title: Communication de la Commission - Moderniser et améliorer la protection sociale dans l'Union européenne

eurovoc_concepts:
European social policy
employment policy
social change
social security
social-security harmonisation

text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES Bruxelles, le 12. 03. 1997 COM(97) 102 final COMMUNICATION DE LA COMMISSION MODERNISER ET AMELIORER LA PROTECTION SOCIALE DANS L'UNION EUROPÉENNE TABLE DES MATIÈRES SYNTHÈSE 1. 1. UN DÉBAT EUROPÉEN SUR L'AVENIR DE LA PROTECTION SOCIALE 1. 1 Les contributions au débat l-ll-lll 1 1 1. 2 Le défi: la nécessité de moderner et d'améliorer les systèmes de protection sociale européens 2 1. 2. 1 Le changement de nature du travail 1. 2. 2 Le vieillissement de la population en Europe 1. 2. 3 Le nouvel équilibre entre les sexes 1. 2. 4 La nécessité de réformer la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale 2. LES PRINCIPAUX ENJEUX DE CETTE MODERNISATION 2. 1 La protection sociale comme facteur productif 2. 2 Rendre la protection sociale plus favorable à l'emploi 2. 2. 1 Rendre la fiscalité et les systèmes de prestations sociales plus favorables à l'emploi 2. 2. 2 Transformer l'assurance chômage en une assurance employabilité 2. 2. 3 Repenser le financement de la protection sociale 2. 2. 4 Mettre en place des mécanismes flexibles de transition vers la retraite 2. 2. 5 Mettre la protection sociale au service de l'intégration 3 3 4 5 6 6 6 6 7 8 9 10 2. 3 Adapter la protection sociale au vieillissement démographique des sociétés européennes 11 2. 3. 1 Assurer la viabilité des régimes publics de pension 2. 3. 2 Mettre en place un environnement sûr pour les régimes complémentaires 2. 3. 3 Répondre aux besoins de prise en charge des personnes âgées 2. 3. 4 Améliorer les services de santé 2. 4 Adapter la protection sociale au nouvel équilibre entre les sexes: vers une individualisation des droits 2. 5 Améliorer la protection sociale des personnes qui se déplacent au sein de l'Union 11 13 14 15 16 18 3. SOUTENIR LE PROCESSUS D'ADAPTATION PAR UNE ACTION AU NIVEAU EUROPÉEN 20 Annexe 21 AU i ] ) | I i I ? { I ! il , j ! I ' j ; I ï i ' ' SYNTHESE Dans les États membres de l'Union européenne, les systèmes de protection sociale à financement public constituent la majeure partie des dépenses engendrées par les pensions de retraite, les soins de santé et le soutien aux plus démunis. Ils ont joué un rôle fondamental dans la redistribution des revenus et la cohésion sociale ainsi que dans le maintien de la stabilité politique et du progrès éco- nomique tout au long de l'existence de l'Union. Ces systèmes représentent désormais plus de 28% du Produit intérieur brut global de l'Union, bien que cette proportion varie entre les États membres - de 16% à 35% - en fonction des niveaux de prestations et des équilibres entre financement public et privé. La plupart des systèmes de protection sociale européens poursuivent des objectifs et s'appuient sur des structures de financement et de fonctionnement qui datent de plusieurs dizaines d'années. Bien que les besoins fondamentaux auxquels ils répondent demeurent les mêmes, le contexte écono- mique et social dans lequel ils opèrent a évolué et continuera à se transformer. Si l'on veut qu'ils conservent leur efficacité et qu'ils continuent à répondre à des besoins qui évoluent, il est urgent de les moderniser. En particulier, il apparaît nécessaire de les adapter: • à l'évolution de la nature des emplois, qui appelle une interaction nouvelle entre les politiques destinées à améliorer la flexibilité et celles qui doivent apporter davantage de sécurité; «à l'évolution de l'équilibre entre les sexes dans la vie professionnelle: l'égalité des chances soulè ve de nouvelles questions et de nouvelles exigences en termes de protection sociale; • au vieillissement de la population en Europe: la croissance rapide du nombre de personnes âgées crée de nouveaux besoins et rend nécessaire d'accélérer la réforme des pensions de retraite; • au besoin de moderniser la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale pour les per- sonnes qui se déplacent à l'intérieur de l'Union. Pour aider les États membres à relever ces défis, la Commission a présenté, à la fin de l'année 1995, un "cadre pour un débat européen sur l'avenir de la protection sociale". Ce document a suscité un débat animé au sein de l'Union. Il est temps, à présent, de faire le point sur ces réactions. La présente Communication répond à un double objectif: • indiquer des axes de modernisation possibles; • présenter un certain nombre de propositions spécifiques pour un soutien au plan européen. Les postulats qui sous-tendent cette approche sont les suivants: • Chaque État membre demeure responsable de l'organisation et du financement de son propre système de protection sociale; • L'Union a en charge la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale pour les citoyens qui exercent leur droit de libre circulation à l'intérieur de l'Union; • L'Union est également un cadre approprié pour des débats visant à promouvoir une meilleure compréhension mutuelle des perspectives à long terme ainsi qu'à identifier les défis communs qui se posent aux États membres. Sur base de ces prémisses, la Commission propose que les analyses, débats et actions à venir portent sur les points suivants: 1. La protection sociale comme facteur productif Dans la foulée des débats de la conférence organisée par la Présidence néerlandaise en janvier 1997 sur le thème "politique sociale et performances économiques", la Commission étudiera au cours de l'année 1997 la question du coût global et de l'ensemble des retombées positives des systèmes de protection sociale, en termes de cohésion sociale, de stabilité politique et de progrès économique. »4 2. Des systèmes de protection sociale plus favorables à l'emploi À l'instigation du Conseil européen de Dublin, la Commission, dans sa contribution au Rapport com mun sur l'Emploi de 1997 s'interrogera sur la façon de réformer la protection sociale et de faire évo luer la fiscalité dans le cadre d'une politique active de l'emploi. Cette réflexion reposera sur l'exa men des meilleures pratiques en matière de politiques actives. La Commission examinera notamment comment transformer une assurance chômage palliative en une assurance dynamique d'employabilité. Dans le cadre de sa contribution au rapport d'Amsterdam en juin 1997 et au Rapport commun sur l'Emploi qui sera préparé pour le Conseil euro péen de Luxembourg en décembre 1997, elle procédera à une analyse approfondie des mesures les coûts salariaux indirects. Les retombées de la fiscalité sur l'emploi seront éga prises pour réduire fiscale ins lement un volet important des débats du nouveau Groupe de haut niveau sur la politique titué par le Conseil européen de Dublin. intérimaire à présenter au Conseil européen Dans son rapport sur "L'Emploi en Europe" qui sera publié en septembre 1997, la Commission ana lysera les possibilités qu'offre ainsi que les problèmes que pose un passage progressif à la retraite et envisagera les suites qu'il convient de donner à cette étude. Au cours du premier semestre de 1997, elle présentera une Communication sur la promotion de l'in tégration sociale et, dans le courant du second semestre, un rapport d'évaluation des mécanismes de garantie d'un revenu minimum dans les États membres. 3. A d a p t er de la p r o t e c t i on sociale au v i e i l l i s s e m e nt d é m o g r a p h i q ue des sociétés e u r o p é e n n es Le vieillissement de la population des États membres met les systèmes de pensions à rude épreuve. La Commission élaborera des méthodes de prévision des dépenses et évaluera les éléments de réfor me qui semblent les plus aptes à assurer la viabilité des régimes publics de pensions tout en préser vant leurs valeurs essentielles de solidarité. Au cours du premier semestre de 1997, la Commission publiera également un Livre Vert sur les retraites complémentaires, afin de déterminer les principaux éléments d'un cadre réglementaire qui permettrait, au niveau européen, d'assurer un environnement sûr aux régimes complémentaires de pensions. Les États membres ont mis un certain nombre de réformes en chantier pour satisfaire aux besoins d'aide des personnes âgées dépendantes. La Commission étudiera les réformes en cours et en four nira une analyse aux États membres. la qualité et le rapport coût-efficacité des systèmes de santé, la Commission procé Afin d'améliorer dera en 1997 à une évaluation de l'incidence que la prévention pourrait avoir sur la réduction des coûts de santé et déterminera dans quelle mesure, et sous quelles conditions, l'introduction des mécanismes du marché dans les systèmes de santé peut contribuer à la réalisation d'économies tout en favorisant une meilleure qualité de service et en assurant l'accès de tous aux soins de santé. 4. A d a p t er 3a p r o t e c t i on sociale au n o u v el é q u i l i b re e n t re les sexes L'évolution de l'équilibre hommes-femmes appelle à ia fois de nouvelles formules de conciliation entre ia vie professionnelle et la vie familiale ainsi que de nouvelles initiatives pour renforcer les droits individuels. A la fin de l'année 1997, la Commission présentera des initiatives visant à relever les normes de prise en charge des enfants et des autres personnes dépendantes. Le rapport annuel de 1997 sur l'égalité des chances évaluera les mesures prises par les États membres pour progresser vers une individualisation des droits sans mettre en péril la situation financière des femmes. 5. A m é l i o r er la p r o t e c t i on sociale des personnes q ui se d é p l a c e nt à l ' i n t é r i e ur de l ' U n i on La Commission mettra en oeuvre une stratégie visant à réformer et simplifier le système de coordi nation de la protection sociale des travailleurs migrants ainsi qu'à trouver des solutions spécifiques aux problèmes transfrontaliers qui se posent pour les régimes professionnels, y compris en propo sant en 1997, en t a nt que première étape, une directive concernant certains de ces problèmes. Ai La Commission invite l'ensemble des États membres et les institutions européennes à enga ger un dialogue permanent sur tes stratégies de modernisation des systèmes de protection sociale, telles celles que contient la présente Communication. La présentation du Rapport commun sur l'Emploi au Conseil européen de Luxembourg, en décembre 1997, pourra être l'occasion d'une réflexion circonstanciée sur les suites qu'il convient de donner à cette approche. La Commission appelle également les partenaires sociaux, à tous les niveaux adéquats, à contri buer à cette action. Le Comité du Dialogue social et le Comité Permanent pour l'Emploi sont invités à jouer un rôle majeur sur ce plan. De plus, iors du Forum de 1998 sur la politique sociale euro péenne, auquel participeront les États membres, les partenaires sociaux, des ONG et les institutions européennes, la Commission a l'intention d'inscrire la question de la réforme de ia protection socia le parmi les premières priorités du dialogue civil au plan européen. Enfin, dans le cadre de ce processus de réflexion concertée, le rapport sur La protection sociale en Europe, qui sera publié à la fin de 1997, rassemblera de nouveaux éléments et de nouvelles analyses concernant les développements récents dans les États membres. * 1. UN DEBAT EUROPEEN SUR L'AVENIR DE LA PROTECTION SOCIALE Le maintien d'un niveau élevé d'emploi et de protection sociale est l'un des objectifs fonda mentaux de la Communauté européenne et figu re de manière explicite parmi les missions énon cées à l'article 2 du traité sur l'Union. La protec tion sociale constitue l'un des volets fondamen taux et un trait distinctif du modèle social euro péen. En juillet 1992, le Conseil a adopté une recom mandation relative à la convergence des objectifs et politiques de protection sociale1. Cette straté gie de convergence visait à définir des objectifs communs susceptibles de guider les politiques des États membres, afin de permettre la coexistence des différents systèmes nationaux de protection sociale et de faire progresser ces derniers, en har monie les uns avec les autres, vers les objectifs fondamentaux de la Communauté. La stratégie consistant à viser une convergence des politiques des Etats membres, dans le respect de l'autono mie des systèmes, est une application directe du principe de subsidiarité. de système protection Chaque État membre conserve la responsabilité de l'organisation et du financement de son propre sociale. Cependant, les différents pays européens ont à résoudre des problèmes communs, dont il est très utile de débattre au niveau européen. À tra vers l'Union, d'importantes réformes des sys tèmes de protection sociale sont désormais à l'étude ou, dans certains cas, déjà en cours de mise en oeuvre pour répondre à l'évolution rapi de du contexte social et économique 2. C'est dans ce contexte que la Commission a pré senté, fin 1995, un "cadre pour un débat euro péen sur l'avenir de ia protection sociale"3. Elle proposait que les institutions communautaires et les États membres engagent un processus de réflexion concertée sur les actions qu'il convien drait de mener pour que les systèmes de protec tion sociale puissent devenir plus efficaces et plus favorables à l'emploi. Les partenaires sociaux et tous les acteurs concernés ont été invités à apporter leur contribution. Le Parlement euro péen et le Comité économique et social ont éga lement participé à cette réflexion et rendu des avis. Le Pacte de confiance pour l'emploi a souli gné l'importance de ce débat4. 1. 1 Les contributions au débat Le cadre pour un débat européen sur l'avenir de la protection sociale5 a suscité des débats très animés tout au long de 1996 (correspondance, conférences, réunions ad hoc avec des experts scientifiques et des décideurs politiques). Une synthèse des contributions des Etats membres, des institutions européennes et des partenaires sociaux est publiée séparément, comme docu ment de travail des services de la Commission. De nombreux points de concordance apparais sent dans les différentes réactions: • Le modèle social européen est considéré comme valable et il faut le consolider. Ce modèle repose sur des valeurs communes et sur la conviction que politique sociale et résul tats économiques ne sont pas contradictoires mais au contraire se renforcent mutuelle ment. Des systèmes de protection sociale hau tement développés sont une composante majeure de ce modèle. • Pour préserver la protection sociale, il est néces saire de réformer les systèmes européens sous leurs diverses formes, car les conditions dans les quelles ces systèmes ont vu le jour ont changé. Il s'agit d'adapter la protection sociale à la société d'aujourd'hui, sans la dépouiller pour autant de ses valeurs fondamentales de solidarité et de cohésion. • Cette mission est complexe et les moyens de la mener à bien sont incertains. Chaque État • membre doit trouver des solutions adaptées à son propre système et persévérer dans la stra tégie de convergence définie dans la recom mandation du Conseil de 1992. • Les moyens utilisés pour adapter les systèmes de protection sociale doivent être cohérents avec le processus d'intégration européenne, en particulier le marché intérieur et la marche Recommendation n" 92I442IŒE du 27 juillet 1992 relative à la convergence des objectifs et politiques de protection sociale (JO L 245 du 26 Août 1992). Cf. les rapports "La protection sociale (COM(93) 531) et "la protection sociale en Europe -1995" (COM(9S) 457). Communication de la Commisson COM(95) 466 du 31 octobre 1995 "L'avenir de la protection sociale: cadre pour un débat européen". "Action pour l'emploi en Europe: un pacte de confiance". SEC(96)1093 du 6. 5. 1996, en particulier les points 3. 11. et 3. 16. En novembre 1996, la délégation française a remis au Conseil une déclaration spécifique en faveur de cette initiative, en tant que suivi du Conseil européen de Turin et du mémorandum français sur le modèle social européen. /Il vers l'Union économique et monétaire ainsi que vers (a citoyenneté européenne. * La capacité à apprendre les uns des autres et à s'adapter rapidement est un facteur clé. L'Union européenne doit agir comme un cata lyseur permettant aux États membres de tirer les enseignements de leurs expériences res pectives et de s'adapter à l'évolution de l'en vironnement. S'appuyant sur les résultats de ce processus de réflexion concertée, la Commission a entrepris de faire le point des réactions au débat qu'elle avait lancé et de proposer un suivi approprié. L'objet de la présente communication est double: esquisser certains axes d'amélioration des sys tèmes de protection sociale européens, sur la base des contributions au débat, et définir des actions clés dans chaque domaine; présenter un certain nombre de propositions visant à associer l'ensemble des acteurs concernés à ce processus d'adaptation. 1. 2 Le défi: la nécessité de moderniser et d'améliorer [es systèmes de protection sociale européens les dépenses de protection sociale représentent 28% du Produit Intérieur brut de l'Union euro péenne, avec des variations d'un État membre à l'autre comprises entre 16% et 35%. Ces dépenses jouent un rôle fondamental dans la redistribution des revenus et la cohésion sociale, la stabilité politique et le progrès économique. Plus la vie professionnelle deviendra flexible, plus les citoyens demanderont à leur système de protection sociale de leur donner de la sécurité. Une protection sociale de qualité et des entre prises performantes se renforcent mutuellement. Les comparaisons approfondies que l'on peut faire au niveau international confortent cette analyse. Il semble, en effet, que si l'on tient compte des dépenses privées aussi bien que publiques, le volume global des dépenses des ménages pour la protection sociale, les soins de santé et les retraites atteignent des niveaux rela tivement similaires dans différents pays dévelop pés et industrialisés*. En outre, les États membres dotés d'un filet de sécurité efficace font souvent mieux, en termes de revenu par habitant ou de balance extérieure, que les autres. D'un autre côté, il est clair que seuls les pays dont ('écono mie est saine peuvent maintenir un haut niveau de protection sociale. Pour cette raison, l'achève ment du grand marché européen et son renfor cement revêtent une importance croissante. (I est important de réaliser que ce n'est pas la concurrence de pays tiers qui rend nécessaire la réforme des systèmes de protection sociale. La liberté des échanges et la mondialisation ne doi vent pas faire figure de menace pour le modèle social européen. Ce sont au contraire des raisons internes qui font que cette réforme est indispen sable. La véritable menace à {'encontre du modè le social européen serait notre incapacité à résoudre (es problèmes de l'heure. D'une part, il est urgent de consolider les finances publiques dans la plupart des États membres, afin d'éviter d'augmenter les déficits et d'alourdir le service de la dette, ce qui aurait pour effet de limiter les possibilités de dépenses pour ia protection socia le. La consolidation fiscale ne s'oppose donc pas au maintien d'un haut niveau de protection sociale, pas plus qu'elle ne conduit à démanteler l'exercice des solidarités. Au contraire, elle ren force ia solidarité entre générations, en ce sens qu'elle allège le fardeau qui pèsera sur les géné rations futures. D'autre part, «I convient de réformer la protec tion sociale pour que celle-ci puisse vraiment promouvoir l'intégration économique et sociale. L'objet principal de fa protection sociale a été traditionnellement de fournir une certaine sécu rité de revenu aux personnes qui ne peuvent tra vailler. Ce faisant, elle a eu pour effet indirect de décourager l'intégration économique. Sur ce plan, les systèmes de protection sociale ont donc été à !a fois un succès (parce qu'ils ont permis de soulager la pauvreté) et un échec (parce qu'ils n'ont pas su favoriser fa pleine intégration de chacun dans la société). Le volume des transferts nécessaires pour indem niser les personnes qui n'ont pas d'emploi a aug menté considérablement et avec lui les prélève ments qui frappent les revenus des travailleurs, alors que les intéressés préféreraient se voir offrir davantage d'opportunités pour participer activement à la vie économique. Ces problèmes - déficits publics importants et échec de l'intégration sociale - constituent la véritable menace pour le modèle social euro péen. Leur gravité peut s'expliquer, dans une large mesure, par l'évolution du contexte dans lequel opère la protection sociale. Quatre fac teurs dominants sous-tendent cette nécessaire Cf. par exemple, G. Esping-Andersen: "The Double Problem of Coordination in Contemporary Welfare States", document préparé pour la conférence "Politique sociale et performances économiques", Amsterdam, 23-25 Janvier 1997. % rance employabilité au lieu d'une simple indem nisation du chômage (cf. 2. 2. 2). Dans la mesure du possible, il convient de revoir les structures de financement des systèmes de protection sociale, de manière à réduire les coûts salariaux indirects, notamment pour les bas salaires (cf. 2. 2. 3). Il convient par ailleurs d'encourager des transi tions flexibles et progressives vers la retraite, afin de permettre aux travailleurs âgés de demeurer dans la vie active (cf. 2. 2. 4). Dans le même temps, la protection sociale doit continuer à promouvoir la cohésion sociale et beaucoup d'États membres réfléchissent aux moyens à mettre en oeuvre pour assurer la pleine intégration de tous - y compris des catégories menacées d'exclusion - dans la société (cf. 2. 2. 5). 1. 2. 2 Le vieillissement de la population en Europe La protection sociale doit également faire face au vieillissement des sociétés européennes. Entre 1995 et 2025, le nombre des personnes âgées de 60 ans ou plus, qui était de 77 millions en 1995, augmentera de 29 millions au minimum et de 44 millions au maximum. La proportion de per sonnes âgées dans la population globale passera de 21% à environ 30%. Dans ces conditions, les transferts de revenus entre actifs et retraités, à travers les régimes publics de pension, risquent de dépasser bientôt la limite du supportable, et beaucoup d'États membres ont entrepris de réformer leur système de pension (cf. 2. 3. 1 et 2. 3. 2). Mais l'expansion constante du nombre de personnes très âgées entraînera aussi une demande accrue de soins de santé et de services sociaux, que les États membres auront du mal à financer. La recherche d'une plus grande efficaci té deviendra donc une priorité pour les systèmes de santé (2. 3. 4). Dans le même temps, les besoins de prise en charge des personnes âgées dépen dantes (2. 3. 3) augmentent et débouchent sur une nouvelle demande adressée aux systèmes de protection sociale, demande dont le potentiel en termes de créations d'emploi est important. Le défi consiste à concilier la satisfaction de ces nou veaux besoins et le nécessaire contrôle des coûts qu'ils entraînent. réforme des systèmes de protection sociale: le changement de nature du travail, le vieillisse ment de la population européenne, le nouvel équilibre entre les sexes et la nécessité de réfor mer le système de coordination des régimes nationaux de sécurité sociale pour les personnes qui se déplacent à l'intérieur de l'Union. 1. 2. 1 Le changement de nature du travail Les modèles de vie professionnelle sur lesquels reposent les régimes d'indemnisation du chôma ge sont en train de subir de profondes transfor mations. Des emplois émergent dans le secteur des services, mais disparaissent dans l'industrie. Les structures de qualification se transforment: des emplois simples, à faible qualification, lais sent place à des emplois qui exigent des compé tences nouvelles, plus élevées et plus étendues. La nature de l'emploi évolue également: le tra vail à temps partiel et temporaire est plus répan du que jamais. Enfin, notre vie professionnelle s'est raccourcie: nous passons plus de temps en éducation et en formation et nous commençons à travailler plus tard; mais nous quittons égale ment le monde du travail plus tôt, l'âge réel de départ à la retraite étant inférieur, en moyenne, à 60 ans. De nouvelles formes d'organisation du travail voient le jour. Le concept de carrière linéaire, qui a marqué le 20ème siècle, va progressivement laisser la place à un nouveau modèle de vie acti ve, plus variée et plus flexible. Une personne pourra avoir plusieurs activités rémunéréesau même moment. La plupart des travailleurs tra verseront des périodes de non-travail pendant leur vie active, périodes qui entreront dans le cadre d'une transition normale d'une activité à l'autre et au cours desquelles ils adapteront leurs compétences ou se prépareront à un nouvel emploi7. Le grand enseignement des vingt dernières années est que les mécanismes actuels de trans ferts sociaux n'apportent plus une sécurité suffi sante. Les énormes ressources affectées aux pres tations doivent être réorientées vers l'emploi. Les régimes de prestations de chômage doivent gagner en efficacité: il s'agit d'inciter davantage les chômeurs à chercher un emploi (cf. 2. 2. 1) en leur donnant en même temps des possibilités d'amélioration de leurs compétences, de maniè re à créer progressivement une véritable assu Ces évolutions ont été analysées dans le Livre blanc sur l'éducation et la formation: "Enseigner et apprendre - vers la société cognitive" (COM(95) 590), dans lequel est développé le concept d'apprentissage tout au long de la vie, thème qui fût également au centre de l'année européenne de 1996. Ces changements sont décrits également dans le Livre vert "Vivre et travailler dans la société de l'information: priorité à la dimension humaine" (COM (96) 389); Bulletin de l'Union européenne - supplément 3/96. En outre, la Commission prépare actuellement un Livre vert sur un "Partenariat pour une nouvelle organisation du travail" à paraître en 1997. Dans ces conditions, la conception traditionnelle de la protection sociale, qui repose sur un modè le où le mari apporte les revenus à la famille tan dis que la femme n'exerce pas d'activité rémuné rée, apparaît de plus en plus périmée. Le nouvel équilibre entre les sexes rentre en conflit avec les politiques familiales traditionnelles, qui deman dent implicitement aux femmes d'assumer la res ponsabilité des travaux domestiques et des soins prodigués aux enfants et aux personnes âgées. La faiblesse et le recul des taux de fécondité que l'on constate dans de nombreux États membres sont des signaux forts de la nécessité de repenser les systèmes de protection sociale. Le défi n'est pas seulement de viser à l'égalité de traitement entre femmes et hommes. Il est aussi de parvenir à une individualisation des droits, t o ut en évitant l'écueil de pénaliser les femmes qui n'ont pas eu d'activité rémunérée parce qu'elles se sont occu pées de leur famille. Il est enfin de mettre en place de nouvelles formules permettant une prise en charge plus aisée des enfants et des per sonnes âgées (cf. 2. 4). Indicateur conjoncturel de fécondité de 1960 à 1995 - UE (15) 3. 0 (t;,:,:,K,:,:,:,,,,,. j:!:,x,^ Croissance démographique de 1995 à 2015, dans i'UE (15), pour trois groupes d'âge Population (en millions) 0-19 20-59 60+ Source: EUROSTAT 1. 2. 3 Le nouvel équilibre entre les sexes La marche vers l'égalité des chances pour les les hommes a de profondes femmes et pour répercussions sur la vie professionnelle et sur la société dans son ensemble. Au sein des frontières actuelles de l'Union, le nombre d'emplois occu pés par des femmes est passé de 46 à 61 millions au cours des 20 dernières années, alors que le nombre d'emplois occupés par des hommes est resté stable (86 millions). La tendance à l'aug mentation des taux d'activité féminins se pour suivra au cours des années à venir et représente ra un facteur positif pour contrebalancer le vieillissement de la population active. Taux d'activité des hommes et des femmes dans l'Union de 1970 à 1995 - UE (15) % de la population par sexe et par âge 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Source: EUROSTAT 100 90 80 70 60 jsetnme Source: EUROSTAT 1. 2. 4 La nécessité de réformer la coor dination des régimes nationaux de sécurité sociale Depuis 19598, l'Union dispose d'un système euro péen de coordination des régimes de sécurité sociale des États membres, qui protège les droits des personnes qui se déplacent à l'intérieur de l'Union. La protection sociale d'un nombre consi dérable de personnes dépend, en tout ou partie, du bon fonctionnement de ce système de coordi nation9. La coordination des régimes nationaux de pro tection sociale est un processus dynamique, qui doit tenir compte de l'évolution de ces régimes. Il faut maintenant simplifier et réformer le systè me de coordination, de manière à l'adapter aux besoins qui découlent des nouvelles formes de protection sociale et des nouveaux types de migration. Les migrants sont maintenant de plus en plus souvent des travailleurs qualifiés10, pour qui les régimes complémentaires de protection sociale - auxquels ne s'applique pour l'instant aucune coordination au niveau européen - revê tent une importance particulière (cf. 2. 5). 8 Les règlements 3 et 4 portant coordination des régimes de sécurité sociale des six Etats membres de l'époque, sont entrés en vigueur le 1er janvier 1959. Ils ont fait place, le 1er octobre 1972, aux règlements CEE n° 1408171 et 574172, qui ont été amendés à de nombreuses reprises et sont toujours en vigueur. Ces règlements ont été mis à jour dans le JO L 28 du 30 janvier 1997. 9 En fait, le système de coordination ne détermine pas seulement les droits de sécurité sociale des 2,8 millions de ressortissants de l'UE qui travaillent actuellement dans un autre Etat membre, mais également des millions de citoyens européens qui ont travaillé dans plus d'un Etat membre par le passé, pendant une certaine période de leur carrière professionnelle, ou qui le feront à l'avenir. Les élargissements successifs de l'Union ont considérablement augmenté ces effectifs, et le même phénomène se répétera à l'occasion de tout élargissement futur (Eurostat, enquête sur les forces de travail, 1995). 10 "Sécurité sociale en Europe: égalité entre les nationaux et les non-nationaux", Première conférence européenne sur la sécurité sociale des travailleurs migrants (Porto - novembre 1994). 2 LES PRINCIPAUX ENJEUX DE CETTE MODERNISATION 2. 1 La protection sociale comme 2. 2 facteur productif Rendre la protection sociale plus favorable à l'emploi La capacité à créer des emplois pour une partie croissante de la population active, et à réduire ainsi le taux de dépendance, est un facteur essentiel de la viabilité des systèmes de protec tion sociale. La création d'emplois et la lutte contre le chômage sont la première priorité de l'Union européenne, comme l'a récemment sou ligné le Conseil européen de Dublin. Il faut considérer les réformes des systèmes de pro tection sociale dans le contexte de cette stratégie européenne de l'emploi. Les "grandes orientations de politique économique", arrêtées au Conseil européen de Florence, appellent à une restructu ration des dépenses publiques pour développer celles qui sont susceptibles de promouvoir l'em ploi. Cette restructuration passe par le développe ment des politiques actives, de préférence aux politiques passives, et par l'investissement dans les ressources humaines. L'une des questions cruciales que pose la modernisation des systèmes de protec tion sociale est celle de l'équilibre à trouver entre les obligations imposées et les opportunités offertes à chaque individu. Accroître les opportu nités de trouver ou de retrouver un emploi est un préalable à toute mesure visant à responsabiliser davantage les individus. La présidence néerlandaise de l'Union a récem ment souligné, lors d'une conférence qui s'est tenue récemment à Amsterdam11, les liens entre politique sociale et performances économiques. La Commission a rassemblé des informations et entamé de nouvelles études sur le sujet. Une mise en commun des travaux en cours aura lieu, de manière à stimuler les débats sur la synergie que des politiques économiques et sociales adé quates peuvent produire. Objectif: Sensibiliser l'opinion au rôle de ia politique sociale en tant que facteur productif. Action clé: La Commission développera les ana lyses visant à mettre en regard le coût et les retombées bénéfiques des systèmes de protection sociale - en particulier, en termes de cohé sion sociale, de stabilité politique et de progrès économique - à la lumiè re des débats qui se sont tenus lors de la conférence de la présidence néerlandaise sur le thème "poli tique sociale et performances éco nomiques". Aujourd'hui, l'emploi est la première des priori tés et le plus grand des défis de l'Union euro péenne. Se fondant sur le Pacte de confiance pour l'Emploi, en particulier sur l'invitation à accélérer la réforme des systèmes d'emploi, la "Déclaration de Dublin sur l'Emploi", adoptée à l'issue du Conseil européen des 13 et 14 décembre 1996, soulignait la nécessité d'une fis calité et de systèmes de protection sociale plus favorables à l'emploi. En outre, ia résolution du Conseil du 2 décembre 1996 sur le rôle des sys tèmes de protection sociale dans la lutte contre le chômage12 a précisé la façon dont ces objectifs pouvaient être atteints et demandé à la Commission comme aux États membres d'oeu vrer de concert pour renforcer les échanges d'in formations et d'expériences et pour approfondir la réflexion collective des États membres sur les techniques et les politiques visant à rendre la protection sociale plus favorable à l'emploi. Il est de plus en plus évident qu'avec le change ment de nature du travail les systèmes de protec tion sociale vont devoir apporter davantage de stabilité et de sécurité. Dans le monde du travail de demain, l'équilibre entre flexibilité et sécurité devra certes passer par la reconnaissance et la régularisation de nouvelles formes d'emploi. Mais il devra également offrir la sécurité que peut procurer le fait de mieux maîtriser son tra vail et d'avoir l'opportunité d'accroître ses quali fications et d'améliorer ainsi son employabilité. Pour rendre la protection sociale plus favorable à l'emploi, il convient de s'attaquer aux problèmes suivants: 2. 2. 1 Rendre la fiscalité et les systèmes de prestations sociales plus favorables à l'emploi Les systèmes de taxation et de protection sociale doivent être rendus plus favorables à l'emploi, en veillant à ce qu'ils incitent clairement les deman deurs d'emploi à trouver du travail ou à participer à d'autres activités favorisant l'emploi, sans cesser pour autant de constituer un filet de sécurité pour les chômeurs. Pour ce faire, il est essentiel d'amé liorer l'articulation entre la fiscalité et les presta tions sociales. La dépendance vis-à-vis de la protec tion sociale risque de s'aggraver tant que le béné fice net d'un éventuel retour à l'emploi sera faible. 7 7 Conférence de la présidence néerlandaise "Politique sociale et performances économiques : l'emploi, /'activation de l'Etat providence et la compétitivité économique" - Amsterdam, 23-25 janvier 1997. 12 Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des Etats membres réunis au sein du Conseil du 2 décembre 1996 sur le rôle des systèmes de protection sociale dans la lutte contre le chômage, JO C386 du 20 décembre 1996. - Il peut arriver que, grâce aux prestations qu'il reçoit, un chômeur perçoive un revenu dispo nible supérieur à celui auquel il pourrait pré tendre en reprenant le travail. Certes, les contrôles administratifs et la pression sociale peuvent inciter, même dans ce cas, les intéressés à rechercher activement un emploi. Mais, à la longue, une telle situation ne favorise pas l'em ploi. Des incitations financières doivent renforcer les incitations au travail. Les personnes les moins incitées à trouver un emploi sont celles qui sont victimes du piège du chômage: la perte des prestations, conjuguée avec l'impact de la fiscalité, peut avoir pour effet d'éliminer tout le bénéfice découlant de l'arrivée d'un revenu d'activité dans la famille. Les inté ressés sont véritablement pris dans un piège, sans motivation financière pour s'en libérer. La protection sociale doit notamment s'efforcer d'être aussi neutre que possible vis-à-vis de l'exercice d'une seconde activité rémunérée à l'intérieur d'un couple; idéalement, elle devrait même encourager cette seconde activité. Il est rare, aujourd'hui, que des prestations - en parti culier, des prestations familiales - ne soient accor dées qu'à la condition qu'un seul des deux conjoints ait un revenu d'activité. Néanmoins, dans certains États membres, il existe toujours des suppléments de prestations - notamment de chômage - qui sont accordées uniquement aux chômeurs dont le conjoint n'exerce pas d'activité rémunérée. L'effet dissuasif de ces dispositions est évident. Un autre problème est celui des plafonds de revenus fixés pour avoir droit aux prestations. Tous les États membres, à l'exception de l'Espagne, versent des allocations à la totalité des familles (l'Allemagne, l'Italie et la Grèce, il est vrai, en réduisent le montant lorsque les revenus familiaux dépassent un certain plafond). Cependant, les autres types de prestations fami liales et de prestations de logement sont généra lement versés sous conditions de ressources. Il importe, dans de telles situations, d'éviter ce qu'on appelle le piège de la pauvreté. Deux méthodes peuvent être utilisées pour ce faire: ne réduire que partiellement les prestations lorsque les revenus du ménage augmentent, ou bien ins taurer un plafond de revenu distinct et plus élevé pour les couples avec deux salaires. La plu part des États membres n'ont encore adopté aucune disposition particulière sur ce point. Pour rendre la protection sociale plus propice à l'emploi, il peut également être utile d'apporter des prestations en nature. Si un grand nombre de politiques mises en oeuvre jusqu'ici ne sont pas parvenues à inciter les personnes qui dépen dent depuis longtemps de la protection sociale à reprendre un emploi, notamment parmi les femmes qui doivent s'occuper de leurs enfants, c'est en partie parce qu'elles n'ont pas suffisam ment compense les difficultés auxquelles la plu part de ces personnes se trouvent fréquemment confrontées lorsqu'elles doivent combiner res ponsabilités familiales et activité professionnelle. La vulnérabilité particulière des foyers monopa rentaux et des foyers ne disposant que d'un unique et faible revenu est due, dans une large mesure, à cette incapacité à concilier travail et garde d'un enfant. Dès lors, des mesures indi rectes de soutien, par des structures publiques ou subventionnées pour la garde des enfants, peu vent avoir des répercussions considérables sur l'offre de travail. Objectif: Rendre la protection sociale plus favorable à !'< f'aftieufc Action dé: d'ufle manière propre à renforcer les Incitations à l'emploi La Commission évaluera, conformé ment aux conclusions du Conseil européen de Dublin, dans quelle mesure l'évolution récente «les poli tiques et des systèmes a renforcé les incitations qu'ont les demandeurs d'emploi à trouver du travail, et déterminera quels sont les ofcstades à ta réalisation de cet objectif. 2. 2. 2 Transformer l'assurance chômage en une assurance employabilité Si les incitations financières à rechercher un emploi sont nécessaires, il convient de les renfor cer en aidant le chômeur dans ses prospections. Dans l'ensemble de l'Union, seuls 7% des chô meurs ont actuellement la possibilité de suivre une reconversion. La grande majorité sont censés trouver un nouvel emploi, dans une économie désormais basée sur la connaissance, en exploi tant des compétences souvent dépassées. La plupart des régimes d'assurance chômage ont été conçus, à l'origine, pour apporter un revenu de remplacement aux personnes qui se trou vaient temporairement sans emploi mais qui s'at tendaient à retrouver rapidement du travail. Dans la plupart des cas, le nouvel emploi exigeait des compétences similaires ou identiques à celles de l'emploi précédent. Aujourd'hui, en revanche, avec un marché du travail qui se transforme rapidement pour satisfaire à l'évolution des besoins et des exigences et qui repose de plus en plus sur les compétences, il est essentiel que les personnes qui recherchent un emploi soient prêtes à acquérir des compétences nouvelles et différentes. L'éducation et la formation tout au long de la vie font désormais partie intégrante d'une participation pleine et fructueuse au mar ché du travail. Désormais, s'ils veulent avoir une chance réaliste de trouver un nouvel emploi, beaucoup de chômeurs n'ont pas seulement besoin d'une aide financière, mais également de mesures et de programmes adaptés qui les aident à améliorer leurs compétences profession nelles, à en acquérir de nouvelles, à se former et à accroître leur employabilité. En outre, les chiffres révèlent que plus longtemps les chômeurs restent sans emploi, plus ils ont de mal à reprendre pied sur le marché du travail. Des contraintes financières ont conduit plusieurs États membres à réduire la durée moyenne des prestations d'assurance chômage, en liant cette durée à des périodes d'emploi précédemment accomplies. Dès qu'elles ont épuisé leurs droits à l'assurance chômage, de plus en plus de per sonnes se trouvent prises dans un engrenage qui peut finalement les éloigner du marché du travail et éroder leurs compétences professionnelles. La combinaison de régimes d'assurance chômage, qui versent des prestations pour une durée limi tée, et de régimes d'assistance, qui fournissent une aide aux chômeurs ou garantissent un reve nu minimum, peut se révéler dans ces conditions inadaptée à l'état actuel du marché du travail. Il s'agit donc d'organiser des mesures qui aident les chômeurs à acquérir de nouvelles compé tences et à améliorer celles qu'ils possèdent déjà, dans un cadre de protection sociale propre à empêcher le glissement vers la pauvreté et l'ex clusion du marché du travail et de la société en général. Il faut s'investir davantage dans une révision des régimes d'indemnisation du chôma ge, l'objectif étant d'aider et de guider les per sonnes qui veulent sortir du chômage en leur permettant d'acquérir des compétences et des qualifications propres à favoriser leur intégra tion ou leur réintégration sur le marché du tra vail. La protection sociale devrait soutenir les efforts visant à améliorer la formation et l'ensei gnement général. Plusieurs États membres ont entrepris une réforme de leurs régimes de pres tations visant à apporter un soutien actif des les premiers mois de chômage et à éliminer les fac teurs susceptibles de dissuader les chômeurs de rechercher activement un emploi. Il faut privilé gier non plus des politiques passives, mais des politiques actives qui supposent la participation à une formation ou à un enseignement et qui contribuent au financement de programmes d'acquisition d'une expérience professionnelle. Objectif: Rendre ia protection sociale plus favorable à l'emploi, eh transfor mant l'indemnisation du chômage en une véritable assurance employa bilité, en liaison avec la tendance au développement de l'éducation tout m long de la vie. Action clé: La Commission étudiera tes change ments à apporter à la structure et à l'organisation des régimes dlndem- nfsation du chômage pour passer, comme convenu, de politiques pas sives à' des politiques actives. 2. 2. 3 Repenser le financement de la protection sociale Pour lutter contre le chômage, il ne suffit pas d'accroître les incitations et les opportunités sus ceptibles d'amener les chômeurs à obtenir un emploi. Les modalités de financement de la pro tection sociale se répercutent également sur l'emploi - notamment celui des travailleurs fai blement qualifiés - par leurs retombées sur le coût total du travail. Le livre blanc sur la Croissance, la compétitivité et l'emploi13 de 1993 recommandait une réduc tion, comprise entre 1 et 2% du PIB pour l'en semble de l'Union, des coûts salariaux indirects. Le Conseil européen d'Essen est revenu sur cette recommandation, en 1994, en inscrivant la réduction des coûts salariaux indirects, en parti culier dans le cas des salariés non qualifiés, parmi les cinq priorités de la lutte contre le chômage. Cette réduction n'a pas encore été entièrement réalisée, principalement en raison de la difficulté que rencontrent les États membres à trouver des compensations budgétaires adaptées et suffi santes à la perte de recettes qu'elle entraîne. Sur le long terme, l'évolution de la fiscalité a pénalisé l'emploi. Entre 1980 et 1994, la charge fiscale effective pesant sur le travail salarié a pro gressé constamment, pour passer de 34,7% à 40,5% en moyenne dans les États membres. Dans le même temps, le taux d'imposition tombait de 44,1% à 35,2% pour les autres facteurs de pro duction (capital, travailleurs non salariés, éner gie, ressources naturelles). Plusieurs États membres ont adopté des mesures diverses en vue de réduire les coûts salariaux indirects. Selon certaines études, ces tentatives n'ont pas eu de grandes retombées sur le niveau global de l'emploi, parce qu'elles entraînent des effets d'aubaine et de substitution entre main- d'oeuvre subventionnée et non subventionnée14. 13 "Croissance, Compétitivité et Emploi - Livre Blanc", COM (93) 700, décembre 1993. 14 Cf. , par exemple, "L'allégement des charges sociales sur les bas salaires", rapport au Premier ministre. Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts, Paris, juin 1996 et "Coûts salariaux, salaires et emploi dans l'Union européenne", note présentée au Comité de politique économique, septembre 1996. 8 Ces études montrent également qu'il est possible d'accroître leur impact en les concevant avec soin et en les liant à la création d'emplois. Dès lors, et pour autant qu'elles restent suffisamment stables dans le temps, les réductions spécifiques des coûts salariaux indirects peuvent offrir de nouvelles possibilités d'emploi aux catégories qui ont le plus de mal à s'insérer sur le marché du travail. D'une manière générale, il conviendrait de donner un signal clair d'un renversement de la tendance sur le long terme à l'alourdissement de la fiscalité du travail. La question clé est celle de la réduction de l'écart entre le coût salarial total, d'une part, et la rému nération nette des travailleurs faiblement quali fiés, d'autre part. Peu de progrès ont été réalisés sur ce point au cours des dernières années. Diverses raisons sont à l'origine de cette impasse. Il est souvent difficile de toucher au financement de la protection sociale sans porter atteinte aux droits individuels, notamment pour les presta tions qui viennent en remplacement du salaire. Une certaine marge de manoeuvre existe cepen dant dans certains pays: l'allégement de la fisca lité du travail, parallèlement à l'alourdissement de celle d'autres facteurs de production, est de nature à permettre une restructuration des coûts salariaux indirects, de manière à réduire la char ge pesant sur les bas salaires. Le Livre Blanc sur "Croissance, compétitivité et emploi" avait déjà signalé les taxes écologiques et les taxes sur l'énergie comme l'une des sources possibles de recettes qui permettraient de réduire la fiscalité du travail. Pour ce faire, comme la Commission l'a souligné dans des communications récentes15, une coopé ration plus étroite entre les États membres serait bénéfique. Une meilleure coordination fiscale pourrait contribuer non seulement à éliminer les distorsions sur le marché unique, mais également à renverser l'évolution sur le long terme des sys tèmes fiscaux, de manière à rendre ceux-ci plus favorables à l'emploi. Pour contrebalancer l'éro sion fiscale qui touche les bases d'imposition plus mobiles, les États membres ont été conduits dans le passé à réduire, jusqu'à un certain point, les impôts frappant le capital et à compenser les pertes de recettes en surchargeant le facteur tra vail. Une telle politique a des effets pervers sur l'emploi comme sur la distribution des revenus. Objectif: Rendre protection sociale plus a l'emploi en réduisant la entre coût salarial, global effectivement per» différence et Action clé: Dans le cadre du rapport intérimaire à présenter au Conseit européen d'Amsterdam en Juin 1997 et du rapport commun sur remploi à pré parer pour le Conseil européen de Luxembourg en décembre 1997, ta Commission approfondira t'analyse des mesures prises pour réduire tes coûts salariaux indirects. Elle exami nera, entre autres, sur la façon de renverser la tendance à la hausse des prélèvements qui frappent le travail et sur les progrès concrets en matière de coordination fiscale entre les États membres qui pour raient permettre te renversement de cette tendance. £n outre, le Groupe de haut niv&u sur la politique fiscale, institué par le Conseil européen de Dublin, étu diera notamment les modalités de restructuration des systèmes fiscaux, y compris des cotisations sociales et de la fiscalité sur le travail 2. 2. 4 Mettre en place des mécanismes flexibles de transition vers la retraite La situation des travailleurs âgés a connu une évolution spectaculaire au cours des vingt der nières années. Les entreprises ont cherché à accroître la flexibilité de l'emploi, tant quantita tivement que qualitativement. La flexibilité externe, conçue pour adapter l'emploi aux besoins immédiats, a joué souvent un rôle aussi important que la flexibilité interne. Cela a entraîné, entre autres phénomènes, un recul constant de l'emploi des travailleurs âgés. Pour réduire le chômage, et notamment pour donner aux jeunes de meilleures chances de trouver un emploi, de nombreux pays européens se sont efforcés de raccourcir la vie profession nelle de la population plus âgée. Des formules se sont répandues - régimes d'invalidité, prestations spéciales pour les travailleurs âgés, régimes de retraite anticipée et versement anticipé de pen sions en cas de chômage - pour permettre aux intéressés de quitter le travail bien avant l'âge légal de la retraite. Le raccourcissement de la vie professionnelle a fait l'objet d'un large consen sus implicite entre les employeurs, les travailleurs et l'État. Les taux d'emploi des personnes de plus de 55 ans ont très fortement chuté en vingt ans. L'idée du départ à la retraite à une date prééta blie est en train de s'effacer rapidement. 75 SEC (96) 487 du 20. 3. 96 "La fiscalité dans l'Union européenne' européenne : rapport sur l'évolution des systèmes fiscaux". et COM(96) 546 du 22. 10. 96 "La fiscalité dans l'Union Cependant, comme l'espérance de vie continue à s'allonger et que des réformes visant à relever l'âge de la retraite et à soulager ainsi les régimes de pension publics sont en cours d'adoption dans de nombreux États membres (cf. 2. 3. 1 infra), il est essentiel de renverser la tendance qui pousse les travailleurs à se retirer rapidement du marché du travail. D'une façon paradoxale, le passage à la retraite s'est fait moins flexible. Les attentes des travailleurs ont évolué avec le développe ment massif des formules de retraite anticipée. Lorsque les entreprises sont réticentes à investir dans la formation et dans la promotion de leur personnel le plus âgé, les intéressés perdent leur motivation et en arrivent souvent à considérer le départ anticipé comme la meilleure - ou même la seule - option. On ne se rend pas bien compte des problèmes que cette tendance à la retraite anticipée vont soulever à l'horizon d'une dizaine d'années. La politique actuellement menée dans les entre prises, visant à remplacer systématiquement les travailleurs les plus âgés par des jeunes, est inte nable sur le long terme. Il semble même que si cette tendance se poursuit - c'est-à-dire, si l'on continue à considère les personnes de plus de 50 ou 55 ans comme inaptes à l'emploi - de nom breuses régions pourraient connaître une pénu rie grave de main-d'oeuvre. Si l'on veut éviter les délocalisations d'activité et développer l'emploi en Europe, il faut s'efforcer davantage de main tenir les travailleurs âgés en activité. Pour ce faire, il s'agira, d'une part, d'investir bien davantage dans la formation et l'apprentissage des travailleurs tout au long de ia vie que ce n'est le cas à l'heure actuelle16. Dans cet esprit, la Commission étudie en ce moment un certain nombre de changements de règles fiscales desti nées à promouvoir l'investissement en ressources humaines. Il faudra également s'orienter vers des systèmes plus flexibles pour gérer le passage de la vie professionnelle à la retraite et vers des sys tèmes de travail à temps partiel pour les tra vailleurs âgés. Dès 1982, le Conseil a adopté une recommandation aux Etats membres à ce sujet17, mais les modalités de ces systèmes plus flexibles restent encore pour une large part à définir. Un point essentiel consiste à déterminer dans quelle mesure il est possible de créer des emplois adap tés aux travailleurs âgés pour inciter ces derniers à rester plus longtemps dans la vie active. Il convient, à ce propos, d'examiner les initiatives récentes prises par certains États membres. Objectif: Rendre lu protection sociale plus favorable à l'emploi en accroissant les Incitations au travail et les possi bilités d'emploi pour les travailleurs Action clé: Dans le rapport $ut l'Emploi en Mfap* è* paraître m septembre W?f lê;\€mîmm!im ,èmçrm h potentiel qu'offre et tes problèmes que po% Je passade progressif M la retraite; elle examinera les suites qu'il convient de donner à cette étude et invitera )ï^fMkffrt*tos sociaux à approfondir fa dialogue sotfal sur les retombées du vieillisse ment de la population, 2. 2. 5 Mettre la protection sociale au service de l'intégration La structure actuelle des systèmes européens de protection sociale a été conçue juste après la seconde guerre mondiale. Ils étaient destinés à fournir aux travailleurs un revenu de remplace ment pendant des périodes d'interruption de travail, soit temporaire (maladie ou chômage) soit définitive (incapacité de travail permanente ou retraite). De ce point de vue, ils se sont mon trés efficaces pour soulager la pauvreté. La pro tection sociale est à présent confrontée à un phénomène nouveau: l'exclusion. L'exclusion va au-delà de la pauvreté. C'est l'ac cumulation et la combinaison de plusieurs types de handicaps: manque de formation, détériora tion des conditions de santé, absence de loge ment, perte du soutien familial, absence de par ticipation à la vie sociale et manque de possibili tés d'emploi. Chacun de ces handicaps aggrave les autres. Il en résulte un cercle vicieux, qui conduit du chômage de longue durée à la ruptu re des liens familiaux et finalement à la margi nalisation et à la délinquance. La protection sociale ne peut, à elle seule, consti tuer le remède à chaque situation d'exclusion. Cependant, elle a un rôle clé à jouer, non seule ment en apportant aux exclus un minimum de revenu pour leur permette de mener une vie décente, mais aussi en contribuant à les réinsérer dans la société. Tant les régimes de prestations de chômage que les mécanismes d'aide sociale, et en particulier les filets de sécurité destinés à garantir un niveau minimum de ressources à tous les habitants, doivent devenir des outils essen tiels d'une politique active de lutte contre l'ex clusion. Il apparaît, en particulier, de plus en plus 16 Cf. Livre blanc sur l'éducation et la formation "Enseigner et apprendre - vers la société cognitive" - COM (95)590. 17 Recommandation du Conseil n"82/857/CEE du 10 décembre 1982 relative aux principes d'une politique communautaire de l'âge de ia retraite (JO L 357 du 18 décembre 1982). 10 clairement que les mécanismes garantissant un revenu minimum, tels qu'ils ont été définis dans recommandation du Conseil de 199218 la devraient être entièrement intégrés au sein d'une politique globale de lutte contre l'exclu sion. En même temps, le rôle de ces mécanismes de revenu minimum a évolué. Avec l'augmentation du nombre de bénéficiaires, ils courent doréna vant le risque, s'ils ne sont pas associés à des poli tiques actives d'intégration, de devenir une sorte de compensation de l'exclusion qui entérine la fracture sociale. Un consensus de plus en plus large se dégage sur la nécessité de se départir de l'approche traditionnelle de l'aide sociale. Comment les personnes actuellement exclues pourraient-elles se voir reconnaître un rôle dans la société? D'une part, elles éprouvent de grandes difficultés à trouver un emploi parce qu'elles ne sont pas à même de répondre aux exi gences des entreprises en termes de qualifica tions, de productivité et de flexibilité. Il est très difficile de demander à des personnes marginali sées d'être aussi productives et flexibles sur le marché du travail que des travailleurs qualifiés bien intégrés. Les exclus qui tentent de recons truire leur vie doivent bénéficier de possibilités d'intégration, avec un niveau minimum de stabi lité garanti. Cette stabilité minimale n'est pas aisée à trouver dans le secteur privé de l'écono mie, axé sur la rentabilité. D'autre part, il existe des besoins dans le secteur des services non marchands, géré par l'Etat, les collectivités locales ou les ONG. Plusieurs États membres ont adopté une nouvelle approche, visant une conception active des dépenses d'aide sociale ainsi qu'une intégration durable des exclus en répondant à des besoins sociaux actuel lement hors de portée sur le plan financier. Des expériences similaires existent à la fois dans les pays les plus avancés sur le plan des politiques actives du marché du travail et dans les pays qui s'efforcent de développer l'aspect intégration de leurs mécanismes de revenu minimum. Ces expé riences visent à transformer une solidarité passi ve et précaire avec les exclus en un contrat qui leur offre de réelles chances d'intégration socia le et économique, en échange de leur engage ment à faire eux-mêmes un effort d'intégration. Cependant, cette stimulation des activités non marchandes doit être surveillée très soigneuse ment et des passerelles doivent être établies avec les activités du secteur marchand, si l'on veut évi ter de segmenter davantage le marché du travail et de bloquer certaines personnes dans des emplois subventionnés. Objectif: Hméœ la protection sociale plus favorable à l'emploi en donnant un caractère actif eux politiques d'inté gration liées aux prestations sociales minimales Action clé: Au cours du premier semestre de 1997, ta Commission présentera une communication sur la promotion de l'intégration sociale et, au cours du secôrtd semestre, un rapport éva luant les mécanismes des régimes de revenu minimum garanti dans les systèmes de protection sociale des Etats membres» Ces documents étu dieront le détail des contrats d'inté- tâNt vers des emplois ordinaires, etc. ) et examineront comment de telles politiques peuvent être soute- nables pour les budgets publics. 2. 3 Adapter la protection sociale au vieillissement démographique des sociétés européennes 2. 3. 1 Assurer la viabilité des régimes publics de pension La structure démographique des pays européens connaît des changements de grande ampleur19. Le taux de dépendance, c'est-à-dire le rapport entre les effectifs des personnes âgées et ceux de la population active, augmente dans la plupart des pays et va atteindre des niveaux historiques sans précédent. Bien que les effets à long terme du processus de vieillissement sur les finances publiques soient assez incertains et dépendent de la façon dont l'économie s'adaptera au processus, il est très vraisemblable que l'on enregistre, au cours des prochaines décennies, une tendance marquée au gonflement des dépenses publiques. Les régimes de retraite publics supporteront une bonne par tie de cette pression, étant donné que leurs dépenses sont étroitement liées à la structure d'âge de la population. 18 Recommandation du Conseil 92I441ICEE du 24 juin 1992 portant sur les critères communs relatifs à des ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale, JO n° L 245 du 26 août 1992. 19 Le rapport sur "La situation démographique dans l'Union européenne" de 1996 a étudié en détail les perspectives démographiques à moyen et long terme dans les Etats membres de l'UE. Les graphiques annexés à la présente communication représentent la croissance de la population entre 1995 et 2015 pour trois groupes d'âge dans les différents Etats membres de l'UE. 20 D. Franco et T. Munzi, "Public Pension Expenditure Prospects into the European Union : A Survey of National projections", European Economy, Reports and Studies, n°3, 1996. 11 Une étude récente a examiné les projections nationales des dépenses de pension dans l'Europe des 15 pour la période 1995-203020. Ces projections se basent sur des politiques inchan gées mais tiennent compte des réformes impor tantes introduites dans les États membres depuis la moitié des années 1980. Au cours de la pério de 1995-2030, l'augmentation du taux moyen des dépenses de pension par rapport au PIB dans Union atteindra vraisemblablement 3 à 4 points (passant de 12 % à 15 ou 16 % ). D'ici 2030, dans plusieurs pays (Belgique, Finlande, France, Allemagne, Italie et Pays-Bas), le ratio des dépenses de pension par rapport au PIB devrait se situer dans une fourchette de 15 à 20 %. Les dépenses seraient moindres au Danemark, en Espagne, en Suède (de 10 à 15 %) et en Irlande et au Royaume-Uni (moins de 10 %). Gain annuel de productivité du travail nécessai re pour compenser l'effet du vieillissement de la population dans l'U. E. (15) ll * $ $ o i 5 8 8 8 8 8 o p p o p p 8S - S « S O I S W N S N S N SS • l r n i - > - l h l r f l • - l l I ' ' recevront lorsqu'ils prendront Ce vieillissement de la population en Europe a déclenché un débat sur la viabilité de nos actuels régimes publics de retraite et sur des solutions de rechange permettant d'assurer la viabilité des systèmes de retraite. Il existe deux façons de financer un régime de retraite. L'une est d'adop ter un mécanisme qui détermine combien les tra leur vailleurs retraite, en échange des cotisations qu'ils versent aujourd'hui au retraités actuels. Il s'agit du systè me dit par répartition. Les pensions sont calcu lées sur la base d'une formule établie à l'avance, qui fait généralement intervenir le nombre d'an nées de travail et le salaire moyen ou final. Elles sont financées par les cotisations des travailleurs et des employeurs, ainsi que le cas échéant par des subventions budgétaires. Le fonctionnement d'un tel système suppose que les cotisants accep tent de le financer. Pour cela, ceux-ci doivent avoir la conviction que des transferts adéquats se poursuivront à l'avenir. L'autre méthode de financement consiste à baser le transfert de revenus, non pas sur la promesse que celui-ci se poursuivra à l'avenir, mais sur la propriété de biens immobiliers ou d'actifs finan ciers (système par capitalisation). Ces régimes sont, en règle générale, financés par des cotisa fournissent des prestations qui ne tions et dépendent que du rendement des actifs investis. Le montant des pensions est soumis aux risques d'inflation et d'investissement. Le débat et la recherche sur de nouvelles solu tions de financement des régimes de pension ont conduit à quelques conclusions importantes. Tout d'abord, il n'y a pas moyen d'échapper au fait que le revenu national doit être partagé chaque année entre ceux qui retirent leurs revenus direc tement de leur participation à la vie économique et ceux qui ne disposent pas de telles ressources. Ceci vaut de la même façon pour les régimes par répartition et par capitalisation. Ensuite, une transformation radicale des régimes publics par répartition en régimes par capitalisa tion n'est pas réaliste, en raison des énormes coûts de transition qu'elle comporterait. Dans l'hypothèse d'un changement instantané, tous les membres des régimes de pension et leurs droits acquis seraient transférés immédiatement aux régimes par capitalisation. Dans ce cas, l'en semble des engagements des régimes fonction nant actuellement par répartition deviendrait explicite, gonflant aussitôt l'encours de la dette publique. En termes de trésorerie, les dépenses se poursuivraient, alors que les cotisations ne rentreraient plus. Si le versement des pensions est financé par une augmentation des emprunts publics, la charge de la transition sera répartie sur l'ensemble des générations futures. Si elles sont financées en partie par un accroissement des emprunts publics et en partie par un alour dissement de la fiscalité, la charge de l'assainis sement budgétaire reposera sur la génération actuelle, laquelle devra payer deux fois, alors que les générations futures en bénéficieront. Un changement progressif, où seuls les nouveaux arrivants sur le marché du travail participeraient au système par capitalisation, soumettrait à une pression constante les soldes primaires des bud gets publics pendant toute la période de transi tion. Les deux options posent problème dans le contexte budgétaire actuel. Étant donné qu'un passage systématique à des régimes par capitalisation semble ainsi irréaliste, la plupart des États membres s'attachent à assu rer la viabilité des régimes publics par réparti t i o n. À cet effet, des réformes de grande ampleur seront nécessaires. La plus importante consiste à trouver des mécanismes permettant de 12 continuer à travailler, au lieu de prendre une retraite anticipée, c'est-à-dire de relever l'âge effectif de la retraite, qui se situe aujourd'hui en deçà de 60 ans et est en diminution, tout en maintenant l'âge légal, généralement 65 ans. Il en résulterait une augmentation des cotisations et une diminution des versements. Si une telle solution n'est pas possible, les options dispo nibles sont, en théorie, un relèvement des mon tants des cotisations, une augmentation des transferts budgétaires, une réduction des presta tions ou une combinaison de ces diverses mesures. La plupart des pays européens ont modifié leur système d'indexation des pensions, en rempla çant l'indexation sur les salaires par une indexa tion sur les prix. Des réformes plus fondamen- taîes ont toutefois été effectuées ces dernières années par certains États membres (Belgique, Finlande, France, Allemagne, Italie, Suède). Ces réformes présentent un certain nombre de traits communs. Le moment du départ en retraite n'est plus déterminé uniquement par un âge légal mais au moins autant par le nombre d'années de cotisation nécessaires pour obtenir une pension complète. Quelques États membres ont même adopté le principe de la retraite flexible au sein d'une plage d'âge déterminée. En termes d'équi té, il s'agit là de changements positifs. On a par fois reproché, en effet, aux systèmes européens d'opérer en fait une anti-redistribution (c'est-à- dire de favoriser les plus riches aux dépens des plus pauvres), due au fait que l'espérance de vie - et donc la durée moyenne de versement des pensions - augmente avec le niveau des revenus. L'ampleur de cette anti-redistribution est atté nuée par le passage à des systèmes de retraite flexibles, dans la mesure où il existe également une corrélation positive entre l'âge de l'entrée sur le marché du travail et le niveau des revenus. Une autre tendance commune à ces réformes consiste à établir un rapport plus étroit entre le niveau des pensions et les cotisations totales ver sées au cours de la vie active. Ce renforcement de la dimension contributive des régimes de pen sion se justifie, à une époque où il est important d'intensifier les incitations au travail déclaré. Il oblige cependant à expliciter les éléments de solidarité dans chaque régime de pension: dans quelle proportion ta pension est-elle être réduite du fait des interruptions de carrière - pour cause de chômage, de maladie, pour s'occuper d'en fants ou de personnes âgées? Le risque existe néanmoins que les femmes, dont la carrière pro fessionnelle est moins linéaire que celle des hommes, soient pénalisées par cette évolution. À long terme, cette tendance pourrait également contrecarrer le type de changements qui devront intervenir dans le cycle de la vie active, comme le fait d'interrompre à certains moments son activi té pour mettre à jour ses qualifications. Objectif: Favoriser l'adaptation des régimes publies de retraite au vieillissement des populations européennes Action clé: Développer des projections compa rables des dépenses de pensions en utilisant des méthodologies de pré visions communes et des hypothèses économiques et démographiques harmonisées; évaluer les éléments de réforme qui paraissent les plus aptes à assurer la viabilité des regime» publics de pension tout en préservant leurs aspects fondamen taux de solidarité et présenter les conclusions dans le rapport sur ia protection sociale en Europe, qui sera publié à ia fin de 1997. 2. 3. 2 Mettre en place un environnement sûr pour les régimes complémentaires En plus d'assurer la viabilité des régimes publics de retraite, il sera de plus en plus important de veiller à ce que les travailleurs actuels - et futurs retraités - soient en mesure de conserver après la retraite des revenus qui leur évitent une chute de leur niveau de vie. Une façon d'y arriver consiste à encourager le développement de régimes complémentaires de retraite financés par capitalisation. On peut envisager la coexis tence de fonds de pension avec les systèmes publics par répartition, dans les États où ces fonds sont en train de se développer. Il appar tiendra aux États membres eux-mêmes de déter miner dans quelle mesure ces régimes s'implan tent effectivement. À mesure que l'importance des pensions complé mentaires augmente, il devient de plus en plus nécessaire que les gouvernements mettent en place un environnement sûr pour le fonctionne ment efficace des régimes complémentaires par capitalisation. Tous les États membres possèdent des règles de gestion prudentielle. Au niveau communautaire, les directives 80/987/CEE et 77/187/CEE21 garantissent la sécurité des actifs, notamment en cas d'insolvabilité de l'employeur ou de transfert d'un établissement. Si les tra vailleurs peuvent choisir individuellement une institution financière pour assurer leur retraite, ils devraient avoir accès à une information com préhensible qui les aide à faire des choix judi cieux et à éviter d'obtenir des pensions infé rieures à leurs attentes. 21 Directive 77/187/CEE (JO n" L61 du 5 mars 1977) concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transferts d'entreprises, d'établissements ou départies d'établissements et directive 80/987/CEE (10 n" L 283 du 20 octobre 1980) concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur. 13 Le marché unique offre ia possibilité de rendre plus efficace le développement de régimes pro fessionnels par capitalisation, et d'en faire profi ter les affiliés comme l'ensemble de l'économie. Ce résultat peut être atteint grâce à la libre circu lation des capitaux et à la libre prestation de ser vices, telles qu'elles ont été inscrites dans le trai té. La libre circulation des capitaux garantie par l'article 73 B du traité permet aux fonds de pen sion de tous les États membres de diversifier leurs actifs, tant sur le plan intérieur qu'international. Ceci devrait permettre d'augmenter les rende ments, réduire les risques dus aux cycles écono miques nationaux et réduire l'impact négatif sur la valeur des actifs en période de désinvestisse- ment, lorsque les générations plus âgées réalise ront t o ut ou partie de leur patrimoine. Toutefois, !a libre circulation des capitaux peut être consi dérablement limitée par des règles de congruen ce monétaire imposées par les États membres pour des raisons d'ordre prudentiel. sations définies. Même si les régimes complé mentaires par capitalisation n'ont pas vocation à mettre en oeuvre la solidarité, il importe de veiller - spécialement dans un contexte où ces régimes sont appelés à se développer - à ce que tous les affiliés soient traités de façon équitable, y compris les travailleurs à temps partiel ou ceux qui interrompent leur carrière. Des approches innovatrices seront nécessaires si l'on ne veut pas que l'importance croissante des régimes complémentaires mène à un démantèle ment du principe de solidarité. En particulier, il serait dommageable pour toutes les personnes occupant des situations atypiques ou précaires (travail à temps partiel, pause carrière) de ne pouvoir bénéficier d'une bonne couverture de !a part des régimes professionnels. Objectif: Mettre en place un environnement sur pour les régimes complémen taires de retraite Un te! cadre réglementaire d o it également mettre en oeuvre le principe de l'égalité de trai les femmes. La les hommes et tement entre directive22 "post-Barber" de 199S, faisant suite à plusieurs arrêts de sa Cour de justice européenne, a défini les principes de cette mise en oeuvre. L'application pratique de ces principes dans la gestion des fonds de placement ne devrait pas désavantager les femmes, qui ne doivent pas être pénalisées pour !eur longévité plus élevée que celle des hommes. Une telle pénalisation p o u n a ft se traduire, par exemple, par une réduc t i on du salaire net, du fait de l'obligation de ver ser des cotisations supplémentaires, ou par une réticence des employeurs à recruter des femmes, au m o t if que celles-ci occasionnent des coûts de main d'oeuvre plus élevés que les hommes effec t u a nt Se même travail, du fait de ce surcroît de cotisations. La difficulté de parvenir à cette égalité de traite ment entre hommes et femmes prouve la néces sité de réguler les mécanismes des régimes com plémentaires de retraite. La protection sociale - au contraire de l'assurance privée - vise, par une mutualisation des risques sur une grande échel le, à déconnecter l'intensité du risque individuel de chaque assuré des cotisations payées par ceux-ci ou par leurs employeurs. Ce processus est conçu pour éviter la pénalisation des mauvais risques, soit par le biais d'une réduction des salaires nets, soit par une augmentation du coût total de leur emploi. Cette mutualisation des risques est plus difficile à réaliser dans le contex te limité des régimes complémentaires à presta tions définies et est absente des régimes à coti Action clé: la Commission publiera, au cours du premier semestre de> 1997, un livre vert sur les pensions complémen taires, afin d'identifier, avec toutes les parties concernées et notam ment les partenaires sociaux, les principaux éléments d'un cadre réglementaire au niveau européen qui puisse garantir un fonctionne ment efficace des régimes complé mentaires de retraite financés par capitalisation. 2. 3. 3 Répondre aux besoins de prise en charge des personnes âgées À mesure que nos sociétés se modifient, nos besoins en termes de protection sociale évo luent. L'espérance de vie a considérablement augmenté depuis l'immédiat après-guerre et la vieillesse ne peut plus être considérée, en règle générale, comme une période difficile en termes économiques. Cependant, de nouveaux besoins se f o nt jour, qui concernent les conditions de vie des personnes âgées. Le vieillissement des popu lations européennes va avoir un impact particu lièrement marqué sur ces besoins de prise en charge. Les progrès enregistrés dans le traitement des maladies graves ainsi que l'augmentation géné rale de l'espérance de vie ont pour conséquence que de plus en plus de personnes vivent leurs dernières années en état de dépendance à l'égard d'autrui pour leurs besoins quotidiens. Jusqu'à présent, leur prise en charge était géné ralement assurée de façon informelle par les membres de leur famille. Cette forme de solida 22 Directive 96197ICE du 20 décembre 1996 (JO n° L 46 du 17 février 1997) modifiant la directive 86I378ICEE relative à la mise en oeuvre du principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale. 14 rite familiale devient plus difficile à exercer, à mesure que les femmes sont plus nombreuses à travailler en dehors de leur foyer et que les dis tances géographiques séparant les parents âgés de leurs enfants adultes augmentent. Tous les pays européens souscrivent à l'objectif de per mettre aux personnes âgées de rester à leur domicile aussi longtemps que possible, plutôt que de devoir séjourner dans une maison de retraite. Les personnes âgées concernées elles- mêmes expriment clairement ce souhait. Pour que les personnes âgées dépendantes puis sent continuer à vivre chez elles, il faut qu'elles puissent disposer de soins médicaux et paramé dicaux ainsi que d'une aide à domicile pour les besoins quotidiens. Le coût de ces services, cumu lés sur un certain nombre d'années, peut être très élevé. Dans quelle mesure, puisqu'ils présen tent un caractère aléatoire, les besoins concernés peuvent-iis être couverts par un régime privé d'assurance volontaire? Dans plusieurs pays, la crainte existe qu'une assurance dépendance volontaire se heurte à des phénomènes d'antisé- lection et de risque moral. De tels phénomènes rendraient très difficile l'évaluation a priori des coûts - et donc la fixation des tarifs d'assurance - ce qui en ferait une activité risquée et donc peu attractive pour les compagnies d'assurance pri vées. Dans le cas d'une assurance volontaire, on peut également redouter qu'une grande partie de la population sous-estime le risque auquel elle est confrontée et s'abstienne de souscrire l'assurance nécessaire à temps. Ainsi, l'on assiste à l'apparition d'une nouvelle branche de la protection sociale. L'intérêt écono mique autant que social d'une couverture obli gatoire de la population contre le risque de dépendance paraît fondé. Toutefois, il n'est guère aisé de concilier la nécessité de répondre à ces nouveaux besoins de prise en charge avec l'impératif de maîtrise des coûts. Des interroga tions importantes demeurent, concernant le type de couverture fournie par un système d'assuran ce obligatoire (services en nature ou en espèces - la deuxième possibilité laissant un plus grand choix aux bénéficiaires), la façon d'évaluer les besoins de prise en charge et de gérer l'octroi des prestations en fonction des besoins ainsi que les avantages et les inconvénients d'un ciblage des prestations et d'une sélection des bénéfi ciaires en fonction de leurs revenus. Une chose est sûre, c'est que le besoin de services sociaux va augmenter. La satisfaction de ce besoin présente un potentiel considérable en termes d'emploi et requiert la mise au point d'une stratégie rigoureuse. Une attention parti culière devra être accordée à la question de l'éga- 23 COM (95) 357 du 19 juillet 1995. lité des chances, si l'on veut éviter un déséquilibre entre les sexes dans ces nouveaux emplois de ser vices. Enfin, les services fournis doivent répondre à des normes de qualité élevées. Objectif: Revoir les systèmes de protection sociale pour répondre aux besoins de prise en charge des personnes âgées dépendantes. Action clé: Analyser dans le rapport 1997 sut ia protection sociale en Europe l'expé rience des États membres qui ont déjà mis en oeuvre dés dispositions relatives à la prise en charge, afin d'identifier les types d'organisation les pirn efficaces pour un régime d'assurance prise en charge à long terme; 2. 3. 4 Améliorer les services de santé Les systèmes de soins de santé de chaque État membre diffèrent, car chacun reflète un type particulier d'évolution historique et culturelle. Néanmoins, dans l'Union européenne ces sys tèmes se répartissent en deux groupes: les sys tèmes mixtes qui utilisent les services d'orga nismes de soins privés et publics et qui sont financés essentiellement par les cotisations d'as surance maladie obligatoire, d'une part, et les services nationaux de santé où les prestations et le financement sont essentiellement fournis à travers le secteur public. Les dépenses totales de santé dans les États membres s'étagent entre un peu plus de 5 à près de 10 % du PIB. En termes absolus, ces dépenses augmentent depuis de nombreuses années et tous les États membres connaissent une pression croissante sur leurs services de santé. À titre d'exemple, les dépenses par personne en soins de santé sont cinq fois plus élevées pour les per sonnes très âgées que pour une personne d'âge actif. Comme le groupe d'âge des plus de 75 ans est appelé à augmenter de près de 50 % au cours des 20 prochaines années, il en résultera un effet considérable sur le total des dépenses en soins de santé. Cette évolution sera non seulement le fait de l'évolution démographique mais aussi des attentes croissantes de la population quant à ce que les systèmes de santé peuvent et doivent fournir. Les pressions qui pèsent sur les systèmes de santé ont conduit à un certain nombre de réformes dans les États membres, qui visent à améliorer l'efficacité générale des systèmes de santé à la fois en termes de résultat sanitaire et d'efficien ce des services. Le rapport de 1995 sur l'état de la santé dans l'Union européenne23 a présenté cer taines de ces réformes et a confirmé que les États 15 membres accordent davantage d'importance à la prévention des maladies et aux activités de pro motion de la santé, parce qu'ils estiment que de modestes investissements dans ce domaine pour raient avoir un impact important sur les facteurs qui influencent les causes principales de mortali té et de morbidité. Après des essais infructueux visant à contenir les dépenses de santé, par exemple par l'augmenta tion des tickets modérateurs, un certain nombre d'États membres tentent désormais d'introduire des mécanismes de marché dans leurs systèmes de soins de santé. Une réforme particulièrement notable a été la séparation entre les fonctions d'achat de services médicaux et leur fourniture. Les hôpitaux et les autres prestataires de services concluent maintenant des contrats avec les auto rités sanitaires locales pour la fourniture de ser vices déterminés. Ainsi, ces autorités sont tenues de définir plus clairement leurs exigences et de rechercher les moyens les plus efficaces et les moins chers de les satisfaire. La concurrence entre prestataires de services est ainsi encouragée. Le risque existe bien entendu que, en recher chant les économies, les prestataires comme les autorités sanitaires soient tentés de choisir la solution la moins chère plutôt que la solution optimale. En outre, on a vu également des exemples de contrats rédigés de façon imprécise quant à la nature et aux normes des prestations à fournir. Toutefois, il est encore trop tôt pour émettre un jugement définitif sur les consé quences des mesures de ce type et des autres. Dans leur volonté d'améliorer l'efficacité des sys tèmes de santé, certains États membres tentent de mettre en concurrence les gestionnaires d'as surances maladie, privés ou publics, tout en éta blissant un cadre réglementaire et des garanties appropriées. Il est essentiel d'éviter les phéno mènes tels que la sélection des risques qui pour raient priver les individus de la couverture néces saire. D'un autre côté, à conditions que l'on puis se prévenir ces distorsions, chaque assureur devrait pouvoir conclure un contrat avec les pres tataires de services qui offrent les meilleurs ser vices à des prix abordables. La combinaison de ces facteurs pourrait mener à une réduction des coûts, même s'il est clair que les économies les plus importantes peuvent être réalisées davanta ge sur le coût des soins de santé que sur la ges tion de l'activité d'assurance. États membres et à assurer la continuité et l'ac cessibilité financière des soins de santé à travers l'Union. Un tel cadre pourrait reposer sur les principes suivants: faciliter le partage en temps utile d'informations validées sur les mérites com paratifs des interventions, sur l'efficacité et le coût des nouvelles technologies, le transfert de savoir-faire sur l'organisation des services, la recherche de l'utilisation optimale des ressources existantes - en particulier dans les régions fron talières - et la simplification des dispositions administratives applicables aux usagers des ser vices de santé d'autres États membres. Objectif: Améliorer l'efficacité et la qualité des systèmes de santé, de façon à ce qu'ils puissent répondre aux dem andes croissantes résultant, entre autres facteurs, du vieillissement de Action dé; - évaluer l'impact potentiel de ia prévention sut la réduction des coûts àes soins de santé; - déterminer dans quelle mesure? et à quelles conditions l'introduction des mécanismes de marché dans les systèmes de soins de santé peut contribuer à réduire les coûts tout en favorisant une meilleure quali té dès services et en assurant à tous l'accès am soins? - ia Commission réunira (es travaux réalisés dans les États membres sur l'efficacité et le coût des systèmes de santé et évaluera quelles initia tives peuvent êtrf prises au niveau communautaire pour aider les états membres It réduire les coûts tout en maximisant les gains pour la santé publique. 2. 4 Adapter la protection sociale au nouvel équilibre entre les sexes: vers une individualisation des droits La participation des femmes au marché du travail va continuer d'augmenter au cours des prochaines années. Afin de maximiser leur contribution potentiel le, il est essentiel d'adapter la protection sociale au nou vel équilibre entre les sexes. Ceci implique de: I) trouver de nouvelles dispositions permettant de concilier vie professionnelle et vie familiale; II) réaliser progressivement une individualisation des droits. Dans ces conditions, il est très important que la libre prestation de services de santé et la libre cir culation des biens médicaux sur le marché inté rieur soient encadrées de façon à obtenir un effet bénéfique sur les systèmes de santé des L'évolution de la composition des ménages et des types de familles appelle des réponses nou velles. Il convient d'élaborer des mécanismes innovateurs et viables pour concilier la vie pro- 16 fessionnelle avec les besoins des familles, des ménages et des individus, tout en évitant de lais ser aux familles toute la charge des soins. Conformément aux engagements du quatrième programme d'action pour l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (1996-2000) M, la Commission est en train d'explorer une série d'initiatives pratiques et d'options politiques, parmi lesquelles figurent les mesures visant à améliorer les possibilités de prise en charge des enfants et des autres personnes dépendantes. À l'initiative de la Commission, les partenaires sociaux sont parvenus à un accord sur le congé parental donnant aux hommes et aux femmes un droit individuel au congé parental, avec la garan tie de pouvoir retrouver leur poste de travail après la période de congé. L'accord a été entéri né par la directive du Conseil du 3 juin 1996 2S. Dans quasiment tous les États membres, le systè me de protection sociale contient des éléments qui lient les droits d'un individu à sa situation familiale spécifique (célibataire, marié, cohabi tant). Par le passé, de tels droits dérivés ont réus si à protéger de nombreuses personnes de la pauvreté. Ils prennent en compte les liens fami liaux ainsi que la valeur du travail domestique et de ia prise en charge d'enfants ou d'adultes; ils donnent à ceux ou celles qui, dans l'intérêt de leur famille, n'ont pas exercé de façon continue une activité rémunérée la garantie d'un revenu après la mort du soutien de famille. À cet égard, le partage entre les conjoints des droits à pen sion en cas de divorce peut être considéré comme une reconnaissance de la contribution implicite du partenaire qui est resté non actif ou qui n'a perçu qu'une faible rémunération. Toutefois, les droits dérivés posent un certain nombre de problèmes. Ils instituent une dépen dance à l'égard du titulaire des droits aux presta tions. Les droits directs de sécurité sociale s'acqué- rant, dans la plupart des cas, par l'emploi rému néré, la participation plus faible des femmes à la vie professionnelle se répercute sur le montant de leurs droits directs. Les femmes sont donc plus vul nérables en cas de rupture d'une relation, par exemple en cas de divorce. En outre, dans la plu part des pays, les droits dérivés ne sont accordés qu'au conjoint et aux enfants et l'on ne tient pas toujours compte des autres formes de cohabita tion qui sont en train de se développer. Ensuite, les droits dérivés peuvent avoir pour effet de dissuader les femmes de se présenter sur le marché du travail et les inciter à travailler dans l'économie informelle, sans couverture sociale. Dans certains pays, l'emploi marginal ne donne aucun droit à la sécurité sociale. Cette situation n'est tolérée que parce que les personnes concer nées bénéficient généralement de droits dérivés et que leur travail n'est pas considéré comme un moyen indépendant de gagner sa vie mais plutôt comme un complément au budget familial, ia personne ayant cette activité marginale étant supposée être couverte par la sécurité sociale du partenaire. Enfin, les pensions de veuvage permettent aux intéressés de bénéficier d'une pension calculée sur la base des cotisations du conjoint décédé sans que celui-ci n'ait eu à payer de cotisation supplémentaire. Il peut en résulter des situations où une personne qui n'a jamais travaillé en dehors de son foyer reçoive une pension de sur vie, calculée d'après la carrière et les revenus de son conjoint décédé, plus élevée que celle d'une personne célibataire qui aurait travaillé toute sa vie pour une rémunération plus faible. Il en résulte que les droits dérivés tendent à redistri buer les prestations sociales aux dépens des sala riés à revenus moyens et au profit des dépen dants et survivants des salariés à hauts revenus. Une individualisation des droits viserait à mettre un terme à la pratique qui consiste à tenir comp te des liens familiaux pour assurer la protection sociale d'un individu. Elle contribuerait à aligner la protection sociale sur la législation régissant les contrats de travail, laquelle considère les tra vailleurs comme des individus. Plus générale ment, l'individualisation est conforme à la ten dance générale vers une plus grande autonomie de l'individu. En ce sens, elle dépasse les ques tions de sexe et concerne aussi les relations entre parent(s) et enfants, à la lumière des nouveaux modèles familiaux. Bien entendu, l'individualisation des droits pour rait conduire à une détérioration de certaines situations. Ainsi, les droits dérivés peuvent four nir à un chômeur un droit indirect aux presta tions pour les enfants qu'il a à sa charge. L'individualisation pourrait également obliger à revoir les conditions d'âge pour le droit aux pres tations. Néanmoins, une stratégie doit être mise au point pour encourager tous les travailleurs potentiels à participer eux-mêmes au marché du travail, plutôt que de peser indûment sur les finances familiales. 24 COM(95)381 du 19 juillet 1995, JO C306 du 17 novembre 1995. 25 Directive 96/34/CEE du Conseil du 3 juin 1996 concernant l'accord-cadre sur le congé parental conclu par l'UNICE, le CEEP et la CES (JO n° L 145 du 19 juin 1996, p. 4). 17 L'individualisation des droits aurait des effets sur les personnes comme sur les budgets publics dif férents selon les branches de la protection sociale. Individualiser les droits aux soins de santé et aux prestations de chômage paraît assez simple, étant donné le faible impact budgétaire qu'aurait une telle mesure. La branche la plus importante et la plus difficile à individualiser est celle des pensions, où se trouvent concentrés une grande partie des droits dérivés. Non seulement l'individualisation entraînerait la suppression des suppléments pour personnes à charge mais elle nécessiterait égale ment de substituer aux pensions de survie un autre type de revenu de remplacement. Pour les veufs/veuves n'ayant pas atteint l'âge de la retrai te, une prestation spéciale transitoire pourrait être accordée jusqu'à l'âge de la retraite ou jus qu'à ce qu'ils trouvent un emploi. Étant donné la position actuelle des femmes sur le marché du travail, il est très probable que celles-ci auraient beaucoup à perdre si les pen sions de survie étaient supprimées et que bon nombre d'entre elles pourraient même tomber en dessous du seuil de pauvreté. L'idée d'une pension de vieillesse de base, complétée par une pension professionnelle, pourrait remédier à cette difficulté, le premier élément garantissant à toute personne ayant atteint l'âge de la retrai te un montant suffisant pour subvenir à ses besoins. Cependant, l'évolution actuelle des régimes de pensions dans les États membres va plutôt dans le sens opposé, en ce sens qu 'elle instaure un lien plus étroit entre les cotisations versées et le montant des pensions (cf. point 2. 3. 1), ce qui ne facilite pas la résolution de ce problème. Une réflexion approfondie sur l'im pact des interruptions de carrière sur les droits à pension est nécessaire pour parvenir à surmon ter ce conflit d'objectifs apparent. À cet égard, les États membres auraient beaucoup à apprendre de la diversité des approches qui exis tent au sein de l'Union. Objectif: Action clé: Adapter ta protection sociale au nouvel équilibre des sexes dans la participation à la vie professionnelle ainsi qu'aux changements des struc tures familiales. -la Commission présentera des ini tiatives visant à améliorer les possi bilités de prise en charge des enfants et des autres personnes dépendantes; -le rapport annuel de 1997 sur l'égalité des chances évaluera les efforts des Etats membres pour progresser dans Je sens de l'indivi dualisation des droits sans mettre en péril ia situation économique des femmes. 2. 5 Améliorer la protection sociale des personnes qui se déplacent au sein de l'Union Le règlement 1408/71, fondé sur les articles 51 et 235 du traité CE, coordonne les dispositions de sécurité sociale relatives aux personnes qui se déplacent à l'intérieur de l'Union. C'est un préa lable pour la libre circulation des travailleurs. Ce règlement assure un niveau de protection élevé aux personnes qui se déplacent entre les États membres. Cependant, la protection offerte par le règle ment 1408/71 présente encore un certain nombre de lacunes26. En outre, le système de coordination, tel qu'il existe actuellement, risque d'être bientôt dépassé et de perdre contact avec un certain nombre d'évolutions. Les États membres ont récemment introduit de nou veaux types de prestations, par exemple celles qui sont destinées à la population âgée dépen dante, qui ne peuvent s'inscrire aisément dans les concepts juridiques contenus dans le règle ment 1408/71, lequel repose encore sur les branches classiques de la sécurité sociale. L'instauration de nouvelles formes de protection sociale dans les États membres ne devrait pas être entravée par l'incertitude quant à l'impact du système de coordination. La dimension originelle de l'intégration euro péenne, c'est-à-dire un marché commun permet tant et encourageant la libre circulation des tra vailleurs, a été enrichie d'un nouveau concept, celui de citoyenneté européenne. Le champ d'application personnel du règlement 1408/71 devrait être adapté en conséquence. La coordination des différents régimes nationaux de sécurité sociale est inévitablement complexe. Il convient cependant d'éviter toute complication inutile et de simplifier les procédures dans toute la mesure du possible. Le but poursuivi devrait être de rendre celles-ci plus faciles à comprendre pour les citoyens qui se déplacent au sein de l'Union et de surmonter les problèmes pratiques et bureaucratiques lors de l'application du règle ment qui peuvent oblitérer les avantages visés. La Commission développera une stratégie en vue de simplifier et de réformer le système de coordina tion, afin qu'il réponde aux exigences d'aujour d'hui et de demain. Les autorités et les institu tions nationales, le Parlement européen et les partenaires sociaux seront étroitement associés à l'élaboration de cette stratégie. 26 Un certain nombre de ces lacunes ont été examinées dans le livre vert de la Commission "Education recherche : Les obstacles à la mobilité transnationale" COM (96) 462. formation 18 Au cours du débat, nombreuses voix se sont éle vées pour affirmer qu'il n'est plus justifiable qu'un travailleur qui est assuré et a sa résidence légale dans un État membre - et est donc couvert par les dispositions nationales de protection sociale - soit complètement exclu de la protec tion offerte par le système de coordination sim plement parce qu'il ou elle n'est pas un ressortis sant de l'Union. Au cours de la seconde moitié de 1997, la Commission a l'intention de présenter une proposition au Conseil en vue d'étendre, totalement ou partiellement, les dispositifs de coordination aux salariés et aux non-salariés assurés dans un État membre et qui ne sont pas ressortissants de l'Union. Le débat a également démontré le besoin d'une discussion approfondie sur les dispositions actuelles relatives à l'accès transfrontalier aux soins de santé, notamment en vue de permettre une utilisation plus large et plus efficace des pos sibilités existantes, en particulier dans les régions frontalières. Toutefois, les conséquences pour l'équilibre financier de l'assurance maladie dans les États membres devraient être prises en consi dération et les dispositions financières des règle ments de coordination relatives aux soins de santé devraient également être réexaminées. Sous réserve des arrêts de la Cour dans les affaires Decker et Kohll " la Commission présen tera une proposition de modification du règle ment 1408/71 afin de faciliter l'accès transfron talier aux services en matière de soins de santé. En outre, le fait qu'il n'existe pas de coordina tion communautaire de la fiscalité, alors qu'il en existe une pour la sécurité sociale, est parfois générateur d'anomalies, par exemple, dans le cas de certains travailleurs frontaliers qui peu vent être obligés de payer deux fois le prix de la sécurité sociale, sous la forme d'une fiscalité éle vée dans l'État de résidence et de cotisations importantes dans travail. La Commission a l'intention d'étudier ces pro blèmes au cours de cette année et d'identifier la façon dont une action au plan communautaire pourrait les surmonter. l'État de Un large consensus se dégage enfin sur le fait que l'absence de tout système de coordination au niveau européen pour les régimes complé mentaires de retraite constitue un problème réel pour les personnes qui se déplacent à l'intérieur de l'Union. C'est particulièrement le cas dans les États membres où les régimes professionnels jouent un rôle important dans la protection sociale. La communication de la Commission de juillet 1991 " avait identifié les obstacles particu liers dans ce domaine. Étant donné la nature spécifique de bon nombre des régimes en ques tion et leur extrême diversité au regard de leur origine, leur champ d'application professionnel et matériel et de leur forme juridique et tech nique, le système actuel de coordination créé pour les régimes légaux ne paraît pas constituer un instrument approprié pour aborder les pro blèmes. Une approche plus souple est nécessaire. Le rapport du Groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes, présidé par Mme Simone Veil " a suggéré à la Commission une façon de progresser dans ce domaine. La Commission étudiera tous les obstacles à la libre circulation qui se manifestent dans ce domaine, dans un Livre vert sur les pensions complémen taires qui sera publié sous peu. Elle a toutefois l'intention, dans une première étape vers la levée de ces obstacles, de présenter une proposi tion de directive qui devrait couvrir en principe les aspects mis en lumière par le rapport du Groupe de haut niveau. Objectif: Action clé: Adapter le système de coordination aux nouvelles formes de protection sociale et aux nouveaux besoins dans ce domaine; éviter toute com plexité inutile. - ia Commission élaborera une stra tégie visante réformer, à simplifier et â mettre à jour le système de coordination, en étroite collabora tion avec les autorités nationales, le Parlement européen et les par tenaires sociaux. ~U Commission publiera un livre vert sur les pensions complémen taires, afin d'étudier tous les obs tacles à ia libre circulation qui se manifestant dans ce domaine. Dans une première étape vers la levée de ces obstacles, ia Com mission a l'intention de présenter une proposition de directive qui devrait couvrir en principe les aspects mis en lumière par ie rap port du Groupe de haut niveau. 27 La Cour de justice examine en ce moment dans quelle mesure les dispositions actuelles du règlement 1408/71 - qui ne permettent l'accès transfrontalier aux soins de santé, à la charge de l'Etat compétent, qu'à des conditions strictes - sont compatibles avec l'article 30 du traité CE (libre circulation des marchandises comme les produits pharmaceutiques) et l'article 59 du traité CE (libre circulation des services comme les soins de santé): affaires Decker (C-120195) et Kohll (C-158/96). 28 Communication de la Commission au Conseil, "Régimes complémentaires de sécurité sociale : la place des régimes complémentaires de retraite dans la protection sociale des travailleurs et leur incidence sur la libre circulation" SEC(91) 1332. 29 Rapport sur les pensions complémentaires adoptés lors de la réunion du groupe de haut niveau des 28/29 novembre 1996. 19 3. SOUTENIR UNE LE PROCESSUS D'ADAPTATION AU NIVEAU EUROPÉEN buera à ce processus dans ie Rapport Unique qui sera présenté au Conseil européen de Luxembourg en décembre 1997. Cette contribu tion analysera les réformes déjà mises en oeuvre par les États membres pour rendre la protection sociale plus favorable à l'emploi et proposera des orientations pour (a poursuite de l'action. Le groupe des Directeurs généraux de la sécurité sociale sera invité à contribuer à la préparation de ce rapport. Ce processus de réflexion commune doit égale ment faire intervenir un éventail p(us large de participants, y compris des représentants de la société civile. La question dans son ensemble sera mise à l'ordre du jour du prochain Forum sur la politique sociale européenne, auquel participe ront en 1998 tes États membres, les partenaires sociaux et les ONG, ainsi que les institutions européennes. Ce forum débattra de l'orientation des réformes des systèmes de protection sociale pour la prochaine décennie. Plus spécifiquement, la façon d'adapter les systèmes de protection sociale aux nouveaux besoins décrits ci-dessus constitueront un thème essentiel dans cette dis cussion. Enfin, le Rapport sur la protection sociale en Europe, qui paraîtra à la fin de 1997, réunira d'autres éléments et analyses sur les évolutions récentes dans les États membres, et contribuera ainsi au processus de réflexion commune. La présente communication se fonde sur le prin cipe de ia subsidiarité. Chaque État membre est responsable de l'organisation et du financement de son propre système de protection sociale. L'Union reste responsable de la coordination des régimes de sécurité sociale, en ce qui concerne la protection des personnes qui font usage de leur droit de se déplacer en son sein. En outre, l'échange d'expérience entre les États membres représente une valeur ajoutée importante au niveau de l'Union. Il n'est pas possible de moderniser et d'améliorer la protection sociale dans l'Union sans Sa partici pation active de tous ceux qui sont concernés. Dans les pages qui précèdent, la Commission a annoncé un certain nombre d'actions visant à déterminer à la fois les orientations pour atteindre cet objectif et des étapes plus concrètes pour prolonger cette réflexion. La Commission invite le Conseil, le Parlement européen, le Comité économique et social, le Comité de 5'emploi et du marché du travail et le Comité de politique économique à remettre leurs avis sur les idées relatives à la modernisa tion des systèmes de protection sociale avancées dans la présente communication. La Commission invite les partenaires sociaux à contribuer à ce débat débat à tous les niveaux appropriés, et particulièrement en ce qui concer ne les trois points suivants: • • • l'impact du vieillissement de la population sur la question du passage de la vie profession nelle à la retraite; le détail d'un cadre réglementaire destiné, au niveau européen, à mettre en place afin d'as surer un environnement sûr pour le fonction nement efficace des régimes complémen taires; les conséquences du développement de nou veaux modes de travail, et en particulier l'im pact des interruptions de carrière sur les droits de sécurité sociale. Les questions de protection sociale devront être intégrées dans l'élaboration de la politique euro péenne de l'emploi. Aujourd'hui, l'emploi consti tue la première priorité et ie plus grand défi pour l'Union européenne et les États membres. Cet engagement suscite à la fois un nouveau besoin et un nouveau potentiel d'action au niveau communautaire. La Commission contri 20 Annexe Croissance de la population entre 1995 et 2015 pour trois groupes d'âges -Scénario moyen- Autriche Belgique 0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ Danemark Allemagne 0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ Espagne Finlande 46. 4% 0-19 20-59 France 0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ 21 Irlande 51. 1% Italie 0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ Luxembourg Pays-bas 42. 0% -20% 0-19 20-59 60+ Portugal 0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ Royaume-Uni Union européenne 40% 20% -20% 0-19 20-59 60+ 20-59 Source : EUROSTAT 22 ISSN 0254-1491 1 COM(97) 102 final DOCUMENTS FR 05 04 N° de catalogue : CB-CO-97-104-FR-C ISBN 92-78-17135-2 Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg