. A Comissão e a Autoridade Orçamental, ao prepara- rem e elaborarem o orçamento anual, procuraram manter o equilíbrio entre a proliferação e a consolidação das rubricas orçamentais, ao mesmo tempo que salvaguarda- vam a transpareˆncia dos objectivos das acções financia- das. Foram organizadas sessões de formação a este me´todo «Project Cycle Management», utilizando consultores externos, entre 1992 e 1997. Desta forma, pouco a pouco, os responsáveis dos projectos apreenderam este me´todo de gestão de projectos. Legalidade comunitária Informática 23. No que diz respeito às decisões relativas às bonifica- ções de juros, embora exista a possibilidade teórica de rejeitar o parecer da Comissão, na realidade, tal nunca aconteceu. Como o Tribunal aponta, o Regulamento no. 1762/92 resolveu a referida situação. 24. Nos termos do artigo 209° do Tratado, o Tribunal de Contas deverá ser consultado pelo Conselho para emitir um parecer em treˆs casos muito precisos. Segundo a Comissão, o Regulamento MEDA não cabe directa- mente nestes casos. No entanto, existe um processo de consulta facultativa entre a Comissão e o Tribunal, nos termos de um acordo de 1980. O Tribunal poderá ser consultado sobre todas as propostas que impliquem «alterações significativas às te´cnicas dos mecanismos financeiros e/ou orçamentais». No futuro, a Comissão procurará recomendar mais siste- maticamente ao Conselho a consulta para parecer pre´vio do Tribunal de Contas. Conclusões sobre o sistema dos protocolos 28. Ver o ponto 24. OPERAÇÕES GERIDAS DIRECTAMENTE PELA COMISSÃO Instrumentos de gestão e de acompanhamento Convenções de financiamento 31. a 33. A Comissão examinará as recomendações do Tribunal. A Comissão concorda que as convenções de 34. a 36. Estão a envidar-se mais esforços para conti- nuar a desenvolver a gestão financeira, bem como os instrumentos de informação para a supervisão e controlo dos projectos. Organização e meios dos serviços 37. a 43. No período abrangido pela auditoria do Tribunal, as estruturas administrativas da Comissão rela- tivas à ajuda bilateral mudaram imenso. A partilha das responsabilidades entre os serviços centrais e as delega- ções encontra-se em situação de revisão. Para os concur- sos, contratos e pagamentos locais, a revisão das regras permitiu às delegações manterem a respectiva flexibili- dade. Com a criação das equipas MEDA, será melhorada a capacidade das delegações para acompanharem os projectos. Nos serviços centrais a separação das responsa- bilidades relativas à concepção, recursos, gestão e avalia- ção dos projectos foi inspirada pela iniciativa SEM 2000 e pelos princípios subjacentes à gestão dos ciclos dos projectos. A revisão da ajuda bilateral levou à obtenção de recursos suplementares para a realização e o acompa- nhamento dos projectos ao abrigo do Regulamento MEDA. Sempre que foi caso disso, chamou-se a atenção do pessoal da Comissão para as linhas directrizes (de que foram distribuídos exemplares) relativas às respectivas obrigações na gestão dos contratos e convenções de financiamento. As consequeˆncias a que o Tribunal alude no ponto 42 do relatório serão reduzidas à medida que avançar a cultura de disciplina financeira introduzida pela iniciativa SEM 2000. A organização do trabalho entre as unidades geográficas, te´cnicas e as delegações e´ coerente com os trabalhos realizados a nível da Direcção-Geral IB que teˆm por objectivo estabelecer novas regras para determinar com C 98/32 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 maior precisão o modo de cooperação entre os serviços centrais e os das delegações da Comissão em mate´ria de cooperação económica e de ajuda ao desenvolvimento. Calendário da realização dos projectos 44. a 47. No que diz respeito ao projecto de geologia económica: a decisão da Comissão foi tomada em 23/ /3/89 e, após o trabalho de preparação, a convenção de financiamento (CF) foi enviada para assinatura em 14/ /11/89 e assinada pelo beneficiário em 23. 4. 90. O atraso de 13 meses distribui-se em partes iguais devido à neces- sidade de preenchimento de procedimentos administrati- vos tanto do lado da Comissão como do país beneficiá- rio. A Comissão está consciente do problema identificado pelo Tribunal, tendo incluído na proposta de alteração do regulamento financeiro que as CF sejam assinadas pelo menos dentro do ano subsequente àquele em que foi tomada a decisão da Comissão. A referida medida des- tina-se a encorajar os beneficiários a certificarem-se, no momento da aceitação das condições que regem a conces- são da ajuda, de que os respectivos procedimentos nacio- nais estão concluídos dentro de um prazo determinado. 46. As «Disposições Te´cnico-Administrativas» (DTA) que constituem parte da CF, são frequentemente sujeitas a negociações difíceis e sensíveis com os países beneficiá- rios nomeadamente para garantir a transpareˆncia das regras e a segurança dos fundos comunitários. As CF a que o Tribunal se refere foram redigidas em finais dos anos 80 e princípios dos anos 90. Com a criação em Julho de 1995 da Direcção «Finanças e Recursos», como contra-peso exigido pela iniciativa SEM 2000, fizeram-se progressos no sentido da normali- zação e do preenchimento das CF, incluindo estas, actual- mente, a maior parte das sugestões efectuadas pelo Tribu- nal. Relativamente às regras dos concursos e procedimentos contratuais, a Comissão emitiu regras pormenorizadas e directrizes dirigidas ao pessoal que segue os projectos comunitários. As referidas regras são actualizadas regu- larmente, bem como quando as circunstâncias o exigem. 48. — 49. A Comissão está consciente de que importan- tes projectos de construção e de infra-estrutura social teˆm tendeˆncia para ultrapassarem as estimativas de custo iniciais. No âmbito da ajuda à cooperação regida por acordos preferenciais, o projecto e´ gerido basicamente pelo país, tomando a Comissão as medidas adequadas para garantir que os projectos avançam correctamente à luz das circunstâncias mutáveis — económicas, sociais e te´cnicas. No que diz respeito às CF, a Comissão dispõe actualmente de medidas para assegurar que exista um acompanhamento mais cuidadoso da data de expiração, sendo esta modificada quando as circunstâncias o exi- jam. Gestão financeira e acompanhamento dos projectos 51. a 53. A Comissão reconhece que os relatórios inter- calares deveriam ser seguidos com mais atenção. Ao mesmo tempo que respeita o princípio da confiança mútua subjacente à prestação de ajuda externa, a Comis- são procura garantir que o país beneficiário ou a institui- ção financeira acompanhem os montantes corresponden- tes à contribuição do beneficiário. A Comissão, atrave´s do seu representante, garante que os sistemas de acompanhamento sejam actualizados por forma a reflectir as necessidades mutáveis. No entanto, os serviços centrais da Comissão recebem relatórios regula- res sobre o estado de avanço dos projectos. Com os recursos crescentes disponíveis ao abrigo do Regulamento MEDA, a Comissão preveˆ o melhoramento do acompa- nhamento dos relatórios intercalares dos projectos. 52. Sempre que possível, a Comissão previu apoiar-se nas estruturas nacionais para favorecer o conceito de «ownership» (propriedade). A introdução de missões de supervisão semestrais, como estão actualmente previstas no âmbito do programa MEDA, deveria reforçar conside- ravelmente o acompanhamento dos projectos. Gestão administrativa e financeira A c o m p a n h a m e n t o d a s c o n t a s d o s p a g a d o r e s d e l e g a d o s 54. A Comissão está consciente do problema evocado pelo Tribunal e, na sequeˆncia da criação da DG IB, transferiu pessoal para reconciliar as contas dos pagado- res delegados. Ale´m disso, a Comissão dispõe de procedi- mentos para garantir que a reconciliação, futuramente, se fará numa base trimestral. Já se encontra bem adiantado o processo que assegura que o atraso acumulado será resolvido, com excepção dos países em que o acesso à informação e´ difícil, especialmente por razões políticas. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/33 S e l e c ç ã o d a a s s i s t eˆ n c i a t e´ c n i c a 55. A responsabilidade pela selecção da assisteˆncia te´cni- ca foi passada para a rece´m-criada Direcção «Finanças e Recursos» da DG IB. Ao separar as funções de instrução, de selecção, de execução e de avaliação, a Comissão reforçou o controlo interno, com isso garantindo procedimentos não só trans- parentes mas tambe´m eficazes. Ale´m disso, foram elabo- rados novos procedimentos dirigidos ao pessoal que segue os projectos, relativos a concursos que dispõem de novos limites. 56. — 57. Ver as observações ao número 55. G e s t ã o d a t e s o u r a r i a 59. Em geral, tais projectos são frequentemente realiza- dos debaixo de circunstâncias difíceis, sendo essencial que a gestão do projecto adopte uma abordagem prudente mas positiva. O programa de trabalho e as estimativas de custos reflectiram esta abordagem. Durante a realização do programa de trabalho e do orçamento, a PMU (uni- dade de gestão do projecto) e´ obrigada a controlar estreitamente os resultados e as despesas. 60. A reutilização dos juros no âmbito das operações de cre´dito poderá constituir objecto de um acordo com a administração na sequeˆncia dos resultados/conclusões estabelecidos pelas missões de supervisão semestrais. T o m a d a e m c o n s i d e r a ç ã o d e d e s p e s a s i n e l e g í - v e i s 61. a 62. A Comissão e´ sensível ao facto de que os pagamentos sejam efectuados para custos elegíveis. A elegibilidade e´ determinada, entre outros aspectos, pelo facto de que a despesa se efectua depois da finalização da autorização das dotações. Portanto, a CF poderia autori- zar custos que foram incorridos entre a autorização das dotações e a data operacional da CF. A Comissão reconhece que, para o projecto SEM/03/ /204/212, a parcela de 212 000 ecus de um pagamento total de 452 488 ecus foi utilizada para ajuda da parte do projecto que pre´-datava o momento da assinatura da CF. Quando a formação, a que se destinava a subvenção, se iniciou (Setembro de 1990), a Comissão (6 de Julho de 1990) tinha decidido apoiar o projecto, tendo sido já autorizadas as dotações necessárias para financiar o pro- jecto. 63. A actividade imprevista apontada pelo Tribunal, refere-se à necessidade urgente de controlar a dissemina- ção do vector mediante a distribuição, na Líbia, de vermes vivos mas esterilizados, importados da Ame´rica. Esta actividade obteve o acordo dos Estados-membros e do Egipto. A Comissão forneceu 700 000 ecus do Pro- grama de Desenvolvimento do Sector Alimentar (FSDP) para comprar urgentemente os insecticidas necessários para o controlo preventivo de animais ao longo da fronteira da Líbia/Egipto. O montante adiantado deveria ser reembolsado pelo Fundo de Contrapartida da Ajuda Alimentar (FADF). O Comite´ do FADF autorizou que fossem pagos 705 010 ecus em libras egípcias à conta do fundo rotativo do FSDP. 64. A CF previu montantes na ordem de 350 700 ecus (15 % do total do projecto menos os imprevistos) por serviços prestados por uma organização internacional e 1 067 500 ecus para o pessoal da organização e despesas administrativas. Estes custos foram repartidos entre cinco projectos em que participa a organização internacional. No que diz respeito à atribuição dos custos administrati- vos, a Comissão encontra-se em fase de obtenção de esclarecimentos por parte da organização internacional. P r a z o s d e p a g a m e n t o 65. Os juros de mora pagos indicados pelo Tribunal foram devidos a um atraso no pagamento de um adianta- mento devido em 1991. Os 158 dias de atraso foram causados por acontecimentos independentes da vontade dos serviços centrais da Comissão, sendo, no entanto, obrigados a assumir a sanção nos juros do projecto. 66. No respeitante à investigação das águas subterrâneas em Azraq (SEM/030628/006), há que assinalar que os atrasos nos pagamentos resultaram do processo de paga- mento atrave´s do banco que efectuou pagamentos ao subcontratante em divisa corrente quando o contrato afirmava claramente que os pagamentos deveriam ser efectuados em ecus. 68. A propósito dos prazos evocados pelo Tribunal, os procedimentos internos da Comissão levaram entre 42 e 53 dias para processar o pedido de pagamento recebido do gestor orçamental nacional. Avaliação e auditorias externas 69. a 71. Desde o início dos projectos abrangidos pela auditoria do Tribunal, já se realizaram progressos no número de projectos avaliados. A criação de uma unidade de avaliação nos serviços em questão, bem como o reforço da unidade financeira deveria permitir um acom- panhamento aprofundado dos relatórios de auditora, bem como as avaliações intercalares e «a posteriori» dos projectos. C 98/34 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 No que diz respeito às auditorias, a Comissão, face a restrições em termos de recursos humanos, decidiu utili- zar auditores externos. Está a preparar-se para 1998 um programa sistemático de auditorias combinando recursos internos, recursos do projecto e auditores externos. Ale´m disso, a Comissão tenta cada vez mais incluir no texto das CF a obrigação de apresentar as contas dos projectos a auditorias externas. Alterações das decisões iniciais 72. a 80. Os gestores dos projectos nos serviços centrais da Comissão e as delegações adoptaram uma abordagem pragmática na execução das CF. O resultado foi, como o Tribunal apontou, uma diversidade de condições ligadas às CF. A responsabilidade pela aprovação adequada das ques- tões contratuais e jurídicas foi retirada às unidades te´cni- cas e, em largo grau, às delegações, sendo entregue à Direcção «Finanças e Recursos». Ao fazeˆ-lo, o controlo interno sobre as alterações às CF foi reforçado. Portanto, qualquer alteração das CF tem que ser autorizada de acordo com as regras. Serviços prestados pela assisteˆncia te´cnica 81. A Comissão sente-se confortada pelas observações do Tribunal quanto à qualidade global da assisteˆncia te´cnica prestada aos projectos. 82. a 84. Num caso, o consultor foi substituído e, noutro, o consultor foi autorizado a continuar o con- trato, estando o assunto em vias de encerramento. Gestão dos responsáveis pelos projectos e resultados obtidos Observações contabilísticas e financeiras 85. a 87. O programa de auditoria de projectos para 1998 incluirá os pontos identificados pelo Tribunal. Resultados registados e perenidade dos projectos 88. O Tribunal reconheceu os perigos inerentes aos projectos de desenvolvimento que exigem um equilíbrio entre assisteˆncia te´cnica e a criação de uma cultura de dependeˆncia. Os exemplos dados nos números 89 — 98 são uma confirmação deste dilema. 89. Quando as instalações deveriam ser entregues à GOSD (organização de drenagem sanitária) tornou-se claro que a GOSD necessitava de apoio institucional, durante um certo tempo, para reunir os te´cnicos compe- tentes para gerirem as instalações do Helwan. Tal foi aprovado pela Comissão, tendo sido posto à sua disposi- ção um financiamento complementar de 3 milhões de ecus. As dificuldades da GOSD, apontadas pelos audito- res, foram reconhecidas na devida altura, tendo sido tomadas medidas para melhorar a respectiva capacidade de gestão. 90. Não e´ raro que o pessoal (fundamentalmente pago pelos contratantes) que dirige e mante´m as instalações durante o período experimental não deseje transformar-se em funcionários governamentais. Esta e´ a razão pela qual a GOSD necessitou de assisteˆncia te´cnica, durante um período interme´dio, após a saída dos contratantes e a mudança de responsabilidade do nível governamental para o nível municipal. Tal período de transição e´ crítico, tendo os auditores do Tribunal visitado o projecto preci- samente nesse momento. A situação estabilizou desde então, devendo a cessação da assisteˆncia te´cnica veri- ficar-se em 1998. A questão do preço da água e´ alta- mente sensível do ponto de vista político, não podendo ser especificamente resolvida dentro do projecto. Pore´m a CE, juntamente com outros importantes doadores, levan- taram a questão junto do governo. 93. A Comissão acompanhará a questão para garantir que seja melhorado o controlo sobre as existeˆncias e o equipamento. 94. a 96. Ver a resposta geral ao ponto 88. Conclusões sobre a gestão dos projectos 99. O relatório especial 3/91 e as respectivas respostas constituíram a base para uma importante revisão dos procedimentos da Comissão em mate´ria de ajuda conce- dida aos países mediterrânicos. Nem todos os compro- missos da Comissão podiam ser inteiramente assumidos relativamente aos projectos financiados pelo terceiro e quarto protocolos dado que se encontravam já em anda- mento quando o relatório foi elaborado. No entanto, foram seguidos para os projectos MEDA. 100. a 102. A falta de recursos humanos, sublinhada no relatório do Tribunal, foi, em certa medida, ultrapassada atrave´s das medidas orçamentais que acompanham o programa MEDA. A revisão das estruturas da Comissão impulsionada por SEM 2000 conduziram a uma clarifica- ção das responsabilidades, à separação das funções e à determinação de regras mais claras relativamente à gestão dos projectos. 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/35 Os melhoramentos necessários serão prosseguidos me- diante o aumento da capacidade da Comissão em avaliar e acompanhar projectos, atrave´s do desenvolvimento dos sistemas informáticos permitindo o seguimento contabi- lístico e financeiro dos projectos, bem como mediante uma atribuição de recursos adequados à expansão do acompanhamento te´cnico dos projectos. 101. Ver os pontos 34 a 36 e 37 a 43. 103. A Comissão toma nota das observações do Tribu- nal no que diz respeito à definição dos sistemas de gestão. Este ponto tornou-se agora um ponto essencial a desenvolver em pormenor nas fases de instrução dos projectos e a retomar igualmente nas CF. A Comissão procura apoiar-se, regra geral, nas adminis- trações nacionais para a realização dos projectos, adap- tando o sistema proposto às capacidades da administra- ção. No âmbito da execução de MEDA, a Comissão está a introduzir instrumentos para facilitar a gestão dos projec- tos e a negociar convenções com cada um dos parceiros mediterrânicos que definem, de comum acordo, o quadro regulamentar e o dispositivo administrativo necessário para a execução dos projectos e programas. Partindo de uma base comum, tomarão em consideração as diferentes propostas e situações individuais dos parceiros mediterrâ- nicos. GESTÃO DAS OPERAÇÕES GERIDAS PELO BEI SOB MAN- DATO DA COMISSÃO E RESPECTIVO CONTROLO Apresentação geral do inque´rito Ale´m disso, para que o Tribunal possa aproveitar ao máximo das visitas «in loco», organizam-se sempre ses- sões de informação antes da realização das visitas. Dispositivo de gestão dos capitais de risco Finalidade dos capitais de risco e condições de elegibilidade 110. A interpretação das condições de atribuição dos capitais de risco e´ inteiramente compatível com os objec- tivos de uma assisteˆncia deste ge´nero. Aliás, as condições de cada projecto são submetidas à aprovação do «Comite´ do artigo 9o. », onde se encontram representantes dos governos dos Estados-membros, bem como um represen- tante da Comissão, nos termos dos regulamentos. Descrição do sistema de gestão Modalidades de financiamento e dispositivo contratual 114. a) Se e´ certo que a observação pode ser admitida para certas operações do Terceiro Protocolo, não e´ aplicável à maior parte das operações do Quarto Protocolo. b) De modo geral, o risco de câmbio e´ assumido pela Comunidade (cfr. no. 1, segundo parágrafo, do artigo 3o. das convenções de gestão entre a Comissão e o BEI de 16 de Junho e 17 de Dezembro de 1992). É inerente à natureza da operação de «tomada de participação». Instrução e acompanhamento dos projectos 117. Importa referir que a rubrica global de dotações em que se verifica a delegação da instrução do processo, mantendo o BEI a decisão final, constitui igualmente uma fórmula habitual, quer no caso de utilização dos recursos próprios do BEI, quer no caso dos capitais de risco. Observações do Tribunal na sequeˆncia dos controlos 107. A Comissão e o BEI procurarão dar seguimento aos pedidos do Tribunal. Instrução dos projectos Por ocasião das discussões de programação anual com o membro do Tribunal responsável pela coordenação das auditorias dos mandatos geridos pelo BEI, o Comite´ de Verificação do BEI exprimiu o desejo de que a repartição das visitas ao longo do ano seja equilibrada e que o programa tenha em conta as particularidades locais admi- nistrativas e festivas. O referido trabalho de planeamento e´ absolutamente normal entre dois órgãos de controlo. Posto isto, o Comite´ de Verificação está sempre disponí- vel para organizar visitas conjuntas efectivamente solicita- das, nos termos do acordo tripartido entre as instituições, por vezes, dentro de prazos extremamente reduzidos, tendo em conta o país em causa. 122. Este problema foi diagnosticado pelo BEI, que reagiu dando mais importância ao contributo tecnológico ou comercial do parceiro do que ao seu simples contri- buto financeiro, muitas vezes pouco eficaz a me´dio prazo. 123. Este problema e´ bem conhecido do BEI; dele se deduz a importância de reforçar os fundos próprios conjuntamente com os capitais de risco. 124. O BEI procede a controlos regulares e verifica progressos por parte das instituições financeiras interme- diárias (IFI) nessa mate´ria. C 98/36 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 3. 98 Concentração das ajudas 126. Importa precisar que quase todos os bancos marro- quinos são utilizadores da linha de cre´dito. Dada a grande procura de fundos para projectos em Marrocos, e´ eficiente e normal que os próprios clientes das IFI apre- sentem projectos adequados. Isso não impede que outros apresentem os seus projectos. 127. a 130. Quando lançada pela Comunidade e pelo BEI, a disponibilidade de empre´stimos globais para o sector PME fora uma realidade inovadora. No contexto do desenvolvimento, não tem sido fácil identificar projec- tos adequados apresentados por PME financeiramente estáveis que desejam contrair empre´stimos em divisa estrangeira. Naquela altura, algumas das IFI não tinham experieˆncia para aumentar os fundos ao abrigo da linha de cre´dito das PME, embora pareça que esta situação esteja a mudar com o tempo. Uma outra razão pela qual a taxa de retoma dos empre´s- timos globais tem sido baixa explica-se pela exposição a riscos de câmbio e pela instabilidade dos mercados de exportação, bem como pelas condições existentes no mercado local que foi caracterizado por um crescimento lento do PIB e pela abundância de outros fundos. As empresas mediterrânicas recebem normalmente os rendimentos em moeda local. Os empre´stimos oferecidos a taxas muito favoráveis teˆm sido contrabalançadas pela exposição ao risco do câmbio e ao riscos do negócio inerentes ao sector PME. À luz da experieˆncia acima descrita, o BEI cancelou 17,4 milhões de ecus do empre´stimo sobre os seus recursos próprios. Do capital de risco de 3 milhões de ecus apenas 0,52 milhões de ecus foram desembolsados, sendo os restantes 2,48 milhões de ecus cancelados. O interesse financeiro da Comunidade foi, portanto, salvaguardado. BEI considera que o seu papel consiste em provocar o alargamento da gama de produtos financeiros a favor das PME. 136. O apoio dos promotores, sem parceiros estrangei- ros, faz parte das novas orientações da política de parce- ria euromediterrânica, tendo por objectivo tornar mais competitivas as PME dos países terceiros mediterrânicos face ao desaparecimento das protecções aduaneiras, desa- parecimento que foi programado nos novos acordos de associação. Gestão das bonificações de juros Resultados dos controlos Autorizações pendentes e acompanhamento 140. a 142. A instalação recente de um sistema de informação regular vai permitir um melhoramento da informação relativa às bonificações de juros. A título de revisão periódica de autorizações pendentes e excedentárias, a Comissão reviu projectos abrangidos pela auditoria do Tribunal para avaliar as necessidades de continuação de financiamento. Na sequeˆncia do referido exame, a Comissão encerrou ou reviu os projectos exami- nados pelo Tribunal e anulou as autorizações respeitantes a fundos excedentários relativamente às necessidades. Observações sobre a gestão das bonificações de juros 147. a 148. Ver a resposta aos pontos 140 a 142. Acompanhamento geral das operações pelo BEI CONCLUSÕES GERAIS 131. Confirma-se que o acompanhamento está em vias de ser reforçado. Considerações sobre o sistema dos protocolos Realização dos quartos protocolos 135. Verificou-se claramente que era necessário flexibili- zar a noção de empresa conjunta. A noção foi alargada a todas as formas de cooperação, sem que esta tome necessariamente a forma de uma participação conjunta no capital, permitindo assim uma aceleração da utilização dos cre´ditos. 150. a 152. Como o Tribunal reconhece, a experieˆncia adquirida na execução dos protocolos mediterrânicos foi tida em conta no Regulamento do Conselho no. 1488/96 MEDA. Este quadro da parceria euromediterrânica preveˆ o conjunto das medidas financeiras e te´cnicas necessárias às reformas das estruturas económicas e sociais dos parceiros mediterrânicos. Considerações sobre o sistema de gestão da Comissão É claro que as novas modalidades parecem menos favorá- veis directamente: isto faz parte da evolução normal do mercado financeiro que se torna mais maduro, permi- tindo a introdução progressiva de novos instrumentos. O 153. a 158. Com o rápido desenvolvimento da política mediterrânica, fez-se sentir a falta de recursos humanos. No entanto, a Comissão, mediante a reorganização, redistribuição e reforço da gestão de projectos, tem 31. 3. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 98/37 procurado utilizar os seus recursos de forma eficaz e eficiente. MEDA não seja refreado mas antes cuidadosamente levado a cabo. O referido processo será melhorado mediante a criação de um serviço administrativo comum decidido pela Comissão em 15 de Outubro de 1997. Encontra-se em vias de avaliação a divisão das responsabilidades e a separação de funções entre os serviços centrais e as delegações, bem como em Bruxelas entre as unidades te´cnicas e operacionais. Esta evolução tem sido acompanhada de uma clarificação das regras e procedimentos acerca da gestão contratual e financeira. Por fim, teˆm vindo a aumentar os recursos disponíveis para as actividades de avaliação e de audito- ria tanto quantitativa como qualitativamente. Na sequeˆncia da experieˆncia de concepção e de execução de protocolos, a Comissão tomou as medidas necessárias para garantir que o acompanhamento dos projectos Considerações relativas às operações geridas pelo BEI sob mandato da Comissão 159. Mais de 200 beneficiários tiraram partido dos terceiro e quarto protocolos. À excepção da situação descrita nos pontos 127-136, em que os interesses finan- ceiros da Comunidade precisavam de ser salvaguardados, não tem havido uma concentração excessiva dos fundos concedidos. 160. A Comissão está a rever os procedimentos de funcionamento para com o BEI e, entretanto, reforçou os recursos disponíveis para garantir um acompanhamento mais estreito do fluxo de informação entre as duas instituições