title: Libro Verde sobre los puertos y las infraestructuras marítimas

eurovoc_concepts:
charges for use of infrastructure
free competition
harbour installation
maritime transport
transport infrastructure

text: COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS •*• * * * * * * "A'*"A' Bruselas, 10. J 2. J 997 COM(97) 678 final LIBRO VE. ROE SOBRE LOS PUERTOS Y LAS INFRAESTRUCTURAS , MARI. TIMAS (presentada por la Comisi6n) RESUMEN 1. INTRODUCCION 2. LOS PUERTOS DE LA UE - ASPECTOS ECONQMICOS 2. 1 Generalidades 2. 2 La nueva funci6n de los puertos en un entorno crecientemente competitivo 3. LOS PUERTOS DE LA UE - LA POLiTICA COMUN DE TRANSPORTE 3. 1 Generalidades 3. 2 La funci6n de los puertos en la red transeuropea de transporte 3. 3 Con ex ion es con terceros pafses cercanos 3. 4 Los puertos, puntos de trasferencia de la cadena intermodal de transporte 3. 5 Los puertos y el desarrollo del transporte maritimo de corta distancia en Europa 3. 6 La seguridad maritima y el medio ambiente 3. 7 I nvestigacion y desarrollo 2 6 7 7 8 9 9 9 IO IO 11 13 14 4. FINANCIACl6N Y TARIFICACl6N DE LOS PUERTOS Y LA INFRAESTRUCTURA MARiTIMA 15 4. 1 Diversidad de perspectivas nacionales y tendencias actuales 4. 2 Postura de la UE hasta la actualidad 4. 3 En busca de una nueva orientacion 4. 4 Hacia un marco comunitario de financiacion y tarificacion portuarias 4. 5 Un marco para la tarificacion portuaria 4. 6 La RTE-Ty el apoyo financiero de la UE al desarrollo de infraestructuras 5. SERVICIOS PORTUARIOS: ORGANIZACIQN Y ACCESO AL MERCADO 5. 1 Generalidades 5. 2 Servicios de carga 5. 3 Servicios al buque 5. 4 Los servicios portuarios en el Tratado CE 5. 5 Hacia una nueva orientacion ANEXO 1 ANEXO 2 ANEX03 15 16 18 19 19 24 24 24 25 26 26 28 31 33 41 1 Resumen 1. Los puertos son esenciales para la Union Europea desde los puntos de vista tanto del comercio como del transporte. La competitividad de Europa en una economia mundializada depende cada vez mas de un sistema de transporte y unos puertos eficaces. Por los puertos europeos transita mas del 90% del comercio de la Union con terceros paises y aproximadamente el 30% del trafico intracomunitario, asi como un numero superior a 200 millones de pasajeros al afio. Ademas, los puertos son importantes centros de desarrollo regional, economico y social, y constituyen puntos de conexi6n esenciales entre el transporte maritimo y terrestre. 2. La realizacion del mercado interior, los cambios tecnologicos que se producen en el sector del transporte y el desarrollo que esta experimentando las redes terrestres de transporte en Europa han intensificado significativamente la competencia interportuaria. Como resultado, en los distintos Estados miembros los puertos compiten entre si con mas intensidad que nunca. En el pasado, los puertos han ocupado una posicion marginal en el debate sobre la politica de transporte de la Union Europea. Ha llegado el momenta de corregir esta situacion y examinar las cuestiones fundamentales relativas a los puertos en el entorno competitivo de nuestros dias. 3. La finalidad del presente documento es suscitar un amplio debate en torno a cuestiones concretas y futuras politicas en materia portuaria, politicas que, por una parte, deben contribuir a la cficiencia de los pucrtos y mcjorar las infracstructuras portuarias y maritimas integrando los puertos en la red multimodal transeuropca y, por otra, han de permitir a la Comunidad cumplir su cometido de garantizar una competencia libre y leal en el sector, segun dispone el Tratado. La Comision sugierc algunas mcdidas quc puedcn aplicarse en el marco de las politicas existentes. y sefiala otras areas, en particular en relacion con la tarificacion portuaria y el acceso al mercado. en las que debe considerarse la adopcion de nuevas iniciativas. Estas sugerencias, sobre las cuales la Comision solicita la opinion de los interesados, se resumen a continuacion. Los puertos y algunos aspectos de la politica comiin de transporte Los puertos y la Red Transeuropea de Transporte 4. La Comision considera que la plena integracion de los puertos en la RTE-T favorecera la materializaci6n de la red multimodal; en particular, conviene tener en cuenta la necesidad de comunicar las zonas perifericas y fomentar el transporte maritimo de corta distancia. Por tal motivo, paralelamente al presente libro verde se presentara una propuesta que adapte en tal sentido las actuales orientaciones para el desarrollo de la RTE-T. /,a ampliaci<in de la ( :omunidad y las comunicac:iones con los paises vecinos 5. La futura ampliacion de la UE pone de manifiesto la necesidad de extender las rcdcs transeuropeas a los paises vccinos para integrar mejor los sistemas de transporte de estos ultimos con los de la Union. El sector maritimo y portuario revisten considerable importancia para las cconomias de varios de los paises cuya adhesion esta prevista en la primera fase, y haran falta inversiones sustanciales en las areas de la explotacion y la infraestructura (incluidos los puertos) tanto antes como despues de la adhesion, a fin de fomentar la convergencia con el resto de la Comunidad. La Comision seguira trabajando en los foros pertinentes con todos los terceros paises geograficamente cercanos para establecer proyectos de interes mutuo y utilizar los fondos disponibles del modo mas eficaz que sea practicable. Los puertos, puntos de tra. \ferencia de la cadena intermodal de transporte 6. Para optimizar la funcion de los puertos en la cadena de transporte puerta a puerta es fundamental una buena infraestructura de enlace con la RTE-T. Sin embargo, son igualmente importantes otras medidas, como la estandarizacion de las unidades de carga, la integracion de aplicaciones tclematicas, etc. La Comision apoyara iniciativas para mejorar la funcion de los puertos como puntos de transferencia intermodal, lo que incluye la financiaci6n de proycctos. de invcstigaci6n y 2 de'mostraci6n en el amhito de los sistemas de gesti6n, y medidas para fomentar la innovaci6n y apoyar el desarrollo de un sistcma de transporte intcrmodal compctitivo. Fomento def desarrollo def transporte maritimo de corta distancia 7. Un aspecto clave de la politica de fomento del transporte maritimo de corta distancia auspiciada por la Comisi6n es la simp1ificaci6n de los tramites portuarios, por ejemplo, mediante la mejora de los sistemas de informaci6n y gesti6n. Esta politica da tambicn prioridad a los proyectos de transporte maritimo de corta distancia en el marco de las redes transeuropeas y sigue apoyando iniciativas a traves de la l+D comunitaria y el nuevo programa PACT. Por otra parte, la Comisi6n admite que la politica de fijaci6n de precios en los demas modos de transportc es un importante factor para el desarrollo del transporte maritimo de corta distancia. La Comisi6n prctende hacer avanzar la cuesti6n con una nueva comunicaci6n sobre la tarificaci6n de las infracstructuras dcsde una perspectiva multimodal. Funci<)n de fos puertos en la se>?uridad maritima 8. Un sistema de transporte sostenible requiere que se cumpla dcbidamcnte la actual legislaci6n sobre seguridad vigente en la Comunidad. Por lo tanto, la Comisi6n seguira esforzandose para que todo buque que entrc en un puerto de la UE cumpla de mancra efectiva y uniforme la normativa las disposiciones de la OMI y la OIT sobre la interacci6n buque-puerto, incluidos los servicios tecnico-nauticos y de manipulaci6n de la carga, y para proteger a los trabajadores que participan en las operaciones de estiba y desestiba. intemacional, para que se apliquen armonizadamente en la Comunidad Proteccion de/ medio amhiente 9. Para garantizar soluciones respetuosas del medio ambiente en el sector portuario y en el mar. la Comisi6n considcra importante mejorar la disponihilidad y calidad de las instalacioncs de rcccpci6n de residuos en todos los puertos de la lJE. La Comisi<'m conlinuar{1 fomcnlando mtL'\W• lccnologias para haccr todo lo cficientcs posiblc las opcracioncs porluarias y garanlizar quc sc utilizan mejor las instalaciones existentes y se llcva a cabo una gcsti6n intcgrada de las costas. lo que incluye una evaluaci6n estrategica del impacto sobrc el mcdio ambicntc. lnvestigacion y desarrollo IO. La Comisi6n seguira patrocinando proyectos relacionados con el transporte maritimo y los puertos en los programas de I+D actuales y futuros. En su propuesta para el V programa marco de investigaci6n y desarrollo, la Comisi6n ha incluido dos actividades clave relacionadas con la investigaci6n sobre puertos: "Modalidad sostenible e intermodalidad" y "Tecnologias marinas". La futura I+D debera proporcionar instrumentos que faciliten la evaluaci6n por parte de los responsables politicos de posibles lineas de actuaci6n, tales como las que puedan derivarse del presente libro verde. Financiacion y tarificacion de los puertos y la infraestructura maritima I I. La propiedad, la organizaci6n y la administraci6n de los puertos difiere entrc los Estados miembros y en cl interior de los mismos, lo que genera una gran hclcrogcncidad en cl sector. J\un admitiendo que incumbc a los Estados miembros decidir sohrc los rcgimcncs de propicdad y organizaci6n, una cuesti6n clave desde el punto de vista de la competencia la constituycn los flujos de financiaci6n entre los poderes publicos, las autoridades portuarias, los operadores portuarios y los usuarios de las instalaciones y servicios de los puertos. I 2. Hasta el momento, la Comisi6n no ha considerado como ayuda publica la financiaci6n de infraestructuras portuarias puestas a disposici6n de todos los usuarios. Sin embargo, tal vez convenga adoptar un planteamiento diferente en el futuro, ya que los puertos aparecen cada dia mas como terminales de transporte en las que se desarrollan actividades de caracter principalmente comercial, con una participaci6n creciente del sector privado en el marco de una 3 intensa competencia que se extiende por toda la Comunidad. En consecuencia, la Comisi6n entiende que la fijacion de precios de la infraestructura portuaria deben establecerse de forma que los usuarios soporten los costcs rcalcs de los servicios c instalacioncs portuarios que consuman. 13. Si la Union quiere desarrollar un enfoque mas homogeneo sobre las tarifas portuarias, es necesario incorporar el marco pertinente a una propuesta de Directiva del Consejo. Dicho marco podria basarse en el principio de la recuperaci6n del coste de las nuevas inversiones, costes de explotaci6n y costes externos, tanto para que las nuevas inversiones esten adaptadas a la demanda, como para que se instaure una competencia leal entre los puertos a mas largo plaza. Al mismo tiempo, hace falta cierta tlexibilidad para atender las necesidades de las regiones menos desarrolladas y para que la repercusi6n de los costes externos se realice en paralelo al resto del sector del transporte. 14. Como primera etapa, y para actualizar la informaci6n sobre los tlujos de financiaci6n procedentes del sector publico que se destinan a los distintos tipos de puertos en los Estados miembros, la Comisi6n pretende elaborar un inventario de la financiaci6n puhlica de los principalcs pucrtos dedicados al trafico internacional, asi como de los sistemas de tarilicacibn quc sc utilizan en cllos. Esta informaci6n servini para elaborar el futuro marco de tarificacibn cuando. por cjcmplo, sc cvalucn los posibles efcctos de la aplicaci6n de dicho marco sobrc los rcgimenes tarifarios de los puertos y se determine un periodo transitorio adecuado. 15. En lo tocante a las ayudas estatales, y con los datos que recogera gracias a la mayor transparencia de la financiaci6n portuaria, la Comisi6n seguira examinando la financiaci6n publica de los activos utilizados por las empresas en el desempefio de su actividad comercial en los puertos. Para la Comisi6n, una ayuda financiera de la que se beneficien determinados operadores y no otros se considera ayuda estatal de conformidad con las disposicioncs dcl Tratado. Este planteamiento contribuira a mejorar la aplicaci6n de un principio de recuperaci6n de costes al garantizar que. excepto en las circunstancias para las que el Tratado preve una exenci6n. las inversioncs scran financiadas por las empresas portuarias sobre bases comerciales y, en consecuencia, su coste se repercutira en los usuarios. Para hacer realidad el marco de tarificaci6n portuaria propucsto. sc tendra en cuenta la necesidad de ponerlo en rclaci6n con las rcglas a aplicar en materia d~ ayudas estatales. 16. La aplicaci6n de un enfoque comunitario a la tarificaci6n y financiaci6n portuarias debera ser progresiva y encajar en el desarrollo de una estrategia general de financiaci6n y tarificaci6n de todos los modos de transporte. La Comisi6n tiene el prop6sito de claborar en 1998 una comunicaci6n que contendra un planteamiento intermodal de esta cuesti6n y en la que, a partir de los debates que suscite el presente libro verde, se abordara el tema de las inversiones publicas en infraestructura y se propondran iniciativas concretas para el desarrollo de un marco adecuado para lo puert?s. 17. La infraestructura maritima en el exterior de la zona portuaria precisa atenci6n especial. En el caso de las ayudas costeras a la navegaci6n, conviene elaborar una iniciativa comunitaria que establezca, por una parte, los principios que regiran los sistemas de tarificaci6n -sistemas orientados a recuperar los costes de desarrollo e inversion- y, por otra, un mecanismo para repartir equitativamente la carga financiera con los usuarios. En cuanto a las ayudas locales a la navegaci6n en el interior de la zona portuaria y sus accesos inmediatos, asi como para el dragado de los canales de aproximaci6n a puerto, debera examinarse cuidadosamente la aplicaci6n del principio de que el usuario paga, a la vista de las distintas situaciones geograficas en que se encuentran los diferentes puertos. 18. El futuro enfoque sobre el apoyo comunitario a los puertos debe coincidir con el que se adopte en relaci6n con las inversiones portuarias en general. La financiaci6n con cargo a la linea presupuestaria RTE-T se concentrara, dentro de la zona portuaria, en los estudios de viabilidad, sistemas EDI y apoyo al transporte combinado. Se dara tambien preferencia a la mejora de las comunicaciones con el hinterland, especialmente las redes de ferrocarril y vias navegables. Se 4 podran utilizar recursos del Fondo de Cohesion y el FEDER, fundamentalmente para integrar mejor los puertos en la RTE-T, mejorar las comunicaciones con el hinterland y acondicionar el interior de las zonas portuarias. Servicios portuarios y acceso al mercado 19. Los servicios portuarios dcben considerarse parte integral del sistcma dcl transportc maritimo, ya que son indispensables para su buen funcionamiento y, por consiguiente, suponcn una contribuci6n fundamental a la utilizacion eficaz y segura del puerto y la infraestructura maritima. Los usos y practicas actuates han dado origen a denuncias de los usuarios y potenciales suministradores de dichos servicios, motivadas por supucstos incumplimicntos dcl Tratado CE. que la Comisi6n esta actualmente estudiando caso por caso, y por la aplicacion de normas divergentes en materia de seguridad y calidad del servicio. 20. Complementariamente al tratamiento de casos concretos, se podrian tomar otras iniciativas comunitarias, como la creacion de un marco regulador, con vistas a una liberalizaci6n mas sistematica del mercado de scrvicios portuarios en Jos principales puertos por los que circula el trafico intemacional, a fin de que, en un plazo prudente, se crccn condicioncs cquitativas para la competencia entre los pucrtos comunitarios y en cl interior de los mismos, respctandosc, al mismo tiempo, las normas de seguridad portuaria y maritima. Este nucvo marco en ningun caso prejuzgaria la valoracion por parte de la Comisi6n de las denuncias concretas relacionadas con la normativa sobre competencia. 21. EI objetivo de las mcdidas liberalizadoras seria garantizar el lihrc acccso al mcrcado de los servicios portuarios mediante mecanismos y prescripciones adecuados, sobre bases dt: transparencia y no discriminacion y aplicando determinados principios de tarificaci6n, al tiempo que se establece un marco adecuado para el cumplimiento de las obligaciones de servicio publico. cuando se consideren necesarias, asi como de las prescripciones de seguridad. Como partc de dichas medidas, deberian establecerse normas armonizadas o, en todo caso, · normas minimas a nivel de la UE en relaci6n con la formacion y la calificacion del personal y en materia de equipo. Todas estas actuaciones resultarian especialmente relevantes para los servicios tecnico-nauticos, en la medida en que contribuyen a una utilizacion segura y eficiente de los puertos y la infraestructura maritima. 22. Sin embargo, la heterogeneidad de estos servicios y la diversidad propia de los puertos (en cuanto a su tamafio, funci6n y caracteristicas geograficas) parecen exigir la aplicacion de un enfoque diferenciado para tipos de servicios portuarios y el establecimiento de disposiciones especiales para situaciones especificas, incluida la posibilidad de conceder exenciones en detcrminados casos, cuando ello estc justificado. Todo avancc hacia la liberalizaci6n tendria quc darse gradualmente para permitir adaptarsc al sector. liberalizaci6n de los distintos la lnvitacion al lector para que envie sus observaciones 23. El presente libro verde pretende suscitar un debate en el que participen el Consejo de la Union Europea, el Parlamento Europeo, el Comite Econ6mico y Social y el Comite de las Regiones. las autoridades y empresas portuarias y los sectores maritimos, asi como otras partes interesadas, los sindicatos y las entidades representativas de los intereses sociales en el sector. Se invita a los interesados a que manifiesten sus observaciones y den a conocer sus opiniones en tomo a las distintas tesis presentadas. 24. Las observaciones deberan enviarse, antes del 1 de abril de 1998, a la direcci6n siguiente: Comisi6n Europea, DGVII D/4 - Rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas. a la atenci6n del Sr. (fax + 32 2 2953076), o bien, por correo electr6nico. a ports-green Aragon Morales paper@dg7. cec. be 5 1. lntroducci6n 1. Por los puertos europeos transita mas del 90% del comercio de la Union con terceros paises y aproximadamente el 30% del trafico intracomunitario, asi como un numero superior a 200 millones de pasajeros al afio 1 • Asi pues, es necesario un sector portuario europeo modemo, eficaz y competitivo, que contribuya a] principio de la movilidad durable y permita integrar el transporte maritimo en la cadena de transporte, junto con los demas modos. El lo ha de considerarse en un contexto de gran diversidad del sector en estructura, explotacion, organizacion y marco legal, aspectos en los que se observan grandes diferencias regionales. 2. El Tratado de Roma establecio las normas comunitarias fundamcntales en materia de competencia, ayudas estatales, libertad de prestacion de servicios y libertad de establecimiento. Por su parte, el Tratado de Maastricht introdujo el principio de subsidiariedad y dispuso la creaci6n de una red transeuropea de transporte, que sera una red intcgrada al servicio de los objetivos del mercado interior y del fortalecimiento de la cohesion economica y social. Por ultimo, la futura ampliacion de la Union Europea supondra la aplicacion del Derecho Comunitario, incluidas las disposiciones relacionadas con las redes transeuropeas, a los nuevos Estados mi em bros. 3. Diversos factores estan intensificando la competencia entre los puertos y en el interior de los mismos. La liberalizacion del mercado interior, que afecta a los servicios de transporte, cambios tecnologicos como la aplicacion de las tecnologias de la informacion y la normalizacion de las unidades de carga, y cl desarrolJo de la red transeuropea, accrcan entre si a las distintas partcs de Europa y ofrccen a los organizadorcs y usuarios de los servicios de transportc mayorcs posihilidades de clccci<'>n l:ll cl cntorno <lei transportc multimodal. Esta mayor facilidad para cambiar de modo de transporte pone de relieve cualquier factor distorsionador de los llujos comerciales entre los Estados miembros y subraya la necesidad de un marco comunitario que garantice una compctencia libre y leal. 4. Los puertos son importantes, no solo como ccntros de desarrollo social y econ6mico regional y como parte del sistema del transporte maritimo, sino tambien como puntos de conexion con los modos de transporte terrestre. La politica comun de transporte, tal como se define en el libro blanco de la Comision de 1992, hace hincapie en la necesidad de desarrollar un sistema de transporte mas equilibrado, fomentando soluciones respetuosas del medio ambiente, en la linea de la intermodalidad y el transporte maritimo de corta distancia. Desde una perspectiva maritima y portuaria, esta idea fue refrendada en la comunicaci6n sobre el transporte maritimo de corta distancia (1995)2 y en otra, mas reciente, sobre el futuro de la Europa maritima3 • Sin embargo, aunque por los puertos europeos circulan mas mercancias que nunca, el nivel del trafico maritimo intraeuropeo no esta cumplicndo las expectativas quc lo prcsentahan como alternativa a un sector <lei transporte por carretera en constante crccimiento. 5. Hasta la fecha, cl sector portuario no ha ocupado un lugar central en cl debate sobrc la politica europea de transportc. El prescntc documcnto pretende justamente suscitar un debate sobrc dicho sector para determinar las cuestiones que deben abordarse a nivel comunitario, con vistas, en su caso, al desarrollo de politicas coherentes sobre cuestiones concretas que mejoren el rendimiento portuario y, al mismo ti em po, respondan a las necesidades economicas y social es de la Comunidad. Los principales objetivos de dichas politicas deben ser, en primer lugar, contribuir a la eficiencia de los puertos y mejorar las infraestructuras portuarias y maritimas mediante su integraci6n en la red multimodal transeuropea y, en segundo lugar, asumir las responsabilidades que la Comunidad tiene, de acuerdo con el que el Tratado, para garantizar una competencia libre y leal en el sector portuario. 1 Cifras facilitadas por los Estados miembros. 2 El desarrollo del transporte maritimo de corta distancia en Europa: Perspectivas y dcsafios COM(95)3 I 7, 05. 06. 95. 'U futuro de la Europa maritima- Una contribuci6n a la competitividad de las industrias maritimas, COM(96)84 de 13. 03. 96 6 2. LOS PUERTOS DE LA UE - ASPECTOS ECONOMICOS 2. 1 Generalidades 6. Los puertos de la UE manipulan aproximadamente 2. 700 millones de toneladas de carga al afio ( cifras de 1996). Ademas, proveen de enlaces de transporte esenciales para los paises perifericos y las islas, y contribuycn al desarrollo del sector turistico. El movimicnto rcgistrado en los pucrtos de la UE en 1993, por rcgioncs maritimas, fuc cl siguicntc: Region Alta mar Interregional Regional Mar Baltico Mar del Norte Oceana Atlantico Mar Mediterraneo TOTAL 47 359 136 270 812 121 494 219 146 980 98 355 19 245 717 Total 266 1209 374 661 2510 Cuadro 1. Movimiento ca/cu/ado en /os puertos europeos en 1993, por regiones [mil/ones de toneladas]' Las principales caracteristicas de la evoluci6n reciente en estas cuatro zonas se resumen en el Anexo I. 7. Las tendencias profundas de la liberalizaci6n del comercio y la mundializaci6n de la economia estan afcctando significativamcntc al transporte maritimo internacional y a los pucrtos. y rcsulta dificil prcdccir las consecucncias a largo plazo de cstos fon6mcnos. Dichas tcndcncias han dchilitado drasticamente el vinculo cntre la fabricaci6n y la localizaci6n de los factorcs de produccion. y han motivado un apreciablc desplazamicnto de los paises comparativamente mas vcntajosos. la actividad manufacturera hacia 8. La evoluci6n del transporte intemacional y las tecnologias de la comunicaci6n han contribuido tambien a estos procesos. La containerizacion y el integrado han revolucionado los sistemas de intercambio de bienes de alto valor afiadido y han dado a los fabricantes y expedidores un mayor grado de control y elecci6n en la cadena "producci6n transporte-distribuci6n". Un transporte eficaz es aim mas necesario por la naturaleza de las mercancias de alto valor afiadido, que necesitan rapidos tiempos de transito entre origen y destino para incrementar la rotaci6n y reducir los costes de inventario de las empresas. transporte multimodal 9. La intensidad en capital del transporte maritimo modemo, que necesita economias de escala y mayor frecuencia y calidad del servicio, ha producido una considerable concentraci6n de capital en el sector. Los transportistas estan fonnando nuevas alianzas y empresas logisticas, a menudo vinculadas a servicios de distribuci6n europeos. Esta racionalizaci6n de los servicios obliga a los transportistas a limitar sus puertos de escala. La concentraci6n de carga en un numero limitado de puertos puede facilitar la utilizaci6n de modos de transporte de gran volumen unitario, como el ferrocarril, pero tambien podria, altemativamente, incrementar el transporte por carretera. lo cual iria en contra de la politica que se orienta a la transferencia del transporte de mercancias de la carretera al mar. 1 O. No hay duda de que una mayor liberalizacion del comercio crcara nuevos y mayores flujos y demanda de servicios de transporte maritimo. Los observadores del sector no ven todavia con claridad que "tipo" de transporte maritimo sera necesario. Algunos piensan que seguira incrementandose el tamafio de los buques. Otros defienden que las tendencias mundiales que se observan en el desarrollo de los puertos (tendencias que hacen econ6micamente atractiva la escala 4 Cifras calculadas a partir de las estadisticas del comercio de mercancias correspondientes a 1993 publicadas por las Naciones Unidas ( L'. \' Commodity Trade Statistics, 1993) y los datos sobre movimiento de carga en puertos facilitados por los Estados miembros. 7 directa5 ), las deseconomias de escala en los principales puertos, el desarrollo de infraestructuras de transporte en la Europa periferica y una futura politica de tarificacion menos favorable al transporte por carretera de larga distancia, podrian conjuntamente contribuir a un incremento del numero de buqucs pcquefios quc rcalizan cscalas directas. La consccucncia seria un flujo de tr(lfico y un desarrollo portuario mas cquilibra<los en Europa. I I. Con independencia del escenario que se plantee, hay algo que ofrece pocas dudas. La competitividad de las exportaciones europeas en una economia mundializada depende cada vez mas de unos sistemas de transporte y unos puertos eficaces. Por otra parte, la importancia que concede ]a Union al desarrollo de la red transeuropea de transporte, en busca de una mayor integraci6n economica y social, la creacion de empleo, el crecimiento y la movilidad sostenible, destaca el papel de los puertos en el sistema de transporte. De hecho, el desarrollo de la red multimodal de la Union quedaria gravemente incompleto si no se incluyen en ella puntos de conexion como los puertos. 12. En consecuencia, la Comisi6n considera importante fomentar el sector portuario mediante una serie de medidas e iniciativas encaminadas a mejorar su rendimiento general. Estas incluyen actuaciones para mejorar la eficiencia, eliminar obstaculos perjudiciales para el comercio y estimular la mejora de los pucrtos e infraestructuras portuarias, de forma que alcancen un clcvado nivcl de calidad en toda la Comunidad, teniendo en cuenta las diferencias regionales existentes. 2. 2 La nueva funcion de los puertos en ·un entorno crecientemente competitivo 13. Al igual que en muchos otros lugares del mundo, los Estados europeos han considerado a menudo los puertos como polos de crecimiento y pilares del desarrollo nacional y regional 6 , utilizandolos como instrumentos de la planificaci6n regional. Mediante sus politicas regionales, numerosos Estados miembros han destinado inversiones publicas a los puertos e infraestructuras portuarias, a fin de estimular el desarrollo nacional. Con el tiempo, los principales puertos europeos se han convertido en centros comcrciales de servicios para el transporte intcrnacional e intermodaL con un numero cada vez mayor de instalaciones de contenedores y transbordo rodado (Ro-ro ). En este tipo de operaciones, los servicios de manipulaci6n de la carga han alcanzado un alto nivel de estandarizacion y racionalizaci6n y, en consecuencia, se ha reducido la intensidad en mano de obra. Sin embargo, estos puertos generan' otras actividades de valor afiadido, al transformarse en ccntros de manipulaci6n, scrvicios, <listribuci6n y logistica para todos los modos de transporte. ofreciendo nuevas solucioncs telematicas y tecnologicas, simplificando tramites administrativos y convirtiendose en agentes comerciales activos en la cadena de transportc. 14. La realizacion del mercado interior y la existencia y desarrollo de redes de vias navegables en Europa han intensificado significativamente la competencia entre los puertos, en especial para atraer carga unitarizada de transbordo. La desaparicion del hinterland nacional cautivo hace que las decisiones en materia de fijacion de precios, desarrollo portuario y financiaci6n de un determinado puerto puedan tener marcados efectos sobre otros puertos vecinos, tanto nacionales como extranjeros. Ello plantea la cuestion de si es pertinente y aconsejable, una estrategia de desarrollo portuario mas coordinada a nivel paneuropeo, que tendria por objetivo, entre otras cosas, que los puertos com pi tan sobre bases comerciales equitativas y, al mismo tiempo, se destaque su funcion esencial en la optimizacion de la red transeuropea de transporte. Sin embargo, los puertos forman parte del sistema general de transporte y las politicas de inversion y fijacion de precios que se desarrollen en otros modos de transporte pueden repercutir mucho en ellos. En consecuencia, es necesario tener en cuenta el contexto intermodal si se quiere elaborar una nueva estrategia para el sector portuario. 'i Escala directa significa que el huquc sc cncamina dircctamente al puerto final de dcstino, en lugar de hacer escala primero en un ( gran) puerto de conexi6n donde transborda la carga a otro buque mas pequeiio. (, Ejcmplos tipicos de este planteamicnto son las llamadas zonas de desarrollo industrial marilimo de Rotterdam, Amhcrcs, El 1 lavrc. Marsella y Genova. 8 3. LOS PUERTOS DE LA UE - LA POLiTICA COMUN DE TRANSPORTE 3. 1 Generalidades 15. Aunque los puertos no han ocupado hasta ahora un lugar destacado en cl dcsarrollo de la politica comun de transporte, su inclusion en un numero significativo de politicas comunitarias demuestra su importancia. En el presente capitulo se describe la situacion pasada y presente de los puertos. En capitulos posteriores se abordan mas en detalle dos aspectos de especial relevancia para el futuro desarrollo de la politica comun de transporte: la financiacion y la tarificacion de las infraestructuras y servicios portuarios. 3. 2 La funci6n de los puertos en la red transeuropea de transporte 16. Los articulos 129 B y C <lei Tratado de la Union Europea rigen el desarrollo de la red transeuropea de transporte (RTE-T). La UE debe fomentar la interconexion e interoperahilidad de las rcdcs nacionalcs y cl acccso a las mismas, para lo cual tcndra en cucnta la neccsidad de comunicar las rcgiones insulares, aisladas y pcrifcricas con las rcgioncs centralcs de la l Jnibn. El o~jetivo cs pcrmitir a los ciudadanos de la Uni6n, los opcradorcs cconbmicos y las comunidadcs rcgionales y locales aprovcchar plenamente las ventajas del mcrcado interior. Es cvidcnte que la interconexion, la interoperabilidad y la optimizacion de la RTE-T en general no podran lograrse si no se incluyen en Ia ecuacion los puertos, elementos imprescindiblcs de una red de transportc europea integrada. 17. De forrna resumida, los objetivos de incluir los puertos en la estrategia de la RTE-T son: • Hacer mas eficaz el sistema europeo de transporte; • fomentar el crecimiento <lei comercio intracomunitario y con terceros paises, incluidos los vecinos mas proximos (paises de la AELC, Europa Central y Oriental, Mediterraneo y Norte de Africa) • aliviar la congestion de los principales corredores terrestres y reducir los costes extemos del transporte europeo contribuyendo al desarrollo del transporte maritime de corta distancia • mejorar los accesos a las regiones perifericas y fortalecer la cohesion economica y social de la Comunidad, mediantc la mejora de sus enlaces maritimos intcrnos y dedicando una atcnci<. 1n particular a las regioncs peri fcricas c insulares. I M. l ,as orientaciones7 para cl desarrollo de la RTE-T, que fijan las prioridadcs de la politica comunitaria en matcria de infracstructuras de transporte, no incluycn mapas de puertos. Sin embargo, atendiendo a una pcticion presentada por el Parlamento Europeo cuando sc aprobaron dichas orientaciones, actualmentc se csta adaptando el elemento portuario a fin de incluir un mapa de puertos y una serie de criterios modificados para establecer que proyectos se considcraran de interes comun. La inclusion de los puertos maritimos como puntos de interconexion importantes se compagina bien con el concepto de una red multimodal. Se han utilizado criterios objetivos, como las cifras de movimiento de mercancias, para determinar que puertos se incluiran en el mapa. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que uno de los objetivos de la politica de transporte de la UE es fomentar el transporte maritimo de corta distancia, y que el elemento maritimo de la red asegura a menudo un importante vinculo con las regiones perifericas y las islas. Asi pues, conviene incluir los puertos en el mapa de infraestructuras alli donde un puerto elimine estrangulamientos, si bien habra que tener en cuenta que incluirlos en numero excesivo podria resultar contraproducente para el transporte maritimo de corta distancia, cuya viabilidad precisa un cierto grado de concentraci6n de la carga. En consecuencia, scra ncccsario en cl futuro estudiar la introduccion de criterios objetivos suplementarios para dcterminar quc puertos pucdcn contribuir a una mcjor intcgracion del elemento portuario en la cadcna multimodal. 7 l>ccisi6n n° 1692/96/CE dcl Parlamcnlo Europco y dcl Consejo de 23 de julio de 1996 sobre las orientaciones comunitarias para el dcsarrol lo de la red transeuropea de transporte. 9 19. Para integrar los puertos en la red multimodal ha de darse prioridad a los proyectos de interes comun que mejoren los enlaces con otros modos de transporte, en particular, el ferrocarril y las vias navegables, asi como a la aplicacion de proyectos de intercambio electronico de datos (EDI). La financiacion de tales proyetos se examina en el capitulo IV. Accion La Comision considera que la plena integracion de los puertos en la RTE-T favorecera el establecimiento de la red multimodal; en particular, conviene tener en cuenta la necesidad de comunicar las zonas perifericas y fomentar el transporte maritimo de corta distancia. Por tal motivo, paralelamente al presente libro verde se presentara una propuesta que adapte en tal sentido las actuates orientaciones para el desarrollo de las RTE-T. 3. 3 Conexiones con terceros paises cercanos 20. Tanto el Tratado como las oricntaciones sobrc la RTE-E permitcn coopcrar con los paiscs vccinos a fin de fomcntar proycctos de intcrcs mutuo y garantizar la intcropcrahilidad pancuropca de las rcdcs de transporte. Uno de los objctivos es concctar la RTE-T con otras rcdes cxtcriorcs a la Union y, en particular, con Europa Central y Oriental y la zona meditcminca. En la pcrspcdiva de la futura ampliacion de la UE, ello es especialmente importante para contribuir a la plcna integracion de los nuevos Estados miembros. Para facilitar dicha integraci6n y prcparar la adhesion, la Comision ha puesto en marcha un proceso denominado Evaluacibn de las necesidades de la infraestructura de transportes (TINA)8 • El sector maritime y portuario revisten considerable importancia para las economias de varios de los paises cuya adhesion esta prevista en la primera fase, y haran falta inversiones sustanciales en las areas de la explotacion y la infraestructura (incluidos los puertos) tan to antes como despues de la adhesion, a fin de fomentar la convergencia con el resto de la Comunidad. 21. Dadas las posibilidades e iniciativas relacionadas con el incremento del comercio entre la EU y los terceros paises cercanos, conviene fomentar en lo~ puertos de esos paises y, especialmente. en aquellos por los que circula un importante flujo comercial con la UE, normas comparables con las que se aplican en la Unibn. En general, ello exige seguir con cl proceso de rehabilitaci{m y modcrnizacion, introducir normas basicas de seguridad y protcccii>n dcl mcdio amhicntc y. en su caso, mejorar los procedimicntos de seguridad, vigilancia y rcgistro de la carga. Los rondos comunitarios de los programas PHARE y TACIS (en las zonas dcl Baltico, Adriatico y Mar Negro) y el programa MEDA') (Region Meditcminca) podrian contribuir a los citados objetivos. Por otra parte, se han crcado grupos de trabajo de transporte maritimo para cstimular la cooperacion mediante la busqueda de proyectos de interes mutuo. Accion La futura ampliacion de la UE requiere extender la RTE-T a los paises proximos. La Comision seguira trabajando en los foros pertinentes con todos los · terceros paises geograficamente cercanos para establecer proyectos de interes mutuo y utilizar los fondos de que se dispone del modo mas eficaz posible. 3. 4 Los puertos, nodos de trasferencia de la cadena intermodal de transporte 22. La intermodalidad es un elemento de la politica comun de transporte de la Union Europea que resulta fundamental para la movilidad durable. El objetivo de la intermodalidad es desarrollar un marco en el que integrar optimamente los· distintos modos y utilizar lo mejor posible su capacidad, a fin de utilizar eficientemente el sistema de transporte ofreciendo servicios puerta a K LI proccso TINA sc puso en marcha en una reunion conjunta · dcl Conscjo de Transportcs y los ministros de los dicz paiscs candidatos de Europa Central y Oriental. Lstc proccso, quc rccibc linanciaci6n dcl Programa de Transportc. pcrsiguc dclinir la lutura RTl·:·T en una Uni6n ampliada. Sc hasa en las Oricntaciones sobrc las RTE y aharca todos los modos de transportc. 1 I ,a financiaci6n MEDA se dirigc a proycctos en los que participan dos o mas paiscs de la rcgi<'. rn. ' 10 puerta, orientados a las necesidad~s del cliente y que favorezcan la innovaci6n y la competencia entre. operadores de transporte 10 • 21. Los puertos son nodos de conexiim fundamcntales para cl transportc intcrmodal, al transforir pasajeros y mercancias cntre el transporte maritimo y los modos tcrrcstres. Por lo tanto, unos puertos eficaces contribuiran a la integraci6n de los diferentes modos en un sistema unico, posibilitando un mejor uso del transporte ferroviario 11 , maritimo y por via navegable: modos que, por si mismos, no siempre permiten el transporte puerta a puerta, a diferencia del transporte por carretera. 24. Uno de los principales requisitos de la intermodalidad, objetivo fundamental del desarrollo de la RTE-T, es la interconexi6n fisica entre los modos de transporte, por ejemplo, mediante mejores comunicaciones entre el puerto y su hinterland. Sin embargo, una buena intermodalidad depende tambien de otros factores importantes que convendra estudiar en el futuro. Por ejemplo, el uso de mas de un modo de transporte incrementa los costes de transferencia, reduce la fiabilidad y complica los procedimientos administrativos. La utilizaci6n de sistcmas de informaci6n modcrnos es esencial a este respecto. Dichos sistemas sc cstan empleando ya en los grandcs pucrtos europeos, pero siguen faltando importantes eslabones en otras zonas de la Uni6n 12 • El objetivo de los futuros proyectos en el campo de la intermodalidad sera garantizar la interoperabilidad e interconexi6n entre tales sistemas, p. ej. , desarrollar un sistema de informaci6n comun que optimice las comunicaciones entre el puerto y sus clientes, aligerando tnimites y mejorando cl servicio y la gesti6n portuarios. Igualmente importantes seran otras medidas tales como la normalizacion de las unidades de carga 13 y la armonizaci6n de las reglamentaciones pertinentes. Para optimizar la funcion de los puertos en la cadena de transporte puerta a puerta es Ac:ci<ln fundamental una buena infraestructura de enlace con la RTE-T. Sin embargo, son igualmente importantes otras medidas, como la estandarizacion de las unidades de carga, la integracion de aplicaciones telematicas, etc. La Comision apoyara iniciativas para mejorar la funcion de los puertos como puntos de transferencia intermodal, lo que incluye la financiacion de proyectos de investigacion y demostracion en el ambito de los sistemas de gestion, y medidas para fomentar la innovacion y apoyar el desarrollo de un sistema de transporte intermodal competitivo. 3. 5 Los puertos y el desarrollo del transporte maritimo de corta distancia en Europa 25. El fomento de modos de transporte respetuosos del medio ambiente y, en particular, del transporte maritimo de corta distancia, y su integraci6n efectiva en las redes y cadenas multimodales de transporte, constituyen un objetivo central de la politica de transporte de la Union. Sin embargo, a pesar del creciente movimiento que se registra en los puertos europeos, el trafico maritimo intraeuropeo no ha experimentado un incremento claro de su cuota de mercado en relaci6n con el sector del transporte por carretera. Esta circunstancia se puede explicar por varios factores: costes de las terminales, tiempos de servicio en escala, falta de infraestructuras adecuadas, rigidez institucional de los puertos, mala adaptabilidad a los sistemas de transportc multimodal y falta de informaci6n a los expedidores. 111 lntermodalidad y transporte intermodal de mercancias en la Union Europea - Enfoque sistemico dcl transporte de mcrcancias - Estrategias y acciones destinadas a fomentar su eficacia, servicios y desarrollo sostenible. Comunicacion de la Comisi6n. COM(97)243 final, 29. 05. 97. 11 La Comisi6n apoya el desarrollo de un sistcma de este tipo dentro del Programa de IDT sobre transporte dcl Cuarto Programa Marco (proyecto OSIRIS). 12 La Comisi6n esta apoyando el dcsarrollo de tales sistcmas en cl marco del Programa espccitico de invcstigaci6n y dcsarrollo de la Comunidad dedicado al transporte (JNTERPORT y BOPCOM) y de las investigacioncs rclacionadas con la socicdad de la informaci6n (MARITRANS) i:; Se esta preparando actualmente una nueva acci6n COST (COST 339) sobre las condiciones tccnicas y econ6micas para una cxplotaci6n a escala europea de pequenas unidades de transportc intcrmodal (pequenos contencdorcs). El ohjctivo cs la claboracion de prenormas. 11 26. En su comunicaci6n sobre el transporte maritimo de corta distancia 14 , la Comisi6n estableci6 un marco de iniciativas para fomcntar estc tipo de transportc en Europa, y subrayo la ncccsidad de mejorar la eficiencia portuaria. En cl Foro de Industrias Maritimas, crcado por la Comisi<'. m en 1992, el grupo de trabajo Tramporte maritimo de corta distancia ha abordado a menudo estas cuestiones y ha presentado sus recomendaciones al sector, a los Estados miembros y a la Comisi6n. A este respecto, una cuesti6n importante es la complejidad de los tramites y requisitos burocraticos de los puertos, ya que siguen existiendo farragosos procedimientos y practicas que casi siempre escapan al control del propio puerto y suponen importantes castes para los operadores comerciales, lo que pone al. transporte maritimo en desventaja con respecto a otros modos. Por este motivo, la Comisi6n esta realizando actualmente un estudio para determinar los tramites que son obligatorios en los puertos y afectan al comercio maritimo en Europa, comparandolos con los habituales en el transporte terrestre. En especial, se estan examinando las obligaciones aduaneras y la eficacia con que las autoridades de aduanas tramitan los documentos. En este marco, se considera que la implantaci6n de sistemas EDI sen! importante para mcjorar cl flujo de informaci6n cntre las autoridades aduaneras y el resto de los participantes en la cadcna de transporte. En caso ncccsario, la Comision recomendara actuacioncs cncaminadas a simplificar los tramitcs c integrarlos en cl transportc maritimo ya lo largo de toda la cadcna de transportl'. 27. En julio <le J 996, la Comisi<'>n presentb un proyecto de rcglamcnto dcl ( 'onscjo'~ para prorrogar d Programa PACT1<1 • El nucvo PACT apoya proyectos de transporte combinado, incluido cl transporte maritimo de corta distancia. En el ejercicio de 1997 ya se estan dcsarrollando cstc tipo proyectos con financiaci6n de PACT: 28. Es necesaria la cooperaci6n entre todos los participantes en la cadena de transporte si se quiere que los operadores del transporte maritimo de corta distancia puedan realmente ofrecer soluciones puerta a puerta competitivas. Sin perjuicio de otras consideraciones comerciales, se debe estimular la cooperaci6n entre puertos, especialmente en los aspectos de la telematica, la simplificaci6n de tramites y el intercambio de know-how. 29. Sin embargo, uno de los factores que mas podrian contribuir a] fomento del transportc maritimo de corta distancia en Europa seria aplicar en el transporte por carrctcra una politica de lijacion d~ prccios basa<la en cl principio de la recuperaci6n de costes quc intcrioricc mcjor los costcs cxtcrnos. Este ti po de po Ii ti ca, propuesta ya por la Comisi(m en cl I ihro vcrdc I !ac:ia 111w lur~ficacilm equitativa y e. /icaz de/ tramporte 17 , contribuira probahlemcnlc a haccr mas cquitativa y cficientc la competencia cntrc puertos y sistemas de transportc. contrihuyendo a cquilihrar la distribuci6n del trafico en Europa. Accio11 En su futura politica de transportes, la Comision seguira considerando prioritario el desarrollo del transporte maritimo de corta distancia. Asi, Ia Comision examinara el modo de simplificar los tramites portuarios, dara preferencia a los proyectos relacionados con el transporte maritimo de corta distancia en el marco de la. RTE-T y seguira apoyando las iniciativas pertinentes de los programas comunitarios de investigacion y desarrollo y el Programa PACT. Ademas, la Comision pretende hacer avanzar Ia cuestion de la fijacion de precios de los distintos modos de transporte con una nueva comunicacion sobre el tema, esta vez desde una perspectiva multimodal. 11 El dcsarrollo dcl transportc maritimo de corla dislancia en Europa: Pcrspectivas y desaJ1os. (:OM (95)317, 05. 06. 95. 1 ~ COM/96/335 final de 27 dejulio de 1996. J<, Acciones piloto en materia de transportc combinado. 17 llacia una tarificaci6n equitativa y eficaz del transporte - opciones para la internalizacion de los costes cxtcrnos dcl transportc en la union europea. COM/95/691 final. 12 3. 6 La seguridad maritima y el medio ambiente 30. Los puertos son, sin lugar a dudas, cl lugar id6nco para verificar cl cumplimicnto de las normativas comunitaria e internacional en materia de seguridad maritima y aplicarlas de manera uniforme. La politica de seguridad maritima de la Comunidad, que tiene por objetivo eliminar el transporte maritimo deficiente mediante una correcta aplicaci6n de la legislacion intcrnacional, csta orientada sobre todo al buque. Sin embargo, tambien afecta directamente a los puertos, ya que cstos deben colaborar en su aplicaci6n 18 y garantizar un elevado nivel de calidad de servicios portuarios tales como el practicaje, amarre y remolque, que estan intrinsecamente relacionados con la seguridad de los buques. Por otra parte, si las normas de seguridad no se aplican de manera uniforme en los distintos puertos se puede falsear la competencia, aspecto este ultimo que ha de tenerse especialmente en cuenta al considerar nuevas iniciativas en el area de la seguridad maritima. 31. La Comisi6n estudia actualmente las condiciones para una aplicaci6n armonizada en la Comunidad de diversas disposiciones de la Organizaci6n Maritima Internacional (OMI) en relaci6n con las operaciones de manipulaci6n de carga. La seguridad mejoraria considerablemente en este aspecto si sc obliga a los explotadores de buques y terminates a aplicar el proyccto de C6digo para la carga y descarga seguras de graneleros, de la OMI, y el Estado rector dcl pucrto sc cncarga de haccrlo cumplir. Asimismo, el cumplimiento de la rcglamcntaci6n sobrc cstiha y scguridad de los equipos de elevaci6n, por ejemplo, el Convenio n° 152 de la OIT sobre ricsgos profesionales''J, contribuira a la seguridad y la protecci6n de los trabajadores dedicados a este tipo de cometidos. 32. Por lo que se refiere a la protecci6n del medio ambiente, la OMI ha aprobado diversos convenios, c6digos y resoluciones internacionales. La Comunidad ha empezado ya a tomar medidas para una aplicaci6n convergente de estos textos20 , en la cual las autoridades portuarias desempefian un papel fundamental. A este respecto, tal vez la norma mas importante en relaci6n con los puertos sea una futura propuesta de directiva sobre el uso de instalaciones de recepci6n de residuos en los puertos europeos, que actualmente redactan los servicios de la Comisi6n. Dicha propuesta tiene su origen en el reconocimiento de que las descargas operacionales de los buques han alcanzado un nivel inaceptable a pesar de las disposiciones del Convenio MARPOL. La propuesta de directiva pretende incrementar la disponibilidad y la calidad de las instalaciones de recepci6n de residuos de los puertos comunitarios y garantizar que los buques las utilizan. Se debe reforzar la prevenci6n de vcrtidos operacionales o intencionados de petr61co al mar claborando programas de vigilancia a gran cscala y adoptando medidas en materia de formacion y de eficacia legal. 33. Los proyectos de infraestructura pueden dafiar el medio ambiente, y han de considerarse siempre a la vista de la normativa medioambiental y de los resultados de las pertinentes evaluaciones de impacto. A menudo, los puertos se encuentran en las inmediaciones de zorias pobladas, ode areas donde ha de prestarse especial atenci6n a la protecci6n de habitats y especies en peligro. Por todo ello, el desarrollo portuario ·suele estar rodeado de circunstancias y limitaciones especiales. Existe ya una normativa comunitaria que favorece las soluciones respetuosas del medio ambiente, por ejemplo, la Directiva sobre evaluaci6n del impacto _ medioambiental21 y las directivas de conservaci6n de aves silvestres y de habitats22 • 111 La finalidad de la Directiva 95/21/CE sobre control dcl Estado dcl pucrto cs la aplicacion uniformc de las normas intcrnacionaks a todo buque que navegue por aguas comunitarias. La Dircctiva disponc la coopcraci6n de las autoridadcs portuarias y los scrvicios de practicaje, que deben facilitar la informacion pertincnlc y ayudar a los inspcctorcs dcl Estado rector dcl pucrto a dclectar huqucs ddicientcs y seleccionarlos para su inspccci6n prioritaria. 1 '' Convenio de 1979 sobre la scguridad y la salud profcsionales en cl trahajo portuario 20 Schan aprobado sendos textos lcgislalivos en rclacion con (a) los buqucs quc lransportan mcrcancias pcligrosas o contaminanles. y (h). cl fomento de pctroleros rcspctuosos dcl medio ambienlc (Rcglamcnlo SBT). 21 Dircctiva 85/337/CEE dcl Conscjo, de 27 dejunio de 1985, rclativa a la cvaluacion de las repcrcusioncs de detcrminados proyectos puhlicos y privados sobrc cl mcdio ambientc, DO n° L 175 de 5. 07. 1985 p. 40, Edici6n especial en espaflol. : Capitulo 15 Torno 6 p. 9. modifkada por la Dircctiva 97/11/CE dcl Consejo, de marzo de 1997 22 Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservaci6n de las aves silvestres y Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservacion de los habitats naturales y de la fauna y flora silvestres. 13 34. Por otra parte, el futuro desarrollo portuario debe considerarse tambien en un marco integrado de planificaci6n de costas que tenga en cuenta las necesidades y limitaciones socioecon6micas y medioambientales de la zona costera que rodea el puerto. La propuesta de directiva del Consejo relativa a la evaluaci6n de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente2 J, aprobada por la Comisi6n, podria desempefiar una importante funci6n a este respccto. Una cvaluaci6n mcdioamhiental estratcgica <le los planes <le desarrollo <lei transportc mcjorara la consideraci6n de alternativas y la participaci6n de las distintas autoridades y los ciudadanos en cl proceso de planificaci6n. Ademas, con ayuda de la Comisi6n, la Organizaci6n Europca de Pucrtos Maritimos (ESPO) ha publicado un c6digo de conducta quc propone un marco de calidad de la planificaci6n en relaci6n con la protecci6n del medio ambiente en cl interior de las zonas portuarias. 35. Las nuevas tecnologias, junto con unas operaciones portuarias mas eficientes, permitiran aprovechar mejor las instalaciones existentes, y evitar la creaci6n de otras nuevas. En las zonas con gran numero de puertos, una mejor especializaci6n y coordinaci6n entre los mismos podrian tambien reducir la demanda de nuevas infraestructuras portuarias. Por ultimo, dejar que la demanda del mcrcado oriente las decisiones reducira el peligro de que se produzcan excesos de capacidad y favorecera la eficiencia. En todo caso, cuando sean necesarias nuevas construcciones deberan aplicarse correctamente y de manera uniforme la normativa medioambiental. Accion La Comision seguira esforzandose para que todo buque que entre en un puerto de la UE cumpla de manera efectiva y uniforme las normas internacionales, para que se apliquen armonizadamente en la Comunidad las disposiciones de la OMI y la OIT sobre la interaccion buque-puerto, incluidos los servicios tecnico-nauticos y de manipulacion de la carga, y para proteger a los trabajadores que participan en las operaciones de estiba y desestiba. Ademas, la Comision considera importante que los sectores portuario y maritimo apliquen soluciones respetuosas del medio ambiente, por ejemplo, mejorando la disponibilidad y calidad de las instalaciones de recepcion de residuos en todos los puertos de la UE. Para integrar mejor los aspectos medioambientales en la planificacion del desarrollo portuario, la Comision seguira fomentando una planificacion y gestion integradas de las costas, lo que incluye una evaluacion estrategica del impacto medioambiental. La Comision seguira promoviendo nuevas tecnologias para incrementar todo. Jo posible la eficiencia de las operaciones portuarias y garantizar un mejor uso de las instalaciones existentes. 3. 7 lnvestigaci6n y desarrollo 36. Una parte sustancial del actual programa de l+D sobre transporte se dedica a la investigaci6n · relacionada con los pucrtos, incluidos los estudios, ya mencionados, quc intentan promover la intermodalidad y el transporte maritimo de corta distancia24 • Estas actuaciones comprend~n proyectos de l+D con financiaci6n mixta publica-privada sobre sistemas de informacion y comunicaciones, sistemas de seguimiento de carga y sistemas AEl 25 ~ analisis del marco administrativo, informacional y organizativo de los puertos~ y, en funcion de lo anterior, desarrollo de herramientas de ayuda a la decision para la (rc-)organizaci6n, planificaci6n de recursos y gesti6n de los puertos y su funci6n como puntos de transfcrencia en la cadena de transporte intermodal. Se abordan tambien cuestiones medioambientales, como la aplicaci6n de las reglas MARPOL en los puertos, la eficacia del dragado y las relaciones entre el puerto y su entorno urbano. El programa Tecnologias industriales y de materiales patrocina actualmente investigaciones complementarias sobre las nuevas tecnologias de transbordo. :!:1 COM (96)511 final, DO n° 129 de 25. 4. 1997. :!. t Se han puesto ya en marcha acciones de fomento del transporte maritimo de corta distancia en el Cuarto Programa Marco de l+D, mcdiante la correspondicnte acci6n concertada. ~ 5 ldcntificaci6n automatica de equipos 14 37. Algunas nuevas tecnologias, como los sistemas de informaci6n geografica y, en particular, los sistenias electr6nicos de visualizaci6n de cartas e informaci6n (ECDIS)2 ", se estan actualmente evaluando e integrando en la gesti6n del trafico de las zonas portuarias, lo que contribuye a una navegaci6n mas eficiente y segura. El desarrollo de la caja negra de la carga (CBB) facilitara los tramites aduaneros de los puertos y, de este modo, contribuira a solucionar uno de los principales obstaculos para la propagaci6n del uso del transporte maritimo de corta distancia. Nuevos metodos como la Evaluaci6n formal de la seguridad y los efectos sobre el medio ambiente (FSEA) proporcionaran indices para valorar la calidad, la seguridad y las medidas de protecci6n del medio ambiente. Entre las iniciativas relacionadas con el medio ambiente figura el programa de demostraci6n de la Comisi6n sobre gesti6n integrada de las costas. Uno de los objetivos de este programa es mejorar la cooperaci6n entre las autoridades y las personas que participan en el desarrollo costero. Accion La Comision seguira patrocinando proyectos relacionados con el transporte maritimo y los puertos en los programas de l+D actuales y futuros. En su propuesta para el V programa marco de investigacion y desarrollo2 ', la Comision ha incluido dos actividades clave relacionadas con la investigacion sobre puertos: "Movilidad sostenihlc" y "Tecnologia marina". El objetivo es mejorar la operabilidad, fiabilidad, rendimiento economico y compatibilidad medioambiental de los puertos, e impulsar su desarrollo como eslabones de la cadena de transporte intermodal. Por ejemplo, uno de los principales desafios sera integrar la informacion comercial y la informacion sobre seguridad. La futura I+D debera proporcionar instrumentos que faciliten la evaluacion por parte de los responsables politicos de posibles lfneas de actuacion, incluidas las que puedan derivarse del presente libro verde. 4. FINANCIACION Y TARIFICACION DE LOS PUERTOS Y LA INFRAESTRUCTURA MARiTIMA 4. 1 Diversidad de perspectivas nacionales y tendencias actuales 38. La financiaci6n de los puertos y la infraestructura maritima en Europa y las politicas de tarificaci6n varian considerablemente, en un reflejo de las considerables diferencias del modo en que se estructuran la propiedad y la organizaci6n. Los puertos pueden ser propiedad dcl Estado, de las entidades regionales o locales o de cmprcsas privadas. Su gesti6n dcpcndc a mcnudo de las autoridades publicas y esta sometida a distintos grados de reglamentaci6n y supervision. En el pasado, se tendia a pensar que los puertos eran impulsores del comercio y polos de desarrollo nacional y regional a traves de los cuales el sector publico ofrecia servicios de interes general que debia financiar el contribuyente. Sin embargo, hoy suele considerarse que los puertos son entidades comerciales que deben recuperar la totalidad de sus costes a traves de sus usuarios, que son quienes se benefician de ellos directamente. Al mismo tiempo, algunas infraestructuras maritimas y portuarias, como, por ejemplo, los diques rompeolas y determinadas ayudas a la navegaci6n, son consideradas bienes publicos28 en la mayoria de los Estados miembros, y algunos servicios portuarios (principalmente los nautico-tecnicos que se describen a continuaci6n) llevan tambien aparejadas obligaciones de servicio publico por su relaci6n con la seguridad portuaria y la protecci6n del medio ambiente. 39. A pesar de la amplia variedad de planteamientos en relaci6n con la financiaci6n de las instalaciones y servicios de los puertos, la tendencia es a una mayor participaci6n privada en las :y, /\dcmas dcl programa de I H> sohrc transportc, dos accioncs COST ahordan cuestiones rclacionadas con los pucrtos: COST :BO. ya mcncionada, y COST 236, sohrc sistcmas clcctronicos de visualizaci6n de carta. <> nauticas c informaci<m. 27 COM(97) 142 ::ix En el sentido de que a), no pucde cxcluirsc de su utilizaci6n a ningun particular por cl hccho de quc no cstc en situacion de contribuir a sus costes de produccion, b) el consumo del usuario A no afccta al consumo dcl usuario B, y c) los costcs de produccion no varian con el consumo. 15 actividades portuarias, especialmente las de caracter predominantemente comercial. como la manipulaci6n de la carga. En consecuencia, la financiaci(m de las instalacioncs porluarias destinadas a esos fines incumbe cada vez mas al sector privado, limitandose las autoridades portuarias a un papel de "arrendador" y a la financiaci6n y gcsti6n de las instalacioncs fundamentales para la explotaci6n segura y eficiente del puerto en su conjunto. Al mismo tiempo, existen indicios que apuntan a que, en el futuro, algunos puertos pueden intentar asumir un papel comercial mas activo, colaborando con socios privados dentro y fuera del puerto, para ofrecer a los clientes un servicio puerta a puerta. 40. La tendencia a una mayor participaci6n privada en los puertos se puede explicar tanto por consideraciones de tipo econ6mico como por un apreciable cambio de actitud con respecto a la funci6n y el papel del puerto. En primer lugar, que los puertos Sean viables, no solo · econ6micamente, sino tambien desde el punto de vista de la financiaci6n, se considera una disciplina necesaria en un contexto de escasez de recurses para el desarrollo de infraestructuras y en un memento en el que se acepta y desea cada dia mas la participaci6n <lei sector privado, ya sea en solitario o en colaboraci6n con los poderes publicos2 ". En scgundo lugar, cl hccho de quc los puertos se utilicen sobre todo para fines comerciales, la circunstancia de quc sus usuarios constituyen un grupo limitado, y las estructuras organizativas tipicamentc privadas quc asumen. los diferencian de los bienes tipicamente publicos con los cualcs a mcnudo sc han comparado. Asi pucs, cada dia mas se tiende a considerar quc cl sector portuario cs ta pasando de uti I izar capital principalmente publico con el fin de ofreccr instalacioncs y scrvicios comunes a los usuarios. a reunir capital de diverse origen con objeto de crear terminates al servicio de las nccesidades logisticas de grupos de usuarios comerciales definidos de manera mas restringida. De este modo. pierde peso el argumento del "interes econ6mico general", y se desarrolla una actitud de caracter mas comercial con respecto a la financiaci6n y la tarificaci6n de las infraestructuras. 4. 2 Postura de la UE hasta la actualidad 41. Las cuestiones relativas a la financiaci6n y la tarificaci6n de puertos e infraestructuras maritimas se han abordado con cierta cautela a nivel de la UE, dada la heterogeneidad de los enfoques nacionales. · 42. En lo que se refiere a la politica de ayudas estatales, la Comisi6n ha adoptado la perspectiva de que las inversiones publicas en infraestructuras que sean accesibles a todos los usuarios sin discriminaci6n no se consideraran ayudas de Estado en el sentido del articulo 92 del Tratado CE30 • Sc cntiendc que cste tipo de inversiones son medidas de alcancc general, o gastos que el Estado sufraga en virtud de sus competcncias para la planificacibn y dcsarroHo de un sistema de transporte en bien de toda la poblaci6n. Lo mismo se aplica a las ayudas a la navcgaci6n y otras infraestructuras maritimas de las que se beneficia toda la comunidad maritima. Por otra parte. cuando una inversion favorece mas a unas empresas que a otras se considera ayuda, aunque dicha ayuda puede acogerse a las exenciones contempladas en el Tratado, por ejemplo, en caso de proyectos de desarrollo regional que son compatibles con el mercado comun en virtud de la letra c) del apartado 3 del articulo 92. 43. Una condici6n fundamental para aplicar equitativa y eficazmente las disposiciones sobre ayudas estatales es la transparencia contable en materia de financiaci6n. La contabilidad portuaria debe revelar los flujos de financiaci6n que van de las autoridades publicas al sector portuario y permitir comparaciones significativas entre los puertos. Sin embargo, la complejidad de los regimenes institucionales y de financiaci6n de los puertos e infraestructuras maritimas en Europa hace que, a ~·> Scgun sc dcstaca en cl informe final dd Cirupo de alto nivel sohre linanciacicm mixta puhlica-privada de Ins proycclos de rcdcs transeuropeas de transportc (Vll/321/97). al que ha scguido una comunicacil>n de la Comisi6n, COM(97) 453 linal. 1 ' En general, se considcra que hay libre utilizacic>n de la infracstructura portuaria cuando a csta puedcn acccder, a) todos los usuarios ' rlc la instalaci<'>n, cs decir. cxpcdidores y huques, y h) todo opcrador intercsado en su cxplotacic>n, por ejcmplo, sckccionando al opcrador mcdiante un prm:edimiento de licitm:it'111 p(1hlica. 16 menudo, no esten claras las relaciones financieras entre el sector publico, los puertos y las empresas que operan en ellos. 44. La Directiva 80/723 de la Comision31 sobre la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas publicas se aplica a los puertos publicos cuya cifra de negocios anual haya superado Ios 40 millones de ecus durante los dos cjercicios anteriores al afio en quc reciben fondos publicos. Si~ embargo, y al margen de la cifra de negocios, la Comisi6n pide informacion a los Estados miembros cuando sospecha que han podido otorgar ayudas estatales a determinados puertos, por ejemplo, porque se ban presentado denuncias. Segun la jurisprudencia, los Estados miembros dcben tambicn faciJitar informaci6n a la Comisi6n a solicitud de csta (1lti111a cuando en Ia administraci6n publica sc intcgrcn actividadcs ccorn'm1icas de caractcr intluslrial o comercial. 45. La Comision esta estudiando actualmente introducir modificaciones en la Dircctiva sobrc transparcncia que le pcrmitan pcdir informaci6n sobre transfcrcncia de fondos en cl interior mismo de las emprcsas, de modo que se pueda determinar la existencia de subvenciones cruzadas. La obligaci6n de mantener contabilidades separadas para distintas actividades sc aplicaria a todas las empresas, publicas o privadas (con independencia de su cifra de negocios) que, por una parle. operen en sectores reservados, percibiendo una compensaci6n (derechos exclusivos o subvenciones) por el cumplimiento de sus obligaciones de servicio publico, y, al mismo tiempo, participen en otros sectores no reservados, en regimen de competencia con otras empresas. 46. Con respecto a la politica de la red transeuropea de transporte (RTE-T), el enfoque ha consistido en proporcionar asistencia a los proyectos portuarios y relacionados con los puertos; al mismo tiempo, se reconoce que puede existir una intensa competencia entre los puertos y, por lo tanto. se ha de poner especial cuidado en no falsearla. Asi pues, cualquier puerto coniunitario pucdc acoger proyectos de interes comun. Dichos proyectos pueden localizarse en la zona portuaria. o bien dotar al puerto de mejores accesos maritimos o fluviales, o conectarlo a la red transeuropea de transporte terrestre. Se pone el acento en los proyectos que mcjoran la eficiencia portuaria y eliminan estrangulamientos. La Comisi6n considera los proyectos a la luz de una serie de criterios objctivos, incluido un criteria de viabilidad econ6mica potencial, asi como en funci6n de datos gcnerales sobre el transporte maritimo y los sistemas portuarios de la Union. No sc ha intcntado imponer un sistema establecido centralmentc para el desarrollo de los pucrtos ni, en general, jugar un papel de liderazgo en la provision de nueva capacidad portuaria. 47. Simultaneamente, en las regiones subvencionables se han destinado recursos <lei Fondo de Cohesion y el FEDER a la construcci6n y mejora de infraestructuras e instalaciones necesarias para el desarrollo econ6mico y el cumplimiento de las obligaciones de servicio publico. como la provision de accesos a zonas perifericas, teniendo en cuenta el. marco establecido en las orientaciones para la RTE-T32 • Todos los paises de la cohesion y numerosas zonas que se benefician de los fondos estructurales se encuentran en la periferia de la UE, tienen largas costas y, a menudo, numerosas islas. Por este motivo, un sector maritimo bien integrado contribuira al crecimiento del mercado interior y a un desarrollo economico mas equilibrado, segun lo que dispone el Tratado. 48. Sin embargo, es necesario preparar adecuadamente a los puertos de estas regioncs para que puedan hacer frente a los nuevos desafios. Muchos de ellos se caracterizan por su escasa eficiencia. Es necesario introducir mejotas para que las instalaciones actuales y futuras se utilicen todo lo eficazmente posible, y para que los puertos asuman la parte quc lcs correspondc dcl incremento del trafico en el mercado interior, y un papel adecuado en una distrihuci6n dcl transporte mas equilibrada cntre los distintos modos. Tambien debe tenerse en cuenta que la falta ~ 1 Dircctiva 80/723/CEE de la Comisi6n, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados Miembros y las empresas publicas (DO n° L 195 de 29. 7. 1980), modificada por la Directiva 85/413/CEE (DO n°L 229 de 28. 8. 1985) para cubrir, entre otras cosas, el sector del transporte. 3 ~ Dccisi6n n° 1692/96/CE. 17 de instalaciones en un extrema de la cadena maritima puede terminar perjudicando la eficiencia y la imagen del transporte maritimo en su totalidad. Asi pues, el objetivo es elevar todo lo posible el nivel de los puertos que se encuentran en ambos "extremos", en beneficio de todo el sistema portuario. 49. Por lo que se refiere a las politicas de tarifas, la UE no ha intervenido hasta el momento, sino que las ha dejado a discrecion de los niveles decisorios nacional, regional o local, excepto cuando constituyen un factor que puede condicionar el que una intervencion publica sea calificada de "ayuda estatal". 4. 3 En busca de una nueva orientaci6n 50. En los ultimos afios, sin embargo, las tendencias que caracterizan la organizacion y la financiacion de los puertos han motivado que distintos sectores pidan una nueva orientacion de la politica de la UE. 51. En 1993 el Parlamento Europeo encargo un estudio sobre los puertos maritimos europeos:n en el que, aun admitiendose que en determinados puertos. existen di versos sistemas de financiacion que es necesario respetar, se concluye que no cabe hablar de diferencias fundamentales entre las inversiones en infraestructura portuaria y otras inversiones en complejos industriales asimismo caracterizados por su alta intensidad en capital. En consecuencia, no hay razon para adoptar un enfoque totalmente distinto en relacion con las inversiones portuarias ni, por ende, se justifica que los usuarios directos no deban soportar Jos costes de tales inversioncs. El estudio aconscja aplicar los principios del mercado a las obras de infraestructura, excepto )as rc)acionadas con los acccsos maritimos y la defensa, pues ello resulta el medio mas eficaz para evitar el peligro de un cxccso de capacidad34 y posibles distorsiones de los flujos comerciales entre los Estados miembros. 52. De hecho, la libera)izacion de Jos mercados del transporte y cl desarroJJo de la RTE-T han intensificado la competencia interportuaria35 • Por ejemplo, las nuevas superpistas ferroviarias de la red transeuropea, que conectan los puertos del norte y el sur de Europa con las zonas industriales de) centro, acercaran entre si a las regiones europeas e incrementaran la competencia cntre los puertos de las distintas regiones, especialmente en el trafico de contenedores, que ha rcgistrado un considerable crecimiento en los ultimos cinco afios (veanse los mapas 1-5 del Anexo II). La intensificacion de la competencia esta poniendo en cuestion la politica portuaria de la UE tal como se ha venido aplicando hasta la fecha. 53. Lo mismo cabe decir de la tendencia que se observa en un numero creciente de puertos a recuperar con sus tarifas al menos una parte de los costes de inversion en infraestructura. Los principios basicos de la competencia leal y la eficiencia economica aconsejan, en este contexto y en otros, que los usuarios del transporte sufraguen el coste de las infraestructuras que utilizan36 • Por otra parte, una inversion privada racional en una infraestructura dejara de resultar atractiva si en otros lugares se estan financiando infraestructuras que competiran con ella con cargo a fondos publicos y sin garantia de rendimiento del capital invertido. La asignacion eficaz de recursos en el conjunto del sector portuario dependera de que las decisiones de inversion se tomen en un marco coherente que traslade los costes a los usuarios de Jos puertos. 3 European Sea Port Policy estudio encargado por la Direcci6n General de Investigaci6n del Parlamcnto Europco, Serie Transportc. ' E-1, 1993. 14 Otro estudio reciente incluye cifras que indican que en scis grandes puertos entre El Havre y I lamhurgo sc prcvcn imporlantcs cxccsos de capacidad de instalaciones de contenedores, con un incrcmento anual de cerca del 43% prcvisto para los prt'>ximos 6 afios. es decir, un crecimiento del 6% al afio. En funci6n de las hip6tesis sobre demanda futura de trafico, en el afio 2000 el exceso de capacidad podria oscilar entre el 20% y el 40%. The European container market - prospects to 2008, Ocean Shipping Consultants. 1997, con algunas reflexiones adicionales introducidas por la Comisi6n. 35 Aunque los costes generates de transito por los puertos no constituyen una proporci6n muy alta de los costes totalcs pucrta a pucrta en cl transporte maritimo de alta mar (5%-10%), en el caso dcl transporte maritimo de corta distancia dichos costes suponen entre el 40% y el 60% del total y, en consecuencia, intluyen en la elecci6n del puerto y pueden distorsionar los tlujos comerciales. 1 <· 1 lacia una tarificaci6n equitativa y eftcaz de! transporte, COM(95) 691 final, 20. 12. 1995. 18 54. Sin embargo, para desarrollar este marco deben tenerse presentes varios factores que intluyen en el modo en que se aplica en la Comunidad el principio de "el usuario paga". En primer lugar. como se ha indicado anteriormente, la organizacion de los puertos varia considerablemente entre los Estados miembros y en el interior de los mismos. Algunas de estas formas de organizacion son complejas y se hallan profundamente enraizadas en la historia del desarrollo portuario europeo. Su analisis es una condicion necesaria para elaborar un marco que respete en la medida de lo posible estas multiples y dilatadas tradiciones. En segundo lugar, algunos puertos europeos estan situados en zonas perifericas, insulares o menos desarrolladas. Con frecuencia, esos puertos son el unico enlace con el resto de la Union y constituyen el centro de una significativa actividad economica. Asi pues~ son estos importantes parametros de la politica de cohesion de la Union que deberan respetarse si se va a aplicar mas sistematicamente el principio de la tarificacion en funcion de los costes. Por ultimo, la interdependencia de los modos e infraestructuras de transporte, a veces encuadrados en regimenes legales y economicos distintos, hace nccesarios, no solo una cstrategia coherente y gradual de financiacion y tarificacion de la infraestructura portuaria, empezando por las inversiones en el interior del pucrto, sino tambien cohcrencia con la cvoluci<'>n de Ins prccios y tarifas de las demas infracstructuras de transporte, y un tiempo suticicntc quc pcrmita la ncccsaria adaptaci6n de los puertos. Especial atenci6n debera dedicarse a la politica comunitaria en matcria de transporte combinado. 4. 4 Hacia un marco comunitario de financiaci6n y tarificaci6n portuarias SS. Para que la Union pueda elaborar un planteamiento mas uniforme de repercusion de los costes de los puertos e infraestructuras maritimas en los usuarios, debera proceder por etapas en diversos aspectos: practicas y sistemas de tarificacion, lo que incluye transparencia de la financiacion de los puertos y desarrollo de reglas en materia de ayudas de Estado. Todo nuevo planteamiento debera coordinarse con la RTE-T y otras ayudas financieras al desarrollo de infraestructuras. 4. 5 Un marco para la tarificaci6n portuaria 56. Tradicionalmente se distingue en los niveles administrativo y de gesti6n entre los servicios c instalaciones en el interior del puerto y la infraestructura exterior a la zona portuaria ( concxiones con el hinterland y accesos maritimos). Interior de/ puerto S7. Los diversos sistemas actuales de financiacion y tarificaci6n portuarias provocan una crcciente distorsion de la competencia. Las subvenciones permiten a los puertos y operadores reducir sus precios y desviar traficos. El regimen de ayudas estatales permite afrontar estas situaciones~ sin embargo, la Comisi6n aplica actualmente un planteamiento segun el cual la financiacion publica de infraestructuras se considera una medida general de politica econ6mica que las disposiciones del Tratado en materia de ayudas estatales no le autorizan a controlar cuando el acceso a dichas infraestructuras se ofrece a todos los usuarios sin discriminacion. Una reevaluacion de este planteamiento en el caso de los puertos repercutiria de inmediato en el trato dado a la financiacion de las infraestructuras en general. Con todo, esta cuestion se examinara en la comunicacion sabre tarificaci6n de infraestructuras que la Comision elaborara en 1998. Para afrontar el problema del falseamiento de la competencia, la Comisi6n estudiara la posibi1idad de crear un marco para la tarificacion portuaria. Esta es la estrategia que se propugna en el presentc libro vcrdc y que sc explica mas en detalle a continuacion. S8. Un marco comunitario de tarificacion portuaria obligaria a vincular las tarifas a los costes, y contcndria orientaciones sobre la medida en que las tarifas portuarias dcben rcflcjar los costes de la inversion en infracstructuras. Dicho marco seria ohjcto de una I )ircctiva dcl Conscjo quc, al mismo tiempo, dcjaria suficicnte espacio para las distintas tradicioncs de la organizacion portuaria. Todo ello podria adoptar la forma de prescripciones minimas aplicables a los principios de tarificacion, que deberian cumplirse en toda la Comunidad. 19 59. Los sistemas de tarificaci6n portuaria difieren considerablemente entre los puertos comunitarios. Sin embargo, todos comprenden determinados elementos basicos, como una descripci6n de las instalaciones y servicios portuarios a que hace referencia cada tipo de tarifa, la base de cada tarifa concreta y el metodo de calculo. En general, cabe distinguir tres tipos de pagos en los puertos37 : los derivados de la prestaci6n de servicios y el uso de instalaciones que permiten a un buque entrar en puerto y utilizarlo de forma segura~ los que se abonan por los servicios y aprovisionamiento recibidos; y los alquileres o tasas por utilizaci6n del suelo o las cquipos propiedad dcl puerto. En funci6n del puerto, las tarifas retlejan en distinto grado el uso de los scrvicios y las instalaciones, y ello dcbera abordarse en el futuro marco de tarificaci6n. Por lo quc rcspccta a los scrvicios, sc podrian establecer principios gencrales para un sistema de tarificacibn que garantizasc quc las tarifas aplicadas reflejan cl caste de los servicios prestados (veasc tambicn cl capitulo 5). 60. En cuanto a las infraestructuras, es posible utilizar distintos sistemas de tarificaci6n: 1) tarifas por costes medios, que permiten la recuperaci6n integra de los costes~ 2) tarifas por castes de explotaci6n, y 3) tarifas por costes marginales (estos metodos se explican mas en detalle en el Anexo III). Los puertos de algunos Estados miembros repercuten ya en distinto grado los castes de infraestructura en sus tarifas, llegandose al extremo de algunos paises, donde los puertos son de propiedad privada o se explotan como entidades comerciales, y recuperan plenamente con sus tarifas toda nueva inversion en infraestructuras y costes de mantenimiento. 61. En principio, el objetivo a largo plaza de una politica de tarificaci6n de las infraestructuras deberia ser la aplicaci6n de tarifas en funci6n de los costes sociales marginales, incluidos costes de capital, costes de explotaci6n y costes extemos38 , en que se incurrc al utilizarla. Una politica de este tipo haria que los clientes del puerto sufragasen todos los costes que sus dccisiones de transporte suponen para la sociedad en su conjunto. Tai politica maximizaria el hicnestar ccon6mico y favorcccria la cficicncia, en la medida en que cl mismo principio se aplicasc a Ins <lcmas mcrcados conexos. Con el ticmpo, y a condici6n de quc las dccisioncs de inversil. )Jl se tornen en funci6n de critcrios ccon6micos racionalcs, csa politica con<lucirla a un clcvado nivd de recuperaci6n de los costes. La introducci6n de este principio en cl sector portuario garantizaria que las invcrsioncs se realizan en funci6n de la dernanda, pues solo es recuperable el caste de aquellas inversiones para las que existe demanda en el rnercado. Si el principio sc aplicara sisternaticamente en toda Europa, supondria una importante contribuci6n al desarrollo de una cornpetencial leal en el sector portuario. 62. La altemativa de fijar las tarifas en funci6n de los costes medios (recuperaci6n integra de los costes de infraestructura), en la actual situaci6n caracterizada por excesos de capacidad en algunas regiones, generaria fuertes incrementos de tarifas, pues habria que recuperar tambien los castes de anteriores inversiones. Aun mas importante, este sistema provocaria considerables ineficiencias, pues no es justificable econ6micamente el exigir que los actuates usuarios sufraguen castes ocultos (no recuperables). 63. En el extremo contrario, ajustar las tarifas a los costes de explotaci6n privaria a los usuarios de indicaciones significativas de los costcs quc cfcctivarncntc acarrcan sus dccisioncs de transportc. En particular, estc sisterna no cubriria los costcs de las nucvas inversioncs. Como n:sultado. la tarificaci6n seria ineficiente, el sector portuario seguiria sufriendo fuertes d~ficit, no s~ garantizaria la cornpetencia leal entre los puertos de la UE ni se abordaria el prohlcma de la aparici6n de nuevos excesos de capacidad. 64. Por todo ello, la Comisi6n considera que las tarifas portuarias deben alinearse con los costes marginales, que tambien incluyen los costes de las nuevas inversiones. Evidentemente, habria que n. Report of an enquiry into the current situation in the major Community sea ports", ESPO, 1996 ~ 8 Son costes extemos los costes medioambientales, los derivados de la congestion y los provocados por los accidentes, que suelen dcnominarse "extemalidades", pues son extemos a quienes los causan y, por lo tanto, no entran en el precio que pagan los usuarios del transporte. 20 elaborar definiciones operativas y metodos de medicion, y cuidar de que las orientaciones de tarificacion se puedan aplicar facilmente en la practica (vease el Anexo III). 65. El marco de tarificacion se aplicaria, en principio, a los puertos por donde circula trafico intcrnacional. Al rcspccto sc plantca la cuestibn de si dicho principio tendria efectos diforcntcs en funcion de si sc aplica a un puerto pcquefio quc ncccsila una ampliaci<'>n, o a uno mayor en cl quc se ha producido ya un importante incremcnto de la capacidad. I ~n la mcdida en quc las instalaciones de los puertos situados en zonas menos desarrolladas o perifericas se encuentran en peores condiciones, la cuestion es pertinente por lo que respecta a la repercusion de esta propuesta sabre la cohesion. 66. Los efectos relativos dependeran del modo en que se aplique este principio de tarificacion, el grado de sobrecapacidad de los distintos puertos, los castes de un incremento de la capacidad en puertos concretos y otros factores. Sin embargo, no hay motivo para pensar que los puertos pequefios vayan a quedar generalmente en desventaja con respecto a los de mayor tamafi. o como consecuencia de la aplicacion del principio que se propone. 67. Sin embargo, para garantizar que la estratcgia propuesta no contradicc el ohjctivo de fomentar Ia cohesion en la Union Europea, es necesario llevar a cabo un analisis mas detenido que establezca si deben aplicarse reglas especiales a los puertos situados en las regiones del objetivo I, de la cohesion y perifericas (por ejemplo, permitiendo que las tarifas portuarias se fijen en un determinado porcentaje de los costes marginal es), sin que, no obstante, tales reglas supongan una transgresion de la normativa sobre competencia. 68. Un marco de tarificacion cxigira tambien que los sistemas aplicados en los diversos pucrtos sean transparentes, para garanlizar la competencia lea) tanto entrc los pucrtos como en el interior de los mismos y, al mismo ticmpo, permitir que el usuario se ascgurc de que est{t utilizando las instalaciones y servicios por los que debera pagar. 69. Por otra parte, segun se ha indicado anteriormente, la Comision ha considerado hasta ahora que la financiacion publica de infraestructuras es una medida general de politica economica a Ia que no afecta la normativa en materia de ayudas estatales, a condicion de que el uso de dichas infraestructuras este abierto a todos los potenciales usuarios sin discriminacion. El actual planteamiento de la Comision sobre la inversion publica en infraestructuras, incluidas las infraestructuras portuarias, se examinara en un contexto mas general, mediante una comunicaci6n sabre la tarificacion de la infraestructura en todos los modos de transporte que la Comision elaborara en 1998. Accitin Asi pues, como primera etapa, y para actualizar la informacion sobre los tlujos de financiaci6n procedentes del sector publico que se destinan a los distintos tipos de puertos en los Estados miembros y, en particular, las cantidades y ti po de dicha financiaci6n, la Comisi6n pretende elaborar un inventario de la financiaci6n publica de los principales puertos dedicados al trafico internacional, asi como de los sistemas de tarificaci6n que se utilizan en ellos. Esta informaci6n servira para elaborar el futuro marco de tarificaci6n cuando, por ejemplo, - se evaluen. los posibles efectos de la aplicacion de dicho marco. sobre los regimenes tarifarios de los puertos y - se fije un periodo transitorio adecuado. Si la Union quiere desarrollar un enfoque mas h~mogeneo sobre las tarifas portuarias, es necesario incorporar el marco pertinente a una Direc~a del Consejo. Dicho marco podria basarse en. el principio de la recuperaci6n del coste de las nuevas inversiones, costes de expfotaci6n y costes externos, tanto para que las nuevas inversiones esten adaptadas a la 21 demanda, como para que se instaure una competencia leal cntrc los puertos a mas largo plazo. Al mismo tiempo, hace falta cierta flexibilidad para atender las necesidadcs de las regiones menos desarrolladas y para que la repercusion de los costes externos se realice en paralelo al resto del sector del transporte. La aplicacion de un enfoque comunitario a la tarificacion y financiacion portuarias debera ser progresiva y encajar en el desarrollo de una estrategia general de financiaci<m y tarificacion de todos los modos de transporte. La Comision tiene el proposito de publicar en 1998 una comunicacion que contendra un planteamiento intermodal de la cuestion y en la que, a partir de los debates que suscite el presente libro verde y otras aportaciones, se propondran iniciativas concretas para el desarrollo de un marco adecuado para lo puertos. En lo tocante a las ayudas estatales, y con los datos que recogcra gracias a la mayor transparencia de la financiacion portuaria, la Comision seguira examinando la financiacion publica de los activos utilizados por las empresas en el desempefio de su actividad comercial en Ios puertos. Para la Comision, una ayuda financiera de la que se beneficien dctcrminados operadores y no otros se considera ayuda estatal de conformidad con las disposiciones del Tratado. Estc planteamiento contribuira a mejorar la aplicacion de un principio de recuperacion de costes al garantizar que, excepto en las circunstancias para las que el Tratado preve una exencion, las inversiones seran financiadas por las empresas portuarias sobrc bases comerciales y, en consecuencia, su coste se repercutira en los usuarios. Para hacer realidad el marco de tarificacion portuaria propuesto, se tendra en cuenta la necesidad de ponerlo en relacion con las reglas a aplicar vigente en materia de ayudas estatales. Exterior de/ puerto 70. 0tro factor que intluye en la competencia interportuaria son los accesos maritimos y del hinterland al puerto, asi como los sistemas de tarifas que se aplican en los modos de transportc terrestre. Una politica basada en cl principio de que cl usuario paga, scgun propone la Comisi6n. podria incidir en la distribuci6n de los flujos de carga entre los pucrtos curopeos. Es cvidcnte quc hacc falta elaborar un marco general de tariftcaci6n de las infraestructuras en todos Jos modos de transporte, si sc quicre garanlizar un desarrollo cquilibrado de las politicas de prccios en los distintos modos. La futura comunicaci6n sobre un planlcamicnlo inlc'rrnodal de la financiacit'm y tarificaci6n del transporte, mencionada anteriormcnte, abordara tambien la intcgraci6n de los principios de tarificaci6n de la infraestructura portuaria en ese planteamiento mas general. 71. Especial atenci6n merecen las consecuencias del principio de la recuperaci6n de los costes en dos tipos concretos de infraestructura, a saber, el acceso maritimo a los puertos y las ayudas a la navegaci6n; estos temas se examinan seguidamente. Acceso maritimo 72. Algunos puertos europeos, principalmente los del Mar del Norte, se encuentran en estuarios de rios o son puertos tluviales sometidos cr6nicamente a procesos de sedimentaci6n. Proveer un acceso maritimo adecuado precisa importantes desembolsos anuales para las labores de dragado que, normalmente, se financian con fondos publicos. Aunque no existen razones a priori para tratar los accesos maritimos de manera distinta a otras infraestructuras portuarias11 >, una aplicaci6n sin matices del principio de que el usuario paga supondria una grave desventaja para determinados puertos, algunos de los cuales constituyen importantes puntos de transito del comercio europeo, y podria repercutir negativamente en el transporte por vias navegables. En consecuencia, hay que ponderar con gran cuidado la conveniencia de aplicar el principio de la recuperaci6n de los costes ''J En particular, cuando Jos canales de aproximaci6n tienen una profundidad que, si bien esta a disposici6n de cualquiera, de hecho es idonea para un reducido numero de usuarios facilmente identificables. 22 a los canales de aproximaci6n40 • Otras posibilidades de llegar a la convergencia en la aplicaci6n del principio de la recuperaci6n de costes son probablemente mas urgentes y mas sencillas de llevar a la practica. Ayudas a la navegaci(m 73. Tradicionalmente, la teoria econ6mica ha considerado las ayudas a la navegac1on como un ejemplo caracteristico de bienes publicos4 '. Aparte de los tipicos faros, boyas, etc. , en las vias maritimas de trafico denso o frente a costas peligrosas o medioambientalmente sensibles se utilizan sistemas modernos de ayuda a la navegaci6n, como los sistemas de radionavegaci6n (p. ej. , LORAN-C, GNSS), infraestructuras materiales para VTS o VTMIS, y sistcmas de encaminamiento obligatorio y notificaci6n de buques. 74. En determinadas circunstancias, la seguridad o los intereses econ6micos del trafico, tanto local como en transito, estan mejor servidos con sistemas que rebasan las fronteras nacionales y pueden desarrollarse a escala regional42 • Por otra parte, la importancia de algunas vias maritimas europeas para el comercio mundial y la creciente complejidad e intensidad en capital que caracterizan tales sistemas hacen injusto que solo los Estados costeros directamente afectados tengan que sufragar la totalidad del coste, pues los nuevos sistemas prestaran servicio a todo el trafico de transito y todos los usuarios regionales (p. ej. , los buques pesqueros). El peligro es que no se instalen las ayudas necesarias o quc los Estados que las provean intenten rccupcrar los costcs de forma no 6ptima. Por aiiadidura, las ayudas costcras a la navegacion bcncfician a un tr[1fico quc, dcsdc cl punto de vista de la recupcracic'm de los costes, solo sera ''cautivo" si talcs sistcmas cstan organizados sobre una amplia base regional. Una iniciativa comunitaria podria proporcionar los medios para organizar mecanismos de este tipo. De hecho, ya en la comunicacion "Una politica comun de seguridad maritima"43 (puntos 101 a 114) sc indicaba la ncccsidad de clahorar una propuesta de la Comision que estableciese, por una parte, los principios que deben rcgir los sistemas de tarificacion, encaminados a recuperar los costes de desarrollo e inversion de tales ayudas y, por otra, un mecanismo de reparto equitativo de la carga econ6mica con los usuarios. 75. Por Io que se refiere a las ayudas locales a la navegaci6n, y en especial las relacionadas con la aproximaci6n a puerto, los principales beneficiarios son los usuarios locales. En consecuencia, el desarrollo e instalaci6n de ayudas a la navegaci6n en las zonas portuarias estan estrechamente relacionados con las inversiones que se realizan dentro del puerto o en sus inmediaciones y, normalmente, deberan tratarse del mismo modo. Asi pues, los costes deberan recuperarse en principio mediante los derechos portuarios, de forma similar en toda la Comunidad. Sin embargo. tambien aqui pucde haccrsc nccesario considcrar excepciones espcci ficas para los pucrtos con largas aproximacioncs que no puedan acogcrsc a los sistcmas costcros de recupcraci<)n de costcs <lei tipo mencionado antcriormente. 76. En todos estos casos, cualquicr propucsta dcbe ser coherente con cl marco mas amplio quc representa la red europea de navegaci6n y detcrminaci6n de la posici6n, que sera objeto de una comunicaci6n en el futuro. io En otros paises industrializados (p. ej. , los EE. UU. y Jap6n), los canales de aproximaci6n sc consideran bienes p(1blicos y sc tinancian con fondos asimismo publicos. 1 Para una definici6n, vease la nota 28. i. i:i En el contexto del desarrollo de una red transeuropea de gesti6n e informaci6n dcl trafico de buques maritimos (VTMIS). la Comunidad ha otorgado ya ayuda financicra a diferentes servicios de trafico de buques portuarios y costeros en las regioncs perifericas de Ia Comunidad. Adcmas, con cl proyccto del Observatorio Europeo Permanente de Trafico (EPTO), sc pone a disposici6n de todo puerto o VTS de la Comunidad un instrumento para cl analisis sistem{1tico de las condiciones dcl trafico local en la zona portuaria y su mejora. La extension dcl EPTO a un mayor numero de puertos incrementaria en gran medida su potencial. Por t"iltimo, la Comisi6n esta cstudiando una seric de mcdidas armonizadoras de los VTS, en particular, sobrc requisitos minimos de rcndimicnto de los cquipos (interfaces entrc VTS) y procedimientos armonizados para mcjorar la comunicaci<'>n cntrc cl huque y la cost a. 11 COM (93) 66 final 24. 2. 1993. ' 23 Accion La infraestructura maritima en el exterior de la zona portuaria precisa atencion esp". cial. En el caso de las ayudas costeras a la navegacion, conviene elaborar una iniciativa comunitaria que establezca, por una parte, los principios que regiran los sistemas de tarificacion -sistemas orientados a recuperar los costes de dcsarrollo e inversion- y, por otra, un mecanismo para repartir equitativamente la carga financiera con los usuarios. En cuanto a las ayudas locales a la navegacion en el interior de la zona portuaria y sus accesos inmediatos, asi como para el dragado de los canales de aproximacion a puerto, debera cxaminarse cuidadosamente la aplicacion del principio de que el usuario paga, a la vista de las distintas situaciones geograficas en que se encuentran los difcrentes puertos. 4. 6 La RTE-Ty el apoyo financiero de la UE al desarrollo de infraestructuras 77. EI futuro enfoque de la RTE-T debe coincidir con el adoptado en relaci6n con las inversiones portuarias en general. La linca prcsupuestaria RTE-T4 -i dehe contrihuir al fomento de Ins pucrtos, quc son puntos de transforcncia vitalcs dcl sistcma curopeo de transportc multimodaL knicn<lo en cuenta, al mismo ti em po, cl posible efecto distorsionador de las suhvcncioncs pub I icas sohrc la competencia. Por lo tanto, la Comisi6n considera que, por regla general, la linea presupuestaria R TE-T no de be utilizarse para financiar proyectos en el interior de las zonas portuarias, excepto para la introducci6n de sistemas EDI y para los proyectos de infraestructuras relativos al ferrocarril, las vias navegables y el transporte maritimo de corta distancia en transporte combinado. Se debe dar prioridad tambien a los proyectos del hinterland que unan los puertos al resto de la red, especialmente mediante conexiones con el ferrocarril y las vias navegables. 78. En las regiones subvencionables y, especialmente, en las zonas de objetivo 1, se debe continuar utilizando todo lo posible los fondos de cohesion y FEDER para financiar invcrsiones de infraestructura portuaria. Estos fondos deben ponerse al servicio de prioridadcs como las siguientes: mejor intcgraci6n de los puertos en la RTE-T~ mejora del acceso al hinterland~ y renovaci6n de la infracstructura en cl interior de la zona portuaria. Sc debera buscar cl equilibrio entre los objetivos de la politica regional y la necesidad de evitar un indebido falseamiento de la competencia interportuaria. Accion La financiacion procedente de la linea presupuestaria RTE-T se centrara, en el interior de las zonas portuarias, en estudios de viabilidad, sistemas EDI y fomento del transporte combinado. Se considerara tambien prioritaria la mejora de las conexiones con el hinterland, especialmente por ferrocarril y vias navegables. Los criterios medioambientales seran pat;1e integrante de las condiciones para la financiacion comunitaria de proyectos portuarios. 5. SERVICIOS PORTUARIOS: ORGANIZACION Y ACCESO AL MERCADO 5. 1 Generalidades 79. Aunque su principal funci6n es la transferencia de pasajeros y carga del transporte maritimo al transporte terrestre y viceversa, los puertos ofrecen toda una gama de servicios e instalaciones. en los que suele distinguirse entre los que corrcsponden al buque (practicaje, remolque, amarrc) y los relacionados con la carga (principalmente, manipulaci6n y almacenamiento ). El pucrto ofrecc incendios, suministro de tambien otros servicios complementarios, como combustible y agua y recepci6n de residuos. En funci6n de la organizacion, situaci(m juridica y objetivos del puerto, este puede ofrecer sus servicios ya sea como un todo global o separadamente, y con caracter obligatorio o voluntario. lucha contra. i. i Rcglamento (CE) n° 2236/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995 por el que se determinan las normas generates para la rnnccsi6n de ayudas financicras comunitarias en cl ambito de las redes transeuropeas. 24 80. Tradicionalmente, los servicios portuarios se han prestado en marcos aislados, quc los protcgian mediante la concesi6n de derechos exclusivos reconocidos lcgalmcntc, u otorgando monopolios de hecho, publicos o privados. Sin embargo, esta forma tradicional de organizaci6n ha recibido criticas generalizadas en la ultima decada, sobre todo por lo que respecta a la manipulaci6n de la carga, al aducirse que ya no se corresponde con las nuevas necesidades tecnol6gicas y la intensificaci6n de la competencia. Como consecuencia, han ido desapareciendo gradualmcnte las restricciones del mercado de los servicios de manipulaci6n de carga, que ha adquirido una orientaci6n mas comercial, con una creciente participaci6n del sector privado, mientras que tales restricciones suelen mantenerse en los servicios prestados al buque (servicios tecnico-nauticos). 5. 2 Servicios de carga 81. De todos los servicios portuarios, la manipulacion de la carga figura cntrc los mas afoctados por el desarrollo tecnol6gico y la intensificaci6n de la competencia entre los puertos, sicndo csta ultima a su vez consecuencia, principalmente, de la realizaci6n del mercado intcrior45 • Las nucvas tendencias del mercado se caracterizan por la concentraci6n de capital, la especializaci6n y la integraci6n vertical. 82. La organizaci6n de los servicios de manipulaci6n de la carga depcnde mucho de la cstructura del puerto y del marco regulador del empleo. En una tendencia constante, la prestaci6n de servicios esta pasando del sector publico al sector privado, a fin de incrcmcntar la eficiencia, utilizar el know-how de las empresas privadas y reducir el gasto publico que sc destina a los castes laboralcs portuarios. Para ello se han introducido recientemente una serie de reformas legislativas en varios Estados miembros que pretenden ajustar el mercado laboral portuario a los cambios tecnol6gicos y estructurales, las consecuencias sociales. La reestructuraci6n permitira a los puertos aprovechar su posici6n privilegiada en el transporte intermodal, asi coma las posibilidades de creaci6n de puestos de trabajo en scrvicios talcs como d llenado y vaciado de contenedores, la distribuci6n fisica, el almacenamiento y el empaquetado. El desarrollo de nuevos servicios hara necesario utilizar tecnologias avanzadas y redes de datos de alta capacidad. Para dar respuesta a la creciente demanda de trabajadores mas cualificados, a Ia nccesidad de una mayor flcxibilidad, y al aumento de la preocupaci6n en relaci6n con cl mcdio ambiente y la seguridad maritima, habra que orientar el conccpto de formaci6n hacia un modclo de aprendizaje permanente. teniendo en cuenta, al mismo tiempo, 83. Sin embargo, el sector sigue caracterizandose por la rigidez del empleo, derivada principalmente de los sistemas de registro y de reservas de trabajadores portuarios en distintos puertos europeos. Estas listas se remontan a la epoca en que el trabajo en los puertos se caracterizaba por una gran irregularidad y "picos" de actividad, como resultado de la alta impredictibilidad de las llegadas de los buques. En la actualidad, las listas de trabajadores constituyen un puente entre el tipo antiguo de organizaci6n portuaria, caracterizado por la intensidad en mano de obra y el trabajo eventual, y la actual organizaci6n intensiva en capital, donde la norma son las relaciones laborales directas y de larga duraci6n con la empresa. En todo caso, esas reservas implican la participaci6n y financiaci6n por parte de todos los operadores del puerto en el que se hallan establecidas. 84. Al margen de la existencia de reservas de trabajadores, en algunos Estados miembros sigue privilegiandose el empleo de trabajadores portuarios registrados, de acuerdo con el Convenio 13 7 sabre trabajo portuario de la OIT, de 1973. En general, cabe afirmar que las restricciones o condiciones de registro no plantean problemas en la medida en que sean no discriminatorias, necesarias y proporcionadas. Sin embargo, imponer a los operadores portuarios la obligaci6n de 5 I ,a containcrizacion y la intcnsidad en capital del transporte maritimo han incrcmentado la presi6n sobre los puertos para que sigan. t incrcmcntando la productividad laboral y la eficiencia opcracional. En sus esfuerzos por adaptarse a las nuevas necesidadcs de la demanda, el propio sector portuario sc ha transformado tambien progresivamentc en un sector de alta intensidad de capital. quc prccisa cnormes inversioncs en complcjos cquipos de manipulaci6n de carga y, correlativamcntc, una rcducci6n <lei cmpleo dirccto. 25 utilizar reservas de mano de obra o de contratar exclusivamente a trabajadores que pertenecen a las mismas puede, en determinadas circunstancias, limitar de facto el acceso al mercado. 5. 3 Servicios al buque 85. En general, las necesidades en materia de seguridad del buques, la carga, el pasaje y la comunidad portuaria en su conjunto han sido atcndidas en gran partc por las autoridadcs publicas, quc garantizan la calificaci6n del personal responsable. La organizaci6n de los servicios tecnico nauticos, y en particular, el practicaje, suele inspirarse en el concepto de "servicio publico", y sus tarifas las establece o controla la administraci6n nacional competcntc. 86. El practicaje es un ejemplo caracteristico de servicio tecnico-nautico obligatorio, organizado como un monopolio en la mayoria de los puertos europeos. Los buques de arqueo o eslora superiores a ciertos limites, y los que transportan mercancias peligrosas, estan obligados a utilizar los servicios de practicaje para entrar en puerto. Es posible expedir certificados de exenci6n a los capitanes y buques (normalmente, transbordadores) que hacen escala a menudo en un determinado puerto, aunque ello esta sujeto al cumplimiento de normas diversas y complejas. 87. La participaci6n del sector publico en la prestaci6n de ese servicio varia mucho en Europa. En algunos Estados miembros se hacen cargo de la tarea las autoridadcs nacionales o portuarias, y los practicos son funcionarios publicos. En otros, los practicos son trabajadores por cucnta propia reunidos en colectivos o asociaciones que pueden ser aut6nomos dcsdc el punto de vista opcrativo o financiero. Sin embargo, incluso en este caso la participaci<)n dcl sector ptthlico siguc sicndo muy importantc en rclaci<'>n con la conccsi6n de liccncias, f(lrrnaci<'rn. tarifas y normas de calidad. El marco regulador quc rigc la prcstaci6n de cste scrvicio concede a las asociaciones de pr[1cticos derechos exclusivos de Jure, habitualmente circunscritos a un unico pucrto, con contraprcstaci6n de obligaciones de servicio publico y con limitaci6n de la responsabilidad del practico en caso de accidente. 88. Aunque la informaci6n de que dispone la Comisi6n sobre los servicios de remolque y amarre es mas limitada y fragmentaria, parece que en Europa existe una considerable variedad de estructuras organizativas. Tambien aqui los servicios puede prestarlos el sector publico o el sector privado, pueden tener caracter obligatorio o voluntario, y se ofrecen en regimen exclusivo o de competencia entre operadores. 89. Por lo que respecta al remolque, cuando este servicio esta en manos dcl sector publico es la autoridad portuaria o los operadores provistos de licencia quienes lo prestan, en un sistema de derechos exclusivos y tarifas fijadas y supervisadas por la autoridad portuaria compctcntc. Cuando el servicio lo prestan operadorcs privados no existen restriccioncs cxprcsas en materia de acceso al mercado y la participaci6n del sector publico se suele limitar a vigilar el cumplimiento de las normas de seguridad y protccci6n de] medio ambiente. En principio, las tarifas se ncgocian libremente. 90. El servicio de amarre lo proporcionan directamente las autoridades portuarias, empresas o cooperativas con licencia que gozan de derechos exclusivos, o bien empresas privadas. En algunos casos, los operadores con licencia estan sujetos legal o contractualmente a determinadas obligaciones de servicio publico que garantizan su participaci6n en situaciones de emergencia. El sistema de concesi6n de licencias supone tam bi en la participaci6n de las autoridades portuarias y, en ocasiones, de organizaciones profesionales, en la fijaci6n de tarifas. 5. 4 Los servicios portuarios en el Tratado CE 91. Conforme al principio de neutralidad, garantizado por el articulo 222 del Tratado CE, la Comunidad debe mantenerse neutral con respecto al regimen privado o publico de la propiedad de los operadores portuarios. Ademas, se ha de respetar el derecho de los Estados miembros a definir los regimenes de los servicios que se prestan en sus puertos de acuerdo con sus circunstancias 26 geograficas, administrativas, sociales, tecnicas e hist6ricas. Sin embargo, las normas <lei Tratado CE se aplican tambien, en principio, a las empresas de los puertos y las autoridades portuarias. Con independencia del regimen publico o privado, las empresas portuarias deben competir en • Si la igualdad de condiciones cuando ofrecen servicios portuarios de caracter comercial46 autoridad portuaria, en calidad de empresa publica, ofrece tales servicios, por ejemplo, de manipulaci6n de la carga, en competencia con otras empresas, lo que puede perfectamente hacer, debera llevar contabilidades separadas para sus dos actividades. La propuesta de modificaci6n de la Directiva sobre transparencia dispone expresamente este extremo (vease el parrafo 5). 92. El Tribunal de Justicia europeo y la Comisi6n han respectivamente pronunciado sentencias y adoptado decisiones con respecto a los puertos, especialmente en materia de competencia. En lo que se refierc a la aplicaci6n de las normas de competcncia a los servicios portuarios, cl Tribunal <le Justicia con<lcn<'l en una sentencia un regimen de servicios de estiha<lorcs, hasado en un doblc monopolio de opcra<lorcs portuarios y emprcsas de carga, por ahuso de posici(m dominante-1 7 • Postcriormente, las tarifas discriminatorias aplicadas por las asociaciones de pr{1cticos de un puerto fueron considcra<las incompatibles con las normas <le compctencia de Ia CE'1x. Por otra parte, la Comisi6n ha a<lopta<lo algunas decisiones por las quc aplica las normas de competencia al sector portuario, por cjemplo, condenando a empresas que actuan a la vcz como compafiias de transporte maritimo y autoridades portuarias ( casi siempre, empresas de transbordadores) por negar a sus competidores el acceso a instalaciones portuarias esenciales49 • 93. Esta tendencia a aplicar mas sistematicamente las normas del Tratado al sector portuario coincide con la politica comunitaria de fomento de la modernizaci6n y la eficiencia, ante la evoluci6n estructural de la competencia internacional y la necesidad que tienen las empresas de buscar mejor calidad a buen precio. Ello adquiere todavia mayor importancia cuando, en la practica, los usuarios pueden ver limitadas sus posibilidades de elecci6n entre puertos. 94. A<lemas de cumplir la normativa de competencia, los regimencs de servicios portuarios dcben respetar las libertades que establece el Tratado CE (libertad de cstablccimiento, libcrtad de circulaci6n de trabaja<lorcs, de bienes y de servicios). Sin embargo, la Comisi{m dchc tcncr en cucnta tanto las prcscripcioncs en materia de seguridad como las ohligaciones de servicio pt'tblico, quc pretenden asegurar la continuidad del servicio sobre bases no discriminatorias y la supcraci6n de las situaciones de cmcrgcncia. Este tipo de considcraciones pucdc justificar lcgitimamcnte Ia aplicaci6n de restriccioncs <le acceso al mercado para la prcstaci6n de scrvicios de can'tctcr tccnico-nautico. Las dimensiones del puerto, o la organizaci6n optima de determinados servicios y, en particular, los de caracter tecnico-nautico, figuran entre los factores que pueden condicionar el grado de acceso al mercado. 95. Sin embargo, ninguna restricci6n se puede justificar incondicionalmente. Se deben cumplir las condiciones establecidas en relaci6n con la naturaleza de la restricci6n y con los requisitos para considerar el servicio como "de interes econ6mico general"50 • En ese contexto, la Comisi6n valorara, aplicando el principio de proporcionalidad, si · 10s mismos objetivos podrian alcanzarse con practicas menos restrictivas, o sin necesidad de restricci6n alguna. Asi pues, el desafio es combinar los imperativos de seguridad y las obligaciones de servicio publico con una estructura compatible con los modelos de competencia. Esto es particularmente pertinente cuando una "'' Sc'>lo las actividades ccon<'>micas dcl puerto, y no las de caracter puhlico-adminsitrativo, pueden somcterse a la 11or111ativa de compctcncia. En el "asunto Cali" (7:K·1~· I H/3197, asunto C-343195, /Jiego Cali y Figli Sri/ Servizi ecologici porto di <ie11ova. \/>A (S/'/~·c;), pendiente de pub/ic:aci6n), d Trihunal dictamin6 que cl articulo 86 del Tratado nose aplica al monopolio leg. al dcl control de la contaminaci6n, pucs dicha actividad cs inhcrentc a las prerrogativas csencialcs dcl Estado responsable de la proteccil'lll dcl mcdio niarino. 17 l:J('/~· 10/12/91, asunto C-179/90, Merci Convenzionali dcl Porto di Genova v. Gabrielli f 1991 l Ree-1-5923. H J:J('/~· 17/5/94, asunto C-18/93, Corsica Ferries Italia Srl/Corpo dci piloti dcl porto di Genova, fl 994] Ree-1-1824. 4 411 Decision 21/12/93, Puerto de R0dby, 94/119/EC, DOCE L 55/52, 26-2-94; Decision 21/12/93, IV/34. 689, Sea Containers/Sealink, DOCE L 15/8, 18. 1. 94. A raiz del as unto arriba citado C- I 8/93, la Comisi6n consider6, en Decision de 21 de octubre de I 997, que el sistema de descuentos sobre tarifas de practicaje en el puerto de Genova es discriminatoria y contraria a las disposiciones dcl Tratado. 5° Comunicacion de la Comision - Los servicios de interes general en Europa, COM (96) 443 final de 11. 09. 1996. 27 empresa presta tanto los servicios contemplados en el articulo 90 del Tratado CE como los de indole puramente comercial51 • 96. En Ios casos en que la interaccion de las fuerzas del mercado se m~ntiene limitada, hay que examinar las tarifas que se apiican para asegurarse de que son equitativas, transparentes y reflejan los costes de Ia prestacion del servicio. Seria dificil justificar una falta de correlacion cntrc las tarifas aplicadas y los scrvicios prcstados, incluso si sc esgrimc cl argumcnto dcl ''scrvic1o de interes economico general", como en los casos en que un servicio no sc realiza pero hay que pagarlo de todas maneras. Estos elementos ponen de manifiesto la importancia de una adecuada vigilancia por parte de los organismos nacionales de fijacion y aprobacion de precios para evitar tarifas exageradas o abusivas. 97. La autoprestacion de servicios, en la que los usuarios del puerto se prestan diversos tipos de servicios a si mismos, puede considerarse una altemativa en algunos casos. La importancia de esta opcion en la practica depende en gran medida de la naturaleza del servicio, asi como de las particularidades locales. En general, parece que solo seria justificable introducir rcstricciones si la autoprestacion de servicios va en perjuicio de las normas de seguridad o <lei cumplimiento de las obligaciones de servicio publico, y ello solo en Ia medida absoiutamente necesaria para evitar tales riesgos. Accion Los servicios portuarios se consideran parte integral del sistema del trans po rte maritimo, ya que son indispensables para su buen funcionamiento y, por consiguiente, suponen una contribucion fundamental a la utilizaci6n eficaz y segura del puerto y la infraestructura marftima. Los usos y practicas actuales han ocasionado las denuncias de usuarios y potenciales suministradores de dichos servicios, motivadas por supuestos incumplimientos del Tratado CE, que la Comisi6n esta actualmente estudiando caso por caso, y por la aplicacion de normas divergentes en materia de seguridad y calidad del servicio. 5. 5 Hacia una nueva orientaci6n 98. Lo expuesto hasta aqui permite considerar diversas opciones. Por una parte, Ia Comisibn podria mantener su actual estrategia de examinar caso por caso todas las denuncias que recibe, teniendo debidamente en cuenta los aspectos sefialados en las paginas anteriores. La Comisi6n aplicaria al sector portuario las disposiciones del Tratado CE y, en particular, la normativa de compctcncia. dejando que la reglamentacion especifica de la organizaci6n de estos servicios se elabore a nivel local, regional o nacional. 99. De manera complementaria, la Comunidad podria tomar medidas, elaborando un marco comunitario orientado a liberalizar mas sistematicamente el mercado de los servicios portuarios en los principales puertos por los que circula el trafico intemacional, sin olvidar las prescripciones en materia de seguridad y las obligaciones de servicio publico, especialmente aplicables a los servicios tecnico-nauticos. En este contexto, habria que considerar los efectos econ6micos y sociales de una modificaci6n de los regimenes de servicios portuarios existentes. I 00. Un marco regulador de este ti po supondria, por una parte, establecer a nivel comunitario unos requisitos de servicio y cualificaciones profesionales minimos para los proveedores de scrvicios tecnico-nauticos, como servicios de practicaje, amarre y rcmolquc, hasados en los nivelcs profesionales y normas ya cxistentes en los Estados miembros y, por otra, tomar las iniciativas que convengan en las organizaciones intemacionales competentes. Ello contribuiria a mejorar los citados niveles y normas en todos los puertos por donde circule trafico intemacional. garantizando asi que se cumplen los requisitos de seguridad en toda la Comunidad, y facilitaria la libre circulaci6n de trabajadores y la libre prestacion de servicios. 51 En el asunto C-179/90 arriba mencionado, el Tribunal declar6 expresamente que los servicios de carga y descarga no pueden considerarse de interes econ6mico general. 28 JO I. El nuevo marco regulador podria tambien establecer normas comunes de acceso al mercado de servicios portuarios, en funci6n de las caracteristicas especificas de este ultimo. El acceso al mercado deberia regularse de forma objetiva, transparente y no discriminatoria, teniendose en cuenta, al mismo tiempo, las limitaciones que pueden afectar a determinados puertos. Dado que una parte de dichas limitaciones practicas se deriva principalmente de aspectos relacionados con la seguridad, a veces condicionados por las caracteristicas geograficas de los puertos concretos, en ocasiones seria necesario restringir de algun modo el acceso al mercado. I 02. En tales situaciones excepcionales en las que se limita el acceso a la prestaci6n de un scrvicio -a mcnudo mediantc un sistcma de liccncias, solo a un numcro limitado de provccdorcs, cs fundamental disponer de un procedimiento de selecci6n neutral, objetivo y transparcntc, que evite la discriminaci6n. Estas autorizaciones y, en particular, los derechos exclusivos, solo deben concederse por un periodo de tiempo limitado que, por ejemplo, permita recuperar normalmente los costes de las inversiones realizadas. Tambien las obligaciones de servicio publico deben organizarse imparcialmente, por ejemplo, estableciendo un sistema por el que todos los operadores del puerto se rcpartan equitativamente la obligaci6n de prcstar servicio permanente, o bien sometiendo la conccsi6n de una licencia a un solo operador, debidamente seleccionado, al cumplimiento por el mismo de la obligaci6n de servicio publico, cstablccicndosc la oportuna compensaci6n por los costes adicionales que ello pueda acarrear52 • El ohjetivo es garantizar la competencia lea] entre operadores, tanto publicos como privados, impidiendo que algunos dejen a otros los segmentos del mercado menos rentables, por ejemplo, la prcstacion de scrvicios en horario noctumo. 103. Por ultimo, podrian definirse algunos principios generales para un sistema de tarificaci6n de los servicios portuarios, a fin de que las tarifas aplicadas reflejen el coste de las instalaciones y servicios utilizados. Los regimenes de tarificaci6n pertinentes para los servicios portuarios podrian examinarse en el contexto del marco general propuesto en el capitulo 4 para las tarifas portuarias. Cualquier paso hacia la liberalizaci6n debera darse gradualmente, a fin de permitir la adaptaci6n del sector. Un nuevo marco del tipo propuesto en ningun caso prejuzgara la valoraci6n que vaya a rcalizar la Comisi6n sobrc cualcsquiera denuncias concretas que puedan prcsentarse al amparo de la normativa de competcncia. Acci1}11 Complementariamente al tratamiento de casos concretos se podria crear un marco regulador comunitario, con vistas a una liberalizacion mas sistematica del mercado de servicios portuarios en los principales puertos por los que circula el trafico internacional, a fin de que, en un periodo razonable, se creen condiciones equitativas para la competencia entre los puertos comunitarios y en el interior de los mismos, respetandose las normas de seguridad portuaria y maritima. Este nuevo marco en ningun caso prejuzgaria la valoracion por parte de la Comision de las denuncias concretas relacionadas con la normativa sobre competencia. El objetivo de las medidas liberalizadoras seria garantizar el libre acceso al mercado de los servicios portuarios mediante mecanismos y prescripciones adecuados, sobre bases de transparencia y no discriminacion y aplicando determinados principios de tarificacion, al tiempo que se establece un marco adecuado para el cumplimiento de las obligaciones de servicio publico, cuando se consideren necesarias, asi como de las prescripciones de seguridad. Como parte de dichas medidas, deberian establecerse normas armonizadas o, en todo caso, normas minimas a nivel de la UE en relacion con la formacion y la calificacion del personal y en materia de equipo. Todas estas actuaciones resultarian especialmente relevantes para 'los servicios tecnico-nauticos, en la medida en que contribuyen a una utilizacion segura y. eficiente de los puertos y la infraestructura ~ 2 Sohre contabilidad y transparencia, vease el parrafo 45. 29 maritima. Sin embargo, la heterogcneidad de estos scrvicios y la divcrsidad propia de los pucrtos (en cuanto a su tamaiio, funcion y caractcristicas geograficas) harian nccesario aplicar un enfoque diferenciado a la liberalizacion de los distintos tipos de servicios portuarios y establecer disposiciones especiales para situaciones especfficas, incluida la posibilidad de conceder exenciones en determinados casos, cuando ello este justificado. Todo avance hacia la liberalizacion tendria que darse gradualmente para permitir adaptarse al sector. lnvitacion al lector para que cnvic sus obscrvacioncs El presente libro verde pretende suscitar un debate en cl quc participcn cl Conscjo de la Uni6n Europea, el Parlamento Europeo, el Comite Econ6mico y Social y el Comite de las Rcgioncs. las autoridades y empresas portuarias y los sectores maritimos, asi como otras partes interesadas. Ios sindicatos y las entidades representativas de los intereses sociales en el sector. Se invita a los interesados a que manifiesten sus observaciones y den a conocer sus opiniones en torno a las distintas tesis presentadas. Las observaciones deberan enviarse, antes del 1 de abril de 1998, a la direcci6n siguiente: Comisi6n Europea, DGVII D/4, Rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas, a la atenci6n del Sr. Aragon Morales (fax +32 2 2953076) o bien, por correo electr6nico, a ports-green-paper@dg7. cec. be. 30 Anexo I El sector portuario europeo: diversidad y perspectivas Los puertos reflejan la diversidad de la Union Europea en cuanto a geografia, distribucion de poblacion y niveles y tipos de actividad economica. A continuaci6n se examinan los sistemas portuarios de las cuatro zonas maritimas principales mediante una descripci6n concisa del sector y SUS perspectivas, a fin de Sefialar algunas de las areas de desarrollo mas importantes y definir un escenario para futuras iniciativas comunitarias. La zona del Mar Baltico esta experimentando cambios y transiciones fundamentales. La apertura de Europa Oriental crea nuevas posibilidades de viaje y comercio. Los puertos de la UE situados en esa zona registraron en 1996 un movimiento superior en un 10,5% 53 al de 1993. Se calcula que el tratico internacional se habra incrementado en un 65% en el afio 2010. El transporte maritimo goza de un considerable potencial en la region, ya que el Mar Baltico brinda a menudo las rutas mas cortas. Los sistemas portuarios de los paises miembros de la Union se caracterizan por un elevado numero de puertos de pequefio y mediano tamafio (vease el mapa 1 del Anexo II). La especializacion y la cooperacion entre los puertos podria ser un modo de utilizar eficazmente sus recursos. Para afrontar el potencial de crecimiento del transporte maritimo en la region es necesario dar prioridad, por una parte, a la vinculacion e integracion de los puertos con el transporte terrestre, en particular por lo que se refiere a los puertos con un impo~ante nivel de trafico internacional y, por otra, al desarrollo de sistemas EDI. La zona del Mar del Norte registra la mayor concentracion de industria y poblacion de la Union. Esta circunstancia tiene un claro efecto sobre el transporte, tanto terrestre como maritimo. Por los puertos dcl mar del Norte (vease el mapa 2 del Anexo II) transita el 50% del trafico maritimo de la UE, lo cual incluye casi la mitad del trafico de alta mar procedente de Europa o que tiene su destino en ella ( vease el mapa 6 del Anexo II). El movimiento de los puertos de la zona creci6 un 6% aproximadamente entre 1993 y 1996. Se ha previsto que dicho crecimiento se mantendni, principalmente por lo que se refiere al transporte de contenedores. Como resultado de la concentracion del trafico, algunas conexiones con el hinterland sufren problemas de congestion y capacidad, es decir, de estrangulamiento, al contrario queen otros lugares, donde el problema radica en la falta de comunicaciones con la red de transporte. Aparte de mejorar la calidad y la capacidad de las redes ferroviaria y de carreteras, siempre que sea posible se debera atender al desarrollo del transporte por via navegable y al trafico maritimo de aporte ("feeder"), mas que al transporte por carretera. Por otra parte, numerosos puertos de la zona sufren restricciones por efecto de las mareas. Los principales problemas se refieren al calado de los canales de acceso y atracaderos, importante para los buques de alta mar, y a la anchura de las esclusas maritimas, importante para los que se dedican al transporte maritimo de corta distancia. El trafico maritimo de la zona atlantica destaca por el transporte de carga a granel con destino u origen en otras partes de Europa y del mundo. Este transporte, que representa el 77% del movimiento total de la zona, sirve normalmente a las industrias pesadas situadas cerca de los puertos, incluidas refinerias, centrales electricas y fabricas quimicas. El sector agrario lo utiliza tambien para Ia importacion de piensos y la exportaci6n de cereales. Asimismo, el transporte a granel constituye la base para el desarrollo del transporte de carga general. Al estar los puertos muy vinculados a la actividad industrial y agraria, desempefian un importante papel en las economias regionales. El movimiento en los puertos de la zona se incremento aproximadamente en un 5,5% entre 1993 y 1996. Sin embargo, estos puertos estan experimentando dificultades para mantener sus actuales niveles de trafico y sus posibilidades de expansion son limitadas, principalmente porque no cuentan ; , Las cifras de movimiento que se ofrecen aqui y en los mapas del Anexo II han sido facilitadas por los Estados miembros. 31 con mercados y niveles de poblacion equivalentes a los de los puertos de muchas otras zonas de la Union. De hecho, el hinterland real no suele extenderse a mas de 200 km de la costa. Uno de los principales problemas es que los puertos no estan bien conectados a la red terrestre estrategica y carecen de corredores de transporte que discurran por un eje este-oeste. La zona medjteminea presenta una gran complejidad y multiples contrastes. Se observan enormes diferencias en cuanto a la escala, nivel de desarrollo y relaciones comerciales y, en la mayor parte de la region, el desarrollo y la cohesion son aspectos importantes. En general, los puertos (veanse los mapas 4 y 5 del Anexo II) se han mantenido por detras de sus competidores del norte en inversiones, precios, eficiencia de la gestion y acceso material a los grandes mercados europeos. En ellos, el movimiento aumento en un 4,4% entre 1990 y 1995 (vease el mapa 6 del Anexo II). En los ultimas aftos se ha registrado un considerablemente incremento del trafico de contenedores en la zona, y esta tcndencia se mantiene en la actualidad. Para facilitarla, es necesario intcgrar mcjor los pucrtos en la cadena de transporte. Ello prccisara remediar los problemas organizativos y opcracionalcs de las zonas portuarias, desarrollar sistemas logisticos y de informaci6n portuarios compatibles con los tk las redes terrestres, y fomentar el transporte maritimo de corta distancia, sobre todo para incrementar los vinculos economicos con los terceros paises de la zona. De este modo, los puertos podran disfrutar de mayores niveles de trafico y utilizacion de la capacidad. 32 ANEXO II MAPAS DE PUERTOS* • RED TERRESTRE - - - LlNEAS DE ALTA VELOCIOAD • • • • • • • LlNEAS DE ALTA VELOCIDAD EN FASE DE PROYECTO - - - LlNEAS ADAPTADAS PARA LA ALTA VELOCIDAD + + + LINEAS ADAPTAOAS PARA LA ALTA VELOCIDAD EN FASE OE PROYECTO - - - LINEAS CONVENCIONALES • • · · · · · · · · · · · · LINEAS CONVENICIONALES, EN PROYECTO CARRETERAS EXISTENTES • • • • • • • EN PROYECTO VIAS NAVEGASLES * Los puertos que figuran en /os mapas se han se/eccionado atendiendo a /os siguientes criterios: - volumen de trafico anual de mercancias no inferior a 1 mil/6n de toneladas - volumen anual de trafico internacional de pasajeros no inferior a 200 000 Los datos de movimiento que figuran en los mapas han sido facilitados por los Estados miembros; las cifras de/ trafico de contenedores se han extrapolado a partir de las publicadas en "The European container market - prospects to 2008", Ocean Shipping Consultants, 1997. Los flujos de trafico que aparecen en /os mapas 6 y 7 de/ Anexo II se han ca/cu/ado a partir de los datos de/ comercio de mercancias correspondientes a 1993 publicados por las Naciones Unidas. 33 PLANO DE LA RED TRANSE~ROPEA DE TRANSPORTE APARTADO: PUERTOS MARITIMOS MAPA1 • MAR BAL TICO MOVIMENTO PORTUARIO EN 1996 MERCANCiAS (millones de t/at\o) • 1 - 5 5 - 10 10- 20 • • • 20-50 • > 50 • • • "~-, <. PASAJEROS/ario* 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 \ \ ( \ ~--\ • Solo los puertos con movimiento de mercancias inferior a 1 mi116n de toneladas/at'lo y al menos 200 000 pasajeros/at\o 17~ 1l. J111. I TRAFICO REGIONAL DE CONTENEDORES -. -4 Proporc16n del trl11f1co total de contenedores en la region repecto del total en la UE ('ll. J • Volumen de trl11f1co (m111ones de TEU) 1. 000 Crecim1ento con respecto al perlodo anterior 500 0 1980 1985 1990 1996 Rauma Uusikaupunki. Naan1M:wlf. Millr1U !e \Eck , '~'. :t!J. _. ~£#·· , ,. I ' '". :. Joo-·-·- ~'"' ril!hamn ~ ' ,, -, Oxelosund ~oping 1· ~'t:y ft sh¥ V Mar 88/tico \ I ) ) i ) / I ( ( I ( L Ii [ J ~1 L. ;S:Karlsll'a"mn 34 r· 1 , i • i -. -. - -. --. ---- -- PLANO DE LA RED TRANSEUROPEA DE TRANS PORTE APARTADO: PUERTOS MARiTIMOS MAR DEL NORTE MOVIMENTO PORTUARIO EN 1996 MERCANCiAS (millones de t/ario) • • • • • 1 - 5 5-10 10- 20 20-50 >50 PASAJEROS/ario* • • • 200. 000- 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 * SOio las puertos con movimiento de mercancias inferior a 1 mi116n de toneladas/ario y al menos 200 000 pasajeros/ario 'f•~v~ ~. C1'. ~ q~ney • "°'r-----~--. s7 -- -·- > ~-- t~~l~h--~-, _,Petl!lhead !~berdel!n f~:<;,~1-- ft ~··ty:. , )BJt ~ ~ ·,~ \ "\ "'-- "',,-- -¥. ;' ,~~/ - _J. --~ TRAFICO REGIONAL 0£ CONTENEDORES. -. Proporc1on dl!l lrafico total de contl!nedorl!S en la region rl!speclo dl!I total l!n la UE (%1 • Volum l!n de 1raf1co (m11\ones de TEU l Crec1m1l!nto con rl!spl!cto al penodo anterJor Mar de/ Norte tJ ,. ,. 16 000 !. s !(- ·~ 12 000 ! \::~ f \ 6 000 I ~ l~. \ Jr- --:. \. : ""\~ _-:-rt \. \. ,;. UK-F-8-NL '\ ·- · ~eat Yarmouth. I -~--~~ --~e11x11-. ,,_J: ~ '1 -?- ~ ~ ·-·. /"' '· ·. \ ~' J \. (. ·,~). ·-. "-~,: -. i "---. Seto~~. i •. $!. ·'. f'1 ,. v. :~~ ~~ VI~~:=: ·. ·•·· ~. :. ~:. :' \ ,_. / ~~er~---'. ;_'- ,_,-_ _. ,,. ,. ,"":"""n - ,- _, ~. "-, ~-'-i 1. JY----- L~ ! s: -. i > ~ ,---1 N I -. ,,. ,. - , /. f !l ~- ~ ; / , -~. ___ ,. ~· -- ;------------. C~v. J*---"t. ; - :; ,J 1,,. , - :~-:- -- - - - -~~· Slluthampton"'-·. -:':_·;-' _. !'. _CJrt11noulh y··<,_~~~----- I f iep /~ y. •. , ·. : (. ~. ~ '. ! <J-, ~ \-,. >. •. _. ouen - - -. ;;. ,,. ---· ~ ,-«--. -11, I~"'?;_, ~--··· )~~. _ <:::. :-) ~. -~. \· w Vl Ill PLANO DE LA RED TRANSE~ROPEA DE TRANSPORTE OCEANO ATLANTICO E ISLAS PERIFERICAS APARTADO : PUERTOS MARITIMOS MOVIMENTO PORTUARIO EN 1996 MERCANCIAS (millones de ti alio) • • • • • 1 - 5 5- 10 10- 20 20-50 >50 PASAJEROS/alio* 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 • • • "S61o los puertos con movimiento de mercancias inferior a 1 mi116n de toneladas/alio y al menos 200 000 pasajeros/ano TRAFICO REGIONAL DE CONTENEDORES ~ Pro_porcion del trillco total de contenedores en la region respecto del total en la UE (%) 3. 000 • Volumen de traftco (millones de TEUl Crecim iento con respecto al periodo anterior 1. 500 0 1980 1985 1990 1996 •• /"' ~. ""'" Lonent i ,-. ; ~· l~-J:" t\" ~ Na ntes-St-Naza1re. \· Oceano Atlantico La Rochelle·~ Rochefort 'P(8 '·\. , '. ] Ferrol-S Ciprian La Coruf'l::tA. ~\. ,. ___ r -;--. ·. Aviles~~ G1ion Bilbao V1llagarc1a de Arosa , Mann Pontevedra , ' 'I. Vigo ' ,. _. ,~ ·. ,. , <'~ /~artinique La Reunion ' / - ·. (. rointe de Ga~ \ /~/ i,_. Acor es Madeira ( "'~". , Ponta Delgada. Santa ~uz de Tenerife Canaries Las Palmas ·"··~ Le1xoe. s. ' ; · Ave1ro 'i. ) L. _. , ·' /_,,, ( ' , r /. l/ ,: 5 ,. __ _, 'i Lisboa ( - ·. f Setubal }. 1,' Sines tf ·. r ) '·· \ '; \ / · r''; / Bahia de Cadiz. , r , ·~_. :''. / / ', /. ' ( '-• \, \ ~- ) \ ,J _,----- - -··· ~ 36 Ill PLANO DE LA RED TRANSEUROPEA DE TRANS PORTE APARTADO: PUERTOS MARiTIMOS MAR MEDITERRANEO (Occidental) ,; ·,,··· \) \, \. ' \ i ,,. , J. ::~~i \. r~---f"">l· ~-. ·-. ",' L. MOVIMENTO PORTUARIO EN 1996 MERCANCiAS (millones de t/ar'io) • 1 - 5 • 5-10 • 10-20 ·20-50 • >50 * Solo los puertos con movimiento de mercancias inferior a 1 mill6n de toneladas/aiio y al menos 200 000 pasajeros/ario I • ·. ~~-·-· -,. '. - '. ::"::-:- " __ _. '\:\. \. ' \. '\. ··"- - - --~- -- - -~ -- ~'. ~ TRAFtCO REGIONAL 2E. :'2\ -E!\/EOORES -: ~ - ~ \ ' ~. > •'·. -~· '\ ; •·· I. • 'c ' "' ·. ·. ·, '. ··. ~. <. 6. _ - ·. • '•(:. ,·' I'~~ ' ). -. ·,l (. ' s,X--. f'-- ~~- __ </\. ·-, , __ ", ( } _. ,. , -<. \I. ~ _:. ,_~~"-'. / '\. (. Proporc1on del lrafico ro1a1 ~e cor>:ere~o·es en la region respecto del total en a. ,E , ,. • Velum en de trafico (m1llones ~· TEl. · Crec1m 1ento con respecto al perrc. l~ anterior ~, i% -~_I 1980 _-. • ~· refe:1do~ a toda la zona del Medorranec 1985 1990 1996 ~·' _ ) ~,~---~,- "-1 -~f '-. o ----~ • " '. ' ! i ~ / \_ (" • • \~ ~ I;. _. •. ' -<' __ 1,,i·. r\. ~-~-. ,,. ~---. --. ~ - ~· , ·'- _:_-. ,,_. 1 '-"-. ·---,,___. ,"~-·. ,,. __J-'"\. ,~ r. ). ,. ±. · y;,. ~ ~"'i. '. \. < - ,II-~. • ····~! :-. -·--·--. ~. ,,. ,,. ,, c. '•. , { ', - ; "' ' -. -~ <. _ •. f <. f~· J >--. J. ~ ,. :. :_. ;ii<. ~,,. ',. ,. · ,~-"'· "rt la Nouvelle ~···~. Po ) 0 ToOl6n Pi~: ( 1. '' \ j Ajacci~. _, Bast,; a. ;i Civitavecchia Fiumicino Bonifacio~La Maidalena o Aranci f j Porto Torr~·_. ' '----,, ~-~. ' , ~. /. ,. ; , r -·~ ) - J ·Y - 1} _,. ,-' --· : Jo_. ,. :. ~. "<. ~ --~~1·--·· ~ \ \. __. ___ Malaga Mow-- \ ·'9 Bahia de Algeciras -•-Almeria - /~,reeuta / \ / /. , ____ ~~--" --~-=~"~--. Alcudia ;--. _. · · /'l~ - ·•Mahon ·:,_,. patrna' de Mallorca -. / ~. ~· Torregrand:· ( l ! Portoves~ ·. clgliari P. Foxi Sant'Antioco \--. / Mar Medirerraneo (Occidental) Trapa~~:-/ '. •t. ~2m. ) t;?b;za l-:. , ---. iartagena ' ,,. ~. -~~ \. , a:_,_. -; '-·,1 __. ) ,. -· I ! ( \ \. , ; '. ' ----- ::;. ". :. ) ~ 8 000 6. 000 _J 4. 000 2. 000 0 ,. r an Giovanni r---. s:: )> ~. LJ~---~~~~~~~_l___L_~__j~ _ _,. ----- > / /. / / ·~ TRAFICO REGIONAL DE CONTENEDORES. ------------'-~---- --~ __. Proporc1on dt'I trafico total de contenedores en la region respt'ct,:. del total t'n la U E 1 •,,. I • Volumen de traf•c<'. ' ,m1l!ones de TEUI Crec1m1ento con respecto al perlodo antenor -" r""-'- / t'. i _,,' -~ ~ '1 / :-""' ""'(" ~ - '. __ µ_:-·---. ' '. , °1. -v-'~, · 1 ' \. ·-,. -·. / - •. ---r/ \ ~~J " r-~ _ \- \ \. \ ',. /j \~~, -0-~JvS -·-(. ~-----·~--~ ~-:'\ ~-"-r! , ~. -~-r-. ~' j -·~~,~ ·. : -. /' --. ~ '':. ·. , 112·. f. _. ,. /\. ,,_. J. _, -~--. ;:;_;'-<. ~-. / f 'S~::: \. Ar ~;~ rv~" \. ' ,_ ~. \ ' Ravenna ~ Mo. , '. ' ~ _,,. 1 ':. ,,,> ). '\ ~ ~' "'-1 · ;:u- ·. • ~~-. -. 1~·-. , -~. _,. -·~·. ·" J 1· 0 • 0 ·\. -. ;; r' _,. ···~ ' -. - - - , , , ) """' --) :0 r; ~ '-i ~ \ ~·. r~. _ ,. ,_ ~---~. ~ ~ ~. :. >==- J. ,. C. 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'~-'31<opel~',. ,_ ¥' ·">;; -~~. ,__ ~ · ""'. ;•\ i &"21 l''N--1 0. Andr~ -·· ' 0 :"1-'>,\' "ct. io;11i::_J V. ~~- , r::l. t • ~ ; '{ /. \. ·~ ~--- '\. ___. _ •. °- I~:~:'?! ::;;. ~ :",. Ke · '. ~ (h ~ I\~· J' "'-. \-r~ '•:,. -,_,. ·. :A. o;. :. a~ ~~:1st~yko~~s t ~ ~-__,~--- •• k',oto ~~. , ~~. 1 • <t'-:o _,;~ • s. ,. _:_'lf_. ,,"" "''cros'/I \. ). 4 / • ~· ~~"' ,, _. , \ i ··::::o Th"•. •'/,). </' • C• ,- 1 \. ' \. 'l. r. J. , '. :. >t 59~. /~,_. ·l/ J ____ -~v;- IJakhO. - ----. ,. -;;;' ~ • 5-10 • 10- 20 20-50 • • >50 • 200. 000 - 500. 000 • 500. 000 - 1. 000. 000 • > 1. 000. 000 :. -. 19--~ • Mar Mediterraneo (Oriental) *Solo los puertos con movimiento de mercancias inferior a 1 mill6n de toneladas/ano y al menos 200 000 pasajeros/alio w 00 8 000 6 000 4 000 2 000 0 _,. ,. ,-- i I:>"' ~ : (J'I -------------·-------------------···-· - PLANO DE LA RED TRANSEUROPEA DE TRANSPORTE APARTArX> PUERT0S Mi\Rfl1MOS 111- I I_---. ---- TRAFICO DE Al. TA MAR 1 I I I _ ___,, MOVIMENTO REGIONAL DE MERCANCIAS Y PASAJEROS ~ CAECIMIENTO DEL TRAFICO EN LOS PUERTOS DE LA RTE 262 Oceano Atlant1co "' 'i> /i J '· - - J -# ( ,. , 1' I. 1 '·. ,, [' TrMlco de illb mar: dlstrlbucl6n -T ~~:. :H:-;. -~;. ;:,;; 1 - -, -;I 2650 L__ _________ - · ----------J 210 • I · "" I - ·· Transporte de pasajeros - - Tra"""""' de. ,. cin 1996 I 2600 1. : : r ! -~ ~ I (millones de pasa1eros) i i 2JO ! "°I L _____ _ Mov1m1en10 anual de pallaJeros por zona marftlma en 1993 y 1994195196 (millones de pasajeros), AdantJco v Balllco c1fras de 1993 no disponibfes ( 1) Crecimiento del trMICO entre 1993 v 1996 en las d1&t1ntas. mnas nia1it1mas en •Joi, - t 1 \ I _ I (1) Para calcular el crecimiento del tratico en las dllSlintas zonas marfflmas entre 1993 v 1996 se tomaron como base los puertos sobre 105 que se disponla de datos de tn!lfico en 1993 v 1996. Asl pues, los valores del tratico de cada zona marfbma se refieren al mov1miento regional total Uovimiento anual de mercanctas por zona marltima en 1993 v 1995196 (millones de t). Uls cifla5 correspondienles a la zona mediterraneO corresponden a 1990 v 1995 (1) 106 • Puefto I I Tr. Yico de alta mar (flujos calculados para 1993) I ______________ _J 39 ----------------------------- ,. ---··------------ PLANO DE LA RED TRANSEUROPEA DE TRANSPORTE APARTADO PUERTOS UOVIMENTO DE MERCANCIAS Y PASAJEROS EN 1!MI POR PAIS(1) FLUJO ESTIMADO DE CARGA ENTRE LAS DISTINTAS ZONAS MARITIMAS EN 1993 j 4 4 26 jMa~~f J / ' J ( !. ,· 't ,,_, ( \ ~--'----i. \ i. ~\ ~···\ ' "( ·_,i ' •J. 'i ·\ I ~--"'~\ ,_. ·_;, ··~ ~ I. ,, ( \ I. )~ ··c::j MOVIMENTO DE PASAJEROS Y MERCANCIAS POR PAIS (1} (1) Dados referentes a Grecia; 1994; Espana, Italia y Reino Unido: 1995; otros paises: 1996 >JOO 55< I [ l--~-A--- ::~35 5--15 5 < Mo111m1ento anual de mercancias Movimiento anual de pasajeros (m1llones de I) (millones) 26 ~ Flujos estimados del tratico ~ internacional 56 (1993: miHones de t) • Puerto 40 Anexo Ill: Tarifas portuarias Para elaborar un posible marco comunitario de tarificaci6n portuaria han de tomarse en consideraci6n al menos los tres objetivos siguientes: Eficiencia econ6mica - Trato equitativo a los puertos con independencia de su nivel de desarrollo, y - Politicas de cohesi6n Tai vez no sea posible cumplir los tres objetivos simultaneamente, pero el futuro marco debera estar concebido de forma que los tenga todos en cuenta de forma equilibrada. Estos tres objetivos se describen y comentan a continuaci6n. Eficiencia economica La eficiencia econ6mica requiere alinear las tarifas con los costes marginales, pues esto inf ormaria a los usuarios del puerto sobre los costes de sus decisiones individuales de transporte para el conjunto de la sociedad. A condici6n de que las tarifas se establezcan de forma similar en todos los modos de transporte, tal sistema generaria una distribuci6n intermodal 6ptima (es decir, al menor coste posible ). Por aftadidura, su aplicaci6n llevaria a un reparto 6ptimo del trMico entre los distintos puertos y, por lo tanto, reduciria al minimo los costes del transporte maritimo para el conjunto de la Uni6n. Sin embargo, como sucede en general con las infraestructuras, la mayor parte de sus costes totales proceden de la inversi6n en capital, y no de la explotaci6n. En consecuencia, si se introduce una tarificaci6n basada en los costes marginales, puede suceder que, debido a los excesos de capacidad o a la competencia, las tarifas se fijen en funci6n de los costes marginales a corto plazo ( o sea, los costes de explotaci6n). En tal caso, no se recuperarian integramente los costes de pasadas inversiones. Por otra parte, que los costes de las inversiones futuras se recuperen por completo o no mediante un regimen de tarificaci6n basado en los costes marginales dependeni de la manera concreta en que se aplique dicho. regimen. Se ha afirmado a veces que el mejor modo de alcanzar la eficiencia econ6mica en el sector portuario es decidir las inversiones en infraestructura en funci6n de la demanda y que, para ello, es necesario que todos los costes de inversion se trasladen a los usuarios. En principio, se podria garantizar una recuperaci6n completa de los costes si para la fijaci6n de tarifas se tuviesen en cuenta las inversiones realizadas en el pasado (es decir, aplicando un sistema de costes medios). Ahora bien, fijar las tarifas sobre la base de los costes marginales, teniendo en cuenta las nuevas inversiones ademas de los costes de explotaci6n y los costes extemos, contribuiria significativamente a la recuperaci6n de costes, evitando, al mismo tiempo, el tener que considerar las inversiones hist6ricas en los puertos. Trato equitativo a los puertos, con independencia de su nivel de desarrollo La repentina introducci6n de un nuevo principio de tarificaci6n basado en la eficiencia econ6mica podria, sin embargo, generar una situaci6n poco equitativa entre los puertos, debido a su heterogeneo desarrollo en el pasado. En consecuencia, cabe argumentar que la introducci6n de un regimen comunitario de tarificaci6n deberia ir acompafiada de normas que eviten que salgan perjudicados los puertos nuevos o los que necesitan un importante desarrollo. En efecto, en ausencia de un regimen comunitario, los puertos "mas desarrollados" han tenido ocasi6n en el pasado de crecer significativamente, gracias a las ayudas publicas; por lo tanto, los puertos "nuevos" o "menos desarrollados" deben gozar de un trato similar (posiblemente, con caracter temporal) en el nuevo regimen de tarificaci6n comunitario. Al margen del peso que pueda tener este argumento en favor de la equidad, tal planteamiento iria en detrimento de la eficiencia econ6mica, ya que parte de la capacidad disponible en los puertos "mas desarrollados" podria utilizarse a menor coste, incluso teniendo en cuenta los costes ocasionados por la mayor longitud de los viajes a dichos puertos. Aiiadir capacidad antes de asegurarse de que no es posible utilizar mejor la capacidad existente parece inneeesario. El problema del trato equitativo podria abordarse en parte introduciendo el nuevo 41 marco de tarificaci6n de manera progresiva (sin embargo, el perlodo transitorio no deberla ser demasiado largo, pues ello podria tener efectos negativos ). Ademas, en la medida en que la distincion entre puertos mas y menos desarrollados tiende a coincidir con la categorizacion de las zonas geograficas desde el punto de vista de la cohesion, unas normas especiales para los puertos situados en las zonas del objetivo 1 y las beneficiarias del Fondo de Cohesion favorecerlan a los "nuevos" puertos. Politicas de cohesion Con la finalidad de fomentar la cohesion, la normativa comunitaria sobre ayudas estatales permite un mayor apoyo publico a las inversiones en las regiones menos desarrolladas. Este planteamiento podria aplicarse tambien al marco de tarificaci6n portuaria, concediendose exenciones parciales a los puertos situados en las zonas del objetivo 1 a las beneficiarias del Fondo de Cohesion y a las perifericas. Evidentemente, la medida en que se acepten tales exenciones debera ponderarse con el efecto distorsionador de la competencia interportuaria y, por lo tan to, con la repercusi6n sobre la eficiencia econ6mica. Posib/es soluciones La presente exposicion pone de manifiesto que los distintos objetivos tienen implicaciones diversas para la elaboraci6n de un regimen de tarificaci6n comunitario. El planteamiento que se defiende en el libro verde consiste en alinear las tarifas progresivamente con los costes marginales, garantizando la recuperaci6n de los costes de las nuevas inversiones, ademas de los costes de explotacion y costes extemos y, al mismo tiempo, permitir exenciones parciales en las zonas del objetivo 1 y las beneficiarias del Fondo de Cohesion y las perifericas. Este planteamiento permite que los distintos objetivos, en parte contradictorios, puedan perseguirse de manera equilibrada. Seria necesario elaborar formas operativas de definir y aplicar el principio del coste marginal. Una posibilidad seria basar las tarifas portuarias en una estimaci6n del coste por unidad transportada de un determinado porcentaje del incremento previsto del volumen que pasa por un puerto ( que tal vez podria modificarse en funci6n del ti po de puerto ). En tal caso, habria que resolver el problema de c6mo repercutir los costes fijos en los usuarios del puerto. Otra opci6n serla efectuar una estimaci6n similar con un horizonte temporal fijo (por ejemplo, cinco afios). Una tercera posibilidad podria ser hacer que las tarifas portuarias permitan la plena recuperacion de los costes de explotaci6n y los costes de capital por inversiones realizadas a partir de determinada fecha. Ello podria exigir recabar informaci6n sobre la amortizaci6n de inversiones. 42 ISSN 0257-9545 COM(97) 678 final DOCUMENTOS ES 07 13 11 N° de catalogo CB-C0-97-738-ES-C ISBN 92-78-29752-6 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo