title: Mitteilung der Kommission - Modernisierung und Verbesserung des Sozialschutzes in der Europäischen Union

eurovoc_concepts:
European social policy
employment policy
social change
social security
social-security harmonisation

text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 12. 03. 1997 KOM(97)102endg. MITTEILUNG DER KOMMISSION MODERNISIERUNG UND VERBESSERUNG DES SOZIALSCHUTZES IN DER EUROPÄISCHEN UNION INHALTSVERZEICHNIS ZUSAMMENFASSUNG l-ll-lll 1. 1. EINE EUROPÄISCHE DEBATTE ÜBER DIE ZUKUNFT DES SOZIALSCHUTZES 1. 1 Beiträge zur Debatte 1. 2 Die Herausforderung: Notwendigkeit einer Modernisierung und Verbesserung der europäischen Sozialschutzsysteme 1. 2. 1 Veränderungen bei den Arbeitsformen 1. 2. 2 Alterung der Bevölkerung in Europa 1. 2. 3 Neues Gleichgewicht der Geschlechter 1. 2. 4 Notwendigkeit einer Reform der Koordinierung der einzelstaatlichen Sozialversicherungssysteme 2. SCHWERPUNKTE EINER MODERNISIERUNG 2. 1 Sozialschutz als Produktionsfaktor 2. 2 Beschäftigungsfreundlichere Gestaltung der Sozialschutzsysteme 2. 2. 1 Beschäftigungsfreundlichere Gestaltung von Steuer- und Sozialschutzsystemen 2. 2. 2 Umwandlung der Arbeitslosenversicherung in eine "Beschäftigungsfähigkeitsversicherung" 2. 2. 3 Die Finanzierungsmodalitäten des Sozialschutzes müssen neu überdacht werden 2. 2. 4 Schaffung flexibler Systeme für den Übergang von der Arbeit zum Ruhestand 2. 2. 5 Sozialschutz zur Förderung der Eingliederung 1 1 2 3 3 4 5 6 6 6 7 8 8 10 11 2. 3 Anpassung des Sozialschutzes an das demographische Altern der Gesellschaften in Europa 12 2. 3. 1 Sicherstellung langfristig finanzierbarer staatlicher Rentensysteme 2. 3. 2 Schaffung sicherer Rahmenbedingungen für ergänzende Alterssicherungssysteme 2. 3. 3 Befriedigung neuer Versorgungsbedürfnisse bei älteren Menschen 2. 3. 4 Verbesserung der Gesundheitsversorgung 2. 4 Anpassung des Sozialschutzes an das veränderte Gleichgewicht der Geschlechter: auf dem Weg zur Individualisierung der Ansprüche 2. 5 Verbesserung des Sozialschutzes im Hinblick auf das Prinzip der Freizügigkeit 3. UNTERSTÜTZUNG DES ANPASSUNGSPROZESSES DURCH MAßNAHMEN AUF EUROPAISCHER EBENE Anlage 12 14 15 16 18 20 22 28 A Q* ZUSAMMENFASSUNG Der Hauptteil der Ausgaben für soziale Sicherung, Gesundheitsversorgung und Renten entfällt in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf öffentlich finanzierte Sozialschutzsysteme. Sie spie len seit Bestehen der Union bei der Sicherstellung der Einkommensumverteilung und des sozialen Zusammenhalts sowie bei der Aufrechterhaltung von politischer Stabilität und wirtschaftlichem Fortschritt eine wesentliche Rolle. Auf diese Systeme entfallen inzwischen 28 % des BIP der EU insgesamt. Hierbei gibt es allerdings zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten beträchtliche Unterschiede, und zwar weil die Versorgungs niveaus in den verschiedenen Ländern unterschiedlich hoch sind, und weil der öffentlichen bzw. der privaten Finanzierung eine unterschiedliche Bedeutung zukommt. Die Werte für einzelne Länder reichen von 16 % bis 35 %. Die Ziele, die finanziellen und die operativen Strukturen der meisten Systeme wurden vor Jahrzehn ten festgelegt. Der Grundbedarf, den sie decken, besteht auch weiterhin, allerdings haben sich die wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen verändert und werden sich auch weiter ändern. Die Systeme können daher nur wirksam bleiben und dem neu entstehenden Bedarf gerecht werden, wenn sie umgehend modernisiert werden. Insbesondere müssen die Sozialschutzsysteme an folgen de veränderte Rahmenbedingungen angepaßt werden: • Veränderungen bei den Arbeitsformen: hier muß Sozialschutz ein neues Gleichgewicht zwischen solchen Maßnahmen finden, die die Flexibilität verbessern, und solchen, die Sicherheit garantie rensollen. • den Wandel bei der Beteiligung von Männern und Frauen am Erwerbsleben: das Prinzip der Chancengleichheit wirft neue Fragen auf und stellt neue Anforderungen an den Sozialschutz; • die Alterung der Bevölkerung in Europa: einerseits schafft die rasche Zunahme pflegebedürftiger Personen neue Bedürfnisse und neuartigen Bedarf, zum anderen erfordert die Alterung der Bevölkerung, daß die Rentensysteme zügig reformiert werden; • die Notwendigkeit einer Reform der Koordinierung der einzelstaatlichen Sozialversicherungssy steme für Personen, die - gemäß dem Prinzip der Freizügigkeit - zwischen den verschiedenen Mit gliedstaaten ab- bzw. zuwandern. Um den Mitgliedstaaten die Bewältigung dieser Herausforderungen zu erleichtern, legte die Kom mission Ende 1995 eine Mitteilung mit dem Titel "Rahmen für eine europäische Debatte über die Zu kunft des Sozialschutzes" vor, die eine lebhafte Diskussion auslöste. Nun ist es Zeit für eine Bestands aufnahme. Die vorliegende Mitteilung verfolgt einen doppelten Zweck: • Sie will die Modernisierungsmöglichkeiten aufzeigen; • sie will einige präzise Vorschläge für eine Unterstützung auf europäischer Ebene unterbreiten. Dieser Ansatz basiert auf einem Konsens über nachstehende Punkte: - Jeder Mitgliedstaat ist für die Gestaltung und Finanzierung seines Sozialschutzsystems selbst ver antwortlich. - Die EU ist in den Fällen für die Koordinierung der einzelstaatlichen Sozialversicherungssysteme zu ständig, in denen Bürger ihr Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Union wahrnehmen. - Die EU dient ferner auch als ein Forum zur Förderung der gegenseitigen Verständigung hinsicht lich langfristiger Aussichten und der Bestimmung gemeinsamer Herausforderungen, denen sich die Mitgliedstaaten gegenübersehen. Aus diesem Grund schlägt die Kommission die nachstehende Liste von Themen für weiterführende Analysen, Debatten und Aktionen vor: Ab 1. Sozialschutz als Produktionsfaktor: Die Diskussion über den Zusammenhang von Sozialpolitik und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit baut auf einer Konferenz auf, die unter niederländischem Ratsvorsitz im Januar 1997 abgehalten wurde. Die Kommission wird sich im Laufe des Jahres 1997 verstärkt mit den Kosten und Nutzen von Sozialschutzsystemem auseinandersetzen, insbesondere mit ihren Auswirkungen auf sozialen Zu sammenhalt, politische Stabilität und wirtschaftlichen Fortschritt. 2. Beschäftigungsfreundlichere Sozialschutzsysteme: Entsprechend dem Mandat, das ihr der Europäische Rat in Dublin erteilte, wird sich die Kommission in ihrem Beitrag zum gemeinsamen Beschäftigungsbericht 1997 auf die Frage konzentrieren, wie So zialschutzreformen und Steuerregelungen als Bestandteil einer aktiven Beschäftigungspolitik wei terentwickelt werden können. Dabei wird die Prüfung der bewährtesten Verfahren im Bereich akti ver Maßnahmen zugrunde gelegt werden. Die Kommission w i rd untersuchen, wie die reaktive Arbeitslosenversicherung in eine pro-aktive "Be- schäftigungsfähigkeitsversicherung" (employability insurance) umgewandelt werden kann. Ferner wird die Kommission im Rahmen des dem Europäischen Rat in Amsterdam im Juni 1997 vor zulegenden Zwischenberichts und im Rahmen des für den Europäischen Rat in Luxemburg im De zember 1997 zu erstellenden gemeinsamen Beschäftigungsberichts die Analyse von Maßnahmen zur Verringerung der Lohnnebenkosten vertiefen. Die Auswirkung der Besteuerung auf die Beschäfti gung wird, wie auf dem Europäischen Rat in Dublin vereinbart, auch ein wichtiges Diskussionsthe ma der neuen Arbeitsgruppe für Steuerpolitik sein. Die Kommission wird in dem im September 1997 erscheinenden Bericht "Beschäftigung in Europa" die Möglichkeiten und Probleme eines allmählichen Übergangs vom Erwerbsleben zum Ruhestand darlegen und hieraus Schlußfolgerungen für weitere Maßnahmen ableiten. Im ersten Halbjahr 1997 wird die Kommission eine Mitteilung über die Förderung der sozialen Ein gliederung und im zweiten Halbjahr einen Bericht mit einer Bewertung verschiedener Regelungen in bezug auf ein garantiertes Mindesteinkommen in den Sozialschutzsystemen der Mitgliedstaaten vorlegen. 3. Anpassung des Sozialschutzes an das demographische Altern der Gesellschaften in Europa: Durch die Alterung der Bevölkerung in den Mitgliedstaaten geraten die Alterssicherungssysteme un ter starken Druck. Die Kommission wird Methoden für die Vorausberechnung der Altersversorgungs aufwendungen entwickeln und jene Maßnahmen identifizieren, die am besten geeignet scheinen, die nachhaltige Finanzierbarkeit der staatlichen Alterssicherungssysteme zu gewährleisten und gleichzeitig das Prinzip der Solidarität zu respektieren. Ferner w i rd die Kommission im ersten Halbjahr 1997 ein Grünbuch über ergänzende Alterssiche rungssysteme herausgeben, in dem die Hauptbestandteile des Rechtsrahmens auf europäischer Ebe ne identifiziert werden sollen, um sichere Rahmembedingungen für entsprechende Systeme zu ge währleisten. Um den langfristigen Bedarf pflegebedürftiger älterer Menschen zu decken, führen die Mitglied staaten derzeit eine Reihe von Reformen durch. Die Kommission wird die laufenden Reformen ver folgen und für die Mitgliedstaaten eine Übersicht zusammenstellen. Um die Effizienz und das Kosten-Nutzen-Verhältnis der Gesundheitsversorgungssysteme zu verbes sern, wird die Kommission 1997 eine Bewertung der potentiellen Auswirkung der Gesundheitsvor sorge auf die Aufwendungen für die Gesundheitspflege durchführen und klären, in welchem Um fang und unter welchen Voraussetzungen die Einführung des Spiels der Marktkräfte in den Gesund heitsversorgungssystemen zur Kostendämpfung beitragen und gleichzeitig die Qualität der Dienst leistungen verbessern und den Zugang aller zum Gesundheitswesen sicherstellen kann. 4. A n p a s s u ng des Sozialschutzes an das neue G l e i c h g e w i c ht der Geschlechter: Die Veränderungen bei der Beteiligung von Männern und Frauen am Erwerbsleben erfordern so wohl neue Lösungen, um Beruf und Familienieben miteinander vereinbaren zu können als auch neue Initiativen zur Erweiterung eigenständiger Versicherungsansprüche. Ende 1997 wird die Korn- 1^ mission Vorschläge machen, wie höhere Standards für die Betreuung von Kindern und sonstigen Fa milienangehörigen festgelegt werden können. Der Chancengleichheitsbericht 1997 wird die von den Mitgliedstaaten unternommenen Anstrengungen untersuchen, die darauf abzielen, Ansprüche von Frauen in verstärktem Maße zu individualisieren, ohne ihre wirtschaftliche Situation zu beein trächtigen. 5. Verbesserung des Sozialschutzes im Hinblick auf das Prinzip der Freizügigkeit: Die Kom mission wird eine Strategie zur Reform und Vereinfachung der Koordinierung des Sozialschutzes für Wanderarbeiter entwickeln. Diese Strategie wird u. a. konkrete Lösungen für die grenzübergreifen den Probleme im Bereich der betrieblichen und berufsständischen Systeme umfassen. Im Verlauf von 1997 wird die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie vorlegen, die einen Teil dieser Proble me abdecken wird. Die Kommission ersucht alle Mitgliedstaaten sowie die Europäischen Institutionen, in einen kontinu ierlichen Dialog über Strategien zur Modernisierung der Sozialschutzsysteme, wie sie in der vorlie genden Mitteilung vorgestellt werden, einzutreten. Die zu wählende Vorgehensweise kann dann anläßlich der Vorlage des gemeinsamen Beschäftigungsberichts auf dem Europäischen Rat von Lu xemburg im Dezember 1997 eingehend geprüft werden. Die Kommission ersucht ferner die Sozialpartner, sich auf allen geeigneten Ebenen an dieser Arbeit zu beteiligen. Der Ausschuß für den sozialen Dialog und der Ständige Ausschuß für Beschäftigungs fragen werden gebeten, eine führende Rolle zu übernehmen. Die Kommission beabsichtigt, die Re form des Sozialschutzes ganz oben auf die Agenda für den Dialog mit dem Bürger zu setzen, der auf dem Europäischen Forum für Sozialpolitik 1998, an dem die Mitgliedstaaten, die Sozialpartner, die NRO sowie die Europäischen Institutionen teilnehmen werden, geführt werden soll. Schließlich werden in dem Ende 1997 zu veröffentlichenden Bericht "Soziale Sicherheit in Europa" als Beitrag zu den gemeinsamen Überlegungen weitere Fakten und Analysen zu neuen Entwicklun gen in den Mitgliedstaaten zusammengestellt werden. m 1. EINE EUROPAISCHE DEBATTE ÜBER DIE ZUKUNFT DES SOZIALSCHUTZES Die Sicherung eines hohen Beschäftigungsnive aus sowie eines hohen Maßes an sozialem Schutz ist eines der grundlegenden Ziele der Gemein schaft, das ausdrücklich unter den Aufgaben in Artikel 2 des Vertrages über die Europäische Union aufgeführt ist. Der Sozialschutz ist ein grundlegender Bestandteil und ein Unterschei dungsmerkmal des europäischen Gesellschafts modells. den könnte. Die Sozialpartner und alle Betroffe nen wurden aufgefordert, sich an diesem Prozeß zu beteiligen. Auch das Europäische Parlament und der Wirtschafts- und Sozialausschuß wurden in die Diskussion eingebunden und gaben Stel lungnahmen ab. In dem Vertrauenspakt für Be schäftigung wurde abermals auf die Bedeutung dieser Debatte hingewiesen4. Der Rat verabschiedete im Juli 1992 eine Emp fehlung über die Annäherung der Ziele und der Politik im Bereich des sozialen Schutzes1. Das Ziel dieser Annäherungsstrategie bestand darin, ge meinsame Ziele festzulegen, die die Politik der Mitgliedstaaten leiten sollten, um die Koexistenz unterschiedlicher einzelstaatlicher Sozialschutz systeme zu ermöglichen und sie sowohl im Ein klang miteinander als auch in Übereinstimmung mit den grundlegenden Zielsetzungen der Ge meinschaft weiterzuentwickeln. Die Strategie ei ner Annäherung der Politiken bei gleichzeitiger Respektierung der Autonomie der Systeme bein haltet eine unmittelbare Anwendung des Subsi- diaritätsprinzips. Jeder Mitgliedstaat ist für Gestaltung und Finan zierung seines eigenen Sozialschutzsystems selbst verantwortlich. Angesichts der gemeinsamen Herausforderungen, denen sich die Mitgliedstaa ten in diesem Bereich gegenübersehen, kommt jedoch der Erörterung dieser Fragen auf europäi scher Ebene erheblicher Wert zu. In der gesamten Europäischen Union werden derzeit infolge des raschen Wandels bei den sozialen und wirtschaft lichen Gegebenheiten umfassende Reformen der Sozialschutzsysteme erwogen und in einigen Fäl len auch in Angriff genommen2. Demzufolge legte die Kommission Ende 1995 eine Mitteilung mit dem Titel "Rahmen für eine europäische Debatte über die Zukunft des Sozi alschutzes3" vor. Die Kommission regte an, daß die Gemeinschaftsinstitutionen gmeinsam mit den Mitgliedstaaten prüfen sollten, mit Hilfe welcher Maßnahmen der Sozialschutz beschäfti gungsfreundlicher und effizienter gemacht wer 1. 1 Beiträge zur Debatte Der "Rahmen für eine europäische Debatte5" lö ste äußerst lebhafte Diskussion in Form eines schriftlichen Meinungsaustauschs, von Konferen zen und von Ad-hoc-Sitzungen mit wissenschaft lichen Sachverständigen und politischen Ent scheidungsträgern aus. Eine Zusammenfassung der Beiträge der einzelnen Mitgliedstaaten, der europäischen Institutionen und der Sozialpart ner wird separat als Arbeitsdokument der Kom missionsdienststellen veröffentlicht. Die Reaktio nen wiesen viele Gemeinsamkeiten auf: Das europäische Sozialmodell wird hoch ge- • schätzt und sollte konsolidiert werden. Das Modell basiert auf gemeinsamen Werten wie auch auf der Erkenntnis, daß Sozialpolitik und Wirtschaftsleistung nicht unvereinbar sind, sondern sich gegenseitig verstärken. Hochentwickelte Sozialschutzsysteme sind ein wesentlicher Bestandteil dieses Sozialmodells. • Eine Aufrechterhaltung des sozialen Schutzes impliziert die Anpassung der europäischen Sy steme in ihren unterschiedlichen Ausprägun gen, da der Kontext, in dem sie eingerichtet besteht. Die wurden, besteht Herausforderung den Sozialschutz neue Situation die an anzupassen, ohne seine grundlegenden Wer te der Solidarität und des Zusammenhalts aufzugeben. nicht mehr darin, • Diese Aufgabe ist komplex, die Mittel zu ihrer Bewältigung ungewiß. Jeder Mitgliedstaat muß Lösungen finden, die seinen besonderen 1. Empfehlung des Rates 92/442/EWG vom 27. Juli 1992 über die Annäherung der Ziele und der Politik im Bereich des sozialen Schutzes, ABI. L 245 vom 26. August 1992. 2. Siehe Berichte "Soziale Sicherheit in Europa -1993" (KOM(93) 531) und "Soziale Sicherheit in Europa -1995" (KOM(95) 457). 3. Mitteilung der Kommission KOM(95) 466 vom 31. Oktober 1995 "Die Zukunft des Sozialschutzes: ein Rahmen für eine europäische Debatte". 4. Für Beschäftigung in Europa: ein Vertrauenspakt SEC(96) 1093 vom 6. 5. 1996, insbesondere Ziffer 3. 11. und 3. 16. 5. Im November 1996 übermittelte die französische Delegation dem Rat eine Erklärung zu dieser Initiative, als Folgemaßnahme zum Europäischen Rat in Turin und zum französischen Memorandum über ein europäisches Sozialmodell. 1 S, JL Gegebenheiten angepaßt sind. Die Mitglied staaten sollten auch weiterhin die Annähe rungsstrategie verfolgen, die in der Empfeh lung des Rates von 1992 dargelegt ist. • Die Maßnahmen zur Anpassung der Sozial schutzsysteme müssen mit dem Prozeß der eu ropäischen Integration und insbesondere dem Binnenmarkt, den Schritten zur Verwirklichung der EWU sowie den Fortschritten in Richtung auf die europäische Staatsbürgerschaft im Ein klang stehen. • Die Fähigkeit, voneinander zu lernen und sich rasch anzupassen, ist ein entscheidender Fak tor für den Erfolg. Die Europäische Union soll te die Rolle eines Katalysators übernehmen und es den Mitgliedstaaten ermöglichen, aus den Erfahrungen der anderen Länder zu ler nen und sich den veränderten Gegebenheiten anzupassen. Die Kommission verpflichtete sich, anhand der Ergebnisse der gemeinsamen Überlegun gen die Reaktionen auf die von ihr eingeleite te Debatte in einer Bestandsaufnahme zu sammenzufassen und geeignete Folgemaß nahmen vorzuschlagen. Die vorliegende Mit teilung verfolgt einen doppelten Zweck: - anhand der Beiträge zur Debatte verschiede ne Wege zur Verbesserung der europäischen Sozialschutzsysteme herauszuarbeiten und Maßnahme in jedem Bereich festzulegen; - einige Vorschläge zu unterbreiten, um alle Betroffenen an diesem Anpassungsprozeß zu beteiligen. 1. 2 Die Herausforderung: Notwendigkeit einer Modernisierung und Verbesserung der europäischen Sozialschutzsysteme Die Aufwendungen für den Sozialschutz machen inzwischen 28 % des BIP der Europäischen Union aus, wobei die Werte der einzelnen Staaten von 16 % bis 35 % reichen. Sie spielen in bezug auf Einkommensumverteilung und sozialen Zusam menhalt, politische Stabilität und wirtschaftlichen Fortschritt eine wesentliche Rolle. Je flexibler das Erwerbsleben wird, desto mehr Sicherheit verlan gen die Bürger von ihren Sozialschutzsystemen. Ein guter Sozialschutz und ein erfolgreiches Wirt schaftsleben unterstützen sich daher gegenseitig. Diese Sicht des Sozialschutzes wird durch einge hende internationale Vergleiche untermauert, die darauf hindeuten, daß bei Berücksichtigung der privaten wie auch der öffentlichen Ausgaben die Gesamtaufwendungen der privaten Haushal te für Sozialschutz, Gesundheitswesen und Ren ten in einer Reihe entwickelter Industrieländer verhältnismäßig einheitliche Werte aufweisen 6. Ferner haben Mitgliedstaaten mit einem starken sozialen Netz häufig im Hinblick auf Pro-Kopf- BIP oder Zahlungsbilanz bessere Ergebnisse zu verzeichnen als Mitgliedstaaten mit einer schlechteren Absicherung. Auf der anderen Seite ist eine gesunde und leistungsfähige Volkswirt schaft die Voraussetzung für ein hohes Sozial schutzniveau. Die Vollendung des Binnenmarkts wird dazu beitragen, diese Voraussetzung zu er füllen. Die Gründe dafür, daß die Sozialschutzsy steme reformiert werden müssen erwachsen nicht aus dem Wettbewerb mit Drittstaaten. Freihandel und Globalisierung sollten nicht als Bedrohung für das europäische Sozialmodell ge sehen werden. Die Gründe, aus denen Reformen notwendig sind, sind interner Natur. Eine wirkliche Bedrohung des europäischen Sozialmodells würde sich ergeben, wenn wir keine Lösung für die vorhandenen Pro bleme fänden. Erstens besteht in den meisten Mit gliedstaaten die dringende Notwendigkeit, die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren, um künftig steigende Defizite sowie eine starke Schuldendienstbelastung zu vermeiden, welche die Sozialschutzaufwendungen verdrängen. Die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte steht nicht im Widerspruch zu einem hohen Sozial schutzniveau und stellt auch nicht das Prinzip der Solidarität in Frage. Ganz im Gegenteil. Die Kon solidierung stärkt die Solidarität zwischen den Ge nerationen, da sie die Last die künftige Generatio nen zu tragen haben, verringert. Zweitens müssen die Systeme reformiert werden, um die wirtschaftliche und soziale Eingliederung zu fördern. Zu den wichtigsten Aufgaben der So zialschutzsysteme gehört eine gewisse Einkom menssicherung für diejenigen Bevölkerungs gruppen, die nicht arbeiten können. Dadurch wird jedoch häufig eine wirtschaftliche Einglie derung verhindert. Die Systeme konnten zwar Erfolge erzielen (was die Linderung der Armut angeht), hatten aber auch Mißerfolge zu ver zeichnen (was die Förderung der vollen Integra tion in die Gesellschaft angeht). Der Umfang der Zuweisungen, die für die Ein kommenssicherung von Arbeitslosen erforderlich sind, nimmt rasch zu und führt zu einer höheren 6 Siehe beispielsweise G. Esping-Andersen: "The Double Problem of Coordination in Contemporary Welfare States". Beitrag zur Konferenz über Sozialpolitik und Wirtschaftsleistung, Amsterdam, 23. -25. Januar 1997. Belastung des Einkommens der Arbeitnehmer, während die Betroffenen neuen Beschäftigungs angeboten und so der aktiven Teilnahme am Wirtschaftsleben den Vorzug geben würden. Diese ernsten Probleme - hohe Staatsdefizite und mangelnde Erfolge bei der sozialen Einglie derung - stellen eine wirkliche Bedrohung für das europäische Sozialmodell dar. Sie lassen sich weitgehend auf die veränderten Grundvoraus setzungen im Bereich des sozialen Schutzes zu rückführen. Die Reform der Sozialschutzsysteme stützt sich auf vier Hauptfaktoren: die Verände rungen bei den Arbeitsformen, die Alterung der Bevölkerung in Europa, das neue Gleichgewicht der Geschlechter sowie die notwendige Reform der Koordinierung der einzelstaatlichen Sozial versicherungssysteme in der EU. 1. 2. 1 Veränderungen bei den Arbeitsformen Bei den Mustern des Erwerbslebens, auf die sich die Einkommenssicherungsprogramme stützten, ist ein grundlegender Wandel festzustellen. im Dienstlei Neue Arbeitsplätze entstehen stungssektor, während die Beschäftigung in der verarbeitenden Industrie zurückgeht. Auch die Qualifikationsstrukturen ändern sich: es vollzieht sich eine Bewegung weg von einfachen, minder qualifizierten Tätigkeiten hin zu Arbeitsplätzen, die neue, umfassendere und höhere Qualifika tionen erfordern. Die Arbeitsformen ändern sich: er gibt mehr Teilzeitarbeit und Zeitarbeit als je zuvor. Schließlich hat sich unser Arbeitsleben ver kürzt: wir verwenden mehr Zeit auf unsere allge meine und berufliche Bildung und treten später ins Erwerbsleben ein, verlassen es aber auch frü her, so daß das Rentenalter derzeit durchschnitt lich bei unter 60 Jahren liegt. Neue Formen der Arbeitsorganisation treten in Erscheinung. Das lineare Laufbahnkonzept des 20. Jahrhunderts wird allmählich durch das neue Muster eines ungleichförmigen Erwerbslebens abgelöst werden. Dies impliziert, daß ein Arbeit nehmer jederzeit mehrere vergütete Tätigkeiten ausüben könnte. Die meisten Arbeitnehmer wer den während ihres Arbeitslebens Phasen der Nichterwerbstätigkeit erleben. Diese werden Teil eines regelmäßigen Übergangs von einer Tätig keit zur nächsten sein und der Anpassung der Befähigungen oder der Vorbereitung auf einen neuen Arbeitsplatz dienen7. Die wichtigste Erkenntnis der letzten 20 Jahre ist, daß Einkommenssicherungsprogramme keine ausreichende Sicherheit bieten. Die ungeheuren Ressourcen der Leistungssysteme müssen be- schäftigungsorientierter eingesetzt werden. Die Arbeitslosenversicherungssysteme müssen effi zienter werden: Die Anreize, sich um einen Ar beitsplatz zu bemühen, müssen verstärkt werden (siehe 2. 2. 1. ), indem Arbeitslosen Gelegenheit zur Verbesserung ihrer Qualifikation gegeben wird, um so nach und nach eine wirkliche "Be- schäftigungsfähigkeitsversicherung" anstelle ei ner einfachen Arbeitslosenversicherung zu schaf fen (siehe 2. 2. 2. ). Die Finanzierungsstrukturen der Sozialschutzsysteme sollten so weit wie mög lich reformiert werden, um die Lohnnebenko sten wirksam zu reduzieren, insbesondere in be- zug auf Niedriglöhne (siehe 2. 2. 3. ). Ein allmähli cher und flexibler Übergang in den Ruhestand muß gefördert werden, damit ältere Arbeitneh mer weiterhin erwerbstätig sein können (siehe 2. 2. 4. ). Gleichzeitig muß die Rolle des Sozial schutzes bei der Förderung des sozialen Zusam menhalts gewahrt werden. Auch prüfen die Mit gliedstaaten Möglichkeiten einer vollständigen Eingliederung eines jeden in die Gesellschaft, einschließlich der Gruppen, die von Ausgren zung bedroht sind (siehe 2. 2. 5). 1. 2. 2 Alterung der Bevölkerung in Europa Der Sozialschutz sieht sich ferner der Herausfor derung eines Alterns der Gesellschaften in Euro pa gegenüber. Zwischen 1995 und 2025 wird sich die Zahl der Menschen im Alter von 60 Jahren und darüber, die 1995 bei 77 Millionen lag, um mindestens 29 Millionen und um höchstens 44 Millionen erhöhen. Der Anteil älterer Menschen an der Gesamtbevölkerung wird von 21 % auf etwa 30 % ansteigen. Die Übertragungen von Arbeitnehmern an die Rentner, die im Rahmen der staatlichen Alterssicherungssysteme erfol gen, haben ein solches Ausmaß erreicht, daß sie möglicherweise langfristig nicht mehr zu finan zieren sind. Einige Mitgliedstaaten haben Refor men ihrer Altersversorgungssysteme eingeleitet (siehe 2. 3. 1. und 2. 3. 2. ) Die stetig zunehmende Zahl sehr alter Menschen wird zu einer steigen den Nachfrage nach Gesundheitsversorgungslei- stungen und sozialen Diensten führen, so daß es für die Mitgliedstaaten schwierig werden wird, die zunehmenden Gesundheitspflegeausgaben zu finanzieren. Die Anstrengungen zur Förde rung der Effizienz im Gesundheitswesen werden Priorität erhalten, (siehe 2. 3. 4. ). Gleichzeitig nimmt der Betreuungsbedarf pflegebedürftiger älterer Menschen zu (siehe 2. 3. 3. ), woraus sich neue Anforderungen an die Sozialschutzsysteme ergeben. Die Herausforderung besteht darin, die Deckung dieses neuen Betreuungsbedarfs mit der 7 Diese Veränderungen wurden in dem "Weißbuch zur allgemeinen und beruflichen Bildung - Lehren und Lernen - Auf dem Weg zur kognitiven Gesellschaft?", COM(95)590 analysiert. In diesem Weißbuch wurde auch das Konzept des lebenslangen Lernens entwickelt das 1996 zum Motto des Europäischen Jahres gemacht wurde. Ferner werden die genannten Veränderungen in einem weiteren Grünbuch beschrieben, "Leben und Arbeiten in der Informationsgesellschaft: im Vordergrund der Mensch", KOM(96) 389, Bulletin der Europäischen Union - Beilage 3/96. Außerdem erstellt die Kommission derzeit ein Grünbuch über eine "Partnerschaft für eine neue Arbeitsorganisation", das 1997 veröffentlicht werden soll. dringenden Notwendigkeit einer Dämpfung der entsprechenden Kosten in Einklang zu bringen. Bevölkerungswachstum, 1995-2025, drei Altersgruppen, Europäische Union (15) Bevölkerung (in Millionen) Durch das neue Gleichgewicht der Geschlechter ist das traditionelle Konzept des Sozialschutzes, das sich auf eine Familie stützt, in der der Ehe mann der Ernährer ist, während die Frau keiner vergüteten Tätigkeit nachgeht, überholt. Es be steht ein Konflikt zwischen diesem neuen Gleich gewicht und der traditionellen Familienpolitik, der zufolge die Frauen die gesamte Verantwor tung für die Hausarbeit sowie die Kinder- und Seniorenbetreuung zu Hause übernehmen. Die niedrigen und noch zurückgehenden Gebur tenziffern in vielen Mitgliedstaaten sind deutli che Signale dafür, daß die Sozialschutzsysteme überdacht werden müssen. Die Herausforderung für den sozialen Schutz besteht nicht nur darin, eine Gleichbehandlung von Frauen und Män nern herbeizuführen, sondern auch darin, Mög lichkeiten für eine Individualisierung von An sprüchen zu finden, ohne Frauen zu bestrafen, die eine Erwerbstätigkeit zugunsten von Betreu ungsaufgaben in der Familie zurückgestellt ha ben. ebenfalls hinaus Möglichkeiten zu finden, wie die Betreuung von Kindern und älterer Menschen erleichtert werden kann (siehe 2. 4. ). Darüber sind Zusammengefaßte Geburtenziffer, 1960-1995, Europäische Union (15) 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Quelle: EUROSTAT 0-19 20-59 60+ Quelle: EUROSTAT 1. 2. 3 Neues Gleichgewicht der Geschlechter Die Hinwendung zur Chancengleichheit von Frauen und Männern wirkt sich deutlich auf das Erwerbsleben und auf die Gesellschaft insgesamt aus. In In der Europäischen Union hat sich in den letzten 20 Jahren die Zahl der erwerbstätigen Frauen von 46 auf 61 Millionen erhöht. Hinge gen blieb der Beschäftigungsstand für Männer mit 86 Millionen bemerkenswert stabil. Der Trend zu einer stärkeren Beteiligung von Frauen am Erwerbsleben wird auch in den kommenden Jahren anhalten und damit dazu beitragen, die Auswirkungen der alternden Erwerbsbevölke rung auszugleichen. Erwerbsquoten von Männern und Frauen in der Union, 1970-1995, Europäische Union (15) % der Bevölkerung nach Geschlecht und nach Alter Mftner. «. I i. i — ». 'f i :^M*:*X!V:y*;ii*:iir«::-<x-Xi<; Quelle: EUROSTAT 1. 2. 4 Notwendigkeit einer Reform der Koordinierung der einzelstaatlichen Sozialversicherungssysteme Seit 1959 8 verfügt die Union über ein europäi sches System zur Koordinierung der Sozialversi cherungssysteme der Mitgliedstaaten, das die Rechte der Wanderarbeiter in der Union schützt. Dies bedeutet, daß der soziale Schutz einer be achtlichen Zahl von Menschen ganz oder teilwei se von einem gut funktionierenden Koordinie rungssystem abhängt9. Koordinierung ist ein dynamischer Prozeß, der die Entwicklung der einzelstaatlichen Sozial schutzsysteme und die wechselnden Erfordernis se widerspiegelt. Daher muß nun das Koordinie rungssystem vereinfacht und reformiert werden, um es an die neuen Erfordernisse anzupassen, die sich aus neuen Formen des Sozialschutzes und neuen Migrationsmustern ergeben. Die Wanderungsbewegungen erstrecken sich zuneh mend auf hochqualifizierte Arbeitnehmer10, für die ergänzende Sozialschutzsysteme, für die es auf europäischer Ebene keinerlei Koordinierung gibt, von besonderer Bedeutung sind (siehe 2. 5. ). 8 Die Verordnungen 3 und 4 zur Koordinierung der Sozialversicherungssysteme der damaligen sechs Mitgliedstaaten traten am 1. Januar 1959 in Kraft. Sie wurden am 1. Oktober 1972 durch die Verordnungen 1408/71 und 574/72 abgelöst, die noch immer gültig sind und seither mehrfach abgeändert wurden. Diese Verordnungen wurden in ABl. L028 vom 30. Januar 1997 kodifiziert. 9 Tatsächlich bestimmt dieses System die Sozialversicherungsansprüche nicht nur für die 2,8 Millionen EU- Staatsangehörigen, die derzeit in einem anderen Mitgliedstaat arbeiten, sondern auch für die Millionen von europäischen Bürgern, die früher eine Zeitlang in mehr als einem Mitgliedstaat gearbeitet haben oder dies in Zukunft tun werden. Durch die verschiedenen Erweiterungen der Union hat diese Zahl deutlich zugenommen; dies wird auch bei jeder künftigen Erweiterung der Fall sein [EUROSTAT, Arbeitskräfteerhebung, 1995). 10 "Social Security in Europe - Equality between nationals and non-nationals", erste europäische Konferenz über die soziale Sicherheit von Wanderarbeitnehmern, Oporto, November 1994. 2. SCHWERPUNKTE EINER MODERNISIERUNG 2. 1 Sozialschutz als Produktionsfaktor Die Fähigkeit, Arbeitsplätze für einen immer größeren Teil der Erwerbsbevöikerung zu schaf fen und damit den Abhängigenquotienten zu verringern, ist für die langfristige Finanzierbar keit der Sozialschutzsysteme von grundlegender Bedeutung. Die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit hat in der Europäischen Union, wie kürzlich vom Euro päischen Rat in Dublin betont wurde, oberste Priorität. Die Reformen der Sozialschutzsysteme sind im Kontext der europäischen Beschäftigungsstrate gie zu sehen. Die auf dem Europäischen Rat von Florenz gebilligten "Grundzüge der Wirtschafts politik" fordern eine Umstrukturierung der öf fentlichen Ausgaben, um mehr Raum für Ausga ben zu schaffen, welche die Beschäftigung för dern können, einschließlich einer Umschichtung der Ausgaben von passiven auf aktive Arbeits marktpolitiken sowie Investitionen in die Hu manressourcen. Eine zentrale Frage im Zusam menhang mit der Modernisierung der Sozial schutzsysteme ist die Frage der Vereinbarung von Verpflichtungen und Möglichkeiten. Mehr Möglichkeiten für den Eintritt bzw. die Rückkehr ins Erwerbsleben sind bei allen Maßnahmen un erläßlich, die dem einzelnen infolge von Kürzun gen bei den Sozialversicherungsleistungen mehr Verantwortung auferlegen. Die Verbindungen, die zwischen Sozialpolitik und Wirtschaftsleistung bestehen, wurden kürz lich von der niederländischen Ratspräsident schaft auf einer Konferenz in Amsterdam her ausgestellt ". Die Kommission hat Informationen gesammelt und weitere Untersuchungen über die Verbindungen zwischen Sozial- und Wirt schaftspolitik in die Wege geleitet. Die laufen den Arbeiten sollen zusammengestellt werden, um die Debatte über die sich wechselseitig ver stärkenden Auswirkungen einer guten Sozial- und Wirtschaftspolitik anzuregen. im Maßnahme: Sensibilisierung des öffentlichen Be wuöt5eins, daß Sozialpolitik auch als ein Produktionsfaktor zu verstehen ist Die Diskussion weiterzuführen, oie sich auf der Konferenz Ober "Sozial politik und wirtschafltiche Leit- stung" unter niederländischem Ratsvorsitz entwickelt hat Oie Kom mission wird sich im taufe des Jah res 1997 mit den Gesamtkosten und Leistungen der SoziaJschutzsysteme beschäftigen, insbesondere mit ih ren Ausvafrkungert auf den socialen u«d wirtschaftlichen Fortschritt 2. 2 Beschäftigungsfreundlichere Gestaltung der Sozialschutzsysteme Die Beschäftigung ist nach wie vor die oberste Priorität und auch die größte Herausforderung für die Europäische Union. Aufbauend auf dem Vertrauenspakt für Beschäftigung und insbeson dere der Befürwortung einer beschleunigten Re form der Beschäftigungssysteme hob die "Dubli ner Erklärung zur Beschäftigung", die auf dem Europäischen Rat vom 13. - 14. Dezember 1996 angenommen wurde, die Notwendigkeit einer beschäftigungsfreundlicheren Gestaltung der Steuerregelungen und Sozialschutzsysteme her vor. Ferner wurde in der Entschließung des Rates vom 2. Dezember 1996 zur Rolle der Sozial schutzsysteme bei der Bekämpfung der Arbeits losigkeit12 im einzelnen angegeben, wie dies er reicht werden könnte. Ferner wurden die Kom mission und die Mitgliedstaaten eindringlich er sucht, in partnerschaftlicher Zusammenarbeit den Informations- und Erfahrungsaustausch un ter den Mitgliedstaaten über Techniken und Ver fahrensweisen zu intensivieren sowie die ge meinsamen Überlegungen zu vertiefen, die einen beschäftigungsfreundlicheren Sozialschutz zum Ziel haben. Es zeichnet sich immer deutlicher ab, daß mit den sich verändernden Arbeitsformen auch die Sozialschutzsysteme zunehmend Stabilität und Sicherheit bieten müssen. In der Arbeitswelt von morgen muß das Verhältnis zwischen Flexibilität und Sicherheit zur Anerkennung und Regulie rung neuer Formen von Beschäftigungsverhält nissen beitragen. Jedoch muß es auch die Sicher heit bieten, die sich aus einem stärkeren Einfluß auf die eigene Arbeit sowie aus der Möglichkeit 17 Konferenz der niederländischen Ratspräsidentschaft "Social Policy and Economic Performance: Employment, activating the welfare state and economic competitiveness", Amsterdam, 23. - 25. Januar 1997. 12 Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 2. Dezember 1996 zur Rolle der Sozialschutzsysteme bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ABI. C 386 vom 20. Dezember 1996. einer Verbesserung von Qualifikation und Ver- mittelbarkeit ergeben kann. Im Hinblick auf die beschäftigungsfreundlichere Gestaltung des Sozialschutzes sollten die nach stehenden Themen behandelt werden: 2. 2. 1 Beschäftigungsfreundlichere Gestaltung von Steuer- und Sozialschutzsystemen Steuerregelungen und Sozialschutzsysteme müs sen beschäftigungsfreundlicher gemacht wer den, indem sichergestellt wird, daß sie klare An reize für Arbeitssuchende, eine Arbeit anzuneh men oder an anderen beschäftigungsfördernden Aktivitäten teilzunehmen, bieten, gleichzeitig aber auch für die soziale Absicherung von Ar beitslosen sorgen. Eine verbesserte Abstimmung zwischen Steuer- und Sozialschutzsystemen ist daher von grundlegender Bedeutung. Die Ab hängigkeit vom Sozialschutz wird wahrscheinlich solange zunehmen, wie der aus einer Rückkehr ins Erwerbsleben zu erwartende Nettogewinn gering ist. Es kann geschehen, daß ein(e) Arbeitslose(r) über ein Ersatzeinkommen verfügt, das höher ist als das Einkommen, das er/sie erwarten könnte, wenn er/sie wieder erwerbstätig wäre. Auch wenn administrative Kontrollen und sozialer Druck bewirken können, daß sich die Betroffe nen trotz hoher Einkommensersatzraten um Ar beit bemühen, ist eine solche Situation langfri stig der Beschäftigung nicht förderlich. Es bedarf finanzieller Anreize, welche die Arbeitsanreize noch verstärken. daß die Gefahr, Am stärksten entmutigt sind diejenigen, die in die "Arbeitslosigkeitsfalle" geraten sind. Es besteht nämlich das Netto arbeitseinkommen nicht wesentlich - oder gar nicht - über der Sozialleistung bei Arbeits losigkeit liegt. Die Leistungsempfänger befinden sich dann wirklich in einer Falle, aus der zu ent kommen für sie keine wirtschaftliche Motivation besteht. Insbesondere sollte der Sozialschutz versuchen, sich in bezug auf jede vergütete zweite Tätigkeit eines Paares so neutral wie möglich zu verhalten, ja sogar zu einer solchen zweiten Tätigkeit zu er mutigen. Es ist inzwischen selten, daß Sozial schutzleistungen - insbesondere Familienleistun gen - unter der Voraussetzung gewährt werden, daß nur ein Familienmitglied über ein Erwerbs einkommen verfügt. Nichtsdestoweniger gibt es in einigen Mitgliedstaaten immer noch Zusatzlei stungen - insbesondere zusätzliche Leistungen bei Arbeitslosigkeit - die nur bewilligt werden, wenn der/die Arbeitslose mit einem Partner zu sammenlebt, der keiner vergüteten Tätigkeit nachgeht. Die abschreckende Wirkung dieser Maßnahmen liegt auf der Hand. Ein weiteres Problem sind Einkommenshöchst grenzen, die für den Leistungsanspruch festge legt werden. Sämtliche Mitgliedstaaten mit Aus nahme von Spanien gewähren Familienzulagen für alle Familien, wenngleich Deutschland, Ita lien und Griechenland den Betrag verringern, wenn das Familieneinkommen eine bestimmte Summe übersteigt. Wenn es andere Arten von Familien- und Wohnbeihilfen gibt, sind diese je doch für gewöhnlich bedürftigkeitsabhängig. In dieser Situation ist es wesentlich, Armutslücken zu vermeiden. Diese Gefahr kann auf zweierlei Art abgewendet werden: indem die Leistungen nur teilweise reduziert werden, wenn sich das Haushaltseinkommen erhöht, oder indem eine spezielle, höhere Einkommenshöchstgrenze ein geführt wird, wenn der Haushalt über zwei Ein kommen verfügt. In den meisten Mitgliedstaa ten wurden bisher keine besonderen Bestim mungen eingeführt, die dieses Problem angehen sollen. Eine beschäftigungsfreundlichere Gestaltung des Sozialschutzes wäre auch über eine indirekte, lohnunabhängige Einkommenssicherung mög lich. Daß viele der früheren Programme keine Ar beitsanreize für langfristig Abhängige bieten konnten, insbesondere für Frauen, die Kinder zu betreuen hatten, war teilweise darauf zurückzu führen, daß keine ausreichenden Abhilfemaß nahmen für die Schwierigkeiten vorgesehen wa ren, mit denen die am stärksten gefährdeten Gruppen häufig bei der Vereinbarung von Fami lien- und Berufsleben konfrontiert sind. Die Achillesferse von alleinerziehenden Eltern oder Haushalten mit nur einem niedrigen Einkommen liegt in dem Problem, Arbeit und Kinderbetreu ung nebeneinander auszuüben. Somit kann sich eine indirekte Einkommenssicherung durch die Bereitstellung öffentlicher oder subventionierter Kinderbetreuungseinrichtungen deutlich auf das Arbeitskräfteangebot auswirken. IM: Beschäftigunqsfreundlichere Gestal tung des Sozialschutzes durch eine verbesserte Abstimmung der Steu er* xmd Sozialschutzsysteme mit dem Ziel, Besehäftigungsanre&e zu verstärken. Maßnahme: Die Kommission wird entsprechend den Schlußfolgerungen des europäi schen Rats in Dublin prüfen, ob die körsifch vorgenommenen Verände rungen bei Politiken, und Systemen die Anreize für Arbeitssuchende verstärkt haben, eine Arbeit anzu nehmen, auch wird sie die Hinder nisse bestimmen, die der Erreichung 2. 2. 2 Umwandlung der Arbeitslosen versicherung in eine "Beschäftigungsfähigkeits- versicherung" men, entweder bei Arbeitslosigkeit oder im Rah men eines garantierten Mindesteinkommens, kann für die derzeitigen Arbeitsmarktbedingun gen ungeeignet sein. Es müssen Anreize für die Arbeitssuche geschaf fen werden. Diese Anreize müssen allerdings ver stärkt werden, indem bessere Voraussetzungen für die Übernahme einer Tätigkeit geschaffen werden. In der Union insgesamt werden derzeit nur 7 % der Arbeitslosen Umschulungsmaßnah men angeboten. Von der großen Mehrheit wird erwartet, daß sie mit ihren häufig überholten Qualifikationen in einer stärker wissensbasierten Wirtschaft eine neue Stelle findet. Die meisten Arbeitslosenversicherungssysteme sollten ursprünglich Menschen, die vorüberge hend arbeitslos waren, aber erwarteten, bald wieder einen Arbeitsplatz zu finden, ein Ersatz einkommen gewähren. In den meisten Fällen verlangte die neue Tätigkeit ähnliche oder ge nau dieselben Fertigkeiten wie die bisherige Ar beitsstelle. Heute ist es indessen, da sich der Ar beitsmarkt rasch weiterentwickelt, um dem Wandel bei Bedarf und Anforderungen zu ent sprechen und zunehmend qualifikationsbasiert ist, von grundlegender Bedeutung, daß die Ar beitssuchenden bereit sind, sich neue und ande re Qualifikationen anzueignen. Lebenslanges Lernen ist zum integrierenden Bestandteil einer vollen und erfolgreichen Teilnahme am Arbeits markt geworden. Einige der Arbeitslosen benöti gen heute außer finanzieller Unterstützung spe zielle Maßnahmen und Programme, die ihnen dabei helfen, ihre Qualifikation zu erweitern oder sich neue Fertigkeiten anzueignen, um ihre Vermittelbarkeit zu verbessern, wenn sie eine re alistische Chance haben sollen, einen neuen Ar beitsplatz zu finden. Außerdem verdeutlichen die Zahlen, daß es mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit immer schwieriger wird, wieder auf dem Arbeitsmarkt Fuß zu fassen. Einige Mitgliedstaaten sahen sich durch finanzielle Einschränkungen veranlaßt, die durchschnittliche Dauer der Leistungsgewäh rung bei Arbeitslosigkeit zu verringern und von der bisherigen Berufslaufbahn abhängig zu ma chen. Immer mehr Arbeitslose geraten in einen Prozeß, der nach Erlöschen ihres Anspruchs auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung schließ lich zu einem Rückzug aus dem Erwerbsleben und dadurch zu einem Abbau der beruflichen Kompetenzen führen kann. Die kombinierte Auswirkung von Arbeitslosenversicherungssyste men, die über einen begrenzten Zeitraum Lei stungen gewähren, und Unterstützungssyste Daher ist für Maßnahmen zu sorgen, die den Ar beitslosen dabei helfen, sich neue Kompetenzen anzueignen und vorhandene Befähigungen aus zubauen, im Rahmen eines Sozialschutzes, der vor Armut und vor Ausgrenzung aus dem Ar beitsmarkt und der Gesellschaft im allgemeinen bewahrt. Es muß mehr Aufmerksamkeit auf eine Überprüfung der Systeme verwandt werden, die den Arbeitslosen unterstützen und durch die Vermittlung von Befähigungen und Qualifikatio ins Er nen von der Arbeitslosigkeit (wieder) werbsleben führen sollen. Der Sozialschutz sollte Reformen fördern, die das Bildungs- und Berufs bildungsangebot verbessern wollen. Einige Mit gliedstaaten haben eine Reform ihrer Arbeitslo senversicherungssysteme eingeleitet, mit dem Ziel, den Arbeitslosen schon frühzeitig Unter stützung zu bieten und die Hemmnisse abzubau en, die einer aktiven Arbeitssuche entgegenste hen. Der Schwerpunkt muß von passiven hin zu aktiven Politiken verlagert werden, die eine Teil nahme an Bildungs- und Berufsbildungsmaßnah men umfassen sowie Systeme finanzieren helfen, die Berufserfahrung vermitteln. Ziel: Beschâftîgungsfreundlichere Gestal tung des Soziaischutzes durch eine Umwandlung der Arbeitslosenversi cherung in eine "Beschaftigungsfä- hlgkerteversfcherung* im imm des Konzepts des lebenslanges Lernens. Maßnahm*: Die Kommission wird prüfen* wel che Veränderungen an Struktur und Organisation der Arbeitslosenversi cherungssysteme vorzunehmen sînd> um die vereinbarte Umschich tung von passiven zu aktiven Politi ken zu realisieren, 2. 2. 3 Die Finanzierungsmodalitäten des Sozialschutzes müssen neu überdacht werden Bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit geht es nicht allein um die Verstärkung der Beschäftigungs anreize und -möglichkeiten für die Arbeitslosen. Auch die Finanzierung des Sozialschutzes beein flußt die Beschäftigung, insbesondere die Beschäf tigung gering qualifizierter Arbeitnehmer durch ihre Auswirkung auf die Arbeitskosten insgesamt. Das Weißbuch "Wachstum, Wettbewerbsfähig keit, Beschäftigung" von 1993 13 empfahl eine Senkung der Lohnnebenkosten in einer Größen ordnung von 1 % bis 2 % des BIP für die EU ins- 13 "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit Beschäftigung - Weißbuch", KOM(93)700, Dezember 1993. 8 gesamt. Diese Empfehlung wurde 1994 vom Euro päischen Rat in Essen bekräftigt, wo als einer von fünf Schwerpunktbereichen für Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit die Senkung der Lohnnebenkosten, insbesondere für ungelernte Ar beitskräfte, festgelegt wurde. Zu dieser Senkung ist es bisher nicht im vorgeschlagenen Umfang ge kommen. Dies ist hauptsächlich darauf zurückzu führen, daß die Mitgliedstaaten noch keinen ge eigneten und ausreichenden Haushaltsausgleich für die Einkommensverluste finden konnten. Die langfristige Entwicklung der Steuersysteme hat sich ungünstig auf den Arbeitsmarkt ausge wirkt. Zwischen 1980 und 1994 nahm die kalkula torische steuerliche Belastung abhängiger Er werbstätigkeit in den Mitgliedstaaten kontinuier lich zu und stieg im Durchschnitt von 34,7 % auf 40,5 % an, während die Belastung bei den übri gen Produktionsfaktoren (Kapital, selbständige Arbeit, Energie, natürliche Ressourcen) im selben Zeitraum von 44,1 % auf 35,2 % zurückging. Mehrere Mitgliedstaaten haben verschiedene Maßnahmen zur Senkung der Lohnnebenkosten eingeleitet. Studien haben jedoch ergeben, daß sie sich nicht wesentlich auf das Beschäftigungs niveau insgesamt ausgewirkt haben, da sie Sub stitutionseffekte zwischen subventionierter und nichtsubventionierter Arbeit sowie Netto-Wohl- fahrtsverluste auslösen'". Ferner zeigen diese Stu dien, daß die Wirkung der Maßnahmen umso größer ist, wenn je sorgfältiger sie konzipiert sind und je enger sie mit der Schaffung neuer Ar beitsplätze verbunden werden. Wenn die Sen kungen der Lohnnebenkosten im Zeitverlauf kei ne zu großen Schwankungen aufweisen, können denjenigen Bevölkerungsgruppen, die sich bei der Eingliederung in den Arbeitsmarkt den größ ten Schwierigkeiten gegenübersehen, neue Be schäftigungsmöglichkeiten angeboten werden. Generell sollte deutlich signalisiert werden, daß der langjährige Trend zu einer stärkeren steuerli chen Belastung der Arbeit umgekehrt werden soll. Hierbei ist hauptsächlich die Kluft zu schließen zwischen den Lohnkosten insgesamt auf der einen Seite und dem Nettoverdienst der gering qualifi zierten Arbeitnehmer auf der anderen Seite. Dies bezüglich waren in den letzten Jahren wenig Fort schritte zu verzeichnen. Für diese festgefahrene Situation gibt es mehrere Gründe. Es ist häufig schwierig, eine Veränderung bei der Finanzierung des Sozialschutzes mit der Wahrung der Ansprü che der Menschen in Einklang zu bringen, insbe sondere wenn die Leistungen ein Ersatzeinkom men darstellen. Jedoch gibt es in einigen Ländern einen gewissen Handlungsspielraum: eine Verla gerung der steuerlichen Belastung von der Arbeit auf andere Produktionsfaktoren kann eine Um strukturierung der Lohnnebenkosten ermögli chen, um so die Belastung der Niedriglöhne zu verringern. Das Weißbuch "Wachstum, Wettbe werbsfähigkeit Beschäftigung" hatte bereits Um welt- und Engergiesteuern als Kompensations möglichkeiten bestimmt, um so eine steuerliche Entlastung der Arbeit herbeizuführen. Für diese Umgestaltung wäre eine engere Zu sammenarbeit der Mitgliedstaaten von Vorteil, wie die Kommission in kürzlich herausgegebe nen Mitteilungen betonte 15. Eine Koordinierung der Steuerpolitik könnte nicht nur dazu beitra gen, Verzerrungen im Binnenmarkt zu beseiti gen, sondern auch den langfristigen Trend bei den Steuerstrukturen umzukehren, um sie be schäftigungsfreundlicher zu machen. Um einer Aushöhlung bei den mobileren Steuergrundla gen entgegenzuwirken, mußten die Mitglied staaten bis zu einem gewissen Grade die Vermö genssteuern herabsetzen und als Ausgleich den Faktor Arbeit überbelasten, was wiederum uner wünschte Auswirkungen auf Beschäftigung und Einkommensverteilung hatte. Ziel: Beschaftigungsfreundlichere Gestal tung des Sozialschutzes durch Qlne Verringerung d^r Kluft zwischen den lohnfcosten insgesamt und dem Nettoverdienst gering qualifizierter Arbeitnehmer. Maßnahme: Die Kommission wird die Analyse von Maßnahmen zur Reduzierung der lohnnebenkosten im Rahmen des dem Europäischen Rat in Am sterdam im Juni 1997 vorzulegen den Zwischenberichts und dm für den europäischen Rat m Luxemburg im Dezember 1997 zu erstellenden gemeinsamen »estMftigungsbe- richts vertiefen; die Kommission wird unter anderem untersuchen, wie der Trend zu einer immer stär keren Belastung des Faktors Arbeit umgekehrt werden kann und wel che konkreten Fortschritte bei der Koordinierung der Steuerpolitik zwischen dm Mit«üedstaaten erfor dernd* sind» um eme Umkehr dieses Trends herbeizuführen. Ferner wird die ständige hochrangi ge Arbeitsgruppe für Steuerpolitik, i ie vom guropälschen Rat în Dublin eingesetzt wurde, u*a> die Möglich keiten für eine Umstrukturierung der Steuersysteme einschließlich dm Soziaibeiträge und der Besteuerung der Arbeit prüfen. 14 Siehe beispielsweise "L'allégement des charges sociales sur les bas salaires", Bericht an den Premierminister, Conseil supérieur de remploi, des revenus et des coûts, Paris, Juni 1996, und "Labour costs. Wages and Employment in the EU", dem Ausschuß für Wirtschaftspolitik vogelegter Vermerk, September 1996. 15. In Dokument SEC(96)487 vom 20. 03. 96 "Steuern in der Europäischen Union" und in der Mitteilung KOM(96)546 vom 22. 10. 1996 "Die Steuern in der Europäischen Union: Bericht über die Entwicklung der Steuersysteme". 2. 2. 4 Schaffung flexibler Systeme für den Übergang von der Arbeit zum Ruhestand Die Situation der älteren Arbeitnehmer hat sich in den letzten 20 Jahren dramatisch verändert. Die Unternehmen haben versucht, die Beschäfti gung sowohl quantitativ als auch qualitativ zu flexibilisieren. Externe Flexibilität, welche die Be schäftigung an die unmittelbaren Erfordernisse anpassen soll, war dabei ebenso wichtig wie in terne Flexibilität. Das Ergebnis war unter ande rem ein ständiger Rückgang bei der Beschäfti gung älterer Arbeitnehmer. den 10 Jahren stellen werden, sind sich nur we nige bewußt. Die Veränderungen, die sich der zeit in den Unternehmen vollziehen, indem jün gere Arbeitnehmer an die Stelle der älteren tre ten, sind auf Dauer nicht finanzierbar. Es gibt so gar Anzeichen dafür, daß in einigen Regionen, wenn sich der derzeitige Trend fortsetzt d. h. daß Menschen im Alter von über 50 oder 55 Jah ren als nicht mehr vermittelbar gelten ein Ar beitskräftemangel entstehen könnte. Wenn um fassende Verlagerungen vermieden werden sol len und die Beschäftigung in Europa weiterent wickelt werden soll, müssen größere Anstren gungen unternommen werden, um die älteren Arbeitnehmer weiterzubeschäftigen. Um die Arbeitslosigkeit zu verringern und insbe sondere die Möglichkeiten für junge Arbeitneh mer zu verbessern, haben viele europäische Län der versucht, das Arbeitsleben der älteren Arbeits kräfte zu verkürzen. Es wurde dieser Gruppe er möglicht, schon vor Erreichen des Rentenalters aus dem Erwerbsleben auszuscheiden, was über Invaliditätsregelungen, Sonderleistungen für älte re Arbeitnehmer, Vorruhestandsregelungen oder Frühverrentung bei Arbeitslosigkeit geschah. Zwi schen Arbeitgebern, Arbeitnehmern und Staat bestand hinsichtlich der Verkürzung des Arbeitsle bens ein breiter stillschweigender Konsens. Die Er werbsquoten der Altersgruppe von über 55 Jah ren sind im Laufe von 20 Jahren sehr deutlich zu rückgegangen. Arbeitnehmer erwarten immer seltener, an einem bestimmten, im voraus festge legten Termin in Ruhestand zu gehen. Jedoch muß der Trend zu einem frühzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben umgekehrt werden, da die Lebenserwartung weiterhin zu nimmt und viele Mitgliedstaaten Reformen ein leiten, die das Rentenalter anheben sollen, um so den Druck, der auf den staatlichen Alterssiche rungssystemen lastet, zu verringern (siehe weiter unten, 2. 3. 1). Der Übergang in den Ruhestand wird inzwischen paradoxerweise weniger flexi bel gehandhabt. Bei den Erwartungen der Ar beitnehmer hat sich mit der deutlichen Zunahme der Vorruhestandsregeiungen eine Veränderung ergeben. Wo die Bereitschaft der Unternehmen, in die Ausbildung ihrer älteren Arbeitnehmer zu investieren oder diese zu fördern, abnahm, nahm auch die Motivation der Betroffenen ab, so daß sie häufig den Vorruhestand als beste oder einzige Option betrachteten. Der Herausforderungen, die sich im Zusammen hang mit der Frühverrentung in den kommen Dies wird in Zukunft teilweise wesentlich mehr Investitionen in das lebenslange Lernen der Ar beitnehmer erforderlich machen 16. Insbesondere wird sich die Kommission mit Möglichkeiten be fassen, Investitionen in Humankapital fiskalisch zu fördern. Auch wird eine deutliche Hinwen dung zu flexiblen Systemen für die Handhabung des Obergangs von der Arbeit zum Ruhestand und zu Altersteilzeitregelungen für ältere Ar beitnehmer nötig werden. Der Rat nahm zwar bereits 1982 eine Empfehlung zu diesem Thema an 17, jedoch wurden bisher kaum Vereinbarun gen zu diesen flexibleren Systemen getroffen. Hierbei wäre hauptsächlich zu bestimmen, in welchem Umfang der Schaffung von Anreizen für ältere Arbeitnehmer, noch länger erwerbstä tig zu bleiben, eine entsprechende Schaffung von geeigneten Arbeitsplätzen gegenüberge stellt werden kann. Auch sollten kürzlich in eini gen Mitgliedstaaten eingeleitete Initiativen ge prüft werden. Ziel: Beschäftigungsfreundiichere Gestal tung des Soslaischu&es durch Ver stärkung der Beschäftigungsanrerze wie auch der Beschaftigungsmög- Ifchkeiten für ältere Arbeitnehmer. Maßnahme: Die Kommission wird in dem im Sep tember 1997 erscheinenden Bericht "Beschäftigung in Europa" d\e Möglichkeiten und Probleme eines allmählichen Übergangs vom Er werbsleben «um Ruhestand darle gen und hieraus Schlußfolgerungen för weitere Maßnahmen ableiten. Femer wird die Kommission die So« zialpartner darum bitten, das The ma "Auswirkungen des demogra- phischen Afterns* im Rattmen des sozialen Dialogs zu vertiefen. 16 Siehe "Weißbuch zur allgemeinen und beruflichen Bildung - Lehren und Lernen - Auf dem Weg zur kognitiven Gesellschaft?", KOM(95)590. 17. Empfehlung des Rates (82/857/EWG) vom 10. Dezember 1982 zu den Grundsätzen für ein gemeinsames Vorgehen betreffend die Altersgrenze, ABI. L 357 vom 18. Dezember 1982. 10 Wie kann Menschen, die derzeit ausgegrenzt sind, eine Rolle in der Gesellschaft übertragen werden? Einerseits ist es für die Ausgegrenzten sehr schwierig, eine Arbeit zu finden, weil sie die Anforderungen der Unternehmen im Hinblick auf Qualifikation, Produktivität und Flexibilität nicht erfüllen können. Man kann kaum von mar- ginalisierten Menschen erwarten, daß sie auf dem Arbeitsmarkt so produktiv und flexibel sind wie qualifizierte und voll integrierte Arbeitneh mer. Den ausgegrenzten Menschen müssen bei ihrem Versuch, ihr Leben neu zu gestalten, Inte grationsmöglichkeiten mit einem garantierten Mindestgrad an Stabilität geboten werden. Die se Stabilität ist im gewinnorientierten privaten Sektor der Wirtschaft nicht so leicht zu finden. Andererseits gibt es Erfordernisse, denen derzeit in dem von Zentralstaat, Gebietskörperschaften und NRO bestimmten Sektor der nichtmarktbe- stimmten Dienstleistungen nicht entsprochen wird. Mehrere Mitgliedstaaten haben einen neu en Ansatz gewählt, der auf die Aktivierung der Sozialhilfeaufwendungen gerichtet ist und ver sucht, eine langfristige Eingliederung der ausge grenzten Menschen zu erreichen, indem er sozia le Erfordernisse befriedigt, deren Finanzierung im Moment nicht möglich ist. Dabei wurden so wohl von denjenigen Ländern, die im Hinblick auf eine aktive Arbeitsmarktpolitik am weitesten fortgeschritten sind, als auch von Ländern, die sich bemühen, die Integrationskomponente ih rer Mindesteinkommenssysteme zu entwickeln, dieselben Versuche unternommen. Sie müssen von einer passiven und ungesicherten Solidarität mit ausgegrenzten Menschen zu einem Vertrag gelangen, der diesen wirklich die Möglichkeit ei ner sozialen und wirtschaftlichen Eingliederung bietet, wenn sie sich verpflichten, selbst eine ent sprechende Anstrengung zu unternehmen. Diese Förderung von nichtmarktbestimmten Tätigkei ten muß jedoch genau überwacht werden, auch müssen Verbindungen zu marktbestimmten Tä tigkeiten hergestellt werden, um eine weitere Segmentierung des Arbeitsmarkts und die Be schränkung einiger Menschen auf subventionier te Arbeitsplätze zu vermeiden. 2. 2. 5 Sozialschutz zur Förderung der Eingliederung Die heutigen europäischen Sozialschutzsysteme wurden unmittelbar nach dem Zweiten Welt krieg konzipiert. Sie sollten ein Ersatzeinkom men für Arbeitnehmer garantieren, die entwe der vorübergehend (wegen Krankheit oder Ar beitslosigkeit) oder endgültig (wegen dau erhafter Arbeitsunfähigkeit oder Ruhestand) ihre Erwerbstätigkeit aufgeben mußten. Damit trugen sie wirksam zur Linderung der Armut bei. Der soziale Schutz sieht sich jetzt jedoch einem neuen Phänomen, der Ausgrenzung, gegenüber. Ausgrenzung reicht weiter als Armut. Es handelt sich dabei um ein Zusammentreffen mehrerer Arten von Deprivation: Mangel an Bildung, sich verschlechternder Gesundheitszustand, Obdach losigkeit, Verlust der familiären Unterstützung, Nichtbeteiligung am regulären gesellschaftli chen Leben und Mangel an Beschäftigungsmög- üchkeiten. Jede der Deprivationsarten steigert auch die Wirkung der übrigen. Das Ergebnis ist ein Teufelskreis, der von Langzeitarbeitslosigkeit zur Zerstörung der Familienbande und schließ lich zu Marginalität und Kriminalität führt. Soziaischutz allein kann nicht jede Ausgren zungssituation beseitigen. Er kann jedoch den ausgegrenzten Menschen nicht nur zu einem Einkommen verhelfen, das ihnen weiterhin ein Leben in menschlicher Würde ermöglicht, son dern auch die Wiedereingliederung der Betroffe nen in die Gesellschaft erleichtern. Die Arbeitslo senversicherungssysteme und die Sozialhilfere gelungen, insbesondere das soziale Netz, das al len Bürgern ein Mindesteinkommen garantieren soll, sollten zu den grundlegenden Werkzeugen einer aktiven Politik zur Bekämpfung der Aus grenzung werden. Insbesondere wird immer deutlicher, daß die Mindesteinkommensregelun gen, wie in der Empfehlung des Rates von 1992 festgelegt ,8, voll in eine Gesamtpolitik zur Be kämpfung der Ausgrenzung einbezogen werden sollten. Gleichzeitig hat sich bei der Rolle der Mindest einkommenssysteme eine Veränderung vollzo gen. Da die Zahl der Leistungsempfänger zuge nommen hat, besteht die Gefahr, daß sie sich zu einer Art Ausgrenzungsleistung entwickeln und den sozialen Niedergang rasch bekräftigen, wenn sie nicht mit aktiven Eingliederungspoliti ken einhergehen. Es besteht inzwischen ein im mer stärkerer Konsens über die Notwendigkeit einer Abkehr vom traditionellen Sozialhilfean satz. 18 Empfehlung des Rates (92/441/EWG) vom 24. Juli 1992 über gemeinsame Kriterien für ausreichende Zuwendungen und Leistungen im Rahmen der Systeme der sozialen Sicherung, ABl. L 245 vom 26. August 1992. 11 seit der Mitte der 80er Jahre in den Mitgliedstaa ten durchgeführten wesentlichen Reformen. Für den Zeitraum 1995-2030 wird von einer Zunah me des durchschnittlichen Anteils der Renten ausgaben am BIP auf EU-Ebene von 3 bzw. 4 Pro zentpunkten ausgegangen (was eine Steigerung von 12% auf 15 oder 16% bedeutet). Bis zum Jahr 2030 könnte dieser Anteil der Rentenausga ben am BIP in mehreren Ländern (Belgien, Finn land, Frankreich, Deutschland, Italien und Nie derlande) eine Größenordnung von 15 bis 20% erreichen. Im Gegensatz dazu könnten die Ren tenausgaben in Dänemark, Spanien und Schwe den (in der Größenordnung von 10 bis 15 %) bzw. in Irland und im Vereinigten Königreich (unter 10 %) geringer sein. Höhe des zur Kompensierung der Auswirkun gen der Alterung in der Europäischen Union er forderlichen jährlichen Produktivitätszunahme der Erwerbsbevölkerung A O C D O l O l O A O l wp lensregeiun- Sozials<hutzsystemen iten vorlegen. Diese m _, in thm^'Wtnwm^ ngungen f ür den UÎ 23 Anpassung des Sozialschutzes an das demographische Altern der Gesellschaften in Europa 2. 3. 1 Sicherstellung langfristig finanzierbarer staatlicher Rentensysteme Die demographische Struktur in den Ländern Eu ropas verändert sich beträchtlich19. Der Altersab hängigkeitsquotient (d. h. das anteilmäßige Ver hältnis älterer Menschen zur Bevölkerung im er werbsfähigen Alter) wird in den meisten Län dern ständig größer und erreicht ein bisher nie dagewesenes Niveau. Obgleich die Langzeitfolgen des Alterungspro zesses für die öffentlichen Haushalte eher unge wiß sind und davon abhängen, wie die Wirt schaft sich diesem Prozeß anpassen wird, ist es sehr wahrscheinlich, daß in den kommenden Jahrzehnten die öffentlichen Ausgaben stark un ter Druck geraten werden. Diese Belastung wird sich zum großen Teil auf die staatlichen Alte- rungssicherungssysteme niederschlagen, da die entsprechenden Ausgaben stark von der Alters struktur der Bevölkerung abhängen. !n einer kürzlich durchgeführten Studie sind die nationalen Prognosen der Rentenausgaben für die 15 Mitgliedstaaten der EU für den Zeitraum 1995-2030 untersucht worden 20. Diesen Progno sen Hegen unveränderte politische Szenarien zu grunde, jedoch unter Berücksichtigung der die Die Alterung der Bevölkerung in Europa hat dazu geführt, daß die "Lebensfähigheit" unserer heutigen staatlichen Rentensysteme zur Diskus sion gestellt und über Alternativen zur Stabilisie rung der Altersversicherungssysteme nachge dacht wird. Grundsätzlich gibt es zwei Arten der Finanzierung eines Rentensystems: zum einen ein System, in dessen Rahmen vereinbart wird, wie den Beschäftigten nach ihrem Eintritt in den Ruhestand Leistungen gezahlt werden sollen, die sie als Gegenleistung für die Beiträge erhal ten, die sie heute zugunsten der Rentenempfän ger abführen. Dies ist das sogenannte Umlage verfahren. Die Altersversorgungsleistungen wer den nach einer im voraus festgelegten Formel berechnet und hängen in der Regel von den Bei tragszeiten und dem Durchschnittsgehalt ab. Fi nanziert werden sie durch Arbeitgeber- und 19. Der Bericht über die "Demographische Lage in der Europäischen Union" (1996) hat sich eingehend mit dzn mittel- und langfristigen demographischen Perspektiven in den EU-Mitgliedstaaten befaßt. Die Graphiken im Anhang zu dieser Mitteilung verdeutlichen das Bevölkerungswachstum 1995-2015 für drei Altersgruppen in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten. 20. D. Franco und T. Munzi "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union: A Survey of National Projections" European Economy Reports and Studies No 3, 1996 12 Arbeitnehmerbeiträge und Zuweisungen aus dem öffentlichen Haushalt. Das Funktionieren derartiger Systeme hängt von der Zahlungsbe reitschaft derjenigen ab, die die Beiträge leisten, was seinerseits an die Erwartungen der Beitrags zahler geknüpft ist, daß auch in Zukunft hinrei chende finanzielle Ressourcen zur Verfügung stehen werden. Die andere Finanzierungsmethode besteht dar in, für die Zahlungen nicht die Zusage eines im voraus festgelegten Betrags zugrunde zu legen, sondern finanzielle Aktiva oder Rücklagen (Ren tensysteme mit Finanzierung im Kapital deckungsverfahren). Derartige Systeme werden in der Regel durch regelmäßige Beiträge finan ziert, und die Leistungen werden ausschließlich in Abhängigkeit vom Ertrag der damit erreichten Vermögensbildung ausgezahlt. Von daher unter liegen die Renteneinkünfte der Inflation und In vestitionsrisiken. Aus der Debatte und der Suche nach Alternati ven zur Finanzierung der Rentensysteme haben sich mehrere wichtige Schlußfolgerungen erge ben: Erstens führt kein Weg an der Tatsache vor bei, daß Jahr für Jahr diejenigen am BIP teilha ben, die unmittelbar aus ihrer Mitwirkung am Wirtschaftsleben Einkünfte beziehen, und jene, die dies nicht t u n. Dies gilt sowohl für das System mit Finanzierung im Umlageverfahren als auch für Systeme mit Finanzierung deckungsverfahren. im Kapital Nutznießer wären. Ein schrittweiser Übergang, bei dem nur die vom Arbeitsmarkt neu zugeführ ten Beschäftigten an den Systemen mit Finanzie rung im Kapitaldeckungsverfahren teilnähmen, würde bewirken, daß die primären Bilanzen während des gesamten Übergangszeitraums ei ner ständigen Belastung ausgesetzt wären. An fiskalischen Umfelds gesichts des derzeitigen wäre beides problematisch. Da eine globale Umstellung auf Systeme mit Fi nanzierung im Kapitaldeckungsverfahren eine unrealistische Lösung zu sein scheint, richten die meisten Mitgliedstaaten ihr Augenmerk darauf, sicherzustellen, daß die staatlichen Systeme mit Finanzierung im Umlageverfahren langfristig f i nanzierbar sind. Dies erfordert, daß signifikante Reformen durchgeführt werden. Die wichtigste dieser Reformen besteht darin, Regelungen zu finden, die den Menschen Weiterbeschäftigung statt vorzeitigem Ruhestand ermöglichen, d. h. das effektive Rentenalter von derzeit unter 60 Jahren - mit abnehmender Tendenz - anzuhe ben, gleichzeitig jedoch das Regel-Rentenalter, zumeist das 65. Lebensjahr, beizubehalten. Da mit würde gleichzeitig das Beitragsaufkommen zunehmen und die Auszahlungen sinken. Sollte dies nicht möglich sein, stehen andere Optionen zur Verfügung, u. a - theoretisch - die Anhe bung der Beitragssätze, die Erhöhung der Zuwei sungen aus dem öffentlichen Haushalt, die Redu zierung der Leistungen oder gar eine Kombina tion dieser Optionen. Zweitens ist bei den staatlichen Alterssicherungs systemen eine radikale Systemveränderung vom Umlageverfahren zum Kapitaldeckungsverfah ren aufgrund der enormen Umstellungskosten unrealistisch. Im Falle eines abrupten Wechsels würden sämtliche Mitglieder der Rentenversi cherung - und mit ihnen ihre bereits erworbenen Rentenansprüche - in das neue Systeme mit Kapi taldeckung übergehen. In diesem Fall würden sämtliche Verbindlichkeiten aus den derzeitigen Systemen explizit werden, d. h. die Staatsschuld insgesamt auf einmal ansteigen. Bezogen auf den Cash flow würde dies bedeuten, daß weite re Ausgaben anfallen, jedoch ohne jedwede Ein künfte aus Beiträgen. Sollen die ausgezahlten Renten zur Gänze durch zunehmende Anleihen der öffentlichen Hand finanziert werden, würde sich die Last des Übergangs auf sämtliche Gene rationen verteilen. Erfolgt die Finanzierung al lerdings nur zum Teil über vom Staat aufgenom mene zusätzliche Fremdmittel und zum Teil durch Steuererhöhungen, würde die gegenwär tige Generation die Last der steuerlichen Konso lidierung zu tragen haben und damit doppelt zahlen, während die kommenden Generationen Die meisten Länder Europas sind von der Rente- nindexierung als Einkommen- bzw. als Lohn oder Gehaltserhöhungen zur allgemeinen Preis- indexierung übergegangen. Grundlegendere Re formen, wie sie in den letzten Jahren von eini gen Mitgliedstaaten (Belgien, Finnland, Frank reich, Deutschland, Italien und Schweden) durch geführt worden sind, weisen gewisse gemeinsa me Merkmale auf. So ist für den Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand nicht mehr allein das gesetzliche Rentenalter entscheidend, sondern von ebenso großer Bedeutung ist die Anzahl der geleisteten Beitragsjahre, um Anspruch auf volle Rente zu haben. Einige Mitgliedstaaten haben das Prinzip des flexiblen Eintritts in den Ruhe stand im Rahmen einer vorgegebenen Zeitspan ne eingeführt. Im Sinne der Billigkeit sind dies positive Entwicklungen. Den europäischen Syste men ist mitunter angelastet worden, sie seien in Wirklichkeit anti-redistributiv (d. h. sie würden die Wohlhabenden auf Kosten der Minderbemit telten begünstigen), soweit die Lebenserwar tung in positiver Korrelation zum Einkommen steht. Die Tragweite dieses anti-redistributiven Charakters wird durch den Übergang zu flexi- 13 bien Altersruheregelungen so weit reduziert, als das Alter für den Eintritt in den Arbeitsmarkt an sich in positiver Korrelation zum Einkommen steht. Eine weitere Tendenz ist die zunehmend engere Bindung der Höhe der Renten an die im Verlau fe des Erwerbsleben geleisteten Beiträge insge samt. Diese Konzentrierung auf den kontributi- ven Aspekt der Alterssicherungssysteme macht zu einer Zeit, wo die Förderung von Anreizen zur Beschäftigung Priorität hat, Sinn. Allerdings er fordert dies, daß in jedwedem Alterssicherungs system die Solidaritätskomponente explizit in den Vordergrund gestellt wird: Um wieviel wäre die Rente herabzusetzen, damit Laufbahnunter brechungen - bedingt durch Arbeitslosigkeit, Er werbsunfähigkeit, Kinderbetreuung oder Alten pflege - berücksichtigt werden können? Die Ge fahr ist, daß Frauen, deren Erwerbsleben weni ger linear verläuft als bei Männern, durch diese Entwicklung benachteiligt würden. Auf längere Sicht betrachtet, könnte diese Tendenz sich als kontraproduktiv zu jenen Veränderungen wei sen, die sich heute im Erwerbsleben vollziehen, wie etwa periodische Ausfallzeiten für berufli che Fortbildung. Zieh Förderung der Anpassung staat licher Alterssicherungssysteme an die Alterung der Bevölkerung in Europa. Maßnahmen: Entwicklung vergleichbarer Voraus berechnungen für Rentenausgaben unter Verwendung einer gemein samen Methodik und harmo nisierter Annahmen über ökono mische und demographische Para meter; Identifizierung inner Reformelemente, die am geeignetsten erscheinen, die langfristige Finanzierbarkeit der staatlichen Alterssicherungssysteme unter Wahrung der Solidarität zu gewährleisten, und Darlegung der Schlußfolgerungen in dem Bericht "Soziale Sicherheit in Europa", der Ende 1997 erscheint. 2. 3. 2 Schaffung sicherer R a h m e n b e d i n g u n g en f ür e r g ä n z e n de A l t e r s s i c h e r u n g s s y s t e me Es ist nicht nur dafür Sorge zu tragen, daß die staatlichen Rentensysteme langfristig finanzier bar sind, sondern es wird auch immer bedeuten der, zu gewährleisten, daß die heutigen Beschäf tigten und künftigen Rentner im Ruhestand über ein Einkommensniveau verfügen, das sie vor ei ner Senkung ihres Lebensstandards bewahrt. Eine Möglichkeit, dies zu erreichen, ist die Förderung der Bildung von Zusatzrenten, die im Kapital deckungsverfahren finanziert werden. Renten fonds können durchaus parallel zu den öffentli chen Systemen, die im Umlageverfahren finan ziert werden, in den Ländern bestehen, in denen sich solche Systeme zunehmend durchsetzen. Ob sich derartige Systeme effektiv durchsetzen, wer den die Mitgliedstaaten zu entscheiden haben. Im Zuge der wachsenden Bedeutung ergänzen der Alterssicherungssysteme wird es für die Re gierungen immer wichtiger, für sichere Rahmen bedingungen Sorge zu tragen, damit im Kapital deckungsverfahren finanzierte ergänzende Al terssicherungssysteme effizient funktionieren können. In sämtlichen Mitgliedstaaten gibt es Vorsichtsregeln zur Vermögensverwaltung. Auf Gemeinschaftsebene ist die Sicherheit von Rück lagen, insbesondere bei Zahlungsunfähigkeit ei nes Arbeitgebers oder beim Übergang eines Un ternehmens, durch die Richtlinien 80/987/EWG und 77/187/EWG 21 gewährleistet. Wenn der ein zelne Arbeitnehmer das Recht hat, sich für seine Altersversorgung ein Finanzinstitut seiner Wahl auszusuchen, sollte er auch Zugang zu plausibler Information haben, die ihm dabei hilft, die rich tige Wahl zu treffen und so einer Altersversor gung, die von der Höhe her seinen Erwartungen nicht entspricht, vorzubeugen. Im Rahmen des Binnenmarkts bietet sich eine Chance, damit im Kapitaldeckungsverfahren f i nanzierte betriebliche Systeme sich effizienter entwickeln, was den an solchen Systemen Ange schlossenen wie auch der Wirtschaft insgesamt zugute kommt. Verwirklichen läßt sich dies nur aufgrund der im EG-Vertrag verankerten Rechte über den freien Kapitalverkehr und die Dienstlei stungsfreiheit. Dank dem in Artikel 73b des EG- Vertrags gewährleisteten freien Kapitalverkehr können die Rentenfonds sämtlicher Mitglied staaten ihre Rückstellungen sowohl auf nationa ler Ebene als auch international diversifizieren. Dies dürfte die Erträge verbessern, die durch na tionale Konjunkturschwankungen bedingte Risi ken verringern und die negativen Folgenwirkun gen für die Aktivakosten in Zeiten von Desinve- stitionen, wenn ältere Generationen ihr Vermö gen in Anspruch nehmen, einschränken. Aller dings kann der freie Kapitalverkehr durch zwin gende Bestimmungen über Währungsentspre chungen, die die Mitgliedstaaten als Vorsichtsre- z ? Richtlinie 77/187/EWG (ABI. Nr. L 61 vom 5. 3. 1977) zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Betriebsteilen und Richtlinie 80/887/EWG (ABI. Nr. L 283 vom 28. 0ktober 1980) zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers. über die 14 geln vorschreiben, stark eingeschränkt werden. Innerhalb der rechtlichen Rahmenbedingungen gilt es ferner, den Grundsatz der Gleichbehand lung von Männern und Frauen zu verwirklichen. In der nach dem Barber-Urteil erlassenen Richtli nie aus dem Jahr 1996 " sind, unter Berücksichti gung mehrerer Urteile des Europäischen Ge richtshofs, die Grundsätze für die Verwirklichung dieses Grundsatzes aufgeführt. Die praktische Anwendung der entsprechenden Grundsätze bei der Verwaltung von Rentenfonds darf nicht zum Nachteil von Frauen greifen, die nicht für ihre vergleichsweise höhere Lebenserwartung be straft werden dürfen. Letzteres wäre beispiels weise der Fall, wenn sich das Netto-Arbeitsent- gelt aufgrund zusätzlicher Pflichtbeiträge verrin gern würde oder der Arbeitgeber nicht bereit wäre, weibliche Beschäftigte einzustellen, weil Frauen aufgrund der höheren Beiträge bei gleicher Arbeit insgesamt höhere Lohnkosten als männliche Beschäftigte verursachen. Die Schwierigkeit bei der Verwirklichung der Gleich behandlung ist ein Beweis dafür, daß in bezug auf die Mechanismen der ergänzenden Alterssicherungs systeme Regelungsbedarf besteht. Im Gegensatz zur privaten Versicherung zielen Sozialversicherungen darauf ab, mit Hilfe eines breitgestreuten Poolens das individuelle Risiko des einzelnen Verssicherten und die Höhe der zu zahlenden Beiträge zu entkoppeln. Damit soll verhütet werden, daß schlechte Risiken durch niedrigere Nettolöhne oder durch höhere Lohnkosten bestraft werden. Dieses Poolen von Risiken läßt sich schwieriger im be schränkten Rahmen definierter ergänzender Lei stungssysteme verwirklichen und entfällt bei vorge gebenen beitragsfinanzierten Systemen. Auch wenn im Kapitaldeckungsverfahren finanzierte ergänzen de Alterssicherungssysteme nicht auf Solidarität gründen, ist es wichtig, sicherzustellen, daß alle An geschlossenen, also auch beispielsweise Teilzeitbe schäftigte oder Personen, die ihre Berufslaufbahn unterbrechen, nach dem Grundsatz der Billigkeit be handelt werden. Dies gilt umso mehr, wenn man da von ausgeht daß ergänzende Leistungssysteme in ih rer Bedeutung eher noch weiter zunehmen werden. Es wird nach innovativen Grundsätzen Ausschau gehalten werden müssen, wenn aufgrund der zunehmenden Bedeutung der ergänzenden Al terssicherungssysteme das Prinzip der Solidarität nicht zusammenbrechen soll. Es würde speziell den atypisch oder in ungesicherten Arbeitsver hältnissen Beschäftigten (Teilzeitarbeitnehmer, Beschäftigte mit Laufbahnunterbrechung) zum Nachteil gereichen, wenn diesen Personen eine angemessene Absicherung durch betriebliche Sy steme vorenthalten würde. Zieh Maßnahme: Schaffung sicherer Rahmenbedin gungen fur ergänzende Alterssiche- rungssysteme. im ersten Halbjahr 1097 wird die Kommission Gfönbuch ein über ergänzende Alterssicherungs systeme vorleben, \m gemeinsam mit allen Betroffenen, elracNieÖOeh der Sozialpartner, die wesentlichen Elemente für einen Rechtsrahmen auf europäischer Ebene festzuma chen, det ein sicheres Umfeld für ein effizientes Funktionleren von im Ka- pltaideckungsverfahren finanzier ten ergänzenden Alterssicherungs- systemen bietet 2. 3. 3 Befriedigung neuer Versorgungsbedürfnisse bei älteren Menschen Mit der sich wandelnden Gesellschaft ändern sich auch unsere Bedürfnisse in Sachen Sozial schutz. Seit den unmittelbaren Nachkriegsjahren ist die Lebenserwartung deutlich angestiegen und Altsein braucht heute im allgemeinen nicht mehr als ein in wirtschaftlicher Hinsicht schwieri ger Lebensabschnitt betrachtet zu werden. Aller dings entstehen aufgrund der spezifischen Umstände im letzten Lebensabschnitt neue Be dürfnisse und daher wird sich die Alterung der Bevölkerung in Europa besonders nachhaltig auf die Pflegebedürfnisse auswirken. Fortschritte in der Behandlung akuter Krankhei ten wie auch allgemein höhere Lebenserwartun gen bedeuten, daß immer mehr Menschen ihren Lebensabend in einem Verhältnis der Abhängig keit von anderen verbringen, was ihre Grundbe dürfnisse im Alltag betrifft. Bislang konnte in sol chen Situationen vielfach auf die häusliche Pfle ge durch Familienangehörige zurückgegriffen werden. Diese Form der Solidarität in der Familie läßt sich aber immer weniger praktizieren, da ständig mehr Frauen einer Beschäftigung außer Haus nachgehen und erwachsene Kinder sich in zunehmend größerer Entfernung von ihren El tern niederlassen. Sämtliche Länder Europas ha ben sich dem Ziel verschrieben, älteren Men schen einen Verbleib in ihrem eigenen Zuhause zu ermöglichen (soweit dies eben möglich ist), statt sie in eine Pflegeeinrichtung zu überwei sen. Die betroffenen älteren Menschen selber schließen sich selbstverständlich dieser Wunsch vorstellung an. Zu den Voraussetzungen, die es zu schaffen gilt, damit versorgungsbedürftige ältere Menschen ihren Lebensabend in den eigenen vier Wänden verbringen können, gehört die Verfügbarkeit medizinischer und paramedizinischer Versor- 22 Richtlinie 96197/EG vom 20. Dezember 1996 (ABI. Nr. L 46 vom 17. Februar 1997) zur Änderung der Richtlinie 86/378/EWG zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit. 15 gung und von Haushaltshilfen zur Bewältigung der Alltagsbedürfnisse. Die Kosten für derartige Leistungen können, über viele Jahre zusammen gerechnet, sich mitunter zu einem stattlichen Be trag summieren. In mehreren Ländern wird ernsthaft befürchtet, daß eine entsprechend konzipierte freiwillige Pflegeversicherung zum Phänomen der Negativauslese und zu ethischen Problemen führen könnte. Deshalb sind Kosten prognosen - und damit die Festlegung der Versi cherungsbeiträge - ein sehr schwieriges Unter fangen. Im Endeffekt könnte dabei ein riskantes und infolgedessen für private Versicherer unat traktives Produkt entstehen. Bei freiwilligen Ver sicherungen steht des weiteren zu befürchten, daß ein Großteil der Bevölkerung die tatsächli chen Risiken, die durch Versicherungsschutz ab zudecken wären, unterschätzt und sich nicht rechtzeitig entsprechend versichert. Gegenwärtig ist also festzustellen, daß im Be reich der sozialen Sicherheit ein neuer Zweig entsteht. Das ökonomische wie auch soziale In teresse an obligatorischem Versicherungsschutz der Bevölkerung gegen das Risiko der Pflegebe dürftigkeit erweist sich als durchaus begründet. Allerdings ist es nicht einfach, die Notwendig keit, den neuen Bedürfnissen in Sachen Pflege gerecht zu werden, und das Gebot der Eindäm mung der entsprechenden Pflegekosten mitein ander in Einklang zu bringen. Bei den anstehen den Fragen geht es im wesentlichen um die Art des Versicherungsschutzes bei obligatorischen Versicherungen: Versorgungsleistungen oder Auszahlung von Geldleistungen - wobei letztere den Empfängern eine größere Auswahlmöglich keit bietet, und zwar im Hinblick auf die Beurtei lung von Pflegebedürfnissen. Dadurch ist die die Abstimmung tatsächlichen Bedürfnisse der Empfänger im Falle von Geldleistungen besser sichergestellt. Leistungen der auf In jedem Fall wird sich zunehmend Bedarf für so ziale Dienstleistungen stellen. Die Befriedigung dieses Bedarfs stellt ein beträchtliches Beschäfti gungspotential dar und erfordert eine wohl überlegte Politikerarbeitung. Besondere Auf merksamkeit müßte dabei der Chancengleich heit im Zusammenhang mit der Schaffung neuer Arbeitsplätze im Pflegesektor geschenkt wer den, um damit der Entstehung eines Ungleichge wichts der Geschlechter zuvorzukommen. Darü ber hinaus ist es unerläßlich, daß die angebote nen Dienste sehr hohen Qualitätsanforderungen gerecht werden. Zieh Überprüfung der Systeme der sozia len Sicherheit im Hinblick auf eine Befriedigung der Versorgungsbe dürfnisse abhängiger älterer Men schen. Maßnahme: Analysierung, im Rahmen des 97er Berichts "Soziale Sicherheit in Euro pa"* der Erfahrungen jener Mit- gliedstaaten, in denen bereits Pfle geversicherungsmaßnahmen durch geführt werden, um daraus die effi zientesten Modelle fur ein tangzert- pflegeversicherungssystem heraus zuschälen, 2. 3. 4 Verbesserung der Gesundheitsversorgung Die nationalen Gesundheitssysteme in den Mit gliedstaaten unterscheiden sich insoweit, als je des System das Spiegelbild einer einzigartigen Konstellation historischer und kultureller Ent wicklungen ist. Dennoch lassen sich die Gesund heitssysteme in der Europäischen Union in zwei Hauptgruppen unterteilen: zum einen in die Gruppe der Mischformen von Systemen, die so wohl private als auch öffentliche Leistungsträger in Anspruch nehmen, die vorwiegend aus Beiträ gen zur obligatorischen Krankenversicherung fi nanziert werden, und zum anderen die Gruppe der nationalen Gesundheitsdienste, bei denen die Erbringung der Leistungen und die Finanzie rung im wesentlichen durch die öffentliche Hand erfolgen. Die Gesamtausgaben für das Gesundheitswesen variieren in den Mitgliedstaaten zwischen gut 5% des BIP und annähernd 10 %. In absoluten Werten ausgedrückt steigen die Ausgaben seit vielen Jahren, und in sämtlichen Mitgliedstaaten wird die Belastung der dortigen Gesundheits dienste ständig größer. So betragen beispielswei se die Pro-Kopf-Ausgaben für Gesundheitsver sorgung zugunsten sehr alter Menschen das Fünffache der Ausgaben für eine Person im Er werbsalter. Da die Altersgruppe der über 75jäh- rigen in den kommenden 20 Jahren um annä hernd 50 % zunehmen wird, werden sich daraus signifikante Auswirkungen auf die Gesamtaus gaben für die Gesundheitsversorgung ergeben. Diese Entwicklung ist nicht nur durch die demo graphischen Veränderungen bedingt sondern auch auf die wachsenden Ansprüche, die an das Gesundheitssystem gestellt werden, zurückzu führen. Diese Belastung, der sich die Gesundheitssysteme ausgesetzt sehen, hat dazu geführt, daß die Mit gliedstaaten eine Reihe von Reforminitiativen sowohl zur Verbesserung des Leistungsstandes der Gesundheitsversorgung insgesamt - so daß sich daraus Mehrwerte für den Bereich Gesund- 16 sich - vorbehaltlich angemessener Bedingungen zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen - jeder Versicherer mit dem Leistungserbringer vertraglich einigen können, der die besten Dienstleistungen zu erschwinglichen Preisen zu bieten vermag. Zusammen genommen können diese Faktoren durchaus eine Kostensenkung be wirken, auch wenn sich wesensgemäß die größ ten Einsparungen im Bereich der Gesundheits- versorgungskosten und nicht im Bereich der ge schäftlichen Abwicklung der Versicherungstätig keiten selbst erzielen lassen. Unter diesen Bedingungen ist es von entschei dender Bedeutung, daß die freie Wahl der Be reitstellung von Gesundheitsdienstleistungen und der Vermarktung entsprechender Produkte im Binnenmarkt durch Rahmenbedingungen ab gestützt sind, die dergestalt sind, daß sie den Ge sundheitssystemen zugute kommen und bewir ken können, daß in der gesamten Gemeinschaft eine Gesundheitsversorgung gewährleistet wird, die Bestand hat und erschwinglich ist. Geschaf fen werden können diese Rahmenbedingungen auf der Basis der Grundsätze einer Vereinfa chung der rechtzeitigen gegenseitigen Nutzbar machung validierter Daten über die jeweiligen Vorzüge von Eingriffen, Verbesserung des Lei stungsstandes und der Kosteneffizienz neuer Technologien, Förderung des gegenseitigen Aus tausche von Know-how in Fragen der organisato rischen Gestaltung von Diensten, Förderung der optimalen Nutzung vorhandener Ressourcen - insbesondere in Grenzgebieten - und Minimie rung, sowohl in bezug auf ihre Anzahl als ihren sachlichen Geltungsbereich, zusätzlicher admini strativer Vorkehrungen für Personen, die in an deren Mitgliedstaaten angebotene Dienste in Anspruch nehmen. heit ergeben - als auch zur Verbesserung der Ef fizienz der erbrachten Leistungen ergriffen ha ben. In dem 1995 erschienenen Bericht über den Gesundheitszustand in der Europäischen Ge meinschaft 23 sind einige der in Angriff genom menen Reformen skizziert worden. Ferner bestä tigt dieser Bericht, daß die Mitgliedstaaten der Prävention von Krankheiten und Maßnahmen zur Gesundheitsförderung einen vergleichsweise hohen Stellenwert einräumen und dabei von der Annahme ausgehen, daß bescheidene Investitio nen auf diesen Gebieten sich nachhaltig auf jene maßgebenden Faktoren auswirken, die im Zu sammenhang mit den Hauptursachen für Morta lität und Morbidität stehen. Nach gescheiterten Versuchen, die Kosten öffentlicher Gesundheits systeme z. B. durch höhere Zuzahlungen zu be grenzen, versuchen einige Mitgliedstaaten jetzt, marktwirtschaftliche Mechanismen in ihr jeweili ges System der Gesundheitsversorgung einzu bauen. Zu den Reformen, die speziell zu erwäh nen sind, gehört die Trennung der Funktionen der Beschaffung und der Erbringung von Dienst leistungen. Kliniken und andere Dienstleistungs erbringer einigen sich vertraglich mit kommuna len Gesundheitsbehörden über die Erbringung bestimmter Dienstleistungen. Auf diese Weise sind diese Behörden gezwungen, ihre Bedürfnis se präzise abzustecken und nach dem Kosten- Nutzen-Kriterium zu befriedigen. Damit wird der Wettbewerb zwischen Dienstleistungserbringern gefördert. Nicht von der Hand zu weisen ist dabei die Ge fahr, daß sowohl die Dienstleistungserbringer als auch die Behörden in ihren Bestrebungen nach Kosteneinsparung versucht sein werden, sich für die kostengünstigere statt für die optimale Lö sung zu entscheiden. Ferner sind solche Verträge in bezug auf die zu erbringenden Leistungen und die einzuhaltenden Qualitätsnormen mitun ter nur vage formuliert. Allerdings ist es heute noch verfrüht, die Folgen solcher und ähnlicher Maßnahmen abschließend zu beurteilen. In ihrem Bestreben nach Verbesserung der Effi zienz der Gesundheitssysteme versuchen einige Mitgliedstaaten - allerdings unter Vorgabe an gemessener rechtlicher Rahmenbedingungen und Sicherheiten - eine Wettbewerbssituation zwischen den privaten wie öffentlichen Versiche rern im Gesundheitsbereich zu schaffen. Uner läßlich ist dabei, daß von Faktoren, die dem ein zelnen u. U. den benötigten Versicherungsschutz vorenthalten, wie etwa ein selektives Vorgehen im Bereich der zu versichernden Risiken, Abstand genommen wird. Auf der anderen Seite müßte 23. KOM(95)357 vom 19. Juli 1995. 17 Zieh Verbesserung der Effizienz und Qualität von Gesundheitssystemen zwecks Befriedigung der zuneh menden Sedorfnisse infolge Alte rung der Bevölkerung und sonstiger Faktoren, Maßnahmen. '-Durchführung e\ner Bewertung der potentiellen Auswirkungen präventiver Maßnahmen auf die zu senkenden Kosten der Gesund- -Klärung der Fragen, inwieweit und unter welchen Bedingungen die Einführung von Elementen des marktwirtschaftlichen Kräftespiels in die Gesundheitsversorgungssy steme zu Kosteneinsparungen bei tragen kann während gleichzeitig qualitativ höherwertige Dienstlei stungen gefördert werden und si chergestellt wird, daß jedermann Zugang zur Gesundheftsversor- gung hat; -Bündelung, seitens der Kommis sion, der in den Mrtgliedstaaten dureftgefuhiten Arbeiten über den Leistungsstand und die Kalten* Wirksamkeit von Gesundheitssyste men sowie Untersuchung der fra get welche Initiativen auf Gemein schaftsebene ergriffen werden können, um die Mitgliedstaaten dabei zu unterstützen, Kosten zu senken und gleichzeitig möglichst groBe Verbesserungen in der Ge sundheitsversorgung zu erzielen. 2. 4 Anpassung des Sozialschutzes an das veränderte Gleichgewicht der Geschlechter: auf dem Weg zur Individualisierung der Ansprüche Die Beteiligung von Frauen am Erwerbsleben wird auch in den kommenden Jahren weiterhin ansteigen. Um das dieser Entwicklung innewoh nendem Potential voll auszuschöpfen, ist es we sentlich, den Sozialschutz an dieses neue Gleich gewicht der Geschlechter anzupassen. Diese Auf gabe stellt in zweifacher Hinsicht eine Heraus forderung dar: i) Es gilt, nach neuen Wegen zu suchen, die es er möglichen, Familie und Beruf miteinander zu vereinbaren. ii) Es ist ein schrittweiser Übergang zu einer Indi vidualisierung der Ansprüche zu vollziehen. Angesichts der sich verändernden Zusammenset zung der Haushalte und der Familien sind neue Antworten erforderlich. Es müssen innovative und zukunftsfähige Modelle entwickelt werden, die es ermöglichen, die Ausübung einer Erwerbs tätigkeit mit den Bedürfnissen der Familien, der Haushalte und des einzelnen in Einklang zu brin gen, wobei es zu vermeiden gilt, daß die Verant wortung für Betreuung und Pflege allein den Fa milien aufgebürdet wird. Im Rahmen ihrer mit dem vierten Aktionsprogramm für die Chancen gleichheit von Frauen und Männern (1996- 2000)24 eingegangenen Verpflichtungen stellt die Kommission derzeit Überlegungen zu ver schiedenen praktischen Initiativen und politi schen Optionen an, u. a. zu Maßnahmen, die auf eine Anhebung der Standards im Bereich der Be treuung von Kindern und anderen Familienan gehörigen abzielen. Die Sozialpartner haben auf Initiative der Kommission eine Vereinbarung über den Elternurlaub geschlossen, in der Män nern und Frauen ein individuelles Recht auf El ternurlaub zuerkannt wird. Gleichzeitig wird ih nen garantiert, daß sie nach dem Elternurlaub an ihren früheren Arbeitsplatz zurückkehren können. Die Vereinbarung wurde am 3. Juni 1996 in Form einer Richtlinie des Rates verab schiedet. " In praktisch allen Mitgliedstaaten sieht das Sozi- aSchutzsystem bestimmte Regelungen vor, die die soziale Absicherung einer Person von ihrer familiären Situation abhängig machen, also da von, ob sie z. B. ledig oder verheiratet ist, ob sie mit jemandem zusammenlebt usw. Abgeleitete Ansprüche haben in der Vergangenheit viele Menschen vor Armut bewahrt. Abgeleitete An sprüche tragen den familiären Bindungen sowie dem Wert von Hausarbeit und Betreuungstätig keiten Rechnung und sichern denen, die - um sich familiären Aufgaben widmen zu können - nicht kontinuierlich einer Erwerbstätigkeit nach gegangen sind, nach dem Tod des Ernährers ein Einkommen. Vor diesem Hintergrund ist die Auf teilung der Rentenansprüche zwischen Ehegat ten im Falle einer Scheidung als Anerkennung des indirekt geleisteten Beitrags des nichter werbstätigen oder schlechter verdienenden Part ners zu werten. Abgeleitete Ansprüche stellen in gewisser Hin sicht jedoch auch ein Problem dar. Sie begrün den ein Abhängigkeitsverhältnis von der Person, die einen unmittelbaren Anspruch auf Soziallei stungen hat. Da unmittelbare Ansprüche auf So zialleistungen meist im Rahmen einer abhängi gen Beschäftigung erworben werden, hat die 24. KOM(95) 381 vom 19. Juli 1995; ABI. Nr. C 306 vom 17. November 1995. 25 Richtlinie 96/34/EG des Rates vom 3. Juni 1996 zu der von UNICE, CEEP und EGB geschlossenen Rahmenvereinbarung über Elternurlaub, ABI. Nr. L 145/4 vom 19. Juni 1996. 18 geringere Erwerbsbeteiligung der Frauen zwangsläufig zur Folge, daß auch ihre unmittel baren Ansprüche geringer ausfallen. Frauen sind somit schlechter gestellt, wenn eine Beziehung in die Brüche geht, z. B. im Falle einer Scheidung. Außerdem verfügen in den meisten Ländern nur Ehegatten und Kinder über abgeleitete Ansprü che. Neue Formen des Zusammenlebens, die sich immer mehr durchsetzen, bleiben häufig unbe rücksichtigt. Zum zweiten können abgeleitete Ansprüche Frauen davon abhalten, in den Arbeitsmarkt ein zutreten, oder auch einen Anreiz bieten, Jobs in der informellen Wirtschaft - ohne soziale Absi cherung - anzunehmen. In einigen Ländern bleibt man, wenn man einer geringfügigen Be schäftigung nachgeht, gänzlich von der Sozial versicherung ausgeschlossen. Hingenommen wird dies nur deshalb, weil die geringfügig Be schäftigten im allgemeinen abgeleitete Ansprü che haben und ihre Tätigkeit nicht als eigenstän diger Broterwerb, sondern eher als zusätzlicher Beitrag zum Familienbudget angesehen wird, wobei die betreffende Person, was die soziale Absicherung anbelangt, auch weiterhin von ih rem Partner abhängig bleibt. Hinterbliebenenrenten schließlich machen es möglich, daß jemand aufgrund der vom verstor benen Ehegatten eingezahlten Beiträge in den Genuß einer Rente kommt, ohne jemals selbst ei nen zusätzlichen Beitrag geleistet zu haben. Dies kann dazu führen, daß jemand, der verheiratet und nie erwerbstätig war, bei vollständigem Ver sicherungsverlauf und hohem Einkommen des verstorbenen Ehepartners eine höhere Rente er hält als eine ledige Person, die ein Leben lang gearbeitet und ein niedrigeres Einkommen be zogen hat. Abgeleitete Ansprüche haben somit eine Umverteilung von Sozialleistungen zuun gunsten des Durchschnittsverdieners und zugun sten abhängiger Personen und Hinterbliebener von Beziehern hoher Einkommen zur Folge. Mit einer Individualisierung der Ansprüche soll erreicht werden, daß die persönlichen Beziehun gen künftig keine Rolle mehr spielen, wenn es um die Gewährleistung des sozialen Schutzes des einzelnen geht. Auf diese Weise würde auch eine stärkere Annäherung der im Bereich des so zialen Schutzes geltenden Regelungen an die für Arbeitsverträge geltenden Rechtsvorschriften er reicht in denen die Arbeitnehmer schließlich ais Individuen gesehen werden. Generell entsprä che eine Individualisierung der Ansprüche dem allgemeinen Trend zur Stärkung der Autonomie des einzelnen. Es geht hier also nicht nur um die Geschlechterproblematik, sondern auch um die Beziehungen zwischen Eltern und Kindern vor dem Hintergrund neuer Familienmodelle und - strukturen. Zugegeben, eine Individualisierung der Ansprü che könnte auch gewisse Härten zur Folge ha ben. Abgeleitete Ansprüche können einem Ar beitslosen zum Beispiel indirekt einen Anspruch auf Leistungen für unterhaltsberechtigte Kinder eröffnen. Eine Individualisierung könnte auch dazu führen, daß der Leistungsanspruch an ein bestimmtes Alter gebunden wird. Nichtsdesto weniger gilt es, hier eine Strategie zu ent wickeln, die geeignet ist, alle potentiellen Ar beitnehmer zur Teilnahme am Arbeitsmarkt zu bewegen, und zwar in einer Form, die ihnen ei genständige Ansprüche sichert und das Familien budget nicht über Gebühr belastet. Eine Individualisierung der Ansprüche hätte, je nachdem, um welchen Bereich des Sozialschut zes es geht, unterschiedliche Konsequenzen, so wohl für den einzelnen als auch für die öffentli chen Haushalte. Eine Individualisierung der An sprüche im Bereich der Gesundheitsversorgung und der Arbeitslosenunterstützung scheint rela tiv unproblematisch zu sein in Anbetracht der zu erwartenden geringen finanziellen Auswirkun gen. Am wichtigsten - aber auch am schwierig sten - wäre eine Individualisierung der Ansprü che bei den Altersrenten, auf die auch der Groß teil der abgeleiteten Ansprüche entfällt. Eine In dividualisierung würde hier nicht nur bedeuten, daß Zusatzleistungen für abhängige Familienan gehörige abgeschafft werden, sondern auch, daß an die Stelle der Hinterbliebenenrente ein Ersatzeinkommen treten muß. Witwen und Wit wern, die das Rentenalter noch nicht erreicht ha ben, könnte bis zur Erreichung des Rentenalters oder bis sie eine Arbeit gefunden haben, eine spezielle Übergangsrente gezahlt werden. Angesichts der derzeitigen Stellung der Frau auf dem Arbeitsmarkt muß davon ausgegangen werden, daß den Frauen - insgesamt gesehen - aus einer Abschaffung der Hinterbliebenenren ten erhebliche Nachteile erwachsen würden. Für viele von ihnen würde dies gar bedeuten, daß ihr Einkommen unter die Armutsgrenze absinkt. Das Konzept einer Grundrente, die durch eine Betriebsrente aufgestockt w i r d, könnte ein Schritt zur Lösung dieses komplexen Problems sein. Durch eine Grundrente würde sicherge stellt, daß alle, die das Rentenalter erreicht ha ben, über ein ausreichendes Einkommen verfü gen, um ihren Lebensunterhalt zu bestreiten. Die Rentenreformen in den Mitgliedstaaten ge hen aber genau in die entgegengesetzte Rich tung: angestrebt wird nämlich eine stärkere Kor relation zwischen den im Rahmen eines Beschäf tigungsverhältnisses geleisteten Beitragszahlun gen und der Höhe der späteren Rente (siehe wei ter oben unter 2. 3. 1). Dadurch wird eine Lösung des Problems zusätzlich erschwert. Es sind einge hende Überlegungen dazu anzustellen, welche 19 Auswirkungen eine Unterbrechung der Erwerbs tätigkeit auf die Rentenansprüche hat, um Wege zu finden, wie dieser offensichtliche Zielkonflikt überwunden werden kann. Hier sollten die Mit gliedstaaten aus den in der Union praktizierten unterschiedlichen Ansätzen entsprechende Leh ren ziehen. Ziel: Anpassung des Sozialschutzes an das neue Gleichgewicht der Ge schlechter \m Arbeitsleben und an den Wandel der Famüienstrukturen. Maßnahmen;-Die Kommission wird Initiativen vorlegen, die auf die Einführung höherer Standards im Bereich der Betreuung von Kindern und ande ren Familienangehörigen abstel len. -Die Chancengieichheltsbericht 1997 wird die von den Mitgliedstaaten unternommenen Anstrengungen bewerten, die auf eine stärkere In dividualisierung der Ansprüche ab zielen, ohne dadurch die wirt schaftliche Absicherung der Frauen zu gefährden. 2. 5 Verbesserung des Sozial schutzes im Hinblick auf das Prin zip der Freizügigkeit Die auf der Grundlage von Artikel 51 und Artikel 235 EG-Vertrag erlassene Verordnung 1408/71 koordiniert die für Wanderarbeiter in der Union geltenden Regelungen im Bereich der sozialen Sicherheit. Eine derartige Koordinierung stellt eine Vorbedingung für die Verwirklichung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer dar. Die Verord nung setzt hohe Standards für den Schutz der betroffenen Personen. Der durch die Verordnung gewährleistete Schutz ist jedoch immer noch lückenhaft26. Das Koordi nierungssystem in der derzeitigen Form läuft so gar Gefahr, bald überholt zu sein und den An schluß an verschiedene Entwicklungen zu verlie ren. Die Mitgliedstaaten haben in letzter Zeit neue Leistungsarten eingeführt, um beispiels weise der zunehmenden Alterung der Bevölke rung und dem daraus resultierenden langfristi gen Betreuungsbedarf Rechnung zu tragen. Dies paßt nicht ohne weiteres in das der Verordnung 1408/71 zugrundeliegende Konzept, das sich an den "klassischen" Sozialversicherungszweigen orientiert. Die Einführung neuer Formen des so zialen Schutzes in den Mitgliedstaaten sollte nicht behindert werden durch Unsicherheiten bezüglich der möglichen Auswirkungen des Ko ordinierungssystems auf die neuen Regelungen. Die ursprüngliche Dimension der europäischen Integration, also die Schaffung eines gemeinsa men Marktes, der die Freizügigkeit der Arbeit nehmer ermöglicht und fördert, wurde um ein neues Konzept bereichert, nämlich das der euro päischen Staatsbürgerschaft. Der persönliche Geltungsbereich der Verordnung 1408/71 sollte entsprechend angepaßt werden. Die Koordinierung der verschiedenen einzel staatlichen Systeme der sozialen Sicherheit ist zwangsläufig eine komplexe Angelegenheit. Eine unnötige Verkomplizierung gilt es jedoch zu vermeiden. Wo immer möglich, sollten die Vorschriften vereinfacht werden. Dabei sollte das Ziel darin bestehen, die Bestimmungen für die betroffenen Bürger leichter verständlich zu machen und praktische Probleme und bürokrati sche Hindernisse bei der tagtäglichen Anwen dung der Verordnung zu überwinden. Derartige Schwierigkeiten können nämlich durchaus zur Folge haben, daß gar nicht mehr realisiert wird, welche Vorteile die Verordnung mit sich bringt. Die Kommission wird eine Strategie zur Vereinfa chung und zur Reform des Koordinierungssy stems erarbeiten, damit dieses den derzeitigen und zukünftigen Anforderungen gerecht wer den kann. Die zuständigen einzelstaatlichen Be hörden und Einrichtungen, das Europäische Par lament und die Sozialpartner sollen in die Ent wicklung dieser Strategie eng einbezogen wer den. Im Verlauf der Debatte wurde von vielen Seiten die Auffassung geäußert, daß es nicht länger vertretbar sei, daß ein Arbeitnehmer, der versi chert ist und sich rechtmäßig in einem Mitglied staat aufhält und der somit den in dem betref fenden Land geltenden Sozialschutzbestimmun gen unterliegt, völlig aus dem Anwendungsbe reich der im Rahmen des Koordinierungssystems vorgesehenen Vorschriften herausfällt, nur weil er nicht Staatsangehöriger eines EU-Mitglied staates ist. Die Kommission beabsichtigt in der zweiten Hälfte des Jahres 1997 dem Rat einen Vorschlag vorzulegen, der darauf abzielt, den Geltungsbereich der Koordinierungsvorschriften ganz oder teilweise auf abhängig Beschäftigte sowie selbständig Erwerbstätige auszuweiten, die zwar in einem Mitgliedstaat versichert sind, aber nicht die Staatsangehörigkeit eines EU-Mit gliedstaates besitzen. Die Debatte hat auch gezeigt, daß die derzeit geltenden Bestimmungen, die den grenzüber schreitenden Zugang zu Leistungen der Gesund heitsversorgung betreffen, einer eingehenden Erörterung bedürfen. Dabei wird insbesondere eine umfassendere und effizientere Nutzung der 26 Auf einige dieser Lücken wurde im Grünbuch der Kommission "Allgemeine und berufliche Bildung - Forschung: Hindernisse für die grenzüberschreitende Mobilität", KOM(96) 462, näher eingegangen. 20 bestehenden Möglichkeiten angestrebt, vor al lem in Grenzregionen. Allerdings gilt es hier zu berücksichtigen, welche Konsequenzen dies für das finanzielle Gleichgewicht der Krankenversi cherungen in den Mitgliedstaaten mit sich bringt. Ebenso sollten die im Rahmen des Koor dinierungssystems vorgesehenen Finanzvor schriften, die den Bereich der Gesundheitsversor gung betreffen, einer Überprüfung unterzogen werden. Vorbehaltlich der Urteile des Europäi schen Gerichtshofs in den Rechtssachen Decker und Kohll" wird die Kommission einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung 1408/71 vorlegen, um den grenzüberschreitenden Zugang zu Lei stungen der Gesundheitsversorgung zu erleich tern. Auch führt die Tatsache, daß zwar im Bereich der sozialen Sicherheit eine Koordinierung erfolgt, nicht aber im Bereich der Besteuerung, bisweilen zu ungewöhnlichen Situationen, so zum Beispiel im Falle bestimmter Grenzgänger, die unter Um ständen gleich zweimal zur Finanzierung der So zialschutzsysteme herangezogen werden, indem sie nämlich im Wohnsitzstaat hohe Steuern und im Beschäftigungsstaat hohe Versicherungsbei träge zu entrichten haben. Die Kommission be absichtigt diese Probleme im Verlauf von 1997 näher zu untersuchen und Möglichkeiten zu identifizieren, wie sie durch Maßnahmen auf Ge meinschaftsebene gelöst werden können. Es besteht ein breiter Konsens darüber, daß das Fehlen eines europäischen Koordinierungssy stems im Bereich der ergänzenden Alterssiche rungssysteme eine großes Problem für diejeni gen darstellt, die von ihrem Recht auf Freizügig keit Gebrauch machen. Dies gilt insbesondere in den Mitgliedstaaten, in denen betriebliche Ver sorgungssysteme eine wichtige Rolle im Bereich des sozialen Schutzes spielen. In ihrer Mitteilung vom 22. Juli 199128 hat die Kommission aufge zeigt, welche Hindernisse hier im einzelnen be stehen. Angesichts des spezifischen Charakters vieler solcher Systeme und der - auch innerhalb ein und desselben Landes bestehenden - erheb lichen Unterschiede, sowohl, was die Entstehung der Systeme, die jeweils abgedeckten Berufs gruppen und den sachlichen Anwendungsbe reich anbelangt, als auch, was die rechtliche Aus gestaltung und die technische Abwicklung be trifft, scheint das derzeitige Koordinierungssy stem, das schließlich für die gesetzlichen Systeme geschaffen wurde, kaum geeignet, diese Proble me anzugehen. Hier bedarf es eines flexibleren Ansatzes. In dem Bericht des hochrangigen Gre miums für Fragen der Freizügigkeit 29 in dem Frau Simone Veil den Vorsitz führt, wurden der Kommission Vorschläge unterbreitet, wie hier weitere Fortschritte zu erzielen sind. Im Rahmen eines demnächst erscheinenden Grünbuchs über ergänzende Alterssicherungssysteme wird die Kommission der Frage nachgehen, welche Hin dernisse in diesem Bereich der Verwirklichung der Freizügigkeit im Wege stehen. Als ersten Schritt zur Überwindung dieser Hindernisse plant sie jedoch, einen Vorschlag für eine Richtli nie vorzulegen, die grundsätzlich die in dem Be richt des hochrangigen Gremiums angesproche nen Aspekte abdecken sollte. Zieh Anpassung des Koordinierungssy stems an neue Formen des Sozial schutzes und neue Bedürfnisse - Vermeidung einer unnötigen Ver- kompHzferung sowie Beseitigung von Hindernissen im grenzübe- schreitenden Verkehr. Maßnahmen: -Die Kommission wird unter enger Einbeziehung der nationalen Be hörden, des Europäischen Parla ments und der Sozialpartner eine Strategie für die Reform, Vereinfa chung und Aktualisierung des Ko ordinierungssystems entwickeln. *-Ùie Kommission wird ein Grünbuch über ergänzende Rentensysteme veröffentlichen, in dem alle in die sem Bereich bestehenden Hinder nisse für die Freizügigkeit beleuch tet werden. Ais ersten Schritt zur Überwindung dieser Hindernisse plant die Kommission* einen Vor schlag für eine Richtlinie vorzule gen, die grundsätzlich die in dem Bericht des hochrangigen Gremi ums angesprochenen Aspekte ab decken sollte. 27. Der Europäische Gerichtshof prüft derzeit, grenzüberschreitenden Zugang zu Leistungen der Gesundheitsversorgung auf Kosten des zuständigen Staates nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen eröffnen, mit Artikel 30 EG-Vertrag (freier Verkehr von Waren, wie z. B. Pharmazeutika) und Artikel 59 EG-Vertrag (freier Verkehr von Dienstleistungen, wie z. B. Leistungen der Gesundheitsversorgung) vereinbar sind: Rechtssachen Decker (C-120/95) und Kohll (C-158/96). inwieweit die Bestimmungen der Verordnung 1408/71, die einen 28. Mitteilung der Kommission an den Rat: "Ergänzende Systeme der sozialen Sicherheit: Die Rolle der betrieblichen Altersversorgungssysteme für den Sozialschutz der Arbeitnehmer und ihre Auswirkungen auf die Freizügigkeit", SEK(91)1332. 29. Der Bericht über ergänzende Altersversorgungssysteme wurde auf der Sitzung des hochrangigen Gremiums für Fragen der Freizügigkeit vom 28. 129. November 1996 angenommen. 21 3. UNTERSTÜTZUNG DES ANPASSUNGSPROZESSES DURCH MAßNAHMEN AUF EUROPÄISCHER EBENE schen Rat in Luxemburg im Dezember 1997 vorzu legenden gemeinsamen Berichts einen Beitrag zu diesem Prozeß leisten. Dieser Beitrag wird in einer Analyse der Reformen bestehen, die von den Mit gliedstaaten bereits durchgeführt wurden, um die Sozialschutzsysteme beschäftigungsfreundlicher zu gestalten. Außerdem sollen im Rahmen des Be richts weitere Aktionsbereiche vorgeschlagen werden. Die Gruppe der Generaldirektoren für so ziale Sicherheit wird um Unterstützung bei der Er arbeitung des Berichts gebeten. In den Prozeß gemeinsamer Überlegungen muß eine Reihe weiterer Partner einbezogen werden, unter anderem die Repräsentanten der Zivilge sellschaft. Die in der vorliegenden Mitteilung umrissene Problematik wird ganz oben auf der Agenda des Europäischen Forums für Sozialpoli tik 1998 stehen. An dem Forum werden Mit gliedstaaten, Sozialpartner, Nichtregierungsor ganisationen sowie die europäischen Institutio nen teilnehmen. Gegenstand der Diskussionen wird die Ausrichtung der Reformen der Soziai- schutzsysteme im nächsten Jahrzehnt sein. Dabei wird es konkret um die Frage gehen, wie die So zialschutzsysteme an die neuen, in dieser Mittei lung aufgezeigten Bedürfnisse angepaßt wer den können. Schließlich werden in dem Ende 1997 zu veröf fentlichenden Bericht "Soziale Sicherheit in Eu ropa" als Beitrag zu den gemeinsamen Überle gungen weitere Fakten und Analysen zu neuen Entwicklungen in den Mitgliedstaaten zusam mengestellt werden. Die vorliegende Mitteilung trägt dem Subsidiari- tätsprinzip Rechnung. Jeder Mitgliedstaat ist selbst für die Gestaltung und Finanzierung sei nes Sozialschutzsystems verantwortlich. Die Union bleibt zuständig für die Koordinierung der einzelstaatlichen Sozialversicherungssyste me, soweit es um den Schutz derjenigen geht, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Union Gebrauch machen. Außerdem ent steht durch den Erfahrungsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten ein bedeutender europäi scher Mehrwert. Eine Modernisierung und Verbesserung des Sozi alschutzes in der Union kann nicht ohne die ak tive Mitwirkung aller Beteiligten geleistet wer den. In Teil 2 der vorliegenden Mitteilung hat die Kommission einige Maßnahmen genannt, mit denen Wege zur Erreichung dieses Ziels und kon krete Ansatzpunkte für weitere Überlegungen aufgezeigt werden sollen. Die Kommission fordert den Rat, das Europäi sche Parlament, den Wirtschafts- und Sozialaus schuß, den Ausschuß für Beschäftigung und Ar beitsmarkt sowie den Ausschuß für Wirtschafts politik auf, zu den in der vorliegenden Mittei lung dargelegten Ansätzen für eine Modernisie rung der Sozialschutzsysteme Stellung zu neh men. Auch die Sozialpartner sind aufgefordert, auf al len geeigneten Ebenen einen Beitrag zu der De batte zu leisten, insbesondere zu folgenden drei Themen: • Auswirkungen der Alterung der Bevölkerung auf den Übergang in den Ruhestand; • konkrete Ausgestaltung eines europäischen Rahmens von Rechtsvorschriften, der ein gesi chertes Umfeld für ein effizientes Funktionie ren der ergänzenden Alterssicherungssysteme bietet; • Implikationen der Entwicklung neuer Arbeits formen, insbesondere Auswirkungen von Un terbrechungen der Erwerbstätigkeit auf die Ansprüche auf Sozialleistungen. Fragen des sozialen Schutzes müssen in die Ent wicklung der europäischen Beschäftigungspoli tik integriert werden. Die Beschäftigungsproble matik stellt derzeit die höchste Priorität und die größte Herausforderung für die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten dar. Hier besteht ein Handlungsbedarf und ein Potential für wei tere Aktionen auf Gemeinschaftsebene. Die Kommission wird im Rahmen des dem Europäi 22 Bevölkerungswachstum zwischen 1995 und 2015 für drei ausgewählte Altersgruppen - mittleres Szenario - Anlage Österreich Belgien 0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ Dänemark Deutschland 0-19 20-59 Spanien 0-19 20-59 Finnland 0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ Frankreich Griechenland 0-19 20-59 0-19 20-59 7% Irland Italien 0-19 20-59 60+ Luxemburg 42. 0% 0-19 20-59 60+ Niederlande 0-19 20-59 60+ Portugal 0-19 20-59 60+ S c h w e d en 0-19 20-59 60+ Vereinigtes Königreich -20% 0-19 20-59 60+ E u r o p ä i s c he U n i on 40% 20% -20% 0-19 20-59 60+ Source : EUROSTAT ISSN 0254-1467 KOM(97) 102 endg. DOKUMENTE DE 05 04 Katalognummer : CB-CO-97-104-DE-C ISBN 92-78-17132-8 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften L-2985 Luxemburg