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tobacco industry

text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN •It -Cr ir <tr <r à Brüssel, den 18. 12. 1996 KOM(96) 554 endg. BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak INHALT I. DAS PRODUKT 1. Herkunft 2. Terminologie 28. 11. 96 (tabac-/rapp/0009-7/3) 1 1 1 II. WIRTSCHAFTLICHE UND SOZIALE BEDEUTUNG DER TABAKERZEUGUNG IN EUROPA 2 A. Die verschiedenen in Europa angebauten Tabaksorten B. Tabakanbau und Beschäftigung 1. Ein arbeitsintensiver Anbau mit einem erheblichen Bedarf an Arbeitskräften 1. 1 Zeitplan für den Tabakanbau 1. 2 Arbeitsplätze im Tabakanbau 2. Tabak ermöglicht das Überleben der landwirtschaftlichen Betriebe C. Der Anbau von Tabak auf kleinen Flächen erschwert eine hochgradige Mechanisierung in Europa 1. Kleine Anbauflächen 2. Eine hochgradige Mechanisierung erscheint heute nicht denkbar 3. Beschäftigung in der Tabakverarbeitung 4. Beschäftigung in der Tabakindustrie D. Konzentration des Anbaus in Problemregionen III. ANALYSE DER QUALITÄT DER GEMEINSCHAFTSERZEUGUNG UND IHRES STELLENWERTS IN DER WELTPRODUKTION A. Quantitative Entwicklung der europäischen Produktion B. Das niedrige Niveau der Binnenmarktpreise zeigt, daß der in der Gemeinschaft erzeugte Tabak von sehr geringer Qualität ist C. Die Erzeugung entspricht nicht dem Marktbedarf in der Gemeinschaft D. Die Situation auf dem Weltmarkt SCHLUSSFOLGERUNGEN AUS DEN TEILEN I, II, III IV. DIE GMO NACH DER REFORM VON 1992 A. Haushaltund Kontrolle 1. Eindämmung der Haushaltsausgaben 2. Eindämmung des Betrugsrisikos B. Die wirtschaftliche Situation des Sektors 1. Zu niedrige Marktpreise im Vergleich zu den Prämien a) Die Preise vor und nach der Reform von 1992 b) Preis/Prämienverhältnis je Sorte c) Preis/Prämienverhältnis je Land d) Die Gründe für das unbefriedigende Verhältnis 2. Eine Verarbeitungsindustrie in der Umstrukturierung 3. Eine Industrie, die in der Europäischen Gemeinschaft präsent bleibt C. Verwaltung 1. Mangelnde Flexibilität des Systems 2. Zu komplexe Verwaltungsvorgänge 3. Übergangszeit 4. Umstellungsprogramme 3 5 5 5 6 6 8 8 9 9 10 11 12 12 14 15 17 19 20 20 20 20 22 22 22 22 23 23 24 24 25 25 25 26 26 SCHLUSSFOLGERUNGEN AUS TEIL IV V. VORSCHLÄGE FÜR DIE ZUKUNFT DER GMO FÜR TABAK A. Die Alternativen der Kommission B. Die Szenarien für die Zukunft 1. Szenario 1: Schrittweiser Rückzug a) Wirtschaftliche und soziale Auswirkungen b) Alternativen für die Tabakerzeugung 2. Ebenfalls Abgelehnte Szenarien 3. Szenario 2 - Vorschläge der Kommission: eine grundlegende Reform des Sektors (1) Änderung der Prämienregelung, um die Qualität des erzeugten Tabaks zu verbessern - ein wichtiges Ziel und eine Herausforderung (a) Gründe für die Änderung der derzeitigen Prämienregelung (b) Vorschlag: Berichtigung der Gemeinschaftsbeihilfe in Abhängigkeit von der Qualität der Produktion mit dem Ziel einer Qualitätsverbesserung (bl) Das Prinzip der Berichtigung der Gemeinschaftsbeihilfe (b2) Die Durchführung: Berichtigung über eine Erhöhung der Beihilfe an die Erzeugergemeinschaften (b3) Vor- und Nachteile dieser Regelung (b4) Für die Einführung dieser Berichtigung ist keine Änderung der derzeitigen Höhe der Prämien und Quoten erforderlich (2) Erleichterung des freiwilligen Rückzugs aus dem Sektor (3) Flexiblere Handhabung der Quotenregelung und der Garantieschwellen (4) Vereinfachung der Verwaltung (5) Förderung einer besseren Bezahlung der Qualität (6) Berücksichtigung des Umweltschutzes (7) Weniger schädliche Sorten auf dem Markt (8) Verstärkung der Kontrollen C. Sonstige Elemente SCHLUSSFOLGERUNGEN AUS TEIL V 27 28 28 30 30 30 30 32 35 35 35 36 36 37 37 38 38 41 41 42 43 43 44 45 47 Ab T DAS PRODUKT 1. Herkunft Tabak ist eine subtropische Pflanze, die im 16. Jahrhundert aus Südamerika nach Europa ein geführt wurde. Es gibt zahlreiche Tabaksorten, die sich an höchst unterschiedliche klimatische Bedingungen und Bodenverhältnisse anpassen können; so kommt es, daß Tabak in allen fünf Erdteilen angebaut wird; er ist in Polen ebenso wie auf Kuba anzutreffen, in den Vereinigten Staaten ebenso wie in China. 2. Terminologie Bevor aus Tabak ein Fertigprodukt wird (Zigaretten, Pfeifentabak, Zigarren oder Zigarillos), durchläuft er nach der Ernte zwei Verarbeitungsstufen. Bei der Tabakerzeugung werden drei Produktionsstufen unterschieden: - Anbau, Ernte und anschließende Trocknung durch Tabakerzeuger oder -pflanzer; es handelt sich hier um "Tabakblätter". - Lieferung der Tabakblätter an Unternehmen oder "Verarbeitet' ", die den Tabak aufbereiten, verpacken und ihn für die Tabakfabriken lager- und verwendungsfähig machen. Er wird nun zu "verarbeitetem Tabak" oder "Tabakballen"; dies ist die "Erstverarbeitung". - Weiterverarbeitung durch "Fabriken", die ihn nach einer "Zweitverarbeitung" in ein Endprodukt umwandeln. Man unterscheidet also Tabakblätter, verarbeiteten Tabak und Fertigprodukte; sie werden von drei verschiedenen Wirtschaftsakteuren aufbereitet: dem Erzeuger, dem Verarbeiter und dem Fabrikanten. Auch wenn es sich hierbei um drei unterschiedliche Wirtschaftstätigkeiten handelt, können sie von ein- und demselben Unternehmen (im juristischen Sinne des Begriffs) durchgeführt werden. Diese drei Tätigkeiten stellen den Tabaksektor dar; dieser Begriff wird immer dann benutzt, wenn die gegenseitige Abhängigkeit zum Ausdruck gebracht werden soll, die zwischen Tabak erzeugung und -Verarbeitung besteht. Fachleute unterscheiden noch zwischen: - Aromatabak: sein Aroma verleiht der für die Herstellung von Zigaretten verwandten Mischung den gewünschten Charakter, - neutralem Tabak, "Fülltabak" (filier), der den Hauptbestandteil der Mischung ausmacht. Nur Rohtabak (Tabakblätter oder Tabakballen nach der Verarbeitung) ist ein landwirtschaft liches Erzeugnis (Anhang II der Römischen Verträge). Die Fertigprodukte sind Industrie erzeugnisse (nicht in Anhang II aufgeführt). l - H. WIRTSCHAFTLICHE UND SOZIALE BEDEUTUNG DER TABAKERZEUGUNG TN EUROPA Erzeugung von Rohtabak (Tabakblätter) in Europa (1 000 Tonnen) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 E UR 12 385,2 387,5 398,6 411,2 419,9 429,7 407,8 342,7 327,9 333,2 Mit 4,6 % der Weltproduktion im Jahre 1994 ist die Europäische Union der fünftgrößte Rohtabakproduzent der Welt. Seit 1991, als die Tabakerzeugung in der Gemeinschaft ihren Höhepunkt erreicht hatte, ist sie kontinuierlich zurückgegangen. Mit dem Inkrafttreten der neuen Marktorganisation für diesen Sektor im Jahre 1992 wurde eine Produktionsquotenregelung eingeführt; sie hat in der Tat bewirkt, daß der Anbau jener Tabakerzeugnisse zurückging, für die es keine echten Absatzmöglichkeiten gibt. Anteil der Mitgliedstaaten an der Gemeinschaftsproduktion von Rohtabak (Tabakblätter) 1995 Mit 39 % bzw. 36 % der Gemeinschaftsproduktion im Jahr 1995 sind Italien und Griechenland mit Abstand die Haupterzeugerländer in der Gemeinschaft; es folgen Spanien (13 %) und in der Reihenfolge ihrer Produktionsanteile Frankreich, Deutschland, Portugal, Belgien und Österreich. Dieser Bericht befaßt sich nur mit der Tabakerzeugung im Europa der Zwölf. Von den neuen Mitgliedern erzeugt lediglich Österreich Tabak (600 Tonnen). -2 A. Die verschiedenen in Europa angebauten Tabaksorten 1995 in Europa angebaute Sorten g r o ß en T r o tz d er Unterschiede der und Besonderheiten jeder Sorte lassen sich die verschie denen Tabaksorten nach dem Verfahren einteilen, das die Trocknung der für Blätter verwandt wird, dem "curing". Nach einer international gültigen Klassifizierung werden f o l g e n de S o r t en unterschieden: - - "flue-cured" Heißluftgetrockneter Tabak, wobei Luftzirkulation, Temperatur und Luftfeuchtigkeit einer genauen Kontrolle unterliegen. Hierbei handelt es sich um hellen Tabak, dessen bekannteste Sorte "Virginia" ist (in Italien wird er "Bright" genannt). Er wird für die Herstellung leichterer Zigaretten verwandt, unter anderem für amerikanische. "light air-cured" Unter Dach getrockneter Tabak, der keiner Fermentierung unterworfen wird; er gehört zur Kategorie des hellen Tabaks, der in der Gemeinschaft durch die Sorten Burley und Maryland vertreten ist. —Hauptbestandteile in der Zusammensetzung von Zigaretten amerikanischer Geschmacksrichtung, deren Verbrauch weltweit immer mehr zunimmt. Für hochwertigen flue-cured und light air-cured Tabak besteht eine große Nachfrage auf dem Weltmarkt, aber auch ein starker Wettbewerb. - "sun-cured" Sonnengetrockneter Tabak. Hierbei handelt es sich um Orienttabak, bei dem die Fachleute unterscheiden zwischen dem eigentlichen Orienttabak, dessen Aromaqualität seinen Wert ausmacht (vor allem Basmas, Kaba Kulak und Katerini), und dem Semi-Orienttabak: der italienische sun-cured und der größte Teil der übrigen griechischen Orienttabaksorten. —>Für den sun-cured, der wegen seiner außergewöhnlichen Aromaqualität in fast allen Mischungen enthalten ist, besteht eine große Nachfrage auf dem Weltmarkt, die Gemeinschaftssorten sind im Schnitt von ausgezeichneter Qualität. -3 - "dark air-cured" Ebenfalls unter Dach getrockneter Tabak, der jedoch vor der Vermarktung einer natürlichen Fermentierung unterworfen wird. Es handelt sich dabei um dunklen Tabak, zum Beispiel Paraguay, Badischen Geudertheimer, Havanna, fermentierten Burley. —> Da dieser dark air-cured Tabak in erster Linie in der Zusammensetzung von braunen Zigaretten verwandt wird, deren Konsum zurückgeht, sinkt auch die weltweite Nachfrage nach dieser Tabaksorte. - "fire-cured" Feuergetrockneter Tabak; in der Gemeinschaft wird in erster Linie Kentucky-Tabak angebaut, der vor allem in Italien konsumiert wird (Toskana-Zigarren). —>Die weltweite Nachfrage nach diesem Tabak geht heute ebenfalls stark zurück. B. Tabakanbau und Beschäftigung 1. Ein arbeitsintensiver Anbau mit einem erheblichen Bedarf an Arbeitskräften LI Zeitplan für den Tabakanbau Trotz erheblicher Unterschiede je nach Tabaksorte und Land wird der Tabakanbau von folgenden Hauptabschnitten in Europa bestimmt: Winterende Vorbereitung der Aussaat, Bearbeitung des Bodens Frühjahrsanfang Vorbereitung des Bodens (Entfernen von Unkraut, Beregnen, Düngen. ) Frühjahr Herausnehmen der Pflanzen, Umpflanzen ins Feld (von Hand oder maschinell) Frühjahr/Sommer - Pflege der Pflanzen, Bodenbearbeitung, Beregnen, Hacken, Jäten und Anhäufen Sommer Ernte, hauptsächlich von Hand, Blatt für Blatt, eine Blattstufe nach der anderen, beginnend mit dem unteren Teil des Stengels, Trocknen - Herbst/Winter Sortieren des Tabaks, Bündeln der Ernte in Ballen, Lieferung Eines der Hauptmerkmale des Tabakanbaus ist, daß er sehr sorgfältige Pflegemaßnahmen erfordert: die Jungpflanzen werden unter Dach angezogen, anschließend ins Feld gepflanzt, und nach einer kurzen Wachstumsperiode werden die reifen Blätter einzeln von Hand geerntet. Zwar werden Bodenbearbeitung, Jäten und Umpflanzen häufig maschinell durchgeführt, die Ernte und das Sortieren des Tabaks erfolgen jedoch im wesentlichen von Hand. —>Für den Tabakanbau ist ein erheblicher Einsatz von Arbeitskräften erforderlich, insbesondere für das Umpflanzen der Pflanzen und die Ernte. -5 - 1. 