title: Protecção dos interesses financeiros da Comunidade - Luta contra a fraude - Relatório anual 1996

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Community budget
EU control
fraud
fraud against the EU
sanction (EU)

text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 06. 05. 1997 COM(97)200 final PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DA COMUNIDADE LUTA CONTRA A FRAUDE Relatório anual 1996 (apresentado pela Comissão) LISTA DOS NUMEROS DE TELEFONE GRATUITO (FREE-PHONE) EM CADA ESTADO- Deutschland õsterreich Belgique/Belgïe Danmark Espana Suomi/Finland France 0130820595 06605845 080012426 80018495 900993295 0800112595 0800917295 MEMBRO Elláda Ireland Italia Luxembourg Nederland Portugal United Kingdom Sverige 008003212595 1800553295 167878495 08003595 060224595 0505329595 0800963595 020791695 U ÍNDICE INTRODUÇÃO 1. ESTRATÉGIA ANTIFRAUDE, BALANÇO E PERSPECTIVAS. ;. 1. 1 Resultados no terreno: detectar melhor a fraude 1. 1. 1 Enquadramento da missão operacional da Comissão 1. 1. 2 Meios de assistência e de orientação das actividades antifraude no terreno 1. 1. 3 Cooperação judiciária no local 1. 2 Evolução do acompanhamento financeiro: proteger melhor os contribuintes europeus 1. 3 Melhoria da legislação comunitária: adaptar melhor o processo decisório e o quadro jurídico com vista a uma melhor prevenção 1. 4 Reforço das sanções: para uma melhor dissuasão 2. ESTATÍSTICAS E ANÁLISES 2. 1 Situação em 1996 2. 2 Tendências 2. 2. 1 Recursos próprios tradicionais ; 2. 2. 2 Despesas 2. 3 Fontes de informação 2. 4 Análises sectoriais 2. 4. 1 Recursos próprios tradicionais 2. 4. 1. 1 Domínio do trânsito 2. 4. 1. 2 Regimes preferenciais 2. 4. 2 Despesas 2. 4. 2. 1 FEOGA-Garantia 2. 4. 2. 2 Acções estruturais 2. 4. 2. 3 Despesas directas 2. 5 Cobrança 2. 5. 1 Domínio dos recursos próprios tradicionais 2. 5. 2 Domínio do FEOGA-Garantia : 2. 5. 3 Domínio das acções estruturais 3. INVESTIGAÇÕES 3. 1 Grandes fraudes transnacionais organizadas 3. 2 Grandes fraudes no domínio das políticas comerciais (produtos industriais, produtos da pesca e produtos têxteis) 3. 3 Fraudes nacionais no domínio agrícola 5 6 6 7 9 9 11 12 13 13 14 14 15 15 16 16 16 16 17 17 18 19 19 19 20 20 21 24 30 33 n 3. 4 Fraudes no domínio das políticas estruturais 3. 5 Fraudes no domínio das despesas directas 4. PARCERIA COM OS ESTADOS-MEMBROS 4. 1 Organização dos Estados-membros para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades 4. 2 Política de formação ; 5. PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DAS COMUNIDADES / EVOLUÇÕES SIGNIFICATIVAS POR DOMÍNIO 5. 1 Domínio dos recursos próprios 5. 2 Domínio agrícola 5. 3 Regimes de trânsito e iniciativas aduaneiras 5. 3. 1 Regimes de trânsito 5. 3. 1. 1 Seguimento dado à comunicação da Comissão de 29 de Março de 1995 : 5. 3. 1. 2 Comissão temporária de inquérito do Parlamento Europeu 5. 3. 2 Programa "Alfândega 2000" 5. 3. 3 Regimes preferenciais 5. 4 Domínio das despesas directas 5. 5 Assistência mútua administrativa e assistência técnica 5. 5. 1 A nível comunitário 5. 5. 2 Entre a Comunidade e os países terceiros 6. PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS / INICIATIVAS LEGISLATIVAS HORIZONTAIS 6. 1 Regulamento relativo às inspecções e verificações no local 6. 1. 1 Âmbito de aplicação do regulamento 6. 1. 2 Aplicação dos controlos 6. 1. 3 Seguimento dado aos controlos 6. 2 Actividades no âmbito do título VI do TUE 6. 2. 1 Primeiro protocolo relativo à corrupção de funcionários 6. 2. 2 Protocolo em matéria de protecção penal dos interesses financeiros ANEXOS GLOSSÁRIO 34 36 38 39 40 41 41 42 42 42 42 44 45 45 46 46 46 46 47 48 49 49 50 50 50 51 53 62 te INTRODUÇÃO O 8o relatório anual da Comissão sobre a protecção dos interesses financeiros e a luta contra a fraude serve de balanço de todas as acções lançadas nestes domínios. Este relatório de 1996 tem igualmente o objectivo de recordar sucintamente todo o caminho percorrido desde a criação da nova estratégia da Comissão em 1994 e de destacar as perspectivas e as prioridades a privilegiar no futuro. Foram registados resultados significativos, tanto no plano operacional como no legislativo. O orçamento anual da Comunidade Europeia para 1996 ascende a 82 000 milhões de ecus. É financiado a partir dos recursos próprios da Comunidade, entre os quais se destaca fundamentalmente o IVA (39 800 milhões de ecus, 49% dos recursos orçamentais totais), bem como os direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas (13 600 milhões de ecus, 18% dos recursos orçamentais) cobrados sobre as mercadorias que entram na Comunidade com proveniência de países terceiros. A estrutura das despesas orçamentais caracteriza-se pelo facto de uma parte maioritária das dotações se destinar ao apoio das políticas comunitárias. Um pouco menos de metade das despesas destina-se ao domínio agrícola, cerca de um terço é consagrado às políticas estruturais e aproximadamente 15% das despesas, geridas directamente pela Comissão, são consagradas à investigação e ao desenvolvimento, à protecção dos consumidores, ao ambiente ou às ajudas aos países terceiros. No domínio dos recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas), o impacto das irregularidades ascende a 5,8% (787 milhões de ecus) do montante das receitas cobradas a este título em 1996 pelos Estados-membros, por conta da Comunidade. Os casos que lhe correspondem são cerca de 2000. Este impacto, que continua a aumentar, representava 3,6% em 1995. No que diz respeito às despesas que transitam pelos Estados-membros (ou seja, mais de 80% das despesas do orçamento comunitário, incluindo a política agrícola comum e as acções estruturais), a incidência global das irregularidades ascende a 0,7% (498 milhões de ecus) do total dos financiamentos concedidos, correspondendo a aproximadamente 2 400 casos. Mais uma vez se verifica um ligeiro aumento desta incidência relativamente a 1995 (0,6%). No que se refere às despesas directamente geridas pela Comissão (cerca de 15% do orçamento), esta incidência é de 0,1% (16 milhões de ecus) do montante das prestações concedidas, comparativamente aos 0,3% registados em 1995. O montante global das irregularidades detectadas pelos Estados-membros e pela Comissão em 1996 é de 1 300 milhões de ecus (irregularidades que afectam as receitas e as despesas). Este valor correspondia a 1 100 milhões de ecus em 1995. Afigura-se que, no domínio da agricultura, a evolução das políticas comunitárias no sentido de uma parte maior de ajudas ser paga directamente aos agricultores traduz-se num número maior de casos detectados e numa relativa estagnação dos montantes comunicados. Ji No que toca às políticas estruturais, a evolução é notável. Em 1996, a instituição de regras práticas de comunicação pelos Estados-membros das informações relativas às irregularidades e às fraudes gerou, em relação a 1995, não só um aumento sensível das actividades da Comissão e do número de processos, mas principalmente uma multiplicação por quatro dos montantes envolvidos. Além disso, no que se refere às acções estruturais, os desvios de subvenções não dizem apenas respeito à contribuição comunitária, pondo igualmente em jogo o co-financiamento nacional e, por esta razão, comportam uma incidência relativamente aos orçamentos dos Estados-membros. No domínio dos recursos próprios, igualmente, o impacto das fraudes para o contribuinte europeu não é neutro, já que a perda de receitas deve ser compensada pelo quarto recurso1, baseado no PNB dos Estados-membros e suportado pelos contribuintes. As fraudes que lesam as finanças comunitárias têm igualmente um impacto directo relativamente aos interesses financeiros nacionais. No que diz respeito ao tráfico de cigarros, por exemplo, o impacto global verificado em 1996, nomeadamente em matéria de desvio do regime de trânsito, é de 800 milhões de ecus (direitos aduaneiros, impostos especiais de consumo, IVA), dos quais 25% representam os direitos aduaneiros em benefício da Comunidade Europeia. A maior parte (75%) é suportada pelos orçamentos nacionais. No que se refere ao álcool, o desvio dos sistemas de impostos especiais de consumo aquando de tráficos intracomunitários (desaparecimento de cargas), gera uma considerável perda de receitas fiscais em detrimento dos interesses nacionais (em 1996, 450 milhões de ecus). Ou seja, no total, estes dois tráficos representam mais de mil milhões de ecus, o que corresponde, em termos de impacto financeiro, às fraudes comunitárias detectadas pelos Estados-membros e comunicadas à Comissão em 1995. Os valores devem contudo ser interpretados com prudência. As variações registadas podem dever-se tanto a um melhoramento da taxa de detecção das irregularidades como a um aumento dos comportamentos irregulares ou à intensificação das actividades antifraude em certos domínios-alvo, ou ainda à existência de processos espectaculares no exercício em causa. A um pequeno número de casos (2 a 3%) correspondem os processos mais importantes e a maior parte dos montantes em jogo (mais de dois terços). Este fenómeno é revelador da existência de uma grande delinquência bem organizada. É óbvio que os auxílios comunitários são desviados apenas em proveito dos traficantes, sem beneficiar os sectores económicos em questão. De igual modo, as políticas comerciais da União e dos Estados-membros são comprometidas pela amplitude dos tráficos que lesam os interesses do orçamento comunitário e dos orçamentos nacionais. Os dados comunicados pelos Estados-membros, por muito fiáveis que sejam, reflectem os resultados dos controlos efectuados, mas não podem, por si só, traduzir a realidade da fraude. A forma como as organizações criminosas fraccionam as suas actividades torna muito difícil a apreensão global dos comportamentos fraudulentos. A complexidade das operações, que combinam actividades legais e clandestinas, raramente deixa entrever a totalidade da estrutura criminosa, que transmite as ordens. 1 Os três outros recursos orçamentais são constituídos pelos direitos niveladores agrícolas, pelos direitos aduaneiros (que constituem os recursos próprios tradicionais) e pelo IVA. 2 transformadores, Esta grande delinquência ignora as fronteiras, organiza "carrosséis de fundos", monta operações financeiras, multiplicando os benefícios ao mesmo tempo que baralha as pistas, nomeadamente através do recurso a diferentes empresas presentes no mercado (depositantes, etc. ). Pratica o branqueamento do produto dos seus negócios, tal como os cartéis da droga, através de sociedades de fachada, que utilizam redes bancárias disseminadas em muitos mercados financeiros, tanto dentro como fora da Comunidade. O recurso a estes métodos permite criar uma série de obstáculos que tornam quase impossível a conclusão dos trabalhos do agente de controlo e do juiz nacional. transportadores, negociantes, Contra as fraudes transnacionais, a intervenção a nível comunitário está em melhor posição para reunir informações e lançar as operações necessárias. A criação de "task-groups" nos sectores mais sensíveis à fraude, com "contactos" nos Estados-membros, concretiza a abordagem estratégica global de luta contra a fraude e permite ter uma melhor percepção da ameaça que a criminalidade organizada representa. O acesso privilegiado às informações, a aquisição de competências e a organização de acções orientadas no terreno são indispensáveis para combater as práticas da delinquência financeira organizada. Assim, a fraude organizada exige a mobilização dos meios de acção ao nível adequado, a fim de proteger o contribuinte europeu, os profissionais, beneficiários das políticas, e os destinatários dos fundos comunitários. Os progressos realizados, tanto no plano legislativo como no do conhecimento do fenómeno no terreno, permitirão, no futuro, reforçar a eficácia da luta contra a fraude. No âmbito desta problemática de conjunto, deve ficar claro que, se a tónica deve efectivamente ser colocada no combate operacional, a prevenção continua a constituir um ponto forte da protecção das finanças públicas, sendo uma condição prévia incontornável da protecção dos interesses financeiros das Comunidades2. O quadro jurídico comum para a protecção das finanças comunitárias apoia-se essencialmente na seguinte legislação: • Regulamento horizontal relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades, que incide sobre os controlos, medidas e sanções administrativas, adoptado em 18 de Dezembro de 1995; • Regulamento relativo às inspecções e verificações no local efectuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades, adoptado em 11 de Novembro de 1996; • Convenção relativa à protecção penal dos interesses financeiros das Comunidades, assinada em 26 de Julho de 1995, e seu primeiro protocolo relativo à luta contra a corrupção, assinado em 27 de Setembro de 1996. Para entrar em vigor, estes textos deverão ser ratificados pelos Parlamentos nacionais e efectivamente transpostos para as legislações nacionais. O regulamento horizontal define de forma muito lata a noção de irregularidade. Esta noção abrange tanto a simples omissão, por erro ou negligência, susceptível de lesar o orçamento das Comunidades, como os comportamentos deliberados que, por seu lado, correspondem ao conceito mais restritivo de fraude tal como definido na convenção penal. As investigações apresentadas neste relatório referem-se a dossiers em que a Paralelamente à operação SEM 2000 (ver capítulo 1, a partir da pág. 9), cujas orientações visam claramente o reforço da vertente prevenção, no domínio aduaneiro por exemplo, a prevenção constitui igualmente uma prioridade do programa "Alfândega 2000" que acaba de ser adoptado pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. Ver capitulo 5. 3. 2, página 45. Comissão tomou parte. Estes dossiers apenas dizem respeito às irregularidades que apresentam um interesse específico a nível comunitário, mas cujo carácter deliberado não foi ainda necessariamente demonstrado. Estas irregularidades não podem ser todas consideradas como casos de fraude na acepção penal do termo. O mesmo se verifica com os dados apresentados na parte estatística do relatório. terreno, os resultados alcançados pelo trabalho das equipas comunitárias No (nomeadamente os "task-groups") beneficiam as finanças comunitárias e as finanças nacionais. Foram registadas cerca de 4 000 chamadas no telefone gratuito em 1996, das quais 42 deram origem a investigações. É de assinalar que a luta contra a fraude é, em primeiro lugar, da responsabilidade dos Estados-membros, que, individualmente, através dos seus diferentes serviços de polícia financeira, dispõem dos meios necessários para lutar contra a fraude. No entanto, é fundamental que a Comissão desempenhe plenamente o seu papel de coordenação e de intervenção no terreno, nos domínios em que pode trazer um valor acrescentado, nomeadamente quanto se trata de fraudes transnacionais e de delinquência financeira em larga escala. O esforço constante envidado no domínio da cobrança dos montantes objecto de fraude, nomeadamente nõ domínio do FEOGA-Garantia, permite atenuar os prejuízos do orçamento europeu. Nos casos comunicados pelos Estados-membros antes de 1993, um terço dos montantes foi liquidado. Muito resta no entanto por fazer, em colaboração entre os Estados-membros e a Comissão, para melhorar ainda mais a situação da cobrança. Deve ficar bem claro que as irregularidades e as fraudes que lesam o orçamento comunitário não se traduzem irremediavelmente numa perda de montantes para o contribuinte, na medida em que a detecção dos casos está a registar melhorias e desde que sejam efectivamente desencadeados os procedimentos de recuperação. 1. ESTRATÉGIA ANTIFRAUDE, BALANÇO E PERSPECTIVAS A realização do mercado único e a aplicação do Tratado da União Europeia levaram a Comissão a conceber uma nova estratégia antifraude3, que foi adoptada em 1994, Após três anos de aplicação e tendo em conta que a Conferência Intergovernamental, que deverá ser concluída no Conselho Europeu de Amsterdão (Junho de 1997), inclui a luta contra a fraude na sua ordem de trabalhos, afigurou-se necessário proceder ao balanço dessa estratégia a fim de centrar a acção nas questões essenciais: como detectar melhor a fraude e combater a grande delinquência financeira; como proteger melhor os interesses financeiros das comunidades e os contribuintes europeus; como adaptar melhor o quadro jurídico da luta contra a fraude e contra a grande delinquência financeira; como assegurar melhor uma dissuasão eficaz e uma repressão equivalente. Deve tirar-se partido dos resultados já obtidos a fim de dar resposta aos desafios do próximo milénio, nomeadamente na perspectiva do alargamento da União. Trata-se de objectivos que se inscrevem na lógica das quatro grandes orientações estratégicas adoptadas em 1994: a presença no terreno; o reforço da cooperação com os Estados-membros; a melhoria da legislação comunitária; a convergência dos sistemas repressivos dos Estados-membros. A experiência no terreno permitiu detectar um número crescente de casos importantes, designadamente nos domínios permeáveis à fraude. A situação no terreno deve ser melhorada, tanto a nível comunitário, como a nível nacional, e a cobrança dos montantes eludidos ou desviados, bem como o acompanhamento financeiro dos casos detectados devem ser igualmente reforçados. A qualidade das legislações comunitárias e as respectivas medidas repressivas para sancionar os infractores a nível administrativo e penal devem ser estendidas a todos os sectores. O êxito desta estratégia depende também da realização de uma acção significativa em matéria de prevenção. A Comissão introduziu novos procedimentos internos4 destinados a assegurar a impermeabilidade dos textos legais à fraude ao longo de todo o processo legislativo e decisório. Uma medida deste tipo em matéria de prevenção só poderá dar frutos se os próprios Estados-membros se empenharem nesse sentido. Todos estes objectivos se enquadram plenamente, aliás, na operação SEM 20005, destinada, nomeadamente, a melhorar a gestão financeira das despesas da União. Os resultados obtidos desde 1994 demonstraram a pertinência da abordagem integrada do fenómeno da fraude comunitária. Doe. C0M(94) 92 final. Doe. SEC(96) 1802. 5 "Sound and Efficient Management" (gestão sã e eficaz). 5 Esta abordagem constitui o modelo estratégico de referência em termos de luta contra a grande delinquência a nível da União, na medida em que integra todos os elementos de uma estratégia global (presença no terreno, melhoria da "informação" e da análise, reforço da parceria e da cooperação entre todos os protagonistas, reforço do quadro jurídico comunitário, aproximação das legislações em matéria penal). Esta abordagem comunitária traduziu-se num trabalho conjunto, tanto com as autoridades judiciárias especializadas na luta contra a criminalidade financeira, como com os serviços repressivos financeiros tradicionais (polícias, alfândegas, fisco, controlo económico, etc. ). O Conselho Europeu de Dublin preconizou, aliás, uma estratégia global análoga para tornar mais eficaz, em geral, a luta contra todas as formas de criminalidade organizada. 1. 1 Resultados no terreno: detectar melhor a fraude 1. 1. 1 Enquadramento da missão operacional da Comissão A UCLAF é o serviço operacional antifraude da Comissão. Criada em 1988, esta estrutura central de luta contra a fraude desenvolveu-se, a partir de 1994, em torno da estratégia antifraude actual e foi objecto de reforços estruturais que se traduziram na concessão de meios suplementares em 1995. Assim, foram organizadas, em 1996, mais de 300 missões de investigação. A abordagem global levou a Comissão a organizar a sua estrutura central com base na multidisciplinaridade de competências (financeira, policial, aduaneira, judiciária, fiscal, etc. ) A adaptação da organização interna dos serviços da Comissão facilitou a realização dos objectivos interdisciplinares tanto a nível legislativo como a nível operacional6. A protecção eficaz dos dinheiros do contribuinte europeu passa pelo conhecimento da realidade do terreno, bem como por uma análise precisa do fenómeno-complexo e especialmente movediço-da fraude e da sua dimensão a nível da União. É precisamente o conhecimento preciso do terreno e dos riscos em jogo que permite ajustar melhor e de um modo uniforme, a resposta das instituições comunitárias à ameaça. O novo regulamento relativo às inspecções e verificações no local pelos agentes da Comissão7 possibilitará a aquisição desse conhecimento profundo do terreno em todos os domínios da actividade da União. Em vigor desde 1 de Janeiro de 1997, este regulamento tem uma finalidade precisa: a protecção dos interesses financeiros da Comunidade e a detecção das irregularidades. A Comissão pode agora, pela primeira vez, intervir nas mesmas condições, tanto no domínio das receitas, como no domínio das despesas. Este regulamento dá um conteúdo concreto à parceria com os Estados-membros, especificando, assim, as condições em que a Comissão está habilitada a intervir, no respeito do princípio da subsidiariedade. A Comissão pode proceder a controlos no local: 6 7 Ver relatórios anuais "Luta contra a fraude" de 1994 e 1995. Ver capítulo 6. 1, p. 48. 6 para detectar as irregularidades graves ou transnacionais, ou irregularidades em que estejam implicadas rèdes de criminalidade organizada que actuam em vários Estados-membros; para detectar irregularidades quando a situação num Estado-membro exigir o reforço dos controlos para acelerar a eficácia da protecção dos interesses financeiros e um nível de protecção equivalente em toda a Comunidade; a pedido de um Estado-membro. O regulamento especifica igualmente: as condições de acesso à informação e à documentação, bem como aos terrenos, instalações, meios de transporte utilizados pelos agentes económicos e outros locais de trabalho; a obrigação, para os agentes económicos, de facilitar o exercício dos controlos da Comissão; as condições da cooperação com as autoridades nacionais a obrigação, para as autoridades nacionais, de prestar todo o auxílio necessário Por último, ao conferir força probatória perante a autoridade judiciária às observações dos agentes da UCLAF, o regulamento estabelece também uma estreita ligação entre o controlo administrativo no local e o tratamento penal da fraude. Este novo regulamento, que está em conformidade com a estratégia antifraude defendida pela Comissão desde 1994, confere a esta última novas responsabilidades no exercício de um acompanhamento e de uma assistência contínuos às autoridades nacionais responsáveis pelos processos penais. 1. 1. 2 Meios de assistência e de orientação das actividades antifraude no terreno O carácter transnacional e bem organizado das grandes fraudes comunitárias8 exige a criação de grupos de intervenção no terreno, multidisciplinares e plurinacionais. Estes task-groups, ou forças de apoio e de intervenção criadas com o objectivo de concentrar as investigações em sectores muito permeáveis à fraude, foram desenvolvidos nesta perspectiva. Trata-se de grupos em que participam as autoridades nacionais e a Comissão, constituídos por equipas muito flexíveis em torno de pontos de contacto, com vista a dar resposta às ameaças que as organizações criminosas representam. Estas equipas deverão explorar cada vez mais e cada vez melhor as informações de que dispõe a Comissão, apoiando-se numa mobilidade operacional adaptada à escala da União e associando as competências dos diversos Estados-membros para combater eficazmente os perigos que o desenvolvimento mundial da criminalidade financeira organizada constitui. Os Estados-membros, por sua vez, já lançaram certas iniciativas destinadas a criar serviços especializados na luta contra a fraude em detrimento do orçamento comunitário (como, por exemplo, no caso da Itália e da França) ou a desenvolver relações privilegiadas com a Comissão neste domínio (designadamente nos casos da Bélgica e da Espanha9). * 9 Ver capítulo 3. 1, a partir dap. 24. Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, pp. 45 e 46. Foram igualmente estabelecidas relações de parceria entre a Comissão e as outras instituições. Além do papel importante da autoridade orçamental (Parlamento Europeu e Conselho), a Comissão (UCLAF) estabeleceu um acordo específico com a Tribunal de Contas, que já deu origem a inquéritos antifraude efectuados pela Comissão com base em informações fornecidas pelo Tribunal. É evidentemente indispensável reforçar a acção no terreno. Deverá ser adaptado um certo número de meios técnicos e operacionais ("Intelligence") para apreender melhor o fenómeno da delinquência financeira e para melhorar a detecção das irregularidades e das fraudes. Esses meios vão sendo progressivamente implantados na Comissão e deverão ser desenvolvidos e estar permanentemente à disposição das equipas de inspectores da UCLAF e das autoridades nacionais. É a primeira vez que se encontra utilizável uma panóplia de meios deste tipo a nível europeu. Todos os sectores estão cobertos por dispositivos regulamentares que definem as obrigações respectivas dos Estados-membros e da Comissão em matéria de comunicação dos casos de fraude e de irregularidade10. Este manancial de informação recíproca confere a transparência adequada e indispensável ao acompanhamento financeiro, administrativo e judiciário dos dossiers, facilitando igualmente a condução das investigações no terreno. A recolha dessas informações permitirá que se proceda à análise periódica do fenómeno da fraude, das suas deslocações e evoluções e dos riscos a que se encontram expostas as finanças públicas europeias, tanto no que respeita aos Estados-membros, como às Comunidades. Neste contexto, a Comissão tenciona criar, com a apoio científico do seu Centro Comum de Investigação, um verdadeiro centro de recolha de informações com vista à exploração das mesmas e à análise dos dados* K A Comissão tenciona igualmente estabelecer relações especiais entre a UCLAF e a Europofi2. Foram adoptadas medidas, sobretudo no domínio aduaneiro, que têm por objectivo, nomeadamente, a criação de um sistema de troca de informações, tais como: o "sistema de informação prévia ", que funciona entre as estâncias aduaneiras de partida e de destino das mercadorias "sensíveis" (operações de trânsito aduaneiro)^; o sistema electrónico de troca de informações aduaneiras entre os serviços de investigação dos Estados-membros^; a introdução de cláusulas antifraude nos novos acordos de associação celebrados com os países terceiros (protocolo-tipo sobre a cooperação aduaneira^), nomeadamente com os países 10 Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, para os recursos próprios tradicionais (JO L 155, de 7. 6. 1989); Regulamento (CEE) n° 595/97 do Conselho, para o FEOGA-Garantia (JO L 67 de 14. 3. 1991); Regulamento (CEE) n° 4253/88 do Conselho, para as políticas estruturais (JO L 374, de 31. 12. 1988) e Regulamento (CE) n° 1681/94 da Comissão (JO L 178, de 12. 7. 1994), onde são pormenorizadamente especificadas as regras a que devem obedecer as comunicações; Regulamento (CE) n° 1164/94 do Conselho (artigo 12°), que institui o Fundo de Coesão (JO L 130, de 25. 5. 1994), e Regulamento (CE) n° 1831/94 da Comissão (JO L 191, de 27. 7. 1994), onde são pormenorizadamente especificadas as regras a que devem obedecer as comunicações; Regulamento (CEE) n° 1468/81 do Conselho, para as regras a que deve obedecer a comunicação de informações relativas aos domínios aduaneiro e agrícola no âmbito da assistência mútua (JO L 144, de 2. 6. 1981). '' Tal como preconiza, aliás, o Parlamento Europeu nas recomendações da sua comissão de inquérito temporária sobre os regimes de trânsito ("Relatório final e recomendações", doe. PE 220 895/def. ). Ver igualmente capítulo 5. 3. 1. 2, p. 12 Convenção de 26. 7. 1995, que cria um Serviço Europeu de Polícia, JO C 316, de 27. 11. 1995. 13 Ver capítulo 2. 4. 1. 1, p. 16. ^ Sistema SCENT, ver capítulo 5. 5. 1 sobre a assistência mútua administrativa, p. 46. ' •* Protocolo relativo à assistência administrativa mútua em matéria aduaneira. candidatos à adesão, tendo em conta o recrudescimento das fraudes e o envolvimento de redes criminosas internacionais, muitas vezes estabelecidas fora das fronteiras da Comunidade. 1. 1. 3 Cooperação judiciária no local A fraude é muitas vezes transnacional, o que provoca uma dispersão das acções destinadas a combatê-la e dos meios de prova, uma vez que existem 15 procedimentos nacionais distintos, enquanto os próprios infractores podem agir em tempo real, apoiando-se em redes criminosas transnacionais e utilizando os progressos tecnológicos nos domínios informático e telemático. Nestas circunstâncias, já não é impossível satisfazermo-nos com as actuais condições processuais. A assistência da Comissão e dos seus especialistas em matéria penal, as trocas de informação entre os seus serviços competentes e as autoridades judiciárias dos Estados-membros constituem o esboço de uma solução que, neste domínio, deverá passar necessariamente por uma coordenação a nível da União (interface penal). Aquando da conferência interparlamentar sobre a luta contra a fraude, organizada em 23 e 24 de Abril de 1996 por iniciativa da Comissão do Controlo Orçamental, o Parlamento Europeu, por intermédio do seu Presidente Klaus Hânsch, relançou a ideia de um espaço judiciário europeu, com objectivos claros e limitados, que tenha em conta a responsabilidade específica das instituições em matéria de protecção dos dinheiros do contribuinte europeu. Neste contexto, o Parlamento Europeu solicitou à Comissão um estudo com vista à elaboração de um Corpus Juris com disposições penais para proteger os interesses financeiros da União Europeia16. Assim, o Parlamento Europeu previu organizar, no primeiro semestre de 1997, uma série de iniciativas destinadas a lançar um grande debate subordinado ao tema "um futuro espaço judiciário europeu"17. 1. 2 Evolução do acompanhamento financeiro: proteger melhor os contribuintes europeus A partilha das responsabilidades entre os diferentes gestores e ordenadores na Comissão, bem como a ausência de um quadro jurídico único em matéria de comunicações pelas autoridades nacionais, colocaram o problema da realização de um acompanhamento financeiro sistemático e eficaz a nível comunitário. A adopção, no âmbito do exercício SEM 2000, dos novos regulamentos em matéria de comunicação e a aplicação das recomendações do GRP18, permitirão uma maior transparência e uma melhor coordenação de todos os intervenientes encarregados da recuperação dos montantes eludidos. Esta obrigação recíproca, entre os Estados-membros e a Comissão, em matéria 16 As conclusões deste estudo acabam de ser apresentadas à Comissão por um grupo de cientistas de alto nível. 17 Esta hipótese é igualmente considerada por um grupo de sete magistrados europeus que seguem de perto as questões relacionadas com a luta contra a criminalidade financeira internacional. A argumentação desses magistrados destina-se a demonstrar a total inadequação dos actuais instrumentos (entreajuda penal, em especial) relativamente à dimensão da ameaça (ver "A justiça ou o caos-0 apelo de Genebra", conversas com Denis Robert, edições Stock, Outubro de 1996). li A Comissão sugeriu que se reunisse um grupo de representantes pessoais (GRP) dos Estados-membros, iniciativa que foi apoiada pelo Conselho Europeu de Madrid, em Dezembro de 1995. Os Estados-membros mostraram-se dispostos a assumir a sua quota-parte de responsabilidade neste esforço destinado a melhorar a gestão financeira da União nas suas diversas componentes. Alguns representantes do Parlamento Europeu participaram igualmente em certos pontos de reflexão. Estando habilitado para formular recomendações, este grupo, cujo mandato é de carácter consultivo, reuniu-se seis vezes em 1996 e apresentou as suas primeiras conclusões ao Conselho Europeu de Dublin, em Dezembro de 1996, que as aprovou na quase totalidade. As recomendações que exigem disposições legislativas serão objecto, em 1997, de uma consulta aos comités dos Fundos Estruturais (que reúnem delegações dos Estados-membros e da Comissão). de transparência deverá permitir a cada uma das partes assumir melhor a sua própria responsabilidade financeira, tanto no domínio dos recursos próprios tradicionais, como no. domínio das despesas. A Comissão e os Estados-membros poderão, assim, assegurar melhor o acompanhamento periódico das obrigações definidas, com vista a determinar as suas responsabilidades financeiras e, se necessário, prever iniciativas legislativas a adoptar para que se proceda a uma cobrança efectiva e mais homogénea dos montantes indevidamente pagos ou eludidos. A recuperação dos montantes em dívida é uma obrigação fundamental e a consequência lógica e indispensável de um trabalho realizado no terreno que tenha conduzido à detecção de uma irregularidade ou de uma fraude. Trata-se, também, de um dos parâmetros do êxito da luta antifraude. Essa recuperação representa uma simples medida reparatória. De facto, o contribuinte europeu não apreciaria que os infractores conservassem o produto dos montantes eludidos ou indevidamente recebidos, quando o prejuízo sofrido é suportado pelos dinheiros públicos. Doravante, passa a existir, em todos os sectores, a obrigação de os Estados-membros comunicarem as irregularidades detectadas, a par de disposições destinadas a garantir que os Estados-membros assumem devidamente a sua responsabilidade em matéria de recuperação dos montantes em dívida. No domínio dos recursos próprios A alteração do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho inclui a actualização permanente da situação das cobranças efectuadas pelos Estados-membros nos casos de fraude e de irregularidade. A Comissão*9 deverá passar a estar permanentemente ao corrente da situação da cobrança desses recursos eludidos e preconizar medidas susceptíveis, do seu ponto de vista, de suprir acções nacionais insuficientes. Além disso, a Comissão tenciona propor determinadas alterações ao Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, com vista a clarificar as disposições relativas à cobrança e às responsabilidades dos Estados-membros. A Comissão introduziu ainda um sistema de acompanhamento por amostragem de certos casos defraude e de irregularidade no domínio dos recursos próprios tradicionais que envolvem montantes especialmente elevados2-® e representam, globalmente, mais de três quartos dos montantes em jogo nos casos comunicados pelos Estados-membros nos termos do Regulamento (CEE, Euratom) n°1552/89 do Conselho21. No domínio do FEOGA-Garantia Na sequência de uma clarificação dos mecanismos internos, procedeu-se ao reforço e a uma maior transparência do procedimento de apuramento das contas. Assim, a realidade e a regularidade das operações financiadas pelos Fundos são asseguradas de uma forma mais rigorosa e os montantes em jogo nos casos de fraude ou de irregularidade são devidamente tomados em consideração e objecto de um melhor acompanhamento. O procedimento de apuramento incita, por conseguinte, à adaptação dos mecanismos nacionais de controlo, de forma a que seja igualmente assegurada uma melhor prevenção. Além disso, a Comissão previu a instauração de uma contabilidade específica em matéria agrícola, à semelhança da que existe nos domínios dos recursos próprios tradicionais para os direitos a cobrar. 19 Que, desde 11. 12. 1992, data de apresentação da sua proposta, pretendia que se procedesse à melhoria do conteúdo das comunicações dos Estados-membros 2® Método de amostragem (amostra "B1994"), ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1994, pp. 66 e sg. Ver igualmente capítulo 2. 5. 1, p. 19. 2* Ver capítulo 5. 1, p. 41. 10 NQ domínio dos acções estruturais No que respeita às irregularidades, a Comissão e os Estados-membros procederam a um trabalho minucioso com o objectivo de eliminar certas confusões ou divergências de interpretação quanto aos critérios de imputabilidade das despesas aos programas de financiamento comunitário. Nos termos do Regulamento (CEE) n° 4253 do Conselho, a obrigação de os Estados-membros comunicarem os casos de irregularidade, por um lado, e de cobrarem os montantes em jogo, por outro, está claramente estabelecida. Resta especificar, contudo, as condições em que os Estados-membros que tenham cumprido estas obrigações fundamentais podem dispor dos montantes recuperados para os reafectar a outros projectos que não tenham sido objecto de irregularidade. De igual modo, afigurou-se absolutamente necessário clarificar e dar a conhecer melhor as responsabilidades e as obrigações dos Estados-membros ao longo de todo o processo de afectação, de gestão e de controlo dos fundos estruturais, chamando à atenção para o facto de a responsabilidade primordial dos controlos se situar a nível nacional. Foi especialmente com esse objectivo que a Comissão decidiu preparar um regulamento de aplicação a título do n° 1 do artigo 23° do Regulamento (CEE) n°4253/88 do Conselho, relativo às condições de controlo a efectuar pelos Estados-membros. Resta examinar igualmente a questão de saber que medidas devem ser adoptadas relativamente a qualquer Estado-membro que não cumpra as suas obrigações (o que vai ao encontro do pedido do Conselho Europeu de Madrid de Dezembro de 1995, destinado a estender o principio do apuramento a outros sectores, à semelhança do que se verifica no domínio agrícola). Neste contexto, a Comissão irá especificar as condições em que entende efectuar correcções líquidas, eventualmente através de montantes fixos, concretizando assim plenamente as possibilidades previstas nos artigos 23° e 24° do Regulamento (CEE) n°4253/88 do Conselho. O resultado destas diversas disposições avaliar-se-á com o tempo. Contudo, o facto de a variedade e multiplicidade dos recursos, ou até mesmo a lentidão dos procedimentos administrativos e judiciários, poder pôr em causa as diferentes acções de cobrança levadas a cabo pelos Estados-membros constitui uma dificuldade suplementar. A aplicação das decisões com vista à cobrança efectiva dos montantes em dívida torna-se ainda mais delicada em caso de acções de natureza transfronteiriça. Estas medidas reparatórias não têm o efeito dissuasivo das sanções. De igual modo, é necessário proceder a uma melhor avaliação da legislação com vista a melhorar os aspectos que a tornam "vulnerável" à fraude e a reforçar simultaneamente a cobrança e o arsenal repressivo. 1. 3 Melhoria da legislação comunitária: adaptar melhor o processo decisório e o quadro jurídico com vista a uma melhor prevenção Paralelamente à criação de instrumentos de controlo e de sanção mais homogéneos, importa melhorar, a montante, a gestão financeira e a resistência dos textos legislativos à fraude, na linha das pistas de reflexão extraídas da análise comparada das disposições nacionais adoptadas para efeitos de aplicação do artigo 209°A CE, apresentada pelo Conselho Europeu de Madrid de 199522. • Esta análise comparativa salienta que a luta contra a fraude deve ser acompanhada de uma componente "prevenção" eficaz. No âmbito do programa SEM 2000, a Comissão adoptou, em 1996, novas medidas internas com vista a exercer uma maior "vigilância" 22 Doe. C0M(95) 556 final. Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, pp. 35 e sg. 11 sobre a permeabilidade dos textos legislativos e das decisões que tenham, directa ou indirectamente, repercussões financeiras. A impermeabilidade à fraude deve aplicar-se aos textos em vigor e às novas propostas23. O GRP insistiu no facto de estes esforços serem vãos sem uma vigilância acrescida por parte do Conselho e do Parlamento Europeu durante as fases decisórias do processo legislativo. Devem ser evitadas alterações susceptíveis de enfraquecer ou introduzir elementos - durante a elaboração de compromissos finais, por exemplo - que, fraudes. A Comissão indicou que colocará esta preocupação ao nível das mais altas prioridades políticas antes da adopção final de um texto jurídico. irregularidades ou as tornem possíveis as indirectamente, • A iniciativa destinada a simplificar, reforçar e tornar mais transparentes os processos de decisão, de acompanhamento, de gestão e de pagamento aos beneficiários contribui para reduzir as potenciais fontes de má utilização dos fundos, de não transparência e de consequentes riscos de irregularidades. Estas medidas envolvem também os Estados-membros. Algumas das outras recomendações do GRP têm também um impacto em matéria de prevenção contra as irregularidades e as fraudes, como, por exemplo: a melhoria da gestão das próprias políticas da União, especialmente aquelas cujas gestão é delegada nos Estados-membros; a prossecução das acções que permitiram melhorar as actividades de controlo (controlo financeiro) conduzidas pela Comissão, pelo Tribunal de Contas e pelos Estados-membros. • No que diz especialmente respeito ao domínio aduaneiro, o programa "Alfândega 2000" contribui para desenvolver acções destinadas a pôr termo às actuais insuficiências a nível da gestão da união aduaneira. Essas acções consistem em: melhorar a aplicabilidade e a correcta aplicação da legislação; desenvolver, enquanto elemento indispensável da política aduaneira, relações sólidas com os países terceiros. 1. 4 Reforço das sanções: para uma melhor dissuasão O reembolso dos montantes em dívida, não constitui, em caso algum, uma sanção, limitando-se simplesmente a restabelecer a equidade em relação ao contribuinte, na medida em que faz suportar aos agentes económicos faltosos a carga financeira das fraudes e das irregularidades. Estas medidas reparatórias não têm um carácter punitivo, devendo ser acompanhadas de sanções repressivas, administrativas ou penais, cujo carácter dissuasivo já foi demonstrado. Para atingir o objectivo de uma protecção das finanças comunitárias equivalente em toda a Comunidade e evitar a constituição de zonas de menor repressão, é necessário atingir, em matéria de sanções, um nível comparável em toda a União. 2-* Realização de um controlo ex ante para o exame dos textos antes da sua apresentação ao Conselho e organização de um controlo expost dos textos já em vigor, que se tenham revelado demasiado permeáveis à fraude. 12 O Regulamento (CE, Euratom) n°2988/95 do Conselho, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades, prevê um quadro único para a definição de sanções administrativas comunitárias, o que reflecte a acção que foi prosseguida no âmbito da política agrícola comum. O exame, actualmente em curso, da situação no domínio aduaneiro, conduzirá a um sistema mais homogéneo de sanções administrativas aduaneiras. Os resultados dos trabalhos complementares sobre o estádio da aplicação do artigo 209° A CE vão permitir enriquecer a análise comparada solicitada pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu e orientar as iniciativas da Comissão em todos os sectores das despesas24. A par da vertente "sanções administrativas", a avaliação da compatibilidade das sanções penais nacionais permitiu à Comissão constatar o alcance das divergências. A Comissão propôs iniciativas no quadro do título VI do Tratado da União Europeia, com vista à aproximação dos dispositivos penais dos Estados-membros. A assinatura da Convenção relativa à protecção penal dos interesses financeiros das Comunidades e do primeiro Protocolo da convenção, relativo à corrupção, em 1995 e 1996, respectivamente, instrumentos prevêem, em toda a representa um progresso Comunidade, a incriminação penal da fraude em detrimento do orçamento da União. Para que esse progresso não seja desprovido de conteúdo, estes instrumentos têm de ser ainda ratificados pelos parlamentos nacionais. Os factos acima referidos, juntamente com a criação de uma incriminação penal, comum e efectiva da fraude, facilitará o estabelecimento de uma cooperação judiciária eficaz e a aplicação de sanções penais equivalentes nos Estados-membros. importante. Estes Neste contexto, e por força do disposto no Regulamento relativo às inspecções e verificações no local (força probatória, em termos penais, dos factos apurados pela Comissão), o Protocolo adicional à Convenção relativa à protecção penal dos interesses financeiros das Comunidades25, que se encontra em fase de negociação, facultará um enquadramento jurídico à assistência da Comissão com vista a um tratamento penal dos dossiers equivalente em toda a Comunidade. 2. ESTATÍSTICAS E ANÁLISES26 O presente capítulo apresenta uma análise pormenorizada dos dados de que a Comissão dispõe que permita determinar os elementos concretos a fim de efectuar uma apreciação da dimensão do fenómeno e tirar conclusões para realizar as acções futuras. 2. 1 Situação em 1996 No domínio dos recursos próprios tradicionais, o número de casos de fraude e de irregularidades detectados em 1996 diminuiu em relação ao ano anterior, mas a sua incidência orçamental aumentou. Em 1996, foram detectados pelos Estados-membros e pela Comissão cerca de 2060 casos de fraude ou de irregularidades que envolvem cerca 24 Ver nota n° 22, p. 11. 25 Ver capítulo 6. 2. 2, p. 51. 26 Todos os quadros e gráficos se encontram em anexo. 13 de 787 milhões de ecus (Quadro 1). Estes dados baseiam-se nos resultados das investigações efectuadas pela UCLAF, em cooperação com os Estados-membros, sobre as comunicações por estes apresentadas para o primeiro semestre de 1996, bem como numa extrapolação destas comunicações para o segundo semestre de 1996. Com efeito, de acordo com o Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, que ainda se encontrava em vigor em 1996, os Estados-membros deviam comunicar apenas duas vezes por ano os casos detectados. Porém, a partir de 1997, na sequência da alteração do referido ter de comunicar trimestralmente (casos detectados e dados actuais), o que permitirá, futuramente, um acompanhamento mais eficaz e dispor de dados relativos a um ano completo. regulamento27, os Estados-membros passaram a No domínio das despesas do FEOGA-Garantia, registou-se, em relação ao ano anterior, um aumento tanto do número de casos detectados pelos Estados-membros e pela Comissão, como da sua incidência orçamental. Em 1996, foram detectados mais de 2. 100 casos; a sua incidência orçamental elevou-se a 346 milhões de ecus (Quadro 2). No domínio das despesas relativas às acções estruturais, o aumento em relação a 1995 é ainda mais acentuado. Em 1996, os Estados-membros e a Comissão detectaram 385 casos; a incidência orçamental foi de 152 milhões ecus (Quadro 3). Por último, no domínio das despesas directas1*, a Comissão detectou 42 casos que envolvem 16 milhões de ecus (Quadro 4). 2. 2 Tendências 2. 2. 1 Recursos próprios tradicionais Comparando a situação de 1996 com a dos anos precedentes, verifica-se uma ligeira regressão do número de casos detectados em relação a 1994 e a 1995, mas a incidência financeira destes casos continua a aumentar. Mais uma vez, a incidência financeira média (cerca de 140 000 ecus, em 1996, contra 130 000 ecus em 1995) dos casos comunicados pelos Estados-membros, que são os primeiros responsáveis pela cobrança dos recursos próprios tradicionais, é claramente inferior à dos casos tratados pela Comissão em cooperação com os Estados-membros; a incidência financeira passou de 1,6 milhões de ecus, em 1995, para 2,4 milhões de ecus em 1996. Esta situação reflecte a concentração dos esforços da Comissão nos grandes casos de criminalidade organizada envolvendo redes transfronteiras, que subtraem, nomeadamente, produtos "sensíveis", isto é, sujeitos a direitos e impostos elevados, tais como os cigarros. Se compararmos os montantes eludidos com os fluxos financeiros (Quadro 5), verificamos que o impacto é bastante mais elevado no domínio dos recursos próprios tradicionais (que representam cerca de 17% do total dos recursos orçamentais) do que no âmbito das despesas "acções estruturais e FEOGA-Garantia (que representam mais de 80% do total das despesas orçamentais). 27 Ver capítulo 5. 1, página 41. 2^ As "despesas directas" são despesas que revertem a favor dos beneficiários sob forma de contratos directamente geridos e controlados pela Comissão ( por exemplo, nós domínios da investigação, da energia, do ambiente, etc. ) sem que tal implique obrigações regulamentares para os Estados-membros. 14 2. 2. 2 Despesas No domínio das despesas do FEOGA-Garantia, o número de casos detectados aumentou significativamente, mas a incidência orçamental global manteve-se abaixo do nível de 1994, embora tenha aumentado em relação a 1995. Tal confirma que os sistemas de detecção dos Estados-membros se estão a tornar cada vez mais eficazes e reflecte os resultados das medidas adoptadas no âmbito da reforma da Política Agrícola Comum. Por outro lado, esta evolução demonstra que um número limitado de casos muito importantes (tal como ocorreu em 1994 no sector dos cereais) pode influenciar os dados deforma determinante. O maior aumento do número de casos comunicados pelos Estados-membros (+ 50%) e da incidência financeira global (que se eleva a mais do dobro em relação a 1995) verifica-se no domínio das acções estruturais. Neste contexto, é de recordar que o sistema de comunicação apenas está em vigor desde 1994 e que as actividades operacionais realizadas no terreno pelo serviço responsável da Comissão só se iniciaram nesse mesmo ano. 2. 3 Fontes de informação (FEOGA-Garantia As comunicações formais dos Estados-membros com base em regulamentos sectoriais continuam a constituir uma importante fonte de informações sobre os casos de fraude e de irregularidades. Em 1996, foram comunicados 1950 casos de irregularidades no domínio dos recursos próprios tradicionais e 2241 casos no domínio das despesas comunicações dos indirectas Estados-membros englobam apenas metade da incidência financeira global dos casos de fraude e de irregularidades detectados em 1996. Esta situação reflecte o facto de os casos de grandes dimensões envolvendo redes de criminalidade organizada se estenderem para além do âmbito de acção de um único Estado-membro e de a Comissão ser frequentemente a única instância capaz de identificar e determinar a sua incidência, bem como de coordenar'as investigações relativas a esses casos "transfronteiras" de natureza complexa. estruturais). As acções e O Regulamento (CE) n°745/96 da Comissão que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n° 1469/95 do Conselho que fixa a "lista negra" só entrou em vigor em 1 de Julho de 1996. O número de comunicações enviadas à Comissão ao abrigo deste regulamento é, portanto, muito limitado. Este regulamento deverá produzir todos os seus efeitos a partir de 1997, ou seja, após a adopção das suas regras técnicas de execução na sequência da adaptação das estruturas nos Estados-membros e após a criação de um sistema informatizado de armazenamento e de tratamento dos dados pela Comissão. A "Linha Verde" voltou a revelar-se uma interessante fonte de informações Complementares. O número de chamadas registadas em 1996 situou-se quase ao mesmo nível do de 1995 (cerca de 4000). Quarenta e duas destas chamadas deram lugar a investigações aprofundadas, principalmente no domínio dos recursos próprios tradicionais e das acções estruturais. 15 2. 4 Análises sectoriais 2. 4. 1 Recursos próprios tradicionais 2. 4. 1. 1 Domínio do trânsito A Comissão tinha diversas vezes chamado a atenção para a situação preocupante do regime de trânsito29. Em 1996, este regime foi não só objecto da primeira comissão de inquérito constituída pelo Parlamento Europeu com base no artigo 138°-C do Tratado CE30, como também se revelou um sector de actividade prioritário para a Comissão e para os Estados-membros. Além disso, a realização, no final do mês de Maio de 1996, do sistema de informação prévia (Early Warning System) relativo aos "produtos sensíveis"31 permite efectuar um melhor acompanhamento das transacções e intervir mais rapidamente in loco. O intercâmbio de informações sobre transacções de trânsito que envolvem este tipo de produtos registou um aumento espectacular. Desde a realização deste novo instrumento informático, foram trocadas aproximadamente 30 000 mensagens relativas a remessas individuais. Estas mensagens permitem efectuar um acompanhamento em tempo real das transacções potencialmente fraudulentas, tendo algumas delas originado, em 1996, o desmantelamento de redes responsáveis pela subtracção de produtos agrícolas sensíveis ao regime de trânsito. A maior eficácia do controlo, pelos Estados-membros, do encaminhamento de produtos "sensíveis" ao abrigo de documentos Tl e o reforço das disposições relativas às garantias destes produtos teve efeitos positivos no que respeita à prevenção das fraudes no domínio do trânsito. A Comissão, que, em conformidade com os n°s 2 e 3 do artigo 18° do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, tinha procedido a controlos no local em 1994 e 1995, convidou os Estados-membros a proceder às regularizações necessárias. O número de casos de subtracção ao regime comunicados pelos Estados-membros em 1996 diminuiu sensivelmente em relação aos casos verificados durante o período de 1990-1995. Em contrapartida, verifica-se actualmente um aumento crescente do número de remessas que são objecto de falsas declarações da natureza dos produtos à entrada na Comunidade. 2. 4. 1. 2 Regimes preferenciais Em 1996, as actividades operacionais e as análises incidiram especialmente num outro grupo de fraudes e de irregularidades. Trata-se dos casos de fraude e de irregularidades em detrimento dos interesses financeiros da União Europeia e que afectam a sua política comercial. A maioria dos outros casos não relacionados com o regime de trânsito tratados pela Comissão e que têm incidência a nível dos recursos próprios tradicionais inclui-se nesta categoria. A incidência orçamental global destes casos, detectados em 1996, é da ordem de 220 milhões de ecus, valor incluído no montante das fraudes relativas ao 2" Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, página 78. 3^ Ver capítulo 5. 3. 1. 2, página 44. Ver igualmente o relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, página 31. 3 ' Produtos sujeitos a direitos de importação mais elevados na Comunidade ou que beneficiam de restituições particularmente elevadas por ocasião da exportação para países terceiros. 16 domínio das receitas. Os sectores económicos afectados são sensíveis, destacando-se os produtos têxteis, os produtos da pesca e os produtos electrónicos. É importante referir que os certificados preferenciais emitidos pelas autoridades dos países terceiros beneficiários destes regimes vêem a revelar-se muitas vezes inaplicáveis devido a incumprimentos por parte dos organismos que os emitem nos países terceiros ou devido ao facto de esses organismos terem sido induzidos em erro pelos exportadores. Por isso, a Comissão deu início a trabalhos destinados a definir mais claramente as obrigações que incumbem tanto ao importador comunitário que apresenta o certificado com vista a beneficiar de um regime pautal preferencial, como ao organismo emissor nos países terceiros32. 2. 4. 2 Despesas 2 A. 2. 1 FEOGA-Garantia Os casos de irregularidade comunicados pelos Estados-membros neste domínio representam 96% do total dos casos detectados. A sua incidência corresponde a cerca de 60% da incidência orçamental global dos casos detectados pelos Estados-membros e pela Comissão. Os inquéritos efectuados pela Comissão em cooperação com as autoridades nacionais dizendo frequentemente respeito a casos sofisticados que envolvem organizações de natureza criminosa que actuam em vários Estados-membros, a incidência orçamental das fraudes detectadas no quadro destes inquéritos não pode, assim, ser imputada a um único Estado-membro. Por isso, é necessário ser-se prudente quanto à interpretação e à análise dos dados relativos à dimensão dos casos de fraude em cada Estado-membro (ver no Quadro 6 a repartição por Estado-membro dos casos comunicados). Embora registando uma situação relativamente estável nos últimos anos, as despesas do FEOGA-Garantia evoluíram de forma muito acentuada no que toca à repartição por sector ou por Estado-membro. Esta evolução reflecte o impacto da reforma da PAC que tende a privilegiar a ajuda directa aos agricultores em função das flutuações do mercado mundial. Por isso, seria interessante comparar esta evolução das despesas com a evolução das irregularidades detectadas. A parte das despesas do FEOGA-Garantia susceptíveis de serem classificadas como despesas de "apoio aos mercados"33 diminuiu, passando de 44%, em 1992, para 22%, em 1996. A parte das despesas relativas às "restituições na exportação" diminuiu igualmente, passando de 27%, em 1992, para 13%, em 1996, ao passo que a parte das despesas relativas às "ajudas aos agricultores"34 aumentou de 29%, em 1992, para 57%, em 1996. A incidência das irregularidades é significativamente mais elevada no que toca às despesas relativas às "restituições na exportação" (os casos de irregularidades comunicados pelos Estados-membros representam 0,8% das despesas deste tipo ou, se se incluírem os inquéritos da Comissão, 2%) e às despesas relativas ao "apoio aos mercados 32 Ver capítulo 5. 3. 3, página 45. 33 Nomeadamente as medidas de intervenção e prémios diversos. 34 Nomeadamente os prémios à produção e os prémios ao abandono da produção. 17 (os casos comunicados pelos Estados-membros representam 1,5% ou, se se incluírem os inquéritos da Comissão 2,2%) do que as "ajudas aos agricultores (0,05 % das despesas deste tipo). Embora relativamente numerosas (722 dos 1 944 casos comunicados no domínio do FEOGA-Garantia em 1996), as irregularidades cometidas pelos agricultores têm, isoladamente, uma incidência orçamental relativamente limitada (uma média de 15 000 ecus contra 90 000 ecus num caso que envolva uma restituição na exportação e 220 000 ecus num caso médio que envolva uma medida de apoio aos mercados). Em 1996, os sectores mais afectados pelas irregularidades em termos de montantes foram os seguintes: cereais, carne de bovino, matérias gordas (azeite), frutos e produtos hortícolas e leite e produtos lácteos (ver Quadros 6 e 7). Com excepção do sector dos frutos e produtos hortícolas, esta situação confirma os dados registados durante o período de 1992 a 1996 e está em consonância com a parte relativamente elevada das despesas do FEOGA-Garantia nestes sectores. No entanto, uma comparação entre as despesas do FEOGA-Garantia nestes quatro sectores mais afectados, repartidas por Estado-membro, e as irregularidades comunicadas demonstra que a incidência destas últimas varia consideravelmente de Estado-membro para Estado-membro consoante os anos. 2. 4. 2. 2 Acções estruturais Em 1996, observa-se um claro aumento do número de casos de irregularidade, bem como dos montantes correspondentes, comunicados pelos Estados-membros em relação aos anos anteriores. Esta evolução inscreve-se no contexto da aplicação progressiva, por parte dos Estados-membros, da regulamentação nesta matéria, embora alguns dos Estados-membros apenas cumpram parcialmente as obrigações que lhes são impostas por esta legislação. Importa salientar que os casos comunicados como casos de irregularidade não dizem necessariamente respeito a casos de fraude, relativamente aos quais o carácter intencional do comportamento em causa não foi ainda demonstrado. O número de investigações lançadas pela Comissão juntamente com os Estados-membros é, por seu turno, ligeiramente inferior ao de 1995 (88 casos contra 112), mas envolve um montante quatro vezes superior (88 milhões de ecus contra 23 milhões de ecus). Esta evolução reflecte os efeitos que começam a ser produzidos pelos sistemas instituídos pelos Estados-membros, bem a especialização das investigações da Comissão em casos graves. Em termos de número, observa-se uma predominância dos casos comunicados a título do Fundo Social Europeu e, em termos de valor, uma incidência financeira mais acentuada dos casos comunicados a título do Fundo Regional (FEDER). O tipo de irregula*-* lades mais frequente - 50% dos casos - diz respeito a despesas relativamente às quais são apresentados documentos irregulares ou para as quais não existe documentação justificativa. Quanto aos outros casos de irregularidade, 11% são respeitantes ao incumprimento de outras condições regulamentares ou contratuais, 10% à realização incompleta da acção prevista e os restantes a outras irregularidades, tais como a realização não conforme da acção ou a sua não-realização. A importância de todas estas irregularidades, que, frequentemente, não se relacionam com prestações materiais, não deve ser minimizada dado que envolvem por vezes fenómenos de grandes proporções. 18 Os controlos normais, documentais ou in loco, ou por sondagem, efectuados pelos serviços competentes dos Estados-membros constituem, de facto, um meio eficaz de detectar e de prevenir irregularidades (85% dos casos comunicados). 2. 4. 2. 3 Despesas directas Foram já lançadas investigações em todos os domínios das políticas da Comissão executadas ao abrigo do regime das despesas directas: cultura e audiovisual, energia, investigação, ambiente, mercado interno, indústria, turismo, acções externas de cooperação com os países da Europa Central e Oriental (PHARE), com os Estados Independentes da ex-União Soviética (TACIS), com os países mediterrânicos (MED) e com os países da América Latina e da Ásia, assim como o FED. Nalguns destes domínios, a Comissão explorou, no plano da luta contra a fraude, as informações relativas à gestão financeira recolhidas pelo Tribunal de Contas no âmbito das suas auditorias externas. Foram detectados variados mecanismos de fraude e irregularidades (desvios, adjudicação de concursos ou concessão de subvenções em condições de favoritismo duvidosas, não realização de co-financiamentos, sobrefacturação manifesta, práticas que envolvem todos os intervenientes na gestão dos contratos ou dos programas). Nestes domínios em que a Comissão é a única entidade que gere os financiamentos, os resultados das investigações deram, por diversas vezes, lugar a que se recorresse às autoridades judiciárias penais nacionais. 2. 5 Cobrança 2. 5. 1 Domínio dos recursos próprios tradicionais A Comissão já tinha tido ocasião de exprimir a sua preocupação quanto à situação pouco satisfatória da cobrança neste domínio. Esta situação não melhorou em 1996. As iniciativas tomadas, isto é, a alteração do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho e a introdução do sistema informatizado de transmissão das comunicações à Comissão35, só começarão a produzir efeitos e a permitir efectuar um melhor acompanhamento financeiro a partir de 1997. Embora os Estados-membros tenham a obrigação de comunicar à Comissão os casos de irregularidade detectados que envolvam um montante superior a 10 000 ecus36 e de inscrever os montantes ainda por cobrar na contabilidade separada prevista no artigo 6° do regulamento acima referido, a Comissão detectou, praticamente em relação a todos os Estados-membros, divergências importantes e não explicáveis entre os montantes indicados como irregulares e a conta recapitulativa anual dos direitos apurados37. Por conseguinte, a Comissão não dispõe actualmente de dados completos e fiáveis relativamente à cobrança dos montantes em causa relativamente aos casos de irregularidades comunicados pelos Estados-membros em 1996, o mesmo se verificando •" Ver ponto 2. 4. 1. 1, página 16. 36 N° 4 do artigo 6o do Regulamento (CEE, Euratom) n°1552/89 do Conselho. 37 Artigo 7o do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho. 19 em relação aos anos anteriores. A aplicação das novas disposições do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, que prevêem a actualização trimestral da evolução da cobrança, deverá melhorar consideravelmente esta situação. No entanto, o acompanhamento por amostragem da cobrança dos recursos próprios tradicionais efectuado pela Comissão fornece indicações acerca da situação da cobrança. Os casos de fraude incluídos na amostra BI994 (que têm, na sua totalidade, grandes repercussões orçamentais e envolvem vários Estados-membros) podem ser considerados representativos das dificuldades verificadas em matéria de cobrança. Para um montante global de 124 milhões de ecus correspondente a estes casos comunicados no quadro da assistência mútua38 até 1993, 2,6 milhões de ecus (isto é 2%) reverteram para o orçamento comunitário, 3,7 milhões de ecus (3%) eram objecto de procedimentos judiciais, tendo os devedores interposto recursos contra os pedidos de pagamento, e 70,5 milhões de ecus (57%) aguardavam cobrança. As informações disponíveis não permitem à Comissão pronunciar-se quanto aos restantes 38%. 2. 5. 2 Domínio do FEOGA-Garantia No domínio das despesas do FEOGA-Garantia, a cobrança dos montantes em causa melhorou em relação aos anos precedentes. A pedido da Comissão, os Estados-membros reexaminaram sistematicamente a situação financeira dos casos que tinham sido comunicados antes de 1993 e relativamente aos quais as possibilidades de cobrança podiam ser avaliadas. Na sequência desta "limpeza", verificou-se que 29% dos montantes inicialmente comunicados, ou tinham sido recuperados, ou eram incobráveis, ou foram suportados pelos Estados-membros, estando ainda por recuperar um montante de 549 milhões de ecus correspondente a 1588 casos ainda pendentes. Para 400 casos, estão em curso processos judiciais que envolvem um montante de 264 milhões de ecus, isto é, 34% do montante inicial comunicado (Quadro 8). Para os restantes 257 milhões de ecus, há que decidir se ficarão a cargo do orçamento comunitário ou do orçamento do Estados-membros em causa. Para melhorar a transparência no tocante aos montantes ainda por cobrar nos casos de irregularidades, a Comissão está a examinar a possibilidade de criar, no âmbito do FEOGA-Garantia, uma contabilidade separada do tipo daquela que existe no domínio dos recursos próprios tradicionais. Esta iniciativa inscreve-se inteiramente nos objectivos do apuramento das contas, nomeadamente no que toca à clarificação das contas dos organismos responsáveis pelos pagamentos e permitirá à Comissão e ao Tribunal de Contas proceder a verificações mais eficazes 2. 5. 3 Domínio das acções estruturais No domínio das aespesas relativas às acções estruturais, a situação da cobrança apresenta-se de maneira diferente. O artigo 23° do Regulamento (CEE) n°4253/88 do Conselho estabelece que os Estados-membros devem recuperar os montantes que são objecto de irregularidades; esses montantes poderão voltar a ser utilizados pelos Estados-membros, sob reserva da aplicação do procedimento previsto no artigo 24° do mesmo regulamento, para financiar outros projectos não envolvidos por irregularidades e que preencham os critérios estabelecidos no Quadro Comunitário de Apoio (QCA). No entanto, esta reprogramação só é possível se o Estado-membro tiver procedido à 38 Regulamento (CEE) n° 1468/81 do Conselho. 20 comunicação do caso de irregularidade nas condições estabelecidas pelo Regulamento (CE) n° 1681/94 da Comissão. No final de 1996, de um montante global inicialmente comunicado de 113 milhões de ecus, tinham já sido recuperados 23 milhões de ecus (ver Quadro 9). Estão em curso procedimentos judiciais relativamente a um montante de mais de 13 milhões de ecus. 39. 3. INVESTIGAÇÕES Os valores relativos às irregularidades detectadas pela Comissão reflectem a intensidade da acção no terreno e são a consequência do reforço da cooperação da Comissão com as autoridades dos Estados-membros. A luta contra a fraude, no terreno, objectivo primordial da estratégia antifraude, está a intensificar-se. É indispensável uma total cooperação, leal e confiante, entre os serviços especializados dos Estados-membros e a estrutura antifraude da Comissão, seja no próprio terreno onde actua a fraude, seja, em seguida, a nível do acompanhamento administrativo e judiciário, As actividades operacionais da Comissão estão concentradas nas grandes fraudes transnacionais organizadas. Na primeira secção do presente capítulo, foram apresentados alguns exemplos significativos. Já em 1995, a Comissão tinha evidenciado a existência de redes de criminalidade organizada no domínio das políticas europeias40. O Conselho Europeu de Dublin de Dezembro de 1996, frisou a sua absoluta determinação para combater o crime organizado e a necessidade de adoptar uma abordagem coordenada e coerente a nível da União41. Ora, a acção da Comissão no domínio da protecção dos interesses financeiros das Comunidades demonstrou a pertinência de uma abordagem deste tipo. Menos de 5% do total dos casos detectados são tratados pela Comissão em estreita colaboração com os serviços de investigação dos Estados-membros e representam mais de metade dos montantes em jogo, incluindo todos os sectores (receitas e despesas). É no domínio dos recursos próprios tradicionais que a mais-valia introduzida pela Comissão se revela especialmente eficaz e "rentável". O envolvimento de organizações criminosas em fraudes organizadas nos sectores dos cigarros, do álcool e do sector agro-alimentar, ou seja, em terrenos privilegiados do crime organizado, que utilizam as suas redes internacionais para organizar operações ilícitas e, seguidamente, branquear o produto da fraude, está agora claramente demonstrado. A criminalidade financeira organizada ultrapassa geralmente o quadro nacional. Encontra-se muitas vezes esse tipo de criminalidade em transações transnacionais. A sua actividade é geralmente muito bem dissimulada, utilizando as estruturas comerciais tradicionais e integrando-se nos circuitos económicos habituais, o que implica a intervenção de uma cadeia completa de intermediários mais ou menos fictícios. Os seus 39 Informações comunicadas pelos Estados-membros. 40 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, pp. 20 a 22, e a partir da p. 47. 41 Neste contexto, importa salientar a decisão do Conselho Europeu de Dublin de Dezembro de 1996, de criar um grupo de alto nível encarregado da elaboração de um programa de acção global em matéria de luta contra a criminalidade organizada. 21 alvos são os sectores mais sensíveis, ou seja, aqueles em que os controlos são difíceis de efectuar ou em que os ganhos potenciais são muito elevados e os riscos reduzidos. A resposta "operacional" a esta forma de criminalidade organizada exige grande competência. Foi essa a razão pela qual a UCLAF, juntamente com os serviços de investigação dos Estados-membros, criou task-groups ou "forças de intervenção" para lutar de uma forma mais focalizada contra todos estes fenómenos. Assim, além da task-force "cigarros", operacional desde 199442 para lutar contra o contrabando de cigarros exercido por bandos organizados, foram criadas, em conformidade com o programa de trabalho da Comissão, duas task force no sector do azeite e no sector dos álcoois. De facto, no que respeita ao azeite, a experiência adquirida durante estes últimos anos demonstrou que este sector era especialmente vulnerável à fraude (organizada ou não), sob todas as suas formas43, perpetrada, na maior parte dos casos, por organizações criminosas transnacionais que utilizam um sistema de refacturação em cascata por intermédio de múltiplas sociedades interpostas, o que, como se tal não bastasse, dá origem a uma produtiva evasão fiscal. No que respeita aos álcoois, verificou-se igualmente, no terreno, que estas redes, que são muitas vezes transnacionais, estavam nas mãos de crime organizado. Era indispensável, por conseguinte, criar um task group específico. Estes task groups envolvem a Comissão e os serviços directamente responsáveis nos Estados-membros por estes diferentes sectores. Os task groups centralizam as informações obtidas, nomeadamente a respeito das redes organizadas, de forma a que os serviços operacionais dos Estados-membros directamente envolvidos possam ter acesso a essas informações e, assim, coordenar melhor todas as acções. Outros objectivos consistem em ajustar e focalizar os controlos a fim de desmantelar as tentativas das organizações criminosas e de assegurar uma melhor coordenação das investigações efectuadas por iniciativa de um ou vários Estados-membros ou da Comissão. De uma maneira geral, as trocas de informação efectuadas neste quadro formal fazem avançar as investigações em curso e, sobretudo, contribuem para a sensibilização das administrações nacionais responsáveis pelos controlos. Nos sectores dos cigarros e do álcool, que são sectores muito particulares, as fraudes cometidas afectam, não só os interesses financeiros comunitários, mas também, e sobretudo, os interesses financeiros nacionais, em termos de impostos especiais de consumo e da IVA eludidos. Existem, aliás, montagens fraudulentas que visam exclusivamente o sistema do IVA e se traduzem na emissão de falsas declarações de exportação e de importação, bem como no abuso do sistema do IVA intracomunitário, criando, para o efeito, sociedades-fantasma, que desaparecem logo após a realização das transações, e sociedades "caixas postal", cuja existência se limita à menção de um endereço fictício. Et. Les processos permitem comprar mercadorias sem IVA e vendê-las com IVA, sem proceder à devolução fiscal do imposto cobrado na revenda. 42 Ver também relatório anual "luta contra a fraude" de 1995, ponto 1. 14, p. 57. 43 importação cm contrabando puro e simples, falsa declaração de quantidade, importação com falsos certificados T2L (certificados que certificam o estatuto comunitário de um produto), importação de óleo de avelã sob diversas denominações e posterior mistura com o azeite (o que permite aumentar sem grandes custos o volume de azeite e as restituições ou auxílios ao consumo indevidamente recebidos), fraude no decurso de operações de aperfeiçoamento activo, obtenção indevida de restituições (relativamente a óleos que não saem do território comunitário ou que são reimportados nesse território, aos óleos de sementes exportados como se fossem azeite, aos óleos edulcorados) e de auxílios ao consumo (relativos a vendas e a acondicionamentos fictícios, a óleos edulcorados ou a óleos que já tinham beneficiado desse auxílio). 22 Na segunda secção do presente capítulo são apresentados casos de fraudes organizadas no âmbito da política comercial externa da União. A União concluiu um grande número de acordos preferenciais com países terceiros relativamente a determinados produtos que preenchem condições específicas (designadamente, de fabrico e de comercialização). Esses acordos ou entendimentos estão, por natureza, expostos à fraude. Quer se trate de não-observância de determinadas regras que determinam quais os produtos elegíveis às preferências em causa, ou da aplicação inadequada do estatuto preferencial aos produtos não originários dos países terceiros signatários, a experiência demonstrou que os exportadores e os importadores podiam estar implicados - de uma forma activa ou passiva, com perfeito conhecimento de causa ou por acaso - em operações cuja finalidade é evitar o pagamento de direitos que, normalmente, deviam ser pagos, ou contornar outras medidas de política comercial. Também as administrações públicas dos países terceiros em causa podiam estar implicadas nesses desvios pelo simples facto de não cumprirem as suas obrigações. Esta tendência confirmou-se, aliás, em 1996. A terceira secção apresenta dois casos de investigações nacionais no domínio do financiamento da PAC (Política Agrícola Comum). Trata-se de casos que envolvem um único Estado-membro, que põem em jogo montantes consideráveis e que implicam práticas igualmente sofisticadas, embora não imputáveis a redes transnacionais. A existência dessas práticas demonstra claramente a necessidade de continuar a melhorar a eficácia e a fiabilidade dos sistemas de controlo a nível nacional. Por último as duas últimas secções do presente Capítulo são consagradas às acções estruturais e ao domínio das despesas directas. Estes dois domínios representam 50% das despesas do orçamento comunitário. Os riscos de irregularidade e de fraude verificados nestes domínios são muito diversos: riscos na fase de selecção dos beneficiários dos projectos (favoritismo, clientelismo, corrupção, desvios), na fase de adjudicação dos contratos públicos, na fase de execução dos trabalhos ou prestações (incluindo a inexecução total ou parcial, especialmente no domínio das prestações imateriais) e na fase de facturação ou nas diferentes montagens financeiras. Em todos estes domínios, é um facto que as investigações não podem ser bem sucedidas e concluídas sem uma cooperação total com todas as autoridades nacionais, incluindo as autoridades judiciárias, que são as únicas habilitadas a processar e a impor sanções penais aos autores das fraudes. Nos casos de fraude transnacional, a constituição, dentro da UCLAF, de uma interface penal, composta por peritos em matéria penal, que dispusesse de uma capacidade de assistência e de aconselhamento e que assegurasse a coordenação dos dossiers em articulação com as autoridades judiciárias nacionais, representa, no futuro, um elemento essencial do dispositivo comunitário de luta contra a grande criminalidade organizada. 44 44 Ver Capítulo 1. 1. 3, p. 9. 23 3. 1 Grandes fraudes transnacionais organizadas 3. 1. 1. Contrabando internacional de cigarros e de álcool Confirmou-se, em 1996, que o contrabando de cigarros fraudulentamente escoados no território da Comunidade, constituiu o alvo privilegiado das organizações criminosas. No decurso desse ano, foram eludidos cerca de 800 milhões de ecus45 de direitos aduaneiros, de IVA e de impostos especiais de consumo (200 milhões de ecus em detrimento do orçamento comunitário). Ainda que certos Estados-membros (Itália, Espanha, Alemanha) tivessem constituído os seus principais mercados, o fenómeno propaga-se por todo o território da Comunidade e afecta não só os interesses financeiros (ainda que as principais consequências financeiras sejam suportadas pelos Estados-membros), mas também a credibilidade da União Europeia. Estas importações fraudulentas são organizadas por redes criminosas muito bem estruturadas, que utilizam os grandes portos da Comunidade por onde transitam enormes quantidades de cigarros e que tiram partido do volume das transacções para dissimular as suas actividades ilegais. Estas operações fraudulentas são realizadas mediante falsas declarações de produto46 ou indicando falsos destinos finais, fora do território CEE. As informações disponíveis na Comissão demonstram que as organizações criminosas estão, efectivamente, na origem da montagem de numerosas operações fraudulentas que incidem sobre cigarros importados fisicamente para a Comunidade, sobretudo através dos portos da Europa do Norte (mas também através das fronteiras terrestres com os países da Europa Central e Oriental, bem como com a Suíça), e que são colocados no mercado europeu, especialmente na Europa do Sul. Estas redes criminosas dispõem de uma impressionante capacidade de organização e de uma considerável capacidade de mobilização em termos de recursos e meios logísticos, bem como de uma estrutura distribuída por uma série de territórios nacionais, dentro e fora da Comunidade. Entre as características destas organizações, cujas estruturas internas são extremamente difíceis de identificar, importa referir a utilização, para perpetrar as suas acções fraudulentas (e, nomeadamente, para branquear os capitais que delas resultam), de numerosas sociedades sediadas, designadamente, na Suíça, no Liechtenstein, em Chipre, nas Caraíbas ou em certos territórios europeus com um estatuto especial. As organizações envolvidas nestas fraudes estão, em geral, oficialmente estabelecidas fora do território da Comunidade, mas dispõem, dentro da União, de uma cadeia de sociedades associadas e de sociedades-fantoche, que utilizam uma rede de entrepostos aduaneiros e fiscais. Estes entrepostos desempenham um papel fundamental no exercício da fraude, sendo por vezes utilizados simplesmente para armazenar as mercadorias enquanto se aguarda que determinado serviço aduaneiro termine uma operação de fiscalização, mas, outras vezes, para procedimentos mais "activos" como, por exemplo, a alteração, a dissimulação ou até mesmo a supressão das marcas que figuram nas embalagens. 45 A Comissão não pode confirmar nem desmentir o montante indicado pelos profissionais do sector do tabaco, que é bastante mais elevado. 4" Foi realizado um inquérito a respeito de contentores desaparecidos que continham supostamente brinquedos, quando, na realidade, estavam carregados de cigarros. 24 O grau de sofisticação das fraudes foi salientado pela comissão de inquérito do Parlamento Europeu sobre o sistema de trânsito comunitário47. tráfico de contrabando. Desde então, os cigarros Na sequência da aplicação do sistema de informação prévia48 e da entrada em vigor, em 1 de Fevereiro de 1996, da proibição de recorrer à garantia global de 100%, destinada a cobrir o transporte rodoviário de certas mercadorias sensíveis, como os cigarros, os autores das fraudes canalizaram as suas actividades para outros mecanismos, a fim de organizarem o seu foram sistematicamente expedidos a partir de entrepostos aduaneiros situados nos portos do Benelux, ao abrigo do regime de trânsito comunitário. Nesses portos, foram carregados em navios para serem exportados para países da África Ocidental. Nunca chegaram, porém, ao continente africano, tendo sido descarregados em águas internacionais, ao largo da costa espanhola e da costa portuguesa, em embarcações de alta velocidade especialmente adaptadas para o efeito, para serem introduzidos em contrabando e escoados no mercado desses Estados-membros. • Para combater este tipo de práticas, a Comissão organizou, juntamente com o task group "cigarros", uma operação denominada "Operação Colombus" que envolveu todos os Estados-membros abrangidos por este tráfego. No decurso de 1996, foi possível comprovar que cerca de 20 carregamentos de cigarros de contrabando tinham sido carregados no Benelux com destino a África (falso destino)/ As embarcações continham mais de 220 000 caixotes (mais de 2,2 mil milhões de cigarros), destinados ao mercado negro espanhol. O prejuízo, no que respeita a 1996, está avaliado em 175 milhões de ecus a título dos direitos aduaneiros, do IVA e dos impostos especiais de consumo eludidos. A Operação Colombus foi prosseguida em estreita colaboração com as autoridades nacionais em causa49 e teve como resultado, em Janeiro de 1997, a apreensão, pela primeira vez, de vários barcos no alto mar, pelas autoridades espanholas, em colaboração com as autoridades francesas e belgas. Outra rota importante, através da qual as redes criminosas organizavam o contrabando de cigarros destinado ao mercado italiano, centrava-se na Jugoslávia. As estruturas utilizadas para o desvio dos cigarros para o território comunitário já tinham sido criadas e estavam já operacionais durante o período de aplicação das sanções internacionais. A Comissão e os Estados-membros especialmente abrangidos organizaram uma missão comunitária na Jugoslávia, a fim de verificar o destino final de mais de 200 remessas de cigarros, a maior parte das quais haviam sido expedidas ao abrigo do regime de trânsito, a partir de entrepostos aduaneiros autorizados na Comunidade e na Suíça, com destino à Sérvia e ao Montenegro. No âmbito dos controlos efectuados em total colaboração com as autoridades locais, comprovou-se que, em menos de 6 meses, foram reintroduzidos em contrabando no território comunitário cerca de 335 000 caixotes (ou seja, mais de 3,3 mil milhões de unidades), dando assim origem a uma invasão fiscal de cerca de 330 milhões de ecus de direitos aduaneiros, de impostos especiais de consumo e de IVA. 47 Ver capítulo 5. 3. 1. 2, p. 44. 48 Ver capítulo 2. 4. 1. 1, p. 16. 49 Especialmente com o SVA espanhol ("Servicio de Vigilância Aduanera": serviço de fiscalização aduaneira) e com a DNED francesa (Direction Nationale des Enquêtes Douanières: Direcção Nacional das Investigações Aduaneiras). 25 Os dados recolhidos comprovam que os cigarros eram expedidos sob controlo aduaneiro a partir ou via território comunitário, para um país terceiro, com o único objectivo de serem reintroduzidos, a partir desse país, no território comunitário para, seguidamente, serem escoados em contrabando no mercado interno. foi várias vezes • A Comissão informada pelos Estados-membros de um recrudescimento de casos de contrabando no sector dos álcoois. Pode tratar-se, por um lado, de exportações fictícias de álcool etílico ou de bebidas alcoólicas declaradas como bebidas destinadas a países da Europa Central ou Oriental (PECO) e, por outro lado, de falsas declarações de produto para importação pela Comunidade. Estes fenómenos atingem a maior parte dos Estados-membros, bem como vários países limítrofes da Comunidade, e têm repercussões, tanto a nível dos recursos próprios da Comunidade, como dos recursos dos Estados-membros. O impacto financeiro é considerável e incide sobretudo sobre os impostos especiais de consumo nacionais (um camião de álcool equivale a 500 000 ecus de impostos especiais de consumo). 3. 1. 2. Fraudes IVA • Num caso que abrangia a maior parte dos Estados-membros (Dinamarca, Bélgica, França, Alemanha, Itália, Países Baixos, Reino Unido, Portugal e Espanha), determinada sociedade comprava, ao abrigo do sistema IVA intracomunitário, peças de computador a uma empresa estabelecida noutro Estado-membro, sendo a entrega dos produtos efectuada com isenção do IVA. Uma vez que o comprador não declarava essa compra no seu próprio Estado-membro, não pagava o respectivo IVA. Esse comprador, por seu turno, entregava aqueles produtos a outra empresa no mesmo Estado-membro, emitindo uma factura "IVA incluído". Recebia, então, o IVA pago pelo seu comprador e desaparecia, quando o comprador final tinha o direito de recuperar regularmente, segundo as regras do sistema, o montante do imposto pago. Embora estas sucessivas vendas estejam efectivamente sujeitas ao IVA, não será cobrado nenhum montante pelos tesouros nacionais, em consequência desta fraude. Os montantes do IVA em jogo, no que respeita a um único Estado-membro, estão avaliados entre 100 e 150 milhões de ecus (uma parte dos quais reverte para o orçamento comunitário, a título do recurso próprio IVA). • O segundo caso diz respeito a importações de prata pela Comunidade a partir da Suíça, que deram origem a entregas sucessivas no território comunitário e a declarações de exportação fictícias. As consequências desta fraude são as mesmas, ou seja, o não-pagamento, às autoridades nacionais, do IVA pelas sucessivas compras e vendas fictícias, cujo produto foi facturado e recebido por sociedades "caixa postal" (que depressa se volatilizaram). A cooperação entre a Comissão e os Estados-membros (Reino Unido, Itália, Alemanha, França, Irlanda, Espanha, Áustria, Bélgica e Países Baixos) teve como resultado, até à data, a apreensão de algumas dessas remessas e a condenação de um dos participantes nessa fraude a uma pena de prisão. O montante do IVA em causa eleva-se a cerca de 60 milhões de ecus. 26 3. 1. 3. Exportação dg azeite Em finais de 1995, detectou-se um número crescente de exportações de azeite com destino a diversos países (EUA, Canadá, África do Sul, etc. ). Após uma série de verificações e controlos rigorosos, verificou-se que os contentores tinham sido expedidos da Grécia, via Bélgica e Reino Unido, tendo as restituições na exportação sido recebidas por negociantes belgas e britânicos, em estreita conivência com os expedidores na Grécia. De facto, a fim de iludir os controlos, foram colocadas à entrada do contentor uma ou duas filas de caixotes de azeite verdadeiro, enquanto os restantes caixotes continham óleos de sementes diversas, que não podem beneficiar de restituições. No que respeita ao Reino Unido, comprovou-se a existência de fraude na expedição de cerca de 30 contentores, com repercussões financeiras avaliadas em 400 000 ecus. As investigações realizadas até à data na Bélgica demonstraram o carácter fraudulento destas práticas, relativamente a cerca de vinte contentores com destino aos EUA e à Rússia, com repercussões financeiras avaliadas em 180 000 ecus. Estão em curso, na Bélgica e no Reino Unido, processos judiciais, enquanto se prosseguem as investigações para desmantelar a organização criminosa que actua no território de vários Estados-membros, com o único objectivo de receber restituições na exportação. Este tipo de fraude transnacional organizada confirma, uma vez mais, a necessidade de proceder periodicamente, aquando das operações de exportação e de importação, a controlos físicos selectivos e rigorosos. Além da simples verificação do peso e da quantidade das mercadorias, é indispensável recolher amostras directamente dentro dos contentores e mandar analisá-las, se necessário, por laboratórios especializados, nomeadamente no que diz respeito à densidade da mercadoria. 3. 1. 4. Exportação de çame de vaca para a Bulgária çom substituição de miudezas As investigações em curso, efectuadas pelas autoridades aduaneiras belgas, relativas à utilização ilícita de hormonas, revelaram que uma única organização criminosa estava na origem de um carrossel de importação e de exportação de carne de bovino (substituição, em trânsito, de produtos de alta qualidade por produtos ordinários ou, até mesmo, impróprios para consumo). Esta carne de vaca e estas miudezas comestíveis provinham de estabelecimentos não aprovados (Estados Unidos, Canadá, Austrália e China). À chegada à Comunidade50, a carne e as miudezas foram armazenadas sob controlo aduaneiro, com vista à sua exportação para a Bulgária, sob o regime TIR51 ou a coberto do documento Tl (trânsito comunitário). Na realidade, o cliente na Bulgária, destinatário final das remessas, tinha encomendado miudezas de qualidade inferior e não a mercadoria de "boa qualidade" (carne e miudezas comestíveis). A carne e as miudezas provenientes dos Estados Unidos, do Canadá e da Austrália, após terem entrado ilegalmente no território comunitário, foram substituídas por miudezas de qualidade nitidamente inferior e fraudulentamente escoados no mercado interno, mediante a subtracção ao controlo aduaneiro. A justiça belga instaurou um processo judicial sob acusação de corrupção contra um funcionário aduaneiro suspeito de ter facilitado este tráfico. 50 A Comissão efectua controlos no local e emite uma autorização aos estabelecimentos exportadores de carne com destino à Comunidade, situados, nos países terceiros. Todas as remessas de carne com destino à Comunidade devem ser acompanhadas de certificados sanitários, indicando o seu destinatário final. 5 Regime do Transporte Internacional Rodoviário, definido na Convenção TIR de 1975. 27 Em Maio de 1996, foi efectuada na Bulgária uma missão comunitária organizada pela UCLAF, a fim de estabelecer a natureza das mercadorias declaradas na importação aos serviços aduaneiros de Sófia. Era necessário interrogar também os responsáveis das empresas búlgaras, que eram as únicas pessoas susceptíveis de fornecer pormenores sobre o número de pessoas envolvidas e sobre os interesses financeiros em jogo. O resultados frutíferos desta missão foram comunicados às autoridades aduaneiras belgas que puderam, assim, proceder às investigações necessárias para averiguar as circunstâncias precisas da substituição em causa. Além disso, descobriu-se que a carne de bovino de boa qualidade, que passou a ser carne comunitária, foi vendida a uma sociedade francesa e declarada na exportação com cobrança de restituições (sendo o país destinatário a Rússia). Essa carne foi, por seu turno, objecto de uma substituição, tendo as restituições sido, assim, indevidamente pagas. Os respectivos inquéritos judiciários continuam em curso na Bélgica. Estas práticas têm dois tipos de consequências. A primeira é de ordem financeira, devendo ser cobrados os direitos niveladores agrícolas (mais de um milhão de ecus) e reembolsadas a restituições. A segunda é de de ordem sanitária, uma vez que a maior parte das miudezas estabelecimentos exportadores não aprovados, situados nos países terceiros, contêm hormonas proibidas na Europa. importadas, provenientes 3. 1. 5. Subtracção de carne ao regime de trânsito comunitário Uma rede criminosa organizada contornou diversos regimes aduaneiros a fim de beneficiar indevidamente de múltiplas vantagens. • Na sequência de uma comunicação do Tribunal de Contas, a Comissão foi informada de que a carne de aves de capoeira, originária da China, do Brasil e da Tailândia, entrava na Alemanha a coberto do regime de trânsito comunitário. Nos documentos de trânsito (Tl), estava indicado como destino final Marrocos e Espanha, estâncias de destino de Irún e de Las Palmas (Ilhas Canárias). Na realidade, a maioria das remessas eram subtraídas ao regime de trânsito na Alemanha, entregues a destinatários alemães, sendo os documentos aduaneiros elaborados com falsos carimbos das instâncias aduaneiras de Irún e de Las Palmas. Outra parte das mercadorias subtraídas foi vendida a sociedades espanholas. Na sequência de um pedido de assistência mútua, formulado pelos serviços aduaneiros alemães aos Países Baixos, os serviços aduaneiros neerlandeses verificaram que, neste Estado-membro, tinham sido subtraídas ao regime de trânsito outras dezoito remessas de carne de aves de capoeira, utilizando a mesma técnica, ou seja, mediante carimbos falsos provenientes de Algeçiras, Irún e Las Palmas. A carne de aves de capoeira foi fraudulentamente introduzida nos mercados alemão, holandês e espanhol. As consequências financeiras globais desta fraude estão avaliadas em 6 milhões de ecus. Esta fraude internacional sofisticada foi organizada por redes criminosas, utilizando sociedades estabelecidas em Andorra, na Suíça e em Gibraltar. • Outro dossier diz simultaneamente respeito a carne de vaca comunitária declarada na exportação para abastecimento52 e a carne de vaca proveniente de países terceiros, armazenada sob controlo aduaneiro na Comunidade (com isenção de direitos) e Esta carne comunitária estava sob "intervenção" e foi vendida e preço reduzido para ser exportada (ou, neste caso, destinada ao abastecimento, o que é equiparável a uma exportação). 28 igualmente destinada ao abastecimento. O inquérito revelou que a carne proveniente de sociedades estabelecidas no Reino Unido, na Dinamarca e na Alemanha tinha sido comprada por uma empresa espanhola para ser supostamente vendida a fornecedores por um intermediário estabelecido nos Países Baixos. Os documentos de trânsito que acompanhavam as mercadorias e lhes permitiam circular eram emitidos com falsos carimbos aduaneiros espanhóis. A carne foi muito provavelmente vendida no mercado nacional. As consequências financeiras das expedições identificadas como fraudulentas podem calcular-se em mais de 1 milhão de ecus em termos de recursos próprios eludidos (regime de trânsito comunitário aplicado às mercadorias provenientes ou com destino a países terceiros). No que respeita à carne comunitária que é objecto de intervenção, os Estados-membros detêm perto de 5 milhões de ecus de cauções pagas no âmbito deste regime, devendo esse montante ser recuperado em detrimento dos operadores responsáveis pela fraude. 3. 1. 6. Exportações fictícias de vinho para países terceiros53 Prosseguiram, em 1996, com a total colaboração da Guardiã di Finanza, as investigações a respeito de uma organização mafiosa especializada nas exportações fraudulentas de vinho para os países da Europa Oriental, conduzindo ao seu desmantelamento. Durante uma missão efectuada na Roménia, verificou-se que dois navios carregados de vinho italiano exportado para este país tinham sido descarregados em contrabando no porto Romeno de Constanza. Em contrapartida, foram apresentados ao organismo pagador italiano, com vista ao pagamento de restituições na exportação, falsos documentos que certificavam que esta mercadoria tinha sido introduzida no consumo no território romeno. Foram instaurados contra as sociedades exportadoras procedimentos com vista à recuperação dos montantes pagos (cerca de 1 milhão de ecus), bem como processos judiciários. Durante uma missão efectuada na Eslovénia, foi possível comprovar que tinham sido indevidamente pagos a uma sociedade italiana cerca de 1,2 milhões de ecus. De facto, o vinho em questão foi importado apenas temporariamente para a Eslovénia, sob um regime que autoriza a introdução de mercadorias com isenção de direitos aduaneiros naquele país, com a expressa condição de essas mercadorias serem reexpedidas no prazo de um ano. O vinho em questão foi reexportado para outros países terceiros nessa condição, tendo sido apresentados em Itália falsos documentos para obter o pagamento de restituições, que só teriam sido devidas se a mercadoria tivesse sido efectivamente escoada no país de destino, ou seja, na Eslovénia. O gerente de uma dessas sociedades foi detido. As acusações por falsificação de documentos e fraude em detrimento do orçamento comunitário foram confirmadas pelo Ministério Público, que assinalou à UCLAF que tinha sido emitido um segundo mandato de captura contra outro responsável, gerente de uma sociedade exportadora. 3 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 55 (ponto 1. 11). 29 3. 2 Grandes fraudes no domínio das políticas comerciais (produtos industriais, produtos da pesca e produtos têxteis) 3. 2. 1. Produtos industriais: receptores de satélite provenientes das Filipinas Na sequência de uma informação das autoridades alemãs sobre os riscos de falsa declaração de origem preferencial na importação de receptores de satélite provenientes das Filipinas, os restantes Estados-membros foram convidados a iniciar investigações sobre estas operações. As primeiras informações recolhidas demonstraram que, por um lado, as quantidades importadas aumentavam constantemente e que, por outro lado, certas componentes desses aparelhos, que constituem factores determinantes para a obtenção de um tratamento preferencial, podiam não ter sido fabricados nas Filipinas, contrariamente ao que pretendiam os operadores. As investigações no local determinaram que mais de 450 000 receptores de satélite, cujo valor de mercado está avaliado em 28 milhões de ecus (deverão ser recuperados 3 milhões de ecus de direitos aduaneiros junto dos importadores), tinham sido exportados para diversos Estados-membros no âmbito do SPG, sem preencher os critérios relativos às preferências. Foi assim comprovado que pelo menos alguns dos importadores sabiam, antes da importação, que estes produtos acabados não eram elegíveis ao tratamento preferencial. Além disso, comprovou-se que as autoridades filipinas não cumpriram as suas obrigações em termos da cooperação administrativa, tanto no período anterior à intervenção no local da missão comunitária, como durante essa intervenção, impedindo, assim, que fosse posto termo às actividades fraudulentas. Não foi possível investigar, em 1996, um grande número defraudes cometidas com o objectivo de eludir o pagamento dos direitos aduaneiros e dos direitos anti-dumping que seriam normalmente devidos por motivos de concessão indevida de certificados de origem preferencial (formulário A). Esta situação deve-se ao facto de certos países terceiros exportadores terem recusado receber as missões de cooperação administrativa que deveriam deslocar-se ao local para procederem às investigações. Importa referir que no âmbito do SPG, a Comissão dispõe de uma arma importante para reagir a eventuais atitudes de não-cooperação por parte de certos países beneficiários. A Comissão pode, com efeito, abrir um inquérito com vista à retirada total ou parcial do SPG a países que não cumpram as suas obrigações em matéria de cooperação administrativa. A abertura desse inquérito só pode ocorrer, no entanto, na sequência de uma queixa de um Estado-membro ou de terceiros. 3. 2. 2. Os produtos da pesca • Conservas de atum importadas da Costa Rica Uma análise das actividades da indústria do atum na América Central, efectuada pela Comissão, evidenciou uma forte contradição entre as reduzidas capacidades de pesca das frotas locais e o volume das importação pela Comunidade de conservas de atum provenientes da Costa Rica. Com o acordo das autoridades deste país, deslocou-se ao local uma missão de cooperação administrativa, composta por representantes da UCLAF e dos Estados-membros em causa (Itália e Portugal), a fim de verificar a origem destes produtos. Estas investigações diziam respeito a mais de 10 000 toneladas de produtos, com um valor de mercado de 28 milhões de ecus. O montante dos direitos eludidos, ou seja, 7 milhões de ecus, encontra-se em fase de cobrança junto dos importadores comunitários. As autoridades locais prestaram toda a colaboração necessária à boa execução das operações. As dúvidas mais graves diziam respeito à nacionalidade dos barcos de pesca utilizados com vista à produção das conservas de atum que são objecto 30 da investigação. Depressa se verificou que a Costa Rica não dispunha de uma capacidade de pesca comercial suficiente. As investigações conjuntas demonstraram que a grande maioria dos atuns desembarcados na Costa Rica tinham, na realidade, sido pescados por barcos de outras nacionalidades. Estas capturas foram utilizadas na produção das conservas que são objecto da investigação e que não eram elegíveis ao tratamento preferencial. Para beneficiar da importação daqueles produtos com isenção de direitos, tinham sido apresentados na Comunidade (na Itália, em Portugal e em Espanha) várias centenas de certificados "formulário A", emitidos pelas autoridades locais. A Costa Rica reconheceu a não-validade desses certificados. • Conservas de atum importadas da Turquia Nos termos de um acordo bilateral celebrado entre a União Europeia e a Turquia, é autorizada a importação no território comunitário de conservas de atum com isenção de direitos aduaneiros, sob a condição expressa de esses produtos respeitarem certos critérios, nomeadamente no que respeita à origem dos peixes utilizados no fabrico das conservas. Em Junho de 1996, deslocaram-se à Turquia representantes da Comissão acompanhados de delegações dos Estados-membros (serviços aduaneiros neerlandeses, alemães, italianos e britânicos), no âmbito de uma missão de cooperação administrativa destinada a verificar a autenticidade de várias centenas de certificados de origem preferencial, emitidos pelas autoridades turcas na exportação desses produtos. As investigações levadas a cabo pareciam indicar que, por um lado, as capturas de atum efectuadas pela frota turca eram insignificantes e que, por outro lado, as espécies de atum importadas em grandes quantidades na Turquia se destinavam, manifestamente, ao fabrico de conservas. Com base nas investigações efectuadas na Turquia, a missão pôde comprovar que as conservas exportadas para a Comunidade eram obtidas a partir de atuns não originários, aos quais eram por vezes acrescentadas quantidades ínfimas de atum originário da Turquia, aquando da exportação dos produtos acabados. Mediante declarações incorrectas quanto à origem (turca ou comunitária) das matérias-primas, os exportadores obtiveram a emissão, pelas autoridades turcas, de certificados ATR1, que autorizam a importação pela Comunidade com isenção de direitos aduaneiros. A missão verificou igualmente que vários importadores tinham conhecimento de que as conservas em causa não podiam beneficiar da isenção de direitos aduaneiros. Nalguns casos, alguns desses importadores desempenharam um papel activo na organização da fraude, fornecendo eles próprios atuns não originários às fábricas de conservas turcas. A quantidade das mercadorias em causa foi avaliada em cerca de 23 000 toneladas. Cerca de 18 milhões de ecus de direitos aduaneiros deverão ser cobrados junto dos importadores estabelecidos na Bélgica, na Alemanha, em Itália, nos Países Baixos e no Reino Unido, países onde as mercadorias foram escoadas. 3. 2. 3. Produtos têxteis • Têxteis do Camboja Em Março de 1996, uma missão comunitária de cooperação administrativa, efectuada com a colaboração das autoridades cambojanas, permitiu identificar cerca de 1 500 falsos certificados de origem preferencial (formulário A). Estes certificados diziam respeito a 31 mais de 23 milhões de peças de vestuário importadas com isenção de direitos na Comunidade durante o período 1992-1996. Além disso, outros 1 700 certificados de origem (formulário A), relativos a mais de 16 milhões de peças de vestuário, foram indevidamente emitidos pelas autoridades cambojanas, com vista a expedições de produtos têxteis que não cumpriam os critérios do SPG, dado que os fios e os tecidos Utilizados no seu fabrico não eram originários do país. Na realidade, esses materiais de base tinham sido importados no Camboja a partir de outros países da Ásia. Os direitos aduaneiros em jogo são da ordem de 15 milhões de ecus. • Têxteis do Bangladesh Em Novembro e Dezembro de 1996, deslocou-se ao Bangladesh uma missão de / 7 Estados-membros), na sequência de cooperação administrativa (Comissão dificuldades verificadas na aplicação do sistema SPG pela administração local. Essas dificuldades não são novas. Desta vez, as autoridades do Bangladesh reconheceram que várias centenas de certificados suspeitos (formulário A), que acompanhavam expedições de produtos têxteis importados na Comunidade, eram falsos. Outros 14 000 certificados, aproximadamente, recolhidos pelas administrações dos Estados-membros em causa, foram objecto de verificações rigorosas, tanto quanto à sua autenticidade, como quanto à sua justificação relativamente às regras do SPG aplicáveis aos produtos têxteis em causa. As conclusões das missões efectuadas conjuntamente com as autoridades locais competentes demonstraram que as dificuldades e os problemas têxteis emitidos pelas autoridades do relativos à autenticidade dos certificados Bangladesh foram nitidamente minimizados. As investigações realizadas junto de cerca de 60 fabricantes de produtos têxteis no Bangladesh comprovaram que a maioria dos certificados em causa foram emitidos pelos serviços administrativos, com base em informações incorrectas fornecidas por aqueles exportadores, tendo-se verificado que se tratava de produtos não originários, segundo as regras do SPG. As autoridades do Bangladesh admitiram a veracidade das conclusões das missões comunitárias, mas mostraram-se pouco expeditas para tomar as medidas necessárias. Os recursos próprios em jogo elevam-se, até à data, a perto de 60 milhões de ecus, podendo vir a atingir 100 milhões de ecus. A semelhança de um certo número de outros países menos avançados, como o Laos, o Camboja, o Nepal e as Maldivas, o Bangladesh apresentou, no âmbito do SPG, um pedido com vista à aplicação de derrogações à regra de origem. As investigações relativas a estas fraudes ou irregularidades podem ser por vezes muito longas e complexas. Além disso, o volume de informações e de documentos que é necessário recolher deforma a comprovar os factos com exactidão, encontra-se muitas vezes disperso em locais geográficos e latitudes muito distantes do território da Comunidade. A aplicação dos regimes comerciais preferenciais por parte de certos países terceiros e respectivos exportadores não está isenta de dificuldades. Assim, é anualmente organizado um número cada vez maior de missões de cooperação administrativa (não tendo o ano de 1996 fugido à regra), a maioria das quais diz respeito a países da Asia do Sudeste. Contudo, a maioria dos casos de incumprimento das regras de origem apuradas diz respeito a PMA que, tendo em conta as suas capacidades industriais, têm enormes dificuldades para respeitar essas regras, vendo-se assim privados, de facto, do beneficio do SPG, nomeadamente no sector têxtil, o que dá origem aos pedidos de derrogação apresentados por esses países. 32 3. 3 Fraudes nacionais no domínio agrícola 3. 3. 1. Azeite/Fraude no âmbito do auxílio ao consumo Na sequência de um controlo efectuado na Grécia pela direcção dos serviços aduaneiros para o controlo da delinquência económica, comprovou-se que uma fábrica de bidões metálicos de cinco litros, destinados ao acondicionamento de azeite, tinha emitido enormes quantidades de facturas falsas destinadas aos seus clientes. Como contrapartida, essa empresa recebia 10% do montante facturado e a totalidade do montante do IVA. Desta forma, foram ficticiamente facturados, durante o período 1992-1994, 10,5 milhões de bidões a 26 empresas de acondicionamento de azeite. As facturas de compra de recipientes para acondicionamento de azeite constituem, juntamente com a factura da compra do azeite, dois documentos essenciais, que permitem beneficiar do auxílio ao consumo. As empresas em causa receberam, assim, um montante global de cerca de 21 milhões de ecus, por um volume de azeite que nunca foi acondicionado. Estão em curso processos judiciários. 3. 3. 2. Pré-financiamento de restituições na exportação de sêmola de trigo rijo em Espanha Na sequência de controlos efectuados em Espanha junto de empresas que, em 1995, tinham beneficiado do pré-financiamento das restituições para as exportações de sêmola de trigo rijo, tinham sido detectadas fraudes respeitantes às quantidades de trigo, rijo declaradas54. Foram verificados os documentos contabilísticos de todas as empresas espanholas que beneficiaram deste tipo de pré-financiamento no decurso de 1993 e 1994. Os resultados destes controlos demonstraram que os comportamentos fraudulentos detectados em 1995 tinham antecedentes. As investigações efectuadas em seguida permitiam comprovar que os. montantes indevidamente recebidos por um único grupo espanhol atingiam cerca de 26,5 milhões de ecus. O princípio da fraude consistia em declarar os stocks de entrada em armazém para pré-financiamento das restituições (para serem transformadas em sêmola antes da sua exportação definitiva) em quantidades muito superiores às que se encontravam verdadeiramente armazenadas na data de declaração. Vários anos após a ocorrência dos factos, não foi possível efectuar os controlos físicos das mercadorias. Foi o exame dos documentos relativos à compra, ao transporte, à armazenagem e à transformação que permitiu detectar a fraude. Nalguns casos, o trigo declarado sob controlo aduaneiro não foi objecto de qualquer aquisição junto de fornecedores. Além disso, determinadas declarações, aceites pelo organismo pagador espanhol, estavam notoriamente incompletas, no que respeita às indicações relativas aos locais de armazenagem. Por último, esta prática, baseada em falsas declarações, permitiu ao grupo espanhol em causa obter financiamentos que, posteriormente, lhe facilitaram a compra de matérias-primas destinadas a serem utilizadas para efectuar operações de exportação. 54 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, pp. 67 e 68 (ponto 3. 6). 33 3. 4 Fraudes no domínio das políticas estruturais 3. 4. 1. Fundo social europeu (FSE) • Acções de formação profissional em Espanha/Empolamento artificial dos custos Em 1996, a Comissão tomou conhecimento de presumidos casos de fraude no âmbito das acções de formação profissional co-financiadas pelo FSE e geridas pelo INEM55. Os factos verificados na sequência dos controlos efectuados pelas autoridades nacionais56, a pedido da Comissão, revelam diversas irregularidades, tais como a realização incompleta da acção em causa, a existência de despesas não justificadas e de despesas fictícias, o sobrefinanciamento e a existência de uma contabilidade incompleta ou incorrecta. Foram já iniciados vários procedimentos de cobrança. O Ministério Público ordenou um inquérito judiciário sobre um caso de fraude detectado na capital madrilena. Os controlos suplementares solicitados pela Comissão às autoridades nacionais noutras regiões espanholas permitirão avaliar a dimensão das irregularidades cometidas. • Acções de formação profissional em Itália/Sociedade-fantoche. Na sequência de uma investigação judiciária efectuada em Itália, referente a acções de formação profissional financiadas pelo FSE para o período 1990-1993, procedeu-se à detenção provisória de dois funcionários regionais inculpados de concussão ou de tentativa de concussão. A referida investigação evidenciou o pagamento oculto de verbas em benefício de dois funcionários, em contrapartida da sua conivência no âmbito do exercício das suas funções. De acordo com os primeiros resultados da investigação, os mecanismos da fraude baseavam-se na constituição ad hoc de sociedades de consultoria às quais estava associado um dos dois funcionários regionais e às quais os promotores das acções de formação eram "obrigados" a recorrer para elaborar o programa das despesas, a fim de evitarem posteriores complicações no decurso de controlos efectuados pelo outro funcionário regional implicado. Esta situação provocou um aumento das despesas apresentadas à Região, uma vez que as comissões pagas aos dois funcionários eram, na prática, incluídas nas facturas emitidas pelas sociedades-fantoche como "serviços prestados" aos promotores. A Comissão adoptou as medidas indispensáveis de protecção dos seus interesses financeiros, ou seja, a suspensão dos pagamentos à região em causa. • Acção de formação no Reino Unido/Despesas fictícias. O exame das contas anuais de um estabelecimento de formação profissional, situado em Londres, revelou que os pedidos de financiamento apresentados atingiam um montante muito mais elevado do que as despesas aprovadas pelos revisores de contas aquando da elaboração do balanço anual. A diferença verificada, que representa mais de 1,3 milhões " "Instituto Nacional de Empleo". 56 Nos termos do n° 1 do artigo 23° do Regulamento n° 4253/88 do Conselho, os relatórios de controlo nacionais são comunicados à Comissão. 34 de ecus relativamente ao período 1989-1994 (montante FSE: cerca de 570 000 ecus), resultava de despesas fictícias. Perante a dimensão deste tipo de financiamento, procedeu-se ao exame da totalidade dos pedidos apresentados para o período em causa e conclui-se que, na falta de documentos comprovativos, a maioria das despesas imputadas era injustificada. A Comissão está a examinar, juntamente com o Reino Unido57, as repercussões financeiras deste caso. 3. 4. 2. Fundo puropeu de Desenvolvimento Regional fFEDERVOesvio de fundos (programa RENAVAL-França)58 Após a detecção, em 1995, de actos de corrupção, os financiamentos destinados à reconversão de zonas de estaleiros navais na região da Provença-Alpes-Côte d'Azur foram objecto, em 1996, de novos processos judiciais instaurados contra certos representantes eleitos. Além disso, o exame no local dos dossiers administrativos de todas as operações programadas revelou uma carência generalizada ao nível da observância das regras aplicadas aos concursos públicos, por motivos de ignorância (relativamente a um financiamento público total de 4,1 milhões de ecus), negligência ou vontade deliberada (relativamente ao montante total de acções financiadas, que se eleva a mais de 14 milhões de ecus). Os factos apurados levaram os serviços da Comissão a proceder a uma aproximação sistemática dos procedimentos administrativos e judiciais em curso, com o objectivo de determinar, após a recepção do relatório final de execução do programa, as medidas a tomar em termos jurídicos e financeiros, em função dos custos suplementares induzidos. 3. 4. 3. Política da Pesca Em conformidade com as decisões de 13. 7. 1992 e 5. 7. 1993, a Comissão concedeu uma contribuição comunitária, no valor de 5,9 milhões de ecus, destinada a 3 projectos de criação de sociedades (sociedades mistas59) por parte de um armador de pesca francês, com a participação de parceiros estabelecidos num país terceiro com o qual a Comunidade mantém boas relações, na perspectiva de um abastecimento prioritário do mercado comunitário. Às referidas decisões seguiu-se, logo após a constituição das sociedades mistas, em 1993 e 1994, o pagamento de um adiantamento correspondente a 80% dos financiamentos comunitários (ou seja, perto de 4,8 milhões de ecus), concedido em complemento dos auxílios nacionais prévia e integralmente disponibilizados (ou seja, perto de 1,2 milhões de ecus). O pedido de liquidação do saldo da contribuição comunitária (20%), efectuado com base no relatório de actividade, desencadeou a realização de um controlo relativo às regras de utilização das subvenções já recebidas, que foi efectuado directamente junto do armador. Verificou-se que 3 dos 5 navios de 57 Âmbito do Regulamento (CEE) n° 4253/88 do Conselho (artigo 24°). 58 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 72 (ponto 4. 2. 1). 59 Artigo 21° do Regulamento (CEE) n° 428/86 do Conselho, relativo a acções comunitárias para o melhoramento e a adaptação das estruturas do sector da pesca e da aquicultura (JO L 376, de 31. 12. 1986) e Regulamento (CEE) n° 1955/88 da Comissflo, que estabelece normas de execução do Regulamento atrás referido, no que respeita às acções de cooperação no âmbito das associações temporárias de empresas no sector da pesca (JO L 171, de 4. 7. 1988). 35 pesca destinados a operar fora das águas comunitárias numa exploração plurianual (o produto das respectivas pescas deveria ser escoado no mercado comunitário) tinham sido vendidos em 1996 e, num dos casos, mesmo antes da saída efectiva do porto francês. Este facto dará origem às medidas de recuperação que se impõem. Em Dezembro de 1996, a Comissão instaurou um primeiro processo, relativo a um montante de 2,6 milhões de ecus e a uma sociedade titular de 2 navios. 3. 5 Fraudes no domínio das despesas directas 3. 5. 1. Investigação • Hidroelectricidade na Irlanda/Falsos documentos comprovativos relativo a um programa de Em Maio de 1991, foi celebrado entre a Comissão e uma sociedade irlandesa um primeiro contrato investigação no domínio da hidroelectricidade, ao qual se seguiram mais dois contratos. Os montantes totais elevam-se a 9,2 milhões de ecus, incluindo uma contribuição comunitária de 3,9 milhões de ecus. Os controlos no local efectuados pela Comissão, em Maio e em Junho de 1996, na sede social da sociedade, em Dublin, bem como junto de um subcontratante na Suécia, revelaram que a sociedade em causa tinha artificialmente empolado os seus pedidos de financiamento utilizando falsos documentos comprovativos. Os factos apurados são graves. A empresa não tem qualquer competência, nem mesmo antecedentes no domínio da investigação científica. A sua candidatura inicial baseou-se no balanço de outra empresa. A legislação nacional não foi respeitada, a contabilidade apresentada era incorrecta e todos estes factos conduziram a Comissão a submeter o caso às autoridades judiciárias irlandesas. • Projecto "Energia Renovável" na Alemanha/Desvio dos auxílios Em 1995, a Comissão tinha dado início a investigações relativas aos programas de investigação JOULE I e II/APAS-RENA60. Um desses controlos, efectuado na Alemanha, revelou que uma sociedade alemã estava implicada numa série de contratos de investigação e que, nessa qualidade, tinha recebido pagamentos substanciais da parte da Comissão. Tendo, em seguida, aberto falência, tornou-se incapaz de cumprir os seus compromissos contratuais. Foram detectadas as seguintes irregularidades: falsas declarações de despesas, empoladas por custos salariais e prestações externas que nunca foram efectuadas; pagamentos recebidos da Comissão com base em falsas declarações de custos ou pagamentos recebidos a título de adiantamentos utilizados para absorver dívidas que não têm qualquer relação directa com a investigação; adiantamentos recebidos na qualidade de coordenador, que nunca foram pagos aos restantes contratantes. As autoridades judiciárias competentes da Alemanha tinham entretanto instaurado processos-crime contra os responsáveis da sociedade sob acusação de falência e de desvio de subvenções. Foram emitidas ordens de cobrança correspondentes aos pagamentos efectuados à sociedade, ou seja, cerca de 2,1 milhões de ecus. Na falta de activos suficientes, a 60 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 73 (ponto 5. 1. 2). 36 cobrança dos respectivos montantes é duvidosa. Contudo, o processo crime em curso deverá conduzir a uma recuperação parcial sobre os bens próprios do infractor. 3. 5. 2. Acções externas • Operações humanitárias na ex-Jugoslávia Foi realizada uma auditoria junto de uma organização não governamental francesa, beneficiária de 7 contratos de actividades humanitárias na ex-Jugoslávia, que correspondem a um montante total de 1,2 milhões de ecus. Destes sete contratos, três dizem respeito ao exercício de 1993 e quatro ao exercício de 1994. Verificou-se uma ausência total de dados contabilísticos e de documentos comprovativos, bem como desvios de fundos efectuados pelo director-tesoureiro. Procedeu-se sem demora aos procedimentos de cobrança dos montantes em causa. Segundo as informações obtidas junto das autoridades judiciárias francesas, já tinha sido feito um inquérito preliminar, com base em informações que faziam referência a suspeitas sobre a gestão da ONG e sobre a honestidade do seu tesoureiro. Na sequência dos factos apurados pela UCLAF, em colaboração com os serviços de polícia judiciária francesas, foram transmitidos, em Junho de 1996, relatórios de auditoria e de gestão ao tribunal competente em matéria de processos penais. • Programas de cooperação descentralizada no Mediterrâneo61 Os controlos efectuados pelo Tribunal de Contas revelaram a existência de irregularidades no que respeita à gestão da totalidade dos programas de cooperação descentralizada no Mediterrâneo. As principais irregularidades detectadas no âmbito das redes existentes consistem na ausência de contabilidade e/ou de documentos comprovativos. O tribunal constatou igualmente que a Comissão tinha delegado, sem ter aberto um concurso, a gestão e a administração dos programas a uma estrutura externa à Comunidade. Os trabalhos do Tribunal junto dessa estrutura revelaram a existência de um conflito de interesses. De facto, dois dos quatro membros do respectivo Conselho de Administração dirigiam igualmente gabinetes de assistência técnica encarregados do acompanhamento dos programas. Esses gabinetes preparavam os dossiers para o Comité de pré-selecção das propostas, presidido pela Comissão, influenciando assim directamente a adjudicação dos contratos de assistência técnica. De acordo com este procedimento, foram adjudicados a dois gabinetes de assistência técnica contratos para a execução de projectos no valor de 270 000 e 405 000 ecus, sem concurso nem processo de selecção. Com base no relatório preliminar do Tribunal de Contas, a Comissão bloqueou imediatamente (a partir de Outubro de 1995) os programas de cooperação descentralizada em curso no Mediterrâneo. Tomou, além disso, as seguintes medidas: liquidação de todos os contratos celebrados com os diferentes gabinetes de assistência técnica implicados, realização de três auditorias pelo Controlo Financeiro (DG XX), emissão das ordens de cobrança preconizadas nos relatórios do Controlo Financeiro, realização de investigações pela UCLAF, lançamento de uma auditoria financeira geral às redes, redefinição do sistema de gestão para o futuro (decisões da Comissão de Julho de 1996 e de Janeiro de 1997). "' Programas que promovem a criação de redes entre parceiros mediterrânicos nos domínios financiados. 37 3. 5. 3. Fundo Europeu de Desenvolvimento fFEDWentativa de desvio de fundos Foram colocadas à disposição dos Camarões, no âmbito do seu programa de ajustamento estrutural, avultadas contribuições financeiras. Com vista a estes financiamentos, foram abertas contas bancárias junto da direcção nacional do banco dos Estados da África Central e de um certo número de bancos comerciais. Estas contas bancárias funcionam numa base de co-gestão. As operações devem, por conseguinte, ser levadas a efeito com base numa dupla assinatura, ou seja, a assinatura do chefe de delegação da Comissão e a assinatura do ministro de Estado encarregado da economia e das finanças, gestor nacional do FED, ou do seu mandatário, neste caso, o Director-Geral da "Caisse Autonome d'Amortissement". Foram emitidas ordens de transferência com assinaturas falsas, num total de 4,16 milhões de ecus. Os serviços judiciários dos Camarões procederam a 8 detenções. A vigilância bancária e a celeridade da acção dos funcionários da delegação da Comissão permitiram, mediante o bloqueio dos pagamentos, evitar a concretização do prejuízo. Na sequência de uma missão conduzida pela Comissão, os factos apurados no local permitiram tomar as medidas necessárias para garantir a segurança dos procedimentos. 4. PARCERIA COM OS ESTADOS-MEMBROS A política de luta contra a delinquência financeira levou a Comissão a aprofundar os contactos com as autoridades e os serviços nacionais especializados na luta contra a criminalidade económica e financeira. Este novo tipo de relação privilegiada levou igualmente certos Estados-membros a tomar iniciativas importantes, especialmente destinadas a proteger os interesses financeiros das Comunidades. Entre todas essas iniciativas, a Comissão procura destacar as mais significativas e representativas, na medida em que põem em prática a abordagem global e integrada dos fenómenos da fraude e da delinquência económica que atentam contra os interesses dos contribuintes europeus. Prosseguem, por outro lado, as acções de formação realizadas juntamente com os serviços nacionais de luta contra a fraude (inspectores de terreno, bem como magistrados, agentes do Ministério Público e juízes). O diálogo com os Estados-membros não se limita a este tipo de acções, desenvolvendo-se de uma forma constante, quer através de encontros bilaterais com as autoridades competentes, quer no âmbito institucional, em especial junto de instâncias como o comité consultivo para a coordenação das acções na matéria (COCOLAF) e, no que respeita especificamente às questões relativas à fiscalidade indirecta (IVA), o subcomité antifraude (SCAF), cuja actividade foi relançada por iniciativa da Comissão. Este comité, co-presidido pela UCLAF e pela DG XXI, foi reorganizado em Maio de 1996 com vista a alargar as suas actividades. A sua função consiste em recolher, examinar e avaliar a experiência dos Estados-membros no que respeita às novas tendências em matéria de invasão fiscal, a fim de propor medidas adequadas. Trata igualmente dos casos de fraude que possam ter interesse a nível comunitário e apoia uma 38 cooperação mais eficaz entre os serviços dos Estados-membros, nomeadamente em casos de fraudes transnacionais62. 4. 1 Organização dos Estados-membros para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades Em França, foi criada uma instância de coordenação da luta antifíaude com fundos comunitários (ICLAF). Esta instância de alto nível deverá coordenar as diferentes administrações responsáveis, a nível nacional, pelo controlo administrativo dos fundos comunitários e representando, para a Comissão, um interlocutor privilegiado. A alfandega francesa e a polícia judiciária estão a organizar-se para responder da melhor maneira à opção política que preconiza uma maior penalização da grande delinquência financeira. A Direcção Central da Polícia Judiciária criou uma brigada de polícia judiciária "fraude comunitária", composta por agentes especializados em matéria de luta contra a delinquência financeira, que tratará os casos relacionados com as redes de fraude comunitária e centralizará as informações nacionais relativas à instrução judiciária destes casos63. A Direcção-Geral "Alfândega e Impostos Indirectos" propôs, por seu turno, a constituição de um corpo de "agentes aduaneiros judiciários". Este projecto, que tem por objectivo, nomeadamente, a fraude comunitária, inscreve-se no âmbito das pistas de reflexão da análise comparada efectuada pela Comissão sobre as medidas adoptadas pelos Estados-membros para efeitos de aplicação do artigo 209°A CE64. A Irlanda, por seu turno, anunciou a instalação de um serviço especializado na luta contra o crime financeiro organizado65. Esta unidade operacional seria composta por agentes provenientes dos serviços de polícia, das alfandegas e da administração fiscal. Em Itália, a "Guardiã di Finanza", além de ter criado dentro dos seus serviços uma unidade especial para a repressão das fraudes comunitárias, prosseguiu e reforçou a sua colaboração com a Comissão com vista à protecção dos interesses financeiros da União. Em 4 de Outubro de 1996, foi assinado em Roma um protocolo de acordo de natureza técnica entre o Comando-Geral da "Guardiã di Finanza" e a UCLAF, com vista a formalizar pela primeira vez num acto oficial as relações de colaboração operacional muito estreitas que se instauraram entre estes dois organismos. Na Alemanha, o Ministério da Justiça informou oficialmente as autoridades judiciárias dos Lànder, por ofício de 21 de Junho de 1996, sobre a possibilidade de cooperar com a Comissão no quadro do artigo 209°A CE. Por último, prossegue a reflexão noutros Estados-membros sobre a criação ou a adaptação de estruturas a fim de reforçar a sua capacidade de luta contra a fraude e a grande delinquência financeira organizada, que lesam igualmente os interesses comunitários. 62 O principal ponto do programa deste subcomité é a investigação de meios que permitam criar uma tipologia da fraude no domínio do IVA. Em 1997, serão analisados 500 casos com esse objectivo. 63 A criação desta brigada operacional traduz bem a necessidade de consolidar, a montante da acção judiciária propriamente dita, a cooperação e a troca de informações com a UCLAF. 64 Ver nota n° 22, p. 11. 65 Criminal Assets Bureau (CBA). 39 4. 2 Política de formação No passado, organizou-se um grande número de acções de formação de carácter geral, tendo em vista, nomeadamente, a sensibilização das autoridades nacionais para as responsabilidades que lhes incumbem em matéria de prevenção e de repressão da fraude em detrimento do orçamento comunitário. Esta informação geral de base foi, assim, assegurada em todos os Estados-membros. Desde então, a Comissão passou a dar preferência à organização de acções de formação mais focalizadas, destinadas aos serviços especializados na gestão e no controlo dos fundos comunitários que transitam pelas administrações nacionais, bem como às autoridades judiciais (juízes, magistrados do Ministério Público, polícia judiciária), cuja cooperação é indispensável para garantir o êxito, no terreno, da luta contra a fraude66. A fim de alargar as possibilidades de acção em termos de formação, a Comissão procurou consolidar os seus esforços mediante a concessão de auxílios financeiros aos Estados- membros, a pedido destes e com base num programa que deverá contribuir para melhorar o nível de competência dos agentes nacionais responsáveis pela luta contra a fraude. Em 1996, os Estados-membros realizaram juntamente acções67, geralmente com uma duração de 2 dias68: com a Comissão as seguintes PAÍS IRLANDA PORTUGAL SERVIÇOS ABRANGIDOS TEMAS ABORDADOS Inspectores aduaneiros Inspectores aduaneiros Inspectores e administradores Magistrados judiciais e do Ministério Público Brigada Fiscal Serviços administrativos e de fiscalização Fraudes agrícolas Contrabando de cigarros Irregularidades / Fundo de Coesão Irregularidades /Fundo Social Europeu Fraude em detrimento do orçamento CE Irregularidades / Fundo de Coesão AUSTRIA Serviços aduaneiros e de polícia, procuradores Iniciação à problemática da fraude comunitária GRÉCIA Inspectores e administradores Irregularidades / Fundo de Coesão REINO UNIDO Inspectores aduaneiros Fraude no domínio da fiscalidade FRANÇA POLÓNIA ALEMANHA SUÉCIA Inspectores aduaneiros Polícia judiciária Procuradores, magistrados, polícias, inspectores aduaneiros Fraude no âmbito do regime de trânsito Criminalidade financeira Fraude comunitária e cooperação Investigadores da polícia Fraude comunitária e cooperação Inspectores e administradores Irregularidades / Fundos Estruturais Nos novos Estados-membros e em cada país terceiro candidato à adesão, os serviços requerentes beneficiaram, assim, de uma relativa prioridade no quadro do programa de trabalho da Comissão. 6 ' Este quadro não inclui as formações ou seminários organizados em Bruxelas. 6° No domínio aduaneiro e da fiscalidade indirecta, Comissão organizou igualmente vários seminários de informação sobre as regras de origem preferencial nos países terceiros (Camboja e Laos, entre outros) beneficiários de preferências pautais comunitárias, especialmente nos países beneficiários das preferências generalizadas (SPG). 40 5. PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DAS COMUNIDADES / EVOLUÇÕES SIGNIFICATIVAS POR DOMÍNIO O presente capítulo é consagrado às evoluções significativas registadas no domínio da regulamentação sectorial que tenham tido repercussões positivas em matéria de luta contra a fraude, bem como ao desenvolvimento de uma estratégia antifraude noutros domínios, tais como o IVA, os regimes de trânsito e os regimes preferenciais. No que respeita às alterações da legislação comunitária, trata-se, sobretudo, no domínio dos recursos próprios, do reforço do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 e, no domínio agrícola, da aplicação do regulamento "Lista negra". No que respeita aos regimes de trânsito aduaneiro, as medidas adoptadas inscrevem-se no plano de reforma anunciado em 199569. Todas estas disposições fazem parte de um pacote de medidas descrito no programa de trabalho antifraude da Comissão. 5. 1 Domínio dos recursos próprios • Em 8 de Julho de 1996, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE, Euratom) n° 1355/9670, que altera o Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE, Euratom, relativa ao sistema dos recursos próprios das tem por objectivo, nomeadamente, melhorar a Comunidades. Esta alteração comunicação, na Comissão, de informações relativas aos casos de fraude e de irregularidade detectados e apurados pelos Estados-membros no domínio dos recursos próprios tradicionais71. O conteúdo exacto das comunicações e a actualização das informações comunicadas passam a estar previstos no próprio regulamento. O acompanhamento financeiro dos casos de fraude e de irregularidade por parte dos serviços da Comissão será, assim, facilitado mediante a utilização de um volume de informações mais pormenorizadas e periódicas, à semelhança do acompanhamento actualmente levado a cabo no domínio das despesas, em conformidade com o disposto nos regulamentos em vigor72. Com base nas comunicações acima referidas, a Comissão deverá elaborar e transmitir ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma síntese anual, quer sobre as informações relativas aos casos de fraude e de irregularidade, quer sobre os controlos efectuados pelos serviços especializados dos Estados-membros. • A Comissão aumentou, no decurso de 1996, as suas actividades de coordenação das acções desenvolvidas por iniciativas dos Estados-membros no domínio do IVA. Assim, foi melhorado o sistema de troca de informações "SCENT fiscal"73 e várias acções operacionais antifraude transnacionais foram apoiadas e reforçadas pela UCLAF. Contudo, a nível jurídico, as interpretações dos Estados-membros divergem quanto à possibilidade de levar a cabo esse tipo de acções de forma sistemática. Por outro lado, ficou demonstrado Comunicação de 29. 3. 1995 da Comissão sobre a "fraude no regime de trânsito: soluções previstas e perspectivas para o futuro", doe. C0M(95) 108 final. 70 JOL 175, de 13. 7. 1996. 71 Ver relatórios anuais "Luta contra a fraude" de 1995, p. 23, e de 1994, p. 9. 72 Regulamento (CEE) n°595/91 do Conselho (FEOGA-Garantia), Regulamento (CE) n° 1681/94 da Comissão (fundos estruturais) e Regulamento (CE) n° 1831/94 da Comissão (Fundo de Coesão). 73 Sistema de troca de informações relativas à fiscalidade indirecta através da rede SCENT, ver capítulo 5. 5. 1, p. 46. 41 incluem componentes que, a nível comunitário, onde as transacções comerciais transnacionais, subsistem zonas cinzentas que levam a que as administrações não disponham de meios de recurso suficientes, incluindo jurisdicionais. A experiência em matéria de controlos e de verificações, tanto no domínio do IVA, como no domínio dos recursos próprios tradicionais, que são da competência administrativa da Comissão, demonstra ser conveniente instaurar, no futuro, uma coordenação central coerente. Muito está ainda por fazer num domínio que constitui uma das principais fontes de rendimento para Estadps-membros e que representa também praticamente metade das receitas orçamentais anuais da União Europeia, ou seja, cerca de 45 mil milhões de ecus, pagos anualmente pelos Tesouros nacionais em benefício do orçamento comunitário. 5. 2 Domínio agrícola Tal como tinha sido anunciado no seu programa de trabalho, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n°745/96 da Comissão74 que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n° 1469/95 do Conselho75 ("Lista negra"), relativo às medidas a tomar em relação a beneficiários de operações financiadas pela secção «Garantia» do FEOGA. É a primeira vez que um texto de direito comunitário prevê que se estabeleça uma lista de operadores não-fiáveis, destinada a ser utilizada pelas autoridades nacionais competentes que, de qualquer modo, poderão adoptar as medidas preventivas que se imponham. A aplicação deste regulamento encontra-se numa fase inicial. Para o efeito, os Estados- membros designaram uma autoridade que recolherá e transmitirá à Comissão as informações através da rede SCENT. A Comissão centraliza as comunicações e assegura a informação recíproca das autoridades nacionais, no respeito das disposições relativas à protecção de dados. A celeridade e a qualidade dessa troca de informações são primordiais, na medida em que os operadores em causa podem deslocar a sua actividade para outro Estado-membro logo que tomem conhecimento da instauração de processos administrativos. 5. 3 Regimes de trânsito e iniciativas aduaneiras 5. 3. 1 Regimes de trânsito16 53. 1. 1 Seguimento dado à comunicação da Comissão de 29 de Março de 1995 A intensificação das trocas comerciais e a supressão das fronteiras internas exigiam que se introduzissem regimes de circulação das mercadorias no território comunitário adequados às novas necessidades. As dificuldades em instaurar tais regimes resultam da coexistência entre uma dinâmica própria ao mercado interno integrado e os controlos nacionais, que deverão constituir a protecção principal. É um facto que estas circunstâncias fomentaram o aumento das fraudes no âmbito dos regimes de trânsito, fraudes essas que não afectam apenas, aliás, os interesses comunitários. 74 75 JOL 102, de 25. 4. 1996. JOL 145, de29. 6. 1995. 76 Ver relatórios anuais "Luta contra a fraude" de 1994, capítulo 1, secção 5, p. 14, e de 1995, capítulo 2. secção 3, p. 25. 42 Na sequência da sua comunicação de 29 de Março de 1995, que evidenciou o desenvolvimento da fraude nos regimes de trânsito, a Comissão adoptou, em 3 de Abril de 1996, uma comunicação sobre as medidas de urgência já adoptadas ou a adoptar77 e criou uma task force "trânsito". Em 9 de Outubro de 1996, a Comissão apresentou uma comunicação sobre "o futuro dos regimes de trânsito"78, que apresenta uma análise aprofundada de todo o sistema e do respectivo contexto, bem como uma avaliação de cada uma das propostas destinadas a melhorá-lo ou a reformulá-lo. Com base nessa comunicação, foram efectuadas de forma intensiva, durante seis meses, consultas aos diferentes protagonistas envolvidos (autoridades nacionais, incluindo as autoridades dos países abrangidos pelo regime de trânsito comum79 e associações profissionais representativas dos agentes económicos), cujo ponto culminante será a conferência "Euro-trânsito 1997", a realizar em Bruxelas. As informações transmitidas pelos Estados- membros, que são os responsáveis pelo controlo do sistema e os únicos detentores de informações relativas à sua gestão, demonstram que os regimes de trânsito comunitário e de trânsito comum abrangem cerca de dezoito milhões de operações por ano, que equivalem a um volume fiscal de 450 mil milhões de ecus e se processam no quadro de um sistema que é quase exclusivamente manual. O alvo privilegiado dos infractores continua a ser os produtos considerados sensíveis, sujeitos a impostos especiais de consumo, tais como cigarros, álcool e outros produtos agrícolas sensíveis. O desafio é sempre o mesmo: certificar-se de que as mercadorias chegaram de facto ao destino declarado e que todas as disposições aduaneiras e fiscais foram efectivamente respeitadas. No quadro do regime de trânsito, o montante anual da fraude em detrimento do orçamento comunitário está estimado em 200 milhões de ecus, no mínimo, sendo os montantes eludidos ao imposto nacional bastante superiores80. As medidas anunciadas em 1995 no âmbito da comunicação à Comissão registaram os seguintes desenvolvimentos em 1996:. adopção do Regulamento (CE) n°482/96 da Comissão^, que estabelece a imposição de itinerários obrigatórios, a proibição de alterar a estância de destino, os critérios de acesso à garantia global, a proibição temporária do recurso à garantia global para certas mercadorias e as obrigações específicas no que respeita ao transporte de mercadorias sensíveis;. adopção do Regulamento (CE) nc2153/96 do Conselho^2, que fixa a garantia global em 100%, excepto em determinados casos^. 77 ' ' Doe. SEC(96) 290 final "Acções da Comissão em matéria de luta contra a fraude no regime de trânsito". 78 '° Doe. COM(96) 477 final. Para coordenar os trabalhos do grupo interserviços, a Direcção-Geral "Alfândega e Impostos Indirectos" criou uma task force específica, cujo mandato consiste em estudar todos os regimes de circulação das mercadorias como, por exemplo, o regime de trânsito aduaneiro, a fim de elaborar propostas de reforma global. 79 ,y O regime de trânsito comum é a extensão do regime de trânsito comunitário aos países da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA): Islândia, Noruega, Suíça e Liechtenstein. 80 81 O Parlamento Europeu estima em 700 mil milhões de ecus o prejuízo anual em termos de IVA. JO L 70, de 20. 3. 1996. Este Regulamento altera o Regulamento (CEE) n°2454/93 da Comissão (JO L 253, de 11. 10. 1993), que fixa determinadas disposições de aplicação do código aduaneiro comunitário (DAC). 82 JOL289, de 12. 11. 1996. *" A entrada em vigor, durante o ano, da proibição do recurso à garantia global no que respeita ao transporte rodoviário de cigarros e álcool implicou a alteração do meio de transporte destes produtos em benefício das vias aéreas e marítimas, dado que a proibição do recurso à garantia global não é obrigatória quando as mercadorias são transportadas por via aérea ou marítima. 43 O projecto de informatização do regime de trânsito84 continua a mobilizar a Comissão, os Estados-membros da União, os países da EFTA, bem como os países VISEGRAD85, parceiros de trânsito comum. O sistema informatizado está a ser desenvolvido de forma a ficar operacional em 1998. Importa referir que a entrada em vigor do sistema dentro dos prazos previstos só será possível mediante uma disponibilização eficaz de recursos humanos (equipas responsáveis pelos projectos nacionais) e financeiros. O projecto de informatização divide-se em três fases. A primeira, que deverá estar concluída no final do primeiro trimestre de 1997, diz respeito à definição das especificações técnicas e funcionais do sistema. A segunda (Dezembro de 1996 - Junho de 1998) diz respeito à construção do sistema propriamente dito (caderno de encargos, software, instalações informáticas e conexões). A sua entrada em funcionamento será efectuada num número limitado de estâncias aduaneiras, onde coexistirá com o actual sistema em papel, durante um período de quatro a seis meses. Por último, no decurso da terceira fase (a partir de Junho de 1998), proceder-se-á ao desenvolvimento da rede e da infra-estrutura até cobrir a totalidade das estâncias aduaneiras habilitadas em matéria de trânsito86. 5. 3. 1. 2 Comissão temporária de inquérito do Parlamento Europeu Em 1996, a Comissão assegurou uma estreita cooperação e uma colaboração intensa com a comissão temporária de inquérito do Parlamento Europeu87. Esta participação nos trabalhos do Parlamento Europeu traduziu-se em várias apresentações orais e contribuições por escrito. O relatório definitivo da comissão de inquérito será publicado no decurso do segundo trimestre de 199788. A comissão de inquérito procedeu à audição de responsáveis nacionais das alfandegas a fim de esclarecer determinados aspectos e mecanismos das fraudes detectadas no âmbito da aplicação dos regimes de trânsito (regime de trânsito comum, comunitário e TIR). Nessas audições, o Parlamento Europeu salientou o facto de a crise que afecta actualmente estes regimes pôr em causa a credibilidade do mercado interno e das administrações aduaneiras, bem como a necessidade de definir um espaço judicial comum89, nomeadamente em casos de fraude grave que envolvam redes de crime organizado. De facto, segundo o Parlamento Europeu, a cooperação judiciária existe em teoria, mas não na prática, dada a existência de estruturas demasiado diferentes nos Estados-membros. Um grande problema verificado no terreno é a ausência de critérios de prova normalizados, que impede que os elementos recolhidos num Estado-membro sejam aceites em todos os Estados-membros. Os trabalhos do Parlamento Europeu revelaram a existência de diferenças consideráveis entre os sistemas administrativo e judiciário em 84 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 28. " Polónia, Hungria, Eslováquia e República Checa. 86 A migração realizar-se-á inicialmente nos "países-piloto" e estender-se-á posteriormente aos restantes países. 87 Comissão de inquérito, por decisão de 13. 12. 1995. Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, capítulo 3, secção 1. 88 Os temas com especial interesse para a comissão de inquérito são a extensão do regime de trânsito comum aos países VISEGRAD (desde Ide Julho de 1996), a cobrança dos direitos aduaneiros, incluindo a delicada questão da responsabilidade financeira dos operadores que se constituíram garantes, e as medidas a adoptar em caso de trânsito por via marítima. 89 Ver capítulo 1. 1. 3, p. 9. 44 vigor nos Estados-membros, das quais tira partido a grande delinquência - incansável na criação de sistemas de fraude cada vez mais sofisticados e dispondo da panóplia do perfeito falsário (falsas declarações, falsos documentos, falsos carimbos, etc. ) - por intermédio de "sociedades-fantasma". Por seu turno, a Comissão prossegue as suas análises e apresentará, em Maio de 1997, um relatório final que incluirá uma comunicação sobre a reforma global dos regimes de trânsito e um plano de acção que retoma as medidas necessárias para dar resposta às deficiências detectadas. Este relatório tem em conta as recomendações da comissão temporária de inquérito do Parlamento Europeu. 5. 3. 2 Programa "Alfândega 2000 " Em 19 de Dezembro de 1996, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram um programa de acção para as alfândegas na Comunidade ("Alfandega 2000")90, que desenvolve e reforça a acção-piloto lançada em 199491. Reforçando a transparência da acção aduaneira e a cooperação entre os serviços aduaneiros dos Estados-membros, este programa, cujo artigo 8o tem especificamente por objecto a luta contra a fraude, tem por objectivo melhorar a eficácia global da acção aduaneira e a homogeneidade dos controlos na fronteira externa da Comunidade. De facto, actualmente, as condições de controlo e de aplicação da regulamentação na Comunidade diferem de uma estância aduaneira para outra no que respeita à entrada de mercadorias idênticas, utilizando o mesmo meio de transporte. Além disso, as infracções não são passíveis de sanções equivalentes nos diferentes Estados-membros. As orientações do programa "Alfandega 2000" deverão contribuir para a harmonização de todos estes aspectos, incluindo os métodos de trabalho e de controlo dos agentes aduaneiros da União. 5. 3. 3 Regimes preferenciais A Comissão reforçou a regulamentação relativa à cooperação administrativa entre os países beneficiários do sistema de preferências generalizadas (SPG), que constitui um regime autónomo comunitário, e a Comunidade enquanto entidade que concede tais preferências92. As novas disposições, que entraram em vigor em 1 de Janeiro de 1997, esclarecem as regras de participação da Comunidade nos inquéritos efectuados pelas autoridades competentes dos países beneficiários com vista a obter informações sobre a verdadeira origem dos produtos exportados ao abrigo de certificados de origem SPG. Em termos práticos, a Comissão introduziu um sistema informático de transmissão dos cunhos dos carimbos utilizados para autenticar os certificados de origem, destinado aos serviços aduaneiros dos Estados-membros. Ao permitir uma maior celeridade na circulação da informação e uma melhor legibilidade dos modelos dos carimbos, a transmissão electrónica é um factor importante para um controlo mais eficaz dos certificados de origem e da circulação das mercadorias. Por último, tal como tinha acontecido no domínio do trânsito, a Comissão comprometeu-se a elaborar uma 90 Decisão n°210/97/CE, JO L 33, de 4. 2. 1997. 9' Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 28. 92 Regulamento (CE) n° 12/97 da Comissão, de 18 de Dezembro de 1996 (JO L 9, de 13. 1. 1997), que altera o regulamento (CEE) n°2454/93 da Comissão (DAC), designadamente os artigos 93°, 93° A e 94°. 45 comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a situação preocupante que vigora no domínio da aplicação dos regimes preferenciais. 5. 4 Domínio das despesas directas No início de 1996, a Comissão criou um grupo interserviços a fim de clarificar os problemas relacionados com a participação financeira da Comunidade nas acções de "Investigação, Desenvolvimento e Tecnologias" (IDT), com vista a preparar o quinto programa-quadro, cujo período de vigência terá início em 199993. Tendo por objectivo melhorar as disposições comunitárias de carácter financeiro, esta iniciativa integra-se plenamente na estratégia antifraude da Comissão. Os trabalhos daquele grupo consistem em propor soluções para os problemas relacionados com os custos, a auditoria e as sanções aplicáveis em caso de irregularidades no domínio da IDT. A Comissão pretende propor, no novo programa-quadro, que a sua contribuição financeira para as actividades de investigação e desenvolvimento tecnológico seja concedida com base num regime de direito com referência às regras comunitárias. Em caso de irregularidades, poderão ser aplicadas eventuais sanções administrativas. O instrumento jurídico deverá estabelecer não só as regras de execução das ordens de cobrança e os poderes de controlo em relação aos beneficiários e a terceiros, mas fixar também as sanções comunitárias aplicáveis em caso de irregularidades. Tendo em conta a sua importância em termos orçamentais, o domínio da IDT beneficiaria, assim, de um nível-padrão de protecção equivalente ao que existe para as despesas indirectas geridas pelos Estados-membros; ao mesmo tempo, deve servir de exemplo para o estabelecimento do mesmo padrão de protecção para os outros domínios de despesas directas. 5. 5 Assistência mútua administrativa e assistência técnica 5. 5. 1 A nível comunitário Em finais de 1996, o exame, pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu, da proposta de Regulamento do Conselho, relativo à assistência mútua nos domínios aduaneiro e agrícola, apresentada pela Comissão em 199294, ainda não estava concluído95. Este novo regulamento fornecerá, entre outros aspectos, uma base jurídica para a constituição de uma base de dados SIA (Sistema de Informação Aduaneiro), alimentada pelas informações trocadas entre os Estados-membros através da rede SCENT96. 5. 5. 2 Entre a Comunidade e os países terceiros No âmbito das relações com determinados países terceiros (SPG, ACP, países participantes nos acordos têxteis), a Comunidade forneceu assistência técnica para ajudar as autoridades competentes desses países a aplicar as disposições dos acordos e dos 93 O grupo apresentou um relatório intercalar, enquanto se aguarda o relatório final no decurso de 1997. Esse relatório será submetido à aprovação do Colégio e deverá ser integrado no projecto de proposta do quinto programa-quadro. 94 Ver relatórios anuais "Luta contra a fraude" de 1994, p. 13, e de 1995, p. 23. 95 Na falta de consenso entre as instituições quanto à base jurídica, o Conselho lançou o procedimento prescrito para a aplicação do regulamento, que foi finalmente adoptado em 13. 3. 1997 [Regulamento (CE) n°515/97 do Conselho. , JO L 82, de 22. 3. 1997]. "System for a Customs Enforcement Neïwork", módulo informático do SIA (Sistema de Informação Aduaneiro). 46 regimes comerciais97. A Comunidade deve igualmente velar pelo reforço da aplicação desses regimes aquando da entrada no seu território. No âmbito dos programas PHARE e TACIS, a Comissão tem vindo a organizar, desde 1991, missões específicas de assistência técnica e de formação, sobretudo por intermédio de "Eurodouane" (consórcio que reúne os 15 Estados-membros da União, bem como os países da EFTA). Essas acções abrangem todas as actividades aduaneiras, incluindo certas acções no domínio da luta contra a fraude98. Por último, já foram ou estão prestes a ser concluídos acordos com cerca de cinquenta países terceiros, que incluem disposições relativas à assistência administrativa mútua no domínio aduaneiro. Essas disposições fornecem uma base para obter informações e provas documentais relativas a transacções cuja regularidade seja posta em causa. Trata- -se de elementos que não se encontram disponíveis na Comunidade e que são indispensáveis para comprovar a fraude. Pode tratar-se, também, de dados sobre os responsáveis pela organização das transacções comerciais que, posteriormente, tenham dado origem a irregularidades na Comunidade. Em 1996, entraram em vigor diversos acordos99, foram ratificados acordos de cooperação aduaneira e de assistência mútua100 e assinados acordos que incluem um protocolo relativo à assistência administrativa mútua101. Por outro lado, o Conselho adoptou directivas de negociação de acordos com um certo número de países102, relativos à assistência administrativa mútua, ou que retomam um protocolo na matéria. Em 1997, deverão ser tomadas iniciativas para reforçar a cooperação com determinados países terceiros no domínio específico da protecção dos interesses financeiros, designadamente na perspectiva do alargamento. 6. PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS / INICIATIVAS LEGISLATIVAS HORIZONTAIS Na sequência dos progressos realizados em 1995 a nível legislativo horizontal103, e na linha da sua estratégia antifraude, a Comissão prosseguiu os trabalhos com vista a reforçar a protecção das finanças comunitárias, consolidando o conceito de parceria 9' A Comissão prestou igualmente auxílio técnico às autoridades chinesas responsáveis pela aplicação do acordo bilateral "têxteis" em matéria de classificação dos produtos em causa (que condiciona a aplicação das restrições quantitativas). "° Foram igualmente entregues aos países PHARE equipamentos de detecção e controlo aduaneiro (controlo dos produtos precursores, por exemplo) a fim de reforçar as possibilidades de aplicação da sua própria regulamentação aduaneira. Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 29. 99 União aduaneira com a Turquia, acordos intercalares com Israel, a Ucrânia, a Rússia e a Moldávia. 100 Com a Coreia do Sul e os Estados Unidos. 1 01 Com a Arménia, o Azerbaijão, a Bielorrússia, a Geórgia, o Cazaquistâo, Marrocos, o Usbequistâo, a Eslovénia e as Ilhas Faroé. 1 0^ Suíça, Albânia e Argélia. Além destes países, prosseguem as negociações com vista à conclusão de um acordo que inclua tais disposições com a África do Sul, o Canadá, o Egipto, a Jordânia e o Líbano, essas negociações encontram-se actualmente suspensas com o México e foram relançadas com o Japão e Hong Kong. Os processos de ratificação do acordo assinado em 1995 com Marrocos e a Tunísia continuam em curso, estando ainda por completar também os acordos assinados com os países do Mercosui (Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai) e com o Chile. Por último, a Comissão solicitou um mandato de negociação de um acordo do tipo "euro-mediterrânico" com a Síria. 1 03 Ver relatório "Luta contra a fraude" de 1995, capítulo 1, a partir da p. 11. 47 operacional com os Estados-membros. O regulamento adoptado pelo Conselho, em 11 de Novembro de 1996, relativo às inspecções e verificações no local pelos agentes da Comissão, responde a esse objectivo e a essas exigências104. A dinâmica criada pelo regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades105 permitiu que o legislador comunitário prosseguisse a instauração de sanções administrativas no domínio agrícola106. Esta iniciativa põe em prática a possibilidade de fixar sanções administrativas para proteger o orçamento comunitário, em conformidade com as orientações definidas no regulamento de carácter geral. Por outro lado, a Convenção assinada em 26 de Julho de 1995 no âmbito do Título VI do Tratado da União Europeia deu início ao movimento de aproximação dos instrumentos jurídicos nacionais com vista à protecção penal dos interesses financeiros das Comunidades. Os trabalhos efectuados em 1996 vêm completar esse instrumento inicial, designadamente mediante a assinatura de um primeiro Protocolo da convenção, relativo à corrupção de funcionários. Mas o Conselho não tem condições para adoptar outro protocolo que complete a Convenção. O Conselho Europeu de Dublin, reunido em Dezembro de 1996, salientou, contudo, a sua determinação de lutar contra o crime organizado internacional, nomeadamente com vista a reforçar a acção destinada a proteger os interesses financeiros das Comunidades. O Conselho Europeu confirmou, a esse respeito, a enorme importância da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades, bem como dos protocolos adicionais destinados a completá-la, tendo apelado insistentemente para que os Estados-membros ratificassem com a maior brevidade os textos já adoptados. 6. 1 Regulamento relativo às inspecções e verificações no local O Conselho Europeu de Madrid tinha solicitado explicitamente a adopção, até ao final de Junho de 1996, do regulamento relativo às inspecções e verificações no local efectuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades107. No Conselho Ecofin de 3 de Junho de 1996, tinha sido obtido um consenso sobre este texto e, na sequência de um novo pedido do Conselho, o Parlamento Europeu aprovou, em 24 de Outubro de 1996, a respectiva proposta de regulamento108. Este regulamento representa um progresso considerável para a luta contra a fraude e constitui igualmente um passo importante para reforçar os meios de prevenção e de luta contra a grande delinquência financeira de que dispõe a Comissão. 0 O Regulamento relativo às inspecções e verificações no local inscreve-se no quadro definido no artigo 10° do Regulamento (CE) n°2988/95 do Conselho. 1 05 Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95 do Conselho (JO L 312, de 23. 12. 1995). 1 06 Trata-se, entre outros, do Regulamento (CE) n°887/96 da Comissão (JO L 119, de 16. 5. 1996), relativo às regras de aplicação do regime de ajuda ao consumo em relação ao azeite. 1 07 Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 do Conselho, JO L 292, de 15. 11. 1996. 108 Os sucessivos pareceres do Parlamento Europeu sobre a proposta de regulamento foram publicados no JO C 166, de 10. 6. 1996, e no JOC 347, de 18. 11. 1996. 48 6. L1 Âmbito de aplicação do regulamento O regulamento está vocacionado para se aplicar a todos os domínios de actividade das. Comunidade Europeias. As suas disposições permitirão à Comissão dispor de uma nova base jurídica autónoma para conduzir controlos específicos "antifraude" destinados a detectar irregularidades directamente junto dos agentes económicos. Este dispositivo vem completar as bases jurídicas em vigor, previstas nas regulamentações sectoriais, que têm por objectivo a organização de controlos "tradicionais" à correcta aplicação do direito comunitário. O quadro em que a Comissão é chamada a intervir foi definido de forma precisa, sem interferir na responsabilidade dos Estados-membros que, em matéria de protecção dos interesses financeiros, continua a ser primordial. A condução de controlos no local ao abrigo deste regulamento contribui para a consecução de um objectivo bastante concreto, que é o de detectar fraudes ou irregularidades em todos os domínios de actividade das Comunidades109. Dentro da lógica do princípio da subsidiariedade, a Comissão pode efectuar controlos in loco sempre que tiver mais capacidade para gerar uma "mais-valia", ou seja, nos casos de irregularidade grave, transnacional, complexa e sofisticada, bem como em casos específicos nos quais, na própria expressão do Conselho Europeu Madrid, seja necessário assegurar um "nível de protecção" dos interesses financeiros das Comunidades "equivalente" em todos os Estados-membros. 6. 1. 2 Aplicação dos controlos Os controlos e verificações no local são efectuados sempre que existem motivos para supor110 que foram cometidas irregularidades. Estas investigações, cuja iniciativa pertence à Comissão, têm por objectivo reunir os principais elementos necessários à repressão das irregularidades. Para garantir o conceito de parceria e para obter todo o auxílio e a cooperação necessários, incluindo em casos de controlos efectuados com urgência, o texto prevê expressamente, por um lado, uma informação prévia, por parte da Comissão, de todos os Estados-membros em causa e, por outro lado, a participação das autoridades nacionais nos controlos preparados e conduzidos pela Comissão. Com efeito, sem uma colaboração estreita e leal, no espírito do artigo 5o e do artigo 209° A CE, não será possível realizar nenhum trabalho eficaz. O texto determina o estatuto dos agentes de controlo da Comissão competentes para conduzir e participar nos controlos e prevê igualmente a possibilidade de recorrer, se necessário, à assistência técnica de empresas especializadas. Além dos controlos efectuados junto dos operadores económicos devedores e beneficiários do orçamento comunitário (despesas e receitas), o texto prevê igualmente a possibilidade de serem efectuados controlos, se necessário, junto de outros operadores em causa (fornecedores, transportadores, seguradoras, etc. ) para que nada seja descurado na fase de recolha das informações pertinentes relativas aos factos a que se refere o controlo111. A investigação dos elementos determinantes fica, assim, facilitada. Deste 1 09 Excluindo o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) e os domínios que não têm repercussões financeiras no orçamento da União. A proposta inicial da Comissão incluía o IVA no âmbito de aplicação do regulamento. 1 10 Artigo 5o do Regulamento (CE) n°2185/96 do Conselho. As informaçOes recolhidas pela Comissão são abrangidas pelo sigilo profissional e pelas regras de protecção dos dados de carácter pessoal. 49 modo, os agentes de controlo da Comissão têm acesso a todas as informações e documentação relativas às operações em causa, nas mesmas condições que os agentes de controlo nacionais. Têm igualmente a possibilidade de recolher amostras. O regulamento permite também que os agentes da Comissão, devidamente habilitados e mandatados, tenham acesso aos locais de trabalho nas mesmas condições que os agentes de controlo nacionais. Se necessário, podem recorrer à assistência do Estado-membro em questão para poderem levar a cabo a visita de controlo e de verificação no local. 6. 1. 3 Seguimento dado aos controlos A Comissão é obrigada a informar os Estados-membros dos resultados dos controlos e verificações por ela efectuados no local. Um elemento fundamental e totalmente novo reside na admissibilidade dos relatórios elaborados pelos agentes de controlo da Comissão, com base nas informações recolhidas no decurso do controlo efectuado no local, como elementos de prova nos procedimentos administrativos e processos judiciais do Estado-membro em causa. O legislador previu que os relatórios redigidos pelos agentes de controlo da Comissão tivessem a mesma força probatória que os relatórios redigidos pelos agentes de controlo nacionais. O trabalho dos agentes de controlo da Comissão facilitará a recuperação dos montantes em causa e a instrução dos processos penais com vista à aplicação de sanções "efectivas, proporcionais e dissuasivas" dos infractores112. 6. 2 Actividades no âmbito do título VI do TUE O ano de 1995 foi concluído com o compromisso de completar a Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Estavam incluídos na agenda dois projectos de protocolo desta Convenção. O primeiro desses protocolos tinha por objecto a corrupção lesiva ou susceptível de lesar os interesses financeiros das Comunidades Europeias. O segundo projecto de protocolo destinava-se a adaptar regras específicas à cooperação judiciária e à condução de investigações concertadas em caso de fraude plurinacional ou transnacional. O Conselho Europeu de Madrid de Dezembro de 1995 tinha, aliás, solicitado que esses trabalhos destinados a completar a Convenção fossem concluídos, tanto no domínio das sanções em caso de corrupção de funcionários (nacionais e comunitários), como no domínio da cooperação judiciária. ' 6. 2. 1 Primeiro protocolo relativo à corrupção de funcionários O poder de corrupção da criminalidade organizada pode também exercer-se em caso de fraudes lesivas dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. Esses actos apresentam frequentemente um carácter transnacional, que poderá implicar o combate a infracções em que estejam implicados funcionários nacionais ou comunitários. Este primeiro protocolo da Convenção, relativo à luta contra os actos de corrupção que lesam os interesses financeiros das Comunidades, foi aditado à Convenção por iniciativa da presidência espanhola do Conselho, em estreita colaboração com a Comissão, e assinado pelos ministros da justiça dos Estados-membros, em 27 de Setembro de 1996113. O 1 12 Ver acórdão de 21 de Setembro de 1989, Processo 68/88. 1 13 JOC 313, de 25. 10. 1996. 50 referido protocolo tem igualmente por objecto as infracções cometidas por ou em relação aos membros da Comissão, do Parlamento Europeu, do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias no exercício das suas funções, na medida em que prevê a equiparação dessas personalidades aos ministros dos governos dos Estados-membros, aos deputados dos parlamentos nacionais, bem como aos membros das mais altas jurisdições e dos Tribunais de Contas nacionais. Contudo, a corrupção pode exercer-se também em sectores de actividade das Comunidades Europeias que não tenham uma relação directa explícita com a fraude propriamente dita. É essa a razão pela qual, na sequência da realização deste protocolo sob a presidência espanhola do Conselho, a presidência italiana retomou este dispositivo para o estender, no quadro de uma Convenção, a todos os actos de corrupção. Deverá ser ainda obtido um acordo sobre um texto que ultrapassa a mera protecção dos interesses financeiros para almejar um objectivo de luta global contra a corrupção. Importa referir a assinatura, em 29 de Novembro de 1996, por ocasião do Conselho dos Ministros da Justiça, de um protocolo que determina o papel do Tribunal de Justiça em matéria de protecção dos interesses financeiros e no quadro do Sistema de Informação Aduaneiro114. Os Estados-membros, mediante este texto, têm a possibilidade de introduzir no seu direito interno o recurso, segundo as regras que entenderem, a um processo prejudicial perante o Tribunal quanto à interpretação da Convenção em causa. Esta questão da interpretação a título prejudicial pelo Tribunal de Justiça, é a única questão que continua em suspenso no que respeita à Convenção relativa à corrupção. 6. 2. 2 Protocolo em matéria de protecção penal dos interesses financeiros Em 19 de Janeiro de 1996115, a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta de um segundo protocolo da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades. Essa proposta retoma certos elementos relativos à protecção penal que, na altura, tinham sido excluídos da Convenção, a fim de permitir à presidência concluí-la nos prazos fixados pelo Conselho Europeu. O objectivo inicial da proposta da Comissão consistia em responder às dificuldades reais verificadas no terreno, em especial no que respeita às questões sensíveis da responsabilidade penal das pessoas colectivas, do branqueamento do produto da fraude cometida em detrimento do orçamento das Comunidades, do reconhecimento mútuo das provas, da cooperação judiciária e da centralização dos processos116. A Comissão considera estas questões indispensáveis para completar o pacote de medidas destinadas a proteger inteiramente os interesses financeiros das Comunidades. Na medida em que completa a Convenção, este protocolo deveria constituir, juntamente com o regulamento relativo às inspecções e verificações no local, um conjunto coerente, criando, nomeadamente, elos de ligação entre os resultados dos controlos administrativos e os processos penais. 1 14 No âmbito do SID, o Tribunal da Justiça decidiria, a título prejudicial, da interpretação da Convenção relativa à utilização da informática no domínio aduaneiro. Em 23. 7. 1996 (JO C 299, de 9. 10. 1996), foi assinado outro protocolo, decalcado do protocolo relativo à protecção dos interesses financeiros, relativo à interpretação a título prejudicial pelo Tribunal de Justiça da Convenção que cria um Serviço Europeu de Polícia (Europol). 1 '5 Doe. COM(95) 693 final, JO C 83 de 20. 3. 1996. 1 16 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, pp. 18 e 19. 51 Tendo em conta a dificuldade do debate sobre estas matérias, não foi possível manter o objectivo inicial de protocolo proposto pela Comissão. Contudo, para permitir ao Conselho a sua conclusão até ao final da presidência neerlandesa em 1997, foram mantidos certos elementos, tais como a responsabilidade das pessoas colectivas, o branqueamento e a assistência da Comissão no âmbito das investigações levadas a cabo pelas autoridades judiciárias nacionais nos domínios da luta contra a fraude, do branqueamento de capitais e da corrupção. Os aspectos excluídos do projecto inicial continuam a ser debatidos no Conselho e deverão, segundo a Comissão, ser objecto de um novo protocolo, a fim de dar seguimento ao convite do Conselho Europeu de Madrid, que tinha explicitamente solicitado que fossem prosseguidos os trabalhos destinados a completar a Convenção, especialmente com o objectivo de criar instrumentos de cooperação judiciária adequados à protecção das finanças da Europa. 52 QUADRO 1 RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS 1993 -1996 IRREGULARIDADES comuni cadas formalmente* pelos ESTADOS-MEMBROS INQUÉRITOS realizados pela COMISSÃO com os ESTADOS-MEMBROS 1. 950 2. 500 2. 400 2. 300 2. 200 2. 100 2. 000 1. 900 1. 800 1. 700 1. 600 1. 500 1. 400 1. 300 1. 200 1. 100 1. 000 900 900 TOO 900 SOO 400 300 200 100 111 (*) Regulamenta (CEE} n" 1552/89 : Incluindo estimativa para o segundo semestre de 1996. 53 QUADRO 2 FEOGA - GARANTIA 1993-1996 IRREGULARIDADES cornuni cadas formalmente * pelos ESTADOS-MEMBROS INQUÉRITOS realizados pela COMISSÃO com os ESTADOS-MEMBROS NUMERO deCASm O Com base no Regulamento (CEE) n° 595/91 54 QUADRO 3 ACÇÕES ESTRUTURAIS 1993 -1996 IRREGULARIDADES comuni cadas formalmente* pelos ESTADOS MEMBROS INQUÉRITOS realizados pela COMISSÃO com os ESTADOS-MEMBROS NUMERO de CASOS MONTANTES em MILHÕES de ECUS *) Com base nos Regulamentos (CEE) n° 1681/94 e n° 1831/94 { excluindo os casos relativos ao 4o trimestre de 1996 no que se refere à Itália e aos Países Baixos ). 55 QUADRO 4 DESPESAS DIRECTAS 1993 -1996 INQUÉRITOS realizados pela COMISSÃO com a assistência dos serviços dos Estados-membros NÚMERO de CASOS 56 Quadro 5 IMPACTO GLOBAL das IRREGULARIDADES comunicadas em 1996 relacionadas com o ORÇAMENTO COMUNITÁRIO para 1996 Irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros 320 Milhões de ECUS 2,36% Irregularidades detectadas pela Comissão em colaboração com os Estados-Membros 467 Milhões de ECUS 3,44% Impacto global das irregularidades f$7 MilhoésdeBCUS 5,80% wdíàs Irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros 64 Milhões de ECUS 0,26% Irregularidades detectadas pela Comissão em colaboração com os Estados-Membros 88 Milhões de ECUS 0,36% Impacto global das irregularidades 52 MiihõèsdeECUSl 0,62% Irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros 204 Milhões de ECUS 0,48% Irregularidades detectadas pela Comissão em colaboração com os Estados-Membros 142 Milhões de ECUS 0,33% impacto global das irregularidades 345 Milhões de ECUS 0,80% Observação geral: Frequentemente, os casos de irregularidades detectados e comunicados no decurso de 1996 dizem respeito a exercícios anteriores. 57 FEOGA GARANTIA TOTAL DAS IRREGULARIDADES COMUNICADAS EM 1996 QUADRO 6 00 Regulamento (CEE) if S9&91 BÉLGICA DINAMARCA ALEMANHA GRÉCIA ESPANHA FRANÇA IRLANDA ITÁLIA HOLANDA ÁUSTRIA PORTUGAL FINLÂNDIA SUÉCIA REINO UNIDO TOTAL COMUNICADOS EM ABERTO NÚMERO DE CASOS ENCER RADOS 10 32 218 176 11 21 23 102 69 14 6 5 57 135 $7$ 22 40 479 196 122 76 30 476 128 14 53 5 58 245 12 8 261 20 111 55 7 374 59 0 47 0 1 110 1,06$ § *%WMr M O N T A N T ES e i ll ECUS (taxa de Dezembro de 199€) COMUNICADOS RECUPERADOS POR RECUPERAR 2. 439. 279 553. 498 25. 504. 762 1. 361. 106 16. 487. 337 5. 096. 471 7. 383. 760 123. 503. 793 10. 130. 519 0 7. 045. 267 106. 969 21. 390 4. 157. 736 20. 803 516. 270 4. 247. 835 56. 403 203. 633 340. 798 6. 579. 153 1. 548. 069 1. 103. 747 0 106. 328 106. 969 12. 506 1. 561. 884 2. 418. 476 37. 228 21. 256. 927 1. 304. 703 16. 283. 704 4. 755. 673 804. 607 121. 955. 724 9. 026. 772 0 6. 938. 939 0 8. 884 2. 595. 852 -203J91. 897 16. 404. 398 187. 387. 489 N. B. O Luxemburgo assinalou que não tinha sido detectada qualquer irregularidade envolvendo um montante de > 4. 000 ECUS. Regulamento (CEE) n° 595/91 p £ Q GA G A R A N T IA QUADRO 7 IRREGULARIDADES COMUNICADAS EM 1996 - POR SECTORES SECTOR BE CASOS MONTANTES a A DK CASO» MONTANTES A B DE CASOS MONTANTES a A EL CASOS MONTANTES A B ES CASOS MONTANTES A B w CASOS MONTANTES A B m CASOS MONTANTES A B MONTANTE8 COMPENSATÓRIOS MONETAR» D» PLANTAS TÊXTEIS E BICHOS-OA-SEDA OUTROS SECTORES AGRÍCOLAS 1 16 0 OVOS E AVES DE CAPOEKA PRODUTOS DA PESCA AJUDAS ESPECIAIS DE EMERGÊNCIA CARNES DE OVINO E DE CAPRINO SECTORES NAO ESPECIFICADOS CARNE DE SUÍNO AÇÚCAR EISOQLUCOSE AJUDAS AGRO-AUMENTARES PROTEAG4NOSAS PRODUITS EXTRA-ANEXO1 OUTRAS MEDIDAS FEOGA-GARANTIA PRODUTOS DO SECTOR VITIVINÍCOLA FRUTOS E PRODUTOS HORTÍCOLAS TABACO CARNE DE BOVINO LEITE E PRODUTOS LÁCTEOS. MATÉRIAS GORDAS CEREAIS E ARROZ TOTAL 1 1 3 1 8 7 1 2 22 , ,/r 1 1 3 1 1 9 32 32 301 0 301 0 11 0 0 1. 507 1. 507 152 0 431 3 7 147 0 431 3 MONTANTES 5 10 0 10 2 0 11 106 0 106 1 12 0 2 190 190 0 0 127 102 62 830 672 62 1. 716 1. 697 1. 255 1 5 5 S 1. 033 983 1. 253 1 43 43 19 868 824 3S 0 0 127 12. 732 11. 726 61 2 5. 631 4. 953 71 26 13* 17 3» 1 9 10 23 1. 059 5. 856 25 921 17 4. 351 9 25 0 52 2. 034 1. 602 1 203 T 0 0 2 83 203 83 2 2 1 4 10 29 7 1 23 7 126 117 10 2. 303 2. 289 1 1 2 3 0 0 2 17 6 4 4 4 147 147 12 54 59 113 43 169 347 12 5 7 92 0 97 270 1. 575 1. 575 12 1. 831 1. 831 816 816 1$ 1. 702 1. 675 11 2 718 718 6. 659 83 3. 647 3. 621 615 54)96 615 4-T$$ 30 7. 3 *3 «os 2 13 10 4 50 129 7 0 0 0 2 9 9 21 98 18 120 13 9 47 212 553 SECTOR CASOS A B MONTANTES COMPENSATÓRIOS MONETAR! O» NL CASOS MONTANTES A B *0S] CASOS MONTANTES fl A PO CASOS MONTANTES A B SU CASOS MONTANTES A 8 sv CASOS s MONTANTES A B 0 0 UK ÚÁSÓ* MONTANTES A S 2. 439 2. 418 40 37 479 26. 50$ 21. 255 19» 1. 361 1. 305 422 16. 486 14. 729 70 1 0 0 1 5 0 1 22 22 1 13 0 4 33 16 PLANTAS TEXTE» E BICHOS-OA-SEDA OUTROS SECTORES AGRÍCOLAS OVOS E AVES DE CAPOEIRA PRODUTOS DA PESCA AJUDAS ESPECIAIS DE EMERGÊNCIA CARNES DE OVINO E DE CAPRINO SECTORES NAO ESPECIFICADOS CARNE DE SUÍNO AÇÚCAR E ISOGLUCOSE AJUDAS AGRO-AUMENTARES PROTEAGWOSAS PRODUITS EXTRA-ANEXO 1 OUTRAS MEDIDAS FEOGA-GARANTIA PRODUTOS DO SECTOR VITIVINÍCOLA FRUTOS E PRODUTOS HORTÍCOLAS TABACO CARNE DE BOVINO LEITE E PRODUTOS LÁCTEOS MATÉRIAS GORDAS CEREAIS E ARROZ 1 4 « 7 2 1 652 4. 077 3. 666 0 540 25 128 0 203 7 35 3 19 19 \ 4 3. 013 3. 013 780 754 29 7 0 0 1 f 0 0 0 0 f 83 0 0 0 44 513 281 4 3 49 41 0 0 59 274 134 248 122 877 767 438 468 652 4. 086 4. 400 8. 860 4 230 33 10 89 1 * «5 8. 860 11 63 38 19. 720 18. 963 25 26 8 1. 096 1. 096 12 0 0 2. 248 2. 248 39 4. 462 4. 126 28. 259 28. 211 65. 254 55. 254 17 2. 996 2. 768 2. 915 2. 915 t 162 162 3 3 20 40 59 3 40 59 814 708 3 f 0 2 0 0 9 0 0 39 44 473 1. 076 329 672 9 2 11 11 0 58 22 9 245 4. 158 2. 586 24 107 TOTAL 476 123. 504 121. 956 12* 10. 131 9. 027 14 0 0 53 7. 044 6. 938 S N. B. O Luxemburgo assinalou que nâo Unha sido detectada qualquer Irregularidade envolvendo um montante de > 4. 000 ECUS. 1 A^MúDtetTitetotaimmcâao B-safmmrr&ntpwar lUIALCfcb | CASOSj 5 1 10 fO 1 2 $6 35 31 3f 4 28 125 478 78 89 126 231 217 252 124 1. 944 A 0 12 100 12$ 147 19Q 529 $81 1. 230 1. 249 3. 013 3. 276 4. 659 6. 470 8. 543 16,199 19. 745 19. 966 22. 833 32. 119 62. 603 203. 789 B 0 0 38 120 147 190 266 238 420 415 3. G13 3. 197 3. 634 5. 800 7. 599 14. 548 18. 988 18. 816 14. 769 32. 000 61. 601 185. 819 QUADRO 8 FEOGA - GARANTIA total comunicados total A cargo * do A cargo * do recuperados FEOGA-Garantia Eatado-membro orrecuperaâ em JUSTIÇA •membro: a cargo SALDO do FEOGA-Garantia llWlllMllllllUH'tllllllMI ••Mill Casos Pedido do Estado- BÉLGICA DINAMARCA ALEMANHA GRÉCIA ESPANHA FRANÇA IRLANDA ITÁLIA HOLANDA PORTUGAL REINO UNIDO 116 300 1. 434 54 141 785 114 271 624 66 1. 158 155 409 1J53 92 204 884 149 1. 145 662 80 1. 345 6. 878 Mm 15W 94 66 17 7-3% 4% 0% S-H-2-3-4) 32 19 220 38 63 77 32 874 35 14 104 1. 508 22% 100% 2 7 92 23 18 15 237 1 1 4 27% 6 9 52 0 0 11 14 0 9 5 87 l-(S-t-7) 24 3 76 38 40 48 3 637 25 8 13 915 *incobrâvel: decisão formal no âmbito do apuramento de contas: Regulamento (CEE) n" 729/70 60 QUADRO 9 ACÇÕES ESTRUTURAIS 1994-1996 REGULAMENTO (CEE) n° 1681/94 Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Holanda Portugal Reino Unido Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Holanda Portugal Reino Unido 1 6 41 10 2 8. 717 157. 949 0 8. 717 16. 164 141. 785 2. 909. 579 844. 441 2. 065. 138 389. 284 82. 798 12. 137 72. 148 377. 147 10. 650 10 1. 454. 432 0 0 0 0 0 1. 454. 432 0 0 429. 782 237. 548 81. 884 0 192. 234 81. 884 0 0 8 1 Número d» o»soi Total declarado Total reeuperad Saldo 0 21 58 46 0 0 5 0 13 44 7 0 0 12. 438. 851 242. 872 12. 195. 979 2. 517. 817 1. 495. 098 1. 022. 719 19. 700. 341 7. 931. 171 11. 769. 170 0 0 4. 583. 426 0 0 0 0 0 o o 0 0 4. 583. 426 0 0 2. 573. 264 1. 759. 366 279. 364 2. 293. 900 561. 822 1. 197. 544 Î6 Número d*. ••c«tót. Total declarado Total racuperad Saldo kMOMnUMMMMMlj Áustria Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha Finlândia França Irlanda Itália Luxemburgo Holanda Portugal Suécia Reino Unido 0 6 1 52 23 34 0 30 9 42 0 0 87 7 6 0 0 264. 580 104. 936 59. 715 204. 865 I 0 104. 936 14. 935. 572 921. 992 14. 013. 580 1. 701. 942 529. 944 1. 171. 998 3. 182. 165 767. 561 2. 414. 604 0 0 0 1. 271. 486 226. 806 1. 044. 680 97. 921 93. 971 3. 950 24. 405. 863 6. 525. 728 17. 880. 135 0 0 0 0 0 0 10. 779. 078 925. 102 9. 853. 976 20. 869 20. 869 0 7. 112. 658 1. 334. 152 5. 778,506 N* d» casoa ÏSSflfcy;! Total declarado Total recuperado iillllllllil WÊÈÊÈÈÈM Saldo m$m$$-i ( excluindo o* caaoi relativos ao <• trimestre de 1996 no que a» refere é Itália a aoa Palsea Baixos) (•) nSo foi recebida nenhuma comunicação (0) comunicação que assinala a Inexistindo de casos ou a não avaliação do montante 61 CEE: CE: SEM 2000: GLOSSÁRIO Comunidade Económica Europeia Comunidade Europeia (designação utilizada após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia) Programa da Comissão com o objectivo de melhorar, na perspectiva do ano 2000, a gestão das dotações comunitárias ("Sound and Efficient Management" - Gestão sã e eficaz) UCLAF: (Unidade de) Coordenação da Luta contra a Fraude (Direcção que consta do JO: TIR: organigrama do Secretariado-Geral da Comissão) Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO L: série L; JO C: série C) Transporte Internacional Rodoviário COCOLAF: Comité consultivo no domínio da coordenação da luta contra a fraude SCAF: Subcomité antifraude (no domínio da fiscalidade directa) SCENT: System for a Customs Enforcement NeTwork SID: EWS: IVA: SPG: FSE: Sistema de Informação Aduaneiro Early Warning System (sistema de alerta precoce) Imposto sobre o Valor Acrescentado Sistema de Preferências Generalizadas, sistema "preferencial" autónomo Fundo Social Europeu FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional QCA: FED: PAC: Quadro Comunitário de Apoio Fundo Europeu de Desenvolvimento Política Agrícola Comum FEOGA: Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (Secção Garantia: GRP: DAC: RDT: FEOGA-Garantia; Secção Orientação: FEOGA-Orientaçâo) Grupo dos Representantes Pessoais (no quadro do programa SEM 2000) Disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário Investigação, Desenvolvimento e Tecnologias PHARE: Programa de auxílio à reconstrução económica dos países da Europa Central e Oriental TACIS: Programa de assistência ao saneamento e recuperação económicos nos novos Estados independentes e na Mongólia CECA: Comunidade Europeia do Carvão e do Aço ONG: PMA: Organização Não Governamental Países Menos Avançados 62 ISSN 0257-9553 COM(97) 200 final DOCUMENTOS PT 09 08 10 N. ° de catálogo : CB-CO-97-207-PT-C ISBN 92-78-19634-7 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo £?3