title: Protection des intérêts financiers des Communautés - Lutte contre la fraude - Rapport annuel 1996

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Community budget
EU control
fraud
fraud against the EU
sanction (EU)

text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES Bruxelles, le 06. 05. 1997 COM(97)200 final PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS DES COMMUNAUTÉS LUTTE CONTRE LA FRAUDE Rapport annuel 1996 (présenté par la Commission) LISTE DES NUMEROS D'APPEL DU TELEPHONE VERT PAR ETAT 0130820595 06605845 080012426 80018495 900993295 0800112595 0800917295 MEMBRE Grèce Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Portugal Royaume-Uni Suède 008003212595 1800553295 167878495 08003595 060224595 0505329595 0800963595 020791695 Allemagne Autriche Belgique Danemark Espagne Finlande France / (LA, SOMMAIRE INTRODUCTION 1. LA STRATEGIE ANTIFRAUDE, BILAN ET PERSPECTIVES 1. 1 Les résultats du terrain : comment mieux détecter la fraude 1. 1. 1 L'encadrement de la mission opérationnelle de la Commission 1. 1. 2 Les moyens de l'assistance et de l'orientation des activités antifraude de terrain 1. 1. 3 La coopération judiciaire sur le terrain 1. 2 Evolution du suivi financier : comment mieux protéger les intérêts financiers des Communautés : 1. 3 L'amélioration de la législation communautaire : comment mieux adapter le processus décisionnel et le cadre juridique en vue d'une meilleure prévention 1. 4 Le renforcement des sanctions : comment mieux dissuader, 2. STATISTIQUES ET ANALYSES 2. 1 La situation en 1996 2. 2 Les tendances 2. 2. 1 Les ressources propres traditionnelles 2. 2. 2 Les dépenses 2. 3 Les sources d'information 2. 4 Analyses sectorielles 2. 4. 1 Les ressources propres traditionnelles 2. 4. 1. 1 Le domaine du transit 2. 4. 1. 2 Les régimes préférentiels 2. 4. 2 Les dépenses 2. 4. 2. 1 Le FEOGA-Garantie 2. 4. 2. 2 Les actions structurelles 2. 4. 2. 3 Les dépenses directes 2. 5 Le recouvrement 2. 5. 1 Domaine des ressources propres traditionnelles 2. 5. 2 Domaine du FEOGA-Garantie 2. 5. 3 Domaine des actions structurelles 3. LES ENQUETES 3. 1 Grandes fraudes transnationales organisées 3. 2 Grandes fraudes dans le domaine des politiques commerciales (produits industriels, produits de la pêche et produits textiles) 3. 3 Fraudes nationales dans le domaine agricole 1 5 6 6 7 9 9 11 12 13 13 14 14 15 15 16 16 16 16 17 17 18 19 19 19 20 20 21 23 29 32 / 6 3. 4 Fraudes dans le domaine des politiques structurelles 3. 5 Fraudes dans le domaine des dépenses directes 4. PARTENARIAT AVEC LES ETATS MEMBRES 4. 1 Organisation des Etats membres pour la protection des intérêts financiers des Communautés 4. 2 Politique de formation 5. PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS DES COMMUNAUTES / EVOLUTIONS MARQUANTES PAR DOMAINE 5. 1 Domaine des ressources propres 5. 2 Domaine agricole 5. 3 Régimes de transit et initiatives douanières 5. 3. 1 Les régimes de transit 5. 3. 1. 1 Le suivi de la communication de la Commission du 29 mars 1995 5. 3. 1. 2 La commission temporaire d'enquête du Parlement européen 5. 3. 2 Le programme "Douane 2000" 5. 3. 3 Les régimes préférentiels 5. 4 Le domaine des dépenses directes 5. 5 Assistance mutuelle administrative et assistance technique 5. 5. 1 Sur le plan communautaire 5. 5. 2 Entre la Communauté et les pays tiers 6. PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS / INITIATIVES LEGISLATIVES HORIZONTALES 6. 1 Le règlement contrôles et vérifications sur place 6. 1. 1 Le champ d'application du règlement 6. 1. 2 La mise en œuvre des contrôles 6. 1. 3 Les suites des contrôles 6. 2 Les activités dans le cadre du titre VI du TUE 6. 2. 1 Premier protocole sur la corruption des fonctionnaires 6. 2. 2 Le protocole en matière de protection pénale des intérêts financiers ANNEXES GLOSSAIRE 33 34 37 37 38 39 40 41 41 41 41 43 43 44 44 45 45 45 46 47 47 48 48 49 49 50 51 60 le D^TROPUCTÏOM Le VlIIème rapport annuel de la Commission sur la protection des intérêts financiers et la lutte contre la fraude fait office de bilan de toutes les actions engagées dans ces domaines. Ce rapport 1996 s'est donné aussi pour ambition de rappeler brièvement tout le chemin parcouru depuis la mise en place en 1994 de la nouvelle stratégie de la Commission, et de faire ressortir les perspectives et les priorités à conduire pour l'avenir. Des résultats importants ont été enregistrés, tant sur les plans opérationnel que législatif. Le budget annuel de la Communauté européenne pour 1996 s'élève à 82 milliards d'écus. Il est financé par des ressources propres à la Communauté, dont essentiellement la TVA (39,8 millions d'écus, 49% des ressources budgétaires totales), ainsi que les droits de douane et les droits agricoles (13,6 millions d'écus, 18% des ressources budgétaires) perçus sur les marchandises entrant dans la Communauté en provenance des pays tiers. La structure des dépenses budgétaires est caractérisée par une part majoritaire de crédits destinés au soutien des politiques communautaires. Un peu moins de la moitié des dépenses sont agricoles, près du tiers sont consacrées aux politiques structurelles, et près de 15% des dépenses, gérées directement par la Commission, sont consacrées à la recherche et au développement, à la protection des consommateurs, à l'environnement ou aux aides aux pays tiers. Dans le domaine des ressources propres traditionnelles (droits de douane et droits agricoles), l'impact des irrégularités s'élève à 5,8% (787 millions d'écus) du montant des recettes perçues à ce titre en 1996 par les Etats membres, pour le compte de la Communauté. Les cas correspondants sont au nombre de 2 000 environ. Cet impact, en augmentation, était de 3,6% en 1995. Du côté des dépenses transitant par les Etats membres (soit plus de 80% des dépenses du budget communautaire, incluant la politique agricole commune et les actions structurelles), l'incidence globale des irrégularités s'élève à 0,7% (498 millions d'écus) du total des financements accordés, soit environ 2 400 cas. Là encore, on constate une légère augmentation de cette incidence par rapport à 1995 (0,6%). Pour les dépenses directement gérées par la Commission (environ 15% du budget), cette incidence est de 0,1% (16 millions d'écus) du montant des prestations accordées, à comparer au chiffre de 0,3% pour 1995. Le volume global des irrégularités détectées par les Etats membres et la Commission en 1996 est de 1,3 milliard d'écus (irrégularités affectant les recettes et les dépenses). En comparaison, le chiffre pour 1995 était de 1,1 milliard d'écus. l'évolution des politiques Il apparaît que, dans communautaires vers une plus grande part d'aides directement versées aux agriculteurs s'est traduite par une augmentation des cas détectés et par une relative stagnation des montants communiqués. le domaine de l'agriculture, * Pour les politiques structurelles, l'évolution est notable. En 1996, la mise en place de modalités pratiques de communication par les Etats membres des informations relatives ' cL aux irrégularités et aux fraudes a entraîné, par rapport à 1995, non seulement une augmentation sensible des activités de la Commission et du nombre d'affaires, mais surtout une multiplication par quatre des montants concernés. Par ailleurs, pour les actions structurelles, les détournements de subventions ne concernent pas seulement la contribution communautaire, ils mettent aussi en jeu le cofmancement national, et de ce fait, comportent une incidence à l'égard des budgets des Etats membres. Dans le domaine des ressources propres également, l'impact des fraudes n'est pas neutre pour le contribuable européen. Ceci dans la mesure où le manque à gagner doit donc être compensé par la quatrième ressource1, fondée ^ur le PNB des Etats membres et supportée par les contribuables. Les fraudes qui lèsent les finances de la Communauté ont aussi un impact direct à l'égard des intérêts financiers nationaux. Pour le trafic de cigarettes par exemple, l'impact global, constaté en 1996, en matière de contournement du régime du transit notamment, est de 800 millions d'écus (droits de douane, accises, TVA), dont 25% représentant les droits de douane au profit de la Communauté européenne. La part majoritaire (75%) étant supportée par les budgets nationaux. Pour l'alcool, le détournement des systèmes d'accises, lors de trafics intra-communautaires (disparition de cargaisons), occasionne une perte de recettes fiscales considérable au détriment des intérêts nationaux (en 1996, 450 millions d'écus). Soit au total, pour ces deux trafics, plus d'un milliard d'écus, ce qui représente l'équivalent, en termes d'impact financier, des fraudes communautaires détectées par les Etats membres et communiquées à la Commission en 1995. Les chiffres doivent cependant être interprétés avec prudence. Les variations enregistrées peuvent aussi bien provenir d'une amélioration du taux de détection des irrégularités que d'une augmentation des comportements irréguliers ou de l'accentuation des activités antifraude dans certains domaines ciblés, ou encore de la présence, pour l'exercice en cause, d'affaires spectaculaires. A un petit nombre de cas (2 à 3%) correspondent les affaires les plus importantes et la majorité des montants en jeu (plus des deux-tiers). Ce phénomène est révélateur de l'existence d'une grande délinquance bien organisée. Il est manifeste que des aides communautaires sont détournées au seul profit de trafiquants, sans bénéficier aux secteurs économiques concernés. De même, les politiques commerciales de l'Union et des Etats membres sont compromises par l'ampleur des trafics lésant les intérêts du budget communautaire et des budgets nationaux. Les données communiquées par les Etats membres, aussi fiables soient-elles, reflètent les résultats des contrôles effectués, mais ne peuvent, à elles seules, traduire la réalité de la fraude. La manière dont les organisations criminelles fractionnent leurs tâches rend très difficile l'appréhension globale des comportements délictueux. La complexité des opérations, mêlant activités légales et souterraines, laisse rarement apparaître la structure criminelle, "donneur" d'ordres, dans sa totalité. Cette grande délinquance se joue des frontières, organise des carrousels, monte des opérations financières, multipliant les avantages tout en brouillant les pistes, notamment Rappel: les trois autres ressources budgétaires sont les droits agricoles, les droits de douane (qui constituent les ressources propres traditionnelles) et la TVA. par le recours à différentes entreprises présentes sur le marché (entrepositaires, transformateurs. , transporteurs, négociants). Elle pratique le blanchiment du produit de ses affaires, tout comme les cartels de la drogue, via des sociétés "écrans" qui utilisent des réseaux bancaires disséminés sur de nombreuses places financières, à l'intérieur comme à l'extérieur de la Communauté. Le recours à de telles méthodes permet d'installer une série d'obstacles qui rendent quasiment impossible l'aboutissement du travail du contrôleur et du juge national. Contre les fraudes transnationales, l'intervention au niveau communautaire est mieux en mesure d'effectuer les recoupements d'informations et de lancer les opérations nécessaires. La mise en place de "task-groups" dans les secteurs les plus sensibles à la fraude, avec des "points de contact" dans les Etats membres, concrétise l'approche stratégique globale de lutte contre la fraude et permet de mieux appréhender la menace que représente la criminalité organisé. L'accès privilégié aux renseignements, l'addition des compétences et l'organisation d'actions ciblées sur le terrain sont indispensables pour contrer les pratiques de la délinquance financière organisée. Ainsi, la fraude organisée nécessite la mobilisation des moyens d'action au niveau approprié, pour protéger le contribuable européen, les professionnels, bénéficiaires des politiques, et les destinataires des fonds communautaires. Les progrès réalisés, tant sur le plan législatif que sur celui de la connaissance du phénomène sur le terrain, permettront, à l'avenir, de renforcer l'efficacité de la lutte contre la fraude. Dans le cadre de cette problématique d'ensemble, il doit rester clair que, si l'accent doit effectivement être mis sur le combat opérationnel, l'action de prévention reste un point fort de la protection des finances publiques. C'est un préalable incontournable de la protection des intérêts financiers des Communautés2. Le cadre juridique commun pour la protection des finances communautaires s'appuie pour l'essentiel sur :. le règlement horizontal relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés, portant sur les contrôles, mesures et sanctions administratives, adopté le 18 décembre 1995;. le règlement relatif aux contrôles et vérifications effectués sur place dans les Etats membres par les agents de la Commission pour la recherche des fraudes et irrégularités, adopté le 11 novembre 1996;. la convention relative à la protection pénale des intérêts financiers des Communautés, signée le 26 juillet 1995 et son premier protocole relatif à la lutte contre la corruption, signé le 27 septembre 1996. Pour produire leurs effets, ces textes doivent être ratifiés par les Parlements nationaux et transposés effectivement dans les législations nationales. Le règlement horizontal définit d'une manière très large la notion d'irrégularité. Cette notion couvre aussi bien la simple omission, par erreur ou négligence, susceptible de porter préjudice au budget des Communautés que les comportements intentionnels ou délibérés qui, pour leur part, correspondent au concept le plus restrictif de la fraude tel que défini dans la convention pénale. Les enquêtes présentées dans ce rapport se réfèrent à des dossiers pour lesquels la Commission s'est impliquée. Ces dossiers ne concernent que des irrégularités présentant un intérêt particulier sur le plan communautaire, dont le A côté de l'opération SEM 2000 (voir le chapitre 1, à partir de la page 9) dont les orientations visent clairement le renforcement du volet prévention, dans le domaine douanier par exemple, la prévention constitue aussi une priorité du programme "Douane 2000", qui vient d'être adopté par le Conseil et le Parlement européen. Voir chapitre 5. 3. 2, page 43. • caractère intentionnel ou délibéré n'a pas encore nécessairement été démontré. Ces irrégularités ne peuvent donc être toutes considérées comme des cas de fraude au sens pénal du terme. Il en est de même pour les données reprises dans la partie statistique du rapport. Sur le terrain, les résultats acquis par le travail des équipes communautaires (notamment les task-groups) profitent aux finances communautaires comme aux finances nationales. Environ 4 000 appels ont été enregistrés sur le téléphone vert en 1996, 42 d'entre eux ont donné lieu au déclenchement d'enquêtes. Il faut rappeler que la lutte contre la fraude relève au premier chef de la responsabilité des Etats membres qui, seuls, par l'intermédiaire de leurs différents services de police financière, disposent des moyens nécessaires pour lutter contre la fraude. Il est néanmoins essentiel que la Commission exerce pleinement son rôle de coordination et d'intervention, sur le terrain, dans les domaines où elle est en mesure d'apporter une valeur ajoutée, en particulier lorsqu'il s'agit de fraudes transnationales et de grande délinquance financière. L'effort soutenu produit dans le domaine du recouvrement des montants fraudés, notamment dans le domaine du FEOGA-Garantie, permet d'atténuer les dommages au budget européen. Dans les cas communiqués par les Etats membres avant 1993, un tiers des montants ont été soldés. Beaucoup reste encore à faire cependant, en collaboration entre les Etats membres et la Commission, pour améliorer encore la situation du recouvrement. Il doit être bien clair que les irrégularités et les fraudes qui affectent le budget communautaire ne se traduisent pas, de manière irrémédiable, par la perte des montants pour le contribuable, dans la mesure où la détection des cas s'améliore et, pour autant que les procédures de recouvrement se déclenchent de manière effective. 1. LA STRATEGIE ANTIFRAUDE, BILAN ET PERSPECTIVES La réalisation du marché unique et la mise en œuvre du traité sur l'Union européenne ont conduit la Commission à concevoir une nouvelle stratégie antifraude3, adoptée en 1994. Après trois années d'application et, étant donné que la conférence intergouvernementale, devant aboutir lors du Conseil européen d'Amsterdam (juin 1997), comporte la lutte contre la fraude à son ordre du jour, il était utile d'en faire le bilan afin de faire porter l'effort sur les questions essentielles: comment mieux détecter la fraude et combattre la grande délinquance financière; comment mieux protéger les intérêts financiers des Communautés et les contribuables européens; comment mieux adapter le cadre juridique de la lutte contre la fraude et contre la grande délinquance financière; comment mieux assurer une dissuasion efficace et une répression équivalente. Les résultats déjà obtenus doivent être mis à profit pour faire face aux défis du prochain millénaire, notamment dans la perspective de l'élargissement de l'Union. Autant d'objectifs qui s'inscrivent dans la logique des quatre grandes orientations stratégiques retenues en 1994: la présence sur le terrain; le renforcement de la coopération avec les Etats membres; l'amélioration de la législation communautaire; la convergence des systèmes répressifs des Etats membres. L'expérience du terrain a permis de détecter un nombre croissant de cas importants, notamment dans les domaines sensibles à la fraude. La situation sur le terrain doit être améliorée, tant aux niveaux communautaire que national. Le recouvrement des sommes fraudées ou détournées, le suivi financier des cas détectés, doivent aussi être renforcés. La qualité des législations communautaires, ses mesures répressives visant à sanctionner administrativement et pénalement les fraudeurs, doivent être étendues à tous les secteurs. Le succès d'une telle stratégie repose aussi sur un effort important en matière de prévention. La Commission a introduit de nouvelles procédures internes4 qui visent à s'assurer de l'étanchéité des textes à la fraude, tout au long du processus législatif et décisionnel. Une telle démarche en matière de prévention ne peut être productive que si les Etats membres eux-mêmes s'engagent dans cette voie. Toutes ces tâches s'inscrivent d'ailleurs pleinement dans l'opération SEM 20005, exercice consistant notamment à améliorer la gestion financière des dépenses de l'Union. Les résultats obtenus depuis 1994 ont démontré la pertinence de l'approche intégrée du phénomène de la fraude communautaire. 3 4 5 Doc. COM(94) 92 final. Doc. SEC(96) 1802. "Sound and Efficient Management" (gestion saine et efficace). 5 Cette approche constitue le modèle stratégique de référence pour la lutte contre la grande délinquance au niveau de l'Union, en intégrant tous les éléments d'une démarche globale (présence sur le terrain, amélioration du "renseignement" et de l'analyse, renforcement du partenariat et de la coopération entre tous les acteurs, renforcement du cadre légal communautaire, rapprochement des législations pénales). Cette approche communautaire s'est traduite par un travail en commun, aussi bien avec les autorités judiciaires spécialisés dans la lutte contre la criminalité financière qu'avec les services répressifs financiers traditionnels (police, gendarmerie, douanes, fisc, contrôle économique. ). Une stratégie analogue est d'ailleurs préconisée par le Conseil européen de Dublin pour mieux lutter, de manière générale, contre toutes les formes de criminalité organisée. 1. 1 Les résultats du terrain : comment mieux détecter la fraude 1. 1. 1 L'encadrement de la mission opérationnelle de la Commission L'UCLAF est le service opérationnel antifraude de la Commission. Créée en 1988, cette structure centrale de lutte contre la fraude s'est développée à partir de 1994 autour de la stratégie antifraude actuelle et a fait l'objet de renforcements structurels qui se sont traduits par l'octroi de moyens supplémentaires en 1995. Ainsi, plus de 300 missions d'enquête ont été organisées en 1996. L'approche globale a conduit la Commission à organiser sa structure centrale, en la la pluridisciplinarité des expertises (financière, policière, douanière, fondant sur judiciaire, fiscale. ). L'adaptation de la Commission a facilité la réalisation des ambitions interdisciplinaires, tant sur le plan législatif qu'opérationnel6. interne des services de l'organisation La protection efficace de l'argent du contribuable européen passe par la connaissance de la réalité du terrain, ainsi que par une analyse précise du phénomène, complexe et particulièrement mouvant, de la fraude, et de son ampleur au niveau de l'Union. C'est justement la connaissance précise du terrain et des risques qui permet de mieux ajuster, de manière régulière, la riposte des institutions communautaires à la menace. Le nouveau règlement portant sur les contrôles et vérifications sur place des agents de la Commission7, permettra d'acquérir cette connaissance approfondie du terrain, dans tous les domaines d'activité de l'Union. Entré en vigueur le 1er janvier 1997, il comporte une finalité précise : la protection des intérêts financiers de la Communauté et la recherche des irrégularités. Il permet à la Commission, pour la première fois, d'intervenir dans les même conditions, aussi bien dans le domaine des recettes que dans celui des dépenses. Le règlement donne un contenu concret au partenariat avec les Etats membres en précisant les conditions dans lesquelles la Commission est habilitée à intervenir, dans le respect du principe de subsidiarité. La Commission peut procéder à des contrôles sur place pour rechercher : 6 1 Voir les rapports annuels "Lutte contre la fraude" pour 1994 et 1995. Voir le chapitre 6. 1, page 47. les irrégularités graves ou transnationales, ou lorsque sont impliqués des filières de criminalité organisée agissant dans plusieurs Etats membres; les irrégularités lorsque la situation dans un Etat membre nécessite le renforcement des contrôles, afin d'assurer l'efficacité de la protection des intérêts financiers et un niveau de protection équivalent au sein de la Communauté; soit à la requête d'un Etat membre. Le règlement précise également : les conditions d'accès à l'information, à la documentation, ainsi qu'aux terrains, locaux, moyens de transport des opérateurs économiques, et autres lieux à usage professionnels; l'obligation, pour ces derniers, de faciliter l'exercice des contrôles de la Commission; les conditions de la coopération avec les autorités nationales; l'obligation, pour les autorités nationales, d'apporter, si nécessaire, toute l'aide utile. Enfin, le règlement établit également un lien étroit entre le contrôle administratif, sur place, et le traitement pénal de la fraude, en ce sens qu'il donne aux constatations des agents de l'UCLAF force probante devant l'autorité judiciaire. Ce nouveau règlement, conforme à la stratégie antifraude que la Commission défend depuis 1994, lui assigne des responsabilités nouvelles avec l'exercice d'un suivi et d'une assistance continus aux autorités nationales chargées des poursuites pénales. 1. 1. 2 Les moyens de l'assistance et de l'orientation des activités antifraude de terrain Le caractère transnational et bien organisé des grandes fraudes communautaires8 la mise en place de groupe d'intervention sur le terrain, qui soient implique multidisciplinaires et plurinationaux. Ces task-groups, forces de soutien et d'intervention créées dans le but de concentrer les enquêtes sur des secteurs très sensibles à la fraude, ont été développés dans cette perspective. Ils se constituent, entre les autorités nationales et la Commission, en équipes très flexibles, autour de points de contact, pour faire face aux menaces que représentent les organisations criminelles. Le travail de ces équipes devra, de plus en plus et de mieux en mieux, exploiter les renseignements dont dispose la Commission, en s'appuyant sur une mobilité opérationnelle adaptée au niveau de l'Union, associant les expertises des différents Etats membres pour combattre efficacement les dangers que constituent le développement de la criminalité financière organisée à travers le monde. Les Etats membres de leur côté ont déjà pris certaines initiatives visant à créer des services spécialisés pour la lutte contre la fraude au détriment du budget communautaire (cas de la de la l'Italie et de la France par exemple) ou à développer des relations privilégiées avec la Commission dans ce domaine (cas de la Belgique, de l'Espagne notamment9). 8 9 Voir le chapitre 3. 1, à partir de la page 23. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, pages 45 et 46. Le partenariat est également établi entre la Commission et les autres institutions. Sans rappeler le rôle important de l'autorité budgétaire (Parlement européen et Conseil), la Commission (UCLAF) a convenu d'un accord spécifique avec la Cour des comptes, qui a déjà conduit la Commission à lancer des enquêtes antifraude sur la base d'informations fournies par la Cour. Il est bien entendu indispensable de renforcer l'action sur le terrain. Un certain nombre de moyens techniques et opérationnels ("Intelligence") doivent être aménagés pour mieux cerner le phénomène de la délinquance financière et pour améliorer la détection des irrégularités et des fraudes. Ces moyens se mettent en place à la Commission, ils doivent se développer et être à la disposition permanente des équipes d'enquêteurs de l'UCLAF et des autorités nationales. C'est la première fois qu'au niveau européen, une telle panoplie de moyens est utilisable. Tous les secteurs sont couverts par des dispositifs réglementaires qui définissent les obligations respectives des Etats membres et de la Commission en matière de communication des cas de fraude et d'irrégularité10. Cet ensemble d'information réciproque donne la transparence appropriée, indispensable pour le suivi financier, administratif et judiciaire des dossiers. Il aide également à la conduite des enquêtes sur le terrain. La collecte de ces informations permettra l'analyse régulière du phénomène de la fraude, de ses déplacements, de ses évolutions et des risques encourues par les finances publiques européennes, à la fois pour les Etats membres et pour les Communautés. Dans ce contexte, la Commission vise à mettre en place, avec le soutien scientifique de son Centre Commun de Recherches, un véritable centre de collecte d'informations pour l'exploitation du renseignement et l'analyse des données^. Egalement, elle envisage d'établir des liens particuliers entre l'UCLAF et Europol12. Des mesures, relevant essentiellement du domaine douanier, visant notamment à la création d'un système d'échange d'informations, ont été prises. Le "système d'information préalable" fonctionnant entre les bureaux douaniers de départ et de destination des marchandises "sensibles" (opérations de transit douanier)^; le système informatique d'échange d'informations douanières entre les services de recherche des Etats membres^; également, l'introduction de clauses antifraude dans les nouveaux accords d'association conclus avec les pays tiers (protocole-type sur la coopération douanière15), notamment avec les pays 10 Règlement (CEE, Euratom) n°1552/89 du Conseil pour les ressources propres traditionnelles (JO L 155 du 7. 6. 1989); règlement (CEE) n°595/91 du Conseil pour le FEOGA-Garantie (JO L 67 du 14. 3. 1991); règlement (CEE) n°4253/88 du Conseil pour les politiques structurelles (JO L 374 du 31. 12. 1988) et règlement (CE) n°1681/94 de la Commission (JO L 178 du 12. 7. 1994) fixant les modalités détaillées des communications; règlement (CE) n°l 164/94 du Conseil (article 12) instituant le Fonds de cohésion (JO L 130 du 25. 5. 1994) et règlement (CE) n° 1831/94 de la Commission (JO L 191 du 27. 7. 1994) fixant les modalités détaillées des communications; règlement (CEE) n° 1468/81 du Conseil pour les modalités de communication d'informations relatives aux domaines douanier et agricole, cadre de l'assistance mutuelle (JO L 144 du 2. 6. 1981). 11 Comme le préconise d'ailleurs le Parlement européen dans les recommandations de sa commission d'enquête temporaire sur les régimes de transit ("Rapport final et recommandations", doc. PE 220 895/def). Voir également le chapitre 5. 3. 1. 2, page 43. 12 Convention du 26. 7. 1995, portant création d'un office européen de police, JO C 316 du 27. 11. 1995. 13 Voir le chapitre 2. 4. 1. 1, page 16. 14 15 Système SCENT, voir le chapitre 5. 5. 1, sur l'assistance mutuelle administrative, page 45. Protocole relatif à l'assistance administrative mutuelle en matière douanière. 8 candidats à l'adhésion, compte tenu du développement des fraudes et de l'implication de réseaux criminels internationaux, souvent établis hors des frontières de la Communauté. 1. 1. 3 La coopération judiciaire sur le terrain La fraude est souvent transnationale. Ceci entraîne une dispersion des poursuites et des moyens de preuve, en vertu de l'existence de 15 procédures nationales, alors que les acteurs même de la fraude sont en mesure d'agir en temps réel, en s'appuyant sur des filières criminelles transnationales, et en utilisant les développements technologiques en matière informatique et télématique. Il ne peut plus être envisageable, dans de telles conditions, de se satisfaire des conditions des procédures actuelles. L'assistance de la Commission, avec ses experts en matière pénale, les échanges d'information entre ses services habilités et les autorités judiciaires des Etats membres, constituent l'ébauche d'une solution qui, dans ces affaires, doit nécessairement passer par une coordination au niveau de l'Union (interface pénale). Le Parlement européen, de son côté, a relancé, par la voix de son Président Klaus Hânsch, à l'occasion de la conférence interparlementaire sur la lutte contre la fraude, organisée à l'initiative de sa commission du contrôle budgétaire, les 23 et 24 avril 1996, l'idée d'un espace judiciaire européen, aux objectifs clairs et limités, qui prenne en compte la responsabilité particulière des institutions en matière de protection des deniers du contribuable européen. C'est dans ce contexte que le Parlement européen avait demandé à la Commission une étude pour la réalisation d'un Corpus Juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne16. Sur cette base, le Parlement européen a prévu d'organiser pour le premier semestre 1997 une série d'initiatives pour lancer un grand débat sur le thème "vers un espace judiciaire européen"17. 1. 2 Evolution du suivi financier : comment mieux protéger les intérêts financiers des Communautés Le partage des responsabilités entre les différents gestionnaires et ordonnateurs à la l'absence d'un cadre juridique unique en matière de Commission, ainsi que communications par les autorités nationales, ont posé le problème de la réalisation d'un suivi financier systématique et efficace au plan communautaire. L'adoption des nouveaux règlements en matière de communication et la mise en œuvre des recommandations du GRP18, dans le cadre de l'exercice SEM 2000, permettront l'amélioration de la transparence et une meilleure coordination de l'ensemble des acteurs chargés de la 16 Les conclusions de cette étude viennent d'être remises à la Commission par un groupe de scientifiques de haut niveau. 17 Cette hypothèse est également envisagée par un groupe de sept magistrats européens, très au fait des questions liées à la lutte contre la criminalité financière internationale. Le plaidoyer de ces magistrats vise à démontrer l'inadéquation totale des instruments actuels (l'entraide pénale en particulier) au regard de la menace (voir "La justice ou le Chaos. L'appel de Genève", livré d'entretiens par Denis Robert, éditions Stock, octobre 1996). 18 La Commission a suggéré de réunir un groupe de représentants personnels (GRP) des Etats membres, initiative soutenue par le Conseil européen de Madrid en décembre 1995. Les Etats membres se sont montrés prêts à prendre leur part de responsabilité dans cet effort visant-à améliorer la gestion financière de l'Union sous ses diverses composantes. Plusieurs représentants du Parlement européen et de la Cour des Comptes européenne ont également participé à certains aspects de la réflexion. Habilité à formuler des recommandations, ce groupe, dont le mandat est consultatif, s'est réuni à six reprises en 1996 et a présenté ses premières conclusions au Conseil européen de Dublin en décembre 1996, qui les a approuvées en quasi totalité. Les recommandations impliquant des dispositions législatives feront l'objet, en 1997, d'une consultation des comités des fonds structurels (réunissant des délégations des Etats membres et la Commission). récupération de l'argent détourné. Cette obligation réciproque, entre les Etats membres et la Commission, en matière de transparence doit permettre à chacun de mieux assurer sa propre responsabilité financière, à la fois dans le domaine des ressources propres traditionnelles et dans le domaines des dépenses. La Commission et les Etats membres seront ainsi mieux en mesure d'assurer un suivi régulier des obligations définies, en vue de déterminer leurs différents niveaux de responsabilités financières et, le cas échéant, d'envisager les initiatives législatives à prendre pour un recouvrement effectif et plus homogène des montants indus ou éludés. Le recouvrement est une obligation fondamentale, c'est la suite logique et indispensable du travail accompli sur le terrain, ayant permis la détection d'une irrégularité ou d'une fraude. C'est aussi l'un des paramètres du succès de la lutte antifraude. Il représente une simple mesure réparatoire. En effet, le contribuable européen ne comprendrait pas que les fraudeurs conservent les fruits des montants éludés ou indûment reçus, alors que le préjudice subi est supporté par les deniers publics. Désormais, dans tous les secteurs, il existe à la fois l'obligation pour les Etats membres de communiquer les irrégularités qu'ils détectent, mais aussi des dispositions visant à s'assurer qu'ils assument bien leur responsabilité en matière de recouvrement. Dans le domaine des ressources propres La modification du règlement (CEE, Euratom) n°l 552/89 du Conseil inclut la mise à jour permanente de l'état des recouvrements effectués par les Etats membres dans des cas de-fraude et d'irrégularité. La Commission19 devrait désormais être en mesure de connaître en permanence la situation du recouvrement de ces ressources éludées, et de préconiser les mesures propres, de son point de vue, à pallier des actions nationales insuffisantes. De plus, elle envisage de proposer certains amendements au règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, en vue de clarifier les dispositions concernant le recouvrement et les responsabilités des Etats membres. En outre, la Commission a mis en place un système de suivi par échantillonnage de certains cas de fraude et d'irrégularité dans le domaine des ressources propres traditionnelles mettant en jeu des montants particulièrement importants2®, qui, globalement, représentent plus des trois-quarts des montants en jeu dans les cas communiqués par les Etats membres au titre du règlement (CEE, Euratom) n°l552/89 du Conseil2^. Dans le domaine du FEOGA-Garantie La procédure d'apurement des comptes a été renforcée et rendue plus transparente, suite à une clarification des mécanismes internes. Ainsi, la réalité et la régularité des opérations financées par les Fonds sont mieux assurées. Les montants enjeu dans des cas de fraude ou d'irrégularité sont bien pris en compte et mieux suivis. De ce fait, la procédure d'apurement incite à l'adaptation des mécanismes nationaux de contrôle, de sorte qu'une meilleure prévention soit également assurée. En outre, la Commission a prévu l'instauration d'une comptabilité spécifique en matière agricole, à l'instar de ce qui existe dans le domaine des ressources propres traditionnelles pour les droits à recouvrer. '" Qui souhaitait cette amélioration du contenu des communications des Etats membres depuis le 11. 12. 1992, date du dépôt de sa proposition de texte. 2® Méthode de suivi par échantillonnage (échantillon "B1994"), voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, page 66 et suivantes. Voir également le chapitre 2. 5. 1, page 19. X1 Voir le chapitre 5. 1, page 40. 10 Dans le domaine des actions structurelles La Commission et les Etats membres se sont livrés à un travail approfondi pour lever certaines confusions ou divergences d'interprétation vis-à-vis des critères d'imputabilité des dépenses sur les programmes de financement communautaire. Selon le règlement (CEE) n°4253/88 du Conseil, l'obligation qu 'ont les Etats membres à la fois de communiquer les cas d'irrégularité et de recouvrer les sommes en jeu est clairement établie. Il reste néanmoins à préciser les conditions dans lesquelles les Etats membres, ayant satisfait ces obligations fondamentales, peuvent disposer des montants récupérés pour les réaffecter à d'autres projets non entachés d'irrégularité. De la même façon, il est apparu comme absolument nécessaire de clarifier et de mieux faire connaître les responsabilités et les obligations des Etats membres, tout au long du processus d'affectation, de gestion et de contrôle des fonds structurels, en rappelant que la responsabilité première des contrôles se situe au niveau national. C'est dans ce but notamment que la Commission a décidé de préparer un règlement d'application au titre de l'article 23§1 du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil pour les conditions des contrôles à mener par les Etats membres. Il reste également à examiner la question de savoir quelles mesures devraient être adoptées à l'égard de tout Etat membre qui ne remplirait pas ses obligations (et ceci dans la ligne même de la demande du Conseil Européen de Madrid de décembre 1995 visant à étendre le principe de l'apurement à d'autres secteurs, à l'instar de ce qui existe dans le domaine agricole). Dans ce contexte, la Commission va préciser les conditions dans lesquelles elle entendait effectuer des corrections nettes, éventuellement forfaitaires, appliquant pleinement en cela les possibilités offertes par les articles 23 et 24 du règlement (CEE) n°4253/88 du Conseil. Le résultat de ces différentes mesures se mesurera avec le temps. Une difficulté supplémentaire réside toutefois dans le fait que les différentes actions de recouvrement menées par les Etats membres peuvent être compromises par la variété et la multiplicité des recours, voire la lenteur des procédures administratives et judiciaires. La mise en œuvre des décisions visant le recouvrement effectif des montants dus est d'autant plus délicate en cas d'actions de nature transfrontalière. Ces mesures réparatoires n'ont pas l'effet dissuasif des sanctions. De même, une meilleure évaluation de la législation est nécessaire, afin de l'améliorer dans ses aspects la rendant "vulnérable" à la fraude, et de renforcer à la fois le recouvrement et l'arsenal répressif. 1. 3 L'amélioration de la législation communautaire : comment mieux adapter le processus décisionnel et le cadre juridique en vue d'une meilleure prévention Avec la mise en place d'instruments de contrôle et de sanction plus homogènes, il importe, en amont, d'améliorer la gestion financière et la résistance des textes à la fraude, dans la ligne des pistes de réflexion qui ressortent de l'analyse comparée des dispositions nationales prises pour l'application de l'article 209A CE, présentée au Conseil européen de Madrid en 199522. • Cette analyse comparative a souligné que la lutte contre la fraude doit être accompagnée d'un volet prévention efficace. Dans le contexte du programme SEM 2000, la Commission a adopté en 1996 de nouvelles mesures internes dans le but 22 Doc. C0M(95) 556 final. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, pages 35 et suivantes. 11 d'exercer une plus grande "surveillance" de la perméabilité des textes législatifs et des décisions ayant directement ou indirectement des implications financières. L'imperméabilité à la fraude doit s'appliquer aux textes existants et aux nouvelles propositions23. Le GRP a insisté sur le fait que ces efforts seraient vains sans une vigilance accrue de la part du Conseil et du Parlement européen à l'occasion des stades décisionnels de la procédure législative. Les amendements qui seraient susceptibles d'affaiblir ou d'introduire des éléments pouvant rendre indirectement les irrégularités ou les fraudes possibles, lors par exemple de l'élaboration de compromis finaux, doivent être évités. La Commission a indiqué qu'elle placera cette préoccupation au rang des plus hautes priorités politiques avant l'adoption finale d'un texte juridique. • La démarche visant à simplifier et à rendre plus transparentes les procédures de décision, de suivi, de gestion et de paiement vers les bénéficiaires contribue à réduire les sources potentielles de mauvaise utilisation des fonds, de non transparence et d'émergence d'irrégularités -qui pourraient en découler. Ces efforts impliquent aussi les Etats membres. Certaines autres recommandations du GRP ont aussi un impact en matière de prévention contre les irrégularités et les fraudes. Par exemple : l'amélioration de la gestion des politiques de l'Union en tant que telles, en particulier celles dont la gestion est déléguée dans les Etats membres; la poursuite des efforts ayant permis une amélioration des activités de contrôle (contrôle financier) conduites par la Commission, par la Cour des comptes et par les Etats membres. • Plus particulièrement dans le domaine douanier, le programme Douane 2000 contribue à la conduite d'actions visant à mettre un terme aux insuffisances actuelles dans la gestion de l'union douanière. Ces actions consistent à : améliorer l'applicabilité et l'application correctes de la législation; développer, comme élément indispensable de la politique douanière, des relations fortes vis-à- vis des pays tiers. 1. 4 Le renforcement des sanctions : comment mieux dissuader En aucun cas, le remboursement des sommes ne possède le caractère de sanction. Il rétablit tout simplement l'équité à l'égard du contribuable, en faisant supporter la charge financière des fraudes et des irrégularités commises par les opérateurs économiques fautifs. Ces mesures réparatoires n'ont pas de caractère punitif, elles doivent être accompagnées de sanctions répressives, administratives ou pénales, dont l'effet dissuasif n'est plus à démontrer. Pour aller vers l'objectif d'une protection des finances communautaires équivalente partout dans la Communauté et éviter la constitution de zones de moindre répression, il faut atteindre, en matière de sanctions, un niveau comparable, partout dans l'Union. 2-* Mise en place d'un contrôle ex ante pour l'examen des textes avant leur présentation au Conseil et organisation d'un contrôle ex post, sur les textes déjà en vigueur, pour lesquels il aura été constaté une trop forte sensibilité à la fraude. 12 Le règlement (CE, Euratom) n°2988/95 du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés a prévu un cadre unique pour l'édiction de sanctions administratives communautaires, ceci reflète l'action qui s'est poursuivie dans le cadre de la politique agricole commune. Dans le domaine douanier, l'examen, en cours, de la situation débouchera sur un système plus homogène de sanctions administratives douanières. Les résultats des travaux complémentaires sur l'état d'application de l'article 209A CE permettront d'enrichir l'analyse comparée demandée par le Conseil et le Parlement européen et d'orienter les initiatives de la Commission dans tous les secteurs de dépenses24. A côté de ce volet "sanctions administratives", l'évaluation de la compatibilité des sanctions pénales nationales a permis à la Commission de constater l'étendue des divergences. La Commission a proposé des initiatives dans le cadre du titre VI du traité sur l'Union européenne pour le rapprochement des appareils pénaux des Etats membres. La signature de la convention relative à la protection pénale des intérêts financiers des Communautés, en 1995, et celle, en 1996, du premier protocole à la convention, relatif à la corruption, représentent un progrès important. Ces instruments prévoient l'incrimination pénale de la fraude au détriment du budget de l'Union, partout dans la Communauté. Pour que ces progrès ne soient pas vides de sens, ces instruments doivent encore être ratifiés par les Parlements nationaux. Ceci, avec la création d'une incrimination pénale, commune et effective, de la fraude, facilitera la mise en place d'une coopération judiciaire efficace et l'application de sanctions pénales équivalentes dans les Etats membres. Sur cette base et en vertu du règlement contrôles et vérifications sur place (force probante des constatations de la Commission au pénal), le protocole additionnel à la convention relative à la protection pénale des intérêts financiers des Communautés25, en cours de négociation, offrira un cadre légal à l'assistance de la Commission pour un traitement pénal équivalent des dossiers, partout dans la Communauté. 2. STATISTIQUES ET ANALYSES26 L'objet de ce chapitre est de présenter une analyse détaillée des données en possession de la Commission, permettant de relever des éléments concrets afin d'apprécier l'ampleur du phénomène et d'en tirer les conséquences pour les actions à venir. 2. 1 La situation en 1996 Dans le domaine des ressources propres traditionnelles, le nombre de cas d'irrégularité et de fraude décelés en 1996 a diminué par rapport à l'année précédente, tandis qu'augmentait leur impact budgétaire. En 1996, environ 2 060 cas d'irrégularité ou de fraude impliquant environ 787 millions d'écus ont été détectés par les Etats membres et la Commission (tableau 1). Ces chiffres sont basés sur les résultats des enquêtes menées 24 Voir note de bas de page n°22, page 11. 25 Voir le chapitre 6. 2. 2, page 50. 26 Tous les tableaux et graphiques se trouvent en annexe. 13 par l'UCLAF en coopération avec les Etats membres, sur les communications des Etats membres effectuées au titre du premier semestre 1996 ainsi que sur une extrapolation de ces communications pour le deuxième semestre 1996. En effet, selon le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, qui était toujours applicable en 1996, les Etats membres ne communiquaient les cas décelés que deux fois par an. Ce n'est qu'à partir de 1997 que la modification de ce règlement27 l'obligation de communiquer à un rythme trimestriel (cas décelés et mise à jour), ce qui permettra, à l'avenir, d'exercer un suivi plus efficace et de rendre compte des chiffres relatifs à une année entière. impose aux Etats membres Dans le domaine des dépenses du FEOGA Garantie, aussi bien le nombre des cas décelés par les Etats membres et la Commission que leur impact budgétaire ont augmenté par rapport à l'année précédente. En 1996, plus de 2 100 cas ont été détectés; leur impact budgétaire était de 346 million d'écus (tableau 2). Dans le domaine des dépenses pour les actions structurelles, l'augmentation par rapport à l'année 1995 est encore plus importante. En 1996, les Etats membres et la Commission ont décelé 385 cas; l'impact budgétaire était de 152 millions d'écus (tableau 3). Enfin, dans le domaine des dépenses directes22", la Commission a détecté 42 cas impliquant 16 millions d'écus (tableau 4). 2. 2 Les tendances 2. 2. 1 Les ressources propres traditionnelles Si l'on compare la situation en 1996 avec celle des années précédentes, on constate que le nombre de cas décelés est en légère régression par rapports aux années 1994 et 1995, tandis que l'impact financier de ces cas continue de s'accroître. De nouveau, l'impact financier moyen (environ 140 000 écus en 1996 contre 130 000 écus en 1995) d'un cas communiqué par les Etats membres, qui sont responsables au premier chef de la collecte des ressources propres traditionnelles, est nettement inférieur à celui d'un cas traité par la Commission en coopération avec les Etats membres, impact qui est passé de 1,6 million d'écus en 1995 à 2,3 millions d'écus en 1996. Ceci reflète la concentration des efforts de la Commission sur les grands cas de criminalité organisée impliquant des réseaux transfrontaliers qui soustraient notamment les produits "sensibles", c'est-à-dire soumis à des droits et impôts élevés, tels que les cigarettes. Si l'on rapporte les montants fraudés aux flux financiers (tableau 5), il apparaît que l'impact est beaucoup plus élevé en ce qui concerne les ressources propres traditionnelles (qui représentent environ 17% du total des ressources budgétaires) qu'en ce qui concerne les dépenses "actions structurelles et FEOGA-Garantie" (qui représentent plus de 80% du total des dépenses budgétaires). 27 Voir le chapitre 5. 1, page 40. 28 Les "dépenses directes" sont des dépenses qui profitent aux bénéficiaires sous la forme de contrats directement gérées et contrôlées par la Commission (par exemple les domaines de la recherche, de l'énergie, de l'environnement. ), sans que cela entraîne des obligations réglementaires de la part des Etats membres. 14 2. 2. 2 Les dépenses Dans le domaine des dépenses du FEOGA-Garantie, le nombre de cas décelés a augmenté de façon significative, tandis que l'impact budgétaire global reste en dessous du niveau de 1994, bien qu'en augmentation par rapport à 1995. Ceci confirme que les systèmes de détection des Etats membres deviennent de plus en plus performants et reflète les résultats des mesures prises dans le cadre de la réforme de la Politique Agricole Commune. D'un autre côté, cette évolution démontre qu'un nombre limité de cas très importants (tels qu'en 1994 dans le secteur des céréales) peut influencer les chiffres de manière prépondérante. La hausse la plus importante du nombre des cas communiqués par les Etats membres (+ 50%) et de l'impact financier global (qui a plus que doublé par rapport à 1995) se trouve dans le domaine des actions structurelles. Il y a lieu de rappeler à cet égard que le système de communication n'est en vigueur que depuis 1994 et que c'est dans la même année que les activités opérationnelles, sur le terrain, du service responsable de la Commission ont pu débuter. 2. 3 Les sources d'information Les communications formelles des Etats membres, sur base des règlements sectoriels, restent une source importante d'informations sur les cas d'irrégularité et de fraude. En 1996, 1950 cas d'irrégularité ont été communiqués dans le domaine des ressources propres traditionnelles et 2241 cas dans les domaines des dépenses indirectes (FEOGA- Garantie et actions structurelles). Les communications des Etats membres ne couvrent que la moitié de l'impact budgétaire global des cas d'irrégularité et de fraude détectés en 1996. Ceci reflète le fait que les grands cas, notamment ceux qui relèvent de la criminalité organisée, dépassent le cadre d'action d'un Etat membre et que la Commission est souvent la seule instance qui puisse Mentifier et déterminer leur impact, ainsi que coordonner les enquêtes relatives à de tels cas transfrontaliers, de nature complexe. Le règlement (CE) n°745/96 de la Commission portant modalités d'application de règlement (CE) n° 1469/95 du Conseil établissant la "Liste noire" n'est entré en vigueur que le 1er juillet 1996. Le nombre de communications adressées à la Commission à ce titre en 1996 était donc très limité. Ce règlement devrait produire tous ses effets à partir de 1997, c'est-à-dire après l'adoption de ses modalités techniques d'application, après l'adaptation des structures dans les Etats membres et après la mise en œuvre d'un système informatisé de stockage et de traitement des données par la Commission. Le "Téléphone vert" s'est avéré à nouveau être une source d'information complémentaire intéressante. Le nombre d'appels enregistrés en 1996 se situait presque au même niveau que 1995 (presque 4 000 appels). Quarante-deux appels ont conduit à des enquêtes approfondies, en premier lieu dans les domaines des ressources propres traditionnelles et des actions structurelles. 15 2. 4 Analyses sectorielles 2. 4. 1 Les ressources propres traditionnelles 2. 4. 1. 1 Le domaine du transit La Commission avait, à plusieurs reprises, attiré l'attention sur la situation préoccupante du régime du transit29. En 1996, ce régime n'a pas seulement fait l'objet de la première commission d'enquête constituée par le Parlement européen sur la base de l'article 138C du traité CE30, il s'est également révélé être un secteur d'activité prioritaire pour la Commission et les Etats membres. La mise en œuvre du système d'information préalable informatisé (Early Warning System), à la fin du mois de mai 1996, concernant les "produits sensibles"31, permet d'ailleurs un meilleur suivi des transactions et une intervention plus rapide sur le terrain. L'échange d'informations sur des transactions de transit impliquant de tels produits a augmenté de façon spectaculaire. Depuis la mise en œuvre du nouvel outil informatique, pratiquement 30 000 messages, relatifs à des envois individuels, ont été échangés. Ces messages permettent un suivi des transactions potentiellement frauduleuses en temps réel, certains d'entre eux sont à l'origine, en 1996, du démantèlement de filières responsables de la soustraction au régime du transit de produits agricoles sensibles. Le contrôle plus efficace par les Etats membres de l'acheminement de produits dits "sensibles", sous couvert de documents Tl, et le renforcement des dispositions concernant les garanties pour ces produits a eu un effet positif en ce qui concerne la prévention des fraudes dans le domaine du transit. La Commission, qui avait procédé en 1994 et 1995 à des contrôles sur place, selon l'article 18§2 et 3 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil, a les Etats membres à procéder aux invité régularisations nécessaires. Cette action de contrôle s'est poursuivie en 1996. Le nombre de cas de soustraction au régime, communiqués par les Etats membres en 1996, a diminué sensiblement par rapport aux constatations effectuées durant la période 1990- 1995. En revanche, on constate que de plus en plus d'envois font, à présent, l'objet d'une fausse déclaration d'espèce à l'entrée dans la Communauté. 2. 4. 1. 2 Les régimes préférentiels En 1996, un autre groupe d'irrégularités et de fraudes a été au centre des activités opérationnelles et des analyses. Il s'agit d'irrégularités et de fraudes qui affectent les intérêts financiers de l'Union européenne et portent atteinte à sa politique commerciale. La plupart des cas, autres que ceux relatifs au régime du transit, traités par la Commission en coopération avec les Etats membres, et ayant un impact sur les ressources propres traditionnelles, relève de cette catégorie. L'impact budgétaire global de ces cas, détectés en 1996, est de l'ordre de 220 millions d'écus, chiffre inclus dans le montant des fraudes 29 Voir rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 78. 30 Voir le chapitre 5. 3. 1. 2, page 43. Voir également le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 31. 31 Produits qui sont les plus taxés lors de l'importation dans la Communauté ou qui donnent lieu à des restitutions particulièrement élevées lors d'une exportation vers un pays tiers. 16 relatives au domaine des recettes. Les secteurs économiques concernés sont sensibles, en premier lieu les produits textiles, les produits de la pêche et les produits électroniques. Une constatation s'impose: les certificats préférentiels délivrés par les autorités des pays tiers bénéficiaires de ces régimes se révèlent souvent inapplicables ultérieurement, du fait des manquements des organismes émetteurs dans les pays tiers, ou parce que ces organismes ont été induits en erreur par leurs exportateurs. La Commission a donc entamé des travaux qui visent à définir plus clairement les obligations qui incombent à la fois à l'importateur communautaire qui présente un certificat pour bénéficier d'un régime tarifaire préférentiel, et à l'organisme émetteur dans les pays tiers32. 2. 4. 2 Les dépenses 2. 4. 2. 1 Le FEOGA-Garantie. Les cas d'irrégularité communiqués par les Etats membres dans ce domaine représentent 96% de tous les cas décelés. Leur impact correspond à environ 60% de l'impact budgétaire global des cas décelés par les Etats membres et la Commission. Les enquêtes menées par la Commission en coopération avec les autorités nationales traitent souvent des cas sophistiqués impliquant des organisations de nature criminelle qui sont actives dans plusieurs Etats membres, et l'impact budgétaire des fraudes constatées dans le cadre de ces enquêtes ne peut pas être attribué à un seul Etat membre. Il faut donc se montrer prudent quant à l'interprétation et l'analyse des chiffres concernant la dimension de la fraude constatée dans les Etats membres, pris individuellement (voir le tableau 6 pour la ventilation des cas communiqués par Etat membre). Tout en ayant été relativement stables ces dernières années, les dépenses du FEOGA- Garantie ont connu une évolution très marquée, en ce qui concerne la ventilation par secteur ou par Etat membre. Cette évolution reflète aussi bien l'impact de la réforme de la PAC, avec une tendance à privilégier l'aide directe aux agriculteurs par rapport aux évolutions du marché mondial. Il était donc intéressant de comparer cette évolution des dépenses avec l'évolution des irrégularités constatées. La part des dépenses du FEOGA-Garantie qui peuvent être classées comme "support des marchés"33 a diminué, passant de 44% en 1992 à 22% en 1996. La part des dépenses pour les "restitutions à l'exportation" a également diminué, passant de 27% en 1992 à 13% en 1996, tandis la part des dépenses pour les "aides aux agriculteurs"34 a augmenté de 29% en 1992 à 57% en 1996. L'incidence des irrégularités est significativement plus élevée en ce qui concerne les dépenses pour les "restitutions à l'exportation" (les cas d'irrégularité communiqués par les Etats membres représentent 0,8% des dépenses de ce type ou, si l'on inclut les enquêtes de la Commission, 2%) et les dépenses pour le "soutien des marchés" (les cas communiqués par les Etats membres représentent 1,5% ou, si l'on inclut les enquêtes de la Commission, 2,2%) qu'en ce qui concerne les "aides aux agriculteurs" (0,05 % des 32 Voir le chapitre 5. 3. 3, page 44. 33 Notamment les mesures d'intervention et primes diverses. 34 Notamment les primes à la production et les primes à l'abandon de la production. 17 dépenses de ce type). Tout en étant relativement nombreux (722 des 1 944 cas communiqués dans le domaine du FEOGA-Garantie en 1996), les irrégularités commises par les agriculteurs ont un impact budgétaire individuel relativement limité (en moyenne 15 000 écus contre 90 000 écus dans un cas impliquant une restitution à l'exportation et 220 000 écus dans un cas moyen impliquant une mesure de soutien des marchés). En 1996, les secteurs les plus touchés par les irrégularités, en termes de montant, étaient les céréales, la viande bovine, les matières grasses (huile d'olive), les fruits et légumes, ainsi que le lait et les produits laitiers (voir tableaux 6 et 7). A l'exception du secteur fruits et légumes, ceci confirme les constatations faites pour la période allant de 1992 à 1996. Ceci va également de pair avec une part relativement élevée des dépenses du FEOGA-Garantie dans ces secteurs. Néanmoins, une comparaison entre les dépenses du FEOGA-Garantie dans les quatre secteurs les plus touchés, ventilées par Etat membre, et les l'incidence de ces dernières varie considérablement entré les Etats membres, selon les années. irrégularités communiquées montre que 2. 4. 2. 2 Les actions structurelles En 1996, le nombre de cas d'irrégularité, ainsi que les montants afférents, communiqués par les Etats membres est en nette progression par rapport aux années précédentes. Cette évolution s'inscrit dans la mise en œuvre progressive par les Etats membres de la réglementation en la matière, bien qu'un certain nombre d'Etats membres ne remplissent qu'en partie leurs obligations découlant de la législation. Il doit être rappelé que les cas communiqués en tant qu'irrégularité ne concernent pas nécessairement des cas de fraude, pour lesquels le caractère intentionnel du comportement n'a pas été démontré. Le nombre d'enquêtes déclenchées par la Commission avec les Etats membres est, de son côté, légèrement inférieur à celui de l'année 1995 (88 cas au lieu de 112) mais pour un montant quadruple (88 millions d'écus au lieu de 23). Cette évolution traduit la montée en puissance des systèmes mis en place par les Etats membres et la spécialisation des enquêtes de la Commission vers les cas importants. L'on relève une prédominance, en nombre, de cas communiqués au titre du Fonds Social Européen et une incidence financière plus importante, en valeur, pour les cas communiqués au titre du Fonds Régional (FEDER). Le type d'irrégularité le plus fréquent, 50% des cas, concerne des dépenses pour lesquelles il y a fourniture de documents irréguliers ou absence de pièces justificatives. Pour le reste, 11% des cas d'irrégularité concerne le non-respect d'autres conditions réglementaires ou contractuelles, 10% la réalisation incomplète de l'action projetée, le solde concernant d'autres irrégularités, comme la réalisation non conforme de l'action ou sa non-réalisation. Toutes ces irrégularités, qui souvent n'ont pas trait à des prestations matérielles, ne doivent pas être considérées comme mineures, car elles couvrent parfois un phénomène de plus grande envergure. Les contrôles ordinaires, documentaires ou sur place, par sondage, effectués par les services compétents des Etats membres constituent en fait un moyen efficace de déceler et de prévenir les irrégularités (85% des cas communiqués). 18 2. 4. 2. 3 Les dépenses directes Des enquêtes ont été ouvertes dans tous les domaines des politiques de la Commission exécutées sous ce régime des dépenses directes: culture et audiovisuel, énergie, recherche, environnement, marché intérieur, industrie, tourisme, actions extérieures de coopération avec les pays de l'Europe centrale et orientale (PPLARE), les Etats indépendants de l'ex-Union soviétique (TACIS), les pays méditerranéens (MED) et les pays de l'Amérique latine et de L'Asie, ainsi que le FED. Dans certains de ces domaines, la Commission a exploité, sous l'angle antifraude, les informations relatives à la gestion financière que la Cour des comptes a relevées lors de ses audits externes. Les mécanismes de fraude et d'irrégularité qui ont pu être mis en évidence sont variés (détournements, attribution de marchés ou de subventions dans des conditions de favoritisme douteuses, non réalisation de cofinancements, surfacturations manifestes, pratiques impliquant tous les intervenants dans la gestion des contrats ou des programmes). Dans ces domaines, où la Commission gère seule les financements, les constatations faites ont conduit, à diverses reprises, à la saisine des autorités judiciaires pénales nationales. 2. 5 Le recouvrement 2. 5. 1 Domaine des ressources propres traditionnelles La Commission avait déjà eu l'occasion d'exprimer sa préoccupation quant à la situation peu satisfaisante du recouvrement dans ce domaine. Cette situation ne s'est pas améliorée en 1996. Ce n'est qu'à partir de 1997 que les initiatives prises, en premier lieu la modification du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil et l'introduction d'un système informatisé pour la transmission des communications à la Commission35, produiront leurs effets et permettront un meilleur suivi financier. Bien que les Etats membres soient obligés de communiquer à la Commission les cas d'irrégularité détectés dépassant le seuil de 10 000 écus36, et d'inscrire les montants encore à recouvrer dans la comptabilité séparée visée à l'article 6 du règlement précité, la Commission a constaté, pour pratiquement tous les Etats membres, des divergences importantes et non explicables entre les montants communiqués comme irréguliers et le compte annuel récapitulatif des droits constatés37. Actuellement, la Commission ne dispose donc pas de chiffres complets et fiables en ce qui concerne le recouvrement des montants concernés pour les cas d'irrégularité communiqués par les Etats membres au titre de l'année 1996. Cette situation devrait être notablement améliorée par la mise en œuvre des nouvelles dispositions du règlement (CEE, Euratom) n°l 552/89 du Conseil, prévoyant la mise à jour trimestrielle de l'état du recouvrement. Il en est de même pour les années précédentes. Néanmoins, le suivi par échantillonnage que la Commission exerce en matière de recouvrement des ressources propres traditionnelles fournit une indication sur l'état de recouvrement. Les cas de 35 Voir le point 2. 4. 1. 1, page 16. 36 Article 6§4 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil. 37 Article 7 du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil. 19 fraude sélectionnés dans le cadre de l'échantillon B1994 (qui ont tous un impact budgétaire élevé et impliquent plusieurs Etats membres) peuvent être considérés comme étant représentatifs des difficultés rencontrées en matière de recouvrement. Sur un montant global de 124 millions d'écus, concerné par ces cas communiqués dans le cadre de l'assistance mutuelle38 jusqu'en 1993, 2,6 millions d'écus (soit 2%) étaient reversés au budget communautaire; pour 3,7 millions d'écus (3%), des procédures judiciaires étaient en cours, les redevables ayant introduit des recours contre les avis de paiement; pour 70,5 millions d'écus (57%), le recouvrement était en attente. Pour les 38% restant, les informations disponibles ne permettent pas à la Commission de se prononcer. 2. 5. 2 Domaine du FEOGA-Garantie Dans le domaine des dépenses du FEOGA-Garantie, le recouvrement des montants concernés s'est amélioré par rapport aux années précédentes. A la demande de la Commission, les Etats membres ont réexaminé systématiquement la situation financière des cas qui avaient été communiqués avant 1993 et dans lesquels les possibilités de recouvrement pouvaient être évaluées. Suite à ce "nettoyage", il s'est avéré que 29% des montants initialement communiqués étaient soit récupérés, soit irrécouvrables, soit mis à la charge des Etats membres, tandis qu'un montant de 549 millions d'écus restait à récupérer dans 1 588 cas encore ouverts. Dans 400 cas, des procédures judiciaires impliquant un montant de 264 millions d'écus, soit 34% du montant initial communiqué, sont en cours (tableau 8). Pour les 257 millions d'écus restants, la décision de mise à la charge du budget communautaire ou de l'Etat membre doit être prise. Dans le but d'améliorer la transparence quant aux montants encore à recouvrer dans les cas d'irrégularité, la Commission examine la possibilité de mettre en place dans le cadre du FEOGA-Garantie une comptabilité séparée, du type de celle existant dans le domaine des ressources propres traditionnelles. Cette initiative s'inscrit dans la droite ligne des objectifs de l'apurement des comptes, notamment en ce qui concerne la clarification des comptes des organismes payeurs. Elle permettra à la Commission et à la Cour des comptes de procéder à des vérifications plus efficaces. 2. 5. 3 Domaine des actions structurelles Dans le domaine des dépenses pour les actions structurelles, la situation du recouvrement se présente de manière différente. L'article 23 du règlement (CEE) n°4253/88 du Conseil oblige les Etats membres à récupérer les montants entachés d'irrégularité. Ces montants pourront être réutilisés par les Etats membres, sous réserve d'application de la procédure décrite à l'article 24 du même règlement, pour financer d'autres projets qui ne sont pas entachés d'irrégularité et qui répondent aux critères fixés par le Cadre Communautaire d'Appui (CCA) Cette reprogrammation n'est toutefois possible que si l'Etat membre a procédé à la communication du cas d'irrégularité dans les conditions précisées par le règlement (CE) n° 1681/94 de la Commission. Fin 1996, sur un montant global initialement communiqué de 113 millions d'écus, 23 millions d'écus avaient été recouvrés (voir tableau 9). Pour un montant de plus de 13 millions d'écus, des procédures judiciaires étaient en cours39. 38 Règlement (CEE) n° 1468/81 du Conseil. 39 Informations communiquées par les Etats membres. 20 3. LES ENQUETES Les chiffres faisant état des irrégularités commises, détectés par la Commission, reflètent l'intensité de l'action sur le terrain. Ceci est la conséquence du renforcement de la coopération de la Commission avec les autorités des Etats membres. La lutte contre la fraude sur le terrain, objectif premier de la stratégie antifraude, s'intensifie. Que ce soit sur le terrain même de la fraude ou, ensuite, sur le plan du suivi administratif et judiciaire, une totale coopération, loyale et confiante, entre les services spécialisés des Etats membres et la structure antifraude de la Commission, s'avère essentielle. Les activités opérationnelles de la Commission sont concentrées sur les grandes fraudes transnationales organisées. Quelques exemples significatifs sont présentés dans la première section de ce chapitre. i Déjà en 1995, la Commission avait mis en évidence l'existence de filières de criminalité organisée dans le domaine des politiques européennes40. Le Conseil européen de Dublin de décembre 1996 a souligné sa détermination absolue de combattre le crime organisé et la nécessité d'avoir une approche coordonnée et cohérente au niveau de l'Union41. Or, l'action de la Commission dans le domaine de la protection des intérêts financiers des Communautés a montré la pertinence d'une telle approche. Moins de 5% du total des cas découverts sont traités par la Commission en étroite collaboration avec les services d'enquête des Etats membres. Ils concernent plus de la moitié des montants enjeu, tous secteurs confondus (recettes et dépenses). C'est dans le domaine des ressources propres traditionnelles que la plus-value apportée par la Commission se révèle particulièrement efficace et "rentable". L'implication d'organisations criminelles dans des fraudes organisées dans les secteurs des cigarettes, de l'alcool, de l'agro-alimentaire, terrains privilégiés du crime organisé qui utilise ses réseaux internationaux pour l'organisation d'opérations illicites et ensuite blanchir le produit de la fraude, est désormais établie de manière certaine. La criminalité financière organisée dépasse généralement le cadre national. Elle se profile souvent sur des transactions transnationales. Son activité est généralement fort bien masquée, elle utilise les structures commerciales traditionnelles et s'intégrant dans les circuits économiques habituels, faisant intervenir toute une chaîne d'intermédiaires plus ou moins fictifs. Elle s'attaque aux secteurs les plus sensibles, c'est-à-dire ceux où les contrôles sont difficiles à effectuer, où les gains potentiels sont très élevés et les risques encourus encore mineurs. La réponse "opérationnelle" à cette forme de criminalité organisée exige une grande expertise. C'est pourquoi, l'UCLAF, avec les services d'enquête des Etats membres, a mis en place des task-groups ou "forces d'intervention" pour lutter, de manière plus ciblée, contre tous ces phénomènes. Ainsi, outre la task-force "cigarettes", qui est opérationnelle depuis 199442 pour lutter contre la contrebande de cigarettes perpétrée par 40 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, pages 20 à 22 et à partir de la page 47. 41 Dans ce contexte, il faut relever la décision du Conseil européen de Dublin du mois de décembre 1996 de créer un groupe à haut niveau chargé d'établir un programme d'action global en matière de lutte contre la criminalité organisée. 42 Voir également le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, point 1. 14, page 57. 21 des bandes organisées, deux task-forces ont été créées dans le secteur de l'huile d'olive et dans le secteur des alcools, conformément au programme de travail de la Commission. En effet, pour l'huile d'olive, l'expérience de ces dernières années a montré que ce secteur était particulièrement sensible à la fraude, organisée ou pas, sous toutes ses formes43, le plus souvent perpétrées par des organisations criminelles transnationales, utilisant un système de refacturation en cascade au travers de multiples sociétés "écrans", ce qui, de surcroît, occasionne une fructueuse évasion fiscale. Pour les alcools, il a également été constaté, sur le terrain, que ces filières, souvent transnationales, étaient aux mains du crime organisé. La création d'un task-group spécifique était alors indispensable. Ces task-groups impliquent la Commission et les services directement responsables des Etats membres dans ces différents secteurs. Ils centralisent les informations recueillies, notamment sur les filières organisées, de manière à ce que les services opérationnels des Etats membres directement concernés puissent y avoir accès, et ainsi mieux coordonner l'ensemble des actions. Les objectifs sont également d'affiner et de cibler les contrôles pour déjouer les tentatives des organisations criminelles, d'assurer une meilleure coordination des enquêtes engagées à l'initiative d'un ou de plusieurs Etats membres ou de la Commission. D'une manière générale, les échanges d'information, dans ce cadre formel permettent de faire avancer les enquêtes en cours et surtout, de sensibiliser les administrations nationales, responsables des contrôles. Dans les secteurs bien particuliers des cigarettes et de l'alcool, les fraudes commises n'affectent pas seulement les intérêts financiers communautaires, mais également, et surtout, les intérêts financiers nationaux, en termes de droits d'accises et de TVA éludés. Il existe d'ailleurs des montages frauduleux qui visent exclusivement le système TVA, par l'établissement de fausses déclarations d'exportation et d'importation, également par l'abus du système de TVA intracommunautaire, ceci, en créant des sociétés "bidons", qui disparaissent aussitôt après la réalisation des transactions, et des sociétés "boîtes aux lettres", qui n'existent que par la mention d'une adresse fictive. Ces procédés permettent d'acheter les marchandises hors TVA et de les revendre avec TVA, sans procéder au reversement fiscal des taxes perçues lors de la revente. Dans la deuxième section du chapitre sont présentées des affaires de fraudes organisées dans le cadre de la politique commerciale extérieure de l'Union. Un bon nombre d'accords préférentiels ont été conclus par l'Union avec les pays tiers, pour certains produits remplissant des conditions spécifiques (de fabrication et de commercialisation notamment). De tels accords ou arrangements sont exposés, par nature, aux fraudes. Qu'il s'agisse du non respect de certaines règles qualifiant les produits éligibles aux préférences ou de l'application inappropriée du statut préférentiel aux produits non originaires des pays tiers signataires, l'expérience a montré que les exportateurs et les importateurs pouvaient être impliqués, de manière active ou non, en toute connaissance de cause ou fortuitement, dans des opérations dont le but est d'éviter le paiement de droits normalement dus, ou de contourner d'autres mesures de politique 43 Importation en contrebande pure et simple, fausse déclaration de quantité, importation avec faux certificats T2L (certificats attestant du statut communautaire d'un produit), importation d'huile de noisette sous diverses appellations et mélangée ultérieurement à de l'huile d'olive (ce qui permet l'augmentation à bon compte du volume d'huile d'olive et de la perception indue de restitutions ou d'aides à la consommation), fraude au cours d'opérations de perfectionnement actif, obtention indue de restitutions (pour des huiles qui ne quittent pas le territoire communautaire ou qui y sont réimportées, pour des huiles de graine exportées comme étant de l'huile d'olive, pour des huiles édulcorées), d'aide à la consommation (pour des ventes et des conditionnements fictifs, pour des huiles édulcorées, pour des huiles ayant déjà bénéficié de cette aide). 22 commerciale. De même, les administrations publiques des pays tiers concernés pouvaient également être impliquées dans ces détournements du simple fait du non respect de leurs obligations. Cette tendance s'est d'ailleurs confirmée en 1996. Dans une troisième section, sont reprises deux exemples de cas d'enquêtes nationaux dans le domaine du financement de la PAC (Politique Agricole Commune). Ce sont des cas impliquant un seul Etat membre, qui mettent en jeu des sommes considérables et qui révèlent des pratiques tout aussi sophistiquées, bien que n'étant pas du fait de réseaux transnationaux. L'existence de ce telles pratiques démontre bien la nécessité de continuer à améliorer l'efficacité et la fiabilité des systèmes de contrôle au niveau national. Enfin, les deux dernières sections du chapitre sont consacrées aux actions structurelles et au domaine des dépenses directes. Ces deux domaines représentent 50% des dépenses du budget communautaire. Les risques d'irrégularité et de fraude rencontrés dans ces domaines sont fort variés : risques au stade de la sélection des bénéficiaires des projets (favoritisme, clientélisme, corruption, détournements), au stade de la passation des marchés publics, au stade de l'exécution des travaux ou des prestations (y compris la non exécution le domaine des prestations immatérielles), au stade de la facturation ou dans les différents montages financiers. totale ou partielle, en. particulier dans Dans tous ces domaines, il est un fait que la réussite et l'aboutissement des enquêtes ne peuvent être atteints sans une coopération entière avec l'ensemble des autorités nationales, y compris les autorités judiciaires, seules investies du pouvoir de poursuite et de sanction pénale des fraudeurs. Dans les cas de fraude transnationale, la constitution, au sein de l'UCLAF, d'une interface pénale, composée d'experts en matière pénale, qui disposerait d'une capacité d'assistance et de conseil et assurerait la coordination des dossiers en liaison avec les autorités judiciaires nationales, représente, pour l'avenir, un élément essentiel du dispositif communautaire de lutte contre la grande criminalité organisée44. 3. 1 Grandes fraudes transnationales organisées 3. 1. 1. Contrebande internationale de cigarettes et d'alcool L'année 1996 a confirmé que la contrebande de cigarettes, écoulées en fraude sur le territoire de la Communauté, a constitué la cible privilégiée des organisations criminelles. Au cours de cette année, environ 800 millions d'écus45 ont été éludés au titre des droits de douane, de la TVA et des accises (dont 200 millions d'écus au détriment du budget communautaire. Même si certains Etats membres (Italie, Espagne, Allemagne) en ont constitué les marchés principaux, le phénomène se répand sur tout le territoire de la Communauté et affecte non seulement les intérêts financiers, bien que l'impact financier principal soit supporté par les Etats membres, mais également la crédibilité de l'Union européenne. Ces importations frauduleuses sont organisées par des réseaux criminels, fort bien structurés, qui utilisent les grands ports de la Communauté par lesquels transitent des énormes quantités de cigarettes, et qui comptent sur l'ampleur des transactions pour 44 Voir le chapitre 1. 1. 3, page 9. La Commission ne peut confirmer ni infirmer le chiffre, nettement plus élevé, qui est avancé par les professionnels de la distribution du tabac. 23 masquer leurs activités illégales. Ces opérations frauduleuses se réalisent aussi bien en déclarant de fausses dénominations d'espèce46 qu'en indiquant de fausses destinations finales hors CEE. Les informations disponibles à la Commission démontrent que des organisations criminelles sont effectivement à l'origine du montage de nombreuses opérations frauduleuses portant sur des cigarettes qui rentrent physiquement dans la Communauté, surtout par les ports d'Europe du Nord (mais également aux frontières terrestres avec les pays d'Europe centrale et orientale, ainsi qu'avec la Suisse), et qui sont mises sur le marché européen, et en particulier l'Europe du Sud. Ces réseaux criminels disposent d'une impressionnante faculté d'organisation, avec une capacité de mobilisation en termes de ressources et de moyens logistiques considérable, ainsi qu'une structure répartie sur une pluralité de territoires nationaux à l'intérieur et en dehors de la Communauté. Parmi les caractéristiques de ces organisations, dont les structures internes sont très difficilement identifiables, il convient de citer l'utilisation, pour perpétrer leurs actions frauduleuses (et notamment pour le blanchiment des capitaux qui en résultent), de nombreuses sociétés dont le siège se trouve notamment en Suisse, au Liechtenstein, à Chypre, aux Caraïbes ou dans certains territoires européens à statut particulier. Les organisations impliquées dans ces fraudes se trouvent en général formellement établies en dehors de la Communauté, mais elles disposent à l'intérieur de l'Union d'une chaîne de sociétés partenaires et de sociétés écran, qui utilisent un réseau d'entrepôts douaniers et fiscaux. Ces entrepôts jouent un rôle fondamental pour la pratique de la fraude, parfois simplement en stockant les marchandises dans l'attente qu'un service douanier arrête une opération de surveillance, mais parfois également en procédant à des comportements plus "actifs", dont le changement, le déguisement voire la suppression des marques sur les emballages. Le degré de sophistication des fraudes a été souligné par la Commission d'enquête du Parlement européen sur le système de transit communautaire47. Suite à l'application du système d'information préalable48 et à l'entrée en vigueur, le 1er février 1996, de l'interdiction du recours à la garantie globale de 100% couvrant le transport par route de certaines marchandises sensibles, dont les cigarettes, les fraudeurs se sont tournés vers d'autres mécanismes pour organiser leur trafic de contrebande. Depuis lors, les cigarettes ont été systématiquement expédiées, à partir d'entrepôts douaniers basés dans les ports du Bénélux, sous le régime du transit communautaire. Elles ont été chargées, dans ces ports, sur des navires pour exportation à destination de l'Afrique de l'Ouest. Elles n'ont jamais atteint le continent africain, elles ont été déchargées dans les eaux internationales, au large des côtes espagnoles et portugaises, dans des vaisseaux à grande vitesse, spécialement adaptés, pour être introduites en contrebande et écoulées sur le marché, dans ces Etats membres. • En vue de contrecarrer de telles pratiques, la Commission a organisé, avec le task- group "cigarettes", une opération, dénommée "Opération Colombus", impliquant tous les Etats membres concernés par ce trafic. Au cours de l'année 1996, il a pu être établi 46 Une enquête a concerné des conteneurs disparus, censés contenir des jouets alors qu'ils étaient remplis de cigarettes. 47 Voir le chapitre 5. 3. 1. 2, page 43. 48 Voir le chapitre 2. 4. 1. 1, page 16. 24 qu'environ vingt cargaisons de cigarettes de contrebande avaient été chargées au départ du Bénélux, à destination de l'Afrique (comme fausse destination). Les bateaux contenaient plus de 220 000 cartons (plus de 2,2 milliards de cigarettes), destinés au marché noir espagnol. Le préjudice est estimé, pour 1996, à 175 millions d'écus au titre des droits de douane, de la TVA et des accises éludés. L'opération Colombus a continué, en collaboration étroite avec les autorités nationales concernées49, et a abouti en janvier 1997 à la saisie, pour la première fois, de plusieurs bateaux en haute mer par les autorités espagnoles en collaboration avec les autorités françaises et belges. Une autre route importante par laquelle les réseaux criminels organisaient leur contrebande de cigarettes à destination du marché italien était centrée sur la République fédérale de Yougoslavie. Les structures utilisées pour le détournement des cigarettes vers le territoire communautaire avaient déjà été mises en place et étaient déjà opérationnelles durant la période d'application des sanctions internationales. La Commission et les Etats membres principalement concernés ont organisé une mission communautaire en République fédérale de Yougoslavie pour vérifier la destination finale de plus de 200 envois de cigarettes, dont la plupart avaient été expédiés à partir d'entrepôts douaniers agréés dans la Communauté et en Suisse, sous le régime du transit, à destination de la Serbie et du Monténégro. Dans le cadre des contrôles effectués, en pleine collaboration avec les autorités locales, il a été établi qu'environ 335 000 cartons (soit plus de 3,3 milliards d'unités), ont été réintroduits en contrebande sur le territoire communautaire, dans un délai inférieur à six mois, occasionnant ainsi une évasion fiscale d'environ 330 millions d'écus en droits de douane, accises et TVA. Les éléments recueillis attestent que ces cigarettes étaient expédiées sous contrôle douanier, à partir ou via le territoire communautaire, vers un pays tiers, dans le seul but d'être réintroduites, à partir de ce pays tiers, dans le. territoire communautaire pour ensuite être écoulées en contrebande sur le marché intérieur. • La Commission a été informée à plusieurs reprises par les Etats membres d'une recrudescence de cas de contrebande dans le domaine des alcools. Il peut s'agir d'une part d'exportations fictives d'alcool éthylique ou de boissons alcoolisées à destination déclarée de pays d'Europe centrale ou orientale (PECO) et, d'autre part, de fausses déclarations d'espèce à l'importation dans la Communauté. Ces phénomènes concernent la plupart des Etats membres ainsi que plusieurs pays limitrophes de la Communauté. Ils ont un impact tant sur les ressources propres de la Communauté que sur celles des Etats membres. L'impact financier est considérable et porte principalement sur les droits d'accises nationaux : un camion d'alcool équivaut à 500 000 écus d'accises. 3. 1. 2. Fraudes TVA • Dans un cas qui concernait la plupart des Etats membres (Danemark, Belgique, France, Allemagne, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Portugal, Espagne), des pièces d'ordinateurs étaient achetées, sous le système de TVA intra-communautaire, par une société donnée auprès d'une firme établie dans un autre Etat membre, la livraison des produits se faisant hors TVA. L'acheteur ne déclarait pas cet achat dans son propre Etat 49 En particulier avec le SVA espagnol ("Servicio de Vigilancia Aduanera": service de surveillance douanière) et la DNED française (Direction Nationale des Enquêtes Douanières). 25 membre, et ne payait donc pas la TVA due. A son tour, il livrait ces produits à une autre compagnie dans le même Etat membre, en établissant une facture "TVA comprise". Il encaissait la TVA ainsi payée par son acheteur et disparaissait, alors que l'acheteur final était fondé à récupérer régulièrement, selon les règles du système, le montant de la taxe payée. Bien que ces ventes consécutives soient effectivement soumises à la TVA, la conséquence de cette fraude est qu'aucun montant net ne sera perçu par les Trésors nationaux. Pour un seul Etat membre, les montants de TVA enjeu sont estimés entre 100 et 150 millions d'écus. (dont une partie revient au budget communautaire au titre de la ressource propre TVA). • Un autre cas concerne des importations d'argent dans la Communauté, à partir de la Suisse, ayant donné lieu à des livraisons consécutives dans le territoire communautaire et à des déclarations d'exportation fictive. Les conséquences de cette fraude sont les mêmes, notamment le non paiement aux autorités nationales de la TVA, due sur la base des achats et des ventes consécutives et fictive qui ont été facturées et encaissée par des sociétés "boîtes aux lettres" (qui se sont vite volatilisées). La coopération entre la Commission et les Etats membres (Royaume-Uni, Italie, Allemagne, France, Irlande, Espagne, Autriche, Belgique, Pays-Bas) a résulté, à ce stade, dans la saisie de certaines de ces livraisons et à la condamnation de l'un des participants à cette fraude à une peine de prison. Le montant de la TVA impliquée s'élève à environ 60 millions d'écus. 3. 1. 3. Exportation d'huile d'olive Un nombre croissant d'exportations d'huile d'olive à destination de divers pays (les USA, le Canada, l'Afrique du Sud. ) a été décelé fin 1995. Après vérifications et contrôles approfondis, il est apparu que les conteneurs ont été expédiés de Grèce, via la Belgique et le Royaume-Uni. En étroite connivence avec ces expéditeurs en Grèce, des négociants belges et britanniques encaissaient des restitutions à l'exportation. En réalité, afin de déjouer les contrôles, seules une ou deux rangées de cartons d'huile d'olive véritable étaient placées à l'entrée du conteneur, le reste des cartons était constitué d'huiles de graines diverses ne pouvant bénéficier de restitutions. Du côté britannique, la fraude est prouvée pour l'expédition d'une trentaine de conteneurs, avec une incidence financière estimée à 400 000 écus. Les enquêtes menées jusqu'à ce jour en Belgique ont démontré le caractère frauduleux de ces pratiques pour une vingtaine de conteneurs à destination des USA et de la Russie, avec une incidence financière estimée à 180 000 écus. Des poursuites judiciaires sont en cours en Belgique et au Royaume-Uni et les enquêtes se poursuivent pour démanteler l'organisation criminelle qui œuvre sur le terrain de plusieurs Etats membres dans le seul but d'encaisser des restitutions à l'exportation. Ce type de fraude transnationale organisée souligne une fois de plus la nécessité de procéder régulièrement, lors des opérations d'exportation et d'importation, à des contrôles physiques sélectifs et approfondis. Au-delà de la simple vérification du poids et de la quantité des marchandises, il est indispensable de prélever des échantillons, directement à l'intérieur des conteneurs, et de faire procéder, si nécessaire, à des analyses par des laboratoires spécialisés, notamment en ce qui concerne la densité de la marchandise. 3. 1. 4. Exportation de viande de bœuf vers la Bulgarie avec substitution d'abats Les investigations en cours, menées par les autorités douanières belges concernant l'utilisation illicite d'hormones, ont révélé que la même organisation criminelle était à 26 l'origine d'un carrousel d'importation et d'exportation de viande bovine (substitution en cours de transit de produits de haute qualité par des produits ordinaires, voire non comestibles). Cette viande de bœuf et ces abats comestibles provenaient d'établissements non agréés (Etats-Unis, Canada, Australie et Chine). A l'arrivée dans la Communauté50, la viande et les abats ont fait l'objet d'un entreposage sous douane en vue d'une exportation vers la Bulgarie, sous le régime TIR51 ou sous couvert de document Tl (transit communautaire). En fait, le client en Bulgarie, destinataire final des envois, avait commandé des abats de qualité inférieure, et non pas de la marchandise de "bonne qualité" (viandes et abats comestibles). Les viandes et les abats originaires des Etats-Unis, du Canada et de l'Australie, après être entrées illégalement sur le territoire communautaire, ont été remplacés par des abats de qualité nettement inférieure, et écoulés frauduleusement sur le marché intérieur, par soustraction au contrôle douanier. La justice belge a ouvert une information judiciaire pour corruption à l'encontre d'un fonctionnaire des douanes soupçonné d'avoir facilité ce trafic. En mai 1996, une mission communautaire organisée par l'UCLAF était conduite en Bulgarie afin d'établir la nature des marchandises déclarées à l'importation aux services douaniers de Sofia. Il fallait également interroger les responsables des compagnies bulgares qui étaient les seuls capables de fournir des détails sur le nombre de personnes impliquées et sur les enjeux financiers. Les résultats, fructueux, de cette mission ont été communiqués aux autorités douanières belges, qui ont pu procéder aux enquêtes nécessaires, afin de connaître les circonstances précises de la substitution. De plus, il a été découvert que cette viande bovine de bonne qualité, devenue communautaire, a été vendue à une société française et déclarée à l'exportation avec perception de restitutions (le pays tiers destinataire étant la Russie). Cette viande, à son tour, a fait l'objet d'une substitution, les restitutions ont ainsi été indûment versées. Les enquêtes judiciaires en Belgique sont toujours en cours. Ces pratiques ont deux conséquences de nature différente. La première est d'ordre financier, les prélèvements agricoles doivent être perçus (plus d'un million d'écus) et les restitutions remboursées. La deuxième est d'ordre sanitaire, les abats importés, provenant d'établissements exportateurs dans les pays tiers non agréés, contiennent pour la plupart des hormones interdites en Europe. 3. 1. 5. Soustraction de viande au régime du transit communautaire Un réseau criminel organisé a détourné différents régimes douaniers pour bénéficier indûment d'avantages multiples. • Suite à une communication de la part de la Cour des comptes, la Commission a été informée du fait que de la viande de volaille originaire de Chine, du Brésil et de Thaïlande entrait en Allemagne sous couvert du régime du transit communautaire. Les documents de transit (Tl) mentionnaient comme destination finale le Maroc et l'Espagne, bureaux de destination d'Irun et de Las Palmas (Iles Canaries). En réalité, la plupart des * La Commission effectue des contrôles sur place et délivre un agrément aux établissements exportateurs de viande dans les pays tiers, à destination de la Communauté. Des certificats sanitaires doivent accompagner tout envoi de viande à destination de la Communauté, en mentionnant son destinataire final. 51 Régime du transport international routier, défini par la convention TIR de 1975. 27 envois étaient soustraits au régime du transit en Allemagne, délivrés à des destinataires allemands, les documents douaniers étant faussement apurés à l'aide de faux cachets des bureaux de douane d'Irun et de Las Palmas. Une autre partie des marchandises soustraites a été vendue à des sociétés espagnoles. Suite à la demande d'assistance mutuelle formulée par la douane allemande à l'égard des Pays-Bas, les services douaniers néerlandais ont constaté que, dans cet Etat membre, dix-huit autres envois de viande de volaille ont été soustraits au régime de transit selon la même technique, avec de faux cachets provenant de Algeçiras, d'Irun et de Las Palmas. La viande de volailles a été frauduleusement mise sur les marchés allemand, hollandais et espagnol. L'impact financier global de cette fraude est estimé à 6 millions écus. Cette fraude internationale sophistiquée a été organisée par des réseaux criminels, en utilisant des sociétés basées en Andorre, en Suisse et à Gibraltar. • Un autre dossier concerne à la fois de la viande de bœuf communautaire, déclarée à l'exportation pour avitaillement52, et de la viande de bœuf provenant de pays tiers, stockée sous douane dans la Communauté (en exemption de droits), également destinée à ravitaillement. L'enquête a révélé que la viande, provenant de sociétés basées au Royaume-Uni, au Danemark et en Allemagne, avait été achetée par une compagnie espagnole pour être, soit disant, vendue à des avitailleurs par un intermédiaire établi aux Pays-Bas. Les documents de transit, qui accompagnaient les marchandises et leur permettaient de circuler, étaient apurés à l'aide de faux cachets douaniers espagnols. La viande a très certainement été vendue sur le marché domestique. L'impact financier des expéditions identifiées comme frauduleuses peut être estimé à plus d'un million d'écus, en termes de ressources propres éludées (régime du transit communautaire appliqué aux marchandises en provenance et à destination des pays tiers). Pour les viandes communautaires sous intervention, les Etats membres détiennent près de 5 millions d'écus de cautions versés dans le cadre de ce régime, argent qui devra être récupéré au détriment des opérateurs, responsables de la fraude. 3. 1. 6. Exportations fictives de vin vers les pays tiers53 Les enquêtes, contre une organisation mafieuse spécialisée dans les exportations frauduleuses de vin vers les pays de l'Europe de l'Est se sont poursuivies en 1996, avec la pleine collaboration de la Guardia di Finanza, et ont conduit à son démantèlement. Lors d'une mission en Roumanie, il a été établi que deux navires chargés de vin italien exporté vers ce pays tiers ont été déchargés en contrebande dans le port roumain de Constanza. En revanche, de faux documents attestant la mise en consommation de cette marchandise sur le territoire roumain ont été présentés à l'organisme payeur italien pour le versement de restitutions à l'exportation. Des procédures de récupération des montants versés (environ 1 million d'écus), de même que des procédures judiciaires, ont été lancées à l'encontre des sociétés exportatrices. Lors d'une mission effectuée en Slovénie, il a pu être établi qu'environ 1,2 millions d'écus ont été indûment payés à une société italienne, le vin n'ayant été importé que 5 Cette viande communautaire était sous "intervention", elle a été vendue à prix réduit pour être exportée (ou, en l'occurrence, destinée à l'avitaillement, ce qui est assimilé à une exportation). 53 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 55 (point 1. 11). 28 temporairement en Slovénie, sous un régime autorisant l'introduction de marchandises en franchise de droits de douane dans ce pays, à la condition expresse que celle-ci soit réexpédiée dans le délai d'un an. Le vin en question a été réexporté vers d'autres pays tiers sous cette condition, et de faux documents ont été présentés en Italie pour obtenir le paiement de restitutions, qui ne sont dus que si la marchandise a bien été écoulée dans le pays de destination, à savoir la Slovénie. Le dirigeant de l'une de ces sociétés a été placé en garde à vue. Les infractions pénales d'établissement de faux documents et de fraude au budget communautaire sont retenues par le ministère public, qui a indiqué à l'UCLAF qu'un nouvel ordre d'arrestation avait été lancé contre un autre responsable, dirigeant d'une société exportatrice. 3. 2 Grandes fraudes dans le domaine des politiques commerciales (produits industriels, produits de la pêche et produits textiles) 3. 2. 1. Les produits industriels: récepteurs satellites des Philippines A la suite d'une information des autorités allemandes sur les risques de fausse déclaration d'origine préférentielle à l'importation de récepteurs satellites en provenance, des Philippines, les autres Etats membres ont été invités à engager des enquêtes sur ces opérations. Les premiers éléments recueillis ont montré que, d'une part, les quantités importées étaient en constante augmentation et que, d'autre part, certains composants de ces appareils, facteur déterminant pour l'obtention du traitement préférentiel, pouvaient ne pas avoir été fabriqués aux Philippines, contrairement à ce que prétendaient les opérateurs. Les enquêtes sur place ont déterminé que plus de 460 000 récepteurs satellites, d'une valeur marchande estimée à 28 millions d'écus (3 millions d'écus de droits de douane devront être recouvrés auprès des importateurs) avaient été exportés vers divers Etats membres dans le cadre du SPG, sans remplir les critères relatifs aux préférences. Il a aussi été établi qu'au moins quelques-uns des importateurs savaient, avant d'importer, que ces produits finis n'étaient pas éligibles au traitement préférentiel. De plus, il a été prouvé que les autorités philippines n'ont pas rempli leurs obligations au titre de la coopération administrative, et ce, aussi bien avant l'intervention sur place de la mission communautaire que pendant, empêchant ainsi l'arrêt des activités frauduleuses. Un nombre important de fraudes commises dans le but d'éluder le paiement des droits de douane normalement dus, ainsi que des droits antidumping, par le mauvais octroi des certificats d'origine préférentielle (formulaire A) n 'ont pu être résolus dans l'année 1996. Ceci est dû au fait que certains pays tiers exportateurs ont refusé de recevoir les missions de coopération administrative qui devaient se rendre sur place aux fins d'enquête. Il est à noter que, dans le cadre du SPG, la Commission dispose d'une arme importante en réaction à d'éventuelles attitudes de non coopération de la part de certains pays bénéficiaires. Elle a la possibilité, en effet, d'ouvrir une enquête en vue du retrait total ou partiel du SPG à des pays qui manqueraient à leurs obligations en matière de coopération administrative. Cette enquête ne peut cependant être ouverte que sur la base d'une plainte d'un Etat membre ou d'une tierce personne. 3. 2. 2. Les produits de la pêche • Conserves de thon importées du Costa Rica Une analyse des activités de l'industrie thonière en Amérique centrale, menée par la Commission, a mis au jour une forte contradiction entre les capacités de pêche réduites des flottes locales et le volume des importations dans la Communauté de conserves de thon en provenance du Costa Rica. En accord avec les autorités de ce pays, une mission de coopération administrative, composée de représentants de l'UCLAF et des Etats 29 membres concernés (Italie et Portugal), s'est rendue sur place afin de vérifier l'origine de ces produits. Ces enquêtes concernaient plus de 10 000 tonnes de produits d'une valeur marchande de 28 millions d'écus. Le montant des droits éludés, soit 7 millions d'écus, est en cours de recouvrement auprès des importateurs communautaires. Les autorités locales ont apporté toute la collaboration nécessaire au bon déroulement des opérations. Les doutes les plus sérieux portaient sur la nationalité des bateaux de pêche ayant servi à la production des conserves de thon faisant l'objet de l'enquête. Il est rapidement apparu que le Costa Rica ne disposait pas lui-même d'une capacité de pêche commerciale suffisante. Les enquêtes conjointes ont montré que, dans leur grande majorité, les thons débarqués au Costa Rica, avaient en fait été péchés par des bateaux d'autres nationalités. Ces prises ont servi à la production des conserves sous enquête, qui se sont révélées être non éligibles au traitement préférentiel. Plusieurs centaines de certificats "formulaire A", délivrés par les autorités locales, avaient été présentés dans la Communauté (en Italie, au Portugal et en Espagne) pour bénéficier de l'importation en franchise de taxes de ces produits. Le Costa Rica a reconnu leur invalidité. • Conserves de thon importées de Turquie Un accord bilatéral conclu entre l'Union européenne et la Turquie autorise l'importation dans le territoire communautaire de conserves de thon en franchise de droits de douane, à la condition expresse que ces produits respectent certains critères, notamment en ce qui concerne l'origine des poissons utilisés dans la fabrication des conserves. Au mois de juin 1996, des représentants de la Commission, accompagnés de délégations des Etats membres (services douaniers néerlandais, allemands, italiens et britanniques) se sont rendus en Turquie dans le cadre d'une mission de coopération administrative, pour vérifier l'authenticité de plusieurs centaines de certificats d'origine préférentielle délivrés par les autorités turques à l'exportation de ces produits. Les recherches entreprises semblaient indiquer que, d'une part, les captures de thon par la flotte turque étaient insignifiantes et que, d'autre part, les espèces de thon importées en grandes quantités en Turquie étaient manifestement destinées à la fabrication de conserves. Sur la base des enquêtes menées en Turquie, la mission a pu établir que les conserves exportées vers la Communauté étaient obtenues à partir de thons non-originaires, auxquels étaient parfois ajoutées des quantités infimes de thon originaires turcs, lors de l'exportation des produits finis. Les exportateurs ont obtenu la délivrance par les autorités turques, grâce à des déclarations inexactes quant à l'origine (turque ou communautaire) des matières premières, de certificats ATR. l permettant la Communauté en franchise de droits de douane. La mission a également constaté que plusieurs importateurs savaient que les conserves ne pouvaient bénéficier de la franchise de droits de douane. Dans certains cas, quelques-uns d'entre eux onx pris une part active à l'organisation de la fraude en fournissant eux-mêmes des thons non-originaires aux conserveries turques. La quantité des marchandises concernées est évaluée à environ 23 000 tonnes. Quelques 18 millions d'écus de droits de douane devront être recouvrés auprès des importateurs établis en Belgique, en Allemagne, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, pays où les marchandises ont été écoulées. l'importation dans 30 3. 2. 3. Les produits textiles • Textiles du Cambodge En mars 1996, une mission communautaire de coopération administrative, conduite avec la collaboration des autorités cambodgiennes, a permis d'identifier environ 1 500 faux certificats d'origine préférentielle (formule A). Ces certificats concernaient plus de 23 millions de pièces de vêtement importées en exonération de droits dans la Communauté, sur la période 1992-1996. De plus, 1700 autres certificats d'origine (formule A), concernant plus de 16 millions de pièces, ont été délivrés à tort par les autorités cambodgiennes pour des expéditions de produits textiles qui ne remplissaient pas les critères du SPG, du fait que les fils et les tissus utilisés pour leur fabrication n'étaient pas originaires du pays. En réalité, ces matériaux de base avaient été importés au Cambodge en provenance d'autres pays d'Asie. Les droits de douane en jeu sont de l'ordre de 15 millions d'écus. • Textiles du Bangladesh Une mission de coopération administrative (Commission / 7 Etats membres) s'est rendue au Bangladesh, en novembre et en décembre 1996, en raison de difficultés dans l'application par l'administration locale du système SPG. Ces difficultés ne sont pas nouvelles. Cette fois, plusieurs centaines de certificats suspects (formule A) qui accompagnaient des expéditions de produits textiles importés dans la Communauté, ont été reconnus faux par les autorités du Bangladesh. De plus, environ 14 000 autres certificats, recueillis par les administrations des Etats membres concernés, ont fait l'objet de vérifications approfondies quant à leur authenticité d'une part, mais aussi quant à leur justification au regard des règles du SPG relatives aux produits textiles concernés. Les conclusions des missions, effectuées conjointement avec les autorités locales compétentes, ont montré que les difficultés et les problèmes concernant l'authenticité des certificats textiles délivrés par les autorités du Bangladesh ont été nettement minimisés. Les enquêtes, menées auprès d'une soixantaine de fabricants de produits textiles au Bangladesh, ont établi que la majeure partie des certificats en cause a été délivrée par l'administration sur la base de renseignements erronés, fournis par ces exportateurs. Les produits s'étant révélés non originaires selon les règles du SPG. Les autorités du Bangladesh ont admis la véracité des conclusions des missions communautaires. Mais elles se sont montrées peu empressées à prendre les mesures nécessaires. Les ressources propres en jeu, à ce jour, s'élèvent à près de 60 millions d'écus et peuvent atteindre 100 millions d'écus. De la même façon qu'un certain nombre d'autres pays moins avancés, comme le Laos, le Cambodge, le Népal et les Maldives, le Bangladesh a déposé une demande pour l'application de dérogations à la règle de l'origine dans le cadre du SPG. Les enquêtes relatives à ces fraudes ou irrégularités peuvent être parfois très longues et très complexes. De plus, la masse d'informations et de documents, qu'il est nécessaire de recueillir de manière à établir précisément les faits, se trouve souvent éparpillée dans des lieux géographiques et sous des latitudes fort éloignés du territoire de la Communauté. L'application des régimes commerciaux préférentiels par certains pays tiers et leurs exportateurs ne se fait pas sans difficultés. Un nombre croissant de missions de coopération administrative est ainsi organisée chaque année, 1996 n'échappant pas à la règle, ces missions concernant en majorité des pays de l'Asie du Sud Est. Cependant, la plupart des cas de non respect des règles d'origine relevés concerne des PMA qui 31 connaissent les plus grandes difficultés, compte tenu de leurs capacités industrielles, pour respecter ces règles et se trouvent ainsi privés, défait, du bénéfice du SPG, notamment dans le secteur textile. C'est ce qui motive les demandes de dérogation présentées. 3. 3 Fraudes nationales dans le domaine agricole 3. 3. 1. Huile d'olive / Fraude à l'aide à la consommation A l'issue d'un contrôle mené par la Direction douanière grecque du contrôle de la délinquance économique, il a été établi qu'une entreprise de fabrication de bidons métalliques de cinq litres, destinés au conditionnement de l'huile d'olive, avait massivement produit des fausses factures à l'adresse de ses clients. Elle recevait en contrepartie 10% de la somme facturée et la totalité du montant de la TVA. De cette manière, 10,5 millions de bidons ont été fictivement facturées à 26 entreprises de conditionnement d'huile d'olive au cours de la période 1992-1994. Les factures d'achat de conditionnement d'huile d'olive constituent, avec la facture d'achat de l'huile, deux pièces essentielles permettant de bénéficier de l'aide à la consommation. Les entreprises concernées ont ainsi perçu un montant global d'environ 21 millions d'écus pour de l'huile n'ayant jamais été conditionnée. Les poursuites judiciaires Sont en cours. 3. 3. 2. Préfinancement de restitutions à l'exportation de semoule de blé dur en Espagne Suite aux contrôle menés en Espagne auprès d'entreprises qui avaient bénéficié, en 1995, du préfinancement des restitutions pour les exportations de semoule de blé dur, des fraudes avaient été mises au jour en ce qui concerne les quantités de blé dur déclarées54. Les documents comptables de toutes les entreprises espagnoles bénéficiaires de ce type de préfinancement au cours des années 1993 et 1994, ont été vérifiés. Les résultats de ces contrôles ont montré que les comportements frauduleux décelés en 1995 avaient des antécédents. Les investigations menées ensuite ont permis d'établir que les montants indûment perçus par un même groupe espagnol atteignaient environ 26,5 millions d'écus. Le principe de la fraude consistait à déclarer des stocks d'entrée en entrepôt de préfinancement des restitutions (pour transformation en semoule avant l'exportation définitive) pour des quantités très supérieures à celles se trouvant réellement mises en ctock au jour de la déclaration. Les contrôles physiques des marchandises n'ont pu, plusieurs années après les faits, être effectués. C'est l'examen des documents relatifs aux achats, aux transports, au stockage et à la transformation qui a permis d'établir la fraude. Dans certains cas, le blé déclaré sous contrôle douanier n'a fait l'objet d'aucune acquisition auprès de fournisseurs. De plus, certaines déclarations, acceptées par l'organisme payeur espagnol, étaient notoirement incomplètes en ce qui concerne les indications relatives aux sites d'entreposage. Enfin, ce procédé, fondé sur de fausses déclarations, a permis au groupe espagnol en cause d'obtenir des financements qui lui ont facilité, par la suite, l'achat de matières premières devant servir à réaliser des opérations d'exportation. 54 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, pages 67 et 68 (point 3. 6). 32 3. 4 Fraudes dans le domaine des politiques structurelles 3. 4. 1. Le Fonds social européen fFSE) • Actions de formation professionnelle en Espagne / Gonflement artificiel des coûts En 1996, des cas présumés de fraude dans le cadre des actions de formation professionnelle cofinancées par le FSE et gérées par l'INEM55 ont été portés à la connaissance de la Commission. l'action, la présence de dépenses non justifiées, de dépenses fictives, Les constatations qui découlent des contrôles effectués par les autorités nationales56, saisies par la Commission, révèlent diverses irrégularités, telles la réalisation incomplète de le surfinancement, l'existence d'une comptabilité incomplète ou incorrecte. Plusieurs procédures de recouvrement sont déjà entamées. Le Parquet a ordonné une enquête judiciaire sur le cas de fraude commis décelé dans la capitale madrilène. Des contrôles supplémentaires, demandés par la Commission aux autorités nationales dans d'autres régions espagnoles, permettront de mesurer l'étendue des irrégularités commises. • Actions de formation professionnelle en Italie / Société écran Une enquête judiciaire menée en Italie, portant sur des actions de formation professionnelle financées par le FSE pour les années 1990-1993, a abouti à la détention provisoire de deux fonctionnaires régionaux inculpés des délits de concussion et de tentative de concussion. L'enquête a mis en évidence le versement occulte de sommes d'argent au bénéfice des deux fonctionnaires, en contrepartie de leur complaisance dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions. Selon les premiers résultats de l'enquête, les mécanismes reposaient dans la constitution ad hoc de sociétés de conseil, liées à l'un des deux fonctionnaires régionaux, sociétés auxquelles les promoteurs étaient "obligés" de faire appel pour l'élaboration du programme des dépenses, afin d'éviter des ennuis ultérieurs au cours de contrôles menés par l'autre fonctionnaire régional impliqué. Cela a entraîné une hausse des frais présentés à la Région, les commissions payées aux deux fonctionnaires étant en pratique répercutées dans les factures établies par les sociétés "écrans" pour "services rendus" aux promoteurs. La Commission a pris les mesures de sauvegarde de ses intérêts financiers qui s'imposaient, c 'est-à-dire la suspension des paiements à la région concernée. • Action de formation au Royaume-Uni / Dépenses fictives L'examen des comptes annuels d'un établissement de formation, situé à Londres, a révélé que les demandes de financement présentées étaient d'un montant beaucoup plus élevé que les dépenses certifiées par les commissaires aux comptes lors de l'établissement du bilan annuel. La différence, soit plus de 1,3 million d'écus sur les années 1989 à 1994 (montant FSE: environ 570 000 écus), résultait de frais fictifs. En raison de l'ampleur de ce type de financement, l'ensemble des demandes présentées sur la période a été - -) "Instituto Nacional de Empleo". ->° Les rapports de contrôle nationaux sont communiqués à la Commission en vertu de l'article 23§1 du règlement 4253/88 du Conseil. 33 examiné. Il est apparu que la majorité des dépenses imputées était injustifiée, faute de documents probants. La Commission examine, avec le Royaume-Uni57, les conséquences financières de ce cas. 3. 4. 2. Le Fonds européen de développement régional (TEDER^ / Détournement âe. fonds (programme RENAVAL-France)58 Après la découverte en 1995 de faits de corruption, les financements destinés à la reconversion des zones de chantiers navals dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur ont fait l'objet en 1996 de nouvelles poursuites judiciaires à l'encontre de certains élus. En outre, l'examen sur place des dossiers administratifs de l'ensemble des opérations programmées a révélé une carence généralisée du suivi des règles applicables aux marchés publics, soit par ignorance (pour un financement public total de 4,1 millions d'écus), négligence ou volonté délibérée (pour un montant total d'actions financées s'élevant à plus de 14 millions d'écus). Les constatations faites ont conduit les services de la Commission à entreprendre un rapprochement systématique des procédures administratives et judiciaires en cours, dans le but de déterminer, après réception du compte-rendu final d'exécution du programme, les mesures à prendre aux plans juridique et financier, en fonction des surcoûts induits. 3. 4. 3. Politique de la pêche Par décisions des 13. 7. 1992 et 5. 7. 1993, la- Commission a octroyé un concours communautaire de 5,9 millions d'écus pour 3 projets de création de sociétés (sociétés mixtes59) par un armateur de pêche français, avec le concours de partenaires installés dans un pays tiers avec lequel la Communauté maintient de bonnes relations, dans la perspective d'un approvisionnement prioritaire du marché communautaire. Ces décisions ont été suivies, dès la constitution de ces sociétés mixtes en 1993 et 1994, du versement d'une avance correspondant à 80% des financements communautaires (soit près de 4,8 millions d'écus), octroyée en complément des aides nationales préalablement et intégralement libérées (soit près de 1,2 million d'écus). La demande de liquidation du solde du concours de la Communauté (20%), effectuée sur la base d'un rapport d'activité, a entraîné le déclenchement d'un contrôle concernant les modalités d'emploi des subventions déjà reçues, contrôle mené directement auprès de l'armateur. Il a été constaté que trois des cinq navires de pêche, destinés à opérer hors des eaux communautaires pour une exploitation pluriannuelle (les produits de leurs pêches devaient être écoulés sur le marché communautaire) avaient été vendus en 1996, et, pour l'un d'entre eux, avant même la sortie effective du port français. Ce constat entraînera les mesures de récupération qui s'imposent. Une première procédure a été engagée par la Commission 57 Cadre du règlement (CEE) n°4253/88 du Conseil (article 24). 5 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 72 (point 4. 2. 1). 59 Règlement (CEE) n°4028/86 du Conseil relatif à des actions communautaires pour l'amélioration et l'adaptation des structures du secteur de la pêche et de l'aquaculture (JO L 376 du 31. 12. 1986), article 21 et règlement (CEE) n°1955/88 de la Commission portant modalités d'application du précédent en ce qui concerne les actions de coopération dans le cadre des associations temporaires d'entreprises (JO L 171 du 4. 7. 1988). 34 en décembre 1996, pour un montant de 2,6 millions d'écus, concernant une société titulaire de deux navires. 3. 5 Fraudes dans le domaine des dépenses directes 3. 5. 1. La recherche • Hydroélectricité en Irlande / Fausses pièces justificatives Un premier contrat concernant un programme de recherche sur l'hydroélectricité a été conclu entre la Commission et une société irlandaise en mai 1991. Deux autres contrats ont suivi. Les montants totaux s'élevant à 9,2 millions d'écus, avec une contribution communautaire de 3,9 millions d'écus. Les contrôles sur place effectués par la Commission en mai et juin 1996 au siège social de la société à Dublin, et auprès d'un sous-traitant en Suède, ont révélé que la société avait artificiellement gonflé ses demandes de financements à l'aide de fausses pièces justificatives. Les faits sont graves. La compagnie n'a aucune compétence, ni même d'antécédents dans le domaine de la recherche scientifique. Sa candidature initiale était fondée sur le bilan d'une autre compagnie. La législation nationale n'a pas été respectée, la compatibilité présentée était irrégulière, tous ces faits ont conduit la Commission à saisir les autorités judiciaires irlandaises. • Projet "Energie renouvelable" en Allemagne / Détournement des aides En 1995, la Commission avait lancé des enquêtes concernant les programmes de recherche JOULE I et II / APAS-RENA60. L'un des contrôles, effectué en Allemagne, a révélé qu'une société allemande était impliquée dans une série de contrats recherche et, à ce titre, avait perçu des paiements substantiels de la part de la Commission. Elle avait ensuite fait faillite, devenant incapable d'honorer ses engagements contractuels. Les irrégularités suivantes ont été découvertes: de fausses déclarations de dépenses, gonflées par des coûts salariaux et des prestations externes jamais réalisées; des paiements reçus de la Commission sur la base de fausses déclarations de coût ou des paiements reçus à titre d'avances utilisés pour éponger des dettes n'ayant aucun lien avec la recherche; des avances reçues en tant que coordonnateur, qui n'ont jamais été reversées aux autres contractants. Les autorités judiciaires compétentes en Allemagne avaient entre-temps entamé des poursuites criminelles à l'encontre des responsables de la société pour les infractions de faillite et de détournement de subventions. Des ordres de recouvrement correspondant aux paiements effectués à la société, soit environ 2,1 millions d'écus, ont été émis. Faute d'actifs suffisants, le recouvrement des sommes est la procédure criminelle en cours devrait conduire à un incertain, néanmoins, recouvrement partiel, sur les biens propres du contrevenant. 3. 5. 2. Les actions extérieures • Opérations humanitaires en ex-Yougoslavie 60 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 73 (point 5. 1. 2). 35 Un audit a été effectué auprès d'une organisation non gouvernementale française, bénéficiaire de 7 contrats d'opération humanitaire en ex-Yougoslavie portant sur un montant total de 1,2 million d'écus. Sur ces sept contrats, trois relèvent de l'exercice 1993 et quatre de l'exercice 1994. Il a été constaté l'absence totale de comptabilité et de pièces justificatives, ainsi que des détournements de fonds effectués par le directeur-trésorier. Les procédures de recouvrement des sommes ont été diligentées sans délai. Les recherches effectuées auprès des autorités judiciaires françaises ont révélé l'existence d'une enquête préliminaire sur la base d'informations faisant état de suspicions sur la gestion de l'ONG et sur l'honnêteté de son trésorier. Les constatations effectuées par l'UCLAF, en collaboration les services français de police judiciaire, ont donné lieu à la transmission, en juin 1996, des dossiers d'audit et de gestion au tribunal compétent pour les poursuites pénales. • Programmes de coopération décentralisée en Méditerranée (1992-1995)61 Au cours de contrôles réalisés par la Cour des comptes, des irrégularités ont été relevés concernant la gestion de l'ensemble des programmes de coopération décentralisée en Méditerranée. Les principales irrégularités rencontrées dans le cadre des réseaux constitués sont l'absence de comptabilité et/ou de pièces justificatives. La Cour a constaté également que la Commission avait délégué, sans appel d'offres, la gestion et l'administration des programmes à une structure extérieure à la Communauté. Les travaux de la Cour auprès de cette structure ont révélé l'existence d'un conflit d'intérêts. En effet, deux des quatre membres de son conseil d'administration dirigeaient également des bureaux d'assistance technique chargés du suivi des programmes. Ces bureaux préparaient les dossiers pour le comité de présélection des propositions, présidé par la Commission, et influençait directement ainsi l'attribution des contrats d'assistance technique. Deux bureaux d'assistance technique ont été attributaires, selon cette procédure, de contrats pour l'exécution de projets portant sur des montants de 270 000 et 405 000 écus, sans procédure de mise en concurrence ou de sélection. Sur la base du rapport préliminaire de la Cour des comptes, la Commission a immédiatement bloqué (dès octobre 1995) les programmes de coopération décentralisée en cours en Méditerranée. Elle a, en outre, pris les mesures suivantes: liquidation de tous les contrats concernés avec les différents bureaux d'assistance technique impliqués, réalisation de trois audits par le Contrôle financier (DG XX), émission des ordres de recouvrement préconisés dans les rapports du Contrôleur financier, réalisation d'enquêtes par l'UCLAF, lancement d'un audit financier général des réseaux, redéfinition du système de gestion pour l'avenir (décisions de la Commission datant de juillet 1996 et de janvier 1997). 3. 5. 3. Fonds européen de développement fFED^ / Tentative de détournement de fonds D'importants concours financiers sont mis à la disposition du Cameroun dans le cadre de son programme d'ajustement structurel. Ces financements ont donné lieu à l'ouverture de comptes bancaires auprès de la direction nationale de la banque des Etats de l'Afrique centrale et d'un certain nombre de banques commerciales. Ces comptes bancaires fonctionnent sur le principe de la cogestion. Les opérations doivent donc être engagées sur la base d'une double signature, celle du chef de la délégation de la Commission et celle du ministre d'Etat chargé de l'économie et des finances, ordonnateur national du °1 Programmes favorisant la constitution de réseaux, dans les domaines financés, entre les partenaires méditerranéens. 36 FED ou de son délégataire, en l'occurrence le Directeur général de la Caisse Autonome d'Amortissement. Des ordres de virement pour un total de 4,16 millions d'écus ont été émis, revêtus de fausses signatures. Huit arrestations ont été opérées par les services judiciaires camerounais. La vigilance bancaire et la rapidité d'action des fonctionnaires de la délégation de la Commission ont permis d'éviter la réalisation du préjudice en bloquant les paiements. Suite à une mission conduite par la Commission, les constatations faites sur place ont permis d'arrêter les mesures nécessaires à la sécurisation des procédures. 4. PARTENARIAT AVEC LES ETATS MEMBRES La politique de lutte contre la délinquance financière a conduit la Commission à développer les prises de contact avec les autorités et les services nationaux spécialisés dans la lutte contre la criminalité économique et financière. Ce type nouveau de relation privilégiée a également conduit certains Etats membres à prendre des initiatives importantes, qui visent en particulier intérêts financiers des Communautés. La Commission s'efforce de mettre en évidence celles de ces initiatives qui sont les plus marquantes et les plus exemplaires, car elles concrétisent l'approche globale et intégrée des phénomènes de la fraude et de la délinquance économique s'attaquant aux intérêts des contribuables européens. la protection des Par ailleurs, les actions de formation se poursuivent avec l'ensemble des corps et des services nationaux de lutte contre la fraude (enquêteurs de terrain, mais aussi magistrats, agents du ministère public et juges). Le dialogue avec les Etats membres ne se limite pas à ce type d'actions, il est constant, soit au travers de rencontres bilatérales avec les autorités compétentes, soit dans le cadre institutionnel que représentent en particulier le comité consultatif pour la coordination des actions en la matière (COCOLAF) ainsi que, en ce qui concerne plus particulièrement les questions relatives à la fiscalité indirecte (TVA), le sous-comité antifraude (SCAF), dont l'activité a été relancée sur initiative de la Commission. Ce comité, co-présidé par l'UCLAF et la DG XXI, a été réorganisé en mai 1996 en vue d'élargir son activité. Sa tâche principale est de collecter, d'examiner et d'évaluer l'expérience des Etats membres en ce qui concerne les nouvelles tendances en matière d'évasion fiscale, pour proposer des mesures appropriées. Il traite également de la fraude qui pourrait avoir un intérêt au niveau communautaire et soutient une coopération plus efficace entre les services des Etats membres, en cas de fraudes transnationales notamment62. 4. 1 Organisation des Etats membres pour la protection des intérêts financiers des Communautés En France, une instance de coordination de lutte antifraude aux fonds communautaires (ICLAF) a été mise en place. Cette instance de haut niveau coordonne les différentes 62 Le point principal qui figure au programme de ce sous-comité est la recherche des moyens de créer une typologie de la fraude dans le domaine de la TVA. Dans ce but, 500 cas seront analysés en 1997. 37 administrations chargées au plan national du contrôle administratif des fonds communautaires. Elle représente, pour la Commission, un interlocuteur privilégié. La douane française et la police judiciaire s'organisent pour mieux répondre à l'option politique d'une pénalisation accrue de la grande délinquance financière. La Direction Centrale de la Police Judiciaire a mis en place une brigade de police judiciaire "fraude communautaire", composée d'agents spécialisés en matière de lutte contre la délinquance financière, qui traitera des réseaux de fraude communautaire et centralisera les informations nationales touchant au traitement judiciaire de ces affaires63. La Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects, de son côté, a proposé la constitution d'un corps de "douaniers judiciaires". Ce projet, qui vise notamment la fraude communautaire, s'inscrit dans le sens des pistes de réflexion de l'analyse comparée, effectuée par la Commission, sur les mesures prises par les Etats membres pour l'application de l'article 209 A CE64. L'Irlande, pour sa part, a annoncé l'installation d'un bureau spécialisé dans la lutte contre le crime financier organisé65. Cette unité opérationnelle serait composée d'agents provenant des services de police, des douanes et du fisc. En Italie, outre la création en son sein d'un noyau spécial pour la répression des fraudes communautaires, la Guardia di Finanza a poursuivi et accentué sa collaboration avec la Commission pour la protection des intérêts financiers de l'Union. Un protocole technique d'entente a été signé le 4 octobre 1996 à Rome entre le Commandement général de la Guardia di Finanza et l'UCLAF en vue de cristalliser, pour la première fois dans un acte formel, les rapports très étroits de collaboration opérationnelle qui se sont instaurés entre ces deux organismes. En Allemagne, le ministère de la justice a informé officiellement les autorités judiciaires des Lânder, par lettre du 21 juin 1996, de la possibilité de coopérer avec la Commission dans le cadre de l'article 209A CE. Enfin, d'autres Etats membres réfléchissent à la création ou à l'aménagement de structures pour renforcer leur capacité de lutte contre la fraude et la grande délinquance financière organisée, qui touchent également les intérêts communautaires. 4. 2 Politique de formation Un grand nombre d'actions de formation de portée générale a été organisé dans le passé, en vue notamment de sensibiliser les autorités nationales aux responsabilités qui sont les leurs en matière de prévention et de répression de la fraude au détriment du budget communautaire. Cette information générale, de base, a ainsi été assurée dans tous les Etats membres. Depuis lors, la Commission a davantage mis l'accent sur l'organisation d'actions de formation plus ciblées, s'adressant aux services spécialisés dans la gestion et le contrôle des fonds communautaires qui transitent par les administrations nationales, ainsi qu'aux autorités judiciaires Guges> magistrats du ministère public, police judiciaire), 6^ La création de cette brigade opérationnelle illustre bien la nécessité de consolider la coopération et l'échange d'informations avec l'UCLAF, en amont de l'action judiciaire proprement dite. 64 Voir note de bas de page n°22, page 11. 65 Criminal Assets Bureau (CBA). 38 dont la coopération est indispensable pour assurer le succès, sur le terrain, de la lutte contre la fraude66. Afin d'étendre ses possibilités d'action en termes de formation, la Commission s'est efforcée d'étayer ses efforts par l'octroi d'aides financières aux Etats membres, sur leur demande, et sur la base d'un programme devant concourir à l'amélioration de l'expertise des agents nationaux chargés de la lutte contre la fraude. Les Etats membres, avec la Commission, ont réalisé généralement d'une durée de 2 jours68: en 1996 les actions suivantes67. PAYS AUTORITES THEMES IRLANDE PORTUGAL AUTRICHE GRECE ROYAUME-UNI FRANCE POLOGNE Enquêteurs des douanes Enquêteurs des douanes Enquêteurs et administrateurs Procureurs et magistrats Brigade fiscale Enquêteurs et administrateurs Fraudes agricoles La contrebande de cigarettes Irrégularités / Fonds de cohésion Irrégularités / Fonds Social Européen Fraude au détriment du budget CE Irrégularités / Fonds de cohésion Services des douanes et de police, procureurs Initiation à la problématique des fraudes communautaires Enquêteurs et administrateurs Irrégularités / Fonds de cohésion Enquêteurs des douanes Enquêteurs des douanes Police judiciaire Procureurs, magistrats, police, enquêteurs de la douane Fraude dans le domaine de la fiscalité Fraudes dans le régime du transit La criminalité financière Fraude communautaire et coopération ALLEMAGNE Enquêteurs de police Fraude communautaire et coopération SUEDE Enquêteurs et administrateurs Irrégularités / Fonds Structurels 5. PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS DES COMMUNAUTES / EVOLUTIONS MARQUANTES PAR DOMAINE Ce chapitre est consacré aux évolutions significatives de la réglementation sectorielle ayant des incidences positives en matière de lutte contre la fraude, ainsi qu'au développement d'une approche antifraude dans d'autres domaines, tels la TVA, les régimes du transit et les régimes préférentiels. En ce qui concerne les modifications de la législation communautaire, il s'agit principalement du renforcement du règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89, dans le domaine des ressources propres, et, dans le domaine agricole, de la mise en œuvre du règlement "Liste noire". En ce qui concerne les régimes de transit douanier, les mesures Les services demandeurs, dans les nouveaux Etats membres et dans chaque pays tiers candidat à l'adhésion, ont ainsi bénéficié d'une relative priorité dans le cadre du programme de travail de la Commission. 6 Ce tableau ne reprend pas les formations ou séminaires organisés à Bruxelles. 6^ Dans le domaine des douanes et de la fiscalité indirecte, la Commission a également organisé plusieurs séminaires d'information sur les règles d'origine préférentielle dans les pays tiers (Cambodge et Laos entre autres), bénéficiaires de préférences tarifaires communautaires, essentiellement ceux bénéficiant des préférences généralisées (SPG). 39 adoptées s'inscrivent dans le plan de réforme annoncé en 199569. Toutes ces dispositions font partie d'un train de mesures décrit dans le programme de travail antifraude de la Commission. 5. 1 Domaine des ressources propres • Le Conseil a adopté le 8 juillet 1996 le règlement (Euratom, CE) n°1355/9670 modifiant le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 portant application de la décision 8È/376/CEE, Euratom, relative au système des ressources propres des Communautés. Cette modification vise, notamment, à améliorer la communication à la Commission d'informations relatives aux cas de fraude et d'irrégularité détectés et constatés par les Etats membres dans le domaine des ressources propres traditionnelles71. Le contenu exact des communications est désormais prévu dans le règlement lui-même, ainsi que la mise à jour des informations communiquées. Le suivi financier des cas de fraude et d'irrégularité par les services de la Commission sera ainsi facilité par l'exploitation d'un volume d'informations plus détaillé et plus régulier, en ligne avec celui exercé actuellement dans le domaine des dépenses en vertu des règlements en vigueur72. A partir de ces communications, la Commission devra effectuer, à l'intention du Parlement européen et du Conseil, une synthèse annuelle portant à la fois sur les informations relatives aux cas de fraude et d'irrégularité, et sur les contrôles effectués par les services spécialisés des Etats membres. • La Commission a augmenté, durant l'année 1996, ses activités de coordination des actions entreprises à l'initiative des Etats membres dans le domaine de la TVA. Des améliorations ont été apportées au système d'échanges d'informations SCENT fiscal73, de même, des initiatives de soutien et de support ont été prises par l'UCLAF envers plusieurs actions opérationnelles antifraude transnationales. Néanmoins, au plan juridique, il existe des interprétations diverses selon les Etats membres, concernant la possibilité de conduire de telles actions de manière systématique. Egalement, il a été démontré qu'au niveau faites de composantes transactions commerciales sont communautaire, où transnationales, il subsiste des zones grises conduisant les administrations à un déficit en termes de recours, y compris juridictionnel. L'expérience en matière de contrôles et de vérifications, à la fois dans le domaine de la TVA et dans celui des ressources propres traditionnelles, pour lesquels la Commission possède une compétence administrative, est telle qu'il est souhaitable qu'à l'avenir, une coordination centrale cohérente soit mise en œuvre. Beaucoup reste à accomplir dans un domaine constituant une source de revenu majeure pour les Etats membres, et qui représente aussi près de la moitié des recettes budgétaires annuelles de l'Union européenne, soit environ 45 milliards d'écus, versés chaque année par les Trésors nationaux au profit du budget communautaire. les 69 Communication de la Commission du 29. 3. 1995 sur la "fraude dans la procédure du transit, solutions prévues et perspectives dégagées pour l'avenir", doc. C0M(95) 108 final. 70 JOL 175 du 13. 7. 1996. 71 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 23, et pour 1994, page 9. 72 Règlement (CEE) n°595/91 du Conseil (FEOGA-Garantie), règlement (CE) n° 1681/94 de la Commission (fonds structurels) et règlement (CE) n° 1831/94 de la Commission (Fonds de cohésion). 73 Système d'échange d'informations concernant la fiscalité indirecte via le réseau SCENT, voir le chapitre 5. 5. 1, page 45. • 40 5. 2 Domaine agricole Comme la Commission l'avait annoncé dans son programme de travail, elle a adopté le règlement (CE) n°745/96 de la Commission74 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1469/95 du Conseil75 ("Liste noire") relatif aux mesures à prendre envers certains bénéficiaires d'opérations financées par le FEOGA-Garantie. C'est la première fois qu'un texte de droit communautaire prévoit l'établissement d'une liste d'opérateurs non fiables, disponible à l'usage des autorités nationales compétentes qui, de cette façon, seront en mesure de prendre les mesures préventives qui s'imposent. L'application de ce règlement est dans une phase initiale. Les Etats membres ont désigné dans ce but une autorité qui recevra et transmettra à la Commission les informations (via le réseau SCENT). La Commission centralise les communications et assure l'information réciproque des autorités nationales dans le respect des dispositions relatives à la protection des données. La rapidité et la qualité de ces échanges sont primordiales, dans la mesure où les opérateurs concernés peuvent déplacer leur implantation d'un Etat lorsqu'ils ont connaissance du déclenchement de poursuites membre à administratives. l'autre 5. 3 Régimes de transit et initiatives douanières 5. 3. 1 Les régimes de transit16 5. 3. 1. 1 Le suivi de la communication de la Commission du 29 mars 1995 L'intensification des échanges et la disparition des frontières intérieures nécessitaient la mise en place de régimes de circulation des marchandises sur le territoire communautaire qui soient adaptés à cette nouvelle logique. Les difficultés proviennent de la coexistence entre une dynamique liée au marché intérieur intégré et les contrôles nationaux devant constituer le principal rempart. Il est un fait que, dans de telles circonstances, les fraudes dans le cadre des régimes de transit, fraudes qui ne touchent d'ailleurs pas que les intérêts communautaires, ont pu se développer davantage. Suite à sa communication du 29 mars 1995, qui a mis en évidence le développement de la fraude dans les régimes de transit, la Commission a adopté, le 3 avril 1996, une communication portant sur les mesures d'urgence prises ou restant à prendre77 et a mis en place une task force transit. Elle a présenté le 9 octobre 1996 une communication portant sur "l'avenir des régimes de transit"78, qui procède à une analyse approfondie de l'ensemble du système et de son contexte, ainsi qu'à l'évaluation de chacune des propositions visant à l'améliorer ou à le réformer. Sur cette base ont été menées durant six mois des consultations intensives avec les différents acteurs concernés (autorités 74 75 JOL 102 du 25. 4. 1996. JOL 145 du 29. 6. 1995. 7<* Voir les rapports annuels "Lutte contre la fraude" pour 1994, page 14, et pour 1995, page 25. 77 Doc. SEC(96) 290 final "Actions de la Commission en matière de lutte contre la fraude dans le transit". 7 Doc. C0M(96) 477 final. Pour coordonner les travaux du groupe interservices, la Direction générale des douanes et de la fiscalité indirecte a mis en place une task-force spécifique dont le mandat est d'étudier tous les régimes de circulation des marchandises, comme le transit douanier, afin d'établir des propositions de réforme globale. 41 nationales, y compris des pays impliqués dans le régime du transit commun79, et associations professionnelles représentatives des opérateurs économiques), dont le point culminant sera la conférence "Euro-transit 1997" en février 1997 à Bruxelles. Les informations reçues des Etats membres, responsables du contrôle du système et seuls détenteurs d'informations relatives à sa gestion, démontrent que les régimes du transit communautaire et du transit commun portent sur environ dix-huit millions d'opérations par an, impliquant un volume fiscal de 450 milliards d'écus, et ce, dans le cadre d'un système qui est presque exclusivement manuel. La cible privilégiée des fraudeurs reste les produits qualifiés de sensibles, soumis aux accises nationales comme les cigarettes, l'alcool et d'autres produits agricoles sensibles. Le défi est toujours le même : s'assurer que les marchandises sont bien parvenues à la destination déclarée et que toutes les dispositions douanières et fiscales ont bien été respectées. Le montant annuel de la fraude au budget communautaire dans le régime du transit s'évalue au minimum à 200 millions d'écus, les montants échappant à l'impôt national étant encore bien plus importants80. Les mesures annoncées en 1995 dans le cadre de la communication de la Commission ont connu cette année les évolutions suivantes:. l'adoption du règlement (CE) n°482/96 de la Commission^1 qui permet la fixation d'itinéraires obligatoires, l'interdiction de changer de bureau de destination, les critères d'accès à la garantie globale, l'interdiction temporaire du recours à la garantie globale pour certaines marchandises et les obligations particulières concernant l'acheminement des marchandises sensibles;. l'adoption du règlement (CE) n°2153/96 du Conseil^2 qui fixe la garantie globale à 100% avec certaines exceptions^. Le projet d'informatisation du régime du transit84 continue de mobiliser la Commission, les Etats membres de l'Union, les pays de l'AELE ainsi que les pays Visegrad85, partenaires de transit commun. Le système informatisé est développé de manière à être opérationnel en 1998. Il importe de rappeler que seule la mise à disposition efficace de ressources humaines (équipes responsables des projets nationaux) et financières permettra au système de voir le jour dans les délais prévus. Le projet d'informatisation est scindé en trois phases. La première, devant se terminer à la fin du premier trimestre de 1997, concerne la définition des spécifications techniques et fonctionnelles du système. La deuxième (décembre 1996-juin 1998) concerne la construction du système proprement dit (cahier des charges, logiciels, installations informatiques et connexions). Sa mise en service sera effectuée dans un 7^ Le régime du transit commun est lui-même l'extension du régime du transit communautaire aux pays de l'Association Européenne de Libre Echange (AELE): l'Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein. 80 Le Parlement européen estime la perte annuelle en termes de TVA à environ 700 millions d'écus. 81 82 JO L 70 du 20. 3. 1996. Ce règlement modifie le règlement (CEE) n°2454/93 de la Commission (JO L 253 du 11. 10. 1993) fixant certaines dispositions d'application du code des douanes communautaire (DAC). JOL 289 du 12. 11. 1996. 8^ L'entrée en vigueur, au cours de l'année, de l'interdiction du recours à la garantie globale pour les cigarettes et pour l'alcool, transportés par la voie routière, a impliqué le changement du mode de transport utilisé pour l'acheminement de ces produits, au profit des voies aériennes et maritimes. Ceci étant dû au fait que l'interdiction du recours à la garantie globale n'est pas obligatoire lorsque les marchandises sont transportées par mer ou par air. 84 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 28. 85 Pologne, Hongrie, Slovaquie et Tchéquie. 42 nombre limité de bureaux, en parallèle avec le système papier actuel, pour une durée de quatre à six mois. Enfin, la troisième (dès juin 1998) verra le développement du réseau et de l'infrastructure jusqu'à la couverture complète de l'ensemble des bureaux de douane habilités au transit86. 5. 3. 1. 2 La commission temporaire d'enquête du Parlement européen En 1996, la Commission a assuré une étroite coopération et une collaboration active avec la commission temporaire d'enquête du Parlement européen87. Cette participation aux travaux du Parlement européen a pris la forme de plusieurs présentations orales et contributions écrites. Le rapport définitif de la commission d'enquête sera publié au cours du deuxième trimestre 199788. La commission d'enquête a procédé à l'audition de responsables nationaux des douanes pour éclairer certains aspects et mécanismes des fraudes décelées dans le cadre de l'application des régimes de transit (commun, communautaire et TIR). Outre le fait que la crise que traversent ces régimes mette en péril la crédibilité du marché intérieur et des administrations douanières, le Parlement européen, à travers ces auditions, a mis en évidence la nécessité de définir un espace judiciaire commun89, notamment en cas de fraude grave impliquant des filières de crime organisé. En effet, selon le Parlement européen, la coopération judiciaire existe bien en théorie, mais guère dans la pratique, du fait de l'existence de structures trop différentes dans les Etats membres. Une difficulté majeure, rencontrée sur le terrain, consiste dans le manque de standards de preuve qui empêche l'acceptabilité dans tous les Etats membres des éléments recueillis dans un Etat membre. Les travaux du Parlement européen ont révélé des différences importantes entre les systèmes administratif et judiciaire en vigueur dans les Etats membres. Ces différences sont mises à profit par la grande délinquance, qui s'ingénie à mettre en place des systèmes de fraude toujours plus sophistiqués, par le biais de sociétés écran, et qui disposent de la "panoplie" du parfait faussaire (fausses déclarations, faux documents, faux cachets. ). La Commission, de son côté, poursuit ses analyses, elle produira, en mai 1997, un rapport final comportant une communication sur la réforme globale des régimes du transit et un plan d'action reprenant les mesures nécessaires pour répondre aux faiblesses identifiées. Ce rapport tient compte des recommandations de la commission temporaire d'enquête du Parlement européen. 5. 3. 2 Le programme "Douane 2000" Le Parlement européen et le Conseil ont adopté le 19 décembre 1996 un programme d'action pour la douane dans la Communauté ("Douane 2000")90, texte qui développe et 8" La migration sera réalisée tout d'abord avec des pays "pilotes", puis étendue à l'ensemble des autres pays! 87 Commission d'enquête constituée sur décision 13. 12. 1995. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 31. 88 Les thèmes d'intérêt particulier pour la commission d'enquête sont l'extension du régime de transit commun aux pays Visegrad (depuis le 1er juillet 1996), le recouvrement des droits de douane, y compris la question épineuse de la responsabilité financière des opérateurs qui se sont portés garantie, et les mesures à prendre en cas de transit par mer. 89 Voir le chapitre 1. 1. 3, page 9. 90 Décision n°210/97/CE. JO L 33 du 4. 2. 1997. 43 amplifie l'action pilote engagée en 199491. Ce programme, qui, dans son article 8, vise spécifiquement la lutte contre la fraude, a pour objectif, en renforçant la transparence de l'action douanière et la coopération entre les services douaniers des Etats membres, d'améliorer l'efficacité globale de l'action douanière et l'homogénéité des contrôles de la frontière extérieure de la Communauté. Actuellement en effet, les conditions de contrôle et d'application de la réglementation diffèrent d'un bureau de douane à l'autre dans la Communauté pour l'entrée de marchandises identiques, acheminées selon le même mode de transport. De plus, les infractions ne sont pas passibles de sanctions équivalentes d'un Etat membre à l'autre. Les orientations du programme "Douane 2000" doivent harmoniser tout cela, y compris les méthodes de travail et de contrôle des douaniers de l'Union. 5. 3. 3 Les régimes préférentiels La Commission a renforcé la réglementation relative à la coopération administrative entre les pays bénéficiaires du système des préférences généralisées (SPG), régime autonome communautaire, et la Communauté en tant que donneur des préférences92. Les nouvelles dispositions, entrées en application le 1er janvier 1997, éclaircissent les modalités de participation de la Communauté aux enquêtes diligentées par les autorités compétentes des pays bénéficiaires, en vue d'obtenir les informations sur l'origine réelle des produits exportés sous couvert de certificats d'origine SPG. Sur un plan pratique, la Commission a mis en place un système informatique de transmission des empreintes des cachets utilisés pour authentifier les certificats d'origine, à l'intention des services douaniers des Etats membres. Cette transmission informatique, en permettant une plus grande rapidité dans la circulation de l'information et une meilleure lisibilité des modèles des; cachets, est un facteur important pour développer l'efficacité du contrôle des certificats d'origine et de la circulation des marchandises. Enfin, à l'instar de ce qu'elle a fait dans le domaine du transit, la Commission s'est engagée à préparer une communication au Parlement européen et au Conseil sur la situation préoccupante dans le domaine de l'application des régimes préférentiels. 5. 4 Le domaine des dépenses directes r- Un groupe interservices a été créé par la Commission, au début de l'année 1996, afin de clarifier les problèmes liés à la participation financière de la Communauté aux actions de "Recherche, Développement et Technologies" (RDT), en vue de la préparation du cinquième programme cadre, qui couvrira la période à partir de 199993. Cette initiative s'inscrit pleinement dans la stratégie antifraude de la Commission, visant à améliorer les dispositions communautaires à caractère financier. L'objet des travaux de ce groupe est de dégager des solutions aux problèmes liés aux coûts, à l'audit et aux sanctions applicables en cas d'irrégularités dans le domaine de la RDT. Dans le nouveau programme cadre, la Commission envisage de proposer que sa contribution financière aux activités de recherche et de développement technologique soit octroyée sur la base 91 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 28. 92 Règlement (CE) n°12/97 de la Commission du 18 décembre 1996 ( J O L9 du 13. 1. 1997), modifiant le règlement (CEE) n°2454/93 de la Commission (DAC), notamment ses articles 93, 93bis et 94. 93 Le groupe a produit un rapport intermédiaire, le rapport final étant attendu pour le courant de l'année 1997. Il sera soumis à l'approbation du Collège et devra être intégré dans le projet de proposition du cinquième programme cadre. 44 d'un régime de droit qui se réfère aux règles communautaires. D'éventuelles sanctions adrninistratives pourront donc être appliquées en cas d'irrégularités. L'instrument juridique doit non seulement établir les modalités d'exécution des ordres de recouvrement ainsi que les pouvoirs de contrôle à l'égard des bénéficiaires et des tiers, mais également fixer les sanctions communautaires applicables en cas d'irrégularités. Le domaine de la RDT, compte tenu de son importance budgétaire, bénéficierait ainsi d'un standard de protection équivalent à celui qui existe pour les dépenses indirectes, gérées par les Etats membres, en même temps, il doit servir d'exemple pour l'établissement d'un même type de standard de protection pour les autres domaines de dépenses directes. 5. 5 Assistance mutuelle administrative et assistance technique 5. 5. 1 Sur le plan communautaire La proposition de règlement du Conseil relatif à l'assistance mutuelle dans les domaines douanier et agricole, que la Commission a déposée en 199294, était toujours en examen au le Conseil et au Parlement européen à la fin 199695. Ce nouveau règlement fournira, entre autres, une base juridique pour l'établissement d'une base de données SID, alimentée par les informations échangées par les Etats membres via le réseau SCENT96. 5. 5. 2 Entre la Communauté et les pays tiers Dans le cadre de ses relations avec certains pays tiers (SPG, ACP, pays partenaires dans les accords textiles), la Communauté fournit une assistance technique dont le but est d'aider les autorités compétentes de ces pays à appliquer les dispositions des accords et des régimes commerciaux97. La Communauté doit également veiller au renforcement de l'application de ces régimes à l'entrée de son territoire. La Commission organise aussi, depuis 1991, dans le cadre des programmes PHARE et TACIS, des missions spécifiques d'assistance technique et de formation, principalement par l'intermédiaire d'Eurodouane (consortium qui regroupe les 15 Etats membres de l'Union ainsi que les pays de l'AELE). Ces actions couvrent toutes les activités douanières, y compris certaines actions dans le domaine de la lutte contre la fraude98. Enfin, des accords comportant des dispositions relatives à l'assistance administrative mutuelle dans le domaine douanier ont été ou sont en passe d'être conclus avec une cinquantaine de pays tiers. Ces dispositions fournissent une base afin d'obtenir des informations et des preuves documentaires concernant des transactions dont la régularité est mise en doute. Il s'agit d'éléments qui ne sont pas disponibles dans la Communauté, 94 Voir les rapports annuels "Lutte contre la fraude" pour 1994, page 13, et pour 1995, page 23. 9^ En l'absence de consensus entre les institutions sur la base juridique, le Conseil a lancé la procédure prescrite pour la mise en application du règlement, qui a finalement été adopté le 13. 3. 1997 [règlement (CE) n°515/97 du Conseil. , JO L 82 du 22. 3. 1997]. 96 "System for a Customs Enforcement NeTwork", module informatique du SID (Système d'Information Douanier). 97 La Commission a également fourni une aide technique aux autorités chinoises responsables de l'application de l'accord bilatéral textiles en matière du classement des produits en cause (qui conditionne l'application des restrictions quantitatives). 98 Des équipements pour la détection et le contrôle douanier (contrôle des précurseurs notamment) ont également été livrés aux pays PHARE afin de renforcer les possibilités d'application de leur propre réglementation douanière. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, page 29. 45 et qui sont indispensables pour démontrer la fraude. Egalement, il peut d'agir de renseignements sur les personnes responsables de l'organisation des transactions commerciales qui ont donné lieu, par la suite, à des irrégularités dans la Communauté. En 1996, différents accords sont entrés en vigueur99, des accords de coopération douanière et d'assistance mutuelle ont été paraphés100 et des accords comportant un protocole relatif à l'assistance administrative ftiutuelle ont été signés101. Le Conseil a par ailleurs adopté des directives de négociation d'accords relatifs à l'assistance administrative mutuelle, ou- reprenant un protocole en la matière, avec un certain nombre de pays102. Des initiatives devront être prises en 1997 pour renforcer la coopération, dans le domaine particulier de la protection des intérêts financiers, avec certains pays tiers, notamment dans la perspective de l'élargissement. 6. PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS / INITIATIVES LEGISLATIVES HORIZONTALES A la suite des progrès accomplis sur le plan législatif horizontal103 en 1995, et dans la ligne de sa stratégie antifraude, la Commission a poursuivi ses travaux pour renforcer la protection des finances communautaires en donnant corps au concept de partenariat opérationnel avec les Etats membres. Le règlement sur les contrôles et vérifications sur place par les agents de la Commission, adopté par le Conseil le 11 novembre 1996, répond à cet objectif et à ces exigences104. La dynamique mise en place avec le règlement relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés105 a déjà permis au législateur communautaire de poursuivre dans le domaine agricole l'instauration de sanctions administratives106. Cette initiative concrétise la possibilité d'arrêter des sanctions administratives pour la protection du budget communautaire, en harmonie avec les orientations définies par le règlement à vocation générale. Egalement, la convention signée le 26 juillet 1995 dans le cadre du titre VI du traité sur l'Union européenne a engagé le mouvement vers le rapprochement des instruments juridiques nationaux, pour la protection pénale des intérêts financiers des Communautés. 99 L'union douanière avec la Turquie, des accords intérimaires avec Israël, l'Ukraine, la Russie; Moldavie. 100 Avec la Corée du Sud et les Etats Unis. 1 01 Avec l'Arménie, l'Azerbaïdjan, le Belarus, la Géorgie, le Kirghizistan, le Maroc, l'Ouzbékistan, la Slovénie et les Iles Féroé. 1 02 La Suisse, l'Albanie et l'Algérie. Outre ces pays, les négociations visant à conclure un accord comportant de telles dispositions se poursuivent avec l'Afrique du Sud, le Canada, l'Egypte, la Jordanie, et le Liban, elles sont momentanément suspendus avec le Mexique et ont été relancées avec le Japon et Hong Kong. Les procédures de ratification sont toujours en cours pour l'accord signé en 1995 avec le Maroc et la Tunisie, il reste également à compléter les accords signés avec les pays de Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay) et le Chili. Enfin, la Commission a demandé un mandat de négociation d'un accord du type "euro-méditerranéen" avec la Syrie. 1 03 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, à partir de la page 11. 1 04 Le règlement contrôles et vérifications sur place s'inscrit dans le cadre défini à l'article 10 du règlement (CE) n°2988/95 du Conseil. 1 05 Règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil (JO L 312 du 23. 12. 1995). 1 06 II s'agit, entre autres, du règlement (CE) n°887/96 de la Commission (JO L 119 du 16. 5. 1996) concernant les modalités d'application du régime d'aide à la consommation pour l'huile d'olive. 46 Les travaux effectués en 1996 viennent compléter cet instrument initial, notamment par la signature d'un premier protocole à la convention, relatif à la corruption des fonctionnaires. Mais le Conseil n'a pas été en mesure d'adopter un autre protocole complétant la convention. Le Conseil européen de Dublin du mois de décembre 1996 a néanmoins souligné sa détermination de lutter contre le crime international organisé, notamment en vue de renforcer l'action visant à protéger les intérêts financiers des Communautés. Il a confirmé à ce titre toute l'importance de la convention sur la protection des intérêts financiers et des protocoles additionnels destinés à la compléter. Il a instamment appelé les Etats membres à ratifier au plus vite les textes déjà adoptés. 6. 1 Le règlement contrôles et vérifications sur place Le Conseil européen de Madrid avait explicitement demandé l'adoption de ce règlement relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités107 avant la fin du mois de juin 1996. Un consensus sur ce texte avait été obtenu à l'occasion du Conseil Ecofin du 3 juin 1996, et le Parlement européen avait approuvé la proposition de règlement le 24 octobre 1996, suite à une nouvelle demande du Conseil108. Ce règlement représente un progrès considérable pour la lutte contre la fraude et constitue également un pas important dans la voie du renforcement des moyens de prévention et de lutte contre la grande délinquance financière dont dispose la Commission. 6. 1. 1 Le champ d'application du règlement les domaines d'activité des Le règlement a vocation à s'appliquer dans tous Communautés européennes. Ses dispositions permettront à la Commission de disposer d'une base juridique nouvelle et autonome pour la conduite de contrôles spécifiques "antifraude", en vue de la recherche d'irrégularités directement auprès des opérateurs économiques. Ce dispositif juridique vient compléter les bases existantes, prévues par les réglementations sectorielles, visant à l'organisation des contrôles "traditionnels" de la bonne application du droit communautaire. Le cadre dans lequel la Commission est fondée à intervenir a été défini de façon précise, sans toucher à la responsabilité des Etats membres qui, en matière de protection des intérêts financiers, demeure primordiale. La conduite de contrôles sur place, au moyen de ce règlement, sert un objectif bien précis qui est la détection de fraudes ou d'irrégularités, dans tous les domaines d'activité des Communautés109. Dans la logique de la subsidiarité, la Commission peut effectuer des contrôles sur place dans les cas où elle est le mieux à même d'apporter une "plus-value", c'est-à-dire dans les cas d'irrégularité grave, transnationale, complexe et sophistiquée, ainsi que les cas particuliers où, selon les propres termes du Conseil européen de Madrid, il est nécessaire d'assurer un "niveau de 1 07 Règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil, JO L 292 du 15. 11. 1996. 108 109 Les avis successifs du Parlement européen sur la proposition de règlement ont été publiés au JO C 166 du 10. 6. 1996 et au JO C 347 du 18. 11. 1996. Sauf la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) et les domaines ne comportant pas d'incidence financière sur le budget de l'Union. La proposition initiale de la Commission incluait la TVA dans le champ d'application du règlement. 47 protection" des intérêts financiers des Communautés "équivalent" dans tous les Etats membres. 6. 1. 2 La mise en œuvre des contrôles Ces contrôles et vérifications sur place sont effectués lorsqu'il existe des raisons de penser110 que des irrégularités ont été commises. Ces investigations, dont l'initiative appartient à la Commission, visent à réunir les éléments déterminants, nécessaires à la poursuite des irrégularités. Pour assurer le concept du partenariat et pour obtenir toute l'aide et la coopération nécessaires, y compris en cas de contrôles entrepris dans l'urgence, le texte prévoit expressément d'une part une information préalable par la Commission de tous les Etats membres concernés et, d'autre part, la participation des autorités nationales aux contrôles préparés et conduits par la Commission. En effet, sans collaboration étroite et loyale, dans l'esprit de l'article 5 et de l'article 209 A CE, aucun travail efficace n'est possible. Le règlement détermine le statut des contrôleurs de la Commission compétents pour conduire et participer aux contrôles. Il prévoit également la possibilité de recourir, le cas échéant, à l'assistance technique de firmes spécialisées. A côté des opérateurs économiques bénéficiaires ou redevables du budget communautaire (dépenses «t recettes), le texte prévoit également que des contrôles puissent être effectués, si nécessaire, auprès d'autres opérateurs concernés (fournisseurs, transporteurs, assureurs. ), et ce, afin que rien ne soit négligé dans la phase de collecte des informations pertinentes concernant les faits auxquels se rapporte le contrôle111. La recherche des éléments décisifs est ainsi facilitée. A ce titre, les contrôleurs de la Commission ont accès à toutes les informations et à la documentation relatives aux opérations concernées, dans les mêmes conditions que les contrôleurs nationaux. Ils ont également la possibilité de prélever des échantillons. Le règlement permet aussi aux agents de la Commission, dûment habilités et mandatés, d'avoir accès aux locaux à usage professionnel au même titre que les contrôleurs nationaux. Si nécessaire, ils peuvent recourir à l'assistance de l'Etat membre pour leur permettre d'accomplir leur mission de contrôle et de vérification sur place. 6. 1. 3 Les suites des contrôles La Commission est tenue d'informer les Etats membres des résultats de ses contrôles et vérifications sur place. Un élément fondamental, tout à fait novateur, réside dans l'admissibilité des rapports établis par les contrôleurs de la Commission, sur la base des informations recueillies au cours du contrôle sur place, comme éléments de preuve dans les procédures administratives et judiciaires de l'Etat membre concerné. Le législateur a prévu que les rapports rédigés par les contrôleurs de la Commission ont la même force probante que ceux établis par les contrôleurs nationaux. Le travail des contrôleurs de la Commission facilitera la récupération des montants en jeu et les 1 10 Article 5 du règlement (CE) n°2185/96 du Conseil. 1 11 Les informations recueillies par la Commission sont couvertes par le secret professionnel et par les règles de protection des données à caractère personnel. 48 poursuites pénales par dissuasives" des fraudeurs112. l'application de sanctions "effectives, proportionnées et 6. 2 Les activités dans le cadre du titre VI du TUE L'année 1995 s'était conclue sur l'engagement de compléter la convention relative à la protection des intérêts financiers de la Communauté. Deux projets de protocole à cette convention étaient à l'ordre du jour. Le premier protocole visait la corruption portant atteinte ou susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes. Le second projet de protocole visait à aménager des règles spécifiques à la coopération judiciaire et à la conduite d'investigations concertées en cas de fraude pluri- ou transnationale. Le Conseil européen de Madrid de décembre 1995 avait d'ailleurs demandé que ces travaux destinés à compléter la convention soient achevés, tant dans le domaine des poursuites en cas de corruption de fonctionnaires (nationaux et communautaires), que dans le domaine de la coopération judiciaire. 6. 2. 1 Premier protocole sur la corruption des fonctionnaires Le pouvoir corrupteur de la criminalité organisée peut aussi s'exercer en cas de fraudes préjudiciables aux intérêts financiers des Communautés européennes. Ces actes présentent fréquemment un caractère transnational pouvant impliquer la poursuite d'infractions concernant des fonctionnaires nationaux ou communautaires. Ce premier protocole à la convention concernant la lutte contre les actes de corruption portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés, réalisé à l'initiative de la présidence espagnole du Conseil, en étroite collaboration avec la Commission, a été signé par les ministres de la justice des Etats membres, le 27 septembre 1996113. Il vise également les infractions commises par, ou envers, les membres de la Commission, du Parlement européen, de la Cour de justice et de la Cour des comptes des Communautés européennes, dans l'exercice de leurs fonctions, dans la mesure où il prévoit l'assimilation de ces personnalités aux ministres des gouvernements des Etats membres, aux élus des assemblées parlementaires, ainsi qu'aux membres des plus hautes juridictions et des Cours des comptes nationales. Toutefois, la corruption peut également s'exercer dans des secteurs d'activité des Communautés européennes qui n'ont pas de lien direct explicite avec la fraude proprement dite. C'est pourquoi, suite à la réalisation de ce protocole sous présidence espagnole du Conseil, la présidence italienne a repris ce dispositif pour l'étendre, dans le cadre d'une convention, à l'ensemble des actes de corruption. Un accord doit encore être trouvé sur un texte qui dépasse la seule protection des intérêts financiers pour atteindre un objectif de lutte globale contre la corruption. Il faut mentionner la signature, le 29 novembre 1996, à l'occasion du Conseil des ministres de la justice, d'un protocole déterminant le rôle de la Cour de justice en matière de protection des intérêts financiers et dans le cadre du système d'information 1 12 Voir l'arrêt du 21 septembre 1989, affaire 68/88. 113 JOC 313 du 25. 10. 1996. 49 douanier114. Les Etats membres, par ce texte, ont la possibilité d'introduire dans leur droit interne le recours à une saisine préjudicielle de la Cour, selon les modalités de leur choix, portant sur l'interprétation de la convention en cause. Cette question de l'interprétation à titre préjudiciel de la Cour de justice est la seule question restant encore en suspens pour la convention sur la corruption. 6. 2. 2 Le protocole en matière de protection pénale des intérêts financiers Une proposition de deuxième protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés a été soumise au Conseil par la Commission le 19 janvier 1996115. Elle reprend certains éléments de protection pénale qui avaient été écartés de la convention à l'époque, pour permettre à la présidence de conclure dans les délais impartis par le Conseil européen. L'ambition initiale de la proposition de la Commission visait à répondre aux difficultés réelles constatées sur le terrain, en particulier en ce qui concerne les questions sensibles de la responsabilité pénale des personnes morales, du blanchiment des produits de la fraude commise au détriment du budget des Communautés, de la reconnaissance mutuelle des preuves, de la coopération judiciaire et de la centralisation des poursuites116. Ces thèmes étant, pour la Commission, incontournables afin de compléter l'éventail des mesures visant à protéger pleinement les intérêts financiers des Communautés. En complétant la convention, ce protocole devait constituer, avec le règlement portant sur les contrôles et vérifications sur place, un ensemble cohérent, créant notamment les passerelles entre les résultats des contrôles administratifs et les poursuites pénales. Compte tenu de la difficulté des débats sur ces matières, il n'a pas" été possible de conserver le niveau d'ambition initial du protocole proposé par la Commission. Néanmoins, un certain nombre d'éléments comme la responsabilité des personnes morales, le blanchiment et l'assistance de la Commission dans le cadre des investigations menées par les autorités judiciaires nationales dans les domaines de la lutte contre la fraude, du blanchiment et de la corruption, a été retenu, afin de permettre au Conseil de conclure avant la fin de la présidence néerlandaise en 1997. Les éléments retirés du projet initial restent sur la table du Conseil et devront, selon la Commission, faire l'objet d'un nouveau protocole pour donner suite à l'invitation du Conseil européen de Madrid, qui avait explicitement demander de poursuivre ces travaux afin de compléter la convention, en particulier dans le but de réaliser des instruments de coopération judiciaire propres à la protection des finances de l'Europe. 1 '4 Dans le cadre du SID, la Cour de justice statuerait, à titre préjudiciel, sur l'interprétation de la convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes. Un autre protocole, calqué sur le même modèle que celui concernant la protection des intérêts financiers, relatif à l'interprétation à titre préjudiciel par la Cour de justice de la convention portant création d'un office européen de police (Europol), a été signée le 23. 7. 1996 (JO C 299 du 9. 10. 1996). 1 15 Doc. C0M(95) 693 final, JO C 83 du 20. 3. 1996. 1 16 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1995, pages 18 et 19. 50 TABLEAU 1 RESSOURCES PROPRES TRADITIONELLES 1993-1996 IRREGULARITES communiquées fprmellement* par les ETATS MEMBRES ENQUETES effectuées par la COMMISSION avec les ETATS MEMBRES WOMBREiïësïCAS 1^99iI{|M9^1llM9iilIiig9J C) ràglamant (CEE) 1552/89 : estimation pour la dauxiama samastra 1996 inclus. 51 TABLEAU 2 FEOGA • GARANTIE 1993 -1996 IRREGULARITES communiquées fprmellement * par les ETATS MEMBRES ENQUETES effectuées par la COMMISSION avec les ETATS MEMBRES I ^ ^ W I M W H I I ^^. I 1996 1993 1994 1995 f 1996 NOMBRE des CAS 1. 944 1. 610 1. 284 H f l W W < W W W W I ¥ P I ¥ W ! «« 1993 1994 1995 1996 1993 1994 1995 f 1996 MONTANTS en MILLION d'ECU 742 (*) sur base du règlement (CEE) 595/91 52 TABLEAU 3 ACTIONS STRUCTURELLES 1993-1996 IRRÉGULARITÉS communiquées formellement* parles ÉTATS MEMBRES ENQUETES effectuées par la COMMISSION avec les ÉTATS MEMBRES 1993 | 1994 1995 1996 1993 1994 1995 | 1996 NOMBRE des CAS 194 79 " l ï l l l ll 297 350 32S 300 275 250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 - " 112 88 =1 34 • ; 1993 1994 1995 1996 1993 ! 1994 1995 1996 MONTANTSîeri: MILLION d'ECU 64 44 5 95 as 75 65 55 45 35 25 15 S i i i i i 88 H 23 =========== 16 {*) sur base des règlements (CEE) 1681/94 and 1831/94 ( les cas du 4ieme. trimestre 1996 pour l'Italie et les Pays Bas exclus ) 53 TABLEAU 4 DÉPENSES DIRECTES 1993-1996 ENQUETES effectuées par la COMMISSION avec l'assistance des services des Etats membres NOMBRE des CAS 1993 1994 1995 1996 31 16 42 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 ; MONTANTS en MILLION d'ECU 1993 1994 1995 1996 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 28 23 16 * — •- 54 Tableau 5 IMPACT GLOBAL des IRRÉGULARITÉS communiquées en 1996 en relation avec le BUDGET COMMUNAUTAIRE de 1996 Ressources Propres Traditionnelles \ Irrégularités communiquées par les Etats Membres mise à fa disposition eh 1996 \ ~ ~ I 13. 584 Million ECU 320 Million ECU 2,36% j Irrégularités décélées par la Commission en coopération avec les Etats Membres 467 Million ECU 3,44% Impact global des irrégularités 787 Million ECU 5,80% Dépenses dans le domaine des > Actions Structurelles en 199$ [ Irrégularités communiquées par les Etats Membres 24320 Million ECU 64 Million ECU 0,26% Irrégularités décélées par la Commission en coopération avec les Etats Membres 88 Million ECU 0,36% Impact global des irrégularités 152 Million ECU 0,62% Dépenses dans le domaine agricole FEOGA-Garantie en 1996 \ Irrégularités communiquées par les Etats Membres 42. 799 Million ECU 204 Million ECU 0,48% Irrégularités décélées par la Commission en coopération avec les Etats Membres 142 Million ECU 0,33% Impact global des irrégularités 345 Million ECU 0,80% Remarque générale : Les cas d'irrégularités détectés et communiqués l'année 1996 concernent souvent des exercises pendant précédentes 55 FEOGA GARANTIE TOTAL DES IRREGULARITES COMMUNIQUÉES EN 1996 TABLEAU 6 règlement (CEE) 595/91 NOMBRE DE C AS M O N T A N TS e il ECU (tauxde décembnim) COMMUNIQUÉS CLOS OUVERTS COMMUNIQUÉS RÉCUPÉRÉS Â RÉCUPÉRER U1 BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA NEDERLAND ÔSTERREICH PORTUGAL SUOMI SVERIGE KINGDOM UNITED •ifTiiiill>iJi)U<in)HiiHH'lii)iiin iim min ii m m1 22 40 479 196 122 76 30 476 128 14 53 5 58 245 10 32 218 176 11 21 23 102 69 14 6 5 57 135 12 8 261 20 111 55 7 374 59 0 47 0 1 2. 439. 279 553. 498 25. 504. 762 1. 361. 106 16. 487. 337 5. 096. 471 7. 383. 760 123. 503. 793 10. 130. 519 0 7. 045. 267 106. 969 21. 390 20. 803 516. 270 4. 247. 835 56. 403 203. 633 340. 798 6. 579. 153 1. 548. 069 1. 103. 747 0 106. 328 106. 969 12. 506 2. 418. 476 37. 228 21. 256. 927 1. 304. 703 16. 283. 704 4. 755. 673 804. 607 121. 955. 724 9. 026. 772 0 6. 938. 939 0 8. 884 110 4. 157. 736 1. 561. 884 2. 595. 852 •••-. TOTAL 1. 944 879 ÎP65 203. 791. 887 16. 404. 398 ; 187,387,489 N. B. Le Luxembourg a signalé qu'aucune irrégularité de > 4. 000 ECU avait été détectée. règlement (CEE) 595/91 FEOGA GARANTIE IRREGULARITES COMMUNIQUEES EN 1996 - PAR SECTEURS- TABLEAU 7 •:••••:: : SECTEURS :'. :••:•: :+: MONTANTS COMPENSATOIRES MONETAIRES PLANTES TEXTLES ET VERS A SOC AUTRES SECTEURS AGRICOLES OEUFS ET VOULUES PRODUITS DE LA PECHE ADES SPECIALES D'URGENCE VUNDES OVINE ET CAPWNE SECTEURS NON PRECISES VWNDE PORCINE SUCRE ET ISOGLUCOSE ADES AGROALMENTAIRES PROTEAOWEUX PRODUITS HORS ANNEXE 1 AUTRES MESURES FEOGA-GARANTE PRODUITS DU SECTEUR VTTI-VWCOLE FRUITS ET LEGUMES TABAC VIANDE BOVINE LAIT ET PRODUITS LAITIERS MATERES GRASSES CEREALES ET RIZ •?i$$$0XOTM. MMïyMïsECTeuRMMm:- • MONTANTS COMPENSATOIRES MONETAIRES PLANTES TEXTLES ET VERS A SOC AUTRES SECTEURS AGRICOLES OEUFS ET VOULLES PRODUTSDELAPECHE ADES SPECIALES D'URGENCE VIANDES OVINE ET CAPRINE SECTEURS NON PRECISES VIANDE PORCINE SUCRE ET ISOGLUCOSE ADES AGRO-ALIMENTAIRES PROTEAGINEUX PRODUITS HORS ANNEXE 1 AUTRES MESURES FEOGA-GARANTE PRODUITS DU SECTEUR VITI-VINICOLE FRUITS ET LEGUMES TABAC VIANDE BOVINE LAIT ET PRODUITS LAITIERS MATERES GRASSES CEREALES ET RIZ. • y ^ l l i s T O T A L. BE CAS MONTANTS A a DK CAS MONTANTS A B DE CAS MONTANTS A 8 EL CAS MONTANTS A B ES CAS MONTANTS A B FR CAS MONTANTS A B IR CAS MONTANTS A B 1 16 0 1 1 5 10 0 10 2 6 2 13 10 4 50 129 11 106 0 106 0. 0 830 672 62 1. 716 1. 597 127 102 62 1. 255 1. 253 1 12 0 2 190 190 1 5 5 1 43 43 18 35 868 0 824 0 127 81 2 52 12. 732 5. 631 71 2. 034 11. 726 4. 953 26 1. 602 138 1 83 203 83 203 2 2 1 4 10 $ 17 38 1 8 10 23 1 10 29 7 126 1 23 7 117 2. 303 1. 033 2. 289 983 1. 059 5. 856 25 1. 575 816 3. 647 0 921 4. 351 25 1. 575 816 3. 621 0 479 25. 505 121-255 196 1-361 : 1. 305 122 16. 486 14. 729 21 98 18 120 13 9 47 212 553 7 0 0 0 2 9 9 0 37 MONTANTS '•'•ÀW-. ï •ma OS CAS MONTANTS A m. ïmevi PO CAS MONTANTS A -m B SU CAS MONTANTS :. À:Sy'-î WÏ<B 1 1 2 3 6 6 2 17 9 12 15 2 76 SV CAS 5 17 6 4 4 147 4 147 12 54 59 113 43 169 347 12 5 7 92 0 97 270 1. 831 1. 702 1. 831 1. 675 11 2 718 718 83 615 615 6. 659 5. 096 4. 755 30 7. 383 : 805 : A ? Montant total indiqua B =Solda à récupérer' MONTANTS A ::f 0 * >! B 0 UK CAS MONTANTS A % :i:iB :,' CASi mrmcm 1 1 3 1 5 7 1 2 22 IT CAS 32 32 301 0 301 0 0 1. 507 152 0 431 0 1. 507 147 0 431 2. 439 2. 418 MONTANTS • ':v. :A v ï -:': ••'•••'Ï-\B 3 1 1 9 11 3 7 3 40 NL CAS 1 22 22 1 13 0 4 33 16 1 0 0 1 5 0 1 31 4 6 7 2 1 11 8 39 17 0 540 25 128 780 29 7 0 203 7 35 754 0 0 1 1 63 38 1. 096 4. 462 1. 096 4. 126 12 2. 996 2. 768 4 230 33 10 89 1 8 85 15 652 4. 086 4. 400 8. 860 19. 720 25 2. 248 28. 259 55. 254 652 4. 077 3. 666 8. 860 18. 963 25 2. 248 28. 211 55. 254 0 0 0 0 0 0 3 4 19 19 3. 013 3. 013 11 2 2. 915 162 2. 915 162 3 3 26 40 59 814 40. 59 708 476 123. 504 121. 956 128 10. 131 9. 027 14 0 0 53 7044 6. 938 1 3 1 5 44 513 281 4 3 49 59 274 134 248 122 877 767 438 468 83 0 0 0 41 0 0 8 1 2 58 24 107 0 W 0 0 0 9 0 0 36 44 473 1. 076 329 672 9 m 9 22 2 11 11 245 4. 158 ::;2. 585 1 10 10 1 2 66 35 31 31 4 28 125 478 78 89 126 231 217 252 J2L 1. 944^ 12 100 125. 147 190 529 581 1. 230 1. 249 3. 013 3. 276 4. 859 6. 470 8. 543 16. 199 19. 745 19. 966 22. 833 32. 119 203;789 0 0 38 120 147 190 286 238 420 415 3. 013 3. 197 3. 634 5. 800 7. 599 14. 548 18. 988 18. 816 14. 769 32. 000 61. 601 •185. 819 N. B. L» Luxembourg a signa* qu'aucun* Irriqulartti d» > 4. 000 ECU tvalt tti dittcté». TABLEAU 8 FEOGA - GARANTIE ,SttuatJon éi RECQUVRÊMENT/côricérnânt IRREGULARITES -cômmUrtîaué^ÂVANT -1993 - Règlement (CEE) 595T91 )' ' " " " 1 des < ^NOMBRE des'CAS •nMMiÉÉtÉiètiA à récupérer 3T dont | »n procedure JUDICIAIRE 4 Ai charg» * du FEOGA-Garantie i to charge * d« /'£(af membre BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA NEDERLAND PORTUGAL UNITED KINGDOM IIMÉI 2 2 1 ioo%; 73% mm <* 1 17 mm 0% Sn (1-2. 3-1) 32 19 220 38 63 77 32 874 35 14 104 1. 508 22% 2 7 92 23 18 15 237 1 1 '4 400 :100% 27X demande de l'Etat membre : à la charge du FEOGA-Garantie SOLDE 6 9 52 0 0 11 14 0 9 5 87 Ml 24 3 76 38 40 48 3 637 25 8 13 915 H% total communiqués total récupérés 4 la charge * du FEOGA-Garantie 4 la charge ' de l'Etat membre â récupérer dont en procedure JUDICIAIRE demande de l'Etat membre : i la charge du FEOGA-Garantie M O N T A N TS X 1. 000 E CU (imncdmdéemhnim) BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA NEDERLAND PORTUGAL UNITED KINGDOM worm 15. 462 22. 053 151. 260 1. 849 5. 437 33. 699 13. 590 462. 689 31. 940 4. 856 34. 432 3. 720 8. 600 39. 245 1. 078 1. 625 19. 643 5. 195 21. 709 18. 208 742 14. 125 6. 300 1. 347 53. 295 1. 109 17 36 2 28. 207 13 23 224 2. 806 1. 459 5. (1. 2-3**) 5. 442 12. 104 30. 513 771 3. 812 12. 934 8. 355 440. 980 13. 472 4. 114 16. 042 2. 071 10. 711 12. 937 706 7. 176 2. 727 225. 841 1. 295 184 23 999 1. 281 10. 368 0 949 4. 688 0 162 3. 596 6. 160 it 777. 268 llilll liiiiii 111111 548;539 2 6 l 6 l f| I l i S ^ M' 100% 17% 8% 4% 71% ' Irrécouvrable : décision formelle dans te cadre de l'apurement des comptes : règlement (CEE) 729/70 100% 5% 58 « ••f**") 2. 372 112 7. 208 771 3. 106 4. 809 940 215. 139 12. 015 334 9. 859 256. 665 TABLEAU 9 ACTIONS STRUCTURELLES 1994-1996 RÈGLEMENT (CEE) 1681/94 mmmmm H^n'&cw To1«ldfc»«#: MONTANTS en ECU :m*&*&fti Sold* Belgique/België Danmark Deutschland Elias Espana France Ireland Italia Luxembourg Nederiand Portugal United Kingdom 1 6 41 10 2 10 0 0 8 1 mssmm mm WripMMMi Nomïrè:dt:c*s Belgique/België Danmark Deutschland Elias Espana France Ireland Italia Luxembourg Nederiand Portugal United Kingdom 0 21 58 46 0 0 5 0 13 44 7 8. 717 157. 948 2. 909. 579 389. 284 82798 1. 454. 432 0 0 0 16. 164 844. 441 12. 137 72. 148 0 0 0 8. 717 141. 785 2. 065. 138 377. 147 10. 650 1. 454. 432 0 0 429. 782 237. 548 191234 81. 884 '5:514425 0 • 81. 884 1AZ2AZZ UZiSZl Total ctfciar* Total técupeti mim 12. 438. 851 2. 517. 817 19. 700. 341 0 0 4. 583. 426 0 0 2. 573. 264 1. 759. 366 0 242. 872 11195. 979. 1. 495. 098 1. 021719 7. 931. 171 11. 769. 170 0 0 0 0 0 279. 364 561. 822 0 0 4. 583. 426 0 0 1293. 900 1. 197. 544 P^HMHHi mmmk ttjmmÈàtiéÈÈmmiààii Nombre* CM Total d*d« ré Tcttrécupéf* mim Autriche Belgique/België Danmark Deutschland Elias Espana Finlande France Ireland Italia Luxembourg Nederiand Portugal Suède United Kingdom 0 6 1 52 23 34 0 30 9 42 0 0 87 7 6 0 264. 580 104. 936 14. 835. 572 1. 701. 942 3. 181165 0 1. 271. 486 97. 921 24. 405. 863 0 0 10. 779. 078 20. 869 7. 111658 0 59. 715 0 921. 992 529. 944 767. 561 0 226. 806 93. 971 6. 525. 728 0 0 925. 102 20. 869 1. 334. 152 0 204. 865 104. 936 14. 013. 580 1. 171. 998 1414. 604 0 1. 044. 680 3. 950 17. 880. 135 0 0 9. 853. 976 0 5. 778. 506 ufâ&n fâ$E$3ë ÏÏÊ&fâÊMSÈÈtëÊÊÊÊÊÊ mm$Mo I52MS23& TrtjirteuMrt MtfffeAKOM**'*?® - f f x ^ W H H ^ H w n B n i Ki (les cas du Aieme. trimestre 1996 pour Ittalle et les Pays Bas exclus) (•) aucune communication reçue ( 0) communication signalant rabsence de cas ou la non évaluation du montant 59 GLOSSAIRE C E E: C E: SEM 2000 : UCLAF: J O: T I R: Communauté Economique Européenne Communauté Européenne (appellation utilisée depuis l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne) Programme de la Commission notamment pour améliorer, à l'horizon 2000, la gestion des crédits communautaires (Sound and Efficient Management - Gestion saine et efficace) (Unité de) Coordination de la Lutte Antifraude (Direction figurant à l'organigramme du Secrétariat général de la Commission) Journal Officiel des Communautés européennes (JO L: série L, JO C, série C) Transport International Routier COCOLAF Comité consultatif dans le domaine de la coordination de la lutte contre la fraude SCAF: Sous-comité antifraude (dans le domaine de la fiscalité indirecte) SCENT : System for a Customs Enforcement Network SID: EWS: TVA: S P G: FSE: Système d'Information Douanier Early Warning System (système d'information préalable) Taxe sur la Valeur Ajoutée Système des Préférences Généralisées, système "préférentiel" autonome Fonds Social Européen FEDER : Fonds Européen de Développement Régional CCA: F E D: P A C: FEOGA : GRP DAC RDT PHARE TACIS : CECA: ONG : PMA: Cadre Communautaire d'Appui Fonds Européen de Développement Politique Agricole Commune Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (section garantie: FEOGA- Garantie, section orientation: FEOGA-Orientation) Groupe des Représentants Personnels (cadre du programme SEM 2000) Dispositions d'Application du Code des douanes communautaire Recherche, Développement et Technologies Programme d'aide à la reconstruction économique des pays d'Europe centrale et orientale Programme d'assistance à l'assainissement et au redressement économique dans les nouveaux Etats indépendants et la Mongolie Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier Organisation Non Gouvernementale Pays Moins Avancés 60 ISSN 0254-1491 COM(97) 200 final DOCUMENTS FR 09 08 10 N° de catalogue : CB-CO-97-207-FR-C ISBN 92-78-19631-2 Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg w