title: Groenboek over de convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie en de implicaties daarvan voor de regelgeving - Naar een aanpak voor de informatiemaatschappij

eurovoc_concepts:
information technology
mass media
new technology
research and development
telecommunications

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 03. 12. 1997 COM(97) 623 def NAAR EEN AANPAK VOOR DE INFORMATIEMAATSCHAPPIJ (Door de Commissie ingediend) SAMENVATTING Het wordt algemeen onderschreven dat er op technologisch niveau convergentie optreedt, dat wil zeggen dat digitale technieken het nu mogelijk maken zowel traditionele als nieuwe communicatiediensten (of het nu gaat om spraak, gegevens, geluid of beelden) via velerlei verschillende netwerken over te brengen. De huidige marktontwikkelingen duiden erop dat exploitanten in de bij convergentie betrokken sectoren de mogelijkheden die beschikbaar worden door de technische vooruitgang, benutten om hun bestaande diensten te verbeteren en nieuwe activiteiten informatie technologie richten zich op de ontwikkeling van producten en platforms met intersectorale kwaliteiten en op sectoroverschrijdende allianties. Voorbeelden van zulke nieuwe producten en diensten zijn onder meer: telecommunicatie, media en initieren. De sectoren te - - thuisbankieren en telewinkelen via Internet; spraaktelefonie via Internet; - e-mail, toegang tot databestanden en het World Wide Web via het mobiele- telefoonnet en de opkomst van draadloze verbindingen die priveabonnees en bedrijven met het vaste telecommunicatienet verbinden; - informatiediensten via digitale omroepkanalen; - on line-diensten gecombineerd met televisie via systemen als web-televisie, maar ook aangeboden via digitale satellieten en kabelmodems; - uitzending van nieuws-, sport-, muziek- en andere audiovisuele programma's via het web. Stuk voor stuk zijn dit heel concrete voorbeelden van de ontwikkeling van de informatiemaatschappij die het leven van elke burger in Europa kunnen veranderen. Ook illustreren ze een ingrijpende toename in de omvang en verscheidenheid van het scala aan telecommunicatie- en mediadiensten waarover we beschikken. I 1•:~n;b8tekenis voor Europa De implicaties van deze ontwikkelingen zijn verreikend. Bij convergentie gaat het niet zozeer om techniek als wel om diensten, nieuwe manieren van zakendoen en wisselwerkingen met de samenleving. De in dit Groenboek beschreven veranderingen zouden de kwaliteit van het bestaan van de Europese burger aanzienlijk kunnen verhogen, kunnen bijdragen aan de integratie van de regio's aan de rand van de Unie met de meer centraal gelegen economieen en het bedrijfsleven in staat kunnen stellen effectiever te concurreren op de nationale en wereldmarkten. De opkomst van nieuwe en de ontwikkeling van bestaande diensten resulteren naar verwachting informatiemarkt, openen nieuwe communicatiekanalen naar de burger en bieden ruimte aan het rijke culturele erfgoed, het innovatievermogen en de scheppende krachten van Europa. in uitbreiding van de totale ii De mondiale aard van de hedendaagse communicatieplatforms, met name Internet, levert een sleutel die de deur naar de verdere integratie van de wereldeconomie zal openen. Dit biedt nieuwe kansen en uitdagingen, niet alleen voor de Europese Unie maar oak voor onze buren in Midden- en Oest-Europa, het Middellandse-Zeegebied en, in nag groter verband, de ontwikkelingslanden. Tegelijkertijd maken de bescheiden kosten van een site op het World Wide Web het voor elk bedrijf, ongeacht zijn grootte, mogelijk zich regionaal en wereldwijd te presenteren, terwijl de consument profijt kan hebben van het ruimere aanbod aan goederen en diensten. toekomstige twijfel een centraal Mondialisering wordt zonder economische ontwikkeling - de situatie in Europa wijkt wat dat betreft niet af van de ontwikkelingen die overal ter wereld waarneembaar zijn. thema in de Als Europa deze verschuivingen kan benutten om een situatie te creeren waarbinnen het veranderingsproces niet geremd maar integendeel bevorderd wordt, scheppen we daarmee een sterke stimulans voor nieuwe banen, uitbreiding van de keuze voor de consument en bevordering van de culturele verscheidenheid. Slaagt Europa daarentegen niet of niet snel genoeg in die opzet, dan bestaat er een reeel gevaar dat onze bedrijven en burgers genoegen moeten nemen met de B-wegen van een informatierevolutie die overal ter wereld door bedrijfsleven, consumenten en overheden wordt aangegrepen om de eigen positie te versterken. Overheden en beleidsmakers hebben een belangrijke taak bij het scheppen van de juiste omstandigheden, zeker met betrekking tot het regelgevingskader - het centrale thema van dit Groenboek. Daarnaast echter vereist de situatie, zeals op de recente topconferentie over werkgelegenheid al is benadrukt, de nodige inspanningen om de werknemers in Europa uit te rusten met de kennis en vaardigheden die de informatie maatschappij van hen vergt. Onderzoek en ontwikkeling moeten op voortdurende ondersteuning kunnen rekenen. Overheden, regionale en lokale autoriteiten moeten, tezamen met de Europese instellingen, het goede voorbeeld geven door zo snel mogelijk de door convergentie beschikbaar gekomen technologieen en diensten ten voile te gaan benutten en toepassen. (Eet1:1j>as$incf regelgevingskader is van cruciaal betang <. Een factor van cruciale betekenis is de aanpassing van de bestaande regelgeving. De Europese Unie heeft reeds een veelomvattend kader ontwikkeld voor de overgang van monopolies naar een geheel geliberaliseerde opzet van de telecommunicatiesector (vanaf 1 januari 1998) en ook voor de interne markt op omroepgebied is een kader tot stand gebracht. Een passend regelgevingskader voor de nieuwe diensten meet geed aansluiten bij deze reeds ingevoerde stelsels. Een baanbrekend facet van dit Groenboek is echter dat het de Gemeenschap de gelegenheid geeft een visie te ontwikkelen die verder gaat dan het jaar 1998 en de consequenties te bezien die de convergentie voor de betrokken sectoren heeft. In dit Groenboek wordt gesteld dat de ontwikkeling van nieuwe diensten geremd kan warden door een reeks belemmeringen, waaronder regelgevingsaspecten, die zich op de weg naar vrije-marktwerking op verschillende niveaus kunnen voordoen. Of de bestaande regelgevingskaders geschikt zijn dan wel aangepast kunnen worden aan is een zaak waarover uiteenlopend wordt de veranderende omstandigheden, geoordeeld. Een opvatting is dat de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten wordt geremd door onduidelijkheid over de regelgeving, doordat de bestaande regels zijn opgesteld voor een nationale situatie met analoge in een monomedia-omgeving, terwijl de nieuwe diensten meer en meer een intersectoraal transmissie iii en grensoverschrijdend karakter hebben en via uiteenlopende platforms aangeboden kunnen warden. De uitgangspunten van de regelgeving in de verschillende bij convergentie betrokken sectoren zijn daarover wellicht achterhaald en de aanhangers van die opvatting stellen dat de daaruit voortvloeiende onduidelijkheid investeringen en daarmee het benutten van de mogelijkheden van de informatie maatschappij in de weg staat. Anderen menen dat de specifieke kenmerken van de bestaande afzonderlijke sectoren een duidelijke grens stellen aan de convergentie van diensten. In deze opvatting is de taak van de mediasector bij het uitdragen van maatschappelijke, culturele en ethische waarden in onze samenleving onafhankelijk van de techniek die gebruikt wordt om de consument te bereiken. Dit zou inhouden dat de regelgeving ten aanzien van economische aspecten en de levering van informatiediensten gescheiden dienen te blijven teneinde de efficientie en kwaliteit te waarborgen. Kwesties als deze vereisen discussie en besluitvorming. Bij de beslissingen erover zal men rekening moeten houden met het totale scala aan belangen in de diverse bij convergentie betrokken sectoren. De noodzakelijke veranderingen verschillen naar gelang van de situatie en het niveau (bijvoorbeeld technologie, bedrijfstak, diensten en markten). De digitalisering brengt met zich mee dat op technisch niveau de convergentie al ver voortgeschreden is, maar in dit Groenboek wordt er niet van uitgegaan dat convergentie op een niveau automatisch tot dezelfde mate van convergentie op andere niveaus leidt. Evenmin wordt verondersteld dat convergentie in techniek, bedrijfsleven, diensten en/of markten noodzakelijkerwijs inhoudt dat de regelgeving voor al deze niveaus gelijkluidend zou moeten zijn. I Het,(Jtoeriboek - Een discussieforum Het doel van dit Groenboek is tegemoet te komen aan de behoefte aan overleg en vooral meningen te peilen. Dit houdt in dat situaties warden geanalyseerd, opties worden aangegeven en vragen worden voorgelegd. Er warden in dit stadium geen standpunten ingenomen, noch conclusies getrokken. In de hoofdstukken I en II wordt het verschijnsel convergentie geanalyseerd - de technische basis ervan, de huidige marktontwikkelingen en de mogelijke gevolgen ervan voor de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie. In hoofdstuk Ill worden bestaande en potentiele hindernissen beschreven die deze technische en marktontwikkelingen in de weg kunnen staan. Enkele ervan hangen samen met bestaande technische of marktaspecten binnen de bij convergentie betrokken sectoren, maar andere worden veroorzaakt door de huidige regelgeving. Op enkele van deze punten heeft de Gemeenschap reeds initiatieven genomen (bijvoorbeeld met betrekking tot intellectueel eigendom, bezit van de media, elektronische handel en digitale handtekeningen). In die gevallen wordt volstaan met een verwijzing naar de communautaire initiatieven. In andere gevallen dient de beschrijving van belemmeringen als uitgangspunt voor de vraag of convergentie aanpassing van de huidige regelgeving nodig of wenselijk maakt. iv Hoofdstuk IV geeft een gedetailleerde beschrijving van aspecten die samenhangen met bestaande en mogelijke toekomstige regelgevingskaders of -aanpakken. We onderscheiden hierbij een achttal brede gebieden: • definities • • toegang tot de markt en vergunningen toegang tot netwerken, tot voorwaardelijke-toegangssystemen en tot inhoud • verdeling van frequenties • normen • prijsstelling • bescherming van de individuele consument Het hoofdstuk besluit met een bespreking van doelstellingen van openbaar belang, opties voor toekomstige regelgevingsmodellen en internationale aspecten. In hoofdstuk V ten slotte wordt een aantal uitgangspunten beschreven voor een regelgevingsaanpak in de bij convergentie betrokken sectoren, alsmede (als basis voor discussie) opties voor toekomstige regelgevingskaders. De Commissie meent dat de raadplegingsperiode van vijf maanden de mogelijkheid opent voor een brede deelneming en discussie over diverse punten die van direct belang zijn voor burgers en bedrijven en voor de totale ontwikkeling van de informatiemaatschappij. Commentaar kan zowel op pa pier als in elektronische vorm ingestuurd warden en voor discussie is een speciale website ingesteld waarop men toegang heeft tot langs elektronische weg ingezonden reacties 1. Verder zullen er in de raadpleging openbare hoorzittingen warden gehouden. De Commissie is voornemens op basis van het ontvangen commentaar omstreeks juni 1998 een mededeling uit te brengen. loop van de I Conc. l~sles • De weg voorwaarts Dit Groenboek vormt een stap op de weg naar het benutten van de voordelen van convergentie bij de sociale en economische ontwikkeling van Europa. De in juni te publiceren mededeling met de uitkomsten van de openbare raadpleging zal het Europees Parlement, de Raad van Ministers, het Economisch en Sociaal Comite en het Comite van de Regio's in staat stellen politieke besluiten te nemen en duidelijke doelstellingen voor het toekomstige beleid te bepalen. In de beleidsontwikkeling van de Europese Unie op communicatiegebied geeft dit Groenboek de aanzet tot een nieuwe fase; het vormt een van de hoekstenen van het brede kader dat de ontwikkeling van de informatiemaatschappij moet gaan ondersteunen. Het fundament wordt hierbij geleverd door de bestaande kaders voor (voortgekomen uit het zo belangrijke Groenboek over telecommunicatie telecommunicatie uit 19872 (voortgekomen uit diverse ) en voor de media wetgevingsinitiatieven van de Gemeenschap). Dit Groenboek bouwt voort op die verworvenheden en biedt alle belanghebbende partijen de gelegenheid hun mening 1 Het lnternet-adres is http://www. ispo. cec. be/convergencegp. Zowel bijdragen op papier als in elektronische vorm zullen, gelijktijdig met de publicatie van de mededeling over de resultaten van de raadpleging, in gedrukte vorm beschikbaar worden gesteld met inachtneming van eventuele verzoeken om vertrouwelijke behandeling. 2 COM(87) 290 def. v te geven over de toekomstige vorm van de regelgeving voor de bij convergentie betrokken sectoren op de geliberaliseerde communicatiemarkt die ens na 1998 te wachten staat. Deze eerste stap is bedoeld als wegbereiding voor de ontwikkeling van een passend regelgevingskader, dat het mogelijk meet gaan maken ten voile profijt te trekken van de kansen die de informatiemaatschappij Europa en zijn burgers bij de aanvang van de 21 ste eeuw biedt. vi viii 10 17 18 38 ,~;z_~rr;, / 'h:. <·,,i::z;,':,:,~,' /·~. , lnleiding INHOUD I. 1. 2. 3. 4. II. 1. 2. 3. 4. Ill. 1. 2. 3. Convergentie - Definities en ontwikkelingen Convergentie - Afbakening van het begrip Nieuwe mogelijkheden van de techniek Huidige marktontwikkelingen Samenvatting en vragen De invloed van convergentie op de betrokken sectoren De sociale en economische context Marktontwikkeling De invalshoek van de consument Samenvatting en vragen Hindernissen die de convergentie in de weg staan Bestaande hindernissen Potentiele hindernissen Vraag IV. Gevolgen voor _de regelgeving Knelpunten in de bestaande regelgevingskaders Aanpak van de hindernissen in de regelgeving Bescherming van het algemeen belang Opties voor een toekomstig regelgevingsmodel Kwesties op internationaal niveau Uitgangspunten en opties voor de toekomst 1. 2. 3. 4. 5. v. 1. 2. 3. 4. Uitgangspunten voor een convergentie betrokken sectoren toekomstig regelgevingsbeleid in de bij de Opties voor de ontwikkeling van regelgeving Tijdschema voor toekomstige actie Slotwoord Bijlage: Huidige regelgeving 43 vii ";';;;;·~~t~6}Jt,j~Aoleiding · die De informatiemaatschappij krijgt in hoog tempo gestalte, voortgestuwd door een technologische informatie-industrie de ontwikkeling revolutionaire nieuwe mogelijkheden biedt. De aard en snelheid van deze ontwikkelingen kunnen beleidsmakers voor nieuwe opgaven stellen. Een van de meest kenmerkende aspecten ervan is het toenemende gebruik van dezelfde technieken door verschillende sectoren, met name de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie jaren geven steeds duidelijker voorbeelden van deze convergentie te zien, zoals de opkomst van Internet en het feit dat telecommunicatie- en omroepdiensten meer en meer via dezelfde infrastructuur kunnen warden geleverd. (IT). De laatste Het verschijnsel convergentie is betrekkelijk nieuw en de meningen over de gevolgen ervan voor samenleving en economie lopen vrij ver uiteen. Oat de voortgang op het gebied van digitale elektronica en programmatuur de technische basis levert voor een nieuwe opzet van de overdracht en afname van informatie technologiediensten, is algemeen aanvaard, maar hoe ingrijpend en in welk tijdsbestek deze zal ontwikkeling veranderen, is minder duidelijk. Sommigen menen dat convergentie zal voeren tot een totale, snelle transformatie van de bestaande informa telecommunicatie-, media- tietechnologiediensten, waarbij deze nu nog gescheiden soorten diensten in elkaar overgaan en de voorheen duidelijke scheidslijnen ertussen vervagen. bestaande praktijk de en Anderen menen dat het eigen karakter van de bestaande afzonderlijke sectoren de ruimte voor dienstenconvergentie beperkt zal houden en dat de mediasector een taak heeft bij het uitdragen van maatschappelijke, culturele en ethische waarden in onze samenleving, ongeacht de overdrachtswijze die voor het doorgeven van informatie aan de consument wordt gehanteerd. In deze opvatting is het voor de effici~ntie van de overdracht en de kwaliteit van de informatie belangrijk dat de regelgeving ten aanzien van los staat van de economische aspecten van inhoud regelgeving informatiediensten. Weer anderen menen dat een de dienstensector in elk geval een zaak is van vele jaren. convergentie aangaande eventuele binnen de Vast staat echter wel dat de consequenties van deze ontwikkelingen in potentie verreikend zijn. Zo is te verwachten dat de opkomst van nieuwe en de ontwikkeling van bestaande diensten de totale informatiemarkt zal verbreden, wat nieuwe kansen biedt voor economische groei en werkgelegenheid. Tegelijkertijd maken de nieuwe communicatiediensten het mogelijk de kwaliteit van het bestaan van de burgers in te verbeteren door verruiming van Europa aanbod en consument, voor de bevordering van de participatie in de informatie maatschappij en stimulering van de culturele verscheidenheid. keuze Deze ontwikkelingen zijn gunstig voor de economische en sociale ontwikkeling van Europa en verdienen derhalve ondersteuning. De politiek staat voor de opgave goede omstandigheden te scheppen voor convergentie teneinde ervoor te zorgen dat de geboden kansen tijdig kunnen worden opgepakt. In de huidige fase is het in de eerste plaats nodig over het verschijnsel convergentie en de implicaties ervan een brede en diepgaande discussie te voeren, waarvan de resultaten als basis voor de politieke besluitvorming kunnen dienen. De bedoeling van dit Groenboek is de aanzet te geven tot die discussie. van door media and ere betekenis essentiele De context voor deze discussie wordt mede belangrijke gevormd in de sectoren communautaire activiteiten telecommunicatie, en informatietechnologie, want de uitkomsten ervan zijn voor de communicatiewereld zoals die er na de volledige liberalisering van telecommunicatiediensten en - infrastructuren vanaf 1 januari 1998 uitziet. Het met dit Groenboek aangevangen proces moet ertoe leiden dat bij de uitvoerige evaluatie van in de de vanaf 1998 geldende regelgeving 1999 telecommunicatiesector plaatsvindt) het effect van convergentie op die sector goed meegewogen kan worden. Bovendien wordt in het licht van de liberalisering een afzonderlijke mededeling van de Commissie gewijd aan een verslag over de kabelmarkt ("Cable Review"), dat al is aangekondigd in de Kabelrichtlijn 3 en de Mededingingsrichtlijn4 voor is een de telecommunicatiesector. Het doel eind (die Richtlijn 95/51/EG van de Commissie, PB L 256 van 26. 11. 1995. Richtlijn 96/19/EG van de Commissie, PB L 74 van 22. 3. 1996. viii open, de concurrentie bevorderende markt structuur op het gebied van telecommunicatie en kabeltelevisienetten te bevorderen, wat van grote betekenis kan worden voor de bij convergentie betrokken bedrijfstakken. De mededinging wordt zoveel mogelijk bevorderd en de in dit opzicht belemmerende werking van "poortwachters" en knelpunten tegengegaan. Een krachtige marktwerking moet hier de ontwikkeling van innovatieve nieuwe diensten ten bate van de consument in de Europese Gemeenschap stimuleren en de Europese industrie en dienstenleveranciers de vakkennis leveren de wereldmarkten onmisbaar is. concurrentie voor die op die bovendien ontwikkelen Vanuit het streven naar een concurrerende marktstructuur is er nu behoefte aan dit Groenboek, aangezien zich snel nieuwe markten kunnen van in wereldomspannende aard zijn. Als de afzonderlijke lidstaten of in Europees verband geldende regelgevingskaders zich niet lenen voor de ontwikkeling van deze nieuwe markten of ze zelfs in de weg staan, verzwakt dat waarschijnlijk de Europese positie bij de concurrentie met partijen uit gebieden met soepeler stelsels. Dit zou de betrokkenheid van zijn de keuzemogelijkheden en zijn vertrouwen in de nieuwe diensten afnemen, met negatieve gevolgen voor de economische groei en werkgelegenheid in Europa. consument beperken omdat levering Hoofdonderwerp van dit Groenboek is het convergentieverschijnsel, met speciale aandacht voor de diensten en de van infrastructuren waarvan deze diensten gebruik maken. Verder komen aan de orde de implicaties van convergentie voor zowel de vorm als de inhoud van de regelgeving. Hoewel het Groenboek ingaat op een aantal aspecten van de regelgeving voor de dienstensector, zullen eventuele toekomstige initiatieven geen afbreuk doen aan de lopende activiteiten op dit terrein en de tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving. geen in de Het Groenboek definitieve neemt standpunten in over de nieuwe opzet van de regelgevingsstructuren. Er wordt rekening mee gehouden dat convergentie kan leiden tot minder regelgeving telecommunicatie- en de mediasector, terwijl deze op gebieden als informatietechnologie niet tot extra regelgeving mag voeren. Het doel is vooral het verschijnsel convergentie zoals dat zich op de markt voordoet te analyseren, de daarmee verbonden regelgevingsaspecten aan te wijzen en over die materie meningen te vragen. partijen ge·interesseerde Alie worden uitgenodigd aan de discussie deel te nemen in het Groenboek door te reageren op de behandelde kwesties of door over andere aspecten van het onderwerp een bijdrage in te zenden. Voor de is zes te rekenen vanaf de maanden uitgetrokken, publicatiedatum van dit Groenboek. Het plan is om voor eind juni 1998 een rapport over de uitkomsten van de raadpleging uit te brengen. raadplegingsfase Reacties per e-mail, viervoud) dienen te worden gericht aan: fax of post (graag in Europese Commissie, DG XIII A4 t. a. v. de heer E. Lalor Wetstraat 200, BU31 0/62 B-1049 BRUSSEL Belgie Fax (+32-2) 296 90 09 en/of Europese Commissie, DG X C1 t. a. v. de heer G. Paulger Wetstraat 200, L-102 5/25 B-1049 BRUSSEL Belgie Fax: (+32-2) 299 92 01 en/of E-mail: convergencegp@cec. be tenzij een Alie reacties zullen aan het einde van de raadplegingsperiode op papier beschikbaar worden gesteld, verzoek om vertrouwelijke behandeling is ontvangen. Er is ingesteld waarop zowef het een website Groenboek als de reacties hierop kunnen warden geraadpleegd. Het adres hiervan is: http://www. ispo. cec. belconvergencegp ix Hoofdstllk'I · Con~ergtntie - Definities en ontwikkelil1gen standpunten van de Commissie in lopende of toekomstige rechtszaken op het gebied van de mededingingsregels. de van verwezenlijking Dit Groenboek vormt een nieuwe stap op de weg naar informatie maatschappij in Europa. Het behandelt een aan tal fundamentele beleidsaspecten van de alge mene infrastructuur in de sectoren telecommu nicatie, media en informatietechnologie (in dit document veelal kortweg aangeduid als de "betrokken" sectoren). Er wordt hier niet ingegaan op beleidsterreinen die betrekking hebben op het veel ruimere scala is voor de aan diensten dat kenmerkend "volwassen" informatiemaatschappij - diensten als elektronische handel, met ingrijpende con sequenties voor zulke uiteenlopende bedrijfs takken als detailhandel, reiswereld en financiele dienstverlening. De beleidskanten van dit veel ruimere terrein omvatten onderwerpen waar communautaire initiatieven reeds ver gevorderd zijn, zoals het intellectuele-eigendomsrecht, auteursrecht en daarmee verwante zaken, pluralisme in het media-aanbod, bescherming van privacy en gegevensbestanden, encryptie en digitale handtekeningen. Aspecten als deze maken deel uit van een veel ruimer kader dat zich om de nieuwe diensten en activiteiten binnen de informatiemaatschappij begint af te tekenen. Omdat ze daarom buiten het bestek van dit Groenboek vallen, worden ze alleen kort vermeld wanneer dat bij de behandeling van de hier besproken punten relevant is. Het accent ligt in dit Groenboek vooral op de onderliggende infrastructuur, die de ontwikkeling van de diensten van de informatiemaatschappij en de aflevering daarvan aan de klant mogelijk maakt. Deze infrastructuur is opgebouwd uit uiteenlopende componenten, netwerken en diensten die in het algemeen met een van de betrokken sectoren worden geassocieerd. In alle drie systemen ingrijpende veranderingen, in de eerste plaats invoering van digitale als gevolg van de technieken. Het is te verwachten dat dit alles gevolgen heeft voor beleid en regelgeving. sectoren ondergaan deze Het Groenboek richt zich vooral op diensten van het on line-type. Op off-line diensten, zoals de uitgeverssector, wordt slechts in zoverre het om potentiele markten voor on line-bedrijven gaat. ingegaan Verder behandelt het Groenboek alleen globale trends - er is geen poging gedaan om markten af te bakenen ten behoeve van de toepassing van de communautaire mededingingsregels. De in dit Groenboek besproken gezichtspunten lopen in geen enkel opzicht vooruit op verder Vanuit deze opstelling beschrijft hoofdstuk I het convergentieverschijnsel en de technische ontwikkelingen die eraan ten grondslag liggen. ingegaan op de optredende Hierbij wordt marktontwikkelingen en de wijze waarop industrie, dienstenleveranciers en consumenten daarop reageren, omdat dit aanwijzingen levert omtrent de richting van de veranderingen in de toekomst. Zoals bij elke beschouwing van nieuwe markten, kan men een eerste indicatie omtrent toekomstige ontwikkelingen afleiden uit en de dienstenleveranciers beginnen te ondernemen. Bij hun strategie houden zij echter rekening met de reacties van de consument, die immers de nieuwe diensten nuttig en voordelig moet vinden alvorens zich een echte markt kan gaan ontwikkelen. leveranciers acties die 1. 1 Convergentie - afbakening van het beg rip Het begrip convergentie onttrekt zich nog aan een exacte definitie, maar wordt verreweg het meest omschreven als: • het verschijnsel dat verschillende typen infrastructuur in wezen gelijksoortige typen diensten kunnen overdragen, of • het verschijnsel dat de functies van gebrui televisietoestel kersapparaten als telefoon, en computer elkaar gaan overlappen. Deze laatste omschrijving wordt in kranten e. d. het meest gehanteerd; ze is voor gebruikers goed te begrijpen en heeft het voordeel dat de grote krachtmeting tussen de computer-, de telecommunicatie- en de omroepbranche over de beheersing van toekomstige markten erin doorklinkt. Dit beeld spreekt weliswaar aan, maar in de is de convergentie van gebruikers praktijk apparatuur nog lang niet zo ver als die van de infrastructuren. De telecommunicatie-exploi tanten bieden (zij het nog slechts bij wijze van proef) via hun netwerken reeds audiovisuele programma's aan en spelen een grote rol bij het aanbieden van Internet en als backbone-infrastructuur. De omroepen leveren informatiediensten via hun al enkele kanalen en in de komende twaalf tot achttien maanden zullen die diensten nog worden uitgebreid met de mogelijkheid van interactiviteit en en digitale televisiesignalen. transmissie toegang radio- jaren van tot in tot Kabelexploitanten bieden naast de traditionele verspreiding van televisieprogramma's e~n reeks telecommunicatiediensten, waaronder in enkele lidstaten ook spraaktelefonie, en begin te zetten voor snelle nen kabelmodems toegang als videokanalen warden binnen bedrijfsomgevingen (intranetten) niet alleen meer gebruikt voor dienstverlening aan het publiek , maar ook als extra medium om te verspreiden. Toepassingen als deze beginnen ook al te verschijnen op websites die speciaal op potentiele klanten zijn gericht5 Internet. Zowel audio- informatie real-time. De infrastructuur en de gebruikersomgeving vormen twee elementen van een waardeketen die vanaf de informatiebron via de ontwikkeling en aflevering van informatiepakketten naar de klant voert (zie fig. 1 ). Deze waardeketen is een nuttig hulpmiddel bij het analyseren van het gedrag van bedrijven en markten in het licht van convergentie. lnhoud. f(fl\•/lrtl l·umt11• IA:\'Crinl( inhoud Afslcm"a opdc n•trkl l'lalforml!L l:OllllC,li\ itCll. lram. pon Toc~IOl(. \Controk Fig. 1: De zich ontwikkelende waardeketen Bron: Squires Sanders Dempsey LLP en Analysys Ltd. In de huidige situatie concentreren bedrijven zich als regel op een of enkele schakels van de waardeketen. Sommigen menen dat convergen tie ertoe zal leiden dat veel van de bestaande marktdeelnemers overwegen hun activiteiten uit te breiden tot aangrenzende schakels, en wijzen erop dat deze trend reeds in enkele recente fusies en overnames zichtbaar is (zie hieronder). Bij de verschuivingen die kunnen optreden als gevolg van het verschijnsel convergentie kunnen we drie verschillende niveaus onderscheiden: technologie, bedrijfsleven, diensten en markten (zie fig. 2), waarbij we wel moeten bedenken dat convergentie op het ene niveau niet automatisch tot eenzelfde mate van convergentie op de andere houdt leidt. technologie, convergentie op de niveaus markten bedrijfsleven, Evenmin diensten niveaus of Zie Webcasting and implications, OESO, DSTl/ICCPfTISP(97)6 publicatiedatum december 1997 convergence; Policy - geplande noodzakelijkerwijs regelgeving tot stand zou moeten komen. in dat er een uniforme De technische convergentie, waarvan hierboven enkele voorbeelden zijn gegeven, is gebaseerd op de gemeenschappelijke toepassing van digitale technieken in systemen en netten voor dienstentransport en -levering. Zoals in 1. 2. is toegelicht, is dit type convergentie reeds ingezet en door voortgaande technische verbeteringen dringt het proces geleidelijk door in de opeenvolgende schakels van de waardeketen. te fusies richten. kunnen tendens Commentatoren wijzen op een tot convergentie in het bedrijfsleven, bijvoorbeeld in de vorm van samenwerkingsovereenkomsten, fusies en allianties tussen bedrijven die hun technische en commerciele know-how willen bundelen om zich beter op bestaande en nieuwe Dergelijke markten en samenwerkingsovereenkomsten, allianties zullen ook in de toekomst warden getoetst aan de mededingingsregels van de Gemeenschap. Veel van zulke combinaties zijn "horizontaal", dat wil zeggen betreffen bedrijven die in dezelfde schakel van de keten opereren. Verticale samenwerkingsvormen daarentegen, tussen partijen die in verschillende schakels van de keten actief zijn, hebben vooral ten doel de uit marktconvergentie voortvloeiende nieuwe te benutten. Sommige van deze kansen allianties tegenvallers geconfronteerd - een duidelijke illustratie van de risico's en onzekerheden van de markt. snel met zijn al Beleid en regelgeving Diensten en markten Fig. 2: De stadia van de convergentie Tot welke diensten convergentie precies gaat leiden, is moeilijk te voorspellen. Veel nieuwe diensten zullen gebaseerd zijn op de technische voortgang binnen bepaalde sectoren, dus zonder dat er intersectorale ontwikkelingen in het spel zijn. Andere zullen het directe gevolg zijn van sectoren, bijvoorbeeld telecommunicatie en omroep. In het laatste geval wordt in dit document de term "convergente diensten" gehanteerd. In de meer algemene situatie spreekt het Groenboek eenvoudig van "nieuwe diensten", overigens zonder daaraan een formele definitie te hechten. kruisbestuiving tussen 2 In dit Groenboek gaat het niet zozeer om de techniek als wel om de economische en marktontwikkelingen die door de technische vooruitgang mogelijk warden en tot wijzigingen in de traditionele relatie tussen leverancier en consument leiden. Een geed inzicht in deze verschuivingen kan bijdragen tot een betere inschatting van de mogelijke gevolgen. Basis van de convergentie: digitale technieken technieken Zeals reeds gesteld vormt de gegeneraliseerde toepassing van digitale in alle betrokken sectoren de voornaamste drijvende kracht. Dit soort technieken omvat een drietal dsciplines die bekend zijn uit de sectoren computertechniek en telecommunicatie: digitale programmatuurontwikkeling micro-elektronica, en signaaloverdracht. Afzonderlijk digitale toegepast hebben deze technieken reeds hun waarde op punten als flexibiliteit, prijs en doeltreffendheid bewezen en aangetoond hoe ze innovatie en creativiteit kunnen bevorderen. op publiek wijzen het verschillende waardoor men Computertechnieken spelen al een sleutelrol bij de creatie en productie van inhoud in zowel de film- als de televisiewereld. De manieren waarop audiovisueel materiaal wordt geproduceerd, geleverd en bekeken/beluisterd veranderen in snel tempo. De techniek maakt het mogelijk het materiaal te via "verpakken", uiteenlopende infrastructuren aan verschillende soorten Een kan basisvoorziening is hierbij de groep MPEG standaarden voor de digitale codering van bewegende beelden6. Eenmaal in dit formaat gecodeerde beelden kan men op dezelfde wijze als andere digitale informatie manipuleren, wijzigen en transporteren. Voor de systemen en netten die zulke informatie doorgeven maakt het natuurlijk geen verschil uit om wat voor materiaal het gaat - beeld, geluid of tekst. Digitale levert zo de basis voor de broncodering technische convergentie. aanbieden. Digitale transmissie kan verlopen via de ether, via een draadnetwerken of via draadloze netten. In het geval van ethertransmissie is het grootste voordeel ervan de capaciteitsuitbreiding die men ermee bereikt. Deze heeft een eind gemaakt aan de schaarste die de groei van de omroepsector van meet af aan in de weg heeft gestaan. Digitalisering de verwerkingssnelheid en programmatuur van echter komt ook MPEG - Motion Picture Experts Group. De groep standaarden loopt van MPEG-1 tot MPEG-4. Daarvan is MPEG-2 en meervoudige audiokanalen van cd-kwaliteit) de wijdst verbreide. (studiokwaliteit televisie de krijgt apparatuur consumentenapparatuur ten goede. Door meer functionaliteit in de programmatuur in te bouwen kan men de apparatuur toekomstvaster maken. Dit bevordert zowel innovatie als de acceptatie van nieuwe ontwikkelingen door de markt. Verder een "intelligentieniveau" door dat omroepnetwerken in staat stelt schakelmogelijkheden aan te bieden die in het verleden alleen in de telecom municatiesector mogelijk waren. Zo kunnen exploitanten van betaaltelevisie per satelliet elke klant apart voorwaardelijke-toegangsdiensten bieden, veelal gecombineerd met de mogelijkheid om via het terrestrische telecommunicatienet te reageren. interactieve diensten er bij Netwerktechnologieen voor convergentie De het Nu alternatieve telecommunicatie-infrastructuren meer ingang gaan vinden, wordt het dankzij snelle glasvezelnetten in combinatie met de moderne servertechnieken weldra mogelijk om concurrerend te werken met virtuele punt-tot- meerpunttechnieken7. hoge en transportsnelheden effici~nte spectrumgebruik die te bereiken zijn met digitale transmissie, openen de mogelijkheid kwalitatief goede audio- en videosignalen via een scala aan te zenden. verschillende infrastructuren uit smalband-ISDN8 Transmissietechnieken als xDSL 9 en A TM 10 zorgen ervoor dat de nieuw~ diensten zowel over de bestaande als over nieuwe infrastructuren aangeboden kunnen warden. De in de MPEG-standaarden verwerkte ook compressietechnieken de capaciteit infrastructuren, bestaande waardoor eenvoudige netwerken diensten voorheen vervoeren kunnen vergroten gaan van die Oat wil zeggen dat dezelfde inhoud wordt geleverd aan een groot aantal consumenten, maar op hun individuele verzoek en niet noodzakelijkerwijze tegelijkertijd. 8 ISDN - Integrated Services Digital Network. De smalbandversie werd jaar gestandaardiseerd door telecommunicatie-exploitanten die het toegangsnetwerk voor de klant wilden digitaliseren. Door de lange ontwikkelingsperiode bestond het gevaar van technische veroudering, maar dit effect is deels opgevangen door andere technieken (met name datacompressie) en door de opkomst van geschikte toepassingen (met name toegang tot Internet). in de afgelopen dertig voor telecommunicatienetwerken xDSL - x-Digital Subscriber Loop, waarin x staat voor de techniek van het moment. Dit zijn technieken die gebruikmaken van de dubbele koperkabels van de bestaande snelle datatransmissie. ADSL (A = asymmetrisch) heeft in het algemeen een snelheid van 1,5 Mbps downstream, en HDSL (H = High-Speed) bereikt een snelheid van 6 Mbps. Zij warden inmiddels verdrongen door snellere technieken. 10 ATM - Asynchronous Transfer Modo, een snelle schakeltechniek op een elementair transportniveau; dit in tegenstelling tot toepassingsprotocollen op hoger niveau, zoals IP (Internet Protocol), die boven protocollen als ATM kunnen komen. 3 voorbehouden duurdere breedbandnetten. leken aan geavanceerde, het mogelijk maakt voor multimediatransmissie een is ATM interessante celschakelingstechniek bijzonder die van uiteenlopende aard (spraak, data, video) over te eenzelfde vervoeren. De ITU heeft ATM uitgekozen als basis voor breedband-ISDN, de opvolger van de huidige smalband-ISDN-generatie. telecommunicatienetwerk signalen Deze voortgaande strijd om marktaandeel tussen verschillende technologieen kan de kansen voor elk ervan doen keren, en het is daarom moeilijk bindende beslissingen te nemen over de netwerkarchitectuur van morgen. Misschien hoeven we ons hierover echter niet zoveel zorgen te maken, omdat de hedendaagse toepassingen en diensten meer en meer onafhankelijk worden van de onderliggende infrastructuur. lnternet-technologie maakt een einde aan platformafhankelijkheid voorbeeld sprekende van Het meest netwerkonafhankelijkheid is wel het Internet protocol (IP), dat zich heeft ontwikkeld tot de facto netwerkstandaard voor Internet, geschikt voor routering en transmissie van alle elementen van een multimediadienst (tekst, stilstaand beeld, bewegend beeld en geluid). IP wordt ook toegepast in lntranet-producten, en levert zo een voor multimediatoepassingen infrastructuur binnen besloten bedrijf of andere een gebruikersgroep. IP. Internet is het best te omschrijven als een net van netwerken die op open basis gekoppeld zijn door middel van Internet maakt veelal gebruik van huurlijnen van telecommunicatie exploitanten en is in het achter ons liggende decennium zeer snel uitgegroeid van een voornamelijk universitair en overheidsnetwerk met een transmissiesnelheid van 56 kbit/s in 1986 via 45 Mbit/s in 1993 tot 155 Mbit/s in 1996. Deze enorme verhoging van de capaciteit van de opmerkelijke toename van het aantal lnternet gebruikers en het scala aan voor het net program ontwikkelde eerhulpmiddelen. infrastructuur weerspiegelt toepassingen de en de transmissie van multimedia-informatie zal Internet na de invoering van nieuwe of verbeterde protocollen waaraan nu wordt gewerkt, nog meer opgang vinden. Internet Service Providers (ISP's) verwachten deze binnen de komende drie jaar te implementeren. is niet Bij dit korte overzicht van de opmerkelijkste naar technische ontwikkelingen volledigheid gestreefd. Het dient slechts ter illustratie van de rol van de techniek als motor technologische van de veranderingen. De ontwikkelingen gaan steeds door en de toevloed van nieuwe diensten belooft voor de toekomst nog heel wat ingrijpendere verschuivingen op de markt. 1. 3 ~uidlge marktontwikkelingen in de Er komen op dit moment radicale veranderingen toepassing van nieuwe tot stand door de technieken individuele sectoren. Deze worden hierna een voor een behandeld. Dergelijke veranderingen zijn op zichzelf nog geen bewijs van convergentie, maar, zeals al eerder is aangegeven, de gangbaarheid van de toegepaste techniek zou wel een basis kunnen bieden van die convergentie. totstandkoming voor de Digitale televisie- en digitale radio omroepdiensten veranderen het audiovisuele landschap In het begin van de jaren negentig werd duidelijk dat digitale technieken efficient en voordelig konden worden ingezet voor de overdracht van televisie- en radiosignalen. Bijzonder interessant was daarbij de mogelijkheid om via een en dezelfde infrastructuur (kabeltelevisie, satellieten en zendmasten) veel meer programma's uit te zenden door van de bestaande analoge digitale te methoden compressietechnieken. gaan over op terrein Op het televisie werd, van de voortbouwend op de uitkomsten van het DVB project (Digital Video Broadcasting) 11 en tegen de achtergrond van het regelgevingskader van de richtlijn Televisie zonder grenzen, de richtlijn andere maatregelen 12 Televisienormen en feit dat standaarden maakt het Internet werkt met open, vrij Het toepasbare voor bedrijven gemakkelijk de producten van andere partijen te benutten en erop voort te bouwen. Velen zijn van mening dat de snelle opkomst van het World Wide Web (www) is bevorderd door de open opstelling van leveranciers als Netscape, Microsoft en Sun met betrekking tot de ontwikkeling van browsers. Als medium voor 4 11 DVB is een organisatie met meer dan 200 leden in en buiten Europa, waaronder uit dertig landen omroeporganisaties (zowel publieke als commerciele), producenten (van consumentenproducten en professionele apparatuur), exploitanten en terrestrische netten) en regelgevende instanties. DVB heeft een volledige set specificaties vastgelegd voor digitale tv uitzendingen via onder andere kabel, satelliet, zendmasten en microgolfradiozendsystemen. Deze specificaties zijn inmiddels tot ETSl-normen verwerkt. 12 De Richtlijn Televisie zonder grenzen uit 1989 (89/552/EEG) werd onlangs herzien en geactualiseerd door satelliet-, kabel- (van landen recentelijk in Europa gestart met digitale tv diensten. Ook andere in de wereld van DVB-technologie en maken gebruik Europese normen. De eerste commerciele diensten gingen in april 1996 in Frankrijk van start. Andere digitale diensten volgden spoedig en momenteel zijn al meer dan 200 digitale tv kanalen gericht op kijkers in Frankrijk, Duitsland, Spanje, ltalie, de Benelux en de Scandinavische landen. Men schat dat inmiddels al in de orde van een miljoen digitale tv-ontvangers in Europa in gebruik is - een aantal dat tegen het einde van 1998 wel eens zou kunnen zijn verdubbeld. Hoewel deze markt nog in een pril stadium van ontwikkeling verkeert, heeft het feit dat digitale compressie capaciteitsbelemmeringen relatief voordelig kan terugdringen hier toch al een reeks boeiende ontwikkelingen opgeleverd. Het gaat hierbij zowel om verbeteringen van bestaande praktijken als om geheel nieuwe tv toepassingen: - Programmapakketten en thematische kana/en - Omroeporganisaties bieden hun digitale diensten aan in de vorm van gebundelde programmakanalen. Het pakket vult de algemene kanalen aan met thematische kanalen die speciaal gericht zijn op nieuws, sport, film, enz. , waardoor kijkers meer keuze hebben en over een ruimer aanbod beschikken op gebieden die hun speciale belangstelling hebben. Thematische in het kanalen, die reeds zijn ontstaan analoge tijdperk, zullen met de opkomst van digitale technologie ongetwijfeld in aantal toenemen en steeds verder verfijnde thema's bieden. Om economisch levensvatbaar te zijn zullen dergelijke kanalen een breder publiek moeten vinden. Een pan-Europese aanpak zou deze kanalen bestaanszekerheid kunnen bieden. - Near Video-on-demand - Het feit dat men nu tegen aanvaardbare kosten over een forse transmissiecapaciteit kan beschikken, maakt zogenoemde NVOD-diensten ("near video on-demand") mogelijk. Voorbeeld: Op zestig sate/lietkanalen kunnen gelijktijdig tien verschillende films van negentig minuten worden uitgezonden die om de vijftien minuten beginnen. - Pay-per-view - Langs dezelfde weg is het mogelijk om evenementen in een specifieke markt of films aan te bieden op basis van een individueel abonnement. Dergelijke "pay-per view"-diensten zijn in het Verenigd Koninkrijk in Spanje al gerealiseerd via de analoge kanalen (voor bokswedstrijden) en in digitale vorm (voor de voetbalcompetitie). Doordat digitale televisie een grotere capaciteit heeft, kunnen met deze techniek verscheidene van deze evenementen tegelijkertijd warden uitgezonden, waarbij de consument het evenement van zijn keuze kan bekijken op "pay-per-view"-basis. Het meest voor de hand liggende voorbeeld is het gelijktijdig uitzenden van verscheidene wedstrijden uit de voetbalcompetitie. de kunnen inherente programmering, van Ontwikkelingen als deze, die sterk verschillen van de klassieke opzet van televisie met een de vaste keuzemogelijkheden consument vergroten. Omdat een "digitaal kanaal" een veel grotere flexibiliteit heeft dan een analoog kanaal, kan het bovendien andere in de vorm van gegevens, diensten bieden grafische voorstellingen, films of combinaties hiervan. Digitale televisie heeft wat dat betreft dezelfde voordelen als digitale radio, die luisteraars bovendien geluid van praktisch cd-kwaliteit biedt. Nu al is het mogelijk vanaf het tv-toestel of de netwerkcomputer computer programma's (waaronder videospelletjes) en gegevensbestanden binnen te halen en direct toegang te krijgen tot Internet. Voorbeeld: Hughes Olivetti Telecom in 1996 gestart met DirecPC, een service voor lnternet toegang via satellietverbinding. De service verbindt ongeveer 2000 sites in heel Europa met lntcrnel. met tot twintig keer de snelheid van traditionc/c modems. is radio opent zeer De komst van digitale interessante mogelijkheden voor de combinatie van geluid en beeld, bijvoorbeeld voor de ontwikkeling van Internet-sites voor de verkoop van cd's en voor kaartjes van muziek- en theatervoorstellingen 13. Omroeporganisaties als CNN en de BBC beginnen al delen van hun programma's op Internet beschikbaar te stellen, om zo hun normale geografische bereik uit te breiden. Verder is een nieuwe bedrijfstak van web-omroepen in opkomst, die zich richt op het "live" als van sportwedstrijden, politieke gebeu rten issen. evenementen en doorgeven concerten Voorbeeld. Via een omproepsite op het web (www. itv. com) konden leren over de heh: wereld ''live" de uitslagen van de recente terse verkie::ingcn vol gen. Andere zijn breedbeeld-tv met haar 16:9-beeldformaat en de innovaties op omroepgebied Richtlijn 97/36/EG. De richtlijn Televisienormen (95/47/EG) werd in oktober 1995 goedgekeurd. 13 1997. Radio with Images. Financial Times, 11 november 5 mogelijkheid van beelden met een hogere resolutie. telecommunicatie Liberalisering van de sector vergroot de keuze en verlaagt de prijzen van van tien een jaar aantal diensten liberalisering is de Europese In minder dan telecommunicatie logge, inefficiente monopolies veranderd in bedrijfstak met een onbelemmerde en sterke concurrentie. In januari 1998 zal in de meeste lidstaten de volledige en infrastructuren een feit zijn. Deze transformatie stoelt ten dele op een eerdere convergentiefase die ruim tien jaar geleden is aangevangen, namelijk die tussen de telecommunicatie- en de computersector. De technische convergentie leidde in hoog tempo tot marktconvergentie en de opkomst van diensten met toegevoegde waarde - innovatieve diensten met kenmerken van beide sectoren die bedrijven in staat stelden hun computer te gebruiken buiten de directe omgeving van hun vestigingsplaats. tradities op het gebied van regelgeving De binnen de telecommunicatiesector stonden in schril contrast met de vrije markten waarin de computerindustrie zich had ontwikkeld en voor een voorspoedige ontwikkeling van de nieuwe diensten op het grensvlak van beide sectoren, was het noodzakelijk deze verschillende regelgevingsfilosofieen in zekere mate op Mn lijn te brengen. In het Groenboek van 198714 werd gesteld dat er een goede voedingsbodem voor groei zou kunnen ontstaan door meer harmonisatie en een stapsgewijze liberalisering van de telecommunicatiemarkt. In 1988 werden de eerste maatregelen genomen om per 1 januari 1998 tot een volledige liberalisering van de telecommunicatiesector15. Het geleidelijke proces van liberalisering en openstelling van de wereldmarkt levert veel bedrijven en consumenten reeds nu aanzienlijke voordelen in de vorm van lagere prijzen, betere service en innovatieve diensten. Tech zijn het totale prijsniveau en de totale prijsstructuur neg altijd van grote invloed op het succes van nieuwe diensten. te komen 14 de over ontwikkeling Naar een dynamische Europese economie, Groenboek een gemeenschappelijke markt voor telecommunicatiediensten en -apparatuur, COM(87) 290, Brussel, 30 juni 1987. 15 Richtlijn 96/19/EG van de Commissie en de wetgeving van het Europees Parlement en de Raad. Voor sommige lidstaten zijn extra overgangsperioden voorzien. van Mobiele dynamische bedrijfstak: communicatie is een bijzonder Voorheelc/: In Sc:andinavie heeft al hijna een op de drie ahonnecs ccn mohielc tchfoon en in f;uropa hcdraagt het aantal gchruikcrs al meer dan 3 7 mi(jocn. Dergelijke mobiele systemen warden steeds vaker met een multimediavoorziening uitgerust. Een aspect van de in de telecommunicatiesector optredende marktconvergentie is dat in bepaalde lidstaten gebruikers-groepen (bijvoorbeeld studenten en kleine bedrijven) de abonnees van een vaste telefoonaansluiting overgaan op mobiele toestellen. bepaalde en in de Dit praktijkvoorbeeld van de wijze waarop vaste en mobiele telefoonnetten convergeren. is echter slechts een deel van een veel bredere richting van volledige verschuiving integratie van draad- en draadloze technieken - het doel van de volgende generatie van digitale mobiele communicatiesystemen. Dit zal de gebruikers een medium bieden waarmee ze overal ter wereld over een ge·integreerd pakket spraak-, data-, multimedia- en audiovisuele verbindingen Dit vooruitzicht, dat ingrijpende consequenties heeft voor alle door convergentie be'invloede sectoren, in het voor het eerst beschreven in 1994 Groenboek over mobiele communicatie 10 , is ook onderwerp van de twee recente mededelingen van de Commissie over universele mobiele communicatie 17 beschikken. kunnen. Internet brengt nieuwe diensten binnen het bereik van het bedrijfsleven en het grote publiek De meest ingrijpende verschuivingen vinden echter plaats in een andere sector: Internet. Internet is de stuwende kracht achter en tege lijkertijd het symbool van het convergentie verschijnsel. Het wordt gebruikt om gebruikers zowel bestaande diensten (zeals elektronische post, video, geluid, spraaktelefonie), maar ook geheel nieuwe diensten (zeals het World Wide Web) te leveren. Internet heeft zich in hoog tempo ontwikkeld van een netwerk voor overheden en universiteiten tot een krachtig platform voor communicatie en handel. Met een een ongekend verdubbeling van het aantal gebruikers) is Internet in verschillende economische sectoren een factor van betekenis geworden en ontstaat (jaarlijks snelle groei 16 Groenboek gemeenschappelijke inzake een benadering op het gebied van mobiele en personal communications in de Europese Unie, COM(94) 143 def. , 27. 4. 1994. 17 COM(97) 217, 29. 5. 1997 en COM(97) 513, 15. 10. 1997. 6 (inhoud uitzendingen behoren: punt-tot-punt, punt-tot meerpunt, meerpunt-tot-meerpunt. Een lnternet gebruiker kan op elk ogenblik overschakelen van "spreken" naar "luisteren" en overgaan van openbare communicatie traditioneel door regelgeving aan banden gelegd - althans naar besloten wat betreft de omroep) communicatie (van oudsher niet aan regelgeving onderworpen). Deze voortdurende wisseling tussen de besloten en de publieke modus vormt een van de lastigste opgaven bij de regelgeving voor communicatie via Internet, omdat deze twee verschillende grondslagen zijn gereglementeerd. fundamenteel op zo Bedrijfsfusies en -allianties in de sectoren de tot om van van hierbij transacties De convergentie, de openstelling van de telecommunicatiemarkt voor vrije concurrentie (zowel in Europa als elders in de wereld) en de snelle groei van Internet- en on-line diensten leiden nieuwe opkomst marktstructuren en nieuwe rollen voor de marktdeelnemers. In 1996 had meer dan 15% van de totale waarde van fusies en overnames in de wereld (1000 miljard US$) betrekking op bedrijven in wat we globaal de informatie- en communicatie-industrie kunnen noemen. Het ging zeer uiteenlopende aard, van horizontale samen werkingsovereenkomsten gericht op betere benutting van elkaars expertise en het terugdringen van risico's tot verticale integratie vanuit een marktsegment, door partijen die schaalvoordelen zochten, profijt wilden trekken van de technologische convergentie, of hun activiteiten wilden uitbreiden naar een segment In de met hogere overzichten 1 en 2 staan de resultaten van een voor de Europese Commissie uitgevoerd onderzoek naar de motieven voor enkele van de voornaamste soorten transacties (niet allemaal geslaagd) 19. Hoewel zij niet noodzakelijkerwijs de visie van de Commissie weergeven en ook niet mogen warden beschouwd als een beoordeling uit hoofde van de mededingings toch regels van de Gemeenschap, zijn zij illustratief voor de marktontwikkelingen. toegevoegde waarde. er snel een economie die gebaseerd is op elektronische handel. verdringt traditionele computer Internet netwerken en de wijzen waarop dit nieuwe medium in de toekomst de traditionele manieren van zakendoen zal kunnen vervangen, beginnen zich reeds af te tekenen. Zo zijn naast de traditionele transacties tussen vaste handels partners via gesloten bedrijfsnetwerken nu multidimensionale transacties via wereldwijde open netwerken in opkomst. Hoewel niet op de hetzelfde gewone telefonielijnen tevens een alternatief medium voor spraaktelefonie - een bedrijfstak die we toch tot de kernactiviteiten van de telecommunicatiesector mogen rekenen. In sommige gevallen hebben de gesprekspartners daarbij geen van beiden een computer nodig. Verder is Internet ook al een platform van betekenis voor de omroepwereld aan het warden. kwaliteitspeil vormt als Internet Vt)(Jrbeeld: Er zijn inmiddels 650 radiostations die uitzendingen op het web verzorgen en 270 "video sites" op lnternetl8 die videomateriaal van hestaande Europese en Amerikaanse zend\·tations doorgeven. Nieuwe lnternet-technieken als multicasting maken het mogelijk op elk gewenst tijdstip audio- en visueel materiaal gelijktijdig aan (maximaal) 50. 000 gebruikers toe te zenden. Oat men nu niet meer met 50. 000 individuele berichten hoeft te werken, is een voorbeeld van de vervaging van de grenzen tussen voorheen gescheiden sectoren. Velen menen dat Internet voor de een (vooral verspreiding van beeld en geluid muziek). belangrijk medium wordt Als platform heeft Internet zich echter heel anders ontwikkeld dan de traditionele omroep en telecommunicatiesectoren. Het is in wezen door gebruikers opgezet met gebruikers apparatuur (hun. routers verzorgen geen rand maar kerntaken in het netwerk) en de gebruikers zelf leveren neg altijd een aanzienlijk deel van de inhoud. Velen beschouwen de gedecentra liseerde opzet ervan de voornaamste reden voor het succes en ook als een voorbeeld voor de andere sectoren die bij convergentie betrokken zijn. Een kenmerk van Internet dat illustratief is voor de convergentie, is dat het gelijktijdig functioneert als een medium voor publicatie en voor communicatie. In traditionele media biedt tegenstelling Internet van moment tot moment de keuze uit verschillende communicatiemodi, die zowel tot het domein van de transacties als tot dat van de verreweg tot de als 18 www. timecast. com, geciteerd in het OESO- rapport, op. cit. voetnoot 5. 19 Adapting the EU Regulatory Framework to the Developing Multimedia Env1ronme11t. Squire. Sanders & Dempsey LLP en Analysys Ltd. , wordt in december 1997 gepubliceerd. 7 Overzicht 1: Horizonta/e fusies en allianties Motlef Voorbeelden Groter marktaandeel Vebacom - Urbana veroveren/schaalvoor- delen vereiste bereiken Systemtechnik, Cable and I Minimaal Wireless Communications, omvang Demon - Cityscape kosten van Canal Plus - Nethold Hoge nieuwe technieken (digitale) Onzekere vraag naar Multimediabetriebsgesellschaft nieuwe diensten (Kirch, Bertelsmann, etc. ) I nternationalisering BT-MCI, Global One, UUNet - Unipalm Pipex Marktkansen liberalisering door MFS/V\lorldcom, T elenet Flanders, NYNEX/Bell Atlantic Overzicht 2: Verticale fusies en allianties Motlef Voorbeelden Onzekere vraag Hughes Olivetti Telecom (DirecPC), @Home Marktpositionering toegang tot vaardigheden en Bertelsmann - AOL, BBC nieuwe WorldWide - ICL, STET - IBM van Beheersing gangskanalen naar de Capital Cities consument toe- BT - BSkyB, Disney - ABC - Verschuiving marl<tsegment hogere marge naar Microsoft Network - NBC met (MSNBC Internet new channel) Concurrentie bedrijven markten v66r zijn van US West - Time Warner, in verwante Oracle - Sun - Netscape (Network Computer) Het mededingingsbeleid: concurrentie op de markten veilig stellen de van heeft evenwel beoordeling combinaties In het verleden heeft de Commissie de mededingingsregels reeds meermalen toegepast bij samenwerkings in de convergerende sectoren 20 , verbanden in de waaronder enkele van de hierboven overzichten vermelde combinaties. Global One en BT/MCI zijn voorbeelden van allianties die, na aanpassing van de voorwaarden ter bescherming van de concurrentie, van de Commissie het groene licht hebben gekregen omdat men er een positief effect op de technische vooruitgang van verwachtte. Tegen de andere Commissie maatregelen getroffen omdat zij meende dat ze onvoldoende ruimte baden voor concurrentie en dus in strijd waren met de mededingingsregels. Een opmerkelijk voorbeeld hiervan betrof MSG Media Service en Nordic Satellite Distributions. Deze combinatie van marktdeelnemers op de convergerende markten zou dankzij haar toekomstige marktpositie de kunnen markt naar afschermen. Op zijn beurt zou die situatie waarschijnlijk niet alleen tot te hoge prijzen maar ook tot een geringe variatie en innovatie van het aanbod voeren, met negatieve gevolgen voor de snelle ontwikkeling van deze markten in Europa. Aangezien aanpassing van de samenwerkings voorwaarden in dit geval geen uitweg bood, gaf toestemming voor de de Commissie geen samenwerking. verwachting blijvend in de In hetzelfde onderzoek wordt geconcludeerd dat er bij deze ontwikkelingen twee trends zichtbaar zijn: een naar consolidatie van de huidige richting van activiteiten, de ander diversificatie als reactie op de nieuwe mogelijkheden geboden door de liberalisering van de EU- en wereldmarkten en de opkomende word en convergentie. beschouwd als een betekenisvolle indicator van aanpassing door het bedrijfsleven aan het verschijnsel convergentie. Verticale fusies Achtergrond van deze analyse is het gegeven dat er weinig of geen marktdeelnemers zijn die over de deskundigheid of middelen beschikken om in de geconvergeerde omgeving binnen de gehele waardeketen actief te zijn, zodat een succesvolle sterke positie op de markt altijd op uiteenlopende partnership gebaseerd zal moeten zijn. In zo'n situatie z~llen de mededingingsregels een sleutelrol bltjven spelen bij de beoordeling van de nieuwe combinaties die zich op de markt willen gaan richten. vormen van zullen Ook in de toekomst zal de Commissie positief staan tegenover overeenkomsten die de technische vooruitgang bevorderen en ruimte laten voor nieuwe gegadigden. Allianties of fusies niet warden daarentegen toegestaan als zij de marktwerking belemmeren, dominante posities opleveren of versterken dan wel partijen de gelegenheid bieden nieuwe te weren. De gegadigden van de markt Commissie dat ook marktdeelnemers die al een overheersende positie innemen, daar misbruik van maken, zoals in het voorbeeld van de Microsoft-zaak, of in het geval van telecommunicatie-exploitanten op de geliberaliseerde markten. tegengaan zal 1. 4. Samenvatting en vragen In dit hoofdstuk is gepoogd het verschijnsel van convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie weer te geven technologie en eerste en de onderliggende van terrein het toepassingen op 20 Zie voor nadere bijzonderheden de jaarverslagen van de Europese Commissie over het mededingingsbeleid (1994, 1995 en 1996). 8 en dienstenaanbod on line-transmissie te schetsen. Geconcludeerd werd dat er over het optreden van technische convergentie weinig verschil van mening meer is, maar dat er over de waarschijnlijkheid en het verloop van een volledige convergentie van diensten en markten minder duidelijkheid bestaat. Vraa9 ·1 ::Aard en betekenls van :::,:,fr'/:,':, convergentie nu HoofdstukH~~~eft een overzicht van de aard van het. verschijnsel. convergentie, de technis~he en marktontWikkelingen en conseq~enties daar\tan:vbQr h,et beleid in Europa. de 1 ' ' ' -,~ (A) Ervan uitgaand dat convergentie op technisch niveau een feit is, in welke mate en in welk tempo voltrekt convergentie zich dan in de praktijk het het dienstenaanbod en de consumentenmarkt? bedrijfsleven, van Zijn de gevolgen van convergentie reeds (B) zichtbaar in het bedrijfsleven en het dagelijks leven, en zo ja, hoe? 9 · · Hootetsfiik n De ~nvloed van convergentie op de betrol<k,11· sec;tor,_o: Na een bespreking van de sociale en economische context van convergentie warden in hoofdstuk II de marktontwikkelingen bezien, teneinde de potentiele invloed van convergentie op de direct betrokken sectoren na te gaan. Het hoofdstuk besluit met een bespreking van de wijze waarop deze ontwikkelingen reageert. consument de op 11. 1. De sociale en economische context Sociale aspecten zijn De politieke achtergrond voor convergentie informatie wordt geleverd door het begrip maatschappij. Hiervan alle moderne beschouwingen over de toekomstige economi sche ontwikkeling doordrenkt en men voorspelt informatie zelfs dat de maatschappij en werkgelegenheid vergelijkbaar wordt met die van de industriele revolutie een eeuw geleden. invloed van de samenleving op van van thuis technische beschreven de beschikbaarheid telebankieren, verzekeringen Binnen deze context ontstaat er dankzij de hiervoor en marktontwikkelingen een scala aan nieuwe diensten en activiteiten die alle aspecten van leven kunnen be·invloeden - van onze ons situatie tot die op het werk, van de manieren van zakendoen tot de manieren van de leren, gezondheidszorg tot het aanbod en beheer van openbare diensten en de wijze waarop burgers betrokken warden bij een democratische samenleving. In enkele lidstaten zijn al diensten ontwikkeld waarmee het mogelijk is per telefoon te regelen, computers te bestellen en schouwburgkaartjes te reserveren, en de tijd is niet ver dat het tv aanbieden van zulke diensten via het apparaat of de pc de gewoonste zaak van de wereld zal zijn. Een eerste vereiste daarvoor is dat men de gebruikers vertrouwd maakt met technieken en diensten. Later deze nieuwe zullen we zien dat de regelgeving ervoor moet zorgen dat de consument vertrouwen kan hebben in de nieuwe ontwikkelingen. Sinds het zo belangrijke Witboek van 199321 en jaar later uitgebrachte Bangemann het een rapport22 reeks activiteiten van de is een Commissie erop gericht de gevolgen van de informatiemaatschappij op het gebied van te 21 Witboek over groei, concurrentievermogen en - Naar de 21 e eeuw: we gen en werkgelegenheid uitdagingen, COM(93) 700, 5 december 1993. 22 Europa en de wereldwijde informatiemaatschappij, Aanbevelingen van de Bangemann-groep aan de Europese Raad, 26 mei 1994. te sociale. ontwikkeling en samenlevingsaspecten in goede banen leiden. Vergelijkbare initiatieven op hoog niveau zijn omstreeks dezelfde tijd ontwikkeld in de VS en andere delen van de wereld, en in 1995 kwam daar de internationale dimensie bij toen de G7-landen in Brussel overleg pleegden over de mondiale strategie voor de ontwikkelingen die naar de informatiemaatschappij leiden. leren informatiemaatschappij 24 lnitiatieven van de Gemeenschap met het oog op de informatiemaatschappij Brede maatschappelijke aspecten warden aangepakt in het kader van een aantal initiatieven waarbij de Commissie betrokken is, zoals het Forum voor de informatiemaatschappij23 , de groep vooraanstaande deskundigen die zich bezighoudt met de sociale , het aspecten van de Witboek van de Commissie over in de informatiemaatschappij25, het Groenboek over leven en werken in de informatiemaatschappij26 en ook de Bangemann-groep is inmiddels weer bijeen geweest om de voortgang sinds het rapport van 1994 onder de loep te nemen. De Commissie heeft in een vroeg stadium ingezien hoe belangrijk de convergentie is voor de Europese audiovisuele programma-industrie, die een belangrijke taak heeft te vervullen bij het uitdragen en instandhouden van maatschappelijke en culturele waarden27. Twee recente stukken van de Commissie, een groenboek en een mededeling, gaan illegale en voor minderjarigen mogelijk in op schadelijke inhoud28. Het Europees Parlement 29en de Raad 30 zijn beide actief op dit terrein en een kortgeleden aangenomen mededeling beschrijft hoe de informatiemaatschappij binnen de EU met een zeer uiteenlopend spectrum van beleidslijnen wordt geconfronteerd31 • 23 aan Bouwen Netwerken voor mens en samenleving, Eerste jaarverslag aan de Europese Commissie van het Forum lnformatiemaatschappij - juni 1996 Europese 24 informatiemaatschappij voor definitief beleidsrapport van de Groep van deskundigen op hoog niveau, april 1997. 25 Leren in de informatiemaatschappij - Actieplan voor een Europees initiatief in het onderwijs, COM (96) 471, 2. 10. 1996. 26 Groenboek over /even en werken in de informatie- een iedereen, maatschappij: De mens voorop, COM (96) 389, 22. 7. 1996. 27 Groenboek over Strategische opties voor de versterking van de programmaindustrie in de context van het audiovisuele beleid van de Europese Unie, COM (94) 96, 6. 4. 1994. Zie Groenboek over de bescherming van 28 minderjarigen en de menselijke waardigheid in de context van de audiovisuele en informatiediensten, COM(96) 483, 16. 10. 1996, en de Mededeling over illegale en schadelijke inhoud op hetlntemet, COM (96) 487, 16. 10. 1996. Het Herman-rapport, 19. 9. 1996. de Raad van Resolutie 29 30 beleidsprioriteiten betreffende de 21. 11. 1996, PB C 376 van 12. 12. 1996. Mededeling van de Commissie over De gevo/gen 31 van de informatiemaatschappij voor het beleid van de Europese Unie - Voorbereiding van de volgende stappen, COM(96) 395, 24. 7. 1996 nieuwe over informatiemaatschappij, De vele ter bevordering van de informatie maatschappij in gang gezette initiatieven worden gebundeld in een permanent actieprogramma 32 van de Europese Commissie, dat haar tweede antwoord op het Bangemann-rapport vormt (in een eerdere fase heeft de Commissie reeds aspecten van regelgevingskaders, netwerken, diensten en inhoud behandeld, alsmede maat schappelijke en culturele kanten 33 ). De tweede fase, zo is bij de topconferentie op Korfoe 34 35 · besloten, is gebaseerd op een bijgesteld priori het teitenschema waarin bedrijfsklimaat, onderwijs en opleiding, garanties voor het algemeen belang en de internationale dimensie zijn verwerkt. van de rol Effecten op economie en concurrentie vermogen De convergentiediscussie die met dit Groenboek is veel meer dan een wordt nagestreefd academische of theoretische aangelegenheid: de mate waarin de Europese Gemeenschap erin slaagt convergentie in te passen in de Europese versie van de informatiemaatschappij, zal in de komende jaren bepalend zijn voor de economi sche groei, het concurrentievermogen en de werkgelegenheid. Als Europa de voordelen en kansen die convergentie biedt niet weet te benutten, is het gevaar groat dat wij achter raken op andere grote handelsblokken die de vruchten van een positievere opstelling kunnen gaan plukken. In verschillende fora op communautair niveau worden de sociaal-economische en commerciele van implicaties informatiemaatschappij onderzocht36. Nieuwe, uit de convergentie voortvloeiende diensten veranderen niet alleen de betrokken sectoren zelf, maar zijn van invloed op de hele economie. de is de Het opmerkelijkste voorbeeld daarvan elektronische handel. Dit begrip omvat zowel elektronische bestelling van concrete producten 32 Mededeling van de Commissie Europa in de voorhoede van de wereldwijde informatiemaatschappij: een permanent actieprogramma, COM(96) 607 def. 27. 11. 1996. 33 Europa op weg naar de informatiemaatschappij: een actieplan COM(94) 347, 19 juli 1994. 34 Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comite en het Comite van de Regio's over de lnformatiemaatschappij: van Korfoe naar Dublin de nieuwe prioriteiten, - COM(96) 395, Brussel, juli 1996. 35 Mededeling van de Commissie De gevolgen van de informatiemaatschappij voor het beleid van de Europese Unie stappen, van voorbereiding COM(96) 394, 24. 7. 1994. 36 Zie bijvoorbeeld Actie voor de werkgelegenheid in Europa - een vertrouwenspact, CSE/1262/96, PB C 56, 24. 2. 1997, p. 36, en Cohesie en de informatiemaatschappij, COM (97) 7, 22. 1. 1997 volgende de 10 elektronische als handel) (indirecte on line-bestelling en levering van diensten (directe elektronische handel). Elektronische handel werkt met name kostenverlagend bij bestellingen die over landsgrenzen heen gaan. In een recente mededeling van de Commissie is reeds gewezen op de potenMle mogelijkheden die elektronische handel biedt aan de Europese consument en het bedrijfsleven, vooral het. Men schat dat de totale omzet van MK837 directe en indirecte elektronische handel tezamen over de hele wereld in het jaar 2000 al zo'n 200 miljard ecu zal bedragen. Verder werd benadrukt dat goede regelgevingskaders op zowel Europees als wereldwijd niveau een eerste vereiste zijn voor de verdere ontwikkeling. Hoe groat de gevolgen van convergentie zijn voor de convergerende sectoren zelf, bleek uit een onderzoek dat aangaf dat de inkomsten van de betrokken sectoren in het jaar 2005 met circa 40% zouden teruglopen als de markt de voordelen van convergentie niet optimaal weet te benutten 38. Om welke bedragen het hierbij gaat, is ge"illustreerd in fig. 3, waarin 'de omvang van de betrokken sectoren is weergegeven. Hun omzet bedroeg in 1996 tezamen ca. 1750 miljard ecu, waarvan ca. 508 miljard ecu binnen de EU39. Fig. 3: De wereldwijde omzet (1750 miljard ecu) in de betrokken sectoren in 1996 ColTll'Jler· apparatuur 12% Electron"che tnfOfrTHlm· dten5len 2% Telecornrunicalie diensten 26% (Bron: /DA TEJ 37 Mededeling van de Commissie, Een Europees initiatief op het gebied van de elektronische handel, COM (97) 157, april 1997. Zie KPMG~verslag, Public Policy Issues arising 3a from Telecommunications and Audiovisual Convergence, september 1996. Bron: Market developments in telecommunications 39 and integrated communications services to the year 2010, Studie uitgevoerd door in opdracht van de Commissie, 12/97 IDATE 11 Uitbreiding van de markt voor informatiediensten en de distributie daarvan kan heel wel een positief effect hebben op de bedrijfstakken die inhoud ontwikkelen, al is dit in veel gevallen een gevolg van de verplichtingen die door middel van regelgeving aan particuliere omroepen zijn opgelegd. Het de Canal+ betaaltelevisie in Frankrijk lijkt bijvoorbeeld de markt voor de Franse filmindustrie ten goede te komen. En in het Verenigd Koninkrijk gaf de komst van Channel 4 een nieuwe impuls aan de onafhankelijke producenten van programma's. succes van de kan investeren plaatselijke dienstverlening Toekomstige ontwikkelingen kunnen gevolgen hebben voor de mate waarin de doelstelling van open bare worden verwezenlijkt. In de eerste plaats is het mogelijk dat exploitanten, naarmate de markt voor betaaltelevisie tot wasdom komt, meer zullen inhoud moeten in en gewenste teneinde productdiversificatie te handhaven. Zo investeert BSkyB, de Britse exploitant van betaal-tv via de satelliet, zeer veel in de Britse filmindustrie en verwerft Canal+ rechten op Franse filmcatalogi. Een tweede te verwachten gevolg van nieuwe distributiekanalen (terrestrisch, kabel, satelliet e. d. ) is echter dat het knelpunt niet !anger ligt bij het transport maar bij de inhoud, met als gevolg forse prijsstijgingen voor de rechten op inhoud. kwaliteit Gevolgen voor de werkgelegenheid en van uitbreiding De informatiemarkt, die dit signaal waarneemt, zal op de stijgende vraag reageren met grotere investeringen de werkgelegenheid in de inhoudsindustrie. Europa heeft een goede uitgangspositie op deze markt als het de creatieve capaciteiten binnen de verscheidenheid van culturele omgevingen goed weet in te zetten. De productie in de EU neemt echter het concurrentievermogen het Europese bedrijfsleven zal versterkt moeten worden · wil Europa ten volle profijt trekken van de kansen die de nieuwe media bieden om de groei van de markt om te zetten in werkgelegenheid. Alleen in de sector werkzame zo kan het aantal personen in Europa (nu 1,8 miljoen) toegroeien naar het niveau in de VS {2,6 miljoen). snel niet van toe en bij als verwachten sleutelfactor Nog afgezien van het multiplicator-effect dat de convergentie totstandkoming van de informatiemaatschappij heeft, mogen we de werkgelegenheid in de betrokken sectoren een rechtstreekse stijging te zien zal geven. Groei van de markt en de daarmee verbonden vraag naar nieuwe inhoud en nieuwe diensten schept behoefte aan mensen met de vereiste creatieve vermogens. Zowel grote bedrijven die zich willen herorienteren als kleine en middelgrote bedrijven dat die nichemarkten willen exploiteren, gaan het effect hiervan voelen. Het MKB zal zijn kennis van gestandaardiseerde digitale platforms als Internet combineren met zijn ervaring in het schrijven van programma's voor de ontwikkeling van toepassingen en diensten voor bedrijfsleven en thuisgebruik. De uitdaging is daarbij optimaal gebruik te maken van de technische conver gentie door componenten uit de sectoren tele communicatie, media en informatietechnologie tot innovatieve diensten samen te voegen. Bijscholing van kaderpersoneel zal een belang rijke voorwaarde zijn, want de ontwikkeling van producten voor de nieuwe markten vereist mensen die zelf over de juiste combinatie van vaardigheden beschikken, en daarvoor zijn gerichte opleidingen nodig. De Commissie heeft een aantal initiatieven gestart op het gebied van scholing en opleiding, met name het actieplan , alsook in de Leren bepaalde activiteiten in samenhang met het Leonardo- en het Socrates-programma (resp. opleiding en onderwijs). lnformatiemaatschappij40 Onderzoek en ontwikkeling Samenwerking binnen het bedrijfsleven op het gebied van onderzoek en ontwikkeling wordt op in het kader van de Europees niveau programma's (geavanceerde ACTS communicatietechnologieen en -diensten), Esprit en Telematica ondersteund. Dit heeft aanzienlijk bijgedragen aan veel technische ontwikkelingen die nu convergentie mogelijk maken en ook aan de kracht van de Europese bedrijven op het gebied van informatietechnologie, telecommu nicatie en programmatuurontwikkeling. Een deel van het werk was gericht op de ontwikkeling van technische standaarden, die inmiddels door de Europese industrie zijn doorgevoerd en door de normalisatie-instellingen als formele normen zijn bekrachtigd. Verder zijn er technische platforms en hulpmiddelen voor de elektronische handel tot stand gekomen. OTO-projecten (Onderzoek en Technologische Ontwikkeling) binnen het Vierde Kaderprogram ma hebben ook geleid tot een grotere deelname van het MKB, dat bijvoorbeeld profijt kan hebben van systemen en diensten die telewerken ondersteunen. Een specifiek voorbeeld van een ge"integreerde aanpak die voor het MKB van nut kan zijn, zien we bij de Integrated Applications for Digital Sites41. Hierbij leveren on line- en off -40 41 Op. cit. voetnoot 25. Hiervoor is in 1997 in het kader van het programma voor telematicatoepassingen een aanbesteding uitgeschreven. Het gaat hier om in geografische gebieden als plattelandsregio's en kleine IT- en multimediatelecommunicatie- steden, waar door locaties fysieke op gebruikersvriendelijke relatief line-multimediatoepassingen goedkope, manier gerntegreerde diensten van de centrale of lokale overheid transportbeheer, telegezondheidszorg, opleiding en scholing) aan de lokale bevolking, bedrijven en andere organisaties. (op gebieden als Na goedkeuring van het voorstel voor het Vijfde Kaderprogramma in april 1997 heeft de Commissie de onderzoeksactiviteiten op het telecommu informatietechnologie, terrein van nicatie en telematica geanalyseerd teneinde ze tot een ge·fntegreerd programma te combineren. 0&0-projecten met convergentie hebben onder meer betrekking op multimedia- informatiesys temen42. en audiovisuele samenhangend 11. 2 Marktontwikkeling convergentie is de bereidheid Op deze plaats wordt nader ingegaan op de marktontwikkelingen, zonder dat hierbij een toetsing aan de mededingingsregels van de Gemeenschap plallatsvindt. De activiteiten en investeringsstrategieen van marktdeelnemers die reageren op de nieuwe ontwikkelingen, worden nu zichtbaar en geven een goede indicatie van de trends die deze partijen in de toekomst verwachten. Een van de indicatoren van van marktdeelnemers om de mogelijkheden van nieuwe platforms, met name van Internet, te benutten om hun activiteiten uit te breiden tot buiten hun traditionele kernmarkten - dit omvat zowel als productdiversificatie. Uitzenden via het Web is daar een voorbeeld van. Ook de ontwikkeling waarbij telecommunicatie-exploitanten lnternet diensten gaan bieden en de levering van spraaktelefoniediensten via Internet zouden als voorbeelden kunnen worden aangehaald. Zulke diensten zijn alleen nieuw in die zin dat ze voor de leverancier in kwestie een stap in een nieuwe richting vormen. Er zijn echter ook diensten die voor iedereen nieuw zijn. geografische expansie Nieuwe diensten De veelzijdigheid van digitale informatie maakt het mogelijk niet alleen traditionele diensten te verbeteren (zoals bij digitale televisie en radio en betere mobiele verbindingen) maar ook een heel scala van nieuwe diensten en toepassingen te ontwikkelen, uiteenlopend van elektronische toepassingen kan worden voorzien in de behoeften van burgers en bedrijven. 42 Zie Vijfde Kaderprogramma voor onderzoek en techno/ogische ontwikkeling (1998-2002) - Werkdocument van de Commissie betreffende de specifieke programma's: ter discussie, COM(97) 553 def. , eerste elementen 5. 11. 1997 12 nieuwsbladen, on line-supermarkten en -catalogi en telebankieren tot het gebruik van multimedia websites voor interne communicatie en als essentieel hulpmiddel bij de marketing. mogelijkheden warden geboden via digitale radio. Nieuwe deelnemers voor sterke openingen Convergentie stelt de huidige marktdeelnemers ~oals telecommunicatiebedrijven en omroepen in staat hun activiteiten uit te breiden, maar biedt tevens nieuwe gegadigden uit de uitgeverij- en informaticasec tor. Voor informatieleveranciers zeals uitgevers, databankexploitanten financiele informatiediensten biedt Internet een cruciale uitbreiding van hun klassieke werkwijzen en een ideaal medium om hun omvangrijke informa tiebestanden via nieuwe wegen te exploiteren. en bij veel geld spelen hebben lnformatietechnologiebedrijven een grote invloed op de nieuwe dienstenmarkt in Europa, doordat ze hun programmatuur en line multimediamateriaal meer en meer on aanbieden, in investeren kabelbedrijven en de televisiesector en ook een sleutelrol van geavanceerde televisieprojecten in Europa. Met de van verwerkingssnelheden als basis is de rol van de informatietechnologiebranche, gewend aan korte levenscycli keiharde concurrentie, en van oudsher ongehinderd door regelgeving, bij het stimuleren en lastige vervolgens benutten van convergentie zeker niet te onderschatten. exponentiele producten integratie groei van de en Voorheelden: • Omroepen die nieuwe diensten gaan leveren als bestandsoverdracht, uitzendingen via Internet en te/ecommunicatietransport en -diensten; • Telecommunicatie-exploitanten die audiovisuele diensten leveren, bijvoorbeeld video-on-demand en kabe/te/evisie; • service providers Internet die audiovisuee/ materiaal gaan verspreiden, en Internet die spraaktelefoonverbindingen hieden. providers (ISP 's) access twee momenteel deze vormt vakgebieden computerbeeldbewerking Ondanks de nog bestaande beperkingen is een aantal toepassingen al de kloof tussen slimme televisie en video-Internet aan het vullen. Het ontwikkelingen gebied waar samenkomen, het vruchtbaarste terrein voor innovatie en alert ondernemerschap, mede omdat het in een aantal gevallen om een heel nieuw type inhoud gaat. Voorbeelden hiervan zien we bij nieuwe lnternet-diensten met veel grafische bestanden, die op creatieve wijze de verworvenheden van als tot dusver gescheiden videoproductie, en informatiebeheer Andere voorbeelden zien we bij geavanceerde netwerk videospellen, die spelers over nationale grenzen heen tot hechte "clubs" samensmeden. Binnen de naadloze en schaalbare digitale omgeving hybride komen multimediatoepassingen op als digitale "tv infomercials" met de mogelijkheid om via Internet doen bijvoorbeeld), catalogi op cd-rom met een link naar het Internet (voor het actualiseren van inhoud en prijzen) en commerciele websites met (voor lokale cd-rom-extensies multimediademonstraties veel geheugenruimte vergen). (bestellingen combineren. innovatieve daarnaast reageren die te Aan het einde van de waardeketen (bij de levering aan de eindgebruiker) begeven marktdeelnemers zich op voor hen nieuwe terreinen. Op alle netwerken warden diensten faciliteiten. Ook nieuwe uitgebreid met ondergaan zij zelf veranderingen doordat zij kenmerken van voorheen aparte diensten combineren. Televisieprogramma's warden bij voorbeeld vanuit databestanden aangevuld met gelijktijdig uitgezonden tekst en illustraties. Bij Mn proefproject warden verslagen van paarden koersen ondersteund met tekst en faciliteiten line-weddenschappen. Dezelfde voor on 13 Fig. 4: Positie en onderlinge relaties van de voornaamste partijen in de waardeketen Telecom. exploitant Omroep Elektr. uitgever ISP lnhouds producent Software ontwikkelaaro per lnhoudsproductie Pakketontw Dienstenlevering tnfrastructuur levering Eindapp. levering - Kcrnactivitcil w::::::J Lnigc dcskundighcid I- -----J ____. Bcstaandc rclalic ofvcrhintcnis Potcntielc vcrhintcnis met andcrc markldccln. (Bron: Squires, Sanders Dempsey LLP en Analysys Ltd) Nieuwe marktstructuren en samenhangen met De in hoofdstuk I beschreven omvangrijke fusie-, samenwerkings- overnameactiviteiten houden verband met een reeks commerciele en strategische factoren, waarvan de trend naar convergentie er slechts een is - zij het een belangrijke. Sommigen menen dat de nieuwe een marktstructuren ingrijpende verschuiving in de waardeketen, waarbij de meerwaarde verschuift van simpele transmissie naar productie en samenstelling van inhoudpakketten of het leveren van on line- en transactiediensten. en concurrentie maken, combinatie met digitalisering en sterke groei van de capaciteit van zowel de omroep- als de telecommunicatie transmissie en aflevering van netwerken, diensten tot een massa-artikel met slechts bescheiden winstmarges. Bedrijven die zich op de lagere schakels van de keten gericht hebben, werken daarom aan uitbreiding van de omvang van hun van horizontale allianties of organische groei op nieuwe geografische markten. Liberalisering in kernactiviteit door middel Tegelijkertijd streven zij door middel van verticale concentratie naar toevoeging van activiteitenpakketten in hogere schakels, waar de marges grater zijn. De overname van Antena3-TV door Telefonica in Spanje, de opzet van Stream door de STET-groep in ltalie en de overname van de Amerikaanse kabeltelevisie exploitant Comcast door Microsoft zijn alle voorbeelden van bedrijven die hun activiteiten over sectorgrenzen heen uitbreiden, evenzeer 14 en van schakels om strategische als om commerciele redenen, namelijk het verhogen van de winst. In fig. 4 zijn deze strategieen voor verschillende soorten de marktdeelnemers waardeketen schematisch weergegeven. Verder zijn in fig. 4 de commerciele samenwerkings vormen weergegeven die zich tussen de uiteenlopende marktdeelnemers ontwikkelen. Daarbij moet wel bedacht worden dat het hier een schematische voorstelling betreft en dat de inhoudsproductie, scheidslijnen levering van diensten pakketontwikkeling en soms moeilijk aan te geven zijn. tussen ruimten jaar of Dit wordt nog versterkt door de opkomst van tussen nieuwe bedrijven die de te benutten. aangrenzende sectoren weten Sommige van de baanbrekende bedrijven die startten met een tien geleden on line-computernetwerkdiensten halen inmiddels jaaromzetten die in de miljarden dollar lopen. CompuServe en America On-Line zijn twee voorbeelden hiervan. De recente alliantie tussen deze twee bedrijven met daarbij nog Worldcom is alweer een voorbeeld van de veranderlijkheid van de huidige marktstructuren. 11. 3 De invalshoek:van de consument De belangrijkste factoren van onzekerheid voor de spelers op de markt zijn de aard en de potentiele groei van de vraag van de markt naar de nieuwe diensten. Er komen tegenstrijdige signalen van de markt. lndicatoren betreffende fusies en de aanbodzijde overnamen en investering in de ontwikkeling van termen van in nieuwe diensten, geven een positief beeld te zien van het marktpotentieel. Anderzijds zijn de groeicijfers van de lnternet-diensten weliswaar indrukwekkend, maar gebruikt op dit moment van de Europese burgers nog maar zo'n 8% Internet op het werk, en 4% thuis. Dit i~ maar een klein deel van de totale consumpt1e van audiovisueel materiaal, waarbij het aantal daarvan gebruikte tv-toestellen grater is dan het aantal telefoons. Bovendien verwachten velen dat het passief kijken naar familieprogra~~a·s op tv in de nabije toekomst ~e bela~gn1k;3te vorm van audiovisuele consumpt1e zal bhJven. Er zijn echter aanwijzingen dat er een verandering zou kunnen komen in de patronen van het gebruik van diensten en in de thuisomgeving. Enkele hiervan zijn ontleend aan marktontwikkelingen in Noord-Amerika, waar het thuisgebruik van pc's nog altijd veel s~erker verbreid is dan in Europa. Gevolgtrekkingen gebaseerd op de Amerikaanse markt gaan daarom alleen op voorzover de pc in Europa een overeenkomstige penetratiegraad kan bereiken. Consumptiepatronen veranderen Consumenten gebruiken nieuwe producten en diensten die dankzij convergentie beschikbaar komen, waarschijnlijk slechts voorzover deze diensten nuttig zijn voor hen. Bij het lanceren van nieuwe diensten kan dus niet eenvoudigweg warden uitgegaan van de aanbodzijde, maar meet rekening warden gehouden met de vraag en in het bijzonder met het standpunt van de consument. Deze blijken uit consumptietrends, die nu de eerste tekenen vertonen van het doordringen van convergentie in de privewoning: - - In 1998 zullen voor het eerst over de hele wereld meer pc's worden verkocht dan tv toestellen; dit moet uiteraard mede warden gezien in het licht van de grate aantallen tv'~ die al in gezinnen aanwezig zijn en het fe1t dat pc's niet alleen aan particulieren, maar ook aan bedrijven warden verkocht. in Amerika van de In 1995 werd totale "beeldschermtijd" minder dan de helft achter recent een computer doorgebracht; uit onderzoek in de VS blijkt dat web-gebruikers 59% minder kijken dan het gemiddelde en men schat dat in 2005 ~~t aandeel van televisie in de beeldschermt1Jd nog maar de helft bedraagt van de tijd. ?ie men aan pc-activiteiten besteedt; anderz1Jds blijkt uit cijfers over 1995 en 1996 dat de tijd die dagelijks gemiddeld naar schermbeelden televisie Zie Economic Implications of New Communication 4 3 Technologies on the audio visual markets, Studie verricht door Norcontel (Ireland) ltd. in opdracht van de Europese Commissie. 15 wordt gekeken, in Europa met vier minuten is toegenomen en in de VS met twee minuten is verminderd. - Uit onderzoek naar de verschuivingen die optreden bij toenemend pc-gebruik blijkt dat televisiekijken het meest terugloopt - meer dan andere bezigheden als boeken en tijdschriften lezen of videospelletjes doen. Volgens Price Waterhouse besteden jonge volwassenen tussen 18 en 35 jaar die in het verleden 4 uur per dag tv keken, daarvan nu 1 uur aan "surfen op het net". het name publiek omtrent jeugdige Met blijkt interactiviteit op prijs te stellen, zo wijzen de gegevens en uitgavenpatroon uit. Volgens Arthur Andersen vertegenwoordigen de jongeren tot 16 jaar in sommige markten al bijna 20% van hun totale bestedingen op het gebied van mediaproductie44 videospelletjes tijdsbesteding bij. Veranderingen in het thuisgebruik is is maar een Doorslaggevend voor de opkomst van nieuwe diensten wordt de mate waarin pc's, en dan vooral multimedia- en voor Internet geschikte uitvoeringen, ingang vinden voor thuisgebruik. Momenteel lidstaten een in de meeste pc-penetratiegraad tot 30% normaal, maar het fractie aantal multimedia-pc's daarvan en het lnternet-gebruik in de privesfeer neemt zeals gezegd weliswaar gestaag toe, maar blijft nog steeds bescheiden. Anderzijds is de gemiddelde levensduur van een pc slechts drie jaar, wat inhoudt dat het huidige pc-bestand in een vrij kort tijdsbestek plaats zou kunnen voor multimediaversies maken een ontwikkeling toenemende door vertrouwdheid met de nieuwe mogelijkheden op het werk en op school wordt ondersteund. die de gevarieerde verschuiving gezamenlijk, Een belangrijke verandering binnen het gezin is in van de gezinsverband twee of drie kijken naar algemene tv-kanalen naar individueel kijken, waarbij een selectie wordt gemaakt uit het grate en aanbod waarover men tegenwoordig beschikt. Dit aanbod moet zelf weer concurreren met de producten die voor videorecorders en videospelcomputers warden aangeboden. En dat alles zal het in toenemende mate moeten opnernen tegen computergebruik, met name de on line-toepassingen. Zich welbewust van deze verschuivingen wedijveren de televisie- en computerbranche om tv de gunst van de kijker. Omroepen en interactieve mogelijk- fabrikanten breiden de 4 4 Barker, Broadcast, 10 mei 1996. "He who hesitates has no audience", Jolyon al heden van hun diensten en producten uit. De hedendaagse set-top boxes voor digitale tv- en combineren toestellen tv- telecommunicatiefuncties. T elevisietoestellen kunnen al warden aangesloten op goedkope lnternet-apparatuur en dan als monitor fungeren. In de consumentenelektronicabranche ver wachten velen dat tv-toestellen met ingebouwde pc-functies, waaronder lnternet-toegang, al op korte termijn een belangrijke plaats zullen veroveren op de consumentenmarkt. waarop Omgekeerd biedt de computerbranche al multimedia-pc's ook aan televisiekanalen te bekijken zijn. Gecombineerde keuze web/tv-set-top boxes bieden naar Internet- en digitale tv-ontvangst, in combinatie met faciliteiten voor opslag en manipulatie van videobeelden. Dit opent een heel scala van mogelijkheden, uiteenlopend van het binnenha len van films tot de verzending van videoclips per elektronische post. Of de pc/tv dan wel de tv/pc deze slag om de kijker/gebruiker gaat winnen is in dit stadium nog onduidelijk, maar het staat wel vast dat de consumentenapparatuur van de "gemiddelde" kijker/gebruiker in de komende jaren er heel anders uit zal komen te zien. Maar tegelijkertijd en parallel hieraan zullen de vraag en de behoefte van de consument op het vlak van betere de mogelijkheid bieden van convergentie van de informatie telecommunicatie-, media- technologieproducten en -diensten die gericht zijn op gebieden van algemeen belang, zeals onderwijs, gezondheid, milieu en transport. informatie toegang ook tot en n. 4/$. m~nva,tt1ng en vragen informatiemaatschappij, In dit hoofdstuk zijn, tegen de achtergrond van de algemene aan economische politieke convergentie besproken, alsmede het scala van communautaire activiteiten op dit gebied. context de en Vraag·2: De gevolgen van convergentie voor de sociaal-economische en commerciile verhoudlngen en de consument In hoofdstuk II is ingegaan op de verwachting dat convergentie ingrijpende gevolgen zal hebben voor de samenlevingt werkgelegenheid, groei en con9urr~nti7vetrrp~i~. : v~n het bedrijfs leven in ·Europa, alsookvoqt'de manier waarop we omgaan met de diverse diensten, informatie bronnen, amusementsproducten en cultuur. (A) Zal. convergentie een duidelijke invloed hebben op de werkgelegenheid en ook op onderwijs en opleiding in de Europese Unie? Hoe gaat convergentie onze manier van werken be·invloeden? Zal het effect ervan binnen de Europese Gemeenschap overal vergelijkbaar zijn? zullen Welke invloed de huidige (8) ontwikkelingen naar verwachting hebben op de sectoren telecommunicatie, media en informatie technologie, met name op punten als de economische situatie van de sectoren, het dien verwachten de stenaanbod dienstenleveranciers? en te er zijn Welke bewijzen diensten, heeft en tot cultuur? Wat voor (C) in de manier veranderingen binnen Europa waarop men op kantoor en in de privesfeer informatie, toegang amusement de consequenties van de huidige penetratiegraad van de pc, de lnternet-aansluiting en de tv voor de succesvolle invoering van nieuwe diensten? Is er actie nodig om het nu nog beperkte gebruik van multimedia-pc's en Internet te stimuleren, en zo ja, welke? zijn (D) Welke soorten OTO-projecten moeten in samenhang met convergentie in communautair verband warden gestart, gelet op de opvattingen het zijn die Werkdocument van de Commissie over het Vijfde Kaderprogramma45? gebracht voren naar in Verder zijn de marktontwikkelingen beschreven vanuit zowel aanbod- als vraagzijde, waarbij optimistische verwachtingen over de toekomst van convergentie enigszins zijn gerelativeerd door een realistische schets van de huidige consumptiepatronen en de onderscheiden uitgangsposities van platforms als Internet en publieke omroep. 45 Op. cit. voetnoot 42. 16 Er zijn reeds tekenen dat convergentie een belangrijke stuwende kracht is bij de huidige ontwikkelingen in de sectoren telecommunicatie, informatietechnologie. De en media uiteenlopende trends ontwikkelingen waarvoor in de hoofdstukken I en II om reacties is gevraagd, kunnen in potentie de komst van de informatiemaatschappij in Europa in aanzienlijke mate bevorderen. en juiste wijze op deze Om nu op de verschuivingen is het reageren, belangrijk een brede discussie te starten over de mogelijke (reeds bestaande of potentiele) hindernissen op de weg naar convergentie. te kunnen In dit derde hoofdstuk wordt gepoogd zulke hindernissen te identificeren en gevraagd wordt een mening te geven over het effect ervan. Niet alle beschreven belemmeringen zijn van regelgevende aard, zomin als alleen wijzigingen in de regelgeving voor alle potentiele problemen een oplossing kunnen bieden. Niettemin lijkt het zinnig om binnen het grotere kader van dit aandacht Groenboek voor uiteenlopende factoren die het proces van convergentie in de weg kunnen staan. vragen te van niet dat aanpassing Waar de regelgeving een drempel lijkt op te automatisch warden werpen mag de geconcludeerd regelgeving noodzakelijk is. Zeals reeds eerder opgemerkt van de mededingingsregels een belangrijke factor in deze sector, en voor het tegengaan van drempels die convergentie in de weg staan, is de marktwerking veelal een effectiever instrument dan regelgeving. toe passing is Op communautair niveau moeten bestaande en potentiele drempels beoordeeld worden in het licht van de fundamentele doelstellingen van het Verdrag, zeals de vorming van een interne markt, het tegengaan van concurrentiever realisatie van Trans-europese valsing, de netwerken en de verwezenlijking van een hoog niveau consumentenbescherming. Bovendien moeten maatregelen getoetst worden in het Verdrag vastgelegde aan specifieke vrijheden, zeals de regels aangaande de vrije vestiging en het vrije verkeer van diensten. van Regels die beperkingen inhouden zijn alleen aanvaardbaar als een doelstelling van algemeen belang ermee is gediend (zeals is vastgelegd in het EG-Verdrag en ook door het Hof van Justitie), en dan nog alleen als ze in verhouding staan tot het doel. Evenzo geldt voor elke 17 communautaire actie (met inbegrip van acties bedoeld ter harmonisatie van uiteenlopende nation ale regels) dat ze gericht moet zijn op doelstellingen van algemeen belang. Ook dient warden het gerespecteerd. subsidiariteitsbeginsel te 111. 1 Bestaande hindernissen In de volgende paragrafen is geprobeerd de voornaamste bestaande en potentiele barrieres op de weg naar convergentie en, op termijn, de ~erwezenlijking van de informatiemaatschappij in Europa te analyseren. Toegang tot gebruikers. De regelgevingen ten aanzien van de eigendom en de exploitatie van netwerken verschillen van sector tot sector. In de praktijk is er voor veel diensten weinig keuze in de wijze waarop ze de klant kunnen bereiken. Ook waar wettelijke monopolies zijn afgeschaft, nemen veel eigenaars van telecommunicatie- en kabeltelevisienetwerken een dominante positie in op de route naar de klant als gevolg van de economische wetmatigheden van de abonneelijn. Als zulke schaarse voorzieningen warden beheerst door verticaal ge·integreerde op concurrentievervalsing in het dienstenaanbod. partijen, bestaat steeds kans nog Door regels opge/egde beperkingen aan het netwerkgebruik. In enkele lidstaten (geenszins in alle) bestaan beperkingen ten aanzien van het soort diensten dat via de verschillende infrastructuren mag warden vervoerd. Dit kan het om voor overkoepelende strategieen voor pan-Europese markten te ontwikkelen. Verder kan het schaalvoordelen in de weg staan en de daaruit tarieven voortvloeiende hogere kosten en kunnen weer de opkomst van innovatieve diensten tegenhouden. exploitanten maken lastig van Tarieven telecommunicatiediensten. Hoge tarieven van telecommunicatiediensten en de onderliggende infrastructuur voor diensten transmissie kunnen een belangrijk effect hebben op de vraag naar diensten. Een van de veelge noemde redenen van het succes van Internet in Noord-Amerika is de ruime toepassing van een telefoontariefstructuur die lokale gesprekken bijna gratis maakt en het feit dat concurrentie prijsverlagend heeft gewerkt op het gebruik van huurlijnen46. Internet Service Providers (ISP's) werken hierdoor met aanzienlijk lagere kosten. Beschikbaarheid van inhoud. Zoals reeds in punt II. 1. aan de orde is geweest, heeft de 46 Volgens een OESO-rapport uit 1997 kost 20 uur toegang in het Verenigd tot KonmknJk $64 en in Duitsland $74 In de VS bedragen deze kosten slechts $29. in Finland $38, Internet en verbeteringen uitbreiding van de infrastructuurcapaciteit door technische convergentie wellicht tot gevolg dat knelpunten verschuiven van transport naar inhoud, waardoor er op middellange termijn een tekort aan interessante inhoud kan ontstaan. lnhoud van goede kwaliteit is reeds nu een belangrijke voorwaarde voor succes bij zowel de analoge als de digitale televisie. Een aanhoudend tekort kan de toegang nieuwe marktdeelnemers van belemmeren en daarmee een ongunstig effect hebben op concurrentie en innovatie. het ook voorbij doelpubliek Versplintering van de Europese markt. Uitbreiding van het aantal televisiestations gaat waarschijnlijk ten koste van het marktaandeel van de bestaande omroepen. De teruggang van het aantal kijkers kan gecompenseerd worden door de landsgrenzen te zoeken. De ontwikkeling van nieuwe diensten zal verder grotendeels voor rekening komen van enerzijds kleine partijen die zich op nichemarkten richten en anderzijds grote ondernemingen die over omvangrijke O&O budgetten beschikken. In beide gevallen hebben de betrokken sectoren om rendabel te kunnen werken een groter publiek nodig dan nationale markten kunnen bieden. Tv-kanalen mogen als richtlijn Televisie zonder uitvloeisel van de grenzen vrijelijk grotere doelgroepen nastreven, maar ze worden dan al gauw geconfronteerd met het probleem van uiteenlopende talen en culturele achtergronden van hun publiek. Die lastiger dan de potenMle belemmering drempels met betrekking tot de vestiging in landen waar men commerci~le activiteiten wil gaan ontplooien. lijkt en van en/of Uitgevers bescherming dienstenoverdracht Onvoldoende de intellectuele eigendom. lnformatieleveranciers zijn alleen bereid hun materiaal ter beschikking rechten voldoende zijn te stellen als hun beschermd. exploitanten investeren alleen in innovatieve diensten als ze erop vertrouwen dat nieuwe manieren van informatie- de intellectuele en commerciele prestatie van hun eigen organisaties en die van de audiovisuele producenten in voldoende mate beschermen. Het ontbreken daarvan belemmert reeds nu de off line-verspreiding van elektronische inhoud, en in de on line-wereld zou het wellicht dezelfde kant kunnen uitgaan. Recente akkoorden in WIPO-verband hebben echter wat duidelijkheid gebracht in de situatie, zeals nog aan de orde komt in dit Groenboek. om Gezien het feit dat de lopende communautaire initiatieven bestaande wettelijke bescherming op dit gebied aan te passen aan de digitale situatie al ver gevorderd zijn, gaat dit Groenboek niet in op regelgeving aangaande het de 18 auteursrecht en daarmee verwante rechten. Deze gespecialiseerde onderwerpen zijn uitge breid behandeld in het Groenboek over auteurs recht en naburige rechten informatie maatschappij en de mededeling die naar aanleiding hiervan is uitgebracht47 , en de hieruit voortvloeiende aanpak houdt terdege rekening met de evolutie van de technologie in de richting van convergentie. in de 111. 2 Potentlele hlndernlssen de over Onzekerheid regelgeving. Onzekerheden op dit punt houden verband met de tot dusver gehanteerde sectorindelingen. Hoe deze worden toegepast en of ze al dan niet aan veranderende marktstructuren of typen diensten warden aangepast, is een belangrijk punt van overweging voor marktdeelnemers die willen investeren. Hoewel veel nu geldende definities (op zowel nationaal als communautair niveau), zoals die van telecommunicatie, spraaktelefonie, televisieomroep en informatiediensten ook in de toekomst gehandhaafd blijven, kan de ontwikke ling van diensten toch geremd worden doordat de scheidslijnen onvoldoende duidelijkheid bieden omtrent het regelgevingsstelsel dat ervoor geldt. In enkele gevallen kan het eenvoudigweg gaan om het risico dat regelgevende instanties in sommige lidstaten ondanks de bestaande defini ties op communautair niveau voor zowel omroep als telecommunicatieactiviteiten een bepaalde nieuwe hetzelfde niet regelgevingskader laten vallen als in andere lidstaten 48 dienst onder. er binnen kunnen lidstaten Bovendien hindernissen ontstaan als voor gelijksoortige diensten verschillende regelgevingen gelden, bijvoorbeeld op basis van het platform waarop ze worden geleverd. In andere gevallen kan de aard van een dienst in de toekomst tot gevolg hebben dat deze op basis van bestaande definities ender twee of een meer onevenredig zware belasting zou kunnen betekenen. regelgevingskaders valt, wat Ten slotte kunnen ook de in de hoofdstukken I en en beschreven technische II 47 Respectievelijk COM (95) 383 van 19. 7. 1995 en COM(96) 568 van 20. 11. 1996. 48 als een Een voorbeeld is Video-on-Demand, dat volgens de studie van Squire Sanders Dempsey ofwel wordt beschouwd telecommunicatiedienst met toegevoegde waarde, ofwel nog niet formeel is ingedeeld in een bepaalde categorie. Uitzonderingen zijn Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, waar het onder de omroep valt, en Duitsland, waar het onder de nieuwe categorie "telediensten" valt. marktontwikkelingen een herziening wen~elijk maken van de beginselen waarvan men b1J het vastleggen van de scheidslijnen tussen sectoren is uitgegaan. voor Een voorbeeld van onduidelijke regelgeving laatste Franse tijdens de deed zich voor verkiezingscampagne, de toen off line-media de regel gold dat het hun in de week voorafgaand aan de verkiezingsdatum verboden was uitkomsten van opiniepeilingen te publiceren, terwijl voor Internet. die regel niet gold. Een aantal uitgevers trok z1ch ender deze omstandigheden niets aan van het verbod, d~t immers een handicap voor de traditionele media vormde49. een omroepsector hebben doorzichtigheid van de procedures, de duur van de vergunning en de vergoedingen daarvoor. Veel vergunningen in de telecommunicatie- en de nationale geldigheid, maar andere, in het bijzonder voor kabeltelevisie, gelden slechts regionaal of lokaal. Al deze factoren, ofschoon aanvaardbaar in de context van de betrokken · sectoren, kunnen het voor organisaties lastiger of duurder maken om een integraal dienstenpakket te bieden, zeker als het ook nog grensoverschrijdend moet zijn. Aangezien de techniek integratie juist bevordert en er waarschijnlijk een groeiende vraag naar is van de kant van bedrijfsleven en consument, is hier wellicht sprake van een onevenredige belasting. de met vereiste vergunningen Diverse rege/gevende if!stanties. De ~pgave om voor een gegeven dienstenpakket in alle lidstaten of goedkeuringen te verwerven, kan gezien. ~et grate aantal betrokken instanties voor ~art~~en die pan-Europees willen werken een aanz1enllJke Als kostenpost marktdeelnemers aan uiteenlopende regelgevingskaders of met een groat aantal instanties ~e make~ hebben, kan dat de ontwikkeling van d1ensten m de weg staan, bijvoorbeeld als netwerkvergunninge~ voor zowel telecommunicatie- als omroepd1ensten vereist zijn omdat men de diensten via beide wegen wil aanbieden. brenge. ~. z11n onderworpen zich Markttoegang en vergunningen. In ho~verre de toegang tot een markt vrij of beperkt 1s dan wel blijft voorbehouden aan een of enkele partijen met speciale rechten,. hangt mede. af ~an de sector. Er zijn op d1t punt du1dell1ke verschillen tussen telecommunicatie, media en informatietechnologie, waarbij voor de laatste sector in het algemeen geen vergunningen nodig zijn. Elk vergunningenstelsel en de door regelgeving bepaalde beperking van toegang tot de markt vormt een potenMle hinderpaal voor de ontwikkeling van diensten, investeringen en eerlijke concurrentie. Dit type regelgeving ~oet spec1ale, daarom gerechtvaardigde gevallen. Het streve~ moet zijn regelgeving alleen toe te passen b1J echte potenti~le knelpunten, en niet evenwicht op de te streven door strengere echte markt na voorschriften op te leggen aan nu met soepele regels werkende sectoren. beperkt blijven tot waar vergunningen een belangrijke factor blijven, blijken er aanzienlijke ~ers~hillen. t. e bestaan tussen de lidstaten in de t1Jd die nod1g 1s de om beoordelen, aanvraag een te · van tot netwerken, voorwaardelijke Toegang toegangssystemen en inhoud. Het verwerven van toegang tot de markt is in de eerste plaats een zaak van commercieel onderhandelen regels die concur (binnen de algemene rentievervalsing moeten tegengaan). Toch is er een zekere onevenwichtigheid in de huidige situatie met regelgeving voor bepaalde soorten netwerken (zoals de voorschriften ten aanzien interconnectie en open netwerken voor telecommunicatie) voor de omroepinfrastructuur. een er regelgevingskader voorwaardelijke- televisie, maar toegangsdiensten bij digitale weer niet voor alle soorten digitale diensten. Hierbij zij opgemerkt dat in het Verenigd Koninkrijk momenteel wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een gemeenschappelijk kader voor voorwaardelijke-toegangssystemen voor alle digitale diensten. het niet is Ook voor zij Marktdeelnemers die zelf de toegang tot de klant beheersen, bijvoorbeeld omdat ze eigenaar zijn van de abonneelijn of de voorwaardelijke toegangstechniek beheersen, kunnen de eigen diensten bevoorrechten boven die van hun concurrenten. Ten aanzien van de toegang tot inhoud worden in het algemeen normale handelsbeginselen gehanteerd, waarbij alleen de mededingings regels excessen moeten voorkomen. Een uitzondering hierop vormen in de lidstaten de rechten op bepaalde "hooggewaardeerde" producties, zoals nationale sportwedstrijden. Hiertoe voorziet de herziene richtlijn Televisie zonder grenzen in wederzijdse erkenning binnen de gehele EU van evenementen die door lidstaten worden gereserveerd voor kosteloze televisie-uitzending. Toewijzing van radiofrequenties en andere schaarse middelen. Het dienstenaanbod (en de is ontwikkeling echte van afhankelijk beschikbaarheid concurrentie) van van de "11 OESO op. cit. voetnoot 5. 19 communiceren, zal niet warden bereikt zolang de marktwerking niet in staat is goed met elkaar te koppelen producten en diensten te leveren. Merkgebonden standaarden van dominante marktdeelnemers zouden de interoperabiliteit kunnen beperken. lll. 3Vraag Vraag 3::,Hindernissen op de weg naar ccmverge11tie, In hoofdstuk Ill is iryg~~a~. op. zowel bestaande ats potentiele hin~ernt~sen, bp >ae weg naar convergentie. Wat is naar verwachting het effect van de aangegeven belemmeringen en zijn er andere drempels of factoren die een belangrijke invloed kunnen hebben op het convergentieproces in Europa? voldoende netwerkcapaciteit, wat voor veel diensten toegang tot radiofrequenties betekent. De gelijktijdige opkomst van televisiezenders, mobiele multimediadiensten en spraaktoe passingen en het gebruik van draadloze technieken als onderdeel van vaste netten zal tot een aanzienlijke toename van de vraag leiden. Treden de frequenties of de hoeveelheid beschikbare manier waarop ze warden toegewezen, dan kunnen zich gemakkelijk knelpunten voordoen, met consequenties voor de kostenbasis van de netwerkexploitatie in de verschillende sectoren en een daaruit voortvloeiende voorkeur voor een bepaalde sector. verschillen duidelijke op in. De die te stellen. Deze Verschillen in aanpak bij het verwezenlijken van doelste/lingen van a/gemeen belang. De van de bij regelgevingskaders voor elk convergentie betrokken sectoren bevatten uiteenlopende maatregelen om het algemeen belang veilig regels zijn sectorgebonden en in lijn met de communautaire doelstellingen op dit gebied. De Commissie acht het met name voor de maatschappelijke en regionale samenhang binnen de Gemeenschap van groat belang dat er voldoende aandacht blijft voor diensten in het kader van het openbaar belang 50 de regels telecommunicatiesector zijn ingevoerd om op nationaal niveau de universele-dienst veilig te stellen, vloeien voort uit een stelsel afspraken is communautair dat overeengekomen. Dit neemt niet weg dat de wijze waarop deze doelstellingen warden nagestreefd (veeleer dan de doelstellingen zelf) een potenMle belasting kunnen vormen voor de in organisaties die verplichtingen hebben verband met de uitvoering ervan. In de context van een grensoverschrijdend dienstenaanbod kunnen zich spanningen voordoen tussen de aanpak in verschillende lidstaten en sectoren, wat investeringen in en ontwikkeling van innova tieve diensten of netwerken in de weg zou kunnen staan. niveau op in van elektronische Vertrouwen in de nieuwe ontwikkelingen. Als de bescherming van de consument, de wettelijke positie of gegevensbestanden persoonlijke en levenssfeer van sector tot sector uiteenlopen, kan dit leiden tot een gebrek aan vertrouwen bij de gebruiker, wat de ontwikkeling van geconvergeerde diensten kan belemmeren. transacties de van voor Ontbreken interoperabiliteit en van convergerende netten nodig zijn. Het doel dat elke gebruiker met elke andere gebruiker kan standaarden die interconnectie, 50 Zie COM(96) 443. 20 Op communautair niveau zijn deze aspecten terug en doelstellingen van het EG-Verdrag. bepalingen vinden de te in In dit hoofdstuk wordt gekeken welke gevolgen de hiervoor genoemde belemmeringen hebben. Oaartoe wordt eerst ingegaan op de vraag of bepaalde kenmerken van de convergentie regelgevingsoplossingen nieuwe, vergen. specifieke In punt V. 2 warden mogelijke benaderingen aangegeven ten aanzien van belangrijke regelgevingsaspecten. Punt IV. 3 gaat nader in op het verwezenlijken van doelstellingen van in punt IV. 4 warden algemeen belang en mogelijkheden toekomstig voor regelgevingsmodel onderzocht. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een overzicht van relevante internationale kwesties. een IV~ 1 KiittP~!Jten in de bestaande. ,~~g~~mtYJJ1gskaders · tot binnen problemen Hieronder warden gebieden besproken waar convergentie de bestaande regelgevingskaders kan voeren. Het inhoud van de gaat hierbij zowel om de regelgeving praktische de om tenuitvoerlegging ervan. In de punten IV. 3. tot en ingegaan op mogelijke met oplossingen voor deze punten. IV. 5. wordt als De rol van regelgeving om uiteenlopende Regelgeving is geen doel op zich maar slechts een hulpmiddel, naast het gebruik van de marktwerking, sociale, economische en algemene beleidsdoelstellingen te bereiken, zoals die welke in hoofdstuk II aan de orde kwamen. Dit is reeds vastgelegd in de mededeling van de Commissie over elektro nische handel, waarin het beginsel "geen rege/geving omwille van de rege/geving"51 is voorgesteld. Dit uitgangspunt geldt voor alle terreinen van convergentie. De fundamentele doelstellingen die ten grondslag liggen aan de lidstaten, warden door regelgeving Deze convergentie doelstellingen zijn van uiteenlopende aard en vele ervan hebben betrekking op behoeften van bepaalde sectoren, maar ze betreffen ook nationale taken als het bevorderen van de economie, het bedrijfsleven, het algemeen belang en de bescherming van de consument. in de niet ondergraven. 51 Op. cit. De drie andere beginselen die in deze mededeling uiteen worden gezet, zijn ook van belang in de context van convergentie. Die beginselen zijn dat elke regelgeving moet zijn gebaseerd op de vrijheden van de interne markt, dat deze rekening moet houden met de realiteit van het bedrijfsleven en dat deze daadwerkelijk en tegemoetkomen aan doelstellingen van efficient moet algemeen belang. 21 Dit neemt echter niet weg dat de (hieronder nader besproken) aard en eigenschappen van convergentie, en ook de wens van het bedrijfsleven dat de regelgeving beperkt blijft en gericht wordt op goed gedefinieerde doelen, voor de overheid op zowel nationaal als Europees niveau aanleiding moeten zijn om de rol en het gewicht van de regelgeving in de convergerende situatie opnieuw te bezien. Orie essentiele punten verdienen hierbij speciale aandacht: • De ro/ van de marktwerking. Sommige critici wijzen vooral op de wenselijkheid om voor het bereiken van de doelstellingen meer te vertrouwen op de marktwerking en minder op regels. Zij menen dat deze benadering ook in lijn is met de in de meeste lidstaten gevolgde aanpak van de universele-dienstverplichting op telecommunicatiegebied en met de manier waarop de informatietechnologie- en de omroepsector van de samenwerkt standaarden en programmatuur. Anderen echter betwijfelen of de marktwerking wel goede voorafgaande garanties voor de consument kan bieden en zien een belangrijke taak voor regelgeving bij het veiligstellen van het openbaar belang. ontwikkeling interoperabiliteit bedrijfsleven bij voor het in • Evenwicht tussen sectorspecifieke regelgeving en mededingingsregels. Een tweede essentieel punt betreft het evenwicht tussen mededingingsregels sector specifieke regelgeving, waarbij velen pleiten voor toepassing van de mededingingsregels op individuele gevallen in de geconvergeerde situatie, in plaats van verdere uitwerking van omvangrijke regelgeving. en • Zoeken naar werkbare oplossingen. Wanneer de regelgeving eenmaal haar beslag heeft gekregen, moet ze ook te handhaven zijn en niet achter de feiten aanlopen. Het wereldomspannende karakter van Internet en door satellieten gerelayeerde diensten geven al een indicatie van de potentiele problemen bij de handhaving van de nationale regels van een lidstaat, terwijl het tempo van de ontwikkelingen in diensten en producten, uit te drukken in maanden en weken, eenieder die voor een gegeven situatie een oplossing in de vorm van wetgeving wil zoeken, voor te verstane problemen stelt. niet mis Oplossingen van dit type warden op communautair niveau eerder in maanden en jaren gemeten. De eis van een consequente regelgeving Een hoofdkenmerk van een geconvergeerde omgeving is dat elk netwerk kan dienen om een veel ruimer scala aan diensten door te g~v~n dan nu het geval is. Het feit dat de transm1ss~e van verschillende diensten over Mn net of via een dienstenplatform plaatsvindt, houdt niet in dat zulke diensten daarom van hetzelfde type zijn, noch dat de doelstellingen van. algemeen in zulke gevallen automat1sch door belang beschermd moeten eenzelfde warden. regelgeving Een film, een lied, een spoorwegdienstregeling en een telefoongesprek kunnen bijvoorbeeld allemaal in digitale vorm warden overgedrag_en, maar dat betekent geenszins dat de gebru1ker deze als eenzelfde soort diensten beschouwt. In lijn hiermee zullen de regelgevingen die e~oor gelden ook in de toekomst wel aangepast bltJven aan de specifieke kenmerken van zulke verschillende diensten, al zouden de algemene uitgangspunten wel vergelijkbaar kunnen zijn. bij regelgeving opinie-onderzoeken Zoals in hoofdstuk Ill al aan de orde kwam, zou een ongelijke behandeling van gelij~soortige diensten, met name als zij gebaseerd 1s op de voor de doorgifte gebruikte techniek, tot gevolg tot kunnen hebben dat de concurrentievervalsing leidt, investeringen en de ontwikkeling van nieuwe diensten belemm~rt. Het voorbeeld van regelgeving met betrekking Franse tot de verkiezingen ~en_ ander is al genoemd. voorbeeld zien we in de telecommurncat1esector, waar de recht op regelgeving wel het interconnectie geeft aan een organisatie die een openbaar telefoonnet verzorgt, ma~r niet aan _de exploitant van een omroep. Kopp~ling_ van be1de netwerken kan in dit soort s1tuat1es vooral belangrijk zijn voor diensten die o~roepka~alen gebruiken om het grote publiek informat1e en diensten de "terugkoppeling" op het telecommunicatienet zijn aangewezen. leveren, maar voor te Bij de analyse van de verschillen die op dit punt zowel tussen de sectoren als tussen de lidstaten bestaan, zou op communautair niveau zeker _de vraag gesteld moeten warden of de handhaving tegen de van die verschillen niet doelstellingen als vastgesteld in het Verdrag en door het Hof van Justitie en of de bestaande regelgeving evenredig is met de beoogde doelen. Als het antwoord op een van deze vragen negatief zou zijn, zou de betrokken regelgeving ku~~en worden aangevochten voor het Hof van Just1t1e. algemeen indruist belang van Waar de hindernissen het gevolg zijn van maatregelen die volledig in lijn zijn met het Verdrag en waar het niet mogelijk is om de 22 beginselen van wederzijdse erkenning toe te van passen, de zouden maatregelen harmonisatie Gemeenschap wetgeving) gerechtvaardigd kunnen zijn. (bijvoorbeeld Rekening houden met mondialisering Mondialisering van diensten is een fundamenteel kenmerk van de nieuwe situatie. We kennen dit aspect van satelliettelevisie, maar het meest karakteristieke voorbeeld is toch wel Internet. Bij Internet is het als gevolg van de structuur en het mondiale karakter van dit platform mogelijk dat het niet lukt bestaande nationale regelgeving toe te passen. Een In de nieuwe mondiale omgeving kan de manier waarop in verschillende regio's netwerken en aanzienlijke diensten warden gereguleerd, in die invloed hebben op de gebieden. een tekortschietende regelgeving zou kunnen leiden tot de verplaatsing van economische activiteiten naar andere delen van de wereld, met negatieve gevolgen de voor de ontwikkeling in het eerdere vesti informatiemaatschappij gingsgebied. investeringen of strenge van te Regelgeving niet langer baseren op schaarste van middelen Convergentie kan de bestaande regelgeving, zeker waar het het vergunningenstelsel voor netwerken en de toewijzing van middelen betreft, voor problemen stellen als de regels gebaseerd zijn op schaarste aan middelen, bijvoorbeeld radiofrequenties en bepaalde soorten inhoud. de van netwerkcapaciteit, De technische en marktontwikkelingen van de jaren, met name de aanzienlijke laatste uitbreiding de mogelijkheid om inhoud en diensten via diverse kanalen aan in te bieden, de concurrerende wegen naar de klant en de verbetering van digitale compressietechnieken, kunnen erop wijzen dat in een volledig digitale omgeving schaarste op termijn een minder belangrijke factor wordt, wat om een herevalu atie van de bestaande opzet van de regelgeving zou vragen. toe name zal van verdwijnen schaarste evenwel (in het bijzonder van in Het niet transmissienetwerken noodzakelijkerwijs gepaard gaan met een overeenkomstige toename van programma's of diensten "premium" producties en diensten om het kanaal te vullen). Maar hoe dit ook zij, zolang de volledige overschakeling van de omroepsector van analoge naar digitale uitzendingen nog niet voltooid is, zal transmissiecapaciteit voorlopig nog wel een schaars goed blijven. Het onderscheid tussen openbare en besloten activiteiten Convergentie maakt het onderscheid dat in de regelgeving wordt gemaakt tussen openbaar en besloten niet minder noodzakelijk, maar kan wel een verschuiving van de scheidslijn tussen de twee tot gevolg hebben. Dit kan gevolgen hebben voor de mate van regelgeving voor een bepaalde dienst. Voorzover regels zijn opgesteld met het cog op het openbare, niet-besloten karakter van een gegeven netwerk, dienst of activiteit52 , kan het noodzakelijk zijn deze te heroverwegen om vast te stellen of de bestaande grenzen tussen openbaar en prive in het licht van de technische ontwikkeling nog bruikbaar zijn. Nieuwe manieren om diensten te interactiviteit en de opkomst van leveren, betalingen per transactie maken het bijvoorbeeld niet eenvoudiger duidelijke scheidslijnen te trekken. in die twee Een ander voorbeeld uit de praktijk komt tot recente uitdrukking de WIPO-overeenkomsten onder meer betrekking hebben op auteursrechten. Hierin is duidelijk gesteld dat "openbare publicatie" voor wat het auteursrecht aangaat ook de situatie omvat waarbij een werk (bijvoorbeeld via een website) interactief ter beschikking wordt gesteld van ge·interesseerden. Vraag 4: Het effect van convergentie op de bestaande regelgeving goede balans tussen In punt IV. 1 is nagegaan van hoeveel betekenis regelgeving, een mededingingsregels en marktwerking is voor de nieuwe ontwikkelingen. Verder is bezien welke invloed he~<~nver~entiepr~es. ka11 hebben op de. · uitgangspunten\• van bestaande regelgeving voor de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie. de Vereisen de huidige ontwikkelingen (A) in de bij meer of minder regelgeving convergentie betrokken sectoren, meer of minder vertrouwen in de mededingingsregels, meer of minder vertrouwen in de marktwerking voorgaande hoofdstukken om de genoemde doelstellingen te bereiken? in de Vereist convergentie aanpassing van de (8) uitgangspunten bestaande waarop regelgeving in de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie berust en zo ja, in welke mate is dat het geval? de IV. 2 Aanpak van de hindernlssen In de regelgevlog Het volgende deel gaat in op een zevental brede tot potentiele terreinen waar de regelgeving knelpunten kan leiden: De organisatorische opzet van de regelgeving • definities de van regelgevingsstructuren Hoe ingewikkeld, versplinterd en uiteenlopend bij de convergentie betrokken sectoren zijn, in is punt 111. 2. risico van toegelicht. Waar het overlappende regelgeving bestaat of waar men in een land, dan wel van land tot land met verschillende regelgevende instanties te maken heeft, mogen we van marktdeelnemers een vraag om harmonisatie van de bestaande organisatorische opzet verwachten om nodeloze administratieve drempels weg te nemen. Een organisatie verscheidene diensten over hetzelfde net wil aanbieden, zou er baat bij hebben als men per lidstaat met maar een voor het netwerk bevoegde regelgevende instantie hoeft te werken, ongeacht de diensten die over dat net worden getransporteerd. bijvoorbeeld die 52 is dat openbare Een voorbeeld op het gebied van telecom municatie telecom-municatienetwerken onderworpen kunnen zijn aan voorwaarden die zowel te maken hebben met doelstellingen van algemeen belang als met technische vereisten, terwijl voor particuliere netwerken alleen technische vereisten gelden. In de omroepsector is in de definitie van omroep voor het classificeren van de diensten die binnen het omroepbestel vallen, in een aantal lidstaten specifiek het element van transport naar het publiek opgenomen. 23 • • toegang tot de markt en vergunningen toegang tot netwerken, tot voorwaardelijke toegangssystemen en tot inhoud • verdeling van frequenties • normen • prijsstelling • bescherming van de individuele consument. Een aantal kwesties die op dit moment onderwerp zijn van afzonderlijke initiatieven binnen de Commissie, warden hier buiten vallen beschouwing onderwerpen als de eigendom van media organen, digitale handtekeningen, encryptie en, zeals hierboven al genoemd, intellectuele eigendoms-, auteurs- en aanverwante rechten. Hieronder gelaten. IV. 2. 1 Zijn nieuwe definities nodig? De huidige definities bepalen de scheidslijnen tussen gebieden waarvoor de verschillende sectorale regelgevingen gelden en de diverse regelgevende zijn. Regelgeving kan onafhankelijk zijn van de toegepaste techniek, zoals in de omroepsector (en meer en meer ook in de telecommunicatie- instanties bevoegd sector), maar zij kan ook gekoppeld zijn aan de techniek die voor het dienstenaanbod wordt gebruikt. Tevens zijn er gebieden die wel en die niet aan regelgeving zijn onderworpen voor die of gelden onderling Het convergentieproces maakt scherpe grenzen niet overbodig, maar onzekerheid over de bepaalde voorschriften activiteiten verschillende scheidslijnen op nationaal niveau kunnen wel de investeringen en het dienstenaanbod in de weg staan. Het feit dat verschillende diensten via eenzelfde net kunnen warden doorgegeven, betekent overigens op zichzelf nog niet dat deze tot een en dezelfde dienst vergroeien. knelpunten In het licht van de in het voorgaande beschreven potentiele dienen de huidige definities in de regelgeving (en de wijze waarop ze door de regelgevende instanties worden gehanteerd) onderzocht te warden om te zien of ze: • in overeenstemming zijn met de technische ontwikkelingen; • ertoe leiden dat dezelfde dienst onder meer dan een regelgevingsstelsel valt, en indien dat het geval is, of dat gerechtvaardigd is; • tot discriminatie leiden doordat gelijksoortige netwerken of diensten niet onder dezelfde regelgeving vallen. de zijn nieuwe In een aantal lidstaten zijn reeds bepaalde nieuwe activiteitencategorieen gedefinieerd. In begrippen Duitsland "telediensten" en "mediadiensten" ingevoerd, waarbij niet meer de onderliggende techniek maar de aard van de activiteit bepalend is. De Franse wetgeving voor de audiovisuele sector gaat eveneens veeleer uit van het type dienst dan van het gebruikte platform. Mogelijke opties Een optie is te blijven werken met de bestaande definities, omdat ze voor de meeste diensten bruikbaar blijven en waar nodig de beginselen liggen aan de bestaande die ten grondslag regelgeving, uit te breiden en deze op een aangepaste manier te passen, zodat toe rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de "nieuwe"diensten. tweede mogelijkheid Een is een speciale categorie "nieuwe" diensten in te voeren, naast de reeds bestaande gebieden. telecommunicatie- Een derde mogelijkheid is de definities die nu in de en/of omroepsector gelden, aan te passen aan de nieuwe trends en ontwikkelingen. 24 IV. 2. 2 Markttoegang en vergunningen In hoofdstuk Ill kwam een aantal potentiele hindernissen aan de orde dat samenhangt met toegang tot de het effect van verschillen in en markt, bedrijfsomstandigheden bij convergentie betrokken sectoren. Een aantal daarmee verbonden vragen wordt hieronder bezien. vergunningenstelsels binnen de Toegang tot de markt Oat een lidstaat bepaalde partijen bijzondere of uitsluitende rechten toekent, is niet strijdig met de regels van het Verdrag, mits zulke rechten ertoe dienen dat de partij in kwestie een taak van algemeen economisch belang verzorgt en ze in verhouding staan tot het te bereiken doel. In die situatie is wel een beperking van de concurrentie of een belemmering van het vrije verkeer van diensten te verdedigen. In dit verband zijn sommigen van mening dat als elke infrastructuur in potentie elke dienst kan doorgeven, het de taak van de overheid is erop toe te zien dat regelgeving die situatie niet in de weg staat. In hun visie komt het toestaan van kunstmatige beperkingen op het gebruik van netwerken of het handhaven van monopolies terwijl andere delen van de geconvergeerde omgeving geheel open staan voor concurrentie, neer op discriminatie. Bovendien kunnen gebruikers erdoor warden innovatieve diensten en buitengesloten van druist deze benadering volgens hen in tegen eerder in dit Groenboek beschreven technische en marktontwikkelingen. ongerechtvaardigde Beperkingen kunnen van allerlei aard zijn: (i) verlening van uitsluitende of bijzondere rechten op netwerken of diensten aan een of partijen kan enkele verhinderen dezelfde diensten te leveren; bedrijven andere (ii) beperking van het dienstenaanbod dat via een gegeven net mag worden doorgegeven telecommunicatie (bijvoorbeeld exploitant niet toestaan het eigen net voor amsementsdiensten te gebruiken); een dat bepaalde (iii)voorschrijven diensten publieke-omroepkanalen) (bijvoorbeeld moeten word en doorgegeven, waardoor de mogelijkheden van andere diensten warden beperkt. van Anderen menen dat het bijzondere rechten en het beperken van netgebruik tot bepaalde activiteiten belangrijke hulpmiddelen te om bevorderen. investeringen toekennen zijn Weer anderen stellen dat beperkingen van dit type vooral nut hebben als de concurrentie nog in een pril stadium verkeert of wanneer een bepaalde marktdeelnemer een zeer sterke inneemt (bijvoorbeeld een belangrijk positie netwerk of veelgevraagde inhoud controleert). In die gevallen kunnen speciale maatregelen ervoor zorgen dat potentiele concurrenten niet warden gediscrimineerd of dat er voldoende kansen voor hen zijn om de markt op te gaan. Volgens deze redenering kunnen passende maatregelen de een vorm krijgen tot gescheiden boekhoudingen, verplichting doorzichtigheid van boekhoudingen, structurele opsplitsing of zelfs een compleet verbod op bepaalde combinaties van commerciele activi teiten. van Vergunningen en zijn informatica Voor veel activiteiten op het gebied van computers geen vergunningen nodig en waarschijnlijk komt daar ook in de toekomst geen verandering in. De Commissie ziet daar in elk geval geen reden toe, mits op adequate wijze wordt voorzien in de intellectuele van bescherming eigendomsrechten. vergunningenstelsel Tegelijkertijd blijft een waarschijnlijk een essenMle factor bij de regelgeving, die overheden in staat stelt grip te houden op hun nationale markten, in het bijzonder met betrekking tot de levering van telecommunicatie- en omroepnetwerken en -diensten. Elke beoordeling van de gerechtvaardigdheid en het nut van een vergunningenstelsel meet in de eerste plaats geschieden binnen de context van de sector waarop de vergunningen betrekking hebben. Uit de verschillende in hoofdstuk Ill beschreven als gevolg van een vergunningenstelsel kan echter wel warden geconcludeerd dat deze kwestie mogelijk nader zal moeten warden onderzocht in het technische en markt ontwikkelingen. potentiele belemmeringen licht van de het over toegepast Er zijn critici die stellen dat het vergemakkelijken van de toegang tot de markt een hoofddoel moet zijn en dat minder zware verplichtingen, evenwichtig hele convergerende veld, daartoe bijdragen. Zij wijzen daarbij op voorbeelden uit sectoren als informatietechnologie, en on line-uitgevers, waar de algemene, voor het hele bedrijfsleven geldende wetten aangaande consumentenbescherming mededinging en worden aangevuld door een van zelfregulering (onder meer met betrekking tot schadelijke en illegale inhoud op Internet). Tenzij er tot op zekere hoogte op communautair niveau Internet vorm 25 wordt geco6rdineerd, is zelfregulering echter niet vrij van risico's voor de interne markt, want bij de ontwikkeling ervan bestaat meer kans op onderling afwijkende benaderingen. nag gezacht, kan de consument, Overigens ook als vergunningen niet nodig zijn en de oplossing in zelfregulering wardt altijd verlangen dat zijn belangen waarborgen voldoende de beschermd verantwoordelijkheden van dienstenleveranciers en exploitanten ten opzichte van de consument duidelijk warden vastgelegd. Cansumenten ten volle warden betrakken bij de moeten uitwerking en de taepassing van eventuele systemen voor zelfregulering. zijn dat en De mandiale dimensie van Internet en andere communicatie- en omroepdiensten is zeker van invloed op de manier waarop de naleving een vergunningenstelsel wordt gewaarborgd, want het is immers de vraag in hoeverre natianale vergunningen nog zin hebben voor activiteiten die ofwel binnen de landsgrenzen warden uitgeoefend ofwel bijvoorbeeld per satelliet op een regio zijn gericht. In de en huidige kunnen lnnovatie bedrijfsvoering efficiente bevorderen via vergunningen. De voor afgifte van vergunningen verantwoordelijke instanties zouden van afstand nemen innavatie en vergunningenstelsels die de efficiente bedrijfsvoering belemmeren. Een vaorbeeld uit de telecammunicatiesector is dat de levering van een gegeven dienst gebonden zou zijn aan een bepaald platform, waardoor de exploitant van een kabelnet die draadloze systemen wil toepassen voor de abonneelijn niet alleen een frequentieaanvraag moet indienen maar ook weer een speciale vergunning nodig heeft. Een nieuwe opzet voor het stelsel van zendmachtigingen zou wel eens nodig kunnen zijn. hebben zendmachtigingen zoals die verstrekt worden door de bevoegde instantie binnen elke lidstaat in het algemeen betrekking op een kanaal. Dit systeem, dat is voortgekomen uit de historische ontwikkelingen de in een nieuwe "digitale" televisieomroep, situatie met veel meer kanalen wellicht aan herziening toe. Het verdient daarbij overweging bijvoorbeeld zendmachtigingen niet langer te verstrekken voor afzonderlijke kanalen maar (zoals een voor een reeks van diensten "satellietpakket" "terrestrisch multiplexpakket"). De Broadcasting Act die in 1996 in het Verenigd Koninkrijk is aangenomen, biedt de mogelijkheid van vergunningen voor multiplexdiensten voor digitale terrestrische televisie. Dit voorbeeld is wellicht het begin van een trend die zou moeten warden bevorderd. tradities en is situatie een van of Gemeenschappelijke uitgangspunten voor de toekenning van vergunningen. Zeals in hoofdstuk Ill is opgemerkt, kunnen verschillen in de voorwaarden die aan vergunningen warden gesteld de toegang tot de markt belemmeren en de voltooiing van de interne markt in de weg staan. Als zulke drempels zich voor blijken te doen, moet dat gerechtvaardigd zijn door een doelstelling van algemeen belang en evenredig zijn met het belang van die doelstelling. Mogelijk is de tijd aangebroken om, teneinde dergelijke verschillen in nationale stelsels te vermijden, binnen de hele Gemeenschap Mn set van uitgangspunten te gaan toepassen, met bijvoorbeeld beginselen als: • De instanties die vergunningen verlenen moeten onafhankelijk zijn van de in de sector actieve partijen. • De procedures moeten doorzichtig en niet discriminerend zijn, er moet binnen een vaste termijn besloten warden en tegen een besluit moet beroep aangetekend kunnen warden. vergunning • Kosten verbonden aan het aanvragen van een uitsluitend gebaseerd zijn op de hoeveelheid werk die met het toekennen van de vergunning is losstaan van de gemoeid en moeten mogelijke opbrengst van de vergunning. moeten in het geval van • Onverminderd het voorgaande beginsel licenties voor mogen radiofrequenties de kosten op een niveau warden gesteld dat een efficient gebruik van de toegekende middelen bevordert. IV. 2. 3 Toegang tot netwerken, voorwaardelijke- toegangssystemen eninhoud en II in de De vraag rijst of de regels voor vrije toegang die op dit moment gelden voor voorwaardelijke toegang voor de telecommunicatie en de digitale televisie-infrastructuur ook moeten warden toegepast op de convergerende sectoren. Ats de in technische en marktontwikkelingen hoofdstukken I richting aangegeven leidt convergentie waarschijnlijk tot verlopen, in de waardeketen, waarbij verschuivingen en pakketontwikkeling inhoudsproductie, dienstenlevering in waarde toenemen (zij het niet noodzakelijkerwijs als afzonderlijke bedrijfs transmissie via vaste of activiteiten) draadloze netten een schakel met een betrekkelijk geringe waarde wordt. Deze trend, die al tot enkele fusieactiviteiten heeft geleid, zal gepaard gaan met het streven van bestaande netexploitanten om hun activiteiten uit te breiden naar de hogere schakels in de waardeketen. terwijl Een goede positie bij de twee eindpunten van het transmissienetwerk ( dat wil zeggen de aflevering van de dienst bij de telefoon, de computer of het televisietoestel van de gebruiker en de toegang tot het net waarover de dienst of de inhoud wordt aangeboden) wordt hierbij van cruciaal belang. tot In het algemeen warden de condities waaronder toegang voorwaardelijke netten, toegangssystemen en bepaalde inhoud wordt door onderhandelingen verleend, tussen de betrokken marktdeelnemers. De mededingingsregels zullen een belangrijke rol blijven spelen bij het oplossen van problemen die zich hier kunnen voordoen. bepaald Op dit punt rijst de vraag welke rol er, naast de algemene bepalingen van het Verdrag ter bevordering van eerlijke concurrentie en vrij verkeer van diensten, op communautair niveau is weggelegd voor sectorspecifieke regelgeving. Er is inrniddels EG-wetgeving die commerciele overeenkomsten voor de interconnectie en interoperabiliteit van telecommunicatiediensten en -netwerken ondersteunt. Ook is er wetgeving met betrekking tot digitale televisie, vooral ten aanzien van de tot voorwaardelijke-toegang ssysteme n53 toegang van derden. Op de markt die ontstaat, zijn de spelers van zeer uiteenlopende omvang, waaronder sterke verticaal ge·integreerde exploitanten uit de telecommunicatie-, audiovisuele (voornamelijk omroep-) en informaticasectoren die over omvangrijke financiele middelen en gerichte deskundigheid beschikken. Hier zouden zich daardoor sectoroverstijgende problemen kunnen voordoen op punten als de "koppelverkoop" van inhoud en diensten of van netwerkcapaciteit en diensten, prijsdumping, kruissubsidiering van een diensten voorkeursbehandeling van eigen activiteiten. apparatuur en of in de exploitanten Verder brengt de dominante positie van de huidige sectoren telecommunicatie en kabelomroep op het punt van huisaansluitingen mee dat zij in de komende jaren de controle hebben over de toegang tot de gebruiker. Dit geldt overigens niet alleen voor de gewone abonneelijnen maar ook voor de aansluiting op voorwaardelijke-toegangs- en navigatiesystemen. Netwerktoegang Zoals hierboven al aan de orde kwam, wordt de toegang tot netwerken en tot inhoud in het commerciele algemeen bepaald door 53 Richtlijn 95/47/EG inzake het gebruik van normen voor televisiesignalen. PB L 281/51, het uitzenden van 23. 11. 1995. 26 eventueel overeenkomsten, de waarbij mededingingsregels een rel kunnen spelen. Op sommige is binnen de bestaande regelgevingskaders plaats ingeruimd voor speciale regels die het commerciele proces in goede banen helpen leiden. terreinen evenwel In de telecommunicatiesector waarborgt het kader voor interconnectie dat gebruikers met elke willekeurige andere gebruiker in contact kunnen treden, en dat dienstenaanbieders op eerlijke, niet-discriminerende en evenredige voorwaarden toegang hebben tot de gebruikers. regelgevende Verder hebben de nationale instanties de voor bevoegdheid tussenbeide te komen ingeval van meningsverschil\en, terwijl er ook een aantal waarborgen zijn voor grotere doorzichtigheid en niet-discriminerend gedrag. telecommunicatie Zeals in hoofdstuk 111 is opgemerkt, kan het feit dat voor een type infrastructuur wel een open tot kader geldt maar voor andere niet, belemmeringen leiden en investeringen negatief be·invloeden, vooral als de convergentie van technologieen zich na verloop van tijd uitbreidt naar de bedrijfstakken, markten en diensten. In de context van een mogelijke convergentie kan men zich daarom afvragen of het aanbeveling verdient het principe van vrije toegang van de telecommunicatiesector ook te gaan toepassen op andere netten of dat er mogelijk andere beginselen kunnen warden uitgewerkt. vraag Ook binnen de telecommunicatiesector wordt men geconfronteerd met een aantal vragen die verband houden met de voorwaarden waarop leveranciers van lnternet-toegang zelf toegang tot de bestaande vaste en mobiele krijgen of ze dezelfde netten. Een interconnectierechten krijgen als andere partijen, een tweede is of ze toegang moeten krijgen tot afzonderlijke het onderdelen dienstenaanbod, een derde is of zulke ISP's ook een deel van de telecommunicatieverplich tingen moeten dragen, aangezien ze immers zelf een telecommunicatiediensten aanbieden54 reeks van is. toegang voorwaardelijke- tot De toegangssystemen verband kan belangrijker worden dan het beheersen van de voorwaardelijke verbinding die naar zo'n toegang voert. dit in het van van geen schrijft tele Ook de communautaire aanpak op communicatiegebied totale ontkoppeling van de abonneelijn voor - of een structurele scheiding van de ermee verbonden infrastructuur - en de levering van diensten via dit net. Dit betekent niet dat er geen passende waarborgen of eisen kunnen worden ingevoerd de mededingingsregels. uit hoofde van aansluitnet Ontkoppeling transmissienetwerken is in veel opzichten een complexe materie, die nauw samenhangt met het totale concurrentieniveau op de markt, de beschikbaarheid van levensvatbare alternatieve distributiekanalen en het startpunt van de concurrentie op de betrokken markt. Sommigen zijn van mening dat ontkoppeling op langere termijn niet in het belang van de gebruiker hoeft te zijn, omdat daarmee de commerciele stimulans voor andere parti1en om nieuwe draadloze of draadaansluitingen op te zetten wegvalt. Voorwaardelijke-toegangssystemen zijn hun verplicht tarieven voor Voorwaardelijke-toegangssystemen de technische middelen die leveranciers van inhoud en diensten in staat stellen hun investeringen te verdienen, hetzij via abonnements terug gelden, hetzij via individueel gebruik. De richtlijn Televisienormen biedt een regelgevingskader voor de voorwaardelijke toegang tot digitale televisiediensten. Uitgangs is dat degenen die dergelijke punt daarbij systemen zijn exploiteren, technische omroeporganisaties dienstverlening aan te bieden tegen eerlijke, redelijke voorwaarden en zonder discriminatie. De richtlijn houdt terdege rekening met het feit dat deze nieuwe bedrijfstak momenteel nog in een aanloopfase verkeert. De voorwaarden die in dit stadium gelden zijn licht genoeg om innovatie en investering op dit, zowel technisch als commercieel snel evoluerende, gebied te maken, zonder dat daarbij aantrekkelijk eerlijke concurrentie en het belang van de consument uit het oog worden verloren. De Commissie tempo in de lidstaten wordt waarmee deze richtlijn omgezet in nationale wetgeving. Zij maakt actief gebruik van de bevoegdheden die het Verdrag haar geeft om te zorgen dat de omzetting tijdig en op de juiste wijze plaatsvindt. Waar de omzetting heeft op plaatsgevonden, is de Commissie krachtig opgetreden om te zorgen dat het Verdrag wordt nageleefd. is verontrust over het onjuiste wijze 54 Zie voor een nadere bespreking het OESO-rapport, op. cit. voetnoot 5. Een aantal van de kwesties in verband met de levering van telefoniediensten via Internet komt ook aan de orde in de mededeling die de Commissie binnenkort uit hoofde van Richtlijn 90/388/EG zal uitbrengen over de status van lnternet-telefonie. 27 opgekomen om zijn Navigatiesystemen gebruikers te ondersteunen bij het benutten van het steeds grotere en gevarieerdere aanbod aan informatie informatie en diensten maatschappij. Voorbeelden ervan zijn browsers in de Netscape, (als zoekmachines elektronische programmagidsen (EPG's). Explorer}, (Altavista, Yahoo, enz. ) en Microsoft In het huidige stadium is er sprake van twee marktsegmenten: aan de ene kant browsers en zoekmachines voor het doorbladeren van webpagina's op Internet en aan de andere kant EPG's, de elektronische zappers van de toekomst die de kijker de weg wijzen in het enorme woud van digitale-tv-programma's en -kanalen. Velen menen dat deze nieuwe manier om programma's te kiezen het einde zal betekenen van de hedendaagse opzet met een aantal kanalen, die vervangen warden door grate koepelaanbieders met a la carte-mogelijk heden voor de gebruiker. Browsers en zoekmachines werken in wezen onafhankelijk: ze kunnen het hele Internet spectrum afzoeken zonder gebonden te zijn aan bepaalde bronnen van informatie of aan een bepaald type programmatuur of apparatuur. De laatste tijd bestaan er echter bedenkingen over het feit dat browsers in combinatie met andere programmatuur warden verkocht of daar zelfs een integraal onderdeel van vormen, wat tot concurrentievervalsing kan leiden. Het succes van systemen voor voorwaardelijke toegang en navigatiesystemen is afhankelijk van de medewerking van marktdeelnemers in verschillende delen van de waardeketen. Dit geeft aanleiding tot het schrikbeeld van een poortwachtersrol waarvan, vooral door verticaal ge·integreerde marktdeelnemers, misbruik zou kunnen warden gemaakt om te verhinderen dat anderen toegang krijgen tot de markt. Er moet warden overwogen de beginselen die al op digitale televisie warden toegepast teneinde te voorkomen dat nieuwkomers op de markt buiten de deur warden gehouden, ook te hanteren voor dit soort systemen. in bij EPG's zijn, tot browsers, tegenstelling gekoppeld aan de informatiesystemen waartoe ze toegang bieden. Ze gaan de weg op van bepaalde apparatuur ondersteunende en pakketten van combinaties van interactieve diensten. Uitermate belangrijk is hierbij de vraag in hoeverre en op welke wijze aanbiedingen en programma's van derden warden meegenomen in de selectie. 55 Exclusieve overeenkomsten die bepaalde EPG's koppelen aan bepaalde dienstenpakketten kunnen een probleem gaan televisieprogramma's televisie en vormen. In dat geval is een regelgeving vereist die ervoor zorgt dat alle aanbieders volgens transparante en niet-discriminerende eerlijke, regels warden behandeld. Interface}, Een nieuwe ontwikkeling voor de eindapparatuur bij de consument thuis is de API (Application in het eindapparaat Programming ingebouwde programmatuur (te vergelijken met het besturingssysteem van een pc) die dient om interactieve toepassingen waaronder EPG's via dat eindapparaat mogelijk te maken. De API is tevens een gestandaardiseerde interface voor door derden te ontwikkelen applicaties. De pc industrie dankt haar succes in hoge mate aan de rol van APl's die als de facto standaard fungeren en gespecialiseerde bedrijven in staat hebben gesteld van breed toepassingsprogramma's ontwikkelen. Momenteel in Europa een aantal verschillende APl's in gebruik in set-top boxes voor tv, wat het risico van versnippering van de markt met zich brengt en interoperabiliteit in de weg staat. Bovendien verhoogt de toepassing in combinatie met van merkgebonden APl's EPG's en voorwaardelijke-toegangssystemen het risico van misbruik door exploitanten die de toegang tot diensten beheersen. is er seal a een te De marktintroductie van digitale televisie vindt plaats in een klimaat van snelle technologische verandering, waarvan nog onduidelijk is waartoe deze uiteindelijk zal ingezonden zouden de reacties over deze Commissie kunnen helpen te beoordelen of de richtlijn over televisienormen toereikend is met het oog op deze technologische veranderingen en de gevolgen ervan voor de markt. leiden. De kwestie Toegang tot inhoud Over het algemeen zijn afspraken tussen leveranciers van inhoud, houders van rechten en transporteurs van inhoud zaken die warden vastgelegd in commerciele overeenkomsten. Als er sprake is van exclusiviteit, kan de naleving van de mededingingsregels in gevaar komen. Exclusieve overeenkomsten tussen leveranciers van inhoud en transporteurs van inhoud kunnen de keuzemogelijkheid van de consument beperken doordat concurrenten buitengesloten geen zolang word en, daadwerkelijke concurrentie is bij de levering naar de gebruiker. van Rechten op belangrijke inhoud, zeals grate geven marktdeelnemers sportevenementen, grate commerciele macht. transportkanalen vooral nog er 55 Soortgelijke problemen zijn reeds onderzocht in het kader van de Europese mededingingsregels, met name met betrekking tot geautomatiseerde boekingssystemen in de luchtvaart. Hiervoor gelden de Verordeningen van de Raad 2299/89 en 3089/93, herzien in COM(97) 246 def. , Brussel, 9. 7. 1997. 28 is in inhoudsindustrie hoge mate De aangewezen op schaalvoordelen, die in het algemeen warden behaald door een zeer zorgvuldige selectie van de distributiekanalen (bijvoorbeeld eerst bioscoop, dan verhuur van in goede banen kunnen videobanden, verkoop van videobanden, pay per-view, betaaltelevisie en publieke televisie uitzendingen). Het alleenrecht op de distributie is vaak een middel waarmee houders van rechten leiden. dit proces Convergentie zou gevolgen kunnen hebben veer de huidige basis van distributie via diverse kanalen en zou kunnen tot een toenemende afhankelijkheid van niet-exclusieve, elektronische distributie als een betere manier om zo hoog mogelijke inkomsten te realiseren. leiden Verder zou convergentie een eind kunnen transmissie maken aan nu nog bestaande knelpunten. Zo zouden exclusieve distributie rechten voor kabeltelevisiebedrijven niet langer automatisch tot een monopoliepositie op dienstenniveau hoeven leiden. Kabelbedrijven zullen waarschijnlijk moeten concurreren met digitale televisieomroepen die via satelliet of terristrische zenders uitzenden, bedrijven die en tot toegang telecommunicatiebedrijven. Internet, bieden IV. 2. 4 Toegang tot het frequentiespectrum Ondanks het feit dat de digitalisering die ten grondslag ligt aan convergentie, de· potentiele capaciteit van transmissiekanalen aanzienlijk uitbreidt, brengt de groeiende vraag (zowel in aantal gegadigden als in bandbreedte) met zich toewijzing van middelen een mee dat de kernpunt regelgeving blijft. Het voornaamste aspect hiervan betreft de toegang tot zendfrequenties. van de toegang Frequenties blijven, ook in het digitale tijdperk een belangrijk, maar schaars geed, al zal de overgang van analoge naar digitale technieken uiteindelijk voor zowel de mobiele telefonie als voor de omroepsector een aanzienlijke winst opleveren. Elke omschakeling echter vergt veel tijd. Voor Internet en andere tot on line-diensten biedt satellietrelayering de mogelijkheid van snelle verbinding met pc of televisietoestel, vaste waarbij telecommunicatienet voor terugkoppeling kan dienen. Verder zal door de groei van het aantal draadloze abonneelijnen en met de komst van een mobiel nieuw telecommunicatiesysteem (UMTS, Universal Mobile Telecommunications Services) in de beginjaren van de 21ste eeuw de vraag naar frequenties gestaag toenemen. het Gezien het belang van frequentiespectrum kunnen de in hoofdstuk Ill genoemde verschillen tussen sectoren ten aanzien van de hoeveelheid spectrum die beschikbaar is en de kosten van dat spectrum belangrijke gevolgen hebben voor de ontwikkeling van bestaande en nieuwe toewijzing van transportkanalen. Hoewel de internationaal en frequenties plaatsvindt op regionaal niveau, kunnen de verschillen die er frequenties, op dit moment tussen sectoren bestaan ten aanzien van de prijzen van tot concurrentievervalsing leiden. Als voorbeeld hiervan kan de situatie worden genoemd waarin een zendgemachtigde die over een goedkope of kosteloze frequentie beschikt, deze gaat gebruiken voor multimedia- of on line-diensten en daarbij concurreert met exploitanten in de telecommunicatiesector die een prijs hebben betaald waarin de commerciele waarde van de toegewezen frequentie is verdisconteerd. Velen stellen dat, vanuit commercieel standpunt voor gezien, het vaststellen van prijzen frequenties een efficienter gebruik daarvan kan bevorderen en ertoe kan bijdragen dat frequenties warden toegewezen aan de sectoren waar deze het hardst nodig zijn. Volgens hen zou het beleid inzake frequenties mede door dit soort commerciele beginselen moeten warden be·1nvloed in de fase waarin de toewijzing wordt bepaald binnen de wereld radiocommunicatie conferenties of op regionaal niveau, en zou ernaar moeten warden gestreefd frequenties bij voorkeur beschikbaar te stellen aan gebruikers met een hoge toegevoegde waarde. voor prijsstelling commerciele Een alle frequenties zou wellicht bestaande gebruikers in de overheidssector, zoals leger en politie, ertoe te gaan op voordeliger aansporen over technische hun frequentiebanden nieuwe diensten. zodat voor oplossingen, vrijkomen het veilen van vinden Veel economen frequenties de beste manier om die verdeling te bereiken waarbij de consument uiteindelijk het meest gebaat is, maar anderen zijn bezorgd over de gevolgen die dit kan hebben voor de prijzen die aan de gebruikers in rekening warden gebracht. voor bepaalde Een andere stap op weg naar een efficientere benutting van het spectrum is wellicht om de huidige praktijk van de bestemming van frequentiebanden soorten diensten of transmissietechnieken los te laten. Dit vereist wel een minimumniveau van technische beveiligingen, bijvoorbeeld tegen elektromagnetische tussen verschillende systemen. Dit onderwerp is al aan de orde met betrekking tot de invoering van UMTS, maar zou mogelijk ook elders kunnen worden toegepast. In de praktijk zou dit kunnen betekenen dat een gegeven frequentieband niet meer uitsluitend wordt bestemd voor mobiele communicatie of omroep, maar dat degene aan wie de band is toegewezen, deze mag gebruiken voor de diensten van zijn keuze. interferentie De toenemende vraag naar frequenties, met name voor UMTS en satellietverbindingen, 29 brengt ten slotte mee dat steeds hogere eisen worden gesteld aan de regionale coordinatie op dit gebied. teneinde duidelijkheid In de hoofdstukken I en II is aangetoond hoe elk onderdeel van de convergerende sectoren een verschuiving te zien geeft van analoge naar technieken. Lidstaten zouden een digitale sleutelrol in dit proces kunnen spelen door duidelijke tijdschema's uit te werken voor een dergelijke overgang te verschaffen voor de planning van diensten. Sommigen stellen echter dat dit een kwestie van voorkeur van de gebruiker is en zou moeten worden overgelaten aan de marktwerking. De zal echter naar vraag naar verwachting omvangrijker zijn dan de op dit moment beschikbare en dat betekent dat overheden mogelijk een sleutelrol zullen moeten spelen bij het herziening van de bestaande verdeling tussen telecommunicatie, omroep en particulier/overheidsgebruik van de beschikbare frequenties. frequenties, frequenties diensten uitgezonden Verder is wellicht aandacht nodig voor de vraag of zo'n omschakeling op Europees niveau gecoOrdineerd moet word en. Sommigen stellen dat een duidelijk tijdschema voor de gehele overgang van analoge naar digitale transmissie alleen van versnippering van de interne markt voorkomt, maar ook zorgt dat waardevolle spectrumbanden die nu voor analoge overdracht worden gebruikt, toepassingen. tijdig vrijkomen voor andere Anderen echter vinden dat op de toewijzing van frequenties van toepassing is en dat de Gemeenschap daarin geen rol dient te spelen. subsidiariteitsbeginsel niet het IV. 2. 5 Normen scheidslijnen telecommunicatie In dit Groenboek is reeds gesteld dat een van de belangrijkste gevolgen van de vervaging van de tussen technische informatietechnologie, en consumentenelektronica wordt gevormd door de diensten. toenemende mondialisering Gezien het inherent mondiale karakter van de informatiemaatschappij de ontwikkeling hiervan ook noodzakelijk dat er wereldwijde normen komen. Gebruikers willen vanaf elk eindapparaat elke dienst kunnen oproepen, onafhankelijk van de gebruikte techniek, de geografische locatie of de bedrijven die de netwerken exploiteren. voor van het is het van realiseren Een eerste opgave voor de normalisatie is niet zozeer technische harmonisatie, maar veeleer het ondersteunen van de interoperabiliteit van netwerken en diensten. Daarnaast kan normalisatie echter ook een hulpmiddel zijn voor het bereiken van zowel algemene beleidsdoelen, zoals een effectieve interne markt voor communicatiediensten, als goede regelgevingskaders. Normalisatie en het bereiken van consensus binnen een passend regelgevingskader kan ten slotte ook bijdragen aan de bevordering van de toepassing van "beste praktijken" op het gebied van de bescherming van gegevens en de veiligheid van digitale handtekeningensi;. platforms beschikken Het algemene belang is er duidelijk mee gediend als bedrijfsleven, gebruikers en overheid over voor het efficiente bereiken van consensus - zowel op Europees als op internationaal niveau. Ook al heeft de informatiemaatschappij een mondiaal karakter, het kan toch nuttig zijn om met de normalisatie op regionaal niveau te beginnen, mits partijen uit andere kunnen participeren. De workshop-opzet heeft zijn waarde bewezen als platform voor het bereiken van consensus, terwijl deze tevens Europese partijen invloed op de in staat stelt hun internationale normalisatie te versterken. overleg regio's het in IV. 2. 6 Prijsstelling IT en on De markten voor line-publicaties werken bijna volledig zonder specifieke prijs beheersingsmaatregelen. In de omroepsector zijn prijsbeheersingsmaatregelen (bijvoorbeeld de prijs van vergunningen), voorzover deze er zijn, in het algemeen ingegeven door motieven betreffende het algemeen belang, en erop gericht te waarborgen dat diensten betaalbaar blijven voor kijkers en luisteraars, zodat publieke zenders een hoge penetratiegraad bereiken. De eis van een betaalbare prijs voor universele telecommunicatiediensten is gebaseerd op hetzelfde uitgangspunt en heeft in een aantal lidstaten geleid tot maximumprijzen voor een groep diensten en/of bedrijven en tot gesubsidieerde sociale tarieven voor specifieke groepen gebruikers. Ten aanzien van kanalen voor betaal-tv, met inbegrip van premiumdiensten, commerciele activiteiten van publieke omroepen gelden over het algemeen geen prijsreguleringsmaatregelen, maar andere concurrentie is marktdeelnemers. consumenten alsmede voor van er voor telecommunicatie, Daarnaast gelden uit hoofde van specifieke als regelgeving onderdeel van de overgang naar markten met een volledig vrije concurrentie, beperkende maatregelen een aanmerkelijke macht op de markt. Deze in dat de prijzen van beperkingen houden interconnectie, huurlijn infrastructuur op de werkelijke kosten warden In die situatie warden prijs- gebaseerd. spraakdiensten en exploitanten met voor 56 Op. cit. voetnoot 60. 30 Voor reguleringsmaatregelen gebruikt om hetzelfde effect te krijgen als in het geval van vrije concurrentie. punt-tot-meerpunt communicatie is dit nog niet het geval, maar er interconnectiekwesties beginnen zich nu wel voor te doen waar elementen van interactiviteit of transacties worden ge·introduceerd. Het eerste terrein waarvoor dit geldt is dat van de voorwaardelijke toegang. Vraag 5: Belemmeringen opheffen •:Het juiste regelgevingskader. voor,bedrijfsleven en consument In punt IV. 3 is voor een aantal sleutelgebieden nagegaan waar de regelgeving wellicht moet word en. aangepast om belemmeringen op te heffen ·en concurrentie te waarborgen. Vernieuwende prijspakketten zullen een cruciale rol spelen bij de marketing van diensten in de informatiemaatschappij. De kosten van de infrastructuur zijn van directe onderliggende invloed op het succes waarmee veel on line- en transactiediensten worden ge·introduceerd. Een belangrijke commerciele boodschap moet zijn van dat doorslaggevende betekenis zijn om te bereiken dat on line- en andere diensten op veel grotere schaal ingang vinden en warden gebruikt. vernieuwende prijsstellingen van wanneer potentiele verstoringen zijn netwerken Daarnaast dient wellicht te worden beoordeeld of het er marktmechanisme voor verschillende verschillende in een prijsvoorschriften gelden ook al zal geconvergeerde omgeving elk netwerk elke dienst kunnen leveren. Tegelijkertijd zal het bestaan van concurrerende leveringskanalen er waarschijnlijk toe leiden dat het minder goed mogelijk is de prijzen voor bijvoorbeeld toegang tot de concurrenten vast te stellen, zodat er wellicht geen interventie door regelgeving meer nodig is. onafhankelijk netwerk van het (A) Zijn de definities in de nationale en communautaire wetgeving van begrippen in de sectoren en informatietechnologie, nog bruikbaar gezien het convergentieproces? telecommunicatie, media (8) Vereist het verschijnsel convergentie aanpassing van de bestaande benaderingen of invoering van een nieuwe opzet ten aanzien van de toegang tot de markt en vergunningen; de (ook via toegang tot netwerken, klanten voorwaardelijke-toegangssystemen) en infor matie; en de prijsstelling? (C) Vereist convergentie een andere aanpak van toewijzing en prijsstelling van frequentie banden en, meer in het bijzonder, welke aanpak in de convergerende situatie de verdient voorkeur bij het bevorderen van de overgang van analoge naar digitale diensten? En is een tijdschema met afschaffingsdatums voor analoge toepassingen wenselijk? Wat moeten in de convergerende (D) situatie de normalisatie en hoe moet regionale normalisatie zich verhouden tot mondiale? doelstellingen van zijn de Tenslotte kan convergentie er na verloop van tijd toe leiden dat publieke omroepen warden blootgesteld aan commerciele druk. De ervaring in de telecommunicatie kan hier van nut zijn, want de exploitanten in die sector zijn de prijzen van hun diensten steeds meer gaan afstemmen op de situatie van groeiende concurrentie, ondanks de regelgeving die de mogelijkheden op dit punt beperkt. Die ervaring illustreert dat dergelijke aanpassingen van de prijsstructuur doorgevoerd kunnen warden zonder negatief effect op de totale betaalbaarheid van het aangeboden dienstenpakket. De manier waarop de publieke omroep nu wordt gefinancierd (omroepbijdrage, reclame, overheidssteun) laat een directe vergelijking met het voorbeeld uit de telecommunicatie niet toe. Het is echter de vraag of dit ook de omroepen zou moeten verhinderen om hun prijsstructuur aan te passen. Ook is het de vraag of omroepen bij een prijsstelling op in aanmerking meer commerciele basis nog zouden moeten overheids komen financiering of andere inkomstenbronnen zouden kunnen reclame, abonnementsgelden en verkoop van rechten. benutten, zoals voor Welke extra acties zijn in verband met (E) het convergentieproces wellicht nodig om te zorgen dat voldoende rekening wordt gehouden met de belangen van consumenten en van gebruikers met handicaps? IV. 2. 7 Belangen van de individuele consument verantwoordelijkheden in samenhang met de Het algemene doel van maximaal voordeel en minimale risico's voor de consument houdt in dat regelgeving passende middelen moet de omvatten ter bescherming van de fundamentele rechten van en consumenten ruime informatie binnen de bij verspreiding van convergentie betrokken sectoren. Privacy aspecten, verantwoordelijkheid voor inhoud en de bescherming vrije meningsuiting versus laster, passende jurisdictie en consumentenvertegenwoordiging zijn slechts enkele van de punten die in de nieuwe situatie bezien moeten word en. van minderjarigen, 31 ~, :. Di~an het algemeera· ~e,ang belang te waarborgen. Alie bij convergentie betrokken sectoren kennen regels die bedoeld zijn om de verwezenlijking van bepaalde doelstellingen van algemeen en openbaar Zoals hierboven al is benadrukt, strookt deze situatie volkomen met het belang dat vanuit de communautaire opvatting van de Europese samenleving wordt gehecht aan diensten van algemeen belang. De in de hoofdstukken I en II beschreven trends brengen geen wijziging in de betekenis van de universele-dienstverplichting in de veranderen evenmin het belang van de omroep voor uitzendingen van algemeen belang. Wei stellen de nieuwe mogelijkheden die de techniek ons biedt ons voor de opgave duidelijke en goed te handhaven regels op te stellen voor specifieke doelen als bescherming van gegevens en van de persoonlijke levenssfeer en het bevorderen van culturele verscheidenheid, alsook een kader te ontwikkelen voor de bescherming van minderjarigen en de openbare orde. telecommunicatiesector en Convergentie be·invloedt zeker de manier waarop zulke doelstellingen te bereiken zijn en ook welke partijen erbij betrokken moeten worden. Zeals reeds in hoofdstuk Ill naar voren is gebracht, zouden regels die afgestemd zijn op de speciale kenmerken van elke sector, door het feit dat ze onderling verschillen, belemmerend kunnen werken bij de ontwikkeling van grensoverschrijdende en ge·integreerde diensten. De behoefte aan duidelijker definities van de doelstellingen van algemeen belang Universele-dienstverplichtingen zijn er in het algemeen op gericht dat goed gedefinieerde diensten voor een betaalbare prijs algemeen beschikbaar zijn. Bij de omroep houdt de openbare-dienstverplichting niet alleen in dat programma's tegen een betaalbare prijs overal te ontvangen moeten zijn, maar ook dat aan inhoudelijke voorwaarden moet worden voldaan. Tegen deze achtergrond gezien dient elke ana lyse van de invloed van convergentie op doelstellingen van algemeen belang te beginnen met een zodanige omschrijving van die doel stellingen dat marktdeelnemers een duidelijk beeld krijgen van de verplichtingen waaraan zij moeten voldoen. Sommigen vinden dat die duidelijkheid ook nodig is om vast te kunnen stellen of deze doelstellingen bij verschuivingen in het communicatie- en medialandschap hun geldigheid behouden, terwijl anderen menen dat bij zulke ontwikkelingen niet de doelstellingen zelf veranderen maar mogelijk wel de manier waarop ze kunnen worden verwezenlijkt. Hoe dan ook, voor een verantwoorde analyse lijkt een nauwkeurige definitie van de achterliggende doelstellingen een eerste vereiste. de voorbeeld In verschillende sectoren gelden voor een of meer exploitanten specifieke verplichtingen die moeten waarborgen dat bepaalde doelstellingen van algemeen belang in acht worden genomen. universele is Een dienstverplichting in de telecommunicatiesector een andere de opdracht aan omroeporganisatie~ om bepaalde uitzendingen van algemeen belang te verzorgen. Als in het geval van de universele dienstverplichting de hiermee verbonden kosten een onevenredige belasting van de betrokken exploitant vormen, kan de overheid andere partijen verplichten financieel bij te dragen. basis willen werken Sommigen menen dat het feit dat zo'n regeling wel bestaat in de telecommunicatiewereld maar niet in het geval van de omroep, bedrijven die op zal ge·integreerde afschrikken of zendgemachtigden die zich op de telecommunicatiemarkt willen gaan richten zal bevoordelen. Anderen stellen daar tegenover dat convergentie geen probleem vormt voor het verschillende naast elkaar benaderingen, omdat de doelstellingen heel verschillend zijn. Een argument is daarbij dat het eenvoudig onmogelijk van verplichtingen met betrekking tot de openbare dienstverlening te kwantificeren en dat een vergelijking met de telecommunicatiesector in dit opzicht mank gaat. bestaan is de kosten van nu aan Een andere vraag is wie in de toekomst het best uitzendingen van algemeen belang of een universele dienst zou kunnen verzorgen. Van oudsher zijn dergelijke verplichtingen opgelegd aan Mn bepaalde organisatie (in het geval van de universele dienst is die situatie in enkele lidstaten veranderen). De het mogelijkheid om spraaktelefonie nu ook via een computer of een televisietoestel aan te bieden en het feit dat Internet gebruikt kan warden om omroepprogramma's te bekijken en te beluis teren, wijst erop dat ook nieuwe platforms een rol kunnen gaan spelen in het voldoen aan dergelijke verplichtingen. De vraag rijst of dit een extra reden is om dergelijke verplichtingen goed te definieren. Bovendien moet warden bepaald of bestaande regelingen moeten warden veranderd om een samenhangend kader te vormen voor zowel openbare als particuliere omroeporganisaties, zodat bijvoorbeeld uiteenlopende organisaties, waaronder ook partijen van buiten de traditionele omroepsector, in aanmerking zouden kunnen komen voor de opdracht dergelijke taken te verzorgen. voor zulke opdrachten faciliteiten of zelfs overheidsgeld specifieke beschikbaar is, rijst onder andere de vraag of die lndien 32 ondersteuning ook beschikbaar moet zijn voor een willekeurige partij die een taak van algemeen belang op zich wil nemen. Doelstellingen ten aanzien van de inhoud Reeds nu is convergentie aanleiding om de wijze van verwezenlijking van de doelstellingen ten aanzien van de inhoud te heroverwegen. Dit geldt voor de aanpak van schadelijke en illegale inhoud op Internet (zie punt IV. 1 ). In feite gaat het er niet om of bepaalde regels hun geldigheid moeten behouden, maar om de vraag of de technische ontwikkeling bij bepaalde diensten een herziening wenselijk maakt van de manier waarop de gegeven doelstellingen te bereiken zijn. Het betreft hier in wezen een toepassing van het evenredigheidsbeginsel, hetgeen inhoudt dat de bestaande benaderingen beoordeeld moeten worden in het licht van de specifieke kenmerken van de betrokken dienst. Er hoeft in dit verband geen sprake te zijn van Mn norm die, ongeacht het voor de distributie gebruikte kanaal, altijd op een bepaald soort inhoud wordt toegepast. In plaats daarvan zou men verschillende normen kunnen aanleggen. Die welke momenteel gelden voor reclame bij de publieke omroepen lijken bijvoorbeeld overdreven in het geval van een betaaltelevisieprogramma of een lnternet-dienst, die immers heel andere kenmerken hebben. De rol van de publieke omroep de aan De doelstelling van algemeen belang die is publieke toevertrouwd omroeporganisaties word erkend als een taak van cultureel belang en de organisaties die verantwoordelijkheden hebben op dit terrein, hebben recht op een passende financiering die in overeenstemming is met de regels van het Verdrag. Dit wordt bevestigd in het recente, aan het Verdrag van Amsterdam toegevoegde protocol over de publieke omroep57. Convergentie kan er echter toe leiden dat het publiek toegang krijgt tot een veel groter scala aan audiovisuele informatie. De overheid zal hoeverre geregeld moeten beleidsdoelstellingen gewone marktwerking (met inbegrip van de invloed van andere media) worden bereikt en of de regelgeving voor de omroep wellicht kan warden verlicht. nagaan via in de Traditionele omroepen zelf doen er goed aan hun rol in de convergerende situatie te herzien. Enerzijds zal hun marktaandeel waarschijnlijk teruglopen naarmate er meer keuze komt op een 57 Protocol nr. 32 (geintroduceerd door het Verdrag van Amsterdam) bij het EG-Verdrag betreffende het stetset voor publieke omroep in de lidstaten. 33 markt die de kijker reeds nu elke dag al meer audiovisuele producties te bieden heeft dan een mens in 24 uur fysiek kan verwerken. De prijsstijging van premiumprogramma's kan hen in de situatie brengen dat de bestaande financieringsmethoden tekort schieten. Het is dan de vraag of publieke omroeporganisaties nog in staat zullen zijn om aantrekkelijke inhoud te verwerven om goed met de nieuwe betaaltelevisiezenders te kunnen concurreren. kunnen hierdoor luisteraars dienstenpakket Aan de andere kant biedt de technische convergentie de publieke omroepen een scala aan nieuwe mogelijkheden, zowel ten aanzien van de diensten zelf als van de wegen die naar voeren. de en kijkers Omroeporganisaties hun uitbreiden met bestaande nieuwe diensten, wat weer aanvullende inkom stenbronnen kan opleveren. De regelgeving dient het omroeporganisaties rnogelijk te maken niet alleen deze nieuwe kansen te benutten. maar ook profijt te trekken van schaalvoordelen die mede de consument ten goede kunnen komen. lndien echter overheidsgeld bedoeld voor taken van algemeen belang door een omroeporganisatie gebruikt zou worden voor kruissubsidiering en financiering van deze nieuwe activiteiten of het gebruik van nieuwe platforms (als Internet}, gelden daarvoor de mededingingsregels van het Verdrag en het recht van vrije levering van diensten. Andere doelstellingen van algemeen belang de van persoonlijke Bescherming levenssfeer en gegevens. Voorwaarde voor de ontwikkeling van convergerende diensten is dat consumenten erop kunnen vertrouwen dat hun privacy voldoende wordt beschermd en in het bijzonder dat de gegevens die warden getransporteerd via de netten die zij gebruiken, voldoende zijn beveiligd. Op communautair inzake is al wetgeving aangenomen niveau gegevensbescherming 58 en deze zal spoedig worden aangevuld met specifieke regels over de bescherming van gegevens en de persoonlijke levenssfeer in de telecommunicatiesector59. Cryptografie en digitale handtekeningen. In een recente mededeling van de Commissie over is een digitale handtekeningen en encryptie 58 Richtlijn 95/46/EG van 24 oktober 1995 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van deze gegevens. PB L 281 van 23. 11. 1995. ~ 0 Voorstel voor een richtlijn betreffende de verwarking van persoonsgegevens on de de persoonlijke levenssfeer in de telecommunicatiesector. Gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 12. 9. 1996, PB 96/C 315/06 van 24 10. 1996. bescherm1n9 van aantal acties aanbevolen die erop gericht zijn de betrouwbaarheid van elektronische commu te waarborgen. Gezien het nicatievormen60 mondiale karakter van elektronische handel ligt het accent op de noodzaak van internationale beschikbaarheid van cryptografische producten en diensten die tegemoetkomen aan de diverse behoeften van individuele personen. van het bedrijfsleven en van van gebied de media cultuurbeleid lidstaat gerechtigd Culturele verscheidenheid. Het Europese Hof van Justitie heeft, in een principiele uitspraak op ("TV1 O", het Jurispr. EHvJ. , 23/9 van 9. 10. 1994), bepaald dat doelstellingen deel het uitmaken van de doelstellingen van algemeen belang die een is na te streven. Een van de middelen hiertoe zijn van oudsher uitzendingen via de publieke omroep. Het Protocol hierover, dat toegevoegd wordt aan het EG-Verdrag, als gewijzigd bij het Verdrag van Amsterdam, onderstreept dat het systeem lidstaten nauw van publieke omroep verbonden democratische, is met maatschappelijke en culturele behoeften van elke samenleving en met de noodzaak om de pluraliteit van de mediate waarborgen. in de de Op communautair niveau stelt artikel 128 van het EG-Verdrag dat de Gemeenschap "bijdraagt tot de ontplooiing van de culturen van de /idstaten", waaronder beg re pen de audiovisuele sector, en dat zij tevens "bij haar optreden uit hoofde van andere bepalingen van het Verdrag rekening houdt met de culturele aspecten". De Commissie is voornemens in de loop van 1998 een Groenboek op te stellen dat speciaal gericht is op de ontwikkeling van de culturele aspecten van nieuwe audiovisuele en informatiediensten. Bescherming van minderjarigen en de openbare orde. Overwegingen van algemeen belang met betrekking tot de bescherming van minderjarigen en de openbare orde hebben al vele jaren de aandacht van de nationale en Europese overheden (zie bijvoorbeeld art. 22 van de richtlijn Televisie zonder grenzen), maar het feit dat bepaalde nieuwe diensten "op bestelling" leverbaar warden, vereist aanpassing van de wijze waarop deze doelstellingen warden nagestreefd, mede om te zorgen dat hierbij het beginsel van evenredigheid in acht genomen blijft. Verder illustreert het feit dat maatregelen tegen schadelijke en illegale inhoud op Internet lastig in de praktijk ten uitvoer te leggen zijn, dat traditionele convergentie de handhaving van ea Mededeling van de Commissie Naar een Europees kader voor digitale handtekeningen en encryptie, COM(97) 503, oktober 1997. 34 naar streeft men regels kan bemoeilijken, ook al behoudt het doel van die regels onverminderd zijn geldigheid61. Het wereldomspannende karakter van Internet en de moeilijkheid om er binnen een lidstaat controle op uit te oefenen, maakt dat men de oplossing zoekt in zelfregulering door het bedrijfsleven veeleer dan in formele regelgeving. Daarnaast technische faciliteiten die meer verantwoordelijkheid bij de ouders leggen. Tegen deze achtergrond heeft de Commissie een voorstel aangenomen voor een aanbeveling van de Raad over de bescherming de menselijke van waardigheid62 warden gemeenschappelijke richtsnoeren aanbevolen voor tenuitvoerlegging op nationaal niveau van een kader voor zelfregulering ter bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid bij ongeacht het gebruikte transportkanaal. informatiediensten en Hierin minderjarigen audiovisuele en. Vraag 6: Bescherming van doelstellingen van algemeen belang in de convergerende sltuatle In de wetgeving op communautair niveau wordt een aantal doelstellingen van algemeen belang beschermd, zeals ook in punt IV. 3 is toegelicht. De recente ontwikkelingen zouden heel goed kunnen leiden tot nieuwe wegen om dergelijke te bereiken. Waar deze nu warden doelen nagestreefd door een of meer marktdeelnemers verplichtingen op te leggen (zoals de universele dienstverplichting telecommunicatie of de programma's van a/gemeen belang die bepaa/de omroepen moeten uitzenden) 1 kunnen nieuwe tephnieken en diensten de geboden diensten wellicht verrijken. in · het Ondersteunt (A) convergentie verschijnsel de wijze waarop doelstellingen van tele algemeen belang communicatie, media en informatietechnologie warden verwezenlijk of vraagt het veeleer aanpassing daarvan? sectoren via de Dienen zulke doelstellingen duidelijker (8) te warden geformuleerd en, als het gaat om specifieke verplichtingen, moeten dan meer partijen in staat warden gesteld de ermee verbonden taken te verzorgen? 61 Mededeling van de Commissie Actieplan ter bevordering van het veilige gebruik van Internet, COM(97) 582 def. , 26. 11. 1997. 62 Voorstel voor een Aanbeveling van de Raad over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid, 18. 11. 1997, COM(97) 570. goedgekeurd op IV. 4 ,' ,,~QRl~i\0:;,,voor re el , ·avllf, &model, 9. ,,9. ,,,;,,,,,,,,,g,,. ,,. ,, 'x'/'':~':"'···:1_,,,~1/~ ;":t;r. :. ·· · · een t. :>,e,komstlg. , Opties voor de structuur van de regelgeving In hoofdstuk Ill is de potentiele onduidelijkheid geschetst die zich kan voordoen als er diverse gescheiden regelgevingen blijven bestaan, Zo'n onduidelijkheid kan een drempel vormen voor in diverse bij de convergentie partijen die betrokken sectoren actief willen zijn en ook voor ruimere aanbieding van onder andere de elektronische handel en financiele diensten (bankwezen, verzekeringen, hypotheken e,d. ) via geconvergeerde platforms. Sommige critici erkennen dat er zulke drempels zijn, maar menen dat ze niet onoverkomelijk zijn en evenmin in tegenspraak met het EG-Verdrag. In de praktijk, zo vinden zij, betreft het normale scheidingen tussen activiteiten, dus niets bijzonders voor bedrijven die in verscheidene sectoren van de economie actief zijn. In deze opvatting blijft de bestaande verticale structuur van de regelgeving goed bruikbaar, terwijl zij het voordeel heeft voor de meeste marktdeelnemers volkomen vertrouwd te zijn. ingaan is dat verticale Een alternatieve opvatting scheidslijnen tegen de bestaande technische en marktontwikkelingen en dat in een regelgevings geconvergeerde omgeving een structuur voor alle sectoren nodig is. De opzet zou op gemeenschappelijke uitgangspunten, waarbij misschien bepaalde sectorspecifieke elementen behouden dienen te blijven. gebaseerd moeten zijn Anderen menen dat een horizontale aanpak wel meet stroken met het technische gegeven dat elke infrastructuur elke dienst kan doorgeven, en dat de horizontale regelgeving daarom beperkt zou moeten blijven tot de onderliggende infrastructuur. Op die manier zouden de diensten die via een bepaald netwerk worden geleverd, verschillend kunnen worden behandeld. Op het niveau van de diensten zouden de huidige verticale worden aangehouden of eventueel kunnen warden aangepast om de ontwikkeling in techniek en markten beter te weerspiegelen. scheidslijnen kunnen In beide gevallen gaat het in wezen om een overgang van een verticaal regelgevend model naar een horizontale benadering tussen de netwerk- of transmissielaag voor alle converge rende sectoren en de doorgegeven diensten. twee voor de Commissie uitgevoerde Uit studies63 komt naar voren dat de vervanging van de huidige verticale structurering door een 63 Op. cit. 19. 35 horizontale opzet met een scheiding transport dienstverlening/inhoud oplossing zou kunnen bieden voor de hoofdstuk Ill beschreven belemmeringen. tussen een in en De indeling en definitie van dienstencategorieen blijft een lastige opgave, maar zal meer toekomstbestendig zijn omdat ze niet langer gekoppeld is aan de onderliggende techniek. Het onderscheid tussen de twee horizontale lagen maakt het mogelijk voor elke laag gerichte regelgevingscriteria op stellen, waarbij rekening wordt gehouden met de verbanden tussen de lag en. te In hoofdstuk Ill is ingegaan op de situatie van bedrijven die met een aantal verschillende regelgevende instanties te maken hebben - elk voor bepaalde aspecten van hun ge·1ntegreerde activiteiten. Om een klimaat te bereiken dat innovatie en is het belangrijk dat dit soort drempels wordt verlaagd. investering bevordert, Als het idee van een minder sectorgebonden en meer horizontale aanpak van de regelgeving ingang vindt, wordt het wellicht gemakkelijker de situatie te bereiken waarbij bedrijven zich maar tot Mn instantie hoeven te richten. en zowel leiden inhoud diensten tot Mn transmissieactiviteiten Een belangrijke vraag is of zo'n verandering zou moeten instantie die alle regelgevingsaspecten van het veld behandelt (dus als overdrachtskanalen), dan wel tot een structuur met gescheiden bevoegdheden voor diensten zelfs met en verscheidene regelgevende instanties voor elk van deze lagen. Een instantie zou in een meer samenhangende aanpak kunnen resulteren, met een vloeiender integratie van commerciele en maatsc~appelijke doelstellingen binnen het grate regelgevingskader. Anderen pleiten ervoor een scheiding te te handhaven om het vermijden dat economische overwegingen prioriteit krijgen boven het algemeen belang. risico of Het is echter inherent aan convergentie dat een strikte scheiding tussen diensten en transmissie wellicht niet mogelijk is en tot problemen kan leiden als het gaat om machtsposities op de markt en verticale integratie. Evenwicht tussen nationale en communautaire bevoegdheden de Bij de beoordeling van de verschillende opties voor een mogelijk toekomstig regelgevingsmodel moet rekening warden gehouden met de wijze de waarop in toekomst verdeeld gaan warden tussen de Gemeenschap en de lidstaten, en - binnen de lidstaten zelf - tussen nationale, regionale en soms lokale overheden. Vanuit communautair standpunt warden de gebieden waar de verantwoordelijkheden Gemeenschap een rol dient te spelen, bepaald op basis van het subsidiariteitsbeginsel. De terreinen waarop ze Gemeenschap mag op bevoegd is alleen actie ondernemen "indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten zelf kunnen warden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen de Gemeenschap kunnen warden verwezenlijkt. " optreden beter door Vraag 7: De toekomstige vorm van de regelgeving ' : /Vi,J,J-' en het convergentieproces In punt ·tv. 1 is ingegaan op het spanningsveld de tussen uitgangspunten van de bestaande regelgeving, terwijlde S:Hn,!e,rtlV. 2 en IV. 3 daarvan een reeks concrete::lft>Orbeelden geven. In punnv!~1tlr. behandeld hoe zulke beginselen in de toe~J:h~-~9. ~hanteerd kunnen warden, voor elke sector; ai:>art dan wel "horizontaal" over verscheidene· marktsectoren. Verder. zijn hier aantal verwante ,'. :. onderwerpen regelgevencte instanties en het evenwicht t~ssen communautaire nation ale verantwoordelijkheden en activiteiten aan de orde gesteld. het als en (A) Vereisen de huidige ontwikkelingen een herziening van de wijze waarop regels aan de sectoren telecommunicatie, omroep en informa tietechnologie warden opgelegd? de Levert taakverdeling regelgevende over (B) instanties of verschillende tot uiteenlopende ministeries met betrekking telecommunicatie, aspecten van de sectoren media en informatietechnologie gelet op het convergentieproces een bruikbare structuur voor het handhaven van de regels? Vereist convergentie een herziening van (C) de nationaal, regelgevingstaken communautair of internationaal niveau, en zo ja op welke gebieden? op regelgevingen zullen deze mogelijk aan Gezien de mondiale en regionale aard van veel diensten het subsidiariteitscriterium voldoen: uiteenlopende nationale het consumentenbelang eerder kunnen schaden dan ten goede komen, de verscheidenheid in het aanbod op de interne markt kunnen beperken en concurrentievervalsend kunnen werken doordat productiefaciliteiten bij voorkeur in regio's met een soepele regelgeving warden gevestigd. zouden 36 IV. 5 Kwestles op internatlonaal niveau ook maar De internationale dimensie van convergentie wordt nog belangrijker door het proces van mondialisering. Een duidelijk voorbeeld daarvan is de aanhoudend snelle wereldwijde uitbreiding van Internet, die ongetwijfeld niet alleen zal leiden tot verdere ontwikkelingen in techniek en bedrijfsleven, boeiende maatschappelijke en culturele mogelijkheden zal bieden waaruit weer allerlei commerciele kansen voortvloeien. Deze effecten zullen niet beperkt blijven tot de Europese Gemeenschap en Noord Amerika. Zij zullen even goed fundamentele veranderingen onze buurlanden in Midden- en Oost-Europa en in bredere zin in alle ontwikkelingslanden. De verspreiding van Internet over de gehele wereld heeft al geleid tot de noodzaak van oplossingen voor een aantal kernpunten als beveiliging, privacy, auteursrechten, interoperabiliteit en "cybercrime". douanerechten, teweegbrengen in Daarentegen waren veel regelgevingskwesties in verband met telecommunicatie en omroep binnen de Gemeenschap tot voor kort vooral gericht op nationaal of regionaal niveau, gezien het nationale karakter van vergunningenstelsels in die sectoren tot In veel internationale fora wordt door overheid, bedrijfsleven en andere partijen multilateraal overleg gepleegd over regelgevingskaders met van diverse betrekking telecommunicatie en informatietechnologie. De reeks Commissie de internationale van informatiemaatschappij van regelgevingsinitiatieven Midden- en Oost-Europa. reeks landen een in de topconferenties bevordert aspecten over een via Bestaande internationale organisaties als de WIPO (World Intellectual Property Organisation), ITU en OESO erkennen dat er behoefte is aan bestudering van de mogelijke gevolgen van de convergentie en aan acties met betrekking tot Internet en elektronische handel. Convergentie zesde was regelgevingscolloquium64 In ITU. tot sommige gevallen heeft dit al geleid overeenstemming of over minimumregels. Voorbeelden hiervan zijn de WIPO-verdragen van december 1996 over auteursrechten aanverwante rechten (het "WIPO Copyright Treaty" en het beginselen van van het de bepaalde thema het en 64 The Regulatory Implications of Telecommunications the Sixth Convergence. Chairman's Report Regulatory Colloquium on role of government in an era of Telecom deregulation, ITU, Geneve, 11-13 december 1996. the changing of "WIPO Performance and Phonograms Treaty") en de verklaring van Bonn van juli 1997. hebben De Raad van Europa werkt momenteel aan informatiemaatschappij die aspecten van de betrekking op mensenrechten, democratische waarden en de vrijheid van meningsuiting. De Raad verwacht resoluties over deze onderwerpen aan te nemen op de Vijfde Conferentie van Europese Ministers over het beleid inzake massamedia in Thessaloniki in december 1997. Baanbrekende mondiale akkoorden als de ITA (Information Technology Agreement), de MRA's (Mutual Recognition Agreements on conformity assessment) en het WTO/GATS-akkoord over basistelecommunicatiediensten (februari 1997) hebben ook bijgedragen tot een nieuw mondiaal perspectief inzake regelgevingskwesties. Het WTO-akkoord heeft echter uitdrukkelijk geen betrekking op de omroepsector. buiten Naarmate er meer van zulke akkoorden tot stand komen, wordt wellicht duidelijk dat hierin rekening meet warden gehouden met nieuwe factoren als convergentie en mondialisering, en met de gevolgen van deze veranderingen voor economieen de ge·industrialiseerde wereld. Zo kan Internet ertoe leiden dat kwesties die door verschillende instanties warden behandeld, elkaar gaan overlappen, en zijn er op dit moment nieuwe, minder conventionele partijen bij betrokken, zoals de Internet Society. 65 Bovendien zullen eventuele officiele beginselen en regels waarschijnlijk oak moeten uitgaan van een zekere zelfregulering door de bedrijfstak. belangrijke Gezien deze situatie is het wellicht praktischer om een internationale dialoog te starten met het doel oplossingen overeen te komen voor problemen wanneer deze zich als gevolg van technische, maatschappelijke en bedrijfsmatige ontwikkelingen voordoen. Zo'n opzet zou flexibel en open moeten zijn, zonder vaste tijdschema's en toegankelijk moeten zijn voor alle belangheb bende partijen (oak internationale organisaties), de verschillende lnternet-instanties (zeals de Internet Engineering Task Force en de Internet Advisory Board) en technische deskundigen. Deze internationale dialoog zou kunnen leiden tot het instellen van bepaalde werkgroepen, bijvoorbeeld voor specifieke onderwerpen als digitale handtekeningen, douanerechten en belastingzaken. Het algemene doel van zo'n proces zou kunnen zijn na verloop van tijd tot 65 De Internet Society is een non-gouvernementele professionele organisatie met als doel het bereiken van consensus over oplossingen die de vooruitgang van Internet bevorderen. een internationaal handvest voor wereldwijde communicatie te komen. De reikwijdte en de doelstellingen van een dergelijk handvest moeten nog warden vastgesteld. Vraag 8: De Internationale aspecten van convergentie In IV. 5 is een aantal lopende internationale activiteiten bezien die 'verband houden met convergentie zelf en met 'speciale factoren die erop van intel lectuele-eigendomsrechten elektronische handel. ·verder zijn de kansen belicht die convergentieonze. partners in Midden- en Oost Europa en,- nog ruimer beschOuWd, de ontwik kelingslanden van de wereld biedt. invloed zijn, zeals en Internet, (A) actie nodig op internationaal niveau? Is in de convergerende situatie verdere (8) Welke aanvullende stappen zijn mogelijk nodig om andere landen, in het bijzonder in Midden- en Oost-Europa, te ondersteunen bij het scheppen van omstandigheden waarbinnen men de huidige kansen kan benutten? 37 die zouden Hoewel dit Groenboek als doel heeft reacties uit te lokken en de discussie te stimuleren, en het er in deze fase nog niet om gaat standpunten in te nemen, warden in punt V. 1 hierna, op basis van de hiervoor gegeven analyse, enkele een beginselen genoemd kunnen gemeenschappelijke basis vormen voor een toekomstige aanpak voor de sectoren die betrokken zijn bij de convergentie. In punt V. 2 warden drie opties genoemd die naar het oordeel van de Commissie een stimulans kunnen zijn voor de discussie over de aanpassing bestaande van regelgevingsmodellen licht van de convergentie, waar een dergelijke aanpassing noodzakelijk is in het V. 1 Uitgangspunten voor een toekomstig regelgevingsbeleid in de bij de convergentie betrokken sectoren tot en Ongeacht de vraag of er wel of geen volledige komt, wijzen de stand convergentie technische de marktontwikkelingen, potentiele belemmeringen en de problemen op regelgevingsgebied die in dit Groenboek aan de orde zijn gesteld, alle in de richting van een veranderende situatie, waarin de beleids doelstellingen voor deze sectoren opnieuw moeten word en T oekomstige beslissingen moeten dus niet worden gebaseerd zijn op afgestemd op elk van de betrokken sectoren; zij moeten oak stoelen op een consensus over de uitgangspunten die ten grondslag kunnen liggen aan toekomstige actie. regelgevingskaders overwogen. volledig die In dit gedeelte geeft de Commissie vijf van dergelijke uitgangspunten, en zij nodigt uit tot het indienen van reacties hierop. 1. Regelgeving moet warden beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is om duidelijk gedefinieerde doe/en te bereiken. bij de van Gezien de snelheid, de dynamiek en het innovatievermogen de convergentie betrokken sectoren moeten overheden een aanpak vermijden die leidt tot overregulering of die er eenvoudig op gericht is bestaande regels in de telecommunicatie en mediasector uit te breiden naar gebieden en activiteiten die op dit moment praktisch niet aan regelgeving zijn onderworpen. Als er regels komen, moeten die zodanig zijn dat zij voldoen aan duidelijk ge·identificeerde 38 doelen en evenredig zijn met het belang van die doelen. 2. ledere toekomstige regelgevingsaanpak moet voorzien in de behoeften van de gebruikers. elk terwijl lager zijn, regelgevingskader moeten de Bij behoeften van gebruikers vooropstaan, dat wil zeggen dat de gebruikers hierdoor een ruimere keuze hebben, dat het niveau van de dienstverlening wordt verbeterd en dat de tegelijkertijd de prijzen rechten van de consument en het algemene belang volledig zijn gewaarborgd. Een dergelijke aanpak sluit geheel aan bij bredere ?eleidsdoelstellingen die een erkenning mhouden van de belangrijke rol die de betrokken sectoren moeten spelen bij de introductie van de informatiemaatschappij in het dagelijks leven van de burgers. 3. Bij bes/issingen over regelgeving moet de noodzaak en een voorspelbaar kader als uitgangspunt dienen. duidelijk van Regelgevers moeten ernaar streven een duidelijk en voorspelbaar kader te bieden waarbinnen het bedrijfsleven kan investeren. Wanneer zaken kunnen warden overgelaten aan de marktdeelnemers, moet dit duidelijk warden aangegeven. Wanneer er nieuwe activiteiten ontstaan waarvan onduidelijk is of en hoe deze moeten warden gereguleerd, moet dit warden verhelderd. Dit betekent niet dat het kader niet mag veranderen, maar dit moet wel gebeuren aan de hand van vooraf vastgestelde criteria, waarbij zoveel mogelijk de flexibiliteit om op een snel veranderende markt in te spelen op nieuwe ontwikkelingen, intact blijft. 4. Volledige dee/name moet geconvergeerde gewaarborgd. situatie in de warden van gebied concept op Overheden moeten er, uitgaande van het universele bestaande van dienstverlening telecommunicatie publieke omroepdiensten, naar streven te waarborgen dat iedereen in staat is deel te nemen aan de informatiemaatschappij. Convergentie zal in deze context naar verwachting nieuwe mogelijkheden bieden. het en 5. Onafhankelijke en regel gevende instanties zullen centraal staan in de convergerende situatie. doelmatige Hoewel deregulering de algemene trend is, vraagt de sterkere concurrentie als gevolg nadrukkelijk om van convergentie de doelmatige en onafhankelijke regelgevende instanties. Een onafhankelijke regelgeving is met name belangrijk wanneer de staat nog aandeelhouder bepaalde marktpartij. een van is V. 2 Optlee voor de ontwikkellng van regelgeving · Als wordt vastgesteld dat het met het oog op de convergentietrend noodzakelijk is veranderingen in te overwegen, kunnen er vele wegen zijn om tot een dergelijke aanpassing te komen regelgevingsaanpak algemene de Een succesvolle aanpak vereist waarschijnlijk meer dan alleen het totstandbrengen van een flexibel kader voor nieuwe typen diensten. Daarnaast is het van zeer groat belang dat er een planning komt om het bestaande kader aan te passen in een zodanig tempo dat eerlijke, niet-discriminerende marktomstandigheden in fasen gewaarborgd blijven en dat de alle belangen van de gebruikers worden beschermd. kan De snelheid waarmee en de wijze waarop de verandering wordt begeleid, vormen de kern van de vraagstukken betreffende de overgang. Dit Groenboek tijdschema geen voorstellen. De Commissie verwacht echter dat de discussie zich zal toespitsen op drie ten aanzien van de fundamentele opties ontwikkelingen op regelgevingsgebied, hoewel deze is als volledig en lijst niet bedoeld aanvullingen zeker mogelijk zijn. exact Optie structuren 1: Voortbouwen op bestaande gehandhaafd. telecommunicatie In deze situatie blijven de bestaande verticale Dit regelgevingsmodellen betekent dat er verschillende regels · gelden voor de en sectoren in mindere mate - audiovisueel/omroep, en - voor de uitgeverij- en de IT-sector. Deze bestaande kaders op EU- en nationaal niveau zouden dan op basis van gevestigde beginselen op ad hoc-basis, voornamelijk op nationaal niveau, worden uitgebreid om te voorzien in de eisen van de markt en de opkomst van nieuwe technieken en diensten. Per geval zou warden beslist onder welk regime specifieke activiteiten vallen aan de hand van Voorzover interpretatiebeginselen. normale noodzakelijk kan de caordinatie op Europees niveau warden versterkt om te voorkomen dat versplintering van de markt optreedt doordat nationale voorschriften in verschillende lidstaten op verschillende wijzen warden toegepast op nieuwe diensten. Het tempo van de veranderingen zou bepaald innovatie en de warden door dat van de 39 zou het doeltreffendheid van de concurrentie. Op deze wijze kunnen reageren op de veranderende marktsituatie en kan een nieuwe deregulerings/reguleringsronde warden vermeden. regelgevingskader leiden Deze aanpak zou in de naaste toekomst weinig veranderingen vergen en zou op doelmatige tot een voorspelbaar wijze kunnen terwijl regelgevingskader voor tegelijkertijd er ongerechtvaardigde word en opgeworpen op de interne markt. Wei bestaat het risico dat bepaalde ongewenste situaties die vandaag de dag investeringen in de weg staan, blijven voortbestaan. voorkomen hindernissen investeringen, wordt dat Het tempo en de omvang van de veranderingen zou zonder coordinatie op Europees niveau het gevaar met zich mee kunnen brengen dat er aanzienlijke nieuwe drempels de lidstaten ontstaan en dat de overgang naar de informatiemaatschappij wordt vertraagd. tussen Optie 2: Een afzonderlijk rege/gevingsmodel ontwikkelen voor nieuwe activiteiten, dat dan naast de regelgeving voor telecommunicatie en omroep zal bestaan en de activiteiten traditionele diensten die Dit zou betekenen dat lidstaten een categorie nieuwe zouden grenzen definieren overschrijden en daarvoor afzonderlijke regels vaststellen, althans voorzover er regels nodig zijn. Op deze wijze zou een gecoordineerde aanpak kunnen warden ontwikkeld voor veel hoogwaardige diensten die kenmerkend zijn voor de convergerende marktsituatie, doordat een nieuwe categorie van diensten wordt ingevoerd bestaande regelgevingskaders voor telecommunicatie en dat omroep. Dit scheidslijnen of transmissiemedium zijn gebaseerd, verdwijnen, traditionele terwijl telecommunicatie- omroepactiviteiten geleidelijker kan warden aangepast. neerkomen techniek erop op zou die kader naast voor het de de en is diensten met een minder De voornaamste moeilijkheid hierbij te bepalen wat thuishoort in de nieuwe categorie van strenge regelgeving en wat aan de traditionele strengere regelgeving onderworpen blijft. Een mogelijke aanpak is bepaalde soorten diensten, zoals web tv, voorwaardelijke of toegangssystemen te definieren als zijnde noch telecommunicatie noch omroep. De ervaring in de telecommunicatiesector met het afbakenen van geliberaliseerde diensten uitsluitend door vast te stellen wat nog tot het monopoliegebied blijft behoren, heeft al laten zien welke moeilijkheden zo'n aanpak meebrengt. Internet Optie 3: Geleidelijk een nieuw regelgevings model /nvoeren dat voor a/le bestaande en nieuwe diensten zal ge/den Deze optie is de meest drastische. Zij vereist een fundamentele herijking en hervorming van de bestaande regelgevingskaders. teneinde aangepast Dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat er een heel pakket nieuwe wetten moet komen, maar wel dat bezien wordt hoe bestaande kaders de kunnen warden flexibiliteit te vergroten, tegenstrijdigheden weg te nemen en meer evenwicht binnen en tussen sectoren te bereiken, zonder dat dit ten koste gaat van de doelstellingen van algemeen belang. In plaats van een kader dat alleen geldt voor sommige diensten (zeals voorgesteld in optie 2), wordt er een kader ontwikkeld dat voor alle sectoren geldt. die binnen Deze optie vereist een brede definitie van communicatiediensten, het communautaire rechtsbestel in de plaats moet komen van de categorieen telecommunicatie- en audiovisuele diensten. Het nieuwe kader moet aan de eis voldoen, aangezien bij een dergelijke ruime definitie de zwaarte van de regelgeving aangepast meet warden aan de aard van de dienst en de bereikte mate van mededinging. van evenredigheid Deze optie lijkt wellicht al te ambitieus. Ze hoeft echter niet tot een abrupte wijziging of breuk te leiden. De aanpak kan geleidelijk gestalte krijgen, beginnend met prioritaire gebieden waar een consequente regelgevingsaanpak vereist is (bijvoorbeeld kwesties betreffende de exploitatie tot netwerken). Een ander van of toegang wezenlijk aspect van deze aanpak zou zijn dat er voldoende ingeruimd voor de overgang van het oude naar het nieuwe bestel. tijd wordt 40 , Vraag 9:'tlltgangapuntijn en· mogellJke aanpak van de regelgevlng voor convergentle In hq9tcistvk V is. · een aantal belangrijke uitgangspunten. voor. het beleid. beschreven die aan de toekomstige regelgevingsopzet voor de convergerende situatie ten grondslag zouden liggen. Verder zijn drie mogelijke kunnen manieren om de bestaande regelgevingskaders in de verschillende sectoren aan hedendaagse aan te ontwikkelingen. voorgesteld passen de sectoren (A) Welke invloed heeft convergentie op de beginselen van de toekomstige regelgeving voor de telecommunicatie, media en informatietechnologie, en zouden die beginselen aangepast moeten worden in het licht van de convergentie? (8) Als convergentie aanpassing van de bestaande regelgevingsopzet vereist, dient die aanpassing dan: (i) gebaseerd te zijn op de bestaande kaders en daarop waar passend voort te bouwen, in plaats van geheel nieuwe te ontwikkelen? kaders (ii) te werken met een nieuw kader voor veel on line- en interactieve diensten, naast de kaders die er al zijn voor de traditionele telecommunicatie- en omroepactiviteiten? of (iii) gericht te zijn op het ontwikkelen van een samenhangend kader met een regelgevings aanpak die voor alle drie de sectoren soortgelijk is? V. 3 ~l)dscllema. voor toekomstige actie Voor de vervolgactiviteiten is het onderstaande globale schema voorzien: • Een openbare raadplegingsperiode van vijf maanden ( december 1997 tot en met april 1998). • Een verslag van deze openbare raadpleging zal in juni 1998 gereed zijn. • In het tweede kwartaal van 1998 nemen de Raad en het Europees Parlement naar verwachting resoluties over deze materie aan. • Uitgaande van deze Commissie Convergentie gereed kunnen hebben. 1998 eind resoluties zou de een Actieplan • Het reeds aangekondigde telecommu- nicatieonderzoek wordt in 1999 uitgevoerd. Tussen deze mijlpalen door speelt zich een aantal belangrijke activiteiten op mediagebied af. vooraanstaande De is gebied deskundigen Oreja-Groep audiovisueel van op rapportage wordt bijeengekomen; hun in september 1998 verwacht. Een grate conferentie over dit thema is gepland voor april 1998 in Birmingham, onder gezamenlijke auspicien van het Britse voorzitterschap en de Commissie. v. 4 s1ot¥10ordr,: ·· In dit Groenboek is het verschijnsel van convergentie geanalyseerd en is nagegaan wat de implicaties hiervan kunnen zijn voor de bestaande regelgevingskaders voor de sectoren telecommunicatie, media informatie technologie. en De implicaties van deze ontwikkelingen zijn verreikend. Bij convergentie gaat het niet zozeer om techniek als wel om diensten, nieuwe manieren van zakendoen en wisselwerkingen met de samenleving. De in dit Groenboek beschreven veranderingen zouden de kwaliteit van het bestaan van de Europese burger aanzienlijk kunnen verhogen, kunnen bijdragen tot de integratie van de regio's aan de rand van de Unie met de meer centraal gelegen economie~n en het bedrijfsleven in staat kunnen stellen effectiever te concurreren op de nationale en wereldmarkten. De opkomst van nieuwe en de ontwikkeling van bestaande diensten resulteren naar verwachting informatiemarkt, in uitbreiding van de openen nieuwe communicatiewegen naar de burger en bieden ruimte aan het rijke culturele erfgoed, de scheppende krachten van Europa. innovatievermogen totale het en Het wereldwijde karakter van de hedendaagse communicatieplatforms, met name Internet, levert een sleutel die de deur naar de verdere integratie van de wereldeconomie zal openen. Dit biedt nieuwe kansen en uitdagingen niet alleen voor de Europese Unie maar ook voor onze buren in Midden- en Oost-Europa, het Middellandse-Zeegebied en, in nog grater verband, de ontwikkelingslanden. Tegelijkertijd maken de bescheiden kosten van een site op het World Wide Web het ook voor kleine bedrijven mogelijk zich regionaal en wereldwijd te presenteren, terwijl de consument profijt kan hebben van het ruimere aanbod aan goederen en diensten. Mondialisering wordt zonder twijfel een toekomstige economische ontwikkeling - de situatie in Europa wijkt wat dat betreft niet af van de ontwikkelingen die overal elders op de wereld waarneembaar zijn. centraal thema de in Als Europa deze verschuivingen kan benutten te cre~ren waarbinnen het om een situatie veranderingsproces maar integendeel bevorderd wordt, scheppen we daarmee een sterke stimulans voor nieuwe banen, uitbreiding van de keuze voor de geremd niet consument en bevordering van de culturele verscheidenheid. Slaagt Europa daarentegen niet of niet snel genoeg in die opzet, dan bestaat er een reeel gevaar dat onze bedrijven en burgers genoegen moeten nemen met de 8- wegen van een informatierevolutie die overal ter wereld door bedrijfsleven, consumenten en overheden wordt aangegrepen om de eigen positie te versterken. voordat discussie Het betreft hier een ingewikkelde materie die veel nieuwe vereist communautaire initiatieven voorgesteld kunnen warden. Het doel van dit Groenboek is over het onderwerp zo'n discussie op gang te brengen en alle warden uitgenodigd eraan deel te nemen. We hopen dat deze discussie diepgaand en verreikend zal zijn. De uitkomsten van deze openbare raadpleging warden in een mededeling van de Commissie. juni 1998 gepubliceerd belanghebbende partijen in Dit Groenboek vormt een stap op de weg naar het benutten van convergentie bij de sociale en economische ontwikkeling van Europa. De in juni te publiceren mededeling met de uitkomsten van de openbare raadpleging zal het Europees Parlement, de Raad van Ministers, het Economisch en Sociaal Comite en het Comite van de Regio's in staat stellen politieke besluiten te nemen en duidelijke doelstellingen voor het toekomstige beleid te bepalen. In de beleidsontwikkeling van de Europese Unie op communicatiegebied geeft dit Groenboek de aanzet tot een nieuwe fase; het vormt een van de hoekstenen van het brede kader dat de ontwikkeling van de informatiemaatschappiJ moet gaan ondersteunen. Het fundament wordt hierbij geleverd door de bestaande kaders voor (voortgekomen uit het zo telecommunicatie belangrijke Groenboek over telecommunicatie uit 198766en voor de media (voortgekomen uit diverse de Gemeenschap). Dit Groenboek bouwt voort op die alle belanghebbenden de gelegenheid hun mening te geven over de toekomstige vorm van de regelgeving voor de bij convergentie betrokken sectoren geliberaliseerde de communicatiemarkt die ons na 1998 te wachten staat. wetgevingsinitiatieven verworvenheden biedt van op en Deze eerste stap is bedoeld als wegbereiding voor de ontwikkeling van een passend regelgevingskader, dat het mogelijk moet gaan maken ten volle profijt te trekken van de kansen die de informatiemaatschappij Europa en zijn burgers bij de aanvang van de 21 ste eeuw biedt. 66 COM(87) 290 def. 41 IJLAGE·. ·9•11·,g,lgevi. ng'. telecommunicatiemarkt is met name gericht op drie hoofddoelen: In deze bijlage regelgevingssituatie is de beschreven zeals die nu binnen de Europese Unie geldt voor de telecommunicatie- en de mediasector, waarbij opgemerkt zij dat voor het informatietechnologieveld geen regelgeving be- staat. De telecommunicatieregelgeving op de weg naar totale liberalisering - - - het wegnemen van hindernissen die binnen de interne markt investeringen en innovaties in de weg zouden kunnen staan; de voorwaarden ontwikkeling van pan-Europese netwerken en diensten bevorderen; scheppen die het handhaven van een vastgesteld niveau van de gebruikersdiensten. Een duidelijk kader voor effectieve concurrentie binnen de gehele Europese Gemeenschap is nu ontwikkeld en de omzetting in nationale wetgeving verkeert in een vergevorderd stadium. De overgang van monopolieposities naar vrije concurrentie, die vanaf 1998 een feit moet zijn, gaat gepaard met een fundamentele herziening de regelgeving van telecommunicatiesector. Er zijn bijvoorbeeld regels overeengekomen met de termijnen verschillende waarbinnen zijn, liberaliseringsstadia evenals belangrijke aspecten die in alle nationale gelijkluidend moeten zijn ten aanzien van punten als: de voltooid moeten regelgevingskaders de in - - - voorwaarden voor toegang tot de markt (bijvoorbeeld gemeenschappelijke regels voor vergunningen, procedures, termijnen en voorwaarden voor gegadigden); diensten van van instandhouding algemeen belang (bijvoorbeeld een kader dat de levering van universele diensten waarborgt en aangeeft wat de rechten van tot de consument zijn met betrekking bijvoorbeeld spraaktelefonie; en regels voor de bescherming van gegevens en privacy); interoperabiliteit van interconnectie en diensten en netwerken alsook een eerlijke schaarse middelen toewijzing (bijvoorbeeld en frequentiebanden). nummerbereiken van Een fundamenteel uitgangspunt was hierbij de eis de regelgeving te beperken tot het minimum dat nodig is om het algemeen belang veilig te stellen en nieuwe gegadigden een effectieve toegang tot en concurrerende uitgangspositie op de markt te bieden. Het zwaartepunt van het regelgevingskader voor de telecommunicatiesector ligt bij de regels aangaande netwerken en het dienstenaanbod (waaronder aspecten verband houdend met het algemeen belang) en niet bij de inhoud die via die netten wordt getransporteerd. De bestaande regelgeving binnen de gemeenschappelijke 42 De WTO/GATS-overeenkomst over basis telecommunicatiediensten, die op 15 februari 1997 is gesloten, is volledig in overeenstemming met het regelgevingskader van de EU voor deze sector. Oat geldt niet alleen voor de data die zijn vastgesteld voor de liberalisering, maar ook voor de beginselen die ten grondslag liggen aan de regelgeving. De overeenkomst heeft geen betrekking op omroepactiviteiten en is uitsluitend van toepassing op telecommunicatie(transport) diensten. "lnhoud"67 die via telecommunicatie diensten kan warden overgebracht, valt niet onder de overeenkomst. Regelgeving in de audiovisuele sector ten van doel, diensten Op communautair niveau heeft de huidige regelgeving op audiovisueel gebied het vrije verkeer in overeenstemming met Artikel 59 van het Verdrag. Het is een voorbeeld van de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, dat inhoudt dat alleen gemeenschappelijke wetgeving wordt ingevoerd als dat absoluut noodzakelijk is om een in het Verdrag vastgelegde doelstelling te bereiken. De nationale regelgevingen zijn op elkaar afgestemd voorzover dat nodig is om b~lemmeri~gen ten gevolge van onderlinge in het d1screpant1es weg algemeen belang is. te nemen en dit In het verleden heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat, omdat er geen harmonisatie op lidstaten hun communautair niveau bestaat, nationale regels ook kunnen opleggen op dienstenleveranciers uit andere lidstaten, mits regels het nationale algemeen belang die tot basis 67 De verplichtingen van de EU in het kader van het GATS met betrekking telecommunicatiediensten hebben geen betrekking op de economische activiteit die ?estaat uit het leveren van inhoud die voor het transport 1s aangewezen op telecommunicatie. Op deze levering van inhoud zijn de specifieke voorschriften van toepassing die de EG heeft vastgesteld voor andere relevante sectoren. De EG is geen GA TS-verplichtingen aangegaan inzake audiovisuele/omroepdiensten. Met het oog op de bescherming van culturele waarden ten aanzien van audiovisuele diensten ook gelden enkele van uitzonderingen meestbegunstigde naties. beginsel het op beogen en in verhouding staan tot dat belang68. Deze jurisprudentie heeft geleid tot aanvaarding van het voornaamste communautaire instrument op dit gebied, de richtlijn Te/evisie zonder grenzen, die de nationale regelingen op een houdend met aantal omroepdiensten reclame, telewinkelen, bescherming van sponsoring, van minderjarigen, openbare orde, weerwoord, Europese van programma's) coordineert. (jurisdictiecriteria, bevordering terreinen verband recht Deze richtlijn is gebaseerd op het beginsel dat het gezag over een omroeporganisatie berust bij het "land van vestiging". Deze opzet heeft inmiddels zijn bruikbaarheid in de omroepwereld. Onlangs is een aanvullende richtlijn 70 bewezen69 aangenomen bij de oorspronkelijk uit 1989 daterende tekst, teneinde het wettelijke kader in lijn te brengen met de ontwikkelingen op audiovisueel gebied. Deze nieuwe richtlijn moet uiterlijk eind 1998 zijn omgezet in nationale wetgeving - de Commissie zal erop toezien dat de lidstaten zich er strikt aan houden. Ook in de gewijzigde tekst is een aantal zaken overgelaten aan de lidstaten zelf. Een daarvan is het vergunningensteisel, waarvan men meende dat verschillen op dit punt het goede functioneren van de interne markt, bijvoorbeeld het vrije verkeer van televisie-uitzendingen, niet in de weg zouden staan. De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat omroeporganisaties binnen hun grenzen voldoen aan de in de Richtlijn vastgelegde minimumregels, maar ze mogen lid 3, van het [overeenkomstig Artikel 189, Verdrag] zulke verplichtingen op nationaal niveau moet warden voldaan. zelf beslissen hoe aan het van nog twee grenzen aspecten Deels ter aanvulling van de richtlijn Televisie zonder acties zijn ondernomen, gericht op verduidelijking van "Europese juridische audiovisuele landschap". In 1993 heeft de Raad een richtlijn aangenomen over de coordinatie van bepaalde regels aangaande auteursrecht en van in naburige satellietomroep en doorgifte via de kabel 71 , en recentelijk heeft de Commissie een richtlijn over de rechtsbescherming van voorwaardelijke toegangsdiensten voorgesteld 72 rechten geval het. tot van door regels die rassenhaat). zoals materiaal Afgezien bovengenoemde de communautaire initiatieven heeft de regelgeving op audiovisueel gebied voornamelijk een voor karakter. De nationaal audiovisuele diensten gelden, zijn in het algemeen hetzij verplichtingen (bijvoorbeeld die van een evenwichtige programmering), hetzij verboden (bijvoorbeeld op bepaalde soorten dat programmamateriaal, aanspoort Eventuele in de praktijk veelal verplichtingen warden gedragen publieke traditionele de omroepen, al verschilt deze situatie enigszins van land tot land. De bestaande regelgeving is deels gebaseerd op de hoge penetratiegraad van televisie. Het is duidelijk dat de regelgeving van moet evenredigheid en in een digitaal tijdperk moet zij met de tijd meegaan. In de praktijk gebeurt dat ook. Dit betekent dat voor satelliettelevisie of betaaltelevisie via de kabel in het algemeen een wat lichter regime passend zou kunnen zijn dan dat voor de kosteloze televisie-uitzendingen via de ether - het medium met de hoogste penetratieg raad. beginsel voldoen aan het Uitgeverij- en IT-sector reg els De uitgeversbranche werkt met minder sectorspecifieke de en de audiovisuele en telecommunicatie- omroepsector. Bovendien legt de regelgeving nieuwe deelnemers minder in de weg in de vorm van officiele vergunningen, hoewel er oak voor deze sector strenge regels gelden. dan pluraliteit, aangaande Diverse eisen die te maken hebben met het veiligstellen van het algemeen belang gelden voor zowel omroep als uitgeverij (en in het bijzonder de pers). Voorbeelden hiervan zijn regels buitenlands eigendom en recht van weerwoord. De naleving van deze beginselen wordt in de uitgeverijsector echter vooral gewaarborgd door zelfregulering, namelijk controle door "eigen" instanties, zoals raden voor de pers of gedragscodes, terwijl de regelgevende instanties op het gebied van de omroep grotere bevoegdheden hebben. Verder gelden veel regels met betrekking tot goede zeden, reclame, laster, privacy, bescherming van de intellectule eigendom en toegang tot overheidsdocumenten de uitgeverijsector. voor ook 68 Zaak nr. C52/97 van 18/3/80 Procureur des Konings tegen Marc J. V. C. Debauve. 69 Zie "hettweede verslag over de toepassing van Richtlijn 89/552/EEG", COM (97)523 def. van 24. 10. 1997. 70 Richtlijn 97/36/EG tot wijziging van Richtlijn 89/552/EEG, de Richtlijn "Televisie zonder grenzen", van 30. 6. 97, PB L 202, 30. 7. 97, bl. 60. 93/83/EG, PB L 248, 1. 10. 1993. 72 COM (97) 356 def. van 9. 7. 1997 71 43 In de informatietechnologie- en programmatuur branche bestaat van meet af aan nog minder sectorspecifieke regelgeving, al geldt ook hier een aantal horizontale regels ten aanzien van exportverg unn in gen, elektromag netische interferentie, consumentenbescherming en de algemene beginselen van vrije concurrentie. dan met informaticasector Internet wordt meer gezien als verbonden met de de telecommunicatie waarvan ze de infrastructuur gebruikt. Terwijl het net waarover veel van het lnternet-verkeer plaatsvindt, aan gedetailleerde regels is onderworpen, zijn de opzet, het beheer en de toewijzing van middelen binnen Internet vooral een zaak van bedrijfsleven en gebruikers. De Gemeenschap heeft initiatieven van die zijde om schadelijke en illegale inhoud van Internet (en meer in het algemeen de media) te weren, actief ondersteund 73. Mogelijk komt er verandering in deze situatie, met name op essentiele punten als naamgeving en adressering, maar tot dusver is er weinig sectorspecifieke regelgeving met betrekking tot Internet in Europa 74. 73 Op. cit. voetnoot 28, zie Groenboek over de bescherming van minderjaringen en de menselijke waardigheid in de context van de audiovisuele en informatiediensten, COM (96) 483, 16. 10. 1997, en Mededeling over illegale en schadelijke inhoud op het Internet, COM(96) 487, 16. 10. 1997. 74 Dit staat in tegenstelling tot de aanpak in Singapore, Vietnam of China, waar beperkingen zijn opgelegd. 44 ISSN 0254-1513 COM(97) 623 def. DOCUMENTEN NL 04 05 15 16 Catalogusnummer CB-C0-97-701-NL-C ISBN 92-78-28998-1 Bureau voor ofliciclc puhlikatics <lcr Europcsc ( icmccnschappcn L-2985 Luxemburg