title: Protezione degli interessi finanziari della Communità - Lotta contro la frode - Relazione anuale 1996

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text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ* EUROPEE Bruxelles, 06. 05. 1997 COM(97)200 def. PROTEZIONE DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLA COMMUNITÀ LOTTA CONTRO LA FRODE Relazione anuale 1996 (presentata dalla Commissione) LISTA DEI NUMERI DEL TELEFONO VERDE NEGLI STATI MEMBRI Deutschland Òsterreich Belgique/Belgïe Danmark Espanà Suomi/Finland France 0130820595 06605845 080012426 80018495 900993295 0800112595 0800917295 Ellâda Ireland Italia Luxembourg Nederland Portugal United Kingdom Sverise 008003212595 1800553295 167878495 08003595 060224595 0505329595 0800963595 020791695 / a. INDICE INTRODUZIONE 1. LA STRATEGIA ANTIFRODI: BILANCIO E PROSPETTIVE 1. 1 I risultati conseguiti sul campo: i sistemi permeglio individuare le frodi 1. 1. 1 L'inquadramento giuridico degli interventi operativi della Commissione 1. 1. 2 Gli strumenti per assistere e orientare le autorità antifrode sul campo 1. 1. 3 La cooperazione giudiziaria sul campo 1. 2 Evoluzione del monitoraggio finanziario: cosa fare per proteggere meglio il contribuente europeo 1. 3 II miglioramento della legislazione comunitaria: come adeguare meglio le procedure decisionali e la normativa vigente per una migliore prevenzione 1. 4 Inasprimento delle sanzioni: come raggiungere maggiori effetti dissuasivi 2. STATISTICHE E ANALISI 2. 1 La situazione nel 1996 2. 2 Le tendenze 2. 2. 1 Le risorse proprie tradizionali 2. 2. 2 Le spese 2. 3 Le fonti d'informazione 2. 4 Analisi settoriali 2. 4. 1 Le risorse proprie tradizionali •. ! 2. 4. 1. 1 II settore del transito 2. 4. 1. 2 I regimi preferenziali -. 2. 4. 2 Le spese 2. 4. 2. 1 II FEAOG-Garanzia 2. 4. 2. 2 Le azioni strutturali 2. 4. 2. 3 Le spese dirette 2. 5 II ricupero 2. 5. 1 Settore delle risorse proprie tradizionali 2. 5. 2 Settore del FEAOG-Garanzia 2. 5. 3 Settore delle azioni strutturali 3. LE INCHIESTE 3. 1 Le grandi frodi transnazionali organizzate 3. 2 Le grandi frodi nel settore delle politiche commerciali (prodotti industriali, prodotti della pesca, prodotti tessili) 3. 3 Frodi nazionali nel settore agricolo 3. 4 Frodi nel campo delle politiche strutturali 1 5 6 6 7 9 9 11 12 13 13 14 14 14 15 15 15 15 16 17 17 18 18 19 19 20 20 20 23 29 32 33 / h 3. 5 Frodi nel settore delle spese dirette 4. PARTENARIATO CON GLI STATI MEMBRI 4. 1 Organizzazione degli Stati membri per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità 4. 2 Politica di formazione 5. TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLE COMUNITÀ/ SVILUPPI PIÙ IMPORTANTI PER SETTORE. 5. 1 Settore delle risorse proprie 5. 2 Settore agricolo 5. 3 Regimi di transito e iniziative doganali 5. 3. 1 I regimi di transito 5. 3. 1. 1 Attuazione data alla comunicazione della Commissione del 29 marzo 1995 5. 3. 1. 2 La commissione temporanea d'inchiesta del Parlamento europeo 5. 3. 2 II programma "Dogana 2000" 5. 3. 3 I regimi preferenziali 5. 4 II settore delle spese dirette. 5. 5 Mutua assistenza tra le autorità amministrative e assistenza tecnica 5. 5. 1 Sul piano comunitario 5. 5. 2 Tra la Comunità e i paesi terzi 6. TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI / INIZIATIVE LEGISLATIVE ORIZZONTALI 6. 1 II regolamento controlli e verifiche sul posto 6. 1. 1 II campo d'applicazione del regolamento 6. 1. 2 La messa in atto dei controlli 6. 1. 3 II seguito dato ai controlli 6. 2 Le attività nel quadro del titolo VI del TUE 6. 2. 1 Primo protocollo sulla corruzione dei funzionari 6. 2. 2 II protocollo in materia di tutela penale degli interessi finanziari ALEGATI GLOSSARIO : 35 37 37 38 39 39 40 41 41 41 42 43 44 44 45 45 45 46 47 47 47 48 48 49 49 51 60 L INTRODUZIONE L'VIII relazione annuale della Commissione sulla protezione degli interessi finanziari e la lotta contro le frodi traccia il bilancio di tutte le iniziative avviate in questi campi. Da un lato, la relazione del 1996 ricorda anche brevemente il percorso già compiuto dal 1994, anno in cui è stata predisposta la strategia della Commissione e, dall'altro, pone in chiara evidenza le prospettive e le priorità da realizzare in avvenire. Sono stati registrati importanti risultati sia sul piano operativo che su quello legislativo. Il bilancio annuale della Comunità europea per l'esercizio 1996 è dell'ordine di 82 miliardi di ECU. È finanziato da risorse proprie della Comunità, tra cui essenzialmente l'I VA (39,8 miliardi di ECU, 49% delle risorse finanziarie complessive), i dazi doganali e quelli agricoli (13,6 miliardi di ECU, 18% delle risorse di bilancio) riscossi sulle merci che sono importate nella Comunità in provenienza dai paesi terzi. La struttura delle spese è segnatamente caratterizzata dagli stanziamenti destinati a sostegno delle politiche comunitarie. Un po' meno della metà delle spese sono agricole, quasi un terzo sono destinate alle politiche strutturali e quasi il 15% sono direttamente gestite dalla Commissione e destinate alla ricerca e allo sviluppo, alla protezione dei consumatori, all'ambiente e agli aiuti in favore dei paesi terzi. Nel campo delle risorse proprie tradizionali (dazi doganali e dazi agricoli) l'impatto delle irregolarità è dell'ordine del 5,8% (787 milioni di ECU) dell'ammontare delle entrate riscosse dagli Stati membri per conto della Comunità nel 1996. 1 casi corrispondenti sono dell'ordine di 2000 circa. L'impatto è in aumento rispetto al 1995 (3,6%). Quanto alle spese che transitano attraverso gli Stati membri (ossia oltre l'80% delle spese del bilancio comunitario, inclusa la politica agricola comune e le azioni strutturali), l'incidenza globale delle irregolarità è dello 0,7% (498 milioni di ECU) del totale dei finanziamenti accordati, ossia circa 2400 casi. Anche qui si constata un leggero aumento dell'incidenza rispetto al 1995 (0,6%). Quanto alle spese direttamente gestite dalla Commissione (circa 15% del bilancio), la stessa incidenza è dello 0,1% (16 milioni di ECU) dell'ammontare delle prestazioni accordate, cifra che va comparata a quella registrata nel 1995, ossia 0,3%. Il volume globale delle irregolarità accertate dagli Stati membri e dalla Commissione nel 1996 è di 1,3 miliardi di ECU (irregolarità che colpiscono sia le entrate che le spese). La stessa cifra registrata nel 1995 è di 1,1 miliardi di ECU. Quanto al settore agricolo è da ritenersi che il fatto che la politica comunitaria si sia maggiormente orientata verso il versamento diretto degli aiuti agli agricoltori, abbia causato l'aumento dei casi accertati e la stagnazione degli importi comunicati. Quanto alle politiche strutturali gli sviluppi sono notevoli. Nel 1996 il fatto di aver instaurato modalità pratiche ai fini della comunicazione da parte degli Stati membri di informazioni relative alle irregolarità e alle frodi ha avuto come conseguenza, rispetto al 1995, non soltanto un aumento sensibile delle attività della Commissione e dei numero dei casi, ma anche e soprattutto una moltiplicazione per quattro degli importi coinvolti. d Peraltro, con riguardo alle azioni strutturali, la distrazione di sovvenzioni non concerne soltanto i contributi comunitari, ma investe anche il cofinanziamento nazionale e, di conseguenza, ha anche incidenze sui bilanci degli Stati membri. Neppure nel campo delle risorse proprie l'impatto delle frodi è neutro per il contribuente europeo, nella misura in cui le risorse mancanti devono essere compensate dalla quarta risorsa1, basata sul PNL degli Stati membri e sopportata quindi dal contribuente. Le frodi che ledono le finanze comunitarie hanno anch'esse un impatto diretto sugli interessi finanziari nazionali. Ad esempio, per il traffico di sigarette, l'impatto globale, accertato nel 1996, in termini di elusione del regime del transito, è di 800 milioni di ECU (dazi doganali, accise, IVA), di cui il 25% rappresentati dai dazi doganali a profitto della Comunità europea. Comunque la maggior parte (75%) è sopportata dai bilanci nazionali. Quanto all'alcool, l'elusione dei sistemi di accise nel corso del traffico intracomunitario (scomparsa di carichi di merci) è all'origine di una considerevole perdita di entrate fiscali ai danni degli (nel 1996, 450 milioni di ECU), ossia complessivamente, per entrambi i traffici, oltre un miliardo di ECU, che rappresenta l'equivalente, in termini di impatto finanziario, delle frodi comunitarie accertate dagli Stati membri e comunicate alla Commissione nel 1995. interessi nazionali Le cifre vanno comunque interpretate prudenzialmente. Le variazioni registrate possono spiegarsi sia con il miglioramento della percentuale delle irregolarità accertate, sia con l'inasprimento dei comportamenti illeciti o con l'accentuazione delle attività antifrodi in determinati settori, sia infine con la presenza di casi spettacolari nell'esercizio di cui trattasi. La percentuale delle frodi più rilevanti può essere minima (2-3%) e gli importi in gioco possono corrispondere ad oltre i 2/3. Questo fenomeno sta a dimostrare l'esistenza di una grande delinquenza ben organizzata. E del tutto evidente che diversi aiuti comunitari vanno a profitto dei soli trafficanti, senza beneficiare ai settori economici cui sono destinati. Anche le politiche commerciali dell'Unione e degli Stati membri risentono dell'ampiezza dei traffici che ledono sia gli interessi finanziari comunitari che quelli nazionali. I dati trasmessi dagli Stati membri - per quanto affidabili essi siano - sono il risultato dei controlli effettuati, ma da soli non possono riflettere la realtà della frode. La maniera in cui le organizzazioni criminali frazionano le loro attività, rende molto difficile l'accertamento globale dei comportamenti delittuosi. La complessità delle operazioni - in cui si accavallano attività legali e sotterranee - lascia emergere raramente l'insieme della struttura criminale "che impartisce gli ordini". le frontiere, organizza e giostra operazioni Questa grande delinquenza scavalca finanziarie, moltiplica i profitti confondendo le piste, soprattutto attraverso il ricorso a diverse imprese operanti sul mercato (depositanti di merci, trasformatori, vettori, negozianti. ). Essa pratica il riciclaggio dei proventi affaristici alla stessa stregua dei cartelli che controllano il traffico di stupefacenti, ossia attraverso società "schermo" che si avvalgono di reti bancarie disseminate su numerose piazze finanziarie sia all'interno 1 Le tre altre risorse finanziarie sono, a parte l'IVA, i dazi doganali ed i dazi agricoli (che costituiscono le risorse proprie tradizionali). 2 che all'esterno della Comunità. Avvalendosi di questi metodi vengono posti numerosi ostacoli che rendono quasi impossibile il lavoro del controllore o del giudice nazionale. Contro le frodi transnazionali l'intervento a livello comunitario è meglio in grado di sfruttare le informazioni e di lanciare le necessarie operazioni. L'istituzione di "task- groups" nei settori più sensibili, insieme ai "punti di contatto" installati negli Stati membri, offre basi concrete alla strategia globale di lotta antifrodi e consente di tener meglio sotto controllo la minaccia che rappresenta la criminalità organizzata. Da sottolineare inoltre che l'accesso privilegiato all'informazione, l'accomunamento delle competenze e l'organizzazione di-interventi mirati sul terreno sono indispensabili per ostacolare le pratiche della delinquenza finanziaria organizzata. La frode organizzata richiede la mobilitazione di adeguati mezzi d'azione al fine di proteggere il contribuente europeo, i beneficiari delle politiche comunitarie, i destinatari dei fondi comunitari e gli stessi ambienti professionali. I progressi compiuti sia sul piano legislativo che su quello della maggiore conoscenza del fenomeno sul terreno consentiranno in avvenire di rafforzare l'efficienza della lotta contro le frodi. In questa problematica di insieme dev'essere chiaro che, se l'accento va effettivamente posto sulla lotta operativa, l'azione di prevenzione dovrà restare un punto forte della tutela delle finanze pubbliche. È questo un presupposto ineludibile della protezione degli interessi finanziari delle Comunità2. L'assetto giuridico comune posto a essenzialmente: tutela delle finanze comunitarie poggia sul regolamento orizzontale relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, recante disposizioni sui controlli, sulle misure e sanzioni amministrative, adottato il 18 dicembre 1995; sul regolamento relativo ai controlli ed alle verifiche effettuati sul posto negli Stati membri ad opera frodi ed. irregolarità, adottato. degli agenti della Commissione ai fini dell'accertamento di l'I 1 novembre 1996; sulla convenzione relativa alla protezione penale degli interessi finanziari delle Comunità, firmata il 26 luglio 1995 e sul suo primo protocollo relativo alla lotta contro il 27 settembre 1996. Affinché possano produrre effetti giuridici, questi strumenti devono essere ratificali dai parlamenti nazionali e recepiti effettivamente negli ordinamenti giuridici interni. la corruzione, firmato II regolamento orizzontale conferisce alla nozione d'irregolarità un contenuto molto ampio, in quanto essa abbraccia sia la semplice omissione per errore o negligenza, sia i comportamenti dolosi o deliberati che corrispondono al più restrittivo concetto di frode qual è definito dalla convenzione in materia penale. Le inchieste illustrate nella relazione si riferiscono a dossier in cui la stessa Commissione è stata coinvolta, dossier che riguardano soltanto le irregolarità che presentano un interesse particolare sul piano comunitario, ed il cui carattere doloso o deliberato non è ancora necessariamente dimostrato. Di conseguenza, non tutte queste irregolarità possono essere considerate come altrettanti casi di frode nel senso penale del termine. Lo stesso dicasi per i dati indicati nella parte statistica della relazione. Insieme all'operazione SEM 2000 (cfr. capitolo 1, a partire da pagina 9) che punta chiaramente sul rafforzamento dell'aspetto prevenzione ad esempio nel settore doganale, la prevenzione costituisce anche una priorità del programma "Dogana 2000", adottato di recente dal Consiglio e dal Parlamento europeo. Cfr. capitolo 5. 3. 2, pag. 43. Sul terreno, i risultati ottenuti grazie al lavoro delle équipe comunitarie (soprattutto i task-group) vanno a profitto sia delle finanze comunitarie che di quelle nazionali. Nel corso del 1996 sono state registrate circa 4000 chiamate telefoniche, di cui 42 hanno dato luogo all'avvio di inchieste. Merita ricordare, comunque, che la lotta antifrodi rientra in primo luogo nella sfera di competenza degli Stati membri, che sono i soli a disporre di diversi servizi di polizia finanziaria e di adeguati mezzi per lottare contro il fenomeno. È comunque essenziale che la Commissione eserciti appieno il ruolo di coordinamento e d'intervento sul terreno, soprattutto nei settori in cui essa è in grado di apportare un valore aggiunto, in particolare allorché trattasi della grande delinquenza finanziaria o di frodi transnazionali. Il forte impegno con cui si è agito ai fini del recupero degli importi frodati, soprattutto nel settore del FEAOG-garanzia, ha attenuato i danni al bilancio comunitario. Ad esempio, con riguardo ai casi comunicati dagli Stati membri anteriormente al 1993, il terzo degli importi è stato saldato. Resta comunque molto da fare nella collaborazione fra Stati membri e Commissione, per migliorare ulteriormente la situazione dei recuperi. Dev'essere ben chiaro che le irregolarità e le frodi che colpiscono il bilancio comunitario non sempre si concludono irrimediabilmente con la perdita delle risorse versate dal contribuente, sempreché continui a migliorare l'accertamento dei casi e siano effettivamente avviate le procedure di recupero. 1. LA STRATEGIA ANTIFRODI: BILANCIO E PROSPETTIVE La realizzazione del mercato unico e l'attuazione del trattato sull'Unione europea hanno indotto la Commissione a elaborare una nuova strategia per la lotta contro le frodi adottata nel 19943. Dopo tre anni di attuazione della strategia e tenuto conto del fatto che la Conferenza intergovernativa che si concluderà con il Consiglio europeo di Amsterdam (giugno 1997) si occupa anche della lotta contro le frodi, è sembrato utile fare un bilancio che guidi l'attività della Commissione al conseguimento di alcuni obiettivi fondamentali: come individuare le frodi e combattere la grande criminalità finanziaria; come proteggere meglio gli interessi finanziari delle Comunità ed il contribuente europeo; come introdurre opportune modifiche della normativa contro le frodi e contro la grande delinquenza finanziaria; come garantire una maggiore efficacia dissuasiva e una repressione delle frodi che sia equivalente in tutta l'Unione europea. I risultati finora ottenuti devono fornirci i mezzi per affrontare le sfide del prossimo millennio (soprattutto quella dell'eventuale ampliamento dell'Unione europea) in coerenza con i quattro grandi indirizzi strategici fissati nel 1994: presenza sul campo; rafforzamento della cooperazione con gli Stati membri; miglioramento della legislazione comunitaria; convergenza dei sistemi sanzionatori nazionali. L'esperienza sul campo ha consentito di scoprire un sempre maggior numero di frodi di grande rilievo, soprattutto nei settori più sensibili. La situazione sul terreno deve essere migliorata sia a livello comunitario che nazionale. Vanno anche rafforzati il recupero delle somme frodate o sottratte, nonché il controllo finanziario sui casi accertati. La qualità delle legislazioni comunitarie e le sue misure repressive volte a sanzionare amministrativamente e penalmente gli autori di frodi devono essere estese a tutti i settori. II successo di questa strategia poggia anche su un'intensa attività di carattere preventivo. La Commissione ha introdotto nuove procedure interne4 intese a "blindare" contro le frodi ogni atto comunitario nel corso di tutto il processo legislativo e decisionale. È evidente che, per essere efficace, una politica di prevenzione implica che tutti gli Stati membri imbocchino la stessa via. Si tratta, peraltro, di compiti istituzionali che si ricollegano integralmente alle finalità dell'operazione SEM 20005, istituita appunto allo scopo di migliorare la gestione delle spese dell'Unione. I risultati che abbiamo ottenuto dal 1994 in poi hanno dimostrato dell'approccio integrato del fenomeno delle frodi comunitarie. la validità 3 4 Doc. COM(94) 92 def. Doc. SEC(96) 1802. "Sound and Efficient Management" (gestione sana ed efficace). Questo approccio rappresenta la strategia di riferimento per la lotta contro la grande criminalità a livello dell'Unione europea, strategia che può veramente definirsi globale in quanto integra tutti gli aspetti (presidio del territorio, miglioramento dell'"intelligence" e dell'analisi dei dati, intensificazione della cooperazione fra tutti i soggetti istituzionali, riqualificazione della normativa comunitaria, riawicinamento dei sistemi penali). Da esso è scaturito un intenso lavoro svolto in comune, sia con le autorità giudiziarie specializzate nella lotta contro la criminalità finanziaria sia con le forze incaricate della repressione dei (polizia, carabinieri, gendarmeria, tradizionali finanziari amministrazione doganale, tributaria, controllo economico. ). reati Del resto un'analoga strategia globale era stata propugnata dal Consiglio europeo di Dublino, come quella che meglio delle altre consente di lottare contro tutte le forme di criminalità organizzata. 1. 1 I risultati conseguiti sul campo: i sistemi per meglio individuare le frodi 1. 1. 1 L'inquadramento giuridico degli interventi operativi della Commissione L'UCLAF è la struttura operativa antifrode della Commissione: istituita nel 1988, si è risolutamente orientata dal 1994 al confronto della frode ed è stata rinforzata sul piano strutturale grazie all'attribuzione di nuovi mezzi e nuovo personale nel 1995. Nel 1996 l'UCLAF ha organizzato oltre 300 missioni di indagine. L'approccio globale ha indotto la Commissione a organizzare la sua struttura centrale basandola sulla pluridisciplinarietà delle indagini (finanziaria, di polizia, doganale, giudiziaria, fiscale,. ). L'adeguamento dell'organizzazione interna dei servizi della Commissione ha facilitato il conseguimento degli obiettivi interdisciplinari sia sul piano legislativo che su quello operativo6. L'efficace tutela dei danari del contribuente europeo passa per la conoscenza della realtà del terreno, nonché per la precisa analisi del fenomeno complesso e mobile come quello delle frodi e delle sue ramificazioni nel territorio dell'Unione. È appunto la precisa conoscenza della situazione sul campo e dei rischi in essa inerenti che consente di meglio adeguare la risposta delle istituzioni comunitarie alla minaccia. Il nuovo regolamento relativo ai controlli e alle verifiche sul posto da parte degli agenti della Commissione7 consentirà di acquisire la conoscenza approfondita del terreno in tutti i campi di attività dell'Unione. Entrato in vigore il 1° gennaio 1997, il provvedimento ha una precisa finalità: tutelare gli interessi finanziari della Comunità e scoprire tutte le irregolarità. Per la prima volta, esso consente alla Commissione di intervenire alle stesse condizioni sia nel settore delle spese che in quello delle entrate. Il regolamento dà un contenuto concreto alla collaborazione con gli Stati membri precisando le condizioni in cui la Commissione è legittimata ad intervenire, nell'osservanza del principio di sussidiarietà. La Commissione può procedere a controlli sul posto per: " ' Si vedano le relazioni annuali "Lotta contro le frodi" del 1994 e del 1995. Si veda il capitolo 6. 1, pag. 47. ricercare organizzazioni criminali operanti in più di uno Stato membro; irregolarità gravi o transnazionali oppure irregolarità in cui siano implicate ricercare le irregolarità quando in uno Stato membro la situazione esiga l'intensificazione dei controlli per migliorare l'efficacia della tutela degli interessi finanziari e assicurare un livello di protezione equivalente nella Comunità; intervenire a richiesta di uno Stato membro. Il regolamento precisa inoltre: le condizioni di accesso all' informazione, alla documentazione, ai locali, ai terreni, ai mezzi di trasporto degli operatori economici e agli altri luoghi adibiti all'attività professionale; l'obbligo per gli operatori economici di facilitare alla Commissione l'esecuzione dei controlli; le condizioni in cui le autorità nazionali devono prestare assistenza; l'obbligo per le autorità nazionali di dare alla Commissione tutto l'aiuto necessario. il regolamento istituisce inoltre uno stretto collegamento tra il controllo Infine amministrativo sul posto e il trattamento penale della frode, in quanto conferisce alle constatazioni e agli accertamenti effettuati dagli ufficiali dell'UCLAF forza probatoria in sede giudiziaria. Questo nuovo regolamento, conforme alla strategia antifrodi che la Commissione propugna dal 1994, assegna a quest'ultima nuove responsabilità, e cioè il monitoraggio e l'assistenza in via continuativa delle autorità nazionali incaricate di esercitare l'azione penale. 1. 1. 2 Gli strumenti per assistere e orientare le autorità antifrode sul campo Le grandi frodi comunitarie mettono in luce la natura transnazionale delle operazioni e l'ottima organizzazione dei loro autori8; è apparsa quindi la necessità di dar vita a gruppi d'intervento di carattere pluridisciplinare e plurinazionale. Questi "task-groups" rappresentano una forza di appoggio e di intervento che ha lo scopo di concentrare le indagini sui settori più sensibili alla frode ed è in questa prospettiva che sono stati costituiti. Per far fronte alla minaccia delle organizzazioni criminali essi operano in équipe flessibili attorno a persone di contatto. Il lavoro delle équipe anzidette dovrà sempre più avvalersi delle informazioni di cui la Commissione dispone, puntando su un'adeguata mobilità operativa a livello dell'Unione, avvalendosi nel contempo anche delle esperienze acquisite dagli Stati membri al fine di combattere efficacemente i rischi inerenti allo sviluppo della criminalità finanziaria organizzata a livello mondiale. Dal canto loro, gli Stati membri dell'Unione hanno già preso l'iniziativa di creare servizi specializzati per combattere le frodi contro il bilancio comunitario (è il caso dell'Italia e della Francia) o per intensificare relazioni privilegiate con la Commissione in questo ambito (Belgio, Spagna9). Si veda in particolare il capitolo 3. 1, dalla pag. 23. 9 Si veda la relazione annuale del 1995, pagg. 45-46. 7 La Commissione lavora inoltre in stretta collaborazione con le altre istituzioni: a prescindere dal ruolo di primo piano che svolge l'autorità di bilancio (Parlamento europeo e Consiglio), l'UCLAF ha concluso un accordo specifico con la Corte dei conti che ha già consentito alla Commissione di far scattare indagini grazie alle informazioni fornitele dalla Corte. È beninteso indispensabile rafforzare l'attività sul campo. Diversi strumenti tecnici e operativi ("Intelligence") devono essere predisposti per migliorare la comprensione del fenomeno della criminalità finanziaria e per pervenire a una più rapida individuazione delle frodi e irregolarità. Gli strumenti di cui si sta dotando la Commissione andranno potenziati e dovranno essere messi permanentemente a disposizione degli investigatori dell'UCLAF e delle autorità nazionali. Si può affermare che per la prima volta è utilizzabile, a livello europeo, un complesso così imponente di strumenti di azione. Esiste tutta una serie di organiche disposizioni che sanciscono gli obblighi degli Stati membri e della Commissione in ordine alla comunicazione delle frodi e delle irregolarità10. Questo nuovo dispositivo di informazione reciproca genera la trasparenza indispensabile per il monitoraggio finanziario, amministrativo e giudiziario dei casi oggetto di indagine e consente anche di guidare costruttivamente le indagini sul campo. La raccolta delle informazioni consente inoltre di studiare con regolarità la tipologia delle frodi e di analizzare le caratteristiche tipiche, le loro ramificazioni, le loro evoluzioni e la natura dei rischi che minacciano le finanze pubbliche europee sia con riguardo agli Stati membri che alle Comunità. In questo contesto la Commissione intende dar vita - con il sostegno scientifico del suo Centro comune di ricerca - a un vero e proprio centro per la raccolta di informazioni per l'analisi dell'"intelligence" e dei dati1 *. Essa prevede anche di stabilire particolari legami tra l'UCLAF ed Europol12. Sono state adottati alcuni provvedimenti - specialmente nel settore doganale - al fine precipuo di istituire un sistema di scambio di informazioni. // "sistema di previa informazione " è in atto tra gli uffici doganali di partenza e di destinazione delle merci "sensibili" (operazioni di transito doganali)^; il sistema telematico per lo scambio di informazioni doganali fra i servizi di ricerca degli Stati membri^; l'introduzione di clausole antifrode nei nuovi accordi di associazione conclusi con i paesi terzi (protocollo tipo sulla cooperazione doganale15), e in particolare con i paesi candidati *® Regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio per le risorse proprie tradizionali (GU L 155 del 7. 6. 1989); regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio per il FEAOG-Garanzia (GU L 67 del 14. 3. 1991); regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio per le politiche strutturali (GU L 374 del 31. 12. 1988) e regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione (GU L 178 del 12. 7. 1994) che stabilisce norme dettagliate per le comunicazioni; regolamento (CE) n. 1164/94 del Consiglio (articolo 12) che istituisce il Fondo di coesione (GU L 130 del 25. 5. 1994) e regolamento (CE) n. 1831/94 della Commissione (GU L 191 del 27. 7. 1994) che stabilisce norme dettagliate per le comunicazioni; regolamento (CEE) n. 1468/81 del Consiglio concernente le modalità di comunicazione delle informazioni relative ai settori doganale e agricolo e alla reciproca assistenza amministrativa (GU L 144 del 2. 6. 1981). È quanto auspica del resto lo stesso Parlamento europeo nella raccomandazione della sua commissione d'indagine temporanea sui regimi di transito ("Rapporto finale e raccomandazioni", doc. PE 220 895/def). Si veda anche il capitolo 5. 3. 1. 2, pag. 42. '2 Convenzione del 26. 7. 1995 che istituisce l'Ufficio europeo di Polizia. '•* Si veda il capitolo 2. 4. 1. 1, pag. 15. Sistema SCENT, si veda il capitolo 5. 5. 1 sulla mutua assistenza amministrativa, pag. 45. ' -* Protocollo relativo alla reciproca assistenza in materia doganale. 8 all'adesione, in considerazione dell'aumento delle frodi e della partecipazione di organizzazioni criminali internazionali spesso operanti fuori delle frontiere della Comunità. 1. 1. 3 La cooperazione giudiziaria sul campo Le frodi sono spesso internazionali, il che comporta una dispersione dell'azione repressiva e del materiale probatorio, in quanto esistono 15 distinte procedure nazionali, mentre gli autori delle frodi possono agire "in tempo reale" grazie alle reti criminali transnazionali che hanno messo in piedi e possono utilizzare i più sofisticati strumenti tecnologici e telematici. Se questo è vero, si comprende facilmente come non sia più possibile, di fronte a questa minaccia, continuare ad applicare le procedure attuali. L'assistenza della Commissione (con i suoi esperti in materia penale), gli scambi di informazioni fra i suoi servizi e le autorità giudiziarie nazionali costituiscono il primo abbozzo di una soluzione che - tenuto cónto della natura di questi casi - postula necessariamente un coordinamento a livello dell'Unione ("interfaccia penale"). Dal canto suo, il Parlamento europeo ha rilanciato - per bocca del suo presidente Klaus Hânsch, in occasione della Conferenza interparlamentare sulla lotta antifrodi, organizzata dietro iniziativa della commissione "controllo del bilancio", nei giorni 23 e 24 aprile 1996 - l'idea di un spazio giudiziario europeo, dotato di obiettivi chiari e limitati, che tenga conto della particolare responsabilità che compete alle istituzioni dell'UE in ordine alla protezione del denaro dei contribuenti europei. A questo proposito il Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione di studiare i modi per elaborare un Corpus Juris contenente disposizioni penali per la tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea16. Su questa base il Parlamento europeo ha previsto di organizzare nel primo semestre 1997 una serie di iniziative per lanciare un grande dibattito sul tema "verso uno spazio giudiziario europeo"17. 1. 2 Evoluzione del monitoraggio finanziario:*cosa fare per proteggere meglio il contribuente europeo L'intreccio delle responsabilità tra i diversi organi di gestione e di decisione nell'ambito della Commissione, nonché l'assenza di un contesto giuridico unico in fatto di comunicazioni ad opera delle autorità nazionali, hanno posto il problema della fattibilità di un monitoraggio finanziario sistematico ed efficace sul piano comunitario. Tuttavia, grazie all'emanazione dei nuovi regolamenti sulle comunicazioni degli Stati membri e grazie all'attuazione delle raccomandazioni del GRP18, scaturite dalla citata SEM 2000, consentiranno una migliore trasparenza e un migliore coordinamento di tutti i soggetti ° Le conclusioni dello studio sono state consegnate alla Commissione da un gruppo di studiosi di alto livello. Questa ipotesi è stata ventilata anche da un gruppo di sette magistrati europei che hanno approfondito la problematica della lotta contro la criminalità finanziaria internazionale. L'appello di questi magistrati dimostra la totale inadeguatezza degli strumenti attuali (specialmente della cooperazione giudiziaria in materia penale) rispetto alle dimensioni del fenomeno (si veda "La justice ou le Chaos. L'appel de Genève", interviste raccolte da Denis Robert, edizioni Stock (Francia), ottobre 1996). *° La Commissione ha suggerito di convocare un gruppo di rappresentanti personali (GRP) degli Stati membri; l'iniziativa ha avuto il sostegno del Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995 e gli Stati membri, dal canto loro, hanno dichiarato la loro disponibilità a fare la loro parte nello sforzo comune per migliorare la gestione finanziaria dell'UE nelle sue varie articolazioni. Vari membri del PE e della Corte dei conti hanno dato il loro contributo di idee e suggerimenti. Il gruppo GPR, che ha natura consultiva (formula raccomandazioni), si è riunito sei volte nel 1996 e ha presentato le prime conclusioni al Consiglio europeo di Dublino (dicembre 1996), che le ha approvate quasi tutte. Le raccomandazioni che implicano disposizioni legislative faranno oggetto nel 1997 di una consultazione dei comitati dei fondi strutturali (che riuniscono delegazioni degli Stati membri e la Commissione). che intervengono nel recupero delle somme frodate. L'obbligo di trasparenza reciproca sussistente tra gli Stati membri e la Commissione consentirà a ciascuna delle parti di meglio far fronte alle proprie responsabilità finanziarie sia sul lato delle risorse proprie tradizionali sia sul lato delle spese. In tal modo, Commissione e. Stati membri saranno in condizione di garantire una migliore osservanza dei loro obblighi specifici, di determinare le loro responsabilità finanziarie e, se necessario, di studiare le iniziative legislative da assumere per recuperare in modo più efficace e omogeneo le somme eluse o indebitamente versate. Il recupero è un obbligo fondamentale, è la conseguenza logica e necessaria del lavoro svolto sul terreno per accertare frodi ed irregolarità; in pari tempo, però, è anche uno dei parametri del successo della lotta contro le frodi. Esso rappresenta una semplice misura riparatoria: infatti, il contribuente europeo non può accettare che gli autori delle frodi trattengano somme indebitamente percepite o godano i frutti del resto. In tutti i settori esiste per gli Stati membri l'obbligo di comunicare le irregolarità da essi scoperte e disposizioni che mirano a garantire che gli Stati stessi si facciano precisamente carico dei recuperi di loro competenza. Nel settore delle risorse proprie La modificazione del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio prescrive l'aggiornamento permanente della situazione dei recuperi effettuati dagli Stati membri in casi di frode e dì irregolarità. La Commissione^ dovrebbe quindi essere in grado di conoscere in via permanente la situazione del recupero di tutte le risorse eluse e indicare i provvedimenti atti (dal suo punto di vista) a sopperire a iniziative nazionali inadeguate. Inoltre essa intende proporre alcune modifiche del regolamento suddetto allo scopo di chiarire le disposizioni riguardanti il recupero e le responsabilità degli Stati membri. La Commissione ha inoltre predisposto un sistema di monitoraggio per campionatura di alcuni casi di frode e irregolarità sulle risorse proprie tradizionali, qualora siano in gioco importi particolarmente elevati2-®, che rappresentino globalmente oltre tre quarti degli importi in gioco nei casi comunicati dagli Stati membri a norma del citato regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/8921. Nel settore del FEAOG-Garanzia La procedura di appuramento dei conti è stata rafforzata e resa più trasparente grazie a un chiarimento dei meccanismi interni. Viene così effettivamente garantita la regolarità delle operazioni finanziate dai fondi strutturali. Si tiene in questo modo ben conto e sono meglio seguiti gli importi in gioco nei casi di frodi o di irregolarità. Di conseguenza, la procedura di appuramento incita all'adeguamento dei meccanismi nazionali di controllo, in modo che si garantisca anche una migliore prevenzione. Inoltre la Commissione ha instaurato una contabilità specifica in materia agricola, sul modello di quella che già esiste nel settore delle risorse proprie tradizionali per i diritti da recuperare. Nel settore delle azioni strutturali La Commissione e gli Stati membri hanno studiato in modo approfondito come eliminare alcune confusioni o divergenze d'interpretazione rispetto ai criteri di imputabilità delle spese nei programmi di finanziamento comunitari. 19 Essa aveva già auspicato questo miglioramento del contenuto delle comunicazioni degli Stati membri fin dall'I 1. 12. 1992, nel presentare la proposta di regolamento. Metodo di monitoraggio per campionatura (campione "B1994"), si veda la relazione annuale "Lotta contro la frode" del 1994, pagg. 66 e seguenti. Si veda anche il capitolo 2. 5. 1, pag. 19. 21 Si veda il capitolo 5. 1, pag. 39. 10 Secondo il regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio l'obbligo degli Stati membri di comunicare i casi di irregolarità e di recuperare le somme in gioco è ormai chiaramente acquisito; occorre peraltro precisare le condizioni in cui gli Stati membri, una volta adempiuti questi obblighi essenziali, possono disporre dei fondi recuperati per riassegnarli ad altri progetti non viziati da irregolarità. Analogamente, è sembrato assolutamente necessario chiarire e far conoscere meglio le responsabilità e gli obblighi degli Stati membri, nel corso del procedimento di assegnazione, gestione e controllo dei fondi strutturali, ricordando che la responsabilità dei controlli compete in primo luogo agli organi nazionali. A tal fine, in particolare, la Commissione ha deciso di preparare un regolamento di applicazione a norma dell 'articolo 23, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio in ordine alle condizioni dei controlli a cura degli Stati membri. Resta inoltre da studiare la questione dei provvedimenti da assumere nei confronti dello Stato membro che dovesse disattendere i suoi obblighi (è stato lo stesso Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995 che ha chiesto appunto di estendere il principio dell 'appuramento ad altri settori, sul modello di quanto già avviene nel settore agricolo). In questo contesto la Commissione preciserà a quali condizioni essa intende effettuare correzioni nette, applicando integralmente, in tale ambito, le possibilità offerte dagli articoli 23 e 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio. I risultati che scaturiranno dai provvedimenti anzidetti si misureranno col tempo. Esiste tuttavia un'ulteriore difficoltà: le varie iniziative prese dagli Stati membri ai fini del recupero possono essere compromesse dalla grande varietà e molteplicità dei ricorsi e dalla lentezza dei procedimenti amministrativi e giudiziari. È quindi agevole comprendere quanto sia problematico pervenire all'effettivo recupero degli importi dovuti quando la frode abbia natura transfrontaliera. Tutti questi provvedimenti riparatori non possiedono l'efficacia dissuasiva delle sanzioni. È necessario valutare meglio gli effetti della legislazione in modo da rafforzarla in quegli aspetti che la rendono, per così dire, "vulnerabile" alle frodi ed è inoltre necessario rafforzare l'arsenale repressivo ed il recupero. 1. 3 II miglioramento della legislazione comunitaria: come adeguare meglio le procedure decisionali e la normativa vigente per una migliore prevenzione Una volta istituiti più omogenei strumenti di controllo e meccanismi sanzionatoli occorre - a monte - migliorare la gestione finanziaria e garantire la resistenza dei provvedimenti comunitari alla frode; tutto ciò va fatto seguendo le indicazioni emerse dall'analisi comparata delle disposizioni nazionali emanate per l'applicazione dell'articolo 209A CE (analisi presentata al Consiglio europeo di Madrid nel 1995)22. • Nell'analisi comparata si è sottolineato che la lotta antifrodi dev'essere accompagnata da una prevenzione efficace. La Commissione ha adottato, nel 1996, una serie di nuove misure interne nel contesto del programma SEM 2000, per esercitare una più intensa vigilanza sulla permeabilità alle frodi dei provvedimenti legislativi e delle decisioni che direttamente o indirettamente hanno implicazioni finanziarie. L'impermeabilità alla frode deve applicarsi sia ai testi già vigenti che alle nuove proposte23. Il GRP ha sottolineato il fatto che questi sforzi verrebbero vanificati se il Consiglio e il Parlamento non esercitassero una più attenta vigilanza in tutte le fasi del 22 Doc. C0M(95) 556 def. Si veda la relazione annuale sulla lotta contro le frodi del 1995, pagg. 35 e seguenti. 23 È stato istituito un controllo preventivo (ex ante) per l'esame del testo di ciascun provvedimento prima della sua presentazione al Consiglio e di un controllo (ex post) sui provvedimenti adottati in passato e dei quali si è accertata un'eccessiva permeabilità alle frodi. 11 procedimento di formazione degli atti comunitari onde impedire che gli atti da adottare vengano indeboliti o contengano elementi che - indirettamente - potrebbero aprire la strada a irregolarità o frodi; ciò vale soprattutto quando deve essere elaborato il compromesso finale sul testo da adottare. La Commissione ha dato assicurazione che garantire l'impermeabilità dei provvedimenti comunitari alla frode sarebbe stata una delle sue massime priorità politiche prima dell'adozione definitiva di un atto legislativo. • L'iniziativa volta a semplificare e a rendere più trasparenti le procedure decisionali, di monitoraggio, gestione e, di conseguenza, anche quelle di pagamento ai beneficiari contribuirà a restringere il numero delle fonti potenziali di cattiva utilizzazione dei fondi, di opacità e di irregolarità. Gli stessi sforzi sono richiesti dagli Stati membri. Vanno anche ricordate alcune altre raccomandazioni del GRP, anch'esse aventi un'incidenza sul piano della prevenzione delle irregolarità e delle frodi: miglioramento della gestione delle politiche dell 'Unione in quanto tali, e, in particolare, di quelle la cui gestione viene delegata agli Stati membri; proseguimento delle iniziative che hanno consentito di migliorare i controlli (controllo finanziario) da parte della Commissione, della Corte dei conti e degli Stati membri. • Più particolarmente nel campo doganale, il programma "Dogane 2000" contribuirà all'avvio di iniziative per ovviare alle attuali carenze in fatto di gestione dell'Unione doganale, iniziative che saranno dirette a: migliorare l'applicabilità e l'applicazione corretta della legislazione; apprestare, come elemento indispensabile della politica doganale, forti relazioni nei confronti dei paesi terzi. 1. 4 Inasprimento delle sanzioni: come raggiungere maggiori effetti dissuasivi In alcun caso il rimborso delle somme frodate ha natura sanzionatoria in quanto esso ristabilisce semplicemente l'equità nei confronti del contribuente, facendo gravare l'onere finanziario della frode e delle irregolarità sugli operatori economici che l'hanno commessa. Queste misure riparatorie non hanno quindi carattere punitivo e devono essere accompagnate da sanzioni di natura repressiva, amministrativa o penale dotate di piena efficacia dissuasiva. Per conseguire l'obiettivo di una protezione delle finanze comunitarie che sia equivalente dappertutto nell'ambito della Comunità e per evitare che si costituiscano zone in cui la repressione sia più attenuata, occorre che il rigore delle sanzioni sia comparabile nell'ambito dell'intero territorio dell'Unione. Il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, ha precostituito un inquadramento normativo unitario in base al quale possono essere inflitte sanzioni amministrative comunitarie. Questa innovazione fa seguito agli interventi in atto nell'ambito della politica agricola comune. Nel settore doganale è attualmente in corso un esame della situazione che darà vita a un sistema più omogeneo di sanzioni amministrative doganali. I risultati dei lavori complementari sullo stato dell'applicazione dell'articolo 209A CE consentirà, da un lato di arricchire l'analisi 12 comparata come richiesto dal Consiglio e dal Parlamento europeo e, dall'altro, di orientare le iniziative della Commissione in tutti i settori di spesa24. Oltre al capitolo delle "sanzioni amministrative", la valutazione della compatibilità delle sanzioni penali nazionali ha consentito alla Commissione di constatare l'entità delle divergenze. La Commissione ha preso una serie di iniziative in virtù delle disposizioni del titolo VI del TUE per il ravvicinamento dei sistemi penali degli Stati membri. Con la firma della convenzione relativa alla tutela penale degli interessi finanziari delle Comunità (nel 1995) e con la firma del primo protocollo alla convenzione, relativo alla corruzione (nel 1996), si sono fatti importanti progressi. Questi strumenti prevedono l'incriminazione penale per le frodi ai danni del bilancio dell'Unione nell'intero territorio comunitario. Tuttavia, affinché questi progressi non restino lettera morta, occorrerà che gli strumenti in parola insieme ratificati dai parlamenti nazionali. Questa all'incriminazione penale comune ed effetiva della frode faciliteranno l'avvio di una cooperazione giudiziaria efficace, nonché l'applicazione di sanzioni penali equivalenti in tutti gli Stati membri. ratifica, siano Su questa base e in forza del regolamento sui controlli e le verifiche sul posto (efficacia probatoria degli accertamenti compiuti dalla Commissione nei procedimenti penali), il protocollo addizionale alla convenzione sulla protezione penale degli interessi finanziari della Comunità25, attualmente in corso di negoziazione, offrirà alla Commissione il fondamento giuridico per un trattamento penale equivalente dei suoi fascicoli in tutto il territorio della Comunità. 2. STATISTICHE E ANALISI26 Questo capitolo contiene un'analisi dettagliata dei dati di cui dispone la Commissione allo scopo di evidenziare degli elementi concreti che permettano di valutare l'entità del fenomeno e trarne degli orientamenti per le azioni future. 2. 1 La situazione nel 1996 Nel campo delle risorse proprie tradizionali, il numero di casi di irregolarità e di frode individuati nel 1996 è diminuito rispetto all'anno precedente, ma è aumentato il loro impatto di bilancio. Nel 1996 sono stati individuati dagli Stati membri e dalla Commissione (tabella 1) circa 2 060 casi di irregolarità o di frode per un importo di circa 787 milioni di ECU. Queste cifre si basano sui risultati delle inchieste condotte dall'UCLAF in cooperazione con gli Stati membri, sulle comunicazioni degli Stati membri effettuate a titolo del primo semestre 1996 e su un'estrapolazione di tali comunicazioni per il secondo semestre 1996. Infatti, a norma del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio, applicabile ancora nel 1996, gli Stati membri comunicavano i casi individuati solo due volte all'anno. Solo a partire dal 1997 la 2 25 Si veda nota n. 22, pag. 11. Si veda infra capitolo 6. 2. 2, pag. 49. 26 Tutte le tabelle e i grafici si trovano in allegato. 13 modifica di questo regolamento27 impone agli Stati membri l'obbligo di comunicare trimestralmente i casi individuati e gli aggiornamenti, fatto che consentirà in futuro di esercitare un monitoraggio più rigoroso dando conto di cifre riferentesi ad un anno intero. Nel settore delle spese del FEAOG Garanzia sono aumentati, rispetto all'anno precedente, sia il numero dei casi individuati dagli Stati membri e dalla Commissione che il loro impatto di bilancio. Nel 1996, sono stati individuati oltre 2 100 casi con un impatto finanziario di 346 milioni di ECU (tabella 2). Nel settore delle spese per le azioni strutturali, l'aumento rispetto al 1995 è ancora più rilevante. Nel 1996, gli Stati membri e la Commissione hanno individuato 385 casi con un impatto finanziario di 152 milioni di ECU (tabella 3). Infine, nel settore delle spese dirette2*, la Commissione ha individuato 42 casi pari a 16 milioni di ECU (tabella 4). 2. 2 Le tendenze 2. 2. 1 Le risorse proprie tradizionali Se si fa un confronto tra la situazione del 1996 e quella degli anni precedenti si constata che il numero di casi individuati è in leggera diminuzione rispetto al 1994 e 1995, mentre l'impatto finanziario di questi casi continua ad aumentare. Ancora una volta l'impatto finanziario medio (circa • 140 000 ECU nel 1996 contro 130 000 ECU nel 1995) di un caso comunicato dagli Stati membri, che sono i primi responsabili della raccolta delle risorse proprie tradizionali, è nettamente inferiore a quello di un caso trattato dalla Commissione in cooperazione con gli Stati membri, impatto che è passato da 1,6 milioni di ECU nei 1995 a 2,3 milioni di ECU nel 1996. Ciò riflette la concentrazione degli sforzi della Commissione sui grandi casi di criminalità organizzata che coinvolgono reti transfrontaliere la cui attenzione è rivolta soprattutto ai prodotti "sensibili", vale a dire soggetti a diritti e imposte elevate, come le sigarette. Facendo un confronto tra gli importi frodati e i flussi finanziari (tabella 5), si nota che l'impatto è molto più elevato per quanto riguarda le risorse proprie tradizionali (che rappresentano circa il 17% del totale delle risorse finanziarie) che nel settore delle spese "azioni strutturali e FEAOG-Garanzia" (che rappresentano oltre l'80% del totale delle spese di bilancio). 2. 2. 2 Le spese Nel settore delle spese del FEAOG-Garanzia, il numero di casi individuati è decisamente aumentato, mentre l'impatto di bilancio globale resta inferiore al livello del 1994, benché in aumento rispetto al 1995. Ciò conferma che i sistemi di individuazione degli Stati membri diventano sempre più efficaci e rispecchia i risultati 97 *•' Vedi capitolo 5. 1, pag. 39. ° Le "spese dirette" sono delle spese che vanno a vantaggio dei beneficiari sotto forma di contratti direttamente gestiti e controllati dalla Commissione (ad esempio i settori della ricerca, dell'energia, dell'ambiente. ), senza che ciò comporti degli obblighi regolamentari da parte degli Stati membri. 14 delle misure prese nel quadro della riforma della Politica agraria comune. D'altro canto, questa evoluzione dimostra che un numero limitato di casi molto importanti (come, nel 1994, quelli nel settore dei cereali) può avere una forte incidenza sulle cifre. L'aumento più importante del numero dei casi comunicati dagli Stati membri (+ 50%) e dell'impatto finanziario globale (più che raddoppiato rispetto al 1995) si situa nel campo delle azioni strutturali. Va ricordato al riguardo che il sistema di comunicazione è in vigore appena dal 1994 e che le attività operative sul campo del servizio responsabile della Commissione sono iniziate nel medesimo anno. 2. 3 Le fonti d'informazione Le comunicazioni formali degli Stati membri, sulla base dei regolamenti settoriali, restano una fonte importante d'informazioni sui casi di irregolarità e di frode. Nel 1996 sono stati comunicati 1950 casi di irregolarità nel settore delle risorse proprie tradizionali e 2241 casi per quanto riguarda le spese indirette (FEAOG-Garanzia e azioni strutturali). Le comunicazioni degli Stati membri coprono appena la metà dell'impatto finanziario globale dei casi di irregolarità e di frode individuati nel 1996. Da ciò si può dedurre che i grandi casi, in particolare quelli che rientrano nella criminalità organizzata, vanno al di là del campo d'azione di uno Stato membro e che la Commissione è spesso l'unica autorità in grado di individuare e determinare il loro impatto, nonché di coordinare le inchieste relative a questi casi transfrontalieri di natura complessa. Il regolamento (CE) n. 745/96 della Commissione recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1469/95 del Consiglio che stabilisce la "Lista nera" è entrato in vigore solo il 1° luglio 1996. Il numero di comunicazioni inviate alla Commissione a questo titolo nel 1996 era quindi molto limitato. Questo regolamento dovrebbe essere pienamente efficace a partire dal 1997, cioè dopo che saranno state adottate le modalità tecniche di applicazione, che saranno state adeguate le strutture negli Stati membri e che verrà messo in atto un sistema informatizzato di immagazzinamento e trattamento dei dati da parte della Commissione. Il "Numero verde" si è rivelato ancora una volta una fonte d'informazione complementare interessante. Il numero di chiamate registrate nel 1996 è rimasto più o meno ai livelli del 1995 (circa 4 000 chiamate). 42 chiamate hanno dato luogo ad un'inchiesta approfondita, in primo luogo nel campo delle risorse proprie tradizionali e delle azioni strutturali. 2. 4 Analisi settoriali 2. 4. 1 Le risorse proprie tradizionali 2. 4. 1. 1 II settore del transito La Commissione aveva situazione preoccupante del regime del transito29. Nel 1996, questo regime non solo ha formato ripetutamente l'attenzione richiamato sulla Vedi relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 76. 15 oggetto della prima commissione d'inchiesta costituita dal Parlamento europeo sulla base dell'articolo 138C del trattato CE30, ma si è rivelata anche un settore di attività prioritario per la Commissione e gli Stati membri. La messa in atto, alla fine del maggio 1996, del sistema d'informazione preliminare informatizzato (Early Warning System), concernente i "prodotti sensibili"31 consente peraltro un monitoraggio più attento delle transazioni e un intervento più rapido sul terreno. Lo scambio d'informazioni su delle operazioni di transito che coinvolgono questi prodotti è aumentato in modo spettacolare. Dopo la messa in atto del nuovo strumento informatico sono stati scambiati praticamente 30 000 messaggi relativi ad invii individuali. Questi messaggi permettono di seguire le operazioni potenzialmente in tempo reale, e alcuni di essi sono all'origine, nel 1996, dello fraudolente smantellamento di organizzazioni responsabili della sottrazione al regime di transito di prodotti agricoli sensibili. Il controllo più efficace da parte degli Stati membri dell'inoltro di prodotti detti "sensibili", accompagnati da documenti TI, e il rafforzamento delle disposizioni concernenti le garanzie per questi prodotti ha avuto effetti positivi per quanto riguarda la prevenzione delle frodi nel settore del transito. La Commissione, che aveva proceduto nel 1994 e 1995 a dei controlli sul posto, a norma dell'articolo 18 §2 e 3 del regolamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consiglio, ha invitato gli Stati membri a procedere alle necessarie regolarizzazioni. Quest'azione di controllo è proseguita nel 1996. Il numero di casi di sottrazione al regime, comunicati dagli Stati membri nel 1996, è diminuito sensibilmente rispetto agli accertamenti effettuati per il periodo 1990-1995. Si constata invece che un numero sempre più rilevante di invii forma attualmente oggetto di una falsa dichiarazione di specie all'entrata nella Comunità. 2. 4. 1. 2 I regimi preferenziali Nel 1996, un altro gruppo di irregolarità e di frodi è stato al centro delle attività operative e delle analisi. Si tratta di irregolarità e di frodi ai danni degli interessi finanziari dell'Unione europea che colpiscono la sua politica commerciale. Rientra in questa categoria la maggior parte dei casi, diversi da quelli relativi al regime di transito, trattati dalla Commissione in cooperazione con gli Stati membri e con un impatto sulle risorse proprie tradizionali. L'impatto finanziario globale di questi casi individuati nel 1996 è dell'ordine di 220 milioni di ECU, cifra inclusa nell'importo delle frodi relative al settore delle entrate. I settori economici interessati sono quelli dei prodotti sensibili, in primo luogo i prodotti tessili, i prodotti della pesca e i prodotti elettronici. Va fatta a questo punto un'osservazione: i certificati preferenziali rilasciati dalle autorità dei paesi terzi beneficiari di questi regimi si rivelano spesso inapplicabili successivamente, a causa di inadempienze degli organismi emittenti nei paesi terzi oppure perchè detti organismi sono stati indotti in errore dai loro esportatori. La Commissione ha quindi avviato dei lavori intesi a definire più chiaramente gli obblighi incombono sia all'importatore comunitario che presenta un certificato per che Vedi capitolo 5. 3. 1. 2, pag. 42. Si veda inoltre la relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 31. 3 ' Prodotti soggetti all'imposizione più elevata all'importazione nella Comunità o che danno luogo a restituzioni particolarmente alte nell'esportazione verso un paese terzo. 16 beneficiare di un regime tariffario preferenziale che all'organismo emittente nei paesi terzi32. 2. 4. 2 Le spese 2. 4. 2. 1 II FEAOG-Garanzia I casi di irregolarità comunicati dagli Stati membri in questo campo rappresentano il 96% di tutti i casi individuati. Il loro impatto corrisponde al 60% dell'impatto finanziario globale dei casi individuati dagli Stati membri e dalla Commissione. Le inchieste condotte dalla Commissione in cooperazione con le autorità nazionali trattano spesso casi sofisticati che coinvolgono organizzazioni criminali attive in vari Stati membri e l'impatto finanziario delle frodi accertate nel quadro di queste inchieste non può essere attribuito ad un solo Stato membro. Bisogna quindi essere prudenti nell'interpretazione e l'analisi delle cifre concernenti l'entità della frode constatata negli Stati membri presi individualmente (vedi tabella 6 per la ripartizione dei casi comunicati per Stato membro). Pur essendo rimaste relativamente stabili negli ultimi anni, le spese del FEAOG- Garanzia hanno registrato una forte evoluzione per quanto riguarda la ripartizione per settore o per Stato membro. Questa evoluzione riflette anche l'impatto della riforma della PAC, con una tendenza a privilegiare l'aiuto diretto agli agricoltori con riguardo all'evoluzione del mercato mondiale. Era quindi interessante confrontare questa evoluzione delle spese con l'evoluzione delle irregolarità constatate. L'incidenza delle spese del FEAOG-Garanzia che possono essere classificate come "supporto dei mercati"33 è diminuita, passando dal 44% nel 1992 al 22% nel 1996. La parte delle spese per le "restituzioni all'esportazione" è anch'essa diminuita, passando dal 27% nel 1992 al 13% nel 1996, mentre la parte delle spese per gli "aiuti agli agricoltori"34 è aumentata dal 29% nel 1992 al 57% nel 1996. L'incidenza delle irregolarità è notevolmente più elevata peF quanto riguarda le spese per le "restituzioni all'esportazione" (i casi di irregolarità comunicati dagli Stati membri rappresentano lo 0,8% delle spese di questo tipo o, se si includono le inchieste della Commissione, il 2%) e le spese per il "sostegno dei mercati" (i casi comunicati dagli Stati membri rappresentano l'I,5% o, se si includono le inchieste della Commissione, 2,2%), che per quanto riguarda gli "aiuti agli agricoltori" (0,05% delle spese di questo tipo). Pur restando relativamente numerose (722 dei 1 944 casi comunicati nel settore del FEAOG-Garanzia nel 1996), le irregolarità commesse dagli agricoltori hanno un impatto finanziario unitario relativamente limitato (in media 15 000 ECU contro 90 000 ECU in un caso che ha comportato una restituzione all'esportazione e 220 000 ECU in un caso medio che ha implicato una misura di sostegno ai mercati). 32 Vedi capitolo 5. 3. 3, pag. 44. * In particolare le misure d'intervento e premi diversi. Tra l'altro i premi alla produzione e i premi per l'abbandono della produzione. 17 Nel 1996, i settori più colpiti dalle irregolarità, in termini di importo, erano i cereali, la carne bovina, le materie grasse (olio d'oliva), gli ortofrutticoli, nonché il latte e i prodotti lattiero-caseari (vedi le tabelle 6 e 7). Ad esclusione del settore ortofrutticolo, ciò conferma le constatazioni fatte per il periodo 1992-1996. Si registra parimenti un'incidenza relativamente elevata delle spese del FEAOG-Garanzia in questi settori. Tuttavia, un confronto tra le spese del FEAOG-Garanzia nei quattro settori più colpiti, ripartite per Stato membro, e le irregolarità comunicate mostra che l'incidenza di queste ultime varia notevolmente tra gli Stati membri, secondo gli anni. 2. 4. 2. 2 Le azioni strutturali la messa Nel 1996 il numero di casi di irregolarità e i relativi importi comunicati dagli Stati membri sono in netto aumento rispetto agli anni precedenti. Questa evoluzione rispecchia in atto progressiva da parte degli Stati membri della regolamentazione in materia, benché un certo numero di essi non ottemperi che parzialmente agli obblighi derivanti dalla legislazione. Va ricordato che i casi comunicati come irregolarità non riguardano necessariamente dei casi di frode dei quali non è stato ancora provato il carattere intenzionale. Il numero di inchieste lanciate dalla Commissione assieme agli Stati membri è dal canto suo leggermente inferiore a quello del 1995 (88 casi invece di 112), ma per un importo quadruplicato (88 milioni di ECU invece di 23). Questa evoluzione rispecchia la maggiore efficacia dei sistemi messi in atto dagli Stati membri e la specializzazione delle inchieste della Commissione verso i casi importanti. Si nota una predominanza, in numero, di casi comunicati a titolo del Fondo sociale europeo e un'incidenza più rilevante, in valore, per i casi comunicati a titolo del Fondo regionale (FESR). Il tipo di irregolarità più frequente, 50% dei casi, riguarda delle spese per le quali vengono forniti documenti irregolari o mancano pezze d'appoggio. Per il resto, l ' l l% dei casi di irregolarità concerne il mancato rispetto di altre condizioni regolamentari o contrattuali, il 10% la realizzazione incompleta dell'azione progettata, mentre i casi restanti si riferiscono ad altre irregolarità come la realizzazione non conforme o semplicemente la mancata realizzazione dell'azione. Tutte queste irregolarità, che spesso non si riferiscono a prestazioni materiali, non devono essere considerate meno importanti, perchè nascondono a volte un fenomeno molto più rilevante. I controlli ordinari, documentali o sul posto, per campione, effettuati dai servizi competenti degli Stati membri costituiscono di fatto un mezzo efficace per individuare e prevenire le irregolarità (85% dei casi comunicati). 2. 4. 2. 3 Le spese dirette Sono state aperte delle inchieste in tutti i settori delle politiche della Commissione eseguite sotto il regime delle spese dirette: cultura e audiovisivo, energia, ricerca, ambiente, mercato interno, industrie, turismo, azioni esterne di cooperazione con i paesi dell'Europa centrale e orientale (PHARE), Stati indipendenti dell'ex Unione sovietica (TAOS), paesi mediterranei (MED) e paesi dell'America latina e dell'Asia nonché per il FES. In alcuni di questi settori la Commissione si è avvalsa, per 18 combattere le frodi, delle informazioni relative alla gestione finanziaria che la Corte dei conti ha desunto dagli audit esterni. I meccanismi di frode e di irregolarità che sono stati evidenziati sono vari e diversificati (sviamenti, attribuzioni di contratti e di sovvenzioni in condizioni di presunto favoritismo, mancata realizzazione di cofinanziamenti, manifeste fatturazioni in eccesso, pratiche che coinvolgono tutte le parti nella gestione dei contratti o dei programmi). i finanziamenti, gli accertamenti fatti hanno portato a varie riprese ad adire i tribunali penali nazionali. la Commissione gestisce da sola In questi settori, nei quali 2. 5 II ricupero 2. 5. 1 Settore delle risorse proprie tradizionali La Commissione aveva già avuto occasione di esprimere la propria preoccupazione in merito alla situazione poco soddisfacente del ricupero in questo settore. La situazione non è migliorata nel 1996. Solo a partire dal 1997 le iniziative prese, in primo luogo la modifica del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio e l'introduzione di un sistema informatizzato per la trasmissione delle comunicazioni alla Commissione35, daranno i loro frutti e consentiranno un controllo finanziario migliore. Benché gli Stati membri siano obbligati a comunicare alla Commissione i casi di irregolarità individuate che superano la soglia dei 10 000 ECU36, e a iscrivere gli importi ancora da ricuperare nella contabilità separata di cui all'articolo 6 del regolamento citato, la Commissione ha constatato delle divergenze importanti e inesplicabili tra gli importi comunicati come irregolari e il conto annuale riepilogativo dei dazi accertati37. Attualmente, la Commissione non dispone quindi di cifre complete e affidabili per quanto riguarda il ricupero degli importi in gioco nei casi di irregolarità comunicati dagli Stati membri a titolo del 1996. Questa situazione dovrebbe decisamente migliorare con la messa in atto delle nuove disposizioni del regolamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consiglio che prevedono l'aggiornamento trimestrale della situazione dei ricuperi. Lo stesso dicasi per gli anni precedenti. Tuttavia, il controllo per sondaggio che la Commissione esercita in materia di ricupero delle risorse proprie tradizionali fornisce un'indicazione sullo stato del ricupero. I casi di frode selezionati nel quadro del campione B1994 (che hanno tutti un impatto finanziario elevato e coinvolgono vari Stati membri) possono essere considerati rappresentativi delle difficoltà incontrate in materia di ricupero. Su un importo globale di 124 milioni di ECU relativo a questi casi comunicati nel quadro dell'assistenza reciproca38 fino al 1993, 2,6 milioni di ECU (pari al 2%) sono stati riversati al bilancio comunitario; per 3,7 milioni di ECU (3%) erano in corso delle procedure giudiziarie in quanto i debitori 3' Vedi punto 2. 4. 1. 1, pag. 15. 36 Articolo 6§4 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio. 37 Articolo 7 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio. 38 Regolamento (CEE) n. 1468/81 del Consiglio. 19 avevano presentato ricorso contro gli avvisi di pagamento; per 70,5 milioni di ECU (57%) si era in attesa del recupero. Per il 38% restante le informazioni di cui dispone la Commissione non le consentono di pronunciarsi. 2. 5. 2 Settore del FEAOG-Garanzia Nel settore delle spese del FEAOG-Garanzia, il ricupero degli importi in gioco è migliorato rispetto agli anni precedenti. Su-domanda della Commissione, gli Stati membri hanno riesaminato sistematicamente la situazione finanziaria dei casi che erano stati comunicati precedentemente al 1993 e nei quali potevano essere valutate le possibilità di ricupero. Dopo tale "pulizia" è risultato che il 29% degli importi inizialmente comunicati erano sia recuperati, sia irrecuperabili, sia messi a carico degli Stati membri, mentre un importo di 549 milioni di ECU restava da recuperare in 1 588 casi ancora aperti. Per 400 casi sono in corso dei procedimenti giudiziari, per un importo di 264 milioni di ECU ovvero 34% dell'importo iniziale comunicato (tabella 8). Per i 257 milioni di ECU restanti dev'essere ancora presa la decisione di presa in carico da parte del bilancio comunitario o dello Stato membro. la trasparenza relativamente agli Nell'intento di migliorare importi ancora da ricuperare nei casi di irregolarità, la Commissione sta esaminando la possibilità di istituire nel quadro del FEAOG-Garanzia una contabilità separata sul genere di quella esistente nel settore delle risorse proprie tradizionali. Questa iniziativa si ispira agli obiettivi dell'appuramento dei conti, soprattutto per quanto riguarda la chiarificazione dei conti degli organismi pagatori. Essa consentirà alla Commissione e alla Corte dei conti di procedere a verifiche più efficaci. 2. 5. 3 Settore delle azioni strutturali Nel campo delle spese per le azioni strutturali la situazione del recupero è diversa. L'articolo 23 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio obbliga gli Stati membri a ricuperare gli importi persi a causa di irregolarità. Questi importi potranno essere riutilizzati dagli Stati membri, con riserva dell'applicazione della procedura di cui all'articolo 24 del medesimo regolamento, per finanziare altri progetti che rispondano ai criteri fissati dal quadro comunitario di appoggio (QCA) Questa riprogrammazione sarà tuttavia possibile solo se lo Stato membro ha proceduto alla comunicazione del caso di irregolarità alle condizioni precisate dal regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione. Alla fine del 1996, su un importo globale inizialmente comunicato di 113 milioni di ECU, erano stati ricuperati 23 milioni di ECU (vedi tabella 9). Per un importo di oltre 13 milioni di ECU erano in corso delle azioni legali39. 3. LE INCHIESTE Dai dati relativi alle irregolarità scoperte dalla Commissione traspare l'intensa attività sul terreno che è scaturita dalla rafforzata cooperazione tra Commissione e autorità competenti degli Stati membri. La lotta contro le frodi, obiettivo primario della strategia antifrode, è oggi più intensa che in passato. Premessa indispensabile per gli interventi operati e per il loro monitoraggio amministrativo e giudiziario è la leale e totale 39 Informazioni comunicate dagli Stati membri. 20 cooperazione fra i servizi specializzati degli Stati membri e la struttura antifrode della Commissione. L'attività operativa della Commissione si concentra sulle grandi frodi transnazionali organizzate, di cui vengono offerti alcuni esempi significativi nella prima sezione di questo capitolo. Già nel 1995 la Commissione aveva dimostrato che in alcuni settori di attività comunitaria operano potenti organizzazioni criminali40. Il Consiglio europeo di Dublino del dicembre 1996 aveva dichiarato la propria determinazione a combattere il crimine organizzato e aveva attirato l'attenzione sulla necessità di un approccio coordinato e coerente l'attività esplicata dalla Commissione per la tutela degli interessi finanziari della Comunità ha dimostrato la validità di questo orientamento. l'Unione europea41. Come si vedrà, tutta in Meno del 5% dei casi di frode complessivamente scoperti vengono trattati dalla Commissione in stretta collaborazione con i servizi inquirenti degli Stati membri. Questo 5% rappresenta però, da solo, oltre la metà delle somme frodate sia sul lato delle entrate che su quello delle spese. Particolarmente efficace e "redditizia" si è dimostrata l'attività della Commissione nel settore delle risorse proprie tradizionali. È ormai accertata, al di là di ogni dubbio, l'attiva presenza di organizzazioni criminali nelle frodi che colpiscono i settori dell'agro-alimentare, delle sigarette e degli alcolici; si tratta, come è noto, di aree particolarmente privilegiate dalla criminalità organizzata, la quale utilizza le proprie ramificazioni internazionali per commettere operazioni illecite e, successivamente, per riciclare il ricavato della frode. La criminalità finanziaria organizzata opera generalmente in ambiti che superano i confini nazionali ed è spesso attiva nelle internazionali. Altra sua caratteristica è quella di operare per vie occulte, utilizzando strutture commerciali tradizionali e inserendosi nei circuiti economici abituali attraverso tutta una serie di intermediari più o meno fittizi. I set : ri in cui essa fa sentire la sua presenza insidiosa sono quelli in cui i controlli sono più difficili o il profitto della frode è più elevato e il rischio minore. transazioni La risposta "operativa" a queste forme di criminalità organizzata esige grande esperienza e capacità di organizzazione e, l'UCLAF, di concerto con gli inquirenti degli Stati membri, ha istituito delle "forze d'intervento" (task-group) per lottare in modo più mirato contro tutti questi fenomeni. Dal 1994 è operativa la task force "sigarette"42 che ha l'incarico di combattere il contrabbando di sigarette ad opera di bande organizzate; altre due task-force sono state istituite per il settore dell'olio d'oliva e per quello degli alcolici, come previsto dal programma di lavoro della Commissione. Per l'olio d'oliva, infatti, l'esperienza di questi ultimi anni ha dimostrato che il settore era particolarmente esposto 40 Si veda la relazione annuale sulla lotta contro le frodi del 1995, pagg. 20-22 e pag. 47 e seguenti. Al riguardo va ricordata la decisione del Consiglio europeo di Dublino del dicembre 1996 di istituire un gruppo ad alto livello con l'incarico di definire un programma d'azione globale per la lotta contro la criminalità organizzata. Si veda anche la relazione annuale sulla lotta contro le frodi del 1995, punto 1. 14, pag. 56. i 21 a frodi (organizzate o individuali) di tutti i tipi43, che nella maggior parte dei casi vengono perpetrate da organizzazioni criminali internazionali utilizzando un sistema di rifatturazione a cascata attraverso una moltitudine di società di comodo, il che - per di più - genera anche una cospicua evasione fiscale. Anche per gli alcolici è stato accertato che queste reti di truffatori, che spesso hanno ramificazioni transnazionali, erano controllate dalla grande criminalità organizzata. L'istituzione di un task-group si rendeva allora indispensabile. Alle "forze d'intervento" partecipano i servizi competenti della Commissione ed i servizi direttamente responsabili degli Stati membri. Esse centralizzano le informazioni via via raccolte (soprattutto quelle che riguardano le organizzazioni criminali) in modo che i servizi operativi degli Stati membri direttamente interessati possano consultarle e quindi coordinare meglio tutta la loro attività di contrasto. Altro obiettivo è quello di precisare e mirare i controlli in modo da sventare i tentativi di frode e per garantire un migliore coordinamento delle indagini promosse da uno o più Stati membri o dalla Commissione stessa. In genere lo scambio d'informazioni consente di far fare progressi alle indagini in corso e, ciò che più importa, di sensibilizzare le amministrazioni nazionali responsabili dei controlli. Nei settori specifici delle sigarette e degli alcolici le frodi che vengono commesse on colpiscono soltanto gli interessi finanziari della Comunità ma anche e soprattutto gli interessi finanziari degli Stati membri, in quanto si traducono nelFelusione di accise e di IVA. È noto poi che esistono complessi meccanismi truffaldini che hanno l'esclusivo obiettivo di evadere l'IVA e che consistono nell'emettere false dichiarazioni di esportazione e di importazione grazie anche all'abuso del sistema dell'IVA intracomunitaria (creazione di società fantasma che si dissolvono nel nulla dopo aver realizzato le transazioni e creazione di società fittizie di cui esiste soltanto un indirizzo fittizio). Quésti pro. edimenti permettono di acquistare merci senza IVA e di rivenderle con l'IVA senza trasferire al fisco le imposte riscosse con la rivendita. Nella seconda sezione del capitolo vengono presentate alcune frodi organizzate contro la politica commerciale esterna dell'Unione. Tra l'Unione ed i paesi terzi sono già stati conclusi diversi accordi preferenziali riguardanti prodotti che devono possedere requisiti specifici (di fabbricazione e di commercializzazione). È evidente che accordi siffatti sono, per loro stessa natura, un terreno favorevole per la frode: che si tratti dell'inosservanza di norme sull'ammissibilità di prodotti alle preferenze o dell'erronea applicazione dello status preferenziale ai prodotti non originari dei paesi terzi firmatari, l'esperienza dimostra che gli esportatori e gli importatori possono essere coinvolti - attivamente o passivamente, consapevolmente o casualmente - in operazioni che hanno lo scopo di evitare il pagamento di diritti normalmente dovuti o di eludere l'osservanza di altre disposizioni di politica commerciale. Le amministrazioni pubbliche dei paesi terzi interessati possono anch'esse 43 Importazione in contrabbando puro e semplice, falsa dichiarazione di quantità, importazione con falsi certificati T2L (che attestano Io status comunitario di un prodotto), importazione d'olio di nocciole con denominazioni diverse e mescolato successivamente con olio d'oliva (il che consente di aumentare, con profitto, il volume dell'olio d'oliva e riscuotere indebitamente restituzioni o aiuti al consumo), frode in operazioni di perfezionamento attivo, percezione indebita di restituzioni (per oli che non escono dal territorio comunitario o che vi sono reimportati, oppure per oli di semi esportati come olio d'oliva, oppure per oli edulcorati), aiuti al consumo (per vendite e condizionamenti fittizi, per oli edulcorati, per oli che hanno già beneficiato dell'aiuto al consumo). 22 essere implicate in questo sviamento di fondi per il semplice fatto di non aver rispettato i loro obblighi. Va segnalato che questa tendenza si è confermata nel 1996. Nella terza sezione vengono citati due esempi interessanti di inchieste nazionali riguardanti il finanziamento della PAC (Politica agricola comune); entrambi i casi, che si sono verificati nello stesso Stato membro, riguardano cifre considerevoli e hanno messo in luce truffe di grande complessità e sofisticazione non riconducibili, peraltro, ad organizzazioni transnazionali. L'esistenza di queste pratiche dimostra ancora una volta che è necessario continuare a lavorare per migliorare l'efficacia e l'affidabilità dei sistemi di controllo a livello nazionale. Le ultime due sezioni del capitolo sono dedicate rispettivamente agli interventi strutturali e al settore delle spese dirette. In questi due settori - che rappresentano da soli il 50% delle spese a carico del bilancio comunitario - le irregolarità e le frodi possono avere le origini più diverse, potendo verificarsi nella fase della scelta dei beneficiari dei progetti (favoritismi, clientelismo, corruzione, sviamento di fondi) ma anche nella fase dell'affidamento dei pubblici appalti e in quella dell'esecuzione dei lavori o della prestazione dei servizi (ad esempio, la mancata esecuzione - totale o parziale - in particolare quando si tratti di prestazioni immateriali), senza dimenticare le possibili frodi o irregolarità al momento della fatturazione o nell'articolazione finanziaria del progetto. Da un esame di tutti i settori testé ricordati appare un dato incontrovertibile: tutte le indagini hanno un senso e possono essere coronate dal successo soltanto se si svolgono con la piena collaborazione di tutte le autorità nazionali, ivi comprese le autorità giudiziarie, poiché solo quest'ultime hanno il potere di attivare l'azione penale e di infliggere sanzioni di carattere penale agli autori delle frodi. Nelle ipotesi di frodi transnazionali, poi, va detto che, in futuro, una delle chiavi di volta dell'organizzazione comunitaria per il contrasto della grande criminalità organizzata sarà rappresentata dalla ed. "interfaccia penale", struttura formata da esperti in materia penale che dovrebbe disporre della capacità di fornire assistenza e consulenza e dovrebbe provvedere al coordinamento delle indagini istruite in stretto collegamento con le autorità giudiziarie nazionali44. 3. 1 Le grandi frodi transnazionali organizzate 3. 1. 1. Contrabbando internazionale di sigarette e di alcolici Nel 1996 si è avuta ulteriore conferma che il contrabbando di sigarette è uaa delle attività privilegiate dalle organizzazioni criminali, che rivendono la merce nel territorio della Comunità in frode alla normativa vigente. Nel corso dell'anno sono stati elusi dazi doganali IVA e accise per circa 800 milioni di ECU (di cui 200 milioni di ECU in danno del bilancio comunitario)45. Anche se alcuni Stati membri (Italia, Spagna, Germania) rappresentano i mercati principali, il fenomeno interessa l'intero territorio della Comunità e colpisce non soltanto gli interessi finanziari (ancorché il pregiudizio finanziario pesi principalmente sugli Stati membri) ma anche la credibilità di tutta l'Unione europea. 44 • Si veda il capitolo 1. 1. 3, pag. 9. La Commissione non può pronunciarsi in via definitiva sull'entità dell'elusione che, secondo gli operatori del settore del tabacco, sarebbe nettamente più elevata. 23 Queste importazioni fraudolente vengono organizzate da organizzazioni criminali, estremamente ben strutturate, che utilizzano i grandi centri portuali della Comunità attraverso i quali fanno transitare enormi quantità di sigarette e fanno assegnamento sulla entità delle transazioni per occultare le loro attività illegali. Queste operazioni vengono realizzate sia dichiarando false denominazioni di specie46 sia indicando false destinazioni finali fuori CEE. Le informazioni di cui dispone la Commissione dimostrano che alcune organizzazioni criminali sono effettivamente all'origine di numerose frodi nel commercio di sigarette che entrano fisicamente nella Comunità (soprattutto nei porti dell'Europa del Nord, ma anche attraverso le frontiere con i paesi dell'Europa centrorientale e con la Svizzera) che vengono vendute sul mercato europeo ed in particolare negli Stati dell'Europa meridionale. Queste organizzazioni dispongono di capacità organizzative impressionanti, di una capacità di mobilizzare risorse e mezzi logistici considerevoli e di una struttura ben distribuita sul territorio di vari Stati membri ed anche al di fuori della Comunità. Una delle caratteristiche di queste organizzazioni, le cui strutture interne sono difficilmente penetrabili, è il ricorso a varie società con sede soprattutto in Svizzera, nel Liechtenstein, a Cipro, nei Caraibi e in alcuni territori europei che godono di uno statuto particolare per la commissione delle frodi (e soprattutto per il riciclaggio dei capitali che ne risultano). Le organizzazioni che compiono queste frodi sono in genere formalmente stabilite al di fuori della Comunità ma dispongono, nel territorio di questa, di tutta una rete di società affiliate e di società di comodo che utilizzano depositi doganali e fiscali. Questi ultimi svolgono una funzione fondamentale ai fini della commissione delle frodi, anche semplicemente immagazzinando le merci in attesa che il servizio doganale competente proceda ad operazioni di sorveglianza, ma in essere comportamenti più "attivi" come l'occultamento, l'alterazione o la soppressione dei marchi sugli imballaggi. talvolta anche ponendo Il grado di sofisticazione raggiunto dalle frodi è stato più volte sottolineato dalla commissione d'inchiesta del Parlamento europeo sul sistema di transito comunitario47 Dopo l'attivazione del "sistema di previa informazione"48 e l'entrata in vigore (1° febbraio 1996) del divieto del ricorso alla garanzia globale del 100% che copre il trasporto stradale di talune merci sensibili fra le quali le sigarette, i frodatori hanno organizzato il contrabbando orientandosi verso altri meccanismi. Da allora, le sigarette sono state inoltrate sistematicamente partendo da depositi doganali situati nei porti del Benelux, in regime di transito comunitario; successivamente, sono state caricate in questi porti su navi che avrebbero dovuto esportarle nell'Africa occidentale, destinazione che peraltro non hanno mai raggiunto, poiché venivano scaricate in acque internazionali, al largo delle coste spagnole e portoghesi, in imbarcazioni capaci di grande velocità, appositamente modificate, e quindi venivano introdotte in contrabbando e vendute sul mercato di questi Stati membri. Un'inchiesta riguardava la sparizione di containers che, secondo le dichiarazioni, contenevano giocattoli, mentre erano in realtà pieni di sigarette. Si veda il capitolo 5. 3. 1. 2, pag. 42. 48 Si veda il capitolo 2. 4. 1. 1, pag. 15. 24 • Per il contrasto di queste operazioni la Commissione ha organizzato, con il task-group "sigarette", 1'"Operazione Columbus", cui hanno partecipato tutti gli Stati membri interessati da questo traffico. Nel 1996 si è accertato che circa venti carichi di sigarette di contrabbando erano stati spediti dal Benelux con destinazione Africa (si trattava beninteso di una falsa destinazione). Le navi contenevano oltre 200 000 cartoni (pari a oltre 2,2 miliardi di sigarette) destinate al mercato nero spagnolo. Il pregiudizio finanziario per l'esercizio 1996 è valutato intorno ai 175 milioni di ECU di dazi, IVA e accise elusi. L'operazione Columbus è proseguita in stretta collaborazione con le autorità nazionali interessate49 e, nel gennaio 1997, ha permesso alle autorità spagnole (che collaboravano con quelle francesi e belghe) di sequestrare numerosi battelli in alto mare. Un'altra strada che le organizzazioni criminali battono per il contrabbando di sigarette destinate al mercato italiano è quella che parte dalla Repubblica federale di Iugoslavia. Le strutture utilizzate per far entrare illecitamente le sigarette nel territorio comunitario erano già state messe in piedi all'epoca delle sanzioni internazionali contro tale paese. La Commissione e gli Stati membri principalmente interessati hanno organizzato una missione comunitaria nella Repubblica federale di Iugoslavia onde verificare la destinazione finale di oltre 200 spedizioni di sigarette, la maggior parte delle quali erano state spedite, partendo da depositi doganali riconosciuti situati nella Comunità e in Svizzera, in regime di transito, con destinazione Serbia e Montenegro. Dai controlli effettuati con la piena collaborazione delle autorità locali è emerso che circa 335 000 cartoni (per oltre 3,3 miliardi di sigarette) erano stati reintrodotti in contrabbando nel territorio comunitario, nell'arco di meno di sei mesi, procurando così un danno fiscale (evasione) pari a circa 330 000 milioni di ECU in dazi doganali, accise e IVA. Dalle prove raccolte risulta che queste sigarette venivano spedite sotto controllo doganale a partire dal territorio comunitario (o attraversando il territorio comunitario) verso un paese terzo al solo scopo di venire reintrodotte, dal suddetto paese terzo, nel territorio comunitario per quivi essere successivamente vendute in contrabbando sul mercato interno. • La Commissione è stata informata più volte dagli Stati membri della recrudescenza dei casi di contrabbando di alcolici. Talvolta si trattava di esportazioni fittizie di alcol etilico o di bevande alcoliche dichiarate per l'esportazione verso paesi dell'Europa centrale o orientale; altre volte si trattava di false dichiarazioni di specie all'importazione nella Comunità. Questi casi riguardano la maggioranza degli Stati membri e parecchi paesi confinanti, con la Comunità ed hanno una notevole incidenza sulle risorse proprie della Comunità e su quelle degli Stati membri. Particolarmente colpite sono le accise nazionali, laddove si consideri che un camion di alcolici equivale a circa 500 000 ECU di accise. 3. 1. 2. Frodi dell'IVA • Merita di essere ricordato un caso che ha coinvolto la maggior parte degli Stati membri (Danimarca, Belgio, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Regno Unito, Spagna e Portogallo). Alcune parti di computer venivano acquistate con il sistema dell'IVA In particolare con il SVA spagnolo ("Servicio de Vigilancia Aduanera": servizio di sorveglianza doganale) e con la DNED francese (Direzione Nazionale delle Inchieste Doganali). 25 intracomunitaria da una società presso una ditta stabilita in un altro Stato membro (la fornitura avveniva senza fatturazione dell'IVA). L'acquirente non dichiarava l'acquisto nel proprio Stato membro e quindi non pagava l'IVA dovuta. Successivamente, rivendeva questi prodotti a un'altra società stabilita nello stesso Stato membro, rilasciando la fattura "IVA compresa": in tal modo incassava l'IVA dal suo acquirente e, successivamente, spariva dalla circolazione, mentre l'acquirente finale era legittimato a recuperare, secondo le regole del sistema, l'imposta pagata. Benché queste vendite consecutive siano effettivamente soggette all'IVA, la conseguenza di questa frode è che il tesoro degli Stati membri non riscuote nessuna imposta. Per un solo Stato membro, l'importo dell'IVA in questione si aggira tra i 100 e i 150 milioni di ECU (una parte dei quali dovrebbe essere trasferita al bilancio comunitario in quanto risorsa propria IVA). • Un altro caso riguarda certe importazioni d'argento dalla Svizzera nella Comunità che hanno dato luogo a forniture consecutive nel territorio comunitario e a dichiarazioni fittizie d'importazione. Le conseguenze di questa frode sono le stesse della precedente e cioè il mancato pagamento alle autorità nazionali dell'IVA dovuta in base agli acquisti e alle vendite consecutive (fittizie) che sono state fatturate e incassate da società di comodo che si sono subito volatilizzate. La cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri (GB, I, D, F, IRL, E, A, B, NL) si è concretata, a tutt'oggi, nel sequestro di alcune spedizioni e nella condanna di uno dei partecipanti alla frode ad una pena detentiva. L'importo dell'IVA frodata è di circa 600 000 ECU. 3. 1. 3. Esportazione di olio d'oliva Alla fine del 1995 era stato scoperto un numero crescente di esportazioni d'olio d'oliva destinate a paesi diversi (USA, Canada, Africa del Sud). Dopo. una serie di verifiche e di controlli approfonditi è risultato che i contenitori erano stati spediti dalla Grecia, via Belgio e Regno Unito. In stretta connivenza con gli speditori in Grecia, alcuni commercianti belgi e britannici incassavano le restituzioni all'esportazione. In realtà, per sottrarsi ai controlli, all'entrata del container venivano sistemate solo due o tre file di cartoni d'olio d'oliva, mentre la parte restante del carico era costituita da olio di semi diversi che non possono beneficiare di restituzioni. In Gran Bretagna la frode è accertata per una trentina di containers, con un'incidenza finanziaria di circa 400 000 ECU. Le indagini svolte fino ad oggi in Belgio hanno messo in luce la natura fraudolenta delle operazioni per una ventina circa di containers destinati agli USA e alla Russia, con un'incidenza finanziaria di circa 180 000 ECU. Tanto in Belgio che nel Regno Unito sono in corso procedimenti giudiziari mentre proseguono le inchieste per smantellare l'organizzazione criminale che opera nel territorio di vari Stati membri al solo scopo di incassare le restituzioni all'esportazione. Questo tipo di frode transnazionale organizzata mette ancora una volta in rilievo l'esigenza di procedere regolarmente a controlli fisici selettivi approfonditi sulle operazioni di esportazione e di importazione. Oltre alla semplice verifica del peso e della quantità delle merci, è indispensabile prelevare campioni direttamente ali 'interno dei containers e rivolgersi a laboratori specializzati, se necessario, per procedere ad analisi soprattutto della densità della merce. 3. 1. 4. Esportazione di carne bovina verso la Bulgaria e sua sostituzione con frattaglie Le indagini che le autorità doganali belghe stanno svolgendo sull'uso illecito degli ormoni hanno rivelato che un'organizzazione criminale aveva dato origine ad un "carosello" di importazioni e di esportazioni di carne bovina (con sostituzione, durante il 26 transito', di prodotti di alta qualità mediante prodotti scadenti e addirittura non commestibili). Questa carne e le frattaglie commestibili provenivano da stabilimenti non riconosciuti degli Stati Uniti, del Canada, dell'Australia e della Cina. Al loro arrivo nella Comunità50 la carne e le frattaglie sono state immagazzinate in regime doganale per una successiva esportazione verso la Bulgaria sotto il regime TIR51 o scortate dal documento TI (transito comunitario). In realtà, il cliente in Bulgaria, destinatario finale delle spedizioni, aveva ordinato frattaglie di qualità inferiore e non merci di "buona qualità" (carni e frattaglie commestibili). Le carni e le frattaglie originarie degli • Stati Uniti, del Canada e dell'Australia, dopo essere entrate illegalmente nel territorio comunitario, sono state sostituite con frattaglie di qualità nettamente inferiore, successivamente smerciate in via fraudolenta sul mercato interno, sottraendole al controllo doganale. La giustizia belga ha p;. *: ^o una "information judiciaire" (informazione di garanzia?) per corruzione nei confronti di un funzionario delle dogane sospettato di aver agevolato il traffico in questione. Nel maggio 1996, una missione comunitaria organizzata dall'UCLAF si è recata in Bulgaria per accertare la natura delle merci dichiarate all'importazione alle autorità doganali di Sofia. Occorreva inoltre interrogare i responsabili delle società bulgare, i soli in grado di fornire dettagli sulle persone implicate nel traffico e sulla sua incidenza finanziaria. I risultati della missione, che vanno senz'altro giudicati fruttuosi, sono stati comunicati alle autorità belghe le quali hanno potuto far scattare le inchieste necessarie per accertare in quali circostanze precise era avvenuta la sostituzione della merce. È stato inoltre scoperto che questa carne bovina di buona qualità, una volta divenuta comunitaria, era stata venduta ad una società francese e dichiarata all'esportazione - con riscossione delle restituzioni (il paese destinatario era la Russia). Questa carne, a sua volta, è stata sostituita con altra merce, per cui le restituzioni risultano versate indebitamente. Le indagini giudiziarie in Belgio sono tuttora in corso. Queste operazioni hanno due conseguenze di natura diversa: la prima è di ordine finanziario, in quanto restano da riscuotere i prelievi agricoli (oltre un milione di ECU) e da rimborsare le restituzioni; la seconda conseguenza è di natura sanitaria, in quanto le frattaglie importate provenienti da stabilimenti esportatori non riconosciuti situati nei paesi terzi contengono per la maggior parte ormoni vietati in Europa. 3. 1. 5. Sottrazione di carne soggetta al regime di transito comunitario Un'organizzazione criminale ha eluso l'osservanza di vari regimi doganali procurandosi indebitamente una serie di vantaggi. • Una comunicazione della Corte dei conti ha informato la Commissione che alcuni quantitativi di pollame originario della Cina, del Brasile e della Thailandia era entrata in Germania in regime di transito comunitario. Il documento di transito (TI) indicava come destinazione finale il Marocco e la Spagna (uffici di destinazione di Irun e di Las Palmas, 50 La Commissione effettua controlli in loco e rilascia un riconoscimento agli stabilimenti dei paesi terzi che esportano carne verso la Comunità. Ogni spedizione di carne destinata alla Comunità deve essere accompagnata dai certificati sanitari che devono indicare il destinatario finale. 51 Regime di trasporto internazionale su strada, definito dalla convenzione TIR del 1975. 27 nelle Canarie). In realtà, la maggior parte del carico veniva sottratto al regime di transito in Germania, spedito a destinatari tedeschi dopo che i documenti doganali erano stati appurati con l'ausilio di timbri falsificati degli uffici doganali di Irun e di Las Palmas. Un'altra parte della merce sottratta al regime di transito è stata venduta a società spagnole. In seguito alla richiesta di mutua assistenza rivolta dalle dogane tedesche ai Paesi Bassi, l'amministrazione doganale olandese ha constatato, che nel territorio nazionale, altre diciotto spedizioni di pollame erano state tratte al regime del transito secondo la stessa tecnica, utilizzando timbri falsificati provenienti da Algeçiras, da Irun e da Las Palmas. Il pollame è stato fraudolentemente smerciato sul mercato tedesco, olandese e spagnolo. La frode ascende complessivamente a circa 6 milioni di ECU. Si tratta di un'operazione internazionale estremamente sofisticata organizzata da una rete di malfattori che ha utilizzato società con sede ad Andorra, Svizzera e Gibilterra. • Un altro caso riguarda carni bovine comunitarie, dichiarate all'esportazione per vettovagliamento52 e carni bovine provenienti da paesi terzi, immagazzinate in dogana nella Comunità (esente da dazi), anch'esse destinate al vettovagliamento. Le indagini hanno rivelato che la carne, che proveniva da società con sede nel Regno Unito, in Danimarca e in Germania era stata acquistata da una società spagnola per essere - secondo la dichiarazioni - venduta a ditte di vettovagliamento attraverso un intermediario stabilito nei Paesi Bassi. I documenti di transito che accompagnano le merci e consentono loro di circolare erano stati appurati mediante timbri della dogana spagnola adeguatamente falsificati. È praticamente certo che la carne è stata rivenduta sul mercato nazionale. Il valore delle spedizioni di cui si è accertata la natura fraudolenta si aggira intorno al milione di ECU in termini di risorse proprie eluse (regime di transito comunitario applicato alle merci provenienti e destinate ai paesi terzi). Per le carni comunitarie in regime di intervento, gli Stati membri detengono circa 5 milioni di ECU di cauzioni versate in ottemperanza al regime; questa somma verrà incamerata a detrimento degli operatori responsabili della frode. 3. 1. 6. Esportazioni fittizie di vino verso paesi terzi53 Le indagini nei confronti di un'organizzazione mafiosa specializzata in esportazioni fraudolente di vino verso i paesi dell'Europa dell'Est sono proseguite anche nel 1996 con la piena collaborazione della Guardia di finanza e hanno consentito il suo totale smantellamento. Durante una missione in Romania si è accertato che due navi cariche di vino italiano esportato in questo paese erano state scaricate in contrabbando nel porto rumeno di Costanza, mentre falsi documenti che attestavano l'immissione in consumo di questa merce sul territorio rumeno venivano presentati all'ente italiano competente per il versamento delle restituzioni all'esportazione. Nei confronti delle società esportatrici sono stati avviati i procedimenti necessari al recupero degli importi versati (circa un milione di ECU) ed è stato anche promosso un procedimento giudiziario. 52 Questa carne comunitaria era "sotto intevento" ed è stata venduta a prezzo ridotto per l'esportazione (nella specie, essa era destinata al vettovagliamento, il che la assimila ad una esportazione). 53 Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1995, punto 1. 11, pagg. 54-55. 28 Una missione effettuata in Slovenia ha consentito di accertare che ad una società italiana erano stati indebitamente pagati circa 1,2 milioni di ECU; in realtà, il vino era stato importato in Slovenia solo in via temporanea con un regime che autorizzava l'introduzione delle merci in franchigia dei dazi in tale paese, all'esplicita condizione che venissero rispedite nel termine perentorio di un anno. Il vino in questione è stato riesportato verso altri paesi terzi nel rispetto di tale condizione mentre in Italia venivano presentati documenti falsificati per ottenere il pagamento delle restituzioni, le quali sono esclusivamente dovute qualora la merce venga venduta nel paese di destinazione, cioè in Slovenia. L'amministratore di una di queste società è stato arrestato. Il pubblico ministero ha ipotizzato i reati di produzione di documenti falsi e frode in danno al bilancio della Comunità. Il pubblico ministero ha anche comunicato all'UCLAF che contro un altro responsabile, dirigente di una società esportatrice, era stato emesso un ordine di arresto. 3. 2 Le grandi frodi nel settore delle politiche commerciali (prodotti industriali, prodotti della pesca, prodotti tessili) 3. 2. 1. I prodotti industriali: ricevitori satellitari provenienti dalle Filippine In seguito ad informazioni fornite dalle autorità tedesche sui rischi di falsa dichiarazione dell'origine preferenziale all'importazione di ricevitori satellitari in provenienza delle Filippine, gli altri Stati membri sono stati invitati ad avviare delle indagini in merito. Dai primi elementi raccolti è emerso che, da un lato, i quantitativi importati erano in costante aumento e che, dall'altro, alcuni elementi dei ricevitori potevano non essere stati fabbricati nelle Filippine, contrariamente a quanto pretendevano gli operatori interessati. Se nonché, il fattore determinante ai fini della concessione del trattamento preferenziale è appunto che le componenti siano fabbricate nel paese beneficiario. Dalle indagini è inoltre emerso che più di 460 000 apparecchi, di un valore commerciale stimato a 28 milioni di ECU (3 milioni di ECU di dazi doganali dovranno essere recuperati presso alcuni importatori) erano stati esportati verso Stati membri nel contesto dell'SPG, senza che rispondessero ai criteri previsti ai fini del trattamento preferenziale. È stato inoltre accertato che alcuni operatori, già prima di procedere all'importazione dei prodotti, erano già al corrente del fatto che non fossero ammissibili al trattamento preferenziale. Inoltre è stato provato che le autorità filippine non hanno assolto gli obblighi ad esse incombenti nel contesto della cooperazione amministrativa. Esse hanno infatti intralciato la missione comunitaria sia prima che essa intervenisse sul posto che nel corso delle inchieste sul terreno, impedendo così che venisse posto termine alle operazioni fraudolente. Un numero rilevante di frodi commesse al fine di eludere il pagamento dei dazi doganali normalmente dovuti, nonché dei dazi antidumping, attraverso l'indebita concessione di certificati di origine preferenziale (formulario A) non sono state risolte nel 1996. Il motivo risiede nel fatto che i paesi terzi esportatori hanno rifiutato di ricevere le missioni di cooperazione amministrativa incaricate di indagare sul posto. Da notare che nell'ambito dell'SPG, la Commissione dispone di un'arma importante per reagire contro la mancata comunicazione da parte dei paesi beneficiari. Può infatti aprire un 'inchiesta affinché i paesi inadempienti all'obbligo della cooperazione amministrativa vengano totalmente o parzialmente sospesi dall'SPG. L'inchiestapuò essere comunque avviata soltanto per la denuncia di uno Stato membro o di terzi. 29 3. 2. 2. I prodotti della pesca • Conserve di tonno importate dalla Costa Rica Un'analisi delle attività dell'industria tonniera in America centrale, condotta dalla Commissione, ha evidenziato una forte antinomia tra le limitate capacità di pesca delle flotte locali e il volume delle esportazioni nella Comunità di conserve di tonno in provenienza dalla Costa Rica. Con l'accordo delle autorità del paese, una missione di cooperazione amministrativa - composta di rappresentanti dell'UCLAF e degli Stati membri interessati (Italia e Portogallo) - si è recata sul posto al fine di verificare l'origine dei prodotti in causa. Le indagini si sono concentrate su oltre 10 000 t di prodotti, del valore commerciale di 28 milioni di ECU. L'importo dei dazi elusi, ossia 7 milioni di ECU, sta per essere recuperato presso l'importatore comunitario. Le autorità locali hanno dato tutta la collaborazione necessaria al buon svolgimento delle operazioni. Forti dubbi sono emersi in merito alla nazionalità dei pescherecci sui quali sono state prodotte le conserve di tonno sotto inchiesta. E emerso rapidamente che la Costa Rica non disponeva di una capacità di pesca commerciale sufficiente. Dalle inchieste congiunte è inoltre emerso che, nella maggior parte dei casi, i tonni sbarcati nella Costa Rica erano stati pescati da battelli di altre nazionalità. Questi tonni sono serviti per la produzione delle conserve sotto inchiesta, e non sono quindi ammissibili al trattamento preferenziale. Molte centinaia di certificati "formulario A" rilasciati dalle autorità locali sono stati esibiti nella Comunità (in Italia, in Portogallo e in Spagna) per beneficiare dell'importazione in franchigia. La Costa Rica ha riconosciuto la loro invalidità. • Conserve di tonno importate dalla Turchia Un accordo bilaterale concluso tra l'Unione europea e la Turchia autorizza l'esportazione nel territorio comunitario di conserve di tonno in esenzione dai dazi doganali, all'espressa condizione che siano rispettati determinati criteri, in particolare per quanto riguarda l'origine del pescato impiegato nella confezione delle conserve. Nel giugno del 1996 dei rappresentanti della Commissione, accompagnati da delegazioni degli Stati membri (servizi doganali olandesi, tedeschi, italiani e britannici) si sono recati in Turchia nel contesto di una missione di cooperazione amministrativa, per verificare l'autenticità di molte centinaia di certificati di origine preferenziale rilasciati dalle autorità turche ai fini dell'esportazione dei prodotti in causa. Dalle indagini avviate è emerso che, da un lato, il pescato di tonno ad opera della flotta turca era insignificante e che, dall'altro, le specie di tonni importati in grandi quantità in Turchia erano manifestamente destinate alla fabbricazione delle conserve. Alla luce delle inchieste condotte in Turchia, la missione ha potuto stabilire che le conserve esportate verso la Comunità erano ottenute utilizzando tonni non originari, cui venivano aggiunti infimi quantitativi di tonno originario turco all'atto dell'esportazione dei prodotti finiti. Gli esportatori hanno ottenuto dalle autorità turche il rilascio di certificati ATR. l ai fini dell'esportazione in franchigia nella Comunità: i certificati sono stati ottenuti sulla base di dichiarazioni inesatte quanto all'origine (turca o comunitaria) delle materie prime. La missione ha anche accertato che numerosi importatori erano al corrente del fatto che le conserve non potevano beneficiare della franchigia sui dazi doganali. È stato inoltre accertato che, in alcuni casi, gli stessi importatori hanno attivamente partecipato all'organizzazione della frode fornendo essi stessi all'industria conserviera turca dei tonni non originari. Il quantitativo di questi ultimi è valutato a circa 30 23 000 t. Circa 18 milioni di ECU di dazi doganali dovranno essere ricuperati presso importatori stabiliti nei paesi in cui i prodotti sono stati smerciati, ossia il Belgio, la Germania, l'Italia, i Paesi Bassi e il Regno Unito. 3. 2. 3. I prodotti tessili • Tessili della Cambogia Nel marzo del 1996, una missione comunitaria di cooperazione amministrativa, condotta con la collaborazione delle autorità cambogiane, ha consentito di individuare circa 1 500 falsi certificati di origine preferenziale (formulario A). I certificati interessavano circa 23 milioni di articoli di abbigliamento importati nella Comunità m franchigia nel periodo 1992-1996. Inoltre, altri 1 700 certificati di origine (formulario A), per 16 milioni di articoli, sono stati rilasciati indebitamente dalle autorità cambogiane per prodotti tessili non conformi ai criteri previsti dall'SPG, per il fatto che tessuti e fili utilizzati per la fabbricazione non erano originari del paese, ma importati nella Cambogia in provenienza da altri paesi asiatici. I dazi doganali in gioco sono dell'ordine di 15 milioni di ECU. • Tessili del Bangladesh Una missione di cooperazione amministrativa (Commissione/7 Stati membri) ha soggiornato nel Bangladesh nei mesi di novembre e dicembre 1996, a motivo delle difficoltà incontrate dall'amministrazione locale nell'applicazione del sistema SPG. Queste difficoltà non sono nuove, ma questa volta, diverse centinaia di certificati sospetti (formulario A), che accompagnavano spedizioni di prodotti tessili esportati nella Comunità, sono stati riconosciuti falsi dalle autorità del Bangladesh. Inoltre circa 14 000 altri certificati, raccolti dalle amministrazioni degli Stati membri, sono stati attentamente verificati quanto alla loro autenticità e quanto alla loro legittimità con riguardo alle regole dell'SPG applicabili ai prodotti tessili di cui trattasi. Dalle conclusioni delle missioni effettuate insieme alle autorità locali competenti è emerso che le difficoltà e i problemi inerenti all'autenticità dei certificati tessili rilasciati dalle autorità del Bangladesh sono stati nettamente minimizzati. Le inchieste condotte presso una sessantina di fabbricanti di prodotti tessili nel Bangladesh hanno accertato che la maggior parte dei certificati in causa è stata rilasciata dall'amministrazione sulla base di informazioni erronee, fornite dagli stessi esportatori. I prodotti si sono rivelati non originari ai sensi delle regole dell'SPG. Le autorità del Bangladesh hanno riconosciuto la veracità delle conclusioni cui sono giunte le missioni comunitarie, ma non hanno dato prova di molta sollecitudine nel prendere le misure necessarie. Le risorse proprie in gioco ammontano attualmente a quasi 60 milioni di ECU, ma possono raggiungere i 100 milioni. Come altri paesi meno avanzati (il Laos, la Cambogia, il Nepal e la Maldive) anche il Bangladesh ha chiesto la concessione di deroghe alla regola sull'origine nel contesto dell'SPG. Le indagini sulle frodi o sulle irregolarità in questione possono essere talvolta molto lunghe e complesse. In aggiunta, la massa d'informazioni e di documenti da raccogliere per il preciso accertamento dei fatti è spesso sparpagliata in luoghi geografici e latitudini molto distanti dal territorio comunitario. L'applicazione dei regimi commerciali preferenziali da parte di alcuni paesi terzi e dei loro esportatori non avviene senza difficoltà, per cui ogni anno viene organizzato un numero crescente di missioni di cooperazione amministrativa. Il 1996 non sfugge alla regola e le missioni sono state in massima parte inviate nei paesi del Sud-Est asiatico. Tuttavia, la maggior parte dei casi di mancato rispetto delle regole d'origine sono da ricollegarsi ai PMA che, a causa delle loro modeste capacità industriali, conoscono 31 gravi difficoltà nel provvedere al rispetto delle regole anzidette e, di conseguenza, vengono di fatto private del benefìcio dell'SPG, soprattutto nel settore tessile. E per questo motivo che essi sono indotti a chiedere delle deroghe. 3. 3 Frodi nazionali nel settore agricolo 3. 3. 1. Olio d'oliva/Frodi all'aiuto al consumo In esito al controllo effettuato dalla Direzione doganale greca, incaricata d'inquisire sulla delinquenza economica, si è accertato che un'impresa di fabbricazione di bidoni metallici di cinque litri, destinati al condizionamento dell'olio d'oliva, aveva massicciamente fornito false fatture ai propri clienti. In cambio riceveva il 10% della somma fatturata e l'importo totale dell'IVA. In questo modo 10,5 milioni di bidoni sono stati fittiziamente fatturati, nel periodo 1992-1994, a 26 imprese di condizionamento dell'olio d'oliva. Se nonché, le fatture di acquisto del contenitore dell'olio d'oliva e le fatture d'acquisto del prodotto stesso, sono due documenti essenziali per poter beneficiare degli aiuti al consumo. Le imprese in questione hanno quindi riscosso complessivamente circa 21 milioni di ECU per dell'olio mai condizionato. L'inchiesta giudiziaria è in corso. 3. 3. 2. Prefinanziamento di restituzioni all'esportazione di semola di grano duro in Spagna In seguito ai controlli effettuati in Spagna presso imprese che nel 1995 avevano beneficiato del prefinanziamento delle restituzioni per esportazioni di semola di grano duro, sono state accertate delle frodi sui quantitativi di grano dichiarati54. Sono stati allora verificati i documenti contabili di tutte '* imprese spagnole che avevano beneficiato del prefinanziamento nel corso degli ani. °93 e 1994. Dai risultati è emerso che i comportamenti fraudolenti evidenziati nel 1995 avevano degli antecedenti. Attraverso le indagini avviate in seguito si è stabilito che circa 26,5 milioni di ECU erano stati indebitamente riscossi da un gruppo spagnolo. in (ai fini della trasformazione Il principio della frode consisteva nel dichiarare come scorte in deposito di prefinanziamento semola preliminarmente realmente all'esportazione definitiva) quantitativi nettamente superiori a quelli immagazzinati nel giorno della dichiarazione. Non potendo, dopo diversi anni dai fatti, procedere al controllo fisico delle merci, la frode è stata accertata attraverso l'esame dei documenti relativi agli acquisti, ai trasporti, allo stoccaggio e alla trasformazione. In alcuni casi, il grano dichiarato sotto controllo doganale, non è stato mai acquistato presso i fornitori. Inoltre, alcune dichiarazioni, accettate dall'organismo spagnolo incaricato dei pagamenti, erano vistosamente incomplete con riguardo alle indicazioni sui magazzini di deposito. Infine, l'espediente basato sulle false dichiarazioni ha consentito al gruppo spagnolo in causa di ottenere finanziamenti per facilitare l'acquisto di materie prime onde effettuare operazioni di esportazione. 54 Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1995, pag. 66 (punto 3. 6). 32 3. 4 Frodi nel campo delle politiche strutturali 3. 4. 1. Il Fondo sociale europeo (TSEÌ • Iniziative di formazione professionale in Spagna/Gonfiamento artificiale dei costi Nel 1996 sono stati segnalati alla Commissione presunti casi di frode nel contesto delle iniziative di formazione professionale cofinanziate dall'FSE e gestite dalPLNEM55. Dalle conclusioni sui controlli effettuati dalle autorità nazionali56 su incarico della Commissione, emergono diverse irregolarità come l'attuazione parziale dell'iniziativa, la presenza di spese illegittime, di spese fittizie, contabilità incompleta o scorretta, finanziamento eccessivo. Numerose procedure di recupero sono già in corso e la Procura ha ordinato un'inchiesta giudiziaria sulle frodi individuate nella capitale madrilena. Gli ulteriori controlli in altre regioni spagnole, come richiesto dalla Commissione, consentiranno di misurare l'ampiezza delle irregolarità. • Iniziative di formazione professionale in Italia/Società "schermo" Un'inchiesta giudiziaria svolta in Italia su iniziative di formazione professionale finanziate dall'FSE negli anni 1990-1993 si è conclusa con l'arresto provvisorio di due funzionari regionali accusati dei reati di concussione e di tentata concussione. L'inchiesta ha evidenziato il versamento occulto di somme di denaro in favore di due in cambio di un comportamento compiacente nell'esercizio delle loro funzionari funzioni. Secondo i primi risultati dell'inchiesta, i meccanismi poggiavano sulla costituzione ad hoc di società di consulenza facenti capo a uno dei due funzionari regionali, società i cui promotori erano "obbligati" a fare appello ai fini dell'elaborazione del programma delle spese, onde evitare fastidi nel corso dei controlli effettuati dall'altro funzionario regionale. La conseguenza è stata il gonfiamento delle spese presentate alla Regione. Le commissioni versate ai due funzionari si ripercuotevano in pratica sulle fatture compilate dalle società "schermo" per "servizi resi" ai promotori. La Commissione ha preso nei confronti della regione anzidetta i provvedimenti necessari a salvaguardia degli interessi finanziari comunitari: ossia la sospensione dei pagamenti. • Iniziative di formazione nel Regno Unito/Spese fittizie Dall'esame della contabilità annuale di un istituto di formazione operante a Londra, è emerso che nelle domande di finanziamento presentate figurava un importo molto più elevato rispetto alle spese certificate dai commissari ai conti all'atto di stabilire il bilancio annuale. La differenza - ossia oltre 1,3 milioni di ECU per il periodo 1989-1994, di cui FSE circa 570 000 ECU - risultava da spese fittizie. Tenuto conto dell'ampiezza del fenomeno, si è proceduto all'esame di tutte le domande presentate nel corso dello stesso periodo. È emerso che la maggior parte delle spese imputate era illegittima, in mancanza di documenti probanti. -):' "Instituto Nacional de Empieo". 56 Le relazioni sui controlli nazionali sono trasmesse alla Commissione a norma dell'articolo 23, paragrafo 1 del regolamento n. 4253/88 del Consiglio. 33 La Commissione sta esaminando con il Regno Unito57 le conseguenze finanziarie del caso. 3. 4. 2. Il Fondo europeo di sviluppo regionale fFESRVDistrazione di fondi fprogramma RENAVAL-Franciaì58 Dopo l'accertamento, nel 1995, di casi di corruzione nel contesto dei finanziamenti destinati alla riconversione dei cantieri navali nella regione Provenza-Alpi-Costa azzurra, sono stati avviati nel 1996 nuovi procedimenti giudiziari contro degli eletti a cariche pubbliche. Dall'esame in loco dei dossier amministrativi dell'insieme delle operazioni programmate, è emersa una carenza generalizzata quanto ai controlli sulle norme applicabili agli appalti pubblici, sia per ignoranza (per un finanziamento pubblico dell'ordine di 4,1 milioni di ECU), sia per negligenza o volontà deliberata (per azioni finanziate del valore complessivo di 14 milioni di ECU). Questi accertamenti hanno indotto i servizi della Commissione ad intraprendere l'esame sistematico delle correlazioni tra i procedimenti amministrativi e giudiziari in corso al fine di stabilire, dopo aver ricevuto il resoconto finale sull'esecuzione del programma, le misure da prendere sul piano giuridico e finanziario in funzione dei costi eccessivi indotti. 3. 4. 3. Politica della pesca Con decisioni del 13. 7. 1992 e del 5. 7. 1993, la Commissione ha concesso un concorso comunitario dell'ordine di 5,9 milioni di ECU in favore di tre progetti finalizzati alla costituzione di società miste59 ad opera di un armatore francese e con il concorso di partner stabiliti in un paese terzo con il quale la Comunità mantiene buone relazioni nella la prospettiva dell'approvvigionamento prioritario del mercato, comune. Dopo costituzione delle società miste nel 1993 e nel 1994, è seguito il versamento di un anticipo pari all'80% dei finanziamenti comunitari (ossia, approssimativamente, 4,8 milioni di ECU), a complemento degli aiuti nazionali preliminarmente versati integralmente (ossia quasi 1,2 milioni di ECU). In seguito alla richiesta di liquidazione del saldo del contributo comunitàrio (20%), effettuata sulla base del rapporto di attività, si è avviato il controllo sull'impiego delle sovvenzioni già ricevute, controllo effettuato direttamente presso l'armatore. Si è quindi accertato che tre dei cinque pescherecci destinati ad operare per più anni al di fuori delle acque comunitarie (fermo restando che il pescato avrebbe dovuto essere esitato sul mercato comunitario) erano stati venduti nel 1996 e, uno di essi addirittura prima dell'uscita effettiva dal porto francese. In seguito a questi accertamenti saranno avviate procedure di recupero. La prima procedura è già stata avviata dalla Commissione nel dicembre 1996 per 2,6 milioni di ECU, versati a una società proprietaria di due navi. 57 Nel contesto del regolamento (CEE) n°4253/88 del Consiglio (articolo 24). 38 Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1995, pagg. 70-71 (punto 4. 2. 1). 59 Regolamento (CEE) n°4028/86 del Consiglio relativo ad azioni comunitarie perii miglioramento e l'adeguamento delle strutture del settore della pesca e dell'acquacoltura (GU L 376 del 31. 12. 1986), articolo 21 e regolamento (CEE) n°l955/88 della Commissione recante modalità di applicazione del regolamento precedente, per quanto riguarda le azioni di cooperazione nel contesto di associazioni temporanee di imprese (GU L 171 del 4. 7. 1988). 34 3. 5 Frodi nel settore delle spese dirette 3. 5. 1. La ricerca • Idroelettricità in Irlanda/Falsi documenti giustificativi Il primo contratto avente ad oggetto un programma di ricerca sull'idroelettricità è stato concluso tra la Commissione e una società irlandese nel maggio 1991. Sono poi seguiti due altri contratti. Il valore complessivo è di 9,2 milioni di ECU, di cui 3,9 milioni di contributi comunitari. Dai controlli effettuati dalla Commissione nei mesi di maggio e giugno 1996 presso la sede sociale a Dublino e presso un subappaltatore in Svezia, è emerso che la società aveva gonfiato artificiosamente le domande di finanziamento esibendo false pezze giustificative. I fatti sono gravi: la società non ha alcuna competenza in fatto di ricerca scientifica. La sua candidatura iniziale è stata fondata sul bilancio di un'altra società. La legislazione nazionale non è stata rispettata; la contabilità è irregolare. Tutte queste infrazioni hanno indotto la Commissione ad adire le autorità giudiziarie irlandesi. • Progetto "Energia rinnovabile" in Germania/Distrazione di sovvenzioni Nel 1995 la Commissione aveva avviato delle inchieste sui programmi di ricerca JOULE I e II/APAS-RENA60. Dai controlli effettuati in Germania è emerso che una società tedesca era implicata in una serie di contratti di ricerca, ed aveva quindi ricevuto dei contributi rilevanti da parte della Commissione. La società è in seguito fallita ed è, quindi, incapace di onorare i suoi impegni contrattuali. Sono state accertate le seguenti irregolarità: false dichiarazioni di spesa, gonfiate da costi salariali e prestazioni esterne mai effettuate; anticipi ricevuti dalla Commissione sulla base di false dichiarazioni di costi © pagamenti, anticipi poi utilizzati per appianare debiti non aventi alcun legame con la ricerca; anticipi che la società ha ricevuto in quanto coordinatrice, ma che non sono stati versati agli altri contraenti. Le autorità giudiziarie tedesche hanno nel frattempo promosso un procedimento giudiziario contro dei responsabili della società, contestando i reati di fallimento e di distrazione di sovvenzioni. Sono stati emessi degli ordini di recupero a concorrenza dei fondi versati alla società, ossia circa 2,1 milioni di ECU. Tuttavia, in mancanza di attivi sufficienti, il recupero delle somme è incerto. Il procedimento penale in corso dovrebbe comunque rendere possibile il recupero parziale sui beni propri del contravventore. 3. 5. 2. Le azioni esterne • Operazioni umanitarie nell'ex Iugoslavia Un audit è stato effettuato presso un'organizzazione non governativa francese, beneficiaria di sette contratti per operazioni umanitarie nell'ex Iugoslavia, il cui valore complessivo è 1,2 milioni di ECU. Su questi sette contratti, tre rientrano nell'esercizio 1993 e quattro nell'esercizio 1994. È stata accertata l'assenza totale di documenti contabili e di pezze giustificative, nonché lo sviamento di fondi ad opera del direttore-tesoriere. Le procedure di recupero delle 6° Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1995, pagg. 71-72 (punto 5. 1. 2). 35 somme sono state avviate senza indugio. Dai contatti con le autorità giudiziarie francesi è emerso che era già stata avviata un'inchiesta preliminare sulla base di sospetti in merito alla gestione dell'ONG e sull'onestà del tesoriere. In seguito agli accertamenti effettuati dall'UCLAF, in collaborazione con i servizi francesi di polizia giudiziaria, i dossier di audit e di gestione sono stati trasmessi nel giugno 1996 al tribunale competente per l'azione penale. • Programmi di cooperazione decentrata nel Mediterraneo (1992-1995)61 Nel corso di controlli effettuati dalla Corte di conti, delle irregolarità e inadempienze sono emerse in merito alla gestione dell'insieme dei programmi di cooperazione decentrata nel Mediterraneo. Le principali irregolarità riscontrate nella gestione delle reti sono l'assenza di documenti contabili e/o di documenti giustificativi. La Corte ha anche accertato che la Commissione aveva delegato la gestione e l'amministrazione dei programmi MED a una struttura esterna alla Comunità, senza procedere alla pubblicazione di un bando di gara. La Corte ha inoltre accertato l'esistenza di un conflitto di interessi nell'ambito della stessa struttura. Infatti, due dei quattro membri del consiglio di amministrazione dirigevano anche uffici di assistenza tecnica incaricati di sorvegliare l'esecuzione dei programmi MED. Questi uffici preparavano i dossier all'attenzione del comitato di preselezione delle proposte, presieduto dalla Commissione, e influenzavano così direttamente l'aggiudicazione dei contratti di assistenza tecnica. Due uffici di assistenza tecnica sono risultati aggiudicatari di contratti per l'esecuzione di progetti per rispettivamente 270 000 e 405 000 ECU, senza esperimento di bandi di gara o di procedure di selezione. Alla luce della relazione preliminare presentata dalla Corte dei conti, la Commissione ha immediatamente bloccato (fin dall'ottobre 1995) i programmi di cooperazione decentrata in corso nel Mediterraneo. Ha inoltre preso i seguenti provvedimenti: liquidazione di tutti i contratti stipulati con i vari uffici di assistenza tecnica coinvolti; avvio di tre audit a cura del controllo finanziario (DGXX); emissione di ordini dì recupero come proposto dal controllore finanziario; avvio di inchieste a cura dell'UCLAF; avvio del controllo finanziario generale delle reti; nuova definizione del sistema di gestione, da valere per l'avvenire (decisioni della Commissione che datano del luglio 1996 e gennaio 1997). 3. 5. 3. Fondo europeo di sviluppo (TESYTentativo di distrazione di fondi Rilevanti contributi finanziari sono stati messi a disposizione del Camerun nell'ambito del suo programma di aggiustamento strutturale. Ai fini del loro versamento sono stati aperti dei conti bancari presso la direzione nazionale della Banca degli Stati dell'Africa centrale e presso alcune banche commerciali. I conti sono gestiti in base al principio della cogestione: le operazioni sono formalizzate sulla base di una duplice firma - quella del capo della delegazione della Commissione e quella del ministro di Stato incaricato dell'economia e delle finanze, ordinatore nazionale del FES o del suo delegatario, nella- fattispecie il direttore generale della "Caisse Autonome d'Amortissement". Sono stati emessi ordini di trasferimento, con firme false, per complessivamente 4,16 milioni di ECU. Otto arresti sono stati decisi dai servizi giudiziari del Camerun. La vigilanza delle autorità bancarie e il rapido intervento dei funzionari della delegazione della Commissione hanno consentito di evitare il pregiudizio, bloccando in pagamenti. In Programmi che favoriscono la costituzione; nei settori finanziati, di reti tra i partner mediterranei. 36 seguito agli accertamenti effettuati in loco da inviati della Commissione sono stati presi i provvedimenti necessari per rendere più sicure le procedure. 4. PARTENARIATO CON GLI STATI MEMBRI La politica di lotta contro la delinquenza finanziaria ha indotto la Commissione a moltiplicare i contatti con le autorità e i servizi nazionali specializzati nella lotta contro la criminalità economica e finanziaria. Questo nuovo tipo di relazione privilegiata ha inoltre indotto alcuni Stati membri a prendere importanti iniziative nel particolare intento di tutelare gli interessi finanziari delle Comunità. La Commissione si adopera per evidenziare in quanto l'approccio globale e integrato dei fenomeni della frode e della concretizzano delinquenza economica che colpiscono gli interessi del contribuente europeo. iniziative più salienti e quelle che ritiene esemplari le Proseguono inoltre le azioni di formazione con i vari corpi e servizi nazionali di lotta contro la frode (incaricati delle indagini sul campo, ma anche funzionari del pubblico ministero, magistrati e giudici). Il dialogo con gli Stati membri non si limita solo a questo tipo di azioni. Esso si svolge costantemente sia attraverso incontri bilaterali con le autorità competenti che nell'ambito istituzionale rappresentato in particolare dal comitato consultivo per il coordinamento delle azioni in materia (COCOLAF) e infine, per quanto riguarda in particolare le questioni relative all'imposizione indiretta (IVA), nel quadro del sottocomitato antifrode (SCAF), la cui attività è stata rilanciata per iniziativa della Commissione. Quest'ultimo comitato, copresieduto dall'UCLAF e dalla DG XXI, è stato riorganizzato nel maggio 1996 per ampliarne l'attività. Il suo compito è principalmente quello di raccogliere, esaminare e valutare l'esperienza degli Stati membri per quanto riguarda le nuove tendenze in materia di evasione fiscale, per proporre delle misure adeguate. Esso si occupa parimenti della frode che potrebbe avere un interesse a livello comunitario e cura una cooperazione più efficace tra i servizi degli Stati membri in particolare nei casi di frodi transnazionali62. 4. 1 Organizzazione degli Stati membri per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità In Francia è stata istituita un'unità di coordinamento della lotta contro la frode ai danni dei fondi comunitari (ICLAF), incaricata di coordinare, ad alto livello, le varie amministrazioni incaricate, a livello nazionale, del controllo amministrativo dei fondi comunitari. Per la Commissione, essa rappresenta un interlocutore privilegiato. Le dogane francesi e la polizia giudiziaria si stanno organizzando per rispondere efficacemente all'opzione politica di un'accresciuta penalizzazione della grande delinquenza finanziaria. La Direzione Centrale della Polizia Giudiziaria ha istituito un'unità di polizia giudiziaria "frode comunitaria" composta di agenti specializzati in materia di lotta contro la delinquenza finanziaria che si occuperà delle reti di frode comunitaria e accentrerà le informazioni nazionali che riguardano il trattamento Il punto principale del programma di questo sottocomitato è cercare di stabilire una tipologia della frode nel campo dell'IVA. Nel 1997 saranno esaminati, in tale intento, 500 casi. 37 giudiziario di tali questioni63. La Direzione Generale delle Dogane e dei Dazi Indiretti ha proposto, da parte sua, la costituzione di un corpo di "doganieri giudiziari". Questo progetto verte in particolare sulla frode comunitaria e s'inserisce nel quadro dell'analisi comparata, effettuata dalla Commissione, delle misure adottate dagli Stati membri per l'applicazione dell'articolo 209 A CE64. L'Irlanda, dal canto suo, ha annunciato l'istituzione di un ufficio specializzato nella lotta contro la criminalità finanziaria organizzata65. Quest'unità operativa sarà composta di agenti provenienti dai servizi di polizia, dalle dogane e dal fisco. In Italia, oltre alla creazione di un nucleo speciale per la repressione delle frodi comunitarie, la Guardia di Finanza ha proseguito e approfondito la collaborazione con la interessi finanziari dell'Unione. Un Commissione nell'ambito della tutela degli protocollo tecnico d'intesa è stato firmato il 4 ottobre 1996 a Roma tra il Comando generale della Guardia di Finanza e l'UCLAF per consacrare per la prima volta in un atto formale gli streti rapporti di collaborazione operativa instauratisi tra questi due organismi. In Germania, il ministero della giustizia ha informato ufficialmente le autorità giudiziarie dei Lander, con lettera in data 21 giugno 1996, della possibilità di cooperare con la Commissione nel quadro dell'articolo 209A CE. Infine, altri Stati membri stanno programmando la creazione o la modifica di strutture per rafforzare la loro capacità di lotta contro la frode e la grande delinquenza finanziaria organizzata che pregiudicano anche gli interessi comunitari. 4. 2 Politica di formazione In passato sono state organizzate numerose azioni di formazione di portata generale, in particolare per sensibilizzare le autorità nazionali alle responsabiiità che incombono loro in materia di prevenzione e di repressione della frode ai danni del bilancio comunitario. Quest'informazione generale di base è stata assicurata in tutti gli Stati membri. Da allora, la Commissione ha messo l'accento piuttosto sull'organizzazione di azioni di formazione mirate, destinate ai servizi specializzati nella gestione e nel controllo dei fondi comunitari che transitano attraverso le amministrazioni nazionali nonché alle autorità giudiziarie (giudici, magistrati, polizia giudiziaria), la cui cooperazione è indispensabile per garantire la riuscita, sul campo, della lotta contro la frode66. Per ampliare le proprie possibilità d'azione in termini di formazione, la Commissione ha cercato di rafforzare la propria azione concedendo degli aiuti finanziari agli Stati membri, su loro richiesta e sulla base di un programma inteso a migliorare la preparazione dei funzionari nazionali incaricati della lotta contro la frode. J 64 La creazione di questa unità operativa rispecchia chiaramente la necessità di consolidare la cooperazione e lo scambio di informazioni con l'UCLAF precedentemente all'azione legale propriamente detta. cfr. nota n° 22, pagina 11. 6~ Criminal Assets Bureau (CBA) 66 I servizi richiedenti, nei nuovi Stati membri e in ciascuno dei paesi terzi candidati all'adesione, hanno beneficiato di una relativa priorità nel quadro del programma di lavoro della Commissione 38 Nel 1996 gli Stati membri hanno realizzato assieme alla Commissione le azioni seguenti,67 generalmente della durata di due giorni68: PAESE SERVIZI INTERESSATI TEMI AFFRONTATI IRLANDA PORTOGALLO AUSTRIA GRECIA REGNO UNITO FRANCIA POLONIA Inquirenti delle dogane Inquirenti delle dogane Inquirenti e amministratori Procuratori e magistrati Nucleo fiscale Inquire amministratori Frodi agricole Contrabbando di sigarette Irregolarità/ Fondo di coesione Irregolarità/ Fondo sociale europeo Frode ai danni dei bilancio CE Irregolarità/ Fondo di coesione Servizi delle dogane e di polizia Procuratori Iniziazione alla problematica delle frodi comunitarie Inquirenti e amministratori Irregolarità/ Fondo di coesione Inquirenti delle dogane Frode nel settore fiscale Inquirenti delle dogane Polizia giudiziaria Frodi nel regime di transito La criminalità finanziaria Procuratori, magistrati, polizia, inquirenti della dogana Frode comunitaria e cooperazione GERMANIA Inquirenti della polizia Frode comunitaria e cooperazione SVEZIA Inquirenti e amministratori Irregolarità/ Fondi strutturali 5. TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLE COMUNITÀ/ SVILUPPI PIÙ IMPORTANTI PER SETTORE Questo capitolo illustra i cambiamenti più importanti della regolamentazione settoriale che hanno un'incidenza positiva in materia di lotta contro la frode, nonché lo sviluppo di un approccio antifrode in altri settori come l'IVA, i regimi di transito e i regimi preferenziali. Per quanto riguarda le modifiche della legislazione comunitaria, si tratta principalmente del rafforzamento del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89, relativo al settore delle risorse proprie, e, in campo agricolo, dell'attuazione del regolamento "Lista nera". Quanto ai regimi di transito doganale, le misure adottate si inseriscono nel piano di riforma annunciato nel 199569. Tutte queste disposizioni fanno parte di una serie di misure descritte nel programma di lavoro antifrode della Commissione. 5. 1 Settore delle risorse proprie • Il Consiglio ha adottato l'8 luglio 1996 il regolamento (Euratom, CE) n. 1355/9670 che modifica il regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 recante applicazione della decisione 6 ' La presente tabella non comprènde le formazioni o i seminari organizzati a Bruxelles. 6° Nel settore delle dogane e dell'imposizione indiretta, la Commissione ha organizzato anche vari seminari d'informazione sulle tariffarie norme di origine preferenziale nei paesi terzi (tra l'altro, in Cambogia e nel Laos) beneficiari di preferenze comunitarie, essenzialmente in quelli che beneficiano di preferenze generalizzate (SPG). 6" Comunicazione della Commissione del 29. 3. 1995 sulla 'frode nella procedura di transito, soluzioni previste e prospettive per il futuro". Doc. C0M(95) 108 def. 70 GUL 175 del 13. 7. 1996. 39 88/376/CEE, Euratom, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità. Questa modifica è intesa soprattutto a migliorare la comunicazione alla Commissione di informazioni relative ai casi di frode e di irregolarità individuati e accertati dagli Stati membri nel settore delle risorse proprie tradizionali71. Il contenuto esatto delle comunicazioni è ormai previsto nel regolamento, come pure l'aggiornamento delle informazioni comunicate. La sorveglianza finanziaria dei casi di frode e di irregolarità da parte dei servizi della Commissione sarà più facile, grazie a un volume di informazioni più dettagliate e più regolari; si conformerà a quella esercitata attualmente nel campo delle spese attraverso i regolamenti in vigore72. Sulla base di queste comunicazioni la Commissione dovrà compilare, per il Parlamento europeo e il Consiglio, una sintesi annuale relativa alle informazioni sui casi di frode e di irregolarità e ai controlli effettuati dai servizi specializzati degli Stati membri. • La Commissione ha potenziato nel corso del 1996 le proprie attività di coordinamento delle azioni avviate su iniziativa degli Stati membri nel settore dell'IVA. Sono stati apportati dei miglioramenti al sistema di scambio di informazioni SCENT fiscale73 e l'UCLAF ha preso delle iniziative di sostegno e di supporto riguardo a varie azioni operative antifrode transnazionali. Tuttavia, sul piano giuridico, negli Stati membri si interpreta in modo diverso la possibilità di condurre tali azioni in modo sistematico. È inoltre emersa a livello comunitario, dove le operazioni commerciali hanno componenti transnazionali, l'esistenza di situazioni ambigue che provocano delle difficoltà alle amministrazioni per quanto riguardo il ricorso, compreso quello giurisdizionale. L'esperienza in materia di controlli e di verifiche, sia nel campo dell'IVA che in quello delle risorse proprie la Commissione ha competenze amministrative, è tale che è sperabile che in futuro si arrivi a un coordinamento centrale coerente. Resta ancora molto da fare in un settore che costituisce una fonte di reddito tra le più importanti per gli Stati membri e che rappresenta inoltre circa la metà delle entrate di bilancio annuali dell'Unione europea, vale a dire circa 45 miliardi di ECU, versati ogni anno dalle tesorerie nazionali al bilancio comunitario. tradizionali per le quali 5. 2 Settore agricolo Come annunciato nel programma di lavoro, la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 475/96 della Commissione74 recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1469/95 del Consiglio75 ("Lista nera") relativo alle misure da adottare nei confronti di taluni beneficiari di operazioni finanziate dal FEAOG-Garanzia. È la prima volta che un testo di diritto comunitario prevede la compilazione di un elenco di operatori inaffidabili ad uso delle autorità nazionali competenti che in tal modo saranno in grado di adottare i necessari provvedimenti preventivi. L'applicazione di questo regolamento è ancora in fase iniziale. Gli Stati membri hanno designato un'autorità che riceverà e trasmetterà le informazioni alla Commissione (attraverso la rete S CENT), la quale 71 Cfr. relazioni annuali "Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 23 e per il 1994, pag. 9. 72 Regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio (FEAOG-Garanzia), regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione (Fondi strutturali) e regolamento (CE) n. 1831/94 della Commissione (Fondo di coesione). 73 Sistema di scambio di informazioni concernenti la fiscalità indiretta attraverso la rete SCENT, cfr. il capitolo 5. 5. 1, pag. 45. 74 GUL 102 del 25. 4. 1996. 75 GUL 145 del 29. 6. 1995. 40 centralizzerà le comunicazioni e prowederà all'informazione reciproca delle autorità nazionali nel rispetto delle disposizioni relative alla protezione dei dati. La rapidità e la qualità di questi scambi sono essenziali in quanto gli operatori interessati possono spostare la loro sede da uno Stato membro all'altro appena si accorgono che sono state avviate delle azioni amministrative. 5. 3 Regimi di transito e iniziative doganali 5. 3. 1 / regimi di transito16 5. 3. 1. 1 Attuazione data alla comunicazione della Commissione del 29 marzo 1995 L'intensificarsi degli scambi e la scomparsa delle frontiere interne rendevano necessari dei regimi di circolazione delle merci sul territorio comunitario adatti a questa nuova logica. Le difficoltà provengono dalla coesistenza di una dinamica legata al mercato interno integrato e dei controlli nazionali che devono costituirne la principale difesa. Bisogna riconoscere che, in siffatte circostanze, le frodi nel quadro dei regimi di transito, frodi che peraltro non colpiscono solo gli interessi comunitari, sono ancora aumentate. In seguito alla comunicazione del 29 marzo 1995 che ha evidenziato lo sviluppo della frode nei regimi di transito, la Commissione ha adottato il 3 aprile 1996 una comunicazione sulle misure d'urgenza già prese o ancora da prendere77 e ha creato una task force transito. Essa ha presentato il 9 ottobre 1996 una comunicazione concernente "il futuro dei regimi di transito"78, nella quale fa una profonda analisi dell'insieme del sistema e del suo contesto nonché una valutazione di ciascuna delle proposte intese a migliorarlo o a riformarlo. Su tale base, sono state condotte per sei mesi intense consultazioni con le varie parti interessate (autorità nazionali, comprese quelle dei paesi coinvolti nel regime di transito comune79, e associazioni professionali rappresentative degli operatori economici), il cui punto culminante sarà la conferenza "Eurotransit 1997" che si terrà a Bruxelles nel febbraio 1997. Le informazioni ricevute dagli Stati membri, responsabili del controllo del sistema e unici detentori di informazioni relative alla sua gestione, dimostrano che i regimi di transito comunitario e di transito comune interessano circa 18 milioni di operazioni all'anno, con un volume fiscale di 450 miliardi di ECU, il tutto effettuato nel quadro di un sistema quasi esclusivamente manuale. I frodatori mirano soprattutto ai prodotti ritenuti sensibili, soggetti ad accise nazionali come le sigarette, l'alcool e altri prodotti agricoli sensibili. L'obiettivo è sempre lo stesso: assicurarsi che le merci siano arrivate alla destinazione dichiarata e che tutte le disposizioni doganali e fiscali siano state rispettate. L'importo annuo della frode ai danni 6 Cfr. relazioni annuali "Lotta contro la frode" per il 1994, pag. 14 e per il 1995, pag. 25. 77 Doc. SEC(96) 290 def. "Azioni della Commissione in materia di lotta contro la frode nel transito". '° Doc. C0M(96) 477 def. Per coordinare i lavori del gruppo interservizi, la direzione generale delle Dogane e imposizione indiretta ha istituito una task force specifica con il mandato di studiare tutti i regimi di circolazione delle merci, come il transito doganale, e presentare proposte di riforma globale. " Il regime di transito comune è un'estensione del regime del transito comunitario ai paesi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA): l'Islanda, la Norvegia, la Svizzera e il Liechtenstein. 41 del bilancio comunitario nel regime di transito è valutato almeno a 200 milioni di ECJJ, e gli importi che sfuggono all'imposta nazionale sono ancora più rilevanti80. Le misure annunciate nel 1995 nel quadro della comunicazione della Commissione hanno registrato quest'anno le seguenti evoluzioni:. l'adozione del regolamento (CE) n°482/96 della Commissione^ che permette di fissare itinerari obbligatori, il divieto di cambiare ufficio di destinazione, i criteri di accesso alla garanzia globale, il divieto temporaneo del ricorso alla garanzia globale per alcune merci e gli obblighi particolari concernenti l'inoltro delle merci sensibili;. l'adozione del regolamento (CE) n. 2153/96 del Consiglio*2 che fìssa la garanzia globale al 100% con alcune eccezioni^. Il progetto di informatizzazione del regime di transito84 continua a mobilitare la Commissione, gli Stati membri dell'Unione, i paesi dell'EFTA e i paesi VISEGRAD85, partner nel regime di transito comune. Il sistema informatizzato è sviluppato in modo da diventare operativo nel 1998. Va ricordato che solo un'efficace disponibilità di risorse umane (gruppi responsabili dei progetti nazionali) e di risorse finanziarie consentirà al sistema di diventare operativo nei tempi previsti. Il progetto d'informatizzazione comporta tre fasi. La prima, che dovrà concludersi entro il primo trimestre 1997, concerne la definizione di specificazioni tecniche e funzionali del sistema. La seconda (dicembre 1996-giugno 1998) verte sulla impianti costruzione del sistema propriamente detto (capitolato d'oneri, software, informatici e collegamenti). Per i primi quattro-sei mesi esso sarà operativo in un numero limitato di uffici, in parallelo con il sistema cartaceo attuale. Nella terza fase (a partire da giugno 1998), infine, sarà sviluppata la rete e l'infrastruttura fino alla copertura completa dell'insieme degli uffici doganali abilitati al transito86. 5. 3. 1. 2 La commissione temporanea d'inchiesta del Parlamento europeo Nel 1996 la Commissione ha lavorato in stretta collaborazione e cooperazione con la commissione temporanea d'inchiesta del Parlamento europeo87. Questa partecipazione ai lavori del Parlamento si è concretata in varie presentazioni orali e contributi scritti. La II Parlamento europeo ritiene che la perdita annua in termini di IVA si aggiri sui 700 milioni di ECU. GU L 70 del 20. 3. 1996. Questo regolamento modifica il regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione (GU L 253 del 11. 10. 1993) recante alcune disposizioni di applicazione del codice doganale comunitario (DAC). GUL 289 del 12. 11. 1996. L'entrata in vigore nel corso dell'anno del divieto di ricorso alla garanzia globale per le sigarette e per l'alcool, trasportati su strada, ha comportato il cambiamento del modo di trasporto utilizzato per l'inoltro di questi prodotti a vantaggio della via aerea e marittima. Ciò è dovuto al fatto che il divieto di ricorso alla garanzia globale non è obbligatorio quando le merci sono trasportate per via marittima o aerea. 80 81 82 83 84* OH Cfr. relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 28. 85 Polonia, Ungheria, Slovacchia e Repubblica ceca. 00 La migrazione sarà effettuata dapprima con dei paesi "pilota" e poi estesa a tutti gli altri paesi. 87 Commissione d'inchiesta costituita con decisione 13. 12. 1995. Cfr. relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 31. 42 relazione definitiva della commissione d'inchiesta sarà pubblicata nel corso del secondo trimestre 199788. La commissione d'inchiesta ha proceduto all'audizione dei responsabili nazionali delle dogane per chiarire alcuni aspetti e meccanismi delle frodi individuate nel quadro dell'applicazione dei regimi di transito (comune, comunitario e TIR). Oltre al fatto che la crisi che questi regimi stanno attraversando pregiudica la credibilità del mercato interno e delle amministrazioni doganali, il Parlamento europeo, con queste audizioni ha messo in evidenza la necessità di definire uno spazio giudiziario comune89, soprattutto nei casi di frode grave che coinvolgono varie organizzazioni criminali. Infatti, a parere del Parlamento, la cooperazione giudiziaria esiste in teoria ma non esiste in pratica data l'esistenza di strutture troppo diverse negli Stati membri. Una grossa difficoltà incontrata nella pratica è rappresentata dalla mancanza di standard di prova che fa sì che gli elementi raccolti in uno Stato membro non siano accettati in altri Stati membri. I lavori del Parlamento europeo hanno rivelato notevoli differenze tra il sistema amministrativo e giudiziario dei vari Stati membri. Di queste differenze ne approfitta la grande delinquenza per realizzare sistemi di frode sempre più sofisticati attraverso società fantasma che dispongono di tutto 1'"arsenale" del perfetto falsario (false dichiarazioni, falsi documenti, timbri falsi. ). Dal canto suo, la Commissione prosegue la propria analisi e presenterà nel maggio 1997 una relazione finale che comporterà una comunicazione sulla riforma globale dei regimi di transito e un piano d'azione con le misure necessarie per rispondere alle carenze individuate. La relazione tiene conto delle raccomandazioni della commissione temporanea d'inchiesta del Parlamento europeo. 5. 3. 2 II programma "Dogana 2000 " Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il 19 dicembre 1996 un programma d'azione per le dogane nella Comunità ("Dogana 2000")90, testo che sviluppa e amplifica l'azione pilota avviata nel 199491. Questo programma che, all'articolo 8, parla specificamente della lotta contro la frode, si propone di migliorare l'efficienza globale dell'azione doganale e l'omogeneità dei controlli alle frontiere esterne della Comunità rafforzando la trasparenza dell'azione doganale e la cooperazione tra i servizi doganali degli Stati membri. Attualmente, infatti, le condizioni di controllo e di applicazione della regolamentazione nella Comunità differiscono da un ufficio doganale a un altro per quanto riguarda l'entrata di merci identiche, inoltrate con il medesimo mezzo di trasporto. Oltre a ciò, le infrazioni non sono passibili di sanzioni equivalenti da uno Stato membro all'altro. Gli orientamenti del programma "Dogana 2000" devono armonizzare tutto ciò, compresi i metodi di lavoro e di controllo dei doganieri dell'Unione. I temi di particolare interesse per la commissione d'inchiesta sono l'estensione del regime di transito comune ai paesi VISÉGRAD (a partire dal 1° luglio 1996), il recupero dei dazi doganali compresa la questione spinosa della responsabilità finanziaria degli operatori che si sono portati garanti, e le misure da adottare in caso di transito per via marittima. sy Vedi il capitolo 1. 1. 3, pag 9. 90 Decisione n. 210/97/CE. GU L 33 del 4. 2. 1997. 9^ Cfr. relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pagg. 28-29. 43 5. 3. 3 I regimi preferenziali la regolamentazione relativa alla cooperazione La Commissione ha rafforzato amministrativa tra i paesi beneficiari del sistema delle preferenze generalizzate (SPG), regime autonomo comunitario, e la Comunità in quanto datore delle preferenze92. Le nuove disposizioni entrate in vigore il 1° gennaio 1997 definiscono le modalità di partecipazione della Comunità alle inchieste promosse dalle autorità competenti dei paesi beneficiari per ottenere le informazioni sull'origine reale dei prodotti esportati coperti da certificati d'origine SPG. Sul piano pratico, la Commissione ha instaurato un sistema informatico di trasmissione delle impronte dei timbri utilizzati per autentificare i certificati d'origine destinati ai servizi doganali degli Stati membri. Questa trasmissione informatica, consentendo maggiore rapidità nella circolazione dell'informazione e una leggibilità accresciuta dei modelli dei timbri, è un fattore importante per migliorare l'efficacia del controllo dei certificati d'origine e della circolazione delle merci. Infine, come aveva già fatto nel settore del transito, la Commissione si è impegnata a preparare una comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio sulla situazione preoccupante nel campo dell'applicazione dei regimi preferenziali. 5. 4 II settore delle spese dirette La Commissione ha creato all'inizio del 1996 un gruppo interservizi per chiarire i problemi legati alla partecipazione finanziaria della Comunità alle azioni di "Ricerca, sviluppo e tecnologie" (RST), in vista della preparazione del quinto programma quadro che coprirà il periodo successivo al 199993. Questa iniziativa si inserisce pienamente nella strategia antifrode della Commissione tesa" a migliorare le disposizioni comunitarie a carattere finanziario. Dai lavori del gruppo dovranno emergere soluzioni ai problemi legati ai costi, all'audit e alle sanzioni applicabili in caso di irregolarità nel campo della RST. Nel nuovo programma quadro la Commissione intende proporre che il suo contributo finanziario alle attività di ricerca e di sviluppo tecnologico sia concesso in base a regole che si basano sulla normativa comunitaria. In caso di irregolarità potranno essere quindi applicate eventualmente delle sanzioni amministrative. Lo strumento giuridico deve non solo fissare le modalità di esecuzione degli ordini di recupero e i poteri di controllo nei riguardi dei beneficiari e dei terzi, ma anche stabilire le sanzioni comunitarie applicabili in caso di irregolarità. Il settore della RST, tenuto conto della sua importanza in materia di bilancio, beneficerebbe così di un livello di protezione equivalente a quello che esiste per le spese indirette, gestite dagli Stati membri, e nel contempo servirebbe d'esempio per la determinazione di un medesimo tipo di standard di protezione per gli altri settori di spese dirette. 92 Regolamento (CE) n. 12/97 della Commissione del 18 dicembre 1996 (GU L9 del 13. 1. 1997), che modifica il regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione (DAC), in particolare gli articoli 93, 93bis e 94. "^ II gruppo ha presentato una relazione intermedia; la relazione finale è attesa nel corso del 1997. Sarà presentata al Collegio e dovrà essere integrata nel progetto di proposta del quinto programma quadro. 44 5. 5 Mutua assistenza tra le autorità amministrative e assistenza tecnica 5. 5. 1 Sul piano comunitario La proposta di regolamento del Consiglio relativo all'assistenza reciproca nei settori doganale e agricolo, che la Commissione ha presentato nel 199294, era all'esame del Consiglio e del Parlamento ancora alla fine del 199695. Questo nuovo regolamento fornirà tra l'altro una base giuridica per la creazione di una base di dati SID, alimentata dalle informazioni scambiate dagli Stati membri attraverso la rete SCENT96. 5. 5. 2 Tra la Comunità e i paesi terzi Nell'ambito delle relazioni con alcuni paesi terzi (SPG, ACP, paesi partner degli accordi tessili), la Comunità fornisce un'assistenza tecnica con lo scopo di aiutare le autorità competenti di questi paesi ad applicare le disposizioni degli accordi e dei regimi commerciali97. La Comunità deve inoltre rendere più rigorosa l'applicazione di questi regimi all'entrata nel suo territorio. Dal 1991 la Commissione organizza, nell'ambito dei programmi PHARE e TACIS, delle missioni specifiche di assistenza tecnica e di formazione, principalmente attraverso "Eurodouane" (consorzio di 15 Stati membri dell'Unione e dei paesi EFTA). Queste azioni coprono tutte le attività doganali, comprese alcune azioni nel settore della lotta contro la frode98. Infine, sono stati conclusi o stanno per esserlo degli accordi con una cinquantina di paesi terzi comportanti delle disposizioni relative alla mutua assistenza amministrativa in campo doganale. Queste disposizioni forniscono una base per ottenere informazioni e prove documentali delle operazioni di dubbia regolarità. Si tratta di elementi non disponibili nella Comunità e indispensabili per dimostrare la frode. Inoltre, può trattarsi di informazioni su persone responsabili dell'organizzazione di operazioni commerciali che hanno dato successivamente luogo a irregolarità nella Comunità. Nel 1996 sono entrati in vigore vari accordi99, sono stati siglati degli accordi di cooperazione doganale e di assistenza reciproca100 e sono stati firmati degli accordi comportanti un protocollo relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative101. Cfr. relazioni annuali "Lotta contro la frode" per il 1994, pag. 13 e per il 1995, pag. 29. 95 Mancando il consenso tra le istituzioni sulla base giuridica, il Consiglio ha lanciato la procedura prescritta per la messa in atto del regolamento che è stato infine adottato il 13. 3. 1997 [regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio. , GU L 82 del 22. 3. 1997]. "System for a Customs Enforcement NeTwork", modulo informatico del SID (Sistema d'informazione doganale). 97 98 La Commissione ha inoltre fornito un aiuto tecnico alle autorità cinesi resporisabili dell'applicazione dell'accordo bilaterale tessile in materia di classificazione dei prodotti in questione (che condiziona l'applicazione delle restrizioni quantitative). Attrezzature per l'individuazione e il controllo doganale (controllo dei precursori in particolare) sono inoltre state consegnate ai paesi PHARE per migliorare le possibilità di applicazione della loro regolamentazione doganale. Cfr. relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pag. 29. 99 L'unione doganale con la Turchia, accordi provvisori con Israele, Ucraina, Russia; Moldavia. 1 00 Con la Corea del Sud e gli Stati Uniti. Con l'Armenia, l'Azerbaigian, la Bielorussia, la Georgia, il Kirghizistan, il Marocco, l'Uzbekistan, la Slovenia e le isole FaerOer. 45 Il Consiglio ha inoltre adottato delle direttive di negoziato di accordi relativi alla mutua assistenza amministrativa, o comprendenti un protocollo in materia, con un certo numero di paesi102. Nel 1997 dovranno essere prese delle iniziative per rafforzare la cooperazione con alcuni paesi terzi nel settore particolare della tutela degli interessi finanziari, soprattutto nella prospettiva dell'ampliamento. 6. TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI / INIZIATIVE LEGISLATIVE ORIZZONTALI Sulla scia dei progressi compiuti nel 1995 sul piano legislativo orizzontale103 e in conformità con la sua strategia antifrode, la Commissione ha proseguito i lavori per rafforzare la tutela delle finanze comunitarie dando corpo alla nozione di partenariato operativo con gli Stati membri. Il regolamento sui controlli e le verifiche sul posto da parte degli agenti della Commissione, adottato dal Consiglio I'll novembre 1996, risponde a questo obiettivo e a queste esigenze104. La dinamica venutasi a creare con il regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità105 ha già consentito al legislatore comunitario di proseguire, in campo agricolo, con l'istituzione di sanzioni amministrative106. Questa iniziativa concretizza la possibilità di adottare sanzioni amministrative per tutelare il bilancio comunitario conformemente agli orientamenti definiti dal regolamento generale. Parimenti, la convenzione firmata il 26 luglio 1995 nel quadro del Titolo VI del trattato sull'Unione europea è stato il primo passo verso il ravvicinamento degli strumenti giuridici nazionali per la tutela penale degli interessi finanziari delle Comunità. I lavori svolti nel 1996 completano questo strumento iniziale, soprattutto con la firma di un primo protocollo alla Convenzione, relativo alla corruzione dei funzionari. Il Consiglio, tuttavia, non ha potuto adottare un secondo protocollo che completa la convenzione. Il Consiglio europeo di Dublino del dicembre 1996 ha sottolineato la propria determinazione a lottare contro la criminalità internazionale organizzata, soprattutto per rafforzare l'azione di tutela degli interessi finanziari delle Comunità. Esso ha confermato a tale titolo l'importanza della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari e dei protocolli aggiuntivi destinati a completarla e ha chiesto agli Stati membri di ratificare quanto prima i testi già adottati. 10 La Svizzera, l'Albania e l'Algeria. Oltre a questi paesi, i negoziati volti a concludere un accordo comportante siffatte disposizioni proseguono con il Sudafrica, il Canada, l'Egitto, la Giordania e il Libano. Sono momentaneamente sospese con il Messico e sono state rilanciate con il Giappone e Hong Kong. Sono sempre in corso le procedure di ratifica per l'accordo firmato nel 1995 con il Marocco e la Tunisia, restano da completare gli accordi firmati con i paesi del Mercosur (Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay) e con il Cile. Infine la Commissione ha chiesto un mandato di negoziato di un accordo del tipo "Euromediterraneo" con la Siria. 1 03 Vedi Relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, capitolol, a partire dalla pag. 11. 1 04 II regolamento controlli e verifiche sul posto si inserisce nel quadro definito all'articolo 10 del regolamento (CE) n. 2988/95 del Consiglio. 1 05 Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio (GU L 312 del 23. 12. 1995). 1 06 Sì tratta tra l'altro del regolamento (CE) n. 887/96 della Commissione (GU LI 19 del 16. 5. 1996) concernente le modalità d'applicazione del regime di aiuti al consumo per l'olio d'oliva. 46 6. 1 II regolamento controlli e verifiche sul posto Il Consiglio europeo di Madrid aveva chiesto esplicitamente che questo regolamento relativo ai controlli e verifiche sul posto effettuati dalla Commissione a tutela degli interessi finanziari della Comunità europea contro le frodi e altre irregolarità107 venisse adottato entro la fine di giugno 1996. Un consenso sul testo era già emerso in occasione del Consiglio Ecofin del 3 giugno 1996 e il Parlamento europeo aveva approvato la proposta di regolamento il 24 ottobre 1996 in seguito a una nuova richiesta del Consiglio108. Questo regolamento rappresenta un progresso notevole per la lotta contro la frode ed è un importante passo sulla via del rafforzamento dei mezzi di cui dispone la Commissione per prevenire e lottare contro la grande delinquenza finanziaria. 6. 1. 1 II campo d'applicazione del regolamento Il regolamento si applica a tutti i settori di attività delle Comunità europee. Le sue disposizioni consentiranno alla Commissione di disporre di una base giuridica nuova e indipendente per la condotta di controlli specifici "antifrode" intesi a individuare le irregolarità direttamente presso gli operatori economici. Questo dispositivo giuridico completa le basi esistenti, previste dalle regolamentazioni settoriali, concernenti l'organizzazione dei controlli "tradizionali" della corretta applicazione del diritto comunitario. Il quadro entro il quale la Commissione può intervenire è stato definito con precisione, senza interferire nelle competenze degli Stati membri che, in materia di tutela degli interessi finanziari, restano i primi responsabili. L'effettuazione di controlli sul posto, sulla base di questo regolamento, ha un obiettivo ben preciso, cioè quello di individuare frodi o irregolarità in tutti i settori di attività delle Comunità109. Secondo il principio di sussidiarietà, la Commissione può effettuare controlli sul posto nei casi in cui la sua azione può rivelarsi più efficace, vale a dire nei casi di irregolarità grave, transnazionale, complessa e sofisticata, nonché in casi particolari nei quali, ai termini del Consiglio europeo di Madrid, è necessario garantire un "livello di tutela" degli interessi finanziari della Comunità "equivalente" in tutti gli Stati membri. 6. 1. 2 La messa in atto dei controlli Questi controlli e verifiche sul posto sono effettuati quando c'è motivo di pensare110 che siano state commesse delle irregolarità. Le indagini devono essere avviate dalla Commissione e hanno lo scopo di raccogliere gli elementi determinanti necessari a procedere contro le irregolarità. Per rispettare il concetto di partenariato e per ottenere l'aiuto e la cooperazione necessari, anche in caso di controlli effettuati d'urgenza, il testo prevede espressamente, da un lato, l'informazione preliminare della Commissione agli Stati membri interessati e, dall'altro, la partecipazione delle autorità nazionali ai controlli 1 07 Regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, GU L 292 del 15. 11. 1996. 108 109 I pareri successivi del Parlamento europeo sulla proposta di regolamento sono stati pubblicati nella GU C 166 del 10. 6. 1996 e nella GUC 347 del 18. 11. 1996. Salvo l'IVA e i settori che non comportano un'incidenza finanziaria sul bilancio dell'Unione. La proposta iniziale della Commissione includeva l'IVA nel campo d'applicazione del regolamento. 1 10 Articolo 5 del regolamento (CE) n. 2185/96 del Consiglio. 47 preparati e condotti dalla Commissione. Infatti, senza una collaborazione stretta e reale nello spirito dell'articolo 5 e dell'articolo 209 A CE, non è possibile portare avanti un lavoro efficace. Il regolamento fìssa lo statuto dei controllori della Commissione competenti a effettuare e a partecipare ai controlli e prevede anche la possibilità di fare ricorso, se del caso, all'assistenza tecnica di ditte specializzate. Accanto agli operatori economici beneficiari o debitori del bilancio comunitario (spese e entrate), il testo prevede anche, se necessario, dei controlli presso altri operatori interessati (fornitori, trasportatori, assicuratori. ) perché nulla sia trascurato nella fase di raccolta di informazioni attinenti ai fatti cui si riferisce il controllo111. Risulta in tal modo più facile la ricerca di elementi decisivi. A tale titolo, i controllori della Commissione hanno accesso a tutte le informazioni e alla documentazione relative alle operazioni in questione, alle medesime condizioni dèi controllori nazionali e hanno anche la possibilità di prelevare dei campioni. Inoltre, il regolamento permette agli agenti della Commissione, debitamente abilitati e delegati, di avere accesso ai locali ad uso professionale al medesimo titolo dei controllori nazionali. Se necessario, essi possono chiedere l'assistenza dello Stato membro per svolgere la loro missione di controllo e di verifica sul posto. 6. 1. 3 II seguito dato ai controlli La Commissione è tenuta ad informare gli Stati membri dei risultati dei controlli e delle verifiche sul posto. Un elemento innovatore è l'ammissibilità dei rapporti compilati dai controllori della Commissione, sulla base delle informazioni raccolte nel corso del controllo sul posto, come elemento di prova nei procedimenti amministrativi e giudiziari dello Stato membro interessato. fondamentale e assolutamente Il legislatore ha previsto che le relazioni compilate dai controllori della Commissione abbiano la medesima forza probante di quelle compilate dai controllori nazionali. Il lavoro dei controllori della Commissione faciliterà il recupero degli importi in gioco e le azioni penali grazie all'applicazione di sanzioni "effettive, proporzionate e dissuasive" ai frodatori112 6. 2 Le attività nel quadro del titolo VI del TUE Il 1995 si era concluso con l'impegno di completare la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari della Comunità. Erano all'ordine del giorno due progetti di protocollo. Il primo riguardava la corruzione ai danni o suscettibile di provocare danni agli interessi finanziari delle Comunità europee, mentre il secondo istituiva regole specifiche per la cooperazione giudiziaria e la condotta di indagini concertate in caso di frode plurinazionale o transnazionale. Il Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995 aveva inoltre chiesto che questi lavori, destinati a completare la convenzione, fossero portati a termine sia per quanto riguarda le azioni penali contro i funzionari (nazionali e comunitari) accusati di corruzione che nel settore della cooperazione giudiziaria. 1 11 Le informazioni raccolte dalla Commissione sono coperte dal segreto professionale e dalle norme sulla protezione dei dati di carattere personale. 1 12 Vedi sentenza del 21 settembre 1989, causa 68/88. 48 6. 2. 1 Primo protocollo sulla corruzione dei funzionari Vanno considerati atti fraudolenti ai danni degli interessi finanziari delle Comunità europee anche gli atti di corruzione delle organizzazioni criminali. Tali atti presentano spesso un carattere transnazionale che può dar luogo ad azioni penali che coinvolgono funzionari nazionali o comunitari. Il primo protocollo della convenzione concernente la lotta contro gli atti di corruzione ai danni degli interessi finanziari delle Comunità, realizzato su iniziativa della presidenza spagnola del Consiglio, in stretta collaborazione con la Commissione, è stato firmato dai ministri della Giustizia degli Stati membri il 27 settembre 1996113. Esso riguarda anche le infrazioni commesse da o contro i membri della Commissione, del Parlamento europeo, della Corte di giustizia e della Corte dei conti delle Comunità europee, nell'esercizio delle funzioni, prevedendo l'assimilazione di queste personalità ai ministri dei governi degli Stati membri, ai parlamentari e ai membri delle più alte giurisdizioni e delle Corti dei- conti nazionali. loro Tuttavia, la corruzione può esercitarsi anche in settori d'attività delle Comunità europee che non hanno alcun collegamento diretto ed esplicito con la frode propriamente detta. Per questa ragione, dopo la realizzazione di questo protocollo sotto la presidenza spagnola del Consiglio, la presidenza italiana ha ripreso il dispositivo per estenderlo, nel quadro di una convenzione, all'insieme degli atti di corruzione. Dev'essere trovato ancora l'accordo su un testo che vada al di là della semplice protezione degli interessi finanziari per raggiungere un obiettivo di lotta globale contro la corruzione. Va menzionata la firma, il 29 novembre 1996 nel corso del Consiglio dei ministri della Giustizia, di un protocollo che definisce il ruolo della Corte di giustizia in materia di tutela degli interessi finanziari e nel quadro del sistema di informazione doganale114. Questo testo dà agli Stati membri la facoltà di introdurre nel loro diritto interno, secondo modalità di loro scelta, il ricorso ad una pronuncia in via pregiudiziale della Corte sull'interpretazione della convenzione in questione. La questione dell'interpretazione in via pregiudiziale della Corte di giustizia è l'unica questione ancora in sospeso per quanto riguarda la convenzione sulla corruzione. 6. 2. 2 II protocollo in materia di tutela penale degli interessi finanziari Una proposta di secondo protocollo alla convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità è stata presentata dalla Commissione al Consiglio il 19 gennaio 1996115. Essa riprende alcuni elementi di tutela penale che erano stati scartati dalla convenzione all'epoca, per consentire alla Presidenza di arrivare a una conclusione entro i termini fìssati dal Consiglio europeo. La proposta della Commissione era inizialmente tesa a rispondere alle difficoltà reali constatate sul campo, in particolare per quanto riguarda le questioni delicate della responsabilità penale delle persone giuridiche, del riciclaggio dei proventi della frode commessa ai danni del bilancio delle Comunità, del riconoscimento reciproco delle prove, della cooperazione in campo giudiziario e 113 GU C 313 del 25. 10. 1996. 14 Nel quadro del SID, la Corte di giustizia delibererebbe, in via pregiudiziale, sull'interpretazione della convenzione relativa all'uso dell'informatica in campo doganale. Un altro protocollo, sul medesimo modello di quello concernente la tutela degli interessi finanziari, relativo all'interpretazione in via pregiudiziale da parte della Corte di giustizia della convenzione recante creazione di un ufficio di polizia (Europei) è stato firmato il 23. 7. 1996 (GU C 299 del 9. 10. 1996). 1 15 Doc. C0M(95) 693 def. , GU C 83 del 20. 3. 1996. 49 dell'accentramento delle azioni penali116, temi ritenuti fondamentali dalla Commissione per completare la gamma di provvedimenti intesi a tutelare pienamente gli interessi finanziari della Comunità. Completando la convenzione, questo protocollo doveva costituire, con il regolamento sui controlli e le verifiche sul posto, un insieme coerente che stabiliva dei collegamenti tra i risultati dei controlli amministrativi e le sanzioni penali. Considerata la difficoltà dei dibattiti in materia, non è stato possibile mantenere l'alto livello iniziale del protocollo proposto dalla Commissione. Tuttavia è stato accolto un certo numero di elementi come la responsabilità delle persone giuridiche, il riciclaggio e l'assistenza della Commissione nel quadro delle indagini condotte dalle autorità giudiziarie nazionali nei settori della lotta contro la frode, del riciclaggio e della corruzione, per consentire al Consiglio di portare a termine i lavori entro la fine della presidenza olandese nel 1997. Gli elementi ritirati dal progetto iniziale restano sul tavolo del Consiglio e dovranno formare oggetto, a parere della Commissione, di un nuovo protocollo per dar seguito all'invito del Consiglio europeo di Madrid, che aveva esplicitamente chiesto di proseguire i lavori per completare questa convenzione, in particolare nell'intento di istituire specifici strumenti di cooperazione giudiziaria atti a tutelare le finanze dell'Europa. 1 16 Vedi relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1995, pagg. 18 e 19. 50 TABELLA 1 RISORSE PROPRIE TRADIZIONALI 1993-1996 IRREGOLARITÀ comunicate formalmente* dagli STATI MEMBRI INDAGINI effettuate dalla COMMISSIONE con gli STATI MEMBRI Cì rmgolmnfnto (CEE) 1552/89 : stìnta par II secondo samastrm 1990 compreso. 51 FEAOG - GARANZIA 1993-1996 TABELLA 2 IRREGOLARITÀ comunicate formalmente* dagli STATI MEMBRI INDAGINI effettuate dalla COMMISSIONE con gli STATI MEMBRI (*) sulla base del regolamento (CEE) 595/91 52 TABELLA 3 AZIONI STRUTTURALI 1993-1996 IRREGOLARITÀ comunicate formalmente* dagli STATI MEMBRI INDAGINI effettuate dalla COMMISSIONE con gli STATI MEMBRI NUMERO di CASI *i à 1993f Ìil-994: 1995 1996 112 IMPORTI in MILIONI di ECU -mm Ht994-' <19951 >-• 1996 95 85 75 65 55 45 35 25 15 5 88 23 16 (*) sulla base dei regolamenti (CEE) 1681/94 e 1831/94 ( esclusi i casi del 4° trimestre 1996 per l'Italia e i Paesi Bassi ) 53 TABELLA 4 SPESE DIRETTE 1993 -1996 INCHIESTE effettuate dalla COMMISSIONE con l'assistenza dei servizi degli Stati membri 54 Tabella 5 IMPATTO GLOBALE delle IRREGOLARITÀ comunicate nel 1996 in relazione al BILANCIO COMUNITARIO del 1996 Risorse proprie tradizionali messe a disposizione nel 1996|13. 584 milioni di ECU Irregolarità comunicate dagli Stati membri 320 milioni di ECU 2,36% Irregolarità scoperte dalla Commissione in cooperazione con gli Stati membri 467 milioni di ECU 3,44% Impatto globale delle irregolarità 87 milioni di EC 5,80% Spese nel settore delle Azioni strutturali nel 1996 Irregolarità comunicate dagli Stati membri [24. 320 milioni di ECU] °'26y° 64 milioni di ECU \ Irregolarità scoperte dalla Commissione 88 milioni di ECU 0,36% in cooperazione con gli Stati membri Impatto globale delle irregolarità 52 milioni di EC 0,62% Spese nel settore agricolo FEAOG-Garanzia nel 1996 4 2 ,f 99 milioni di ECU Irregolarità comunicate dagli Stati membri 204 milioni di ECU 0,48% Irregolarità scoperte dalla Commissione in cooperazione con gli Stati membri 142 milioni di ECU 0,33% Impatto globale delle irregolarità 45 milioni di EC 0,80% Osservazione generale : I casi di irregolarità rilevati e comunicati nel corso del 1996 riguardano spesso esercizi precedenti 55 FEAOG GARANZIA TOTALE DELLE IRREGOLARITÀ COMUNICATE NEL 1996 TABELLA 6 lamento (CEE) 59 NUMERO DI CASI I M P O R TI i ll ECU (tassi del dicembre 1996) COMUNICATI CHIUSI APERTI COMUNICATI RICUPERATI DA RICUPERARE BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLA ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA NEDERLAND ÔSTERREICH PORTUGAL SUOMI SVERIGE UNITED KING WIKBÈÊBÈ& 22 40 479 196 122 76 30 476 128 14 53 5 58 245 1. 944 10 32 218 176 11 21 23 102 69 14 6 5 57 135 879 12 8 261 20 111 55 7 374 59 0 47 0 1 110 1. 065 2. 439. 279 553. 498 25. 504. 762 1. 361. 106 16. 487. 337 5. 096. 471 7. 383. 760 123. 503. 793 10. 130. 519 0 7. 045. 267 106. 969 21. 390 4. 157. 736 203. 791. 887 20. 803 516. 270 4. 247. 835 56. 403 203. 633 340. 798 6. 579. 153 1. 548. 069 1. 103. 747 0 106. 328 106. 969 12. 506 1. 561. 884 16. 404. 398 2. 418. 476 37. 228 21. 256. 927 1. 304. 703 16. 283. 704 4. 755. 673 804. 607 121. 955. 724 9. 026. 772 0 6. 938. 939 0 8. 884 2. 595. 852 137. 387489 N. B. Il Lussemburgo ha segnalato di non aver rilevato alcuna irregolarità di > 4. 000 ECU. regolamento (CEE) 595/91 FEAOG GARANZIA IRREGOLARITÀ COMUNICATE NEL 1996 - PER SETTO/?/ TABELLA 7 BE CASI ARI SETTORE IMPORTI COMPENSATIVI MONET PIANTE TESSILI E BACHI DA SET A ALTRI SETTORI AGRICOLI UOVA E POLLAME PRODOTTI DELLA PESCA AIUTI SPECIALI D'URGENZA CARNI OVINE E CAPRINE SETTORI NON PRECISATI CARNI SUINE ZUCCHERO E ISOGLUCOSIO AIUTI AGROALIMENTARI PIANTE PROTEICHE PRODOTTI FUORI ALLEGATO II ALTRE MISURE FEAOG-GARANZ PRODOTTI DEL SETTORE VITIVI ORTOFRUTTICOLI TABACCO CARNI BOVINE LATTE E PRODOTTI LATTIERO- GRASSI CEREALI E RISO TOTALE SETTORE 1 3 NICOLO 1 5 7 1 2 22 IT CASI IMPORTI COMPENSATIVI MONET/ PIANTE TESSILI E BACHI DA SET VRI A ALTRI SETTORI AGRICOLI UOVA E POLLAME PRODOTTI DELLA PESCA AIUTI SPECIALI D'URGENZA CARNI OVINE E CAPRINE SETTORI NON PRECISATI CARNI SUINE ZUCCHERO E ISOGLUCOSIO AIUTI AGROALIMENTARI PIANTE PROTEICHE IMPORTI A 0 DK CASI IMPORTI A 8 DE CASI IMPORTI A 0 EL CASI IMPORTI A 0 ES CASI IMPORTI A 0 FR CAS IMPORTI A 0 IR CASI IMPORTI A 0 1 16 0 1 1 5 10 0 10 2 6 2 1 32 32 3 1 1 9 11 301 0 301 0 0 1. 507 152 0 431 0 1. 507 147 0 431 3 7 3 2. 439 2. 418 40 21 98 18 120 13 9 47 212 553 11 106 0 106 0 0 830 672 127 102 62 1. 716 1. 597 62 1. 255 1. 253 1 12 0 2 190 190 1 5 5 7 0 0 0 2 13 10 4 50 129 1 43 43 18 35 868 0 824 0 9 9 0 127 81 2 52 12. 732 5. 631 71 2. 034 11. 726 4. 953 26 1. 602 138 1 83 203 83 203 1 1 2 3 6 6 2 17 9 12 15 17 6 4 4 147 4 147 12 54 59 113 43 169 347 12 5 7 92 0 97 270 1. 831 1. 702 1. 831 1. 675 11 2 718 6. 659 718 83 2 615 615 2 2 1 4 10 5 17 38 1 8 10 23 1 10 29 7 126 1 23 7 117 2. 303 1. 033 2. 289 983 1. 059 5. 856 25 1. 575 816 3. 647 0 921 4. 351 25 1. 575 816 3. 621 0 A = importo totale indicato a = aaiao aa ricuperare IMPORTI A s NL CASI IMPORTI A e OS CASI IMPORTI HU IMPORTI A 0 CASI A 0 SU CASI IMPORTI A 0 IMPORTI UK IMPORTI IO F A LE C HE A 0 CASI A 0 CASI 37 479 25. 505 21. 255 196 1. 361 1. 305 122 16. 486 14. 729 76 5. 096 4. 755 30 7. 383 805 SV CASI 5 1 0 13 0 0 4 33 16 1 0 0 1 5 0 1 22 22 3 4 19 19 3. 013 3. 013 1 31 4 6 7 2 1 11 8 39 17 0 540 25 128 780 29 7 0 203 7 35 754 0 0 63 38 1. 096 4. 462 1. 096 4. 126 2. 996 2. 768 PRODOTTI FUORI ALLEGATO II ALTRE MISURE FEAOG-GARANZ PRODOTTI DEL SETTORE VITIVI ORTOFRUTTICOLI TABACCO CARNI BOVINE LATTE E PRODOTTI LATTIERO- GRASSI CEREALI E RISO 4 230 33 10 89 1 8 85 15 652 4. 086 4. 400 8. 860 19. 720 25 2. 248 28. 259 55. 254 652 4. 077 3. 666 8. 860 18. 963 25 2. 248 28. 211 55. 254 1 1 0 0 0 0 1 3 83 0 0 0 41 0 0 12 0 0 11 2 2. 915 162 2. 915 162 3 3 26 40 59 814 40 59 708 8 1 1 5 24 107 0 2 0 58 0 0 9 22 0 0 9 9 TOTALE 476 123. 504 121. 956 128 10. 131 9. 027 14 0 0 53 7. 044 6. 938 N. B. Il Lussemburgo ha segnalato di non aver rilevato alcuna Irregolarità di > 4. 000 ECU. A 0 T- 12 100 125 147 190 529 581 1. 230 1. 249 3. 013 3. 276 4. 859 6. 470 8. 543 16. 199 19. 745 19. 966 22. 833 32. 119 62. 603 203. 789 8 — < T~ 0 38 120 147 190 286 238 420 415 3. 013 3. 197 3. 634 5. 800 7. 599 14. 548 18. 988 18. 816 14. 769 32. 000 61. 601 1857819 l 1 10 10 1 2 66 35 31 31 4 28 125 478 78 89 126 231 217 252 12± 1. 944 44 513 281 4 3 49 59 36 44 2 274 134 248 122 877 767 438 468 473 1. 076 329 672 11 11 245 4. 158 2. 585 TABELLA 8 FEAOG - GARANZIA Situazione del RICUPERO concernente IRREGOLARITÀ comunicate PRIMA del 1993 - Regolamento (CEE) 595/91 N U M E RO di C A Sf tota/a a carico* del a carico* dello da ricuperare con procedura membro : a carico SALDO ricuperati FEAOG-Garanzia Stato membro GIUDIZIARIA del FEAOG-Garanzia di cui richiesta dello Stato totale comunicati i BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA NEDERLAND PORTUGAL UNITED KINGDOM T O T A LE 155 409 1. 753 92 204 884 149 1. 145 662 80 1. 345 6. 878 2 116 300 1. 434 54 141 765 114 271 624 66 1. 158 5. 043 3 7 89 94 40 1 2 66 299 100% 73% 4 1 5 2 2 1 17 Z8 0% ''(1-2-3-4) 32 19 220 38 63 77 32 874 35 14 104 1. 508 22% 100% t 2 7 92 23 18 15 237 1. 1 4 400 7 6 9 52 0 0 11 14 0 9 5 87 193 Ì*(S. t-7) 24 3 76 38 40 48 3 637 25 8 13 915 \ 27% 13% 61% I M P O R TI X 1. 000 E CU [tassì dei dicembre 1996} da ricuperare con procedura membro : a carico SALDO di cui richiesta dello Stato totale comunicati 1 15. 462 22. 053 151. 260 1. 849 5. 437 33. 699 13. 590 462. 689 31. 940 4. 856 34. 432 BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA NEDERLAND PORTUGAL UNITED KINGDOM totale a carico* del a carico* dello ricuperati FEAOG-Garanzia Stato membro 2 3. 720 8. 600 39. 245 1. 078 1. 625 19. 643 5. 195 21. 709 18. 208 742 14. 125 3 4 i -( 1-2-3-4) 6. 300 1. 347 53. 295 2 28. 207 1. 109 17 13 23 36 224 2. 806 1. 459 5. 442 12. 104 30. 513 771 3. 812 12. 934 8. 355 440. 980 13. 472 4. 114 16. 042 GIUDIZIARIA « 2. 071 10. 711 12. 937 706 7. 176 2. 727 225. 841 1. 295 184 23 del FEAOG-Garanzia 7 999 1. 281 10. 368 0 949 4. 688 0 162 3. 596 6. 160 i-(S. t-7) 2. 372 112 7. 208 771 3. 106 4. 809 940 215. 139 12. 015 334 9. 859 TOTALE l 7 7 7. 2 68 133. 892 64. 910 29. 928 5 4 8. 5 39 263. 671 28. 203 256. 665 | ' non ricuperabile : decisione formale nel quadro della liquidazione dei conti : regolamento (CEE) 729/70 100% | 17% | 8% 4% | 71% 100% 48% | 5% | 47% | 58. ABELLA 9 AZIONI STRUTTURALI 1994-1996 REGOLAMENTO (CEE) 1681/94 4° e 5° trimestre 1994 Belgique/België Danmark Deutschiand Ellas Espana France Ireland Italia Luxembourg Nederland Portugal United Kingdo Totale 1994 u maro dica Totale dichiarato Totale ricuperato Saldo IMPORTI in ECU 1 6 41 10 2 10 0 0 8 1 79 8. 717 157. 949 2. 909. 579 389. 284 82. 798 1. 454. 432 0 0 0 16. 164 844. 441 12. 137 72. 148 0 0 0 8. 717 141. 785 2. 065. 138 377. 147 10. 650 1. 454. 432 0 0 429. 782 237. 548 192. 234 81. 884 5. 514. 425 0 1. 182. 438 81. 884 4. 331. 987 umero di ca Totale dichiarato Totale ricuperato Saldo 1995 Belgique/België Danmark Deutschiand Ellas Espana France Ireland Italia Luxembourg Nederland Portugal United Kingdo 0 21 58 46 0 0 S 0 13 44 7 Totale 1995 | 194 0 0 0 12. 438. 851 242. 872 12. 195. 979 2. 517. 817 1. 495. 098 1. 022. 719 19. 700. 341 7. 931. 171 11. 769. 170 0 0 4. 583. 426 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4. 583. 426 0 0 2. 573. 264 279. 364 2. 293. 900 1. 759. 366 43. 573. 065 561. 822 10. 510. 327 1. 197. 544 33. 062. 738 1996 Autriche Belgique/België Danmark Deutschiand Ellas Espana Finlande France Ireland Italia Luxembourg Nederland Portugal Suède United Kingdo Totale 1996 umero di ca 0 6 1 52 23 34 0 30 9 42 0 0 87 7 6 297 Totale dichiarato Totale ricuperato Saldo 0 264. 580 104. 936 14. 935. 572 1. 701. 942 3. 182. 165 0 1. 271. 486 97. 921 0 59. 715 0 921. 992 529. 944 767. 561 0 226. 806 93. 971 0 204. 865 104. 936 14. 013. 580 1. 171. 998 2. 414. 604 0 1. 044. 680 3. 950 24. 405. 863 6. 525. 728 17. 880. 135 0 0 0 0 0 0 10. 779. 078 925. 102 9. 853. 976 20. 869 20. 869 0 7. 112. 658 63. 877. 070 1. 334. 152 11. 405. 840 5. 778. 506 52. 471. 230 > di e i i{ Total» dichiarato Total* ricuperato ai+mmmimm (esclusi i casi dei 4" trimestre 1996 per l'Italia e i Paesi Bassi) (•) nessuna comunicazione pervenuta (0) comunicazione che segnala assenza di casi o la mancata quantificazione dell'i i*f^d$*56ôi2^<î9e;«ôstô9. 8d5;â55 CO GLOSSARIO CEE: CE: Comunità economica europea Comunità europea (denominazione utilizzata dopo l'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea) SEM 2000: Programma della Commissione per migliorare, verso il 2000, la gestione degli stanziamenti comunitari (Sound and Efficient Management - Gestione sana ed efficiente) UCLAF: (Unità di) Coordinamento della lotta antifrodi (Direzione articolata all'organigramma del Segretariato generale) GU: TIR: Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU L: serie L, GU C, serie C) Trasporti internazionali su strada COCOLAF: Comitato consultivo nel campo del coordinamento antifrodi SCAF: Sottocomitato antifrodi (nel campo dell'imposizione indiretta) SCENT: System for a Customs Enforcement NeTwork (Rete doganale per la lotta contro le frodi) SID: EWS: IVA: SPG: FSE: Sistema d'informazione doganale Early Warning System (sistema di allarme rapido) Imposta sul valore aggiunto Sistema di preferenze generalizzate, sistema "preferenziale" autonomo Fondo sociale europeo FESR: Fondo europeo di sviluppo regionale QCP: FES: PAC: FEAOG: Quadro comunitario di sostegno Fondo europeo di sviluppo Politica agricola comune Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (sezione garanzia: FEAOG-Garanzia, sezione orientamento: FEAOG-Orientamento) SFOP: Strumento finanziario di orientamento della pesca GRP: DAC: RST: Gruppo di rappresentanti personali (nel contesto del programma SEM 2000) Disposizioni d'applicazione del Codice doganale comunitario Ricerca e sviluppo tecnologico PHARE: Programma comunitario d'aiuto a favore dei paesi dell'Europa centrale e orientale TACIS: Programma d'assistenza tecnica ai nuovi Stati indipendenti dell'ex Unione sovietica e alla Mongolia CECA: Comunità europea del carbone e dell'acciaio ONG: PMA: Organizzazione non governativa Paesi meno avanzati 60 ISSN 0254-1505 COM(97) 200 def. DOCUMENTI IT 09 08 10 N. di catalogo : CB-CO-97-207-IT-C ISBN 92-78-19632-0 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo (el