title: Principi generali della legislazione in materia alimentare nell'Unione europea - Libro verde della Commissione

eurovoc_concepts:
approximation of laws
common agricultural policy
consumer protection
foodstuffs legislation
public health

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE Bruxelles, 30. 04. 1997 COM(97) 176 def. PRINCIPI GENERALI DELLA LEGISLAZIONE IN MATERIA ALIMENTARE NELL'UNIONE EUROPEA Libro verde della Commissione INDICE v Introduzione 1 Osservazioni generali 1 U contesto economico 4 5 Sviluppo delle attività comunitarie nel settore alimentare La politica agraria comune e la legislazione in materia alimentare 5 6 La politica comune della pesca 7 Sviluppo del mercato interno per i prodotti alimentari trasformati La dimensione della politica industriale 9 Protezione del consumatore, sicurezza dei prodotti alimentari e tutela della salute 9 Semplificazione e razionalizzazione della legislazione comunitaria in materia alimentare Premesse Considerazioni generali Approccio regolatore generale Ruolo dell*autoregolamentazione nel settore alimentare Approcci orizzontali o verticali alla legislazione in materia alimentare Sussidiarietà e semplificazione legislativa Iniziative legislative nazionali Necessità di un ulteriore intervento legislativo comunitario al fine di completare il mercato interno Sommario Parte I 1. 2. 3. 3. 1. 3. 2. 3. 3. 4. 5. Parte II 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Parte DI 1. 2. 3. 4. 5. 5. 1. 5. 2. 6. 7. 8. Riesame della legislazione comunitaria in vigore Considerazioni generali Trasparenza della legislazione comunitaria Ricorso al regolamento in alternativa alla direttiva Aggiornamento della legislazione per tener conto del progresso tecnico e scientifico Razionalizzazione delle definizioni usate nella legislazione comunitaria in materia alimentare Definizione di "prodotti alimentari" Definizione di "immissione sul mercato" Igiene dei prodotti alimentari Qualità dei prodotti alimentari Etichettatura dei prodotti alimentari m 12 12 12 13 15 16 17 20 21 23 23 23 24 25 26 26 27 28 31 32 Parte IV 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 7. 1. 7. 2. 8. 9. Parte V 1. 2. 3. 3. 1. 3. 2. 4. 5. Parte VI 1. 2. 2. 1. 2. 2. 2. 3. 3. Mantenimento di un elevato livello di tutela Considerazioni generali Il ruolo della consulenza scientifica nell'elaborazione della normativa in materia di sicurezza di prodotti alimentari Cooperazione scientifica in materia di prodotti alimentari Gestione di rischi gravi ed urgenti per la salute pubblica Casi di emergenza radiologica Zoonosi Introduzione dell'obbligo generale di sicurezza e integrità dei prodotti alimentari La situazione attualmente esistente nella Comunità Portata dell'obbligo generale di sicurezza e integrità Applicazione del principio della responsabilità per danno da prodotti difettosi nel settore dei prodotti alimentari La risposta alle nuove aspirazioni dei consumatori Garanzia dell'effettiva applicazione delle regole del mercato interno Considerazioni generali Recepimento e applicazione delle norme comunitarie Controllo ed esecuzione Controlli veterinari Altri controlli ufficiali sui prodotti alimentari Sanzioni Gestione del mercato interno in settóri non armonizzati La dimensione esterna Considerazioni generali La dimensione multilaterale Gli accordi OMC Evoluzione del Codex Alimentarius Conseguenze di tali sviluppi per la Comunità La dimensione bilaterale 35 35 36 38 40 41 42 44 45 46 47 48 51 51 51 53 53 54 56 56 58 58 59 59 61 62 64 IV Sommario Premesse generali 1. 2. 3. 4. La legislazione in materia alimentare è materia di grande interesse pubblico. Un elevato livello di sicurezza e un efficace controllo pubblico è necessario per garantire che l'offerta di prodotti alimentari risponda a criteri di sicurezza e di integrità e per garantire un'effettiva tutela degli altri interessi dei consumatori. Considerato che ogni famiglia assegna in media il 20% circa del proprio reddito alla spesa per alimenti e bevande, il settore risulta di importanza vitale per l'economia europea. Le industrie di trasformazione alimentare e delle bevande occupano circa 2,3 milioni di persone e nel 1996 il consumo nella Comunità dovrebbe raggiungere circa 500 000 milioni di ECU. Il volume della legislazione comunitaria in materia di prodotti alimentari è considerevolmente aumentato, in particolare per effetto del programma sul mercato interno e della progressiva attuazione della politica agraria comune. Attualmente la maggior parte della normativa nazionale in materia di prodotti alimentari è stata armonizzata a livello comunitario. Anche in settori che non sono stati armonizzati l'applicazione delle regole generali del trattato, in particolare degli articoli 30-36, costituisce una base per la libera circolazione dei prodotti alimentari. Il nuovo approccio della Commissione in materia di consulenza scientifica e di controllo - riportato nella comunicazione sulla salute dei consumatori e sulla sicurezza dei prodotti alimentari, che ha fatto seguito alla decisione relativa alla separazione tra responsabilità di gestione dei comitati scientifici e di controllo, da una parte, e dall'altra, responsabilità dei servizi preposti all'elaborazione della normativa - non è preso in esame dal Libro verde, che si occupa principalmente delle norme di diritto sostanziale comunitario applicabili ai prodotti alimentari. Come riportato nella sopracitata comunicazione, la Commissione ha adottato misure intese a migliorare la qualità dei propri servizi di controllo e a consentire loro di raggiungere livelli estremamente elevati garantendone l'autonomia, la trasparenza e l'efficacia. Finalità del Libro verde 1. Esaminare se la legislazione risponde alle necessità e alle attese di consumatori, produttori, fabbricanti e distributori. 2. 3. 4. Esaminare in che modo i provvedimenti volti a realizzare l'indipendenza e l'obiettività, l'equivalenza e l'efficacia dei sistemi ufficiali di controllo e di ispezione rispondono agli obiettivi di base loro propri, vale a dire la garanzia di un approvvigionamento di prodotti alimentari sicuri e integri, e la tutela degli altri interessi dei consumatori. Avviare un pubblico dibattito sulla legislazione in materia di prodotti alimentari, e di conseguenza dar modo alla Commissione di proporre misure appropriate al futuro sviluppo della legislazione comunitaria in materia alimentare, ove necessario. Per avviare la discussione, il Libro verde individua sei obiettivi fondamentali per la legislazione comunitaria in materia alimentare: 1. 2. 3. 4. 5. garantire un elevato livello di tutela della salute e sicurezza pubblica e del consumatore; garantire la libera circolazione delle merci nel mercato interno; garantire che la legislazione si fondi prioritariamente su prove scientifiche e sulla valutazione del rischio; assicurare la competitività dell'industria europea e promuovere le sue prospettive di esportazione; attribuire la responsabilità principale della sicurezza dei prodotti alimentari all'industria, ai produttori e ai fornitori, mediante l'usa di sistemi del tipo "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo" (HACCP - Hazard analysis and critical control points), che debbono essere integrati da un controllo ufficiale effettivo e da misure di applicazione efficaci; 6. garantire che la legislazione sia coerente, razionale e comprensibile per l'utente. Per realizzare tali obiettivi è necessario garantire che l'approccio regolamentare interessi l'intera catena alimentare, dal produttore al consumatore. Ciò solleva due problemi: 1. 2. in che misura i settori della produzione agricola primaria e della trasformazione dei prodotti alimentari debbono essere assoggettati alle medesime regole generali? per la produzione agricola primaria, si deve rendere obbligatorio il principio della responsabilità del produttore per i prodotti difettosi (cfh direttiva 85/374/CEE)? Semplificazione e razionalizzazione della legislazione comunitaria in materia di prodotti alimentari vi 1. 2. 3. Benché costituiscano obiettivi auspicabili, la semplificazione e la razionalizzazione non devono dar luogo ad una riduzione del livello di tutela della salute pubblica o del consumatore. Dal 1985 la Commissione ha limitato in linea di massima le sue proposte relative al mercato interno nel settore alimentare alle misure necessarie per la protezione della salute pubblica e dei consumatori. E importante garantire che l'attuale legislazione rappresenti un ragionevole equilibrio tra disposizioni generali e norme impositive più dettagliate, tra l'uso di una normativa vincolante e il ricorso a strumenti facoltativi e tra l'approccio orizzontale e norme specifiche applicabili a particolari categorie di prodotti alimentari. L'applicazione dei principi di sussidiarietà e di semplificazione legislativa nel settore hanno dato luogo a risultati diversificati. Un problema particolare è stata la difficoltà di garantire che l'applicazione pratica del principio di sussidiarietà non portasse ad un progressivo smantellamento del mercato interno per effetto di nuove iniziative legislative nazionali. Inoltre, la portata della legislazione comunitaria deve essere estesa fino a riguardare alcune aree nelle quali il mercato interno manifestamente non funziona in modo efficiente. Riesame della legislazione comunitaria in vigore 1. 2. 3. 4. 5. Un'ampia consultazione delle parti sociali durante l'elaborazione della normativa è un mezzo importante ai fini di garantire che la normativa in questione raggiunga i suoi obiettivi. Le parti sociali potrebbero essere incoraggiate a partecipare più attivamente alla valutazione dei costi e benefici delle nuove norme proposte. Un maggiore ricorso allo strumento del regolamento invece che a quello della direttiva accrescerebbe la trasparenza della legislazione ed eviterebbe difficoltà dovute ad un recepimento tardivo o non corretto. La direttiva tuttavia dovrebbe rimanere lo strumento di elezione della legislazione quadro. L'adattamento della legislazione esistente al progresso tecnico e scientifico presenta serie difficoltà, che potrebbero essere ridotte grazie ad un più ampio ricorso a procedure semplificate. Le definizioni esistenti contenute in vari strumenti giuridici dovrebbero essere razionalizzate e completate da nuove definizioni dei prodotti alimentari e di immissione sul mercato. Nel settore della tutela dell'igiene coesistono 11 direttive verticali in materia di igiene veterinaria e una direttiva generale riguardante l'igiene dei prodotti alimentari. La Commissione ha già avviato i lavori per semplificare le direttive verticali, ma anche le loro connessioni con la direttiva generale devono essere sottoposte ad esame. Dovrebbe essere data priorità all'esistenza di un corpus coerente e compatibile di regole comunitarie in materia di igiene. Ciò può essere vii realizzato nel modo migliore grazie ad un'applicazione generalizzata dei principi del tipo "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo" e grazie alla limitazione delle norme impositive dettagliate ai casi in cui esse sono considerate essenziali. La ricerca della compatibilità deve trovare un contrappeso nel bisogno di mantenere un necessario grado di flessibilità nella concezione e applicazione delle norme in materia di igiene alimentare per garantire un elevato livello di protezione senza imporre oneri esorbitanti alle imprese. 6. 7. Nel settore della quab'tà, apparentemente le differenze di impostazione derivanti dai vari obiettivi del mercato interno e della legislazione agricola non suscitano problemi di incoerenza o incompatibilità. Nel settore dell'etichettatura, regole vincolanti in materia dovrebbero garantire che i consumatori dispongano delle informazioni essenziali sui prodotti alimentari presentate in forma comprensibile per l'utente. È necessario trovare un equilibrio che garantisca la comunicazione ai consumatori di tutte le informazioni utili, inutilmente dettagliate. I produttori evitando nel contempo disposizioni dovrebbero mantenere la libertà di fornire ulteriori informazioni, sempreché non fuorviami, benché in taluni casi possa essere necessaria una disciplina che riguardi la comunicazione di queste ultime. In tale contesto il Libro verde sollecita osservazioni sull'approccio seguito nella legislazione comunitaria per quanto riguarda il contenuto informativo e l'etichettatura in materia nutrizionale. Mantenimento di un elevato livello di tutela 1. 2. Il trattato impone alla Comunità di contribuire al mantenimento di un elevato livello di tutela della salute pubblica, dell'ambiente e del consumatore. Le misure intese a garantire un elevato livello di tutela e di coerenza dovrebbero essere basate sulla valutazione dei rischi tenendo conto di tutti i fattori rilevanti in questione, compresi gli aspetti tecnologici, i migliori dati scientifici disponibili e i metodi disponibili di ispezione, campionamento e prova. Qualora non sia possibile una completa valutazione dei rischi, le misure dovrebbero essere basate sul principio precauzionale. L'importanza di una fonte indipendente di valutazione universalmente riconosciuta è fondamentale. Occorre garantire l'indipendenza e l'obiettività dei consulenti scientifici e dei comitati scientifici a tutti i livelli. La Commissione ha adottato iniziative intese a garantire un coordinamento centrale del numero, del campo d'azione, della composizione e dell'attività dei comitati scientifici in modo che il livello di competenza sia elevato, i pareri scientifici da essi emessi siano pienamente coerenti e siano predisposte le risorse necessarie. È necessario adoperarsi al massimo per presentare le conclusioni scientifiche in modo chiaro e inoppugnabile. 3. La consulenza scientifica è di importanza fondamentale, ma non esclusiva. La legislazione comunitaria ha riconosciuto in varie occasioni che anche altri viii 4. 5. 6. 7. 8. fattori, in particolare le esigenze del consumatore e le sue preoccupazioni, sono elementi da prendere in considerazione nel processo di assunzione delle decisioni. La Comunità deve dotarsi di mezzi adeguati per adottare azioni di prevenzione nei confronti di rischi gravi ed immediati per la salute pubblica. La Commissione dispone di una serie di strumenti di salvaguardia, ma è importante verificare che il sistema non presenti carenze. Può altresì essere necessario migliorare la comunicazione nei confronti del pubblico nel caso di rischi gravi. La Comunità dispone di varie strategie per la gestione e il controllo delle zoonosi (eradicazione, riduzione, eliminazione, trattamento). La Commissione sollecita osservazioni su eventuali miglioramenti alle disposizioni relative alla gestione dei rischi di zoonosi. La normativa dovrebbe stabilire con chiarezza le responsabilità di produttori, trasformatori, distributori e rivenditori nella fornitura di prodotti alimentari sicuri, integri e atti al consumo umano, di qualità specificata e adeguatamente identificati, nonché le responsabilità delle autorità di controllo competenti. Può essere auspicabile introdurre obblighi generali imposti a tutti gli operatori economici affinché adottino tutte le misure necessarie per garantire che siano immessi sul mercato esclusivamente prodotti sicuri e integri. Tali obblighi sarebbero indipendenti dal diritto del consumatore di ottenere un risarcimento nel quadro della direttiva sulla responsabilità per i prodotti difettosi. L'estensione della direttiva in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi fino a ricomprendervi la produzione agricola primaria dovrebbe migliorare il livello generale di tutela dei consumatori, ma non dovrebbe essere considerata un'alternativa ad idonee regole relative alla sicurezza del prodotto e ad efficaci sistemi ufficiali di controllo. Di recente è emerso un interesse dei consumatori verso i metodi di produzione degli alimenti. Le norme comunitarie in materia di prodotti alimentari1 non impongono la menzione nell'etichettatura dei metodi di produzione che non esercitino un impatto sulle caratteristiche alimentari del prodotto finito. Tuttavia, in certi casi, si possono prevedere sistemi di etichettatura obbligatori, quali le regole recentemente adottate sull'etichettatura della carne bovina. Inoltre, può essere necessario prevedere un quadro appropriato per sistemi di etichettatura facoltativi volti a rispondere a tale interesse. Garanzia dell'effettiva applicazione delle regole del mercato interno Direttiva 79/112/CEE del Consiglio, del 18 dicembre 1978, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità. Regolamento (CE) n. 258/97 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 gennaio 1997 sui nuovi prodotti e i nuovi ingredienti alimentari. ix 1. 2. 3. 4. Per un effettivo funzionamento del mercato interno è essenziale un'attuazione tempestiva e corretta della legislazione comunitaria. Per l'esame di questioni che riguardano l'interpretazione della legislazione comunitaria, nonché in caso di difficoltà impreviste che possono comparire in sede di applicazione si dovrebbe ricorrere maggiormente ai comitati permanenti. Converrebbe prevedere la creazione di un forum nel quale discutere, tra rappresentanti della Commissione, degli Stati membri e delle parti interessate, i problemi generali connessi con l'applicazione della normativa. in modo efficace ed equivalente Il ruolo fondamentale della Comunità nel settore del controllo non consiste tanto nel sostituire gli Stati membri, ma nel verificare che in tutto il mercato interno vengano effettuati i controlli necessari. La legislazione dovrebbe fornire gli strumenti appropriati di esecuzione e di controllo. Ancorché destinati a realizzare un elevato livello di tutela, gli strumenti di controllo e di esecuzione dovrebbero tener conto del principio di proporzionalità e dovrebbero altresì essere mirati alle attività che presentano i la rischi maggiori. Occorrerebbe adottare cooperazione amministrativa e scientifica tra gli Stati membri e tra questi e la Commissione per garantire una esecuzione equivalente in tutta la Comunità, nonché meccanismi efficaci per evitare l'immissione in commercio di prodotti alimentari non sicuri e per individuarne le origini e i fattori che contribuiscono all'insorgere di malattie derivanti dall'uso di determinati prodotti alimentari. H Quinto programma quadro di ricerca ha anch'esso un ruolo da svolgere in merito. Per aumentare la fiducia dei consumatori, nella comunicazione sulla salute dei consumatori e sulla sicurezza dei prodotti alimentari ci si è sforzati di migliorare la trasparenza del sistema di controllo a livello comunitario; inoltre, si dovrebbe prendere in esame l'esigenza di una maggiore trasparenza a livello nazionale. iniziative atte a rafforzare le Le sanzioni per la violazione delle norme comunitarie sul mercato interno dovrebbero essere equivalenti alle sanzioni previste dall'ordinamento giuridico nazionale, effettive, proporzionali e dissuasive. Sono previsti meccanismi per l'esame delle nuove proposte di normativa nazionale, in particolare ai sensi della direttiva 83/189/CEE laddove detta normativa contenga regolamentazioni tecniche; la Commissione garantisce altresì il rispetto delle regole comunitarie in materia di prodotti alimentari grazie all'esame delle denunce presentate. La nuova procedura di informazione reciproca sulle misure nazionali che derogano al principio della libera circolazione delle merci dovrebbe, secondo le attese, dare anch'essa un importante contributo sotto questo profilo. In settori non armonizzati, lo strumento principale per la gestione del mercato interno è il principio del reciproco riconoscimento che impone ad uno Stato membro di consentire la libera circolazione sul suo territorio di prodotti fabbricati o posti in commercio in conformità con tali regole, con le prove o le norme applicate in un altro Stato membro che offrano un livello equivalente di protezione a quello determinato dalle sue regole, prove o norme. La dimensione esterna 1. 2. La Comunità occupa una posizione di grande importanza per quanto riguarda le importazioni e le esportazioni di prodotti alimentari. Per quanto riguarda le importazioni, è obbligata a garantire che i prodotti importati rispondano alle medesime norme rigorose stabilite per la produzione comunitaria. Per quanto riguarda le esportazioni la Comunità deve essere in grado di garantire alle autorità e ai consumatori dei paesi terzi che i prodotti alimentari fabbricati nella Comunità possano essere posti in commercio senza alcun rischio nei rispettivi paesi. La legislazione dovrebbe essere compatibile con gli obblighi internazionali della Comunità, in particolare quelli che derivano dagli accordi OMC. Del pari la Comunità deve lavorare in stretta collaborazione con gli Stati membri, con i produttori e con l'industria per garantire che anche i suoi principali partner commerciali rispettino gli obblighi loro propri. La Comunità dovrebbe essere posta in misura di partecipare a pieno titolo ai lavori internazionali di normalizzazione nel settore alimentare. Ove possibile la Comunità dovrebbe negoziare accordi di equivalenza o accordi di reciproco riconoscimento con i suoi principali partner commerciali, per garantire in ogni caso un elevato livello di protezione del consumatore. XI PARTE I INTRODUZIONE 1. Osservazioni generali Dopo più di 30 anni di attività legislativa la normativa nazionale in materia alimentare è stata in gran parte armonizzata a livello comunitario. Recenti studi, in particolare quello sull'impatto e sull'efficacia del programma "mercato interno" sul settore dei prodotti alimentari trasformati, hanno indicato che l'attività legislativa della Comunità nel settore alimentare ha avuto effetti in linea di massima positivi, benché siano state espresse alcune critiche riguardanti l'eccessiva analiticità delle norme, la loro frammentazione, le difficoltà di adattamento della normativa all'innovazione e i problemi nel funzionamento quotidiano del mercato interno. Alla luce di alcuni eventi recenti, in particolare il problema dell'ESB, sono stati altresì suscitati dubbi per quanto riguarda la capacità del legislatore di adempiere pienamente agli obiettivi mirati a garantire un elevato livello di tutela della salute pubblica e di protezione del consumatore. Diversamente dalla legislazione esistente nella maggior parte degli Stati membri, le norme della Comunità in materia alimentare si sono sviluppate in varie fasi, nel corso del tempo, e non esiste una codificazione unitaria dei principi fondamentali della legislazione comunitaria in materia alimentare che definisca gh obblighi dei soggetti interessati. Negli ultimi anni sempre più spesso è stato auspicato un quadro legislativo di questo tipo, in particolare dal Parlamento europeo. Nel 1992 la Commissione ha invitato tre eminenti esperti in materia ad esaminare la necessità di introdurre una direttiva generale di questo tipo e la sua eventuale portata. Nel maggio 1993, a richiesta della Commissione, l'Istituto universitario europeo di Firenze ha organizzato su questo tema una conferenza che ha riunito i tre esperti nonché rappresentanti degli Stati membri e della Commissione provenienti dai settori agricolo, industriale e commerciale e rappresentanti dei consumatori. H presente Libro verde intende: esaminare la misura in cui la legislazione risponde alle necessità e alle attese dei consumatori, dei produttori, dei fabbricanti e dei distributori; esaminare in che modo i provvedimenti volti a realizzare l'indipendenza e l'obiettività, l'equivalenza e l'efficacia dei sistemi ufficiali di controllo e di ispezione dei prodotti alimentari rispondono agli obiettivi loro propri; invitare ad un dibattito pubblico sulla legislazione esistente in materia alimentare per dare elementi di indirizzo alla Commissione nelle sue future iniziative legislative riguardanti i prodotti alimentari, e quindi dar modo alla Commissione di proporre provvedimenti che consentano, ove possibile, di migliorare la tutela della salute pubblica nelle misure previste in materia di mercato interno e di politica agricola comune, di accrescere la coerenza della legislazione comunitaria in materia alimentare, di consolidarla e il funzionamento del mercato interno e di tenere conto della dimensione esterna che diviene sempre più importante, in particolare delle politiche praticate dai nostri partner commerciali più progrediti e degli obblighi imposti dagli accordi OMC. semplificarla, di migliorare Il nuovo approccio della Commissione in materia di consulenza scientifica e di controllo - riportato nella comunicazione sulla salute dei consumatori e sulla sicurezza dei prodotti alimentari, successiva alla decisione relativa alla separazione tra responsabilità di gestione dei comitati scientifici e di controllo, da una parte, e dall'altra, responsabilità dei servizi preposti all'elaborazione della normativa - non è preso in esame dal presente Libro verde, che si occupa principalmente delle