title: RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO Relativo ao co- financiamento do controlo das subvenções agrícolas por teledetecção nos termos do artigo 6º do Regulamento (CE) nº 165/94

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Community budget
administrative check
aid per hectare
co-financing
remote sensing

text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS •ir * Bruxelas, 10. 02. 1997 COM(97) 39 final RRLATORIO DA COMISSÃO AO CONSELHO Relativo ao co-financiamento do controlo das subvenções agrícolas por teledetecção nos termos do artigo 6o do Regulamento (CE) n° 165/94 RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO Relativo ao co-financiamento do controlo das subvenções agrícolas por teledetecção nos termos do artigo 6o do Regulamento (CE) n° 165/94 1. Introdução 1. 1. A reforma da PAC Em 1992, o Regulamento 1765/921 "reformou" a Política Agrícola Comum (PAC). Essa reforma diz respeito às principais culturas arvenses e a determinadas superfícies forrageiras e implica igualmente a retirada obrigatória de uma parte da superfície cultivável. Criou uma série de subvenções directas por hectare aos agricultores, que ascenderam a cerca de 16 200 milhões de ecus em 1996. 1. 2. O 'SIGC' Os Regulamentos 3508/92 do Conselho2 e 3887/92 da Comissão3 criaram um 'sistema integrado de gestão e de controlo' das subvenções comunitárias (SIGC), destinado a garantir a gestão da Reforma da PAC. Esse sistema prevê, para os agricultores de todos os Estados-membros, um sistema único de declarações anuais com vista à obtenção dessas subvenções, uma base de dados informática, sistemas de identificação das parcelas agrícolas e dos animais declarados e ainda um dispositivo integrado para fins de controlo. Essa regulamentação define dois tipos de controlos: os controlos administrativos, efectuados com base nos processos e nos dados do SIGC. Esses controlos, que respeitam a 100% dos pedidos de concessão de ajudas, não são objecto do presente relatório; os controlos físicos, que incidem numa amostra mínima de 5% dos pedidos de concessão de ajudas, seleccionados de acordo com os critérios impostos pela própria regulamentação. 1. 3. A teledetecção A teledetecção é expressamente prevista, como opção, entre os controlos físicos (Regulamento n° 3508/92, n° 4 do artigo 8°), mas a sua utilização é deixada ao critério de cada Estado-membro. A alternativa é um controlo tradicional*, com inspecções no local. Todos os Estados-membros da União Europeia, com excepção do Luxemburgo e da Áustria, optaram pela participação nos controlos por teledetecção em 1996. Os controlos por teledetecção são verdadeiros controlos no local, uma vez que analisam informação relativa à utilização real das parcelas agrícolas durante a campanha em causa. No entanto, essa informação provém de dados aéreos ou de satélite, enquanto no caso dos controlos tradicionais é obtida através de visitas às parcelas. 1. 4. Historial dos controlos por teledetecção As técnicas de base utilizadas nos controlos por teledetecção foram aperfeiçoadas pelo Centro Comum de Investigação da Comissão Europeia em Ispra (Itália), no âmbito do Trojecto MARS' ("Monitoring Agriculture by Regulamento (CEE) n° 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO n° L 181 de 1. 7. 1992, p. 12). Regulamento (CEE) n° 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitários (JO n° L 355 de 5. 12. 1992, p. 1). Regulamento (CEE) n° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO n° L 391 de 31. 12. 1992, p. 36). Remote Sensing'), aprovado pelo Conselho em 1988. O objectivo era utilizar as imagens de satélite para a elaboração de estatísticas agrícolas à escala europeia. Em 1990, o FEOGA começou por realizar, a título de ensaio, um inventário regional do trigo duro no sul da Itália e no centro da Grécia, com base apenas em dados estatísticos (sem qualquer controlo individual dos agricultores ou das suas parcelas). A partir de 1991, ou seja, antes da aplicação da reforma, e com a ajuda do CCI, o FEOGA saiu do âmbito estatístico para testar o controlo das parcelas individuais declaradas. Em 1991, as declarações relativas ao trigo duro, à retirada quinquenal das terras, ao arranque da vinha e ao algodão foram controlados dessa forma na Grécia, em Espanha, na França e em Itália. Em 1992, 10 Estados-membros participaram no controlo de duas novas medidas que acabavam de ser introduzidas: a retirada temporária de terras4 e a ajuda temporária para as oleaginosas5. A ferramenta específica de controlo estava portanto pronta quando foi lançada a reforma da PAC, em 1993. Esse facto veio, por um lado, facilitar a adopção dessa reforma (a principal experiência de subvenção por superfície até então dizia respeito ao trigo duro, onde haviam sido identificados problemas sérios em 1990), e, por outro, justifica a referência a essa técnica na regulamentação. 1. 5. O co-financiamento Desde 1970 que o Regulamento 729/706 deixa a cargo dos orçamentos nacionais as despesas administrativas resultantes dos controlos. No entanto, o controlo por teledetecção é uma técnica simultaneamente nova c complexa. Na fase inicial, é óbvio que essa técnica implica um aumento das despesas. Por essa razão, em derrogação à regra geral, os Regulamentos 2069/917 e 615/928 da Comissão (normas de execução da retirada temporária de terras e das ajudas às oleaginosas) previam já a possibilidade de financiamento dos controlos por teledetecção através do orçamento da Comissão. O Regulamento 3887/92 voltou a prever essa possibilidade. Desde 1994, é o próprio Conselho, através do Regulamento ad hoc 165/949, quem autoriza o co-financiamento, durante 5 anos, dos programas de controlo organizados em comum O Regulamento 601/94 da Comissão10 definiu durante 5 anos, dos programas de controlo orgai as normas de execução desse co-financiamento. Regulamento (CEE) n° 1703/91 do Conselho, de 13 de Junho de 1991 que introduz um regime de retirada temporária das terras aráveis para a campanha de 1991/1992 e prevê, para essa campanha, medidas especiais no âmbito do regime de retirada das terras previsto no Regulamento (CEE) no. 797/85 (JO n° L 162 de 26. 6. 1991, p. 1). Regulamento (CEE) n° 3766/91 do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, que estabelece um regime de apoio aos produtores de sementes de soja, de colza e de nabo silvestre e de girassol (JO n °L 356 de 24. 12. 1991, p. 17). Regulamento (CEE) n° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO n° L 94 de 28. 4. 1970, p. 13). Regulamento (CEE) n° 2069/91 da Comissão, de 11 de Julho de 1991 que estabelece as normas de execução do regime de retirada temporária de terras aráveis para a campanha de 1991/1992 (JO n° L 191 de 16. 7. 1991, p. 19). Regulamento (CEE) n° 615/92 da Comissão, de 10 de Março de 1992 que estabelece as normas de execução de um regime de apoio aos produtores de sementes de soja, de colza e de nabo silvestre e de girassol (JO n° L 67 de 12. 3. 1992, p. 11). Regulamento (CEE) n° 165/94 do Conselho, de 24 de Janeiro de 1994, relativo ao co-financiamento pela Comunidade dos controlos por teledetecção e que altera o Regulamento (CEE) n° 3508/92, que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO n° L 24 de 29. 1. 1994, p. 6). Regulamento (CEE) n° 601/94 da Comissão, de 17 de Março de 1994, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) n° 165/94 do Conselho no que diz respeito ao co-financiamento pela Comunidade dos controlos das superfícies agrícolas por teledetecção (JO n° L 76 de 18. 3. 1994, p. 20). 10 A parte das despesas a cargo do orçamento da UE era de 100% até 1994, sendo actualmente de 50%, até 1998, inclusive. Para além disso, foi prevista uma dotação separada (extra co-financiamento), destinada nomeadamente à aquisição de imagens, da responsabilidade da Direcção-Geral da Agricultura, conforme é explicado mais à frente. Em contrapartida, o orçamento da UE nunca assume os custos administrativos anexos, que continuam a estar sujeitos à regra geral. Todos os Estados-membros que utilizam os controlos por teledetecção pediram o benefício do a>-financiamento. No entanto, a Itália e a administração regional da Andaluzia realizaram, antes de 1994, controlos por fotografia aérea que não estavam incluídos no programa e não foram, portanto, co-financiados. 2. Descrição técnica 2. 1. Organização geral Os agricultores devem entregar os seus pedidos anuais de subvenção sob a forma e nas datas definidas nos termos do Regulamento 3508/92, geralmente entre fim de Março e 15 de Maio, conforme o Estado-membro. A teledetecção permite fazer uma selecção dessas declarações, por forma a excluir as que não são apresentadas de forma correcta e a orientar as inspecções físicas no local para os outros processos e para as parcelas problemáticas, reduzindo dessa forma o número, duração e custo dessas inspecções. Para esse fim, as imagens de satélite obtidas ao longo de diversas datas durante a campanha, ou as fotografias aéreas (de acordo com as condições locais) são sujeitas a Toto-interpretação', a fim de comparar as parcelas agrícolas que se vêem nessas imagens com as declaradas pelos agricultores e de validar a sua superfície c conteúdo. Esse trabalho de foto-interpretação é altamente especializado. A maior parte dos Estados-membros que controlam por teledetecção recorrem, portanto, a contratantes externos. O contratante intervém apenas nas etapas ligadas à foto-interpretação, sendo o tratamento dos processos a montante e a jusante reservado às administrações. O dispositivo é, pois, invisível para a maioria dos agricultores e evita o aparecimento de terceiros na sua relação com a administração. O cálculo das eventuais penalizações, sanções e consequências financeiras para o agricultor nunca é confiado ao contratante. O quadro 1 infra resume as principais etapas e o correspondente calendário. Esse calendário pode variar de Estado-membro para Estado-membro e, por vezes, de região para região. Quadro 1. Etapas principais Período de execução Setembro-Novembro Dezembro-Março Acção Escolha dos locais a controlar, avaliação das necessidades em termos de imagens Concursos, selecção dos contratantes, celebração dos contratos Selecção e tratamento administrativo dos processos entregues nos locais Abril-Junho escolhidos; entrega dos processos aos contratantes Recolha dos documentos topográficos ou SIG necessários e digitalização dos Março-Junho limites das parcelas agrícolas declaradas Aquisição de uma série de imagens (pela Comissão) e/ou de fotografias aéreas Novembro, Março, Maio, (pelos contratantes), tratamento, correcções geométricas,. Foto-interpretação das parcelas a verificar, com base nessas imagens ou Maio-Agosto fotografias Diagnóstico com base nos processos, preparação e entrega dos resultados Inspecção no local dos processos em que foram identificados problemas através da teledetecção Apresentação de relatório à administração por parte dos contratantes e discussão dos resultados Junho-Agosto Julho-Outubro Outubro-Novembro Junho, (Agosto) S 2. 2. Caderno de encargos A Comissão organiza todos os anos, em conjunto com os Estados-membros, um concurso geral, relativo a toda a União. É redigido em comum um caderno de encargos que descreve os serviços a prestar. O aviso de concurso e o caderno de encargos são publicados em Outubro ou Novembro (em 1996: 22 de Novembro). 2. 3. Selecção dos contratantes Os contratos relativos às primeiras campanhas de controlo (1990-92) foram celebrados directamente pela Comissão. Desde 1993, cada Estado-membro selecciona o ou os contratantes, mediante acordo com a Comissão, celebrando depois um contrato de direito nacional. É esse contrato que concede direito ao co-financiamento. 2. 4. Controlo por imagens de satélite Os satélites que fornecem imagens utilizáveis para fins de controlo são os SPOT 1, 2 e 3, com resoluções da ordem dos 10 metros (preto e branco) e de 20 metros (cores) por pixel" e o LANDS AT TM 5 (resolução de 30 metros). O novo satélite 1RS 1C permitirá, em 1997, obter imagens com uma resolução de 5,8 metros a preto e branco. Essas imagens de satélite, a preto e branco ou a cores, são intermutáveis. Em cada ano, são realizadas 4 ou 5 de cada local, de forma a abranger um ciclo completo de vegetação. A experiência demonstrou que a negociação centralizada a nível da Comissão para compra das imagens de satélite necessárias abre possibilidades inacessíveis a cada Estado-membro isolado, evitando uma concorrência desordenada para a programação dos satélites (essa coordenação revela-se ainda mais necessária quando a responsabilidade dos controlos é regionalizada). Para além disso, conseguem-se assim reduções substanciais dos preços. Portanto, é o FEOGA quem adquire e paga as imagens, colocando-as à disposição dos contratantes (mas mantendo a sua propriedade), e quem as arquiva, findo o contrato, no CCI de Ispra. O número de satélites disponíveis e a gestão centralizada pelo FEOGA permitem garantir, para a maior parte da Europa, a disponibilidade das imagens ópticas necessárias. Mesmo nos casos de cobertura nebulosa importante (o risco é maior no Norte da Europa), as imagens de radar que são obtidas pelos satélites europeus ERS 1 e 2, independentemente do sol e das nuvens, podem substituir as imagens ópticas em falta, com resultados que continuam a ser aceitáveis. Essas imagens permitem verificar os pedidos relativos ao ano em curso e, em determinados casos, a sua elegibilidade no que respeita aos períodos de referência definidos na regulamentação. No segundo caso, com base em imagens de arquivo encontradas nos catálogos dos fornecedores de imagens, pode por exemplo verificar-sc que terras declaradas 'aráveis' não se encontravam afectas a pastagens permanentes, culturas permanentes, florestas ou utilizações não agrícolas em 31 de Dezembro de 1991 (artigo 9o do Regulamento 1765/92). No entanto, o controlo só é possível nos casos em que existem, para os períodos em causa, imagens de arquivo sem nuvens. 2. 5. Controlos por fotografia aérea Em especial quando as parcelas agrícolas são pequenas, são por vezes utilizadas fotografias aéreas, sozinhas ou em combi^ição com imagens de satélite. A resolução dessas fotografias é geralmente da ordem de 1 ou 2 metros. A organização da recolha de fotografias aéreas é mais flexível é descentralizada do que a programação dos satélites; não foi considerado necessário que fosse a Comissão a negociar e a tratar da sua compra. Estão previstos, para 1999, satélites que darão imagens com resolução de 1 metro e poderão, portanto, substituir a fotografia aérea. A fotografia aérea é geralmente mais cara do que as imagens de satélite, para uma mesma superfície. Muitas vezes, é difícil organizar várias coberturas aéreas sucessivas, nomeadamente porque o tratamento das imagens é demorado. Na maior parte dos casos, é obtida uma única imagem, e essa fotografia única não permite controlar determinadas culturas, por exemplo as que já foram colhidas ou que ainda não foram O pixel é o elemento de menor dimensão visível numa imagem. ^ semeadas. Nesses casos, deve ser previsto um número mais elevado de visitas ao local para verificação da real utilização dos solos, mas sem que seja geralmente necessário medir as superfícies em causa. 2. 6. Critérios de decisão Os controlos por teledetecção, como todas as técnicas de controlo, devem permitir tirar conclusões cm relação à elegibilidade dos processos verificados. No caso vertente, essa decisão é tomada em três fases distintas: • • Em primeiro lugar, são aplicadas tolerâncias técnicas em matéria de superfície e de percentagem, cujos valores são definidos de acordo com a técnica utilizada e com as circunstâncias nacionais. A regulamentação prevê que os Estados-membros são, em qualquer caso, responsáveis pela selecção dessas tolerâncias. O sistema de controlo prevê em seguida, a nível de cada 'grupo de culturas'12 e de cada processo, o cálculo destinado a verificar se as superfícies medidas através da foto-interpretação correspondem à declaração. Até 1995, os processos eram classificados em 'aceites', 'recusados' e 'incertos*. Desde 1996, são estabelecidos, de forma independente, dois diagnósticos: aceite ou recusado, e completo ou incompleto. Incompleto significa que não pode ser controlada uma parte importante da superfície incluída no processo, por se encontrar fora do local de controlo, coberta por nuvens, etc. Um processo aceite e incompleto é considerado não controlado, enquanto um determinado processo pode ser rejeitado mesmo com base num controlo parcial. Finalmente, só depois de ter entrado em contacto com os agricultores em relação aos processos recusados na fase de teledetecção é que a administração aceita, corrige, penaliza ou recusa os processos, de acordo com eventuais divergências verificadas em termos de superfície e em conformidade com as normas previstas no artigo 9° do Regulamento 3887/92. 3. Realizações 3. 1. Evolução das técnicas Os métodos de trabalho evoluíram ao longo do tempo, com base na experiência da Comissão ou em sugestões dos Estados-membros, ou ainda com base em progressos técnicos, como por exemplo: Só a partir de 1992/1993 é que foi criada uma regulamentação adaptada (agrupamento das competências de controlo e previsão explícita de teledetecção). Em 1993, foram utilizadas, pela primeira vez, imagens de radar. A partir de 1994, a utilização da fotografia aérea (sozinha ou em combinação com as imagens de satélite) foi proposta como opção. A partir de 1994, foi proposto o controlo em duas fases (culturas semeadas no Outono e na Primavera). A partir de 1995, procuraram-se sinergias com a criação do SIGC. Por exemplo, as ortofotografias digitais ou os ficheiros digitais de limites de parcelas são objecto de intercâmbio entre as duas actividades. O controlo pode, em opção, ser progressivamente alargado a outros sectores: ajudas compensatórias para as zonas desfavorecidas, medidas agro-ambientais, controlo dos cadastros vitícola e oleícola, etc. Para garantir uma melhor qualidade dos dados de base, a Comissão encorajou a orto-rectificação das fotos aéreas, generalizada desde 1996. A precisão das medições de superfície foi melhorada, sendo essas ortofotografias utilizáveis pelo SIGC (ou dele provenientes, como foi o caso da Irlanda e de Portugal). A partir de 1996, as tolerâncias técnicas podem ser aplicadas à parcela em vez de o serem ao grupo de culturas, o que veio aproximar os critérios de decisão dos que são aplicados nos controlos tradicionais. • • 12 Um 'grupo de culturas* é um conjunto de culturas (ou de ocupações do solo) que recebem o mesmo nível de subsídio (cereais, oleaginosas, retirada de terras, trigo duro, forragens, etc. ). 5" 3. 2. Volume de trabalho O interesse pela teledetecção tem vindo a aumentar regularmente entre os Estados-membros, cm termos de número de locais c de processos controlados, tal como se pode ver no quadro 2. Quadro 2. Volume de teledetecção co-financiada EM e n° de contratos em 1996 Bélgica (1) Dinamarca (2) Alemanha (2) Grécia (2) Espanha (2) Finlândia (1) França (2) Irlanda (1) Itália (1) Países Baixos (1) Portugal (2) Suécia (1) Reino Unido (1) Total 1996 TOTAL 1995 TOTAL 1994 TOTAL 1993 TOTAL 1992 de Número seleccionados Satélite locais Número de processos controlados em 1996 Fotografia aérea Satélite Fotografia aérea 3 0 0 0 8 0 3 0 18 0 8 0 0 40 21 20 0 0 0 3 052 1514 3 602 15 367 0 4112 0 0 3 110 3 543 0 2 249 36 549 46 910 32 833 24 502 14 712 2 007 0 0 0 921 0 1466 0 37 851 0 7001 0 0 49 246 38 832 24 431 0 0 Satélite e Fotografia 0 0 1391 700 1660 4177 0 2 045 20 500 0 0 2 621 0 33 094 Total de processos 2 007 3 052 2 905 4 302 17 948 4177 5 578 2 045 58 351 3 110 10 544 2 621 2 249 118 889 14 456 9 382 10172 0 100 198 69 811 34 674 14 712 0 4 13 6 12 4 9 2 21 4 5 4 6 90 86 56 44 30 Os agricultores apresentam cerca de 3,06 milhões de processos por ano, dos quais pelo menos 5% devem ser sujeitos a controlo físico. Em 1996, a Itália controlou 8,4% dos seus processos, em vez de 5% Sem se entrar em linha de conta com esses controlos suplementares no cálculo da média, a teledetecção abrangeu 63% dos controlos mínimos necessários. 3. 3. As compras de imagens Para os locais de controlo referidos no quadro 2, as imagens compradas pela Comissão foram as indicadas no quadro 3. Quadro 3. Compras de imagens de 1994 a 1996 19% 1995 1994 SPOT 390 340 232 , LandsatTM 127 155 90 ERS (radar) 33 6 7 N° Total 550 501 379 3. 4. Resultados globais Os resultados globais em termos de número de processos entre 1993 e 1996 são apresentados no quadro que se segue. Os "incertos" e "incompletos" não são totalmente comparáveis. Os totais indicados não correspondem à £ soma dos processos controlados (ver quadro 2) porque, cm certos casos, os resultados cm termos de número de processos não se encontram disponíveis. Quadro 4. Resultados dos controlos entre 1993 e 1996 aceites completos % 1996 (parcial) 41492 72,57% recusados, completos ou incompletos 13 766 % aceites incompletos % TOTAL 24,08% 1914 3,35% 57 172 1995 1994 1993 aceites 35 737 24 969 21462 % 57,64% 58,31% 65,38% recusados 18 557 11956 7 658 % 29,93% 27,92% 23,33% incertos 7 706 5 896 3 709 % 12,43% 13,77% 11,30% TOTAL 62 000 42 821 32 829 4. Discussão 4. 1. Análise dos resultados da teledetecção Em 19%, a foto-interpretação permitiu aceitar cerca de 73%, em média, dos processos, contra 23% completamente recusados, 1% recusados incompletos e 3% aceites incompletos. A percentagem de aceites e recusados varia muito entre os Estados-membros, mais em função da qualidade das declarações e do sistema de parcelas que se encontra à disposição dos agricultores do que de taxas de fraude variáveis localmente. Em 1996, a percentagem de processos aceites variou entre os 60% e os 93% conforme os Estados-membros e, em 1995, entre 45%e96%. Quando, na sequência da teledetecção, é realizada uma visita ao local, o controlador sabe que parcelas e grupos de culturas justificaram a recusa e pode orientar a sua inspecção com conhecimento de causa. O número de parcelas por processo é geralmente reduzido e, portanto, o tempo de inspecção é limitado, tanto mais que algumas recusas se baseiam na ocupação dos solos e não implicam, portanto, a medição das parcelas. O controlo é também facilitado pela documentação (extraída de mapas e de imagens) recebida da parte do contratante e que ilustra os problemas encontrados por este, sobretudo nos casos cm que a cartografia de referência é mais antiga. 4. 2. Controlo de qualidade Para além das garantias internas de qualidade que são exigidas aos contratantes, é garantido um duplo controlo da qualidade do seu trabalho. Por um lado, a Comissão (CCI, em Ispra, em colaboração com a DG VI) encarrega-se de verificar cm intenção dos Estados-membros c com o seu acordo, uma amostra dos dados recebidos dos contratantes, para garantir que o trabalho foi correctamente realizado. Por outro lado, os Estados-membros inspeccionam no local uma amostra dos processos aceites, juntamente com os processos recusados, para verificar a correcta aplicação dos critérios de decisão e avaliar as anomalias detectadas através da teledetecção. Estes procedimentos, que não têm equivalente nos controlos tradicionais, devem permitir adaptar os diferentes métodos de controlo físico e combiná-los entre si, numa perspectiva de complementaridade e não de concorrência. Em 1995, o CCI realizou um pequeno teste a partir dos dados de três contratantes. Em 1996, um subcontratante do CCI e, em parte, o próprio CCI, irão controlar 11 contratantes em 18. Esses controlos são financiados a partir do orçamento do CCI. Em função da data em que os dados a controlar sejam fornecidos ao Ispra, certas avaliações estarão disponíveis no final de 1996, outras no início de 1997. 4. 3. Fiabilidade dos resultados A fiabilidade da teledetecção pode ser avaliada à luz dos resultados do controlo de qualidade realizado pelo CCI (dos quais só se encontram disponíveis resultados prehminares), ou dos resultados das visitas ao terreno, que são enviados pelo Estado-membro ao contratante e incluídos no seu relatório. Só estão disponíveis resultados parciais utilizáveis para 1995 e 1996. A recolha destas informações reveste-se de alguma delicadeza, uma vez que a Qr avaliação é parcialmente subjectiva, numerosos casos não são classificáveis e a informação do terreno, por vezes muito reduzida, provém dos serviços locais e pode ser difícil de interpretar. • Dos 12 294 processos recusados e controlados no local em 1995, foram confirmadas anomalias em 42% dos casos. Em 1996 (números parciais, 2 545 processos), essa percentagem é de 6 1% Pode, pois, considerar-se que o filtro se está a tornar razoavelmente selectivo, uma vez que não produz demasiados 'alarmes falsos' em relação a processos que deveriam ser aceites. É igualmente necessário verificar se esse filtro detecta todos os processos em que existem anomalias, nomeadamente se alguns dos processos aceites não deveriam ter sido recusados. Esse controlo não tem sido sistemático, uma vez que os dados existentes são muito limitados: 4 contratantes em 1995 e 3 em 1996 (provisório). Dos 241 processos aceites mas sujeitos a uma verificação no local em 1995, foram detectadas anomalias em 71 (fundamentalmente entregues a 2 contratantes). Em 1996, foram constatadas anomalias em 24 dos 198 processos. Estes dados, recolhidos numa amostra muito reduzida de processos e de contratantes, parecem indicar uma má interpretação dos resultados fornecidos ou concepções distintas das 'anomalias'. Por outro lado, essas percentagens ainda não foram confirmadas pelos controlos de qualidade do CCI. Para esclarecer este aspecto, foi recomendado a todos os Estados-membros, a partir de agora, que realizassem um número mínimo de verificações no terreno em processos aceites. Será conveniente ainda assinalar que determinadas anomalias não são detectáveis, nem de resto procuradas, pela teledetecção: variedades de trigo ou de colza utilizadas, trabalhos realizados nas terras em pousio. Algumas das diferenças encontradas podem dever-se a esse facto. Por outro lado, os contratantes reenviaram à Administração, para complemento de informação ou para correcção antes do tratamento, cerca de 25% dos processos recebidos, tendo recuperado 21% (médias 1995-96). Alguns desses processos indubitavelmente voltado a ser recusados após foto-interpretação, o que não permite adicionar 'aceites' e 'recusados'. Outros, após correcção dos erros verificados ou complementos de informação, passaram sem dúvida a ser aceitáveis. Por outro lado, os 4% que não foram foto-interpretados foram provavelmente objecto de um controlo no local, apesar de não serem contabilizados na teledetecção. Vista nesta óptica, a teledetecção é tão ou mais eficaz que os controlos tradicionais. terão 5. Custo da teledetecção 5. 1. Custos para os Estados-membros Os quadros 5 e 6 infra mostram os custos unitários da teledetecção, discriminados em custos dos controlos por imagem de satélite e por fotografia aérea. Esses custos variam muito de Estado-membro para Estado-membro, cm função do número de processos controlado, da sua dimensão (superfície) c da sua complexidade (número de parcelas). Para alem disso, os dados referentes a 1996 são provisórios, com excepção do número de processos controlados. Verifica-se uma diminuição regular dos custos, devida à melhoria das técnicas e ao aumento da competência dos contratantes, ao aumento do volume tratado e, desde há pouco tempo, à disponibilidade das bases de dados do SIGC. A regularidade é bem menor no caso da fotografia aérea, em que predomina o peso da Itália (ver quadro 2). Com efeito, a Itália utilizou, ao longo dos anos, diversas técnicas diferentes, tendo coberto também sectores muito diferentes entre si. Em 1994 e 1995, os controlos por teledetecção nesse Estado-membro eram sumários, sendo seguidos de v ificações junto dos agricultores, não co-financiadas. Em 1996, só a orto-rectificação, generalizada a pedido da Comissão, representou um aumento dos custos em 29 ecus por processo. Quadro S. Evolução dos custos da teledetecção por satélite, incluindo o preço das imagens, sem IVA N°de processos 69 643 N°de parcelas 1 023 771 Superfície (ha) 2 929 454 Custos totais (ecus) 11 320 188 ecus/ processo 162,55 ecus/ parcela ecus /ha 11,06 3,86 53 388 42 269 34 674 797 067 472 975 331 567 2 498 218 1 471 363 937 055 9 720 793 8 779 903 8 806 351 182,08 207,71 253,98 12,20 18,56 26,56 3,89 5,97 9,40 1996 (provisório) 1995 1994 1993 r Quadro 6. Evolução dos custos da teledetecção por fotografia aérea, sem IVA N°dc processos 50 146 N°dc parcelas 719 236 Superficie (ha) 769 110 Custos totais (ecus) 7 154 987 ecus/ processo 142,68 46 810 27 426 553 169 285 386 700 953 313 864 4 427 537 2 465 382 94,59 89,89 ecus/ parcela ecus / ha 9,95 8,00 8,64 9,30 6,32 7,85 1996 (provisório) 1995 1994 Os custos indicados incluem a compra de imagens ou das fotografias aéreas c a totalidade (parte dos Estados-membros e do FEOGA) da remuneração dos contratantes para o tratamento dessas imagens e processos, foto-interpretação e fornecimento dos resultados. 5. 2. Despesas do FEOGA O FEOGA compra c paga as imagens. Assumiu, ale 1994, 100% do custo dos contratos, e desde então 50%. O quadro 7 apresenta um resumo dessas despesas, que não são exactamente comparáveis com os quadros 5 e 6, uma vez que determinadas despesas não foram apresentadas ou aceites para co-financiamento (ver 5. 3) e alguns controlos por teledetecção (p. ex. cadastros vinícola e oleícola) não são abrangidos pelos quadros 5 e 6. Por outro lado, foram financiadas, com o mesmo orçamento, acções suplementares relacionadas com a teledetecção: um estudo sobre a precisão das medições dos limites das parcelas agrícolas (1 contrato em 1992), no valor de 31 560 ecus; • um estudo sobre a segmentação automática dos limites das parcelas a partir das imagens de satélite (3 contratos em 1992-93), no valor de 101 910 ecus; um estudo sobre a utilização de imagens de radar cm substituição das imagens ópticas (1 contrato cm 1993), no valor de 26 230 ecus; o desenvolvimento (mediante concurso aberto) de um programa informático para controlo da teledetecção, bem como testes desse programa por três contratantes experimentados (82 800 ecus em 1993,372 729 ecus em 1994 e 223 506 ecus em 1995). O programa ('CACHOO') é actualmente utilizado na Dinamarca, na Finlândia e em Portugal, bem como no CCI, para fins de controlo de qualidade. Quadro 7. Despesas do FEOGA com a teledetecção, em ecus Ano 1990 (100%) 1991 (100%) 1992 (100%) 1993 (100%) 1994 (100%) 1995 (50%) 1996 (50%, provisório) Total 1990-96 Imagens (100%) Controlos Outros contratos Total 138 718 73 286 437 022 1 059 482 1 184 134 1 367 966 1 408 662 584 500 713 931 4 142 227 7 577 104 8 314 638 7 000 000 9 653 150 0 0 31560 210 940 372 729 223 506 0 723 218 787 217 4 610 809 8 847 526 9 871 501 8 591 472 11061812 5 669 270 37 985 549 838 735 44 493 554 Quando o Regulamento 165/94 foi adoptado, a ficha financeira previa uma despesa de 20 milhões de ecus por ano até 1998 (aumentada para 21,5 milhões de ecus quando do Acto de Adesão, em 1994). Esse montante foi estimado com base nos dados da altura: 6 milhões de declarações, das quais 5% a controlar, custo unitário estimado em 200 ecus, 2/3 tratadas por teledetecção. De acordo com os dados actuais, essa estimativa pode ser revista para menos. Tendo em conta a recente extensão do campo de aplicação dos controlos por teledetecção e da diminuição dos custos unitários, parece agora razoável falar num montante de 15 milhões de ecus (incluindo as imagens). ? 5. 3 Chave de repartição As sucessivas regulamentações sobre o co-financiamento previam a distribuição das dotações disponíveis entre os Estados-membros de acordo com uma chave de distribuição incluída cm anexo aos Regulamentos 3887/92 e 165/94. Até ao momento, essa restrição só teve de ser aplicada em 1993. Com efeito, nos outros anos as dotações ultrapassaram os pedidos elegíveis dos Estados-membros. Em 1993, a Grécia não confirmou o seu pedido de co-financiamento. Em 1995, o pedido italiano só pode ser satisfeito em 48%, em vez de 50% Na verdade, a Itália organizou, com o acordo da Comissão, um programa de controlos complementares, mas as informações que teriam permitido à Comissão autorizar as necessárias dotações suplementares não foram enviadas a tempo. 6. Custo e eficácia 6. 1. Inquérito da Comissão O FEOGA iniciou em 1996, com o apoio do CCL um estudo 'custo-eficácia' em que foram analisadas três fontes de dados: relatórios dos contratantes para a teledetecção (1993 a 1995); relatórios anuais dos Estados-membros sobre a execução do SIGC (1993 a 1995); e, finalmente, questionário aos Estados-membros, referente a 1995, visando os controlos suplementares à teledetecção e os controlos tradicionais. Sete Estados-membros e quatro Lander alemães aceitaram responder ao questionário; a Comissão já dispunha de informações parciais (custos) para mais dois Estados-membros. O volume de dados é considerável, mas por vezes difícil de interpretar ou de comparar. Os primeiros resultados mostram, tendo em conta os critérios utilizados, situações que variam muito entre Estados-membros, bem como dificuldades, para algumas administrações nacionais, em calcular os custos dos controlos tradicionais e em avaliar a sua consistência A Comissão não gostaria de arriscar uma interpretação errónea de determinadas respostas ao questionário. Por outro lado, uma vez que a situação evolui - em geral, para melhor - rapidamente, graças à criação definitiva do SIGC, torna-se por vezes delicado comparar os relatórios de anos diferentes. A Comissão propõe, portanto, completar a análise com os dados de 1996 e passar depois à sua validação e discussão, ao longo dos próximos meses, com os Estados-membros, antes de tirar conclusões definitivas. Esses complementos deverão contribuir para ajudar os Estados-membros na sua escolha a partir de 1998 (caso o co-financiamento seja terminado), mas também permitir à Comissão definir melhor a sua posição em relação a essa data. 6. 2. Rentabilidade dos controlos Sc se calcular o número de processos controlados (sem discutir a eficácia relativa dos controlos) de acordo com os valores brutos fornecidos pelos Estados-membros, os controlos por teledetecção (incluindo todas as despesas anexas e o IVA) são mais baratos do que os métodos tradicionais na Dinamarca, em Itália, nos Países Baixos, num Land da Alemanha (Saxe), na Suécia (apenas em 1996) e em Portugal (estimativa global da Administração). A Espanha e a Grécia estavam próximas do equilíbrio financeiro entre os dois métodos em 1995, e acabaram por o atingir em 1996. A teledetecção é mais cara em França, no Reino Unido e em vários Lãnder alemães. Não existe nenhuma informação sobre os controlos tradicionais nos restantes Estados-membros. A teledetecção é utilizada de forma privilegiada nos processos que envolvem grandes superfícies (em geral 1,5 a 6 vezes maiores do que a média do SIGC). Se se pudesse calcular a rentabilidade em função da superfície controlada, a vantagem seria, na maioria dos casos, para a teledetecção. No entanto, a ausência de dados relativos às superfícies controladas pelos métodos tradicionais torna discutível essa ponderação. Aos custos globais referidos nos quadros 5 e 6, a Administração deve ainda acrescentar o preço do tratamento e preparação dos processos antes e depois da sua transmissão ao contratante, da eventual aquisição de dados suplementares (por exemplo mapas cadastrais fornecidos aos contratantes) e a verificação no local dos processos recusados. Finalmente, o IVA correspondente aos valores dos contratos é geralmente suportado pela Administração responsável, o que não acontece no caso dos controlos tradicionais. Os custos comparado (médias ponderadas) dos controlos tradicionais e dos controlos antes e depois da teledetecção foram globalmente avaliados para 1995 e 1996. 0 quadro 8, abaixo, apresenta um resumo desses elementos. /o Quadro 8. Comparação dos custos unitários dos controlos, cm ecus Custo por processo Preparação administrativa do processo Contrato de teledetecção, sem IVA Imagens fornecidas pela Comissão Controlos no local IVA sobre os contratos de teledetecção Custo total por processo Nível médio do co-financiamento Média da teledetecção (1995, 8 E. M. ) 24 173 24 34 29 284 86 Mediada teledetecção (1996, 8 E. M. ) 24 164 21 34 28 271 82 Média dos controlos tradicionais (1995, 9 E. M. ) 31 0 0 198 0 229 0 Para os Estados-membros em relação aos quais estão disponíveis dados de 1995, o quadro 8 mostra que o controlo por teledetecção seria, em média, mais oneroso, com o IVA incluído, mas também que o co-financiamento permite anular essa diferença. Se se comparar, para esses mesmos Estados-membros, os valores da teledetecção para 1996 com os dos controlos no terreno em 1995, pode verificar-se essa conclusão. No entanto, estas médias abarcam realidades muito variadas entre Estados-membros: em 1995, para a teledetecção, os custos variam entre 160 e 714 ecus por processo e, para os controlos tradicionais, entre 132 e 933 ecus por processo. A superfície média dos processos controlados varia entre 4 e 201 ha, conforme o Estado-membro. 6. 3. Eficácia comparada dos controlos Se se tentar analisar a eficácia comparada dos controlos pelo volume de sanções aplicadas ou de anomalias detectadas, só se encontram disponíveis as estatísticas fornecidas pelos Estados-membros em número de processos. Essas estatísticas dizem respeito aos controlos após teledetecção ou aos controlos tradicionais (dados fornecidos nos relatórios SIGC). A comparação desses dados sem correcções poderia fazer pensar que, nos últimos três anos (1993-95), a teledetecção permitiu sempre constatar menos processos com problemas do que os controlos tradicionais (em geral, 2 a 4 vezes menos, conforme o Estado-membro). Na realidade, se se entrar em linha de conta com o número de processos reenviados à Administração após teledetecção (ver 4. 3), a diferença é atenuada, podendo o número de processos detectados ser por vezes superior na teledetecção. Por outro lado, se se pensar nas superfícies sujeitas a uma sanção (e não no número de processos), os resultados poderão também ser favoráveis à teledetecção, que permite controlar superfícies maiores e verificar cada processo de forma mais completa. Para além disso, a teledetecção tem tendência a 'deixar passar' anomalias mais ligeiras, que acabam por ter um impacto muito limitado em termos de superfícies sujeitas a sanção. A análise de risco continua, no entanto, a ser muito menos flexível no caso da teledetecção (controlos agrupados 'local a local', enquanto que os controlos tradicionais podem ser orientados para cada pedido) e existem também diferenças em termos de natureza dos controlos no local: o controlo tradicional pode respeitar aos pormenores ou servir para verificar elementos que não são visíveis por satélite (p. ex. , variedades de trigo ou de colza utilizadas, trabalhos realizados nas terras em pousio, etc. ), ou mesmo para efectuar correcções graças aos esclarecimentos fornecidos pelo agricultor, podendo ser aproveitados, por exemplo, para uma contagem dos animais. 6. 4. Avaliação dos controlos tradicionais no local O estudo custo/beneficio repousa necessariamente numa comparação com os controlos tradicionais. A Comissão recebe, no âmbito dos relatórios SIGC, estatísticas relativas aos controlos efectuados e respectivos resultados, mas dispõe de muito pouca informação em relação à real consistência dos controlos, aos métodos de medição realmente utilizados e às tolerâncias aplicadas. Os controlos tradicionais caracterizam-se, na realidade, por serem muito mais heterogéneos de país para país, mas também de processo para processo dentro de um mesmo Estado-membro. Na prática, os controlos tradicionais são limitados pelas contingências logísticas (deslocações, rendimento exigido aos inspectores) e também pela duração razoavelmente aceitável por parte do agricultor para um controlo dito 'de rotina'. Assim, a duração media de cada controlo, anunciada pelos Estados-membros, é de cerca de um dia. Daí /; resulta, salvo excepções (processos pequenos), que é materialmente impossível ao inspector visitar todas as parcelas e fazer, pelo menos, uma volta a pé em torno da propriedade, para um controlo aproximado da superfície. Tendo em conta os prazos fixos (contactos prévios e controlo documental, manipulação dos mapas no centro de tratamento) e de acordo com hipóteses realistas, só 15% a 40% das parcelas agrícolas são efectivamente controladas quando dos controlos tradicionais aplicados pela maioria dos Estados-membros. Na prática, salvo detecção de um problema importante que justifique um controlo aprofundado, o controlador selecciona uma amostra das parcelas que será visitada no âmbito do seu 'controlo de rotina'. Essa selecção pode, é verdade, ser muito eficaz, em função das anomalias detectadas e da intuição do inspector, mas é sempre influenciável pelo responsável da exploração controlada ou por contingências externas (acesso, distância, etc. ). De certa forma, os controlos tradicionais são muitas vezes limitados pelos recursos que lhes são atribuídos, enquanto que o controlo por teledetecção, definido através de um caderno de encargos exaustivo, impõe um tratamento homogéneo e mais objectivo, apesar de, em certos aspectos, ser menos exacto. É, portanto, Óbvio que, se se considerar como fundamental um critério de eficácia baseado na homogeneidade e objectividade dos contiolos, a teledetecção será vantajosa na maioria dos Estados-membros. 7. Balanço A teledetecção está a atingir a maturidade; a sua praticabilidade, justificação e fundamentos já não são postos em questão. O volume tratado por teledetecção ultrapassa o dos controlos tradicionais correspondentes. A técnica pode ser divulgada junto de um número mais elevado de contratantes, sob responsabilidade de treze administrações nacionais diferentes, sem que isso cause dificuldades de monta. Os controlos por teledetecção foram privilegiados c co-financiados pela Comissão, que vê neles diversas vantagens de importância: efeito dissuasor, fundamental durante a delicada fase de criação do SIGC, disponibilidade de documentos completos cm relação a cada processo controlado e possibilidade de voltar atrás cm caso de contestação posterior, pólo de reflexão em relação às técnicas de controlo e, finalmente, sinergia cada vez mais evidente com os aspectos mais avançados do SIGC. Os Estados-membros utilizadores tiveram também que suportar alguns inconvenientes. Os limites da técnica em termos de reconhecimento de determinadas culturas e de tamanho mínimo das parcelas, ou os que se prendem com a cobertura nebulosa, são bem conhecidos, mas existem algumas alternativas: por exemplo, fotografias aéreas ou imagens de radar. Por outro lado, a necessária intervenção dos contratantes e o agrupamento dos processos por 'local' tornam mais complexa a gestão administrativa, desequilibrando muitas vezes os controlos no local entre regiões. Finalmente, o calendário dos controlos é muito apertado, sendo os atrasos frequentes. No entanto, alguns dos contratantes conseguem actualmente terminar a parte fundamental dos trabalhos em 3 ou mesmo em 2 meses. Esse encorajamento da Comissão aos Estados-membros pode ter contribuído para que estes transferissem algumas das suas responsabilidades para a Comissão. A situação evolui actualmente no sentido de um regresso aos Estados-membros, que sugeriram muitos melhoramentos: utilização de fotografias aéreas, controlo em duas fases, aplicação de tolerâncias às parcelas, cursos de formação em teledetecção, etc. Por outro lado, esse apoio constitui uma preciosa fonte de documentação, bem como uma forma de acompanhar os problemas qo se vão encontrando e de avaliar a qualidade das declarações e dos SIGC nacionais. Através do co-financiamento, a Comissão instaurou, no domínio dos controlos por teledetecção, uma certa transparência com os Estados-membros. Passa assim a existir um meio de zelar pela qualidade, rigor e igualdade de tratamento quando dos controlos físicos. Esse rigor também deveria ser imposto aos controlos tradicionais no local, que são realizados de formas muito variadas. O resultado poderia ser, no entanto, o aumento dos custos dos controlos tradicionais no local, contribuindo assim para a reposição do equilíbrio custo/eficácia com os controlos por teledetecção. JSL 8. Conclusões A Comissão apresenta a seguir conclusões provisórias, que se propõe afinar à luz dos dados proximamente disponíveis: relatório definitivo do estudo de custo/eficácia, análise dos resultados completos dos controlos de 1996 e eventualmente de 1997 e conclusões e recomendações do CCI, resultantes dos controlos de qualidade. 1. 2. 3. 4. 5. A Comissão propõe que o Regulamento 165/92 seja integralmente aplicado até ao seu termo. Irá portanto solicitar à autoridade orçamental as dotações necessárias para o co-financiamento em 1998. Para lá de 1998, na observância do estrito princípio da responsabilidade integral dos Estados-membros, será desejável que a Comissão cesse todo o co-financiamento da teledetecção e que sejam os Estados-membros, com base nas suas próprias análises de custo/beneficio, a decidirem das técnicas a utilizar. Parece, por enquanto, indispensável que a Comissão continue, depois de 1998, a tomar a cargo o fornecimento de imagens de satélite. Dessa forma, pode ser garantida a actual segurança de abastecimento e a manutenção de preços vantajosos, evitando a concorrência desordenada entre locais de controlo vizinhos entre si. Essa tomada a cargo, que representa menos de 10% dos custos totais do controlo por teledetecção, e o correspondente apoio podem assumir diferentes formas: directamente pela DG VI, através do CCI ou no âmbito de um contrato confiado a um subcontratante escolhido entre os distribuidores de imagens. Para além disso, mesmo sem co-financiamento, a Comissão poderia continuar a apoiar os Estados-membros que o desejem, sob a forma de uma assistência puramente técnica fornecida pelo CCI ou, em caso de ajuda técmeo-administrativa, conjuntamente pela DG VI e pelo CCI. Esse apoio poderia também ser concretizado através da continuação de um controlo de qualidade externo e independente para lá de 1998, caso haja suficiente procura e de acordo com modalidades a definir com os Estados-membros participantes. Finalmente, parece interessante prosseguir determinados tipos de co-financiamento a 50% para os Estados-membros que, depois de garantirem a criação dos seus SIGC com base num cadastro existente, desejem melhorar o seu sistema através da criação de um parcelado mais adaptado ou actualizado, ou através de uma aproximação a outros sistemas de declaração ou de controlo (cadastros vitícola e olcícola, por exemplo). Essa possibilidade justifica-se pela importância assumida pela qualidade dos sistemas de declaração e dos sistemas de identificação parcelar no conjunto dos controlos administrativos (que devem incidir em 100% dos dados), mas também pela própria natureza plurianual desse tipo de investimento (pelo menos 5 anos). 13 ISSN 0257-9553 COM(97) 39 final DOCUMENTOS PT 03 15 N. ° de catálogo : CB-CO-97-036-PT-C ISBN 92-78-15503-9 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 1,-2985 Luxemburgo N


title: 97/178/EG, Euratom: Beschikking van de Commissie van 10 februari 1997 inzake de vaststelling van methoden voor de overgang tussen het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap (ESR 95) en het Europees stelsel van economische rekeningen (ESER, 2e druk) (Voor de EER relevante tekst)

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