title: Forslag til Rådets afgørelse om Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af protokollen til konventionen af 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande angående yderligere begrænsning af emissionen af svovl

eurovoc_concepts:
EU action
EU law
air quality
sulphur
transfrontier pollution

formats: html pdf pdfa1b print

text: i • i » , * 4. i. i »i • 'S > li p KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 12. 03. 1997 KOM(97) 88 endelig udg. 97/0105 (SYN) 97/0107 (CNS) Meddelelse til Rådet og Parlamentet om en EF-strategi til bekæmpelse af forsuring Forslag til RÅDETS DIREKTIV om begrænsning af svovlindholdet i visse flydende brændstoffer og om ændring af direktiv 93/12/EØF Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af protokollen til konventionen af 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande angående yderligere begrænsning af emissionen af svovl (forelagt af Kommissionen) Meddelelse til Rådet og Parlamentet om en EF-strategi til bekæmpelse af forsuring Indholdsfortegnelse INDLEDNING BAGGRUND 2. 1 2. 2 2. 3 2. 4 Forsuringsproblematikken Andre virkninger af forsurende forureningsstoffer Den nuværende EF-lovgivning om forsurende luftforurenende stoffer ECE/konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande OPSTILLING AF STRATEGIEN 3. 1 3. 2 3. 3 Det videnskabelige grundlag for strategien Endemålet: ingen overskridelse af kritiske belastninger og behovet for foreløbige mål Foreløbig vurdering af de emissionsreduktioner, der kræves til opfyldelse af 50% ud- bedringsmålet Forudsætninger om energiforbruget og C02-emissionerne Samarbejde med ECE/Geneve-konventionen 3. 4 3. 5 STRATEGIEN 4. 1 4. 2 4. 3 4. 4 4. 5 4. 6 4. 7 Forslag til nationale emissionslofter Ratifikation af 1994-svovlprotokollen Forslag til revision af direktivet om svovlindholdet i visse flydende brændstoffer Foranstaltninger i tilknytning til direktiverne om store fyringsanlæg og integreret for ureningsbekæmpelse: Bekæmpelse af emissionerne fra stationære kilder Foranstaltninger til bekæmpelse af emissionerne fra skibsfart Foranstaltninger i tilknytning til landene i Central- og Østeuropa Foranstaltninger i tilknytning til konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande 4. 8 Mulige foranstaltninger til reduktion af emissionerne af ammoniak 4. 9 Økonomiske virkemidler 4. 9. 1 Energi 4. 9. 2 Skibsfart 4. 9. 3 Landbrug 4. 9. 4 Fælles gennemførelse af de nationale lofter 4. 10 Mulige yderligere foranstaltninger til bekæmpelse af emissionerne fra transportsektoren 4. 11 4. 12 Revisionsprocessen Foranstaltninger til fremme af energieffektivitet og energibesparelser FORELØBIG VURDERING AF MILJØFORDELE OG OMKOSTNINGER VED KOMMIS SIONENS STRATEGI POSITIVE SIDEVIRKNINGER/DOBBELTE FORDELE 6. 1 6. 2 6. 3 6. 4 6. 5 Eutrofiering Ozon Luftkvalitet Forbedringer uden for EF Økonomisk vurdering af visse fordele 1. 2 3. 4. 5 6. 1. INDLEDNING I december 1995 anmodede Rådet (miljø) Kommissionen om at udarbejde en sam menhængende forsuringsstrategi, som skulle forelægges Rådet i begyndelsen af 1997. Denne beslutning lå i forlængelse af offentliggørelsen, i november 1995, af et arbejdspapir fra Kommissionen om forsuring (SEK(95) 2057). Det fremgik af dette papir, at selv om der er sket betydelige fremskridt, var den nuværende og planlagte lovgivning ikke tilstrækkelig ril at nå det langsigtede mål i det femte handlingsprogram på miljøområdet, nemlig ingen overskridelse af kritiske belastninger og niveauer. Med denne meddelelse imødekommer Kommissionen Rådets anmodning. Meddelelsen gennemgår kort forsuringsproblematikken og den metode, Kommissionen har anvendt til at opstille en omkostningseffektiv strategi til bekæmpelse af forsuring. Herefter beskrives hovedlinjerne i strategien. 2. BAGGRUNDEN 2. 1 Forsuringsproblematikken I denne strategi forstås ved forsuring de virkninger, som afsætningen i miljøet af forsurende stoffer fra atmosfæren resulterer i. De vigtigste luftforurenende stoffer, der bidrager til forsuringen, er: svovldioxid (S02), der hovedsagelig stammer fra forbrænding af kul og olie nitrogenoxider (NOx), hovedsagelig fra motorkøretøjer og andre forbrændingsprocesser ammoniak (NH3), hovedsagelig fra landbrugsaktiviteter. Emissionerne, fordelt efter sektor for EF 15 er vist i tabel 1, og emissionerne, fordelt efter land i 1990, er anført i tabel 2. Tabel 1. Emissioner af forsurende forureningsstoffer i EF, pr. sektor, 1990. Sektor % af S02 % af NOx % af NH3 Store fyringsanlæg >300 MW Store fyringsanlæg 50-300 MW Andre fyringsanlæg Industriprocesser Vejtransport Anden transport Affald Landbrug Naturlige kilder Kilde: CORINAIR 1990. 56 7 24 4 3 2 0 0 3 100% 19 2 13 2 51 12 1 0 0 100% 0 0 0 3 0 0 1 94 2 100% Disse forsurende stoffer kan bæres af vinden over hundreder og endog tusinder af kilometer, inden de afsættes i miljøet. Svovldioxid i atmosfæren kan omdannes til svovlsyre og nitrogenoxiderne til salpetersyre. Når disse syrer afsættes på planter, jordbund og vand, forårsager de forsuring, hvilket har omfattende biologiske virkninger på både det akvatiske og det terrestriske økosystem, der ændres og forringes som følge af nedgangen i plante- og dyrearternes mangfoldighed. Forsuring af jordbunden fører til udvaskning af plantenæringsstoffer, som f. eks. kalium, calcium og magnesium, hvilket på længere sigt kan medføre mangel på næringsstoffer og derved mindske skovjordbundens produktivitet. Forsuringsprocessen medfører også større koncentrationer af aluminium og andre giftige metaller i jordbund, grundvand og overfladevand. Biodiversiteten i søer og floder forringes drastisk i områder med forsuring af overfladevandet. Forsuret grundvand kan medføre problemer, f. eks. korrosion af rørledninger, men også sundhedsfarer, eftersom forsuringen gør en række skadelige metaller mere mobile, f. eks. aluminium, kviksølv, kobber, zink, cadmium og bly. Sur deposition fremskynder ødelæggelsen af byggematerialer og kunstværker og mindesmærker, navnlig i byområder. Tabel 2. Emissioner af S02, NOx og NM3 i 1990 (i 1000 tons) Land Østrig Belgien Danmark FinlanS Frankrig Tyskland Grækenland Irland. Italien Luxembourg Nederlandene Portugal Spanien Sverige Det Forenede Kongerige EF 15 so2 90 317 180 260 1 298 5 331 510 178 1 678~j 14 205 283 2 266 136 3 752 16 498 j NOx NH3 222 352 269 300 Î 585 3 071 306 115 2 047 23 575 215 1 178 411 2 702 13 371 91 95 140 41 700 759 78 126 416 7 236 93 353 61 320 3 516 Virkningerne af sur deposition varierer med de geografiske forhold, og afhænger primært af den pågældende recipients (f. eks. et økosystem) følsomhed og omfanget af sur deposition. Den kritiske belastning er et mål for et givet miljøs følsomhed, idet den definerer, hvor stor en forureningsbelastning miljøet kan tåle, inden der indtræder langvarig eller anden betydelig skade. Der fastsættes kritiske belastninger for naturlige og semi-naturlige økosystemer, som f. eks. skovarealer, heder og overfladevand, og således ikke for f. eks. landbrugsjord og bebyggede områder. Begrebet kritisk belastning er videnskabeligt baseret. De anvendte data afspejler derfor den seneste viden på området og er behæftet med en vis usikkerhed. Kritiske belastninger har betydning for bæredygtig udvikling, eftersom deposition, der overskrider den kritiske belastning, ikke er bæredygtig på langt sigt. Følsomhed over for sur deposition varierer stærkt mellem forskellige områder og økosystemer. De områder i EF, hvor den kritiske belastning for surhedsgraden er lavest - dvs. de områder, der omfatter de følsomste økosystemer - findes i de nordlige egne herunder Sverige, Finland, Det Forenede Kongerige, Nederlandene og Tyskland. Forsuring bestemmes ved den samlede deposition af forsurende forureningsstoffer i forhold til den kritiske belastning for et givet miljø. En reduktion i syredepositionen vil mindske forsuringen, men denne vil ikke stoppe, og der vil derfor ikke blive tale om bæredygtig genopretning, før depositionen er mindsket til et niveau, hvor den kritiske belastning ikke længere overskrides. Som følge af de akkumulerede forsuringsvirkninger i jordbunden gennem tiderne, kan genopretning for visse områder således tage flere årtier og endog flere hundrede år. Den tid, genopretningen tager, afhænger primært af egenskaberne ved det pågældende økosystem og af, hvor hurtigt depositionen mindskes -jo hurtigere denne bringes ned under den kritiske belastning, jo hurtigere vil genopretningen ske. I 1990 blev den kritiske belastning for forsuring overskredet i et område på over 32 mio ha i medlemsstaterne. Med hensyn til arealets størrelse var de værst ramte lande Sverige (10 mio ha), Tyskland (7 mio ha) og Finland (5 mio ha) (jf. tabel 5). Som nævnt ovenfor medfører forsuringsskaderne en nedgang i biodiversiteten i terrestriske og ferskvands- økosystemer, hvilket igen forringer f. eks. naturens skønhed og de rekreative værdier. Forringelsen af jordbundens næringsindhold kan på lang sigt medføre en nedgang i skovenes produktivitet. Medens man med ret stor sikkerhed kan udpege og kvantificere de ramte eller truede områder, hersker der stadig stor usikkerhed med hensyn til de økonomiske omkost ninger ved skaderne og risikoen på lang sigt som følge af forsuring. 2. 2 Andre virkninger af forsurende forureningsstoffer Selvom denne strategi er fokuseret på forsuring (i form af sur deposition), er det vigtigt at nævnte, at luftbårne emissioner af de nævnte forsurende forureningsstoffer har andre skadelige virkninger på miljøet. Det har navnlig vist sig, at atmosfærens indhold af svovldioxid og nitrogendioxid har negative virkninger på sundheden, navnlig for mennesker med åndedrætsproblemer, som f. eks. astma, bronkitis og emfysem. Svovldioxid og nitrogendioxid i atmosfæren korroderer også bygninger og materialer. Der er stadig tydeligere tegn på, at små syreholdige partikler, som er sekundære produkter af emissionen af svovl- og nitrogenoxider, angriber lungerne. Nitrogenoxider er også en vigtig prækursor for ozon (03) ved jord overfladen, et aggressivt forureningsstof, som kan skade sundhed, plantevækst og organiske materialer og mindske sigtbarheden. Deposition af nitrogenforbindelser, der stammer fraudslip af nitrogenoxider og ammoniak, kan fungere som gødningsstof og dermed bidrage til eutrofiering af terrestriske, ferskvands- og marine økosystemer og derved bl. a. skade disse økosystemers biologiske diversitet. Fordelene ved at mindske emissionen af forsurende forureningsstoffer er således ikke blot færre skader som følge af forsuring, men er langt mere vidtrækkende, f. eks. øget sundhed, mindsket dødelighed og/eller sygelighed, mindsket korrosion af bygninger og materialer, bedre beskyttelse af den kulturelle arv, mindsket eutrofiering, bedre sigtbarhed osv. Nogle af disse fordele (f. eks. med hensyn til sundhed og korrosion) kan med en vis grad af sikkerhed beregnes i penge (jf afsnit 6), medens dette kun vanskeligt lader sig gøre for andre fordele (f. eks. de økologiske virkninger). For at vise de økologiske fordele ved emissionsreduktioner kan man beregne de ændringer, der sker i områder med følsomme økosystemer, hvor den kritiske belastning ikke længere overskrides. 2. 3 Den nuværende EF-Iovgivning om forsurende luftforurenende stoffer Emissionen af svovldioxid og nitrogenoxider kontrolleres på EF-plan gennem en lang række forskrifter, men endnu ingen forskrifter vedrører specifikt emissionen af ammoniak. Nogle af de nuværende forskrifter har i vid udstrækning til formål at bekæmpe forsuring, medens andre primært er udarbejdet med andre formål for øje. De vigtigste forskrifter, allerede gældende eller planlagte, fremgår af figur 1 på næste side. Ud over de foranstaltninger, der er truffet på EF-plan, har mange medlemsstater indført nationale foranstaltninger til en yderligere reduktion i emissionen af forsurende stoffer. 2. 4 ECE/Konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande Konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande (Geneve konventionen) blev undertegnet i 1979. Sekretariatet for Konventionen drives af og har lokaler ved De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa (ECE), i Geneve. Af de nuværende 55 medlemmer af ECE er 40 parter i Konventionen, herunder alle medlemsstaterne såvel som Det Europæiske Fællesskab. Siden ikrafttrædelsen i 1983 er konventionen blevet suppleret med fem særprotokoller, hvoraf fire foreskriver målsætninger og foranstaltninger til kontrol med og reduktion af emissionen af grænseoverskridende luftforurening. Tre af disse protokoller vedrører forsurende luftforurenende stoffer: de to svovl-protokoller, fra 1985 og 1994, og protokollen om NOx fra 1988. Den fjerde protokol tager sigte på at reducere emissionerne af flygtige organiske forbindelser (VOC) som et middel til at mindske koncentrationen af ozon ved jordoverfladen. Fællesskabet tiltrådte NOx-protokollen fra 1988 i 19931. 12 medlemsstater har ratificeret denne protokol, to har undertegnet den, men ikke ratificeret den, og én har ikke undertegnet den. Med hensyn til svovlprotokollen fra 1994 har 14 medlemsstater såvel som Fællesskabet undertegnet den. Indtil nu har kun fire medlemsstater ratificeret den (jf. afsnit 4. 2). I slutningen af 1980'erne begyndte man som led i konventionen at udvikle en fremgangsmåde med kritiske belastninger som redskab til udvikling af effektbaserede og omkostningseffektive bekæmpelsesstrategier. Denne metode blev anvendt ved forhandlingerne om svovlprotokollen fra 1994 og anvendes også i de igangværende forhandlinger om en ny flerstrenget protokol, som omhandler virkningerne af ozon ved jordoverfladen, forsuring og eutrofiering samt de forurenende stoffer nitrogenoxider, flygtige organiske forbindelser og ammoniak. Denne nye protokol ventes færdiggjort i løbet af 1998 og vil, når den er trådt i kraft, erstatte de nuværende VOC- og NOx-protokoller. I praksis vil de grundlæggende forpligtelser i de nuværende protokoller imidlertid fortsat bevares. Aktiviteterne under Geneve-konventionen spiller endvidere en vigtig rolle, idet der herigennem tilvejebringes nye oplysninger, udveksles data og skabes øget viden og opmærksomhed om problemerne. EFT nr. L 149 af 21. 6. 1993, s. 14. Figur 1. Gældende EF-lovgivning af relevans for reduktionen af emissionen af forsurende stoffer lets direktiv 88/609/EØF om begrænsning af emissionen af visse luftfor urenende emissioner fra store fyringsanlæg: dette direktiv, der blev vedtaget af Rådet i november 1988, vedrører fyringsanlæg med en termisk effekt på 50 megawatt (MW) og derover. Direktivet opstiller emissionsgrænseværdier for nye (efter 1987) anlæg og lofter for de enkelte landes samlede emissioner fra bestående (før 1987) anlæg. Disse emissionslofter sænkes gradvis over et vist tidsrum!" Kommissionen er i færd med at forberede en revision af direktivet, som foreskrevet i det oprindelige direktiv. Kommissionen ventes at færdiggøre forslaget til revision i begyndelsen af 1997. Rådets direktiv 93/12/EØF om svovlindholdet i visse flydende brændstoffer: i dette direktiv fastsættes grænsen for svovlindholdet til 0,2% for gasolier, der anvendes i stationære kilder og 0,05% for dieselolie anvendt i mobile kilder. Det oprindelige direktiv indeholder bestemmelser om revision af direktivet, som skal foreskrive en lavere grænse for gasolier, der anvendes i stationære anlæg. Lovgivning vedrørende bekæmpelse af emissioner fra mobile kilder: der findes en omfattende EF-lovgivning om bekæmpelse af luftforurenende emissioner fra personbiler og lette erhvervskøretøjer (direktiv 70/220/EØF som ændret) og tunge erhvervskøretøjer (direktiv 88/77/EØF som ændret). I juni 1996 vedtog Kom missionen en strategi for yderligere bekæmpelse af emissionen fra vejtransport (KOM(96) 248 endelig udg. ). I henhold til denne strategi skal NOx-emissionerne fra vejtransport reduceres med 65% i år 2010 i forhold til 1995. Med hensyn til andre mobile kilder for forsurende stoffer fremsatte Kommissionen i 1995 forslag om ikke-vej gående maskiner (KOM(95) 350 endelig udg. ). emissionerne bekæmpelse fra af Rammedirektiv 96/6l/EF om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forure ning: dette blev vedtaget af Rådet i september 1996 og foreskriver anvendelse af den bedste tilgængelige teknik (som defineret i direktivet), tilpasset de lokale forhold og under hensyntagen til bidraget til den grænseoverskridende luft forurening, ved alle bestående anlæg, der er omfattet af direktivet, inden udgan gen af år 2007 og ved nye anlæg fra 1999. Direktiver om luftkvalitet med hensyn til bla. SQ2. NQ2. partikler og ozon: Inden for rammerne af direktiv 96/62/EF om vurdering og styring af udendørs luftkvalitet er Kommissionen i færd med at opstille nye luftkvalitetsgrænse værdier for S02, N02 og partikler og et forslag til et nyt direktiv herom ventes fremsat i første halvdel af 1997. I begyndelsen af 1998 vil der blive fremsat et forslag til revision af Rådets direktiv 92/72/EØF om luftforurening med ozon såvel som en fællesskabsstrategi til reduktion af ozon-prækursorerne. 3. OPSTILLING AF STRATEGIEN 3. 1 Det videnskabelige grundlag for strategien Kommissionen har i samarbejde med International Institute of Applied Systems Analysis (IIASA) foretaget en tilbundsgående videnskabelig vurdering, som kan tjene som et solidt teknisk grundlag for en strategi til bekæmpelse af forsuring i EF. De data, der er anvendt til analysen, såvel som modellerne for integreret vurdering er de samme, der er anvendt som udgangspunkt for protokollerne til Geneve-konventionen om grænseoverskridende forurening. På denne måde kunne det sikres, at Kommissionens strategi vil være i overensstemmelse med arbejdet i ECE. I Kommissionens vurdering er der bl. a. taget hensyn til: 1) 2) 3) 4) 5) den beregnede udvikling i emissionerne af forsurende stoffer, under hensyntagen til konsekvenserne af gældende og kommende lovgivning på EF-plan såvel som de enkelte medlemsstaters gældende og planlagte foranstaltninger, forsuringsproblemets grænseoverskridende natur, baseret på internationalt anerkendte data om emissioner, grænseoverskridende strømme, og depositioner af forsurende stoffer, indkredsning af omkostningseffektive strategier til bekæmpelse af forsuring, under hensyntagen til ændringer i emissionsmønstrene, forskellene i de kritiske belastninger i EFs forskellige områder og omkostningerne ved de forskellige bekæmpelsesfor anstaltninger, de potentielle konsekvenser af bekæmpelsesforanstaltninger uden for EF' s territorium, konsekvenserne for sekundære miljøfænomener, såsom eutrofiering og dannelse af troposfærisk ozon. Bilaget til denne meddelelse indeholder en beskrivelse af den videnskabelige analyse, der har tjent som grundlag for udvikling af forsuringsstrategien. Inden vi beskriver de forskellige elementer i Kommissionens foreslåede strategi, må visse vigtige spørgsmål imidlertid fremhæves. 3. 2 Endemålet: ingen overskridelse af kritiske belastninger og behovet for foreløbige mål I Rådets konklusioner fra december 1995 erkendes det, at det i den umiddelbare fremtid vil være vanskeligt at opfylde kravet om ikke at overskride de kritiske belastninger. Rådet opfordrer derfor Kommissionen til at opstille foreløbige mål som etaper hen imod det endelige mål. Analysen viste, at der var behov for at opstille sådanne foreløbige mål. Det er en hæmsko for strategien, at foranstaltninger til reduktion af emissionerne primært skal finde sted i EF, eftersom EF ikke kan pålægge juridisk bindende forpligtelser/foranstaltninger uden for sit territorium. Analysen viste, at selvom den foreliggende bedste tilgængelige teknologi blev anvendt på alle emissionskilder i hele Europa, ville det ikke være muligt at nå det langsigtede miljøkvalitetsmål for hele EF i år 2010. Man har undersøgt forskellige mulige foreløbige mål baseret på en trinvis udbedringstaktik. En lignende taktik blev anvendt i forhandlingerne om 1994-svovlprotokollen til Geneve- 8 konventionen. Da der nu bruges mere komplekse kritiske belastninger - der både omfatter svovl- og nitrogenforbindelser, medens der i svovlprotokollen kun regnes med svovl forbindelser - er den udbedringsmetode, der nu anvendes, baseret på data vedrørende beskyttelse af økosystemet. Den taktik, der anvendes, tager derfor sigte på, at hullet, dvs. forskellen mellem miljøbeskyttelsesniveauet i 1990 og endemålet på 100% økosystembeskyttelse, lukkes trinvis med en given procentdel. Efter en grundig analyse af forskellige muligheder fandt man det hensigtsmæssigt at sigte mod en udbedring på 50%. Dette skulle, ud fra den nuværende viden, kunne reducere det areal med følsomme økosystemer, hvor de kritiske belastninger blev overskredet i 1990, med mindst 50% i de forskellige egne af medlemsstaterne - på den mest omkostningseffektive måde for EF som helhed. Den primære årsag til at vælge dette foreløbige miljøkvalitetsmål var, at det repræsenterer en god ligevægt mellem økosystembeskyttelse og omkostninger, ved udbedringsniveuer over 50% stiger ekstraomkostningerne ved emissionsreduktion meget stærkt. Kommissionen vurderer, at det foreløbige miljømål på 50% udbedring bør kunne nås i år 2010. ville resultere i det højeste miljøbeskyttelsesniveau til de laveste omkostninger. Det foreløbige mål vil blive taget op til revision i 2004, som led i revisionsprocessen (jf. afsnit 4. 12). En mere detaljeret forklaring af udbedringsstrategien såvel som begrundelsen for valget af et foreløbigt mål på 50% gives i bilaget til denne meddelelse. 3. 3 Foreløbig vurdering af de emissionsreduktioner, der kræves til opfyldelse af 50% udbedringsmålet Kommissionen har i samarbejde med HAS A undersøgt, hvordan 50%-målet kan nås i 2010 på den mest omkostningseffektive måde. I denne undersøgelse er der taget hensyn til de grænseoverskridende strømme af luftforurenende stoffer i EF og omkostningerne for de enkelte lande ved at mindske emissionen af S02, NOx og NH3. Resultatet af undersøgelsen er den samlede, billigste løsning for hele EF til opfyldelse af 50%-målet. Tabel 3 viser en oversigt over de foreløbige resultater af undersøgelsen, og i bilaget gives en mere detaljeret beskrivelse. Tabel 3. Oversigt over de emissionsniveauer for EF, som kræves til opfyldelse af 50% målet i forhold til 1990, og den beregnede situation i 2010 på grundlag af de nuværende planer (mio tons) 1990 2010 (nuværende planer) 2010 (til opfyldelse af det foreløbige mål) 16. 5 13. 4 3. 5 5. 6 6. 9 3. 0 2. 7 6. 0 2. 5 so2 NOx NH3 3. 4 Forudsætninger om energiforbruget og C02-emissionerne Den videnskabelige analyse, der ligger til grund for strategien, måtte tage sit udgangspunkt i visse beregninger af energiforbruget. Da energiproduktionen og forbrænding af kul og olieprodukter er en af de vigtigste kilder til forsuring, var disse beregninger af stor betydning for forsuringsstrategien, navnlig med hensyn til indkredsning af de billigste løsninger. Det var også klart, at der i beregningerne af energiforbruget skulle tages hensyn til behovet for at mindske C02-emissionerne som følge af den globale opvarmning. Analysen er baseret på det såkaldte "conventional wisdom "-scenario, hvorefter der regnes med en 20% stigning i energiforbruget og en 10% stigning i C02-emissionerne mellem 1990 og 2010. Der er imidlertid gennemført en yderligere analyse på grundlag af et alternativt scenario baseret på den forudsætning, at C02-emissionerne ville været reduceret med 10% i 2010 i forhold til 1990. Resultaterne viser, at udgifterne til bekæmpelsesforanstaltninger til opfyldelse af 50%-målet vil kunne midskes betydeligt under disse forudsætninger. 3. 5 Samarbejde med ECE/Geneve-konventionen Rådet har erkendt, at der er behov for samarbejde og samordning på internationalt plan for at opfylde kravet om ikke at overskride de kritiske belastninger, og Rådet finder det afgørende^ at EFs fremtidige strategier udvikles under fuld hensyntagen til det arbejde, der gøres inden for rammerne af konventionen. Rådet har endvidere erklæret, at Kommissionen i forbindelse med forberedelsen af forsuringsstrategien burde være i regelmæssig kontakt med bl. a. den ECE/Geneve-konventionen. I forlængelse af de bilaterale høringer mellem Kommissionen og ECE/Konventionen i april 1996 blev der nedsat en styringsgruppe bestående af nøglepersoner fra de to institutioner, som fik til opgave at fremme samordningen. Styringsgruppen har afholdt formelle møder i juli og november og der er løbende afholdt uformelle høringer. 4. STRATEGIEN Kommissionen har opstillet en strategi til bekæmpelse af forsuring i EF. Strategien er udarbejdet på grundlag af resultaterne af den ovenfor beskrevne videnskabelige analyse og under hensyntagen til de bemærkninger, medlemsstaterne, industrien og NGO'erne fremsatte på tre møder henholdsvis den 29. maj 1996, den 31. oktober 1996 og den 16. januar 1997. Hvis de foranstaltninger, der foreslås som led i strategien, gennemføres, vil det foreløbige udbedringsmål på 50%, som beskrevet i afsnit 3. 2, kunne nås i år 2010. De foreslåede foranstaltninger vil føre til yderligere emissionsreduktioner i forhold til de forventede resultater af gældende lovgivning og forpligtelser, som skønnes at ville mindske EF- emissionerne af S02 NOx og NH3 med henholdsvis 66, 48 og 15 % mellem 1990 og 2010. Imidlertid er målet på lang sigt, at de kritiske belastninger aldrig må overskrides. Med dette in mente til kontrol med foranstaltningernes virkninger og til vurdering af, om og i givet fald hvilke yderligere foranstaltninger der behøves til mindskelse af emissionerne. Nøgleelementerne i strategien er som følger: indeholder strategien også en løbende revisionsproces 10 4. 1 Forslag til nationale emissionslofter Efter Kommissionens opfattelse bør EFs fremtidige politik med hensyn til forsuring og de hertil knyttede grænseoverskridende fænomener, såsom troposfærisk ozon, baseres på nationale emissionslofter for en række vigtige forureningsstoffer. Disse lofter bør fastsættes tilstrækkeligt lavt til, at de opstillede miljømål kan nås. Fastsættelse af nationale emissionslofter er i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der er valgt til gennemførelse af forbindelse med Geneve-konventionen. En af fordelene ved en politik, der er baseret på emissionslofter, er at det giver medlemsstaterne betydelig frihed til at afgøre, hvordan lofterne kan nås på den mest omkostningseffektive måde. Medlemsstaternes foranstaltninger skal naturligvis være i overensstemmelse med EFs konkurrenceregler og bestemmelser vedrørende det indre marked. Medlemsstaterne vil f. eks. kunne anvende økonomiske instrumenter eller andre ikke-tekniske foranstaltninger som supplerende værktøjer i deres strategier til opfyldelse af emissionslofterne. Som anført ovenfor, må emissionslofterne fastsættes ud fra et forud opstillet miljømål. Hvad forsuring angår, mener Kommissionen, at opfyldelse af det foreløbige 50%-mål i 2010 vil være et passende mål på mellemlang sigt (jf. afsnit 3. 2). Den videnskablige undersøgelse foretaget af Kommissionen har givet foreløbige informationer vedrørende emissionsreduktioner, som vil være nødvendige for at nå det foreløbige udbedringsmål på 50% (jf. afsnit 3. 3 og bilaget). Kommissionen understreger, at der er tale om foreløbige tal, som vil blive taget op til revision i lyset af ozonstrategien (se nedenfor) og yderligere videnskabelige analyser. Det er imidlertid klart at 50%-målet allerede repræsenterer et langt skridt i forhold til medlemsstaternes nuværende foranstaltninger til mindskelse af deres emissioner af forsurende stoffer. Troposfærisk ozon er en anden type grænseoverskridende forurening, som må bekæmpes ud fra en integreret tilgang på EF-plan. Kommissionen regner med at fremsætte et forslag til en EF-strategi til bekæmpelse af denne form for forurening i begyndelsen af 1998. Kommissionen er, sammen med sin kontrahent IIASA, i færd med at foretage de videnskabelige undersøgelser til forberedelse af denne strategi. Disse undersøgelse vil blive baseret på den samme metodologi, som er anvendt til udarbejdelse af nærværende forsuringsstrategi. Det ventes at der på grundlag af disse undersøgelser vil kunne fastsættes emissionslofter for NOx og flygtige organiske forbindelser (VOC), som er de vigtigste af de ozon-dannende stoffer. I løbet af 1998 og på grundlag af: 1) en uddybning af analysen vedrørende forsuring 2) 3) 4) fuldførelse af analysen vedrørende troposfærisk ozon yderligere drøftelser med eksperter fra medlemsstaterne, industrien og NGOer drøftelserne om det endelige udkast til en ny protokol til Geneve-konventionen såvel som den planlagte revision af IMOs konvention om havforurening (MARPOL) vil Kommissionen fremsætte et forslag til direktiv om fastsættelse af nationale emissionslofter for S02, NOx, NH3 og VOC som middel til at nå 50%-målet for forsuring og de opstillede 11 luftkvalitetsmålsætninger for troposfærisk ozon. Ved fastsættelsen af disse lofter vil Kommissionen tage hensyn til de økonomiske og samfundsmæssige konsekvenser heraf for visse egne i EF. Selv om indførelsen afbindende nationale emissionslofter er et vigtigt initiativ, er det dog kun en del af forsuringsstrategien. Det foreslås, at emissionslofterne suppleres med en række andre foranstaltninger (se nedenfor), som både kan sikre, at emissionslofterne vil blive nået i praksis og at der både i og uden for EF træffes omkostningseffektive tekniske foranstaltninger til at reducere emissionerne. 4. 2 Ratifikation af 1994-svovlprotokollen Med undtagelse af Portugal har alle medlemsstaterne såvel som det Europæiske Fællesskab undertegnet 1994-svovlprotokollen til konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande (Genève-konventionen). Endvidere er protokollen indtil nu undertegnet af følgende tredjelande: Bulgarien, Canada, Kroatien, Den Tjekkiske Republik, Ungarn, Liechtenstein, Norge, Polen, Rusland, Slovakiet, Slovenien, Schweiz og Ukraine. I december 1996 havde imidlertid kun fire medlemsstater (Sverige, Nederlandene, Luxembourg og Det Forenede Kongerige) og et tredjeland (Norge) ratificeret protokollen. Protokollen træder først i kraft, når 16 signatarer har ratificeret den. Hvis Fællesskabet ønsker at udvikle en ambitiøs politik til bekæmpelse af forsuring, bør ratificeringen af 1994-svovlprotokollen være et af de første skridt i denne retning: Inden Fællesskabet fastsætter yderligere foranstaltninger til reduktion af forsurende emissioner, bør det vise, at det tager allerede indgåede nationale forpligtelser alvorligt. Protokollen indeholder endvidere bestemmelser om fremtidig revision, hvilket giver mulighed for indgåelse af mere vidtrækkende forpligtelser, som vil kunne bidrage yderligere til opfyldelse af EFs miljøkvalitetsmål. Ud over den politiske betydning af Fællesskabets ratifikation af 1994-svovlprotokollen vil det betyde en klar fordel for Fællesskabet, eftersom Genève-konventionen på nuværende tidspunkt er den mest effektive mekanisme til gennemførelse af emissionsreduktioner i de tredjelande, som bidrager stærkt til sur deposition i EF. Det foreslås derfor, at Rådet træffer afgørelse om, at Det Europæiske Fællesskab ratificerer den til konventionen fra 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande knyttede protokol vedrørende yderligere reduktion af svovlemissionerne. Denne meddelelse er vedlagt et forslag til Rådets afgørelse om Fællesskabets indgåelse af 1994-svovlprotokollen. 4. 3 Forslag til revision af direktivet om svovlindholdet i visse flydende brændstoffer I marts 1993 vedtog Rådet direktiv 93/12/EØF om svovlindholdet i visse flydende brændstoffer. Her blev maksimumsindholdet af svovl i dieselolie fastsat til 0,2 vægtprocent fra den 1. oktober 1994 og 0,05% fra den 1. oktober 1996. Maksimumsindholdet afsvovl i gasolier bortset fra dieselolie blev fastsat til 0,2 vægtprocent fra den 1. oktober 1994. I henhold til artikel 2 i dette direktiv skal Kommissionen aflægge rapport om, hvilke fremskridt der er gjort i bekæmpelsen af emissioner af svovldioxid og forelægge et forslag med fastsættelse af en lavere grænse for svovlindholdet i andre gasolier end dieselolie. Dette forslag blev udsat, indtil resultaterne af forsuringsstrategien forelå. 12 I analyse til forberedelse af forsuringsstrategien viste det sig, at en yderligere reduktion i svovlindholdet i gasolier, der anvendes i stationære forbrændingsanlæg, var en omkost ningseffektiv foranstaltning - eller en allerede indført foranstaltning - for 8 medlemsstater: Østrig, Belgien, Danmark, Finland, Tyskland, Nederlandene, Sverige og Det Forenede Kongerige. (I Østrig og Finland er det tilladte maksimumsindhold af svovl nu 0,1%. Disse to lande har fået dispensation herfor i deres tiltrædelsestraktat med EF, for en overgangsperiode på 4 år til den 31. december 1998). I alle de andre medlemsstater vil en yderligere reduktion af svovlindholdet i gasolier under den nuværende grænseværdi på 0,2% svovl ikke være en omkostningseffektiv foranstaltning, hvis sigtet udelukkende er at opfylde det foreløbige mål i forsuringsstrategien. Forbrænding af fuelolier er den fremherskende kilde til S02-emissioner fra anvendelsen af flydende brændstoffer, idet de tegner sig for 20% af de samlede EF-emissioner i 1990. Uden målrettede foranstaltninger skønnes det, at denne andel kan stige til næsten 40% frem til år 2010. S02-emissionerne fra fuelolie kommer fra flere kilder (jf. tabel 4). Tabel 4. S02-emissioner fra fuelolie i 2010 i henhold til referencescenariet og efter nedsættelse af svovlindholdet til 1% (i 1000 t) Raffinaderier og anden forarbejdning Industri Hushold ninger Transport Kraft værker I ALT Reference- scenario Hvis 1% S i fuelolie Forskel 404 207 574 329 158 75 81 27 901 350 2 119 988 1 131 Analysen til forberedelse af forsuringsstrategien viste, at anvendelse af svovlfattig fuelolie i visse sektorer, f. eks. transport og husholdninger, var en omkostningseffektiv løsning til opfyldelse af det foreløbige mål for tolv medlemsstater (dvs. alle bortset fra Spanien, Portugal og Grækenland). I andre sektorer, såsom kraftværker og industrien, var afsvovling af røggasser generelt en mere omkostningseffektiv løsning og også mere effektiv til bekæmpelse af emissionerne. I betragtning af at forbrænding af fuelolie bidrager betydelig til emissionen af S02, finder Kommissionen, at det som led i dens strategi til bekæmpelse af forsuring, er hensigtsmæssigt at mindske emissionen af S02 fra denne kilde ved at sætte grænser for svovlindholdet i fuelolie. Ud fra konklusionerne af den integrerede vurdering og for at undgå ikke-om- kostningseffektive udgifter erkender Kommissionen, at der bør gives mulighed for dispensation for de generelle svovlgrænser i visse lande/regioner, hvor miljøforholdene tillader dette, og i visse industrigrene, der allerede anvender bekæmpelsesteknologier (som f. eks. afsvovling af røggas), der giver lige så gode eller bedre resultater med hensyn til reduktion af S02-emissionerne. Navnlig bør bestemmelser om fuelolier være i overensstemmelse med direktiv 98/609/EØF om emissioner fra store fyringsanlæg (jf. afsnit 4. 4). Med hensyn til revisionen af direktiv 88/609/EØF går de nuværende planer ud på, at det skal omfatte bestemmelser, som f. eks. emissionslofter (på linje med princippet i nærværende direktiv), der giver store fyringsanlæg en vis margen med hensyn til svovlindholdet i de fuelolier, de anvender. 13 Som bilag til nærværende meddelelse er vedlagt et forslag til Rådets direktiv om svovlindholdet i gasolier og fuelolier, baseret på de ovenfor beskrevne principper. Svovlindholdet i bunkerolie til skibe behandles i afsnit 4. 5. 4. 4 Foranstaltninger i tilknytning til direktiverne om store fyringsanlæg og integreret forureningsbekæmpelse: Bekæmpelse af emissionerne fra stationære kilder Kommission er i færd med at forberede nye emissionsgrænseværdier for S02 og NOx for alle nye store fyringsanlæg i forbindelse med revisionen af direktiv 88/609/EØF om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg. De nye emissionsgrænseværdier vil blive baseret på princippet om den bedste tilgængelige teknik (BTT) til bekæmpelse af luftforurening. I forbindelse med forberedelserne til revisionen af direktiv 88/609/EØF undersøger Kommissionen bl. a. de potentielle fordele ved at indføre nationale emissionslofter for både bestående og nye anlæg. Sådanne emissionslofter er begrundet i behovet for at sikre såvel omkostningseffektivitet og overholdelse af miljøkvalitetsmålene. En undersøgelse foretaget som led i revisionen af direktivet om store fyringsanlæg såvel som de praktiske erfaringer i en række medlemsstater har vist, at det er mere omkostningseffektivt at begrænse emissionerne fra store fyringsanlæg gennem emissionslofter (om muligt kombineret med grænseværdier), end hvis der udelukkende anvendes emissionsnormer. Konklusionerne af analysen til forberedelse af forsuringsstrategien viste følgende: For emissioner af S02 vil der være behov for røggasafsvovlning eller emissi onsgrænseværdier med samme virkning eller emissionslofter, der fører til til svarende samlede reduktioner, for bestående store fyringsanlæg i alle medlems staterne bortset fra Grækenland, Portugal og til dels også Spanien. For emissioner af NOx vil der være behov for røggasdenitrifikation eller emissionsgrænseværdier med samme virkning eller emissionslofter, der fører til tilsvarende samlede reduktioner for bestående store fyringsanlæg i alle med lemsstaterne bortset fra Grækenland, Portugal, Finland og Luxembourg. Kommissionens forslag til revision af direktivet om store fyringsanlæg vil tage sigte på, at 50%-målet for forsuring kan nås i 2010. Senest i år 1999 for nye anlæg og i år 2007 for bestående anlæg skal emissionsgrænse værdierne som fastsat i direktivet om integreret forureningsbekæmpelse (96/61/EØF) baseres på integreret BTT (som defineret i direktivet), under hensyntagen til: geografisk beliggenhed lokale miljøforhold bestemmelser om minimering af vidtrækkende eller grænseoverskridende luft forurening det primære mål med direktivet om integreret forureningsbekæmpelse, som er at forhindre eller, hvor dette ikke er praktisk muligt, at mindske emissionerne med henblik på at nå et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed. 14 Direktivet om integreret forureningsbekæmpelse er også det vigtigste værktøj til mindskelse af emissionerne fra industriprocesser. I henhold til resultaterne af forsuringsanalysen vil 50%-målet kunne nås på en omkostningseffektiv måde gennem streng kontrol med S02-emissioner fra industriprocesser i alle medlemsstaterne bortset fra Grækenland og Portugal. Tilsvarende bør ti medlemsstater (alle bortset fra Grækenland, Portugal, Spanien, Italien og Finland) endvidere kontrollere NOx-emissionerne fra disse kilder. Også her er det muligt at anvende emissionslofter eller økonomiske virkemidler, som kan føre til tilsvarende samlede reduktioner på en mere omkostningseffektiv måde. Konklusionen af analysen til forberedelse af forsuringsstrategien er derfor, at dertil opfyldelse af det foreløbige mål er behov for supplerende foranstaltninger på EF-plan eller regionalt plan til at mindske emissionerne fra fyringsanlæg og industriprocesser. De retlige midler hertil er revisionen af direktiv 88/609/EØF om store fyringsanlæg og direktivet om integreret forureningsbekæmpelse. 4. 5 Foranstaltninger til bekæmpelse af emissionerne fra skibsfart Medregnes emissionerne fra international skibsfart i foranstaltningerne til opfyldelse af 50%-målet viser det sig, at det ville være en omkostningseffektiv foranstaltning at reducere S02-emissionerne fra skibe i Østersøen og Nordsøen og at reducere emissionerne af nitrogenoxider i Østersøen, Nordsøen og dele af Atlanterhavet. Som følge af manglende data blev emissionerne fra skibe i Middelhavet ikke medtaget i analysen. Reduktion i S02-emis- sionerne kan opnås ved mindske svovlindholdet i bunkerolie, og foranstaltninger til reduktion af emissionerne af nitrogenoxider omfatter anvendelse af katalysatorer. Der er ingen international regulering af svovlindholdet i bunkerolie til skibe. Der er imidlertid fremsat forslag til kontrol hermed under Den Internationale Søfartsorganisations (IMO) konvention om havforurening (MARPOL-konventionen). Denne konvention er nu til revision, og forhandlingerne herom ventes afsluttet ved udgangen af 1997. Under de forberedende drøftelser om revisionen af konventionen foreslog de lande, der støder ud til Østersøen, at dette havområde udpeges som følsomt område med hensyn til S02-emissionerne. De lande, der støder ud til Nordsøen, ønsker det samme for hele eller en del af Nordsøen/Den Engelske Kanal. I sådanne følsomme områder foreslås det, at skibe kun må anvende bunkerolie med et maksimumsindhold af svovl på 1,5%. Udpegelse af Østersøen og hele/dele af Nordsøen/Den Engelske Kanal som følsomme områder med hensyn til S02-emissioner og den hertil knyttede begrænsning af svovlindholdet i bunkerolie i disse områder, ville, i henhold til Kommissionens analyser, være en uhyre omkostningseffektiv foranstaltning i en integreret strategi til bekæmpelse af forsuring i EF. Kommissionen mener derfor, at alle medlemsstaterne i forbindelse med den igangværende revision af MARPOL-konventionen bør tilslutte sig udpegelsen af Østersøen og hele/dele af Nordsøen/Den Engelske Kanal som følsomme områder med hensyn til S02-emissioner. Efter revisionen af MARPOL-konventionen bør EF-medlemsstaterne hurtigst muligt søge at implementere bestemmelserne vedrørende de følsomme område. Kommissionen vil i givet fald fremsætte forslag til at sikre, at medlemsstaterne gennemfører disse bestemmelser hurtigt. 4. 6 Foranstaltninger i tilknytning til landene i Central- og Østeuropa EF og dets medlemsstater vil gennem deres eksterne forbindelser kunne spille en aktiv rolle for at fremme omkostningseffektive foranstaltninger i tredjelande. Reduktioner i svovl- 15 emissionerne - ud over de i 1994-svovlprotokollen fastsatte - synes at være en omkost ningseffektiv foranstaltning i visse tredjelande til yderligere mindskelse af forsuringen i EF. Endvidere ville yderligere bekæmpelse af NOx og NH3-emissionerne, som planlagt for den kommende flerstrengede protokol til Genève-konventionen, også bidrage til at mindske overskridelsen af kritiske forsuringsbelastninger. Det er omkostningseffektivt og højst sandsynligt nødvendigt af hensyn til de kritiske belastninger, at emissionerne reduceres yderligere ikke blot i EF-medlemsstaterne, men også i landene i Central- og Østeuropa, navnlig i dem, der støder op til EF-landene. De emissionsreduktioner, der er anført i afsnit 3. 3 er baseret på den forudsætning, at landene uden for EF vil reducere emissionerne i overensstemmelse med deres nuværende lovgivning og de forskellige protokoller til Genève-konventionen. Disse beregninger er velbegrundede, i og med at EF kun har begrænset indflydelse på disse landes forsuringsbekæmpelsespolitik. Kommissionens følsomhedsanalyser viser imidlertid klart, at en mindskelse i emissionen af forsurende stoffer fra visse lande, navnlig visse central- og østeuropæiske lande, ville give EF mulighed for at forfølge mere ambitiøse mål i sin forsuringspolitik. Den videnskabelige vurdering, der er foretaget til forberedelse for Kommissionens forsuringsstrategi, har vist, at emissioner fra visse central- og østeuropæiske lande, som f. eks. Polen, Den Tjekkiske Republik, Ungarn og Slovenien, bidrager betydeligt til overskridelsen af de kritiske forsuringsbelastninger i EF (jf. bilaget). EF vil imidlertid typisk eksportere større mængder forsurende forureningsstoffer til disse lande, end den modtager. Ikke desto mindre er emissionsreduktionen pr. investeringsenhed større i de øst- og centraleuropæiske lande end i EF. Af denne grund og så længe der træffes afgørelser på et sag til sag-grundlag, vil man kunne finde frem til situationer, hvor det ville være fordelagtigt og omkost ningseffektivt for alle parter fat remme emissionsreduktionen i Central- og Østeuropa. Fællesskabet bør søge at indkredse og udnytte tilfælde af denne art. Flere muligheder kan komme i betragtning i denne forbindelse. EF har indledt kontakter med ti lande i Central- og Østeuropa (Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Estland, Ungarn, Letland, Litauen, Polen, Rumænien, Slovakiet og Slovenien) for at fremme tilnærmelsen af deres lovgivning til EFs lovgivning og dermed bane vejen for de tilpasninger, som vil blive nødvendige, når og hvis disse lande tiltræder Fællesskabet. Miljøhensyn og navnlig overholdelse fællesskabsretten på miljøområdet er et af de vigtigste spørgsmål i en sådan før-tiltrædelsesstrategi. Som led i den løbende dialog med disse lande agter Kommissionen at udpege forsuring som et af de vigtigste punkter på miljø beskyttelsesområdet. I dette øjemed vil Kommissionen udnytte det eksisterende program PHÅRE og faciliteter såsom TAIEX (Technical Assistance and Information Exchange Office) og DISAE (Development of Implementation Strategies for Approximation in Environment) for at indkredse muligheder for intensivt samarbejde om reduktion af forsurende emissioner. En af de meste virkningsfulde mekanismer til at mindske emissionerne i industrien i de central- og østeuropæiske lande består i at påvirke investeringsmønstrene, både offentlige og private investeringer, navnlig i energiforsyningssektoren. Kommissionen agter derfor at fortsætte sine drøftelser med regeringer, store industrikoncerner og finansieringsinstitutter for at opstille de bedst mulige investeringsstrategier til reduktion af emissioner, der bidrager til forsuringen. 16 4. 7 Foranstaltninger i tilknytning til konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande Genève-konventionen er det vigtigste forum, hvor EF og medlemsstaterne kan påvirke og fremme emissionsreduktioner i lande, der ikke er medlemmer af EF. Yderligere foran staltninger i nogle af disse lande har vist sig at være et omkostningseffektivt middel til opfyldelse af det foreløbige miljøkvalitetsmål i EF på en 50%'s udbedring. For at opfylde endemålet er det endvidere nødvendigt, at de kritiske belastninger ikke overskrides. Kom missionen og EF-medlemsstaterne bør derfor spille en aktiv rolle i forhandlingerne under konventionen om en ny flerstrenget protokol og om tidligst mulig ratifikation og revision af 1994-svovlprotokollen (jf. afsnit 4. 2), så disse protokoller kan bidrage til at opfylde EF's miljøkvalitetsmål. 4. 8 Mulige foranstaltninger til reduktion af emissionerne af ammoniak Allerede gældende eller planlagt EF-lovgivning ventes at føre til en reduktion i ammoniak emissionerne. For det første ventes god landbrugspraksis og gennemførelsen af nitratdirektivet (91/676/EØF) ikke blot at ville mindske nitrattabet til overfladegrundvand, men også ammoniakemissionerne vil kunne reduceres herved. For det andet gælder direktivet om integreret forureningsbekæmpelse (96/61/EF) også store anlæg for opdræt af fjerkræ og svin såvel som industrianlæg, der udleder ammoniak. I en meddelelse om en strategi til reduktion af methanemissioneme (KOM(96) 557/2) fremhæves endvidere overdækning af gylletanke som en nødvendig foranstaltning, hvilket vil medvirke til at reducere ammoniakemissionene. Den analyse der er gennemført i forbindelse med denne forsuringsstrategi, viser at det i høj grad er omkostningseffektivt yderligere at reducere ammoniakemissionerne. Ifølge analysen er navnlig følgende foranstaltninger omkostningseffektive: metoder, der reducerer ammoniakemissionen i forbindelse med anvendelse af gødning (malkekvæg, kvæg, grise, liggehøns, fjerkræ, fir), dog ikke for Finland, Grækenland, Portugal og Spanien tilpasning af stalde til begrænsning af emissionerne fra fjerkræ, dog ikke for Finland, Grækenland, Portugal og Spanien mindskelse af ammoniakemissionerne fra industrien, dog ikke for Finland, Grækenland, Luxembourg, Portugal og Spanien. Usikkerheden omkring effektiviteten ved bekæmpelsesforanstaltninger under de nuværende og fremtidige emissionsniveauer og omkostningerne ved bekæmpelsesmetoderne i levneds- sektoren synes at være større end for andre forureningsstoffer. Da bekæmpelsesteknikkerne for ammoniak ikke er så langt fremme som for andre forureningsstoffer, bør medlemsstaterne have en større margen til at vælge metoder til overholdelse af de foreslåede vejledende nationale emissionslofter. Ved fastsættelse af disse lofter skal der tages hensyn til de seneste forskningsresultater. 4. 9 Økonomiske virkemidler En udvidelse af viften af virkemidler og i givet fald supplering af lovgivningen med markedsbaserede instrumenter er en af de fem nøgleprioriteter i det femte handlingsprogram på miljøområdet. Anvendelse af nationale emissionslofter vil give medlemsstaterne mulighed for at anvende økonomiske virkemidler som supplerende værktøjer i deres nationale strategier. 17 Derudover er forslagene til kildebaserede foranstaltninger i de foregående afsnit så vidt muligt udformet på en sådan måde, at de giver plads til anvendelse af økonomiske virkemidler. Anvendelse af nationale lofter er imidlertid det vigtigste virkemiddel og udgør et holdepunkt for medlemsstaterne for deres udformning af økonomiske virkemidler (eller regler), der går ud over de fælles minimumskrav på miljøområdet. De forskellige virkemidler kan opdeles i fire hovedkategorier: 1) afgifter/skatter, 2) subsidier, 3) salgbare emissionsrettigheder og 4) miljøaftaler. Med hensyn til anvendelsen af miljøafgifter har Kommissionen for nylig vedtaget en meddelelse (KOM(97) 9 endelig udg. ), som giver retningslinjer for, på hvilke betingelser medlemsstaterne kan anvende miljøafgifter. I meddelelsen gøres der rede for de forskrifter vedrørende det indre marked, som medlemsstater, der ønsker at indføre mil jøafgifter, skal henholde sig til. Kommissionen har også vedtaget en meddelelse om miljøaftaler (KOM(96) 561 endelig udg), som opstiller kriterierne for anvendelse af sådanne aftaler. De nationale lofter og disse meddelelser vil udgøre den vigtigste ramme for medlemsstaternes anvendelse af økonomiske virkemidler. Ud over medlemsstaternes anvendelse af økonomiske virkemidler kan der tænkes flere områder, hvor EF-foranstaltninger i form af økonomiske virkemidler vil kunne fremme opfyldelsen af de nationale lofter eller give stødet til yderligere emissionsreduktioner gennem strukturelle ændringer inden for energianvendelse og landbrug, med henblik på overholdelse af de kritiske belastninger. Disse områder er: energiafgifter, skibsfartsafgifter og fælles gennemførelse ("joint implementation") af nationale lofter. 4. 9. 1 Energi I energisektoren vil anvendelsen af økonomiske virkemidler kunne resultere i brænd- selsomlægning og bedre energieffektivitet. Dette ville mindske omkostningerne ved opfyldelsen af de foreslåede nationale lofter for både NOx og S02 og ville samtidig mindske C02-emissionerne. Der kan til dette formål anvendes differentierede afgiftsforanstaltninger for forskellige energiprodukter. Kommissionen finder det ikke hensigtsmæssigt at differentiere afgiftsforanstaltninger i forskellige direktiver for hvert enkelt miljøproblem eller produkt. Derimod bør miljøhensynene integreres i en mere helhedsorienteret EF-forbrugsafgiftsordning for energiprodukter, i tråd med Rådets- og Parlamentets anmodning. Af denne grund vil Kommissionen i sit forslag til et direktiv om beskatning af energi produkter og som ønsket af ECOFIN-Rådet den 11. marts 1996 tage hensyn til behovet for at styre markederne mod mere effektiv og renere anvendelse af brændstoffer. Dette vil give mulighed for mere fleksible foranstaltninger på nationalt plan i relation til det indre marked. De muligheder, der overvejes, består i en differentiering af mindsteafgiftssatserne på fuelolie, afhængigt af svovlindholdet, og mulighed for medlemsstaterne til at differentiere deres afgiftssatser på energiprodukter ud fra produkternes miljømæssige egenskaber. Herudover vil nye energiprodukter kunne falde ind under fællesskabslovgivningen, og man vil i den fremtidige revision af Fællesskabets afgiftssatser kunne tage hensyn til miljømålsætninger. Forslaget ventes at medføre små, men dog mærkbare reduktioner i emissionen af NOx, S02 og C02. 4. 9. 2 Skibsfart I afsnit 4. 5 gøres der rede for de igangværende drøftelser med Den Internationale Søfarts- organisation (IMO) om fastsættelse af grænser for svovlindholdet i bunkerolie. De frem gangsmåder, der drøftes i forbindelse med MARPOL, dækker imidlertid ikke alle de for- håndenværende muligheder. Der findes således andre mekanismer til yderligere reduktion af S02-emissionerne fra skibsfart. Herudover tages der i MARPOL-drøftelserne ikke tilstræk keligt hensyn til spørgsmålet om NOx-emissioner fra skibsfart. En mulig udvej er at anvende skibsfartsafgifter, der differentieres ud fra miljøhensyn. Til dette formål søger den svenske regering at anvende et generelt afgiftssystem, der er foreneligt med de nuværende skibsfartsafgifter. Hvad NOx angår, kommer det svenske forslag ind på muligheden for at mindske driftsomkostningerne og en del af kapitalinvesteringerne i for bindelse med katalysatorer. Skibene skulle således pålægges højere miljøbaserede afgifter, hvis de ikke installerer katalysatorer. Hvad svovl angår, overvejer Sverige at hæve gennem snitsniveauet for de nuværende fyrtårnsafgifter og give mulighed for afgiftslettelser for skibe, der anvender svovlfattig (under 0,5%) brændsel. I denne sammenhæng vil Kommissionen kunne undersøge muligheden for at differentiere skibsfartsafgifter for en række medlemsstater til fremme af yderligere omkostningseffektiv reduktion i emissionen af forsurende stoffer. 4. 9. 3 Landbrug I landbrugssektoren kan 50%-målet opfyldes på et omkostningseffektivt grundlag med kun fa af de tilgængelige tekniske foranstaltninger til bekæmpelse af emissionerne. Ud over det potentielle bidrag fra yderligere tekniske foranstaltninger til reduktion af ammoniak emissionerne kan en videreudvikling af den fælles landbrugspolitik, i forlængelse af 1992-taktikken, have positive sidevirkninger for så vidt angår ammoniakemissionerne. I forbindelse med en sådan videreudvikling af landbrugspolitikken kunne man således tage hensyn til behovet for mindskelse af ammoniakemissionerne, uden at glemme at dette kun er ét af de miljøproblemer, landbruget står overfor. Andre problemer, som f. eks. udslip eller afstrømning af nitrater til overflade- og grundvand og methanemissioner, er også relevante, og bør, sammen med forsuringsproblematikken, om muligt behandles under ét. I 1996-re- visionen af det femte handlingsprogram på miljøområdet (KOM(95) 667 endelig udg. ) er integrering af miljøet i politikken på andre områder en af nøgleprioriteterne. Af særlig relevans for forsuring er følgende prioriteter i 1996-revisionen: a) b) Yderligere at udvikle forbindelserne mellem landbrugsmarkedsinstrumenterne og miljøkravene i overensstemmelse med reformen af den fælles landbrugspolitik i retning af mindsket afhængighed af markedsprisstøtten samt en bedre integration af markedspolitik, udvikling af landdistrikter og miljøpolitik. At fremme ekstensive produktionsmetoder, bæredygtige landbrugsteknologier og økologiske landbrugsprodukter i tæt samarbejde med de involverede aktører, forordning 2078/92 er et godt eksempel på et sådant samarbejde og vil kunne bidrage til mindskelse af ammoniakemissionerne. Endelig kan man undersøge muligheden for økonomiske virkemidler (f. eks. en afgift på gødningsstoffer, som er indført i nogle lande) til fremme af yderligere emissionsreduktioner med henblik på overholdelse af de kritiske belastninger. 4. 9. 4 Fælles gennemførelse af de nationale lofter Fælles gennemførelse betyder, at to eller flere aktører samarbejder om at opfylde specifikke forpligtelser. I forbindelse med forsuringsstrategien er det ensbetydende med fælles gennemførelse af vedtagne nationale emissionslofter. Fælles gennemførelse er interessant, 19 fordi det giver større fleksibilitet til at overholde de aftalte lofter til lavere omkostninger. I 1994-svovlprotokollen hedder det, at parterne i protokollen i henhold til specifikke regler og betingelser, der skal fastsættes nærmere, kan opfylde betingelserne i fællesskab (de nationale emissionslofter). Nogle undersøgelser viser, at der er betydelige omkostningsbesparelser forbundet med fælles gennemføreise. Det er mindre klart, hvorledes disse omkostnings besparelser kan realiseres, samtidig med at miljøkvalitetsmålene skal overholdes. Kom missionen vil i forbindelse med sit kommende forslag til direktiv om nationale emissionslofter undersøge hvordan fælles gennemførelse kan bidrage til opfyldelse af målet. 4. 10 Mulige yderligere foranstaltninger til bekæmpelse af emissionerne fra transportsektoren Kontrollen med emissionerne fra vejtransport reguleres af en lang række EF-retsforskrifter. Kommissionen har for nylig godkendt en række forslag til nye, strengere emissions- og brændstofnormer, der skal indføres inden år 2000 (KOM(96) 248 endelig udg. ). Ved udgangen af 1998 vil Kommissionen fremsætte forslag til yderligere normer for køretøjer og brændstofkvalitet; disse normer skal træde i kraft i 2005. Et forslag fra Kommissionen (KOM(95) 350 endelig udg. ) om EF-dækkende lovgivning til reduktion af emissionerne fra ikke-vejgående mobile maskiner er vidt fremskredet og ventes at blive godkendt af Rådet og Parlamentet i den nærmeste fremtid. Kommissionen vil undersøge mulighederne for yderligere at skærpe disse emissionsnormer og udvide dem til også at omfatte andre køretøj skategorier. 4. 11 Foranstaltninger til fremme af energieffektivitet og energibesparelser Som beskrevet andetsteds (afsnit 3. 3 og i bilaget) kan ændringer i energiforbruget og i energifremstillingen i høj grad mindske emissionen af forsurende stoffer. Initiativer til udvikling af alternative energiformer og vedvarende energi såvel som energibesparelser kan derfor bidrage til at mindske forsuringen. På EF-plan giver JOULE-programmet os bedre indsigt i mere rationel energiudnyttelse og energibesparelser. I FAIR-programmet undersøges bl. a. anvendelsen af vedvarende råstoffer og fremstilling af "renere" energi. Demonstrationsprogrammer, såsom ALTERNER og SAVE, kan fremme udvikling af alternative energiformer og ernergibesparelsesteknologi. Resultaterne af disse forsknings- og demonstrationsprogrammer vil fa indvirkning på energiforbruget og anvendelsen af alternative energikilder og vil således bidrage til at mindske forsuringen. I meddelelsen (KOM(95) 509 endelig udg. ) "Samhørighedspolitikken og miljøet" under streges det, at strukturfondene giver incitamenter til fremme af miljøvenlig produktion, herunder fremme af vedvarende energi og anvendelse af energibesparende teknologi. 4. 12 Revisionsprocessen Som nævnt ovenfor, kan endemålet ikke nås i år 2010, selv om der anvendes teknisk gennemførlige bekæmpelsesforanstaltninger i EF. Kommissionen vil derfor komme tilbage til dette spørgsmål på et senere stadium. Kommissionen vil da tage forsuringsstrategien op til fornyet overvejelse og vurdere de indhentede resultater såvel som medlemsstaternes udsigter til at nå de emissionslofter, der kræves til opfyldelse af det foreløbige mål inden år 2010. På grundlag af denne vurdering og eventuelle nye videnskabelige data, f. eks. vedrørende kritiske 20 belastninger for forsuring, og under hensyntagen til de foranstaltninger der allerede er truffet til reduktion af emissionerne, vil Kommissionen kunne foreslå hvilke yderligere skridt der kræves til at supplere den nuværende forsuringsstrategi med henblik på at nå endemålet, dvs. ingen overskridelse a de kritiske belastninger. Det foreslås at Kommissionen inden udgangen af år 2004 forelægger Rådet en rapport med en beskrivelse af de fremskridt der er gjort til mindskelse af emissionerne af forsurende stoffer, såvel som en vurdering af medlemsstaternes udsigter til at nå deres emissionslofter inden udgangen af 2010. På grundlag af denne rapport og eventuelle nye videnskabelige data vedrørende forsuring vil Kommissionen inden udgangen af år 2004 kunne forelægge Rådet en revideret forsuringsstrategi. 5. FORELØBIG VURDERING AF MILJØFORDELE OG OMKOSTNINGER VED KOMMISSIONENS STRATEGI Kommissionens strategi vil resultere i det foreløbige mål på 50%'s udbedring i hele EF. Udmøntet i økosystemområdet i hvert af de lande, hvor de kritiske belastninger vil blive overskredet, vil Kommissionens strategi resultere i en betydelig forbedring i forhold til situationen i 1990 (jf. tabel 5). Tabel 5. Økosystemer, hvor de kritiske forsuringsbelastninger overskrides. Situationen i 1990 og i 2010 i henhold til referencescenariet (REF) og efter gennemførelse af forsuringsstrategien (STOAT) (i tusind ha) 1 Land 1990 2010 (REF) 2010 (STRAT) 642 (13,2%) | Østrig | Belgien | Danmark | Finland | Frankrig [ 'Tyskland 1 Grækenland | Irland J Italien 2 896 (59)% 477 174 5 016 (77%) (18%) (16%) 943 117 38 1 211 (19%) (19%) (3,9%) (3,8%) 618 (4,3%) 82 (0,6%) 6 972 (80%) 2 541 (29%) 0 23 (0%) (4,8%) 0 4 (0%) (0,7%) 9 21 1 144 40 978 0 1 1 160 (18%) 285 (4,3%) 103 Luxembourg 15 (17%) 7 (7,5%) 1 Nederlandene 282 (88%) 121 (38%) [ Portugal | Spanien 1 Sverige 1 Det Forenede 1 Kongerige 1 74 10 108 4 741 (0%) (0,9%) (23%) (60%) 0 24 (0%) (0,3%) 1 235 (2,8%) 2 112 (Wo) 2 23 0 10 699 809 (1,4%) (2,2%) (3,6%) (0,3%) (11,3%) (0%) (0,1%) (1,6%) (2,2%) (7,3%) (0%) (0,1%) (1,6%) (10,3%) , E F. 5 32 557 (24%) 8 719 (6,5%) 4 481 (3,3%) I denne forbindelse skal det erindres at der til opfyldelse af endemålet - ingen overskridelse af kritiske belastninger - er behov for større reduktioner end til opfyldelse af det foreløbige 21 mål på 50%'s udbedring. Endvidere skal det huskes at forsuring kun er et af flere miljø problemer, der kan afhjælpes ved en reduktion i emissionerne af svovldioxid, nitrogenoxider og ammoniak. Når vi derfor overvejer behov og muligheder for foranstaltninger til bekæmpelse af emissionerne, bør vi også tage hensyn til disse aspekter (jf. afsnit 2. 2). Ekstraomkostningerne ved bekæmpelse, dvs. de årlige omkostninger ved de yderligere foranstaltninger i forhold til referencescenariet til opfyldelse af det foreløbige mål er for EF som helhed beregnet til 7 mi a ECU i år 2010. Denne beregning er baseret på at reduktionerne udelukkende nås gennem tekniske foranstaltninger. Det skal bemærkes at der i de undersøgte bekæmpelsesmuligheder ikke tages hensyn til ikke-tekniske bekæmpelsesforanstaltninger, som f. eks. strukturelle ændringer (herunder overgang til andet brændstof) i de forskellige sektorer. Endvidere vil EFs internationale forpligtelser i relation til klimaændringer og de dertil knyttede reduktioner i emissionen af drivhusgasser, herunder navnlig kuldioxid, også medføre betydelig reduktion i emissionen af forsurende stoffer og dermed også i de beregnede omkostninger ved forsuringsstrategien (jf. afsnit 3. 4). Det er derfor sandsynligt at om kostningerne ved gennemførelse af disse reduktioner er blevet sat for højt. I bilaget gøres der nærmere rede for omkostningerne ved opfyldelse af 50%-målet. Tabel 6. Ekstraomkostninger ved emissionsbekæmpelse til opfyldelse af det foreløbige mål (mio ECU/år i 2010) so2 NOx NH3 l a it EF 15 2 940 1 795 2 305 7 040 6. POSITIVE SIDEVIRKNINGER/DOBBELTE FORDELE Selv om denne strategi er koncentreret om forsuring (i form af sur deposition), er det vigtigt at bemærke at luftbårne emissioner af forsuringsforurenende stoffer har andre skadelige virkninger på miljøet. En mindskelse i emissionen af forsurende stoffer vil således give "sekundære" fordele fordi de mindsker andre miljøproblemer der er forårsaget af de samme forureningsstoffer, som f. eks. eutrofiering, ozon ved jordoverfladen, nedbrydning af bygninger og materialer samt sundhedsskader. Endvidere vil emissionsreduktion i EF medføre mindsket deposition i landene uden for EF. Nogle af disse sidevirkninger er blevet analyseret til bunds, nemlig virkningerne på eutrofiering og ozon såvel som fordelene for landene uden for EF. Der er ikke foretaget af detaljerede analyser af sidevirkningerne for luftkvaliteten, men der kan dog drages visse konklusioner. Resultaterne gengives kort nedenfor. 6. 1 Eutrofiering Analysen har vist, at de kritiske belastninger for eutrofiering i 1990 blev overskredet i 34% af det pågældende økosystemområde i EF. Dette svarer til et areal på ca. 38 mio ha Som et resultat af de emissionsreduktioner der forudses for år 2010 i referencescenariet, vil dette areal blive mindsket til 19%, dvs. 21 mio ha De reduktioner, der behøves til opfyldelse af det foreløbige mål på 50%, ville resultere i en overskridelse af belastningerne i 13%, dvs. 15 mio ha, af økosystemområdet. Dette ville betyde en forbedring, der ligger nærmere det niveau, som ansås for at være det højeste teknisk opnåelige med foranstaltninger i EF, end situationen i referencescenariet. 22 Som en følsomhedsanalyse har man vurderet resultatet af anvendelsen af kombinerede miljøkvalitetsmål, baseret på de kritiske belastninger for både forsuring og eutrofiering, som eksplicitte optimeringsmål for deposition. Udkommet viste en vis ændring i emissions reduktionerne, fra svovldioxid til nitrogenoxider og ammoniak. Dette gjaldt navnlig lande i EF's sydlige og centrale dele, som f. eks. Spanien, Italien, Frankrig og Tyskland. Niveauet for økosystembeskyttelse mod eutrofiering steg - belastningsoverskridelse for mindre end 10 mio ha - og det samme gælder forsuring. Også omkostningerne steg: De samlede ekstraomkostninger for dette scenario beløb sig til 9,4 mia ECU sammenlignet med 7 mia for hovedscenariet. 6. 2 Ozon Man har analyseret virkningerne på ozonniveauet ved jordoverfladen med EMEP-modellen, baseret på NOx-emissionerne i forsuringsanalysen. De fremskrevne emissioner af flygtige organiske forbindelser (VOC) for år 2010 stammer fra de nuværende reduktionsplaner under Genève-konventionen, som primært er baseret på data fra de forskellige lande. For medlemsstaterne indføjedes de yderligere emissionsreduktioner, der ventes som følge af auto/olie-forslagspakken. Analysen viste en betydelig forbedring i de fleste af medlemsstaterne. I referencescenariet er der i næsten hele EF-området tale om en reduktion i overskridelsen af de kritiske tærskelniveauer for skove, afgrøder og naturlig plantevækst på 40 ppb (parts per billion) såvel som af det vejledende kritiske sundhedstærskelniveau på 60 ppb, i år 2010 i forhold til 1990. De største forbedringer var at finde i overskridelsen af 60 ppb-niveauet, et niveau, der bruges i Genève-konventionen som et mål til angivelse af mulige sundhedsvirkninger. De yderligere emissionsreduktioner i hovedscenariet vil føre til et yderligere fald i ozonniveauet for størstedelen af de pågældende områder. I visse mindre områder vil ozonniveauet imidlertid kunne stige svagt. Det forventes, at yderligere krav til reduktion af VOC-emissionerne vil betyde, at denne negative sidevirkning ophæves eller mindskes betydeligt. 6. 3 Luftkvalitet Som et resultatet af reducerede emissioner af S02 og NOx vil der ske et fald i luftens koncentration af disse forureningsstoffer såvel som deres sekundære produkter (f. eks. partikler og ozon). Dette vil medføre fordele for sundheden såvel som for bygninger og materialer og vores historiske og kulturelle arv. Nogle af disse fordele er blevet medtaget i en økonomisk vurdering (jf. afsnit 6. 5). 6. 4 Forbedringer uden for EF Som følge af disse forureningsstoffers grænseoverskridende karakter vil emissionsreduktioner i EF resultere i mindsket deposition og dermed mindsket overskridelse af de kritiske belastninger for forsuring i landene uden for EF. Beregningerne viser f. eks. at niveauet for økosystembeskyttelse i disse lande i tiden frem til 2010, som følge af reduktionerne i hovedscenariet, vil kunne stige fra 97 til 98% i forhold til referencescenariet. Med andre ord vil økosystemområdet, hvor de kritiske belastninger overskrides i lande uden for EF, blive reduceret fra 11 til 9 mio ha De største forbedringer med hensyn til mindskelse af det areal, hvor belastningerne overskrides, vil være at finde i Norge, Den Tjekkiske Republik, Polen, Rusland og Schweiz. I 2010 vil overskridelsen af de kritiske tærskelværdier for ozon (jf. afsnit 6. 2. ) blive reduceret i alle tredjelande. 23 Med hensyn til eutrofiering blev de kritiske belastninger i tredjelandene i 1990 overskredet i 10% af økosystemområdet, svarende til 39 mio ha I referencescenariet er dette reduceret til omkring 27 mio ha i 2010. Emissionsreduktioner i EF vil, ligesom i hovedalternativet, reducere overskridelsen yderligere, til omkring 6% eller 25 mio ha. Forbedringerne vil være at finde i mange tredjelande; med hensyn til beskyttet areal vil forbedringerne være størst i Den Tjekkiske Republik, Norge (hvor overskridelsen bringes ned til 0), Schweiz, Polen og Ungarn. 6. 5 Økonomisk vurdering af visse fordele Yderligere reduktioner i emissionen af forsurende stoffer vil medføre en række fordele for sundhed, materialer og bygninger, afgrøder, skove og for terrestriske og akvatiske øko systemer. DG XII har som led i det såkaldte ExternE-projekt foretaget en økonomisk vurdering af disse fordele. Den metode, der blev udviklet som led i dette projekt, blev anvendt til at vurdere nogle af fordelene ved de emissionsreduktioner, der kræves til opfyldelse af det foreløbige mål i forsuringsstrategien. Endvidere beregnede man yderligere økonomiske fordele som følge af de undgåede miljøvirkninger. Konsulenten vurderede virkningerne for sundheden (i form af dødelighed og sygelighed), og på afgrøder samt skader på moderne byggemate rialer. En række vigtige fordele blev ikke vurderet i denne undersøgelse, som f. eks. den mindskede (risiko for) beskadigelse af skovene; forbedring af skovenes vækstbetingelser (f. eks. stabilisering af jordbunden, tilbageholdelse af kulstof samt biodiversitet); forbedringer i andre terrestriske og akvatiske økosystemer og virkninger på den historiske og kulturelle arv. I henhold til undersøgelsen skyldtes de vigtigste økonomiske fordele færre sundhedsskader, primært som følge af lavere niveauer af de sekundære forureningsstoffer sulfat- og nitrat aerosoler samt ozon. Det blev konkluderet, at fordelene ville være større end omkostningerne for EF som helhed. De største fordele ville være at finde i Tyskland, Frankrig, Det Forenede Kongerige, Italien, Spanien, Nederlandene, Belgien og Danmark. Kun for ét land, nemlig Irland, fremgik det at ekstraomkostningerne ved forureningsbekæmpelse var større end de beregnede yderligere økonomiske fordele. Medregnede man imidlertid også virkningerne på dødeligheden af langvarig (kronisk) udsætning for luftforurening, ville fordelene langt overstige omkostningerne for samtlige medlemsstater. Medtages fordelene for de økologiske og kulturelle ressourcer, som det er sværere at sætte tal på, vil fordelene ved emissions reduktionerne blive endnu større: De årlige yderligere fordele ved de yderligere emissionsreduktioner (dvs. de reduktioner, der behøves ud over referencescenariet til opfyldelse af det foreløbige mål) blev således vurderet til næsten 20 mia ECU i 2010 for EF-medlemsstaterne. Fordelene i tredjelandene blev vurderet til omkring 4 mia ECU. Ingen af disse tal indeholder de såkaldte kroniske virkninger på dødeligheden. 24 BILAG TIL Meddelelse til Rådet og Parlamentet om en EF-strategi til bekæmpelse af forsuring Indholdsfortegnelse 1. MILJØKVALITETSMÅLET: KRITISKE BELASTNINGER 2. 3. 4. 5. FORELØBIGE MÅL,: UDBEDRINGSTAKTIKKEN MODEL FOR INTEGRERET VURDERING: OMKOSTNINGSEFFEKTIVITET FORUDSÆTNINGER OG UDGANGSPUNKT FOR SCENARIO-ANALYSEN 4. 1. Udgangspunkt 4. 2. 4. 3. Referencescenariet 4. 4. De størst mulige teknisk gennemførlige reduktioner Forudsætninger om energiforbruget RESULTATER AF SCENARIEANALYSEN 5. 1. 5. 2. 5. 3. Bindende netfelter Indkredsning af det foreløbige mål Følsomhedsanalyser Tabeller og figurer 25 1. MILJØKVALITETSMÅLET: KRITISKE BELASTNINGER Med "kritisk belastning" angiver man et givet miljøs følsomhed ved at definere, hvor stor en udsætning for forurening miljøet kan tåle, inden der indtræffer langvarig eller anden betydelig skade. Begrebet "kritiske belastninger" er baseret på videnskabelige data. De anvendte data afspejler derfor den seneste viden og er behæftet med en vis usikkerhed. Kritiske belastninger har betydning for bæredygtig udvikling, eftersom depositioner, der overskrider de kritiske belastninger, ikke er bæredygtige på lang sigt. De data vedrørende kritiske forsuringsbelastninger, der anvendes til udarbejdelse af strategien, er blevet udviklet under konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande (Genève-konventionen) og blev revideret og ajourført i 1996. Dataene kommer fra konventionens kortlægningscenter for kritiske belastninger, Coordination Center of Effects (CCE) i Nederlandene. Af EF-medlemsstateme har 10 lande fremsendt nationale data til CCE, nemlig Østrig, Danmark, Finland, Frankrig, Tyskland, Italien, Nederlandene, Spanien, Sverige og Det Forenede Kongerige. 6 ikke-EF-lande har ligeledes fremsendt deres data. For de resterende 5 medlemsstater såvel som for andre lande i Europa, som ikke har fremsendt deres data, har CCE beregnet de kritiske belastninger på grundlag af oplysninger i centrets europæiske baggrundsdatabase. Alle landene har beregnet kritiske belastninger for skov økosystemerne, og flere lande også for ferskvandsøkosystemerne. Nogle lande har også beregnet kritiske belastninger for tørvemoser, heder og græsarealer. Økosystemarealet er det areal, for hvilket der er beregnet kritiske belastninger. Ved beregning af kritiske belastninger for forsuring er der taget hensyn til den kombinerede forsurende virkning af både svovl- og nitrogenforbindelser. Disses relative rolle for for suringen afhænger af egenskaberne ved de pågældende økosystemer såvel som omfanget af depositionen af svovl- og nitrogenforbindelser. Ved at sammenligne de kritiske belastninger med de nuværende og beregnede depositionsniveauer kan man kvantificere, hvilke niveauer for emissionsreduktion - i forskellige kombinationer - der behøves til at undgå overskridelse af de kritiske belastninger. Da der ikke er nogen enkelt kritisk belastningsværdi for hvert af de tre forureningsstoffer (svovl, oxideret og reduceret nitrogen), kan overskridelsen af kritiske belastninger ikke udtrykkes som forskellen mellem den kritiske belastning og depositionen af et enkelt forureningsstof. Overskridelse udtrykkes derfor nu som den del af økosystemerne i hvert EMEP2-netfelt, som ikke er beskyttet mod forsuring ved en given kombination af svovl- og nitrogen-deposition i det pågældende net. (Et EMEP-netfelt måler 150x150 km, hvilket er den opløsning, der anvendes af Genève-konventionen ved kortlægning af kritiske belastninger på europæisk plan og også i forbindelse med overvågning af emission og deposition af luftforurenende stoffer). Udtrykket økosystembeskyttelse anvendes til at angive den procentdel af økosystemer i et netfelt, et land eller et andet areal, hvor de kritiske belastninger ikke overskrides. EMEP står for samarbejdsprogram for overvågning og vurdering af transport af luftforurenende stoffer over store afstande i Europa og henhører under Genève-konventionen. 26 Endemålet med det femte handlingsprogram på miljøområdet, som også nævnes i Rådets konklusioner af 18. december 1995, er, at kritiske belastninger ikke må overskrides. Dette betyder, at syredepositionen for hvert enkelt økosystem i EF bør være lavere end den kritiske belastning. Da både data vedrørende deposition og kritiske belastninger er kortlagt i over ensstemmelse med EMEP-netfelt-opløsningen, besluttede man som mål at anvende 100% økosystembeskyttelse i hver sådan netfelt i EF. Ved at anvende dette mål for hver netfelt sikres det også, at der vil finde forbedringer sted i alle de geografiske områder, hvor de kritiske belastninger overskrides, dvs. at fordelene ved nedbringelse af emissionen bliver til gavn for udstrakte arealer og ikke koncentreres til nogle få områder. I praksis kan over skridelsen af kritiske belastninger vises både som procentvis økosystembeskyttelse for de enkelte lande og som omfanget af det areal, der fortsat er ubeskyttet. 2. FORELØBIGE MÅL: UDBEDRINGSTAKTIKKEN Af praktiske og/eller politiske årsager kan det blive umuligt at nå endemålet - ingen over skridelse af de kritiske forsuringsbelastninger - inden år 2010. Modelberegningerne af de fremtidige emissioner, der blev gennemført som led i udarbejdelsen af denne strategi, viste at det ikke ville være muligt at nå endemålet for hele EF inden år 2010, selv om de såkaldte størst mulige teknisk gennemførlige reduktioner blev gennemført i hele Europa. I Rådets konklusioner fra december 1995 erkendes det, at det vil være vanskeligt at opfylde dette mål i en umiddelbar fremtid. Det opfordrede derfor Kommissionen til ikke blot at udarbejde en mere sammenhængende forsuringsstrategi med henblik på opfyldelse af endemålet, men også at opstille foreløbige mål frem mod endemålet. I overensstemmelse med sin udbedringstaktik ("gap-closure approach") har Kommissionen derfor analyseret forskellige mulige foreløbige mål. En lignende fremgangsmåde blev anvendt i forhandlingerne om 1994-svovlprotokollen til Genève-protokollen. Da der imidlertid nu anvendes mere komplekse kritiske belastninger - der både omfatter svovl- og nitrogen forbindelser - er udbedringstaktikken baseret på økosystembeskyttelsesdata for de enkelte net. Den anvendte fremgangsmåde tager sigte på at "lukke hullet", dvs. forskellen mellem økobeskyttelsesniveauet i 1990 og endemålet på 100% økosystembeskyttelse, med en vis mindsteprocentdel i hvert EMEP-netfelt i EF, inden udgangen af år 2010. På grundlag af den økosystembeskyttelse, som fuldstændig anvendelse af de teknisk gennemførlige redukti- onsmuligheder ville medføre, har man fastsat den størst mulige procentvise forbedring hen imod endemålet, og opstillet omkostningsoptimerede scenarier baseret på udbedringsmål, der lå under denne procentdel. Efter en tilbundsgående analyse af en række muligheder fandt man, at det mest hen sigtsmæssige foreløbige mål var en udbedring på 50%. Dette betyder i praksis, at arealet af følsomme økosystemer, hvor de kritiske belastninger blev overskredet i 1990, i hvert enkelt EMEP-netfelt i EF mindst bør halveres, dvs. reduceres med mindst 50%. Hovedårsagen til, at man valgte dette foreløbige miljøkvalitetsmål, var at det muliggjorde det højeste øko systembeskyttelsesniveau til de laveste omkostninger i betragtning af, at yderligere foran staltninger kun kan træffes inden for EF. Årsagen til, at man anvendte udbedringsmålet for hvert enkelt EMEP-netfelt, var at man ville sikre, at dér skulle indtræffe forbedringer overalt, hvor de kritiske belastninger overskrides, dvs. at foranstaltningerne skulle komme alle ramte områder til gode. 27 Eksempler: I et netfelt var økosystembeskyttelsesniveauet i 1990 40% (dvs. de kritiske belastninger blev overskredet i 60% af økosystemerne). 50% udbedring betyder, at det areal, hvor de kritiske belastninger overskrides - her 60% - mindst bør halveres. I dette tilfælde skulle den procentvise økosystembeskyttelse derfor stige med mindst 30 procentpoint (halvdelen af 60%). Slutresultatet ville blive et økosystembeskyttelsesniveau på mindst 70% (40+30=70). I et andet netfelt var økosystembeskyttelsesniveauet i 1990 80%, dvs. de kritiske belastninger blev overskredet i 20% af arealet. På linje med ovenstående ville 50% ud bedringen for dette felt resultere i et beskyttelsesniveau på 90% (80+10=90). Alternative effektbaserede udbedringstaktikker er blevet overvejet. Et sådant alternativ kunne gå ud på at minimere arealet - eller opstille et foreløbigt mål for et maksimumsareal - for overskridelse i EF, uanset geografisk beliggenhed. Fordelen ved denne fremgangsmåde er, at det ville resultere i et højere økosystembeskyttelsesniveau til færre omkostninger sam menlignet med udbedringstaktikken. Den vigtigste ulempe ved denne fremgangsmåde er imidlertid, at fordelene ville blive koncentreret til nogle fa geografiske områder, dvs. til et begrænset antal lande. En anden alternativ løsning kunne bestå i at minimere, eller opstille et foreløbigt mål for, den absolutte overskridelse (f. eks. i form af syredepositions- ækvivalenter). Et vigtigt problem ved denne fremgangsmåde er, at den forudsætter et lineært forhold mellem overskridelsesniveauet og miljøvirkningerne, dvs. jo større overskridelse jo alvorligere skade. 3. MODEL FOR INTEGRERET VURDERING: OMKOSTNINGSEFFEKTIVITET Strategien skal nå målet - og mulige foreløbige mål - på en omkostningseffektiv måde. Kommissionen har valgt at arbejde med modelberegning for integreret vurdering for at finde frem til, hvilke tekniske forsuringsbekæmpelsesforanstaltninger der kunne blive tale om og disses omkostningseffektivitet. Denne metode er med held blevet anvendt i flere år under Genève-konventionen, og da alle medlemsstaterne såvel som Det Europæiske Fællesskab selv er parter i denne konvention, er metoden velkendt og generelt anerkendt af medlemsstaterne. Med valget af denne metode sikrer man endvidere kompatibilitet med igangværende og fremtidige aktiviteter under ECE/Geneve-konventionen som led i udviklingen af nye inter nationale aftaler om mindskelse af luftforureningen. Kommissionen har som konsulent for både forsurings- og ozonstrategien valgt International Institute for Applied System Analysis (IIASA), som har udviklet den vigtigste model for integreret vurdering, RAINS-modellen. RAINS-modellen både kan anvendes til scenario-analyse og optimering. Den første funktion kan anvendes til vurdering af emissioner, omkostninger, depositioner og miljøkonsekvenser som følge af nærmere angivne emissionsbekæmpelsesstrategier, som f. eks. gældende lovgivning eller anvendelse af den bedste tilgængelige teknik. Optimeringsmodellen kan anvendes til minimering af emissionsbekæmpelsesomkostningerne i en bestemt egn, idet det forudsættes, at nærmere angivne miljømål, i dette tilfælde netspecifikke mål for syredepo- sition, opfyldes. En sådan optimeringsberegning kan også foretages kombineret med nærmere angivne hindringer for emissionsreduktion. Til den analyse, der ligger til grund for strategien, blev optimeringsfunktionen primært, men ikke udelukkende, anvendt til at minimere de samlede omkostninger ved reduktion af S02, NOx og NH3 i EF-medlemsstaterne, under følgende forudsætninger: - den sure deposition er lig med eller lavere end det ønskede depositionsmål (50% ud bedring) i hvert enkelt netfelt i EF - emissionerne fra hvert enkelt land er altid lig med eller lavere, end hvad den nuværende lovgivning eller de nuværende reduktionsplaner vil resultere i (referencescenariet) - emissionerne i landene uden for EF forbliver på det niveau, som den nuværende lovgivning eller de nuværende reduktionsplaner ville resultere i (referencescenariet). I modellen kombineres omkostningsoverslagene for forskellige bekæmpelsesmuligheder med det beregnede mønster for energiforbrug og landbrugsaktiviteter for år 2010. På grundlag af disse ikke-reducerede nationale emissionsniveauer afstikkes der kurver over medlemsstaternes omkostninger, hvori alle de tekniske reduktionsmuligheder er opstillet i rækkefølge efter de tilsvarende marginalomkostninger. Ikke-tekniske reduktionsmuligheder, såsom strukturelle ændringer, overgang til andre brændstoffer og energibesparelser, er ikke medtaget, medmindre de er inkluderet i det tilgrundliggende energi-scenario. Dette medfører også, at modellen overvurderer reduktionsomkostningerne. Med den (statiske) optimeringsprocedure anvendes de nationale omkostningsfunktioner til at bestemme den billigste løsning til opfyldelse af et sæt miljømål på et givet tidspunkt. I dette øjemed genberegnes investeringsudgifterne som årlige kapitalomkostninger, på grundlag af en fraregningsfaktor og den forventede tekniske levetid. De årlige kapitalomkostninger kombineres dernæst med andre omkostninger til bestemmelse af de samlede årlige omkostninger for hver enkelt teknologi. De årlige omkostninger ved alle teknologierne kombineres dernæst i de nationale omkostningsfunktioner. Optimeringen giver niveauet for de årlige omkostninger i et givet år - for forsuringsstrategien år 2010. Modellen giver ikke oplysninger om den nuværende nettoværdi af omkostningerne for en given tidshorisont. De årlige omkostninger kan være lavere eller højere end beregnet for et givet tidspunkt, afhængigt af energiforbruget og landbrugsaktiviteternes niveau. Optimeringsproceduren resulterer i et sæt nationale emissionslofter for hvert enkelt forsurende forureningsstof (jf tabel 1), bestemt på grundlag af den størst mulige omkostningseffektivitet for den pågældende egn. Optimeringsproceduren giver også oplysninger vedrørende de bil ligste tekniske foranstaltninger til at nå disse emissionslofter for hvert enkelt land. Tabel 2 indeholder en foreløbig beregning af ekstraomkostningerne ved emissonsbekæmpelse til opfyldelse af 50%-målet. 29 Tabel 1. De emissionsniveauer i år 2010, som i henhold til den foreløbige videnskabelig analyse kræves til opfyldelse af 50%-målet, anført sammen med de beregnede emissioner uden forsuringsstrategi (REF) Land S02 (10001) NOx (1000 t) NÉ, ^10001) REF NIVEAU REF NIVEAU WÊ NIVEAU Belgien Danmark Finland Frankrig Grækenland Irland Italien Luxembourg Nederlandene Portugal Spanien Sverige Tyskland UK Østrig 215 71 116 691 361 155 847 4 56 194 1,035 97 740 980 57 52 31 116 235 361 41 204 4 38 194 617 66 414 279 57 i$6 119 163 895 282 73 129 88 163 766 282 42 1,165 1,160 10 140 206 851 207 1,279 1,244 116 10 139 206 826 207 1,079 753 116 106 103 30 669 % 126 391 6 82 84 373 53 539 270 95 74 82 30 630 76 126 305 6 &1 84 373 49 318 224 93 I alt EF 15 5,619 2,709 6,926 5,966 3,66^ 2,551 30 Tabel 2. Ekstraomkostninger ved em issionsbekæmpelse til opfyldelse af det foreløbige mål (mio ECU/år i 2010) Land Østrig Belgien Danmark Finland Frankrig Tyskland Grækenland Irland Italien Luxembourg Nederlandene Portugal Spanien Sverige Det Forenede Kongerige EF 15 so3 NOx NH3 0 364 59 0 294 624 0 75 433 0 76 0 159 145 711 0 118 42 0 153 586 0 26 0 0 0 0 5 0 865 0 193 80 0 36 1 435 0 0 400 0 0 0 0 18 143 l a it 0 675 181 0 483 2 645 0 101 833 0 76 0 164 163 1 719 2 940 1 795 2 305 7 040 4. FORUDSÆTNINGER OG UDGANGSPUNKT FOR SCENARIO-ANALYSEN I dette dokument menes der med scenario en række forudsætninger om forskellige kombi nationer af reduktionsforanstaltninger, emissioner, omkostninger og miljømålsætninger. En detaljeret beskrivelse af modelarbejdet og resultaterne herafer at finde i den første og anden foreløbige rapport fra IIASA om omkostningseffektiv bekæmpelse af forsuring og ozon ved jordoverfladen (kontrakt nr. B4-3040\96\000086\MAR\B1), som kan fås ved henvendelse til Kommissionen. For hvert scenario er der tilvejebragt data om emissioner, de reduktions- foranstaltninger, der forudsættes anvendt i de forskellige lande såvel som omkostningerne herved samt den heraf resulterende overskridelse af de kritiske forsuringsbelastninger (både udtrykt procentvis og i ha af ubeskyttede økosystemer). 4. 1. Basislinjen 1990 blev valgt som basisår, da dette var det seneste år, for hvilket der fandtes omfattende sæt af kontrollerede emissionsdata. Det samme basisår forventes at blive anvendt af Genève- konventionen i forbindelse med forhandlingerne om den nye flerstrengede forureningsprotokol. Da usikkerheden øges, jo længere tidshorisonter man regner med i scenarierne, f. eks. med hensyn til energiforbruget, og da eventuelle juridiske forpligtelser, som medlemsstaterne binder sig til, skal opfyldes inden for en rimelig tidsfrist, blev scenarierne for forsu ringsstrategien ikke sat længere end til 2010. 31 4. 2. Forudsætningerne om energiforbruget For EF-medlemsstaterne blev analysen baseret på GD XVII's energiprognoser, som stammer fra det såkaldte Conventional Wisdom Scenario, og dernæst ajourført med nye officielle data fra én medlemsstat. I Conventional Wisdom scenariet regnes der med en 20% stigning i energiforbruget og et 10% stigning i C02-udslippet mellem 1990 og 2010. For ikke-EF- landene blev energiprognoserne baseret på nationale data, som disse har forelagt ECE officielt, og som er offentliggjort i ECE-energidatabasen. For at tage hensyn til behovet for at mindske C02-emissionerne og tillige for at undersøge, hvorledes et alternativt energiscenario ville indvirke på emissionerne af forsurende stoffer såvel som på omkostningerne til reduktion heraf, blev der gennemført en følsomheds- undersøgelse med et såkaldt lav-C02-energiscenario, som skulle resultere i en reduktion på 10% i C02-emissionerne fra EF mellem 1990 og 2010. 4. 3. Referencescenariet (REF) Der blev opstillet et referencescenario (REF) til vurdering af behovet for supplerende foranstaltninger og disses omkostninger og effektivitet. For at tage hensyn til de forskellige landes forskellige fremgangsmåder opstillede man to scenarier: - Det første er et scenario, der bygger på den nuværende lovgivning: ud fra prognoserne for det fremtidige energiforbrug har man beregnet emissionsniveauerne, som den nuværende lovgivning i EF og internationalt ville resultere i. Hertil benyttede man en detaljeret oversigt over relevant lovgivning i de forskellige lande, EF-direktiver og obligatoriske tekniske krav i protokollerne til Genève-konventionen. Af EF-direktiver omfatter scenariet direktivet om store fyringsanlæg (88/609/EØF), direktivet om svovlindholdet i flydende brændstoffer (93/12/EØF), direktivet om integreret forureningsbekæmpelse (96/61/EØF) og direktiverne om emission fra motorkøretøjer og ikke-vejgående maskiner Endvidere medtoges en række forslag, som Kommissionen har vedtaget, f. eks. om auto/olie-pro grammet (KOM(96) 248 endelig udg. , 96/163(COD), 96/164(COD). - Det andet scenario er et scenario, der bygger på de nuværende reduktionsplaner. Hvis lande officielt har vedtaget nationale emissionslofter eller forelagt sådanne internationalt (for ECE/Geneve-konventionen) eller indgået internationale aftaler om emissionsreduktioner (f. eks. ved at undertegne protokoller til Genève-konventionen), er disse forpligtelser medtaget i dette scenario. For i tilstrækkelig grad at tage hensyn til begge disse typer af faktorer, anvendte man ved opstilling af referencescenariet det af de to scenarier, der resulterede i de laveste emissioner i år 2010. Tabellerne i de foreløbige rapporter fra IIASA indeholder nærmere oplysninger om de specifikke bekæmpelsesforanstaltninger, der for dette scenario forudsættes truffet af medlemsstaterne. Referencescenariet (REF) viser, at hvis den nuværende og planlagte (i en fremskreden fase) lovgivning gennemføres fuldt ud i alle de europæiske lande, vil emissionerne af S02, NOx og NH3 reduceres med henholdsvis 58, 36 og 16% mellem basisåret 1990 og 2010. 32 Det økosystemareal i EF, hvor de kritiske forsuringsbelastninger overskrides, ville reduceres fra 33 mio ha i 1990 til 9 mio ha Udtrykt i procent ville økosysteihbeskyttelsen stige fra 76% til 93%. De laveste udbedringsniveauer er under 10% (i Nordtyskland, Nederlandene og i det nordlige Finland) 4. 4. Scenarier for de størst mulige, teknisk gennemførlige reduktioner (MFR) I RAINS-modellen begrænses den største mulige reduktion af luftforurenende stoffer af, hvilke tekniske reduktionsforanstaltninger der er til rådighed. Nogle foranstaltninger er gradvise, som f. eks. virkningen af nye emissionsnormer for nye motorkøretøjer. Udskift ningstiden for bilparken, som er forskellig fra land til land, vil være bestemmende for, hvor lang tid det tager, indtil alle nye biler opfylder de nye normer. Der er derfor udviklet to MFR-scenarier. Det første, benævnt MFR-real, viser de største teknisk gennemførlige re duktioner, der kan gennemføres frem til år 2010 på grundlag af en realistisk udskift- ningshastighed for køretøjer og anlæg. Det andet scenario, benævnt MFR-ui^,,, viser re sultaterne efter fuldstændig gennemførelse af de samme foranstaltninger. I sidstnævnte scenario medtages endvidere de bilemissionsnormer, der er opstillet i auto/olie-programmet for år 2005. Der forudsættes således en urealistisk hurtig udskiftning af biler, samtidig med at der fortsat regnes med det samme energiforbrug, der er beregnet for år 2010. Det skal bemærkes, at der i reduktionsscenarierne ikke tages hensyn til ikke-tekniske reduktions- foranstaltninger, som f. eks. strukturelle ændringer (herunder overgang til andre brændstoffer) i de forskellige sektorer. MFR-scenarierne tenderer således mod at undervurdere mulighederne for emissionsreduktion og at overvurdere omkostningerne ved gennemførelse af de anførte reduktioner. I henhold til MFR^ mindskes emissionen i EF af S02, NOx og NH3 med henholdsvis 91, 69 og 44% mellem 1990 og 2010. De årlige ekstraomkostninger, sammenlignet med REF, andrager 30 mia ECU for EF. Økosystembeskyttelsen i EF kommer op på 99%, idet 1,1 mio ha fortsat er ubeskyttet. MFR^^,^ reducerer emissionerne af S02 med 92%, af NOx med 84% og af NH3 med 44%: Økosystembeskyttelsen i EF når op på over 99%, idet 0,8 mio ha fortsat er ubeskyttet. For at beregne de største opnåelige økosystembeskyttelsesniveauer i EF for år 2010, under forudsætning af at der kun gennemføres yderligere emissionsreduktioner i EF, har man undersøgt et tredje MFR-scenario, benævnt E F^ Her forudsættes de samme emissioner som i MFR^for EF og som i REF for det øvrige Europa. Det heraf resulterende økosystemniveau for EF for år 2010 var 98%, med ca. 3 mio ha ubeskyttet. 5. RESULTATER AF SCENARIO-ANALYSEN Mellem REF-scenariet og MFR-scenariernes ekstremer, dvs. hvad der kan forventes som følge af nuværende lovgivning eller ved anvendelse af alle teknisk gennemførlige reduktions- forantaltninger, har man udarbejdet og analyseret en række scenarier med de lavest mulige omkostninger. 33 5. 1. Opstilling af det foreløbige mål Oprindelig undersøgtes tre forskellige udbedringsmål på henholdsvis 45, 50 og 55%. For disse blev depositionsmålene begrænset til net-felter udelukkende i EF. Optimering af emissi onsreduktionerne blev også begrænset til EF, medens der for resten af Europa blev regnet med emissioner som i REF, bortset fra 55%-udbedringen, hvor også emissioner fra skibe i Østersøen medtoges i optimeringsproceduren. Forsuringsstrategien er behæftet med den begrænsende faktor, at foranstaltninger til mind skelse af emissionerne primært skal træffes inden for EF, eftersom EF ikke kan pålægge juridisk bindende foranstaltninger/forpligtelser uden for sit territorium. 50% udbedringen var derfor det mest relevante scenario, da dette mål kan nås gennem foranstaltninger i EF, og eftersom det resulterer i depositionsniveauer, der ligger nærmere endemålet. Scenarier med større reduktion i syredepositionen resulterede endvidere i en voldsom stigning i margi nalomkostningerne ved den opnåede yderligere økosystembeskyttelse Of. fig. 1). 5. 2. Følsomhedsanalyser Man har udført en række scenarier, baseret på forskellige forudsætninger og forskellige begrænsende faktorer, for at udforske alternative muligheder såvel som for at kontrollere sammenhængen i de indlæste data og modelresultaternes pålidelighed. Resultaterne kunne sammenlignes med resultaterne af hovedscenariet, dvs. scenariet for 50% udbedring, baseret på optimerede emissionsreduktioner i EF. Alle disse scenarier når det foreløbige mål på mindst 50% udbedring af økosystembeskyttelsen i hvert enkelt EMEP-netfelt i EF. Forsuringsforurenende stoffer transporteres af vinden over lange afstande, og mulighederne for og omkostningerne ved mindskelse af emissionerne varierer fra land til land. For at finde frem til den billigste løsning til opfyldelse af miljømålene ønskede man derfor at undersøge, om mindskelse i emissionerne uden for EF ville være en billigere løsning end yderligere reduktioner inden for EF. De fire følgende scenarier undersøgte dette spørgsmål, og resultaterne fremgår af tabel Al: Scenario 1: optimering med skibe Da man medtog emissioner fra international skibsfart i optimeringen, viste det sig at være omkostningseffektivt at mindske S02-emissionerne i Østersøen og Nordsøen, og NOx-emissionerne i Nordsøen og Atlanterhavet. Hermed kunne nogle af medlemsstaterne undgå at træffe omkostningskrævende foranstaltninger til mindskelse af emissionen fra landbaserede kilder. For EF som helhed kunne ekstraomkostningerne ved opfyldelse af det foreløbige mål mindskes med over 2 mia ECU om året. De årlige ekstraomkostninger ved foranstaltninger til mindskelse af emissionerne fra skibe blev anslået til omkring 300 mio ECU. Scenario 2: Optimering med hele Europa, skibe undtaget Dette scenario undersøgte omkostningsaspekterne ved at medtage ikke-EF-lande i optime ringsproceduren, samtidig med at miljøkvalitetsmålet begrænsedes til EF-medlemsstaterne. Dette viste, at det var omkostningseffektivt yderligere at reducere S02-emissionerne i Polen, Ungarn, Den Tjekkiske Republik og Slovenien. Emissionsreduktioner i disse lande kunne erstatte visse foranstaltninger i EF-medlemsstaterne og derved mindske omkostningerne for 34 de pågældende medlemsstater. For EF som helhed kunne de årlige ekstraomkostninger, sammenlignet med hovedscenariet, mindskes med næsten 1 mia EF, en omkostningsbesparelse på ca. 14%, medens ekstraomkostningerne ved foranstaltninger i de pågældende fire ikke-EF- lande ville andrage ca. 400 mio ECU. Den potentielle omkostningsbesparelse beløb sig således til ca. 600 mio ECU. Økosystembeskyttelsen for EF ville nå op på næsten 97%, med en overskridelse af de kritiske belastninger i et areal på 4,5 mio ha. Scenario 3: Optimering med hele Europa, foreløbigt EF-mål for hele Europa Dette scenario undersøger mulighederne for hele Europa, dvs. at der forudsættes et 50% udbedringsmål og omkostningsoptimering for hele Europa, herunder skibe. Opnåelse af dette mål forudsætter, at emissionerne i EF reduceres mere end i hovedscenariet, hvilket øger omkostningerne for EF. Emissionerne fra international skibsfart mindskes i alle de tre hav områder. Endvidere skulle emissionerne i landene uden for EF mindskes betydeligt. De årlige ekstraomkostninger i forhold til REF androg 8 mia ECU for EF (næsten 1 mia mere end i hovedscenariet), 0,5 mia for foranstaltninger til reduktion af emissionerne fra skibe og 3,4 mia for foranstaltninger truffet i lande uden for EF, dvs. ekstraomkostninger på i alt næsten 12 mia ECU. I EF nåede økosystembeskyttelsen 98%, med et ubeskyttet areal på 2,9 mio ha. For Europa som helhed nåede økosystembeskyttelsen op på 99%, med et ubeskyttet areal på 6,1 mio ha. Scenario 4: Optimering med EF, med fastsættelse af svovlindholdet i bunkerolie til 1,5% I forbindelse med revisionen af MARPOL-konventionen (se afsnit 4. 5 i meddelelsen) er det blevet foreslået, at Nordsøen og Østersøen udpeges som følsomme områder, og at svovl indholdet i bunkerolie i skibe i disse havområder begrænses til højst 1,5%. I dette scenario forudsættes en sådan grænse anvendt. Det viste sig at denne foranstaltning kunne mindske omkostningerne ved EF's opfyldelse af det foreløbige mål på 50% udbedring med over 1,1 mia ECU. ekstraomkostningerne ved mindskelse af svovlindholdet i bunkerolie blev beregnet til under 100 mio ECU. Økosystembeskyttelsen som følge heraf var en anelse mindre end for hovedscenariet: 96,4% i forhold til 96,7%, med et ubeskyttet areal på 4,7 mio, sammenlignet med 4,5 mio ha i hovedscenariet. Ud over disse fire scenarier har man gennem en scenario-analyse undersøgt en række andre spørgsmål i relation til de vigtigste forudsætninger. De vigtigste resultater anføres nedenfor, og for scenario 5 og 6 tillige i tabel A2: Scenario 5: Optimering med EF, med anvendelse af et alternativt (lav-CQ2)-energi- scenario Af de grunde, der er gjort rede for i afsnit 4. 2, har man analyseret virkningerne af et alternativt (lav-C02)-energiscenario. I dette scenario blev stigningen i den endelige energi efterspørgsel begrænset, energieffektiviteten forbedret og andelen af vedvarende energikilder forøget. Som et resultat heraf mindskedes C02-emissionerne med 10% mellem 1990 og 2010. Endvidere mindskedes også emissionen af S02 og NOx. Af disse grunde var der behov for færre reduktionsforanstaltninger til at opfylde det foreløbige forsuringsmål. De årlige ekstraomkostninger for dette scenario blev derfor beregnet til 2,9 mia ECU, en mindskelse på over 4 mia ECU, eller næsten 60% i forhold til hovedscenariet. Det skal bemærkes, at omkostningerne ved omlægning af energisystemerne ikke er beregnet og derfor ikke kunne medtages. Økosystembeskyttelsen nåede op på 96,5%, med et ubeskyttet areal på 4,7 mia ha. 35 Scenario 6: Optimering med EF, medregnet eutrofiering Man har vurderet et scenario med kombinerede miljøkvalitetsmål, baseret på de kritiske belastninger for såvel forsuring og eutrofiering, som udtrykkelige depositionsmål for optimering. Resultatet af et sådant kombineret scenario afhænger naturligvis af de forudsatte miljøkvalitetsmål. I dette tilfælde blev forsuringsmålet bevaret (50% udbedring), og et lig nende mål blev anvendt for eutrofiering. (Det var ikke muligt at bruge nøjagtigt det samme mål for eutrofiering. Der blev derfor foretaget visse justeringer, og visse vanskelige netfelter - på grænsen Belgien/Frankrig og Nederlandene/Tyskland - måtte lades ude af betragtning i optimeringsproceduren). Resultatet heraf var, at nogle emissionsreduktioner "flyttede" fra S02 til NOx og NH3. Det ubeskyttede areal med hensyn til eutrofiering blev mindsket fra 21 mio ha i REF (14,6 mio ha i hovedscenariet) til 9,4 mio ha. Der blev også registreret en vis forbedring med hensyn til forsuring, idet det ubeskyttede areal blev mindsket til 4,2 mio ha. De samlede ekstraomkostninger steg med 40% til 9,4 mia ECU. Scenario 7: Optimering med EF, med anvendelse af andre kritiske belastninger for Det Forenede Kongerige I forbindelse med forberedelsen af forsuringsstrategien viste det sig, at dataene for de kritiske belastninger for Det Forenede Kongerige var for lave, og at der ikke kunne fremsendes nye, korrekte data tidligt nok til, at de kunne medtages i modellen. Efter anmodning fra Det Forenede Kongerige enedes man derfor om, i form af en følsomhedsanalyse, at køre modellen med et alternativt sæt data, fremsendt af Det Forenede Kongerige, hvor de kritiske belastninger for landet var sat for højt. Dette blev gjort, og det fremgik, at en sådan ændring ikke havde nogen indvirkning på emissionsreduktionsbehovet for noget land. Den eneste ændring i resultaterne var, at økosystembeskyttelsen i Det Forenede Kongerige øgedes. Scenario 8: Optimering med EF, med anvendelse af et 95 percentil-afskæringspunkt Af såvel tekniske som praktiske grunde har man i modelberegningen til forberedelse af forsuringsstrategien anvendt et såkaldt afskæringspunkt ved 98 percentil-niveauet, dvs. at de kritiske belastningsdata for 2% af de mest følsomme økosystemer blev ladt ude af betragtning i optimeringsproceduren. 1994-svovlprotokollen er baseret på de såkaldte 5-percentil kritiske belastninger, dvs. at man her har udelukket dataene for kritiske belastninger for de 5% mest følsomme økosystemer. For at undersøge de mulige virkninger af valget af afskæringspunkt har man foretaget en følsomhedsanalyse med anvendelse af en 95 percentil. Resultaterne viste nogle ret små ændringer, hvorved Spanien kunne øge S02-emissionen fra 611 kt i hoved scenariet til 730 kt, medens Det Forenede Kongerige - sandsynligvis som følge heraf - ville mindske emissionen af S02 fra 279 kt til 272 kt. De samlede omkostninger og økosystem niveauet for EF som helhed forblev stort set på samme niveau. 5. 3. Bindende netfelter Ved kørsel af scenarier for omkostningsoptimeret udbedring vil nogle EMEP-netceller uundgåeligt være "bindende". Dette indebærer, at depositionsmålet opfyldes nøjagtigt i disse netfelter, medens depositionen i alle andre netfelter er lavere end målet. Det kan siges, at disse bindende netfelter kan fremtvinge emissionsreduktionskrav for et eller flere lande, der bidrager til depositionen i disse netfelter. Som et resultat af det store geografiske område, der er tale om, vil der for hvert scenario optræde et antal (sædvanligvis 3-6) sådanne bindende netfelter, som vil findes i de nordlige, sydlige, vestlige og centrale dele af EF. Den primære grund hertil er, at nogle netfelter, som følge af de økosystemer de indeholder, har lavere 36 kritiske belastninger end de omgivende netfelter i området. I optimeringsmodellerne var de bindende netfelter sædvanligvis de samme i de forskellige scenarier (undtagen for scenario 3, hvor målet gjaldt for hele Europa), beliggende i Nordtyskland/Nederlandene, det sydøstlige Sverige (øen Gotland i Østersøen), Østtyskland og Norditalien. Selv om det ville mindske de samlede reduktionsomkostninger, hvis depositionsmålet ophæves eller lempes for sådanne bindende netfelter, medfører det ikke nødvendigvis, at de lande, der bidrager til depositionen i disse netfelter, ikke behøver at træffe foranstaltninger til at mindske emissionerne. Grunden hertil er, at andre, sædvanligvis tilstødende, netfelter vil blive bindende i stedet for. Under visse omstændigheder vil det opstillede depositions/udbedringsmål ikke kunne nås i nogle netfelter, som da bliver "ugørlige". Det fremgik således, at tre netfelter beliggende ved grænsen mellem det nordlige Finland og Rusland var "ugørlige", hvis optimeringsforan- staltningerne begrænsedes til EF. Hovedproblemet med overskridelsen i dette område skyldtes svovldeposition, der primært kommer fra kilder i de tilstødende områder i Rusland. I alle scenarierne, med undtagelse af de scenarier, der omfatter hele Europa i optimerings proceduren, blev disse tre netfelter fjernet fra udbedringsmålene i optimeringsmodellen. Med henblik på en analyse af følsomheden blev der foretaget to yderligere optimeringer: en med udelukkelse af det bindende netfelt på øen Gotland i Østersøen og en anden uden det bindende netfelt i Norditalien Det første tilfælde resulterede i højere S02-emissioner i Sverige, med den sidevirkning, at Det Forenede Kongerige skulle mindske sine S02-emissioner yderligere. NOx-emissioneme i Tyskland voksede, medens de dalede i Belgien. De samlede omkostninger for EF forblev stort set de samme, men økosystembeskyttelsen var mindre, med et ubeskyttet areal på 4,6 mio ha. I det andet tilfælde med udelukkelse af det bindende netfelt i Norditalien var hovedresultatet, at emissionerne af alle tre forureningsstoffer fra Italien forblev på det samme niveau som i REF-scenariet med heraf følgende omkostningsbesparelser for Italien. En sidevirkning heraf var, at S02-emsisionerne i Det Forenede Kongerige og Danmark mindskedes en del, med heraf følgende omkostningsstigninger. Nettoresultatet var en reduktion i omkostningerne med omkring 700 mio ECU. Med hensyn til økosystembeskyttelsen forblev et areal på 4,7 mio ha ubeskyttet for EF som helhed. For Italien steg det ubeskyttede areal fra 103 000 ha i hovedscenariet til 246 000 ha. En vis virkning kunne også bemærkes i de omgivende lande, som f. eks. Østrig, hvor det ubeskyttede område voksede i forhold til hovedscenariet. 37 Tabel Al. Oversigt over resultaterne af REF, hovedseenariet og scenario 2-4 Scenario REF 50% udbed ring MFR real Seen. 2 ikke-EF Seen. 3 hele Europa Seen. 4 Skibe 1,5% S Emissions- ændring i EF (from 1990): S02 NOx NH3 Ekstraomkost ninger for EF sammenlignet med REF (mia ECU/år) Ubeskyttet økosystemareal i EF (mio ha) -66% -48% -15% -84% -55% -27% -91% -69% -44% -83% -55% -26% -85% -56% -28% -83% -54% -26% - 7. 0 30. 0 6. 1 8. 0 5. 9 8. 7 4. 5 1. 1 4. 5 2. 9 4. 7 Tabel A2. Oversigt over resultaterne af REF, hQvedscenariet og scenario 5 og 6 Scenario REF 50% udbedring Seen. 5 lav-C02 Seen. 6 Eutrofiering Emissions- ændring i EF (from 1990): S02 NOx NH3 Ekstraomkost ninger for EF sammenlignet med REF (mia ECU/år) Ubeskyttet økosystemareal i EF (mio ha) -66% -48% -15% -84% -55% -27% -85% -57% -24% -82% -59% -37% - 7. 0 2. 9 9. 4 8. 7 4. 5 4. 7 4. 2 38 Figur 1. Scenariernes omkostningseffektivitet 10 REF Mio ha ubeskyttet område 45% 50% 56% EUmax MFR-r 30 40 _! 50 j 60 r 70 80 Samlede omkostninger (mia ECU/år) 39 BEGRUNDELSE TIL FORSLAG TIL RÅDETS DIREKTIV OM BEGRÆNSNING AF SVOVLINDHOLDET 1 VISSE FLYDENDE BRÆNDSTOFFER OG OM ÆNDRING AF DIREKTIV 93/12/EØF 1. Indledning Svovl forekommer naturligt i både kul og flydende olieprodukter, da svovlet hidrører fra proteiner i plantevæv og andre organismer, som kul og olie dannes af. Når kul- og olieprodukter forbrændes i kraftværker, industrien, varmekedler, forbrændingsmotorer osv. , reduceres svovlet til svovldioxid (S02) og udslipper i luften, hvis der ikke er truffet passende foranstaltninger herimod (jf. tabel 1 for de forskellige brændstoftypers relative bidrag til de samlede S02-emissioner). Svovldioxid er et af de vigtigste forureningsstoffer (de andre er nitrogenoxider og ammoniak), som forårsager forsuring (sur nedbør). Svovldioxid er direkte giftig for mennesker og planter. Herudover kan svovldioxid også bidrage til dannelsen af svævestøv, som nu vides at have alvorlige sundhedsvirkninger. Formålet med dette direktiv er at mindske emissionen af SO2 i hele EF gennem restriktioner for svovlindholdet i visse flydende olieprodukter. Det foreslåede direktiv er kun en del af en pakke foranstaltninger til bekæmpelse af forsuring såvel som af luftforureningsproblemer forårsaget af svovldioxid og partikler. 2. Miljø- og sundhedsvirkningerne af svovldioxid-emissionerne 2. 1. Forsuring Nærværende forslag fremsættes sammen med Kommissionens meddelelse om en EF- strategi til bekæmpelse af forsuring3. Som anført i denne meddelelse, mener Kommissionen, på grundlag af en omfattende analyse, at kontrollen med svovlindholdet i visse flydende brændstoffer kan udgøre en integrerende del af en omkostningseffektiv strategi. Meddelelsen gør rede for miljøproblemerne som følge af forsuring og indeholder en beskrivelse af baggrunden for Kommissionens foreslåede strategi, som derfor ikke vil blive gentaget her. En række spørgsmål er imidlertid afgørende for udformningen af den kommende politik og bør derfor fremhæves. For det første er forsuring et vanskeligt problem for de politiske beslutningstagere, fordi økosystemernes følsomhed over for sur deposition varierer stærkt i EFs forskellige egne. Landene i den nordlige del af EF har generelt de mest følsomme økosystemer. Da luftforurenende emissioner af gasser såsom svovldioxid kan bæres flere hundrede eller flere tusinde km, inden de afsættes, kan forsuringen i ét medlemsland derfor kun reduceres, hvis emissionerne reduceres i mange andre medlemslande, selv i de lande, hvor forsuring ikke er et alvorligt miljøproblem. I Kommissionens forslag til en strategi til bekæmpelse af forsuring tages der hensyn til miljøets varierende følsomhed i de forskellige dele af EF såvel som mønstrene for 3 Ref. 40 emission og sur deposition. Med henblik på en omkostningseffektiv strategi er det vigtigt, at de forskellige foranstaltninger - selv foranstaltninger, der vedrører produkter - tager hensyn til disse regionale forskelle i økosystemernes følsomhed, emissionerne og den sure deposition. Tabel 1 De samlede S02-emissioner fra forskellige brændstoffer i 1993 Brændstof I Benzin Kerosen Gasolie/diesel Bunkerolie Fuelolie Kul I Raffinaderibrændsel | Andet jlALT Mio t/år EF 15 0. 09 0. 03 1. 08 0. 3 Z82 9. 66 0. 99 0. 38 15. 35 S02-emissioner 1993 _ __ % EF 15 0. 6 0. 2 7. 0 2. 0 18. 4 62. 9 6. 5 2. 5 100 Sigtet med Kommissionens strategi til bekæmpelse af forsuring er at nærme sig det mål, der er opstillet i det femte handlingsprogram på miljøområdet og på ny bekræftet af Rådet i december 1995, nemlig at de kritiske belastninger for forsuring ikke må overskrides. Kommissionens strategi anses for at være den billigst mulige pakke foranstaltninger til realisering af mærkbare fremskridt hen imod miljømålet. 2. 2. Virkninger på sundheden Svovldioxid er direkte giftigt for mennesker. Det påvirker slimhinderne i mund, næse og lunger og skader især åndedrætsfunktionen. De mest udsatte befolkningsgrupper er unge, ældre og syge, navnlig folk, der lider af kroniske luftvejslidelser som f. eks. astma, bronkitis og kronisk opstruktiv lungesygdom. Svovldioxid kan endvidere forværre hjertekar-sygdomme som følge af påvirkningen af luftvejene. Ud over de direkte virkninger af svovldioxid er der også belæg for en række indirekte virkninger som følge af dannelsen af små syreholdige partikler, der opstår ved interaktionen mellem svovloxider og små vanddråber. Man mener, at disse små partikler kan fremkalde yderligere åndedræts- og hjertekarproblemer hos udsatte befolkningsgrupper. 41 EF har siden 1980 haft luftkvalitetsnormer for svovldioxid og svævestøv (direktiv 80/779/EØF om grænseværdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svævestøv4). Selv om en rapport fremlagt af Kommissionen5 viste en klart nedadgående tendens i luftens koncentrationer af svovldioxid og generel overholdelse i direktiv 80/779/EØF, viser en nyligt foretaget af luftkvalitetsmålsætningerne undersøgelse (APHEA6), at svovldioxid fortsat medfører helbredsproblemer i hele EF med øget dødelighed, sygelighed og ringere livskvalitet til følge. En stor del af indbyggerne i EF's byer udsættes for S02-koncentrationer, der overskrider de seneste WHO-retningslinjer for langtidsudsætning (50 fig/m3)7. lyset af den I fortsatte seneste epidemiologiske dokumentation sundhedsvirkninger og omkostningerne ved S02-forureningen er Kommissionen nu i færd med at udarbejde et forslag til revision af luftkvalitetsmålsætningerne for svovldioxid i direktiv 80/779/EØF. Forslaget bygger på de seneste rekommandationer fra WHO. for de 2. 3. Skader på plantevæksten som følge af atmosfærisk svovldioxid Ud over at bidrage til sur deposition påvirker atmosfærens svovldioxid plantevæksten direkte, idet svovldioxid absorberes gennem de plantedele, der er over jordoverfladen. Dette bevirker bl. a. nedbrydning af klorofyl, reduceret fotosyntese, øget respiration og ændringer i proteinstofskiftet. De forskellige plantetypers følsomhed er stærkt varierende, idet mosser er de mest følsomme. WHO har vedtaget en række retningslinjer for svovldioxidkoncentrationer på årsbasis og om vinteren, til beskyttelse af de forskellige typer plantevækst. Kommissionen bruger disse retningslinjer som udgangspunkt for sine forslag til reviderede luftkvalitetsmålsætninger for svovldioxid, i overensstemmelse med det mål, der er fastsat i det femte handlingsprogram på miljøområdet og atter bekræftet af Rådet i december 1995, hvorefter der i de tilladte koncentrationer af luftforurenende stoffer bør tages hensyn til behovet for miljøbeskyttelse. 2. 4. Skader på bygninger og materialer Ud over skaderne på økosystemer og menneskers sundhed ødelægger S02-forure- ningen også bygninger og byggematerialer. Både sten, cement, beton og gips ned brydes af forsurende stoffer. Navnlig gamle bygninger, som er en del af Europas rige arkitekturarv, angribes hårdt af denne forurening. EFT nr. L 229 af 30. 8. 1980, s. 30. KOM(95) 372 endelig udg. : Rapport fra Kommissionen om gennemførelsen af direktiverne om luftkvaliteten. Katsouyanni K. , Zrnirou D. , Spix C, Sunyer I, Schouten JP. , Ponka A. , Anderson HR, Le Moullec Y. , Wojtyniak B. , Vigotti MA. , Bacharova L. (1994). - Short4erm Effects of Air Pollution on Health: A European Approach Using Epidemiological Time Series Data. - Eur Resir J 1995; 8:1030-1038. Udkast til positionspapir om S02 udformet som led i Kommissionens fremtidige forslag til reviderede luftkvalitetsnormer. Kan fås ved henvendelse til GD XI. 42 2. 5. Omkostningerne ved svovldioxidforureningen Der er foretaget en række undersøgelser8 9 af omkostningerne ved emissionen af svovldioxid og andre forsurende stoffer. Undersøgelser af denne art er nødvendigvis behæftet med en vis usikkerhed. Tages der højde herfor har disse undersøgelser imidlertid generelt givet relativt pålidelige skøn over de økonomiske omkostninger ved virkningerne på sundheden og på bygninger/byggematerialer. Man har imidlertid ikke beregnet prisen for skaderne på økosystemerne, herunder navnlig biodiversiteten. Virkningerne af S02-emissionerne varierer fra egn til egn, afhængigt af de udsatte befolkningsgrupper og miljøets følsomhed. Man har beregnet, at de økonomiske omkostninger ved skaderne fra 1 ton S02-emission i EF gennemsnitligt ligger på omkring 4 000 ECU: størstedelen (over 80%) af disse omkostninger tilskrives sundhedsskader. 3. Direktiv 93/12/EØF Direktiv 93/12/EØF10 om svovlindholdet i visse flydende brændstoffer fastsætter koncentrationsgrænser for svovl i gasolier (0,2 vægtprocent fra den 1. oktober 1994) og dieselolie (0,2 vægtprocent fra den 1. oktober 1994 og 0,05 vægtprocent fra den 1. oktober 1996). I henhold til direktivets artikel 2 skulle Kommissionen inden den 1. januar 1994 aflægge rapport om, hvilke fremskridt der var i gjort i bekæmpelsen af emissioner af svovldioxid, og samtidig fremsætte et forslag med endnu strengere normer for svovlindholdet i gasolie og dieselolie samt nye grænseværdier for svovlindholdet i kerosen til luftfartøjer. Kommissionen ønskede ikke at fremsætte forslag med yderligere restriktioner for svovlindholdet i flydende brændstoffer, før sådanne foranstaltninger kunne forsvares som led i en global, omkostningseffektiv og integreret strategi til bekæmpelse af forsuring. Den analyse, der er gennemført som forberedelse til Kommissionens forsuringsstrategi, viser endvidere, at en skærpelse af kontrollen med svovlindholdet i gasolie og dieselolie ikke nødvendigvis er den mest effektive måde til mindskelse af S02-emissionerne fra forbrænding af flydende brændstoffer, og at andre produkter, navnlig fuelolie, er en lang alvorligere forureningskilde. Med hensyn til dieselolie har Kommissionen for nylig fremsat forslag til et direktiv om kvaliteten af benzin og dieselolie11. I medfør af dette forslag skal svovlindholdet i dieselolie sænkes til 0,035 vægtprocent i stedet for 0,05 vægtprocent som fastsat i direktiv 93/12/EØF. Formålet med denne reduktion i svovlindholdet var imidlertid i højere grad at mindske partikel- end SO2- emissionerne. Case Study 2: Benefits of an Acidification Strategy for the European Union. Externe project, 19%. European Commission, DG XII, JOULE programme. Cost Benefit Analyses of the Different Municipal Solid Waste Management Systems. Objectives and Instruments for the year 2000. Carried out for DG XI by Coopers and Lybrand, Final Report 1996. EFT nr. L 74 af 27. 3. 1993, s. 81. KOM(96) 248 endelig udg. Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om kvaliteten af benzin og dieselolie og om ændring af Rådets direktiv 93/12ÆØF. 43 Hvad kerosen til flyfartøjer angår, spiller S02-emissionerne efter Kommissionens mening en meget lille rolle for forsuring og luftforurening. Kommissionen mener derfor ikke, at det på nuværende stadium vil være nødvendigt at fastsætte obligatoriske grænser for svovlindholdet i flykerosen. Som led i strategien til bekæmpelse af forsuring og mindskelse af S02-forureningen i byerne anser Kommissionen det for en omkostningseffektiv foranstaltning at indføre/opretholde kontrol med svovlindholdet i visse flydende brændstoffer, nemlig fuelolie og gasolie. Nedenfor beskrives de foreslåede foranstaltninger og den indflydelse, de vil få på markedssituationen. 4. Produkter, der skal reguleres i nærværende forslag 4. 1. Fuelolie Fuelolie er den vigtigste kilde til S02-emissioner fra forbrænding af flydende brændstoffer (jf. tabel 1). Fuelolie anvendes i raffinaderier, kraftværker og i industrien og i mindre grad i private husholdninger og i transportsektoren. Tabel 2 viser forbruget af og det gennemsnitlige svovlindhold i fuelolie i de forskellige medlemsstater. Der er betydelige forskelle mellem medlemsstaterne, idet Italien, Spanien, Frankrig, Grækenland og Irland og i mindre grad Det Forenede Kongerige, Tyskland og Belgien er stærkt afhængige af fuelolie til varme og el. Derudover udviser også det beregnede gennemsnitlige svovlindhold i den fuelolie, der anvendes i de forskellige medlemsstater, betydelige i mange medlemsstater ligger på gennemsnitligt 1% eller mindre, medens nogle kategorier af fuelolie i andre medlemsstater har et svovlindhold på så meget som 3,5%. idet svovlindholdet forskelle, Kommissionen har bestemt sig for at foreslå en generel grænseværdi for svovlindholdet for fuelolie i hele EF på 1 vægtprocent. Som det fremgår af tabel 7, vil dette bidrage betydeligt til at mindske emissionen af svovldioxid. 44 Tabel 2 Statistikker over forbruget af og det gennemsnitlige svovlindhold i fuelolie i medlemsstaterne I I I Samlet årligt forbrug* i 1995 (kilotons) inkl. fuelolie anvendt i raffinaderier I Gennemsnitligt svovlindhold (%) Belgien Danmark Tyskland Grækenland Spanien Frankrig Irland Italien Luxembourg Nederlandene Østrig Portugal Finland Sverige Det Forenede Kongerige 1975 8U 7012 2677 8222 7275 12184 30586 98 £176 930 3335 1678 1930 9028 (1925)** (811) (3160) (102) (720) (1215) (60) (19406) (98) (170) (475) (339) (1220) (1930) (?) ~L0 LO JL2 2. 7 1-3. 5*** 2J ~£0 1. 53 - 2. 2 0. 96 - U 03 2. 18 ^ ^^ Oplysninger indsendt af medlemsstaterne i november/december 1996. Tallene i parentes angiver det beregnede forbrug af fuelolie med et svovlindhold på mindre end 1%; tal fremsendt af medlemsstaterne til DG XI i november/december 1996 eller tilsendt GD XVII som led i den årlige indsendelse af statistiske oplysninger. Afhængigt af type fuelolie. ** *** Kommissionen er imidlertid klar over, at foranstaltningerne skal være omkostnings effektive. Det er klart, at det i nogle egne af EF, hvor luftkvalitetsmålsætningerne for svovldioxid overholdes, og hvor S02-emissionerne ikke forværrer forsuringen mærk bart, ikke er ubetinget nødvendigt at indføre en streng 1% grænse for svovlindholdet i fuelolie. I sådanne egne kan der tillades en højere svovlgrænse, uden at dette strider mod miljømålsætningerne. I sådanne egne foreslår Kommissionen, at anvendelse af fuelolie med et svovlindhold på op til 2,5% bør tillades. Der bør fastsættes en øvre grænse for at undgå, at der i egne, hvor miljøkvaliteten er god, "dumpes" fuelolie med et meget højt svovlindhold. Kommissionens forslag må ikke resultere i, at miljøet forringes i disse egne. 45 Den analyse, der er udført som forberedelse til forsuringsstrategien, viste også, at det for kraftværker og visse industrigrene ville være mere omkostningseffektivt at fjerne SO2 fra deres emissioner med tekniske midler, som f. eks. røggasafsvovlning, snarere end at anvende fuelolie med lavt svovlindhold. Kommissionen er også klar over, at unødig overlapning mellem det nuværende direktiv og direktiv 88/609/EØF12 om store fyringsanlæg må undgås. Det ville være meningsløst at kræve, at sådanne anlæg skal anvende fuelolie med 1% svovl, samtidig med at de skal bruge avanceret teknologi til fjernelse af SO2 fra deres emissioner. I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at alle nye (som defineret i artikel 2, stk. 9, i direktiv 88/609/EØF) fyringsanlæg med en nominel termisk effekt på 50 MW og derover, som overholder kravene i direktiv 88/609/EØF, bør undtages fra kravet om anvendelse af fuelolie med et svovlindhold på højst 1 vægtprocent. For alle andre fyringsanlæg mener Kommissionen, at de enten skal anvende fuelolie med et svovlindhold på højst 1% ELLER overholde en emissionsnorm på 1700 mg SO^m3, hvilket stort set svarer til forbrænding af fuelolie med et svovlindhold på 1%. Med hensyn til forholdet mellem nærværende direktiv og direktiv 88/609/EØF skal det erindres, at Kommissionen allerede har bebudet, at den i 1997 vil at fremsætte forslag til ændring af direktiv 88/609/EØF. I det omfang, bestemmelserne i nærværende direktiv vedrører store fyringsanlæg, skal de tages op til revision i lyset af den fremtidige revision af direktiv 88/609/EØF. 4. 2. Gasolie I direktiv 93/12/EØF er der fastsat en grænse på 0,2 vægtprocent svovl for gasolier. Tabel 4 viser det nuværende forbrug af og det gennemsnitlige svovlindhold i gasolier, der anvendes i de forskellige medlemsstater. Kommissionens forsuringsanalyse viste, at en yderligere reduktion i svovlindholdet i gasolie ville være en omkostningseffektiv foranstaltning for seks medlemsstater, nemlig Belgien, Danmark, Tyskland, Nederlande, Sverige og Det Forenede Kongerige. I Frankrig, Grækenland, Irland, Italien, Luxembourg, Portugal og Spanien ville en sådan foranstaltning imidlertid ikke være omkostningseffektiv. Hvad angår Østrig og Finland, havde begge disse lande en grænseværdi på 0,1% inden deres tiltræden til Unionen. I henhold til betingelserne i tiltrædelsestraktaterne med disse lande kan de bevare deres lavere grænseværdier i en overgangsperiode på 4 år indtil den 31. december 1998. I perioden fra den 1. januar 1995 til udgangen af overgangsperioden og i henhold til betingelserne i tiltrædelsestraktaterne skal bestemmelserne i direktiv 93/12/EØF, for så vidt de vedrører gasolier, tages op til revision i overensstemmelse med EF- procedurerne. 12 EFT nr. L 336 af 7. 12. 1988, s. 1. 46 Tabel 3 Statistikker'' over forbruget af og det gennemsnitlige svovlindhold i gasolier i medlemsstaterne —^-——-«_——_—————_• •' " " '•"———————»•—. i i. - i — —. •• — — — — —— M i li Samlet årligt forbrug i 1995 Gennemsnitligt svovlindhold (kilotons) Belgien Danmark Tyskland Grækenland Spanien Frankrig Irland Italien Luxembourg Nederlandene Østrig Portugal Finland Sverige Det Forenede Kongerige 5623 1643 34382 2259 1650 14050 1214 3578 - 1594 2460 900 2334 2700 3815 _%_ 0. 20 O20 016 027 O30 015 0. 16 0. 20 - 019 <0. 2 Ingen oplysninger O05 0. 076 014 Medlemsstaternes oplysninger i november/december 1996. I lyset af ovenstående anser Kommissionen det ikke for hensigtsmæssigt at indføre en grænse på 0,1% svovl for gasolie i hele EF. På den anden side anses det heller ikke for hensigtsmæssigt at tvinge de medlemsstater, der ønsker at gå videre end den nuværende 0,2%-grænse, og navnlig Østrig og Finland, til ikke at gøre så. Af grunde, der forklares nærmere nedenfor, mener Kommissionen, at det nuværende direktiv bør baseres på traktatens artikel 130 S, da den primære begrundelse for de nærværende foranstaltninger er miljøhensyn. Kommissionen agter derfor at bevare den nuværende norm på 0,2% svovl i gasolie, men som en mindstenorm. Medlemsstaterne forhindres ikke i at bevare eller indføre strengere foranstaltninger, forudsat at disse er forenelige med traktaten, og at Kommissionen underrettes herom. Hvis en medlemsstat ønsker at indføre strengere foranstaltninger, skal den underrette Kommissionen herom i overensstemmelse med direktiv 83/189/EØF. Østrig og Finland vil kunne bevare deres nuværende bestemmelser fra tidspunktet for nærværende direktivs ikrafttræden i overensstemmelse med traktatens artikel 130 T. Størstedelen af gasolierne anvendes til boligopvarmning, men en del anvendes tillige til kraft- og varmefremstilling i skibe. For Grækenland, for hele dets territorium, og for Spanien, for De Kanariske Øer, vil en grænseværdi på 0,2% svovl i gasolie til skibsfart kunne få betydelige økonomiske konsekvenser. Endvidere har emissioner af svovl dioxid fra skibsfart omkring det græske fastland og de mange græske øer såvel som skibsfart i nærheden af De Kanariske Øer kun en minimal indvirkning på sundhed og miljø. Af ovennævnte årsager mener Kommissionen, at Grækenland, for hele dets territorium, og Spanien, for De Kanariske Øer, bør gives en 4-årig dispensation fra 0,2% svovlgrænsen for gasolie til skibsfart. 47 4. 3. Andre typer flydende brændstoffer, herunder bunkerolie Som anført i afsnit 3, vil det nærværende direktiv ikke omfatte dieselolie til vej transport og flykerosen. En anden kategori af flydende brændstoffer, som for nuvæ rende vil blive udelukket fra direktivet, er bunkerolie. Bunkerolie anvendes i skibe og har i Kommissionens analyse vist sig at være en betydelig kilde til forsurende emis sioner, navnlig i Østersøen og i visse dele af Nordsøen. Bekæmpelse af emissionerne af SO2 fra bunkerolie ville være en uhyre omkostningseffektiv foranstaltning. Der findes ikke nogen international regulering af svovlindholdet i bunkerolie, men man er i færd med at drøfte forslag herom som led i Den Internationale Søfartsorganisations (IMO) konvention om havforurening (MARPOL). MARPOL-konventionen er for tiden til revision, og den nye konvention ventes at være færdig i efteråret 1997. Som led i den reviderede konvention forudses det, at visse områder kan udpeges som SOx-følsomme områder. I sådanne områder skal skibe anvende bunkerolie med et svovlindhold på højst 1,5% i stedet for den generelle grænseværdi på 4,5%, som, ifølge forslaget, vil gælde andre steder. I stedet for at indføre unilaterale EF-dækkende foranstaltninger til begrænsning af svovlkoncentrationen i bunkerolie, mener Kommissionen, at det ville give bedre resultater, hvis medlemsstaterne indtager en fælles holdning i de igang værende forhandlinger om revisionen af MARPOL-konventionen, således at Østersøen og dele af eller hele Nordsøen/Den Engelske Kanal udpeges som SOx-følsomme områder i henhold til konventionen. Efter afslutningen af revisionen af MARPOL- konventionen vil Kommissionen overveje, om der er behov for at indføre bestemmelser om bunkerolie i nærværende direktiv. S. Den europæiske raffineringsindustri EF (15) har 106 raffinaderier med en samlet destillationskapacitet på 13 212 833 tøn der pr. dag. Tidligere blev raffinaderierne opdelt i 3 kategorier, simple, katalytisk krakning og videregående raffinering. Disse tre kategorier passer imidlertid ikke længere til de raffinaderier, der er i drift i Europa. I de sidste 3-5 år har nogle raffinaderier forbedret deres anlæg i overens stemmelse med strengere produktspecifikationer, f. eks. reduktion af blyindholdet i benzin og svovlindholdet i gasolie og dieselolie. De nuværende raffinaderityper kan bedst opdeles i følgende kategorier: * * * * * Simple - herunder termiske operationer og vakuumdestillation i et vist omfang Fluid Catalytic Cracking (FCC) med eller uden forbehandling af føden med eller uden C6-isomerisering Hydrogenkrakning Fluid Catalytic Cracking (FCC) og hydrogenkrakning Andet (f. eks. fremstilling af smøreolie). Den mest udbredte raffinaderitype i Europa er fluid catalytic cracking (FCC) (med eller uden forbehandling og med eller uden C6-isomerisering, men ikke med kombinationen 48 FCC og hydrogenkrakning), der tegner sig for ca. 61% af den samlede kapacitet for atmosfærisk destillation i EF. Tabel 4 giver en oversigt over de europæiske raffinaderityper og deres procentvise andel af den samlede destillationskapacitet i Europa. Figur 1 viser de bestående raffinaderityper i de enkelte lande og deres samlede destillationskapacitet. Tabel 4 Raffinaderityper i Europa og deres andel af destillationskapaciteten i Europa (1994) Raffinaderitype Antal raffi naderier Samlet atmosfærisk destillations kapacitet (b/d) Simpel, uden termisk behandling eller C6-isomerisering Simpel, uden termisk behandling, men med C6-isome- risering Simpel, med termisk behandling, men uden C6-isome- risering Simpel, med termisk behandling og C6-isomerisering Hydrogenkrakning uden C6-isomerisering Hydrogenkrakning med C6-isomerisering FCC, uden forbehandling eller C6- isomerisering FCC, uden forbehandling, men med C6-isomerisering FCC, med forbehandling, men uden C6-isomerisering FCC, med foibehandling og C6-isomerisering FCC og hydrogenkrakning, uden forbehandling eller C6-isomerisering FCC og hydrogenkrakning, uden forbehandling, men med C6-isomerisering Andet I Europa i alt 18 10 19 17 969030 244000 737118 696700 881160 494000 3218500 2793000 1454025 598300 737000 390000 106 0 13212833 % af den samlede J kapaci tet for Europa 7. 3% 1. 8% 5. 6% 5. 3% 6. 7% 3. 7% 24. 4% 21. 1% 11. 0% 4. 5% 5. 6% 3. 0% 0% 49 18 16 o g. H 12 -i 10 8 V) S 3 O * « 6 * 8 4 e Q. Figur 1 Europæiske raffinaderityper pr. land (1994) " Hydro * FCC og hydro uden forbehandling FCC med forbehandling • FCC uden forbehandling i ca E c CO O O) •c % Som det ses af figur 1, er de forskellige typer FCC-raffinaderier fremherskende i Østrig, Belgien, Frankrig, Italien, Nederlandene, Det Forenede Kongerige og Spanien. Grækenlands destillationskapacitet er fordelt mellem simple og FCC-raffinaderier, men et af FCC-raffinaderierne har imidlertid også en vis hydrogerikrakningskapacitet, hvilket øger raffinaderiets fleksibilitet med hensyn til ændringer i brændstofkvaliteten. De tyske raffinaderier har den største hydrogerikrakningskapacitet af alle EF-landene. Finland har ét simpelt og ét FCC-hydrogeru^akningsraffinaderi. Danmark og Irland har kun simple raffinaderier. Sveriges destillationskapacitet er næsten ligeligt fordelt mellem simple og FCC-typen. Et af FCC-raffinaderierne har imidlertid en vis hydrogenkrakningskapacitet. Raffinaderiernes konfiguration er af stor betydning for olieindustriens muligheder for at opfylde produktspecifikationerne og er nøgleindikatoren for de enkelte raffinaderiers tekniske muligheder for at opfylde strengere specifikationer i henhold til den europæiske miljølovgivning. 50 Generelt er FCC-raffinaderierne den mindst hensigtsmæssige konfiguration fremstilling af produkter med lavt svovlindhold. Det er derfor klart, at den foreslåede lovgivning vil være en stor udfordring for raffinaderiindustrien i Frankrig, Belgien, Portugal, Det Forenede Kongerige og Spanien. til 6. Konsekvenser for handelen For at kunne fremstille det fornødne sortiment af brændstofkvaliteter og opfylde den lokale efterspørgsel må raffinaderierne ofte handle med en del af deres raffina deriprodukter. På denne måde kan raffinaderierne afstemme raffinaderikonfiguration og -udformning efter efterspørgslen og olieleverancerne. På nuværende tidspunkt finder denne handel sted mellem medlemsstaterne og, i mindre grad, med tredjelande. Tabel 5 indeholder vejledende tal for omfanget af denne handel. Tabel 5 Ekstern handel med fuelolie, EF15 1995. Kilde COMEXT2 database NK-kode Svovlindhold Import Eksport 2710 00 74 2710 00 76 2710 00 77 2710 00 78 < 1% 1 - 2 % 2 - 2. 8 % > 2. 8 % I ALT (Mio t) 11. 662 1. 125 2. 749 1. 332 16. 868 3. 041 0. 582 1. 028 14. 151 18. 802 Netto handelsbalance : 1. 934 mio t Handel mellem ralfineringsoperationer, produktforarbejdning og reklassificering betyder, at en vis mængde "dobbelttælling" og maskering kan fordreje handels- statistikkerne. Ikke desto mindre viser tabellen, at nettohandelen med disse flydende brændstoffer er lille i forhold til produktions- og forbrugsniveauet. Store dele af svingningerne i handelsstrømmene, både mellem forskellige egne af EF og eksternt med tredjelande, skyldes sæsonbetingede faktorer og kvalitetsmæssige svingninger. Medens fuelolie med højt svovlindhold generelt eksporteres fra EF og kvaliteter med lavt svovlindhold importeres, er der også betydelig handel med restprodukter bestemt til videreforarbejdning. Forslaget kan, i hvert fald på mellemlang sigt, ventes at føre til en stigning i handelen med flydende brændstoffer, og en del af denne stigning vil kunne tilskrives ekstern handel med tredjelande, navnlig med fuelolie med lavt svovlindhold. Forslaget ventes imidlertid ikke at medføre nogen betydelig ændring i den eksterne nettohandelsbalance for flydende brændstoffer som helhed. På længere sigt vil raffinaderierne måske sande, at stigningen i importen af fuelolie med lavt svovlindhold vil føre til en øget prisforskel mellem fuelolier med højt og lavt svovlindhold, hvilket vil gøre det mere attraktivt at investere i kapacitet til forbedring af fueloliekvaliteten og i udstyr til afsvovling af røggas. Der er store variationer i svovlindholdet i de råoliekvaliteter, der importeres til EF. Det gennemsnitlige svovlindhold i det første kvartal af 1995 lå på ca. 1,0%, og tabel 6 51 indeholder vejledende tal for svovlindholdet i forskellige råoliekvaliteter fra forskellige produktionsegne. Tabel 6 Vejledende tal for svovlindholdet i råolier fra forskellige produktionsegne 1 Råolie Import til EF* Pris" (US$/tønde) Procentvis svovlindhold** Volumen (1000 tønder) %afEF's Import Saudi Arabien Light Medium Heavy Berri Andet Libyen Light Medium Heavy Rusland Urals Andet Mexico Maya Isthmus Norge Statfjord Gullføks Oseberg Ekofisk Andet 97010 11243 10881 21564 9024 36690 42785 3889 49501 46610 13065 296 54725 15067 23252 29925 30589 11. 4 1. 3 1. 3 2. 5 1. 1 4. 3 5. 0 0. 5 5. 8 5. 5 1. 5 0. 0 6. 5 1. 8 2. 7 3. 5 3. 6 18. 3 17. 7 17. 45 18. 61 - 18. 76 18. 68 18. 04 18. 40 17. 81 16. 54 19. 23 18. 68 19. 08 18. 89 19. 11 18. 75 1. 33-1. 9 2. 4-2. 41 2. 55-2. 8 1. 2-1. 33 1. 1 • 0. 1-0. 43 0. 18-0. 39 1. 8-1. 85 0. 88 -1. 6 0. 3-3. 7 2. 32-3. 31 n. k. 0. 2 - 0. 3 0. 25 - 0. 45 0. 3-0. 31 0. 17-0. 2 0. 02-0. 26 Første kvartal Tal fra april af 1995, data fra GD XVII. 1995, data fra GD XVII. Handelen med raffinerede flydende brændstoffer vil i en vis grad mindske konse kvenserne af direktivet for handelen med råolier. Da reserverne af råolie med lavt svovlindhold imidlertid er begrænsede, kan man med rimelighed vente, at prisforskellen vil øges mellem råolie med lavt svovlindhold og råolie med højt svovlindhold. Det kan også ventes, at importen til EF af råolierne med det højeste svovlindhold vil dale. Tabel 6 viser imidlertid, at alle de produktionsegne, som for tiden leyerer de mest svovlholdige råolier, også leverer lettere råolier, som nærmer sig det nuværende gennemsnitlige svovlindhold på 1,0%. 7. Kommissionens emissionsreduktion forslag omkostninger og fordele i form af Tabel 7 viser de beregnede fordele udtrykt i reducerede S02-emissioner som fiaflge af indførelse i EF af en svovlgrænse for fuelolie på 1%. Tallene i tabel 7 skelner ikke 52 mellem emissionsreduktioner, der direkte skyldes forbrænding af fuelolie med 1% svovl, og reduktioner, der skyldes, at brugerne er gået over til andre energiformer eller har installeret afsyovlingsanlæg som et alternativt og måske billigere middel til at mindske deres emissioner. I tallene i tabel 7 er der heller ikke taget højde for de undtagelser, der forudses for visse egne, og som følge heraf er emissionsreduktionen for lande som Grækenland og Portugal utvivlsomt overvurderet. På trods heraf vil indførelsen af svovlgrænsen på 1% for fuelolie mindske S02-emissionerne i 2010 med ca. 1 mio t sammenlignet med niveauet uden Kommissionens forslag. Tabel 7 Beregnede emissioner af S 02 i 2010 fra forbrænding af fuelolie. Tal i 10001 Reference/Business As Usual Med 1% svovl Forskel Belgien | Danmark Tyskland Grækenland Spanien Tirttttirrit, Frankrig Irland Italien Luxembourg Nederlandene Østrig Portugal Finland Sverige Det Forenede Kongerige 104. 1 12. 0 125. 2 79. 0 400. 1 177. 1 94. 6 500. 2 0. 2 18. 2 22. 9 74. 7 36. 0 23. 6 451. 2 2119. 0 54. 4 10. 6 76. 2 27. 4 151. 9 63. 6 33. 7 240. 7 0. 1 17. 7 21. 9 32. 4 35. 9 23. 6 197. 5 987. 6 49. 7 1. 4 49. 0 51. 6 248. 2 113. 5 60. 9 259. 5 0. 1 0. 5 1. 0 42. 3 0. 1 253. 5 1131. 4 De beregnede omkostninger ved Kommissionens forslag i hvert land og for hver sektor er vist i tabel 2 i den vedlagte konsekvensanalyse. Under hensyntagen til omkost ningerne og fordelene ved foranstaltningerne er det Kommissionens opfattelse, at den rette ligevægt er fundet. 8. Udtalelser fra de berørte parter Den vedlagte konsekvensvurdering indeholder en gennemgang af de forventede konsekvenser for virksomhederne og udtalelser fra de berørte parter. 9. Retsgrundlag Emissioner af svovldioxid forværrer forsuringsproblemet og har endvidere både direkte og indirekte virkninger på sundheden (jf. afsnit 2). Begrundelsen for at reducere sådanne emissioner er derfor primært hensyntagen til miljøet. Mindskelse af svovl indholdet i visse flydende brændstoffer er en integrerende del af en omkostningseffektiv 53 pakke af foranstaltninger til mindskelse af S02-emissionerne til et niveau, der tillader opfyldelse af de ambitiøse miljømålsætninger både med hensyn til sur deposition og luftkvalitetsmål for S 02 og partikler. Ved udviklingen af omkostningseffektive strategier til bekæmpelse af forsuring og luftforurening er det også nødvendigt at tage hensyn til det pågældende miljøproblems særlige art. Med hensyn til forsuring er der store forskelle i økosystemernes følsomhed i de forskellige dele af EF. Dette betyder, at deposition af den samme mængde forsurende, stoffer kan have alvorlige konsekvenser for f. eks. jordbund og søer i Sverige, medens det kan have ubetydelige konsekvenser i Spanien eller Portugal, som følge af jordens store buffer-kapacitet. Forsurende emissioner bæres endvidere hundreder eller tusinder af km med de fremherskende vinde og kan således forårsage skader langt fra deres oprindelsessted. I en omkostningseffektiv strategi må der tages højde for disse faktorer. Kommissionens analyse, hvori der bl. a. tages hensyn til forskellene i økosystemernes følsomhed, de regionale mønstre i emissioner og deposition såvel som omkostningseffektivitet, har vist, at kontrol med svovlindholdet i flydende brændstoffer vil være en omkostningseffektiv i nogle lande/egne, men ikke i andre. Hvis der skal tages hensyn til omkostningseffektivitet, hvilket har været en faktor i udarbejdelsen af strategien, er det afgørende, at den lovgivning, der indføres til gennemførelse af strategien, er fleksibel og tager hensyn til de pågældende miljøfænomeners geografiske fordeling. foranstaltning Disse betragtninger, som lægger hovedvægten på miljømålsætningerne og behovet for fleksibilitet, taler klart for, at Traktatens artikel 130 S anvendes som retsgrundlag. Der må imidlertid også tages hensyn til det indre marked: Den i artikel 130 T indeholdte mulighed for, at medlemsstaterne vedtager strengere beskyttelsesforanstaltninger, betyder ikke, at de pågældende foranstaltninger ikke skal være i overensstemmelse med traktaten, det vil bl. a. sige begrundede og rimelige i forhold til formålet hermed. Det hedder derfor i forslaget, at medlemsstater, der ønsker åt indføre strengere foranstaltninger, skal give Kommissionen underretning herom i overensstemmelse med direktiv 83/189/EØF. Kommissionen anfører i øvrigt, at de pågældende produkter er af en sådan art (produkttype, pengeværdi, handelsform osv), at den fleksibilitet, den nævnte artikel giver mulighed for, ikke kan resultere i alvorlige forstyrrelser af markedet med betydelige økonomiske konsekvenser til følge. Med hensyn til fuelolie og gasolie er der intet der tyder på, at forekomsten af et begrænset antal indbyrdes afvigende nationale normer ville have negative økonomiske konsekvenser. Formo dentligt er det snarere omvendt, da variationer på markedet vil give raffinaderi industrien mulighed for at blande og mikse deres produkter på en sådan måde, at brændstoffer med højt svovlindhold kan sælges i egne eller til industrigrene, som vil udnytte de forskellige dispensationer, direktivet giver mulighed for, medens produkter med lavt svovlindhold vil blive solgt til de egne og industrigrene, som i kraft af deres geografiske beliggenhed bidrager betydeligt til miljøproblemerne. Endelig vil opstil lingen af nationale programmer for prøvetagning og analyse (artikel 6) af de brænd- selsprodukter, der er omfattet af direktivet, sikre, at kontrollen med overholdelsen af normerne vil blive udført på brændstofferne i forbindelse med deres brug og ikke ved grænsen, hvilket vil minimere eventuelle forstyrrelser af handelen. Endelig skal det erindres, at en retsakt baseret på artikel 130 S giver Østrig og Finland mulighed for at fortsætte med den grænseværdi på 0,1%, som de havde indført inden 54 deres tiltrædelse, og som de nu har tilladelse til at bevare i en fireårig overgangsperiode indtil december 1998. Kommissionen er derfor, ud fra følgende betragtninger, nået til den konklusion, at det mest passende retsgrundlag for det nærværende direktiv er artikel 130 S: a) b) c) den primære begrundelse for foranstaltningen er hensyn til miljøet som følge af de pågældende miljøproblemers art kræves der fleksible fremgangsmåder, der tager hensyn til geografiske forskelle der er intet der tyder på, at indbyrdes afvigende svovlgrænseværdier for gasolie og fuelolie i forskellige lande og egne i EF ville forårsage betydelige for styrrelser af markedet eller økonomiske tab. 10. Behov for handling på EF-plan - nærhedsprincippet 10. 1. Hvilke formål har den påtænkte handling set i lyset af EF's forpligtelser? Den foreslåede foranstaltning er en integrerende del af en omkostningseffektiv strategi til bekæmpelse af forsuring og mindskelse af luftforureningen med svovldioxid og partikler. Forsuring er et alvorligt miljøproblem. Forsuring er af naturen grænseoverskridende og kan kun bekæmpes gennem en EF-dækkende strategi. Foranstaltninger, der træffes af de enkelte medlemsstater, vil, såfremt der ikke træffes komplementære foranstaltninger i andre medlemsstater, i bedste fald have minimal indvirkning. I det femte handlingsprogram på miljøområdet var målet med hensyn til forsuring "ingen overskridelse af de kritiske belastninger og niveauer". Denne målsætning blev atter bekræftet af Rådet (miljø) på dets møde i december 1995. På dette rådsmøde blev Kommissionen anmodet om, i begyndelsen af 1997, at forelægge en EF-strategi til bekæmpelse af forsuring med det endemål, at de kritiske belastninger og niveauer ikke må overskrides. Kommissionen har nu fremlagt sin strategi til bekæmpelse af forsuring. Nærværende forslag er en del af denne strategi. Med hensyn til luftkvaliteten har EF allerede indført luftkvalitetsnormer for svovldioxid og partikler; disse normer er nu til revision. Luftforurening med svovldioxid og partikler bidrager til luftvejslidelser og hjertekarsygdomme hos udsatte befolknings grupper. Svovldioxid har også direkte virkninger på miljøet. Til en tilfredsstillende luftkvalitet med hensyn til svovldioxid og partikler (svovldioxid bidrager til dannelsen af sulfater, som igen bidrager til dannelsen af sekundære partikler i atmosfæren) kræves der en betydelig reduktion i emissionen af svovldioxid. Den reduktion i S02-emis- sionerne fra forbrænding af flydende brændstoffer, som indførelsen af nærværende forslag til resultere i, vil betyde et stort skridt hen imod opfyldelsen af tilfredsstillende luftkvalitetsmålsætninger 55 Bekæmpelse af forsuring og forbedring af luftkvaliteten indgår i EFs miljøpolitik, som anført i traktatens artikel 130 R. I traktatens artikel 129 hedder det, at sundheds beskyttelse indgår som led i Fællesskabets politik på andre områder. I artikel 3, litra o), hedder det endvidere, at Fællesskabets virke skal indebære bidrag til opnåelse af et højt sundhedsbeskyttelsesniveau. 10. 2. Hører den påtænkte handling under EF's enekompetence, eller er der tale om en kompetence, som EF deler med medlemsstaterne? Fællesskabet har generel kompetence til at vedtage foranstaltninger for at nå de miljømålsætninger, der henvises til i traktatens artikel 130 R. Forslaget til Kommissionens strategi til bekæmpelse af forsuring, som Kommissionen har vedtaget for nylig, opstiller tal for de emissionsreduktioner, som de enkelte medlemsstater skal realisere for at opfylde miljømålsætningen. Emissionsreduktionerne skal gennemføres på en omkostningseffektiv måde, og dette forudsætter en integreret pakke af sammenhængende og indbyrdes supplerende foranstaltninger. Nogle af disse foranstaltninger bør træffes på EF-plan, som f. eks. nærværende forslag og den kommende revision af direktiv 88/609/EØF om begrænsning af emissionen af visse luftforurenende stoffer fra store fyringsanlæg. Andre foranstaltninger, som f. eks. forhandling af emissionslofter med industrisektorer eller -subsektorer, vil blive truffet på nationalt plan. Herudover skal der træffes yderligere foranstaltninger i internationale fora, som f. eks. Den Internationale Søfartsorganisations konvention om havforurening og UNECE-konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande. Også til opfyldelse af luftkvalitetsmålsætningerne kræves der samordnede foranstalt ninger. Foranstaltninger, som f. eks. nærværende forslag, vil blive truffet på EF-plan, medens andre foranstaltninger, som f. eks. afgiftslempelser for brændstof med lavt svovlindhold og lokale emissionsforvaltningsplaner, vil blive truffet på nationalt, regionalt eller lokalt plan. Tilsammen vil de samordnede foranstaltninger på forskellige planer realisere de emissionsreduktioner, der kræves til at mindske forsuring og opnå en tilfredsstillende luftkvalitet, samtidig med at kravet om omkostningseffektivitet og nærhedsprincippet imødekommes. 10. 3. Hvad er problemet EF-dimension? Hvorledes er problemet hidtil blevet behandlet? Forsuring er et grænseoverskridende problem, som kun kan behandles med en samordnet indsats på EF-plan. Også luftforurening er et miljøproblem, som kræver samordnet aktion. Indtil nu er foranstaltningerne truffet uden egentlig samordning, hvorfor der var behov for en fællesskabsstrategi til bekæmpelse af forsuring. Der er allerede indført EF-for- skrifter til bekæmpelse af emissionerne fra fyringsanlæg (direktiv 88/609/EØF) og til begrænsning af svovlindholdet i visse flydende brændstoffer (direktiv 93/12/EØF). 56 Kommissionens forslag til en fællesskabsstrategi til bekæmpelse af forsuring skaber en klar ramme for udvikling af fremtidige foranstaltninger. 10. 4. Kan problemet løses mest effektivt af EF eller af medlemsstaterne? Kommissionens analyse viser klart, at kontrollen med svovlindholdet i visse flydende brændstoffer bør være en integreret del i en omkostningseffektiv strategi til mindskelse af forsurende emissioner. 10. 5. Hvilke yderligere konkrete fordele er forbundet med den handling, EF påtænker, og hvad vil omkostningerne være ved at forholde sig passiv? Forsuring og luftforurening har betydelige økonomiske konsekvenser (jf. afsnit 2). Unilaterale foranstaltninger fra en medlemsstat vil ikke være effektive, hvis der ikke træffes tilsvarende foranstaltninger i andre medlemsstater. Uden en klar strategi og samordnede aktioner er der således fare for, at medlemsstaterne træffer indbyrdes modstridende foranstaltninger. En klar strategi baseret på omkostningseffektivitet og byrdefordeling og en klar definition af EFs og medlemsstaternes rolle er en fordel for industrien, fordi det giver denne mulighed for langsigtede investeringer og planlægning på grundlag af en gennemsigtig miljøpolitik. Omkostningerne ved forslaget er anslået til 0,8 mia ECU/år. Herved opnås en reduktion på 1 113 kt S02 sammenlignet med "business as usual" til gennemsnits omkostninger på ca. 700 ECU pr. t SO2. Visse undersøgelser synes at vise, at der kan blive tale om fordele på op til 4000 ECU/t S02. 10. 6. Hvilke handlingsmuligheder har EF? Formålet med denne aktion er at mindske emissionerne af svovldioxid fra forbrænding af visse flydende brændstoffer. Til opfyldelse af denne målsætning har man opstillet grænseværdier for svovlindholdet i visse flydende brændstoffer. Dette kan bedst gøres ved en forordning eller et direktiv. 10. 7. Er det nødvendigt med ensartede forskrifter, eller er det tilstrækkeligt at opstille de generelle mål i et direktiv, der derefter gennemføres af medlemsstaterne? Indførelse af generelle grænser for svovlkoncentrationen i visse flydende brændstoffer i hele EF er en omkostningseffektiv foranstaltning til at mindske emissionen af svovldioxid fra forbrænding af disse brændstoffer. Hvad navnlig angår fuelolie (jf. afsnit 4. 1), øger det i høj grad foranstaltningens omkostningseffektivitet, at kravene kan tilpasses efter de forskellige miljøforhold forskellige steder i EF, og at anlæggene kan vælge at anvende alternativ teknologi til at mindske svovldioxidemissionerne. Vurdering af miljøtilstanden i de forskellige dele af EF og godkendelse af industrianlæg gøres mest effektivt af myndighederne i de forskellige medlemsstater, i givet fald i samarbejde med de regionale og lokale myndigheder. 57 Af disse grunde mener Kommissionen, at et direktiv, snarere end en forordning, vil være det bedst egnede juridiske instrument i dette tilfælde. Navnlig vil den stærke inddragelse af de nationale myndigheder og den betydelige aktionsmargen, disse får til rådighed, sikre, at de planlagte foranstaltninger gennemføres på den mest omkostnings effektive måde. 11. Beskrivelse af lovgivningen i medlemsstaterne 11. 1. Gasolie Med hensyn til gasolie skal alle medlemsstaterne med undtagelse af Østrig og Finland overholde grænseværdien på 0,2% i direktiv 93/12/EØF. Østrig og Finland har en grænseværdi på 0,1% svovl i gasolie. 11. 2. Fuelolie Med hensyn til fuelolie er situationen i medlemsstaterne som følger: Østrig Der er en generel grænse på 1% svovl i fuelolie. Der er imidlertid Strengere restrik tioner (0,2%, 0,3% og 0,6% svovlindhold) for fyringsanlæg, afliængigt af deres alder og kapacitet. Belgien I den belgiske lovgivning regnes der med tre forskellige typer fuelolie. Der er forskellige svovlgrænser for disse tre typer, nemlig 1%, 2% og 3%. 11995 anslås det, at der anvendtes ca. 1925 kt fuelolie med et svovlindhold på højst 1% sammenlignet med kun 51 kt fuelolie med et svovlindhold på over 1%. Der ydes også afgiftslettelser til fremme af anvendelsen af svovlfattige brændstoffer. Danmark Der er indført en grænse på 1% for svovlindholdet i fuelolie. Herudover er der indført en afgift på 10 DKK pr. kg S02-emissioner til fremme af anvendelsen af svovlfattige brændstoffer. Finland Svovlindholdet i fuelolie er begrænset til 1%. Frankrig I den franske lovgivning regnes der med tre typer fuelolie. Der er tre forskellige grænser for svovlindholdet for de tre typer - 1%, 2% og 4%. 11995 anslås det, at der blev anvendt 1215 kt fuelolie med 1% svovlindhold sammenlignet med 1162 og 2608 kt med henholdsvis 2% og 4% svovl. I raffinaderierne anvendtes endvidere 2290 kt fuelolie med ukendt svovlindhold. Tyskland For fyringsanlæg med en kapacitet på over 1 Megawatt skal enten svovlindholdet i den anvendte fuelolie være højst 1% eller S02-emissionerne højst 1700 mg/m3 røggas. 58 Grækenland Svovlindholdet i fuelolie er generelt begrænset til 3,2%. I Athen (Attica)-området er der imidlertid indført en grænse på 0,7%. Irland Der er ingen lovfæstede grænser for svovlindholdet i fuelolie. Visse industrigrene skal imidlertid overholde S02-emissionsgrænser, som svarer til anvendelse af fuelolie med højst 1% svovlindhold. Italien I industrisektoren skal fyringsanlæg med en effekt på højst 3 Megawatt anvende fuelolie med et svovlindhold på højst 0,3%. Anlæg med en kapacitet på 50 Megawatt og derover og raffinaderier kan anvende fuelolie med et svovlindhold på op til 3%, forudsat at de overholder de fastsatte emissionsgrænser. Luxembourg Der er ingen grænseværdier for svovlindholdet i fuelolie. Nederlandene Fyringsanlæg i industrisektoren (bortset fra raffinaderier) skal enten anvende fuelolie med et svovlindhold på højst 1% eller overholde en emissionsstandard for S02 på 1700 mg/m3 røggas. Raffinaderiindustrien har en generel emissionsnorm på 1500mgSO2/m3 røggas for industrien som helhed. Raffineringsindustrien er ikke pålagt grænseværdier for svovlindholdet i fuelolie. Portugal I den portugisiske lovgivning regnes der med fire forskellige typer fuelolie, for hvilke der gælder fire forskellige svovlgrænser - 1 %, 2%, 3% og 3,5%. Spanien Der er to forskellige typer fuelolie med svovlgrænser på 2,7% og 3,5%. Sverige For størstedelen af det svenske territorium er der fastsat emissionsnormer. Svovl emissionerne fra forbrænding af forskellige brændstoftyper må ikke overskride: 1) 2) 50 mgS/MJ (årligt gennemsnit), hvis de samlede svovlemissioner overskrider 4001 100 mgS/MJ (årligt gennemsnit), hvis de samlede svovlemissioner er under 4001. Disse grænseværdier gælder for alle dampkedler inden for et givet fjernvarmesystem eller industriområde. Disse emissionsnormer svarer til en svovlgrænseværdi for fuelolie på 0,2% og 0,4%. I visse egne af Sverige gælder en svovlgrænse på 0,8% eller en tilsvarende grænse for svovlemissionerne. Ud over emissionsnormer har Sverige også indført en svovlafgift på 27 SEK pr. m3 brændstof pr. 0,1% svovlindhold. 59 Det Forenede Kongerige Der er ingen grænser for svovlindholdet i fuelolie. 12. Forklaring af forslagets forskellige bestemmelser 12. 1. Direktivets formål og anvendelsesområde (artikel 1) Formålet med direktivforslaget er at mindske emissionen af S02 fra forbrænding af visse flydende brændstoffer. Dette formål skal opfyldes ved at kontrollere svovlind holdet i visse flydende brændstoffer. Forslaget gælder ikke for brændstof i brændstoftanke på skibe, der overskrider en grænse mellem et tredjeland og en medlemsstat. Forslaget dækker ikke brændstoffer til forarbejdning i raffineringsindustrien. 12. 2. Definitioner (artikel 2) Definitionerne på de forskellige brændstoffer er i overensstemmelse med definitionerne i anden EF-iovgivning. 12. 3. Maksimumsindholdet af svovl i fuelolie (artikel 3) Der foreslås en generel grænse på 1% for svovlindholdet i fuelolie. Der gives mulighed for dispensation for lande eller egne, hvor S02~emissionerne ikke skaber sundheds- eller miljøproblemer. Der er også mulighed for dispensation for nye fyringsanlæg, som omfattes af direktiv 88/609/EØF, og for andre fyringsanlæg, som overholder en S02- emissionsnorm, der svarer til anvendelse af fuelolie med et svovlindhold på højst 1%. 12. 4. Maksimumsindholdet af svovl i gasolie (artikel 4) Den nuværende grænseværdi på 0,2% svovl i direktiv 93/12/EØF bevares. Der er mulighed for dispensation for Grækenland og for De Kanariske Øer for gasolie anvendt til skibsfart. 12. 5. Ændringer i råolieleverancerne (artikel 5) For at undgå problemer som følge af pludselige ændringer i forsyningerne af råolie eller olieprodukter kan Kommissionen tillade en højere grænseværdi for svovlindholdet i de forskellige brændstoftyper i en periode på højst seks måneder. 12. 6. Kontrol og analyse (artikel 6) De forskellige procedurer for prøvetagning og analyse anføres. 12. 7. Rapportering og gennemgang (artikel 7) Medlemsstaterne skal hvert år forelægge Kommissionen en kort rapport om svovl indholdet i flydende brændstofter, der markedsføres på deres område. På grundlag af 60 disse rapporter og udviklingen i luftkvaliteten og forsuringen vil Kommissionen inden udgangen af 2003 forelægge Rådet en rapport. Denne rapport ledsages om nødvendigt af forslag til revision af direktivets bestemmelser. 12. S. Ophævelse af det nuværende direktiv (artikel 8) Alle relevante bestemmelser i direktiv 93/12/EØF vedrørende gasolie medtages i nærværende forslag. De pågældende bestemmelser i direktiv 93/12/EØF skal derfor ophæves. 12. 9. Transponering/sanktioner/ikrafttræden (artikel 9,10 og 11) Disse artikler indeholder standardbestemmelser. 61 Forslag til RÅDETS DIREKTIV om begrænsning af svovlindholdet i visse flydende brændstoffer og om ændring af direktiv 93/12/EØF 97/0105 (SYN) RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR - under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 130 S, stk. 1, under henvisning til forslag fra Kommissionen13, under henvisning til udtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg14, i overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel 189 C i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, og i samarbejde med Europa-Parlamentet, og ud fra følgende betragtninger: 1. 2. 3. 4. Fællesskabets miljøpolitiske mål og principper, som er anført i handlingsprogrammerne på miljøområdet, navnlig i det femte miljøhandlingsprogram15, på grundlag af prin cipperne i traktatens artikel 130 R, skal bl. a. sikre effektiv beskyttelse af befolkningen mod den erkendte sundhedsfare ved svovldioxidemissioner og beskytte miljøet ved at forhindre, at svovldepositionen overskrider de kritiske belastninger og niveauer; ifølge traktatens artikel 129 indgår kravene vedrørende sundhedsbeskyttelse som led i Fællesskabets politik på andre områder, og ifølge traktatens artikel 3, litra o), skal Fællesskabets virke indebære bidrag til opnåelse af et højt sundhedsbeskyttelsesniveau; svovldioxidemissionen bidrager betydeligt til forsuring inden for Fællesskabet, og svovldioxid indvirker endvidere direkte på menneskers sundhed og på miljøet; forsuring og svovldioxid i atmosfæren beskadiger følsomme økosystemer, forringer biodiversiteten og naturens skønhedsværdier og indvirker tillige negativt på afgrøde produktionen og skovenes vækst; sur nedbør i byerne kan forårsage betydelige skader på såvel moderne som historiske bygninger; forurening med svovldioxid kan endvidere have betydelig indvirkning på sundheden, navnlig for de befolkningsgrupper, der lider af luftvejssygdomme; 5. forsuring er et grænseoverskridende fænomen, der kræver løsninger på fællesskabsplan såvel som på nationalt eller lokalt plan; EFT nr. C. EFT nr. C. EFTnr. C 138 af 17. 5. 1993, s. 5. 62 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. emissionen af svovldioxid medvirker til dannelse af partikler i atmosfæren; Kommissionen og de enkelte medlemsstater er kontraherende parter i UNECE- konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande, og pro tokollen til denne konvention vedrørende yderligere reduktion i svovlemissionerne forpligter de kontraherende parter til at mindske emissionen af svovldioxid i betydelig grad; svovl, som i små mængder er naturligt forekommende i olie og kul, har i årtier været erkendt som den største kilde til emission af svovldioxid, der er en af hovedårsagerne til "sur nedbør" og en af de vigtigste årsager til luftforureningen i mange by- og industriområder; Kommissionen har for nylig offentliggjort en meddelelse16 vedrørende en omkost ningseffektiv strategi til bekæmpelse af forsuring inden for Fællesskabet; heri fremhæves det, at bekæmpelse af svovldioxidemissioner fra forbrænding af visse flydende brændstoffer bør være en integrerende del af denne omkostningseffektive strategi; i overensstemmelse med nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, jf. traktatens artikel 3 B, er det ikke muligt for de enkelte medlemsstater hver for sig effektivt at reducere emissionerne af svovldioxid fra forbrænding af visse typer flydende brændstof; ikke-samordnede foranstaltninger giver ingen sikkerhed for opfyldelse af det ønskede mål, sådanne foranstaltninger kan endvidere virke mod hensigten og vil medføre betydelig usikkerhed på markedet for de pågældende brændstoffer; i betragtning af behovet for at mindske svovldioxidemissionerne i hele Fællesskabet er det mere effektivt at handle på fælleskabsplan; i dette direktiv er kravene begrænset til det for opfyldelsen af det ønskede mål nødvendige minimum; det bør kun være muligt at anvende gasolier og fuelolier inden for Fællesskabets område, hvis svovlindholdet ikke overskrider visse grænser, der fastsættes i dette direktiv; i overensstemmelse med traktatens artikel 130 T er dette direktiv ikke til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfører strengere beskyttelses foranstaltninger; disse foranstaltninger skal være forenelige med traktaten og skal meddeles Kommissionen; inden en medlemsstat indfører nye, strengere beskyttelsesforanstaltninger, skal den meddele udkastet til foranstaltningerne til Kommissionen efter proceduren i Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter17, senest ændret ved Kommissionens beslutning 96/139/EF18; 16 17 18 EFT nr. C. EFT nr. L 109 af 26. 4. 1983, s. 8. EFTnr. L 32 af 10. 2. 1996, s. 31. 63 14. med hensyn til grænsen for svolvindholdet i fuelolie bør der åbnes mulighed for undtagelser i medlemsstater og regioner inden for disse, hvor miljøvilkårene tillader det; 15. med hensyn til grænsen for svovlindholdet i fuelolie bør der endvidere åbnes mulighed for undtagelser for anvendelse af fuelolie i fyringsanlæg, som opfylder emissions grænseværdierne i Rådets direktiv 88/609/EØF af 24. november 1988 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg19, senest ændret ved direktiv 94/66/EF20; som følge af den forestående revision af direktiv 88/609/EØF vil det være nødvendigt at gennemgå og om nødvendigt revidere visse bestemmelser i nærværende direktiv; 16. 17. 18. der er i Rådets direktiv 93/12/EØF af 23. marts 1993 om svovlindholdet i visse flydende brændstoffer21, ændret ved akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, allerede fastsat en grænseværdi på 0,2% for svovlindholdet i gasolier; denne grænseværdi vil generelt fortsat være gældende; i overensstemmelse med akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse er Østrig og Finland i en periode på fire år fra tiltrædelsesdatæn undtaget fra be stemmelsen i direktiv 93/12/EØF vedrørende svovlindholdet i gasolie; grænseværdien på 0,2% for svolvindholdet i gasolier til brug i søgående skibe kan indebære tekniske og økonomiske problemer for Grækenland inden for hele det græske område og for Spanien med hensyn til De Kanariske Øer; en undtagelse for Grækenland og De Kanariske Øer kan ikke ventes at få negative virkninger for markedet for gasolie til skibsfart, og eksport af gasolie til skibsfart fra Grækenland og De Kanariske Øer til andre medlemsstater bør opfylde de gældende krav i modta germedlemsstaten; Grækenland og De Kanariske Øer bør undtages fra grænseværdien på 0,2 vægtprocent for gasolie til skibsfart; 19. hvis forsyningerne af råolie eller olieprodukter afbrydes, kan Kommissionen tillade, at der anvendes en højere grænseværdi inden for en medlemsstats område; 20. medlemsstaterne bør indføre passende ordninger til overvågning af overholdelsen af dette direktivs bestemmelser, og de bør tilsende Kommissionen regelmæssige rapporter om svovlindholdet i flydende brændstoffer; 21. af hensyn til klarheden bør visse bestemmelser i direktiv 93/12/EØF ophæves - EFT nr. L 336 af 7. 12. 1988, s. 1. EFT nr. L 337 af 24. 12. 1994, s. 83. EFT nr. L 74 af 27. 3. 1993, s. 81. 64 UDSTEDT FØLGENDE DIREKTIV. Artikel 1 Formål og anvendelsesområde 1. 2. Formålet med dette direktiv er at mindske emissionen af svovldioxid fra forbrænding af visse typer flydende brændsel og derved reducere de skadelige virkninger fra denne emission for mennesker og miljø. Reduktion af emissionen af svovldioxid fra forbrænding af visse mineraloliebaserede flydende brændstoffer skal opnås ved fastsættelse af grænser for svovlindholdet for sådanne brændstoffer som betingelse for, at de kan anvendes på Fællesskabets område. Grænserne for svovlindholdet i visse mineraloliebaserede flydende brændstoffer som fastsat i dette direktiv gælder imidlertid ikke for brændstoffer, a) b) c) der er indeholdt i brændstoftankene på skibe, når disse krydser en grænse mellem et tredjeland og en medlemsstat, der er bestemt til forarbejdning med henblik på endelig forbrænding, der anvendes til forarbejdning i raffinaderiindustrien. Artikel 2 Definitioner I dette direktiv forstås ved: 1) 2) 3) Fuelolie: ethvert mineraloliebaseret flydende brændstof, som henhører under KN-kode 2710 00 71 til 2710 00 78, eller som (bortset fra gasolie som defineret i nr. 2) ud fra sine destillationsgrænser henhører under de svære olier, der er bestemt til anvendelse som brændstof, og hvoraf mindre end 65 volumenprocent (inklusive tab) destillerer ved 250° C efter ASTM D86-metoden. Kan destillationen ikke bestemmes efter ASTM D86-metoden, klassificeres olieproduktet som fuelolie. Gasolie: ethvert mineraloliebaseret flydende brændstof, som henhører under KN-kode 2710 00 69, eller som ud fra sine destillationsgrænser henhører under de mellemdestillater, der er bestemt til anvendelse som brændstof, og hvoraf mindst 85 volumenprocent (inklusive tab) destillerer ved 350° C efter ASTM D86-metoden. Dieselolie som defineret i artikel 2, stk. 2, til Europa-Parlamentet og Rådets direktiv. 22 [om kvaliteten af benzin og dieselolie] er ikke omfattet af denne definition. ASTM-metode: de prøvemetoder, der er fastlagt af American Society for Testing and Materials i 1976-udgaven af standarddefinitioner og specifikationer for mineralolie produkter og smøremidler. EFT nr. L. 65 Artikel 3 Maksimalt svovlindhold i fuelolie 1. 2. 3. 4. 5. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at fuelolie ikke kan anvendes på deres område fra den 1. januar 2000, hvis svovlindholdet overstiger 1,0 vægtprocent fra den 1. januar 2000. En medlemsstat kan, forudsat at Fællesskabets luftkvalitetsnormer for svovldioxid som fastsat i Rådets direktiv 80/779/EØF23 og andre relevante fællesskabsbestemmelser overholdes, og forudsat at bidraget til den grænseoverskridende forurening er ube tydeligt, tillade, at fuelolier med et svovlindhold på mellem 1,0 og 2,5 vægtprocent anvendes i dele af eller hele dens område. Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse på fuelolier, der anvendes i fyringsanlæg med en nominel indfyret effekt på 50 MW eller derover, der betragtes som nye anlæg efter definitionen i artikel 2, stk. 9, i direktiv 88/609/EØF, og som overholder de S02-emissionsgrænser for sådanne anlæg, der er fastsat i artikel 4 og i bilag IV til nævnte direktiv. Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse på fuelolier, der anvendes i andre fyringsanlæg og industrielle cementanlæg end de ovennævnte, hvis S02-emissionerne fra de pågæl dende anlæg er 1700 mg S02/Nm3 eller derunder. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at fyringsanlæg, som anvender fuelolie med en svovlkoncentration over den i stk. 1 fastsatte, ikke kan drives, medmindre en kompetent myndighed udsteder en tilladelse hertil, hvori emissionsgrænserne er fastsat. Bestemmelserne i stk. 3 gennemgås og revideres om nødvendigt i lyset af en eventuel fremtidig revision af direktiv 88/609/EØF. Hvis en medlemsstat agter at benytte mulighederne i stk. 2 eller 3, giver den Kom missionen og offentligheden meddelelse herom mindst 12 måneder forinden. Der skal gives Kommissionen tilstrækkelige oplysninger til, at denne kan vurdere, om kriterierne i henholdsvis stk. 2 eller 3 er opfyldt. Kommissionen underretter de andre medlemsstater. Senest seks måneder efter datoen for modtagelsen af underretningen fra en medlemsstat skal Kommissionen gennemgå de påtænkte foranstaltninger for at sikre, at de er i overensstemmelse med dette direktiv og med andre bestemmelser i fællesskabsretten, og meddele sin beslutning til medlemsstaterne. Artikel 4 Maksimalt svovlindhold i gasolie 1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at gasolie, herunder gasolie til skibsfart, ikke kan anvendes fra den 1. januar 1999 på deres EFT nr. L 229 af 30. 8. 1980, s. 30. 66 område eller i deres territorialfarvande, hvis svovlindholdet overstiger 0,2 vægtprocent fra den 1. januar 1999. 2. Uanset stk. 1 kan Spanien for De Kanariske Øer og Grækenland for hele eller dele af Grækenlands område tillade anvendelse af gasolie til skibsfart med et svovlindhold, der overstiger 0,2 vægtprocent. Artikel Ændringer i forsyningerne med råolie Hvis en medlemsstat' som følge af en pludselig ændring i forsyningerne med råolie eller olieprodukter har vanskeligheder med at overholde grænserne for maksimalt svovlindhold i artikel 3 og 4, underretter den Kommissionen herom. Kommissionen kan tillade, at der anvendes en højere grænse på den pågældende medlemsstats område i en periode på højst seks måneder, og den underretter Rådet og medlemsstaterne om sin afgørelse. Enhver medlemsstat kan inden en måned indbringe Kommissionens afgørelse for Rådet. Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal, kan inden for to måneder træffe anden afgørelse. Artikel 6 Kontrol og analyse 1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til ved stikprøver at kontrollere, at svovlindholdet i de anvendte brændstoffer er i overensstemmelse med artikel 3 og 4. Kontrollen påbegyndes senest seks måneder efter den dato, hvor den pågældende grænseværdi for maksimalt svovlindhold i det pågældende brændstof træder i kraft. Kontrollen foretages med en sådan hyppighed og på en sådan måde, at de udtagne prøver er repræsentative for det undersøgte brændstof. 2. Som referencemetode til bestemmelse af svovlindholdet benyttes. a) b) ISO-metode 8754 (1992) for fuelolie og dieselolie til skibe ISO-metode 4260 (1987) for gasolie. Den statistiske fortolkning af kontrollen med svovlindholdet i de gasolier, der an vendes, foretages i overensstemmelse med ISO-standard 4259 (1992). Artikel 7 Rapportering og gennemgang 1. På grundlag af resultaterne af det kontrol- og analysearbejde, der udføres i over ensstemmelse med artikel 6, sender medlemsstaterne senest den 30. juni hvert år Kommissionen en kortfattet rapport om svovlindholdet i de flydende brændstoffer, der er omfattet af dette direktiv, og som er anvendt på deres område i det foregående kalenderår. 67 2. På grundlag af bl. a. de årlige rapporter, der fremsendes i henhold til stk. 1, og de iagttagne tendenser med hensyn til luftkvalitet og forsuring forelægger Kommissionen senest den 31. december 2003 en rapport for Rådet, Kommissionen kan vedlægge rapporten forslag til revision af dette direktiv, herunder navnlig grænseværdierne for de forskellige brændstofkategorier og undtagelserne i medfør af artikel 3, stk. 2 og 3, og artikel 4, stk. 2. Artikel 8 Ændring af direktiv 93/12/EØF I direktiv 93/12/EØF foretages følgende ændringer: Î) 2) 3) Artikel 1, stk. 1, litra a), og stk. 2, ophæves. Artikel 2, stk. 2, første afsnit, og stk. 3, ophæves. Artikel 3 og 4 ophæves. Første afsnit anvendes fra 1. januar 1999. Artikel 9 Gennemførelse 1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden den 1. juni 1998. De underretter straks Kom missionen herom. Medlemsstaterne anvender disse bestemmelser fra den 1. januar 1999. Når medlemsstaterne vedtager disse love og administrative bestemmelser, skal de indeholde en henvisning til dette direktiv, eller de skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. De nærmere regler for denne henvisning fastsættes af medlemstaterne. 2. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen teksten til de nationale retsforskrifter, som de udsteder på det område, der er omfattet af dette direktiv. Artikel 10 Sanktioner Medlemsstaterne indfører en ordning med sanktioner for overtrædelse af de nationale bestemmelser, der vedtages i henhold til dette direktiv, og træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at sanktionerne finder anvendelse. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning. Medlemsstaterne meddeler inden den !. juni 1993 Kommissionen de pågældende bestemmelser og meddeler den hurtigst mulig;( eventuelle efterfølgende ændringer heri. Artikel 11 Ikrafttræden Dette direktiv træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Artikel U Adressater Dette direktiv er rettet til medlemsstaterne. Udfærdiget i Bruxelles, den På Rådets vegne Formand 69 KONSEKVENSANALYSE Forslagets konsekvenser for virksomheder, herunder navnlig små og mellemstore virksomheder FORSLAGETS BETEGNELSE Forslag til Rådets direktiv om svovlindholdet i visse flydende brændstoffer. Dokumentets referencenummer: 1. HVORFOR ER DER, UNDER HENSYNTAGEN TEL NÆRHEDSPRINCIPPET, BEHOV FOR EF-LOVGIVNING FÂ DETTE OMRÅDE. QG HVAD ER 1W VIGTIGSTE MÅLSÆTNINGER? Kommissionen har alierede, på anmodning af Rådet, fremsat forslag til en EU-strategi til bekæmpelse af forsuring24. I denne strategi gøres der rede for behovet for samordnede omkostningseffektive foranstaltninger til mindskelse af udledningen af forsurende stoffer, såsom svovldioxid, nitrogenoxider og ammoniak. Strategien opstiller en række foranstaltninger, der skal træffes på fællesskabsplan, på nationalt plan, på lokalt plan og i internationale fora. Kontrol med svovlindholdet i visse flydende brændstoffer er en integrerende del af strategien. Ud over svovldioxidemissionernes forureningspotentiale har de også betydelige sundhedsvirkninger og nedbryder bygninger og byggematerialer. Fællesskabet har opstillet luftkvalitetsmålsætninger for svovldioxid (direktiv 80/779/EØF), og Kom missionen er i færd med at forberede forslag til skærpelse af disse luftkvalitets- målsætninger. Ved at mindske svovlindholdet i visse flydende brændstoffer og dermed reducere emissionen af svovldioxid kan man bidrage betydeligt til opfyldelse af de nye luftkvalitetsmål til gavn for miljøet og sundheden. Forslaget omfatter ikke alle kategorier af flydende brændstof. De nuværende grænser for svovl i gasolie som fastsat i direktiv 93/12/EØF bevares. Det vigtigste nye element i forslaget er indførelse af en generel svovlgrænse på 1% (med omfattende und tagelser) for fuelolie. 2. HVEM PÅVIRKES AF FORSLAGET? Hvilke industrisektorer? Den vigtigste industrisektor, der vil blive berørt af direktivet, vil være raffinaderi- industrien, som skal fremstille fuelolie med et lavere svovlindhold. Forhandlere af olie vil også blive berørt. 70 De vigtigste brugere af fuelolie er kraftværker, raffinaderier og industrien, medens husholdningssektoren og transportsektoren spiller en mindre rolle. Det er klart, at prisen på fuelolie med lavt svovlindhold vil stige, skønt de omfattende undtagelser i forslaget vil begrænse disse omkostninger på mange områder. Hvor store virksomheder? Raffinaderiselskaber er store, ofte multinationale, koncerner. Oliehandelsvirksomheder kan være små/mellemstore virksomheder. Elvirksomheder er også store koncerner. Brugere af fuelolie i industri- og transportsektoren vil være en blanding af store, små og mellemstore virksomheder. Er disse virksomheder beliggende i bestemte geografiske områder i Fællesskabet? De virksomheder, der fremstiller og bruger fuelolier, findes i hele Fællesskabet. I mange medlemsstater er svovlindholdet i fuelolie imidlertid allerede på eller omkring den grænse på 1%, som Kommissionen foreslår (jf. tabel 1). Forslaget vil have de største økonomiske konsekvenser i de medlemsstater, hvor svovlindholdet i fuelolie nu er højt, og hvor forbruget af denne type fuelolie er stort, som f. eks. i Frankrig, Grækenland, Irland, Italien, Portugal, Spanien og Det Forenede Kongerige. Mange af disse lande vil imidlertid få dispensation til at bruge fuelolie med et højere svovlindhold i de dele af deres territorium, som ikke er ramt af luftkvalitetsproblemer, og som ikke bidrager betydeligt til forsuringen. 3. HVILKE FORANSTALTNINGER SKAL VIRKSOMHEDERNE TRÆFFE FOR AT OVERHOLDE FORSLAGET? Nogle raffinaderier vil være nødt til at ændre deres raffineringsprocesser, installere nye procesenheder og/eller foretage blandingsoperationer for at nedsætte svovlindholdet. Teknologi, der bruges til at reducere svovlindholdet i fuelolie, er tilgængelig og gennemprøvet teknologi. Raffinaderierne vil også kunne reducere svovlindholdet i deres produkter en del ved at ændre deres råolieforsyninger hen imod råolier med et lavere svovlindhold. Råolie fra Nordsøen har generelt et lavere svovlindhold end råolier fra Mellemøsten. Hvad brugerne angår, skal disse sikre, at den fuelolie, de bruger, ikke overskrider svovlgrænsen på 1%. 4. HVILKE ØKONOMISKE VIRKNINGER FORVENTES FORSLAGET AT FÅ? For beskæftigelsen og oprettelse af nye virksomheder I de lande, hvor svovlindholdet i fuelolie allerede ligger på omkring den grænse på 1%, som er foreslået af Kommissionen, vil de økonomiske konsekvenser blive minimale. I de lande, hvor en betydelig nedskæring i svovlindholdet i fuelolie vil være nødvendig (jf- tabel 1), vil de økonomiske konsekvenser for raffmaderiindustrien 71 imidlertid blive alvorligere. Investeringsbehovet vil i høj grad afhænge af raffi- naderiindustrien i de enkelte lande. Navnlig i Frankrig, Det Forenede Kongerige, Spanien og Portugal, hvor størstedelen af raffinaderikapaciteten er baseret på Fluid Catalytic Cracking (en teknologi, som ikke er tilpasset produkter med lavt svovlindhold), vil der være behov for betydelige investeringer. I betragtning af den nuværende overkapacitet i den europæiske raffiitaderiindustri og de meget små driftsmargener er det ikke udelukket, at forslagene vil medføre nogen omstrukturering i industrien med deraf følgende tab af job. Kommissionens forslag vil imidlertid ikke i sig selv føre til sådanne ændringer, men kun i kombination med andre krav til industrien. Investeringer i udstyr til raffinaderierne, så de kan fremstille produkter med lavt svovlindhold, vil skabe øgede indtægter for virksomheder, som fremstiller og installerer sådanne anlæg. Dette vil uden tvivl skabe øget beskæftigelse for disse industrigrene. * De øgtåt produktionsomkostninger for raffinaderierne vil sandsynligvis blive overvæltet på brugerne af fuelolie. Tabel 2 viser de beregnede ekstraomkostninger for de enkelte industrisektorer i de enkelte lande. Det er klart, at der vil være betydelige forskelle i ekstraomkostnirigerne for industrisektorerne i de forskellige dele af Fællesskabet, hvis de fortsat anvender fuelolie til varme- og kraftfremstilling. Der har i de foregående år imidlertid været en meget kraftig tendens til at skifte fra fast og flydende brændsel til gas. Nærværende forslag vil skærpe denne tendens. Fer virksomhedernes konkurrenceevne? Som nævnt ovenfor vil konsekvenserne for raffmeringsitidustrien variere betydeligt fra land til land. Medens det vil skade nogle raffinaderiers konkurrenceevne, vil andre, som allerede er udstyret med passende teknologi, have en konkurrencemæssig fordel. Som helhed regner mart med, at der vil blive tale om vis negativ indvirkning på den europæiske raffinaderiindustris konkurrenceevne. Med hensyn til brugerne af fuelolie regner man ikke med, at deres konkurrenceevne vil blive berørt væsentligt af forslaget. 5. INDEHOLDER FORSLAGET FORANSTALTNINGER. SOM GÅR UD PÅ AT TAGE HENSYN TIL SMÅ OG MELLEMSTORE VIRKSOMHEDERS SÆRLIGE SITUATION (BEGRÆNSEDE ELLER AFVIGENDE KRAV OSV. )? Da forslaget først og fremmest vil få konsekvenser for raffmermgsindustrien, og da konsekvenserne for brugerne af fuelolie vil være ubetydelige, har man ikke ment det nødvendigt at indføre særlige bestemmelser for de små og mellemstore virksomheder. 72 6. gØRING I løbet af 1996 og 1997 afholdt Kommissionen tre møder (29. maj, 31. oktober og 16. januar) med medlemsstaterne, industrien og NGO'er for at drøfte den fore slåede forsuringsstrategi og de dertil knyttede lovforslag. Der har også været bilaterale drøftelser med UNICE, EUROPIA og EURELECTRIC. Nedenfor følger et resume af de synspunkter, industriorganisationernes fremsatte på mødet den 16. januar 1997 og i efterfølgende brevveksling. UNICE (arbejdsgiverorganisationen for den europæiske industri): repræsentanterne gav udtryk for, at det i betragtning af usikkerhedsmomenterne ved modelberegningerne af forsuring og de betragtelige fremskridt, der allerede var gjort med at mindske emissionen af forsurende stoffer, var for tidligt at søge at realisere yderligere reduktioner, herunder det nærværende forslag, inden man havde en klarere vurdering af de miljøforbedringer, som de allerede vedtagne foranstaltninger ville medføre. Kommissionen mener, at UNICEs synspunkter er uforenelige med Rådets anmodning om i begyndelsen af 1997 at få forelagt en EU-strategi til bekæmpelse af forsuring. Kommissionen erkender, at alle modelberegninger er forbundet med en vis usikkerhed, men den har tiltro til, at RAINS-modellen, som har været anvendt til støtte for forsuringsstrategien og de hermed forbundne forslag, udgør et solidt grundlag for politiske tiltag på dette område. Kommissionen mener endelig, at traktatens for sigtighedsprincip - når det drejer sig om miljøfænomener som forsuring, der er vel dokumenterede og nøje kortlagt - udelukker den afventende holdning, som UNICE synes at gå ind for. EURELECTRIC (organisationen for europæiske elværker) udtrykte betænkelighed ved fordelingen af de emissionsreduktioner, som Kommissionens foreslåede forsu ringsstrategi ville indebære. EURELECTRIC mente navnlig, at emissionsreduktionerne for svovldioxid var for ambitiøse. En sådan konklusion sætter naturligvis et spørgsmålstegn ved det nærværende forslag, som netop tager sigte på at mindske svovldioxidemissionerne. I sin brevveksling med Kommissionen har EURELECTRIC også givet udtryk for det synspunkt, at det foreliggende forslag burde inkorporeres i den kommende revision af direktiv 88/609/EØF om emissioner fra store fyringsanlæg. Efter Kommissionens opfattelse er EURELECTRICs vurdering behæftet med fejl. De hollandske undersøgelser, som EURELECTRIC citerer til støtte for, at emissions reduktionerne for svovldioxid er for høje, tog således sigte på situationen i Nederlandene, og ikke på at løse et grænseoverskridende problem, der gælder hele EU. Med hensyn til forholdet mellem det foreliggende forslag og direktiv 88/609/EØF og fremtidige revisioner af dette direktiv, mener Kommissionen, at undtagelsesbestem melserne og krydsreferencerne i forslaget vil sikre den nødvendige sammenhæng. EUROPIA (organisationen for den europæiske olieindustri) udtrykte forbehold over for pålideligheden af de modeller, Kommissionen havde brugt som udgangspunkt for den foreslåede strategi til bekæmpelse af forsuring. EUROPIA advarede også mod en stykkevis fremgangsmåde til behandling af forsuringsproblemet, hvor man ikke tog hensyn til de beslægtede problemer med eutrofiering og troposfærisk ozon. 73 Med hensyn til det nærværende forslag mente EUROPIA, at fuelolie, der anvendes i raffinaderier, burde undtages fra direktivet. EUROPIA mente for det andet, at med lemsstaterne skulle gives større frihed med hensyn til anvendelsen af undtagelses bestemmelserne i artikel 3, stk. 2 og 3. EUROPIA modsatte sig navnlig pålæggelsen af et loft på svovlindholdet i fuelolie i områder, hvor der kan opnås dispensation i henhold til artikel 3, stk. 2. Der er allerede i forbindelse med UNICEs bemærkninger (ovenfor) gjort rede for Kommissionens holdning til pålideligheden af de modeller, den har brugt ved udarbejdelsen af strategien. I Kommissionens forsuringspolitik tages der også hensyn til troposfærisk ozon og eutrofiering. Forslaget indeholder en undtagelsesbestemmelse for brændstoffer, der er bestemt til forarbejdning i raffinaderier. Bændstoffer, der brændes i raffinaderier til fremstilling af varme og kraft i produktionsprocesserne, resulterer imidlertid i de samme forurenende emissioner som alle andre produk tionsprocesser, og der er ingen grund til, at raffinaderiindustrien skulle have sær behandling i forhold til andre industrisektorer. Spørgsmålet med svovlloftet (artikel 3, stk. 2, i forslaget) behandles i afsnit 4. 1 i begrundelsen. Den Europæiske Cementorganisation ønskede at sikre, at undtagelsesbestemmelsen for fuelolie i forslagets artikel 3, stk. 3, også gjaldt anlæg i cementfabrikker. Kommissionens forslag indeholder de undtagelsesbestemmelser, cementfabrikanterne har anmodet om. 74 Tabel 1 Statistikker* over brug og gennemsnitligt svovlindhold i fuelolie i medlemsstaterne Belgien Danmark Tyskland Grækenland Spanien Frankrig Irland Italien Luxembourg Nederlandene Østrig Portugal Finland Sverige Det Forenede Kongerige ~" ~" Årligt forbrug i 1995 (kilotons) 1 976 811 7_012 2 677 8222 7 275 1 284 30 586 ' """ " """ 1 176 930 - 1 678 1 930 9 028 Gennemsnitligt svovlindhold (%) 1,0 1,0 U 2,7 1-3,5" 2,1 2,0 1,53 "" 2,2 0,96 - 1,1 0,3 2,18 Oplysninger fremsendt af medlemsstaterne i november/december 1996. Afhængigt af type fuelolie. 75 Tabel 2 Ekstraomkostningerne, fordelt på land og industrisektor, ved indførelsen af 1% svovlgrænse for fuelolie Omkostningsberegningerne hviler på den forudsætning, at kraftværker og store kedler i industrien og raffinaderierne, når dette er billigere, anvender gasafsvovling snarere end fuelolie med lavt svovlindhold. I tallene er ikke medregnet, at direktivet også giver mulighed for dispensation i de egne, hvor luftkvalitetsnormeme for S02 overholdes, og hvor emis sionerne ikke bidrager mærkbart til forsuringen. 76 BEGRUNDELSE TIL FORSLAG TIL RÅDETS AFGØRELSE OM DET EUROPÆISKE FÆLLESSKABS INDGÅELSE AF PROTOKOLLEN TIL KONVENTIONEN AF 1979 OM GRÆNSEOVERSKRIDENDE LUFTFORURENING OVER STORE AFSTANDE ANGÅENDE YDERLIGERE BEGRÆNSNING AF EMISSIONEN AF SVOVL På grundlag af Rådets afgørelse af 9. juni 1994 undertegnede Fællesskabet den 14. juni 1994 i Oslo protokollen til konventionen af 1979 om grænseoverskridende luft forurening over store afstande angående yderligere begrænsning af emissionen afsvovl. Fællesskabet har været part i konventionen siden 1982. Fællesskabet undertegnede den 28. september 1984 og godkendte den 17. juli 1986 protokollen om langsigtet finansiering af samarbejdsprogrammet for overvågning og vurdering af transport af luftforurenende stoffer over store afstande i Europa (EMEP). Fællesskabet tiltrådte protokollen angående begrænsning af emissionen af kvælstofoxider og disses transport på tværs af grænserne den 17. december 1993 og undertegnede protokollen angående begrænsning af emissionen af flygtige organiske forbindelser og disses transport på tværs af grænserne den 2. april 1992. Et forslag til Rådets afgørelse om godkendelse af den sidstnævnte protokol forelægges særskilt. Sigtet med protokollen angående yderligere begrænsning af emissionen af svovl er at reducere parternes årlige svovlemissioner, at opstille emissionsgrænseværdier og sikre, at depositionen af oxiderede svovlforbindelser på lang sigt ikke overstiger de kritiske belastninger. I Fællesskabets femte handlingsprogram på miljøområdet er der fastsat et tilsvarende mål på lang sigt. Sigtet med protokollen er derfor i overensstemmelse med Fællesskabets miljøpolitiske målsætninger som fastsat i traktatens artikel 130 R. Protokollens godkendelse vil bidrage til at opfylde disse målsætninger. Flere af Fællesskabets direktiver på miljøområdet tager specifikt sigte på svovlemissioner. Af den nyeste lovgivning kan nævnes Rådets direktiv 96/6l/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, som også vedrører svovlemissioner fra store stationære forbrændingskilder. Kommissionens nyligt godkendte forsurings strategi omfatter en meget bred vifte af foranstaltninger til mindskelse af svovlemissio nerne fra forskellige kilder. De i protokollen fastsatte foranstaltninger er miljøpolitiske virkemidler, hvorfor forslaget til Rådets afgørelse er baseret på traktatens artikel 130 R, stk. 4, sammen med artikel 228, stk. 2, første sætning, og stk. 3, første afsnit. 77 Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af protokollen til konventionen af 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande angående yderligere begrænsning af emi ssionen af svovl 97/0107 (CNS) RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR - under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 130 R, stk, 4, i forbindelse med artikel 228, stk. 2, første punktum, og stk. 3, første afsnit, under henvisning til forslag fra Kommissionen25, under henvisning til udtalelse fra Europa-Parlamentet26, og ud fra følgende betragtninger. Fællesskabet undertegnede den 14. juni 1994 i Oslo protokollen til konventionen af 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande angående yderligere be grænsning af emissionen afsvovl, i ået følgende benævnt "protokollen"; protokollen tager sigte på at fastsætte lofter for svovlemissionerne for alle de kontra herende parter i konventionen; de i protokollen fastsatte foranstaltninger bidrager til at opfylde Fællesskabets miljø politiske målsætninger; Fællesskabet og medlemsstaterne samarbejder, inden for rammerne af deres respektive kompetenceområder, med tredjelande og de kompetente internationale organisationer; Fællesskabet bør derfor godkende protokollen - TRUFFET FØLGENDE AFGØRELSE: Artikel 1 Protokollen til konventionen af 1979 om grænseoverskridende luftforurening over store afstande angående yderligere begrænsning af emissionen af svovl, undertegnet den 14. juni 1994, godkendes herved på Fællesskabeis vegne. Teksten til protokollen er knyttet til denne afgørelse. 25 26 EFTnr. C. EFTnr. C. 78 Artikel 2 Formanden for Rådet bemyndiges herved til at udpege den person, der har fuldmagt til at deponere godkendelsesinstrumenteme hos generalsekretæren for De Forenede Nationer i overensstemmelse med artikel 14 i protokollen. Denne afgørelse offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Artikel 3 Udfærdiget i Bruxelles, den På Rådets vegne Formand 79 ISSN 0254-1459 K0M(97) 88 endelig udg. DOKUMENTER DA 14 11 15 12 Katalognummer: CB-CO-97-101-DA-C ISBN 92-78-16944-7 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg 80