title: Förslag till rådet om en gemensam åtgärd på grundval av artikel K 3.2 b i Fördraget om Europeiska unionen angående tillfälligt skydd för fördrivna personer

eurovoc_concepts:
Treaty on European Union
aid to refugees
foreign national
fundamental rights
social security

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 05. 03. 1997 KOM(97) 93 slutlig 97/0081 (CNS) Förslag till RÅDET OM EN GEMENSAM ÅTGÄRD på grundval av artikel K 3. 2 b i Fördraget om Europeiska unionen angående tillfälligt skydd för fördrivna personer (framlagt av kommissionen) MOTIVERING I. Inledning Under åren efter andra världskriget har de länder som nu utgör Europeiska unionen ofta blivit ombedda antingen kollektivt eller individuellt att ta emot människor från tredje länder vilka av olika skäl stått i behov av internationellt skydd. Även om den ordning för skydd för flyktingar som upprättades genom Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning den 28 juli 1951 ursprungligen var avsedd för personer som fördrivits till följd av krig, uppstod det därigenom en tradition som innebar att skyddet utsträcktes till att omfatta många andra. Den omfattande förflyttningen av människor som flydde från konflikten i fd. Jugoslavien och de faror den medförde har gett en ny dimension åt frågan om hur dessa konfliktsituationer skall hanteras. För första gången efter andra världskriget har Europa direkt berörts av folkförflyttningar som varken kvalitativt eller kvantitativt har någon motsvarighet i tidigare flyktingkriser: Antalet personer som berörs överskrider kraftigt varje jämförbar massförflyttning mot Västeuropa (fem gånger så många som de 200 000 som flydde från Ungern 1956). De personer det här handlar om uppfyller inte alltid kriterierna för flyktingstatus enligt Genèvekonventionen. Situationen i de flesta västeuropeiska värdländerna har förändrats drastiskt. De stater som är medlemmar i Europeiska unionen har inte bara genom Europeiska enhetsakten åtagit sig att skapa ett område utan inre gränser de har också genom Fördraget om Europeiska unionen förbundit sig att betrakta asylpolitiken och frågor om medborgare i tredje länder som "frågor av gemensamt intresse". När människor flydde från konflikten i före detta Jugoslavien reagerade nästan samtliga medlemsstater på den utmaning detta innebar med att var och en för sig införa speciella förfaranden som möjliggjorde en snabbare beslutsgång för att bevilja tillfälligt uppehållstillstånd i landet, och på så sätt lyckades man undvika eller uppskjuta tillämpningen av ett fullständigt asylsökningsförfarande. Även om "tillfälligt skydd" i denna tappning tillämpades i större omfattning och av flera stater än någonsin tidigare under krisen i före detta Jugoslavien, rörde det sig inte om ett helt och hållet nytt begrepp. Ett tillfälligt mottagande hade t. ex. erbjudits speciellt av Österrike åt de 200 000 som flydde från Ungern. År 1968 erbjöds det dem som flydde den sovjetiska invasionen i Tjeckoslovakien. Senare togs albanska flyktingar till en början tillfälligt emot i Italien. Flera europeiska länder tog emot vietnamesiska båtflyktingar och tamiler från Sri Lanka. Även om Genèvekonventionen i sig inte utesluter erkännande av flyktingstatus för hela grupper av personer har de västeuropeiska länderna inte gärna tillgripit denna möjlighet. Konventionens artikel 1 C, där det uttryckligen sägs att en persons tillämpas mycket sällan i de europeiska länderna, flyktingstatus kan återkallas, eftersom det kan behövas utdragna förfaranden för att pröva de enskilda fallen. Tillfälligt skydd som institut betraktat har alltså den fördelen att enskilda nödställda kan ges ett omedelbart och flexibelt skydd. Ett sådant tillfälligt skydd har en utomordentligt stor betydelse vid tillfällen då enskilda flyr från konfliktområden en situation som tyvärr har blivit allt vanligare. Även om ordningar för tillfälligt skydd inte är avsedda att ersätta asylinstitutet kan de dock erbjuda omedelbart humanitärt skydd för större grupper av personer som tvingats fly från sina hem och sina hemländer. Det tillfälliga skyddet är dessutom per definition begränsat till den tid då förhållandena i ursprungslandet gör det omöjligt för dem som flytt att återvända hem i säkerhet och under värdiga former. En ställning som ar tänkt att upphöra när situationen i de berörda områdena har förbättrats väsentligt möjliggör en omfördelning av resurserna till andra behövande. Det tillfälliga skyddet inom EU varierar från medlemsstat till medlemsstat, särskilt i fråga om den rättsliga ställning och de rättigheter som tillerkänns de personer det omfattar. Den första och mest slående skillnaden mellan de olika medlemsstaterna hänför sig till den konkreta ställning som den enskilde har inom ramen för de tillfälliga skyddssystemen. I ett fatal medlemsstater blir sådana personer behandlade antingen på samma sätt som asylsökande eller som erkända flyktingar, eller i vissa stater på samma sätt som medborgare i respektive medlemsstater. Andra medlemsstater har långt kvar till en gästfrihet och social trygghet på så pass hög nivå. Följaktligen varierar de rättigheter den enskilde har eller den hjälp han far vid ankomsten. I en del medlemsstater ges möjlighet att börja förvärvsarbeta, vilket innebär att den enskilde kan svara för sin egen och familjens försörjning. I andra stater kan personer som tas emot för tillfälligt skydd bli hänvisade till socialbidrag under flera år. Det finns också ett behov av ökat samarbete, eftersom det är sannolikt att den första medlemsstat som förklarar att den tillämpar en ordning för tillfälligt skydd kommer att fungera som en magnet så länge de andra medlemsstaterna inte följer efter. Liknande fast motsatta övervägande uppstår när det gäller att avveckla denna ordning. En gemensam hållning skulle inverka på vissa av de faktorer som avgör vart de personer, om är i behov av internationellt skydd, söker sig. För att begränsa oönskade effekter av olikheter i ordningarna för tillfälligt skydd är det därför nödvändigt att åstadkomma ett visst mått av tillnärmning av de olika medlemsstaternas politik och praxis och ett ökat samarbete, så att ansvaret inte blir i de olika orimligt ojämnt fördelat. Betydelsen av en jämförbar politik medlemsstaterna kommer att visa sig särskilt i fråga om den fria rörligheten för personer, som föreskrivs i artikel 7a i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. En mycket viktig och grundläggande egenskap hos det tillfälliga skyddet är att det inte är en rätt som är fastställd genom ett internationellt avtal. Staterna erbjuder detta skydd som en självständig handling, och i de flesta fall är den nationella lagstiftningen noggrant utformad i syfte att slå vakt om denna självständighet. Avsikten med den föreslagna gemensamma åtgärden är inte att försöka införa en 3 5. 6. 7. 8. ny rätt att ansöka om tillfälligt skydd vid sidan om den rätt att söka asyl som redan finns. Det rör sig om ett realistiskt tillvägagångssätt som bygger på den europeiska traditionen att erbjuda tillfälligt skydd, och där karaktären av undantagsförfarande hos alla ordningar för tillfälligt skydd framhålls. Om en rätt att söka tillfälligt skydd saknas, blir rätten att söka asyl avgörande för den enskilde. Personer som tillfälligt fördrivits från sina ursprungsländer är givetvis skyddade i Europeiska unionens medlemsstater genom Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna, den Europeiska sociala stadgan och andra tillämpliga internationella konventioner på området för mänskliga rättigheter. Detta innebär att de åtnjuter vissa rättigheter i fråga om boende, utbildning, personlig okränkbarhet osv. I detta sammanhang är skyddet mot avvisning eller utvisning enligt artikel 33 i Genève-konventionen och artikel 3 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna av central betydelse. Det är emellertid mycket viktigt att dessa minimirättigheter fastställs på nytt inom ramen för en gemensam åtgärd som syftar till att samordna medlemsstaternas ordningar för tillfälligt skydd, så att snedvridningar i fråga om tillströmningen av fördrivna personer kan undvikas; dessa personer kan annars komma att söka sig till de stater där de förväntas få de mest omfattande rättigheterna. 9. Fastän den föreslagna gemensamma åtgärden har en bindande karaktär, gäller bestämmelserna endast en för medlemsstaterna gemensam handlingslinje i fråga om att upprätta och avveckla ordningar för tillfälligt skydd, och vissa minimrättigheter som de personer skall ha som omfattas av en sådan ordning. Så länge rådet inte har beslutat om att införa en ordning för tillfälligt skydd, är medlemsstaterna fria att självständigt vidta lämpliga åtgärder rörande personer i behov av internationellt skydd. IL Kommentarer till artiklarna Artikel 1 10. Artikel 1 innehåller förslag till definitioner av ett antal centrala begrepp som används i utkastet till gemensam åtgärd. Termen "ordning för tillfälligt skydd" täcker egentligen alla andra ordningar än dem som innebär mottagande av personer som flyktingar enligt Genèvekonventionen eller av humanitära skäl. Tillfälligt skydd har ansetts vara en lämplig lösning i situationer där man står inför en massiv tillströmning av personer som söker skydd i utlandet, och där största delen av dessa inte är flyktingar enligt konventionen utan flyktingar i en vidare bemärkelse. Därför har begreppet "personer i behov av internationellt skydd" fatt en relativt bred definition, så att det inte bara omfattar situationer när massiv tillströmning har ägt rum, utan även de tillfällen då det blir uppenbart att massiv tillströmning är ofrånkomlig. Detta skulle möjliggöra förebyggande åtgärder. Den gruppindelning som gjorts bygger i stort sett på den som fastställts i UNHCR:s promemoria om internationellt skydd 1994 (FN-dokument A/AC 96/830, punkt 47). Artikel 2 11. Artikel 2. 1 innehåller en övergångsbestämmelse, som föreskriver att den gemensamma åtgärden inte skall gälla personer som tagits emot för tillfälligt skydd innan denna antogs. Syftet med denna bestämmelse är att undvika att det sker en sammanblandning med redan befintliga system genom att fastställa andra rättigheter för personer som mottagits på grundval av nationella beslut. Tillfälligt skydd beviljas normalt väl avgränsade grupper av personer i behov av internationellt skydd. Oavsett vilka kriterier som används för att avgränsa dessa grupper, får genomförandet av en ordning för tillfälligt skydd inte medföra någon diskriminering med avseende på berörda personer. Därför innehåller artikel 2 en bestämmelse om detta som motsvarar den princip som fastställs enligt artikel 3 i Genève-konventionen och som även överensstämmer med kommissionens meddelande om rasism (KOM (95) 653 slutlig, punkt 2. 3. 7) Punkt 3 innehåller en viktig bestämmelse: Medlemsstaterna är fria att bevilja en gynnsammare ställning till personer som är i behov av internationellt skydd. Den gemensamma åtgärden skall anses innehålla minimregler. Artikel 3 12. 13 14 Denna gemensamma åtgärd grundar sig på antagandet att det finns ett behov av ökat samarbete vid införandet av en ordning för tillfälligt skydd för vissa grupper. Geografisk närhet eller historiska band kommer även i fortsättningen att utöva ett avgörande inflytande på valet av bestämmelseort för personer som söker internationellt skydd. I samband med krisen i före detta Jugoslavien blev det emellertid tydligt att en möjlighet att välja mellan att söka skydd i en medlemsstat som redan har en fullt utbyggd ordning för tillfälligt skydd1 och en medlemsstat som saknar detta även i hög grad påverkar valet, eftersom alternativen innebär olika nivåer av rättssäkerhet. Artikel 3 utesluter inte möjligheten att en medlemsstat ger tillfälligt skydd i enstaka fall utan att ett särskilt beslut har fattats av rådet. I vissa medlemsstater är uppehållstillstånd som beviljas undantagsvis ett viktigt sätt att hantera olika situationer. Förslaget gäller endast situationer med massiv tillströmning av skyddssökande och där det finns risk för en betydande snedvridning. I artikel 3. 1 föreskrivs att rådet, när en ordning för tillfälligt skydd upprättas, skall pröva om effektivt skydd kan ges i ursprungsområdet. Begreppet ursprungsområdet skall i detta sammanhang förstås så att det även innefattar grannländer. Artikel 3. 2 handlar om att fastställa grupper av personer som skall kunna åtnjuta tillfälligt skydd. Själva artikeln innehåller emellertid inte någon definition av de grupper som kan komma i fråga, eftersom detta skall avgöras mot bakgrund av den aktuella situationen. Till synes exakta definitioner skulle här vara missvisande, dels för att de inte kan tillämpas i alla situationer, dels därför att de skulle kunna ge intryck av att man försökt införa nya normer vid sidan om dem som redan är fastställda i Genèvekonventionen. Som det påpekas i motiveringen är avsikten med den föreslagna gemensamma åtgärden inte att skapa nya individuella rättigheter. Vissa riktlinjer kan man dock finna i tidigare dokument utarbetade på EU-nivå, speciellt i artikel 1 a i rådets resolution av den 25 september 1995 om ansvarsfördelning vid mottagande av fördrivna personer och tillfälligt uppehälle för fördrivna personer1, där följande grupper definieras. personer som har hållits i krigsfånge- eller interneringsläger och som det inte är möjligt att på annat sätt skydda från fara som hotar deras fysiska integritet eller liv, personer som är sårade eller lider av allvarliga sjukdomar som inte kan behandlas på plats, personer vars fysiska integritet eller liv direkt hotas eller har hotats och som inte har möjlighet att få något annat skydd i ursprungsområdet, personer som har utsatts för sexuella övergrepp, om det inte finns andra sätt att hjälpa dessa i säkra zoner så nära hemmet som möjligt, personer som kommer direkt från stridszoner inom det egna landets gränser och som inte kan ta sig tillbaka till hemmet på grund av konflikten och kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Följaktligen fastställs inte i artikel 3. 2 en bestämd varaktighet för det tillfälliga skyddet. Denna period skall fastställas av rådet för varje enskild situation. Rådet skall för varje enskilt fall tydligt ange den tidpunkt då ordningen för tillfälligt skydd skall upphöra. Rådet kan emellertid besluta om att skjuta fram denna tidpunkt enligt artikel 4 första strecksatsen. Artikel 4 Artikel 4 syftar för det första till att skapa förutsättningar för rådet att få så god information som möjligt om utvecklingen i ursprungslandet. För att säkerställa kontinuiteten ges kommissionen ansvaret för att ta fram den lägesrapport som behövs för detta. Kommissionen kommer därvid att anlita ett antal utomstående källor, särskilt givetvis medlemsstaterna, men även internationella organisationer och enskilda organisationer. Som interna källor kan kommissionen t. ex. anlita sina egna delegationer i aktuella värdländer utanför EU. Det är säkerligen motiverat att årligen göra en översyn av tillståndet i ursprungslandet för att säkerställa en konsekvent och kontinuerlig övervakning av utvecklingen och av medlemsstaternas tillämpning av sina ordningar för tillfälligt skydd. Detta utesluter inte att kommissionen kan ta fram sammanfattande korttidsrapporter vid behov. För att kunna användas som beslutsunderlag när rådet skall besluta om förlängning, anpassning eller avveckling av ordningar för tillfälligt skydd, måste dessa rapporter läggas fram sex månader före utgången av den 15. 16. EGTnrC262, 7. 10. 1995, s. 2. 6 17. 18. 19. period som fastställts av rådet enligt artikel 3. Rådet måste fatta beslut minst tre månader före utgången av denna period, så att alla relevanta praktiska åtgärder kan vidtas. Artikel 4 första strecksatsen hänför sig till den situation som uppstår om tillståndet i ursprungslandet vid slutet av den tidsperiod som fastställs enligt artikel 3. 2 fortfarande inte tillåter att alla eller en del av dem som erhållit skydd återvänder i säkerhet och under människovärdiga förhållanden. I denna situation skall rådet göra en översyn av sitt ursprungliga beslut om att införa ordningen för tillfälligt skydd. En sådan översyn kan innebära ett enkelt uppskjutande på kort sikt av den befintliga tidsgränsen om det till exempel finns starka indikationer på att skyddsbehovet troligen kommer att försvinna i en nära framtid. Översyn kan även innefatta en delvis eller fullständig omdefinition av de personkategorier som skall omfattas av ordningen för tillfälligt skydd. På samma sätt som det är viktigt att medlemsstaterna inleder ett samarbete genast då det tillfälliga skyddet börjar tillämpas, behövs det en god samordning vid återvändandet, så att det inte uppstår förvirring till följd av att varje enskild medlemsstat förhandlar direkt med ursprungslandet och med berörda internationella organisationer. I artikel 4 andra stecksatsen behandlas den situation som uppstår då "ett återvändande i säkerhet under människovärdiga förhållanden" har blivit möjligt. Termen "ett återvändande i säkerhet under människovärdiga förhållanden" skall anses likvärdig med andra begrepp som används i detta sammanhang, som till exempel "tryggt, värdigt och humant återvändande", eller "återvändande i säkerhet och med värdighet" (det senare används i UNHCR Handbook on Voluntary Repatriation (UNHCR:s handbok om frivilligt återvändande till hemlandet): internationellt skydd, bilaga 5, Genève 1996). I Dayton-avtalets bilaga 7 om flyktingar och fördrivna personer har "säkerhet" definierats som återvändande "utan fara för övergrepp, hot, förföljelse eller diskriminering, särskilt på grund av. etniskt ursprung, religiös tro eller politisk åskådning" {General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina, bilaga 7, artikel 1. 2). Begreppet "återvändande i säkerhet under människovärdiga förhållanden" är baserat på åtminstone följande grundvillkor: rätten att återvända fritt till de ursprungliga hemmen, säkerhet, däribland fysisk och juridisk säkerhet, icke-diskriminering och respekt för andra grundläggande mänskliga rättigheter, som till exempel fri rörlighet, respekt för familjelivet, åsikts- och religionsfrihet, äganderätt etc, för att de återvändandes grundläggande behov skall kunna tillgodoses och för att de skall kunna integreras på nytt i sin ursprungliga miljö kan även bistånd och härbärge ingå i de nödvändiga grundvillkoren, och ofta kan internationellt bistånd behövas, återvändandet till hemlandet kan också kräva ett effektivt system för övervakning av integreringsprocessen, med användande av nationella och internationella mekanismer för att skydda de återvändandes mänskliga rättigheter. Alla dessa grundvillkor förutsätter att återvändandet föregås av avtal mellan de berörda parterna. Om rådet fattar ett beslut att avveckla det tillfälliga skyddet enligt artikel 4 andra strecksatsen är det lämpligt att det ingås avtal mellan ursprungsländerna och Europeiska unionen i samarbete med UNHCR. 20. I sista stycket i denna artikel framhålls det att frivilligt återvändande är att föredra, eftersom detta klart är det minst komplicerade och mest humana alternativet. Nationella myndigheter slipper behandla asylansökningar inlämnade i sista stund och de berörda personerna kan själva planera sitt återvändande. Samarbete med UNHCR, IOM och andra berörda organisationer är en nödvändighet, eftersom dessa organisationer tidigare har utvecklat liknande program för återvändande. Artikel 5 21. Med hänsyn till den fråga som behandlas i artikel 5 är det skäl att påpeka att ett av de* uttryckliga syftena med den gemensamma åtgärden är att bereda möjlighet till en effektiv ansvarsfördelning i situationer där man har en massiv tillströmning av personer i behov av internationellt skydd. Artikel 5 svarar mot innehållet i rådets resolutioner om ansvarsfördelning, som föreskriver möjligheten att vidta solidariska åtgärder om en eller flera medlemsstater särskilt berörs av en massiv tillströmning av fördrivna personer. Sådana åtgärder kan till exempel innebära ekonomisk kompensation och/eller, om detta inte räcker, en skälig fördelning av de personer som flyr från krisområden. Artikel 6 22. 23. Artikel 6 handlar om det uppehållstillstånd som medlemsstater skall bevilja dem som omfattas av en ordning för tillfälligt skydd, i enlighet med de beslut som avses i artiklarna 3 och 4. I artiklarna 7, 8 och 9 uppställs ett antal minimirättigheter som skall beviljas i samband med ordningarna för tillfälligt skydd. En ojämn ansvarsfördelning kan uppstå om det finns stora skillnader i ordningarna för tillfälligt skydd vad beträffar en del av de grundläggande rättigheter som beviljas de berörda personerna. Därför föreslås att medlemsstaterna intar en gemensam hållning i fråga om dessa rättigheter. Artiklarna har getts en allmän formulering för att ange att formerna måste fastställas i nationell lagstiftning och att de därför kan variera. Eftersom förslaget har utformats som en gemensam åtgärd är syftet med bestämmelserna inte att skapa individuella rättigheter, och bestämmelserna är därför inte automatiskt tillämpliga. 24. För närvarande beviljas inte de rättigheter som nämns i dessa artiklar av alla medlemsstater. I överensstämmelse med den filosofi som ligger till grund för arbetsprogrammet från år 1991 och kommissionens meddelande om invandrings- och asylpolitiken år 1994 bör bestämmelserna föreskriva jämförbara sociala rättigheter. Tanken bakom detta är att ju större likheten är mellan medlemsstaterna, desto mindre kommer valet av bestämmelseort för dem som söker skydd att påverkas av magneteffekter. Artikel 7 25. I de flesta medlemsstater finns det ingen rätt till familjeåterförening, utan undantag görs från fall till fall. Rätt till familjeåterförening brukar vanligtvis gälla maken/makan och minderåriga och ogifta barn till personer som beviljats skydd, även om det i ett begränsat antal stater, t. ex. Österrike, Spanien och Portugal har förekommit att skydd även beviljats familjemedlemmar i vidare bemärkelse, såsom föräldrar som vederbörande försörjer. I artikel 7 föreslås en rätt till familjeåterförening, som dock skulle vara begränsad till kärnfamiljen. Enligt artikeln får varje enskild medlemsstat själv anta bestämmelser om villkoren för mottagande av familjemedlemmar som inte tillhör kärnfamiljen men är beroende av denna för sin försörjning. Med tanke på att vistelsen under tillfälligt skydd kan sträcka sig över flera år, skulle man inkräkta starkt på familjelivet om rätten till familjeåterförening inte gällde dem som omfattas av en ordning för tillfälligt skydd. Till detta kommer att det enligt artikel 10 blir möjligt att uppskjuta prövningen av asylansökningar inlämnade av personer som står under tillfälligt skydd. Detta innebär att det bland dessa kan finnas flyktingar som normalt skulle haft en omedelbar rätt till familjeåterförening i samma ögonblick som de hade tillerkänts flyktingstatus. 26. Artikel 7. 2 gäller det ofta instabila tillståndet i ursprungslandet. Även om personer som står under tillfälligt skydd måste förete de bästa bevis de kan om sina familjemedlemmars släktskapsförhållanden är det kanske inte alltid möjligt för dem att få fram de nödvändiga intyg som under normala förhållanden skulle ha krävts. Artikel 8 27. Frågan om att bevilja personer under tillfälligt skydd tillstånd för bedrivande av inkomstbringande verksamhet är något mera kontroversiell och sådana tillstånd tycks beviljas i en omfattning som är omvänt proportionell i förhållande till antalet personer under skydd. Rent allmänt ser det ut att finnas tre olika nivåer med stigaride grad av flexibilitet i fråga om tillträde till arbetsmarknaden: I två medlemsstater, Danmark och Grekland, ges ingen sådan möjlighet, och i två andra, Tyskland och Nederländerna, har man en väntetid efter vilken arbetstillstånd kan utfärdas. I ett större antal medlemsstater villkoras tillträdet till arbetsmarknaden av utfärdande av arbetstillstånd som i allmänhet gäller för ett år, men som brukar kunna förlängas under hela skyddsperioden. I vissa medlemsstater, såsom Portugal, Spanien, Sverige och Förenade kungariket, är rättigheterna för personer under tillfälligt skydd jämförbara med medborgarnas, arbetslöshetsersättning, som är fallet i Finland och Luxemburg. innefatta vilket även kan rätten till 28. 29. 30. inte alla medlemsstater För närvarande beviljar tillstånd att bedriva inkomstbringande verksamhet för personer under tillfälligt skydd. Detta kan leda till sekundära förflyttningar av personer under tillfälligt skydd från en medlemsstat där de inte har rätt att förvärvsarbeta //// en annan där de har den rätten. Ett annat skäl till att ge vederbörande rätt att bedriva inkomstbringande verksamhet är att detta kan hindra dem från att söka sig till den "svarta arbetsmarknaden". Mot bakgrund av det tillfälliga skyddets karaktär skulle det även vara svårt att motivera att det i fråga om löneförmåner, social trygghet och andra anställningsvillkor gjordes en åtskillnad mellan å ena sidan persorter som står under tillfälligt skydd och å andra sidan medborgare eller flyktingar enligt Genèvekonventionen. Begreppet "inkomstbringande verksamhet" skall förstås så att det omfattar både anställning och egenföretagande. Begreppet "social trygghet" bör alltså ges den innebörd det har enligt artikel 24 punkt 1 b i Genèvekonventionen. Artikel 9 I allmänhet sker mottagningen av personer som beviljas tillfälligt skydd i mottagningsanläggningar som i de flesta medlemsstater redan används för mottagning av asylsökande. Det tycks emellertid även vara möjligt och tillåtet i de flesta medlemsstater att ge dessa personer tillgång till privat eller kommunalt boende. Inkvarteringen i mottagningsanläggningar brukar finansieras och förvaltas av staten, och i ett fåtal stater som till exempel Sverige kan även privat boende subventioneras av staten. Endast en medlemsstat, nämligen Förenade kungariket, har inget mottagningssystem alls. Till en början inkvarteras personer som står under tillfälligt skydd i de flesta medlemsstater i särskilda boendeformer, men om deras vistelse överstiger en viss tidsperiod erbjuds de i regel mera permanenta bostäder. Denna fråga behandlas i artikel 9. 1. På samma sätt som i fråga om tillträdet till arbetsmarknaden varierar medlemsstaternas politik i fråga om sociala förmåner allt från total utestängning från dessa (Italien) till samma rätt till förmåner som gäller för landets egna medborgare (Förenade kungariket, Finland). I de flesta medlemsstaterna har man tillgång till sjukvårdssystemet. I vissa medlemsstater, där dessa personer endast har begränsad tillgång till sociala förmåner, far de bistånd i form av pengar eller naturaförmåner för sitt dagliga uppehälle. sociala förmåner är omsorgsfullt utformad Formuleringen om så att medlemsstaterna skall ha möjlighet att själva bestämma formerna för dessa mot bakgrund av att det tillfälliga skyddet vanligtvis är begränsat i tiden, och att enskilda har olika möjligheter att själva svara för sin försörjning. Enligt artikel 8 skall de som har anställning åtnjuta samma förmåner inom systemen för social trygghet som konventionsflyktingar. 31. De utbildningsmöjligheter som är öppna för personer som står under tillfälligt skydd varierar i fråga om tillgänglighet och omfattning. Vanligtvis far man i viss utsträckning tillträde till det lokala utbildningsnätet och det finns projekt som erbjuder språkstudier för personer som står under skydd. I några få medlemsstater, 10 I de flesta medlemsstater har minderåriga barn till exempel Frankrike och Portugal, har staten inte tagit några initiativ alls på till området. grundskoleutbildning, vilket är fallet i Belgien, Tyskland, Italien, Nederländerna och Spanien. 1 ett flertal stater såsom Österrike, Danmark, Luxemburg, Sverige och Förenade kungariket har personer som åtnjuter tillfälligt skydd dessutom samma möjlighet att ansöka till utbildningar som personer med flyktingstatus. tillträde Rätten till utbildning är en grundläggande mänsklig rättighet som är fastställd i artikel 2 i protokoll 1 till Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Denna rätt tillerkänns därför normalt alla som åtnjuter tillfälligt skydd under de levnadsår då de omfattas av skolplikten. Andra former av utbildning (vidareutbildning) i offentlig regi bör också vara öppna för personer som står under tillfälligt skydd, eftersom detta ger dem möjlighet att förvärva de färdigheter de behöver för sin fortsatta utveckling, antingen i värdlandet eller senare när de återvänt till ursprungslandet. Artikel 10 32. Betydelsen av rätten att söka asyl har redan framhållits i inledningen. Genom denna artikel har denna rättighet beaktats, i det att artikeln möjliggör ett uppskjutande av prövningsförfarandet för den tid vederbörande beviljats tillfälligt skydd, dock inte längre än fem år. Artikel 11 33. Artikel 11 innehåller ett antal undantagsbestämmelser, som direkt kan härledas från artiklarna 1 F och 33 i Genèvekonventionen. Artikel 12 34. 35. I den gemensamma åtgärden fastställs de allmänna bestämmelser som skall gälla för ordningar för tillfälligt skydd, och vissa minimirättigheter som skall gälla för dem som åtnjuter detta skydd, och rådet kan därför som ett led i genomförandet av den gemensamma åtgärden besluta om att upprätta eller avveckla ordningar för skydd. För att säkra effektiviteten hos den föreslagna samordningsmekanismen för upprättande, översyn och avveckling av ordningar för tillfälligt skydd, krävs det att besluten fattas med kvalificerad majoritet. Varje beslut om att tillämpa tillfälligt skydd i fall av nya massiva folktillströmningar kan klart anses falla under kategorin "de viktigaste aspekterna" av verksamheten inom de områden som ingår i den tredje pelaren och som det hänvisas till i artikel K 6, och kräver därför att Europaparlamentet hörs, även om det inte finns något särskilt omnämnande om detta i den gemensamma åtgärden. Detta bör emellertid inte tillåtas hindra en snabb beslutsgång. Enligt artikel 4 första stycket skall Europaparlamentet ges möjlighet att framföra sina synpunkter och ge rekommendationer på grund av den rapport som läggs fram av kommissionen. 11 en ordning Det föreslås emellertid att medlemsstaterna förutom det samarbete som avses i artikel 4 sista stycket, skall rådfråga UNHCR inför beslut om att upprätta, se över eller avveckla skydd. Förenta nationernas generalförsamling har alltid låtit UNHCR handha situationer med massiv tillströmning av personer i behov av internationellt skydd, även om det inte nödvändigtvis rört sig om flyktingar. Samarbete med UNHCR skulle främja en ändamålsenlig samordning med världsomfattande projekt och det tillfälliga skyddet skulle kunna spela en viktig roll inom ramen för en vidare strategi. tillfälligt för 36. Med tanke på den betydelse bestämmelserna om att genomföra den gemensamma åtgärden har, föreslås att dessa offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Artikel 13 37. För att det skall stå klart att dessa ordningar verkligen är avsedda att vara tillfälliga är det nödvändigt att ta ställning till frågan hur länge de skall tillåtas ha denna tillfälliga karaktär innan beslut måste fattas om att de skall omvandlas till någonting bestående. Denna fråga undersöks av det internationella samfundet och Europeiska unionen skulle kunna vara en föregångare på detta område. I artikel 13 rekommenderas därför att medlemsstaterna undersöker denna fråga om det fem år efter det ursprungliga beslutet att upprätta en ordning för tillfälligt skydd fortfarande inte är möjligt att genomföra ett återvändande i säkerhet och under människovärdiga förhållanden för de personer som omfattas av skyddet. Undersökningen bör inriktas på möjligheten att införa mer långfristiga åtgärder för personer som omfattas av tillfälligt skydd. Artikel 14 38. För att denna gemensamma åtgärd skall få omedelbar verkan, vilket är motiverat på grund av det snabba handlande som krävs i situationer med massiv folktillströmning, föreskrivs i artikel 14 att den gemensamma åtgärden skall träda i kraft samma dag som den publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Denna bestämmelse är logisk eftersom den gemensamma åtgärden i sig inte skapar några individuella rättigheter. 12 Förslag till RÅDET OM EN GEMENSAM ÅTGÄRD på grundval av artikel K 3. 2 b i Fördraget om Europeiska unionen angående tillfälligt skydd för fördrivna personer EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR BESLUTAT OM DENNA GEMENSAMMA ÅTGÄRD med beaktande av Fördraget om Europeiska unionen, särskilt artikel K 3. 2 b i detta, med beaktande av kommissionens förslag2, med beaktande av Europaparlamentets yttrande3, och med beaktande av följande: Enligt artikel K 1. 1 gemensamt intresse. i fördraget betraktar medlemsstaterna asylpolitiken som ett artikel K överensstämmelse med I om icke-awisning/-utvisning, som är garanterad genom Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning av den 28 juli 1951 och Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av den 4 november 1950, respekteras i alla situationer. skall principen fördraget 2 i Antalet fördrivna personer i Europa har ökat kraftigt under de senaste åren. Medlemsstaterna och Europeiska unionens institutioner har upprepade gånger uttalat sin oro över fördrivna personers situation, särskilt i slutsatsen om personer som fördrivits till följd av konflikten i före detta Jugoslavien, antagen av ministrarna med ansvar för invandring vid deras möte i London den 30 november och 1 december 1992, resolutionen om gemensamma riktlinjer i fråga om mottagande av särskilt sårbara grupper från före detta Jugoslavien, antagen av ministrarna med ansvar för invandring vid deras möte i Köpenhamn den 1 och 2 juni 1993, kommissionens meddelande4 till rådet och Europaparlamentet om invandrings- och asylpolitiken och Europaparlamentets resolution5 om kommissionens meddelande om invandrings- och asylpolitiken. 2 3 4 5 EGTnr. EGTnr. KOM(94) 23 slutlig, 23. 2. 1994. EGTnr C 269, 16. 10. 1995, s. 156. 13 Rådet antog den 25 september 1995 en resolution6 om ansvarsfördelning vid mottagande av fördrivna personer och tillfälligt uppehälle för fördrivna personer och den 4 mars 1996 ett beslut7 om ett varnings- och beredskapsförfarande för ansvarsfördelning vid mottagande av och tillfällig vistelse för fördrivna personer. Rådet har i ovannämnda resolution bekräftat att situationer då en massiv ström av fördrivna personer kommer in eller förväntas komma in på medlemsstaternas område kan kräva ett snabbt och samordnat handlande för att avvärja allvarlig fara för människoliv. för solidaritet mellan Ett sådant samordnat handlande bör vara ett uttryck medlemsstaterna och avspegla Europas humanitära tradition, på så sätt att alla som står i behov av internationellt skydd inom deras jurisdiktiontillförsäkras en människovärdig behandling. Det är därför nödvändigt att på EU-nivå besluta om att upprätta en ordning för tillfälligt skydd i vissa specifika situationer. Det är även nödvändigt att föreskriva om vissa mmimirättigheter som de fördrivna personer skall garanteras som omfattas av en sådan ordning för tillfälligt skydd. Beslut om att upprätta ordningar för tillfälligt skydd och därigenom genomföra denna gemensamma åtgärd skall fattas med kvalificerad majoritet. HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE Artikel 1 Definitioner Inom ramen för denna gemensamma åtgärd skall nedanstående begrepp ha följande betydelse: a) b) ordning för tillfälligt skydd avser en ordning i enlighet med denna gemensamma åtgärd varigenom skydd tillfälligt erbjuds personer som har behov av internationellt skydd. personer i behov av internationellt skydd avser varje medborgare i tredje land eller statslös person som har lämnat sitt bosättningsland och som inte har möjlighet att i säkerhet och under människovärdiga förhållanden återvända till det landet mot bakgrund av det tillstånd som råder i där. Särskilt gäller detta personer som har flytt från områden som är drabbade av väpnad konflikt och oavbrutet våld, 6 7 EGT nr C 262, 7. 10. 1995, s. 1. EGT nr L 63, 13. 3. 1996, s. 10. 14 personer som har stått eller står i allvarlig fara att utsättas för systematiska eller omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna, bland annat de som hör till grupper vilka tvingats att lämna sina hem till följd av kampanjer för etnisk eller religiös förföljelse, och personer som av andra skäl, som är specifika för deras personliga situation, antas ha behov av internationellt skydd. massiv tillströmning av personer i behov av internationellt skydd avser en situation då ett betydande antal personer kommer in på unionens område och hävdar att de har behov av internationellt skydd eller stor sannolikhet för att en sådan situation snart kan uppstå. Genèvekonventionen avser Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning av den 28 juli 1951, ändrad genom New York-protokollet av den 31 januari 1967. erkända flyktingar avser personer som har tillerkänts flyktingstatus enligt Genèvekonventionen. Artikel 2 Allmänna bestämmelser Denna gemensamma åtgärd gäller inte personer som mottagits i medlemsstaterna inom ramen för nationella ordningar för tillfälligt skydd som upprättats innan denna gemensamma åtgärd träder i kraft. Medlemsstaterna skall tillämpa bestämmelserna för denna gemensamma åtgärd utan diskriminering med avseende på ras, religion eller nationalitet. Denna gemensamma åtgärd skall inte inverka på medlemsstaternas rätt att bevilja gynnsammare villkor för personer i behov av internationellt skydd. Artikel 3 Upprättande av ordningar för tillfälligt skydd Vid massiva tillströmningar av personer i behov av internationellt skydd skall rådet, efter att först ha undersökt om effektivt skydd kan ges i ursprungsområdet, besluta om att upprätta en ordning för tillfälligt skydd i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 12. 1. I det beslut som avses i punkt 1 skall de särskilda grupper fastställas som skall omfattas av ordningen för tillfälligt skydd, liksom den tid under vilken ordningen skall tillämpas. c) d) e) 1. 2. 3. 1. 2. 15 Artikel 4 Förlängning och/eller avveckling av ordningar för tillfälligt skvdd Varje år, och minst sex månader innan en ordning för tillfälligt skydd upphör, skall kommissionen för Europaparlamentet och rådet lägga fram en rapport om tillståndet i ursprungslandet och om medlemsstaternas tillämpning av ordningen för tillfälligt skydd, samt om ordningens ekonomiska konsekvenser. Mot bakgrund av denna rapport, och minst tre månader innan en ordning för tillfälligt skydd upphör, skall rådet i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 12. 1, antingen besluta om en översyn av det beslut som fattats enligt artikel 3, eller besluta om att avveckla ordningen för tillfälligt skydd och om att berörda personer skall återvända till ursprungslandet, såvida tillståndet där är sådant att ett återvändande i säkerhet under människovärdiga förhållanden är möjligt. Vid organiseringen av återvändandet skall frivillig repatriering föredras, och skall främjas i nära samarbete med aktuella internationella organisationer, särskilt Förenta nationernas flyktingkommissariat. Artikel 5 Bistånd till särskilt berörda medlemsstater På grundval av den rapport från kommissionen som avses i artikel 4 skall rådet undersöka hur de medlemsstater bäst kan bistås som har ställts inför särskilt omfattande tillströmningar av personer i behov av internationellt skydd. Artikel 6 Uppehållstillstånd Medlemsstaterna skall bevilja uppehållstillstånd till dem som omfattas av en ordning för tillfälligt skydd för den tid ordningen tillämpas. Artikel 7 Familjeåterförening Medlemsstaterna skall säkerställa att de som omfattas av en ordning för tillfälligt skydd har rätt till familjeåterförening som gäller deras makar och deras minderåriga och underhållsberättigade barn. När beslut fattas om familjeåterförening bör avsaknad av bevis i form av föräldrars handlingar äktenskapet styrker barns eller som och 16 1. 2. släktskapsförhållande inte i sig anses vara ett hinder. Alla relevanta fakta och omständigheter bör beaktas i strävan att avgöra giltigheten i varje bevis som framläggs och trovärdigheten i den sökandes uttalanden. Artikel 8 Förvärvsarbete och social trygghet Medlemsstaterna skall säkerställa att personer som omfattas av en ordning för tillfälligt skydd ges tillstånd att bedriva inkomstbringande verksamhet. Personer som omfattas av en ordning för tillfälligt skydd skall behandlas lika i fråga om löneförmåner, social trygghet och arbetsvillkor som erkända flyktingar. Artikel 9 Boende, sociala förmåner och utbildning 1. 2. 3. Medlemsstaterna skall försöka tillhandahålla dem som omfattas av en ordning för tillfälligt skydd ett boende som är likvärdigt med det som tillhandahålls erkända flyktingar. Provisoriskt kan dock tillfälligt boende ordnas under det första året efter upprättandet av ordningen för tillfälligt skydd. Medlemsstaterna skall säkerställa att de som omfattas av en ordning för tillfälligt skydd får allt stöd de behöver, särskilt i fråga om kost och hälsovård. I de fall då dessa personer har möjlighet att förvärvsarbeta skall deras förmåga att själva svara för sin försörjning beaktas då stödåtgärdernas innehåll och omfattning fastställs. Medlemsstaterna skall säkerställa att de som omfattas av en ordning för tillfälligt skydd har tillträde till det offentliga utbildningsväsendet på samma villkor som erkända flyktingar. Artikel 10 Asyl Prövningen av en ansökan om asyl under åberopande av Genèvekonventionen, inlämnad av en person som omfattas av en ordning för tillfälligt skydd, får uppskjutas tills rådet har fattat ett beslut om att avveckla ordningen för tillfälligt skydd enligt artikel 4 andra strecksatsen, dock inte längre än fem år efter upprättandet av ordningen för tillfälligt skydd. 17 Artikel 11 Undantagsbestämmelser En ordning för tillfälligt skydd skall inte omfatta en person om vilken det finns allvarliga skäl att tro att han eller hon har begått ett brott mot freden, en krigsförbrytelse eller ett brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella avtal som innehåller bestämmelser om sådana brott, har begått ett allvarligt icke-politiskt brott utanför det land dit han eller hon tagit sin tillflykt innan ankomsten till en av medlemsstaternas territorium, har gjort sig skyldig till handlingar som står i strid med Förenta nationernas syften och principer. En medlemsstat kan förvägra en person tillgång till en ordning för tillfälligt skydd om det finns rimliga skäl att tro att han eller hon kan utgöra ett hot mot säkerheten i denna medlemsstat, eller om han eller hon har fått en slutgiltig dom för ett synnerligen allvarligt brott och därför utgör en fara för samhället i medlemsstaten. Artikel 12 Genomförandebestämmelser 1. 2. På initiativ av någon av medlemsstaterna eller av kommissionen som kan rådfråga FN: s flyktingkommissiarie, skall rådet anta de genomförandebestämmelser för denna gemensamma åtgärd som avses i artiklarna 3 och 4, varvid kvalificerad majoritet krävs. De genomförandebestämmelser som avses i punkt 1 skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Artikel 13 Bestämmelser om skydd under längre tid Om rådet fem år efter införandet av en ordning för tillfälligt skydd inte har fattat ett beslut om att avveckla ordningen enligt artikel 4, skall medlemsstaterna undersöka om mer långfristiga åtgärder bör vidtas för de personer som omfattas av tillfälligt skydd. 18 Artikel 14 Slutbestämmelse Denna gemensamma åtgärd skall träda i kraft samma dag som den offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Utfärdat i Bryssel På rådets vägnar Ordföranden 19 ISSN 1024-4506 KOM(97) 93 slutlig DOKUMENT SV 04 05 Katalognummer : CB-CO-97-094-SV-C ISBN 92-78-16721-5 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg 20