norme di diritto sostanziale comunitario applicabili ai prodotti alimentari. Come riportato nella sopracitata comunicazione, la Commissione ha adottato misure intese a migliorare la qualità dei propri servizi di controllo e a consentire loro di raggiungere livelli estremamente elevati garantendone l'autonomia, la trasparenza e l'efficacia. Prima di passare all'esame delle opzioni relative alle pohtiche che sono oggetto di discussione, è importante riaffermare gli obiettivi e i risultati fondamentali della normativa comunitaria in materia alimentare, che comunque non vanno posti in questione. Trattasi della necessità di: garantire un elevato livello di tutela della salute e sicurezza pubbliche e di protezione dei consumatori; garantire la libertà di circolazione dei beni all'interno del mercato unico; basare anzitutto le norme su dati scientifici e sulla valutazione dei rischi, tenendo conto degli obblighi internazionali della Comunità; la competitività dell'industria europea consentendo un garantire adattamento flessibile della legislazione in grado di ricomprendere i nuovi sviluppi tecnici nonché di promuovere le prospettive di esportazione della Comunità; assegnare la responsabilità di base della fornitura di prodotti alimentari sicuri all'industria, ai produttori e ai fornitori, anche per le importazioni provenienti da paesi terzi, da realizzare in forza di disposizioni di autocontrollo (i cosiddetti sistemi di "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo" - HACCP) accompagnati da controlli ufficiali e da disposizioni di recepimento appropriate; elaborare una legislazione coerente, razionale, compatibile, più semplice, comprensibile e definita in stretta consultazione con tutte le parti interessate. Va altresì sottolineato che col progressivo intensificarsi della complessità della catena alimentare, caratterizzata da un crescente numero di interventi dai produttori primari attraverso l'industria agroalimentare, fino ai distributori e rivenditori, diventa essenziale garantire che l'approccio regolamentare della Comunità si estenda a tutti i potenziali rischi in materia di sicurezza e di integrità dei prodotti alimentari in tutte le fasi della catena alimentare, compresi insorgono a monte, derivanti dall'uso di componenti i potenzialmente rischiosi o da contaminanti ambientali, i fattori che insorgono durante la produzione nell'azienda agricola e i fattori che insorgono a valle, nel corso della fabbricazione, della trasformazione, della distribuzione o della conservazione. fattori che Per questi motivi, il Libro verde mira altresì ad esaminare se o in quale misura i prodotti alimentari trasformati e i prodotti agricoli di base possano essere ricondotti nell'ambito di applicazione delle regole generali previste per i prodotti alimentari, nonostante le loro differenze. Analogamente, in forza della direttiva sulla responsabilità per danno da prodotti difettosi, è lasciata agli Stati membri la facoltà di determinare se applicare la responsabilità in questione alla produzione primaria. Un altro settore preso in considerazione è pertanto quello dell'estensione delle regole comunitarie in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi a tutti gli operatori della catena alimentare, compresa la produzione primaria. La Commissione intende garantire che la consultazione cui è finalizzato il presente Libro verde sia il più ampia possibile e pertanto invita gh interessati a presentare le loro osservazioni in materia e tutti i suggerimenti possibili. Al termine del processo di consultazione la Commissione esaminerà quali modifiche siano necessarie. Può trattarsi di modifiche del seguente tipo: proposta di direttiva-quadro in materia alimentare; consolidamento riformulazione della legislazione esistente; suggerimenti o proposte di natura non legislativa, comprese modifiche delle procedure o dei metodi di lavoro. semplificazione di alcune disposizioni e o Le osservazioni vanno trasmesse anteriormente al 31 luglio 1997 alla: Commissione europea Direzione generale Industria (Libro verde sulla legislazione in materia alimentare) 200ruedelaLoi(RP113/l) B-1049 Bruxelles 2. fl contesto economico Nella Comunità ogni famiglia spende in media il 20% circa del proprio reddito per alimenti e bevande. Si stima che nel 1996 il consumo di alimenti, bevande e tabacco ammonterà nella Comunità a circa 500 000 milioni di ECU mentre la produzione sarà pari a 510 000 milioni di ECU. Nel campo dei prodotti alimentari, la Comunità è uno dei principali importatori e allo stesso tempo, uno dei principali esportatori. Nel 1994 le esportazioni dalla Comunità sono state pari a 34 250 milioni di ECU, mentre le importazioni verso la Comunità sono state stimate pari a 24 480 milioni di ECU, con un saldo netto positivo della bilancia commerciale pari a 9 770 milioni di ECU corrispondente a un aumento superiore al 50% rispetto ai dati del 1992. In alcuni settori alimentari, tuttavia, il saldo commerciale è negativo: ad esempio, per i prodotti della pesca si è registrato nel 1994 un saldo negativo pari a 6 172 milioni di ECU. Nelle industrie alimentari e delle bevande lavorano 2,3 milioni di persone, il 50% delle quali in imprese con meno di 100 dipendenti. Altri 10 milioni di persone sono occupate nella produzione agricola primaria. Il settore degli alimenti e delle bevande è quindi manifestamente un settore di grande importanza per l'economia europea nel suo complesso. Tra il 1984 e il 1992 la produzione e il consumo di alimenti e di bevande all'interno della CE sono cresciuti ad un tasso reale costante pari al 2-2,5% circa all'anno. Tuttavia, nel 1992-1993 questo saggio di crescita è rallentato a meno dell'1%. Gran parte della crescita è realizzata attraverso l'aumento del valore aggiunto, soprattutto nell'Europa settentrionale dove i consumatori stanno passando dal consumo di alimenti freschi al consumo di prodotti trasformati pronti. I grandi produttori hanno reagito a queste trasformazioni di lungo periodo investendo pesantemente nell'aumento della loro capacità produttiva, nell'ammodernamento delle attrezzature e in nuove tecnologie. I piccoli produttori d'altro canto stanno risentendo di crescenti pressioni non soltanto per effetto di un cambiamento nella struttura della domanda di prodotti alimentari, ma anche per effetto di notevoli trasformazioni che hanno luogo nel sistema di distribuzione al dettaglio, soprattutto a seguito di una crescente concentrazione nella distribuzione dei prodotti alimentari e del crescente ruolo assunto sul mercato dai prodotti venduti sotto la marca dei supermercati. Di conseguenza, molti piccoli produttori si trovano confrontati all'alternativa di cercare una nicchia sul mercato dei prodotti di qualità o di divenire fornitori di prodotti venduti sotto la marca dei supermercati. Nella Comunità nel suo insieme il mercato dei prodotti alimentari presenta ancora sostanziali differenze regionali, in particolare tra le regioni settentrionali e le regioni mediterranee. Nell'Europa meridionale il consumo di prodotti alimentari freschi rimane relativamente elevato e la percentuale di valore aggiunto dall'industria di trasformazione alimentare è quindi notevolmente più bassa. Tuttavia in tutte le regioni è stata constatata una considerevole diversificazione del tipo e della gamma dei prodotti disponibili e tale tendenza con tutta probabilità è destinata a continuare in quanto i produttori cercano di avvalersi delle regole del mercato interno per procurarsi nuovi sbocchi per i loro prodotti. In questo contesto risulta chiaro che la Comunità ha un importante ruolo da svolgere nella promozione di una situazione regolamentare trasparente e stabile al fine di costituire le fondamenta dell'ulteriore sviluppo di detto settore vitale. In particolare la trasparenza e un funzionamento efficiente del mercato interno sono di grande importanza per la sopravvivenza di un cospicuo numero di piccole e medie imprese che devono competere sempre di più con i giganti dell'industria agroalimentare multinazionale. 3. Le condizioni dello sviluppo delle attività comunitarie nel settore alimentare Le prime ripercussioni sullo sviluppo della legislazione comunitaria in materia alimentare sono derivate dalla politica agraria comune e dal programma di realizzazione del mercato interno. Esiste inoltre una politica distinta per la pesca e l'acquacoltura, la politica comune della pesca. In futuro, lo sviluppo delle attività comunitarie in tale settore sarà inoltre fortemente influenzato dalle nuove disposizioni aggiunte dal trattato di Maastricht in materia di protezione della salute umana (articolo 129) della tutela del consumatore (articolo 129 A) e dell'ambiente (articolo 130 R). 3. 1. La politica agraria comune e la legislazione in materia alimentare La politica agraria comune (PAC) ha esercitato un significativo impatto sullo sviluppo della legislazione in materia alimentare nella Comunità. Le misure adottate per realizzare gli obiettivi della PAC hanno anche inevitabilmente determinato lo sviluppo della legislazione che riguarda la vendita dei prodotti alimentari di origine agricola. A questo proposito possono essere rilevati tre elementi. 1. Una delle connotazioni principali della PAC è stato lo sviluppo delle organizzazioni comuni di mercato per i principali prodotti agricoli, in parallelo al sostegno dei prezzi e alle misure di intervento finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG). Affinché tali misure funzionassero efficacemente e fossero evitate le frodi, è stato necessario in alcuni casi stabilire caratteristiche qualitative per definire i prodotti ammissibili agli aiuti. Inoltre, a fini di sostegno del mercato e in alcuni casi in mancanza di meccanismi di sostegno dei prezzi, è stato ritenuto necessario definire le specifiche di qualità dei prodotti. La natura e la portata di tali norme variano in funzione dell'organizzazione comune di mercato interessata. In alcuni casi le norme possono avere un modesto impatto sull'immissione in commercio dei prodotti alimentari finiti. In altri, ad esempio nel caso dell'organizzazione comune per il vino, le norme costituiscono un codice completo e autonomo di commercializzazione. 2. 3. Per garantire la libertà di circolazione dei prodotti agricoli di base nella Comunità è stato ritenuto necessario stabilire norme dettagliate per ravvicinare le legislazioni in materia di salute delle persone e degh animali e in materia fitosanitaria. Ad esempio le regole di igiene veterinaria esercitano una profonda influenza sull'uso e sulla commercializzazione di prodotti dì origine animale. È stato altresì necessario garantire che le tecniche utilizzate nella produzione agricola non presentassero un rischio per la salute pubblica. Di conseguenza sono state fissate disposizioni dettagliate, ad esempio per stabilire i limiti dei residui di antiparassitari o di medicinali veterinari presenti nei prodotti alimentari. Nella comunicazione del 1989 sul futuro del mondo rurale, la Commissione ha segnalato l'intenzione di promuovere una pohtica di qualità dei prodotti a livello comunitario. Di conseguenza è stata adottata una legislazione specifica comunitaria che disciplina l'uso dei marchi di qualità o delle etichette per identificare i prodotti che sono assoggettati a requisiti di qualità speciali a livello della produzione (regolamento (CEE) n. 2082/92), che provengono da regioni note per la loro produzione tradizionale (regolamento (CEE) n. 2081/92) o di cui può essere dimostrata la produzione in base a metodi speciali, ad esempio per i prodotti biologici. In tempi più recenti si sono avuti numerosi altri sviluppi significativi per il consumatore. H Consiglio ha recentemente adottato norme obbligatorie relative alla possibilità di stabilire la provenienza dei prodotti di origine bovina, e si sta valutando l'opportunità di ulteriori misure che consentano di stabilire con maggiore precisione la provenienza di altri prodotti di origine animale. Sono inoltre in preparazione proposte intese ad estendere ai prodotti alimentari di origine animale le disposizioni relative all'etichettatura dei prodotti biologici. 3. 2. La politica comune della pesca Benché l'espressione "produzione agricola primaria" di solito comprenda anche i prodotti della pesca, il settore ittico e dell'acquacoltura rientra in una distinta pohtica comune della pesca (PCP). Ne consegue che nella legislazione comunitaria in materia alimentare esistono disposizioni specifiche per i prodotti della pesca. L'organizzazione comune del mercato comporta una serie di principi e di norme che disciplinano gh standard comuni di commercializzazione, le organizzazioni dei produttori, i meccanismi di sostegno ai prezzi del mercato interno ed un regime per gh scambi con i paesi terzi. I meccanismi di sostegno strutturale per la pesca e l'acquacoltura rientrano nello strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) che prevede anche finanziamenti per il miglioramento e il controllo della qualità e delle condizioni igieniche. Formano parte integrante della pohtica comune della pesca le norme riguardanti la conservazione degh stock ittici. La legislazione veterinaria che si applica alla pesca e alla molluschicoltura è attualmente in corso di revisione nel quadro del progetto volto a snellire la legislazione veterinaria sui prodotti di origine animale. 3. 3 Lo sviluppo del mercato interno per i prodotti alimentari trasformati Il settore dei prodotti alimentari è parte essenziale del mercato interno tanto dal punto di vista del consumatore quanto da quello degh operatori economici. Tutte le misure adottate a hvello comunitario e nazionale devono quindi tener conto pienamente dei principi generali del mercato interno ed in particolare del principio della hbertà di circolazione delle merci. La Comunità dispone di una serie di strumenti per la realizzazione del mercato interno: applicazione dei principi generali che disciplinano la hbertà di circolazione delle merci, in particolare il principio del reciproco riconoscimento derivato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (che impone ad uno Stato membro di consentire la libera circolazione sul suo territorio dei beni prodotti o posti in commercio conformemente alle regole, prove o norme applicate in un altro Stato membro che offrano un livello equivalente di protezione alle regole, prove o norme in esso applicate); armonizzazione dettaghata della legislazione nazionale nei casi in cui l'applicazione del principio del reciproco riconoscimento non fornisca una base sufficiente per il mercato interno; uso di una legislazione quadro che stabilisce determinati principi generali, ma lascia gh Stati membri liberi di adottare regole più rigorose o più specifiche, sempreché non pongano in essere restrizioni ingiustificate al funzionamento del mercato interno; uso di strumenti facoltativi, ad esempio la normalizzazione o codici di buona prassi. L'armonizzazione dettaghata della legislazione nazionale in materia alimentare per garantire la hbertà di circolazione è stata avviata fin dai primi anni di fondazione della Comunità. Dal 1962 al 1985 sono state seguite due strategie: - armonizzazione orizzontale per tutti i prodotti alimentari, per proteggere sia la salute pubbhca (ad esempio, per quanto riguarda gh additivi) sia altri interessi dei consumatori, grazie alla comunicazione di informazioni o alla prevenzione di pratiche commerciali sleali (ad esempio per quanto riguarda l'etichettatura); - armonizzazione verticale che stabilisce specifiche dettagliate per determinati tipi di prodotti alimentari; sono state adottate otto direttive che vanno dai prodotti di cacao e di cioccolato, allo zucchero, al miele, ai succhi di frutta e prodotti simili, marmellate, confetture e gelatine, latte conservato, estratti di caffè e acque minerali naturali. Inoltre va fatta menzione della direttiva 80/778/CEE del Consiglio concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano. La direttiva è di importanza fondamentale per il settore alimentare in quanto tutte le acque che sono utilizzate in un'impresa di produzione alimentare per fabbricare, trasformare, conservare o porre in commercio prodotti o sostanze destinate al consumo umano e che possano condizionare l'integrità dei prodotti alimentari pronti per il consumo devono rispondere ai requisiti stabiliti nella direttiva citata. Parallelamente allo sviluppo legislativo a hvello comunitario, la Corte di giustizia ha interpretato gh articoli 30-36 del trattato CE. Conformemente alla giurisprudenza della Corte nella causa "Cassis de Dijon", la Commissione ha completamente riveduto la propria pohtica in materia di armonizzazione della legislazione nel campo dei prodotti alimentari e nel 1985 ha presentato una comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla realizzazione del mercato interno nel settore alimentare (COM(85) 603 def). Nel contempo è stata precisata la portata del principio del reciproco riconoscimento. Ai sensi della comunicazione, la legislazione comunitaria in materia alimentare dovrebbe limitarsi all'armonizzazione delle norme nazionali in funzione dei requisiti obbligatori identificati della Corte, vale a dire: - la protezione della salute pubbhca; - la protezione di altri interessi dei consumatori, in particolare l'informazione dei consumatori; - la lealtà degh scambi; - la necessità di garantire idonei controlli ufficiali. D'altro canto la Commissione ha ricordato che in linea di massima non avrebbe più presentato proposte di armonizzazione delle specifiche di qualità, ad esempio regole relative alla composizione o alla produzione di prodotti alimentari che non siano connesse alla tutela della salute pubbhca. Viceversa la Commissione ha ritenuto che il reciproco riconoscimento può essere realizzato rafforzando informazioni al consumatore e la lealtà degh scambi. Inoltre la Commissione ha incoraggiato l'industria a sviluppare pohtiche di qualità basate sull'uso di strumenti facoltativi. le regole di etichettatura per garantire le In un'ulteriore comunicazione del 1989 sulla hbertà di circolazione dei prodotti alimentari ah'interno della Comunità, la Commissione ha riepilogato i principi nel settore tenendo conto della giurisprudenza della Corte. Nella sua comunicazione interpretativa del 1991 sulle denominazioni di vendita dei prodotti, la Commissione ha precisato il sistema del reciproco riconoscimento dei prodotti alimentari in settori non armonizzati, nonché la possibihtà di adottare disposizioni settoriah ritenute necessarie per l'attuazione di altre pohtiche comunitarie, ad esempio, requisiti riguardanti la composizione, la definizione dei prodotti biologici, i marchi di qualità dei prodotti alimentari tradizionali e l'indicazione dell'origine. Virtualmente tutta la legislazione menzionata nel programma della Commissione presentato nel 1985 risulta ormai adottata, ad esclusione delle proposte relative 8 all'irradiazione dei prodotti alimentari, attualmente all'esame del Consiglio e del Parlamento europeo. Inoltre sono state adottate altre misure per tener conto di problemi non previsti nel 1985, in particolare per quanto riguarda l'igiene degh alimenti, i contaminanti e la cooperazione tra la Commissione e gh Stati membri in sede di esame di questioni specifiche relative ai prodotti alimentari. Dal 1° gennaio 1989 gh Stati membri sono stati invitati a comunicare alla Commissione, ai termini della procedura per la trasmissione di informazioni di cui alla direttiva 83/189/CEE, i progetti di regolamentazioni tecniche relative ai prodotti alimentari. Procedure specifiche di notifica si applicano inoltre alle misure nazionali relative all'etichettatura dei prodotti alimentari, agli agenti contaminanti e all'igiene alimentare. Si veda in proposito la parte n, punto 7. Infine deve essere tenuto conto del fatto che, in settori non disciplinati dalla legislazione comunitaria, la giurisprudenza della Corte di giustizia via via elaborata costituisce un riferimento permanente per le questioni connesse alla libertà di circolazione dei prodotti alimentari. 4. La dimensione della politica industriale in particolare predisponendo Al punto 2 è stato osservato che la produzione agricola primaria e i settori dei prodotti alimentari trasformati e delle bevande sono di notevole rilievo per l'economia europea. E quindi importante mantenere la competitività di questi settori al fine di realizzare un tenore di vita crescente e il benessere sociale di tutta la Comunità. Nella sua recente comunicazione relativa all'analisi comparativa della competitività dell'industria europea, la Commissione ha indicato che la responsabihtà principale per garantire che le imprese rimangano competitive incombe alle imprese medesime. Nondimeno, le autorità pubbhche sostengono la competitività ponendo in essere le condizioni quadro appropriate per l'attività delle imprese, l'infrastruttura necessaria, instaurando un contesto regolamentare adeguato e avviando iniziative specifiche, specie nei settori dell'innovazione, della qualità, dell'ambiente di lavoro delle piccole e medie imprese e della coesione economica. Sotto questo profilo la Commissione ha recentemente adottato una serie di iniziative generali, ad esempio, il Libro verde sull'innovazione, il documento di lavoro sulla qualità e il programma pluriennale per le PMI, iniziative che sono tutte parimenti rilevanti per il settore alimentare. Alcune delle questioni citate, ad esempio la necessità di garantire un adeguato contesto regolamentare favorevole all'innovazione, sono esaminate in vari punti del Libro verde. La Commissione reputa importante garantire che tah orientamenti di pohtica industriale siano incorporati nel suo approccio regolamentare per il settore alimentare e sollecita osservazioni su altre eventuali misure che possano essere necessarie sotto questo profilo. 5. Il consumatore, la sicurezza degli alimenti e la tutela della salute Come indicato nei precedenti punti, le norme comunitarie applicabili ai prodotti alimentari sono state elaborate partendo da differenti basi giuridiche stabilite nel trattato in funzione di vari obiettivi. La legislazione è inoltre basata su un'articolata divisione delle responsabihtà tra la Commissione e gh Stati membri. La situazione è complicata e difficile da comprendere non soltanto per il cittadino medio, ma a volte anche per l'addetto ai lavori. Ciò ha suscitato critiche secondo le quali la Comunità non dispone di una pohtica coerente nei confronti del settore alimentare nel suo complesso e si confronta con i problemi in modo non sistematico. Nelle osservazioni generah espresse all'inizio di questa parte del Libro verde si sono individuati vari obiettivi comuni che si leggono in filigrana in tutta la legislazione comunitaria in materia alimentare. La crisi dell'ESB ha evidenziato l'esigenza di una politica europea in campo alimentare basata su un requisito fondamentale: che siano immessi sul mercato unicamente i prodotti alimentari sicuri, integri e atti al consumo. La protezione della salute in relazione al consumo di prodotti alimentari dev'essere considerata una priorità assoluta in qualsiasi momento, e non come qualcosa da attuare solo in situazioni di emergenza. La Commissione ha già adottato misure intese ad adeguare la struttura dei propri servizi in modo da consentire il pieno raggiungimento di tale obiettivo. La Commissione intende elaborare una vera e propria pohtica nel settore importanza alla protezione del alimentare, che attribuisca fondamentale consumatore e della salute di quest'ultimo. Per elaborare un'efficace politica di sicurezza dei prodotti alimentari, saranno realizzati importanti sforzi intesi a garantire: - che all'atto di decidere in merito a misure legislative o di altro genere, si tenga conto dei dati scientifici più recenti e completi; - che, nel caso in cui i dati scientifici siano incompleti o in qualche modo non convincenti, rendendo impossibile una completa valutazione dei rischi, si adotti come regola l'approccio precauzionale; - che a tutti gh stadi della catena alimentare, sia chiaro a chi compete la responsabihtà della sicurezza e dell'integrità degh alimenti. Ciò implica l'adozione di disposizioni in materia di responsabihtà in caso di danni alla salute del consumatore provocati da alimenti non sicuri o non sani; - che si adottino misure di controllo in corrispondenza di tutti i punti critici della catena alimentare (produzione primaria, trasformazione, trasporto, manipolazione e distribuzione, esposizione nei punti vendita finali). Lo stesso vale per i prodotti alimentari importati; - che si adottino misure appropriate per garantire che il consumatore sia correttamente informato sulla natura e sul contenuto dei prodotti alimentari; io - che si definiscano con chiarezza le responsabihtà dei vari organi di controllo (ad esempio, produttori, autorità degh Stati membri, servizi della Commissione) nonché il tipo di controllo (ad esempio, ispezione sul posto, verifica dei sistemi di controllo, ecc. ). In tale contesto va tenuto conto del fatto che a seguito dell'entrata in vigore del trattato di Maastricht, la Commissione ha assunto nuove responsabihtà per contribuire al raggiungimento di un elevato hvello di tutela della salute umana (articolo 129), di protezione dei consumatori (articolo 129 A) e dell'ambiente (articolo 130 R). Negli ultimi anni è aumentata l'attenzione per i problemi rappresentati dalla nutrizione e dalla salute. La revisione dell'articolo 129 del trattato conferenza intergovernativa. in discussione neh'ambito della è attualmente il PARTE n SEMPLIFICAZIONE E RAZIONALIZZAZIONE DELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA IN MATERIA ALIMENTARE 1. Premesse Negh ultimi anni sono state espresse varie critiche in ordine alla complessità, frammentarietà ed incoerenza della legislazione comunitaria in materia alimentare e alla difficoltà di mettere la legislazione medesima al passo con l'innovazione. In particolare si è affermato che: alcune disposizioni sono inutilmente dettagliate o impositive e non tengono conto dello sviluppo di sistemi di controllo interni da parte dell'industria per garantire la qualità e sicurezza dei prodotti alimentari; non mancano esempi di doppioni o di incoerenze tra varie norme verticali apphcabih a settori specifici o tra norme verticali e orizzontali; la complessità della legislazione e la lentezza delle procedure legislative comunitarie rende difficile aggiornare la normativa per tener conto del progresso tecnico e scientifico. A hvello politico, il Consiglio "Mercato interno" ha inoltre invitato la Commissione ad esaminare quali siano i margini per la semplificazione della legislazione sul mercato interno. La presente parte del Libro verde mira ad esaminare l'approccio generale della Comunità nel settore alimentare alla luce di tah critiche e ad individuare l'opportunità di introdurre misure volte a semplificare e razionalizzare la legislazione comunitaria in materia alimentare. 2. Considerazioni generali Una delle responsabihtà fondamentali delle pubbliche autorità è consistita nel garantire che i consumatori dispongano di approvvigionamenti adeguati di prodotti alimentari sicuri e integri. Oggigiorno tutti i paesi sviluppati hanno adottato un corpo articolato di norme intese a garantire la sicurezza, l'integrità e l'idoneità al consumo umano dei prodotti alimentari, la lealtà delle transazioni commerciali e l'introduzione dei necessari sistemi ufficiali di controllo e ispezione. Negh ultimi anni è emersa una nuova serie di questioni riguardanti i prodotti alimentari per effetto di più approfondite conoscenze scientifiche e di una maggiore consapevolezza nel pubblico delle connessioni esistenti tra nutrizione e salute, nonché a seguito delle recenti aspirazioni dei consumatori che sono 12 interessati non soltanto a un "prodotto alimentare sicuro", ma anche sempre più attenti ai metodi utilizzati nella produzione agricola ed alimentare. Con la progressiva attuazione dei lavori per la messa in opera del mercato interno e l'elaborazione di una pohtica agraria comune, le norme nazionali sono state gradualmente sostituite dalla normativa comunitaria. Attualmente gran parte della regolamentazione in materia alimentare è stata armonizzata a hvello comunitario e in molti settori lo spazio per iniziative unilaterali degh Stati membri è rigorosamente limitato. Ne segue che incombe alla Comunità sviluppare politiche che forniscano un elevato hvello di protezione e rispondano alle richieste e alle attese legittime dei consumatori, ma che essa deve evitare norme che impongano oneri inutili ai produttori e all'industria, il cui costo in definitiva ricade sui consumatori, costretti a pagare prezzi più elevati. Come sopra osservato, fin dal 1985 la legislazione comunitaria in materia di prodotti alimentari ha linea di massima riguardato solo le misure necessarie per la tutela della salute pubbhca, per la protezione di altri interessi dei consumatori e per l'introduzione delle necessarie disposizioni di controllo. Per di più, il fatto che la legislazione comunitaria abbia portato alla sostituzione di 15 diversi sistemi regolamentari, a volte conflittuali, con un'unica serie di regole armonizzate ha di per sé contribuito in misura significativa alla semplificazione della normativa in materia alimentare. Tenuto conto di queste premesse generah, dovrebbe essere chiaro che è assolutamente esclusa una deregolamentazione generale o uno smantellamento del sistema di protezione che è stato introdotto. L'obiettivo è quello di fornire un corpus legislativo efficace, mirato, più semphce da comprendere e più facile da impiegare da parte dei principali interessati - produttori, industria, imprese del settore alimentare, autorità preposte alla sua esecuzione e consumatori. 3. Approccio regolatore generale La legislazione in materia alimentare è questione di grande interesse pubblico. Soltanto un elevato hvello di sicurezza e di effettivo controllo pubblico può ridurre al rninimo la vulnerabilità dei prodotti alimentari rispetto a timori di carattere sanitario che possono avere un impatto di grande rilievo sulla domanda dei consumatori, sui profitti dell'industria e sull'occupazione. E quindi essenziale un quadro legislativo e regolamentare efficace. Anzi, considerata la crescente complessità della produzione e distribuzione dei prodotti alimentari, è necessario garantire che questo approccio riguardi l'intera catena alimentare. Non basta controllare rigorosamente determinati anelli della catena alimentare se la contaminazione risulta possibile in altri punti della medesima. Nondimeno, tale quadro regolamentare deve essere ideato e fatto apphcare in modo da tenere pienamente conto del fatto che la responsabihtà fondamentale della produzione di alimenti sicuri e integri incombe ai produttori e all'industria. Quindi, ovunque sia possibile, dovrebbe offrire all'industria la possibilità di 13 predisporre e realizzare adeguate procedure interne di monitoraggio, purché integrate da sistemi ufficiali di controllo efficaci. In taluni casi può essere necessaria una legislazione specifica e dettaghata. Ciò è particolarmente importante quando un trattamento di difficile individuazione potrebbe servire a dissimulare gh effetti di metodi di produzione carenti sotto il profilo igienico o sanitario. In altri casi, è sufficiente che i requisiti regolamentari siano espressi in termini di obiettivi e di risultato perseguito, piuttosto che in termini di disposizioni che prescrivono le modalità per realizzare un certo risultato. Una volta predisposto un quadro legislativo chiaro che indichi gh obiettivi da raggiungere, gli operatori economici possono essere designati come responsabili dell'applicazione della legislazione, ancorché sotto l'effettiva vigilanza dell'autorità di controllo, utilizzando sistemi del tipo "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo", codici di buona prassi e altri strumenti appropriati. La differenza tra i due approcci è illustrata con la massima chiarezza nel settore dell'igiene dei prodotti alimentari, settore nel quale le due strategie coesistono. Per i prodotti alimentari di origine animale che sono particolarmente dehcati l'aspetto sanitario, varie direttive verticali dettagliate prescrivono sotto accuratamente i requisiti igienici che debbono essere rispettati. Altri prodotti alimentari sono disciplinati dalla direttiva generale sull'igiene degh alimenti. Pur contenendo alcune disposizioni imperative, in linea di massima quest'ultima direttiva è finalizzata ad un approccio più generale che definisce gh obiettivi dell'igiene alimentare e lascia notevole flessibilità all'industria per quanto riguarda la loro realizzazione. H settore dell'igiene alimentare è esaminato più approfonditamente nella parte HJ, al punto 6. Entrambi gh approcci presentano vantaggi e inconvenienti. Poiché l'approccio maggiormente vincolante impone al legislatore di identificare i principali fattori di rischio e gh strumenti per tenerh sotto controllo, rende spesso più facile alle imprese individuare i loro obblighi e agevola i compiti dell'autorità di controllo. L'approccio più generale, d'altro canto, lascia all'industria una maggiore flessibilità nell'applicazione della legislazione ed è quindi atto a ridurre i costi per conformarvisi, ma deve garantire un hvello di protezione della salute pubbhca equivalente a quello dell'approccio più vincolante. Esso consente di ridurre la necessità di un aggiornamento frequente della legislazione. Impone però alle imprese del settore alimentare e alle autorità di controllo di assumere un ruolo molto più attivo nell'analizzare i rischi presentati dalle varie attività e nel garantire l'adozione di misure efficaci per tenerh sotto controllo. Ciò può presentare particolari difficoltà per le piccole imprese che lavorano nel settore, benché l'elaborazione di codici di buona prassi a hvello dell'industria possa costituire una soluzione al problema menzionato. Si deve osservare che i due approcci non sono necessariamente incompatibili. La legislazione comunitaria in materia di additivi alimentari è un esempio di un settore nel quale entrambi gh approcci sono stati fehcemente combinati. Essa è 14 basata infatti su una rigorosa valutazione di tutti gh additivi a fini di sicurezza. Soltanto gh additivi di cui è stata constatata la sicurezza per l'utilizzo nei prodotti alimentari possono essere impiegati nella Comunità. Ove la valutazione a fini di sicurezza abbia portato alla conclusione che è necessario fissare una dose massima giornaliera ammissibile (dga) per la tutela della salute pubbhca, sono stabiliti limiti imperativi per l'uso dei singoli additivi in ciascun prodotto alimentare onde garantire che nell'alimentazione umana non si superi la dga. Tuttavia ove la valutazione a fini di sicurezza porti alla conclusione che non è necessario fissare la dga, è apphcato il principio del "quantum satis". Ciò significa che l'industria può utilizzare l'additivo in questione conformemente alle buone prassi di produzione ad un livello non superiore a quanto è necessario per realizzare l'obiettivo perseguito e a condizione di non indurre in errore il consumatore. Pertanto la Commissione ritiene necessario un approccio equilibrato tra norme impositive dettagliate ed una legislazione più generale. Essa gradirebbe che gli interessati comunicassero se ritengono che l'attuale legislazione comunitaria risponda a tah esigenze di equilibrio. 4. Ruolo dell'autoregolamentazione nel settore alimentare Poiché il settore ahmentare è un comparto particolarmente delicato, non è mai mancata una certa divergenza di opinioni sulla misura in cui il ricorso a strumenti di autoregolamentazione, ad esempio, codici di buona prassi o normalizzazione, sia appropriato in alternativa alla regolamentazione o a sua integrazione. Laddove si fa ricorso a strumenti non obbligatori, è importante che essi mantengano la loro genuina connotazione facoltativa e che siano previsti dispositivi di salvaguardia idonei a garantire che le procedure per la loro elaborazione siano trasparenti, aperte a tutte le parti interessate e che sia predisposto il necessario controllo di qualità dell'attività. Finora il ricorso a strumenti facoltativi in alternativa alla regolamentazione è stato constatato principalmente: - nel settore delle specifiche relative alla composizione dei prodotti alimentari. Nella comunicazione del 1985 sulla realizzazione del mercato interno nel settore alimentare, la Commissione ha annunciato che non avrebbe più presentato proposte di norme volte ad armonizzare le specifiche riguardanti la composizione di prodotti alimentari, a meno che fossero necessarie ai fini della pohtica agraria comune, e che avrebbe incoraggiato invece il ricorso a norme facoltative nel settore. Da allora, l'esperienza della normalizzazione a hvello europeo non è stata particolarmente brillante e virtualmente, nonostante i vari tentativi effettuati, non è stata adottata alcuna norma europea in materia di specifiche di qualità per i prodotti alimentari. Tuttavia a hvello nazionale il ricorso alle norme è aumentato al pari del ricorso a strumenti equivalenti, 15 come i codici di buona prassi che comportano intrinsecamente il rischio di nuove barriere de facto agli scambi intracomunitari; - nel settore dei metodi di campionamento e di analisi, nei quali l'esperienza a hvello comunitario è stata molto più positiva, tanto da permettere l'adozione di numerose norme. della esistente. legislazione L'articolo 5 complemento Nel settore dell'igiene alimentare gh strumenti non vincolanti sono stati utilizzati a della direttiva 93/43/CEE incoraggia l'elaborazione di manuali di corretta prassi igienica che le imprese del settore alimentare possono utilizzare su base facoltativa e che possono servire come guida per l'attuazione dei principi generah di igiene alimentare stabiliti nella direttiva. In aggiunta essa prevede una procedura di riconoscimento di tah manuali a livello comunitario e stabilisce taluni meccanismi per garantire che essi siano elaborati da rappresentanti delle imprese alimentari del settore e da altri gruppi, ad esempio le autorità competenti e le associazioni di consumatori, che hanno un interesse sostanziale in merito alla conformità di tah manuali ai requisiti di igiene prescritti, alla loro praticabilità e all'adeguata consultazione in sede di elaborazione dei manuali medesimi. Oltre a varie iniziative a hvello nazionale, la Commissione è consapevole che alcuni di questi manuali sono in corso di elaborazione a livello europeo, in particolare nei settori dei prodotti della gelateria, della pasticceria e della vendita di prodotti alimentari caldi e freddi e di bevande nei distributori automatici. La Commissione gradirebbe ricevere osservazioni sul ruolo degh strumenti non vincolanti nel settore alimentare. Accoglierebbe inoltre con favore commenti relativi alla possibilità di ampliare il campo d'applicazione degh strumenti nazionali facoltativi esistenti, fino a ricomprendere tutta la Comunità. 5. Approcci orizzontali o verticali alla legislazione in materia alimentare A causa delle multiformi connotazioni del settore ahmentare è a volte necessario valutare se vada privilegiato un approccio orizzontale che stabilisca regole generah applicabili ai prodotti alimentari in genere, o un approccio verticale che stabilisca regole specifiche per un determinato settore. Nel quadro della legislazione adottata ai sensi del programma riportato nel Libro bianco del 1985 per i prodotti alimentari trasformati, è stata data in genere priorità alle misure orizzontali che si applicano a tutte le categorie di prodotti alimentari (additivi, aromi, solventi da estrazione, etichettatura, etichettatura nutrizionale, igiene, ecc. ). Nondimeno a volte è stato ritenuto necessario il ricorso a misure verticali, specie per i prodotti alimentari destinati a fini nutrizionali particolari e per i prodotti alimentari surgelati. Nel caso delle norme che disciplinano la produzione primaria e i prodotti di origine animale, in genere è stato fatto ricorso ad un approccio basato su criteri più settoriah, benché siano state adottate anche norme di tipo generale, 16 in particolare per le denominazioni di origine e gh attestati di specificità e l'uso di un'etichetta per i prodotti biologici. Le questioni specifiche relative alla coesistenza di testi orizzontali e verticali nell'attuale legislazione comunitaria sono esaminate nella parte IH. In termini generah, tuttavia, va osservato che invece di favorire un approccio rispetto ad un altro in ciascun caso specifico, occorre individuare un equilibrio appropriato tra i due approcci, ciascuno dei quali presenta vantaggi e svantaggi. L'approccio orizzontale permette di avere un panorama generale di una determinata situazione ed agevola l'applicazione della normativa specie per le imprese del settore alimentare che operano in vari settori: non solo quello dei produttori, ma anche quello del commercio e della distribuzione. L'approccio verticale, d'altro lato, consente di adeguare la legislazione alle necessità di un settore specifico, in particolare nei casi in cui si sia reputato necessario un approccio alla legislazione più mirato. Esso rende altresì possibile un'elaborazione più organica della regolamentazione che tenga conto di tutti gh aspetti di un dato settore. La Commissione gradirebbe in modo particolare osservazioni formulate a tale proposito. 6. Sussidiarietà e semplificazione legislativa L'articolo 3 B del trattato CE stabihsce che nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, la Comunità interviene, secondo il principio deha sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gh obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo deUe dimensioni o degh effetti dell'azione in questione, essere meglio realizzati a livello comunitario. l'azione a ritiene necessaria Per vari anni la Commissione ha costantemente inserito una dichiarazione relativa alla sussidiarietà in tutte le nuove proposte legislative per spiegare le ragioni per cui livello comunitario. Tale dichiarazione contiene anche un esame degh obiettivi della misura proposta e specifica se il ricorso a disposizioni meno vincolanti sarebbe sufficiente per realizzare gh obiettivi proposti. Inoltre, il 16 gennaio 1996 la Commissione ha adottato orientamenti generah in materia di pohtica di regolamentazione destinati a promuovere la coerenza dell'attività della Commissione, a razionalizzare e a informare a criteri di modernità la valutazione degh effetti delle sue proposte e a intensificare le consultazioni con ambienti esterni. In risposta alle conclusioni del vertice di Edimburgo del dicembre 1992, la Commissione ha avviato numerose iniziative volte a semplificare l'attuale legislazione comunitaria nel settore alimentare. Tra di esse va citato il riesame deha necessità di alcuni strumenti legislativi e dell'eliminazione dalla legislazione in vigore di disposizioni inutilmente restrittive. Neh'aprile 1994 la Commissione ha presentato una proposta volta a modificare la direttiva 89/398/CEE relativa ai prodotti alimentari destinati ad 17 un'alimentazione particolare al fine di ridurre da 8 a 4 il numero delle direttive ad hoc per alcune particolari categorie di alimenti dietetici. In effetti, la Commissione ha proposto di abbandonare il ricorso a direttive dettagliate per gh alimenti a basso contenuto di sodio, i prodotti non contenenti glutine, i prodotti per diabetici e per atleti. Benché tutti concordino sul fatto che non sono necessarie direttive particolareggiate per gh alimenti a basso contenuto di sodio e senza glutine, per i quali basterebbero disposizioni generah in materia di etichettatura, si sono delineate posizioni estremamente controverse in merito alla necessità di direttive sui prodotti per diabetici e per atleti. La Commissione ha modificato la sua proposta per accogliere un emendamento del Parlamento che sollecitava una direttiva per i prodotti destinati ai diabetici. Tuttavia, nel Consiglio, una maggioranza consistente di Stati membri contesta la necessità di tale direttiva, mentre un numero significativo di Stati membri insiste sulla necessità di una direttiva relativa ai prodotti per atleti. Inoltre il 17 aprile 1996 la Commissione ha adottato un pacchetto di 7 proposte volte a semplificare le precedenti direttive in materia di composizione adottate negh anni '70 e riguardanti il miele, gh zuccheri, il latte a lunga conservazione, gh estratti di caffè, i succhi e nettari di frutta, le marmellate, gelatine e confetture, nonché il cioccolato e i prodotti di cioccolato. Ancora l'iniziativa ha suscitato reazioni estremamente contrastanti, una volta soprattutto per quanto riguarda le norme in materia di composizione del cioccolato. Questi due esempi evidenziano senz'ombra di dubbio che la semplificazione legislativa non è assolutamente un compito facile. Talune disposizioni, considerate da alcuni inutilmente restrittive, possono essere ritenute di fondamentale importanza da altri. È necessario soppesare attentamente i potenziali vantaggi deha semplificazione legislativa, a fronte del rischio di riaprire annose controversie e di inaugurare un lungo periodo di incertezza per gh operatori economici nei settori interessati. La Commissione ha presentato proposte volte a consolidare, semplificare e aggiornare la direttiva in materia di acque destinate al consumo umano (COM(94) 612 def). Un'ulteriore iniziativa deha Commissione mirata alla semplificazione legislativa nel settore dell'igiene veterinaria è qui esaminata nella parte HI, punto 6. Un problema specifico del settore alimentare è la difficoltà di conciliare gli aspetti pratici deha semplificazione e deha sussidiarietà con il mantenimento di un elevato hvello di tutela nonché con un funzionamento efficace del mercato interno e deha pohtica agricola comune. Ogni anno gh Stati membri adottano varie misure legislative a fini di tutela deha salute pubbhca o della protezione dei consumatori. Tah misure possono introdurre barriere nel mercato interno o suscitare intralci al funzionamento deha PAC tanto da sfociare in una richiesta di interventi legislativi comunitari. Tuttavia ciò che è considerato necessario da uno Stato membro può essere considerato come un eccesso di in modo più regolamentazione da altri. Tale problema è esaminato 18 approfondito nella parte H. Nondimeno, per essere pienamente efficaci, i principi di sussidiarietà e di semplificazione legislativa devono essere applicati tanto a hvello nazionale che comunitario. In conclusione, è importante sottolineare la necessità di garantire un corretto equihbrìo tra l'applicazione dei principi di sussidiarietà e di semplificazione, da una parte e dall'altra, le esigenze del mercato interno. Al fine di assicurare un elevato hvello di tutela deha salute pubbhca e dei consumatori, il settore alimentare resta e continuerà a rimanere ampiamente regolamentato. In assenza di normativa comunitaria, gh Stati membri continueranno ad adottare nuove disposizioni se le considerano necessarie per tutelare la salute dei consumatori. Se a hvello comunitario non è possibile individuare una risposta adeguata, vi sarà un costante rìschio di frammentazione del mercato interno in mercati nazionali. 19 7. Iniziative legislative nazionali Benché il ritmo di adozione deha legislazione comunitaria in materia di prodotti alimentari abbia registrato un notevole rallentamento, il flusso di nuove disposizioni nazionali non mostra segni di diminuzione. Ogni anno i servizi deha Commissione esaminano circa 70-80 nuovi atti legislativi nazionali in materia di prodotti alimentari ai sensi delle procedure stabilite dalla direttiva 83/189/CEE. Conformemente a tale procedura, gh Stati membri sono tenuti a notificare allo stato di progetto le regolamentazioni tecniche trasmettendole alla Commissione che fa circolare le proposte tra gh altri Stati membri. Inizialmente si apphca lo statu quo per tre mesi. Se la Commissione, o uno Stato membro, ritiene che le nuove misure suscitano barriere ai commerci nel mercato interno, può formulare un parere dettagliato in conseguenza del quale lo Stato membro interessato deve rinviare di sei mesi l'applicazione delle sue misure. In questo caso lo Stato membro deve riferire in ordine ah'azione che propone di adottare in risposta al parere dettagliato formulato. La procedura consente altresì aha Commissione di rinviare l'adozione di una misura nazionale per un periodo fino ad un anno onde consentire la predisposizione di proposte legislative a hveho comunitario o l'adozione di proposte in corso di esame. Neha causa "CIA Security International", la Corte di giustizia ha recentemente sostenuto che l'inadempienza di uno Stato membro tenuto a notificare i progetti di norme conformemente aha direttiva 83/189/CEE comporterà l'impossibilità di far valere tah norme nei confronti dei singoli. La procedura di cui aha direttiva 83/189/CEE dà modo aha Commissione di esprimere le sue osservazioni sui progetti di norme e di chiedere agli Stati membri di introdurre le eventuali modifiche che riducono al minimo gh effetti sugli scambi intracomunitari. In vari casi la Commissione è riuscita a persuadere lo Stato membro a modificare le norme in progetto al fine di renderle conformi aha legislazione comunitaria, ad esempio inserendo neha legislazione nazionale una clausola di reciproco riconoscimento. L'applicazione di tale procedura è importante anche per h fatto che pone in evidenza i settori nei quali può essere necessaria un'ulteriore azione legislativa deha Comunità. Ma il settore dei prodotti alimentari è soggetto ad altre procedure specifiche di notifica. Le regole comunitarie in materia di etichettatura dei prodotti alimentari, di contaminanti e di igiene alimentare consentono ad uno Stato membro di adottare regole più specifiche di quelle in vigore a hveho comunitario. Conformemente al principio di sussidiarietà gh Stati membri possono quindi adottare una legislazione più particolareggiata per tener conto deha peculiare situazione del loro paese. Tuttavia al fine di proteggere gh interessi deha Comunità e in particolare il funzionamento del mercato interno, la Commissione ha il potere di vigilare sul ricorso a tale opzione da parte degli Stati membri. Gh Stati membri sono quindi invitati a notificare i testi aha Commissione e quest'ultima ha tre mesi di tempo per esaminare il progetto. Se 20 la Commissione nutre dubbi circa gh effetti delle norme sul mercato interno, può esprimere un parere negativo. Se gh Stati membri esprimono parere favorevole in sede di comitato permanente per i prodotti alimentari, la Commissione può invitare lo Stato membro a modificare o a ritirare h testo o a rinviarne l'adozione per un periodo che non può oltrepassare un anno al fine di consentire l'elaborazione di norme comunitarie. Per semplificare le procedure arnministrative riguardanti la notifica, la Commissione ha introdotto disposizioni ai sensi delle quali tutte le notifìche sono all'inizio presentate ad un unico sportello. Tuttavia le fasi successive deha procedura differiscono considerevolmente. Ai sensi deha direttiva 83/189/CEE se uno Stato membro insiste per mantenere 0 proprio progetto di normativa, sostenendo che esso è giustificato ai sensi dell'articolo 36 del trattato, può procedere ah'adozione del testo nazionale una volta conclusosi h periodo di statu quo. In tal caso la Commissione deve decidere se adire o meno la Corte di giustizia per una soluzione definitiva deha questione deha compatibihtà del provvedimento nazionale con la normativa comunitaria. In forza dehe la Commissione, procedure specifiche apphcabih ai prodotti alimentari seguendo l'appropriata procedura di comitato, ha la facoltà di imporre ad uno Stato membro di modificare o di abrogare la legislazione ritenuta inutile o sproporzionata. Secondo la Commissione, a fini di efficacia amministrativa, è importante mantenere h principio deho sportello unico per tutte le notifìche. D'altro lato, nelle ultime fasi deha procedura l'ampliamento dei poteri offerti dalle regole in materia di etichettatura, contaminanti ed igiene in modo da coprire l'intero settore alimentare può costituire il mezzo per risolvere h problema deha compatibihtà tra i principi di sussidiarietà e semplificazione e h funzionamento del mercato interno. In particolare ciò consentirebbe aha Commissione, di concerto con gh Stati membri, di sviluppare principi chiari per affrontare le nuove iniziative nazionali in materia legislativa, per definire le condizioni in cui le si considererebbero atte a suscitare difficoltà per il mercato interno e le circostanze in cui le iniziative nazionali imporrebbero la necessità di nuovi interventi legislativi comunitari. D'altro lato è chiaro che lo svhuppo di queste procedure non deve essere tale da interferire con l'adempimento deh'obbhgo della Commissione di garantire una corretta applicazione degh articoli 30-36 del trattato da parte degh Stati membri. La Commissione invita a presentare osservazioni sul problema esposto. 8. Necessità di un ulteriore intervento legislativo comunitario al fine di completare il mercato interno In alcuni settori non armonizzati gh Stati membri hanno spesso sottolineato la difficoltà di ricorrere alle clausole del reciproco riconoscimento per risolvere i problemi deha hbertà di circolazione. In settori relativi aha tutela deha salute pubbhca, gh Stati membri possono ritenere che le iniziative legislative da loro 21 proposte o in vigore siano giustificate per la tutela deha salute pubbhca ai sensi deh'articolo 36 e quindi possono essere poco disposti ad apphcare le clausole di reciproco riconoscimento. In tah casi la necessità di ulteriori interventi legislativi comunitari va esaminata aha luce degh interessi deha salute pubbhca e conformemente ai principi sopra esposti. L'analisi dehe denunce pervenute negh ultimi anni in materìa di hbertà di circolazione dei prodotti alimentari ha consentito aha Commissione di identificare tre campi nei quali il principio del reciproco riconoscimento non può di per sé contrastare gh effetti negativi sul mercato interno. Di intende avviare, non appena possibile, conseguenza consultazioni tecniche sulla necessità e sull'eventuale portata deha legislazione comunitaria relativa ai coadiuvanti tecnologici, ah'aggiunta di vitamine e minerali ai prodotti alimentari e agli alimenti integrativi dietetici. la Commissione 22 PARTE DI RIESAME DELIA LEGISLAZIONE COMUNITARIA IN VIGORE 1. Considerazioni generali L'obiettivo del presente capitolo è di riesaminare, aha luce dehe precedenti considerazioni generah, le varie misure che potrebbero essere adottate al fine di razionalizzare o semplificare la legislazione comunitaria in vigore. All'inizio saranno analizzati taluni aspetti dehe procedure operative della Comunità, quali la scelta dello strumento giuridico e la possibilità di aggiornare la legislazione per tener conto del progresso tecnico e scientifico. Verrà presa in considerazione anche la possibihtà di migliorare la coerenza della normativa grazie all'introduzione di termini e definizioni comuni. In conclusione, saranno riesaminati tre settori principali deha legislazione comunitaria in materia alimentare (igiene, qualità ed etichettatura) nei quali, secondo le critiche formulate, talune disposizioni sono inutilmente analitiche o restrittive e nei quali insorgono difficoltà dovute aha coesistenza di testi legislativi orizzontali e verticali, ivi compresi gh eventuali problemi di coerenza tra tah testi. Tuttavia la Commissione gradirebbe ricevere commenti anche su temi che non sono specificatamente trattati in questa sede. 2. Trasparenza della legislazione comunitaria Un'adeguata consultazione dei rappresentanti di ambienti socioeconomici sui quali la legislazione comunitaria può avere ripercussioni, prima e durante h processo decisionale, è il fondamento deha trasparenza. Per essere efficace, tale consultazione non deve limitarsi agli aspetti tecnici deha proposta ma deve dare modo alle parti sociali di comunicare tutte le informazioni e le osservazióni pertinenti in merito ah'approccio legislativo prescelto, nonché ai costi e benefici che la misura proposta comporta. Il comitato consultivo per i prodotti alimentari è stato costituito nel 1975 daha Commissione al fine di creare una struttura neha quale fossero rappresentati i gruppi socioeconomici principalmente interessati al settore ahmentare, vale a dire l'agricoltura, h commercio, i consumatori, l'industria e i lavoratori. Il comitato può esprimere h proprio parere su qualsiasi questione relativa ah'armonizzazione deha legislazione in materia alimentare. Sono stati istituiti comitati analoghi in campo veterinario e in vari altri settori dei prodotti agricoli. Le riunioni di tah comitati sono una proficua occasione di conciliare le diverse posizioni dehe varie parti suhe disposizioni proposte, ma perché esse siano costruttive occorre che i documenti vengano fatti circolare con ragionevole anticipo rispetto ad ogni riunione e che i partecipanti siano in grado di consultarsi adeguatamente con le parti che essi rappresentano. 23 I servizi deha Commissione stanno attualmente approntando una serie di misure volte a migliorare h processo di consultazione dehe parti socioeconomiche in sede di elaborazione deha legislazione comunitaria, tra cui la pubbhcazione suha Gazzetta Ufficiale di comunicazioni in cui si manifesta l'intenzione di legiferare, un maggior ricorso a Libri verdi e ad altri documenti di consultazione e maggiori contatti con le parti interessate. Ciononostante sorgono ancora difficoltà nei casi in cui altre istituzioni propongono modifiche rilevanti alle proposte deha Commissione, modifiche il cui effetto è difficile se non impossibile da valutare nel limitato tempo a disposizione. 3. Ricorso al regolamento in alternativa alla direttiva In alcuni casi la Comunità ha proceduto al ravvicinamento dehe normative nazionali in due fasi: neha prima, attraverso un testo quadro che fìssa i criteri e i principi generah apphcabih aha materia, neha seconda, adottando una serie di disposizioni specifiche volte a garantire un'applicazione completa ed uniforme di tah principi in tutti gh Stati membri. Le disposizioni di attuazione sono a volte estremamente dettagliate e lasciano agli Stati membri un'esigua o addirittura nessuna discrezionalità per h loro recepimento. Tra gh esempi si annoverano le disposizioni comunitarie specifiche riguardanti gh additivi, i materiali a contatto con gh alimenti e i solventi da estrazione. In altri casi, benché contenute in un testo unico, le disposizioni dehe direttive sono altrettanto particolareggiate e lasciano agli Stati membri un margine di manovra alquanto circoscritto. In tah circostanze h ricorso allo strumento giuridico del regolamento anziché a queho deha direttiva può presentare parecchi vantaggi: • agevola l'applicazione uniforme deha normativa nel mercato interno, • accresce la trasparenza deha legislazione comunitaria, e • poiché non sono necessarie disposizioni nazionali di attuazione, favorisce h rapido aggiornamento deha legislazione comunitaria in funzione del progresso tecnico e scientifico. Per questi motivi pare uthe valutare l'opportunità di un maggiore ricorso al regolamento ove sia opportuno, tanto nel diritto comunitario primario quanto in queho derivato. Tuttavia, ove h campo di applicazione dehe norme si limiti ah'armonizzazione dei principi e dei criteri generah, ad esempio le norme in materia di controllo ufficiale dei prodotti alimentari, lo strumento giuridico di elezione continuerà ad essere la direttiva. 24 4. Aggiornamento della legislazione per tener conto del progresso tecnico e scientifico La capacità di modificare rapidamente la legislazione per tener conto del progresso tecnico e scientifico è di fondamentale importanza. Dal punto di vista deh'innovazione e deha competitività dell'industria europea, è importante che i prodotti innovativi possano rapidamente accedere al mercato di dimensioni continentali. Dal punto di vista deha salute pubblica, è altrettanto importante poter aggiornare rapidamente la legislazione in modo da tener conto di nuovi eventuali fattori di rischio. L'esperienza insegna, tuttavia, che la Comunità non dispone degh strumenti necessari per rispondere al ritmo incalzante dehe innovazioni e per tenere h passo con la portata sempre più vasta dehe conoscenze scientifiche. Ciò è in parte motivato dal fatto che h Consiglio e il Parlamento non sono disposti a delegare aha Commissione i poteri necessari per l'attuazione tecnica della legislazione comunitaria. Benché h Consiglio e il Parlamento abbiano conferito alla Commissione poteri significativi in taluni settori, quali gli agenti contaminanti, l'igiene generale dei prodotti alimentari, i materiali a contatto con gh alimenti, i prodotti alimentari destinati a particolari finalità nutrizionali e l'etichettatura, in altri campi, quali gh additivi alimentari, i solventi da estrazione e la normativa veterinaria, tale delega di competenze è stata sensibilmente più contenuta. Ad esempio, nel settore degh additivi alimentari, per qualsiasi modifica volta ad aggiungere o togliere un additivo dall'elenco di quelli ammissibili, o ad ampliarne o limitarne le condizioni d'uso, è necessario ricorrere aha procedura di codecisione. Considerando che occorre accordare un periodo di tempo determinato affinché h comitato scientifico per i prodotti alimentari possa effettuare una valutazione degh aspetti relativi aha salute pubblica, affinché la Commissione formuli una sua proposta e che quest'ultima passi in seconda o terza lettura in Consiglio e in Parlamento conformemente aha procedura di codecisione, sono necessari in media 5 anni per completare la procedura a hveho comunitario, se non 6 o 7 anni nei casi in cui è previsto un termine per l'adozione di misure nazionali di attuazione. Invece neha maggior parte degh Stati membri, se non in tutti, una decisione analoga verrebbe presa rapidamente con decisione del Ministro, su parere del comitato scientifico nazionale competente e senza la necessità di adozione di uno strumento di legislazione primaria. Benché la Commissione sia investita di taluni poteri, spesso le relative procedure sono immotivatamente gravose. Ad esempio, in una dichiarazione concernente i poteri di attuazione conferiti aha Commissione riportata in allegato all'Atto unico europeo, la conferenza intergovernativa ha chiesto al Consiglio, ai fini di rapidità ed efficacia del processo di assunzione dehe decisioni, di riservare un'importanza preponderante aha procedura I "comitato consultivo" per l'esercizio dehe competenze di esecuzione conferite alla 25 Commissione nel quadro deh'articolo 100 A. Nel settore alimentare, tuttavia, il Consigho ha sistematicamente respinto le proposte deha Commissione intese a ricorrere aha procedura del comitato consultivo, privilegiando la procedura ni "comitato di regolamentazione", che impone il parere favorevole della maggioranza qualificata degh Stati membri affinché la Commissione possa prendere una decisione. In materia di igiene veterinaria, il Consigho ricorre sistematicamente ad una procedura del tipo nib, in virtù deha quale è la maggioranza semphce degh Stati membri per bloccare sufficiente un'eventuale azione a hveho comunitario. La Commissione ritiene che l'adeguamento deha legislazione comunitaria ah'innovazione e al progresso tecnico nel settore alimentare rappresenti un serio problema da valutare attentamente. Le osservazioni formulate a tal riguardo dalle parti interessate saranno esaminate alla luce dei risultati delle attuali discussioni a hveho istituzionale e intergovernativo. 5. Razionalizzazione delle definizioni usate nella legislazione comunitaria in materia alimentare L'attuale legislazione comunitaria in materia alimentare già contiene una serie di definizioni per gh additivi alimentari, gh aromi, i coadiuvanti tecnologici, i contaminanti, i residui di antiparassitari, i residui di medicinali veterinari, i materiali e gh articoli a contatto con gh alimenti, l'etichettatura, l'etichettatura nutrizionale, le informazioni nutrizionali, il controllo ufficiale e l'igiene dei prodotti alimentari. Anche la legislazione veterinaria comunitaria prevede le definizioni di carni, carni rosse, carni di pollame, di coniglio, carni di selvaggina da allevamento e di selvaggina cacciata, prodotti deha pesca, molluschi bivalvi, latte crudo, prodotti lattiero-caseari, uova, prodotti a base di uova, lumache, cosce di rana, altri prodotti di origine animale e prodotti trasformati. A volte in passato ci si è domandato se queste definizioni siano applicabili unicamente agli atti legislativi in cui sono contenute o se siano apphcabih in generale. Per eliminare ogni dubbio, la Commissione propone di stabihre che queste definizioni siano apphcabih in linea generale a tutta la legislazione comunitaria in materia alimentare. 5. 1. Definizione di "prodotti alimentari" Benché la legislazione deha maggior parte degh Stati membri contenga una definizione di "prodotti alimentari", la Comunità non ne ha ancora una propria. Il Parlamento europeo ha ufficialmente chiesto aha Commissione di formulare una proposta in tal senso, poiché una definizione comunitaria garantirebbe che tutta la normativa comunitaria in materia alimentare si apphchi effettivamente ai medesimi prodotti e alle medesime sostanze in tutti gh Stati membri. 26 Si propone di prendere in esame la definizione seguente, basata su quella contenuta nel Codex Alimentarius: trasformati o non intendono le sostanze o i prodotti, Per "prodotti alimentari" si trasformati, parzialmente trasformati, destinati all'assunzione da parte dell'uomo, escluso il tabacco quale definito dalla direttiva n. 89/662/CEE, le specialità medicinali quali definite dalla direttiva 65/65/CEE, e le sostanze stupefacenti o psicotrope soggette al controllo degli Stati membri conformemente alle pertinenti convenzioni internazionali. " La portata di questa definizione é volutamente ampia in quanto è volta ad includere tutti i prodotti destinati al consumo diretto da parte deh'uomo, comprese le bevande e le gomme da masticare, nonché tutte le sostanze utilizzate per la produzione, la preparazione e la trasformazione dei prodotti ahmentari, comprese le materie prime, gh ingredienti, i contaminanti e i residui in senso più ampio. Il concetto di assunzione si riferisce a tutti i prodotti che passano attraverso h tratto gastrointestinale, compresi i prodotti assunti per via orale, per inalazione o somministrati per intubazione gastrica. D'altra parte, la definizione non comprende i prodotti sornministrati per via parenterale nel flusso sanguigno. Un altro aspetto concerne l'applicazione deha definizione aha produzione primaria, che può essere destinata tanto al consumo umano quanto all'uso industriale (ad esempio le patate possono essere consumate in quanto prodotto alimentare oppure impiegate neha produzione di amido industriale; talune sostanze chimiche possono essere utilizzate come additivi alimentari o per altri scopi industriali). Se tah sostanze fossero incluse neha definizione suddetta, i produttori dovrebbero rispettare tutti gh obblighi del caso prescritti daha legislazione comunitaria in materia alimentare, la quale potrebbe risultare eccessivamente restrittiva. Tuttavia è ovviamente necessario garantire che tutte le sostanze utilizzate nei prodotti alimentari soddisfino le disposizioni contenute nella legislazione comunitaria. La Commissione gradirebbe ricevere osservazioni in merito. 5. 2. Definizione di "immissione sul mercato" H concetto di "immissione sul mercato" ricorre molto spesso neha legislazione comunitaria in materia alimentare, senza però essere oggetto di una definizione precisa. Le direttive in materia di igiene veterinaria contengono una definizione di immissione in commercio che non è però del tutto idonea ai fini della legislazione comunitaria in materia di prodotti alimentari poiché esclude la vendita al minuto. Altre definizioni di immissione sul mercato sono incluse nehe direttive "del nuovo approccio" e neha direttiva 90/220/CEE sull'emissione deliberata neh'ambiente di organismi geneticamente modificati, ma neanche queste sembrano del tutto appropriate al settore alimentare. 27 Una possibile definizione potrebbe essere: Per "immissione sul mercato " si intende qualsiasi operazione allo scopo di fornire prodotti alimentari a terzi, ivi compresa la vendita o un'altra forma di titolo oneroso o gratuito, terzi a l'immagazzinamento nella prospettiva di una successiva vendita a terzi, la esclusa la fornitura a fini di ricerca scientifica svolta sotto sorveglianza degli Stati membri. " trasferimento a Al fine di garantirne la piena conformità ai regolamenti comunitari in materia di tutela deha salute, la definizione proposta comprende non solo le transazioni commerciali, ma anche le cessioni a scopi di beneficenza e la fornitura di campioni gratuiti. Essa si riferisce inoltre a tutti i tipi di fornitura di prodotti alimentari, compresa quella ad opera di ristoranti, mense, ospedali ed esercito. L'uso deliberato del termine "terzi" tuttavia, è inteso specificatamente ad escludere la conservazione in ambito domestico o h trasferimento di prodotti alimentari a familiari o amici. 6. Igiene dei prodotti alimentari Il settore deh'igiene dei prodotti alimentari apparentemente suscita alcuni dei problemi più difficili riguardo aha semplificazione e aha razionalizzazione deha legislazione comunitaria in materia alimentare. Nel campo dei prodotti alimentari di origine animale, una serie di 11 direttive verticali fissa i requisiti di igiene per le categorie interessate: carni fresche, carni di pollame; prodotti a base di carne, carni macinate e preparazioni di carni; coniglio; carni di selvaggina da allevamento e di selvaggina cacciata; pesce; molluschi; uova e prodotti a base di uova; latte crudo e prodotti lattiero- caseari; altri prodotti quali cosce di rane, lumache e miele. Altre norme disciplinano l'importazione e il controllo dei prodotti alimentari provenienti da paesi terzi. Queste direttive stabiliscono i requisiti obbligatori specifici per taluni aspetti dei prodotti considerati particolarmente sensibili, mentre per altri aspetti si ricorre ad un approccio di tipo "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo". Per i prodotti alimentari non disciplinati da queste disposizioni specifiche, si apphca la direttiva generale suh'igiene dei prodotti alimentari (direttiva 93/43/CEE) che contiene un approccio più generalizzato in merito al controllo del rischio, basato sull'applicazione dei principi "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo" e sull'elaborazione di codici facoltativi di corretta prassi igienica. La coesistenza dei diversi testi ha suscitato molte critiche che parlano di incompatibilità ed incoerenza. Per questo motivo l'articolo 1, paragrafo 2 deha direttiva generale suh'igiene impone aha Commissione di esaminare h rapporto tra le norme comunitarie specifiche in materia di igiene e la direttiva generale e, se necessario, di presentare proposte. 28 Come primo passo in tal senso, la Commissione ha avviato una consultazione su ampia scala riguardo all'interrelazione tra le norme verticali di igiene veterinaria relative ai prodotti alimentari di orìgine animale. A questo fine i servizi deha Commissione hanno predisposto una guida per le norme che disciplinano la produzione, l'immissione in commercio e l'importazione di prodotti di orìgine animale destinati al consumo umano. La guida prevede che le disposizioni contenute in 14 direttive diverse riguardanti la salute degh animali e deh'uomo vengano consohdate in un testo unico che comprenderebbe anche le condizioni per l'importazione da paesi terzi. Taluni principi comuni, su cui ad esempio è basato il sistema "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo", verrebbero estesi a tutte le direttive, mentre sarebbero eliminate le disposizioni inutilmente dettagliate e le incompatibilità tra i vari testi. Nel contempo, la Commissione ha avviato una consultazione sulle possibilità di semplificazione dehe norme. Rivolgendosi in particolare alle parti interessate, la Commissione ha sollecitato osservazioni sui punti seguenti: • h ruolo degh strumenti giuridici non obbligatori quali norme o codici di corretta prassi in materia di igiene veterinaria; le disposizioni in materia di controllo deha temperatura; la necessità e la fondatezza di deroghe per le PMI; la dimensione internazionale delle norme di igiene veterinaria; il ruolo dell'autocontrollo da parte dei produttori e h ruolo delle autorità pubbhche; le procedure di autorizzazione e le procedure di omologazione dehe unità produttive; la marcatura di conformità. • • • • • • Sono state affrontate anche altre questioni riguardanti l'inserimento neha legislazione in materia di igiene dehe disposizioni relative alla qualità o ah'etichettatura, non direttamente correlate ah'igiene dei prodotti alimentari. Non appena sarà chiarita la relazione tra le direttive verticali specifiche in materia di igiene, sarà necessario analizzare la relazione tra queste e la direttiva generale suh'igiene dei prodotti ahmentari. Sotto questo profilò sembrerebbe opportuno garantire prioritariamente l'esistenza di un corpus legislativo coerente e compatibile in materia di igiene dei prodotti alimentari. Ciò può essere realizzato nel modo migliore applicando i principi "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo" e limitando il ricorso a disposizioni impositive dettagliate ai casi per i quali esse sono ritenute essenziali. Nondimeno, va rilevato che esiste un certo margine di flessibilità riguardo al modo in cui i principi "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo" sono strutturati ed applicati. Secondo le linee guida del Codex Alimentarius relative ah'applicazione del sistema di analisi dei rischi e dei punti critici di controllo, h sistema suddetto consente di individuare i rischi specifici e le misure preventive per h loro controho. Esso si basa su sette principi: 29 1. Individuare i rischi potenziali associati aha produzione alimentare in tutte le fasi, daha coltura e dall'allevamento aha trasformazione, aha produzione e alla distribuzione, fino al consumo. Valutare la probabilità di verificarsi del rischio e individuare le misure preventive per h controllo deho stesso. 2. Determinare i punti, le procedure e le fasi operative che è possibile controllare al fine di eliminare h rischio o ridurre al minimo la probabilità che si verifichi ("punto critico di controllo" - CCP). 3. Fissare i limiti critici che è necessario rispettare per garantire che,h CCP sia sotto controllo. 4. Stabilire un sistema per monitorare h controllo del CCP attraverso prove o osservazioni programmate. 