title: Comunicación de la Comisión - Modernización y mejora de la protección social en la Unión Europea

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European social policy
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social security
social-security harmonisation

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 12. 03. 1997 COM(97) 102 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN MODERNIZACIÓN Y MEJORA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA 1. UN DEBATE EUROPEO SOBRE EL FUTURO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL 1. 1 Las contribuciones al debate 6 6 1. 2 El desafío: La necesidad de modernizar y mejorar los sistemas europeos de protección social 7 9 1. 2. 1 La naturaleza cambiante del trabajo 9 1. 2. 2 El envejecimiento de la población europea 10 1. 2. 3 La evolución de la participación de hombres y mujeres en la vida profesional 1. 2. 4 La necesidad de reformar la coordinación de los regímenes nacionales de seguridad social 11 2. LOS ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA MODERNIZACIÓN 2. 1 La protección social como factor de producción 12 12 2. 2 Hacia una protección social más favorable al empleo 13 13 2. 2. 1 Hacia una fiscalidad y sistemas de protección social más favorables al empleo 2. 2. 2 Transformar el seguro de desempleo en un seguro que promueva la aptitud para el empleo 14 2. 2. 3 Necesidad de reestructurar las modalidades de financiación de la protección social 16 2. 2. 4 Implantación de sistemas flexibles para gestionar la transición de la vida profesional a la jubilación 2. 2. 5 La protección social como instrumento para promover la integración 17 18 2. 3 Adaptar la protección social al envejecimiento demográfico de las sociedades europeas 2. 3. 1 Hacia la viabilidad de los sistemas públicos de pensiones 2. 3. 2 Garantizar un contexto seguro para los regímenes complementarios de pensiones 2. 3. 3 Satisfacer las nuevas necesidades de asistencia de las personas de edad avanzada. 2. 3. 4 Mejora de los servicios sanitarios 2. 4 Adaptar la protección social a la evolución de la participación de hombres y mujeres en la vida profesional: hacia una individualización de los derechos 2. 5 Mejorar la protección social de las personas que se desplazan dentro de la Unión 21 21 24 25 26 28 31 3. APOYAR EL PROCESO DE ADAPTACIÓN A TRAVÉS DE UNA ACCIÓN A 33 NIVEL EUROPEO Apéndice 2/38 RESUMEN En los Estados miembros de la Unión Europea, la mayor parte de los gastos en asistencia social, atención sanitaria y pensiones son asumidos por sistemas de protección social que cuentan con financiación pública. Desde la creación de la Unión, estos sistemas han desempeñado un papel fundamental para garantizar la redistribución de la renta y la cohesión social, así como para mantener la estabilidad política y el progreso económico. En la actualidad, estos sistemas representan el 28 por ciento del PIB total de la UE, aunque esta proporción varía de un Estado miembro a otro - de un 16 a un 35 por ciento - según el nivel de prestaciones y el grado de financiación pública y privada. Hace ya décadas que se establecieron los objetivos y las estructuras financieras y de funcionamiento de la mayor parte de estos sistemas. Si bien las necesidades básicas a las que responden siguen siendo las mismas, las condiciones económicas y sociales bajo las cuales operan se han modificado y seguirán modificándose. Para que sigan siendo eficaces y puedan hacer frente a las nuevas necesidades es urgente modernizarlos. En particular, parece necesario adaptar los sistemas de protección social a: • • la naturaleza cambiante del trabajo: es preciso establecer un nuevo modelo de interacción entre las medidas destinadas a mejorar la flexibilidad y las que aspiran a garantizar la seguridad; la evolución de la participación de hombres y mujeres en la vida profesional: el principio de igualdad de oportunidades plantea nuevos problemas y exigencias en materia de protección social; • el envejecimiento de la población europea: el rápido crecimiento de la población dependiente crea nuevas necesidades y fuerza el ritmo de la reforma de los sistemas de pensiones; • la necesidad de introducir reformas en la coordinación de los regímenes nacionales de seguridad social para las personas que se desplazan en el interior de la UE. Para ayudar a los Estados miembros a hacer frente a estos desafíos, la Comisión presentó, a finales de 1995, la Comunicación "El futuro de la protección social: marco para un debate europeo", que suscitó un animado debate interactivo. Es tiempo ahora de extraer conclusiones. La presente Comunicación persigue un doble objetivo: • mostrar el camino que debe emprender la modernización; • presentar algunas propuestas concretas con vistas a recabar apoyo a nivel europeo. Este enfoque se basa en el reconocimiento general de que: Cada Estado miembro es responsable de la organización y de la financiación de su propio sistema de protección social. 3/38 La UE es responsable de la coordinación de los regímenes nacionales de seguridad social en los casos en que los ciudadanos ejercen su derecho a la libre circulación dentro de la Unión. La UE constituye asimismo un foro para promover una mejor comprensión mutua de las perspectivas a largo plazo y para identificar los desafíos comunes a los que se enfrentan los Estados miembros. En este contexto, la Comisión propone los siguientes temas para su análisis, debate y acción: 1. La protección social como factor de producción: La Comisión estudiará a lo largo de 1997 los costes y beneficios globales de los sistemas de protección social - en especial, su incidencia en términos de cohesión social, estabilidad política y progreso económico - habida cuenta de los debates que tuvieron lugar con ocasión de la Conferencia de la Presidencia neerlandesa sobre "Política social y resultados económicos", celebrada en enero de 1997. 2 Sistemas de protección social más favorables al empleo. De conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Dublin, la Comisión se centrará, en su contribución al Informe Conjunto sobre el Empleo de 1997, en la manera de integrar las reformas de la protección social y la fiscalidad en una política de empleo activa, basándose para ello en el examen de las mejores prácticas en el ámbito de las políticas activas. La Comisión examinará la posibilidad de transformar el seguro de desempleo paliativo en un seguro proactivo que promueva la aptitud para el empleo. La Comisión profundizará en el análisis de las medidas adoptadas para reducir los costes laborales no salariales como contribución al Informe Provisional que presentará al Consejo Europeo de Amsterdam en junio de 1997 y al Informe Conjunto sobre el Empleo que elaborará para el Consejo Europeo de Luxemburgo en diciembre de 1997. Asimismo, se debatirá en profundidad en el nuevo Grupo sobre Política Fiscal la incidencia de la imposición fiscal sobre el empleo, tal y como se aprobó en el Consejo Europeo de Dublin. En el informe 'El Empleo en Europa que se publicará en septiembre de 1997', la Comisión presentará las posibilidades que ofrece y los problemas que plantea una transición gradual a la jubilación y propondrá las medidas de seguimiento adecuadas. En el primer semestre de 1997, la Comisión presentará una comunicación sobre la promoción de la integración social y, en el segundo semestre, un informe de evaluación de los mecanismos de los regímenes de ingreso mínimo garantizado en los sistemas de protección social de los Estados miembros. 3. Adaptación de la protección social al envejecimiento demográfico de las sociedades europeas: El envejecimiento de la población en los Estados miembros ejerce una considerable presión sobre los sistemas de pensiones. La Comisión desarrollará métodos para prever el gasto en pensiones y evaluará las reformas que es preciso introducir a fin de garantizar la viabilidad de los sistemas públicos de pensiones, manteniendo al mismo tiempo sus aspectos básicos de solidaridad. 4/38 mÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊmm En el primer semestre de 1997, la Comisión publicará asimismo un Libro Verde sobre pensiones complementarias a fin de determinar los elmentos principales de un marco normativo a nivel europeo con vistas a garantizar un contexto seguro para los regímenes complementarios de pensiones. A fin de satisfacer las necesidades a largo plazo de las personas dependientes de edad avanzada, se están introduciendo una serie de reformas en los Estados miembros. La Comisión examinará las reformas en curso y pondrá a disposición de los Estados miembros un estudio de conjunto. Con vistas a mejorar la eficacia y la rentabilidad de los sistemas sanitarios, en 1997 la Comisión llevará a cabo una evaluación de la posible incidencia de la prevención en la reducción de los costes sanitarios y determinará en qué medida y bajo qué condiciones la introducción de estrategias de mercado en los sistemas sanitarios puede contribuir a reducir los costes, mejorar la calidad de los servicios y garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la asistencia sanitaria. Adaptación de la protección social a la evolución de la participación de hombres 4. y mujeres en la vida profesional: Esta evolución requiere, por una parte, nuevas medidas encaminadas a hacer compatibles el trabajo y la vida familiar, y, por otra, los derechos individuales. A finales de 1997,1a nuevas iniciativas para reforzar Comisión presentará iniciativas dirigidas a fijar normas más rigurosas para la asistencia de los niños y otras categorías de personas dependientes. El Informe Anual sobre la Igualdad de Oportunidades de 1997 evaluará las medidas adoptadas por los Estados la situación miembros para avanzar hacia económica de las mujeres. individualización sin menoscabar la 5. Mejora de la protección social de las personas que se desplazan en el interior de la la Unión. La Comisión elaborará una estrategia para reformar y simplificar coordinación de la protección social de los trabajadores migrantes y para encontrar soluciones específicas a los problemas transfronterizos que plantean los regímenes profesionales, incluyendo en una primera etapa, en 1997, una propuesta de Directiva que trate algunos de estos problemas. La Comisión invita a todos los Estados miembros y a las instituciones europeas a entablar un diálogo continuo sobre las estrategias de modernización de los sistemas de protección social presentadas en la presente Comunicación. La presentación del Informe Conjunto sobre el Empleo al Consejo Europeo de Luxemburgo en diciembre de 1997 será una buena oportunidad para analizar esta estrategia. La Comisión insta asimismo a los interlocutores sociales, a todos los niveles pertinentes, a contribuir a esta acción. Se invita al Comité de Diálogo Social y al Comité Permanente para el Empleo a desempeñar un papel protagonista. La Comisión se propone incluir la reforma de la protección social entre las prioridades del orden del día para el diálogo civil en el Foro Europeo de la Política Social de 1998, en el que participarán los Estados miembros, los interlocutores sociales y las ONG, así como las instituciones europeas. 5/38 Finalmente, el Informe sobre la Protección Social en Europa, que se publicará a finales de 1997, reunirá nuevos argumentos y análisis sobre los recientes progresos alcanzados en los Estados miembros, como contribución al proceso de reflexión conjunta. 1. UN DEBATE EUROPEO SOBRE EL FUTURO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL El mantenimiento de un alto nivel de empleo y de protección social es uno de los objetivos fundamentales de la Comunidad y está explícitamente incluido entre las tareas enumeradas en el Artículo 2 del Tratado de la Unión Europea. La protección social representa un componente fundamental y un rasgo distintivo del modelo europeo de sociedad. En julio de 1992, el Consejo adoptó una Recomendación relativa a la convergencia de los objetivos y de las políticas de protección social. El objetivo de esta estrategia de convergencia era fijar objetivos comunes que pudieran guiar las políticas de los Estados miembros con el fin de permitir la coexistencia de los diferentes sistemas nacionales de protección social y hacer avanzar a todos ellos en armonía hacia los objetivos fundamentales de la Comunidad. La estrategia de introducir una convergencia de las políticas respetando al mismo tiempo la autonomía de los sistemas es una aplicación directa del principio de subsidiariedad. Cada Estado miembro es responsable de la organización y financiación de su propio sistema de protección social. Sin embargo, ante los desafíos comunes a los que se enfrentan en este ámbito los Estados miembros, resulta especialmente conveniente debatir estos problemas a nivel europeo. En toda la Unión Europea se proyectan actualmente, y en algunos casos se están introduciendo, importantes reformas en los sistemas de protección social en respuesta a la necesidad de adaptarse a condiciones sociales y económicas en rápida transformación. En este contexto, la Comisión presentó a finales de 1995 la Comunicación "El futuro de la protección social: marco para un debate europeo" , en la que proponía que las instituciones comunitarias y los Estados miembros emprendieran juntos un proceso de reflexión común sobre las futuras medidas que habría que adoptar para hacer que los sistemas de protección social fueran más favorables al empleo y más eficaces. Se convocaba a los interlocutores sociales y a todos los agentes interesados a presentar sus contribuciones. También se asociaba a esta reflexión al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, que emitieron dictámenes al respecto. El Pacto de Confianza para el Empleo ha resaltado la importancia de este debate. 1. 1 Las contribuciones al debate A lo largo de 1996, el Marco para un Debate suscitó una discusión interactiva sumamente animada que se concretó en intercambios escritos, conferencias y reuniones ad hoc con expertos científicos y responsables políticos. Se publicará separadamente como un documento de trabajo de los servicios de la Comisión un resumen de las contribuciones de los Estados miembros, las instituciones europeas y los interlocutores sociales, que coinciden en muchas de sus conclusiones: 6/38 Se valora el modelo social europeo y se aboga por su consolidación. Este modelo se basa tanto en valores comunes como en el reconocimiento de que la política social y los resultados económicos no son incompatibles sino que se refuerzan mutuamente. La existencia de sistemas altamente desarrollados de protección social constituye un componente esencial de este modelo social. El mantenimiento de la protección social requiere que los sistemas europeos, en sus diversas modalidades, se adapten a contextos distintos de aquéllos en que se crearon. El desafío consiste en adaptar la protección social a la nueva situación sin abandonar sus valores fundamentales de solidaridad y cohesión. La tarea es compleja e inciertos los medios para llevarla a cabo. Cada Estado miembro deberá encontrar soluciones que se adapten a su propio sistema. Los Estados miembros deberían seguir aplicando la estrategia de convergencia por la que abogaba la Recomendación del Consejo de 1992. Los medios utilizados para adaptar los sistemas de protección social tienen que ajustarse al proceso de integración europea, en especial al Mercado Único, a la transición hacia la UEM y al avance hacia la ciudadanía europea. La capacidad de aprender de los demás y de adaptarse rápidamente constituye un factor clave para el éxito. La Unión Europea debería actuar como catalizador para permitir que cada Estado miembro aprenda de las experiencias de los demás y se adapte a las nuevas circunstancias. A partir de las conclusiones de este proceso de reflexión común, la Comisión pasó a examinar las reacciones al debate que había puesto en marcha y a proponer un seguimiento apropiado. La presente Comunicación persigue un doble objetivo: - describir algunas vías para mejorar los sistemas europeos de protección social a partir de las contribuciones a este debate e identificar acciones clave en cada ámbito; - presentar algunas propuestas para asociar a todos los interesados en este proceso de adaptación. 1. 2 El desafío: La necesidad de modernizar y mejorar los sistemas europeos de protección social En la actualidad, el gasto en protección social representa el 28 por ciento del PIB de la Unión Europea (entre el 16% y el 35% según los Estados). Desempeña un papel fundamental en la redistribución de la renta y en la cohesión social, la estabilidad política y el progreso económico. A medida que se flexibiliza la vida laboral, los sistemas de protección social deberán hacer frente a una creciente demanda de prestaciones por parte de los ciudadanos. Es necesario armonizar los objetivos de las políticas sociales y económicas, dos elementos que se apoyan mutuamente. Esta concepción de la protección social viene avalada por un estudio comparativo en detalle de la situación internacional, del que se deduce que, si se tiene en cuenta tanto el gasto privado como el público, el gasto total por unidad familiar en protección 7/38 social, atención sanitaria y pensiones alcanza niveles relativamente similares en los países desarrollados con altos niveles de industrialización6. Además, los Estados miembros que cuentan con una sólida red de seguridad presentan a menudo mejores resultados en términos de PIB per capita o balanza comercial que los demás. Por otra parte, está claro que sólo los países con una sana economía pueden mantener un alto nivel de protección social. Por esta razón, la consecución y el refuerzo del Mercado Único Europeo resultan de una importancia mayor. Es importante comprender que las razones para reformar los sistemas de protección social no proceden de la competencia de terceros países. La liberalización del comercio y la globalizacion no deberían considerarse como una amenaza para el modelo social europeo. Las razones de la reforma son de orden interno. Lo que verdaderamente pondría en peligro el modelo social europeo sería que no pudiéramos hacer frente a los problemas existentes. En primer lugar, en la mayoría de los Estados miembros es necesario consolidar con urgencia las finanzas públicas a fin de evitar el crecimiento del déficit y gravosos servicios de deuda en el futuro, circunstancias que irían en detrimento del gasto en protección social. Esta situación no está en contradicción con un alto grado de protección social, ni conduce al desmantelamiento del principio de solidaridad. Por el contrario, refuerza la solidaridad entre diferentes generaciones ya que reduce la carga que pesará sobre las generaciones futuras. En segundo lugar, es preciso reformar el sistema para promover la integración económica y social. Uno de los principios fundamentales que inspiran los sistemas de protección social es garantizar una cierta seguridad económica a las personas que no pueden realizar una actividad laboral. Sin embargo, como efecto contraproducente, estas medidas tienden al mismo tiempo a impedir la integración económica. El resultado se puede calificar a la vez de éxito (en cuanto remedio contra la pobreza) y de fracaso (en cuanto promoción de la plena integración social). Cada vez crece más rápidamente la cuantía de las transferencias necesarias para sufragar la renta compensatoria de las personas que no pueden trabajar, lo que requiere recaudaciones cada vez más elevadas sobre los ingresos de los trabajadores. Por otra parte, los afectados preferirían que se les ofreciesen nuevas oportunidades para incorporarse activamente a la vida económica. La amenaza real para el modelo social europeo reside en los abultados déficits públicos y en el fracaso en la integración social, problemas cuya gravedad puede explicarse, en gran medida, por los cambios sobrevenidos en las condiciones básicas bajo las que ha de funcionar la protección social. Cuatro factores predominantes inspiran la reforma de los sistemas de protección social: la naturaleza cambiante del trabajo, el envejecimiento de la población europea, la evolución de la participación de hombres y mujeres en la vida profesional y la necesidad de introducir reformas en la coordinación de los regímenes nacionales de seguridad social para las personas que se desplazan dentro de laUE. 8/38 1. 2. 1 La naturaleza cambiante del trabajo Los modelos de vida laboral en que se basaban los programas de garantía de renta están experimentando cambios significativos. Se crean nuevos puestos de trabajo en el sector servicios, al tiempo que disminuye el empleo en la industria. Se transforman asimismo las estructuras de cualificaciones: los trabajos sencillos, que requieren un bajo nivel de formación, dejan paso a trabajos que exigen nuevos niveles de formación, más amplios y elevados. Está cambiando la naturaleza del empleo: crece el trabajo temporal y a tiempo parcial Finalmente, se acorta la vida profesional: las personas dedican más tiempo a la educación y la formación y empiezan a trabajar a una edad más avanzada, al tiempo que abandonan antes la vida laboral y el promedio real de edad de pensión está por debajo de los 60 años. Están surgiendo nuevas formas de organización laboral. El concepto de carrera lineal propio del siglo XX será sustituido paulatinamente por un nuevo modelo de vida laboral diverso y variable, en el cual, una persona podría realizar simultáneamente, en un momento determinado, varias actividades remuneradas. A lo largo de su vida laboral, la mayoría de los trabajadores experimentarán, como parte de la transición regular de una actividad a otra, periodos de desempleo, que aprovecharán para adaptar sus cualificaciones o prepararse para un nuevo empleo. La principal lección que se desprende de la experiencia de los últimos 20 años es que los programas de garantía de renta no podrán seguir garantizando una seguridad adecuada. Es preciso reorientar hacia el empleo los enormes recursos con que cuentan los sistemas de protección. Se debe mejorar la eficacia de los sistemas de subsidio de desempleo: se trata de incrementar los incentivos para que los desempleados busquen un trabajo (véase 2. 2. 1) brindándoles oportunidades para actualizar sus cualificaciones, a fin de crear progresivamente un verdadero seguro que promueva la aptitud para el empleo en lugar de una mera indemnización por desempleo (véase 2. 2. 2). Deberán reformarse en la medida de lo posible las estructuras de financiación de los sistemas de protección social a fin de permitir reducciones efectivas de los costes no salariales de la mano de obra, especialmente por lo que se refiere a los salarios bajos (véase 2. 2. 3). Es preciso fomentar una transición gradual y flexible hacia la jubilación a fin de mantener las oportunidades para que los trabajadores de edad avanzada permanezcan en el mercado de trabajo (véase 2. 2. 4). Al mismo tiempo, debe preservarse el papel que la protección social desempeña para promover la cohesión social. Los Estados miembros examinan asimismo formas que permitan la plena integración social de todos los ciudadanos, en particular las categorías amenazadas de exclusión (véase 2. 2. 5). 1. 2. 2 El envejecimiento de la población europea La protección social se enfrenta asimismo al desafío que representa el envejecimiento de las sociedades europeas. Entre 1995 y el 2025, el número de personas de 60 años o más, que ascendía en 1995 a 77 millones, aumentará como mínimo en 29 millones y, como máximo, en 44 millones. El porcentaje de personas de edad avanzada respecto a la población en su conjunto pasará de 21 a aproximadamente un 30 por ciento. Los ingresos transferidos de los trabajadores a los pensionistas a través de los sistemas estatales de pensiones están alcanzando un nivel tal que pone en peligro su viabilidad. Varios Estados miembros han comenzado a introducir reformas en sus sistemas de pensiones (véanse 2. 3. 1 y 2. 3. 2). El creciente número de personas de edad avanzada generará una mayor demanda de atención sanitaria y servicios sociales cuya financiación pondrá en dificultades a los Estados 9/38 miembros. Será prioritaria la organización de sistemas sanitarios eficaces (véase 2. 3. 4). Al mismo tiempo, crecen las necesidades de asistencia de las personas dependientes de edad avanzada (véase 2. 3. 3), lo que genera un nuevo tipo de demanda para los sistemas de protección social, cuyo potencial en términos de creación de empleo es importante. El desafío consiste en armonizar la cobertura de estas nuevas necesidades de asistencia con el imperativo de contener los costes correspondientes Crecimiento de la población en la Unión Europea entre 1995 y 2025 para tres categorías de edad (15) Peradas ¡fin miíisnes) 013 20-59 60* Fuente. EUROSTAT 1. 2. 3 La evolución de la participación de hombres y mujeres en la vida profesional El afianzamiento del principio de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres tiene un fuerte impacto en la vida laboral y en la sociedad en su conjunto. Durante los últimos 20 años, el empleo femenino en la Unión ha pasado de 46 a 61 millones de trabajadoras, mientras que el número de empleos masculinos ha permanecido estable (86 millones). La progresión de la participación de la mujer en el mercado de trabajo se mantendrá en los próximos años y representará un factor positivo para compensar el envejecimiento de la población activa. índices de actividad de hombres y mujeres en la Unión, 1970 a 1995 Unión Europea (15) Porcentaje <i& pobi&ciórt pz< 5&>i> cor; i-cades eoifí Ai) jíí ?0 & Fuente. EUROSTAT La evolución de la participación de hombres y mujeres en la vida profesional ha dejado desfasado el modelo tradicional de protección social, basado en una familia mantenida económicamente por el marido y en la que la esposa no ejercía trabajo remunerado. Esta evolución cuestiona las políticas familiares tradicionales, en las cuales correspondía a la 10/38 mujer toda la responsabilidad del quehacer doméstico, así como el cuidado de los hijos y de las personas de edad avanzada en el hogar. Los cada vez más bajos índices de natalidad registrados en muchos Estados miembros muestran claramente la necesidad de remodelar los sistemas de protección social. La protección social se enfrenta al reto no sólo de alcanzar la igualdad de trato entre hombres y mujeres, sino también de encontrar formas para que la individualización de los derechos no suponga penalizaciones para las mujeres que, por ocuparse de sus familias, no realizan un trabajo remunerado, así como nuevos mecanismos para facilitar el cuidado de los niños y de las personas de edad avanzada (véase 2. 4). índice de fertilidad total, 1960 -1995 Unión Europea (15) 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Fuente: EUROSTAT 1. 2. 4 La necesidad de reformar la coordinación de los regímenes nacionales de seguridad social Desde 1959 , la Unión cuenta con un sistema de coordinación de los regímenes de seguridad social de los Estados miembros, cuyo objetivo consiste básicamente en proteger los derechos de las personas que ejercen su derecho de libre circulación dentro de la Unión. En consecuencia, la protección social de un considerable número de personas depende, entera o parcialmente, del buen funcionamiento del sistema de coordinación9. la evolución de los regímenes La coordinación es un proceso dinámico que refleja nacionales de protección social y sus nuevos requisitos. Se impone ahora la necesidad de simplificar y de reformar el sistema de coordinación para adaptarlo a las nuevas necesidades derivadas de la evolución de la protección social y de los modelos migratorios. Cada vez son más numerosos los trabajadores altamente cualificados que migran10, para los cuales los regímenes complementarios de protección social, que no han sido coordinados a nivel europeo, revisten una especial importancia (véase 2. 5). 11/38 2. LOS ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA MODERNIZACIÓN 2. 1 La protección social como factor de producción La capacidad de crear puestos de trabajo para una proporción cada vez mayor de la población en activo, reduciendo por tanto el índice de dependencia, es de vital importancia para la continuidad de los sistemas de protección social. La creación de puestos de trabajo y la lucha contra el desempleo constituye la más alta prioridad de la Unión Europea, como puso de relieve recientemente el Consejo Europeo de Dublin. Conviene inscribir las reformas de los sistemas de protección social en el contexto de la estrategia europea para el empleo. Las Orientaciones Generales de Política Económica, acordadas en el Consejo Europeo de Florencia, recomiendan reorientar el gasto público hacia la promoción del empleo, sustituyendo las políticas pasivas por medidas activas en el ámbito del mercado de trabajo y fomentando la inversión en recursos humanos. Los esfuerzos para modernizar los sistemas de protección social plantean una interrogante fundamental: ¿cómo combinar obligaciones y oportunidades?. El aumento de las oportunidades para encontrar empleo o reintegrarse al trabajo constituye un requisito previo a la adopción de medidas que imponen mayores responsabilidades a las personas a través de recortes en los regímenes de seguridad social. Con ocasión de una conferencia celebrada recientemente en Amsterdam11, la Presidencia neerlandesa destacó la vinculación existente entre la política social y los resultados económicos. La Comisión ha recabado información y emprendido nuevos estudios al respecto. Se reunirán los trabajos en curso a fin de estimular el debate sobre los efectos mutuamente beneficiosos de políticas sociales y económicas adecuadas. Objetivo: Sensibilización sobre la política social como factor productivo. Acción clave: Sobre la base de los debates que tuvieron lugar con ocasión de la conferencia celebrada bajo la Presidencia Neerlandesa sobre "Políticas Social y Resultados Económicos", la Comisión estudiará durante 1997 los costes y beneficios globales de los sistemas de protección social - en particular su incidencia en términos de cohesión social, estabilidad política y progreso económico. 12/38 2. 2 Hacia una protección social más favorable al empleo En la actualidad, el empleo constituye la primera prioridad y el principal desafío de la Unión Europea. Inspirada en el Pacto de Confianza para el Empleo, y más concretamente en su recomendación de acelerar la reforma de los sistemas de empleo, la 'Declaración de Dublin sobre el Empleo', adoptada en el Consejo Europeo de los días 13 y 14 de diciembre de 1996, subrayaba la necesidad de una fiscalidad y de sistemas de protección social más favorables al empleo. Además, la Resolución del Consejo de 2 de diciembre de 1996 sobre el papel de los sistemas de protección social en la lucha contra el desempleo12 especifica la forma de alcanzar tal resultado e insta a la Comisión y a los Estados miembros a que cooperen para reforzar los intercambios de información y experiencia y para profundizar el nivel de reflexión común entre los Estados miembros sobre las técnicas y las políticas destinadas a hacer la protección social más favorable al empleo. Cada vez es más evidente que a la vez que la naturaleza del trabajo cambia, más estabilidad y seguridad deberán proporcionar los sistemas de protección social. En el futuro, para alcanzar un equilibrio entre la flexibilidad y la seguridad, deberán reconocerse y regularizarse nuevas formas de relaciones laborales, y deberá ofrecerse una seguridad que tenga en cuenta que las personas disponen de una mayor capacidad de decisión sobre su propio trabajo y la ocasión y la posibilidad de mejorar sus cualificaciones y su aptitud para el empleo. Para hacer la protección social más favorable al empleo, convendría abordar los siguientes puntos: 2. 2. 1 Hacia una fiscalidad y sistemas de protección social más favorables al empleo Es preciso que los sistemas fiscales y de protección social favorezcan el empleo, para lo cual se deberá garantizar que brindan a las personas que buscan trabajo incentivos claros para aceptar un puesto de trabajo o participar en otras actividades favorables al empleo, sin dejar de garantizar una red de seguridad para los desempleados. La mejora de la articulación entre los sistemas fiscales y de protección social constituye, por lo tanto, un factor esencial. Mientras sigan siendo escasos los beneficios netos que cabe esperar de la reincorporación al trabajo, se corre el riesgo de que aumente la dependencia respecto a la protección social. Puede ocurrir que un desempleado perciba, gracias al sistema de prestaciones, unos ingresos disponibles superiores a los que podría esperar de su reincorporación al trabajo. Aunque los controles administrativos y la presión social puedan incitar a la búsqueda activa de un trabajo a pesar de los altos índices de sustitución, a largo plazo tal situación no favorece el empleo. Es preciso reforzar los incentivos al trabajo con incentivos financieros. Las personas menos incitadas a encontrar un empleo son las víctimas de la trampa del desempleo: si a la pérdida de prestaciones se suma la carga fiscal, pocas son las ventajas que cabe esperar por traer una renta profesional a la familia. En estos casos los beneficiarios de prestaciones se encuentran verdaderamente atrapados en un callejón sin salida, sin motivación económica alguna para escapar. 13/38 En especial, la protección social debería fomentar, o al menos no desalentar, el ejercicio de una segunda actividad remunerada en la unidad familiar. Cada vez es más raro que la concesión de prestaciones sociales - especialmente en el caso de prestaciones familiares - se supedite a la condición de que un miembro de la familia no perciba una renta profesional. Sin embargo, en algunos Estados miembros, aún existen prestaciones complementarias - especialmente subsidios de desempleo - que sólo se conceden si la persona que cohabita con el beneficiario no ejerce ninguna actividad remunerada. Está claro el efecto di suasorio de estas medidas. También se plantean problemas a la hora de fijar los topes de ingresos requeridos para cualificar para una prestación. En todos los Estados miembros, a excepción de España, todas las familias perciben subsidios familiares, aunque en Alemania, Italia y Grecia su cuantía se reduce cuando los ingresos familiares rebasan una cierta cantidad. Los demás casos de prestaciones familiares y de vivienda, sin embargo, están por lo general condicionados en función de los ingresos. En estos casos es importante tratar de evitar la trampa de la pobreza, lo que se puede conseguir de dos maneras: reduciendo sólo en parte las prestaciones a medida que aumentan los ingresos familiares o introduciendo un tope de renta distinto y más elevado cuando entran en la unidad familiar dos salarios. En la mayor parte de los Estados miembros no se ha introducido ninguna disposición especial para abordar este problema. la protección Para hacer la protección social más favorable al empleo se podría asimismo recurrir a modalidades indirectas de garantía de renta, de carácter no salarial. El fracaso de muchos de los programas anteriores diseñados para incitar al empleo a personas que durante mucho tiempo han dependido de las mujeres con responsabilidades familiares, se debía en parte al hecho de que no lograban compensar suficientemente las dificultades a las que se enfrentan a menudo los más desfavorecidos a la hora de combinar el trabajo y las responsabilidades familiares. La particular vulnerabilidad de los hogares monoparentales o con un único ingreso mínimo se debe en gran medida a la incapacidad de conciliar el trabajo y el cuidado de los hijos. Por lo tanto, modalidades indirectas de mantenimiento de renta en forma de medidas públicas o subvencionadas de cuidado de los hijos podrían tener notables repercusiones sobre la oferta de mano de obra. social, especialmente Hacer la Objetivo: articulación entre los sistemas fiscales y de protección social con vistas a aumentar los incentivos al empleo. la protección social más favorable al empleo mejorando Acción clave: La Comisión evaluará, con arreglo a las Conclusiones del Consejo Europeo de Dublin, en qué medida los recientes cambios en las políticas y sistemas han reforzado los incentivos para que las personas que buscan un empleo encuentren un puesto de trabajo y determinará cuáles son los obstáculos para alcanzar estos objetivos. 2. 2. 2 Transformar el seguro de desempleo en un seguro que promueva la aptitud para el empleo Si bien son necesarios los incentivos para buscar empleo, conviene reforzarlos brindando mejores oportunidades para encontrar un puesto de trabajo. En el conjunto de la Unión, sólo se ofrece actualmente la posibilidad de reciclaje al 7% de los desempleados. En una 14/38 economía que se basa cada vez más en el conocimiento, la gran mayoría debe encontrar un nuevo trabajo con cualificaciones a menudo desfasadas. La mayor parte de los sistemas de desempleo fueron diseñados originalmente para proporcionar una renta sustitutoria a las personas que se encontraban, supuestamente por un breve período de tiempo, sin empleo. En la mayoría de los casos, el nuevo empleo requeriría cualificaciones idénticas o similares a las del trabajo anterior. Actualmente, sin embargo, con un mercado de trabajo en rápida evolución para responder a las nuevas necesidades y exigencias y cada vez más basado en las cualificaciones, es esencial que las personas que buscan empleo estén dispuestas a adquirir nuevas y diversas cualificaciones. La formación y la educación permanente se han convertido en un elemento esencial para una plena y fructífera participación en el mercado de trabajo. En la actualidad, algunos desempleados, si quieren tener una posibilidad real de encontrar un nuevo empleo, requieren, además de ayuda financiera, medidas y programas adaptados a sus necesidades que les permitan mejorar su cualificaciones, adquirir otras nuevas, formarse y mejorar su aptitud para el empleo. Por otra parte, las cifras revelan que mientras más se prolongue la situación de desempleo, mayor es la dificultad para reincorporarse al mercado de trabajo. Las restricciones financieras han obligado a varios Estados miembros a reducir la duración media de los subsidios de desempleo en función de los periodos de empleo anteriormente realizados. Un número creciente de desempleados se encuentra inmerso en un engranaje que, tan pronto como expiran sus derechos al subsidio de desempleo, puede provocar el deterioro de sus cualificaciones profesionales e incluso la definitiva retirada del mercado de trabajo. El efecto combinado de los sistemas de subsidio de desempleo, con prestaciones por un período limitado, y de los regímenes de asistencia, que proporcionan una ayuda a los desempleados o garantizan una renta mínima, puede resultar inoportuno en el actual contexto del mercado de trabajo. Se trata, pues, de adoptar medidas que ayuden a los desempleados a adquirir nuevas cualificaciones y a actualizar las que ya poseen, en un marco de protección social que prevenga la pobreza y la exclusión del mercado de trabajo y de la sociedad en general. Se debe prestar mayor atención a la revisión de los sistemas de subsidio de desempleo con el objetivo de asistir y orientar a los desempleados en su búsqueda de empleo, permitiéndoles adquirir competencias y cualificaciones que favorezcan su incorporación o reintegración al mercado de trabajo. La protección social debería apoyar las reformas dirigidas a mejorar la prestación de formación y de educación general. Varios Estados miembros han emprendido reformas en sus sistemas de subsidio de desempleo, con el objetivo de proporcionar apoyo activo a los desempleados en los momentos iniciales del periodo de desempleo y de eliminar los obstáculos que impiden la búsqueda activa de trabajo. Las políticas pasivas deben dar paso a medidas activas que supongan la participación en actividades de formación y educación, y que contribuyan a la financiación de los programas que brindan una experiencia laboral. Hacer la protección social más la Objetivo: transformación de los regímenes de indemnización por desempleo en regímenes de seguro que promuevan la aptitud para el empleo, en la línea del movimiento hacia la formación a lo largo de toda la vida. favorable al empleo mediante 15/38 Acción clave: La Comisión estudiará la estructura y en la organización actuales de los regímenes de indemnización por desempleo a fin de llevar a cabo la acordada transformación de las medidas pasivas en medidas activas. los cambios que deberán introducirse en 2. 2. 3 Necesidad de reestructurar las modalidades de financiación de la protección social Para combatir el desempleo no basta con incrementar los incentivos y las oportunidades para que los desempleados encuentren un trabajo. Las modalidades de financiación de la protección social también afectan al empleo - especialmente al de los trabajadores poco cualificados - debido a su impacto en los costes laborales totales. El Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo13 de 1993 recomendaba una reducción de los costes laborales no salariales, del orden de un 1 a un 2% del PIB para la UE en su conjunto. En 1994, el Consejo Europeo de Essen se hizo eco de esta recomendación al identificar como una de las cinco prioridades en la lucha contra el desempleo la reducción de los costes laborales no salariales, en especial los destinados a los trabajadores no cualificados. Hasta el momento no se ha conseguido totalmente esta reducción, debido sobre todo a la dificultad experimentada por los Estados miembros para encontrar una compensación presupuestaria adecuada y suficiente que contrarreste la pérdida de ingresos. La evolución a largo plazo de la fiscalidad ha penalizado el empleo. Entre 1980 y 1994, el tipo tributario implícito aplicado al trabajo por cuenta ajena aumentó a un ritmo constante del 34,7% al 40,5% por término medio en los Estados miembros, mientras disminuía de un 44,1% a un 35,2% para otros factores de producción (capital, trabajo por cuenta propia, energía, recursos naturales). A pesar de que varios Estados miembros han introducido diversas medidas para reducir los costes laborales no salariales, varios estudios han llegado a la conclusión de que apenas han afectado a la tasa global de desempleo, ya que generan pérdidas considerables y efectos de sustitución entre el trabajo subvencionado y el no subvencionado14. Al mismo tiempo otros estudios muestran que para que repercutan positivamente sobre el empleo, es preciso que las medidas sean diseñadas cuidadosamente y se orienten hacia la creación de empleo. Sólo si estas reducciones concretas de los costes laborales indirectos se mantienen a lo largo de cierto tiempo, podrán ofrecerse nuevas oportunidades de trabajo a las categorías que se enfrentan a mayores dificultades a la hora de incorporarse al mercado de trabajo. Se reconoce de forma general la necesidad de invertir la tendencia alcista que, desde hace largo tiempo, viene registrando la fiscalidad sobre el trabajo. Es preciso reducir a toda costa la diferencia existente entre los costes salariales totales, por una parte, y el salario neto de los trabajadores poco cualificados, por otra. Pocos son los avances realizados en los últimos años en este ámbito, y ello por diversas razones. A menudo resulta difícil modificar el sistema de financiación de la protección social sin atentar contra los derechos individuales, especialmente en los casos en que las prestaciones tienen carácter sustitutorio de los salarios. Sin embargo, en algunos países existe un cierto margen de maniobra: un cierto desplazamiento de la carga fiscal que pesa sobre el trabajo hacia otros factores de producción puede permitir una reestructuración de los costes laborales no salariales, a fin de aliviar la carga que pesa sobre los bajos salarios. 16/38 En el Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo se proponía ya una imposición medioambiental y energética como medio para ingresos compensatorios a fin de permitir la reducción de las cargas que pesan sobre la mano de obra. recaudar Para llevar a buen término esta transformación, sería conveniente establecer una cooperación más estrecha entre los Estados miembros, como ha destacado la Comisión en recientes Comunicaciones1. La coordinación fiscal podría contribuir no sólo a erradicar las distorsiones en el Mercado Único, sino también a invertir la tendencia a largo plazo de las estructuras fiscales a fin de hacerlas más favorables al empleo. Para contrarrestar el deterioro de las bases imponibles más móviles, los Estados miembros se han visto forzados, en mayor o menor medida, a reducir las cargas sobre el factor capital y, a cambio, a imponer una mayor imposición sobre el factor trabajo, lo que produce efectos no deseados sobre el empleo y la distribución de la renta. Objetivo: salariales totales a los salarios netos de los trabajadores poco cualificados. Hacer la protección social más favorable al empleo acercando los costes Acción clave: La Comisión profundizará el análisis de las medidas adoptadas para reducir los costes laborales no salariales como contribución al informe provisional que presentará en el Consejo Europeo de Amsterdam en Junio de 1997 y al informe conjunto sobre el empleo que elaborará para el Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997; la Comisión, entre otras cosas, examinará la forma de invertir la tendencia al alza de la carga fiscal que pesa sobre el factor trabajo y los progresos hacia la coordinación fiscal entre los Estados miembros que serán necesarios en la práctica para invertir dicha tendencia. Además, el Grupo Permanente de Alto Nivel sobre Política Fiscal, creado por el Consejo Europeo de Dublin, examinará, entre otras cuestiones, la forma de reestructurar los sistemas fiscales, en particular las contribuciones sociales y la imposición del trabajo. 2. 2. 4 Implantación de sistemas flexibles para gestionar la transición de la vida profesional a la jubilación La situación de los trabajadores de edad avanzada ha cambiado radicalmente en los últimos veinte años. Las empresas han tratado de flexibilizar el empleo, tanto cuantitativa como cualitativamente. Por lo general, se ha otorgado tanta importancia a la flexibilidad externa, destinada a adaptar el empleo a las necesidades inmediatas, como a la flexibilidad interna. El resultado ha sido, entre otros, una constante disminución del empleo de los trabajadores de edad avanzada. Para reducir el desempleo y especialmente para promover el empleo juvenil, en muchos países europeos se trató de reducir la vida profesional de los trabajadores de edad avanzada. Se introdujeron mecanismos - regímenes de invalidez, prestaciones especiales para los trabajadores de edad avanzada, programas de jubilación anticipada o pensiones anticipadas en caso de desempleo - que permitían a los afectados dejar el empleo mucho antes de alcanzar la edad de jubilación. La reducción de la vida profesional era objeto de un amplio consenso implícito entre empresarios, trabajadores y el Estado. En los últimos veinte años disminuyeron considerablemente los índices de empleo de las personas de más 17/38 de 55 años. Está desapareciendo rápidamente el modelo de jubilación en una fecha fija preestablecida. Sin embargo, debido al constante aumento de la esperanza de vida y a la introducción en muchos Estados miembros de reformas encaminadas a elevar la edad de jubilación para aliviar así la presión ejercida sobre los sistemas públicos de pensiones (véase 2. 3. 1 infra), resulta esencial invertir la tendencia hacia la salida anticipada del mercado de trabajo. Paradójicamente, la transición a la jubilación es hoy en día menos flexible. Las expectativas de los trabajadores se han modificado con la oferta masiva de oportunidades de jubilación anticipada. En el caso de las empresas menos propensas a invertir en la formación o promoción de sus trabajadores de edad avanzada, los afectados se encuentran menos motivados y a menudo consideran la jubilación anticipada como la mejor - si no la única - opción. Se tiene poca conciencia de los problemas que planteará la jubilación anticipada durante los próximos diez años. A largo plazo, la tendencia actual de sustituir a los trabajadores de edad avanzada por trabajadores jóvenes será insostenible. Se ha probado que si se mantiene la tendencia actual - es decir, si se considera que las personas de más de 50 ó 55 años ya no son aptas para el empleo - algunas regiones podrían enfrentarse a una escasez de mano de obra. Si se quiere evitar serias perturbaciones y desarrollar el empleo en Europa, será preciso emprender mayores esfuerzos para mantener a los trabajadores de edad avanzada en el mercado de trabajo. Para ello, será necesario, por una parte, invertir mucho más de lo que es habitual hoy en día en formación permanente para los trabajadores de edad avanzada16. En particular, la Comisión está estudiando nuevas medidas fiscales posibles que fomenten la inversión en recursos humanos. Se requerirá igualmente una mayor orientación hacia sistemas flexibles para gestionar la transición de la vida activa a la jubilación y hacia sistemas de trabajo a tiempo parcial para los trabajadores de edad avanzada. Aunque el Consejo había adoptado una Recomendación al respecto ya en 198217, por lo general, siguen sin definirse los mecanismos para organizar estos sistemas más flexibles. Resulta imprescindible determinar hasta qué punto el establecimiento de incentivos para que los trabajadores de edad avanzada permanezcan más tiempo en el mercado de trabajo puede adecuarse a la creación de puestos de trabajo adaptados a sus necesidades. En este sentido, convendría examinar las recientes iniciativas emprendidas en algunos Estados miembros. Hacer la protección social más favorable al empleo mediante el incremento Objetivo: de incentivos al empleo, así como de oportunidades de empleo para los trabajadores de edad avanzada. Acción clave: La Comisión presentará las posibilidades que ofrece y los problemas que plantea una transición progresiva a la jubilación en el Informe sobre el Empleo en Europa que se publicará en septiembre de 1997 y considerará el seguimiento adecuado; la Comisión invitará a los interlocutores sociales a profundizar el diálogo social sobre la incidencia del envejecimiento de la población 2. 2. 5 La protección social como instrumento para promover la integración Los sistemas europeos de protección social, tal y como los concebimos en la actualidad, se desarrollaron inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial. Su objetivo era 18/38 garantizar a los trabajadores una renta sustitutoria durante los períodos de interrupción de la actividad laboral, ya fuera de carácter temporal (enfermedad o desempleo) o definitiva (incapacidad permanente o jubilación). En este sentido, estos sistemas resultaron un instrumento enormemente eficaz en la lucha contra la pobreza. Sin embargo, la protección social se enfrenta hoy en día a un fenómeno nuevo: la exclusión. La exclusión va más allá de la pobreza: supone la acumulación y la combinación de varios tipos de carencias: insuficiente educación, deterioro de las condiciones sanitarias, falta de vivienda, pérdida del apoyo familiar, marginación de la vida social ordinaria y falta de oportunidades de trabajo. Cada una de estas carencias supone un agravamiento de las demás, con lo que el resultado es un círculo vicioso, que pasa del desempleo de larga duración a la ruptura de los lazos familiares, para terminar en la marginalidad y la delincuencia. Aunque la protección social no puede por sí sola remediar todas las situaciones de exclusión, su cometido consiste no sólo en garantizar a las personas excluidas una renta que les permita vivir conforme a la dignidad humana, sino también en contribuir a su reintegración social. Tanto los sistemas de subvención por desempleo como los mecanismos de asistencia social, en particular las redes de seguridad destinadas a garantizar un nivel mínimo de renta a todos los ciudadanos, deberían convertirse en instrumentos esenciales de una estrategia de lucha activa contra la exclusión. En efecto, cada vez es más evidente que los regímenes de renta mínima, tal y como se definen en la Recomendación del Consejo de 199218, deben integrarse plenamente en una política global de lucha contra la exclusión. Al mismo tiempo, la función de los regímenes de renta mínima ya no es la misma. Al crecer el número de beneficiarios, estos regímenes corren el riesgo de convertirse en una especie de indemnización por exclusión, que, si no se asocia con estrategias activas de integración, sólo sirve para confirmar rápidamente el colapso social. Actualmente existe un consenso cada vez mayor sobre la necesidad de abandonar el planteamiento tradicional de la asistencia social. ¿Cómo se puede dar a los excluidos un papel en la sociedad? Por una parte, los excluidos encuentran grandes dificultades a la hora de encontrar un trabajo, ya que no pueden cumplir los requisitos que las empresas exigen en términos de cualificación, productividad y flexibilidad. No se puede pretender que sean tan productivos y actúen con tanta flexibilidad en el mercado de trabajo como los trabajadores cualificados y plenamente integrados. Para que puedan reconstruir sus vidas, es preciso ofrecer a los excluidos oportunidades de integración que les garanticen un nivel mínimo de estabilidad. No es fácil encontrar esta estabilidad mínima en el sector privado de la economía, que actúa movido por intereses económicos. Por otra parte, hay necesidades que no se encuentran cubiertas en la actualidad por el sector de los servicios no comerciales, gestionados por las administraciones centrales y locates y por las ONG. Varios Estados miembros han adoptado un nuevo planteamiento que aspira a reactivar el gasto social e intenta lograr la integración a largo plazo de las personas excluidas mediante la cobertura de las necesidades sociales que están de momento fuera de su alcance. Experimentos similares se llevan a cabo tanto en los países más avanzados en términos de estrategias activas de mercado de trabajo como en los países que se esfuerzan por desarrollar los aspectos integradores de sus regímenes de renta mínima. La solidaridad pasiva y precaria hacia las personas excluidas debe dar 19/38 paso a contratos que les ofrezcan oportunidades reales de integración tanto social como económica, a cambio del compromiso de hacer un esfuerzo por ellos mismos. Sin embargo, esta apuesta por las actividades no comerciales debe ir acompañada de rigurosos controles y del desarrollo de vínculos con las actividades comerciales a fin de evitar una mayor fragmentación del mercado de trabajo y el callejón sin salida que supone el empleo subvencionado. Objetivo: activación de políticas de integración combinadas con prestaciones sociales mínimas. la protección social más favorable al empleo mediante la Hacer Acción clave: El primer semestre de 1997, la Comisión presentará una Comunicación sobre la promoción de la integración social y, en el segundo semestre, un informe de evaluación de los mecanismos de los regímenes de garantía de renta mínima en los sistemas de protección social de los Estados miembros. Estos documentos examinarán los detalles de los contratos de integración (duración, condiciones de transición hacia un empleo regular, etc. ) y la forma en que los presupuestos públicos pueden hacer viables tales estrategias. 20/38 2. 3 Adaptar la protección social al envejecimiento demográfico de las sociedades europeas 2. 3. 1 Hacia la viabilidad de los sistemas públicos de pensiones La estructura demográfica de los países europeos está experimentando cambios sustanciales19. En la mayoría de los países está aumentando hasta niveles sin precedentes el número de personas dependientes de edad avanzada en relación con la población en edad de trabajar. Aunque resulta difícil prever las repercusiones que el proceso de envejecimiento pueda tener a largo plazo en los presupuestos públicos y cómo se adaptará la economía a dicho proceso, es más que probable que en las próximas décadas el gasto público se vea sometido a una fuerte presión al alza, procedente en buena parte de los sistemas públicos de pensiones, cuyo gasto depende en gran medida de la estructura de edad de la población. En un reciente trabajo se estudian las previsiones nacionales del gasto en pensiones para los 15 Estados miembros de la UE durante el período 1995-203020. Las previsiones se basan en contextos políticos sin cambios pero tienen en cuenta las principales reformas introducidas en los Estados miembros desde mediados de los años ochenta. Se espera que durante el período 1995-2030 el aumento promedio del gasto en pensiones de la UE respecto al PIB alcance 3 ó 4 puntos porcentuales (del 12% al 15 ó 16%). En el año 2030, la relación del gasto en pensiones respecto al PIB podría situarse en varios países (Alemania, Bélgica, Finlandia, Francia, Italia y los Países Bajos) entre el 15 y el 20%. El gasto sería menor en Dinamarca, España y Suecia (del 10 al 15%), así como en Irlanda y el Reino Unido (menos del 10%). Incremento anual de la productividad laboral requerido para compensar el efecto del envejecimiento de la población Unión Europea (15) $ £ $ M $ S $ S $ 8 Í t g § J Í s J i g § § $ §a Fuente. EUROSTAT «> <V) t/l K Oi f M •/) 21/38 El envejecimiento de la población europea ha suscitado un debate sobre la viabilidad de nuestros actuales sistemas públicos de pensiones y sobre las alternativas para dotar de estabilidad a los sistemas de pensiones. En principio, la financiación de los sistemas de pensiones puede realizarse según dos modalidades: los regímenes de reparto funcionan según un mecanismo que establece la cuantía de las contribuciones que los trabajadores percibirán cuando se jubilen en función de las cotizaciones que realizaron en su momento. Las pensiones se calculan con arreglo a fórmulas fijadas de antemano y normalmente dependen de la antigüedad y del salario promedio o final. Se financian a través de las cotizaciones de empresarios y trabajadores, y de transferencias presupuestarias. El funcionamiento de estos sistemas se basa en la disposición de los contribuyentes a pagar y ésta, a su vez, está condicionada por sus expectativas de que las transferencias adecuadas prosigan en el futuro. La otra modalidad de financiación la constituyen los planes de pensiones capitalizados, que no se basan en la promesa de que las transferencias de ingresos continuarán en el futuro, sino en la propiedad de bienes o activos financieros. Por lo general, estos planes se financian a través de contribuciones regulares y proporcionan beneficios en función únicamente de lo que generen los activos invertidos. Por consiguiente, la pensión está sujeta a la inflación y a los riesgos de la inversión. El debate y la investigación sobre formas alternativas de financiar los planes de pensiones ha permitido alcanzar importantes conclusiones. En primer lugar, lo que es insoslayable, tanto en los regímenes de reparto como en los planes de pensiones capitalizados, es el hecho de que cada año el PIB ha de repartirse entre las personas cuyos ingresos proceden directamente de su participación en la vida económica y las que no cuentan con tales recursos. En segundo lugar, no sería realista una reforma radical de los sistemas públicos para pasar de regímenes de reparto a planes de pensiones capitalizados, dados los enormes costes que acarrearía la transición. En la hipótesis de que se procediera a un cambio inmediato, todos los miembros de los sistemas de pensiones, así como sus derechos adquiridos, se transferirían inmediatamente a los planes de pensiones capitalizados, en cuyo caso, se harían explícitos todos los compromisos de los planes actuales, con el consiguiente incremento inmediato del volumen de la deuda pública. En términos de movimientos de efectivos, continuaría el gasto sin que se produjera la entrada de cotizaciones. Si las pensiones debidas debieran financiarse los empréstitos públicos, la carga de la transición recaería sobre el conjunto de las futuras generaciones. Si se financiaran sólo en parte a través de la deuda pública y en parte a través de una mayor imposición fiscal, la carga del saneamiento presupuestario recaería en la generación actual que pagaría dos veces, mientras que las generaciones futuras se beneficiarían. Una transición gradual, en los planes capitalizados las personas que se incorporan por primera vez al mercado de trabajo, ejercería una presión constante sobre los balances primarios durante todo el período de transición. Ambas opciones plantearían problemas en el actual contexto presupuestario. íntegramente mediante el aumento de la que sólo participaran en Puesto que no parece una solución realista pasar sistemáticamente a planes capitalizados de pensiones, la mayoría de los Estados miembros centran sus esfuerzos en garantizar la continuidad de los regímenes públicos de reparto, lo que requerirá la introducción de reformas significativas. La más importante consiste en encontrar mecanismos que permitan a las personas continuar su actividad laboral en lugar de 22/38 acogerse a la jubilación anticipada, es decir elevar la edad real de jubilación, que se sitúa actualmente por debajo de los 60 años y con tendencia a la baja, manteniendo al mismo tiempo la edad oficial, por lo general a los 65 años. Se conseguiría así incrementar las cotizaciones y reducir los pagos. Si no fuera posible, las opciones disponibles son, en teoría, aumentar los índices de cotización, incrementar las transferencias presupuestarias, reducir las prestaciones o una combinación de todas estas medidas. La mayor parte de los países europeos ha sustituido los índices de pensiones basados en los incrementos salariales o de ingresos por índices establecidos en función de los precios. Las reformas más importantes llevadas a cabo estos últimos años por algunos Estados miembros (Alemania, Bélgica, Finlandia, Francia, Italia y Suecia) muestran ciertas características comunes. La jubilación ya no viene determinada simplemente por una edad obligatoria de jubilación sino, lo que es igualmente importante, por el número de años de cotización necesario para disfrutar de una pensión completa. Algunos Estados miembros han adoptado el principio de jubilación flexible a lo largo de un periodo determinado. Estas medidas suponen un avance en términos de equidad. Se suele reprochar a los sistemas europeos sus efectos antiredistributivos (es decir, que benefician a los ricos a expensas de los pobres), en el sentido de que la expectativa de vida está correlacionada con el nivel de renta. La adopción de regímenes de jubilación flexible puede contrarrestar este efecto negativo, ya que la edad de incorporación al mercado de trabajo está igualmente correlacionada con el nivel de renta. Otra tendencia común consiste en la estrecha relación que se está forjando entre la cuantía de las pensiones y las cotizaciones totales efectuadas a lo largo de la vida activa. Esta concentración en el aspecto contributivo de los sistemas de pensiones tiene sentido cuando se trata prioritariamente de incentivar el trabajo, pero ha de ser complementado con elementos de solidaridad: ¿en qué medida deberían reducirse las prestaciones de pensión en función de las interrupciones de la vida profesional causadas por desempleo, enfermedad o para ocuparse de niños o personas de edad avanzada? El peligro es que esta opción penalizaría a las mujeres, cuya vida profesional es menos lineal que la de los hombres. A más largo plazo, esta tendencia podría también redundar en detrimento de ciertos cambios que se están produciendo en el ciclo de la vida laboral, como, por ejemplo, la interrupción a intervalos de la actividad profesional para actualizar las cualificaciones. Objetivo: Fomentar envejecimiento de la población europea. la adaptación de los sistemas públicos de pensiones al Acción clave: Desarrollar previsiones comparables del gasto en pensiones que utilicen metodologías comunes y planteamientos económicos y demográficos armonizados; evaluar los elementos de reforma más adecuados para garantizar la continuidad de los sistemas públicos de pensiones preservando al mismo tiempo sus aspectos básicos de solidaridad y presentar las conclusiones en el informe sobre la Protección Social en Europa que se publicará a finales de 1997. 23/38 2. 3. 2 (jaran/izar un contexto seguro para los regímenes complementarios de pensiones Además de garantizar la continuidad de los regímenes públicos de pensiones, cada vez revestirá mayor importancia garantizar que los trabajadores actuales y futuros pensionistas puedan mantener un nivel de ingresos que les permita evitar un empeoramiento de su nivel de vida después de la jubilación. Una forma de lograrlo es fomentar el desarrollo de regímenes complementarios de pensión sobre una base completamente capitalizada. Cabe esperar que, en los países donde se arraiguen estos sistemas, los fondos de pensiones podrán convivir paralelamente con los sistemas públicos de reparto. La cuestión de decidir si se implantan o no estos sistemas corresponderá a los propios Estados miembros. A medida que aumenta la importancia de los sistemas complementarios de pensiones, los gobiernos se ven obligados a garantizar un contexto seguro para el eficaz funcionamiento de los regímenes complementarios capitalizados. Todos los Estados miembros cuentan con normativas para su gestión. A nivel comunitario, las Directivas 80/987/CEE y 77/187/CEE21 garantizan la seguridad de los activos, especialmente en caso de insolvencia del empresario o de transferencia de la empresa. Si los trabajadores pueden elegir individualmente una institución financiera para la gestión de las prestaciones de jubilación, deberá ponerse a su disposición una información comprensible que los ayude a tomar las decisiones correctas y a evitar niveles de pensión por debajo de sus expectativas. El mercado único ofrece la posibilidad de desarrollar de forma más eficaz planes profesionales capitalizados, en beneficio de los afiliados y de la economía en su conjunto, gracias a la libre circulación de capitales y a la libre prestación de servicios, principios ambos consagrados en el Tratado. La libre circulación de capitales garantizada en el apartado b del artículo 73 del Tratado permite que los fondos de pensiones de todos los Estados miembros diversifiquen sus activos, tanto a escala nacional como internacional. Se permite de este modo aumentar la rentabilidad, reducir los riesgos generados por los ciclos económicos nacionales y reducir la incidencia negativa en el valor de los activos durante períodos de desinversión, cuando las generaciones anteriores realizan sus activos. Sin embargo, la libre circulación de capitales puede verse seriamente restringida por normativas cautelares de adaptación monetaria impuestas por los Estados miembros. El marco reglamentario debe aplicar asimismo el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres. La Directiva "post-Barber" de 1996 , adoptada a raíz de varias sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, establece los principios para su aplicación. La aplicación práctica de estos principios en la gestión de los fondos de pensiones no debe ir en detrimento de las mujeres, que no deben ser penalizadas por su longevidad superior a la media. Así sucedería, por ejemplo, si se redujera la retribución neta, en caso de que se exigiera el pago de cotizaciones adicionales, o si los empresarios se mostrasen reacios a contratar mujeres porque conllevan costes laborales más elevados que los hombres que realizan el mismo trabajo, debido a cotizaciones más elevadas. La dificultad a la hora de aplicar el principio de igualdad de trato demuestra la necesidad de regular los mecanismos de los sistemas complementarios de pensiones. La 24/38 los empresarios. Se trata así de evitar protección social - al contrario de lo que sucede con los seguros privados - aspira, a través de un sistema de mutualización de riesgos a gran escala, a separar el nivel de riesgo individual de cada asegurado de las cotizaciones efectuadas por los trabajadores o por la penal ización de los riesgos desfavorables, ya sea por la reducción de los salarios netos o por el incremento de los costes laborales. En el limitado contexto de los regímenes complementarios de prestaciones fijas es más difícil lograr esta mutualización de riesgos, y resulta imposible en los sistemas de cotización fija. Aunque los regímenes complementarios no se basan en el principio de solidaridad, es importante garantizar un trato equitativo a todos los afiliados, incluidos los trabajadores a tiempo parcial o los que interrumpen sus carreras profesionales, especialmente si se tiene en cuenta el esperado aumento en importancia de tales regímenes. Si no se quiere que la creciente importancia de los regímenes complementarios suponga una quiebra del principio de solidaridad, habrá que encontrar planteamientos innovadores. En especial, iría en detrimento de las personas que realizan actividades laborales precarias o atípicas (trabajadores a tiempo parcial o que interrumpen sus carreras profesionales) el hecho de quedar al margen de una cobertura equitativa por parte de los sistemas profesionales. Objetivo: pensiones. Garantizar un contexto seguro a los regímenes complementarios de Acción clave: En el primer semestre de 1997, la Comisión publicará un libro verde sobre pensiones complementarias con objeto de definir, junto con todas las partes interesadas, incluyendo los interlocutores sociales, los principales elementos de un marco reglamentario a nivel europeo que garantice un contexto seguro para el eficaz funcionamiento de los regímenes complementarios por capitalización. 2. 3. 3 Satisfacer las nuevas necesidades de asistencia de las personas de edad avanzada. A medida que se transforman nuestras sociedades, evolucionan nuestras necesidades en términos de protección social. La esperanza de vida ha aumentado considerablemente desde los años inmediatos a la postguerra y, por lo general, la tercera edad no puede ya considerarse como un periodo difícil en términos económicos. Sin embargo, surgen nuevas necesidades por lo que respecta a las condiciones de vida en la etapa final de la vida de las personas y el envejecimiento de la población europea tendrá una incidencia particularmente fuerte sobre las necesidades de asistencia. Los avances en el tratamiento de enfermedades graves, así como el aumento generalizado de la esperanza de vida, supone que un número cada vez mayor de personas vive sus últimos años en una situación de dependencia en cuanto a sus necesidades cotidianas. Hasta ahora, solían ser los familiares quienes se ocupaban informalmente de esto casos, pero a medida que aumenta el número de mujeres que trabajan fuera del hogar y los padres viven a distancias cada vez mayores de sus hijos adultos, esta forma de solidaridad familiar se hace cada vez más difícil. En todos los países europeos existe un amplio consenso respecto a que es preferible que las personas 25/38 de edad avanzada permanezcan en la medida de lo posible en sus propios hogares en lugar de ingresar en instituciones de asistencia, objetivo que es sin duda compartido por las personas afectadas. Una de las condiciones para que las personas dependientes de edad avanzada puedan permanecer en sus hogares es la disponibilidad de asistencia médica y paramédica así como de ayuda doméstica para hacer frente a las necesidades cotidianas. El coste de estos servicios, acumulado a lo largo de varios años, puede ser muy elevado. En varios países, existe el temor de que la contratación de seguros voluntarios para casos de dependencia pueda desembocar en fenómenos de antiselección y de riesgo moral, lo que dificultaría la previsión de los costes y, por tanto, la determinación de las primas. El resultado final podría ser un producto aventurado y por lo tanto poco atractivo para las compañías de seguro privadas. En el caso del seguro voluntario, existe asimismo el temor de que una gran parte de la población subestime el riesgo al que se enfrenta y se abstenga de contratar a tiempo el seguro necesario. Asistimos pues a la aparición de una nueva rama de la protección social. El interés económico y social de una cobertura obligatoria de la población contra el riesgo de dependencia parece bien fundado. Sin embargo, no es fácil conciliar la necesidad de cubrir estas nuevas necesidades de asistencia con el imperativo de contener los costes correspondientes. La cuestión principal estriba en decidir el tipo de cobertura que ofrecen los sistemas de seguro obligatorio (servicios o prestación en metálico - en este último caso, se ofrecen mayores opciones a los beneficiarios), la forma de evaluar las necesidades de asistencia y de gestionar la concesión de prestaciones en función de las necesidades, y las ventajas e inconvenientes de orientar las prestaciones y seleccionar los beneficiarios en función de los ingresos. En todo caso, se planteará una creciente demanda de servicios sociales, cuya satisfacción ofrece grandes posibilidades en la creación de empleo y requiere la puesta en práctica de políticas cuidadosamente diseñadas. Debería prestarse especial atención al principio de igualdad de oportunidades respecto a la creación de nuevos empleos en el sector de la asistencia a fin de prevenir desequilibrios en la participación de hombres y mujeres. Finalmente, la prestación de servicios debe cumplir normas de calidad elevada. Objetivo: de asistencia de las personas dependientes de edad avanzada. Remodelar los sistemas de protección social para cubrir las necesidades Acción clave: Analizar en el informe sobre la protección social en Europa de 1997 la experiencia de los Estados miembros que ya han aplicado disposiciones relativas a la asistencia a fin de identificar los modelos más eficaces para un sistema de seguro de asistencia a largo plazo. 2. 3. 4 Mejora de los servicios sanitarios Los sistemas sanitarios de los diferentes Estados miembros presentan características peculiares que reflejan evoluciones históricas y culturales propias. Sin embargo, los sistemas de la Unión Europea pueden clasificarse básicamente en dos grupos: sistemas 26/38 mixtos en los que prestan servicios tanto organismos privados como públicos financiados principalmente a través de las cotizaciones obligatorias del seguro médico, o servicios sanitarios nacionales en los que la prestación y la financiación atañe principalmente al sector público. En los Estados miembros, el gasto total en salud varía entre algo más del 5% y casi el 10% del PIB. En términos absolutos, el gasto ha venido aumentado durante muchos años y en todos los Estados miembros se constata una creciente presión sobre sus servicios sanitarios. Por ejemplo, el gasto per capita en atención sanitaria para las personas de edad avanzada es cinco veces superior al correspondiente a las personas en edad de trabajar. Se espera que la categoría de edad de 75 años y más aumente en casi un 50% en los próximos 20 años, lo que tendrá un efecto significativo sobre el gasto sanitario total. Esta evolución se debe no sólo al cambio demográfico, sino también a las crecientes expectativas respecto a las prestaciones que los sistemas sanitarios pueden y deben ofrecer. Las presiones ejercidas sobre los sistemas sanitarios han llevado a una serie de iniciativas de reforma en los Estados miembros, con el objetivo de mejorar tanto la eficacia global de la prestación sanitaria en términos de mejora de la salud como la eficacia de los servicios. El informe de 1995 sobre la situación de la salud en la Comunidad Europea23 presentaba algunas de las reformas emprendidas y confirmaba asimismo que los Estados miembros atribuyen más importancia a la prevención de las enfermedades y a la promoción de la salud, en la creencia de que una insuficiente inversión en estos ámbitos tendrá un impacto significativo en los importantes factores que determinan las causas principales de mortalidad y morbilidad. Tras varios intentos infructuosos para contener los costes de los sistemas públicos sanitarios, por ejemplo, incrementando la participación en el pago de los mismos, varios Estados miembros intentan introducir, en la actualidad, mecanismos de mercado en sus sistemas sanitarios. Una reforma particularmente notable ha sido la separación entre las funciones de compra y prestación de servicios. Los hospitales y otros proveedores de servicios suscriben contratos con las autoridades sanitarias locales para la prestación de servicios concretos. De esta manera, estas autoridades se ven forzadas a definir de forma más clara sus necesidades y a buscar las maneras más rentables de satisfacerlas. Se fomenta así la competitividad entre los proveedores de servicios. Se corre el riesgo, evidentemente, de que, para ahorrar costes, tanto los proveedores como las autoridades se sientan tentados a optar por la solución más barata en lugar de la más eficaz. Por otra parte, también ha habido ejemplos de contratos en los que se formulaban de forma imprecisa las prestaciones y los niveles de calidad que se deberían ofrecer. Sin embargo, es aún demasiado pronto para emitir juicios definitivos sobre las consecuencias de estas y otras medidas. En su afán por mejorar la eficacia de los sistemas sanitarios, algunos Estados miembros tratan de fomentar la competitividad entre los gestores de seguros sanitarios - públicos o privados - estableciendo al mismo tiempo el marco reglamentario y las garantías adecuados. Se deben erradicar a toda costa prácticas tales como la selección de los riesgos asegurados, que pueden privar a los ciudadanos de la cobertura necesaria. Por otra parte, se debería ofrecer a todos los aseguradores, siempre que se sometan a ciertas condiciones para evitar distorsiones, la posibilidad de contratar a aquellos 27/38 proveedores que ofrezcan los mejores servicios a precios más asequibles. Es probable que la combinación de estos factores dé como resultado una reducción de los costes, si bien las mayores ganancias procederán no tanto de la gestión de la actividad aseguradora como de los costes sanitarios. En estas condiciones, es de vital importancia que la libertad de prestación de servicios sanitarios y de comercialización de productos en el mercado interior se inscriba en un marco que beneficie a los sistemas sanitarios y garantice la continuidad y la accesibilidad de la atención sanitaria en la Comunidad. Este marco puede inspirarse en los principios siguientes: facilitar la oportuna distribución de información convalidada sobre las ventajas comparativas de las intervenciones, la eficacia y la rentabilidad de las nuevas tecnologías; fomentar la transferencia de conocimientos técnicos en materia de organización de servicios; promover la óptima utilización de los recursos existentes, en especial en zonas fronterizas; y reducir al máximo el número y el alcance de los trámites administrativos adicionales que se aplican a los usuarios de servicios procedentes de otros Estados miembros. Mejorar la rentabilidad y la calidad de los sistemas Objetivo: sanitarios, de modo que puedan satisfacer la creciente demanda generada por el envejecimiento de la población y otros factores. la eficacia, Acción clave: prevención en la reducción de los costes sanitarios; - llevar a cabo una evaluación del posible impacto de la - determinar hasta qué punto y bajo qué condiciones la introducción de mecanismos de mercado en los sistemas sanitarios puede contribuir a reducir los costes, estimulando al mismo tiempo una mejor calidad de los servicios y garantizando el acceso de todos los ciudadanos a la asistencia sanitaria; - la Comisión reunirá los trabajos llevados a cabo en los Estados miembros sobre la eficacia y la rentabilidad de los sistemas sanitarios, y evaluará las iniciativas que pueden adoptarse a nivel comunitario para ayudar a los Estados miembros a reducir los costes, maximizando al mismo tiempo la mejora de la salud. 2. 4 Adaptar la protección social a la evolución de la participación de hombres y mujeres en la vida profesional: hacia una individualización de los derechos La participación de la mujer en el mercado de trabajo continuará incrementándose en los próximos años. A fin de maximizar la contribución potencial de la mujer, es esencial adaptar la protección social a la evolución de la participación de hombres y mujeres en la vida profesional. Lo que implica: i) ii) encontrar nuevos mecanismos que permitan conciliar la vida profesional y familiar; aplicar de forma progresiva la individualización de los derechos. La evolución del modelo de composición de los hogares y de los tipos de familia requiere nuevas respuestas. Es preciso desarrollar sistemas innovadores y viables para hacer compatible la vida laboral con las necesidades de las familias, los hogares y los 28/38 individuos, evitando al mismo tiempo hacer recaer en las familias toda la carga de la asistencia. De conformidad con los compromisos del cuarto programa de acción para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (1996 - 2000)24, la Comisión está considerando una serie de iniciativas prácticas y de opciones políticas, en particular medidas encaminadas a fijar normas más rigurosas para el cuidado de los niños y otras personas dependientes. A iniciativa de la Comisión, los interlocutores sociales alcanzaron un acuerdo sobre permiso parental que concede a hombres y a mujeres el derecho individual al permiso parental y garantiza la reincorporación al lugar de trabajo una vez concluido el período de permiso. Se dio reconocimiento a dicho acuerdo en la Directiva del Consejo de 3 de junio 199625. En la práctica totalidad de los Estados miembros, los sistemas de protección social contienen elementos que supeditan la protección social de los ciudadanos a su situación familiar (soltero, casado, pareja de hecho, etc. ). En el pasado, estos derechos derivados han dado buenos resultados a la hora de proteger a un gran número de personas contra la pobreza. Tienen en cuenta los vínculos familiares, el valor del trabajo doméstico y de asistencia y proporcionan a las personas que por atender a sus familias no han ejercido una actividad remunerada continua una garantía de renta tras el fallecimiento de la persona que mantenía a la familia. En este sentido, el reparto de los derechos de pensión entre los esposos en caso de divorcio podría considerarse como un reconocimiento de la contribución implícita del esposo inactivo o que percibe bajas remuneraciones. Sin embargo, los derechos derivados plantean ciertos problemas. Crean una cierta dependencia respecto al titular directo del derecho a las prestaciones de la seguridad social. Puesto que los derechos directos de seguridad social se adquieren, en la mayoría de los casos, gracias a un empleo remunerado, la menor participación de la mujer en la vida profesional se traduce en una carencia de derechos directos. Las mujeres quedan por lo tanto en una situación más vulnerable en caso de ruptura de una relación, por ejemplo en caso de divorcio. Además, en la mayor parte de los países, sólo se reconocen derechos derivados a los cónyuges y a los hijos. No siempre se tiene en cuenta otras formas de convivencia que tienen una presencia cada vez mayor. Por otra parte, los derechos derivados pueden tener efectos disuasorios respecto a la incorporación de las mujeres al mercado de trabajo, incitándolas a trabajar en la economía informal, que carece de protección. En algunos países, el empleo marginal no permite ningún acceso a la seguridad social. Se tolera esta situación porque las personas afectadas gozan por lo general de derechos derivados y su trabajo no es considerado como un medio independiente de ganarse la vida, sino más bien como un complemento al presupuesto familiar, mientras siguen dependiendo de la seguridad social de sus parejas. Finalmente, las pensiones de supervivencia permiten disfrutar de una pensión en función de las cotizaciones efectuadas por el cónyuge difunto sin tener que realizar cotizaciones suplementarias. En consecuencia, se puede dar el caso de que un cónyuge que nunca ha trabajado fuera del hogar reciba una pensión, calculada sobre la base de una carrera completa y la renta del cónyuge difunto, que sea más elevada que la de una persona soltera que ha trabajado toda su vida con una renta inferior. A este respecto, los derechos derivados tienden a redistribuir las prestaciones de seguridad social a 29/38 expensas de los perceptores de rentas medias a favor de los familiares y supervivientes de los perceptores de rentas altas. La individualización de los derechos tendría por objetivo frenar la práctica que consiste en tener en cuenta los vínculos familiares a la hora de garantizar la protección social de los individuos. Se contribuiría así a ajustar la protección social a la legislación que regula los contratos de trabajo, que considera a los trabajadores en tanto que individuos. En un sentido más general, la individualización coincide con la tendencia general hacia una mayor autonomía de las personas. En ese sentido, va más allá de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para hacer referencia a las relaciones entre padres e hijos en un nuevo contexto de modelos y estructuras familiares. Obviamente, la individualización de los derechos puede plantear dificultades. Por ejemplo, los derechos derivados pueden dar a los desempleados derecho indirecto a prestaciones por hijos a cargo. La individualización podría conducir asimismo a especificar requisitos de edad para tener derecho a las prestaciones. Sin embargo, se debe diseñar una estrategia para animar a todos los posibles trabajadores a participar en el mercado de trabajo por derecho propio, sin ejercer una presión indebida en las finanzas familiares. La individualización de derechos tendría diversos efectos en los particulares así como en los presupuestos públicos, dependiendo del sector de protección social considerado. Aparentemente, la individualización de los derechos a la atención sanitaria y a los subsidios de desempleo no debería plantear mayores problemas, ya que probablemente tendría escasa incidencia sobre el presupuesto. El sector más importante y cuya individualización plantearía mayores problemas sería el de las pensiones de jubilación, sector que representa la mayor parte de los derechos derivados. La individualización supondría no sólo suprimir los complementos por personas a cargo sino también reemplazar las pensiones de supervivencia por otro tipo de renta sustitutoria. Se podría conceder a las personas viudas que no hayan alcanzado la edad de jubilación una pensión especial de carácter transitorio hasta que alcancen dicha edad o encuentren un empleo. Dada la situación actual de las mujeres en el mercado de trabajo, lo más probable es que, como grupo, tuvieran mucho que perder si se suprimieran las pensiones de supervivencia y que muchas de ellas cayeran incluso por debajo del umbral de pobreza. La idea de una pensión básica de vejez complementada por una pensión profesional podría solucionar este complejo problema: el primer elemento garantizaría que todas las personas que hayan alcanzado la edad de jubilación recibieran una suma suficiente para atender a sus propias necesidades. Sin embargo, la evolución actual de las reformas en materia de pensiones introducidas en los Estados miembros va en la dirección opuesta, es decir, establece una relación más estrecha entre las cotizaciones realizadas a través del empleo y la cuantía de las pensiones (véase 2. 3. 1 supra), lo que hace aún más difícil la solución de este problema. Para superar este conflicto aparente de objetivos, se impone una reflexión en profundidad sobre el impacto de la interrupciones de la carrera profesional en los derechos de pensión. En este sentido, los Estados miembros tendrían mucho que aprender de la diversidad de planteamientos que existe en la Unión. 30/38 Objetivo: hombres y mujeres en la vida profesional y a los cambios de la estructura familiar. Adaptar la protección social a la evolución de la participación de Acción clave: - La Comisión presentará iniciativas encaminadas a establecer normas más rigurosas para la asistencia de los hijos y otras personas dependientes; El Informe anual de 1997 sobre la igualdad de oportunidades evaluará las esfuerzos realizados por los Estados miembros para avanzar hacia la individualización sin poner en peligro el bienestar económico de la mujer. 2. 5 Mejorar la protección social de las personas que se desplazan dentro de la Unión El Reglamento 1408/71, basado en los artículos 51 y 235 del Tratado CE, coordina las disposiciones de seguridad social relativas a las personas que se desplazan dentro de la Unión. Constituye un requisito previo para la libre circulación de los trabajadores. Dicho Reglamento garantiza un elevado nivel de protección a las personas que se desplazan de un Estado miembro a otro. Sin embargo, subsisten aún algunas lagunas en la protección ofrecida por el. Por otra parte, el sistema de coordinación, tal como funciona Reglamento 1408/71 actualmente, corre el peligro de quedar desfasado y de dejar de lado algunas de las innovaciones que están apareciendo. Los Estados miembros han introducido recientemente nuevos tipos de prestaciones, destinadas por ejemplo al creciente número de personas de edad avanzada que requieren asistencia a largo plazo, que difícilmente pueden ajustarse a los conceptos legales que inspiran el Reglamento 1408/71, basado en la ramas clásicas de la seguridad social. La introducción de nuevas formas de protección social en los Estados miembros no debería verse obstaculizada por la incertidumbre respecto a la posible incidencia del sistema de coordinación en los nuevos regímenes. La dimensión original de la integración europea, es decir, un mercado común que permita y estimule la libre circulación de los trabajadores, se ha visto enriquecida por un nuevo concepto, el de la ciudadanía europea. El ámbito de aplicación personal del Reglamento 1408/71 debería adaptarse en consecuencia. La coordinación de los diferentes regímenes nacionales de seguridad social es inevitablemente compleja. Sin embargo, debería evitarse la complejidad innecesaria, simplificando las normas en la medida de lo posible. El objetivo debe ser facilitar la comprensión de las normas a los ciudadanos que se desplazan dentro de la Unión y superar, en la aplicación cotidiana del Reglamento, los problemas prácticos y los trámites burocráticos, que puede obscurecer las ventajas que aspira a proporcionar. La Comisión desarrollará una estrategia para simplificar y reformar el sistema de coordinación, de modo que satisfaga las exigencias actuales y futuras. Las autoridades e instituciones nacionales, el Parlamento Europeo y los interlocutores sociales participarán de cerca en el desarrollo de esta estrategia. A lo largo del debate, fueron muchas las opiniones que se pronunciaron en el sentido de que ya no es justificable que un trabajador que está asegurado y tiene su residencia 31/38 legal en un Estado miembro, y está, pues, cubierto por las disposiciones nacionales de protección social, sea excluido totalmente de la protección ofrecida por el sistema de coordinación, simplemente por no ser nacional de la UE. En el segundo semestre de 1997, la Comisión tiene la intención de presentar una propuesta al Consejo con vistas a ampliar, total o parcialmente, las disposiciones de coordinación a los trabajadores por cuenta ajena o propia asegurados en un Estado miembro que no son ciudadanos de la UE. El debate demostró asimismo la necesidad de entablar una discusión en profundidad sobre las disposiciones actuales que regulan el acceso transfronterizo a la asistencia sanitaria, especialmente con objeto de permitir un uso mas amplio y eficaz de las posibilidades que se ofrecen, en particular en las regiones fronterizas. Sin embargo, deberían tomarse en consideración las consecuencias en el equilibrio financiero del seguro médico en los Estados miembros y deberían asimismo reexaminarse las disposiciones financieras de los reglamentos de coordinación relativos a la atención sanitaria. Tomando en consideración las sentencias del Tribunal en los asuntos Decker y Kohll27, la Comisión presentará una propuesta para modificar el Reglamento 1408/71 a fin de facilitar el acceso transfronterizo a los servicios sanitarios. Además, el hecho de que no exista una coordinación fiscal a nivel europeo, al contrario de lo que ocurre en materia de seguridad social, crea a veces situaciones anómalas, por ejemplo en el caso de ciertos trabajadores fronterizos que pueden verse obligados a una doble cotización por la seguridad social - una elevada imposición en el estado de residencia y cuantiosas cotizaciones en el Estado donde trabajan. La Comisión se propone investigar estos problemas durante 1997 e identificar en qué medida una acción a nivel comunitario podría solucionarlos. Existe un amplio consenso respecto al hecho de que la ausencia de un sistema de coordinación a nivel europeo para los regímenes complementarios de pensiones constituye un problema real para las personas que se desplazan dentro de la Unión. Así ocurre en particular en los Estados miembros en los que los sistemas profesionales desempeñan un papel importante en la protección social. La Comunicación de la Comisión de julio de 1991 8 identificó los obstáculos particulares en este ámbito. Dada la naturaleza específica de muchos de los regímeness en cuestión y su extrema diversidad a nivel nacional por lo que se refiere a su origen, su campo de aplicación profesional y material, así como su forma jurídica y técnica, el sistema actual de coordinación, creado para los regímenes obligatorios, no parece ser el instrumento apropiado para abordar estos problemas. Se requiere un planteamiento más flexible. El informe del Grupo de expertos de alto nivel sobre la libre circulación de las personas29, presidido por la Sra. Simone Veil, sugirió a la Comisión la manera de avanzar en este ámbito. La Comisión considerará todos los obstáculos a la libre circulación en este ámbito en el marco de un libro verde sobre la disposiciones en materia de pensiones complementarias que se publicará en fecha próxima. Sin embargo, como primer paso para la eliminación de estos obstáculos, tiene la intención de presentar una propuesta de directiva que, en principio, debería cubrir los aspectos destacados en el informe. Adaptar el sistema de coordinación a las nuevas formas de protección Objetivo: social y a las nuevas necesidades en este ámbito; evitar la complejidad innecesaria y eliminar los obstáculos a la movilidad transnacional. 32/38 Acción clave: - La Comisión desarrollará una estrategia tanto para reformar y simplificar como para actualizar el sistema de coordinación, en estrecha colaboración con las autoridades nacionales, el Parlamento Europeo y los interlocutores sociales. La Comisión publicará un Libro Verde sobre las pensiones complementarias a fin de estudiar todos los obstáculos a la libre circulación que puedan surgir en este ámbito. Como un primer paso para eliminar estos obstáculos, la Comisión se propone presentar una propuesta de directiva que, en principio, debería cubrir los aspectos destacados en el informe del Grupo de Expertos de Alto Nivel. 3. APOYAR EL PROCESO DE ADAPTACIÓN A TRAVÉS DE UNA ACCIÓN A NIVEL EUROPEO La presente Comunicación se basa en el principio de subsidiariedad. Cada Estado miembro es responsable de la organización y financiación de su propio sistema de protección social. La Unión sigue siendo responsable de la coordinación de los regímenes de seguridad social por lo que se refiere a la protección de las personas que ejercen su derecho de libre circulación en la Unión. Por otra parte, el intercambio de experiencia entre los Estados miembros representa un importante valor añadido a nivel de la UE. La modernización y la mejora de la protección social en la Unión no pueden lograrse sin la participación activa de todos los implicados. En la parte II de la presente Comunicación, la Comisión presenta una serie de acciones clave encaminadas a establecer tanto orientaciones para lograr este objetivo como pasos más concretos para profundizar en la reflexión. La Comisión invita al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social, al Comité de Empleo y Mercado de Trabajo y al Comité de Política Económica a expresar sus opiniones sobre las ideas relativas a la modernización de los sistemas de protección social presentadas en la presente Comunicación. La Comisión invita a los interlocutores sociales, a todos los niveles pertinentes, a contribuir al debate, en especial en relación a los tres siguientes puntos: • el impacto del envejecimiento de la población en la transición a la jubilación; • • los detalles de un marco reglamentario a nivel europeo para garantizar un contexto seguro para el eficaz funcionamiento de los sistemas complementarios; la incidencia del desarrollo de nuevos modelos de trabajo y especialmente el impacto de las interrupciones de la carrera profesional en los derechos de seguridad social. Los temas de protección social deberán integrarse en el desarrollo de la política europea de empleo. En la actualidad, el empleo constituye la primera prioridad y el principal desafío para la Unión Europea y los Estados miembros. Este compromiso crea la necesidad y ofrece la posibilidad de nuevas medidas a nivel comunitario. La Comisión realizará una contribución a este proceso en el Informe Único que se 33/38 presentará al Consejo Europeo de Luxemburgo en diciembre de 1997. Esta contribución analizará las reformas ya introducidas por los Estados miembros para hacer la protección social más favorable al empleo y propondrá otras vías de acción. Se invitará al Grupo de Directores Generales de la Seguridad Social a contribuir a la elaboración de este informe. Este proceso de reflexión común debe implicar asimismo a una gama más amplia de participantes, incluidos los representantes de la sociedad civil. El problema ocupará un lugar privilegiado en el orden del día del Foro Europeo sobre Política Social de 1998, en el que participarán los Estados miembros, los interlocutores sociales y las ONG, así como las instituciones europeas. El Foro debatirá la dirección que habrán de tomar las reformas de los sistemas de protección social durante la próxima década. En concreto, constituirá un elemento fundamental en dicho debate la manera de adaptar los sistemas de protección social a las nuevas necesidades descritas anteriormente. Finalmente, el Informe sobre la Protección Social en Europa, que se publicará a finales de 1997, reunirá otros elementos y análisis sobre los recientes progresos alcanzados en los Estados miembros, como contribución al proceso de reflexión común. 34/38 Apéndice Crecimiento de la población entre 1995 y 2015 para tres categorías de edad Situación central AUSTRIA BÉLGICA 0-19 20-59 60+ DINAMARCA ALEMANIA 40% k i i30¿3% -20% 0 19 20-59 ÇÔ4- CM 9 20-59 60+ ESPAÑA FINLANDIA mm> GRECIA 0-19 20-59 60+ 3f IRLANDA ITALIA Fuente: EUROSTAT 36/38 Recomendación 92/442/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1992, relativa a la convergencia de los objetivos y de las políticas de protección social, DO L 245 de 26 de agosto de 1992. 2 Véanse los informes "La protección social en Europa - 1993" (COM (93) 531) y "La protección social en Europa - 1995" (COM (95) 457). Comunicación COM (95) 466 de la Comisión, de 31 de octubre de 1995 "El futuro de la protección social: marco para un debate europeo". 4 Acción para el empleo en Europa: un pacto de confianza, SEC (96) 1093 de 6. 5. 1996, en especial los puntos 3. 11. y 3. 16. En noviembre de 1996, la delegación francesa presentó al Consejo una declaración específica a favor de esta iniciativa, como seguimiento del Consejo Europeo de Turin y del memorando francés sobre el modelo social europeo. Véase, por ejemplo, G. Esping-Andersen: "The Double Problem of Co-ordination in Contemporary Welfare States", documento preparado para la Conferencia sobre política social y resultados económicos, Amsterdam, 23 a 25 de enero de 1995. 7 Se analizan estas transformaciones en el Libro Blanco sobre la Educación y la Formación: "Enseñar y aprender: Hacia la sociedad cognitiva", COM(95) 590, que desarrolló el concepto de la formación a lo largo de toda la vida, que ha sido asimismo el tema del Año Europeo de 1996. Asimismo, estas transformaciones se abordan en el Libro Verde "Vivir y trabajar en la sociedad déla información: prioridad para las personas" COM (96) 389. Boletín de la Unión Europea - Suplemento 3/96. Por otra parte, la Comisión prepara en la actualidad un Libro Verde sobre "Asociación para una nueva organización del trabajo", que se publicará en 1997. H Los Reglamentos 3 y 4, por lo que se coordinaban los regímenes de seguridad social de los seis Estados miembros de entonces, entraron en vigor el 1 de enero de 1959. El 1 de octubre de 1972 fueron sustituidos por los Reglamentos 1408/71 y 574/72 que están aún en vigor y que han sido objeto desde esa fecha de múltiples modificaciones. Se publicó una versión consolidada de estos Reglamentos en DO L 028 de 30 de enero de 1997. De hecho, el sistema de coordinación determina los derechos en materia de seguridad social no sólo de los 2,8 millones de ciudadanos de la UE que trabajan actualmente en otro Estado miembro, sino también de los millones de ciudadanos europeos que han trabajado en el pasado o lo harán en el futuro, durante un período de su carrera profesional, en más de un Estado miembro. Las sucesivas ampliaciones de la Unión han aumentado considerablemente estas cifras y lo mismo sucederá con las futuras ampliaciones (EUROSTAT, Encuesta de población activa, 1995). "La Seguridad Social en Europa - Igualdad entre nacionales y no nacionales" Primera Conferencia Europea sobre seguridad social de los trabajadores migrantes, Oporto, noviembre de 1994. Conferencia de la Presidencia neerlandesa "Política Social y Resultados Económicos. Empleo, activación del estado del bienestar y la competitividad económica" - Amsterdam, 23-25 de enero de 1997. 12 Resolución del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el Consejo de 2 de diciembre de 1996, sobre el papel de los sistemas de protección social en la lucha contra el desempleo, DO C 386 de 20 de diciembre de 1996 "Crecimiento, competitividad y empleo: Libro Blanco", COM (93) 700, diciembre de 1993 Véanse, por ejemplo, "L'allégement des charges sociales sur les bas salaires", rapport au premier ministre, Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts, Paris, junio de 1996 y "Costes laborales, salarios y empleo en la UE", nota presentada al Comité de Política Económica, septiembre de 1996. 15 fiscalidad en la UE: informe sobre la evolución de los sistemas tributarios". SEC (96) 487 de 20. 3. 96 "La política tributaria en la UE" y Comunicación COM (96) 546 de 22. 10. 96 "La 37/38 Véase el Libro Blanco sobre la educación y la formación: "Enseñar y aprender - Hacia la sociedad cognitiva", COM (95)590. 17 Recomendación del Consejo 82/857/CEE , de 10 de diciembre de 1982, relativa a los principios de una política comunitaria sobre la edad de jubilación, DO L 357 de 18 de diciembre de 1982. 18 Recomendación del Consejo 92/441/CEE, de 24 de junio de 1992, sobre los criterios comunes relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social, DO L 245 de 26 de agosto de 1992. 1 9 El informe sobre "La situación demográfica en la Union Europea", 1996, abordaba en detalle las perspectivas demográficas a medio y largo plazo en los Estados miembros de la UE. Los cuadros que se adjuntan a la presente Comunicación muestran el crecimiento de la población entre 1995 y 2015 para tres categorías de edad en los diversos Estados miembros de la UE. D. Franco y T. Munzi, "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union: A Survey of National Projections" European Economy, Reports and Studies N° 3, 1996. 21 Directiva 77/187/CEE - DO L 61 de 5 de marzo de 1977 - sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de centros de actividad y Directiva 80/987/CEE - DO L 283 de 20 de octubre de 1980 - sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario. 22 Directiva 96/97/CEE de 20 de diciembre de 1996 - DO L 046 de 17 de febrero de 1997 - por la que se modifica la Directiva 86/378/CEE relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de seguridad social. 23 24 COM (95) 357 de 19 de julio de 1995. COM (95) 381 de 19 de julio de 1995, DO C 306 de 17 de noviembre de 1995. 25 parental celebrado por la UNICE, el CEEP y la CES - DO L 145/4 de 19 de junio de 1996. Directiva del Consejo 96/34/CEE, de 3 de junio de 1996, relativa al Acuerdo marco sobre el permiso 26 formación, investigación - Los obstáculos para la movilidad iransnacional" COM (96) 462. Algunas de estas lagunas fueron objeto de debate en el Libro Verde de la Comisión "Educación, 27 El Tribunal de Justicia examina actualmente en qué medida las disposiciones vigentes del Reglamento 1408/71, que sólo permite acceso a la asistencia sanitaria transfronleriza a expensas del Estado competente bajo estrictas condiciones, son compatibles con los artículos 30 (libre circulación de mercancías tales como productos farmacéuticos) y 59 (libre circulación de servicios tales como servicios de asistencia sanitaria) del Tratado CE: asuntos Decker (C-120/95) y Kohll (C-158/96). 2X Comunicación de la Comisión al Consejo, "Sistemas complementarios de Seguridad Social: el papel de los sistemas de jubilación profesionales en la protección social de los trabajadores y sus implicaciones para la libre circulación" SEC (91) 1332. 29 celebrada los días 28 y 29 de noviembre de 1996. Informe sobre las pensiones complementarias adoptado en la reunión del Grupo de expertos de alto nivel 38/38 ISSN 0257-9545 COM(97) 102 final DOCUMENTOS ES 05 04 N° de catálogo : CB-CO-97-104-ES-C ISBN 92-78-17130-1 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo y\