title: Los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único - Libro Verde

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text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 10. 06. 1997 COM(97)283 final LOS SISTEMAS COMPLEMENTARIOS DE PENSIONES EN EL MERCADO ÚNICO LIBRO VERDE (presentado por la Comisión) LOS SISTEMAS COMPLEMENTARIOS DE PENSIONES EN EL MERCADO ÚNICO ÍNDICE INTRODUCCIÓN Y RESUMEN CAPÍTULO I SITUACIÓN DEMOGRÁFICA Y ECONÓMICA A. Actual evolución demográfica B. Consecuencias de los cambios demográficos sobre el presupuesto destinado a los sistemas públicos de pensiones. C. Actual estructura de los sistemas de pensiones D. Conclusión CAPÍTULO II LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y LOS MERCADOS DE CAPITALES DE LA UNIÓN EUROPEA A. Volumen de los fondos de pensiones de la UE B. Cómo se invierten los fondos de pensiones y de las entidades de seguro de vida de la UE C Rentabilidad de los activos de los fondos de pensiones D. Consecuencias de las diferencias en las tasas de rendimiento E. ¿Es posible indebidos? lograr mayores rendimientos sin incurrir en riesgos F. ¿De qué modo pueden los mercados de capitales de la UE absorber el futuro aumento de los fondos de pensiones y de los seguros de vida de laUE? CAPÍTULO III NORMAS CAUTELARES ADAPTADAS AL MERCADO ÚNICO A. Papel que desempeña la supervisión de los fondos de pensiones y de los seguros de vida, y de los gestores de esos fondos Pregunta: ¿Coinciden los interesados en que estos extremos constituyen una base apropiada de regulación? B. Efectos del exceso de normas sobre las inversiones de los sistemas de pensiones de segundo nivel C Normas sobre las inversiones de las entidades de seguro de vida, integradas en el tercer nivel D. ¿Deben existir normas comunitarias similares para los sistemas de segundo y de tercer nivel? E. Gestores de fondos de pensiones F. Qué medidas aplicar CAPÍTULO IV FACILITAR LA LIBRE CIRCULACIÓN DE TRABAJADORES A. Consideraciones generales B. Obstáculos vinculados a los sistemas de pensiones complementarios que impiden la libre circulación de trabajadores C. Posibles soluciones I 1 1 1 2 9 10 10 11 11 12 13 14 17 17 17 17 19 20 21 22 24 24 24 28 ¿i CAPITULO V IMPORTANCIA DEL RÉGIMEN IMPOSITIVO PARA LOS SISTEMAS DE PENSIONES COMPLEMENTARIOS A. Consideraciones generales B. Cómo evitar la doble imposición C. Argumentos en favor de un enfoque común Cuadro I Grado de cobertura - 2o Nivel Cuadro II Activos de los fondos de pensiones, en cifras absolutas y en % del PIB(1993) Cuadro III Activos de las entidades de seguro de vida, en cifras absolutas y en % del PIB (1995) Cuadro IV Distribución de los activos de los fondos de pensiones (2o nivel), en % sobre el total de activos (1994) Cuadro V Distribución de los activos de las entidades de seguro de vida (3er. nivel), en% sobre el total de activos (1994) Cuadro VI Diferencia entre las tasas de rendimiento de las acciones y la renta fija Cuadro VI a Tasas de rendimiento reales (% anual) (1967-1990), en moneda nacional Cuadro VI b Prima de rendimiento de los mercados de acciones frente a los mercados de la deuda (% anual) (1981-1995) en moneda nacional Cuadro VI c Tasas de rendimiento reales (% anual) de los mercados de E. E. U. U. , británico y belga Cuadro VII Fondos de pensiones 1984-1993. Tasas medias de rendimiento, volatilidad y ratio rendimiento-riesgo Cuadro VIII Volumen de los mercados de valores (acciones nacionales) (1996) Cuadro IX Resumen de las normativas nacionales sobre las carteras de inversión de los fondos de pensiones (2o nivel) Cuadro X Normas comunitarias sobre las inversiones de las entidades de seguro de vida Cuadro XI Resumen de las normativas nacionales relativas a las entidades de seguro de vida (3er. nivel) Cuadro XII Activos de los planes de seguro colectivo, en porcentaje sobre los activos de los sistemas de pensiones del 2o nivel (1994) Cuadro XIII Fondos de pensiones frente a seguros de vida Notas 30 30 31 32 35 36 37 38 39 40 40 41 42 43 44 45 46 47 47 48 50 ( b INTRODUCCIÓN Y RESUMEN El pago de pensiones es un aspecto fundamental de la protección social en la Unión Europea, como queda claro en la comunicación de la Comisión sobre Protección Social. El presente documento, basándose en dicha comunicación, desarrolla toda una serie de ideas en torno a determinados aspectos de los sistemas complementarios de pensiones. En la actualidad, por cada jubilado de la UE existen 4 trabajadores que financian su pensión. En el 2040, ese número de trabajadores será inferior a 2. Esta previsión se basa en la mayor longevidad y el descenso de las tasas de natalidad que experimenta Europa. La media de nacimientos por cada mujer ha descendido en Europa, pasando de 2,5 en 1965 a 1,8 en Francia y el Reino Unido, y a menos de 1,5 en Alemania, Italia y España. Este fenómeno no se circunscribe a la UE, sino que, en mayor o menor medida, se da también en la mayoría de los países desarrollados. En la UE, las pensiones públicas se pagan fundamentalmente con cargo a los ingresos corrientes (sistema de reparto). Actualmente, en general, no existen fondos de inversiones específicamente destinados a las pensiones públicas. Si las actuales políticas en materia de pensiones no se modifican, inevitablemente se producirá un incremento del gasto público por ese concepto, para hacer frente al aumento del número de personas jubiladas. En estos momentos, las pensiones públicas suponen el 10% del PIB. Si no se introducen aumentado considerablemente en el 2030. Será difícil para los Estados miembros hacer frente a este aumento de la demanda, teniendo en cuenta que, en la Unión Europea, el gasto público ya es elevado y que existe un compromiso de rigor presupuestario. ese porcentaje variaciones sistema, habrá en el Algunos Estados miembros ya han emprendido la sostenibilidad de las pensiones públicas, y se están estudiando aún nuevas reformas. Actualmente, las pensiones públicas (primer nivel) constituyen el grueso de los pagos de la necesidad de mantener el nivel de renta tras la jubilación pensiones (88%), pero probablemente hará que cobren mayor importancia las demás fuentes básicas de financiación de las prestaciones de jubilación: reformas para garantizar sistemas de pensiones vinculados a empresas o sistemas de empleo • (segundo nivel); sistemas de pensiones individuales, por lo general contratados con • entidades de seguro de vida (tercer nivel). La Comisión es de todo punto consciente de que las medidas que se analizan en el presente documento en relación con los sistemas del segundo y el tercer nivel no constituyen, en modo alguno, una panacea para hacer frente a los problemas que se prevé suscitará el cambio demográfico. Los sistemas de seguridad social de los Estados miembros seguirán sufragando el grueso de los pagos de pensiones, haciendo hincapié en la solidaridad intergeneracional y dentro de una misma generación. Con arreglo al principio de subsidiariedad, corresponde a los Estados miembros decidir qué función asignan a cada una de esas tres fuentes de previsión en la financiación de las prestaciones de jubilación. Pueden alterar el equilibrio entre las distintas fuentes las pensiones públicas o las normas que regulan directamente, modificando te estableciendo la obligatoriedad de los sistemas de empleo, o indirectamente, ofreciendo incentivos fiscales. No obstante, ante la existencia y previsible crecimiento de los sistemas complementarios de capitalización, el Libro Verde analiza de qué modo puede el mercado único hacer que estos sistemas funcionen con mayor eficiencia. Contrariamente a lo que ocurre con los sistemas públicos, en su mayoría, los sistemas de segundo y tercer nivel siguen un modelo de capitalización: es decir, están cubiertos por activos que se invierten para financiar los futuros pagos de pensiones2. Pese a que la contribución de estos sistemas al total de pagos en concepto de pensiones es actualmente relativamente pequeña, los fondos invertidos para hacer frente a los futuros los sistemas compromisos en materia de pensiones son enormes: en 1993, complementarios habían invertido 1,200 billones de ecus; de los 1,600 billones de activos vinculados a seguros de vida, una parte pequeña, pero significativa, está destinada al pago de pensiones. En el futuro, se prevé que estos importes seguirán incrementándose. Incluso si, en todos los Estados miembros, los sistemas del segundo nivel sólo aumentaran hasta alcanzar la mitad de la cobertura actualmente existente en los Países Bajos y el Reino Unido (los Estados miembros que en estos momentos ofrecen el mayor grado de cobertura), estos fondos se situarían en los 3 billones de ecus. El crecimiento de estos fondos es uno de los factores que pueden contribuir a mantener el nivel de las prestaciones de jubilación. Estos fondos representan una oportunidad para la economía de la UE. El Libro Verde examina el modo de obtener esos beneficios a través del mercado de capitales de la UE, atendiendo, especialmente, al favorable impacto de la implantación de la Unión Económica y Monetaria. Cómo lograr absorberlos supone un reto. En la actualidad, los sistemas de empleo y las entidades de seguro de vida de la mayoría de Estados miembros invierten gran parte de sus activos en deuda pública nacional. Dado el compromiso de los Estados miembros de cara a conseguir la estabilidad financiera, muy probablemente la capacidad de crecimiento de los instrumentos de deuda pública será limitada. En consecuencia, para que el mercado de capitales europeo pueda absorber el aumento de fondos, es probable que aumente la oferta de acciones y de renta fija del sector privado. Esto transformará dicho mercado, debido, sobre todo, al incremento de la oferta de capital a largo plazo, repercutiendo positivamente en la industria y la infraestructura europea. Algunas de las normas de supervisión cautelar que los Estados miembros aplican actualmente a estos fondos transcienden lo objetivamente necesario e impiden la libre circulación de capitales en el mercado único. La necesidad de una supervisión cautelar, que garantice que los fondos de pensiones y las entidades de seguro de vida puedan hacer frente a sus futuros compromisos en materia de pensiones, es obvia. Esa supervisión no debe perder fuerza. Uno de los objetivos del Libro Verde es analizar las desmesuradas cómo mantener la seguridad de las prestaciones, eliminando restricciones actuales y permitiendo, al mismo tiempo, el desarrollo de un auténtico mercado único de fondos de pensiones, en interés de los actuales y los futuros pensionistas. La experiencia demuestra que otros métodos de supervisión pueden proporcionar una seguridad equivalente. Estos otros métodos presentarían dos ventajas adicionales: Id -serían compatibles con la libre circulación de capitales y favorecerían el desarrollo del mercado de capitales de la UE, que estaría dotado de mayor liquidez que los mercados nacionales individuales; y -permitirían a los fondos de pensiones invertir una mayor proporción de sus activos en toda una serie de instrumentos financieros a largo plazo, como, por ejemplo, acciones, en función de la estructura de sus obligaciones. Esta estrategia podría incrementar el rendimiento de las inversiones de los fondos de pensiones, puesto que, en general, ese tipo de instrumentos ha venido teniendo una rentabilidad más elevada que la deuda pública. la UE pudieran aumentar su actual Este último aspecto podría ser significativo. Es posible que muchos fondos de pensiones de tasa de rendimiento diversificando y aprovechando las ventajas de un mercado único de inversión. Incluso un incremento relativamente modesto de la tasa de rendimiento obtenida a lo largo de una vida laboral típica podría suponer una gran diferencia en los pagos de pensión o en la aportación necesaria para financiar una determinada pensión. La reducción del coste que la financiación de una determinada pensión representa para las empresas repercutiría positivamente en la creación de empleo. La Comunidad está comprometida en el empeño por aumentar el empleo en la Unión. Este compromiso ha quedado plasmado en el Pacto de Confianza de la Comisión y en la estrategia para el empleo acordada en el Consejo Europeo de Dublin. Es preciso subrayar que el presente Libro Verde no pretende apoyar la inversión de los fondos de pensiones en acciones o en cualquier otro tipo de activos. Plantea, sin embargo, que se debe dotar a los gestores de dichos fondos de facultades discrecionales para que inviertan en los activos que consideren más apropiados para cada fondo y que esa libertad ha de ejercerse en el marco del mercado único. Como es lógico, esta libertad no puede ser absoluta, sino que debe sustentarse en normas cautelares y estar sujeta a supervisión. La Comisión está comprometida en el empeño de velar por que no disminuya la protección de los fondos de pensiones. La prudencia es especialmente importante en el caso de las acciones, dada la mayor volatilidad de estos activos a corto plazo. La Comisión estudia actualmente otros posibles métodos de supervisión compatibles con el mercado único. El Libro Verde destaca, asimismo, la necesidad de ratificar el derecho de los gestores autorizados de fondos de inversiones a ofrecer sus servicios en otros Estados miembros. De este modo, los propios gestores podrían beneficiarse de las ventajas de un mercado único, pero, además, el aumento de la competencia reduciría, previsiblemente, los costes y movería a los gestores a mejorar su actuación. Como consecuencia, aumentaría la rentabilidad de las inversiones, en beneficio de los partícipes de los fondos de pensiones. Promover la movilidad de los trabajadores dentro de la Unión es un objetivo fundamental de la Comunidad. Sin embargo, aunque existen acuerdos sobre las legislación pensiones obligatorias, para facilitar comunitaria en relación con la movilidad dentro de los sistemas complementarios. Los sistemas de pensiones complementarios pueden ser un gran obstáculo a la movilidad laboral. Éste puede ser el caso, en la actualidad, en los desplazamientos dentro de un la libre circulación, no existe / e igualmente, pero aún en mayor medida, en mismo Estado miembro; e los desplazamientos a otros Estados miembros. El informe del Grupo de Alto Nivel sobre la libre circulación de los trabajadores, presidido por Simone Veil, examinó el tema de las pensiones complementarias de los trabajadores emigrantes, llegando a la conclusión de que era necesario tomar medidas para que determinados trabajadores emigrantes fueran tratados del mismo modo que los trabajadores que cambian de trabajo dentro de un mismo Estado miembro. El presente Libro Verde analiza las posibles vías de acción. El régimen tributario desempeña una función importante en las pensiones que se otorgan y en la estructura del sistema de pensiones, al conceder un trato favorable a las aportaciones, los ingresos del fondo, las plusvalías y el pago de las prestaciones. Existen disposiciones que regulan el uso de esos privilegios fiscales. Sin embargo, pueden ser un obstáculo al desarrollo de un mercado interior, tanto en lo que se refiere a los sistemas de empleo como a los seguros de vida, y, asimismo, a la movilidad de los trabajadores. Por ello, el Libro Verde pregunta qué iniciativas es necesario emprender para progresar en este terreno. La Comisión considera que las ideas que se exponen en el presente Libro Verde pueden contribuir valiosamente a resolver el problema de cómo mantener el nivel de renta tras la jubilación, así como a la reducción de los costes laborales. Aunque han de adoptarse medidas en otros ámbitos, en particular en relación con la reforma de los sistemas públicos, la movilidad laboral y la fiscalidad, la Unión no puede dejar pasar la oportunidad que supone modificar la política sobre la inversión de los fondos de pensiones y de los seguros de vida. No obstante, el presente documento no se propone abordar el problema de la protección del consumidor (por ejemplo, el asesoramiento o la venta engañosa), salvo en lo que atañe a la normativa cautelar. La Comisión invita a los Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones, los agentes sociales, los agentes económicos, las organizaciones representativas del sector, los consumidores y otros interesados a que le remitan sus observaciones en relación con lo planteado en el presente documento. Dichas observaciones se enviarán por escrito, a más tardar el 31 de diciembre de 1997, a la siguiente dirección: Director General - DG XV Comisión Europea Rue de la Loi, 200 B-1049 Bruselas Fax: (+32 2) 295 65 00 Dirección Internet: John. Mogg@dgl5. cec. be IV / Capítulo I SITUACIÓN DEMOGRÁFICA Y ECONÓMICA A. Actual evolución demográfica 1. La estructura demográfica de la Unión Europea está cambiando notablemente. La tasa de dependencia (es decir, la proporción entre las personas mayores y la población en edad de trabajar) aumenta en la mayoría de Estados miembros, situándose ya en cotas históricas. En las últimas décadas, se han producido dos grandes cambios demográficos, en los que se basan las previsiones de aumento de la tasa de dependencia: el descenso de la tasa de fertilidad y la elevación de la esperanza de vida. Aunque los efectos a largo plazo del proceso de envejecimiento sobre los presupuestos públicos son inciertos y dependen del modo en que la economía y la sociedad se adapten al mismo, en años venideros cabe prever una notable presión al alza del gasto público. Esta presión se dejará sentir sobre todo en los sistemas de pensiones de la seguridad social -que suponen, con mucho, la proporción más elevada de pensiones en Europa-, dado que el gasto por ese concepto depende en gran medida de la estructura de edad de la población. Esta misma presión demográfica se acusa en EE. UU. y en Japón. 2. Las consecuencias de estos cambios son notables. Conjugando el menor número de nacimientos con el aumento de la esperanza de vida, en el transcurso del tiempo la proporción de personas jubiladas frente a la de la población ocupada aumentará considerablemente. En la actualidad, por cada jubilado existen cuatro personas en edad de trabajar que financian su pensión a través de las cotizaciones a la seguridad social. Se prevé que, en el 2040, como término medio, esas cuatro personas tendrán que financiar a dos jubilados. En algunos Estados miembros, la proporción será aún más desfavorable. Consecuencias de los cambios demográficos sobre el presupuesto destinado a B. los sistemas públicos de pensiones 3. Los efectos de estos cambios se dejarán sentir gradualmente. La Comisión ha llevado a cabo un estudio sobre las proyecciones realizadas en los Estados miembros en relación con el gasto en concepto de pensiones públicas en las próximas décadas. El citado estudio se basa en las proyecciones más recientes, que tienen en cuenta la legislación actual, es decir, que incorporan las reformas ya anunciadas. Estas son las conclusiones : • En el conjunto del período 1995-2030, la media ponderada de la proporción del gasto en pensiones en el PIB, en los once Estados miembros de los que se dispone de proyecciones hasta el año 2030, aumentará 3 puntos porcentuales (con arreglo a hipótesis favorables) y hasta 4 puntos porcentuales (con arreglo a hipótesis desfavorables). La presión sobre el gasto será relativamente intensa en diversos Estados miembros que aún no han efectuado una reforma significativa de sus sistemas de pensiones (Bélgica, Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos), pero también en algunos Estados miembros que ya han introducido importantes reformas (Finlandia, Francia, Alemania). Se prevé que 1 fy r el incremento del gasto será relativamente limitado (con arreglo a hipótesis económicas favorables) en Italia, Portugal, España, Suecia y el Reino Unido. • 4. Para el año 2030, en diversos Estados miembros (Bélgica, Finlandia, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos), la proporción del gasto en pensiones en el PIB puede situarse entre el 15% y el 20%. Se prevé que el gasto será menor en Dinamarca, España, Suecia (entre el 10% y el 15%), y en Irlanda, Portugal y el Reino Unido (inferior al 10%)6. Actualmente, aproximadamente el 88% de las pensiones pagadas en la UE corren a cargo del Estado. A su vez, estos gastos en pensiones representan una importante proporción del PIB (en torno al 10%7). Así pues, cualquier incremento en el total de pagos por pensiones de los Estados miembros incidirá en los presupuestos. Como consecuencia de las reformas ya emprendidas en la mayoría de Estados miembros, en general, el incremento de la relación entre el gasto en pensiones y el PIB se debe sólo a la evolución demográfica. C. Actual estructura de los sistemas de pensiones 5. Con arreglo al principio de subsidiariedad, corresponde a cada Estado miembro decidir sobre la estructura del sistema nacional de pensiones, atendiendo a sus necesidades específicas. Por ello, la importancia relativa de los tres niveles varía considerablemente en los distintos Estados miembros, dependiendo de la consideración legal que tengan los sistemas de pensiones y de hasta qué punto entren en juego otros factores, como, por ejemplo, la desgravación fiscal. Además, también la naturaleza de los distintos niveles puede ser muy diferente. Por ejemplo, en Finlandia, el primer nivel lo integran el sistema público obligatorio y el sistema de empleo obligatorio, que, en parte, es de o capitalización. En Francia existe un importantísimo sistema obligatorio del segundo nivel, gestionado con arreglo al modelo de reparto. En el Reino Unido, existe un sistema obligatorio, de vinculación salarial, que completa el primer nivel9, mientras que los sistemas del segundo nivel no son obligatorios a escala nacional. En Alemania, Austria, Luxemburgo y, en menor medida, Suecia, una parte significativa de las pensiones complementarias proceden de sistemas de empleo no capitalizados y basados en reservas contables. Por el contrario, en España ya no se permiten los sistemas basados en la constitución de reservas contables. 6. En conjunto, los trabajadores de la UE confían en diversas fuentes para la obtención de rentas tras la jubilación. Generalizando, en términos económicos pueden enunciarse del siguiente modo: Primer nivel Segundo nivel Tercer nivel pensiones a tanto alzado de la seguridad social (sistema de reparto) prestaciones definidas proporcionales al salario (sistemas de reparto o de capitalización) sistemas de pensiones de empleo (de reparto o de capitalización) planes de ahorro-pensión (basados, sobre todo, en seguros de vida) En el siguiente cuadro se indica la importancia que reviste actualmente el primer nivel. El hecho de que el segundo nivel suponga sólo el 7% del total de pagos pone aún más de relieve la situación de preeminencia que ocupa el primer nivel. Fuentes de financiación en el conjunto de la UE (salvo Austria, Finlandia y Suecia), en % sobre el total de pagos (1994) I 88,8% 7% 0,9% __ Tipo de sistema Primer nivel Sistema de reparto Segundo nivel Sistemas de capitalización, reservas contables y planes de ahorro asegurado Tercer nivel I. Sistemas individuales __ Means tested (comprobación medios de vida), ingresos garantizados, programas de asistencia social Fuente: EUROSTAT 7. Primer nivel Se trata del sistema público básico, en el que, por lo general, la participación es obligatoria. Estos sistemas se financian siguiendo el modelo de reparto, con arreglo al cual las cotizaciones de los trabajadores en activo sirven para financiar las pensiones de las personas jubiladas. Estas pensiones están garantizadas por el Estado y el sistema lo gestiona un organismo público. Las prestaciones de jubilación se calculan mediante una fórmula preestablecida y, habitualmente, dependen de los años trabajados. Las pensiones de jubilación suelen indexarse a la inflación o a los salarios corrientes. La relación entre las cotizaciones realizadas durante la vida laboral y las prestaciones de jubilación varía considerablemente de un sistema a otro. En algunos Estados miembros, los sistemas básicos facilitarán una pensión que no guardará ninguna relación con los ingresos obtenidos en el período de vida activa. En estos sistemas puede existir un sistema de primer nivel vinculado a los salarios y que sirve para completar las prestaciones se calcularán por referencia a dicho salario. las cotizaciones dependerán del salario y las pensiones; Ventajas: Cobertura casi universal. Solidaridad intergeneracional y dentro de una misma generación. Mitiga la pobreza en la ancianidad y acaba con algunos de los problemas económicos que sufren las personas en relación con la longevidad. Favorece el bienestar social. No resulta discriminatorio a efectos de la movilidad laboral, ya se trate de trabajos dentro de un mismo Estado miembro o en diferentes Estados miembros. Asegura frente a la inflación; acaba con el riesgo de inversión. No supone ningún coste de comercialización. Desventajas: Exposición al riesgo de cambio demográfico, que puede hacer insostenibles los actuales niveles de prestaciones corrientes. Los sistemas de reparto no disponen de un fondo constituido, por lo que están expuestos al riesgo de que varíen las normas. Los Gobiernos pueden decidir la consiguiente modificar incertidumbre sobre la idoneidad de las prestaciones en el futuro. la base de cálculo de las prestaciones, con Se financia mediante las cotizaciones sociales, lo que puede distorsionar el mercado de trabajo, al aplicarse un gravamen sobre el empleo. No queda margen para la flexibilidad individual durante el ciclo contributivo. Segundo nivel El cuadro I refleja la situación actual en lo que se refiere a la cobertura de los sistemas complementarios de segundo nivel. La diversidad entre los distintos Estados miembros queda ilustrada con el siguiente ejemplo: en Francia, el sistema obligatorio de segundo nivel sigue el modelo de reparto y cubre a aproximadamente el 90% de las personas empleadas en el sector privado, constituyendo el 21% del total de pagos en concepto de pensiones; en cambio, en Italia, los sistemas complementarios cubren al 5% de los trabajadores del sector privado y constituyen el 2% del total de pagos en concepto de pensiones. En los Países Bajos, los sistemas de segundo nivel suponen casi la tercera parte del total de pagos en concepto de pensiones. En esta categoría, los sistemas de pensiones se vinculan generalmente al empleo o al ejercicio de una profesión ("sistema de empleo" o "sistema asociado"). De estos planes sólo pueden ser partícipes trabajan en determinados sectores, profesiones o empresas, y se crean como consecuencia de un acuerdo entre los agentes sociales o por referencia, por ejemplo, a las condiciones vigentes en un determinado sector. Los sistemas de segundo nivel los gestionan entidades privadas y las prestaciones no están garantizadas por el Estado. Las aportaciones se fijan en función de los ingresos y, generalmente, su importantes pago se distribuye entre la empresa y el trabajador. Con las personas que • 13 • , los sistemas de segundo nivel suelen seguir el modelo de excepciones capitalización, con arreglo al cual las aportaciones se acumulan y se invierten para el pago de prestaciones en el futuro, y no con objeto de pagar las prestaciones de las personas ya jubiladas. El análisis que se efectúa en el presente apartado se refiere a los sistemas de capitalización. La vinculación entre las aportaciones y las prestaciones es más estrecha en el caso de los sistemas de aportación definida, en los que las prestaciones dependen exclusivamente del las rendimiento obtenido de participaciones individuales en el fondo dependerá de las inversiones realizadas, y las prestaciones de jubilación dependerán del valor de la cuota parte del partícipe en el fondo en el momento de la jubilación. Por otro lado, los sistemas de capitalización de prestación definida conservan algunos rasgos de los sistemas solidarios, puesto que permiten una cierta redistribución de la renta entre los partícipes. En los sistemas de prestación definida, la empresa garantiza de manera efectiva un nivel de prestaciones proporcional a los ingresos del trabajador en el momento de la jubilación o en fechas próximas a ésta. invertidos. El rendimiento de los activos Ventajas Una cierta vinculación entre las aportaciones y las futuras prestaciones, en particular en los sistemas de aportación definida, lo que permite a los trabajadores distinguir entre las aportaciones a efectos de pensiones y los impuestos generales destinados a sufragar otras prestaciones sociales. En gran medida invulnerable al riesgo de cambio demográfico. Sistemas de aportación definida: las prestaciones están directamente vinculadas a los resultados del fondo de inversión. Sistemas de prestación definida: la garantía de la empresa protege frente a la disminución de valor de los activos. Persisten algunos rasgos solidarios. Los sistemas voluntarios no distorsionan el mercado laboral. 5 Desventajas La cobertura no es universal en todos los Estados miembros. En algunos Estados miembros, los períodos de carencia (durante los cuales el trabajador no ha acumulado un número de años de vida laboral suficiente para tener derecho a pensión) son muy largos. Cierta resistencia a la plena mutualización de los riesgos, por lo que resulta difícil conseguir un trato idéntico para hombres y mujeres. (Por ejemplo, si la pensión se paga de una sola vez, los pagos anuales podrían ser menores como consecuencia de la mayor longevidad de las mujeres). Sistemas de prestación definida: el método aplicado para la valoración de las prestaciones de los trabajadores que abandonan anticipadamente el sistema puede desincentivar la movilidad del trabajador entre empresas dentro de un mismo Estado miembro y entre Estados miembros (véase más abajo el capítulo*1 _V). Puede ser discriminatorio para las personas que interrumpen temporalmente su vida laboral. Se ha señalado también que puede desalentar la contratación de" trabajadores de edad madura. Sistema de aportación definida: el riesgo de inversión lo asume el partícipe. Sistema de prestación definida: cuando la empresa otorga su garantía, la insolvencia de la empresa eliminaría dicha garantía lo que hace al sistema vulnerable a las fluctuaciones de los valores de inversión (pese a que el sistema es un compartimento estanco, separado de los fondos propios de la empresa). Los compromisos en los regímenes de prestaciones definidas ligadas a los salarios dependen de factores externos tales como la inflación y, en particular, de la evolución de los salarios. Los sistemas obligatorios pueden distorsionar el mercado laboral. No existen garantías frente al riesgo de inflación. Los rendimientos de las inversiones pueden no ser acordes con lo previsto. • • • • • • • • • • 9. Tercer nivel Los sistemas de tercer nivel pueden emplearse para complementar los del primer o el segundo nivel, o ambos. Comparten muchas de las características de los sistemas de aportación definida de segundo nivel, aunque la participación no está vinculada al empleo o al ejercicio de la profesión y se acuerda individualmente a través de un contrato directo con el proveedor del producto, por lo general una entidad de seguro de vida. Las participaciones de cada individuo se acumulan e invierten, y el capital resultante se emplea, posteriormente, para sufragar las prestaciones de jubilación de esa persona. Ventajas Si el rendimiento de los activos subyacentes invertidos es bueno, esto puede mejorar las pensiones. Flexibilidad en lo que se refiere a las aportaciones. Puede adaptarse a las interrupciones de la vida laboral y a los períodos de trabajo a tiempo parcial. No existe exposición al riesgo de cambio demográfico. Es neutral en lo que se refiere al cambio de trabajo. Si se trata de un seguro de vida, el tomador del seguro podrá, en principio, beneficiarse de la libre prestación de servicios establecida en la Tercera Directiva sobre seguro de vida, y optar por un plan ofrecido por un proveedor establecido en otro Estado miembro. No obstante, en los capítulos V y VI se examinan los aspectos normativos y fiscales que pueden afectar a esta opción. Desventajas: Los rendimientos de las inversiones pueden no ser acordes con lo previsto. No existen garantías frente al riesgo de inflación. No existe solidaridad intergeneracional, ni dentro de una misma generación. Coste: los costes de comercialización son generalmente elevados, frente a los de los sistemas de primer y segundo nivel. Su éxito depende en parte de que se concedan incentivos fiscales. Existe el riesgo de que se comercialicen productos inapropiados. 10. Seguro colectivo Las entidades de seguro de vida desempeñan un importante papel dentro de los sistemas de pensiones, bien mediante seguros individuales, tal y como se acaba de señalar, o mediante la gestión de fondos colectivos de pensiones en nombre de los depositarios de los fondos. Este sistema forma parte del segundo nivel. Otra posibilidad es que los depositarios de un fondo pidan a una entidad de seguros de vida que lo administre a través de un seguro colectivo. Es éste un "plan colectivo", que se incluye también en el segundo nivel. Otra variante es el plan de pensiones colectivo individual, que, pese a organizarse en torno a una empresa, consiste en un conjunto de pólizas de seguro de jubilación individuales. 11. Reformas recientemente efectuadas en los Estados miembros En la última década, algunos Estados miembros han introducido reformas para reducir el impacto del cambio demográfico en los sistemas públicos de pensiones. Estas reformas han sido de diverso tipo. Para intentar mantener el las prestaciones, algunos Estados miembros han elevado nivel de las cotizaciones a la seguridad social. Sin embargo, dado que dichas cotizaciones ya son muy elevadas en la mayoría de Estados miembros, es previsible que se recurra, ante todo, a la contención del gasto para garantizar la estabilidad. Ya se han adoptado algunas medidas encaminadas a reducir las prestaciones. Entre esas medidas, cabe citar las siguientes: cambio de la fórmula de indexación de las prestaciones, por ejemplo, en vez de a los salarios se indexan a los precios; elevación de la edad de jubilación y, por consiguiente, de los años durante los cuales se cotiza y reducción del número de años durante los que se cobrará pensión; reducción de la proporción que las prestaciones de jubilación representan sobre los ingresos obtenidos en el período de actividad laboral (tasa de sustitución); cálculo de las prestaciones de vinculación salarial basándose en los salarios obtenidos durante un período prolongado, y no en el salario correspondiente al último año; reducción de los incentivos a la jubilación anticipada. Otra alternativa posible es constituir un sistema público de capitalización que funcione en paralelo al sistema público de reparto. En Suecia, las cotizaciones al régimen obligatorio de pensiones están destinadas actualmente al sistema de reparto; sin embargo, una vez entre en vigor la nueva legislación, un 2% deberá destinarse a un sistema obligatorio de capitalización. Una reforma estructural más profunda de la financiación de los sistemas públicos de pensiones sería transformar los sistemas de reparto en sistemas de capitalización. Esta posibilidad se ha debatido ampliamente, pero su puesta en práctica plantea problemas en sistemas de pensiones públicos desarrollados y maduros, como es el caso de la mayoría de sistemas de la UE; entre esos problemas cabe destacar la efectividad de futuros derechos ya "adquiridos" por trabajadores aún no jubilados. Este extremo se aborda en la Comunicación de la Comisión sobre mejora de la protección social en Europa. Se está contemplando la posibilidad -en realidad, el proceso ya ha comenzado- de que los Estados miembros creen gradualmente condiciones más favorables al desarrollo de sistemas privados complementarios de capitalización. No obstante, no se prevé que el nivel de las cotizaciones descienda notablemente, pues no sólo será necesario pagar las pensiones de las personas ya jubiladas, sino que, además, los sistemas públicos de reparto seguirán desempeñando un papel primordial dentro de la estructura social de la Unión. Los sistemas privados de capitalización están muy arraigados en algunos Estados miembros, como el Reino Unido, los Países Bajos, Dinamarca e Irlanda. Legislación recientemente aprobada en otros Estados, como Italia y, más recientemente, Francia, abre nuevas oportunidades de desarrollo en este terreno. Básicamente, el mayor recurso a los sistemas de capitalización de segundo y tercer nivel supondría un traslado parcial de la responsabilidad de las prestaciones de jubilación de los gobiernos hacia las empresas, los trabajadores y los individuos. Por razones económicas, es deseable que los sistemas de pensiones (es decir, el conjunto de los sistemas públicos y complementarios) incorporen elementos de reparto y de capitalización, pues éstos están sujetos a riesgos diferentes y registran rendimientos distintos. Ahora bien, a medida que la 12. 13. 14. proporción que los sistemas complementarios representan en el total de las rentas de jubilación vaya aumentando, será también cada vez más importante que los gobiernos creen las condiciones necesarias para que los sistemas complementarios de capitalización funcionen apropiadamente. En el siguiente capítulo se analiza el papel que puede desempeñar el mercado interior. D. Conclusión 15. Los cambios demográficos que experimentan todos los Estados miembros han llevado a plantearse sus consecuencias sobre la financiación de los sistemas públicos de pensiones. Aunque muchos Estados miembros ensayan ya la constante reducción de las prestaciones y las restricciones en el derecho a pensión como medios de garantizar la viabilidad de los sistemas públicos de reparto, aún han de adoptarse otras medidas. Pero ello incidirá negativamente en los niveles totales de renta de jubilación. Por ello, es deseable que continúe la tendencia al desarrollo de sistemas de capitalización de segundo y tercer nivel. los sistemas de No obstante, debe quedar claro que el desarrollo de capitalización en la UE no será, en sí mismo, una solución a los problemas que actualmente plantean los sistemas de reparto. La viabilidad de estos sistemas sólo puede lograrse con reformas internas adicionales. Los sistemas de capitalización pueden facilitar la reforma de los sistemas de reparto, ofreciendo prestaciones que compensen la reducción de éstas en los sistemas de reparto. Capítulo II LOS SISTEMAS DE PENSIONES Y LOS MERCADOS DE CAPITALES DE LA UNIÓN EUROPEA A. Volumen de los fondos de pensiones de la UE 16. 17. 18. El total de activos de los fondos de pensiones de segundo nivel de la UE se eleva a 1,198 billones de ecus, de los cuales la mayor parte corresponden al Reino Unido (717. 000 millones de ecus, esto es, el 65% del total) (cuadro II). El conjunto de los dos Estados miembros con mayor volumen de fondos, es decir, el Reino Unido y los Países Bajos (261. 000 millones de ecus) representa el 89% de los activos totales de los fondos de pensiones de la UE. En comparación, los fondos de pensiones de otros Estados miembros son relativamente pequeños. Esto se debe a que, o bien no son de capitalización, sino de reparto o basados en reservas contables, o tienen una cobertura muy pequeña (véase el cuadro I). La importancia de los sistemas de capitalización del Reino Unido y los Países Bajos queda nuevamente de relieve si se expresan en porcentaje del PIB (79% y 88%, respectivamente), pues se observa que otros Estados miembros quedan muy por debajo de esas cifras. La media de la UE es el 20% del PIB. Frente a ello, los fondos de pensiones de segundo nivel de EE. UU. suman un total de 3,546 billones de ecus (60% del PIB), y los de Japón 1,800 billones de ecus (45% del PIB). El total de activos de las entidades de seguro de vida de la UE es casi un 50% mayor que los fondos de pensiones de segundo nivel (1,600 billones de ecus) (cuadro III). Esa cifra comprende las pólizas de seguro de jubilación de tercer nivel, pero se compone, fundamentalmente, de planes de ahorro asegurado (que no están específicamente concebidos para sufragar pensiones) y de seguros de vida sin componente de ahorro (p. ej. , vinculados a una hipoteca). También en este caso el mayor volumen de fondos corresponde al Reino Unido (564. 000 millones de ecus, 67% del PIB), seguido de Alemania (380. 000 millones de ecus, 21% del PIB), Francia (317. 000 millones de ecus, 30% del PIB) y de los Países Bajos (138. 000 millones de ecus, 46% del PIB). Los incentivos fiscales aplicados en cada Estado miembro constituyen un factor determinante en el volumen y crecimiento de estos fondos. Predecir el crecimiento más probable de los fondos de pensiones y de las pólizas de seguro de jubilación es difícil. En gran parte, dependerá de la existencia de normas que obliguen a las empresas a proporcionar cobertura (segundo nivel) y de los incentivos fiscales que se ofrezcan (segundo y tercer nivel). Actualmente, los sistemas del segundo nivel cubren al 22% de la población activa de la UE y suponen sólo el 7% del total de pagos en concepto de pensiones satisfechas a las personas cubiertas por esos sistemas. Incluso si, en todos los Estados miembros, los sistemas del segundo nivel sólo aumentaran hasta alcanzar la mitad de la cobertura actualmente existente en los Países Bajos y el Reino Unido (los Estados miembros que en estos momentos ofrecen el mayor grado de cobertura, que sigue aumentando), estos fondos se situarían en los 3 billones de ecus. Si crecieran hasta situarse en el mismo nivel de cobertura que los citados dos países, registrarían un volumen de 5 billones de ecus. Del mismo modo, en 10 condiciones fiscales favorables, los fondos de los sistemas del tercer nivel podrían también crecer rápidamente a medida que más gente decida recurrir a los sistemas de pensiones individuales. Cómo se invierten los fondos de pensiones y de las entidades de seguro de vida B. de la UE 19. Los fondos de pensiones y las entidades de seguro de vida realizan inversiones para hacer frente a sus obligaciones futuras. La estructura de la inversión varía considerablemente entre los diferentes Estados miembros. El Reino Unido y, en menor medida, Irlanda destacan por tener un elevado porcentaje de activos en acciones (80% y 55%, respectivamente, frente al 52% de EE. UU. ) y un bajo porcentaje de renta fija (véase el cuadro IV). Sin embargo, en la mayor parte de los demás Estados miembros los fondos recurren mucho más a los valores de renta fija, fundamentalmente deuda pública (p. ej. , 75% en Alemania, 67% en Francia), y mucho menos a las acciones (11% y 14%, respectivamente). En todos los Estados miembros, las inversiones inmobiliarias y las operaciones a corto plazo son relativamente bajas. La proporción entre los activos del exterior y los activos nacionales varía también notablemente. Los fondos de la mayoría de Estados miembros invierten menos del 10% en activos del exterior. Sobresalen el Reino Unido y los Países Bajos, con un 30% y un 25% de activos extranjeros. 20. La actual estructura de la inversión de las entidades de seguro de vida es similar a la de los fondos de pensiones del segundo nivel (véase el cuadro V). La mayor parte de los activos son valores de renta fija, fundamentalmente del Estado (p. ej. , Alemania 75% del total, Francia e Italia 70%). Las inversiones en acciones son mucho menos importantes (p. ej. , Alemania 5%, Francia 18% y los Países Bajos 12%). Cabe exceptuar el Reino Unido, con casi el 50% de acciones nacionales y más del 10% de acciones del exterior. En el Reino Unido, el recurso a los valores de renta fija es muy inferior (25% del total). C. Rentabilidad de los activos de los fondos de pensiones 21. Muchos estudios indican que, a largo plazo, la tasa de rendimiento de las acciones ha tendido a ser mayor que la de los valores de renta fija (véase el cuadro VI), si bien esto no ha de ser necesariamente así en el futuro. La estrategia de inversión del fondo de pensiones o de la entidad de seguro de vida, junto con una cartera equilibrada, compuesta por acciones, instrumentos de renta fija, propiedad inmobiliaria e inversiones a corto plazo son los principales factores determinantes de la tasa de rendimiento del conjunto de los activos. La mayor volatilidad de las acciones hace que cualquier cifra sobre las tasas de rendimiento dependa del período en el que se midieron. De este modo, a corto plazo, los valores de renta fija pueden arrojar mejores resultados que las acciones, o éstas pueden perder valor. No obstante, algunos expertos creen que, puesto que, a largo plazo, el rendimiento de las acciones es mayor, y dado que los fondos de pensiones exigen inversiones a largo plazo, existe la posibilidad de incrementar la tasa de rendimiento de algunos fondos de pensiones y de los 11 22. seguros de vida de la UE, que actualmente poseen una elevada proporción de deuda pública, aumentando la proporción de acciones en su cartera de inversión. Es difícil obtener pruebas inequívocas de esta posibilidad de obtener un mayor rendimiento aumentando la inversión en acciones. Cualquier período que se seleccione será arbitrario. Sin embargo, en el período 1984-93 (cuadro VII), los fondos de pensiones del Reino Unido y de Irlanda, que poseen una importante proporción de acciones, registraron elevadas tasas de rendimiento reales (10,2% y 10,3%, respectivamente). Los Estados miembros en los que alrededor de la tercera parte de los activos son acciones registraron tasas de rendimiento reales inferiores (Suecia 8,1%, los Países Bajos 7,7%, Bélgica 8,8%). Los Estados miembros en los que la cartera de inversión presenta la menor proporción de acciones y un elevado porcentaje de deuda pública registraron los rendimientos más bajos (Alemania 7,1%, España 7,0% y Dinamarca 6,3%, en este último caso en parte como consecuencia del impuesto sobre el tipo de interés real). No obstante, tomando otras fuentes y otros períodos, los resultados no son tan obvios. D. Consecuencias de las diferencias en las tasas de rendimiento 23. En el precedente apartado se han señalado las importantes diferencias existentes entre las tasas reales de rendimiento de los diversos fondos de pensiones y de los seguros de vida de la UE, con una diferencia más de 6 puntos porcentuales, en el período 1984-1993, entre los peores y los mejores resultados. Un sistema de capitalización ha de tener la suficiente rentabilidad, para hacer frente a los efectos de la inflación salarial a largo plazo. Un incremento de 2 ó 3 puntos porcentuales en la tasa anual de rendimiento puede suponer una enorme diferencia a lo largo de una vida laboral, y no debe subestimarse. Imaginemos que el objetivo es una pensión complementaria del 35% del salario, para 40 años de vida laboral. Si la tasa de rendimiento real de los activos es el 6%, el coste será el 5% del salario; suponiendo invariables las demás condiciones, un 4% de rendimiento conllevará supondrá un coste del 10% del salario; un 2% de rendimiento, un coste del 19% del salario. Así pues, en los fondos de pensiones y los seguros de vida, bajos rendimientos implicarán: - aportaciones más elevadas, tanto de las empresas como de los trabajadores: esto afectará a tanto, negativamente en la capacidad de creación de empleo de la UE; o incidiendo, por los costes indirectos, laborales - pensiones muy inferiores por iguales aportaciones y, en consecuencia, más presión sobre el gasto público en los sistemas de primer nivel. Es preciso subrayar que la Comisión no defiende una determinada estrategia de inversión para los fondos de pensiones. Corresponde a los gestores de los fondos decidir cuál es la mejor estrategia de inversión, en interés, en última instancia, de los pensionistas y supeditada sólo a la apropiada supervisión cautelar. El presente Libro Verde analiza el papel que el mercado único puede desempeñar en el futuro para ofrecer a los gestores de los fondos las máximas posibilidades 12 de inversión, manteniendo, al mismo tiempo, una adecuada supervisión cautelar. Se examina si las normas en materia de supervisión cautelar vigentes en los Estados miembros son desproporcionadas, transcendiendo lo objetivamente necesario para garantizar la seguridad de los fondos e impidiendo, por otra parte, el desarrollo de un verdadero mercado único de fondos de pensiones, que iría en beneficio de los actuales y los futuros pensionistas (véase el capítulo III). Sin embargo, en primer lugar, se analizan algunas de las técnicas de gestión de activos y de supervisión compatibles con la existencia de un mercado único de fondos de pensiones. E. ¿Es posible lograr mayores rendimientos sin incurrir en riesgos indebidos? 24. 25. 26. Dado que sus obligaciones son a largo plazo, los fondos de pensiones y las entidades de seguro de vida pueden aprovechar el mayor rendimiento que ofrecen las acciones y las inversiones a largo plazo. Ahora bien, es sabido que las acciones presentan mayores riesgos que los valores de renta fija, sobre todo los del Estado, y, asimismo, que los instrumentos de deuda a largo tienen más riesgo que los mismos instrumentos a corto plazo16. Evidentemente, sería imprudente buscar sólo elevadas tasas de rendimiento, sin preocuparse por el riesgo. Muchas de las normas vigentes en los Estados miembros se refieren a la supervisión cautelar, destinada a reducir los riesgos que pueden correr los fondos. Los partidarios de las modernas técnicas de gestión de riesgos alegan que dichas técnicas permiten a los gestores controlar el riesgo y, al mismo tiempo, invertir en activos más volátiles pero con tasas de rendimiento más altas. Con esas técnicas se pretende obtener el rendimiento que conlleva la prima de riesgo de las acciones, evitando, sin embargo, volatilidades excesivamente elevadas. A la hora de evaluar el riesgo y decidir sobre la distribución de los activos, es preferible observar la relación entre el activo y el pasivo, y no centrarse exclusivamente en los activos. Por ejemplo, los fondos tenderán a aumentar gradualmente la liquidez de los activos a medida que se aproxima la fecha de vencimiento de las obligaciones; de este modo se evitan las consecuencias de enfrentarse, a última hora, con mercados bajistas o una subida de los tipos de interés. Por ello, cada fondo de inversión (p. ej. , fondos jóvenes, con mayor proporción de aportaciones que de pagos, o fondos viejos, con la proporción inversa) adoptarán, presumiblemente, estrategias de inversión distintas, puesto que la relación entre su activo y su pasivo es distinta. Pueden así obtener los máximos rendimientos posibles, con un incremento mínimo de riesgo. 27. Básicamente, mediante la técnica de gestión activo/pasivo (GAP) se procura la cartera en activos a largo plazo de elevado rendimiento, concentrar compensando el incremento del riesgo con la combinación de activos cuyos rendimientos guardan una correlación imperfecta (diversificación). De este modo, un activo de elevado rendimiento pero elevado riesgo (es decir, volátil) puede compensarse con otro activo de elevado rendimiento y elevado riesgo, siempre y cuando entre ambos riesgos no exista una correlación positiva. 13 28. Se argumenta que diversificar los activos es un método prudente, pues el exceso de concentración en un mismo activo puede incrementar el riesgo y reducir las tasas de rendimiento. Incluso la deuda pública puede fluctuar con las variaciones de los tipos de interés y las previsiones de inflación. Así pues, la excesiva concentración de una cartera en activos tales como la deuda pública, considerada "segura", en realidad puede aumentar su riesgo, frente al de una cartera diversificada, sin obtener mayores rendimientos17. Al invertir en diversos mercados imperfectamente correlacionados, los gestores dispondrán de un abanico de inversiones diversificadas, con lo que, potencialmente, se reduce el riesgo de un exceso de concentración en activos denominados en la misma divisa. En un estudio al respecto se afirma lo siguiente: 29. 30. "Las restricciones que imponen límites arbitrarios a la tenencia de activos, por tipo de activo, por país o por divisa son contrarias al principio cautelar, pues limitan notablemente la diversificación del riesgo. Esas restricciones empujan a los fondos de pensiones a asumir más riesgos, sacrificando, al mismo tiempo, el rendimiento, y a aplicar políticas de inversión que, a largo plazo, serán desfavorables para sus partícipes ". Este enfoque de gestión activo-pasivo constituye la base de la gestión realizada con arreglo al principio del "buen padre de familia" y de las técnicas de supervisión utilizadas en algunos Estados miembros. La viabilidad financiera del fondo de pensiones o de la entidad de seguro de vida se juzga examinando la coherencia entre sus activos financieros y sus obligaciones a lo largo de la vida que se prevé tenga el sistema, atendiendo a factores pertinentes, como el tipo de sistema, su volumen, evolución, ingresos, así como el volumen y naturaleza de las obligaciones del fondo. Al aplicar los principios de gestión activo-pasivo, los gestores deben atender también a cualquier criterio de inversión impuesto, por ejemplo, por los depositarios o por el consejo de administración. No se trata de una supervisión permisiva; por el contrario, impone a los supervisores la obligación de garantizar que las respectivas funciones de gestor y depositario se desempeñen de manera que quede garantizada, al mismo tiempo, la seguridad de las prestaciones de los partícipes. tiempo, Para aplicar a la inversión de los activos de los fondos de pensiones un enfoque más cualitativo, la función de las autoridades de supervisión deberá ser más dinámica. Al mismo los criterios cuantitativos deberán perder importancia. Al evaluar la solidez financiera de un fondo, los supervisores habrán de examinar por separado las obligaciones a corto y largo plazo, su horizonte de inversión, el ratio entre los ingresos y las obligaciones, y la necesidad de que una determinada estructura del pasivo se corresponda con una apropiada estructura del activo, y ello a través de un planteamiento de gestión activo-pasivo aceptable. ¿De qué modo pueden los mercados de capitales de la UE absorber el futuro F. aumento de los fondos de pensiones y de los seguros de vida de la UE? 31. El desarrollo de sistemas complementarios de capitalización en la UE hará que aumente el volumen de activos financieros disponibles para la inversión. Este 14 crecimiento será muy significativo, pero gradual. En el presente apartado se analizan las ventajas que podría tener la creación de un mercado único real para el incremento de la liquidez y la reducción de los costes de los fondos de pensiones. Asimismo, estudia los cambios estructurales que previsiblemente se producirán en los mercados de capitales de la UE al aumentar las inversiones de dichos fondos. 32. Es improbable que la oferta de deuda pública pueda igualar el crecimiento de los activos financieros de los fondos de pensiones. Entre los demás posibles vehículos de inversión sobresalen las acciones y la renta fija privada. Es previsible que, en el futuro, estos productos desempeñen un papel más destacado en el mercado de capitales de la UE. En EE. UU. , la capitalización del mercado en relación al PIB es mucho mayor (EE. UU. : 68%; UE: 32%) (véase el cuadro VIII) y el aumento, en el transcurso del tiempo, de los activos de los fondos de pensiones ha sido absorbido con éxito por los mercados de capitales para facilitar pensiones adecuadas. Dado que los fondos de pensiones tendrán que buscar nuevas posibilidades de inversión, las acciones del sector privado pueden convertirse gradualmente en uno de los destinos más probables para muchos de ellos. No obstante, la privatización de empresas publicas representará, probablemente, una parte relativamente pequeña del conjunto del mercado. Además, la EASDAQ y los mercados de negociación de las acciones de pequeñas empresas de algunos Estados miembros pueden añadirse a las emisiones de acciones disponibles para inversión de los fondos de pensiones y de los seguros de vida. Asimismo, puede que las empresas de la UE emitan otro tipo de instrumentos de renta variable, que sustituirían, en cierta medida, las tradicionales fuentes de financiación de las empresas en Europa. Otro mercado adicional susceptible de desarrollo en la UE, como alternativa a las acciones, en circunstancias apropiadas, es el de la renta fija privada. Este mercado esta infradesarrollado en la UE, si se compara con EE. UU, donde es más de siete veces mayor. Si la evolución de EE. UU se repite en la UE, cabe esperar que el mercado de renta fija privada aumente notablemente su volumen. Los mercados de capitales se adaptarán para absorber estos fondos. Una parte de este capital puede que se invierta en terceros países, pero las prácticas habituales de gestión de activos harán que, en su mayor parte, esos fondos no salgan de la UE19. Ahora bien, si los mercados de capitales de los Estados miembros se mantienen independientes, tendrán menor liquidez y estarán menos preparados para absorber con éxito esos fondos. En consecuencia, cualquier impedimento al flujo de capitales que no esté objetivamente justificado por razones cautelares reducirá la eficacia de este proceso. La Directiva sobre los servicios de inversión20 ha eliminado ya muchos de los obstáculos que impiden que los mercados de capitales de la UE funcionen de ese modo. Además, la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria contribuirá a este proceso, eliminando los riesgos de cambio de las inversiones en valores denominados en las monedas de los Estados miembros participantes. Asimismo, otros obstáculos, como los 15 33. costes de las transacciones y las demoras en la ejecución de las decisiones de inversión, se reducirán con una moneda única, contribuyendo a aumentar la actividad inversora. En el capítulo III se examinan las restantes normas cautelares aplicadas por los Estados miembros y que impiden la libre circulación de capitales, planteándose la pregunta de si están objetivamente justificadas. 34. La competencia entre las entidades financieras y entre los centros financieros de la UE, junto con el crecimiento de los activos financieros disponibles para la inversión, traerá mejoras para el mercado de capitales de la UE gracias a la reducción de costes y al incremento de la liquidez. A ello se sumará la UEM, que brinda mayores oportunidades para el desarrollo de un mercado de capitales que abarque todo el ámbito de la UE. Pregunta: efectuado en este capítulo La Comisión desea recibir observaciones sobre el análisis 16 Capítulo III NORMAS CAUTELARES ADAPTADAS AL MERCADO ÚNICO Papel que desempeña la supervisión de los fondos de pensiones y de los A. seguros de vida, y de los gestores de esos fondos 35. Es evidente que los fondos de pensiones y los seguros de vida, y los gestores de esos fondos deben ser objeto de supervisión cautelar. El consumidor (es decir, el futuro pensionista) debe estar protegido en un terreno sobre el que tiene pocos conocimientos. La supervisión debe garantizar que los gestores de los fondos desempeñen sus responsabilidades fiduciarias correctamente. En materia de fondos de pensiones, el enfoque normativo difiere mucho entre los distintos Estados miembros. En algunos Estados miembros se aplican normas específicamente destinadas a los fondos de pensiones; en otros, se regulan en las mismas condiciones que las entidades de seguro de vida. Esto supone que están sujetos a los mismos requisitos mínimos de solvencia, iguales normas sobre las provisiones técnicas y las restricciones de inversión, así como a otras disposiciones aplicables a las entidades de seguro de vida. 36. Si bien las normativas nacionales difieren, los planteamientos seguidos tienen elementos comunes. • Obligación de que los fondos de pensiones estén autorizados por una autoridad competente. • Autorización o reconocimiento supeditados, en su caso, al cumplimiento de determinados requisitos, como la idoneidad y autorización de los gestores del fondo, así como de los depositarios de los activos del mismo; forma jurídica del fondo. • Supervisión cautelar obligatoria del fondo, lo que implica normas sobre información periódica y dotar a la autoridad de supervisión de facultades de intervención. • Establecimiento de normas cautelares mínimas sobre inversión de las aportaciones de los partícipes, exigiendo, en particular, que se inviertan prudentemente. Pregunta: apropiada de regulación? ¿Coinciden los interesados en que estos extremos constituyen una base Efectos del exceso de normas sobre las inversiones de los sistemas de B. pensiones de segundo nivel 37. A las inversiones de los activos de los fondos de pensiones no se les aplican normas comunitarias armonizadas específicas, sino tan sólo el principio de libre. circulación de capitales y las normas generales que regulan dicha circulación Estas normas sirven para garantizar a todos los inversores -incluidos los fondos de pensiones- la posibilidad de invertir libremente allí donde deseen dentro de la 17 22 UE. El Tratado autoriza la imposición de restricciones de inversión si pueden justificarse por razones cautelares. Los Estados miembros no pueden utilizar esta excepción a la libre circulación como una forma de discriminación contra los activos del exterior, ni como excusa para introducir restricciones encubiertas por otras razones, es decir, por motivos no cautelares. El Tratado prohibe23 cualquier "acceso privilegiado" de los Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales a las entidades financieras, incluidos los fondos de pensiones, mediante la imposición de requisitos mínimos de inversión, salvo por razones cautelares. La Comisión se dispone a tomar medidas contra los Estados miembros que discriminan los activos del exterior por razones distintas de las cautelares. 38. Muchos Estados miembros tienen normas restrictivas que, por lo general, fijan el porcentaje máximo que un fondo puede tener en un determinado activo o divisa (véase el cuadro IX). Un ejemplo es Alemania, que establece los siguientes porcentajes máximos: 30% en acciones, de las cuales un 6% como máximo pueden ser acciones no comunitarias; 25% en propiedad inmobiliaria en la UE; 6% en renta fija de terceros países; 20% de activos del exterior; y 10% límite máximo de autocartera. En los Estados miembros que tienen esas restricciones cuantitativas, los fondos de pensiones tienden a poseer una elevada proporción de activos en deuda pública. 39. Las normas nacionales que regulan la supervisión cautelar pueden malograr el mercado interior y hacer que se pierdan las posibilidades de inversión que conlleva. La Comisión considera que, en muchos casos, van más allá de lo objetivamente necesario para mantener una supervisión cautelar apropiada. Existen otras normas y técnicas de supervisión cautelar que guardan coherencia con un mercado interior y aportan una seguridad equivalente. Más en concreto, las normas cautelares de los Estados miembros sobre las carteras de inversión pueden hacer que los fondos de pensiones y las entidades de seguro de vida se vean obligados a invertir buena parte de sus activos en deuda pública. Aún así, actualmente, en diversos Estados miembros, los fondos de pensiones no alcanzan los límites de inversión fijados por la normativa. Por ejemplo, en Alemania los fondos de pensiones invierten sólo un 6% en activos del exterior (máximo permitido 20%) y un 11% en acciones (máximo permitido 30%). Pregunta: La Comisión desea saber en qué medida los límites cuantitativos restringen la estrategia de inversión de los fondos de pensiones, en particular en los Estados miembros en los que no se alcanza el porcentaje máximo de acciones permitido. ¿Empezarán estas restricciones a tener mayor incidencia en la política de inversión si, tal y como se prevé, los fondos disponibles para la inversión aumentan considerablemente en el futuro y la posibilidad de invertir en deuda pública queda limitada por la falta de oferta? 40. La Comisión ya ha efectuado en dos ocasiones una interpretación específica de las normas del Tratado con respecto a los fondos de pensiones: primero, a través de un proyecto de Directiva 5 que fue retirado porque las modificaciones 18 propuestas por los Estados miembros habrían legitimado las restricciones impuestas a los fondos de pensiones, en vez de liberalizarlos; a continuación, en 26 , recientemente anulada por el Tribunal Europeo de Justicia una Comunicación por considerar que la Comisión deseaba imponer a los Estados miembros nuevas obligaciones vinculantes 7. La Comisión considera que los objetivos establecidos en la Directiva retirada y en la Comunicación aún deben perseguirse, en un contexto más amplio: incluso más, dado que cada vez se hace más patente la necesidad de reformar los sistemas de pensiones para garantizar su viabilidad. Estos objetivos pueden resumirse del siguiente modo: - Que los gestores de fondos autorizados en virtud de la Directiva sobre servicios de inversión, la Segunda Directiva bancaria o la Tercera Directiva 28 sobre seguro de vida puedan ofrecer libremente sus servicios en toda la UE. - Que los activos de los fondos de pensiones puedan invertirse libremente aplicando el principio del "buen padre de familia"; diversificación de los activos, incluida la diversificación en activos denominados en otras divisas que no sean aquella en la que la entidad haya adquirido sus obligaciones; eliminación de la obligación de que los fondos de pensiones inviertan o dejen de invertir en determinadas categorías de activos, o localicen sus activos en un determinado Estado miembro, a no ser que tal obligación se justifique por razones cautelares. imponga por razones cautelares debe ser Cualquier restricción que se 29 proporcional a los objetivos que legítimamente pueda perseguir. No es previsible que la eliminación de restricciones abra las puertas a un nuevo estilo de gestión de los fondos. Los gestores de los fondos tardarán en adaptarse a una nueva estrategia de inversión; además, hay indicios de que existe una tendencia a invertir en el propio país, a la que se suma la habitual tendencia a mantener el grueso de los activos en la misma moneda que las obligaciones, por razones cautelares. De este modo, pese a no imponer restricciones a la inversión en activos del exterior, en los Estados miembros que disponen de regímenes más liberales la proporción de esas inversiones es sólo de entre el 25% y el 30%. A este respecto, cabe añadir que, a menudo, los gestores de fondos no aprovechan la libertad de inversión que se les ofrece, por lo que parece improbable que se precipiten a invertir en acciones. ¿Están de acuerdo los interesados en que enfocando las normas Pregunta: de supervisión de la UE de la manera que se acaba de describir se obtendría una adecuada seguridad, con las ventajas que brinda la posibilidad de conseguir mayores rendimientos en el marco de un verdadero mercado único de fondos de pensiones? 41. Normas sobre las inversiones de las entidades de seguro de vida, integradas en C. el tercer nivel 42. Contrariamente a lo que sucede con los sistemas de segundo nivel, para los que no existen normas comunitarias específicas de armonización, las normas 19 aplicables a los seguros de vida integrados en el tercer nivel están armonizadas, en virtud de la normativa del mercado interior30. Las entidades de seguro de vida, una vez que están autorizadas y son supervisadas en un Estado miembro, tienen un pasaporte europeo y pueden vender sus productos en otros Estados miembros. Se han establecido normas para garantizar condiciones equitativas de competencia entre las aseguradoras de los distintos Estados miembros, y para proteger al consumidor. 43. El cuadro X recoge las normas comunitarias que regulan las inversiones de las entidades de seguro de vida. Cabe destacar las siguientes: - las inversiones se efectuarán con arreglo al principio del buen padre de familia; - los Estados miembros no pueden exigir a las aseguradoras que inviertan en determinadas categorías de activos; y - los Estados miembros no pueden obligar a las aseguradoras a que más del 80% de sus activos estén denominados en la misma divisa que aquella en la que hayan adquirido sus obligaciones. Una minoría de Estados miembros aplica un enfoque flexible a la supervisión; en esos Estados, las entidades aseguradoras disponen de una elevada proporción de activos en acciones, incluidas acciones del exterior. Sin embargo, en su mayoría, los Estados miembros siguen un enfoque cuantitativo similar al que aplican a los sistemas de pensiones del segundo nivel (véase el cuadro XI). En estos Estados miembros, la mayor parte de los activos de las aseguradoras están invertidos en valores nacionales de renta fija (Alemania 75%, España 55%, Francia 68% e Italia 70%), pese a que las normas permiten un mayor margen de inversión en acciones y activos del exterior (acciones o renta fija, por ejemplo). Pregunta: La Comisión desea saber hasta qué punto los fondos de pensiones de los Estados miembros que imponen límites cuantitativos ven o pueden ver restringida en un futuro su estrategia de inversión por las normas nacionales. Pregunta, asimismo, si habría que cambiar los límites cuantitativos que imponen los Estados miembros, en consonancia con lo expuesto en la sección B en relación con los sistemas del segundo nivel. ¿Deben existir normas comunitarias similares para los sistemas de segundo y D. de tercer nivel? 44. En este Libro Verde se han abordado las normas cautelares referentes a las inversiones de los fondos de pensiones y de las entidades de seguro de vida (es decir, el activo del balance). Cabe preguntarse también si los fondos de pensiones deben estar sujetos a normas similares a las vigentes para las entidades de seguro de vida en lo que se refiere al pasivo del balance, y, más en concreto, si es necesario armonizar las provisiones técnicas y el margen de solvencia del 4% de los fondos propios32. La pregunta es especialmente pertinente si ambos organismos entran en competencia directa, y en particular cuando las empresas facilitan pensiones vinculadas al empleo (segundo nivel) a través de entidades de 20 seguro de vida, mediante "seguros colectivos", sujetos a las normas armonizadas aplicables a los sistemas del tercer nivel (véase el cuadro XII). En relación con este último extremo, la organización que representa a las aseguradoras europeas (Comité Europeo de Seguros - CES) considera que los sistemas de segundo nivel deben estar sujetos a normas cautelares equivalentes, con independencia de que estén gestionados por un fondo de pensiones o por una entidad de seguro de vida. Ajuicio de la Comisión, existen cuatro opciones: Opción I: Aplicar a los fondos de los sistemas de segundo nivel las normas actualmente vigentes para los seguros de vida colectivos. Opción II: Adaptar las normas vigentes sobre el margen de solvencia, en lo que atañe a los seguros de vida colectivos, a la normativa que actualmente se aplica al segundo nivel. Opción III: Definir nuevas normas comunes para los sistemas de segundo nivel y los seguros de vida colectivos. La Comisión desearía recibir propuestas concretas. Opción IV: Aceptar las diferencias actuales, ya que, en la práctica, no comportan un falseamiento significativo de la competencia. Pregunta: opinión de los interesados. Antes de tomar una decisión, la Comisión desea conocer la E. Gestores de fondos de pensiones 45. 46. Los gestores autorizados de fondos de pensiones están ya facultados para prestar servicios de inversión en toda la UE, en virtud del Tratado y de normas armonizadas. Dichos gestores están autorizados también a prestar servicios transfronterizos de gestión de fondos de pensiones. Las restricciones a este derecho pueden ser un obstáculo que impida aumentar la rentabilidad de las inversiones y contravenga las disposiciones del Tratado sobre libre prestación de 35 servicios de gestión de inversiones en el mercado único. La eficiente gestión de la cartera de un fondo de pensiones exige una estrategia de inversión debidamente diversificada, para lo que puede ser necesario el consejo de un experto. Los fondos de pensiones deben poder recurrir a los servicios de asesoría y gestión que consideren más apropiados, y esos servicios pueden ser los de un gestor establecido en otro Estado miembro. Un gestor de fondos de otro Estado miembro puede conocer mejor las posibilidades de inversión en el exterior, tanto dentro de la UE como en terceros países. No debe existir obstáculo alguno que impida a los fondos de pensiones recurrir a esos servicios. Asimismo, la Comisión considera que el aumento de la competencia puede reducir los gastos de gestión o provocar una gestión más eficiente de los fondos. Un simple punto porcentual anual de ahorro de costes o de aumento de la rentabilidad puede suponer un enorme ahorro a lo largo de una vida laboral. 21 Pregunta: La Comisión desea recibir observaciones sobre este extremo. Pregunta, además, si existen actualmente obstáculos reales que impidan que los gestores de fondos de pensiones presten servicios transfronterizos. F. Qué medidas aplicar 47. En el presente Libro Verde se indica que puede ser conveniente modificar las normas que regulan la supervisión cautelar de los fondos de pensiones y de las entidades de seguro de vida. Si se decidiera efectuar esos cambios, se plantea cuál es el mejor medio. Existen varias posibilidades. Opción 1. Confiar en la introducción del euro. Con esta opción se reducirían las consecuencias de la obligación de congruencia de divisa para los Estados miembros participantes. Cualquier activo localizado en un Estado miembro participante estaría automáticamente en una divisa congruente. Esta opción no exige de la Comisión nuevas disposiciones legislativas o de ejecución. Sin embargo, no se resolvería el problema que plantean las normas injustificadas sobre límites cuantitativos que restringen las inversiones en determinadas categorías de activos (p. ej. , en acciones), de manera que, en la práctica, obligan a los inversores a comprar renta fija (pública). Tampoco resolvería el problema de los fondos de pensiones de Estados miembros no participantes en el euro que imponen requisitos en materia de congruencia de divisa o límites cuantitativos. Sin embargo, esta opción puede combinarse con la segunda opción. Paralelamente a la implantación del euro, los Estados miembros podrían efectuar también cambios unilaterales en sus normativas nacionales, para favorecer una gestión más eficiente de los fondos de pensiones. Estos cambios correspondería introducirlos a los Estados miembros, en función de lo que juzguen apropiado para sus circunstancias concretas. Opción 2. Hacer efectivas las libertades establecidas por el Tratado. Se trataría simplemente de hacer efectivas las obligaciones establecidas en el Tratado en relación con la libre circulación de capitales y la libre prestación de servicios. La Comisión podría emitir directrices en las que señale cómo interpreta esas libertades básicas en lo que se refiere a la inversión de los fondos de pensiones y de ahorro asegurado y a la prestación de servicios de los gestores de fondos. A continuación, examinaría las normas generales de cada Estado miembro, y las decisiones de éstos en casos concretos, para determinar si están o no justificadas por razones cautelares. Si no estuvieran justificadas por razones cautelares, la Comisión se vería obligada a incoar procedimientos de infracción, en virtud del Tratado. Se establecería así una jurisprudencia sobre la interpretación práctica de las normas del Tratado. Esta opción presenta algunas desventajas: la aplicación práctica de los principios jurídicos básicos tardaría en estar clara; podría producir inseguridad jurídica, pues la jurisprudencia identificaría claramente los casos abusivos, pero tendría más dificultades a la hora de decidir 22 sobre los casos en los que no esté clara la frontera entre las restricciones cautelares justificadas y las injustificadas; existe el riesgo de que la interpretación jurisprudencial, que en los casos individuales se basa en un procedimiento contradictorio, se haga rígida. De este modo no habría margen para introducir los cambios y la flexibilidad necesaria en la supervisión financiera, ámbito técnico de rápida evolución. Aprobación de una Directiva. Otra posibilidad sería Opción 3. la armonización, mediante una directiva que estableciera los principios básicos. Esto permitiría interpretar las disposiciones del Tratado en relación con este sector financiero en cooperación con todas las partes interesadas. La directiva podría prever mecanismos de cooperación entre la Comisión y los supervisores nacionales para interpretar y actualizar, en función de las circunstancias del momento, la aplicación práctica de las libertades básicas del Tratado en lo que se refiere a la supervisión de los fondos de pensiones y de las entidades de seguro de vida. La publicación de un dictamen, basado en las conclusiones alcanzadas a través de esa cooperación, sobre la interpretación y aplicación de las directivas conllevaría intentado transparencia y seguridad. Esta posibilidad se ha anteriormente sin éxito. La dificultad en lograr el consenso entre los Estados miembros sobre la legislación comunitaria en este ámbito es obvia; no obstante, el mayor interés que despiertan los sistemas de pensiones complementarios podría tal vez favorecer un mayor consenso. Pregunta: La Comisión invita a los interesados a presentar observaciones. 23 Capítulo IV FACILITAR LA LIBRE CIRCULACIÓN DE TRABAJADORES A. Consideraciones generales 48. El artículo 51 del Tratado establece la obligación de adoptar legislación comunitaria orientada a eliminar, en el ámbito de la seguridad social, todos los obstáculos que se oponen a una auténtica libertad de circulación de los trabajadores. , la Comunidad ha adoptado ya En virtud de este artículo legislación (Reglamentos 1408/71 y 574/7237) que elimina los obstáculos que se oponen a la movilidad transfronteriza de los trabajadores en lo que se refiere a las pensiones obligatorias. Esta legislación no se aplica a los sistemas de pensiones complementarios. Cada vez son más las personas cualificadas y muy cualificadas que hacen uso del derecho a la libre circulación. Para esta categoría de personas, los sistemas de pensiones complementarios contribuyen notablemente a su protección social. Obstáculos vinculados a los sistemas de pensiones complementarios que B. impiden la libre circulación de trabajadores 49. En su Comunicación de julio de 1991 , la Comisión abrió un debate en el plano europeo sobre el papel de los sistemas de pensiones complementarios y sus efectos sobre la libre circulación. Como continuación a dicha Comunicación, los servicios de la Comisión han analizado en diversas ocasiones, junto con los representantes de los Estados miembros, los agentes sociales y los fondos de pensiones, la manera de eliminar los obstáculos que, en el ámbito de las pensiones complementarias, se oponen a la movilidad transfronteriza de los trabajadores por cuenta ajena y trabajadores autónomos dentro de la Unión Europea. Dada la especial naturaleza de muchos sistemas de pensiones complementarios y la extrema diversidad que presentan en el plano nacional, en lo que se refiere a su origen, su cobertura profesional y material, así como a su forma jurídica y técnica, el actual sistema de coordinación creado para los sistemas obligatorios no parece el instrumento apropiado para resolver los problemas. Se necesita un planteamiento más flexible. 50. En febrero de 1996, la Comisión decidió pedir a un Grupo de Alto Nivel sobre la libre circulación de personas, presidido por la Sra. Veil, que opinara en relación, entre otras cosas, con las medidas que deben adoptarse para eliminar los obstáculos a la libre circulación de trabajadores que plantean los sistemas de pensiones complementarios. El citado grupo presentó su informe en noviembre de 1996. En él llegaba a la conclusión de que era necesario adoptar medidas legislativas comunitarias, pero 24 que, al menos inicialmente, debían limitarse a abordar los siguientes tres extremos: Conservación de los derechos adquiridos por aquellos partícipes de un a) sistema de pensiones complementario que, por traslado a otro Estado miembro, dejen de ser miembros activos del mismo, al menos en igualdad de condiciones con aquellos partícipes del sistema que dejen de estar integrados en él pero permanezcan en el mismo Estado miembro. Este extremo se inspira en un principio básico de la legislación comunitaria, a saber, la "igualdad de trato". Ello supone que un trabajador que deja de ser partícipe de un sistema de pensiones complementario con el fin de trabajar para otra empresa de otro Estado miembro no debería perder los derechos adquiridos en dicho sistema, que habría conservado si hubiera cambiado de empresa dentro del mismo Estado miembro. b) Pagos transfronterizos: Los Estados miembros deben garantizar la aplicación de otro principio fundamental del Tratado (libre circulación de capitales y de pagos), adoptando medidas que permitan efectuar en otro Estado miembro el pago de todas las prestaciones de los sistemas de pensiones complementarios. c) Medidas que permitan a los trabajadores que hayan sido trasladados por la empresa a otro Estado miembro con carácter temporal seguir afiliados al sistema de pensiones complementario del país en el que previamente trabajaban. A estos efectos, han de eliminarse todos los obstáculos que impiden la afiliación transfronteriza. Como un primer paso hacia la eliminación de los obstáculos que, en el ámbito de los sistemas de pensiones complementarios, se oponen a la libre circulación, la Comisión tiene previsto presentar, en breve, una propuesta de Directiva en la que se abordarán los aspectos destacados en el informe del Grupo de Alto Nivel, tal y como anunció en su Comunicación sobre mejora de la protección social en la Unión Europea. 51. La Comisión está examinando la conveniencia de crear un Foro Comunitario de Pensiones, tal y como propuso el Grupo de Alto Nivel. Este Foro estaría integrado por representantes de los Estados miembros, los agentes sociales y los fondos de pensiones. Su finalidad sería estudiar las posibilidades de resolver los problemas que subsisten en lo que se refiere a la movilidad en el ámbito de los sistemas de pensiones de empleo. Así, por ejemplo, el reunir a los diferentes grupos de intereses, podría servir para hallar una solución al problema que supone el hecho de que los Estados miembros no apliquen el reconocimiento mutuo a los sistemas de pensiones. En general, su misión sería asesorar a la Comisión sobre la mejor manera de eliminar los obstáculos a la libre circulación. 52. Tal y como hemos señalado más arriba, siguen existiendo muchos obstáculos a la libre circulación, aparte de los que se abordarán en la propuesta de Directiva. Los problemas detectados pueden resumirse del siguiente modo: 25 duras condiciones para • complementaria, incluidos largos períodos de carencia; la adquisición de derechos de pensión dificultades para transferir los derechos de pensión adquiridos de un • Estado miembro a otro; problemas tributarios cuando se adquieren derechos de pensión en más • de un Estado miembro; • la desventaja específica que supone cambiar de sistema en los casos de trabajadores (que no estén en situación de traslado temporal) que trabajen temporalmente en un Estado miembro distinto de aquel en el que han venido adquiriendo derechos de pensión. 53. Requisitos necesarios para la adquisición de derechos Los derechos a menudo se adquieren tras haber trabajado durante varios años en una empresa (diez años, en la legislación alemana) y, a veces, sólo cuando llegue el momento de la jubilación. Cualquier cambio de empleo que se produzca antes de haber adquirido el derecho supone que, por ese período de trabajo, no se pagará pensión alguna con cargo al sistema de empleo. Sin embargo, algunos de estos sistemas se extienden a todos los trabajadores de un determinado sector (p. ej. , el sector de la construcción). En este caso, el cambio de trabajo dentro del sector y de un mismo país no se penaliza con la pérdida de derechos de pensión. Ahora bien, los cambios de empleo transfronterizos suponen integrarse en un nuevo sistema de pensiones. Por tanto, esto puede considerarse un obstáculo a la movilidad transfronteriza de los trabajadores. 54. Ello es consecuencia de las repercusiones negativas que tienen los períodos de carencia largos, bien porque el trabajador no se decida a dejar su empresa inicial por temor a perder los derechos que ha estado adquiriendo, o porque no esté muy dispuesto a trasladarse a un Estado miembro en el que imperen períodos de carencia prolongados, pues tardaría en adquirir el derecho a pensión. Por ejemplo, un italiano o español que trabaje en Alemania puede tener que permanecer diez años en la misma empresa para adquirir derecho a pensión en un sistema de empleo de ese país. 55. Dificultades para transferir los derechos de pensión adquiridos de un Estado la falta de mecanismos autorizados para el miembro a otro, reconocimiento de los fondos de pensiones incluida En la actualidad, existen obstáculos que impiden transferir los derechos a un sistema de un Estado miembro que no sea aquel en el que se han adquirido. Esos obstáculos pueden derivarse de normas legales o de las normas propias del sistema. Si una persona que deja su trabajo ha adquirido derechos, habrá que decidir qué hacer con ellos. Existen dos posibilidades: conservar los derechos en el sistema en el que se han adquirido, de manera que el trabajador pueda cobrar una 26 56. pensión cuando se jubile. Otra posibilidad, si el sistema lo permite, es desembolsar un capital cuyo valor represente los derechos adquiridos. En este caso, ese capital puede utilizarse para adquirir a una aseguradora un seguro de vida diferido, o puede aportarse al nuevo sistema de pensiones, siempre y cuando, como es lógico, este último acepte la transferencia. La transferencia del capital parece la solución más directa en el caso de los sistemas de pensiones de capitalización, pero no se aplica normalmente a los sistemas de reparto o que cubren sus obligaciones mediante reservas contables, pues en ninguno de estos dos casos se prevén activos financieros que garanticen los compromisos de pensión. De este modo, muchas de las personas que cambian de trabajo sólo tienen una opción: conservar los derechos adquiridos en su anterior sistema de empleo. En ambos supuestos (la transferencia o el mantenimiento de los derechos) no se tendrán en cuenta las futuras subidas laboral tomarían en consideración salariales, que sí se ininterrumpida con la misma empresa. Frecuentemente, en el cálculo de los valores de transferencia no se tienen en cuenta ni siquiera las previsiones de subida de los precios o del salario medio. El resultado es que, en muchos casos, los trabajadores que abandonan un sistema no obtienen del fondo de pensiones lo que en justicia les corresponde. tras una vida El cálculo de los valores de transferencia con penalización de los trabajadores que abandonan un sistema, y la inapropiada conservación de los derechos "latentes" suponen importantes obstáculos a la movilidad laboral. 57. Problemas tributarios cuando se adquieren derechos de pensión en más de un Estado miembro Aunque la imposición directa es, en gran medida, competencia de los Estados miembros, éstos deben ejercer sus facultades en consonancia con lo dispuesto en. A este respecto, cabe señalar que el artículo 48 no la legislación comunitaria la implica sólo nacionalidad, sino también la eliminación de cualquier medida nacional que pueda impedir o hacer menos atractivo, para los ciudadanos de la Comunidad, el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. En el siguiente capítulo V se abordan más en detalle los problemas tributarios. la prohibición de cualquier discriminación basada en Los trabajadores que deseen ejercer el derecho a la libre circulación dentro de la Unión pueden tropezar con obstáculos fiscales al intentar transferir los derechos adquiridos (cuando ello es posible) de un sistema de capitalización del Estado miembro de origen a otro sistema del Estado de acogida. Dicha transferencia desde el Estado miembro de origen puede estar sujeta a gravamen, lo que puede generar desventajas fiscales en los casos en que el Estado de acogida no aplica una exención fiscal al importe transferido, y las prestaciones recibidas están sujetas, en última instancia, al impuesto sobre la renta. Esto sirve para ilustrar la desfavorable situación en la que pueden encontrarse los trabajadores que ejercen el derecho a la libre circulación, frente a aquellos otros que transfieren los derechos adquiridos dentro de un mismo Estado miembro. 27 58. La desventaja específica que supone cambiar de sistema en los casos de trabajadores que trabajen temporalmente en un Estado miembro distinto de aquel en el que han venido adquiriendo derechos de pensión Pueden distinguirse dos situaciones: • Los trabajadores trasladados temporalmente por sus empresas a otro país, dentro de la misma empresa o de empresas asociadas: esta situación se abordará en la propuesta de directiva más arriba mencionada. El resto de trabajadores que se desplaza temporalmente a otro Estado • miembro: estos trabajadores están tan en desventaja como los temporalmente destinados por sus empresas al cambiar de sistema de pensiones. Ello desalienta la libre circulación de trabajadores entre los Estados miembros. C. Posibles soluciones 59. 60. 61. Se ha planteado si no sería factible abordar sólo los obstáculos existentes en relación con los sistemas obligatorios, y no con los sistemas voluntarios. Se alega que una iniciativa legislativa que afecte a los sistemas voluntarios desincentivaría a las empresas que, de no existir esas normas, optarían por crear sistemas de ese tipo. Sin embargo, parece difícil tratar de manera distinta regímenes que, en lo que respecta al trabajador, persiguen la misma finalidad, esto es, completar su pensión. La exclusión de los sistemas voluntarios tendría muy distintas consecuencias en los diferentes Estados miembros. De las consultas efectuadas se deduce que cualquier propuesta de limitar la duración de los períodos de carencia a través de legislación comunitaria los períodos de carencia despierta especiales reticencias. Sin embargo, prolongados, sean cuales sean sus ventajas en otros terrenos, suponen un obstáculo a la libre circulación; es preciso, pues, analizar la manera de resolver el problema. Podría hacerse mediante legislación comunitaria, estableciendo un número máximo de años para dichos períodos. Podría especificarse, asimismo, que ningún Estado miembro pueda aumentar la duración de los períodos vigentes. Otra posibilidad sería que la Comunidad no propusiera ningún acto legislativo en este ámbito y se limitara a promover un debate a escala europea entre los agentes sociales. En lo que se refiere a la transferencia de derechos, hasta ahora se ha discutido con los Estados miembros y los agentes sociales la posibilidad de establecer que dicha transferencia esté autorizada cuando la naturaleza del sistema lo permita (normalmente, los sistemas de capitalización). En otros casos, la única opción sería la conservación de los derechos. Cabría establecer también que el importe transferido sea el resultado de un cálculo actuarial justo, tanto en lo que respecta al sistema que efectúa la transferencia como a aquel en el que se integra el trabajador. Para resolver los problemas técnicos que plantea la transferencia de los derechos de pensión, como son los relativos a la transferencia de derechos sólo a sistemas 28 de pensiones complementarios autorizados o la fijación de normas actuariales para el cálculo de los valores de transferencia, podría ser oportuno crear un Foro Comunitario de Pensiones -tal y como propuso el Grupo de Alto Nivel-, integrado por representantes de los Estados miembros, los agentes sociales y los fondos de pensiones. 62. Con el fin de eliminar las desventajas fiscales, puede alentarse a los Estados miembros a que incluyan disposiciones específicas sobre el tratamiento fiscal de las aportaciones, los valores de transferencia y las prestaciones en los convenios bilaterales de doble imposición. Esto permitiría que los acuerdos individuales pudieran adaptarse a las características concretas de los regímenes tributarios considerados, pero el proceso para llegar a acordar disposiciones específicas en todos los convenios bilaterales sería largo y prolijo. Sería, además, menos transparente que si se establecieran normas comunes en el plano comunitario, aunque éstas últimas podrían ser difíciles de negociar. 63. La propuesta de directiva más arriba citada contendrá, en principio, disposiciones por las que se autorizará a los trabajadores que hayan sido trasladados temporalmente por su empresa a otro Estado miembro a seguir afiliados al sistema de pensiones complementario del Estado en el que previamente trabajaban. Esta posibilidad de afiliación transfronteriza podría hacerse extensiva a todos los trabajadores que se desplacen temporalmente a otro Estado miembro. Esto exigiría un acuerdo entre la empresa del Estado de origen, la empresa del Estado de acogida, el trabajador y, en su caso, el sistema de pensión complementario. Preguntas: 1. ¿Es necesario adoptar medidas comunitarias para eliminar los obstáculos que, según se ha constatado, se oponen a la libre circulación (es decir, aquellos que no serán tratados en la prevista propuesta de directiva) en el ámbito de los sistemas de pensiones complementarios? 2. En caso afirmativo, ¿qué medidas serían más apropiadas para cada uno de los obstáculos subsistentes (legislación, acuerdo entre los agentes sociales) ? 3. En caso negativo, ¿cómo podrían eliminarse los obstáculos que aún se oponen a la libre circulación? 4. ¿Qué otras iniciativas podría emprender la Comisión para eliminar los obstáculos que aún se oponen a la libre circulación? 29 Capítulo V IMPORTANCIA DEL RÉGIMEN IMPOSITIVO PARA LOS SISTEMAS DE PENSIONES COMPLEMENTARIOS A. Consideraciones generales 64. 65. 66. 67. El régimen impositivo aplicable a las pensiones de jubilación es especialmente importante para la naturaleza de los sistemas complementarios de capitalización, y la mayoría de los Estados miembros, si no todos, conceden algún tipo de ventaja fiscal. Sin embargo, la naturaleza de los sistemas de pensiones y la elección entre distintos modelos impositivos son básicamente responsabilidad de los Estados miembros. Cada gobierno nacional debe decidir qué condiciones fiscales son más adecuadas en sus circunstancias concretas, sin perder de vista el coste que las desgravaciones suponen para la Hacienda pública. Las normas tributarias, desarrolladas a lo largo de muchos años, son extremadamente complejas y específicas a cada Estado miembro. Se trata de disposiciones pormenorizadas que tienen por objeto garantizar que la renta que el gobierno pierde para favorecer el ahorro-pensión se utilice exclusivamente con esa finalidad. Esta diversidad hace que el régimen impositivo pueda ser un obstáculo a la libre circulación de personas y a la libre prestación de servicios. Las ventajas fiscales se supeditan, por lo general, a que el sistema de pensiones cumpla una serie de reglas detalladas, por lo que un sistema autorizado en un Estado miembro es muy improbable que cumpla los requisitos fiscales exigidos a los sistemas de otros Estados miembros. En la práctica, esto desincentiva las aportaciones a fondos de pensiones establecidos en otros Estado miembros. los principios En estas circunstancias, la Comisión considera que cualquier norma fiscal específica debe guardar coherencia con comunitarios fundamentales de libre circulación de personas y libre prestación de servicios. Esto es válido tanto para los sistemas de segundo como de tercer nivel. En lo que se refiere a los sistemas de tercer nivel, la Tercera Directiva sobre seguro de vida establece la libre prestación de servicios en la UE, aplicando el principio de supervisión por el país de origen. Sin embargo, la eliminación de los obstáculos que la supervisión planteaba a la actividad transfronteriza de las aseguradoras ha puesto de relieve algunas desventajas fiscales que pueden darse, en especial en relación con la deducción fiscal de las primas de seguro de vida. Las normas fiscales que discriminan a un tomador de seguro que suscribe una póliza de seguro con una aseguradora establecida en otro Estado miembro son contrarias a la libre prestación de servicios. No obstante, en su decisión sobre el asunto Bachmann42, el Tribunal Europeo de Justicia sostuvo que ese tipo de disposiciones discriminatorias pueden adoptarse en la medida en que sean necesarias para preservar la coherencia del sistema fiscal de un Estado miembro. En el citado asunto, el TJE avaló una disposición de la normativa fiscal belga con arreglo a la cual la desgravación de las primas en los contratos de seguro de vida sólo se autorizaba para los contratos celebrados con aseguradoras establecidas en Bélgica. Ello se justificaba porque la desgravación de las primas 30 68. se vinculaba a la imposición de los ingresos derivados del contrato; si se otorgaba la posibilidad de desgravar por los pagos de primas efectuados a aseguradoras extranjeras, las autoridades fiscales belgas no tenían la seguridad de que se fueran a pagar impuestos por los ingresos. En un asunto posterior, el Tribunal aclaró que la coherencia fiscal no puede invocarse como justificación en los casos en que el Estado miembro haya abandonado voluntariamente esa coherencia, por ejemplo en las cláusulas de un convenio de doble imposición con otro Estado miembro. En la sentencia dictada en el asunto Wielockx se indica que los Estados miembros deben tener en cuenta las consecuencias que un convenio de doble imposición puede tener para la coherencia fiscal que una determinada medida crea en el plano nacional. Si, en virtud de los términos de un convenio de doble imposición, un Estado miembro permite que las prestaciones satisfechas a no residentes sean objeto de imposición sólo en el país de residencia de los mismos, la imposibilidad de gravar esos pagos no debe ser una razón para denegar la deducción fiscal sólo cuando las aportaciones se efectúan a un sistema establecido en algún otro país de la Comunidad. B. Cómo evitar la doble imposición 69. 70. Cada Estado miembro ha celebrado toda una serie de convenios de doble imposición con otros Estados, tanto dentro como fuera de la Unión. Esos convenios, bilaterales en su mayoría, tienen por objeto fomentar la actividad económica eliminando la posibilidad de doble imposición, y garantizando, al mismo tiempo, la cooperación en la lucha contra el fraude fiscal. En la Unión, de 105 relaciones bilaterales posibles, 98 están reguladas por un convenio de doble imposición. En los casos en que no existe convenio bilateral, algunos Estados miembros permiten, de forma unilateral, la deducción por doble imposición. En lo que se refiere a la fiscalidad de los sistemas de pensiones de empleo, los convenios existentes tienden a concentrarse exclusivamente en la eliminación de la doble imposición de las pensiones cuando se hacen efectivas. En su mayor parte, los convenios bilaterales aplican el artículo 18 del Convenio Modelo de la OCDE, y otorgan al país de residencia del sujeto pasivo el derecho en exclusiva de imposición sobre las rentas de jubilación pagadas por un sistema privado de empleo. (Las pensiones de la función pública están cubiertas por lo dispuesto en el artículo 19 del Convenio Modelo de la OCDE, y generalmente se gravan en el país en el que se originan. ) Aunque algunos convenios fiscales bilaterales recientes otorgan al país de origen el derecho de imposición sobre las pensiones pagadas por sistemas privados de empleo, sigue siendo válido el principio esencial de evitar la doble imposición. De este modo, una misma renta no se gravará dos veces. 71. Algunos convenios bilaterales entre Estados miembros, como los celebrados entre Francia y el Reino Unido y entre Dinamarca y el Reino Unido, establecen específicamente que un trabajador puede seguir cotizando al sistema de uno de estos países aún después de haberse trasladado al otro. Las disposiciones de esos convenios, que van más allá de lo previsto en el Convenio Modelo de la OCDE, 31 establecen esencialmente el reconocimiento mutuo de los sistemas de pensiones reconocidos por las autoridades fiscales del otro país. De este modo, el trabajador puede seguir desgravándose en su nuevo país de residencia por las aportaciones efectuadas al sistema del otro país. Estas medidas pueden redundar en la eliminación de los obstáculos que se oponen a la movilidad de los trabajadores. C. Argumentos en favor de un enfoque común 72. 73. 74. 75. Los convenios bilaterales de doble imposición tienen la importante ventaja de poder adecuarse a las características específicas de los regímenes impositivos y los sistemas de pensiones de los dos países involucrados. Sin embargo, frente a esto, hay que señalar que se trata de una fórmula poco práctica, pues, para el desarrollo de las relaciones dentro de la Unión, la negociación y renegociación de 105 convenios lleva tiempo, como es lógico. Además, la perspectiva de una futura ampliación hace previsible que esa cifra aumente considerablemente44. Por último, hay que señalar que, en general, se desconocen estos convenios y, en diferentes convenios bilaterales, el trato en situaciones equivalentes no será el mismo. En cambio, una mayor coordinación del régimen fiscal aplicable a los pagos de pensiones transfronterizos podría racionalizar notablemente el proceso de actualización, y posiblemente ampliar el alcance de los convenios fiscales bilaterales. Esa coordinación parece especialmente adecuada a las necesidades de un mercado interior en desarrollo y podría materializarse de diversas maneras. En primer lugar, habría que determinar si las características propias de la Unión exigen iniciativas o medidas específicas. Si los gobiernos de los Estados miembros llegaran a acordar normas, habría que decidir la forma de adoptarlas: podrían incorporarse, como actualmente, a los convenios bilaterales entre Estados miembros; o adoptarse de forma multilateral. Por otra parte, puede resultar oportuno que el acuerdo sobre algunos aspectos de la imposición de las pensiones se recoja en legislación comunitaria. Dada la necesidad de velar por que los beneficios fiscales otorgados a los sistemas de pensiones se usen apropiadamente, existirá la permanente necesidad de disponer de normas para la lucha contra la evasión fiscal. En este sentido, parece especialmente oportuno sopesar el reconocimiento mutuo de los sistemas reconocidos por las autoridades fiscales de otros Estados miembros, tal y como ya existe en algunos convenios bilaterales de doble imposición. Este sistema, aplicado, por ejemplo, a las aportaciones transfronterizas, podría impedir que las desgravaciones fiscales otorgadas se utilicen para otros fines. El informe de la Comisión, de 22 de octubre de 1966, sobre la evolución de los sistemas fiscales en la Unión Europea subraya la necesidad de que la política fiscal se enmarque en el contexto de los grandes desafíos políticos a que se enfrenta actualmente la Unión Europea. Entre dichos desafíos destacan los de. El informe de la Comisión que examina el estimular la empresa y el empleo trabajo del Grupo de Alto Nivel sobre fiscalidad47, extrayendo conclusiones del mismo, pone de relieve que, para extraer del mercado interior todas sus ventajas 32 76. 77. y estimular la empresa, es preciso abordar de frente el problema de los obstáculos y las desventajas de operar en la Unión. En su informe, la Comisión señala la imposición de las pensiones como posible materia para una futura iniciativa comunitaria; asimismo, indica que en el Grupo de Alto Nivel, muchos representantes personales pidieron que se adoptaran medidas para mejorar el funcionamiento de los convenios bilaterales de doble los principios de subsidiariedad y imposición. Sin perder de vista proporcionalidad, la Comisión considera que sería de gran utilidad estudiar la manera de mejorar la coordinación y el alcance, en el plano comunitario, de las normas fiscales aplicables a los sistemas de pensiones. Como es lógico, las normas resultantes precisarán la aprobación del Consejo por unanimidad. En el precedente capítulo se abordaba el problema específico de las personas que trabajan temporalmente en un Estado miembro que no es el suyo de origen, y la legislación que la Comisión tiene previsto presentar. Esta propuesta supone la oportunidad de dar un pequeño pero significativo paso hacia la coordinación de determinadas disposiciones fiscales, al menos en lo que atañe al ámbito concreto de los sistemas de pensiones complementarios. Preguntas: ¿En qué medida las actuales normas fiscales (por ejemplo, en relación con la participación en sistemas autorizados) constituyen un obstáculo efectivo a la libre circulación de trabajadores? ¿Puede confiarse en los convenios fiscales bilaterales o multilaterales para aumentar la cooperación entre los Estados miembros en el ámbito de los sistemas de pensiones transfronterizos? En caso afirmativo, ¿que alcance deben tener esos convenios y de qué modo puede lograrse esa cooperación en la práctica? ¿Resulta apropiada y viable comunitaria? la posibilidad de establecer legislación 33 CUADROS Nota: Ante la creciente importancia económica de los sistemas de pensiones de capitalización, es esencial que todos aquellos que tengan algún interés en el ámbito de las pensiones de jubilación, esto es, los agentes económicos, las autoridades públicas u otros interesados, puedan disponer de estadísticas comunitarias fiables y armonizadas sobre los organismos de previsión para la jubilación. Estas estadísticas habrán de ajustarse a lo dispuesto en el pertinente reglamento marco de la Comunidad (Reglamento 58/97 del Consejo, relativo a las estadísticas estructurales de las empresas). 34 País Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Cuadro I Grado de cobertura - 2o Nivel Características Cobertura estimada, en sobre el % de total empleo del sector privado Pensiones complementan as, en % sobre el de total pensiones (1993) 31 80 46 5 5 Voluntarios/ capitalización/ fondos de pensiones y seguros colectivos sistemas de empleo/ sistemas asociados basados en convenios colectivos/ todos de capitalización voluntarios/reservas contables en parte (56%) y capitalización (44%) a través de Pensionkassen, fondos de apoyo y seguros colectivos Voluntarios/ principalmente para altas/una cierta capitalización (limitada), las rentas Voluntarios/ principalmente para las rentas altas, dado el elevado nivel de las pensiones de la seguridad social/ parcialmente de capitalización/sobre todo reservas contables (en proceso de eliminación) Casi obligatorios/convenios colectivos/reparto/ además sistemas voluntarios de capitalización para las rentas altas Francia 90 Irlanda 40% Voluntarios/ capitalización/fondos de pensiones y seguros colectivos Italia Luxemburgo Los Países Bajos Portugal 5 30 85 15 Voluntarios/ principalmente para las rentas altas, dado el elevado nivel de las pensiones de la seguridad social/parcialmente de capitalización Voluntarios/ principalmente planes basados en reservas contables/ un cierto grado de capitalización sistemas de empleo/sistemas asociados basados en convenios colectivos/todos de capitalización Voluntarios/planes de pensiones (no fondos) administrados por sociedades de gestión reconocidas y aseguradoras/ capitalización/ principalmente para rentas altas dado el elevado nivel de las pensiones de la seguridad social 8% 18% 11% n. d. 3% 21% 18% 2% n. d. 32% n. d. Reino Unido 48 Voluntarios/ capitalización 28% Fuente: European Federation for Retirement Provision (EFRP) - European Pension Funds 1966 - basado en el Informe del Banco Mundial - Informe Tamburi. 35 Cuadro II Activos de los fondos de pensiones, en cifras absolutas y en % del PIB (1993) Activos, en miles de millones de Activos, en % sobre el PIB ecus Bélgica Dinamarca Alemania España Francia Irlanda Italia Los Países Bajos UK EU49 EE. UU. Japón Fuente: EFRP - op. cit. TÂ 20,1 5,8 2,2 3,4 40,1 1,2 88,5 79,4 20,3 59,1 44,7 7 26 106 10 41 18 12 261 717 1198 3546 1800 36 Cuadro III Activos de las entidades de seguro de vida, en cifras absolutas y en % del PIB (1995) País Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Luxemburgo Los Países Bajos Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido EUR 15 las entidades de Activos, en % del PIB Activos de seguro de vida, en miles de millones de ecus 6 65 379 n. d. 18 3T7 n. d. 5 138 5 3 6 65 565 Î6Ô4 2J9 49 ~5 4¿ 3ÔJ) 37,6 45,6 1,7 3$ 6,3 36^9 67J 24~9 N. B. : Las cifras no son plenamente comparables, debido a la divergencia entre las normas nacionales de valoración (las inversiones pueden valorarse a su valor de adquisición, como en Alemania, o a precios corrientes, como en el Reino Unido). En el total de la UE se incluyen sólo los Estados miembros que se enumeran. Fuente: Eurostat 1997. 37 Cuadro IV Distribución de los activos de los fondos de pensiones (2o nivel), en % sobre el total de activos (1994) Acciones Renta fija Propiedad inmobiliaria Inversiones a corto plazo % de activos del exterior Bélgica Dinamarca Alemania España Francia Irlanda Italia Países Bajos Portugal Suecia Reino Unido EE. UU. Japón 36 22 11 14 55 14 30 (18) 32 80 (52) (29) 47 65 75 82 39 35 72 58 (57) 47 11 (36) (63) 10 n. d. 11 10 10 13 40 19 13 n. d. 25 n. d. 12 30 10 n. d. Fuente: Royal Institute of International Affairs, UBS y EFRP (las cifras entre paréntesis son estimativas). 38 Cuadro V Distribución de los activos de las entidades de seguro de vida (3er. nivel), en % sobre el total de activos (1994) PAIS ACCIONES VALORES DE RENTA FIJA PROP. INMOBI LIARIA VARIOS Nacionales del exterior Nacionales del exterior Dinamarca Alemania * España Francia Italia Los Países Bajos * Suecia Reino Unido 20 5 2 19 7 12 23 49 5 n. d. n. d. 5 2 n. d. 12 66 762 55 69 70 71' 61 24 n. d. n. d. 5 4 n. a. 3 3 5 10 8 12 6 7 9 6 14 33 4 2 6 9 3 * 1 2 Fuentes: Comité Europeo de Seguros, Anuario Estadístico de Seguros de la OCDE, 1987-1994. Países para los que no se dispone del desglose entre activos nacionales y del exterior. Incluidos los préstamos (50%) Incluidos los préstamos (61%) 39 Cuadro VI Diferencia entre las tasas de rendimiento de las acciones y la renta fija El período elegido para el cálculo de las diferencias de rendimiento entre las acciones y la renta fija es importante. El rendimiento extra que normalmente registran las acciones frente a la renta fija depende mucho del nivel del mercado bursátil y del principio y fin del período en el que se efectúen las comparaciones. A continuación se señalan diversas fuentes. Aunque las diferencias varían, todas las fuentes indican siempre un mayor rendimiento de las acciones. Cuadro VI a Tasas de rendimiento reales (% anual) (1967-1990), en moneda nacional País Dinamarca Alemania Francia Italia Los Países Bajos Suecia Reino Unido EE. UU. Japón Fuente: E. P: Davis: 1995. Acciones Renta fija 3,4 2,7 1,0 0,2 1,0 -0,9 -0,5 -0,5 0,2 7,0 9,5 9,4 4,0 7,9 8,4 8,1 4,7 10,9 40 Cuadro VI b Prima de rendimiento de los mercados de acciones frente a los mercados de la deuda (% anual) (1981-1995) en moneda nacional Bélgica Alemania Francia Italia Los Países Bajos Suecia Reino Unido Japón EE. UU. Fuente: JP Morgan FT/S+P Actions World índices Pragma consulting 11,5 7,1 4,5 1,5 6,9 15,5 2,9 2,9 1,5 41 Cuadro VI c Tasas de rendimiento reales (% anual) de los mercatos de E. E. U. U. , británico y belga Tasas anuales reales de rendimiento en los mercados de EE. UU. , 1926-1984 Acciones de pequeñas empresas Acciones de grandes sociedades Deuda pública a largo plazo Fuente: Ibbotson Associates Inc. 9,1 7,1 1,7 Tasas anuales reales de rendimiento en el mercado británico, 1919-1993 Acciones Deuda pública (a largo plazo) Fuente: BZW 1994 7,9 2,0 Tasas anuales reales de rendimiento en el mercado belga, 1959-1994 Acciones Valores de renta fija Fuente: Banque Degroof 4,6 2,3 42 Cuadro VII Fondos de pensiones 1984-1993. Tasas medias de rendimiento, volatilidad y ratio rendimiento-riesgo Tasa de rendimiento nominal media de los fondos de pensiones (el rendimiento real se indica entre paréntesis) Desviación típica media de las tasas de rendimiento nominal sobre el Ratio rendimiento- riesgo rendimiento nominal (Col 1 : Col 2) Bélgica Dinamarca Alemania España Irlanda 11,8-(8,8) 10,0 - (6,3) 9,4-(7,1) 13,8 -(7,0) 14,0-(10,3) Los Países Bajos 9,5 - (7,7) Suecia Reino Unido EE. UU. Suiza Japón Fuente: EFRP 14,5 -(8,1) 15,5-(10,2) 13,5-(9,7) 7,6 - (4,4) 8,2 - (6,5) 8,9 9,4 7,2 19,9 19,9 7,2 8,5 11,4 9,4 6,7 8,3 1,3 1,1 1,3 0,7 0,7 1,3 1,7 M 1,4 1,1 1,0 Nota: En breve podrá disponerse de cifras similares para las inversiones de las entidades de seguro de vida, a través de EUROSTAT y en el marco de las Estadísticas de los Servicios de Seguros. 43 Cuadro VIII Volumen de los mercados de valores (acciones nacionales) (1996) Capitalización del mercado, en % del PIB 45^9 41,8 29,6 19/7 423 38,9 49~7 2Ï/7 193,4 97,8 14,3 23/7 50,7 97¿ 149^9 _ 68 65 País Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido _. EE. UU. Japón Fuente: Federación Europea de Mercados Bursátiles y DG II. 44 Cuadro IX Resumen de las normativas nacionales sobre las carteras de inversión de los fondos de pensiones (2o nivel) País Dinamarca Alemania España Francia Italia Restricciones 40% como máximo en "activos de elevado riesgo" (lo que incluye acciones del país, acciones del exterior y valores no cotizados en bolsa). Congruencia de divisa obligatoria en un 80%. Si se trata de divisas de la Unión, hasta el 50% de los compromisos pueden cubrirse con activos denominados en ecus. No se autoriza la autocartera. 30% como máximo en acciones de la UE, 25% propiedad inmobiliaria de la UE, 6% acciones terceros países, 6% renta fija terceros países, 20% total activos del exterior, 10% máximo autocartera '. 5% como máximo en valores emitidos por una misma empresa. 90% de los activos deben invertirse en valores contratados en mercados organizados, depósitos bancarios, propiedad inmobiliaria o créditos hipotecarios. 1% en cuentas corrientes o mercado monetario. 50% como mínimo debe invertirse en deuda pública de la UE, menos del 33% en préstamos a promotores. No existe ninguna ley que se aplique a los sistemas autogestionados pero la política de inversión la decide el consejo de administración y habitualmente se invierte sólo en deuda pública, depósitos bancarios, pólizas de seguro y propiedad inmobiliaria. Países Bajos 5 % máximo de autocartera; rige el principio del "buen padre de familia". Suecia Se debe invertir principalmente en bonos, obligaciones y préstamos. Reino Unido 5 % máximo de autocartera; rige el principio del "buen padre de familia". EE. UU. Japón Rige el principio del "buen padre de familia" Como mínimo 50% en renta fija, 30% máximo en acciones, 20% en propiedad inmobiliaria, 30% en activos del exterior, 10% en una misma sociedad. Fuente: Comisión Europea, "Sistemas de pensiones complementarios en la Unión Europea" (1994). 45 Cuadro X Normas comunitarias sobre las inversiones de las entidades de seguro de vida Las normas comunitarias aplicables a las inversiones de las entidades de seguro de vida pueden resumirse del siguiente modo (artículos 20 y siguientes y anexo I de la Tercera Directiva sobre seguro de vida): - en las inversiones debe tenerse en cuenta el tipo de actividad que desarrolla la empresa, para garantizar la seguridad, rentabilidad y liquidez de esas inversiones; la empresa velará por que las inversiones estén diversificadas y adecuadamente dispersas ("buen padre de familia"); - se especifica el tipo de activos (acciones, bonos, etc. ) aptos para inversión de las provisiones técnicas (que cubren básicamente las futuras contingencias y los pagos de pensiones); - se especifica el método de valoración de esos activos; - los Estados miembros no pueden exigir a las entidades de seguro que inviertan en determinadas categorías de activos; - además, en lo que respecta a las provisiones técnicas, los Estados miembros impondrán a las aseguradoras la obligación de invertir como máximo: - 10% en un solo terreno o edificio; - 5% en acciones o deuda de una misma empresa, salvo cuando se trate de una administración estatal, regional o local; - 5% en préstamos no garantizados, con un 1% como máximo para un mismo préstamo no garantizado; - 3% en caja; - 10% en acciones no negociadas en mercados regulados, y - por último, los Estados miembros no pueden exigir a las entidades de seguro que más del 80% de sus activos estén denominados en la misma divisa que sus compromisos 46 Cuadro XI Resumen de las normativas nacionales relativas a las entidades de seguro de vida (3er. nivel) País Dinamarca Alemania España Francia Italia Países Bajos Suecia Reino Unido Restricciones 40% límite conjunto acciones nacionales y acciones del exterior, 10% límite valores no cotizados en bolsa, 10% límite conjunto créditos hipotecarios y préstamos 30% máximo en acciones nacionales, 25% propiedad inmobiliaria,6% acciones del exterior, 5% en renta fija del exterior, 10% valores no cotizados en bolsa, 50% límite conjunto créditos hipotecarios y préstamos. No se aplican límites concretos. 65% límite conjunto acciones nacionales, valores no cotizados en bolsa y acciones del exterior. 40% límite propiedad inmobiliaria, 10% límite conjunto créditos hipotecarios y préstamos. Máximo: 20% acciones nacionales, 20% valores no cotizados en bolsa, 20% acciones del exterior, 50% renta fija del exterior, 50% propiedad inmobiliaria, 0% préstamos. 10% límite conjunto en valores no cotizados en bolsa y créditos hipotecarios, 8% límite préstamos. 25% límite conjunto acciones nacionales, valores no cotizados en bolsa y acciones del exterior. 25% límite conjunto propiedad inmobiliaria y créditos hipotecarios, 10% límite préstamos. límite conjunto valores no cotizados en bolsa, créditos 10% hipotecarios y préstamos. Fuente: Policy Issues in Insurance, OCDE, 1996 Cuadro XII Activos de los planes de seguro colectivo, en porcentaje sobre los activos de los sistemas de pensiones del 2o nivel (1994) País Bélgica Alemania España Francia Los Países Bajos Finlandia Suecia Reino Unido EU55 Fuente: CES % 73 12 52 6 25 56 81 5 47 Cuadro XIII Fondos de pensiones frente a seguros de vida Existen semejanzas entre los fondos de pensiones y determinados productos de seguro de vida: en ambos casos el objetivo es proporcionar un cierto importe en una fecha futura y, a menudo, se aplican incentivos fiscales. En algunos países, esta evidente similitud se refleja en el hecho de que a los fondos de pensiones se les aplican normas similares a las que la Tercera Directiva de seguro de vida establece para estos seguros. A continuación, se enuncian las principales similitudes y diferencias: Similitudes: • Ambos son inversiones a largo plazo • Ambos conllevan la gestión profesional de los activos por personas autorizadas • En ambos "productos", los intereses del consumidor son esenciales • En ambos casos se aplican reglas destinadas a evitar riesgos innecesarios a los fondos confiados por el consumidor a la sociedad gestora o la entidad aseguradora. Diferencias: • Los compromisos de los fondos de pensiones son a más largo plazo que los de los seguros de vida. La duración media de los contratos de seguro de vida es de entre 8 y 12 años. En los fondos de pensiones, los compromisos se sitúan, a menudo, en los 20-25 años; el plazo es aún mayor si las prestaciones las facilita la misma fuente. De este modo, los fondos de pensiones deben coordinar sus compromisos a más largo plazo con activos a más largo plazo. En consecuencia, se da una mayor proporción de inversión en acciones o en propiedad inmobiliaria que en el caso de los seguros de vida. • Las pólizas de seguro de vida están sujetas al riesgo de rescate anticipado. Esto exige constituir las oportunas provisiones con activos fácilmente realizables o efectivo, al objeto de poder hacer frente a los desembolsos anticipados, ya sean previsibles o imprevisibles. En cambio, en general, la normativa prohibe el rescate anticipado de las prestaciones de los fondos de pensiones, salvo en contados casos. Además, la transferencia a otros fondos puede estar autorizada sólo en determinadas circunstancias, como, por ejemplo, si se cambia de empleo, y habitualmente conlleva una penalización. Así pues, la exigencia de liquidez a corto plazo es mucho menor en el caso de las pensiones. • Lo mismo cabe señalar en relación con los préstamos. Las entidades de seguro de vida generalmente ofrecen préstamos garantizados por seguros de vida. Para otorgar esos préstamos necesitan disponer de activos líquidos a corto plazo. Normalmente, los fondos de pensiones no ofrecen préstamos, por lo que no tienen que disponer de liquidez a corto plazo a esos efectos. 48 Los compromisos de las entidades de seguro de vida se expresan, por lo general, en valor nominal: se asegura un determinado importe, preestablecido al iniciarse la póliza. En cambio, los compromisos de los fondos de pensiones están vinculados a los salarios, por lo que lo importante es el crecimiento real. Adquirir activos a corto plazo para hacer frente al compromiso de pago de pensiones a largo plazo puede ser arriesgado, pues existe una gran probabilidad de que esos activos no crezcan en grado suficiente como para cumplir las expectativas de pensión de los partícipes. En los sistemas de prestación definida un elemento importante es la "garantía" de la empresa de que la pensión prometida se hará efectiva, sea cual fuere el rendimiento del fondo. Esa garantía no existe en el caso de los seguros de vida. Lógicamente, la garantía puede influir en el enfoque que la sociedad gestora dé a la inversión. 49 Com (97) 102 Existen excepciones en algunos sistemas de empleo, por ejemplo, en Francia, en los que este tipo de sistemas siguen el modelo de reparto, y en Alemania, donde el pago de las pensiones se cubre mediante reservas contables. Véase "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union: A Survey of National Projections", D. Franco y T. Munzi, European Economy. n° 3, 1996. Las proyecciones nacionales no son homogéneas en lo que se refiere a la cobertura del gasto en concepto de pensiones. Se han efectuado estimaciones comparables del impacto del gasto en concepto de pensiones sobre las cuentas de las Administraciones Públicas basándose en la evolución del gasto nacional y en las proporciones entre el gasto público total en pensiones y el PIB en 1995. Ponderada con arreglo al PIB de 1995 en unidades de Estándares de Poder de Compra. Las cifras correspondientes a Luxemburgo y Portugal se basan en proyecciones que no van más allá del 2015-2020. Eurostat, estimaciones 1995. En 1996, activos equivalentes al 120% del volumen salarial, 39,5% del PIB. Existe la posibilidad de no estar integrado en este sistema, integrándose, a cambio, en un sistema privado. En esta categoría se incluye, a menudo, cualquier tipo de ahorro que pueda generar renta de jubilación, como por ejemplo, los ahorros individuales de carácter previsor, la propiedad inmobiliaria, la tenencia de acciones, el apoyo familiar, etc. Incluye también el segundo nivel francés, que es un sistema de reparto con muchas de las características de un sistema público. Por ejemplo, en Finlandia. Véase el precedente apartado 5. Por ejemplo, en Francia los sistemas obligatorios ARRCO y AGIRC; en Alemania, el recurso de muchas empresas a la constitución de reservas contables como garantía de las pensiones. Los seguros colectivos se analizan en el capítulo IV. COM(97)102. A efectos de lo que aquí se expone, cabe distinguir dos tipos de riesgo: - riesgo de crédito: el riesgo de que el acreedor no pague porque la empresa quiebre o el Estado incumpla. A largo plazo, esto se refleja en la tasa media de rendimiento de los diversos activos. Naturalmente, este riesgo puede ser importante dentro de un mismo año, lo que se reflejará en la volatilidad del activo. - riesgo de mercado: el riesgo de que el precio de un activo caiga, de tal manera que el inversor puede no estar en condiciones de hacer frente a sus obligaciones ese año sin realizar más activos de los previstos. Este riesgo de mercado se refleja en la volatilidad del activo. Véase también el cuadro VII, en el que se aprecia que el rendimiento real de algunos instrumentos de deuda pública fueron negativos durante períodos de tiempo muy prolongados. Prof. B. Solnik, "Fundamental considerations in cross-border investment: the European view". The research foundation of the Institute of Chartered Financial Analysts, abril 1994. En Estados Unidos, los gestores de los fondos de pensiones no están sujetos a restricciones cuantitativas de las inversiones. Dado que pueden adquirir activos denominados en dólares en todo el continente, sólo el 10% de sus inversiones se realiza fuera de EE. UU. Directiva sobre los servicios de inversión, 93/22/CEE. Art. 73 B del Tratado. Art. 73 D. l. b). Art. 104 A. Claro está que individualmente considerados, pueden verse constreñidos por las normas sobre máximos, pese a que, en promedio, los fondos no alcancen los los fondos de pensiones, 50 límites. Algunos fondos pueden ser muy "conservadores" en su estrategia de inversión y pueden desear disponer de una elevada proporción de deuda pública. Otros fondos, con partícipes más jóvenes, pueden querer una mayor proporción de acciones. D0 93/C, 171/11. DO 94/C, 360/08. Asunto n°. C-57/95, Francia contra Comisión. Directiva 93/22/CEE sobre los servicios de inversión; Segunda Directiva Bancaria, 89/646/CEE; Tercera Directiva, 92/96/CEE, sobre seguro de vida. La Comisión proponía en su proyecto de Directiva y en su Comunicación, como un primer paso, que la exigencia de congruencia de divisa no sobrepasara el 60%. De cualquier modo, la introducción del EURO reducirá los efectos restrictivos de cualquier exigencia en materia de congruencia de divisa. Tercera Directiva, 92/96/CEE, sobre seguro de vida. Se trata de las normas cautelares comunitarias aplicables a las inversiones de las entidades de seguro de vida, esto es, al activo del balance. Existen también normas comunitarias armonizadas relativas al pasivo. Estas últimas se refieren al cálculo de las "provisiones técnicas", esto es, las obligaciones contraídas, y a los activos en que deben invertirse dichas provisiones para garantizar la cobertura de las obligaciones. Además, las entidades de seguro de vida están obligadas a mantener un margen de solvencia igual al 4% de los fondos propios, para hacer frente a circunstancias imprevistas y reforzar la garantía de cumplimiento de las obligaciones. Véase la nota 30 a pie de página. Véase la Tercera Directiva, 92/96/CEE, sobre seguro de vida, y, asimismo, el apartado 28 del precedente capítulo II. Segunda Directiva de coordinación bancaria, 89/646/CEE; Tercera Directiva, 92/96/CEE, sobre seguro de vida; Directiva 93/22/CEE sobre los servicios de inversión. Artículo 59. Desde que, en 1982, se incluyó en su ámbito de aplicación a los trabajadores autónomos, el Reglamento 1408/71 se basa en los artículos 51 y 235. Modificado y actualizado en última instancia por el Reglamento (CE) 118/97, DO L 28, de 30 de enero de 1997. Comunicación de la Comisión al Consejo, "Sistemas de seguridad social complementarios: lugar que ocupan los sistemas de pensiones complementarios dentro de la protección social de los trabajadores, y sus efectos sobre la libre circulación" SEC (91) 1332. Sería también el caso si el nuevo contrato laboral no previera la integración en un sistema de pensiones de empleo. Véase asunto C-279/93, Finanzamt Kôln-Altstadt c. Schumacher, sentencia de 14 de febrero de 1995. Véase asunto Kraus, C-19/92, sentencia de 31 de marzo de 1993, RTJ [1993] 1-1663, Asuntos C-204/90, Bachmann c. Bélgica y C-300/90, Comisión c. Bélgica, sentencias de 28 de enero de 1992). Asunto C-80/94, sentencia de 11 de agosto de 1995. Por ejemplo, en una Unión integrada por 20 Estados miembros, se precisarían 190 convenios para cubrir todas las relaciones bilaterales. COM(96) 546 final. Consejo Europeo de Florencia, 21 y 22 de junio de 1966. Conclusiones de la Presidencia (SN300/96) páginas 2-3. Tras la reunión informal del Consejo ECOFIN de 13 de abril de 1996, este Grupo de Alto Nivel, presidido por el Comisario Monti, reunió en cuatro ocasiones, entre junio y octubre de 1966, a los representantes personales de los ministros de Hacienda de la UE Reservas contables en Alemania: 124. 000 millones de ecus (1992), fuente CES. En el total de la UE se incluyen sólo los Estados miembros que se enumeran. Cuanto más elevado, mejor resultado. No se aplica a los sistemas basados en reservas contables. Los activos denominados en ecus se considera que cumplen la norma de congruencia. El grueso (56%) de los activos de los fondos de pensiones están constituidos por reservas contables. 51 34 37 48 49 50 51 52 53 54 55 Primas de seguros de vida colectivos, en porcentaje sobre el total de primas de seguro de jubilación. No se han podido calcular los activos debido a que los principales sistemas de pensiones (AGIRC/ARRCO) son de reparto. Incluye sólo los Estados miembros enumerados, salvo Francia. 52 ISSN 0257-9545 COM(97) 283 final DOCUMENTOS ES 04 05 06 10 N° de catálogo : CB-CO-97-296-ES-C ISBN 92-78-21505-8 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo S3