title: Vorschlag für einen Beschluß des Rates über den Abschluß des Protokolls über eine weitere Verringerung von Schwefelemissionen zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung durch die Europäische Gemeinschaft

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sulphur
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text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 12. 03. 1997 KOM(97) 88 endg. 97/0105 (SYN) 97/0107 (CNS) Mitteilung an den Rat und das Parlament über eine Gemeinschaftsstrategie gegen die Versauerung Vorschlag für eine RICHTLINIE DES RATES über eine Verringerung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES über den Abschluß des Protokolls über eine weitere Verringerung von Schwefelemissionen zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung durch die Europäische Gemeinschaft (Von der Kommission vorgelegt) MITTEILUNG AN DEN RAT UND AN DAS PARLAMENT ÜBER EINE GEMEINSCHAFTSSTRATEGIE GEGEN DIE VERSAUERUNG Inhalts verzeichni s EINLEITUNG 2. 4 3. 3 3. 4 3. 5 4. 4 4. 5 4. 6 4. 7 HINTERGRUND 2. 1 2. 2 2. 3 Das Versauerungsproblem Sonstige Wirkungen von aziditätserhöhenden Schadstoffen Auf dem Gebiet der aziditätserhöhenden Luftschadstoffe bereits erlassene EG- Vorschriften UN-ECE/CLRTAP AUSARBEITUNG DER STRATEGIE 3. 1 Wissenschaftliche Grundlage der Strategie 3. 2 Endziel - Nichtüberschreiten der kritischen Belastungen - und Notwendigkeit von Zwischenzielen Vorläufige Beurteilung der zur Verwirklichung der 50%igen Lückenschließung erforderlichen Emissionsminderungen Annahmen hinsichtlich Energieverbrauch und C02-Emissionen Zusammenarbeit mit UN-ECE/CLRTAP STRATEGIE 4. 1 4. 2 4. 3 Vorschlag für landesspezifische Emissionshöchstwerte Ratifikation des Schwefel-Protokolls von 1994 Vorschlag für eine Überarbeitung der Richtlinie über den Schwefelgehalt bestimmter flüssiger Brennstoffe Maßnahmen im Zusammenhang mit der Richtlinie "Großfeuerungsanlagen" und "integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung" Maßnahmen im Zusammenhang mit Emissionen aus dem Schiffsverkehr Maßnahmen im Zusammenhang mit mittel- und osteuropäischen Ländern Maßnahmen grenzüberschreitende Luftverschmutzung Minderung der Ammoniakemissionen im Zusammenhang mit dem Übereinkommen über weiträumige 4. 8 4. 9 Wirtschaftliche Instrumente Schiffahrt 4. 9. 1 Energie 4. 9. 2 4. 9. 3 Landwirtschaft 4. 9. 4 Gemeinsame Durchsetzung der nach Ländern festgelegten Höchstwerte 4. 10 Mögliche künftige Maßnahmen gegen Emissionen durch Verkehrsmittel 4. 11 Maßnahmen zur Förderung der Effizienz und Energieeinsparung 4. 12 Überarbeitungsverfahren VORLÄUFIGE BEURTEILUNG DER UMWELTVORTEILE UND KOSTEN DER STRATEGIE DER KOMMISSION GÜNSTIGE NEBENWIRKUNGEN UND DOPPELTER NUTZEN 6. 1 6. 2 6. 3 6. 4 6. 5 Wirtschaftliche Beurteilung bestimmter Nutzaspekte Eutrophierung Ozon Luftqualität Verbesserungen außerhalb der EG 1. 2. 3. 4. 5. 6. EINLEITUNG 1. Im Dezember 1995 ersuchte der Umweltrat die Kommission um Festlegung einer kohärenten Strategie gegen die Versauerung, die dem Rat Anfang 1997 vorgelegt werden sollte. Diese Entscheidung war die Folge der Veröffentlichung einer Arbeitsunterlage der Kommissions dienststellen über die Versauerung im November 1995 (SEK(95) 2057). Diese Arbeitsunterlage brachte zum Ausdruck, daß trotz beträchtlicher Fortschritte die derzeitigen und geplanten Rechtsvorschriften nicht ausreichten, um das "NichtÜberschreiten kritischer Belastungen und Niveaus" gemäß dem fünften Aktionsprogramm langfristig zu gewährleisten. Diese Mitteilung ist die Antwort auf eine Anfrage des Rates. Das Problem der Versauerung und die Methodologie, die die Kommission zur Festlegung einer effizienten Strategie zur Bekämpfung dieses Problems anwendet, werden kurz dargelegt. Daran schließt sich die Beschreibung der wichtigsten Elemente dieser Strategie an. 2. HINTERGRUND Das Versauerangsproblem 2. 1 Im Zusammenhang mit dieser Strategie bedeutet Versauerung die Wirkungen des Eintrags von Stoffen, die die Azidität erhöhen, in die Umwelt in Form von atmosphärischen Niederschlägen. Zur Versauerung tragen hauptsächlich folgende Luftschadstoffe bei: - Schwefeldioxid (SO2), das hauptsächlich bei der Verbrennung von Kohle und Öl freigesetzt wird; (NOx), die hauptsächlich durch Kraftfahrzeugmotoren und bei anderen - Stickoxide Verbrennungsprozessen freigesetzt werden; - Ammoniak (NH3), das hauptsächlich bei landwirtschaftlichen Tätigkeiten entsteht. Die nach Sektoren aufgeteilten Gesamtemissionen der EG15 sind in Tabelle 1 und die Emissionen der einzelnen Länder (1990) in Tabelle 2 angegeben. Tabelle 1: Emissionen von aziditsäterhöhenden Schadstoffen Gemeinschaft nach Sektoren (1990) in der Europäischen Sektor S 02 (%) NOx (%) NH3 (%) Großfeuerungsanlagen (GFA) > 300 MW GFA 50-300 MW sonstige Feuerungsanlagen industrielle Verfahren Straßenverkehr sonstiger Verkehr Abfälle Landwirtschaft natürliche Prozesse Quelle: CORINAIR 1990 56 7 24 4 3 2 0 0 3 19 2 13 2 51 12 1 0 0 0 0 0 1 J 0 0 1 94 2 100% 100 % 100 % Diese aziditätserhöhenden Stoffe werden durch Wind über Hunderte und sogar Tausende von Kilometern verfrachtet, bevor sie sich in der Umwelt niederschlagen. Bereits während des Lufttransports können Schwefeldioxid zu Schwefelsäure und Stickoxide zu Salpetersäure umgesetzt werden. Nach der Deposition aufpflanzen, auf dem Boden oder in Gewässer versauern sie das Aumahmemedium, was tiefgreifende biologische Folgen für aquatische wie auch terrestrische Ökosysteme zur Folge hat, indem sie diese stark verändert und die Vielfalt ihrer Tier- und Pflanzenwelt verringert. Die Bodenversauerung hat das Auslaugen der Pflanzennährstoffe wie Kalium, Calcium und Magnesium - d. h. langfristig einen Nälirstoflmangel - zur Folge und bedroht somit die Produktivität der Waldböden. Die Versauerung erhöht ferner die Konzentrationen von Aluminium und anderen toxischen Metallen in Böden, Grundwasser und Oberflächenwasser. Die biologische Vielfalt von Seen und Flüssen geht in Gebieten mit übersäuerten Oberflächengewässern drastisch zurück. Die Versauerung des Grundwassers verursacht Probleme wie zunehmende Korrosion von Wasserleitungen, jedoch auch Gesundheitsgefahren, da mit zunehmender Azidität mehr schädliche Metalle, wie Aluminium, Quecksilber, Kupfer, Zink, Cadmium und Blei freigesetzt werden. Saure Niederschläge beschleunigen die Verwitterung von Baumaterialien sowie von Kunstgegenständen und Monumenten, insbesondere in Stadtgebieten. Tabelle 2: Emissionen von S02, NOx und NH3 im Jahre 1990 (1031) Land so2 NOx NH3 Belgien Dänemark Deutschland Firmland Frankreich Griechenland Irland Italien Luxemburg Niederlande Österreich Portugal Schweden Spanien Vereinigtes Königreich EG15 317 180 5. 331 260 1. 298 510 178 1. 678 14 205 90 283 136 2. 266 3. 752 16. 498 352 269 3. 071 300 1. 585 306 115 2. 047 23 575 222 215 411 1. 178 2. 702 13. 371 95 140 759 41 700 78 126 416 7 236 91 93 61 353 320 3. 516 Die Auswirkungen der sauren Niederschläge sind von Ort zu Ort sehr unterschiedlich und hängen vor allem von der Empfindlichkeit des Aufhahmemediums (beispielsweise eines Ökosystems) sowie der Menge der eingebrachten Säure ab. Die kritische Belastung bewertet die Empfindlichkeit eines bestimmten Umweltbereichs, indem sie den tolerierbaren Expositionsgrad angibt, bei dessen Über schreitung eine dauerhafte oder sonstige signifikante Schädigung auftritt. Kritische Belastungen für natürliche und naturnahe Ökosysteme wie Waldböden, Heidelandschaften, werden Oberflächengewässer, festgelegt; ausgeschlossen sind beispielsweise intensiv bewirtschaftete oder überbaute Flächen. Das Konzept der kritischen Belastungen hat eine wissenschaftliche Grundlage. Die verwendeten Daten entsprechen dem gegenwärtigen Wissensstand und sind mit einem gewissen Grad an Unsicherheit behaftet. Kritische Belastungen sind für die dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung signifikant, da Niederschläge oberhalb der kritischen Belastungen langfristig nicht vertretbar sind. Die Empfindlichkeit gegenüber sauren Niederschlägen ist je nach Gebiet und Ökosystem sehr ver schieden. Die Gebiete in der Europäischen Gemeinschaft mit den niedrigsten kritischen Belastungen - d. h. mit den empfindlichsten Ökosystemen - befinden sich im Norden der Gemeinschaft, so in Schweden, Finnland, im Vereinigten Königreich, in den Niederlanden und in Deutschland. Die Versauerung ist das Ergebnis des gesamten Niederschlags an aziditätserhöhenden Schadstoffen, bezogen auf die kritische Belastung eines bestimmten Umweltbereichs. Jede Minderung der aziditätserhöhenden Niederschläge verringert die Versauerung, doch wird der Versauerung erst Einhalt geboten, d. h. eine dauerhafte und umweltgerechte Besserung ist erst erreicht, wenn die Niederschläge auf ein Niveau gesenkt werden, bei dem die kritischen Belastungen nicht mehr überschritten werden. Infolge der bisher in den Böden akkumulierten sauren Niederschläge ist eine Besserung der Lage in bestimmten Gebieten erst nach Jahrzehnten oder sogar Jahrhunderten möglich. Die Geschwindigkeit der Besserung ist vor allem von den Ökosystemeigenschaften und dem Maß der Minderung des Säureeintrags abhängig - je rascher die Niederschläge unter die kritischen Belastungen absinken, desto rascher wird die Besserung erreicht. 1990 wurden die kritschen Belastungen für die Versauerung in den Mitgliedstaaten auf einer Fläche von mehr als 32 Mio. Hektar überschritten. In absoluten Flächenwerten wurden am schwersten beeinträchtigt: Schweden (10 Mio. Hektar), Deutschland (7 Mio. Hektar), Finnland (5 Mio. Hektar) (siehe Tabelle 5, Seite 24). Wie oben erwähnt, vermindert die Versauerung u. a. die biologische Vielfalt in terrestrischen und Süßwasser-Ökosystemen, deren Erholungs- und Freizeitwert dadurch z. B. abnimmt. Die Verarmung an Bodennährstoffen könnte auf längere Sicht die Forstwirtschaft beeinträchtigen. Die geschädigten oder gefährdeten Gebiete können relativ sicher ermittelt und quantifiziert werden, doch besteht noch weitgehende Ungewißheit hinsichtlich der wirtschaftlichen Auswirkungen und langfristigen Gefahren der Versauerung. Sonstige Wirkungen von aziditätserhöhenden Schadstoffen 2. 2 Diese Strategie konzentriert sich zwar auf die Versauerung (saure Niederschläge), doch ist darauf hinzuweisen, daß durch die Luft verfrachtete Emissionen aziditätserhöhender Schadstoffe die Umwelt auch in anderer Hinsicht beeinträchtigen. So haben sich die Konzentrationen von Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid in der Umwelthift als schädlich für die menschliche Gesundheit erwiesen, insbesondere für Personen mit Atmungsproblemen wie Asthma, Bronchitis und Emphysemen. Sodann erhöhen sie die Korrosionsschäden an Gebäuden und Baustoffen. Ferner wird immer deutlicher, daß saure Partikel - Nebenprodukte der Emissionen von Schwefel- und Sticksstoffoxiden - die Lungenfünktion beeinträchtigen. Stickoxide sind auch ein wichtiger Vorläufer des troposphärischen Ozons (O3), eines aggressiven Schadstoffs, der die menschliche Gesundheit, Pflanzen und organische Stoffe schädigen und die Sicht vermindern kann. Der Eintrag von Stickstoffverbindungen aus Emissionen von Stickoxiden und Ammoniak kann als Dünger wirken und dadurch die Eutrophierung von terrestrischen, Süßwasser- und marinen Ökosystemen fordern, wodurch u. a. die biologische Vielfalt dieser Ökosysteme verringert wird. Die Minderung der Emissionen von aziditätserhöhenden Luftschadstoffen hat somit nicht nur eine Abnahme der Versauerung, sondern wesentliche weitere Verbesserungen zur Folge, beispielsweise Gesundheitsvorteile, verminderte Sterblichkeit und/oder Krankheitsanfälligkeit, Abnahme der Korrosionsschäden an Gebäuden und Baustoffen, besserer Schutz des Kulturerbes, geringere Eutrophierung, verbesserte Sicht usw. Einige dieser Vorteile (beispielsweise der Einfluß auf Gesundheit und Korrosion) lassen sich in guter Näherung in Geldwerte umrechnen (siehe Abschnitt 6), während andere (beispielsweise die ökologischen Auswirkungen) monetär nur schwer quantifizierbar sind. Zum Nachweis des ökologischen Nutzens von Emissionsminderungen kann die Entwicklung der Gesamtfläche empfindlicher Ökosysteme, in denen die kritischen Belastungen nicht mehr überschritten werden, geschätzt werden. 2. 3 Auf dem Gebiet der aziditätserhöhenden LuftschadstofTe bereits erlassene EG- Vorschriften Für die Kontrolle der Emissionen von Schwefeldioxid und von Stickoxiden ist auf Gemeinschaftsebene eine breite Palette von Instrumenten erlassen worden, dagegen gibt es zur Zeit noch keines für Ammoniakemissionen. Einige bereits eingeführte Instrumente wurden weitgehend als Beitrag zur Minderung der Versauerung konzipiert, während andere hauptsächlich zu anderen Zwecken ausgearbeitet wurden. Die wichtigsten bereits eingeführten oder vorgeschlagenen Instrumente sind in Abbildung 1 auf der nächsten Seite angegeben. Zusätzlich zu den auf Gemeinschaftsebene erlassenen Maßnahmen haben zahlreiche Mitgliedstaaten einzelstaatliche Maßnahmen ergriffen, um die aziditätserhöhenden Emissionen noch weiter zu mindern. UN-ECE/CLRTAP 2. 4 Das Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverschmutzung (CLRTAP) wurde 1979 unterzeichnet. Das Sekretariat des Übereinkommens wird von der UNO- Wirtschaftskommission für Europa (UN-ECE) in Genf geführt. Von den derzeit 55 UN-ECE- Mitgliedstaaten sind 40 Parteien des Übereinkommens, darunter die Europäische Gemeinschaft sowie alle ihre Mitgliedstaaten. Seit dem Inkrafttreten 1983 wurde das Übereinkommen durch fünf Protokolle erweitert, von denen vier Ziele und Maßnahmen zur Kontrolle und Verminderung der Emissionen von grenzüberschreitenden Schadstoffen umfassen. Drei davon betreffen aziditätserhöhende Schadstoffe: die beiden Protokolle über Schwefel aus den Jahren 1985 und 1994 und das NOx-Protokoll aus dem Jahre 1988. Das vierte Protokoll hat die Verminderung der Emissionen von flüchtigen organischen Verbindungen (VOC) im Hinblick auf die Senkung der troposphärischen Ozonkonzentrationenen zum Ziel. 1993 trat die Gemeinschaft dem NOx-Protokoll aus dem Jahre 1988 bei1. Zwölf Mhgliedstaaten haben dieses Protokoll ratifiziert, zwei unterzeichnet, jedoch noch nicht ratifiziert, und einer hat es noch nicht unterzeichnet. Das Schwefel-Protokoll von 1994 ist von 14 Mitgliedstaaten sowie der Gemeinschaft unterzeichnet worden. Bis jetzt wurde es allerdings erst von vier Mitgliedstaaten ratifiziert (siehe Abschnitt 4. 2). ABl. Nr. L 149 vom 21. 6. 1993, S. 14. Ende der achtziger Jahre wurde im Rahmen des Übereinkommens damit begonnen, das Konzept der kritischen Belastungen als Werkzeug zur Ausarbeitung von wirkungsbezogenen, kostenwirksamen Minderungsstrategien einzusetzen. Dieses Konzept wurde bei der Aushandlung des Schwefel-Protokolls im Jahre 1994 angewandt, und dies ist auch der Fall bei den laufenden Verhandlungen für ein neues Protokoll über mehrfache Wirkungen und Schadstoffe - eine troposphärischen Ozons, der Versauerung, der Vereinbarung über die Wirkungen des Eutrophierung sowie der Schadstoffe Stickoxide, flüchtige organische Verbindungen und Ammoniak. Dieses neue Protokoll dürfte 1998 endgültig ausgearbeitet werden und wird nach seinem Inkrafttreten die geltenden VOC- und NOx-Protokolle ersetzen. Praktisch werden die grundlegenden Anforderungen der geltenden Protokolle jedoch beibehalten. Außerdem spielt der CLRTAP-Prozeß bei der Informationserarbeitung, dem Datenaustausch, der Vertiefung der Kenntnisse und Bewußtseinsbildung eine wichtige Rolle. Fig. 1: Bereits aziditätserhöhender Emissionen erlassene Regelungen der Gemeinschaft zur Verminderung - Richtlinie 88/609/EWG des Rates zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungs anlagen in die Luft: Diese Richtlinie wurde vom Rat im November 1988 angenommen und gilt für Feuerungsanlagen mit einer Wärmeleistung von mindestens 50 Megawatt (MW). Sie umfaßt Emissions höchstwerte für neue (nach 1987 in Betrieb genommene) Anlagen und Höchstwerte für die Gesamt emissionen aus vor 1987 in Betrieb genommenen Anlagen nach Ländern. Diese Emissionsgrenzwerte werden im Laufe der Zeit schrittweise vermindert. Zur Zeit überarbeitet die Kommission diese Richtlinie, wie dies in der ursprünglichen Richtlinie gefordert wird. Der Vorschlag für eine Überarbeitung soll Anfang 1997 von der Kommission endgültig ausgearbeitet werden. - Richtlinie 93/12/EWG über den Schwefelgehalt bestimmter flüssiger Brennstoffe: Diese Richtlinie enthält Grenzwerte für den Schwefelgehalt von 0,2 % für Gasöle zur Verbrennung in stationären Quellen und 0,05 % für Dieselkraftstoffe in mobilen Quellen. Die ursprüngliche Richtlinie enthält eine Revisionsbestimmung, die für Gasöle für stationäre Verbrennungsanlagen einen niedrigeren Grenzwert vorschreibt. - Vorschriften für die Beschränkung der Emissionen aus mobilen Quellen: Zur Beschränkung der Emissionen aus Kraftfahrzeugen und leichten Nutzfahrzeugen (Richtlinie 70/220/EWG) und Ände rungen) und Lastkraftwagen (Richtlinie 88/77/EWG und Änderungen) ist bereits eine umfassende Gemeinschaftsregelung erlassen worden. Im Juni 1996 nahm die Kommission eine Strategie zur Bekämpfung der Luftverunreinigung durch den Straßenverkehr (KOM(96) 248 endg. ) an. Diese setzte sich bis zum Jahre 2010 eine Minderung der NOx-Emissionen aus Kraftfahrzeugen im Vergleich zu 1995 um 65 % zum Ziele. Für andere mobile Quellen von aziditätserhöhenden Emissionen legte die Kommission 1995 einen Vorschlag zur Bekämpfung der Emissionen aus anderen mobilen Maschinen und Geräten als Kraftfahrzeugen vor (KOM(95) 350 endg. ). - Rahmenrichtlinie über integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IWUV): Diese Richtlinie wurde vom Rat im September 1996 angenommen und schreibt den Einsatz der besten verfügbaren Techniken (BVT), wie in der Richtlinie definiert, unter Berücksichtigung der örtlichen Umstände sowie der grenzüberschreitenden Luftverschmutzung in allen bereits errichteten Anlagen im Geltungsbereich der Richtlinie bis im Jahre 2007 und in neuen Anlagen ab 1999 vor. - Luftqualitätsrichtlinien über u. a. SO?, NO?, partikelförmige Schadstoffe und Ozon: Aufgrund der Rahmenrichtlinie 96/62/EG über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität arbeitet die Kommission zur Zeit neue Luftqualitätsgrenzwerte für SO?, N02 und partikelförmige Schadstoffe aus; ein Vorschlag für eine neue Richtlinie für diese Stoffe wird für das erste Halbjahr 1997 erwartet. Ein Vorschlag für eine Überarbeitung der Richtlinie 92/72/EWG des Rates über die Luftverschmutzung durch Ozon sowie eine Strategie der Gemeinschaft zur Minderung der Vorläufer von Ozon soll Anfang 1998 vorgelegt werden. 3. AUSARBEITUNG DER STRATEGIE 3. 1 Wissenschaftliche Grundlage der Strategie Aufgrund des ihr vom Rat erteilten Auftrags hat die Kommission in Zusammenarbeit mit ihrem Vertragnehmer (International Institute of Applied Systems Analysis, RASA) detaillierte wissen schaftliche Arbeiten durchgeführt, um die technische Grundlage zu ermitteln, auf der eine Strategie der Europäischen Gemeinschaft zur Bekämpfung der Versauerung aufgebaut werden könnte. Zur Durchfuhrung der Analyse und Ausarbeitung der Modelle für die integrierte Beurteilung werden dieselben Daten verwendet wie zur Ausarbeitung der Protokolle von UN-ECE/CLRTAP. Auf diese Weise wird gewährleistet, daß die Strategie der Kommission den in der UN-ECE angelaufenen Arbeiten entspricht. Bei der von der Kommission durchgeführten Beurteilung wurde u. a. folgendem Rechnung getragen: 1) der vorausgeschätzten Entwicklung der Emissionen von aziditätserhöhenden Stoffen unter Berücksichtigung der Auswirkung bereits erlassener und noch zu erlassender Rechtsvorschriften der Gemeinschaft sowie von rechtsetzenden Maßnahmen und Plänen, die von einzelnen Mitgliedstaaten angekündigt worden sind; 2) dem grenzübergreifenden Charakter des Versauerungsproblems, indem international abgestimmte Daten zu Emissionen, grenzüberschreitenden Stoffströmen und Immissionen von aziditäts erhöhenden Luftschaftstoffen verwendet werden; 3) der Kostenwirksamkeit der Strategien zur Bekämpfung der Versauerung, die die Änderungen der Emissionsmodelle, die unterschiedlichen kritischen Belastungen in der Gemeinschaft und die Kosten der einzelnen Minderungsmaßnahmen berücksichtigen; 4) der potentiellen Auswirkung von Minderungsmaßnahmen außerhalb des Gebiets der EG; 5) der Auswirkung auf verwandte Umweltphänomene wie Eutrophierung und Bildung von Ozon in der Troposphäre. Die der Strategie zur Bekämpfung der Versauerung zugrunde gelegte wissenschaftliche Analyse wird im Anhang zu dieser Mitteilung dargelegt. Vor der weiteren Beschreibung der Elemente der von der Kommission vorgeschlagenen Strategie sind eine Anzahl wichtiger Überlegungen anzustellen. 3. 2 Endziel - NichtÜberschreiten der kritischen Belastungen - und Notwendigkeit von Zwischenzielen In den Schlußfolgerungen der Ratstagung vom Dezember 1995 wurde anerkannt, daß das Ziel des NichtÜberschreitens der kritischen Belastungen in unmittelbarer Zukunft schwierig zu erreichen ist. Deshalb wurde die Kommission ersucht, im Hinblick auf die Verwirklichung des Endzieles Zwischenziele festzulegen. In der Analyse wurde die Notwendigkeit der Festlegung von Zwischenzielen festgestellt. Einer der Zwänge, die einer solchen Strategie innewohnen, besteht darin, daß Maßnahmen zur Emissionsminderung vor allem in der EG eingeführt werden müssen, da diese außerhalb ihres Gebiets keine rechtsverbindlichen Verpflichtungen oder Maßnahmen durchsetzen kann. Die Analyse hat gezeigt, daß selbst unter der Voraussetzung, daß die besten verfügbaren Technologien an allen Emissionsquellen in ganz Europa angewandt würden, das langfristige Umweltqualitätsziel bis 2010 für die EG insgesamt nicht erreicht werden könnte. Nach dem sog. "Lückenschließungsverfahren" (gap closure approach) wurden verschiedene Möglichkeiten von Zwischenzielen untersucht. Ein ähnlicher Ansatz wurde bei den Verhandlungen für das Schwefel-Protokoll des Jahres 1994 im Rahmen des Übereinkommens über die weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung angewandt. Wegen der jetzt angewandten komplexeren kritischen Belastungen, die sowohl Schwefel- als auch Stickstoftverbindungen umfassen (das Schwefel-Protokoll betraf ausschließlich Schwefel) werden dem nunmehr angewandten Lückenschließungsverfahren Daten über den Schutz von Ökosystemen zugrunde gelegt. Dieses Konzept hat eine stufenweise Schließung der Lücke - d. h. des Unterschiedes zwischen dem Ökosystemschutzgrad im Jahre 1990 und dem Endziel eines 100%igen Ökosystemschutzes - um einen bestimmten Prozentsatz zum Ziel. Nach eingehender Analyse mehrerer Optionen wurde eine 50%ige Lückenschließung als geeignetes Ziel betrachtet. Dieses Ziel sollte, nach dem jetzigen Wissensstand, auf für die EG insgesamt kostengünstigste Weise die Fläche von empfindlichen Ökosystemen vermindern, in denen die kritischen Belastungen 1990 in verschiedenen Regionen der EG-Mtgliedstaaten um mindestens 50 % überschritten wurden. Der Hauptgrund für die Wahl dieses Umweltqualitäts-Zwischenziels war, daß es einen annehmbaren Mittelweg zwischen den Anfordreungen des Ökosystemschutzes und der Kostenemschränkung darstellt. Bei einer mehr als 50%igen Lückenschließung nehmen die Kosten rasch zu. Dieses Zwischenziel könnte nach Ansicht der Kommission bis 2010 erreicht werden. Es soll im Jahre 2010 im Rahmen des Überprüfüngsprozesses neu geprüft werden. Eine detaillierte Erläuterung des Konzepts der Lückenschließung sowie der Leitgedanke für die Wahl des Zwischenziels von 50 % ist im Anhang zu dieser Mitteilung enthalten. 3. 3 Vorläufige Beurteilung der zur Verwirklichung der 50%igen Lückenschließung erforderlichen Emissionsminderungen Die Kommission hat in Zusammenarbeit mit IIASA die kostenwirksamste Lösung zur Verwirklichung des Zwischenziels einer 50%igen Lückenschließung bis 2010 analysiert. Sie hat dabei dem grenzüberschreitenden Fluß von Luftschadstoffen in der Gemeinschaft und den Kosten Rechnung getragen, die die Minderung der SO2-, NOx- und NHi-Emissionen den einzelnen Ländern verursachen. Das Ergebnis der Analyse ist die umfassende, kostengünstigste Lösung zur Verwirklichung des Zwischenzieles einer 50%igen Lückenschließung für die ganze Gemeinschaft. Tabelle 3 enthält eine Zusammenfassung der vorläufigen Ergebnisse der Analyse; die detaillierten Ergebnisse sind im Anhang wiedergegeben. 10 Tabelle 3: Zusammenfassung der Emissionsniveaus in der ganzen Gemeinschaft, die zur Verwirklichung des Zwischenziels einer 50%igen Lückenschließung erreicht werden müssen, im Vergleich zum Stand von 1990 und zu den Voraus schätzungen für 2010 auf der Grundlage der vorliegenden Pläne (Mio. t) 1990 2010 (vorliegende Pläne) 2010 (zur Verwirklichung des Zwischenziels notwendige Niveaus) so2 NOx NH3 16,5 13,4 3,5 5,6 6,9 3,0 2,7 6,0 2,5 Annahmen hinsichtlich Energieverbrauch und C02-Emissionen 3. 4 Die der Strategie zugrundegelegte wissenschaftliche Analyse erforderte bestimmte Annahmen hinsichtlich der Energienutzung. Da die Energieerzeugung und die hiermit verbundene Verbrennung von Kohle und flüssigen Mineralölprodukten eine der wichtigsten Quellen von aziditätserhöhenden Emissionen darstellt, beeinflußten diese Annahmen die Strategie zur Bekämpfung der Versauerung signifikant, insbesondere bei der Ermittlung der kostengünstigsten Lösungen. Ferner war klar, daß die Annahmen zum Energieverbrauch angesichts der Befürchtungen hinsichtlich der Weltklima erwärmung der notwendigen Minderung der CCb-Emissionen Rechnung tragen mußten. Die Analyse, auf deren Grundlage die Strategie zur Bekämpfung der Versauerung ausgearbeitet wurde, stützt sich auf das sogenannte "conventional wisdonï'-Szenario, das für den Zeitraum 1990 bis 2010 eine Zunahme des Energieverbrauchs um 20 % und eine Zunahme der C02-Emissionen um 10 % voraussetzt. Eine zusätzliche Analyse wurde jedoch auf der Grundlage eines Alternativ szenarios durchgeführt, das von einer Minderung der C02-Emissionen um 10 % bis zum Jahr 2010 gegenüber 1990 ausgeht. Bei Zugrundelegung dieser Annahmen ergibt sich, daß die Kosten für die Verminderung der Versauerung zur Erreichung einer 50%igen Lückenschließung erheblich verringert werden könnten (siehe Anhang). 3. 5 Zusammenarbeit mit UN-ECE/CLRTAP Der Rat hat anerkannt, daß die Verwirklichung des Zieles einer NichtÜberschreitung kritischer Belastungen eine internationale Zusammenarbeit und Koordinierung erfordert, und hielt es fur wesentlich, daß künftige Strategien der Gemeinschaft den Arbeiten von UN-ECE/CLRRTAP voll Rechnung tragen. Der Rat hielt es femer für erforderlich, daß die Kommission bei der Ausarbeitung der Strategie zur Bekämpfung der Versauerung u. a. mit UN-ECE/CLRTAP regelmäßig Fühlung nimmt. im Nach zweiseitigen Konsultationen zwischen der Kommission und UN-ECE/CLRTAP April 1996 wurde eine Lenkungsgruppe aus Schlüsselpersonen beider Institutionen eingesetzt, die hauptsächlich die Erleichterung der Koordinierung zur Aufgabe hatte. Formelle Sitzungen dieser Gruppe fanden im Juli und November statt, während eine informelle Konsultation ständig erfolgt. 11 4. STRATEGIE Aufgrund der Ergebnisse der oben beschriebenen wissenschaftlichen Analyse, unter Berück sichtigung der Bemerkungen der Mitgliedstaaten und nach Kenntnisnahme der Bemerkungen der Industrie und der Nichtregierungsorganisationen auf den Sitzungen vom 29. Mai 1996, vom 31. Oktober 1996 und vom 16. Januar 1997 hat die Kommission eine Strategie gegen die Ver sauerung in der Europäischen Gemeinschaft ausgearbeitet. Werden im Rahmen der Strategie vorgeschlagene Maßnahmen durchgeführt, so läßt sich das in Abschnitt 3. 2 beschriebene Zwischenziel einer 50%igen Lückenschließung bis zum Jahr 2010 erreichen. Die vorgeschlagenen Maßnahmen werden zu einer stärkeren Verringerung der Emissionen führen als die jetzt geltenden Rechtsvorschriften und Verpflichtungen, aufgrund deren die Emissionen von SO2, NOx und NH3 von 1990 bis 2010 um 66, 48 bzw. 15 % zurückgehen sollen. Das langfristige Umweltziel besteht jedoch in der NichtÜberschreitung der kritischen Belastungen. Aus diesem Grund umfaßt die von der Kommission vorgeschlagene Strategie auch eine kontinuierliche Überprüfung zur Kontrolle der Wirkungen der zu ergreifenden Maßnahmen und die Beurteilung der Notwendigkeit und Art von zusätzlichen Maßnahmen zur Minderung der aziditätserhöhenden Emissionen. Diese Strategie umfaßt folgende Schlüsselelemente: 4. 1 Vorschlag für landesspezifische Emissionshöchstwerte Nach Ansicht der Kommission sollte die Gemeinschaft ihrer künftigen Politik zur Bekämpfung der Versauerung und der mit ihr verbundenen grenzüberschreitenden Phänomene wie die Emissionen von troposphärischem Ozon landesspezifische Emissionshöchstwerte für eine Anzahl wichtiger Schadstoffe zugrunde legen. Diese Emissionshöchstwerte nach Ländern sollten die Verwirklichung der vereinbarten Umweltziele ermöglichen. Die Festlegung von Höchstwerten nach Ländern entspricht der im Rahmen des UN-ECE-Übereinkommens über weiträumige grenzüberschreitende Luftverschmutzung gewählten Lösung. Einer der Vorzüge einer Strategie auf der Grundlage von Emissionshöchstwerten besteht darin, daß den Mitgliedstaaten bei der Wahl der kostengünstigsten Mittel zur Einhaltung der Höchstwerte ein beträchtlicher Spielraum gelassen wird. Vorausgesetzt wird, daß die Maßnahmen der Mtgliedstaaten mit der Gemeinschaftsregelung für das Funktionieren des Binnenmarkts und des Wettbewerbs vereinbar sind. Die Mitgliedstaaten könnten beispielsweise wirtschaftliche Instrumente oder sonstige nichttechnische Maßnahmen als zusätzliche Werkzeuge ihrer einzelstaatlichen Strategien zur Einhaltung der Höchstwerte einsetzen. Wie oben erwähnt hängt die Quantifizierung der einzelstaatlichen Emissionshöchstwerte von der Definition der Umweltziele ab. Hinsichtlich der Versauerung hält die Kommission eine 50%ige Lückenschließung bis zum Jahre 2010 für ein geeignetes mittelfristiges Ziel (siehe Abschnitt 3. 2). Die von der Kommission durchgeführte wissenschaftliche Analyse hat vorläufige Ergebnisse über die zur Verwirklichung des Zwischenziels einer 50%igen Lückenschließung erforderlichen Emissionsminderungen ergeben (siehe Punkt 3. 3 und Anhang). Die Kommission unterstreicht den vorläufigen Charakter dieser Werte, die unter Berücksichtigung der Ozonstrategie (siehe unten) überprüft und wissenschaftlich weiter verbessert werden sollen. Es ist jedoch klar erkennbar, daß die 50%ige Lückenschließung eine große Herausforderung darstellt, die über die von den Mitgliedstaaten bereits unternommenen Anstrengungen zur Minderung ihrer aziditätserhöhenden Emissionen hinausgeht. 12 Die Ozon in der Troposphäre bilden einen weiteren Typ der grenzüberschreitenden Verschmutzung, der eine integrierte Strategie auf Gemeinschaftsebene erfordert. Die Kommission wird 1998 einen Vorschlag für eine Strategie der Gemeinschaft zur Bekämpfung dieses Verschmutzungstyps vorlegen. Die Kommission führt zur Zeit in Zusammenarbeit mit IIASA die wissenschaftlichen Analysen zur Ausarbeitung dieser Strategie durch. Für diese Analysen wird dieselbe Methodologie wie diejenige zur Erarbeitung der vorliegenden Strategie gegen die Versauerung angewandt. Die wissenschaftliche Analyse sollte erwartungsgemäß die Festlegung der einzelstaatlichen Höchstwerte für NOx und flüchtige organische Verbindungen - die wichtigsten Ozon-Vorläufer - ermöglichen. Im Laufe des Jahres 1998 wird die Kommission auf der Grundlage 1) einer verbesserten Analyse der Versauerung, 2) 3) 4) der Vervollständigung der Analyse der Ozon in der Troposphäre, weiterer Gespräche mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten, der Industrie und von Nichtregierungsorganisationen, des Fortschritts bei den Aussprachen über die Ausarbeitung eines neuen Protokolls im Rahmen des UN-ECE-Übereinkommens über weiträumige grenzüberschreitende Luftver schmutzung sowie der geplanten Überarbeitung des Übereinkommens zur Verhütung der Meeresverschmutzung (MARPOL) der internationalen maritimen Organisation (TMO) einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Festlegung von Emissionshöchstwerten für SO2, NOx, NH3 und flüchtige organische Verbindungen für die einzelnen Mitgliedstaateri vorlegen, der die Verwirklichung des Zwischenzieles einer 50%igen Lückenschließung im Bereich der Versauerung und die Einhaltung vereinbarter Luftqualitätsziele für die Ozon in der Troposphäre ermöglicht. Bei der Festlegung dieser Emissionshöchstwerte wird die Kommission den Folgen der vorgeschlagenen Höchstwerte für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung bestimmter Regionen der Gemeinschaft Rechnung tragen. Die Festlegung verbindlicher Emissionshöchstwerte nach Mitgliedstaaten ist zwar eine bedeutende Neuorientierung, jedoch nur ein Teil der Strategie zur Bekämpfung der Versauerung. Es wird vorgeschlagen, die Emissionshöchstwerte durch eine Anzahl weiterer Maßnahmen zu ergänzen (siehe unten), die zur Einhaltung der Emissionshöchstwerte in der Praxis und zur Anwendung kostenwirksamer technischer Maßnahmen zur Minderung der Emissionen in- und außerhalb der EG beitragen sollen. 4. 2 Ratifikation des Schwefel-Protokolls von 1994 Mit Ausnahme Portugals haben alle Mitgliedstaaten sowie die Europäische Gemeinschaft das Schwefel-Protokoll von 1994 des Übereinkommens über die weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung unterzeichnet. Außerdem haben es folgende Nicht-EG-Länder unterzeichnet: Bulgarien, Kanada, Kroatien, Tschechische Republik, Ungarn, Liechtenstein, Norwegen, Polen, Rußland, Slowakei, Slowenien, Schweiz, Ukraine. Bis Dezember 1996 hatten es jedoch nur 4 Mitgliedstaaten (Schweden, die Niederlande, Luxemburg und das Vereinigte Königreich) und ein Nicht-EG-Land (Norwegen) ratifiziert. Um in Kraft zu treten, muß das Protokoll von 16 Unter zeichnern ratifiziert worden sein. 13 Wenn der Gemeinschaft an einer Strategie zur Bekämpfung der Versauerung gelegen ist, dann sollte sie als ersten Schritt das Schwefel-Protokoll von 1994 ratifizieren: Vor der Entscheidung über zusätzliche Maßnahmen zur Minderung der Emissionen von aziditätserhöhenden Schadstoffen sollte die Gemeinschaft ihren Willen zur Einhaltung bereits abgeschlossener internationaler Verpflich tungen bekunden. Außerdem enthält das Protokoll Bestimmungen für zukünftige Überarbeitungen, die die Möglichkeit erheblich weitergehender Verpflichtungen bieten, mit denen zur Erreichung der Umweltqualitätsziele der Gemeinschaft beigetragen werden kann. Abgesehen von der politischen Bedeutung einer Ratifikation des Schwefel-Protokolls von 1994 durch die Gemeinschaft würde diese insofern davon profitieren, als das Übereinkommen über die weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung zur Zeit den wirksamsten Mechanismus zur Bekämpfung von Emissionen in denjenigen Nicht-EG-Ländern darstellt, die in signifikantem Maße zu den sauren Niederschlägen in der Gemeinschaft beitragen. Deshalb wird dem Rat vorgeschlagen zu beschließen, daß die Europäische Gemeinschaft das Protokoll über die weitere Verminderung der Schwefelemissionen zum Übereinkommen über die weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung von 1979 ratifiziert. Ein Vorschlag für einen Beschluß des Rates zur Ratifizierung des Schwefel-Protokolls von 1994 durch die Europäische Gemeinschaft ist dieser Mitteilung beigefügt. 4. 3 Vorschlag für eine Überarbeitung der Richtlinie über den Schwefelgehalt bestimmter flüssiger Brennstoffe Die Richtlinie 93/12/EWG über den Schwefelgehalt bestimmter flüssiger Brennstoffe wurde vom Rat im März 1993 angenommen. Der Höchstgehalt an Schwefel in Dieselkraftstoffen wurde mit festgelegt und mit Wirkung ab Wirkung ab 1. Oktober 1994 auf 0,2 Gewichtsprozent 1. Oktober 1996 auf höchstens 0,05 % vermindert. Der Höchstgehalt an Schwefel in anderen Gasölen als Dieselkraftstoff wurde mit Wirkung ab 1. Oktober 1994 auf 0,2 % festgesetzt. In Artikel 2 dieser Richtlinie wurde von der Kommission die Berichterstattung über die Fortschritte bei der Begrenzung der Schwefeldioxidemissionen und die Vorlage eines Vorschlags für niedrigere Grenzwerte des Schwefelgehalts anderer Gasöle als Dieselkraftstoffe gefordert. Die Ausarbeitung dieses Vorschlags wurde in Erwartung der Ergebnisse der Strategie zur Bekämpfung der Versauerung verschoben. In der Analyse zur Ausarbeitung der Strategie gegen die Versauerung wurde festgestellt, daß eine weitere Minderung des Schwefelgehalts von Gasölen in stationären Emissionsquellen ein kosten wirksames Mittel darstellt oder in der Praxis in acht Mitgliedstaaten - Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Niederlande, Österreich, Schweden und Vereinigtes Königreich - bereits angewandt wird. In Österreich und Finnland beträgt der höchstzulässige Schwefelgehalt zur Zeit 0,1 %. Diesen beiden Ländern ist bei ihrem EG-Beitritt während einer Übergangszeit, die am 31. Dezember 1998 abläuft, eine Abweichung zugebilligt worden. In allen anderen Mitgliedstaaten ist eine weitere Minderung des Schwefelgehalts in Gasölen unter den derzeitigen Wert von 0,2 % nur zur Erreichung des Zwischenziels der Strategie gegen die Versauerung nicht kostenwirksam. Die Verbrennung von schwerem Heizöl ist die wichtigste Quelle von S02-Emissionen aus flüssigen Brennstoffen; ihr Anteil an den Gesamtemissionen der EG belief sich 1990 auf rund 20 %. Mangels zielgerichteter Maßnahmen wird bis 2010 eine Zunahme dieses Anteils auf fast 40 % vorausgeschätzt. Die S02-Emissionen aus schwerem Heizöl stammen aus verschiedenen Quellen (siehe Tabelle 4). 14 Tabelle 4: S02-Emissionen aus schwerem Brennöl im Jahre 2010 nach dem Referenz szenario (REF) und nach Begrenzung des Schwefelgehalts auf 1 % (1031) Industrie Haushal tungen Verkehr Kraft werke insgesamt Raffinerien und sonstige Umwand lung 404 574 158 207 329 75 81 27 901 2. 119 350 988 1. 131 Referenz szenario (REF) bei Beschrän kung auf 1 % S in schwerem Heizöl Unter schied Die für die Strategie zur Bekämpfung der Versauerung durchgeführte Analyse hat gezeigt, daß in 12 Mitgliedstaaten (Ausnahmen: Spanien, Portugal und Griechenland) der Einsatz von in bestimmten Sektoren, beispielsweise schwerem Heizöl mit niedrigem Schwefelgehalt Verkehr und Haushaltungen, ein kostenwirksames Mittel zur Einhaltung des Zwischenzieles darstellt. In anderen Sektoren wie Stromerzeugung und Industrie ist dagegen die Rauchgasentschwefelung sowohl der wirksamere als auch der kostenwirksamere Weg zur Emissionsminderung. Da die Verbrennung von schwerem Heizöl signifikant zu den S02-Emissionen beiträgt, hält die Kommission im Rahmen ihrer Strategie gegen die Versauerung die Minderung der S02- Emissionen aus dieser Quelle durch die Festlegung von Höchstwerten für den Schwefelgehalt in schwerem Heizöl für zweckmäßig. Unter Berücksichtigung der Schlußfolgerungen der integrierten Beurteilung und zur Vermeidung von nicht kostenwirksamen Ausgaben werden, wie die Kommission einräumt, Abweichungen vom allgemeinen Grenzwert des Schwefel gehalts erteilt werden müssen, beispielsweise in Ländern oder Regionen, in denen die Umweltbedingungen dies erlauben, und in manchen Industriezweigen, die bereits Minderungs technologien (wie die Rauchgasentschwefelung) einsetzen, die hinsichtllich der Verminderung von S02-Emissionen gleiche oder bessere Ergebnisse zeitigen. Jede Regelung für schweres Heizöl wird insbesondere der Richtlinie 88/609/EWG zur Begrenzung von Schadstoff emissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft und der vorgeschlagenen Änderung dieser Richtlinie Rechnung tragen und mit ihr vereinbar sein müssen (siehe Abschnitt 4. 4 unten). Bei der laufenden Überarbeitung der Richtlinie 88/609/EWG ist vorgesehen, Bestimmungen wie Emissionshöchstwerte (ähnlich dem dieser Richtlinie zugrundeliegenden Konzept) aufzuneh men, die Großfeuerungsanlagen hinsichtlich des Schwefelgehalts der verwendeten schweren Brennöle eine gewisse Flexibilität lassen. Ein Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über den Schwefelgehalt von Gasölen und schweren Heizölen, der den oben dargelegten Grundsätzen Rechnung trägt, ist dieser Mitteilung beigefügt. Die Überwachung des Schwefelgehalts von Schiffsbunkerölen wird in Abschnitt 4. 5 behandelt. 15 4. 4 Maßnahmen im Zusammenhang mit der Richtlinie "Großfeuerungsanlagen" und "integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung" Neue Emissionsgrenzwerte für S02 und NOx für alle neuen Feuerungsanlagen werden von der Kommission zur Zeit im Rahmen der Überarbeitung der Richtlinie 88/609/EWG über die Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft (Richtlinie "Großfeuerungsanlagen") festgelegt. Die neuen Emissionsgrenzwerte sollen auf den besten verfügbaren Techniken für die Einschränkung der Luftverschmutzung beruhen. Bei der Vorbereitung der Überarbeitung der Richtlinie 88/609/EWG prüfen die Dienststellen der Kommission unter anderem die Möglichkeiten der Festlegung von Emissionshöchstwerten für neue und bereits existierende Einrichtungen nach Ländern. Solche Emissionshöchstwerte werden dadurch begründet, daß sowohl die Kostenwirksamkeit gesichert als auch Umweltqualitätsziele erreicht werden müssen. Eine im Hinblick auf die Überarbeitung der Richtlinie "Großfeuerungsanlagen" durchgeführte Studie sowie die praktischen Erfahrungen in mehreren Mitgliedstaaten haben ergeben, daß die Emissionen aus Großfeuerungsanlagen kostenwirksamer mit Emissionshöchstwerten (wenn möglich gemeinsam mit Grenzwerten) kontrolliert werden können als allein mit Emissionsnormen. Aus der für die Strategie gegen die Versauerung durchgeführten Analyse wurden folgende Schlußfolgerungen gezogen: Hinsichtlich der S02-Emissionen wären für bereits in Betrieb befindliche Feuerungs anlagen in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Griechenlands, Portugals und teilweise Spaniens Rauchgasentschwefelungsanlagen oder Emissionsgrenzwerte mit gleicher Wirkung oder zu den gleichen Gesamtminderungen führende Emissionshöchstwerte notwendig. Hinsichtlich der NOx-Emissionen wären für bereits in Betrieb befindliche Groß feuerungsanlagen in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Griechenlands, Portugals, Spaniens, Italiens, Finnlands und Luxemburgs Rauchgasentstickungsanlagen oder Emissionsgrenzwerte mit gleicher Wirkung oder zu den gleichen Gesamtminderungen führende Emissionshöchstwerte notwendig. Der Vorschlag der Kommission für die Überarbeitung der Richtlinie "Großfeuerungsanlagen" wird der Venvirklichung des Zwischenziels einer 50%igen Lückenschließung bis 2010 im Bereich der Versauerung Rechnung tragen. Bis 1999 (neue Anlagen) bzw. 2007 (in Betrieb befindliche Anlagen) liegen den in der IWUV-Richtlinie integrierte beste (96/91 /EWG geforderten Emissionsgrenzwerten verfügbare Techniken, wie in dieser Richtlinie definiert, zugrunde, wobei folgendem Rechnung getragen wird: dem geographischen Standort; den örtlichen Umweltbedingungen; den Vorschriften für die Minimierung der weiträumigen oder grenzüberschreitenden Luftverschmutzung; dem Hauptziel der IWUV-Richtlinie, d. h. Verhütung oder, falls dies nicht möglich ist, im Hinblick auf die Gewährleistung eines hohen Minderung der Emissionen Gesamtumweltschutzniveaus. 16 Die IVVUV-Richtlinie ist das wichtigste Werkzeug auch im Hinblick auf die Minderung der bei industriellen Verfahren entstehenden Emissionen. Nach den Ergebnissen der für die Strategie gegen die Versauerung durchgeführten Analyse wären strikte Minderungen der S02- Emissionen aus Industrieanlagen in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Griechenlands und Portugals ein kostenwirksames Mittel zur Verwirklichung des Zwischenzieles einer Minderung der sauren Niederschläge um 50 %. Ähnlich würden 10 Mitgliedstaaten auch einer Begren zung der NOx-Emissionen aus diesen Quellen bedürfen; die Ausnahmen sind in diesem Fall Griechenland, Portugal, Spanien, Italien und Finnland. Auch hier sind Emissionshöchstgrenzen oder wirtschaftliche Instrumente denkbar, die die gleichen Gesamtminderungen auf eine kostenwirksamere Weise herbeiführen können. Aus der für die Strategie gegen die Versauerung durchgeführten Analyse ist deshalb zu schließen, daß zur Verwirklichung des Zwischenzieles zusätzliche Maßnahmen auf Gemeinschafts- oder regionaler Ebene notwendig sind, um die Emissionen aus Feuerungs anlagen und industriellen Verfahren zu mindern. Als rechtliche Instrumente stehen eine Überarbeitung der Richtlinie 88/609/EWG über Emissionen aus Großfeuerungsanlagen sowie die IWUV-Richtlinie zur Verfügung. 4. 5 Maßnahmen im Zusammenhang mit Emissionen aus dem Schiffsverkehr Bezieht man die Emissionen aus dem internationalen Schiffsverkehr in die Bemühungen zur bestmöglichen Verwirklichung des Zwischenzieles einer 50%igen Lückenschließung ein, so hat sich die Verminderung der S02-Emissionen aus Schiffen in der Ost- und Nordsee sowie der Stickoxide in der Ost- und Nordsee sowie Teilen des Atlantischen Ozeans als kostenwirksam erwiesen. Mangels Daten wurden die Emissionen aus Schiffen im Mittelmeer in der Analyse nicht berücksichtigt. Eine Verminderung der SO^-Emissionen läßt sich durch Verminderung des Schwefelgehalts von Bunkerölen erzielen, und zur Minderung der Stickstoffemissionen trägt die Verwendung von Katalysatoren bei. Für den Schwefelgehalt von Schiffsbunkerölen ist keinerlei internationale Regelung erlassen worden. Vorschläge für eine diesbezügliche Überwachung sind jedoch im Rahmen des Übereinkommens zur Verhütung der Meeresverschmutzung (MARPOL-Überreinkommen) der Internationalen Seeschiffahrtsorganisation (EVIO) ausgearbeitet worden. Das Übereinkommen wird zur Zeit überarbeitet, und die Verhandlungen dürften Ende 1997 abgeschlossen werden. Bei den vorbereitenden Gesprächen für die Überarbeitung des Übereinkommens schlugen die Ostseeanrainerstaaien vor, den Ostseeraum als gegenüber S02-Emissionen empfindliches Gebiet zu erklären. Die Nordseeanrainerstaaten streben ebenfalls eine ähnliche Ausweisung des gesamten Raumes Nordsee/Ärmelkanalzone oder eines Teils davon an. Für diese empfindlichen Gebiete wird vorgeschlagen, daß Schiffe nur Bunkeröle mit einem Schwefelgehalt von höchstens 1,5 % verwenden dürfen. Die Ausweisung des Ostseeraums und des gesamten Raumes Nordsee/Ärmelkanalzone oder eines Teils hiervon als gegenüber S02-Emissionen empfindliche Gebiete und die hierfür erforderlichen Einschränkungen des Schwefelgehalts von in diesen Gebieten verwendeten Schiffsbunkerölen wäre nach den Analysen der Kommission eine sehr kostenwirksame Maßnahme im Rahmen einer integrierten Strategie gegen die Versauerung in der EG. Daher ist die Kommission der Auffassung, daß im Rahmen der angelaufenen Überarbeitung des MARPOL-Übereinkommens alle Mitgliedstaaten die Ausweisung der Ostsee und des ganzen Raumes Nordsee/Ärmelkanalzone oder eines Teils hiervon als gegenüber S02-Emissionen 17 empfindliche Gebiete unterstützen sollten. In der Überarbeitung des MARPOL-Übereinkom- mens ist vorgesehen, daß die Mitgliedstaaten die Bestimmungen über die empfindlichen Gebiete durchführen, sobald dies praktisch möglich ist. Die Kommission wird ggf. Vorschläge ausarbeiten, um eine rasche Durchführung dieser Bestimmungen durch die Mitgliedstaaten zu gewährleisten. 4. 6 Maßnahmen im Zusammenhang mit mittel- und osteuropäischen Ländern Über ihre Außenbeziehungen könnten die EG und ihre Mitgliedstaaten kostenwirksame Maßnahmen außerhalb ihres Hoheitsgebiets fördern. So wären über die 1994 mit dem Schwefel-Protokoll vereinbarten Minderungen hinausgehende Reduktionen der Schwefel emissionen in manchen Ländern außerhalb der EG ein kostenwirksames Mittel für eine weitere Minderung der Versauerung innerhalb der Gemeinschaft. Außerdem würden weitere Einschränkungen der NOx- und NH3-Emissionen - wie sie im "Multi-Schadstoff'-Protokoll im Rahmen des CLRTAP vorgesehen sind - das Überschreiten der kritischen Versauerungs- belastungen mindern. Zusätzliche Emissionsminderungen nicht nur in den Mitgliedstaaten, sondern auch in mittel- und osteuropäischen Ländern, insbesondere in den Nachbarländern der EG, sind kostenwirksam und zur Einhaltung der kritischen Belastungen hinsichtlich der Versauerung sehr wahrscheinlich notwendig. Die Emissionsminderungen in Abschitt 3. 3 beruhen auf der Annahme, daß die Emissionen außerhalb der Europäischen Gemeinschaft in Übereinstimmung mit ihren derzeit geltenden Rechtsvorschriften sowie den einzelnen Protokollen von UN-ECE/CLRTAP vermindert werden. Eine solche Annahme hinsichtlich der Emissionsentwicklung in Nicht-EG-Ländern ist insofern vorsichtig, als die EG die Maßnahmen zur Bekämpfung der Versauerung in diesen Ländern nur in beschränktem Maße beeinflussen kann. Von der Kommission durchgeführte Sensitivitätsanalysen haben jedoch deutlich gezeigt, daß Minderungen der aziditätserhöhenden Emissionen bestimmter Länder, insbesondere in Mittel- und Osteuropa, eine stärkere Minderung der sauren Niederschläge in der Europäischen Gemeinschaft ermöglichen würden. Die zur Unterstützung der Strategie der Kommission gegen die Versauerung durchgeführte wissenschaftliche Beurteilung hat gezeigt, daß Emissionen aus bestimmten mittel- und osteuropäischen Ländern wie Polen, der Tschechischen Republik, Ungarn und Slowenien signifikant zur Überschreitung der kritischen Belastungen hinsichtlich der Versauerung in der EG beitragen (siehe Anhang). Die EG schickt jedoch tendenziell mehr aziditätserhöhende Emissionen nach diesen Ländern, als sie von ihnen empfängt. Nichtsdestoweniger trifft in den mittel- und allgemein zu, daß die Emissionsminderungen je Investitionseinheit osteuropäischen Ländern höher sind als in der EG. Aus diesem Grund - und solange Entscheidungen nur fallweise getroffen werden - könnten sich Situationen ergeben, in denen die Förderung von Emissionsminderungen in mittel- und osteuropäischen Ländern für beide Seiten von Vorteil und kostenwirksam wären. Die Gemeinschaft sollte diese Situationen - in denen beide Lager auf der Gewinnerseite stehen - erkennen und nutzen. Zur Verwirklichung dieses Ziels müssen verschiedene Wege erforscht werden. Die EG hat bereits mit 10 Ländern Mittel- und Osteuropas (Bulgarien, Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slowakei und Slowenien) Kontakte aufgenommen, um die Annäherung der Rechtsvorschriften dieser Lander an das Gemein schaftsrecht zu fördern und auf diese Weise die Anpassungen zu erleichtern, die bei einem Beitritt notwendig wären. Umwelterwägungen und insbesondere die Übernahme bereits 18 erlassener Umweltregelungen der Gemeinschaft bilden bei den Überlegungen im Rahmen einer solchen Vor-Beitrittsstrategie einen der mit Priorität zu behandelnden Bereiche. Beim Dialog mit diesen Ländern beabsichtigt die Kommission, die Versauerung als eines der prioritären Umweltschutzthemen zu behandeln. Die Kommission setzt zu diesem Zweck das bereits angelaufene Programm Phare und Einrichtungen wie TAIEX (Amt für den Informations austausch über technische Hilfe) und DISAE (Erarbeitung von Umsetzungsstrategien bei der Angleichung im Umweltbereich) ein, um Möglichkeiten für eine eingehende Zusammenarbeit bei der Verminderung der aziditätserhöhenden Emissionen zu ermitteln. Einer der wirksamsten Mechanismen zur Minderung der Emissionen in mittel- und osteuro päischen Ländern ist die Beeinflussung der Struktur der - staatlichen wie auch privaten - Investitionen, insbesondere im Bereich des Energieangebots. Die Kommission beabsichtigt deshalb, die Gespräche mit Regierungen, größeren Industriekonzernen und Finanzinstitutionen fortzusetzen, um optimale Investitionsstrategien für die Minderung der aziditätserhöhenden Emissionen festzulegen. 4. 7 Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverschmutzung Das wichtigste Gremium, das der Europäischen Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten eine Beeinflussung und Förderung von Emissionsminderungen in Nicht-EG-Staaten ermöglicht, ist UN-ECE/CLRTAP. Weitere Maßnahmen haben sich in einigen dieser Länder als kostenwirk sames Mittel zur Verwirklichung des Zwischenziels der EG einer 50%igen Lückenschließung als zweckmäßig erwiesen. Außerdem dürfen im Hinblick auf die Verwirklichung des Endzieles die kritischen Belastungen nicht mehr überschritten werden. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten deshalb in den Verhandlungen mit CLRTAP für ein neues Multi Schadstoff-Protokoll und die dringende Ratifizierung und Überarbeitung des Schwefel- Protokolls von 1994 (siehe Abschnitt 4. 2) eine aktive und aufbauende Rolle spielen, um zu gewährleisten, daß diese Maßnahmen einen Beitrag zur Einhaltung der EG-Umwelt qualitätsziele hinsichtlich der Versauerung und der damit verbundenen Probleme leisten. 4. 8 Minderung der Ammoniakemissionen Einige bereits erlassene oder in Ausarbeitung befindliche EG-Regelungen dürften Minderungen der Ammoniakemissionen bewirken. In erster Linie wird die Festlegung und Anwendung von Codes für gute Landwirtschaftspraxis im Rahmen der Durchführung der Nitrat-Richt linie (91/676/EG) erwartungsgemäß nicht nur die Nitratverluste an Oberflächengewässer und das Grundwasser mindern, sondern auch die Amoniakemissionen. In zweiter Linie gilt die IWUV-Richtlinie (96/61/EG) auch für große Geflügel- und Schweinezuchtbetriebe sowie industrielle Einrichtungen, die Ammoniak emittieren. Schließlich wird die Lagerung von Stallmist in der Mitteilung über eine Strategie zur Verringerung von Methanemissionen (KOM(96) 557/2) behandelt, die somit auch zur Minderung von Ammoniakemissionen beitragen kann. Die im Hinblick auf diese Strategie gegen die Versauerung durchgeführte Analyse legt nahe, daß eine weitere Verringerung der Ammoniakemissionen tatsächlich kostenwirksam wäre. Nach dieser Analyse wäre dies für folgende Maßnahmen der Fall: 19 Verfahren zur Minderung der Ammoniakemissionen während des Ausbringens von Stallmist (Milchkühe, Vieh, Schweine, Legehennen, Geflügel, Schafe) mit Ausnahme einer Anzahl Länder (d. h. Finnland, Griechenland, Portugal, Spanien); Verbesserung von Ställen zur Verminderung der Emissionen aus der Geflügelzucht ausgenommen in Finnland, Griechenland, Portugal und Spanien; Minderung der Ammoniakemissionen durch die Industrie ausgenommen in Finnland, Griechenland, Luxemburg, Portugal und Spanien. Die Ungewißheiten hinsichtlich der Effizienz der Minderungsmaßnahmen, der derzeitigen und künftigen Emissionsniveaus und Kosten der Minderungstechniken sind für die in der Viehzucht entstehenden Schadstoffe offenbar höher als für andere Schadstoffkategorien. Da Techniken für die Minderung von Ammoniakemissionen nicht so gut eingeführt sind wie für andere Schadstoffe, scheint ein größerer Spielraum der Mitgliedstaaten bei der Beschlußfassung über die Maßnahmen zur Einhaltung der vorgeschlagenen indikativen Emissionshöchstwerte nach Ländern angemessen. Bei der Festlegung der Emissionshöchstwerte nach Ländern ist den neuen Forschungsergebnissen Rechnung zu tragen. 4. 9 Wirtschaftliche Instrumente ist eine der fünf Schlüsselprioritäten des Die Erweiterung der Palette von Instrumenten und ggf. die Ergänzung der Normvorschriften durch marktorientierte Instrumente fünften Aktionsprogrammes für den Umweltschutz. Die Anwendung von Emissionshöchstwerten nach Ländern läßt den Mitgliedstaaten Spielraum zur Anwendung wirtschaftlicher Instrumente als zusätzliche Werkzeuge in ihren einzelstaatlichen Strategien. Ferner sind die Vorschläge für quellenbezogene Maßnahmen in den vorangehenden Abschnitten soweit wie möglich auf die Gewährleistung von Flexibilität beim Einsatz wirtschaftlicher Instrumente ausgerichtet. Die Anwendung von Höchstwerten nach Ländern bildet jedoch das Hauptziel und für die Mitgliedstaaten den Ansatzpunkt zur Erarbeitung ihrer eigenen wirtschaftlichen Instrumente (oder Regelungen), die über die allgemeinen Umweltmindestanforderungen hinausgehen. Es sind vier Haupttypen von Instrumenten zu unterscheiden: 1. Gebühren/Steuern, 2. Beihilfen, 3. veräußerliche Emissionszertifikate und 4. Umweltvereinbarungen. Hinsichtlich der Umwelt abgaben hat die Kommission vor kurzem eine Mitteilung (KOM(97) 9 endg. ) angenommen, in der die Bedingungen dargelegt sind, unter denen Mitgliedstaaten Umweltabgaben erheben im Zusammenhang mit dem können. In der Mitteilung wird der rechtliche Rahmen Binnenmarkt erläutert, der von Mitgliedstaaten, die Umweltsteuern und -abgaben einführen wollen, einzuhalten ist. Die Kommission hat ferner eine Mitteilung über Umweltvereinbarungen angenommen (KOM(96)561 endg. ), in der die Kriterien für den Einsatz dieses Instruments erklärt werden. Die einzelstaatlichen Höchstwerte und diese Mitteilungen stellen für die Mitgliedstaaten den wichtigsten Ansporn und den Rahmen dar, der ihnen eine erweiterte Anwendung wirtschaftlicher Instrumente, wo dies angebracht ist, ermöglichen soll. Abgesehen vom einzelstaatlichen Einsatz wirtschaftlicher Instrumente sind mehrere Gebiete denkbar, auf denen EG-Eingriffe mit wirtschaftlichen Instrumenten die Einhaltung der Höchstwerte der einzelnen Staaten erleichtern oder weitere Emissionsminderungen durch strukturelle Änderungen des Energieverbrauchs und der Landwirtschaft herbeiführen könnten, indem sie einen Beitrag zur Einhaltung der kritischen Belastungen leisten: Energiesteuern, Schiffahrtsgebühren, Landwirtschaft und gemeinsame Durchsetzung der nach Ländern festgelegten Höchstwerte. 20 4. 9. 1 Energie Im Energiesektor könnte der Einsatz wirtschaftlicher Instrumente den Übergang auf andere Brennstoffe und Verbesserungen des Wirkungsgrades der Energienutzung zur Folge haben. Dadurch würden die Kosten der Einhaltung der vorgeschlagenen Höchstwerte für NOx und S02 nach Ländern und gleichzeitig die C02-Emissionen vermindert. Zu diesem Zweck können je nach Energieprodukt unterschiedliche steuerliche Maßnahmen angewandt werden. Die Kommission hält eine Unterscheidung zwischen steuerlichen Maßnahmen mit Hilfe getrennter Richtlinien für die einzelnen Umweltprobleme oder Produkte nicht für sinnvoll. Dagegen sollte die Berücksichtigung von Umweltbelangen Teil eines kohärenteren gemeinschaftlichen Verbrauchsteuersystems für Energieprodukte sein, wie dies vom Rat und vom Parlament beantragt wurde. Aus diesem Grund wird die Kommission in ihrem Vorschlag für eine Richtlinie über die Steuern auf Energieprodukte der Notwendigkeit Rechnung tragen, die Märkte auf eine effizientere und sauberere Nutzung der Brennstoffe auszurichten, wie dies vom ECOFIN-Rat am 11. März 1996 gefordert wurde. Dies dürfte flexiblere einzelstaatliche Strategien innerhalb des Binnenmarkts ermöglichen. Als Optionen in Erwägung gezogen werden eine Differenzierung der Mindeststeuersätze für Schweröle auf Grund des Schwefelgehalts und die ausdrückliche Möglichkeit der Mitgliedstaaten einer Unterscheidung einzelstaatlicher Steuersätze auf Energieerzeugnisse auf der Grundlage ihrer Umwelteigenschaften. Außerdem fallen neue Energieerzeugnisse in den Geltungsbereich der Gemeinschaftsregelung, und künftige Überarbeitungen der Gemeinschaftssteuersätze würden den Umweltzieien Rechnung tragen Der Vorschlag dürfte zu kleineren, jedoch nicht zu vernachlässigenden Minderungen der NOx-, SO2- und C02-Emissionen führen. 4. 9. 2 Schiffahrt In Abschnitt 4. 5 wurden die in der Internationalen Seeschiffahrtsorganisation (IMO) angelaufenen Gespräche über die Festlegung von Qrenzwerten für den Schwefelgehalt von Bunkerölen erwähnt. Die im Rahmen von MARPOL erörterten Maßnahmen sind jedoch nicht erschöpfend, und für die Minderung der S02-Emissionen aus Schiffen stehen noch weitere Mechanismen zur Verfügung. Außerdem befassen sich die im Rahmen von MARPOL angelaufenen Gespräche nicht genügend mit der Frage der NOx-Emissionen aus Schiffen. Eine mögliche weitere Aktionslinie ist die Verwendung von nach Umweltkriterien differenzierten Schiffahrtsgebühren. Die schwedische Verwaltung strebt zu diesem Zweck die Einführung eines allgemeinen Gebührensystems an, das mit den derzeit erhobenen Schiffahrtsgebühren vereinbar ist. Hinsichtlich der NOx wird im schwedischen Vorschlag die Senkung der Betriebskosten und eines Teils der Investitionskosten für Katalysatoren erörtert. Für Schiffe wären höhere umweltorientierte Gebühren zu entrichten, wenn diese keinen Katalysator installiert hätten. Hinsichtlich des Schwefels erwägt Schweden eine Erhöhung der derzeitigen durchschnittlichen Navigationsgebühren und die Möglichkeit von Gebuhren senkungen für Schiffe, die Brennstoffe mit niedrigerem Schwefelgehalt (weniger als 0,5 %) verwenden. In diesem Zusammenhang könnte die Kommission prüfen, ob mit nach auf kostenwirksame Weise weitere Mitgliedstaat differenzierten Schiffahrtsgebühren Minderungen der aziditätserhöhenden Emissionen erreicht werden können. 4. 9. 3 Landwirtschaft In der Landwirtschaft müssen nicht besonders viele der verfügbaren technischen Senkungsmaßnahmen angewandt werden, um das Zwischenziel der 50%igen Verwirklichung 21 des Emissionsminderungszieles auf kostenwirksame Weise zu erreichen. Abgesehen vom potentiellen Beitrag weiterer technischer Maßnahmen zur Minderung der Ammoniak emissionen könnte die künftige Enwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) unter Erweiterung des Ansatzes von 1992 positive Nebenwirkungen auf die Ammoniakemissionen haben. Bei einem solchen Schritt könnte der Notwendigkeit einer Minderung der Ammoniak emissionen Rechnung getragen werden, wobei nicht darüber hinwegzusehen ist, daß diese Emissionen nur eines der durch die Landwirtschaft verursachten Umweltprobleme darstellen. Andere Probleme wie das Durchsickern oder Ausschwemmen von Nitraten in Oberflächen gewässer und Grundwasser oder die Methanemissionen sind ebenfalls von Bedeutung und sollten zusammen mit der Versauerung wenn möglich im Rahmen einer Geamtregelung behandelt werden. In der Überarbeitung des fünften Aktionsprogramms für den Umweltschutz im Jahre 1996 (KOM(95) 647 endg. ) wird die Berücksichtigung der Umweltbelange in anderen Politikbereichen als eine der wichtigsten Prioritäten bezeichnet. Für die Versauerung besonders wichtig sind folgende in der Überarbeitung von 1996 erwähnte Prioritäten: a) b) Verstärkung des Zusammenhangs zwischen landwirtschaftlichen Marktinstrumenten und Umweltanforderungen infolge des Reformprozesses der gemeinsamen Agrarpolitik, wobei Preisstützungsinstrumente vermehrt durch direkte Hilfsmaßnahmen, soweit angemessen mit Umweltkriterien verbunden, ersetzt werden, sowie eine bessere Integration von Marktpolitiken, Politiken zur Entwicklung des ländlichen Raumes und Umweltpolitiken; Förderung von extensiven Produktionsmethoden, nachhaltigen Landwirtschaftstechno logien und ökologischem Landbau in enger Zusammenarbeit mit den Betroffenen: die Verordnung 2078/92 stellt ein gutes Beispiel für eine solche Zusammenarbeit dar und könnte auch zur Verminderung von Ammoniakemissionen beitragen. Schließlich könnte geprüft werden, ob wirtschaftliche Instrumente (z. B. Düngemittelsteuern, die in einigen Ländern erhoben werden) weitere Emissionsminderungen und damit die Einhaltung der kritischen Belastungen ermöglichen könnten. 4. 9. 4 Gemeinsame Durchsetzung der nach Ländern festgelegten Höchstwerte Eine gemeinsame Durchsetzung bedeutet, daß zwei oder mehrere Beteiligte zur Einhaltung spezifischer Verpflichtungen zusammenarbeiten. Im Rahmen der Strategie gegen die Versauerung bedeutet dies die gemeinsame Durchsetzung von vereinbarten Höchstwerten für das betreffende Land. Eine gemeinsame Anwendung wird angestrebt, da sie sie für eine Einhaltung der vereinbarten Höchstwerte zu niedrigeren Kosten größere Flexibilität bietet. Nach dem Wortlaut des Schwefel-Protokolls von 1994 können die Parteien dieses Protokolls nach bestimmten, gemeinsam festzulegenden Regeln und Bedingungen die Verpflichtungen (die Einhaltung der für das betreffende Land festgelegten Emissionshöchstwerte) gemeinsam durchsetzen. Einige Untersuchungen haben gezeigt, daß eine gemeinsame Durchsetzung beträchthche Kosteneinsparungen ermöglichen könnte. Weniger klar ist, auf welchem Wege diese Kosteneinsparungen unter gleichzeitiger Einhaltung der Umweltqualitätsziele erreicht werden könnten. Die Kommission wird das Potential einer gemeinsamen Durchsetzung im Rahmen ihres künftigen Vorschlags für eine Richtlinie über Emissionshöchstwerte nach Ländern prüfen. 22 4. 10 Mögliche künftige Maßnahmen gegen Emissionen durch Verkehrsmittel Für Straßenverkehrsemissionen sind bereits umfassende gemeinschaftliche Rechtsvorschriften erlassen worden. Vorschläge für neue, verschärfte Emissions- und Kraftstoffhormen ab dem Jahr 2000 wurden vor kurzem von der Kommission angenommen (KOM(96) 248 endg. ). Bis Ende 1998 wird die Kommission Vorschläge für weitere Kraftfahrzeug- und Kraftstoff qualitätsnormen mit Geltung ab 2005 vorlegen. Ein Vorschlag der Kommission (KOM(95) 350 endg. ) für gemeinschaftsweite Rechtsvorschrif ten für Emissionen von anderen mobilen Maschinen und Geräten als Kraftfahrzeugen befindet sich in einem fortgeschrittenen Stadium und dürfte in naher Zukunft vom Rat und vom Parla ment angenommen werden. Die Kommission wird die Möglichkeiten strengerer Emissions normen sowie ihre Ausdehnung auf eine umfassendere Kategorie von Fahrzeugen prüfen. 4. 11 Maßnahmen zur Förderung der Effizienz und Energieeinsparung Wie an anderer Stelle (Abschnitt 3. 3 und Anhang) ausgeführt wird, haben Änderungen beim Energieverbrauch und bei der Struktur der Energieerzeugung unter Umständen eine signifikante Auswirkung auf aziditätserhöhende atmosphärische Emissionen. Folglich können Initiativen zur Entwicklung alternativer und erneuerbarer Energiequellen sowie zur Energieeinsparung zur Minderung aziditätserhöhender Emissionen führen. Auf Gemeinschaftsebene werden im Programm JOULE Erkenntnisse über einen rationelleren Energieeinsatz und das Energiesparen erarbeitet. Im Programm FAIR werden unter anderem der Einsatz erneuerbarer Rohstoffe und die Erzeugung "sauberer" Energie untersucht. Demonstrationsprogramme wie ALTENER und SAVE werden die Entwicklung alternativer Energiequellen und von Energiespartechniken fördern. Die Ergebnisse dieser Forschungs- und Demonstrationsprogramme werden den Energieverbrauch und den Anteil der verschiedenen Energiequellen bei der Energieerzeugung beeinflussen und dadurch zu einer Minderung aziditätserhöhender Emissionen führen. In der Mitteilung "Kohäsionspolitik und Umwelt" (KOM(95) 509 endg. ) wird betont, daß die Strukturfonds Anreize unter anderem zur Förderung einer umweltfreundlichen Produktion geben, um erneuerbare Energien und den Einsatz energiesparender Techniken zu fördern. 4. 12 Überarbeitungsverfahren Wie oben erwähnt, läßt sich das Endziel bis zum Jahr 2010 nicht verwirklichen, selbst wenn in der EG technisch durchführbare Minderungsmaßnahmen ergriffen werden. Aus diesem Grund wird die Kommission dieses Problem in einem späteren Stadium wieder aufgreifen müssen. Sie wird die Strategie gegen die Versauerung und die erzielten Ergebnisse dann überprüfen sowie beurteilen, inwieweit die Mitgliedstaaten fähig sind, die zur Einhaltung des Zwischenzieles bis zum Jahre 2010 erforderlichen Emissionshöchstwerte einzuhalten. Auf der Grundlage dieser Beurteilung sowie möglicher neuer wissenschaftlicher Daten, beispielsweise über die kritischen Belastungen hinsichtlich der Versauerung, und unter Berücksichtigung der zur Emissionsminderung bereits ergriffenen Maßnahmen sollte die Kommission die zusätzlichen Maßnahmen ermitteln, die zur Einhaltung der bereits eingeführten Strategie gegen die Versauerung im Hinblick auf die Verwirklichung des Zieles des NichtÜberschreitens der kritischen Belastungen notwendig sind. 23 Es wird vorgeschlagen, daß die Kommission vor Ende des Jahres 2004 dem Rat einen Bericht vorlegt, in dem die Fortschritte bei der Minderung der Emissionen von aziditätserhöhenden Luftschadstoffen dargelegt und die Aussichten der Mitgliedstaaten, ihre Emissionshöchstwerte bis zum Jahr 2010 einzuhalten, beurteilt werden. Auf der Grundlage dieses Berichts und möglicher neuer wissenschaftlicher Daten über die Versauerung würde die Kommission dem Rat vor Ende 2004 eine überarbeitete Strategie gegen die Versauerung vorlegen. 5. VORLAUFIGE BEURTEILUNG DER UMWELTVORTEILE UND KOSTEN DER STRATEGIE DER KOMMISSION Die Strategie der Kommission wird die Verwirklichung des Zwischenzieles einer 50%igen Lückenschließung in der ganzen EG ermöghchen. Hinsichtüch der Gesamtfläche der Ökosysteme eines Landes, auf der die kritischen Belastungen künftig überschritten werden, wird die Strategie der Kommission im Vergleich zur Lage im Jahre 1990 eine signifikante Verbesserung herbeiführen (siehe Tabelle 5). Tabelle 5: Ökosysteme, in denen die kritischen Versauerungsbelastungen über schritten werden. Lage 1990 und 2010 aufgrund des Referenzszenarios (REF) und nach Durchführung der Strategie gegen die Versauerung (STRAT). (103 ha) Land 1990 2010 (REF) 2010 (STRAT) Belgien Dänemark Deutschland Finnland Frankreich Griechenland Irland Italien Luxemburg Niederlande Österreich Portugal Schweden Spanien 477 (77 %) 174(18%) 117(19%) 38 (3,9 %) 9 (1,4 %) 21(2,2%) 6. 972 (80 %) 2. 541(29%) 978(11,3%) 5. 016(16%) 1. 211(3,8%) 1. 144(3,6%) 618(4,3%) 0 (0 %) 23 (4,8 %) 82 (0,6 %) 0 (0 %) 4 (0,7 %) 40 (0,3 %) 0 (0 %) 1 (0,1 %) 1. 160(18%) 285 (4,3 %) 103 (1,6 %) 15(17%) 282 (88 %) 2. 896(59 %) 1 (0 %) 7 (7,5 %) 121 (38 %) 943 (19 %) 0 (0 %) 10. 108(23%) 1. 235(2,8%) 74 (0,9 %) 24 (0,3 %) 2 (2,2 %) 23 (7,3 %) 642 (13,2 %) 0 (0 %) 699 (1,6 %) 10(0,1 %) Vereinigtes Königreich 4. 741(60%) 2. 112(27%) 809 (10,3 %) EG 15 32. 557 (24 %) 8. 719 (6,5 %) 4. 481(3,3%) 24 In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, daß weitergehende Minderungen als diejenigen des Zwischenzieles einer 50%igen Lückenschließung notwendig sind, um das Endziel des NichtÜberschreitens der kritischen Belastungen zu erreichen. Außerdem ist die Versauerung nur eines von mehreren Umweltproblemen, die verminderte Emissionen von Schwefeldioxid, Stickoxiden und Ammoniak nahelegen. Bei der Prüfung eines etwaigen Bedarfs an Emissionsminderungsmaßnahmen und der diesbezüglichen Optionen sollten deshalb auch diese verwandten Aspekte berücksichtigt werden (siehe Abschnitt 2. 2). Die zusätzlichen Minderungskosten, d. h. die jährlichen Kosten der zu denjenigen des Refe renzszenarios hinzukommenden Maßnahmen, wurden für die EG insgesamt auf 7 Mrd. ECU im Jahr 2010 geschätzt (siehe Tabelle 6). Dieser Schätzung liegt die Annahme zugrunde, die Minderungen würden ausschüeßlich dank technischer Maßnahmen erzielt. Es ist darauf hinzuweisen, daß die analysierten Minderungsoptionen den nichttechnischen Minderungs maßnahmen wie strukturellen Änderungen (einschließlich der Umstellung auf andere Brenn stoffe) in den einzelnen Sektoren nicht Rechnung tragen. Die internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft im Zusammenahng mit der Klimaänderung und den damit verbundenen Minderungen von Treibhausgasemissionen, hauptsächlich CO2, erfordern ebenfalls beträchtliche Verringerungen der Emissionen aziditätserhöhender Schadstoffe und mindern dadurch die geschätzten Kosten der Strategie gegen die Versauerung (siehe Kapitel 3. 4). Insgesamt sind die Kosten zur Verwirklichung der erforderlichen Emissionsminderungen deshalb wahrscheinlich überschätzt worden. Eine eingehendere Schätzung der Kosten der 50%igen Lückenschließung ist im Anhang wiedergegeben. Tabelle 6: Zusätzliche jährliche Emissionsminderungskosten im Jahr 2010 zur Einhaltung des Zwischenzieles (Mio. ECU) Land EG 15 so2 2940 NOx 1795 NH3 2305 insgesamt 7040 6. GÜNSTIGE NEBENWIRKUNGEN UND DOPPELTER NUTZEN Obwohl sich diese Strategie auf die Versauerung (saure Niederschläge) konzentriert, ist unbedingt darauf hinzuweisen, daß die aziditätserhöhenden Luftschadstoffe andere schädliche Umweltauswirkungen haben. Die Minderung der Emissionen solcher Schadstoffe erbringen deshalb "sekundäre" Nutzeffekte, indem sie zur Minderung anderer von denselben Schadstoffen verursachter Umweltprobleme beitragen, beispielsweise Eutrophierung, troposphärisches Ozon, Korrosion an Gebäuden und Materialien, Beeinträchtigung der menschlichen Gesundheit. Außerdem wird die Minderung der Emissionen in der EG auch die sauren Niederschläge in Landern außerhalb der EG reduzieren. Einige dieser Nebenwirkungen sind eingehender untersucht worden, beispielsweise die Auswirkungen auf die Eutrophierung und das troposphärische Ozon sowie der Nutzen für Länder außerhalb der EG. Die Nebenwirkungen auf die Luftqualität sind detailliert geprüft worden, doch können bestimmte Schlußfolgerungen bereits gezogen werden. Die Ergebnisse werden nachstehend zusammengefaßt. 25 6. 1 Eutrophierung Die Analyse ergab, daß die kritischen Belastungen für die Eutrophierung 1990 in über 34 % der Ökosysteme der EG überschritten wurden. Dies entspricht einem Gebiet von rund 38 Mio. ha. Infolge der im Referenzszenario bis 2010 vorgesehenen Emissionsminderungen wird sich diese Fläche auf 19 % bzw. 21 Mio. ha verringern. Die für das Zwischenziel einer Lückenschließung um 50 % erforderlichen Minderungen würden ein Überschreiten der kritischen Belastungen auf 13 % der Gesamtfläche bzw. 15 Mio. ha des Ökosystemgebiets zur Folge haben. Dies würde im Vergleich zur Bezugssituation eine Verbesserung um mehr als die Hälfte in Richtung der mit EG-Maßnahmen technisch durchführbaren Optimallösung bedeuten. Als Sensibilitätsanalyse wurde das Ergebnis von kombinierten Umweltqualitätszielen auf der Grundlage der kritischen Belastungen für die Versauerung wie auch die Eutrophierung, die als ausdrückliche Niederschlagsziele für die Optimierung verwendet wurden, beurteilt. Das Ergebnis zeigte eine gewisse Verlagerung der Emissionsminderungen von Schwefeldioxid nach Stickoxiden und Ammoniak. Dies war insbesondere für Länder des Südens und Zentrums der EG wie Spanien, Italien, Frankreich und Deutschland der Fall. Der Ökosystemschutz für Eutrophierung wie auch Versauerung verbesserte sich dadurch insofern, als Überschreitungen auf einer Fläche von weniger als 10 Mio. ha erwartet wurden. Auch eine Kostenzunahme wurde festgestellt: Die zusätzlichen Kosten dieses Szenarios beliefen sich auf insgesamt 9,4 Mrd. ECU im Vergleich zu 7 Mrd. für das Hauptszenario. 6. 2 Ozon Der Einfluß auf troposphärisches Ozon wurde mit Hilfe des EMEP-Modells auf der Grundlage der NOx-Emissionen entsprechend der Versauerungsanalyse untersucht. Die für das Jahr 2010 vorausgeschätzten Emissionen an flüchtigen organischen Verbindungen (VOC) wurden den laufenden Minderungsplänen (CRP) von UN-ECE/CLRTAP entnommen, denen in erster Linie von den einzelnen Staaten eingereichte Daten zugrunde liegen. Aus Gründen der Einheitlich keit und des Realismus wurden für die Mitgliedstaaten die aufgrund des Maßnahmenpakets des Auto-Öl-Programms erwarteten zusätzlichen Emissionsminderungen einbezogen. Die Analyse ergab eine signifikante Verbesserung in den meisten Mitgliedstaaten. Im Referenzszenario geht bis 2010 die Überschreitung der kritischen Belastungsgrenzen für Wälder, Nutz- und Wildpflanzen von 40 ppb (parts per billion) wie auch des indikativen kritischen Schwellenwertes für die Gesundheit von 60 ppb im Vergleich zu 1990 fast im gesamten Gebiet der EG zurück. Die bedeutendsten Verbesserungen wurden für das Überschreiten des Niveaus von 60 ppb festgestellt, das von CLRTAP als Schwellenwert für mögliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit benutzt wird. Die zusätzlichen Emissionsminderungen im Hauptszenario werden zu einem Abbau der Ozonkonzentration in den am meisten beeinträchtigten Gebieten beitragen. In einigen kleineren Gebieten dürfte die Ozonkonzentration dagegen leicht zunehmen. Weitere Vorschriften zur Minderung der VOC- Emissionen werden diese unerwünschte Nebenwirkung erwartungsgemäß signifikant vermindern. 26 6. 3 Luftqualität Infolge der verminderten SO2- und NOx-Emissionen dürften die Konzentrationen dieser Schadstoffe wie auch ihrer Sekundärprodukte (beispielsweise partikelförmige Schadstoffe und Ozon) in der Umgebungsluft abnehmen. Dies hätte Vorteile für die menschliche Gesundheit sowie den Schutz von Gebäuden und Baustoffen wie auch historische und Kulturdenkmäler zur Folge. Einigen dieser günstigen Wirkungen wurde in der Studie zur wirtschaftlichen Bewertung (siehe Abschnitt 6. 5) Rechnung getragen. 6. 4 Verbesserungen außerhalb der EG Die in der EG erzielten Emissionsminderungen werden wegen der grenzüberschreitenden Schadstoffemissionen in Ländern außerhalb der EG eine Niederschlagsminderung und damit geringere Überschreitungen der kritischen Belastungen für die Versauerung in Ländern außerhalb der EG zur Folge haben. Nach den Berechnungen würde beispielsweise der Ökosystemschutz in diesen Ländern bis 2010 dank den im Hauptszenario vorgesehenen Minderungen im Vergleich zum Referenzszenario von 97 auf 98 % zunehmen. Anders ausgedrückt, das Ökosystemgebiet, auf dem kritische Belastungen in Ländern außerhalb der EG überschritten würden, würde von 11 auf 9 Mio. ha vermindert. Die bedeutendsten für Norwegen, die Verbesserungen hinsichtlich der Überschreitungsfläche wurden Tschechische Republik, Polen, Rußland und die Schweiz festgestellt. Bis 2010 würden die Überschreitungen der kritischen Grenzwerte für Ozon (siehe Abschnitt 6. 2) in allen Nicht-EG- Ländern vermindert. Hinsichtlich der Eutrophierung wurden die kritischen Belastungen in Nicht-EG-Ländern 1990 auf mehr als 10 % der Ökosystemfläche bzw. über 39 Mio. ha überschritten. Das Referenz szenario sieht bis 2010 eine Minderung dieser Fläche auf rund 27 Mio. ha vor. Emissions minderungen in der EG würden, wie in der wichtigsten Alternative, das Überschreiten um rund 6 % auf 25 Mio. ha herabsetzen. Die Verbesserungen könnten sich in vielen Nicht-EG-Ländern auswirken, doch sind in absoluten Werten der geschützen Fläche die größten Verbesserungen für die Tschechische Republik, Norwegen (wo die Überschreitung auf 0 reduziert würde), die Schweiz, Polen und Ungarn zu erwarten. 6. 5 Wirtschaftliche Beurteilung bestimmter Nutzaspekte Weitere Minderungen der aziditätserhöhenden Emissionen werden eine Anzahl Vorteile für die menschliche Gesundheit, Materialien und Gebäude, Nutzpflanzen, Wälder sowie terrestrische und aquatische Ökosysteme zur Folge haben. Der wirtschaftliche Wert dieser Vorteile wurde von der GD XII im Rahmen des sog. ExtemE-Projekts beurteilt. Die im Rahmen dieses Projekts erarbeitete Methode wurde zur Schätzung einiger Vorteile der für die Verwirklichung des Zwischenziels der Strategie gegen die Versauerung erforderlichen Emissionsminderungen angewandt. Genauer gesagt,wurden die sich aus der Vermeidung von Umweltauswirkungen ergebenden zusätzlichen monetären Vorteile berechnet. Der Berater beurteilte die Auswir kungen auf die öffentliche Gesundheit in Form von Sterblichkeit und Krankheitsanfälligkeit, Auswirkungen auf Nutzpflanzen und Schädigung neuzeitlicher Baumaterialien. Eine Anzahl größerer Nutzeffekte wurde in dieser Studie nicht in Betracht gezogen, beispielsweise verminderte (Gefahr von) Waldschäden, Verbesserung der Waldfünktion (beispielsweise Bodenstabilisierung, Kohlenstoffbindung, Artenvielfalt), Verbesserungen anderer terrestrischer oder aquatischer Ökosysteme, Auswirkungen auf das historische und kulturelle Erbe. 27 Die dominierenden wirtschaftlichen Nutzfaktoren wären dieser Studie zufolge die verminderte Beeinträchtigung menschlicher Gesundheit, insbesondere dank verminderter Konzentrationen der Sekundärschadstoffe Sulfat- und Nitrataerosole und Ozon. Es wurde gefolgert, daß die Vorteile für die EG insgesamt die Kosten übersteigen. Der höchste Nutzen wurde für Deutschland, Frankreich, das Vereinigte Königreich, Italien, Spanien, die Niederlande, Belgien und Dänemark festgestellt. Nur bei einem Land - Irland - wurde gefolgert, daß die zusätzlichen Kosten der Verschmutzungsminderung den geschätzten monetären Gewinn übersteigen. Würden jedoch auch die Auswirkungen der langfristigen (chronischen) Exposition gegenüber Luftschadstoffen auf die Sterblichkeit in Betracht gezogen, so würde der Nutzen die Vorteile die Kosten in allen Mitgliedstaaten weit übersteigen. Die Einbeziehung von Nutzeffekten für ökologische und kulturelle Ressourcen, die sich nicht leicht monetär bewerten lassen, würde den Gesamtnutzen der Emissionsminderungen weiter erhöhen. Insgesamt wurde der jährliche Nutzen zusätzlicher (d. h. zur Verwirklichung des Zwischen zieles notwendiger, über das Referenzszenario hinausgehender) Emissionsminderungen für die Mitgliedstaaten bis zum Jahre 2010 auf nahezu 20 Mrd. ECU geschätzt. Außerdem wurden Nutzeffekte für Nicht-EG-Länder auf rund 4 Mrd. ECU veranschlagt. In beiden Schätzungen wurden die sog. chronischen Wirkungen auf die Sterblichkeit nicht berücksichtigt. 28 Anhang zur Mitteilung an den Rat und an das Parlament über eine Gemeinschaftsstrategie gegen die Versauerung Inhaltsverzeichnis 1. DAS UMWELTQUALITÄTSZIEL: KRITISCHE BELASTUNGEN 2. ZWISCHENZIELE: DER LUCKENSCHLIESSUNGSANSATZ 3. INTEGRIERTE BEWERTUNG: KOSTENWIRKSAMKEIT 4. ANNAHMEN UND AUSGANGSPUNKT DER SZENARIOANALYSE 4. 1 Die Ausgangslage 4. 2 Annahmen hinsichtlich des Energieverbrauchs 4. 3 Referenzszenario 4. 4 Maximale technisch durchführbare Minderungsszenarien 5. ERGEBNISSE DER SZENARIO ANALYSE 5. 1 Identifizierung des Zwischenziels 5. 2 Sensitivitätsanalysen 5. 3 "Bindende" Gitterzellen Tabellen und Zahlen 29 1. DAS UMWELTQUALITÄTSZIEL: KRITISCHE BELASTUNGEN Die kritische Belastung ist ein Maß für die Belastbarkeit der Umwelt in einem bestimmten Gebiet, das angibt, bis zu welchem Punkt die Umwelt einer Verschmutzung ausgesetzt werden kann, bevor lang anhaltende oder andere erhebliche Schäden entstehen. Das Konzept kritischer Belastungen beruht auf wissenschaftlichen Grundlagen. Die verwendeten Daten enstsprechen dem derzeitigen Wissensstand und sind mit einer gewissen Unsicherheit behaftet. Kritiche Belastungen sind wichtig für eine nachhaltige, umweltgerechte Entwicklung, da eine Schad stoffdeposition über die kritische Belastung hinaus langfristig nicht umweltverträglich ist. Die Daten über kritische Säurebelastungen, die bei der Ausarbeitung; der Strategie verwendet werden, wurden unter dem Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftver schmutzung (CLRTAP) gesammelt und 1996 revidiert und auf den neuesten Stand gebracht. Die Daten wurden vom Kartierungszentrum der CLRTAP für kritische Belastungen, dem Coordination Center of Effects (CCE) in den Niederlanden, bereitgestellt. Von den Mitglied staaten der EG haben zehn Länder nationale Datensätze produziert und dem CCE vorgelegt, nämlich Dänemark, Deutschland, Finland, Frankreich, Italien, die Niederlande, Österreich, Schweden, Spanien und das Vereinigte Königreich. Auch sechs Länder außerhalb der EG haben dies getan. Für die restlichen fünf Mitgliedstaaten sowie für andere Länder in Europa, die keine nationalen Daten vorgelegt haben, hat das CCE kritische Belastungen geschätzt, die auf Informationen in seiner europäischen Hintergrunddatenbank basieren. In allen Ländern wurden kritische Belastungen für Wald-Ökosysteme und in mehreren Ländern auch für Frischwasser-Ökosysteme berechnet. Einige Länder haben auch kritische Belastungen für Torfland, Heidegebiete und Weideland berechnet. Das Ökosystemgebiet ist das Gebiet, für das kritische Belastungen geschätzt worden sind. Bei der Ermittlung kritischer Belastungen hinsichtlich der Versauerung wird der kombinierte Versauerungseffekt von sowohl Schwefel- als auch StickstoffVerbindungen berücksichtigt. Ihr relativer Anteil an der Versauerung hängt von den Merkmalen der berücksichtigten Öko systeme sowie von der Deposition von Schwefel- bzw. Stickstoffverbindungen ab. Durch den Vergleich der kritischen Belastungen mit tatsächlichen und vorausgesagten Depositionsmengen können die zur Vermeidung der Überschreitung von kritischen Belastungen erforderlichen Emissionsreduzierungen - in verschiedenen Kombinationen - quantifiziert werden. Da es keinen einzelnen kritischen Belastungswert für jeden der drei beteiligten Schadstoffe (Schwefel, oxidierter und reduzierter Stickstoff) gibt, kann die Überschreitung der kritischen Belastungen nicht als der Unterschied zwischen der kritischen Belastung und der Deposition eines einzelnen Schadstoffs ausgedrückt werden. Deshalb wird die Überschreitung jetzt als Anteil der Ökosysteme in jeder EMEP-Gitterzelle2 ausgedrückt, die bei einer gegebenen in dieser Gitterzelle nicht vor Kombination von Schwefel- und Stickstoffdepositionen Säurebildung geschützt sind. (Eine EMEP-Gitterzelle hat ein Ausmaß von 150 km x 150 km, was der von CLRTAP benutzten Auflösung bei der Kartierung kritischer Belastungen auf europäischer Ebene sowie bei der Überwachung von Emissionen und Depositionen von Luftschadstoffen entspricht. ) Die Bezeichnung "Ökosystemschutz" wird verwendet, um den Prozentsatz von Ökosystemen in einer Gitterzelle, in einem Land oder in einem anderen Gebiet zu bezeichnen, wo die kritischen Belastungen nicht überschritten werden. EMEP steht für das kooperative Programm zur Überwachung und Bewertung der weiträumigen Verbreitung von Luftschadstoffen in Europa und ist der CLRTAP untergeordnet. 30 Das fünfte Umweltaktionsprogramms "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung" setzte das Ziel - das in den Schlußfolgerungen des Rates vom 18. Dezember 1995 wiederholt wird -, daß kritische Belastungen nicht überschritten werden. Das bedeutet, daß die Säuredeposition für jedes Ökosystem in der EG unter der kritischen Belastung liegen sollte. Da die Daten sowohl für die Deposition als auch für die kritische Belastung gemäß der Zellenauflösung des EMEP-Gitters kartographisch dargestellt werden, wurde beschlossen, als Ziel einen 100%igen Ökosystemschutz in jeder dieser Gitterzellen innerhalb der EG zu verwenden. Durch Anwendung dieses Ziels auf jede Gitterzelle wird auch sichergestellt, daß Verbesserungen in allen Gebieten erreicht werden, in denen eine Überschreitung der kritischen Belastungen beobachtet wird, d. h. daß der Nutzen von Emissionsreduzierungen weit verteilt wird, anstatt sich auf einige wenige Gebiete zu konzentrieren. Die Überschreitung kritischer Belastungen kann praktisch sowohl als prozentualer Ökosystemschutz in den einzelnen Ländern als auch als ungeschützt bleibendes Gebiet dargestellt werden. 2. ZWISCHENZIELE: DER LUCKENSCHLIESSUNGSANSATZ Das Endziel, die kritischen Belastungen für die Versauerung nirgendwo zu überschreiten, kann aus praktischen und/oder politischen Gründen möglicherweise nicht bis 2010 erreicht werden. Die für diese Strategie vorgenommene Modellierung künftiger Emissionen ergab, daß es selbst bei sogenannten maximalen technisch durchführbaren Reduzierungen in ganz Europa nicht möglich sein wird, dieses Endziel bis zum Jahr 2010 für die EG insgesamt zu erreichen. Die Schlußfolgerungen des Rates vom Dezember 1995 erkannten die Schwierigkeit an, das Ziel der NichtÜberschreitung kritischer Belastungen in naher Zukunft zu erreichen. Der Rat forderte die Kommission deshalb auf, nicht nur eine kohärentere Strategie gegen die Versauerung mit dem Ziel der NichtÜberschreitung kritischer Belastungen vorzubereiten, sondern darüber hinaus auch Zwischenziele auf dem Weg zur Erreichung dieses Ziels zu identifizieren. Die Kommission hat daher verschiedene mögliche Zwischenziele analysiert und dabei einen sogenannten Lückenschließungsansatz verfolgt. Ein ähnlicher Ansatz wurde in den Verhandlungen für das Schwefel-Protokoll von 1994 unter CLRTAP verwendet. Jedoch beruht die Lückenschließung wegen der nun verwendeten komplizierteren kritischen Belastungen - mit sowohl Schwefel- als auch StickstoffVerbindungen - auf Daten zum Ökosystemschutz in jeder einzelnen Gitterzelle. Das angewandte Konzept zielt auf die Verbesserung der Lückenschließung - d. h. die Verringerung des Unterschieds zwischen dem tatsächlichen Ökosystemschutz 100%igen Ökosystemschutz - um einen gewissen Mindestprozentsatz in jeder EMEP-Gitterzelle in der EG bis zum Jahre 2010 ab. Ausgehend von dem Ökosystemschutz, der sich aus der vollständigen Anwendung aller technisch machbaren Reduzierungsoptionen ergeben würde, wurde die bezüglich des Endziels maximal erreichbare prozentuale Lückenschließung bestimmt. Davon ausgehend wurde die Entwicklung kostenoptimierter Szenarien mit bestim mten Beschränkungen auf Lückenschließungsziele unterhalb dieses Wertes vorgenommen. 1990 und dem angestrebten Jahr im Nach gründlicher Untersuchung verschiedener Optionen stellte sich heraus, daß das geeignetste Zwischenziel eine 50%ige Lückenschließung ist. Mit anderen Worten bedeutet das, daß in jeder EMEP-Gitterzelle innerhalb der EG die Fläche der empfindlichen Ökosysteme, in denen 1990 kritische Belastungen überschritten wurden, um mindestens 50 % verringert wird. 31 Der Hauptgrund für die Wahl dieses Zwischenziels ist, daß sich dabei der höchste Ökosystemschutz zu den geringsten Kosten ergibt (wenn Maßnahmen ausschließlich innerhalb der Gemeinschaft in Betracht gezogen werden). Das Lückenschließungsziel wird auf jede EMEP-Gitterzelle angewendet, um sicherzustellen, daß Verbesserungen überall erfolgen, wo die kritischen Belastungen überschritten werden, d. h. daß alle betroffenen Gebiete von getroffenen Maßnahmen profitieren. Beispiele: In einer Gitterzelle betrug der Ökosystemschutz im Jahre 1990 40 % (d. h. kritische Belastungen werden für 60 % der Ökosysteme überschritten). Die 50%ige Lückenschließung bedeutet, daß die Fläche, auf der kritische Belastungen überschritten werden - in diesem Fall 60 % -, wenigstens halbiert wird. In diesem Fall sollte der prozentuale Ökosystemschutz folglich um mindestens 30 Prozentpunkte (die Hälfte von 60 %) zunehmen. Das Endergebnis wäre ein Ökosystemschutz von wenigstens 70 Prozent (40 + 30 = 70). In einer anderen Gitter zelle betrug der Ökosystemschutz 1990 80 %, d. h. kritische Belastungen wurden auf 20 % des Gebietes überschritten. Nach der gleichen Methode wie oben würde eine 50%ige Lücken schließung in dieser Zelle mindestens ein Schutzniveau von 90 % bedeuten (80 + 10 = 90). Es wurden auch andere wirkungsbezogene Ansätze als der Lückenschließungsansatz in Betracht gezogen. Eine derartige Alternative bestünde darin, die Fläche innerhalb der EG, auf der kritische Belastungen überschritten werden, unabhängig von der geographischen Lage zu minimieren, oder ein Zwischenziel für eine maximal akzeptable Fläche festzulegen. Der Vorteil dieses Ansatzes ist, daß er im Vergleich zum Lückenschließungsansatz zu einem größeren Ökosystemschutz mit geringeren Kosten führt. Der Hauptnachteil ist jedoch, daß sich die Vorteile auf einige wenige Gebiete, d. h. auf eine begrenzte Anzahl von Ländern konzentrieren würden. Eine weitere Alternative könnte darin bestehen, die gesamte Überschreitung (gemessen z. B. in Säureäquivalenten) zu minimieren, oder ein entsprechendes Zwischenziel festzulegen. Das Hauptproblem bei diesem Ansatz ist, daß er eine lineare Beziehung zwischen der Überschreitung kritischer Belastungen und ihren Umweltfolgen impliziert, d. h. je höher die Überschreitung, umso höher der Schaden. 3. INTEGRIERTE BEWERTUNG: KOSTENWIRKSAMKEIT Die Strategie soll das Ziel und mögliche Zwischenziele auf kostenwirksame Art und Weise erreichen. Um die verfügbare Palette der technischen Maßnahmen zur Bekämpfung der Versauerung und ihrer Kostenwirksamkeit zu ermitteln, beschloß die Kommission, auf eine integrierte Bewertungsmethode zurückzugreifen. Diese Methode hat sich über mehrere Jahre hinweg unter dem Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverschmutzung (CLRTAP) bewährt. Da alle Mitgliedstaaten sowie die Europäische Gemeinschaft dieses Übereinkommen unterzeichnet haben, ist ihnen diese Methode bekannt, und sie wird von ihnen insgesamt akzeptiert. Außerdem gewährleistet die Wahl dieses Modells die Kompatibilität mit laufenden und zukünftigen Arbeiten unter UN-ECE/CLRTAP in der Entwicklung neuer internationaler Abkommen zur Bekämpfung der Luftverschmutzung. Das Beratungsinstitut, das von der Kommission sowohl für die Versauerungsstrategie als auch für die Ozonstrategie herangezogen wird, ist das Internationale Institut für angewandte Systemanalyse (IIASA), das das Hauptmodell für die integrierte Bewertung entwickelt hat: das RAINS-Modell. Das RAINS-Modell kann entweder in einem Szenarioanalyseprogramm oder in einem Optimierungsprogramm benutzt werden. Das Szenarioanalyseprogramm kann für die 32 Bewertung von Emissionen, Kosten, Depositionen und Umweltauswirkungen verwendet werden, die aus bestimmten Emissionskontrollstrategien, wie zum Beispiel dem Stand der gegenwärtigen Gesetzgebung oder der Anwendung des Stands der Technik, resultieren. Das Optimierungsprogramm kann für die Minimierung der Kosten von Emissionsminderungs maßnahmen für eine bestimmte Region mit der Vorgabe, daß bestimmte Umweltziele erreicht werden - in diesem Fall gitterzellenspezifische Säuredepositionsziele - eingesetzt werden. Diese Optimierung kann auch in Kombination mit vorgegebenen Beschränkungen bei gewissen Emissionsreduzierungen vorgenommen werden. In den Untersuchungen für diese Strategie wurde das Optimierungsprogramm vorwiegend, wenn auch nicht ausschließlich, dazu verwendet, die Gesamtkosten für die Minderung der Emissionen von SO2, NOx und NH3 in den EG-Mitgliedstaaten zu minimieren. Dabei wurden die folgenden Bedingungen berücksichtigt. die Säuredepositionen belaufen sich höchstens auf den angestrebten Wert für die Deposition (die 50%ige Lückenschließung) in jeder Gitterzelle in der EG; die Emissionen aus jedem Land belaufen sich höchstens auf den Wert, der sich aus dem gegenwärtigen Stand der Gesetzgebung oder den gegenwärtigen Maßnahmenplänen ergibt (das Referenzszenario); die Emissionen in Ländern außerhalb der EG verändern sich gegenüber dem, was sich aus der gegenwärtigen Gesetzgebung oder den gegenwärtigen Reduzierungsplanen ergibt, nicht (das Referenzszenario). Im Modell werden die Kostenschätzungen für verschiedene Minderungsoptionen mit der pro jektierten Struktur des Energieverbrauchs und landwirtschaftlicher Tätigkeit für das Jahr 2010 kombiniert. Von diesen nicht verminderten nationalen Emissionsniveaus ausgehend werden nationale Kostenkurven erstellt, in denen alle technischen Minderungsoptionen gemäß ihren Grenzkosten eingereiht werden. Nichttechnische Minderungsoptionen, wie strukturelle Ände rungen, Übergang zu anderen Brennstoffen und Energieeinsparmöglichkeiten, sind nicht einbe zogen, sofern sie nicht in dem zugrundeliegenden Energieszenario als Annahmen berücksichtigt sind. Dies hat auch zu hohe Schätzwerte des Modells für die Minderungskosten zur Folge. Das (statische) Optimierungsverfahren verwendet die nationalen Kostenfünktionen, um die kostengünstigste Zuordnung zur Erreichung einer Reihe von Umweltzielen zu einem bestimmten Zeitpunkt zu erreichen. Zu diesem Zweck werden Investitionskosten als jährliche Kapitalkosten (Annuitäten) berechnet, wobei ein Zinsfaktor und die angenommene technische Lebensdauer verwendet werden. Die jährlichen Kapitalkosten werden dann mit anderen Kosten kombiniert, um die jährlichen Gesamtkosten für jede Technologie zu bestimmen. Anschließend werden die jährlichen Kosten aller Technologien in den nationalen Kostenfunktionen kombiniert. Durch Optimierung ergibt sich die Höhe der jährlichen Kosten in einem bestimmten Jahr - im Fall der Strategie gegen die Versauerung für das Jahr 2010. Das Modell gibt keinen Aufschluß über den Barwert der Kosten für einen bestimmten Zeitraum. In Abhängigkeit vom Niveau des Energieverbrauchs und landwirtschaftlicher Tätigkeit können die jährlichen Kosten niedriger oder höher sein als die für einen bestimmten Zeitpunkt berechneten Kosten. 33 Das Ergebnis des Optimierungsverfahrens ergibt einen Satz nationaler Emissionshöchswerte für jeden aziditätserhöhenden Schadstoff (siehe Tabelle 1), der auf der Grundlage der maximalen Kostenwirksamkeit für die analysierte Region bestimmt wurde. Ferner ergeben sich für jedes Land Informationen über die kostengünstigsten technischen Maßnahmen zur Einhaltung dieser Emissionshöchstwerte. Eine vorläufige Beurteilung der zusätzlichen Emissionsminderungskosten zur Verwirklichung des Ziels einer 50%igen Lückenschließung ist in Tabelle 2 wiedergegeben. 34 Tabelle 1: Emissionsniveaus des Jahres 2010, die nach der vorläufigen wissen schaftlichen Analyse zur Verwirklichung des Ziels einer 50%igen Lücken schließung notwendig wären, im Vergleich zu dem ohne Strategie gegen die Versauerung vorausgeschätzten Stand der Emissionen (REF). Land SO2(103t) NOx(103t) Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Irland Italien Luxemburg Niederlande Österreich Portugal Schweden Spanien Vereinigtes Königreich EG 15 insgesamt REF 215 71 116 691 740 361 155 847 4 56 57 194 97 1035 980 NIVEAU 52 31 116 235 414 361 41 204 4 38 57 194 66 618 279 REF 196 119 163 895 1279 282 73 1. 160 10 140 116 206 207 851 1244 NIVEAU 129 88 163 766 1079 282 42 1. 160 10 140 116 206 207 826 753 NI b(103t) REF NIVEAU 106 103 30 669 539 76 126 391 6 81 93 84 53 373 270 74 82 30 630 318 76 126 305 6 81 93 84 49 373 224 5619 2710 6921 5967 3000 2551 Tabelle 2: Zur Verwirklichung des Zwischenziels vorausgeschätzte zusätzliche Emissions minderungskosten (Mio. ECU/Jahr bis 2010) Land Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Irland Italien Luxemburg Niederlande Österreich Portugal Schweden Spanien Vereinigtes Königreich EG 15 insgesamt so2 NOx NH3 Gesamt 364 59 0 294 624 0 75 433 0 76 0 0 145 159 711 118 42 0 153 586 0 26 0 0 0 0 0 0 5 865 193 80 0 36 1435 0 0 400 0 0 0 0 18 0 143 2940 1795 2305 675 181 0 483 2645 0 101 833 0 76 0 0 163 164 1719 7040 35 4. ANNAHMEN UND AUSGANGSPUNKT DER SZENARIOANALYSE von Szenario bedeutet in diesem Dokument eine Reihe von Annahmen für Kombinationen von Minderungsmaßnahmen, Emissionen, Kosten und Umweltzielen. Die Modellgestaltung und ihre Ergebnisse sind im ersten und zweiten ÜASA-Zwischenbericht über die kostenwirksame Kontrolle (Vertrag Nr. B4-3040\96\000086\MAR\B1) enthalten, der auf Anfrage bei der Kommission erhältlich ist. Für jedes Szenario sind Daten über Emissionen, die Minderungsmaßnahmen, deren Anwendung in jedem Land angenommen wurde, sowie ihre Kosten und die resultierenden Überschreitungen der kritischen Belastung für die Versauerung (ausgedrückt als Prozentsatz und als Fläche in Hektar ungeschützter Ökosysteme) angegeben. troposphärischem Versauerung Ozon und Die Ausgangslage. 4. 1 Als Basisjahr wurde 1990 gewählt, für das die aktuellsten umfangreichen und überprüften Emissionsdaten verfügbar sind. Es ist zu erwarten, daß das gleiche Basisjahr auch von CLRTAP in den Verhandlungen über das neue Multi-Schadstoff-Protokoll verwendet werden wird. Da bei Verwendung eines längeren Zeithorizonts die Ungewißheit, zum Beispiel im Hinblick auf den Energieverbrauch, zunimmt, und angesichts der Tatsache, daß alle gesetzlichen Verpflichtungen, die von den Mitgliedstaaten eingegangen werden, in einer vernünftigen Zeitspanne umgesetzt werden müssen, wurden die Szenarien für die Stategie gegen die Versauerung auf einen Zeitraum bis zum Jahr 2010 beschränkt. Annahmen hinsichtlich des Energieverbrauchs 4. 2 Für die Mitgüedstaaten der EG basiert die Analyse auf Energieprojektionen, die von der GD XVTI erstellt und aus dem sogenannten Conventional Wisdom Scenario extrahiert wurden; sie wurden mit neuen offiziellen Daten aktualisiert, die von einem Mitgliedstaat vorgelegt wurden. Im Conventional Wisdom Scenario wird eine Zunahme des Energieverbrauchs um 2 0% und eine Zunahme der C02-Emissionen um 10 % im Zeitraum von 1990 bis 2010 angenommen. Für Nicht-EG-Länder basieren die Energieprojektionen auf nationalen Daten, die offiziell der UN-ECE übermittelt und in der UN-ECE-Energiedatenbank veröffentlicht wurden. Um der Notwendigkeit zur Minderung der C02-Emissionen Rechnung zu tragen und die Frage beantworten zu können, wie sich ein alternatives Energieszenario auf die Emissionen aziditätserhöhender Stoffe sowie auf die Kosten für ihre Minderung auswirken würde, wurde eine Sensitivitätsanalyse mit einem sogenannten Niedrig-C02-Energieszenario durchgeführt, das eine Minderung der C02-Emissionen in der EG von 10% im Zeitraum 1990 bis 2010 ergeben würde. Referenzszenario (REF) 4. 3 Um die Notwendigkeit zusätzlicher Maßnahmen, ihre jeweiligen Kosten und ihre Wirksamkeit zu bewerten, wurde ein Referenzszenario (REF-Szenario) bestimmt. Zur Berücksichtigung der verschiedenen Ansätze der Länder wurden zwei Szenarien konstruiert: - Das erste ist das gegenwärtige Gesetzgebungsszenario (CLE): Auf der Grundlage von Projektionen für den künftigen Energieverbrauch wurden die Emissionsniveaus, die sich aus den gegenwärtigen nationalen, gemeinschaftlichen und internationalen Rechtsvorschriften s ergeben, geschätzt. Zu diesem Zweck wurde ein ausführliches Inventar der relevanten Gesetzgebung der einzelnen Länder, der EG-Richtlinien und der verbindlichen technischen 36 Anforderungen der Protokolle des CLRTAP verwendet. Im Hinblick auf EG-Richtlinien umfaßt das Szenario die Richtlinie zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft (88/609/EWG), die Richtlinie über den Schwefelgehalt bestimmter flüssiger Brennstoffe (93/12/EWG), die IWUV-Richtlinie (96/61/EWG) und Richtlinien, die die Emissionen von Kraftfahrzeugen sowie anderen mobilen Maschinen und Geräten betreffen. Ferner wurden auch Vorschläge der Kommission, wie zum Beispiel die des Auto-Öl-Programms (K0M(96) 248 endg. , 96/0163(COD), 96/0164(COD)) einbe zogen. - Das zweite ist das gegenwärtige Minderungsplanszenario (CRP): Dieses Szenario deckt die Verpflichtungen ab, die sich für die jeweiligen Länder daraus ergeben, daß sie nationale international (bei UN-ECE/CLRTAP) Emissionshöchstwerte offiziell vorgelegt haben oder internationale Übereinkünfte über Emissionsreduzierungen abge schlossen haben (zum Beispiel durch Unterzeichnung der CLRTAP-Protokolle). festgelegt bzw. Um beiden Arten von Verpflichtungen Rechnung zu tragen,wurde bei der Bestimmung des Referenzszenarios dasjenige der beiden Szenarien (CLE oder CRP) als Referenzszenario verwendet, das die niedrigsten Emissionen bis 2010 ergab. Die spezifischen Minderungs maßnahmen, deren Anwendung in den Mitgliedstaaten für dieses Szenario unterstellt wurde, sind in allen Einzelheiten für jedes Land in den Kostentabellen der IIASA-Zwischenberichte dargestellt. Nach dem Referenzszenario (REF) würden die Emissionen von S02, NOx und NH3 um 58, 36. bzw. 16 % zwischen dem Basisjahr 1990 und dem Jahr 2010 verringert, wenn bereits geltende und in fortgeschrittenem Planungsstadium befindliche Rechtsvorschriften vollständig in allen europäischen Ländern umgesetzt werden. Das Ökosystemgebiet in der EG, in dem kritische Belastungen für die Versauerung überschritten werden, würde von 33 Mio. ha im Jahr 1990 auf 9 Mio. ha verringert. In Prozent ausgedrückt würde sich der Ökosystemschutz von 76 % auf 93 % erhöhen. Die niedrigsten Niveaus der erreichten Lückenschließung belaufen (in Norddeutschland/den Niederlanden und in Nordfinnland). sich auf weniger als 10 % 4. 4 Maximale technisch durchfährbare Minderungsszenarien (MFR) Im IL^INS-Modell wird die maximale mögliche Minderung von Luftschadstoffen durch die verfügbaren technischen Minderungsmaßnahmen begrenzt. Bei einigen Arten von Maßnahmen erfolgt die Umsetzung graduell im Laufe der Zeit, wie zum Beispiel bei den Auswirkungen der Einführung neuer Emissionsnormen für neue Kraftfahrzeuge. Von der Dauer der Erneuerung des Fahrzeugbestands, die von Land zu Land variiert, ist es abhängig, wie lange es dauert, bis alle Neufahrzeuge den neuen Emissionsnormen entsprechen. Aus diesem Grund sind zwei MFR-Szenarien entwickelt worden: Das erste, MFR«^, stellt die maximalen technisch durchführbaren Minderungen dar, die bis zum Jahr 2010 unter Annahme einer normalen Erneuerungsquote von Kraftfahrzeugen und Anlagen erreicht werden können. Das zweite Szenario, MFRuitimatc, zeigt das Ergebnis nach vollständiger Durchführung derselben Maßnah men. In diesem Szenario wurden zusätzlich zum Szenario MER^i die Fahrzeugemissions normen des Auto-Öl-Programms für das Jahr 2005 einbezogen. Es wird somit eine unrealistisch schnelle Erneuerung angenommen, während weiterhin der für das Jahr 2010 vorausgesagte Energieverbrauch zugrunde gelegt wird. Die dargestellten Minderungsszenarien berücksichtigen dabei nicht die nichttechnischen Minderungsmaßnahmen, wie zum Beispiel 37 in den strukturelle Änderungen (einschließlich des Umstiegs auf andere Brentstoffe) verschiedenen Sektoren der Gesellschaft. Somit werden bei den MFR-Szenarien das Potential für Emissionsminderungen tendenziell unterschätzt und die Kosten der Erzielung der angegebenen Minderungen tendenziell überschätzt. Gemäß dem Szenario M F R^ würden die Emissionen von SO2, NOx und NH3 in der EG im Zeitraum von 1990 bis 2010 um 91, 69 bzw. 44 % verringert. Die jährlichen Mehrkosten im Vergleich zum REF-Szenario würden sich für die EG auf 30 Mrd. ECU belaufen. Der Ökosystemschutz in der EG würde 99 % erreichen und 1,1 Mio. ha ungeschützt lassen. Das Szenario MFRuitimatc würde die Emissionen von SO2 um 92 %, von NOx um 84 % und von NH3 um 44 % verringern. Der Ökosystemschutz in der EG würde vüber 99 % erreichen und 0,8 Mio. ha ungeschützt lassen. Zur Ermittlung des bis zum Jahr 2010 maximal erreichbaren Ökosystemschutzniveaus für die EG bei einer Begrenzung weiterer Emissionsminderungen auf die EG wurde ein drittes MFR- Szenario (EGmax) untersucht. In diesem Szenario wurden für die EG die Emissionen des Szenarios M F R^ und für den Rest Europas die Emissionen des REF-Szenarios zugrunde gelegt. Das resultierende Ökosystemschutzniveau für die EG bis 2010 würde 98 % erreichen und ungefähr 3 Mio. ha ungeschützt lassen. 5. ERGEBNISSE DER SZENARIOANALYSE Zwischen den Extrema des REF-Szenarios und der MFR-Szenarien, also einerseits nur die Durchführung der nach den geltenden Rechtsvorschriften zu erwartenden Maßnahmen oder andererseits die Anwendung aller technisch durchführbaren Minderungsmaßnahmen, wurden mehrere Kosteriminima-Szenarien erstellt und analysiert. Identifizierung des Zwischenziels 5. 1 Anfangs wurden drei verschiedene Lückenschließungsziele von 45, 50 und 55 % untersucht. Für diese Ziele wurden Depositionsziele auf Gitterzellen innerhalb der EG beschränkt. Die Optimierung von Emissionsminderungen wurde ebenfalls auf die EG begrenzt, während für den Rest Europas Emissionen gemäß REF-Szenario angenommen wurden, ausgenommen die Lückenschließung um 55 %, bei der auch Emissionen von Schiffen in der Ostsee in die Optimierung einbezogen wurden. Eine vorgegebene politische Einschränkung für die Strategie gegen Versauerung ist, daß Maßnahmen zur Emissionsminderung vor allem innerhalb der EG stattfinden müssen, da die EG keine rechtsverbindlichen Verpflichtungen/Maßnahmen außerhalb ihres Territoriums vorschreiben kann. Deshalb war die 50%ige Lückenschließung vorrangig zu berücksichtigen, da sie mit Maßnahmen innerhalb der EG erreichbar ist, und da sie Depositionen ergibt, die näher am Endziel liegen. Außerdem führten Szenarien mit größeren Minderungen saurer Depositionen zu einem im Verhältnis zum zusätzlich erreichten Schutz der Ökosysteme drastischen Anstieg der Grenzkosten (siehe Abbildung 1). Sensitivitätsanalysen 5. 2 Um alternative Optionen zu erforschen und die Genauigkeit von Eingabedaten und die Aussagekraft der Modellergebnisse zu überprüfen, wurde eine Reihe von Szenarien mit verschiedenen Annahmen und Beschränkungen durchgespielt. Die Ergebnisse können mit 38 denen des Hauptszenarios verglichen werden, das auf der Grundlage optimierter Emissions minderungen innerhalb der EG eine 50%ige Lückenschließung anstrebt. Alle dieser Szenarien erreichen das Zwischenziel einer mindestens 50%igen Lückenschließung in jeder EMEP- Gitterzelle innerhalb der EG. Aziditätserhöhende Luftschadstoffe werden vom Wind über große Entfernungen verfrachtet, und das Potential und die Kosten für Emissionsminderungen variieren zwischen den einzelnen Ländern. Um die Option zur Erreichung der Umweltziele mit den geringsten Kosten zu finden, wurde auch die Prüfung der Frage als erfolgversprechend angesehen, ob Minderungen außerhalb der EG eine kostengünstigere Option als zusätzliche Minderungen innerhalb der EG darstellen könnten. Diese Frage wurde mit den folgenden vier Szenarien untersucht, deren Ergebnisse auch in Tabelle AI zusammengefaßt sind: Szenario 1 : Optimierung unter Einbeziehung der Schiffahrt Bei Einbeziehung der Emissionen aus der internationalen Schiffahrt in die Optimierung erwiesen sich die Minderung der S02-Emissionen in der Nord- und Ostsee und die Minderung der NOx-Emissionen im Atlantik als kostenwirksam. Derartige Minderungen könnten einige Mitgliedstaaten davon befreien, teurere Minderungsmaßnahmen bei Emissionsquellen an Land ergreifen zu müssen. Für die EG als Ganzes könnten die Mehrkosten zur Erreichung des Zwischenziels um mehr als 2 Mrd. ECU jährlich verringert werden. Die jährlichen Mehrkosten für Maßnahmen zur Minderung der Emissionen aus Schiffen wurden auf ungefähr 300 Mio. ECU geschätzt. in der Nordsee und Szenario 2: Optimierung in ganz Europa ohne Schiffahrt Mit diesem Szenario wurde die Kostenwirksamkeit der Einbeziehung von Nicht-EG-Ländern in die Optimierung hinsichtlich zusätzlicher Maßnahmen zur Emissionsminderung bei gleichzeitiger Einhaltung des Umweltqualitätsziels nur in den EG-Mitgliedstaaten untersucht. Unter diesen Bedingungen erwies es sich als kostenwirksam, die S02-Emissionen in Polen, Ungarn, der Tschechischen Republik und Slowenien zu verringern. Emissionsminderungen in diesen Ländern könnten einige Maßnahmen ersetzen, die sonst von den EG-Mitgliedstaaten ergriffen werden müßten, und somit die Kosten für die Mitgüedstaaten reduzieren. Für die EG als Ganzes könnten die jährlichen Mehrkosten verglichen mit dem Hauptszenario um fast 1 Mrd. ECU - eine Kosteneinsparung von ungefähr 14 Prozent - verringert werden, während die Mehrkosten für Maßnahmen, die in diesen vier Nicht-EG-Ländern ergriffen werden, ungefähr 400 Mio. ECU betragen würden. Die resultierende mögüche Kosteneinsparung beliefe sich somit auf rund 600 Mio. ECU. Das Niveau des Ökosystemschutzes für die EG würde fast 97 % betragen; die kritische Belastung würde auf einer Fläche von 4,5 Mio. ha überschritten werden. Szenario 3 : Optimierung in ganz Europa. EG-Zwischenziel für ganz Europa Dieses Szenario untersucht die europaweite Perspektive, die die 50%ige Lückenschließung und die Kostenoptimierung für ganz Europa (unter Einbeziehung der Schiffahrt) zum Ziel hat. Um dieses Ziel zu erreichen, würden die Emissionen in der EG mehr als im Hauptszenario verringert werden müssen, was für die EG zu höheren Kosten führen würde. Emissionen aus der internationalen Schiffahrt wurden auf allen drei Meeresgebieten verringert. Außerdem müßten Emissionen in Ländern außerhalb der EG erheblich verringert werden. Die jährlichen Mehrkosten verglichen mit dem REF-Szenario beliefen sich für die EG auf 8 Mrd. ECU (fast eine Milliarde mehr als im Hauptszenario), 0,5 Mrd. ECU für Emissionsminderungsmaßnah men bei Schiffen und 3,4 Mrd. ECU für Maßnahmen, die in Ländern außerhalb der EG 39 ergriffen werden müßten, insgesamt also zusätzliche Kosten von fast 12 Mrd. ECU. In der EG wurde dabei ein Okosystemschutz von 98 % erreicht und 2,9 Mio. ha würden ungeschützt bleiben. Für Europa als Ganzes erreichte der Ökosystemschutz 99 % und es würden 6,1 Mio. ha ungeschützt bleiben. Szenario 4: Optimierung in der EG. Schwefelgehalt im Bunkeröl 1. 5 % Bei der Überprüfung der MARPOL-Übereinkommens (siehe Abschnitt 4. 5 der Mitteilung) ist vorgeschlagen worden, Nord- und Ostsee als empfindliche Gebiete einzustufen und somit den Schwefelgehalt von Schiffsbunkerölen dort auf maximal 1,5 % zu begrenzen. Bei diesem Szenario wurde die Anwendung dieses Grenzwerts zugrunde gelegt. Es wurde festgestellt, daß diese Maßnahme die Kosten für die EG zur Erreichung des Zwischenziels einer 50%igen Lückenschließung um mehr als 1,1 Mrd. ECU verringern könnte. Die Mehrkosten zur Verringerung des Schwefelgehalts in Bunkerölen wurden auf weniger als 100 Mio. ECU geschätzt. Der resultierende Ökosystemschutz lag geringfügig unter dem des Hauptszenarios: 96,4 verglichen mit 96,7 %, und 4,7 Mio. ha ungeschütztes Gebiet verglichen mit 4,5 Mio. ha im Hauptszenario. Zusätzlich zu diesen vier Szenarien wurden mehrere andere Fragen, die mit den gemachten Hauptannahmen zusammenhängen, durch die Szenarioanalyse untersucht. Die Hauptergebnisse werden im folgenden und für Szenarien 5 und 6 auch in Tabelle A2 dargestellt: Szenario 5: Optimierung in der EG. Verwendung des alternativen (niedrig-CO?) Energie szenarios Aus den in Abschnitt 4. 2 dargelegten Gründen wurden die Auswirkungen eines alternativen Energieszenarios (Niedrig-C02-Szenario) analysiert. In diesem Szenario war der Anstieg der Energienachfrage beschränkt, die Energieeffizienz erhöht und der Anteil erneuer barer Energiequellen verbessert. Demzufolge wurden die C02-Emissionen zwischen 1990 und 2010 um 10 % verringert, außerdem wurden auch die Emissionen von SO2 und NOx verringert. Daher waren weniger Minderungsmaßnahmen erforderlich, um das Zwischenziel für die Versauerung zu erreichen. Folglich wurden die jährlichen Mehrkosten für dieses Szenario auf 2,9 Mrd. ECU geschätzt, eine Verringerung gegenüber dem Hauptszenario um mehr als 4 Mrd. ECU oder fast 60 %. Dabei ist zu beachten, daß keine Schätzung der mit Änderungen im Energiesektor verbundenen Kosten erfolgte, so daß diese nicht berücksichtigt werden konnten. Das erreichte Niveau des Ökosystemschutzes beüef sich auf 96,5 %, wobei 4,7 Mio. ha ungeschützt waren. Szenario 6: Optimierung in der EG unter Einbeziehung der Eutrophierung Es wurde ein Szenario bewertet, das kombinierte Umweltqualitätsziele verwendet, die auf den kritischen Belastungen sowohl für die Versauerung als auch für die Eutrophierung als ausdrückliche Depositionsziele der Optimierung basieren. Selbstverständlich hängt das Ergebnis eines solchen kombinierten Szenarios von den vorgegebenen Umweltqualitätszielen ab. In diesem Fall wurde das Ziel für die Versauerung beibehalten (50%ige Lückenschließung), und ein ähnliches Ziel wurde auch für die Eutrophierung gesetzt. (Es war nicht möglich, genau dasselbe Ziel für die Eutrophierung festzulegen. Deshalb wurden einige Anpassungen vorgenommen, und bei der Optimierung mußten einige "unausführbare" Gitterzellen - auf der belgisch-französischen und der niederländisch-deutschen Grenze - außer acht gelassen werden. ) Es ergab sich eine Verschiebung einiger Emissionsminderungen von SO2 zu NOx und NH3. Das hinsichtlich der Eutrophierung ungeschützte Gebiet wurde von 21 Mio. ha im REF- Szenario (14,6 Mio. ha im Hauptszenario) auf 9,4 Mio. ha verringert. Es gab auch einige Verbesserungen bei der Versauerung: Das ungeschützte Gebiet wurde auf 4,2 Mio. ha 40 verringert. Die zusätzlichen Gesamtkosten nahmen um 40 Prozent zu und beliefen sich auf 9,4 Mrd. ECU. Szenario 7: Optimierung in der EG. Verwendung anderer kritischer Belastungen für das Vereinigte Königreich Im Laufe der Vorbereitung der Versauerungsstrategje zeigte sich, daß die kritischen Belastungsdaten insbesondere für das VK zu niedrig waren, und daß neue, korrekte Daten nicht rechtzeitig zur Verfügung gestellt werden konnten, um in den Modellanalysen berücksichtigt werden zu können. Auf Bitte des VK wurde deshalb vereinbart, eine weitere Sensitivitätsanalyse zu erstellen, bei der für das Modell ein alternativer, vom VK zur Verfügung gestellter Datensatz verwendet wurde. Dieser Datensatz berücksichtigte ältere Daten, bei denen allerdings die kritischen Belastungen zu hoch angesetzt worden waren. Die Berechnungen ergaben, daß eine solche Änderung keine Auswirkung auf die Anforderungen der Emissionsminderung in irgendeinem Land hat. Die Ergebnisse änderten sich nur insoweit, als sich das Niveau des Ökosystemschutzes im VK erhöhte. Szenario 8: Optimierung in der EG. Anwendung eines 95-Perzentil-Punkts als "Cut-off-Punkt" Aus technischen sowie praktischen Gründen verwendete das Modell für die Versauerungs- strategie einen sogenannten "Cut-off-Punkt" beim 98-Perzentil-Punkt, d. h. die kritischen Belastungsdaten von zwei Prozent der empfindlichsten Ökosysteme wurden vom Optimierungziel ausgeschlossen. Das Schwefel-Protokoll von 1994 basiert auf den sogenannten "5-Perzentil-kritischen Belastungen", d. h. hier werden die kritischen Belastungsdaten für 5 % der empfindlichsten Ökosysteme ausgeschlossen. Zur Untersuchung der möglichen Auswirkungen der Lage des Cut-off-Punkts wurde eine Sensibilitätsanalyse mit einem 95-Perzentil-Punkt vorgenommen. Es ergaben sich einige relativ kleine Änderungen, nach denen Spanien die Emissionen von SO2 von 618 kt im Hauptszenario auf 730 kt heraufsetzen könnte, während - höchstwahrscheinlich als Ergebnis davon - das VK die Emissionen von SO2 von 279 kt auf 272 kt verringern müßte. Die Gesamtkosten und das Ökosystemschutzniveau für die EG blieben als Ganzes in etwa unverändert. 5. 3 "Bindende" Gitterzellen Einige EMEP-Gitterzellen werden bei kostenoptimierten Lückenschließungsszenarien zwangsläufig "bindende" Zellen sein. Das heißt, daß in diesen Gitterzellen das Depositionsziel genau erreicht wird, während die Deposition in allen anderen Gitterzellen unter dem Zielwert hegt. Diese "bindenden" Gitterzellen begründen sozusagen Anforderungen an die Emissionsminderung eines oder mehrerer Länder, die zu den Depositionen in diesen Gitterzellen beitragen. Wegen des betrachteten großen geographischen Gebiets wird es in jedem Szenario eine Anzahl (gewöhnlich 3-6) dieser "bindenden" Gitterzellen geben, die sich auf den Norden, den Süden, den Osten, den Westen und zentrale Gebiete der EG verteilen. Wesentlicher Grund dafür ist, daß einige Gitterzellen wegen der Ökosysteme, die sie enthalten, niedrigere kritische Belastungen haben als die umhegenden Gitterzellen der Region. Bei den durchgeführten Optimierungen waren die "bindenden" Gitterzellen in den verschiedenen Szenarien gewöhnlich dieselben (ausgenommen im Szenario 3, bei dem das Ziel für ganz Europa galt): Norddeutschland, die Niederlande, das südöstliche Schweden (die Ostseeinsel Gotland), Ostdeutschland und Norditalien. Obwohl die Aufhebung oder Lockerung. des Depositionsziels für solche "bindenden" Gitterzellen die Gesamtkosten der Minderung verringern würden, entlasten sie nicht zwangsläufig die Länder, die zur Deposition in diesen Gitterzellen beitragen, von Maßnahmen zur Emissionsminderung. Der Grund dafür ist, daß andere, gewöhnlich benachbarte Gitterzellen stattdessen "bindend" werden. 41 Unter Umständen kann das Depositions-ZLückenschließungsziel in bestimmten Gitterzellen, die dann "unausführbar" werden, nicht erreicht werden. Zum Beispiel hat sich ergeben, daß drei Gitterzellen, die auf der Grenze zwischen Nordfinnland und Rußland liegen, "unausführbar" waren, wenn die Optimierung von Maßnahmen lediglich auf die EG beschränkt wurde. Das größte Problem hinsichtlich der Überschreitungen in diesem Gebiet ergab sich im Bereich des Schwefeleintrags, der vor allem aus Quellen auf benachbarten Gebieten Rußlands herrührt. In allen Szenarien (ausgenommen die ganz Europa einbeziehenden Szenarien) wurden diese drei Gitterzellen bei der Optimierung aus den Lückenschließungszielen gestrichen. Weiterhin wurden für Sensibilitätsanalysen zwei zusätzliche Optimierungen vorgenommen: Eine ohne die "bindende" Gitterzelle auf der Ostseeinsel Gotland und ein zweite ohne die "bindende" Gitterzelle in Norditalien. Der erste Fall ergab höhere S02-Emissionen in Schweden mit der Nebenwirkung, daß das VK seine S02-Emissionen etwas senken müßte. NOx-Emissionen erhöhten sich in Deutschland, während sie in Belgien abnahmen. Die Gesamtkosten für die EG blieben ungefähr gleich, aber das Niveau des Ökosystemschutz wurde verringert: 4,6 Mio. ha blieben ungeschützt. Im zweiten Fall, ohne die "bindende" Gitterzelle in Norditalien, ergab sich als Hauptergebnis, daß Emissionen aller drei Schadstoffe aus Italien auf dem gleichen Niveau wie im REF-Szenario lagen und Kosteneinsparungen für dieses Land resultierten. Eine Nebenwirkung war, daß S02-Emissionen im VK und Dänemark etwas vermindert werden müßten, was zu einem Kostenanstieg führt. Das Nettoergebnis war eine Verringerung der Kosten um rund 700 Mio. ECU. Im Hinblick auf den Ökosystemschutz für die EG als Ganzes blieb ein Gebiet von 4,7 Mio. ha ungeschützt. Insbesondere für Italien erhöhte sich das ungeschützte Gebiet von 103. 000 ha im Hauptszenario auf 246. 000 ha. Einige Auswirkung konnten auch in Nachbarländern wie zum Beispiel Österreich beobachtet werden, wo sich das ungeschützte Gebiet im Vergleich zum Hauptszenario vergrößerte. 42 Tabelle AI: Überblick über Ergebnisse des REF-Szenarios, des Hauptszenarios, des MFR-Szenarios und der Szenarien 2-4. Szenario REF- Szenario Lücken schließung 5 0% MFR- Szenario Szen. 2 Nicht-EG Szen. 3 ganz Europa Seen. 4 Schiffe 1,5 % S Emissionsände rung in der EG (gegenüber 1990): S02 NOx NH3 Mehrkosten für die EG im Vergleich zum REF-Szenario (Milliarden ECU/Jahr) In der EG ungeschütztes Ökosystem gebiet (Millionen ha) -66 % -48 % -15 % - 84 % - 55 % - 27 % -91 % - 69 % - 44 % - 83 % - 55 % - 26 % - 85 % - 56 % - 28 % - 83 % - 54 % - 26 % - 7,0 30,0 6,1 8,0 5,9 8,7 4,5 1,1 4,5 2,9 4,7 Tabelle A2: Überblick über Ergebnisse des REF-Szenarios, des Hauptszenarios und der Szenarien 5 und 6. Szenario Emissionsänderung in der EG (gegenüber 1990): S02 NOx NH3 Mehrkosten für die EG im Vergleich zum REF- Szenario (Milliarden ECU /Jahr) In der EG ungeschütztes Ökosystemgebiet (Millionen ha) REF- Szenario Lücken schließung 5 0% Szenario 5 Niedrig-C02 Szenario 6 Eutro phierung - 66 % - 48 % - 15 % - 84 % - 55 % - 27 % - 85 % - 57 % - 24 % - 82 % - 59 % - 37 % 7,0 4,5 2,9 4,7 9,4 4,2 8,7 43 Fig. 1. Kostenwirksamkeit der verschiedenen Szenarien Kostenwirksamkeit der verschiedenen Szenarien Mio. ha ungeschützter Ökosystem fläche Gesamtkosten (Mrd. ECU/Jahr) 44 Begründung zum Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über eine Verringerung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG 1. Einführung Natürlicher Schwefel ist sowohl in Kohle als auch in flüssigen Mineralölerzeugnissen enthalten. Er stammt aus den Proteinen, die im Gewebe der Pflanzen und anderer Organismen vorhanden sind, aus denen sich Kohle und Öl gebildet haben. Wenn Kohle und flüssige Mineralölprodukte in Kraftwerken, Verbrennungsmotoren, in der Industrie und zur Heizung von Wohnungen verbrannt werden, oxydiert der Schwefel zu Schwefeldioxid, das an die Atmosphäre abgegeben wird, wenn keine entsprechenden Gegenmaßnahmen ergriffen werden, (siehe Tabelle 1 zum relativen Beitrag verschiedener Kraft- und Brennstoffarten zur S02-Gesamtemission). Schwefeldioxid ist neben, Stickstoffoxyd und Ammoniak einer der Hauptschadstoffe, die Versauerung (sauren Regen) verursachen. Schwefeldioxid wirkt unmittelbar giftig auf Menschen und Pflanzen. Darüber hinaus kann Schwefeldioxid auch zur Bildung kleiner, atmosphärischer Schwebeteilchen beitragen, denen neuerdings eine signifikante Auswirkung auf die menschliche Gesundheit zugesprochen wird. Das Ziel der vorliegenden Richtlinie besteht darin, Emissionen von S02 in der gesamten Europäischen Gemeinschaft zu verringern, indem der Schwefelgehalt bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe Beschränkungen unterworfen wird. Die vorgeschlagene Richtlinie ist nur ein Teil eines integrierten Maßnahmenpakets zur Bekämpfung der Versauerung und örtlicher Probleme der Luftverschmutzung, die durch Schwefeldioxid und Schwebstoffe verursacht werden. 2. Auswirkung der Schwefeldioxidemissionen auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit 2. 1 Versauerung Der vorliegende Vorschlag wird zusammen mit der Mitteilung der Kommission über eine Strategie der Gemeinschaft zur Bekämpfung der Versauerung3 vorgelegt. In ihrer Mitteilung vertritt die Kommission - gestützt auf eine ausführliche Analyse - die Ansicht, daß die Kontrolle des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe integraler Bestandteil einer kostenwirksamen Strategie sein muß. Die Mitteilung äußerst sich zum Ausmaß der Herausforderung, die durch den sauren Regen an den Umweltschutz gestellt wird und legt auch die grundlegenden Prinzipien dar, auf denen die vorgeschlagene Strategie der Kommission beruht und auf die an dieser Stelle nicht erneut eingegangen werden soll. Einige Aspekte jedoch sind bei der Formulierung der zukünftigen Politik von entscheidender Bedeutung und müssen daher hervorgehoben werden. Die Natur des Problems der Versauerung stellt eine erhebliche politische Herausforderung dar, weil die Empfindlichkeit von Ökosystemen auf sauren Niederschlag in der Gemeinschaft stark 3 Ref. 45 variiert. Im allgemeinen haben Länder im nördlichen Teil der Gemeinschaft die empfindlichsten Ökosysteme. Weil jedoch die an die Atmosphäre abgegebenen Stoffe, wie zum Beispiel Schwefeldioxid, vor ihrer Deposition über Hunderte oder sogar Tausende von Kilometern transportiert werden, wird es notwendig sein, die Emissionen in vielen Ländern der Gemeinschaft, ja sogar in jenen Ländern zu verringern, in denen Versauerung kein größeres Umweltproblem darstellt, wenn in einem anderen Land eine Verringerung der sauren Niederschläge erreicht werden soll. Der Vorschlag der Kommission für eine Strategie gegen die Versauerung berücksichtigt die unterschiedliche Empfindlichkeit der Umwelt In der gesamten Gemeinschaft sowie die Struktur der Emissionen und des sauren Niederschlags. Damit die Strategie kostenwirksam bleibt, ist es von entscheidender Bedeutung, daß die einzelnen vorgeschlagenen Maßnahmen - einschließlich der Maßnahmen für Produkte - auf diese regional bedingten Unterschiede hinsichtüch der Empfindlichkeit der Ökosysteme, der Emissionen und des sauren Regen? eingehen. Tabelle 1 Gesamtemissionen von SO? im Jahre 1993 aus verschiedenen Kraft- und Brennstoffen BRENNSTOFF Millionen Tonnen / I Prozentsatz Emissionen von SQ2 in 1993 Benzin Kerosin Gasöl/Diesel Bunkeröl Schweröle Kohle Raffinerieöl Sonstiges SUMME Jahr EG 15 O^ (^03 L08 0^3 2JS2 9. 66 (^99 0,38 15. 35 1 EG 15 026 0^2 7J0 Z0 1ÈU 62. 9 6J5 2J 100 | Mit ihrer Strategie zur Kontrolle der Versauerung möchte die Kommission bedeutende Fortschritte bei der Erlangung des im 5. Umweltaktionsprogramm festgelegten und erneut vom Rat im Dezember 1995 bekräftigten Ziels erreichen, daß die Schwefelniederschläge die kritische Belastung nicht zu überschreiten. Die Strategie der Kommission gilt als das kostengünstigste Paket von Maßnahmen, mit denen ein bedeutender Fortschritt zur Verwirklichung des gesetzten Umweltziels erreicht werden kann. 2. 2 Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit Schwefeldioxid wirkt unmittelbar giftig auf Menschen. Es greift die Schleimhäute in Mund, Nase und Lunge an und beeinträchtigt hauptsächhch die Atmungsfunktion. Die durch die Auswirkungen der S02-Emmission am stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen sind junge und alte Menschen sowie Kranke, insbesondere Menschen, die an Asthma, Bronchitis und chronischen Atemwegserkrankungen leiden. Schwefeldioxid kann durch seine Auswirkung auf die Atmungsfunktion auch Herz-Kreislaufbeschwerden verschlimmern. 46 Zusätzlich zu den direkten Auswirkungen von Schwefeldioxid gibt es auch Beweise indirekter Auswirkungen infolge der Bildung kleiner säurehaltiger Partikel, die sich durch die Wechselwirkung von Schwefeloxiden und kleinen Wassertröpfchen bilden. Von diese kleinen Teilchen wird angenommen, daß sie unter den empfindlichen Gruppen der Bevölkerung weitere Probleme bei Atemwegs- und Herz-Kreislaufbeschwerden verursachen können. Seit 1980 gibt es in der Gemeinschaft Rechtsvorschriften über die Luftqualitätsnormen für Schwefeldioxid und Schwebstaub (Richtlinie 80/779/EWG über Grenzwerte und Leitwerte der Luftqualität für Schwefeldioxid und Schwebstaub4). Während ein von der Kommission vorge legter Bericht5 einen klaren Abwärtstrend bei den Emmissionskonzentrationen von Schwefel dioxid und eine generelle Einhaltung der Luftqualitätsziele der Richtlinie 80/779/EWG erkennen ließ, weisen neue Studien darauf hin (APHEA6), daß Schwefeldioxid überall in der Gemeinschaft weiterhin Gesundheitsprobleme verursacht und zur Sterblichkeit, Morbidität und verringerten Lebensqualität beiträgt. Ein signifikanter Anteil der städtischen Bevölkerung in der Gemeinschaft wird Schwefeldioxidkonzentrationen ausgesetzt, die über den neuesten Leitwerten der WHO für langfristige Exposition liegen (50 pig/m3)7. Vor dem Hintergrund jüngster epidemiologischer Erkenntnisse über andauernde Beeinträch tigungen der Gesundheit und die Kosten der Schwefeldioxidemmissionen ist die Kommission gegenwärtig dabei, einen Vorschlag zur Änderung der in der Richtlinie 80/779/EWG festgelegten Luftqualitätsziele für Schwefeldioxid vorzubereiten, wobei sie sich auf die neuesten Empfehlungen der WHO stützt. 2. 3 Schäden fur die Vegetation durch Schwefeldioxid in der Atmosphäre Schwefeldioxid leistet nicht nur einen Beitrag zum sauren Regen, sondern wirkt in der Luft direkt auf die Vegetation ein, indem es von den über der Erde befindlichen Pflanzenteilen aufgenommen wird. Die potentiellen Auswirkungen sind u. a. Abbau des Chlorophyllgehalts, Verminderung der Photosynthese, gesteigerte Respirationsraten und Veränderungen des Eiweißstoflwechsels. Die Empfindlichkeit der verschiedenen Pflanzenarten variiert erheblich, wobei die Flechten zu den anfälligsten Arten gehören. Die WHO hat eine Reihe von Leitwerten für Jahres- und Wintermittelwerte der, S02- Konzentration festgelegt, die den Schutz verschiedener Pflanzenarten gewährleisten würden. Die Kommission übernimmt diese Leitwerte als Ausgangspunkt für die Vorbereitung ihrer Vorschläge für überarbeitete Luftqualitätsziele für Schwefeldioxid, um damit das im 5. Umweltaktionsprogramm festgelegte und vom Rat im Dezember 1995 abermals bekräftigte Ziel zu erreichen, daß "die zugelassenen Konzentrationsniveaus der Luftschadstoffe den Schutz der Umwelt entsprechend berücksichtigen sollen". ABl. Nr. L 229 vom 30. 8. 1980, S. 30. KOM(95) 372 endg. : Bericht der Kommission über den Stand der Umsetzung von Richtlinien zur Luftqualität. Katsouyanni K. , Zmirou D. , Spix C, Sunyer J. , Schouten JP. , Ponka A, Anderson HR. , Le Moullec Y. , Wojtyniak B. , Vigotti MA. , Bacharova L. (1994). - Short-term Effects of Air Pollution on Health: A European Approach Using Epidemiological Time Series Data. - Eur Resir J 1995; 8; 1030-1038. Entwurf eines Positionspapiers zu SO2, erstellt von der Kommission im Rahmen ihres zukünftigen Vorschlags zur Überarbeitung von Luftqualitäts-Standards. Verfugbar bei der DG XI. 47 2. 4 Schäden an Gebäuden und Werkstoffen Neben den an Ökosystemen und der menschlichen Gesundheit verursachten Schäden trägt die Luftbelastung durch Schwefeldioxid zur Verwitterung und Korrosion von Gebäuden und Baustoffen bei. Mauerwerk, Zement, Beton und Pflaster unterliegen durch die säurebildenden Emissionen der Korrosion. Insbesondere alte Gebäude, die Bestandteil des reichen Architekturerbes Europas sind, werden besonders stark in Mitleidenschaft gezogen. 2. 5 Durch die Schwefeldioxidbelastung verursachte Kosten Um die durch Schwefeldioxidemissionen und andere säurebildende Substanzen verursachten Kosten zu ermitteln, wurden eine Reihe von Studien8'9 durchgeführt. Studien dieser Art weisen unweigerlich einen gewissen Grad von Ungewißheit auf. Wenn man dies berücksichtigt, lassen die Ergebnisse in der Regel eine relativ gute Einschätzung der volkswirtschaftlichen Kosten der Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und auf Gebäude/Baustoffe zu. Allerdings konnten bislang die negativen Auswirkungen auf die Struktur und die Funktionsweise von Ökosystemen und insbesondere auf die Artenvielfalt nicht quantifiziert werden. Während die Auswirkungen der S02-Emissionen auf die Bevölkerung und die Empfindlichkeit des Ökosystems von Region zu Region stark schwanken, werden die volkswirtschaftlichen Kosten pro Tonne Schwefeldioxidemissionen im Durchschnitt auf etwa 4000 ECU geschätzt, wobei der überwiegende Anteil (80 + %) dieser Kosten der Schädigung der menschlichen Gesundheit zugeschrieben wird. 3. Richtlinie 93/12/EWG Die Richtlinie 93/12/EWG10 über den Schwefelgehalt bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe legt Konzentrationsgrenzen für Schwefel im Gasöl (0,2 Gewichtsprozent ab dem 1. Oktober 1994) und im Dieselöl fest (0,2 % Gewichtsprozent ab dem 1. Oktober 1994, gesenkt auf 0,05 Gewichtsprozent ab dem 1. Oktober 1996). In Artikel 2 der Richt linie 93/12/EWG wurde die Kommission ersucht, vor dem 1. Januar 1994 einen Bericht über den Fortschritt der Kontrolle der S02-Emissionen sowie einen Vorschlag vorzulegen, der noch strengere Normen für den Schwefelgehalt von Gas- und Dieselöl sowie neue Grenzwerte für den Schwefelgehalt von Flugzeugkerosin einführt. Die Kommission hat gezögert, Vorschläge über die Einführung weiterer Beschränkungen des Schwefelgehalts von flüssigen Kraft- und Brennstoffen vorzulegen, solange diese Maßnahmen nicht im Lichte einer globalen, kostenwirksamen und integrierten Strategie zur Bekämpfung der Versauerung gerechtfertigt werden konnten. Außerdem lassen die zur Untermauerung der vorgeschlagenen Kommissionstrategie durchgeführten Analysen erkennen, daß die Verschärfung der Beschränkung des Schwefelgehalts von Gas- und Dieselöl nicht der effektivste Weg sein dürfte, um die S02-Emissionen zu verringern, die aus der Verbrennung Fallstudie 2: Nutzen einer Strategie gegen den sauren Regen für die Europäische Union. Externes Projekt 1996. Europäische Kommission, DG XII, Programm JOULE. Kosten-Nutzen Analyse von verschiedenen Systemen zur Entsorgung des kommunalen Abfalls aus Feststoffen. Ziele und Instrumente fur das Jahr 2000. Durchgeführt für die DG XI von Coopers and Lybrand, Abschlußbericht 1990. ABl. Nr. L 74 vom 27. 3. 1993, S. 81. 10 48 von flüssigen Kraft- und Brennstoffen stammen, und daß andere Produkte, insbesondere Schweröle, eine weitaus größere Quelle der Verschmutzung darstellen. Für Dieselöl hat die Kommission vor kurzem einen Richtlinienvorschlag über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen vorgelegt11, in dem der in der Richtlinie 93/12/EWG in Gewichts prozent angegebene Schwefelgehalt von Dieselöl von 0,05 % auf 0,035 % verringert werden soll. Allerdings wurde diese Reduzierung des Schwefelgehalts eher von der Notwendigkeit bestimmt, die Partikelemissionen zu vermindern, als den Ausstoß von S02 zu verringern. In bezug auf Flugzeugkerosin ist die Kommission der Ansicht, daß die hierdurch verursachten S02-Emissionen einen sehr kleinen Beitrag zu den Problemen der Versauerung und der Luftverschmutzung leisten. Deshalb hält es die Kommission zum jetzigen Zeitpunkt nicht für notwendig, Rechtsvorschriften zu erlassen, die bindende Grenzwerte für den Schwefelgehalt von Flugzeugkerosin vorschreiben. Im Rahmen ihrer Strategie zur Bekämpfung der Versauerung und der S02-Belastung in Städten, betrachtet es die Kommission als kostenwirksam, den Schwefelgehalt bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe, insbesondere von Schwerölen und Gasöl bzw. Dieselöl zu begrenzen. Die vorgeschlagenen Maßnahmen und ihre Beziehung zur gegenwärtigen Marktlage werden noch an anderer Stelle beschrieben. 4. Produkte, die vom vorliegenden Vorschlag erfaßt werden sollen 4. 1 Schweröle Schweröle sind die größte Quelle von S02-Emissionen, die aus der Verbrennung von flüssigen Kraft- und Brennstoffen stammen (siehe Tabelle 1). Es wird in Raffinerien, Kraftwerken, Industrieanlagen und in kleineren Mengen in den Haushalten und im Verkehr verwendet. Tabelle 2 enthält Angaben über den Verbrauch und den durchschnittlichen Schwefelgehalt der in jedem Mitgliedstaat der Gemeinschaft verwendeten Schweröle. Es fällt auf, daß erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten Italien, Spanien, Frankreich, Griechenland und Irland und in geringerem Ausmaß dem Vereinigten Königreich, Deutschland und Belgien bestehen, wobei sich eine beachtliche Abhängigkeit von Gasöl zur Kraft- und Wärmeerzeugung zeigt. Außerdem variiert der geschätzte durchschnittliche Schwefelgehalt der in der Gemeinschaft verwendeten Schweröle beträchtlich, wobei im Durchschnitt Werte von 1 % oder weniger Schwefelgehalt vorherrschen. Allerdings sind in einigen Staaten auch Sorten schweren Heizöls mit hohen mittleren Schwefelkonzentrationen von bis zu 3,5 % anzutreffen. Die Kommission hat beschlossen, in der gesamten Gemeinschaft einen allgemeinen Grenzwert von 1 Gewichtsprozent für den Schwefelgehalt von Schwerölen vorzuschlagen. Wie Tabelle 7 zu entnehmen ist, wird dies eine erhebliche Verringerung der Schwefeldioxidemissionen bewirken. ii KOM (96) 248 endg. : Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Qualität von Otto-und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG des Rates. 49 Tabelle 2 Statistik über die Verwendung und den mittleren Schwefelgehalt von Schwerölen in den Mitgliedstaaten. Belgien Dänemark Deutschland Griechenland Spanien Frankreich Irland Italien Luxemburg Niederlande Österreich Portugal Finnland Schweden Vereinigtes 1 Königreich Jährlicher Gesamtverbrauch(*} von Gasöl im Jahr 1995, einschl. Raffinerien (Kilotonnen) 1975 8U 7012 2677 8222 7275 1284 30586 98 U76 930 3335 1678 1930 (1925) ("> (8U) (3160) (102) (720) (1215) (60) (19406) (98) (170) (475) (339) (1220) (1930) Mittlerer Schwefelgehalt (in %) ~JL0 \_0 \_2_ 2/7 1-3. 5 ("*} 2J ~Z0 L53 - 2,2 0,96 - U 0,3 | 9028 (?) | 2. 18 | von den Mitgliedstaaten im November/Dezember 1996 erhaltene Informationen. in Klammern geben den geschätzten Verbrauch von Schwerölen mit einem Zahlen Schwefelgehalt von weniger als 1 % an; von den Mitgüedstaaten der GD XI im November/Dezember 1996 oder der GD XVII als Teil der jährlichen Übermittlung von statistischen Daten zur Verfügung gestellt. Abhängig von der spezifischen Art des Schweröls. (***) Die Kommission weiß, daß die entsprechenden Maßnahmen kostenwirksam sein müssen. Es ist offensichtlich, daß in einigen Regionen der Gemeinschaft, in denen die Luftqualitätsziele für Schwefeldioxid eingehalten werden und die Emissionen von S02 nicht wesentlich zum Problem der Versauerung beitragen, die strikte Festlegung eines l%igen Schwefelgehalts von ist. In solchen Regionen könnten ohne eine Schwerölen nicht unbedingt erforderlich Beeinträchtigung der Umweltziele höhere Schwefelgrenzwerte zugelassen werden. Für solche Regionen schlägt die Kommission vor, die Verwendung von Schwerölen mit einem Schwefelgehalt von bis zu 2,5 % zuzulassen. Mit der Festlegung einer Obergrenze für den Schwefelgehalt von Schwerölen soll ein "dumping" von extrem schwefelhaltigen Schwerölen in Gebieten vermieden werden, die derzeit eine gute Umweltqualität aufweisen. Der Kommissionsvorschlag sollte nicht zu einer Verschlechterung der Umweltqualität in diesen Gebieten führen. Die der vorgeschlagenen Strategie zur Bekämpfung des sauren Regens zugrundeliegende Untersuchung ergab Industriezweige einen höheren Kostenwirkungsgrad, wenn zur Reduzierung der S02-Emissionen Technologien wie beispielsweise die Rauchgasentschwefelung gegenüber der Verwendung von Schwerölen mit für Kraftwerke und bestimmte 50 niedrigem Schwefelgehalt bevorzugt werden. Ferner ist sich die Kommission der Notwendigkeit bewußt, jede unnötige Überschneidung der gegenwärtigen Richtlinie mit den Bestimmungen der Richtlinie 88/609/EWG12 über Großfeuerungsanlagen zu vermeiden. Es wäre kaum sinnvoll, solchen Kraftwerken den Verbrauch von Schwerölen mit nur 1 % Schwefelgehalt vorzuschreiben und gleichzeitig deren Ausrüstung mit aufwendiger Abgasreinigungstechnologie zu verlangen. Angesichts der oben genannten Überlegungen ist die Kommission der Ansicht, daß alle neuen Feuerungsanlagen (gemäß Artikel 2 Absatz 9 der Richtlinie 88/609/EWG) von mehr als 50 MW bewerteter thermischer Eingangsleistung, die den Anforderungen der Richt linie 88/609/EWG genügen, von der Forderung ausgenommen sein sollten, Schweröle mit einem Schwefelgehalt von 1 Gewichtsprozent oder weniger zu verwenden. In bezug auf alle anderen Feuerungsanlagen ist die Kommission der Ansicht, daß diese Anlagen entweder der Forderung nach Verwendung von Schwerölen mit einem Schwefelgehalt von 1 % oder weniger nachkommen ODER einen Emissionsgrenzwert von 1700 mg S02/m3 einhalten müssen, was ungefähr der Emission entspricht, die bei der Verbrennung von Schwerölen mit einem Schwefelgehalt von 1 % auftritt. Bezüglich des Zusammenhangs zwischen der vorliegenden Richtlinie und der Richt linie 88/609/EWG soll daran erinnert werden, daß die Kommission schon ihre Absicht angekündigt hat, bis Ende 1997 Vorschläge zur Änderung der Richtlinie 88/609/EWG einzubringen. Soweit sie sich auf Feuerungsanlagen beziehen, werden die Bestimmungen der vorliegenden Richtlinie im Lichte der zukünftigen Überarbeitung der Richtlinie 88/609/EWG überprüft werden müssen. 4. 2 Gasöl In der Richtlinie 93/12/EWG wurde für Gasöl ein Grenzwert von 0,2 Gewichtsprozent Schwefel festgelegt. Tabelle 3 gibt Auschluß über den gegenwärtigen Verbrauch und den durchschnittlichen Schwefelgehalt von Gasöl, das in den verschiedenen Mitgliedstaaten verwendet wird. Die der vorgeschlagenen Strategie zur Bekämpfung des sauren Regens zugrundeliegende Untersuchung ergab, daß eine weitere Reduzierung des Schwefelgehalts von Gasöl für die sechs Mitgliedstaaten Belgien, Dänemark, Deutschland, Niederlande, Schweden und das Vereinigte Königreich eine kostenwirksame Maßnahme sein würde. In Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal und Spanien hingegen würde sich eine solche Maßnahme nicht als kostenwirksam erweisen. Sowohl Österreich als auch Finnland hatten vor ihrem Beitritt zur Union einen Grenzwert von 0,1 %. Gemäß der Beitrittsakte dieser Länder dürfen sie ihre niedrigeren Grenzwerte während eines Übergangszeitraumes von vier Jahren, also bis zum 31. Dezember 1998, beibehalten. Nach Maßgabe der Beitrittsakte sollen vom 1. Januar 1995 bis zum Ende dieser Übergangszeit die Bestimmungen der Richt linie 93/12/EWG, soweit sie für Gasöl gelten, in Übereinstimmung mit den Verfahrensregeln der EG überprüft werden. 12 ABl. Nr. L 336 vom 7. 12. 1988, S. 1. 51 Tabelle 3 Statistik*** über die Verwendung und den durchschnittlichen Schwefelgehalt von Gasöl in den Mitgliedstaaten Belgien Dänemark Deutschland Griechenland Spanien Frankreich Irland Italien Luxemburg Niederlande Österreich Portugal Jährlicher Gesamtverbrauch im Jahre 1995 (Kilotonnen) 5623 1643 34382 2259 1650 14050 1214 3578 - 1594 2460 900. Finnland Schweden Vereinigtes Königreich 2334 2700 3815 Mittlerer Schwefelgehalt (in %) 0^20 0320 0J6 0^27 0,30 0,15 0J6 020 - 0J9 < 0,2 Informationen nicht übermittelt 0^05 0,076 0,14 n von den Mitgliedstaaten im November/Dezember 1996 übermittelte Informationen. Angesichts der obigen Ausführungen hält die Kommission es nicht für angemessen, einen Schwefelgrenzwert von 0,1 % für Gasöl für die ganze Gemeinschaft vorzuschreiben. Anderer seits wäre es genauso unangebracht, denjenigen Mitgliedstaaten, die den Grenzwert von 0,2 % Schwefel unterschreiten wollen - und hier insbesondere Österreich und Finnland - dies zu untersagen. Aus Gründen, die nachstehend noch eingehender erläutert werden, geht die Kommission davon aus, daß in erster Linie umweltbezogene Argumente für die gegenwärtigen Maßnahmen sprechen, und es daher eher angebracht ist, Artikel 130 s des Vertrags als Rechts grundlage für die gegenwärtige Richtlinie zu wählen. Die Kommission beabsichtigt deshalb, den gegenwärtigen Grenzwert von 0,2 % Schwefel im Gasöl als eine Mindestanforderung aufrechtzuerhalten. Die Mitgliedstaaten werden nicht daran gehindert, striktere Maßnahmen einzuführen bzw. beizubehalten, wenn solche Maßnahmen mit dem Vertrag vereinbar sind und der Kommission gemeldet werden. Wenn ein Mitgliedstaat wünscht, strengere Maßnahmen einzuführen, müssen diese gemäß den Bestimmungen der Richtlinie 83/189/EWG der Kommission mitgeteilt werden. Österreich und Finnland können ihre gegenwärtigen Bestimmungen ab Inkrafttreten der vorliegenden Richtlinie gemäß den Bestimmungen des Artikels 130 t des Vertrags weiter beibehalten. Während die überwiegende Menge von Gasöl für die Heizung in Haushalten Verwendung findet, wird eine gewisse Menge auch für die Kraft- und Wärmeerzeugung in der Schiffahrt verbraucht. Ein Grenzwert für Schwefel von 0,2 % für Gasöl zur marinen Verwendung kann für Griechenland in seinem gesamten Hoheitsgebiet und für Spanien im Bereich der Kanarischen Inseln erhebliche wirtschaftliche Folgen haben. Außerdem haben die vom Schiffsverkehr um das griechische Festland und seine zahlreichen Inseln sowie im Bereich der Kanarischen Inseln verursachten Schwefeldioxidemissionen eine minimale Auswirkung auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt. 52 Aus den oben genannten Gründen hält die Kommission es für angemessen, Griechenland für sein gesamtes Gebiet und Spanien für die Kanarischen Inseln eine Ausnahmeregelung hinsicht lich der Einführung des Schwefelgrenzwertes von 0,2 % für Gasöle zur marinen Verwendung zuzugestehen. 4. 3 Andere Arten von flüssigen Kraft- und Brennstoffen einschließlich Bunkerheizöl Wie in Abschnitt 3 erwähnt, wird die vorliegende Richtlinie kein im Straßenverkehr verbrauch tes Dieselöl oder Flugzeugkerosin umfassen. Eine weitere Kategorie von Flüssigbrennstoff, die vorerst von der Richtlinie nicht erfaßt wird, ist Bunkerheizöl. Es wird von Schiffen verwendet und stellt - wie aus der Untersuchung hervorgeht, die der Kommissionsstrategie zur Bekämpfung des Versauerung zugrundeliegt - eine bedeutende Emissionsquelle, insbesonders in der Ostsee und Teilen der Nordsee dar. Die Begrenzung der Emissionen von S02 aus der Verbrennung von Bunkerheizölen würde eine extrem kostenwirksame Maßnahme darstellen. Obwohl der Schwefelgehalt von Bunkerheizöl momentan nicht Gegenstand irgendeiner internationalen Regelung ist, werden diesbezügliche Vorschläge im Rahmen des Überein kommens der Internationalen Seeschiffahrtsorganisation (EvlO) über Meeresverschmutzung (MARPOL) erörtert. Die MARPOL-Übereinkommen wird gegenwärtig überarbeitet, und es wird erwartet, daß bis Herbst 1997 ein neues Übereinkommen abgeschlossen wird. Als Teil ist vorgesehen, daß bestimmte Regionen als dieses überarbeiteten Übereinkommens empfindliche Gebiete für SOx ausgewiesen werden können. In diesen Gebieten werden Schiffe Bunkerheizöl mit einem Schwefelgehalt von 1,5 % oder weniger verwenden müssen, während anderswo - so der Vorschlag - weiterhin der übliche Grenzwert von 4,5 % gilt. Die Kommission ist der Ansicht, daß es wirkungsvoller wäre, wenn die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft einen gemeinsamen Standpunkt in den gegenwärtigen Verhandlungen zur Überarbeitung des MARPOL-Übereinkommens einnehmen würden, anstatt einseitig EG-weite Maßnahmen zur Begrenzung der Konzentration von Schwefel im Bunkerheizöl einzuführen. In dem Übereinkommen würden die Ostsee und Teile der Nordsee und des Kanals als empfindliche Gebiete für SOx ausgewiesen. Im Anschluß an die Überarbeitung des MARPOL- Übereinkommens wird die Kommission erneut ihre Haltung bezüglich der Notwendigkeit überprüfen, Bestimmungen für Bunkeröl in die vorliegende Richtlinie aufzunehmen. 5. Die europäische Raffineriebranche In der Europäischen Gemeinschaft der 15 gibt es 106 Raffinerien mit einer Destillations kapazität von insgesamt 13 212 833 Barrel pro Tag. Früher teilte man die Raffinerien nach drei Merkmalen ein: einfache Rohöldestillation, katalytisches Cracken und volle Veredelung. Diese Einteilung in Kategorien wird den heutigen Gegebenheiten in Europa nicht mehr gerecht. In den vergangenen drei bis fünf Jahren haben einige Raffinerien ihre Anlagen aufgrund strengerer Produktspezifikationen (verringerter Bleigehalt im Benzin, Absenkung des Schwefelgehalts bei Gasöl und Dieselkraftstoff) ausgebaut. Die heutigen Raffinerietypen lassen sich wie folgt einteilen: * einfache Raffinerie - einschließlich thermische Verfahren und diverse Vakuumdestillationen * flüssiges katalytisches Cracken (FCC) FCC mit oder ohne Vorbehandlung FCC mit oder ohne C6-Isomerisation * Hydrocracking * FCC und Hydrocracking * sonstige (Schmierölproduktion usw. ). 53 Das geläufigste Raffinerieverfahren in Europa ist das FCC (mit oder ohne Vorbehandlung und mit oder ohne C6-Isomerisation, ausgenommen ist allerdings die Kombination von FCC plus Hydrocraker). Darauf entfallen rund 61 % der insgesamt in der EG installierten Kapazität für atmosphärische Destillation. Tabelle 4 gibt einen Überblick über europäische Raffinerietypen und ihren prozentualen Anteil an der gesamten europäischen Destillationskapazität. Schaubild 1 zeigt die in jedem Land vorhandenen Raffinerietypen und ihre gesamte Destillationskapazität. Tabelle 4 Europäische Raffinerietypen und ihr Anteil an der europäischen Destillationskapazität (1994) Raffinerietyp Rohöldestillation ohne thermische Ver fahren oder C6-Isomerisation Rohöldestillation ohne thermische Ver fahren, aber mit C6-Isomerisation Rohöldestillation mit thermischen Ver fahren, aber ohne C6-Isomerisation Rohöldestillation mit thermischen Ver fahren und C6-Isomerisation Hydrocracking ohne C6-Isomerisation Hydrocracking mit C6-Isomerisation FCC ohne Vorbehandlung oder C6-Iso- merisation FCC ohne Vorbehandlung, aber mit C6- Tsomerisation FCC mit Vorbehandlung, aber ohne C6- Isomerisation FCC mit Vorbehandlung und C6-Isome- risation FCC und Hydrocracking ohne Vorbe handlung oder C6-Isomerisation FCC und Hydrocracking ohne Vorbe handlung, aber mit C6-Isomerisation Sonstige Anzahl Raffinerien Atmosphärische Destilla tion Gesamtkapazität (Barrel pro Tag) Prozentualer Anteil an der europäischen Kapazität 18 3 10 9 7 3 19 17 8 4 2 3 969030 244000 737118 696700 881160 494000 3 218 500 2 793 000 1 454 025 598300 737000 390000 0 7,3 % 1,8 % 5,6 % 5,3 % 6,7 % 3,7 % 24,4 % 21,1 % 11,0% 4,5 % 5,6 % 3,0 % 0% Insgesamt in Europa 106 13 212 833 54 Schaubild 1 Raffinerietypen nach Ländern (1994) ï 1 I I I • Hydro & FCC und Hydro ohne Verbehandlung FCC mit Verbehandlung * FCC ohne Verbehandlung « Einfache Rohldestillation 18 N 16 ce a « 14 S 12 u. 52 10 *c a. S 8 Ï 6 a> 2 4 1 c a> o N o * Ou „ I : ft- W::-:p•:• VK••. •:y,;«o-xp«-xp«>-:p:UK-xp:3»-xp:»-xp:» >:p o 1 o Vi O m C O JO 'Q) CO E «o iZ Û CO •c c w J= u tn * -» 3 <U Q c a>. c o O CO a) =3 •e o a. 'E CO Q. CO T3 C CO "C a> •a CD o S g> "c a> •o a> x: o CO In Österreich, Belgien, Frankreich, Italien, den Niederlanden, dem Vereinigten Königreich und Spanien herrschen die verschiedenen FCC-Typen vor. Die griechische Destillationskapazität umfaßt sowohl die einfache Destillation und FCC, wobei eine der FCC-Raffinerien auch über Hydrocracking-Kapazität verfügt, wodurch Griechenland hinsichtlich der erforderlichen Qualitätsveränderungen beim Kraftstoff flexibler wird. Die deutschen Raffinerien verfügen unter allen Mitgliedstaaten über die größten Hydrocraker-Anlagen. Finnland weist neben einer einfachen Destillationsanlage eine FCC-Hydrocracking-Raffinerie auf. Dänemark und Irland betreiben nur die einfache Rohöldestillation. Schweden hat zu etwa gleichen Teilen einfache Raffinerien und FCC, wobei eine der letzteren Anlagen auch eine Hydrocracking-Kapazität umfaßt. Die Raffinerie-Konfiguration ist ein wichtiger Faktor für die Fähigkeit der Mineralölindustrie, Produktspezifikationen einzuhalten. Ferner ist sie ein wesentlicher Anhaltspunkt dafür, inwieweit die Branche und die einzelne Raffinerie in der Lage sein werden, technisch den künftig strengeren Kraftstoffspezifikationen nachzukommen, die sich aus den europäischen Rechtsvorschriften zum Umweltschutz ergeben werden. Generell kann festgestellt werden, daß FCC-Raffinierverfahren die für die Herstellung schwefelarmer Mineralölprodukte ungünstigste Variante sind. Die vorgeschlagenen Rechtsvorschriften stellen daher für die Raffineriebranche in Frankreich, Belgien, Portugal, Großbritannien und Spanien eine besondere Herausforderung dar. 55 6. Folgen für den Handel Um eine Palette von Kraftstoffen produzieren und die lokale Nachfrage decken zu können, muß ein Raffineriebetreiber oft mit Rohstoffen bzw. mit gewissen Mengen an Mineralöler zeugnissen handeln. So kann er seine Raffinerie-Konfiguration anpassen und auf die Nachfra geentwicklungen und Veränderungen des Rohölangebots flexibel reagieren. Dieser Handel existiert sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch in geringerem Maße mit Ländern außerhalb der Union. Die in Tabelle 5 enthaltenen Zahlen geben Aufschluß über die Größenordnung dieses Handels. Tabelle 5 Außenhandel mit Schwerölen, Zahlen für 1995, EG-15, Quelle: COMEXT2 Datenbank KN-Code Schwefelgehalt Import Export 2710 00 74 2710 00 76 2710 00 77 2710 00 78 < 1% 1 - 2 % 2 - 2. 8 % > 2. 8 % SUMME (Millionen Tonnen) 11. 662 1. 125 2. 749 1. 332 16. 868 3. 041 0. 582 1. 028 14. 151 18. 802 Nettohandelsbilanz : 1. 934 Millionen Tonnen Der Handel zwischen den verschiedenen Stufen der Raffinierung, Wiederaufbereitung und Weiterverarbeitung fuhrt in gewissem Ausmaß zur Doppelzählung und Verdeckung und damit gegebenfalls zur Verzerrung der Handelsstatistik. Dennoch weisen die Zahlen in der Tabelle darauf hin, daß der Nettohandel mit diesen flüssigen Kraft- und Brennstoffen im Vergleich zu den Produktions- und Verbrauchsmengen klein ist. Die meisten der wesentlichen Handelsströme sowohl zwischen Regionen der Gemeinschaft als auch mit Drittländern beruhen auf saisonbedingten Faktoren und Quaütätsschwankungen. Während flüssige Kraft- und Brennstoffe mit hohem Schwefelgehalt von der EG überwiegend exportiert und solche mit niedrigen Schwefelgehalt importiert werden, gibt es auch wesentliche Handelsströme von Restprodukten für die Weiterverarbeitung. Der Vorschlag wird wahrscheinlich zumindest mittelfristig zu einer Zunahme des gesamten Handels mit flüssigen Kraft- und Brennstoffen fuhren, und diese Zunahme wird zum Teil durch den Außenhandel mit Drittländern, besonders mit Schwerölen mit niedrigem Schwefelgehalt bedingt sein. Allerdings wird von dem Vorschlag nicht erwartet, daß er die Nettoaußenhandelsbilanz von flüssigen Kraft- und Brennstoffen insgesamt in bedeutender Weise verändern wird. Tatsächlich werden die Raffinerien auf lange Sicht feststellen, daß Zunahmen bei der Einfuhr von Schwerölen mit niedrigem Schwefelgehalt zu einer erhöhten Preisdifferenz zwischen Schwerölen mit hohem und niedrigem Schwefelgehalt fuhren werden, wodurch Investitionen in Veredelungskapazitäten und in Rauchgasentschwefelungsanlagen attraktiver werden. 56 Der Schwefelgehalt von Rohölen, die in die Gemeinschaft importiert werden, schwankt erheblich. Der durchschnittliche Schwefelgehalt im ersten Quartal 1995 lag bei ungefähr 1,0 %. Tabelle 6 enthält Angaben zum Schwefelgehalt verschiedener Rohöle aus unterschiedlichen Herkunftsregionen. Tabelle 6 Schwefelgehalt im Rohöl aus verschiedenen Herkunftsregionen Rohöl Importe in die Gemeinschaft (•) Menge (1000 Barrels) in % der EU-Importe Preis (**} (US$/Brl) Spannbreite des Schwefelgehaltes Saudi-Arabien Leicht Mittel Schwer Berri Sonstiges Libyen Leicht Mittel Schwer Rußland Ural Sonstiges Mexiko Maya Isthmus Norwegen Statfjord Gullfaks Oseberg Ekofisk Sonstiges 97010 11243 10881 21564 9024 36690 42785 3889 49501 46610 13065 296 54725 15067 23252 29925 30589 11. 4 1. 3 1. 3 2. 5 1. 1 4. 3 5. 0 0,5 5. 8 5. 5 1. 5 0,0 6. 5 1. 8 2. 7 3. 5 3. 6. 18. 3 17. 7 17. 45 18. 61 - 18. 76 18. 68 18. 04 18. 40 17. 81 16. 54 19. 23 18. 68 19. 08 18. 89 19. 11 18. 75 (in %) 1. 33- 1. 9 2. 4-2,41 2. 55 -2. 8 1. 2- 1,33 1. 1 0,1-0,43 0,18-0,39 1. 8-1,85 0,88 -1,6 0,3 - 3,7 2. 32-3,31 n. k. 0,2 - 0,3 0,25 - 0,45 0,3-0,31 0,17-0,2 0,02 - 0,26 (*) (**) Erstes Quartal 1995. Daten der GD XVII. Zahlen vom April 1995, Quelle GD XVII. Der Handel mit verbesserten flüssigen Kraft- und Brennstoffen wird die Auswirkungen der Richtlinie auf den Handel mit Rohöl zu einem gewissen Grade verringern. Weil die Reserven von Rohöl mit niedrigem Schwefelgehalt begrenzt sind, ist zu erwarten, daß sich die Preisspanne zwischen Rohölen mit niedrigem und höherem Schwefelgehalt vergrößert. Es ist auch davon auszugehen, daß die Einfuhren von Rohölen mit dem höchsten Schwefelgehalt in die Gemeinschaft sinken werden. Aus Tabelle 6 wird jedoch ersichtlich, daß alle Herkunfts regionen, die gegenwärtig die schwefelreichsten Rohöle liefern, auch schwefelärmerer Rohöle anbieten, deren Schwefelgehalt nahe bei dem gegenwärtigen Durchschnittsgehalt von 1,0 % liegt oder diesem entspricht. 57 7. Kosten und Nutzen der mit dem Vorschlag der Kommission angestrebten Emissionsminderung Der zu erwartende Nutzen einer EG-weiten Einfuhrung eines 1 %-Grenzwertes für den Schwefelgehalt von Schwerölen und der dadurch bedingten S02-Emissionsminderung ist aus Tabelle 7 ersichtlich. Die in Tabelle 7 aufgeführten Zahlen unterscheiden nicht zwischen Emmissionsminderungen, die in direktem Zusammenhang mit der Verfeuerung von Schwerölen mit einem Schwefelgehalt von 1 Gewichtsprozent stehen und Emmissionsminderungen, die darauf zurückzuführen sind, daß die Benutzer auf andere Brennstoffe umsteigen oder Rauchentschwefelungsanlagen als alternative, möglicherweise billigere Lösung für eine Emmissionsminderung installieren. Die Zahlen in Tabelle 7 berücksichtigen ebenfalls nicht die für einige Regionen vorgesehenen Ausnahmen, so daß der Emissionrückgang in Ländern wie Griechenland und Spanien zweifellos überbewertet wird. Ungeachtet dieser Einschränkung wird die Einführung des 1 %-Grenzwertes für den Schwefelgehalt von Schwerölen die S02- Emissionen bis 2010 um etwa 1 Mio. Tonnen, verglichen mit dem Fall der NichtUmsetzung des Kommissionsvorschlags, senken. Tabelle 7 Geschätzte S 02 -Emissionen aus der Verbrennung von Schwerölen im Jahr 2010 (in Kilotonnen) Referenz/"Business As UsuaT-Szenario mit 1 % Schwefel Differenz Belgien Dänemark Deutschland Griechenland Spanien Frankreich Irland Italien Luxemburg Niederlande Österreich Portugal Finnland Schweden Vereinigtes Königreich Summe 104. 1 12. 0 125. 2 79. 0 400. 1 177. 1 94. 6 500. 2 0. 2 18. 2 22. 9 74. 7 36. 0 23. 6 451. 2 2119. 0 54. 4 10. 6 76. 2 27. 4 151. 9 63. 6 33. 7 240. 7 0. 1 17. 7 21. 9 32. 4 35. 9 23. 6 197. 5 987. 6 49. 7 1. 4 49. 0 51. 6 248. 2 113. 5 60. 9 259. 5 0. 1 0. 5 1. 0 42. 3 0. 1 — 253. 5 1131. 4 Die geschätzen Kosten des Kommissionsvorschlags für jedes Land und jeden Sektor sind in Tabelle 2 des beigefügten Folgenbewertungsformulars angegeben. Die Kommission ist der Ansicht, dass unter Abwägung von Kosten und Nutzen ein ausgewogenes Verhältnis gefunden wurde. 8. Stellungnahmen der betroffenen Parteien Die Auswirkungen auf die Wirtschaft und die Stellungnahmen der betroffenen Kreise lassen sich aus dem beigefügten Folgenbewertungsformular entnehmen. 58 9. Rechtsgrundlage Schwefeldioxidemmissionen tragen zum Problem des sauren Regens bei und haben sowohl direkte als auch indirekte Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit (siehe Abschnitt 2). Daher sind die Bemühungen zur Verringerung solcher Emissionen in erster Linie durch die Sorge um die Umwelt bestimmt. Die Verringerung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe ist Bestandteil eines kostenwirksamen Maßnahmenpakets zur Senkung der S02-Emissionen auf ein Niveau, das mit der Verwirklichung ehrgeiziger Umweltstandards sowohl für den sauren Regen als auch für die Schadstoffbelastung der Luft durch S02 und Schwebstaub vereinbar ist. Bei der Entwicklung kostenwirksamer Strategien zur Bekämpfung der Versauerung und Luftverschmutzung muß die spezifische Art des Umweltproblems berücksichtigt werden. In bezug auf die Versauerung gibt es ausgeprägte Unterschiede in der Empfindlichkeit der verschiedenen Ökosysteme in der Gemeinschaft. Dies bedeutet, daß die Deposition ein- und derselben Menge säurebildender Substanzen ernste Auswirkungen auf die Böden und Seen in Schweden haben kann, wohingegen sie bei den gut gepufferten Böden in Spanien oder Portugal kaum ins Gewicht fällt. Säurebildende Emissionen werden außerdem durch den Wind über Hunderte und Tausende von Kilometern transportiert, um dann in weiter Entfernung von ihrem Ursprung Schäden anzurichten. Eine kostenwirksame Strategie muß diese Überlegungen berücksichtigen. Die der Strategie der Kommission zur Bekämpfung des sauren Regens zugrundeliegende Analyse, die u. a. die Unterschiede hinsichtlich der Empfindlichkeit der Ökosysteme, der regionalen Struktur der Emissionen und der Deposition sowie die Kostenwirksamkeit berücksichtigt, hat ergeben, daß Kontrollen des Schwefelgehalts von flüssigen Kraft- und Brennstoffen in einigen, aber nicht in allen Ländern bzw. Regionen wirtschaftlich sind. Wenn Überlegungen zur Kostenwirksamkeit, die bei der Entwicklung der Strategie stets zugrundegelegt wurden, auch in Zukunft gelten sollen, ist es von entscheidender Bedeutung, daß die Rechtssetzungsmaßnahmen zur Umsetzung dieser Strategie flexibel sind und auf die räumliche Komplexität der angesprochenen Umwelt phänomene eingehen. Die obigen Überlegungen, die mit Nachdruck auf Umweltziele und den Bedarf an Flexibilität hinweisen, sprechen eindeutig zugunsten der Anwendung des Artikels 130 s des Vertrags als der geeigneten Rechtsgrundlage. Es müssen allerdings auch die Regeln des Binnenmarktes beachtet werden: Die durch Artikel 130 t den Mitgüedstaaten eröffnete Möglichkeit, strengere Schutzmaßnahmen zu ergreifen, bedeutet unverändert, daß diese Maßnahmen mit dem Vertrag vereinbar, das heißt u. a. begründet und angemessen sein müssen. Wenn ein Mitgliedstaat wünscht, strengere Maßnahmen einzuführen, muß er die Kommission gemäß der Richt linie 83/189/EWG hiervon in Kenntnis setzen. Im übrigen stellt die Kommission fest, daß aufgrund der Eigenschaften (Produkttyp, Geldwert, Art des Handels usw. ) des Produkts die zugelassene Flexibilität keine schweren Marktstörungen mit erheblichen wirtschaftlichen Nachteilen verursachen kann. Im Falle von Schwerölen und Gasöl gibt es keinen Hinweis darauf, daß einer beschränkte Anzahl verschiedener nationaler Normen negative wirtschaftliche Folgen haben würde. Wahrscheinlich trifft eher das Gegenteil zu, weil sich der Raffineriebranche aufgrund von Marktschwankungen die Möglichkeit bietet, ihre Produkte zu mischen und zu versetzen, so 59 daß flüssige Kraft- und Brennstoffe mit hohem Schwefelgehalt in Regionen oder an die Industrien verkauft werden kann, die von den verschiedenen von der Richtlinie zugelassenen Ausnahmeregelungen profitieren, wohingegen die Produkte mit niedrigem Schwefelgehalt an jene Regionen und Industrien verkauft werden können, die wegen ihres Standorts einen erheblichen Beitrag zu den Umweltproblemen leisten. Ferner wird die in Artikel 6 vorgesehene Einführung nationaler Programme zur Probenahme und Analyse von flüssigen Kraft- und Brennstoffen, die unter die Richtlinie fallen, sicherstellen, daß die Kontrolle der Einhaltung der erforderlichen Brennstoffeigenschaften nicht an den Grenzen, sondern bei der Verwendung der Kraft- und Brennstoffe durchgeführt wird. Dadurch werden störende Auswirkungen auf den Handel auf ein Mindestmaß reduziert. Schließlich sollte nicht vergessen werden, daß eine auf Artikel 130 s gestützte Rechtsakte es Österreich und Finnland ermöglicht, den schon vor ihrem Beitritt geltenden Grenzwert von 0,1 % beizubehalten und während eines vierjährigen Übergangszeitraumes bis Dezem ber 1998 weiter anzuwenden. In Anbetracht des Umstandes, daß a) die Maßnahme in erster Linie dem Umweltschutz dient; b) die zu lösenden Umweltprobleme eine flexible und räumlich differenzierte Vorgehensweise erfordern; c) es keine Anhaltspunkte dafür gibt, daß unterschiedliche Schwefelgrenzwerte für Gasöl und Schweröle in verschiedenen Ländern und Regionen der Gemeinschaft erhebliche Marktstörungen oder wirtschaftliche Nachteile verursachen würden; hat die Kommission beschlossen, daß Artikel 130 s des Vertrags die angemessenste Rechtsgrundlage für die vorliegende Richtlinie darstellt. 10. Handlungsbedarf auf der Ebene der Subsidiarität in der Gemeinschaft 10. 1 Was sind die Ziele der beabsichtigen Maßnahme im Verhältnis zu den Verpflichtungen der Gemeinschaft ? Die vorgeschlagene Maßnahme ist Bestandteil einer kostenwirksamen Strategie zur Bekämpfung der Versauerung und Verringerung der Luftverschmutzung durch Schwefel dioxid und Schwebstaub. Der saure Regen ist eine große Herausforderung an die Umwelt. Er ist grenzüberschreitender Natur und erfordert eine gemeinschaftsweite Strategie, wenn eine Verbesserung erreicht werden soll. Maßnahmen einzelner, allein handelnder Mitgliedstaaten haben in Ermangelung ergänzender Maßnahmen in anderen Mitgliedstaaten höchstens minimale Auswirkungen. Im fünften Aktionsprogramm für den Umweltschutz lautete das Ziel hinsichtlich der Versauerung "keinerlei Überschreitungen kritischer Belastungsniveaus" zuzulassen. Dieses Ziel wurde erneut vom Rat "Umwelt" anläßlich seiner Tagung im Dezember 1995 bekräftigt. Der Rat forderte die Kommission bei dieser Gelegenheit auf, bis Anfang 1997 eine Strategie der Gemeinschaft zur Bekämpfung des sauren Regens vorzulegen, deren Hautpziel darin besteht, keinerlei Überschreitung der kritischen Belastungsniveaus zuzulassen. 60 Die Kommission hat jetzt ihre Strategie zur Bekämpfung des sauren Regens vorgelegt. Der vorliegende Vorschlag ist Teil dieser Strategie. Die Gemeinschaft verfügt schon über Luftqualitätsnormen für Schwefeldioxid und Schweb staub. Diese Normen werden gegenwärtig überprüft. Luftverschmutzung durch Schwefeldioxid und Schwebstaub tragen zu Atemwegs- und Herz-Kreislauferkrankungen unter empfindlichen Bevölkerungsgruppen bei. Schwefeldioxidkonzentrationen haben außerdem direkte Auswir kungen auf die Umwelt. Signifikante Reduzierungen der Schwefeldioxidemissionen werden notwendig sein, wenn eine befriedigende Luftqualität in bezug auf Schwefeldioxid und Schwebstaub erreicht werden soll (Schwefeldioxid trägt zur Bildung von Sulfaten bei, die umgekehrt einen Anteil an der Bildung sekundärer Partikel in der Atmosphäre haben). Die mit der Vorlage dieses Vorschlags beabsichtigte Reduzierung der aus der Verbrennung von flüssigen Kraft- und Brennstoffen stammenden S02-Emissionen wird einen bedeutenden Beitrag zur Erreichung befriedigender Luftqualitätsziele leisten. Die Bekämpfung der sauren Regensund die Verbesserung der Luftqualität sind Teil der Umweltpolitik der Gemeinschaft, wie in Artikel 130 r des Vertrages dargelegt ist. Weiterhin sieht Artikel 129 des Vertrages vor, daß der Gesundheitsschutz ein Bestandteil der übrigen Politiken der Gemeinschaft sein soll. Ferner sieht Artikel 3 Buchstabe o) des Vertrages vor, daß die Tätigkeiten der Gemeinschaft einen Beitrag zur Erreichung eines hohen Gesundheits- schutzniveaus leisten sollen. 10. 2 Fällt die geplante Maßnahme in die alleinige Zuständigkeit der Gemeinschaft oder teilt sie sich diese mit den Mitgliedstaaten? Die Gemeinschaft besitzt die generelle Zuständigkeit dafür, Maßnahmen zu ergreifen, um die in Artikel 130 r angegebenen Umweltscfyutzziele zu erreichen. Der Vorschlag für eine Strategie der Gemeinschaft zur Bekämpfung der Versauerung, der vor kurzem von der Kommission angenommen wurde, quantifiziert die Emissionsminderungen, die von jedem Mitgliedstaat erreicht werden müssen, um das gesetzte Umweltschutzziel zu erreichen. Die Emissionsminderungen sind in einer kostenwirksamen Art zu erreichen, wozu ein integriertes Paket in sich geschlossener und gegenseitig verstärkender Maßnahmen erforderlich ist. Einige dieser Maßnahmen sollten auf Gemeinschaftsebene getroffen werden, wie zum Beispiel der vorliegenden Vorschlag und die bevorstehende Überarbeitung der Richtlinie 88/609/EWG zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft. Andere Maßnahmen, wie zum Beispiel die Aushandlung von Emissionshöchstgrenzen mit Industrie sektoren oder Teilsektoren werden auf nationaler Ebene getroffen. Darüber müssen weitere Maßnahmen auf internationaler Ebene, wie zum Beispiel im Rahmen des Übereinkommens der Internationalen Seeschiffahrtsorganisation zur Verhütung der Meeresverschmutzung und des UN-ECE-Übereinkommens über weiträumige grenzüberschreitende Luftverschmutzung getroffen werden. Zur Erreichung von Luftqualitätszielen werden auch konzertierte Aktionen erforderlich sein. Maßnahmen, wie der vorliegende Vorschlag werden auf Gemeinschaftsebene ergriffen, wohin gegen andere, wie beispielsweise lokale Normen für Kraft- und Brennstoffe, steuerliche 61 Anreize für Kraft- und Brennstoffe mit niedrigem Schwefelgehalt und lokale Emissions- minderungspläne auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene durchzuführen sind. Insgesamt werden die auf verschiedenen Ebenen durchgeführten konzertierten Aktionen die Emmissionsminderung erreichen, die notwendig ist, um die Versauerung zu verringern und eine befriedigende Luftqualität zu erzielen. Gleichzeitig bleiben die Grundsätze der Kostenwirksamkeit und Subsidiarität voll gewahrt. 10. 3 Inwieweit ist die Gemeinschaft von diesem Problem betroffen? Wie wurde das Problem bislang gehandhabt? Versauerung ist ein grenzüberschreitendes Problem, das nur mit einer konzertierten Aktion auf der Ebene der Gemeinschaft gelöst werden kann. Auch die Luftverschmutzung ist eine Herausforderung an den Umweltschutz, für die es einer konzertierten Aktion bedarf. In Ermangelung einer Strategie der Gemeinschaft gegen den sauren Regen wurden bislang eher Ad-hoc-Maßnahmen getroffen. Es bestehen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungslanlagen in die Luft (Richt linie 88/609/EWG) und zur Begrenzung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe (Richtlinie 93/12/EWG). Der Vorschlag der Kommission für eine Strategie der Gemeinschaft zur Bekämpfung der Versauerung schafft einen klaren Rahmen fiir die Entwicklung zukünftiger politischer Instrumente. 10. 4 Was ist die optimale Lösung, wenn man die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft vergleicht? Die von der Kommission durchgeführt Analyse zur Unterstützung der Entwicklung einer Gemeinschaftsstrategie gegen die Versauerung hat eindeutig ergeben, daß die Kontrolle des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe integraler Bestandteil einer kostenwirksamen Strategie zur Reduzierung der säurebildenden Emissionen ist. 10. 5 Welchen Mehrwert hat die geplante Maßnahme fur die Gemeinschaft und was wäre der Preis der Untätigkeit? Versauerung und Luftverschmutzung haben erhebliche, wirtschaftlichen Folgen (siehe Abschnitt 2). Einseitige Maßnahmen, die von nur einem Mitgliedstaat getroffen werden, werden nicht erfolgreich sein, wenn in anderen Mitgliedstaaten keine ergänzenden Maßnahmen getroffen werden. In der Tat birgt ein Mangel an klarer Strategie und konzertierter Aktion das Risiko, daß die Mitgliedstaaten jeweils entgegengerichtete Maßnahmen treffen. Die Einführung einer integrierten Strategie der Gemeinschaft gewährleistet, daß die Umweltziele in wirksamer Weise verwirklicht werden. Eine klare, auf den Grundsätzen der Kostenwirksamkeit und der Lastenverteilung beruhende Strategie, in der die Rolle der Gemeinschaft und der Mitgüed staaten klar bestimmt wird, ist fiir die Industrie von Vorteil, da sie langfristige Investitionen und Planungen auf der Grundlage eines überlegten und transparenten Konzepts für die Entwicklung der Umweltpolitik zuläßt. 62 Die Kosten dieses Vorschlags werden auf etwa 0,8 Mrd. ECU/Jahr geschätzt. Damit wird - im Vergleich zu einem unveränderten "business as usuaT-Szenario mit durchschnittlichen Kosten von etwa 700 ECU pro to S02 - eine Reduktion der S02-Emission von 1113 kto erzielt. Studien haben ergeben, daß der Nutzen, soweit er sich monetär beziffern läßt, bei bis zu 4000 ECU/to S02 liegen kann. 10. 6 Welche Maßnahmen kann die Gemeinschaft treffen? Die Maßnahme zielt darauf ab, die Emissionen von Schwefeldioxid zu verringern, die aus der Verbrennung bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe resultieren. Die zur Erlangung dieses Ziel gewählte Maßnahme besteht in der Festlegung von Grenzwerten für den Schwefelgehalt bestimmter füssiger Kraft- und Brennstoffe. Die Festlegung von Grenzwerten erfolgt am besten im Rahmen einer Verordnung oder Richtlinie. 10. 7 Ist eine einheitliche Verordnung notwendig. , oder reicht eine Richtlinie aus, die die allgemeinen Grundsätze festlegt und die detaillierte Ausfuhrung den Mitgliedstaaten überläßt? Die Festlegung allgemeiner, auf Gemeinschaftsebene gültiger Grenzwerte für die Konzentra tion von Schwefel in bestimmten flüssigen Kraft- und Brennstoffen ist eine kostengünstige Maßnahme zur Verminderung der bei der Verbrennung dieser Kraft- und Brennstoffe entstehenden Schwefeldioxide. Insbesonder für Schweröle (siehe 4. 1) wird die Maßnahme dadurch noch wesentlich kostengünstiger, da die vorgesehene Flexibilität eine Vielfalt von Maßnahmen unter Berücksichtigung der verschiedenen Umweltbedingungen in der Gemeinschaft zuläßt und die Anlagen alternative Technologien zur Verminderung der Schwefeldioxidemission nutzen können. Eine Beurteilung der in verschiedenen Regionen der Gemeinschaft herrschenden Umwelt bedingungen und die Zulassung industrieller Anlagen kann am wirksamsten von den Behörden der verschiedenen Mitgliedstaaten vorgenommen werden, die - wo angebracht - mit den regionalen und lokalen Behörden zusammenarbeiten. Auch die Überwachung und Kontrolle der verwendeten Brennstoffqualität in der Gemeinschaft kann wirksam von den nationalen Behörden durchgeführt werden. Aus den vorgenannten Gründen vertritt die Kommission die Ansicht, daß eine Richtlinie anstatt ist. Insbesondere die umfangreiche einer Verordnung das geeignete Rechtsinstrument Einbeziehung nationaler Behörden und der ihnen eingeräumte erhebliche Ermessensspielraum werden die kostenwirksamste Durchführung der vorgesehenen Maßnahmen gewährleisten. 11. Beschreibung der rechtlichen Situation in den Mitgliedstaaten 11. 1. Gasöl In bezug auf Gasöl müssen alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme Österreichs und Finnlands den in der Richtlinie 93/12/EWG festgelegten Grenzwert von 0,2 % einhalten. Der in Österreich und Finnland geltende Grenzwert für den Schwefelgehalt von Gasöl liegt derzeit bei 0,1 %. 63 11. 2. Schweröle Für Schweröle stellt sich die gegenwärtige Lage in den Mitgliedstaaten wie folgt dar: Österreich Der Grenzwert für den Schwefelgehalt von Gasöl liegt generell bei 1 %. Es gibt jedoch, abhängig von Alter und Größe, strengere Grenzwerte (Schwefelgehalt von 0,2 %, 0,3 % und 0,6 %) für Feuerungsanlagen. Belgien Die belgischen Rechtsvorschriften erfassen drei verschiedene Arten von Schwerölen, für die unterschiedliche Schwefelgrenzwerte von 1 %, 2 % und 3 % gelten. Schätzungen zufolge wurden 1995 ungefähr 1925 Kilotonnen Schweröle mit einem Schwefelgehalt von 1 % und weniger verwendet. Der Verbrauch von Schwerölen mit einem höheren Schwefelgehalt als 1 % lag bei nur 51 Kilotonnen. Es werden auch steuerliche Anreize geboten, um die Verwendung von Schwerölen mit niedrigem Schwefelgehalt zu fördern. Dänemark Der Schwefelgehalt von Schwerölen ist auf 1 % begrenzt. Darüber hinaus wird jedes Kilogramm S02-Emissionen mit 10 DKK belastet, um die Verwendung flüssiger Kraft- und Brennstoffe mit niedrigem Schwefelgehalt zu fördern. Finnland Der Schwefelgehalt von Schwerölen ist auf 1 % begrenzt. Frankreich Die einschlägigen französischen Rechtsvorschriften erfassen drei verschiedene Arten von Schwerölen, fiir die unterschiedliche Schwefelgrenzen von 1 %, 2 % und 4 % gelten. Für 1995 wurde der Verbrauch auf 1215 Kilotonnen Schweröle mit 1 % Schwefelgehalt und 1162kto bzw. 2608 kto mit 2% bzw. 4% Schwefelgehalt geschätzt. Weitere 2290 Kilotonnen Schweröle unbestimmten Schwefelgehalts wurden in den Raffinerien verbraucht. Deutschland Für Feuerungsanlagen mit einer Kapazität von mehr als 1 Megawatt muß entweder der Schwefelgehalt des verwendeten Schweröle auf 1 % begrenzt werden, oder die S02- Emissionen müssen unter 1700 mg pro Kubikmeter Abgas liegen. Griechenland Der Schwefelgehalt von Schwerölen ist generell auf 3,2 % begrenzt. Für das Gebiet von Athen (Attika), gilt jedoch ein Grenzwert von 0,7 %. Irland In Irland gibt es keine gesetzlichen Grenzen für den Schwefelgehalt von Schwerölen. Jedoch müssen bestimmte Industriezweige S02-Emissionsgrenzwerte einhalten, die der Verwendung von Schwerölen mit einer Schwefelgrenze 1 % entsprechen. 64 Italien In der Industrie müssen Feuerungsanlagen mit einer Leistung von 3 Megawatt oder weniger Schweröle mit einem Schwefelgehalt von 0,3 % oder weniger verwenden. Anlagen mit einer Kapazität von 50 Megawatt und mehr sowie Raffinerien können Schweröle mit einem Schwefelgehalt von bis zu 3 % unter der Bedingung verwenden, daß sie die vorgegebenen Emissionsgrenzwerte einhalten. Luxemburg Es gibt keine Grenzwerte für den Schwefelgehalt von Schwerölen. Die Niederlande in der Industrie (mit Ausnahme von Raffinerien) müssen entweder Feuerungsanlagen Schweröle mit einer Schwefelgrenze von 1 % verwenden oder eine Emissionsnorm für S02 von 1700 mg pro Kubikmeter Abgas erfüllen. Für die Raffinerien gilt ein für die gesamte Industrie verbindlicher allgemeiner Emissionsgrenzwert von 1500 mg S02 pro Kubikmeter Abgas. In bezug auf den Schwefelgehalt von Schwerölen werden der Raffineriebranche keine Grenzwerte auferlegt. Portugal Die portugiesischen Rechtsvorschriften erfassen vier verschiedene Arten von Schwerölen, für die jeweils unterschiedliche Schwefelgrenzwerte von 1 %, 2 %, 3 % und 3,5 % gelten Spanien Es gibt zwei verschiedene Arten von Schwerölen mit Schwefelgrenzwerten von 2,7 % und 3,5 %. Schweden Für den Großteil des Landes gelten verbindliche Emissionsgrenzwerte, so daß die Schwefel emissionen aus der Verbrennung verschiedener Kraft- und Brennstoffarten die folgenden Werte nicht überschreiten dürfen: i) 50 mgS/MJ (jährlicher Durchschnitt) wenn die Gesamtemissionen von Schwefel 400 Tonnen pro Jahr überschreiten; ii) 100mgS/MJ (jährlicher Durchschnitt) wenn die gesamten Schwefelemissionen unter 400 Tonnen liegen. Diese Grenzwerte gelten fiir alle Kesselanlagen innerhalb eines Fernheizungssystems oder industriellen Standorts. Diese Emissionsgrenzwerte entsprechen einem Schwefelgrenzwert im Gasöl von 0,2 % bzw. 0,4 %. In bestimmten Regionen Schwedens gilt eine Schwefelgrenze von 0,8 % oder das Äquivalent in Schwefelemissionen. Zusätzlich zu den Emissionsgrenzwerten erhebt Schweden eine Schwefelsteuer von 27 SEK je Kubikmeter Kraft- oder Brennstoff pro 0,1 % Schwefelgehalt. Das Vereinigte Königreich Es gibt gegenwärtig keine Grenzenwerte für den Schwefelgehalt von Schwerölen. 65 12. Erklärung der Einzelbestimmungen des Vorschlages 12. 1 Ziel und Geltungsbereich der Richtlinie (Artikel 1) Ziel des Vorschlags ist die Verringerung der Schwefeldioxidemissionen aus der Verbrennung bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe. Dieses Ziel soll durch eine Überwachung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe erreicht werden. Der Vorschlag gilt nicht für Kraft- und Brennstoffe in Kraftstofftanks von Schiffen, die eine Grenze zwischen einem Drittland und einem Mitgliedstaat überschreiten. Der Vorschlag gilt ebenfalls nicht für flüssige Kraft- und Brennstoffe, die für die Weiterverarbeitung in Raffinerien bestimmt sind. 12. 2 Begriffsbestimmungen (Artikel 2) Die Begriffbestimmungen der verschiedenen Kraft- und Brennstoffe stimmen mit den Begriffs bestimmungen überein, die in anderen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft enthalten sind. 12. 3 Maximaler Schwefelgehalt von Schwerölen (Artikel 3) Für den Schwefelgehalt von Schwerölen wird ein allgemeiner Grenzwert von 1,0 Gewichts prozent vorgeschlagen. Ausnahmeregelungen sind für Länder oder Regionen vorgesehen, wo S02-Emissionen nicht zu Gefährdungen der menschlichen Gesundheit oder Umweltproblemen beitragen. Ausnahmeregelungen werden auch für heue Feuerungsanlagen vorgesehen, die unter die Richtlinie 88/609/EWG fallen und für sonstige Feuerungsanlagen, die einen S02-Emissions- grenzwert einhalten, der einer Verwendung von Schwerölen mit einer Schwefelkonzentration von 1 % entspricht. 12. 4 Maximaler Schwefelgehalt von Gasöl (Artikel 4) Der in der Richtlinie 93/12/EWG festgelegte gegenwärtige Grenzwert von 0,2 % Schwefel wird beibehalten. Ausnahmeregelungen werden für Griechenland und die Kanarischen Inseln in bezug auf Gasöl zur marinen Verwendung vorgesehen. 12. 5 Veränderungen bei der Versorgung mit Rohöl (Artikel 5) Um Probleme zu vermeiden, die durch eine plötzliche Änderung der Versorgungsstruktur mit Rohöl oder Rohölerzeugnissen auftreten, kann die Kommission für einen Zeitraum von höchstens 6 Monaten einen höheren Grenzwert für den Schwefelgehalt der verschiedenen Kraft- oder Brennstoffarten genehmigen. 12. 6 Probenahmen und Analysen (Artikel 6) Verfahren für Probenahme und Analyse werden beschrieben. 12. 7 Berichterstattung und Prüfungen (Artikel 7) Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, der Kommission jedes Jahr einen Kurzbericht über den Schwefelgehalt der in ihrem Gebiet verwendeten flüssigen Kraft- und Brennstoffe 66 vorzulegen. Auf der Grundlage dieser Berichte und der ermittelten Tendenzen hinsichtlich der Entwicklung der Luftqualität und der Versauerung wird die Kommission bis Ende 2003 dem Rat einen Bericht vorlegen. Diesem Bericht werden gegebenfalls Vorschläge für eine Überarbeitung der Bestimmungen der Richtlinie beigefügt. 12. 8 Aufhebung der bestehenden Richtlinie (Artikel 8) Alle einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie 93/12/EWG, sofern sie Gasöl betreffen, werden vom vorliegenden Vorschlag übernommen. Daher müssen die Bestimmungen der Richtlinie 93/12/EWG aufgehoben werden. 12. 9 Umsetzung/Sanktionen/Inkrafttreten (Artikel 9,10 und 11) Diese Artikel enthalten die üblichen Bestimmungen. 67 97/0105 (SYN) Vorschlag für eine RICHTLINIE DES RATES über eine Verringerung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION - gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 130 s Absatz 1, auf Vorschlag der Kommission13, nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses14, gemäß dem Verfahren des Artikels 189 c EG-Vertrag in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament, in Erwägung nachstehender Gründe: 1. Die Ziele und Grundsätze der gemeinschaftlichen Umweltpolitik, die in den Umweltaktions programmen - insbesondere dem fünften Umweltaktionsprogramm15 - auf der Grundlage der Prinzipien des Artikels 130 r EG-Vertrag beschrieben sind, richten sich insbesondere darauf, die Menschen vor den erwiesenen Gefahren der Schwefeldioxidemissionen wirksam zu schützen und Umweltschäden zu verhindern, indem dafür gesorgt wird, daß die Schwefel niederschläge die kritische Belastung und die einschlägigen Grenzwerte nicht überschreiten. 2. Gemäß Artikel 129 EG-Vertrag sind die Erfordernisse im Bereich des Gesundheitsschutzes Bestandteil der übrigen Politiken der Gemeinschaft; gemäß Artikel 3 Buchstabe o) umfaßt die Tätigkeit der Gemeinschaft auch einen Beitrag zur Erreichung eines hohen Gesundheits schutzniveaus. 3. Schwefeldioxidemissionen tragen erheblich zum Problem der Versauerung in der Gemeinschaft bei; ferner werden menschliche Gesundheit und Umwelt durch Schwefeldioxid unmittelbar beeinträchtigt. 4. Die Versauerung schädigt empfindliche Ökosysteme, bedroht die Artenvielfalt, verringert den Erholungswert und beeinträchtigt sowohl die landwirtschaftliche Erzeugung als auch das Wachstum der Wälder. Saurer Regen kann in den Städten schwere Schäden an modernen und historischen Gebäuden verursachen. Die Schwefeldioxidbelastung in den Städten kann außerdem die menschliche Gesundheit stark beeinträchtigen, vor allem bei Personen mit Erkrankungen der Atemwege. 13 14 15 ABl. Nr. C. vom ABl. Nr. C. vom ABl. Nr. C 138 vom 17. 5. 1993, S. 5. 68 5. Die Versauerung ist ein grenzüberschreitendes Phänomen, das sowohl gemeinschaftliche als auch nationale oder regionale Lösungen verlangt. 6. Schwefeldioxidemissionen tragen außerdem zur Bildung von Feststoffteilchen in der Atmosphäre bei. 7. Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten sind Vertragsparteien des UNECE-Überein- kommens über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung. Gemäß dem Protokoll über eine weitere Verringerung von Schwefelemissionen im Rahmen des Übereinkommens sollen die Vertragsparteien die Schwefeldioxidemissionen erheblich zurückführen. 8. Schwefel, der in Öl und in Kohle in geringen Mengen natürlich vorkommt, ist seit Jahrzehnten als wichtigste Quelle für Schwefeldioxidemissionen nachgewiesen, die ihrerseits eine Haupt ursache für den "sauren Regen" und eine der wichtigsten Ursachen für die Luftverschmutzung in vielen Stadt- und Industriegebieten sind. 9. Die Kommission hat kürzlich eine Mitteilung16 über die Bekämpfung der Versauerung in der Europäischen Gemeinschaft veröffentlicht; die Verringerung der Schwefeldioxidemissionen aus der Verbrennung bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe ist fester Bestandteil dieser Strategie. 10. In Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemäß Artikel 3 b EG-Vertrag läßt sich das Ziel der Verringerung von Schwefeldioxidemissionen aus der Verbrennung bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe durch Einzelmaßnahmen der Mitgliedstaaten nicht effizient erreichen; ein unkoordiniertes Vorgehen kann außerdem die Erreichung dieses Ziels nicht gewährleisten, ist potentiell kontraproduktiv und wird darüber hinaus am Markt für die betroffenen Kraft- und Brennstoffe Verunsicherung auslösen. Angesichts der Notwendigkeit einer gemeinschaftsweiten Verringerung der Schwefeldioxid emissionen sind Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene wirksamer. Der vorliegende Vorschlag beschränkt sich auf die Mindestanforderungen zur Erreichung dieses Ziels. 11. Die Verwendung von Gas- und Schwerölen im Gebiet der Gemeinschaft sollte nur möglich sein, wenn ihr Schwefelgehalt die in dieser Richtlinie festgesetzten Grenzwerte nicht übersteigt. 12. Gemäß Artikel 130 t EG-Vertrag hindert diese Richtlinie die Mitgliedstaaten nicht daran, strengere Schutzmaßnahmen beizubehalten oder einzuführen, die jedoch mit dem EG-Vertrag in Einklang stehen müssen und der Kommission mitgeteilt werden sollten. 13. Bevor ein Mitgliedstaat neue und strengere Schutzmaßnahmen einführt, sollte er der Kommission die entsprechenden Entwürfe gemäß der Richtlinie 83/189/EWG17 des Rates vom 28. März 1983 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften, zuletzt geändert durch die Entscheidung 96/139/EG der Kommission18, mitteilen. 16 17 18 ABl. Nr. C. vom ABl. Nr. L 109 vom 26. 4. 1983, S. 8. ABl. Nr. L 32 vom 10. 2. 1996, S. 31. 69 14. Bei der Festlegung des Grenzwertes für den Schwefelgehalt von Schweröl sollten Ausnahmen für Mitgliedstaaten und Regionen ermöglicht werden, in denen die Umweltbedingungen dies zulassen. 15. Bei der Festlegung des Grenzwertes für den Schwefelgehalt von Schweröl sollten femer Ausnahmen für die Verwendung dieser Öle in Feuerungsanlagen vorgesehen werden, die den Emissionsgrenzwerten der Richtlinie 88/609/EWG des Rates vom 24. November 1988 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft19, zuletzt geändert durch die Richtlinie 94/66/EG20, entsprechen; im Lichte der bevorstehenden Überprüfung der Richtlinie 88/609/EWG wird es erforderlich sein, einige Bestimmungen dieser Richtlinie zu überprüfen und gegebenenfalls zu überarbeiten. 16. Ein Grenzwert von 0,2 % für den Schwefelgehalt von Gasöl wurde bereits mit der Richt linie 93/12/EWG des Rates vom 23. März 1993 über den Schwefelgehalt bestimmter Brennstoffe21, zuletzt geändert durch den Akt über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens, eingeführt. Dieser Grenzwert sollte allgemein gültig bleiben. 17. Gemäß dem Akt über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens wird Österreich und Finnland für die Bestimmung über den Schwefelgehalt von Gasöl im Sinne der Richt linie 93/12/EWG eine vierjährige Ausnahmefrist, gerechnet ab dem Datum des Beitritts, gewährt. 18. Der Grenzwert von 0,2 % für den Schwefelgehalt von Gasölen zur marinen Verwendung auf seegehenden Schiffen könnte Griechenland in seinem gesamten Hoheitsgebiet und Spanien im Bereich der Kanarischen Inseln technische und wirtschaftliche Probleme bereiten. Eine zeitlich begrenzte Ausnahmeregelung für Griechenland und die Kanarischen Inseln dürfte keine negativen Auswirkungen auf den Markt für Gasöl zur marinen Verwendung haben; für Ausführen von Gasöl zur marinen Verwendung aus Griechenland und von den kanarischen Inseln in andere Mitgliedstaaten gelten die im Mitgliedstaat der Einfuhr geltenden Anforderungen. Griechenland und den Kanarischen Inseln sollte eine Ausnahmegenehmigung von dem Grenzwert von 0,2 Gewichtsprozent Schwefel für Gasöl zur marinen Verwendung erteilt werden. 19. Wird die Versorgung mit Rohöl oder Erdölprodukten unterbrochen, so kann die Kommission für das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates einen höheren Grenzwert genehmigen. 20. Die Mitgliedstaaten sollten geeignete Maßnahmen zur Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen dieser Richtlinie einführen und der Kommission regelmäßig Berichte über den Schwefelgehalt flüssiger Kraft- und Brennstoffe vorlegen. 21. Aus Gründen der Klarheit ist es erforderlich, die Richtlinie 93/12/EWG zu ändern - 19 20 21 ABl. Nr. L 336 vom 7. 12. 1988, S. 1. ABl. Nr. L 337 vom 24. 12. 1994, S. 83. ABl. Nr. L 74 vom 27. 3. 1993, S. 81. 70 HAT FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN: ARTIKEL 1 Ziel und Geltungsbereich 1. 2. Ziel dieser Richtlinie ist die Verringerung der Schwefeldioxidemissionen aus der Verbrennung bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe und deren schädliche Auswirkungen auf Menschen und Umwelt. Die Verringerung der Schwefeldioxidemissionen aus der Verbrennung bestimmter aus Erdöl gewonnener flüssiger Kraft- und Brennstoffe soll durch die Festlegung von Grenzwerten für den Schwefelgehalt dieser Kraft- und Brennstoffe als Voraussetzung für deren Verwendung im Gebiet der Gemeinschaft erreicht werden. Die Grenzwerte für den Schwefelgehalt bestimmter aus Erdöl gewonnener flüssiger Kraft- und Brennstoffe gelten jedoch nicht für Kraft- und Brennstoffe, die a) b) c) sich in den Kraftstofftanks von Schiffen befinden, die eine Grenze zwischen einem Drittland und einem Mitgliedstaat überschreiten; vor ihrer Endverbrennung weiterverarbeitet werden sollen; zur Weiterverarbeitung in Raffinerien bestimmt sind. ARTIKEL 2 Begriffsbestimmungen Im Sinne dieser Richtlinie sind: 1) 2) "Schweröle": jeder aus Erdöl gewonnene flüssige Kraft- und Brennstoff der den Definitionen der KN-Codes 2710 00 71 bis 2710 00 78 entspricht oder der (mit Ausnahme der in Ziffer 2 genannten Gasöle) aufgrund seines Destillationsbereichs unter die Schweröle fällt, die zur Verwendung als Kraft- oder Brennstoff bestimmt sind und bei deren Destillation bei 250 °C nach der ASTM D86-Methode weniger als 65 Volumenanteile (einschließlich Destillationsverlusten) übergehen. Kann die Destillation nicht anhand der ASTM D86-Methode bestimmt werden, wird das Erdölerzeugnis ebenfalls als Schweröl eingestuft. "Gasöl": jeder aus Erdöl gewonnene flüssige Kraft- und Brennstoff, der der Definition des KN-Codes 2710 00 69 entspricht oder der aufgrund seines Destillationsbereichs unter die Mitteldestillate fällt, die zur Verwendung als Kraft- oder Brennstoff bestimmt sind und bei deren Destillation bei 350 °C nach der ASTM D86-Methode einschließlich Destillations verlusten mindestens 85 Volumenanteile übergehen. Diese Begriffsbestimmung gilt nicht für /. des Europäischen Dieselkraftstoffe im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie. / Parlaments und des Rates [über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen]22. 22 ABl. Nr. L. vom 71 3. 1. 2. 3. 4. 5. "ASTM-Methode": die Methoden der amerikanischen Vereinigung für Materialprüfüngs- normen (American Society for Testing and Materials) in der Fassung von 1976 der Standarddefinitionen und -Spezifikationen für Erdölerzeugnisse und Schmieröl. ARTIKEL 3 Maximaler Schwefelgehalt von SCHWERÖLEN Die Mitgliedstaaten ergreifen sämtliche erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß ab dem 1. Januar 2000 Schweröle, deren Schwefelgehalt 1,0 Gewichtsprozent überschrei tet, in ihrem Hoheitsgebiet nicht verwendet werden können. Werden die Luftqualitätsnormen für Schwefeldioxid im Sinne der Richtlinie 80/779/EWG23 des Rates und anderer einschlägiger Rechtsvorschriften der Gemeinschaft eingehalten und ist der Beitrag zur grenzüberschreitenden Luftverschmutzung nicht nennenswert, so können die Mitgliedstaaten die Verwendung von Schwerölen mit einem Schwefelgehalt zwischen 1,0 und 2,5 Gewichtsprozent in ihrem gesamten Hoheitsgebiet oder Teilen davon zulassen. Die Absätze 1 und 2 finden keine Anwendung auf Schweröle, die in Feuerungsanlagen (nominelle Wärmezufuhr mindestens 50 MW) verwendet werden, die im Sinne der Definition in Artikel 2 Ziffer 9 der Richtlinie 88/609/EWG als neue Anlagen einzustufen sind und die die Schwefeldioxidemissionsgrenzwerte für derartige Anlagen gemäß Artikel 4 und Anhang IV der Richtlinie 88/609/EWG einhalten. Die Absätze 1 und 2 finden ebenfalls nicht auf Schweröle Anwendung, die in anderen als den oben genannten Feuerungsanlagen und Zementfabriken verwendet werden, wenn die Anlagen einen Schwefeldioxidemissionsgrenzwert von höchstens 1700 mg S02/Nm3 einhalten. Die Mitgliedstaaten ergreifen sämtliche erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß Feuerungsanlagen, die Schweröle mit einem höheren als dem in Absatz 1 genannten Schwefelgehalt verwenden, nicht ohne eine Genehmigung einer zuständigen Behörde betrieben werden, in der die Emissionsgrenzwerte festgelegt sind. Die Bestimmungen von Absatz 3 sind bei einer Überprüfung der Richtlinie 88/609/EWG zu überprüfen und erforderlichenfalls zu ändern. Macht ein Mitgliedstaat von den in den Absätzen 2 und 3 genannten Möglichkeiten Gebrauch, so unterrichtet er die Kommission und die Öffentlichkeit mindestens zwölf Monate im voraus. Die Kommission muß in so ausreichender Weise unterrichtet werden, daß sie beurteilen kann, ob die in den Absätzen 2 oder 3 genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Die Kommission unterrichtet die anderen Mtgliedstaaten. Innerhalb von sechs Monaten nach dem Zugang der Informationen des betreffenden Mitgliedstaates prüft die Kommission die geplanten Maßnahmen im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit den Bestimmungen dieser Richtlinie und den anderen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts und teilt den Mitgliedstaaten das Ergebnis mit. 23 ABl. Nr. L 229 vom 30. 8. 1980, S. 30. 72 ARTIKEL 4 Maximaler Schwefelgehalt von GASÖL 1. 2. Die Mitgliedstaaten ergreifen alle erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß ab dem 1. Januar 1999 Gasöle einschließlich der Gasöle zur marinen Verwendung, deren Schwefelgehalt 0,2 Gewichtsprozent überschreitet, in ihrem Hoheitsgebiet und in ihren Hoheitsgewässern nicht verwendet werden können. Abweichend von Absatz 1 können Spanien für die Kanarischen Inseln und Griechenland für die Gesamtheit oder Teile seines Hoheitsgebiets die Verwendung von Gasölen zur marinen Verwendung mit einem Schwefelgehalt von über 0,2 Gewichtsprozent genehmigen. ARTIKEL 5 Veränderungen bei der Versorgung mit ROHÖL Treten in einem Mitgliedstaat aufgrund einer plötzlichen Veränderung bei der Versorgung mit Rohöl oder Erdölerzeugnissen Schwierigkeiten auf, die Grenzwerte für den maximalen Schwefelgehalt gemäß den Artikeln 3 und 4 einzuhalten, so teilt der Mitgliedstaat dies der Kommission mit. Die Kommission kann einen höheren Grenzwert gestatten, der für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten für das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates gilt, und teilt ihren Beschluß dem Rat und den Mitgliedstaaten mit. Jeder Mitgliedstaat kann den Beschluß der Kommission binnen einem Monat vor dem Rat anfechten. Der Rat kann innerhalb von zwei Monaten mit qualifizierter Mehrheit einen anderslautenden Beschluß fassen. ARTIKEL 6 Probenahmen und Analysen 1. Die Mitgliedstaaten ergreifen alle erforderlichen Maßnahmen, um durch Probenahmen den Schwefelgehalt der verwendeten Kraft- und Brennstoffe gemäß den Artikeln 3 und 4 zu überprüfen. Die Probenahmen beginnen innerhalb von sechs Monaten ab dem Datum, an dem der Grenzwert für den maximalen Schwefelgehalt des Kraft- oder Brennstoffs in Kraft tritt. Die Probenahmen müssen mit ausreichender Häufigkeit vorgenommen werden und für den geprüften Kraft- oder Brennstoff repräsentativ sein. 2. Die Referenzmethode für die Bestimmung des Schwefelgehalts entspricht der a) b) ISO-Methode 8754 (1992) für Schweröl und Schiffsdiesel bzw. der ISO-Methode 4260 ( 1987) für Gasöl. Die statistische Auswertung der Überprüfung des Schwefelgehalts der verwendeten Gasöle erfolgt gemäß der ISO-Norm 4259 ( 1992). 73 ARTIKEL 7 Berichterstattung und Prüfungen 1. 2. Die Mitgliedstaaten legen der Kommission auf der Grundlage der Ergebnisse der Probenahmen und Analysen gemäß Artikel 6 jährlich bis zum 30. Juni einen Kurzbericht über den Schwefelgehalt der flüssigen Kraft- und Brennstoffe vor, die unter den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallen und während des vorausgegangenen Kalender jahres in ihrem Hoheitsgebiet verwendet wurden. Die Kommission legt dem Rat und dem Parlament tinter anderem auf der Grundlage der gemäß Absatz 1 erstellten Jahresberichte und der allgemeinen Entwicklung der Luftqualität und der Versauerung bis zum 31. Dezember 2003 einen Bericht vor. Die Kommission kann mit diesem Bericht Vorschläge zur Änderung dieser Richtlinie, insbesondere der Grenzwerte für die einzelnen Kraft- und Brennstoffkategorien sowie der Ausnahme bestimmungen im Sinne von Artikel 3 Absätze 2 und 3 sowie Artikel 4 Absatz 2 vorlegen. ARTIKEL 8 Änderungen der Richtlinie 93/12/EWG Die Richtlinie wird wie folgt geändert: 1. In Artikel 1 werden die Absätze 1 Buchstabe a) und 2 gestrichen. 2. 3. In Artikel 2 werden Absatz 2 Unterabsatz 1 und Absatz 3 gestrichen. Artikel 3 und Artikel 4 werden gestrichen. Absatz 1 findet ab dem 1. Januar 1999 Anwendung. ARTIKEL 9 Umsetzung 1. Die Mitgliedstaaten erlassen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie bis spätestens 1. Juni 1998 nachzukommen. Sie unterrichten die Kommission unverzüglich davon. Die Mitgliedstaaten wenden diese Vorschriften ab dem 1. Januar 1999 an. Bei dem Erlaß dieser Vorschriften nehmen die Mitgliedstaaten in diesen Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten dieser Bezugnahme. 2. Die Mitgliedstaaten Rechtsvorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen. teilen der Kommission den Wortlaut der innerstaatlichen 74 ARTIKEL 10 Sanktionen und Strafmaßnahmen Die Mitgliedstaaten legen Sanktionen für Verstöße gegen die zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen einzelstaatlichen Bestimmungen fest und treffen die erforderlichen Maßnahmen, um zu gewährleisten, daß diese Sanktionen angewandt werden. Die festgelegten Sanktionen müssen wirksam, angemessen und abschreckend sein. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der entsprechenden Rechtsvorschriften spätestens bis zum 1. Juni 1998 und eventuelle spätere Änderungen schnellstmöglich mit. ARTIKEL 11 Inkrafttreten Die Richtlinie tritt am zwanzigsten Tage nach ihrer Veröffentlichung Europäischen Gemeinschaften in Kraft. im Amtsblatt der ARTIKEL 12 Adressaten Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Geschehen zu Brüssel, am 1 Im Namen des Rates Der Präsident 75 AUSWIRKUNGEN DER VORGESCHLAGENEN RICHTLINIE AUF DEE UNTERNEHMEN UNTER BESONDERER BERÜCKSICHTIGUNG DER KLEINEN UND MITTLEREN UNTERNEHMEN (KMU) TITEL DER VOROFSCHT AGENEN RICHTLINIE Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über eine Verringerung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG Dokumenten-Nr. : 1. NOTWENDIGKEIT EINES RECHTSAKTS DER GEMEINSCHAFT UNTER BERÜCKSICHTIGUNG DES IN DIESEM BEREICH UND WICHTIGSTE ZIELE SUBSIDIARITÄTSPRINZIPS Die Kommission hat kürzlich auf Ersuchen des Rates einen Vorschlag für eine Gemein schaftsstrategie zur Versauerung24 vorgelegt. Darin wird die Notwendigkeit konzertierter und kostenbewußter Maßnahmen zur Verringerung von Emissionen der versauerungs- fördernden Schadstoffe wie Schwefeldioxid, Stickoxide und Ammoniak bekräftigt. In der Strategie werden eine Reihe von Maßnahmen auf gemeinschaftlicher, einzelstaatlicher, lokaler sowie internationaler Ebene formuliert. Die Überwachung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe ist fester Bestandteil dieser Strategie. Schwefeldioxidemissionen müssen nicht nur verringert werden, weil sie zur Versauerung beitragen, sondern auch, weil sie schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit haben und an Gebäuden bzw. Baumaterialien Korrosion hervorrufen. Die Gemeinschaft hat im Hinblick auf die Luftqualität (Richtlinie 80/779/EWG) auch für Schwefeldioxid Ziele festgelegt, und die Kommission arbeitet zur Zeit Vorschläge aus, um diese Qualitätsziele strenger zu fassen. Die Minderung von Schwefeldioxidemissionen durch die Begrenzung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- und Brennstoffe wird einen wichtigen Beitrag zur Erreichung neuer Ziele der Luftqualität leisten und zu erheblichen Verbesserungen für die Umwelt und die menschliche Gesundheit führen. Der Vorschlag deckt nicht alle Arten von flüssigen Kraft- und Brennstoffen ab. Die bestehenden Grenzwerte für den Schwefelgehalt von Gasölen gemäß der Richt linie 93/12/EWG bleiben gültig. Das wichtigste neue Element des Vorschlags ist die Einführung eines allgemeinen Grenzwertes von 1 % fiir den Schwefelgehalt von Schwerölen (mit umfangreichen Ausnahmen). 2. BETROFFENE - Branchen Die Richtlinie wird sich am stärksten auf die Raffinerien auswirken, die gezwungen sein werden, Schweröle mit niedrigerem Schwefelgehalt zu produzieren. Auch der Olhandel dürfte betroffen sein. 24 Ref. 76 Die Hauptverwender von Schweröl sind Kraftwerke, Raffinerien und die Industrie, während nur geringere Mengen in Privathaushalten und im Verkehr verbraucht werden. Der Preis von Schwerölen mit niedrigem Schwefelgehalt wird natürlich steigen, obgleich diese Kosten durch die umfangreichen im Vorschlag vorgesehenen Ausnahmen oftmals niedriger ausfallen dürften. - Unternehmensgröße Bei den Raffinerien handelt es sich oft um große multinationale Unternehmen. Im Olhandel sind jedoch auch kleine und mittlere Unternehmen anzutreffen. Kraftwerke sind auch den großen Konzernen zuzurechnen. Unter den Verwendern von Schwerölen in Industrie und Verkehr werden sowohl große, mittlere als auch kleine Unternehmen sein. - Besondere Gebiete der Gemeinschaft, in denen diese Unternehmen ihren Standort haben Unternehmen, die Schweröle produzieren und verwenden, sind in der ganzen Gemeinschaft anzutreffen. In vielen Mitgliedstaaten entsprechen jedoch die Grenzwerte für den Schwefel gehalt von Schwerölen bereits den von der Kommission vorgeschlagenen 1 % bzw. kommen diesem Wert nahe (siehe Tabelle 1). Die wirtschaftlichen Auswirkungen werden in jenen Mitgliedstaaten besonders spürbar sein, in denen der Schwefelgehalt von Schwerölen zur Zeit besonders hoch liegt und die ebenfalls einen hohen Verbrauch an Schwerölen haben, z. B. Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Portugal, Spanien und das Vereinigte Königreich. Viele dieser Länder werden jedoch Ausnahmeregelungen in Anspruch nehmen können, wonach Mitgliedstaaten in Teilen ihres Hoheitsgebiets Schweröl mit höherem Schwefelgehalt verwen den können, wenn daraus keine Probleme mit der Luftqualität und der Versauerung entstehen. 3. VERPFLICHTUNGEN DER UNTERNEHMEN AUFGRUND DER RICHTLINIE Manche Raffinerien werden gezwungen sein, ihre Verfahren umzustellen, ihre Anlagen umzurüsten und/oder Mischverfahren durchzuführen, um den vorgeschriebenen Schwefelgehalt zu erreichen. Die Technologien zur Verringerung des Schwefelgehalts von Schwerölen sind sämtlich verfügbar und erprobt. Die Raffinerien werden zur Verringerung des Schwefelgehalts ihrer Produkte auch Rohöle einkaufen müssen, die bereits einen niedrigeren Schwefelgehalt aufweisen. Im allgemeinen liegt der Schwefelgehalt von Nordseerohöl niedriger als bei Rohöl aus dem Nahen Osten. Gegenüber den Verwendern von Schwerölen werden sie sicherstellen müssen, daß die von ihnen verwendeten Öle den Grenzwert von 1 % einhalten. 4. VORAUSSICHTLICHE WIRTSCHAFTLICHE FOLGEN DER RICHTLINIE - Beschäftigung, Investitionen und Errichtung neuer Unternehmen In den Ländern, wo der Schwefelgehalt der Schweröle bereits in der Nähe des von der Kommission vorgeschlagenen Grenzwertes von 1 % liegt, dürften die wirtschaftlichen Auswir kungen minimal sein. In den Ländern, wo jedoch eine erhebliche Senkung des Schwefelgehalts erforderlich ist (siehe Tabelle 1), werden die Konsequenzen für die Raffinerien deutlicher zu spüren sein. Der Umfang der erforderlichen Investitionen wird stark von den jeweiligen Gegebenheiten in der Raffinerieindustrie abhängen. Vor allem in Frankreich, im Vereinigten Königreich, in Spanien und in Portugal, wo die Industrie meistens das Orthoflow-Verfahren einsetzt (eine Technologie, die für die Anforderung eines niedrigen Schwefelgehalts nicht besonders gut geeignet ist), werden erhebliche Investitionen erforderlich sein. Angesichts der 77 augenblicklichen Überkapazität der europäischen Raffinerieindustrie und des geringen Handlungsspielraums ist es nicht auszuschließen, daß es aufgrund der Richtlinie zu einigen Umstrukturierungen kommen wird, in deren Folge auch Arbeitsplätze verlorengehen. Die Vorschläge der Kommission werden jedoch nicht von sich aus solche Veränderungen auslösen, sondern nur im Zusammenwirken mit anderen Sachzwängen in der Industrie. Die Investitionen in neue Ausrüstungen, die einen niedrigen Schwefelgehalt ermöglichen, bedeuten Einnahmen für die Unternehmen, die diese Ausrüstungen herstellen und installieren. Das wird sicher auch die Beschäftigungsmöglichkeiten in dieser Branche verbessern. Die höheren Produktionskosten der Raffinerien werden wahrscheinlich an die Verwender von Schwerölen weitergegeben. In Tabelle 2 sind die geschätzten Zusatzkosten für die verschiedenen Industriebranchen der einzelnen Länder angegeben. Natürlich werden die Unterschiede bei den Zusatzkosten der jeweiligen Branchen in den verschiedenen Teilen der Gemeinschaft erheblich sein, wenn weiterhin Schweröl für Wärme- und Stromerzeugung eingesetzt wird. In den letzten Jahren war jedoch eine deutliche Abkehr von festen und flüssigen Brennstoffen und ein sehr starker Trend zum Gas zu verzeichnen. Der Richtlinienvorschlag wird diesen Trend noch verstärken. - Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen Wie oben bereits ausgeführt, werden die Auswirkungen auf die Raffinerieindustrie von Land zu Land unterschiedlich ausfallen. Während bei einigen Raffinerien die Wettbewerbsfähigkeit vielleicht sinkt, werden andere, die bereits mit der entsprechenden Technologie ausgerüstet sind, einen Wettbewerbsvorteil haben. Insgesamt steht zu erwarten, daß die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Raffinerien nur gering sein werden. Bei den Verwendern schwerer Heizöle steht nicht zu erwarten, daß ihre Wettbewerbsfähigkeit nennenswert beeinträchtigt wird. 5. BESTIMMUNGEN DER VORGESCHLAGENEN RICHTLINIE, DEE DER BESONDEREN LA^F KLEINER UND MITTLERER UNTERNEHMEN RECHNUNG UNTERSCHIEDLICHE ANFORDERUNGEN) (GERINGERE TRAGEN ODER Angesichts der Tatsache, daß die größten Auswirkungen der Richtlinie bei der Raffinerie- industrie und bei den Verwendern von Schwerölen entstehen dürften, erschienen besondere Bestimmungen fiir KMU nicht geboten. 6. KONSULTATION In den Jahren 1996 und 1997 organisierte die Kommission drei Sitzungen (29. Mai und 31. Oktober 1996; 16. Januar 1997) mit den Mitgliedstaaten sowie Vertretern der Industrie und der NRO, um den Entwurf der Strategie zur Bekämpfung der Versauerung und die entsprechenden Vorschläge für Rechtsvorschriften zu erörtern. Ferner fanden bilaterale Gespräche mit UNICE, EUROPIA und EURELECTRIC statt. Im folgenden werden die Positionen zusammengefaßt, die von den Industrieverbänden auf der letzten Sitzung vom 16. Januar 1997 vertreten bzw. in den Briefwechseln nach dieser Sitzung vorgebracht wurden. 78 Vertreter der UNICE (Arbeitgeberverband der europäischen Industrie) äußerten die Auffassung, daß es wegen der unsicheren Modellvorhersagen über die Versauerung und der beträchtlichen Fortschritte bei der Verringerung der versauerungsfördernden Emissionen verfrüht ist, weitere Emissionsminderungen - z. B. auch durch diesen Vorschlag - anzustreben. Zunächst sollte ein klareres Bild von den Umweltverbesserungen gewonnen werden, die mit den bereits vereinbarten Maßnahmen erzielbar sind. Die Kommission hält den Standpunkt von UNICE für unvereinbar mit der Forderung des Rates nach der Entwicklung einer Gemeinschaftsstrategie zur Bekämpfung der Versauerung bis Anfang 1997. Die Kommission räumt zwar ein, daß alle Modellvorhersagen einen gewissen Grad an Unsicherheit aufweisen, ist jedoch zuversichtlich, daß das RAINS-Modell, auf dem der Strategieentwurf und die damit verbundenen Vorschläge basieren, eine solide Grundlage für die Politik darstellt. Die Kommission ist außerdem der Meinung, daß bei gut dokumentierten und analysierten Umweltproblemen wie der Versauerung das im Vertrag verankerte Vorsorge prinzip den von UNICE propagierten abwartenden Standpunkt ausschließt. EURELECTRIC (Verband der europäischen Elektrizitätsversorgungsunternehmen) äußerte Vorbehalte zur Ausgewogenheit der Emissionsminderungen, die im Rahmen der von der Kommission vorgeschlagenen Strategie zur Versauerung nötig sein würden. Die Organisation hielt insbesondere die angestrebte Verringerung der Schwefeldioxidemissionen für zu ehrgeizig. Ein derartiges Urteil stellt natürlich den vorliegenden Vorschlag in Frage, ausdrücklich auf die Minderung der Schwefeldioxidemissionen abzielt. Schriftlich vertrat EURELECTRIC außerdem den Standpunkt, daß der vorliegende Vorschlag bei der anstehenden Revision der Richtlinie 88/609/EWG über Schadstoffemissionen von Großverbrennungsanlagen einbezogen werden sollte. Die Kommission hält die Bewertung von EURELECTRIC für problematisch. Die zitierten niederländischen Studien, die als Beweis dafür angeführt werden, daß die Emissions minderungen fiir Schwefeldioxid zu hoch angesetzt sind, dürften den Zweck verfolgen, das Problem in den Niederlanden zu lösen, nicht aber ein gemeinschaftsweites grenzüber schreitendes Problem. Was die Beziehung zwischen dem vorliegenden Vorschlag und der Richtlinie 88/609/EWG sowie künftigen Revisionen dieser Richtlinie angeht, so hält die Kommission die Ausnahmen und Querverweise im vorliegenden Vorschlag für notwendig, um die erforderliche Kohärenz zu erreichen. Vertreter der EUROPIA (Verband der europäischen Erdölindustrie) bezweifelten die Zuverlässigkeit der Modelle, auf die sich die Kommission bei ihrem Strategievorschlag zur Versauerung gestützt hatte. Die Organisation warnte zudem vor einem zu einseitigen Ansatz für das Problem der Versauerung, bei dem die Probleme der Eutrophierung und des bodennahen Ozons vernachlässigt werden. Zu dem Richtlinienvorschlag vertritt EUROPIA die Auffassung, daß in Raffinerien verwendete Schweröle aus dem Geltungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen werden sollten. Außerdem plädierte die Organisation dafür, den Mitgliedstaaten mehr Freiheit bei der Anwendung der in Artikel 3 Absätze 2 und 3 vorgesehenen Ausnahmeregelungen zu lassen. EUROPIA wandte sich insbesondere gegen einen Grenzwert für den Schwefelgehalt von Schwerölen in Bereichen, die für Ausnahmen gemäß Artikel 3 Absatz 2 in Frage kommen. 79 Die Auffassung der Kommission zur Zuverlässigkeit der Modelle, auf denen sie ihre Politik aufbaut, wurde bereits bei den Bemerkungen zum Standpunkt von UNICE (siehe oben) deutlich gemacht. Die Kommission berücksichtigt bei ihrer Politik zur Versauerung außerdem das bodennahe Ozon und die Eutrophierung. Der vorliegende Vorschlag sieht eine Ausnahme für Kraft- und Brennstoffe vor, die in Raffinerien weiterverarbeitet werden sollen. Brennstoffe, die in Raffinerien zur Wärme- und Energieerzeugung eingesetzt werden, verursachen jedoch wie jeder andere Produktionsprozeß Schadstoffemissionen, und es gibt keinen Grund, die Raffinerien gegenüber anderen Industriezweigen zu begünstigen. Die Frage des in Artikel 3 Absatz 2 des Vorschlags eingeführten Grenzwertes für Schwefel wird unter Ziffer 4. 1 der Begründung behandelt. Der europäische Zementverband wünscht, daß die Ausnahme gemäß Artikel 3' Absatz 3 für Schweröle auch auf Anlagen in Zementfabriken Anwendung findet. Der Vorschlag der Kommission enthält die von der Zementindustrie geforderten Sicherheitsklauseln. 80 Tabelle 1 Statistiken" zur Verwendung von Schwerölen in den Mitgliedstaaten und zum Schwefelgehalt dieser Schweröle — * —— ' ' — - ~ ~ *— — — « - —— —_ — — — _ — — —_. ,. | — — » — — — — — — — —• Jahresverbrauch insgesamt 1995 (Kilotonnen) Durchschn. Schwefelgehalt Belgien Dänemark Deutschland Griechenland Spanien Frankreich Irland Italien Luxemburg Niederlande Österreich Portugal Finnland Schweden Vereinigtes Königreich 1976 811 7012 2677 8222 7275 1284 30586 - H76 930 - 1678 1930 9028 (%) -1^0 - ^0 \J1 2,7 1-3,5° 2J -2,0 1,53 - yi 0^96 - y y 2,18 (*) Angaben der Mitgliedstaaten vom November/Dezember 1996. Abhängig von der jeweiligen Schwerölkategorie. (**) 81 Tabelle 2 Zusatzkosten nach Land und nach Industriebranche bei Einführung eines Grenzwertes von 1 % fur den Schwefelgehalt von Schwerölen Land/Branche Belgien Dänemark Deutschland Griechenland Spanien Frankreich Irland Italien Luxemburg Niederlande Österreich Portugal Finnland Schweden Vereinigtes Königreich Insgesamt Raffinerien & and. Um wandlungs- branchen 19,1 0,5 17,5 5,1 44,0 37,1 0,5 11,3 0. 0 0. 0 0,0 4. 6 0,0 0. 0 9,2 Sonstige Industrie branchen 0,0 0,0 25,4 2,3 74,0 27,4 16,5 20,1 0. 1 0. 2 0. 0 21,3 0,0 0,0 8,4 Haushalte Verkehr Kraftwerke Insgesamt 7,1 0,4 0,1 0,6 18,4 6,4 3. 3 0,1 0. 0 0. 0 0,0 3,0 0,0 0. 0 35,3 9,1 0,0 0,0 16,2 20,7 0,0 0,0 0,0 0. 0 0. 0 0,0 0,3 0,0 0,0 2,5 48,8 2,1 0,4 0,2 11,0 21,0 1,9 19,5 68. 0 0,0 0,2 0,5 4,3 0,0 0,0 162,2 291,1 37,4 1,2 43,3 35,1 178,1 72. 7 39,9 99,6 0,1 0,4 0,5 33,6 0,0 0,0 217,5 759,4 148,9 1953 , 74,8 Die Schätzungen basieren auf der Annahme, daß Kraftwerke und Großfeuerungsanlagen in der In dustrie und in den Raffinerien bei geringeren Kosten Technologien zur Rauchgasentschwefelung dem Einsatz von Schwerölen mit geringerem Schwefelgehalt vorziehen werden. Die Zahlen lassen unberücksichtigt, daß die Richtlinie auch Ausnahmen in Regionen zuläßt, in denen die SO2-Werte im Hinblick auf die Luftqualität eingehalten werden und Emissionen nicht nennenswert zur Versauerung beitragen. 82 Vorschlag für einen Beschluß des Rates über den Abschluß des Protokolls über eine weitere Verringerung von Schwefelemissionen zum Übereinkommen von 1979 über die weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung durch die Europäische Gemeinschaft BEGRÜNDUNG Auf Grund des Beschlusses des Rates vom 9. Juni 1994 unterzeichnete die Gemeinschaft am 14. Juni 1994 in Oslo das Protokoll über eine weitere Verringerung von Schwefelemissionen zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung. Die Gemeinschaft ist seit 1982 Vertragspartei des Übereinkommens. Am 28. September 1984 unterzeichnete und am 17. Juli 1986 genehmigte die Gemeinschaft das Protokoll über die langfristige Finanzierung des Programms über die Zusammenarbeit bei der weiträumigen Übertragung von luftverunreinigenden Stoffen in Europa (EMEP). Die Gemeinschaft trat dem ihres Protokoll über die Bekämpfung von Emissionen von Stickstoffoxiden oder grenzüberschreitenden Flusses am 17. Dezember 1993 bei und unterzeichnete das Protokoll über die Bekämpfung von Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen oder ihres grenzüberschreitenden Flusses am 2. April 1992. Ein Vorschlag für einen Beschluß des Rates zur Genehmigung des letztgenannten Protokolls wird getrennt vorgelegt. Das Ziel des Protokolls über die weitere Minderung von Schwefelemissionen zur Festlegung von Mindestwerten besteht darin, die Schwefelemissionen der Vertragsparteien herabzusetzen, Emissionsgrenzwerte festzulegen und zu gewährleisten, daß die Niederschläge oxydierter Schwefelverbindungen kritische Belastungswerte langfristig nicht überschreiten. Ein ähnliches langfristiges Ziel ist auch im fünften Aktionsprogramm der Gemeinschaft für den Umweltschutz vorgesehen. Das Ziel des Protokolls entspricht deshalb den Zielen der Umweltpolitik der Gemeinschaft gemäß Artikel 130 r des Vertrags. Die Genehmigung des Protokolls wird zur Verwirklichung dieser Ziele beitragen. Mehrere Umweltrichtlinien der Gemeinschaft sind besonders Fragen der Schwefelemissionen gewidmet. Von den neuesten Maßnahmen gilt die Richtlinie 96/61/EG vom 24. Septem ber 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung auch für Schwefelemissionen aus größeren stationären Verbrennungsanlagen. Die vor kurzem angenommene Strategie der Kommission gegen die Versauerung umfaßt eine besonders breite Palette von Maßnahmen zur Minderung der Schwefelemissionen aus verschiedenen Quellen. Die in diesem Protokoll vorgesehenen Maßnahmen stellen umweltpolitische Instrumente dar. Der Vorschlag für einen Beschluß des Rates stützt sich deshalb auf Artikel 130 r Absatz 4 in Verbindung mit Artikel 228 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 3 Unterabsatz 1 des Vertrags. 83 Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES 97/0107 (CNS) über den Abschluß des Protokolls über eine weitere Verringerung von Schwefelemissionen zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung durch die Europäische Gemeinschaft DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION - gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 130 r Absatz 4 in Verbindung mit Artikel 228 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 3 Unterabsatz 1, auf Vorschlag der Kommission25, nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments26, In Erwägung nachstehender Gründe: Am 14. Juni 1994 unterzeichnete die Gemeinschaft in Oslo das Protokoll über eine weitere Verringerung von Schwefelemissionen zum Übereinkommen von 1979 über die weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung (nachfolgend: "das Protokoll"). In dem Protokoll sollen für alle Vertragsparteien des Übereinkommens Höchstwerte der Schwefelemissionen festgelegt werden. Die in dem Protokoll festgelegten Maßnahmen tragen zur Verwirklichung der Ziele der Umweltpolitik der Gemeinschaft bei. Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten arbeiten in ihrem Zuständigkeitsbereich mit Drittländern und auf diesem Gebiet tätigen internationalen Organisationen zusammen. Aus diesen Gründen sollte die Gemeinschaft das Protokoll genehmigen - BESCHLEESST: Artikel 1 Das am 14. Juni 1994 unterzeichnete Protokoll über eine weitere Verringerung von Schwefelemissionen zum Übereinkommen von 1979 über die weiträumige grenzüberschrei tende Luftverunreinigung wird im Namen der Gemeinschaft genehmigt. Der Wortlaut des Protokolls ist diesem Beschluß beigefügt. 25 26 ABl. Nr. C. vom ABl. Nr. C. vom 84 Artikel 2 Der Präsident des Rates wird ermächtigt, die Person zu bestellen, die befügt ist, gemäß Artikel 14 des Protokolls die Genehmigungsurkunde beim Generalsekretär der Vereinten Nationen zu hinterlegen. Dieser Beschluß wird im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft veröffentlicht. Artikel 3 Geschehen zu Brüssel, am Im Namen des Rates Der Präsident 85 ISSN 0254-1467 KOM(97) 88 endg. DOKUMENTE DE 14 11 15 12 Katalognummer : CB-CO-97-101-DE-C ISBN 92-78-16945-5 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften L-2985 Luxemburg 86