5. Stabilire l'azione correttiva da intraprendere nel caso in cui risulti dal monitoraggio che un determinato CCP è sfuggito al controllo. 6. Stabilire procedure di verifica che prevedono altre prove e procedure volte ad attestare il corretto funzionamento del sistema "analisi dei rischi e dei punti critici di controllo". 7. Raccogliere una documentazione relativa a tutte le procedure e registrazioni adeguate a questi principi e aha loro applicazione. Neha direttiva generale in materia di igiene, i primi cinque principi citati sono accolti come principi di legislazione comunitaria. Non è stato invece ritenuto necessario fissare requisiti formali concernenti la verifica e la documentazione. Ciascuna impresa di produzione alimentare dispone di una certa flessibilità nel decidere quali requisiti siano necessari, ferma restando la vigilanza da parte deh'autorità competente. D'altro canto, in considerazione del tipo di prodotti alimentari interessati, i principi di base per l'autocontrollo fissati dalle direttive in materia di igiene veterinaria comprendono precise disposizioni in merito aha documentazione scritta che va conservata per esibirla ah'autorità competente. Ciò dimostra la necessità di mantenere un certo grado di flessibilità neha concezione e nell'applicazione dehe norme in materia di igiene alimentare al fine di continuare a garantire un elevato hveho di protezione limitando al minimo l'onere che grava suhe imprese. La ricerca deha compatibihtà e deha coerenza non deve infatti portare all'imposizione di un sistema uniforme laddove esso risulti inadeguato. Come è generalmente riconosciuto, per essere efficace, qualsiasi sistema di norme in materia di igiene ahmentare deve riguardare l'intera catena alimentare, dai prodotti di base al consumo. La direttiva generale suh'igiene dei prodotti alimentari disciplina tutte le fasi deha produzione e della distribuzione degh alimenti dopo la produzione agricola di base. Tuttavia non esiste una legislazione comunitaria generale relativa all'igiene dei prodotti di origine non animale neha fase di produzione agricola di base. La Commissione sollecita 30 osservazioni in merito ah'adeguatezza deha normativa esistente in materia di sicurezza e di igiene dei prodotti di base di origine non animale, ad esempio quella riguardante i residui di antiparassitari e i contaminanti. Nel caso di prodotti alimentari di orìgine animale, la fase di produzione primaria è disciplinata dalle norme in materìa di igiene veterinaria. Trattasi di direttive che regolano tutte le fasi, daha produzione primaria aha distribuzione. Tuttavia, la vendita al minuto è in genere esclusa dal campo di applicazione dehe norme in materìa di igiene veterinaria ed è quindi necessario apphcare la direttiva generale in materìa di igiene. La Commissione sohecita osservazioni suh'opportunità di mantenere all'interno del campo di applicazione della direttiva generale la vendita al minuto dei prodotti di origine animale, oppure di farla rientrare nel campo di applicazione dehe direttive in materia di igiene veterinaria. 7. Qualità dei prodotti alimentari Neha comunicazione del 1985 relativa aha realizzazione del mercato interno per i prodotti ahmentari, la Commissione ha dichiarato di non voler più presentare proposte di strumenti normativi verticali per prescrivere specifiche la qualitative relative a categorie specifiche di prodotti. Viceversa Commissione ha affermato che avrebbe fatto ricorso ah'etichettatura, congiuntamente all'applicazione di strumenti non obbligatori, al fine di creare le basi per h reciproco riconoscimento dehe norme nazionali, conformemente ai principi stabiliti daha Corte di giustizia. Secondo questo approccio la questione dehe norme di qualità e della certificazione neh'ambito del mercato interno (che si tratti di prodotti o di imprese) è lasciata all'iniziativa degh operatori. Ovviamente, però, tah strumenti dovrebbero essere utilizzati in conformità con le norme suhe informazioni fuorviami e non dovrebbero suscitare ostacoh agli scambi. Inoltre, al fine di garantire l'affidabilità di questi strumenti, gh operatori dovrebbero essere incoraggiati ad uniformarsi ahe norme riconosciute a hvello internazionale ed europeo, in particolare ahe norme ISO 9000 e a quelle della serie EN 29000. Successivamente la Commissione ha intrapreso varie iniziative generah volte a promuovere lo svhuppo di una pohtica europea deha qualità. Un approccio ben diverso è stato seguito nel settore agricolo. Dati gh obiettivi specifici della PAC, è impensabile sopprimere il ricorso ah'elaborazione dehe specifiche qualitative riguardanti la composizione del prodotto. Esse risultano infatti necessarie neh'ambito dehe organizzazioni comuni di mercato, ad esempio quando sia fornito un sostegno finanziario a carico del bilancio della Comunità. Nel contesto di una politica di promozione e di certificazione della qualità sono stati introdotti provvedimenti specifici, in particolare riguardo allo sviluppo rurale. Tali strumenti si riferiscono ai prodotti deh'agricoltura biologica, ahe 31 attestazioni di specificità per i prodotti tradizionali e alle denominazioni protette di origine geografica. In linea generale, la Commissione non ritiene che le differenze tra l'approccio seguito in relazione al mercato interno e queho seguito ai sensi della legislazione nel settore agricolo portino ad incompatibilità o a distorsioni di concorrenza. Tuttavia, sotto h profilo deha semplificazione delle norme in materia di igiene veterinaria, varrebbe forse la pena riesaminare le disposizioni contenute neha normativa in merito aha qualità. In linea di principio risulterebbe che, ove necessarie, tah disposizioni andrebbero collocate nella legislazione specifica in materia di qualità, espungendole dalla legislazione veterinaria, a meno che non venga accertato un nesso con questioni sanitarie. La Commissione sohecita osservazioni in proposito. 8. Etichettatura dei prodotti alimentari La direttiva 79/112/CEE relativa al ravvicinamento dehe legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubbhcità doveva specificatamente costituire h quadro legislativo unico per disciplinare in modo vincolante l'etichettatura dei prodotti alimentari. La direttiva è stata modificata varie volte. Le modifiche più recenti, adottate dal Parlamento e dal Consigho nel 1996, introducono h principio deha dichiarazione deha quantità di ingredienti (QUID) e comportano alcuni cambiamenti alle norme relative all'etichettatura deha denominazione di vendita del prodotto al fine di tener conto deha recente giurisprudenza deha Corte di giustizia. La Commissione intende presentare quanto prima una proposta per h consolidamento formale deha direttiva. La direttiva 79/112/CEE si basa sul principio deh'etichettatura funzionale ed ha l'obiettivo di garantire che vengano comunicate ai consumatori le informazioni essenziali relative aha composizione del prodotto, all'impresa di produzione e ai metodi di conservazione e preparazione necessari per garantire la sicurezza del consumatore e una leale concorrenza. I produttori e le industrie hanno facoltà di fornire qualsiasi informazione supplementare ritenuta opportuna, purché sia accurata e non induca in errore h consumatore. specifiche vincolanti contengono disposizioni Oltre alle norme stabilite daha direttiva 79/112/CEE, vari altri strumenti in merito verticali ah'etichettatura, come ad esempio le norme comunitarie sul vino, suha frutta fresca e sugli ortaggi, suhe uova, al pari dehe direttive specifiche sui prodotti alimentari destinati a scopi nutrizionali particolari. La Commissione sohecita osservazioni suh'opportunità di consolidare le diverse disposizioni in un testo unico che disciplini l'etichettatura o di mantenere in alternativa una regolamentazione basata su strumenti specifici che sarebbe forse preferibile neh'interesse deha flessibilità. 32 È stata recentemente espressa preoccupazione riguardo taluni aspetti delle norme suh'etichettatura, divenute inutilmente dettagliate. In particolare, in qualche occasione, sia a hveho nazionale che comunitario, la legislazione ha imposto che le informazioni già contenute nell'etichetta, ad esempio nell'elenco degh ingredienti, fossero ripetute in maniera più chiara in un'altra parte dell'etichetta. Neha causa "Salsa bearnese", tuttavia, la Corte ha riconosciuto che le indicazioni contenute neh'elenco degh ingredienti forniscono in molti casi un'informazione sufficiente per h consumatore È stata però espressa preoccupazione anche sul fatto che per altri aspetti le norme suh'etichettatura non sempre garantiscono informazioni sufficienti per il consumatore. Ad esempio, è stato recentemente chiesto aha Commissione di prendere in esame la modifica dehe norme suh'etichettatura al fine di inserire informazioni aggiuntive in merito all'eventuale presenza nei prodotti alimentari di allergeni noti, anche se in quantità minime o in tracce. Analogamente è stata criticata la normativa in vigore suh'etichettatura degh ingredienti composti dei prodotti alimentari. Secondo l'attuale legislazione non è necessario elencare ingrediente composto, purché separatamente quest'ultimo non rappresenti più del 25% del prodotto finito. Così, ad esempio, nel caso di una torta che contiene meno del 25% di pasta, è sufficiente indicare la voce "pasta" neh'elenco degh ingredienti senza specificare separatamente tutti gh ingredienti che la compongono. È stato fatto notare che tale limite del 25% è troppo elevato e che dovrebbe essere portato forse al 5%. le varie sostanze di un forniscano volontariamente In aggiunta ahe principali disposizioni obbligatorie suh'etichettatura, sono state adottate alcune norme comunitarie per disciplinare h caso in cui produttori e fabbricanti supplementari. Ad esempio, neha Comunità l'etichettatura nutrizionale non è obbligatoria. Tuttavia, se i fabbricanti desiderano dichiarare h valore nutritivo o fornire dati nutrizionali, debbono attenersi ad un modeho standardizzato. Analogamente h regolamento (CEE) n. 2092/91 del Consigho fissa le norme che disciplinano l'uso deh'etichetta biologica per i prodotti di origine vegetale, e la Commissione ha proposto recentemente alcune norme relative all'uso deh'etichetta biologica per i prodotti di origine animale. informazioni È importante che la legislazione comunitaria suh'etichettatura realizzi un ragionevole obbligatorie suh'etichettatura e l'uso di strumenti facoltativi. La Commissione sollecita osservazioni sull'effettiva esistenza di tale ragionevole equilibrio. disposizioni equihbrìo principali tra le Come già rilevato, è attualmente consentito ai produttori e ai fabbricanti di inserire nehe etichette dei loro prodotti alimentari qualsiasi dichiarazione o informazione desiderino, purché corretta e non fuorviante. La responsabihtà di appurare la veridicità di tah informazioni spetta agli Stati membri. Negh ultimi anni la gamma di informazioni riportate nehe etichette e nei messaggi pubblicitari dei prodotti alimentari si è notevolmente ampliata. Le informazioni che riguardano la salute presentano problemi particolari in quanto i presunti benefici effetti di un determinato prodotto alimentare potrebbero essere ancora 33 in discussione sotto U profilo scientifico e per l'autorità competente sarebbe in tal caso difficile accertarne la veridicità. La Commissione è a conoscenza di alcuni casi in cui gh Stati membri hanno adottato posizioni divergenti riguardo all'accettabilità di talune informazioni, tanto da causare problemi aha hbera circolazione dei prodotti alimentari interessati. Ad un certo punto, la Commissione aveva pensato di elaborare norme specifiche per il contenuto informativo dichiarato al fine di disciplinare le modalità e di definire le circostanze in cui talune informazioni potevano essere riportate nehe etichette. Tuttavia, i lavori hanno incontrato una serie di difficoltà tecniche e almeno temporaneamente sono stati accantonati. Si sta in considerazione l'eventualità di rendere più rigorose le disposizioni contenute nella direttiva riguardante la pubblicità fuorviarne. La Commissione sohecita osservazioni sull'approccio da seguire a hveho comunitario al fine di disciplinare le informazioni, non solo quehe suha composizione quali "light" o "a basso contenuto di grassi", ma anche quehe che si riferiscono aha salute o altre di tipo analogo che sempre più spesso compaiono nehe etichette dei cosiddetti "alimenti funzionali". invece prendendo In aggiunta, nel 1997 la Commissione intende procedere al riesame della direttiva concernente l'etichettatura nutrizionale allo scopo, in particolare, di adattare alcune dehe disposizioni in essa contenute ai nuovi dati scientifici. A questo proposito la Commissione sohecita osservazioni suh'opportunità di rendere obbligatoria l'etichettatura nutrizionale e sull'adeguatezza dei dati nutrizionali richiesti al fine di garantire che h consumatore sia correttamente informato. La Commissione avrà in tal modo occasione di prendere in esame altre osservazioni riguardanti la direttiva. A hveho internazionale, anche le pertinenti regole del Codex Alimentarius sono in fase di riesame. Infine, è stata di recente adottata la regolamentazione dei nuovi prodotti alimentari, che include tra l'altro i prodotti ahmentari contenenti OGM o derivati da OGM. Questa regolamentazione prevede, tra l'altro, requisiti relativi ah'etichettatura in presenza di determinati ingredienti quali gli OGM. La Commissione attribuisce grande importanza aha corretta applicazione di tali regole in materia di etichettatura. 34 PARTE IV MANTENIMENTO DI UN ELEVATO LIVELLO DI TUTELA 1. Considerazioni generali L'articolo 100 A, paragrafo 3, del trattato prevede che la Commissione, nelle sue proposte concernenti h mercato interno in materia di sanità, sicurezza, protezione deh'ambiente e protezione dei consumatori, si basi su un hveho di protezione elevato. L'articolo 129 del trattato stabihsce che le esigenze di protezione deha salute costituiscono una componente dehe altre pohtiche deha Comunità. Inoltre l'articolo 129 A prescrive aha Comunità di contribuire al conseguimento di un hveho elevato di protezione dei consumatori mediante misure adottate in apphcazione deh'articolo 100 A nel quadro deha realizzazione del mercato interno e azioni specifiche di sostegno e di integrazione deha pohtica svolta dagli Stati membri al fine di tutelare la salute, la sicurezza e gh interessi economici dei consumatori e di garantire loro un'informazione adeguata. Nel discorso tenuto al Parlamento europeo h 18 febbraio 1997, il Presidente deha Commissione ha auspicato la graduale definizione di una adeguata pohtica in materia di prodotti alimentari, attribuendo la massima importanza aha tutela e alla salute dei consumatori. In tale ottica, l'Unione europea deve dotarsi dei necessari mezzi d'azione, individuando due imperativi: - il più stretto coinvolgimento del Parlamento nel processo decisionale: a tal fine, la Commissione farà maggiore ricorso alle procedure previste ah'articolo 100 A per le proposte in campo veterinario e fitosanitario, proponendosi come obiettivo principale la salute del consumatore, e allo stesso tempo tentando di persuadere la conferenza intergovernativa ad accettare che tutte le decisioni in campo legislativo siano adottate tramite la procedura di codecisione; - l'esigenza di dotare la Comunità di veri e propri poteri nel settore sanitario: pertanto, la Commissione ha presentato aha conferenza sostanziale intergovernativa una proposta concreta di dell'articolo 129, che comporta tre elementi principali di miglioramento: revisione - una più efficace procedura di coordinamento delle pohtiche seguite dagli Stati membri; - la possibilità, ove necessario, di un'armonizzazione a liveho comunitario per quanto concerne le disposizioni in materia di salute umana; 35 - codecisione in materia di sanità. Per quanto riguarda la sicurezza in materia alimentare non vi è spazio per soluzioni di compromesso. H trattato impone aha Commissione di basarsi nelle sue proposte su un elevato hveho di protezione e di garantire che le esigenze di protezione deha salute pubbhca siano parte integrante dehe sue politiche. Il hveho di protezione deve essere tenuto costantemente sotto controho e, ove necessario, deve essere adeguato in modo da tener conto di nuove informazioni o di un diverso apprezzamento di informazioni esistenti. La presente parte intende riesaminare le modalità di incorporazione di tah obiettivi nelle pohtiche deha Comunità per la gestione del mercato interno e neha pohtica agricola comune, come pure sollecitare suggerimenti volti a migliorare l'attuale situazione. 2. H ruolo della consulenza scientifica nell'elaborazione della normativa in materia di sicurezza di prodotti alimentari In linea di massima, la Commissione ritiene che la consultazione preventiva di esperti scientifici indipendenti costituisca lo strumento migliore per garantire l'obiettività scientifica e la compatibihtà dell'analisi dei rischi nel corso deh'elaborazione di norme relative aha salute pubbhca. Per essere efficace, h processo di valutazione del rischio deve applicarsi all'intera catena alimentare. Ad esempio, nel valutare la sicurezza di una sostanza chimica reperita nei prodotti alimentari devono essere prese in considerazione tutte le fonti di esposizione umana aha sostanza in questione, compresa la presenza di tale sostanza in quanto contaminante nei prodotti alimentari o neh'acqua potabile e l'esposizione umana che deriva dal suo uso in quanto additivo alimentare, antiparassitario o farmaco veterinario. Vari comitati scientifici hanno responsabihtà che riguardano il settore alimentare: citeremo h comitato scientifico per i prodotti alimentari (CSA), h comitato scientifico veterinario, h comitato scientifico per gh antiparassitari, h comitato scientifico per la nutrizione animale e il comitato scientifico per l'esame deha tossicità e ecotossicità. Un approccio integrato aha valutazione dei rischi può imporre la consultazione di più di uno di questi comitati. La valutazione dei rischi effettuata da ciascun comitato riguarderà elementi specifici che non sono di competenza di altri comitati, ad esempio le buone prassi veterinarie o agricole. Quindi, essendo necessario h coinvolgimento di vari comitati, h coordinamento risulta essenziale per evitare una valutazione ripetuta del medesimo rischio o inutili doppioni. Va inoltre segnalato che spetta al comitato scientifico per i medicinali veterinari, che fa capo ah'Agenzia europea per la valutazione dei medicinali di Londra, h compito di valutare la sicurezza dei residui di medicinali veterinari nei prodotti alimentari di origine animale. Vari testi legislativi comunitari in vigore impongono la consultazione obbhgatoria del CSA prima deh'adozione di norme che possono avere effetti suha salute pubbhca, ad esempio nel settore degh additivi, dei contaminanti, 36 dell'igiene alimentare, dei materiali a contatto con gh alimenti e dei nuovi prodotti ahmentari. Affinché il processo di valutazione scientifica abbia l'attendibilità indispensabile e riscuota la fiducia del pubblico è necessario prevedere garanzie sufficienti dell'obiettività e indipendenza deha consulenza scientifica fornita. Tenendo presente tale obiettivo, la Commissione ha elaborato un nuovo approccio aha consulenza scientifica, esposto neha comunicazione presentata al Consigho e al Parlamento europeo relativa aha salute del consumatore e aha sicurezza dei prodotti alimentari. Tale nuovo approccio rafforzerà i tre principi fondamentali dell'elevata qualità scientifica, dell'indipendenza e deha trasparenza dei comitati scientifici, agendo nei tre modi seguenti: garantendo che neha scelta dei membri dei comitati scientifici si seguano i criteri deha qualifica e deha competenza in campo scientifico, e che il processo di selezione sia trasparente a fronte del Parlamento europeo, degh Stati membri, degh operatori economici e dei consumatori; garantendo che i membri dei comitati scientifici siano esenti da interessi che possano condizionare negativamente l'autonomia deha consulenza prestata. A tale riguardo, verranno estesi i requisiti e le procedure di dichiarazione di interessi; gestire una pohtica generale di trasparenza neh'intero processo di consulenza scientifica. In particolare, le istituzioni europee e le autorità nazionali, nonché tutte le parti interessate, compresi i consumatori (privati e associazioni) avranno accesso ahe informazioni relative ahe procedure di lavoro dei comitati e ai pareri da essi formulati. Per di più, raggruppando tutti i comitati scientifici sotto la medesima direzione generale si garantirà una più efficace sinergia e un mighore coordinamento dehe attività degh stessi. La Commissione continuerà inoltre ad adoperarsi per: consolidare h principio di ottenere h parere del comitato scientifico comunitario prima di formulare progetti di disposizioni comunitarie relative a prodotti alimentari atte ad incidere suha salute pubbhca (benché siano necessarie alcune deroghe, in particolare nel caso di misure urgenti di salvaguardia); utilizzare un'unica procedura per la valutazione di tutti i rischi in questione (il principio "one door, one key"). D'altro lato è importante osservare i limiti del ruolo dei comitati scientifici. Tanto a hveho comunitario quanto a hveho globale, si deve tracciare una netta distinzione tra i concetti di valutazione dei rischi e di gestione dei rischi. 37 Secondo le definizioni prese in considerazione nel quadro Codex Alimentarius la valutazione dei rischi è un processo basato su criteri scientifici che consiste neh"identificare e caratterizzare i pericoli, valutare l'esposizione e caratterizzare h rischio. La gestione dei rischi, d'altro lato, consiste nel soppesare le alternative strategiche aha luce dei risultati della valutazione dei rischi e, se del caso, selezionare e realizzare appropriate opzioni di controho, ivi comprese misure regolamentari. Mentre h compito deha valutazione dei rìschi può essére delegato a organismi consultivi scientifici, il compito deha gestione dei rìschi incombe ahe autorità di regolamentazione e, a hveho comunitario, al Consiglio, aha Commissione e al Parlamento europeo. Particolari difficoltà potrebbero insorgere nei casi in cui, a causa dell'incertezza scientifica o deha mancanza di dati, i comitati scientifici non sono in grado di procedere ad una valutazione globale dei rischi. In questi casi, conformemente all'obbligo di fornire un elevato hveho di protezione, è verosimilmente necessario seguire un approccio cauto nei confronti deha gestione dei rischi grazie ah'apphcazione del principio precauzionale. Analogamente, h programma quadro di ricerca comunitario dovrebbe attivarsi in modo particolare per quanto riguarda la ricerca e le applicazioni intese a migliorare le conoscenze e le tecniche atte a perfezionare la valutazione dei rischi epidemiologici e in campo alimentare, nonché i mezzi atti a ridurre tali rischi. Un ulteriore problema riguarda la rilevazione dei dati necessari per la valutazione dei rischi. In caso di nuove sostanze, h richiedente è senza dubbio responsabile deha rilevazione e presentazione dei dati necessari per tale esame. Al fine di fornire un aiuto a chi presenta tah domande, si definiscono orientamenti e altri documenti analoghi che descrivono le informazioni necessarie per la valutazione. Tuttavia, nel caso dei contaminanti o di nuovi fattori di rischio che derivano da sostanze esistenti, potrebbe risultare difficile ottenere i dati necessari. Per risolvere h problema la Comunità ha previsto procedure di cooperazione scientifica tra gh Stati membri e la Commissione al fine di esaminare le questioni scientifiche relative ai prodotti alimentari. 3. Cooperazione scientifica in materia di prodotti alimentari I principi del processo di cooperazione scientifica sono stati formalizzati nella la direttiva 93/5/CEE concernente cooperazione degh Stati membri neh'esame scientifico di questioni relative ai prodotti alimentari, direttiva adottata h 25 febbraio 1993. l'assistenza aha Commissione e La direttiva stabihsce h principio che gh Stati membri sono tenuti ad adottare le misure necessarie per dar modo ahe rispettive autorità ed enti competenti di cooperare con la Commissione e fornirle l'assistenza necessaria neh'esame scientifico dehe questioni di pubbhco interesse concernenti i prodotti alimentari, segnatamente nel campo deha salute pubbhca e in particolare nehe discipline connesse con la medicina, l'alimentazione, la tossicologia, la biologia, l'igiene, 38 la tecnologia degh alimenti, la biotecnologia, i nuovi prodotti alimentari e i nuovi procedimenti alimentari, le tecniche di valutazione dei rischi, la fisica e la chimica. Per far sì che il processo di cooperazione funzioni effettivamente, ciascuno Stato membro è tenuto a designare un'unica autorità che è responsabile deha cooperazione con la Commissione e deha distribuzione dei lavori ah'organismo appropriato. Le attività principali da effettuare in sede di cooperazione scientifica comprendono, tra l'altro: l'elaborazione dei protocolli di valutazione dei rischi in rapporto ai componenti dei prodotti ahmentari e l'elaborazione di metodi di valutazione nutrizionale; la valutazione dell'adeguatezza deha dieta sul piano nutritivo; l'esame dei dati sperimentali presentati aha Commissione e la stesura di una monografia per il CSA; l'esecuzione di indagini suh'assunzione di alimenti; l'esecuzione di indagini relative a componenti deha dieta in vari Stati membri o ai contaminanti alimentari di tipo chimico o biologico; la consulenza che la Commissione presta ai fini di soddisfare gh impegni internazionali deha Comunità, apportando la propria esperienza suhe questioni relative aha sicurezza dei prodotti ahmentari. In funzione dei suggerimenti pervenuti dagli Stati membri e dehe sue priorità, la Commissione è invitata ad elaborare e aggiornare un inventario dei compiti assegnati aha cooperazione scientifica. Tale inventario comprende una descrizione sommaria del compito, il nome del paese incaricato del coordinamento, il nome degh altri paesi che partecipano e i tempi assegnati per la sua attuazione. L'attuale inventario comprende una serie di compiti relativi aha rilevazione di sui contaminanti chimici e informazioni microbiologici dei prodotti alimentari, sugli aromi, suh'apporto dietetico nonché ahe valutazioni deh'esposizione e ah'esame di aspetti scientifici della nutrizione. La gestione di ciascun compito incombe ah'organismo di coordinamento. La Commissione provvede aha gestione generale del processo di cooperazione scientifica. I costi sono sostenuti anzitutto dagli Stati membri interessati. La Commissione fornisce un limitato sostegno finanziario supplementare per coprire i costi aggiuntivi del coordinamento e deha convocazione dehe riunioni con gh esperti degh Stati membri. Benché sia ancora presto per procedere ad un giudizio definitivo, i risultati preliminari indicano che la cooperazione scientifica è un metodo uthe ed estremamente economico di mettere in comune le informazioni e le risposte su certi problemi. D'altro lato è importante riconoscere che h processo di cooperazione scientifica è complementare al ruolo del CSA. Nel campo deha valutazione dei rischi, spetta aha cooperazione scientifica rilevare e riunire le migliori informazioni disponibili in possesso degh Stati membri su un particolare 39 problema. Tah informazioni sono quindi trasmesse al CSA per costituire una sohda piattaforma per la valutazione dei rìschi da parte del CSA, che mantiene il suo ruolo di fonte primaria di consulenza deha Commissione su questioni scientifiche relative ai prodotti alimentari. In qualità di centro di consulenza scientifica autonoma, il Centro comune di ricerca può anch'esso contribuire aha formulazione di tale pohtica. 4. Gestione di rìschi gravi ed urgenti per la salute pubblica Tutte le disposizioni comunitarie prevedono clausole di salvaguardia a fini di tutela deha salute pubbhca, clausole che consentono agh Stati membri di introdurre restrizioni ah'immissione in commercio di un prodotto o di una sostanza qualora esistano validi motivi per supporre che costituisca un perìcolo, ancorché sia conforme ahe norme comunitarie in vigore. Nel 1984 è stato formalmente istituito un sistema di allarme rapido per lo scambio di informazioni su rìschi gravi ed immediati per la salute e la sicurezza dei consumatori, sistema che è stato in seguito inserito neha direttiva 92/59/CEE. In caso di necessità la Commissione può convocare con preavviso estremamente breve riunioni dei comitati scientifici competenti per esaminare h rìschio. Inoltre con h completamento del mercato unico la Comunità si è vista assegnare importanti poteri, in particolare ai sensi deha direttiva 92/59/CEE relativa aha sicurezza generale dei prodotti, che le consentono di intervenire e di eliminare dal mercato interno prodotti che presentano rìschi gravi ed immediati aha direttiva 92/59/CEE, la Commissione può intervenire soltanto suha base di informazioni pervenute da uno Stato membro. conformemente consumatori. Tuttavia, per i Inoltre la Commissione ha adottato una comunicazione relativa aha gestione dei casi urgenti neh'ambito deh'apphcazione dehe regole comunitarie (COM(93) 430 def. del 16 dicembre 1993). La comunicazione descrive il dispositivo già in atto in vari campi e propone temi di analisi e discussione. Nel contesto dehe direttive in campo veterinario e deha direttiva 93/43/CEE suh'igiene, in alcuni casi la Commissione può anche adottare provvedimenti provvisori di urgenza che entrano immediatamente in vigore sempreché approvati mediante la procedura del comitato espletata in termini brevissimi. Neh'ordinanza adottata il 12 luglio 1996 a seguito deha domanda di provvedimenti provvisori presentata dal Regno Unito avverso le misure d'urgenza contro l'encefalopatia spongiforme bovina (ESB) imposte daha Commissione, la Corte di giustizia ha riconosciuto che neh'apphcazione di tali procedure va riconosciuta fondamentale importanza aha tutela deha salute pubbhca, anche nel caso in cui siano pregiudicati in modo grave (ed anche irreparabile) interessi commerciali e sociali. Esiste però una rilevante differenza tra la portata dei poteri deha Commissione conferiti dalle clausole di salvaguardia dehe direttive veterinarie e dalla direttiva 40 generale in materia di igiene. Le clausole di salvaguardia dehe direttive veterinarie si applicano tanto ai rischi che derivano da prodotti importati da paesi terzi, quanto da prodotti oggetto di scambi intracomunitari. La clausola di salvaguardia contenuta nell'articolo 10 deha direttiva generale in materia di igiene è d'altro lato limitata ai rischi che derivano da prodotti importati da paesi terzi. La Commissione ricevere osservazioni suh'opportunità di ampliare la portata di tale clausola di salvaguardia al fine di applicarla anche ai prodotti oggetto di scambi intracomunitari. gradirebbe pertanto Qualora un rischio grave interessi numerose categorie di prodotti e faccia pertanto scattare una serie di procedure di urgenza, è necessario un adeguato coordinamento per garantire la compatibihtà dehe varie misure adottate. È anche essenziale garantire che le procedure siano chiaramente comprese da tutti coloro che hanno un ruolo neha gestione dei rischi gravi, comprese le autorità competenti degh Stati membri, i consumatori e l'industria. Infine, l'esperienza suggerisce che può esservi necessità di migliorare le disposizioni relative aha gestione dehe informazioni al pubbhco e della responsabihtà ad esse connessa nel caso di rischi gravi. Il funzionamento delle procedure di allarme rapido e salvaguardia impone la cooperazione e la reciproca fiducia tra gli Stati membri e una debita attenzione alle necessità dei consumatori e dell'industria. Poiché è necessario porre a disposizione del pubbhco con la massima rapidità informazioni attendibili riguardo ai rischi gravi per la salute derivanti dai prodotti alimentari, è importante evitare falsi allarmi e messaggi atti a creare panico. In alcuni casi in passato sono state adottate azioni riguardanti un'intera categoria di prodotti quando h rischio riguardava un solo prodotto. Le informazioni e gh avvisi al pubbhco, dovrebbero, neha misura del possibile, riguardare un prodotto specifico ed essere proporzionati alla natura del rischio. La Commissione gradirebbe osservazioni suhe misure che possono essere adottate per migliorare la capacità deha Comunità a confrontarsi con rischi gravi ed urgenti per la salute pubbhca derivanti dai prodotti alimentari. 5. Casi di emergenza radiologica In condizioni normali (vale a dire in assenza di incidenti) la protezione contro la contaminazione dei prodotti alimentari per effetto di sostanze radioattive è disciplinata daha direttiva 80/83 6/Euratom del Consiglio, che sarà abrogata a decorrere dalla direttiva 96/29/Euratom. dal 13 maggio 2000. Tale sostituita direttiva è Dopo l'incidente di Chernobyl sono state altresì adottate varie disposizioni in caso di incidente. Quehe attualmente in vigore a seguito deh'incidente citato sono del Consigho, del 22 marzo 1990, che completava e modificava i regolamenti fino ad ahora adottati. Tale regolamento rimarrà in vigore sino aha fine del marzo 2000. regolamento (CEE) n. 737/90 contenute nel 41 in caso di Il sistema previsto incidenti è disciplinato dal regolamento (CEE) n. 3954/87 del 22 dicembre 1987 secondo h quale in caso di incidente la Commissione può imporre il rispetto di livelli predeterminati di contaminazione massima ammissibile. Tale intervento di urgenza può quindi essere adattato aha natura e gravità esatta dell'incidente in questione. futuri H regolamento (CEE) n. 89/2219 del Consigho, del 18 luglio 1989, vieta l'esportazione dei prodotti alimentari che presentano un hveho di contaminazione superiore ai livelli massimi ammissibili neha Comunità. H 14 dicembre 1987 il Consigho ha adottato la decisione 87/600/EURATOM concernente le modalità comunitarie di uno scambio rapido di informazioni in caso di emergenza radioattiva. Secondo tale dispositivo lo scambio di informazioni riguarda anche i tassi di radioattività misurati nei generi alimentari e neh'acqua potabile. 6. Zoonosi Conformemente aha definizione nel diritto comunitario in vigore, con zoonosi si intende qualsiasi malattia e/o qualsiasi infezione che può trasmettersi naturalmente dagli animali all'uomo. Le più importanti zoonosi che possono essere trasmesse per via alimentare sono: contaminazioni da virus, quali ad es. h Norwalk-virus e* il virus epatitico A, nei molluschi; infezioni batteriche, come ad es. quehe provocate daha salmonella, dal campilobatterio, dall'Escherichia coli e daha Brucella melitensis, e la tubercolosi bovina; intossicazioni batteriche, come ad es. l'enterotossiernia da stafilococco e h botulismo; parassitosi da protozoi, come ad es. la crìptosporìdiosi e la toxoplasmosi; infezioni da cestodi, ad es. , Cysticercus bovis e Cysticercus cellulosae; infezioni da nematodi, come ad es. la trichinosi. Sono state adottate specifiche regole comunitarie per quanto riguarda varie infezioni batteriche, come ad es. la tubercolosi bovina, la brucellosi bovina, ovina e caprina, intese a controllarle e ad eradicare tah patologie neha popolazione animale (e di conseguenza, ad eliminarle neha popolazione umana). Tah programmi si basano sul principio del controho degh esemplari vivi e deh'abbattimento di ogni esemplare che risulti positivo al controho. In alcuni casi, per ridurre i livelli di infezione nehe popolazioni animali si utilizza anche la vaccinazione. Risultati molto positivi sono stati raggiunti per quanto concerne la tubercolosi bovina e la brucellosi bovina, mentre i risultati sono meno soddisfacenti per quanto concerne la brucellosi ovina e caprina. Tutta la normativa comunitaria in materia di igiene dei prodotti di origine animale destinati al consumo umano contiene disposizioni destinate a controllare il rischio di diffusione dehe zoonosi daha popolazione animale alla 42 popolazione umana. Alcune di tah disposizioni sono di tipo specifico - come ad es. l'ispezione degh esemplari nei macelli prima e dopo la macellazione - altre di tipo generale, come ad es. le regole di igiene in materia di costruzione e funzionamento dei locali utilizzati per la trasformazione dei prodotti alimentari, nonché le disposizioni che riguardano le condizioni minime di trasformazione dei prodotti e le temperature di immagazzinamento e di trasporto. Oltre a queste direttive verticali che direttamente e indirettamente si occupano del controho dehe zoonosi, il Consigho ha adottato la direttiva 92/117/CEE riguardante le misure di protezione dalle zoonosi specifiche e la lotta contro agenti zoonotici specifici negh animali e nei prodotti di origine animale, allo scopo di evitare focolai di infezioni e intossicazioni alimentari. Sostanzialmente la direttiva impone h monitoraggio e h controho di una serie di zoonosi. Gli Stati membri sono tenuti a presentare una relazione annua suha manifestazione, suhe tendenze, suhe fonti di infezioni zoonotiche (neh'uomo, negh animali domestici, nei mangimi di origine animale e neha selvaggina) accertate nel corso deh'anno precedente. La direttiva prevede altresì azioni volte a monitorare, a controllare, e in definitiva a eradicare alcuni sierotipi invasivi di salmonella nei gruppi di pollame da riproduzione. L'esperienza fa ritenere che alcuni dei termini imposti agh Stati membri per l'adozione di determinate misure fossero troppo ottimistici e che sarebbe opportuno riesaminare alcune disposizioni tecniche deha direttiva. La Commissione auspica pertanto osservazioni sugli eventuali miglioramenti aha direttiva in questione. Alternative per il controllo delle zoonosi Caratteristica degh agenti zoonotici è di essere presenti in almeno due specie ospite. In molti casi, come ad es. queho deha Salmonella, può essere infettata una vasta gamma di ospiti differenti, e la patologia clinica non risulterà necessariamente evidente in tutti gh animali affetti. Di conseguenza, i programmi di controho e di eradicazione possono essere apphcati in vari punti del ciclo infettivo, e può essere necessario utilizzare più di un approccio. Oltre ai principi generah di igiene a tutti gli stadi deha catena alimentare, affrontati in altri passi del presente documento, le strategie specifiche comprendono tra l'altro: - l'eradicazione deh'agente daha popolazione animale o dall'ambiente; - la riduzione deh'infezione neha popolazione animale ad un hveho che non costituisca più una minaccia per la salute umana: ad es. , trasformando i mangimi e i foraggi, istituendo piani di vaccinazione, trattando gh animali infetti e abbattendo ed eliminando gh animali clinicamente infetti; - l'eliminazione deh'agente daha catena alimentare, ad esempio mediante un trattamento specifico nel corso deha trasformazione deha materia prima, in modo da distruggere ogni agente in essa presente. 43 ma anche in quanto è necessario distruggere gh animali infetti. Questa opzione è fattibile se si dispone di una prova specifica e di adeguata precisione da eseguire sull'animale vivo, come pure del sostegno deha- comunità degli allevatori. Inoltre, si può prevedere che l'approccio avrà successo solo nel caso in cui la gamma degh organismi che ospitano l'agente patogeno sia limitata (e non coinvolga in misura rilevante gh animali selvatici). L'approccio può essere giustificato laddove la patologia ponga gravi problemi di salute pubbhca, di salute degh animali o di tipo economico, quale ad es. la tubercolosi bovina o la brucellosi. L'approccio deha riduzione comporta una serie di differenti misure che debbono agire in vari punti del ciclo di produzione deh'animale vivo. È spesso utilizzato come preliminare ad un programma di completa eradicazione. Anche quando non si persegua intenzionalmente tale scopo, un programma coordinato di riduzione dei livelli di patologia neha popolazione animale può influire sensibilmente sul grado di esposizione al rischio d'infezione da parte del consumatore. Tah programmi in genere richiedono un elevato hveho di coordinamento tra allevatori, fornitori, responsabili della trasformazione dei prodotti e servizi ufficiali. L'eliminazione deh'agente infettivo daha catena alimentare in genere comporta h trattamento degh alimenti con un metodo specifico, indipendentemente daha presenza o meno deh'agente infettivo. È uthe soprattutto nei casi in cui l'individuazione deh'agente inaffidabile. Può comprendere, tra l'altro, trattamenti termici, essiccazione, cottura, salatura in profondità, conserva (sotto sale, aceto, oho), congelamento, ecc. Pur efficace, tale approccio in genere non preclude la possibilità di reinfezione: ad esempio, la carne cotta conservata insieme aha carne cruda è spesso ah'origine di focolai di intossicazione alimentare. troppo costosa o infettivo è 7. Introduzione dell'obbligo generale di sicurezza e integrità dei prodotti alimentari Le norme comunitarie in vigore impongono una serie di obblighi specifici ai produttori di alimenti, per garantire che i loro prodotti soddisfino ai requisiti stabiliti nehe disposizioni deha Comunità. A hveho nazionale, tuttavia, alcuni Stati membri sono andati oltre. Oltre a recepire la legislazione comunitaria esistente, hanno anche introdotto neha loro normativa nazionale un obbhgo generale di sicurezza degh alimenti. Ne consegue che le imprese del settore alimentare sono tenute a garantire che siano immessi sul mercato soltanto prodotti alimentari sicuri, integri e adatti al consumo umano. Se un'imprésa mette in commercio un prodotto alimentare che non è sicuro, integro e adatto al consumo umano commette un'infrazione ahe norme dello Stato membro interessato ed è passibile di una sanzione penale o amministrativa. Il presente paragrafo è inteso a sollecitare osservazioni sull'opportunità di introdurre su scala comunitaria un obbhgo generale di questo tipo per le imprese del settore alimentare: esse sarebbero così tenute a garantire che i 44 prodotti alimentari siano sicuri, integri e adatti al consumo umano. Va sottolineato che tale obbhgo generale di sicurezza e integrità comporterebbe una responsabihtà dehe imprese del settore alimentare nei confronti dehe autorità competenti, conformemente ahe disposizioni penali o amministrative deho Stato membro interessato. Tale obbhgo sarebbe quindi totalmente distinto daha questione deha responsabihtà dei produttori nei confronti dei consumatori per i prodotti difettosi, responsabihtà che sarà esaminata al punto successivo. Inoltre l'introduzione di un obbhgo generale di questo tipo non comporterebbe l'introduzione di nuovi sistemi di autorizzazione preventiva o di notifica da parte degh Stati membri. 7. 1. La situazione attualmente esistente nella Comunità Benché la normativa comunitaria in materìa di prodotti alimentari stabilisca una serie di obblighi specifici per le imprese del settore alimentare, a parte h caso deha direttiva generale in materìa di sicurezza dei prodotti, essa attualmente non contiene un obbhgo giurìdico generale che impone che vengano immessi sul mercato unicamente i prodotti alimentari sicuri, integri e adatti al consumo umano. Le singole direttive affrontano la questione in modi diversi: in alcune direttive verticali in materìa di igiene, per certi prodotti è incluso esplicitamente h requisito di essere atti al consumo umano; tale requisito è implicito in altre direttive verticali; neha direttiva generale in materìa di igiene è prescrìtto che "la preparazione, la trasformazione, la fabbricazione, il confezionamento, h deposito, il trasporto, la distribuzione, la manipolazione, la vendita o la fornitura di prodotti alimentari devono essere effettuati in modo igienico". L'articolo 3, paragrafo 1 deha direttiva 92/59/CEE relativa aha sicurezza generale dei prodotti impone ai produttori l'obbligo di immettere sul mercato soltanto prodotti sicuri. Tuttavia sono stati espressi dubbi suha esistenza di una differenza tra il concetto di sicurezza del prodotto, quale definito daha direttiva 92/59/CEE, e la prescrizione che i prodotti alimentari debbano essere sicuri, integri e atti al consumo umano. Ad esempio gh alimenti possono essere adulterati con sostanze che in sé non presentano rìschi per la salute e non inciderebbero daha direttiva 92/59/CEE. Nondimeno tah prodotti alimentari non sarebbero, in linea di massima, considerati atti al consumo umano. prescrìtta sicurezza alimenti suha per gh L'introduzione di un obbhgo generale di sicurezza e integrità dei prodotti ahmentari servirebbe quindi a rafforzare h hveho generale di tutela del consumatore neha Comunità, incoraggiando tutte le imprese del settore ahmentare ad adottare procedure interne di sicurezza e sorveglianza. Questo obbhgo di sicurezza potrebbe altresì contribuire a semplificare la normativa generale deha Comunità in materia alimentare in quanto eviterebbe la necessità di regolamentazioni più specifiche in settori in cui le disposizioni generali sarebbero sufficienti a garantire la sicurezza del prodotto. Sarebbe però anche necessario far sì che l'introduzione di un nuovo obbhgo di sicurezza e integrità non dia luogo ad altri ostacoh agh scambi nel mercato interno. Quindi tutte le 45 misure dovrebbero essere compatibili con i principi del mercato interno e in particolare con le norme del trattato suha hbertà di circolazione delle merci. 7. 2. Portata dell'obbligo generale di sicurezza e sanità Per essere efficace, qualsiasi nuovo obbhgo generale di sicurezza e integrità dovrebbe in linea di massima interessare l'intera catena alimentare, daha produzione primaria aha vendita finale del prodotto alimentare al consumatore. Inoltre, deve tenere conto deha crescente complessità dehe interazioni tra produttori, fabbricanti e distributori. Ad esempio molto spesso h settore deha produzione primaria assume per contratto con il settore industriale o distributivo l'obbhgo di conformarsi a determinate specifiche di qualità o di sicurezza. Il settore deha distribuzione ricorre in misura crescente a prodotti commercializzati sotto marchi o denominazioni proprie e ha un peso rilevante neha ideazione e progettazione del prodotto. Questa nuova situazione dovrebbe portare ad una maggiore responsabihtà congiunta lungo tutta la catena alimentare, piuttosto che a una dispersione dehe responsabihtà singole. Ciascun anello deha catena alimentare dovrebbe adottare i provvedimenti necessari a garantire la sicurezza dei prodotti alimentari nel contesto dehe proprie attività specifiche, applicando principi del tipo "analisi dei rischi e dei punti critici di controho" ed altri strumenti analoghi. Quando un prodotto risulta inferiore agh standard, la responsabihtà di ciascun anello deha catena andrebbe sottoposta ad analisi per valutare se a quel hvello si è adempiuto correttamente ahe relative responsabihtà. Ad esempio, in linea di principio non sarebbe giusto considerare responsabile un dettagliante deha presenza di un'eccessiva quantità di additivi alimentari in un prodotto in scatola la cui produzione sfugge completamente al controho del dettagliante. Tuttavia, nel caso in cui nei locali destinati aha vendita venga rilevata una contaminazione microbiologica di carni fredde, cotte e affettate, sono necessari accertamenti ulteriori per determinare se la contaminazione è dovuta ad un'insufficiente igiene a hveho di fabbricazione, ad un mancato rispetto dehe condizioni di refrigerazione del prodotto a hveho di distribuzione o ad una manipolazione e conservazione inadeguate nel punto di vendita. Ciò suscita la questione deha cosiddetta eccezione deha "normale dhigenza". Quando un'impresa del settore alimentare mette sul mercato un prodotto alimentare che non è conforme agh obblighi di sicurezza prescritti dalle norme comunitarie nazionali, incorre nehe sanzioni penali o amministrative previste daha legge deho Stato membro in questione. Tuttavia in alcuni Stati membri l'impresa non è tenuta responsabile se può dimostrare che ha adottato tutte le misure che possono ragionevolmente previste per garantire che h prodotto alimentare risponda ai requisiti previsti per legge ("normale dhigenza"). Quindi h fatto di essersi conformati ah'obbhgo di normale dhigenza costituisce un'eccezione assoluta in qualsiasi ulteriore procedimento giudiziario o amministrativo. In altri Stati membri è prevista comunque la responsabihtà dell'impresa, ma h fatto che essa abbia osservato la normale dhigenza sarà preso in considerazione per ridurre h rigore dehe eventuali sanzioni. 46 Nel corso dehe consultazioni prehminari, la Commissione è stata sohecitata da varie parti ad introdurre nehe disposizioni comunitarie un obbligo generale di sicurezza dei prodotti alimentari abbinato aha possibilità di eccepire la "normale dhigenza". La Commissione riconosce che l'accertamento dei fatti e dehe circostanze che possono concludere nel senso deha responsabihtà di un soggetto ed esporlo alle sanzioni penali ed amministrative è materia complessa che dipende in larga misura daha struttura degh ordinamenti giuridici nazionali. Tuttavia, a suo parere, il fatto di tener conto dell'obbligo di procedere con tutta la dhigenza ragionevole per garantire la sicurezza dei prodotti alimentari costituisce nel sistema di sanzionamento un importante strumento per riconoscere la responsabihtà dehe imprese, che sono tenute a garantire la conformità dei loro prodotti aha normativa prescritta. Di conseguenza l'inadempienza di tale obbhgo dovrebbe dar luogo a sanzioni più severe qualora i prodotti non siano conformi aha regolamentazione, mentre l'adempimento deh'obbhgo dovrebbe comportare o l'apphcazione deh'eccezione deha normale dhigenza o, quantomeno, sanzioni meno severe. La questione deha opponibilità deha "normale dhigenza" andrebbe altresì considerata in connessione con la possibilità di ampliare la portata deh'obbligo di sicurezza aha produzione primaria. La Commissione gradirebbe osservazioni approfondite in materia. 8. Applicazione del principio della responsabilità per danno da prodotti difettosi nel settore dei prodotti alimentari La direttiva 85/374/CEE del Consigho in materia di responsabihtà per danno da prodotti difettosi stabihsce h principio deha responsabihtà del produttore per un difetto del suo prodotto. La direttiva si apphca ai prodotti alimentari nonché agh altri prodotti. Tuttavia la definizione di prodotto di cui ah'articolo 2 deha direttiva esclude i prodotti agricoli naturali e deha caccia. Ai fini deha direttiva i prodotti agricoli naturali sono i prodotti del suolo, dell'allevamento o deha pesca, ad esclusione dei prodotti che hanno subito una prima trasformazione. In linea di massima, quindi, i prodotti agricoli non trasformati e la selvaggina sono esclusi dal campo di apphcazione deha direttiva suha responsabihtà per danno da prodotti difettosi, benché gh Stati membri possano optare per estendere anche a tali prodotti la disciplina prevista. Finora hanno fatto ricorso a tale opzione solo la Grecia, h Lussemburgo, la Finlandia e la Svezia. Recentemente, da varie parti (in particolare, le associazioni dei consumatori,) si è richiesto di includere i prodotti agricoli naturali non trasformati nel campo di apphcazione deha direttiva suha responsabihtà per danno da prodotti difettosi. Negh ultimi tempi le domande in tal senso si sono fatte più pressanti per effetto dell'emergenza deh'encefalopatia spongiforme bovina (ESB). 47 In linea di massima, l'inclusione dei prodotti agricoli naturali non trasformati neh'ambito di apphcazione deha direttiva suha responsabihtà per danno da prodotti difettosi rappresenterebbe un passo importante a favore deha tutela dei consumatori conformemente ahe norme comunitarie. Nondimeno, non bisogna pensare che ciò rappresenti una soluzione a tutti gh eventuali problemi. L'articolo 4 deha direttiva stabihsce che il danneggiato deve provare h danno, h difetto e la connessione causale tra difetto e danno. L'esperienza ha dimostrato che è estremamente difficile individuare l'esatta fonte deha comparsa di una patologia di origine ahmentare. Quanto più lungo è il periodo tra l'esposizione al prodotto alimentare contaminato e l'apparizione dei sintomi, tanto maggiori sono le difficoltà. Nel caso specifico deh'ESB, anche se è provato un nesso con la nuova variante deha malattia di Creutzfeldt-Jakob, dato h periodo estremamente lungo di incubazione sarà probabilmente impossibile dimostrare che un determinato prodotto è la causa del danno. Un altro problema consiste neha difficoltà di stabilire la provenienza del prodotto alimentare, dal punto di vendita al consumatore fino al punto di produzione. La Comunità ha recentemente adottato misure volte a garantire la possibilità di stabilire la provenienza dei prodotti di origine bovina fino al punto di produzione ed è stato suggerito che sarebbe forse opportuno estendere tali norme ad altri prodotti di origine animale. È altresì necessario valutare se ulteriori norme volte a garantire la possibilità di stabilire la provenienza dei prodotti vadano prescritte neh'ambito di strumenti giuridicamente vincolanti o se trovino mighore collocazione in strumenti non obbligatori. Com'è noto, vari importanti rivenditori di prodotti alimentari e distributori stanno sviluppando sistemi per migliorare la possibilità di stabilire la provenienza dei prodotti alimentari. In questo contesto andrebbe osservato che l'articolo 3, paragrafo 1 deha direttiva suha responsabihtà per danno da prodotti difettosi stabihsce che "Quando non può essere individuato h produttore del prodotto, si considera tale ogni fornitore". In tah condizioni, ampliare h campo di apphcazione deha direttiva suha responsabihtà per danno da prodotti difettosi fino ad includere la produzione agricola primaria non trasformata difficilmente potrebbe essere considerata un'alternativa allo svhuppo di adeguate regole in materia di sicurezza del prodotto e di sistemi ufficiali di controho efficaci, e costituirebbe piuttosto una misura addizionale. La Commissione sohecita osservazioni in proposito. 9. La risposta alle nuove aspirazioni dei consumatori Finora, h principale intento deha legislazione comunitaria in materia di prodotti alimentari è consistito nel garantire la hbera circolazione dei prodotti alimentari neha Comunità, in gran parte grazie ah'armonizzazione deha normativa relativa a tah prodotti. Al contrario, h diritto comunitario non ha affrontato sistematicamente né i problemi di tipo nutrizionale, né le modalità per soddisfare le preoccupazioni del pubbhco. Il presente Libro verde, redatto in un momento caratterizzato da vive preoccupazioni del pubblico in materia di 48 alimenti e salute, consente di avviare un dibattito relativo ai nuovi approcci con cui affrontare tali problemi, sia a hveho di pohtica generale in materia alimentare, sia a hveho di legislazione specifica. La normativa in campo alimentare costituisce uno dei principali componenti della pohtica in materia di alimenti e di nutrizione. Tale normativa potrebbe contribuire a sensibilizzare maggiormente i cittadini comunitari in merito agh acquisti di prodotti alimentari, ahe diete e aha preparazione degh alimenti, e potrebbe incoraggiarli ad effettuare scelte corrette dal punto di vista della salute, che potrebbero migliorare appunto la loro salute, ridurre la morbilità e la mortalità prematura. In tale processo, la collaborazione tra settore sanitario, consumatori, governi, industria e la stessa Comunità non potrebbe che arrecare vantaggio reciproco. La Commissione gradirebbe ricevere osservazioni relative ai seguenti punti: Qual è l'approccio da seguire a hveho comunitario in materia di nutrizione e di salute? Quali sono le iniziative da adottare? A tal fine, sarebbe necessario adeguare la normativa comunitaria in materia alimentare? Inoltre, i consumatori hanno mostrato un crescente interesse nei confronti dei metodi di produzione dei prodotti alimentari. Un numero crescente di consumatori chiede la garanzia che gh alimenti da consumare siano prodotti in modo ecologico e tengano conto del benessere degh animali da allevamento. Eventi recenti, e in particolare i timori in ordine aha trasmissibilità all'uomo deh'ESB, hanno posto in luce le preoccupazioni relative al fatto che anche alcuni metodi di produzione possono avere un impatto suha sicurezza dei prodotti alimentari. Altri dibattiti si sono concentrati sull'impatto esercitato, sul piano etico e ambientale, da nuovi sviluppi scientifici quali gh OGM nei prodotti alimentari e l'applicazione dehe tecniche di clonazione. La normativa comunitaria contiene già varie disposizioni volte a rispondere a queste preoccupazioni. L'uso degh antiparassitari o dei medicinali veterinari neha produzione alimentare è soggetto a restrizioni rigorose per garantirne h mantenimento entro i limiti minimi compatibili con le corrette prassi agricole e veterinarie. Sono stati stabiliti limiti affinché i residui di antiparassitari e di medicinali veterinari e i contaminanti di origine agricola o ambientale non presentino rischi per la salute dei consumatori. La Comunità ha adottato inoltre disposizioni relative al benessere degh animali da allevamento. I dettagli di tah disposizioni non rientrano neha portata del presente Libro verde, ma suscitano due questioni importanti di rilevanza diretta per la legislazione in materia alimentare: la questione deha sicurezza e la questione dell'informazione dei consumatori. Per quanto riguarda la sicurezza, non vi è spazio per soluzioni di compromesso. Nei precedenti punti di questa parte, si è indicato come le tecniche di valutazione e di gestione dei rischi siano integrate nehe pohtiche 49 comunitarie per h settore alimentare. D mantenimento di un elevato hveho di protezione implica che non sarebbe però opportuno autorizzare prodotti ahmentari o metodi di produzione alimentare non sicuri subordinandoli a un obbligo di etichettatura. Se si tratta di prodotti non sicuri, non debbono essere autorizzati. Per quanto riguarda l'etichettatura, attualmente la direttiva 79/112/CEE prescrive di fornire informazioni sui processi o trattamenti nell'etichetta dei prodotti alimentari solo se l'omissione di queste informazioni è atta a creare confusione nel consumatore, ad esempio quando i prodotti sono presentati in polvere, liofilizzati, surgelati, concentrati o affumicati. Inoltre, i prodotti alimentari sottoposti ad irradiazione debbono essere etichettati come tah. Tuttavia la legislazione comunitaria non impone l'etichettatura per i metodi o i processi di fabbricazione che non hanno un impatto sulle caratteristiche alimentari del prodotto finito. Recentemente, in sede di esame deha proposta di regolamento deha Commissione relativo ai nuovi alimenti e ai nuovi ingredienti ahmentari sono state condotte discussioni approfondite tra il Parlamento, h Consigho e la Commissione suha opportunità di imporre un obbhgo sistematico di etichettatura per gh alimenti prodotti con i metodi deha moderna biotecnologia. In generale, l'esperienza suggerisce che esiste effettivamente una domanda del consumatore intesa ad ottenere maggiori informazioni su alcuni aspetti dei prodotti alimentari e che tale domanda è di frequente soddisfatta dai produttori e dai distributori in via volontaria, ad esempio tramite etichettatura, linee telefoniche d'informazione o su Internet. Può essere necessario esaminare la necessità di nuove iniziative comunitarie per incoraggiare lo svhuppo di questa in alcuni casi quali h recente piano relativo disponibilità. Inoltre, ah'etichettatura deha carne bovina, può essere opportuno adottare ulteriori misure vincolanti. La Commissione gradirebbe ricevere osservazioni in merito. 50 PARTE V GARANZIA DELL'EFFETTIVA APPLICAZIONE DELLE REGOLE DEL MERCATO INTERNO 1. Considerazioni generali Poiché l'armonizzazione dehe norme nazionali in materia di prodotti alimentari è in larga misura completata, è ora necessario garantire che h mercato interno funzioni in modo efficace e dia così luogo ai vantaggi previsti per i produttori e i consumatori. La necessità di garantire un'efficiente gestione del mercato interno è stata riconosciuta neha relazione Sutherland deh'ottobre 1992: "Il mercato interno dopo h 1992; Raccogliere la sfida" e dal Consigho europeo. L'esigenza di un valido funzionamento del mercato interno è stata altresì sottolineata da una serie di comunicazióni deha Commissione al Consigho: - La gestione del riconoscimento reciproco dehe disposizioni nazionali dopo h 1992 (COM(93) 669 def. del 15. 12. 1993). - Lo svhuppo deha cooperazione amministrativa per l'applicazione deha normativa comunitaria nel mercato (COM(94) 29 def. del 16. 2. 1994). l'attuazione e interno - Valorizzare al massimo h mercato interno (COM(93) 632 def. del 22. 12. 1993). - Piano d'azione per h mercato interno (COM(97) 184). Più di recente, h Consigho "Mercato interno" ha adottato varie risoluzioni destinate a garantire che le norme relative al funzionamento del mercato interno rispondano per quanto possibile a criteri di semplicità e univocità. Le possibilità di semplificazione deha normativa comunitaria in materia alimentare sono state analizzate in modo approfondito neha Parte II e non saranno ripetute in questa sede. In questa parte si riesaminano le attuali disposizioni volte a garantire un'effettiva apphcazione deha legislazione comunitaria nel mercato interno e si invita a presentare suggerimenti per migliorare la situazione. 2. Recepimento e applicazione delle norme comunitarie Al fine di garantire un corretto funzionamento del mercato interno è naturalmente necessario vigilare sul recepimento dehe direttive comunitarie ad opera degh Stati membri e verificare che le regole deha Comunità siano apphcate conettamente. La Commissione ha fatto effettuare una serie di studi sull'attuazione dehe direttive in materia di prodotti alimentari, studi i cui risultati sono in corso di anahsi. Per quanto riguarda i casi di recepimento non corretto, la Commissione intende perseguire una soluzione di concerto con gli Stati membri interessati. 51 Oltre ahe norme nazionali di recepimento deha legislazione comunitaria, è prassi comune dehe autorità nazionali emanare istruzioni od orientamenti di attuazione destinati agh organismi ufficiali di controho, in modo particolare quando h campo di apphcazione dehe norme è molto ampio. Tah orientamenti mirano a garantire che la normativa sia applicata in modo uniforme neho Stato membro interessato, nonché a risolvere problemi di apphcazione pratica. Nondimeno tah orientamenti possono causare problemi di gestione del mercato interno nel caso in cui gh Stati membri adottino differenti interpretazioni della legislazione, con h risultato che le norme non sono apphcate uniformemente nel mercato interno. E importante quindi mantenere la trasparenza a hveho comunitario e risolvere tah incongruità ogniqualvolta emerga una divergenza di interpretazione. Per vari anni la Commissione ha seguito un metodo di lavoro informale consistente nel presentare ai comitati permanenti le questioni relative all'attuazione deha legislazione comunitaria. Un approccio analogo è stato adottato nei casi in cui in sede di recepimento deha legislazione sono emerse difficoltà impreviste. In molti casi, le discussioni hanno portato ad accordi tra le autorità competenti degh Stati membri e la Commissione in ordine ahe modalità di interpretazione o di apphcazione deha legislazione. La Commissione ritiene che tale procedura sarà uthe anche per h futuro e a suo parere ahe conclusioni dei comitati dovrebbe essere data una diffusione più larga, ponendole a disposizione dehe parti interessate, fermo restando che esse non hanno un valore giuridico formale e che, nel caso di vertenze, la responsabihtà definitiva dell'interpretazione dehe norme comunitarie spetta aha Corte di giustizia. l'applicazione deha Infine, per motivi di trasparenza, tutte le parti interessate dovrebbero essere incitate a discutere h recepimento e legislazione comunitaria in modo aperto in un forum in cui sia possibile consultare gh Stati membri e nel quale possano esprimersi le varie istanze socioeconomiche. A tale scopo, la Commissione gradirebbe ricevere osservazioni suh'opportunità di convocare riunioni periodiche con i rappresentanti degh Stati membri, dei produttori, dell'industria, del commercio e dei consumatori per discutere problemi generah relativi al recepimento deha legislazione comunitaria. Tuttavia, tah riunioni non dovrebbero occuparsi di questioni relative aha non conformità dehe norme nazionali con h diritto comunitario: tali casi dovrebbero continuare ad essere affrontati conformemente ahe procedure in vigore in seno aha Commissione. 52 3. Controllo e messa in vigore Conformemente al trattato, la responsabihtà del controho e deha messa in vigore dehe norme CE incombe principalmente ahe autorità competenti degh Stati membri. La legislazione comunitaria si é conformata aha prassi tradizionale degh Stati membri, prassi che stabihsce regole specifiche per l'ispezione dei prodotti di origine animale e principi più generah per l'ispezione di altri prodotti ahmentari. Il principale ruolo deha Comunità nel settore del controho non è queho di sostituire le attività di controho e di messa in vigore effettuate dalle competenti autorità degh Stati membri, ma di controllare in che modo tah attività effettivamente mettono in opera la normativa pertinente nei rispettivi paesi. Per garantire l'indipendenza e l'efficacia dehe attività di controho effettuate a hveho comunitario, la Commissione ha riesaminato l'organizzazione dei propri servizi di ispezione e di controho, ed ha presentato al Consigho e al Parlamento europeo una comunicazione relativa ahe proprie future pohtiche in tale settore. Dato l'importante contributo arrecato dalle attività di controho all'efficace messa in vigore deha legislazione comunitaria, attuata grazie agh sforzi comuni deha Commissione e dehe autorità nazionah, la Commissione sohecita la presentazione di commenti da parte degh interessati in merito ahe sue nuove pohtiche nel settore. 3. 1. Controlli veterinari Le norme in materia di controlli nel settore veterinario, sui prodotti alimentari di origine animale, sono completamente armonizzate a hveho comunitario da direttive verticali che stabiliscono le disposizioni di controho per ciascun prodotto o classe di prodotti (carni fresche, carni di pollame, prodotti a base di carne, pesce e prodotti deha pesca, latte, e prodotti lattiero-câseari, ecc. ). Tali norme sono attualmente in corso di riesame allo scopo di riunirle in una versione codificata e semplificata (cfr. parte H, punto 8. 1). Conformemente aha successione di controlli ora vigente, h produttore è responsabile in primo luogo deha produzione di un alimento atto al consumo umano; le autorità nazionah di controho sono responsabili deh'attuazione quotidiana dehe regole comunitarie per i prodotti specifici in questione; infine, i servizi di ispezione deha Commissione sono responsabili dehe verifiche suh'effettiva uniforme apphcazione da parte dehe autorità nazionah delle regole comunitarie. Sarà necessario esaminare l'attuale divisione dehe responsabihtà in materia di controho dei prodotti alimentari. Tale problema dovrà essere affrontato come parte deh'approccio di semplificazione deha legislazione veterinaria che è ora in corso, nonché aha luce del processo di riesame effettuato internamente daha Commissione per quanto riguarda i propri servizi di ispezione e di controho. 53 La Commissione organizza regolarmente corsi di formazione che riuniscono ispettori veterinari di vari Stati membri, per coordinare il loro approccio all'applicazione deha legislazione comunitaria. All'Ufficio comunitario di ispezione e di controho veterinario e fitosanitario deha Commissione è stata attribuita la responsabihtà di effettuare controlli puntuali negh Stati membri e nei paesi terzi che esportano animali o prodotti di origine animale verso la Comunità. L'Ufficio è stato di recente trasferito aha direzione generale XXIV "Pohtica dei consumatori e protezione deha salute", e a riconoscimento dehe sue nuove funzioni, è stato denominato "Ufficio CE di controho e revisione deha qualità dei prodotti". Tale ufficio non ha h compito di sostituirsi ahe autorità nazionah di controho, ma piuttosto h compito di controllare i lavori di queste ultime, verificando che sia stata recepita la legislazione comunitaria pertinente. L'ufficio è ora in grado di espletare solo una parte dei compiti che gh sono stati affidati ai sensi deha normativa comunitaria. La Commissione ha riesaminato h ruolo, le responsabihtà e le modalità di funzionamento di tale ufficio, e ha presentato al Consigho e al Parlamento europeo una comunicazione in materia. 3. 2. Altri controlli ufficiali sui prodotti alimentari La legislazione comunitaria ha stabhito i principi generah del controho ufficiale dei prodotti alimentari. Tah controlli sono realizzati tramite ispezione, campionamento e anahsi, controho dell'igiene del personale, esame deha documentazione scritta e dei sistemi di verifica organizzati dalle imprese. Le verifiche riguardano tutte le fasi deha produzione, fabbricazione, importazione neha Comunità, trasformazione, deposito, trasporto, distribuzione e vendita. I prodotti che devono essere spediti verso un altro Stato membro deha Comunità europea devono essere controllati con la medesima attenzione rivolta ai prodotti destinati all'immissione in commercio neho Stato membro in questione: un prodotto non deve essere escluso dal controho semphcemente perché destinato ah'esportazione fuori daha Comunità. Sono state inoltre predisposte procedure di cooperazione amministrativa tra Stati membri su questioni relative al controho e aha messa in vigore, al fine di garantire che in tutta la Comunità siano svolti in modo efficace ed equivalente i controlli necessari. Quindi, ogni anno la Commissione elabora un programma coordinato di controho dei prodotti alimentari. Gh Stati membri si scambiano informazioni statistiche sul funzionamento dei sistemi di controho, sul numero dehe verifiche effettuate e suha natura dehe infrazioni accertate. Le autorità competenti degh Stati membri sono tenute a prestarsi reciprocamente assistenza amministrativa in tutte le procedure di supervisione relative ahe disposizioni giuridiche e ahe norme di qualità apphcabih ai prodotti alimentari e in tutte le azioni in giudizio per infrazione ahe norme in materia alimentare. Gh scambi di ispettori nazionah hanno luogo neh'ambito del programma Karolus. Inoltre è stata costituita una piccola unità di controho dei prodotti alimentari 54 centralizzata per la Comunità che verifica l'equivalenza e l'efficacia dei sistemi nazionah di controho. Tah ispettori stanno attualmente ultimando h loro programma di prime visite in ciascuno degh Stati membri. L'obiettivo di queste attività consiste nel facilitare il funzionamento del mercato interno instaurando una reciproca fiducia tra gh ispettori nazionah ed eliminando in tal modo la necessità di ripetere i controlli per prodotti fabbricati in altri Stati membri. Tuttavia, andrebbe sottolineato il fatto che gh ispettorati ufficiali degh Stati membri hanno risorse limitate e non possono verificare tutte le partite di ciascun prodotto su un mercato caratterizzato, secondo le stime, da un consumo di prodotti ahmentari pari a 500 000 milioni di ECU. Inoltre, non sarebbe appropriato effettuare ispezioni ufficiali sistematiche, tenuto conto delle procedure di controho deha qualità e deha sicurezza introdotte negh ultimi anni nell'industria. Per tale motivo le ispezioni ufficiali in tutti i paesi industrializzati stanno facendo perno sempre di più sul valore e sull'attendibilità dei controlli interni dehe imprese intesi a soddisfare gh obiettivi di conformità dei prodotti. Ciò significa che le risorse pubbhche sono utilizzate in modo più razionale poiché le autorità ispettive possono concentrare la loro azione suhe imprese le cui attività suscitano preoccupazioni e ridurre la frequenza dehe verifiche ufficiali sulle imprese che hanno introdotto sistemi di controho attendibili e adeguati. Sembrerebbe quindi appropriato, in caso di un obbhgo di sicurezza imposto ahe imprese del settore alimentare, inserire nehe disposizioni comunitarie la prescrizione generale in base aha quale gh ispettorati ufficiali dovrebbero determinare l'intensità e la frequenza dehe ispezioni non soltanto a seconda del hveho del rischio presentato dai prodotti alimentari e dalle attività ad essi correlate, ma anche in funzione deh'adeguatezza e dell'attendibilità dehe procedure interne apphcate dalle imprese per garantire e verificare che i prodotti alimentari siano conformi ahe norme prescritte. L'applicazione di tale principio allineerebbe le disposizioni generah sull'ispezione dei prodotti alimentari ahe disposizioni deh'articolo 8 deha direttiva generale suh'igiene alimentare, che prescrive la necessità di verificare tutti i locali destinati aha produzione alimentare con una frequenza che tiene conto del rischio connesso con i locali medesimi. Inoltre, per quanto riguarda h funzionamento dei sistemi di controho, andrebbe tenuto debitamente conto di nuovi strumenti che sono in corso di svhuppo da parte dehe industrie, quali ad esempio gh indicatori di freschezza che possono essere utilizzati per segnalare se nel corso deha distribuzione di un prodotto si è verificata un'interruzione deha catena del freddo. Infine, sono stati espressi timori circa la mancanza di trasparenza di alcuni aspetti dehe attività di controho e di ispezione dei prodotti alimentari, e circa l'impossibilità per i consumatori di accedere ai lavori dei sistemi di ispezione. 55 Tah problemi sono stati affrontati neha comunicazione deha Commissione sulla salute del consumatore e suha sicurezza dei prodotti alimentari. 4. Sanzioni Neha sua comunicazione suha funzione dehe sanzioni per l'attuazione deha normativa comunitaria nel settore del mercato interno (COM (95) 162 def. ), la Commissione ha concluso affermando che le sanzioni stabilite dagli Stati membri per le infrazioni ahe norme sul mercato interno dovrebbero essere equivalenti ahe sanzioni stabilite nehe corrispondenti disposizioni del diritto nazionale, effettive, proporzionate e dissuasive. Tah principi generah sono stati accolti dal Consigho "Mercato interno" neha risoluzione del 6 giugno 1996. Essi dovrebbero pertanto essere introdotti neha legislazione comunitaria in materia alimentare. La Commissione sohecita osservazioni in merito. 5. Gestione del mercato interno in settori non armonizzati Nei settori che non sono stati armonizzati a hveho comunitario, la giurisprudenza deha Corte di giustizia rappresenta la base per garantire la libertà di circolazione dei prodotti alimentari. Lo strumento principale di gestione del mercato interno rimane l'applicazione del principio del reciproco riconoscimento, come si evince daha giurisprudenza deha Corte di giustizia neha sentenza "Cassis de Dijon". Nehe sue comunicazioni interpretative, la Commissione ha indicato quali siano i principi relativi aha hbertà di circolazione dei prodotti alimentari aha luce deha giurisprudenza deha Corte. Ad esempio, neha comunicazione del 1989 relativa aha libera circolazione dei prodotti alimentari neha Comunità, la Commissione ha fornito la propria interpretazione dehe regole apphcabih in mancanza di norme comunitarie. Gh Stati membri sono tenuti ad ammettere nel proprio territorio gh alimenti prodotti e posti in commercio conformemente ahe la disposizioni vigenti negh altri Stati membri. L'importazione commercializzazione di tah prodotti alimentari può essere limitata, in mancanza di norme armonizzate a hveho comunitario, soltanto nei casi in cui: e si possa dimostrare che tale restrizione è necessaria per soddisfare esigenze vincolanti (salute pubbhca, tutela dei consumatori, lealtà dehe transazioni commerciali, protezione dell'ambiente); la restrizione è proporzionata ah'obiettivo perseguito, e la restrizione è lo strumento per realizzare h suddetto obiettivo che comporta minori ostacoh agh scambi. Nehe proprie comunicazioni, la Commissione ha descritto i principali problemi specifici che riguardano la hbertà di circolazione dei prodotti alimentari, nella fattispecie: la descrizione commerciale (cioè la denominazione sotto la quale può essere venduto h prodotto alimentare importato); la presenza di additivi nei prodotti alimentari. 56 In seguito i grandi problemi esaminati nehe comunicazioni sono stati neha maggior parte risolti sia per effetto deh'armonizzazione dehe disposizioni, sia per effetto dell'evoluzione deha giurisprudenza deha Corte. Tuttavia sono emerse altre problematiche, ad esempio quehe menzionate neha parte II, punto 8. Finora la Commissione ha fatto ricorso a due meccanismi principah per gestire h mercato interno nei settori non armonizzati: l'esame dei progetti di regolamentazioni tecniche notificate conformemente aha direttiva 83/189/CEE (cfr. parte n, punto 7); l'esame dehe denunce di infrazioni da parte degh Stati membri ahe regole suha hbertà di circolazione dehe merci di cui agh articoli 30-36 del trattato. Nonostante un certo ritegno da parte dell'industria a presentare denunce formali aha Commissione, h settore dei prodotti alimentari è comunque in testa per h numero di denunce pervenute aha Commissione in forza degh articoli 30-36 del trattato. La Commissione ha adottato una serie di iniziative per razionalizzare e accelerare le procedure. Inoltre, un altro mezzo di ricorso consiste neha possibilità di avviare un'azione davanti ai giudici nazionah e, se necessario, ottenere una pronuncia in via conformemente pregiudiziale da parte deha Corte di giustizia all'articolo 177 del trattato CE. A decorrere dal 1° gennaio 1997 la Commissione ha a disposizione un nuovo e importante meccanismo ,di gestione del mercato interno. Conformemente ahe disposizioni deha decisione del Parlamento europeo e del Consigho che istituisce una procedura di informazione reciproca suhe misure nazionah che derogano al principio deha hbera circolazione dehe merci all'interno deha Comunità, gh Stati membri sono tenuti ad informare la Commissione dei provvedimenti che impediscono la hbera circolazione di un tipo di prodotto o di un modeho legalmente prodotto o posto in commercio in un altro Stato membro conformemente ahe condizioni stabilite neha decisione. La progressiva attuazione di tale nuova procedura consente aha Commissione di delineare un quadro molto più accurato deha situazione effettiva nel mercato interno, mettendola in grado, se del caso, di adottare i rimedi appropriati. La Commissione gradirebbe osservazioni in merito aha hbertà di circolazione dei prodotti ahmentari nei settori non armonizzati; in particolare, vorrebbe sapere se i principi sopra descritti sono stati completamente attuati a hveho nazionale e se sono ancora in vigore. 57 PARTE VI LA DIMENSIONE ESTERNA 1. Considerazioni generali Gh effetti deha legislazione comunitaria in materia alimentare non sono limitati legislazione alla sola Comunità. Conformemente all'accordo SEE comunitaria in materia alimentare è applicata in Norvegia e Islanda e tra breve lo sarà nel Liechtenstein. I paesi candidati deh'Europa centrale e orientale e Cipro stanno adeguando la loro legislazione per renderla conforme ahe regole comunitarie, predisponendosi ad aderire aha Comunità. L'accordo di unione doganale tra la Comunità e la Turchia prevede l'armonizzazione deha legislazione; i negoziati con la Svizzera sono in fase avanzata. Vari altri paesi terzi si ispirano inoltre aha legislazione comunitaria, che spesso riflette fedelmente le norme internazionali stabilite dal Codex Alimentarius. la I principi del mercato interno si applicano anche ai prodotti dei paesi terzi che sono stati posti in hbera circolazione. Tah prodotti debbono soddisfare ai requisiti stabhiti neha legislazione comunitaria per i prodotti fabbricati neha Comunità. Per i prodotti alimentari di origine animale o vegetale esistono procedure specifiche di certificazione e ispezione veterinaria e fitosanitaria che sono apphcate al punto di entrata neha Comunità nonché controlli specifici relativi ahe norme di qualità per gh ortofrutticoli non trasformati destinati ah'esportazione e all'importazione. La Comunità effettua ispezioni anche nei paesi terzi. In altri casi non esistono procedure speciah per l'ispezione o la certificazione dehe importazioni ed esportazioni. I controlli sui prodotti sono effettuati in modo casuale al punto di entrata o al punto di destinazione e i controlli possono anche essere esercitati suhe attività degh importatori. Occorre forse esaminare l'eventualità di un mighore coordinamento dei controlli suhe importazioni. Vale inoltre la pena ricordare che i prodotti alimentari rientrano tra quelli più specificamente interessati dai controlli prescritti dal regolamento (CEE) n. 339/93 del Consigho, relativo ai controlli suha conformità dehe merci importate dai paesi terzi ahe norme in materia di sicurezza dei prodotti. Oltre ad essere uno tra i principah importatori di prodotti alimentari, la Comunità è anche uno dei principah esportatori di tah prodotti. Di fatto, secondo le stime, nel 1996 la bilancia commerciale deha Comunità presenterà un saldo positivo pari a 10 000 milioni di ECU per quanto riguarda i prodotti alimentari e le bevande. In tah condizioni, è importante garantire che la Comunità fornisca, grazie aha propria legislazione, garanzie adeguate ai suoi le sue esportazioni non siano principah partner commerciali e che ingiustificatamente ostacolate da restrizioni di accesso ai mercati dei paesi terzi. 58 Negh ultimi anni sono intervenuti mutamenti rilevanti nel sistema multhaterale di scambi previsto per i prodotti alimentari e nehe relazioni bilaterali tra la Comunità e i suoi principah partner commerciali. 2. La dimensione multilaterale Tanto i recenti cambiamenti introdotti dagli accordi OMC quanto quelli relativi al Codex Alimentarius hanno un impatto suha legislazione in materia alimentare. 2. 1. Gli accordi OMC Molti degh accordi conclusi aha fine dell'Uruguay Round hanno avuto effetti di rilievo sul settore dei prodotti alimentari. L'accordo suh'agricoltura ha un considerevole impatto suhe condizioni degh scambi internazionali di prodotti alimentari. L'attuazione dell'accordo sugli aspetti commerciali dei diritti di proprietà intellettuale agevolerà h riconoscimento internazionale dehe denominazioni di origine e degh attestati di specificità che sono stati accordati conformemente ahe disposizioni comunitarie pertinenti. Le maggiori conseguenze per la legislazione comunitaria in materia alimentare derivano però daha modifica deh'accordo sugli ostacoh tecnici agh scambi (TBT) e dal nuovo accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie (SPS). Trattasi di due accordi volti ad evitare che le regole tecniche finalizzate aha protezione deha salute o deha sicurezza dehe persone, aha protezione deha salute o deha vita dehe persone, degh animali o dei vegetali, aha protezione del consumatore nei confronti di pratiche ingannevoli e aha tutela deh'ambiente siano utilizzate per porre in essere barriere ingiustificate agh scambi internazionali o portino a ostacoh di questo tipo. La Comunità partecipa a pieno titolo a entrambi agh accordi, che si applicano quindi tanto alla legislazione comunitaria quanto aha legislazione adottata dagli Stati membri. Gh accordi incoraggiano i membri deh'OMC a partecipare pienamente ah'elaborazione di norme internazionali armonizzate allo scopo di ridurre le barriere agh scambi derivanti da norme nazionah conflittuali. Se neh"adottare una misura uno Stato membro osserva le norme, le direttive e le raccomandazioni elaborate dagli organismi internazionali competenti, la misura in questione è considerata conforme ahe clausole degh accordi. Tuttavia entrambi gh accordi riconoscono anche h diritto degh Stati membri in quanto entità sovrane, a emanare provvedimenti che forniscono un hveho di tutela più elevato di queho garantito dalle norme internazionali in materia, sempreché non diano luogo a restrizioni ingiustificate degh scambi internazionali. Per rafforzare la trasparenza, entrambi gh accordi impongono la preventiva notifica allo stato di progetto dehe misure che possono incidere sui commerci internazionali, dando in tal modo agh altri membri deh'OMC la possibilità di esprimere le loro osservazioni. 59 L'accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi si applica a tutti i prodotti, compresi i prodotti agricoli, e riguarda tutte le misure che possono incidere sugli scambi internazionali. Tuttavia non si applica agh interventi in materia sanitaria e fitosanitaria definiti nell'accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie. Per realizzare i suoi obiettivi, l'accordo stabihsce una serie di principi: le misure dei paesi contraenti dovrebbero avere obiettivi legittimi, le misure adottate dovrebbero essere appropriate o proporzionate a tah obiettivi, dovrebbero costituire l'alternativa meno suscettibile di causare turbative degh scambi internazionali e non dovrebbe essere ammessa alcuna discriminazione. Nel settore alimentare, gh obiettivi che in forza dell'accordo sugli ostacoh tecnici agh scambi possono giustificare eventuah misure adottate da una parte contraente in modo non conforme ahe norme internazionali pertinenti comprendono, tra l'altro, la prevenzione di pratiche potenzialmente fuorviami (informazioni ingannevoli) la protezione deha salute o deha sicurezza dehe persone, la protezione deha vita o deha salute degh animali e la tutela dell'ambiente. I motivi volti a giustificare misure adottate per realizzare questi obiettivi legittimi possono comprendere, tra l'altro, dati scientifici e tecnici, i metodi di trasformazione e l'uso finale dei prodotti. L'accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie si apphca a misure volte a: proteggere la vita o la salute degh animali o del mondo vegetale da rischi derivanti dah'immissione, dall'insediamento o daha diffusione di parassiti, malattie, organismi vettori di agenti patogeni od organismi patogeni; proteggere la vita o la salute dehe persone o degh animali da rischi derivanti da additivi, contaminanti, tossine o organismi patogeni presenti nei prodotti alimentari; proteggere la vita o la salute dehe persone da rischi derivanti da malattie di cui sono portatori animali, piante o relativi prodotti o derivanti dah'immissione, insediamento o diffusione di parassiti; impedire o limitare altri danni derivanti dah'immissione, insediamento o diffusione di parassiti. L'accordo ha lo scopo principale di salvaguardare h diritto sovrano di qualsiasi membro a definire h hveho di tutela deha salute che ritiene appropriato, garantendo tuttavia che questi diritti sovrani non siano invocati abusivamente a scopi protezionistici e non diano luogo a ostacoh non necessari agh scambi internazionali. 60 Le misure che gh Stati membri adottano per realizzare h hveho di protezione prescelto devono essere basate suha valutazione dei rischi per la salute, tenendo conto dehe prove scientifiche disponibili, dei processi e dei metodi di produzione, dei metodi di ispezione, di campionatura e di prova e, nel caso deha salute e deha vita degh animali e dei vegetali, dei fattori economici pertinenti. Le misure non debbono introdurre tra i membri discriminazioni arbitrarie o ingiustificabili in presenza di condizioni identiche o simili. Esse non devono avere sugh scambi effetti più restrittivi di quelli richiesti per realizzare l'appropriato hveho di protezione, tenendo conto deha fattibilità tecnica ed economica. Gh Stati membri possono introdurre o mantenere misure che producono un hveho di protezione più elevato di queho che sarebbe realizzato da misure basate suhe norme, sugh orientamenti o suhe raccomandazioni internazionali, nel caso in cui si possa produrre una giustificazione scientifica o ciò sia motivato dal hveho di protezione che quel paese membro considera appropriato. Diversamente dah'accordo sugh ostacoh tecnici agh scambi, l'accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie fa specifico riferimento ad alcuni organismi internazionali le cui norme, orientamenti e raccomandazioni sono considerati pertinenti. Trattasi, per la sicurezza dei prodotti alimentari deha commissione del Codex Alimentarius, per la salute degh animali e le zoonosi dell'Ufficio internazionale dehe epizoozie e, per la protezione dei vegetali deha Convenzione internazionale per la tutela dei vegetali. I membri deh'OMC che non si conformano ahe norme internazionali pertinenti possono essere interpellati in vari modi: - i membri deh'OMC, se ritengono che le misure nazionah loro notificate in forza dehe procedure di notifica sono incompatibili con l'accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie e con l'accordo sugh ostacoh tecnici agli scambi, possono chiedere di fornire le ragioni che le motivano; - ricorso ai comitati responsabili deha gestione degh accordi in ordine alle misure nazionah; ad esempio l'accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie stabihsce che in caso di norme che esercitano un importante impatto sugh scambi internazionali, norme h cui elenco deve essere redatto dal comitato di gestione, lo Stato membro che non adempia ad una norma internazionale deve espone le proprie ragioni al comitato; - eventuah vertenze possono essere risolte da gruppi speciah appositamente designati nel quadro deh'OMC. 2. 2. Evoluzione del Codex Alimentarius Nel 1962 l'alimentazione e l'agricoltura (FAO) e l'organizzazione mondiale deha sanità (OMS) hanno l'Organizzazione dehe Nazioni Unite per 61 il Codex Alimentarius, costituito un comitato misto FAO/OMS per incaricandolo di elaborare norme, raccomandazioni e orientamenti atti a proteggere la salute del consumatore, a garantire leali pratiche commerciali ed agevolare gh scambi internazionali. Nel 1994 il Codex contava 146 paesi membri. Sono state stabilite 237 norme suhe derrate alimentari di base, 41 codici di buona prassi in materia di igiene e di tecnologia alimentare, sono stati valutati 185 antiparassitari così da consentire la fissazione di 3 274 limiti massimi di residui per detti antiparassitari. Inoltre sono stati valutati 760 additivi alimentari, 25 contaminanti nonché 54 medicinali veterinari. Nel marzo 1991 una conferenza in materia di norme alimentari, sostanze chimiche presenti nei prodotti alimentari e scambi internazionali, organizzata daha FAO e dah'OMS in cooperazione con h GATT ha basato suhe esperienze conseguite grazie al GATT la futura evoluzione del Codex Alimentarius e un nuovo accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie. L'accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie conferisce status di elemento di riferimento internazionale ahe norme, raccomandazioni, orientamenti e codici di buona prassi igienica adottati dal Codex. Il Codex ha avviato un radicale riassetto dei suoi approcci e procedure in modo da poter adempiere al ruolo che gh compete in forza deh'accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie. Ne sono derivate varie riforme volte a migliorare l'efficienza dehe procedure di elaborazione e di adozione dehe norme. Inoltre, h contenuto di numerose norme del Codex è stato riesaminato per tener conto dei nuovi accordi OMC. È comunque necessario precisare e ridefinire ulteriormente la relazione tra Codex e accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie. La Comunità è decisa a svolgere un ruolo costruttivo nel concepire e attuare tah nuovi approcci e neh'adoperarsi per garantire un elevato hveho di salute e di protezione del consumatore, e a questo scopo deve accertarsi di disporre delle necessarie risorse. 2. 3. Conseguenze di tali sviluppi per la Comunità I fenomeni descritti hanno varie conseguenze per le attività deha Comunità nel settore alimentare: 1. La Comunità dovrà sempre più spesso fornire la giustificazione scientifica dehe proprie misure a hveho internazionale. I suggerimenti esposti in precedenza, riguardanti la consultazione preventiva dei comitati scientifici, dovrebbero essere considerati anche proposte connesse con i cambiamenti che si prevede la Comunità dovrà realizzare a hveho internazionale. 2. Poiché la Comunità deve essere in grado di giustificare le misure che divergono dalle norme internazionali pertinenti, nei lavori di valutazione scientifica deha Comunità è importante tener conto deha dimensione 62 internazionale. I membri dei comitati scientifici deha Comunità devono poter cooperare con gh altri colleglli, in particolare nel contesto di comitati internazionali di esperti scientifici quali il Comitato misto di esperti sugh additivi alimentari (JECFA - Joint Expert Committee on Food Additives) e la Riunione congiunta sui residui di antiparassitari (JMPR - Joint Meeting on Pesticide Residues) che sono incaricati deha preparazione dehe valutazioni scientifiche dei rischi su cui sono fondate le norme del Codex. Per quanto possibile, si dovrebbe tener conto dehe valutazioni internazionali di rischi specifici, ove esistano, senza comunque compromettere il hveho di protezione definito daha Comunità. 3. La nuova situazione pone la Comunità non soltanto di fronte ad una sfida, ma anche ad un'occasione atta a garantire che i nuovi provvedimenti adottati dai principah partner commerciali deh'Europa siano conformi agh obblighi da essi assunti sul piano internazionale. Per sfruttare al massimo tale opportunità, la Comunità deve essere disposta a mobilitare le risorse necessarie per esaminare le misure che sono in corso di elaborazione presso le sue controparti commerciali. Ciò può essere realizzato soltanto se esiste una stretta collaborazione tra la Commissione, gh Stati membri e i soggetti i cui interessi sono direttamente in gioco, neha fattispecie i produttori e l'industria deha Comunità. 4. La Comunità deve essere altresì in grado di svolgere pienamente h suo ruolo nei negoziati condotti nell'ambito del Codex Alimentarius e in altri forum, che condurranno ah'adozione e all'accettazione di norme internazionali. La piena partecipazione deha Comunità è essenziale per garantire che in sede di preparazione dehe norme internazionali si tenga conto dell'interesse deha Comunità; tah norme internazionali costituiranno infatti un punto di riferimento per valutare la legittimità deha legislazione deha Comunità. L'attuale situazione - secondo la quale la Comunità è parte a pieno titolo agh accordi OMC, ma beneficia soltanto deho status di osservatore in sede di elaborazione dehe norme internazionali da parte del Codex - costituisce un'anomalia inaccettabile che deve essere corretta al più presto consentendo l'adesione deha Comunità come membro a pieno titolo del Codex Alimentarius. A questo scopo è stata presentata al Consigho una proposta; il Consigho ha conferito aha Commissione un mandato a seguito del quale sono stati avviati i negoziati con h segretariato del Codex. Analogamente, date le competenze deha Comunità nel settore fìtosanitario e tenendo conto degh obiettivi deha Convenzione internazionale per la tutela dei vegetah (BPPC - International Plant Protection Convention), la Comunità sta partecipando aha revisione deha Convenzione in questione e intende quindi aderirvi. A titolo di corollario, la Comunità dovrebbe intensificare la partecipazione ahe iniziative scientifiche internazionali per valutare i rischi esistenti. La direttiva 93/5/CEE in materia di cooperazione scientifica fornisce già la base per una partecipazione degh organismi comunitari aha cooperazione 63 scientifica internazionale. Tale maggiore partecipazione è prevista anche daha proposta relativa al Quinto programma quadro. 3. La dimensione bilaterale i sistemi di Gh sviluppi a hveho globale forniscono inoltre un quadro generale nel quale i singoli paesi possono anche sottoscrivere i rispettivi accordi bhaterah di equivalenza. L'articolo 4 dell'accordo suhe misure sanitarie e fitosanitarie incoraggia lo svhuppo di accordi bhaterah di equivalenza e h comitato del Codex Alimentarius per ispezione e certificazione dehe importazioni/esportazioni di prodotti alimentari sta a sua volta preparando orientamenti per incoraggiare lo svhuppo di accordi bhaterah. Trattasi di accordi che danno modo di valutare in termini pratici i settori in cui le regolamentazioni e le garanzie fornite dai sistemi ufficiali di certificazione e ispezione sono riconosciute equivalenti oppure, nel caso in cui siano divergenti, sono ritenute atte a fornire h medesimo hveho di tutela. Il riconoscimento deh'equivalenza contribuisce ad agevolare le transazioni semplificando i termini degh scambi tra paesi firmatari. Tah accordi sono particolarmente necessari quando i vari ordinamenti giuridici sono basati sull'attuazione, nel corso deha produzione o deha trasformazione, di misure di prevenzione quali quehe basate sui principi "anahsi dei rischi e punti critici di controho". La prova che h sistema è applicato può essere fornita soltanto attuando ispezioni presso le imprese medesime e non soltanto sottoponendo a controho h prodotto finito. Questi accordi rendono altresì possibile gestire le risorse pubbhche per l'ispezione ufficiale in modo più efficiente senza ridurre il hveho di protezione del consumatore, evitando la ripetizione inutile di ispezioni che sono state adeguatamente effettuate dai paesi esportatori. Inoltre, essi possono agevolare la cooperazione tecnica tra vari paesi nel campo deha ricerca scientifica nonché dell'elaborazione dehe regolamentazioni, a hveho di controho e certificazione dei prodotti ahmentari. In tale contesto è opportuno segnalare che h 21 settembre 1992 h Consigho ha adottato una decisione che autorizza la Commissione a negoziare accordi di reciproco riconoscimento tra la Comunità e alcuni paesi terzi, neha prospettiva di una valutazione di conformità. Inoltre, suha base di altri mandati del Consigho la Commissione ha avviato negoziati per la stipulazione di accordi bhaterah di equivalenza in campo veterinario e fìtosanitario. Con la Nuova Zelanda è stato concluso un accorso da parte del Consigho, che è stato successivamente firmato. Con la Repubblica ceca è stata completata e presentata al Consigho una proposta di accordo. Proseguono negoziati con altri partner commerciali, tra cui l'Australia, h Canada e gh Stati Uniti, i paesi deh'America meridionale (in particolare Argentina, Che e Uruguay) e i paesi associati deh'Europa centrale e orientale. 64 Al fine di agevolare la conclusione di accordi di equivalenza al di fuori dei settori veterinario e fìtosanitario, andrebbe esaminata la possibilità di completare le disposizioni in vigore sul controho ufficiale con misure volte a: garantire che le ispezioni di prodotti importati ed esportati siano conformi ahe regole internazionali, in particolare tenendo conto del principio di proporzionalità rispetto ai rischi, come sopra proposto, e prendendo in considerazione gh accordi che riconoscono l'equivalenza dehe misure; autorizzare il gruppo di funzionari comunitari specificamente responsabili deha valutazione e del controho dell'equivalenza e deh'efficacia dei sistemi di controho ufficiale dei prodotti alimentari negh Stati membri di cui aha direttiva 93/99/CEE a cooperare altresì con gh Stati membri nella valutazione ed ispezione dei sistemi di controllo ufficiali di paesi terzi, nel quadro deha negoziazione e deha gestione di un accordo di riconoscimento deh'equivalenza. La Comunità mantiene inoltre vari contatti bhaterah con i propri principah partner commerciah in merito a questioni regolamentari relative al settore alimentare - tra cui h dialogo transatlantico e la cooperazione in materia regolamentare. 65 ISSN 0254-1505 COM(97) 176 def. DOCUMENTI IT 03 06 01 10 N. di catalogo : CB-C0-97-196-IT-C ISBN 92-78-19511-1 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo