title: Mededeling van de Commissie - Modernisering en verbetering van de sociale bescherming in de Europese Unie

eurovoc_concepts:
European social policy
employment policy
social change
social security
social-security harmonisation

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 12. 03. 1997 COM(97)102def. MEDEDELING VAN DE COMMISSIE MODERNISERING EN VERBETERING VAN DE SOCIALE BESCHERMING IN DE EUROPESE UNIE INHOUD SAMENVATTING 1. EEN EUROPEES DEBAT OVER DE TOEKOMST VAN DE SOCIALE BESCHERMING 1. 1 Bijdragen aan het debat •IV 1 2 1. 2 De uitdaging: de noodzaak tot modernisering en verbetering van de Europese socialebeschermingsstelsels 3 4 1. 2. 1 De veranderende aard van het werk 5 1. 2. 2 De vergrijzing van Europa 1. 2. 3 De evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen 6 1. 2. 4 De noodzakelijke hervorming van de coördinatie van de nationale socialezekerheidsstelsels 7 2. DE BELANGRIJKSTE VRAAGSTUKKEN BIJ MODERNISERING 8 2. 1 Sociale bescherming als productiefactor 2. 2 Een "werkgelegenheidsvriendelijker" sociale bescherming 2. 2. 1 Werkgelegenheidsvriendelijker belasting- en premiestelsels 2. 2. 2 Een inzetbaarheidsverzekering in plaats van de werkloosheidsverzekering 2. 2. 3 Een nieuwe aanpak voor de financiering van de sociale bescherming 2. 2. 4 Flexibelere pensionering 2. 2. 5 Sociale bescherming als middel ter bevordering van integratie 2. 3 Aanpassing van de sociale bescherming aan de vergrijzing van Europa 2. 3. 1 Werken aan de houdbaarheid van wettelijke pensioenstelsels 2. 3. 2 Zorgen voor passende randvoorwaarden voor aanvullende pensioenen 2. 3. 3 Voorzien in de nieuwe zorgbehoeften van ouderen 2. 3. 4 Verbeteren van de gezondheidszorg 2. 4 Aanpassing van de sociale bescherming aan de evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen: individualisering van de rechten 2. 5 Verbetering van de sociale bescherming voor mensen die zich in de Unie verplaatsen 8 9 10 12 13 15 17 17 20 22 23 25 28 3. ONDERSTEUNING VAN HET AANPASSINGSPROCES DOOR ACTIE OP EUROPEES NIVEAU 30 Bijlage f *\ SAMENVATTING Het merendeel van de uitgaven voor sociale bijstand, gezondheidszorg en pensioenen in de Lid-Staten van de Europese Unie komt voor rekening van de uit openbare middelen gefinancierde stelsels van sociale bescherming. Deze stelsels zijn van fundamenteel belang gebleken voor de waarborging van de inkomensherverdeling en de cohesie, en voor de handhaving van de politieke stabiliteit en de economische vooruitgang sinds de oprichting van de Unie. Momenteel vertegenwoordigen deze stelsels 28 procent van het BBP van de gehele Unie, ofschoon dit percentage per Lid-Staat varieert - van 16 tot 35 procent - naar gelang van de verschillen in de voorzieningen en in de verhouding tussen particuliere en openbare financiering. De doelstellingen en de financiële en operationele structuren van de stelsels zijn in de meeste Lid-Staten al decennia geleden vastgelegd. De fundamentele behoeften waaraan deze stelsels beantwoorden, zijn weliswaar nog steeds dezelfde, maar de economische en sociale omstandigheden waaronder deze stelsels opereren zijn gewijzigd en zullen ook in de toekomst blijven veranderen. Om te zorgen voor een blijvende doeltreffendheid en om tegemoet te komen aan de steeds veranderende behoeften, is modernisering dringend noodzakelijk. De socialebeschermingstelsels moeten vooral worden aangepast aan: - de veranderende aard van het werk, die vraagt om een nieuw evenwicht tussen beleidsmaatregelen ter vergroting van de flexibiliteit en beleid ter verbetering van de bescherming; - de evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen aan het arbeidsproces, aangezien de gelijke kansen ook nieuwe problemen en behoeften op het gebied van de sociale zekerheid met zich hebben gebracht; - de vergrijzing van Europa, aangezien ook door de snelle stijging van de "grijze" druk nieuwe behoeften ontstaan en de pensioenen nog sneller hervormd moeten worden; - de noodzakelijke hervorming van de coördinatie van de nationale stelsels van sociale bescherming voor mensen die zich binnen de Unie verplaatsen. Omdat de Commissie deze uitdagingen samen met de Lid-Staten wil aangaan, heeft zij eind 1995 een "kader voor een Europees debat over de toekomst van de sociale bescherming" voorgesteld. Die mededeling heeft een levendige en interactieve discussie op gang gebracht. Nu is het tijd om een inventaris op te maken. Deze mededeling heeft een tweeledig doel: - er moeten routes voor de modernisering worden uitgestippeld, en - er moeten specifieke voorstellen voor ondersteuning op Europees niveau worden gedaan. De uitgangspunten voor deze benadering zijn: • Iedere Lid-Staat is verantwoordelijk voor de organisatie en financiering van het eigen stelsel van sociale bescherming. lt> • De EU is verantwoordelijk voor de coördinatie van de nationale stelsels van sociale bescherming in gevallen waarin burgers gebruik maken van de vrijheid van verkeer binnen de Unie. • De EU dient ook als forum voor het verbeteren van het wederzijds begrip inzake de perspectieven op lange termijn en voor het vaststellen van gemeenschappelijke uitdagingen voor alle Lid-Staten. In het licht van deze overwegingen stelt de Commissie voor de volgende vraagstukken voor verdere analyse, bespreking en actie op de agenda te plaatsen: 1. Sociale bescherming als productiefactor Voortbordurend op de discussies die plaatsvonden op de in januari 1997 door het Nederlandse Voorzitterschap georganiseerde Conferentie over sociale politiek en economische prestaties, zal de Commissie gedurende 1997 de totale kosten en baten van de stelsels van sociale bescherming - in het bijzonder het effect van deze stelsels op de sociale cohesie, de politieke stabiliteit en de economische vooruitgang - bestuderen. 2. "Werkgelegenheidsvriendelijker" stelsels van sociale bescherming Overeenkomstig het besluit van de Europese Raad van Dublin zal de Commissie als bijdrage aan het Gemeenschappelijk verslag over de werkgelegenheid voor 1997 nader onderzoeken op welke wijze hervormingen van de sociale bescherming en de belastingen kunnen bijdragen aan een actief werkgelegenheidsbeleid. Hiervoor zal zij zich baseren op de beste praktijken op het gebied van een actief werkgelegenheidsbeleid. De Commissie zal onderzoeken hoe de reactieve werkloosheidsverzekering kan worden veranderd in een pro-actieve "inzetbaarheidsverzekering". De Commissie zal de analyse van de maatregelen ter vermindering van de secundaire arbeidskosten uitbreiden als bijdrage aan het in juni aan de Europese Raad van Amsterdam te presenteren tussentijds verslag en aan het Gemeenschappelijk verslag over de werkgelegenheid dat voor de Europese Raad van Luxemburg in december 1997 moet worden voorbereid. Bovendien zal de door de Europese Raad van Dublin opgerichte nieuwe werkgroep belastingbeleid de gevolgen van dit beleid voor de werkgelegenheid uitvoerig bespreken. De Commissie zal het potentieel en de problemen van een flexibele pensionering bespreken in het verslag over de werkgelegenheid in Europa, dat in september 1997 zal worden gepubliceerd, en zal gepaste maatregelen overwegen. In de eerste helft van 1997 zal de Commissie een mededeling presenteren over de bevordering van sociale inschakeling, en, in de tweede helft van 1997, een evaluatie van de mechanismen van de regelingen ter waarborging van een minimuminkomen in de socialebeschermingsstelsels van de Lid-Staten. 3. Aanpassing van de sociale bescherming aan de vergrijzing van Europa Door de vergrijzing van de bevolking van de Lid-Staten komen de pensioenstelsels aanzienlijk onder druk te staan. De Commissie zal methoden ontwikkelen om de pensioenuitgaven te voorspellen, en zal onderzoeken welke hervormingen de meeste waarborgen bieden voor de houdbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels zonder afbreuk te doen aan de fundamentele solidariteit. Ie In de eerste helft van 1997, zal de Commissie een groenboek publiceren over aanvullende pensioenen om te bepalen welke elementen een kader op Europees niveau in ieder geval dient te omvatten om de nodige zekerheid te bieden voor het goed functioneren van aanvullende pensioenstelsels. Om te voorzien in de langetermijnbehoefte van hulpbehoevende ouderen ondernemen de Lid-Staten tal van hervormingen. De Commissie is voornemens de lopende hervormingen te onderzoeken en de Lid-Staten daarvan verslag uit te brengen. Om de doeltreffendheid en kosteneffectiviteit van de gezondheidszorg te verbeteren, zal de Commissie in 1997 onderzoek verrichten naar de mogelijke bijdrage van preventie aan de verlaging van de kosten voor gezondheidszorg, en onderzoeken in welke mate en onder welke voorwaarden de marktwerking in de gezondheidszorg zou kunnen bijdragen tot zowel kostenbesparing als verbetering van de kwaliteit en de algemene toegankelijkheid van de dienstverlening. Aanpassing van de sociale bescherming aan de evenwichtiger deelname van 4. mannen en vrouwen De evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen aan het arbeidsproces vergt nieuwe regelingen om het beroeps- en het gezinsleven met elkaar te combineren, en nieuwe initiatieven om de individuele rechten te vergroten. Eind 1997 zal de Commissie initiatieven voorstellen ter verbetering van de mogelijkheden voor de verzorging van kinderen en andere personen ten laste. In het Jaarverslag over gelijke kansen voor 1997 zal een overzicht en beoordeling worden gegeven van de pogingen van de Lid-Staten om de rechten te individualiseren zonder vrouwen economisch te benadelen. Verbetering van de sociale bescherming voor mensen die zich binnen de Unie 5. verplaatsen De Commissie zal een strategie ontwikkelen om de coördinatie van de sociale bescherming voor migrerende werknemers te hervormen en te vereenvoudigen en om specifieke oplossingen te vinden voor de aanpak van de grensoverschrijdende problemen met bedrijfsregelingen, waaronder, als een eerste stap, gedurende 1997, een voorstel voor een richtlijn ter oplossing van sommige van deze problemen. De Commissie verzoekt alle Lid-Staten en Europese instellingen met elkaar een permanente dialoog aan te gaan over de in deze mededeling gepresenteerde strategieën ter modernisering van de stelsels van sociale bescherming. De presentatie van het Gemeenschappelijk verslag over de werkgelegenheid over 1997 aan de Europese Raad van Luxemburg in december 1997 is een passende gelegenheid om deze strategie nader te onderzoeken. Voorts nodigt de Commissie de sociale partners op alle relevante niveaus uit een bijdrage te leveren aan deze werkzaamheden. Het Comité voor de sociale dialoog en het Permanent Comité voor arbeidsmarktvraagstukken worden uitgenodigd hierbij het voortouw te nemen. De Commissie is voornemens de hervorming van de sociale bescherming bovenaan de agenda te plaatsen voor de publieke discussie tijdens het Europees Sociaal beleidsforum in 1998, waaraan zal worden deelgenomen door de Lid- Staten, de sociale partners, NGO's en de Europese instellingen. (JL Ten slotte zullen in het verslag over de sociale zekerheid in Europa, dat eind 1997 zal verschijnen, meer gegevens over en analyses van de recente ontwikkelingen in de Lid- Staten worden gepubliceerd, die een bijdrage aan de gezamenlijke discussie kunnen leveren. IV / <? 1. EEN EUROPEES DEBAT OVER DE TOEKOMST VAN DE SOCIALE BESCHERMING Het bevorderen van een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming vormt een van de fundamentele doelstellingen van de Gemeenschap en wordt als zodanig ook uitdrukkelijk genoemd in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. De sociale bescherming is een wezenlijk onderdeel en een onderscheidend kenmerk van het Europese samenlevingsmodel. convergentiestrategie bestond In juli 1992 heeft de Raad een aanbeveling goedgekeurd betreffende de convergentie van de doelstellingen en het beleid op het gebied van de sociale bescherming1. Het doel van deze van gemeenschappelijke doelstellingen die de Lid-Staten als leidraad voor hun beleid zouden kunnen dienen, zodat de verschillende nationale stelsels naast elkaar kunnen bestaan en zich in harmonie kunnen ontwikkelen in de richting van de fundamentele doelstellingen van de Gemeenschap. De strategie van de convergentie van het beleid met inachtneming van de autonomie van de stelsels is een rechtstreekse toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. in het vaststellen ledere Lid-Staat is verantwoordelijk voor de organisatie en financiering van het eigen stelsel van sociale bescherming. Gelet op de gemeenschappelijke uitdagingen waarmee de Lid-Staten worden geconfronteerd is het evenwel zeer nuttig deze vraagstukken op Europees niveau te bespreken. Overal in de Europese Unie worden momenteel ingrijpende veranderingen van de sociaiebeschermingsstelsels overwogen (en in enkele gevallen hebben deze veranderingen al plaatsgevonden) als reactie op de noodzaak tot aanpassing aan de snel veranderende sociale en economische omstandigheden2. In het licht van deze ontwikkelingen heeft de Commissie eind 1995 een "kader voor een Europees debat over de toekomst van de sociale bescherming" goedgekeurd3 om de gezamenlijke bestudering van deze vraagstukken te stimuleren. De Commissie heeft daarin voorgesteld dat de Europese instellingen en de Lid-Staten gezamenlijk onderzoeken welke maatregelen nodig zijn om de sociaiebeschermingsstelsels "werkgelegenheidsvriendelijker" en doeltreffender te maken. De sociale partners en alle actoren op het gebied van de sociale bescherming zijn opgeroepen een bijdrage te leveren. Ook het Europees Parlement en het Economische en Sociaal Comité zijn bij dit debat betrokken en hebben hun standpunt bekendgemaakt. Verder is in het Vertrouwenspact voor de werkgelegenheid het belang van deze discussie benadrukt4. 1 Aanbeveling 92/442/EEG van de Raad van 27 juli 1992 betreffende de convergentie van de doelstellingen en het beleid op het gebied van de sociale bescherming, PB nr. L 245 van 26 augustus 1992. 2 Zie de verslagen "De sociale zekerheid in Europa -1993", COM(93)531, en "De sociale zekerheid in Europa - 1995", COM(95)457. 3 4 Mededeling van de Commissie van 31 oktober 1995 "De toekomst van de sociale bescherming: Een kader voor een Europees debat", COM(95)466. Actie voor de werkgelegenheid in Europa: een vertrouwenspact. SEC(96)1093 van 6 mei 1996, in het bijzonder de punten 3. 11 en 3. 16. •/ 1. 1 Bijdragen aan het debat Naar aanleiding van de "kader"-mededeling5 heeft in de loop van 1996 een zeer levendig en interactief debat plaatsgevonden in de vorm van schriftelijke gedachten wisselingen, hoc-vergaderingen met wetenschappelijke deskundigen en beleidsmakers. Een samenvatting van de bijdragen van Lid-Staten, de Europese instellingen en de sociale partners zal door de diensten van de Commissie in een apart werkdocument worden gebundeld. Deze reacties bevatten veel gemeenschappelijke elementen: conferenties, ad Het Europees sociaal model heeft zijn waarde bewezen en moet behouden blijven. Het model is gebaseerd op gemeenschappelijke waarden en op het inzicht dat het sociaal en het economisch beleid niet met elkaar in strijd zijn, maar elkaar juist wederzijds versterken. Goed ontwikkelde stelsels van sociale bescherming behoren tot de belangrijkste elementen van dit sociaal model. De instandhouding van de sociale bescherming impliceert de aanpassing van de uiteenlopende Europese stelsels, aangezien ook de context waarin deze zijn ontstaan, veranderd is. De uitdaging bestaat erin de sociale bescherming te laten aansluiten op de nieuwe situatie zonder afbreuk te doen aan de fundamentele beginselen van solidariteit en cohesie. Deze taak is complex en het is onduidelijk welke middelen moeten worden ingezet. Iedere Lid-Staat moet zelf oplossingen vinden die passen bij de specifieke aard van het nationale stelsel. De Lid-Staten moeten de in de aanbeveling van de Raad uit 1992 uitgestippelde convergentiestrategie echter blijven volgen. De middelen voor de aanpassing van de stelsels van sociale bescherming moeten aansluiten bij het proces van Europese eenwording, in het bijzonder bij de totstandkoming van de interne markt, de EMU en het ontstaan van het Europees burgerschap. Het vermogen om van elkaar te leren en om zich snel aan te passen is voor het welslagen van essentieel belang. De Europese Unie moet optreden als katalysator om de Lid-Staten in staat te stellen te profiteren van eikaars ervaringen en zich aan te passen aan de gewijzigde verhoudingen. Op basis van de resultaten van de gezamenlijke discussie heeft de Commissie een inventaris opgemaakt van de reacties op het door haar geopende debat en voorstellen gedaan voor een passende follow-up. Het doel van deze mededeling is tweeledig: - enige routes uitstippelen voor het verbeteren van de Europese sociaie beschermingsstelsels op basis van de bijdragen aan het debat, en de belangrijkste acties op ieder gebied vaststellen; In november 1996 heeft de Franse vertegenwoordiging in een verklaring aan de Raad voor dit initiatief gepleit als follow-up voor de Europese Raad van Turijn en het Franse memorandum over het Europees sociaal model. - enige voorstellen presenteren om alle relevante actoren bij dit aanpassingsproces te betrekken. 1. 2 De uitdaging: de noodzaak tot modernisering en verbetering van de Europese sociaiebeschermingsstelsels De uitgaven voor sociale bescherming vertegenwoordigen momenteel 28 procent van het BBP van de gehele Unie, al varieert dit percentage per Lid- Staat van 16 tot 35 procent. De sociale bescherming is van fundamenteel belang voor de inkomensherverdeling, de sociale cohesie, de politieke stabiliteit en de economische vooruitgang. Hoe flexibeler het arbeidsleven wordt, hoe meer zekerheid de burgers van hun socialebeschermingsstelsel zullen verwachten. Goede sociale bescherming en succesvolle economie gaan dan ook hand in hand. Dit lijkt te worden bevestigd door een diepgaand internationaal vergelijkend onderzoek waaruit is gebleken dat, rekening houdend met zowel particuliere als openbare uitgaven, de totale uitgaven voor sociale bescherming, gezondheidszorg en pensioenen in tal van ontwikkelde, geïndustrialiseerde landen ongeveer op hetzelfde niveau liggen6. Bovendien zijn de prestaties, gelet op het BBP per hoofd van de bevolking of de handelsbalans, van landen met een sterk vangnet over het algemeen beter dan die van landen met een zwak vangnet. Anderzijds zijn alleen landen met een gezonde economie in straat een hoog niveau van sociale bescherming te handhaven. Om deze reden zal de voltooiing en de versterking van de Europese markt meer en meer belangrijk worden. Het is belangrijk te beseffen dat de noodzaak voor een hervorming van de sociale beschermingsstelsels geen gevolg is van concurrentie van derde landen. Vrij handelsverkeer en globalisering mogen niet als een bedreiging voor het Europees sociaal model worden gezien. De redenen voor de hervorming zijn intern van aard. Het Europees sociaal model wordt pas echt bedreigd als de Lid-Staten de bestaande problemen niet meer de baas kunnen blijven. Om te beginnen is in de meeste Lid-Staten dringend behoefte aan een consolidatie van de overheidsfinanciën om te vermijden dat er in de toekomst door toenemende tekorten en grotere schulden geen ruimte meer over is voor sociale bescherming. Dit is niet in strijd met een hoog niveau van sociale bescherming; evenmin ontmantelt het het solidariteitsbeginsel. Integendeel, het versterkt de solidariteit lussen verschillende generaties, aangezien het de last op toekomstige generaties vermindert. Ten tweede moet het systeem worden hervormd om de economische en sociale integratie te bevorderen. Een van de belangrijkste functies van de Zie bijvoorbeeld G. Esping-Andersen: "The Double Problem of Co-ordination in Contemporary Welfare States"; opgesteld voor de van 23 tot en met 25 januari 1997 te Amsterdam gehouden conferentie inzake de economische relevantie van sociaal beleid. sociaiebeschermingsstelsels is het waarborgen van een inkomen voor de categorieën mensen die niet kunnen werken. Tegelijkertijd wordt hun integratie hierdoor over het algemeen geremd. De economische sociaiebeschermingsstelsels zijn er dus weliswaar in geslaagd de armoede te verlichten, maar schieten tekort in het bevorderen van een volwaardige integratie in de maatschappij. De omvang van de overdrachten die nodig zijn ter bekostiging van het vervangend inkomen voor de niet-werkenden neemt snel toe en zorgt voor steeds zwaardere heffingen op het inkomen van de werkenden, terwijl de begunstigden de voorkeur zouden geven aan nieuwe kansen om actief deel te nemen aan het economisch leven. Deze problemen - grote overheidstekorten en onvoldoende sociale integratie - vormen een reële bedreiging voor het Europees sociaal model. De ernst van de bedreiging kan grotendeels worden verklaard door de in de basisvoorwaarden voor sociale bescherming. De veranderingen is noodzaak van een hervorming van de sociaiebeschermingsstelsels voornamelijk het gevolg van de volgende vier factoren: de veranderende aard van het werk, de vergrijzing van de Europese bevolking, de evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen aan het arbeidsproces en de noodzakelijke hervorming van de coördinatie van de nationale stelsels van sociale zekerheid voor personen die zich binnen de Unie verplaatsen. 1. 2. 1 De veranderende aard van het werk De patronen van het arbeidsleven waarop de programma's voor behoud van inkomen waren gebaseerd, ondergaan fundamentele veranderingen. Er ontstaan nieuwe banen in de dienstensector, terwijl de werkgelegenheid in de industrie afneemt. Ook de vereiste vaardigheden veranderen, in plaats van eenvoudig, ongeschoold werk ontstaat nu werk waarvoor nieuwe, bredere en gecompliceerdere vaardigheden worden verlangd. De aard van de werkgelegenheid verandert eveneens: er bestaan momenteel meer deeltijd- en tijdelijke banen dan ooit tevoren. Tenslotte is ons werkend leven korter geworden: niet alleen besteden we meer tijd aan onderwijs en opleiding en beginnen we later met werken, maar we stoppen ook eerder met werken en de gemiddelde pensioenleeftijd ligt nu al onder de 60. Er ontstaan nieuwe vormen van arbeidsorganisatie. De voor de twintigste loopbaan zal geleidelijk worden eeuw kenmerkende ononderbroken vervangen door een nieuw patroon van gevarieerd en afwisselend werk. Dit betekent dat een individu tegelijkertijd verscheidene betaalde activiteiten kan verrichten. De meeste werknemers zullen tijdens hun loopbaan echter ook met perioden van werkloosheid worden geconfronteerd, als onderdeel van een regelmatige overgang van de ene activiteit naar de andere en als fase waarin zij nieuwe vaardigheden kunnen verwerven voor of zich kunnen voorbereiden op de nieuwe activiteit7. 7 Deze veranderingen in de informatiemaatschappij: de mens voorop", COM(96)389, Bulletin van de Europese Unie, Supplement in het groenboek zijn beschreven en werken "Leven De worden gericht. regelingen De belangrijkste les uit de afgelopen 20 jaar is dat de programma's ter waarborging van het inkomen niet voldoende bescherming bieden. De enorme in de uitkeringsstelsels omgaan, moeten meer op de middelen die voor werkgelegenheid ze moeten werkloosheidsuitkeringen moeten doeltreffender worden werklozen meer stimuleren om een baan te zoeken (zie 2. 2. 1) door hen mogelijkheden te geven hun vaardigheden uit te breiden, opdat zij geleidelijk een reële kans op werk krijgen en niet louter een vergoeding wegens werkloosheid (zie 2. 2. 2). De structuren voor de financiering van de stelsels van sociale bescherming moeten zo veel mogelijk worden hervormd om ruimte te scheppen voor een doeltreffende vermindering van de secundaire arbeidskosten, in het bijzonder met betrekking tot lage lonen (zie 2. 2. 3). Een geleidelijke en flexibele pensionering moet worden bevorderd om oudere werkenden de gelegenheid te bieden om langer op de arbeidsmarkt te blijven (zie 2. 2. 4). Tegelijkertijd moet de rol van de sociale bescherming als versterking van de sociale cohesie behouden blijven, en de Lid-Staten onderzoeken ook manieren om iedereen volwaardig in de samenleving te integreren, met inbegrip van de met uitsluiting bedreigde categorieën (zie 2. 2. 5). 1. 2. 2 De vergrijzing van Europa Een andere uitdaging voor de sociale bescherming is de vergrijzing van de Europese bevolking. Tussen 1995 en 2025 zal het aantal personen van 60 jaar en ouder, dat in 1995 nog 77 miljoen bedroeg, met tenminste 29 en mogelijk zelfs 44 miljoen personen toenemen. Hun aandeel in de totale bevolking zal stijgen van 21 tot ongeveer 30%. De overdrachten van werkenden aan gepensioneerden via nationale pensioenstelsels lopen dermate op dat de situatie onhoudbaar dreigt te worden. Een aantal Lid-Staten heeft een begin gemaakt met de hervorming van de pensioenstelsels (zie 2. 3. 1 en 2. 3. 2). Het alsmaar toenemende aantal personen van zeer hoge leeftijd zal leiden tot een toenemende vraag naar gezondheidszorg en sociale dienstverlening en voor veel Lid-Staten zullen de steeds grotere uitgaven voor gezondheidszorg een zware last betekenen. Het streven naar doeltreffendheid in de stelsels van gezondheidszorg zal een prioriteit worden (zie 2. 3. 4). Tegelijkertijd neemt de behoefte aan zorg voor afhankelijke ouderen toe (zie 2. 3. 3), wat nieuwe eisen stelt aan de sociale beschermingsstelsels, hetwelk een hoog werkgelegen- heidspotentieel in zich draagt. De uitdaging is het enerzijds te voldoen aan deze nieuwe zorgbehoeften en anderzijds de uitgaven in de hand te houden. Bevolkingsgroei tussen 1995 en 2025 voor drie leeftijdsgroepen; Europese Unie (15). 3/96. Bovendien heeft de Commissie een groenboek in voorbereiding onder de titel "Partnerschap voor een nieuwe organisatie van de arbeid" dat in de loop van 1997 zal worden gepubliceerd. (yjensen (x miljoen) <M9 20-59 60+ Bron: EUROSTAT 1. 2. 3 De evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen Het streven naar gelijke kansen voor mannen en vrouwen heeft verstrekkende gevolgen gehad voor het beroepsleven en voor de samenleving als geheel. In de afgelopen 20 jaar is het aantal werkende vrouwen in de hele EU gestegen van 46 tot 61 miljoen, terwijl het aantal werkende mannen opvallend stabiel gebleven is (86 miljoen). De tendens van een steeds groter aandeel van vrouwen in de beroepsbevolking zal de komende jaren blijven bestaan en zal een waardevolle bijdrage leveren om de gevolgen van een vergrijzende werkkracht op te vangen. Participatiegraad naar geslacht Europese Unie (15), 1970 tot 1995 % BBVOLKINO rvWWEN/VROUWEN LEEFTIJD 15-64 <o M Vroijiweft tog 90 3 W> ,J Bron: EUROSTAT Door deze evenwichtigere deelname van mannen en vrouwen aan het arbeidsproces is het traditionele concept van sociale bescherming, gebaseerd op het kostwinnerschap van de man en onbetaald werk voor de vrouw, achterhaald. Deze gewijzigde verhoudingen staan ook haaks op het traditionele gezinsbeleid waarbij van de vrouw wordt verwacht dat zij de verantwoordelijkheid voor de verzorging van kinderen en ouderen thuis volledig op zich neemt. Het lage en nog steeds dalende geboortecijfer in vele Lid-Staten is een signaal dat duidelijk aangeeft dat de sociaiebeschermingsstelsels herzien en aan de nieuwe gezinssituatie aangepast moeten worden. De uitdaging voor de sociale bescherming beperkt zich niet tot de gelijke behandeling van vrouwen en mannen, maar houdt ook in dat de afgeleide rechten moeten worden omgezet in individuele rechten zonder daarbij vrouwen te benadelen, en dat nieuwe regelingen moeten worden gevonden om de verzorging van kinderen en ouderen te vergemakkelijken (zie 2. 4). Totale vruchtbaarheidscijfer, 1960-1995 Europese Unie (15) 1960 1%$ 1970 1975 1980 {985 1990 1995 Bron: EUROSTAT 1. 2. 4 De noodzakelijke hervorming van de coördinatie van de nationale sociale zekerheidsstelsels Sinds 19598 beschikt de Europese Unie over een systeem voor de coördinatie van de sociale zekerheidsstelsels van de Lid-Staten ter bescherming van de rechten van mensen die zich binnen de Unie verplaatsen. Dit betekent dat de sociale bescherming van een groot aantal personen geheel of gedeeltelijk afhankelijk is van een goed functionerend coördinatiesysteem9. Coördinatie is een dynamisch proces dat wordt beïnvloed door de ontwikkeling van de nationale sociaiebeschermingsstelsels en de veranderende vereisten. Er is nu behoefte aan een vereenvoudiging en hervorming van het coördinatiesysteem om rekening te houden met de behoeften die zijn ontstaan onder invloed van de nieuwe vormen van sociale bescherming en de nieuwe migratiepatronen. Migratie vindt toenemende mate plaats onder in hoogopgeleiden10, voor wie aanvullende stelsels van sociale bescherming, bij gebrek aan coördinatie op Europees niveau, buitengewoon belangrijk zijn (zie 2. 5). 8 De Verordeningen 3 en 4 tot coördinatie van de stelsels van sociale zekerheid van de zes toenmalige Lid-Staten zijn op 1 januari 1959 in werking getreden. Deze verordeningen werden op 1 oktober 1972 vervangen door de nog steeds van kracht zijnde Verordeningen 1408/71 en 574/72, die ondertussen al vele malen gewijzigd zijn. De gecodificeerde versie van deze verordeningen is gepubliceerd in PB nr. L 28 van 30 januari 1997. 9 Dit systeem is niet alleen bepalend voor de socialezekerheidsrechten van de ongeveer 2,8 miljoen Europese onderdanen die momenteel in een andere Lid-Staat werken, maar ook voor de rechten van de miljoenen Europese burgers die tijdens hun loopbaan in meer dan een Lid-Staat hebben gewerkt of dit in de toekomst nog zullen doen. Door de opeenvolgende uitbreidingen van de Unie zijn deze aantallen enorm toegenomen en dit zal ook bij eventuele volgende uitbreidingen het geval zijn (Eurostat, Werkgelegenheidsonderzoek 1995). 10 "Sociale zekerheid in Europa - Gelijke behandeling van onderdanen en niet-onderdanen", Eerste Europese conferentie inzake sociale zekerheid voor migrerende werknemers, Porto, november 1994. 2. DE BELANGRIJKSTE VRAAGSTUKKEN BIJ MODERNISERING 2. 1 Sociale bescherming als productiefactor Het vermogen om werkgelegenheid te scheppen voor een steeds groter gedeelte van de beroepsbevolking zodat de verhouding tussen de werkende en niet-actieve bevolking gunstiger wordt, is van fundamenteel belang voor de duurzaamheid van de sociaiebeschermingsstelsels. Het scheppen van werkgelegenheid en de bestrijding van de werkloosheid hebben in de Europese Unie dan ook de hoogste prioriteit, zoals onlangs no j tijdens de Europese Raad van Dublin benadrukt is. De hervormingen van de sociaiebeschermingsstelsels moeten worden gezien in de context van de Europese werkgelegenheidsstrategie. De tijdens de Europese Raad van Florence goedgekeurde globale richtsnoeren voor het economisch beleid pleiten voor een herstructurering van de overheidsuitgaven om meer ruimte te maken voor uitgaven ter bevordering van de werkgelegenheid, met inbegrip van een verschuiving van het passieve naar het actieve arbeidsmarktbeleid en naar investeringen in menselijk potentieel. Een centrale vraag bij de modernisering van de sociaie beschermingsstelsels blijft hoe de verplichtingen en mogelijkheden met elkaar gecombineerd kunnen worden. Als het individu, door bezuinigingen in de sociale voorzieningen, meer verantwoordelijkheid wordt gegeven, moeten individuele personen ook meer mogelijkheden worden geboden om (weer) aan het werk te gaan. Het verband tussen het sociaal beleid en de economische prestaties is onlangs nog door het Nederlands voorzitterschap benadrukt in Amsterdam11. Ook de Commissie heeft informatie verzameld over en nader onderzoek verricht naar de verbanden tussen het sociaal en het economisch beleid. De lopende werkzaamheden zullen worden gebundeld ter stimulering van de discussie over de wederzijds versterkende werking van goede economische en sociale beleidslijnen. tijdens een conferentie Doelstelling: productiefactor. Bewustmaking omtrent de rol van het sociaal beleid als Belangrijkste actie: Voortbordurend op de discussies die plaatsvonden op de door het Nederlands Voorzitterschap georganiseerde Conferentie over sociale politiek en economische pretaties zal de Commissie gedurende 1997 de kosten en baten van de sociaiebeschermingsstelsels - in het bijzonder hun invloed op de sociale cohesie, de politieke stabiliteit en de economische vooruitgang - bestuderen. 2. 2 Een "werkgelegenheidsvriendelijker" sociale bescherming Vandaag de dag is de werkgelegenheid de eerste prioriteit en de grootste uitdaging voor de Europese Unie en de Lid-Staten. Uitgaande van het Vertrouwenspact voor de werkgelegenheid en in het bijzonder het streven naar een snelle hervorming van de arbeidsmarktstructuren, is in de "Verklaring van Dublin over werkgelegenheid", zoals die op 13 en 14 december 1996 door de Europese Raad is goedgekeurd, gewezen op de Conferentie onder Nederlands voorzitterschap "De economische relevantie van sociaal beleid'*, Amsterdam. 23 tot en met 25 januari 1997. 8 noodzaak van werkgelegenheidsvriendelijker belastings- en beschermingsstelsels. Bovendien is in de Resolutie van de Raad van 2 december 1996 betreffende de rol van de sociale-beschermingsstelsels in het kader van de werkloosheidsbestrijding12 aangegeven op welke wijze dit verwezenlijkt zou kunnen worden, en zijn de Commissie en de Lid-Staten aangespoord om in onderlinge samenwerking de uitwisseling van informatie en ervaringen te versterken en te komen tot een diepere gezamenlijke discussie van de Lid-Staten over technieken en beleidslijnen met het oog op een voor de werkgelegenheid stimulerend er sociale bescherming. sociaie Steeds sterker groeit het besef dat naarmate de aard van het werk verandert, de sociale beschermingsstelsels meer stabiliteit en zekerheid moeten bieden. In de arbeidswereld van morgen moet worden gezorgd voor een passend evenwicht tussen flexibiliteit en zekerheid door de erkenning en regulering van nieuwe vormen van arbeidsverhoudingen, maar ook voor de zekerheid die een betere beheersing van het werk en de mogelijkheid tot uitbreiding van vaardigheden en inzetbaarheid voor het individu betekent. Om de sociale bescherming werkgelegenheidsvriendelijker te maken, moet worden gezorgd voor: 2. 2. 1 Werkgelegenheidsvriendelijker belasting- en premiestelsels De belasting- en sociale beschermingsstelsels moeten werkgelegenheids vriendelijker worden gemaakt door ervoor te zorgen dat deze stelsels werkzoekenden duidelijk stimuleren om een baan te nemen of aan andere werkgelegenheidsbevorderende activiteiten deel te nemen. Het verbeteren van de koppeling tussen belasting- en sociale beschermingsstelsels is daarbij van essentieel belang. Het ligt voor de hand dat de afhankelijkheid van de sociale bescherming blijft toenemen zolang de terugkeer in het arbeidsproces slechts een geringe netto winst oplevert. Het is niet uitgesloten dat het besteedbaar inkomen van een werkloze met een uitkering hoger is dan het inkomen dat hij of zij kan krijgen door weer aan het werk te gaan. Administratieve controles en sociale druk kunnen mensen er weliswaar toe aanzetten om, ondanks het ruime vervangende inkomen, actief op zoek te gaan naar werk, maar op de lange termijn leidt een dergelijke situatie niet tot meer werkgelegenheid. Om het werken krachtiger te stimuleren zijn financiële stimulansen nodig. De deelname aan het arbeidsproces lijkt vooral onaantrekkelijk voor degenen die in de werkloosheidsval gevangen zitten: door het verlies aan uitkeringen en de hogere belastingen kan het voordeel van een extra gezinsinkomen volledig tenietgedaan worden. Uitkeringsontvangers zitten dan ook echt in de val en zien geen enkele economische reden om te proberen daaraan te ontsnappen. 12 Resolutie van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen van de Lid-Staten, in het kader van de Raad bijeen, van 2 december 1996 betreffende de rol van de sociale-beschermingsstelsels in het kader van de werkloosheidsbestrijding, PB nr. C 386 van 20 december 1996. De sociale bescherming zou vooral zo neutraal mogelijk moeten staan tegenover een eventuele betaalde activiteit van de partner, of deze zelfs moeten aanmoedigen. Nog maar zelden geldt als voorwaarde voor de toekenning van socialebeschermingsuitkeringen - met name gezinstoelagen - dat een van de gezinsleden geen inkomen uit arbeid heeft Toch bestaan in bepaalde aanvullende verkloosheidsuitkeringen - die alleen worden toegekend als de werkloze samenwoont met een partner die geen betaald werk heeft. Het ontmoedigende effect van dergelijke maatregelen k duidelijk. uitkeringen landen - met name nog ligt. Wel ben inkomend probleem is de vaststelling van inkomensgrenzen om voor een uitkering in aanmerking te komen. Met uitzondering van Spanje keren alle Lid-Staten gezinstoelagen uit aan alle gezinnen, al wordt het bedrag in Duitsland, Italië, en Griekenland verlaagd als het gezinsinkomen boven een en bepaalde grens huisvestingstoelagen, voorzover deze bestaan, inkomensgetoetst. In deze situatie is het zaak het ontstaan van een armoedeval te vermijden, en dit kan op twee manieren: door de uitkeringen slechts gedeeltelijk te verminderen als het gezinsinkomen stijgt of door specifieke, hogere inkomensgrenzen te bepalen voor gevallen waarin sprake is van twee inkomens binnen een gezin. In de meeste Lid-Staten zijn echter nog geen maatregelen getroffen om dit specifieke probleem te bestrijden. zijn de meeste andere gezins- Om de sociale bescherming werkgelegenheidsvriendelijker te maken zou ook indirecte, niet-loonsgebonden inkomenssteun kunnen worden ingevoerd. Het falen van vele programma's ter stimulering van langdurig afhankelijke groepen, in het bijzonder vrouwen die de zorg voor kinderen op zich hebben genomen, is vermoedelijk grotendeels te wijten aan een onvoldoende compensatie voor de moeilijkheden van de meest kwetsbare groepen om zorg en werk te combineren. De bijzondere kwetsbaarheid van één ouder gezinnen of huishoudens met slechts één laag inkomen is in aanzienlijke mate te wijten aan een onmogelijkheid om zorg en werk te combineren. Indirecte inkomenssteun door openbare of gesubsidieerde kinderopvangvoorzieningen kan het aanbod op de arbeidsmarkt aanzienlijk bevorderen. Doelstelling: De sociale bescherming moet werkgelegenheidsvriendelijker worden gemaakt door het verbeteren van de koppeling tussen belasting- en sociale beschermingsstelsels om te zorgen voor meer stimulansen om aan het werk te gaan. Belangrijkste actie: Overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van Dublin zal de Commissie nagaan of de recente veranderingen in het beleid en de stelsels werkzoekenden sterker hebben gestimuleerd om te gaan werken, en welke obstakels de verwezenlijking van de beoogde doelstellingen bemoeilijken. 2. 2. 2 Ken inzethaarheidsverzekering in plaats van de werkloosheidsverzekering Het zoeken naar werk moet worden gestimuleerd. Dergelijke stimulansen moeten echter worden aangevuld met betere mogelijkheden om werk te vinden. Vooralsnog wordt in de gehele Unie aan slechts 7% van de werklozen de mogelijkheid tot bijscholing geboden. De overgrote meerderheid moet 10 proberen om met veelal verouderde vaardigheden een nieuwe baan te vinden in een economie die steeds meer op kennis gebaseerd is. De meeste werkloosheidsregelingen waren oorspronkelijk ontworpen om een vervangend inkomen te bieden aan mensen die tijdelijk zonder werk zaten, maar snel nieuw werk konden verwachten. In de meeste gevallen vereiste een nieuwe betrekking ongeveer of volkomen dezelfde vaardigheden als de voorgaande. Tegenwoordig ontwikkelt de arbeidsmarkt zich echter snel om te beantwoorden aan de veranderende behoefte en vraag en is de markt steeds meer op kennis gebaseerd, zodat het voor werkzoekenden van essentieel belang is om nieuwe en anderssoortige vaardigheden te leren. Voor een volwaardige en geslaagde deelname aan het arbeidsproces is permanente scholing onmisbaar geworden. Sommige werklozen hebben nu niet langer uitsluitend financiële steun nodig, maar ook maatregelen en programma's op maat om hun beroepsvaardigheden te vergroten en uit te breiden, opleiding te volgen of hun inzetbaarheid te verbeteren, zodat zij een reële kans hebben om nieuw werk te vinden. Ook blijkt uit cijfers dat werklozen steeds meer moeite hebben om weer een plaats op de arbeidsmarkt te veroveren, naarmate zij langer werkloos blijven. Door financiële beperkingen waren tal van Lid-Staten ertoe gedwongen de gemiddelde duur van werkloosheidsuitkeringen te verkorten door deze van het arbeidsverleden afhankelijk te maken. Een toenemend aantal werklozen raakt gevangen in een proces dat, na de stopzetting van de werkloosheidsuitkering, kan leiden tot een volledige terugtrekking van de arbeidsmarkt en het verlies van hun beroepsvaardigheden. Het gecombineerde effect van werkloosheidsverzekeringen die uitkeringen toekennen voor beperkte duur, en regelingen voor bijstand in geval van werkloosheid of als is onder de huidige omstandigheden op de inkomen, gewaarborgd arbeidsmarkt dan ook uiterst ongunstig. Het is derhalve zaak om maatregelen te treffen die werklozen de mogelijkheid bieden nieuwe vaardigheden op te doen en bestaande vaardigheden te verbeteren binnen een kader van sociale bescherming dat afglijden naar armoede en uitsluiting van de arbeidsmarkt en de samenleving in het algemeen voorkomt. Meer aandacht moet worden besteed aan een herziening van de regelingen voor werkloosheidsuitkeringen om werklozen te begeleiden en uit de werkloosheid te helpen door het verwerven van nieuwe vaardigheden en kwalificaties waarmee zij (opnieuw) de arbeidsmarkt kunnen betreden. Uitkeringsregelingen kunnen een integrerend deel van dit proces worden, mits deze worden gebruikt om de werklozen te helpen en hen aan te moedigen om werk te zoeken. Het zwaartepunt moet worden verschoven van een passief naar een actief arbeidsmarktbeleid dat ook opleiding, scholing en financiële steunverlening aan werkervaringsprojecten omvat. Doelstelling: De sociale bescherming moet werkgelegenheidsvriendelijker regelingen voor worden gemaakt door de omvorming van de werkloosheidsuitkeringen tot een inzethaarheidsverzekering, in lijn met de stap naar een levenslang leerproces. Belangrijkste actie: De Commissie zal nagaan welke veranderingen de bestaande structuur en organisatie van werkloosheidsuitkeringen moeten 11 ondergaan met het oog op de verschuiving van een passief naar een actief werkgelegenheidsbeleid Ken nieuwe aanpak voor de financiering van de sociale bescherming De bestrijding van de werkloosheid vereist niet alleen meer stimulansen en meer mogelijkheden voor werklozen om een baan te vinden Ook de regelingen voor de financiering van de sociale bescherming zijn van invloed op de werkgelegenheid - in het bijzonder de werkgelegenheiu van 'rxgge ;cüooiden - door het effect ervan cp de totale loonkosten. In het in 1993 gepubliceerde Witboek inzake groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid13 wordt gepleit voor een vermindering van de secundaire arbeidskosten, variërend van 1 tot 2% van het BBP voor de gehele EU. Deze aanbeveling werd herhaald tijdens de Europese Raad van Essen in 1994, waar een van de vijf prioriteiten ter bestrijding van de werkloosheid werd omschreven als de vermindering van de secundaire arbeidskosten, in het bijzonder voor ongeschoold personeel. Deze vermindering heeft nog niet volledig plaatsgevonden. Dit komt vooral door het feit dat de Lid-Staten geen passende en toereikende compensatie voor het verlies aan inkomsten kunnen vinden. De langetermijnontwikkeling van de belastingen is voor de werkgelegenheid ongunstig gebleken. Tussen 1980 en 1994 is de impliciete belasting op arbeid in loondienst in de Lid-Staten geleidelijk gestegen van 34,7% tot 40,5%. Gedurende dezelfde periode is het impliciete belastingpercentage voor andere productiefactoren (kapitaal, zelfstandige arbeid, energie en grondstoffen) gedaald van 44,1% tot 35,2%. in de meeste gevallen Verscheidene Lid-Staten hebben maatregelen genomen om de secundaire arbeidskosten te verlagen. Sommige studies hebben uitgewezen dat dit geen significante gevolgen voor de algemene werkgelegenheid heeft gehad, tot een vervanging van aangezien het gesubsidieerde door niet-gesubsidieerde arbeid en tot een afstoting van overbodige arbeidsplaatsen14. Tegelijkertijd tonen deze studies aan dat de positieve effecten groter zijn indien zij zorgvuldig zijn ontworpen en verbonden aan het verschaffen van werk. Als deze specifieke verminderingen van de secundaire arbeidskosten lang genoeg worden volgehouden, kunnen de categorieën met de grootste moeilijkheden nieuwe mogelijkheden voor integratie op de arbeidsmarkt worden geboden. leidt Belangrijk is vooral dat de wig wordt verkleind tussen de totale loonkosten enerzijds en het nettoloon dat laaggeschoolde werknemers in hun hand krijgen anderzijds. Op dit gebied is de afgelopen jaren weinig vooruitgang geboekt en wel om verscheidene redenen. Vaak is het moeilijk de financiering 13 Witboek "Groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid", COM(93)700, december 1993. i4 Zie bijvoorbeeld "L'allégement des charges sociales sur les bas salaires", Verslag aan de premier, Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts, Parijs, juni 1996, en "Labour cost, Wages and Employment in ihe EU", nota aan het Comité voor economische politiek, september 1996. 12 van de sociale bescherming te hervormen zonder afbreuk te doen aan individuele rechten, met name wanneer het een vervangend inkomen betreft. In sommige landen bestaat echter wel enige bewegingsruimte, door de te vervangen door extra belasting op andere heffingen op arbeid productiefactoren, arbeidskosten worden geherstructureerd om de last op laagbetaalde arbeid te verlichten. In het Witboek "Groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid" zijn milieu- en energiebelastingen al genoemd als compenserende maatregelen om een verlaging van de belasting op arbeid mogelijk te maken. secundaire kunnen de Om tot een dergelijke hervorming te komen, moeten de Lid-Staten nauwer samenwerken, zoals de Commissie in een recente mededeling heeft benadrukt15. Pogingen om de belastingen te coördineren kunnen niet alleen bijdragen tot meer gelijkheid op de interne markt, maar kunnen ook de langetermijntendensen en deze werkgelegenheidsvriendelijker maken. Om een uitholling van de meer mobiele belastinggrondslagen tegen te gaan, waren alle Lid-Staten in meer of mindere mate gedwongen de belastingen op kapitaal te verlagen en die op arbeid te verhogen, wat heeft geleid tot ongewenste effecten voor de werkgelegenheid en de inkomensverdeling. in de belastingstructuren omkeren Doelstelling: De sociale bescherming moet werkgelegenheidsvriendelijker worden gemaakt door de verkleining van de wig tussen de totale loonkosten en het nettoloon van laaggeschoolde werknemers. Belangrijkste acties: - De Commissie zal de analyse van de maatregelen ter vermindering van de secundaire arbeidskosten uitbreiden als bijdrage aan het in juni aan de Europese Raad van Amsterdam te presenteren tussentijds verslag en aan het Gemeenschappelijk verslag over de werkgelegenheid dat voor de Europese Raad van Luxemburg in december 1997 moet worden voorbereid; de Commissie zal onder andere nagaan op welke wijze de stijgende tendens van de heffingen op arbeid gestopt kan worden en welke praktische maatregelen de Lid-Staten ter coördinatie van de belastingen moeten treffen om deze tendens te keren. - Ook zal de door de Europese Raad van Dublin opgerichte permanente groep belastingbeleid onder andere de mogelijkheden voor een hervorming van de belastingstelsels, met inbegrip van de sociale premies en de belasting op arbeid, nader onderzoeken. 2. 2. 4 Flexibelere pensionering De situatie van oudere werknemers is de laatste twintig jaar ingrijpend veranderd. Bedrijven hebben geprobeerd de werkgelegenheid, zowel te flexibiliseren. Daarbij heeft de externe kwantitatief als kwalitatief, x- In document SEC(96)487 van 20 maart 1996 "Belastingheffing in de Europese Unie'' en in de Mededeling van 22 oktober 1996 "Belastingheffing in de Europese Unie - Verslag over de ontwikkeling van de belastingstelsels", COM(96)546. 13 flexibiliteit, bedoeld om de werkgelegenheid aan te passen aan de onmiddellijke behoefte, een minstens even grote rol gespeeld als de interne flexibiliteit. Dit heeft onder meer bijgedragen tot een geleidelijke daling van de werkgelegenheid voor ouderen. te vergroten hebben vele Europese Om de werkloosheid te verminderen en vooral om de mogelijkheden voor jongeren landen gepoogd het beroepsleven van oudere werknemers te verkorten. Er zijn regelingen getroffen die de mogelijkheid bieden ver voor de pensioenleeftijd te stoppen met werken, onder andere door arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen, tipcciaïc toelagen voor oudere werknemers, regelingen voor vervroegde uittreding, of de toekenning van een pensioen aan oudere werklozen. Over de verkorting van het beroepsleven bestaat impliciet een algemene consensus tussen werkgevers, werknemers en overheid. De participatiegraad voor personen van 55 jaar en ouder is de afgelopen 20 jaar dramatisch gedaald. Het concept van pensionering op een bepaalde vastgestelde leeftijd is snel aan het verdwijnen. Aangezien de levensverwachting echter stijgt en vele Lid-Staten de pensioenleeftijd verhogen om zo de druk op de wettelijke pensioenregelingen te verlichten (zie 2. 3. 1), is het van essentieel belang om de tendens tot vervroegde uittreding van de arbeidsmarkt te keren. De pensionering is, paradoxaal genoeg, minder flexibel geworden. Door een massale toename van de mogelijkheden voor vervroegde pensionering zijn de verwachtingen van werknemers veranderd. Terwijl bedrijven steeds minder bereid zijn te investeren in de opleiding van oudere werknemers en deze werknemers te bevorderen, verliezen de betrokkenen hun motivatie en zien zij vervroegde pensionering vaak als de beste - of zelfs enige - mogelijkheid. Er is slechts weinig bekend over de uitdagingen in verband met vervroegde pensionering voor de komende tien jaar. De huidige veranderingen in bedrijven, waar jongere werknemers de ouderen vervangen, zijn op langere termijn onhoudbaar. Er zijn zelfs aanwijzingen dat wanneer de huidige opvatting dat personen boven de 50 of 55 niet meer inzetbaar zijn, terrein blijft winnen, er in tal van regio's een ernstig gebrek aan arbeidskrachten zal ontstaan. Om ernstige ontwrichtingen te voorkomen en om de werkgelegenheid in Europa te ontwikkelen moeten grotere inspanningen worden verricht om de oudere werknemers op de arbeidsmarkt te houden. Dit zal onder andere meer investeringen vergen in de permanente scholing van oudere werknemers dan tegenwoordig gebruikelijk is16. In het bijzonder bestudeert de Commissie mogelijke nieuwe fiscale maatregelen om het investeren in mankracht te bevorderen. Ook moeten meer flexibele systemen worden ingevoerd voor de pensionering en voor deeltijdarbeid voor oudere werknemers. Ofschoon de Raad al in 1982 een aanbeveling over dit 16 Zie Witboek over onderwijs en opleiding: "Onderwijzen en leren: naar een cognitieve samenleving' COM(95)590. 14 onderwerp heeft gedaan17 zijn nog maar weinig regelingen voor dergelijke flexibele systemen vastgelegd. In de eerste plaats moet worden bepaald in hoeverre de stimulansen voor ouderen om langer te blijven werken kunnen worden onderbouwd met passende banen. De recente initiatieven van de Lid- Staten op dit gebied moeten worden bestudeerd. De sociale bescherming moet werkgelegenheidsvriendelijker Doelstelling: worden gemaakt met zowel stimulansen als mogelijkheden voor ouderen om te blijven werken. Belangrijkste actie: De Commissie zal het potentieel en de problemen van een flexibele pensionering bespreken in het verslag over de werkgelegenheid in Europa, dat in september 1997 gepubliceerd zal worden, en zal gepaste maatregelen in overweging nemen; de Commissie nodigt ook de sociale partners uit om de sociale dialoog ten aanzien van de effecten van de vergrijzing te verdiepen. 2. 2. 5 Sociale bescherming als middel ter bevordering van integratie De moderne opzet van de Europese sociaiebeschermingsstelsels is net na de Tweede Wereldoorlog ontstaan. De stelsels waren bedoeld om werknemers te verzekeren van een vervangend inkomen tijdens onderbrekingen van hun loopbaan, hetzij tijdelijke (wegens ziekte of werkloosheid), hetzij definitieve (blijvende arbeidsongeschiktheid of pensionering). Als zodanig waren de stelsels redelijk doeltreffend in het bestrijden van armoede. Tegenwoordig wordt de sociale bescherming echter met een nieuw probleem geconfronteerd: uitsluiting. Uitsluiting is ernstiger dan armoede. Het is de opeenstapeling en de combinatie van verscheidene vormen van gebrek: een gebrek aan opleiding, een verslechterende gezondheid, dakloosheid, het ontbreken van steun van familieleden, uitsluiting van deelname aan het reguliere maatschappelijke leven en het ontbreken van kansen op een baan. Alle vormen van gebrek versterken elkaar. Het resultaat is een vicieuze cirkel die van langdurige werkloosheid leidt tot het verbreken van familiebanden en uiteindelijk tot marginaliteit en criminaliteit. Sociale bescherming op zich kan niet ieder geval van uitsluiting verhelpen, maar speelt wel een belangrijke rol: sociale bescherming moet er namelijk niet alleen voor zorgen dat door uitsluiting getroffen personen een inkomen krijgen dat een menswaardig bestaan mogelijk maakt, zij moet hen ook helpen opnieuw de werkloosheidsverzekering als de sociale bijstandsregelingen, met name de vangnetten die iedere burger een minimuminkomen garanderen, zouden de belangrijkste instrumenten moeten worden van een actief beleid ter bestrijding van uitsluiting. Het wordt met name steeds duidelijker dat het gegarandeerd minimuminkomen, zoals omschreven in de aanbeveling van de Raad uit de maatschappij. integreren Zowel in te 17 Aanbeveling 82/857/EEG van de Raad van 10 december 1982 betreffende de beginselen van een communautair beleid inzake de pensioenleeftijd, PB nr. L 357 van 18 december 1982. 15 199218, volledig moet worden geïntegreerd in een algemeen beleid ter bestrijding van uitsluiting. De rol van het gewaarborgd minimuminkomen is echter ook veranderd. Naarmate het aantal begunstigden toenam, dreigt de regeling te verworden tot een soort uitsluitingscompensatie die de maatschappelijke desintegratie snel versterkt als de regeling niet gepaard gaat met een actief integratiebeleid. Geleidelijk groeit het besef dat de traditionele benadering van de sociale bijstand moet worden losgelaten. Hoe kunnen mensen die door uitsluiting zijn getroffen, weer een rol in de samenleving krijgen? Enerzijds is het voor de door uitsluiting getroffenen zeer moeilijk een baan te vinden omdat zij niet voldoen aan de eisen van het bedrijfsleven op het gebied van vaardigheden, productiviteit en flexibiliteit. Van gemarginaliseerde personen kan ook moeilijk worden verwacht dat zij op de arbeidsmarkt even productief en flexibel zijn als ervaren en volledig geïntegreerde werknemers. Bij hun pogingen om weer een leven op te bouwen, moeten deze groepen mogelijkheden tot integratie worden geboden met een gegarandeerd minimum aan stabiliteit. Deze minimale stabiliteit is echter in de particuliere, op winst gerichte sector van de economie moeilijk te vinden. Aan de andere kant bestaan nog wel tal van behoeften in de sector van de niet-winstgevende diensten die worden beheerd door de staat, de plaatselijke overheden en NGO's. Enkele Lid-Staten hebben al voor een nieuwe aanpak gekozen om de uitgaven voor sociale bijstand te activeren en om uitgesloten groepen blijvend te integreren door te voorzien in sociale behoeften die momenteel financieel niet haalbaar zijn. Dergelijke experimenten vinden zowel plaats in de landen die reeds vergevorderd zijn met een actief arbeidsmarktbeleid, als in de landen die pogen het integratie-aspect van de minimuminkomensregelingen te ontwikkelen. Deze landen moeten hun passieve en voorzichtige solidariteit met randgroepen omzetten in contracten die deze groepen een reële kans op sociale en economische integratie bieden, mits zij bereid zijn zich ervoor in te zetten. Deze stimulering van niet- winstgevende activiteiten moet echter zorgvuldig worden begeleid en er moet wel worden gezorgd voor enige banden met commerciële activiteiten om te voorkomen dat de arbeidsmarkt verder verdeeld raakt en dat bepaalde groepen in gesubsidieerde banen gevangen raken. De sociale bescherming moet werkgelegenheidsvriendelijker Doelstelling: worden gemaakt door maatregelen ter bevordering van integratie te koppelen aan sociale bijstandsuitkeringen. In de eerste helft van 1997 zal de Commissie een Belangrijkste actie: Mededeling presenteren over sociale uitsluiting en in de tweede helft van 1997 een verslag over de mechanismen van de regelingen voor het 18 Aanbeveling 92/44 l/EEG van de Raad van 24 juni 1992 inzake gemeenschappelijke criteria met betrekking tot toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van sociale bescherming, PB L 245 van 26 augustus 1992. 16 gewaarborgd minimuminkomen in de sociaiebeschermingsstelsels van de Lid- Staten. In deze documenten zal worden ingegaan op de details van integratiecontracten (duur, voorwaarden voor omzetting in een reguliere baan enz. ) en de wijze waarop een dergelijk beleid voor de overheidsbegroting houdbaar kan worden gemaakt. 2. 3 Aanpassing van de sociale bescherming aan de vergrijzing van Europa 2. 3. 1 Werken aan de houdbaarheid van wettelijke pensioenstelsels De demografische opbouw van de Europese landen ondergaat ingrijpende veranderingen19. De "grijze" druk (d. w. z. de verhouding tussen ouderen en werkenden) neemt in de meeste landen toe en heeft al een ongekende omvang bereikt. Ofschoon de langetermijngevolgen van de vergrijzing voor de overheidsbegroting betrekkelijk onzeker zijn en vooral afhangen van de manier waarop de economie zich aan de ontwikkelingen zal aanpassen, is een aanzienlijk toename van de overheidsuitgaven in de komende decennia zeer waarschijnlijk. Met name voor de wettelijke pensioenstelsels zal deze druk duidelijk voelbaar zijn, aangezien de uitgaven ervan grotendeels worden bepaald door de leeftijdsopbouw van de bevolking. recente studie zijn de nationale verwachtingen voor de In een in de periode 1995-2030 pensioenuitgaven van de 15 Lid-Staten onderzocht20. De prognoses gaan uit van een ongewijzigd beleid maar houden wel rekening met de belangrijkste hervormingen die in de Lid-Staten hebben plaatsgevonden vanaf de tweede helft van de jaren '80. ïn de periode tussen 1995 en 2030 zullen de pensioenuitgaven in de EU in verhouding tot het BBP naar verwachting gemiddeld 3 tot 4 procentpunten stijgen (van 12 tot 15 à 16%). Tegen 2030 zou de verhouding tussen de pensioenuitgaven en het BBP in verscheidene landen (België, Duitsland, Finland, Frankrijk, Italië, en Nederland) tussen de 15 en 20% kunnen bedragen. Naar verwachting zullen de uitgaven verhoudingsgewijs lager zijn in Denemarken, Spanje en Zweden (tussen de 10 en 15%) en in Ierland en het Verenigd Koninkrijk (minder dan 10%). Jaarlijkse stijging van de arbeidsproductiviteit die nodig is om de gevolgen van de vergrijzing in de Europese Unie (15) te compenseren 19 In het verslag over de "De demografische situatie in de Europese Unie" uit 1996 zijn de demografische vooruitzichten op korte en middellange termijn voor de Lid-Staten van de EU nauwkeurig beschreven. De bij deze mededeling gevoegde grafieken tonen de verwachte groei van de bevolking in de verschillende Lid-Staten tussen 1995 en 2015 in drie leeftijdsgroepen. 20 D. Franco en T. Munzi; "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union: A Survey of National Projections", European Economy, Reports and Studies no. 3, 1996. 17 I I II II 11 l l il l t : ï i : I ï l i : I;î. 1 Bron:EUROSTAT Door de vergrijzing in Europa is een discussie op gang gekomen over de houdbaarheid van onze huidige wettelijke pensioenstelsels en over alternatieve methoden om de pensioenstelsels de nodige stabiliteit te geven. Er zijn in beginsel twee manieren om een pensioenstelsel te financieren. De ene methode is gebaseerd op een regeling waarin is vastgelegd welke uitkeringen werknemers na hun pensioen mogen verwachten in ruil voor de bijdragen die zij afstaan aan de gepensioneerden van nu. Dit wordt een omslagregeling genoemd. De pensioenuitkeringen worden volgens een van tevoren vastgelegde formule berekend en zijn meestal afhankelijk van het aantal dienstjaren en het gemiddelde of laatstverdiende loon. De uitkeringen worden gefinancierd uit bijdragen van werknemers en werkgevers en uit begrotingsmiddelen. Het functioneren van een dergelijk systeem is afhankelijk van de bereidheid van de bijdrageplichtigen om te betalen. Bepalend voor hun hun bereidheid is dan weer de vraag of zij kunnen verwachten dat voldoende overdrachten ook in de toekomst zullen blijven plaatsvinden. Voor de andere financieringsmethode wordt de inkomensoverdracht niet gebaseerd op de belofte dat de omslag ook in de toekomst zal blijven plaatsvinden, maar op de opbouw van eigendom of financiële activa (vermogensopbouw of kapitaaldekking). Dergelijke fondsen worden in de meeste gevallen gefinancierd door regelmatige bijdragen en de uitkeringen zijn alleen afhankelijk van de opbrengst van het geïnvesteerde vermogen. Het pensioeninkomen inflatie en beleggingsrisico's. is bijgevolg wel onderhevig aan de De discussie over en het onderzoek naar alternatieve methoden voor de financiering van de pensioenstelsels heeft tot enkele belangrijke conclusies geleid. Om te beginnen is duidelijk dat het BBP ieder jaar opnieuw wordt verdeeld onder degenen die een rechtstreeks inkomen hebben uit hun deelname aan het economisch leven en degenen die dit niet hebben. Dit geldt zowel voor de omslagregelingen als voor de regelingen op basis van kapitaaldekking. In de tweede plaats is een radicale overgang van de openbare stelsels van omslagfinanciering naar kapitaaldekking niet realistisch door de enorme overgangskosten. Bij een abrupte overgang zouden alle aangeslotenen van pensioenstelsels en hun rechten in een keer worden overgedragen naar fondsen. In dat geval zouden alle verplichtingen van de huidige regelingen duidelijk zichtbaar worden, waardoor het overheidstekort plotseling sterk zou stijgen. Daarbij zouden de uitgaven gelijk blijven, terwijl de inkomsten uit bijdragen zouden wegvallen. Als de uit te keren pensioenen volledig uit 18 overheidsleningen worden gefinancierd, wordt de last van de overgang over alle toekomstige generaties verdeeld. Als de pensioenen slechts gedeeltelijk uit grotere overheidsleningen worden gefinancierd en gedeeltelijk uit hogere belastingheffingen, valt de last van de begrotingsconsolidatie op de huidige generatie, die daardoor dubbel moet betalen, terwijl de toekomstige generaties ervan kunnen profiteren. Een geleidelijke overgang, waarbij alleen bij nieuwkomers kapitaaldekkingsregelingen, zou gedurende de gehele overgangsperiode zorgen voor een constante druk op de primaire begrotingssaldi. Alle oplossingen zijn problematisch tegen de huidige budgettaire achtergrond. arbeidsmarkt aansluiten kunnen zich op de Aangezien een grootschalige overschakeling naar kapitaaldekkingsregelingen niet realistisch is, concentreren de meeste Lid-Staten zich nu op het waarborgen van de houdbaarheid van de openbare omslagregeliugen. Dit vergt evenwel aanzienlijke hervormingen. De belangrijkste verandering is de invoering van mechanismen die mensen in staat stellen te blijven werken na de leeftijd waarop formele pensioenleeftijd, over het algemeen 65 jaar, moet dus gehandhaafd worden, maar de daadwerkelijke pensioenleeftijd, die nu al minder dan 60 jaar bedraagt en steeds verder daalt, moet worden verhoogd. Dit zou leiden tot hogere inkomsten uit bijdragen en lagere uitgaven. Als dit niet mogelijk is, resten in theorie nog de volgende mogelijkheden: verhoging van de bijdragen, verhoging van de begrotingsoverdrachten, vermindering van de uitkeringen of een combinatie van deze maatregelen. zij vervroegd kunnen pensioneren. De loon- en In de meeste Europese landen is de indexering van de pensioenen niet langer inkomstenontwikkeling, maar op de gebaseerd op de prijsontwikkeling. De ingrijpende wijzigingen die de laatste jaren in verscheidene Lid-Staten (België, Duitsland, Finland, Frankrijk, Italië en Zweden) hebben plaatsgevonden, hebben bepaalde eigenschappen gemeen. Het tijdstip van pensionering wordt niet langer uitsluitend bepaald door de wettelijke pensioenleeftijd, maar ook door het aantal bijdragejaren dat nodig is om een volledig pensioen te krijgen. Enkele Lid-Staten hebben het beginsel ingevoerd van de flexibele pensionering binnen een bepaalde tijdsspanne. Met het oog op het benodigde evenwicht zijn dit positieve ontwikkelingen. De Europese stelsels is al verweten de herverdeling van inkomen in de praktijk tegen te gaan (waardoor de rijken zouden worden bevoordeeld ten koste van de armen) in de zin dat de levensverwachting positief correleert met het inkomen. De omvang van deze negatieve herverdeling kan worden beperkt door de invoering van flexibele pensioenregelingen, ook al gelet op het feit dat personen met hogere inkomens over het algemeen pas later de arbeidsmarkt betreden. Een andere gemeenschappelijke tendens is de nauwere band tussen de hoogte van het pensioen en de totale bijdragen die de werknemer gedurende de gehele loopbaan heeft afgestaan. Het is ook verstandig om meer aandacht te besteden aan de bijdragekant van het pensioenstelsels in een tijd waarin het stimuleren van werk voorop staat. Daarvoor moet echter wel een uitdrukkelijk beroep worden gedaan op de solidariteit: hoeveel moet een pensioenuitkering worden verlaagd om rekening te houden met eventuele onderbrekingen van de loopbaan, hetzij wegens werkloosheid, ziekte, of de 19 verzorging van kinderen of ouderen? Het gevaar bestaat dat vooral vrouwen, die hun loopbaan over het algemeen vaker onderbreken dan mannen, door deze ontwikkeling benadeeld zullen worden. Op langere termijn zou deze tendens ook allerlei veranderingen kunnen afremmen die het arbeidsleven momenteel ondergaat, zoals het bijscholingsverlof. Doelstelling: pensioenstelsels aan de vergrijzing van de Europese bevolking. Bevordering van de aanpassing van de wettelijke Belangrijkste maatregel: Ontwikkeling van vergelijkbare prognoses van de pensioenuitgaven met gebruikmaking van erkende ramingsmethoden en geharmoniseerde economische en demografische veronderstellingen; evaluatie van de hervormingsmethoden die het meest geschikt lijken voor de waarborging van de houdbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels zonder afbreuk te doen aan de fundamentele solidariteit; presentatie van de bevindingen in het verslag over de werkgelegenheid in Europa dat eind 1997 zal worden gepubliceerd. 2. 3. 2 Zorgen voor passende randvoorwaarden voor aanvullende pensioenen Behalve de houdbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels moet worden gewaarborgd dat de huidige werknemers en de toekomstige gepensioneerden na hun pensionering kunnen beschikken over een inkomen dat de bestedingsmogelijkheden nagenoeg intact laat. Dit kan onder andere worden bewerkstelligd door de ontwikkeling van een volledig op vermogensopbouw gebaseerde aanvullende pensioenregeling. Deze pensioenfondsen kunnen in de landen waar dergelijke regelingen worden ontwikkeld, hand in hand gaan met de openbare omslagregelingen. Of dergelijke stelsels ook worden ingevoerd, blijft echter een zaak van de afzonderlijke Lid-Staten. Naarmate het belang van de aanvullende pensioenen toeneemt, wordt het voor de overheden belangrijker voldoende zekerheid te bieden voor het goed functioneren van dergelijke aanvullende pensioenregelingen. Alle Lid-Staten kennen regels voor zorgvuldig beheer. Op het niveau van de Unie waarborgen de Richtlijnen 80/987/EEG en 77/187/EEG21 de zekerstelling van activa, met name bij insolventie van de werkgever of de overgang van bedrijven. Als de werknemers individueel een financiële instelling kunnen kiezen waar zij hun oudedagsvoorziening kunnen regelen, moeten zij de beschikking krijgen over begrijpelijke informatie om hen te helpen een juiste keuze te maken en om te voorkomen dat hun pensioen niet aan de verwachtingen voldoet. De interne markt biedt de mogelijkheid om bedrijfspensioenregelingen doeltreffender te ontwikkelen, wat niet alleen de aangeslotenen maar ook de 21 Richtlijn 77/187/EEG van de Raad van 14 februari 1977 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten betreffende het behoud van de rechten van de werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderdelen daarvan, Publikatieblad nr. L 61 van 5 maart 1977. Richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, PB nr. L 283 van 20 oktober 1980. 20 economie in het algemeen ten goede zou komen. Deze mogelijkheid is gebaseerd op het in het Verdrag vastgelegde recht op vrij verkeer van kapitaal en diensten. Het in artikel 73B van het Verdrag vastgelegde vrij verkeer van kapitaal biedt pensioenfondsen in alle Lid-Staten de gelegenheid hun activa te spreiden, zowel in eigen land als internationaal. Dit kan de opbrengst verhogen, de risico's van de binnenlandse economische schommelingen verminderen en zorgen voor geringere negatieve gevolgen voor de prijzen van de activa bij desinvesteringen, wanneer oudere generaties hun vermogen opnemen. Het vrij verkeer van kapitaal kan evenwel ernstig worden belemmerd door koersaanpassingen die de Lid-Staten uit voorzorg kunnen opleggen. Het wetgevend kader moet ook voorzien in de gelijke behandeling van mannen en vrouwen. In de naar aanleiding van het "Barber"-arrest en andere uitspraken van het Europese Hof van Justitie goedgekeurde richtlijn uit 199622, zijn de beginselen op dit gebied vastgelegd. Bij de praktische toepassing van deze beginselen bij het beheer van pensioenfondsen mogen vrouwen niet worden benadeeld of worden gesanctioneerd voor hun gemiddeld langere levensverwachting, bijvoorbeeld door een verlaging van het nettoloon vanwege verplichte extra bijdragen of door de weigering van werkgevers om vrouwen in dienst te nemen vanwege de in vergelijking met mannen hogere loonkosten voor hetzelfde werk, ten gevolge van hogere bijdragen. De problemen bij het bewerkstelligen van een gelijke behandeling tonen aan dat regulering van de stelsels van aanvullende pensioenen noodzakelijk is. De sociale bescherming beoogt - in tegenstelling tot particuliere verzekering - door een grootschalige bundeling het individuele risico van iedere verzekerde los te koppelen van de bijdragen die ieder individu of diens werkgever heeft betaald. Dit is bedoeld om te voorkomen dat een groter risico wordt beboet, bijvoorbeeld door een lager nettoloon of hogere loonkosten. Deze bundeling van risico's is moeilijker te verwezenlijken in de beperkte context van aanvullende stelsels met regelingen met vaststaande uitkeringsniveaus en is ondenkbaar bij stelsels met vaststaande premies of bijdragen. Ofschoon door kapitalisatie gefinancierde aanvullende stelsels niet zijn gebaseerd op solidariteit, moet worden gezorgd voor een eerlijke behandeling van alle aangeslotenen, ook bij deeltijdarbeid en loopbaanonderbrekingen, vooral gezien de te verwachten toename van het belang van zulke stelsels. Er moet een vernieuwende aanpak worden gevonden om te voorkomen dat het groeiende belang van aanvullende regelingen leidt tot een afbraak van het solidariteitsbeginsel. Vooral degenen met een afwijkende of onzekere de betrekking bedrijfspensioenregelingen geen voldoende dekking bieden, zouden kunnen worden benadeeld. loopbaanonderbreking) (deeltijdwerk, waarvoor 22 Richtlijn 96/97/EG van de Raad van 20 december 1996 tot wijziging van Richtlijn 86/378/EEG betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen in ondernemings- en sectoriële regelingen inzake sociale zekerheid, PB nr. L 46 van 17 februari 1997. 21 Doelstelling: pensioenen. Zorgen voor passende randvoorwaarden voor aanvullende Belangrijkste maatregel: In de eerste helft van 1997 zal de Commissie een groenboek wijden aan aanvullende pensioenen om samen met alle betrokken partijen, met inbegrip van de sociale partners, te bepalen welke elementen een wetgevend kader op Europees niveau moet bevatten om voldoende zekerheid te bieden voor het doeltreffend functioneren van aanvullende pensioenstelsels. 2. 3. 3 Voorzien in de nieuwe zorgbehoeften van ouderen Naarmate onze samenlevingen veranderen, veranderen ook de behoeften op het gebied van de sociale bescherming. Sinds de jaren vlak na de oorlog is de levensverwachting aanzienlijk gestegen, en economisch gezien kan de oude dag over het algemeen niet meer als een moeilijke tijd worden beschouwd. Er ontstaan tot de echter wel nieuwe behoeften met betrekking levensomstandigheden in de laatste fase van het leven en met name voor de zorgbehoeften zal de vergrijzing van Europa grote gevolgen hebben. De vooruitgang in de behandeling van ernstige ziekten en de algemene stijging van de levensverwachting hebben ertoe bijgedragen dat een steeds groter aantal personen op hun oude dag voor de activiteiten van het dagelijks leven van anderen afhankelijk zijn. In het verleden werd deze zorg vaak op informele wijze door familieleden verstrekt. Deze solidariteit onder familieleden neemt echter af doordat meer vrouwen buitenshuis gaan werken en de geografische afstanden tussen ouders en hun volwassen kinderen steeds groter worden. Alle Europese landen streven ernaar om ouderen te helpen zo lang mogelijk in hun eigen omgeving te blijven wonen alvorens naar een verzorgingsinstelling te gaan. Dit is duidelijk ook de wens van de ouderen zelf. Een van de voorwaarden om hulpbehoevende ouderen thuis te laten wonen is de beschikbaarheid van medische en paramedische zorg en thuishulp voor de activiteiten van het dagelijks leven. De kosten van deze dienstverlening kunnen na enige jaren hoog oplopen. In vele landen bestaat de vrees dat een vrijwillige verzekering voor dergelijke zorg kan leiden tot een negatieve selectie en morele risico's. Hierdoor wordt de raming van de kosten en daarmee de berekening van de premies buitengewoon moeilijk. Daardoor zou het voor particuliere verzekeringsmaatschappijen een risicovol en dus onaantrekkelijk product worden. Bij een vrijwillige verzekering wordt ook gevreesd dat een groot gedeelte van de bevolking de risico's zal onderschatten en zich niet tijdig voldoende zal verzekeren. Door deze ontwikkeling lijkt een nieuwe tak van sociale bescherming te ontstaan. Zowel het economische als het sociale belang van een verplichte verzekering van de bevolking tegen het risico van hulpbehoevendheid is overduidelijk. Het is evenwel niet gemakkelijk om de noodzaak om aan deze zorgbehoefte te voldoen te verenigen met de noodzaak om de relevante kosten te beheersen. De belangrijkste vraagstukken hebben betrekking op de aard van de dekking die een verplichte verzekering zou moeten bieden, diensten of geld (laatstgenoemde optie geeft de begunstigden een grotere keuzevrijheid); de methode voor het bepalen van de zorgbehoefte, de wijze 22 van beheer van de noodzakelijke verstrekkingen; en de voor- en nadelen van het bepalen van de hoogte van de uitkeringen en het selecteren van begunstigden op basis van het inkomen. In ieder geval zal de behoefte aan sociale dienstverlening groeien, wat niet alleen kan bijdragen tot een grotere werkgelegenheid maar ook de noodzaak van een passend beleid doet toenemen. Er moet bijzondere aandacht worden besteed aan de waarborging van de gelijke kansen voor mannen en vrouwen ten aanzien van de nieuwe werkgelegenheid in de zorgsector. Verder moet de dienstverlening voldoen aan hoge kwaliteitseisen. Doelstelling: voorzien in de zorgbehoefte van ouderen. Aanpassing van de sociaiebeschermingsstelsels om te Belangrijkste maatregel: In het verslag over de sociale zekerheid in Europa over 1997 zal een analyse worden gemaakt van de ervaringen die zijn opgedaan in Lid-Staten waar al zorgvoorzieningen zijn ingevoerd om de meest doeltreffende verzekering voor zorg van langdurige aard te bepalen. 2. 3. 4 Verbeteren van de gezondheidszorg De gezondheidszorg is door de unieke historische en culturele ontwikkeling in iedere Lid-Staat verschillend georganiseerd. Toch kunnen de systemen in de Europese Unie worden verdeeld in twee categorieën: er is sprake van gemengde systemen die gebruik maken van de diensten van particuliere en openbare organisaties en die hoofdzakelijk worden gefinancierd uit verplichte ziektekostenpremies, en van nationale diensten voor gezondheidszorg waarvan de voorzieningen en de financiering nagenoeg volledig door de overheid worden beheerd. De totale uitgaven voor gezondheidszorg in de Lid-Staten variëren van iets meer dan 5 tot bijna 10 procent van het BBP. In absolute cijfers stijgen de uitgaven reeds vele jaren en in alle Lid-Staten staan de stelsels van gezondheidszorg onder toenemende druk. De uitgaven per capita voor gezondheidszorg zijn voor de alleroudsten bijvoorbeeld vijf maal zo hoog als voor personen in de werkende leeftijd. Aangezien de groep 75-plussers de komende 20 jaar naar verwachting bijna 50% groter zal worden, zal dit aanzienlijke gevolgen hebben voor de totale gezondsheidszorguitgaven. Deze ontwikkeling is niet uitsluitend het gevolg van de demografische ontwikkeling, maar vloeit ook voort uit de steeds grotere verwachtingen ten aanzien van de voorzieningen die de gezondheidszorg kan en moet bieden. De druk op de gezondheidszorgstelsels heeft geleid tal van hervormingsinitiatieven van de Lid-Staten ter verbetering van zowel de doeltreffendheid van de zorg ter verhoging van het gezondheidspeil, als de doelmatigheid van de diensten. In het verslag uit 1995 over de in de Europese Unie23 worden enkele van deze gezondheidstoestand hervormingen beschreven en wordt ook bevestigd dat Lid-Staten meer tot 23 COM(95)357 van 19 juli 1995. 23 aandacht besteden aan preventie- en gezondheidsbevordingsactiviteiten in de overtuiging dat bescheiden investeringen op dit gebied van grote invloed kunnen zijn op de factoren die een rol spelen bij de belangrijkste oorzaken van overlijden en ziekte. Na eerdere vruchteloze pogingen om de kosten van de wettelijke gezondheidsstelsels binnen de perken te houden, bijvoorbeeld door het bedrag van de eigen bijdrage te verhogen, proberen thans een aantal Lid-Staten marktmechanismen in de gezondheidszorg te introduceren. Een buitengewoon opmerkelijke hervorming betrof de scheiding van de bekostiging en de verstrekking van de diensten. Dit houdt in dat ziekenhuizen en andere zorgverstrekkers met de ter zake bevoegde plaatselijke overheden overeenkomsten sluiten over de verstrekking van specifieke diensten. Op deze wijze zijn de overheden gedwongen hun vereisten nauwkeuriger te definiëren en hiervoor de meest kosteneffectieve oplossing te vinden. Daarmee wordt ook de concurrentie tussen zorgverstrekkers bevorderd. Het risico is groot dat zowel verstrekkers als overheden in het streven naar bezuiniging eerder kiezen voor de goedkoopste dan de beste oplossing. Bovendien zijn voorbeelden bekend van overeenkomsten met onnauwkeurige omschrijvingen van de beoogde verstrekkingen en normen. Het is echter nog veel te vroeg voor een definitief oordeel over de gevolgen van deze en andere maatregelen. In een poging om de efficiëntie van de gezondheidszorg te vergroten, proberen sommige Lid-Staten de concurrentie tussen - particuliere en openbare - ziektenkostenverzekeraars te bevorderen, zij het binnen een daartoe vastgesteld passend kader van regelgeving en waarborgen. Het is van essentieel belang om bepaalde verschijnselen, zoals de selectie op risico, te voorkomen, aangezien sommige personen hierdoor van verzekering zouden kunnen worden uitgesloten. Anderzijds moet iedere verzekeraar, onder passende voorwaarden om onrechtmatigheden te vermijden, de mogelijkheid worden gelaten overeenkomsten te sluiten met alle zorgverstrekkers die voor een redelijke prijs de beste diensten kunnen aanbieden. De combinatie van deze factoren zou tot een verlaging van de kosten kunnen leiden, al valt de grootste winst waarschijnlijk te behalen in de kosten van de gezondheidszorg zelf, en niet in het beheer van de verzekeringen. Onder deze omstandigheden is het cruciaal dat de vrijheid om gezondheidszorg te verstrekken en op dit gebied producten op de interne markt aan te bieden, wordt onderbouwd met een kader om te waarborgen dat deze vrijheid de stelsels ten goede komt, en dat wordt gezorgd voor de continuïteit en betaalbaarheid van de gezondheidszorg in de hele Gemeenschap. Een dergelijk kader kan worden gebaseerd op de tijdige onderlinge uitwisseling van betrouwbare informatie over de comparatieve voordelen van maatregelen, de efficiëntie en kosteneffectiviteit van nieuwe technologieën, het bevorderen van de overdracht van know-how inzake de organisatie van de diensten, het bevorderen van het optimaal gebruik van de beschikbare middelen, met name in grensgebieden, en het minimaliseren van het aantal en de omvang van de voor de gebruikers van systemen van andere Lid-Staten noodzakelijke extra administratieve regelingen. 24 Doelstelling: Verbetering van de efficiëntie, de kosteneffectiviteit en kwaliteit van de gezondheidszorg om te voorzien in de toenemende behoefte als gevolg van de vergrijzing van de bevolking en andere factoren. Belangrijkste maatregelen: - Evaluatie van de mogelijke bijdrage van preventie aan de vermindering van de uitgaven voor gezondheidszorg. - Verduidelijking van de mate waarin en de voorwaarden waaronder de marktwerking in de gezondheidszorg niet alleen zorgt voor een verlaging van de kosten maar ook voor een betere kwaliteit van de diensten en een volledige toegankelijkheid van de gezondheidszorg voor iedereen. - Bundeling door de Commissie van de werkzaamheden in de Lid-Staten inzake efficiëntie en kosteneffectiviteit van de stelsels van gezondheids zorg en beoordeling van de initiatieven die op communautair niveau zouden kunnen worden genomen om de Lid-Staten te helpen bij de minimalisering van de kosten en de optimale bevordering van de gezondheid. 2. 4 Aanpassing van de sociale bescherming aan de evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen: individualisering van de rechten De toenemende deelname van vrouwen aan het arbeidsproces zal zich de komende jaren voortzetten. Teneinde de mogelijke deelname van vrouwen maximaal te benutten is het van wezenlijk belang om de sociale bescherming aan het nieuwe evenwicht aan te passen. Dit houdt in: - de ontwikkeling van nieuwe regelingen om werk en gezin te combineren; - de geleidelijke individualisering van de rechten. De veranderende patronen in de samenstelling van huishoudens en gezinnen vragen om nieuwe oplossingen. Er moeten vernieuwende en haalbare regelingen worden ontworpen om het werk te combineren met de behoeften van gezin, huishouden of individu, zonder het gezin met alle zorgtaken te belasten. Overeenkomstig de toezeggingen in het Vierde communautaire actieprogramma inzake gelijke kansen voor vrouwen en mannen (1996- 2000)24 verricht de Commissie onderzoek naar een reeks van praktische initiatieven en beleidsopties, en besteedt daarbij ook aandacht aan maatregelen om te komen tot hogere normen voor de verzorging van kinderen en andere personen ten laste. Op initiatief van de Commissie hebben de sociale partners een overeenkomst gesloten over ouderschapsverlof die mannen en vrouwen individueel recht geeft op ouderschapsverlof met de 24 COM(95)381def, PB nr. C 306 van 17 november 1995. 25 zekerheid dat zij na het verlof naar hun laatste werkkring kunnen terugkeren. De overeenkomst is op 3 juni 1996 als Richtlijn door de Raad goedgekeurd25. In nagenoeg alle Lid-Staten bevat het socialebeschermingsstelsel elementen waarin een verband wordt gelegd tussen het individu en zijn of haar specifieke gezinssituatie, alleenstaand, getrouwd, samenwonend enz. In het verleden zijn op grond van dergelijke afgeleide rechten vele mensen met succes tegen armoede beschermd. Deze rechten houden rekening met familiebanden en de waarde van huishoudelijk werk en zorg en bieden degenen die niet ononderbroken betaald werk hebben verricht vanwege de zorg voor hun gezin, de zekerheid van een inkomen na het overlijden van de kostwinner. In dat opzicht zou de verdeling van pensioenrechten tussen partners na een scheiding kunnen worden beschouwd als een erkenning van de impliciete bijdrage van de niet-actieve of laagbetaalde partner. de van direct rechthebbende. Aangezien Afgeleide rechten hebben echter ook nadelen. Zij maken de betrokkenen afhankelijk directe socialezekerheidsrechten over het algemeen worden verkregen door betaald werk, leidt de geringere participatie van vrouwen ook tot een gebrek aan directe rechten. Vrouwen zijn dan ook kwetsbaarder als een relatie eindigt, bijv. bij een scheiding. Bovendien worden afgeleide rechten in de meeste Lid- Staten uitsluitend toegekend aan echtgenoten en kinderen. Er wordt dan ook niet altijd rekening gehouden met andere samenlevingsvormen, ofschoon deze steeds vaker voorkomen. In de tweede plaats kunnen afgeleide rechten vrouwen ontmoedigen een plaats op de arbeidsmarkt te zoeken en hen ertoe aanzetten een baan te zoeken in de informele, onbeschermde economie. In sommige landen geeft marginaal werk helemaal geen toegang tot sociale zekerheid. Dit wordt geduld omdat de betrokkenen over het algemeen kunnen terugvallen op afgeleide rechten en omdat hun werk niet wordt beschouwd als een onafhankelijke kostwinning, maar veeleer als een aanvulling op het gezinsbudget, waarbij de betrokkene voor sociale zekerheid afhankelijk blijft van de partner. Tenslotte geven nabestaandenpensioenen personen recht op een pensioen op basis van de bijdragen van de overleden echtgenoot, zonder dat de begunstigde zelf ooit een extra bijdrage heeft afgestaan. Zo kan het gebeuren dat een nabestaande die zelf nooit buitenshuis gewerkt heeft, op basis van een volledige loopbaan en een hoog inkomen van de overleden echtgenoot, een hoger pensioen ontvangt dan een alleenstaande die zijn of haar hele leven voor een lager loon heeft gewerkt. Afgeleide rechten dragen dus bij tot de overdracht van socialezekerheidsrechten van modale verdieners naar de personen ten laste en nabestaanden van bovenmodale verdieners. Met de individualisering van de rechten wordt beoogd de persoonlijke banden buiten beschouwing te laten voor de waarborging van de sociale bescherming 25 Richtlijn 96/34/EG van de Raad van 3 juni 1996 betreffende de door de UNICE, het CEEP en het EW gesloten raamovereenkomst inzake ouderschapsverlof, PB nr. L 145 van 19 juni 1996. 26 van individuen. Het kan de sociale bescherming meer in overeenstemming brengen met de wetgeving inzake arbeidsovereenkomsten, waarin werknemers als individuen worden beschouwd. Meer in het algemeen is de individualisering in overeenstemming met de algemene tendens tot grotere autonomie van het individu. In die zin is het ook ruimer dan de gelijke behandeling van man en vrouw en houdt het ook verband met de betrekkingen tussen ouder(s) en kinderen in het licht van de nieuwe gezinspatronen en -structuren. Individualisering van rechten kan natuurlijk ook nadelige gevolgen hebben. Afgeleide rechten geven werklozen bijvoorbeeld indirect recht op uitkeringen voor kinderen ten laste. Individualisering van rechten zou kunnen leiden tot de vaststelling van nieuwe leeftijdseisen om voor steun in aanmerking te komen. Er moet echter een strategie worden ontwikkeld om alle potentiële werknemers aan te moedigen als individu te participeren op de arbeidsmarkt, zonder onnodige druk te plaatsen op het gezinsbudget. De individualisering van de rechten zou verschillende gevolgen hebben voor zowel de individuele als de openbare middelen, afhankelijk van de betrokken tak van sociale bescherming. De individualisering van aanspraken op het gebied van gezondheidszorg en werkloosheidsuitkeringen lijkt betrekkelijk ongecompliceerd gelet op de vermoedelijk geringe budgettaire gevolgen. De tak waarvoor individualisering het belangrijkst maar ook het moeilijkst is, is de pensioensector, waar de meeste afgeleide rechten gelden. In deze sector zouden bij individualisering niet alleen de toelagen voor personen ten laste moeten worden afgeschaft, maar zouden ook de nabestaandenpensioenen door een andere vorm van inkomen moeten worden vervangen. Aan weduw(nar)en onder de pensioenleeftijd zou een speciaal overgangspensioen kunnen worden toegekend totdat zij de pensioenleeftijd bereiken of werk vinden. terecht kunnen aanvullingen komen. Het van concept in de vorm van is het Gezien de huidige positie van vrouwen op de arbeidsmarkt, waarschijnlijk dat de afschaffing van het ouderdomspensioen deze categorie aanzienlijk zou benadelen, en velen van hen zouden zelfs onder de een armoedegrens een basisouderdomspensioen met werknemerspensioen zou dit zeer complexe probleem enigszins kunnen wegnemen. Een dergelijk basisbedrag zou namelijk iedereen boven de pensioenleeftijd verzekeren van een toereikend inkomen om in de eigen behoeften te voorzien. De huidige tendens in de hervormingen van de pensioenstelsels in de Lid-Staten is evenwel precies omgekeerd; er wordt een nauwer verband gelegd tussen de tijdens de loopbaan betaalde bijdragen en de hoogte van de pensioenen (zie 2. 3. 1), waardoor de oplossing van het genoemde van loopbaanonderbrekingen voor de pensioenrechten moeten diepgaand worden onderzocht om een oplossing te vinden voor deze duidelijke tegenstrijdigheid. leren uit de In dit verband zouden de Lid-Staten zouden kunnen verscheidenheid van benaderingen die in de Unie bestaat. nog moeilijker wordt. De gevolgen probleem 27 Doelstelling: aan de evenwichtiger deelname van mannen en vrouwen en aan de veranderende gezinsstructuren. Aanpassing van de sociale bescherming Belangrijkste maatregelen: - De Commissie zal voorstellen doen voor initiatieven ter verruiming van de mogelijkheden voor de verzorging van kinderen en andere personen ten laste; - in het Jaarverslag inzake gelijke kansen voor 1997 zullen de pogingen van de Lid-Staten worden geëvalueerd om de sociale zekerheidsrechten te individualiseren zonder de economische situatie van vrouwen schade te berokkenen. 2. 5 Verbetering van de sociale bescherming voor mensen die zich in de Unie verplaatsen Verordening 1408/71, die is gebaseerd op de artikelen 51 en 235 van het EG- Verdrag, voorziet in de coördinatie van de regelingen op het gebied van de sociale zekerheid voor mensen die zich binnen de Unie verplaatsen. Dit is een essentiële voorwaarde voor het vrij verkeer van werknemers. De verordening waarborgt een hoge mate van bescherming voor mensen die zich van de ene Lid-Staat naar de andere verplaatsen. Toch biedt Verordening 1408/71 nog geen volledige bescherming26. Bovendien dreigt het bestaande coördinatiesysteem te verouderen en uit te pas te raken met tal van nieuwe ontwikkelingen. Verscheidene Lid-Staten hebben de laatste jaren nieuwe uitkeringen ingevoerd, bijvoorbeeld voor de steeds groter wordende groep ouderen die langdurige verzorging nodig heeft, en deze kunnen niet makkelijk worden ingepast in de wettelijke structuur van Verordening 1408/71, die is gebaseerd op de klassieke takken van sociale zekerheid. De invoering van nieuwe vormen van sociale bescherming in de Lid-Staten mag niet worden belemmerd door onzekerheid over de eventuele gevolgen van het coördinatiesysteem voor de nieuwe regelingen. De oorspronkelijke dimensie van de Europese eenwording, d. w. z. een interne markt die het vrij verkeer van werknemers mogelijk maakt en zelfs bevordert, is verruimd tot een nieuw concept, namelijk het Europees burgerschap. De persoonlijke werkingssfeer van Verordening 1408/71 moet hieraan worden aangepast. De coördinatie van de verschillende nationale stelsels van sociale bescherming is onvermijdelijk zeer complex. Onnodige complexiteit moet echter vermeden worden en waar mogelijk moeten regels vereenvoudigd worden. Gepoogd moet worden de regels voor mensen die zich binnen de Unie verplaatsen, begrijpelijker te maken, en praktische problemen en bureaucratie bij de dagelijkse toepassing van de verordening te vermijden, omdat de beoogde 26 Enkele van deze hiaten heeft de Commissie besproken in haar Groenboek "Onderwijs - opleiding onderzoek. De belemmeringen voor transnationale mobiliteit", COM/96/462 def. 28 voordelen hierdoor juist teniet gedaan zouden kunnen worden. De Commissie zal een strategie ontwerpen om het coördinatiesysteem te vereenvoudigen en te hervormen zodat het voldoet aan de huidige en toekomstige vereisten. De nationale autoriteiten en instellingen, het Europees Parlement en de sociale partners zullen nauw bij de ontwikkeling van zo'n strategie worden betrokken. Tijdens het debat is vaak geopperd dat niet langer valt te verdedigen dat een werknemer die rechtmatig in een Lid-Staat verblijft en er verzekerd is, en derhalve dekking geniet van de nationale sociale bescherming, geen recht heeft op de bescherming van het coördinatiesysteem vanwege het feit dat hij of zij geen EU-onderdaan is. De Commissie is voornemens in de tweede helft van 1997 aan de Raad een voorstel voor leggen om de coördinatiebepalingen - geheel of gedeeltelijk - van toepassing te verklaren op in een Lid-Staat verzekerde zelfstandigen en werknemers die geen EU- onderdaan zijn. te Het debat heeft ook duidelijk gemaakt dat de geldende bepalingen inzake de toegang tot gezondheidszorg in het buitenland nader onderzocht moeten worden, met name om een ruimer en doeltreffender gebruik van de bestaande faciliteiten mogelijk te maken, in het bijzonder in grensgebieden. Er moet evenwel rekening worden gehouden met de gevolgen voor het financieel evenwicht van de ziekteverzekering in de Lid-Staten en ook de financiële bepalingen tot gezondheidszorg moeten worden herzien. Naar aanleiding van de arresten van het Hof in de zaak-Decker en de zaak-Kohll27 zal de Commissie een voorstel indienen tot wijziging van Verordening 1408/71 ten einde de toegang tot gezondheidszorg in het buitenland te vergemakkelijken. coördinatieverordeningen met betrekking de in Verder leidt het ontbreken van een communautaire coördinatie op het gebied van belastingen, terwijl de sociale zekerheid wel wordt gecoördineerd, in sommige gevallen tot abnormale situaties; zo zijn bepaalde grensarbeiders verplicht om twee keer socialezekerheidsbijdragen te betalen door een hoge belasting in het land van wonen en hoge verzekeringspremies in het land van werken. De Commissie heeft het voornemen deze problemen gedurende 1997 te onderzoeken en om de wijzen vast te stellen waarop door middel van acties op Gemeenschapsniveau deze problemen kunnen worden overwonnen. Algemeen wordt onderkend dat het ontbreken van een systeem voor de coördinatie van aanvullende pensioenen op Europees niveau een reëel probleem vormt voor mensen die zich binnen de Unie willen verplaatsen. Dit geldt met name voor Lid-Staten waar bedrijfspensioenregelingen een belangrijke rol spelen bij de sociale bescherming. In haar mededeling van juli 27 Momenteel onderzoekt het Hof van Justitie in hoeverre de huidige bepalingen van Verordening 1408/71, die onder strikte voorwaarden toegang geven tot gezondheidszorg in het buitenland ten koste van de bevoegde Staat, verenigbaar zijn met artikel 30 van het EG-Verdrag (vrij verkeer van goederen, met inbegrip van geneesmiddelen) en artikel 59 van het EG-Verdrag (vrij verkeer van diensten met inbegrip van medische dienstverlening); zaak-Decker (Commissie-120/95) en zaak Kohll(C-158/96). 29 199128 heeft de Commissie de specifieke belemmeringen op dit gebied beschreven. Gezien het specifieke karakter van een groot aantal van dergelijke regelingen en de buitengewoon grote verscheidenheid op nationaal niveau wat de oorsprong, de sectoriële en materiële werkingssfeer en de juridische en technische vorm betreft, lijkt het huidige, voor de wettelijke stelsels ingevoerde coördinatiesysteem niet geschikt om deze problemen op te lossen. Een flexibeler aanpak is noodzakelijk. In het verslag van de door mevrouw Simone Veil voorgezeten Groep op hoog niveau inzake het vrij verkeer van personen29 wordt de Commissie een voorstel gedaan voor een toekomstige aanpak. De Commissie zal alle belemmeringen van het vrij verkeer op dit gebied onderzoeken in het kader van een groenboek over aanvullende pensioenen dat binnenkort zal worden gepubliceerd. Als eerste stap in de aanpak van deze belemmeringen wil de Commissie echter een voorstel voor een richtlijn doen waarin in beginsel de in het verslag van de Groep op hoog niveau genoemde aspecten aan de orde zullen komen. Doelstelling: Aanpassing van het coördinatiesysteem aan de nieuwe vormen van sociale bescherming en nieuwe behoeften op dit gebied; onnodige ingewikkeldheid voorkomen en obstakels voor grensoverschrijdend verkeer verwijderen. Belangrijkste maatregelen: - De Commissie zal een strategie ontwikkelen om het coördinatiesysteem te hervormen, te vereenvoudigen en bij te werken, in nauwe samenwerking met de nationale autoriteiten, het Europees Parlement en de sociale partners. - De Commissie zal een groenboek publiceren over aanvullende pensioenen waarin alle belemmeringen van het vrij verkeer op dit gebied aan de orde komen; als eerste stap op weg naar de aanpak van deze belemmeringen wil de Commissie een voorstel doen voor een richtlijn waarin in beginsel de in het verslag van de Groep op hoog niveau genoemde aspecten aan de orde zullen komen. 3. ONDERSTEUNING VAN HET AANPASSINGSPROCES DOOR ACTIE OP EUROPEES NIVEAU Deze mededeling is gebaseerd op het subsidiariteitsbeginsel. ledere Lid-Staat is verantwoordelijk voor de organisatie en financiering van het nationale stelsel van sociale bescherming. De Unie blijft verantwoordelijk voor de coördinatie van de sociaiebeschermingsstelsels met betrekking tot de bescherming van mensen die gebruik maken van het vrij verkeer binnen de Unie. Ook biedt de uitwisseling van 28 Mededeling van de Commissie aan de Raad "Aanvullende sociale-zekerheidsregelingen: de rol van in de sociale bescherming van de werknemers en de gevolgen daarvan bedrijfspensioenregelingen voor het vrij verkeer", SEC(91)1332. 29 Verslag over aanvullende pensioenen, goedgekeurd tijdens de vergadering van 28 en 29 november 1996 van de Groep op hoog niveau. 30 ervaringen tussen Lid-Staten een belangrijke toegevoegde waarde op het niveau van de Europese Unie. De modernisering en verbetering van de sociale bescherming in de Unie kunnen niet worden verwezenlijkt zonder de actieve deelname van alle betrokken. In het tweede deel van deze mededeling kondigt de Commissie een aantal belangrijke maatregelen aan die zijn bedoeld als richtsnoeren om die doelstelling te verwezenlijken en als meer concrete stappen voor nadere beschouwing. De Commissie verzoekt de Raad, het Europees Parlement, het Economische en Sociaal Comité, het Werkgelegenheids- en arbeidsmarktcomité en het Comité voor economische politiek hun standpunt te geven over de in deze mededeling gepresenteerde ideeën over de modernisering van de sociaiebeschermingsstelsels. De Commissie verzoekt de sociale partners op alle passende niveaus een bijdrage te leveren aan dit debat, in het bijzonder met betrekking tot de volgende drie punten: • de gevolgen van de vergrijzing voor de pensionering; • de kenmerken waarover een wetgevend kader op Europees niveau moet beschikken om voldoende zekerheid te bieden voor het goed functioneren van aanvullende pensioenregelingen; • de gevolgen van het ontstaan van nieuwe arbeidspatronen, en met name van loopbaanonderbrekingen, voor de socialezekerheidsrechten. De vraagstukken op het gebied van de sociale bescherming moeten ook aan bod komen bij de ontwikkeling van het Europees werkgelegenheidsbeleid. Tegenwoordig is de werkgelegenheid de eerste prioriteit van de Europese Unie en de Lid-Staten en tevens hun grootste uitdaging. Dit streven maakt verdere actie op Europees niveau mogelijk en noodzakelijk. De Commissie zal aan dit proces een bijdrage leveren met het verslag dat in december 1997 aan de Europese Raad te Luxemburg zal worden aangeboden. Als onderdeel van deze bijdrage zullen de hervormingen worden geanalyseerd die de Lid-Staten al hebben uitgevoerd om de sociale bescherming "werkgelegenheidsvriendelijker" te maken, en zullen voorstellen voor nieuwe acties worden gedaan. De Groep van directeuren-generaal van de sociale zekerheid zal om medewerking aan de opstelling van dit verslag worden verzocht. Bij dit proces van gemeenschappelijke discussie moeten meer deelnemers worden betrokken, met inbegrip van vertegenwoordigers van de burgers. Het vraagstuk zal ook tijdens het Europees Sociaal Beleidsforum in 1998 bovenaan de agenda staan. In dit forum zijn de Lid-Staten, de sociale partners, NGO's en de Europese instellingen vertegenwoordigd. Het forum zal zich buigen over de richting die de hervormingen in de sociale zekerheid de komende tien jaar moeten inslaan. Meer in het bijzonder zal de discussie worden gewijd aan de mogelijkheden om de sociale bescherming aan te passen aan de hierboven beschreven nieuwe behoeften. Ten slotte zullen in het eind 1997 te publiceren verslag inzake de sociale zekerheid in Europa meer gegevens over en analyses van de recente ontwikkelingen in de Lid- Staten worden gepresenteerd, als bijdrage aan de gemeenschappelijke discussie. 31 Bijlage Prognose van de bevolkingsgroei tussen 1995 en 2015 in drie leeftijdsgroepen Middenvariant Oostenrijk België Denemarken Duitsland ^m Spanje Finland Frankrijk Griekenland 32 Ierland 40% Italië mwm 0-19 20-59 60+ 0*19 20-59 60+ Luxemburg Nederland 42>ö% mm 40% 2ö%k" 0%5*—f -20%' 0-19 20^59 60* ö*19 20-59 60+ Portugal 40%Ki Zweden 0-19 20-59 60* 0-19 20»59 m+ Verenigt Koninkrijk Europese Unie 0-19 20-59 60+ 0-19 20-S9 60+ Bron: EUROSTAT 33 ISSN 0254-1513 COM(97) 102 def. DOCUMENTEN NL 05 04 Catalogusnummer : CB-CO-97-104-NL-C ISBN 92-78-17137-9 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg 3^\