title: Zweiter Bericht der Kommission über die Unionsbürgerschaft

text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 27. 05. 1997 KOM(97) 230 endg. ZWEITER BERICHT DER KOMMISSION über die Unionsbürgerschaft EIN ÜBERBLICK Hinter der mit dem Maastrichter Vertrag eingeführten Unionsbürgerschaft für die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten steht der Gedanke, den Prozeß der europäischen Integration für den einzelnen Bürger dadurch sichtbarer zu machen, daß seine Möglichkeiten der Einflußnahme erweitert und seine individuellen Rechte besser geschützt werden und der Gedanke einer europäischen Identität gefördert wird. sollten die Bemühungen weitergehen und sich durch möglichst viel Bürgernähe auszeichnen. Die Bürger sollten stärker dazu angehalten werden, von ihrem passiven Wahlrecht Gebrauch zu machen, wobei insbesondere ihre Beteiligung am politischen Geschehen des Gastlandes gefördert werden sollte. Konsularischer und diplomatischer Schutz in Drittländern ist für die Die Unionsbürgerschaft Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten eindeutig ein Gewinn, da ihr Erwerb oder Verlust an den Erwerb oder Verlust der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates geknüpft ist. Mit diesem von der Kommission in Übereinstimmung mit Artikel Be erstellten zweiten Bericht. soll der Fortgang der Umsetzung der im zweiten Teil des EG speziellen enthaltenen Vertrages Bestimmungen zur Unionsbürgerschaft in den Jahren 1994 bis 1996 untersucht werden. In diesem Zeitraum wurden speziell im Bereich der Umsetzung der Unionsbürgerrechte Fortschritte erzielt. Die hierfür erforderlichen rechtlichen Rahmenbestimmungen wurden verabschiedet. Dennoch kommen in der Praxis einige dieser Rechte immer noch nicht voll zum Tragen. Wahlrecht im Wohnsitzmitgliedstaat Das Recht auf Teilnahme an den Wahlen zum Europa-Parlament gilt in der Praxis inzwischen auch für diejenigen Unionsbürger, die nicht die Staatsangehörigkeit des Mitgliedstaates besitzen, in dem sie ihren Wohnsitz haben. den Vom Recht Kommunalwahlen hingegen läßt sich gleiches nicht behaupten, da einige Mitgliedstaaten die entsprechende Richtlinie noch nicht umgesetzt haben. auf Teilnahme an Um das Wählerinteresse zu erhöhen, müssen sowohl die EU-Institutionen als auch die Mitgliedstaaten ihre Öffentlichkeitsarbeit verbessern. Zwar lassen sich hier bei genauem Hinsehen im Anschluß an Initiativen wie etwa "Bürger Europas" Fortschritte erkennen, doch für auch Es wurden Regeln vereinbart, die den Unionsbürgern in dritten Ländern, in denen ihr eigener Mitgliedstaat nicht vertreten ist, konsularischen Schutz gewähren. Das gleiche gilt eines Notreiseausweises. Da dieses Instrumentarium der jedoch Regierungszusammenarbeit geschaffen wurde, hat es nicht denselben verbindlichen Charakter wie etwa Regelungen, die nach dem Gemeinschaftsrecht zustande kamen. die Ausstellung Wege im in Weil die Mitgliedstaaten bisher noch nicht die bzw. notwendigen Verwaltungsverfahren nationales Recht ihr Änderungen aufgenommen haben, ist das Recht auf konsularischen und diplomatischen Schutz gemäß den Bestimmungen des EG-Vertrages noch nicht vollständig verwirklicht. Die im Mai 1993 vereinbarten vorläufigen Leitlinien werden allerdings von den Mitgliedstaaten auf informeller und bilateraler Basis weiterhin angewendet. Petitionsrecht beim Europäischen Parlament und Recht auf Anrufung des Bürgerbeauftragten erweist Die langjährige Praxis des Europäischen Parlaments, von jeder in einem Mitgliedstaat Petitionen Person wohnhaften entgegenzunehmen, auch weiterhin als wichtiges Band zwischen Bürgern und Institutionen. Vom Ende der letzten Legislaturperiode 1993/ 1994 bis zur ersten Hälfte der Legislaturperiode 96/97 wurden insgesamt 4. 131 Petitionen an das Europäische Parlament gerichtet. sich Der erste Europäische Bürgerbeauftragte wurde am 12. Juli 1995 bestellt. Seit seinem Amtsantritt Ende Dezember 1996 gingen bei • * • ---··------·--"·------------------------------ ihm 1. 140 Beschwerden ein. Da der Bürgerbeauftragte gerade erst knapp über ein Jahr ·im Amt ist, wäre eine Gesamtbeurteilung des Nutzeffekts seiner Arbeit für die Organe und Bürger der EU verfrüht. Die praktische Arbeit des Bürgerbeauftragten, dessen Aufgabe es ist, für mehr Bürgernähe und demokratische Kontrolle der Institutionen zu sorgen, hat ihm jedoch schon bewirkt, daß die von begutachteten einige unangemessene Verwaltungspraktiken abgeschafft haben. Institutionen Freizügigkeit und freie Wahl des Aufenthaltsortes Perspektive: Stärkere Sensibilisierung und leichterer Zugang der Bürger zu ihren Rechten Die Einführung der Unionsbürgerschaft weckte bei den Bürgern Erwartungen in bezug auf die ihnen nunmehr zustehenden Recht<'. Die Bürger haben Anspruch darauf zu wissen, welches diese Rechte sind und daß diese Rechte in der Praxis von den Mitgliedstaaten gewahrt werden. Andernfalls werden sie die Unionsbürgerschaft als vages, nichtssagendes Konzept empfinden. Die Kommission schlägt vor, daß die Maßnahmen zur weiteren Festigung der Rechte im wesentlichen in zwei Richtungen zielen sollten: Bürger • kontinuierliche Öffentlichkeitsarbeit. um zu dem konkreten leichtverständlichen, Informationen über seine Rechte zu verschaffen und Zugang • besondere Bemühungen seitens der Kommission und der Mitgliedstaaten, um sicherzustellen, daß die Rechte auch in die Praxis umgesetzt werden. einer Berichts In den kommenden Monaten wird sich die Kommission mit Fragen der Freizügigkeit anhand des der Kommission am 18. März 1997 Gruppe vorgelegten hochrangiger Sachverständiger sowie der in dem strategischen Binnenmarktprogramm genannten Haupttätigkeitsfelder und der Schlußfolgerungen der Regierungskonferenz zur Revision der Verträge befassen. Die Reaktionen des Rates und des Europäischen Parlamentes auf diesen Bericht sowie das Feedback auf die Initiative "Bürger Europas" werden der Kommission weitere hilfreiche Hinweise auf mögliche zukünftige Maßnahmen geben. die und ihres Rechts freie Wahl auf Bei der Ausübung des Freizügigkeit Aufenthaltsortes stoßen die Unionsbürger immer noch auf Hindernisse. Das Recht, sich in einem anderen Mitgliedstaat niederzulassen, unterliegt. auch weiterhin verschiedenen Bestimmungen, verschiedene Personengruppen zugeschnitten sind. Das sekundäre Gemeinschaftsrecht in diesem Bereich besteht aus zwei Verordnungen und neun Richtlinien. Die Einführung einer einheitlichen Regelung. die mehr Klarheit in die bestehenden Rechtsvorschriften bringen und eine gerechtere Anwendung ermöglichen würde, scheitert jedoch an einer fehlenden gemeinsamen Rechtsgrundlage im EG-Vertrag. auf Die einzige Möglichkeit, die sekundären Rechtsvorschriften umzugestalten, um damit auch den Auswirkungen der Einführung der Unionsbürgerschaft in vollem Maße Rechnung zu tragen, scheint derzeit eine Änderung von Artikel Ba zu sein. Diese ergänzende Rechtsgrundlage könnte in Zukunft die Form einer speziellen Rechtsgrundlage für die sekundärer Überarbeitung Das Rechtsvorschriften Gemeinschaftsrecht dadurch zweifelsohne transparenter werden, die Umsetzung der Maßnahmen würde erleichtert und die Bürger wüßten besser über die ihnen tatsächlich zustehenden Rechte Bescheid. erhalten. würde sämtlicher. • •. y. • • ••• page Einführung. 6 I. DIE MIT DEM VERTRAG ÜBER DIE EUROPÄISCHE UNION EINGEFÜHRTEN NEUEN RECHTE. 7 1. Das Recht Auf Teilnahme an den Wahlen zum Europäischen Parlament und an den Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat. 7 1. 1 Allgemeine Grundsätze. 7 1. 2 Wählerverhalten bei den letzten Europawahlen. 9 1. 3 Anwendung der Richtlinie 94/80/EG auf die Kommunalwahlen 1996. 10 1. 4 Förderung des Wählerinteresses. 2. Konsularischer und diplomatischer Schutz. 10. 12 3. Außergerichtliche Mittel zum Schutz der Rechte der Unionsbürger. 13 3. 1 Das Petitionsrecht beim Europäischen Parlament. 13 3. 1. 1 Erfahrungen aus den letzten drei Legislaturperioden. 14 3. 2 Das Recht auf Anrufung des Europäischen Bürgerbeauftragten. 14 II. BEREITS VOR DEM VERTRAG ÜBER DIE EUROPÄISCHE UNION VERANKERTE RECHTE. 16 4. Das Recht auf Freizügigkeit. 16 4. 1 Artikel 8a EG-Vertrag: Recht der Unionsbürger auf freie Einreise und freien Aufenthalt. 16 4. 2. Erfahrungen der letzten drei jahre. 17 4. 3 Keine Fortschritte bei der Überarbeitung der Bestimmungen zum Aufenthaltsrecht. 18 4. 4 Notwendigkeit einer Änderung von Artikel 8a. 19 4. 5 Artikel 7a und die Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen. 19 III. PERSPEKTIVE: STÄRKERE SENSIBILISIERUNG UND LEICHTERER ZUGANG DER BORGER zu mREN REcHTEN. 20 * • • r- • • •. ' • * * J •. • Einführung Hinter der mit dem Maastrichter Vertrag eingeführten Unionsbürgerschaft für die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten steht der Gedanke, den Prozeß der europäischen Integration für den einzelnen Bürger dadurch sichtbarer zu machen, daß seine Möglichkeiten der Einflußnahme erweitert und seine individuellen Rechte besser geschützt werden und das Bewußtsein einer europäischen Identität gefördert wird. Heute kommt - und dies ist insbesondere eine Folge der Entwicklung des Binnenmarktes - eine ständig wachsende Zahl von EU-Bürgern in den Genuß von allgemeinen Rechten und Vorteilen, die im Zuge der Schaffung der Europäischen Union eingeführt wurden. Hierzu gehört beispielsweise das Recht, in anderen Mitgliedstaaten zu arbeiten und Waren und Dienstleistungen zu erwerben und dabei von einem größeren Waren- und Dienstleistungsangebot und einem stärkeren Preiswettbewerb sowie von Verbraucher- und Gesundheitsschutz sowie Chancengleichheit am Arbeitsplatz zu profitieren. Diese allgemeinen Rechte werden durch die im zweiten Teil des EG-Vertrags aufgeführten Sonderbestimmungen zur Unionsbürgerschaft ergänzt. In diesem zweiten Teil sind sieben verschiedene Rechte verankert, die in diesem Bericht näher untersucht werden sollen. Da für den der oder Unionsbürgerschaft der Erwerb oder Verlust der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats erforderlich ist, bringt die Unionsbürgerschaft dem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates ausschließlich zusätzliche Vorteile•. Sie lassen sich in die folgenden vier Kategorien einteilen: Erwerb Verlust • das individuelle Recht auf Freizügigkeit und freie Wahl Aufenthaltsortes des vorbehaltlich der im Vertrag und im Gemeinschaftsrecht abgeleiteten aufgeführten und Bedingungen Beschränkungen bei den Europa- • Ausübung des passiven und aktiven und Wahlrechts Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat • Schutz der Unionsbürger durch die konsularischen und diplomatischen Vertretungen der übrigen Mitgliedstaaten in einem Drittland, in dem der eigene Mitgliedstaat nicht vertreten ist • Zugang zu außergerichtlichen Einspruchs durch und Beschwerdemöglichkeiten Anrufung des Bürgerbeauftragten oder Inanspruchnahme des Petitionsrechts beim Europäischen Parlament. zu die aus sagen, Diese unterschiedlichen Rechte sind jedoch an verschiedene Bedingungen geknüpft. Generell ist der daß Unionsbürgerschaft abgeleiteten Rechte beispielsweise nicht geltend gemacht werden können, wenn es sich um eine rein innere Angelegenheit eines Mitgliedstaates handelt. Bestimmte Ansprüche wie 'beispielsweise die Ausübung des passiven und aktiven Wahlrechts können in allen Mitgliedstaaten außer dem Herkunftsmitgliedstaat gemacht werden, wohingegen das Recht auf Anrufung des Bürgerbeauftragten oder Einreichung einer Petition beim Europäischen Parlament für alle natürlichen und juristischen Personen gilt, die in einem Mitgliedstaat wohnhaft bzw. eingetragen ist. geltend Trotz einiger Einschränkungen sind durch die Einführung einer Unionsbürgerschaft die Erwartungen der Bürger in bezug auf die ihnen nunmehr zustehenden Rechte und deren Schutz - besonders bei Umzug in einen anderen Mitgliedstaat - gestiegen. Diese Rechte - wie auch die Union insgesamt - werden in den Augen der Bürger nur glaubhaft sein, wenn sie in der Praxis geltend gemacht werden können. Tatsächlich kann die Unionsbürgerschaft zu dem in Artikel B des Vertrages aufgeführten Ziel - Stärkung des Schutzes der Rechte und Interessen der Angehörigen der Mitgliedstaaten - nur beitragen, wenn die verliehenen Ansprüche hinreichend bekannt und durchsetzbar sind. Gelingt dies nicht, wird der Bürger mit dem Begriff der Unionsbürgerschaft nichts anfangen können, weil die damit verbundenen Rechte und Ziele für ihn undurchsichtig bleiben, wodurch letztlich sogar eine anti europäische Stimmung erzeugt werden kann. Der vorliegende Bericht, der von der Kommission in Übereinstimmung mit Artikel 8 Buchstabe e Absatz 1 des Vertrages erstellt wurde, soll Aufschluß darüber geben, inwieweit das Konzept der Unionsbürgerschaft in die Praxis umgesetzt wurde. Auf dieser Grundlage kann der Rat dann einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlamentes Bestimmungen zur Festigung oder Ergänzung der bereits bestehenden Rechte beschließen, die von den Mitgliedstaaten übernommen werden können. die Mittlerweile befaßt auch sich ' Wl'n Pht MltgiiPdstnat als S(!lncn Staatsangehörigen b•~tracht«·l, wird ausschllcßlldt von Ihm selbst bestimmt · Erklärung Nr. 2 1111 Anhang zum Vertrag über die Europäische Union. •·. • • • • • • • • • 6 • Regierungskonferenz mit Fragen, die die Unionsbürgerrechte betreffen [Das Thema Schutz der allgemeinen Menschenrechte, das der derzeit Regierungskonferenz behandelt wird, bleibt hingegen in diesem Bericht ausgeklammert. ebenfalls Rahmen im Unabhängig davon, ob die bestehenden Rechte durch weitere Rechte ergänzt oder lediglich weiter gefestigt werden] - wenn die Bevölkerung Europas enger zusammenrücken soll, müssen bei der europäischen Integration im die Anliegen der Bürger weiterhin Vordergrund stehen. zweite Bericht Dieser die Unionsbürgerschaft erstreckt sich über die Jahre 1994 bis 19962 und ist in drei Abschnitte unterteilt. Der erste Abschnitt ist den neuen über einer Rechte Rechten gewidmet, die im Zuge des Vertrages über die Europäische Union eingeführt wurden. Der zweite Abschnitt unterzieht die bereits vor Einführung der Unionsbürgerschaft im Zusammenhang mit der Freizügigkeit bestehenden näheren Betrachtung. In beiden Fällen wird zunächst beschrieben, worin die Rechte des Bürgers bestehen; anschließend wird analysiert. welche ihrer Umsetzung erzielt Fortschritte bei wurden und inwieweit von ihnen Gebrauch gemacht wird. Im dritten Abschnitt schließlich richtet sich der Blick auf die Möglichkeiten einer weiteren Festigung der bestehenden Rechte. ' Vgl. hierzu d(•n ersten Bericht der Kornmission !lber die Unionsbürgerschaft KOM (93) 702 emlg. vom 21. Dezember 1993. I. DIE MIT DEM VERTRAG ÜBER DIE EUROPÄISCHE UNION EINGEFÜHRTEN NEUEN RECHTE Mit der Einführung einer Unionsbürgerschaft werden den Bürgern der Union im zweiten Teil des EG-Vertrages folgende neue Rechte gewährt: Mitgliedstaaten in Ländern. in denen der betroffenen Mitgliedstaat des Unionsbürgers nicht vertreten ist (Artikel Be) Recht, und das bei Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat zu wählen und gewählt zu werden (Artikel 8b Absatz 1 und 2) Europa- das Recht auf Einreichung einer Petition beim Europäischen Parlament und auf Anrufung des Bürgerbeauftragten (Artikel Bd). • das Recht konsularischen Beistand auf diplomatischen und die durch 1. Das Recht auf Teilnahme an den Europa- und Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat 1. 1 1. 1 Allgemeine Grundsätze Artikel jedem 8b EG-Vertrag verleiht Unionsbürger mit Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, das aktive und passive Wahlrecht bei Europa- und Kommunalwahlen in seinem Wohnsitzmitgliedstaat. gelten ungeachtet der Tatsache, daß sie Sonderregelungen für die Teilnahme an den dort genannten Wahlen enthalten. die folgenden allgemeinen Grundsätze: • Keine Harmonisierung der Wahlrechtsordnungen - In beiden Richtlinien wird in keiner Weise der Versuch einer Harmonisierung der Zur Ausübung dieser Rechte hat der Rat in den Jahren 1993 und 1994 einstimmig zwei Richtlinien mit ausführlichen Regelungen, die von den Mitgliedstaaten umzusetzen sind, angenommen: die Richtlinie 93/109/EG für die Wahlen zum Europa-Parlament und die die Richtlinie • Für beide Richtlinien Kommunalwahlen3 94/80/EG für ' Richtlinie 93/ I 09/EG des Rates vom 6. Dezember 1993, veröffentlicht Im ABl. L 329/34 vom 30. 12. 1993, und Richtlinie 94/80/EG des Rates vom 19. Dezember 1994, veröffentlicht Im ABI. L 368 vom 31. 12. 1994 und kürzlich geändert durch die Richtlinie 96/30/EG des Rates vom 30. Mal 1996 (ABI. L 122 vom 22. 5. 1996, lokalen Gebietskörperschaften der Grundstufe der drei neuen Mitgliedstaaten ln den Anhang der ursprünglichen Rlchtllnle. zwecks Aufnahme der 14) S. • • * • 1 • • •. * • •. --· ' '. ,. --. ~------------------------------------- ------·------- eines einzelstaatlichen Wahlrechtsordnungen unternommen, sondern es werden lediglich einige allgemeine Regeln eingeführt, die anderen Staatsangehörigen Mitgliedstaaten ermöglichen sollen, ihr Wahlrecht unter möglichst den gleichen Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaates auszuüben. ·Die Bestimmungen der Richtlinie stehen somit beispielsweise den von einigen gewährten Mitgliedstaaten bestimmte Sonderrechten Unionsbürger nicht im Wege. Die Richtlinie 93/109 über die Teilnahme an den Wahlen zum Europäischen Parlament gilt außerdem unbeschadet des Artikels 138 Absatz 3 über die Einführung allgemeiner Wahlen nach einem einheitlichen Verfahren. bereits für in Wahlrecht • Entscheidungsfreiheit - Die Unionsbürger können frei wählen, ob sie ihr aktives und passives ihrem Wohnsitzmitgliedstaat ausüben wollen oder nicht. Bei den Wahlen zum Europäischen Parlament müssen sie sich· infolge des Verbots der doppelten Stimmabgabe bei denselben Wahlen entscheiden, ob sie ihr Wahlrecht im im Wohnsitz- Herkunftsmitgliedstaat ausüben möchten. Im Falle der Kommunalwahlen führt die im Wohnsitzmitgliedstaat Stimmabgabe zum Verlust des nicht automatisch im entsprechenden Herkunftsmitgliedstaat es bleibt den Mitgliedstaaten überlassen, zu bestimmen, unter die Angehörigen ihres Staates mit Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat ihr aktives und passives Wahlrecht in ihrem Wahlgebiet weiterhin ausüben dürfen 4 • Bedingungen welchen Rechtes oder in • Ausübung des Wahlrechts unter gleichen Bedingungen - Gemäß dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung sollen für EU-Bürger bei der. Ausübung ihres Wahlrechts die gleichen Bedingungen wie für Angehörige des Wohnsitzmitgliedstaates gelten, sofern sie die Bedingungen erfüllen, die der betreffende Mitgliedstaat seiner Wahlrechtsordnung für seine eigenen Angehörigen festgelegt hat. Hierzu gehört beispielsweise, daß dem Betreffenden bei einer fehlerhaften oder unterlassenen Eintragung ins Wählerverzeichnis bzw. in die Kandidatenliste, bei ungerechtfertigter Streichung aus dem Wählerverzeichnis usw. dieselben Rechtsbehelfe offenstehen wie inländischen Wahlberechtigten. Eine wichtige Ausnahme von dieser Regel das bildet Wählerverzeichnis im Wohnsitzmitgliedstaat. Damit bei den die Ersteintragung in Wahlen zum Europa-Parlament das Recht des auf Unionsbürgers Entscheidungsfreiheit gewahrt bleibt, kann die Ersteintragung nur auf Antrag erfolgen. Bei der Teilnahme an Kommunalwahlen steht es den Mitgliedstaaten, in denen keine Wahlpflicht besteht, frei, die Eintragung in das Wählerverzeichnis entweder von Amts wegen vorzusehen oder von einem Antrag des Wahlberechtigten abhängig zu machen. Die meisten Mitgliedstaaten entscheiden sich für eine automatische Eintragung in das Wählerverzeichnis, da diese weniger kostenintensiv ist und dadurch gleichzeitig das Wählerpotential vergrößert wird. • Extraterritoriale Wirkung der Vorschriften übrr die Entziehung des passiven Wahlrechts - Hiermit soll verhindert werden, daß Bürger ihre staatsbürgerlichen Rechte allein durch Verlegung in einen ihres Wohnsitzes anderen Mitgliedstaat wiedererlangen können. Bei den Wahlen zum Europa Parlament ist Personen, die ihres passiven Wahlrechts in ihrem Herkunftsmitgliedstaat verlustig gegangen sind, die Ausübung dieses Rechtes anderen in Mitgliedstaat strikt untersagt. Im Falle von Kommunalwahlen bleibt hingegen die Entscheidung einzelnen Mitgliedstaaten überlassen, ob ein Bürger. der im Wohnsitzmitgliedstaat verlustig gegangen ist, als Kandidat zugelassen wird. passiven Wahlrechts einem seines den • Ausnahmeregelungen bei nur vom Grundsatz Vorliegen besonderer Gegebenheiten in einem Mitgliedstaat Vorschriften über eine Mindestwohndauer ausschließlich ausländische für Unionsbürger sind im Prinzip mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung unvereinbar. Gemäß Artikel 8b sind jedoch Abweichungen der Gleichbehandlung möglich, wenn dies aufgrund besonderer Probleme eines Mitgliedstaats gerechtfertigt ist. In beiden Richtlinien wird Mitgliedstaaten, in denen der Anteil der ausländischen Unionsbürger 20 % aller Wahlberechtigten übersteigt. Ausnahmeregelung eine zugestanden. Bei Europawahlen darf zur Ausübung des aktiven eine Mindestwohnsitzdauer von höchstens fünf Wahlrechts solche • In elf Mitgliedstaaten Ist Staatsangehörigen ohne Wohnsitz Im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates die Ausübung Ihres passiven und aktiven Wahlrechts untersagt. Im Ausland wohnhafte griechische und Italienische Staatsangehörlgl' müssen, wenn sie wählen wollen, in Ihr Herkunftsland reisen. Lediglich Frankreich und Spanien ermöglichen Ihren i111 Ausland wohnhaften Bürgern die volle Ausübung ihre~ Wahlrechtes. •. * • 8. * -~---~----~-------- Jahren und zur Ausübung des passiven Wahlrechts eine Mindestwohnsitzdauer von höchstens zehn Jahren verlangt werden. Als einziger Mitgliedstaat macht Luxemburg von dieser Ausnahmeregelung Gebrauch. Bei Kommunalwahlen entspricht die maximale Wohnsitzdauer, die von einem aktiv Wahlberechtigten gefordert werden kann, der Dauer einer Amtszeit der kommunalen Vertretungskörperschaft; für Kandidaten liegt die Höchstgrenze bei zwei Amtszeiten. Von dieser Ausnahmeregelung machen zwei Mitgliedstaaten - Luxemburg und Belgien - Gebrauch. Allerdings darf Belgien Mindestwohnsitzzeiten für Wahlberechtigte nur in einigen Gemeinden vorschreiben und muß dies außerdem ein Jahr vor der Wahl ankündigen. • Durchführung Information- geeigneter smaßnahmen - Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die in ihrem Hoheitsgebiet wohnhaften Unionsbürger rechtzeitig und in geeigneter Form über ihre neuen Wahlrechte zu informieren. Dieser Punkt ist besonders wichtig, da die neuen Rechte in Ermangelung geeigneter Informationen nicht uneingeschränkt geltend gemacht werden können. Neben diesen allgemeinen Grundsätzen gibt es in beiden Richtlinien jedoch auch Regelungen für spezifische Probleme der Europawahlen der Kommunalwahlen. Derartige bzw. Sonderregelungen sind: den Angehörigen Grundsatz der Nichtdiskriminierung steht daher im Einklang mit den Bestimmungen der Artikel 48 Absatz 1 und 55, d(lnen zufolge die Wahrnehmung staatlicher eines Aufgaben Mitgliedstaates vorbehalten werden darf. Die Berufung auf diese Regelung muß jedoch unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erfolgen, und die Möglichkeit der Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten, das passive Wahlrecht auszuüben, darf hierdurch nicht über das erforderliche Maß hinaus beschränkt werden. 1. 2 Wählerverhalten bei den letzten Europawahlen Geringe Wahlbeteiligung Vor Einführung des Artikels 8b Absatz 2 hatten bereits fünf Mitgliedstaaten das aktive und passive Wahlrecht auf in ihrem Hoheitsgebiet wohnhafte Staatsangehörige aus anderen Mitgliedstaaten ausgedehnt, sofern diese bestimmte Voraussetzungen erfüllten6 • Heute können alle Unionsbürger, die in einem anderen Mitgliedstaat als dem, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, ansässig sind, an den Wahlen zum Europäischen Parlament teilnehmen. Die Richtlinie 93/109/EG fand auf die Europawahl 1994 und die ersten neuen Europawahlen in Mitgliedstaaten im September 1995 bzw. Oktober 1996 Anwendung. drei den der der Buropawahlen Abgeordneten Nur eine Stimme und eine Kandidatur im Rahmen In Übereinstimmung mit dem Akt über die Wahlen des Europäischen Parlaments aus dem Jahre 19765 kann niemand bei einer Wahl in mehr als einem Mitgliedstaat eine Stimme abgeben oder als Kandidat aufgestellt werden. Um eine doppelte Stimmabgabe bzw. eine Doppelkandidatur zu vermeiden, findet zwischen den Mitgliedstaaten ein Informationsaustausch über die im Ausland Wahlberechtigten statt. • Rechte der Mitgliedstaaten auf Besetzung bestimmter Ämter bei Kommunalwahlen ausschließlich durch eigene Staats-angehörige - Die Richtlinie erlaubt den Mitgliedstaaten, die Ämter des Bürgermeisters und stellvertretenden Bürgermeisters ihren eigenen Staatsangehörigen vorzubehalten. In den meisten Mitgliedstaaten nehmen der Bürgermeister und größtenteils auch die Stadträte staatliche Funktionen wahr, wie z. B. die Aufsicht über die örtlichen Polizeikräfte. Diese Abweichung vom in ausländischen Die Wahlbeteiligung von ihrem Wohnsitz Wahlberechtigten in mitgliedstaat variiert zwischen 1 ,55 % Griechenland und 44,11 %in Irland, wo dieses Recht bereits seit 1979 existiert. Insgesamt lag ausländischen die Wahlbeteiligung von wahlberechtigten Unionsbürgern bei rund 11 ,81 %. Lediglich ausländische Kandidatin wurde ihrem Wohnsitz in mitgliedstaat gewählf. Diese Zahlen sind vor dem Hintergrund des kontinuierlichen Rückgangs der Wahlbeteiligung in den Mitgliedstaaten an den Europawahlen von noch 63 % im Jahr 1979 auf 56,5 % im Jahr 1994 zu sehen8 eine • ~ Dem Beschluß 76/787 /ECKS. EWG, Euratom des Rates vom 20. 09. 1976 belgefügter Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments (ABI. L 278 vom 08. 10. 1976) in der geänderten Fassung vom I. Februar 1993 (ABI. L 33 vom 9. 02. 1993, S. 15). • Irland, Belgien, die Niederlande, das Vereinigte Königreich (nur für Irische Staatsangehörige) und Italien (nur für ausländische Kandidaten). ' Die in der Bundesrepublik Deutschland wohnhafte Wllmya Zimmermann aus den Niederlanden. • Euroharonwlt!r l JmrraRe Nr. 41, Juli I !J94. c ~. ". ,. * • • • • 9 •. • • • • Diese relativ niedrige Wah1beteiligung dürfte auf vielfältige Faktoren zurückzuführen sein, wobei auch eine Rolle gespielt haben könnte, daß die Rechte erst sdt kurzem verbrieft sind. Zu berücksichtigen ist ferner, daß nach dem Zeitpunkt der Annahme und Umsetzung der neuen Regelungen für die Information der Bürger und der zuständigen nationalen Stellen. nur wenig Zeit blieb. Die im Dezember 1993 verabschiedete Richtlinie 93/109/EG sah vor, daß die Mitgliedstaaten bis 1. Februar 1994 die zur Umsetzung der Richtlinie erforderlichen Rechtsvorschriften erlassen, und kam bereits kaum den Europawahlen zur Anwendung. Strikt einzuhaltende Fristen für die Eintragung ins Wählerverzeichnis sowie unzureichende Informationen haben offenbar einigen potentiellen Wählern den Gang zur Wahlurne versperrt. bei erstmals vier Monate später Juni im in den Wahlen eine Abgesehen von diesen Anlaufschwierigkeiten besteht jedoch noch ein grundsätzlicheres Problem. Mit zum Europaparlament wird Institution gewählt, und damit gilt der Grundsatz, daß jeder Wahlberechtigte nur über eine Stimme verfügt. Ein Unionsbürger, der sich für eine Stimmabgabe in seinem Wohnsitzmitgliedstaat entscheidet, muß demzufolge auf eine Stimmabgabe seinem Herkunftsmitgliedstaat verzichten. Vor dieser Alternative standen die meisten im Ausland ihnen von lebenden Unionsbürger, da sämtlichen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Irlands das Recht auf Teilnahme an den Europawahlen zugebilligt wird. Im Ausland lebende Unionsbürger können entweder eines mittels Stimmrechtsbevollmächtigten wählen oder ihre Stimme in einem Konsulat abgeben. Da die Abgeordneten Europäischen Parlaments anhand nationaler Listen gewählt werden, zogen es viele Unionsbürger vor, für einen Kandidaten aus ihrem Herkunftsland zu ihnen stimmen, wohlbekannten politischen Kontext einordnen konnten9 Briefwahl einen oder den des sie in • Die Kommission wird in Kürze einen Evaluierungsbericht über die Anwendung der Richtlinie bei den letzten Europawahlen vorlegen, der auch Angaben zu den Wahlen in in Schweden Finnland und Österreich im Oktober 1996 enthält und in dem sich eine ausführlichere Analyse der obengenannten Probleme finden läßt. im September 1995 sowie. * * *. * 10. • • * • 1. 3 Anwendung der Richtlinie 94/80/EG auf die Kommunalwahlen 1996 Fehlende Umsetzung in einigen Mitglledstaaten Vor Verabschiedung der Richtlinie 94/80/EG im Dezember 1994 hatten Staatsangehörige aus anderen Mitgliedstaaten in Irland, Dänemark, den Niederlanden, Spanien, Schweden, Finnland und dem Vereinigten Königreich die den Möglichkeit Kommunalwahlen. Außer in Irland war dieses Recht an bestimmte Bedingungen wie z. B. den Nachweis einer bestimmten Wohnsitzdauer in dem betreffenden Mitgliedstaat geknüpft oder beruhte auf gegenseitigen Vereinbarungen. zur Teilnahme an In der Richtlinie wurde den Mitgliedstaaten eine Frist von zwei Jahren gesetzt, um den Anspruch der Unionsbürger auf Teilnahme an Kommunalwahlen in innerstaatliches Recht umzusetzen. Während dieser Zeit wurde die Einführung dieses neuen Rechts von einzelnen Mitgliedern des Europäischen Parlaments und Bürgern in ganz Europa aufmerksam verfolgt und die Einhaltung des Stichtages 1. Januar 1996 streng kontrolliert, wie aus zahlreichen Informationsgesuchen, und parlamentarischen Anfragen zu ersehen ist 10 Petitionen • Am 1. Januar 1997 hatten lediglich acht Mitgliedstaaten die Richtlinie vollständig umgesetzt. In ihrer Eigenschaft alsHüterindes hat die Kommission daher Vertrages Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 169 diejenigen Mitgliedstaaten die die erforderlichen Rechtsvorschriften bisher noch nicht erlassen haben 11 gegen eingeleitet, EG-Vertrag • auf Teilnahme Ihr Recht den Kommunalwahlen unter Berufung auf die Richtlinie konnten die Unionsbürger erstmals im Oktober 1995 in Berlin geltend machen. Seither fand die Richtlinie bei Wahlen und an 1 Bel einer spontanen Umfrage unter Beamten der Europäischen Institutionen, an der sich ca. 2% des Personals betelllgten, wurde als Hauptgrund für das Fernbleiben von den Wahlen ln Ihrem Wohnsitzmitgliedstaat der Umstand genannt, daß Im Wahlkampf ausschließlich Innenpolitische Themen zur Sprache kamen. Vgl. über mögllclw 41 auch Eurobarometer·Umfrage Nr. Einflußfaktoren auf die Wahlentscheldung. 10 In dem fraglichen Zeltraum gingen hierzu über I !l parlamentarische Anfragen und 8 Petitionen ein. 11 Vgl. den ln Kürze erscheinenden Bericht der Kommission über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechtes 1991i. KOM {97) 600. Die Kommission hat beschlossen, Im Falle Frankreichs, Griechenlands, Belgiens, Spaniens, Schwedens. Österreichs (Tellumsetzung) und Finnlands (Tellumsetzung) eine mit Gründen versehene Stellungnahme abzugeben. Zu Schweden Ist zu bemerken, daß die Richtlinie bisher zwar nicht umgesetzt worden Ist, dort wohnhafte ausländische Bürger jedoch seit den 70er Jahren das Wahlrecht haben, wobei dieses Recht an eine bestimmte Wohnsitzdauer geknüpft Ist. in Luxemburg, Nachwahlen Italien, verschiedenen deutschen und Österreichischen Bundesländern sowie in Finnland und dem Vereinigten Königreich Anwendung. Derzeit liegen noch keine vollständigen Daten über die Wahlbeteiligung von ausländischen Unionsbürgern vor, da diese bisher nicht systematisch erfaßt werden. Lediglich Bayern und das Österreichische Bundesland Wien haben Richtzahlen über die Wahlbeteiligung ausländischer Wahlberechtigter vorgelegt. In der Bayern ausländischen Bevölkerung zwischen 21 % und In Wien wählten 35,5 % der 25 %. Stimmberechtigten EU Mitgliedstaaten. In beiden Fällen lag die durchschnittliche Wahlbeteiligung der ausländischen Staatsbürger unter der der inländischen Wählerschaft. die Wahlbeteiligung anderen aus lag Die Kommission muß innerhalb eines Jahres, nachdem in allen Mitgliedstaaten planmäßige Kommunalwahlen stattgefunden haben, was im Jahre 2001 der Fall sein wird, einen Bericht über die Anwendung der Richtlinie vorlegen. Außerdem wird sie bis 31. Dezember 1998 in einem Bericht die Gründe zu prüfen haben, mit denen Luxemburg und Belgien die ausländischer Mindestwohnsitzdauer Unionsbürger rechtfertigen. 1. 4 Förderung des Wählerinteresses Information Mehr und Verbesserung· der Bedingungen für die Ausübung des passiven Wahlrechts Die Ergebnisse der letzten Europawahlen machen in bezug auf die Beteiligung von Unionsbürgern zwei' Versäumnisse deutlich. Zuallererst an Informationen über die neuen Rechte. Als zweites war eine erschreckend niedrige Rate erfolgreicher Kandidaturen zu verzeichnen. ein Mangel bestand ihre Das erste Problem läßt sich relativ leicht lösen. Durch umfangreiche Informationskampagnen wie z. B. "Bürger Europas" und gleichzeitige Anstrengungen der Mitgliedstaaten sollten die besser neuen Bürger kennenlernen und über kurz oder lang mit ausreichenden Informationen versorgt werden. Der größte Teil der Informationsarbeit sollte dabei von den Mitgliedstaaten geleistet werden, die damit ihren Verpflichtungen aus Artikel 12 der Richtlinie 109/93/EG bzw. Artikel 11 der Richtlinie 94/80/EG nachkommen. Rechte Das zweite Problem ist komplexer und erfordert sorgfältige Überlegungen. Der Vertrag enthält bisher nur Bestimmungen über die Zuerkennung von Wahlrechten, ohne auf andere politische Rechte wie z. B. das Recht auf Versammlungsfreiheit und das Recht auf Meinungsfreiheit einzugehen, obwohl diese im Grunde Vorbedingungen für eine sinnvolle Ausübung des Wahlrechtes sind. Im internationalen Recht und speziell in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, auf die in Artikel F des Vertrages über die Europäische Union verwiesen wird, wird die Frage der politischen Stellung von Ausländern in einen engen Zusammenhang mit Fragen der nationalen Souveränität gestellt. Gemäß Artikel 10 Absatz 1 sowie Artikel 11 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 14 der Konvention hat jeder ungeachtet seiner Staatsangehörigkeit das Recht auf freie Meinungsäußerung sowie Versammlungs- und VereinigungsfreiheiL Allerdings haben die vertragsschließenden Parteien gemäß Artikel 16 der Konvention die Möglichkeit, die politische Tätigkeit von Ausländern Beschränkungen zu unterwerfen 12 • Der Beitritt der Europäischen Gemeinschaft zur Menschenrechtskonvention wird derzeit im Rahmen der Regierungskonferenz erörtert. Ähnliche Regelungen finden sich auch im innerstaatlichen Recht einiger Mitgliedstaaten. Darin wird die Ausübung einer politischen Tätigkeit von Ausländern an eine Reihe von Bedingungen geknüpft, wie z. B. das Verbot der Mitgliedschaft in einer politischen Partei oder die generelle Verpflichtung zu politischer Neutralität in den inneren Angelegenheiten des Aufnahmemitgliedstaates. Noch deutlicher wird der Zusammenhang zwischen der Ausübung des Wahlrechtes und der Teilnahme an der politischen Debatte, wenn man berücksichtigt, daß in einigen Mitgliedstaaten nur die politischen Parteien berechtigt sind, Kandidaten für die Europa und Kommunalwahlen aufzustellen. Damit Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, in größerem Maße von ihrem passiven Wahlrecht bei den Europa- und Kommunalwahlen Gebrauch machen können, 1~ Ein neueres Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (Rechtssache 5/1994/4521531, Piermont gegen Frankreich) läßt den Schluß zu, daß Angehörige von EU Mitgliedstaaten keine Ausländer Im Sinne des Artikels 16 der Menschenrechtskonvention sind. Solange Jedoch ln bezug auf diese Auslegung nicht mehr Klarheit geschaffen wird, Ist für Unionsbürger mit Wohnsitz ln einem Mitgliedstaat. dessen Staatsangehörigkelt sie nicht besitzen, kein automatischer Anspruch auf die Ausübung politischer Rechte herzuleiten. Auch eine Berufung auf die beim Europäischen Gerichtshof anhängige gemeinsame Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsllt:w des Gmnelnschaftsrcehts scheidet aus. Rechtssache Thema zum * • • • • • • 11 • • • * • müssen sie stärker ins politische Leben in ihrem 'NohnsitzmHgliedstaat ~ingebunden werden. Dabei spie!en selbstverständlich die politischen Parteien sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene eine wichtige Rolle 13 • Aber auch auf nationaler Ebene sollten Anstrengungen unternommen werden, um etwaige Beschränkungen aufzuheben, die an der Ausübung von Unionsbürger politischen Tätigkeiten hindern könnten. Unionsbürger praktisch das wichtigste. DPr eigentliche Nutzen im Sinne einer größerPn Integration der Unionsbürger ihn'n Gastmitgliedstaaten jedoch höchstwahrscheinlich erst längerfristig spürbar sein. wird in Von den mit dem Maastrichter Vertrag eingeführten neuen Rechten ist das aktive und ausländische passive Wahlrecht für " Vgl. auch die am 10. 12. 1996 verabschiedete Entschließung des Europäischen Parlamentes über die verfassungsrechtliche Stellung der europäischen politischen Partelen (Dok. EP 254. 448). 2. Konsularischer und diplomatischer Schutz Rechtlicher Rahmen Gemäß Artikel 8c genießt jeder Unionsbürger in einem Drittland, in dem der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, nicht vertreten ist, den diplomatischen und konsularischen Schutz eines jeden anderen Mitgliedstaates gleichen unter Bedingungen wie Staatsangehörige dieses Mitgliedstaates. Weiter heißt es in dem Artikel, daß die Regierungen der Mitgliedstaaten die hierfür erforderlichen "Regeln" im Wege der Zusammenarbeit sollen. Eine gleichlautende Bestimmung findet sich auch in Artikel J. 6. festlegen den Der mögliche praktische Nutzen dieser Bestimmung ist nicht zu unterschätzen, da es derzeit insgesamt nur fünf Länder außerhalb der Union gibt, in denen alle Mitgliedstaaten vertreten sind I. • In immerhin 17 Ländern haben nur zwei Mitgliedstaaten Vertretungen. Eine erste Reihe von Leitlinien über den Schutz von Unionsbürgern durch Vertretungen anderer Mitgliedstaaten in Drittländern, in denen ihr eigener Mitgliedstaat nicht vertreten ist, wurde im Mai 1993 verabschiedet und trat vier Monate später in Kraft. Die seither laufenden Arbeiten an der Schaffung eines rechtlichen Rahmens kamen am 19. Dezember 1995 einen wichtigen Schritt voran, als die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten einen Beschluß über den Schutz der Bürger der EU durch die diplomatischen konsularischen und Vertretungen 15 und einen zweiten Beschluß über zu ergreifenden praktischen Maßnahmen 16 verabschiedeten. von Konsulatsbeamten die Der konsularische Schutz gilt bei Eintritt eines Todesfalls, bei schweren Unfällen oder. • • •. 12 •. • • • • Krankheiten, im Falle der Festnahme oder Inhaftierung eines Unionsbürgers sowie für Opfer von Gewaltverbrechen. Neben der Unterstützung und Rückführung von in Not die Bürgern befindlichen diplomatischen bzw. Konsulatsbeamten den Bürgern aber auch in anderen Notlagen beistehen können. Vertretungen sollen Bisher sind die Beschlüsse allerdings noch nicht vollständig in Kraft, da noch nicht alle Mitgliedstaaten die entsprechenden Maßnahmen getroffen haben. Bis dahin sind die diplomatischen und konsularischen jeweiligen Vertretungen Regierungen angewiesen, die Beschlüsse weitestmöglich umzusetzen. Nach Ablauf von ist eine Überprüfung der fünf Jahren Bestimmungen vorgesehen. ihren von Am 25. Juni 1996 einigten sich die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der für die Mitgliedstaaten auf die Regeln Ausstellung eines Rückkehrausweises 17 • Durch die Ausstellung eines solchen Ausweises soll Unionsbürgern, die sich in einem Drittland beispielsweise wegen des Verlustes oder Diebstahls ihres Reisepasses in einer Notlage befinden, die Rückkehr in ihr Herkunftsland ermöglicht werden. Genau wie die Beschlüsse des Jahres 1995 werden diese Bestimmungen jedoch erst wirksam werden, wenn alle Mitgliedstaaten die zu ihrer Umsetzung nötigen Verfahren beschlossen haben. " Rußland, Japan, USA. China und Schweiz. 15 Beschluß 95/553/EG (ABI. L 314/73 vom 28. 12. 1995). 11 Nicht Im Amtsblatt veröffentlicht. 17 Declslon 96/409/PESC publlee au JO no L 168/4 du 6. 7. 1996 Damit auch die Öffentlichkeit von diesen Möglichkeiten Kenntnis erhält, haben sich die Mitgliedstaaten und die Kommission auf einen gemeinsamen Wortlaut für eine Broschüre über den konsularischen Schutz für. Bürger der Europäischen Union 18 geeinigt. Darin wird in allgemein verständlicher Form erläutert, welche praktischen Schritte Unionsbürger ergreifen müssen, wenn sie sich in einer Notlage befinden, und in welcher Form ihnen die Botschaften und Konsulate der übrigen ihre Unterstützung Mitgliedstaaten zur Verfügung stellen. Neben der Verteilung durch die Mitgliedstaaten selbst wird die Broschüre in in den Vertretungen der Kommission Drittländern ausgelegt werden und Teil der Informationskampagne "Bürger Europas" sein. Da die genannten Regelungen noch nicht in Kraft sind, ist eine Bewertung zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich. '" Dok. SN 3230/96 vom 17. Juni 1996 3. Aussergerichtliche Mittel zum Schutz der rechte der Unionsbürger Mit der Einführung der Unionsbürgerschaft wurden gleichzeitig auch außergerichtliche Mechanismen zum Schutz der Bürger in den Vertrag eingebaut. Diese unentgeltlichen Möglichkeiten, sich Gehör zu verschaffen, sind das Petitionsrecht beim Europäischen Parlament und das Beschwerderecht beim Europäischen Bürgerbeauftragten. Obwohl das Europäische Parlament und der Bürgerbeauftragte ganz unterschiedliche Aufgaben erfüllen, sind sich die Bürger über deren jeweilige Zuständigkeiten bislang nicht immer ganz im klaren, wie die Zahl unzulässiger Petitionen und Beschwerden zeigt. Deshalb haben die beiden Stellen sich sehr bemüht, ihre Arbeit zu koordinieren, damit den Beschwerden der Bürger auch tatsächlich nachgegangen werden kann. So werden jetzt, sofern der Verfasser zustimmt, Beschwerden und Petitionen zwischen dem Bürger Petitionsausschuß beauftragten gegebenenfalls ausgetauscht. dem und 3. 1 Das Petitionsrecht beim Europäischen Parlament Weitreichende Zugangsmöglichkeiten Nach Artikel 8d besitzt jeder Unionsbürger das Petitionsrecht beim Europäischen Parlament. läßt es sich bis Dieses Recht ist jedoch nicht ganz neu, da es bereits in der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments vorgesehen war. Im Grunde ins Jahr 1953 die Gemeinsame zurückverfolgen, Versammlung der EGKS ein Petitionsrecht in ihre Geschäftsordnung aufnahm. Der besondere Nutzen von Artikel 8d besteht darin, aus einem institutionellen Verfahren ein Recht mit einer eigenen Rechtsgrundlage gemacht zu als ·haben, das das Europäische Parlament dazu berechtigt, die übrigen EU-Organe und Regierungen der Mitgliedstaaten um Mithilfe und Auskünfte zu ersuchen. Nutznießer dieses Rechts sind in erster Linie die Unionsbürger, aber sie sind keineswegs die einzigen, denn in Artikel 138d wird dieses Recht auf alle natürlichen oder juristischen Personen mit Wohnort oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat ausgedehnt. In der sind die Petitionen daher ein Praxis außergerichtliches Mittel Schutz individueller und kollektiver Rechte, das jeder - ob Bürger eines Mitgliedstaates oder nicht- mit rechtmäßigem Wohnsitz in der Union in Anspruch nehmen kann. zum hierzu werden ist. Da (Auslands- In Artikel 138d des EU-Vertrages heißt es, daß die Petitionen in den Tätigkeitsbereich der Gemeinschaft fallen müssen, wohingegen in der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments vom Tätigkeitsbereich der Union auch die die Rede Angelegenheiten gehören, die als zweiter und dritter Pfeiler der Gemeinschaftspolitik bezeichnet und Sicherheitspolitik sowie Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres), ist somit der Anwendungsbereich in der Praxis erweitert worden. Derzeit werden Petitionen vom Petitionsausschuß Europäischen Parlaments für zulässig erklärt, wenn sie sich auf den Inhalt der Verträge oder das abgeleitete Gemeinschaftsrecht, Fragen im Zusammenhang mit aktuellen Entwicklungen in der Gemeinschaft oder auf die Tätigkeit eines EU-Organs oder einer sonstigen Gemeinschaftsinstitution beziehen. Die ' Kommission hat sich der extensiven Auslegung den Bestimmungen der Petitionsausschuß angeschlossen. durch des. * •. " • 13 * * •. 3. 1. 1 Erfahrungen aus den letzten dreQ Legislaturperioden Rege Inanspruchnahme des Petitionsrechts Petitionen sind ein wichtiges Bindeglied zwischen Bürgern und EU-Organen. Sie vermitteln letzteren eine Bild von den Sorgen und Bedürfnissen einzelner Bürger, verweisen auf Unzulänglichkeiten im Gemeinschaftsrecht oder in der Arbeit der Verwaltung und spiegeln die momentane öffentliche Meinung wider. Für die Bürger selbst bietet sich hiermit die Gelegenheit, sich umfassend Gehör zu verschaffen, da die Petitionen weniger strikten Zulassungskriterien unterliegen die Beschwerden an die Kommission oder I und den Bürgerbeauftragten. als der Kommission in einigen Fällen schon bewirkt, daß nationale Gesetze geändert, internationale Übereinkommen unterzeichnet und die rechtswidrigen Praktiken von privatPn Unternehmen und staatlichen Stellen einer Prüfung unterzogen wurden 21 • Über die Art und Weise, in der die Petitionen bearbeitet und werden, ständigen, Petitionsausschuß nutzbringenden Dialog. Kommission einen führen 3. 2 Das recht aufanrufungdes europäischen bürgerbeauftragten Der erste Bürgerbeauftragte der Europäischen Union bis Zahl 1996/1997 umgekehrt: Die Ab dem Ende der letzten Legislaturperiode zur ersten Hälfte der (1993/94) wurden Legislaturperiode insgesamt 4. 131 Petitionen an das Europäische Parlament gerichtet 19 • Der bis dahin zu einer verzeichnende Aufwärtstrend mit jährlichen Zunahme der Petitionen um rund 20 % hat sich in den vergangeneo zwei Jahren der teilweise eingereichten Petitionen ging um 14 % zurück. Von den 2. 239 für zulässig erklärten Petitionen betrafen 899 die Bürgerrechte und vor allem soziale Angelegenheiten (Anerkennung von Pensionsan Krankenversicherungs- sprüchen), die Freizügigkeit (Aufenthalts genehmigungen), Fragen der Besteuerung sowie die Anerkennung von Diplomen im Wohnsitzmitgliedstaat Die Petitionen sind Ausdruck der verschiedenen technischen Probleme, auf die Unionsbürger beim Überschreiten von Landesgrenzen stoßen. Auch die Sorge um die Umwelt und der Verbraucherschutz häufig angesprochen. werden und die In den meisten Fällen werden die Petitionen vom Europäischen Parlament an die die Kommission weitergeleitet, gewünschten Informationen erteilt oder gegebenenfalls gegen den betreffenden Mitgliedstaat ein Verfahren wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht einleitet. In dem hier fraglichen Zeitraum wurden als direkte Folge einer Petition an das Europäische Parlament insgesamt 14 Fälle von vermuteten Verstössen gegen das Gemeinschaftsrecht aufgedeckt20 • Obwohl wegen der begrenzten Befugnisse der beteiligten Organe nicht alle Petitionen zu einem befriedigenden Ergebnis führen, hat die Intervention des Europäischen Parlaments und * * 14 ·- * •• •. , • * * • an wenden. jeder Unionsbürger Gemäß Artikel 8 Buchstabe d Absatz 2 kann · den sich Bürgerbeauftragten Die Rahmenbedingungen für seine Tätigkeit sind in Artikel 138e festgelegt, in dem dieses Recht zudem auf alle natürlichen oder juristischen Personen mit Wohnort oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat ausgedehnt wird. Wie das Petitionsrecht kann auch das Recht auf Beschwerdeführung beim Bürgerbeauftragten von jedem- ob Unionsbürger oder nicht-, der seinen rechtmäßigen Wohnsitz in einem EU Mitgliedstaat hat, in Anspruch genommen werden. mit Ausnahme Der Bürgerbeauftragte führt Untersuchungen in Fällen durch, in denen Mißstände bei der Tätigkeit der Organe oder Institutionen der Gemeinschaft des Gerichtshofes und des Gerichts erster Instanz in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse - vermutet werden. Handlungen seitens der Regierungen oder internationaler Organisationen fallen dagegen in den Zuständigkeitsbereich des nicht europäischen Bürgerbeauftragten22 der Mitgliedstaaten • Der Bürgerbeauftragte führt in völliger Unabhängigkeit von sich aus oder aufgrund einer Beschwerde Untersuchungen durch. Er jedoch keine Verwaltungsbehörde kann 11 Vgl. Jahresberichte der Petitionsausschüsse (Dok. PE 218. 896, PE 217. 615, PE 212. 500, PE 208. 029). "' Vgl. 12. (1994) und 13. (1995) Jahresbericht der Kommission über die Kontrolle der Anwendung des Gemelnschaftsrecht~ (ABL C 254 vom 29. 9. 1995, S. 1 bzw. ABI. C 303 vom 14. 10. 1996, S. 1). Siehe auch demnächst erscheinenden 14. Jahresbericht für 1996, op. clt. 21 Konkrete Einzelfälle lassen sich aus den Jahresberichten des Petitionsausschusses entnehmen. 12 Dies gilt sdbst dann, wenn die betreffende Regierung für dh· gemeinschaftlichen bestimmten Umsetzung Rechtsvorschrift oder Politik zuständig Ist. einer anweisen, einen Beschluß zu ändern oder Wiedergutmachung zu leisten, indem er auf Schadensersatz oder Verwaltungsbeschlüsse für nichtig erklärt. Diese Rolle ist dem Gericht erster Instanz und dem Europäischen Gerichtshof in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse vorbehalten. erkennt über Aufgaben Ausübung Ausführliche Bestimmungen die Regelungen und allgemeine Bedingungen für die des der Bürgerbeauftragten wurden vom Europäischen Parlament am 9. März 1994 verabschiede23 • In diesem Beschluß - besser bekannt als Statut des Bürgerbeauftragten - ist aufgeführt, unter welchen Voraussetzungen eine Beschwerde eingereicht werden kann, nach welchem Verfahren die Untersuchungen durchzuführen sind und wie im einzelnen die Zusammenarbeit mit den anderen EU-Organen zu erfolgen hat. 1995 den Zum ersten europäischen Bürgerbeauftragten ernannte das Europäische Parlament am 12. finnischen Juli Bürgerbeauftragten Jacob Söderman24 , der nach dem seiner Vereidigung Europäischen Gerichtshof am 27. September 1995 seine Tätigkeit in Straßburg aufnahm. ehemaligen vor ersten Jahresbericht Untersuchungen legte der Seinen Bürgerbeauftragte am 22. April 1996 vor25 • Er enthält ausführliche Informationen über die Kriterien, anhand derer die Zulässigkeit der Beschwerden geprüft wird, und das von ihm bei seinen angewandte Verfahren. In dem Bericht wird auch auf den unerwartet von 80%) unzulässigen Beschwerden hingewiesen. Dem zweiten Jahresbericht zufolge, der dem Europäischen Parlament am 21. April 1997 vorgelegt wurde26 , ist die Anzahl dieser Beschwerden jedoch rückläufig. Prozentsatz (fast hohen hat sie Stellung bezogen, so daß 35 Fälle bis 31. 12. 1996 zu den Akten gelegt werden konnten. In 131 Fällen läuft folglich derzeit noch eine Untersuchung. · Bei den meisten dieser Beschwerden geht es um Transparenz und Zügang zur Information, vermuteten Betrug, Umweltbelange, Vertragsabschlüsse und zwischen Privatunternehmen Einstellungs- verfahren. Wie vom Bürgerbeauftragten mehrfach betont, verlief die Zusammenarbeit mit der Kommission bisher reibungslos. Kommission sowie der der Fragen Information 1996 leitete der Bürgerbeauftragte in drei Fällen von sich aus Untersuchungen ein, bei denen und Transparenz im Mittelpunkt stehen. Im ersten Fall geht es um die Regelung des Zugangs zu Dokumenten von Gemeinschaftsinstitutionen - mit Ausnahme von Kommissions- und Ratsdokumenten, für die es bereits einen zweite Verhaltenskodex gibt28 Untersuchung zum Einstellungsverfahren und im dritten Fall geht es um die Antwort auf Beschwerden von Bürgern, die einen Verstoß der Kommission gegen das Gemeinschaftsrecht vermuten. betrifft Auskünfte Die • Da der Europäische Bürgerbeauftragte gerade erst knapp über ein Jahr im Amt ist, wäre eine Gesamteinschätzung des Nutzeffekts seiner Arbeit für die Organe und Bürger der EU verfrüht. Zu berücksichtigen ist jedoch, daß die dazu Funktion des Bürgerbeauftragten Institutionen beitragen transparenter ihrer und demokratischen Rechenschaftspflicht nachkommen, und daß seine Tätigkeit für die betroffenen Institutionen zweifellos einen Anreiz unangemessene Verwaltungspraktiken abzustellen. darstellt, arbeiten soll, daß um die Seit seinem Amtsantritt bis Ende Dezember 1996 gingen beim Bürgerbeauftragten 1. 140 Beschwerden ein. 921 wurden bisher auf ihre Zulässigkeit hin überprüft. Aber in nur 34 % der Fälle erwies sich der Bürgerbeauftragte als zuständig. Gegenstand der Untersuchungen in erster Linie die Europäische waren Kommission (187 Fälle), das Europäische Parlament (19 Fälle), der Rat der Europäischen Union ( 4 Fälle) und der Rechnungshof (5 Fälle). Von 210 eingeleiteten Untersuchungen 102 bis Ende Dezember 1996 waren abgeschlossen. In 82 Fällen konnte keinerlei Fehlverhalten festgestellt werden27 • " Beschluß 94/262/EGKS. EG, Euratom des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994. über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (ABI. L 113 vom 4. 5. 1994, S. 15). Der Beschluß wurde nach Stellungnahme der Kommission und Zustimmung des Rates angenommen. " ABI. L 225 vom 22. 9. 1996, S. 17. '" ABI. C 234 vom 12. August 1996, S. I. Siehe auch die Resonanz des Europäischen Parlaments auf diesen Bericht (Dok. PE 217. 098). '" Dok. ME 0006 (noch nicht veröffentlicht). , SEK (97) 731 vom 20. Februar 1997. Bis Ende Dezember 1996 war die Kommission in 166 Fällen vermuteten Fehlverhaltens um Auskunft ersucht worden; zu 113 dieser Fälle '" Verhaltenskodex für den Zugang der ÖlTentliehkelt zu Rats· und Kommissionsdokumenten (93/730/EG), ABI. L 340 vom 31. 12. 1993, S. 41. • * • • • • 15 •. ••• II. BEREITS VOR DEM VERTRAG ÜBER DIE EUROPÄISCHE UNION VERANKERTE RECHTE 4. Das Recht auf Freizügigkeit Mit dem Begriff der Freizügigkeit werden im EG-Vertrag zwei unterschiedliche Konzepte verbunden. In Artikel Ba - im zweiten Teil des Vertrages über die Unionsbürgerschaft - ist das Recht der Unionsbürger verankert, sich im Hoheitsgebiet Mitgliedstaaten der vorbehaltlich bestimmter Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten. Artikel7a hingegen, der sich im ersten Teil des Vertrages, der die Überschrift "Grundsätze" trägt, befindet, steht im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt und garantiert den freien Personenverkehr über die Binnengrenzen hinweg. Die Aufhebung der Personenkontrollen gilt für jeden unabhängig von seiner Staatsangehörigkeit, da ansonsten Artikel 7a seinen praktischen Nutzen verlieren würde29 • besseren Verständnis wird die Zum Entwicklung der in Artikel Ba und 7 a verankerten Rechte in den letzten drei Jahren nachstehend getrennt beschrieben. 4. 1 Artikel Ba EG- Vertrag: Recht der Unionsbürger auf freie Einreise und freien Aufenthalt Un corps Jegislatif complex Der Begriff der Freizügigkeit erfährt im Vertrag über die Europäische Union eine Aufwertung: Da die Freizügigkeit allen Unionsbürgern zuerkannt wird, gilt sie nunmehr als ein im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft bestehendes persönliches Grundrecht, das eines wirtschaftlichen außerhalb auch Kontextes Gültigkeit hat. In ihrem Weißbuch zur "Europäischen Sozialpolitik"30 hat die Kommission mit Blick auf die Umsetzung des Konzepts der Unionsbürgerschaft und des Binnenmarktes u. a. auf die Notwendigkeit einer Überprüfung festgelegten der Bedingungen der Freizügigkeit hingewiesen. im abgeleiteten Recht für die Ausübung Aus Artikel Ba allein lassen sich jedoch nicht alle Ansprüche der Unionsbürger auf Freizügigkeit herleiten. Artikel Ba tritt nicht an die Stelle anderer Rechtsgrundlagen, die sich • • * ·- • -----~--------------- 16 • * • • * • * auf bestimmte Personengruppen beziehen, für die im abgeleiteten Recht unterschiedliche Regelungen bzw. Einschränkungen vorgesehen sind. des jeweils EG-Vertrags und Aufenthaltsrecht Das Reise- für Unionsbürger wird derzeit durch ein ganzes Bündel von Rechtsvorschriften geregelt, das aus zwei Verordnungen (darunter ehw Verordnung der Kommission) und neun Richtlinien besteht. Als Rechtsgrundlage unterschiedliche werden Bestimmungen für verschiedene Gruppen von Begünstigten herangezogen, die teilweise Sonderrechte für die jeweilige Zielgruppe vorsehen. Aber auch andere Rechtsinstrumente spielen in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle, vor allem die Maßnahmen zur Koordinierung der einzelstaatlichen Sozialversicherungssysteme. deren Anwendung sich indirekt auch auf das Aufenthaltsrecht auswirkt. Die nachstehende Liste die Rechtsvorschriften, die sich unmittelbar auf das Einreise- und Aufenthaltsrecht beziehen: beschränkt sich auf 1. Verordnung (EWG) Nr. 1612/6B des Rates über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft31 • 2. Richtlinie 6B/360/EWG des Rates zur Aufhebung der Reise- und Aufenthalts beschränkungen für Arbeitnehmer der ihrer Familienan Mitgliedstaaten und gehörigen innerhalb der Gemeinschaft32 3. Richtlinie 73/14B/EWG des Rates zur Aufhebung der Reise- und Aufenthalts beschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs33 • • 4. Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der der Kommission über Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben3 das Recht • '" Mitteilung der Kommission vom 8. Mall992 · SEK (92) 877 endg. "' KOM(94) 333 vom 27. julil994 " AHI. L 257 vom I !l. 10. 1 !)68, S. 2. " ABI. !. 257 vom l!l. IO. l!lEI8, S. 13. "' AHI. I. 172 vom 28. 1i. l !)73, S. 14. AHI. L 142 vom :m. H. l!HO. s. 24. 5. Richtlinie 75/34/EWG über das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, nach Beendigung der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu verbleiben35 • 6. Richtlinie 90/364/EWG des Rates über das Aufenthaltsreche6 • 7. Richtlinie 90/365/EWG des Rates über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätigen37 • 8. Richtlinie 93/96/EWG des Rates über das Aufenthaltsrecht der Studenten38 • 9. Richtlinie 64/221/EWG des Rates zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind:m. 10. Richtlinie 72/194/EWG des Rates über die Erweiterung des Geltungsbereichs der Richtlinie 64/221/EWG auf Arbeitnehmer, die von dem Recht, nach Beendigung einer im Hoheitsgebiet eines Beschäftigung Mitgliedstaats verbleiben zu können, Gebrauch machen40 • 11. Richtlinie 75/35/EWG des Rates zur Erweiterung des Geltungsbereichs der Richtlinie die 64/221 /EWG Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, die von dem Recht, nach Beendigung einer selbständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbleiben, Gebrauch machen41 auf zu • 4. 2 Erfahrungen der letzten drei Jahre Un hilain mitige mit Zusammenhang im Im Gemeinschaftsrecht verbrieften Rechten im Rahmen des freien Personenverkehrs sieht sich die Kommission zu folgenden Feststellungen veranlaßt den und Studenten • Verschiedene Richtlinien des Rates, vor allem im Zusammenhang mit dem Aufenthaltsrecht von Ruhegehaltsemp fängern, Nichter werbstätigen, sind von den Mitgliedstaaten nicht immer in zufriedenstellender Weise umgesetzt worden, was die Kommission dazu veranlaßt hat, in verschiedenen Fällen Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Von den wegen fehlerhafter Umsetzung der drei Richtlinien ursprünglich eingeleiteten (neue Mitgliedstaaten zehn Verfahren ausgenommen) sind sieben nach wie vor anhängig; wegen Nichtumsetzung der Richtlinien zum Verfahren das ~ I:J ~ _" c: der Aufenthaltsrecht von aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmern und Nichterwerbstätigen hat dagegen zur Bundesrepublik Verurteilung Deutschland durch den Gerichtshof geführt42 • Belgien wurde vom Gerichtshof mit Urteil vom 20. Februar 1997 (Rs. C der 344/95) Bestimmungen zum Aufenthaltsrecht von Arbeitnehmern verurteilt. Verletzung wegen ihnen aus dem • Bürgern, die die Gemeinschaftsrecht erwachsenden Ansprüche geltend machen möchten, werden Hindernisse, vor allem in Form von unzulässigen oder besonders aufwendigen Verwaltungsverfahren, in den Weg gelegt. Zu nennen wäre in diesem Zusammenhang dk allg<'ll'Win übliche Praxis, für die Ertcilung (~iw~r Aufenthaltsgenehmigung oder die Ausstellung eines Sichtvermerks für eines Unionsbürgers eine ganze Reihe von durch das Gemeinschaftsrecht nicht vorgesehenen Nachweisen zu verlangen43 Familienangehörigen die • • Das Gemeinschaftsrecht wird bestimmten. Sonderfällen nicht gerecht. Einige Beispiele hierfür, wie z. B. der Fall des Praktikanten oder einen Freiwilligendienst ableistet, sind in dem Grünbuch "Allgemeine und berufliche Bildung - Forschung: Hindernisse für die grenzüberschreitende Mobilität" genannt44 desjenigen, der • • Das Recht auf freien Aufenthalt in der Union wird von den Bürgern oft irrtümlicherweise als ein vorbehaltlos für alle - selbst für Inländer - geltendes Recht verstanden. So kann sich z. B. der dessen Familienangehörige aus einem Drittland im Prinzip nicht auf das stammen, sekundäre Gemeinschaftsrecht berufen45 , wohl dagegen der Unionsbürger, auch inländische Bürger, "' ABI. L 14 vom 20. 1. 1975. "' ABI. L IBO vom 13. 7. 1990. 11 ABI. L 180 vom 13. 7. 1990. " ABI. L 317 vorn 18. 12. 1993. ••• ABI. L 56 vom 4. 4. 1964, S. 850. "' ABI. L 121 vom 26. 05. 1972. " ABI. L 14 vorn 20. 1. 1975, S. 14. " 12. 13. und 14. Bericht der Kommisston über die Kontrolle der Anwendung des Gemelnschaftsrechtes, op. clt. , und Urteil des Gerichtshofes vom 20. März 1997, Rs. C 96/95 (noch nicht veröffentlicht). " Bericht der Kommisston "Der Blnnenmarltt 1994", Luxemburg, Amt für amtliche Veröffentlichung. " KOM (96) 462 endg. " Urteil vom 7. Juli 1992. Rs. C370/!l0. Slg. I 092, 1·4265 hat, eine stößt wenn wenn er nicht Staatsangehöriger des betreffenden Mitgliedstaates ist. Da die Unionsbürgerschaft übergreifenden solche Charakter Unterscheidung auf wenig Verständnis, vor allem einzelstaatlichen die gesetzlichen Bestimmungen im Bereich der Familienzusammenführung restriktiver als die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts sind. In einigen Mitgliedstaaten werden jedoch des Gemeinschaftsrechts auf beide Fälle angewendet. Grundsätze die zu noch immer einer Art Da das Recht auf Freizügigkeit wegen bestehender Gesetzeslücken und sonstiger Hemmnisse nicht uneingeschränkt ausgeübt werden kann, sind weitere Rechtsetzungsinitiativen erforderlich 46 • Diese Hemmnisse sind größtenteils dadurch bedingt, daß sich d1e Freizügigkeit von einer Freizügigkeit der Arbeitnehmer freiem Personenverkehr innerhalb eines Staats entwickelt hat. Deshalb hat die Kommission am 24. Januar 1996 eine hochrangige Sachverständigengruppe zum Thema Freizügigkeit eingesetzt, die die Probleme in diesem Bereich untersuchen und Lösungen vorschlagen sollte. Am 18. März legte die Gruppe der Kommission einen Bericht vor, in dem diese Probleme ausführlich dargestellt werden. Der Bericht bedarf jetzt einer sorgfältigen Prüfung durch die Organe der EU. 4. 3 Keine Fortschritte bei der Überarbeitung der Bestim mungen zum Aufenthaltsrecht Une multiplicite de bases juridique Seit dem letzten Kommissionsbericht über die Unionsbürgerschaft wurden keine neuen Rechtsvorschriften zur Erleichterung oder Vereinfachung im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, erlassen. des Rechts, sich Gebiet Einreise- Neben der bereits genannten Fülle an gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften auf dem und des Aufenthaltsrechts gibt es hierzu außerdem eine umfassende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes. Diese Unübersichtlichkeit des Gemeinschaftsrechts führt zu der Frage, inwieweit die Unionsbürger überhaupt eine genaue Kenntnis ihres Rechts auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt in der gesamten Union haben können, sowie zur Frage nach seiner Transparenz. • * !W• *. 18 "' * • ~ "'. Der Auffassung der Kommission, daß die diesbezüglichen Rechtsinstrumente einPr Neuordnung bedürften 47 , schloß sich aurh d<'r Europäische Rat von Brüssel im Dezembt•r 1993 an 4 K. Allerdings konnte die Kommission dieses Ziel nicht realisieren, weil eine solche Neuordnung eine ganze Reihe von rechtlichen institutionellen Problemen mit sich und bringt49 • Der EG-Vertrag in seiner jetzigen Form enthält eine Reihe von rechtlichen Hürden, die die Ausarbeitung einer einzigen Rechtsvorschrift in der das gesamte sowohl für Unionsbürger als auch für deren Familienangehörige geltende abgeleitete Recht sinnvoll zusammengefaßt ist, erheblich erschweren. Konkret besteht das Problem darin, daß ArtikelSades EG-Vertrages die vielfältigen Rechtsgrundlagen, auf die die bPstehenden Vorschriften Bezug nehmen, die ersetzen nichl Beschlußverfahren einzelnen Rechtsvorschriften sind unterschiedlich. für die kann. Auch Richtlinie 64/221/EWG. t. s Rates Richtlinie 68/360/EWG d. s Rat. s v. ·o. -chl\1118 (EWG) N. -. 1612/98/ <J. s Rat. s Rh-htllnlH 72/194/EWG des Rnt. s Rld1tlh•l. 73/ 14R/EW<; dt~s Rntt'!s Art. 56 (2) At·t. 49 Art. 49 Ar·t. 49 et 56 (2) Ar·t. 54 (2) Art. 63 (2) Rlchtllnlf'! 75/34/EWG cl. ,s RntPs Rl<:htlhtle 75/35/EWG dHs RatPs Art. 235 At·t. 56 (2) Rh-htllnle 90/364/EWG cl. s Rat. s Rh"htllnl" 90/365/EWG cl. s Rnt. s Ar·t. 235 A. -t. 235 189h- Mlt. ,ntsclu•l<hna gsver·faln·. ,n 189h- Mltentscl•~•l< h111 g~ver·fnlu-. ,, 189h- Mlt. ,tltsclt. l<httt gsvet·f•• tu·,. ,, 189h- Mit. ntsclt. l<htat gsv. ,r·fnlu·. ,, I 89h- Mltentsc-hel<hu• gsvf'!rfnlu-. ,,, C")Unllflzt. r·t. MHhrhelt 1 ta. -lt Stelhtttgnalttltt• df'!s EP Eh tsthnntlgk. u nnc·h AnhilntttR ct. s EP 189h Mltfltltsc-hehhtn RSVHt·fnht"P. tt EhtsthtniiiRkt•ll tutc"h Anhili"IIIIR dPs EP Eh ISthrunlgkt•lt na. -h Anhill·ung ct. s EP Ehtsthtuttlgk"lt na. -lt Anhili"IIIIR ct. ,. EP Rt<-htlhtl. , 93/96/EWG cl"s Rnt. ,s At·t. 7 EWGV(O EGV) 189. - Vtworchntt•R (EWG) Nt·. I 251/70 <h•t· Konunlsslott Art. 48(3)d Knnnnlsslott nnc-h Anhili·""R <J. ,s EP " 1989 legte die Kommission Vorschläge vor, die unter anderl:'lll auf eine Verbesserung der Aufenthaltsbedingungen für Arbeitnehmer abzielten (ABI. C 100 vom 21. 4. 1989. S. 6, und ABI. C 119 vom 15. 5. 1990). " Bericht der Kommission an den Europäischen Rat über dil' Anpassung der geltenden Rechtsvorschriften das Subsldlarltätsprlnzlp (KOM(93) 545 endg. vom 24. Novcmbl'l 1993). an '" Schlußfolgerungen des Rates - EG-Bulletln Nr. 12, 1993, S. 14. Zlff. 1. 14. •• Bericht über die Funktionswelse des Vertrages über dit' Europäische Union (SEK (95) 731, S. 8 und 33). 4. 4 Die Notwendigkeit einer Änderung von Artikel Ba Un seul instrumentjuridique der freie Personenverkehr Durch die Artikel B und Ba des EG-Vertrages wird zum wichtigsten Merkmal der Unionsbürgerschaft Der Sinn beider Artikel besteht darin, mehrere Rechte (bereits vor Inkrafttreten des EG Vertrages bestehende und durch den Vertrag neu geschaffene Rechte) an einer Stelle zusammenzufassen als Ausgangspunkt für neue Entwicklungen zu fungieren. zudem und freien Aufenthalt Es wäre somit folgerichtig, wenn sich - genau wie bei den politischen Rechten - aus der Kombination dieser Artikel ein Recht auf freie Einreise und in den Mitgliedstaaten der Union ableiten ließe. Artikel Ba hat jedoch nur ergänzenden Charakter und kann nicht an die Stelle der spezifischen Rechtsgrundlagen, die sich größtenteils auf bestimmte Personengruppen beziehen, wie z. B. die Artikel 49, 54, 56 und 6 des EG-Vertrages, treten. Die Beibehaltung einzelner und auf bestimmte Personengruppen zugeschnittener Rechts grundlagen mag im Hinblick auf die Einführung sozialer Maßnahmen, die im Zuge der Freizügigkeit erforderlich werden (z. B. in den Bereichen Sozialversicherung, Anerken nung von Diplomen, soziale und steuerliche Vergünstigungen usw. ), zweckmäßig sein; wenn es jedoch um Aspekte geht, die die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht selbst betreffen, besteht weitaus weniger Grund für eine solche Regelung. Hierfür müßte es eine einheitliche. mit der dem Konzept verbundene Rechts Unionsbürgerschaft grundlage geben, die den Ausgangspunkt für eine echte Reform des Einreise- und Aufenthaltsrechts bilden könnte. Artikel Ba laufende sollte daher durch die derzeit Regierungskonferenz entsprechend abgeän dert werden. 4. 5 Artikel 7 a und die Beseitigung der Personenkon-trollen an den Binnengrenzen Die Europäische Union Laut Einheitlicher Europäischer Akte sollte der Binnenmarkt zum 31. Dezember 1992 mit der Verwirklichung eines Raumes ohne Grenzen vollendet sein. Bei der Debatte über die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen zeigten sich innerhalb der EU Organe Meinungsverschiedenheiten sowohl in bezug auf die Zielsetzung als auch die zu ihrer Verwirklichung eingesetzten Mittel. Die Maßnahmen zur Gewährleistung eines hohen Maßes an Sicherheit in einem Raum ohne Grenzen, die die Voraussetzvng für die Abschaffung jeglicher Personenkontrollen ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit bilden, warten teilweise noch immer auf ihre Annahme bzw. Umsetzung. Für einen Teil dieser Maßnahmen bildet der EG-Vertrag die Rechtsgrundlage; andere Maßnahmen wiederum können nur im Rahmen von Titel VI VEU zustande kommen. Am 24. August 1995 hat die Kommission drei weitere Vorschläge vorgelegt, die das bisherige Rechtsinstrumentarium ergänzen50 • Mit der Umsetzung dieser Vorschläge sollen die in Artikel 7a genannten Ziele im Bereich des freien Personenverkehrs vollständig realisiert werden. Ohne eine Beseitigung der Personen kontrollen an den Binnengrenzen werden die Auswirkungen des Binnenmarktes für den einzelnen Unionsbürger kaum in vollem Umfang spürbar sein. Sehengen und die Anderung der Verträge (Deutschland, Seit 26. März 1995 besteht aufgrund des Schengener Übereinkommens zwischen sieben Belgien, Mitgliedstaaten den Spanien, Frankreich, Luxemburg, Niederlanden und Portugal) ein Raum ohne Binnengrenzen: die genannten Staaten haben jegliche ihren gemeinsamen Grenzen abgeschafft und mit Hilfe von flankierenden Maßnahmen einen zugleich freien und sicheren Raum geschaffen. Personenkontrollen an Derzeit laufen die Vorbereitungen, damit sich die des übrigen Unterzeichnerstaaten Schengener (Italien, Griechenland und Österreich) noch im Jahr 1997 diesem Raum ohne Grenzen anschließen können. Am 19. Dezember 1996 wurden die Beitrittsurkunden Dänemarks, Finnlands und' Abkommens '" KOM(95) 347 (ABI. C 289 vom 30. 10. 1995, S. 16), KOM{95) 346 (ABI. C 306 vom 17. 11. 1995, S. 5) und KOM(95) 348 (ABI. C 307 vom 18. 11. 1995). Zwei dieser Vorschläge wurden nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments geändert (siehe KOM (97) 106 endg. vom 20. 3. 1997). Folgende Verordnungen über Begleltmaßnahmen wurden bisher verabschiedet und umgesetzt: Verordnung (EG) Nr. 2317/95 des Rates vom 25. 9. 1995 deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen (ABI. L 254 vom 3. 10. 1995) und Verordnung (EG) Nr. 1683/95 des Rates vom 2!l. 5. 1995 über eine einheitliche Visagestaltung (ABI. L 164 vom 14. 7. 1995). Immer noch in der Diskussion befindet sich der Vorschlag der Kommission für einen Beschluß zum Abschluß eines Übereinkommens über das Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten (ABI. C 11 vom 15. 1. 1994). zur Bestimmung der Drittländer, Schwedens zum Schengener Übereinkommen sowie ein Kooperationsabkommen mit Norwegen und lsland über die Beibehaltung der nordischen Paßunion unterzeichnet. Damit gehören der Schengener Gruppe jetzt dreizehn Mitgliedstaaten an. Das Schengener Übereinkommen wurde stets als Mittel zur Verwirklichung der Ziele von Artikel 7 a betrachtet: Deshalb wtrd jetzt auch im Rahmen der RegierungskonfPrenz gt~prüft. ob das Schengener Übereinkommen nirht Bestandteil des Vertrages werden solL um so die in Artikel 7a genannten Ziele in der gesamten Union zu verwirklichen. Diese Prüfung ist Teil einer größeren Debatte, bei der es um eine mögliche Einführung des Flexibilitätsprinzips in den Vertrag geht. III. PERSPEKTIVE: STÄRKERE SENSIBILISIERUNG UND LEICHTERER ZUGANG DER BüRGER ZU IHREN RECHTEN weitere Die Unionsbürgerschaft ist eine Tatsache. Die Union hat den Bürgern eine Reihe von Rechten gebracht, die sich auf ihr Alltagsleben auswirken. In den vergangeneo drei Jahren wurden speziell bei der Umsetzung der Unionsbürgerrechte konkrete Fortschritte erzielt. So hat der EU-Ministerrat die entsprechenden Rechtsvorschriften für die Zulassung von Unionsbürgern zu den Europa und Kommunalwahlen in ihrem jeweiligen Wohnsitzmitgliedstaat verabschiedet. Die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten haben sich auf Regeln für die Gewährung von konsularischem Schutz für Unionsbürger in Drittländern, eigener Mitgliedstaat nicht vertreten ist, geeinigt. Ein europäischer Bürgerbeauftragter wurde ernannt, der Beschwerden über Mißstände bei der Tätigkeit der Organe oder Institutionen der Gemeinschaft prüfen soll. denen ihr in Die Bürger haben Anspruch darauf zu erfahren, welche Rechte sie als Unionsbürger haben, und sie müssen diese Rechte in den Mitgliedstaaten praktisch geltend machen können, da die Unionsbürgerschaft ansonsten für sie ein vages Konzept ohne Bezug zur Realität bleiben wird. Wenn die Bürger den unmittelbaren Nutzen der EU erkennen sollen, müssen Kommission und Mitgliedstaaten gemeinsam dafür sorgen, daß • die Bürger kontinuierliche durch Öffentlichkeitsarbeit generell besser über ihre Rechte Bescheid wissen und gleichzeitig Strukturen eingerichtet werden, die den Bürgern leicht Zugang zu verläßlichen Informationen verschaffen und über die sie ihre Erfahrungen mitteilen können; • die von den Mitgliedstaaten diesbezüglich bereits und Verfahren auch tatsächlich angewendet beschlossenen Regeln werden, damit die Bürger in den Genuß der ihnen zustehenden Rechte kommen können. Informatio Stärkere Scnsibilisierung - Förderung des Dialogs die um sich bisher Die Informationskampagne "Bürger Europas" wurde am 26. November 1996 gestartet und soll die Bürger über die Rechte und Möglichkeiten, die sie in der Union haben, aufklären. Es größte handelt lnformationskampagne, die die Kommission und das Europäische Parlament in Angriff genommen haben. Dabei erfolgt eine enge Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und mit regierungsunabhängigen Stellen. Die Kampagne ist Teil der Verpflichtung zu mehr Bürgernähe, wie sie von Präsident Santer in seiner Antrittsrede vor dem Europäischen Parlament im Januar 1995 propagiert wurde. einfach. Verfahren Durch ist Das Anzeigenkampagnen und über die Presse werden die Bürger auf die ihnen zustehenden Unionsbürgerrechte aufmerksam gemacht und aufgefordert, sich telefonisch zum Null- oder Vorzugstarif oder über Internet weitere je nach Informationen zu verschaffen. persönlichem Interesse kann der einzelne direkt über benutzer freundliche LeUfäden zu allgemeinen Themen anfordern oder direkt abfragen. Die Leitfäden sind außer in den elf Amtssprachen der EU in Luxemburgisch, Gälisch. Katalanisch, Baskisch und Galizisch ~rhältlich. Walisisch, Internet kurze Ergänzt werden die Leitlinien durch eine Vielzahl einzelner Merkblätter, in denen genau beschrieben ist, was ein Bürger in einem Mitgliedstaat tun muß, wenn er bestimmte individuelle Rechte geltend machen will. Ferner wird darin auf nützliche Kontaktstellen innerhalb der nationalen Behörden und die den Bürgern offenstehenden Rechts- und * 1il * 20 *. t; *. • • 1\. sonstigen Beschwerdemittel hingewiesen. Jedes einzelne Merkblatt sämtlichen Amtssprachen der Union erhältlich. ist in Insgesamt haben sich über 450. 000 Personen direkt über "Bürger Europas" Leitfäden und Merkblätter beschafft. Es wurden über 200. 000 Anrufe registriert, und über 250. 000 Personen haben über die Internet-Adresse von "Bürger Europas" mehr als 1, 7 Millionen Dokumente abgerufen. Die Anrufer kamen aus allen Mitgliedstaaten der EU. Die meisten Anfragen kamen 'Jisher aus Italien, Spanien, Frankreich und Deutschland. Den höchsten Prozentsatz an Anfragen von privaten Haushalten haben Irland und Spanien aufzuweisen. Viele Reaktionen kamen auch aus Luxemburg, Portugal, Griechenland und Finnland. Wer konkrete praktische Probleme hat, kann sich auch an den Auskunftsdienst "Bürger Europas" wenden. Der Betreffende braucht lediglich eine bestimmte Nummer zu wählen und wird dann mit einem Experten verbunden, der ihm unverbindlich Auskunft erteilt und ihn Informationen an die zwecks weiterer zuständige staatliche oder lokale Stelle verweist. Ziel des Auskunftsdienstes ist es, die Rolle der staatlichen und lokalet:t Stellen, die für die Durchführung des Gemeinschaftsrechts verantwortlich sind, zu stärken. Von den ersten tausend Anfragen an den Auskunftsdienst betrafen die meisten die Themen Sozialversicherungsansprüche, Aner kennung von Diplomen, Anmeldung von Kraftfahrzeugen, Fragen des Aufenthalts- und Niederlassungsrechts, der Doppelbesteuerung und der Gleichbehandlung sowie Studien möglichkeiten in anderen Mitgliedstaaten. Sämtliche Anfragen werden der Kommission analysiert, um festzustellen, welche Rechtsvorschriften vereinfacht oder besser umgesetzt werden sollten und welche Verwaltungsverfahren verbessert werden könnten. von Im Rahmen der Initiative "Bürger Europas" werden auch überwiegend von regierungs unabhängigen Organisationen geleitete Projekte unterstützt, deren Ziel es ist, den Rechten der Bürger im Binnenmarkt größere Publizität zu verschaffen. Derzeit wird an vier Leitfäden zu den Themen Erwerb von Waren und Dienstleistungen im Binnenmarkt, Reisen in der EU, Chancengleichheit und Fragen zur Gesundheit gearbeitet, die im Herbst veröffentlicht werden sollen. Kommission, Parlament und Mitgliedstaaten müssen für einen kontinuierlichen Infor mationsfluß sorgen, damit die Bürger über konkrete, verläßliche aktuelle und Informationen im Hinblick auf die Ausübung ihrer Rechte verfügen. Auf die Notwendigkeit einer kontinuierlichen Öffentlichkeitsarbeit wurde auch in den Schlußfolgerungen der hochrangigen Sachverständigengruppe zum Thema Freizügigkeit, in der Simone Veil den Vorsitz innehatte, hingewiesen. Aufgrund dieser Erfahrung hält die Kommission eine dauerhafte Struktur für notwendig, die den Dialog mit Bürgern über die Ausübung ihrer Rechte ermöglichen soll, und hat daher entsprechende Vorschläge vorgelegt. Diese Initiativen dürften dazu beitragen, den europäischen beim Integrationsprozeß einzelnen Bürger stärker zu verankern. Praktische Umsetzung Engere Zusammenarbeit -mehr Transparenz da aktiv tragen angehen, des Gemeinschaftsrechts Die Hauptverantwortung für die Umsetzung des die Mitgliedstaaten. Sie sollten diese Aufgabe besonders laut Rechtsprechung Europäischen Gerichtshofes die Mitgliedstaaten im Rahmen der nationalen Gerichtsbarkeit zur Zahlung von Schadenersatz zugunsten von Klägern gezwungen werden können, die durch Verstoß geschädigt gegen Unabhängig davon muß die wurden 51 Kommission als Hüterin der Verträge sicherstellen, daß die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen nachkommen. Gemeinschaftsrecht • Den Bürgern geht es vor allem darum, daß sie die ihnen verliehenen Rechte wirksam geltend machen können. Hierzu gehört, daß ihnen kurze, effektive Beschwerdewege offenstehen. Die Mitgliedstaaten sollten feste Kontaktstellen für Bürger einrichten, die in ihrem eigenen oder einem anderen Mitgliedstaat auf Schwierigkeiten stoßen. Die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten könnte jedoch noch weiter intensiviert werden, indem beispielsweise die bereits bestehende Zusammenarbeit der Verwaltungen bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts im Bereich des Binnenmarktes auf Gebiete erweitert wird, die speziell die Rechte der • Im Rahmen einer Unionsbürger betreffen52 51 Urteil vom 14. 11. 1991, gemeinsame Rs. C6-9/90, Slg. 1991. 1- 5357 (Frankovlch), Urteil vom 5. 3. 1996, gemeinsame Rs. C-46- 48/93, Slg. 1996, 1-1029 (Brasserie du Pecheur}, Urteil vom 23. 5. 1996, Rs. C-5/94. Slg. 1996, 1-2553 (Lomas). Urteil vom 8. 1 0. 1996, Rs. C-178/94. Slg. 1996 (Dlllenkofer). 5' Siehe Entschließung des Rates vom 8. Juli 1996 zur Zusammenarbeit der Verwaltungen bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts Im Rahmen des Binnenmarktes, in der die Kommission und die Mitgliedstaaten aufgefordert werden, vorrangig zu prüfen, wie die Zusammenarbeit der Verwaltungen in anderen Bereichen ausgebaut werden kann (ABI. C 224 vom 1. 8. 1996, S. 4). Siehe auch die Entschließung des Rates vom 16. junll994 (ABl. C 179 vom 1. 7. 1994, S. I) sowie den Bericht der Kommission über den Stand der Arbeiten in diesem Bereich (KOM(96)ZO cndg. vom 29. 1. 1996). • *. • • 21 •·. • • * • solchen Zusammenarbeit könnten dann auch regelmäßige Treffen zwischen den für die Umsetzung der entsprechenden Vorschriften zuständigen Stellen stattfinden. So könnte präventiv eine gemeinsame Struktur zur Identifizierung von Problembereichen und zur Vermeidung einer fehlerhaften Anwendung der vereinbarten Regeln aufgebaut werden. Aber auch zwischen den Mitgliedstaaten müssen effizientere Informationskanäle zum Zwecke des Informationsaustauschs geschaffen werden. Die Mitgliedstaaten sollten spezielle "Clearing-Stellen" für die Bearbeitung von Problemfällen einrichten, die ihnen von ihren Pendants in den anderen Mitgliedstaaten gemeldet werden. Diese dezentralen Stellen sollten eine möglichst rasche und pragmatische Lösung für eine größtmögliche Zahl von Problemen im Zusammenhang mit den Rechten der Unionsbürger finden, damit der Rechtsweg vermieden werden kann. entstanden Wo informelle Kontakte versagen, kann es zu notwendig werden, den Rechtsweg beschreiten. In diesem Fall sollten die Bürger die Möglichkeit haben, das Gemeinschaftsrecht auf nationaler Ebene einzuklagen und möglicherweise Schadenersatz zu erhalten für Schäden, die ihnen durch Verstoß gegen sind. Gemeinschaftsrecht Allerdings wird ein solches Unterfangen durch zwei Umstände erheblich erschwert: zum einen durch die Komplexität der Vorschriften und zum anderen durch mangelnde Kenntnis des EU-Rechts bei Rechtsanwälten, Richtern und sonstigen mit Rechtsfragen befaßten Personen in den Mitgliedstaaten. Das Robert Schuman Projekt ist ein Beispiel dafür, wie die Kenntnis des Gemeinschaftsrechts verbessert werden kann. Dennoch sollten die Bemühungen um Vereinfachung und eine bessere Kenntnis der bestehenden Regelungen fortgesetzt werden. Die Kommission wird ihrerseits die Anwendung des Gemeinschaftsrechts weiterhin ständig kontrollieren und den Beschwerden der einzelnen Bürger nachgehen 53 • Sie hat die Aufgabe zu prüfen, ob die Vorschriften korrekt umgesetzt wurden, und wird daher nicht bei Transparenz zögern, auf Diskrepanzen zwischen den politischen Bekenntnissen der Mitgliedstaaten zum Binnenmarkt und dem tatsächlichen Stand der Einhaltung der Vorschriften im Bereich der Unionsbürgerrechte hinzuweisen. Durch mehr den Vertragsverletzungsverfahren soll der Druck seitens der übrigen Mitgliedstaaten wie aud1 der Druck der Bürger auf "säumigp" um erhöht Mitgliedstaaten sicherzustellen, der daß Unionsbürger strikt eingehalten werden. Die Vertragsverletzungsverfahren selbst sollten beschleunigt werden, damit den Beschwerden der einzelnen Bürger möglichst schnell nachgegangen werden kann. Hierzu ist jedoch eine Umverteilung der Ressourcen innerhalb der Kommissionsdienststellen notwendig. werden, die Rechte gegen Von der Kommission eingeleitete Vertrags verletzungsverfahren einzelne Mitgliedstaaten werden daher auch weiterhin eine gewichtige Rolle spielen, vor allem wenn die Probleme schon länger bestehen und/ oder wenn Mitgliedstaaten nicht bereit sind. das Problem auf informellem Wege zu lösen. Neue Initiativen einer Berichts In den -kommenden Mönaten wird sich die Kommission mit Fragen der Freizügigkeit anhand des der Kommission am 18. März 1997 Gruppe vorgelegten hochrangiger Sachverständiger sowie der in dem strategischen Binnenmarktprogramm genannten Haupttätigkeitsfelder und der Schlußfolgerungen der Regierungskonferenz zur Revision der Verträge befassen. Die Reaktionen des Rates und des Europäischen Parlamentes auf diesen Bericht sowie das Echo auf die Initiative "Bürger Europas" werden der Kommission weitere hilfreiche Hinweise für mögliche zukünftige Maßnahmen geben. " Ein Standardformular für Beschwerden an die Kommission Ist Im ABI. C 26 vom 1. 2. 1989, S. 7 veröffentlicht. Zwar sollten dll' Bürger nach Möglichkelt dieses Formular benutzen. doch werden auch Beschwerden in Form eines einfachen Schrelbem an die Kommission, in dem der jewelllge Fall so ausführlich wil· möglich beschrieben sein sollte, bearbeitet. 22. •. ----------·--·---·-----


title: 97/622/EZ: Odluka Komisije od 27. svibnja 1997. o upitnicima za izradu izvješća država članica o provedbi određenih direktiva u sektoru otpada (provedba Direktive Vijeća 91/692/EEZ)

eurovoc_concepts:
EU Member State
dangerous substance
exchange of information
form
packaging product
waste management

text: L_1997256HR. 01001301. xml 15/Sv. 32 HR Službeni list Europske unije 21 31997D0622 L 256/13 SLUŽBENI LIST EUROPSKE UNIJE ODLUKA KOMISIJE od 27. svibnja 1997. o upitnicima za izradu izvješća država članica o provedbi određenih direktiva u sektoru otpada (provedba Direktive Vijeća 91/692/EEZ) (97/622/EZ) KOMISIJA EUROPSKIH ZAJEDNICA, uzimajući u obzir Ugovor o osnivanju Europske zajednice, uzimajući u obzir Direktivu Vijeća 91/692/EEZ od 23. prosinca 1991. o standardiziranju i racionaliziranju izvješća o provedbi određenih direktiva koje se odnose na okoliš (1), a posebno članke 5. i 6. i Prilog VI. , uzimajući u obzir Direktivu Vijeća 75/442/EEZ od 15. srpnja 1975. o otpadu (2), kako je zadnje izmijenjena Odlukom Komisije 96/350/EZ (3), uzimajući u obzir Direktivu Vijeća 91/689/EEZ od 12. prosinca 1991. o opasnom otpadu (4), koja je zadnje izmijenjena Direktivom 94/31/EZ (5), uzimajući u obzir Direktivu Europskog parlamenta i Vijeća 94/62/EZ od 20. prosinca 1994. o ambalaži i ambalažnom otpadu (6), budući da članak 8. stavak 1. Direktive 91/689/EEZ zahtijeva da države članice Komisiji šalju informacije o primjeni ove Direktive u kontekstu izvješća predviđenog člankom 16. stavkom 1. Direktive 75/442/EEZ; budući da članak 17. Direktive 94/62/EZ zahtijeva da države članice Komisiji dostavljaju informacije o primjeni ove Direktive u skladu s člankom 5. Direktive 91/692/EEZ; budući da je članak 16. Direktive 75/442/EEZ zamijenjen člankom 5. Direktive 91/692/EEZ koji zahtijeva da države članice Komisiji dostavljaju informacije o provedbi određenih direktiva Zajednice u obliku sektorskog izvješća; budući da ovo izvješće mora biti izrađeno na temelju upitnika ili nacrta koji izrađuje Komisija u skladu s postupkom utvrđenim člankom 6. Direktive 91/692/EEZ; budući da će prvo sektorsko izvješće obuhvaćati razdoblje od 1998. do kraja 2000. ; budući da su mjere predviđene ovom Odlukom u skladu s mišljenjem Odbora koji je osnovan u skladu s člankom 6. gore spomenute Direktive, DONIJELA JE OVU ODLUKU: Članak 1. Ovime se usvajaju upitnici priloženi ovoj Odluci koji se odnose na Direktivu 91/689/EEZ i Direktivu 94/62/EZ. Članak 2. Države članice koriste ove upitnike kao temelj za izradu sektorskih izvješća koja podnose Komisiji, sukladno članku 5. Direktive 91/692/EEZ i članku 17. Direktive 94/62/EEZ. Članak 3. Ova je Odluka upućena državama članicama. Sastavljeno u Bruxellesu 27. svibnja 1997. Za Komisiju Ritt BJERREGAARD Članica Komisije (1)  SL L 377, 31. 12. 1991. , str. 48. (2)  SL L 194, 25. 7. 1975. , str. 39. (3)  SL L 135, 6. 6. 1996. , str. 32. (4)  SL L 377, 31. 12. 1991. , str. 20. (5)  SL L 168, 2. 7. 1994. , str. 28. (6)  SL L 365, 31. 12. 1994. , str. 10. PRILOG POPIS UPITNIKA 1. Upitnik koji se odnosi na Direktivu Vijeća 91/689/EEZ od 12. prosinca 1991. o opasnom otpadu (1), kako je zadnje izmijenjena Direktivom 94/31/EZ (2). 2. Upitnik koji se odnosi na Direktivu Europskog parlamenta i Vijeća 94/62/EZ od 20. prosinca 1994. o ambalaži i ambalažnom otpadu (3). (1)  SL L 377, 31. 12. 1991. , str. 20. (2)  SL L 168, 2. 7. 1994. , str. 28. (3)  SL L 365, 31. 12. 1994. , str. 10. UPITNIK za izvješće država članica o prijenosu u nacionalno zakonodavstvo i provedbi Direktive 91/689/EEZ o opasnom otpadu kako je zadnje izmijenjena Direktivom 94/31/EZ Nije potrebno ponavljati već dostavljene informacije, ali treba jasno naznačiti gdje i kada su pružene takve informacije. I. PRENOŠENJE U NACIONALNO ZAKONODAVSTVO 1. (a) Jesu li Komisiji dostavljeni nacionalni zakoni i propisi za provedbu Direktive 91/689/EEZ s izmjenama u nacionalnom zakonodavstvu?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Ne”, navedite razloge. 2. (a) Jesu li Komisiji dostavljeni nacionalni zakoni i propisi za provedbu Odluke Komisije 94/904/EZ o popisu opasnog otpada u skladu s člankom 1. stavkom 4. , prvom alinejom Direktive 91/689/EEZ, u nacionalnom zakonodavstvu?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Ne”, navedite razloge. II. PROVEDBA DIREKTIVE 3. (a) Je li se razmatralo da li i drugi otpad, osim onog navedenog u Odluci 94/904/EZ, pokazuje koje od svojstava navedenih u Prilogu III. Direktivi 91/689/EEZ, sukladno članku 1. stavku 4. , drugoj alineji?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da”, je li Komisija obaviještena o takvom slučaju ili slučajevima?     (Da/Ne) (c) Ako je odgovor na gornje pitanje (b) „Ne”, navedite razloge. 4. (a) Jesu li usvojene mjere za razlikovanje opasnog otpada iz kućanstava od proizvodnog opasnog otpada?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da”, iznesite detalje. 5. (a) Jesu li poduzete potrebne mjere sukladno članku 2. stavku 1. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da”, iznesite detalje. (c) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Ne”, navedite razloge. 6. (a) Jesu li poduzete potrebne mjere sukladno članku 2. stavcima 2. do 4. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da”, iznesite detalje. (c) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Ne”, navedite razloge. 7. (a) Jesu li usvojena opća pravila za izuzeća u skladu s člankom 3. stavkom 2. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da”,iznesite detalje. (c) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da” i ako pravila navedena u članku 3. stavku 2. nisu poslana Komisiji, navedite razloge. 8. (a) Jesu li obavljeni periodični inspekcijski nadzori kod proizvođača opasnog otpada, sukladno članku 4. stavku 1. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da”, iznesite detalje o učestalosti. 9. (a) Zahtijeva li se od proizvođača opasnog otpada, ustanova ili poduzeća navedenih u članku 4. stavku 2. vođenje evidencije sukladno članku 14. Direktive 75/442/EEZ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da”, iznesite detalje, uključujući detalje o svakom propisanom obrascu koji se koristi. 10. (a) Jesu li poduzete potrebne mjere sukladno članku 5. stavku 1. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da”, iznesite detalje. (c) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Ne”, navedite razloge. 11. (a) Jesu li izrađeni planovi gospodarenja otpadom sukladno članku 6. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Ne”, navedite razloge. (c) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da”, naznačite jesu li planovi gospodarenja otpadom izrađeni zasebno ili u okviru općih planova gospodarenja otpadom navedenih u članku 7. Direktive 75/442/EEZ. (d) Ako su planovi gospodarenja otpadom izrađeni zasebno od općih planova gospodarenja otpadom navedenih u članku 7. Direktive 75/442/EEZ, iznesite sljedeće detalje, gdje je to moguće, i naznačite je li koji od podataka dat kao procjena:     (e) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da”, jesu li planovi gospodarenja otpadom javno objavljeni?     (Da/Ne) (f) Ako je odgovor na gornje pitanje (e) „Ne”, navedite razloge. 12. (a) Postoje li okolnosti u kojima su poduzeti potrebni koraci uključujući privremena odstupanja od Direktive 91/689/EEZ sukladno članku 7. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na gornje pitanje (a) „Da”, a Komisija o tome nije obaviještena, navedite razloge. UPITNIK za izradu izvješća država članica o provedbi i primjeni Direktive 94/62/EZ o ambalaži i ambalažnom otpadu Nije potrebno ponavljati već dostavljene informacije, ali jasno naznačite gdje i kada je informacija dostavljena. I. PROVEDBA U NACIONALNOM ZAKONODAVSTVU 1. (a) Jesu li Komisiji dostavljeni detalji o zakonima, propisima i upravnim odredbama uvedenim radi usklađivanja s Direktivom     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na pitanje (a) „Ne”, navedite razlog. 2. (a) Postoje li planovi za usvajanje daljnjih mjera, koje dolje nisu potanko opisane, u okviru Direktive i u opsegu obveze obavješćivanja prema članku 16. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na pitanje (a) „Da”, je li Komisija obaviještena o mjerama u skladu s člankom 16. ?   (c) Ako je odgovor na pitanje (b) „Ne”, navedite razlog. 3. (a) Ako su utvrđeni programi čiji ciljevi nadilaze ciljeve navedene u članku 6. stavku 1. , podstavcima (a) i (b), je li Komisija obaviještena o tim ciljevima u skladu s člankom 6. stavkom 6. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na pitanje (a) „Ne”, navedite razlog. II. PRIMJENA DIREKTIVE 1. (a) Jesu li, osim mjera uvedenih u skladu s člankom 9. , provedene i druge mjere za sprečavanje nastajanja ambalažnog otpada u skladu s člankom 4. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na pitanje (a) „Ne”, navedite razlog. (c) Opišite poduzete mjere i navedite savjetovanja s gospodarskim subjektima. 2. (a) Jesu li poduzete mjere za poticanje na sustave ponovne uporabe u skladu s člankom 5. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na pitanje (a) „Da”, opišite mjere. 3. (a) Jesu li poduzete potrebne mjere, sukladno članku 7. , za uspostavu sustava za povrat i/ili sakupljanje uporabljene ambalaže i/ili ambalažnog otpada i sustava za ponovnu uporabu ili oporabu, uključujući recikliranje ambalaže i/ili sakupljenog ambalažnog otpada?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na pitanje (a) „Ne”, navedite razlog. (c) Iznesite detalje o poduzetim mjerama i uspostavljenim sustavima. 4. U svezi s postizanjem ciljeva oporabe i recikliranja navedenih u članku 6. , ispunite i priložite obrasce usvojene u skladu s člankom 12. stavkom 3. i naznačite metode koje ste koristili za dobivanje podataka. 5. (a) Potiče li se uporaba materijala dobivenih recikliranjem ambalažnog otpada, a u skladu s člankom 6. stavkom 2. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na pitanje (a) „Da”, opišite poduzete radnje. 6. Kako su objavljene mjere i ciljevi navedeni u članku 6. stavku 1. , podstavcima (a) i (b), u skladu s člankom 6. stavkom 4. ? Opišite informativnu kampanju usmjerenu na javnost i gospodarske subjekte. 7. Koje su mjere poduzete u skladu s člankom 13. da bi se osiguralo da korisnici ambalaže primaju informacije navedene u tom članku?   8. (a) Postoje li nacionalne norme koje se odnose na bitne zahtjeve, u skladu s člankom 9. , i na razine koncentracije teških metala, u skladu s člankom 11. ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na pitanje (a) „Da”, je li Komisija o tome obaviještena?     (Da/Ne) (c) Ako je odgovor na pitanje (b) „Ne”, navedite razlog. 9. (a) Uključuju li planovi gospodarenja otpadom prema članku 7. Direktive 75/442/EEZ posebno poglavlje o gospodarenju ambalažom i ambalažnim otpadom, u skladu s člankom 14. Direktive 94/62/EZ?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na pitanje (a) „Ne”, navedite razlog. 10. (a) Jesu li usvojeni gospodarski instrumenti, u skladu s člankom 15. , za postizanje ciljeva utvrđenih u Direktivi?     (Da/Ne) (b) Ako je odgovor na pitanje (a) „Da”, navedite usvojene mjere


title: QUESTION ECRITE no 1791/97 de Anne POISSON à la Commission. Impression en braille de documents officiels de l'Union européenne

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text: C 21/96 FR Journal officiel des Communaute·s europe·ennes 22. 1. 98 Cependant, dans la ligne de l(cid:146)approche suivie par les directives «syste‘me ge·ne·ral», les questions concernant la re·glementation des professions (conditions de formation et d(cid:146)exercice de la profession, autorite·s compe·tentes) rele‘vent de la compe·tence des E· tats membres. Par conse·quent, la Commission n(cid:146)a pas a‘ accepter ou a‘ rejeter les «plates-formes communes» e·tablies par des associations professionnelles europe·ennes. En d(cid:146)autres mots, la Commission ne «reconna(cid:14)(cid:136)t» pas formellement les «plates-formes communes» me(cid:136)me si elle est consciente de leur inte·re(cid:136)t comme instrument de promotion de la libre circulation des professionnels au sein du marche· unique. Ces «plates-formes» demeurent des initiatives prive·es, et ne peuvent donc pas remplacer la re·glementation nationale. Cependant, un certificat tel l(cid:146)ECP, qui serait pre·sente· par un migrant, offrira aux autorite·s de l(cid:146)E· tat membre d(cid:146)accueil certaines garanties quant a‘ la formation suivie. Le succe‘s d(cid:146)iniatives comme celle de l(cid:146)EAP) repose donc, dans une large mesure, sur l(cid:146)acceptation de la «plate-forme» comme norme de re·fe·rence par les autorite·s nationales. En outre, le fait que la formation conduisant a‘ l(cid:146)obtention de l(cid:146)ECP soit ouverte a‘ diffe·rents professionnels constitue un avantage supple·mentaire a‘ cet e·gard. (1) (2) (3) (4) JO C 268 du 26. 9. 1994. JO C 332 du 28. 11. 1994. JO L 19 du 24. 1. 1989. JO L 209 du 24. 7. 1992. (98/C 21/198) QUESTION E· CRITE E-1787/97 pose·e par Richard Howitt (PSE) a‘ la Commission (27 mai 1997) Objet: Redevances de te·le·vision La Commission peut-elle commenter la pratique britannique consistant a‘ soumettre a‘ une double redevance les titulaires d(cid:146)un poste de te·le·vision qui utilisent celui-ci a‘ deux adresses diffe·rentes? Cette pratique, qui semble pe·naliser ces personnes, ne peut e(cid:136)tre loyale. Re·ponse donne·e par M. Monti au nom de la Commission (11 juillet 1997) La Commission n(cid:146)est pas en mesure de commenter la pratique de·crite par l(cid:146)Honorable Parlementaire. D(cid:146)une manie‘re ge·ne·rale, les redevances rele‘vent de la compe·tence des E· tats membres. Ainsi, le treizie‘me conside·rant de la directive 89/552/CEE visant a‘ la coordination de certaines dispositions le·gislatives, re·glementaires et administratives des E· tats membres relatives a‘ l(cid:146)exercice d(cid:146)activite·s de radiodiffusion te·le·visuelle (1) pre·cise que la directive n(cid:146)affecte pas les compe·tences que posse‘dent les E· tats membres en ce qui concerne l(cid:146)organisation et le financement des programmes. Les mesures prises par les E· tats membres dans ce domaine doivent toutefois e(cid:136)tre compatibles avec le droit communautaire. Les faits mentionne·s dans la question ne suffisent pas en eux-me(cid:136)mes a‘ attester l(cid:146)existence d(cid:146)une violation du droit communautaire. (1) JO L 298 du 17. 10. 1989. (98/C 21/199) QUESTION E· CRITE E-1791/97 pose·e par Anne Poisson (UPE) a‘ la Commission (27 mai 1997) Objet: Impression en braille de documents officiels de l(cid:146)Union europe·enne L(cid:146)Union europe·enne, le Parlement europe·en, les services et les institutions, e·mettent et diffusent un certain nombre de documents officiels d(cid:146)information. Malheureusement, ces documents officiels ne sont pas accessibles a‘ tous nos concitoyens, en particulier les non-voyants