title: Proposta di direttiva del Consiglio relativa alla riduzione del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi e recante modificazione della direttiva 93/12/CEE

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text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE Bruxelles, 12. 03. 1997 COM(97) 88 def. 97/0105 (SYN) 97/0107 (COD) Comunicazione al Consiglio e al Parlamento concernente la strategia comunitaria per combattere l'acidificazione Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO relativa alla riduzione del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi e recante modificazione della direttiva 93/12/CEE Proposta per una DECISIONE DEL CONSIGLIO relativa alla conclusione da parte della Comunità europea del protocollo alla Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza del 1979, relativo ad una nuova riduzione delle emissioni di zolfo (presentate dalla Commissione) Comunicazione al Consiglio e al Parlamento: La strategia comunitaria per combattere l'acidificazione Indice: 1. INTRODUZIONE 2. OSSERVAZIONI GENERALI 2. 1 2. 2 2. 3 2. 4 II problema dell'acidificazione Altri effetti degli inquinanti atmosferici acidificanti Legislazione CE in materia di inquinanti atmosferici acidificanti La ECE/CLRTAP delle Nazioni Unite 3. SVILUPPO DELLA STRATEGIA 3. 1 3. 2 3. 3 3. 4 3. 5 La base scientifica della strategia L'obiettivo finale di non superamento dei carichi critici e la necessità di obiettivi intermedi Valutazione preliminare delle riduzioni di emissione necessarie per conseguire l'obiettivo di chiusura del gap al 50 % Ipotesi concernenti l'uso dell'energia e le emissioni di C02 Collaborazione con la ECE/CLRTAP delle Nazioni Unite 4. LA STRATEGIA 4. 1 4. 2 4. 3 4. 4 4. 5 4. 6 4. 7 4. 8 4. 9 4. 10 4. 11 4. 12 Proposta di valori limite nazionali di emissione Ratifica del protocollo sullo zolfo del 19940 Proposta di revisione della direttiva relativa al tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi Azioni relative alle direttive 88/609/CEE (LCP) e 96/6 I/CE (IPPC) Controllo delle emissioni da fonti stazionarie Azioni relative alle emissioni dei trasporti marittimi Azioni relative ai paesi dell'Europa centrale e orientale Azioni relative alla Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza Eventuali azioni per ridurre le emissioni di ammoniaca Strumenti economici 4. 9. 1 Energia 4. 9. 2 Trasporti marittimi 4. 9. 3 Agricoltura 4. 9. 4 Applicazione congiunta di valori limite nazionali Eventuali altre azioni relative alle emissioni dovute ai trasporti Azioni per promuovere l'efficienza e la conservazione dell'energia Riesame 5. VALUTAZIONE PRELIMINARE DEI VANTAGGI AMBIENTALI E DEI COSTI DELLA STRATEGIA DELLA COMMISSIONE 6. EFFETTI COLLATERALI POSITIVI/DOPPI VANTAGGI 6. 1 6. 2 6. 3 6. 4 6. 5 Eutrofizzazione Ozono Qualità dell'aria Miglioramenti al di fuori della CE Valutazione economica di alcuni vantaggi 1. INTRODUZIONE Nel dicembre 1995, il Consiglio Ambiente ha chiesto alla Commissione di elaborare una strategia coerente in materia di acidificazione, da presentare al Consiglio all'inizio del 1997. Questa decisione faceva seguito alla pubblicazione, nel novembre 1995, di un documento di lavoro della Commissione sull'acidificazione (SEC(95) 2057) che mostrava come, pur essendo stati conseguiti progressi notevoli, le normative vigenti e previste non fossero sufficienti a conseguire l'obiettivo figurante nel Quinto programma di azione a favore dell'ambiente di "nessun superamento del carico e dei livelli critici". La presente comunicazione, elaborata in risposta alla richiesta del Consiglio, illustra brevemente il problema dell'acidificazione e la metodologia seguita dalla Commissione per mettere a punto una strategia di lotta economicamente razionale e descrive gli elementi principali di tale strategia. 2. OSSERVAZIONI GENERALI 2. 1 H problema dell'acidificazione Ai fini della presente strategia, per acidificazione si intendono gli effetti dell'introduzione di sostanze acidificanti nell'ambiente attraverso il depositioni atmosferico. I principali inquinanti atmosferici che contribuiscono all'acidificazione sono: l'anidride solforosa (S02), dovuta principalmente alla combustione di carbone e petrolio; gli ossidi di azoto (NOx), prodotti soprattutto dai veicoli a motore e da altri processi di combustione; l'ammoniaca (NH3), prodotta principalmente da attività agricole. Le emissioni suddivise per settore (CE-15) sono indicate nella tabella 1 e le emissioni, paese per paese (1990), figurano nella tabella 2. Tabella 1: Emissioni di inquinanti acidificanti, per settóre, nella Comunità europea (1990) Settore Grandi impianti di combustione (LCP) > 300 MW LCP 50-300 MW Altri impianti di combustione Processi industriali Trasporto stradale Altri tipi di trasporto Rifiuti Agricoltura Processi naturali % di S02 56 7 24 4 3 2 0 0 3 100% % di N Ox 19 2 13 2 51 12 1 0 0 100% % di NH3 0 0 0 3 0 0 1 94 2 100% Fonte: CORINAIR 1990 Queste sostanze acidificanti possono essere trasportate dal vento per centinaia e addirittura migliaia di chilometri prima di depositarsi nell'ambiente. Quando sono ancora nell'atmosfera, l'anidride solforosa e gli ossidi di azoto possono trasformarsi rispettivamente in acido solforico e acido nitrico. Una volta depositati sulla vegetazione, sul terreno e sull'acqua, essi innescano un processo di acidificazione che ha vasti effetti biologici sugli ecosistemi, acquatico e terrestre, in quanto li modifica e li impoverisce riducendo la diversità delle specie vegetali ed animali. L'acidificazione del terreno provoca la lisciviazione dei nutrienti delle piante, come potassio, calcio e magnesio, che a lungo termine può dar luogo a carenze di nutrienti, a scapito della produttività del terreno forestale. Il processo di acidificazione comporta anche una maggiore concentrazione di alluminio ed altri metalli tossici nel terreno, nell'acqua freatica e nelle acque superficiali. La biodiversità dei laghi e dei corsi d'acqua è drasticamente ridotta nelle aree colpite dall'acidificazione delle acque superficiali. L'acqua freatica acidificata può provocare problemi, ad esempio corrosione delle tubazioni, ma anche rischi sanitari in quanto l'acidificazione aumenta la mobilità di vari metalli nocivi come l'alluminio, il mercurio, il rame, lo zinco, il cadmio e il piombo. Il depositione acido accelera il tasso di deterioramento dei materiali edilizi e degli elementi del patrimonio artistico e culturale, soprattutto nelle aree urbane. Tabella 2: Emissioni di S02, NOx e NH3,1990 (migliaia di tonnellate) Paese Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Spagna Svezia Regno Unito CE 15 so2 N Ox NH3 90 317 180 260 1298 5 331 510 178 1678 14 205 283 2 266 136 3 752 16 498 222 352 269 300 1585 3 071 306 115 2 047 23 575 215 1 178 411 2 702 13 371 91 95 140 41 700 759 78 126 416 7 236 93 353 61 320 3 516 Gli effetti del depositione acido variano geograficamente in funzione soprattutto della sensibilità del recettore (ad esempio un ecosistema) e della quantità di depositione acido. Il carico critico indica la sensibilità di un dato ambiente definendo il grado di esposizione all'inquinamento che esso può tollerare prima che si verifichino danni durevoli o rilevanti. I carichi critici sono stabiliti per gli ecosistemi naturali e seminaturali (suoli forestali, brughiere, acque di superficie. ), esclusi quindi i terreni coltivati e le aree edificate. Il concetto di carico critico è fondato su basi scientifiche, per cui i dati rispecchiano le migliori conoscenze attualmente disponibili e comportano un certo margine di incertezza. Il concetto di carico critico è importante per lo sviluppo sostenibile in quanto i depositi al di sopra di tale valore non sono sostenibili a lungo termine. La sensibilità al depositione acido varia fortemente a seconda delle zone e degli ecosistemi. Le zone della Comunità europea dove i carichi critici per l'acidità sono i più bassi - cioè le zone dove si trovano gli ecosistemi più sensibili - si situano in genere nella parte settentrionale, Svezia, Finlandia, Regno Unito, Paesi Bassi e Germania. L'acidificazione è determinata dal depositione totale degli inquinanti acidificanti in relazione al carico critico per un dato ambiente. Qualsiasi riduzione dei depositioni acidificanti ridurrà l'acidificazione, senza però bloccarla e, quindi, senza la possibilità di un recupero sostenibile fintanto che i depositioni non scendano al di sotto dei livelli dove non sono più superati i carichi critici. L'accumulo nel tempo degli effetti di acidificazione nel terreno, fa si che per alcune zone il recupero può richiedere decenni o addirittura centinaia di anni. La velocità di recupero dipende principalmente dalle caratteristiche dell'ecosistema e dalla celerità di riduzione dei depositioni. la rapidità del recupero è strettamente correlata alla rapidità con cui i depositioni sono ridotti al di sotto dei carichi critici. Nel 1990, i carichi critici per l'acidificazione sono stati superati su una superficie di oltre 32 milioni di ettari negli Stati membri. In termini di superamento assoluto, i paesi più colpiti sono stati la Svezia (10 milioni di ettari), la Germania (7 milioni di ettari) e la Finlandia tabella 5, pag. 23). Come sopra indicato, i danni prodotti (5 milioni di ettari) (cfr. dall'acidificazione comportano una biodiversità ridotta negli ecosistemi terrestri e di acqua dolce che a sua volta incide sui valori paesaggistici e ricreativi. L'impoverimento della situazione nutritiva del terreno a più lungo termine può provocare una minore produttività forestale. È possibile identificare e quantificare le zone colpite o a rischio con un livello di certezza relativamente elevato, ma la quantificazione economica dei danni e dei rischi a lungo termine causati dall'acidificazione permane legata a notevoli incertezze. 2. 2 Altri effetti degli inquinanti atmosferici acidificanti La strategia è incentrata sull'acidificazione (depositione acido), ma è importante rilevare che le emissioni nell'aria degli inquinanti acidificanti menzionati hanno altri effetti negativi per l'ambiente. In particolare, le concentrazioni ambientali di anidride solforosa e biossido di azoto si configurano particolarmente nocive per la salute umana, soprattutto per le persone atte ad avere problemi respiratori, come asma, bronchite ed enfisema. Queste sostanze contribuiscono anche alla corrosione degli edifici e dei materiali. Diventa sempre più chiara l'incidenza negativa sui polmoni delle particelle acide, che sono prodotti secondari delle emissioni di ossidi di zolfo e di azoto. Gli ossidi di azoto sono anche un grande precursore dell'ozono a livello del suolo (03) e un inquinante aggressivo che può nuocere alla salute umana, alla vegetazione e alle sostanze organiche, nonché ridurre la visibilità. Il deposito di composti di azoto, derivanti dalle emissioni di ossidi di azoto e di ammoniaca, può fungere da fertilizzante e contribuire così all'eutrofizzazione degli ecosistemi terrestri, di acqua dolce e marini, con conseguenze, tra l'altro, per la loro diversità biologica. Di conseguenza, i vantaggi di una riduzione delle emissioni di inquinanti atmosferici acidificanti non si limitano a minori danni dovuti all'acidificazione, ma sono molto più vasti e comprendono ad esempio: miglioramento della salute, calo della mortalità e/o della morbilità, minore corrosione di edifici e materiali, migliore protezione del patrimonio culturale, minore eutrofizzazione, visibilità migliorata, ecc. Alcuni di questi vantaggi (ad esempio l'impatto sulla salute e sulla corrosione) possono essere quantificati con un certo grado di certezza in germini monetari (cfr. sezione 6), mentre altri (ad esempio gli impatti ecologici) non possono essere altrettanto facilmente quantificati economicamente. Per mostrare i vantaggi ecologici di una riduzione delle emissioni, si può stimare il cambiamento nelle aree degli ecosistemi sensibili c)ove i carichi critici non sono più superati. 2. 3 Legislazione CE vigente in materia di inquinanti atmosferici acidificanti Esistono molti strumenti per controllare a livello comunitario le emissioni di anidride solforosa e di ossidi di azoto, ma nessuno di essi concerne in modo specifico le emissioni di ammoniaca. Alcuni degli strumenti esistenti sono stati concepiti principalmente per combattere l'acidificazione, mentre altri sono stati messi a punto soprattutto per altre ragioni. I principali strumenti, disponibili o proposti, sono indicati alla figura 1 (pagina successiva). Oltre alle misure adottate a livello comunitario, molti Stati membri hanno varato misure nazionali per ridurre ulteriormente le emissioni acidificanti. 2. 4 La ECE/CLRTAP delle Nazioni Unite La Convenzione delle Nazioni Unite sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza (Convention on Long Range Transboundary Air Pollution - CLRTAP) è stata firmata nel 1979. Il segretariato della Convenzione è gestito dalla Commissione economica delle Nazioni Unite per l'Europa (United Nations Economie Commission for Europe - UN ECE) nella sua sede di Ginevra. La UN ECE annovera attualmente 55 Stati membri, di cui 40 hanno sottoscritto la Convenzione, compresi tutti gli Stati membri e la Comunità europea. Dopo la sua entrata in vigore nel 1983, la Convenzione è stata ampliata con cinque protocolli specifici, quattro dei quali stabiliscono obiettivi e misure per controllare e ridurre le emissioni dell'inquinamento atmosferico transfrontaliero. Tre di essi concernono gli inquinanti atmosferici acidificanti: i due protocolli sullo zolfo del 1985 e 1994 e il protocollo NOx del 1988. II quarto concerne la riduzione delle emissioni di composti organici volatili (COV), con l'obiettivo di diminuire le concentrazioni dell'ozono a livello del suolo. Nel 1993, la Comunità ha aderito al protocollo NOx del 19881. Dodici Stati membri lo hanno notificato, due lo hanno firmato ma non ratificato e uno non lo ha firmato. Il protocollo sullo zolfo del 1994 è stato firmato da quattordici Stati membri e dalla Comunità. Per il momento, esso è stato ratificato soltanto da quattro Stati membri (cfr. sezione 4. 2). Alla fine degli anni '80, nell'ambito della Convenzione si è iniziato ad elaborare il cosiddetto approccio dei carichi critici, come strumento per elaborare strategie di abbattimento basate sugli effetti e costi-efficasia. Questo approccio, applicato nei negoziati relativi al protocollo sullo zolfo del 1994, è anche seguito nei negoziati in corso su un nuovo protocollo concernente più effetti e più inquinanti - un accordo che tratta gli effetti dell'ozono a livello del suolo, l'acidificazione e l'eutrofizzazione e gli inquinanti di ossido di azoto, composti organici volatili, ammoniaca. Questo nuovo protocollo dovrebbe essere finalizzato nel 1998 e una volta entrato in vigore prevarrà sui protocolli COV e NOx esistenti i cui obblighi di base saranno però in pratica mantenuti. Il processo CLRTAP è inoltre importante per la produzione di informazioni, lo scambio di dati, l'aumento delle conoscenze e la sensibilizzazione. GU a L 149 del 21. 6. 1993, pag. 14. Figura 1. Legislazione comunitaria vigente in materia di riduzione delle emissioni acidificanti Direttiva del Consiglio 88/609/CEE. del 24 novembre 1988. concernente la limitazione delle emissioni nell'atmosfera di taluni inquinanti originari dai grandi impianti di combustione. Adottata dal Consiglio nel novembre 1988, concerne gli impianti di combustione con un input termico di 50 megavvatt (MW) o più. Essa comprende valori limite di emissione per i nuovi impianti (dopo il 1987) e valori limite, paese per paese, per le emissioni totali nazionali degli impianti esistenti (antecedenti al 1987). Questi valori limite di emissione sono progressivamente ridotti nel tempo in varie tappe. La Commissione sta preparando una revisione della direttiva, come previsto dalle disposizioni della direttiva iniziale, e la proposta di revisione dovrebbe essere finalizzata nell'autunno 1997. Direttiva del Consiglio 93/12/CEE. del 23 marzo 1993. relativa al tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi. Essa fissa i limiti del tenore massimo di zolfo allo 0,2% per il gasolio usato nelle fonti di combustione stazionarie e allo 0,05% per i combustibili diesel usati nelle fonti mobili. Nella direttiva iniziale figura una disposizione per la revisione che prescrive un limite più basso per i gasoli usati nella combustione stazionaria. Legislazione relativa al controllo delle emissioni da fonti mobili. Esiste un ampio corpus di normative comunitarie per il controllo delle emissioni atmosferiche dei veicoli a motore e dei veicoli commerciali leggeri (direttiva 70/220/CEE modificata) e dei veicoli pesanti (direttiva 88/77/CEE modificata). Nel giugno 1996, la Commissione ha adottato una strategia per rafforzare il controllo delle emissioni atmosferiche causate dal trasporto su strada (COM(96) 248 def). Questa strategia prevede che nel 2010 le emissioni di NOx dovute al trasporto stradale siano ridotte del 65% rispetto al 1995. Circa le altre fonti mobili delle emissioni acidificanti, nel 1995 la Commissione ha presentato una proposta per controllare le emissioni delle macchine mobili non stradali (COM(95) 350 def). Direttiva 96/61/CE quadro sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (Integrated Pollution Prevention and Control - IPPC). Adottata dal Consiglio nel settembre 1996, essa prevede l'applicazione delle migliori tecniche disponibili (BAT), quali definite nella direttiva, in funzione delle circostanze locali e tenendo conto del contributo all'inquinamento transfrontaliero di ogni impianto esistente contemplato dalla direttiva nel 2007 e dei nuovi impianti a partire dal 1999. Direttive sulla qualità dell'aria concementi tra l'altro: SO-,. NO-,, particolato e ozono. Nell'ambito della direttiva 96/62/CE in materia di valutazione e di gestione della qualità dell'aria ambiente, la Commissione sta preparando nuovi valori limite di qualità dell'aria per S02, N02 e particolato e si attende una proposta di nuova direttiva per queste sostanze nel primo semestre 1997. All'inizio del 1988, dovrebbe essere presentata una proposta di revisione della direttiva 92/72/CEE del Consiglio sull'inquinamento dell'aria provocato dall'ozono, nonché una strategia comunitaria per ridurre i precursori dell'ozono. 3. SVILUPPO DELLA STRATEGIA 3. 1 La base scientifica della strategia In risposta al mandato conferito dal Consiglio, la Commissione, in collaborazione con il suo contraente (lo "International Institute for Applied Systems Analysis - IIASA), ha effettuato un'accurata valutazione scientifica per disporre di solide fondamenta tecniche su cui elaborare una strategia di lotta contro l'acidificazione nella Comunità europea. I dati usati per l'analisi e i modelli per la valutazione integrata sono gli stessi di quelli usati per sostenere l'elaborazione dei protocolli nell'ambito dell'ECE/CLRTAP delle Nazioni Unite, allo scopo di garantire la coerenza tra la strategia della Commissione e i lavori in corso presso l'UN ECE. Nella sua valutazione, la Commissione, inter alia, ha tenuto conto degli elementi seguenti. 1) 2) 3) la prevista evoluzione delle emissioni di sostanze acidificanti, alla luce dell'impatto delle normative vigenti e previste a livello comunitario e delle azioni legislative e dei piani annunciati dai singoli Stati membri; la natura transfrontaliera del problema dell'acidificazione, utilizzando dati riconosciuti a livello internazionale in materia di emissioni, flussi transfrontalieri e depositione di inquinanti atmosferici acidificanti; l'identificazione delle strategie più efficaci sotto il profilo dei costi per combattere l'acidificazione, tenendo conto delle nuove tendenze nelle emissioni, delle differenze tra i carichi critici nella Comunità e dei costi delle diverse misure di abbattimento; 4) l'impatto potenziale delle misure di abbattimento adottate al di fuori del territorio CE; 5) l'impatto su fenomeni ambientali correlati, quali l'eutrofizzazione e la formazione dell'ozono troposferico. Nell'allegato alla presente comunicazione figura una descrizione dell'analisi scientifica svolta a sostegno della strategia in materia di acidificazione. Prima di descrivere gli elementi della strategia proposta dalla Commissione, è comunque necessario sottolineare alcuni importanti elementi. 3. 2 L'obiettivo finale di non superamento dei carichi critici e la necessità di obiettivi intermedi Le conclusioni del Consiglio del dicembre 1995 hanno riconosciuto la difficoltà di raggiungere l'obiettivo finale di non superare nell'immediato futuro i carichi critici e la Commissione è stata pertanto invitata a stabilire nel frattempo obiettivi intermedi. Questa necessità è stata confermata dall'analisi. Una limitazione politica per la strategia è il fatto che le misure per ridurre le emissioni devono sostanzialmente essere prese nella CE, in quanto essa non può imporre impegni o misure giuridicamente vincolanti al di fuori del proprio territorio. Secondo l'analisi, anche nell'ipotesi che vengano applicate le attuali migliori tecnologie disponibili a tutte le fonti di emissione in tutta Europa, non sarà possibile raggiungere entro il 2010 l'obiettivo a lungo termine di qualità ambientale stabilito per l'intera CE. Sulla base del cosiddetto approccio "chiusura del gap", sono stati analizzati vari obiettivi intermedi. Un approccio simile è stato seguito nei negoziati per il protocollo sullo zolfo del 8 1994 nell'ambito della Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza. A causa dei carichi critici più complessi ora usati - comprendenti composti di zolfo ed azoto rispetto al protocollo sullo zolfo dove si considerava unicamente questo inquinante - il concetto di "chiusura del gap" ora applicato si basa su dati relativi alla protezione dell'ecosistema. Di conseguenza, il concetto applicato mira a colmare progressivamente il gap, vale a dire il divario tra il livello di protezione dell'ecosistema nel 1990 e l'obiettivo finale di una protezione dell'ecosistema al 100%, secondo una data percentuale. Dopo un'accurata analisi di diverse opzioni, è stato giudicato opportuno mirare ad una chiusura del gap del 50%. In base alle conoscenze attuali, ciò dovrebbe ridurre, nella maniera economicamente più razionale per l'intera CE, la superficie degli ecosistemi sensibili dove nel 1990 sono stati superati i carichi critici, almeno del 50% nelle varie regioni degli Stati membri della CE. Questo obiettivo intermedio di qualità ambientale è stato scelto principalmente perché rappresenta un buon equilibrio tra protezione dell'ecosistema e costi: con una chiusura del gap superiore al 50%, i costi supplementari di riduzione di emissione aumentano molto rapidamente. La Commissione ritiene possibile raggiungere nel 2010 l'obiettivo ambientale intermedio di una chiusura del gap al 50%. L'obiettivo intermedio sarà riesaminato nel 2004, nell'ambito della revisione generale (cfr. sezione 4. 12). Una spiegazione più approfondita di questo concetto di "chiusura del gap", nonché i motivi della scelta di un obiettivo intermedio di chiusura di questo gap al 50% sono presentati in allegato. 3. 3 Valutazione preliminare delle riduzioni di emissione necessarie per conseguire l'obiettivo di chiusura del gap ai 50% La Commissione, in collaborazione con IIASA ha analizzato i mezzi economicamente più razionali per raggiungere nel 2010 l'obiettivo intermedio di una chiusura del gap al 50%. L'analisi tiene conto dei flussi transfrontalieri degli inquinanti atmosferici nella Comunità e dei costi per ciascun paese legati alla riduzione delle emissioni dei tre inquinanti S02, Nox e NH3. L'analisi fornisce la soluzione globale e ai minimi costi per l'intera Comunità onde raggiungere l'obiettivo di chiusura del gap al 50%. Una sintesi dei risultati preliminari dell'analisi figura nella tabella 3 e per dati più particolareggiati si rinvia all'allegato. Tabella 3: Sintesi dei livelli di emissione per la Comunità necessari per conseguire l'obiettivo di chiusura del gap al 50% rispetto al 1990 e situazione prevista nel 2010 in base ai piani attuali (milioni di tonnellate) 1990 2010 (piani attuali) 2010 (per conseguire l'obiettivo intermedio) 16,5 13,4 3,5 5,6 6,9 3,0 2,7 6,0 2,5 so2 NOx NH3 3. 4 Ipotesi concernenti l'uso dell'energia e le emissioni di C02 Nell'eseguire l'analisi scientifica alla base della strategia, sono state formulate talune ipotesi circa l'uso dell'energia. Considerato che la produzione di energia e la combustione associata di carbone e prodotti petroliferi liquidi rappresentano una delle più importanti fonti delle emissioni acidificanti, queste ipotesi sono molto rilevanti per la strategia contro l'acidificazione, soprattutto onde individuare le soluzioni meno costose. Ci si è anche resi conto che nelle ipotesi sul consumo di energia si doveva tener presente la necessità di ridurre le emissioni di C02, date le preoccupazioni circa il surriscaldamento del pianeta. L'analisi in base alla quale è stata elaborata la strategia contro l'acidificazione, partiva dal cosiddetto scenario di saggezza convenzionale (conventional wisdom), che prevede nel periodo 1990-2010 un aumento del 20% del consumo di energia e un aumento del 10% delle emissioni di C02. È stata comunque svolta un'analisi supplementare sulla base di uno scenario alternativo basato sull'ipotesi che nel 2010 le emissioni di C02 siano state ridotte del 10% rispetto al 1990. I risultati indicano che in base a tale ipotesi, il costo delle misure di abbattimento onde raggiungere l'obiettivo intermedio di una chiusura del gap al 50% potrebbe essere notevolmente ridotto (cfr. allegato). 3. 5 Collaborazione con la ECE/CLRTAP delle Nazioni Unite H Consiglio ha riconosciuto la necessità della cooperazione e del coordinamento a livello internazionale per raggiungere l'obiettivo di non superare i carichi critici ed ha considerato essenziale che le'future strategie comunitarie siano elaborate tenendo pienamente conto dei lavori della UN ECE/CLRTAP. Il Consiglio ha anche dichiarato che nel preparare la strategia in materia di acidificazione, la Commissione doveva mantenere regolari contatti con altri organismi, tra cui l'UN ECE/CLRTAP. A seguito di consultazioni bilaterali tra la Commissione e l'UN ECE/CLRTAP avvenute nell'aprile 1996, è stato costituito un gruppo direttivo composto da rappresentanti ad alto livello delle due istituzioni con il compito principale di facilitare il coordinamento. Questo gruppo direttivo si è riunito a livello ufficiale nei mesi di luglio e di novembre e si svolgono inoltre periodicamente consultazioni informali. 4. LA STRATEGIA In base ai risultati dell'analisi scientifica sopra descritta e alla luce delle osservazioni formulate dagli Stati membri, dall'industria e dalle ONG alle tre riunioni del 30 maggio 1996, 30 ottobre 1996 e 16 gennaio 1997, la Commissione ha elaborato una strategia contro il processo di acidificazione nella Comunità europea. L'applicazione delle misure proposte come parte della strategia consentirà di raggiungere nel 2010 l'obiettivo intermedio di una chiusura del gap al 50%, come descritto alla sezione 3. 2. Le misure proposte porteranno a riduzioni di emissione maggiori rispetto a quelle previste in base alle normative e agli impegni vigenti, con una riduzione quindi nella Comunità delle emissioni di S02, NOx e NH3, rispettivamente del 66, 48 e 15% nel periodo 1990-2010. L'obiettivo ambientale a lungo termine è comunque il non superamento dei carichi critici e pertanto la strategia proposta dalla Commissione prevede anche un continuo riesame per seguire l'impatto delle misure da introdurre e valutare la necessità e il tipo di altre misure per 10 ridurre le emissioni acidificanti. Gli elementi salienti della strategia sono: 4. 1 Proposta di valori limite nazionali di emissione Secondo la Commissione, la futura politica comunitaria in materia di acidificazione e fenomeni transfrontalieri correlati, quali l'ozono troposferico, va basata su valori limite nazionali di emissione per vari inquinanti principali. Questi valori limite nazionali di emissione dovrebbero essere compatibili con il raggiungimento degli obiettivi ambientali convenuti. L'elaborazione di valori limite nazionali di emissione è coerente con l'approccio seguito nell'ambito della Convenzione UN ECE sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza. Uno dei vantaggi di una politica basata su valori limite di emissione è che essa lascia agli Stati membri un notevole margine di flessibilità nel determinare come raggiungere tali valori nella maniera più razionale rispetto ai costi. Resta inteso che le misure prese dagli Stati membri dovranno essere compatibili con le normative comunitarie sul funzionamento del mercato interno e sulla concorrenza. Gli Stati membri potrebbero ad esempio attuare strumenti economici o altre misure non tecniche a titolo di strumenti supplementari nell'ambito delle loro strategie nazionali per rispettare i valori limite di emissione. Come sopra indicato, la quantificazione dei valori limite nazionali di emissione dipende dalla definizione preliminare dell'obiettivo ambientale. In materia di acidificazione, per la Commissione un adeguato obiettivo a medio termine è la chiusura del gap al 50% nel 2010 (cfr. sezione 3. 2). L'analisi scientifica effettuata dalla Commissione ha fornito dati preliminari sulle riduzioni di emissione che sarebbero necessarie per raggiungere l'obiettivo intermedio di una chiusura del gap al 50% (cfr. sezione 3. 3 e allegato). La Commissione sottolinea il carattere preliminare di queste cifre che saranno riesaminate alla luce della strategia sull'ozono (cfr. più avanti) e di ulteriori miglioramenti all'analisi scientifica. È chiaro comunque che il conseguimento dell'obiettivo di una chiusura del gap al 50% rappresenterà una notevole sfida rispetto alle attività già in corso negli Stati membri per ridurre le emissioni acidificanti. L'ozono troposferico è un altro tipo di inquinamento transfrontaliero che necessita reazioni integrate a livello comunitario. All'inizio del 1998, la Commissione dovrebbe presentare una proposta concernente una strategia comunitaria contro questo tipo di inquinamento. La Commissione insieme al suo contraente IIASA, sta svolgendo le analisi scientifiche necessarie per elaborare tale strategia. Le analisi saranno basate sulla stessa metodologia seguita per elaborare la presente strategia in materia di acidificazione. L'analisi scientifica permetterà di definire i valori limite nazionali di emissione per Nox e i composti organici volatili, i principali inquinanti che provocano la formazione dell'ozono troposferico. Nel corso del 1998 e sulla base: 1. dei miglioramenti all'analisi in materia di acidificazione; 2. 3. 4. del completamento dell'analisi sull'ozono troposferico; di ulteriori discussioni con esperti degli Stati membri, dell'industria e delle ONG; dell'avanzamento delle discussioni relative alla messa a punto di un nuovo protocollo 11 nell'ambito della Convenzione UN ECE sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza e della prevista revisione della Convenzione sull'inquinamento marino (MARPOL) dell'Organizzazione marittima internazionale (IMO), la Commissione presenterà una proposta di direttiva per stabilire valori limite nazionali di emissione per S02, Nox, NH3 e COV, in linea con il conseguimento dell'obiettivo di una chiusura del gap al 50% in materia di acidificazione e degli obiettivi di qualità dell'aria per l'ozono troposferico. Nel determinare questi valori limite di emissione, la Commissione terrà conto delle loro conseguenze per lo sviluppo economico e sociale di talune regioni nella Comunità. L'introduzione di valori limite di emissione vincolanti, pur rappresentando una grande nuova iniziativa, è soltanto un elemento della strategia in materia di acidificazione, da completare con altre azioni (cfr. più avanti), per garantire che i valori limite siano effettivamente raggiunti e che all'interno e all'esterno della Comunità europea siano adottate misure tecniche, razionali sotto il profilo dei costi, per ridurre le emissioni. 4. 2 Ratifica del protocollo sullo zolfo del 1994 Ad eccezione del Portogallo, tutti gli Stati membri e la Comunità europea hanno firmato il Protocollo sullo zolfo del 1994 della Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza. Esso è stato inoltre firmato dai seguenti paesi non UE: Bulgaria, Canada, Croazia, Repubblica ceca, Ungheria, Liechtenstein, Norvegia, Polonia, Russia, Slovacchia, Slovenia, Svizzera e Ucraina. Nel dicembre 1996, tuttavia, soltanto quattro Stati membri (Svezia, Paesi Bassi, Lussemburgo e Regno Unito) e un paese non UE (Norvegia) lo avevano ratificato. Per entrare in vigore, il protocollo deve essere ratificato da 16 firmatari. Se la Comunità intende perseguire una politica ambiziosa per combattere l'acidificazione, una delle prime tappe da realizzare è la ratifica del Protocollo sullo zolfo del 1994: prima di decidere misure supplementari per ridurre le emissioni acidificanti, la Comunità dovrebbe dimostrare il proprio impegno rispetto alle attività internazionali in corso. Il protocollo contiene inoltre disposizioni per future revisioni e ciò fornirà l'occasione per stipulare impegni più vasti, atti a contribuire maggiormente al raggiungimento degli obiettivi comunitari di qualità ambientale. La ratifica da parte della Comunità del Protocollo sullo zolfo del 1994, oltre al significato politico, presenterebbe per quest'ultima precisi vantaggi, in quanto la Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza rappresenta attualmente il meccanismo più valido per conseguire riduzioni delle emissioni nei paesi terzi che contribuiscono notevolmente al deposito acido sul territorio CE. Si propone pertanto che il Consiglio decida che la Comunità europea ratifichi il Protocollo della Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliere a lunga distanza del 1979 concernente la riduzione delle emissioni di zolfo. E allegata una proposta di decisione del Consiglio concernente la conclusione, da parte della Comunità europea, del protocollo 1994 sullo zolfo. 12 4. 3 Proposta di revisione della direttiva relativa al tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi Nel marzo 1993, il Consiglio ha adottato la direttiva 93/12/CEE, relativa al tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi, dove il tenore massimo di zolfo dei combustibili liquidi è stabilito allo 0,2% in peso a partire dal 1° ottobre 1994 e ridotto ad un massimo dello 0,05% a partire dal 1° ottobre 1996. Il tenore massimo di zolfo di gasoli diversi dai carburanti è stato stabilito allo 0,2% in peso a partire dal 1° ottobre 1994. L'articolo 2 della direttiva prevede che la Commissione renda conto dei progressi compiuti nella lotta contro le emissioni di anidride solforosa e presenti una proposta per stabilire un valore inferiore per il tenore di zolfo di gasoli diversi dai carburanti diesel. La proposta è stata differita in attesa dei risultati della strategia in materia di acidificazione. L'analisi effettuata per elaborare la strategia in materia di acidificazione ha mostrato che un'ulteriore riduzione del tenore di zolfo dei gasoli usati nelle fonti di combustione stazionarie rappresenta una misura razionale sotto il profilo dei costi - o è una misura già applicata nella pratica - nel caso di otto Stati membri: Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Germania, Paesi Bassi, Svezia e Regno Unito. (In Austria e in Finlandia, il tenore massimo di zolfo attualmente consentito è dello 0,1%. Questi due paesi usufruiscono di una deroga all'uopo prevista nel trattato di adesione alla CE, della durata di quattro anni, fino al 31 dicembre 1998). In tutti gli altri Stati membri, un'ulteriore riduzione del tenore di zolfo nei gasoli, al di sotto dell'attuale valore limite dello 0,2% di zolfo, non è economicamente razionale, ai fini unicamente di raggiungere gli obiettivi intermedi in materia di acidificazione. La combustione di combustibili pesanti rappresenta la principale fonte in assoluto delle emissioni di S02 legate all'impiego di combustibili liquidi la cui quota relativa nel totale delle emissioni CE era nel 1990 di circa il 20%. In assenza di misure mirate, si calcola che nel 2010 questa quota salirebbe a quasi il 40%. Le emissioni di S02 dagli oli combustibili pesanti provengono da molte fonti diverse (cfr. tabella 4). • Tabella 4: Emissioni di S02 dagli oli combustibili pesanti (Heavy fuel oils - HFO) nel 2010 secondo lo scenario di riferimento e dopo aver limitato il tenore di zolfo all'1% (ktonnellate) Raffinerie ed altri impianti di conversione Industria Settore domestico Trasporti Centrali Totale Scenario di riferimento Se 1% S in HFO Differenza 404 207 574 329 158 75 81 27 901 350 2 119 988 1 131 L'analisi per la strategia in materia di acidificazione ha indicato che per dodici Stati membri (Spagna, Portogallo e Grecia sono le eccezioni), l'impiego di olio combustibile pesante a basso tenore di zolfo in alcuni settori, ad esempio trasporti ed uso domestico, rappresenta un'opzione 13 di abbattimento valida sotto il profilo dei costi per raggiungere l'obiettivo intermedio. In altri settori, però, quali le centrali e l'industria, l'applicazione della desolforazione dei gas di scarico è in genere più efficace, economicamente e per l'abbattimento delle emissioni. Dato che la combustione degli oli combustibili pesanti contribuisce notevolmente alle emissioni di S02, la Commissione ritiene opportuno, nell'ambito della sua strategia di lotta contro l'acidificazione, ridurre le emissioni di S02 da questa fonte, stabilendo limiti al tenore di zolfo consentito nell'olio combustibile pesante. Per rispecchiare le conclusioni tratte dalla valutazione integrata ed evitare spese non economicamente giustificate, la Commissione riconosce che in alcuni paesi o regioni dove ciò sia consentito dalle condizioni ambientali e in alcune industrie che applicano già tecnologie di abbattimento (come la desolforazione dei gas di scarico), con risultati equivalenti o superiori in termini di riduzione delle emissioni di S02, sarà necessario prevedere deroghe ai limiti generali per il tenore di zolfo. In particolare, le regole concernenti gli oli combustibili pesanti dovrebbero rispecchiare ed essere coerenti con il disposto della direttiva 88/609/CEE sulle emissioni dei grandi impianti di combustione e la modifica di essa proposta (cfr. sezione 4. 4). La revisione della direttiva 88/609/CEE dovrebbe comprendere disposizioni relative a valori limite di emissione (simili al concetto figurante nella presente direttiva) per consentire nei grandi impianti di combustione un margine di flessibilità circa il tenore di zolfo degli oli combustibili pesanti impiegati. Alla presente comunicazione è allegata una proposta di direttiva del Consiglio concernente il tenore di zolfo del gasolio e degli oli combustibili pesanti che incorpora i principi esposti nei paragrafi precedenti. Il controllo del tenore di zolfo nell'olio combustibile per uso bordo è trattato alla sezione 4. 5. 4. 4 Azioni relative alle direttive LCP e TPPC: controllo delle emissioni da fonti stazionarie Nell'ambito della revisione della direttiva 88/609/CEE concernente la limitazione delle emissioni nell'atmosfera di taluni inquinanti originari dai grandi impianti di combustione (direttiva LCP), la Commissione sta elaborando nuovi valori limite di emissione per S02 ed NOx applicabili a tutti i nuovi grandi impianti di combustione. I nuovi valori limite di emissione saranno basati sulle migliori tecniche disponibili (Best Available Techniques - BAT) per il controllo dell'inquinamento atmosferico. Nell'ambito dei lavori preparatori per la revisione della direttiva 88/609/CEE, i servizi della Commissione stanno esaminando inter alia l'opportunità di stabilire valori limite nazionali di emissione per gli impianti nuovi e per quelli esistenti. Tali valori sono giustificati da esigenze di razionalità economica e di conseguimento degli obiettivi di qualità ambientale. Uno studio effettuato per la revisione della direttiva LCP e l'esperienza pratica di diversi Stati membri indicano che è possibile affrontare in maniera economicamente razionale le emissioni dei grandi impianti di combustione applicando massimali di emissione (eventualmente abbinati a valori limite), anziché ricorrere unicamente a norme di emissione. Qui di seguito le conclusioni dell'analisi per la strategia in materia di acidificazione: Per le emissioni di S02, sarà necessario applicare ai grandi impianti di combustione in tutti gli Stati membri, ad eccezione di Grecia, Portogallo e parte della Spagna, la desolforazione dei gas di scarico, o valori limite di emissione aventi lo stesso effetto, oppure massimali di emissione che consentano le stesse riduzioni globali. 14 Per le emissioni di NOx, sarà necessario applicare ai grandi impianti di combustione esistenti in tutti gli Stati membri, ad eccezione di Grecia, Portogallo, Spagna, Italia, Finlandia e Lussemburgo, la denitrificazione dei gas di scarico, valori limite di emissione aventi lo stesso effetto, oppure massimali di emissione che consentano le stesse riduzioni globali. La proposta della Commissione di revisione della direttiva LCP sarà coerente con il conseguimento nel 2010 dell'obiettivo intermedio di chiusura del gap al 50% in materia di acidificazione. Come previsto dalla direttiva 96/6I/CE (direttiva IPPC), entro il 1999 per i nuovi impianti, e il 2007 per quelli esistenti, i valori limite di emissione saranno basati sulle BAT integrate, definite in tale direttiva, tenendo conto dei fattori seguenti: ubicazione geografica; circostanze ambientali locali; disposizioni sulla riduzione al minimo dell'inquinamento atmosferico transfrontaliero o su lunga distanza; l'obiettivo principale della direttiva IPPC, cioè evitare oppure, qualora non sia possibile, ridurre le emissioni per conseguire un livello elevato di protezione per l'ambiente nel suo complesso. La direitiva IPPC è anche il principale strumento per ridurre le emissioni dei processi industriali. Secondo i risultati dell'analisi svolta a sostegno della strategia in materia di acidificazione, per raggiungere l'obiettivo di chiusura del gap al 50%, sarebbe economicamente razionale applicare controlli severi sulle emissioni di S02 dovute ai processi industriali in tutti gli Stati membri, ad eccezione della Grecia e del Portogallo. Analogamente, dieci Stati membri dovrebbero anche controllare le emissioni di NOx da queste fonti, ad eccezione di Grecia, Portogallo, Spagna, Italia e Finlandia. Anche in questo caso, si potrebbero prevedere massimali di emissione o strumenti economici atti a conseguire le stesse riduzioni globali in maniera economicamente più razionale. Le conclusioni dell'analisi relativa alla strategia in materia di acidificazione sono pertanto che, al fine di raggiungere l'obiettivo intermedio, occorrono misure complementari su scala comunitaria o regionale per ridurre le emissioni degli impianti di combustione e dei processi industriali. Gli strumenti giuridici da usare sono la revisione della direttiva 88/609/CEE relativa alle emissioni dei grandi impianti industriali e la direttiva IPPC. 4. 5 Azioni relative alle emissioni dei trasporti marittimi Nell'includereleemissioni dei trasporti marittimi internazionali nell'ottimizzazioneperrobiettivo intermedio della chiusura del gap al 50%, si configura economicamente razionale ridurre le emissioni di S02 dovute alle navi nel Mar Baltico e nel Mare del Nord, nonché ridurre le emissioni degli ossidi di azoto nel Mar Baltico, nel Mare del Nord e in parti dell'Oceano Atlantico. A causa della mancanza di dati, non sono state incluse nell'analisi le emissioni delle navi nel Mediterraneo. E possibile ridurre le emissioni di S02 abbassando il tenore di zolfo negli oli combustibili per uso bordo e le misure per ridurre le emissioni di ossidi di azoto comprendono l'impiego di convertitori catalitici. Il tenore di zolfo dei combustibili per uso bordo non è disciplinato da alcun, regolamento internazionale. Esistono comunque proposte di controllo nell'ambito della Convenzione 15 dell'Organizzazione marittima intemazionale (International Maritime Organisation's - IMO) sull'inquinamento marino (Convenzione MARPOL). Questa Convenzione è attualmente in fase di revisione e le trattative " dovrebbero terminare verso la fine del 1997. Nel dibattito preparatorio sulla revisione della Convenzione, i paesi lungo il Mar Baltico hanno proposto di designare questa zona come sensibile alle emissioni di S02. Anche i paesi lungo il Mare del Nord si adoperano per una designazione simile per tutta o parte della zona Mare del Nord/Canale della Manica. In queste zone sensibili si propone che le navi possano utilizzare soltanto combustibili per uso bordo con un tenore massimo di zolfo dell'1,5%. La designazione del Mar Baltico e della zona Mare del Nord/Canale della Manica, totalmente o parzialmente, come zone sensibili alle emissioni di S02 e le collegate restrizioni al tenore di zolfo dei combustibili per uso bordo in queste zone rappresenterebbero, secondo l'analisi della Commissione, una misura molto efficace rispetto ai costi, come parte di una strategia integrata di lotta contro l'acidificazione nella CE. La Commissione ritiene pertanto che nell'ambito dell'attuale revisione della Convenzione MARPOL, tutti gli Stati membri sostengano la designazione del Mar Baltico e della zona Mar del Nord/Canale della Manica, totalmente o parzialmente, come zone sensibili alle emissioni di S02. Dopo la revisione della Convenzione MARPOL, gli Stati membri dovrebbero attuare, non appena fattibile, le disposizioni sulle zone sensibili. Se del caso, la Commissione presenterà proposte per garantire una celere attuazione da parte degli Stati membri di queste disposizioni. 4. 6 Azioni relative ai paesi dell'Europa centrale e orientale Nell'ambito delle relazioni esteme, la CE e i suoi Stati membri potrebbero svolgere un ruolo attivo per promuovere misure economicamente razionali in zone al di fuori della propria giurisdizione. Per alcuni paesi non comunitari, sarebbero ad esempio economicamente razionali riduzioni supplementari delle emissioni di zolfo, al di là di quelle convenute nell'ambito del Protocollo sullo zolfo del 1994, al fine di ridurre ulteriormente l'acidificazione nella CE. Un maggiore controllo delle emissioni di NOx ed NH3, quale previsto dal prossimo protocollo relativo a più inquinanti nell'ambito della CLRTAP, contribuirebbe anche a ridurre i superamenti dei carichi critici per l'acidificazione. Questa misura è economicamente razionale e per rispettare i carichi critici in materia di acidificazione sarà probabilmente necessario ridurre ulteriormente le emissioni, non soltanto negli Stati membri, ma anche nei paesi dell'Europa centrale e orientale (PECO), in particolare quelli confinanti con la CE. Le riduzioni di emissione figuranti alla sezione 3. 3, partono dall'ipotesi che le riduzioni di emissione nei paesi non CE abbiano luogo conformemente alla loro legislazione attuale e secondo quanto previsto dai vari protocolli UN ECE/CLRTAP. Questa ipotesi sull'andamento delle emissioni nei paesi non comunitari è prudente, in quanto la CE esercita unicamente un'influenza limitata sulla politica in materia di acidificazione di questi paesi. In base ad analisi di sensibilità effettuate dalla Commissione, risulta chiaramente però che le riduzioni delle emissioni acidificanti provenienti da alcuni paesi, soprattutto alcuni paesi PECO, consentirebbero all'Unione di perseguire finalità più ambiziose in relazione al deposito acido. La valutazione scientifica eseguita a supporto della strategia della Commissione in materia di acidificazione, ha dimostrato che le emissioni di alcuni paesi PECO (Polonia, Repubblica ceca, Ungheria e Slovenia), contribuiscono notevolmente a superare i carichi critici per l'acidificazione nella CE (cfr. allegato). La CE tende però ad esportare più emissioni acidificanti verso questi paesi di quante ne riceve. La riduzione di emissione per investimento unitario è comunque in genere superiore nei paesi PECO rispetto alla CE. Per questo motivo 16 « fintanto che le decisioni saranno prese caso per caso, sarebbe possibile individuare situazioni dove la promozione delle riduzioni di emissione nei paesi dell'Europa centrale e orientale sarebbe reciprocamente positiva ed economicamente razionale per tutte le parti interessate. La Comunità dovrebbe cercare di individuare e sfruttare queste situazioni dove i vantaggi conseguibili sono evidenti, esplorando a tal fine varie possibilità. La CE mantiene contatti con dieci paesi dell'Europa centrale e orientale (Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania, Slovacchia e Slovenia) per incoraggiare il ravvicinamento delle loro normative con quelle comunitarie e facilitare i necessari adeguamenti al momento dell'adesione. Nella strategia pre-adesione, le considerazioni ambientali, in particolare l'adozione délY"acquis comunitario" nel settore delle normative ambientali, rappresentano uno dei campi prioritari da prendere in considerazione. Nell'ambito del dialogo in corso con questi paesi, la Commissione intende far figurare l'acidificazione tra i temi prioritari da discutere nel settore della protezione ambientale. A tal fine, la Commissione si servirà del programma PHARE e di strutture quali TADEX (Technical Assistance and Information Exchange Office) e DISAE (Development of Implementation Strategies for Approximation in Environment) onde individuare le possibilità di una collaborazione intensiva su iniziative intese a ridurre le emissioni acidificanti. Uno dei meccanismi più validi per conseguire una riduzione delle emissioni nell'economia dei paesi PECO è influenzare le modalità di investimento, pubblico e privato, soprattutto nel settore dell'approvvigionamento energetico. La Commissione intende pertanto continuare le discussioni con i governi, le principali imprese industriali e le istituzioni finanziarie onde individuare strategie di investimento ottimali per ridurre le emissioni che contribuiscono all'acidificazione. 4. 7 Azioni relative alla Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza L'ECE/CLRTAP delle Nazioni Unite è il principale forum dove la Comunità europea e i suoi Stati membri possono influenzare e promuovere riduzioni di emissione nei paesi non membri della CE. Ai fini del raggiungimento dell'obiettivo di qualità ambientale intermedio nella CE di una chiusura del gap pari al 50%, è stata dimostrata la razionalità economica di ulteriori interventi in alcuni di questi paesi. Inoltre, per raggiungere l'obiettivo finale occorre non superare i carichi critici. La Commissione e gli Stati membri dovrebbero pertanto promuovere attivamente nei negoziati CLRTAP un nuovo protocollo concernente più inquinanti, nonché la celere ratifica e revisione del Protocollo sullo zolfo del 1994 (cfr. sezione 4. 2) affinché essi contribuiscano a raggiungere gli obiettivi comunitari di qualità ambientale in materia di acidificazione e problemi correlati. 4. 8 Eventuali azioni per ridurre le emissioni di ammoniaca Alcune normative comunitarie sull'ambiente, già vigenti o in fase di elaborazione, dovrebbero portare ad una riduzione delle emissioni di ammoniaca. Innanzitutto, l'introduzione e l'applicazione dei codici di buona pratica agricola, a seguito dell'attuazione della direttiva sui nitrati (91/676/CEE), oltre a ridurre le perdite di nitrati in superficie e nelle acque sotterranee, dovrebbero anche ridurre le emissioni di ammoniaca. In secondo luogo, la direttiva IPPC (96/6I/CE) concerne anche gli impianti per l'allevamento intensivo di pollame o di suini e gli 17 impianti industriali che emettono ammoniaca. Il deposito di letame, infine, figura nella comunicazione su una strategia per ridurre le emissioni di metano (COM(96) 557/2) e può consentire una riduzione delle emissioni di ammoniaca. L'analisi eseguita per la strategia in materia di acidificazione indica la razionalità economica di ridurre le emissioni di ammoniaca e propone in particolare le misure seguenti, improntate al rapporto costi/efficacia: tecniche per ridurre le emissioni di ammoniaca durante lo spargimento di letame (mucche lattiere, bovini, suini, galline ovaiole, pollame e pecore), ad eccezione di Finlandia, Grecia, Portogallo e Spagna; modifiche agli allevamenti per ridurre le emissioni dovute al pollame, ad eccezione di Finlandia, Grecia, Portogallo e Spagna; riduzioni delle emissioni industriali di ammoniaca, ad eccezione di Finlandia, Grecia, Lussemburgo, Portogallo e Spagna. Le incertezze in materia di efficienza dell'abbattimento, livelli odierni e futuri delle emissioni e costi delle tecniche di riduzione per il settore dell'allevamento, sembrano più marcate rispetto ad altri inquinanti. Le tecniche di abbattimento dell'ammoniaca non sono ancora molto diffuse rispetto ad altri inquinanti ed è quindi opportuno prevedere un maggiore margine di flessibilità per gli Stati membri nel decidere le misure da applicare per rispettare i valori limite nazionali indicativi di emissione che sono stati proposti. Nel fissare i valori limite nazionali di emissione, si dovrà tener conto dei risultati più recenti della ricerca. 4. 9 Strumenti economici Una delle cinque priorità chiave del Quinto programma di azione a favore dell'ambiente è l'ampliamento della panoplia di strumenti e, ove opportuno, il completamento delle normative con strumenti basati sul mercato. L'applicazione di valori limite nazionali di emissione darà la possibilità agli Stati membri di attuare strumenti economici a titolo di strumenti supplementari nelle loro strategie nazionali. Le proposte di misure correlate alla fonte, descritte nelle sezioni precedenti, sono, per quanto possibile, concepite ai fini di un uso flessibile degli strumenti economici. L'applicazione di valori limite nazionali rappresenta comunque il principale obiettivo operativo, nonché un punto di riferimento per gli Stati membri onde elaborare strumenti economici nazionali (o normative) che vadano al di là dei comuni requisiti ambientali minimi. È possibile distinguere quattro tipi principali di strumenti: 1) imposte/tasse; 2) sovvenzioni; 3) permessi di emissione scambiabili e 4) accordi ambientali. La Commissione ha recentemente adottato una comunicazione (COM(97) 9 def. ) nella quale sono determinate le condizioni in cui gli Stati membri possono applicare tasse ambientali. La comunicazione illustra il quadro giuridico con riferimento al mercato unico che gli Stati membri devono rispettare se decidono di introdurre tasse e oneri ambientali. La Commissione ha anche adottato una comunicazione sugli accordi ambientali (COM(96) 561 def. ) che precisa i criteri per il ricorso a tale strumento. I valori limite nazionali e le comunicazioni costituiranno il principale incentivo e il quadro di l'esperienza coronata da successo riferimento per gli Stati membri onde diffondere nell'applicazione di strumenti economici. Oltre al ricorso nazionale a strumenti economici, è possibile pensare a diversi campi dove l'azione comunitaria, sotto forma di strumenti economici, presenta un valore aggiunto per 18 raggiungere i massimali nazionali oppure per realizzare riduzioni supplementari mediante in agricoltura, con riferimento ai carichi modifiche strutturali nell'utilizzazione dell'energia critici. Questi campi sono: tassazione dell'energia, diritti sui trasporti marittimi, agricoltura e applicazione congiunta di massimali nazionali. 4. 9. 1 Energia Nel settore dell'energia, l'uso di strumenti economici potrebbe portare alla sostituzione di combustibile e a miglioramenti dell'efficienza energetica, riducendo i costi legati al raggiungimento dei massimali nazionali proposti sia per NOx che per SO, e riducendo al contempo le emissioni di C02. Per questa finalità si può ricorrere a misure fiscali differenziate per i vari prodotti energetici. La Commissione non giudica opportuno differenziare misure fiscali in direttive distinte per ciascun problema ambientale o prodotto. L'integrazione della dimensione ambientale dovrebbe rientrare invece in un sistema comunitario più coerente di accise per i prodotti dell'energia, sulla linea di quanto richiesto dal Consiglio e dal Parlamento. Per questo motivo, la Commissione, nella sua proposta di direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, come richiesto dal Consiglio ECOFIN dell'I 1 marzo 1996, terrà conto della necessità di orientare i mercati verso un'utilizzazione più efficiente e pulita dei combustibili. Ciò consentirà politiche più flessibili a livello nazionale nell'ambito del mercato intemo. Le opzioni all'esame riguardano una differenziazione dei livelli minimi di tassazione applicata agli oli combustibili pesanti, in relazione al tenore di zolfo, e la precisa possibilità per gli Stati membri di differenziare le aliquote di imposta nazionale sui prodotti energetici in relazione alle loro qualità ambientali. Inoltre, nuovi prodotti energetici potrebbero essere contemplati dalla legislazione comunitaria, e nei futuri esami dei livelli comunitari di tassazione si terrà conto di obiettivi ambientali. La proposta dovrebbe portare a riduzioni piccole, ma non trascurabili, delle emissioni di NOx, S02 e C02. 4. 9. 2 Trasporti marittimi Nella sezione 4. 5 sono menzionate le attuali discussioni cori l'Organizzazione marittima intemazionale (IMO) sulla fissazione di limiti per il tenore di zolfo degli oli combustibili per uso bordo. Le possibilità discusse in sede MARPOL non sono però esaustive ed esistono altri meccanismi per ridurre ulteriormente le emissioni di S02 dovute ai trasporti marittimi. L'attuale dibattito in sede MARPOL, inoltre, non tratta in modo adeguato la questione delle emissioni di NOx dovute ai trasporti marittimi. Un'altra possibile linea di azione sono i diritti sui trasporti marittimi differenziati secondo i danni ambientali. L'amministrazione svedese vorrebbe applicare a tal fine un sistema generale di diritti, compatibile con quelli attualmente applicati. Circa le emissioni di NOx, la Svezia propone di rimborsare i costi operativi e parte dell'investimento di capitale dei reattori catalitici. Alle navi non munite di reattori catalitici, verrebbero applicati diritti di tipo ambientale più elevati. Per lo zolfo, la Svezia prevede un aumento del livello medio degli attuali diritti di faro e sconti per le navi che usano combustibile a basso tenore di zolfo (meno dello 0,5%). In questo contesto, la Commissione potrebbe esaminare la possibilità di differenziare i diritti sui trasporti marittimi tra alcuni Stati in modo da promuovere un'ulteriore riduzione, economicamente razionale, delle emissioni acidificanti. 19 4. 9. 3 Agricoltura Nel settore dell'agricoltura, per raggiungere in maniera economicamente razionale l'obiettivo intermedio di una chiusura del gap al 50%, non occorre applicare molte delle possibili misure tecniche di abbattimento Oltre al contributo di altre misure tecniche alla riduzione delle emissioni di ammoniaca, un'ulteriore evoluzione della politica agraria comune (PAC), sulla linea dell'approccio 1992, potrebbe avere impatti collaterali positivi sui livelli delle emissioni di ammoniaca. Si potrebbe così tener conto della necessità di ridurre le emissioni di ammoniaca, tenendo presente che questo aspetto è soltanto uno dei problemi ambientali cui è confrontata l'agricoltura. Altri problemi (perdite o ruscellamento di nitrati in superficie e nell'acqua freatica, emissioni di metano), sono anche importanti e dovrebbero, di preferenza, essere trattati insieme all'acidificazione in un quadro coerente. Nel riesame del 1996 del Quinto programma di azione a favore dell'ambiente (COM(95) 647 def), una delle priorità chiave è l'integrazione dell'ambiente in altri campi politici. Per l'acidificazione sono particolarmente rilevanti le priorità seguenti, menzionate nel riesame del 1996: a) b) correlare maggiormente gli strumenti di mercato agricoli e le esigenze ambientali, in linea con la tendenza evolutiva della politica agraria comune, meno orientata al sostegno dei prezzi di mercato e caratterizzata da una migliore integrazione delle politiche di mercato e delle politiche ambientali e di sviluppo rurale; promuovere laproduzione estensiva, tecnologie agricole sostenibili e prodotti di agricoltura biologica, in stretta cooperazione con i soggetti interessati: il regolamento (CEE) n. 2078/92 fornisce un buon esempio di una tale cooperazione e può contribuire a ridurre le emissioni di ammoniaca. Si dovrebbe infine esaminare se, grazie a strumenti economici (ad esempio la tassa sui fertilizzanti applicata in alcuni paesi), si possano ridurre ulteriormente le emissioni onde rispettare i carichi critici. 4. 9. 4 Applicazione congiunta di valori limite nazionali L'applicazione congiunta significa che due o più soggetti cooperano per rispettare impegni o obblighi specifici. Nell'ambito della strategia in materia di acidificazione, ciò significa l'applicazione congiunta di valori limite di emissione concordati. L'applicazione congiunta viene qui discussa in quanto consente un maggiore grado di flessibilità per raggiungere a costi inferiori i valori limite concordati. Il Protocollo sullo zolfo del 1994 stabilisce che le parti del Protocollo, in base a regole e condizioni specifiche da elaborare, possono attuare congiuntamente gli obblighi (i valori limite nazionali di emissione). Alcuni studi indicano che il risparmio economico potenziale di un'applicazione congiunta è notevole. Non è altrettanto chiaro come questo risparmio economico possa essere realizzato raggiungendo al contempo obiettivi di qualità ambientale. La Commissione esaminerà il contributo potenziale di un'applicazione congiunta nel contesto della sua futura proposta di direttiva concernente i valori limite nazionali di emissione. 4. 10 Eventuali altre azioni relative alle emissioni dovute ai trasporti Il controllo delle emissioni dovute al trasporto stradale è disciplinato da numerose normative comunitarie. La Commissione ha recentemente adottato proposte concementi nuove norme più severe per le emissioni e il combustibile, da introdurre nel 2000 (COM(96) 248 def). Alla fine 20 del 1998, la Commissione presenterà proposte concementi i veicoli e la qualità del combustibile che dovrebbero entrare in vigore a partire dal 2005. Una proposta della Commissione (COM(95) 350 def. ) concernente normative su scala comunitaria per ridurre le emissioni dalle fonti mobili non stradali è in fase avanzata e dovrebbe essere prossimamente adottata dal Consiglio e dal Parlamento. La Commissione esaminerà la possibilità di rafforzare ulteriormente queste norme di emissione e di ampliarle onde contemplare una categoria più vasta di veicoli. 4. 11 Azioni per promuovere l'efficienza e la conservazione dell'energia Come descritto nel testo (sezione 3. 3 e allegato), i cambiamenti nel consumo di energia e l'evoluzione della produzione energetica possono avere un impatto considerevole sulla quantità di emissioni acidificanti rilasciate nell'atmosfera. Le iniziative intese a sviluppare fonti energetiche alternative e rinnovabili, nonché a promuovere la conservazione dell'energia possono pertanto ridurre le emissioni acidificanti. A livello comunitario, il programma JOULE tratta l'utilizzazione più razionale dell'energia e la conservazione di quest'ultima. Il programma FAIR esamina, inter alia, l'utilizzo di materie prime rinnovabili e la produzione di energia "pulita". I programmi dimostrativi come ALTENER e SAVE faciliteranno lo sviluppo di fonti energetiche alternative e di tecnologie di risparmio energetico. I risultati di questi programmi di ricerca e di dimostrazione influenzeranno il consumo di energia e l'equilibrio della produzione energetica da diverse fonti, con una conseguente riduzione delle emissioni acidificanti. Nella comunicazione (COM(95) 509 def. ) "Politica di coesione e ambiente" si sottolinea infine che i Fondi strutturali forniscono incentivi per promuovere la produzione compatibile con l'ambiente per diffondere le energie rinnovabili e l'impiego di tecnologie di risparmio energetico. 4. 12 Riesame Come sopra indicato, anche nell'ipotesi che siano applicate nella CE misure di abbattimento economicamente fattibili, l'obiettivo finale non potrà essere raggiunto nel 2010. La Commissione dovrà quindi riprendere in un secondo tempo l'esame di questa questione, rivedendo la strategia in materia di acidificazione e valutando i risultati conseguiti, nonché le prospettive che gli Stati membri raggiungano i massimali di emissione necessari per rispettare l'obiettivo intermedio nel 2010. In base a tale valutazione e ad eventuali nuove prove scientifiche concementi ad esempio i carichi critici per l'acidificazione, nonché tenendo conto delle misure già prese per ridurre le emissioni, la Commissione potrebbe individuare e proporre le misure supplementari necessarie per completare l'attuale strategia in materia di acidificazione, onde raggiungere l'obiettivo di non superare i carichi critici. Si propone che la Commissione, prima della fine del 2004, presenti una relazione al Consiglio, illustrando i progressi compiuti nella riduzione di emissioni di inquinanti atmosferici acidificanti, nonché una valutazione delle probabilità che gli Stati membri raggiungano nel 2010 i loro massimali di emissione. In base a tale relazione e ad eventuali nuove prove scientifiche in materia di acidificazione, la Commissione dovrebbe presentare al Consiglio una revisione della strategia in materia di acidificazione, prima della fine del 2004. 21 5. VALUTAZIONE PRELIMINARE DEI VANTAGGI AMBIENTALI E DEI COSTI DELLA STRATEGIA DELLA COMMISSIONE La strategia della Commissione consentirà di raggiungere l'obiettivo intermedio di una chiusura del gap al 50% nella Comunità europea. In termini di superficie degli ecosistemi in ciascun paese dove i carichi critici saranno superati, la strategia della Commissione apporterà un netto miglioramento rispetto alla situazione nel 1990 (cfr. tabella 5). Tabella 5: Ecosistemi dove sono superati i carichi critici per l'acidificazione. La situazione nel 1990 e nel 2010 secondo lo scenario di riferimento (REF) e dopo attuazione della strategia in materia di acidificazione (STRAT). (milioni di ettari) Paese Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Spagna Svezia Regno Unito CE 15 1990 2010 (REF) 2010 (STRAT) 2. 896 (59%) 477 (77%) 174 (18%) 5. 016 (16%) 618 (4,3%) 6. 972 (80%) 0 (0%) 23 (4,8%) 1. 160 (18%) 15 (17%) 282 (88%) 1 (0%) 74 (0,9%) 10. 108 (23%) 4. 741 (60%) 32. 557 (24%) 943 (19%) 117 (19%) 38 (3,9%) 1. 211 (3,8%) 82 (0,6%) 2. 541 (29%) 0 (0%) 4 (0,7%) 285 (4,3%) 7 (7,5%) 121 (38%) 0 (0%) 24 (0,3%) 1. 235 (2,8%) 2. 112 (27%) 8. 719 (6,5%) 642 (13,2%) 9 (1,4%) 21 (2,2%) 1. 144 (3,6%) 40 (0,3%) 978 (11,3%) 0 (0%) 1 (0,1%) 103 (1,6%) 2 (2,2%) 23 (7,3%) 0 (0%) 10 (0,1%) 699 (1,6%) 809 (10,3%) 4. 481 (3,3%) Va ricordato in questo contesto che per raggiungere l'obiettivo finale, cioè il non superamento dei carichi critici, occorrono ulteriori riduzioni, oltre a quelle previste per l'obiettivo intermedio di una chiusura del gap al 50%. L'acidificazione, inoltre, è soltanto uno dei diversi aspetti ambientali che giustificano la necessità di ridurre le emissioni di biossido di zolfo, ossidi di azoto e ammoniaca. Nel considerare quindi l'eventuale necessità e le opzioni circa le misure di abbattimento delle emissioni, si dovrebbe tener conto anche di questi aspetti correlati (cfr. sezione 2. 2). I costi supplementari di abbattimento, vale a dire il costo annuale delle misure supplementari rispetto allo scenario di riferimento per l'intera CE, necessari per raggiungere l'obiettivo intermedio sono stati stimati a 7 miliardi di ECU nel 2010. Questa stima parte dell'ipotesi che le riduzioni siano ottenute applicando unicamente misure tecniche. Da rilevare che le opzioni di abbattimento esaminate non tengono conto delle misure di abbattimento non tecniche, quali i cambiamenti strutturali (compresa la sostituzione di combustibili) nei vari settori. Gli impegni internazionali dell Comunità circa il cambiamento climatico e le. connesse riduzioni delle emissioni di gas ad effetto serra, in particolare l'anidride carbonica, comporteranno anche forti riduzioni delle emissioni di inquinanti acidificanti e, di riflesso, dei costi stimati della strategia in materia di acidificazione (cfr. sezione 3. 4). E' probabile quindi che i costi per realizzare le necessarie riduzioni di emissione 22 siano stati sovrastimati. Per maggiori particolari sui costi legati al conseguimento dell'obiettivo di chiusura del gap al 50% si rinvia all'allegato. Tabella 6: Costi supplementari di controllo delle emissioni per raggiungere l'obiettivo intermedio (milioni ECU/anno nel 2010) CE15 so2 2940 NOx 1795 NH3 2305 Totale 7040 6. EFFETTI COLLATERALI POSITIVI/DOPPI VANTAGGI Anche se la strategia è incentrata sull'acidificazione (deposito acido), è importante notare che le emissioni nell'aria di inquinanti acidificanti hanno altri effetti negativi sull'ambiente. La riduzione delle emissioni di inquinanti atmosferici acidificanti apporterà quindi vantaggi "secondari" in quanto contribuirà a ridurre altri problemi ambientali causati dagli stessi inquinanti, quali l'eutrofizzazione, l'ozono a livello del suolo, la corrosione di edifici e materiali e danni per la salute umana. Le riduzioni di emissione nella CE porteranno inoltre ad una riduzione del depositione acido nei paesi terzi. Alcuni di questi effetti collaterali sono stati analizzati in maniera più approfondita, ad esempio l'impatto sull'eutrofizzazione e sull'ozono, nonché i vantaggi per i paesi extracomunitari. Gli effetti collaterali sulla qualità dell'aria non sono stati analizzati in profondità, ma è possibile trarre alcune conclusioni e i risultati sono riassunti qui di seguito. 6. 1 Eutrofizzazione L'analisi ha mostrato che nel 1990, i carichi critici per l'eutrofizzazione sono stati superati in oltre il 34% della superficie degli ecosistemi comunitari, ossia una superficie di circa 38 milioni di ettari. Grazie alle riduzioni di emissione previste nel 2010 nello scenario di riferimento, questa superficie sarà ridotta al 19%, cioè 21 milioni di ettari. Le riduzioni necessarie per l'obiettivo intermedio di una chiusura del gap al 50% porterebbero ad una percentuale superiore al 13%, ossia 15 milioni di ettari della superficie degli ecosistemi. Ciò significherebbe un netto miglioramento rispetto alla situazione dello scenario di riferimento, cioè quanto si ritiene essere il massimo tecnicamente fattibile, conseguibile con misure all'interno della CE A titolo di analisi di sensibilità, sono stati esaminati i risultati che si hanno applicando obiettivi combinati di qualità ambientale, basati sui carichi critici di acidificazione ed eutrofizzazione, come obiettivi espliciti di ottimizzazione circa il deposito acido. È risultato un certo spostamento delle riduzioni di emissione, dall'anidride solforosa agli ossidi di azoto e all'ammoniaca, particolarmente nei paesi nella fascia meridionale e centrale della CE, quali Spagna, Italia, Francia e Germania. Il livello di protezione dell'ecosistema rispetto all'eutrofizzazione aumenta -meno di 10 milioni di ettan in cui si hanno superamenti- e anche rispetto all'acidificazione. Aumentano anche i costi: il totale dei costi supplementari per questo scenario è di 9,4 miliardi di ECU, rispetto a 7 miliardi nello scenario principale. 23 6. 2 Ozono Gli impatti sull'ozono a livellò del suolo sono stati analizzati applicando il modello EMEP, basato sulle emissioni di NOx, come indicato nell'analisi sull'acidificazione. Le emissioni previste di composti organici volatili (COV) nel 2010 sono state prese dagli attuali piani di riduzione deil'ECE/CLRTAP delle Nazioni Unite, basati principalmente sui dati nazionali presentati. Per motivi di coerenza e realismo, per gli Stati membri sono state incluse le riduzioni di emissione supplementari attese dal pacchetto di proposte Auto-oil. L'analisi ha mostrato un notevole miglioramento nella maggior parte degli Stati membri. Nello scenario di riferimento, nel 2010, il superamento della soglia critica per le foreste, le coltivazioni e la vegetazione naturale di 40 parti per miliardi (parts per'billion - ppb), nonché della soglia critica indicativa per la salute di 60 ppb, si riduce in quasi tutta la superfìcie comunitaria. I miglioramenti più netti sono stati riscontrati nel superamento del livello di 60 ppb, un livello usato da CLRTAP, come sostituto per indicare eventuali effetti sulla salute umana. Le riduzioni supplementari di emissione nello scenario principale porteranno ad un ulteriore declino dei livelli di ozono nella maggior parte delle aree colpite. In alcune aree limitate, tuttavia, i livelli di ozono aumenteranno leggermente. Si prevede che grazie a nuove disposizioni per ridurre le emissioni di COV, sarà possibile eliminare o ridurre notevolmente questo impatto laterale negativo. 6. 3 Qualità dell'aria A seguito della riduzione delle emissioni di S02 e Nox, le concentrazioni nell'ambiente di questi inquinanti, nonché dei loro prodotti secondari (particelle e ozono), saranno ridotte, con conseguenti vantaggi per la salute umana, gli edifici e i materiali e il patrimonio storico e culturale. Alcuni di questi vantaggi sono stati ripresi in uno studio di valutazione economica (cfr. sezione 6. 5). 6. 4 Miglioramenti al di fuori della CE Le riduzioni di emissione nella CE, data la natura transfrontaliera di questi inquinanti, ridurranno il deposito acido e, di riflesso, i superamenti dei carichi critici per l'acidificazione nei paesi extracomunitari. Ad esempio, secondo i calcoli, il livello di protezione dell'ecosistema in questi paesi dovrebbe migliorare nel 2010 dal 97 al 98%, grazie alle riduzioni previste nello scenario principale, rispetto a quello di riferimento. In altri termini, la superficie degli ecosistemi, dove i carichi critici sono superati, si ridurrà nei paesi extracomunitari da 11 a 9 milioni di ettari. I miglioramenti più marcati, in termini di riduzione della superficie di superamento, si avrebbero in Norvegia, nella Repubblica ceca, in Polonia, in Russia e in Svizzera. Nel 2010, i superamenti delle soglie critiche per l'ozono (cfr. sezione 6. 2) sono diminuiti in tutti i paesi non comunitari. Circa l'eutrofizzazione, nel 1990 i carichi critici sono stati superati in oltre il 10% della superficie degli ecosistemi, ossia oltre 39 milioni di ettari nei paesi non comunitari. Nel 2010, secondo lo scenario di riferimento, questa superfìcie dovrebbe ridursi a 27 milioni di ettari. Le riduzioni di emissione nella CE, così come nell'alternativa principale, ridurrebbero ulteriormente i superamenti, in ragione del 6% circa, ossia 25 milioni di ettari. Si avrebbero miglioramenti in molti paesi non comunitari; in termini di superficie assoluta protetta, essi sarebbero superiori nella Repubblica ceca, in Norvegia (dove i superamenti scenderebbero a 0), in Svizzera, Polonia e Ungheria. 24 6. 5 Valutazione economica di alcuni vantaggi Ulteriori riduzioni delle emissioni acidificanti presenteranno diversi vantaggi per la salute umana, i materiali e gli edifici, le coltivazioni, le foreste e gli ecosistemi terrestri ed acquatici. La valutazione economica di questi vantaggi è stata studiata dalla DG XII nell'ambito del cosiddetto progetto ExternE. H metodo sviluppato nell'ambito di tale progetto è stato applicato per stimare alcuni vantaggi delle riduzioni di emissione necessarie per raggiungere l'obiettivo intermedio della strategia in materia di acidificazione. In particolare, sono stati calcolati i vantaggi monetari supplementari legati agli effetti ambientali evitati. Il consulente ha valutato l'impatto sulla salute pubblica sotto forma di mortalità e morbilità; sulle coltivazioni; e i danni sui materiali edilizi moderni. Lo studio non ha valutato altri grandi vantaggi, quali il minore rischio di danni forestali, il miglioramento del funzionamento forestale (stabilizzazione del suolo, ritenzione del carbonio e biodiversità); miglioramenti negli ecosistemi terrestri ed acquatici ed impatto sul patrimonio storico e culturale. Secondo lo studio, i principali vantaggi economici sono minori danni per la salute umana, principalmente a seguito dei minori livelli di inquinanti secondari, aerosol a base di solfato e nitrato e ozono. È stato concluso che per la CE, nel suo insieme, i vantaggi superano i costi. I vantaggi maggiori si avrebbero per la Germania, la Francia, il Regno Unito, l'Italia, la Spagna, i Paesi Bassi, il Belgio e la Danimarca. Soltanto per un paese, l'Irlanda, si è appurato che i costi supplementari per il controllo dell'inquinamento superavano i vantaggi monetari incrementali stimati. Se si considerano però anche gli effetti a lungo termine (cronici) di un'esposizione all'inquinamento atmosferico sulla mortalità, in tutti gli Stati membri i vantaggi superano di gran lunga i costi. L'inclusione dei vantaggi relativamente alle risorse ecologiche e culturali, attualmente difficilmente quantificabile in termini monetari, aumenterebbe ulteriormente i vantaggi delle riduzioni di emissione. Riassumendo, i vantaggi annui incrementali di ulteriori riduzioni di emissione (cioè quelle necessarie al di là dello scenario di riferimento, per conseguire l'obiettivo intermedio) sono stati stimati a quasi 20 miliardi di ECU nel 2010 per gli Stati membri. I vantaggi nei paesi terzi sono stati inoltre stimati a circa 4 miliardi di ECU. Entrambe le cifre non comprendono i cosiddetti effetti cronici sulla mortalità. 25 Allegato alla comunicazione al Consiglio e al Parlamento concernente la strategia comunitaria per combattere l'acidificazione Indice 1. 2. 3. L'OBIETTIVO DI QUALITÀ AMBIENTALE: I CARICHI CRITICI OBIETTIVI INTERMEDI: L'APPROCCIO "CHIUSURA DEL GAP" MODELLAZIONE DELLA VALUTAZIONE INTEGRATA: RAPPORTO COSTI-EFFICACIA 4. IPOTESI E PUNTO DI PARTENZA DELL'ANALISI DI SCENARI 4. 1 4. 2 4. 3 4. 4 Linea di base Ipotesi sull'utilizzazione dell'energia Scenario di riferimento (REF) Scenari di riduzioni massime tecnicamente fattibili (MFR) 5. RISULTATI DELL'ANALISI DI SCENARI Identificazione dell'obiettivo intermedio 5. 1 5. 2 Analisi di sensibilità 5. 3 Amalgamazione dei riquadri della griglia Tabelle e figure 26 1. L'OBIETTIVO DI QUALITÀ AMBIENTALE: I CARICHI CRITICI Il carico critico indica la sensibilità di un dato ambiente definendo il grado di esposizione che esso può tollerare prima che si verifichino danni durevoli o rilevanti. Il concetto di carico critico è fondato su basi scientifiche, per cui i dati rispecchiano le migliori conoscenze disponibili e comportano un certo margine di incertezza. Il concetto di carico critico è importante per lo sviluppo sostenibile in quanto i depositi al di sopra di tale valore non sono sostenibili a lungo termine. I dati sui carichi critici per l'acidificazione della strategia, sono stati elaborati nell'ambito della Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza (Convention on Long Range transboundary Air Pollution -CLRTAP) e sono stati riveduti ed aggiornati nel 1996. 1 dati sono stati forniti dal centro di mappazione dei carichi critici della CLRTAP, il Coordination Center of Effects (CCE) con sede nei Paesi Bassi. Dieci Stati membri dell'UE (Austria, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Spagna, Svezia e Regno Unito) hanno elaborato e presentato al Commissione delle Comunità europee i rispettivi dati nazionali. Altri sei paesi non comunitari hanno fatto altrettanto. Per gli altri cinque Stati membri e per altri paesi europei che non hanno presentato dati nazionali, il CCE ha effettuato una stima dei carichi critici utilizzando la sua base di dati sulla situazione europea. Sono stati calcolati i carichi critici per gli ecosistemi forestali in tutti i paesi e in alcuni di essi anche per gli ecosistemi di acqua dolce. Alcuni paesi hanno calcolato i carichi critici anche per le torbiere, le brughiere e le praterie. L'area di ecosistema è l'area per la quale sono stati stimati i carichi critici. Nel determinare i carichi critici per l'acidificazione, si tiene conto dell'effetto acidificante combinato dei composti di zolfo e di azoto il cui contributo relativo all'acidificazione dipende dalle caratteristiche degli ecosistemi considerati e dalla quantità di deposito dei composti di zolfo e di azoto. Comparando i carichi critici con r livelli di deposito attuali e previsti, è possibile quantificare - secondo varie combinazioni - i livelli di riduzione di emissione necessari per non superare i carichi critici. Poiché non esiste un unico valore di carico critico per ciascuno dei tre inquinanti (zolfo, azoto ossidato e azoto ridotto), il superamento dei carichi critici non può essere espresso come la differenza tra il carico critico e il deposito di un unico inquinante. Di conseguenza, il superamento viene espresso in termini di percentuale degli ecosistemi in ciascun riquadro della griglia EMEP2 non protetta rispetto all'acidificazione ad una data combinazione di deposito di zolfo e azoto nella griglia (un riquadro di griglia EMEP è 150 volte 150 chilometri, cioè la risoluzione usata dalla CLRTAP nella mappatura dei carichi critici su scala europea e per controllare le emissioni e i depositi di inquinanti atmosferici). Il termine protezione dell'ecosistema indica la percentuale di ecosistemi in un riquadro della griglia, paese o altra area, dove i carichi critici non sono superati. L'obiettivo finale di non superamento dei carichi critici figurante nel Quinto programma di ribadito nelle conclusioni del Consiglio azione a favore dell'ambiente è stato EMEP = Programma concertato di sorveglianza continua e di valutazione del trasporto a grande distanza degli inquinanti atmosferici in Europa, sotto l'egida della CLRTAP. 27 del 18 dicembre 1995. Ciò significa che per ciascun ecosistema nell'UE, il deposito acido deve essere inferiore al carico critico. Nella rappresentazione cartografica dei dati sul deposito e sui carichi critici, si segue la risoluzione della griglia EMEP e, come obiettivo è stata scelta una protezione dell'ecosistema al 100% per ciascun riquadro della griglia nell'UE. Applicando l'obiettivo a ciascun riquadro, si garantisce anche un miglioramento in tutte le aree geografiche dove i carichi critici sono superati, ossia un'ampia distribuzione dei vantaggi delle riduzioni di emissione anziché una concentrazione unicamente in alcune aree. In pratica, il superamento dei carichi critici può essere espresso sia come percentuale di protezione degli ecosistemi, paese per paese, che come area specifica non protetta. 2. OBIETTIVI INTERMEDI: L'APPROCCIO "CHIUSURA DEL GAP" L'obiettivo finale di non superamento dei carichi critici per l'acidificazione non potrà forse essere raggiunto nel 2010 per motivi pratici e/o politici. La modellazione delle future emissioni ai fini della strategia indica che, anche nell'ipotesi che in tutta Europa siano applicate le cosiddette riduzioni massime tecnicamente fattibili, non sarà possibile raggiungere entro il 2010 l'obiettivo a lungo termine per l'intera UE. Le conclusioni del Consiglio del dicembre 1995 hanno riconosciuto la difficoltà di raggiungere l'obiettivo finale di non superare nell'immediato futuro i carichi critici e la Commissione è stata pertanto invitata a preparare una strategia più coerente in materia di acidificazione onde raggiungere tale obiettivo e a stabilire obiettivi intermedi. Secondo il cosiddetto approccio "chiusura del gap", la Commissione ha analizzato vari obiettivi intermedi. Un approccio simile era stato seguito nei negoziati per il protocollo della CLRTAP sullo zolfo del 1994. A causa dei carichi critici più complessi ora applicati (comprendenti composti sia di zolfo che di azoto), il concetto di "chiusura del gap" è basato su dati relativi alla protezione degli ecosistemi, griglia per griglia. L'idea è di colmare progressivamente, da ora al 2010, il gap, vale a dire il divario tra il livello di protezione degli ecosistemi nel 1990 e l'obiettivo finale della loro protezione al 100%, secondo una data percentuale minima in ciascun riquadro della griglia EMEP nell'UE. Sulla base di una protezione degli ecosistemi ottenibile applicando integralmente le riduzioni tecnicamente fattibili, è stata calcolata la percentuale massima conseguibile di chiusura àel gap rispetto all'obiettivo finale e sono stati delineati scenari a costi ottimizzati corrispondenti ad obiettivi di chiusura del gap al di sotto di tale valore. Dopo un'accurata analisi di diverse opzioni, la più opportuna è stata giudicata una chiusura del gap al 50% a titolo di obiettivo intermedio. Ciò significa, in pratica, che in ciascun riquadro della griglia EMEP nell'UE, si dovrebbero come minimo dimezzare, cioè ridurre al 50%, le superfìcie degli ecosistemi sensibili dove nel 1990 sono stati superati i carichi critici. Questo obiettivo intermedio di qualità ambientale è stato scelto essenzialmente perché fornisce ai minimi costi il più alto livello di protezione degli ecosistemi, considerato che le misure supplementari sono limitate al territorio comunitario. L'applicazione dell'obiettivo di chiusura del gap ad ogni riquadro della griglia EMEP è stata decisa per garantire miglioramenti in tutti i casi dove vi sono stati superamenti dei carichi critici, cioè miglioramenti in tutte le aree colpite. 28 Esempi: in un riquadro di griglia, dove nel 1990 il livello di protezione degli ecosistemi era del 40% (cioè i carichi critici erano superati in oltre il 60% della sua superfìcie), la chiusura del gap al 50% significa che la superficie di superamento dei carichi critici - in questo caso pari al 60% - deve essere almeno dimezzata. In questo caso, la percentuale di protezione in percentuale dell'ecosistema dovrebbe aumentare come minimo di (metà del 60%). Il risultato, finale sarebbe un livello di protezione dell'ecosistema corrispondente almeno al 70% (40 + 30 = 70). In un altro riquadro della griglia, dove nel 1990 il livello di protezione era dell'80%, vale a dire un superamento dei carichi critici del 20%, la chiusura del gap al 50%, applicando lo stesso ragionamento, porterebbe ad un livello minimo di protezione del 90%. (80 + 10 = 90). trenta punti Sono stati presi in considerazione approcci alternativi basati sugli effetti. Si potrebbe ad esempio ridurre al minimo la superficie di superamento nell'UE, oppure stabilire un obiettivo intermedio per una superficie massima, a prescindere dall'ubicazione geografica. Questo approccio presenta il vantaggio di un maggiore livello di protezione dell'ecosistema a costi inferiori, rispetto all'approccio di chiusura del gap. Lo svantaggio principale tuttavia risiede nel fatto che i vantaggi sarebbero concentrati su poche aree geografiche, cioè su un numero limitato di paesi. Un'altra alternativa potrebbe essere quella di ridurre al minimo il superamento assoluto oppure stabilire per esso un obiettivo intermedio (ad es. in termini di deposito di equivalenti acidi), ma ciò comporterebbe una relazione lineare tra il livello di superamento e gli effetti ambientali, vale a dire più il superamento è elevato e maggiori saranno i danni. 3. MODELLAZIONE DELLA VALUTAZIONE INTEGRATA: RAPPORTO COSTI-EFFICACIA La strategia permetterà di raggiungere l'obiettivo finale, ed eventualmente anche gli obiettivi intermedi, in maniera economicamente razionale. Per identificare la gamma di misure tecniche disponibili e la loro razionalità economica ai fini di ridurre l'acidificazione, la Commissione ha deciso di ricorrere a modelli di valutazione integrata. Questo metodo è stato applicato con successo da diversi anni nell'ambito della Convenzione CLRTAP di cui tutti gli Stati membri e la Comunità europea sono parti. Il metodo è quindi ben noto e in genere accettato dagli Stati membri. La scelta di questo metodo garantisce inoltre la compatibilità con i lavori in corso e futuri nell'ambito dell'ECE/CLRTAP delle Nazioni Unite, relativi a nuovi accordi internazionali per ridurre l'inquinamento atmosferico. Il consulente scelto dalla Commissione per la strategia in materia di acidificazione e di ozono è l'Istituto internazionale di analisi dei sistemi applicati (International Institute for Applied Systems Analysis - IIASA) che ha elaborato il principale modello di valutazione integrata, il modello RAINS. Il modello RAINS (informazione e simulazione dell'acidificazione regionale) può essere applicato nel modo di analisi di scenario oppure nel modo di ottimizzazione. La prima alternativa può servire a valutare le emissioni, i costi, i depositi e gli impatti ambientali legati a strategie specifiche di controllo delle emissioni (legislazione vigente o applicazione delle migliori tecniche disponibili). Il modo di ottimizzazione può essere usato per ridurre al minimo i costi del controllo delle emissioni per una data regione, a condizione che siano raggiunti altri obiettivi ambientali specifici, in questo caso obiettivi di deposito acido specifici in combinazione con della, griglia. Questa ottimizzazione può anche essere effettuata 29 determinate limitazioni alle riduzioni di emissione. Nell'analisi per la strategia, è stato usato principalmente il modo di ottimizzazione, pur se non in maniera esclusiva, per ridurre al minimo i costi totali della riduzione di S02, NOx e NH3 negli Stati membri della CE, partendo dalle ipotesi seguenti: il deposito acido è uguale o inferiore all'obiettivo di deposito acido desiderato (chiusura del gap al 50%) in ciascun riquadro della griglia nell'UE; le emissioni di ciascun paese sono sempre uguali o inferiori a quelle che si avrebbero applicando la legislazione vigente o gli attuali piani di riduzione (scenario di riferimento); le emissioni in paesi non comunitari rimangono uguali a quelle che si avrebbero applicando la legislazione vigente o gli attuali piani di riduzione (scenario di riferimento). Nel modello, le stime dei costi per le varie opzioni di abbattimento sono correlate alle proiezioni sull'utilizzazione di energia e sull'attività agricola nel 2010. Partendo da questi livelli di emissione nazionali non abbattuti, sono prodotte curve dei costi nazionali nelle quali sono classificate tutte le opzioni tecniche di abbattimento in relazione ai loro costi marginali. Le opzioni di abbattimento non tecniche, quali cambiamenti strutturali, sostituzione di combustibile e conservazione dell'energia, non vengono incluse, tranne se riprese nel corrispondente scenario energetico. Il modello sopravvaluta quindi i costi di abbattimento. La procedura di ottimizzazione (statica) utilizza funzioni di costi nazionali per determinare la soluzione ai minimi costi onde raggiungere una serie di obiettivi ambientali in un momento specifico. A tal fine, le spese di investimento sono ricalcolate come costi annuali di capitale (annualità) applicando un fattore di sconto e la durata di vita utile prevista. I costi annuali di capitale sono quindi combinati con altri costi per determinare i costi annuali totali per ciascuna tecnologia. I costi annuali di tutte le tecnologie sono a questo punto combinati con le funzioni di costi nazionali. L'ottimizzazione fornisce il livello dei costi annuali in un dato anno: nel caso della strategia in materia di acidificazione, il 2010. Il modello non fornisce informazioni sul valore attuale netto dei costi per un orizzonte temporale specifico. I costi annuali possono essere inferiori o superiori rispetto a quelli calcolati per un momento specifico, in funzione del livello di utilizzazione energetica e dell'attività agricola. Il risultato della procedura di ottimizzazione fornisce una serie di valori limite di emissione nazionali per ciascun inquinante acidificante (cfr. tabella 1), calcolati in base al migliore rapporto costi-efficacia per la regione considerata e fornisce anche informazioni, paese per paese, sulle misure tecniche ai costi minori per conseguire questi valori limite. La tabella 2 presenta una valutazione preliminare dei costi supplementari di controllo delle emissioni legati al conseguimento dell'obiettivo di chiusura del gap al 50%. 30 Tabella 1: I livelli di emissione nel 2010 necessari, secondo l'analisi scientifìca preliminare, per conseguire l'obiettivo di chiusura del gap al 50% ed emissioni previste senza la strategia di acidificazione (REF) Paese S02 (ktonnellate) No, (ktonnellate) NH3 (ktonnellate) Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Spagna Svezia UK Totale CE 15 REF 57 215 71 116 691 740 361 155 847 4 56 194 1. 035 97 980 5. 619 LIVELLO 57 52 31 116 235 414 361 41 204 4 38 194 618 66 279 2. 710 REF 116 196 119 163 895 1. 279 282 73 1. 160 10 140 206 851 207 1. 244 6. 921 LIVELLO 116 129 88 163 766 1. 079 282 42 1. 160 10 140 206 826 207 753 5. 967 REF LIVELLO 93 106 103 30 669 539 76 126 391 6 81 84 373 53 270 3. 000 93 74 82 30 630 318 76 126 305 6 81 84 373 49 224 2. 551 Tabella 2 Costi supplementari di controllo delle emissioni per raggiungere l'obiettivo intermedio (milioni ECU/anno nel 2010) Paese Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Spagna Svezia UK Totale CE 15 S02 NO, NH3 Totale 0 364 59 0 294 624 0 75 433 0 76 0 159 145 711 2. 940 0 118 42 0 153 586 0 26 0 0 0 0 5 0 865 1. 795 31 0 193 80 0 36 1. 435 0 0 400 0 0 0 0 18 143 2. 305 0 675 181 0 483 2. 645 0 101 833 0 76 0 164 163 1. 719 7. 040 4. IPOTESI E PUNTO DI PARTENZA DELL'ANALISI DI SCENARI Nel presente documento, con il termine scenario si intende una serie di ipotesi concernenti combinazioni di misure di abbattimento, emissioni, costi e obiettivi ambientali. Una descrizione particolareggiata del lavoro di modellazione e dei relativi risultati figura nella prima e nella seconda relazione interinale dell'Istituto internazionale di analisi dei sistemi applicati (IIASA) "Cost-effective Control of Acidification and Ground-Level Ozone" (contratto n. B4-3040\96\000086\MAR\B1), che si può ottenere rivolgendosi alla Commissione. Per ciascuno scenario sono stati elaborati i dati sulle emissioni, le misure di abbattimento che si prevede saranno applicate in ciascun paese e i loro costi, nonché il conseguente superamento dei carichi critici per l'acidificazione (espressi in percentuale e in ettari di ecosistemi non protetti). 4. 1 Linea di base Come riferimento è stato scelto il 1990, l'anno più recente per il quale è disponibile un'ampia serie di dati sulle emissioni verificati. Lo stesso anno di riferimento dovrebbe essere usato dalla CLRTAP nel negoziare il nuovo protocollo concernente più inquinanti. Nell'elaborazione degli scenari, le crescenti incertezze legate ad orizzonti temporali più lunghi, ad esempio in materia di utilizzazione dell'energia, e il fatto che qualsiasi obbligo giuridico sottoscritto dagli Stati membri deve essere introdotto ed attuato in un arco di tempo ragionevole, hanno indotto a limitare gli scenari per la strategia in materia di acidificazione al periodo 1990-2010. 4. 2 Ipotesi sull'utilizzazione dell'energia Per gli Stati membri dell'UE, l'analisi è stata basata sulle previsioni energetiche fornite dalla DG XVII sulla base del cosiddetto scenario di saggezza convenzionale (Conventional Wisdom), aggiornate con i nuovi dati ufficiali presentati da uno Stato membro. Lo scenario Conventional Wisdom prevede nel periodo 1990-2010 un aumento del 20% del consumo di energia ed un aumento del 10% delle emissioni di C02. Per i paesi non comunitari, le previsioni energetiche sono state basate sui dati nazionali ufficialmente trasmessi all'UN/ECE e pubblicati da questa commissione nella sua base di dati sull'energia. Per rispecchiare la necessità di ridurre le emissioni di C02 ed esaminare l'impatto di uno scenario energetico alternativo sulle emissioni di inquinanti acidificanti e i costi di abbattimento, è stata effettuata un'analisi di sensibilità sulla base di uno scenario energetico a basso tenore di CO^ secondo il quale nel periodo 1990-2010 le emissioni di C02 nell'UE diminuirebbero del 10%. 4. 3 Scenario di riferimento (REF) Per valutare la necessità di misure supplementari, i loro costi e la loro efficacia, è stato elaborato uno scenario di riferimento (REF). Al fine di conciliare i diversi approcci seguiti dai paesi, sono stati elaborati due scenari: Il primo scenario si basa sulla legislazione vigente (current legislation scenario - CLE). Secondo le previsioni sul futuro uso dell'energia, sono stati stimati i livelli di emissione 32 in funzione della legislazione vigente a livello nazionale, comunitario ed internazionale, servendosi di un inventario dettagliato delle pertinenti normative nazionali e comunitarie e delle prescrizioni tecniche obbligatorie dei protocolli della CLRTAP. Per le direttive UE, lo scenario comprende la direttiva sui grandi impianti di combustione (88/609/CEE), la direttiva relativa al tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi (93/12/CEE), la direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (direttiva IPPC - 96/6I/CE) e le direttive per il controllo delle emissioni dei veicoli a motore e delle macchine mobili non stradali. Sono anche state incluse le proposte adottate dalla Commissione concernenti il programma Auto-Oil (COM(96) 248 def. , 96/0163(COD), 96/0164(COD)). Il secondo scenario è basato sugli attuali piani di riduzione (current reduction plans - CRP) e riprende gli obblighi per i paesi che hanno ufficialmente adottato o presentato in ambito internazionale (alla ECE/CLRTAP delle Nazioni Unite) valori limite di emissione nazionali oppure hanno sottoscritto accordi internazionali di riduzione di emissioni (ad esempio firma di protocolli nell'ambito della CLRTAP). Per rispecchiare adeguatamente questi due tipi di vincoli, nel determinare lo scenario di riferimento, è stato scelto tra i due scenari (CLE e CRP) quello che contemplava nel 2010 il livello minore di emissioni. Le misure di abbattimento specifiche che si prevede saranno applicate dagli Stati membri nell'ambito di questo scenario sono presentate con maggiori particolari nelle tabelle sui costi, paese per paese, figuranti nelle relazioni interinali IIASA. Lo scenario di riferimento (REF) mostra che se tutti i paesi europei applicassero pienamente le normative vigenti e in fase avanzata di pianificazione, nel periodo tra l'anno di riferimento 1990 e il 2010, le emissioni di S02, NOx e NH3 si ridurrebbero rispettivamente del 58, 36 e 16%. La superficie degli ecosistemi nell'UE dove sono stati superati i carichi critici per l'acidificazione, da 33 milioni di ettari nel 1990, si ridurrebbe a 9 milioni di ettari, ossia la protezione degli ecosistemi, espressa in percentuale, aumenterebbe dal 76 al 93%. I livelli più bassi di chiusura del gap conseguiti sarebbero inferiori al 10% (fascia settentrionale della Germania e dei Paesi Bassi e Finlandia settentrionale). 4. 4 Scenari di riduzioni massime tecnicamente fattibili (MFR) Nel modello RAINS l'abbattimento massimo possibile di inquinanti atmosferici è limitato dalla disponibilità di misure tecniche di abbattimento. Gli effetti di alcuni tipi di misure si fanno sentire gradualmente, come nel caso ad esempio dell'introduzione di nuove norme di emissione per i veicoli a motore nuovi. Il tasso di rinnovamento del parco veicoli che varia da un paese all'altro determinerà il lasso di tempo prima che tutti i nuovi veicoli siano conformi alle nuove norme. Per questo motivo sono stati elaborati due scenari MFR (maximum technically feasible reductions): il primo, chiamato MFR^j, indica le riduzioni massime tecnicamente fattibili conseguibili nel 2010, ipotizzando un tasso standard di rinnovamento dei veicoli a motore e degli impianti. Il secondo, lo scenario MPR^^^, mostra i risultati dell'attuazione completa delle stesse misure e in più, rispetto a MFR^, include le norme sulle emissioni dei veicoli indicate nel programma Auto-Oil per Tanno 2005. Si ipotizza quindi un tasso di rinnovamento irrealisticamente rapido, mantenendo però le stesse 33 ipotesi sull'uso dell'energia per l'anno 2010. Da notare che gli scenari di abbattimento presentati non tengono conto delle misure di abbattimento non tecniche, quali mutamenti strutturali (compresa la sostituzione di combustibile) nei vari settori della società. Gli scenari MFR tendono quindi a sottostimare il potenziale di riduzione delle emissioni e a sopravvalutare i costi per conseguire tali riduzioni. Secondo lo scenario MFR^, nel periodo 1990-2010, le emissioni nell'UE di S02, NOx e NH3 si ridurrebbero rispettivamente del 91, 69 e 44%. I costi annui supplementari, rispetto a REF, sarebbero di 30 miliardi di ECU per l'UE, dove la protezione degli ecosistemi raggiungerebbe il 99%, con 1,1 milioni di ettari non protetti. Secondo lo scenario M F R ^ ^, le emissioni di S02, NOx e NH3 si ridurrebbero rispettivamente dei 92, 84 e 44%. La protezione degli ecosistemi nell'UE raggiungerebbe il 99%, con 0,8 milioni di ettari non protetti. Per determinarci livelli massimi di protezione degli ecosistemi conseguibili nell'UE nel 2010, nell'ipotesi di riduzioni supplementari delle emissioni soltanto nell'UE, è stato studiato un terzo scenario MFR, chiamato UE,,^, nel quale sono riprese le stime di emissioni figuranti in MFR^ per l'UE e in REF per il resto dell'Europa. Nel 2010 il corrispondente livello di protezione degli ecosistemi nell'UE sarebbe pari al 98%, con circa 3 milioni di ettari non protetti. 5. RISULTATI DELL'ANALISI DI SCENARI Tra gli estremi dello scenario REF e degli scenari MFR, ossia nessun intervento al di là di quanto previsto in base alla legislazione vigente oppure applicando tutte le misure di riduzione tecnicamente fattibili, sono stati elaborati ed analizzati altri scenari a costi minori. 5. 1 Identificazione dell'obiettivo intermedio Inizialmente, sono stati analizzati tre obiettivi diversi di chiusura del gap, corrispondenti rispettivamente al 45, 50 e 55%, limitando gli obiettivi di deposito soltanto ai riquadri della griglia UE. Anche l'ottimizzazione delle riduzioni di emissione è stata limitata all'UE, mentre per il resto dell'Europa, sono state ipotizzate emissioni identiche a quelle dello scenario REF, tranne per la chiusura del gap al 55%, e, in tale caso sono state incluse nell'ottimizzazione anche le emissioni delle navi nel Mar Bàltico. La strategia risente di una certa limitazione politica in quanto le misure per ridurre le emissioni devono sostanzialmente essere prese nell'UE, dato che quest'ultima non può imporre impegni o misure giuridicamente vincolanti al di fuori del proprio territorio. L'opzione di una chiusura del gap al 50% si configura pertanto la più interessante, in quanto conseguibile grazie a misure nell'UE e poiché comporta livelli di deposito più prossimi all'obiettivo finale. Gli scenari con riduzioni più rilevanti del deposito acido comportano inoltre un forte aumento dei costi marginali relativamente alla maggiore protezione dell'ecosistema ottenuta (cfr. figura 1). 34 5. 2 Analisi di sensibilità Per esplorare opzioni alternative e verificare la coerenza dei dati immessi e quindi la validità dei risultati di modellazione, è stata elaborata una serie di scenari basata su varie ipotesi e con limitazioni diverse. I risultati sono stati paragonati a quelli dello scenario principale (chiusura del gap del 50%), basato su riduzioni di emissione ottimizzate nell'UE. Tutti questi scenari permettono di raggiungere l'obiettivo intermedio di una chiusura del gap di almeno il 50% a livello di protezione degli ecosistemi in ciascun riquadro della griglia EMEP concernente l'UE. Gli inquinanti atmosferici acidificanti possono essere trasportati dal vento su lunghe distanze e le possibilità e i costi di riduzione delle emissioni variano a seconda dei paesi. Per determinare l'opzione ai minimi costi atta a raggiungere gli obiettivi ambientali, si è considerato utile esaminare in che misura riduzioni al di fuori del territorio comunitario potevano rappresentare un'opzione meno cara rispetto a riduzioni più marcate nell'UE. Questi aspetti sono stati esaminati nei quattro scenari seguenti e i risultati sono riassunti nella tabella Al: Scenario 1: Ottimizzazione includendo le navi Includendo nell'ottimizzazione le emissioni dovute ai trasporti marittimi, è risultato economicamente redditizio ridurre le emissioni di S02 nel Mar Baltico e nel Mare del Nord e quelle di NOx nel Mare del Nord e nell'Oceano Atlantico. Queste riduzioni eviterebbero ad alcuni Stati membri di adottare misure di abbattimento più costose per le fonti di emissione terrestri. Nell'intera UE, i costi supplementari per raggiungere l'obiettivo intermedio potrebbero essere ridotti di oltre due miliardi di ECU Tanno. I costi annui supplementari delle misure necessarie a ridurre le emissioni delle navi sono stati stimati a circa 300 milioni di ECU. Scenario 2: Ottimizzazione in tutta Europa, escludendo le navi Questo scenario ha esaminato il rapporto costi-efficacia dell'inserimento di paesi non comunitari nell'ottimizzazione per adottare altre misure di riduzione delle emissioni pur mantenendo l'obiettivo di qualità ambientale limitato agli Stati membri dell'UE. In questo caso, è stato appurato che sarebbe economicamente redditizio ridurre ulteriormente le emissioni di S02 in Polonia, Ungheria, nella Repubblica ceca e in Slovenia. Le riduzioni di emissione in questi paesi sostituirebbero alcune misure adottate dagli Stati membri dell'UE riducendo quindi i costi a carico di questi ultimi. Per l'intera UE, i costi annui supplementari, rispetto allo scenario principale, potrebbero essere ridotti di quasi 1 miliardo di ECU, ossia un risparmio del 14% circa, mentre i costi supplementari delle misure adottate in questi quattro paesi non comunitari corrisponderebbero a circa 400 milioni di ECU. Il conseguente potenziale di risparmio sarebbe quindi di circa 600 milioni di ECU. Il livello di protezione degli ecosistemi per l'UE sarebbe prossimo al 97%, con un superamento dei carichi critici in 4,5 milioni di ettari. 35 Scenario 3: Ottimizzazione in tutta Europa, con l'obiettivo intermedio UE applicato a tutta l'Europa Questo scenario esamina la prospettiva su scala europea, cioè l'ipotesi di un obiettivo di chiusura del gap al 50% e di un'ottimizzazione dei costi per l'intera Europa, includendo le navi. Per raggiungere questo obiettivo, si dovrebbero ridurre maggiormente le emissioni nell'UE rispetto allo scenario principale, con un aumento quindi dei costi a carico dell'UE. Le emissioni dovute ai trasporti marittimi internazionali sarebbero ridotte in tutte le tre aree marittime e sarebbe inoltre necessario ridurre notevolmente le emissioni al di fuori dell'UE. Rispetto allo scenario REF, i costi annui supplementari sarebbero di 8 miliardi di ECU per l'UE (quasi 1 miliardo in più rispetto allo scenario principale), 0,5 miliardi per le misure di riduzione delle emissioni delle navi e 3,4 miliardi per le misure prese in paesi extracomunitari, con un costo supplementare complessivo quindi di quasi 12 miliardi di ECU. Nell'UE si otterrebbe un livello di protezione degli ecosistemi del 98%, con 2,9 milioni di ettari non protetti e per l'intera Europa, tale protezione raggiungerebbe il 99%, con 6,1 milioni di ettari non protetti. Scenario 4: Ottimizzazione nell'UE e tenore di zolfo dell' 1. 5% nei combustibili per uso bordo Nell'ambito della revisione della Convenzione MARPOL (cfr. sezione 4. 5 nella comunicazione), è stato proposto di designare come zone sensibili il Mare del Nord e il Mar Baltico e di limitare all'1,5% il tenore di zolfo dei combustibili per uso bordo usati dalle navi. Lo scenario parte dall'ipotesi che tale limite sia applicato. In tal caso, i costi a carico dell'UE per raggiungere l'obiettivo intermedio di una chiusura del gap al 50% si ridurrebbero di oltre 1,1 miliardi di ECU. I costi supplementari per ridurre il tenore di zolfo nei combustibili per uso bordo sono stati stimati a meno di 100 milioni di ECU. Il conseguente livello di protezione degli ecosistemi sarebbe leggermente inferiore rispetto allo scenario principale: 96,4 anziché 96,7%, con 4,7 milioni di ettari non protetti rispetto ai 4,5 milioni di ettari nello scenario principale. Oltre a questi quattro scenari, sono stati esaminati mediante l'analisi di scenari altri aspetti relativi alle ipotesi principali formulate. I risultati principali sono presentati qui di seguito e, per gli scenari 5 e 6, anche nella tabella A2: Scenario 5: Ottimizzazione nell'UE e scenario energetico alternativo (minori emissioni di CO. Ì Per i motivi descritti alla sezione 4. 2, sono stati analizzati gli impatti che si avrebbero con uno scenario energetico alternativo (minori emissioni di C02). In tale scenario, l'aumento della domanda finale di energia è limitato, l'efficienza energetica migliora e la quota delle fonti energetiche rinnovabili aumenta. Nel periodo 1990-2010, le emissioni di C02 si riducono del 10% e si ha anche una riduzione delle emissioni di S02 e NOx. Per questi motivi, sarebbero necessarie minori misure di abbattimento per raggiungere l'obiettivo intermedio di acidificazione. Il costo annuo supplementare di questo scenario è stato stimato a 2,9 miliardi di ECU, ossia una riduzione di oltre 4 miliardi di ECU o quasi del 60% rispetto allo scenario principale. Da notare che i costi associati ad un cambiamento dei sistemi energetici non sono stati stimati e quindi non è stato possibile tenerne conto. H livello di protezione degli ecosistemi sarebbe del 96,5%, con 4,7 milioni di ettari non protetti. 36 Scenario 6: Ottimizzazione nell'UE, includendo l'eutrofizzazione È stato valutato uno scenario con obiettivi di qualità ambientali combinati, basati sui carichi critici per l'acidificazione e l'eutrofizzazione, a titolo di obiettivi espliciti di deposito per l'ottimizzazione. I risultati di un tale scenario combinato dipendono ovviamente dagli obiettivi di qualità ambientali presi come punto di partenza. In questo caso, si è mantenuto lo stesso obiettivo in materia di acidificazione (chiusura del gap al 50%) ed è stato usato un obiettivo analogo anche per l'eutrofizzazione. L'uso di un obiettivo identico per l'eutrofizzazione non è risultato fattibile. Sono stati pertanto operati alcuni adeguamenti ed inoltre, in termini di ottimizzazione, è stato necessario escludere dalla considerazione alcuni riquadri della griglia inattuabili (alla frontiera tra Belgio e Francia e tra Paesi Bassi e Germania). Si è constatato un certo "spostamento" delle riduzioni di emissione da S02 a NOx e NH3. L'area non protetta a livello di eutrofizzazione si riduceva da 21 milioni di ettari nello scenario REF (14,6 milioni di ettari nello scenario principale) a 9,4 milioni di ettari. In materia di acidificazione risultavano alcuni miglioramenti, con l'area non protetta ridotta a 4,2 milioni di ettari. I costi supplementari totali salivano a 9,4 miliardi di ECU, ossia un aumento del 40%. Scenario 7: Ottimizzazione nell'UE e applicando carichi critici diversi per il Regno Unito Nell'elaborare la strategia in materia di acidificazione, si è riscontrato che i dati sui carichi critici nel Regno Unito erano troppo bassi e che non sarebbe stato possibile disporre in tempo di dati corretti per inserirli nelle attività di modellazione. Su richiesta del Regno Unito, è stato pertanto convenuto di utilizzare un modello di analisi di sensibilità con una serie alternativa di dati, presentati dal Regno Unito, per i casi dove i carichi critici erano troppo elevati. Al termine dell'esercizio si è constatato che tale cambiamento non aveva alcun impatto sui requisiti di riduzione di emissione degli altri paesi e che l'unico cambiamento era un aumento del livello di protezione degli ecosistemi nel Regno Unito. Scenario 8: Ottimizzazione nell'UE e con un punto di demarcazione 95 percentile Per ragioni tecniche e pratiche, nella modellazione della strategia in materia di acidificazione è stato utilizzato un punto cosiddetto di demarcazione a livello di 98 percentile, cioè i dati sui carichi critici per il 2% degli ecosistemi più sensibili sono stati esclusi come obiettivi per l'ottimizzazione. Il protocollo sullo zolfo del 1994 è basato sui cosiddetti carichi critici 5 percentile, cioè esclude i carichi critici per il 5% degli ecosistemi più sensibili. Per analizzare l'eventuale impatto della scelta del punto di demarcazione è stata effettuata un'analisi di sensibilità applicando un percentile 95. I risultati hanno mostrato alterazioni relativamente ridotte: la Spagna potrebbe aumentare le emissioni di S02 da 618 ktonnellate nello scenario principale a 730 ktonnellate mentre - molto probabilmente come conseguenza di questo - il Regno Unito dovrebbe ridurre le emissioni di S02 da 279 ktonnellate a 272 ktonnellate. I costi globali e il livello di protezione degli ecosistemi per l'intera UE resterebbero invariati. 5. 3 Amalgamazione dei riquadri della griglia Inevitabilmente, nel caso di scenari di chiusura del gap a costi ottimizzati, alcuni riquadri della griglia EMEP si "amalgameranno" tra di loro, ossia in questi riquadri l'obiettivo di deposito sarà raggiunto esattamente, mentre in altri riquadri il deposito sarà inferiore rispetto 37 all'obiettivo. Questi riquadri amalgamati, "indurranno" riduzioni di emissione in uno o più paesi che contribuiscono al xleposito su di essi. Considerata l'ampia superficie geografica interessata, in ciascuno scenario alcuni riquadri (in genere da 3 a 6) si amalgamerebbero, con una distribuzione a nord, sud, est, ovest e nelle parti centrali dell'UE. Il motivo principale è che alcuni riquadri, a causa dei loro ecosistemi, hanno carichi critici più bassi rispetto ai riquadri circostanti della regione. Nelle ottimizzazioni eseguite, i riquadri amalgamati erano in genere gli stessi nei vari scenari (ad eccezione dello scenario 3, con l'obiettivo applicato all'intera Europa) e comparivano nella fascia settentrionale della Germania e dei Paesi Bassi, nella fascia sudorientale della Svezia (Isola di Gotland nel Mar Baltico), nella Germania orientale e nell'Italia settentrionale. Sopprimendo o rendendo meno rigoroso l'obiettivo di deposito per tali riquadri amalgamati, diminuirebbero i costi totali di abbattimento, ma i paesi che contribuiscono al deposito su tali riquadri non sarebbero necessariamente esonerati dall'intraprendere azioni per ridurre le emissioni in quanto altri riquadri, in genere confinanti, si amalgamerebbero. In alcune circostanze, l'obiettivo di deposito/chiusura del gap non potrà essere raggiunto in taluni riquadri che diventano "inattuabili". Ad esempio, si è riscontrato che limitando l'ottimizzazione delle misure all'UE, tre riquadri di griglia situati alla frontiera tra la Finlandia del nord e la Russia diventavano "inattuabili". Il problema principale dei superamenti in quest'area è dovuto al deposito di zolfo proveniente essenzialmente da fonti in aree russe confinanti. In tutti gli scenari, tranne quelli che includono nell'ottimizzazione l'intera Europa, questi tre riquadri sono stati eliminati dagli obiettivi di chiusura del gap nell'esercizio di ottimizzazione. Sempre a scopi di analisi di sensibilità, sono stati effettuati due altri esercizi di ottimizzazione: il primo, escludendo i riquadri amalgamati nell'Isola di Gotland nel Mar Baltico e il secondo, escludendo i riquadri amalgamati nell'Italia settentrionale. Nel primo caso è risultato un maggiore volume di emissioni di S02 in Svezia con un effetto collaterale, cioè il Regno Unito dovrebbe ridurre maggiormente le emissioni di S02. Le emissioni di NOx in Germania aumentano e quelle in Belgio diminuiscono. I costi complessivi a carico dell'UE restano pressoché invariati, ma il livello di protezione degli ecosistemi diminuisce, con 4,6 milioni di ettari non protetti. Nel secondo caso (esclusione dei riquadri amalgamati nell'Italia settentrionale), le emissioni dall'Italia di tutti e tre gli inquinanti restano allo stesso livello dello scenario REF con un conseguente risparmio di costi per tale paese. Come effetto collaterale, le emissioni di S02 nel Regno Unito e in Danimarca registrano una certa diminuzione e quindi un aumento dei costi. U risultato netto è una riduzione dei costi di circa 700 milioni di ECU. Circa la protezione degli ecosistemi, per l'intera UE si avrebbe una superficie non protetta di 4,7 milioni di ettari. In modo specifico per l'Italia, la superficie non protetta aumenta da 103 000 ettari nello scenario principale a 246 000 ettari. Anche nei paesi circostanti, si osservano alcuni effetti, ad esempio in Austria, dove la superficie non protetta aumenta rispetto allo scenario principale. 38 Tabella Al: Tabella riassuntiva dei risultati ottenuti con gli scenari (REF, scenario principale e scenari 2-4). Scenario REF Chiusura del gap al 50% MFR™, Scenario 2 non UE Scenario 3 tutta l'Europa Scenario 4 navi 1,5% S Cambiamento di emissioni nell'UE (dal 1990): S02 NOx NH3 Costi supplementari a carico dell'UE rispetto a REF (miliardi di ECU/anno) Superficie dell'ecosistema non protetta nell'UE (milioni di ettari) -66% -48% -15% -84% -55% -27% -91% -69% -44% -83% -55% -26% -85% -56% -28% -83% -54% -26% - 7,0 30,0 6,1 8,0 5,9 8,7 4,5 1,1 4,5 2,9 4,7 Tabella A2: Tabella riassuntiva dei risultati ottenuti con gli scenari (REF, scenario principale e scenari 5 e 6). Scenario REF Chiusura del gap al 5 0% Scenario 5 Basso tenore di co2 Scenario 6 Eutrofizzazione Cambiamento di emissioni nell'UE (dal 1990): S02 NOx NH3 Costi supplementari a carico dell'UE rispetto a REF (miliardi di ECU/anno) Superficie dell'ecosistema non protetta nell'UE (milioni di ettari) -85% -57% -24% 2,9 4,7 -82% -59% -37% 9,4 4,2 -66% -48% -15% -84% -55% -27% - 7,0 8,7 4,5 39 Figura 1. Rapporto costi-efficacia degli scenari Rapporto costi-efficacia degli scenari 10 8 *3 o •+•» o Q. C o e 0 e o 30 40 50 60 70 80 Total costs (billion ECU/year) 40 Relazione di accompagnamento alla proposta di Direttiva del Consiglio relativa alla riduzione del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi e recante modificazione della direttiva 93/12/CEE 1. Introduzione Lo zolfo è naturalmente presente nel carbone e nei prodotti petroliferi liquidi e deriva dalle proteine presenti nel tessuto delle piante e di altri organismi da cui si sono formati il carbone e il petrolio. Durante il processo di combustione del carbone e dei prodotti petroliferi liquidi nelle centrali, nell'industria, negli apparecchi di riscaldamento domestici, nei motori a combustione interna, ecc. , lo zolfo si ossida in anidride solforosa e, senza opportune misure di abbattimento, è rilasciato nell'atmosfera (cfr. tabella 1 per il contributo relativo dei vari tipi di combustibile al totale delle' emissioni di S02). L'anidride solforosa è uno dei principali inquinanti (gli altri sono gli ossidi di azoto e l'ammoniaca) che provocano l'acidificazione (piogge acide). L'anidride solforosa è direttamente tossica per gli esseri umani e le piante e inoltre essa può contribuire alla formazione di piccole particelle atmosferiche in sospensione che, come ormai noto, sono nocive per la salute umana. La presente direttiva che mira a ridurre le emissioni di S02 nella Comunità europea limitando il tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi fa parte di un pacchetto integrato di misure intese a combattere l'acidificazione e l'inquinamento atmosferico provocati dall'anidride solforosa e dalle particelle. 2. Impatto ambientale e sulla salute umana delle emissioni di anidride solforosa 2. 1 Acidificazione La presente proposta è presentata insieme alla comunicazione della Commissione concernente una strategia comunitaria per combattere l'acidificazione3. Come indicato in tale comunicazione e sulla base di un'ampia analisi, per la Commissione il controllo del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi costituisce parte integrante di una strategia razionalmente economica. La sfida ambientale posta dall'acidificazione e le ragioni alla base della strategia proposta dalla Commissione sono descritte nella comunicazione e non saranno ripetute nel presente documento. Si devono comunque sottolineare alcum aspetti particolarmente importanti per delineare la futura politica. Innanzitutto, la natura del problema dell'acidificazione rappresenta una notevole sfida per i responsabili politici, nel senso che la sensibilità degli ecosistemi al deposito acido varia fortemente nella Comunità. Gli ecosistemi più sensibili si situano in generale nei paesi settentrionali della Comunità. Dato però che le emissioni atmosferiche di gas come l'anidride solforosa possono essere trasportate per centinaia e addirittura migliaia di chilometri prima di depositarsi, per ridurre l'acidificazione in un paese è necessario ridurre le emissioni in molti paesi della Comunità, anche in quelli dove l'acidificazione non pone grossi problemi ambientali. La proposta della Commissione concernente una strategia per combattere l'acidificazione tiene conto delle diverse sensibilità ambientali nella Comunità, nonché delle tendenze delle emissioni e del deposito acido. Affinché la strategia rimanga Rif. 41 economicamente redditizia, è essenziale che le singole misure presentate, anche quelle concernenti i prodotti, siano correlate alle tendenze regionali in materia di sensibilità degli ecosistemi, emissioni e deposito acido. Tabella 1 Totale delle emissioni di S02 nel 1993 da diversi combustibili 1 I Emissioni di S02 (1993) 1 COMBUSTIBILE Benzina Kerosene Gasolio/Diesel Olio combustibile per uso bordo Olio combustibile pesante Carbone Combustibili di raffineria Altri TOTALE "" ~" I Milioni Tonnellate/Anno CE 1$ 0,09 0,03 1,08 Ò"3 2,82 9,66 0,99 0,38 15£5 " ~ " Percentuali CE 15 0,6 0,2 T$ 2fi 18\4 62^9 63 2,5 TÔÔ La strategia della Commissione per controllare l'acidificazione è concepita per realizzare notevoli progressi verso il conseguimento dell'obiettivo figurante nel Quinto programma di azione a favore dell'ambiente e ribadito dal Consiglio nel dicembre 1995, ossia il non superamento dei carichi critici dell'acidificazione. La strategia della Commissione si configura come il pacchetto di misure ai minori costi, necessarie per conseguire progressi significativi verso l'obiettivo ambientale. 2. 2 Effetti per la salute umana L'anidride solforosa è direttamente tossica per le persone. Essa agisce sulle membrane mucose della bocca, del naso e dei polmoni e incide soprattutto sulla funzione respiratoria. Le fasce della popolazione maggiormente a rischio rispetto a questo tipo di inquinamento, sono i bambini, gli anziani e gli ammalati, soprattutto le persone con disturbi respiratori cronici, come asma, bronchite e broncopneumopatia ostruttiva cronica. L'anidride solforosa attraverso il suo impatto sulla funzione respiratoria può anche aggravare le condizioni cardiovascolari. Oltre agli effetti diretti, esistono anche effetti indiretti dovuti alla formazione di piccole particelle acide prodotte dall'interazione di ossidi di zolfo e minute gocce d'acqua. Si ritiene che queste particelle causino altri problemi respiratori e cardiovascolari nelle fasce vulnerabili della popolazione. Dal 1980, la Comunità dispone di normative in materia di qualità dell'aria per l'anidride solforosa e le particelle (direttiva 80/779/CEE, relativa ai valori limite e ai valori guida di qualità dell'aria per l'anidride solforosa e le particelle in sospensione4). Una relazione della Commissione segnalava una precisa tendenza alla diminuzione delle concentrazioni ambiente di anidride solforosa e in generale un'osservanza degli obiettivi di qualità GU n. L 229 del 30. 8. 1980, pag. 30. COM(95) 372 def: Relazione della Commissione sullo stato di attuazione delle direttive relative alla qualità dell'aria. 42 dell'aria stabiliti nella direttiva 80/779/CEE. Secondo studi recenti però (APHEA6), l'anidride solforosa continua a causare problemi di salute in tutta la Comunità e contribuisce alla mortalità, alla morbilità e ad una minore qualità della vita. Una notevole percentuale della popolazione urbana nella Comunità è esposta a concentrazioni di anidride solforosa che superano le più recenti linee guida dell'OMS per l'esposizione a lungo termine (50 ug/m3)7. Alla luce delle recenti prove epidemiologiche sui continui effetti per la salute e dei costi dell'inquinamento dovuto all'anidride solforosa, la Commissione sta elaborando una proposta per rivedere gli obiettivi di qualità dell'aria in materia di anidride solforosa, fissati dalla direttiva 80/779/CEE, basandosi sulle raccomandazioni più recenti dell'OMS. 2. 3 Panni alla vegetazione provocati dall'anidride solforosa atmosferica Oltre a contribuire al deposito acido, l'anidride solforosa atmosferica colpisce direttamente la vegetazione in quanto è assorbita dalle parti delle piante al di sopra del terreno. Gli effetti potenziali comprendono: degrado della clorofilla, fotosintesi ridotta, velocità di respirazione superiore e cambiamenti nel metabolismo proteico. La sensibilità dei vari tipi di piante varia notevolmente e i licheni sono particolarmente sensibili. L'OMS ha adottato una serie di linee guida per le concentrazioni di anidride solforosa durante l'anno e in inverno, onde proteggere i vari tipi di vegetazione. La Commissione parte da queste linee guida nell'elaborazione delle sue proposte di revisione degli obiettivi di qualità dell'aria per l'anidride solforosa, conformemente all'obiettivo figurante nel Quinto programma di azione a favore dell'ambiente e ribadito dal Consiglio nel dicembre 1995, secondo cui nei livelli di concentrazione degli inquinanti atmosferici permessi si dovrebbe tener conto della protezione dell'ambiente. 2. 4 Danni agli edifici e ai materiali Oltre ai danni per gli ecosistemi e la salute umana, l'inquinamento dovuto all'anidride solforosa contribuisce all'alterazione da intemperie e alla corrosione di edifici e materiali edilizi. La pietra, il cemento, il calcestruzzo e il gesso sono tutti soggetti alla corrosione delle emissioni acidificanti. Sono particolarmente vulnerabili i vecchi edifici che fanno parte del ricco patrimonio architettonico europeo. 2. 5 I costi dell'inquinamento dovuto all'anidride solforosa I costi dell'anidride solforosa e di altre emissioni acidificanti sono stati oggetto di numerosi studi8 9. Studi di questo tipo presentano inevitabilmente un certo grado di Katsouyanni K. , Zmirou D. , Spix C, Sunyer J. , Schouten JP. , Ponka A. , Anderson HR. , Le Moullec Y. , Wojtyniak B. , Vigotti MA. , Bacharova L. (1994). - Short-term Effects of Air Pollution on Health: A European Approach Using Epidemiological Time Series Data. - Eur Resir J 1995; 8: 1030-1038. Documento preliminare in materia di S02, preparato in vista delle future proposte della Commissione concementi una revisione delle norme di qualità dell'aria. Disponibile presso la DG XI. Case Study 2: Benefits of an Acidification Strategy for the European Union. Progetto EXTERNE, 1996. Commissione europea, DG XII, Programma JOULE. Cost Benefit Analyses of the Different Municipal Solid Waste Management Systems. Objectives and Instruments for the year 2000. Analisi effettuate per la DG XI da Coopers and Lybrand, Final Report 1996. 43 incertezza. Gli studi, tuttavia, hanno in generale stimato in maniera abbastanza accurata i costi economici dell'impatto sulla salute umana, gli edifici e i materiali edilizi. I danni per la struttura e il funzionamento degli ecosistemi, in particolare la biodiversità, non sono stati però quantificati. L'impatto delle emissioni di S02 varia da una regione all'altra, in relazione alla popolazione esposta e alla sensibilità dell'ambiente, ma si calcola che in media il costo economico dei danni dovuti ad una tonnellata di emissioni di S02 corrisponda a 4000 ECU: questi costi sono in maggioranza (80+ %) imputabili ai danni per la salute umana. 3. Direttiva 93/12/CEE La direttiva 93/12/CEE10, relativa al tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi, stabilisce i limiti di concentrazione dello zolfo nei gasoli (0,2% in peso a partire dal 1° ottobre 1994) e nei combustibili liquidi (0,2% in peso a partire dal 1° ottobre 1994 fino allo 0,05% in peso a partire dal 1° ottobre 1996). Ai sensi dell'articolo 2 della direttiva 93/12/CEE, la Commissione doveva presentare entro il 1° gennaio 1994 una relazione sui progressi compiuti nella lotta contro le emissioni di S02, nonché una proposta per stabilire un valore inferiore per il tenore di zolfo di gasoli e carburanti diesel, accompagnata da nuovi valori limite per il tenore di zolfo del kerosene per aeromobili. La Commissione era riluttante a presentare proposte contenenti ulteriori restrizioni al tenore di zolfo dei combustibili liquidi non giustificate nell'ambito di una strategia globale, economicamente razionale ed integrata, per combattere l'acidificazione. L'analisi svolta a sostegno della strategia proposta dalla Commissione in materia di acidificazione indica inoltre che controlli più severi sul tenore di zolfo dei gasoli e dei carburanti diesel non sono forse la maniera più efficace per ridurre lè-emissioni di S02 dovute alla combustione di combustibili liquidi in quanto altri prodotti, soprattutto gli oli combustibili pesanti, rappresentano una maggiore fonte di inquinamento. Per i carburanti diesel, la Commissione ha recentemente presentato una proposta di direttiva relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel11. Secondo tale proposta, il tenore di zolfo dei combustibili diesel dovrebbe essere ridotto allo 0,035% in peso rispetto al valore di 0,05% figurante nella direttiva 93/12/CEE. Questa riduzione del tenore di zolfo risponde comunque più alla necessità di ridurre le emissioni di particelle che alla necessità di ridurre quelle di S02. Secondo la Commissione le emissioni di S02 dovute al kerosene per aeromobili contribuiscono in modo marginale ai problemi dell'acidificazione e dell'inquinamento atmosferico ed essa non reputa pertanto necessario per il momento emanare normative contenenti limiti vincolanti per il tenore di zolfo del kerosene per aeromobili. Come parte della sua strategia per combattere l'acidificazione e ridurre l'inquinamento da S02 nelle città, la Commissione giudica economicamente razionale l'introduzione o il mantenimento del controllo sul tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi, ossia gli oli combustibili pesanti e i gasoli. Qui di seguito una descrizione delle misure proposte e della loro relazione con l'attuale situazione di mercato. 10 11 GU n. L 74 del 27. 3. 1993, pag. 81. COM(96) 248 def. : Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel che modifica la direttiva del Consiglio 93/12/CEE. 44 4. Prodotti che saranno disciplinati nella presente proposta 4. 1 Olio combustibile pesante L'olio combustibile pesante è la fonte più importante delle emissioni di S02 dovute alla combustione di combustibili liquidi (cfr. tabella 1). L'olio combustibile pesante è usato nelle raffinerie, nelle centrali e nell'industria e piccoli quantitativi sono impiegati nei settori domestico e dei trasporti. Il consumo e il tenore medio di zolfo dell'olio combustibile pesante in ciascuno dei paesi della Comunità sono indicati nella tabella 2. Si notano differenze marcate tra gli Stati membri: l'Italia, la Spagna, la Francia, la Grecia, l'Irlanda e, in misura minore, il Regno Unito, la Germania e il Belgio risultano notevolmente dipendenti dall'olio combustibile pesante per la produzione di calore ed energia. H tenore medio di zolfo stimato del combustibile pesante usato nella Comunità registra a sua volta notevoli variazioni, in alcuni Stati membri si hanno valori medi dell'1% o valori inferiori, mentre in altri, taluni oli combustibili pesanti hanno concentrazioni medie di zolfo fino al 3,5%. La Commissione ha deciso di stabilire un valore limite generale per il tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante, pari all'1% in peso in tutta la Comunità. Come risulta dalla tabella 7, ciò sarà molto positivo per ridurre le emissioni di anidride solforosa. Tabella 2 Statistiche sull'uso e sul tenore medio di zolfo dell'olio combustibile pesante negli Stati membri Totale consumo annuo1*' nel 1995 (kilotonnellate) Comprende l'olio combustibile pesante usato nelle raffinerie (1925) r'J ~" Tenore medio di zolfo (percentuale) LI) 1,0 \J1 2,7 l-3,5r"J 2,1 2$ 1,53 2,2 0$6 - LT 0,3 2J8 ~~ (811) (3160) (102) (720) (1215) (60) (19406) (98) (170) (475) (339) (1220) (1930) ( ?) Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Austria Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito 1975 811 7012 2677 8222 7275 1284 30586 98 1176 930 3335 1678 1930 9. 028 ~" ! (*) (**) (***\ Informazioni fornite dagli Stati membri nel novembre-dicembre 1996. Le cifre tra parentesi indicano il consumo stimato di olio combustibile pesante con un tenore di zolfo inferiore all'1%; dati forniti dagli Stati membri alla DG XI nel novembre-dicembre 1996 oppure forniti alla DG XVII come parte delle notifiche statistiche annuali. In funzione del tipo specifico di olio combustibile pesante. 45 La Commissione è comunque sensibile alla necessità che le misure siano economicamente razionali. È chiaro che in alcune regioni della Comunità, dove gli obiettivi di qualità dell'aria in materia di anidride solforosa sono rispettati e dove le emissioni di S02 non contribuiscono in maniera rilevante ai problemi di acidificazione, non sarà probabilmente necessario imporre un limite severo dell'1% per il tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante. In tali regioni, senza compromettere gli obiettivi ambientali, si potrebbe autorizzare un tenore di zolfo superiore; la Commissione propone pertanto di autorizzare in queste regioni l'usò di olio combustibile pesante con un tenore di zolfo fino al 2,5%. Ciò al fine di evitare il "dumping" di olio combustibile pesante ad elevato tenore di zolfo in regioni dove attualmente la qualità dell'ambiente è buona. La proposta della Commissione non deve infatti diminuire la qualità dell'ambiente di queste regioni. L'analisi effettuata a sostegno della strategia proposta in materia di acidificazione ha anche mostrato che per le centrali e talune industrie sarebbe economicamente più razionale eliminare la S02 dalle loro emissioni applicando tecnologie quali la desolforazione dei gas di scarico anziché utilizzare oli combustibili pesanti a basso tenore di zolfo. La Commissione è altresì consapevole della necessità di evitare ogni sovrapposizione superflua tra l'attuale direttiva e il disposto della direttiva 88/609/CEE12 relativa ai grandi impianti di combustione. Non sarebbe logico imporre a tali impianti l'uso di olio combustibile pesante con un tenore di zolfo pari all'1% e al tempo stesso imporre l'applicazione di tecnologie sofisticate per eliminare dalle loro emissioni l'anidride solforosa. Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che tutti i nuovi impianti di combustione (quali definiti all'articolo 2, paragrafo 9 della direttiva 88/609/CEE), con una potenza termica nominale superiore a 50 Megawatt e conformi ai requisiti della direttiva 88/609/CEE debbano essere esonerati dall'obbligo di utilizzare olio combustibile pesante con un tenore di zolfo dell'1% in peso o un valore inferiore. Tutti gli altri impianti di combustione, secondo la Commissione, dovrebbero utilizzare olio combustibile pesante con un tenore di zolfo pari all'1% o un valore inferiore OPPURE rispettare una norma di emissione di 1700 mg S02/m3, cosa approssimativamente equivalente, in termini di emissioni, alla combustione di olio combustibile pesante con un tenore di zolfo pari all'1%. Circa il legame tra la presente direttiva e la direttiva 88/609/CEE, va ricordato che la Commissione ha già annunciato la sua intenzione di presentare, alla fine del 1997, proposte di modifica della direttiva 88/609/CEE. Il disposto della presente direttiva concernente i grandi impianti di combustione dovrà essere riveduto alla luce della futura revisione della direttiva 88/609/CEE. 4. 2 Gasoli La direttiva 93/12/CEE stabilisce per i gasoli un limite di 0,2% di zolfo in peso. L'attuale consumo e ii tenore medio di zolfo dei gasoli usati nei diversi Stati membri sono indicati nella tabella 3. L'analisi effettuata a sostegno della strategia proposta dalla Commissione per combattere l'acidificazione indica che per sei Stati membri - Belgio, Danimarca, Germania, Paesi 12 GU n. L 336 del 7. 12. 1988, pag. 1. 46 Bassi, Svezia e Regno Unito - sarebbe economicamente razionale un'ulteriore riduzione del tenore di zolfo nel gasolio. Questa misura non sarebbe però economicamente razionale nel caso di Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Portogallo e Spagna. L'Austria e la Finlandia avevano entrambe stabilito un valore limite dello 0,1% prima della loro adesione all'Unione e, ai termini dei trattati di adesione, sono autorizzate a mantenere tali valori limite inferiori per un periodo di transizione di quattro anni, fino al 31 dicembre 1998. Nel periodo dal 1° gennaio 1995 fino al termine del periodo di transizione, e ai sensi dei trattati di adesione, le disposizioni della direttiva 93/12/CEE in materia di gasoli devono essere rivedute conformemente alle procedure CE. Tabella 3 Statistiche(<> sull'uso e sul tenore medio di zolfo dei gasoli negli Stati membri ~ Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Austria Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito Totale consumo annuo nel 1995 (kilotonnellate) 5623 1643 34382 2259 1650 14050 1214 3578 - 1594 2460 900 2334 2700 3815 Tenore medio di zolfo (percentuale) 0,20 0,20 0,16 0,27 0,30 0J15 0,16 0^20 - 0,19 < 0. 2 informazione non fornita 0fi5 0,076 0,14 " ' (*) Informazioni fornite dagli Stati membri nel novembre-dicembre 1996. Alla luce di quanto precede, la Commissione non ritiene opportuno stabilire un limite dello zolfo dello 0,1% per il gasolio nella Comunità. D'altro lato, non è neanche opportuno impedire agli Stati membri, in particolare l'Austria e la Finlandia, di applicare valori più severi rispetto all'attuale limite dello 0,2%. Per motivi illustrati più in dettaglio nel testo, le attuali misure sono principalmente motivate, secondo la Commissione, da ragioni ambientali e di conseguenza è preferibile che l'attuale direttiva abbia come base l'articolo 130 S del trattato. La Commissione intende pertanto mantenere l'attuale norma dello 0,2% di zolfo nel gasolio, ma come norma minima. Gli Stati membri potranno mantenere o introdurre misure più severe, a condizione che esse siano compatibili con il trattato e siano notificate alla Commissione. Lo Stato membro che intende introdurre misure più severe deve notificarle alla Commissione conformemente al disposto della direttiva 83/189/CEE. A decorrere. dal momento di entrata in vigore della presente direttiva, l'Austria e la Finlandia potranno mantenere le loro disposizioni vigenti, conformemente al disposto dell'articolo 130 T del trattato. I gasoli sono soprattutto usati a scopo di riscaldamento domestico, ma una certa percentuale è destinata alla generazione di calore e di elettricità nei trasporti marittimi. Per tutto il territorio della Grecia e per le Isole Canarie della Spagna, un valore limite dello 0,2% di zolfo nel gasolio a scopi marittimi, può avere notevoli conseguenze economiche. Le emissioni di anidride solforosa dovute alla circolazione delle navi attorno 47 alla Grecia continentale e alle sue numerose isole e in prossimità delle Isole Canarie hanno un effetto minimo sulla salute umana e l'ambiente. Per i motivi sopra indicati, la Commissione ritiene opportuno consentire alla Grecia, per tutto il suo territorio, e alla Spagna, per le Isole Canarie, di usufruire di una deroga di quattro anni relativamente all'applicazione del limite di zolfo dello 0,2% per i gasoli per uso marittimo. 4. 3 Altri tipi di combustibili liquidi, compresi gli oli combustibili per uso bordo Come indicato alla sezione 3, la presente direttiva non contempla i carburanti diesel usati nel trasporto stradale né il kerosene per aeromobili. Un'altra categoria di carburanti liquidi attualmente esclusa dal campo di applicazione della direttiva sono i combustibili per uso bordo, usati dalle navi. Nell'analisi effettuata a supporto della strategia della Commissione in materia di acidificazione è risultato che essi rappresentano una fonte importante di emissioni acidificanti, soprattutto nel Mar Baltico e in alcune parti del Mare del Nord. Il controllo delle emissioni di S02 dovute alla combustione di combustibili per uso bordo sarebbe anche una misura economicamente molto razionale. Tuttavia, malgrado il tenore di zolfo dei combustibili per uso bordo non sia attualmente disciplinato da alcun regolamento internazionale, sono in discussione proposte a tale effetto, nell'ambito della Convenzione dell'Organizzazione marittima internazionale (International Maritime Organization - IMO) sull'inquinamento marino (Convenzione MARPOL). Questa Convenzione è attualmente in fase di revisione e la nuova Convenzione dovrebbe essere completata nell'autunno 1997. La nuova versione della Convenzione prevede che alcune aree siano designate come sensibili alle emissioni di S02. In queste zone le navi dovranno utilizzare olio combustibile per uso bordo con un tenore di zolfo pari all'1,5% o un valore inferiore, rispetto al valore limite generale di 4,5% applicabile, come proposto, negli altri casi. Anziché introdurre misure comunitarie unilaterali per limitare la concentrazione di zolfo nei combustibili per uso bordo, la Commissione considera più efficace che i paesi della Comunità assumano una posizione comune nei negoziati in corso sulla revisione della Convenzione MARPOL. Nel nuovo testo, il Mar Baltico e la zona del Mare del Nord/Canale della Manica, saranno designati, totalmente o parzialmente, come aree sensibili alle emissioni di S02. Una volta conclusa la revisione della Convenzione MARPOL, la Commissione riesaminerà la sua posizione circa la necessità di prevedere nella presente direttiva disposizioni sugli oli per uso bordo. 5. L'industria europea della raffinazione La Comunità europea (15) dispone di 106 raffinerie con una capacità totale di distillazione di 13 212 833 barili al giorno. Le raffinerie erano in passato suddivise in tre categorie: raffineria semplice, a cracking catalitico e con arricchimento totale. Queste categorie però, non sono più rappresentative dei tipi di raffinerie operanti in Europa. Negli ultimi tre-cinque anni alcuni operatori hanno migliorato i propri impianti in risposta alle specifiche più restrittive dei prodotti, quali la riduzione del piombo nella benzina e l'abbassamento del tenore di zolfo nei gasoli e nel combustibile diesel. 48 Le raffinerie esistenti possono essere meglio classificate come segue: * Semplici - comprese le operazioni termiche e la distillazione a vuoto * Cracking catalitico a letto fluido (Fluid Catalytic Cracking - FCC) - con o senza pretrattamento - con o senza isomerizzazione C6 * Idrocracking * Cracking catalitico a letto fluido (FCC) e idrocracking * Altre (ad es. : produzione di olio lubrificante, ecc. ) Il tipo di raffineria più diffuso in Europa è il cracking catalitico a letto fluido (FCC) (con o senza pretrattamento e con o senza isomerizzazione C6, ma esclusa la combinazione FCC e Idrocracking) che copre circa il 61% della capacità di distillazione atmosferica totale nella Comunità europea. La tabella 4 fornisce un quadro di insieme dei tipi di raffinerie esistenti in Europa e la loro quota percentuale sul totale della capacità europea di distillazione. Nella figura 1 sono riportati i tipi di raffineria esistenti in ciascun paese e la loro capacità di distillazione totale. Tabella 4 Tipi di raffinerie in Europa e rispettive quote di capacità di distillazione (1994) Tipo di raffinerìa Numero di raffinerie Capacità totale di distillazione atmosferica (b/cd) % di ciascun tipo in rapporto alla capacità in Europa 7,3% 1,8% 5,6% 5,3% 6,7% 3,7% 24,4% 21,1% 11,0% 4,5% 5,6% 969 030 244 000 737 118 696 700 881 160 494 000 3 218 500 2 793 000 1 454 025 598 300 737 000 390 000 3,0% 3 106 0 13 212 833 0% 18 3 10 9 7 3 19 17 8 3 4 2 Semplice, senza operazioni termiche o isomerizzazione C6 Semplice, senza operazioni termiche ma con isomerizzazione C6 Semplice, con operazioni termiche ma senza isomerizzazione C6 Semplice, con operazioni termiche e isomerizzazione C6 Idrocracker senza isomerizzazione C6 Idrocracker con isomerizzazione C6 FCC senza pretrattamento o isomerizzazione C6 FCC senza pretrattamento ma con isomerizzazione C6 FCC con pretrattamento ma senza isomerizzazione C6 FCC con pretrattamento e isomerizzazione C6 FCC e idrocracker con pretrattamento e isomerizzazione C6 FCC e idrocracker senza pretrattamento ma con isomerizzazione C6 Altri Totale isJEraopa 49 Figura 1 Tipi di raffinerie europee per paese (1994) • Idro D FCC e idro senza pretrattamento • FCC con pretrattamento • FCC senza pretrattamento • Semplici Dalla figura 1 si può vedere che i vari tipi di raffinerie FCC predominano in Austria, Belgio, Francia, Italia, Paesi Bassi, Regno Unito e Spagna. La capacità di distillazione della Grecia si divide tra raffinerie semplici e FCC; tuttavia una raffineria FCC ha una certa capacità di idrocracking e ciò aumenta la flessibilità in vista delle previste modifiche alla qualità dei carburanti. Le raffinerie tedesche presentano la maggiore capacità di idrocracking di tutta l'UE. La Finlandia ha una raffineria semplice e una raffineria FCC/idrocracking. In Danimarca e Irlanda esistono soltanto raffinerie semplici. La capacità di distillazione della Svezia si divide pressoché equamente tra il tipo semplice e quello FCC. Una raffineria FCC presenta tuttavia una certa capacità di idrocracking. La configurazione delle raffinerie ha una notevole influenza sulla capacità dell'industria petrolifera di rispettare le specifiche del prodotto e costituisce un indicatore fondamentale della capacità tecnica di una singola raffineria di soddisfare specifiche più restrittive stabilite dalla legislazione europea in materia di ambiente. In generale, la configurazione delle raffinerie FCC è quella che meno sì presta alla generazione di prodotti a basso tenore di zolfo. La legislazione proposta rappresenterà quindi chiaramente una grande sfida per le raffinerie di Francia, Belgio, Portogallo, Regno Unito e Spagna. 50 6. Effetti commerciali Per produrre vari tipi di combustibili e soddisfare la domanda locale, un raffinatore spesso deve scambiare una parte dei suoi prodotti in modo da far combaciare la configurazione e le caratteristiche del suo impianto alla domanda e al tipo di approvvigionamento di greggio. Questi scambi hanno luogo tra gli Stati membri e, in misura minore, a livello esterno con parti terze. Nella tabella 5 qui di seguito sono riportate le cifre indicative sull'entità di questi scambi. Tabella 5 Scambi esterni di olio combustibile pesante. CE-15 1995 - (Fonte: base di dati COMEXT2) Codice NC Tenore di zolfo Importazioni Esportazioni (Milioni di tonnellate) 2710 00 74 2710 00 76 2710 00 77 2710 00 78 < 1% 1 - 2% 2 - 2,8% > 2,8% TOTALE 11,662 1,125 2,749 1,332 16,868 3,041 0,582 1,028 14,151 18,802 Saldo netto: 1. 934 milioni di tonnellate Gli scambi a livello di operazioni di raffinazione, ritrattamento dei prodotti e riclassificazione comportano a volte un doppio conteggio ed un mascheramento, con una conseguente distorsione delle statistiche commerciali. Dalla tabella risulta comunque che gli scambi netti di questi combustibili liquidi sono ridotti rispetto ai livelli di produzione e consumo. Gran parte delle considerevoli correnti di scambio tra le regioni comunitarie e a livello esterno con paesi terzi, è legata a faitori stagionali e a fluttuazioni della qualità. In genere, la CE esporta oli combustibili ad elevato tenore di zolfo ed importa qualità a basso tenore di zolfo, ma si verificano anche importanti movimenti di prodotti residui destinati ad un'ulteriore trasformazione. La proposta probabilmente, perlomeno a medio termine, comporterà un aumento del volume generale degli scambi di combustibili liquidi e parte di tale aumento concernerà gli scambi esterni con paesi terzi, particolarmente l'olio combustibile pesante a basso tenore di zolfo. Al tempo stesso, tuttavia, la proposta non dovrebbe alterare in maniera significativa il saldo netto del commercio estero per i combustibili liquidi in generale. A più lungo termine, i raffinatori constateranno eventualmente che l'aumento delle importazioni di olio combustibile pesante a basso tenore di zolfo comporta un differenziale di prezzo maggiore tra oli combustibili pesanti ad elevato e basso tenore di zolfo, rendendo più interessante l'investimento nella capacità di valorizzazione (upgrading) dell'olio combustibile e negli impianti di desolforazione dei gas di scarico. Il greggio importato nella Comunità presenta forti variazioni di tenore di zolfo. Nel primo trimestre 1995, il tenore medio di zolfo era di circa 1,0% e la tabella 6 riporta dati indicativi sul tenore di zolfo di diverse varietà di greggio proveniente da regioni di produzione differenti. 51 Tabella 6 Tenore indicativo di zolfo nel greggio di diverse regioni di produzione Greggio =====S3SSSSSS3B=SSSS====S=S==qgSSS== Importazioni comunitarie ' Prezzor"J Volume (1000 Barili) % delle importazioni UE (USD/Bri) Gamma del tenore di zolfo in percentuale^** Arabia Saudita Light Medium Heavy Beni Altro Libia Light Medium Heavy Russia Urals Altro Messico Maya Isthmus Norvegia Statfjord Gullfaks Oseberg Ekofisk Altro 97010 11243 10881 21564 9024 36690 42785 3889 49501 46610 13065 296 54725 15067 23252 29925 30589 11,4 1,3 1,3 2,5 1,1 4,3 5,0 0,5 5,8 5,5 1,5 0,0 6,5 1,8 2,7 3,5 3,6 18,3 17,7 17,45 18,61 - 18,76 18,68 18,04 18,40 17,81 16,54 19,23 18,68 19,08 18,89 19,11 18,75 1,33 - 1,9 2,4 - 2,41 2,55 - 2,8 1,2 - 1,33 1,1 0,1 - 0,43 0,18-0,39 1,8 - 1,85 0,88 - 1,6 0,3 - 3,7 2,32-3,31 ak. 0,2 - 0,3 0,25 - 0,45 0,3 -0,31 0,17 - 0,2 0,02 - 0,26 Primo trimestre 1995; dati forniti dalla DG XVII. (*) (**) Cifre dell'aprile 1995; dati forniti dalla DG XVII. Gli scambi di combustibili liquidi raffinati diminuiranno in una certa misura l'impatto della direttiva sugli scambi di greggio. Tuttavia, poiché le riserve di greggio a basso tenore di zolfo sono limitate, si può presumere un maggiore divario del differenziale di prezzo tra il greggio "sweet" a basso tenore di zolfo e il greggio "sour" ad alto tenore di zolfo. È anche ragionevole prevedere un declino delle importazioni nella Comunità di greggio a tenore di zolfo molto elevato. Come risulta dalla tabella 6, tutte le regioni di produzione che forniscono attualmente le varietà a tenore di zolfo più elevato, consegnano comunque anche greggio leggero con un tenore di zolfo pari o prossimo all'1,0%. 7. Costi e vantaggi della riduzione di emissioni della proposta della Commissione I vantaggi stimati, espressi in termini di riduzione di emissioni S02 a seguito dell'imposizione nella Comunità del limite dell'1% per il tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante, sono indicati nella tabella 7. Nelle cifre della tabella 7 non si fa distinzione tra le riduzioni di emissione direttamente connesse con la combustione di olio combustibile pesante con l'l% di zolfo e le riduzioni prodotte dalla sostituzione di combustibile o dall'installazione di impianti di desolforazione dei gas di scarico come alternativa, eventualmente meno costosa per ridurre le emissioni. Le cifre non tengono altresì conto delle deroghe previste per alcune regioni e, di conseguenza, i vantaggi della 52 riduzione di emissioni per paesi quali la Grecia e il Portogallo sono chiaramente sovrastimati. Nondimeno, l'introduzione del limite dell'1% di zolfo per l'olio combustibile pesante ridurrà nel 2010 le emissioni di S02 di circa un milione di tonnellate rispetto a quanto si avrebbe senza la proposta della Commissione. Emissioni stimate di S02 nel 2010 dovute alla combustione di olio combustibile pesante Cifre in migliaia di tonnellate Tabella 7 Scenario di riferimento Business As Usual Con 1% di zolfo Differenza Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Austria Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito TOTALE 104,1 12,0 125,2 79,0 400,1 177,1 94,6 500,2 0,2 18,2 22,9 74,7 36,0 23,6 451. 2 2119,0 54,4 10,6 76,2 27,4 151,9 63,6 33,7 240,7 0,1 17,7 21,9 32,4 35,9 23,6 197. 5 987,6 49,7 1,4 49,0 51,6 248,2 113,5 60,9 259,5 0,1 0,5 1,0 42,3 0,1 ~ 253. 5 1131,4 I costi stimati della proposta della Commissione per ciascun paese e ciascun settore sono indicati nella tabella 2 dell'allegata, scheda di valutazione di impatto. Tenendo conto dei costi e dei vantaggi, la Commissione ritiene che sia stato raggiunto il giusto equilibrio. 8. Pareri delle parti interessate Circa l'impatto sulle imprese e i pareri delle parti interessate, si rinvia alla scheda di valutazione di impatto. 9. Base giuridica Le emissioni di anidride solforosa contribuiscono ai problemi di acidificazione ed hanno impatti diretti ed indiretti sulla salute umana (cfr. sezione 2). La ragione principale per ridurre queste emissioni è pertanto di natura ambientale. La riduzione del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi è parte integrante di un pacchetto di misure, economicamente razionale, inteso a ridurre le emissioni di S02 a livelli compatibili con il conseguimento di obiettivi ambientali ambiziosi per il deposito acido e gli obiettivi di qualità dell'aria in materia di S02 e particelle. Nell'elaborare strategie economicamente razionali per combattere l'acidificazione e l'inquinamento atmosferico, è anche necessario tener conto della natura del problema ambientale di cui si tratta. La sensibilità all'acidificazione degli ecosistemi comunitari varia notevolmente: il deposito della stessa quantità di sostanze acidificanti può avere 53 gravi conseguenze, ad esempio, per il suolo e i laghi della Svezia ed essere invece trascurabile per il suolo ben protetto di Spagna e Portogallo. Le emissioni acidificanti sono anche trasportate dai venti per centinaia/migliaia di chilometri e provocano danni in aree lontane dal punto di origine. Una strategia economicamente razionale deve tener conto di questi aspetti. L'analisi effettuata a sostegno della strategia della Commissione per combattere l'acidificazione tiene conto, inter alia, delle differenze di sensibilità degli ecosistemi, delle tendenze regionali di emissione e deposito, nonché del rapporto costi/efficacia, e ha dimostrato che il controllo del tenore di zolfo dei combustibili liquidi sarà economicamente redditizio in alcuni paesi o regioni ma non in altri. In chiave. di razionalità economica (un elemento essenziale della strategia), occorrono misure legislative di attuazione flessibili e correlate alla complessità spaziale dei fenomeni ambientali in causa. In relazione agli obiettivi ambientali e alla necessità di flessibilità sarebbe opportuno scegliere come base giuridica l'articolo 130 S del trattato. Si devono però considerare anche le regole del mercato interno: la possibilità concessa agli Stati membri dall'articolo 130 T di adottare misure di protezione più rigorose non esonera queste misure dall'obbligo di essere compatibili con il trattato, cioè, inter alia, giustificate e proporzionali. La proposta prevede appunto che qualora uno Stato membro intenda introdurre misure di protezione più rigorose, esse devono essere notificate alla Commissione conformemente al disposto della direttiva 83/189/CËE. La Commissione, inoltre, nota per inciso che la natura (tipo di prodotto, valore monetario, metodo di scambio, ecc. ) del prodotto è tale che la flessibilità permessa non può provocare gravi perturbazioni sul mercato con conseguenze economiche negative. Nel caso dell'olio combustibile pesante e del gasolio non esistono prove secondo cui l'esistenza di poche norme nazionali diverse avrebbe conseguenze economiche negative. Al contrario, è probabilmente vero l'opposto, cioè le variazioni sul mercato consentiranno all'industria della raffinazione di miscelare opportunamente i prodotti in modo da poter vendere i combustibili ad elevato tenore di zolfo nelle regioni o alle industrie che usufruiscono delle varie deroghe previste dalla direttiva, e vendere quelli a basso tenore di zolfo nelle regioni e alle industrie che per la loro ubicazione contribuiscono notevolmente ai problemi ambientali. L'introduzione infine di programmi nazionali di campionatura ed analisi dei prodotti a base di combustibile contemplati dalla direttiva, secondo quanto previsto all'articolo 6, garantirà l'esecuzione di controlli della conformità sui combustibili al momento dell'impiego anziché alla frontiera, riducendo così al minimo le perturbazioni sugli scambi. Si deve infine tener presente che un atto basato sull'articolo 130 S consente all'Austria e alla Finlandia di mantenere il valore limite dello 0,1% vigente prima della loro adesione, valore che questi paesi sono autorizzati a mantenere durante un periodo di transizione di quattro anni, fino al dicembre 1998. In conclusione: a) b) e) il motivo principale del provvedimento è di natura ambientale; la natura dei problemi ambientali differenziate a livello spaziale; in causa richiede reazioni flessibili e non è dimostrato che l'esistenza di valori limite per lo zolfo, diversi per il gasolio e l'olio combustibile pesante, nei vari paesi e regioni della Comunità provocherebbe perturbazioni di mercato rilevanti o svantaggi economici; 54 La Commissione ritiene pertanto che la base giuridica più opportuna per la presente direttiva sia l'articolo 130 S del trattato. 10. Necessità di un'azione comunitaria - sussidiarietà 10. 1 Quali sono gli obiettivi dell'azione prevista in relazione agli obblighi della Comunità? La misura proposta è parte integrante di una strategia economicamente razionale per combattere l'acidificazione e ridurre l'inquinamento atmosferico causato dall'anidride solforosa e dalle particelle. L'acidificazione è un grave problema ambientale, di natura transfrontaliera e ai fini di un miglioramento è necessaria una strategia a livello comunitario. Le azioni decise in maniera distinta dai singoli Stati membri, senza azioni complementari realizzate in altri Stati membri, avranno, nell'ipotesi migliore, un impatto minimo. Nel Quinto programma di azione a favore dell'ambiente, l'obiettivo in materia di acidificazione era "nessun superamento del carico e dei livelli critici". Questo obiettivo è stato ribadito dal Consiglio Ambiente nella riunione del dicembre 1995, durante la quale è stato chiesto alla Commissione di presentare, all'inizio del 1997, una strategia comunitaria per combattere l'acidificazione, finalizzata al non superamento dei carichi e livelli critici. La Commissione ha ora elaborato la strategia per combattere l'acidificazione e la presente proposta è parte di essa. In materia di qualità dell'aria, la Comunità dispone già di norme (attualmente in fase di revisione) per l'anidride solforosa e le particelle. L'inquinamento atmosferico causato dall'anidride solforosa e dalle particelle contribuisce a malattie respiratorie e cardiovascolari nelle fasce sensibili della popolazione. Le concentrazioni di anidride solforosa hanno anche effetti diretti sull'ambiente. Saranno necessarie notevoli riduzioni delle emissioni di anidride solforosa per conseguire una qualità dell'aria soddisfacente in relazione a questo inquinante e alle particelle (l'anidride solforosa contribuisce alla formazione di solfati che a loro volta contribuiscono alla formazione di particelle secondarie nell'atmosfera). Con la presente proposta, la riduzione delle emissioni di S02 dovute alla combustione di combustibili liquidi apporterà un contributo rilevante al conseguimento di una qualità dell'aria soddisfacente. La lotta contro l'acidificazione e il miglioramento della qualità dell'aria fanno parte della politica ambientale della Comunità ai sensi dell'articolo 130 R del trattato. L'articolo 129 del trattato prevede inoltre che la protezione della salute costituisca parte integrante di altre politiche comunitarie. L'articolo 3, lettera o) del trattato prevede altresì che l'azione della Comunità comporti un contributo al conseguimento di un elevato livello di protezione della salute. 55 10. 2 L'azione prevista è di competenza esclusiva della Comunità oppure è di competenza condivisa con gli Stati membri? La Comunità ha una competenza generale ad adottare misure per conseguire gli obiettivi ambientali di cui all'articolo 130 R. La proposta di una strategia comunitaria per combattere l'acidificazione, recentemente adottata dalla Commissione, quantifica le riduzioni di emissione che devono essere realizzate da ciascuno Stato membro per raggiungere l'obiettivo ambientale. Le riduzioni di emissione devono essere realizzate secondo un rapporto costi/efficacia, donde la necessità di un pacchetto integrato di misure correlate e che si rafforzino a vicenda. Alcune di esse dovranno essere prese a livello comunitario, come la presente proposta e la prossima revisione della direttiva 88/609/CEE concernente la limitazione delle emissioni nell'atmosfera di taluni inquinanti originari dai grandi impianti di combustione, altre invece, come le trattative sui limiti di emissione con i settori o sottosettori industriali, saranno prese a livello nazionale. Saranno inoltre necessarie altre misure in ambiti internazionali, quali la Convenzione sull'inquinamento marino dell'Organizzazione marittima intemazionale e la Convenzione UN ECE sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a lunga distanza. Anche il conseguimento di obiettivi di qualità dell'aria necessiterà un'azione concertata. Oltre alla presente proposta a livello comunitario, saranno prese altre misure a livello nazionale, regionale e locale, concernenti ad esempio norme locali per i combustibili, incentivi fiscali per i combustibili a basso tenore di zolfo e la gestione delle emissioni a livello locale. Complessivamente, le azioni concertate ai diversi livelli permetteranno di conseguire le riduzioni di emissione necessarie per ridurre l'acidificazione ed ottenere una qualità dell'aria soddisfacente, nel pieno rispetto dei principi di razionalità economica e sussidiarietà. 10. 3 Oual è la dimensione comunitaria del problema? Quale soluzione è stata finora applicata? L'acidificazione è un problema transfrontaliero che può essere affrontato nel modo migliore mediante un'azione concertata a livello comunitario. Analogamente, l'inquinamento atmosferico è una sfida ambientale che necessita un'azione concertata. In assenza di una strategia comunitaria in materia di acidificazione, finora sono state prese misure più che altro su base ad hoc. Esistono normative comunitarie concernenti il controllo delle emissioni dai grandi impianti di combustione (direttiva 88/609/CEE) e la limitazione del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi (direttiva 93/12/CEE). La proposta della Commissione concernente una strategia comunitaria per combattere l'acidificazione fornisce un quadro di riferimento preciso per l'elaborazione di futuri strumenti politici. 56 10. 4 Quai è la soluzione più efficace mettendo a raffronto i mezzi degli Stati membri e della Comunità? L'analisi eseguita dalla Commissione a sostegno dell'elaborazione di una strategia comunitaria per combattere l'acidificazione, ha mostrato che il controllo del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi è parte integrante di una strategia improntata al rapporto costi/efficacia per ridurre le emissioni acidificanti. » 10. 5 Oual è il valore aggiunto per la Comunità dell'azione prevista e quali sarebbero i costi di non intervento? Le conseguenze economiche dell'acidificazione e dell'inquinamento atmosferico sono notevoli (cfr. sezione 2). Interventi unilaterali da parte dei singoli Stati membri non potranno essere coronati da successo senza azioni complementari realizzate in altri Stati membri. In assenza di una strategia precisa e di un'azione concertata, gli Stati membri rischiano di varare azioni conflittuali. La realizzazione di una strategia comunitaria integrata permetterà di conseguire in maniera efficace gli obiettivi ambientali. Una strategia precisa improntata al rapporto costi/efficacia e con una ripartizione degli oneri, sulla base di una chiara definizione dei ruoli della Comunità e degli Stati membri, è un vantaggio per l'industria, che potrà pianificare gli investimenti a lungo termine sulla base di un approccio razionale e trasparente alla politica ambientale. I costi della proposta sono stimati a 0,8 miliardi di ECU/anno. Ciò significa una riduzione di 1113 ktonnellate di S02, rispetto alla situazione che si avrebbe senza interventi supplementari al di là dello scenario "business as usual", con un costo medio di circa 700 ECU per tonnellata di S02. Secondo alcuni studi, i vantaggi, nella misura in cui è stato possibile procedere ad una quantificazione monetaria, potrebbero raggiungere 4000 ECU/tonnellata di S02. 10. 6 Quali azioni può scegliere la Comunità? La finalità dell'azione è ridurre le emissioni di anidride solforosa derivanti dalla combustione di alcuni combustibili liquidi. Ciò è possibile fissando valori limite per il tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi. La fi-ssazione di valori limite è realizzabile nel modo migliore mediante un regolamento o una direttiva. 10. 7 È necessario un regolamento uniforme oppure è sufficiente una direttiva che stabilisca i principi generali lasciando i dettagli di esecuzione agli Stati membri? L'imposizione nella Comunità di limiti generali alla concentrazione di zolfo in alcuni combustibili liquidi è una misura economicamente razionale per ridurre le emissioni di anidride solforosa dovute alla combustione di tali combustibili. La razionalità economica della misura aumenta in particolare nel caso dell'olio combustibile pesante (cfr. sezione 4. 1), grazie alla flessibilità prevista per tener conto delle diverse condizioni ambientali nella Comunità e al fatto che per ridurre le emissioni di anidride solforosa si possa scegliere di ricorrere a tecnologie alternative. 57 Una valutazione delle condizioni ambientali prevalenti nelle varie regioni della Comunità e l'autorizzazione degli impianti industriali possono aver luogo più efficacemente a cura delle autorità di diversi Stati membri in cooperazione, ove opportuno, con le autorità regionali e locali. La sorveglianza e il controllo della qualità dei combustibili usati nella Comunità possono inoltre essere svolti efficacemente dalle autorità nazionali. Per i motivi sopra indicati, la Commissione ritiene che una direttiva e non un regolamento, rappresenti io strumento giuridico più opportuno. In particolare, l'ampia partecipazione delle autorità nazionali e il grande margine discrezionale lasciato a queste autorità, garantiranno l'attuazione di queste misure secondo il migliore rapporto costi- efficacia. 11. Descrizione della situazione legislativa negli Stati membri 11. 1 Gasolio Tutti gli Stati membri, ad eccezione dell'Austria e della Finlandia, devono conformarsi al valore limite di 0,2% indicato nella direttiva 93/12/CEE. In Austria e in Finlandia è attualmente in vigore un valore limite di 0,1% per il tenore di zolfo del gasolio. 11. 2 Olio combustibile pesante La situazione negli Stati membri è attualmente la seguente: Austria Vige un limite generale di 0,1% per il tenore di zolfo nell'olio combustibile pesante. Per gli impianti di combustione, in relazione agli anni di esercizio e alla capacità, vigono tuttavia restrizioni più severe (0,2%, 0,3% e 0,6% di tenore di zolfo). Belgio La legislazione belga riconosce tre diversi tipi di olio combustibile pesante cui sono applicati a loro volta limiti diversi per il tenore di zolfo: 1%, 2% e 3%. Nel 1995 si calcola che siano state usate circa 1. 925 ktonnellate di olio combustibile pesante con un tenore di zolfo pari o inferiore all'1%, rispetto a 51 ktonnellate soltanto di combustibile con un tenore di zolfo superiore all'1%. Per incoraggiare l'uso di combustibili a basso tenore di zolfo sono previsti incentivi fiscali. Danimarca Per il tenore di zolfo degli oli combustibili pesanti vige un limite dell'1%. Inoltre, per incoraggiare l'uso di combustibili a basso tenore di zolfo, alle emissioni di S02 si applica un onere di 10 DKK per chilogrammo. Finlandia Il tenore di zolfo degli oli combustibili pesanti è limitato all'1%. Francia La legislazione francese riconosce tre diversi tipi di olio combustibile pesante cui sono applicati limiti diversi per il tenore di zolfo: 1%, 2% e 4%. Nel 1995 si stima che siano state usate 1. 215 ktonnellate di combustibile con l'l% di zolfo, rispetto a 1. 162 e 2. 608 ktonnellate di combustibili con un tenore di zolfo rispettivamente del 2 e del 4%. Nelle raffinerie vi è stato inoltre un consumo di 2. 290 ktonnellate di olio combustibile pesante con un tenore di zolfo non definito. 58 Germania Per gli impianti di combustione di capacità superiore ad 1 Megawatt, le possibilità sono due: il tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante deve essere limitato all'1% oppure le emissioni di S02 devono essere inferiori a 1700 mg per metro cubo di gas di scarico. Grecia Il tenore di zolfo degli oli combustibili pesanti è in genere limitato a 3,2%. Nella zona di Atene (Attica) si applica però un limite di 0,7%. Irlanda Non esistono limiti stabiliti per legge circa il tenore di zolfo degli oli combustibili pesanti. Alcune industrie devono tuttavia rispettare i limiti di emissione di S02 e ciò corrisponde all'impiego di olio combustibile pesante con un limite dell'1% per il tenore di zolfo. Italia Nel settore industriale, gli impianti di combustione di potenza pari a 3 Megawatt o superiore devono usare combustibile con un tenore di zolfo pari o inferiore allo 0,3%. Gli impianti con una capacità di 50 Megawatt o superiore e le raffinerie possono usare combustibile con un tenore di zolfo superiore al 3%, a condizione di rispettare i limiti di emissione stabiliti. Lussemburgo Non esistono valori limite per il tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante. Paesi Bassi Gli impianti di combustione nel settore industriale (raffinerie escluse) devono usare olio combustibile pesante con un tenore di zolfo dell'1% oppure rispettare una norma di emissione per S02 di 1700 mg per metro cubo di gas di scarico. ' All'industria di raffinazione si applica un limite generale di emissione di 1500 mg S02 per metro cubo di gas di scarico di tutto il settore industriale. Non sono previsti valori limite per il tenore di zolfo degli oli combustibili pesanti impiegati dall'industria della raffinazione. Portogallo La legislazione portoghese riconosce quattro diversi tipi di olio combustibile pesante cui sono applicati limiti di zolfo diversi: 1%, 2%, 3% e 3,5%. Spagna Esistono due diversi tipi di olio combustibile pesante con limiti del tenore di zolfo del 2,7% e del 3,5%. Svezia Per la maggior parte del territorio svedese vigono norme di emissione in modo che non siano superate le emissioni di zolfo derivanti dalla combustione di diversi tipi di combustibile: i) ii) 50mgS/MJ (media annua) se il totale delle emissioni di zolfo supera 400 tonnellate l'anno; lOOmgS/MJ (media annua) se il totale delle emissioni di zolfo è inferiore a 400 tonnellate. 59 Questi valori limite sono validi per tutte le caldaie, in un sistema di teleriscaldamento o zona industriale. Queste norme di emissione fanno riferimento ad un tenore di zolfo nell'olio combustibile pesante rispettivamente dello 0,2% e dello 0,4%. In alcune regioni della Svezia, si applica alle emissioni di zolfo un limite dello 0,8% o una norma di emissione di zolfo equivalente. Oltre alle norme di emissione, la Svezia applica anche una tassa sullo zolfo di 27 SEK per metro cubo di combustibile per un tenore di zolfo dello 0,1%. Regno Unito Non esistono attualmente limiti al tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante. 12. Spiegazione delle disposizioni particolareggiate della proposta 12. 1 Finalità e campo di applicazione della direttiva (articolo ì) La proposta ha l'obiettivo di ridurre le emissioni di S02 derivanti dalla combustione di alcuni combustibili liquidi. L'obiettivo deve essere raggiunto controllando il tenore di zolfo di taluni combustibili liquidi. La proposta non si applica al combustibile contenuto nei serbatoi delle navi che attraversano una frontiera tra un paese terzo ed uno Stato membro. La proposta non concerne i combustibili destinati alla trasformazione nell'industria di raffinazione. 12. 2 Definizioni (articolo 2) Le definizioni dei vari combustibili sono compatibili con le definizioni fornite in altri atti legislativi della Comunità. 12. 3 Tenore massimo di zolfo nell'olio combustibile pesante (articolo 3ì È proposto un limite generale dell'1% per il tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante. Sono previste deroghe per i paesi o le regioni dove le emissioni di S02 non contribuiscono a problemi ambientali o di salute. Sono previste anche deroghe per i nuovi impianti di combustione contemplati dalla direttiva 88/609/CEE e per altri impianti di combustione che rispettano una norma di emissione di S02 equivalente all'uso di olio combustibile pesante con una concentrazione di zolfo dell'1%. 12. 4 Tenore massimo di zolfo nel gasolio (articolo 4) È mantenuto l'attuale valore limite di 0,2% di zolfo, stabilito nella direttiva 93/12/CEE. Sono previste deroghe per la Grecia e per le Isole Canarie relativamente ai gasoli marittimi. 12. 5 Cambiamenti nell'approvvigionamento di greggio (articolo 5) Per evitare problemi provocati da un cambiamento repentino nell'approvvigionamento di greggio o di prodotti petroliferi, la Commissione può autorizzare un valore limite superiore per il tenore di zolfo dei diversi tipi di combustibile, per un periodo non superiore a sei mesi. 60 12. 6 Campionatura ed analisi (articolo 6) Descrizione delle procedure di campionatura ed analisi. 12. 7 Relazioni e riesame (articolo 7) Gli Stati membri dovranno presentare ogni anno alla Commissione una breve relazione sul tenore di zolfo dei combustibili liquidi venduti sul loro territorio. Sulla base di queste relazioni e delle tendenze rilevate in materia di qualità dell'aria e di acidificazione, la Commissione presenterà alla fine del 2003 una relazione al Consiglio, eventualmente corredata da proposte di revisione del disposto della direttiva. 12. 8 Abrogazione della direttiva esistente (articolo 8) Tutte le pertinenti disposizioni della direttiva 93/12/CEE che si riferiscono ai gasoli sono riprese nella presente proposta. Le disposizioni della direttiva 93/12/CEE devono pertanto essere abrogate. 12. 9 Recepimento/Sanzioni/Entrata in vigore (articoli 9. 10 e Ili Questi articoli contengono disposizioni standard. 61 Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO relativa alla riduzione del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi e recante modificazione della direttiva 93/12/CEE 97/0105 (SYN) IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 130 S, paragrafo 1, vista la proposta della Commissione13, visto il parere del Comitato economico e sociale14, deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 189 C del trattato, in cooperazione con il Parlamento europeo, 1. 2. 3. 4. 5. 6. 13 14 15 considerando che gli obiettivi e i principi della politica della Comunità in materia ambientale enunciati nei relativi programmi di azione, in particolare il quinto programma di azione a favore dell'ambiente15, sulla base dei principi di cui all'articolo 130 R del trattato, mirano in particolare a garantire un'effettiva protezione della popolazione dai rischi riconosciuti derivanti dalle emissioni di anidride solforosa e a tutelare l'ambiente evitando depositi di zolfo che superino i carichi e i livelli critici; considerando che secondo l'articolo 129 del trattato, le esigenze di protezione della salute costituiscono una componente delle altre politiche della Comunità e che a norma dell'articolo 3, lettera o) del trattato, l'azione della Comunità comporta un contributo al conseguimento di un elevato livello di protezione deila salute; considerando che le emissioni di anidride solforosa contribuiscono notevolmente al problema dell'acidificazione nella Comunità e che l'anidride solforosa ha inoltre un effetto diretto sulla salute umana e sull'ambiente; considerando che l'acidificazione e l'anidride solforosa atmosferica danneggiano gli ecosistemi sensibili, riducono la biodiversità e il valore paesaggistico, avendo inoltre un impatto negativo sulle coltivazioni e sulla crescita forestale; che la pioggia acida sulle città può causare danni rilevanti agli edifici e al patrimonio architettonico; che l'inquinamento dovuto all'anidride solforosa può anche avere una grande incidenza sulla salute umana, soprattutto per le fasce della popolazione che soffrono di malattie respiratorie; considerando che l'acidificazione è un fenomeno transfrontaliero che esige soluzioni a livello comunitario, nazionale o locale; considerando che le emissioni di anidride solforosa contribuiscono alla formazione di particelle nell'atmosfera; GU n. C GU n. C GU n. C 138 del 17. 5. 1993, pag. 5. 62 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. considerando che la Comunità e i singoli Stci membri sono parti contraenti della convenzione UNECE sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza; che a norma del protocollo concernente la riduzione delle emissioni di zolfo elaborato nell'ambito di questa convenzione, le parti contraenti devono operare riduzioni significative delle emissioni di anidride solforosa; considerando che lo zolfo, naturalmente presente in piccole quantità nel petrolio e nel carbone, da decenni è stato riconosciuto come la fonte principale delle emissioni di anidride solforosa che sono una delle grandi cause delle "piogge acide" e uno dei principali fattorie all'origine dell'inquinamento atmosferico registrato in molte zone urbane e industriali; considerando che la Commissione ha recentemente pubblicato una comunicazione16 relativa ad una strategia economicamente razionale per combattere l'acidificazione nella Comunità; che il controllo delle emissioni di anidride solforosa dovute alla combustione di alcuni combustibili liquidi è stato considerato una componente integrante di questa strategia improntata al rapporto costi/efficacia; considerando che, conformemente ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità di cui all'articolo 3 B del trattato, l'obiettivo di ridurre le emissioni di anidride solforosa dovute alla combustione di alcuni combustibili liquidi non può essere raggiunto efficacemente dai singoli Stati membri e che un'azione non concertata non garantisce il conseguimento dell'obiettivo auspicato, è potenzialmente controproducente e provocherebbe notevoli incertezze sul mercato dei prodotti combustibili interessati; che, vista la necessità di ridurre nella Comunità le emissioni di anidride solforosa, è più efficace intervenire a livello comunitario; che la presente direttiva si limita alle prescrizioni minime necessarie per il raggiungimento dell'obiettivo auspicato; considerando che dovrebbe essere possibile utilizzare gasoli ed oli combustibili pesanti sul territorio della Comunità soltanto a condizione che il loro tenore di zolfo non superi determinati limiti stabiliti nella presente direttiva; considerando che, conformemente all'articolo 130 T del trattato, la presente direttiva non impedisce agli Stati membri di mantenere e di prendere provvedimenti per una maggiore protezione e che tali provvedimenti devono essere compatibili con il trattato e notificati alla Commissione; considerando che uno Stato membro, prima di introdurre nuovi provvedimenti per una maggiore protezione, deve notificare alla Commissione i progetti di detti provvedimenti, secondo la procedura di cui alla direttiva 83/189/CEE17 del Consiglio, del 28 marzo 1983, modificata da ultimo dalla decisione 96/139/CE della Commissione18 che prevede una procedura di informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche; 14. considerando che, con riferimento al limite per il tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante, è opportuno prevedere deroghe per gli Stati membri o alcune loro regioni dove ciò sia consentito dalle condizioni ambientali; 15. considerando che, con riferimento al limite per il tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante, è anche opportuno prevedere deroghe per l'uso di esso negli impianti di combustione 16 17 18 GU n. C GU n. L 109 del 26. 4. 1983, pag. 8. GU n. L 32 del 10. 2. 1996, pag. 31. 63 conformi ai valori limiti di emissione stabiliti nella direttiva 88/609/CEE del Consiglio, del 24 novembre 1988, concernente la limitazione delle emissioni nell'atmosfera di taluni inquinanti originari dai grandi impianti di combustione19, modificata da ultimo dalla direttiva 94/66/CE20; che alla luce dell'imminente revisione della direttiva 88/609/CEE, sarà necessario riesaminare e, ove opportuno, modificare talune disposizioni della presente direttiva; considerando che la direttiva 93/12/CEE del Consiglio, del 23 marzo 1993, relativa al tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi21, modificata dall'atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, ha già stabilito un valore limite di 0,2% per il tenore di zolfo dei gasoli e che questo limite deve restare di applicazione generale; considerando che, in conformità dell'atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, possono, per un periodo di quattro anni dalla data di adesione, derogare alla disposizione della direttiva 93/12/CEE relativa al tenore di zolfo del gasolio; considerando che il valore limite di 0,2% per il tenore di zolfo dei gasoli per uso marittimo adoperati dalle navi può presentare problemi tecnici ed economici per l'intero territorio della Grecia e per la Spagna relativamente alle Isole Canarie; che una deroga per la Grecia e le Isole Canarie non dovrebbe avere effetti negativi sul mercato dei gasoli per uso marittimo e che le esportazioni di gasoli per uso marittimo dalla Grecia e dalle Isole Canarie verso gli altri Stati membri soddisfano i requisiti vigenti nello Stato membro di destinazione; che la Grecia e le Isole Canarie devono usufruire di una deroga dal valore limite di 0,2% di zolfo in peso per i gasoli per uso marittimo; considerando che in caso di interruzione dell'approvvigionamento di greggio o di prodotti petroliferi, la Commissione può autorizzare l'applicazione di un limite più elevato sul territorio di uno Stato membro; considerando che gli Stati membri dovrebbero introdurre opportuni sistemi per controllare il rispetto della presente direttiva e che devono essere periodicamente inviate alla Commissione relazioni sul tenore di zolfo dei combustibili liquidi; 16. 17. 18. 19. 20. 21. considerando che, per ragioni di chiarezza, la direttiva 93/12/CEE deve essere modificata, HA ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA Articolo 1 Finalità e campo di applicazione Scopo della presente direttiva è ridurre le emissioni di anidride solforosa derivanti dalla combustione di alcuni tipi di combustibili liquidi, diminuendo così gli effetti nocivi di tali emissioni per le persone e l'ambiente. 19 20 21 GU n. L 336 del 7. 12. 1988, pag. 1. GU n. L 337 del 24. 12. 1994, pag. 83. GU n. L 74 del 27. 3. 1993, pag. 81. 64 2. La riduzione delle emissioni di anidride solforosa dovute alla combustione di alcuni combustibili liquidi derivati dal petrolio deve essere realizzata stabilendo limiti per il tenore di zolfo di tali combustibili, come condizione per il loro uso sul territorio della Comunità. Le limitazioni al tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi derivati dal petrolio, come stabilito nella direttiva, non si applicano tuttavia ai combustibili: a) b) e) contenuti nei serbatoi delle navi che attraversano una frontiera tra un paese terzo ed uno Stato membro; destinati alla trasformazione prima della combustione finale; usati a fini di trasformazione nell'industria della raffinazione. Articolo 2 Definizioni Ai fini della presente direttiva valgono le seguenti definizioni:: 1) 2) "Olio combustibile pesante", qualsiasi combustibile liquido derivato dal petrolio del codice NC 2710 00 71-2710 00 78 oppure qualsiasi combustibile liquido derivato dal petrolio (a parte il gasolio di cui al punto 2) che, per i suoi limiti di distillazione, rientra nella categoria di oli pesanti destinati ad essere usati come combustibile e di cui meno del 65% in volume, comprese le perdite, si distilla a 250° C con il metodo ASTM D86. Se la distillazione non può essere determinata con il metodo ASTM D86, il prodotto petrolifero rientra ugualmente nella categoria degli oli combustibili pesanti. "Gasolio", qualsiasi combustibile liquido derivato dal petrolio del codice NC 2710 00 69 oppure qualsiasi combustibile liquido derivato dal petrolio che, per i suoi limiti di distillazione, rientra nella categoria dei distillati medi destinati ad essere usati come combustibile o carburante e di cui almeno l'85% in volume, comprese le perdite, si distilla a 350° C con il metodo ASTM D86. I carburanti diesel, quali definiti all'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio22 (relativa alla qualità del petrolio e dei carburanti diesel), sono esclusi dalla presente definizione. 3) "Metodo ASTM", i metodi stabiliti dalla "American Society for Testing and Materials" nell'edizione 1976 delle definizioni e specifiche tipo per il petrolio e i prodotti lubrificanti. Articolo 3 Tenore massimo di zolfo nell'OLIO COMBUSTIBILE PESANTE 1) iniziative necessarie affinché, a partire dal Gli Stati membri prendono 1° gennaio 2000, sul loro territorio non possano essere usati oli combustibili il cui tenore di zolfo superi: Vl% in peso. tutte le 2) Nel rispetto delle norme di qualità dell'aria relative all'anidride solforosa stabilite nella 22 GUn. L 65 ûirettiva 80/779/CEEdel Consiglio23 e nelle altre pertinenti disposizioni comunitarie, e purché il contributo all'inquinamento transfrontaliero sia trascurabile, uno Stato membro può autorizzare, sull'integralità o su una parte del suo territorio, l'uso di oli combustibili pesanti aventi un tenore di zolfo compreso tra: 1,0 e 2,5% in peso. 3) I paragrafi 1 e 2 non si applicano agli oli combustibili pesanti usati negli impianti di combustione con una potenza termica nominale pari o superiore a 50 MW che sono considerati nuovi impianti ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 9 della direttiva 88/609/CEE e che rispettano i limiti di emissione di S02 per tali impianti, previsti nell'articolo 4 e nell'allegato IV di detta direttiva. I paragrafi 1 e 2 non si applicano agli oli combustibili pesanti usati in altri impianti di combustione e cementifìci, se le emissioni di S02 dell'impianto sono pari o inferiori a 1700 mg S02/Nm3. Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché tutti gli impianti di combustione che utilizzano olio combustibile pesante, con una concentrazione di zolfo superiore a quella prevista nel paragrafo 1, non possano funzionare senza l'autorizzazione di un'autorità competente nella quale siano specificati i limiti di emissione. Le disposizioni del paragrafo 3 sono riesaminate e, ove opportuno, modificate, alla luce di eventuali revisioni della direttiva 88/609/CEE. Lo Stato membro che intende avvalersi della facoltà di cui ai paragrafi 2 o 3, ne informa la Commissione e il pubblico con almeno dodici mesi di anticipo. Alla Commissione devono essere fornite le informazioni necessarie per valutare se le condizioni previste ai paragrafi 2 o 3 siano state rispettate. La Commissione informa gli altri Stati membri. Entro sei mesi dalla data di ricezione delle suddette informazioni dello Stato membro, la Commissione esamina se i provvedimenti previsti sono conformi alla presente direttiva e ad altre disposizioni comunitarie e comunica la sua decisione agli Stati membri. Articolo 4 Tenore massimo di zolfo nel GASOLIO Gli Stati membri prendono tutte le iniziative necessarie affinché, a partire dal 1* gennaio 1999, sul loro territorio e nelle loro acque territoriali non possano essere usati gasoli, inclusi quelli per uso marittimo, il cui tenore di zolfo superi: lo 0,2% in peso. In deroga al paragrafo 1, la Spagna per le Canarie, e la Grecia per tutto il suo territorio o parti di esso, possono autorizzare l'impiego di gasoli per uso marittimo con un tenore di zolfo superiore allo 0,2% in peso. 4. 5. 1. 2. 23 GU n. L 229 del 30. 8. 1980, pag. 30. 66 Articolo 5 Mutamenti nell'approvvigionamento di GREGGIO Qualora un mutamento improvviso nell'approvvigionamento di greggio o di prodotti petroliferi, renda difficile per uno Stato membro l'applicazione dei limiti massimi del tenore di zolfo di cui agli articoli 3 e 4, detto Stato membro ne informa la Commissione. La Commissione può autorizzare l'applicazione di un limite più elevato nel territorio di detto Stato membro, per un periodo non superiore a sei mesi e notifica la sua decisione al Consiglio e agli Stati membri. Ogni Stato membro può deferire al Consiglio, entro un mese, la decisione della Commissione. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può adottare una decisione differente entro due mesi. Articolo 6 Campionatura e analisi 1. Gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per verificare mediante campionatura il tenore di zolfo dei combustibili di cui agli articoli 3 e 4. La campionatura inizia entro sei mesi dalla data di entrata in vigore delle norme recanti il pertinente limite per il tenore massimo di zolfo nel combustibile. La campionatura è effettuata con una frequenza sufficiente e secondo modalità che assicurino la rappresentatività dei campioni rispetto al combustibile esaminato. 2. Il metodo di riferimento per determinare il tenore di zolfo è quello definito da: a) il metodo ISO 8754 (edizione 1992) per l'olio combustibile pesante e il carburante diesel per uso marittimo; b) il metodo ISO 4260 (edizione 1987) per il gasolio. L'interpretazione statistica dei risultati della verifica del tenore di zolfo dei gasoli impiegati è effettuata secondo la norma ISO 4259 (edizione 1992). Articolo 7 Relazioni e riesame 1. 2. Sulla base dei risultati della campionatura e dell'analisi eseguita conformemente all'articolo 6, gli Stati membri presentano alla Commissione, ogni anno ed entro il 30 giugno, una breve relazione sul tenore di zolfo dei combustibili liquidi contemplati dalla presente direttiva e usati nel loro territorio durante l'anno civile precedente. Sulla base, fra l'altro, delle relazioni annuali presentate, conformemente al paragrafo 1 e delle tendenze rilevate in materia di qualità dell'aria e di acidificazione, la Commissione presenterà, entro il 31 dicembre 2003, una relazione al Consiglio. La Commissione potrà eventualmente accompagnare a questa relazione proposte di revisione della presente direttiva, in particolare dei valori limite stabiliti per ciascuna categoria di combustibile, e delle disposizioni di cui all'articolo 3, paragrafi 2 e 3, e all'articolo 4, paragrafo 2. 67 Articolo 8 Modificazione della direttiva 93/12/CEE La direttiva 93/12/CEE è così modificata: 1) All'articolo 1, il paragrafo 1, lettera a) e il paragrafo 2 sono soppressi; 2) 3) All'articolo 2, il paragrafo 2, primo comma e il paragrafo 3 sono soppressi; Gli articoli 3 e 4 sono soppressi. Le disposizioni del primo comma si applicano a decorrere dal 1° gennaio 1999. Articolo 9 Attuazione 1. Gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva anteriormente al 1* giugno 1998. Essi ne informano immediatamente la Commissione. Gli Stati membri applicano queste disposizioni a decorrere dal 1* gennaio 1999. Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità del riferimento sono decise dagli Stati membri. 2. Gli Stati membri comunicano alla Commissione il testo delle disposizioni di diritto interno adottate nella materia disciplinata dalla presente direttiva. Articolo 10 Sanzioni Gli Stati membri determinano le sanzioni da irrogare in caso di violazione delle norme nazionali d'attuazione della presente direttiva e prendono tutti i provvedimenti necessari per la loro applicazione. Le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. Gli Stati membri notificano alla Commissione tali disposizioni anteriormente al 1" giugno 1998 nonché, quanto prima possibile, le modificazioni che le riguardano. Articolo 11 Entrata in vigore La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno dopo la sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. 68 Articolo 12 Destinatari Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva. Fatto a Bruxelles, il Per il Consiglio Il Presidente 69 SCHEDA DI VALUTAZIONE DI IMPATTO Impatto della proposta sulle imprese con particolare riferimento alle piccole e medie imprese (PMI) DENOMINAZIONE DELLA PROPOSTA Proposta di direttiva del Consiglio relativa al tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi. Numero di riferimento (Repertorio): 1. TENENDO CONTO DEL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ. PERCHÉ OCCORRE UNA LEGISLAZIONE COMUNITARIA IN QUESTO CAMPO E QUALI SONO LE SUE FINALITÀ PRINCIPALI? La Commissione ha recentemente presentato, su richiesta del Consiglio, una proposta concernente una strategia comunitaria per combattere l'acidificazione24. Nella strategia è stata individuata la necessità di azioni concertate ed economicamente razionali per ridurre le emissioni di inquinanti acidificanti, come l'anidride solforosa, gli ossidi di azoto e l'ammoniaca. Nella strategia sono individuate varie misure da prendere a livello comunitario, nazionale e locale e negli ambiti internazionali. Il controllo del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi è parte integrante della strategia. Occorre ridurre le emissioni di anidride solforosa per lottare contro l'acidificazione, ma anche perché questo inquinante ha effetti rilevanti sulla salute umana e sulla corrosione di edifici e di materiali edilizi. La Comunità ha stabilito obiettivi di qualità dell'aria per l'anidride solforosa (direttiva 80/779/CEE) e la Commissione sta elaborando proposte per rendere tali obiettivi più rigorosi. La riduzione delle emissioni di anidride solforosa mediante il controllo del tenore di zolfo di alcuni combustibili liquidi, faciliterà il conseguimento delle nuove linee guida sulla qualità dell'aria, con notevoli vantaggi per l'ambiente e la salute umana. La proposta non contempla tutte le categorie di combustibile liquido. Gli attuali limiti di zolfo per i gasoli, di cui alla direttiva 93/12/CEE, sono mantenuti. L'elemento nuovo più significativo nella proposta riguarda l'introduzione di un limite generale per lo zolfo dell'1% (con ampie esenzioni) per gli oli combustibili pesanti. 2. SU QUALI SETTORI INCIDERÀ LA PROPOSTA? Settori industriali Saranno soprattutto interessati i settori dell'industria di raffinazione che dovranno produrre olio combustibile pesante con un minore tenore di zolfo. Vi sarà anche un'incidenza sui commercianti di petrolio. 24 Rif. 70 I principali utilizzatori di olio combustibile pesante sono le centrali, le raffinerie e l'industria. Piccoli quantitativi sono usati a scopi domestici e di trasporto. Il prezzo dell'olio combustibile pesante a basso tenore di zolfo aumenterà, malgrado le ampie deroghe previste nella proposta che ridurranno questi costi in molte zone. Dimensioni delle industrie Le società di raffinazione del petrolio sono spesso imprese multinazionali. Le società commerciali che trattano il petrolio possono essere imprese piccole e medie. Le società di generazione di energia sono anche grandi imprese. Gli utilizzatori dell'olio combustibile pesante nell'industria e nei trasporti sono composti da piccole, medie e grandi imprese. Queste industrie si trovano in determinate aree geografiche della Comunità? Le imprese che producono e utilizzano oli combustibili pesanti si trovano in tutta la Comunità. In molti Stati membri, comunque, il tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante è già pari o prossimo al limite dell'1%, proposto dalla Commissione (cfr. tabella 1). L'impatto economico della proposta sarà avvertito soprattutto negli Stati membri dove il tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante è attualmente piuttosto elevato e dove si ha un forte consumo di questo tipo di combustibile, ad esempio in Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo, Spagna e Regno Unito. Molti di questi paesi potranno comunque usufruire della deroga che consente agli Stati membri di autorizzare l'impiego di olio combustibile pesante ad elevato tenore di zolfo nelle parti del loro territorio che non hanno problemi di qualità dell'aria e che non contribuiscono in modo rilevante ai problemi di acidificazione. 3. CHE COSA DEVONO FARE LE IMPRESE PER CONFORMARSI ALLA PROPOSTA? Alcune raffinerie dovranno cambiare i loro processi di raffinazione, installare nuove unità di processo e/o operare delle miscele per ottenere cambiamenti nel tenore di zolfo. La tecnologia seguita per ridurre il tenore di zolfo degli oli combustibili pesanti è disponibile e collaudata. Le raffinerie potranno anche operare la riduzione del tenore di zolfo dei loro prodotti cambiando il loro approvvigionamento di greggio, cioè optando per greggi a minore tenore di zolfo. In generale, il greggio del Mare del Nord ha un tenore di zolfo inferiore rispetto al greggio del Medio Oriente. Gli utilizzatori di oli combustibili pesanti dovranno garantire che l'olio combustibile da essi usato rispetti il limite di zolfo dell'1%. 4. QUALI SONO LE PROBABILI CONSEGUENZE ECONOMICHE DELLA PROPOSTA? Occupazione, investimento e creazione di nuove imprese Nei paesi dove il tenore di zolfo degli oli combustibili pesanti è già prossimo al limite dell'1% proposto dalla Commissione, le conseguenze economiche saranno minime. Nei paesi invece dove sarà necessaria una forte riduzione del tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante (cfr. tabella 1), le conseguenze economiche per l'industria della raffinazione saranno più onerose. L'entità dell'investimento necessario dipenderà molto 71 dall'attuale configurazione dell'industria della raffinazione in ciascun paese. Soprattutto in Grecia, Regno Unito, Spagna e Portogallo dove la capacità di raffinazione è prevalentemente basata sul cracking catalitico a letto fluido (una tecnologia poco adatta a soddisfare la richiesta di prodotti a basso tenore di zolfo), saranno necessari notevoli investimenti. Considerata l'attuale eccedenza di capacità dell'industria europea della raffinazione e i margini operativi molto bassi, non è escluso che la proposta acceleri interventi di ristrutturazione e conseguenti perdite occupazionali. Le proposte della Commissione di per sé, senza altre pressioni esercitate sull'industria, non provocheranno comunque tali cambiamenti. Nelle raffinerie, l'investimento in nuovi impiantì per ottenere un basso tenore di zolfo aumenterà il reddito delle imprese che fabbricano ed installano tali impiantì, con un aumento quindi dei loro sbocchi occupazionali. Vi sarà probabilmente una ripercussione dei maggiori costi di produzione a carico delle raffinerie sui consumatori di olio combustibile pesante. Nella tabella 2 figurano i costi supplementari stimati per ciascun settore industriale e ciascun paese. Chiaramente, vi saranno differenze notevoli nei costi supplementari a carico dei settori industriali nelle varie parti della Comunità, qualora essi continuino ad utilizzare olio combustibile pesante per la produzione di calore ed elettricità. Negli ultimi anni, si è affermata comunque una tendenza a passare dai combustibili solidi e liquidi al gas e l'attuale proposta confermerà questa evoluzione. Competitività delle imprese Come sopra illustrato, l'impatto sull'industria della raffinazione variera notevolmente da un paese all'altro, con conseguenze negative per alcune imprese, mentre altre, già dotatesi dell'opportuna registreranno un vantaggio competitivo. Nell'insieme, si ritiene che l'impatto negativo sulla competitività dell'industria europea della raffinazione sarà marginale. tecnologia, La proposta non dovrebbe incidere notevolmente sulla competitività degli utilizzatori di olio combustibile pesante. 5. LA PROPOSTA CONTIENE MISURE PER TENER CONTO DELLA SITUAZIONE SPECIFICA DELLE PICCOLE E MEDIE IMPRESE f PRESCRIZIONI RIDOTTE O DIVERSE. ECO? Considerato che le proposte avranno soprattutto un impatto sull'industria della raffinazione e che il loro impatto sugli utilizzatori di olio combustibile pesante non sarà rilevante, non è stato ritenuto necessario prevedere disposizioni speciali per le PMI. 6. CONSULTAZIONI Nel corso del 1996 e del 1997, la Commissione ha organizzato tre riunioni (29 maggio, 31 ottobre e 16 gennaio) con gli Stati membri, l'industria e le ONG per discutere la strategia proposta in materia di acidificazione e proposte legislative associate. Si sono anche svolte discussioni bilaterali con UNICE, EUROPIA e EURELECTRIC. Qui di seguito una sintesi delle posizioni indicate dalle organizzazioni industriali all'ultima riunione svoltasi il 16 gennaio 1997 e notificate dopo la riunione. 72 UNICE (Unione delle confederazioni europee dell'industria e dei datori di lavoro). I rappresentanti hanno fatto rilevare che, considerate le incertezze legate alle previsioni di modello in materia di acidificazione e i notevoli progressi già conseguiti per ridurre le emissioni acidificanti, ulteriori riduzioni di emissione, e quindi la presente proposta, si configurano premature, senza una valutazione più precisa dei miglioramenti ambientali conseguibili con le misure già approvate. Secondo la Commissione i punti di vista espressi da UNICE sono incompatibili con la richiesta del Consiglio di presentare una strategia comunitaria in materia di acidificazione all'inizio del 1997. Pur riconoscendo che tutte le previsioni su modello presentano una certa incertezza, la Commissione è fiduciosa che il modello RAINS utilizzato per la strategia in materia di acidificazione e le proposte associate costituisca una solida base di partenza per le decisioni politiche. La Commissione ritiene infine che nel caso di fenomeni ambientali come l'acidificazione, ben documentati e capiti, il principio di precauzione figurante nel trattato non consenta di seguire l'approccio di "attesa passiva", apparentemente patrocinato da UNICE. EURELECTRIC (Organizzazione europea dei fornitori di energia elettrica). I rappresentanti hanno espresso delle preoccupazioni circa l'equilibrio delle riduzioni di emissione necessarie a seguito della strategia per combattere l'acidificazione proposta dalla Commissione. Secondo EURELECTRIC, le riduzioni delle emissioni di anidride solforosa sono troppo ambiziose. Questo punto di vista solleva ovviamente degli interrogativi circa l'attuale proposta intesa a ridurre le emissioni di anidride solforosa. In notifiche successive, EURELECTRIC ha anche osservato che l'attuale proposta dovrebbe essere inserita nella futura revisione della direttiva 88/609/CEE sulle emissioni dei grandi impianti di combustione. Secondo la Commissione, la valutazione di EURELECTRIC presenta delle pecche. Gli studi citati da EURELECTRIC come prova che le riduzioni delle emissioni di anidride solforosa sono troppo elevate concernevano una situazione propria dei Paesi Bassi più che un problema transfrontaliero su scala comunitaria. Circa il rapporto tra l'attuale proposta e la direttiva 88/609/CEE e le future revisioni di tale direttiva, la Commissione ritiene che le deroghe e i rimandi inseriti nella presente proposta garantiscano il necessario livello di coerenza. EUROPIA (Organizzazione europea dell'industria petrolifera). Oltre ad esprimere riserve circa l'affidabilità dei modelli sui quali la Commissione ha basato la propria strategia per combattere l'acidificazione, i rappresentanti di EUROPIA hanno anche criticato un approccio frazionato al problema dell'acidificazione che non tiene conto dei problemi correlati dell'eutrofizzazione e dell'ozono troposferico. Secondo EUROPIA inoltre, l'olio combustibile pesante usato nelle raffinerie dovrebbe essere escluso dal campo di applicazione della direttiva e si dovrebbe lasciare agli Stati membri un maggiore margine di libertà nell'applicazione delle deroghe previste all'articolo 3, paragrafi 2 e 3. EUROPIA è in particolare contraria alla fissazione di un massimale del 2% per il tenore di zolfo dell'olio combustibile pesante nelle zone cui si applica la deroga prevista all'articolo 3, paragrafo 2. La posizione della Commissione circa l'affidabilità dei modelli utilizzati a sostegno della sua politica è già stata indicata con riferimento alle osservazioni di UNICE (cfr. punto sopra). La politica della Commissione in materia di acidificazione tiene anche conto dell'ozono troposferico e dell'eutrofizzazione. La presente proposta 73 prevede una deroga per i combustibili destinati alla trasformazione nelle raffinerie. I combustibili usati dalle raffinerie come fonte di calore e di energia nei loro processi di produzione, producono emissioni inquinanti alla stessa maniera di qualsiasi altro processo produttivo e non vi è ragione per cui l'industria della raffinazione dovrebbe usufruire di un trattamento speciale rispetto agli altri settori industriali. La questione del massimale per lo zolfo di cui all'articolo 3, paragrafo 2 della proposta è trattata nella sezione 4. 1 della relazione di accompagnamento. L'organizzazione europea dei cementifici sottolinea che la deroga di cui all'articolo 3, paragrafo 3 della proposta concernente l'olio combustibile pesante deve valere anche per le imprese di cemento. La proposta della Commissione offre le garanzie chieste dai produttori di cemento. Tabella 1 Statistiche'** sull'uso e sul tenore medio di zolfo dell'olio combustibile pesante negli Stati membri Consumo annuo totale Tenore medio di zolfo nel 1995 (kilotonnellate) (percentuale) Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Austria Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito 1 976 811 7 012 2 677 " 8 222 7 275 1_284 30 586 1 176 930 1 678 1 930 9 028 ^ ~1£ -1,0 1,2 -2,7 , l-3,5(>,) 2,1 ~2£ 1,53 2,2 0^96 U 0^ 2,18 n ( ) Informazioni fornite dagli Stati membri nel novembre/dicembre In funzione del tipo specifico di olio combustibile pesante. 1996. 74 Tabella 2 Costi incrementali per paese e per settore industriale associati all'introduzione di un limite dello zolfo dell'1% per l'olio combustibile pesante Paese/Settore Raffinerie & altri impianti di conversione Altre industrie Settore domestico Trasporti Centrali Totale Belgio Danimarca Germania Grecia Spagna Francia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Austria Portogallo Finlandia Svezia Regno Unito 19,1 0,5 17,5 5,1 44,0 37,1 0,5 11,3 0,0 0,0 0,0 4,6 0,0 0,0 9,2 0,0 0,0 25,4 2,3 74,0 27,4 16,5 20,1 0,1 0,2 0,0 21,3 0,0 0,0 8,4 Totale 148,9 195,8 7,1 0,4 0,1 0,6 18,4 6,4 3,3 0,1 0,0 0,0 0,0 3,0 0,0 0,0 35,3 743 9,1 0,0 0,0 16,2 20,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 2,5 4 8^ 2,1 0,4 0,2 11,0 21,0 1,9 19,5 68,0 0,0 0,2 0,5 4,3 0,0 0,0 162,2 291,1 37,4 1,2 43,3 35,1 178,1 72,7 39,9 99,6 0,1 0,4 0,5 33,6 0,0 0,0 217,5 759,4 I costi stimati sono basati sull'ipotesi che nelle centrali e per le grandi caldaie industriali e delle raffinerie si ricorrerà, ogniqualvolta ciò sia meno costoso, alla desolforazione dei gas di scarico anziché impiegare olio combustibile a basso tenore di zolfo. Le cifre non tengono conto del fatto che la direttiva prevede anche deroghe per le regioni dove le norme di qualità dell'aria in materia di S02 sono rispettate e dove le emissioni non contribuiscono in modo rilevante all'acidificazione. 75 Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO relativa alla conclusione da parte della Comunità europea del protocollo alla Convenzione sulFinquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza del 1979 relativo ad una nuova riduzione delle emissioni di zolfo RELAZIONE Sulla base della decisione del Consiglio del 9 giugno 1994, la Comunità ha firmato il 14 giugno 1994 ad Oslo il Protocollo alla Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza del 1979 relativo ad una nuova riduzione delle emissioni di zolfo. La Comunità è parte della convenzione dal 1982. H 28 settembre 1984 la Comunità ha firmato e il 17 luglio 1986 ha approvato il protocollo sul finanziamento a lungo termine del programma concertato per la sorveglianza e la valutazione della trasmissione a grande distanza degli inquinanti atmosferici in Europa (EMEP). La Comunità ha aderito al protocollo relativo alla lotta contro le emissioni di ossido di azoto o ai loro flussi transfrontalieri il 17 dicembre 1993 ed ha firmato il protocollo relativo alla lotta contro le emissioni di composti organici volatili o ai loro flussi transfrontalieri il 2 aprile 1992. È stata presentata una proposta di decisione del Consiglio distinta concernente l'approvazione di quest'ultimo protocollo. Obiettivo del protocollo relativo ad una nuova riduzione delle emissioni di zolfo è ridurre le emissioni annue di zolfo delle parti, fissare valori limite di emissione e assicurare che i depositi di composti di zolfo ossidati non superino il carico critico nel lungo periodo. Il Quinto programma comunitario di azione a favore dell'ambiente prevede un obiettivo simile nel lungo periodo. L'obiettivo del protocollo coincide pertanto con gli obiettivi della politica comunitaria in campo ambientale, come previsto dall'articolo 130 R del trattato. L'approvazione del protocollo contribuirà al conseguimento di tali obiettivi. Nella legislazione comunitaria, le emissioni di zolfo sono disciplinate specificamente da diverse direttive. Tra le normative più recenti figura la direttiva 96/6 I/CE del Consiglio del 24 settembre 1996 sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento che si applica anche alle emissioni di zolfo provenienti dalle principali fonti fìsse di combustione. La strategia in materia di acidificazione recentemente adottata dalla Commissione prevede un ventaglio particolarmente ampio di misure volte a ridurre le emissioni di zolfo provenienti da diverse fonti. Le misure previste dal protocollo costituiscono strumenti di politica ambientale. La proposta di decisione del Consiglio si basa pertanto sull'articolo 130 R, paragrafo 4 in congiunzione con l'articolo 228, paragrafo 2, prima frase, e paragrafo 3, primo comma del trattato. 76 Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO relativa alla conclusione da parte della Comunità europea del protocollo alla Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza del 1979 relativo ad una nuova riduzione delle emissioni di zolfo 97/0107 (CNS) IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare il combinato disposto dell'articolo 130 R, paragrafo 4 e dell'articolo 228, paragrafo 2, prima frase, e paragrafo 3, primo comma, vista la proposta della Commissione25, visto il parere del Parlamento europeo26, considerando che la Comunità ha firmato ad Oslo in data 14 giugno 1994 il protocollo alla Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza del 1979 relativo ad una nuova riduzione delle emissioni di zolfo (in prosieguo: "il protocollo"); considerando che obiettivo del protocollo è la fissazione di valori limite delle emissioni di zolfo per tutte le parti contraenti della convenzione; considerando che le misure previste dal protocollo contribuiscono al conseguimento degli obiettivi della politica ambientale comunitaria; considerando che la Comunità e gli Stati membri cooperano, nell'ambito delle rispettive competenze, con paesi terzi e con le organizzazioni internazionali pertinenti; considerando che, di conseguenza, la Comunità dovrebbe approvare il protocollo; DECEDÈ: Articolo 1 A nome della Comunità è approvato il protocollo alla Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza del 1979 relativo ad una nuova riduzione delle emissioni di zolfo, firmato il 14 giugno 1994. D testo del protocollo è allegato alla presente decisione. 25 26 GU n. GU n. 77 Articolo 2 Il Presidente del Consiglio è autorizzato a designare la persona abilitata a depositare gli strumenti di approvazione presso il Segretariato generale delle Nazioni Unite, in conformità dell'articolo 14 del suddetto protocollo. La presente decisione è pubblicata sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Articolo 3 Fatto a Bruxelles, il Per il Consiglio Il Presidente 78 ISSN 0254-1505 COM(97) 88 def. DOCUMENTI IT 14 11 15 12 N. di catalogo : CB-CO-97-101-IT-C ISBN 92-78-16949-8 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo ?5