title: Livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes

eurovoc_concepts:
charges for use of infrastructure
free competition
harbour installation
maritime transport
transport infrastructure

text: JU UZI. ' ~----. COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES Bruxelles, le 10. 12. 1997 COM(97) 678 final LIVRE VERT RELATIF AUX PORTS ET AUX INFRASTRUCTURES MARITIMES (presente par la Commission) RESUME 1. INTRODUCTION 2. LES PORTS DANS L'ECONOMIE DE L'UNION EUROPEENNE 2. 1 Generalites 2. 2 L'evolution du role des ports dans un environnement toujours plus concurrentiel 2 7 8 8 10 3. LES PORTS DE L'UNION EUROPEENNE ET LA POLITIQUE COMMUNE DES TRANSPORTS 11 11 11 12 13 14 16 18 19 19 21 23 24 24 30 3. 1 Generalites 3. 2 Le role des ports dans le reseau transeuropeen de transport 3. 3 Connexions avec Jes pays tiers limitrophes 3. 4 Les ports, points de transfert dans la chaine de transport intermodal 3. 5 Les ports et le developpement du transport maritime a courte distance en Europe 3. 6 Securite maritime et environnement 3. 7 Recherche et developpement 4. FINANCEMENT ET FIXATION DE REDEVANCES POUR LES INFRASTRUCTURES PORTUAIRES ET MARITIMES 4. 1 Diversite des approches nationales et tendances actuelles 4. 2 Position actuelle de l'Union europeenne 4. 3 A la recherche d'une nouvelle voie 4. 4 Vers un cadre communautaire concernant le financement et la fixation de redevances pour les infrastructures portuaires 4. 5 Un cadre pour la fixation de redevances portuaires 4. 6 Le RTE-T et le soutien financier de l'Union europeenne pour le developpement des infrastructures 5. LES SERVICES PORTUAIRES: ORGANISATION ET ACCES AU MARCHE 31 5. 1 Generalites 5. 2 Les services lies aux marchandises 5. 3 Services. lies aux navires 5. 4 Les services portuaires en vertu des regles du traite CE 5. 5 A la recherche d'une nouvelle voie ANNEXE I ANNEXE II ANNEXE Ill 31 32 33 34 36 39 41 49 - 1 - Resume 1. Les ports maritimes sont d'une importance vitale pour les echanges et les transports dans I 'Union europeenne. La competitivite de I 'Europe dans I' economie mondialisee depend de plus en plus d'un systeme de transport et d'un systeme portuaire efficaces et rentables. Le secteur portuaire communautaire traite plus de 90 % des echanges de et environ 30 % des e~hanges !'Union europeenne intracommunautaires. II facilite egalement les mouvements de plus de 200 millions de personnes chaque annee. Les ports sont en outre des poles importants de developpement regional, economique et social, et jouent un role essentiel d'interface entre les modes de transports maritimes et terrestres. les pays tiers, avec 2. L'achevement du marche interieur, les changements technologiques qu'a connus le secteur des transports et la mise en ,place, a l 'heure actuelle, de reseaux de transport terrestre dans toute !'Europe ont considerablement renforce la concurrence entre les ports. En consequence, les ports situes dans les differents Etats membres se disputent desormais le trafic plus aprement que jamais. Jadis, les ports n'entraient generalement pas dans le debat sur la politique communautaire dans le domaine des transports. II est temps de remedier a cette situation et de se concentrer sur les grandes questions concernant les ports dans l 'enviro1mement concurrentiel actuel. 3. Le present document vise a lancer une large discussion sur les questions interessant les ports et sur les futures politiques possibles qui contribueront a l' amelioration de l' efficacite des ports et des infrastructures portuaires et maritimes grace a une inte. gration des ports dans le reseau transeuropeen multimodal, et qui permettront a la Communaute de remplir les obligations qui lui incombent en vertu d~ Traite en matiere de concurrence libre et loyale dans le secteur portuaire. Le Livre vert presente un certain nombre de mesures possibles applicables dans le cadre des politiques existantes, et iderttifie d'autres domaines, notamment les redevances portuaires et l' acces au marche, pour lesquels il importe d'envisager de nouvelles initiatives. Ces suggestions sont resumees ci-dessous. Les ports et les aspects specifiques de la politique commune en matiere de transport Les ports et le reseau transeuropeen de transport 4. La Commission estime qu'il est souhaitable d'integrer pleinement les ports dans le RTE-T en vue de creer le reseau multimodal, compte tenu, notamment, de la necessite de relier les regions peripheriques et d' encourager les transports maritimes a courte distance. U ne proposition visant a adapter en ce sens les orientations pour le developpement du R TE-T est presentee parallelement au pres. ent Livre vert. L 'elargissement de la Communaute et !es connexions avec !es pays voisins 5. Le futur elargissement de l'Union accentue la necessite d'etendre le RTE-T aux pays voisins pour integrer plus etroitement leurs systemes de transport a ceux de I 'Union. Les secteurs portuaire et maritime jouent un role considerable clans les economies de certains des pays qui fonf partie de ceux qui adhereront probablement a I' Union a bref delai. Des investissements considerables seront necessaires dans le domaine des transports et de !'infrastructure (notamment les ports) avant !'adhesion et apres, pour promouvoir un - 2 - dcveloppement qui soit convergent avec celui de la Communaute. La Commission continuera a travailler avec tous les pays tiers voisins dans les instances competentes, afin dt: dresser l'inventaire des projets d'interet commun et d'utiliser au mieux les credits disponibles. Les ports dans leur role de points de transfer! dans la chazne de transport intermodal 6. Pour optimaliser le role des ports dans la chaine de transport porte a porte, i1 est essentiel de disposer de liaisons iufrastructurelles adequates avec le RTE-T. Sont cependant tout aussi necessaires d'autres mesures, telles que la normalisation des unites de chargement, I 'integration de la telematique, etc. La Commission soutiendra les actions visant a renforcer le role des ports en tant que points de transfert intermodal, notamment par le financement de projets de recherche et de demonstration dans le domaine des systemes de gestion, et par des mesures en vue de stimuler I 'innovation et de soutenir la mise en place d'un systeme de transport intermodal concurrentiel. Promouvoir !es transports maritimes a courte distance 7. La simplification des procedures appliquees dans les ports, notamment grace a un renforcement des systemes d'information et de gestion, est une des grandes questions que privilegie la Commission dans sa politique en vue de promouvoir les transp011s maritimes a courte distance. Cette politique donne egalement la priorite aux projets de transport maritime a courte distance dans le cadre des reseaux transeuropeens, et continue a soutenir des actions dans ce domaine par des activites de recherche et developpement, et le nouveau programme PACT. En outre, la Commission reconnait que la politique de tarification pour les autres modes de transport est un facteur important pour le developpement des transports maritimes a courte distance. La Commission a I 'intention de faire progresser les choses par le truchement d'une nouvelle communication sur la tarification des infrastructures dans une perspective multimodale. Le role des ports dans la securite maritime 8. On ne peut en arriver a un systeme de transport durable que si la legislation sur la securite en vigueur en Europe est correctement appliquee. C' est la raison pour laquelle la Commission poursuivra ses efforts en vue d'assurer un respect reel et uniforme du droit international par tous les bateaux utilisant des ports communautaires, et une application harmonisee dans la Communaute des regles de l'OMI et de l'OIT sur des aspects de I 'interface navire/port les services techniconautiques et la protection des travailleurs charges de la manutention. la manutention des marchandises, tels que Protection de l 'environnement 9. Pour que I' on puisse en arriver a des solutions respectueuses de l 'environnement dans les secteurs portuaire et maritime, la Commission estime qu ~ il faut renforcer la disponibilite et les ports installations de communautaires. La Commission continuera egalement de promouvoir les nouvelles teclmologies pour rendre · les ports le plus efficaces possible et assurer une meilleure la qualite des reception dans tous - 3 - utilisation des installations existantes, ainsi que Ia mise en place d'une gestion integree des cotes, avec une evaluation environnementale strategique. Recherche. et developpement 10. La Commission continuera de soutenir les projets dans les secteurs maritime et portuaire dans le cadre du futur programme de R&D. La Commission a inscrit dans sa proposition pour le 5eme programme-cadre sur la recherche et le developpement deux actions- principales ·qui concement la recherche dans le domaine des transports: "Modalite durable and lntermodalite" et "Les technologies de la mer". A l'avenir, la R&D devra egalement fournir aux responsables des politiques les outils leur permettant d' evaluer differents scenarios, tels que ceux qu'exige le suivi du present Livre vert. Le financement et Ies redevances en ce qui concerne Ies ports et Ies infrastructures maritimes 11. La propriete, l' organisation et l' administration des ports varient considerablement selon les Etats membres. 11 en resulte une grande diversite dans le secteur portuaire. Si on peut accepter qu'il doit appartenir aux Etats membres de trancher en matiere de propriete et d' organisation, les flux financiers entre les pouvoirs publics, les au tori tes portuaires, les exploitants des ports et les utilisateurs des installations et services portuaires demeurent un aspect essentiel sous l' angle de la concurrence. 12. Jusqu' a present, la Commission n 'avait jamais envisage un financement public des infrastructures portuaires qui serait ouvert a tous les utilisateurs en tant qu'aide. Cependant, du fait que I' on considere de plus en plus les ports comme des terminaux dont les activites sont essentiellement commerciales, dans lesquelles le secteur prive joue un role croissant, et que la concurrence est forte au niveau communautaire, une approche differente est souhaitable pour I' avenir. La Commission estime en consequence que I 'utilisation c. es infrastructures portuaires doit etre tarifee de maniere que les utilisateurs supportent les couts reels des services et installations portuaires dont ils se servent. 13. Si I 'Union definit une approche plus homogene des redevances portuaires, ii conviendrait ensuite d'elaborer un cadre qui se presenterait sous la forme d'une proposition de directive du Conseil. Le cadre reposerait sur le principe du recouvrement des couts des nouveaux investissements, des couts d'exploitation et des couts externes, d'une part pour garantir que les nouveaux investissements sont suscites par la demande, et d'autre part pour assurer une concurrence equitable dans les ports a plus long terme. On veillera egalement a ce que le cadre soit suffisamment souple pour satisfaire les besoins des regions les moins developpees et pour prendre en compte les couts externes, ainsi que d'autres evolutions dans le secteur des transports. 14. Dans un premier temps et afin de mettre a jour les informations relatives aux flux financiers passant du secteur public aux differentes categories de ports dans les Etats membres (notamment en ce qui concerne les montants et la forme des financements), la Commission prevoit de realiser un inventaire des financements publics accordes aux grands ports se consacrant au trafic international ainsi que des pratiques en cours en matiere de prel~vements portuaires. Ces informations representeront une contribution utile a !'elaboration du futur cadre de fixation des redevances, par exemple lorsqu'il - 4 - s'agira d'evaluer !'impact possible de !'application de ce cadre sur les regimes douaniers portuaires et de determine. r un. e periode de transition appropriee. · 15. En ce qui conceme les aides d'Etat, et compte tenu des infom1ations qui seront obtenues grace a une plus grande transparence en matiere de financement portuaire, la Commission poursuivra son· examen du soutien financier que le secteur public accorde aux actifs utilises par des entreprises exer9ant des activites commerciales dans les ports. Pour le moment, la Commission considere qu'uneaide financiere qui beneficie a quelques operateurs specifiques, comme une aide d'Etat au sens du traite. Cette approche contribuera a renforcer le respect du principe de recouvrement des couts en garantissant qu'en dehors des derogation prevues par le Traite les investissements seront finances par les entreprises portuaires sur une base commerciale et que les couts seront done repercutes sur les utilisateurs. On determinera lors de I' elaboration du cadre sur les redevances portuaires s'il est necessaire d'y associer les regles relatives aux aides d'Etat. 16. La mise en oeuvre d'une approche communautaire des redevances portuaires et du financement des ports devrait etre progressive et all er de paire avec l' elaboration d'une approche generale de la tarification des infrastructures et du financement pour tous les modes de transport: La Commission a l' intention de preparer une communication sur une approche intermodale de cette question en 1998 qui, sur la base des discussions auxquelles donnera lieu ce Livre vert, proposera l'approche existante des investissements publics dans !'infrastructure et suggerera les etapes concretes pour l 'elaboration d'un cadre adequat pour les ports. 17. Les infrastructures maritimes situees hors de la zone portuaire exigent une attention particuliere. Dans le cas des outils d'aide a la navigation cotiere, une initiative communautaire devrait etre preparee en vue de definir, d'une part, les principes qui guideront les systemes de fixation de redevances, destines a recuperer les couts de developpement et d'investissement induits par ces outils et, d' autre part, un mecanisme de repartition equit~ble. de la charge financiere avec les utilisateurs. En ce qui concerne les outils locales d' aide a la navigation dans la zone portuaire et son abord immediat, ainsi que pour le dragage des chenaux d'approche, le principe de l'utilisateur-payeur devra etre etudie avec precaution afin de prendre convenablement en compte les diff erentes situations geographiques dans lesquelles se trouvent les ports. 18. La future approche de l'aide communautaire aux ports doit etre compatible avec celle qui a ete adoptee pour les investissements portuaires d 'une maniere generale. Le financement au titre de la ligne budgetaire R TE-T se concentrera, pour ce qui conceme les zones portuaires, sur des etudes de faisabilite, le systeme EDI et l'aide au transport ira egalement a I' amelioration des communications avec combine. La priorite I 'hinterland, notamment le chemin de fer et les voies navigables. II y aura un financement au titre du Fonds de cohesion et du FEDER, essentiellement au benefice de priorites telles qu'une meilleure integration des ports dans le RTE-T, de meilleures communications avec !'hinterland et le reamenagement a l'interieur des zones portuaires. Services portuaires et acces au marche 19. 11 importe de considerer les services portuaires comme faisant partie integrante du systeme de transport marhime, car ils sont indispensables au hon fonctionnement de ce mode de transport et apportent ainsi une contribution essentielle a une utilisation efficace - 5 - et sans risques des ports et des ·infrastructures maritimes. Les pratiques actuelles ont suscite les plaintes de certaines utilisateurs et de fournisseurs potentiels de ces services su. r des infractions au Traite qui auraient ete commises, et que la Commission examine actuellement cas par cas, et aussi en ce qui concerne les divergences des normes relatives a la securite et a la qualite des services. 20. En complement de l' approche au cas par cas, un cadre reglementaire pourrait etre elabore au niveau communautaire en vue d'une liberalisation plus systematique du marche des services portuaires dans les principaux ports de trafic international. Ce cadre aurait pour but d'etablir, dans un delai raisonnable, des conditions de concurrence equilibrees entre et dans les ports communautaires, tout en assurant le respect des normes de securite maritime et portuaire. Le nouveau cadre ne prejugerait en rien de l 'appreciation par la Commission des plaintes individuelles deposees au titre des regles de concurrence. 21. L'objectif des mesures de liberalisation serait de garantir le libre acces au marche des services portuaires par des mecanismes adaptes et des exigences imposees au nom de la transparence, de la non-discrimination et de certains principes de tarification, tout en definissant un cadre propre a assurer le respect des obligations de service public, lorsque celles-ci s'imposent, et des exigences de securite. Des nom1es harmonisees ou, au moins, des normes minimales concernant la formation et la qualification du personnel et les equipements utilises devraient etre etablies au niveau de l'Union europeenne comme faisant partie integrante de ces mesures. L 'ensemble de ces actions revetent un interet particulier en ce qui concerne les services techniques et nautiques puisqu' ell es contribuent a }'utilisation efficace et sure des infrastructures portuaires et maritimes. 22. Toutefois, le caractcre heterogene de ces services et la diversite des ports (en termes de tailles, de fonctions et de caracteristiques geographiques) exigeraient un traitement differencie de la liberalisation des divers types de services portuaires, et des dispositions la possibi'iite d'accorder des applicables aux situations particulieres, y compris derogations clans les cas qui le justifient. Toute mesure de liberalisation devrait etre introduite par etapes afin de laisser au secteur suffisamment de temps pour s'adapter. Invitation a presenter des observations 23. Le present Livre vert vise a lancer un debat actif entre le Conseil de I 'Union europeenne, le Parlement europeen, le Comite economique et social, le Comite des regions, les autorites portuaires, les exploitants d'entreprises portuaires et maritimes et les parties interessees associees, les syn di cats et d 'autres organisations representant les interets sociaux dans ce secteur. La Commission invite toutes les parties interessees a lui faire part de leurs observations et de leurs avis sur toutes les positions exposees dans le present Livre vert. 24. Priere d 'envoyer les observations a la Commission europeenne, DG VII D/4, rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles, a !'attention de M. Aragon Morales (n° de telecopieur: + 32 2 2953076), avant le 1 er avril 1998. Les observations peuvent egalement etre envoyees par courrier electronique a l'adresse suivante: ports-green-paper@dg7. cec. be - 6 - 1. INTRODUCTION 1. Le secteur portuaire traite plus de 90% des echanges de l'Union avec les pays tiers et environ '30% du trafic. intra-communautaire; il accueille plus de 200 millions 1 de passagers par an. Il apparait, des lors, indispensable de disposer en Europe d'un secteur portuaire modeme, efficace et competitif qui contribue au respect du principe de mobilite durable et permette !'integration du transport maritime dans la chaine du transport, aux cotes des autres modes. Il convient de prendre en compte la grande diversite qui caracterise ce secteur en termes de structures, d'operations, d'organisation et de regimes juridiques, lesquels different considerablement d 'une region a l' autre. 2. Le traite de Rome a instaure des regles de base en matiere de concurrence, d'aides d'Etat, de libre prestation de services et de droit d'etablissement. Le traite de Maastricht a ensuite introduit le principe de subsidiarite et fixe les regles pour l'etablissement d'un transeuropeen integre en vue d'atteindre les objectifs du marche reseau de transport unique et de renforcer la cohesion economique et sociale. Entin, le prochain elargissement de l'Union europeenne entrainera une extension aux nouveaux adherents de la ·legislation communautaire en yigueur, y compris des dispositions relatives aux reseaux "_transeuropeens. 3. Un certain nombre de facteurs exacerbent la concurrence entre les ports et a l'interieur des zones portuaires. La liberalisation du marche interieur, qui touche aussi les services de transport, !'evolution des technologies, notamment !'application des technologies de !'information et la normalisation des unites de chargement, et enfin le developpement du reseau transeuropeen rapprochent les differentes regions d'Europe et offrent aux operateurs et aux usagers du transport un plus grand choix dans un environnement intermodal. Cette interchangeabilite accrue fait ressortir encore davantage les elements qui entravent les flux commerciaux entre les Etats membres et souligne la necessite d'un cadre communautaire afin de garantir le principe d'une concurrence sans entrave ni discrimination. 4. Les ports sont importants non seulement en tant que centres de developpement economique et social au sein des regions et conlffie maillons du systeme de transport maritime, mais egalement en tant que points d'interconnexion entre les modes de transport maritimes et terrestres. Dans son livre blanc sur la politique commune des transports de 1992, la Commission a souligne la necessite de developper un systeme de transport plus equilibre en promouvant des solutions plus respectueuses de l'environnement telles que l'intermodalite et le transport maritime a COU11e distance. En ce qui conceme particulierement les activites maritimes et portuaires, cette idee a ete a nouveau dffendue par la Commission dans sa communication sur le transport maritime a courte distance (1995)2 et dans une recente communication intitulee "Forger l'avenir de !'Europe maritime" (1996) 3. Pourtant, a l'heure ou les ports europeens traitent plus de marchandises qu' ils ne l' ont jamais fait, l'ampleur du trafic maritime intra-europeen 1 D'aprcs les chiffres fournis par Jes Etats membres. 2 "Le transport maritime a courte distance: Perspectives et defis", COM (95) 317, du 5. 6. 1995. 3 "forger l'avenir de !'Europe maritime - Unc contribution a la competitivite des industries maritimes'', COM(96) 84, du 13. 3. 1996. '""' - 7 - de~oit les attentes de ceux qui voyaient deja en lui une alternative a l 'expansion continue du transport routier. 5. Le secteur portuaire n'a pas ete, jusqu'ici, au centre du de bat concernant la politique europeenne des transports. L'objet de ce document est done de lancer une discussion sur le secteur po~aire europeen afin de recenser les questions qui doivent etre abordees au niveau ~ommunautaire, ce qui aboutira, le cas echeant, a l'etab. lissement dans certains domaines particuliers, de politiques coherentes qui devraient ameliorer les resultats du secteur tout en repondant aux besoins economiques et sociaux de la Communaute. Les principaux objectifs de ces politiques devraient etre, premierement, de contribuer a renforcer l'efficacite des ports et a ameliorer les infrastructures portuaires et maritimes en integrant les ports dans le reseau transeuropeen multimodal; deuxiemement, de satisfaire a !'obligation faite par le traite d'assurer une concurrence sans entrave ni discrimination dans le secteur 2. LES PORTS DANS L'ECONOMIE DE L'UNION EUROPEENNE 2. 1 Generalites 6. Les ports de !'Union europeenne traitent environ 2, 7 milliards de tonnes de marchandises. par an ( chiffres de 1996). Ils representent, en outre, des connexions essentielles avec les pays peripheriques et les iles, et contribuent au developpement de l'industrie du tourisme. Le volume des operations des ports de l'Union europeenn~ etait, en 1993. , pour chaque region maritime, comme suit: Region Trafic trans- oceanique Trafic interregional Mer Baltique Mer du Nord Atlantique Mediterranee TOTAL 47 359 136 270 812 121 494 219 146 980 Trafic regional. 98 355 19 245 717 Total 266 1209 374 661 2510 Tableau 1. Estimation du volume des operations dans /es ports de /'Union europeenne par region 1993 [en millions de tonnes]4 Les principales caracteristiques de I' evolution recente dans ces quatre regions sont resumees a !'annexe I. 7. Les grandes tendances de la liberation des echanges et de la mondialisation de l'economie ont un impact significatif sur le transport maritime international et les ports, mais leurs effets a long terme sont difficiles a prevoir. Ces tendances ont brusquement 4 Estimations etablies sur la base des statistiques de I 'ONU sur le commerce des marchandises pour 1993 et des donnces concernant le volume des operations portuaires fournies par Jes Etats membres. - 8 - affaibli le lien entre les activites de fabrication et la localisation des facteurs de prod~ction et provoque un deplacement sensible de ces activites vers les pays presentant un avantage comparatif. 8. A leur tour, les progres technologiques dans les domaines des communications et des transports intemationaux ant egalement contribue a cette evolution. La conteneurisation et le transport integre multimodal ant revolutionne les accords commerciaux relatif s aux marchandises a tres forte valeur ajoutee, et etendu le controle et le choix des fabricants et ·. des expediteurs sur la chaine de "production-transport-distribution". Le transport doit etre plus que jamais efficac~ car la nature des marchandises a forte valeur ajoutee exige des delais de transit minimum du lieu d'origine a la destination afin d'augmenter le chiffre d'affaires des negociants et de minimiser les frais de stockage. 9. L'intensite en capital du transport maritime moderne, decoulant de la necessite de realiser des economies d'echelle et d'offrir un service plus frequent de _qualite superieure, a entraine une forte concentration de capital dans ce secteur industriel. Les transporteurs forment de nouvelles alliances et creent des societes de logistique, souvent liees a des services de distribution europeens. Cette rationalisation des services exige des transporteurs qu'ils reduisent le nombre de leurs escales. La concentration du trafic dans un nombre limite de ports pourrait rendre plus viable !'utilisation de modes de transport adaptes aux gros volumes, tel que le transport ferroviaire, mais elle risquerait aussi de susciter un recours accru au transport routier et d'~ller, par consequent, a contre-courant d'une politique visant a transferer le transport des marchandises de la route vers le transport maritime. 10. Il ne fait pas de doute que la liberation accrue des echanges engendrera de nouveaux flux commerciaux et une demande plus forte de services de transport maritime. Les observateurs ne savent encore avec certitude quel "type" de transport maritime rindustrie devra developper. Certains prevoient une augmentation constante du tonnage des navires. D'autres soulignent que les tendances de l'amenagement portuaire dans le monde (qui rendent les escales directes5 financierement attrayantes ), les deseconomies d'echelle dans les grands ports, le developpement des infrastructures de transport dans les regions peripheriques d'Europe et une politique de tarification du transport routier mo ins favorable, a l 'avenir, au transport a longue distance pourraient mener a I 'utilisation de navires de plus petite taille effectuant des escales directes. Le resultat de cette evolution pourrait etre un reequilibrage des flux de trafic et de l' amenagement portuaire ·en Europe. 11. Quelque soit le scenario privilegie, une chose est certaine: la competitivite <les exportations europeennes dans l'economie mondiale est de plus en plus tributaire de systemes portuaires et de transport efficaces et rentables. En outre, l'inten~t marque que l'Union porte au developpement du reseau transeuropeen de transport, favorisant une integration economique et sociale plus etroite, la creation d'emplois, la croissance et la mobilite durable, met en relief le role que les plwts doivent jouer dans le systeme de transport. Le developpement du reseau multimodal de transport dans l'Union serait, en effet, serieusement compromis s'il etait prive des points d'interconnexion que sont les ports. 5 On parle d'escale directe lorsqu'un navirc sc rend directcmcnt au port de destination finale, sans faire escalc dans un (grand) port d'cclatement atin que la marchandise soit transbordec sur un navire feeder. - 9 - 12. C'est la raison pour laquelle la Commission juge important de promouvoir le secteur portuaire par un certain nombre de mesures et d' actions visant a ameliorer ses perfonnances globales. Ces actions ont notamment pour but d'ameliorer l'efficacite des ports, de lever les obstacles qui entravent les echanges et d'encourager !'amelioration des ports et des infrastructures portuaires de maniere a atteindre un niveau de qualite eleve dans toute la Communaute, compte tenu des differences existant entre les regions. 2. 2 L'evolution du role des ports dans un environnement toujours plus concurrentiel · 13. En Europe, comme dans beaucoup d'autres regions du monde, les ports ont souvent ete consideres par les pouvoirs publics comme des poles de croissance et des moteurs du developpement national et regional6; en outre, ils ont souvent ete utilises comme des instruments d'amenagement du territoire. Ainsi, de nombreux Etats membres ont oriente, par le biais des politiques regionales, les investissements publics vers les ports et les infrastructures portuaires afin d'encourager le developpement national. Au fil du temps, les principaux ports europeens. sont devenus des centres de transport et de services commerciaux dans le domaine du transport international et intermodal de mieux en mieux dotes en equipements de chargement et de dechargement pour navires rouliers (roll on-roll off) et pour le transbordement de conteneurs. Pour ce type d'operations, les services de manutention des marchandises sont maintenant en grande partie normalises et rationalises et necessitent done mains de main-d'oeuvre. Cependant, ces ports continuent de creer des activites a valeur ajoutee car ils se sont transfonnes en centres de manutention, de services, de distribution et de logistique pour tous les modes de transport. de nouvelles applications telematiques et technologiques, ainsi que des procedures administratives moins onereuses, et sont devenus de veritables acteurs commerciaux dans la chaine de transport. Ils proposent, en outre, 14. L'achevement du marche interieur, ainsi que !'apparition et le developpement futur des reseaux de transport terrestres a travers l'Europe ont considerablement intensifie la concurrence entre les ports afin, notamment, d'attirer les marchandises conteneurisees. La disparition progressive des hinterlands nationaux ( captifs) signifie que les decisions concemant la tarification, l'amenagement et le financement d'un port particulier peuvent avoir des consequences determinantes sur les ports voisins a l'echelle nationale et internationale. D'ou l'inten~t et l'opportunite d'une approche mieux coordonnee de l'amenagement portuaire au niveau paneuropeen qui permettrait, entre autres, de s'assurer que les ports rivalisent sur des bases commerciales saines, tant pour les marches existants que pour les marches nouveaux, tout en soulignant le role crucial des ports dans !'optimisation du reseau transeuropeen de transport. Toutefois, ii faut, gar<ler a l'esprit que les ports font partie du systeme de transport global et que les politiques d'investissement et de tarification applicables aux autres modes de transport peuvent les affecter gravement. C'est pourquoi cette nouvelle approche du secteur portuaire devrait egalement etre envisagee dans un contexte intermodal plus large. 6 Les zones de devcloppcmcnt industricl maritime (MIDA) de Rotterdam. d'Anvcrs, du Havre. de i\larscillc ct de Genes illustrent parfaitement cdtc approchc. - 10 - 3. LES PORTS DE L'UNION, EUROPEENNE ET LA POLITIQUE COMMUNE DES TRANSPORTS 3. 1 Generalites 15. Bien que les ports n'aient pas ete, jusqu'ici, au coeur de la politique commune des transports, leur presence dans un nombre significatif de politiques communautaires est revelatrice de leur importance pour le systeme de transport. L'objet de ce chapitre est de resumer l'evolution actuelle et passee de ce secteur. Les chapitres suivants abordent de fa9on plus detaillee de\i. x domaines qui revetent une importance particuliere pour l'avenir de la politique commune des transports: le financement et la fixation de redevances pour les infrastructures et les services portuaires. 3. 2 Le role des ports dans le reseau transeuropeen de transport 16. Les articles 129 B et C du Traite sur l'UniOn europeenne regissent le developpement du reseau transeuropeen de transport (RTE-T). En vertu de ces dispositions, l'Union est tenue de favoriser l'interconnexion et l'interoperabilite des reseaux nationaux ainsi que l'acces a ces reseaux, en tenant compte de la necessite de relier les regions insulaires, enclavees et peripheriques aux regions centrales de l'Union. Le but est de permettre aux citoyens de l'Union, aux operateurs economiques ainsi qu' aux collectivites regionales et locales de beneficier pleinement des avantages decoulant du marche interieur. II est evident que l'interconnexion, l'interoperabilite et !'optimisation du RTE-T en general ne peuvent se concretiser si les ports ne sont pas inclus dans !'equation comme un element essentiel du reseau de transport europeen integre. 17. En resume, les objectifs de !'inclusion des ports dans la strategie du RTE-T sont les suivants: • Augmenter l'efficacite du systeme de transport europeen; • Favoriser la croissance des echanges intra-communautaires et des echanges avec les pays tiers, et notamment avec les plus proches voisins de 1 ~union (AELE, Europe centrale et orientale, Mediterranee et Afrique du Nord); • Desengorger les principaux axes terrestres et minimiser les couts externes du transport europeeri. en contribuant au developpement de la navigation a courte distance; • Ameliorcr l'acces aux regions peripheriques et renforcer la cohesion economique et intra sociale au sein de communautaires. en particulier vers le" regions insulaires et peripheriques. la Communaute en consolidant liens maritimes les 18. Les orientations communautaires pour le developpement du RTE de transport?, qui exposent les priorites de la politique de l'Union europeenne en matiere d'infrastructures de transport, ne contiennent aucune carte des ports. Toutefois, apres que le Parlement en ait fait la demande lo rs de l' adoption de ces orientations, le vol et portuaire a ete adapte en vue d'y inserer une carte des ports et des criteres revises pour le recensement des comme points commun. L'inclusion des ports maritimes projets d'interet 7 Decision n°1692/96/CE du Parkrncnt curopecn et du Conseil, du 23 juillct 1996, sur ks orientations communautaires (JOUr le dcveloppcment du fCSL'~lU ll":lllSCUfO(JCCl1 de transport. - 1 I - d'interconnexion majeurs dans le RTE est conforme a l'idee d'un reseau multimodal. Des criteres objectifs, tels que les volumes de marchandises traites, ont ete utilises -pour selectionner les ports destines a figurer sur la carte. En outre, · il faut rappeler que l'un des objectifs de la politique des transports de !'Union europeenne est de promouvoir le transport maritime a courte distance et que c'est souvent la composante maritime du reseau qui assure les liaisons importantes avec les regions peripheriques et insulaires. II faudrait done prendre en compte les ports, dans toutes les regions de !'Union OU des projets visant a eliminer les goulets d'etranglement peuvent etre localises, tout en gardant a !'esprit que !'inclusion d'un nombre excessif de ports pourrait nuire au transport a courte distance, qui exige une concentration des marchandises. C'est pourquoi il sera egalement necessaire d'introduire ulterieurement d'autres criteres objectifs en vue de recenser les ports susceptibles d'ameliorer l'integration du maillon portuaire dans la chaine multimodale. 19. Afin d'integrer le secteur portuaire dans le reseau multimodal, priorite do it etre donnee aux projets d'interet commun retablissant les chainons manquants entre les ports et les autres modes de transport, notamment le ferroviaire et les voies navigables, et a la mise en oeuvre de projets d'echange de donnees informatisees (EDI). Le financement de ces projets sera examine dans le chapitre IV du present document. Action La Commission juge souhaitable l'integration a part entiere des ports au RTE-T en vue de I' etablissement du reseau multimodal compte tenu, notamment, de la necessite d'assurer des liaisons avec les regions peripheriques et d'encourager le transport maritime a courte distance. Une proposition visant a adapter dans ce sens le developpement du RTE-T est presentee les orientations pour simultanement au present livre vert. 3. 3 Connexions avec les pays tiers limitrophes 20. Le Traite et les orientations relatives au RTE autorisent l'Union a cooperer avec les pays voisins afin de promouvoir des projets d'interet commun et d'assurer l'interoperabilite des reseaux au niveau paneuropeen. L'un des objectifs vises est de raccorder le RTE-T aux reseaux non communautaires, et notamment aux reseaux d'Europe centrale et orientale et du bassin mediterraneen. Cet objectif est devenu d'autant plus important que le prochain elargissement de l'Union europeenne necessite une integration complete des pays adherents. Pour faciliter cette integration et se prepare1: a !'adhesion, la Commission a lance un processus d'evaluation des besoins en infrastructures de transport (TINA) 8. Les secteurs portuaires et maritimes revetent une grande importance pour I' economie de certains des pays qui devraient faire partie de la premiere vague d' adhesion et des investissements considerables dans les operations et les infrastructures de transport (notamment les ports) seront necessaires avant et apres leur entree dans l 'l Jnion afin de favoriser un developpement convergent avec celui du reste de la Communaute. 8 Le processus TINA a- ete lance !ors de la reunion commune du Conseil "Transports" et des ministrcs des dix pays d'Europe centrale ct orientale candidats a !'adhesion. Ce processus, finance par PHARE au titre du programme plurinational en matiere de transport, vise a dcfinir le futur RTE-T de !'Union clargic. II repose sur ks orientations pour le devcloppcmcnt du RTE ct cnglobe tous lcs modes de transport. - 12 - 21. Etant donnees les possibilites offertes et les initiatives prises pour multiplier les echanges entre l'Union et les pays tiers voisins, ii serait souhaitable de promouvoir l 'utilisation dans ces port's, en particulier ceux par lesquels transitent les flux commerciaux importants avec l'Union, de normes comparables a celles qui s'appliquent aux ports communautaires. Cela impliquerait, de maniere generale, la p_oursuite du processus. de readaptatiori et de modernisation, la mise en oeuvre des normes de base relatives '(l la securite et a la protection de l'environnement et, si necessaire, la consolidation des accords 'passes avec ces pays en matiere de securite, de controle et d'enregistrement des marchandises. Les fonds communautaires affectes aux programmes PHARE et TACIS ( dans les regions de la mer Baltique, de l'Adriatique et de la mer Noire) aillsi qu'au programme MEDA9 (bassin mediterraneen) peuvent concourir a la realisation de ces objectifs. Par ailleurs, des groupes de travail sur le transport par voie d'eau ont ete crees afin d'encourager activement cette cooperation en recensant Jes projets d'interet commun. Action Le prochai11<~l~rgiss. e~ent de l'lJnion. ~c. ~~~~~e la necessite d' etendre le RTE-T aux e~ys voisin~~ faC001mis~ion c. onti~tl~~~- 31!r,v~Hleravec to us Ies pays tiers voisins dans Ies ii1~~aiices competentes afin ~~;rec~n~~~ les projets d'interet common et de faire usage:des fonds disponibles· de' la. fa~Ol,l:I~:plus:efficace. ·. ·. <r''i:··. _::. :;:,. ··. _ 3. 4 Les ports, points de transfert dans la chaine de transport intermodal 22. L'intermodalite est un element essentiel de la politique commune des transports de l'Union europeenne en faveur de la mobilite durable. L'objectif de cette politique est d' amenager un cadre permettant une integration et une utilisation optimales des diff erents modes de transport et de leurs capacites; il sera ainsi possible de parvenir a une utilisation efficace du systeme de transport grace a des services de porte a porte adaptes aux besoins du client, stimulant !'innovation et la concurrence entre les operateurs de tram port 10• 23. Les ports sont des points de connexion cruciaux dans la chaine de transport intermodal qui permettent le transfert des marchandises et des passagers du mode maritime a un mode terrestre. L' amelioration de I' efficacite des ports contribue ainsi a I' integration des differents modes dans un systeme unique, permettant une meilleure utilisation du transport par rail 11 , par voies navigables et maritime - modes qui, a eux seuls, ne permettent pas toujours des livraisons de porte a porte, contrairement au transport routier. 24. L'une des principales conditions de l'intermodalite, et l'un des premiers objectifs du developpement du RTE-T, reside dans le fait que les differents modes de transport doivent etre physiquement relies entre eux, par exemple par de meilleures connexions entre !'hinterland et les ports. Toutefois, le succes de l'intermodalite depend d'autres 9 Les fonds du programme MEDA sont destines a des projets dans lesquels sont impliques au moins deux pays de la region mediterraneenne. I 0 "lntermodalite et transport intermodal de marchandises dans l'Union europeenne - Une logique de systemes pour le transport de marchandises" - Communication de la Commission au Conseil, au Parlement europeen, au Comite economique et social et au Comite des regions, COM(97) 243 final, du 29. 5. 97. I I La Commission concourt au developpcment d'un tel systeme dans le cadre du programme de ROT en matiere de transport du 4e PC (projet OSIRIS). - 13 - tout aussi importants qui devront etre recenses et pris en compte facteurs ulterieurement. Ainsi, !'utilisation de plusieurs modes de transport entraine-t-elle des frais de transfert supplementaires, des risques accrus en tem1es de fiabilite et des procedures administratives plus complexes. L'utilisation de systemes d'information modemes est determinante a cet egard. Ces systemes sont deja en usage dans les plus grands ports europeens mais ils font encore cruellement defaut dans certaines parties de l'Union12. Le but des futurs projets dans le domaine de l'intern1odalite sera d'assurer l'interoperabilite et l'interconnexion de ces systemes, par exemple pour mettre en place un systeme d'information commun visant a optimiser la communication entre les ports et leur clientele a reduire les besoins en documents sur papier et a ameliorer le service et la gestion portuaires. Des mesures telles que la normalisation des unites de chargementl3 et !'harmonisation des reglementations applicables s'avereront egalement importantes. Afin d'optimiser le role des ports dans la chaine de transport de porte a porte~ ii est Action essentiel d'etablir de veritables liaisons d'infrastructures avec RTE-T. Toutefois, ii importe egalement de mettre en oeuvre des mesures telles que la normalisation des unites de chargement, l'integration de la telematique, etc. La Commission soutiendra des actions visant a renforcer le rOle des ports comme points de transfert intermodal, notamment par le financement · de projets de recherche et de demonstration dans le domaine des systemes de gestion, et par des mesures visant a stimuler l'innovation et a appuyer le developpement d'un systeme de transport intermodal competitif. 3. 5 Les ports et le developpement du transpok·t maritime a courte distance en Europe 25. La promotion des modes de transport respectueux de l'environnement notamment le transport maritime a courte distance, et leur integration efficace dans la chaine et les reseaux de transport multimodal est l'un des objectifs principaux ue la politique des transports de l'Union. Pourtant, malgre la croissance des volumes traites par les ports europeens, le trafic maritime intra-europeen n'a pas enregistre jusqu'ici d'augmentation sensible de sa part de marche par rapport au transport routier. Cet ecart peut s'expliquer par un certain nombre de facteurs: frais lies a !'utilisation du terminal et temps de relache des navires, manque d'infrastructures appropriees, rigidites institutionnelles dans les zones portuaires, faible capacite d'adaptation aux systemes multimodaux de transport et mauvaise information des expediteurs. 26. Dans sa communication sur le transport maritime a courte distance 1-i, la Commission a presente une serie d'initiatives propres a promouvoir les services maritimes a courte distance en Europe, en soulignant la necessite d'ameliorer l'efficacite des ports. Au sein du Forum des industries maritimes cree en 1992 par la Commission, le groupe de travail 12 La Commission concourt au developpcmcnt de ces systcmcs dans le cadre du programme specifique de recherche ct de developpement communautaire en maticre de transport (INTERPORT et BOPCOM) ct dans le cadre des activites sur la societe de J'infomrntion (MARTRANS). 13 Une nouvelle action COST (COST 339) concernant Jes conditions techniques ct economiques de la circulation dans toute !'Europe de petites unites de transport intermodal (petits contcncurs) est actuellcment en preparation. Cettc action vise a !'elaboration de prenormcs. 14 "Le transport maritime a courte distance: Perspectives et delis'', COM(95) 317 final, du 5. 6. 1995. - 14 - sur le transport maritime a courte distance s' est penche a de nombreuses reprises sur ces aspects et a fait des recommandations a l' industrie, aux Etats membres et -a la Commission. 11 a accorde un 1nteret particulier a la complexite des exigences documentaires et procedurales dans les ports. En effet, uncertain nombre de procedures et de pratiques lourdes persistent dans ce domaine, tres souvent hors du controle des autorites portuaires elles-memes, imposant des couts importants aux· operateurs commerciaux et playant le transport maritime dans une position defavorable par rapport aux autres modes de transport. C'est pourquoi la Commission mene actuellement une enquete afin de recenser les contraintes qui affectent des echanges maritimes en Europe et de les comparer a celles qui pesent sur le transport interieur. Elle s'interesse particulierement aux exigences douanieres et a l'efficacite des autorites douanieres dans le traitement de la documentation. Dans ce contexte, la mise en oeuvre des systemes EDI est consideree comme un outil important pour faciliter la transmission de !'information entre les autorites douanieres et les autres intervenants de la cha!ne de transport. La Commission recommandera, si necessaire, des mesures visant a rationaliser les procedures qui seront etendues au transport maritime et a la chaine de transport dans son ensemble. 27. La Com~ission a propose, en juillet 1996, un projet de reglement du ConseilI5 prevoyant l'elargisseinent du programme PACT 16• Le nouveau programme PACT offre une aide aux projets de transport combine, ce qui comprend le transport maritime a courte distance. Un certain nombre de projets ont deja ete elabores avec l'aide de PACT dans le cadre de l'exercice 1997. 28. Une cooperation entre taus les intervenants de la chaine de transport est necessaire pour que les operateurs de transport maritime a courte distance puissent mettre en ouvre des solutions efficaces et competitives de transport de porte a porte. Independamment des considerations commerciales, la cooperation entre les ports devrait etre encouragee, particulierement dans le domaine de la telematique, de la rationalisation des procedures et de la transfert reciproque du savoir-faire. 29. Toutefois, l'un des principaux facteurs qui pourraient contribuer a dynamiser le transport maritime a courte distance en Europe est !'adoption d'une politique de tarification fondee sur le recouvrement des couts dans le transport routier, permettant de mieux internaliser les couts extemes de ce mode de transport. Une telle politique, deja proposee par la Commission dans son livre vert "Vers une tarification equitable et efficace dans les transports 17", devrait, en principe, rendre la concurrence entre les ports et les autres systemes de transport plus equitable et plus efficace, debouchant sur une repartition mieux equilibree du trafic a travers !'Europe. Action La Commission continuera a faire du developpement du transport maritime a courte distance l'une des priorites de la future politique des transports. Dans cette optique, elle etudiera par quels moyens ii est possible rationaliser les procedures portuaires, accordera la priorite aux projets de transport maritime a courte distance dans le cadre du RTE-T et continuera a soutenir Ies actions prevues dans 15 COM(96)335 final, du 27. 7. 1996. 16 Actions pilotes en faveur du transport combine. 17 "Vers une tarification equitable et efficace dans lcs transports - Options en matiere d'intcrnalisation des coGts externes des transports dans !'Union curopcenne", COM (95) 691, final. - 15 - le progra111J. lle. ;;cadre de recherche et de developpement et le nouveau programme PACT. En. (lutre, la<Commissicm entend aborder a question de la tarification ~des differ~"ts ltl. od~s, <()e transportdans un~ nou. velle communication sur le coot des Uifr~str11¢NI"¢$ da11·s ;110~ perspective multi. 111odale~ 3. 6 Securite maritime et environnement ·• 30. Les ports sont, de toute evidence, les lieux OU la conformite aux regles internationales ou communautaires de securite maritime peut etre le mieux controlee et appliquee avec le plus d'uniformite. La politique de securite maritime de la Communaute, qui vise a eliminer les operations de transport ne repondant pas aux normes par !'application adequate de la reglementation intemationale, est principalement axee sur les navires. Toutefois, cette politique a egalement un impact direct sur les ports, puisqu'elle impose aux autorites portuaires de cooperer a la mise en oeuvre ou au controle de la· bonne application de cette reglementation18, et de garantir un niveau de qualite eleve pour les services portuaires tels que le pilotage, l'amarrage et le remorquage qui sont etroitement lies a la securite des navires. De meme, !'application differenciee des regles de securite d'un port a l'autre peut entrainer des distorsions de la concurrence et il s'agit la d'une question importante a prendre en compte lors de l'examen de nouvelles initiatives possibles dans le domaine de la securite maritime. 31. La Commission etudie actuellement comment appliquer de fa9on harmonisee au sein de la Communaute les differentes dispositions de !'Organisation maritime internationale l OMI) relatives a la manutention des marchandises. L'application obligatoire par les navires et les exploitants de terminaux du projet de Recueil de regles pratiques pour la securite du chargement et du dechargement des vraquiers, ainsi que le controle de son execution par les services competents de l 'Etat du port, anlelioreraient sensiblement la securite dans ce domaine. En outre, le respect des regles concemant l 'arrimage et la fixation des marchandises, et la securite des appareils de levage, qui figurent Mtamment dans la convention n° 152 de l'OIT relative aux risques professionnels 19, contribuera a assurer la securite et la protection des travailleurs affectes aux operations de manutention des marchandises. 32. En ce qui conceme la protection de l'environnement, uncertain nombre de conventions, de codes et de resolutions intemationaux ont ete publies par l'OMI. L'Union a deja pris des mesures en vue d'une application convergente de cette reglementation intemationale20 et les autorites portuaires joueront a cet egard un role essentiel. La legislation portuaire qui presente probablement le plus d'interet dans ce domaine est une proposition de directive concemant !'utilisation d'installations de collecte des dechets dans les ports europeens, actuellement en cours d' elaboration par les services de la Commission. Cette proposition 18 L'application uniforme des regles internationales par tous Jes navires croisant dans Jes eaux communautaires est I' obj et de la directive 95/21/CE sur le controle par I 'Etat du port. En vertu de cette directive, Jes autorites portuaires et Jes services de pilotage sont tenus de cooperer en fournissant des renseignements utiles et d'assister Jes inspecteurs de l'Etat dans lequel se trouve le port charges de reperer Jes navires ne repodant pas aux normes et de designer ceux qui doivent etre soumis en priorite a une inspection. 19 Convention sur la securite et I 'hygiene dans les manutentions portuaires ( 1979) 20 Des dispositions legislatives ont ·deja ete adoptees en ce qui concerne (i) Jes exigences de notification des navires transport«imt des marchandises dangereuses ou polluantes, et (ii) la promotion des petroliers qui ne presentent pas de danger pour l'environnement (reglement sur les citernes a ballast scpare). - 16 - est ne,e de la constatation que les rejets operationnels des navires ant atteint un niveau inacceptable en depit des obligations imposees dans le cadre de la convention MARPOL. Le projet de directive est con~u pour ameliorer la disponibilite et la mise en conformite des installations de collecte des dechets dans les ports de l'Union europeenne et pour veiller a leur utilisation par· les navires. La prevention des rejets, operationnels ou intentionnels, d'hydrocarbures en mer devrait etre renforcee par la mise en oeuvre de programmes de suivi a grande ,echelle, ainsi que des mesures telles la formation et des interventions juridiques plus efficaces. ~ 33. Les projets d'infrastructures peuvent avoir un impact negatif sur l'environnement et doivent toujours etre envisages dans le contexte de la legislation environnementale et sous reserve d'une evaluation appropriee de leur incidence sur l'environnement. Les ports se situent souvent a proximite de zones de population, ou de zones ou !'habitat nature! et la faune et la flare meritent une attention particuliere parce qu'ils sont proteges ou menaces. C'est la raison pour laquelle l'amenagement portuaire doit souvent composer avec des circonstances et des contraintes specifiques. La legislation communautaire en vigueur aborde ce probleme et preconise des solutions favorables a l'environnement, comme c'est le cas de la directive relative a !'evaluation des incidences sur l'environnement21 et des directives relatives a la protection des oiseaux et des habitats sauvages22. 34. De plus, les nouveaux amenagements portuaires devraient egalement s'inscrire dans un cadre integre de planification cotiere prenant en compte les necessites et les contraintes socio-economiques et ecologiques de la zone cotiere environnante. La proposition de directive du Conseil relative a !'evaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement23 , qui a ete adoptee par la Commission, pourrait jouer un role important a cet egard. L'evaluation strategique de l'impact des projets de developpement dans le domaine du transport sur l'environnement permettra d'accorder plus d'attention aux solutions de remplacement et de faire participer davantage les autorites competentes et le public dans la phase de planification. En outre, avec l'aide de la Commission, l'Organisation europeenne des ports maritimes communautaires (ESPO) a publie un Code de conduite constituant une reference de qualite pour la programmation d'actions relatives a la protection de l'environnement dans les zones portuaires. 35. Il serait preferable de recourir aux nouvelles technologies et d'ameliorer l'efficacite des operations. en utilisant mieux les installations existantes plutot que d' en creer de nouvelles. Dans les zones ou se concentrent un grand nombre de ports, une meilleure coordination et une specialisation accrue de ces ports permettraient egalement de limiter la demande de nouveaux amenagements portuaires. Enfin, prendre des decisions repondant a un veritable besoin constituerait egalement un pas dans la bonne direction, dans la mesure ou cela reduirait le risque de surcapacite et stimulerait l'efficacite des 21 Directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant )'evaluation des incidences de ccrtains projcts publics et prives sur l'environnement, modifiee par la directive 97/l l/CE du Conseil, du 3 mars 1997. 22oirective 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages et directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1. 992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la tlore sauvages. 23 COM(96) 511 final, JO C 129 du 25 avril 1997. - I 7 - Action ports. Lorsque de nouveaux amenagements s'averent necessaires, la reglementation relative a I' environnement devrait etre appliquee de fa<yon appropriee et coherente. - La Commission poursuivra ses efforts pour a~sur~r de fa~on efficace et uniforme le respect. ~e hrreglementatioll. in!~~P. =:ttio11~1e. ~~r. ··~. ~~emble des navires. entra~t. dans les ports· de l'Union. euroneell. ne. eflr!,'app~i~~#on h. ~rmonisee au s~in: de la Com·~~m11Iti des. · ~is~~§!tio~~{;\d~. l'i(?~I~:~~t;f;~:~~F)•o~:r relatives a : l'intt,rfa~~ po rt/navire, •. tels. · q ue~. •. la· lll~~~~e~~~ell~····~~~·;m~r. ~. ~~~#~ises·,. ••. les. se~ices te~. h~i?ues. •. · et nautiques. et•. la. prot~c~~~fr:. ~e~ _tr~v~i~J~llTs. '~~~~~~ aul:·,;~peratiolls de · m:an~~en~~m; des marchandises. En outre~·'. I~ ~omn,ii. ~s,~n~j~~~;J~~ort~nt de mettre en. oeuvre· des solutions respectueuses. 4e l'enY:itonD. elllent. ·d:~nsfl~s zones portuaires et en·mer, en ameliorant,. par e~emple, ,. la rdispo. ~:i~-i~i~~;·:~t_-. )a. collformite aux. normes. des installations de collecte. des·d~~~·~ts. ·da11~··~oµs;:l~s:p9:11~s de l'Union· europeenn~ •. Afin de mieux. · integrer ·. les. c~~~~dera~~~ns:. ~~oI?~~:ques a Ia planification de l'amenagement portuaire,la'. Commis. sfon contin. u~ra de proner one planification et one gestion integrees· des•. cotes, _et notammefif le recours a one evaluation strategique des incidences s~r. l'envif~llne°{;~llt. La Commission continuera de soutenir. l'utilisation ;des. n~uyelles J. e~~ll~l~gies:, afin de ren. dre les operations portuaires aussi efficaces que· possible. et d'assµrer one meilleure utilisation des installations en place. 3. 7 Recherche et developpement 36. Une partie importante du programme specifique de R&D en cours dans le domaine des transports est consacree aux ports, ce qui englobe les activites de recherche deja mentionnees en faveur de l'intennodalite et du transport maritime a courte distance24. Ces actions comprennent des projets de R&D finances par le secteur public ou le secteur prive visant a·developper des systemes d'information et de communication, des systemes de suivi et de reperage des cargaisons et des systemes AEI 2'i. Elles servent aussi a analyser le cadre administratif et structure! des ports et des systemes d'information, en fonction des resultats, a mettre au point les outils d'aide a la decision necessaires a la reorganisation des ports, a la planification des ressources portuaires et a la gestion des ports en tant que points de transfert dans la chaine de transport intermodale. Ces projets abordent egalement des questions ayant trait a l' environnement, comme !'application des regles de la convention MARPOL dans les ports, l' efficacite du dragage et les relations entre les ports et leur environnement urbain. Une recherche complementaire concernant les nouvelles technologies est actuellement engagee sous le programme (IMT) "Technologies industrielles et des materiaux". 3 7. De nouvelles technologies tels que les systemes d'information geographique, et notamment les systemes electroniques de visualisation des cartes marines (SEVCM)26, 24 Des actions de promotion dans ce domaine ont deja ete entreprises dans le 4eme programme-cadre de RDT, au titre de ('action concertee sur le transport maritime a courte distance. 25 Identification automatiquc des equipements. 26 Outre le programme de ROT en matiere de transport, ii existe actuellement deux actions COST interessant Jes ports: COST 330, mentionnee ci-dessus, et COST 326 concernant les systemes electroniques de visualisation des cartes marines. - 18 - sont a l 'heure actuelle evaluees et integrees pour aider a la gestion du trafic dans les zones portuaires afin d'ameliorer l'efficacite et la securite de la navigation. La mise au point d'une "boite noire" pour le suivi des marchandises (Cargo Black Box - CBB) contribuera a faciliter les procedures douanieres dans les ports et devrait done constituer, a l'avenir, la solution a l'un des principaux obstacles a la generalisation du transport maritime a courte distance. Des methodologies nouvelles, telles que !'evaluation formelle de la securite et des incidences sur l'environnement (FSEA), foumiront egalement des indications pour l' evaluation des mesures relatives a la qualite, a la securite et a l'environnement. Parmi initiatives en matiere d'environnement, on peut citer le programme de demonstration de la Commission relatif a. la gestion integree des cotes. Le but de ce programme est, entre autres, d'ameliorer la cooperation entre les autorites et les particuliers concernes par l' amenagement cotier. les Action La Com~iss. i~n continuera a soutenir• ~es pro jets maritimes et portuaires dans le cadre · du'. ~rochain •. ~ro~ramllle de ~&D. La Commission a inscrit dans sa p~opositio·~,;pour le,?~111e pro,gramme-ca. 1re sur la recherche et le developpement27 deux ~. ct~o:11s princ. iJ?. ~l~~· >qui concer~~1clt · 1a recherche dans le domaine des t~ansports:"Modalite. durable et Inter·~odalite" et "Les technologies de la mer". L'objectif<est d'ameliorer la performance operationnelle et ecomnomique, la fiabilite et fa. compatibilite des ports avec leur environnement tout en develop pant les ports en tant que maillon de la chaine de transport intermodale. Par exemple, l'un des defis majeurs est l'integration des informations concernant les echanges commerciaux et la securite. Les futures activites de R&D devraient egalement fournir aux decideurs politiques les outils leur · permettant d'evaluer les divers scenarios qui se presente a eux, y compris ceux que requiert le suivi du present livre vert. 4. FINANCEMENT ET INFRASTRUCTURES PORTUAIRES ET MARITIMES FIXATION DE REDEVANCES POUR LES 4. 1 Diversite des approches nationales et tendances actuelles 3 8. Le financement des ports et des infrastructures maritimes et les politiques de prelevement de redevances sur leurs utilisateurs varient considerablement d'un pays d'Europe a l'autre en raison de divergences d'approche importantes concernant leur mode de propriete et leur organisation. Les ports peuvent etre propriete de l 'Etat, des collectivites regionales OU locales, OU d'entreprises privees. Par le passe, les ports etaient plutot consideres comme des lieux privilegies d'echanges. et des poles de croissance pour le developpement regional et national, et done comme des prestataires de services d'interet economique general qui devaient etre fournis par le secteur public et essentiellement finances par les contribuables. Aujourd'hui la tendance est, de plus 2? COM(97) 142 - 19 - en plus, de considerer les ports comme des entites commerciales qui doivent recuperer l'ensemble de leurs emits aupres des usagers beneficiant directement de ·leurs infrastructures Parallelement, des infrastructures portuaires et maritimes tels que les brise-lames et certains dispositifs d'aide a la navigation sont traditionnellement consideres, dans la grande majorite des Etats membres, comme des biens publics2s, tandis que la prestation d'un certain nombre de services portuaires (principalement les services techniques et nautiques decrits ci-apres) s'accompagne egalement d'obligations de service public en raison de leur lien avec la securite portuaire et la protection de l' environnement. 39. En depit de la grande diversite d'approches qui caracterise le financement des equipements et des services portuaires, on pen;oit actuellement une tendance a une participation accrue du secteur prive aux activites portuaires, en particulier aux activites de nature essentiellement commerciale telle que la manutention des marchandises. Pour cette raison, le fin_ancement des equipements portuaires destines a cet usage passe progressivement sous le controle du secteur prive, tandis que les autorites portuaires tendent a se limiter a un role de ~'proprietaire" ainsi qu'au financement et a l 'exploitation des equipements qui sont essentiels au fonctionnement sur et efficace du port dans son ensemble. Parallelement, des signes suggerent qu'a l'avenir certains ports chercheront a assumer un role commercial plus actif, en cooperation avec des partenaires prives a l'interieur OU a l'exterieur du secteur portuaire, en VUe de foumir des services de porte a porte a leur clientele. 40. La plus forte participation du secteur prive aux activites portuaires peut s' expliquer a la fois par les preoccupations economiques actuelles et par un changement perceptible d'attitude vis-a-vis de la fonction et du role des ports. En premier lieu, la viabilite economique voire financiere des projets est consideree comme une exigence incontournable a l 'heure ou les ressources co~sacrees au developpement des infrastructures s ~ averent rares et ou la participation du secteur prive, seul ou sous la forme de partenariats public/prive, est admise comme une evolution souhaitable et de plus en plus frequente29. En second lieu, le fait que les ports soient utilises principalement a des fins commerciales, l'eventail souvent etroit de leur clientele et les modes d'organisation typiques du secteur prive qu'ils adoptent les distinguent des veritables biens publics auxquels ils ont souvent ete compares. Ainsi, l'industrie portuaire est de plus en plus regardee comme une industrie en transition, passant d'une situation OU des capitaux majoritairement publics etaient utilises pour financer des equipements d'usage commun vers une situation ou des capitaux d'origines variees sont utilises pour equiper des terminaux qui repondent aux besoins logistiques de categories d'utilisateurs commerciaux plus restreintes. De cette maniere, !'argument de "l'inten~t laisse apparaitre une conception plus economique general" perd son poids et commerciale de la tarification et du financement des infrastructures. 28 Au sens ou (i) aucun usager ne peut s'en voir interdire !'utilisation au motif qu'il n'est pas dispose a en partager les couts de production; (ii) la consommation de l'usager A n'a pas d'incidence sur la consommation de l'usager B; et (iii) le cout de production de ccs biens ne varie pas en fonction de leur consommation. 29 Commc cela a ete souligne dans· le rapport final du groupe a haut niveau sur le financement de projets du reseau transeuropeen de transport par des partenariats cntre le secteur public et le secteur privc (doc Yil/321197) et confirmc dans la communication de la Commission COM(97) 453 final. - 20 - 4. 2 Position actuelle de l'Union europeenne 41. Au nive&u de l'Union, la question du financement et de la fixation de redevances pour les infrastructures portuaires et maritimes a ete abordee avec precaution, compte tenu de la variete des approches suivies par les Etats membres. 42. En ce qui conceme la politique relative aux aides d'Etat, la Commission estime que les investissements publics !ealises en faveur d' infrastructures portuaires qui sont accessibles a tous les utilisateurs sur une base non discriminatoire ne doivent pas etre consideres comme des aides d'Etat au sens de !'article 92 du Traite CE3o. Ces investissements sont vus comme des mesures generales, puisque les depenses sont assumees par l'Etat dans le cadre de ses responsabilites en matiere de planification et de developpement du systeme de transport dans l'interet general. Le meme argument s'applique aux outils d'aide a la navigation et aux autres infrastructures maritimes beneficiant a l' ensemble de la communaute maritime. Par contre, lorsque des investissements specifiques favorisent certains operateurs plutot que d'autres, ils sont · consideres comme des· aides mais peuvent beneficier des derogations prevues par le Traite, comme c' est le cas~ par exemple, des projets de developpement regional qui sont exemptes. en vertu de }'article 92, paragraphe 3, point c). 43. Une condition essentielle a l'application efficace et equitable des dispositions relatives aux aides d'Etat decrites ci-dessus est la transparence financiere de la comptabilite portuaire. Cette comptabilite devrait faire apparaitre les flux financiers en provenance des pouvoirs publics et permettre des comparaisons utiles entre les ports. Or, a l 'heure actuelle, en raison de la complexite des regimes institutionnels et financiers des ports et des infrastructures maritimes en Europe, les relations financieres entre le secteur public, les ports et les autres entreprises operant en leur sein mariquent souvent de clarte. 44. La directive 80/723/CEE de la Commission relative a la transparence des relations financieres entre les Etats membres et les entreprises publiques31 s'applique aux ports du secteur public dont le chiffre d'affaires annuel depasse 40 millions d'ecus pendant les deux exercices financiers precedant celui au cours duquel les fonds publics sont debloques. Toutefois, quelque soit le montant du chiffre d'affaires, la Commission demande des informations aux Etats membres lorsqu'elle soup9onne, a la suite d'une plainte par exemple, que des aides d'Etat ont pu etre accordees a des ports. Selon la jurisprudence actuelle, les Etats. membres sont egalement tenus de fournir des informations a la demande de la Commission dans les cas OU leurs administrations publiques exercent des activites economiques de nature industrielle ou commerciale. 45. La Commission examine a l'heure actuelle, la possibilite d'apporter des modifications a la directive sur la transparence l'autorisant a demander des informations sur les flux financiers au sein des entreprises et de controler ainsi !'existence d'eventuelles subventions croisees. L'obligation de tenir des comptes distincts pour chaque type d'activites s'appliquerait a toutes les entreprises publiques et privees, independamment 30 La libre utilisation des infrastructures portuaires signifie generalement que l'acces du port devrait etre libre (i) a tous Jes usagers de l'installation portuaire, c'est-a-dire Jes expediteurs/navires et (ii) a tout operateur interesse par l'exploitation de J'installation, selectionne, par exemple, par le biais d'une procedure d'appel d'offre ouvert. 31 Directive 80/723/CEE de la Com1i1ission, du 25 juin 1980, relative a la transparence des relations financieres entre Jes Etats membres et les entrepriscs publiques, modifiee par la directive 85/413/CEE (JO L 229 du 28 aoGt 1985) afin de couvrir notamment le secteur des transports. - 21 - de leur chiffre d'affaires, qui operent soit dans des secteurs reserves, moyennant compensation (droits exclusifs ou subventions) pour les obligations de service public qui s'imposent a elles, soit dans des secteurs non reserves en concurrence avec d'autres entreprises. 46. En ce qui conceme la politique relative au reseau transeuropeen de transport (RTE-T), !'intervention communautaire s'est limitee a un soutien des i~itiatives portuaires et relatives aux ports d'interet commun sous la forme d'etudes de faisabilite, fac;on de reconnaitre qu'il peut exister une forte concurrence en matiere d'echanges entre les ports et qu'il faut veiller a ne pas fausser ces relations. Par consequent, des projets portuaires ou relatifs aux ports d'interet commun peuvent aujourd'hui etre implantes dans n'importe quel port communautaire. Les projets peuvent soit etre situes dans la zone portuaire elle meme, soit foumir au port un meilleur acces maritime/fluvial, ou encore le relier a la composante terrestre du RTE. Priorite est donnee aux projets· qui ameliorent l'efficacite des ports et eliminent des goulets d'etranglement. La Commission examine ces proj€ts a la lumiere d'un ensemble de criteres objectifs, et notamment de leur viabilite economique potentielle, mais aussi sur la base d'informations generales concemant le transport maritime et les systemes portuaires dans l'Union. La Commission n'a jamais tente d'imposer de fac;on centralisee le developpement d'un systeme portuaire ni, en general, de jouer un role dominant dans l'offre de nouvelles capacites portuaires. 4 7. Parallelement, dans les regions eligibles, le Fonds de Cohesion et le FEDER ont ete mis a contribution pour financer les equipements nouveaux ou modernises necessaires au developpement economique afin de satisfaire aux obligations de service public, eomme la four~iture d'un acces aux zones peripheriques, en conformite avec le cadre etabli par les orientations concernant le RTE-T32. Taus les pays relevant du Fonds de Cohesion et de nombreuses regions couvertes par le FEDER sont situes a la peripherie de l'Union, dotes d'un important littoral et souvent constitues d'un grand nombre d'iles. Une bonne integration du secteur maritime favorisera done la mise en place du marche unique et un developpement economique plus equilibre, tel que le prevoit le traite. 48. Toutefois, dans ces regions, certains ports doivent etre convenablement prepares a relever le defi. Nombre d'entre eux se caracterisent par des niveaux d'efficacite mediocres. Des ameliorations sont necessaires pour s'assurer que les installations existantes et a venir seront employees aussi efficacement que possible, pour permettre aux ports de tirer parti de l' accroissement du trafic au sein du marche unique et pour leur assurer un veritable role dans une repartition plus equilibree du trafic. Il faut egalement garder a !'esprit que !'absence d'equipements a une extremite de la chaine maritime peut, en definitive, compromettre l'efficacite et l'image du transport maritime dans son ensemble. L' objectif est done d'amener les ports situes aux deux "extremites" aux mveaux les plus eleves possible afin que !'ensemble du systeme portuaire en beneficie. 49. En ce qui concerne les politiques de fixation des redevances, !'Union n'est jamais intervenue jusqu'a present, laissant les decisions se prendre au niveau national, regional OU local, sauf quand ces politiques pouvaient etre utiles a dcceler les aides d'Etat deniere les interventions publiques. 32 Decision n° 1692/96/CE. - 22 - 4. 3 A la recherche d'une nouvelle voie 50. Cependant, au cours de ces- dernieres annees, les tendances en matiere d'organisation et de financement des ports ont fait apparaitre la necessite d'une reorientation de la politique de l'Union europeenne. 51. Une etude relative aux ports maritimes en Europe sollicitee par le Parlement europeen en 199333 reconnaissait I~ necessite de respecter les arrangements financiers pris par differents ports, mais concluait neanmoins qu'il n'existait aucune difference fondamentale entre les investissements pour les infrastrJctures portuaires et d'autres investissements a forte intensite de capital realises au profit de complexes industriels. II n'y a done pas lieu d'adopter une approche radicalement differente vis-a-vis des investissements portuaires et aucune raison de ne pas imputer le cout de ces investissements a leurs utilisateurs directs. L'etude laissait entendre que !'introduction des principes du marche dans les projets d'infrastructures, mis a part les chantiers interessant l'acces a la mer et la defense navale, serait le remede le plus efficace contre le risque de surcapacite34 et de possibles distorsions des flux commerciaux entre les Etats membres. les ports35. Ainsi, la concurrence entre 52. En effet, · 1a liberalisation des marches du transport et le developpement du RTE-T ont accru le developpement des corridors transeuropeens de fret ferroviaire reliant les ports du nord et du sud aux zones industrielles du centre vont resserrer les frontieres de !'Europe et accentuer davantage la concurrence entre les ports des differentes regions, notamment dans le domaine du trafic par conteneurs ou l 'on a enregistre de forts taux de croissance au cours des cinq dernieres annees (voir !'annexe II, cartes I a 5). Cette concurrence accrue remet en question la politique de l'Union europeenne sur les ports telle qu'elle a e\·olue jusqu'a aujourd'hui. 53. Par ailleurs, un nombre croissant de ports ont tendance a compenser au mains une partie des couts d'investissement en infrastructures par le prelevement de redevances portuaires. Les principes fondamentaux de la concurrence loyale et de l'efficacite economique veulent que, dans ce contexte comme dans d'autres, les usagers du transport assument le cofit des infrastructures qu'ils utilisent36. En outre, la mobilisation des capitaux prives necessaires au financement d'investissements strategiques n'aura que peu de succes si des fonds publics peuvent etre investis ailleurs pour financer des amenagements concurrents avec peu ou pas de garantie d'en obtenir un benefice 33 "Politique europeenne des ports maritimes", etude demandee par la direction generale de la recherche du Parlement europeen, serie Transport E-1, 1993. 34Les chiffres figurant dans une autre etude recente indiquent que, dans six grands ports cornpris entre Le Havre et Hambourg, des augmentations substantielles de capacites pour les installations a conteneurs sont prernes et ii faut aussi s'attendre a une augmentation globale de quelque 43% au cours des six prochaines annees, ce qui equivaut a une croissance annuelle de 6%. Seton les scenarios relatifs a l'avenir de la demande de trafic, la surcapacite atteindra entre 20% et 40% en 2000. D'apres The European container market - prospects to 2008, Ocean Shipping Consultans, 1997. et d'autres elaborations realisees par la Commission sur cette base. 35 Bien que les couts globaux de transit puissent ne pas representer une part elevee du total des couts de porte a porte dans le cas du transport au long cours (5-10%), ces frais portuaires constituent entre 40 ct 60% des couts totaux dans le cas du transport maritime a courte distance, ce qui influence le choix du port et peut creer une distorsion des flux commcrciaux. 36 "Vers unc tarification 0quitable et efficace dans Jes transports - Options en matiere d'internalisation des coGts externes des transports dans !'Union europeenre'', COM(95) 691 final. - 23 - suffisant: Une bonne repartition des· ressources sur l' ensemble du secteur portuaire ne sera pos~ible que si les decisions d'investissement sont prises dans un cadre coherent permettant de repercuter les couts sur les utilisateurs des infrastructures portuaires. l'histoire de 54. Toutefois, un certain nombre de facteurs doivent etre pris en compte lors de l' etablissement de ce cadre car ils influencent la · maniere dont le principe de l'utilisateur-payeur est applique au niveau communautaire. Tout d'abord, comme on l'a indique plus haut, !'organisation des ports varie considerablement entre, voire au sein meme des Etats membres. Certaines formes d'organisation sont complexes et profondement enracinees dans l'amenagement portuaire en Europe. L'analyse de ces diverses situations est une condition prealable a la conception reussie d'un cadre qui respecte, dans la plus large mesure possible, la variete des traditions etablies de longue date. Ensuite, un certain nombre de ports europeens sont situes dans des regions moins developpes et peripheriques ou sur des iles. Ces ports constituent souvent le seul lien avec le reste de l'Union et le centre de l'activite economique. de leur region. Ils representent done des parametres importants que les politiques de cohesion de !'Union devront respecter si le principe des redevances basees sur les couts devait etre plus systematiquement applique. Entin, l'interdependance des modes de transport et des infrastructures correspondantes, qui relevent parfois de regimes juridiques et financiers differents, requie11 non seulcment une approche progressive et coherente du financement et de les investissements realises a l'interieur du port, mais egalement une coordination avec les mesures affectant la tarification des autres infrastructures de transport. Cela requiert aussi une periode de temps suffisante pour permettre aux ports de s'adapter. Il convient d'accorder une attention particuliere a la politique communautaire en matiere de transport combine. infrastructures portuaires, en commernrant par tarification des la 4. 4 Vers un cadre communautaire concernant le· financement et la fixation de redevances pour Jes infrastructures portuaires 55. Si l'Union entend aborder de fac;on plus homogene la question de !'imputation aux usagers des couts des infrastructures portuaires et maritimes, il lui faudra proceder par etapes dans un certain nombre de domaines dont les pratiques et les mecanismes d' imputation des couts, et notamment la transparence du financement des ports et l 'etablissement de regles relatives aux aides d'Etat. Toute nouvelle demarche devra etre coordonnee avec le soutien accorde dans le cadre du RTE-T et les autres appuis financiers pour le developpement des infrastructures. 4. 5 Un cadre pour la fixation de redevances portuaires 56. 0n distingue traditionnellement, aux niveaux de la gestion et de l'administration, les services et equipements situes a l'interieur du port des infrastructures situees en dehors de la zone portuaire (connexions avec I 'hinterland et acces a la mer). Dans la zone portuaire 57. A l 'heure actuelle, les divers arrangements relatifs au financement des ports et a la fixation de redevances portuaires entrainent des distorsions croissantes de la concurrence. Les subventions permettent aux ports et aux exploitants d'abaisser les prix - 24 - et de detoumer I' activite commerciale a leur profit. Le regime des aides d'Etat perm et de traiter certaines situations mais selon l'approche actuelle de la Commission sur le financement public de !'infrastructure represente une mesure generale de la politique economique qui ne peut pas etre controlee par la Commission selon les regles de Traite sur les aides d'Etat pour autant que l'acces aux infrastructures soit ouvert a tous les utilisateurs potentiels d'une maniere non discriminatoire. Reconsiderer cette approche pour les ports aurait evidemment un impact sur le financement de !'infrastructure en general. Cette question sera, neanmoins, consideree dans la communication sur la tarification de !'infrastructure que la Commission prepare pour 1998. Afin d'examiner les situations de distorsion de concurrence, la Commission envisage la possibilite de developper un cadre general pour les redevances portuaires. C' est l'approche qui a ete preconisee dans ce Livre vert et developpee ci-apres. 58. Un cadre communautaire pour la fixation de redevances portuaires devrait exiger que les prelevement soient calcules en fonction des couts et indiquer dans quelle proportion ces redevances devraient refleter le cout des investissements en infrastructures. L 'etablissement de ce cadre ferait l' obj et d'une directive du Conseil qui autoriserait neanmoins. le respect des diverses traditions en matiere d'organisation portuaire. II pourrait prendre la forme d' exigences minimal es concernant les principes de fixation des redevances qui devraient etre observees dans I' ensemble de la Communaute. les ports de 59. Les systemes de redevances different considerablement entre la Communaute. Tous comportent cependant certains elements essentiels tels que la description des installations et des services portuaires couverts par chaque type de redevance, son assiette et son mode de calcul. De maniere generale, on distingue trois les prelevements lies a la fourniture de services et types de droits portuaires37 d'equipements permettant au navire d'entrer sans danger dans le port et d'en utiliser les facilites; les prelevements pour services ou fournitures specifiques~ et les layers ou terrains OU des equipements dont le port est redevances pour !'utilisation des proprietaire. D'un port a l'autre, ces droits refletent a des degres divers !'utilisation des services et des installations, aspects qui devraient tous deux etre pris en compte dans un futur cadre de redevances. En ce qui concerne Jes· services, le cadre pomrnit etablir certains principes generaux qui regiraient le systeme d'imputation des couts pour Jes services portuaires en vue de garantir que les tarifs pratiques refletent le cout des services fournis (voir aussi chapitre 5). 60. Quant aux infrastructures, differentes approches sont possibles: I) tarification en fonction des couts moyens, ce qui garantirait le recouvrement integral des couts; 2) imputation des frais d'exploitation seulement; et 3) tarification en fonction des couts marginaux ( ces methodes sont decrites en detail a l'annexe III). Dans certains Etats membres, les redevances portuaires refletent deja, a des degres divers, les couts d'infrastructures, le cas le plus extreme etant ce]ui des r;iys OU des ports prives et/ou operant comme des entites commerciales repercutcnt sur leurs usagers l' ensemble des couts decoulant des nouveaux investissements ou de l' exploitation des infrastructures. 37 "Rapport concernant l'enqucte sur la situation de fait dans lcs principaux ports de mer de la Communautc", ESPO, 1996. - 25 - 61. L'objectif a long terme d'une politique de tarification des infrastructures devrait etre, en principe, de compenser les couts sociaux marginaux, autrement dit les couts d'investissements, les couts d'exploitation et les couts externes3 8 de !'utilisation des infrastructures. Cette politique offrirait la garantie que les usagers des ports sont exposes a !'ensemble des couts qu'impliquent leurs decisions de transport pour la societe toute entiere. Cette approche porterait au maximum l'interet public et favoriserait l'efficacite economique dans la mesure OU ce principe s'appliquerait egalement a d'autres marches connexes. Si les decisions en matiere d'investissements sont prises sur une base economique rationnelle, cette approche permettra, a terme, un fort pourcentage de recouvrement des couts. L'application de ce principe au secteur portuaire garantirait que les. investissements sont suscites par la demande, car seuls peuvent etre compenses financierement les investissements pour lesquels il y existe une demande sur le marche. Si ce principe est applique systematiquement a travers l'Europe, il contribuera largement a instaurer une concurrence loyale dans le secteur portuaire. 62. La deuxieme solution, autrement <lit !'imposition d'une tarification reposant sur les couts moyens (recouvrement integral des couts d'infrastructures ), entrainerait, dans la situation actuelle caracterisee par une surcapacite dans certaines regions, une forte investissements anterieurs augmentation des redevances portuaires, puisque devraient egalement etre compenses en totalite. De surcroit, ce systeme provoquerait d'importants blocages dans la mesure ou rien ne justifie du point de vue economique que les utilisateurs actuels payent pour des couts irrecuperables. les 63. Entin, exiger que les prelevements soient uniquement calcules en fonction des •colits d 'exploitation ne donnerait pas aux utilisateurs une indication valable des couts induits par leurs decisions de transport. En particulier, cette approche ne permettrait pas de couvrir les couts des nouveaux investissement~. Des lors, la tarification serait inefficace, le secteur portuaire continuerait d'enregistrer d'importants deficits financiers, la concurrence loyale entre les ports de l'Union europeenne ne serait pas assuree et le probleme d'une nouvelle surcapacite ne serait pas resolu. 64. C'est pourquoi la Commission estime que les redevances portuaires devraient s'aligner sur les couts marginaux, ce qui permettrait de prendre egalement en consideration les nouveaux investissements. II faudra bien entendu resoudre les difficultes liees aux definitions et aux mesures, et veiller a ce que les orientations en matiere de fixation des redevances puissent etre facilement mises en pratique (voir annexe III). • 65. Le cadre de fixation des redevances s'appliquerait, en principe, aux ports qui se consacrent au trafic international. On peut se demander cette application aurait un effet different sur de petits p011s en quete d'expansion et sur de grands po11s qui ont deja connu une forte croissance de leurs capacites. Dans la mesure ou les ports situes dans les regions economiquement mains developpees accusent un certain retard en termes d'equipements, cette question a egalement beaucoup d'interet en ce qui concerne les consequences de la proposition sur la cohesion. 38 Cela SI! rapporte aux cout environnementaux, lies aux encombrements et aux accidents qui sont gencralement decrits comme des externalites puisqu'ils ne sont pas imputes a ceux qui Jes causent et qu'ils ne sont done pas payes par les uti I isateurs. - 26 - 66. L'impact relatif depend de la maniere dont le principe de prelevement de redevances est applique, de l'ampleur de la surcapacite dans les differents ports, des couts lies a !'expansion des capacites dans· chacun d'eux et d'une variete d'autres facteurs. II n'y a pas lieu de croire, cependant, qu' en regle generale les petits ports seraient desavantages par rapport aux grands ports par !'application du principe propose. 67. Toutefois, afin de s'assurer que l'approche proposee n'entre pas en contradiction avec l 'objectif de renforcement de la cohesion dans l'Union, une analyse plus approfondie est neces. saire pour determiner s'il conviendrait d'appliquer des regles specifiques aux ports situes dans les regions de l'objectif 1 et les regions relevant du Fonds de cohesion et peripheriques (de fa9011 que les redevances portuaires clans ces regions ne representent qu'un certain pourcentage des couts marginaux, par exemple), tout en veillant ace que cette souplesse ne contrevienne pas aux regles de la concurrence. 68. La fixation des redevances devrait aussi etre fondee sur la transparence des systemes appliques par les diff erents ports afin de garantir une concurrence loyale entre et dans les ports, et de permettre parallelement aux utilisateurs de verifier s' ils obtiennent les • equipements et les services pour lesquels ils sont taxes. 69. En outre, comme eel a a ete indique precedemment, la Commission considere le financement public de l'infrastructure comme une mesure generale de politique economique ne relevant pas des regles relatives aux aides d'Etat, pour autant que ces infrastructures sont accessibles a tous les utilisateurs potentiels d'une maniere non discriminatoire. L'approche de la Commission pour les investissements publics clans les infrastructures, y compris !'infrastructure portuaire, sera examinee clans le contexte d'une plus large politique clans une communication sur la tarification des infrastructures pour !'ensemble des modes de transport que la Commission preparera en 1998. Dans un premier temps et afin de mettre a jour Ies informations relatives aux flux financiers passant du secteur public aux differentes categories de ports dans les Etats membres (notamment en ce qui concerne les montants et la forme des financements), Ia Commission prevoit de realiser un inventaire des financements publics accordes aux grands ports se consacrant au trafic international ainsi que des pratiques en cours en matiere de prelevements por~uaires. Ces informations representeront une contribution utile a I' elaboration du futur cadre de fixation des redevances, par exemple lorsqu'il s'agira d'evaluer l'i~pact possible de }'application de ce cadre sur les regimes douaniers portuaires et de determiner une periode de transition appropriee. Si l'Union devait developper une approche plus homogene des redevances portuaires, ii conviendrait ensuite d'elaborer un cadre qui serait inscrit dans une proposition de directive du Conseil. Le cadre reposerait sur le principe du recouvrement des coil. ts des nouveaux investissements, des cofits d'exploitation et des cofits externes, d'une part pour garantir que les nouveaux investissements sont suscites par Ia demande, et d'autre part pour assurer une concurrence equitable dans Ies ports a plus long terme. On veillera egalement a ce que le cadre soit suffisamment souple pour satisfaire Jes besoins des regions les moins developpees et pour prendre en compte Ies cofits externes, ainsi que d'autres evolutions dans le secteur des transports. La misc en oeuvre d'une approche communautairc des redcvances portuaires et du - 27 - Action financement des ports devrait etre progressive et aller de paire avec !'elaboration d'une approche generale de la tarification des infrastructures et du financement pour tousles modes de transport. La Commission a l'intention de preparer une commu. nicatfon surune approche intermodalede cette question en 1998 qui, sur la base des discussfons auxqueHes donneraljeu. ce. Livre ·vert, proposera l'approche existante desi. nvestisseme~ts· publics·dansl'infrastructure et suggerera les etapes concretes pour l'elaboration d'un cadre adeqtrnt pour les ports. Ence quf concerne les aides d'Etat, et compte. ·tenu des informations ·qui seront obtenues grace a une plus grande transparence en matiere de financement portuaire, <Ia Commission poursuivra son examen du soutien financier que le secteur public accor~e aux actifs utilises par des entreprises exer~ant des activites commercfales dans Jes ports. Pour le n1011lent, Ia Commission considere qu'uneaide financiere qui beneficie a quelques operateurs specifiques, comme une aide d'Etat au sens du>traite. Cette approche corittibuera a renforcer le respect du principe de recouvrement des cotits. en gararitissantqu'en dehors des derogation prevues par le Traite les investissements seront. fin. ances par Ies entre~ises portuaires sur une base commerciale et que les cotits seront done repercutes sur les utilisateurs. On determinera lors de l'elaboration du cadre stir les redevances portuaires s'il est necessaired'y associer les regles relatives aux aides d'Etat. Hors de la zone portuaire 70. La concurrence qui regne entre les ports est egalement affectee par les politiques d' acces au port par I 'hinterland et par la mer et les politiques de tarification appliquees aux modes de transports terrestres. Une politique de l'utilisateur-payeur pour tous les modes de transport, comme le propose la Commission, pourrait influencer la repartition des flux de marchandises entre les ports d'Europe. L'elaboration d'un cadre general de redevances sur les infrastructures pour tous les modes de transport est manifestement necessaire afin d'assurer un developpement equilibre des politiques de tarification entre les differents modes de transport. La communication precitee concernant une approche intermodale de la question examinera egalement en detail de quelle maniere inscrire les principes de fixation de redevances pour les infrastructures portuaires dans un cadre plus general. 71. Les implications du principe de recouvrement des couts pour deux categories d'infrastructures specifiques - acces des ports par la mer et outils d'aide a la navigation - meritent une attention particuliere et sont examinees dans les paragraphes qui suivent. Acces des port par la mer 72. Un certain nombre de ports europeens, principalement ceux de la mer du Nord, sont situes sur des estuaires ou sont, en tant que ports fluviaux, victimes d'un envasement chronique. Fournir un acces maritime adequat a ces ports implique chaque annee d'importantes depenses de dragage, actuellement finances, dans la plupart des cas, par des fonds publics. Bien qu'il n'y ait aucune raison a priori pour traiter les acces - 28 - maritimes differemment des autres infrastructures portuaires39, !'application brutale et sans reserve du principe de l 'utilisateur-payeur dans ce cas handicaperait gravement un certain nombre de ports, dont certains constituent d' importantes portes d' acces pour le commerce europeen, et pourrait avoir un impact negatif sur le trafic par voies le principe de navigables. L'opportunite d'appliquer aux chenaux d'approche reCOl:lVrement des couts devra done etre etudiee avec precaution40. D'autres solutions en vue d 'une application convergente du principe de recouvrement des co fits seraient probablement plus urgentes et plus faciles a mettre en oeuvre. Outils d 'aide a la navigation 73. Les outils d' aide a la navigation sont traditionnellement cites dans la theorie economique comme les exemples typiques de biens publics4 1. Outre les outils classiques tels que les phares, les balises, etc. , les aides a la navigation modernes utilisees sur les routes maritimes les plus empruntees ou le long des cotes dangereuses ou ecologiquement sensibles comprennent des systemes de radionavigation (LORAN-C et GNSS, par exemple), !'infrastructure physique requise pour encadrer les services de trafic maritime· (VTS) et les systeme d'information et d'organisation du trafic maritime (VTMIS), et des systemes de routage et de signale~ent obligatoires des navires. 74. Il n'est pas rare que la securite ou les interets commerciaux tant du trafic local que des navires en transit soient mieux servis par des systemes qui depassent les frontieres national es et pourraient etre developpes sur une base regionale42. En outre, etant donne !'importance que revetent, pour le commerce mondial, plusieu;~ itineraires maritimes europeens, ainsi que la sophistication et Cintensite de capital croissantes de ces systemes, ii serait injuste que les depenses induites par leur mise en oeuvre soient assumees uniquement par les Etats cotiers concernes, dans la mesure ou l 'ensemble du trafic en transit et des utilisateurs regionaux (les navires de peche, par exemple) tirent avantage de ces systemes. Le risque que comporte cette option est que les outils necessaires ne soient pas mis en place ou que les Etats fournisseurs s' efforcent de couvrir leun: co fits par des mo yens -insatisfaisants. En outre, les outils d' aide a la navigation situees sur le long des cotes beneficient a un trafic qui, aux fins du recouvrement des co fits, n' est "captif' que si les systemes sont organises sur une vaste base regionale. Une initiative communautaire pourrait fournir les moyens de mettre en oeuvre de tels mecanismes. De fait, la necessite d'une proposition de la Commission 39 En particulier lorsque les chenaux d'approche sont situes a une telle profondeur d'eau que, bien que lcur acces soit ouvert a tous, ils ne peuvent vraiment etrc empruntes que pour un petit nombre d'utilisateurs facilcment identifiables. 40 Dans d'autres pays industrialises tels que les Etats-Unis et le Japan, Jes chenaux d'approche sont consideres comme 'iles biens publics et done finances sur les fonds publics. 41 Pour une definition, se reporter a la note 17. 42 Dans le contexte du developpcment, sous la forme d'un reseau transeuropeen, du systeme d'information et d'organisation du trafic maritime (VTMIS), la Communaute a deja accorde une aide financiere a uncertain nombre de ports ou de services cotiers de trafic maritime dans les regions peripheriques de la Communaute. En outre, avec le pro jet d 'observatoire europeen permanent du trafic (EPTO), la Commission a mis a la disposition de to us les ports et services de trafic maritime (VTS) de la Communaute un outil permettant !'analyse systernatique et !'amelioration des conditions locales de trafic dans les zones portuaires. L'extension de activite de l'EPTO a un plus grand nombre de ports en multiplierait les effets positifs. Enfin, la Commission etudie actucllement la possibilite d'harmoniser !es VTS par des mesures qui se limiteraient a definir des criteres minimaux de performance pour Ies equipements des VTS (interfaces cntre !es services) ct des procedures harmonisees pour ameliorer la communication cntrc ks navires et la cote. - 29 - Action etablissant a la fois les principes d 'un systeme de redevances pour le recouvrement des couts de developpement et d'investissement induits par ces outils, et un mecanisme de partage equitable de la charge financiere avec les utilisateurs, a deja ete soulignee par la Commission dans sa communication "Pour une politique commune de la securite maritime"43 (points 101 a 114). 75. En ce qui conceme les outils locaux d'aide a la navigation, et notamment ceux qui sont utiles a I' approche des ports, les principaux beneficiaires sont les utilisateurs locaux. Le developpement et la mise en oeuvre des outils d'aide a la navigation clans les zones portuaires sont done etroitement lies aux investissements realises dans OU a l' abord des ports et devraient normalement etre la meme maniere. Les Couts correspondants devraient done, en principe, etre couverts par les redevances portuaires de fa<;on identique dans toute la Communaute. Toutefois, il peut s'averer necessaire, dans ce contexte, d 'en vi sager des derogations particulieres pour les ports dotes de longues voies d' acces auxquelles ne s' applique pas le systeme de recouvrement des couts des infrastructures cotieres mentionne ci-dessus. traites de 76. Dans tous les cas de figure, les propositions presentees devront etre compatibles avec le cadre plus large constitue par le reseau transeuropeen de positionnement et de navigation, qui fera l'objet d'une prochaine communication. Les infrastructures maritimes situees hors de la zone portuaire exigent une attention particuliere. Dans le cas des outils d'aide a la navigation cotiere, une initiative communaut~ire µevrait etre preparee en vue de definir, d'une part, les principes qui guideront les systemes de fixation de redevances, destines a recuperer les couts de developpement et d'investissement induits par ces outils et, d'autre part, un mecanisme de repartition equitable de la charge financiere avec Jes utilisateurs. En ce qui concerne les outils locales d'aide a la navigation dans la zone portuaire et son abord immediat, ainsi que pour le dragage des chenaux d'approche, le principe de l'utilisateur-payeur devra etre etudie avec precaution afin de prendre convenablement en compte les differentes situations geographiques dans lesquelles se trouvent les ports. 4. 6 Le RTE-T et le soutien financier de l'Union europeenne pour le developpement des infrastructures 77. La politique suivie a l'avenir pour le RTE-T devrait etre confonne a l'approche adoptee pour les investissements portuaires en general. 11 conviendrait d'utiliser la ligne budgetaire R TE-T44 pour soutenir les ports en tant que points nevralgiques de transfert dans le systeme de transport multimodal europeen, tout en reconnaissant le risque de distorsion que presentent les subventions publiques. La Commission estime d'ailleurs que la ligne budgetaire RTE-T ne devrait pas, en regle generale, etre utilisee pour 43 COM(93)66 final du 24. 2. 1993. 44 regles generates finales pour l'octroi du concours financier communautaire dans le domaine des reseaux transeuropeens (reglement N° 2236/95 du 18 septembre 1995). - 30 - financer des projets dans le secteur portuaire, sauf pour la mis en oeuvre de systemes d'EDI et la realisation de projets d'infrastructures touchant le transport ferroviaire, les voies navigables et le trafic maritime a courte distance aux fins du transport combine. Priorite devrait etr~ egalement donnee aux projets developpes dans I 'hinterland pour relier les'ports au reste du reseau, en particulier s'il s'agit de connexions avec les chemins de fer et les voies navigables. 78. Dans les regions eligibles, la possibilite d'utiliser le Fonds de cohesion et le FEDER, l'objectif 1, pour financer des particulierement dans ,. les regions relevant de investissements d'infrastructures dans les ports devrait etre maintenue. Ces fonds devraient setvir des objectifs prioritaires tels que la meilleure integration des ports dans le RTE-T, !'amelioration de l'acces a !'hinterland et la remise a neuf des infrastructures a l'interieur des zones portuaires. 11 conviendra de trotiver un equilibre entre les objectifs de la politique regionale et la necessite d'eviter des distorsions injustifiees de la concurrence entre les ports. Action Le fina~~e. menf au titre de la lign~ -~~dgetaire R!~-T sera centre dans le secteur · portuai~e ~u. ~~ur des. •·. etu~~~~~ ~e fais~~Uit~. ;-. des:~y~temes EDI et· du soutien du transp~r~fO~~~ne •. Pr~?i;-i~~l-~--~~~-~g~l~l. lle~t··~o~~~~~. l. 'amelioration des conn~xions avec· l'Hl~~~~I~11a, _en~,ry~~-#li~r. ·p,~i. ~~s. :·Y~i~~~~e~. ~~~~~~. ~~s. _··et navigables. Le co~cours financle~;·clu{Fonds d~·coliisiti~;it- cfoi~FED~~·i:~o:li. i~a;:~~re sollicite, principalement pour se~~f;d~~ •. ··. objectifs PflP,ri~~~te~i,!,~ls qu~'. ·fa':'~~. ill~ure• integration. · des ports<laris le RTE-To,J'apielioration des:c·~nnexions av·~~·:i~M. [lt~rland' et la remise a neufole la zone portuaire. Les criteres ecologiques feronf partie integrante des conditions que les projets portuaires devront financement communautaire. respecter pour obtenir un. ·. /:::. : ·_:~;·::_:=··:;;·}< ··'. ::. :,··. :·· '. ·:,_,·· :·_·~ ~:-/:: :\;: >·· ·. _: :::. /--. :>',~~:,,;::~:~:/~'. ·. :::~·;·:. :. :. :t';~<-. :,<·: ~~~:~·. <. ::::. ,_:. -::. ::,:;·: ·. ·=. -:-. -. ·-. ·. -. c : :. ;. -. 5. LES SERVICES PORTUAIRES: ORGANISATION ET ACCES AU MARCHE 5. 1 Generalites 79. 0utre leur fonction principale qui est le transfert des passagers et des marchandises du mode de transport maritime aux modes de transport terrestres et vice versa, les ports fournissent une variete de services et d' equipements, parmi lesquels on distingue souvent ceux qui relevent des navires (tels que le pilotage, le remorquage et l'amarrage) de ceux qui touchent aux marchandises ( essentiellement la manutention et le stockage ). Les ports proposent, en outre, un certain nombre de services auxiliaires tels que la lutte contre l'incendie, le soutage, l'approvisionnement en eau et les installations de collecte des dechets. En fonction de !'organisation, du statut juridique et des objectifs d'un port, les services portuaires peuvent etre fournis en bloc OU separement, systematiquement OU a la demande. 80. Les services portuaires fonctionnent generalement dans des structures isolees, protegees par des droits exclusifs et/ou des monopoles de droit ou de fait de nature publique ou privee. Toutefois, cette organisation traditionnelle des services portuaires, et surtout de ceux qui touchent aux marchandises, a tres souvent ete remise en cause au cours des dix dernieres annees comme ne repondant pas aux nouvelles exigences technologiques et aux pressions accrues de la concurrence. Suite a cela, les restrictions ont ete - 31 - progressivement levees sur le marche des services de manutention, qui a acquis un caractere. plus commercial avec la participation croissante du secteur prive, tandis qu'elles subsistent souvent sur le marche des services lies aux navires (services techniques et nautiques). 5. 2 Les services lies aux marchandises 81. Parmi tous les services portuaires, la manutention a ete l'une des activites les plus profondement touchees par le progres technologique et la concurrence entre les ports, qui s 'est nettement accentuee apres la realisation du marche interieur45. Les nouvelles tendances du marche peuvent se resumer en trois termes : concentration du capital, specialisation et integration verticale. 82. L'organisation des services de manutention depend largement de ta structure du port et de la reglementation qui y est appliquee en matiere d'emploi. II existe une tendance persistante a transferer la prestation de. ces services du secteur public au sectetir prive afin d'en augmenter l'efficacite, d'exploiter le savoir-faire detenu par le secteur prive et de reduire des depenses publiques affectees a la main-d'oeuvre portuaire. A cette fin, des reformes legislatives ont eu lieu recemment dans un certain nombre d'Etats membres en vue d' adapter le marche du travail portuaire aux mutations technologiques et structurelles, tout en tenant compte des consequences sociales de ces changements. La restructuration permettra aux ports de tirer profit de leur situation strategique dans le transport intermodal et d'exploiter les possibilites de creation d'emplois qui s'offrent a eux pour des services, tels. que l 'empotage et le depotage des conteneurs, la distribution physique, l' emn1agasinage et l' empaquetage. Le developpement de nouveaux services necessitera le recours a des technologies avancees et I 'utilisation de reseaux de transmission de donnees a grande vitesse. Pour faire face aux demandes toujours plus nombreuses de qualification des travailleurs, ainsi qu'au besoin croissant de flexibilite et de sensibilisation aux questions liees a l'environnement et a la securite maritime, de nouveaux concepts de formation specifiques doivent etre elabores dans le cadre d'un processus d' apprentissage tout au long de la vie. 83. Cependant, la rigidite de la main-d'oeuvre portuaire reste l'une des caracteristiques du secteur, principalement due aux pratiques d'immatriculation des travailleurs et de constitution de reserve de main-d'oeuvre dans un certain nombre de ports de l'Union europeenne. Elle remonte a une epoque OU l'activite portuaire etait extremement irreguliere et OU il fallait faire face a des "pies" essentiellement dus au fait qu'il etait impossible de prevoir l' arrivee des navires. De nos jours, les reserves representent une transition entre l'ancienne organisation portuaire fondee sur !'utilisation d'une main d'oeuvre occasionnelle, et !'organisation actuelle a forte intensite de capital, dans laquelle les relations professionnelles directes et a long tenrte avec l 'exploitant portuaire deviennent la regle. L'une comme l'autre impliquent une participation et une contribution financiere de la part de taus les exploitants etablis dans le port. 45 La contcneurisation et le caractcre capitalistique du transport maritime ont pousse de plus en plus !es ports a ameliorer la productivite et d'efficacite operationnelle de leur main-d'oeuvre. Dans ses efforts pour s'adapter aux nouvelles exigences de la demande, l'industrie portuaire s'est elle aussi progressivement transformee en une industrie a forte intensite de capital, ce qui necessite des investissements massifs dans des equipements de manutention des marchandises sophistiques et des reductions proportionnelles de l'emploi direct dans les ports. - 32 - les 84. Independamment de !'existence des reserves de main-d'oeuvre, travailleurs immatricules beneficient encore d'une priorite d'emploi dans certains Etats membres, conformement aux recommandations de la convention n° 137 de l'OIT sur le travail dans les ports de 1973. D'une fa9on generale, les restrictions ou les conditions qui regissent l'immatriculation ne soulevent pas de difficultes pour autant qu'elles soient non disq-iminatoires, necessaires et proportionnelles. Par contre, l 'obligation pour les exploitants de prendre part aux reserves de main-d'oeuvre et/ou d'employer exclusivement des. travailleurs figurant dans la reserve pour leurs operations portuaires peut, dans certaines circonstances, constituer une restriction de facto a l'acces au marche. 5. 3 Services lies aux navires 85. D'une fac;on generale, la necessite d'assurer la securite des navires, de la cargaison, des passagers et de I' ensemble de la communaute portuaire a pousse les pouvoirs publics a beaucoup intervenir afin de veiller a la competence du personnel responsable. Ainsi, !'organisation des services techniques et nautiques, et notamment du pilotage, prend souvent modele sur le "service public" et s'accompagne de taxes determinees ou contr6lees par !'administration nationale competerite. 86. Le pilotage est I' exemple caracteristique d'un service technico-naval obligatoire, organise sur la base d'un monopole dans la majorite des ports europeens. L'acces aux ports est soumis au pilotage obligatoire pour les navires depassant un certain tonnage ou une certaine longueur et pour les navires tr~sportant des marchandises dangereuses. Des certificats d' exemption peuvent etre accordes aux capitaines et aux navires frequentant souvent le port (habituellement, les transbordeurs) - delivrance cependant soumise a des regles complexes et diverses. 87. Le degre d'intervention du secteur public dans la prestation des services varie considerablement a travers l'Europe. Dans certains Etats membres, les services sent confies aux autorites nationales ou portuaires et les pilotes sent, dans ce cas, des fonctionnaires. Dans d'autres cas, les pilotes sent des travailleurs independants regroupes au sein d' associations ou de collectifs de partenaires, qui peuvent etre autonomes du point de vue financier et operationnel. Pourtant, la encore, le secteur public reste tres present en ce qui conceme l'autorisation, la formation, la tarification et l 'etablissement de normes de qualite. Le cadre reglementaire qui regit la prestation des services accorde aux associations de pilotes des droits exclusifs de jure, generalement limites a un seul port et souvent accompagnes d'obligations de service public, et restreint la responsabilite des pilotes en cas d'accident. 88. Bien qu'elles soient plus fragmentees et plus limitees, les information dont dispose la Commission concernant les services de dragage et d'amarrage fait apparaitre une grande diversite d'organisation dans ce domaine en Europe. La aussi, les services sont foumis soit par le secteur public soit par le secteur prive, sur une base volontaire ou obligatoire, en exclusivite ou en concurrence avec d'autres exploitants. 89. Dans le cas du dragage, la prestation de service par le secteur public peut entrainer une participation des autorites portuaires ou des exploitants agrees en vertu de droits exclusifs dent les tarifs sont fixes et contr6les par l'autorite portuaite competente. Lorsque le service est (ourni par des exploitants prives, il n'existe aucune restriction formelle a l'acces au marche et la participation du secteur public se Jimite generalement - 33 - a assurer le respect des norm es de securite et de protection de l 'environnement. Les tarifs sont en principe librement negocies. 90. Le service d'amarrage est foumi directement par les autorites portuaires, par des societes ou des cooperatives agrees operant en vertu de droits exclusifs, ou par plusieurs les exploitants agrees sont legalement ou societes privees. Dans certains cas, contractuellement tenus de respecter des obligations de service public, ce qui garantit leur intervention en cas d'urgence. Le systeme d'agrement implique egalement la participation des autorites portuaires et, · eventuellement, des organisations professionnelles a la fixation des tarifs. 5. 4 Les services portuaires en vertu des regles du traite CE 91. En vertu du principe de neutralite, garanti par l 'article 222 du traite CE, la Communaute do~t rester neutre a 1' egard du statut prive OU public des exploitants portuaires. En outre, le droit des :Etats membres a definir le regime des services fournis dans leurs ports en fonction des circonstances geographiques, administratives, sociales, techniques et historiques qui leur sont propres, devrait etre respecte. Toutqfois, les regles du traite CE s'appliquent egalement, en principe, aux entreprises et aux autorites portuaires. Independamment de leur regime, les entreprises portuaires publiques et privees devraient rivaliser a conditions egales pour la prestation des services portuaires a caractere commercial46. Lorsque tant qu'entreprises publiques, fournissent des services portuaires de nature commerciale, tels que la manutention des marchandises, en concurrence avec d'autres operateurs, comme elles sont libres de le faire, ces activites devraient faire l 'obj et de comptes separes. La proposition visant a modifier la directive relative a la transparence financiere mettra cette necessite en evidence (voir paragraphe 45). les autorites portuaires elles-memes, en 92. La Cour de justice des Communautes europeennes et la Commission europeenne ont arrete un certain nombre de decisions relatives aux ports, en particulier dans le domaine de la concurrence. En ce qui conceme l' application des regles de concurren1. ;e aux services portuaires, un arret de la Cour a condamne l' organisation de services d'acconage reposant sur le double monopole d'exploitants portuaires et de societes de manutention dock au motif que ce regime constituait un abus d'une position dominante47• Dans une affaire ulterieure, les tarifs discriminatoires pratiques par des entreprises de pilotage ont ete juges incompatibles avec les regles de concurrence communautaires48. Pour sa part, la Commission a egalement arrete des decisions appliquant les regles de concurrence au secteur portuaire et condamnant notamment des entreprises portuaires, qui agissaient a la fois en qualite d'autorites portuaires et de 46 Seules les activites economiques des ports, et non Jes activites publiques/administratives, sont susceptibles d'entrcr dans le champ d'application des regles de concurrence. La Cour a rccemment affirme dans l'affaire Cali (Arret du 18 mars 1997 dans l'affaire C-343/95, Diego Cali & Figli Srl/Servizi ecologici Porto Di Genova SpA (SPEG), non publiee) que !'article 86 du traite n'etait pas applicable au monopole legal de la Jutte contre la pollution au motif qu'il s'agissait d'une activite inherente aux prerogatives essentielles de l'Etat responsable de la protection du milieu marin. 47 Arret du 10 decembre 1991 dans l'affaire C-179/90 Merci Convenzionali del Porto Di Genova /Gabrielli, Recueil 1991, p. 1-5923. 48 Arret du 17 mai 1994 dans l'affaire C-18/93 Corsica Ferries Italia Srl/Corpo dei piloti dcl porto di Genova, Recucil 1994, p. l-1824. - 34 - compagnies qe navigation (des exploitants de ferries ,pour la plupart), pour avoir refuse a leurs concurrents l 'acces aux installations portuaires essentielles. 49 93. Cette tendance juridique vers !'application plus systematique des regles du traite dans le secteur portuaire s'inscrit dans la ligne de la politique de !'Union europeenne visant a encourager la modernisation et l'efficacite du s~cteur, compte tenu de l' evolution structurelle de la concurrence mondiale et de la necessite pour les entreprises de foumir des prestations de meilleure qualite a des prix raisonnables. Cette exigence se fait encore plus pressante quand les utilisateurs ont, dans la pratique, a choisir entre un nombre restreint de ports. 94. 0utre les regles de concurrence, le regime des services portuaires doit etre conforme aux principales libertes garanties par le traite CE (liberte de l'etablissement, libre circulation des personnes et des services). Toutefois, La Commission doit egalement prendre en consideration les imperatifs de securite et les obligations de service public dont le but est d' assurer la continuite du servi~e sur une base non discriminatoire et de faire face aux situations d'urgence. Ces preoccupations peuvent legitimement motiver des restrictions a l'acces au marche pour la prestation des services techniques et nautiques. La taille du port ou !'organisation optimale de certains services, notamment les services techniques et nautiques, peuvent compter parmi les facteurs qui determinent le degre d' acces au marche. 95. Cependant, toute restriction doit etre dument motivee. II convient de satisfaire aux criteres etablis en ce qui conceme la nature de la restriction et la qualification du service comme service "'d'interet economique gener~l"50. Dans ce co~texte, la Commission determine, en fonction du principe de proportionnalite, si les memes objectifs ne peuvent pas etre atteints moyennant des pratiques moins restrictives, voire sans aucune restriction. La difficulte consiste done a concilier, d'une part, des imperatifs de securite et des obligations de service public et,. d'autre part, une structure qui soit compatible avec les modeles de concurrence. C'est particulierement le cas lorsqu'une entreprise unique exploite a la fois des services relevant du champs d'application de l'article 90 du traite CE et des services de nature purement commerciale5 1• 96. Dans les situations ou le jeu des forces du marche est encore limite, il faut preter une attention particuliere aux tarifs pratiques afin de s'assurer que les prix sent equitables, transparents et proportionnels aux couts induits par la prestation de service. Une inadequation entre les tarifs appliques et les services renaus pourrait etre tres difficile a justifier par !'argument de "l'interet economique general" du service, comme c'est le cas lorsqu'un service non rendu doit malgre tout etre remunere. Ces elements soulignent !'importance d'un controle approprie par les administrations nationales responsables de 49 Decision 94/119/CE. Port de Rodby'', du 21. 12. 1993, JO L 55 26. 2. 1994, p. 52; decision 94/19/CE, du 21. 121993, IV /34. 689, Sea Containers/Sealink, JO L 15 du 18. 1. I 994, p. 8. A Ia suite de l'affaire C-18/93 precitee, la Commission a estime, dans une decision du 21_octobre 1997, que le systeme de rabais applique aux tarifs de pilotagi: dans le port de Genes constituait une mesure discriminatoire incompatible avec le traite CE. so Comm~nication sur les sercices d'interet general en Europe, COM(96)443 du 11. 09. 1996. 51 Dans l'affaire ci-dessus c-179/90, la Cour a cxplicitement soutenu que lcs services d'arrimage ne pourraient pas obtenir lcur diplome comme services d'interet economique general. - 35 - la validation ou de la fixation des pnx, afin d'eviter une tarification excessive ou injustifiee. 97. Le libre service, situation dans laquelle les utilisateurs assurent un ou plusieurs types de services. portuaires par eux-memes, peut dans certains cas etre considere comme une alternative a la prestation des services. L'interet de cette option depend largement, dans fa pratique,. de la· nature du service ainsi que des particularites locales. En general, des restrictions ne sembleraient justifiees que si le libre service allait a l 'encontre des normes de securite ou du respect des obligations de service public, et seulement dans la mesure ou elles seraient absolument necessaires pour eviter un tel risque. Action Les. se~i~~S, port~. air~s doivent etr~tc:?~~~~~res- comme· faisant partie integrante du. •. s~ste~~:y·de:> fi"ansptiJ1- -m~ritilll~~f>. ~Jlis~. ~'Hs sont indispensables au hon foncti?n~~~-~ht ~~ ce m~de. de. tra~'. ~. ~~-~'. ·ef contribuent de fa~on essentielle a l'utms'atio~·-·:-~~ficace et sure ·des. inft~~!tu~~11res portuaires et maritimes_. Les prat~~u~~;:a~. ~~ell~s:·?nt e1,1t~ain·e le dep9(f~~ ~!a~ntes - ·'ctu~llement examinees au cas P1\~. c~~>~~. ~:;,~t:(j?. ~~~ss~??. - _d~ 18'Pl\~:;:4~~~P. 1:!~~~~t. eurs·ef·des prestataires potentiels de. -ces;~~~·5~s:~ui. 1;~,~~g~~nt·de~-~?fr~~~leR •. :~ftraite. c~ tft l'application divergente des nqrm~. ~;;c;l~, securite ·et de quabte · d~-·~e ce~·. 5. 5 A la recherche d'une nouvelle voie 98. A la lumiere de ce qui precede, differentes options sont envisageables. D'un cote, la Commission pourrait poursuivre son approche actuelle, qui consiste a examiner chaque plainte au cas par cas, en tenant dument compte des considerations exposees ci-dessus. Elle appliquerait les dispositions du traite CE, en particulier les regles de la concurrence, au secteur portuaire, laissant aux autorites des Etats membres le so in d' elaborer des reglementations specifiques sur l 'organisation des services portuaires au ni veau local, regional OU national. 99. En complement de l'approche au cas par cas, !'action communautaire pourrait prendre la forme d'un cadre reglementaire en vue d'une liberalisation plus systematique du marche des services portuaires dans les principaux ports impliques dans le trafic international, tout en tenant dument compte des exigences de securite et des obligations de service public qui revetent un interet particulier pour les services techniques et nautiques. Dans ce contexte, les eff ets economiques et sociaux de la modification des regimes existants pour les services portuaires devraient etre etudies. 100. Ce cadre reglementaire impliquerait la fixation a l'echelle communautaire d'un niveau minimum de qualifications professionnelles et d'exigences de service pour les prestataires de services teclmiques et nautiques. tels que les pilotes, les entreprises d'amarrage et de remorquage, s' appuyant a la fois sur les J1iveaux de qualification et les normes existant dans travaux des organisations internationales en cours dans ce domaine. Cette demarche contribuerait a ameliorer ces niveaux et ces normes dans tous les ports impliques dans le trafic international et a s'assurer ainsi que les exigences de securite appropriees sont satisfaites dans toute la Communaute, et faciliterait en outre la circulation des travailleurs c. oncernes et la fourniture des services vises au sein de la Communaute. les Etats membres et sur les 101. Ce cadre reglementaire pourrait egalement foumir des regles communes pour l'acces au marche des services portuaires, prenant dument en compte les specificites de ce - 36 - marche. Le but serait de garantir que l'acces au marche est assure de fayon objective, transparente et non discriminatoire, compte tenu des contraintes propres a chaque· port. Dans la mesure ou certaines contraintes pratiques decoulent essentiellement de ·. preoccupations les caracteristiques geographiques paiticulieres du port, il peut $'averer necessaire de. limiter l'acces au marche. liees a la. securite, parfois suscitees par 102. Dans les cas exceptionnels ou l'acces a un service est limite, souvent par le biais de concessions ou de licences, a un nombre restreint de foumisseurs, ii est essentiel, afin d'eviter des discriminations, de prevoir une procedure de selection neutre, objective et transparente. Ces autorisations, et particulierement les droits exclusifs, ne devraient etre accordees que pour une periode limitee pour permettre, notamment, la recuperation normale des cout d'investissement. Les obligations de service public devraient etre egalement organisees sur un mode non discriminatoire en instaurant, par exemple, un systeme en vertu duquel taus les operateurs portuaires assumeraient une part raisonnable et equitable de !'obligation d'assurer la continuite du service ou en octroyant des concessions ou des licences soumises a !'obligation de service public a un exploitant unique, dument selectionne et dedommage pour les surcouts induits par cette obligation52 • Le but est d'assurer une concurrence loyale entre les exploitants, tant publics que prives, en empechant certains operateurs d'abandonner a d'autres les segments les mains rentables du marche, tels que la prestation de services de nuit. 103. Entin, certains principes generaux regissant un systeme de tarification des services portuaires pourraient etre envisages afin de garantir que les prix pratiques refletent le cout des equipements utilises et des services fournis. Des regimes de redevances adaptes aux services portuaires pourraient etre etudies dans le contexte de la proposition de cadre general de redevances portuaires dej~ decrit au chapitre 4. Toute mesure de liberalisation devrait etre introduite par etapes afin de laisser au secteur suffisamment de temps pour s'adapter. Ce nouveau cadre ne prejugerait en rien de !'appreciation par la Commission des plaintes individuelies deposees au titre des regles de concurrence. Action En complement d~l'approche au cas par ~~s! uncadre reglementaire pourrait etre elabore:au niveau. communautaire en. v. U~<~~p~Jil>~raJisation plus systematique du marche des services portuaires dans Jes p~i~~ipaux/11orts de trafic international. Ce cadre aurait pour buf d'etablir, dans un,2·'delai ·raisonnable, des conditions de concurrence equilibrees entre· et dans Jes ports comniunautaires, tout en assurant le respect des normes de securite maritime et portuaire. Le nouveau cadre ne prejugerait en rien de l'appreciation par la' Commission des plaintes individuelles deposees au titre des regles de concurrence. L'objectif des mesures de liberalisations~r~~. t de garantir le libre acces au marche des services portuaires par des mecani$~~~ adaptes et des exigences imposees au nom de la transparence, de la non-d)scrirtiination et de certains principes de tarification, tout en definissant un cadr~ pfopre a assurer le respect des obligations de service public, Iorsque celles-ci s'imposent, et des exigences de securite. Des normes harmonisees ou, au moins, des normes minimales concernant la formation 52 Pour la transparence de comptabilite voir paragraphe 45 ci-dessus. - 37 - etla <JUaliff¢. tdion dti ~e~OJlnelet:les equipements utilises· devraientetre. etablies. au ni~ea11•~e,:. l'lfnion •. •. ell!<>pee~ne. ·. •. coDl. IJle•. ·. faisant·•. P~rtie·. · •. integrante. ·de ces · mesures. L'e11sepibl~r. :~~::¢C. $. •·•• ;t¢. tiQlls/;r~y~(,11ty~11-: i~te~et••• particulier. en•. ce. :. •~ui. concerne • •. I. es :~~I~~ i~ir:~\~~!ii~~~ii~':i\1~,~slJ. Wfli~~jlltrjb~e~t a I. 'utmsation· efficace et au. :·secteur Vos commentaires sont les bienvenus Ce Livre vert est destine a susciter un veritable debat faisant participer le Conseil de !'Union europeenne et le Parlement europeen, le Comite economique et social et le Comite des regions, les autorites portuaires, les responsables des industries portuaires et maritimes et tout associe interesse, ainsi que les syndicats et autres organisations representatives des interets sociaux dans le secteur. Des commentaires et des avis sont attendus sur toutes les positions prises dans le present livre vert. Les commentaires seront adresses a la Commission europ~enne. , DG VII D/4, Rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles, a !'attention de M. Aragon Mor~les (telecopie + 32 2 2953076), d'ici le 1 er avril 1998, au plus tard. Ils peuvent egalement etre envoy es par courrier electronique a l 'adresse sui vante: port-vert paper@dg7. cec. be. - 38 - ANNEXE I Le secteur portuaire europeen, sa diversite et ses perspectives • Les ports de l'Union refletent la diversite de l 'Europe du point de vue de la geographie, de la repartition de la population, ainsi que des niveaux et des types d'activites economiques. Les systemes portuaires des quatre principales regions maritimes sont decrits ci-apres afin de donner un apen;u du secteur portuaire et de ses perspectives, de mettre en avant quelques-uns des aspects les plus importants du developpement portuaire et de preparer le terrain pour les initiatives communautaires a venir. La mer Baltique est une region de profonds changements et de transition. L'ouverture de l'Europe de l'Est offre de nouveaux debouches pour les echanges commerciaux et les voyages. En 1996, le volume des operations des ports communautaires situes dans la region a depasse de 10,5%53 celui de 1993. On estime que le trafic international progressera d'environ 65% d'ici 2010. Le transport maritime represente un potentiel. considerable dans la region puisque, du point de vue geographique, la mer Baltique offre souvent les routes plus courtes. Les systemes portuaires des pays membres de l'Union sont caracterises par un grand nombre de po11s de petite et moyenne envergure (voir annexe II, carte 1 ). La specialisation et la cooperation entre les ports pourraient etre une solution a l 'utiliser plus efficace des ressources. Afin de faire face a la croissance potentielle du transport maritime, la priorite dans cette region doit etre accordee a la liaison et a !'integration plus efficaces des ports avec les modes de transport terrestre (notamment les ports qui accueillent un important trafic international) et au developpement des systemes d'EDI. La region de mer du Nord presente la plus grande concentration d'industries et de population de l'Union. Cette situation a de nettes repercussions tant sur le transport terrestre que sur le transport maritime. Les ports de mer du Nord (voir annexe II, carte 2) traitent 50% du trafic maritime de l'Union europeenne, dont presque la moitie du trafic au long cours a destination et en provenance d'Europe (voir annexe II, carte 6). En 1996, le volume des operations des ports de la region a depasse de 6% celui de 1993. Le trafic maritime dans la region devrait continuer a se developper et l'on s'attend a ce que la croissance soit due en majorite au trafic par conteneurs. En raison de la concentration du trafic, certaines connexions avec l'arriere-pays sont en proie a des problemes de capacite et de congestion, lies a la presence de goulets d'etranglement plutot qu' a des chainons manquants dans le systeme de transport. Outre la necessite d'ameliorer la qualite et la capacite des reseaux routiers et ferroviaires, il faut s'attacher, dans la mesure du possible, a developper le trafic par voies navigables et le trafic de collecte plutot que le transport terrestre. En outre, beaucoup de ports dans la region sont confrontes aux contraintes imposees par les marees. Les principaux problemes sont dus a la profondeur d'eau des chenaux d'acces et des postes d'amarrage, ce qui concerne les navires au long cours, et a la largeur des ecluses de mer, ce qui concerne les navires destines au trafic a courte distance. 53 Les chiffres de volumes des operations indiques dans la presente annexe et figurant sur Jes cartes de l'annexe II sont fournis par les Etats membrcs - 39 - La force du transport maritime dans la re21on atlantique reside dans les liaisons de transport en vrac avec d' autres regions de l'Europe et le reste du monde. Ce trafic represente 77% du volume total des operations et dessert de plus en plus les industries Iourdes situees aux abords des ports, y compris les raffineries, les centrales electriques et les industries chimiques. 11 sert egalement le secteur agricole par !'importation d' aliments pour le betail et !'exportation de cereales. 11 est a la base d'un developpement du trafic general de marchandises. Dans la mesure ou les ports sont etroitement lies aux activites industrielles et agricoles, ils jouent un role important dans l 'economie regionale. En 1996, le volume des operations des ports de l' Atlantique a depasse de 5,5% environ celui de 1993. Neanmoins, ces ports (voir annexe II, carte 3) eprouvent des difficultes a maintenir limitees, leurs niveaux actuels de principalement parce que ces ports n'ont pas les memes. debouches et ni les memes niveaux de population que ceux qui sont situes la plupart des autres regions· de l'Union. De fait, leurs arriere-pays reels ne s'etendent souvent pas au-dela de 200 km de la cote. L'un des principaux problemes de ces ports est qu'ils ne sont pas suffisamment relies au· reseau strategique de transport terrestre et qu'ils souffrent de !'absence d'axes de transport est ouest. leurs possibilites d'expansion sont trafic, et retard sur I 'Europe en leurs concurrents du nord de La re2ion mediterraneenne est l'une des plus complexes et des plus contrastees. On y rencontre des differences enormes d'echelle, de developpement et de relations commerciales qui font que, dans presque toute la region, le developpement et la cohesion sont des questions importantes. En general, les ports de la region (voir annexe II, cartes 4 et 5) accusent un termes d'investissements, de tarification, de gestion efficace et d'accessibilite physique aux grands marches europeens. En 1995, les volumes des operations des ports mediterraneens ont depasse de 4,4% environ (voir annexe II, carte 6) ceux de 1990. On observe, ces demieres annees, un net accroissement du trafic par conteneurs dans la region et cette tendance se poursuit clairement. Afin de favoriser cette croissance du trafic, une attention particuliere devrait etre accordee a l'integration plus efficace des ports dans la chaine de transport. Les mesures prises en ce sehs doivent permettre de resoudre les problemes structurels et operationnels qui se posent dans les zones portuaires, de mettre au point des systemes d'information et de logistique portuaires qui soient compatibles avec ceux des reseaux terrestres, et de promouvoir le trafic a courte distance, dans la perspective notamment d'un renforcement des liens economiques avec les pays tiers de la region. Ainsi les ports de la Mediterrance devraient pouvoir augmenter leur. volume de trafic et parvenir a des taux d'utilisation plus eleves. ', - 40 - ANNEXE II CARTES des PORTS* ,---- • RESEAU TERRESTRE - - - HOCHGESCl-M'INDIGKEITSZUGSTRECKEN/HIGH SPEED LINES/ , • LIGNES A GRANDE \'ITESSE Ii • • • • • • GEPL\NTE HOCHGESCl-M'INDIGKBTSZUGSTRECKEN/ PLANNED HIGH SPEED LINES/LIGNES A GRANDE VITESSE Pl. ANIFIEES - - - AUSBAUSTRECKEN FOR HOCHGESCHWINOIGKEITSVERKEHR/UPGRAOEO '. HIGH SPEED LINES/LIGNES AMENAGEES POUR LA GRANDE VITESSE + + + GEPL\NTE AUSSAUSTRECKEN FOR HOCHGESCHWINOIGKEITSVERKEHR/ , PLANNED UPGRADED HIGH SPEED LINES/ UGNES A AMENAGEMENT Pl. ANIFIE POUR LA GRANDE \'ITESSE ·-A-- KONVENTIONELLE STRECKEN/CONVENTIONAL LINES/ LIGNES CONVENTIONNELLES · · · · ·. • · ·, · • GEPlANTE KONVENTIONEllE STRECKEN/PlANNEO CONVENTIONAL LINES/UGNES CONVENTIONNELLES PLANIFIEES STRASSENIROADS/ROUTES BESTEHEND/EXISTINGIEXISTANT · • • • • • • • GEPLANTiPLANNEDiPLANIFIE BINNENWASSERSTRASSENllNLAND WATERWAYSNOIES NAVIGABLES * Les ports sur /es caries sont identifies sur la base des criteres suivants: - volume annuel total du trafic egal ou superieur a 1 million de tonnes de marchandises, ou, - volume annuel total du trafic egal ou superieur a 200 000 voyageurs intemationaux. Les chiffres relatifs au trafic portuaire qui figurent dans /es caries ont ete foumis par Jes Etats Membres. Les chiffres concernant le trafic de conteneurs sont extrapoles a partir des infomations contenues dans: "The European container market - prospects to 2008" Ocean Shhipping Consultants, 1997. Les flux de trafic presentes dans !es caries 6 et 7 de /'Annexe II sont evalues sur la base des donnees du commerce publiees parl'ONU en 1993. 41 - - SCHEMA DU RESEAU TRANSEUROPEEN DE TRANSPORT SECTION : PORTS MARITIMES MER BAL TIQUE TRAFIC DES PORTS EN 1996 FRET [en millions de tonnes/an]VOY AGEURS/an* • • • 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 • - 1 - 5 5 -10 10- 20 20-50 >50 • • • • * Uniquement les ports dont le trafic est inferieur a 1 million de tonnes de fret I an, ma is qui re90ivent au mains 200 000 voyageurs internationaux I an. TRAFIC DE CONTENEURS PAR REGION s--o Part de marche de la region/ au trafic total de conteneurs dans l'U. E (%) II Trafic total (en millions de conteneurs) Croissance du traffic par rapport a la periode precedente 1~2 • SCHEMA DU RESEAU TRANSEUROPEEN DE TRANSPORT SECTION : PORTS MARITIMES MER DU NORD TRAFIC DES PORTS EN 1996 FRET [en millions de tonnes/an] • f""'v~ • 1 - 5 • 5- 10 e 10-20 20- 50 • • > 50 VOYAGEURS/an' 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 • • ' Uniquement Jes ports dont le tralic est infeneur a 1 million de tonnes de fret I an, rnais qui re<;oivent au moins 200 000 voyageurs internationaux I an. :r. ::- w ,\ ·• ,/Y ' "'> ,i!il~~_;. ! "~\r: 'tf. i~"'!~ 0 )':>. ~. ,! r-1//' ;,,· J? ~k t. ,~-i- r. -z- il~. ~dr \ ~ ·-,-. &- Ill. •. ''f,}. -r" Mer du Nord ·oat Y;:irmouth TRAFIC DE CONTENEURS PAR REGION ~ Part de march6 de la r6gion/ au lrafic total de conleneurs dans l'U. E (o/o) S Trafic lolal (en millions de conleneurs) 18. 000 12. 000 6. 000 0 1996 \! _)J~- ("') OJ ;. 12/97 II SCHEMA DU RESEAU TRANSEUROPEEN OE TRANSPORT SECTION : PORTS MARITIMES ATLANTIQUE (Y COMPRIS LES ILES PERIPHERIQUES) TRAFIC DES PORTS EN 1996 FRET [en millions de tonnes/an] VOYAGEURS/an * Carte 3 1 -,5 • • 5-10 • • 10-20 20-50 • • • 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 • >50 * Uniquement tes ports dont le trafic est inferieur a 1 million de tonnes de fret/ an, mais qui re9oivent au moins 200 000 voyageurs intemationaux I an. · REGIONAL CONTAINER TURNOVER ··. ::. ___. Regional •hare in total E. U ccn111iner tralfi; (~). • Tralfic volume (in mihon TE Us). Growth wkh rc•pect to the · previous period - - - - _3. 000 1. 500. H'. :. •. ;. 0 1980 1985 1990 1996 ·. , -, ,. Ocean At/antique Acor es Madeiri: Ponta Delgada Porto do F~nchal ,,·~. Canaries Santa ()uz de Tenerife o~ d •JJ las Palmas Lisboa Sines Bahia de Cadiz 1 I. • 1 - 5 jTRAFIC DES PORTS EN 1996 MEDITERRANEE (partie occidentale) DE TRANSPORT SECTION : PORTS MARITIMES ~II SCHEMA DU RESEAU TRANSEUROPEEN !j FRET [en millions de tonnes/an] VOYAGEURS/an• '!. 5 - 10 I : • 1 o - 20 l\ • 20- 50 • >SO l. Uniquement les ports dent le trafic est inferieur a 1. nillion de tonnes de fr~t I an, mais qui re<;oivent au moins 200 000 voyageurs internationaux I an. • 200. 000 - 500. 000 0 500. 000 - 1. 000. 000 0 > 1000000 • --, ___ ,,. ,r:~::___ -J ' • ,J _/~--/:' ( { } ,) /;\. /__/~c'" (. / ) / ~ '· "t. ,. _·, :. :' Alcudia. __. Part de march6 de la r6gion/ au tralic total de conteneurs dans l'U. E (%) • Trafic total (en mill~ns de canteneura) Croissance du traffic par rapport ~ la p6riode pr6c6dente 8. 000 6. 000 4. 000 2. 000 0 C~vitavecchia gp:; La. Ajacci~ Boni fa Maddalena Palau ·. ~olfo Aranci f0~ ' 011 Fiumicino Porto Torr <AF · l Q? ~ d M Mahon e allorca i:;fbiza £. \. artagena ,,,. _. ,. __. !:- \. Tl -~ r~-"'--/ ) Mediterranee (ocqidentale) n. ,~-LT/ --\~ r~. c C>t) 0 D> ;. s:. ( / ,. _,··. ~·-. ;_ ~ ) '\ ·' I /-<. -' -. ~-/ \ t. (__ 1 ~-. /\. --. ,~ ?,__ ,r'-· ,_. / '--·-_,. / '. ___/ -- ~ c! _,_,J ' / '1 > , "'--, (,,. ·-'---, ['·Jr_,~. _. ,. J. ,__,--. ,,. ,, ~. •. (- •. , TRAFIC DE CONTENEURS PAR REGION l 1> ~ Part de marche de la region/ au trafic total de conteneurs dans l'U. E (%) II Trafic total (en millions de contcneurs) Croissance du traffic par rapport a la periode prec6denle ' I L-. -' t ~. ---((~~ -'~ · z '. /. ( : ~. c' ·. 1_ J~ ~. _. , c-_/. ··. :--, "·{_ )Monfotc~~. :. ·;-- ·~, ,_,. i;?"esr~t!!_,_. -f. 00 ~ I ). -·:/~. __ r. :. V. ~r'\ ""'~ _c"-. ' \. --. l. _. , ~~-nezi~ 1ogg1a \M ~ \ r -~ ~ c:'" ~-,. ~~·. '\ ~ l '~*l)::. -. _ \. 1,. ' \ ~. ~~. ~-~· Ancona e Falconara ~_. ;;. _. l I ( \ (. ~J. ,1 , , \ ·~~~- (:. , ~~ / } /. -. 8. 000 '6. 000 4. 000 2. 000 0 " ' I 1 • SCHEMA DU RESEAU TRANSEUROPEEN DE TRANSPORT SECTION : PORTS MARITIMES MEDITERRANEE (partie orientale) TRAFIC DES PORTS EN 1996 FRET [en millions de tonnes/an] VOYAGEURS/an" • 1 - 5 • 5- 10 • 10- 20 • 200. 000 - 500. 000 • 500. 000 - 1. 000. 000 • > 1. 000. 000 • 20- 50 > 50 • • Uniquement les ports dont le trafic est inferieur a 1 million de tonnes de fret I an, mais qui re9oivent au moins 200 000 voyageurs internationaux I an. ~ (j\ 0t:) ·1 If:'& \ ' ~ <,\~%:,;t ~2~~1!i'~'. ?J 1990. 1996 80 1985 -. r·--. _,r /V, \. J__,r'. ensemble de la M6dilerran6e. (1) Les chiffres de trafic se rapportent /1 I' ,. ). /s/ l \ { t ·~. ,:. ,~f. ~1;/< : \__s~~5 ;J. ~. ·~o?e1~~ ~-. /,~ -- :. -· ) 'i""'~"'l:. I. ) s. ,. -. :. J· r--~j~~-:-4'~-,~) ~~ c> if QI t;f1 Q ~~ ~ o' ' ~ ~ ~~ ~. t~ 0 )}~ ~aKf\-. ::i. , \. _ Andr~ 'l;ial~~ !r :. i ~-· II. _. ,,J_,1. -. _,~~ ~). ·. 0 Chio , ' ;. -. --_- ·•. as -;::r OS. • /' 1. • ' ('-. ~~,. _, 'V'" ' r-r' Oi~dra ,,. / Spet s'". ·. /·. ~ ~ La!IOO~'J~#Mykonos t~ ~·~. ,,. -. --. (l • ,\r· , · ~cf/ '• p lcp~. S Thira'! ~ 'Ro~ ~ -4 R{Joo •. fl)o t:ParosJ' •. i;. f> \. _ 1 ct"', 0 'b. ,. "\) ""' • (!. a. • , JI\. ~ ts ~t • • klio. Mediterranee (orientale) ~ l ,. ~ ;::1. (11 SCHEMA DU RESEAU TRANSEUROPEEN DE TRANSPORT SECTION: PORTS MARITIMES TRAFIC TOTAL DE MARCHANDISES ET DE VOYAGEURS D~NS CHAOUE REGION TRAFIC INTERCONTINENTAL EVOLUTION DU TRAFIC DANS LES PORTS DU RTE-T <:::. Mer Mediterranee Traffic total annuel de voyageurs (en millions) dans chaque region maritime ~·. ·. ·. ·. pour 1993 et1994/95196 (suivant les pays). Pour les regions Atlantique et Baltique, les chiffres de 1993 ne soot pas disponibles (1 ). ··•·· ··. ,:. >). "·. ·. ·,,:. ':. ·: ;. :. '. :,;> ·· ~·: · Croissance du trafic entre 1993 et 1996 dans les differentes regions - en% - (1) (1) Afin d'estimer I' evolution du trafic dans les differentes regions maritimes entre 1993 et 1996, !'evaluation a ele e!fectuee sur la base des ports pour lesquels les donnees de trafic etaient disponibles a la fois pour 1993 et 1996. Pour cette raison, les donnees de trafic publiees dans cette carte,ne correspondent pas au volume exact du trafic total annuel de chaque region. Trafi~ Iota! annuel de marchandises dans chaque region mariti~ pour 1993 et 1995/96 (en millions de tonnes). Les chrfl'res, pour la region Mediterranee, correspondent aux annees 1990 et 1995 (1) e ---~~~--~~--~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~_J Ports. Flux de trafic intercontinental (estimation pour 1993) 106 :·~:·\~·. :··;;·· ;·. ~·. '. ·'• ~·-. ·~:~··::·:·: ·. >·:. '·1::, :·, <·. 47 • SCHEMA OU RESEAlHRANSEUROPEEN DE TRANSPORT SECTION: PORTS MARITIMES TRAFIC TOTAL DE MAACHANO}SES ET OE VOYAGEURS POUR L'ANNEE 1'996 (~) FLUX OE MARCHANOISES ENTRE LES OIFFERENTES REGIONS UARITIMES 4 4 26 Ocean At/antique TRAFIC OE FRET ET OE VOYAGEURS PAR PAYS (1) (1) Annees de reference: 1994 pour la Grece; 1995 pour I' Espagne, I' ltalie et le Royaume-Uni; 1996 pour les autres pays. >300 55 < Volume de trafic/an(en million de tonnes) 131!*' >35 15-35 0 Ports 5·15 L--J. _ •. &. -. 1. J 5 < Nombre de voyageurs/an (en million~ ANNEXE III Le systeme de redevances ,portuaires Lors de !'elaboration d'un futur cadre communautaire concernant la fixation de redevances portuaires, les trois objectifs suivants devront, au moins, etre pris en consideration: l 'efficacite economique; le traitement non differencie des ports bien developpes et des ports moins developpes; et les politiques de cohesion. II pourrait s'averer impossible d'atteindre ces trois objectifs simultanement mais le futur cadre devrait etre con9u de maniere a etablir entre eux un equilibre. Dans les paragraphes suivants les differents objectifs sont decrits et analyses. Efficacite economique L'efficacite economique exige que les redevances portuaires soient calculees en fonction des coilts marginaux de fa9on a renseigner les utilisateurs portuaires sur le coilt de leurs differentes decisions de transport pour la societe dans son enserrtble. Si les redevances etaient etablies de fa9on identique pour tous les modes de transport, on obtiendrait une repartition modale optimale ( c'est-a-dire au moindre coilt). En outre, !'application de ce principe entra]nerait egalement a une distribution optimale du trafic entre les ports et permettrait, ainsi, de minimiser Jes coilts de gestion du transport maritime dans toute l'Union. Or, pour ces projets comme pour toute autre infrastructure, la plus grand partie du coilt total decoule des depenses d'investissements plutot que des frais d'exploitation. c~ est pourquoi, si le principe de la tarification basee sur les coilts marginaux etait introduit, il pourrait arriver qu'en raison d'une surcapacite ou de la concurrence seul les couts marginaux a court terme ( c'est-a-dire les frais d'exploitation) soient imputes. Dans ce cas, les coilts des investissements anterieurs ne seraient pas entierement couverts. D'autre part, ]a possibilite d'un recouvrement integral des coilts des investissements futurs par une tarification fondee sur les coilts marginaux depend de la fa9on specifique dont le principe est mis en oeuvre. Certains font valoir que l'on parviendra a une meilleure efficacite economique du secteur portuaire si les investissements dans les infrastructures portuaires sont suscites par la demande et que cette condition ne sera satisfaite que si I' ensemble des coil ts d' investissements sont repercutes sur les utilisateurs. On pourrait, en principe, garantir un recouvrement complet des couts dans les cas ou les investissements anterieurs sont pris en compte (c'est-a-dire si les redevances sont calculees sur les coilts moyens). Cependant, une solution reposant sur une imputation des couts marginaux, qui prendrait en consideration les nouveaux investissements en plus des couts d'exploitation et des coilts externes, constituerait un grand pas vers le recouvrement des couts et permettrait egalement de faire abstraction des investissements portuaires anterieurs. - 49 - Traitement non differencie des ports bien developpes et des ports moins developpes L'introduction brutale d'un nouveau principe d'imputation des couts fonde sur l'efficacite economique pourrait, neanmoins, creer des inegalites entre les ports compte tenu de leur differents niveaux de developpement. On pourrait done faire valoir que !'introduction d'un regime communautaire de droits portuaires devrait etre accompagnee de regles qui permettent d'eviter que les nouveaux ports ou les ports dont les besoins d'expansion sont importants ne fassent pas l'objet d'un traitement discriminatoire. Le raisonnement qui etaye cet argument est que si, en !'absence d'un regime communautaire, les ports les plus "developpes" ont eu l'opportunite de prosperer considerableme_nt grace au soutien des pouvoirs publics, on devrait accorder (temporairement peut-etre) aux ports "nouveaux" ou mains "developpes" un traitement identique dans le cadre du regime communautaire de redevances. Quel que soit le bien-fonde de cet argument d'equite, une telle approche serait prejudiciable a l 'efficacite economique puisqu'une partie des capacites disponibles dans les ports bien "developpes" pourrait etre exploites a moindres frais, en depit des cm1ts induits par de plus longs trajets jusqu'aux ports en question. II semblerait inutile d'ajouter des capacites supplementaires avant de s'assurer que les capacit~ existantes ne peuvent etre mieux employees. La question de l'equite trouve une reponse'p:irtielle dans !'introduction progressive du nouveau cadre de redevances (qui ne devrait toutefois pas prevoir une periode de transition trap longue par crainte d' effets negatifs ). En outre, dans la mesure ou la distinction entre ports developpes et mains developpes tend a co1ncider avec la classification adoptee en matiere de cohesion, les regles specifique aux ports situes dans les regions relevant de l'objectif 1 et des zones de cohesion pourraient egalement s'appliquer aux "'nouveaux" ports. Pohtiques de cohesion Afin de promouvoir la cohesion, les regles communautaires concernant les aides d'Etat autorisent les pouvoirs publics a participer dans une plus large mesure aux investissements realisees clans les regions mains developpees de la Communaute. Le cadre de fixation des redevances portuaires pourrait suivre la meme approche en accordant des derogations partielles aux regles de tarification pour les ports situes dans les regions relevant l'objectif I et les regions de cohesion et peripheriques. A !'evidence, ces derogations ne seront acceptables que dans la mesure ou elles n'ont pas d'effet de distorsion sur la concurrence portuaire et, partant, sur l'efficacite economique. Une progression possible Cette discussion montre comment differents objectifs peuvent avoir des implications differentes en ce qui concerne la conception d'un regime communautaire de redevances. Le livre vert preconise que le calcul des redevances soit progressivement base sur les c-0uts marginaux et assure le recouvrement des couts induits par les nouveaux investissements, en plus des couts d' exploitation et des couts externes, mais que des derogations partielles soient autorisees dans les regions relevant de l'objectif I et les zones de cohesion. Une telle approche permettrait de poursuivre, en maintenant entre eux un equilibre, les differents objectifs qui sont, dans une certaine mesure, en concurrence. - 50 - II conviendra d'etablir, du point de vue pratique, Ies definitions et Ies methodes permettant la mise en oeuvre du principe de tarification sur Ia base Jes c011ts marginaux. L 'une des sol~tions possibles serait de calculer les redevances portuaires sur la base d'une evaluation des couts par unite de transport correspondant a !'augmentation prevue des volumes traites dans un port par un pourcentage determine (qui varierait probablement selon le type de port). Dans ce cas, ii faudrait resoudre la question de savoir comment les c011ts fixes devraient etre imputes aux utilisateurs portuaires. Une autre solution consisterait a realiser cette evaluation en fonction d'une echeance fixe (par exemple, cinq ans). Une troisieme possibilite pourrait etre d'exiger que les redevances portuaires couvrent integralement les couts d'exploitation et des frais correspondants aux investissements realises apres une certaine date. Cette methode pourrait necessiter l'oNention d'informations concemant l' amortissement des investissements. - 51 - ISSN 0254-1491 COM(97) 678 final DOCUMENTS FR 07 13 11 N° de catalogue · CB-C0-97-738-FR-C ISBN 92-78-29757-7 Office des publications officielles des Communautes europeennes L-2985 Luxembourg