title: Libro verde sui porti e sulle infrastrutture marittime

eurovoc_concepts:
charges for use of infrastructure
free competition
harbour installation
maritime transport
transport infrastructure

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITA' EUROPEE Bruxelles, 10. 12. 1997 COM(97) 678 def LIBROVERDE SUI PORTIE SULLE INFRASTRUTTURE MARITTIME (presentato dalla Commissione) RIA SS UNTO 1. INTRODUZIONE 2. I PORTI DELL'UNIONE EUROPEA E L'ECONOMIA 2. 1 Considerazioni generali 2. 2 L'evoluzione·del ruolo dei porti in un ambiente sempre piu competitivo 2 7 8 8 9 3. 1 PORTI DELL'UNIONE EUROPEA ELA POLITICA COMUNE DEi TRASPORTI 10 3. 1 Considerazioni generali 3. 2 II ruolo dei porti nella rete transeuropea dei trasporti 3. 3 L'interconnessione con i paesi terzi conflnanti 3. 4 I porti come punti di trasferimento nella catena dei trasporti intermodali 3. 5 I porti e lo sviluppo della navigazione a corto raggio in Europa 3. 6 Sicurezza marittima e ambiente 3. 7 Ricerca e sviluppo 10 10 11 12 13 14 16 4. SISTEMI DI FINANZIAMENTO E TARIFFARI PER I PORTIE LE INFRASTRUTTURE 18 MARITTIME 4. 1 Diversita degli approcci nazionali e tendenze attuali 4. 2 L'approccio flnora adottato dall'Unione europea 4. 3 La ricerca di un nuovo orientamento 4. 4 Verso un sistema comunitario di flnanziamento dei porti e di tariffazione dei servizi portuali 4. 5 Un sistema di tariffazione dei servizi portuali 4. 6 La rete transeuropea dei trasporti ed ii sostegno flnanziario dell'Unione europea per Io sviluppo delle infrastrutture 5. SERVIZI PORTUALI: ORGANIZZAZIONE ED ACCESSO AL MERCATO 5. 1 Considerazioni generali 5. 2 Servfzi relativi ai carichi 5. 3 Servizi connessi alle navi 5. 4 I servizi portuali in base alle disposizioni del trattato CE 5. 5 Ricerca di un nuovo orientamento Allegato I Allegato II Allegato Ill 18 19 20 22 22 27 28 28 28 29 30 32 35 37 45 RIASSUNTO 1. I porti marittimi solio essenziali per l 'Unione europea sia per quanto riguarda gli scambi che per quanto riguarda i trasporti. La competitivita dell 'Europa nell 'economia mondiale dipende in misura sempre maggiore da un sistema di trasporto e da un sistema di portuale efficienti redditizio. II settore portuale della Comunita gestisce oltre il 90% degli scambi dell'Unione europea con i paesi terzi e circa il 30% del traffico intracomunitario, ed agevola la circolazione di oltre 200 milioni di passeggeri all'anno. Inoltre, i porti sono importanti come centri di sviluppo economico e sociale regionale e fungono da interfaccia essenziale tra il modo di trasporto marittimo e quello terrestre. 2. Il completamento del mercato interno, i cambiamenti tecnologici nel settore dei trasporti e lo sviluppo attualmente in corso della rete dei trasporti interni in Europa hanno notevolmente intensificato la concorrenza tra i porti. Di conseguenza, ora piu che mai i porti dei vari Stati membri sono in concorrenza sul piano degli scambi commerciali. Sino ad oggi il settore portuale non e stato al centro del dibattito sulla politica europea dei trasporti. E venuto il momento di porre rimedio a tale situazione e concentrare I' attenzione sulle questioni fondamentali di questo settore nel contesto concorrenziale attuale. 3. L'obiettivo del presente Libro verde e pe~to avviare un'ampia discussione sulle singole problematiche portuali e sulle possibili politiche future che consentano, da un lato, di aumentare l 'efficienza dei porti e potenziare le infrastrutture portuali e marittime integrando i porti nella rete transeuropea multimodale e, dall' altro, di rispettare I' obbligo della Com uni ta, sancito dal trattato, di garantire una concorrenza libera ed equa nel settore portuale. La Commissione propone alcune misure che possono essere attuate nel contesto delle politiche esistenti ed individu~ altre politiche, in particolare nei settori della tariffazione dei servizi portuali e dell' accesso al mercato, in cui si _ devono intraprendere nuove iniziative. Tali proposte, relativamente alle quali la Commissione sollecita il parere delle parti interessate, sono sintetizzate nei paragrafi seguenti. I porti e gli aspetti specifici della politica comune dei trasporti I porti e la rete transeuropea dei trasporti 4. La Commissione ritiene auspicabile la completa integrazione dei porti nella rete transeuropea dei trasporti per creare una rete multimodale, tenendo conto, in particolare, dell' esigenza di garantire i collegamenti con le zone periferiche e di promuovere la navigazione a corto raggio. Una proposta intesa ad adeguare in tal senso gli attuali orientamenti per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti viene presentata parallelamente al presente Libro verde. L 'allargamento della Comunita e / 'interconnessione con i paesi terzi vicini 5. Il prossimo allargamento dell'Unione europea sottolinea Ia necessita di estendere la rete transeuropea dei trasporti ai paesi vicini, al fine di integrare in maniera piu efficace i loro sistemi di trasporto a quelli dell 'Unione. Il settore portuale e marittimo e di notevole importanza per le economie di alcuni dei paesi che dovrebbero aderire per primi e saranno necessari investimenti rilevanti in attivita ed infrastrutture di trasporti (in particolare i porti) sia precedentemente che successivamente all' adesione, al fine di promuovere la convergenza dello sviluppo dei porti di tali paesi con il resto della Comunita. La Commissione continuera a collaborare con tutti i paesi terzi vicini in seno alle istanze competenti, al fine di individuare progetti di interesse reciproco e 'di utilizzare i fondLdisponibili nella maniera piu efficace. J porti come punti di trasferimento nel/a catena dei trasporti intermodali. 6. Per poter ottimizzare la funzione dei porti nella catena dei trasporti porta a porta, e essenziale istituire adeguati collegamenti delle infrastrutture con la rete transeuropea dei trasporti. Tuttavia, altre misure come la normalizzazione delle unitA di carico, l'integrazione della telematica, ecc. , sono ugualmente importanti. La Commissione sosterra le azioni intese a migliorare il ruolo dei porti come punti di trasferimento intermodale, in particolare mediante il finanziamento di progetti di ricerca e di dimostrazione nel settore dei sistemi di gestione, nonche misure intese a stimolare l'innovazione e a sostenere lo sviluppo di un sistema di trasporto intermodale competitivo. La promozione del/o sviluppo de/la navigazione a corto raggio 7. L 'ottimizzazione delle procedure nei porti, ad esempio mediante il miglioramento dei sistemi informativi e di gestione, e una delle questioni fondamentali individuate dalla Commissione nell 'elaborazione della sua politica intesa a promuovere lo sviluppo della navigazione a corto raggio. Tale politica dara inoltre priorita ai progetti relativi alla navigazione a corto raggio nel quadro della rete transeuropea dei trasporti e continuera a sostenere azioni nell' am bi to del programma quadro di ricerca e sviluppo e del nuovo programma PACT. La Commissione tariffaria degli altri modi di trasporto costituisce un fattore riconosce inoltre che la politica importante per lo sviluppo della navigazione a corto raggio. La Commissione intende trattare tale questione in una nuova comunicazione relativa all'imputazione dei costi delle infrastrutture in una prospettiva multimodale. II ruo/o dei porti in materia di sicurezza marittima 8. E possibile pervenire ad un sistema di trasporti sostenibile soltanto se la legislazione comunitaria vigente in materia di sicurezza viene correttamente rispettata. Di conseguenza, la Commissione continuera ad adoperarsi affinche le norme previste dal diritto intemazionale siano applicate in maniera efficace ed uniforme da tutte le navi che entrano nei porti dell'Unione europea ed affinche le disposizioni dell'IMO e dell'OIL relative all'interfaccia nave/porto, come la movimentazione dei carichi, i servizi tecnico-navali e la tutela dei lavoratori che si occupano delle operazioni di carico siano applicate uniformemente all'intemo della Comunita. La protezione dell :ambiente 9. Per poter garantire soluzioni che rispettino l'ambiente delle zone portuali e l'ambiente marino, la Commissione ritiene importante migliorare la disponibilita e 1' adeguatezza degli impianti di deposito di rifiuti in tutti i porti dell'Unione europea. La Commissione continuera inoltre a promuovere, da un lato, le nuove tecnologie al fine di rendere ii piu efficiente possibile le operazioni portuali e garantire una migliore utilizzazione degli impianti esistenti e, dall' altro, lo sviluppo dei sistemi di pianificazione e gestione costiera integrata, in particolare la valutazione strategica dell'impatto ambientale. La ricerca e sviluppo 10. La Commissione continuera a sostenere progetti marittimi e progetti relativi ai porti nell'ambito dei programmi attuali e futuri di R&S. La Commissione ha inserito nella propria proposta di Quinto programma quadro di ricerca e sviluppo due azioni chiave che riguardano la ricerca relativa ai porti, "Mobilita sostenibile" e "Tecnologie marine". Le future attivita di R&S devono inoltre fornire gli strumenti che consentano ai responsabili delle politiche in questo settore di valutare la realizzabilita di diversi scenari politici, in particolare di quelli necessari per dare seguito al presente Libro verde. 3 Sistemi di finanziamento e di tariffazione per i porti e le infrastrutture marittime 11. La proprieta, I' organizzazione e l' amministrazione dei porti variano notevolmente da uno Stato membro all'altro e all'intemo dei singoli Stati membri, determinando quindi grandi diversita in questo settore. Pur ammettendo che le decisioni relative alla proprieta e all' organizzazione debbano essere di competenza degli Stati membri, una questione fondamentale sotto ii profilo della concorrenza e costituita dai flussi finanziari tra gli enti pubblici, le autorita portuali, gli operatori portuali e gli utenti degli impianti e dei servizi portuali. 12_. Fino ad oggi la Commissione non ha considerato un aiuto di Stato il finanziamento pubblico delle infrastrutture portuali che sono accessibili a tutti gli utenti. Tuttavia, poiche i porti vengono sempre piu considerati come terminali che svolgono principalmente un' attivita commerciale con una partecipazione sempre maggiore del settore privato e poiche la concorrenza a livello · comunitario e forte, potrebbe essere auspicabile un approccio diverso per il futuro. La Commissione ritiene pertanto che la tariffazione delle infrastrutture portuali debba essere concepita in modo che agli utenti vengano imputati i costi effettivi dei servizi e "degli impianti portuali che essi utilizzano. 13. Se l'Unione europea intende elaborare un approccio agli oneri portuali piu omogeneo, si dovrebbe istituire un si~tema comunitario da presentare in una proposta di direttiva del Consiglio. Tale sistema potrebbe essere basato sul principio del recupero dei costi dei nuovi investimenti, dei costi di esercizio e dei costi estemi, da un lato per garantire che i nuovi investimenti siano basati sulla domanda, e dall'altro per garantire, a lungo termine, una concorrenza leale tra i porti. Si terra anche conto che e necessaria una certa flessibilita per soddisfare le esigenze delle regioni meno sviluppate e per tener conto dei costi estemi parallelamente agli altri sviluppi nel settore dei trasporti. 14. Come prima iniziativa e al fine di aggiomare le informazioni sui flussi finanziari provenienti dal settore pubblico e destinati ai diversi tipi di porti degli Stati membri, la Commissione intende redigere un inventario dei finanziamenti pubblici concessi ai principali porti in cui si svolge traffico intemazionale, nonche delle pratiche dei regimi tariffari seguite in tali porti. Tali informazioni costituiranno un contributo utile per l 'ulteriore elaborazione del sistema tariffario, ad esempio per valutare la possibile incidenza dell' applicazione di tale sistema ai regimi doganali portuali e per stabilire un periodo transitorio adeguato. 15. Nel settore degli aiuti di Stato, e tenuto conto delle informazioni che saranno ottenute grazie a una maggiore trasparenza sul finanziamento dei porti, la Commissione continuera ad esaminare ii sostegno finanziario accordato dal settore pubblico agli attivi utilizzati dalle imprese che esercitano attivita commerciali nei porti. Conformemente alle disposizioni del Trattato, la Commissione considera aiuto di Stato ii sostegno finanziario che determina vantaggi per operatori specifici rispetto agli altri. Tale approccio contribuira a rafforzare l'applicazione del principio di un recupero dei costi garantendo che, ad eccezione delle deroghe previste dal trattato, gli investimenti siano finanziati dalle imprese portuali su base commerciale e che i relativi costi vengano quindi trasferiti sugli utenti. Nell' am bi to dell' elaborazione di tale sistema, sara esaminata la necessita di collegare le norme in materia di aiuti di Stato al sistema proposto. 16. L' applicazione di un approccio comunitario al regime tariffario dei servizi portuali ed al finanziamento dei porti dovra inoltre essere graduale ed inserirsi nell' ambito dell' elaborazione di un approccio genetale alla tariffazione ed al finanziamento delle infrastrutture per tutti i modi di trasporto. La Commissione intende elaborare nel 1998 una comunicazione relativa ad un approccio intermodale a tale materia che, in particolare sulla base della discussione sul presente Li bro verde, esaminera l' approccio attualmente seguito per quanto riguarda gli investimenti 4 pubblici in infrastrutture e proporra iniziative concrete per lo sviluppo di un quadro legislativo adeguato da applicarsi ai porti. 17. Le infrastrutture marittime situate al di fuori della zona portuale necessitano di un'attenzione particolare. Nel caso dei dispositivi costieri di ausilio alla navigazione, deve essere approntata un'iniziativa comunitaria per stabilire i principi dei sistemi tariffari, intesi al recupero dei costi di sviluppo e di investimento di tali dispositivi, ed un meccanismo per una condivisione equa degli oneri finanziari con gli utenti. Per quanto riguarda i dispositivi locali di ausilio alla navigazione all' intemo del porto e nelle immediate vicinanze, nonche per ii dragaggio dei canali di accesso ai porti, ii principio "l 'utente paga" dovra essere esaminato con cautela, al fine di tener conto in maniera adeguata delle varie situazioni geografiche in cui si trovano i porti. 18. L' approccio futuro al sostegno finanziario comunitario dei porti deve essere conforme all' approccio adottato in generale per gli investimenti nei porti. 11 finanziamento in base alla linea di bilancio relativa alla rete transeuropea dei trasporti si concentrera, nel settore portuale, su studi di fattibilita, sistemi EDI e supporto al trasporto combinato. Sara inoltre data priorita al miglioramento dei collegamenti con I 'hinterland, in particolare quelli ferroviari e della navigazione interna. Sar~o disponibili finanziamenti del fondo di Coesione e del FESR, principalmente per servire obiettivi prioritari quali una migliore integrazione dei porti nella rete transeuropea dei trasporti, ii miglioramento dei collegamenti con I 'hinterland e ii rinnovamento all' intemo della zona portuale. I servizi portuali e l'accesso al mercato 19. I servizi portuali devono essere considerati come parte integrante del sistema di trasporti marittimi, in quanto sono indispensabili per ii corretto funzionamento di questo modo di trasporto e forniscono un contributo essenziale ad un'utilizzazione efficiente e sicura delle infrastrutture portuali e marittime. Le pratiche attuali hanno dato luogo a reclami da parte degli utenti e dei potenziali prestatori di tali servizi per presunte violazioni del trattato CE, che la Commissione sta attualmente esaminando caso per caso, per l' esistenza di norme divergenti in materia di sicurezza e di qualita del servizio. 20. A complemento dell'attuale approccio caso per caso, deve essere elaborato a livello comunitario un quadro normativo inteso ad una liberalizzazione piu sistematica del mercato dei servizi portuali nei principali porti che svolgono traffico intemazionale, al fine di istituire, entro un termine ragionevole condizioni di concorrenza eque tra i porti della Comunita e all'intemo dei porti stessi, garantendo nel contempo ii rispetto delle norme di sicurezza portuali e marittime. Tale nuovo quadro non pregiudichera in alcun modo I' esame, da parte della Commissione, dei reclami presentati in singoli casi sulla base delle regole di concorrenza. 21. L' obiettivo delle misure di liberalizzazione e garantire ii libero accesso al mercato dei servizi portuali mediante l' adozione di adeguati meccanismi e requisiti basati sui principi di trasparenza e non discriminazione e mediante l'adozione di alcuni principi in materia tariffaria, determinando nel contempo un quadro normativo appropriato per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, qualora siano considerati necessari, nonche per ii rispetto dei requisiti di sicurezza. Come parte integrante delle suddette misure, devono essere istituite a livello europeo norme armonizzate, o almeno norme minime, relative alla formazione e alle qualifiche del personale e alle apparecchiature utilizzate. L'insieme di tali azioni e particolarmente importante per i servizi tecnico-navali, in quanto contribuiscono alla sicurezza e all' efficienza delle infrastrutture portuali e marlttime. 22. Tuttavia, la natura eterogenea di tali servizi e la diversita dei porti (per quanto riguarda le dimensioni, la funzione e le caratteristiche geografiche) richiedono un approccio differenziato 5 · per la liberalizzazione dei diversi tipi di servizi portuali, noncbe disposizioni applicabili a situazioni specifiche, in particolare la possibilita di concedere deroghe nei casi iri cui esse siano giustificate. Le iniziative di liberalizzazione devono essere introdotte gradualmente per lasciare al settore un periodo di tempo sufficiente per adeguarsi. Invito a presentare osservazioni 23. II presente Li bro verde ha l' obiettivo di avviare un vero e proprio dibattito al quale possono partecipare ii Consiglio dell 'Unione europea ed ii Parlamento europeo, ii Comitato economico e sociale e ii Comitato delle regioni, le autorita portuali, gli · operatori portuali, i rappresentanti dell'industria marittima e le parti associate interessate, nonche i sindacati e le altre organizzazioni rappresentative degli interessi sociali nel settore. Si sollecitano osservazioni e pareri su tutte le opinioni espresse nel presente Libro verde. 24. Le osservazioni devono essere inviate alla Commissione europea, DG VII D/4, Rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles, all'attenzione del signor Aragon Morales (fax: +32 2 295 30 76) entro ii 1° aprile 1998. Si possono anche inviare osservazioni per posta elettronica al seguente indirizzo: ports-green-paper@dg7. cec. be. 6 1. INTRODUZION. E 1. Il settore portuale gestisce oltre il 90% degli scambi L~ll'Unione europea con i paesi terzi e circa il 30% del traffico intracomunitario, nonche oltre 200 milioni di passeggeri all'annol. E chiaro pertanto che l 'Unione europea necessita di un settore portuale modemo, efficiente e competitivo, che contribuisca all'attuazione del principio della mobilita sostenibile e che consenta ai trasporti marittimi di essere integrati, insieme agli altri modi dt trasporto, in tutta la catena <lei trasporti. Tale esigenza deve essere esaminata nel contesto delle notevoli diversita esistenti nel settore· per quanto riguarda le strutture, la gestione, l' organizzazione e il quadro giuridico, tutti elementi che variano notevolmente da una regione all' altra. 2. Il trattato di Roma ha stabilito le norme fondamentali della Comunita in materia di concorrenza, aiuti di Stato, libera prestazione <lei servizi e diritta di stabilimento. Inaltre, il trattata di Maastricht ha intradotto il principia di sussidiarieta ed ha stabilito le norme relative all'istituzione della cosiddetta rete transeuropea dei trasporti (RTE-T), che ha lo scapo di creare una rete di trasporti integrata che consenta di conseguire gli obiettivi del mercato unico e di rafforzare la coesione economica e sociale. Infine, il futuro allargamento dell 'Unione europea prevedera l'estensione ai paesi aderenti della legislazione vigente nell'Unione europea, in particolare quella relativa alla rete transeuropea. 3. La concorrenza tra i porti e all' intemo di essi e m aumento per una serie di fattori. La realizzazione di un mercata intemo liberalizzata, in particalare il mercato <lei servizi di trasporto, i cambiamenti verificatisi nel settore tecnologico, in particolare l' applicaziane delle tecnologie dell'informazione e la narmalizzazione delle unita di carica, nonche lo sviluppo della rete transeuropea stanno ravvicinando le diverse parti dell'Europa e fomiscono agli organizzatori e agli utenti <lei trasporti una maggiare scelta in un ambiente di trasporti intermadale. L' aumento della intercambiabilita esalta i fattari che falsano i flussi degli scambi tra gli Stati membri e sattolinea l 'esigenza di un quadro comunitario per garantire il principio di una libera ed equa concorrenza. 4. I porti sono importanti non soltanto come centri di sviluppo econamica e sociale regionale e come parte del sistema <lei trasporti marittimi, ma anche come punti di° interconnessione tra il trasporto marittimo e quello terrestre. La politica comune dei trasporti definita nel Libra bianca della Commissione nel 1992 ha sottolineata I' esigenza di sviluppare un sistema di trasparta piu equilibrato, promuovenda soluzioni di trasporto piu ecalogiche, come l'intermodalita e la navigazione a corta raggio. Per quanta riguarda il settore marittima e portuale, tale concerto e stato ribadita nella comunicazione della Commissione sul trasparta marittima a carto raggio (1995)2 e nella recente comunicazione "Costruire il future dell'industria marittima europea" ( 1996)3. Tuttavia, anche se i porti europei stanno attualmente gestendo un quantitativa di merci mai registrata in precedenza, il volume del traffico marittimo intraeuropea non e tale da configurarsi come l' auspicata altemativa ai trasporti stradali. 5. Sino ad oggi il settore portuale non e stato al centre del dibattito sulla politica europea dei trasporti. L' obiettivo del presente Li bro verde e pertanto avviare una discussione sul settore portuale europea per individuare le questioni che devona essere trattate a livella comunitaria, al fine di elaborare, ove necessario, politiche coerenti su singole questiani relative al settore partuale che consentano di migliorare la prestaziane di questo settore, sostenendo nel contempa 1 In base ai dati forniti dagli Stati membri. 2 Lo sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio in Europa: sfide e prospettive, COM(95) 317 del 5. 6. 1995. 3 "Costruire ii futuro dell'industria marittima europea" - Contributo alla competitivita dell'industria marittima, COM(96) 84 del 13. 3. 1996. 7 le esigenze economiche e sociali della Comunita. I principali obiettivi delle suddette politiche devono essere, in prime luogo, l' aumento dell' efficienza dei porti e il miglioramento delle infrastrutture portuali e marittime mediante un'integrazione <lei porti nella rete transeuropea multimodale; e, in secondo luogo, l' adempimento dell' obbligo comunitario, previsto dal trattato, di garantire una libera ed equa concorrenza nel settore portuale. 2. I PORTI DELL'UNIONE EUROPEA E L'ECONOMIA 2. 1 Considerazioni generali 6. I porti dell'Unione europea gestiscono all'incirca 2,7 miliardi di tonnellate di carichi all'anno (<lat~ del 1996). Inoltre, i porti fomiscono collegamenti essenziali ai pae'si periferici e alle isole e contribuiscono allo sviluppo del settore del turismo. Nel 1993 il volume di merci <lei porti comunitari per regione marittima e stato il seguente: TIPO DI TRAFFICO Regione Alto mare Interregionale Regionale To tale Mar Baltico Mare del Nord Atlantico Mediterraneo TOT ALE 47 359 136 270 812 121 494 219 146 980 98 355 19 245 717 266 I 209 374 661 2 510 Tabella 1. Volume stimato di merci nei porti dell'Unione europea, per regione, nel 1993 {in milioni di ton"!ellate]4 Le principali caratteristiche <lei recenti sviluppi nelle suddette quattro regioni sono sintetizzate nell 'allegato I. 7. La marcata tendenza verso la liberalizzazione degli scambi e la globalizzazione dell'economia ha un impatto significativo sul trasporto intemazionale via mare e sui porti, i cui effetti sul lunge periodo sono difficili da prevedere. Tale tendenza ha drasticamente indebolito il collegamento tra la produzione e ii luogo dove si trovano i fattori di produzione ed ha incentivato un notevole spostamento delle attivita produttive verso paesi che beneficiano di un vantaggio comparativo. 8. A loro volta, inoltre, l'evoluzione registrata nei trasporti intemazionali e nelle tecnologie di comunicazione ha svolto un ruolo strumentale nel modellare tali processi. La containerizzazione e i trasporti integrati multimodali hanno rivoluzionato gli accordi commerciali relativi alle merci con un piu alto valore aggiunto, dando ai produttod e agli spedizionieri un controllo ed una scelta maggiori sulla catena "produzione-trasporto-distribuzione". L' efficienza dei trasporti diventa ancor piu necessaria a causa della natura delle merci ad alto valore aggiunto, che richiedono rapidi tempi di trasporto dal luogo di origine a quello di destinazione al fine di aumentare il fatturato degli operatori e di minimizzare i costi delle scorte. 4 Dati stimati sulla base delle statistiche relative allo scambio di merci delle Nazioni Unite per ii 1993 ed alle jnformazioni sui volumi dei porti fornite dagli Stati membri. 8 9. L'intensita di capitale della navigazione modema, derivante dall'esigenza di pervenire ad economie di scala e di offrire un servizio piu frequente e di migliore qualita, ha condotto ad una notevole concentrazione di capitali nel settore. I vettori stanno costituendo nuove alleanze e societa di logistica, spesso collegate a servizi di distribuzione che operano a livello europeo. Tale razionalizzazione dei servizi obbliga i vettori a limitare il numero di scali nei porti. La concentrazione dei carichi in un numero limitato di porti puo rendere piu redditizio il ricorso a modi che consentono il trasporto di un elevato volume di merci, come quelli per ferrovia, ma potrebbe altemativamente comportare un aumento del ricorso ai trasporti stradali ed essere pertanto in contrasto con una politica intesa a spostare il trasporto di merci dal trasporto stradale a quello marittimo. 10. Un'ulteriore liberalizzazione degli scambi creera senza dubbio nuovi e maggiori flussi di scambi ed una nuova e maggiore domanda di servizi di navigazione. Gli osservatori del settore non hanno ancora chiaramente individuato il "tipo" di servizio di navigazione adatto a far fronte a questa evoluzione: da un lato, alcuni prevedono un continuo aumento della dii~ensione delle navi; dall'altro, alcuni sottolineano che le tendenze di sviluppo dei porti a livello mondiale (rendendo gli scali diretti5 interessanti sotto il profilo economico), le diseconomie di scala nei principali porti, lo sviluppo delle infrastrutture dei trasporti nelle regioni periferiche dell 'Europa ed una politica futura di tariffazione stradale meno favorevole ai trasporti a grande distanza potrebbero indurre le navi di dimensioni minori ad effettuare scali diretti. Cio potrebbe portare ad un maggiore equilibria del flusso di traffico e dello sviluppo dei porti in Europa. 11. Qualunque sia il probabile scenario futuro, un concetto continua ad essere chiaro: la competitivita delle esportazioni europee in un'economia globale dipende in misura sempre maggiore da sistemi portuali e di trasporto efficienti ed redditizi. Inoltre, il notevole impulso che l'Unione europea intende dare allo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti, con lo scopo di pervenire ad una maggiore integrazione economica e sociale, alla creazione di posti di lavoro, alla crescita ed alla mobilita sostenibile, sottolinea la funzione che i porti devono svolgere nel sistema dei trasporti. Infatti, lo sviluppo della rete multimodale dell 'Unione europea sarebbe gravemente incompleto se non fossero compresi punti di interconnessione come i porti. 12. Di conseguenza, la Commissione ritiene importante promuovere il settore portuale mediante alcune misure ed azioni intese a migliorame la prestazione globale e che comprendono azioni destinate ad a um en tare l 'efficienza dei porti, ad eliminare gli ostacoli agli scam bi ed a promuovere miglioramenti delle infrastrutture dei porti e delle infrastrutture connesse ai porti; Tutto cio in modo che i porti della Comunita raggiungano un livello qualitativo elevato, tenendo conto delle differenze esistenti tra le regioni. 2. 2 L'evoluzione del ruolo dei porti in un ambiente sempre piu competitivo 13. In Europa, come in molte altre parti del mondo, i porti sono stati spesso considerati dalle amministrazioni pubbliche come poli di crescita e fulcri dello sviluppo nazionale e·regionale6 e sono stati spesso utilizzati come strumenti di pianificazione regionale. Molti Stati membri hanno operato in tal senso, mediante le politiche regionali, orientando gli investimenti pubblici verso i porti e le infrastrutture connesse ai porti al fine di promuovere lo sviluppo nazionale. Con il tempo, i principali porti europei sono divenuti centri di trasporto commerciale e di servizi per i trasporti intemazionali ed intermodali, dotati in misura sempre maggiore di impianti per 5 Si dice uno scalo che e "diretto" quando una nave viaggia direttamente verso ii porto di destinazione finale invece di effettuare prima uno scalo in un porto hub (di notevoli dimensioni) al fine di ricaricare le merci in una nave feeder di minori dimensioni. 6 Esempi caratteristici di questo approccio sono costituiti dalle zone di sviluppo industriale marittimo (Maritime Industrial Development Area - MIDA) di Rotterdam, Anversa, Le Havre, Marsiglia e Genova. 9 container e di impianti roll-on/roll-off. Per questo tipo di attivita, i servizi di movimentazione dei carichi sono ora ampiamente standardizzati e razionalizzati e richiedono pertanto una quantita minore di manodopera. Tuttavia, questi porti continuano a creare attivita a valore aggiunto, diventando centri di movimentazione, di servizi, di distribuzione e di logistica per tutti i modi di trasporto; tecnologiche, adottando procedure amministrative meno onerose e divenendo operatori commerciali attivi nella catena dei trasporti. fornendo nuove soluzioni telematiche e 14. Il completamento del mercato intemo, l'esistenza e l'ulteriore sviluppo delle reti di trasporto inteme attraverso !'Europa hanno notevolmente intensificato la concorrenza tra i porti, in particolare per quanto riguarda le operazioni di trasbordo dei carichi containerizzati. La scomparsa degli hinterland nazionali (vincolati) comporta il fatto che le decisioni riguardanti la tariffazione, lo sviluppo portuale e i finanziamenti di un determinato porto possono avere conseguenze determinanti sui porti vicini, a livello nazionale ed intemazionale. Tale fatto solleva la questione dell' importanza e dell' auspicabilita di un approccio maggiormente coordinate allo sviluppo portuale a livello paneuropeo, inteso in particolare a garantire che i po_rti si facciano concorrenza su basi commerciali sane, sia per gli scambi esistenti che per quelli nuovi, sottolineando nel con tempo il ruolo fondamentale dei porti nell 'ottimizzazione della rete transeuropea dei trasporti. Bisagna tuttavia ricordare che i porti costituiscono parte del sistema globale dei trasporti e che le politiche d'investimento e di tariffazione relative agli altri modi di trasporto possono incidere gravemente su di essi. Di conseguenza, un nuovo approccio al settore portuale deve essere esaminato anche in un piu ampio contesto intermodale. 3. I PORTI DELL'UNIONE EUROPEA ELA POLITICA COMUNE DEi TRASPORT! 3. 1 Considerazioni generali 15. Anche se i porti non sono finora stati al centro dello sviluppo della politica comune dei trasporti, la loro importanza per il sistema dei trasporti e gia dimostrata dal fatto che essi figurano in un numero notevole di politiche comunitarie. II presente capitolo sintetizza la situazione passata e presente in questi settori. I capitoli seguenti trattano in maniera piu dettagliata due settori di particolare importanza per lo sviluppo futuro della politica comune dei trasporti: il finanziamento e la tariffazione delle infrastrutture e dei servizi portuali. 3. 2 II ruolo dei porti nella rete transeuropea dei trasporti 16. Gli articoli 129B e 129C del trattato sull'Unione europea disciplinano lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (RTE-T). Tali articoli obbligano l 'Unione europea a favorire l' interconnessione e l 'interoperabilita delle reti nazionali, nonche l' accesso a tali reti, tenendo conto della necessita di collegare alle regioni centrali della Comunita le regioni insulari, le regioni prive di sbocchi al mare e quelle periferiche. L' obiettivo di tali disposizioni e consentire ai cittadini dell 'Unione, agli operatori economici e alle comunita regionali e locali di fruire pienamente dei vantaggi derivanti dal mercato interno. E evidente che l'interconnessione, l' interoperabilita e l' ottimizzazione delle R TE-T non possono, in line a generale, essere conseguite se i porti non sono compresi in tale equazione come elemento fondamentale per una rete europea di trasporto integrata. 17. In sintesi, gli obiettivi dell 'inclusione dei porti nella strategia relativa alla rete transeuropea dei trasporti puo essere riassunta come segue: • aumentare I' efficienza del sistema europeo di trasporto; • favorire l'aumento degli scambi all'intemo dell'Unione europea e degli scambi con i paesi terzi, in particolare con i paesi piu vicini alla Comunita (paesi EFT A, paesi dell 'Europa centrale ed orientale, paesi del Mediterraneo e del Nordafrica); 10 • decongestionare i principali corridoi terrestri e ridurre al minimo i costi esterni dei trasporti in Europa contribuendo allo sviluppo della navigazione a corto raggio; • migliorare l' accessibilita delle regioni periferiche e rafforzare la coesione economica e sociale all'intemo della Comunita potenziando i collegamenti marittimi intracomunitari, prestando un'attenzione particolare alle regioni insulari e periferiche. 18. Gli orientamenti7 per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti, che stabiliscono le priorita della politica dell'Unione europea in materia di infrastrutture dei trasporti, non contengono una carta dei porti. Tuttavia, in seguito ad una richiesta del Parlamento formulata al memento dell' adozione di tali orientamenti, la parte relativa ai porti viene ora adattata al fine di comprendere una carta <lei porti e nuovi criteri per l'individuazione di progetti di interesse comune. L 'inclusione <lei porti marittimi nei suddetti orientamenti in quanto punti importanti di interconnessione e conforme al concerto di rete multimodale. Sono stati utilizzati criteri obiettivi, come i dati sul volume delle merci, per selezionare i porti che devono essere indicati nella mappa. Inoltre, si deve tener conto che uno degli obiettivi della politica <lei traspot!i dell 'Unione europea e promuovere la navigazione a corto raggio e che la parte marittima della rete assicura spesso collegamenti importanti con zone periferiche e con le isole. Tale circostanza comporta la necessita di includere negli orientamenti i porti di tutte le regioni dell'Unione europea in cui possono essere localizzati progetti intesi ad eliminare le strozzature, senza dimenticare nel contempo che l'inclusione di un numero eccessivo di porti potrebbe essere controproducente per la navigazione a corto raggio, che richiede una certa concentrazione <lei carichi per essere economicamente interessante. Sara pertanto necessario considerare anche in futuro I' opportunita di introdurre ulteriori criteri oggettivi per individuare i porti da includere negli orientamenti al fine di migliorare l'integrazione dei porti nella catena multimodale. 19. Per pater integrare i porti nella rete multimodale, deve essere data priorita ai progetti di interesse comune miranti a creare i collegamenti mancanti tra i porti e gli altri modi di trasporto, in particolare le ferrovie e la navigazione interna, nonche all'attuazione di progetti relativi all'interscambio elettronico dei dati (EDI). II finanziamento di tali progetti sara esaminato nel capitolo IV del presente Libro verde. Azione 3. 3 L'interconnessione con i paesi terzi confinanti 20. Il trattato e gli orientamenti relativi alle reti. transeuropee <lei trasporti consentono la cooperazione con i paesi vicini al fine di promuovere progetti di interesse reciproco e garantire l'interoperabilita delle reti a livello paneuropeo. Uno degli obiettivi e collegare la RTE-T con reti al di fuori dell'Unione europea, in particolare con !'Europa centrale ed orientale econ la zona del Mediterraneo. Tale obiettivo e diventato ancora pit!' importante alla luce del prossimo allargamento dell 'Unione europea, al fine di conseguire una completa integrazione <lei paesi aderenti. Per agevolare tale integrazione e preparare l' adesione, la Commissione ha avviato un 7 Decisione 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 1996 sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei transporti. 11 processo di valutazione delle esigenze in materia di infrastrutture dei trasporti (TINA)B. II settore portuale e marittimo e di notevole importanza per le economie di alcuni dei paesi che dovrebbero aderire per primi e saranno necessari investimenti rilevanti in attivita ed infrastrutture di trasporti (in particolare i porti) sia precedentemente che successivamente all'adesione, al fine di promuovere la convergenza dello sviluppo dei porti di tali paesi con il resto della Comunita. 21. Date le possibilita offerte e le iniziative adottate per incrementare gli scambi tra l 'Unione europea ed i paesi terzi vicini, costituisce un obiettivo auspicabile la promozione in tali porti, in particolare in quelli che registrano flussi commerciali importanti con l'Unione europea, di norme comparabili a quelle che si applicano ai porti comunitari. In generale, cio significa la continuazione del processo di ripristino e di modernizzazione, I' attuazione delle norme di base in materia di sicurezza e di protezione dell' ambiente e, se del caso, il consolidamento degli accordi in materia di sicurezza, di controllo e di registrazione dei carichi. I fondi comunitari dei programmi PHARE e TACIS (nelle regioni del Baltico, dell' Adriatico e del Mar Nero) e del programma MEDA9 (regione del Mediterraneo) potrebbero contribuirc: al conseg!Jimento di tali obiettivi. Inoltre, sono stati istituiti gruppi di lavoro sul trasporto marittimo al fine di promuovere attivamente tale cooperazione individuando progetti di interesse reciproco. Azione 3. 4 I porti come punti di trasferimento nella catena dei trasporti intermodali 22. L'intermodalita e un elemento essenziale della politica comune dei trasporti dell'Unione europea a favore della mobilita sostenibile. Obiettivo di tale politica e elaborare un quadro per un'integrazione ottimale di diversi modi di trasporto e lo sfruttamento delle loro capacita, in modo da consentire un'utilizzazione efficiente del sistema dei trasporti attraverso servizi porta a porta continui e adeguati alle esigenze degli utenti, favorendo cosi l' innovazione e la concorrenza tra gli operatori dei trasporti 1 o. 23. I porti costituiscono punti di connessione fondamentali nei trasporti intermodali, in quanta consentono di trasferire merci e passeggeri tra il modo di trasporto marittimo e quello terrestre. Una maggiore efficienza <lei porti contribuirebbe pertanto all'integrazione dei modi in un unico sistema, consentendo una migliore utilizzazione dei trasporti per ferrovia I I, dei trasporti per via navigabile e dei trasporti marittimi, modi che di per se non permettono sempre consegne porta a porta, come invece avviene per i trasporti stradali. 8 11 processo di valutazione delle esigenze in materia di infrastrutture dei trasporti e stato avviato in occasione della riunione comune del Consiglio "Trasporti" e dei ministri dei dieci paesi dell'Europa centrale ed orientate candidati all'adesione. Tale processo, finanziato mediante fondi del programma plurinazionale in materia di trasporti di PHARE, mira a definire la futura rete transeuropea dei trasporti nell'Unione allargata. Essa si basa sugli orientamenti relativi alla rete transeuropea e comprende tutti i modi di trasporto. 9 II finanziamento di MEDA e destinato a progetti ai quali partecipano almeno due paesi della regione. IO Intermodalita e trasporto merci intermodale nell'Unione europea - Un approccio di sistema per ii trasporto merci. Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni, COM(97) 243 def. del 29. 5. 1997. I I La Commissione sta finanziando lo sviluppo di tale sistema nell'ambito del programma di RST in materia di trasporti del Quarto programma quadro (vale a dire ii progetto OSIRIS). 12 24. Una delle principali esigenze dell'intermodalita, ed un obiettivo principale dello sviluppo della rete transeuropea <lei trasporti, e che i modi di trasporto siano fisicamente collegati, ad esempio mediante migliori connessioni dell'hinterland ai porti. Tuttavia, il successo dell'intermodalita dipende da alcuni fattori ugualmente importanti, che devono essere individuati e di cui si dovra tener conto in futuro. Ad esempio, l'utilizzazione di piu di un modo di trasporto determina ulteriori spese di trasferimento, il rischio di una minore affidabilita e procedure amministrative piu complesse. L 'utilizzazione di sistemi informativi moderni e fondamentale al riguardo. Tali sistemi sono gia in uso nei maggiori porti europei, ma costituiscono ancora importanti lacune nei collegamenti in altre parti dell'Unione 12• L'obiettivo dei futuri progetti da realizzare nel settore dell' intermodalita sara garantire l' interoperabilita e l' interconnessione tra tali sistemi, ad esempio sviluppando un sistema informativo comune in grado di ottimizzare la comunicazione tra i porti ed i loro utenti mediante la riduzione della documentazione su carta e il miglioramento del servizio e della gestione dei porti. Misure come la normalizzazione delle unita di caricol3 e. l'armonizzazione delle norme applicabili sono ugualmente importanti. Azione P~f P~~~~,o~~~~re,la. ~~~~~lledei porti ,~I~~ catena dei trasporti porta a P?da, e t:sse~ia~e, ist~. ~!~~»{,~~~~!it~~. !leg~~. ~~tii1,_~ell. e. ·. ·. infr:a~~~u~e. co~. • · la rete. :•. transeuroP:. ea·i·~~e!·/. ~. r~sporti~ 1;~if#yi~~·4"''\··. :i,~i,. ·~i~~~~. '/. 5~~·~,~'. ~:::. 11. ~f~. ~1-~cit,i~>1e1~~--··. ~nita1::di•···. ~aric. • ~·'·. _l'·i~~~-~r~~r~~e. •. "<!eUa'. ·: ;·,~pn~:i:;ti~#~lJli~~t~?-iiii~~~i:. · ~. ·i,t'{'JG()~~iss~one:;: s~stefra:tl~:t· a,#~!i. t;intese:o. 'a, tel~. ~ii: · o~~~~e~rl!f#~. m~·~~ti,~~~all. +vz ~~gJ~~,-: •'i~e~t~t~ter;19·o~a1e,··in··. 1>a,rtj~6~~r~;;_~edi~t,~~. i't~~~~: •. ····. ··. ···-'. ·. ·':. · ~:f~r~l~~,{~u:r~. e~~~, ~t···· ··s;·•·. •. ,,· , •. •. • ~. ~~zi'~~*e·. ne~!'~e~ore ,'~ei+·s~~ellt,ii~·~i{·gestiO,ftei· ·· ~~~~~i<. (. ,/. :~. ~?-i. ~. --. ·. 1~!~~~~:;~~,:~itPJ:9i:~e31~iiln?~~·:·"·4pfi~f,~. {;a ~ si~(ene. re. 10:. i sviluppo. :··di~~ un>st~tenta·. i« d. iii tr~~portoJJlt(~~IJ:iodale. ,comp'etitivo. :· 7. ~c ; '· · · · ·; ~ < ••• :: •• :. <:;. ~···<> ·<. · ;··. ,, 3. 5 I porti e lo sviluppo della navigazione a corto raggio in Europa 25. La promozione di modi di trasporto ecologici, in particolare la navigazione a corto raggio, e la loro effettiva integrazione nelle catene e nelle reti di trasporto multimodale costituisce uno degli obiettivi centrali della politica dei trasporti dell'Uniorie europea. Tuttavia, 'nonostante l'aumento di volume dei porti europei, il traffico marittimo intraeuropeo non ha ancora mostrato un aumento significativo della sua quota di mercato rispetto a quella del settore dei trasporti stradali. Tale situazione e attribuibile a diversi fattori, in particolare alle spese relative ai terminali e ai tempi di sosta delle navi nel porto, alla mancanza di infrastrutture adeguate, alle rigidita istituzionali dei porti, ad uria scarsa adattabilita ai sistemi di trasporto multimodale e ad un'insufficiente informazione degli spedizionieri. 26. Nella comunicazione relativa alla navigazione a corto raggio 14, la Commissione ha tracciato un quadro di iniziative che essa ritiene necessarie per promuovere i servizi di navigazione a corto raggio in Europa ed ha sottolineato l' esigenza di una maggiore efficienza dei porti. In seno al Forum dell'industria marittima, istituito dalla Commissione nel 1992, il Gruppo "Navigazione a corto raggio" ha trattato piu volte tali questioni ed ha formulato raccomandazioni al settore industriale, agli Stati membri ed alla Commissione. In proposito, una questione rilevante e stata quella relativa alla complessita della documentazione da fornire e delle procedure da seguire nei !2 La Commissione finanzia lo sviluppo di tali sistemi nel quadro del programma specifico di ricerca e sviluppo "Trasporti" (INTERPORT e BOPCOM) e nel quadro della societa dell'informazione (MARTRANS). l3 Una nuova azione COST (COST 339) relativa alle condizioni tecniche ed economiche per ii funzionamento a livello europeo di piccole unita di trasporto intermodale (piccoli container) e attualmente in via di elaborazione. Tale azione mira all'elaborazione di pre-norme. l4 Lo sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio in Europa: prospettive e sfide. COM(95) 317 del 5. 6. 1995. 13 porti, dato che esistono ancora alcune procedure e pratiche onerose che esulano per la maggior parte dal controllo delle autorita portuali ed impongono spese rilevanti agli operatori commerciali, ponendo i trasporti marittimi in una situazione di svantaggio rispetto agli altri modi di trasporto; Di conseguenza, la Commissione sta attualmente svolgendo un'inchiesta per individuare gli adempimenti burocratici che incidono sugli scambi marittimi in Europa e confrontarli con quelli richiesti nel settore dei trasporti terrestri. Vengono esaminate, piu in particolare, la documentazione. In proposito, l'applicazione dei sistemi EDI e considerata uno strumento importante per migliorare il flusso di informazioni tra le autorita doganali e le altre parti della catena dei trasporti. Se necessario, la Commissione raccomandera azioni intese ad ottimizzare le procedure e ad integrarle nei trasporti marittimi e nella catena dei trasporti globalmente considerata. l 'efficienza delle autorita doganali nel le pratiche doganali e trattare 27. Nel luglio 1996 la Commissione ha presentato un progetto di regolamento del Consiglio 15 che predispone l'ampliamento del programma PACT 16 • II nuovo programma PACT prevede un sostegno a progetti nel settore del trasporto combinato, in particolare in quello della navigazione a corto raggio. Alcuni progetti sono gia stati elaborati con ii sostegno di PACT nel qtJadro dell' esercizio 1997. 28. La cooperazione tra tutte le parti della catena di trasporto e necessaria affinche gli operatori della navigazione a corto raggio possano attuare in maniera efficace e competitiva soluzioni di trasporto porta a porta. A · prescindere da considerazioni di carattere commerciale, la cooperazione tra i porti deve essere incoraggiata, in particolare nei settori della telematica, dell' ottimizzazione delle procedure e dello scambio di competenze. 29. Tuttavia, uno dei principali fattori che potrebbero contribuire a promuovere la navigazione a corto raggio in Europa e una politica di tariffozione basata sul recupero dei costi nel settore dei trasporti stradali che consentirebbe di internalizzare meglio i costi esterni. Tale politica, gia proposta dalla Commissione nel Libra verde Verso una corretta ed ejjicace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti17, dovrebbe rendere piu equa ed efficace la concorrenza tra i porti e gli altri sistemi di trasporto, dando luogo ad una ripartizione piu equilibrata del traffico in Europa Azione 3. 6 Sicurezza marittima e ambiente 30. I porti sono· i luoghi in cui la conformita alle norme intemazionali o comunitarie di sicurezza marittima puo essere piu facilmente controllata e applicata tmiformemente. La politica 15 COM(96) 335 def. del 27. 7. 1996. 16 Azioni pilota a favore del trasporto combinato. 17 Verso una corretta ed efficace deterrninazione dei prezzi nel settore dei trasporti: strategie di intervento per l'internalizzazione dei costi esterni dei trasporti nell'Unione europea. COM(95) 691 def. 1d comunitaria in materia di sicurezza marittima, che intende eliminare le attivita di navigazione non conformi ai requisiti di sicurezza mediante un'adeguata applicazione della normativa intemazionale, riguarda principalmente le navi. Tuttavia, tale politica ha anche un'incidenza diretta sui porti, in quanta richiede loro di collaborare nell' applicazione o nell 'attuazione della Iegislazionel8 e di garantire un elevato livello di servizi portuali, come ii pilotaggio, l 'ormeggio ed il rimorchio, che sono intrinsecamente connessi alla sicurezza delle navi. Analogamente, la mancanza di un' applicazione uniforme delle norme in materia di sicurezza tra i porti puo determinare distorsioni della concorrenza e questa e un' importante considerazione di cui si deve tener con to nell' esaminare eventuali nuove iniziative nel settore della sicurezza marittima. 31. La Commissione sta attualmente esaminando le condizioni per un'applicazione armonizzata, all'intemo della Comunita, delle disposizioni dell'Organizzazione marittima intemazionale (IMO) relative alle attivita di movimentazione dei carichi. L'applicazione obbligatoria, da parte degli operatori delle navi e dei terminali, del progetto di codice di condotta dell'IMO relativo al carico ed allo scarico in condizioni di sicurezza delle navi mercantili per carichi ~lla rinfusa e la sua attuazione mediante il controllo dello Stato di approdo migliorerebbe notevolmente la sicurezza in questo settore. Inoltre, ii rispetto delle disposizioni in materia di stivaggio delle merci e in materia di sicur~zza dei dispositivi di sollevamento dei carichi, come quelle contenute nella Convenzione n. 152 dell'Organizzazione intemazionale del lavoro (OIL) relativa ai rischi professionali 19, contribuiranno alla sicurezza ed alla protezione dei lavoratori che si occupano delle operazioni di carico. 32. Nel settore della protezione ambientale, l'IMO ha pubblicato alcune convenzioni intemazionali, codici e risoluzioni. La Comunita ha gia iniziato ad adottare misure al fine di applicare in maniera uniforme tale normativa intemazionale20. Le autorita portuali dovranno svolgere un ruolo fondamentale al riguardo. In proposito, la piu importante normativa prevista riguardera i porti e probabilmente una proposta di direttiva sull'utilizzazione degli impianti peril deposito di rifiuti nei porti europei, che i servizi della Commissione stanno attualmente elaborando. Tale proposta deriva dalla constatazione che i rifiuti prodotti dalle navi hanno raggiunto un livello inaccettabile nonostante gli obblighi previsti dalla convenzione MARPOL. II progetto di direttiva intende migliorare la disponibilita e l 'adeguatezza degli impianti di deposito dei rifiuti nei porti europei e garantime l 'uso da parte delle navi. Si deve inoltre rafforzare la prevenzione degli scarichi di petrolio in mare connessi al funzionamento delle navi o intenzionali mediante l' elaborazione di programmi di controllo ad ampio raggio, nonche di misure come la formazione e strumenti giuridici di intervento piu efficaci 33. I progetti relativi alle infrastrutture possono avere un impatto negativo sull'ambiente, per cui devono essere sempre esaminati nel contesto della legislazione ambientale e attraverso un'adeguata valutazione del loro impatto ambientale. I porti si trovano spesso in prossimita di zone popolate o di zone in cui deve essere rivolta particolare attenzione a habitat o specie protetti o a rischio. Di conseguenza, lo sviluppo dei porti si trova spesso frenato da circostanze e limiti particolari. La normativa comunitaria che tratta tale problema e promuove soluzioni compatibili I8 L'attuazione uniforme delle norme intemazionali per tutte le navi che navigano nelle acque comunitarie costituisce l' obiettivo della direttiva 95/21/CE sul controllo dello State di approdo (Port State Control - PSC). La direttiva obbliga le autorita portuali e i servizi di pilotaggio a collaborare fomendo informazioni utili ed assistendo gli ispettori incaricati del controllo dello stato di approdo nell'individuare e nell'indicare le navi non conformi ai requisiti di sicurezza che devono essere assoggettate ad ispezioni in via prioritaria. l9 Convenzione sulla sicurezza e sull'igiene professionali (movimentazione portuale) (1979). 20 Sono gia state adottate disposizioni legislative per quanto riguarda (i) gli obblighi di notifica delle navi che trasportano merci pericolose od inquinanti e (ii) la promozione delle petroliere ecologiche (regolamento sulle cisterne a zavorra segregata). 15 con le esigenze ambientali e gia stata adottata, come ad esempio la direttiva concemente la valutazione dell'impatto ambientale21 e le direttive sugli uccelli selvatici e sugli habitat22. 34. Inoltre, la costruzione di nuovi impianti portuali deve essere esaminata anche alla luce di un quadro integrato di pianificazione costiera che tenga conto delle necessita e dei limiti socioeconomici ed ambientali dell' area costiera circostante. La proposta di direttiva del Consiglio concemente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull' ambiente naturale23, adottata dalla Commissione, potrebbe svolgere un ruolo importante in proposito. Una valutazione ambientale strategica dei programmi di sviluppo dei trasporti permettera di tenere in maggiore considerazione soluzioni alternative e migliorera la partecipazione delle diverse autorita competenti e dei cittadini al processo di pianificazione. Inoltre, con il sostegno della Commissione, l'Organizzazione europea dei porti marittimi (ESPO) 'ha pubblicato un Codice di condotta che fornisce un indicatore di qualita per un' azione di programmazione riguardante la protezione dell' ambiente nelle zone portuali. 35. Sarebbe preferibile ricorrere alle nuove tecnologie e migliorare l'efficienza delle attivita portuali sfruttando meglio gli impianti esistenti invece di creame di nuovi. Nelle zone con un alto numero di porti, un miglior coordinamento ed una maggiore specializzazione potrebbe anche ridurre la domanda di un ulteriore sviluppo dei porti. Infine, si potrebbe ridurre il rischio di sovraccapacita e stimolare l' efficienza dei porti subordinando la decisione di una lorn espansione all' esistenza di una domanda sufficiente. Quando sara necessario costruire nuovi impianti, si dovra applicare in maniera adeguata e coerente la normativa in materia ambientale. Azione 3. 7 Ricerca e sviluppo 36. Una parte notevole del programma specifico di R&S sui trasporti attualmente in corso e dedicata alla ricerca riguardante i porti, in particolare le azioni, gia citate , a favore dell'intermodalita e 2 1 Direttiva 85/337/CEE del Consiglio del 27. 6. 1985 concemente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, modificata dalla direttiva 97111 /CE de! Consiglio de! 3. 3. 1997. 22 Direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2. 4. 1979, concemente la conservazione degli uccelli selvatici e direttiva 92/43/CEE del Consiglio, de! 21. 5. 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e fauna selvatiche. 23 COM(96) 51 l def. , GU n. C 129 del 25. 4. 1997. · 16 della navigazione a corto raggio24. Esse comprendono progetti di R&S finanziati dal settore pubblico e dal settore privato a che riguardano i seguenti temi: lo sviluppo di sistemi di informazione e di comunicazione, ii rilevamento e la localizzazione dei carichi e i sistemi AEJ25; I' analisi del quadro amministrativo, informativo ed organizzativo dei porti e, di conseguenza, I' elaborazione degli strumenti di sostegno alle decisioni necessari per organizzare o riorganizzare i porti, la pianificazione delle risorse e la gestione dei porti ed il loro ruolo come punti di trasferimento nella catena di trasporto intermodale. Tali azioni trattano anche di questioni ambientali, come l 'applicazione delle norme MARPOL nei porti, un dragaggio efficiente e le relazioni tra i porti e il loro ambiente urbano. Una ricerca complementare sulle nuove tecnologie di trasbordo viene attualmente svolta nell'ambito del programma "Tecnologie industriali e <lei materiali". 3 7. Nuove tecnologie, come i sistemi di informazione geografica ed in particolare i sistemi elettronici di visualizzazione delle carte marine (Electronic Chart Display and Information Systems - ECDIS)26, sono attualmente in corso di valutazione e di integrazio1~e per dare un ausilio all a gestione del traffico nelle zone portuali e migliorare quindi l' efficienza e la sicurezza della navigazione. Lo sviluppo di una scatola nera per ii controllo dei carichi (Cargo Black Box - CBB) contribuira ad agevolare le procedure doganali nei porti e dovrebbe pertanto costituire in futuro uno strumento per porre rimedio. ad uno <lei principali ostacoli ad un'utilizzazione piu estesa della navigazione a corto raggio. Metodologie di recente elaborazione, come la valutazione formale in materia di sicurezza e di ambiente (Fom1al Safety and Environmental Assessment - FSEA) fomiranno inoltre indicatori utili per valutare la qualita, la sicurezza e le misure di tutela ambientale. Tra le iniziative in materia ambientale vi e ii programma di dimostrazione della Commissione sulla gestione integrata delle zone costiere, ii cui obiettivo e in particolare quello di migliorare la collaborazione tra le amministrazioni pubbliche ed i privati che si occupano di sviluppo delle zone costiere. Azione ,·· '·. ;-_. -. -. ,,,' <v ,' {'> 24 Azioni intese a promuovere la navigazione a corto raggio sono gia state intraprese nell'ambito de! Quarto programma quadro di ricerca e sviluppo mediante l'azione concertata sulla navigazione a corto raggio. 25 Individuazione automatica delle apparecchiature (Automatic equipment identification). 26 Oltre al programma di R&S sui trasporti vi sono attualmente due azioni COST che trattano di questioni relative ai porti, in particolare l'azione COST 330 gia indicata in precedenza e l'azione COST 326 relativa ai sistemi elettronici di visualizzazione delle carte marine. 27 COM(97) 142. 17 4. SISTEMI DI FINANZIAMENTO E TARIFFARI INFRASTRUTTURE MARITTIME PER I PORTI E LE 4. 1 Diversita degli approcci nazionali e tendenze attuali 38. Il finanziamento dei porti e delle infrastrutture marittime in Europa e le politiche tariffarie applicate agli utenti variano notevolmente da uno Stato membro all' altro e rispecchiano le notevoli differenze di approccio per quanto riguarda la proprieta e l' organizzazione dei porti. Questi possono essere di proprieta dello Stato, degli enti regionali o locali o di imprese private; ed e soggetta a gradi diversi di la loro gestione dipende spesso degli enti pubblici regolamentazione e di supervisione. In passato, i porti erano considerati come luoghi che agevolano gli scambi e poli di crescita per lo sviluppo regionale e nazionale, che prestano servizi di interesse economico generale di competenza del settore pubblico e che devono essere pagati principalmente dai contribuenti. Attualmente, invece, vi e una tendenza sempre maggiore a considerare i porti come soggetti di natura commerciale che devono recuperare integralmente i propri costi presso gli utenti che ne beneficiano direttamente. Nel contempo, alcune infrastrutture portuali e marittime, come ad esempio i frangiflutti ed alcuni dispositivi d'ausilio alla navigazione, sono stati tradizionalmente considerati beni pubblici nella maggior parte degli Stati membri28, mentre la prestazione di alcuni servizi portuali (in particolare i servizi tecnico navali sopra descritti) e corredata anche di obblighi di servizio pubblico a causa della loro connessione con la sicurezza portuale e con la protezione dell' ambiente. 39. Tuttavia, nonostante l'ampia varieta di approcci che caratterizza il finanziamento degli impianti e dei servizi portuali, attualmente vi e una chiara tendenza verso una maggiore partecipazione del settore privato alle attivita portuali, in particolare quelle che hanno carattere essenzialmente commerciale, come la movimentazione dei carichi. Di conseguenza, il finanziamento degli impianti portuali destinati a tale utilizzazione sta diventando in misura sempre maggiore una prerogativa del settore privato, mentre le amministrazioni portuali tendono a limitarsi sempre piu ad un ruolo di ·~proprietarie" ed al finanziamento e alla gestione degli impianti che sono essenziali per la sicurezza e l' efficienza dei servizi portuali in generale. Nel contempo, alcuni segnali indicano che in futuro alcuni porti cercheranno di assumere un ruolo commerciale maggiormente attivo, in cooperazione con partner privati all'interno e all'esterno del porto, allo scopo di fornire un servizio porta a porta alla clientela. 40. La tendenza verso una maggiore partecipazione del settore privato nei porti puo spiegarsi sia con le considerazioni economiche generali, sia con il notevole cambiamento di atteggiamento riguardo alla funzione ed al ruolo dei porti. In primo luogo, l' esigenza che i progetti siano vi tali sotto il profilo economico o anche finanziario viene considerata una disciplina necessaria in circostanze in cui le risorse per lo sviluppo delle infrastrutture sono scarse e in cui la partecipazione del settore privato, da solo o sotto forma di partenariati pubblico-privato viene accettata come un'evoluzione irreversibile e auspicata29. In secondo luogo, il fatto che i porti vengano utilizzati principalmente a fini commerciali, la gamma spesso limitata degli utenti da _ essi serviti e le strutture organizzative tipicamente private da essi adottate Ii differenziano dai veri e propri beni pubblici ai quali so no stati spesso com para ti. Di conseguenza, l' industria portuale viene sovente considerata come un settore che si trova in fase di transizione da una situazione in cui venivano utilizzati principalmente capitali pubblici per finanziare impianti 28 Nel senso che (i) a nessun utente privato puo esseme vietata l'utilizzazione per ii fatto che non e disposto a condividerne i costi di produzione; (ii) il consumo dell'utente A non incide sul consumo dell'utente B; e (iii) il costo di produzione di tali beni non varia in funzione del consumo degli stessi. 29 Come sottolineato nella relazione finale del gruppo ad alto livello sul finanziamento, mediante partcnariati pubblico-privato, dei progetti relativi alle reti transeuropee dei trasporti (Vll/321 /97), che e stata seguita dalla comunicazione della Commissione COM(97) 453 def. 18 comuni destinati agli utenti ad una situazione in cui vengono utilizzati capitali provenienti da fonti diverse per finanziare terminali che rispondono alle esigenze logistiche di gruppi di utenti commerciali piu ristretti. In tal modo; l'argomento relativo all'"interesse economico generale" perde il suo peso, portando ad un atteggiamento maggiormente commerciale riguardo alla politica tariffaria ed al finanziamento delle infrastrutture. 4. 2 L'approccio finora adottato dall'Unione europea 41. A livello di Unione europea, la questione del finanziamento e della politica tariffaria riguardante le infrastrutture portuali e marittime e stata trattata con cautela, tenuto conto dei diversi approcci adottati a livello nazionale. 42. Per quanto riguarda la politica in materia di aiuti di Stato, la Commissione ritiene che gli investimenti pubblici in infrastrutture portuali accessibili a tutti gli utenti in maniera non discriminatoria non debbano essere considerati aiuti di Stato ai sensi dell' articolo 92 del trattato CE3o. Tali investimenti sono stati quindi considerati misure generali, in quanto spese sostenute dallo Stato nell'ambito delle sue competenze in materia di pianificazione e di sviluppo di un sistema di trasporto nell'interesse del pubblico in generale. La stessa valutazione si applica agli aiuti alla navigazione e alle altre infrastrutture marittime di cui beneficia l'intera comunita marittima. D' altro canto, qualora investimenti specifici favoriscano determinati opera tori rispetto ad altri, essi sono considerati aiuti di Stato, ma possono beneficiare delle esenzioni previste dal trattato, ad esempio nel caso di progetti di sviluppo regionale che sono esentati ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c). 43. Una condizione essenziale per un'applicazione efficace ed equa delle disposizioni in materia di aiuti di Stato sopra descritte e la trasparenza finanziaria della contabilita dei porti. Tale contabilita deve rivelare i flussi finanziari provenienti dalle amministrazioni pubbliche e diretti al settore portuale e consentire di effettuare utili raffronti tra i porti. Al momento attuale, tuttavia, le relazioni finanziarie tra il settore pubblico, i porti ed altre imprese che operano al loro interno sono spesso poco chiare, a causa della complessita dei regimi istituzionali e finanziari dei porti e delle infrastrutture marittime in Europa. 44. La direttiva 80/723/CEE della Commissione relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche3 1 si applica ai porti pubblici il cui fatturato annuale sia superiore a 40 milioni di ECU nell' arco dei due esercizi finanziari che precedono fondi pubblici vengono messi a disposizione. Tuttavia, quello durante indipendentemente dal fatturato, la Commissione richiede informazioni agli Stati membri qualora sospetti che siano stati concessi aiuti di Stato a determinati porti, ad esempio in seguito a reclami. Conformemente alla giurisprudenza attuale in materia, gli Stati membri sono tenuti a fornire informazioni su richiesta della Commissione anche nelle situazioni in cui le attivita economiche di natura industriale o commerciale ~iano integrate nelsettore statale. il quale i 45. La Commissione sta attualmente esaminando la possibilita di modificare la direttiva sulla trasparenza per avere la facolta di richiedere informazioni sui flussi finanziari all'interno delle imprese e verificare cosi l' esistenza di eventuali sovvenzioni incrociate. L' obbligo di tenere contabilita separate per attivita diverse si applichera, indipendentemente dal loro fatturato, a tutte le imprese, pubbliche o private, che da una parte operano in settori ris'ervati relativamentc ai 30 Si ritiene generalmente che la libera utilizzazione delle infrastrutture portuali significhi che l'accesso debba essere libero per (i) tutti gli utenti dell'impianto, vale a dire speditori o navi; (ii) per qualsiasi operatore interessato a gestire I' impianto, ad esempio selezionando I' operatore mediante una procedura aperta di appal to. :> 1 Direttiva 801723/CEE della Commissione (GU n. L 195 del 29. 7. 1980), modificata dalla direttiva 85/413/CEE (GU n. L 229 del 28. 8. 1985) al fine di includere anche ii settore dei trasporti. 19 quali ricevono una compensazione ( diritti esclusivi o sovvenzioni) per obblighi di servizio pubblico; e dall'altra, operano in settori non riservati in concorrenza con altre imprese. 46. Per quanto riguarda la politica relativa alla rete transeuropea <lei trasporti (RTE-T), l'approccio e stato quello di sostenere le iniziative d'interesse comune relative ai porti o ad essi collegate esclusivamente mediante studi di fattibilita, riconoscendo in tal modo che puo sussistere una forte concorrenza in materia di scambi tra i porti e che si deve fare quindi attenzione a non falsare tali relazioni. Di conseguenza, i progetti d'interesse comune relativi ai porti o ad essi collegati possono attualmente essere localizzati in qualsiasi porto della Comunita. I progetti possono essere localizzati nella zona portuale, possono fomire al porto un miglior accesso al mare o alla rete fluviale o possono collegarlo alla parte terrestre della rete transeuropea. Vengono privilegiati i progetti che migliorano I' efficienza <lei porti ed eliminano le strozzature. La Commissione esamina i progetti sulla base di alcuni criteri oggettivi, in particolare quello riguardante la potenziale vitalita sotto ii profilo economico, ed anche alla luce delle informazioni di base sui trasporti marittimi e sui sistemi portuali nell'Unione europea. Non e ?tato compiuto alcun tentativo per imporre un sistema di sviluppo dei porti determinato a livello centrale ne, in linea generale, di svolgere un ruolo determinante nella fomitura di nuove capacita portuale. 4 7. Parallelamente, nelle regioni ammissibili agli aiuti, si e fatto ricorso al fondo di Coesione e al FESR per finanziare impianti nuovi e modemizzati necessari per lo sviluppo economico e per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, come l'accessibilita alle zone periferiche, rispettando nel contempo ii quadro stabilito dagli orientamenti relativi alla rete transeuropea <lei trasporti3 2• Tutti i paesi ammissibili agli aiuti del Fondo di Coesione e molte zone ammissibili agli aiuti del FESR sono situati alla periferia dell'Unione europea, e presentano un notevole sviluppo costiero e spesso molte isole. Un settore marittimo ben integrato contribuira pertanto allo sviluppo del mercato unico e ad uno sviluppo economico maggiormente equilibrato, come 48. Tuttavia, i porti di tali regioni devono essere adeguatamente preparati ad affrontare la sfida: molti di essi sono scarsamente efficienti, per cui e necessario apportare una serie di miglioramenti che consentano di sfruttare gli impianti esistenti e quelli futuri nella maniera piu efficace possibile. I porti potranno c0si assorbire una parte dell' aumento del traffico determinato dal mercato uni co e potranno svolgere adeguatamente ii loro ruolo nell' ambito di una ripartizione del traffico piu equilibrata. Va inoltre considerato che la mancanza di impianti ad un'estremita della catena dei trasporti marittimi puo alla fine compromettere I' efficienza e I' immagine dei trasporti marittimi in generale. L' obiettivo e pertanto quello di condurre i porti ad entrambe le estremita della catena ai livelli piu elevati possibile al fine di creare vantaggi per il sistema portuale nel suo insieme. 49. Per quanta riguarda le politiche tariffarie , l'Unione europea non e finora mai intervenuta, lasciando che esse fossero decise a livello nazionale, regionale o locale, salvo nei casi in cui tali politiche potevano essere utili per valutare se gli interventi pubblici si configurassero come aiuti di Stato. 4. 3 La ricerca di un nuovo orientamento 50. Negli ultimi anni, tuttavia, le tendenze sviluppatesi nell 'organizzazione e nel finanziamento dei porti hanno spinto a cercare un nuovo orientamento della politica dell 'Unione europea. 32 Decisione 1692/96 CE. 20 51. Uno studio sui porti marittimi europei commissionato dal Parlamento europeo nel I 99333, pur riconoscendo che esistono diversi sistemi di finanziamento nei singoli porti e che tali sistemi devono essere rispettati, ha concluso nel sense che non vi sono differenze fondamentali tra gli investimenti in infrastrutture portuali ed altri investimenti ad elevata intensita di capitale in complessi industriali. Non vie pertanto alcun motivo di adottare un approccio totalmente diverse per gli investimenti nei porti e di non far sostenere agli utenti diretti i costi di tali investimenti. Lo studio lasciava intendere che l'introduzione di principi di mercato nei lavori di infrastruttura, tranne quelli connessi all'accesso alle vie marittime e alla difesa, costituirebbe il rimedio piu efficace per evitare il rischio di creare una sovraccapacita inutile34 ed eventuali distorsioni dei flussi commerciali tra gli Stati membri. 52. In effetti, la liberalizzazione dei mercati <lei trasporti e lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti ha determinato un aumento della concorrenza tra i porti35. Ad esempio, lo sviluppo di superstrade ferroviarie transeuropee per il trasporto di merci che collegano i porti dell 'Europa settentrionale e meridionale alle zone industriali del centre ravvicineranno il terri~orio europeo e intensificheranno ulteriormente la concorrenza tra i porti di diverse regioni, in particolare nel settore del traffico di container, in cui sono stati registrati negli ultimi cinque anni tassi di crescita rilevanti (cfr. ~llegato II, mappe da 1 a 5). Tale situazione, sempre piu competitiva, sta mettendo in discussione la politica finora perseguita dall 'Unione europea in materia di porti. 53. Lo stesso discorso vale per la tendenza manifestata da un numero crescente di porti a recuperare almeno una parte dei costi relativi agli investimenti in infrastrutture attraverso gli oneri portuali che essi impongono. I principi fondamentali di un'equa concorrenza e di efficienza economica implicano che, in questo contesto come in altri, gli utenti dei trasporti devono per principio sostenere i costi delle infrastrutture che utilizzano3 6• Inoltre, la mobiliz2azione di capitale private per finanziare investimenti strategici avra scarso successo se altrove possono essere utilizzati fondi pubblici per finanziare progetti di sviluppo concorrenti che abbiano scarse garanzie, ovvero nessuna garanzia, di una remunerazione adeguata. Un sano apporto di risorse nel settore portuale nel suo insieme dipendera dal fatto che le decisioni in materia di investimenti siano adottate in un quadro coerente che consenta di trasferire i costi sugli utenti <lei porti. 54. Nell'elaborare tale quadro, si deve tuttavia tener canto di alcuni fattori che incideranno sul modo in cui il principio "l 'utente paga" viene applicate a livello comunitario. In prime luogo, come sopra indicate, I' organizzazione dei porti varia notevolmente da uno Stato membro all' altro e persino all'interno dei singoli Stati membri. Alcune forme di organizzazione sono complesse e profondamente radicate nella storia dello sviluppo dei porti in Europa. E necessario analizzare tali situazioni come condizione preliminare per progettare con successo un quadro che rispetti, nella misura piu ampia possibile, tradizioni diverse formatesi da lungo tempo. In secondo luogo, alcuni porti europei sono situati in regioni meno sviluppate e periferiche o su isole e 33 "Politica europea dei porti marittimi", uno studio commissionato dalla Direzione generale della ricerca del Parlamento europeo, Serie Trasporti E-1, 1993. 34 Un altro recente studio riporta dati che indicano che nei sei principali porti compresi tra Le Havre e Amburgo si prevedono notevoli aumenti della capacita per gli impianti di container, con un aumento globale approssimativamente del 43% previsto per i prossimi sei anni, vale a dire un aumento del 6% all'anno. Sulla base degli scenari relativi alla futura domanda di traffico, nel 2000 la sovraccapacita raggiungera una percentuale tra il 20 e il 40%; "II mercato europeo dei container - Prospettive fino al 2008'', Ocean Shipping Consultants, 1997 e ulteriori ipotesi formulate dalla Commissione. ;) Anche se i costi globali del transito attraverso i porti possono non costituire una proporzione elevata del costo totale. 1 inrta a porta nel caso dei trasporti in alto mare (5-10%), nel caso dell a navigazione a corto raggio tali costi portuali 1 1ppresentano una percentuale tra ii 40 ed ii 60% del costo totale. Essi intluenzano pertanto la scelta del porto e pr1ssono falsare i flussi degli scambi. 36 Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti, COM(95) 691 def. del 20. 12. I 995. 21 costituiscono spesso l'unico collegamento con ii resto dell'Unione europea ed il centro di un'attivita economica rilevante per la loro regione. Essi rappresentano pertanto parametri importanti nelle politiche di coesione dell'Unione europea, che dovranno essere rispettati se il principio della tariffazione in base ai costi deve essere applicato in maniera piu sistematica. Infine, l'interdipendenza dei modi di trasporto e delle relative infrastrutture, alcune delle quali rientrano in regimi giuridici e finanziari diversi, richiede non soltanto un approccio graduale coerente al finanziamento e alla tariffazione delle infrastrutture portuali, a partire dagli investimenti nei porti, ma anche una certa coerenza con l' evoluzione della regole tariffarie delle altre infrastrutture di trasporto, nonche un termine sufficiente per consentire ai porti di adeguarsi. 4. 4 Verso un sistema comunitario di finanziamento dei porti e di tariffazione dei servizi portuali 55. Se intende elaborare un approccio piu uniforme atto a garantire che i costi <lei porti e delle infrastrutture marittime siano sopportati dagli utenti, l'Unione europea dovra procedere per tappe in alcuni settori: pratiche e sistemi tariffari , la trasparenza dei finanziamenti dei porti, nonche l 'elaborazione di norme in materia di aiuti di Stato. Qualsiasi nuova iniziativa dovra essere coordinata con le rete transeuropea <lei trasporti e con gli altri strumenti di sostegno finanziario per lo sviluppo delle infrastrutture. 4. 5 Un sistema di tariffazione dei servizi portuali 56. Viene tradizionalmente operata una distinzione, a livello di gestione e di amministrazione, tra i servizi e gli impianti che si trovano all'interno del porto e le infrastrutture situate all'esterno del porto (collegamenti con !'hinterland e accesso alle vie marittime). All 'inferno de/ porto 5 7. I diversi sistemi di finanziamento e di tariffazione dei servizi portuali attualmente in vigore determinano crescenti distorsioni della concorrenza. Le sovvenzioni possono consentire ai porti e agli operatori di ridurre i prezzi e di dirottare attivita commerciali. 11 regime degli aiuti di Stato consente di disciplinare alcune situazioni, ma secondo l' approccio attualmente seguito dalla Commissione, il finanziamento pubblico delle infrastrutture costituisce una misura generale di politica economica, che non puo essere oggetto di controlli da parte della Commissione in base alle norme del trattato in materia di aiuti di Stato, purche tutti gli utenti potenziali possano accedere alle infrastrutture in maniera non discriminatoria. II riesame del suddetto approccio per quanto riguarda i porti avrebbe evidentemente un impatto sul finanziamento delle infrastrutture in generale. Tale questione sara tuttavia esaminata nella comunicazione sul finanziamento delle infrastrutture che la Commissione elaborera nel 1998. Per porre fine alle distorsioni della concorrenza, la Commissione esaminera la possibilita di elaborare un sistema di tariffazione dei servizi portuali. Questa e l'approccio seguito dal presente Libro verde e sviluppato nei paragrafi successivi. 58. Un sistema comunitario di tariffazione <lei servizi portuali esige che gli oneri dipendano dai costi e contiene orientamenti sulla proporzione in cui gli oneri portuali devono rispecchiare il costo degli investimenti in infrastrutture. L' istituzione di un sistema adeguato deve avvenire con una direttiva del Consiglio che lasci uno spazio sufficiente alle diverse tradizioni delle organizzazioni portuali. Tale quadro puo assumere la forma di requisiti minimi relativi ai principi in materia regole tariffarie che devono essere rispettati in tutta la Comunita. 59. I sistemi di tariffazione dei servizi portuali in vigore nella Comunita variano notevolmente da un porto all' altro. Essi comprendono tuttavia akuni elementi essenziali, come una descrizione dell'impianto e dei servizi ai quali ciascun tipo di onere portuale si riferisce, la base degli oneri portuali ed il metodo per il loro calcolo. In generale, nei porti si possono distinguere tre tipi di 22 oneri37: quelli relativi alla fornitura di servizi ed impianti atti a consentire ad una nave di entrare in condizioni di sicurezza in un porto e di utilizzame le strutture; gli oneri relativi a servizi o a fomiture specifici prestati; ed i canoni o gli oneri per l'utilizzazione del suolo o delle apparecchiature di proprieta del porto. A seconda dei singoli porti, tali oneri rispecchia110 in varia misura l 'utilizzazione dei servizi e degli impianti, ed entrambi tali aspetti devono essere trattati in un quadro futuro di politica tariffaria. Per quanto riguarda il primo aspetto, il quadro · futuro potrebbe prevedere alcuni principi generali relativi al sistema tariffario dei servizi portuali, al fine di garantire che i prezzi imputati rispecchino ii costo dei servizi fomiti ( cfr. anche ii capitolo 5). 60. Per quanta riguarda le infrastrutture, sono possibili diversi approcci in materia tariffaria: 1) tariffazione in base al costo media, che garantisce un recupero integrale dei costi; 2) imputazione dei soli costi di esercizio; 3) tariffazione in base al costo marginale (i suddetti metodi sono trattati ulteriormente nell' allegato III). I porti di alcuni Stati membri rispecchiano gia, in varia misura, i costi delle infrastrutture negli oneri portuali, ed il caso estremo e costi~uito da alcuni paesi in cui i porti sono di proprieta privata e/o gestiti come soggetti commerciali e recuperano integralmente dagli utenti tutti investimenti ed i costi di manutenzione delle infrastrutture. i nuovi 61. L' obiettivo a lungo termine di una politica tariff aria delle infrastrutture deve essere, in linea di principio, quello di imputare i costi sociali marginali che riguardano il capitale, i costi di esercizio e i costi estemi38 relativi all'utilizzazione delle infrastrutture. Tale politica garantisce che gli utenti dei porti debbano sopportare tutti i costi che le loro decisioni in materia di trasporti comportano per la societa nel suo insieme. Tale approccio massimizza il benessere economico e promuove l' efficienza economica, nella misura in cui tale principio si applica anche ad altri mercati collegati. A condizione che le decisioni relative agli investimenti siano prese su una base economica razionale, tale approccio condurra nel tempo ad un ampio recupero dei costi. L'applicazione di tale principio al settore portuale garantirebbe che gli investimenti vengano basati sulla domanda, in quanto soltanto gli investimenti per i quali esiste una domanda di mercato possono essere recuperati sotto il profilo economico. Qualora venisse applicato sistematicamente in Europa, tale principio contribuirebbe notevolmente a garantire una leale concorrenza nel settore portuale. 62. La soluzione altemativa della tariffazione in base al costo media (recupero integrale dei costi delle infrastrutture) sarebbe caratterizzata, nella situazione attuale, da una sovraccapacita in alcune regioni e determinerebbe forti aumenti degli oneri portuali poiche anche gli investimenti effettuati in passato nei porti dovrebbero essere integralmente recuperati. Ancora piu importante, essa darebbe luogo ad inefficienze significative, in quanta non vi e una giustificazione economica nell' esigere che gli utenti attuali paghino per costi sommersi. 63. Dall' altro lato, il fatto di esigere che gli oneri vengano allineati ai costi di eserclZlo non fornirebbe agli utenti indicazioni valide sui costi che le loro decisioni in materia di trasporti detenninano. In particolare, tale approccio non consentirebbe di coprire i costi dei nuovi investimenti. Di conseguenza, la tariffazione risulterebbe inefficiente, il settore portuale continuerebbe a registrare ampi disavanzi finanziari, non sarebbe garantita un'equa concorrenza tra i porti dell'Unione europea e non sarebbe affrontato il problema della creazione di nuova sovraccapacita. 37 "Relazione relativa all'indagine sulla situazionc attuale nei principali porti marittimi della Comunita", ESPO, 1996. 38 Si tratta dei costi relativi all'ambiente, alle situazioni di congestione e agli incidenti che sono generalmente descritti come costi esterni, in quanto sono esterni ai soggetti che Ii hanno provocati e non rientrano nel prezzo pagato dagli utenti dei trasporti. 23 64. La Commissione ritiene pertanto che gli oneri portuali possano essere allineati ai costi marginali, il che consentirebbe anche di tener canto dei nuovi investimenti. Si dovra beninteso tener canto delle questioni operative relative alle definizioni e alle misure e si dovra fare in modo che gli orientamenti tariffaria possano essere agevolmente attuati nella pratica ( cfr. allegato III). in materia 65. Il suddetto sistema tariffario dovrebbe applicarsi, in linea di principio, ai porti nei quali si svolge un traffico intemazionale. Ci si potrebbe chiedere se l' applicazione di tale principio avrebbe un'incidenza diversa sui porti piu piccoli, che devono espandersi, rispetto ai porti di maggiori dimensioni, in cui si e gia verificata una notevole espansione della capacita. Nella misura in cui i porti situati nelle regioni meno sviluppate sotto ii profilo economico e nelle regioni periferiche accusano un certo ritardo per quanta riguarda gli impianti portuali, tale questione ha anche notevole rilevanza per quanta riguarda l'incidenza della proposta sulla coesione. 66. L'incidenza relativa dipende dal modo in cui viene applicato il principio di tariffazione, dal volume della sovraccapacita nei diversi porti, dai costi connessi all' espansione def la capacita dei singoli porti e da una serie di altri fattori. Tuttavia, non vi sono motivi per ritenere che, come regola generale, i porti piu piccoli sarebbero svantaggiati rispetto ai porti di maggiori dimensioni dall'applicazione del principio tariffario proposto. 67. Tuttavia, al fine di garantire che l'approccio proposto non sia in contrasto con l'obiettivo di rafforzare la coesione nell'UniOne europea, e necessaria un'analisi piu approfondita per determinare se norme specifiche debbano applicarsi ai porti situati nelle regioni dell' obiettivo 1, nelle regioni del fondo di Coesione e in quelle periferiche (ad esempio, consentendo che gli oneri portuali in tali regioni vengano fissati ad una determinata percentuale dei costi marginali), garantendo nel contempo che tale flessibilita non determini violazioni delle regale di concorrenza. 68. Un sistema comunitario di tariffazione sarebbe inoltre basato sulla trasparenza dei sistemi applicati dai diversi porti al fine di garantire una leale concorrenza tra i porti e all'intemo degli stess£ e di consentire nel contempo agli utenti di controllare se essi utilizzano effettivamente gli impianti e i servizi che vengono loro addebitati. 69. Inoltre, come indicato in precedenza, la Commissione ha sino ad oggi considerato il finanziamento pubblico delle infrastrutture come una misura generale di politica economica che non rientra nelle nom1e in materia di aiuti di Stato purche tutti gli utenti potenziali possano accedere alle infrastrutture in maniera non discriminatoria. L' approccio attualmente seguito dalla Commissione per quanta riguarda gli investimenti pubblici in infrastrutture, in particolare le infrastrutture portuali, sara esaminato nel contesto di una politica piu ampia in una comunicazione sulla tariffazione delle infrastruttute che si riferisce a tutti i modi di trasporto e che la Commissione elaborera nel 1998. Azione 24 All 'esterno de/ porto 70. Anche !'hinterland, l'accesso marittimo ai porti e le politiche tariffarie relative ai modi di trasporto terrestre incidono sulla concorrenza tra i porti. L' applicazione di una politica basata sul principio "l 'utente paga" a tutti i modi di trasporto, come propane la Commissione, potrebbe incidere sulla distribuzione dei flussi di carichi tra i porti europei. L' elaborazione di un sistema generale di tariffazione delle infrastrutture per tutti i modi di trasporto e evidentemente necessaria per garantire uno sviluppo equilibrato delle politiche tariffarie tra i diversi modi di trasporto. La comunicazione sull'approccio intermodale cittata qui sopra esaminera anche in che modo i principi di tariffazione relativi alle infrastrutture portuali possano essere integrati in un approccio piu globale. 71. Le implicazioni del principio del recupero dei costi per due categorie specifiche di infrastrutture, l'accesso marittimo ai porti e i dispositivi di ausilio alla navigazione, meritano un'attenzione particolare e vengono esaminate nei paragrafi seguenti. Accesso marittimo 72. Alcuni porti europei, princ~palmente quelli del Mare del Nord, sono situati su estuari di fiumi o sono porti fluviali che sono soggetti ad insabbiamento cronico. La fomitura di un accesso marittimo adeguato in tali porti richiede notevoli spese annuali di dragaggio , che attualmente sono per la maggior parte finanziate dallo Stato. Anche se non vie alcun motivo aprioristico per 25 il quale l'accesso marittimo debba essere considerato in maniera diversa dalle altre infrastrutture portua1i39, l'applicazione generale e repentina del principio "l'utente paga" determinerebbe in questo caso un grave svantaggio per alcuni porti, alcuni <lei quali costituiscono po rte d' accesso importanti agli scambi europei, e potrebbe avere un'incidenza negativa sul traffico della navigazione interna. L' opportunita di applicare il principio del recupero dei costi ai canali di accesso dovra pertanto essere esaminata con cautela40• Altre soluzioni per pervenire ad un'applicazione uniforme del principio del recupero dei costi risulteranno probabilmente piu rapide e piu facili da attuare. Dispositivi di ausilio al/a navigazione 73. I dispositivi di ausilio alla navigazione sono stati tradizionalmente utilizzati nella teoria economica come gli esempi piu caratteristici di beni pubblici41 • Oltre ai dispositivi classici come i fari, le boe, ecc. , i dispositivi di ausilio alla navigazione modemi utilizzati su rotte marittime con molto traffico e lungo caste pericolose o sensibili sotto il profilo ambientale comprendono lo sviluppo di sistemi di radionavigazione (ad es. LORAN-C o GNSS), le infrastrutture fisiche necessarie per ospitare sistemi di traffico marittimo (VTS) o sistemi di gestio~e del traffico marittimo e di informazione (VTMIS), nonche sistemi per l'assegnazione obbligatoria delle rotte e per la segnalazione obbligatoria delle navi. 74. In diversi casi, la sicurezza o gli interessi commerciali sia del traffico locale che di quello in transito sono tutelati meglio da sistemi che oltrepassano le frontiere nazionali e potrebbero essere sviluppati su una base regionale42 • Inoltre, l'importanza di numerosi itinerari marittimi europei per il commercio mondiale e la crescente sofisticazione di tali sistemi che richiede una crescente intensita di capitale fanno si che sia ingiusto far sostenere le spese della loro realizzazione esclusivamente ai singoli Stati costieri interessati, poiche tutto ii traffico di transito e gli utenti regionali (ad es. le navi da pesca) ne traggono beneficio. Il rischio di tale opzione e che i dispositivi necessari possano non essere fomiti o che gli Stati che li forniscono possano cercare di recuperarne i costi in una maniera non ottimale. Inoltre, i dispositivi di ausilio alla navigazione situati sulla costa determinano vantaggi per un traffico che, ai fini del recupero dei costi, e i sistemi sono organizzati su una vasta base regionale. "vincolato" esclusivamente se Un'iniziativa comunitaria potrebbe fornire gli strumenti per realizzare i meccanismi di recupero <lei costi. Infatti, la necessita di elaborare di una proposta della Commissione che stabilisca sia i principi dei sistemi tariffari, intesi al recupero dei costi di sviluppo e di investimento di tali dispositivi di ausilio, sia un meccanismo di condivisione equa degli oneri finanziari con gli utenti, e gia stata rilevata nella comunicazione della Commissione "Una politica comune sulla sicurezza dei mari"43 (pun ti da 101 a 114 ). 39 In particolare quando i canali d'accesso possiedono fondali tali che, anche se sono aperti a tutti, essi sono effettivamente destinati ad un numero ridotto di utenti facilmente identificabili. 40 In altri paesi industrializzati, ad esempio gli Stati Uniti ed ii Giappone, i canali di accesso vengono considerati beni pubblici e di conseguenza vengono finanziati con fondi pubblici. 4 1 Per una definizione cfr. nota 17. 42 Nell'ambito dello sviluppo di una rete transeuropea di sistemi di gestione del ·traffico marittimo e di infonnazione (VTMIS), Ia Comunita ha gia concesso un sostegno finanziario ad alcuni servizi portuali o costieri di traffico marittimo nelle regioni periferiche della Comunita. Inoltre, con ii progetto relativo all'Osservatorio europeo pennanente del traffico (EPTO), la Commissione ha messo a disposizione di tutti i porti o sistemi VTS della Comunita uno strumento che consente l'analisi sistematica e ii miglioramento delle condizioni locali di traffico nella zona portuale. L'estensione dell'attivita dell'EPTO ad un maggior numero di porti ne migliorera notevolmente gli effetti positivi. La Commissione sta infine esaminando misure di armonizzazione dei sistemi di traffico marittimo, che stabiliranno criteri minimi di prestazione per le apparecchiature relative ai VTS (interfaccia tra sistemi di traffico marittimo) nonche procedure armonizzate per migliorare la comunicazione tra le navi e la costa. 43 COM(93) 66 def. de! 24. 2. 1993. 26 75. Per quanto riguarda i dispositivi locali di ausilio alla navigazione, in particolare quelli destinati a consentire l'accesso ai porti, i principali beneficiari sono gli utenti locali del porto. Lo sviluppo e l 'applicazione di dispositivi di ausilio alla navigazione nelle zone portuali sono pertanto strettamente correlati agli investimenti effettuati nel porto o nelle sue vicinanze e dovrebbero normalmente essere considerati nello stesso modo. In linea di principio, i costi devono essere pertanto recuperati attraverso gli oneri portuali con modalita similari in tutta la Comunita. Tuttavia, anche in questo contesto puo risultare necessario valutare l'opportunita di deroghe specifiche per i porti dotati di lunghe vie d'accesso ai quali non si applica alcun sistema di recupero dei costi delle infrastrutture costiere del tipo sopra descritto. 76. In tutti i casi sopra menzionati, le proposte dovranno" essere compatibili con il quadro piu ampio creato dalla rete transeuropea di posizionamento e di navigazione, che sara oggetto di una prossima comunicazione. A_zione 4. 6 La rete transeuropea dei trasporti ed ii sostegno finanziario dell'Unione europea per lo sviluppo delle infrastrutture 77. L 'approccio futuro alla rete transeuropea dei trasporti deve essere conforme all' approccio adottato in generale per gli investimenti nei porti. La linea di bilancio relativa alle RTE-T44 e destinata a sostenere i porti come punti di trasferimento essenziali nel sistema europeo di trasporto multimodale, riconoscendo nel contempo i potenziali effetti distorsivi delle sovvenzioni pubbliche. La Commissione ritiene pertanto che, come regola generale, la linea di bilancio relativa alle RTE-T non debba essere utilizzata per finanziare progetti nel settore portuale, salvo che per l'applicazione dei sistemi EDI e per la realizzazione di progetti di infrastrutture relativi ai trasporti ferroviari, alla navigazione intema e alla navigazione a corto raggio per il trasporto combinato. Deve essere inoltre data una priorita ai progetti relativi all 'hinterland che colleghino i porti con il resto della rete, in particolare istituendo collegamenti con il sistema ferroviario e quello della navigazione interna. 78. Nelle regioni ammissibili agli aiuti, si deve mantenere la possibilita di utilizzare il Fondo di Coesione e il FESR, in particolare nelle regioni che rientrano nell'obiettivo 1, per finanziare gli investimenti in infrastrutture portuali. Tali fondi devono servire obiettivi prioritari quali la migliore integrazione <lei porti nella rete transeuropea dei trasporti, iI miglioramento dell'accesso all'hinterland, e il rinnovamento delle infrastrutture all'interno della zona portuale. Si deve trovare un corretto equilibria tra gli obiettivi della politica regionale e la necessita di evitare indebite distorsioni della concorrenza tra i porti. 44 Principi generali per la concessione di un contributo finanziario della Comunita nel settore delle reti transeuropee (regolamento (CE) n. 2236/95 del 18 settembre 1995). 27 Azio11e Ilfi~ariz~~ment~ in base alla linea dibila,nciO' relativa alla rete transeuropea dei trasporti c,~iice11~r~~a,. ·nel;:. s~~~re • portuale,. s:J:1·~~~~g:~~:· cl,~,J~ttibilita, sistemi EDI e supporto al t~s~. o~·~<co;IJJ~~iJl~(?·'· Sara, inoltr~; d~t~;·~·ri?#ta· al, miglioramento dei collegamenti con l'~i11t~[J~l,i'. a~:·J~,~~a~col~~~·q~:~. ~~'. fer,1-~fi,a,t;;: e;: 4u~lll>. de~Ia navigazione interna. Sararino ,: d!$e9. qj~il~1:'fm,~iiaiit~~~i. d~l ·f~#d()':. djf~¢,9'~~iq~~~·:. ~:; ~e,~,:· J?ESR, principalmente:· per· servire '~~;:,,. ,~f-'. ;. ;J·. "·_. :. ~~-·y;. <~~~~,·. ;. :~-. -:•-&~:'~. d~/. ;. > ·'. '·,·~?··>~~· •. , • 9~i~~Y ·. ~~<l~~l1·::~1,la',1ll~~H,pr~~1~~~~~~!1e· ~e1. ·port1nelle. ret1 transeuropee de1 ·g~!qra~F~~o~~d,e~·. ',,~pjl~gi;~~~· · ·· ·. ~~'~l,~. hinte~laJ:ld e ii,, rin~o. vamento. ti;a~ o~···· , :. -;;;_<(. ~,h •. ~~--- ~·,. ~~~99,~''. lW!t'1. ~le. :::r;~~,·5~$~~~,~:es~:''''. ;,. ~>,1·':~. ~~. !i~1ra!11!0,. parte mtegr~!l~e. delle· al!~( 6,~,,:4 >,• ,1Jl. :fi!l~Iizia*1ento:,co~t(#itarfo<!l,ei~p(oge@~·portiiali. > c~:ntliZiOii jL_. ,_:';'~-~-~~~-·>\. '~·):. ;·,~: ~. ~···~~. ,'. ;_-. :-:·. ~~-' · 1<·':~. '. ·;·. ~~' •. ~~~;·!·-~f~:~,. 1~?;~;« ··,<-. :;4'::~·. ±. trt/' :. :. '· ·f. t~. ·:r~·~~· ·:. -~. ;-~. d>. ;:-+/. ·. -:el>~. {~~':'. -~·~. :;. •·' ': ~' ;,~;~,; >· ,,. ·, · ~~·. ,. J--. ,_,'. '. '. -~. ·. > '. '. )-~ ·' :_,-. •. ' :. •'} • : • • , • ~ -. •. "<;·<··:',?> ' ' , >·~~::. >. :;:~::!:. :\,h. \,' ,~. , ;. ·:\•. ;. =)}~·~·:; ~-<~-v 5. SERVIZI PORTUALI: ORGANIZZAZIONE ED ACCESSO AL MERCATO 5. 1 Considerazioni generali 79. 0ltre alla loro funzione principale, che consiste nel trasferire passeggeri e merci dal trasporto marittimo a quello terrestre e viceversa, i porti fomiscono una gamma di servizi e di impianti, tra i quali si possono distinguere quelli relativi alle navi (come il pilotaggio, il rimorchio e l'attracco) e quelli relativi ai carichi (principalmente la movimentazione e l'immagazzinaggio). I porti fomiscono inoltre alcuni servizi ausiliari, come i servizi antincendio, il rifomimento di carburante, l'approvvigionamento d'acqua e gli impianti per il deposito dei rifiuti. A seconda dell'organizzazione, della posizione giuridica e degli obiettivi di un porto, i servizi portuali possono essere fomiti in blocco o separatamente e su base obbligatoria o volontaria. 80. Finora i servizi portuali sono generalmente stati prestati in strutture isolate, protette da diritti esclusivi e/o da monopoli, legali o di fatto, di natura pubblica o privata. Tale organizzazione tradizionale dei servizi portuali, principalmente di quelli riguardanti i carichi, e stata tuttavia ampiamente rimessa in discussione negli ultimi dieci anni, in quanto non risponde alle nuove esigenze tecnologiche e all'incremento della concorrenza. Pertanto sono state gradualmente eliminate le restrizioni esistenti nel mercato dei servizi di movimentazione dei carichi, che ha acquisito un carattere maggiormente commerciale ed ha registrato una crescente partecipazione del settore private, mentre spesso sussistono ancora restrizioni nel mercato dei servizi relativi alle navi (servizi tecnico-navali). 5. 2 Servizi relativi ai carichi 81. Tra tutti i servizi portuali, Ia movimentazione dei carichi e stata il servizio sul quale hanno incise piu profondamente lo sviluppo tecnologico e la maggiore concorrenza tra i porti, quest'ultima principalmente in seguito al completamento del mercato intemo45. Le nuove tendenze del mercato sono principalmente, la concentrazione del capitale, la specializzazione e l' integrazione verticale. 82. L' organizzazione dei servizi di movimentazione dei carichi dipende ampiamente dalla struttura del porto e dal quadro normative applicabile all'occupazione. Esiste una tendenza persistente a trasferire la fomitura di tali servizi dal settore pubblico a quello privato al fine di aumentare l 'efficienza, di utilizzare le competenze del settore private e di ridurre la spesa pubblica relativa 45 La containerizzazione e l'elevata intensita di capitale del trasporto marittimo hanno aumentato, Ia pressione sui porti per quanto riguarda ulteriori miglioramenti della produttivita e dell' efficienza operativa dell a manodopera. Nel tentativo di adeguarsi alle nuove esigenze della domanda, anche il settore portuale stesso si e trasfonnato gradualmente in un settore ad elevata intensita di capitale, richiede forti investimenti in apparecchiature sofisticate per la movimentazione dei carichi ed una riduzione proporzionale dell'occupazione diretta nei porti. 28 ai costi di manodopera nei porti. A tal fine, recentemente sono state approvate in alcuni Stati membri rifonne legislative intese ad adeguare il mercato del lavoro ai cambiamenti tecnologici e strutturali, tenendo conto nel contempo delle implicazioni sociali ad essi correlate. La ristrutturazione consentira ai porti di trarre vantaggio dalla loro posizione strategica nei trasporti intermodali e di sfruttare le possibilita di creare posti di lavoro in servizi come il riempimento e lo svuotamento <lei container, la distribuzione· materiale, l 'immagazzinaggio e l'imballaggio. Lo sviluppo di nuovi servizi richiedera l 'utilizzazione di tecnologie avanzate e l 'applicazione di reti di trasmissione di dati ad alta velocita. Per far fronte alle crescenti esigenze in materia di qualificazione <lei lavoratori e in materia di flessibilita e di sensibilizzazione alle questioni ambientali e della sicurezza marittima, devono essere ulteriormente elaborati opportuni concetti di formazione nel quadro di un processo di educazione permanente. 83. Tuttavia, la rigidita della manodopera portuale continua ad essere una delle caratteristiche del settore e sono principalmente connesse all' obbligo di iscrivere la manodopera in appositi elenchi e all' esistenza di riserve di manodopera in alcuni porti dell'Unione europea. Tale situazione risale ad un'epoca in cui l'attivita portuale era estremamente irregolare ed era -necessario far fronte a "punte" dovute principalmente al fatto che non era possibile prevedere l 'arrivo delle navi. Al giomo d' oggi, tali riserve costituiscono un elemento di transizione tra la precedente organizzazione portuale basata sull'intensita di manodopera e fondata su un'occupazione saltuaria e l' attuale organizzazione ad elevata intensita di capit~le, in cui le relazioni lavorative dirette e a lungo termine con l' operatore portuale divengono la norma. In entrambi i casi, esse prevedono la partecipazione ed il contributo finanziario da parte di tutti gli operatori stabiliti in un determinato porto. 84. Indipendentemente dall'esistenza di riserve di manodopera, in alcuni Stati membri viene ancora data priorita alla manodopera iscritta negli elenchi, come raccomandato dalla Convenzione n. 137 dell'OIL del 1973 sulle attivita nella zona portuale. In generale, le restrizioni o le condizioni cui e subordinata l'iscrizione negli elenchi non pongono problemi nella misura in cui siano necessarie, proporzionali e non discriminatorie,. Tuttavia, l' obbligo degli operatori portuali di partecipare alla costituzione delle riserve e/o di utilizzare esclusivamente per le loro attivita portuali lavoratori che siano membri delle riserve puo costituire in alcune circosmnze una restrizione di fatto all' accesso al mercato. 5. 3 Servizi connessi alle navi 85. In generale, la necessita di garantire la sicurezza delle navi, <lei passeggeri e della comunita portuale nel suo insieme ha determinato un notevole intervento da parte della pubblica amministrazione al fine di garantire un'adeguata formazione del personale incaricato. Di conseguenza, I' organizzazione <lei servizi tecnico-navali, in particolare il pilotaggio,. e spesso modellata sull'approccio basato sull'idea di "servizio pubblico", con one. ri determinati o controllati dall 'amministrazione nazionale competente. 86. Il pilotaggio costituisce un esempio caratteristico di un servizio tecnico-navale obbligatorio, organizzato come monopolio nella maggior parte dei porti europei. L' accesso ai porti e soggetto al pilotaggio obbligatorio delle navi che superano un determinato tonnellaggio o una determinata lunghezza e delle navi che trasportano merci pericolose. Possono essere rilasciati certificati di esenzione per i comandanti e le navi (di solito i traghetti) che utilizzano spesso il porto, anche se tale rilascio avviene sulla base di norme complesse e non uniformi. 87. Il livello della partecipazione del settore pubblico alla prestazione di tale servlZlo varia notevolmente da un paese europeo all'altro. In alcuni Stati membri, tale servizio e affidato alle autorita nazionali o portuali e in questo caso i piloti sono funzionari. In altri Stati membri, i piloti sono lavoratori autonomi che fanno parte di associazioni o cooperative di partner, che possono 29 essere autonomi sotto ii profile economico ed operativo. Anche in questo caso, tuttavia, la partecipazione del settore pubblico continua ad essere rilevante per quanta riguarda ii rilascio di autorizzazioni, la formazione, la tariffazione e l'istituzione di nom1e sulla qualita. II quadro regolamentare che disciplina la prestazione dei servizi concede alle associazioni di piloti giuridicamente costituite diritti esclusivi, che sono generalmente limitati ad un unico porto e che sono spesso connessi ad obblighi di servizio pubblico, e limita la responsabilita dei piloti in caso di incidente. 88. Anche se le informazioni in possesso della Commissione riguardanti i servizi di rimorchio e di attracco sono piu frammentate e !imitate, sembra esistere, in Europa, una notevole diversita di strutture organizzative. Anche in questo caso i servizi sono forniti dal settore pubblico o dal settore privato, su base volontaria o obbligatoria e su base esclusiva o in concorrenza con altri operatori. 89. Per quanto riguarda il rimorchio, ii settore pubblico puo prestare questo servizio per mezzo delle autorita portuali o per mezzo di operatori autorizzati in base a diritti esclusivi. Le tariffe sono stabilite e controllate dalle autorita portuali competenti. Quando tale servizio viene fomito da operatori privati, non esistono restrizioni fonnali all' accesso al mercato e la partecipazione del settore pubblico si limita generalmente a garantire il rispetto delle norme in materia di sicurezza e di protezione dell' ambiente. In linea di principio, le tariffe sono liberamente negoziate. 90. Il servizio di attracco e fomito direttamente dalle autorita portuali, da societa o cooperative autorizzate che operano in base a diritti esclusivi o da alcune societa private. In alcuni casi, gli operatori autorizzati sono tenuti, in base alla legislazione o ad un contratto, a rispettare obblighi di servizio pubblico, garantendo la loro partecipazione in situazioni di ·emergenza. II sistema di autorizzazioni prevede anche la partecipazione delle autorita portuali ed eventualmente delle organizzazioni professionali nella fissazione delle tariffe. 5. 4 I servizi portuali in base alle disposizioni del trattato CE 91. In base al principio di neutralita, sancito dall' articolo 222 del trattato CE, la Com uni ta deve rimanere neutrale in merito alla posizione giuridica, pubblica o privata, degli operatori portuali. Inoltre, si deve rispettare il diritto degli Stati membri di stabilire ii regime <lei servizi pr_estati nei porti in base a motivazioni di carattere geografico, amministrativo, sociale, tecnico e storico. Tuttavia, le disposizioni del trattato CE si applicano anche, in linea di principio, alle imprese ed autorita portuali. Indipendentemente dal loro regime, le imprese portuali pubbliche e private devono concorrere alle medesime condizioni per quanto riguarda i servizi portuali di natura commerciale46. Qualora le attivita portuali stesse, nella loro qualita di imprese pubbliche, fomiscano servizi portuali di natura commerciale, come la movimentazione <lei carichi, in concorrenza con altri operatori, come hanno la facolta di fare, esse devono tenere contabilita separate relative per tali attivita. La proposta di modifica della direttiva sulla trasparenza prevedera espressamente tale requisito ( cfr. paragrafo 45). 92. La Corte di giustizia delle Comunita europee e la Commissione europea hanno adottato alcune decisioni relative ai porti, in particolare nel settore della concorrenza. Per quanto riguarda l' applicazione delle regole di concorrenza ai servizi portuali, una sentenza dell a Corte ha ritenuto illegittimo un regime di servizi di stivaggio basato su un duplice monopolio degli operatori 46 Soltanto le attivita economiche dei porti e non. quelle pubbliche o amministrative possono rientrare nell'ambito delle regole di concorrenza. La Corte ha recentemente affermato nella causa "Cali" (sentenza della Corte di giustizia def 18. 3. 1997, in causa C-343195, Diego Cali & Figli Srl/Servizi ecologici porto di Genova SpA (SPEG), non ancora pubblicata) che l'articolo 86 del trattato non si applica al monopolio legate per ii controllo antinquinamento sulla base che tale attivita e inerente alle prerogative essenziali dello Stato responsabile per Ia protezione dell'ambiente marino. 30 portuali e delle societa che operano nell'area portuale, per abuso di posizione dominante47. In una sentenza successiva, le tariffe discriminatorie applicate dalle imprese di pilotaggio in un porto sono state considerate incompatibili con le regole di concorrenza comunitarie48. Inoltre, anche la Commissione ha adottato decisioni che applicano le regole di concorrenza al settore portuale, condannando in particolare le imprese portuali operanti contemporaneamente come autorita portuali e compagnie di navigazione (per la maggior parte operatori di traghetto ), per aver rifiutato ai loro concorrenti l'accesso agli impianti port_uali essenziali49. 93. La suddetta tendenza giuridica verso un'applicazione piu sistematica delle disposizioni del trattato al settore portuale e conforme alla politica dell'Unione europea mirante ad incoraggiare la modemizzazione e l' efficienza, tenendo con to dell' evoluzione strutturale dell a concorrenza a livello mondiale e della necessita delle imprese di ricercare una migliore qualita a prezzi ragionevoli. Tale esigenza diviene ancora piu rilevante quando gli utenti ham10 in pratica scarse possibilita di scelta tra i porti. 94. 0ltre alle regole di concorrenza, il funzionamento <lei regimi di servizi portuali deve essere conforme alle principali liberta garantite dal trattato CE ( diritto di stabilimento, libera circolazione <lei lavoratori, <lei beni e <lei servizi). La Commissione deve tuttavia tener conto <lei requisiti di sicurezza e degli obblighi di servizio pubblico, che mirano a garantire la continuita del servizio su base non discriminatoria e a risolvere le situazioni di emergenza. Tali considerazioni possono costituire motivi legittimi per stabilire restrizioni all' accesso al mercato per la prestazione di servizi tecnico-navali. La dimensione del porto o l' organizzazione ottimale di alcuni servizi, in particolare di quelli tecnico-navali, possono rientrare tra i fattori che determinano il livello di accesso al mercato. 95. Tuttavia, le restrizioni non possono essere illimitate. E opportune rispettare le condizioni stabilite per quanto riguarda la natura della restrizione e la qualificazione del servizio come servizio di "interesse economico generale"50. In proposito, la Commissione valutera in base al principio di proporzionalita se i medesimi obiettivi non potevano essere raggiunti attraverso pratiche meno restrittive o senza applicare restrizioni. La sfida consiste quindi nel conciliare gli imperativi di sicurezza e gli obblighi di servizio pubblico con una struttura compatibile con modelli concorrenziali. Cio e particolarmente importante quando un'unica impresa gestisce sia i servizi che rientrano nell' ambito dell' articolo 90 del trattato CE che i servizi di natura puramente commerciale5 1• 96. Nelle situazioni in cui il gioco delle forze di mercato e ancora limitato, si deve concentrare l' attenzione sulle tariffe applicate al fine di garantire che i prezzi siano equi, trasparenti e rispecchino i costi sostenuti per la prestazione del servizio. Una mancanza di correlazione tra le tariffe applicate e i servizi prestati potrebbe giustificarsi molto difficilmente sulla base <lei "servizi di interesse economico generale", come nei casi in cui un servizio non viene prestato ma 4 7 Sentenza dell a Corte di giustizia del I 0 dicembre 1991, in causa C-179/90, Merci convenzionali def porto di Genova/Gabrielli, in Race. I, pag. 5923. 48 Sentenza della Corte di giustizia del 17 maggio 1994, in causa C-18/93, Corsica Ferries Italia Srl/Corpo dei piloti de/ porto di Genova, in Race. 1994, I, pag. 1824. 49 Decisione 94/I 19/CE del 21 dicembre 1993, porto di R0dby, in GUCE n. L 55 del 26. 2. 1994, pag. 52; decisione IV/34. 689 del 21. 12. 1993, Sea Containers/Sealink, in GUCE n. L 15 del 18. 1. 1994, pag. 8. In seguito alla causa C-18/93 sopra indicata, la Commissione, in una decisione del 21 ottobre 1997, ha ritenuto che il sistema di rimborsi applicato alle tariffe per ii pilotaggio nel porto di Genova continua ad essere discriminatorio ed in violazione del trattato CE. :'O Comunicazione de Ila Commissione sui servizi di interesse generale in Europa, COM(96) 443 def. dell' 11. 9. 1996. ~ 1 Nella soprammenzionata causa C-179/90, la Corte ha esplicitamente affermato che i servizi di stivaggio non possono csscrc considcrnti servizi di intercsse cconomico generale. 31 deve essere pagato in ogni caso. Tali elementi sottolineano l'importanza di un controllo adeguato da parte delle autorita nazionali competenti per l 'approvazione. o la fissazione <lei prezzi, al fine di evitare una tariffazione eccessiva o abusiva. 97. L' autoapprovvigionamento, in base al quale gli utenti portuali prestano essi stessi uno o piu ti pi di servizi, puo in alcuni casi essere considerato un'alternativa alla prestazione <lei servizi. In pratica, l'importanza di tale opzione dipende in notevole misura dalla natura del servizio e da particolarita se l 'autoapprovvigionamento sarebbe in contrasto con norme di sicurezza o con ii rispetto degli obblighi di servizio pubblico, e soltanto nella misura in cui esse sarebbero assolutamente necessarie per evitare tale rischio. sembrano giustificate In generale, restrizioni soltanto locali. le Azione 5. 5 Ricerca di un nuovo orientamento 98. Considerato quanta sopra esposto, possono prevedersi varie opzioni: da un lato, la Commissione puo continuare il suo approccio attuale che consiste nell' esaminare ciascun reclamo caso per caso, tenendo in debito canto le considerazioni che precedono. Essa applicherebbe le disposizioni del le regale di concorrenza, al settore portuale, affidando l' elaborazione di una regolamentazione specifica sull' organizzazione di tali servizi alle au tori ta locali, regionali o nazionali degli Stati membri. in particolare trattato CE, 99. A complemento dell' approccio caso per caso, si potrebbe prevedere un'azione comunitaria consistente nell'istituzione di un quadro normativo a livello comunitario inteso ad una piu sistematica liberalizzazione <lei mercati <lei servizi portuali nei principali porti che svolgono traffico internazionale, tenendo nel contempo in debita considerazione i requisiti di sicurezza e gli obblighi di servizio pubblico, che sono particolarmente importanti per i servizi tecnico-navali. In proposito, si dovrebbero esaminare gli effetti economici e sociali della modificazione dei regimi di servizi portuali esistenti. 100. Tale quadro normativo comporterebbe l'adozione a livello comunitario di alcune qualifiche professionali minime e di requisiti minimi di servizio per i prestatori dei servizi tecnico-navali, come i piloti e le imprese di attracco e di rimorchio, sulla base dei livelli professionali e delle norme gia esistenti all'interno degli Stati membri e delle azioni delle organizzazioni internazionali attualmente in corso in questo settore. Tale iniziativa contribuirebbe a migliorare tali livelli professionali e le norme in tutti i porti che svolgono traffico internazionale, garantendo in tal modo il rispetto di adeguati requisiti di sicurezza in tutta la Comunita, ed agevolerebbe inoltre la circolazione di questa categoria di lavoratori e la prestazione dei servizi in questione all'interno della Comunita. 101. Il quadro norn1ativo potrebbe inoltre prevedere norme camuni per l'accesso al mercato dei servizi partuali, tenendo in. de bi to canto le caratteristiche specifiche di tale mercata. L' obiettivo sarebbe quello di garantire che l'accessa al mercata sia assicurato in maniera obiettiva, trasparente e non discriminatoria, tenenda canto nel contempa dei limiti esistenti nei singoli parti. Paiche alcuni limiti pratici esistana principalmente a causa di problemi di sicurezza, 32 talvolta determinati dalle caratteristiche geografiche specifiche dei porti, possono essere necessarie alcune limitazioni all' accesso al mercato. · I 02. In alcune situazioni eccezionali in cui I' accesso ad un servizio viene limitato autorizzando, spesso attraverso concessioni o licenze, soltanto un numero limitato di prestatori, e necessario prevedere una procedura di selezione neutrale, obiettiva e trasparente, al fine di evitare discriminazioni. Tali autorizzazioni, in particolare i diritti esclusivi, devono essere concesse soltanto per un periodo di tempo limitato che consenta in particolare un recupero normale degli investimenti. Anche gli obblighi di servizio pubblico devono essere organizzati in modo equo, ad esempio istituendo un sistema in base al quale tutti gli operatori portuali si assumano una parte ragionevole ed equa dell' obbligo di garantire la continuita del servizio, op pure attribuendo le concessioni o licenze assoggettate all' obbligo di servizio pubblico ad un uni co operatore, debitamente selezionato, che riceva una compensazione per i costi supplementari sostenuti per adempiere l'obbligo di servizio pubblico 52• L'obiettivo e garantire la concorrenza leale tra gli operatori, tanto pubblici che privati, impedendo ad alcuni operatori di lasciare agli altri i segmenti del mercato meno redditizi, come la prestazione dei servizi nottumi. 103. Infine, potrebbero essere previsti alcuni principi generali relativi ad un sistema di tariffazione dei servizi portuali, al fine di garantire che i prezzi imputati agli utenti rispecchino i costi degli impianti utilizzati e dei servizi prestati. I regimi tariffari relativi ai servizi portuali potrebbero essere esaminati nel contesto della proposta di un sistema generale di oneri portuali gia illustrata nel capitolo 4. Ogni misura di liberalizzazione deve essere introdotta gradualmente per lasciare al settore un periodo sufficientc per adeguarsi. II nuovo quadro normative cui si e accennato nei paragrafi precedenti non pregiudichera in alcun modo l' esame, da parte dell a Commissione, dei · reclami presentati in singoli casi sulla base delle regale di concorrenza. Azione 52 Per Ja trasparenza reJativa alla contabilita, cfr. paragrafo 45. 33 Invito a presentare osservazioni Il presente Li bro verde ha l' obiettivo di avviare un vero e proprio dibattito al quale possono partecipare il Consiglio dell'Unione europea ed il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni, le autorita portuali, gli operatori portuali, i rappresentanti dell'industria marittima e le parti associate interessate, nonche i sindacati e le altre organizzazioni rappresentative degli interessi sociali nel settore. Si sollecitano osservazioni e pareri su tutte le opinioni espresse nel presente Libro verde. Le osservazioni devono essere inviate alla Commissione europea, DG VII D/4, Rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles, all'attenzione del signor Aragon Morales (fax: +32 2 295 30 76 o posta elettronica: ports-green-paper@dg7. cec. be. ) entro il 1° aprile 1998. 34 Allegato I II settore portuale europeo, la sua diversita e le sue prospettive I porti dell'Unione europea riflettono la sua diversita per quanto riguarda la geografia, la ripartizione della popolazione, nonche i livelli e i tipi di attivita economica. I sistemi portuali delle quattro principali regioni marittime vengono illustrati qui di seguito al fine di fornire una breve descrizione del settore portuale e delle sue prospettive, di individuare con precisione alcuni dei settori piu importanti per lo sviluppo dei porti e di preparare ii terreno per le iniziative future della Com uni ta. La Regione del Mar Baltico e una regione che sta attraversando profondi cambiamenti ed e in fase di transizione. L'apertura dell'Europa dell'Est sta offrendo nuove opportunita per gli scambi ed i viaggi. Nel 1996 ii volume di attivita dei porti dell'Unione europea situati nella regione ha superato del 10,5% ii volume del 1993 53 • E stato stimato che ii traffico internazionale aumentera di circa il 65% entro ii 2010. II trasporto marittimo ha un notevole poten. Ziale nella regione, in quanto, sotto ii profile geografico, il Mar Baltico offre spesso le rotte piu brevi. I sistemi portuali dei paesi membri dell 'Unione sono caratterizzati da un numero rilevante di porti di piccole e medie dimensioni ( cfr. allegato II, carta 1 ). La specializzazione e la cooperazione tra i porti potrebbero costituire una soluzione per utilizzare le risorse in maniera piu efficiente. Per far fronte alla potenziale crescita dei trasporti marittimi, in questa regione e necessario dare la priorita ad un piu efficace collegamento e ad una migliore integrazione dei porti con i trasporti terrestri, in particolare dei porti con un notevole volume di traffico internazionale, nonche allo sviluppo di sistemi EDI. La Re~ione del Mare del Nord presenta la maggiore concentrazione di industrie e di popolazione dell 'Unione europea. Tale situazione ha evidenti ripercussioni sia sui trasporti terrestri che su quelli marittimi: i porti del Mare del Nord ( cfr. allegato II, carta 2) gestiscono ii 50% del traffico marittimo dell 'Unione europea, che comprende quasi la meta del traffico di alto mare in partenza dall 'Europa e a destinazione di essa ( cfr. allegato II, carta 6). Nel 1996 ii volume di attivita dei porti di questa regione ha superato di circa ii 6% ii volume del 1993 e, secondo le previsioni, il traffico marittimo continuera ad aumentare, probabilmente grazie all'incremento del traffico di container. A causa della concentrazione del traffico, alcuni collegamenti con I 'hinterland devono far fronte a problemi di capacita e di congestione, dovuti a strozzature piuttosto che a lacune nei collegamenti. Oltre alla necessita di migliorare la qualita e la capacita delle reti stradali e ferroviarie, occorrera, pe;: quanto possibile, sviluppare ii traffico per via navigabile e il traffico di raccordo (feeder traffic) piuttosto che i trasporti terrestri. Inoltre, numerosi porti della regione devono far fronte ai limiti imposti dalle maree. I principali problemi riguardano i fondali dei canali di accesso e dei posti di ormeggio, che sono importanti per le navi di alto mare, e l 'ampiezza delle conche marittime, che e importante per le navi destinc;lte alla navigazione a corto raggio. La forza <lei trasporti marittimi nella Regione Atlantica e costituita dal traffico di merci alla rinfusa con altre parti dell'Europa e con il resto del mondo. Tale traffico rappresenta il 77% del volume globale e riguarda in misura sempre maggiore le industrie pesanti situate vicino ai porti, in particolare le raffinerie, le centrali elettriche e gli impianti chimici. Esso riguarda anche il settore agricolo, con l'importazione di mangimi per animali e l'esportazione di cereali e costituisce la base per lo sviluppo del traffico generale di merci. Poiche i porti sono strettamente' connessi alle attivita 53 I dati sul volume dei porti riportati nel presente allegato e nelle mappe dell'allegato II sono forniti dagli Stati membri. 35 industriali ed agricole, essi svolgono un ruolo importante nelle economie regionali. Nel 1996 il volume di attivita dei porti della regione ha superato di circa ii 5,5% il volume del 1993. Tuttavia, i porti della Regione Atlantica (cfr. allegato II, carta 3) stanno attraversando difficolta nel mantenere i Iivelli attuali di traffico e le loro possibilita di espansione sono !imitate, principalmente in quanto essi non hanno i medesimi mercati e livelli di popolazione di quelli situati in molte altre regioni dell 'Unione europea. lnfatti, nella maggior parte dei casi il loro hinterland effettivo non si estende al di Ia dei 200 km dalla costa. Uno dei principali problemi di tali porti e che essi non sono adeguatamente collegati alla rete strategica di trasporti terrestri e soffrono della mancanza di corridoi assiali di trasporto est-ovest. La Re~jone Mediterranea e caratterizzata da grande complessita e forti contrasti: vi sono enormi differenze di scala, di' sviluppo e di relazioni commerciali, e nella maggior parte della regione lo sviluppo e la coesione costituiscono problemi importanti. In generale, i porti della regione ( cfr. allegato II, carte 4 e 5) accusano un certo ritardo rispetto ai loro concorrenti dell'Europa settentrionale per quanto riguarda gli investimenti, la tariffazione, l' efficacia della gestione e l' accessibilita fisica ai grandi mercati europei. Nel 1995 il volume di attivita <lei porti delJa regione ha superato di circa il 4,4% il volume del 1990 ( cfr. allegato II, carta 6). Negli ultimi anni e stato rilevato un notevole aumento del traffico di container nella regione e tale tendenza continua chiaramente a manifestarsi. Per favorire tale aumento del traffico, si deve rivolgere particolare attenzione ad una maggiore integrazione dei porti nella catena dei trasporti. Le misure da adottare in materia devono comprendere la soluzione dei problemi organizzativi e operativi delle zone portuali, lo sviluppo di sistemi informativi e logistici portuali che siano compatibili con quelli delle reti terrestri e la promozione della navigazione a corto raggio, in particolare nella prospettiva di un aumento dei collegamenti commerciali con i paesi terzi della regione. In questo modo i porti dovrebbero essere in grado di acquisire maggiore traffico e di pervenire a tassi di utilizzazione piu elevati. 36 ALLEGATO II CARTE DEi PORTI* • RETI TERRESTRI ~----------------------; - - - LINEE AD ALTA VELOCITA • • • • • • • LINEE AD ALTA VELOCITA IN PROGETIO - - LINEE ADATIATE ALL'ALTA VELOCITA + + + LINEE DI CUI E IN PROGETIO L'ADATIAMENTO ALL'ALTA VELOCITA - - - LINEE OONVENZIONALI • • • • • • • • • • • • •• LINEE OOf'NENZIONALI IN PROGETIO TIET NY KY I SET • • • • • • • SUUNNITIEILLA SlsAVESIVAYLA i ~__J * I porti indicati nel/e carte sono individuati sul/a base dei seguenti criteri: - volume totale di traffico non inferiore a 1 millione di tonne/late di merci al/'anno; o, - volume to tale di traffico non inferiore a 200, 000 paaseggeri intemazionali transportati I dati sul volume di attivita dei porti utilizzati nelle carte sono stati fomiti dagli Stati membri, mentre i dati su/ traffico di container sone estrapolati da quel/i pubblicati in "The European container market - prospects to 2008" Ocean Shipping Consultants, 1997 I flussi di traffico indicati nelle carte 6 e 7 dell'allegato II sono stimati sulla base de/le ~tatistiche de/le Nazioni Unite sugle scam bi di merci per ii 1993. 37 SCHEMA DELLA RETE TRANSEUROPEA DEi TRANSPORT! SEZIONE : PORTI MARITTIMI MARBALTICO • Carta 1 TARIFFICO PORTUALE NEL 1996 MERCI (in milioni di tonnellate/anno) • 1-5 • 5-10 10-20 • • • 20-50 • >50 PASSEGGERl/anno* 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 • • * Soltanto i porti ii cui traffico e inferiore a un milione di tonnellate di merci annue ma con almeno 200,000 passeggeri internazionali annui VOLUME DEL TRAFICO REGIONALE DI CONTAINER. _ Quota della regione rispetto al traffico totale di container nell'UE. (%) • Volume di traffico (in milioni di TEU) Variazione rispetto al periodo precedente 1980 1985 1990 1996 G· ·~ynashamm _. ,. - Oxelosund oping -S ~ \ \ 3 • SCHEMA DELLA RETE TRANSEUROPEA DEi TRANSPORT! SEZIONE: PORTI MARITTIMI MARE DEL NORD TRAFFICO PORTUALE NEL 1996 MERCI On milioni di tonnellate/anno). 1 - 5 ' • 5-10 • I 10-20 ; • 20-50 1 I • >50 ; PASSEGGERl/anno* • • • 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 1 • Soltanto i porti ii cui traffico e inferiore a un milione : di tonnellate di merci annue ma con almeno 200,000 passeggeri internazionali annui • f~v~ -~'$!,(/~ ~~ney - "'/""'~~. fl ~. -96~~ Firth r. :. ~---~- "~> -~-\ \ (_,. -. ·\_~,PrJ. emead VOLUME DEL TRAFFICO REOIONALE DI CONTAI •. -. Quota della reglone rllpeno al tralllco totale di container ner UE (%) • Volume di lralfico (in m~ioni TEU). ~ ·t ·~ ti. ,~- \ ~~ \. r. _ _,/Aberdeen 1980 1985 1990 1996 ~· ti 1~0001~ 6. 000 0 ~ -. / I'. /~ ~·~e. b. '-- [:p'""e ,. ,~,. ,i-l I /-"-<: •b,~ l;:o ; (I ' rth I -~ ' \. ""' \ -'- Mare def Nord r /V tJ r - D ,. \D ~t:' I , > /. , < J \Gd!bJ :zwi ¥ :··. -. ; · iJ/: N , ___. '*"°" 1';_ ·, _ _,. Ill SCHEMA DELLA RETE TRANSEUROPEA DEi TRANSPORT! SEZIONE: PORTI MARITTIMI OCEANO ATLANTICO E ISOLE PERIFERICHE TRAFFICO PORTUALE NEL 1996 MERCI (in milioni di tonnellate/anno) • • • • • 1 - 5 5-10 10- 20 20-50 >50 PASSEGGERl/anno* • • • 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 *Soltanto i porti ii cui traffico e inferiore a un milione di tonnellate di merci annue ma con almeno 200,000 passeggeri internazionali annui VOLUME DEL TRAFFICO REGIONALE DI CONTAINER. __ Quot• d. ii. region• rtspeno •I trot!lco totol• • :!~:!•:;;. ;;! ~; :~nl di TEU) V1r11Zlon1 rtspetto 11 perlodo procedent• Milford Haven 3. 000 1. 500 1980 1985 1990 10,3% 1996 0 Oceana Atlantico ,. Bahia de Cadiz 40 Acores Madeira ~,·~ Penta Delgada. , ,a ('-. , ". >· Porto do F~nchal canaries Santa <:ruz de Tenerife o\9 • d. £7 las Palmas • a·,. l'"_t ~'1 - •. ~·-. i ! Ill SCHEMA DELLA RETE TRANSEUROPEA DEi TRANSPORT! SEZIONE: PORTI MARITTIMI 1. : :. ~:. \ 1 5 '·~ MEDITERRANEO (Occidentale) I l ! llRAFFICO PORTUALE NEL 1996. ' · ·. _. _. /·. ", ·-. · l MERCI (in milioni di tonnellate/anno) PASSEGGERl/anno* '1"~--~·-. , I • 200. 000 - 500. 000 I • - i • ~!. _,. _ __. ·. r·. ,_. -;J • 500. 000 - 1. 000. 000 • 5 - 1 o i I • 1 o - 20 • > 1000000. 20-50 > 50 • • Soltanto i porti ii cui traffico e inferiore a un milione di tonnellate di merci annue ma con almeno 200,000 passeggeri internazionali annui ~-/,,. 'j ~ t r ·) \, r--~-~. --. /. · :t- i. ~. \ "' :) /!: ;( '1 ,. ""·. · ,. ·"'· 11 " ·,, ~- ' - - I ) , / :, •. ·. · I. /. ( : '-- · f __ ~. ,. ~_~< __. 1. - _. _. >:·. -. ·t·,:··· ,~--~'<. <~--~~:~. ' : _J. !. -··i'i' ,'-:?\\<. · · \·. · " \ \ ~" 'ti I ' I. ~. I "i. __. _ 0---4 Quota della reglone rlspetlo al traffico totale di container dell' UE ( 0. 4) • Volume di traffico (in mllioni di TEU) Variazione rispetto al periodo precedente 8. 000 6. 000 4. 000 ) / l 2. 000 I \ :/ 1~. \ '~ •·; 0 t 1996 -~ ,_r---. __,. , ··"'~----~ ~, ,. '"'-~. ·. ',. <',:'''1 '1 A' -. ,. ,-; ___ ,. s. f Porl / '· i' ' ·~ J ~ ,, /"" ·-I t-·~ ""--,~~ ' ~). ·~ '• ' ' ~ ~. ' <' /. \ ' ,. -;; -. -'. · ~Barcelona arragona -~'\ -- -. - Picyn: {,. / Ba~a. Ajaccidi ) Bonifac~ Civitavecchia La Fiumicino Maddalena alau Porto Torr~. !. Gaito Aranci I' ~ ~-i. __,,,Ofb __ I. hv Torregran Portovesm Sant'Antioco ·Chgliari p. Foxi Alcudia L:"' /~~ ~Mahon ~·t~ de Mallorca. r:;,jbiza ~ Medirerraneo (Occidentale)· /_,. ,. /~-~--------/'-,. ___,. ,r·-~_,. ~,,. J~~ >;:>. -r-'~ _,,,. ,'-"rJ ~/ C>t:i 0 D> ~ ~. I 9/ I I !•' /' \ ( ' •. (\ «'. { ·~ ~ j·. '. ~'·'"' VOLUME DEL TRAFFICO REGONALE DI CONTAINER,1. _. Quota della regione rispetto al traffico totale di container dell' UE {%) • Volume di traffico (in milioni di TEU) Variazione rispetto al periodo precedente ~·~~-~ ~::::,::,L. ,o ~~ • 0 6. 000 6. 000 4. 000 2. 000 0 ' I ----. , ~ J ~. l :ri( _____ """\. _. - ~. , _____. ·, , , -. / ,·- ,,. <. _. __~S ·---. ,___ ' \ ~'\'-_'--. _ \ I \~ J - ). & f _/~ tt~y"/ "~ l ~--- ! 11111 SCHEMA DELLA RETE TRANSEUROPEA 1 DEITRANSPORTI SEZIONE: PORT! MARITTIMI MEDITERRANEO (Orientale) TRAFFICO PORTUALE NEL 1996 MERCI (in milioni di tonnellate/anno) PASSEGGERl/anno * • 1 - 5 • 20-50 • 5 - 10 • 10- 20 • 200. 000 - 500. 000 • 500. 000 - 1. 000. 000 • > 1. 000. 000 *Soltanto i porti ii cui traffico e inferiore a un milione di tonnellate di merci annue ma con almeno 200,000 passegge internazionali annui >50 • ::- I c:-10 Mediterraneo (Orientate) <?i ~ ~-__ 1_ 11a_k. liol/ ·~. /1 · · ~ • SCHEMA DELLA RETE TAANSEUROPEA DEi TRANSPORT! VOLUME DI ATTIVITA DEL TRAFFICO PASSEOOERI E MERCI IN OGNI REGIONE. SEZIONE : PORl1 MARITTIMI TRAFFICO DI ALTO MARE VARIAZIONE DEL T. W:FICO NEI PORTl DELLA RETE TRANSEUROP Oceano Atlantico Paueggen - - Merci 250 2AO (mllioni di paneggerl) "i:. Mar Mediterraneo Volume di passaggeri all'anno in ciascuna regione marittlrna, nel 1993 e nef 19941495196 (In mlllonl di passaggeri). Perquanto rfguarda roceano Atllintico e ii Mar Baltico, i dali per ii 1993 non sono disponiblli (1). ,. f:'·:(,;:c:: :>;! V'ar1azlone del tratftco tra I 1993 e I 1996 nelle dtverae reglonl martttime, In% (1) ,,:·:<::_;;·; : '·'>'. <·'/( (1) Per stirnare la vart. zlone del 1nltfico nele dlvene region! martalme tra ii 1993 e 111996, la valutazione 6 st. t8 effettuata sub base dei porti per i quali I d8li sul lr8tfico erano disponibili aia per ii 1993 aia per ii 1998. DI conaeguenza, i dati aul tratlico di ciascuna reglone marfUfma non rappresentano ii volume di attlvlti globale dela reglone. Volume di tralllco mercl amuale In ciascuna regione matllima nel 1993 e net 1995196 (In milloni di tonneflaCe). I dati riguardano I 1990 e I 1995 per la reglone medltemanea ( 1) 106 • Porto Trallco di alto mare (ftussi stimatl per ii 1993) 43 SEZIONE: PORTl WIRITTIMI • SCHEMA OB. LA RET£ TRANSEUROPEA DEi TRANSPORT! VOLUME DI TRAFFICO MERCI E PASSEOOERI NEL 1998 IN OGNI PAESE' FLUSSO STIMATO DEL TRAFFICO MERCI TRA LE DIVERSE REOIONI MARITTlME NEL 1893 Oceana Atlantico VOLUME DI TRAFFICO MERCI E PASSEGGERI IN OGNI PAESE (1) (1) I dati relativi alla Grecia sono del 1994; quelli della Spagna, dell'ltalia e del Regno Unito sono del 1995, quelli degli altri paesi sono del 1996. >300 26 55 < Volume annuale del tralfico merci (in milloni di tonnellate l 5-15 r. -. L. -&. ;_-'--. L 5 < Volume annuale del traffico passeggeri inmilionl >35 15-35. ~Stirna dei flussi del traffico ~ interregionale 56 (in milioni di tonnellate; 1993) • Porto Allegato III: Tariffazione dei servizi portuali Nell' elaborazione di un eventuale, futuro sistema comunitario di tariffazione dei servizi portuali, si deve tener conto almeno dei tre obiettivi seguenti: - l' efficienza economica; la parita di trattamento tra i porti maggiormente sviluppati e quelli meno sviluppati; le politiche di coesione. E probabile che non sia possibile rispettare contemporaneamente tutti e tre gli obiettivi, mail futuro sistema deve essere elaborato in modo da tener conto dei suddetti obiettivi in maniera equilibrata. Nei paragrafi che seguono, i diversi obiettivi vengono descritti ed analizzati. L 'efficienza economica L' efficienza economica richiede che gli oneri siano allineati ai costi marginali, in modo che gli utenti dei porti siano informati di tutti i costi che le loro decisioni in materia di trasporti comportano per la societa nel suo insieme. A condizione che gli oneri siano stabiliti in maniera analoga per tutti i modi di trasporto, tale approccio determinerebbe una ripartizione modale ottimale (vale a dire al minor costo ). Inoltre, l' applicazione di tale principio determinerebbe anche una distribuzione ottimale del traffico tra i vari porti e consentirebbe quindi di minimizzare i costi di gestione dei trasporti marittimi in tutta l 'Unione europea. Tuttavia, per questi progetti, come per qualsiasi altra infrastruttura, la maggior parte dei costi totali e do~ta ad investimenti 'di capitale piuttosto che a costi di esercizio. Di conseguenz. a, qualora venisse introdotto ii principio di tariffazione in base al costo marginale, potrebbe verificarsi che, a causa della sovraccapacita o della concorrenz. a, vengano imputati soltanto i costi marginali a breve termine (vale a dire i costi di esercizio ). In tal caso, i costi degli investimenti eff ettuati in passato non verrebbero recuperati integralmente. D' altra parte, la possibilita di un recupero integrale dei costi degli investimenti mediante una tariffazione basata sul costo marginale dipende dalle modalita specifiche di applicazione di tale principio. Alcuni sostengono che si potra pervenire ad una migliore efficienza economica del settore portuale se gli investimenti in infrastrutture portuali saranno basati sulla domanda e che tale condizione deve essere garantita richiedendo che siano imputati agli utenti tutti i costi relativi agli investimenti. In linea di principio, si potrebbe garantire un recupero integrale ·dei costi qualora si tenesse conto degli investimenti effettuati in passato (vale a dire tariffazione in base al costo medio). Tuttavia, un approccio fondato sulla tariffazione in base al costo marginale, che tenga conto dei nuovi investimenti oltre ai costi di esercizio e ai costi estemi, contribuirebbe in maniera significativa al recupero dei costi e consentirebbe nel contempo di non dover prendere in considerazione gli investimenti storici nei porti. La parita di trattamento tra i porti maggiormente sviluppati e quelli meno sviluppati L' introduzione repentina di un nuovo principio di tariffazione basato sull 'efficienza economica potrebbe tuttavia determinare una situazione di diseguaglianza tra i porti, considerato che essi hanno avuto uno sviluppo diverso in passato. Si puo pertanto affermare che l'introduzione di un regime comunitario di tariffazione dei servizi portuali deve essere corredato di norme atte ad evitare una disparita di trattamento dei nuovi porti o dei porti che necessitano di sviluppi di notevole entita. La motivazione e la seguente: poiche in assenza di un regime comw1itario i porti "maggiormente sviluppati" hanno avuto l 'opportunita di espandersi in maniera rilevante attraverso ii sostegno degli enti pubblici, si dovrebbe concedere un trattamento analogo (se possibile temporaneamente) ai porti "'nuovi" o "meno sviluppati" nel quadro del regime di tariffazione comunitario. Qualunque sia il fondamento del suddetto argomento a favore dell' equita, tale apprnccio pregiudicherebbe 45 l 'efficienza economica, in quanto una parte della capacita disponibile nei porti "maggiormente sviluppati" puo essere utilizz. ata ad un costo inferiore, anche se si tiene conto dei costi determinati dai tragitti piu lunghi fino ai porti in questione. Sembra inutile aggiungere nuova capacita prima di assicurarsi che la capacita esistente venga meglio utilizz. ata. La questione dell' equita puo essere parzialmente risolta con l 'introduzione graduale del nuovo sistema tariffario ( che non dovrebbe tuttavia prevedere un periodo transitorio troppo lungo, in quanto potrebbe avere effetti negativi). Inoltre, nella misura in cui la distinzione tra porti maggiormente sviluppati e quelli meno sviluppati tende a coinddere con la classificazione adottata in materia di coesione, le disposizioni particolari riguardanti i porti situati nelle regioni dell' obiettivo I e delle zone di coesione potrebbero applicarsi anche ai "nuovi" porti. Le politiche di coesione Per promuovere la coesione, le norme comunitarie in materia di aiuti di Stato consentono agli enti pubblici di partecipare agli investimenti realizzati nelle regioni meno sviluppate in misura piu ampia rispetto agli investimenti effettuati nel resto della Comunita. Tale approccio potrebbe-essere seguito anche dal sistema di tariffazione dei servizi portuali mediante la concessione di deroghe parziali alle norme in materia di tariffazione a beneficio dei porti situati nelle regioni dell'obiettivo I e in quelle di coesione. Ovviamente, l'accettabilita di tali deroghe e contemperata dall'effetto distorsivo che tali deroghe hanno sulla concorrenza tra i porti e di conseguenza sull' efficienza economica. Una possibile soluzione La presente analisi mostra che obiettivi diversi hanno implicazioni differenti per quanto riguarda l' elaborazione di un regime comunitario di tariffazione. L' approccio proposto dal Li bro verde propone che il calcolo degli oneri venga progressivamente basato sui costi marginali e garantisca ii recupero dei costi dei nuovi investimenti, oltre ai costi di esercizio e ai costi estemi, ma che esista la possibilita di prevedere deroghe parziali nelle regioni dell'obiettivo I e nelle regioni di coesione. Tale approccio consente di perseguire in maniera equilibrata i diversi obiettivi, che sono in una certa misura concorr~nti. Si dovranno elaborare le modalita pratiche per la definizione e l' applicazione del principio di tariffazione in base al costo marginale. Una possibilita potrebbe consistere nel calcolare gli oneri portuali sulla base di una valutazione del costo per uni ta di trasporto che comporta l' aumento previsto del volume gestito da un porto in una determinata percentuale ( che potrebbe eventualmente variare in base al ti po di porto ). In tal caso, sarebbe necessario risolvere il problema relativo al modo in cui i costi fissi debbano essere imputati agli utenti dei porti. Un altro approccio potrebbe consistere nell'effettuare tale valutazione in funzione di un periodo fisso (ad es. : cinque anni). Una terza possibilita potrepbe essere quella di esigere che gli oneri portuali consentano di recuperare pienamente i costi di esercizio e i costi relativi al capitale degli investimenti effettuati dopo una data determinata. Tale metodo potrebbe rendere necessario fornire informazioni sull' ammortamento degli investimenti. 46 ISSN 0254-1505 COM(97) 678 def. DOCUMENT! IT 07 13 11 N. di catalogo CB-C0-97-738-IT-C ISBN 92-78-29758-5 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunita europee L-2985 Lussemburgo