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text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 1 8. 1 2. 1 9 96 COM(96) 554 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO SOBRE A ORGANIZAÇÃO COMUM DE MERCADO NO SECTOR DO TABACO EM RAMA INDICE I. O PRODUTO 1. 2. Origem Terminologia 5 5 5 II. IMPORTÂNCIA ECONÓMICA E SOCIAL DA PRODUÇÃO DE TABACO NA EUROPA 6 A. B. C. D. Uma cultura exigente, intensiva em mão-de-obra Diferentes variedades cultivadas na Europa Cultura do tabaco e emprego 1. 1. 1. Calendário da cultura do tabaco 1. 2. 2. Emprego na cultura do tabaco O tabaco permite a sobrevivência das explorações nas quais se encontra O tabaco é cultivado na Europa em pequenas superfícies, o que torna difícil uma mecanização avançada da sua produção 1. 2. Pequenas superfícies cultivadas Não parece ser possível uma mecanização avançada actualmente Emprego no sector da transformação de tabaco Emprego no sector da indústria 3. 4. Uma cultura que faz viver o tecido rural de regiões em dificuldade 7 9 9 9 10 10 12 12 13 13 14. 15 III. ANÁLISE DA QUALIDADE DA PRODUÇÃO COMUNITÁRIA E DO SEU 16 LUGAR NA PRODUÇÃO MUNDIAL A. B. C. Evolução quantitativa da produção europeia O baixo nível dos preços internos mostra para a maior parte das variedades produzidas na Comunidade a qualidade é muito baixa. 18 A produção não cobre qualitativamente as necessidades de consumo comunitário 16 D. Mercado mundial 20 22 CONCLUSÃO DAS PARTES I, II, III 24 IV. FUNCIONAMENTO DA OCM APÓS A REFORMA DE 1992 A. Orçamento e controlo 1. 2. Economia do sector 1. Uma despesa orçamental controlada Riscos de fraude mais limitados 25 25 25 25 27 Preços de mercado demasiado baixos em relação aos prémios 27 27 a) 27 b) 28 c) Os prémios antes e após a reforma de 1992 Relação preços-prémios por variedade Relação preços/prémios por país B. 2. 3. Razões de um relatório tão pouco satisfatório d) Uma indústria de transformação em restruturação Uma manufactura que se mantém bem presente na Comunidade Europeia C. Gestão 1. 2. 3. 4. O regime apresenta uma certa O regime apresenta também uma certa complexidade Período transitório Programas de reconversão rigidez CONCLUSÃO DA PARTE IV 28 29 29 30 30 30 31 31 32 A. B. V. PROPOSTAS PARA O FUTURO DA OCM DO TABACO As escolhas feitas pela Comissão As situações possíveis no futuro 1. 33 33 35 35 Situação 1 - Retirada progressiva 35 a) 35 b) 37 Outras situações rejeitadas Situação 2 - Proposta da Comissão: uma reforma fundamental do 40 sector Impacto social e económico Alternativas para a produção de tabaco 2. 3. (1) Modificar o regime de prémios para melhorar a qualidade do tabaco produzido - um importante desafio a vencer 40 a) Por que razão modificar o regime actual 40 de prémios? Proposta. Modular a ajuda comunitária em função da qualidade da produção com vista 42 a favorecer a qualidade (bl) O princípio de modulação da (b) ajuda comunitária 42 (b2) Aplicação: a modulação através de um aumento da ajuda ao agrupamento de 43 produtores (b3) Vantagens/inconvenientes da modulação através da ajuda ao agrupamento de 43 produtores (b4) A instauração desta modulação não implica mudanças no nível actual de prémios e 44 quotas 44 Facilitar a saída voluntária do sector Flexibilizar o regime das quotas e dos limiares de garantia Simplificar a gestão administrativa Fomentar uma melhor remuneração da qualidade Tomar em conta a protecção do ambiente Variedades menos nocivas no mercado Reforçar os controlos 47 47. 49 50 50 51 (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) C. Outros elementos CONCLUSÃO DA PARTE V 52 53 I. 1. O PRODUTO Origem O tabaco é uma planta subtropical, importada da América do Sul para a Europa no século XVI. Existem numerosas variedades que podem adaptar-se a condições climáticas e pedológicas muito diferentes e,por este motivo, o tabaco é cultivado nos cinco continentes, sendo possível encontrá-lo em lugares tão diversos como a Polónia, Cuba, Estados-Unidos ou China. 2. Terminologia Antes de se tornar um produto acabado (cigarro, tabaco para cachimbo, charuto ou cigarrilha) o tabaco sofre após a colheita dois tipos de transformação. Distinguem-se três fases no tratamento do tabaco: o tabaco é em primeiro lugar cultivado, colhido e depois curado por produtores ou plantadores na própria exploração agrícola; trata-se, neste caso, de "tabaco em folha"; o tabaco em folha é em seguida entregue a empresas ou "transformadores" que o acondicionam e enfardam para poder ser armazenado e utilizado pelos fabricantes, convertendo-se em "tabaco transformado" ou "tabaco enfardado". Esta operação é a "primeira transformação"; o tabaco transformado é em seguida tratado nas "fábricas de tabaco" onde, após ser submetido a uma "segunda transformação", se converte no produto final. É, pois, possível distinguir o tabaco em folha, o tabaco transformado e o produto final tratados por três agentes económicos distintos: o produtor, o transformador e o fabricante. Embora essas três actividades económicas sejam diferentes, podem ser realizadas por uma única empresa, na acepção jurídica do termo. Estas três actividades constituem o sector do tabaco; este termo é especialmente empregue para exprimir a interdependência que une os sectores económicos da produção e da transformação do tabaco. Por outro lado, os profissionais distinguem: os tabacos orientais, cujo aroma dá o carácter específico à mistura utilizada para o fabrico de cigarros; os tabacos neutros, de "enchimento" (filler), que constituem a parte mais importante da mistura. Apenas o tabaco em rama (em folha ou embalado após transformação) é um produto agrícola (anexo II do Tratado de Roma). Os produtos finais são produtos industriais (não incluídos no anexo II). a_ IMPORTÂNCIA ECONÓMICA E SOCIAL DA PRODUÇÃO DE TABACO NA EUROPA Produção na Europa do tabaco em rama em folha (1000 toneladas) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 E UR 12 385,2 387,5 398,6 411,2 419,9 429,7 407,8 342,7 327,9 333,2 Com uma produção que representa 4,6% da produção mundial em 1994, a União Europeia é o 5o produtor mundial de tabaco em rama. Após ter atingido o seu máximo em 1991, a produção comunitária não parou de diminuir desde então. A entrada em vigor, em 1992, da nova organização comum de mercado neste sector permitiu, ao estabelecer um regime de quotas de produção, reduzir certas jroduções de tabaco sem mercados reais. Parte de cada Estado-Membro na produção comunitária de tabaco em rama em folha em 1995 Portugal. Alemanha -. , Austria 1% 0 , 1% França Espanha 13% 8% Bélgica 0,3% Com, respectivamente, 39% e 36% da produção comunitária em 1995, a Itália e a Grécia são, de longe, os principais países produtores; seguem-se a Espanha (13%) e, pela ordem indicada, a França, a Alemanha, Portugal, a Bélgica e a Áustria. O presente relatório apenas diz respeito à produção de tabaco na Europa dos Doze. Entre os países que aderiram em último lugar, apenas a Áustria produz tabaco (quota de 600 toneladas). Diferentes variedades cultivadas na Europa Variedades cultivadas na Europa em 1995 Dark air cured 13,2% Fire cured 2% Flue cured 36,6% Sun cured 26,7% Light air cured 21,2% Apesar da sua grande diversidade e das suas características próprias, as variedades podem ser reagrupadas em função da técnica utilizada para a secagem das folhas ou "curing". Distinguem-se assim, de acordo com uma classificação internacionalmente reconhecida: as variedades "flue cured' Compreendem os tabacos curados em fornos onde a circulação do ar, a temperatura e o grau higrométrico são controlados. Trata-se de tabacos claros, de que a variedade mais conhecida é o Virginia (denominado "Bright" na Itália), utilizado no fabrico de cigarros mais leves, incluindo os de tipo americano. as variedades "light air cured' Trata-se de tabacos curados ao ar, num local abrigado, não fermentados; fazem parte da categoria dos tabacos claros representados na Comunidade pelas variedades Burley e Maryland. -> Elementos de base na composição dos cigarros de tipo americano, cujo consumo mundial tem tendência a aumentar em todos os países do mundo, os flue cured e os light air cured, desde que sejam de boa qualidade, têm muita procura no mercado mundial, embora a concorrência seja muito forte. as variedades "sun cured' Estes tabacos são curados ao sol. Incluem os tabacos orientais que os profissionais subdividem em orientais propriamente ditos, essencialmente definidos pela sua qualidade aromática, sobretudo o Basmas, o Kaba Koulak e o Katerini, e os semi- orientais, dos quais fazem parte os sun cured italianos e a maior parte dos outros tabacos orientais gregos. -> Os sun cured, que entram na composição de quase todas as misturas devido às suas qualidades aromáticas excepcionais, têm muita procura ao nível mundial, sendo, em média, as variedades comunitárias de uma qualidade excelente. as variedades "dark air cured' Estas variedades são curadas como as do primeiro grupo, mas sofrem uma fermentação natural antes de serem comercializadas. Trata-se dos tabacos em rama ou escuros, entre os quais é possível citar o Paraguai, o Badischer Geudertheimer, o Havanna, o Burley fermentado. -> Este tabaco é essencialmente utilizado na composição de cigarros escuros, cujo consumo está a diminuir e, em consequência, a procura mundial de dark air cured tem tendência a diminuir fortemente hoje em dia. as variedades "fire cured' Curadas ao fogo, na Comunidade, compreendem sobretudo o Kentucky, produzido e consumido essencialmente em Itália (cigarros da Toscana). -> A procura mundial desta variedade está hoje em forte declínio. B. 1. Cultura do tabaco e emprego Uma cultura exigente, com mão-de-obra intensiva 1. 1. Calendário da cultura do tabaco Embora a cultura do tabaco na Europa divirja de acordo com as variedades e o país, as principais fases que a ritmam são em geral as seguintes: fim do Inverno preparação das sementes, amanho da terra início da Primavera preparação da terra (destruição das ervas daninhas, rega, adubagem. ) Primavera arranque das plantas, transplantação para o campo (à mão ou com uma máquina de plantar) Primavera/Verão manutenção das plantas, tratamento do solo, rega, cava, monda e segunda cava Verão colheita, essencialmente à mão, folha a folha, segundo a posição das folhas no caule, começando por baixo, secagem Outono/Inverno triagem do tabaco, acondicionamento da colheita em fardos, entrega Uma das principais características da cultura do tabaco é exigir cuidados muito meticulosos: as plantas jovens devem crescer num local abrigado, sendo depois transplantadas para os campos. Na maior parte dos casos na Europa, a colheita das folhas é feita à mão, devendo as folhas, que atingiram rapidamente o estado de maturação, ser cortadas uma a uma. Embora a preparação dos solos, a destruição das ervas daninhas e a transplantação sejam frequentemente mecanizadas, a colheita e a triagem do tabaco são feitas essencialmente à mão. -> A cultura do tabaco necessita de uma mão-de-obra intensiva, sobretudo para as fases de transplantação e de colheita. 1. 2. Emprego na cultura do tabaco Existem cerca de 135 000 exploradores de tabaco na Comunidade, dos quais 52% trabalham na Grécia e 31% na Itália. O número de pessoas que vivem da cultura do tabaco ultrapassa os 135 000 produtores, uma vez que as necessidades de mão-de-obra estão calculadas em cerca de 170 000 empregos a tempo inteiro e que os empregos indirectos são também numerosos. A cultura do tabaco é, com efeito, uma das culturas mais intensivas em termos de mão-de-obra na Comunidade, sendo necessárias em média 2 200 horas de trabalho por ano ao produtor europeu para cultivar um hectare, contra as 147 horas necessárias ao agricultor do grupo "cultura geral" para cultivar um hectare da sua produção. Para a maior parte das variedades, a mão-de-obra representa entre 50 e 70% dos custos de produção, divergindo esta percentagem segundo os países e as variedades produzidas. A parte da Grécia no emprego total é superior à sua parte nas quantidades produzidas; muitos dos tabacos cultivados neste país são, com efeito, variedades aromáticas, cuja cultura necessita de uma mão-de-obra importante (esta representa 85% dos custos de produção da variedade Basmas). Em contrapartida, em Itália, os plantadores cultivam uma grande quantidade de tabacos claros curados ao ar ou em fornos, cuja cultura exige menos mão-de-obra (45% dos custos de produção para a variedade flue cured). Esta necessidade considerável de mão-de-obra é provida em mais de 80% por uma mão- de-obra familiar. Frequentemente, toda a família está associada à cultura e, sobretudo, na Grécia, à colheita e triagem das folhas. Deste modo, o tabaco permite a numerosas famílias manter vivo o meio rural. O agricultor recorre cada vez mais ao emprego de trabalho sazonal para as operações de transplantação e colheita da sua produção. -> A cultura do tabaco é uma fonte de empregos muito importante, sobretudo na Grécia e, em menor medida, na Itália. Em determinadas regiões, faz viver toda a população e contribui assim para a manutenção de uma população rural activa. 2. O tabaco permite a sobrevivência das explorações em que se encontra Os agricultores que cultivam o tabaco praticam frequentemente a policultura. Assim, embora para uma grande parte das pessoas que a pratica a cultura do tabaco constitua, se não a única, pelo menos a principal fonte de emprego e de rendimento, muitos têm também outras actividades que, por si só, não são suficientes para assegurar a viabilidade destas explorações familiares. Com cerca de 7 700 ecus por hectare em 1995 (incluindo as ajudas comunitárias, que representam cerca de 6 380 ecus/hectare), a produção de tabaco em rama é uma culturas europeias que gera mais receitas por hectare mas, tendo em conta as necessidades de mão-de-obra, o rendimento "per capita" mantém-se inferior à média comunitária. 10 Embora ocupe superfícies pequenas na exploração agrícola, esta cultura é frequentemente o suporte financeiro das explorações. Em média, a cultura do tabaco proporciona mais de metade dos rendimentos das explorações que a praticam. Esta cultura permite, além disso, obter importantes margens por hectare e, dado que não há dificuldade para o seu escoamento, proporciona rendimentos relativamente estáveis ao agricultor. A segurança do escoamento da produção permitida pela estrutura do sector do tabaco, dada a relação estreita que existe entre os produtores e os transformadores, permite a certos produtores investir noutras actividades; o desenvolvimento do turismo rural de certas regiões como o Périgord, na França, foi em grande parte financiado pelos rendimentos da produção do tabaco. -> Sem o tabaco, a quase totalidade das explorações implicadas nesta cultura não seria economicamente viável. 11 O tabaco é cultivado na Europa em pequenas superfícies, o que torna difícil uma mecanização avançada da sua produção 1. Pequenas superfícies cultivadas A superfície total cultivada na Europa em 1994 foi de 158 945 hectares, e para 1995, o total das superfícies contratadas elevou-se a 149 578 hectares. Superfície média por produtor flue cured 3,87 ha light air cured 0,97 ha dark air cured 0,83 ha fire cured sun cured Orientais gregos TOTAL 1,85 ha 0,67 ha 0,84 ha 1,11 ha Estado-Membro Grécia Itália Espanha França Alemanha Portugal Superfície média por produtor 0,92 ha 1,20 ha 2,07 ha 1,05 ha 1,70 ha 3,16 ha Bélgica 1,18 ha A superfície média cultivada por produtor é pequena (cerca de 1,11 hectares). Este dado varia de acordo com as variedades e os países (a superfície média de que o produtor italiano de Virginia dispõe é de 7,88 hectares, comparada com 0,74 hectares para o produtor grego de sun cured). A produção média por produtor é de cerca de 2,4 toneladas; varia com uma amplitude que vai de 1 a 10 entre as variedades Basmas e Virginia e é cinco vezes maior em Espanha do que na Grécia. Estes dados mostram que uma exploração principalmente dedicada ao tabaco pode ser viável, com ajuda pública, com uma superfície muito pequena e uma pequena produção. Resta acrescentar que a maioria dos cultivadores que praticam a policultura mantém uma superfície muito maior do que a estritamente reservada ao tabaco. Na realidade, a policultura é praticada para utilizar os espaços deixados livres pela rotação importante que exige a cultura do tabaco (podem decorrer até 7 anos de intervalo entre duas culturas no mesmo solo, de forma a evitar o esgotamento dos solos e as doenças próprias do tabaco). Além do mais, no caso da cultura de tabaco os problemas ambientais são sobretudo fruto de utilização excessiva de adubos de irrigação em excesso e de utilização desequilibrada de pesticidas. -> A cultura do tabaco é geralmente feita em pequenas superfícies, e as possibilidades de mecanizar a transplantação e a colheita da produção são limitadas. Em consequência, o rendimento médio por hectare apenas aumentou muito ligeiramente nos últimos dez anos. 12 2. Não parece ser possível uma mecanização avançada actualmente Nos Estados Unidos, a mecanização de certas fases (nomeadamente a colheita e a transplantação) da cultura das variedades flue cured e light air cured está muito mais avançado do que na Europa. O emprego de máquinas tornou-se tecnicamente possível porque as superfícies são grandes e as variedades cultivadas o permitem, e é também economicamente viável porque o valor acrescentado da produção se mantém muito elevado. Este grau de mecanização não parece ser possível a médio prazo na Comunidade Europeia pelos seguintes motivos: por um lado, os custos de produção são já muito elevados (remuneração da mão- de-obra, aquisição do material necessário para a secagem das folhas: fornos, secadores. ) e os benefícios retirados não permitem a aquisição de novas máquinas; por outro lado, as superfícies de exploração europeias são de pequenas dimensões (em média 1,11 hectares) e tornam mais difícil a utilização e amortização de máquinas sofisticadas; finalmente, para determinadas variedades, como o sun cured grego, apenas o homem pode, depois de examinar a cor e a textura das folhas de cada planta, avaliar se estas são maduras para serem colhidas. A progressão da mecanização só pode ser considerada no quadro de um cooperativismo reforçado. -> A cultura do tabaco é, pois, uma cultura muito exigente, que exige uma mão-de- obra importante, sendo difícil considerar a médio prazo a sua substituição por máquinas. 3. Emprego no sector da transformação do tabaco A colheita do tabaco cria automaticamente empregos no sector do seu tratamento. É necessário fazer a triagem das folhas, limpá-las, destalá-las e finalmente embalá-las para as vender aos fabricantes. A primeira transformação é uma actividade sazonal, concentrada num período de cinco meses. A sobrevivência desta actividade na Europa está directamente ligada à continuação da cultura do tabaco na Comunidade. O tabaco em rama tem de ser transportado em condições particularmente onerosas, o que torna a sua importação para ser transformado na Europa economicamente não rentável. Um transformador europeu não pode viver transformando tabaco importado (com a excepção do comércio transfronteiriço); a proximidade do local de produção é um elemento-chave para o êxito da sua actividade. As fábricas de transformação estão assim, na maior parte dos casos, implantadas nas regiões onde o tabaco é cultivado. Embora uma grande parte deste processo seja mecanizada, é necessário o emprego de uma mão-de-obra considerável, nomeadamente para triar as folhas. 13 Um estudo realizado por um instituto privado1 em 1992, estimou em 30 000 o número de pessoas empregadas em 1990 no sector da primeira transformação do tabaco (este número compreende os empregos permanentes e sazonais). -> Os transformadores, cuja actividade económica depende directamente da cultura do tabaco, empregam uma mão-de-obra considerável. 4. Emprego no sector da indústria O mesmo estudo calculou em 83 400 o número de pessoas directamente empregadas na indústria do tabaco na Europa, em 1990. Na sua maioria, estes empregos são fornecidos por sociedades privadas que não dependem economicamente da cultura do tabaco na Europa. O mesmo não acontece quando estes empregos são fornecidos por empresas públicas ou ex-empresas públicas, o que é o caso principalmente em França, Itália, Portugal e Espanha. Estas empresas, ainda públicas, com excepção do caso da França, têm, por motivos de serviço público, políticas de aquisição de tabaco que as levam a abastecer-se fundamentalmente de tabaco cultivado no território do seu próprio Estado-Membro. Consequentemente, estas empresas dependem em grande medida de subsídios comunitários que permitem manter a produção local. Existem fábricas de tabaco em quase todos os Estados-Membros, com especializações pontuais, como é o caso do fabrico de charutos nas ilhas Canárias. -> A competitividade das empresas ou ex-empresas públicas de manufactura de tabaco está directamente ligada à continuação da cultura do tabaco na Europa. "L'industrie du Tabac dans la Communauté européenne, 1990". Pieda, Janeiro de 1992. 14 O. Uma cultura que faz viver o tecido rural de regiões em dificuldade Embora a contribuição do tabaco para a produção agrícola bruta total da Comunidade seja bastante fraca, representando 0,7% do total, a cultura do tabaco tem frequentemente uma importância económica fundamental ao nível local, para a própria região em que se encontra. A cultura do tabaco permite fazer viver o tecido rural das regiões em que se encontra. Esta cultura necessita, com efeito, de uma mão-de-obra familiar importante, permitindo assim a famílias inteiras viver num meio rural. Ao favorecer a manutenção da população no local, o tabaco gera uma actividade económica importante (comércios, serviços públicos) e contribui para a sobrevivência de regiões ameaçadas pelo envelhecimento e pela desertificação. Na realidade, é impressionante constatar que a produção de tabaco se concentra sobretudo nas regiões pertencentes ao "Objectivo n° 1", e que contribui de uma forma muito significativa para a economia da Trácia, nas regiões montanhosas do Norte da Grécia, da Campânia e da Apúlia, no Sul de Itália ou ainda na Extremadura em Espanha. Todas as actividades económicas e empregos gerados pelo sector da transformação dependem também directamente da cultura do tabaco. Na maior parte das vezes, esta actividade está implantada nas regiões onde o tabaco é cultivado e contribui para lhes dar uma estrutura industrial. -> As explorações de pequena dimensão, com rendimento pouco elevado e que geram uma actividade industrial, permitem o emprego de uma mão-de-obra considerável e a manutenção no local de numerosas famílias em regiões que sofrem frequentemente de atrasos no desenvolvimento. Para ilustrar este propósito, basta constatar que 46% dos produtores de tabaco da Comunidade são agricultores gregos que cultivam com as suas famílias variedades de alto rendimento sun cured, em explorações com uma dimensão média de 0,8 hectares, em condições de solo e clima que tornam qualquer produção alternativa muito difícil, e todas elas em regiões classificadas como pertencendo ao "Objectivo n° 1". A ajuda comunitária à cultura do tabaco contribui de modo significativo para o ordenamento do territórios dos países produtores. 15 m. ANALISE DA QUALIDADE DA PRODUÇÃO COMUNITÁRIA E DO SEU LUGAR NA PRODUÇÃO MUNDIAL Em relação aos preços das mesmas variedades obtidos noutros mercados, nomeadamente do Zimbabué ou do Malavi, os preços do tabaco produzido na Europa são baixos. Embora o preço de compra médio, pelos transformadores, do tabaco em rama produzido na Europa seja baixo (0,6 ecus por quilo para a colheita de 1995), é necessário sublinhar que este valor duplicou em relação à colheita precedente. Esta situação, que mostra que a qualidade média da produção de certas variedades comunitárias é muito baixa, é também o reflexo de um mercado mundial que, após um período de depressão, está actualmente a crescer. A. Evolução quantitativa da produção europeia A produção comunitária de tabaco em rama aumentou fortemente até 1991, tendo depois baixado violentamente em cerca de 24% entre 1991 e 1995. Esta evolução explica-se principalmente por dois factores: a "caça ao prémio", em particular para as variedades Virginia e Badischer, e que, até 1992, ao abrigo da anterior OCM, levou à explosão de uma produção especulativa e fraudulenta; a criação, em 1992, da nova OCM no sector do tabaco que, com a instauração de quotas, permite limitar a produção. Embora, no seu conjunto, todas as variedades produzidas tenham nos últimos anos a mesma tendência para baixar relativamente às quantidades produzidas, o principal elemento da evolução da produção comunitária reside num aumento impressionante da produção da variedade flue cured, que praticamente triplicou de 1986 a 1992, representando actualmente o primeiro grupo de tabaco cultivado na União com 36% da produção. A Grécia foi o país onde esta evolução foi mais impressionante, tendo a produção desta variedade sido multiplicada por 72 num período de seis anos. A evolução da produção da variedade flue cured reflecte, por um lado, as tendências do mercado mundial e, por outro, a tendência para uma produção especulativa de tabaco na União até 1992, mais motivada por uma "caça ao prémio" do que por necessidades reais do mercado comunitário. 16 Após 1992, o nível da produção é essencialmente determinado pelos limiares de garantia. Deste modo, após a grande produção de 430 000 toneladas em 1991, a produção elevou-se a 328 000 toneladas em 1994 e subiu ligeiramente para 333 180 toneladas para a colheita de 1995. Limiares de garantia para 1996 e 1997 (em toneladas) I flue cured II light air cured III dark air cured IV lire cured V Sun cured Outro» TOT M, VI Basmas VII Katerini VIII K. Koulak Itália Grécia Espanha Portugal ïrança Xlenanha Bélgica Austria 48 000 30 700 29 000 5 500 9 000 3 000 30 46 500 12 400 2 470 1 200 6 600 4 500 200 470 17 900 6 900 30 10 800 12 000 4 500 1 700 100 13 500 15 700 26 100 22 250 19 550 132 800 126 700 42 300 6 700 27 600 12 000 1 900 600 125 230 74 340 47 000 6 930 29 200 26 100 22 250 19 550 350 600 -> A evolução da produção comunitária de tabaco em rama caracterizava-se em parte por uma caça ao prémio, o que aumentou artificialmente a produção. A instauração de um regime de quotas permitiu limitar a produção. 17 B. O baixo nível dos preços internos mostra para a maior parte das variedades produzidas na União a qualidade é muito baixa Os preços praticados na Europa não são suficientes para cobrir os custos de produção dos produtores de tabaco. O preço médio a que os transformadores compram o tabaco comunitário é extremamente baixo (0,6 ecus por quilo em 1995). Embora a baixa dos preços europeus tenha sido muito influenciada pelos preços mundiais, o nível que atingiram na Europa é muito inferior ao valor do quilo de tabaco cotado nos mercado do Malavi, do Zimbabué ou dos Estados Unidos. O baixo nível dos preços comunitários explica-se em primeiro lugar pela baixa qualidade da produção de tabaco na Europa. Embora em média a qualidade da produção de tabaco na Europa seja baixa, uma análise mais pormenorizada mostra no entanto que a maior parte dos tabacos orientais gregos (Grupos VI, VII e VIII) são de boa qualidade e são vendidos a preços elevados. Em contrapartida, nos outros grupos, os tabacos de boa qualidade constituem uma parte pequena da produção. Esta qualidade insuficiente manifesta-se sobretudo na maior parte dos tabacos das variedades Virginia e Burley gregos e italianos, cuja produção depende de um prémio comunitário que atinge por vezes 89 vezes o preço de compra do quilo de tabaco. Este tabaco apenas é vendido como tabaco de enchimento para as misturas de qualidade inferior. Esta baixa dos preços foi compensada pela manutenção dos preços de determinadas variedades orientais gregas e, em menor medida, do elevado nível do dark air cured. Quando se analisa o nível médio dos preços nos dois principais países produtores, constata-se que: na Grécia, existe um ponto forte na produção, isto é, uma especialização nos produtos de alta qualidade (Basmas, Katerini, Kaba-Koulak e 36% do tabaco sun cured) vendidos a preços elevados, que situam a média nacional acima da média comunitária e que compensam, em certa medida, uma má produção de flue cured. É necessário sublinhar que os preços aumentaram de forma muito significativa na Grécia para a colheita de 1995 (duplicaram para a variedade Basmas e quadruplicaram para a variedade flue cured). em Itália, contrariamente ao que se passa na Grécia, não existe uma variedade que tenha um êxito especial e seja paga a preços nitidamente superiores à média. Pelo contrário, 90% da produção de cada variedade obtém um preço inferior a 0,442 ecus por quilo, e mais de 75% da produção de flue cured, light air-cured, dark air-cured e sun-cured são vendidos a um preço sensivelmente inferior a 0,088 ecus por quilo. Contudo, a Itália produz tabaco flue cured de boa qualidade, sobretudo no Norte do país; os preços de compra desta variedade foram os únicos a aumentar em 1995, aproveitando a melhoria do mercado mundial, contrariamente ao que sucedeu aos preços de compra das outras variedades italianas que se mantêm extremamente baixos. 18 -> Com excepção de certas variedades muito específicas (nomeadamente os tabacos orientais gregos), o nível muito baixo dos preços de compra do tabaco em rama na Europa mostra que a qualidade da produção comunitária é em geral baixa. 19 C. A produção não cobre qualitativamente as necessidades de consumo comunitário Embora o nível da produção comunitária seja potencialmente suficiente para satisfazer cerca de metade do consumo da Comunidade, o tabaco produzido na União apenas cobre 23% das necessidades, sendo o resto importado. No decurso dos últimos 15 anos, o consumo comunitário sofreu modificações profundas, às quais a produção não soube responder de forma satisfatória. Os mercados nacionais, anteriormente divididos e essencialmente abastecidos pela produção local, deixaram de estar protegidos, tendo-se o consumo uniformizado a favor do tabaco de tipo americano. Uma parte desta produção local, nomeadamente no caso do grupo V, não foi capaz de reconverter-se e adaptar-se às evoluções do consumo. Todas as varladadas da tabaco am rama, am toneladas/ano Exportações • 100000 I I hnportaçOe* w • rnportaçtes • exportações • Saldo Embora, de qualquer modo, para responder às suas necessidades de consumo, a Comunidade deva importar determinados tipos de tabaco que não pode produzir de forma rentável no seu solo, é necessário sublinhar que o volume das importações da Comunidade é muito superior ao da produção e exportações. A diferença em valor é ainda mais nítida: o tabaco importado na Comunidade tem um valor duas vezes superior à produção comunitária exportada. Este saldo é negativo para todas as variedades de tabaco cultivadas na Comunidade, com excepção das variedades orientais gregas; o problema é particularmente acentuado no caso da variedade flue cured. Paíws destinatários das exportações da Comunidade, para todas as variedades de tabaco em rama O tabaco de má qualidade tem os principais mercados de exportação nas zonas (PECO, África do Norte, ex-União Soviética) onde, em virtude do nível de vida muito baixo das populações, a qualidade do tabaco consumido tem menos importância do que o seu preço de compra. No entanto, é necessário sublinhar a excepção que constitui a variedade sun cured, a única para a qual a balança comercial em termos de volume é positiva. O tabaco beneficia de um regime de importação ad valorem consolidado no GATT. A recente evolução da protecção exterior não teve um impacto significativo no mercado comunitário. 20 O tabaco inscreve-se na regra geral de redução da protecção pautal revista no âmbito do "Uruguay Round". Convém sublinhar que, no quadro da convenção de Lomé, os países ACP podem exportar tabaco para a Europa com isenção de direitos (por exemplo Zimbabué, Malavi); são concedidas concessões especiais no âmbito dos acordos SPG. -> A qualidade insuficiente de uma grande parte da produção, o seu aumento e, em alguns casos, a manutenção de uma produção que não tem suficientemente em conta as necessidades do mercado comunitário explicam que a taxa de auto-abastecimento seja tão baixa. 21 D. Mercado mundial O mercado mundial do tabaco em rama é um mercado muito especial, no sentido em que não existe uma cotação mundial do tabaco e em que é dominado por quatro empresas multinacionais americanas e britânicas (Philip Morris, BAT industries, RJ Reynolds e Rothmans international). Produção mundial do tabaco em rama em folha Médio Oriente 4,2% América do Norte 13,2% América Central e Sul 9,6% União Europeia 5,4% Europa de leste e Ex- URSS 5,0% Africa negra 6,1% Asia sem China 19,7% A China, que produz 42% da produção mundial, é de longe o primeiro país produtor, seguida pelos Estados Unidos e pela índia; a União Europeia encontra-se em 5o lugar com 4,6% da produção mundial em 1994, sendo, por outro lado, o primeiro importador mundial de tabaco. Produção mundial e chinesa de tabaco em rama em folha em 1. 000 toneladas 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995* Mundo 6000,5 6130 6710,6 7200 7053,1 7607,8 8324,9 8306,1 6515,3 7239,3 China 1707 1943 2620 2870 2627,5 3030,7 3499 3451 2320 3100 O aumento importante que a produção mundial de tabaco em rama conheceu até 1993 (nomeadamente para as variedades. /7we cured e Burley) tem origem no crescimento muito rápido da produção dos países em vias de desenvolvimento (China, índia, Brasil Zimbabué, Malavi, Turquia, etc. ), a qual não foi absorvida por um aumento proporcional do consumo mundial; em consequência, as existências mundiais aumentaram e os preços até 1993 baixaram. Desde essa altura, com a redução da produção, o aumento do consumo mundial e a diminuição das existências, os preços subiram novamente, embora não tenham ainda atingido o nível de 1991. 22 Nos países em vias de desenvolvimento, constata-se uma tendência para o aumento da qualidade produzida, e como a remuneração do trabalho representa, para além disso, o custo de produção mais importante na cultura do tabaco, estes países podem obviamente oferecer preços mais vantajosos. A melhoria da relação qualidade/preço das produções destes países traduz-se numa maior competitividade e no incremento da sua parte do mercado da exportação. A este respeito, é significativo que o Malavi e o Brasil ultrapassem em 1993 os Estados Unidos como primeiro exportador mundial de Burley e de flue cured. A tendência geral é a de um aumento da concorrência a nível mundial em matéria de preços. É interessante notar que os Estados Unidos, segundo produtor mundial, embora produzam um tabaco de qualidade excelente, não parecem ter conseguido responder a esta nova concorrência: os preços de produção americana mantêm-se elevados, as partes no mercado da exportação estão a diminuir e as partes de mercado interno seguem a mesma evolução, enquanto as importações a preços mais baixos de flue cured e Burley, variedades também cultivadas pelos americanos, aumentam. Para terminar, é necessário mencionar a incerteza que a produção chinesa faz pesar sobre o mercado mundial. O aumento da produção na China, que produz 40% da produção mundial, serviu, por agora, para alimentar um consumo interno em constante progressão. Contudo, o forte aumento das existências assim como os investimentos importantes de grandes multinacionais poderão levar a China a virar-se mais seriamente para a exportação. Se esta tendência, hoje no seu início, se confirmar, teria uma incidência importante no mercado mundial e viria, em particular, ameaçar de forma perigosa a produção europeia também consagrada, em grande parte, ao tabaco de enchimento barato. -> O mercado mundial de tabaco em rama caracteriza-se por um aumento constante da relação qualidade/preço das produções dos países em vias de desenvolvimento, cujas partes de mercado para a exportação aumentam de forma perceptível. A China representa um factor importante de incerteza para o equilíbrio do mercado mundial, sobretudo no que se refere à produção de flue cured. 23 CONCLUSÃO DAS PARTES I, II, IH Com excepção de determinadas produções bem específicas, como as variedades orientais gregas, poderá dizer-se que a melhoria da qualidade da produção comunitária é uma condição para a sua sobrevivência a médio prazo. Se a qualidade da produção comunitária não melhorar, o sector da produção do tabaco em rama na Europa está condenado a médio prazo. Os mercados actuais da produção comunitária são, com efeito, provisórios. A procura importante dos ex-países de Leste, que absorvem actualmente a maior parte das exportações, poderá ser brevemente suplantada por uma produção local tradicional reestruturada, tornando-se, com o aumento dos níveis de vida, cada vez mais exigente em termos de qualidade. Esta tendência para um aumento da exigência de qualidade constitui uma tendência geral do mercado mundial, juntamente com o aumento do consumo de cigarros de tipo americano e, mais globalmente, com o aumento do consumo de um tabaco cada vez mais ligeiro e com uma regulamentação em matéria de higiene cada vez mais exigente. A especialização actual da produção comunitária no mercado do tabaco de enchimento barato pode sofrer uma forte concorrência por parte de países com custos de produção muito baixos e em particular da China que, se confirmar as suas tendências de exportação, poderá facilmente eliminar a Europa deste mercado. Para terminar, deve sublinhar-se que o preço de compra pago pelo transformador apenas representa na Europa cerca de 20,7% do prémio concedido ao produtor. Este valor ilustra até que ponto o sector está dependente da subvenção pública. A única forma de tornar esta dependência mais leve é melhorar o valor da produção e diminuir o nível do prémio para os tabacos vendidos a preços baixos. A produção comunitária pode evoluir Sem poder pretender produzir tabacos com a qualidade dos produzidos no Zimbabué ou nos Estados Unidos, o conjunto dos profissionais do sector concorda que a União Europeia dispõe do potencial necessário para a produção de um tabaco de qualidade média vendido actualmente no mercado internacional a preços nitidamente superiores, ultrapassando, por exemplo, para o flue cured, os três dólares por quilo de tabaco embalado. Este objectivo é atingível, sobretudo quando se considera que determinados tabacos produzidos na Europa, como os flue cured italianos ou espanhóis, ou ainda os Burley franceses, sem falar de uma grande parte dos sun cured gregos, atingiram já níveis de preços absolutamente aceitáveis. Existem, pois, as técnicas e as condições de produção necessárias para cultivar um tabaco de qualidade na Europa, desde que se mantenha o apoio público. 24 IV. FUNCIONAMENTO DA OCM APÓS A REFORMA DE 1992 A reforma de 1992 pôs termo a disposições muito permeáveis à fraude, assim como a uma produção crescente de qualidade duvidosa e a um descontrolo orçamental que se agravavam desde os fins dos anos de 1980. A. Orçamento e controlo 1. Uma despesa orçamental controlada Ao permitir um controlo da despesa orçamental, a reforma da OCM do tabaco de 1992 pôs termo aos descontrolos da antiga OCM. Este controlo é em primeiro lugar uma consequência directa da aplicação correcta do regime de quotas de produção. Em relação aos limiares estabelecidos, que previam uma diminuição das quotas de 370 000 toneladas em 1993 para 350 000 t a partir de 1994, e isto após um aumento da produção sob o antigo regime que havia atingido 430 000 t em 1991, a produção foi sempre inferior às quotas: 343 000 t em 1993, 328 000 t em 1994, 333 180 t em 1995. Por outro lado, este controlo tornou possível suprimir os mecanismos de restituição à exportação e de intervenção. Evolução da despesa orçamental (em milhões de ecus) EUR 12 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 782,2 917,9 987,1 1. 138,9 1. 232,1 1. 329,6 1. 233,1 1. 165,1 1. 057,4 993,0 -> Ao reduzir a produção e ao suprimir determinados mecanismos onerosos, a nova OCM, instaurada em 1992, permitiu estabilizar ou mesmo uma diminuir a despesa orçamental. 2. Riscos de fraude mais limitados Os riscos de fraude foram consideravelmente diminuídos com a entrada em vigor da nova OCM: as medidas complexas que permitiam a fraude na antiga OCM foram suprimidas; com efeito, a nova OCM suprimiu a intervenção, as restituições à exportação, a indemnização das taxas de perdas, as percentagens de humidade de referência, assim como os factos geradores de despesas que favoreciam a especulação monetária. Por outro lado, a reforma reduziu de 36 para 8 o número de grupos de variedades elegíveis para o prémio, suprimindo uma quantidade incontrolável de variedades com prémios diferenciados; 25 os procedimentos de pagamento do prémio foram simplificados, e estes podem agora ser directamente pagos ao produtor sem passar pelo transformador. Além disso, à medida que a reforma ia sendo aplicada, foram reforçados os controlos: através da simplificação do procedimento de pagamento do prémio, através do reforço dos controlos das superfícies plantadas, através da publicidade da quota de cada produtor, a fim de lutar contra o fenómeno dos falsos produtores que lucram indevidamente de um rendimento sem produzirem tabaco. Contudo, por diversas razões, não foram ainda criadas as agências nacionais de controlo de tabaco em Itália e na Grécia, previstas e encorajadas pela reforma. -> As irregularidades constatadas após a reforma apresentam características e uma dimensão totalmente diferentes em relação à situação precedente. A maior parte dos casos deve-se à mudança drástica na regulamentação, à complexidade da gestão do regime de quotas e à ausência de controlos (falsos produtores). 26 B. Economia do sector Embora, do ponto de vista orçamental, a reforma tenha tido um êxito inegável, do ponto de vista da economia do sector os resultados são mais mitigados. Com efeito, os preços de mercado, na medida em que é possível comparar a situação existente antes da reforma de 1992, caracterizada por uma grande opacidade, e após a reforma, mais transparente, não parecem ter evoluído favoravelmente. Esta evolução negativa ou de estagnação dos preços foi em parte compensada pela alteração do regime de apoio (pagamento dos prémios aos produtores) e também por alguns aumentos pontuais dos prémios. Contudo, surgiram algumas tensões sobre os rendimentos de certas categorias de produtores, nomeadamente do Norte da Europa (França, Alemanha, Bélgica). 1. a) Preços de mercado demasiado baixos em relação aos prémios Os prémios antes e após a reforma de 1992 A comparação entre a situação existente antes e após 1992 não é fácil. Com efeito, antes da reforma 1992, o preço pago pelos transformadores aos produtores compreendia já os prémios pagos a esses mesmos transformadores. Além disso, o transformador beneficiava de outros auxílios públicos (intervenção e restituições à exportação): a estes auxílios públicos acrescentava-se o mecanismo de conversão do prémio, expresso em ecus, em moeda nacional, que permitiu ganhos especulativos para determinados transformadores que jogavam com as diferenças da taxa de câmbio em vigor no momento de pagamento do prémio e da taxa em vigor no momento de reembolso do prémio pago. Contudo, as dificuldades acima expressas sobre a comparação dos preços de mercado da produção comunitária de antes e após a reforma de 1992 não devem ocultar o facto de que os preços de mercado são muito baixos e representam, para a maior parte das variedades, uma fracção muito insuficiente dos prémios pagos (entende-se por prémio a soma do prémio, do montante suplementar concedido aos países do Norte e da ajuda paga aos agrupamentos de produtores, de que fazem parte 99% dos produtores de tabaco). Assim, se se tomar em conta a colheita de 1995, os preços de mercado (excluindo o prémio) apenas representam cerca de 20,7% dos prémios pagos. Embora a situação não seja globalmente satisfatória, ela não é também uniforme, existindo diferenças sensíveis segundo as variedades e os países. b) Relação preços-prémios por variedade No que se refere às variedades, a relação preços/prémios é mais baixa para o flue cured, o light air cured e os sun cured (grupo V), não atingindo os 10%. Em contrapartida, para as variedades orientais gregas, ultrapassa sempre os 39%, situando-se as variedades escuras e o fire cured respectivamente em 19% e em 24,6%. 27 O relatório merece uma análise mais detalhada. A média dos preços comunitários, muito baixa devida à forte proporção de preços muito reduzidos, não deve encobrir determinadas situações claramente mais favoráveis. Basta assinalar que, mesmo para as variedades com a mais baixa relação preços/prémios, as melhores qualidades de flue cured registam um preço de mercado que gira em torno de 50% do prémio, e as melhores qualidades para o light air cured registam um preço de mercado de cerca de 75% do prémio em 1993 e 1994, e de mais de 100% em 1995. Prémios para os tabacos em folha da colheita de 1995 I flue cured II light air cured III Dark air- cured IV Fire cured V Sun cured VI Basmas VI Katerini VIII Kaba Koulak Ecus/Kg 2,70965 2,16748 2,16748 2,38362 2,16748 3,75415 3,18541 2,27615 Para a Bélgica, a França e a Alemanha, estão previstos montantes suplementares entre 0,1847 e 0,6786 ecus para as variedades dos grupos I, II e III. Estes montantes representam metade da diferença entre os prémios actuais e os prémios aplicáveis à colheita de 1992. c) Relação preços/prémios por país Deverá assinalar-se que os países do Norte beneficiam também de um prémio suplementar, que tem em conta os custos de produção superior, por sua vez explicados por custos de mão de obra claramente mais elevados. A análise da relação preços/prémios por país revela que existem, em linhas gerais, dois grupos de países, tendo os países do Norte (França, Bélgica, Áustria e a Alemanha) preços de mercado mais elevados do que os do Sul. Tal pode explicar-se por uma melhor adaptação das pequenas produções dos países do Norte às necessidades das indústria. Assim, a relação preços/prémios para 1995 ultrapassa os 20% para o grupo de países do Norte (ultrapassa mesmo os 30% para a França, a Áustria e a Bélgica) e não atinge os 10% para o grupo de países do Sul, constituído pela Itália, por Espanha e Portugal. Na Grécia, o peso das variedades orientais de valor mais elevado faz que a relação preços/prémios seja, com 36,2%, uma das mais elevadas da Comunidade em 1995. d) Razões para um relatório tão pouco satisfatório Duas razões, uma estrutural e outra conjuntural, explicam esta situação: em primeiro lugar, o regime de preços fixos relativamente elevados, independentes da qualidade e do rendimento da produção, em presença do preço do mercado relativamente baixo, não constitui um incentivo para o aumento da qualidade da produção e, consequentemente, dos preços de mercado. Actualmente, um produtor tem mais vantagens em produzir uma variedade de forte rendimento (como o flue cured) de baixa qualidade, com custos menores e que obriga a um esforço menor; em seguida, a evolução negativa do mercado mundial após 1991 provocou uma baixa dos preços na Comunidade Europeia. Esta situação depressiva apenas se alterou, no que se refere aos preços na Comunidade Europeia, com um desfasamento de um ano em relação ao mercado mundial, para a colheita de 1995, para a qual a subida dos preços, em particular na Grécia, é muito significativa. 28 2. Uma indústria de transformação em restruturação Embora as informações existentes sobre a situação da indústria de transformação sejam menos pormenorizadas, é possível constatar que este sector sofre actualmente na Europa uma importante restruturação. Com efeito, as empresas de transformação já não beneficiam do apoio conseguido sob o antigo regime (intervenção, restituição à exportação), a produção baixou em cerca de 15% e, embora os transformadores tenham podido fazer sentir sobre os produtores a baixa dos preços mundiais, a sua situação económica é actualmente frágil. O excesso de capacidade, particularmente evidente em determinadas regiões e grupos de variedades, provoca e provocará cada vez mais a racionalização do parque industrial. Esta racionalização, que foi possível realizar sem demasiados choques, permitiu também eliminar empresas parasitárias, o que apenas pode ter um efeito benéfico para a economia global do sector. A racionalização em curso do parque industrial pode facilitar uma melhor adaptação do sector do tabaco à procura do mercado. Pode também fazer baixar os custos médios de transformação, o que deverá ter um efeito favorável sobre os preços a pagar aos produtores. 3. Uma manufactura que se mantém bem presente na Comunidade Europeia No que se refere à manufactura, as grandes multinacionais não dependem muito directamente da evolução da produção na Comunidade Europeia, uma vez que têm uma estratégia mundial de aprovisionamento. Contudo, têm todo o interesse em ter qualidades de tabaco estáveis a preços competitivos, podendo a produção comunitária ser interessante a este respeito. Assim sendo, a sua presença na Comunidade Europeia é marcada pela estabilidade, quer ao nível das aquisições de tabaco comunitário, quer ao nível da produção industrial. As fábricas estatais actuais ou antigas vivem, em contrapartida, um processo mais delicado, pois que, às acções de privatização, se juntam as racionalizações de instrumentos de produção mais rígidos. -> Com excepção das produções muito específicas, o nível dos preços de mercado é muito baixo, comparado com o dos prémios pagos. 29 C. 1. Gestão O regime apresenta uma certa rigidez Um regime de quotas apresenta sempre uma certa rigidez e complexidade administrativa de gestão. A OCM do tabaco não escapa a esta regra. As possibilidades de ceder as quotas são muito limitadas. Para proteger os produtores tradicionais, objectivo louvável em si mesmo, toda a cessão definitiva de quotas está praticamente excluída fora da cessão de exploração. Assim sendo, foram adoptadas em 1996 medidas destinadas a permitir cessões temporárias, anuais, da parte não utilizada dos certificados de quota. A rigidez manifesta-se igualmente na inadaptação das quotas por grupo de variedade à procura e aos fenómenos climáticos. Embora o facto de estabelecer quotas por um ano ou mais ofereça um quadro estável aos produtores, as flutuações da procura e os riscos climáticos não respeitam as dificuldades administrativas. Este facto levou a Comunidade a adoptar dispositivos de transferência de quotas entre grupos de variedades, e também de carry-over da produção, para responder às situações acima descritas, 2. O regime apresenta também uma certa complexidade A complexidade administrativa está sobretudo ligada ao cálculo, à distribuição das quotas individuais e ao registo dos contratos de cultura. Apesar de os agrupamentos de produtores serem fortemente encorajados, a distribuição das quotas é feita ainda ao nível individual. Tal facto multiplica por centenas as diversas operações administrativas. O cálculo das quotas individuais é efectuado anualmente com base nas entregas efectivas durante os três anos precedentes. A estes milhares de operações anuais acresce-se o facto de que a parte não utilizada de cada certificado deve ser reenviada às administrações nacionais, que procedem em seguida a uma segunda distribuição das quantidades disponíveis. Após cada distribuição de certificados de quotas, é aberto um período para concluir os contratos de cultura, que devem ser obrigatoriamente registados. Esta complexidade administrativa foi, até à colheita de 1996, ainda mais acentuada pela existência de certificados de cultura, que substituíam os certificados de quotas no caso das cooperativas de produção e de transformação de tabaco. A isto se juntam as dificuldades normais de uma transição entre o antigo e o novo regime, a exclusão do ano de 1992 como ano de referência para o cálculo das quotas e a tomada em consideração de novos produtores. 30 O sistema de quotas actual constitui um quadro demasiado limitativo: não facilita a adaptação da produção às necessidades do mercado, devido à sua complexidade, a sua gestão é difícil para as administrações. 3. Período transitório Após a reforma de 1992, e durante um período transitório até ao final de 1994, existia ainda para o tabaco anterior à colheita de 1993 a possibilidade de ser vendido à intervenção ou exportado com restituições. Este período transitório terminou, e apenas resta actualmente uma pequena quantidade residual de tabaco para a intervenção, cuja venda deverá ocorrer durante o exercício de 1996. 4. Programas de reconversão Foi dada a possibilidade aos produtores das variedades Mavra e Tsebelia, na Grécia, e Forchheimer Havanna Ile e híbridos de Geudertheimer, em Itália, de reconverter a sua produção noutras variedades e culturas agrícolas. É necessário sublinhar que a adesão a estes programas foi particularmente elevada na Grécia. Devido aos problemas de mercado dessas variedades, os programas de reconversão devem ser completados com medidas apropriadas que serão expostas mais adiante no presente relatório. 31 CONCLUSÃO DA PARTE IV Em primeiro lugar, a análise revela que o balanço global é positivo. É necessário sublinhar que a OCM reformada funcionou bem, a despesa orçamental foi controlada, as fraudes largamente limitadas e, apesar da sua complexidade, as administrações implicadas puderam, com alguns atrasos, ultrapassar os diferentes obstáculos de aplicação. Em segundo lugar, revelaram-se pontos fracos que necessitam de uma correcção apropriada: primeiro, a fraca relação entre preço de mercado e prémios pagos, que poderá pôr em causa a eficácia do apoio público aos produtores; em seguida, a rigidez do regime, que torna difíceis o acesso ao sector, a cessão das quotas de produção e a adaptação dos limiares de garantia à procura do mercado; para terminar, a complexidade de gestão, devido à série de operações de cálculo e de distribuição de quotas individuais necessárias. As questões em jogo no futuro, num quadro em que o apoio público aos produtores seja prosseguido, seriam melhorar a situação económica do sector através da melhoria da qualidade e, em consequência, do aumento dos preços de mercado de tabaco produzido, flexibilizar a gestão permitindo a cessão definitiva das quotas e aumentando as possibilidades de transferir os limiares de garantia entre variedades, e simplificar os procedimentos administrativos de forma a aliviar os operadores e as administrações nacionais de um fardo burocrático demasiado pesado. 32 V. PROPOSTAS PARA O FUTURO DA OCM DO TABACO A. A escolha feita pela Comissão -> Uma decisão política prévia A produção de tabaco é uma actividade em si absolutamente comparável às outras actividades agrícolas. Contudo, é necessário reconhecer que o consumo do tabaco tem consequências prejudiciais para a saúde. Os 15 países da UE estão na primeira linha entre os que apoiam as campanhas de prevenção anti-tabagista e limitam a publicidade ao tabaco. O artigo 129° do Tratado prevê que as exigências em matéria de protecção da saúde sejam uma componente das demais políticas comunitárias. Às campanhas contra o consumo do tabaco junta-se por vezes a perplexidade de alguns sobre o facto de a Comunidade continuar a auxiliar os produtores de tabaco, ao mesmo tempo que participa na promoção de medidas anti-tabagistas. A Comissão sempre fez notar que a ajuda aos produtores de tabaco é totalmente neutra em relação ao nível de consumo de tabaco na União Europeia e que a "única" consequência real de suprimir a ajuda aos produtores consistiria num aumento das importações de tabaco, pois que, na ausência de apoio, a quase totalidade da produção comunitária ficaria condenada. Na sua grande maioria, estes produtores de tabaco encontram-se em regiões rurais desfavorecidas, onde as alternativas às ocupações tradicionais são raras. A organização de mercado do tabaco tem como razão de ser o apoio a estes agricultores e não deve de modo algum ser considerada como um apoio ao consumo de tabaco. Embora esta distinção seja claramente feita pela Comissão, a percepção de determinados sectores da opinião pública e do mundo político relativamente à ajuda comunitária continua a ser negativa. -> que leva a escolher entre duas situações possíveis Situação 1: A decisão consistiria em abandonar progressivamente o empenhamento da Comunidade do sector. Deveriam tomar-se neste caso medidas específicas para facilitar a adaptação dos produtores a outras actividades ou à cessação da sua actividade, assim como para amortecer o indústria de transformação a montante e sobre as economias locais em geral. Assim sendo, a reconversão global, obrigatória, do sector poderia ter consequências económicas e sociais extremamente pesadas. impacto sobre a 33 Proposta da Comissão: Dado que a decisão é de prosseguir o apoio aos produtores, o futuro da OCM do tabaco deverá ser decidido com base na experiência do passado e na evolução previsível do mercado da Comunidade. A manutenção do "statu quo" deverá ser rejeitada, pois apesar do balanço globalmente positivo da reforma de 1992, a eficácia da utilização dos fundos públicos é ainda fraca, se se considerar o valor médio da produção comunitária. Justificam-se, pois, medidas que compreendam um elemento de continuidade e um elemento de reforma, de modo a consolidar os aspectos positivos da reforma de 1992 e a corrigir os seus pontos fracos. O objectivo consistiria em aumentar a produtividade económica do sector, através do aumento do valor final da produção, o que exige um tabaco com uma qualidade superior, exigida pelo mercado. Esta via é a única que, dentro dos limites das disponibilidades orçamentais, permitirá aumentar os rendimentos dos produtores e aumentar a eficácia da ajuda pública ao sector. Além disso, é necessário facilitar a saída voluntária do sector. 34 B. 1. As situações possíveis no futuro Situação 1 - Retirada progressiva Ao fazer a análise das consequências de uma retirada progressiva da Comunidade, convém avaliar simultaneamente o impacto económico e social desta medida e estudar as alternativas possíveis. Além disso, deverá sublinhar-se que seria a primeira vez que a Comunidade desmantelaria uma OCM. a) Impacto social e económico No que se refere ao aspecto económico, a supressão das ajudas aos produtores, cujo rendimento depende geralmente em grande parte do orçamento comunitário, condenaria a maior parte da produção comunitária a desaparecer a curto prazo, com excepção de algumas bolsas de produção de tabaco de valor elevado (variedades orientais) no Norte da Grécia. A jusante, a indústria de transformação seria igualmente condenada, pois não é economicamente rentável transformar tabaco em folha importado para a Comunidade. Dado que a produção de tabaco e a indústria de transformação se situam normalmente nas mesmas zonas, o impacto cumulado sobre as economias locais seria muito importante. É necessário recordar que estão em questão cerca de 135 000 empregos directos na produção e cerca de 18 000 empregos directos na transformação, concentrados em determinadas zonas de produção. A tal deverá acrescentar-se ainda o impacto do desaparecimento dos efeitos económicos indirectos destas actividades. Em contrapartida, uma certa parte da indústria de transformação poderia ser menos afectada. As multinacionais poderiam, sem grandes dificuldades, alterar as suas fontes de abastecimento mundial e prosseguir a sua actividade na Comunidade. Por outro lado, as antigas empresas estatais (Monopoli di Stato, SEITA, Tabacalera, Tabaqueira) seriam afectadas, pois abastecem-se tradicionalmente nos mercados nacionais. A primeira questão a colocar seria, pois, de saber quais alternativas que se abririam à produção/transformação de tabaco. b) Alternativas para a produção de tabaco Em primeiro lugar, é necessário saber que, em geral, a produção de tabaco é feita em terras aptas para outras produções agrícolas. Segundo este ponto de vista, há que exceptuar a produção das variedades orientais gregas (e em parte também as semi- orientais italianas), uma vez que está localizada em terras mais pobres, secas e de colina, cujas alternativas agrícolas apresentam mais riscos. Se do ponto de vista agronómico não existem obstáculos para reconverter a produção do tabaco em outras culturas agrícolas, o problema coloca-se ao nível da viabilidade económica desta reconversão. 35 Actualmente, não parece ser possível reconverter cerca de 150 000 hectares de cultura altamente intensiva em mão-de-obra, e que proporciona elevadas margens brutas por hectare, sem colocar em perigo o equilíbrio económico das culturas alternativas (e em primeiro lugar as hortícolas que se assemelham ao tabaco em termos de exigências agronómicas e de mão-de-obra). Não existem verdadeiras alternativas em termos de culturas que permitam a viabilidade económica de explorações com uma dimensão tão reduzida. A reconversão noutras culturas, nomeadamente as grandes culturas ou a criação de gado, defronta-se também com questões ligadas ao equilíbrio do mercado ou aos limites quantitativos do apoio comunitário, designadamente no sector do leite, da produção animal ou das grandes culturas. Além disso, sendo as grandes culturas muito menos exigentes em mão-de-obra, nunca poderiam absorver os excedentes criados pela supressão da cultura do tabaco e provocariam um aumento do desemprego. As florestas poderiam ser, deste ponto de vista, uma vantagem, pois no que se refere aos equilíbrios do mercado as perspectivas a longo prazo são de uma procura crescente em relação à oferta. Contudo, a estrutura da exploração do tabaco - pequena dimensão, mão- de-obra intensiva - torna a reflorestação economicamente ineficaz e, em todos os casos, incapaz de absorver os empregos perdidos. Consequentemente, é evidente que a reconversão global, e obrigatória, do sector exigiria uma adaptação mais importante e mais rápida do que a saída voluntária do sector e, por conseguinte, qualquer alternativa real à cultura do tabaco deveria ser encontrada fora da agricultura, noutras actividades económicas. O mesmo acontece com a indústria de transformação, que se veria obrigada a uma reconversão radical. Este factor sublinha a necessidade de medidas de acompanhamento bem integradas, se se quiser evitar a depressão económica e eventuais consequências sociais. A retirada progressiva da Comunidade deveria ser acompanhada, durante um período transitório, de medidas de apoio à reconversão económica dos produtores e da indústria de transformação. Colocando o problema nestes termos, a reconversão económica seria mais fácil em regiões mais dinâmicas e economicamente desenvolvidas. Ora tal acontece raramente; pelo contrário, cerca de 80% da produção destas regiões pertencem ao objectivo n° 1 e, dentro do objectivo n° 1, frequentemente estão entre as menos desenvolvidas (Trácia e Centro da Grécia, Apúlia e Campânia em Itália, Extremadura e Andaluzia em Espanha). As razões que levaram a Comissão a abandonar esta alternativa são as seguintes: a retirada comunitária do sector não teria qualquer efeito sobre o consumo do tabaco; além disso, as consequências económicas e sociais poderiam ser extremamente pesadas para as regiões que têm já dificuldades económicas importantes; por último, a ausência de organização comunitária poderia originar a criação de outras organizações nacionais de mercado. 36 2. Outras situações rejeitadas A análise do sector e do funcionamento da OCM feita mais acima revela que o regime estabelecido após a reforma de 1992 merece uma avaliação globalmente positiva, especialmente no que se refere ao controlo orçamental, ao saneamento do mercado e à luta contra a fraude; em contrapartida, falta estabelecer os incentivos económicos destinados a favorecer uma produção de maior valor que responda às necessidades do mercado, assim como os meios para flexibilizar e simplificar a gestão da OCM. a) (i) Alternativas ao modelo actual de apoio A primeira alternativa consistiria em substituir o sistema de quotas e ajuda à produção por um sistema de ajuda por hectare. No sector do tabaco, tal sistema seria muito difícil de controlar e poderia, além disso, constituir um chamariz para os "caçadores de prémios". A instauração de um sistema de ajuda por hectare exigiria um controlo preciso das superfícies, que é muito difícil de realizar, tendo em conta a sua pequena dimensão (1,1 ha em média por exploração e menos ainda por parcela) e o seu número (mais de 135 000 explorações), bem como a rotação entre parcelas. Uma vez que a ajuda comunitária representa, em média, 80% do rendimento que o agricultor tira do tabaco (mais de 95% para algumas variedades em determinados Estados-membros), a instauração de um sistema de ajuda por hectare comporta um perigo real de que certos produtores plantem tabaco sem sequer o colherem. Para dar resposta a este problema, seria necessário, para além do controlo preciso das superfícies, manter um controlo ao nível da entrega - o que teria por consequência tornar mais pesada e complexa a gestão administrativa do regime. (ii) O outro modelo alternativo, sugerido no relatório do Tribunal de Contas publicado em 1994, consistiria em pagar uma ajuda directa aos rendimentos dos cultivadores de tabacoT comparável com os seus rendimentos líquidos médios. De acordo com o Tribunal, tal permitiria poupar metade do orçamento actual para o sector. O Tribunal calculou que "se todo o explorador que renuncie à cultura do tabaco tiver, no decurso dos três anos decorridos entre 1988 e 1990, beneficiado de uma ajuda compensatória da Comunidade em vez dos rendimentos líquidos médios por hectare acima mencionados, isto é 2 655 ecus, os encargos para o orçamento comunitário teriam representado 595 milhões de ecus no total. A Comunidade poderia deste modo ter poupado 520 milhões de ecus por ano a título do regime (. )-. O Tribunal acrescenta que ". este regime teria além disso o mérito de reduzir a produção de tabaco, alinhando-se pelos esforços da Comunidade na luta contra o tabagismo por motivos de saúde". 37 Esta análise compreende no entanto dois pontos fracos importantes: Em primeiro lugar, o Tribunal de Contas cometeu um erro de metodologia no cálculo dos rendimentos líquidos médios. O erro é muito simples, mas tem consequências muito importantes; com efeito, o Tribunal não ponderou os dados de rendimentos da RICA, tendo os resultados mais baixos dos rendimentos em dois pequenos países produtores desviado completamente a média. Na realidade, o rendimento líquido médio durante os três anos analisados pelo Tribunal é de 4 275 ecus/ha (e não 2 655 ecus), o que tem como consequência que a ajuda compensatória se situaria em 954 milhões de ecus, ou seja, um montante bastante próximo da despesa actual. Em seguida, sugerir, como o faz o Tribunal no seu relatório de 1994, que a redução da produção comunitária de tabaco teria um efeito positivo na luta contra o tabagismo, é o mesmo que sugerir que as importações do resto do mundo não viriam compensar a redução da produção ou sugerir que o consumo do tabaco depende do local onde é produzido no mundo. Ora tal não tem qualquer fundamento, e as consequências reais da diminuição da produção na Comunidade seriam um aumento das importações provenientes de países terceiros e um impacto negativo sobre a economia das regiões produtoras na União. Além disso, o facto, como o Tribunal o sugere, de pagar uma ajuda directa aos rendimentos dos exploradores que renunciem à cultura do tabaco criaria uma situação excepcional em que os agricultores seriam financiados por fundos públicos desde que não produzissem. Esta situação iria muito além do pagamento de retirada de terras. Poderá duvidar-se da sua aceitação social e política. (iii) Uma outra alternativa consistiria em baixar significativamente os prémios para encorajar os produtores a melhorar a qualidade da sua produção, pois estariam, nesta situação, muito mais dependentes dos preços de mercado. Neste caso, contudo, os rendimentos de uma boa parte dos produtores baixariam drasticamente, o que obrigaria muitos a abandonar o sector sem outra compensação, pois não seriam capazes de aumentar o valor da sua produção e ficariam numa situação financeira agravada. Tal seria ainda mais evidente em determinadas regiões que produzem actualmente variedades de fraco valor comercial e que não teriam apoio para produzir tabaco de melhor qualidade. Esta alternativa reduziria o apoio ao sector de forma dupla, reduzindo em primeiro lugar os prémios e em segundo lugar reduzindo o número de produtores. -> As soluções propostas pelo Tribunal no seu relatório de 1994 não constituem uma resposta realista e durável aos problemas económicos e sociais com que o sector da cultura do tabaco se confronta na Europa. (iv) Além disso, a manutenção do regime actual deverá ser claramente recusada pelas razões explicadas na conclusão da Parte IV. 38 Em primeiro lugar, a fraca relação entre preços de mercado e prémios pagos põe em causa a eficácia do apoio público aos produtores; em seguida, as rigidezes do regime tornam difícil o acesso ao sector, a cessão das quotas de produção e a adaptação dos limiares de garantia à procura do mercado; por último, deve assinalar-se a complexidade da gestão, que implica uma série de operações de cálculo e de distribuição de quotas individuais. 39 3. Situação 2 - Propostas da Comissão: uma reforma fundamental do sector O prosseguimento do apoio aos produtores de tabaco deveria basear-se na OCM actual, com melhoramentos substanciais. Contudo, as modificações ultrapassariam o âmbito das disposições previstas no Regulamento de base, que apenas visavam os títulos I - Regime de prémios - e II - Regime de controlo da produção. (1) Modificar o regime de prémios para melhorar a qualidade do tabaco produzido - um importante desafio a vencer a) Por que razão modificar o actual regime de prémios? A modificação do funcionamento actual dos regime de prémios deve dar uma resposta à altura das críticas ao regime, das quais a principal consiste no facto de a Comunidade financiar um produto de baixa qualidade, para uma boa parte da produção, que não tem procura real no interior da Comunidade, sendo que, consequentemente, o financiamento da produção de tabaco equivale a um desperdício dos fundos públicos. Embora esta crítica não seja justificada para determinadas produções (tabacos orientais gregos), ela é fundamentada, em contrapartida, nos casos em que uma boa parte da produção tem uma qualidade muito fraca e um valor fraco. Mesmo assim, este tabaco tem, actualmente, um mercado (como o provam as exportações sem restituições das campanhas de 1993, 1994 e 1995, com destino aos PECO ou à África do Norte). A análise da situação actual revela-nos que seria conveniente tomar medidas para melhorar a qualidade e o valor do tabaco produzido na Europa, de forma a dar mais satisfação às necessidades do mercado interno e a aumentar o valor acrescentado do sector. Esta acção é ainda mais necessária se se considerar que os actuais mercados do tabaco comunitário de baixa qualidade não se manterão a longo prazo, e que não só as exigências dos consumidores aumentam, como cresce também a concorrência dos produtos de baixa qualidade provenientes de países menos desenvolvidos. Como já foi explicado no presente relatório, o facto de ser pago o mesmo prémio independentemente da qualidade do tabaco, numa situação em que a outra parte das receitas dos produtores - o preço de mercado - é em geral relativamente marginal em relação ao prémio, não incita a produzir tabaco de melhor qualidade/valor. Ora, o melhoramento da qualidade do tabaco produzido - objectivo central das alterações propostas - constitui inegavelmente um importante desafio a vencer. Com efeito, os hábitos têm muito peso, e as modificações almejadas só progressivamente poderão ser postas em prática. -> As modificações propostas têm por objectivo melhorar a situação económica do sector, flexibilizar o regime de quotas e simplificar a sua gestão administrativa, permitir um reforço dos controlos, tomar em conta a protecção do ambiente e, finalmente, organizar um sistema de retirada do sector. 40 É necessário destacar que o êxito destas propostas é condição indispensável para o prosseguimento do apoio aos produtores de tabaco. 41 (b) Proposta: Modular a ajuda comunitária em função da qualidade da produção com vista a favorecer a qualidade (bl) O princípio de modulação da ajuda comunitária O Conselho, consciente desta situação, solicitou à Comissão "que estudasse a possibilidade de modular o apoio ao tabaco em função da qualidade. " (conclusões do Conselho de Junho de 1995). O Tribunal de Contas, nos seus relatórios de 1983 e 1987, levantava já a mesma questão, central para o bom funcionamento económico do sector: "Se os prémios variassem em função da qualidade, os produtores e as empresas de transformação seriam incitados a melhorar a qualidade. (. ) Tendo em conta as vantagens que poderiam tirar-se da aplicação de prémios diferenciados de acordo com a qualidade, o Tribunal considera que a introdução generalizada ou selectiva deste sistema merece ser seriamente examinada. " Modular o apoio equivale a associar o pagamento de uma parte do prémio ao valor do tabaco produzido. O sistema de modulação incluiria uma parte fixa e uma parte variável destinadas a combinar a função social da ajuda comunitária, que consiste em oferecer um rendimento mínimo aos produtores de tabaco, e a sua função económica, que consiste em favorecer uma produção de qualidade mais adaptada às necessidades do mercado interno. E necessário excluir qualquer modulação que associe uma parte do prémio a apreciações subjectivas da qualidade do tabaco (pareceres de peritos ou classificação administrativa) pois um sistema deste tipo seria de uma grande complexidade e muito difícil de controlar. A Comissão propõe, pois, modular a ajuda comunitária em função do preço de compra do tabaco em rama, único dado objectivo que possuímos para nos indicar a qualidade da produção. -> Que parte do apoio modular? A parte modulável do prémio deveria ser maior para as variedades para as quais a relação actual entre preço e prémio é fraca. Consequentemente, a modulação não teria necessariamente a mesma amplitude para todos os grupos de variedades. O montante da parte fixa do prémio deveria aproximar-se do antigo preço de intervenção para as qualidades mais baixas, montante que já deu provas como rendimento mínimo. O objectivo seria o de evitar encorajar a produção de baixa qualidade. A conjugação destes critérios leva-nos a propor uma faixa de modulação entre 35% e 45% do apoio total (a comparar com os actuais 9% a 10%, ineficazes). 42 (b2) Aplicação: a modulação através de um aumento da ajuda ao agrupamento de produtores O instrumento utilizado seria a ajuda específica que, estabelecida com a OCM actual, prevê que o agrupamento de produtores pague um suplemento de prémio aos seus membros. A proposta consiste em aumentar esta ajuda, que deverá no futuro ser paga pelo agrupamento aos seus membros em função dos preços a que foram vendidas as suas produções individuais. O aumento da ajuda específica seria financiada por uma diminuição do prémio que, fixado em ecus por quilo, seria pago independentemente da qualidade da produção. Sendo assim, esta solução apresenta vantagens e inconvenientes específicos: (b3) Vantagens/inconvenientes da modulação através da ajuda ao agrupamento de produtores É necessário sublinhar desde já que os únicos riscos de fraude que o sistema de modulação comporta dizem respeito à repartição da ajuda comunitária entre produtores e não poderiam ter impacto sobre o montante da despesa orçamental. Embora talvez possa ser tentador, para um produtor, em cumplicidade com um transformador, aumentar artificialmente o preço de compra da sua produção para receber um prémio maior, esta fraude constituiria um desvio da ajuda comunitária em detrimento dos outros produtores. Este tipo de descontrolo resultaria num somatório nulo, em que os produtores se enganariam uns aos outros. A correcta aplicação do sistema depende, pois, da veracidade dos preços, assim como da capacidade da administração e dos produtores os verificarem. Vantagens Este sistema tem a vantagem de ser mais simples de controlar. Com efeito, cabe a cada um dos agrupamentos de produtores pagar a cada um dos seus membros a ajuda específica em função do preço do mercado médio recebido por cada membro (e por variedade) em relação à média dos outros membros. Este preço de mercado é já conhecido actualmente; resulta do procedimento de entrega e de colocação sob controlo do tabaco. Além disso, todos os pagamentos de ajuda e dos preços de mercado são obrigatoriamente feitos por transferência bancária ou postal, sendo fácil verificar os factos. O único meio de contornar o sistema é o consenso entre todos os membros do agrupamento e o transformador para obter uma qualidade idêntica das entregas de todos os produtores. No plano da gestão, é evidente que esta alternativa tem o mérito de ser mais simples de gerir para a administração, pois cabe a cada agrupamento de produtores elaborar os cálculos necessários para a modulação da ajuda específica. Mais simples de estabelecer: a ajuda específica é já um elemento do regime actual, estando fixada em 10% do prémio. 43 Inconvenientes A experiência revela que a ajuda específica, na sua configuração actual, falhou como instrumento para melhorar a qualidade. Deveria já actualmente pagar a qualidade, dado que de 90 a 100% da ajuda específica têm essa finalidade. Contudo, não pode deixar-se de constatar que não se produziu qualquer efeito positivo sobre a qualidade. A razão é que a ajuda específica actual apresenta dois pontos fracos: o seu montante, demasiado pequeno para encorajar verdadeiramente uma produção de valor, e os critérios de valorização da qualidade, demasiado frouxos, que permitem pagar bem qualidades demasiado baixas. Ao modificar simultaneamente o montante e os critérios de distribuição da ajuda, a reforma proposta permitiria cobrir as insuficiências do actual sistema. Este sistema apenas compara o valor do tabaco produzido no interior do mesmo agrupamento de produtores. Deste modo, os produtores de todos os agrupamentos receberão um montante de prémio e de ajuda específica em função do preço médio do seu próprio agrupamento. Consequentemente, um produtor que produza um tabaco com um valor inferior a de um produtor de um outro agrupamento pode receber uma receita total superior. Contudo, existem mecanismos para aumentar a eficácia deste sistema. Trata-se de reforçar as condições de reconhecimento dos agrupamentos de produtores, aumentando o número mínimo de membros e aumentando as quantidades mínimas de quotas de que deve dispor. (b4) A instauração desta modulação não implica mudanças no nível actual de prémios e quotas Propõe-se não mudar o nível actual dos prémios, uma vez que a experiência revela que a sua distribuição actual por grupo de variedades parece ser globalmente correcta. As variedades mais procuradas no mercado são produzidas e não foi constatado qualquer excesso significativo de produção; pelo contrário, apenas são utilizados cerca de 95% da quota de 350 000 toneladas. O volume da quota pode também manter-se ao seu nível actual, sendo o mais importante, e dentro dos limites do orçamento actual, aumentar a eficácia económica da ajuda comunitária através da modulação do prémio, dado que, em geral, a distribuição da quota por país e por grupo de variedades é adequada. Contudo, é necessário que a quota para as maiores variedades, as que têm mercados certos e preços de mercado elevados, seja favorecida em detrimento da quota para as variedades com mercados difíceis e com preços de mercado intoleravelmente baixos. Em especial, o volume da quota para o grupo V - sun cured - deveria ser diminuído e as quantidades em questão transferidas para outros grupos, como o VI e o VII, no respeito da neutralidade orçamental. (2) Facilitar a saída voluntária do sector 44 A Comissão afastou a hipótese de uma retirada obrigatória, e global, do sector. Dado que as possibilidades reais de reconversão são limitadas, esta situação, que levaria à reconversão de cerca de 190 000 empregos noutras actividades, não seria realizável sem custos sociais extremamente elevados. Em contrapartida, é possível facilitar a reconversão dos produtores de tabaco numa base individual e voluntária, e até mesmo organizar a reconversão a nível local do conjunto dos produtores. Além disso, as medidas de reforma fundamental do sector e, nomeadamente, a modulação do prémio irão lançar um desafio importante para o sector e terão como consequência a consolidação das explorações, devendo também incitar os produtores incapazes de melhorar a qualidade da sua produção a abandonar o sector. A fim de facilitar a reconversão, seria adequado adoptar medidas de acompanhamento, como a ajuda ou o desenvolvimento local, bem como um dispositivo permanente de reaquisição de quotas, com uma redução correspondente do volume da quota global. Medidas de reconversão possíveis O elemento central das medidas de acompanhamento deveria ser a promoção de planos estratégicos de desenvolvimento local que orientem os produtores para outras actividades. Estes planos deveriam ser estabelecidos ao nível mais próximo das zonas em questão. Deveriam associar estreitamente todos os que estão directamente implicados, e em primeiro lugar os agrupamentos de produtores de tabaco. Estes planos deveriam ter uma abordagem de desenvolvimento integrado, tal como a que existe actualmente nos programas de desenvolvimento financiados pelos fundos estruturais para as regiões dos Objectivos n° 1 ou n° 5b. Poderiam compreender uma série de medidas de informação, aconselhamento, formação, organização, orientadas para alternativas possíveis ao nível local. Deveriam ajudar a mobilizar os recursos disponíveis, nomeadamente os dos programas estruturais e outros co-fínanciados pela Comunidade, tal como a reforma antecipada. Poderiam ser tomadas várias medidas para: transformação assegurar a viabilidade das explorações e dos centros de susceptíveis de se manter (ajudas aos investimentos e à protecção do ambiente). Neste contexto, poderia seguir-se o modelo dos programas de reconversão noutras culturas, que teve um êxito notável na Grécia (ver ponto IV. 4), desde que se se verifique uma redução correspondente do volume global de quotas; é de recordar que, durante 3 anos, foi paga uma ajuda aos produtores de tabaco que aceitaram abandonar a cultura para se reconverterem noutras produções. facilitar o abandono da produção "não viável", através de acções ao nível individual e colectivo: 45 (a) ao nível individual: estas ajudas poderiam consistir em reaquisições de quotas, distribuídas por um período suficientemente longo (7-10 anos) com em um mecanismo de pagamento degressivo; ou, em alternativa, obrigações entregues aos cultivadores de tabaco em questão, com base nas quais a Comunidade efectuaria pagamentos anuais durante o período das obrigações (7 a 10 anos). Os cultivadores de tabaco poderiam quer guardar a obrigação e receber os pagamentos anuais respectivos, quer vendê-la no mercado privado. igualmente consistir em ajudas à reforma Estas ajudas poderiam antecipada, à retirada de terras ou à arborização. A este respeito,conviria examinar a forma de tornar as medidas de reforma antecipada previstas no Regulamento 2079/92 mais atraentes para os produtores, designadamente avaliando as razões do escasso êxito das mesmas junto dos produtores. (b) * * ao nível colectivo (regional/locaD acções de informação, formação, aconselhamento, assistência técnica, para facilitar a mudança, medidas de desenvolvimento económico destinadas a oferecer actividades alternativas de empregos. O conjunto destas medidas deveria ser objecto de um plano estratégico de desenvolvimento local, assentando em diversas bases jurídicas e fontes de financiamento de acordo com a natureza das acções: determinadas acções necessárias à concepção do plano (informação, análise, assistência técnica) ou destinadas a facilitar a criação (formação, aconselhamento, difusão) ou fazendo directamente parte do aspecto operacional (por exemplo, reaquisição de quotas) poderiam ser financiadas pelo FEOGA-Garantia; para outras acções, seria conveniente que as autoridades responsáveis pela execução de diferentes programas examinassem a possibilidade de afectar uma parte das verbas que lhes foram destinados às seguinte medidas: * * certas acções teriam a sua base jurídica e o seu financiamento no âmbito das acções do Objectivo n° 1 e n° 5b dos fundos estruturais (a maior parte das regiões implicadas pertencem a este objectivo). A revisão intercalar prevista para 1997 oferece a oportunidade de examinar quais as medidas específicas que poderiam ser tomadas nos anos que se seguem, com vista a facilitar a reconversão dos produtores de tabaco noutras actividades económicas. Poderiam sentido aos Estados-membros e aos comités de acompanhamento em questão. ser dadas orientações neste outras acções têm um quadro jurídico e financeiro já estabelecido, como a reforma antecipada, a arborização e as medidas agro-ambientais e as medidas do Objectivo n° 5a. 46 Estas medidas, aplicadas por um período suficientemente longo, deveriam facilitar a procura de actividades alternativas e apoiar o tecido social e económico local. Além disso, a reconversão da indústria de transformação deveria também ser objecto de uma atenção especial, de forma a reduzir qualquer impacto negativo maior para as economias locais. (3) Flexibilizar o regime de quotas e dos limiares de garantia Um outro aspecto da OCM actual que necessita de ser aperfeiçoado é a gestão de regime de controlo da produção e, sobretudo, a sua falta de flexibilidade. A flexibilização deverá ser feita a vários níveis. Em primeiro lugar, é necessário que o volume da quota por país e por grupo de variedades não seja fixo, uma vez que é sempre necessário adaptar a oferta à procura. Para tal, é necessário consolidar as possibilidades de transferência entre os grupos de variedades, sem aumentar o esforço orçamental. Actualmente, é já possível a proceder a essas transferências relativamente às quotas que não tenham sido objecto de contratos de cultura. Seria importante organizar estas transferências antes da distribuição das quotas e, para tal, encorajar o sector no sentido de fazer uma melhor antecipação das necessidades do mercado; tal como foi assinalado mais acima, é também necessário encorajar a transferência das variedades com um escoamento mais precário e de menor valor para variedades mais procuradas no mercado e com um maior valor. Em seguida, seria necessário facilitar a transferência de quotas, de forma anual ou permanente, dentro de um grupo de variedades. Para tal, é necessário escolher os mecanismos de mercado, devendo ser facilitada a cessão definitiva de quotas entre produtores tradicionais. Esta transferência tem por objectivo responder a múltiplas situações individuais e encorajar os mais motivados a criar empresas economicamente viáveis. Além disso, deverão ser tomadas disposições específicas para permitir a criação de uma reserva nacional de quotas, que estaria de acordo com a flexibilização que se deseja do regime. A flexibilização do regime de quotas, aliada à modulação do prémio, constituirá, pois, um poderoso incentivo à consolidação das estruturas das explorações, cuja dimensão média deve aumentar; simultaneamente, o número de empresários tenderá a uma maior diminuição, uma vez que a actual fragmentação das explorações é insustentável. (4) Simplificar a gestão administrativa A simplificação da gestão é igualmente uma preocupação dos poderes públicos. A complexidade que o regime do tabaco atingiu leva a propor uma revisão dos diferentes 47 procedimentos, com o objectivo de tornar mais leves as diferentes disposições administrativas. Em primeiro lugar, é necessário reconhecer que calcular e distribuir anualmente os certificados de quota a vários dezenas de milhares de agricultores, e mesmo por vezes proceder a uma segunda distribuição durante o ano, é uma operação difícil de gerir. 48 A solução que se impõe é a de gerir as quotas, não ao nível do produtor individual mas ao nível do agrupamento de produtores. Tal permitiria reduzir o esforço administrativo de dezenas de milhares de operações a simplesmente a algumas dezenas, mesmo nos grandes países produtores. Caberia então ao agrupamento proceder à distribuição das quotas individuais e realizar, sob o controlo da administração e em aplicação da regulamentação comunitária, todos os cálculos relativos. A este respeito, é necessário sublinhar que a gestão por agrupamento de produtores não invalidaria a existência de produtores individuais exteriores ao agrupamento (que, no entanto, já é actualmente marginal, tendo em conta o interesse em beneficiar da ajuda específica), nem a obrigação para cada agrupamento de registar as entregas de cada um dos seus membros, de forma a permitir a sua saída do grupo, se for necessário. Em seguida, o facto de se proceder anualmente ao cálculo das quotas de cada produtor já não se justifica, tendo em conta a estabilidade do sistema de quotas. As quotas poderiam então apenas ser revistas de três em três anos, sem prejuízo de eventuais adaptações realizadas na sequência de transferências entre grupos de variedades. Além disso, convém simplificar os controlos efectuados aquando da entrega. A medição sistemática da taxa de humidade de cada lote de tabaco aquando da entrega revelou ser uma regra ineficaz e difícil de aplicar. Seria necessário abandonar esta disposição, devendo o controlador apenas recorrer a esta medida da taxa de humidade em caso de dúvida sobre a qualidade do tabaco entregue. Não parece continuar a ser necessário ter, no decurso do mesmo ano, duas distribuições de quotas (das quais uma é residual) e, consequentemente, dois períodos de registo dos contratos de cultura, tendo em conta o facto que as possibilidades de cessão dos certificados de quotas entre produtores daria suficiente flexibilidade para permitir a plena utilização dos limiares de garantia. As medidas concretas de simplificação propostas permitiriam assim economizar vários milhares de operações por ano (cálculos de quota, duplo envio de certificados de quota a produtores, medição sistemática da taxa de humidade aquando da entrega), o que não é de negligenciar em termos de alívio das cargas administrativas. (5) Fomentar uma melhor remuneração da qualidade A figura do contrato de cultura deverá ser mantida, tendo em conta a segurança que dá ao sector e o facto de poder servir de alavanca para melhorar a adequação da oferta à procura. Contudo, o contrato de cultura esbate os sinais do mercado, sendo os preços decididos por vezes um ano antes da venda efectiva. Um sistema bem enquadrado de leilão dos contratos estabelecidos poderia dar uma resposta positiva, aumentando a concorrência entre os transformadores e, consequentemente, os preços de mercado recebidos pelos produtores. 49 (6) Tomar em conta a protecção do ambiente No caso da cultura do tabaco, os danos ambientais são essencialmente fruto da utilização excessiva de adubos, de irrigação excessiva e de uma utilização não razoável de pesticidas. É de notar que um sistema económico tendente a favorecer uma produção de qualidade teria consequências benéficas para o ambiente, uma vez que a qualidade das folhas de tabaco está relacionada com uma utilização razoável de adubo. A utilização de pesticidas é, por enquanto, indispensável para a qualidade das folhas. Contudo, a utilização de técnicas integradas de gestão de doenças deve ser vivamente encorajada, tal como as práticas de colheita de resíduos, em primeiro lugar os plásticos utilizados na cultura. Para tal, seria necessário utilizar a parte da ajuda específica destinada a fins de assistência técnica também para a promoção de medidas de protecção do ambiente - utilização racional de adubos, técnicas integradas de gestão de doenças, colheita de resíduos, utilização de técnicas de irrigação eficazes. A promoção dessas medidas de protecção do ambiente deveria ser objecto de um acompanhamento periódico ao nível regional, nacional e comunitário. Para dar uma certa coerência a estas acções, seria conveniente realizá-las num quadro definido pelos Estados-membros e aprovado pela Comissão. Deveriam ser organizadas sessões de formação e de informação, com a participação de especialistas nos diferentes domínios. Além disso, deveria ser criado um sistema de avaliação destas medidas, de forma a retirar conclusões, inevitavelmente diversas, acerca da sua aplicação concreta. (7) Variedades menos nocivas no mercado O Fundo de Investigação e Informação sobre a Saúde, financiado por uma parte dos prémios pagos aos produtores, deve manter-se. Com efeito, através das suas missões de investigação de variedades e métodos culturais menos nocivos para a saúde humana, o Fundo pode ajudar a produzir tabaco com menos alcatrão, menos metais pesados ou menos nicotina. Além disso, deveria incluir uma componente de investigação no domínio da protecção do ambiente. Quanto às suas missões de informação sobre os aspectos nocivos do consumo do tabaco, é de prever, não só a sua prossecução, mas igualmente um reforço dos meios através do aumento da percentagem retida sobre o prémio para 2%. Os produtores de tabaco têm interesse em demonstrar a sua compreensão da problemática da saúde - que é totalmente distinta da manutenção da cultura do tabaco, que continuará à escala mundial enquanto houver consumidores. 50 (8) Reforçar os controlos O controlo da OCM deve continuar a ser uma preocupação central. No capítulo II do presente relatório, concluía-se claramente que o nível das fraudes existentes após a reforma de 1992 foi drasticamente reduzido. Com efeito, os mecanismos de apoio mais sensíveis foram desmantelados (a intervenção e as restituições à exportação) e o controlo actual da despesa orçamental corrobora esta análise. A experiência dos controlos revelou no entanto que subsistem riscos, nomeadamente ligados à existência de falsos produtores (implicados no mercado negro do tabaco). Embora os riscos de fraude sejam nitidamente inferiores em relação ao passado, continuam a existir. É por esta razão que foram reforçados os controlos de superfície e que se iniciou a publicidade, a nível local, dos detentores de quotas. Conviria além disso precisar a definição jurídica de transformador, de forma a pôr fim a interpretações amplas de regulamentos comunitários que permitiriam hoje em dia a intermediários beneficiar do sistema. Quanto às agências de controlo, é necessário constatar que os esforços da Comissão não tiveram ainda resultados. Com efeito, os dois países abrangidos (Itália e Grécia) não puderam criar as novas agências de controlo previstas. Assim sendo, os controlos foram efectuados por organismos já existentes (AIMA, EOK). No futuro, deveriam manter-se os elementos centrais do sistema de controlo actual, ou seja: controlo das superfícies para evitar os falsos produtores, entregas para verificar a elegibilidade do tabaco para o prémio e as existências das empresas de transformação para evitar que o mesmo tabaco receba o prémio várias vezes. O controlo das superfícies pode ainda ser reforçado através do sistema de controlo integrado das superfícies já existente para outras culturas. No que se refere a outros controlos, deverá manter-se o nível de exigência para o controlo das entregas (presença obrigatória de controladores para qualquer entrega, autorização escrita da entrega e da transferência do tabaco sob controlo pela agência de controlo) e reforçá-lo para o controlo das existências junto dos transformadores (amostragem mínima obrigatória). Seria também adequado controlar a saída das existências das fábricas de transformação, de forma a garantir que o tabaco foi efectivamente transformado. O essencial do controlo da OCM do tabaco deve ser sempre o controlo da despesa. Para tal, é necessário corrigir ou eliminar os mecanismos económicos mal concebidos, o que já foi feito em larga medida pela reforma de 1992. Em seguida, é necessário garantir que os controlos apropriados sejam efectivamente realizados, nomeadamente retirando as consequências que se impõem ao nível do apuramento das contas. 51 Para a Comissão, a questão central consiste em definir o tipo e a frequência dos controlos a realizar. Cabe às autoridades nacionais fazer a escolha sobre a melhor forma de organizar os controlos em função das particularidades de cada país. A este respeito, e tendo em vista a experiência adquirida no decurso destes últimos anos, a Comissão considera que a escolha do quadro administrativo a reter (agência de controlo específica ou organização de controlo pelos organismos já existentes) seria da competência dos Estados-Membros. C. Qutrog ejementos Quanto ao resto, a reforma de 1992 foi positiva. Não está em questão a reintrodução da intervenção ou das restituições à exportação. A primeira não se justifica num sector em que o grau de auto-suficiência é relativamente baixo, e em que a ajuda aos produtores é relativamente elevada. Além disso, era uma operação difícil de controlar. A segunda não se justifica também. As melhores qualidades exportam-se sem problema ou são vendidas no mercado interno. As qualidades mais baixas têm um preço tão baixo que qualquer restituição não faria sentido em termos económicos. De resto, tal como para a intervenção, as restituições eram também demasiado difíceis de controlar. Além disso, as alterações propostas, que visam aumentar a qualidade do tabaco produzido, terão igualmente como resultado o aumento da qualidade dos tabacos exportados pela Comunidade para o mercado mundial. As pistas já abertas pela reforma de 1992 no domínio interprofissional devem ser consolidadas e merecem um estímulo. A este respeito, a Comissão considera que seria importante que o sector (produtores, transformadores, fabricantes) trabalhe no sentido de uma concertação para reforçar os esforços de melhoria da qualidade e de adaptação da produção à procura. A melhoria da qualidade deve ter origem no mercado. Neste contexto, as necessidades do mercado exprimir-se-ão certamente através dos preços, mas podem ser também reforçados de uma forma válida através da via contratual, nomeadamente pela definição das qualidades mínimas e dos graus qualitativos. Além disso, a via contratual torna também mais transparentes as necessidades da indústria e facilita deste modo a adaptação da produção à procura. A OCM reformada deveria ser também objecto de uma avaliação quatro anos após a sua adopção. Nesta altura, seria indispensável analisar a evolução do valor da produção em relação ao apoio concedido ao sector. 52 CONCLUSÃO DA PARTE V O futuro da OCM do tabaco foi objecto de uma escolha prévia sobre a prossecução do empenhamento comunitário no sector. 1. A hipótese da retirada da Comunidade do sector do tabaco, que significaria a condenação da maior parte da produção comunitária a médio termo, foi abandonada. Esta situação implicaria a reconversão obrigatória de cerca de 190 000 postos de trabalho, teria custos sociais extremamente elevados e não teria qualquer efeito sobre o consumo do tabaco. A Comissão decidiu, pois, propor a continuação do apoio comunitário aos produtores, com a condição de reformar a OCM de um modo fundamental. 2. O empenhamento comunitário no sector implica também uma escolha do melhor modelo a seguir. De qualquer modo, a ajuda comunitária deve sempre beneficiar exclusivamente os produtores. a) b) A criação de um sistema de ajuda por hectare ou de uma ajuda directa aos rendimentos dos plantadores de tabaco não permitiria dar resposta aos graves problemas económicos do sector. Estas alternativas ao sistema actual teriam, por outro lado, um custo orçamental que lhe seria comparável. Uma baixa significativa do prémio comunitário teria a desvantagem de condenar imediatamente uma grande parte da produção comunitária, sem lhe permitir evoluir para uma melhor qualidade. A manutenção do regime actual sem modificações teria o inconveniente de perpetuar a situação que conhecemos actualmente, na qual o agricultor tem mais interesse em produzir tabaco de baixa qualidade, reduzindo os seus custos de produção, do que em investir numa produção de qualidade. Com efeito, na OCM actual, a fraca relação entre preços de mercado e prémios pagos é passível de pôr em causa a eficácia do apoio público aos produtores; em seguida, a rigidez do regime torna difíceis o acesso ao sector, a cessão das quotas de produção e a adaptação dos limiares de garantia à procura do mercado; por último, é necessário assinalar a complexidade de gestão, com uma série de operações de cálculo e de distribuição de quotas individuais. 3. As soluções a considerar devem, pelo contrário, reverter esta tendência e trazer incentivos a uma produção de melhor qualidade. No âmbito do empenhamento comunitário no sector, conviria modular uma parte da ajuda comunitária em função da qualidade da produção determinada pelo seu preço de mercado. A modulação da ajuda comunitária deverá ser completada por medidas que facilitem a saída do sector, nomeadamente através da reaquisição de quotas individuais. 53 O conjunto destas reformas teria como consequências a melhoria da qualidade do tabaco produzido na comunidade, bem como a diminuição drástica das exportações de tabaco de baixa qualidade. Os recursos orçamentais seriam reafectados no interior da verba global afectada ao sector, permitindo deste modo atingir o objectivo de aumentar a parte das despesas para as acções destinadas a facilitar a adaptação estrutural, nomeadamente a saída voluntária do sector. As medidas de controlo existentes na regulamentação actual deverão ser reforçadas, em particular as que interessam aos primeiros transformadores. A reforma proposta visa simplificar a gestão administrativa do sector e ter em devida conta a protecção do ambiente. 54 ISSN 0257-9553 COM(96) 554 final DOCUMENTOS PT 03 N. ° de catálogo : CB-CO-96-660-PT-C ISBN 92-78-13192-X Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo