title: Meddelande till rådet och parlamentet om en gemensam strategi för att motverka försurning

eurovoc_concepts:
EU action
EU law
air quality
fuel
sulphur

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 12. 03. 1997 KOM(97) 88 slutlig 97/0105 (SYN) 97/0107 (CNS) MEDDELANDE TILL RÅDET OCH PARLAMENTET om en gemensam strategi för att motverka försurning Förslag till RÅDETS DIREKTIV om minskning av svavelhalten i vissa flytande bränslen och om ändring av direktiv 93/12/EEG Förslag till RÅDETS gESLVT om Europeiska gemenskapens ingående av protokollet till 1979 års Konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar angående fortsatta minskningar av svavelutsläppen (framlagt av kommissionen) MEDDELANDE TILL RÅDET OCH PARLAMENTET om en gemensam strategi för att motverka försurning Innehåll 1. 2. INLEDNING BAKGRUND 2. 1 2. 2 2. 3 2. 4 Försurningsproblemet Andra effekter av försurande luftföroreningar Befintlig EG-lagstiftning om försurande luftföroreningar FN-ECE/CLRTAP 3. UTVECKLING AV STRATEGIN 3. 1 3. 2 3. 3 Strategins vetenskapliga grund Slutmålet - att inte överskrida kritiska belastningar - och behovet av delmål Preliminär uppskattning av de utsläppsminskningar som erfordras för att nå målet om en förbättring på 50 procent 3. 4 Antaganden beträffande energiförbrukning och C02-utsläpp 3. 5 Samarbete med FN-ECE/CLRTAP 4. STRATEGIN 4. 1 4. 2 4. 3 4. 4 4. 5 4. 6 4. 7 Förslag till nationella utsläppstak Ratifikation av 1994 års svavelprotokoll Förslag till ändring av direktivet om svavelhalten i vissa flytande bränslen Åtgärder i samband med LCP- och IPPC-direktiven Åtgärder avseende utsläpp från sjöfarten Åtgärder avseende länder i Central- och Östeuropa Åtgärder inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar 4. 8 Möjliga åtgärder för att minska utsläppen av ammoniak 4. 9 Ekonomiska styrmedel 4. 9. 1 Energi 4. 9. 2 Sjöfart 4. 9. 3 Jordbruk 4. 9. 4 Gemensamt genomförande av nationella utsläppstak 4. 10 Möjliga ytterligare åtgärder beträffande utsläpp från transporter 4. 11 Åtgärder för att främja energieffektivitet och energisparande 4. 12 Översyn 5. PRELIMINÄRBEDÖMNING AV STRATEGINS FÖRDELARFOR MILJÖN SAMT DESS KOSTNADER 6. POSITIVA BIEFFEKTER/DUBBLA FÖRDELAR Eutrofiering 6. 1 6. 2 Ozon 6. 3 6. 4 6. 5 Luftkvalitet Förbättringar utanför EG Ekonomisk värdering av vissa fördelar 1. INLEDNING Miljörådet begärde i december 1995 att kommissionen skulle utarbeta en samlad strategi för att motverka försurning och presentera den för rådet i början av 1997. Detta beslut fattades sedan kommissionensinternaarbetsdokumentomförsurning(SEK(95)2057)offentliggjortsinovember 1995. Av arbetsdokumentet framgick att det visserligen gjorts stora framsteg, men att gällande och planerad lagstiftning trots det inte skulle räcka till för att uppnå det långsiktiga mål som fastställts i femte miljöhandlingsprogrammet, nämligen att aldrig överskrida kritiska belastningar och nivåer. I detta meddelande presenteras den strategi som utarbetats på rådets begäran. Meddelandet inleds med en kortfattad redogörelse för försurningsproblemet och för den metodik som kommissionen använt för att utveckla strategin och därefter följer en beskrivning av strategins huvuddrag. 2. BAKGRUND 2. 1 Försurningsproblemet I denna strategi avses med försurning: resultatet av att försurande ämnen förs in i miljön genom atmosfäriskt nedfall. De luftföroreningar som främst bidrar till försurning är - svaveldioxid (S02), främst från förbränning av kol och olja, - kväveoxider (NO^), främst från motorfordon och andra förbränningsprocesser, - ammoniak (NH4), främst från jordbruket. I tabell 1 visas utsläppen i gemenskapen (15 medlemsstater) per sektor och i tabell 2 anges utsläppen per land 1990. Tabell 1. Utsläpp av försurande föroreningar i Europeiska gemenskapen per sektor 1990 Sektor Stora förbränningsanläggningar > 300 MW Stora förbränningsanläggningar 50-300 MW Andra förbränningsanläggningar Industriella processer Vägtransport Annan transport Avfall Jordbruk Naturliga källor Källa: CORINAIR 1990 % S02 56 7 24 4 3 2 0 0 3 100% %NOx 19 2 13 2 51 12 1 0 0 100% %NH3 0 0 0 3 0 0 1 94 2 100% Dessa försurande ämnen kan med vindens hjälp spridas hundratals och till och med tusentals kilometer innan de faller ned och upptas i miljön. Redan i atmosfären kan svaveldioxid omvandlas till svavelsyra, och kväveoxider till salpetersyra. När dessa ämnen faller ned och upptas i vegetation, mark och vatten ger de upphov till försurning som har långtgående biologiska konsekvenser både för akvatiska och terrestriska ekosystem, vilka genomgår stora förändringar och utarmas genom att artrikedomen av djur och växter minskar. Försurning av jorden leder till urlakning av växtnäringsämnen som kalium, kalcium och magnesium, vilket på lång sikt kan ge upphov till näringsbrist och därmed hota skogsmarkens produktivitet. Försurningsprocessen resulterar också i ökade koncentrationer av aluminium och andra giftiga metaller i mark, grundvatten och ytvatten. Den biologiska mångfalden i sjöar och floder utarmas kraftigt i områden med försurat ytvatten. Försurat grundvatten kan förorsaka problem till exempel genom att rörledningar korroderar, men det utgör också en hälsorisk på grund av den ökade urlakningen av vissa skadliga metaller som aluminium, kvicksilver, koppar, zink, kadmium och bly. Surt nedfall gör att byggnadsmaterial, konstföremål och kulturminnes märken förfaller snabbare, särskilt i tätorter. Tabell 2: Utsläpp av S02, NOx och NH3 1990 (i tusentals ton) Land Belgien Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Grekland Irland Italien Luxemburg Nederländerna Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike EG som helhet so2 317 180 260 1298 3 752 510 178 1678 14 205 283 2 266 136 5 331 90 16 498 NOx NH3 352 269 300 1585 2 702 306 115 2 047 23 575 215 1 178 411 3 071 222 13 371 95 140 41 700 320 78 126 416 7 236 93 353 61 759 91 3 516 Det sura nedfallets effekter varierar geografiskt och beror huvudsakligen på recipienten ett ekosystem) känslighet och på mängden surt nedfall. Begreppet kritisk belastning används för att ange hur känslig en viss miljö är genom att definiera i vilken utsträckning den tål att exponeras för föroreningar utan att långsiktiga eller andra betydande skador uppkommer. Kriti ska belastningar fastställs för naturliga och delvis naturliga ekosystem såsom skogsmark, hedlandskap och ytvatten, medan exempelvis odlad jord och bebyggda områden undantas. Begreppet kritisk belastning har en vetenskaplig grund. De använda uppgifterna speglar således i. - -, (•>• nuvarande högsta kunskapsnivå och inrymmer en viss osäkerhet. Kritiska belastningar är viktiga när man talar om hållbar utveckling, eftersom surt nedfall som överstiger de kritiska belastningarna inte är hållbart på lång sikt. Känsligheten för surt nedfall varierar mycket mellan olika områden och ekosystem. De områden inom Europeiska gemenskapen där den kritiska belastningen med avseende på försurning är lägst - d. v. s. områdena med de känsligaste ekosystemen - finns framförallt i norra delen av gemen skapen och omfattar Sverige, Finland, Förenade kungariket, Nederländerna och Tyskland. Försurningen bestäms av förhållandet mellan det totala nedfallet av försurande föroreningar och den kritiska belastningen för en viss miljö. En minskning av det försurande nedfallet leder till minskad försurning, men försurningen upphör inte, och en hållbar återhämtning kan således inte ske förrän nedfallet begränsas till en nivå där den kritiska belastningen inte längre överskrids. Faktum är att återhämtningen i vissa områden kan ta decennier eller till och med hundratals år, vilket är ett resultat av en försurningseffekt som ackumulerats i marken genom tiderna. Hastigheten med vilken återhämtningen sker beror främst på ekosystemets egenskaper och på hur snabbt nedfallet minskas - ju snabbare nedfallet begränsas så att det underskrider den kritiska belastningen desto snabbare sker återhämtningen. Är 1990 överskreds den kritiska belastningen för försurning på ett område större än 32 miljoner hektar i medlemsstaterna. Hårdast drabbade, om man ser till den totala ytan där den kritiska belastningen överskreds, var Sverige (10 miljoner hektar), Tyskland (7 miljoner hektar) och Finland (5 miljoner hektar) (se tabell 5). Som nämnts ovan leder försurningen till minskad biologisk mångfald i terrestriska och limniska ekosystem, vilket i sin tur påverkar till exempel skönhets- och rekreationsvärdet. Jordens försämrade näringsvärde kan på längre sikt leda till minskad produktivitet i skogsbruket. Även om det är möjligt att med relativt stor säkerhet ringa in och kvantifiera påverkade områden och riskområden, råder det fortfarande stor osäkerhet vad gäller kostnadsberäkningen av de skador och långsiktiga risker som uppkommer genom försurning. 2. 2 Andra effekter av försurande luftföroreningar Även om denna strategi är inriktad på försurning (i form av surt nedfall) är det viktigt att observera att luftburna utsläpp av nämnda försurande föroreningar också har andra negativa effekter på miljön. I synnerhet luftens koncentrationer av svaveldioxid och kvävedioxid har visat sig skadliga för människans hälsa, särskilt för personer med andningsproblem (t. ex. astma, bronkit och emfysem). Dessa föroreningar bidrar även till att byggnader och byggnadsmaterial korroderar. Allt mer tyder på att små, sura partiklar, som är sekundärt bildade produkter från utsläpp av svavel- och kväveoxider, påverkar lungfunktionen. Kväveoxider spelar också en viktig roll vid bildning av marknära ozon (03), en aggressiv förorening som kan skada människans hälsa, leda till skador på växtlighet och organiska material och försämra sikten. Nedfall av kväve föreningar, som härrör från utsläpp av kväveoxider och ammoniak, kan fungera som gödningsmedel och bidra till eutrofiering av terrestriska, limniska och marina ekosystem, vilket bland annat påverkar den biologiska mångfalden. Fördelarna med att minska utsläppen av försurande luftföroreningar hänger alltså inte enbart samman med de minskade försurningsskadorna, utan är betydligt mer vidsträckta och omfattar bland annat förbättrad hälsa, minskad dödlighet och sjuklighet, minskad korrosion av byggnader och byggnadsmaterial, bättre skydd av kulturminnesmärken, minskad eutrofiering och förbättrad sikt. En del av dessa fördelar (t. ex. effekter på hälsa och korrosion) kan med viss säkerhet uttryckas i ekonomiska termer (se avsnitt 6), medan andra (t. ex. ekologiska effekter) är svåra att värdera i pengar. För att påvisa de ekologiska fördelarna med minskade utsläpp kan man utvärdera förändringen av de områden i de känsliga ekosystemen där den kritiska belastningen inte längre överskrids. 2. 3 Befintlig gemenskapslagstiftning om försurande luftföroreningar Utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider regleras genom en rad styrmedel på gemenskapsnivå, men ännu så länge finns ingen särskild lagstiftning som begränsar utsläpp av ammoniak. Den befintliga lagstiftningen har till stor del utformats för att motverka försurning, men i viss utsträckning har den också tillkommit av andra skäl. I figur 1 på nästa sida redovisas den viktigaste lagstiftningen, både befintlig och planerad. Förutom de åtgärder som vidtas på gemenskapsnivå har många medlemsstater infört nationella bestämmelser för att ytterligare minska de försurande utsläppen 2. 4 FN-ECE/CLRTAP Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) undertecknades 1979. Konventionens sekretariat drivs av Förenta nationemas ekonomiska kommission för Europa (FN-ECE) i Geneve. Av nuvarande 55 medlemsstater i FN-ECE är 40 parter i konven tionen, bland andraEuropeiskagemenskapen och dess medlemsstater. Sedan konventionen trädde i kraft 1983 har den utökats med fem tilläggsprotokoll. I fyra av dessa föreskrivs mål och åtgärder för att reglera och minska utsläppen av gränsöverskridande luftföroreningar. Tre protokoll rör försurande luftföroreningar: De två svavelprotokollen från 1985 och 1994 och NOx-protokollet från 1988. Det fjärde protokollet syftar till att begränsa utsläppen av flyktiga organiska föreningar (VOC) för att därigenom minska koncentrationerna av marknära ozon. 1993 tillträdde gemenskapen 1988 års NOx-protokoll(1). Tolv medlemsstater har ratificerat det, två har undertecknat det utan att ratificera det och en medlemsstat har inte undertecknat protokollet. Vad beträffar 1994 års svavelprotokoll har fjorton medlemsstater och gemenskapen undertecknat det, medan endast fyra medlemsstater har ratificerat det (se avsnitt 4. 2). I slutet av 1980-talet började man inom ramen för konventionen utveckla en metod för att utifrån kritiska belastningar utforma effektbaserade och kostnadseffektiva minskningsstrategier. Denna metod användes vid förhandlingarna om 1994 års svavelprotokoll och används även vid de pågående förhandlingarna om ett nytt protokoll om ett flertal verkningar och föroreningar, vilket behandlar effekterna av marknära ozon, försurning och eutrofiering samt föroreningar såsom kväveoxider, flyktiga organiska föreningar och ammoniak. Detta nya protokoll väntas bli klart under 1998 och kommer så snart det träder i kraft att ersätta befintliga protokoll om flytaiga organiska föreningar och NOx. I praktiken bibehålls emellertid de grundläggande kraven i befintliga protokoll. Det fortgående arbetet inom CLRTAP spelar dessutom en viktig roll för framtagande av information, datautbyte och för att öka kunskaperna och medvetandet om dessa frågor. (i) EGT nr L 149, 21. 6. 1993, s. 14. Figur 1. Befintlig gemenskapslagstiftning om minskning av försurande utsläpp Rådets direktiv 88/609/EEG om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar. Detta direktiv antogs av rådet i november 1988 och avser förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på 50 megawatt (MW) eller mer. I detta direktiv fastställs gränsvärden för utsläpp från nya (efter 1987) anläggningar och utsläppstak per land för totala utsläpp från befintliga (före 1987) anläggningar. Dessa utsläppstak minskas successivt och under en längre tid. Kommissionen förbereder för närvarande en översyn av direktivet, vilken föreskrivs genom bestämmelser i det ursprung liga direktivet. Kommissionens ändringsförslag väntas vara klart hösten 1997. Rådets direktiv 93/12/EEG om svavelhalten i vissa flytande bränslen. I detta direktiv fast ställs gränser för den maximala svavelhalten till 0,2 procent för gasoljor som används i stationära förbränningskällor och till 0,05 procent för dieselbränslen som används i mobila källor. Det ursprungliga direktivet innehöll en ändringsbestämmelse, där en lägre gräns föreskrivs för gasoljor som används i stationära förbränningskällor. Lagstiftning som avser kontroll av utsläpp från mobila källor. Det finns en omfattande gemenskapslagstiftning som reglerar atmosfäriska utsläpp från personbilar och lätta nyttofordon (direktiv 70/220/EEG med ändringar) och tunga fordon (direktiv 88/77/EEG med ändringar). I juni 1996 antog kommissionen en strategi för att ytterligare begränsa utsläppen i samband med vägtransporter (KOM(96)248 slutlig). I denna strategi förutses att NOx-utsläppen i samband med vägtransporter skall minska med 65% från 1995 till 2010. Vad beträffar andra mobila källor till försurande utsläpp lade kommissionen 1995 fram ett förslag för att begränsa utsläppen från icke vägbundna mobila maskiner (KOM(95) 350 slutlig). - Ramdirektiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och minska föroreningar (IPPCY Detta direktiv antogs av rådet i september 1996 och föreskriver användning av bästa tillgängliga teknik enligt definitionen i detta direktiv vid varje befintlig anläggning som omfattas av direktivet senast 2007 och vid nya anläggningar från 1999. Hänsyn skall därvid tas till lokala förhållanden och utsläppens bidrag till gränsöverskridande luftföroreningar. Luftkvalitetsdirektiv bland annat för SQ2. NQ2. partiklar och ozon. Kommissionen för bereder för närvarande, inom ramen för direktiv 96/62/EG om utvärdering och säker ställande av luftkvaliteten, nya gränsvärden för S02, N02 och partiklar i luft. Ett förslag till nytt direktiv för dessa föroreningar väntas under första hälften av 1997. Ett förslag till ändring av rådets direktiv 92/72/EEG om luftförorening genom ozon, liksom en gemen skapsstrategi för att minska utsläppen av ämnen som kan ge upphov till ozon, väntas i början av 1998. 3. UTVECKLING AV STRATEGIN 3. 1 Strategins vetenskapliga grund På uppdrag av rådet har kommissionen i samarbete med en konsult (International Institute for Applied Analysis (ILASA)) genomfört en detaljerad vetenskaplig analys som kan tjäna som solid teknisk grund för en strategi för att motverka försurning i Europeiska gemenskapen. De uppgifter som användes vid denna analys och modellerna för samlad bedömning var desamma som de som låg till grund för protokollen inom FN-ECE/CLRTAP, vilket utgjorde en garanti för att kommis sionens strategi skulle vara förenlig med det arbete som pågår inom FN-ECE. I kommissionens analys har bland annat följande aspekter beaktats: 1 ) Väntad utveckling av utsläppen av försurande ämnen, med hänsyn till effekten av befintlig och framtida lagstiftning på gemenskapsnivå samt enskilda medlemsstaters lagstiftnings åtgärder och -planer. 2) 3) Försurningsproblemets gränsöverskridande natur, genom att använda internationellt överenskomna uppgifter om utsläpp, gränsöverskridande flöden och nedfall av försurande luftföroreningar. Fastställande av kostnadseffektiva strategier för att motverka försurning, med hänsyn till ändrade utsläppsmönster, skillnader i kritisk belastning mellan olika delar av gemenskapen och kostnaden för olika minskningsåtgärder. 4) Möjliga konsekvenser av minskningsåtgärder som vidtas utanför EG:s territorium. 5) Effekten på likartade miljöproblem såsom eutrofiering och bildning av troposfariskt ozon. Den vetenskapliga analys som ligger till grund för utformningen av försurningsstrategin redo visas i bilagan till detta meddelande. Innan de olika elementen i kommissionens strategi beskrivs närmare bör ett antal viktiga frågor uppmärksammas. 3. 2 Slutmålet - att inte överskrida kritiska belastningar - och behovet av delmål I rådets slutsatser i december 1995 erkändes att det är svårt att på kort sikt nå målet att inte över skrida kritiska belastningar. Kommissionen uppmanades därför fastställa delmål på vägen mot slutmålet. Analysen bekräftade behovet av att fastställa sådana delmål. Strategin begränsas av att åtgärderna för att minska utsläppen i första hand måste vidtas inom EG, eftersom EG inte kan driva igenom juridiskt bindande skyldigheter och åtgärder utanför gemenskapens territorium. Analysen visade att det, även om bästa tillgängliga teknik användes vid alla utsläppskällor i hela Europa, inte skulle vara möjligt att nå det långsiktiga miljömålet för hela EG till 2010. Flera möjliga delmål analyserades utifrån en modell med stegvisa förbättringar. En liknande modell användes vid förhandlingarna om 1994 års svavelprotokoll inom CLRTAP. Eftersom de kritiska belastningar som idag används är mer komplexa och omfattar både svavel- och kväve föreningar (till skillnad från svavelprotokollet, där endast svavel beaktades) grundas den för bättringsmodell som idag tillämpas på uppgifter vad gäller skyddet av ekosystemen. Följaktligen är syftet med den använda modellen att stegvis minska skillnaden mellan eko systemsskyddets nivå 1990 och slutmålet om ett fullgott ekosystemsskydd (100 procent) med en viss procentsats. 8 Efter noggrann analys av olika alternativ konstaterades att det var lämpligt att eftersträva en förbättring på 50 procent, vilket med nuvarande kunskapsnivå skulle minska den areal med känsliga ekosystem där kritiska belastningar överskreds 1990 med minst 50 procent i de olika regionerna i medlemsstaterna, på ett sätt som är mest kostnadseffektivt för EG som helhet. Det främsta skälet till valet av detta delmål för miljökvalitet var att det ansågs utgöra en god avvägning mellan ekosystemsskydd och kostnader: vid förbättringar över 50 procent ökar merkostnaderna för utsläppsminskningar mycket snabbt. Kommissionen anser att delmålet för miljön om en förbättring på 50 procent skall ha uppnåtts år 2010. Som ett led i översynen kommer delmålet att bli föremål för omprövning år 2004 (se avsnitt 4. 12). I bilagan förklaras den använda förbättringsmodellen närmare och där ges också en motivering till att just 50 procents förbättring valdes som delmål. 3. 3 Preliminär uppskattning av de utsläppsminskningar som erfordras för att nå målet om en förbättring på 50 procent Kommissionen har i samarbete med IIASA analyserat det mest kostoadseffektiva sättet att nå delmålet om en förbättring på 50 procent senast år 2010. Denna analys tar hänsyn till de gräns överskridande flödena av atmosfäriska föroreningar i gemenskapen och varje lands kostnader för att minska utsläppen av de tre föroreningarna S02, NOx och NH3. Resultatet av denna analys är en global lösning för att nå målet om en förbättring på 50 procent, vilken kostar så lite som möjligt för gemenskapen som helhet. En sammanfattning av analysens preliminära resultat redovisas i tabell 3, medan detaljerna framgår av bilagan. Tabell 3: Sammanfattning av de utsläppsnivåer som är nödvändiga i gemenskapen för att nå målet om en förbättring på 50 procent jämfört med 1990 och den situation som kan förväntas 2010 på grundval av nuvarande planer (miljoner ton) W* NO. NH, 1990 16,5 13,4 3,5 2010 (nuvarande planer) 5,6 6,9 3. 0 2010 (för att nå delmålet) vr 6,0 2,5 3. 4 Antaganden beträffande energiförbrukning och C02-utsläpp Vid den vetenskapliga analys som ligger till grund för strategin var det nödvändigt att göra vissa antaganden beträffande energiförbrukningen. Eftersom energiproduktionen och den därmed sammanhängande förbränningen av kol och flytande petroleumprodukter är en av de främsta källorna till försurande utsläpp, hade dessa antaganden stor betydelse för försurningsstrategin, särskilt när det gällde att hitta de billigaste lösningarna. Med tanke på oron för den globala uppvärmningen stod det också klart att det vid antaganden beträffande energiförbrukningen var nödvändigt att beakta behovet av att minska C02-utsläppen. Den analys som ligger till grund för försurningsstrategin utgår från ett sk. "Conventional Wisdom" scenario, enligt vilket man antar att energiförbrukningen kommer att öka med 20 procent och C02-utsläppen med 10 procent mellan 1990 och 2010. Emellertid genomfördes ytterligare en analys utifrån ett alternativt scenario grundat på antagandet att C02-utsläppen kommer att minska med 10 procent mellan 1990 och 2010. Resultaten visar att kostnaderna för de minskningsåtgärder som erfordras för att nå delmålet om en förbättring på 50 procent under sådana förutsättningar kunde minskas betydligt (se bilagan). 3. 5 Samarbete med FN-ECE/CLRTAP Rådet har erkänt att det krävs internationellt samarbete och samordning för att nå målet att inte överskrida kritiska belastningar och anser att det är viktigt att framtida gemenskapsstrategier utvecklas med beaktande av det arbete som bedrivs inom ramen för FN-ECE/CLRTAP. Rådet har förklarat att kommissionen vid utarbetandet av försurningsstrategin bör ha regelbunden kontakt med bland andra FN-ECE/CLRTAP. Efter bilaterala överläggningar mellan kommissionen och FN-ECE/CLRTAP i april 1996 bildades en styrgrupp med nyckelpersoner från de båda institutionerna vars främsta uppgift var att underlätta samordning. Formella möten i styrgruppen hölls i juli och november 1996, medan informella överläggningar hållits regelbundet. 4. STRATEGIN Mot bakgrund av den ovan beskrivna vetenskapliga analysen och med beaktande av medlemsstaternas synpunkter, vilka framförts bl. a. vid tre möten som hölls den 29 maj 1996, 31 oktober 1996 och 16 januari 1997, har kommissionen utvecklat en strategi för att motverka försurning inom Europeiska gemenskapen. Vid dessa möten har kommissionen också tagit del av synpunkter från näringslivet och icke-statliga organisationer. Om de åtgärder som föreslås utgöra en del av strategin genomförs, kommer det att vara möjligt att nå delmålet om en förbättring på 50 procent senast 2010, såsom beskrivs i avsnitt 3. 2. De föreslagna åtgärderna kommer att leda till ytterligare utsläppsminskningar utöver dem som följ er av gällande lagstiftning och åtaganden, vilka väntas minska gemenskapens totala utsläpp av S02, NOx och NH3 med 66, 48 respektive 15 procent mellan 1990 och 2010. Det långsiktiga miljömålet är emellertid att aldrig överskrida kritiska belastningar. Med tanke på detta förutses i kommissionens strategi en fortlöpande utvärdering, både för att undersöka vilken effekt de föreslagna åtgärderna får och för att bedöma behovet och typen av ytterligare åtgärder för att minska försurande utsläpp. Nedan redogörs för strategins huvuddrag. 4. 1 Förslag till nationella utsläppstak Kommissionen anser att gemenskapens framtida politik avseende försurning och därmed sammanhängandegränsöverskridandeproblem,t. ex. troposfarisktozon,börgrundaspånationella utsläppstak för ett antal viktiga föroreningar. Sådana nationella utsläppstak måste vara förenliga med de fastställda milj ömålen. Åtgärden att fastställa nationellautsläppstak överensstämmer med det arbete som bedrivs inom ramen för FN-ECE: s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. En av fördelarna med en politik som grundas på utsläppstak är att den ger medlemsstaterna stor flexibilitet när det gäller att bestämma hur utsläppstaken skall genomföras så kostnadseffektivt som möjligt. Medlemsstaternas åtgärder måste naturligtvis vara förenliga med de gemenskapsregler som styr den inre marknadens funktion och med EG: s konkurrens regler. Medlemsstaterna kan till exempel tillgripa ekonomiska styrmedel eller andra icke tekniska åtgärder som extra hjälpmedel i sina nationella strategier för att klara utsläppstaken. 10 Som nämnts ovan beror nivån på de nationella utsläppstaken på den föregående definitionen av miljömålet. Vad gäller försurning anser kommissionen att ett lämpligt mål på medellång sikt är att senast år 2010 uppnå delmålet om 50 procents förbättring (se avsnitt 3. 2). Genom den vetenskapliga analys som kommissionen genomfört har preliminära uppgifter erhållits om de utsläppsminskningar som skulle erfordras för att nå delmålet om en förbättring på 50 procent (se avsnitt 3. 3 och bilagan). Kommissionen vill understryka att dessa siffror är preliminära och att de kommer att ses över mot bakgrund av ozonstrategin (se nedan) och ytterligare förbättringar av den vetenskapliga analysen. Det är emellertid klart att delmålet om en förbättring på 50 procent utgör en verklig utmaning utöver de ansträngningar som medlemsstaterna redan gör för att minska sina försurande föroreningar. Troposfäriskt ozon är en annan typ av gränsöverskridande förorening som kräver en samlad lösning på gemenskapsnivå. I början av 1998 väntas kommissionen lägga fram ett förslag till en gemenskapsstrategi för att motverka denna typ av förorening. Kommissionen genomför för närvarande i samarbete med sin konsult IIASA de vetenskapliga analyser som erfordras för att utveckla den föreslagna ozonstrategin. Dessa analyser grundas på samma metodik som använts för att utveckla försurningsstrategin. Den vetenskapliga analysen väntas göra det möjligt att definiera nationella utsläppstak för NOx och flyktiga organiska föreningar, d v s. de föroreningar som främst bidrar till uppkomsten av troposfiriskt ozon. Under 1998 kommer kommissionen att lägga fram ett förslag till direktiv om fastställande av nationella utsläppstak för S02, NOx, NH3 och flyktiga organiska föreningar, vilket är förenligt med målet om en förbättring på 50 procent vad gäller försurning och med de luftkvalitetsmål som överenskommits för troposfiriskt ozon. Förslaget kommer att utarbetas mot bakgrund av 1) förbättringarna av försurningsanalysen, 2) slutförandet av analysen om troposfäriskt ozon, 3) 4) de fortsatta diskussionerna med experter från medlemsstaterna, näringslivet och icke statliga organisationer, framstegen i diskussionerna om slutförandet av det nya protokollet inom ramen för FN- ECE: s konvention om långväga gränsöverskridande föroreningar och den planerade översynen av Internationella sjöfartsorganisationens (IMO) konvention om skydd mot föroreningar från fartyg (MARPOL-konventionen). Vid fastställandet av dessa utsläppstak kommer kommissionen att ta hänsyn till konsekvenserna av de föreslagna utsläppstaken för den ekonomiska och sociala utvecklingen i vissa regioner i gemenskapen. Även om införandet av bindande nationella utsläppstak är ett viktigt initiativ qr det endast en del av försurningsstrategin. Enligt förslaget skall utsläppstaken kompletteras med ett antal andra åtgärder (se nedan) som skall bidra till att utsläppstaken verkligen genomförs i praktiken och att kostnadseffektiva tekniska åtgärder för att minska utsläppen vidtas inom och utom Europeiska gemenskapen. 11 4. 2 Ratifikation av 1994 års svavelprotokoll Med undantag av Portugal har alla medlemsstater och Europeiska gemenskapen undertecknat 1994 års svavelprotokoll som ingår i Konventionen om långväga gränsöverskridande luft föroreningar. Dessutom har hittills följande länder utanför EG undertecknat protokollet: Bulgarien, Kanada, Kroatien, Liechtenstein, Norge, Polen, Ryssland, Schweiz, Slovakien, Slovenien, Tjeckien, Ukraina och Ungern. I december 1996 hade emellertid endast fyra medlemsstater (Sverige, Nederländerna, Luxemburg och Förenade kungariket) och ett land som inte är medlem i EG (Norge) ratificerat protokollet. För att protokollet skall kunna träda i kraft måste det ratificeras av 16 undertecknande länder. Om gemenskapen verkligen siktar på att utforma en målmedveten politik för att motverka för surning bör den som ett första steg ratificera 1994 års svavelprotokoll. Innan gemenskapen beslutar om ytterligare åtgärder för att minska försurande utsläpp måste den visa sin vilja att full göra internationella åtaganden. Genom att protokollet dessutom omfattar bestämmelser om framtida översyn möjliggörs mer långtgående åtaganden som ytterligare kan bidra till att gemen skapens miljökvalitetsmål uppnås. Förutom att det av politiska skäl är viktigt att gemenskapen ratificerar 1994 års svavelprotokoll kan det även vara värdefullt för gemenskapen genom att Konventionen om långväga gränsöver skridande luftföroreningar för närvarande är det effektivaste medlet att minska utsläppen i länder utanför EG som påtagligt bidrar till det sura nedfallet inom EG. Kommissionen föreslår därför att rådet beslutar att Europeiska gemenskapen skall ratificera protokollet om en ytterligare begränsning av svavelutsläppen, vilket ingår i 1979 års Konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Bifogat återfinns ett förslag till rådets beslut om Europeiska gemenskapens ingående av 1994 års svavelprotokoll. 4. 3 Förslag till ändring av direktivet om svavelhalten i vissa flytande bränslen I mars 1993 antog rådet direktiv 93/12/EEG om svavelhalten i vissa flytande bränslen. I detta direktiv fastställdes svavelhalten i dieselbränsle till 0,2 viktprocent från 1 oktober 1994 och minskades till maximalt 0,05 viktprocent från 1 oktober 1995. Den maximala svavelhalten i andra gasoljor än dieselbränslen fastställdes till 0,2 viktprocent från 1 oktober 1994. Enligt artikel 2 i detta direktiv skall kommissionen avge en rapport om hur arbetet med att begränsa svaveldioxidutsläppen fortskrider och lägga fram ett förslag om att sänka svavelhalten i andra gasoljor än dieselbränslen. Detta förslag senarelades emellertid i avvaktan på försurnings strategins resultat. Vid den analys som genomfördes för att ge underlag till försurningsstrategin konstaterades att det i åtta medlemsstater (Belgien, Danmark, Finland, Förenade kungariket, Nederländerna, Sverige, Tyskland och Österrike) skulle vara ekonomiskt lönsamt att ytterligare sänka svavelhalten i gasoljor som används i fasta förbränningskällor eller att en sådan sänkning redan genomförts. (I Österrike och Finland är den maximalt tillåtna svavelhalten för närvarande 0,1 procent. När dessa båda länder blev medlemmar i EG beviljades de ett undantag i anslutnings akten vilket gäller under en övergångsperiod på fyra år till och med den 31 december 1998. ) I alla andra medlemsstater skulle en ytterligare sänkning av sya^ejftalten i gasolja under det nuvarande gränsvärdet på 0,2 procent inte vara kostnadseffekt enbart för att nå försurningsstrategins delmål. l n Förbränning av tung eldningsolja är den främsta källan till S02-utsläpp genom användning av flytande bränslen och stod 1990 för cirka 20 procent av de totala utsläppen inom EG. I frånvaro av målinriktade åtgärder uppskattas att denna andel fram till 2010 skulle stiga till nära 40 procent. Utsläpp av S02 från tung eldningsolja härrör från flera olika källor (se tabell 4). Tabell 4: Utsläpp av S02 från tung eldningsolja 2010 enligt referensscenariot och efter en begränsning av svavelhalten till 1 procent (kiloton) Raffinaderier och liknande industri Industri Hushåll Transport Kraftverk TOTALT 404 207 574 329 158 75 81 27 901 2 119 350 988 1 131 Referens- scenario 1% S i tung eldningsolja Skillnad Den analys som ligger till grund för försurningsstrategin visade att användning av tung eldningsolja med låg svavelhalt inom t. ex. transportsektorn och av hushållen skulle utgöra ett kostnadseffektivt minskningsalternativ i tolv medlemsstater (med undantag för Spanien, Portugal och Grekland) för att nå delmålet. Inom andra sektorer som kraftverk och industri skulle avsvavling av rökgaserna vara ett både lönsammare och effektivare sätt minska utsläppen. Med tanke på att förbränningen av tung eldningsolja bidrar markant till utsläppen av S02 anser kommissionen att det är lämpligt att som ett led i försurningsstrategin minska utsläppen av S02 från denna källa genom att fastställa gränser för den tillåtna svavelhalten i tung eldningsolj a. Med beaktande av slutsatserna av den samlade bedömningen och för att undvika icke kostnads effektiva utgifter medger kommissionen att det i vissa fall kan bli aktuellt att bevilja undantag från en generell begränsning av svavelhalten. Så kan exempelvis vara fallet i länder eller regioner där det på grund av miljöförhållandena är möjligt att tillåta större S02-utsläpp, och vid industrier som redan använder minskningsmetoder (t. ex. avsvavling av rökgaser) vilka ger likvärdiga eller bättre resultat när det gäller att minska S02-utsläppen. Vid fastställande av regler avseende tung eldningsolja är det viktigt att beakta bestämmelserna i direktiv 88/609/EEG om utsläpp från stora förbränningsanläggningar och den föreslagna ändringen av detta direktiv (se avsnitt 4. 4 nedan) så att reglerna är förenliga med dessa. Vad beträffar översynen av direktiv 88/609/EEG verkar det i nuläget som om det kommer att omfatta bestämmelser om bland annat utsläppstak (liknande dem som ingår i det nuvarande direktivet) som ger stora förbränningsanläggningar en viss flexibilitet med avseende på svavelhalten i tung eldningsolja som de använder. Ett förslag till rådets direktiv om svavelhalten i gasolja och tung eldningsolja, vilket tar hänsyn till ovan nämnda principer, bifogas detta meddelande. Begränsningen av svavelhalten i marin bunkerolja behandlas i avsnitt 4. 5 nedan. 13 4. 4 Åtgärder i samband med LCP- och IPPC-direktiven I samband med översynen av direktiv 88/609/EEG om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från storaförbränningsanläggningar (LCP-direktivet) förbereder kommi s-sionen för närvarande nya gränsvärden för utsläpp av S02 och NOx från alla nya stora förbrännings anläggningar. De nya utsläppsgränsvärdena kommer att grundas på bästa tillgängliga teknik för att begränsa föroreningar. Som ett led i det förberedande arbetet inför översynen av direktiv 88/609/EEG undersöker kommissionen bland annat det eventuella värdet av att fastställa nationella utsläppstak för både nya och befintliga anläggningar. Sådana utsläppstak motiveras av behovet att säkerställa både kostnadseffektivitet och uppnående av kvalitetsmål för miljön. En studie som genomfördes inför Översynen av LCP-direktivet har tillsammans med praktisk erfarenhet i flera medlemsstater visat att utsläppen från stora förbrännings-anläggningar kan begränsas mer kostnadseffektivt genom utsläppstak (möjligen i kombination med gränsvärden) än om man enbart använder utsläppsstandarder. Slutsatserna från den analys som ligger till grund för försurningsstrategin visade att vad beträffar S02 skulle det i alla medlemsstater utom Grekland och Portugal och delvis även Spanien antingen vara nödvändigt att avsvavla rökgaserna, eller fastställa gränsvärden eller utsläppstak som leder till motsvarande minskningar av utsläppen från befintliga stora förbränningsanläggningar, vad beträffar NOx skulle det i alla medlemsstater utom Grekland, Portugal, Spanien, Italien, Finland och Luxemburg vara nödvändigt att denitrifiera rökgaserna eller fastställa gränsvärden eller utsläppstak som leder till motsvarande minskningar av utsläppen från befintliga stora förbränningsanläggningar. Kommissionens förslag inför översynen av LCP-direktivet kommer att vara förenligt med det uppställda målet vad gäller försurning, d. v. s. en förbättring på 50 procent till år 2010. De utsläppsgränsvärden som fastställs i enlighet med IPPC-direktivet (96/61/EEG) skall senast 1999 (för nya anläggningar) eller 2007 (för befintliga anläggningar) grundas på bästa tillgängliga teknik, enligt definitionen i detta direktiv, med hänsyn till geografiskt läge, lokala miljöförhållanden, bestämmelser om begränsning av långväga eller gränsöverskridande föroreningar, EPPC-direktivets främsta målsättning, nämligen att förebygga eller, om detta inte är möjligt, begränsa föroreningar för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet. IPPC-direktivet är också det viktigaste instrumentet för att minska utsläppen från industriell verksamhet. Enligt resultaten av den analys som ligger till grund för försurningsstrategin skulle det för att nå delmålet om en förbättring på 50 procent vara kostnadseffektivt att införa stränga begränsningar av S02-utsläppen från industriell verksamhet i alla medlemsstater i gemenskapen utom Grekland och Portugal. Tio medlemsstater skulle också behöva begränsa utsläppen av NOx från dessa källor (med undantag av Grekland, Portugal, Spanien, Italien och Finland). Utsläppstak eller ekonomiska styrmedel som på ett mer kostnadseffektivt sätt leder till motsvarande utsläppsminskning är tänkbara alternativ. 14 Slutsatsen av den analys som ligger till grund för försurningsstrategin är därför att det, för att nå delmålet, behövs kompletterande åtgärder av gemenskapskaraktär eller regional karaktär för att minska utsläppen från förbränningsanläggningar och industriell verksamhet. De rättsliga instrument som kan komma ifråga är en omarbetning av direktiv 88/609/EEG om utsläpp frîîn stora förbränningsanläggningar samt IPPC-direktivet. 4. 5 Åtgärder avseende utsläpp från sjöfarten När utsläppen från den internationella sjöfarten togs med i optimeringen för att uppnå delmålet om en förbättring på 50 procent visade det sig att det skulle vara kostnadseffektivt att minska fartygens utsläpp av S02 i Östersjön och Nordsjön och att minska utsläppen av NOx i Östersjön, Nordsjön och delar av Atlanten. Beroende på att uppgifter inte fanns tillgängliga omfattade analysen inte fartygens utsläpp i Medelhavet. Svaveldioxidutsläppen kan minskas genom att sänka svavelhalten i bunkerolja medan utsläppet av kväveoxider bland annat kan minskas genom användning av katalytisk avgasrening. Det finns idag inga internationella regler för svavelhalten i bunkerolja. Det föreligger emellertid förslag om att reglera svavelhalten inom ramen för Internationella sjöfartsorganisationens (IMO) konvention om skydd mot föroreningar från fartyg (MARPOL-konventionen). Denna konvention är för närvarande föremål för översyn och förhandlingarna väntas vara slutförda i slutet av 1997. Vid de diskussioner som föregick översynen föreslog länderna kring Östersjön att detta hav bör betecknas som ett känsligt område med avseende på S02-utsläpp. De länder som gränsar till Nordsjön arbetar också för att få hela eller delar av Nordsjön och Engelska kanalen klassificerade som känsliga områden med avseende på S02-utsläpp. I sådana känsliga områden föreslås att fartyg endast skall tillåtas bränna bunkerolja med en maximal svavelhalt om 1,5%. En klassificering av Östersjön och hela eller delar av Nordsjön och Engelska kanalen som känsliga områden med avseende på S02-utsläpp och en begränsning av svavelhalten i marin bunkerolja som används i dessa områden skulle enligt kommissionens analys vara en mycket kostnadseffektiv åtgärd som en del av en samordnad strategi för att motverka försurning inom EG. Kommissionen anser därför att alla medlemsstater i samband med den pågående översynen av MARPOL-konventionen bör stödja förslaget att klassificera Östersjön och hela eller delar av Nordsjön och Engelska kanalen som känsliga områden med avseende på S02-utsläpp. Efter ändringen av MARPOL-konventionen bör medlemsstaterna snarast möjligt sträva efter att uppfylla bestämmelserna angående de känsliga områdena. Kommissionen kommer, om det förefaller lämpligt, att lägga fram förslag för att säkerställa att medlemsstaterna skyndsamt genomför dessa bestämmelser. 4. 6 Åtgärder avseende länder i Central- och Östeuropa Genom sina yttre förbindelser skulle EG och dess medlemsstater kunna spela en aktiv roll för att främja kostnadseffektiva åtgärder utanför gemenskapens jurisdiktion. I vissa länder utanför EG skulle det vara ekonomiskt lönsamt att minska svavelutsläppen utöver vad som redan fastställs i 1994 års svavelprotokoll för att därigenom ytterligare minska försurningen inom EG. En ytterligare begränsning av NOx- och NH3-utsläppen, vilket planeras i det kommande protokollet om ett flertal föroreningar inom ramen för CLRTAP, skulle också bidra till att kritiska belastningar för försurning inte överskrids i lika stor utsträckning. För att nå målsättningen att 15 underskrida de kritiska belastningarna för försurning är det ekonomiskt lönsamt och med största sannolikhet nödvändigt att ytterligare begränsa utsläppen inte bara i EG: s medlemsstater utan också i länder i Central- och Östeuropa, särskilt i de länder som gränsar till EG. De utsläppsminskningar som anges i avsnitt 3. 3 grundas på antagandet att utsläppen i länder utanför EG kommer att minska i enlighet med deras befintliga lagstiftning och genom olika FN- ECE/CLRTAP-protokoll. Ett sådant antagande om hur utsläppen kommer att utvecklas i länder utanför EG är välbetänkt med tanke på att EG endast har ett begränsat inflytande över den försurningspolitik som drivs av andra länder. Känslighetsanalyser som genomförts av kommissionen visar emellertid tydligt att ytterligare minskning av de försurande utsläppen från vissa länder, särskilt i Central- och Östeuropa, skulle göra det möjligt för EG att höja sin ambitionsnivå i fråga om miljömål för surt nedfall. Den vetenskapliga analys som ligger till grund för kommissionens strategi om försurning har visat att utsläpp från vissa länder i Central- och Östeuropa, exempelvis Polen, Tjeckien, Ungern och Slovenien, helt klart bidrar till att kritiska belastningar för försurning överskrids inom EG (se bilagan). Tendensen är emellertid att EG "exporterar" mer försurande utsläpp till dessa länder än den tar emot. Ändå krävs det i allmänhet en mindre investering i Central- och Östeuropa än i EG för att uppnå samma utsläppsminskning. Av detta skäl, och så länge beslut fattas i varje enskilt fall, bör det finnas situationer där det skulle vara ekonomiskt lönsamt för alla berörda parter att främja utsläppsminskningar i Central- och Östeuropa. Gemenskapen bör försöka att identifiera och utnyttja dessa situationer som ju gagnar alla parter. För att nå detta mål är det nödvändigt att utforska flera möjliga vägar. EG har utvecklat kontakterna med tio länder i Central- och Östeuropa (Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern) för att uppmuntra dem att närma sin lagstiftning till gemenskapens och på så sätt underlätta den anpassning som skulle bli nödvändig om och när det blir aktuellt med ett medlemskap. Miljöhänsyn, och särskilt antagandet av EG:s regelverk (acquis communautaire) på miljöområdet, är ett av de områden som bör prioriteras i en sådan förhandlingsstrategi. I den pågående dialogen med dessa länder vill kommissionen framhålla försurningen som en av de viktigaste miljöfrågorna. Kommissionen kommer därför att utnyttja det befintliga programmet Phare och resurser såsom TAIEX (Technical Assistance and Information Exchange Office - byrån för tekniskt bistånd och informationsutbyte) och DISAE (Development of Implementation Strategies for Approximation in Environment - utveckling av strategier för tillnärmning i miljöfrågor) för att finna vägar till intensivt samarbete kring åtgärder för att minska försurande utsläpp. Ett av de effektivaste medlen för att få till stånd en minskning av utsläppen i Central- och Östeuropa är att påverka investeringsmönstret, såväl det statliga som privata, särskilt inom energisektorn. Kommissionen har därför för avsikt att fortsätta sina diskussioner med regeringar, stora industrikoncerner och finansinstitut i syfte att fastställa optimala investeringsstrategier för att minska de utsläpp som bidrar till försurningen. 16 4. 7 Åtgärder inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftförore ningar FN-ECE/CLRTAP är det viktigaste forum genom vilket Europeiska gemenskapen och medlems staterna kan påverka öch främja utsläppsminskningar i länder som inte är medlemmar av EG. Ytterligare åtgärder i vissa av dessa länder har visat sig vara kostnadseffektiva medel för att nå det delmål som ställts upp för miljöns kvalitet i EG, en förbättring på 50 procent. Sådana åtgärder är dessutom nödvändiga för att nå slutmålet att de kritiska belastningarna inte ska överskridas. Kommissionen och EG: s medlemsstater bör därför spela en aktiv och pådrivande roll i CLRTAP- förhandlingarna om ett nytt protokoll om ett flertal verkningar och föroreningar och medverka till att 1994 års svavelprotokoll (se avsnitt 4. 2) snarast ratificeras och omarbetas. Därigenom kan man bidratill att möta EG: s milj ökvalitetsmål avseende försurning och därmed sammanhängande problem. 4. 8 Möjliga åtgärder för att minska utsläppen av ammoniak En del gällande eller framtida EG-lagstiftning på miljöområdet väntas medföra att utsläppen av ammoniak minskar. För det första väntas det vara möjligt att minska inte bara urlakningen av nitrat till yt- och grundvatten, utan även ammoniakutsläppen, genom att fastställa och tillämpa en god jordbrukspraxis inom ramen för nitratdirektivets (91/676/EG) genomförande. För det andra gäller IPPC-direktivet (96/61/EG) även stora anläggningar för uppfödning av fjäderfä eller grisar och industrianläggningar som avger ammoniak. Slutligen kan förvaring av stallgödsel i täckta bassänger, vilket behandlas i kommissionens meddelande om en strategi för att minska metanutsläppen (KOM(96)/557/2), leda till en minskning av ammoniakutsläppen. Den analys som utgör grunden för denna försurningsstrategi talar för att det är kostnads-effektivt att ytterligare minska utsläppen av ammoniak. I synnerhet följande åtgärder förefaller kostnadseffektiva: Metoder som minskar utsläppen av ammoniak vid användning av gödsel (från mjölkkor, nötkreatur, grisar, värphönor, fjäderfä och far), med undantag för vissa länder (t. ex. Finland, Grekland, Portugal och Spanien) Anpassningar av stallar för att minska utsläppen från fjäderfä, utom i Finland, Grekland, Portugal och Spanien. Minskning av industriella utsläpp av ammoniak, utom i Finland, Grekland, Luxemburg, Portugal och Spanien. Osäkerheterna vad gäller minskningarnas effektivitet, nuvarande och framtida utsläppsnivåer och kostnader för att minska utsläppen av föroreningar i samband med djurhållning ser ut att vara större än för andra föroreningar. Eftersom metoderna för att minska ammoniakutsläppen inte är vedertagna på samma sätt som för andra föroreningar, förefaller det lämpligt att ge medlemsstaterna större frihet att själva välja åtgärder för att klara de föreslagna nationella utsläppstaken. Nya forskningsresultat skall beaktas när de nationella utsläppstaken fastställs. 17 4. 9 Ekonomiska styrmedel En av de fem huvudprioriteterna i det femte miljöhandlingsprogrammet är att bredda användningen av styrmedel och komplettera normgivande lagstiftning med marknadsbaserade instrument där detta är lämpligt. Genom användning av nationella utsläppstak ges medlems staterna möjlighet att tillgripa ekonomiska styrmedel i sina nationella strategier. Förslagen om källbaserade åtgärder i de föregående avsnitten skall också i möjligaste mån utformas så att de skapar ett visst utrymme för användning av ekonomiska styrmedel. Användning av nationella utsläppstak utgör emellertid det främsta operativa målet och fungerar som ram för medlems staterna när de utformar egna ekonomiska styrmedel (eller regler) som går längre än de gemen samma minimikraven. Man kan skilja mellan fyra typer av styrmedel: 1) avgifter/skatter, 2) bidrag, 3) överlåtbara utsläppstillstånd och 4) miljöavtal. Kommissionen har nyligen antagit ett meddelande om milj öskatter (KOM(97) 9 slutlig) i vilket man anger på vilka villkor medlems staterna far tillgripa denna åtgärd. I meddelandet redogörs för de rättsliga ramar som med lemsstaterna måste respektera med avseende på den inre marknaden om de önskar införa miljöskatter och miljöavgifter. Kommissionen har även antagit ett meddelande om miljöavtal (KOM(96) 561 slutlig), vilket klargör vilka kriterier som gäller för användning av detta styrmedel. De nationella utsläppstaken och dessa meddelanden kommer att ange ramarna för medlemsstaternas åtgärder och främja ökad användning av ekonomiska styrmedel i de fall där det är lämpligt. Utöver medlemsstaternas användning av ekonomiska styrmedel kan man tänka sig flera områden där det skulle vara särskilt värdefullt att tillgripa ekonomiska styrmedel på EG-nivå. Det skulle kunna bidra till att nå de nationella utsläppstaken eller främja ytterligare utsläppsminskningar genom strukturella förändringar inom energianvändning och jordbruk i syfte att underskrida de kritiska belastningarna. Sådana områden är energibeskattning, sjöfartsavgifter, jordbruk och gemensamt genomförande av nationella utsläppstak. 4. 9. 1 Energi Användning av ekonomiska styrmedel inom energisektorn skulle kunnaresultera i en omställning till andra bränslen och en ökad energieffektivitet. Därmed skulle det kosta mindre att nå de föreslagna nationella utsläppstaken för NOx och S02, samtidigt som C02-utsläppen skulle minskas. Differentierade skatteåtgärder för olika energiprodukter kan användas för detta ändamål. Kommissionen anser inte att det är lämpligt att reglera dessa åtgärder i separata direktiv för värj e enskilt milj öproblem eller produkt. På rådets och parlamentets begäran bör milj öhänsyn i stället utgöra en integrerad del av ett mer samordnat gemensamt punktskattesystem för energi produkter. Kommissionen kommer därför i sitt förslag till direktiv om beskattning av energiprodukter, på begäran av ECOFIN-rådet den 11 mars 1996, att ta hänsyn till behovet av att styra marknaden mot en effektivare och renare bränsleanvändning. Därigenom ges utrymme för en flexiblare politik på nationell nivå inom den inre marknaden. Man överväger att differentiera miniminivåerna för beskattning av tung eldningsolja beroende på svavelhalten och att ge medlemsstaterna möjlighet att tillämpa olika nationella skattesatser för energiprodukter på grundval av deras miljömässiga kvaliteter. Dessutom skulle nya energiprodukter kunna omfattas av gemenskapslagstiftning, och vid en framtida översyn av gemenskapens skattesatser bör man ta hänsyn till miljömål. Förslaget väntas leda till en liten men inte försumbar minskning av utsläppen av NOx, S02 och C02. 18 4. 9. 2 Sjöfart I avsnitt 4. 5 redogjordes för de diskussioner som pågår inom Internationella sjöfarts organisationen (IMO) om att begränsa svavelhalten i bunkerbränslen De åtgärder som disku terats inom ramen för MARPOL är emellertid inte heltäckande och det finns andra medel att tillgå för att ytterligare minska S02-utsläppen från sjöfarten. De pågående diskussionerna inom ramen för MARPOL behandlar inte heller på ett adekvat sätt sjöfartens NOx-utsläpp. En möjlighet är att differentiera sjöfartsavgifterna utifrån miljökriterier. De svenska myndig heterna strävar efter att använda ett allmänt avgiftssystem som är förenligt med de nuvarande sjöfartsavgifterna. Vad beträffar NOx diskuteras i det svenska förslaget möjligheten att minska driftskostnaderna och en del av kapitalinvesteringen för katalytisk avgasrening. Fartygen skulle alltså tvingas betala högre miljöavgifter om de inte installerar katalytisk avgasrening. Vad beträffar svavel överväger Sverige att höja genomsnittsnivån för de nuvarande fyravgifterna och medge lägre avgift för fartyg som använder bränsle med låg svavelhalt (mindre än 0,5%). Mot denna bakgrund skulle kommissionen kunna undersöka om det vore möjligt att differentiera sjöfartsavgifterna i ett antal medlemsstater för att på så sätt främja ytterligare kostnadseffektiva minskningar av försurande utsläpp. 4. 9. 3 Jordbruk Inom jordbrukssektorn är det inte nödvändigt att ta till alla tillgängliga tekniska minsk ningsåtgärder för att på ett kostnadseffektivt sätt nå delmålet om en förbättring på 50 procent. Förutom att ytterligare tekniska åtgärder kan bidra till att minska ammoniakutsläppen, kan också en reform av den gemensammaj ordbrukspolitiken utifrån 1992 års plattform ha en positiv effekt på ammoniakutsläppens storlek. Vid en sådan reform är det viktigt att beakta behovet av att minska ammoniakutsläppen samtidigt som man har i åtanke att detta bara är ett av de miljöproblem som jordbruket har att brottas med. Andra problem som urlakning och avrinning av nitrater till yt- och grundvatten och utsläpp av metan är också viktiga och behandlas lämpligen tillsammans med försurningen genom samlade åtgärder. Vid 1996 års översyn av det femte miljöhandlingsprogrammet (KOM(95)647 slutlig) ansågs en av de främsta prioriteterna vara att integrera miljöpolitiken i andra politiska områden. Följande prioriteter som nämndes i 1996 års översyn är särskilt viktiga för att komma tillrätta med försurningen: a) Att i enlighet med den pågående reformprocessen av den gemensamma jordbrukspolitiken förstärka sambandet mellan jordbrukets marknadsinstrument och miljökraven, så att man förlitar sig mindre på marknadsprisstöd och strävar efter bättre samordning av marknadspolitk, landsbygdsutveckling och miljöpolitik. b) Att främj a extensiva produktionsmetoder, hållbara odlingsmetoder och biodynamisk odling i nära samarbete med berörda aktörer. Förordning 2078/92 är ett bra exempel på ett sådant samarbete och skulle kunna bidra till att minska utsläppen av ammoniak. Slutligen kan ekonomiska styrmedel (t. ex. skatt på gödselmedel, som redan införts i vissa länder) övervägas för att ytterligare minska utsläppen och nå målsättningen att underskrida kritiska belastningar. 19 4. 9. 4 Gemensamt genomförande av nationella utsläppstak Gemensamt genomförande innebär att två eller flera aktörer samarbetar för att fullgöra vissa åtaganden. I samband med försurningsstrategin betyder det att medlemsstaterna gemensamt genomför de nationella utsläppstak de enats om. Gemensamt genomförande är intressant efter som det ger större flexibilitet vid genomförandet av utsläppstaken, till lägre kostnad. Av 1994 års svavelprotokoll framgår att protokollets parter, i enlighet med ännu ej fastställda regler och villkor, gemensamt kan fullgöra sina skyldigheter (nationella utsläppstak). Det finns studier som visar att gemensamt genomförande möjliggör betydande kostnadsbesparingar. Det är inte lika klart hur dessa kostnadsbesparingar skall genomföras samtidigt som man uppnår miljökvalitets mål. Kommissionen kommer att undersöka möjligt bidrag av gemensamt genom-förande i samband med det kommande förslaget till direktiv om nationella utsläppstak. 4. 10 Möjliga ytterligare åtgärder beträffande utsläpp från transporter Begränsning av utsläpp från vägtransporter regleras av en omfattande gemenskapslagstiftning. Kommissionen har nyligen antagit ett antal förslag till nya, strängare utsläpps- och bränsle- standarder som skall införas från och med år 2000 (KOM(96)248 slutlig). I slutet av 1998 kommer kommissionen att lägga fram förslag till ytterligare fordons- och bränslekvalitets- standarder som skall gälla från och med 2005. Ett kommissionsförslag (KOM(95)350 slutlig) om att minska utsläppen från icke vägbundna mobila källor väntas antas av rådet och parlamentet inom en snar framtid. Kommissionen kommer att undersöka om det är möjligt att ytterligare skärpa dessa utsläppsstandarder och att utvidga dem till fler fordonskategorier. 4. 11 Åtgärder för att främja energieffektivitet och energisparande Såsom beskrivs i avsnitt 3. 3 och i bilagan kan förändringar i energiförbrukningen och i energi produktionsmönstret ha stor betydelse för mängden försurande föroreningar som släpps ut i atmosfären. Initiativ som syftar till att utveckla alternativa och förnyelsebara energikällor och till energisparande kan därför leda till minskningar av de försurande utsläppen. På gemenskapsnivå ger JOULE-programmet ökad förståelse för mer rationell energianvändning och energisparande. Inom FAIR-programmet undersöks bl. a. användning av förnyelsebara råvaror och produktion av "ren" energi. Demonstrationsprogram såsom ALTENER och SAVE kommer att underlätta utvecklingen av alternativa energikällor och energisparande teknik. Resultaten av dessa forsknings- och demonstrationsprogram kommer att påverka energi förbrukningen och balansen mellan olika energikällor, och kommer som en följ d därav att minska de försurande utsläppen. I meddelandet"Sammanhållningspolitik och miljö" (KOM(95)509 slutlig) betonas att främj andet av milj ovänlig produktion uppmuntras genom strukturfonderna, t. ex. främj andet av förny el sebara energikällor och användning av energisparande teknik. 20 4. 12 Översyn Som nämns ovan är det inte möjligt att nå slutmålet till 2010 även om tekniskt genomförbara minskningsåtgärder vidtas inom EG. Kommissionen måste därför återkomma till denna fråga i ett senare skede. Kommissionen bör då se över försurningsstrategin och utvärdera uppnådda resultat och likaså medlemsstaterna möjligheter att uppfylla fastställda utsläppstak för att nå delmålet senast 2010. Utifrån denna utvärdering och eventuella nya vetenskapliga rön på området, t. ex. beträffande kritiska belastningar för försurning, och med hänsyn till de åtgärder som redan vidtagits för att minska utsläppen, bör kommissionen föreslå vilka ytterligare åtgärder som erfordras för att nå målet att inte Överskrida kritiska belastningar. Förslagsvis bör kommissionen före utgången av år 2004 överlämna en rapport till rådet där man redogör för de framsteg som gjorts när det gäller att begränsa utsläppen av försurande luftföroreningar och presenterar en utvärdering av medlemsstaternas möj ligheter att uppfylla sina respektive utsläppstak senast 2010. Med utgångspunkt från denna rapport och eventuella nya vetenskapliga rön om försurning bör kommissionen överlämna en reviderad försurningsstrategi till rådet före utgången av 2004. 5. PRELIMINÄR BEDÖMNING AV STRATEGINS FÖRDELAR FÖR MILJÖN SAMT DESS KOSTNADER Kommissionens strategi kommer att leda till att delmålet om en förbättring på 50 procent nås inom Europeiska gemenskapen. Om man ser till varje lands ekosystemsareal där de kritiska belastningarna överskrids, kommer kommissionens strategi att leda till en markant förbättring jämfört med situationen 1990 (se tabell 5). Tabell 5: Ekosystem där kritiska belastningar for försurning överskrids. Situationen 1990, jämfört med 2010 enligt referensscenariot (REF) och efter genomförande av försurnings strategin (STRÅT) (tusentals hektar) Belgien Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Grekland Irland Italien Luxemburg Nederländerna Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike EG som helhet 2010 (REF) 2010 (STRÅT) 117(19%) 38 (3,9)%) 1211(3,8%) 82 (0,6%) 2 112(27%) 0 (0%) 4 (0,7%) 285 (4,3%) 7 (7,5%) 121 (38%) 0 (0%) 24 (0,3%) 1 235 (2,8%) 2 541 (29%) 943 (19%) 8 719(6,5%) 9(1,4%) 21 (2,2%) 1 144 (3,6%) 40 (0,3%) 809(10,3%) 0 (0%) 1 (0,1%) 103 (1,6%) 2 (2,2%) 23 (7,3%) 0 (0%) 10(0,1%) 699 (1,6%) 978(11,3%) 642 (13,2%) 4 481 (3,3%) 1990 477 (77%) 174(18%) •5 016(16%) 618 (4,3%) 4 741 (60%) 0(0%) 23 (4,8%) 1 160(18%) 15(17%) 282 (88%) 1 (0%) 74 (0,9%) 10 108 (23%) 6 972 (80%) 2 896 (59%) 32 557 (24%) 21 I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att ytterligare minskningar, utöver de som krävs för att nå delmålet om en förbättring på 50 procent, är nödvändiga för att nå slutmålet - att inte överskrida kritiska belastningar. Dessutom är försurning bara en av flera miljöaspekter som motiverar behovet av att minska utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak. När man överväger huruvida det är nödvändigt och möjligt att minska utsläppen måste även dessa andra aspekter tas med i bedömningen (se avsnitt 2. 2). Kostnaden för ytterligare utsläppsminskningar, det vill säga den årliga kostnaden för ytterligare åtgärder jämfört med referensscenariot, vilka erfordras för att EG som helhet skall nå delmålet, har uppskattats till 7 miljarder ecu år 2010. Denna uppskattning grundas på antagandet att minskningarna åstadkoms enbart genom tekniska åtgärder. Det bör observeras att analyserade minskningsalternativ inte tar hänsyn till icke-tekniska minskningsåtgärder som strukturella förändringar (bland annat omställning till andra bränslen) inom olika sektorer. Gemenskapens internationella åtaganden vad gäller klimatförändringar och den därmed sammanhängande minskningen av utsläppen av "växthusgaser", särskilt koldioxid, kommer dessutom att leda till betydande minskningar av utsläpperi av försurande föroreningar. Därmed minskar även de uppskattade kostnaderna för försurningsstrategin (se avsnitt 3. 4). Sammanfattningsvis är det därför troligt att kostnaderna för att genomföra de nödvändiga minskningarna har överskattats. De kostnader som är förenade med uppnåendet av målet om en 50 procents förbättring redovisas närmare i bilagan. Tabell 6: Merkostnad för de utsläppsminskningar som erfordras för att nå delmålet (miljoner ecu/år, år 2010) Land EG som helhet so2 2 940 NOx 1795 NH3 2 305 Totalt 7 040 6. POSITIVA BIEFFEKTER/DUBBLA FÖRDELAR Trots att denna strategi avser försurning (i form av surt nedfall) är det viktig att uppmärksamma att luftburna utsläpp av försurande föroreningar också har andra skadliga effekter på miljön. En minskning av utsläppen av försurande luftföroreningar ger således upphov till "sekundära" för delar genom att bidra till att minska andra miljöproblem som förorsakas av samma föroreningar, till exempel eutrofiering, marknära ozon, korrosion av byggnader och material och skador på människans hälsa. En minskning av utsläppen inom EG kommer dessutom att leda till att det sura nedfallet minskar i länder utanför EG. Några av dessa bieffekter har analyserats mer i detalj, nämligen effekterna på eutrofieringen och ozonet, liksom fördelarna för länder utanför EG. Bieffekterna på luftens kvalitet har inte analyserats i detalj men det är ändå möjligt att dra vissa slutsatser. Resultaten sammanfattas nedan. 22 6. 1 Eutrofiering Analysen visade att kritiska belastningar för eutrofiering överskreds över 34 procent av ekosystemen inom EG 1990. Det motsvarar en areal på omkring 38 miljoner hektar. Enligt referensscenariot skulle utsläppsminskningar som genomförs fram till 2010 komma att minska denna areal till 19 procent eller 21 rriiljoner hektar. Om man genomför de utsläppsminskningar som krävs för att nå delmålet om en förbättring på 50 procent skulle arealen där de kritiska belastningarna överskrids minska till 13 procent eller 15 miljoner hektar. Detta innebär att man, jämfört med referensscenariot, nått mer än halvvägs till den nivå som anses vara den högsta som är tekniskt möjlig att uppnå genom åtgärder inom EG. Som känslighetsanalys utvärderades resultatet av att kombinera miljökvalitetsmål grundade på kritiska belastningar för försurning och eutrofiering, som uttryckliga mål för det sura nedfallet vid optimeringen. Resultatet visade på en förskjutning av utsläppsminskningarna från svavel dioxid till kväveoxider och ammoniak. Det var särskilt fallet i länder i de södra och centrala delarna av EG som Spanien, Italien, Frankrike och Tyskland. Skyddet av ekosystemen mot eutrofiering förbättrades - vilket resulterade i att de kritiska belastningarna överskreds inom en areal på mindre än 10 miljoner hektar - liksom skyddet mot försurning. Samtidigt ökade kostnaderna. De totala merkostnaderna för detta scenario uppgick till 9,4 miljarder ecu jämfört med 7 miljarder ecu för huvudscenariot. 6. 2 Ozon Effekterna på marknära ozon analyserades med hjälp av EMEP-modellen, och mot bakgrund av NOx-utsläpp som i försurningsanalysen. Uppskattade utsläpp av flyktiga organiska föreningar år 2010 hämtades från FN-ECE/CLRTAP:s nuvarande minskningsplaner, vilka främst grundas på uppgifter som lämnas av respektive land. För att analysen skulle bli konsekvent och realistisk medtogs för medlemsstaterna även de ytterligare utsläppsminskningar som förväntas av förslag till nya utsläpps- och bränslekrav för fordon enligt KOM(96)248 slutlig. Analysen visade en tydlig förbättring i de flesta medlemsstater. I referensscenariot minskade överskridandet av det kritiska tröskelvärdet på 40 ppb (parts per billion) för skogar, grödor och naturlig växtlighet och det kritiska tröskelvärdet på 60 ppb för hälsa i nästan hela EG j ämfört med 1990. De största förbättringarna gällde det minskade överskridandet av det vägledande tröskelvärdet på 60 ppb, som CLRTAP använder för att ange möjliga effekter på människans hälsa. De ytterligare utsläppsminskningarna i huvudscenariot kommer att leda till ytterligare minskningar av ozonhalten i de flesta berörda områdena. I vissa mindre områden kommer emellertid ozonhalten att öka något. De ytterligare krav som ställs på att minska utsläppen av flyktiga organiska föreningar väntas eliminera eller kraftigt minska denna negativa bieffekt. 6. 3 Luftkvalitet Som en följd av minskade S02- och NOx-utsläpp kommer luftens koncentration av dessa föroreningar och av deras sekundära produkter (t. ex. partiklar och ozon) att minska. Detta skulle innebära motsvarande fördelar för människans hälsa, liksom för byggnader och material samt för vårt historiska och kulturella arv. En del av dessa fördelar har beaktats vid den ekonomiska ut värderingen (se avsnitt 6. 5). 23 6. 4 Förbättringar utanför EG Eftersom de försurande föroreningarna är av gränsöverskridande natur kommer utsläpps minskningar inom EG att medföra minskat nedfall och följaktligen minskat överskridande av kritiska belastningar för försurning i länder utanför EG. Till exempel tyder beräkningarna på att skyddsnivån för ekosystemen i dessa länder, som ett resultat av utsläppsminskningar i huvud scenariot, skulle förbättras från 97 till 98 procent fram till 2010 jämfört med referensscenariot. Annorlunda uttryckt skulle den areal där de kritiska belastningarna överskrids i länder utanför EG minska från 11 till 9 miljoner hektar. De största förbättringarna i detta avseende skulle noteras i Norge, Tjeckien, Polen, Ryssland och Schweiz. Fram till 2010 skulle överskridandet av de kritiska belastningarna för ozon (se avsnitt 6. 2) minska i alla länder utanför EG. Vad beträffar eutrofiering överskreds de kritiska belastningarna 1990 inom 10 procent av eko systemsområdet, det vill säga över 39 miljoner hektar, i länder utanför EG. Referensscenariot skulle fram till 2010 minska denna areal till omkring 27 miljoner hektar. Utsläppsminskningar inom EG enligt huvudscenariot skulle ytterligare minska detta överskridande till omkring 6 procent eller 25 miljoner hektar. Denna förbättring skulle gälla många länder utanför EG men om man ser till det skyddade områdets absoluta storlek skulle förbättringen vara störst i Tjeckien, Norge (inget överskridande), Schweiz, Polen och Ungern. 6. 5 Ekonomisk värdering av vissa fördelar Ytterligare minskningar av försurande utsläpp kommer att leda till ett antal fördelar för människans hälsa, för material och byggnader, för grödor, skog och för terrestriska och akvatiska ekosystem. GDXII har inom projektet ExternÈ arbetat med att göra en ekonomisk värdering av dessa fördelar. Den metod som utvecklades inom ramen för detta projekt användes för att uppskatta några av fördelama med de utsläppsminskningar som erfordras för att nå försurnings- strategins delmål. Närmare bestämt beräknades de extra ekonomiska fördelar som uppstår genom att vissa skadliga miljöeffekter undviks. Konsulten utvärderade effekterna på folkhälsan genom att studera dödlighet och sjuklighet, liksom effekterna på grödor, och skador på moderna byggnadsmaterial. Ett antal viktiga fördelar bedömdes inte i studien, till exempel den minskade risken för skador på skogen, förbättring av skogens funktion (stabilisering av jorden, förmåga att binda kol, biologisk mångfald m. m. ), förbättringar i andra terrestriska och akvatiska ekosystem samt effekterna på vårt historiska och kulturella arv. De dominerande ekonomiska fördelama skulle enligt studien vara minskade skador på människans hälsa, främst beroende på minskade halter av sekundära föroreningar som sulfat- och nitrataerosoler samt ozon. För EG som helhet var slutsatsen att dessa fördelar skulle uppväga kostnaderna. Fördelama skulle bli störst i Tyskland, Frankrike, Förenade kungariket, Italien, Spanien, Nederländerna, Belgien och Danmark. Bara i ett land, Irland, skulle kostnaden för föroreningskontroll vara större än de ekonomiska fördelama. Om man även tog hänsyn till hur långsiktig (kronisk) exponering för luftföroreningar påverkade dödligheten uppvägdes emelî *z*\ d kostnaderna med stor marginal av fördelama i samtliga medlemsstater. Fördelama för ekolog'ska och kulturella resurser, vilka inte är enkla att värdera i pengar, skulle ytterligare öka fördelarna med utsläppsminskningar. Sammanfattningsvis uppskattades att EG:s medlemsstater, genom att genomföra ytterligare utsläppsminskningar (det vill säga de minskningar som erfordras utöver referensscenariot för att nå delmålet), år 2010 skulle göra en årlig vinst på nära 20 miljarder ecu. Dessutom uppskattades fördelama i länder utanför EG till omkring 4 miljarder ecu. De så kallade kroniska effekterna på dödligheten ingick inte i någon av dessa siffror. 24 Bilaga till MEDDELANDE TILL RÅDET OCH PARLAMENTET om en gemensam strategi för att motverka försurning Innehåll 1. MILJÖKVALITETSMÅL: KRITISKA BELASTNINGAR 2. DELMÅL: FÖRBÄTTRINGSMODELLEN 3. MODELL FÖR SAMLAD BEDÖMNING. KOSTNADSEFFEKTIVITET 4. ANTAGANDEN OCH UTGÅNGSPUNKT FÖR SCENARIOANALYSEN 4. 1 Referensår 4. 2 Antaganden beträffande energiförbrukning 4. 3 Referensscenario 4. 4 Största tekniskt möjliga minskningar 5. RESULTAT AV SCENARIOANALYSEN 5. 1 Fastställande av delmålet 5. 2 Känslighetsanalyser 5. 3 Bindande rutnätsceller Tabeller och figurer 25 1. MIUÖKVALITETSMÅL: KRITISKA BELASTNINGAR Kritiska belastningar används för att ange hur känslig en viss miljö är genom att definiera i vilken utsträckning den tål att exponeras för föroreningar utan att långsiktiga eller andra betydande skador uppkommer. Begreppet kritisk belastning har en vetenskaplig grund. De använda uppgifterna speglar således nuvarande högsta kunskapsnivå och inrymmer en viss osäkerhet. Kritiska belastningar är viktiga när man talar om hållbar utveckling, eftersom surt nedfall som överstiger de kritiska belastningarna inte är hållbart på lång sikt. De uppgifter om kritiska belastningar för försurning som används vid utarbetandet av denna strategi, har tagits fram inom ramen för Konventionen om långväga gränsöverskridande luft föroreningar (CLRTAP) och de reviderades och uppdaterades 1996. Uppgifterna har tillhanda hållits av den enhet inom CLRTAP som svarar för kartläggning av kritiska belastningar, Coordination Center of Effects (CCE) i Nederländerna. Tio av EG: s medlemsstater har tagit fram nationella uppgifter som överlämnats till CCE, nämligen Danmark, Finland, Frankrike, Förenade kungariket, Italien, Nederländerna, Spanien, Sverige, Tyskland och Österrike. Uppgifter har också inkommit från sex länder utanför EG. För de resterande fem medlems staterna och för andra länder i Europa som inte lämnat några nationella uppgifter har CEE uppskattat kritiska belastningar på grundval av information i sin europeiska bakgrundsdatabas. För samtliga länder har kritiska belastningar beräknats för skogsekosystem och i många länder även för sötvattensekosystem. Vissa länder har också beräknat kritiska belastningar för torvmossar, hedar och grässlätter. Ekosystemsarealen är det område för vilket kritiska belast ningar har uppskattats. När man fastställer kritiska belastningar för försurning måste hänsyn tas till de sammanlagda försurningseffekterna av både svavel- och kväveföreningar. Deras relativa bidrag till försur ningen beror på det undersökta ekosystemets egenskaper och på hur stort nedfallet av svavel- respektive kväveföreningar är. Genom att jämföra de kritiska belastningarna med nuvarande och förväntade nedfallsnivåer är det möjligt att bestämma hur stora utsläppsminskningar - i olika kombinationer - som erfordras för att undvika att överskrida kritiska belastningar. Eftersom det inte finns ett kritiskt belastningsvärde för var och en av de tre aktuella förore ningarna (svavel, oxiderat och reducerat kväve) kan överskridandet av kritiska belastningar inte uttryckas som skillnaden mellan den kritiska belastningen och nedfallet av en enda förorening. Därför uttrycks överskridandet i stället som den andel av ekosystemen i varje EMEP^- rutnätscell som inte är skyddad mot försurning vid en viss kombination av svavel- och kvävenedfall i detta rutnät. (En cell i EMEP:s rutnät är 150 x 150 km, vilket är den upplösning som används av CLRTAP vid kartläggning av kritiska belastningar i europeisk skala och även vid övervakning av utsläpp och nedfall av luftföroreningar. ) Termen ekosystemsskydd används för att ange den procentandel av ekosystemen i en rutnätscell, ett land eller annat område, där de kritiska belastningarna inte överskrids. Slutmålet som fastställs i det femte miljöhandlingsprogrammet, och som också återges i rådets slutsatser av den 18 december 1995, är att kritiska belastningar inte skall överskridas. Detta innebär att det sura nedfallet i varje ekosystem inom EG skall understiga den kritiska belastningen. Eftersom uppgifter om nedfall och kritiska belastningar kartläggs med utgångs punkt från den upplösning som erhålls i EMEPs rutnätssystem beslutades att målsättningen (2) EMEP är ett samarbetsprogram inom CLRTAP för övervakning och utvärdering av långväga spridning av luftföroreningar i Europa. 26 skulle vara ett ekosystemsskydd på 100 % i varje sådan rutnätscell i EG. Genom att använda samma målsättning för varje mtnätscell kan man säkerställa att förbättringar erhålls i alla geografiska områden där kritiska belastningar överskrids, d v s. att de fördelar som utsläppsminskningarna medför får stor spridning och inte bara koncentreras till ett fåtal områden. I praktiken kan överskridandet av kritiska belastningar redovisas antingen som procent ekosystemsskydd för varje enskilt land eller uttryckas som den areal som förblir oskyddad. 2. DELMÅL: FÖRBÄTTRINGSMODELLEN Slutmålet - att inte överskrida kritiska belastningar för försurning - kan av praktiska och politiska skäl inte uppnås till år 2010. Den uppskattning av framtida utsläpp som gjorts inom ramen för denna strategi visade att det inte skulle vara möjligt att nå slutmålet för hela EG till år 2010, även om man genomför så kallade största tekniskt möjliga minskningar i hela Europa. I rådets slutsatser från december 1995 medgavs att det är svårt att på kort sikt nå målet att inte överskrida kritiska belastningar. Kommissionen uppmanades därför att inte bara utarbeta en mer konsekvent försurningsstrategi för att nå detta mål, utan att också fastställa delmål på vägen mot slutmålet. Genom att använda en så kallad förbättringsmodell har kommissionen därför analyserat olika möjliga delmål. En liknande metod användes vid förhandlingarna om 1994 års svavelprotokoll inom CLRTAP. På grund av de mer komplexa kritiska belastningar som idag används och som omfattar både svavel- och kväveföreningar, grundas emellertid förbättringsmodellen på uppgifter om ekosystemsskydd i varje enskilt rutnät. Syftet med den använda modellen är att fram till år 2010 stegvis minska skillnaden mellan ekosystemsskyddet 1990 och slutmålet om ett fullgott ekosystemsskydd (100 %) i EG med en viss minsta procentsats i varje EMEP- rutnätscell. Med utgångspunkt från det ekosystemsskydd som skulle erhållas om alla tekniskt möjliga minskningsåtgärder genomfördes fullt ut fastställdes den största förbättring som kan uppnås på väg mot slutmålet, och kostnadsoptimerade scenarion grundades således på för bättringsmål under detta värde Efter noggrann analys av olika alternativ konstaterades att det lämpligaste delmålet skulle vara en förbättring på 50 %. Det innebär i praktiken att den areal med känsliga ekosystem där kritiska belastningar överskreds 1990 åtminstone borde halveras i varje EMEP-rutnätscell inom EG, d. v. s. minskas med minst 50 %. Det främsta skälet till valet av detta delmål för miljökvalitet var att det, med tanke på att ytterligare åtgärder begränsas till gemenskapen, erbjöd bästa möjliga ekosystemsskydd till lägsta möjliga kostnad. Orsaken till att samma för bättringsmål fastställdes för varje EMEP-rutnätscell var att man ville säkerställa att förbätt ringar skulle erhållas överallt där de kritiska belastningarna överskreds, d. v. s. åtgärderna skulle gagna alla berörda områden. Exempel: I en rutnätscell var ekosystemsskyddet 40 % år 1990 (d. v. s. kritiska belastningar överskreds i 60 % av ekosystemen). En förbättring på 50 % innebär att arealen där de kritiska belastningarna överskrids - här 60 % - åtminstone måste halveras. I detta fall skulle eko systemsskyddet uttryckt i procent öka med minst 30 procentenheter (hälften av 60 %). Slutresultatet skulle alltså bli ett ekosystemsskydd på minst 70 % (40 + 30 = 70). I en annan 27 rutnätscell var ekosystemsskyddet 80 % år 1990, d. v. s. de kritiska belastningarna överskreds i 20 % av ekosystemen. Med samma resonemang som ovan skulle en förbättring på 50 % för denna cell innebära en skyddsnivå på minst 90 % (80 + 10 = 90). Som alternativ till förbättringsmodellen har ett antal andra effektbaserade modeller beaktats. Ett sådant alternativ vore att minimera den areal - eller fastställa ett delmål för en maximal areal - där kritiska belastningar överskrids inom EG, oberoende av geografiskt läge. Fördelen med denna modell är att den jämfört med förbättringsmodellen skulle resultera i ett bättre ekosystemsskydd till en lägre kostnad. Den främsta nackdelen är emellertid att fördelama skulle koncentreras till ett fåtal geografiska områden, d. v. s. till några enstaka länder. Ett annat alternativ vore att minimera eller fastställa ett delmål för det absoluta överskridandet (uttryckt som t. ex. nedfall av syraekvivalenter). Ett stort problem med denna modell är att den förut sätter ett linjärt samband mellan graden av överskridande och effekterna på miljön, d v s. ju större överskridande desto större skador. 3. MODELL FÖR SAMLAD BEDÖMNING: KOSTNADSEFFEKTIVITET Strategin skall göra det möjligt att uppnå målet och eventuella delmål på ett ekonomiskt lönsamt sätt. För att fastställa vilka olika tekniska åtgärder som står till buds och deras kostnadseffektivitet har kommissionen valt att arbeta med en datormodell för samlad bedömning. Den metoden har under många år använts med framgång inom CLRTAP, och eftersom alla medlemsstater och Europeiska gemenskapen är parter i konventionen är metoden välkänd och allmänt accepterad av medlemsstaterna. Valet av denna metod utgör dessutom en garanti för att strategin är förenlig med pågående och framtida arbete inom FN- ECE/CLRTAP när det gäller att utforma nya internationella avtal för att minska luftföroreningar. Kommissionen har valt att samarbeta med en och samma konsult både för försurnings- och ozonstrategin, nämligen International Institute for Applied Systems Analysis (HASA), som har utvecklat huvudmodellen för samlad bedömning, den s. k. RAINS-modellen. RAINS-modellen kan användas antingen för att analysera ett scenario eller för optimering av ett scenario. Analysmetoden kan användas för att utvärdera vilka utsläpp, kostnader, nedfall och miljöeffekter som är förknippade med en viss begränsningsstrategi, t. ex. gällande lag stiftning eller användning av bästa tillgängliga teknik. Optimeringsmetoden kan användas för att begränsa kostnaderna för utsläppskontroll till ett minimum i en viss region, under förut sättning att man uppnår fastställda miljömål - i detta fall rutnätsspecifika mål för surt nedfall. En sådan optimering kan även kombineras med fastställda gränser för utsläppsminskningarna. Vid den analys som ligger till grund för strategin användes främst, men inte enbart, optime ringsmetoden för att minimera de totala kostnaderna för minskade utsläpp av S02, NOx och NH3 i EG:s medlemsstater, under förutsättning att - det sura nedfallet inte överstiger det eftersträvade målet för surt nedfall (en förbätt ring på minst 50 %) i varje rutnätscell inom EG, - utsläppen från varje land aldrig överstiger den nivå som gällande lagstiftning eller aktuella minskningsplaner skulle resultera i (referensscenariot), - utsläppen i länder utanför EG ligger kvar på den nivå som gällande lagstiftning eller aktuella minskningsplaner skulle resultera i (referensscenariot). 28 I modellen kombineras kostnadsberäkningar för olika minskningsaltemativ med förväntade mönster för energiförbrukning och jordbruksverksamhet år 2010. Med utgångspunkt från de icke åtgärdade nationella utsläppsnivåerna tas kostnadskurvor fram för varje land, där alla tekniska minskningsalternativ rangordnas efter deras respektive marginalkostnader. Icke tekniska minskningsaltemativ, såsom strukturella förändringar, omställning till andra bränslen och energisparande, beaktas inte om de inte förutsätts i det grundläggande energiscenariot. Det innebär också att kostnaderna för utsläppsminskningarna överskattas i dessa modeller. I (den statiska) optimeringsmetoden används de nationella kostnadsfunktionerna för att fastställa hur man till lägsta kostnad kan uppnå ett antal miljömål vid en viss tidpunkt. Av denna anledning räknas investeringskostnaderna om till årliga kapitalkostnader med hjälp av en diskonteringsfaktor och den uppskattade tekniska livstiden. De årliga kapitalkostnaderna kombineras sedan med andra kostnader för att fastställa den totala kostnaden för varje teknik. De årliga kostnaderna för alla tekniker kombineras därefter i de nationella kostnadsfunktio nerna. Optimeringen ger de årliga kostnaderna för ett visst år - för försurningsstrategin år 2010. Modellen tillhandahåller ingen information om kostnademas nuvarande nettovärde under en viss tidsperiod. De årliga kostnaderna kan, beroende på energiförbrukningens och jord bruksverksamhetens storlek, vara lägre eller högre än de som har beräknats för en viss tidpunkt. Optimeringen resulterar i en uppsättning nationella utsläppstak för varje försurande förorening (se tabell 1), vilka fastställts för att ge maximal kostnadseffektivitet i den region som analysen omfattar. Optimeringen ger också besked om vilka tekniska åtgärder som kan vidtas i varje land för att klara dessa utsläppstak till lägsta möjliga kostnad. En preliminär uppskattning av merkostnaderna för de utsläppsminskningar som erfordras för att nå målet om en förbättring på 50% redovisas i tabell 2. 29 \ Tabell 1: Utsläppsnivåer år 2010 som enligt den preliminära vetenskapliga analysen erfordras för att nå målet om en förbättring på 50% (TAK) samt utsläpps nivåer i frånvaro av försurningsstrategi (REF) Land S02 (kton) NOx (kton) NH3 (kton) Belgien Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Grekland Irland Italien Luxemburg Nederländerna Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike EG som helhet REF TAK REF TAk REF TAK 215 71 116 691 980 361 155 847 4 56 194 1 035 97 740 57 5 619 52 31 116 235 279 361 41 204 4 38 194 618 66 414 57 2 710 196 119 163 895 1 224 282 73 1 160 10 140 206 851 207 1 279 116 6 921 129 88 163 766 753 282 42 1 160 10 140 206 826 207 1 079 116 5 967 1Ô6 103 30 669 270 76 126 ^91 6 81 84 373 53 539 93 i 000 74 82 30 630 224 76 126 305 6 81 84 373 49 318 93 2 551 Tabell 2: Merkostnader för de utsläppsminskningar som erfordras för att nå delmålet (miljoner ecu/år, år 2010) Land Belgien Danmark Finland Frankrike Förenadekungariket Grekland Irland Italien Luxemburg Nederländerna Portugal Spanien Sverige Tyskland Österrike EG som helhet so2 364 59 0 294 711 0 75 433 0 76 0 159 145 624 0 2 940 NOx NH3 Totalt 193 80 0 36 143 0 0 400 0 0 0 0 18 1 435 0 2 305 675 181 0 483 1 719 0 101 833 0 76 0 164 163 2 645 0 7 040 118 42 0 153 865 0 26 0 0 0 0 5 0 586 0 1 795 30 4. ANTAGANDEN OCH UTGÅNGSPUNKT FÖR SCENARIOANALYSEN I detta dokument avses med scenario en rad antaganden om kombinationer av minsknings- åtgärder, utsläpp, kostnader och miljömål. En detaljerad beskrivning av modellarbetet och dess resultat återfinns i IIASA: s första och andra delrapport om kostnadseffektiv begränsning av försurning och marknära ozon (kontraktnr. B4-3040\96\000086\MAR\B1) sorh kommissionen tillhandahåller på begäran. För varje scenario har uppgifter tagits fram om utsläpp, om de minskningsåtgärder som varje land antas vidta och kostnaderna för dessa samt om det resulterande överskridandet av kritiska belastningar för försurning (uttryckt både i procent och som hektar av oskyddade ekosystem). 4. 1 Referensår 1990 valdes som referensår, eftersom det var det senaste år för vilket det fanns en omfattande uppsättning kontrollerade utsläppsdata. Samma referensår kommer troligen att användas av CLRTAP vid förhandlingar om det nya protokollet om ett flertal föroreningar. Eftersom osäkerheten ökar ju längre tidsperiod som omfattas av scenariot, t. ex. vad avser energi förbrukning, och eftersom rättsliga åtaganden som binder medlemsstaterna måste införas och genomföras inom en rimlig tidsperiod, sträcker sig scenarierna för försurningsstrategin inte längre än till 2010. 4. 2 Antaganden beträffande energiförbrukning För EG:s medlemsstater grundades analysen på GD XVII:s energiprognoser, vilka hämtats från det s. k. "Conventional Wisdom" scenario och uppdaterats med nya offentliga uppgifter som tillhandahållits av en medlemsstat. I detta scenario antas att energiförbrukningen kommer att öka med 20 % och C02-utsläppen med 10 % mellan 1990 och 2010. För länder utanför EG grundas antaganden om energiförbrukning på nationella uppgifter som överlämnats till FN/ECE och som offentliggjorts i FN/ECE. s energidatabas. För att återspegla behovet av att minska C02-utsläppen, och också för att undersöka hur ett alternativt energiscenario skulle påverka utsläppen av försurande föroreningar och kostnaderna för utsläppsminskningar, gjordes en känslighetsanalys enligt ett s. k. låg-C02-energiscenario, vilket skulle leda till att C02-utsläppen inom EG minskar med 10 % mellan 1990 och 2010. 4. 3 Referensscenario (REF) Ett referensscenario (REF) fastställdes för att utvärdera behovet av ytterligare åtgärder samt deras kostnader och effektivitet. För att ta hänsyn till de olika metoder som används i olika länder konstruerades två scenarion. - Det första scenariot bygger på gällande lagstiftning (LAG). Med utgångspunkt från prognoser om framtida energiförbrukning uppskattades hur stora utsläpp gällande nationell, gemenskaplig och internationell lagstiftning skulle resultera i. Härvid användes en detaljerad förteckning över relevant lagstiftning i enskilda länder, EG-direktiv och obligatoriska tekniska krav i CLRTAP-protokoll. Vad beträffar EG-direktiv omfattar scenariot direktivet om stora förbränningsanläggningar (88/609/EEG), direktivet om svavelhalten i flytande bränslen (93/12/EEG), det s. k. IPPC-direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och minska 31 föroreningar (96/61/EEG) och direktiv om utsläpp från vägbundna och icke vägbundna fordon. Dessutom beaktades förslag som antagits av kommissionen, t. ex. inom motoroljeprogrammet (KOM(96)248 slutlig, 96/0163(COD) och 96/0164/COD. - Det andra scenariot bygger på nuvarande minskningsplaner (NMP). Om länder officiellt har antagit utsläppstak eller anmält sådana till ett internationellt organ (FN-ECE/CLRTAP), eller om de ingått internationella avtal om utsläppsminskningar (t. ex. genom att underteckna protokoll inom CLRTAP), omfattas dessa förpliktelser av detta scenario. För att i tillräcklig grad ta hänsyn till båda dessa typer av begränsningar, använde man som referensscenario det av dessa två scenarion (LAG eller NMP) som ledde till de lägsta utsläppen år 2010. En närmare presentation av de specifika minskningsåtgärder som medlems staterna förutsattes vidta i detta scenario samt kostnaderna per land återges i tabellform i IIASA:s delrapport. Referensscenariot (REF) visar att om både gällande lagstiftning och framtida lagstiftning för vilken det finns långt framskridna planer till fullo genomförs i alla europeiska länder skulle utsläppen av S02, NOx och NH3 minska med 58, 36 respektive 16 % mellan referensåret 1990 och 2010. Ekosystemsarealen inom EG där kritiska belastningar för försurning överskrids skulle minska från 33 miljoner hektar 1990 i procent skulle ekosystemsskyddet förbättras från 76 % till 93 %. Den minsta skillnaden - en förbättring på mindre än 10 % - skulle erhållas i Nordtyskland, Nederländerna och norra Finland. till 9 miljoner hektar. Uttryckt 4. 4 Scenario med största tekniskt möjliga minskningar (SMM) I RAINS-modellen begränsas den största möjliga minskningen av luftföroreningar av de tekniska minskningsåtgärder som finns tillgängliga. Vissa typer av åtgärder genomförs succes sivt under en längre tid, vilket till exempel är fallet när det gäller att införa nya utsläpps standarder för nya motorfordon. Eftersom det tar en viss tid att förnya bilparken, och denna tid varierar från land till land, dröjer det innan alla fordon är förenliga med de nya standarderna. Av detta skäl har två SMM-scenarion utvecklats. Det första, kallat SMM,^, visar de största minskningar som är tekniskt möjliga att genomföra till år 2010 och bygger på antagandet om en genomsnittlig omsättningstid för motorfordon och anläggningar. Det andra scenariot, kallat SMM^,,^, visar resultatet efter fullständigt genomförande av samma åtgärder. I detta scenario ingick, utöver åtgärderna i S M M ,^ dessutom de utsläppsstandarder för fordon som fastställs i motoroljeprogrammet för år 2005. Därmed förutsätts en orealistiskt snabb omsättningstid, samtidigt som de antaganden om energiförbrukning som gjorts för år 2010 fortfarande antas gälla. Det bör observeras att de minskningsscenarion som presenteras inte tar hänsyn till icke tekniska minskningsåtgärder såsom strukturella ändringar (inklusive omställning till andra bränslen) inom olika samhällssektorer. SMM-scenariot har alltså en tendens att underskatta möjligheterna att minska utsläppen och att överskatta kostnaderna för att genomföra angivna minskningar. Enligt SMM^a, skulle utsläppen inom EG av S02, NOx och NH3 minskas med 91, 69 respektive 44 % mellan 1990 och 2010. De årliga merkostnaderna jämfört med REF skulle bli 30 miljarder ecu för EG som helhet. Ekosystemsskyddet inom EG skulle nå 99 %, vilket innebär att en areal på 1,1 miljoner hektar skulle förbli oskyddad. Enligt S M M ^^ skulle 32 S02-utsläppen minskas med 92 %, NOx-utsläppen med 84 % och NH3-utsläppen med 44 %. Ekosystemsskyddet inom EG skulle därmed överstiga 99 %, vilket innebär att en areal på 0,8 hektar skulle förbli oskyddad. För att fastställa det maximala ekosystemsskyddet som kan uppnås i EG fram till 2010 då ytterligare utsläppsminskningar begränsas till unionen, undersöktes ett tredje SMM-scenario kallat EG,^. Här antogs att utsläppen i EG skulle följa SMM^, och att utsläppen i resten av Europa skulle följa REF. Det resulterade i ett ekosystemsskydd för EG på 98 % år 2010, vilket innebär att en areal på 3 miljoner hektar skulle förbli oskyddad. 5. RESULTATEN AV SCENARIOANALYSEN Mellan ytterligheterna REF-scenariot och SMM-scenarierna, d v s. vad som kan förväntas vara resultatet av gällande lagstiftning eller om alla tekniskt genomförbara minskningsåtgärder genomförs, har man utarbetat och analyserat en rad scenarier med lägsta möjliga kostnader. 5. 1 Fastställande av delmålet Först undersöktes tre olika förbättringsmål på 45, 50 respektive 55 %. För dessa begränsades målen gällande nedfall av utsläppsminskningarna begränsades också till EG, medan det för resten av Europa räknades med utsläpp enligt REF-scenariot, bortsett från förbättringen på 55 %, där också utsläppen från fartyg i Östersjön ingick i optimeringen. rutnätsceller uteslutande i EG. Optimering till Försurningsstrategin begränsas av det faktum att åtgärder för att minska utsläppen framförallt måste vidtas inom EG, eftersom EG inte kan införa juridiskt bindande förpliktelser/åtgärder utanför sitt territorium. Således var förbättringen på 50 % det mest relevanta scenariot, eftersom detta mål kan nås genom åtgärder i EG, och eftersom det resulterar i nedfallsnivåer, som ligger närmare slutmålet. Scenarier med större minskning av surt nedfall resulterade dessutom i en relativt kraftig ökning av marginalkostnaderna jämfört med ökningen av ekosystemsskyddet (jfr figur 1). 5. 2. Känslighetsanalyser En rad scenarier grundade på olika antaganden och olika begränsande faktorer utfördes för att undersöka alternativa möjligheter och kontrollera inmatningsdatans stringens och modell resultatens soliditet. Resultaten kunde jämföras med resultaten av huvudscenariot, d. v. s. scenariot för en förbättring på 50 %, grundat på optimerade utsläppsminskningar i EG. Alla dessa scenarier uppnår delmålet om en förbättring av ekosystemsskyddet på minst 50 % inom varje EMEP-rutnätscell i EG. Försurande luftföroreningar transporteras med vinden över långa avstånd, och möjligheterna och kostnaderna för utsläppsminskningar varierar från land till land. För att uppfylla miljömålen på billigast möjliga sätt ville man därför undersöka om en utsläppsminskning utanför EG kunde innebära en billigare lösning än ytterligare minskningar inom EG. I de fyra följande scenarierna undersöktes denna fråga, och resultaten framgår av tabell Al: 33 Scenario 1: Optimering vad gäller fartyg Då utsläppen från internationell sjöfart togs med i optimeringen, visade det sig vara ekonomiskt lönsamt att minska S02-utsläppen i Östersjön och Nordsjön, samt NOx-utsläppen i Nordsjön och Atlanten. Sådana minskningar innebar att några medlemsstater befriades från att genomföra dyrare minskningsåtgärder för landbaserade utsläppskällor. För EG som helhet kunde merkostnaden för att uppfylla delmålet, minskas med mer än 2 miljarder ecu per år Den årliga merkostnaderna för åtgärder för att minska utsläppen från fartyg beräknades uppgå till ungefär 300 miljoner ecu. Scenario 2: Optimering vad gäller hela Europa, med undantag av fartyg. I detta scenario undersöktes kostnadseffektiviteten av att inbegripa länderna utanför EG i optimeringen av ytterligare åtgärder för utsläppsminskning, samtidigt som miljökvalitetsmålet begränsades till EG: s medlemsstaterna. Resultatet blev att det var kostnadseffektivt att ytterligare minska S02-utsläppen i Polen, Ungern, Tjeckien och Slovenien. Utsläpps minskningar i dessa länder skulle ersätta vissa åtgärder som vidtagits i EG:s medlemsstater och på så sätt minska kostnaderna för de berörda medlemsstaterna. För EG som helhet kunde de årliga merkostnaderna, jämfört med huvudscenariot, minskas med nästan 1 miljard ecu, en inbesparing på ca. 14 %, medan merkostnaderna för åtgärder i de ifrågavarande fyra länderna utanför EG skulle uppgå till 400 miljoner ecu. Den potentiella inbesparingen skulle uppgå till ca. 600 miljoner ecu. EG:s ekosystemsskydd skulle uppnå nästan 97 %, med en areal på 4,5 miljoner hektar där kritiska belastningar överskrids. Scenario 3: Optimering vad gäller hela Europa, EG:s delmål för hela Europa I detta scenario undersöks möjligheterna för hela Europa, d. v. s. att ett mål om en förbättring på minst 50 % och en kostnadsoptimering eftersträvas för hela Europa, inbegripet fartyg. För att uppnå detta mål måste utsläppen i EG minskas mer än i huvudscenariot, vilket skulle öka EG:s kostnader. Utsläppen från internationell sjöfart skulle minskas i alla de tre havsområdena. Dessutom skulle utsläppen i länderna utanför EG behöva minskas betydligt. De årliga merkostnaderna jämfört med REF skulle uppgå till 8 miljarder ecu för EG (nästan 1 miljard mer än i huvudscenariot), 0,5 miljarder för åtgärder för att minska utsläppen från fartyg och 3,4 miljarder för åtgärder vidtagna i länder utanför EG, vilket sammanlagt skulle innebära merkostnader på nästan 12 miljarder ecu. I EG uppnåddes ett ekosystemsskydd på 98 %, vilket lämnade en areal på 2,9 miljoner hektar oskyddad. För Europa som helhet uppnåddes ett ekosystemsskydd på 99 %, vilket lämnade en areal på 6,1 miljoner hektar oskyddad. Scenario 4: Optimering vad gäller EG, med fastställande av svavelhalten i bunkerolja till 1,5 % I samband med översynen av MARPOL-konventionen (se avsnitt 4. 5 i meddelandet) föreslogs det att Nordsjön och Östersjön utmärks som känsliga områden och att svavelhalten i den bunkerolja som används av fartygen i dessa havsområden begränsas till högst 1,5 %. I detta scenario förutsattes att en sådan gräns används. Det visade sig att denna åtgärd kunde minska EG: s kostnader för att uppnå delmålet på en 50-procentig förbättring med mer än 1,1 miljarder ecu. Merkostnaderna för en minskning av svavelhalten i bunkerolja beräknades till mindre än 100 miljoner ecu. Resultatet blev ett ekosystemsskydd som var något sämre än för huvudscenariot: 96,4 % jämfört med 96,7 %, vilket lämnade en areal på 4,7 miljoner hektar oskyddad, jämfört med 4,5 miljoner hektar i huvudscenariot. Utöver dessa fyra scenarier undersöktes en rad andra frågor relaterade till de huvudsakliga antaganden som gjorts, genom en scenario-analys. De viktigaste resultaten presenteras nedan, och för scenario 5 och 6 även i tabell A2: 34 Scenario 5: Optimering vad gäller EG, med användning av ett alternativt (låg C02-halt) energiscenario Av de anledningar som redovisas i stycke 4. 2, har man analyserat resultaten av ett alternativt (låg-C02) energi scenario. I detta scenario begränsades ökningen av den slutliga energi- efterfrågan, energieffektiviteten förbättrades och andelen förnyelsebara energikällor ökades, vilket resulterade i att C02-utsläppen minskade med 10 % mellan 1990 och 2010. Dessutom minskade även S02- och NOx-utsläppen. Av dessa anledningar behövdes färre minsknings åtgärder för att uppfylla delmålet vad beträffar försurningen. De årliga merkostnaderna för detta scenario uppskattades därför till 2,9 miljarder ecu, vilket utgör en minskning på mer än 4 miljarder ecu, eller nästan 60 % jämfört med huvudscenariot. Det är värt att notera att kostnaderna i samband med en omläggning av energisystemen inte har uppskattats, och därför inte kunnat beaktas. Ekosystemsskyddet uppnådde 96,5 %, vilket lämnade en areal på 4,7 miljoner hektar oskyddad. Scenario 6: Optimering vad gäller EG, eutrofiering inbegripet Man har utvärderat ett scenario med kombinerade miljökvalitetsmål, grundat på de kritiska belastningarna för både försurning och eutrofiering, som uttryckliga nedfallsmål för en optimering. Resultatet av ett sådant kombinerat scenario beror naturligtvis på de förutsatta miljökvalitetsmålen. I detta fall behölls målet vad gäller försurningen (en minst 50-procentig förbättring) och ett liknande mål användes för eutrofiering. (Det var inte lämpligt att använda exakt samma mål för eutrofieringen. Således gjordes vissa justeringar och vissa rutnätsceller som var direkt olämpliga - på gränsen mellan Belgien och Frankrike samt mellan Nederländerna och Tyskland - måste utelämnas vid optimeringen. ) Resultatet blev att vissa utsläppsminskningar "försköts" från S02 till NOx och NH3. Den oskyddade arealen vad gäller eutrofiering minskades från 21 miljoner hektar i REF (14,6 miljoner hektar i huvudscenariot) till 9,4 miljoner hektar. En viss förbättring konstaterades också vad gäller försurningen; den oskyddade arealen minskades till 4,2 miljoner hektar. De sammanlagda merkostnaderna steg med 40 % till 9,4 miljarder ecu. Scenario 7: Optimering vad gäller EG, med användning av andra kritiska belastningar för Förenade kungariket I samband med förberedelsen av försurningsstrategin framkom det att värdena för de kritiska belastningarna för Förenade kungariket var för låga och att nya, korrekta värden inte kunde inlämnas i tid för att de skulle kunna beaktas i modellberäkningen. På begäran av Förenade kungariket enades man därför om att använda modellen, i form av en känslighetsanalys, med en alternativ uppsättning data, inlämnade av Förenade kungariket, där de kritiska belastningarna för landet var för höga. Detta gjordes och det framgick att en sådan ändring inte hade någon inverkan på den erforderliga utsläppsminskningen för något land. Den enda ändringen i resultaten var att ekosystemsskyddet i Förenade kungariket ökades. Scenario 8: Optimering vad gäller EG med användning av en avskämingspunkt på 95 percentil Av såväl tekniska som praktiska skäl har man i modellberäkningen för försurningsstrategin använt en så kallad avskämingspunkt vid 98-percentilnivån, d. v. s. uppgifter om de kritiska belastningarna för de 2 % mest känsliga ekosystemen utelämnades när optimeringen utfördes. 1994 års svavelprotokoll grundas på de så kallade 5-percentil kritiska belastningarna, vilket innebär att man här har utelämnat data avseende kritiska belastningar för de 5 % mest känsliga ekosystemen. För att undersöka de möjliga verkningarna av valet av avskämingspunkt har man företagit en känslighetsanalys med användning av en 95 percentil. Resultaten visade några relativt små ändringar vilka innebar att Spanien kunde öka S02- utsläppen från 618 kiloton i huvudscenariot till 730 kiloton, medan Förenade kungariket - 35 troligtvis som ett resultat därav - skulle minska S02-utsläppen från 279 kiloton till 272 kiloton. De sammanlagda kostnaderna och ekosystemsskyddsnivån för EG som helhet förblev i stort sett oförändrade. 5. 3. Bindande rutnätsceller Vid användning av scenarier för en kostnadsoptimerad förbättring kommer några EMEP- rutnätsceller oundvikligen att vara "bindande". Detta innebär att nedfallsmålet uppfylls fullständigt i dessa rutnätsceller medan nedfallet i alla andra rutnätsceller är lägre än målet. Det kan sägas att dessa bindande rutnätsceller kan framtvinga krav på utsläppsminskning för ett eller flera länder som bidrar till nedfall i dessa rutnätsceller. Eftersom det rör sig om ett stort geografiskt område kommer det för varje scenario att finnas ett antal (vanligtvis 3-6) sådana bindande rutnätsceller som kommer att finnas i de norra, södra, västra och centrala delarna av EG. Den främsta anledningen till detta är att några rutnätsceller, som ett resultat av de ekosystem som de innehåller, har lägre kritiska belastningar än de omgivande rutnätscellerna i området. I optimeringsmodellerna var de bindande rutnätscellerna vanligtvis de samma i de olika scenarierna (med undantag för scenario 3, där målet gäller för hela Europa), och placerade i Nordtyskland/Nederländerna, sydöstra Sverige (Gotland), östra Tyskland och Norditalien. Trots att de sammanlagda minskningskostnaderna skulle minska om nedfallsmålet togs bort eller sänktes för sådana bindande rutnätsceller, medför det inte nödvändigtvis att de länder som bidrar till nedfall i sådana rutnätsceller inte behöver vidta åtgärder för att minska utsläpp. Orsaken till detta är att andra, vanligtvis angränsande, rutnätsceller i stället kommer att bli bindande. Under vissa omständigheter kan det uppställda målet vad beträffar nedfall/förbättring inte uppnås i vissa rutnätsceller som då blir "ouppnåeliga". Det framgick således att tre rut nätsceller på gränsen mellan norra Finland och Ryssland var ouppnåeliga, om optimerings- åtgärdena begränsades till EG. Huvudproblemet med överskridandet i detta område kunde relateras till det svavelnedfall som främst kom från källor i de angränsande områdena i Ryssland. I alla scenarier, med undantag av de scenarier som omfattade hela Europa i optimeringen, togs dessa tre rutnätsceller bort från förbättringsmålen när optimeringen utfördes. För känslighetsanalysen gjordes ytterligare två optimeringar: en med utelämnande av den bindande rutnätcellen på Gotland och en annan utan den bindande rutnätcellen i Norditalien Det första fallet resulterade i högre S02-utsläpp i Sverige, med den sidoeffekten att det krävdes att Förenade kungariket skulle minska sina S02-utsläpp något mer. NOx-utsläppen i Tyskland ökade, medan utsläppen i Belgien minskade. De sammanlagda kostnaderna för EG förblev i stort sett de samma, men ekosystemsskyddet minskade, vilket lämnade en areal på 4,6 miljoner hektar oskyddad. I det andra fallet, med utelämnande av den bindande rutnätcellen i Norditalien, var huvudresultatet att utsläppen av alla tre föroreningarna från Italien låg kvar på samma nivå som i REF-scenariot vilket resulterade i inbesparingar för Italien. En sidoeffekt av detta var att S02-utsläppen i Förenade kungariket och Danmark minskades något vilket resulterade i kostnadsökningar. Nettoresultatet var att kostnaderna minskade med omkring 700 miljoner ecu. Med avseende på ekosystemsskyddet förblev en areal på 4,7 miljoner hektar oskyddad för EG som helhet. För Italien ökade den oskyddade arealen från 103 000 hektar i huvudscenariot till 246 000 hektar. En viss inverkan kunde också noteras i de angränsande länderna, som tex. Österrike, där det oskyddade området ökade jämfört med huvudscenariot. 36 Tabell Al: översikt över resultaten av REF, huvudscenariot och scenario 2-4 Scenario mp " T S— procentig förbättring SM reellt Scen. 2 utanför EG Scen. 3 hela Europa Scen. 4 Fartyg 1,5% S Utsläpps-ändring i EG (från 1990): S02 NOx NH3 Merkostnader för EG jämfört med REF (miljarder ecu/år) Oskyddad eko systemsareal i EG (miljoner ha) -66% -48% -15% -84% -55% -27% -91% -69% -44% -83% -55% -26% -85% -56% -28% -83% -54% -26% - 7,0 30,0 6,1 8,0 5,9 8,7 4,5 1,1 4,5 2,9 4,7 Tabell A2: översikt över resultaten från REF, huvudscenariot och scenario 5 och 6. Scenario REF 50-procentig förbättring Scen. 5 lågC02 Scen. 6 Eutro-fiering Utsläppsändring i EG (från 1990): S02 NOx NH3 Merkostnader för EG jämfört med REF (miljarder ecu/år) Oskyddad ekosystemsareal i EG (miljoner ha) -66% -48% -15% -84% -55% -27% -85% -57% -24% -82% -59% -37% - 7,0 2,9 9,4 8,7 4,5 4,7 4,2 37 Figur 1 : Scenariernas kostnadseffektivitet 10 Oskyddade ekosystem (miljoner hektar) Totala kostnader (miljarder ecu/ar) 38 Motivering till FÖRSLAG TILL RÅDETS DIREKTIV om minskning av svavelhalten i vissa flytande bränslen och om ändring av direktiv 93/12/EEG 1. Inledning Svavel förekommer naturligt i både kol och flytande petroleumprodukter, och det härrör från proteinerna som finns i vävnad från växter och andra organismer av vilka kol och olja bildas. När kol och flytande petroleumprodukter förbränns i kraftverk, inom industrin, i förbränningsmotorer etc, oxideras svavlet till svaveldioxid som, i avsaknad av lämpliga metoder för att minska utsläppen, släpps ut i atmosfären (tabell 1 visar de olika bränsletypernas relativa bidrag till de samlade svaveldioxidutsläppen). Svaveldioxid är en av de viktigaste föroreningarna (de andra är oxider av kväve och ammoniak) som orsakar försurning (surt regn). Svaveldioxid är direkt giftigt för människor och växter. Dessutom kan svaveldioxid bidra till bildandet av små partiklar i atmosfären, vilka numera anses ha betydande inverkan på människors hälsa. Målet för detta direktiv är att minska utsläppen av svaveldioxid inom Europeiska flytande restriktioner gemenskapen genom att bränsleprodukter. Det föreslagna direktivet är bara en del av ett integrerat åtgärdspaket som är avsett för bekämpning av försurning och luftföroreningar som orsakas av svaveldioxid och ämnen i partikelform. för svavelhalten i vissa införa 2. Svaveldioxidutsläppens effekter nå miliö och människors hälsa 2. 1 Försurning Detta förslag läggs fram tillsammans med kommissionens meddelande om en gemenskapsstrategi för bekämpning av försurning(3). I detta meddelande, på grundval av en omfattande analys, anser kommissionen att begränsningen av svavelhalten i vissa flytande bränslen utgör en väsentlig del av en kostnadseffektiv strategi. Miljöproblemen till följd av försurningen, samt den logiska grunden till den strategi som kommissionen föreslår, beskrivs i meddelandet och kommer inte att upprepas här. Ett antal frågor är emellertid av största betydelse vid utformandet av en politik för framtiden, och dessa behöver därför understrykas. För det första utgör försurningsproblemets karaktär en betydande utmaning för de politiskt ansvariga, eftersom ekosystemens känslighet för surt nedfall varierar avsevärt inom gemenskapen. I allmänhet har länderna i den norra delen av gemenskapen de mest känsliga ekosystemen. Utsläpp av gaser i atmosfären, som svaveldioxid, kan färdas hundratals och även tusentals kilometer innan de faller ned. Därför blir det nödvändigt, för att minska försurningen i ett land, att minska utsläppen i många länder inom gemenskapen, även inte utgör något allvarligt miljöproblem. Kommissionens förslag till en strategi för bekämpning av försurningen tar hänsyn till miljöns olika känslighet i de olika delarna inom gemenskapen, samt till mönstren för utsläpp och surt nedfall. För att strategin ska förbli kostnadseflfektiv är det väsentligt att de föreslagna enskilda åtgärderna, även de som rör produkter, tar hänsyn till de regionala mönstren vad gäller känslighet, utsläpp och surt nedfall. länder där försurning i sådana (3) Ref. 39 Tabell 1 Utsläpp av svaveldioxid år 1993 från olika bränslen Svaveldioxidutsläpp 1993 I B R Ä N S LE Bensin Fotogen Gasolja/diesel Bunkerolja Tung eldningsolja Kol Raffinaderi- I bränslen 1 Övriga I TOTALT Miljoner ton/år EG 15 0_09 0^03 y_ 0_3 2__2 9,66 0,99 0,38 15,35 | Procent EG 15 0_5 0_2 7_0 _0 1__4 __9 6,5 2_ 100 Kommissionens strategi for begränsning av försurningen är avsedd att åstadkomma betydande framsteg i strävan att uppnå det mål som anges i det femte åtgärdsprogrammet för miljön, och som rådet ännu en gång uttryckte sitt stöd för i december 1995, nämligen att de kritiska nivåerna för försurning inte får överskridas. Kommissionens strategi anses vara det billigast möjliga åtgärdspaket som kan ge betydande framsteg i strävan att uppnå miljömålet. 2. 2 Effekter nå människors hälsa Svaveldioxid är direkt giftigt för människor. Svaveldioxid påverkar slemhinnor i mun, näsa och lungor och slår särskilt hårt mot andningsfunktionen. De befolkningssektorer som löper störst risk från effekterna av svaveldioxidföroreningar är de unga, de gamla och de sjuka, särskilt de som lider av kroniska andningsbesvär, t. ex. astma, bronkit och kronisk nedsättning av inverkan på lungfunktionerna. Svaveldioxid kan genom dess andningsfunktionen också förvärra hjärtkarlsjukdomar. Förutom svaveldioxidens direkta effekter finns det också belägg för indirekta effekter som beror på små sura partiklar som bildas vid reaktion mellan svaveloxider och små vattendroppar. Dessa små partiklar tros framkalla andnings- och hjärtkärlproblem hos utsatta befolkningsgrupper. lagstiftning som fastställer gränsvärden för Gemenskapen har sedan 1980 haft luftkvaliteten vad gäller svaveldioxid och ämnen i partikelform, (direktiv 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar^. En rapport från kommissionen(5) visade på en klart nedåtgående trend vad beträffar svaveldioxidkoncentrationen i den omgivande luften och att målen i (4) (5) EGT nr L 229, 30. 08. 1980, s. 30. KOM(95) 372 slutlig: Kommissionens rapport om tillämpningen av direktiven om luftkvalitet. 40 direktiv 80/779/EEG i allmänhet är uppfyllda. Färska studier (APHEA(6)) visar dock att svaveldioxid fortsätter att förorsaka hälsoproblem inom gemenskapen och bidrar till ökad dödlighet, sjuklighet och sämre livskvalitet. En betydande andel av invånarna i gemenskapens städer utsätts för svaveldioxidkoncentrationer som överskrider WHO:s senaste riktlinjer för långtidsexponering (50 jxg/m3)(7). Mot bakgrund av de färska epidemiologiska beläggen för fortsatta hälsoeffekter, samt kostnaderna för svaveldioxidföroreningar, är kommissionen nu i färd med att utarbeta ett förslag om revidering av de luftkvalitetsmål för svaveldioxid som fastställdes i direktiv 80/779/EEG. Som grundval för förslaget används WHO:s senaste rekommendationer. 2. 3 Skador på växtlighet från svaveldioxid i atmosfären Svaveldioxid i atmosfären bidrar till surt nedfall, men påverkar också växtligheten direkt genom upptagning i växtdelar ovan jord. Potentiella effekter inbegriper nedbrytning av klorofyll, reducerad fotosyntes, ökad respiration och förändringar i proteinmetabolismen. Känsligheten varierar stort mellan olika typer av växter, och lavar är de mest ömtåliga. WHO har antagit en rad riktlinjer för års- och vinterkoncentrationer av svaveldioxid för att skydda olika typer av växtlighet. Kommissionen tar dessa riktlinjer som utgångspunkt för sina förslag till ändrade luftkvalitetsmål för svaveldioxid i enlighet med målet som fastställdes i det femte åtgärdsprogrammet för miljön och som rådet ännu en gång uttryckte sitt stöd för i december 1995. Enligt det målet skall hänsyn tas till miljöskyddsaspekter vid fastställandet av tillåtna koncentrationer av luftföroreningar. 2. 4 Skador på byggnader och material Förutom skador på ekosystem och människors hälsa bidrar svaveldioxidföroreningar till att byggnader och byggnadsmaterial förvittrar och korroderar. Stenmaterial, cement, betong och puts utsätts alla för korrosion av försurande utsläpp. Äldre byggnader, som utgör en del av Europas rika byggnadsminnen, är särskilt känsliga för angrepp. 2. 5 Kostnader för svaveldioxidffiroreningar Man har genomfört ett antal studier*8*9* av kostnaderna för svaveldioxidutsläpp öch andra försurande utsläpp. Studier av denna typ inrymmer nödvändigtvis ett visst mått av osäkerhet. Dessa studier har dock i allmänhet lett till relativt goda uppskattningar av kostnaderna för effekterna på människors hälsa och på byggnader och byggnadsmaterial. Skadorna på ekosystemens struktur och funktion, och särskilt på den biologiska (6) (7) (8) (9) Katsouyanni K. , Zmirou D. , Spix C, Sunyer I, Schouten JP. , Ponka A. , Anderson HR. , Le Moullec Y-, Wojtyniak B. , Vigotti MA. , Bacharova L. (1994). - Short- term Effects of Air Pollution on Health: A European Approach Using Epidemiological Time Series Data. - Eur Resir J 1995; 8: 1030-1038. Utkast till ståndpunkt om svaveldioxid inom ramen för kommissionens framtida förslag till reviderade luftkvalitetsnormer. Kan beställas hos GD XI. Fallstudie 2: Benefits of an Acidification Strategy for the European Union. EXTLRNE-projektet 1996. Europeiska kommissionen, GD XII, JOULE- programmet. Cost Benefit Analyses of the Different Municipal Solid Waste Management Systems. Objectives and Instruments for the year 2000. Gjord av Coopers and Lybrand på uppdrag av GD XI. Slutrapport 1996. 41 mångfalden, har dock inte kvantifierats. Effekterna av svaveldioxidutsläpp varierar från region till region beroende på hur många människor som utsätts och beroende på miljöns känslighet. Man har uppskattat att kostnaderna för skador som orsakas av 1 ton svaveldioxidutsläpp i gemenskapen i genomsnitt är ungefär 4 000 ecu. Större delen (minst 80 %) kan hänföras till skadlig inverkan på människors hälsa. 3- Direktiv 93/12/EEG I direktiv 93/12/EEC(10) om svavelhalten i vissa flytande bränslen fastställs gränsvärden för koncentrationer av svavel i gasoljor (0,2 viktprocent från den 1 oktober 1994) och dieselbränslen (0,2 viktprocent från den 1 oktober 1994, sänkt till 0,05 % från den 1 oktober 1996). I artikel 2 i direktiv 93/12/EEG anmodas kommissionen att senast den 1 januari 1994 lägga fram en rapport som visar vilka framsteg som gjorts vad gäller kontroll av svaveldioxidutsläpp samt ett förslag om införande av ännu strängare normer för svavelhalten i gasoljor och dieselbränslen, plus nya gränsvärden för svavelhalten i flygfotogen. Kommissionen ville inte lägga fram förslag om införande av ytterligare restriktioner för svavelhalten i flytande bränslen innan dessa åtgärder kunde motiveras inom ramen för en global, kostnadseffektiv och integrerad strategi för bekämpning av försurningen. Dessutom visar. den analys som gjorts till stöd för kommissionens försurningsstrategi att en hårdare begränsning av svavelhalten i gasoljor och dieselbränslen inte alltid är det mest effektiva sättet att minska svaveldioxidutsläppen från förbränning av flytande bränslen, och att andra produkter, särskilt tunga eldningsoljor, är en långt mer betydande föroreningskälla. Vad gäller dieselbränslen har kommissionen nyligen lagt fram ett förslag till ett direktiv om kvaliteten på bensin och dieselbränslen00. Enligt detta förslag skall svavelhalten i dieselbränslen minskas till 0,035 viktprocent, jämfört med 0,05% enligt direktiv 93/12/EEG. Denna minskning av svavelhalten motiverades dock mer av behovet att minska partikelutsläpp än av behovet att minska svaveldioxidutsläpp. Vad gäller flygfotogen anser kommissionen att svaveldioxidutsläpp från denna källa utgör ett mycket litet bidrag till problemen med försurning och atmosfäriska föroreningar. Kommissionen anser därför att det i detta skede inte är nödvändigt att lagstifta för att införa obligatoriska gränsvärden för svavelhalten i flygfotogen. Som en del av dess strategi för bekämpning av försuming och minskning av svaveldioxidföroreningar i städer anser kommissionen att det är kostnadseffektivt att införa eller bibehålla begränsningar av svavelhalten i vissa flytande bränslen, närmare bestämt tunga eldningsoljor och gasoljor. Nedan ges en beskrivning av de föreslagna åtgärderna och deras relation till den aktuella marknadssituationen. (10) (11) EGT nr L 74, 27. 03. 1993, s. 81. KOM(96) 248 slutlig: Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om rådets kvalitetsstandarder direktiv 93/12/EEG). för bensin och dieselbränslen (ändring av 42 4. Produkter som skall regleras i detta förslag 4. 1 Tung eldningsolja Tung eldningsolja är den viktigaste källan till svaveldioxidutsläpp från förbränning av flytande bränslen (se tabell 1). Tung eldningsolja används i raffinaderier, kraftverk och industri, och mindre kvantiteter används för bostadsuppvärmning och transporter. i finns klart tabell 2. Det Förbrukningen av och den genomsnittliga svavelhalten i tung eldningsolja för respektive skillnader mellan medlemsland visas medlemsstaterna, där Italien, Spanien, Frankrike, Grekland och Irland, och i mindre utsträckning Förenade kungariket, Tyskland och Belgien, visar ett betydande beroende av tung eldningsolja som värme- och energikälla. Den beräknade genomsnittliga svavelhalten i tung eldningsolja varierar dessutom stort över hela gemenskapen. Flera medlemsstater har genomsnittssiffror på 1 % svavel eller mindre, medan man i andra länder för vissa kategorier av tunga eldningsoljor har genomsnittliga svavelkoncentrationer på upp till 3,5 %. signifikanta Kommissionen har beslutat att föreslå 1 % (viktprocent) som generellt gränsvärde för svavelhalten i tung eldningsolja inom gemenskapen. Som framgår av tabell 7 kommer det att medföra betydande fördelar i form av minskade svaveldioxidutsläpp. Tabell 2 Statistik över förbrukning och genomsnittlig svavelhalt för tunga eldningsoljor i medlemsstaterna Total årsförbrukning0 år 1995 (kiloton) inklusive tunga eldningsoljor som används i raffinaderier Genomsnittlig svavelhalt (procent) Belgien Danmark Tyskland Grekland Spanien Frankrike Irland Italien Luxemburg Nederländerna Österrike Portugal Finland Sverige Förenade kungariket 1975 811 7 012 2 677 8 222 7 275 1284 30 586 98 1 176 930 3 335 1678 1930 9 028 (1 925) (**) sm. (3 160) liga. (720) (1 215) J5SL (19 406) SSSL (170) J4751 (339) (1 220) (1 930) (?) ^0 1,0 12 2J 1-3,5 (•••) 2,1 -2,0 1,53 2,2 Oäi 1,1 A3 2,18 (•*) (•••) Uppgifter från medlemsstaterna i november/december 1996. Siffrorna inom parentes anger beräknad förbrukning av tunga eldningsoljor med mindre än 1 % svavelhalt. Uppgifter från medlemsstaterna till GD XI i november/ december 19% eller till GD XVII som en del av den årliga presentationen av statistik. Beroende på vilken typ av tung eldningsolja som används. 43 Kommissionen inser dock att åtgärderna måste vara kostnadseffektiva. Det är uppenbart att det i vissa regioner inom gemenskapen, där luftkvalitetsmålen med avseende på svaveldioxid uppfylls och där svaveldioxidutsläppen inte i någon större omfattning bidrar till försurningsproblem, kanske inte är nödvändigt att införa en sträng enprocentsgräns för svavelhalten i tung eldningsolja. I sådana regioner skulle högre gränsvärden för svavelhalter kunna tillåtas utan att det äventyrar miljömålen. Kommissionen föreslår att användning av tung eldningsolja med en svavelhalt på upp till 2,5% skall tillåtas i sådana regioner. En övre gräns för svavelhalten i tung eldningsolja bör införas för att undvika "dumpning" av tung eldningsolja med mycket hög svavelhalt i regioner som för närvarande har en god miljö. Kommissionens förslag bör inte medföra någon försämring av miljön i dessa regioner. Den analys som genomförts till stöd för den föreslagna strategin för bekämpning av försurning visade också att det för kraftverk och vissa industrier skulle vara mer kostnadseffektivt att ta bort svaveldioxid från utsläppen, t. ex. med hjälp av metoder som rökgasavsvavling, ån att använda lågsvavliga tunga eldningsoljor. Kommissionen är också medveten om behovet att undvika alla onödiga överlappningar mellan detta direktiv och bestämmelserna i direktivet om stora förbränningsanläggningar (88/609/EEG)(12). Det står helt klart att det inte skulle vara någon mening med att kräva att tung eldningsolja med högst 1 % svavelhalt skall användas i sådana anläggningar, samtidigt som man kräver användning av sofistikerad teknik för att ta bort svaveldioxid från deras utsläpp. I ljuset av dessa överväganden anser kommissionen att alla nya (enligt definitionen i artikel 2. 9 i direktiv 88/609 EEG) förbränningsanläggningar med en termisk ineffekt över 50 MWatt, vilka uppfyller kraven i direktiv 88/609/EEG, bör undantas från kravet på att använda tung eldningsolja med en svavelhalt på högst en viktprocent. För alla andra förbränningsanläggningar anser kommissionen att man bör kräva att de antingen använder tung eldningsolja med en svavelhalt på högst 1 % eller respekterar en utsläppsnorm på 1 700 mg svaveldioxid per kubikmeter, vilket i utsläppstermer torde motsvara förbränning av tung eldningsolja med svavelhalten 1 %. Beträffande förhållandet mellan detta direktiv och direktiv 88/609/EEG bör man komma ihåg att kommissionen redan har meddelat sin avsikt att till slutet av 1997 lägga fram förslag om ändring av direktiv 88/609/EEG. De bestämmelser i detta direktiv söm rör stora föitränningsanläggningar kommer att behöva ses över mot bakgrund av den kommande översynen av direktiv 88/609/EEG. 4. 2 Gasolior En gräns på 0,2 viktprocent svavel fastställdes för gasoljor i direktiv 93/12/EEG. Aktuell i de olika förbrukning och genomsnittlig medlemsstaterna visas i tabell 3. som används i gasoljor svavelhalt Analysen som genomfördes till stöd för kommissionens föreslagna strategi för bekämpning av försurning visade att för sex medlemsstater - Belgien, Danmark, Tyskland, Nederländerna, Sverige och Förenade kungariket - skulle en ytterhgare sänkning av svavelhalten i gasolja vara en kostnadseffektiv åtgärd. I Frankrike, Grekland, Irland, (12) EGT nr L 336, 07. 12. 1988, s. l. 44 Italien, Luxemburg, Portugal och Spanien skulle en sådan åtgärd däremot inte vara kostnadseffektiv. Beträffande Österrike Och Finland, så hade båda dessa länder ett gränsvärde på 0,1 % före sin anslutning i anslutningsavtalen med dessa länder får de behålla sina lägre gränsvärden under en övergångsperiod fram till den 31 december 1998. Under perioden från den 1 januari 1995 till slutet av övergångsperioden, och enligt villkoren i anslutningsavtalen, skall de bestämmelser i direktiv 93/12/EEG som är tillämpliga för gasoljor ses över i överensstämmelse med EG-fÖrfarandena. till unionen, och enligt villkoren Tabell 3 Statistik0 över förbrukning och svavelhalt för gasoljor i medlemsstaterna Belgien Danmark Tyskland Grekland Spanien Frankrike Irland Italien Luxemburg Nederländerna Österrike Portugal Finland Sverige Förenade kungariket Total årsförbrukning år 1995 Qdloton) 5 623 1643 34 382 2 259 1650 14 050 1214 3 578 1594 2 460 900 2 334 2 700 3 815 Genomsnittlig svavelhalt (procent) 0,20 0,20 0J6 0,27 0,30 0,15 0,16 0,20 0,19 <0,2 uppgift saknas 0,05 0,076 0,14 (•) Uppgifter från medlemsstaterna i november/december 1996. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser kommissionen att det inte är lämpligt att införa en gräns på 0,1 % svavel för gasolja inom gemenskapen. Å andra sidan anses det inte heller lämpligt att tvinga medlemsstater som vill gå längre än nuvarande gräns på 0,2 %, särskilt Österrike och Finland, att avstå från att göra så. Av skäl som förklaras mer i detalj nedan anser kommissionen att eftersom det primära motivet för de aktuella åtgärderna är miljöbetingat är det lämpligare att det aktuella direktivet baseras på artikel 130s i fördraget. Kommissionen avser därför att behålla nuvarande norm, 0,2 % svavel i gasolja, men som en miniminorm. Medlemsstaterna kommer inte att hindras från att behålla eller införa strängare bestämmelser, förutsatt att sådana bestämmelser är förenliga med fördragej och att kommissionen underrättas därom. Om en medlemsstat vill införa strängare bestämmelser skall den underrätta kommissionen om detta i överensstämmelse med bestämmelserna i direktiv 83/189/EËG. Vad gäller Österrike och Finland, kommer dessa länder att kunna behålla sina nuvarande bestämmelser från den tidpunkt då detta direktiv träder i kraft, i enhghet med bestämmelserna i artikel 130t i fördraget. 45 Merparten av gasoljorna används för uppvärmning av bostäder, men en viss del används för kraft- och värmeproduktion inom sjöfarten. Ett gränsvärde på 0,2 % svavel i gasoljor för sjöfarten kan få betydande ekonomiska följder för Greklands hela territorium och för Spanien i fråga om Kanarieöarna. Dessutom är det så att utsläpp av svaveldioxid från sjöfarten runt Greklands fastland och den grekiska övärlden liksom från sjöfarten i närheten av Kanarieöarna har minimal effekt på människans hälsa och miljön. Av ovannämnda skäl anser kommissionen det lämpligt att i fråga om gasoljor för marint bruk medge ett undantag från införandet av en 0,2 % svavelgräns för Grekland beträffande hela dess territorium och för Spanien beträffande Kanarieöarna. 4-3 Övriga tvner av flytande bränslen inklusive bunkerolia förslag i den Som framgår av avsnitt 3 kommer det föreliggande direktivet inte att omfatta vare sig dieselbränslen som används för vägtransporter eller flygfotogen. En annan kategori av flytande bränslen som tills vidare inte kommer att omfattas av direktivet är bunkerolja. Bunkerolja används på fartyg, och den analys som kommissionens försurningsstrategi är baserad på har visat att bunkeroljan är en viktig källa till försurande utsläpp, särskilt i Östersjön och vissa delar av Nordsjön. Att begränsa utsläppen av svaveldioxid från förbränningen av bunkerolja skulle också vara en ytterst kostnadseffektiv åtgärd. Även om svavelhalten i bunkeroljor för närvarande inte är föremål för någon internationell reglering, diskuteras ändå Internationella riktningen sjöfartsorganisationens (IMO) konvention om förhindrande av förorening från fartyg (MARPOL). MARPOL-konventionen håller för närvarande på att ses över, och den nya konventionen väntas bli klar till hösten 1997. Den reviderade konventionen kommer att innehålla ett avsnitt som går ut på att vissa områden kan betecknas som känsliga för svaveloxider. I sådana områden kommer fartygen att tvingas använda bunkerolja med en svavelhalt på max 1,5 % i stället för det generella gränsvärdet 4,5 %, som enligt förslaget skall gälla överallt annars. I stället för ätt införa ensidiga EG-omfattande åtgärder för att begränsa svavelhalten i bunkerolja anser kommissionen att det torde vara verkningsfullare för gemenskapens länder att driva en gemensam linje i de pågående förhandlingarna om ändringen av MARPOL-konventionen. På det sättet skulle Östersjön och hela eller delar av Nordsjön och Engelska kanalen betecknas som känsliga för svaveloxider enligt konventionen. När översynen av MARPOL-konventionen är klar kommer kommissionen att se över sin ståndpunkt beträffande behovet av att ta med bestämmelser för bunkeroljor i det föreliggande direktivet. ramen inom för 5- Den europeiska raffinaderiindustrin I Europeiska gemenskapen samlad destillationskapacitet på 13 212 833 fat per dag. Tidigare delades raffinaderierna in i tre kategorier: enkla raffinaderier, fullt uppgraderade raffinaderier ("full upgrading"). raffinaderier med katalytisk krackning och raffinaderier med finns 106 (15) en Dessa kategorier representerar emellertid inte längre de olika raffinaderityper som är i drift i Europa. Under de senaste tre till fem åren har en del raffinaderiföretag moderniserat sina anläggningar för att möta strängare produktkrav, som t. ex. minskad blyhalt i bensin och sänkning av svavelhalten i gasolja och dieselbränsle. 46 Dagens raffinaderier delas lämpligen in på följande sätt: Enkel raffinering - inklusive termisk krackning och viss vakuumdestillation FCC (Fluid Catalytic Cracking) - med/utan förbehandling av råvaran ("feed pretreatment") - med/utan C6-isomerisering Hydrerande krackning FCC och hydrerande krackning övrigt (produktion av smörjmedel etc. ) Den vanhgast förekommande raffinaderitypen i Europa är FCC (med/utan förbehandling och med/utan C6-isomerisering, men inte med kombinationen FCC + hydrerande krackning), och den typen svarar för omkring 61 % av den samlade kapaciteten av atmosfMsk destination i Europeiska gemenskapen. Tabell 4 ger en översikt av raffinaderityperna i Europa och deras procentuella andel av den samlade europeiska destillationskapaciteten. Figur 1 visar vilka typer av raffinaderier som finns i respektive land och deras samlade destillationskapacitet. Tabell 4 Europeiska raffinaderityper och deras andel av destillationskapaciteten i Europa (1994) Antal 18 10 19 17 Typ Enkel utan termisk krackning och C6-isomeri-sering Enkel utan termisk krackning men med C6-isome- risering Enkel med termisk krackning men utan C6-isome- risering Enkel med termisk krackning och C6-isomeri-sering Hydrerande krackning utan C6-isomerisering Hydrerande krackning med C6-isomerisering FCC utan förbehandling och C6-isomerisering FCC utan förbehandling men med C6-isomeri-sering FCC med förbehandling men utan C6-isomeri-sering FCC med förbehandling och C6-isomerisering FCC och hydrerande krackning utan förbehandling och C6-isomerisering FCC och hydrerande krackning utan förbehandling men med C6-isomerisering övriga Totalt i Europa 106 Total atmosfärisk destillations kapacitet (fat/dag) 969 030 244 000 737 118 696 700 881 160 494 000 3 218 500 2 793 000 1 454 025 598 300 737 000 390 000 0 13 212 833 % av europeisk kapacitet 7,3 % 1,8 % 5,6 % 5,3 % 6,7 % 3,7 % 24,4 % 21,1 % 11,0% 4,5 % 5,6 % 3,0 % 0% 47 Figur 1 Europeiska raffinaderityper uppdelat pa länder (1994) Hydrerande krackning FCC plus hydrerande krackning utan Av figur 1 framgår att de olika typerna av FCC-raffinaderier dominerar i Österrike, Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Förenade kungariket och Spanien. Greklands destillationskapacitet är emellertid uppdelad på enkla raffinaderier och FCC-raffinaderier, och ett av FCC-raffinaderierna har också viss kapacitet för hydrerande krackning, vilket ökar dess flexibilitet med avseende på de förändringar i bränslekvaliteten som kommer att krävas. De tyska raffinaderierna har den största kapaciteten för hydrerande krackning av alla EU:s medlemsstater. Finland har ett enkelt raffinaderi och ett FCC-raffinaderi med hydrerande krackning. I Danmark och Irland finns bara enkla raffinaderier. Sveriges destillationskapacitet är uppdelad nästan lika mellan enkla raffinaderier och FCC- raffinaderier. Ett av de senare har dock viss kapacitet för hydrerande krackning. Raffinaderitypen har stor betydelse för oljeindustrins förmåga att klara produktkrav och är den avgörande faktorn för huruvida den tekniska kapaciteten hos ett enskilt raffinaderi kommer att klara de strängare krav som blir en följd av den europeiska miljölagstiftningen. 48 I allmänhet är FCC-raffinaderierna den typ som kommer att få det svårast att framställa lågsvavliga produkter. Det är därför uppenbart att den föreslagna lagstiftningen kommer att innebära en stor utmaning för raffinaderiindustrin i Frankrike, Belgien, Portugal, Förenade kungariket och Spanien. 6* Effekter nå handeln För att kunna producera ett sortiment med olika bränslen och tillfredsställa den lokala efterfrågan behöver raffinaderiföretag ofta idka handel med en del av sina raffinaderipro dukter. På så sätt får raffinaderiföretagen möjlighet att balansera raffinaderiets typ och konstruktion mot bränsleefterfrågan och karaktären på råoljetillgången. För närvarande sker denna handel både mellan medlemsstater och - i mindre utsträckning - till tredje land. Riktvärden för handelns omfattning ges i tabell 5 nedan. N Tabell 5 Utrikeshandel med tung eldningsolja inom EG (15) 1995. (Källa: databasen COMEXT2) KN-nr Svavelhalt Import Export 2710 00 74 2710 00 76 2710 00 77 2710 00 78 < 1% 1-2 % 2-2,8 % > 2,8 % TOTAL (miljoner ton) 11662 1 125 2 749 1332 16 868 Handelsbalans: 1 934 miljoner ton 3 041 0 582 1028 14 151 18 802 Handel mellan raffinaderianläggningar, ombearbetning av produkter och omklassificering medför att ett visst mått av dubbelräkning och oegentligt bokförda siffror kan förvränga handelsstatistiken. Tabellen visar ändå att nettohandeln med dessa flytande bränslen är liten jämfört med produktions- och förbrukningsnivåerna. En stor del av de betydande handelsflödena, både mellan regioner inom gemenskapen och mellan gemenskapen och tredje länder, är en följd av säsongsvariationer och kvalitets fluktuationer. Samtidigt som högsvavliga bränsleoljor i allmänhet exporteras från EG och lågsvavliga kvaliteter importeras, sker också omfattande rörelser av restprodukter för ytterligare bearbetning. Förslaget kommer sannolikt, åtminstone på medellång sikt, att leda till en ökning av den allmänna nivån på handeln med flytande bränslen, och en del av denna ökning kommer att ligga inom utrikeshandeln med tredje länder, särskilt i fråga om lågsvavlig tung eldningsolja. Samtidigt förväntas dock inte förslaget på något markant sätt förändra utrikeshandelsbalansen för flytande bränslen som helhet. I själva verket är det möjligt att raffinaderiföretagen finner att ökningar i importen av lågsvavlig tung eldningsolja kommer att leda till en ökat prisgap mellan högsvavliga och lågsvavliga tunga eldningsoljor, vilket gör det mer lönsamt att investera i kapacitet för kvaUtetsförbättring av eldningsoljor och för rökgasavsvavling. 49 Svavelhalten i de råoljor som importeras till gemenskapen varierar inom vida gränser. Den genomsnittliga svavelhalten under första kvartalet 1995 var ca 1,0 %. I tabell 6 visas riktvärden för svavelhalten i olika råoljor från olika producentregioner. Tabell 6 Riktvärden för svavelhalten i råoljor från olika producentregioner Råolja Gemenskapens import* Pris("> Svavelhalt (procentinter- 1 (USD/fet) ' v a l lf > Volym (1000 fet) %avEU- importen Saudiarabien Lätt Medeltung Tung Berri övriga Libyen Lätt Medeltung Tung Ryssland Ural övriga Mexiko Maya Isthmus Norge Statfjord Gullfaks Oseberg Ekofisk övriga 97 010 11243 10 881 21564 9 024 36 690 42 785 3 889 49,501 46 610 13 065 296 54 725 15 067 23 252 29 925 30 589 11,4 1,3 1,3 2,5 1,1 4,3 5,0 0,5 5,8 5,5 1,5 0,0 6,5 1,8 2,7 3,5 3,6 18,3 17,7 17,45 18,61 - 18,76 18,68 18,04 18,40 17,81 16,54 19,23 18,68 19,08 18,89 19,11 18,75 1,33-1,9 2,4-2,41 2,55-2,8 1,2-1,33 1,1 0,1-0,43 0,18-0,39 1,8-1,85 0,88-1,6 0,3-3,7 2,32-3,31 Okänd 0,2-0,3 0,25-0,45 0,3-0,31 0,17-0,2 0,02-0,26 1 (*> ("} Första kvartalet 1995. Uppgifter från GD XVII. Siffror från april 1995. Uppgifter från GD XVII. Handeln med raffinerade flytande bränslen kommer att i viss mån minska direktivets effekt på handeln med råoljor. Eftersom reserverna av lågsvavUg råolja är begränsade är det ändå rimligt att anta att prisgapet mellan lågsvavliga ("söta") råoljor och högsvavliga ("sura") råoljor kommer att öka. Det är också rimligt att anta att importen till gemenskapen av råoljorna med den högsta svavelhalten kommer att avta. Av tabell 6 framgår emellertid att samtliga producentregioner som för närvarande levererar råoljorna med högst svavelhalt också levererar lättare råoljor vars svavelhalt ligger närmare eller på den nuvarande genomsnittliga svavelhalten 1,0 %. 50 7. Kostnader och positiva effekter i form av minskade utsläpp som blir Följden av kommissionens förslag I tabell 7 visas de beräknade positiva effekter i form av minskade svaveldioxidutsläpp som blir följden av ett införande av en enprocentsgräns för svavelhalten i tung eldningsolja inom gemenskapen. I denna tabell görs ingen skillnad mellan de utsläppsminskningar som har ett direkt samband med sänkningen av svavelhalten i tung eldningsolja till 1% och de minskningar som beror på användarnas omställning till andra bränslen eller installation av avsvavlingsanläggningar för rökgaserna, vilket är två alternativa och möjligen billigare sätt att minska utsläppen. I tabell 7 tas heller ingen hänsyn till de undantag som planeras i vissa regioner, och följaktligen är de positiva effekterna i form av minskade utsläpp utan tvekan beräknade i överkant. Trots dessa reservationer kommer införandet av enprocentsgränsen för svavelhalten i tung eldningsolja medföra att svaveldioxidutsläppen sänks med ca 1 miljon ton år 2010 jämfört med hur det skulle bli utan kommissionens förslag. Beräknade svaveldioxidutsläpp år 2010 från förbränning av tung eldningsolja (i 1 000 ton) Tabell 7 Jämförelsevärde för fortsatt verksamhet med oförändrade villkor ("business as usual") Med 1% svavel Skillnad Belgien Danmark Tyskland Grekland Spanien Frankrike Irland Italien Luxemburg Nederländerna Österrike Portugal Finland Sverige Förenade kungariket TOTALT 104,1 12,0 125,2 79,0 400,1 177,1 94,6 500,2 0,2 18,2 22,9 74,7 36,0 23,6 451. 2 2 119,0 54,4 10,6 76,2 27,4 151,9 63,6 33,7 240,7 0,1 17,7 21,9 32,4 35,9 23,6 197. 5 987,6 49,7 1,4. 49,0 51,6 248,2 113,5 60,9 259,5 0,1 0,5 1,0 42,3 0,1 — 253. 5 1 131,4 De beräknade kostnaderna för kommissionens förslag för respektive land och sektor presenteras i tabell 2 i den bifogade konsekvensbedömmngen. Kommissionen anser att man lyckats göra en god avvägning mellan kostnader och fördelar. 8. Berörda parters ståndpunkter I den bifogade konsekvensbedömningen redogörs för hur förslaget påverkar näringslivet samt för berörda parters ståndpunkter. 51 ?• Rättslig grund Utsläpp av svaveldioxid är en bidragande orsak till försurningsproblem. De har också både direkta och indirekta effekter på människors hälsa (se avsnitt 2). Motivet till att minska sådana utsläpp är därför i första hand miljöbetingat. Att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen är en integrerad del av ett kostnadseffektivt paket av åtgärder inriktade på att sänka svaveldioxidutsläppen till nivåer som är förenliga med uppnåendet av långtgående miljömål både i fråga om surt nedfall och om luftkvalitetsmål för svaveldioxid och fasta partiklar. När man tar fram kostnadseffektiva strategier för bekämpning av försurning och atmosfäriska föroreningar är det också nödvändigt att ta hänsyn till karaktären hos det aktuella miljöproblemet. Beträffande försurningen finns det markanta skillnader i fråga om ekosystemens känslighet sett över hela gemenskapen. Det betyder att nedfallet av en viss mängd försurande ämnen kan ge allvarliga följder för t. ex. Sveriges jordar och sjöar, medan samma mängd kart ha en försumbar effekt på markerna i Spanien eller Portugal med deras höga buflringskapacitet. Försurande utsläpp förflyttas också tiotals eller hundratals mil i förhärskande vindriktningar och åstadkommer skada långt bort från den plats där de har sitt ursprung. I en kostnadseffektiv strategi måste man ta hänsyn till dessa aspekter. Den analys som genomförts till stöd för kommissionens strategi för bekämpning av försurningen och där det tas hänsyn till bl. a. skillnader i ekosystemens känslighet, regionala mönster i fråga om utsläpp och nedfall liksom kostnadseffektivitet, har visat att en reglering av svavelhalten i flytande bränslen kommer att bli kostnadseffektiv i en del länder och regioner men inte i andra. Om man vill behålla kostnadseffektivitetsaspekterna, som har utgjort en integrerad del i utformningen, är det av stor vikt att de föreslagna lagstiftningsåtgärderna för strategins genomförande är flexibla och svarar mot den geografiska komplexiteten hos de aktuella miljöyttringarna. De ovannämnda aspekterna, som betonar miljömålen och behovet av flexibilitet, torde tydligt tala för användning av artikel 130s i fördraget som rättslig grund. De regler som gäller för den inre marknaden måste emellertid beaktas. Den möjUghet som med lemsstaterna har enligt artikel 130t att införa strängare skyddsåtgärder undantar inte dessa åtgärder från kravet att de skall vara förenliga med fördraget, d. v. s. berättigade och proportionella. I förslaget förutsätts att medlemsstater som önskar införa strängare åtgärder måste underrätta kommissionen om detta i enhghet med bestämmelserna i direktiv 83/189/EEG. Kommissionen noterar dessutom att produktens karaktär (produkts- lag, ekonomiskt värde, handelsformer etc. ) är sådan att den flexibilitet som medges inte kan leda till en allvarlig störning på marknaden med påföljande betydande ekonomiska skadeverkningar. I fallet tung eldningsolja och gasolja finns emellertid inga belägg för att förekomsten av ett begränsat antal olika nationella normer skulle ha några negativa ekonomiska konsekvenser. I själva verket är det sannolikt tvärtom, i den meningen att variationer på marknaden kommer att ge raffinaderiindustrin möjUghet att komponera och blanda sina produkter så att de högsvavUga bränslena kan avsättas i regioner eller till industrier som har rätt till de olika undantag som direktivet medger, samtidigt som de lågsvavUga produkterna kommer att avsättas i de regioner och till de industrier som på grund av sitt geografiska läge i betydande grad bidrar till miljöproblemen. SlutUgen kommer inrättandet, i enlighet med artikel 6, av nationeUa program att medföra att kontroUen av att bränslena uppfyUer normerna kommer att ske när de används i stället för vid gränsen, och därigenom minimerar man de eventueUa störande effekterna på handeln. 52 Till sist bör man komma ihåg att en rättsakt som grundas på artikel 13 Os gör det möjligt för Finland och Österrike att fortsätta tillämpa gränsvärdet 0,1 %, som gällde redan före deras anslutning och som de för närvarande har tillstånd att behålla under en fyraårig övergångsperiod som löper ut i december 1998. Mot bakgrund av att a) b) c) det primära motivet för åtgärden är miljöskyddet, karaktären hos de miljöproblem som skall lösas kräver ett flexibelt och geografiskt differentierat tillvägagångssätt, det inte finns några belägg för att förekomsten av olika svavelgränsvärden för gasolja och tung eldningsolja i oUka länder och regioner i gemenskapen skulle leda till några betydande marknadsstörningar eUer ekonomiska nackdelar, har kommissionen följaktligen beslutat att den rättsliga grund som lämpar sig bäst för det föreUggande direktivet är artikel 130s i fördraget. 10. Behovet av åtgärder på gemenskapsnivå - subsidiaritetsprincipen 10. 1 Vilfai ftr infilen med $W Planerade tiilMf J?flW i reMJP" ffl gemensfripens åtaganden? Den föreslagna åtgärden utgör en integrerad del av en kostnadseffektiv strategi som är inriktad på att bekämpa försurningen samt på att minska de atmosfäriska föroreningarna i form av svaveldioxid och fasta partiklar. Försurningen är ett allvarligt hot mot miljön. Den är gränsöverskridande tiU sin karaktär och kräver en gemenskapsövergripande strategi för att någon förbättring skall åstadkommas. Åtgärder som enskilda medlemsstater vidtar på egen hand kommer, i avsaknad av kompletterande åtgärder i andra medlemsstater, i bästa fall att få en minimal effekt. I det femte åtgärdsprogrammet för miljön var målet för försurningen att kritiska belastningar och nivåer aldrig skulle få överskridas. Den målsättningen fick ännu en gång tiUstyrkan av rådets möte i december 1995. Vid det rådsmötet anmodades kommissionen att senast i början av 1997 lägga fram en gemenskapsstrategi för bekämpning av försurningen med slutmålet att inga av de kritiska belastningarna och nivåerna skulle få överskridas. Kommissionen har nu lagt frarn sin strategi för bekämpning av försurningen. Det föreUggande förslaget utgör en del av denna strategi. Beträffande luftkvaUteten har gemenskapen redan luftkvalitetsnormer för svaveldioxid och fasta partiklar, och de normerna håUer för närvarande på att ses över. Atmosfäriska föroreningar i form av svaveldioxid och fasta partiklar är en bidragande orsak tiU luftvägssjukdomar och hjärt- och kärlsjukdomar hos utsatta delar av befolkningen. Koncentrationer av svaveldioxid har också direkta effekter på miljön. Det behövs 53 betydande minskningar i utsläppen av svaveldioxid för att åstadkomma tillfredsställande luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och fasta partiklar (svaveldioxid medverkar till bildandet av sulfater, som i sin tur medverkar till bildandet av sekundära fasta partiklar i atmosfären). Den minskning av svaveldioxidutsläppen från förbränning av flytande bränslen som blir följden om det föreliggande förslaget genomförs kommer att bli ett viktigt bidrag för att uppnå tillfredsstäUande mål för luftkvaliteten. Att motverka försurning och förbättra luftkvaliteten är en del av gemenskapens miljöpolitik enligt artikel 130r i fördraget. Vidare föreskrivs i artikel 129 i fördraget att hälsoskyddskraven skall ingå som ett led i gemenskapens övriga politik. Dessutom skall gemenskapens verksamhet enligt artikel 3 o i fördraget bidra till att en hög hälsoskydds nivå uppnås. 10. 2 Skall den planerade åtgärden vara en exklusiv behörighet för gemenskapen eller en gemensam behörighet tillsammans med medlemsstaterna? Gemenskapen har en allmän behörighet att vidta åtgärder för att uppnå miljömålen i artikel 130r. I det förslag om en gemenskapsomfattande strategi för bekämpning av försurningen som nyligen antogs av kommissionen sätts det upp kvantifierade mål för de minskningar av utsläppen som måste åstadkommas av varje medlemsstat för att miljömålet skall nås. Minskningarna av utsläppen skall åstadkommas på ett kostnadseffektivt sätt, och det kommer att kräva ett integrerat paket av sammankopplade och ömsesidigt förstärkande åtgärder. En del av dessa åtgärder bör vidtas på gemenskapsnivå, som i fallet med det föreliggande förslaget och den förestående översynen av direktiv 88/609/EEG om begränsningen av utsläpp av vissa föroreningar i luften från stora förbränningsan läggningar. Andra åtgärder såsom förhandlingar med sektorer eller branscher i näringslivet kommer att äga rum på nationell nivå. Dessutom kommer det att behöva vidtas ytterligare åtgärder i internationeUa forum som Internationella sjöfartsorganisationens (IMO) konvention om havsföroreningar och ECE-konventionen öm långväga gränsöverskridande luftföroreningar. 10. 3 Vilken är gemenskapsaspekten på problemet och hur har man tacklat det hittills? Försurning är ett gränsöverskridande problem, som bäst kan angripas genom en samlad insats på gemenskapsnivå. På samma sätt är atmosfäriska föroreningar ett miljöhot som kräver en samlad insats. I avsaknad av en gemenskapsstrategi mot försurningen har tendensen hittills varit att åtgärderna införts från fall till fall. Det finns i själva verket gemenskapslagstiftning för begränsning av utsläpp från förbränningsanläggningar (direktiv 88/609/EEG) där man sätter en övre gräns för svavelhalten i vissa flytande bränslen (direktiv 93/12/EEG). Kommissionens förslag om en gemenskapsomfattande strategi för bekämpning av försurningen bttdar en tydlig ram för utvecklandet av framtida politiska instrument. 54 10. 4 VUken är den effektivaste lösningen om man iämför medlemsstaternas och I den analys som kommissionen genomfört till stöd för utvecklandet av en gemenskap somfattande strategi för bekämpning av försurningen utpekas begränsningen av svavelhalten i vissa flytande bränslen som en nödvändig del av en kostnadseffektiv strategi för minskning av försurande utsläpp. 10. 5 VUket mervärde för gemenskapen ger den planerade åtgärden, och vad skulle det fcofffà att avsrâ frfa dep? De ekonomiska konsekvenserria av försurning och luftföroreningar är betydande (se avsnitt 2). En ensidig åtgärd på egen hand av en medlemsstat kommer inte att bli framgångsrik så länge det inte vidtas kompletterande åtgärder i andra medlemsstater: i själva verket är det så att det finns risk för att medlemsstaterna i avsaknad av en klar strategi och en samordnad insats vidtar åtgärder som motverkar varandra. Genomförandet av en integrerad gemenskapsstrategi är ett medel att se till att miljömålen kommer att säkras på ett effektivt sätt. En tydUg strategi baserad på principer som kostnadseffektivitet och ansvarsfördelning samt med en klar definition av gemenskapens och medlemsstaternas roll gagnar näringslivet genom att den möjliggör investeringar och planering på lång sikt med utgångspunkt i ett rationeUt och tydligt tillvägagångssätt för utvecklingen av miljöpolitiken. Kostnaderna som är förknippade med förslaget beräknas till 0,8 miljoner ecu/år. Med detta uppnår man en minskning på 1 113 kiloton svaveldioxid. Detta skall jämföras med en situation där man inte vidtar någon ytterligare åtgärd utan låter verksamheten fortsätta som förut med oförändrade villkor ("business as usual"), och i det fallet är den genomsnittliga kostnaden omkring 700 ecu per ton svaveldioxid. Det finns utrednings resultat som talar för att vinsterna, i den mån de har kunnat värdesättas, skuUe kunna vara så stora som 4 000 ecu per ton svaveldioxid. 10. 6 Vilka åtgärder står till buds för gemenskapen? Syftet med åtgärden är att minska svaveldioxidutsläppen från förbränning av vissa flytande bränslen. Medlet som har pekats ut för att uppnå detta mål är fastställandet av gränsvärden fbr svavelhalten i vissa flytande bränslen. Den bästa formen för att fastställa gränsvärdena är en förordning eller ett direktiv. 10. 7 Behövs ett enhetligt regelverk eller räcker det med ett direktiv som anger de till detalitillämpningen och Överlämnar principerna allmänna medlemsstaterna? Genom att fastställa generella gränser för svavelhalten i vissa flytande bränslen inom gemenskapen kan utsläppen av svaveldioxid vid förbränning av sådan bränslen minskas på ett kostnadseffektivt sätt. Åtgärdens kostnadseffektivitet förbättras avsevärt, särskilt vad gäUer tunga eldningsoljor (se avsnitt 4. 1), om man medger en viss flexibilitet och tar hänsyn till att miljöförhållandena varierar inom gemenskapen och till det faktum att man vid en anläggning kan välja att använda alternativa metoder för att minska utsläppen av svaveldioxid. 55 En bedömning av de miljöförhållanden som råder i oUka regioner i gemenskapen och tillståndsgivningen till industriella anläggningar sköts bäst av myndigheterna i de olika medlemsstaterna, eventuellt i samarbete med regionala och lokala myndigheter. Likaså är det lämpligt att nationella myndigheter svarar för övervakning och kvalitetskontroll av de bränslen som används i gemenskapen. Av ovan angivna skäl menar kommissionen att ett direktiv i detta fall är ett lämpligare rättsligt instrument än en förordning. De nationella myndigheternas delaktighet och deras betydande handlingsfrihet är en garanti för att de nödvändiga åtgärderna genomförs på mest kostnadseffektiva sätt. H- Beskrpvning av rättsläget j medlemsstaterna 5 11 Gasolia För gasolja gäller att alla medlemsstater utom Finland och Österrike är skyldiga att hålla gränsvärdet 0,2 % som är fastlagt i direktiv 93/12/EEG. I Finland och Österrike gäller för närvarande ett gränsvärde på 0,1 % svavel i gasolja. 11*2 Tung eldningsolja För tung eldningsolja är situationen i medlemsstaterna den här: Österrike En generell gräns på 1 % svavel i tung eldningsolja är i kraft. Det existerar dock hårdare begränsningar (0,2 %, 0,3 % och 0,6 % svavelhalt) för förbrännmgsanläggningar beroende på deras ålder och kapacitet. Belgien Belgisk lagstiftning skiljer på tre typer av tung eldningsolja. Svavelgränser på 1 %, 2 % och 3 % tillämpas för var och en av de tre typerna. Enligt beräkningar använde man 1995 omkring 1 925 kiloton tung eldningsolja med en svavelhalt mindre eller Uka med 1 % jämfört med bara 51 kiloton med en svavelhalt över 1 %. Man erbjuder också skattelättnader för att främja användningen av lågsvavUga bränslen. Danmark En gräns på 1 % är införd för svavelhalten i tunga eldningsoljor. Vidare tar man ut en avgift på 10 DKK per kilo för svaveldioxidutsläpp för att gynna användningen av lågsvavUga bränslen. Finland Svavelhalten i tunga eldningsoljor är begränsad tiU 1 %. 56 Frankrike Fransk lagstiftning skiljer på tre typer av tung eldningsolja. Svavelgränser på 1 %, 2 % och 4 % tillämpas för var och en av de tre typerna. Enligt beräkningar använde man 1995 omkring 1 215 kiloton bränsle med 1 % svavelhalt jämfört med 1 162 och 2 608 kiloton av bränslen med en svavelhalt på 2 % respektive 4 %. Ytterligare 2 290 kiloton tung eldningsolja med obestämd svavelhalt användes på raffinaderier. Tyskland För förbränningsanläggningar med en kapacitet på över 1 MW måste antingen svavelhalten i den tunga eldningsoljan hålla max 1 %, eller också måste utsläppen av svaveldioxid hållas under 1 700 mg per kubikmeter rökgas. Grekland En genereU gräns på 3,2 % gäUer för svavelhalten i tung eldningsolja. I Aten är dock gränsen satt till 0,7 %. Irland Det finns inga lagstadgade gränser för svavelhalten i tunga eldningsoljor. Vissa industribranscher måste dock följa gränsvärden för utsläpp av svaveldioxid. Gränsvärdena är satta så att de motsvarar användning av tung eldningsolja med 1 % svavelhalt. Italien Inom industrisektorn måste man på förbränningsanläggningar med en kapacitet på max 3 MW använda bränsle med en svavelhalt på max 0,3 %. Anläggningar med en kapacitet på minst 50 MW samt raffinaderier far använda bränsle med en svavelhalt på max 0,3 % under förutsättning att de håller fastlagda utsläppsgränser. Luxemburg Det existerar inga gränsvärden för svavelhalten i tung eldningsolja. Nederländerna På förbränningsanläggningar i industrisektorn (med undantag av raffinaderier) måste man antingen använda tung eldningsolja med max 1 % svavelhalt eller hålla en utsläppsnorm på 1 700 mg svaveldioxid per kubikmeter rökgas. Raffinaderiindustrin har en generell utsläppsgräns på 1 500 mg svaveldioxid per kubikmeter rökgas räknat på hela branschen. För raffinaderiindustrin existerar inga gränsvärden för svavelhalten i tunga eldningsoljor. Portugal Den portugisiska lagstiftningen skiljer på fyra typer av tunga eldningsoljor. Svavelgränser på 1 %, 2 %, 3 % och 3,5 % tillämpas för var och en av de tre typerna. Spanien Det finns två typer av tung eldningsolja med svavelgränser på 2,7 % och 3,5 %. Sverige För större delen av Sveriges yta är utsläppsnormer införda, och svavelutsläppen från förbränning av olika slags bränslen får inte överskrida följande värden. 1) 50 mg svavel per megajoule (årUgt genomsnitt) om de sammanlagda utsläppen av svavel överskrider 400 ton per år. 57 2) 100 mg svavel per megajoule (årUgt genomsnitt) om de sammanlagda utsläppen av svavel underskrider 400 ton per år. Gränsvärdena gäller räknat på aUa värmepannor tiUsammans inom ett och samma fjärrvärmesystem eller en och samma industrianläggning. De här utsläppsnormerna motsvarar svavelgränser på 0,2 % respektive 0,4 % för tung eldningsolja. I vissa delar av Sverige gäller en svavelhaltgräns på 0,8 % eller motsvarande utsläppsgräns Förutom utsläppsnormer har Sverige också infört en svavelskatt på 27 SEK per kubikmeter bränsle och 0,1 % svavelhalt. Förenade kungariket För närvarande finns inga gränser införda för svaveUialten i tung eldningsolja. l2- Förklaring till detalibestämmelserna i förslaget 12. 1 Direktivets jindamfrl och tillämpningsområde (artikel 1) Syftet med förslaget är att minska utsläppen av svaveldioxid från förbränning av vissa flytande bränslen. Det målet skall uppnås genom en reglering av svavelhalten i dessa bränslen. Förslaget omfattar inte bränsle i bränsletankarna på fartyg som passerar en gräns mellan ett tredje land och en medlemsstat. Förslaget omfattar heUer inte bränslen avsedda för bearbetning i raffinaderiindustrin. 12. 2 Definitioner (artikel 2) Definitionerna av de olika bränslena stämmer med de definitioner som getts på andra stallen i gemenskapslagstiftningen. 12. 3 Maximal svavelhaU ji tyng eldningsolja (arjikej 3) En generell gräns på 1 % för svaveUialten i tung eldningsolja föreslås. Undantag föreskrivs för länder eller regioner där utsläppen av svaveldioxid inte utgör någon bidragande orsak till hälso- eller miljöproblem. Undantag föreskrivs också för nya förbränningsanläggningar som omfattas av direktiv 88/609/EEG och för andra förbränningsanläggningar som håUer en norm för utsläpp av svaveldioxid som motsvarar användning av tung eldningsolja med 1 % svavelhalt. 12. 4 Maximal svavelhalt i easolia (artikel 4) Det nuvarande gränsvärdet på 0,2 % svavel som är fastlagt i direktiv 93/12/EEG behålls. Undantag föreskrivs för Grekland och Kanarieöarna i fråga om gasoljor för marint bruk. 58 12. 5 Ändringar i tiffiritogff pft rÅolJa (alike! g) I syfte att sUppa problem orsakade av en plötslig ändring i tiUgången till råolja eller petroleumprodukter kan kommissionen godkänna ett högre gränsvärde för svavelhalten i de olika bränsletyperna för en period av högst sex månader. 12. 6 Provtagning och analys (artkel fl Här beskrivs summariskt förfaranden för provtagning och analys. 12. 7. Rapportering oçh flndringar (artikel 7) Medlemsstaterna är skyldiga att varje år lämna in en kortfattad rapport till kommissionen om svaveUialten i flytande bränslen som saluförs i respektive land. På grundval av rapporterna och de observerade tendenserna i fråga om luftkvalitet och försurning kommer kommissionen att senast vid utgången av år 2003 lämna en rapport till rådet. Om det behövs kommer rapporten att åtföljas av förslag till ändringar av bestämmelserna i direktivet. 12. 8 Upphävande av nuvarande direktiv (artikel 8i SamtUga berörda bestämmelser i direktiv 93/12/EEG som gäller gasoljor kommer att ersättas av bestämmelserna i direktiv 93/12/EEG måste därför upphävas. förslaget. Bestämmelserna föreUggande i det 12. 9 Överförande, påföljder och ikraftträdande (artikel 9-111 Dessa artiklar innehåller standardbestämmelser. 59 Förslag till RÅPETS PIREKTIV om minskning av svavelhalten i vissa flytande bränslen och om ändring av direktiv 93/12/EEG 97/0105 (SYN) EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 130s. l i detta, med beaktande av kommissionens förslag*13*, med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande(U) i enlighet med förfarandet i artikel 189c i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, och i samarbete med Europaparlamentet med beaktande av följande: 1. 2. 3. 4. De mål och principer för gemenskapens miljöpolitik som fastställs i miljöhandlings programmen för miljön, och i synnerhet det femte miljöhandlingsprogrammet(15), som bygger på de principer som uttrycks i artikel 130r i fördraget, syftar i synnerhet till att effektivt skydda alla människor från de erkända riskerna med svaveldioxidutsläpp och till att skydda miljön genom att förhindra att svavelhalterna i miljön överskrider kritiska mängder och nivåer. I enlighet med artikel 129 i fördraget skall hälsoskyddskraven ingå som ett led i gemenskapens övriga politik. I enlighet med artikel 3 o i fördraget skall gemenskapens verksamhet bidra till att en hög hälsoskyddsnivå uppnås. Utsläppen av svaveldioxid bidrar väsentligt till inom gemenskapen och svaveldioxid har också en direkt inverkan på människans hälsa och miljön. försurningsproblemen Försurningen och svaveldioxiden i atmosfären skadar känsliga ekosystem, minskar den biologiska mångfalden och naturens skönhet och har en negativ inverkan på jordbruks produktion och skogarnas tillväxt. I städerna kan det "sura regnet" allvarligt skada byggnader, bland annat gamla, arkitektoniskt värdefulla sådana. Svaveldioxid kan också ha en avsevärd inverkan på folkhälsan, i synnerhet när det gäller människor som lider av luftvägssjukdomar. 5. Försurningen är en företeelse som överskrider nationsgränserna och som kräver såväl lösningar på gemenskapsnivå som nationella eller lokala lösningar. (13) <14> <15> EGT nr C EGT nr C EGT nr C 138, 17. 5. 1993, s. 5. 60 6. 7. 8. 9. 10. Utsläppen av svaveldioxid bidrar till stoftbildningen i atmosfären. Såväl gemenskapen som de enskilda medlemsstaterna är avtalsslutande parter i UN- ECE:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. På grundval av denna har ett protokoll upprättats om fortsätta minskningar av svavelutsläpp, och enligt detta bör de avtalsslutande parterna avsevärt minska sina utsläpp av svaveldioxid. Svavel, söm naturligt finns i små mängder i olja och kol, har i årtionden erkänts som den viktigaste källan till svaveldioxidutsläpp, som i sin tur är en av huvudorsakerna till "surt regn" och en av de viktigaste faktorerna bakom luftföroreningarna i många stads- och industriområden. Nyligen offentliggjorde kommissionen ett meddelande(16) om en kostnadseffektiv strategi inom gemenskapen. Att begränsa svaveldioxidutsläppen från förbränning av vissa flytande bränslen utpekades som en nödvändig del av denna kostnadseffektiva strategi. för att bekämpa försurningen I enlighet med subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen, som (hänvisas till i artikel 3b i fördraget, kan målet att minska utsläppen av svaveldioxid vid förbränning av vissa typer av flytande bränslen inte uppnås på ett effektivt sätt om medlemsstaterna agerar var för sig. Icke samordnade åtgärder erbjuder ingen garanti för att det eftersträvade målet uppnås, de kan motverka sitt eget syfte och leder till en stor osäkerhet på marknaden för de berörda bränsleprodukterna. Med hänsyn till behovet av att minska utsläppen av svaveldioxid inom gemenskapen är det därför bättre att vidta åtgärder på gemenskapsnivå. Detta direktiv begränsas till minimikrav som är nödvändiga för att uppnå det eftersträvade målet. 11. Gasoljor och tunga eldningsoljor bör kunna användas inom gemenskapens territorium endast på villkor att svavelhalten inte överskrider vissa gränser, som fastställs i detta direktiv. /' • • 12. 13. I enlighet med artikel 130t i fördraget skall detta direktiv inte förhindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Dessa måste dock vara förenliga med fördraget och skall anmälas till kommissionen. Innan en medlemsstat inför nya, strängare skyddsåtgärder skall förslaget härom anmälas till kommissionen enligt det i rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett förfarande för information om tekniska senast ändrat genom kommissionens beslut 967139/EG(18). standarder och regjer,(17) förfarande som fastställs 14. I medlemsstaterna och deras regioner där milj öförhållandena så tillåter, är det lämpligt att medge undantag från de gränser som sätts för svavelhalten i tunga eldningsoljor. (16) (17) (18) EGT nr C EGT nr L 109, 26. 4. 1983, s. 8. EGT nr L 32, 1Ô. 2. 1996, s. 31. 61 15. Det är också lämpligt att medge undantag från gränserna för svavelinnehållet i tunga eldningsoljor vid användning i förbränningsanläggningar som uppfyller reglerna för utsläpp i rådets direktiv 88/609/EEG av den 24 november 1988 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar,09* senast ändrat genom direktiv 94/667EG(20). Mot bakgrund av den kommande granskningen av direktiv 88/609/EEG kommer det att vara nödvftndigt att se över och i förekommande fall ändra vissa bestämmelser i det här direktivet. 16. 17. För svavelinnehållet i gasoljor har gränsvärdet 0,2 % redan fastställts i rådets direktiv 93/12/EEG, av den 23 mars 1993 om svavelhalten i vissa flytande bränslen*21*, senast ändrat genom Anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige, och detta värde är fortfarande allmänt tillämpligt. Enligt Anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige har Österrike och Finland i fyra år från anslutningsdagen rätt till undantag från bestämmelsen om svavelhalten i gasolja i direktiv nr 93/12/EEG. 18. Gränsvärdet 0,2 % för svavelhalten i gasoljor för marint bruk i havsgående fartyg kan orsaka tekniska och ekonomiska problem för Grekland vad gäller hela dess territorium och för Spanien i fråga om Kanarieöarna. Ett undantag för Grekland och Kanarieöarna bör inte ha någon negativ inverkan på marknaden för gasoljor, med tanke på att export av dessa från Grekland och Kanarieöarna till andra medlemsstater måste uppfylla de krav som gäller i mottagarmedlemsstaten. Grekland och Kanarieöarna bör alltså få rätt till undantag från gränsvärdet om 0,2 viktprocent för gasoljor för marint bruk. 19. Vid störningar i tillgången på råolja eller oljeprodukter kan kommissionen besluta om att ett högre gränsvärde skall tillämpas inom en medlemsstats territorium. 20. Medlemsstaterna bör inrätta lämpliga mekanismer för att övervaka att detta direktivs bestämmelser följs. Rapporter om svavelhalten i flytande bränslen bör regelbundet föreläggas kommissionen. 21. För tydlighetens skull är det nödvändigt att ändra direktiv nr 93/12/EEG. HÄRIGENOM BESLUTAS FÖLJANDE: ARTIKEL 1 Ändamål och omfattning 1. Andamålet med detta direktiv är att minska utsläppen av svaveldioxid från förbränning av vissa typer av flytande bränslen och därigenom minska skadeverkningarna på människa och miljö från sådana utsläpp. (19) (20) (21) EGT nr L 336, 7. 12. 1988, s. 1. EGT nr L 337, 24. 12. 1994, s. 83. EGT nr L 74, 27. 3. 1993, s. 81. 62 Utsläppen av svaveldioxid från förbränning av vissa petroleumbaserade flytande bränslen skall minskas genom att det fastställs gränsvärden för svavelhalten i sådana bränslen vid användning territorium. Begränsningen av svavelhalten enligt detta direktiv skall dock inte gälla för inom gemenskapens a) b) c) bränsle i bränsletankarna i fartyg som passerar en gräns mellan tredje land öch en medlemsstat, bränsle som är avsett för bearbetning före slutlig förbränning, bränsle som används för förädling inom raffineringsindustrin. ARTIKEL 2 Definitioner I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges: 1) 2) / 3) Tung eldningsolja: Alla flytande bränslen som utvinns ur petroleum öch som faller under KN-nummer 2710 00 71 - 2710 00 78 och alla flytande bränslen som utvinns ur petroleum (andra än gasolja enligt definitionen i 2) och som på grund av sina destillationsgränser faller inom kategorin tunga oljor avsedda för användning som bränsle och varav mindre än 65 volymprocent (inklusive förluster) destillerar vid 250*C enligt ASTM D86-metoden. Om destillationen inte kan fastställas med ASTM D86-metoden klassas petroleumprodukten likaledes som tung eldningsolja. Gasolja. Alla flytande bränslen som utvinns ur petroleum och som faller under KN- nummer 2710 00 69 eller som beroende på sina destillationsgränser faller inom kategorin mellandestillat avsedda för användning som bränsle, och varav minst 85 volymprocent (inklusive förluster) destillerar vid 350*C enligt ASTM D86- metoden. Dieselbränslen enligt definitionen i artikel 2. 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv*22* [om kvaliteten på bensin och dieselbränslen] ingår inte i denna definition. ASTM-metoder: De metoder som fastställs av American Society for Testing and Materials i 1976 års upplaga av Standarddefinitioner och specifikationer för petroleumprodukter och smörjmedel. ARTIKEL 3 Maximal svavelhalt i TUNG ELDNINGSOLJA 1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att tunga eldningsoljor från och med den 1 januari 2000 inte kan användas inom deras territorier om svavelhalten överstiger 1,0 viktprocent. (22> EGT nr L 63 2. 3. 4. 5. 1. 2. luftkvalitetsstandarder Under förutsättning att för svaveldioxid enligt rådets direktiv 80/779/EEG*23* och andra relevanta gemenskapsbestämmelser respekteras, och att bidraget till gränsöverskridande förorening är försumbart, får en medlemsstat tillåta tunga eldningsoljor och med en svavelhalt mellan 1,0 och 2,5 viktprocent inom delar eller i hela sitt territorium. Punkt 1 och 2 skall inte tillämpas på tunga eldningsoljor som används i stora förbränningsanläggningar (med nominell termisk ingångseffekt 50 MW eller högre) som betraktas som nya anläggningar enligt definitionen i direktiv 88/609/EEG och som håller gränserna för utsläpp av svaveldioxid för sådana anläggningar enligt artikel 4 och bilaga 4 till det direktivet. i artikel 2. 9 Punkt 1 och 2 skall inte tillämpas på tunga eldningsoljor som används i andra förbränningsanläggningar och cementfabriker än de ovan nämnda, om utsläppen av svaveldioxid från anläggningen är högst 1700 mg S02/m3. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att varje förbränningsanläggning som använder tung eldningsolja med en svavelhalt som överstiger den som anges i punkt 1 får drivas endast efter tillstånd utfärdat av en behörig myndighet som specificerar utsläppsgränserna. Bestämmelserna i punkt 3 skall ses över och om så krävs ändras vid eventuell framtida granskning av direktiv 88/609/EEG. Om en medlemsstat utnyttjar möjligheterna som anges i punkt 2 och 3, skall den underrätta kommissionen och allmänheten om detta minst tolv månader i förväg. Kommissionen skall ges tillräckligt mycket information för att möjliggöra en bedömning av huruvida kriterierna i punkt 2 och 3 är uppfyllda. Kommissionen skall underrätta de övriga medlemsstaterna. Inom sex månader från dagen för mottagandet av underrättelsen från medlemsstaten skall kommissionen undersöka de planerade åtgärderna för att se till att de stämmer överens med detta direktiv och med andra i gemenskapslagstiftningen, och sedan meddela sitt beslut till bestämmelser medlemsstaterna. ARTIKEL 4 Maximal svavelhalt i GASOLJA Medlemsstaterna skall vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att gasolja från och med den 1 januari 1999 inte kan användas inom deras landområden och territorialvatten om svavelhalten överstiger 0,2 viktprocent. Genom undantag från punkt 1 får Spanien för Kanarieöarna och Grekland för hela eller delar av sitt territorium tillåta användning av gasolja för marint bruk med en svavelhalt överstigande 0,2 viktprocent. (23) EGT nr L 229, 30. 8. 1980, s. 30. 64 ARTIKEL 5 Förändring i tillgången på RÅOLJA Om en plötslig förändring i tillgången på råolja eller petroleumprodukter gör det svårt för en medlemsstat att tillämpa gränserna för högsta svavelhalt enligt artiklarna 3 och 4, skall medlemsstaten underrätta kommissionen om detta. Kommissionen får tillåta att en högre gräns tillämpas inom den medlemsstatens territorium under en period söm inte överstiger sex månader, och skall då meddela sitt beslut till rådet. Var och en av medlemsstaterna far inom en månad hänskjuta det beslutet till rådet. Inom två månader får rådet fatta ett annat beslut med kvalificerad majoritet. ARTIKEL 6 Stickprovsundersökning och analys 1. åtgärder skall vidta de Medlemsstaterna att genom stickprovsundersökning kontrollera svavelhalten i de bränslen som avses i artiklarna 3 och 4 och som används. Stickprovsundersökningen skall börja inom sex månader från det datum då gränsvärdet för högsta svavelhalt i respektive bränsle träder i kraft. Den skall utföras i nödvändig omfattning och på ett sådant sätt att proven är representativa för det undersökta bränslet. som krävs för 2. Den referensmetod som skall tillämpas för att fastställa svavelhalten skall vara den som definieras av a) b) ISO-metod 8754 (1992) för tung eldningsolja och marin dieselolja, ISO-metod 4260 (1987) för gasolja. Denna statistiska tolkning av kontrollen av svavelhalten för använda gasoljor skall göras enligt ISO-standard 4259 (1992). ARTIKEL 7 Rapportering och översyn 1. 2. På grundval av den stickprovsundersökning och analysen som utförs i enlighet med artikel 6 skall medlemsstaterna senast den 30 juni varje år lämna kommissionen en kortfattad rapport om svavelhalten i de flytande bränslen som faller inom detta direktivs tillämpningsområde och som använts inom medlemsstaternas territorium under föregående kalenderår. På grundval av bland annat de årliga rapporter som lämnas i enlighet med punkt 1 ovan och den konstaterade utvecklingen vad gäller luftkvalitet och försurning, skall kommissionen senast den 31 december 2003 förelägga rådet en rapport. Kommissionen kan, tillsammans med denna rapport, lämna förslag till ändringar av detta direktiv, särskilt vad avser de gränsvärden som fastställts för varje bränslekategori och de undantag som beviljas enligt artiklarna 3. 2, 3. 3 och 4. 2. 65 ARTIKEL 8 Ändringar av direktiv 93/12/EEG Direktiv 93/12/EEG ändras på följande sätt: 1) I artikel 1 skall punkt la och punkt 2 utgå. 2) 3) I artikel 2 skall första stycket i punkt 2 och punkt 3 utgå. Artiklarna 3 och 4 skall utgå. Första punkten skall gälla från den 1 januari 1999. ARTIKEL 9 Införlivande 1. Medlemsstaterna skall före den 1 januari 1998 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. De skall omedelbart underrätta kommissionen om detta. Medlemsstaterna skall tillämpa dessa bestämmelser från och med den 1 januari 1999. När en medlemsstat antar dessa bestämmelser, skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda. 2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texterna till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. ARTIKEL 10 Påföljder Medlemsstaterna skall fastställa påföljderna för brott mot de nationella bestämmelser som har antagits i enlighet med detta direktiv och skall vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att dessa påföljder tillämpas. Dessa skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Medlemsstaterna skall meddela kommissionen bestämmelserna i fråga före den 1 juni 1998 och skall sedan meddela alla följande ändringar så snabbt som möjligt. ARTIKEL 11 Ikraftträdande Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. 66 ARTIKEL 12 Adressater Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna. Utfärdat i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande 67 KONSEK VENSBEDÖMNING Förslagets konsekvenser för näringslivet, särskilt för små och medelstora företag FÖRSLAGETS TITEL Förslag till rådets direktiv om svavelhalten i vissa flytande bränslen och ändring av direktiv 93/12/EEG. Referensnummer (Förteckning): 1. ME1) HÄNSYN TILL SUBSIDIARITETSPRINCIPEN. VARFÖR BEHÖVS GEMENSKAPSLAGSTIFTNING PÅ DETTA OMRÅDE OCH VAD AR DESS FRÄMSTA SYFTE? Kommissionen har nyligen på rådets begäran lagt fram ett förslag till en gemenskaps strategi för att motverka försurning(24). pär konstateras att det finns behov av samlade och kostnadseffektiva åtgärder för att minska utsläppen av försurande föroreningar som svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak. Strategin omfattar ett antal åtgärder som skall vidtas på gemenskapsnivå, på nationell och lokal nivå samt i internationella organ. En viktig del av strategin är att begränsa svavelhalten i vissa flytande bränslen. Det är inte bara för att motverka försurning som det är nödvändigt att minska utsläppen av svaveldioxid, utan svaveldioxid har också betydande effekter på människors hälsa och bidrar till att byggnader och byggnadsmaterial korroderar. Gemenskapen har fastställt vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid (direktiv 80/779/EEG) och kommissionen förbereder för närvarande ett förslag för att skärpa dessa värden. Att begränsa svavelhalten i vissa flytande bränslen och på så sätt minska utsläppen av svaveldioxid kommer påtagligt att bidra till möjligheten att nå de nya vägledande värdena för luftkvalitet, vilket innebär uppenbara fördelar både för miljön och för människors hälsa. Förslaget omfattar inte alla kategorier av flytande bränsle. Den gräns för svavelhalten i gasolja som fastställs i direktiv 93/12/EEG bibehålls. Den viktigaste nya åtgärden i förslaget är införandet av en generell begränsning av svavelhalten i tung eldningsolja till 1% (dock med många undantag). 2. VILKA KOMMER ATT PÅVERKAS AV FÖRSLAGET? Vilka ekonomiska sektorer? Det är främst raffineringsindustrin som kommer att påverkas av förslaget, eftersom den måste producera tung eldningsolja med lägre svavelhalt. Företag som importerar och saluför olja kommer också att påverkas. (24> Ref. 68 Tung eldningsolja används främst vid kraftverk, raffinaderier och inom industrin, medan mindre mängder används av hushållen och inom transportsektorn. Det är uppenbart att priset på tung eldningsolja med låg svavelhalt kommer att öka, även om de många undantag som medges i förslaget kommer att begränsa dessa kostnader inom många områden. Hur stora företag? Oljeraffinaderier är stora och ofta multinationella koncerner. Företag som importerar och saluför olja kan vara små eller medelstor* företag. Kraftbolag är också stora koncerner. Användarna av tung eldningsolja inom industri och transport utgörs av en blandning av stora, medelstora och små företag. Finns dessa företag i vissa delar av gemenskapen? De företag söm producerar och använder tung eldningsolja finns utspridda över hela gemenskapen. I många medlemsstater har emellertid svavelhalten i tung eldningsolja redan begränsats så att den överensstämmer med eller ligger nära den gräns på 1% som föreslås av kommissionen (se tabell 1). Förslagets ekonomiska konsekvenser kommer att vara mest kännbara i de medlemsstater där svavelhalten i tung eldningsolja för närvarande är relativt hög och där konsumtionen av denna typ av olja också är hög, till exempel i Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Portugal, Spanien och Förenade kungariket. Många av dessa länder kan emellertid komma att beviljas undantag som ger dem möjlighet att tillåta användning av tung eldningsolja med högre svavelhalt i de delar av landet som inte har problem med luftens kvalitet och som inte bidrar nämnvärt till försurning. 3. VAP MÅSTE NÄRINGSLIVET GÖRA FOR ATT UPPFYLLA BESTÄMMER SERNA I FÖRSMGET? Vissa raffinaderier måste förändra sina raffineringsprocesser, installera nya process enheter eller vidta blandningsåtgärder för att sänka oljans svavelhalt. Alla metoder som används för att minska svavelhalten i tung eldningsolja bygger på redan tillgänglig och beprövad teknologi. ' Raffinaderierna kan också i viss utsträckning minska svavelhalten i sina produkter genom att utgå från råolja med lägre svavelhalt. Nordsjöolja har i allmänhet lägre svavelhalt än råolja från Mellanöstern Konsumenter av tung eldningsolja måste försäkra sig om att den brännolja de använder har en svavelhalt som underskrider gränsen på 1%. 69 4. VILKA EKONOMISKA KONSEKVENSER VÄNTAS FÖRSLAGET FÂ? För sysselsättning, investeringar och ny företagsetablering 1 de länder där svavelhalten i tung eldningsolja redan ligger nära den gräns på 1% som kommissionen föreslår blir de ekonomiska konsekvenserna försumbara. I de länder där en kraftig sänkning av svavelhalten i tung eldningsolja är nödvändig (se tabell 1) kommer konsekvenserna för raffineringsindustrin att bli mer kännbara. Storleken på de investeringar som erfordras beror till stor del på raffineringsindustrins nuvarande struktur i varje land. Särskilt i Frankrike, Förenade kungariket, Spanien och Portugal där merparten av raffineringskapaciteten grundas på flytande katalytisk krackning (en teknik som inte är anpassad för produktion av olja med låg svavelhalt) kommer betydande investeringar att vara nödvändiga. Med tanke på den europeiska raffineringsindustrins nuvarande Överkapacitet och det kraftigt begränsade manöverutrymmet är det inte uteslutet att förslaget kommer att påskynda en omstrukturering av industrin vilken till en förlust av arbetstillfällen. leder Kommissionens förslag kommer emellertid inte i sig att medföra sådana förändringar, men kan göra det i kombination med andra belastningar för industrin. Investeringen i de nya anläggningar som erfordras för att raffinaderierna skäll kunna framställa en produkt med låg svavelhalt kommer att leda till ökade intäkter för företag som tillverkar och installerar sådana anläggningar. Detta kommer utan tvekan att ge upphov till fler arbetstillfällen inom dessa industrier. Raffinaderierna kommer troligen att försöka kompensera de ökade produktions kostnaderna genom att ta ut högre priser från användare av tung eldningsolja. I tabell 2 anges den uppskattade merkostnaden per ekonomisk sektor i respektive land. Det är uppenbart att merkostnaden som företagen ådrar sig om de fortsätter använda tung eldningsolja som värme- och energikälla, kommer att variera betydligt mellan olika ekonomiska sektorer och mellan olika delar av gemenskapen. En mycket tydlig trend under de senaste åren har varit övergången från fasta och flytande bränslen till gas. Det här förslaget kommer att förstärka denna trend. För företagens konkurrenskraft Som framgår ovan kommer konsekvenserna för raffineringsindustrin att variera mycket från land till land. Vissa raffinaderiers konkurrenskraft kommer att försämras, medan andra som redan är utrustade med rätt teknologi kommer att få en konkurrensfördel. För den europeiska raffineringsindustrin som helhet väntas förslaget endast försämra konkurrenskraften marginellt. Vad beträffar användarna av tung eldningsolja är det inte sannolikt att deras konkurrenskraft kommer att påverkas nämnvärt av förslaget. 5. TAR FÖRSLAGET HANSYN TILL SMÅ OCH MEDELSTORA FÖRETAGS SÄRSKILDA SITUATION i T. EX. GENOM LÄGRE ELLER ANDRA KRAV)? Eftersom förslaget i första hand kommer att påverka raffineringsindustrin och inte väntas få några betydande konsekvenser för användare av tung eldningsolja, har det inte ansetts nödvändigt att införa några särskilda bestämmelser för små och medelstora företag. 70 6. SAMRÅD Under 1996 och 1997 höll kommissionen tre möten med medlemsstaterna, näringslivet och icke-statliga organisationer (29 maj, 31 oktober och 16 januari) för att diskutera den föreslagna strategin för att motverka försurning samt lagförslag i anslutning till denna. Kommissionen har haft bilaterala diskussioner med UNICE, EUROPIA och EURELECTRIC. Nedan sammanfattas näringslivsorganisationernas synpunkter, såsom de kom till uttryck vid det sista mötet som hölls den 16 januari 1997 och i brevväxling efter det mötet. Med tanke på den osäkerhet som är förknippad med försurningsprognoser och de stora framsteg som redan gjorts för att minska försurande utsläpp, menade UNICE. s (arbetsgivarorganisation som företräder det europeiska näringslivet) representanter att det är för tidigt att vidta ytterligare åtgärder - såsom det aktuella förslaget - för att minska utsläppen. Organisationen anser att det är nödvändigt att först få en klarare bild av vilka förbättringar redan beslutade åtgärder kommer att medföra för miljön. Kommissionen anser att de synpunkter som framförts av UNICE inte är förenliga med rådets begäran att kommissionen i början av 1997 skulle presentera en gemenskaps strategi för att motverka försurning. Kommissionen medger att alla modellprognoser är förknippade med en viss osäkerhet, men är förvissad om att RAINS-modellen som använts för att underbygga försurningsstrategin utgör en solid grund för fortsatta åtgärder. När det gäller miljöfenomen som är väl dokumenterade och om vilka man har goda kunskaper, t. ex. försurning, anser kommissionen att den princip om förebyggande åtgärder som föreskrivs i fördraget inte är förenlig med den avvaktande hållning som UNICE uppenbarligen förespråkar. EUROELECTRIC (organisation som företräder europeiska eldistributörer) ifrågasatte nyttan av de utsläppsminskningar som blir nödvändiga som en följd av kommissionens föreslagna strategi för att motverka försurning. Organisationen menar att särskilt de föreslagna minskningarna av svaveldioxidutsläppen är alltför ambitiösa. Man ställer sig alltså tveksam till det aktuella förslaget som syftar till att minska utsläppen av svaveldioxid. I korrespondens har EURELECTRIC även uttryckt åsikten att det aktuella förslaget bör ingå i den framtida reviderade versionen av direktiv 88/609/EEG om utsläpp från stora förbränningsanläggningar. Kommissionen menar att EURELECTRIC gjort en felaktig bedömning. De neder ländska studier som organisationen anför som bevis på att de föreslagna minskningarna av svaveldioxidutsläppen är för höga, syftade till att lösa ett problem i Nederländerna och inte ett gränsöverskridande problem i hela gemenskapen. Med tanke på förhållandet mellan det aktuella förslaget och direktiv 88/609/EEG, och den framtida översynen av detta direktiv anser kommissionen att de undantag och hänvisningar som ingår i förslaget säkerställer nödvändig samordning. EUROPIA: s representanter ifrågasatte om de modeller på vilka kommissionen grundat strategi är tillförlitliga. Organisationen varnade också för att angripa försurnings- problemet utifrån ett alltför snävt perspektiv utan att ta hänsyn till sammanhängande problem som eutrofiering och troposfäriskt ozon. 71 Beträffande det aktuella förslaget anser EUROPIA att tung eldningsolja som används vid raffinaderier inte bör omfattas av direktivet. Organisationen menar också att medlemsstaterna bör ges större frihet att bevilja undantag enligt artikel 3. 2 och 3. 3. EUROPIA vänder sig särskilt mot kravet på en övre gräns för svavelhalten i tung eldningsolja som används i verksamhet som kan beviljas undantag enligt artikel 3. 2. Kommissionens ståndpunkt beträffande de använda modellernas tillförlitlighet har redan redovisats i anslutning till UNICE:s synpunkter (se ovan). Kommissionens för surningspolitik tar också hänsyn till troposfäriskt ozon och eutrofiering. Det nuvarande förslaget ger möjlighet till undantag för bränslen som är avsedda för raffinering. Bränslen som raffinaderierna använder som värme- och kraftkälla i sina produktions processer, däremot, ger upphov till förorenande utslåpp på samma sätt som andra produktionsprocesser och det finns ingen anledning att ge raffineringsindustrin en särbehandling jämfört med andra industrisektorer. Frågan om en övre gräns för svavel halten enligt artikel 3. 2 i förslaget behandlas i avsnitt 4. 1 i motiveringen till förslaget. Europeiska cementorganisationen var mån om att undantaget avseende tung eldnings olja, som förutses i artikel 3. 3 i förslaget, även skulle gälla cementfabriker. Kommissionens förslag innehåller de garantier som efterfrågats av cementtillverkarna. Tabell 1 Statistik( ) om medlemsstaternas användning av tung eldningsolja och oljans genomsnittliga svavelhalt Belgien Danmark Tyskland I Greklamf Spanien Frankrike Irland Italien Luxemburg Nederländerna Österrike Portugal Finland Sverige Förenade kungariket Total årskonsumtion 1995 (kiloton) 1 976 ^TT 7SÏ2 TZTT 8 222 7 275 1 284 30 586 TTfê 930 1 678 1 930 9 028 Genomsnittlig svavelhalt (procent). 1,0 1,2 VT 1-3,5 2,1. 2,0 1,53 2,2 0,96 1,1 0,3 2,18 (*} Uppgifter lämnade av medlemsstaterna i november/december 1996. (**} Beroende på typen av tung eldningsolja. 72 Tabell 2 Merkostnaden per land och per ekonomisk sektor vid en begränsning av svavelhalten i tung eldningsolja till 1% aa Annan industri Transport Kraftverk Totalt Raffinaderier och liknande industri 19,1 0,5 17,5 5,1 44,0 37,1 0,5 11,3 0,0 0,0 0,0 4,6 0,0 0,0 Land/Sektor Belgien Danmark Tyskland Grekland Spanien | Frankrike | Irland | Italien | Luxemburg | Nederländerna Österrike Portugal Finland Sverige F ö r e n a de kungariket Summa 0,0 0,0 25,4 2,3 74,0 27,4 16,5 20,1 0,1 0,2 0,0 21,3 0,0 0,0 9,2 148,9 8,4 195,8 7,1 0,4 0,1 0,6 18,4 6,4 3,3 0,1 0,0 0,0 0,0 3,0 0,0 0,0 35,3 743 9,1 0,0 0,0 16,2 20,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 2,5 483 2,1 0,4 0,2 11,0 21,0 1,9 19,5 68,0 0,0 0,2 0,5 4,3 0,0 0,0 162,2 2914 37,4 1,2 43,3 35,1 178,1 72,7 39,9 99,6 0,1 0,4 0,5 33,6 0,0 0,0 217,5 759,4 De uppskattade kostnaderna grundas på antagandet att man för kraftverk och stora värmepannor vid industrier och raffinaderier hellre kommer att välja att rena rökgaserna från svavel, om detta blir billigare, än att använda eldningsolja med låg svavelhalt. Siffrorna tar inte hänsyn till det faktum att direktivet också medger undantag i de regioner där luftkvalitetsstandarderna för S02 respekteras och där utsläppen inte nämnvärt bidrar till försurning. 73 Motivering till KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL RÅDETS BESLUT om Europeiska gemenskapens ingående av protokollet till 1979 års Konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar angående fortsatta inskningar av svavelutsläppen På grundval av rådets beslut av den 9 juni 1994 undertecknade gemenskapen i Oslo den 14 juni 1994 protokollet till 1979 års Konvention om långväga gränsöverskridande luft föroreningar angående fortsatta minskningar av svavelutsläppen. Gemenskapen har varit en part i konventionen sedan 1982. Den 28 september 1984 undertecknade gemenskapen protokollet om den långsiktiga finansieringen av samarbets programmet för övervakning och utvärdering av den långväga transporten av luftförore ningar i Europa (EMEP), vilket godkändes den 17 juli 1986. Gemenskapen tillträdde protokollet om reglering av utsläpp av kväveoxider och dessas gränsöverskridande flöden den 17 december 1993 och undertecknade protokollet om reglering av utsläpp av flyktiga organiska föreningar och dessas gränsöverskridande flöden den 2 april 1992. Ett förslag till godkännande av det sistnämnda protokollet läggs fram separat. Syftet med protokollet om en fortsatt minskning av svavelutsläppen är att reducera parternas årliga svavelutsläpp, att fastställa gränsvärden och att säkerställa att nedfall av oxiderade svavelföreningar på lång sikt inte överskrider kritiska belastningar. I gemen skapens femte miljöhandlingsprogram fastställs en liknande långsiktig målsättning. Protokollets syfte sammanfaller med målen för gemenskapens miljöpolitik enligt artikel 130r i fördraget. Godkännandet av protokollet kommer att bidra till att dessa mål uppnås. I gemenskapens lagstiftning finns flera direktiv där frågan om svavelutsläpp behandlas särskilt. Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, som är ett av de senast antagna direktiven, gäller även svavelutsläpp från stora stationära förbränningskällor. I kommissionens nyligen antagna strategi för att motverka försurning förutses ett stort antal åtgärder för att be gränsa svavelutsläppen från olika källor. De åtgärder som förutses i protokollet utgör miljöpolitiska styrmedel. Förslaget till rådets beslut grundas därför på artikel 13 Or punkt 4 samt artikel 228 punkt 2 första meningen och punkt 3 första stycket i fördraget. 74 Förslag till RÅDETS BESLUT om Europeiska gemenskapens ingående av protokollet till 1979 års Konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar angående fortsatta minskningar av svavelutsläppen 97/0107 (CNS) EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR BESLUTAT FÖLJANDE med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 130r. 4 samt artikel 228. 2 första meningen och 228. 3 första stycket i detta, med beaktande av kommissionens förslag,(25) med beaktande av Europaparlamentets yttrande(26), och med beaktande av följande: Gemenskapen undertecknade i Oslo den 14 juni 1994 protokollet till 1979 års Konvention om långväga gränsöverskridande föroreningar angående fortsatta minskningar av svavel utsläppen (nedan "protokollet"). Syftet med protokollet är att fastställa övre gränser för svavelutsläppen för alla avtals slutande parter i konventionen. De åtgärder som förutses i protokollet bidrar till att målsättningen med gemenskapens miljöpolitik uppnås. Gemenskapen och medlemsstaterna samarbetar, inom ramen för sina respektive befogenheter, med tredje land och behöriga internationella organisationer. Följaktligen bör gemenskapen godkänna protokollet. HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. Artikel 1 Protokollet till 1979 års Konvention om långväga gränsöverskridande föroreningar angåsea^e fortsatta minskningar av svavelutsläppen, undertecknat den 14 juni 1994. Jgpfcokolltexten bifogas detta beslut. (25) (26) EGT nr C EGT nr C 75 Artikel 2 Rådets ordförande bemyndigas att utse den person som skall ha befogenhet att deponera godkännandeinstrumenten hos Förenta nationemas generalsekreterare, enligt artikel 14 i protokollet. Artikel 3 Detta beslut kommer att offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Utfärdat i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande 76 ISSN 1024-4506 KOM(97) 88 slutlig DOKUMENT SV 14 11 15 12 Katalognummer : CB-CO-97-101-SV-C ISBN 92-78-16953-6 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg