title: Comunicação da Comissão - Modernizar e melhorar a protecção social na União Europeia

eurovoc_concepts:
European social policy
employment policy
social change
social security
social-security harmonisation

text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 12. 03. 1997 COM(97) 102 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO MODERNIZAR E MELHORAR A PROTECÇÃO SOCIAL NA UNIÃO EUROPEIA SÍNTESE INDICE 1. UM DEBATE EUROPEU SOBRE O FUTURO DA PROTECÇÃO SOCIAL 1. 1 As contribuições para o debate 1. 2 O desafio: a necessidade de modernizar e melhorar os sistemas europeus de protecção social 1. 2. 1 A natureza do trabalho em mutação 1. 2. 2 O envelhecimento da população na Europa 1. 2. 3 O novo equilíbrio degenero 1. 2. 4 A necessidade de reformar a coordenação dos regimes nacionais de segurança social 2. AS QUESTÕES-CHAVE PARA A MODERNIZAÇÃO 2. 1 A protecção social enquanto factor de produção 2. 2 Tornar a protecção social mais propícia ao emprego 2. 2. 1 Tornar a fiscalidade e os sistemas de prestações sociais mais propícios ao emprego 2. 2. 2 Transformar o seguro de desemprego em seguro de empregabilidade 2. 2. 3 Necessidade de repensar as modalidades de financiamento da protecção social 2. 2. 4 Introdução de sistemas flexíveis para gerir a transição da vida activa para a reforma 2. 2. 5 Protecção social ao serviço da luta contra a exclusão 2. 3 Adaptar a protecção social ao envelhecimento demográfico das sociedades europeias 2. 3. 1 Garantir a viabilidade dos regimes públicos de pensões 4 8 9 10 11 12 13 14 15 15 15 16 18 19 21 22 24 24 2. 3. 2 Criar condições de segurança para os regimes complementares de reforma 2. 3. 3 Responder às novas necessidades de assistência aos idosos 2. 3. 4 Melhorar os serviços de saúde 2. 4 Adaptar a protecção social à mudança no equilíbrio de género: rumo à individualização dos direitos 2. 5 Melhorar a protecção social para as pessoas que se deslocam na União 3 APOIAR O PROCESSO DE ADAPTAÇÃO MEDIANTE ACÇÃO A NÍVEL COMUNITÁRIO Apêndice 27 29 30 32 35 37 SÍNTESE Os sistemas de protecção social financiados com fundos públicos representam o grosso das despesas de assistência social, cuidados de saúde e pensões nos Estados-membros da União Europeia. O seu papel foi fundamental para assegurar a redistribuição de rendimentos e a coesão social e manter a estabilidade política e o progresso económico ao longo da história da União. Actualmente esses sistemas representam 28% do PIB total da UE, embora a proporção varie entre Estados-membros de 16 para 35% em função das diferenças nos níveis de provisão e nas diferenças de quota de financiamento público e privado. Os objectivos e as estruturas financeiras e de funcionamento da maioria dos sistemas foram estabelecidos já há algumas décadas. Embora as necessidades que eles se propõem satisfazer sejam ainda as mesmas, as condições económicas e sociais em que eles operam evoluíram e continuam a evoluir. Para garantir a sua eficácia e para satisfazer as necessidades crescentes, há que preparar urgentemente a sua modernização. Importa concretamente adaptar os sistemas de protecção social: • à evolução da natureza do trabalho, que requer uma nova interacção entre as políticas que promovem uma maior flexibilização e as vocacionadas para conferir segurança; • à alteração do equilíbrio homens-mulheres no mundo do trabalho; a igualdade de oportunidades suscita novas questões e exigências em termos de protecção social; • ao envelhecimento da população na Europa; o rápido crescimento da população dependente está a criar novas necessidades e a acelerar a reforma das pensões; • à necessidade de reformar a coordenação dos regimes nacionais de segurança social para as pessoas que se deslocam na União. A fim de apoiar os Estados-membros nos seus esforços para dar resposta a estes desafios, a Comissão apresentou, no final de 1995, um 'Quadro para um Debate Europeu sobre o Futuro da Protecção Social", que suscitou um debate vivo e participado. Chegou a altura de fazer o balanço. A presente comunicação tem um propósito duplo: • indicar as vias possíveis para a modernização • apresentar algumas propostas específicas para um apoio a nível europeu. Esta aproximação baseia-se nos seguintes pressupostos: • Cada Estado-membro é responsável pela organização e financiamento do seu próprio sistema de protecção social. • A UE é responsável pela coordenação dos regimes nacionais de segurança social nos casos em que os cidadãos exercem os seus direitos de livre circulação na União. • A UE serve igualmente de fórum para promover uma melhor compreensão mútua das perspectivas de longo prazo, e para identificar desafios comuns que se colocam aos Estados-membros. À luz destes pressupostos, a Comissão propõe o seguinte elenco de questões para análise e debate mais aprofundados e actuação: 1. A protecção social enquanto factor de produção: Com base nas discussões no âmbito da conferência sobre 'Política Social e Desempenho Económico" promovida pela Presidência Holandesa em Janeiro de 1997, a Comissão irá estudar durante o ano de 1997 os custos e benefícios globais dos sistemas de protecção social - em particular, o seu impacte na coesão social, na estabilidade política e no progresso económico. 2. Sistemas de protecção social mais propícios ao emprego: De acordo com o mandato recebido no Conselho Europeu de Dublim, a Comissão debruçar-se-á, na sua contribuição para o Relatório Comum sobre o Emprego de 1997, focará o modo como as reformas da protecção social e fiscalidade podem ser plenamente integradas numa política de emprego activa. Essa reflexão terá como ponto de partida uma análise das melhores práticas no campo das políticas activas. A Comissão estudará em concreto como é que se pode transformar o seguro de desemprego passivo num seguro dinâmico de empregabilidade. A Comissão aprofundará a análise das medidas que foram postas em marcha com a finalidade de reduzir os custos salariais indirectos, como um contributo para o relatório intercalar a apresentar ao Conselho Europeu de Amsterdão, em Junho de 1997, e no âmbito do Relatório Comum sobre o Emprego a preparar para o Conselho Europeu do Luxemburgo em Dezembro de 1997. O efeito da fiscalidade no emprego constituirá também um aspecto importante dos debates no seio do novo grupo sobre política fiscal criado no Conselho Europeu de Dublim. A Comissão fará uma exposição das potencialidades e dos problemas de uma transição gradual da vida activa para a reforma no Relatório Europeu sobre o Emprego, a publicar em 1997 e considerará as medidas de continuidade mais apropriadas. No primeiro semestre de 1997, a Comissão irá apresentar uma comunicação sobre a promoção da inserção social e, no segundo semestre, um relatório em que serão avaliados os mecanismos dos regimes de rendimento mínimo garantido existentes nos Estados-membros. 3. Adaptação da protecção social ao envelhecimento demográfíco das sociedades europeias: O envelhecimento da população dos Estados-membros está a sujeitar os sistemas de pensões a uma enorme pressão. A Comissão irá desenvolver métodos para a previsão dos gastos com pensões e estudará as medidas de reforma que se afigurem mais aptas a assegurar a viabilidade dos regimes públicos de pensões, mas preservando os aspectos fundamentais de solidariedade. No primeiro semestre de 1997, a Comissão irá apresentar um livro verde sobre as reformas complementares, destinado a identificar os principais elementos de um quadro a nível europeu tendo em vista a criação de condições de segurança para regimes complementares de reformas. Os Estados-membros puseram em marcha uma série de reformas com a intenção de idosas dependentes. A dar resposta às necessidades a longo prazo das pessoas Comissão estudará as reformas em curso e fornecerá aos Estados-membros uma sinopse das mesmas. A fim de melhorar a eficiência e a rendibilidade dos sistemas de saúde, a Comissão procederá, em 1997, a uma avaliação do impacte potencial da prevenção e da redução das despesas de saúde e procurará esclarecer em que medida e em que condições a introdução de forças de mercado no seio dos sistemas de saúde pode contribuir para a redução das despesas e fomentar ao mesmo tempo a qualidade do serviço e garantir o acesso de todos aos cuidados de saúde. 4. Adaptar a protecção social ao novo equilíbrio de género: As mudanças que se registam no equilíbrio homens-mulheres exige novas disposições que permitam conciliar o trabalho e a vida familiar, e novas iniciativas destinadas a reforçar os direitos individuais. Em finais de 1997, a Comissão irá apresentar iniciativas que visam o estabelecimento de padrões mais elevados em matéria de acolhimento de crianças e outros dependentes. O Relatório Anual de 1997 sobre Igualdade de Oportunidades avaliará as medidas ensaiadas pelos Estados-membros com a intenção de avançar para a individualização dos direitos de protecção social, sem pôr em risco o bem-estar económico das mulheres. 5 Melhorar a protecção social para as pessoas que se deslocam na União: A Comissão delineará uma estratégia para reformar e simplificar a coordenação da protecção social para trabalhadores migrantes, a fim de encontrar as soluções específicas para os problemas transfronteiriços que se colocam no âmbito dos regimes profissionais, incluindo, como primeiro passo, a apresentação em 1997 de um proposta de directiva que visa tratar alguns desses problemas. A Comissão convida todos os Estados-membros e as Instituições Europeias a empenharem-se num diálogo permanente sobre estratégias para a modernização dos sistemas de protecção social, tal como as preconizadas na presente Comunicação. A apresentação do Relatório Conjunto sobre o Emprego ao Conselho Europeu do Luxemburgo em Dezembro de 1997 oferecerá oportunidade apropriada para examinar essa estratégia. A Comissão convida igualmente os parceiros sociais, a todos os níveis competentes, a dar o seu contributo para essa tarefa. O Comité do Diálogo Social e o Comité Permanente para o Emprego são convidados a desempenhar um papel de destaque. A Comissão pretende incluir a reforma da protecção social como um dos principais temas de discussão no âmbito do diálogo civil no Fórum Europeu de Política Social de 1998, que envolverá os Estados-membros, os parceiros sociais, ONG e as Instituições Europeias. Por último, o relatório sobre protecção social na Europa, a publicar no final de 1997, exporá novos elementos e novas análises aos desenvolvimentos recentes ocorridos nos Estados-membros, que irão enriquecer o processo de reflexão conjunta. 1. UM DEBATE EUROPEU SOBRE O FUTURO DA PROTECÇÃO SOCIAL A manutenção de um elevado nível de emprego e de protecção social, um dos objectivos fundamentais da Comunidade, está explicitamente incluída entre as missões enunciadas no artigo 2. ° do Tratado da União Europeia. A protecção social representa uma componente fundamental e uma característica distintiva do modelo europeu de sociedade. O Conselho adoptou em Julho de 1992 uma Recomendação sobre a convergência dos objectivos e políticas de protecção social1. O objectivo desta estratégia de convergência era o de fixar objectivos comuns susceptíveis de servir de orientação às políticas dos Estados-membros tendo em vista permitir a coexistência de diferentes sistemas nacionais de protecção social e favorecer a sua evolução harmoniosa em direcção aos objectivos fundamentais da Comunidade. A estratégia de conseguir uma convergência de políticas sem prejuízo do respeito da autonomia dos sistemas é uma aplicação directa do princípio da subsidiariedade. Cada Estado-membro é responsável pela organização e financiamento do seu próprio sistema de protecção social. Contudo, à vista dos desafios comuns que os Estados-membros enfrentam neste sector, há um interesse inegável em elevar a discussão destes temas a um nível europeu. Por toda a União Europeia, estão em estudo e, em alguns casos, em execução, importantes reformas dos sistemas de protecção social, como resposta às condições sociais e económicas em rápida transformação2. Foi neste contexto que a Comissão apresentou, no final de 1995, um "Quadro para um Debate Europeu sobre o Futuro de Protecção Social"3. A Comissão propôs que as Instituições Comunitárias e os Estados-membros examinassem conjuntamente as medidas a tomar a fim de tornar a protecção social mais propícia ao emprego e mais eficiente. Os parceiros sociais e demais partes interessadas foram chamados a dar a sua contribuição. O Parlamento Europeu e o Comité Económico e Social foram igualmente associados a esta reflexão e emitiram os seus pareceres. O Pacto de Confiança para o Emprego salientou a importância deste debate4. Recomendação 92/442/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1992, sobre a convergência dos objectivos e políticas de protecção social,. IO I- 245 de 26 de Agosto de 1992. 2 Cl', relatórios -'Protecção Social na Europa - |99. V(C()M (93) 531 ) c 'Protecção Social na Europa - |995"(('<)M (95) 457). Comunicação da Comissão COM (95) 466, de 31 de Outubro de 1995, "O Euluro de Protecção Social: Quadro para um Debate Europeu". Acção para o Emprego na Europa: Pacto de Confiança, SEC (96) 1093 de 6. 5. 1996, em especial pontos 3. 11. c 3. 16. í 1. 1 As contribuições para o debate O Quadro para o debate5 desencadeou uma discussão extremamente viva e participada ao longo do ano de 1996 sob a forma de comunicações escritas, conferências, reuniões ad hoc com especialistas e responsáveis políticos. Em separata à presente comunicação, como documento de trabalho dos serviços da Comissão, é dada uma síntese das contribuições dos Estados-membros, das Instituições Europeias e parceiros sociais. Há numerosos pontos de concordância nessas reacções: • O modelo social europeu é apreciado e deveria ser consolidado. Este modelo baseia-se em valores comuns e no entendimento de que a política social e o desempenho económico não são contraditórios, antes se reforçam mutuamente. Sistemas de protecção social altamente desenvolvidos são uma componente importante deste modelo social. • Preservar a protecção social implica a adaptação dos sistemas europeus nas suas diversas formas, uma vez que o contexto que ditou o seu estabelecimento se alterou. O desafio que se coloca é alinhar a protecção social com a nova situação sem abandonar os seus valores fundamentais de solidariedade e coesão. • Esta missão é complexa e os meios para a realizar são incertos. Cada Estado-membro tem que encontrar as soluções que mais se adeqúem ao seu sistema particular. Os Estados-membros deveriam prosseguir a estratégia de convergência, tal como é preconizado na Recomendação do Conselho de 1992. • Os meios utilizados para adaptar os sistemas de protecção social têm que estar em harmonia com o processo de integração europeia, e nomeadamente o mercado interno e os progressos em direcção à UEM e à cidadania europeia. • A capacidade para aprender uns com os outros e para se adaptar rapidamente é um elemento-chave para o sucesso. A União Europeia deveria actuar como elemento catalisador por forma a permitir aos Estados-membros tirarem partido das experiências dos outros e adaptarem-se às novas circunstâncias. Com base nos resultados deste processo de reflexão conjunta, a Comissão decidiu fazer o balanço das reacções ao debate que havia lançado e propor a continuidade apropriada. A presente comunicação tem um duplo propósito: • traçar algumas vias para a melhoria dos sistemas europeus de protecção social com base nas contribuições para este debate e identificar as medidas principais em cada campo; • apresentar algumas propostas no sentido de envolver todos os agentes competentes neste processo de adaptação. Em Novembro de 1996. a delegação francesa apresentou ao Conselho uma declaração específica a favor desta iniciativa, como seguimento ao Conselho Europeu de Turim e ao Memorando francês sobre o modelo social europeu. 1. 2 europeus de protecção social O desafio: a necessidade de modernizar e melhorar os sistemas As despesas de protecção social representam 28% do PIB total da UE, com variações nacionais que vão de 16 a 35%. O papel que a protecção social desempenha é fundamental do ponto de vista da redistribuição da riqueza, da coesão social, da estabilidade política e progresso económico. Quanto mais flexível se torna a vida profissional, mais os cidadãos exigirão segurança dos respectivos sistemas de protecção social. Por conseguinte, uma boa protecção social e um mundo empresarial de sucesso reforçam-se reciprocamente. Esta análise da protecção social é apoiada por uma comparação internacional circunstanciada. Com efeito, se se considerarem as despesas públicas e privadas, o volume total das despesas dos agregados familiares com a protecção social, cuidados de saúde e pensões situa-se a níveis relativamente próximos em diferentes países desenvolvidos e industrializados6. Além disso, os Estados-membros providos de uma rede forte de protecção social têm frequentemente melhores resultados em termos de PIB per capita ou de saldo com o exterior do que os Estados-membros que dispõem de uma rede de protecção social fraca. Por outro lado, só os países com uma economia sã têm capacidade para manter um nível elevado de protecção social. Por este motivo, assume uma importância cada vez maior a realização e o reforço do mercado interno europeu. É importante que se entenda que o que motiva uma reforma dos sistemas de protecção social não é a concorrência dos países terceiros. O comércio livre e a globalização não deveriam ser vistas como uma ameaça para o modelo social europeia. As razões que justificam uma reforma são internas. A real ameaça que pesa sobre o modelo social europeu será a nossa incapacidade de resolver os problemas existentes. Em primeiro lugar, há uma necessidade urgente de consolidar as finanças públicas em muitos Estados-membros a fim de evitar o crescimento dos défices e pesados serviços de dívida no futuro, que reduziriam as verbas a canalizar para a protecção social. Não há aqui qualquer contradição com a existência de um nível elevado de protecção social, nem sequer vai contra o princípio da subsidiariedade. Pelo contrário, esta situação reforça a solidariedade entre as diferentes gerações, porquanto alivia o fardo que pesará sobre as futuras gerações. Em segundo lugar, é imperioso reformar o sistema a fim de promover a integração económica e social. Uma função primordial dos sistemas de protecção social é prover as pessoas que não podem trabalhar com alguma segurança de rendimentos. Todavia, com esta função, os sistemas têm tendência para desincentivar a integração económica. A sua intervenção em termos de atenuação da pobreza tem sido um êxito mas, em contrapartida, têm falhado no plano da promoção da plena integração económica na sociedade. Cf. por exemplo, G. Esping-Andersen: "The Double Problem of Coordination in Contemporary Welfare States". documento preparado para a Conferência sobre a política social e os desempenhos económicos", Amsterdão. 23 de Janeiro de 1997 10 O volume das transferências necessárias para indemnizar as pessoas sem emprego está a crescer rapidamente, o que leva ao agravamento da tributação sobre os rendimentos de trabalho dos trabalhadores, enquanto os interessados prefeririam que lhes fossem oferecidas oportunidades de participar activamente na vida económica. Estes problemas - défices públicos elevados e insucesso na integração social - constituem a verdadeira ameaça para o modelo social europeu. A gravidade da situação pode, em grande medida, encontrar explicação nas mudanças verificadas no contexto de base em que a protecção social opera. Quatro factores dominantes sustentam a reforma dos sistemas de protecção social: a natureza do trabalho em mutação, o envelhecimento da população europeia, o novo equilíbrio de género e a necessidade de reformar a coordenação dos regimes nacionais de segurança social para as pessoas que se deslocam na União. 1. 2. 1 A natureza do trabalho em mutação Os modelos de vida profissional sobre os quais assentam os programas de garantia de rendimentos estão a sofrer profundas alterações. Novos empregos são criados no sector dos serviços, enquanto os empregos na indústria transformadora estão a diminuir. As estruturas de qualificações estão igualmente a mudar: estamos a deixar para trás os empregos simples, com poucas qualificações, e a entrar numa era em que os empregos exigem qualificações de tipo novo, mais amplas e mais altas. E a própria natureza do emprego que está a mudar: há mais empregos a tempo parcial e temporários do que nunca. Por último, a nossa vida activa tornou-se mais curta passamos mais tempo em educação e formação e começamos a trabalhar mais tarde, mas também deixamos a vida activa mais cedo, situando-se a média real de idade de passagem à reforma abaixo dos 60 anos. Estão a emergir novas formas de organização do trabalho. O conceito de carreira linear que caracterizou o séc. XX irá gradualmente dar o lugar a um novo modelo de vida activa mais variada e variável. Tal significa que, a um dado momento, uma pessoa poderá estar a exercer várias actividades remuneradas. Os trabalhadores, na sua grande maioria, irão passar por períodos sem trabalho durante a sua vida activa. Estes períodos poderão representar momentos de transição regular de uma actividade para outra, durante os quais aproveitarão para adaptar as suas competências e para se preparar para um o novo trabalho7. A principal lição a retirar destes últimos 20 anos é a de que os programas de garantia de rendimentos não irão proporcionar uma segurança adequada. Os enormes recursos envolvidos nos sistemas de prestações têm que estar mais orientados para o emprego. Os regimes de subsídio de desemprego devem tornar-se mais eficientes criar mais incentivos para que os desempregados procurem trabalho (cf. 2. 2. 1) oferecendo-lhes oportunidades de melhorar e actualizar as suas qualificações, a fim Estas mudanças são analisadas no Livro Branco "Ensinar e Aprender: Rumo à Sociedade Cognitiva", COM (95)590, que desenvolveu o conceito da aprendizagem ao longo de toda a vida e que foi também o tema do Ano Europeu de 1996. As mudanças são também assinaladas no Livro Verde "Viver e trabalhar na sociedade da informação: prioridade à dimensão humana" COM (96) 389. Boletim da União Europeia - Suplemento 3/96. Para além disso, a Comissão está a preparar uni Livro Verde sobre uma "Parceria para uma nova organização do trabalho a publicar em 1997. 11 de se avançar para uma situação em que esta prestação, mais do que uma simples compensação por desemprego, se transforme progressivamente num verdadeiro seguro de empregabilidade (cf. 2. 2. 2). Na medida do possível, as estruturas de financiamento dos sistemas de protecção social deveriam ser alteradas para permitir reduções efectivas dos custos salariais indirectos, em particular no que respeita aos salários mais baixos (cf. 2. 2. 3). Importa promover uma transição gradual e flexível para a reforma a fim de preservar as oportunidades de os trabalhadores mais idosos permanecerem no mercado de trabalho (cf. 2. 2. 4). Ao mesmo tempo, o papel da protecção social na promoção da coesão deve ser mantido, estando os Estados- membros a reflectir igualmente na forma de conseguir a integração plena de todos os indivíduos na sociedade, incluindo as categorias ameaçadas de exclusão (cf. 2. 2. 5). 1. 2. 2 O envelhecimento da população na Europa A protecção social está igualmente confrontada com o desafio representado pelo envelhecimento das sociedades europeias. Entre 1995 e 2025, o número de pessoas com mais de 60 anos, 77 milhões em 1995, registará nesses 30 anos um aumento entre um mínimo de 29 milhões e um máximo de 44 milhões. A proporção de idosos na população total subirá dos actuais 2 1% para cerca de 30%. As transferências do rendimentos dos trabalhadores no activo para os reformados através dos regimes de pensões estatais estão a atingir um nível tal que correm o risco de se tornar insustentáveis. Alguns Estados-membros já encetaram reformas dos seus regimes de pensões (cf. 2. 3. 1 e 2. 3. 2). O aumento constante do número de pessoas de muita idade gerará uma procura crescente de cuidados de saúde e de serviços sociais, cujas despesas os Estados-membros terão cada vez mais dificuldades em financiar. A busca (cf. 2. 3. 4). Ao da eficiência nos sistemas de saúde tornar-se-á uma prioridade mesmo tempo, as necessidades de cuidados das pessoas idosas dependentes (cf. 2. 3. 3) estão a crescer e dão origem a um novo tipo de exigência que irá pesar sobre os sistemas de protecção social, cuja satisfação encerra um enorme potencial de emprego. O desafio a vencer é conciliar a satisfação destas novas necessidades de cuidados com o imperativo da contenção dos custos correspondentes. Crescimento da população entre 1995 e 2025 para três grupos etários na União Europeia (15) V. „ -6. 7 _U 21. 1 0-19 20-59 60+ Fonte: IWROSTAT 12 1. 2. 3 O novo equilíbrio de género A evolução para a igualdades de oportunidades para homens e mulheres tem um forte impacte no mundo do trabalho e na sociedade em geral. Nos últimos 20 anos, o emprego feminino nos países da União cresceu de 46 para 61 milhões, ao passo que o emprego masculino manteve uma notável estabilidade (86 milhões). A tendência para uma participação cada vez maior das mulheres no emprego irá manter-se nos próximos anos e dará um contributo valioso para contrabalançar o impacte do envelhecimento da população. Taxas de actividade de homens e mulheres na União, de 1970 a 1995 - União Europeia (15) % da população entre 16 e 64, por sexo homens mulheres s S s Fonte: EUROSTAT O novo equilíbrio de género torna antiquado o conceito tradicional de protecção social, baseado numa estrutura familiar em que o marido é o sustento da família e a esposa não exerce qualquer actividade remunerada. Há um conflito entre este novo equilíbrio homens-mulheres e as políticas familiares tradicionais segundo as quais cabia às mulheres toda a responsabilidade pelo trabalho doméstico e pelo cuidar dos filhos e dos idosos em casa. As taxas de natalidade baixas ou em declínio que muitos Estados-membros conhecem são sinais inequívocos da necessidade de repensar os sistemas de protecção social. O desafio para a protecção social é não só o de conseguir o tratamento igual para homens e mulheres, mas também o de encontrar maneiras de proceder à individualização dos direitos sem penalizar as mulheres que não exerceram uma actividade remunerada para poderem cuidar da família, assim como novas disposições para facilitar a prestação de cuidados às crianças e às pessoas idosas (cf. 2. 4). 13 Taxa de fertilidade global, 1960-1995 União Europeia (15) 2. 0 V \ SS2. í> H 2. 0 "NJi. s 10 *40. S I960 i%S 1970 !97S 1980 Î98S 1990 1995 Fonte: EUROSTAT 1. 2. 4 de segurança social A necessidade de reformar a coordenação dos regimes nacionais Desde 19598, a União dispõe de um sistema europeu para coordenar os regimes de segurança social dos Estados-membros, que protege os direitos das pessoas que se deslocam na União. Significa isto que a protecção social de um número considerável de pessoas depende, completa ou parcialmente, de um sistema de coordenação que funcione bem9. A coordenação é um processo dinâmico que reflecte a evolução dos regimes nacionais de protecção social e as necessidades de alteração respectivas. Afigura-se agora absolutamente indispensável reformar e simplificar o sistema de coordenação para o adaptar às novas necessidades decorrentes de novas formas protecção social e de novos modelos de migração. A migração tem cada vez mais a ver com a deslocação de trabalhadores altamente qualificados10, para quem os regimes complementares de protecção social, para os quais não existe nenhuma coordenação a nível europeu, assumem uma importância particular (cf. 2. 5). Os Regulamentos 3, tk. 4. relativos à coordenação dos regimes de segurança social dos seis Estados-membros de enlâo, entraram a vigor a 1 de Janeiro de 1959. Foram substituídos em I de Outubro de 1972 pelos Regulamentos 1408/71 c 574/72 que estão ainda em vigor e foram alvo de numerosas alterações. Estes regulamentos foram alvo de actualização contida no. 10 E 28. de 30 de Janeiro de 1997. De facto, esse sistema determina os direitos de segurança social não só dos 2,8 milhões de cidadãos da UE que presentemente trabalham noutro Estado-membro, mas também dos milhões de cidadãos europeus que no passado cumpriram um período da sua carreira a trabalhar em mais de um Estado-membro, ou que virão a fazê-lo no luturo. Os alargamentos sucessivos da União vieram aumentar estes números de maneira significativa e o mesmo acontecerá com qualquer futuro alargamento. (FAJROSTAT, Inquérito às forças do trabalho, 1995) 'Segurança social na Europa - Igualdade entre nacionais e não-nacionais" Primeira Conferência Europeia sobre Segurança Social para Trabalhadores Migrantes, Porto, Novembro de 1994. 14 2. AS QUESTÕES-CHAVE PARA A MODERNIZAÇÃO 2. 1 A protecção social enquanto factor de produção A capacidade para criar empregos para uma parte crescente da população, e assim reduzir o rácio de dependência, assume uma importância fundamental para a viabilidade dos sistemas de protecção social. A criação de empregos e a luta contra a o desemprego constituem a prioridade das prioridades da União Europeia, tal como foi recentemente sublinhado no Conselho Europeu de Dublim. As reformas dos sistemas de protecção social têm que ser consideradas no contexto da estratégia europeia para o emprego. As Grandes Orientações de Política Económica, acordadas no Conselho Europeu de Florença, recomendam uma reestruturação das despesas públicas a fim de deixar uma maior margem para as despesas consagradas à promoção do emprego, incluindo uma promoção das políticas activas do mercado de trabalho e investimento em recursos humanos, em detrimento das políticas passivas. Uma questão central que deriva dos esforços para modernizar os sistemas de protecção social é como combinar obrigações e oportunidades. Dar maiores oportunidades às pessoas de ingressar ou voltar ao mercado de trabalho é uma condição indispensável a todas as medidas que fazem recair maiores responsabilidades sobre o indivíduo ao imporem cortes nos regimes de segurança social. laços existentes entre política social e desempenho económico foram Os recentemente destacados pela Presidência Holandesa numa conferência em Amsterdão11. A Comissão colheu informação e lançou novos estudos sobre as relações entre as políticas sociais e económicas. O trabalho em curso será compilado com a intenção de suscitar o debate sobre os efeitos de reforço mútuo das boas políticas sociais e económicas. Objectivo: Promover o conceito de política social como factor de produção. Medida principal: Com base nas discussões no âmbito da conferência sobre 'Política Social e Desempenho Económico" promovida pela Presidência Holandesa em Janeiro de 1997, a Comissão irá estudar durante o ano de 1997 os custos e benefícios globais dos sistemas de protecção social - em particular, o seu impacte na coesão social, na estabilidade política e no progresso económico. 2. 2 Tornar a protecção social mais propícia ao emprego Hoje em dia, o emprego é a primeira prioridade e o maior desafio que a União Europeia e os Estados-membros enfrentam. Com base no Pacto de Confiança para o Conferência da Presidência Holandesa "Política Social e Desempenho Económico: o Emprego, a activação do estado providência e a competitividade económica"- Amsterdão 23-25 de Janeiro de 1997. 15 Emprego, e particularmente no argumento em favor da aceleração da reforma dos sistemas de emprego, a 'Declaração de Dublim sobre o Emprego", adoptada no Conselho Europeu em 13-14 de Dezembro de 1996, sublinhou a necessidade de os sistemas de tributação e de protecção social serem mais propícios ao emprego. Além disso, a Resolução do Conselho de 2 de Dezembro de 1996 sobre o papel dos sistemas de protecção social na luta contra o desemprego12 especificou as vias para o conseguir e solicitou à Comissão e os Estados-membros, trabalhando em concertação, a reforçar o intercâmbio de informações e experiências e aprofundar o nível de reflexão conjunta dos Estados-membros sobre técnicas e políticas tendentes a tornar a protecção social mais conducente ao emprego. É cada vez mais evidente que à medida que a natureza do trabalho vai evoluindo, maior estabilidade e segurança serão exigidas aos sistemas de protecção social. No mundo do trabalho de amanhã, o equilíbrio entre flexibilidade e segurança deve contemplar o reconhecimento e a regularização de novas formas de relações contratuais. Contudo, deve igualmente oferecer a segurança que pode resultar de um maior controlo de um indivíduo sobre o seu próprio trabalho e do facto de se ter a possibilidade de melhorar as qualificações e reforçar a empregabilidade. Para que a protecção social seja mais propícia ao emprego, urge tratar das seguintes questões: 2. 2. 1 propícios ao emprego Tornar a fiscalidade e os sistemas de prestações sociais mais É importante que os sistemas fiscais e os sistemas de protecção se tornem mais propícios ao emprego, mediante a garantia de que esses sistemas fornecem incentivos claros aos candidatos a emprego para procurarem trabalho ou para participarem noutras actividades promotoras de emprego, continuando muito embora a proporcionar uma rede de segurança para os desempregados. É, pois, essencial melhorar a integração entre os sistemas fiscais e os sistemas de prestações sociais. A dependência da protecção social tem tendência a crescer enquanto forem reduzidos os benefícios líquidos esperados do retorno ao trabalho. Pode acontecer que uma pessoa desempregada obtenha um rendimento disponível proveniente de prestações sociais mais elevados do que aquele que poderia esperar se regressasse ao trabalho. Embora controlos administrativos e pressões sociais possam levar as pessoas a procurar activamente um emprego a despeito de taxas elevadas de substituição de rendimento, a longo prazo tal situação não é favorável ao emprego. São necessários incentivos financeiros para reforçar os estímulos ao trabalho. Quem mais sofre os efeitos dissuasores de procurar trabalho são as pessoas apanhadas nas malhas do desemprego: a perda de benefícios, em conjunção com o impacte da tributação, pode eliminar qualquer vantagem decorrente da entrada de um rendimento profissional suplementar num agregado familiar. Os beneficiários das Resolução do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-membros, reunidos em Conselho de 2 de Dezembro de 1996 sobre o papel dos sistemas de protecção social na luta contra o desemprego. 16 prestações sentem-se verdadeiramente apanhados numa armadilha, sem terem qualquer motivação económica para escapar dela. A protecção social deveria sobretudo esforçar-se por ser o mais neutra possível em relação a qualquer segunda actividade remunerada num casal, e até incentivá-la. Hoje em dia é raro as prestações da segurança social - especialmente as prestações familiares - serem concedidas na condição de que um membro da família não aufira um rendimento profissional. Não obstante, em certos Estados-membros ainda subsídios de desemprego existem prestações adicionais suplementares - que são concedidos apenas se a pessoa desempregada viver com um parceiro que não exerça nenhuma actividade remunerada. O efeito dissuasor destas medidas está à vista. - nomeadamente Outro problema é a fixação dos plafonds de rendimentos para ter direito às prestações. Todos os Estados-membros, com excepção da Espanha, concedem prestações a todas as famílias, embora a Alemanha, a Itália e a Grécia reduzam o respectivo montante quando o rendimento familiar excede uma certa quantia. Contudo, sempre que há prestações familiares de outro tipo ou subsídios de habitação, estão normalmente sujeito a prova de rendimentos. É importante nesta situação evitar a armadilha da pobreza. Este perigo pode ser evitado de duas maneiras: reduzindo apenas parcialmente as prestações quando o rendimento familiar aumenta, ou estabelecendo um plafond específico mais elevado quando o agregado familiar auferir dois salários. Na maioria de Estados-membros não existem disposições especiais para tratar deste problema. Para que a protecção social se torne mais propícia ao emprego, pode também optar- se pela concessão de apoios indirectos ao rendimento e de natureza não-salarial. O insucesso de muitos programas anteriores destinados a prover incentivos para as pessoas em situação de dependência de longa duração, especialmente às mulheres com responsabilidades pela educação de filhos, foi em parte consequência de uma incapacidade para compensar suficientemente as dificuldades que os mais vulneráveis encontram em combinar responsabilidades familiares e vida profissional. A vulnerabilidade particular das famílias monoparentais ou dos agregados familiares que dispõem de um único salário e baixo é, em certa medida, devida a uma incapacidade para combinar o trabalho e os cuidados a prestar à família. Por conseguinte, o apoio indirecto ao rendimento concedido através de uma estrutura pública ou subvencionada de prestação de cuidados às crianças pode influenciar significativamente a disponibilidade de mão-de-obra. Objectivo: Tornar a protecção social mais propícia ao emprego, integrando e actualizando os sistemas fiscais e de prestações sociais por forma a reforçar os incentivos ao emprego. A Comissão irá avaliar, à luz das conclusões do Conselho Medida principal: Europeu de Dublim, se as recentes alterações verificadas nas políticas e nos sistemas reforçaram os incentivos para os desempregados ou candidatos a emprego irem trabalhar e identificará os obstáculos que dificultam a consecução destes objectivos. 17 2. 2. 2 empregabilidade Transformar o seguro de desemprego em seguro de Sendo reconhecidos como necessários, os incentivos para procurar o emprego necessitam no entanto de ser reforçados pela criação de melhores oportunidades para encontrar emprego. Actualmente, em toda a União, apenas 7% dos desempregados têm possibilidade de reciclarem. A grande maioria tem de descobrir um novo emprego numa economia mais alicerçada no conhecimento, muitas vezes com qualificações já ultrapassadas. rendimento de substituição a pessoas que trabalho em evolução acelerada para A maioria de regimes de seguro de desemprego foram originalmente concebidos para fornecer um se encontravam temporariamente sem trabalho mas que esperavam encontrar rapidamente outro trabalho. Na maioria dos casos, este novo trabalho exigiria qualificações semelhantes ou idênticas às que eram requeridas no emprego anterior. Hoje em dia, porém, com um mercado de responder às novas necessidades e exigências e cada vez mais alicerçado nas qualificações, é fundamental que os candidatos a emprego estejam preparados para adquirir novas e diferentes competências. A formação ao longo da vida passou a ser um elemento incontornável para uma participação plena e frutuosa no mercado de trabalho. Para que alguns desempregados tenham uma expectativa realista de encontrar novo emprego, para além do apoio financeiro, são necessárias acções e programas à sua medida para os ajudar a desenvolver e adquirir novas capacidades de trabalho, a formar-se e a melhorar a sua empregabilidade. Além disso, as estatísticas mostram que quanto mais tempo os desempregados permanecerem fora do trabalho maiores serão as dificuldades em recuperar posição no mercado de trabalho. Restrições financeiras levaram vários Estados-membros a reduzir a duração média de concessão de subsídio de desemprego, ligando esta duração aos períodos de emprego anteriormente cumpridos. É cada vez maior o número das pessoas desempregadas que se vêem apanhadas numa engrenagem que, uma vez esgotados os seus direitos ao seguro de desemprego, pode levar a uma eventual exclusão do mercado de trabalho e a uma erosão progressiva das suas qualificações profissionais. O efeito combinado dos regimes de seguro de desemprego, que concedem prestações por um período limitado, e os regimes de assistência, seja por desemprego ou como elemento de um rendimento mínimo garantido, pode não ser apropriado às condições actuais do mercado de trabalho. O que há a fazer, por conseguinte, é tomar medidas que ajudem os desempregados a adquirir novas competências e a melhorar as que já possuem, num quadro de protecção social que impeça o resvalar para a pobreza e exclusão do mercado de trabalho e da sociedade em geral. É necessário considerar com mais atenção uma revisão dos regimes de subsídios de desemprego vocacionados para assistir e guiar os desempregados a sair do desemprego mediante a aquisição de competências e qualificações que lhes permitam ingressar ou reintegrar o mercado de trabalho. A protecção social deveria apoiar as reformas destinadas a melhorar a formação e o ensino em geral. Vários Estados-membros empreenderam reformas nos seus regimes de seguro de desemprego com o fito de prestar apoio activo aos desempregados 18 numa fase inicial do seu período de inactividade e eliminar os factores dissuasores da busca de emprego. Importa abandonar as políticas passivas e investir nas políticas activas que implicam a participação em formação e educação e que contribuem para o financiamento dos programas de aquisição de experiência profissional. Tornar Objectivo: emprego, transformando os regimes de indemnização do desemprego em regimes de seguro de empregabilidade, em consonância com a evolução rumo à aprendizagem ao longo da vida. a protecção social mais propícia ao Medida principal: A Comissão examinará as mudanças a introduzir nas estruturas e organização actuais dos regimes de indemnização do desemprego para materializar a proclamada passagem das políticas passivas para as políticas activas. 2. 2. 3 protecção social Necessidade de repensar as modalidades de financiamento da A luta contra o desemprego não se resume aos incentivos e oportunidades acrescidas para que os desempregados procurem um trabalho. Os moldes em que a protecção social é financiada também afectam o emprego - especialmente o emprego dos trabalhadores pouco qualificados - devido ao seu impacte nos custos de mão-de-obra totais. O Livro Branco de 1993 sobre 'Crescimento, Competitividade e Emprego"13 recomendava uma redução dos custos salariais indirectos, entre 1 a 2% do PIB para toda a UE. Esta recomendação foi reiterada no Conselho Europeu de Essen em 1994, onde a redução dos custos de salariais indirectos, em especial os respeitantes a empregados com qualificações inscrita como uma das cinco prioridades na luta contra o desemprego. Esta redução ainda não foi totalmente conseguida, principalmente por causa da dificuldade que os Estados-membros conhecem em encontrar compensações orçamentais adequadas e suficientes para contrabalançar a perda de receitas. reduzidas, foi A evolução da fiscalidade, se observada a longo dos anos, revelou-se desfavorável ao emprego. Entre 1980 e 1994, a carga fiscal efectiva sobre o trabalho dependente conheceu um aumento constante, passando de 34,7% para 40,5% em média nos Estados-membros. Durante o mesmo período, o nível de tributação diminuiu de 44,1% para 35,2% para outros factores de produção (capital, trabalho independente, energia, recursos naturais). Diversos Estados-membros introduziram várias medidas para diminuir os custos salariais indirectos. Alguns estudos revelaram que essas medidas não tiveram efeitos significativos nos níveis globais de emprego porque desencadearam efeitos de subvencionada e não-subvencionada e perdas substituição de mão-de-obra Eivro Branco 'Crescimento, Competitividade e Emprego". COM ({)}) 700. Dezembro de 1993. 19 ser maiores se as medidas consideráveis14. Ao mesmo tempo, esses estudos revelam que os efeitos positivos forem cuidadosamente concebidas e poderão especificamente vocacionadas para a criação de empregos. Se estas reduções específicas dos custos salariais indirectos se mantiverem relativamente estáveis ao longo do tempo, podem ser oferecidas novas oportunidades de emprego às categorias que conhecem maiores dificuldades em reintegrar o marcado de trabalho. De uma maneira geral, deveria ser dado um sinal claro de que a tendência conhecida para agravar os impostos sobre o trabalho se inverterá. O que importa verdadeiramente é reduzir a grande diferença existente entre, por um lado, os custos salariais totais e, por outro, o salário líquido dos trabalhadores pouco qualificados. Nos últimos anos não se progrediu muito nesta matéria. Há várias impasse. É muitas vezes difícil conciliar a alteração do razões para este financiamento da protecção social com a preservação dos direitos individuais, principalmente quando as prestações vêm em substituição do salário. Há, no entanto, alguma margem de manobra em certos países: transferir a carga fiscal do factor trabalho para outros factores de produção pode permitir a reestruturação dos custos salariais indirectos, a fim de reduzir o fardo que pesa sobre os salários baixos. O livro branco 'Crescimento, Competitividade, Emprego" já apontava as taxas ecológicas e sobre a energia como uma das fontes possíveis de receitas de substituição, aliviando assim a tributação sobre o factor trabalho. Para levar a cabo esta transformação, seria de toda a conveniência uma cooperação mais estreita entre os Estados-membros, tal como a Comissão o sublinhou em comunicações recentes15. A coordenação em matéria fiscal poderia contribuir não só para eliminar distorções no mercado único, mas também para inverter as tendências que marcam há longos anos as estruturas fiscais, para as tornar mais propícias ao emprego. Para contrabalançar a erosão fiscal que afecta as bases de tributação mais móveis, os Estados-membros foram em certa medida, a reduzir a fiscalidade sobre o capital e compensar essas perdas sobrecarregando o factor trabalho, o que produziu efeitos indesejados na distribuição do rendimento e no emprego. levados, Objectivo: Tornar a protecção social mais propícia ao emprego reduzindo a diferença entre os custos salariais brutos e o salário líquido dos trabalhadores pouco qualificado Medida principal: A Comissão aprofundará a análise das medidas tomadas com vista a reduzir os custos salariais indirectos, como contribuição para o relatório intercalar a apresentar ao Conselho Europeu de Amsterdão em Junho de 1997 e para '"* Cl', por exemplo. "1. allégement des charges sociales sur les bas salaires" rapport au premier ministre. Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts, Paris, Junho de 1996 e Custos salariais, salários e emprego na UE", nota apresentada ao Comité de Política EconcSmica. Setembro de 1996. 15 SEC (96) 487 de 20. 3. 96 'Fiscalidade na União Europeia" e na Comunicação COM (96) 546. de 22. 10. 96 'Fiscalidade na União Europeia: relatório sobre a evolução dos sistemas fiscais". 20 relatório conjunto sobre o emprego a preparar para o Conselho Europeu do Luxemburgo em Dezembro de 1997; a Comissão estudará, entre outros temas, como é que a tendência para aumentar a tributação dos rendimentos de trabalho pode ser invertida e quais os passos no sentido da uma coordenação em matéria fiscal entre os Estados-membros que é necessário dar para inverter essa tendência. Para além disso, o grupo permanente de alto nível sobre política fiscal criado no Conselho Europeu de Dublim estudará vias de incluindo as fiscais, contribuições sociais e a tributação sobre os rendimentos de trabalho. reestruturação dos sistemas 2. 2. 4 activa para a reforma Introdução de sistemas flexíveis para gerir a transição da vida A situação dos trabalhadores mais idosos modificou-se radicalmente nestes últimos vinte anos. As empresas procuraram tanto quantitativa como qualitativamente. A flexibilidade externa, concebida para ajustar o emprego às necessidades imediatas, revelou-se tão importante como a flexibilidade interna. O resultado foi designadamente uma diminuição constante no emprego dos trabalhadores mais idosos. tornar o emprego mais flexível, No intuito de diminuir o desemprego e, em especial, de dar maiores oportunidades aos jovens, muitos países europeus tentaram encurtar a carreira dos trabalhadores mais idosos. Entre as diversas fórmulas experimentadas para facilitar a passagem à reforma bem antes da idade regulamentar, contam-se os regimes de invalidez, trabalhadores mais prestações especiais para reforma antecipada e o pagamento antecipado de pensões em caso de desemprego O encurtamento da vida activa foi objecto de um amplo consenso implícito entre empregadores, trabalhadores e o Estado. As taxas de emprego para trabalhadores com mais de 55 anos tiveram uma quebra muito significativa em vinte anos. A ideia da passagem à reforma a uma data pré-estabelecida está a esfumar-se rapidamente. idosos, programas de Contudo, dado que a esperança de vida continua a aumentar e muitos Estados-membros estão a introduzir reformas com vista a aumentar as idades de passagem à reforma a fim de aliviar a pressão sobre os regimes públicos de pensões (cf. 2. 3. 1 infra), é essencial inverter a tendência para a saída antecipada do mercado de trabalho. A transição para a reforma tornou-se, paradoxalmente, menos flexível. As expectativas dos trabalhadores mudaram com o aparecimento maciço de oportunidades de reforma antecipada. Nos casos em que as empresas passaram a estar menos dispostas a investir na formação dos seus trabalhadores mais idosos ou na sua promoção, os interessados passaram a estar menos motivados e muitas vezes acabaram por encarar a reforma antecipada como a melhor, senão a única, solução. Ainda não se tem plena consciência das implicações que a passagem à reforma antecipada poderá trazer nos próximos 10 anos. A política actualmente seguida nas empresas de pôr trabalhadores jovens no lugar dos mais velhos não é sustentável por muito tempo. Há indicações de que, a continuarem as tendências actuais, - i. e. a de considerar as pessoas de 50 ou 55 anos de idade inaptas para o trabalho - poderá haver uma enorme escassez de mão-de-obra em certas regiões. Se se pretende desenvolver o emprego na Europa e impedir graves movimentações de mão-de-obra, 21 é importante concentrar esforços no sentido de manter trabalhadores de mais idade entre a população activa. Para tanto, será necessário, em parte, investir muito mais na formação ao longo da vida para os trabalhadores do que é comum hoje em dia16. Concretamente, a Comissão está a estudar eventuais novas medidas de natureza fiscal para promover o investimento nos recursos humanos. O que se impõe igualmente com urgência é a adopção de sistemas flexíveis de controlo da transição da vida activa para a reforma e de sistemas de emprego a tempo parcial para trabalhadores mais idosos. Embora o Conselho tenha adoptado já em 1982 uma Recomendação sobre este assunto17, as disposições que prevêem a evolução para esses sistemas mais flexíveis ainda estão, em grande medida, por definir. Um ponto importante é determinar em que medida a criação de incentivos para que os trabalhadores de mais idade continuem a trabalhar pode ser materializada na criação de empregos adaptados a eles. Importa analisar iniciativas recentes de certos Estados-membros. Objectivo: Tornar a protecção social mais propícia ao emprego reforçando os incentivos ao emprego e as oportunidades de emprego para trabalhadores mais idosos. Medida principal: A Comissão fará uma exposição das potencialidades e dos problemas de uma transição gradual da vida activa para a reforma no Relatório Europeu sobre o Emprego, a publicar em 1997, e estudará as medidas de continuidade mais apropriadas; a Comissão convidará os parceiros sociais a aprofundarem o diálogo sobre o impacte do envelhecimento;. 2. 2. 5 Protecção social ao serviço da luta contra a exclusão A estrutura moderna dos sistemas europeus de protecção social foi concebida imediatamente após a Segunda Guerra Mundial. Pretendia-se com esses sistemas prover os trabalhadores com um rendimento de substituição em períodos de interrupção do trabalho, a título provisório (doença ou desemprego) ou definitivo (incapacidade permanente para o trabalho ou aposentação). Como tal, revelaram-se bastante eficazes no alívio da pobreza. Todavia, a protecção social está agora confrontada com um novo fenómeno: a exclusão. A exclusão vai para além da pobreza. E a acumulação e a combinação de diversos tipos de privação: ausência de educação, deterioração das condições de saúde, ausência de um lar, perda do apoio da família, não-participação na vida social ordinária e ausência de oportunidades de trabalho. Cada tipo de privação agrava os Cf. Livro Branco sobre a educação e a formação "Ensinar e Aprender - Rumo à Sociedade Cognitiva" - COM(95) 590. Recomendação do Conselho 82/857/CEE, de 10 de Dezembro de 1982, relativa aos princípios de uma política comunitária da idade da reforma,. IO I. , 357, de 18 de Dezembro de 1982. 22 outros tipos. O resultado é cair-se num círculo vicioso que leva do desemprego de longa duração à perda dos laços familiares e finalmente à marginalidade e à delinquência. A protecção social não pode sozinha resolver todas as situações de exclusão. Contudo, a protecção social tem um papel importante a desempenhar não só ao prover os excluídos com um rendimento que lhes permita viver dentro dos padrões que exige a dignidade humana, mas também ajudando-os a reinserir-se na sociedade. Tanto os regimes de prestações de desemprego como os mecanismos de assistência social, em particular as redes de segurança destinadas a garantir um nível mínimo de recursos a todos os habitantes, deverão assumir-se como instrumentos essenciais de uma política activa de luta conta a exclusão. Mais concretamente, está a ficar cada vez mais claro que os regimes de rendimento mínimo, tal como definidos na Recomendação do Conselho de 1992lx, deveriam ser totalmente integrados numa política global de luta contra a exclusão. Ao mesmo tempo, o papel que os regimes de rendimento mínimo são chamados a desempenhar alterou-se. A medida que vem crescendo o número de beneficiários, esses regimes correm o risco de se tornar numa espécie de compensação pela exclusão que confirma rapidamente a rotura social, se os regimes não estiverem associados a políticas de integração activas. Está actualmente a formar-se um consenso em torno da necessidade de abandonar a abordagem tradicional de assistência social. Como é que as pessoas que estão actualmente excluídas podem conseguir um papel na sociedade? Por um lado, os excluídos enfrentam enormes dificuldades em encontrar trabalho porque não conseguem corresponder às exigências das empresas em termos de competências, de produtividade e flexibilidade. E muito difícil exigir que pessoas marginalizadas sejam tão produtivas e flexíveis no mercado de trabalho como os trabalhadores especializados e totalmente integrados. Às pessoas que tentam reconstruir as suas vidas devem ser dadas oportunidades de integração com um nível mínimo garantido de estabilidade. Esta estabilidade mínima não é fácil de encontrar no sector privado da economia, totalmente orientado para a rendibilidade. Por outro lado, há necessidades que não estão a ser satisfeitas no sector de serviços não mercantis geridos pela administração central, autarquias locais e ONG. Diversos Estados-membros lançaram-se numa nova abordagem, que visa a activação da despesa de assistência social e que tenta alcançar uma integração duradoura de pessoas excluídas mediante a satisfação de necessidades sociais que são de momento incomportáveis do ponto de vista financeiro. As mesmas experiências estão a ser levadas a efeito quer pelos países mais avançados em matéria de políticas activas de mercado de trabalho quer pelos países que se esforçam por desenvolver a componente integração dos seus regimes de rendimento mínimo. Esses países têm de transformar uma relação de solidariedade passiva e precária com as pessoas excluídas, num contrato que lhes oferece oportunidades reais de integração social e 18 Recomendação 92/441/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1992, relativa a critérios comuns respeitantes a recursos e prestações suficientes nos sistemas de protecção social,. IO I, 245 de 26 de Agosto de 1992. 23 económica, exigindo-se em troca um esforço da sua parte. Contudo, este impulso para actividades não-mercantis deve ser cuidadosamente controlado, devendo ser desenvolvidos certos laços com actividades de natureza mercantil no intuito de impedir uma maior segmentação do mercado de trabalho e que certas pessoas fiquem bloqueadas em empregos subvencionados. Objectivo: marcha políticas de integração associadas com prestações sociais mínimas. Tornar a protecção social mais propícia ao emprego pondo em No primeiro semestre de 1997, a Comissão irá apresentar Medida principal: uma Comunicação sobre a promoção da inserção social e, no segundo semestre, um relatório em que serão avaliados os mecanismos de rendimento mínimo garantido nos sistemas de protecção social dos Estados-membros. Esses documentos abordarão em pormenor os contratos de inserção (duração, condições de transição para empregos regulares, etc. ) e como é que tais políticas podem ser custeadas sem prejuízo para o equilíbrio dos orçamentos públicos. 2. 3 sociedades europeias Adaptar a protecção social ao envelhecimento demográfico das 2. 3. 1 Garantir a viabilidade dos regimes públicos de pensões A estrutura demográfica dos países europeus está a alterar-se significativamente19. O rácio de dependência de velhice (i. e. a percentagem de idosos na população activa) está a aumentar na maioria de países e a atingir níveis históricos sem precedentes. Embora as repercussões a longo prazo do processo de envelhecimento nos orçamentos públicos sejam um pouco incertas e dependam do modo como a economia se venha a adaptar ao processo, é bem possível que nas próximas décadas se assista a uma pressão significativa para um aumento das despesas públicas. Os regimes de pensão públicos suportarão muita dessa pressão uma vez que as suas despesas dependem em grande medida da estrutura etária da população. Um estudo recente examinou projecções nacionais de despesas de pensão para os 15 Estados-membros da UE para o período 1995-203020. As projecções baseiam-se em cenários políticos inalterados mas tomam em consideração as reformas importantes introduzidas nos Estados-membros desde os meados dos anos 80. Durante o período 1995-2030, o aumento da taxa média da UE de despesas de pensão em relação ao PIB atingirá provavelmente 3 ou 4 pontos percentuais (de 12% a 15 ou 16%). No 19 O relatório "A situação demográfica na União Europeia", 1996, tratou em pormenor as perspectivas demográficas a médio e longo prazo nos Estados-membros de UE. Os gráficos anexos à presente comunicação mostram o crescimento da população entre 1995 e 2015 para três gmpos etários nos diferentes Estados-membros da UE. 20 D. Franco e T. Munzi, "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union", European Economy. Reports and Studies n° 3, 1996. 24 ano 2030, em vários países (Bélgica, Finlândia, França, Alemanha, Itália e Países Baixos), o rácio de despesas de pensão/ PIB pode situar-se próximo dos 15 a 20% A despesa seria menor na Dinamarca, Espanha, Suécia (entre os 10 e os 15%), e na Irlanda e Reino Unido (inferior a 10%). Ganho anual de produtividade laboral necessário para compensar o efeito do envelhecimento na União Europeia. w 'v Çi ^ 8 i i s ! ê > 8 8 ã 3 S S S « S õ 2 38 tfl S O» *•- rti V* r\ tf» " f I S § S S S S S S ~ * Fonte: EUROSTAT O envelhecimento da população na Europa desencadeou um debate sobre a viabilidade dos nossos actuais sistemas públicos de pensões e sobre os meios alternativos de tornar os sistemas de pensões estáveis. Em princípio, apresentam-se duas maneiras de financiar um sistema de pensões. Uma é adoptar um mecanismo que determina como é que os trabalhadores receberão as transferências quando chegarem à idade da reforma, em contrapartida para as contribuições pagas actualmente em proveito dos pensionistas de hoje. Trata-se do sistema por repartição. As pensões são calculadas com base numa fórmula estabelecida antecipadamente e dependem geralmente dos anos de serviço e do salário médio ou do último salário. São financiadas pelas contribuições dos trabalhadores e empregadores e por transferências do orçamento. O funcionamento de um tal sistema depende da boa vontade do contribuinte em pagar, o que, por sua vez, está subordinado à sua convicção de que as transferências se mantêm no futuro a um nível adequado. O outro método de financiamento consiste em basear a transferência de rendimento, não na promessa de que tal se mantém no futuro, mas em propriedade ou em activos financeiros (regimes de capitalização). Tais regimes são, regra geral, financiados mediante contribuições regulares e geram prestações que dependem unicamente do rendimento dos activos investidos. Consequentemente, as pensões estão sujeitas aos riscos de inflação e de investimento. O debate e a procura de modos alternativos de financiar os regimes de pensões levaram a algumas conclusões importantes. Em primeiro lugar, é um facto inelutável que o PIB actual é repartido todos os anos por aqueles que recebem rendimentos directamente provenientes da sua participação na vida económica e pelos outros que não têm qualquer participação. Isto é válido tanto para os regimes por repartição como para os regimes de capitalização. 25 Em segundo lugar, uma transformação radical dos regimes públicos por repartição em regimes de capitalização não seria realista dados os elevadíssimos custos de transição. No caso de uma transição repentina, todos os membros dos regimes de pensão e os respectivos direitos seriam imediatamente transferidos para os regimes de capitalização. Neste caso, a totalidade dos direitos dos regimes actuais tornar-se- íam explícitos, isto é, a dívida pública dos Estados conheceria um aumento imediato. Em termos de cash-flow, a despesa iria continuar, mas sem a entrada de contribuições. Se as pensões devidas fossem financiadas exclusivamente por um aumento dos empréstimos públicos, o fardo da transição seria suportado por todas as gerações futuras. Se elas forem financiadas em parte por um aumento da dívida pública e em parte por um aumento dos impostos, o fardo da consolidação fiscal iria ser suportado pela geração actual, que acabaria assim por pagar em duplicado, enquanto as gerações futuras sairiam beneficiadas. Uma transição gradual, isto é, apenas com os novos trabalhadores a participarem nos regimes de capitalização, iria criar gerar uma pressão constante sobre os balanços primários durante o período de transição. Tanto uma opção como a outra seriam problemáticas na conjuntura fiscal actual. Dado que uma mudança global para os regimes de capitalização se afigura pouco realista, a maioria dos Estados-membros estão sobretudo empenhados em assegurar a viabilidade dos regimes públicos por repartição* o que implica a introdução de importantes reformas. A mais importante delas será encontrar mecanismos que permitam às pessoas continuar a trabalhar em vez de irem para a reforma antecipada, ou seja, aumentar a idade efectiva de passagem à reforma, actualmente abaixo dos 60 e em decréscimo, conservando a idade oficial de passagem à reforma, geralmente os 65 anos. Deste modo conseguir-se-ia um aíumento das contribuições e simultaneamente uma redução dos pagamentos. Se tal não for possível, as opções disponíveis incluem, em teoria, o aumento das taxas das contribuições, o aumento das transferências do orçamento, a redução das prestações ou um combinação de todas. A maioria dos países europeus mudou o sistema de indexação das pensões, que deixou de estar ligado aos aumentos de rendimentos ou do salário para estar ligado à evolução dos preços. Algumas reformas mais profundas levadas a cabo nos últimos anos por alguns Estados-membros (Bélgica, Finlândia, França, Alemanha, Itália e Suécia) revelam algumas características comuns. A passagem à reforma já não é determinada simplesmente por um limite de idade regulamentar mas, o que não é menos importante, pelo número de anos de contribuição necessários para ter uma pensão completa. Alguns Estados-membros adoptaram o princípio da passagem flexível à reforma durante um dado intervalo de tempo. Em termos de equidade, trata-se de uma evolução positiva. Várias vezes os sistemas europeus foram acusados de serem, de facto, anti-redistribuição (isto é, beneficiam os ricos a expensas dos pobres) partindo da premissa de que a esperança de vida aumenta na razão directa do rendimento. O alcance desta característica anti-redistribução é reduzido pela adopção progressiva de sistemas flexíveis de passagem à reforma, na medida em que a idade de entrar no mercado de trabalho está, também ela, em correlação com o rendimento. 26 Outra tendência comum é a de estabelecer laços mais estreitos entre os níveis de pensão e o montante total das contribuições pagas ao longo de toda a vida activa. Esta insistência no aspecto contributivo dos sistemas de pensão faz sentido num momento em que assume carácter prioritário o reforço dos incentivos ao trabalho. No entanto, tal implica que o elemento solidariedade seja posto em evidência em cada sistema de pensão: em quanto é que a pensão deveria ser reduzida para tomar em consideração as interrupções de carreira - devidas a desemprego, doença, licença para cuidar de um filho ou de uma pessoa idosa? O perigo é o de que as mulheres, cujas carreiras profissionais são menos lineares do que as dos homens, venham a ser penalizadas por causa desta evolução. A mais longo prazo, esta tendência pode igualmente prejudicar as mudanças que estão a intervir no ciclo da vida activa, tais como períodos de licença intervalados para actualização das qualificações. Objectivo: envelhecimento das populações europeias. Promover a adaptação dos regimes públicos de pensões ao Medida principal: Desenvolver projecções comparáveis de gastos com pensões, com a utilização de metodologias de previsão comuns e previsões económicas e demográficas harmonizadas; avaliar os elementos que reforma mais susceptíveis de contribuir para assegurar a viabilidade dos regimes públicos de pensões, preservando ao mesmo tempo os seus aspectos fundamentais de solidariedade e apresentar as conclusões no relatório sobre a Protecção Social na Europa a publicar em finais de 1997. 2. 3. 2 reforma Criar condições de segurança para os regimes complementares de Para além do imperativo da viabilidade dos regimes públicos de pensões, será cada vez mais importante assegurar que os trabalhadores de hoje e futuros pensionistas estão em condições de, após a passagem à reforma, manter um nível de rendimentos que lhes permita evitar uma quebra nos seu padrão de vida. Uma maneira de alcançar este objectivo é encorajar o desenvolvimento de regimes complementares de reforma que funcionam exclusivamente por capitalização. E perfeitamente plausível a existência de fundos de pensões em paralelo com os regimes públicos por repartição nos Estados em que esses fundos se estão a desenvolver. Caberá aos Estados- membros decidir da implantação ou não de tais regimes suplementares. À medida que a importância das pensões complementares aumenta, torna-se cada vez mais urgente que os governos proporcionem condições seguras para o funcionamento eficiente de tais regimes complementares por capitalização. Todos os Estados-membros dispõem de normas de gestão prudencial. A nível comunitário, as Directivas 80/987/CEE e 77/187/CEE21 garantem a segurança dos activos, 2 Directiva 77/187/CEE do Conselho, de 14 de Fevereiro de 1977, relativa à aproximação das legislações dos Estados- membros respeitantes à manutenção dos direitos dos transferência de empresas, estabelecimentos ou partes de estabelecimentos e Directiva 80/987/CEE, do Conselho, de 20 de Outubro de 1980, relativa trabalhadores em caso de 27 nomeadamente em caso de insolvência do empregador ou de transferência de uma empresa. Se os trabalhadores puderem escolher individualmente uma instituição financeira para prover à sua reforma, deveriam ter acesso a uma informação inteligível que os ajudasse a fazer escolhas acertadas e evitar níveis de pensão abaixo das suas expectativas. No contexto do mercado único, existe uma possibilidade de tornar mais eficaz o desenvolvimento dos regimes profissionais por capitalização, em proveito dos respectivos membros e da economia em geral. Este desiderato pode ser atingido graças aos direitos à livre circulação de capitais e à livre prestação de serviços consagrados no Tratado. A livre circulação de capitais, garantida pelo Artigo 73°-B do Tratado permite que fundos de pensões em todos os Estados-membros diversifiquem os seus activos tanto no plano nacional como no plano internacional. Deste modo aumentarão os rendimentos, diminuirão os riscos associados aos ciclos económicos nacionais e reduz-se o impacte negativo sobre os preços dos activos em períodos de desinvestimento, quando as gerações mais velhas realizarem o seu património. Todavia, a livre circulação de capitais pode vir a ser consideravelmente restringida por regras de reequilíbrio cambial impostas pelos Estados-membros por razões de natureza prudencial. O quadro regulador deve igualmente pôr em prática o princípio da igualdade de tratamento para homens e mulheres. A Directiva '|)ós-Barber" de 199622, na sequência de diversos acórdãos do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, estabelece os princípios para esta aplicação. A aplicação prática destes princípios na gestão dos fundos de pensões não deveria resultar em prejuízo para as mulheres, que não devem ser penalizadas pelo facto de a sua longevidade ser superior à média. Uma tal penalização poderia materializar-se por exemplo numa redução do vencimento líquido, devido à obrigação de pagar contribuições suplementares, ou na relutância da parte dos empregadores em recrutar mulheres porque representam custos de emprego mais elevados do que os homens que executam o mesmo trabalho, devido a contribuições mais elevadas. A dificuldade na realização da igualdade de tratamento demonstra a necessidade de regular os mecanismos dos sistemas de reformas complementares. A protecção social - ao contrário do seguro privado - procura, mediante a colocação em comum em grande escala, separar o nível de risco individual para cada pessoa segurada das contribuições pagas pelos particulares ou pelas respectivas entidades empregadoras. Este processo foi concebido para evitar a penalização dos riscos mais graves, quer por via de uma redução dos salários líquidos quer por um aumento dos custos de mão-de-obra. Esta colocação em comum dos riscos é mais difícil de conseguir no contexto limitado dos regimes complementares de prestações definidas e está ausente dos regimes de contribuições definidas. Ainda que os regimes complementares por capitalização não estejam alicerçados no princípio da solidariedade, é importante à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes à protecção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador. 22 Directiva 96/97/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1996, que altera a Directiva R6/37X/CEK relativa à aplicação do princípio de igualdade de tratamento entre homens c mulheres nos regimes profissionais de segurança social. 28 assegurar um tratamento justo entre todos os filiados nesses regimes, incluindo os trabalhadores a tempo parcial e aqueles que interrompem as suas carreiras, em especial perante a perspectiva de um crescimento de importância desses regimes. Deverão ser encontradas abordagens inovadores para evitar que a importância crescente dos regimes complementares venha a provocar uma rotura no princípio de solidariedade. Concretamente, seria altamente prejudicial para aqueles que ocupam postos de trabalho atípicos ou precários (trabalho a tempo parcial, interrupções de carreira) ficarem desprovidos de cobertura pelos regimes profissionais. Objectivo: reforma. Criar condições de segurança para os regimes complementares de Medida principal: No primeiro semestre de 1997, a Comissão publicará um Livro Verde sobre pensões complementares com o propósito de identificar, com a colaboração de todas as partes interessadas, e em especial os parceiros sociais, os principais elementos de um quadro regulador a nível europeu propiciador de condições de segurança para o funcionamento eficiente dos regimes complementares de reforma. 2. 3. 3 Responder às novas necessidades de assistência aos idosos À medida que as nossas sociedades se modificam, assim se alteram as nossas necessidades em termos de protecção social. A esperança de vida aumentou consideravelmente desde os anos do pós-guerra imediato, e a velhice já não pode, de uma maneira geral, ser considerada um termos económicos. Todavia, há necessidades que estão a emergir e que têm a ver com as condições de vida na fase final da vida das pessoas e o envelhecimento da Europa terá um impacte especialmente forte nas necessidades de assistência. tempo de dificuldades em Os avanços no tratamento das doenças graves assim como o aumento generalizado da esperança média de vida têm como corolário que um número cada vez maior de pessoas passa os seus últimos anos em estado de dependência de outros para as necessidades básicas do dia-a-dia. Até aqui, a assistência nestes casos era prestada informalmente pelos membros da família. Esta forma de solidariedade familiar está, no entanto, a tornar-se mais difícil de praticar, já que há mais mulheres a trabalhar fora de casa e as distâncias geográficas que separam os pais dos seus filhos adultos têm tendência para aumentar. Todos os países europeus concordam com o objectivo de permitir às pessoas mais idosas permanecerem em suas casas se for possível em vez de serem internadas em instituições de assistência. Este ponto de vista é claramente compartilhado pelos idosos em questão. Entre as condições que permitem às pessoas idosas dependentes viver em casa é de referir a disponibilidade de assistência médica e paramédica para além da ajuda ao domicílio para as necessidades do dia-a-dia. O custo destes serviços, acumulados ao longo de alguns anos, pode ser muito elevado. Em diversos países, há um forte temor 29 de que o seguro voluntário de dependência nestes circunstâncias possa originar um fenómeno de selecção adversa e de risco moral. A previsão dos custos pode assim tornar-se muito difícil e, consequentemente, também a determinação do prémio. O resultado final poderia assumir-se como um produto arriscado e por conseguinte pouco atractivo para as companhias de seguros privadas. No caso de um seguro tenda a voluntário, teme-se igualmente que uma grande parte da população subestimar o risco com que está confrontado e opte por não tratar do seguro necessário em tempo oportuno. Estamos pois a assistir à emergência de um novo ramo da protecção social. O interesse tanto económico como social da cobertura obrigatória da população contra o risco de dependência parece bem fundado. Contudo, não é fácil conciliar a necessidade de responder a estas novas necessidades de assistência com o imperativo da contenção dos custos correspondentes. As questões principais têm a ver com o tipo de cobertura proporcionado por um sistema de seguro obrigatório: serviços ou prestações em espécie - facultando esta segunda modalidade uma escolha mais alargada aos beneficiários; o modo de calcular as necessidades de assistência e de gerir o provimento de prestações de acordo com as necessidades, e as vantagens e os inconvenientes de destinar as prestações e seleccionar os beneficiários em função dos respectivos rendimentos. Em todo o caso, anuncia-se já uma necessidade crescente de serviços sociais, cuja satisfação apresenta um potencial considerável em termos de emprego e implica a definição de uma estratégia cuidadosa. Uma atenção especial deverá ser dispensada à igualdade de oportunidades no que concerne às novas oportunidades de emprego criadas no sector da assistência, a fim de prevenir a emergência de um desequilíbrio entre sexos. Por último, a prestação de serviços deve responder a padrões de qualidade elevados. Objectivo: às necessidades das pessoas idosas em situação de dependência Rever os sistemas de protecção social por forma a que respondam Medida principal: Analisar no relatório de 1997 sobre Protecção Social na Europa a experiência de Estados-membros que já adoptaram disposições em matéria de assistência tendo em vista identificar os tipos de organização mais eficazes para um regime de cuidados de saúde de longo prazo. 2. 3. 4 Melhorar os serviços de saúde O sistema de saúde de cada Estado-membro é diferente porquanto reflecte um modelo único de evolução histórica e cultural. Não obstante, os sistemas existentes na União Europeia dividem-se em dois grupos básicos: ou sistemas mistos que recorrem aos serviços de organizações tanto privadas como públicas financiadas essencialmente pelas contribuições do seguro de saúde obrigatório; ou serviços nacionais de saúde em que as prestações e o financiamento são assegurados principalmente pelo sector público. 30 A despesa total com a saúde nos Estados-membros varia entre pouco mais de 5 e quase 10% do PIB. A despesa em termos absolutos tem vindo a aumentar há muitos anos e todos os Estados-membros conhecem uma pressão cada vez maior sobre os seus serviços de saúde. Por exemplo, a despesa per capita com os cuidados de saúde para o grupo dos muito idosos é equivalente a cinco vezes a despesa com uma pessoa na idade activa. Uma vez que o escalão etário de mais de 75 anos irá conhecer um aumento de 50% nos próximos 20 anos, será bastante significativo o impacte que este fenómeno terá na despesa total com cuidados de saúde. Esta evolução deriva não só de uma mudança demográfica, mas é também fruto do aumento das expectativas em relação às prestações que os sistemas de saúde podem e devem fornecer. As pressões que pesam sobre os sistemas de saúde levaram à adopção de algumas reformas nos Estados-membros com o objectivo de melhorar tanto a eficácia global dos sistemas de saúde em termos de ganhos de saúde e de eficiência dos serviços. O relatório de 1995 sobre o Estado da Saúde na União Europeia23 trouxe à luz algumas reformas que estão a ser introduzidas e confirmou também que os Estados-membros estão a dar maior importância às acções de prevenção das doenças e de promoção da saúde, na convicção de que investimentos ainda que modestos nestas áreas terão um impacte significativo nos factores poderosos que estão por detrás das principais causas de mortalidade e morbilidade. Na sequência de algumas tentativas mal sucedidas de conter os custos dos sistemas públicos de saúde, por exemplo, aumentando o pagamento participado, alguns Estados-membros tentam actualmente introduzir de mecanismos de mercado nos seus sistemas de saúde. Uma reforma especialmente digna de nota foi a separação entre as funções de compra de serviços e o seu fornecimento. Os hospitais e outros prestadores de serviços celebram contratos com as autoridades sanitárias locais para a prestação de determinados serviços. Deste modo, estas autoridades são forçadas a definir com maior clareza as suas exigências e procurar a maneira mais económica de as satisfazer. A concorrência entre fornecedores de serviços é, portanto, incentivada. É evidente que há riscos de que, no afa de fazer economias, tanto os fornecedores de serviços como as autoridades caiam na tentação de optar pela solução mais barata em vez da solução óptima. Além disso, registaram-se também alguns exemplos de contratos que foram elaboradas de forma muito imprecisa quanto às prestações a fornecer e quanto ao respectivo padrão de qualidade. Porém, ainda é demasiado cedo para fazer um juízo definitivo sobre as consequências destas e doutras medidas. No seu empenho em melhorar a eficácia dos sistemas de saúde, alguns Estados- membros tentaram pôr organismos de seguros de saúde - privados ou públicos - em concorrência uns com os outros, estabelecendo também um quadro regulador e garantias apropriadas. E fundamental excluir determinados elementos, como sejam a selecção de riscos, que pode levar a que certas pessoas se vejam privados da necessária cobertura. Por outro lado, salvaguardadas as condições para evitar efeitos de distorção, cada segurador deveria estar autorizado a contratar com os prestadores de serviços que ofereçam os melhores serviços a preços acessíveis. A combinação 23 COM (95) 357, de 19 de Julho de 1995 31 destes elementos pode culminar numa redução dos custos, embora os maiores ganhos tenham que ser encontrados em sede de custos dos cuidados de saúde e não na gestão da própria actividade seguradora. Nestas condições, é fundamental que a liberdade de fornecimento de serviços de saúde e de colocação no mercado interno de produtos pertinentes seja sustentada por um quadro que opere em benefício dos sistemas de saúde dos Estados-membros e assegure a continuidade e a acessibilidade dos cuidados de saúde em toda a Comunidade. Um quadro desta natureza pode assentar nos seguintes princípios: proporcionar a partilha oportuna de informação válida sobre os méritos comparados das intervenções, a eficácia e rendibilidade das novas tecnologias, incentivar a transferência de "know-how" para a organização dos serviços, promover a utilização óptima dos recursos existentes, nomeadamente em áreas fronteiriças, e minimizar o número e o alcance das disposições administrativas adicionais aplicáveis aos utilizadores dos serviços de outros Estados-membros. Objectivo: Melhorar a eficiência, a rendibilidade e a qualidade dos sistemas de saúde por forma a que possam responder às necessidades crescentes resultantes do envelhecimento das populações e de outros factores. Medida principal: Proceder à avaliação do impacte potencial da prevenção sobre a redução dos custos dos cuidados de saúde. Esclarecer em que medida e em que condições a introdução de forças de mercado nos sistemas de saúde pode contribuir para reduzir os custos e favorecer ao mesmo tempo a melhoria da qualidade dos serviços e garantir o acesso universal aos cuidados de saúde. A Comissão reunirá o trabalho realizado nos Estados-membros consagrado à eficiência e rendibilidade dos sistemas de saúde e avaliará quais as medidas que podem ser tomadas a nível comunitário para assistir os Estados-membros nos seus esforços para a redução dos custos e maximização dos ganhos em termos de saúde. 2. 4 à individualização dos direitos Adaptar a protecção social à mudança no equilíbrio de género: rumo A participação das mulheres no mercado de trabalho continuará durante os próximos anos. No intuito de maximizar a contribuição potencial das mulheres é fundamental adaptar a protecção social ao novo equilíbrio entre homens e mulheres. Tal implica: i) familiar; encontrar novos mecanismos para a conciliação do trabalho e da vida ii) pôr progressivamente em prática a individualização dos direitos. A evolução do modelo de composição do agregado familiar e dos tipos de família requer novas respostas. É necessário desenvolver regimes inovadores e viáveis com vista a conciliar o trabalho com as necessidades das famílias, dos agregados familiares e dos indivíduos, evitando muito embora que sejam as famílias a suportar 32 todo o fardo que daí decorre. Em conformidade com os compromissos assumidos no Quarto Programa de Acção para a Igualdade de Oportunidades para Mulheres e Homens (1996-2000)24, a Comissão está a estudar uma série de iniciativas práticas e opções estratégicas, incluindo a tomada em consideração das medidas que visam o estabelecimento de padrões mais elevados em matéria de acolhimento de crianças e de outros dependentes. Por iniciativa da Comissão, os parceiros sociais alcançaram um acordo sobre a licença parental que confere a homens e mulheres um direito individual à licença parental com a garantia de poder retornar ao antigo local de trabalho após o período de licença. O acordo foi adoptado como uma Directiva do Conselho em 3 de Junho de 199625. Em praticamente todos os Estados-membros, o sistema de protecção social contém elementos que ligam a protecção social de um indivíduo ao seu estado civil específico, solteiro, casado, em coabitação, etc. No passado, tais direitos derivados conseguiram proteger muita gente da pobreza. Tomam em consideração os laços familiares, o valor do trabalho doméstico e o trabalho de prestação de cuidados e dão às pessoas que não exerceram de maneira continuada uma actividade remunerada para se poderem dedicar à sua família, a garantia de um rendimento após o falecimento do sustento da família. A este respeito, a repartição dos direitos a pensão entre associados em caso de divórcio poderiam ser vistos como um reconhecimento da contribuição implícita do parceiro não-activo ou mal remunerado. Contudo, os direitos derivados colocam certos problemas. Criam a dependência face à pessoa que tem um direito directo às prestações da segurança social. Sendo os direitos directos de segurança social, na maioria dos casos, adquiridos através do trabalho remunerado, a participação mais baixa das mulheres na vida profissional reflecte-se por uma ausência de direitos directos. As mulheres estão por conseguinte mais vulneráveis em caso de ruptura da ligação, por exemplo nos casos de divórcio. Além disso, na maioria dos países, os direitos derivados são conferidos apenas aos cônjuges e aos filhos e nem sempre tomam em consideração outras formas de coabitação cada vez mais frequentes. Em segundo lugar, os direitos derivados podem dissuadir as mulheres de integrar o mercado de trabalho, e funcionar ao mesmo tempo como incentivo para que elas aceitem trabalhar na economia informal, não-protegida. Nalguns países, o emprego marginal não confere quaisquer direitos de acesso à segurança social. Esta situação é apenas tolerada porque as pessoas envolvidas no emprego marginal beneficiam de direitos derivados e o seu trabalho não é considerado como um meio independente de ganhar a vida, mas antes como um suplemento ao orçamento familiar, continuando a pessoa em questão a depender da segurança social do seu parceiro. Finalmente, as pensões de sobrevivência permitem aos interessados receber uma pensão com base nas contribuições do cônjuge falecido sem terem que pagar 24 COM (final 95) 381 de 19 de Julho de 1995, JO Comissão 306 de 17 de Novembro de 1995. 25 Directiva 96/34/CEE do Conselho, de 3 de Junho de 1996, relativa ao Acordo-quadro sobre a licença parental celebrado pela UNICE, pelo CEEP e peia CES. JO L 145/4 de 19. 06. 96. 33 qualquer contribuição adicional. Daqui pode resultar uma situação em que um cônjuge que nunca trabalhou fora de casa venha a receber uma pensão mais elevada, calculada sobre uma carreira completa e sobre rendimentos elevados do cônjuge falecido, do que uma pessoa que trabalhou toda a sua vida auferindo rendimentos mais baixos. Consequentemente, os direitos derivados tendem a operar uma redistribuição dos benefícios de segurança social dos titulares de rendimentos médios para os dependentes e parentes sobrevivos das pessoas que auferiam remunerações elevadas. A individualização dos direitos teria o mérito de pôr termo a esta prática de tomar em consideração os laços pessoais para assegurar a protecção social de uma pessoa. Contribuiria para pôr a protecção social em conformidade com a legislação que rege os contratos de trabalho, que considera os trabalhadores individualmente. De uma maneira mais geral, a individualização insere-se na tendência geral para uma cada vez maior autonomia do indivíduo. Neste sentido, ela não se confina às questões de género e abrange também as relações entre o pais e filhos à vista de novos modelos e estruturas familiares. Evidentemente, a individualização dos direitos pode dar origem a situações de dificuldade. Por exemplo, os direitos derivados podem conferir aos desempregados um direito indirecto às prestações para filhos a cargo. A individualização pode também dar azo a que sejam estabelecidas condições de idade para adquirir o direito às prestações. Não obstante, o que importa sobretudo é traçar uma estratégia para encorajar todos os trabalhadores potenciais a participarem eles próprios no mercado de trabalho em vez de se tornarem um peso para o orçamento familiar. A individualização dos direitos teria efeitos diferentes nos indivíduos assim como nos orçamentos públicos consoante o ramo da protecção considerado. Particularizar os direitos aos cuidados de saúde e ao subsídio de desemprego parece ser relativamente simples devido ao reduzido efeito orçamental que é lícito esperar. O principal ramo e ao mesmo tempo o mais difícil de individualizar seria o das pensões de reforma, que é o sector em que se concentra o maior volume dos direitos derivados garantidos. A individualização não só iria significar a supressão dos suplementos para dependentes mas significaria igualmente substituir a pensão de sobrevivência por outro tipo de rendimento de substituição. Para os viúvos que ainda não tivessem atingido a idade da reforma, poderia ser concedida uma pensão especial transitória até atingirem a idade da reforma ou até encontrarem trabalho. Dada a situação actual das mulheres no mercado de trabalho, o mais provável é que, enquanto grupo, viessem a perder consideravelmente se as pensões de sobrevivência fossem abolidas, podendo muitas resvalar para níveis de rendimentos abaixo da linha da pobreza. A ideia de uma pensão de velhice de base complementada por uma pensão profissional poderia talvez trazer a solução para este problema complexo; o primeiro elemento garantiria que toda a gente com idade de reforma receberia um montante suficiente para prover ao seu próprio sustento. Mas a tendência levadas a cabo pelos actualmente seguida pelas Estados-membros vai na direcção oposta, i. e. estabelecem um laço mais estreito entre as contribuições pagas no âmbito de uma actividade profissional e o montante das pensões (cf. 2. 3. 1 supra), tornando assim mais difícil a solução deste problema. reformas das pensões 34 Urge proceder a uma reflexão aprofundada sobre o impacte das interrupções de carreira nos direitos a pensão e encontrar os meios de ultrapassar este aparente conflito de objectivos. A este respeito, os Estados-membros deveriam tirar as devidas lições da diversidade das abordagens que existem na União. Objectivo: trabalho e às mudanças nas estruturas familiares Adaptar a protecção social ao novo equilíbrio entre sexos no Medida principal. padrões das estruturas de acolhimento de crianças e outros dependentes, A Comissão apresentará iniciativas destinadas a elevar os O Relatório Anual sobre a Igualdade de Oportunidades de 1997 ira debruçar-se sobre todas as acções tentadas pelos Estados-membros com vista à individualização, sem pôr em risco o bem-estar económico das mulheres. 2. 5 Melhorar a protecção social para as pessoas que se deslocam na União O Regulamento 1408/71, fundamentado nos artigos 51° 235° do Tratado CE, coordena as disposições de segurança social aplicáveis às pessoas que se deslocam na União. Esta é uma condição indispensável para a livre circulação dos trabalhadores. Este Regulamento assegura um nível elevado de protecção às pessoas que se deslocam ente Estados-membros. Contudo, a protecção que é oferecida no quadro do Regulamento 1408/71 enferma ainda de um certo número de lacunas26. Para além disso, o sistema de coordenação tal como existe actualmente corre o risco de se ver ultrapassado e de perder o contacto com algumas evoluções. Os Estados-membros introduziram recentemente novos tipos de prestações, por exemplo as que se destinam a uma população em envelhecimento que requer cuidados prolongados, pouco susceptíveis de acomodar nos conceitos jurídicos contidos no Regulamento 1408/71, baseado nos ramos clássicos da segurança social. A introdução de novas formas de protecção social nos Estados-membros não deveria ser dificultada pela incerteza que envolve o possível impacte do sistema de coordenação nos novos regimes. A característica original da integração europeia, isto é, um mercado comum que permite e fomenta a livre circulação dos trabalhadores, foi enriquecida com um novo conceito, a saber, a cidadania europeia. O âmbito de aplicação pessoal do Regulamento 1408/71 deveria ser adaptado em conformidade. A coordenação dos vários regimes nacionais de segurança social é inevitavelmente complexa. Todavia, a complexidade desnecessária deveria ser evitada e as normas deveriam ser simplificadas na medida do possível. O que se pretende é tornar as normas de compreensão mais fácil para os cidadãos que se deslocam na União e ultrapassar problemas de carácter prático e a burocracia na aplicação diária do Regulamento, que podem escamotear as vantagens que ele se propõe facultar. A 26 Algumas destas lacunas foram discutidas no Livro Verde da Comissão "Educação, Formação, Investigação. Os Obstáculos à Mobilidade Transnacional" COM (96) 462. 35 Comissão irá desenvolver uma estratégia com vista a simplificar e reformar o sistema de coordenação, por forma a que ele responda às exigências actuais e futuras. As autoridades e instituições nacionais, o Parlamento Europeu e os parceiros sociais serão implicados na elaboração dessa estratégia. Durante o debate muitas foram as vozes a afirmar que já não tem qualquer cabimento que um trabalhador coberto por um seguro e a residir legalmente num Estado-membro e, por conseguinte, abrangido pelas disposições nacionais de protecção social, esteja completamente excluído da protecção oferecida pelo sistema de coordenação só porque não tem a nacionalidade desse Estado-membro. Na segunda metade de 1997, a Comissão pretende apresentar uma proposta ao Conselho com o propósito de alargar, total ou parcialmente, as disposições de coordenação aos trabalhadores por conta de outrem ou independentes cobertos por um seguro num Estado-membro e que não são cidadãos da UE (nacionais de um Estado- membro da UE). O debate demonstrou igualmente a necessidade de uma discussão aturada sobre as disposições actuais relativas ao acesso transfronteiriço à saúde, nomeadamente tendo em vista permitir uma exploração mais intensa e eficiente das possibilidades existentes, especialmente nas regiões fronteiriças. Contudo, as implicações para o equilíbrio financeiro dos seguros de saúde nos Estados-membros deveriam ser tomadas na consideração, a que acresce a conveniência de reexaminar as disposições financeiras dos regulamentos de coordenação relativos aos cuidados de saúde. Sob reserva das decisões do Tribunal nos processos Decker e Kohll27, a Comissão apresentará uma proposta para alterar o Regulamento 1408/71 a fim de facilitar o acesso transfronteiriço aos serviços de saúde. Além disso, o facto de não existir nenhuma coordenação a nível comunitário em matéria fiscal, enquanto a segurança social é objecto de coordenação, gera por vezes situações anómalas; por exemplo, no caso de certos trabalhadores fronteiriços que podem ser obrigados a pagar duas vezes pela segurança social - sob a forma de tributação elevada no Estado de residência, e de contribuições avultadas para o seguro no Estado de trabalho. A Comissão tenciona debruçar-se sobre estes problemas durante o ano de 1997 e identificar os moldes em que eles possam ser resolvidos mediante uma acção a nível comunitário. É comummente reconhecido que a inexistência de qualquer sistema de coordenação a nível europeu para os regimes complementares de reforma constitui um problema real para as pessoas que se deslocam na União. Esta questão coloca-se ainda com mais acuidade nos Estados-membros onde os regimes profissionais desempenham um papel importante na protecção social. A comunicação da Comissão de Julho de O Tribunal de Justiça está actualmente a examinar em que medida as disposições actuais do Regulamento 1408/71 que permitem o acesso aos cuidados de saúde transfronteiriços, a expensas do Estado competente apenas em condições restritas, são compatíveis com o artigo 30° do Tratado CE (livre circulação das mercadorias como os produtos farmacêuticos) e com o artigo 59° do Tratado CE (livre prestação de serviços, como serviços de saúde): Processos Decker (C-120/95) e Kohll (C-158/96). 36 199128 identificou os principais obstáculos neste domínio. Dada a natureza muito específica de muitos dos regimes em questão e a sua extrema diversidade a nível nacional no que concerne à sua origem, âmbito profissional e material, assim como às suas formas jurídicas e técnicas, o actual sistema de coordenação, criado para os regimes legais, não parece ser o instrumento apropriado para tratar esses problemas Requer-se uma abordagem mais flexível. O relatório do Comité de Alto Nível sobre Livre Circulação das Pessoas presidido pela Senhora Simone Veil29 sugeriu à Comissão uma via a seguir neste domínio. A Comissão estudará todos os obstáculos à livre circulação que se colocam nesta área no quadro de um livro verde sobre regimes complementares de reforma a publicar em breve. Todavia, é também sua intenção, como primeiro passo para eliminar esses obstáculos, apresentar uma proposta de directiva que deverá em princípio cobrir os aspectos salientados pelo relatório do Comité de Alto Nível. Objectivo: Adaptar o sistema de coordenação a novas formas de protecção social e às novas necessidades neste campo; evitar complexidades desnecessárias e eliminar entraves à mobilidade transfronteiriça. Medida principal A Comissão irá delinear uma estratégia tanto para reformar e simplificar como para actualizar o sistema de coordenação, implicando nesse processo as autoridades nacionais, o Parlamento Europeu e os parceiros sociais, e também para encontrar soluções específicas para os problemas transfronteiriços relacionados com os regimes profissionais de reforma. A Comissão publicará um Livro Verde sobre reformas complementares no qual serão passados em revista todos os entraves à livre circulação. Como primeiro passo para a eliminação desses entraves, a Comissão tem intenção de apresentar uma proposta de directiva que deverá em princípio cobrir os aspectos salientados pelo relatório do Comité de Alto Nível. 3 APOIAR O PROCESSO DE ADAPTAÇÃO MEDIANTE ACÇÃO A NÍVEL COMUNITÁRIO A presente comunicação está baseada no princípio da subsidiariedade. Cada Estado-membro é responsável pela organização e financiamento do seu próprio sistema de protecção social. A União permanece responsável pela coordenação dos regimes de segurança social no que concerne à protecção das pessoas que exercem o seu direito à livre circulação na União. Não é possível modernizar e melhorar a protecção social na União sem a participação activa de todos os agentes interessados. Na parte II da presente Comunicação da Comissão ao Conselho, "Regimes complementares de segurança social: o papel dos regimes complementares de reforma na protecção social dos trabalhadores e respectiva incidência na livre circulação" S KC "(91 ) 1332. Relatório sobre as reformas complementares adoptado na reunião do Comité de Alto Nível de 28/29 de Novembro de 1996. 37 Comunicação, a Comissão anunciou algumas medidas importantes destinadas a estabelecer as orientações para a consecução desses objectivos e as diligências de carácter mais concreto para ulterior reflexão. A Comissão convida o Conselho, o Parlamento Europeu, o Comité Económico e Social, o Comité do Emprego e do Mercado de Trabalho e o Comité de Política Económica a formularem os seus pareceres sobre as ideias para a modernização dos sistemas de protecção social apresentadas nesta Comunicação. A Comissão convida os parceiros sociais, a todos os níveis competentes, a dar a sua contribuição para o debate, em especial no que concerne aos seguintes três pontos: • o impacte do envelhecimento da população na transição da vida activa para a reforma; • descrição do um quadro regulador a nível europeu destinado a criar condições seguras para o funcionamento eficiente dos regimes complementares. • consequências do desenvolvimento dos novos modelos de trabalho, e em particular o impacte das interrupções de carreira nos direitos de segurança social. As questões de protecção social terão que ser integradas no delineamento de uma estratégia europeia para o emprego. Hoje, o emprego é a prioridade das prioridades para a União Europeia e os Estados-membros e o seu maior desafio. Esta responsabilidade gera a necessidade e ao mesmo tempo o potencial de acção suplementar a nível comunitário. A Comissão dará uma contribuição para este processo no relatório único que será apresentado ao Conselho Europeu do Luxemburgo em Dezembro de 1997. Esta contribuição analisará as reformas já postas em marcha pelos Estados-membros com o propósito de tornar a protecção social mais propícia ao emprego e proporá orientações para a prossecução da acção. O Grupo dos Directores-gerais para a Segurança Social será convidado a contribuir para a preparação deste relatório. Este processo de reflexão comum deve igualmente implicar um leque mais variado de participantes, incluindo os representantes da sociedade civil. A questão, na sua globalidade, será colocada na ordem de trabalhos do Fórum Europeu de Política Social de 1998. O fórum contará com a participação dos Estados-membros, parceiros sociais, ONG e as Instituições Europeias. Discutirá a orientação das reformas dos sistemas de protecção social para a próxima década. Mais especificamente, os moldes em que os sistemas de protecção social deverão ser adaptados às novas necessidades descritas na presente comunicação, constituirá um tema fundamentai para esse debate. Por último, o relatório sobre protecção social na Europa, a publicar no final de 1997, exporá novos elementos e novas análises aos desenvolvimentos recentes ocorridos nos Estados-membros, que irão enriquecer o processo de reflexão conjunta. 38 Apêndice Crescimento da população entre 1995 e 2015 para três grupos etários Cenário médio Bélgica Áustria 40% ¥ 20% K 0 19 20 59 60+ Dinamarca 20S Alemanha 0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ Espanha Finlândia mm> 0-19 20-59 §0+ 0-19 20-59 60+ Grécia França 40% F 0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ 39 Irlanda Itália $ U% O-19 20-59 60+ -20% 0-19 20-59 60+ Luxemburgo Países Baixos :mom 2A% i. s% mm o%kí •20% 0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ Portugal mm Suécia 40% j^ 20% -20% 0-19 20-59 60+ 0-Î9 20-59 60+ Reino Unido União Europeia 40% V 20% 0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ Fonte: EUROSTAT 40 ISSN 0257-9553 COM(97) 102 final DOCUMENTOS PT 05 04 N. ° de catálogo : CB-CO-97-104-PT-C ISBN 92-78-17138-7 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo ni