2 Arbeitsplätze im Tabakanbau Es gibt etwa 135. 000 Tabakbauern in der Gemeinschaft, 52 % davon in Griechenland und 31 % in Italien. Die Zahl der Personen, die vom Tabakanbau leben, geht über die Zahl der 135. 000 Erzeuger hinaus, der Bedarf an Arbeitskräften wird auf etwa 170. 000 Vollzeitbeschäftigte geschätzt, ebenso hoch dürfte die Zahl der indirekt abhängigen Arbeitsplätze sein. Tabakanbau ist eine der arbeitsintensivsten Anbauarten in der Gemeinschaft; für einen Hektar Anbaufläche sind im Schnitt 2. 200 Arbeitsstunden pro Jahr notwendig - gegenüber 147 Stunden in der "allgemeinen landwirtschaftlichen Erzeugung". Bei den meisten Sorten machen die Lohnkosten zwischen 50 und 70 % der Produktionskosten aus. Dieser Anteil ist je nach Land und Anbausorte unterschiedlich; Griechenland zum Beispiel beschäftigt prozentual mehr Arbeitskräfte im Tabakanbau (verglichen mit der Gesamtzahl der Arbeitskräfte im Tabaksektor in der Union), als sein Anteil an der Tabakproduktion ausmacht; dort werden größtenteils Orientsorten produziert, deren Anbau sehr arbeitsintensiv ist (bei der Sorte Basmas machen die Lohnkosten 85 % der Produktionskosten aus). In Italien dagegen wird größtenteils heller Tabak angebaut, der entweder luft- oder heißluftgetrocknet wird und dessen Anbau nicht annähernd so arbeitsintensiv ist (bei der flue-cured-Sorte machen die Lohnkosten etwa 45 % der Produktionskosten aus). Gedeckt wird der Bedarf an Arbeitskräften zu mehr als 80 % durch Familienangehörige. Sehr häufig arbeitet die gesamte Familie im Tabakanbau und wird vor allem in Griechenland bei der Ernte und beim Sortieren der Blätter eingesetzt. Der Tabakanbau ermöglicht so zahlreichen Familien, den ländlichen Lebensbereich zu erhalten. Immer häufiger werden Saisonarbeiter für das Umpflanzen der Tabakpflanzen und die Ernte eingesetzt. —> Tabakanbau ist vor allem in Griechenland und in geringerem Maße in Italien ein bedeutender Arbeitgeber. In einigen Gebieten lebt die gesamte Bevölkerung vom Tabakanbau, der so zum Erhalt einer aktiven ländlichen Bevölkerung beiträgt. 2. Tabak ermöglicht das Überleben der landwirtschaftlichen Betriebe In Betrieben, in denen Tabak angebaut wird, wird häufig Mischkultur praktiziert. Für einen großen Teil dieser Betriebe ist Tabakanbau zwar nicht die einzige, wohl aber die Haupt illein nicht das Überleben der einnahmequelle, die anderen Erzeugnisse könnten Familienbetriebe sichern. Mit etwa 7. 700 ECU pro ha im Jahre 1995 (einschließlich der Gemeinschaftsbeihilfen, die etwa 6. 380 ECU/ha ausmachen) zählt die Tabakerzeugung in Europa zu den Anbauarten mit dem höchsten Ertrag pro Hektar, gleichzeitig liegt jedoch das "Pro-Kopf-Einkommen aufgrund des hohen Bedarfs an Arbeitskräften unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Obwohl der Tabakanbau nur kleine Flächen des landwirtschaftlichen Betriebs einnimmt, stellt er häufig das wirtschaftliche Rückgrat dieser Betriebe dar. Im Durchschnitt erwirtschaftet der - 6- Tabakanbau mehr als die Hälfte der Betriebseinnahmen. Dieser Anbau wirft außerdem erhebliche Gewinne pro Hektar ab und garantiert dem Landwirt ein relativ sicheres Einkommen, da es keine Absatzprobleme gibt. Die Struktur des Tabaksektors und die enge Verflechtung zwischen Erzeugern und Ver- arbeitern garantieren einen sicheren Absatz und ermöglichen so einigen Erzeugern, in andere Bereiche zu investieren; so wurde zum Beispiel die Entwicklung des Tourismus in einigen ländlichen Gegenden wie dem Périgord in Frankreich größtenteils durch die Einkünfte aus der Tabakproduktion finanziert. —>Ohne den Tabak wären fast alle der betreffenden Betriebe wirtschaftlich nicht mehr lebensfähig. C. Der Anbau von Tabak auf kleinen Flächen erschwert eine hochgradige Mechanisierung in Europa 1. Kleine Anbauflächen Die Gesamtanbaufläche beträgt 1994 in Europa 158. 945 ha, 1995 betragen die vertraglich festgelegten Flächen insgesamt 149. 578 ha. Mittlere Anbaufläche pro Erzeuger Flue-cured Light air-cured Dark air-cured Fire-cured Sun-cured Griechische Orienttabake INSGESAMT 3,87 ha 0,97 ha 0,83 ha 1,85 ha 0,67 ha 0,84 ha 1,11 ha Mitgliedstaat Griechenland Italien Spanien Frankreich Deutschland Portugal Mittlere Anbaufläche pro Erzeuger 0,92 ha 1,20 ha 2,07 ha 1,05 ha 1,70 ha 3,16 ha Belgien 1,18 ha Die durchschnittliche Anbaufläche pro Erzeuger ist sehr klein (etwa 1,11 ha). Die Größe variiert nach Sorte und Land (in Italien verfügt der Erzeuger von Virginia-Tabak im Schnitt über 7,88 ha, in Griechenland dagegen nur über 0,74 ha für den sun-cured Tabak). Die mittlere Produktion pro Erzeuger liegt bei 2,4 Tonnen; sie variiert zwischen 1 und 10 Tonnen bei den Sorten Basmas und Virginia; in Spanien ist sie fünfmal so hoch wie in Griechenland. Diese Zahlen zeigen, daß dort, wo Tabak die Hauptanbauart darstellt, Betriebe mit öffentlicher Hilfe auch bei sehr kleinen Flächen und einer geringen Produktion existieren können. Man muß allerdings hinzufügen, daß in den meisten Betrieben, in denen Mischkultur betrieben wird, die Gesamtanbaufläche sehr viel größer ist als die reine Tabakanbaufläche. Mischkultur wird praktiziert, um die durch Rotation frei geworden en Flächen zu nutzen (bis Tabak wieder an derselben Stelle angebaut werden kann, können bis zu sieben Jahre vergehen, um die Auslaugung des Bodens sowie Tabakkrankheiten zu vermeiden). Umweltschäden beim Tabakanbau werden in erster Linie verursacht durch einen übermäßigen Einsatz von Düngemitteln, zu intensive Bewässerung und durch einen allzu sorglosen Einsatz von Schädlingsbekämpfungsmitteln. —>Tabak wird in der Regel auf kleinen Flächen angebaut, daher sind die Möglichkeiten einer Mechanisierung von Umpflanzung und Ernte begrenzt. Der mittlere Ertrag pro Hektar ist daher in den letzten zehn Jahren nur wenig gestiegen. - 8 2. Eine hochgradige Mechanisierung erscheint heute nicht denkbar In den Vereinigten Staaten ist die Mechanisierung einiger Arbeitsabschnitte (vor allem Ernte und Umpflanzen) beim Anbau von flue-cured und light air-cured Sorten sehr viel weiter fortgeschritten als in Europa. Der Einsatz von Maschinen ist dort technisch möglich, da große Flächen bewirtschaftet werden und die angebauten Sorten sich für einen solchen Einsatz eignen, außerdem ist er wirtschaftlich sinnvoll, da die Erzeugnisse weiterhin einen hohen Mehrwert erzielen. Ein solcher Mechanisierungsgrad ist in der Europäischen Gemeinschaft mittelfristig nicht vorstellbar, weil: - zum einen die Produktionskosten schon sehr hoch sind (Löhne, Kauf des Materials für die Trocknung der Blätter: Öfen, Trockenscheunen usw. ) und die Gewinne aus dem Tabak anbau für die Anschaffung neuer Maschinen nicht ausreichen, - zum anderen die kleinen Anbauflächen in den europäischen Betrieben (im Schnitt 1,11 ha) den Einsatz und die Amortisierung von speziellen Maschinen erschweren, - bei einigen Sorten wie zum Beispiel dem griechischen sun-cured nur der Mensch nach Prüfung der Farbe und Beschaffenheit der Blätter jeder einzelnen Pflanze beurteilen kann, ob die Blätter geerntet werden können. Eine weitere Mechanisierung ist nur im Rahmen eines verstärkten Genossenschaftswesens denkbar. —>Tabakanbau ist also eine sehr arbeitsintensive Anbauart, mit einem hohen Bedarf an Arbeitskräften, die mittelfristig nicht durch eine verstärkte Mechanisierung ersetzt werden können. 3. Beschäftigung in der Tabakverarbeitung Durch die Tabakernte werden automatisch Arbeitsplätze im Verarbeitungsbereich geschaffen. Die Blätter müssen für den Verkauf an die Fabriken sortiert, gereinigt, entrippt und verpackt werden. Bei der Erstverarbeitung handelt es sich um Saisonarbeit, die sich auf einen Zeitraum von fünf Monaten konzentriert. Das Überleben des Verarbeitungsbereichs in Europa ist direkt vom Erhalt des Tabakanbaus in der Gemeinschaft abhängig. Der Transport von Rohtabak ist sehr aufwendig und kostspielig, eine Einfuhr für die Verarbeitung in Europa daher wirtschaftlich unrentabel. Ein europäischer Verarbeiter kann nicht von der Verarbeitung von importiertem Tabak leben (außer bei grenzüberschreitendem Handel); die Nähe des Produktionsstandorts ist ein entscheidender Faktor für seinen Erfolg. Die tabakverarbeitenden Fabriken befinden sich daher meist in den Gebieten, in denen der Tabak angebaut wird. Auch wenn ein großer Teil dieses Prozesses mechanisiert ist, so ist auch hier noch ein erheblicher Einsatz von Arbeitskräften erforderlich, vor allem für das Sortieren der Blätter. In einer 1992 durchgeführten Untersuchung eines privaten Instituts1 wurde die Zahl der Personen, die 1990 im Bereich der Tabakerstverarbeitung beschäftigt waren, auf 30. 000 geschätzt (diese Zahl umfaßt die ständig Beschäftigten und die Saisonarbeiter). —>Die Verarbeitungsbetriebe, deren wirtschaftliche Tätigkeit direkt vom Tabakanbau abhängig ist, beschäftigen eine große Zahl von Arbeitskräften. 4. Beschäftigung in der Tabakindustrie Dieselbe Untersuchung beziffert die Zahl der Arbeitsplätze, die 1990 direkt von der Tabak industrie abhängig waren, auf 83. 400. Die meisten dieser Arbeitsplätze sind in privaten Unternehmen zu finden, die wirtschaftlich nicht vom Tabakanbau in Europa abhängig sind. Anders ist es bei staatlichen Betrieben wie in Frankreich, Italien, Portugal und Spanien. Diese Unternehmen, mit Ausnahme Frankreichs noch immer in»staatlichem Besitz, sind aufgrund ihrer öffentlichen Versorgungsaufgabe verpflichtet, ihren Bedarf zu einem großen Teil aus der Produktion in dem betreffenden Mitgliedstaat zu decken. Diese Unternehmen sind also in hohem Maße von Gemeinschaftszuschüssen abhängig, die den Erhalt einer lokalen Produktion ermöglichen. Tabakfabriken gibt es in fast allen Mitgliedstaaten, einige davon haben sich auf die Herstellung bestimmter Produkte spezialisiert, wie zum Beispiel die Herstellung von Zigarren auf den Kanarischen Inseln. —>Die Wettbewerbsfähigkeit der staatlichen oder ehemaligen staatlichen Tabakfabriken ist direkt vom Erhalt des Tabakanbaus in Europa abhängig. 1 "Die Tabakindustrie in der Europäischen Gemeinschaft 1990". Pieda, Januar 1992 - 1 0- D. Tabakanbau leistet einen Beitrag zum Erhalt ländlicher Strukturen in Problemregionen Zwar ist der Anteil von Tabak am gesamten Bruttoagrarprodukt der Gemeinschaft extrem niedrig - lediglich 0,7 % -, seine wirtschaftliche Bedeutung für die Gebiete, in denen er angebaut wird, ist jedoch häufig ungleich größer. Tabak leistet einen Beitrag zum Erhalt ländlicher Strukturen in den Anbaugebieten, denn für den Anbau von Tabak ist ein erheblicher Einsatz von familiären Arbeitskräften notwendig. Auf diese Weise wird ganzen Familien ein Leben in einer ländlichen Umgebung ermöglicht. Durch den Tabakanbau wird die Bevölkerung in ihrer angestammten Umgebung gehalten, es entsteht eine rege wirtschaftliche Tätigkeit (Handel, öffentliche Dienstleistungen). Auf diese Weise trägt Tabakanbau dazu bei, das Überleben von Regionen zu sichern, die sonst von Überalterung und Verödung bedroht wären. Es ist in der Tat überraschend, daß sich die Tabakerzeugung vor allem in Regionen konzen triert, die als Ziel 1 eingestuft wurden. Sie trägt in erheblichem Maße zur wirtschaftlichen Tätigkeit in Thrakien bei, in den Gebirgsregionen Nordgriechenlands, in Kampanien und Apulien, im Süden Italiens oder aber in der Extremadura in Spanien. Ebenfalls direkt vom Tabakanbau abhängig sind der gesamte Verarbeitungssektor und die Arbeitsplätze in diesem Bereich. Die Tabakverarbeitungsbetriebe sind meist in den Anbau gebieten angesiedelt und tragen so dazu bei, diesen ein gewisses Maß an Industriestruktur zu verleihen. —> Dadurch, daß kleine Betriebe mit geringem Ertrag industrielle Tätigkeit schaffen, werden in wirtschaftlich rückständigen Gebieten zahlreiche Arbeitsplätze geschaffen und viele Familien in ihrer angestammten Umgebung gehalten. Wie wichtig dieser Punkt ist, läßt sich daran ablesen, daß es sich bei 46 % der Tabak erzeuger in der Gemeinschaft um griechische Landwirte handelt, die mit ihren Familien die sehr ertragreichen sun-cured-Sorten anbauen, auf Anbauflächen von durchschnittlich 0,8 ha und unter Bodenverhältnissen und klimatischen Bedingungen, die sich nur schwer für andere Erzeugnisse eignen, und dies in Gebieten, die als Ziel 1 eingestuft wurden. Die. Gemeinschaftsbeihilfe für den Tabakanbau trägt in erheblichem Maße zum Erhalt der Landschaft in den Erzeugerländern bei. 11 m. ANALYSE DER QUALITÄT DER GEMEINSCHAFTSPRODUKTION UND IHRES STELLENWERTES IN DER WELTPRODUKTION Verglichen mit den Preisen für die gleichen Sorten von anderen Märkten, z. B. Simbabwe oder Malawi, ist der Preis für in Europa erzeugten Tabak niedrig. Der durchschnittliche Ankaufspreis für Rohtabak, der von den Verarbeitungsbetrieben gezahlt wird, ist in Europa zwar niedrig (0,6 ECU/kg für die Ernte 1995); gegenüber der Ernte des vergangenen Jahres hat er sich jedoch verdoppelt. Diese Situtation macht deutlich, daß die durchschnittliche Qualität bestimmter in der Gemein schaft angebauter Sorten sehr gering ist; sie spiegelt aber auch die Entwicklung auf dem Weltmarkt wider, wo nach einer Zeit des Rückgangs die Preise wieder steigen. A. Quantitative Entwicklung der europäischen Produktion Bis 1991 ist die Produktion von Rohtabak in der Gemeinschaft stark angestiegen, zwischen 1991 und 1995 dagegen ist sie um etwa 24 % zurückgegangen. Für diese Entwicklung gibt es im wesentlichen zwei Gründe: die "Jagd nach der Prämie", insbesondere bei den Sorten Virginia und Badischer, die unter der alten Marktorganisation bis 1992 zu einem explosionsartigen Anstieg einer spekulativen Produktion und zur Häufung von Betrugsfällen geführt hat; das Inkrafttreten der neuen GMO im Tabaksektor im Jahre 1992, die durch die Einführung von Quoten eine Senkung der Produktion ermöglicht hat. Zwar läßt sich seit einigen Jahren insgesamt bei allen Sorten eine rückläufige Tendenz bei den Anbaumengen beobachten; wesentlich stärker macht sich jedoch die Zunahme des Anbaus bei den flue-cured-Sorten bemerkbar, der sich von 1986 bis 1992 nahezu verdreifacht hat. Diese Sorte ist inzwischen mit 36 % die am meisten angebaute Tabaksorte in der Gemeinschaft. Am stärksten hat sich diese Entwicklung in Griechenland bemerkbar gemacht, wo sich die Produktion dieser Sorte innerhalb von sechs Jahren auf das 72fache erhöht hat. In dieser Entwicklung spiegeln sich zum einen die Weltmarkttendenzen wider, zum anderen die Tendenz zu einer spekulativen Tabakproduktion in der Gemeinschaft, die bis 1992 mehr durch die "Jagd nach der Prämie" angeheizt wurde als durch den tatsächlichen Marktbedarf. - 12 Seit 1992 wird das Produktionsniveau in erster Linie durch die Garantieschwellen bestimmt. Nach einem Höhepunkt 1991 sank die Produktion von 430. 000 t auf 328. 000 t im Jahre 1994 und ist mit der Ernte 1995 wieder auf 333. 180 t gestiegen. Garantieschwellen fiir 1996 und 1997 (in Tonnen) I Flue cured II Light air cured III Dark air cured rv Fire cured V Sun cured VI Basmas VII Katerini VIII K. Kulak 48 000 46 500 17 900 6 900 13 500 Andere 15 700 26 100 22 250 19 550 30 700 29 000 5 500 9 000 3 000 30 12 400 2 470 1 200 6 600 4 500 200 470 10 800 30 12 000 4 500 1 700 100 INSGES. 132 800 126 700 42 300 6 700 27 600 12 000 1 900 600 Italien Griechen land Spanien Portugal Frankreich Deutschland Belgien Österreich 125 230 74 340 47 000 6 930 29 200 26 100 22 250 19 550 350 600 —> Die Entwicklung der Gemeinschaftsproduktion von Rohtabak war zum Teil geprägt durch die Jagd nach der Prämie, welche die Produktion künstlich aufgebläht hat. Die Einführung einer Quotenregelung hat einen Rückgang der Produktion bewirkt. - 1 3- B. Das niedrige Niveau der Binnenmarktpreise zeigt, daß die meisten in der Union angebauten Sorten von sehr geringer Qualität sind Die in Europa erzielten Marktpreise decken nicht einmal die Produktionskosten der Tabakerzeuger. Der mittlere Preis, zu dem die Verarbeiter den Tabak in der Gemeinschaft aufkaufen, ist extrem niedrig (0,6 ECU/kg 1995). Zwar wurde der Preisrückgang in Europa durch die Entwicklung auf dem Weltmarkt beeinflußt, aber das Niveau der europäischen Preise liegt weit unter dem Marktpreis für ein Kilo Tabak in Malawi, Zimbabwe oder den Vereinigten Staaten. Ein Grund für die niedrigen Gemeinschaftspreise ist zunächst einmal die geringe Qualität des in Europa erzeugten Tabaks. Doch - auch wenn im Schnitt die Qualität gering ist, zeigt eine etwas genauere Analyse, daß zum Beispiel die meisten der griechischen Orienttabake (Gruppen VT, VH und VTH) von guter Qualität sind und höhere Preise erzielen. Dagegen machen in den anderen Gruppen die hochwertigen Tabake nur einen geringen Teil der Produktion aus. Die unzureichende Qualität macht sich besonders bemerkbar bei den meisten griechischen und italienischen Virginia- und Burley-Sorten, deren Produktion von einer Gemeinschaftsprämie abhängig ist - diese kann das 99fache des Kaufpreises für ein Kilo Tabak betragen. Dieser Tabak findet lediglich als Fülltabak in minderwertigen Mischungen Verwendung. Dieser Preisverfall wurde durch die Stabilität der Preise bestimmter griechischer Orientsorten und in geringerem Maße durch das gute Preisniveau des dark air-cured ausgeglichen. Analysiert man das mittlere Preisniveau in den beiden Haupterzeugerländern, so läßt sich folgendes feststellen: Griechenland hebt sich mit seiner Spezialisierung auf Spitzenprodukte (Basmas, Katerini, Kaba-Kulak und 36 % des "sun-cured"-Tabak) von den anderen Ländern ab; durch die hohen Preise, die diese Sorten erzielen, wird der Landesdurchschnitt über den Gemein schaftsdurchschnitt gehoben und zu einem gewissen Grad eine schlechte Erzeugung des flue-cured ausgeglichen. Für die Ernte 1995 sind die Preise in Griechenland erheblich gestiegen (sie haben sich verdoppelt für die Basmas-Sorten und vervierfacht für die flue- cured-S orten). In Italien wird im Gegensatz zu Griechenland keine besonders hochwertige Sorte ange baut, die zu Preisen deutlich über dem Durchschnitt gehandelt wird. Im Gegenteil - 90 % der Produktion jeder Sorte erzielen einen Preis vor. veniger als 0,442 ECU/kg, und der Preis von mehr als 75 % der flue-, light-, dark und sun-cured-Sorten liegt unter 0,088 ECU/kg. Trotzdem produziert Italien einen guten flue-cured-Tabak, vor allem im Norden des Landes; die Ankaufspreise dieser Sorte sind als einzige 1995 gestiegen und haben demnach von einer Erholung des Weltmarkts profitiert, im Gegensatz zu den Ankaufspreisen für die anderen italienischen Sorten, die nach wie vor extrem niedrig sind. —> Mit Ausnahme einiger besonderer Sorten (vor allem der griechischen Orienttabake) zeigt das extrem niedrige Niveau der Kaufpreise für Rohtabak in Europa, daß die Tabakproduktion in der Gemeinschaft in der Regel von geringer Qualität ist. - 14 - C. Die Erzeugung deckt qualitätsmäßig nicht den Marktbedarf in der Gemeinschaft Die Tabakproduktion in der Gemeinschaft könnte nahezu die Hälfte unseres Verbrauchs decken. In Wirklichkeit sind es jedoch nur 23 %, der Rest wird eingeführt. In den letzten fünfzehn Jahren hat sich der Verbrauch in der Gemeinschaft erheblich verändert. Die Tabakerzeugung hat sich jedoch nicht in ausreichendem Maße auf diese Veränderungen eingestellt. Die nationalen Märkte, früher abgeschottet und durch lokale Erzeugung versorgt, werden nicht mehr geschützt, während sich gleichzeitig die Rauchgewohnheiten verändert haben und inzwischen Tabak amerikanischer Geschmacksrichtung in immer stärkerem Maße bevorzugt wird. Ein Teil dieser lokalen Produktion, vor allem in der Gruppe V, war nicht imstande, sich auf die veränderten Gewohnheiten umzustellen und sich an die Entwicklung des Verbrauchs anzupassen. Aile Rohtabaksorten zusammen in Tonnen/Jahr 200000 Ausfuhr Tl I Bnfuhr I Bilanz Bilanz I Ausfuhr Bnfuhr Auch wenn die Gemeinschaft zur Deckung ihres Bedarfs immer bestimmte Tabaksorten einführen muß, die in Europa nicht gewinnbringend angebaut werden können, so muß doch darauf hingewiesen werden, daß unser Einfuhrvolumen die Eigenpro duktion und die Ausfuhr bei weitem über steigt. Beim Marktwert ist der Unterschied noch auffälliger: der in die Gemeinschaft eingeführte Tabak hat einen doppelt so hohen Marktwert wie der Tabak der Gemeinschaftsproduktion, den wir expor tieren. Diese negative Bilanz läßt sich für alle in der Gemeinschaft angebauten Tabaksorten feststellen, mit Ausnahme der griechischen Orientsorten; bei der flue-cured-Sorte ist der Unterschied besonders krass. Bestimmungsländer alle Rohtabaksorten zusammen Ittafrfcto 174^ IMOFI IQ^j I c m g« o^aé. I t t* 1 !>,?<! Der minderwertige Tabak wird vor allem in Gebiete ausgeführt (MOEL, Nordafrika, in denen es ehemalige Sowjetunion), angesichts des niedrigen allgemeinen Lebensstandards der Bevölkerung weniger auf die Qualität des Tabaks ankommt als auf den Preis. Eine Ausnahme stellt der sun-cured dar, er ist die einzige Sorte, deren Handelsbilanz von der Menge her positiv ist. Für Tabak gilt eine Wertregelung, die im GATT festgeschrieben wurde. Die jüngste Ent wicklung beim Außenschutz hat sich nicht nachhaltig auf den Gemeinschaftsmarkt ausgewirkt. - 1 5- Tabak gehört zu den Produkten, die unter den von der Uruguay-Runde beschlossenen Abbau der Zollschranken fallen. Die AKP-Länder können im Rahmen des Lome-Abkommens Tabak zollfrei nach Europa ausführen (zum Beispiel Simbabwe, Malawi); Sonderrechte wurden im Rahmen der SPG- Vereinbarung eingeräumt. —> Die unzureichende Qualität eines großen Teils der Produktion und die Produktionssteigerung bzw. die Aufrechterhaltung der Produktion ohne Rücksicht auf den tatsächlichen Bedarf in der Gemeinschaft machen deutlich, warum der Selbst versorgungsgrad so niedrig ist. - 16 D. Die Situation auf dem Weltmarkt Der Weltmarkt für Rohtabak ist ein besonderer Markt, da es keine Weltmarktpreise für Tabak gibt und der Markt von vier multinationalen amerikanischen und britischen Unternehmen (Philip Morris, BAT industries, RJ Reynolds und Rothmans international) beherrscht wird. Wertproduktion von Rohtabak (Tabakblätter) Sonstige 1-1% Naher Osten 4,2% Nordamerika 13,2% Mitte)- und Südamerika 9,6% EU 5,4% Osteuropa & Ex-UdSSR 5,0% Schwarzafrika 6,1% Asien ohne China 19,7% China, das 42 % der Weltproduktion erzeugt, ist mit Abstand der größte Tabakproduzent der Welt, gefolgt von den Vereinigten Staaten von Amerika und Indien; die Europäische Union nimmt mit 4,6 % der Weltproduktion (1994) den fünften Platz ein, auf der anderen Seite ist sie der größte Tabakimporteur der Welt. Weltweite und chinesische Produktion von Rohtabak (Tabakblätter) in 1000 Tonnen 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995* Welt 6000,5 6130 6710,6 7200 7053,1 7607,8 8324,9 8306,1 6515,3 7239,3 1707 1943 2620 2870 2627,5 3030,7 3499 3451 2320 3100 Chi na * Schätzungen USDA Der Grund für den starken Anstieg der Rohtabakproduktion weltweit bis 1993 (vor allem bei in den den Sorten flue-cured und Burley) ist das rasche Wachstum der Produktion Entwicklungsländern (China, Indien, Brasilien, Simbabwe, Malawi, Türkei usw. ), das nicht durch einen proportionalen Anstieg des weltweiten Verbrauchs ausgeglichen wurde: dies führte zum Anwachsen der Lagerbestände und zu einem Rückgang der Preise bis 1993. - 17 - Mit dem Rückgang der Produktion, dem Anstieg des Verbrauchs weltweit und dem Abbau der Lagerbestände steigen die Preise wieder, auch wenn das Preisniveau von 1991 noch nicht wieder erreicht ist. In den Entwicklungsländern läßt sich ein Trend zu mehr Qualität feststellen, und da beim Tabakanbau die Löhne den größten Anteil der Produktionskosten ausmachen, haben diese Länder einen eindeutigen Preisvorteil. Das bessere Preis/Qualitätsverhältnis bei der Produktion dieser Länder macht sich in einer Zunahme der Wettbewerbsfähigkeit und in der Eroberung von Marktanteilen bei der Ausfuhr bemerkbar. Es ist höchst aufschlußreich, daß Malawi und Brasilien die USA 1993 als weltgrößten Exporteur von Burley und flue-cured abgelöst haben. Allgemein erleben wir auf dem Weltmarkt eine Zunahme des Wettbewerbs durch die Preis entwicklung. So haben zum Beispiel die USA, immerhin zweitgrößter Tabakproduzent der Welt und mit einem Tabak von hervorragender Qualität, es offensichtlich versäumt, auf diese Entwicklung zu reagieren: die Preise für amerikanischen Tabak sind nach wie vor hoch, die USA sind im Begriff, Marktanteile beim Export und selbst auf dem Binnenmarkt zu verlieren, während gleichzeitig die Billigeinfuhr von flue-cured und Burley, also Sorten, die von den Amerikanern selber angebaut werden, zunimmt. Zum Schluß sollte noch auf China hingewiesen werden, dessen Tabakproduktion für den Weltmarkt große Unwägbarkeiten mit sich bringt. Auf China allein entfallen 40 % der Weltproduktion. Bis jetzt hat der Anstieg der Produktion in China vor allem dazu gedient, die ständig steigende Inlandsnachfrage zu befriedigen. Allerdings könnten die starke Zunahme der Lagerbestände sowie die erheblichen Investitionen der großen multinationalen Unternehmen zur Folge haben, daß China sich stärker als bisher auf die Ausfuhr konzentriert. Sollte diese Tendenz sich bestätigen, so hätte das erhebliche Auswirkungen auf den Weltmarkt. Bedroht wäre vor allem die europäische Produktion, denn sie konzentriert sich ebenfalls größtenteils auf preiswerten Füll tab ak. —> Auf dem Weltmarkt für Rohtabak ist eine kontinuierliche Verbesserung des ihre Preis/Qualitätsverhältnisses Marktanteile in erheblichem Maße erhöhen konnten. China stellt eine große Gefahr für das Gleichgewicht des Weltmarktes dar, insbesondere für die Produktion des flue-cured. in den Entwicklungsländern festzustellen, die - 1 8- SCHLUSSFOLGERUNGEN AUS DEN TETLEN L IL m Sieht man einmal von einigen - besonders hochwertigen - Erzeugnissen ab, wie zum Beispiel den griechischen Orienttabaken, so kann auf mittlere Sicht nur eine Qualitäts verbesserung das Überleben der Gemeinschaftsproduktion sichern. Geschieht dies nicht, so ist der Rohtabaksektor in Europa zum Verschwinden verurteilt. Die derzeitigen Absatzmärkte für unsere Produktion sind in der Tat langfristig nicht sicher. Die starke Nachfrage in den Ländern des ehemaligen Ostblocks, die zur Zeit unsere größten Abnehmer sind, wird möglicherweise bald durch eine umstrukturierte lokale Produktion gedeckt werden. Mit einem Anstieg des allgemeinen Lebensstandards wird sich auch dort die Nachfrage auf qualitativ anspruchsvollere Erzeugnisse verlagern. Die Tendenz zu höheren Qualitätsanforderungen ist eine Grundtendenz, die sich auf dem gesamten Weltmarkt feststellen läßt, ebenso wie eine Zunahme des Konsums von Zigaretten amerikanischer Geschmacksrichtung und insgesamt ein Anstieg des Verbrauchs von immer leichterem Tabak sowie immer strengeren Gesundheitsvorschriften. Die derzeitige Spezialisierung der Gemeinschaftsproduktion auf den Markt für preiswerten Fülltabak ist durch die Konkurrenz von Ländern mit sehr niedrigen Produk tionskosten bedroht, vor allem durch China, das Europa sehr wohl von diesem Markt verdrängen könnte, wenn es sich stärker auf den Export verlegt. Der vom Verarbeiter gezahlte Preis macht lediglich 20,7 % der Prämie aus, die dem Erzeuger gezahlt wird. Diese Zahl macht deutlich, wie stark dieser Sektor von öffentlichen Zuschüssen abhängig ist. Die einzige Möglichkeit, die Abhängigkeit von öffentlichen Zuschüssen zu verringern, ist eine Verbesserung der Qualität der Produktion und eine Herab setzung der Prämie für die Tabaksorten, die zu Niedrigpreisen verkauft werden. Entwicklungschancen für die Gemeinschaftsproduktion Auch wenn wir nicht davon ausgehen können, Tabak in der Qualität des in Simbabwe oder in den USA angebauten Tabaks zu erzeugen, sind sich doch alle Fachleute des Tabaksektors einig darin, daß die Europäische Union über das erforderliche Potential für die Produktion von Tabak mittlerer Qualität verfügt, der sich derzeit auf dem internationalen Markt zu wesentlich höheren. Preisen verkaufen läßt - für den flue-cured zum Beispiel liegt der Preis über 3 $ für 1 kg Tabakballen. Dieses Ziel ist durchaus realistisch, zumal einige in Europa produzierte Tabaksorten wie der italienische oder spanische flue-cured oder der französische Burley, ganz zu schweigen von einem Großteil des griechischen sun-cured, bereits ein durchaus annehmbares Preisniveau erzielt haben. Die Technik und die Voraussetzungen für den Anbau von Qualitätstabak in Europa sind also durchaus vorhanden, wenn die öffentliche Unterstützung erhalten bleibt. 19 - IV. DIE GMO NACH DER REFORM VON 1992 Die Reform von 1992 hat Bestimmungen abgeschafft, die besonders viele Ansatzpunkte fur Betrug boten, die der zunehmenden Produktion einer zweifelhaften Marktqualität Vorschub geleistet und zu einem explosionsartigen Anstieg der Haushaltsausgaben geführt haben, der sich seit Ende der achziger Jahre noch verschlimmert hat. A. Haushalt und Kontrolle 1. Eindämmung der Haushaltsausgaben Mit der Reform der GMO im Jahre 1992 konnten die Haushaltsausgaben eingedämmt und der explosionsartige Anstieg unter der alten GMO gebremst werden. Diese Eindämmung ist in erster Linie ein direktes Ergebnis der ordnungsgemäßen Anwendung der Produktionsquotenregelung. Dazu wurden Schwellenwerte festgesetzt: ab 1994 sollten die Quoten von 370. 000 t (1993) auf 350. 000 t reduziert werden, nach einer Produktionssteigerung auf 430. 000 t im Jahre 1991 unter der alten Regelung. Die Produktion lag seitdem immer unter diesen Schwellenwerten: 343. 000 t (1993), 328. 000 t (1994) und 333. 180 t (1995). Möglich wurde dieser Erfolg auch durch die Abschaffung der Ausfuhrerstattung und der Interventionsmechanismen. Entwicklung der Haushaltsausgaben E UR 12 {in Millionen ECU) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 782,2 917,9 987,1 1. 138,9 1. 232,1 1. 329,6 1. 233,1 1. 165,1 1. 057,4 993,0 —> Die neue GMO, die 1992 eingeführt wurde, hat durch die Verringerung der Produktion und die Abschaffung kostenintensiver Mechanismen eine Stabilisierung und sogar eine Senkung der Haushaltsausgaben bewirkt. 2. Eindämmung des Betrugsrisikos Mit dem Inkrafttreten der neuen GMO konnte das Betrugsrisiko erheblich reduziert werden: die komplexen Maßnahmen, die bei der alten GMO Ansatzpunkte für Betrug boten, wurden abgeschafft; in der neuen GMO ist keine Intervention mehr vorgesehen, keine Ausfuhrerstattung, keine Berücksichtigung von Verlustraten oder vorgegebenen Feuchtig keitsgraden und auch keine Faktoren mehr, die eine Währungsspekulation begünstigt haben. Außerdem hat die Reform die Zahl der prämienfähigen Sortengruppen von 36 auf 8 reduziert und die unkontrollierbare Vielzahl von Sorten mit differenziertem Prämien system abgeschafft; das Auszahlungsverfahren für die Prämie wurde vereinfacht, diese kann jetzt unmittelbar an den Erzeuger ausgezahlt werden, ohne den Umweg über den Verarbeiter. - 2 0- Darüber hinaus wurden im Zuge der Anwendung der Reform die Kontrollen verschärft: durch eine Vereinfachung des Verfahrens für die Auszahlung der Prämien, durch intensivere Kontrollen der Anbauflächen, durch Veröffentlichung der Quoten für jeden Erzeuger, um zu verhindern, daß Schein produzenten von den Vergünstigungen profitieren können, ohne Tabak zu erzeugen. Die von der Reform vorgesehenen nationalen Kontrollstellen in Italien und Griechenland sind jedoch noch immer nicht geschaffen worden. —> Die Unregelmäßigkeiten, die nach der Reform festgestellt wurden, unterscheiden sich sowohl von der Art als auch vom Ausmaß her von den Unregelmäßigkeiten unter der alten Marktorganisation. Meist sind sie auf die drastischen Veränderungen der Vorschriften, auf die Komplexität der Quotenregelung und auf ein Fehlen von Kontrollen (Scheinproduzenten) zurückzuführen. 21 B. Die wirtschaftliche Situation des Sektors Haushaltspolitisch ist die Reform ohne Zweifel ein Erfolg - weniger dagegen, was die wirtschaftliche Situation des Tabaksektors anbetrifft. Bei den Marktpreisen - sofern man die Situation vor der Reform mit ihrem undurchsichtigen Preissystem überhaupt mit der transparenten Regelung nach der Reform vergleichen kann - läßt sich eine positive Entwicklung nicht feststellen. Diese negative Entwicklung oder Stagna tion der Preise wurde zumindest teilweise kompensiert durch eine Änderung des Stützungs systems (Zahlung von Prämien direkt an die Erzeuger) und durch eine Anhebung der Prämien in einigen Bereichen. Trotzdem haben sich bei einigen Erzeugergruppen Einkommenseinbußen bemerkbar gemacht, vor allem in Nordeuropa (Frankreich, Deutschland, Belgien). 1. Zu niedrige Marktpreise im Verhältnis zu den Prämien a) Die Preise vor und nach der Reform von 1992 Ein Vergleich der Preise vor und nach der Reform von 1992 ist nicht ohne weiteres möglich. Vor der Reform von 1992 war in dem Preis, der von den Verarbeitern an die Erzeuger gezahlt wurde, bereits die Prämie enthalten. Diese wurden nämlich an die Verarbeiter gezahlt. Darüber hinaus kamen die Verarbeiter noch in den Genuß weiterer öffentlicher Hilfen (Intervention und Ausfuhrerstattung); hinzu kam noch die Umrechnung der in ECU gezahlten Prämie in die Landeswährungen. Diese ermöglichte einigen Verarbeitern Gewinne durch Währungsspekulationen, indem sie auf die Unterschiede zwischen den Wechselkursen zum Zeitpunkt der Auszahlung der Prämie und der Erstattung setzten. Die Probleme beim Vergleich der Marktpreise für die Gemeinschaftsproduktion vor und nach der Reform von 1992 dürfen jedoch nicht über die Tatsache hinwegtäuschen, daß die Preise insgesamt sehr niedrig sind und bei den meisten Sorten nur einen Bruchteil der gezahlten Prämien ausmachen (als Prämie gilt die Summe aus der Prämie, dem zusätzlichen Betrag für die nord europäischen Länder und der Beihilfe an die Erzeugergemeinschaften, denen 99 % der Tabakerzeuger angehören). Legt man die Ernte 1995 zugrunde, so machen die Marktpreise (ohne Prämie) lediglich 20,7 % der gezahlten Prämien aus. Insgesamt ist die Situation zwar nicht zufriedenstellend, sie ist aber auch nicht überall gleich, denn es gibt erhebliche Unterschiede je nach Sorte und Land. b) Preis/Prämienverhältnis je Sorte Am niedrigsten ist das Preis/Prämienverhältnis bei den flue-cured, den light air-cured und den sun-cured-Sorten (Gruppe IV): es liegt noch unter 10 %. Für die griechischen Orientsorten dagegen liegt das Verhältnis konstant über 39 %, für die dunklen und die fire-cured-Sorten liegt das Verhältnis zwischen 19 und 24,6 %. 22 - Dieses Verhältnis muß jedoch näher analysiert werden. Der Preisdurchschnitt in der Gemein schaft, der durch einen hohen Anteil von sehr niedrigen Preisen nach unten gedrückt wird, darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß in einigen Bereichen die Lage wesentlich günstiger ist. So erzielen zum Beispiel selbst bei den Sorten, deren Preis/Prämienverhältnis äußerst ungünstig ist (zum Beispiel beim flue-cured), die Spitzenqualitäten einen Marktpreis, der bei etwa 50 % der Prämie liegt, und bei den Spitzenqualitäten des light air-cured erreichte der Marktpreis etwa 75 % der Prämie in den Jahren 1993 und 1994; 1995 lag er sogar über 100 %. Prämien fiir Tabakblätter der Ernte 1995 I Flue cured II Light air-cured III Dark air cured IV Fire cured V Sun cured VI Basmas VII Katerini VIII Kaba Kulak ECU/kg 2,70965 2,16748 2,16748 2,38362 2,16748 3,75415 3,18541 2,27615 Für Belgien, Frankreich und Deutschland sind zusätzliche Beträge zwischen 0,1847 und 0,6786 ECU für die Sorten der Gruppen I, II und III vorgesehen. Diese Beträge machen die Hälfte des Unterschieds aus, der zwischen den derzeitigen Prämien und den für die Ernte 1992 gewährten Prämien besteht c) Preis/Prämienverhältnis nach Ländern Die nördlichen Länder erhalten außerdem noch Produktionskosten, die ihnen aufgrund höherer Lohnkosten entstehen. eine Ausgleichszulage für die höheren Die Analyse des Preis/Prämienverhältnisses nach Ländern zeigt, daß es im großen und ganzen zwei Gruppen von Ländern gibt, wobei die Marktpreise in den nördlichen Ländern (Frankreich, Belgien, Österreich und Deutschland) höher sind als in den südlichen. Der Grund dürfte in der besseren Anpassung der kleinen Betriebe im Norden an den Bedarf der Industrie liegen. So liegt das Preis/Prämienverhältnis 1995 für die Gruppe der nördlichen Länder über 20 % (in Frankreich, Österreich und Belgien sogar über 30 %), in der Gruppe der südlichen Länder (Italien, Spanien und Portugal) dagegen nicht einmal bei 10 %. In Griechenland liegt das Preis/Prämienverhältnis aufgrund der hochwertigen Orientsorten bei 36,2 % - einer der höchsten Werte in der Gemeinschaft 1995. d) Die Gründe für das unbefriedigende Verhältnis Als Erklärung bieten sich zwei Gründe an, der eine strukturbedingt,' der andere konjunkturell: zunächst einmal stellt das System relativ hoher fester Prämien, die unabhängig von der Qualität und der Produktionsleistung sind, bei relativ niedrigen Marktpreisen nicht gerade einen Anreiz zur Verbesserung der Qualität dar, die jedoch Voraussetzung für höhere Marktpreise ist. Derzeit ist es für einen Erzeuger lukrativer, eine ertragreiche Sorte von geringer Qualität (wie zum Beispiel den flue-cured) zu niedrigeren Kosten und mit geringerem Aufwand anzubauen; ferner hat der Preisrückgang auf dem Weltmarkt nach 1991 die Preise in der Europäischen Gemeinschaft noch weiter nach unten gedrückt. Der Anstieg der Preise 23 - machte sich in der Gemeinschaft erst mit einem Jahr Verspätung gegenüber dem Weltmarkt bemerkbar. Der Preisanstieg für die Ernte 1995 ist allerdings erheblich, vor allem in Griechenland. 2. Eine Verarbeitungsindustrie in der Umstrukturierung Für die Verarbeitungsindustrie liegen zwar keine derart detaillierten Angaben vor; trotzdem kann man feststellen, daß sich dieser Sektor derzeit in Europa in einer entscheidenden Phase der Umstrukturierung befindet. Die Verarbeitungsunternehmen können heute nicht mehr die Stützungsmaßnahmen in Anspruch nehmen, die unter der alten Regelung bestanden (Inter vention, Ausfuhrerstattung). Die Produktion ist um etwa 15 % zurückgegangen, und auch wenn die Verarbeiter den Rückgang der Weltmarktpreise auf die Erzeuger abwälzen konnten, so ist ihre wirtschaftliche Situation heute nicht stabil. Aufgrund der Überkapazitäten, die in einigen Gebieten und für einige Sorten besonders ausgeprägt sind, ist noch ein erhebliches Rationalisierungspotential vorhanden. Die bisherigen Rationalisierungsmaßnahmen, die ohne gravierende Einschnitte vorgenommen werden konnten, haben auch bewirkt, daß parasitäre Unternehmen vom Markt verschwunden sind, und dies kann für die wirtschaftliche Situation des Sektors nur heilsam sein. Die Rationalisierung des Industriepotentials kann zu einer besseren Anpassung des Tabak sektors an den Markt beitragen. Sie kann auch zu einem Rückgang der durchschnittlichen Verarbeitungskosten führen, und dies wiederum dürfte sich auch günstig auf die Preise auswirken, die den Erzeugern gezahlt werden. 3. Eine Industrie, die in der Europäischen Gemeinschaft präsent bleibt Die großen multinationalen Unternehmen werden nur wenig von der Entwicklung der Produktion in der Gemeinschaft berührt, denn sie verfügen über eine weltweite Beschaffungs strategie. Trotzdem sind sie daran interessiert, gleichbleibende Tabakqualität zu Wettbewerbs preisen zu erhalten, und die Gemeinschaftsproduktion kann in dieser Hinsicht durchaus interessant sein. Daher zeichnet sich die Präsenz dieser Unternehmen in der Gemeinschaft durch Stabilität aus, und zwar sowohl was den Ankauf von Gemeinschaftstabak anbetrifft, als auch die Indu stri eprodukti on. Dagegen machen die staatlichen oder ehemaligen staatlichen Fabriken einen schwierigeren Prozeß durch. Bei ihnen kommen zu den Privatisierungsmaßnahmen noch einschneidendere Rationalisierungsmaßnahmen bei den Produktionsmitteln hinzu. —> Außer bei einigen besonderen Sorten ist das Marktpreisniveau sehr niedrig im Vergleich zu den Prämien, die gezahlt werden. 24 C. Verwaltung 1. Mangelnde Flexibilität des Systems Quotenregelungen haben immer etwas Starres an sich und erfordern ein ziemlich komplexes Verwaltungssystem. Das ist bei der GMO für Tabak nicht anders. Die Möglichkeiten zur Abtretung von Quoten sind sehr begrenzt. Um die traditionellen Erzeuger zu schützen - ein Ziel, das an sich lobenswert ist -, ist eine Abtretung von Quoten außer bei einer Veräußerung des Betriebs praktisch unmöglich. Deshalb wurden 1996 Maßnahmen beschlossen, die pro Jahr eine zeitlich befristete Abtretung nicht in Anspruch genommener Quotenzuteilungen ermöglichen. Die mangelnde Flexibilität des Systems zeigt sich auch in der fehlenden Anpassung der Quoten je Sortengruppe an die Nachfrage und an klimatische Bedingungen. Zwar bietet die Festsetzung von Quoten für ein Jahr oder länger dem Erzeuger sichere Rahmenbedingungen, aber Nachfrageschwankungen und klimatische Veränderungen halten sich nicht unbedingt an Verwaltungsvorschriften. Um auf solche Veränderungen reagieren zu können, hat die Gemeinschaft Möglichkeiten zur Übertragung von Quoten zwischen Sortengruppen und ein carry-over der Produktion beschlossen. 2. Zu komplexe Verwaltungsvorgänge Das System ist deshalb so komplex, weil die Quoten auf der Basis der einzelnen Betriebe berechnet und zugeteilt bzw. die Anbauverträge registriert werden müssen. Obwohl Erzeuger gemeinschaften gefördert werden, werden die Quoten noch immer auf individueller Basis zugeteilt. Dadurch werden die einzelnen Verwaltungsvorgänge verhundertfacht. Die Einzelquoten werden jährlich auf der Grundlage der tatsächlich während der letzten drei Jahre erfolgten Lieferungen berechnet. Zu diesen vielen tausend Vorgängen pro Jahr kommt noch hinzu, daß der nicht in Anspruch genommene Teil jeder Zuteilung an die nationalen Behörden zurückgeschickt werden muß, diese teilen die noch verfügbaren Quotenmengen dann ein zweites Mal auf. Betont werden muß auch, daß im Anschluß an jede Quotenzuteilung der Abschluß von Anbauverträgen möglich ist, die registriert werden müssen. Diese ohnehin schon komplexen Verwaltungsvorgänge wurden bis zur Ernte 1995 noch verstärkt durch Anbaubescheinigungen, die bei Genossenschaften für die Erzeugung und Verarbeitung von Tabak anstelle der Quotenzuteilungen ausgestellt werden mußten. Hinzu kamen noch die üblichen Schwierigkeiten, die beim Übergang von einer Regelung zu einer anderen auftreten, und die Tatsache, daß das Jahr 1992 als Bezugsjahr für die Berechnung der Quoten und die Einbeziehung neuer Erzeuger nicht berücksichtigt wurde. 25 Die derzeitige Quotenregelung ist ein allzu starrer Rahmen: sie erschwert die Anpassung der Produktion an den Markt, sie ist wegen ihrer Komplexität für die Behörden nur schwer zu handhaben. 3. Übergangszeit Nach der Reform von 1992 bestand während einer Übergangszeit bis Ende 1994 noch die Möglichkeit von Interventionsverkäufen und Ausfuhrerstattungen für Tabak aus der Ernte vor 1993. Diese Übergangszeit ist nun abgelaufen, heute gibt es nur noch eine kleine Restmenge von Interventionstabak, die im Haushaltsjahr 1996 verkauft werden dürfte. 4. Umstellungsprogramme Den Erzeugern der Sorten Mavra und Tsebelia in Griechenland sowie Forchheimer Havanna IIc und der Geudertheimer-Hybriden in Italien wurde die Möglichkeit angeboten, ihre Produktion auf andere Sorten oder andere landwirtschaftliche Erzeugnisse umzustellen. Von diesen Programmen wurde besonders in Griechenland Gebrauch gemacht. Angesichts der Absatzprobleme, die diese Sorten haben, müssen die Umstellungsprogramme allerdings noch durch geeignete Maßnahmen ergänzt werden, die später in diesem Bericht erläutert werden. - 26 SCHLUSSFOLGERUNGEN AUS TEIL IV Zunächst einmal zeigt die Analyse, daß die Gesamtbilanz positiv ist. Die reformierte GMO funktioniert, die Haushaltsausgaben konnten gebremst, Betrügereien weitgehend eingedämmt werden. Trotz des komplexen Systems konnten die betreffenden Verwaltungen - wenn auch mit Verspätung - die verschiedenen Anwendungsprobleme überwinden. Zweitens hat die Analyse Unzulänglichkeiten aufgedeckt, die behoben werden müssen: zunächst einmal das niedrige Preis/Prämienverhältnis zwischen den Marktpreisen und den gezahlten Prämien, das die Effizienz der öffentlichen Unterstützung für die Erzeuger in Frage stellt; ferner die mangelnde Flexibiliät des Systems, die einen Zugang zum Sektor, die Abtretung von Quoten und die Anpassung der Garantieschwellen an Angebot und Nachfrage erschwert; und schließlich die Komplexität der Verwaltung, mit einer Vielzahl von Berechnungsvorgängen und komplizierten Aufteilungsverfahren für Einzelquoten. In Zukunft wird es darum gehen, die wirtschaftliche Situation des Sektors zu verbessern, und zwar über eine Verbesserung der Qualität, die dann zu einem Anstieg der Marktpreise für Tabak führen wird, während gleichzeitig das System der öffentlichen Unterstützung bei behalten werden sollte; ferner müßte die Anwendung des Systems flexibler gestaltet werden, indem eine endgültige Abtretung von Quoten ermöglicht wird und mehr Möglichkeiten für eine Übertragung der Garantieschwellen zwischen den Sorten geschaffen werden; außerdem müßten die Verwaltungsverfahren vereinfacht werden, um den Verwaltungsaufwand für die Wirtschaftsbeteiligten und die nationalen Behörden zu verringern. - 27 V. VORSCHLAGE FUR DIE ZUKUNFT DER GMO TABAK ï J A. Die Alternativen der Kommission —> Eine politische Vorentscheidung Tabakerzeugung ist eine Tätigkeit, die an sich vollkommen mit den anderen landwirt schaftlichen Tätigkeiten vergleichbar ist. Man muß jedoch einräumen, daß der Tabakkonsum schädliche Folgen für die Gesundheit hat. Die 15 Mitgliedstaaten der EU stehen im Kampf gegen den Nikotinkonsum an vorderster Front und gehören zu den Ländern, die die Tabakwerbung eingeschränkt haben. Artikel 129 des Vertrages sieht vor, daß die Erfordernisse im Bereich des Gesundheitsschutzes Bestandteil der übrigen Politiken der Gemeinschaft sein sollen. Für manche eine paradoxe Haltung - viele finden es unverständlich, daß die Gemeinschaft weiterhin die Tabakerzeuger unterstützt und sich gleichzeitig an der Förderung von Antiraucher-Maßnahmen beteiligt. Die Kommission hat immer betont, daß die Hilfe für die Tabakerzeuger keinen Einfluß auf den Tabakkonsum in der EU hat und daß die "einzige" Folge bei einer Einstellung der Hilfe für die Erzeuger ein Anstieg der Tabakeinfuhren wäre, denn ohne Unterstützung wäre fast die gesamte Gemeinschaftsproduktion bedroht. Die Tabakerzeuger sind in der Regel in benachteiligten ländlichen Regionen ansässig, wo Alternativen zu den traditionellen Beschäftigungsmöglichkeiten ohnehin rar sind. Die Marktorganisation für Tabak wurde geschaffen als Unterstützung für diese Landwirte und darf keineswegs als Förderung des Tabakkonsums interpretiert werden. Auch wenn die Kommission hier sorgfältig unterscheidet, so kann dies nichts an der Tatsache ändern, daß die Öffentlichkeit und die Politik der Gemeinschaftshilfe teilweise ablehnend gegenüberstehen. —> die zur Wahl zwischen zwei Szenarien gefiihrt hat Szenario 1: Die Gemeinschaft entscheidet sich für einen schrittweisen Rückzug aus dem Sektor. In diesem Fall müßten besondere Maßnahmen getroffen werden, um eine Umstellung der Erzeuger auf andere Tätigkeiten oder eine Stillegung der Betriebe zu erleichtern bzw. um die Auswirkungen auf die Verarbeitungsindustrie und die lokale Wirtschaft im allgemeinen abzumildern. Vorschlag der Kommission: - 2 8- Da die Gemeinschaft sich für eine Fortsetzung der Unterstützung entschieden hat, müssen bei der Entscheidung über die Zukunft der GMO für Tabak die Erfahrungen aus der Vergangenheit und die voraussichtliche Entwicklung des Gemeinschaftsmarktes berücksichtigt werden. Falsch wäre es, den "status quo" aufrechtzuerhalten, denn trotz der im großen und ganzen positiven Bilanz der Reform von 1992 hat der Einsatz der öffentlichen Mittel nicht den erhofften Erfolg gebracht, wenn man den mittleren Marktwert der Gemein schaftsproduktion als Maßstab zugrunde legt. Richtig wären Maßnahmen, die sowohl Elemente der Kontinuität als auch Reform elemente enthalten, so daß die positiven Aspekte der Reform von 1992 verstärkt, Mängel dagegen korrigiert würden. Ziel der Maßnahmen müßte eine Erhöhung der wirtschaftlichen Produktivität des Sektors über die Erhöhung des Endwertes der Produktion sein. Die Voraussetzung dafür wäre die Erzeugung eines qualitativ höherwertigen Tabaks, wie ihn der Markt verlangt. Nur auf diesem Weg könnten im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel die Einkommen der Erzeuger angehoben und gleichzeitig die Wirksamkeit der öffent lichen Hilfe verbessert werden. Außerdem muß die freiwillige Aufgabe des Tabakanbaus erleichtert werden. 29 - B. Die Szenarien für die Zukunft 1. Szenario 1 - Schrittweiser Rückzug Analysiert man die Folgen eines schrittweisen Rückzugs der Gemeinschaft, so müssen auch die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen eines solchen Rückzugs bedacht und mögliche Alternativen untersucht werden. Darüber hinaus gilt es zu bedenken, daß dies das erste Mal wäre, daß die Gemeinschaft eine GMO abschaffen würde. a) Wirtschaftliche und soziale Auswirkungen Was die wirtschaftlichen Auswirkungen anbetrifft, so würde eine Einstellung der Hilfen für die Erzeuger, deren Einkünfte derzeit größtenteils vom Gemeinschaftshaushalt abhängen, die meisten Betriebe kurzfristig zum Verschwinden verurteilen, mit Ausnahme vielleicht einiger Betriebe im Norden Griechenlands, die hochwertigen Tabak erzeugen (Orienttabak). Von dieser Entwicklung wäre auch die verarbeitende Industrie betroffen, denn die Verar beitung von eingeführten Tabakblättern in der Gemeinschaft ist wirtschaftlich nicht rentabel. Da Tabakerzeugung und Tabakverarbeitung normalerweise in demselben Gebiet angesiedelt sind, hätte das Verschwinden bejder Bereiche schlimme Auswirkungen auf die lokale Wirtschaft. Direkt davon betroffen wären etwa 135. 000 Arbeitsplätze in der Tabakerzeugung und 18. 000 in der Verarbeitung, die in den Anbaugebieten konzentriert sind. Hinzu kämen noch die indirekten Folgen, die sich aus dem Verschwinden dieses Sektors ergeben würden. Für einen Teil der Tabakindustrie dürften die Folgen dagegen nicht annähernd so gravierend sein: für die multinationalen Unternehmen. Da diese sich weltweit versorgen, könnten sie ihre Rohstoffe ohne weiteres, aus anderen Gebieten beziehen und weiter in der Gemeinschaft produzieren. Für die alten staatlichen Unternehmen (Monopoü di Stato, SEITA, Tabacalera, Tabaqueira) wären die Folgen allerdings katastrophal, da sie für die Materialbeschaffung auf die nationalen Märkte angewiesen sind. Die erste Frage, die wir stellen müssen, wäre also: welche Alternativen gibt es für die Tabakerzeugung/-verarbeitung? b) Alternativen für die Tabakerzeugung Zunächst einmal muß man wissen, daß Tabak in der Regel auf Böden angebaut wird, die sich auch für andere landwirtschaftliche Erzeugnisse eignen. Eine Ausnahme bilden die griechi schen Orientsorten (und zum Teil auch die italienischen Semi-Orientsorten), denn sie werden auf mageren und trockenen Böden an Hängen angebaut, auf denen andere landwirtschaftliche Erzeugnisse nur schwer angebaut werden können. Agronomisch spricht nichts gegen eine Umstellung der Tabakerzeugung auf andere landwirt schaftliche Erzeugnisse, Probleme ergeben sich jedoch im Hinblick auf die wirtschaftliche Durchführbarkeit. - 30 - Heute ist es nicht vorstellbar, eine Anbaufläche dieser Größenordnung (150. 000 ha) mit einem hohen Bedarf an Arbeitskräften und hohen Bruttogewinnen pro Hektar umzustellen, ohne das wirtschaftliche Gleichgewicht der alternativen Erzeugnisse zu gefährden (und in erster Linie den Gemüseanbau, der von den agronomischen Anforderungen und dem Bedarf an Arbeits kräften her dem Tabakanbau vergleichbar ist). Es gibt keine echten Anbaualternativen, die so kleinen Betrieben eine wirtschaftliche Existenzfähigkeit sichern. Schwierig wäre die Umstellung auf andere Produktsektoren wie zum Beispiel auf Acker kulturen oder Viehzucht auch vor allem deshalb, weil dadurch das Marktgleichgewicht gestört würde oder der Gemeinschaftsbeihilfe Grenzen gesetzt sind, wie in den Sektoren Milch, tierische Erzeugung und Ackerkulturen. Außerdem wären die Ackerkulturen niemals imstande, die Arbeitskräfte zu absorbieren, die bei einer Einstellung des Tabakanbaus frei würden. Das Ergebnis wäre ein Anstieg der Arbeitslosigkeit. Eine Möglichkeit wäre die Forstwirtschaft, denn im Hinblick auf das Marktgleichgewi cht übersteigt hier die Nachfrage das Angebot. Von der Struktur der Tabakbetriebe her - geringe Größe, hoher Bedarf an Arbeitskräften - wäre die Aufforstung jedoch wirtschaftlich ineffizient und auf keinen Fall geeignet, die verlorengegangenen Arbeitsplätze zu ersetzen. Daraus wird klar, daß eine umfassende und obligatorische Umstellung des Sektors eine größere und schnellere Anpassung nach sich ziehen würde als eine freiwillige Aufgabe des Tabakanbaus. Daher muß eine echte Alternative zum Tabakanbau außerhalb der Landwirtschaft, in anderen Wirtschaftsbereichen, gefunden werden; dasselbe gilt auch für die verarbeitende Industrie, der ebenfalls eine radikale Umstellung bevorstehen würde. Will man den wirtschaftlichen Niedergang der betreffenden Gebiete und damit verbundene soziale Folgen verhindern, so darf der Umstellungsprozeß nicht ohne Begleitmaßnahmen vor sich gehen. Der Rückzug der Gemeinschaft müßte zumindest für einen Übergangszeitraum mit Stützungsmaßnahmen für die Umstellung der Tabakerzeugung und der Verarbeitungsindustrie einhergehen. Die wirtschaftliche Umstellung wäre wesentlich unproblematischer, wenn die Gebiete, in denen der Tabakanbau konzentriert ist, dynamischer und wirtschaftlich besser entwickelt wären. Dies ist jedoch nur selten der Fall; im Gegenteil - etwa 80 % der Erzeugung kommen aus Gebieten, die zu den Ziel-1-Regionen gehören und innerhalb dieser Gruppe häufig zu den am wenigsten entwickelten (Thrakien und Kentriki in Griechenland, Apulien und Kampanien in Italien, Extremadura und Andalusien in Spanien). Die Kommission hat dieses Szenarion aus folgenden Gründen verworfen: - - - ein Rückzug der Gemeinschaft hätte keine Auswirkungen auf den Tabakkonsum; in Regionen, die sich bereits in einer schwierigen wirtschaftlichen Lage befinden, könnten sehr ernte wirtschaftliche und soziale Folgen auftreten, an die Stelle der gemeinschaftlichen Marktorganisation könnten einzelstaatliche Markt organisationen treten. 31 2. Ebenfalls abgelehnte Szenarien Die Analyse des Sektors und der Funktionsweise der GMO hat gezeigt, daß die nach der Reform von 1992 eingeführte Regelung insgesamt positiv beurteilt werden muß, vor allem im Hinblick auf die Eindämmung der Haushaltsausgaben, die Sanierung des Marktes und die Betrugsbekämpfung; die wirtschaftlichen Anreize für eine marktkonforme qualitativ hoch wertigere Produktion, müssen dagegen erst noch geschaffen werden, ebenso die Mittel für eine flexiblere und einfachere Handhabung der GMO. (i) Die erste Alternative wäre, die Quoten- und Stützungsregelung für die Produktion durch ein System der Unterstützung pro Hektar abzulösen. Ein solches System wäre auf dem Tabaksektor jedoch schwer zu kontrollieren und könnte im übrigen die Prämienjäger anziehen. Die Einführung eines Systems der Unterstützung pro Hektar würde eine genaue Kon trolle der Anbauflächen notwendig machen, was angesichts der kleinen Flächen (durch schnittlich 1,1 ha pro Betrieb, viel weniger pro Parzelle), ihrer Zahl (mehr als 135. 000 Betriebe) und des Wechsels zwischen den Parzellen nur sehr schwer durch führbar ist. Die Unterstützung der Gemeinschaft macht durchschnittlich 80 % des Einkommens aus, das Landwirte aus dem Tabakanbau beziehen (bei bestimmten Sorten in einigen Mit gliedstaaten sogar 95 %). Daher würde die Einführung eines hektarbezogenen Unter stützungssystems die Gefahr mit sich bringen, daß Erzeuger Tabak anbauen, ohne ihn zu ernten. Um diesem Problem zu begegnen, wäre außer der genauen Kontrolle der Anbauflächen auch eine Kontrolle bei der Lieferung notwendig, was die Verwaltung des Systems zusätzlich erschweren und komplizieren würde. (ii) Die andere Alternative, die im 1994 veröffentlichten Bericht des Rechnungshofes vor geschlagen wird, besteht in einer direkten Hilfe für die Einkommen der Tabakanbauer. vergleichbar ihren durchschnittlichen Nettoeinkommen. Der Rechnungshof argumentiert, daß auf diese Weise die Hälfte der derzeitigen Haushaltsausgaben für den Sektor eingespart werden könnte. Der Rechnungshof hat errechnet, daß "wenn jeder Betrieb, der auf den Tabakanbau ver zichtet, in den Jahren 1988-1990 anstatt der erwähnten durchschnittlichen Nettoein kommen pro Hektar - 2. 655 ECU - eine Ausgleichszahlung der Gemeinschaft erhalten hätte, die Belastungen für den Haushalt der Gemeinschaft insgesamt 595 Millionen ECU betragen hätten. Die Gemeinschaft hätte auf diese Weise jährlich 520 Millionen ECU eingespart (. )". Er fügt hinzu, daß ". eine solche Regelung darüber hinaus auch noch dazu beitragen würde, die Tabakerzeugung zu senken und auf diese Weise die Bemühungen der Gemeinschaft im Kampf gegen den Nikotinkonsum zu unterstützen. " Diese Analyse weist jedoch zwei wesentliche Schwächen auf. - Zunächst einmal ist dem Rechnungshof ein methodischer Fehler bei der Berechnung der mittleren Nettoeinkommen unterlaufen. Ein unbedeutender Fehler zwar, der - 3 2- jedoch erhebliche Folgen hat; der Rechnungshof hat es nämlich versäumt, eine Gewichtung der Einkommensangaben des INLB vorzunehmen, und hat nicht berücksichtigt, daß die niedrigsten Einkommenszahlen aus zwei kleinen Erzeuger ländern den Durchschnitt völlig verfälscht haben. In Wirklichkeit beträgt das mittlere Nettoeinkommen in den drei Jahren, die vom Rechnungshof analysiert wurden, nämlich 4. 275 ECU/ha (und nicht 2. 655 ECU). Dadurch würde sich die Hilfe auf 954 Millionen ECU belaufen, also ein Betrag, der in etwa den derzeitigen Ausgaben entspricht. - Ferner argumentiert der Rechnungshof in seinem Bericht von 1994, eine Reduzierung des Tabakanbaus in der Gemeinschaft habe eine positive Wirkung auf die Bekämpfung des Nikotinkonsums, als ob nicht durch die Einfuhren aus der übrigen Welt die Senkung der Produktion ausgeglichen werden könnte bzw. als wäre Tabakkonsum von dem Ort abhängig, an dem Tabak angebaut wird. Dies stimmt jedoch nicht. Die tatsächlichen Folgen einer Verringerung des Tabak anbaus in der Gemeinschaft wären eine Zunahme der Einfuhren aus Drittländern und negative Auswirkungen auf die Wirtschaft der Anbaugebiete in der Union. - Darüber hinaus würde der Vorschlag des Rechnungshofes, eine direkte Hilfe für die Einkommen der Betriebe einzuführen, die auf den Tabakanbau verzichten, eine ungewöhnliche Situation schaffen, in der Landwirte dafür, daß sie nicht anbauen, aus öffentlichen Mitteln finanziert würden. Diese Situation würde weit über die Bezahlung der Flächenstillegung hinausgehen. An der sozialen und politischen Akzeptanz einer solchen Maßnahme sind Zweifel angebracht. (iii) Eine andere Alternative wäre eine spürbare Senkung der Prämien, um die Erzeuger zu einer Qualitätsverbesserung zu zwingen, denn dann wären sie in sehr viel stärkerem Maße vom Marktpreis abhängig. In diesem Fall würden die Einkommen eines großen Teils der Erzeuger jedoch drastisch zurückgehen, was viele von ihnen zwingen würde, den Anbau ohne jeglichen Ausgleich aufzugeben, denn sie wären finanziell nicht in der Lage, den Marktwert ihrer Produktion zu erhöhen. Ihre finanzielle Situation würde sich dadurch verschlimmern. Das wäre noch sehr viel stärker in den Gebieten der Fall, die derzeit Sorten mit geringerem Marktwert anbauen und keine Unterstützung für den Anbau von qualitativ höherwertigem Tabak erhalten würden. Diese Alternative würde die Unterstützung für den Tabaksektor auf doppelte Weise reduzieren, zuerst durch Senkung der Prämien und dann durch Verringerung der Zahl der Erzeuger. —> Die vom Rechnunghof in seinem Bericht von 1994 vorgeschlagenen Lösungen sind keine realistische und dauerhafte Antwort auf die wirtschaftlichen und sozialen Probleme, mit denen der Tabakanbau in Europa konfrontiert ist. iv) Die Beibehaltung des derzeitigen Systems ist aus den in der Schlußfolgerung von Teil IV dargelegten Gründen eindeutig abzulehnen. Zunächst einmal stellt das niedrige Preis/Prämienverhältnis zwischen den Marktpreisen und den gezahlten Prämien die Effizienz der öffentlichen Unterstützung für die Erzeuger in Frage; ferner erschwert die mangelnde Flexibiliät des Systems - 33 - einen Zugang zum Sektor, die Abtretung von Quoten und die Anpassung der Garantie schwellen an Angebot und Nachfrage; und schließlich sei auf die Komplexität der Verwaltung hingewiesen, mit einer Vielzahl von Berechnungsvorgängen und komplizier ten Aufteilungsverfahren für Einzelquoten. - 34 3. Szenario 2 - Vorschläge der Kommission: eine grundlegende Reform des Sektors Die Fortsetzung der Hilfen für die Tabakproduzenten müßte sich mit wesentlichen Verbesse rungen auf die derzeitige GMO stützen. Die Änderungen, die vorgenommen werden müßten, würden jedoch über die Bestimmungen der Grundverordnung hinausgehen. Diese befassen sich lediglich mit Titel I - Prämienregelung - und II - Produktionsregulierung. (1) Änderung der Prämienregelung. um die Qualität des erzeugten Tabaks zu verbessern - ein wichtiges Ziel und eine Herausforderung (a) Gründe für die Änderung der derzeitigen Prämienregelung Mit der Änderung der derzeitigen Prämienregelung soll auf die Kritik an der Regelung einge gangen werden. Zentraler Punkt dieser Kritik ist, daß die Gemeinschaft ein qualitativ minder wertiges Produkt finanziert, für das es keine echte Nachfrage innerhalb der Gemeinschaft gibt, und daß die Finanzierung der Tabakproduktion einer Verschwendung öffentlicher Gelder gleichkommt. Auch wenn diese Kritik für bestimmte Erzeugnisse nicht zutrifft (griechische Orientsorten), ist sie dort, wo ein großer Teil der Produktion qualitativ minderwertig ist und einen geringen Marktwert hat, durchaus berechtigt. Allerdings hat auch dieser Tabak zur Zeit einen Markt (das belegen die Ausfuhren ohne Exporterstattung der Ernten 1993, 1994 und 1995 in die MOEL oder nach Nordafrika). Die Analyse der derzeitigen Situation zeigt, daß man Maßnahmen ergreifen sollte, die die Qualität und den Marktwert des in Europa erzeugten Tabaks verbessern, damit er den Anforderungen des Binnenmarktes eher entspricht und der Mehrwert des Sektors erhöht wird. Dies ist umso dringender, als die derzeitigen Absatzmärkte für minderwertigen Gemein schaftstabak langfristig nicht zu halten sind, in dem Maße, wie die Ansprüche der Verbraucher steigen und die Wettbewerbsfähigkeit der minderwertigen Produkte aus den weniger entwickelten Ländern zunimmt. Wie in diesem Bericht bereits erwähnt wurde, bietet die Zahlung eines einheitlichen Prämien betrags unabhängig von der Tabakqualität in einer Situation, in der der andere Teil der Einnahmen der Erzeuger - der Marktpreis - in der Regel ziemlich bedeutungslos ist im Ver gleich zur Prämie und keinen Anreiz für die Erzeugung von qualitativ höherwertigem Tabak bietet. Bei der Verbesserung der Qualität des erzeugten Tabaks handelt es sich nicht nur um das Hauptziel der vorgeschlagenen Änderungen, sie stellt auch unleugbar eine wichtige Herausforderung dar. Die Gewohnheiten wiegen schwer, und die gewünschten Änderungen können nur schrittweise eingeführt werden. —> Ziel der vorgeschlagenen Änderungen ist die Verbesserung der wirtschaftlichen Situation des Sektors, die Flexibilisierung der Quotenregelung und die Vereinfachung des Verwaltungsaufwands, die Verschärfung der Kontrollen, die Berücksichtigung des 35 - Umweltschutzes und die Organisation einer Regelung, die den Ausstieg aus dem Sektor erleichtert. Es muß jedoch betont werden, daß die erfolgreiche Umsetzung dieser Vorschläge eine unerläßliche Voraussetzung für die Fortsetzung der Hilfen für die Tabakerzeuger ist. (b) Vorschlag: Berichtigung der Gemeinschaftsbeihilfe in Abhängigkeit von der Qualität der Produktion mit dem Ziel einer Qualitätsverbesserung (bl) Das Prinzip der Berichtigung der Gemeinschaftsbeihilfe Der Rat hat die Kommission gebeten, "die Möglichkeit einer Berichtigung der Hilfe für den Tabak in Abhängigkeit von der Qualität zu untersuchen. " (Schlußfolgerungen des Rates vom Juni 1995). Der Rechnungshof hat bereits in seinen Jahresberichten 1983 und 1987 die Frage ange schnitten, die für das reibungslose Funktionieren des Sektors wesentlich ist: "Wenn die Prämien sich nach der Qualität richteten, wäre dies ein Anreiz für die Erzeuger und die verarbeitenden Unternehmen, die Qualität zu verbessern. (. ) Da die ist der Anwendung von qualitätsabhängigen Prämien Vorteile bringen würde, Rechnungshof der Meinung, daß die allgemeine oder selektive Einführung einer solchen Regelung ernsthaft geprüft werden sollte. " Eine Korrektur der Unterstützung würde bedeuten, daß ein Teil der Prämie an den Marktwert des Tabaks gekoppelt würde. Die korrigierte Regelung würde sich aus einem festen und einem veränderlichen Teil zusammensetzen, um die soziale Funktion der Gemeinschaftshilfe - die Sicherung eines Mindesteinkommens für die Tabakerzeuger - und die wirtschaftliche Funktion - die Förderung einer Qualität, die den Bedürfnissen des Binnenmarktes besser gerecht wird, - miteinander zu verbinden. Es darf keine Berichtigungen geben, bei denen ein Teil der Prämie von subjektiven Beurtei lungen der Tabakqualität abhängig gemacht wird (Urteile von Sachverständigen oder administrative Klassifizierung), denn ein solches System wäre sehr komplex und nur schwer zu kontrollieren. Die Kommission schlägt daher vor, die Gemeinschaftsbeihilfe in Abhängigkeit vom Kaufpreis für Rohtabak zu ändern. Dies ist der einzige objektive Maßstab für die Qualität der Produktion, den wir haben. —> Welcher Teil der Beihilfe soll korrigiert werden? Der veränderliche Teil der Prämie müßte bei den Sorten mit einem niedrigen Preis/Prämienverhältnis größer sein. Die Berichtigung wäre also nicht bei allen Sortengruppen gleich groß. Der Betrag des feststehenden Teils müßte in etwa dem alten Interventionspreis für die untersten Qualitäten entsprechen, dem Mindesteinkommen also. Ziel dieser Maßnahme wäre, eine Förderung von qualitativ minderwertigem Tabak zu verhindern. - 36 - Aufgrund dieser Kriterien schlagen wir eine Berichtigungsspanne zwischen 35 und 45 % der Gesamtunterstützung vor (die derzeitigen ineffizienten Spannen liegen zwischen 9 und 10 %). (b2) Die Durchführung: Berichtigung über eine Erhöhung der Beihilfe an Erzeugergemeinschaften Das Instrument, das dafür in Frage käme, ist die Sonderbeihilfe. Diese wurde zusammen mit der derzeitigen GMO eingeführt und sieht eine Zusatzprämie vor, die von den Erzeuger gemeinschaften an ihre Mitglieder gezahlt wird. Unser Vorschlag wäre, diese Beihilfe zu erhöhen und sie von jetzt ab an die Preise zu koppeln, die beim Verkauf der Erzeugnisse erzielt werden. Finanziert würde die Anhebung der Sonderbeihilfe durch eine Senkung des Teils der Prämie, der - pro Kilo in ECU festgesetzt - wie bisher unabhängig von der Qualität gezahlt würde. Diese Lösung bietet Vorteile, hat aber auch Nachteile: (b3) Vor- und Nachteile dieser Regelung Es muß betont werden, daß das einzige Betrugsrisiko, das diese Regelung mit sich bringt, die Verteilung der Gemeinschaftsbeihilfe zwischen den Erzeugern ist. Dieses würde sich jedoch nicht auf die Höhe der Haushaltsausgaben auswirken. Wenn ein Erzeuger versucht wäre, gemeinsam mit einem Verarbeiter überzogene Preise für seine Erzeugnisse anzugeben, um eine höhere Prämie zu erhalten, so wäre dies eine Unter schlagung der Gemeinschaftsbeihilfe auf Kosten der übrigen Erzeuger. Diese Art der Fehl leitung wäre also ein Nullsummenspiel, in dem sich die Erzeuger gegenseitig betrügen würden. Der Erfolg dieser Regelung hängt also von der Korrektheit der Preise sowie der Fähigkeit der Behörden und der Erzeuger ab, diese zu überprüfen. Vorteile leichter kontrollieren läßt. Jede Diese Regelung hat den Vorteil, daß sie sich Erzeugergemeinschaft zahlt den einzelnen Mitgliedern die Sonderbeihilfe in Abhängigkeit vom mittleren Marktpreis, der von jedem Mitglied (und je Sorte) im Verhältnis zum Durchschnitt der anderen Mitglieder erzielt wurde. Dieser Marktpreis ist heute bereits bekannt; er ergibt sich aus dem Lieferverfahren und der Kontrolle des Tabaks. Da sowohl die Auszahlung der Beihilfe als auch die der Marktpreise über Bank- oder Post überweisung erfolgt, lassen sich die Vorgänge leicht überprüfen. Die einzige Möglichkeit, dieses System zu manipulieren, ist eine Verständigung zwischen sämtlichen Mitgliedern der Erzeugergemeinschaft und dem Verarbeiter, um eine identische Qualität der Lieferungen aller Erzeuger vorzutäuschen. Für die Verwaltung hätte diese Regelung den Vorteil der einfacheren Handhabung, denn dann wäre es Aufgabe der einzelnen Erzeugergemeinschaften, die erforderlichen Berechnungen für die Berichtigung der Sonderbeihilfe aufzustellen. Einfachere Durchführung: die Sonderbeihilfe ist schon ein Bestandteil des derzeitigen Systems, sie ist auf 10 % der Prämie festgesetzt. 37 Nachteile Die Erfahrung hat gezeigt, daß die Sonderbeihilfe in ihrer jetzigen Form als Instrument zur Qualitätsverbesserung versagt hat. Eigentlich hätte sie sich bereits auf die Qualität auswirken müssen, da zwischen 90 und 100 % dieser Beihilfe dafür bereitgestellt waren. Dieses Ziel wurde jedoch nicht erreicht, die Qualität wurde nicht positiv beeinflußt. Der Grund dafür ist, daß die Sonderbeihilfe in ihrer jetzigen Form zwei Schwächen aufweist: sie ist zu gering, um als Anreiz für eine qualitativ hochwertige Produktion zu dienen, und die Bewertungskriterien für die Qualität werden zu lasch gehandhabt und ermöglichen so eine gute Bezahlung für minderwertige Qualität. Die vorgeschlagene Reform ändert gleichzeitig die Höhe der Beihilfe und die Verteilungskriterien und ermöglicht so, die Unzulänglichkeiten der derzeitigen Regelung zu beheben. Die derzeitige Regelung vergleicht nur den Marktwert des Tabaks, der innerhalb derselben Erzeugergemeinschaft erzielt wird. Auf diese Weise erhalten die Erzeuger aller Gemeinschaften eine Prämie und Sonderbeihilfe in Abhängigkeit vom mittleren Preis ihrer eigenen Gemeinschaft. Produziert ein Erzeuger Tabak von geringerem Marktwert als andere Erzeuger einer anderen Gemeinschaft, so kann er trotzdem höhere Gesamt einnahmen erzielen. Es gibt jedoch Mechanismen, mit deren Hilfe sich die Effizienz des Systems verbessern läßt. Es geht darum, die Bedingungen für die Anerkennung von Erzeugergemeinschaften zu verschärfen, indem die Mindestmitgliederzahl erhöht und die Mindestquotenmengen, über die sie verfügen muß, angehoben werden. (b4) Für die Einführung dieser Berichtigung ist keine Änderung der derzeitigen Höhe der Prämien und Quoten erforderlich. Wir schlagen vor, die derzeitige Höhe der Prämien nicht zu ändern. Die Erfahrung hat gezeigt, daß die Verteilung nach Sortengruppen im großen und ganzen korrekt zu sein scheint. Es werden die Sorten mit der größten Nachfrage angebaut, und eine sichtliche Überschreitung der Anbaumengen konnte nicht festgestellt werden; im Gegenteil, die Quote von 350. 000 t wurde nur zu etwa 95 % ausgeschöpft. Die Höhe der Quoten kann ebenfalls beibehalten werden. Worauf es ankommt, ist die Erhöhung der wirtschaftlichen Effizienz der Gemeinschaftsbeihilfe über eine Berichtigung der Prämie, da die Aufteilung der Quoten nach Ländern und Sortengruppen im großen und ganzen angemessen zu sein scheint. Auf alle Fälle muß erreicht werden, daß der Anteil für die besten Sorten, deren Absatz gesichert ist und die hohe Marktpreise erzielen, erhöht und der Anteil der Sorten, deren Absatz schwierig ist und die zu extrem niedrigen Preisen verkauft werden, gesenkt wird. So müßte zum Beispiel die Quote für die Gruppe V - sun-cured - gesenkt werden und auf andere Gruppen übertragen werden, zum Beispiel auf die Gruppen VI und VII, wobei gewährleistet sein muß, daß diese Übertragung keine zusätzlichen Haushaltsausgaben zur Folge hat. (2) Erleichterung der freiwilligen Aufgabe des Tabakanbaus 38 - Die Kommission hat einen vollständigen und obligatorischen Rückzug aus dem Sektor abgelehnt. Da die tatsächlichen Umstellungsmöglichkeiten begrenzt sind, wäre ein Szenario, bei dem 190 000 Beschäftigte auf andere Tätigkeiten umgestellt werden müßten, nicht ohne außerordentlich hohe soziale Kosten durchführbar. Möglich ist jedoch, die Umstellung des Tabakanbaus auf individueller und freiwilliger Basis zu erleichern und sogar die Umstellung aller Erzeuger auf lokaler Ebene. Im übrigen werden die grundlegenden Reformmaßnahmen des Sektors und insbesondere die Anpassung der Prämie eine große Herausforderung für den Sektor darstellen, zu einer Konsolidierung der Betriebe führen und diejenigen, die die Qualität ihrer Erzeugung nicht verbessern können, zum Rückzug aus dem Sektor bewegen. Zur Erleichterung der Umstellung sind Begleitmaßnahmen angebracht, wie Beihilfen zur lokalen Entwicklung und eine ständige Regelung für den Quotenrückkauf mit ent sprechender Verringerung des gesamten Quotenvolumens. Begleitmaßnahmen für den Umstellungsprozeß Zentrales Element dieser Maßnahmen müßte die Förderung von Strategieplänen für die lokale Entwicklung sein, die den Erzeugern helfen, sich auf andere Bereiche umzustellen. Diese Pläne müßten auf der Ebene erstellt werden, die für die betroffenen Zonen am zweckmäßigsten ist. Sie müßten diejenigen, die davon direkt betroffen sind, in enger Form einbeziehen, in erster Linie die Erzeugergemeinschaften. Diese Pläne müßten von einem integrierten Entwicklungsansatz ausgehen, so wie die Entwicklungsprogramme, die über die Strukturfonds für die Ziel-1- oder -5b-Regionen finanziert werden. Sie könnten eine ganze Palette von Informations-, Beratungs-, Schulungs- und Organisationsmaßnahmen usw. enthalten, die alle auf mögliche Alternativen auf lokaler Ebene abzielen. Sie müßten ferner dazu beitragen, die verfügbaren Mittelzu mobilisieren, vor allem die Mittel aus den Strukturprogrammen und anderen Programmen, die unter Mitwirkung der Gemeinschaft finanziert werden, wie zum Beispiel das Vorruhestandsprogramm. Eine Reihe von Maßnahmen könnte durchgeführt werden, um: die Betriebe und Verarbeitungszentren zu erhalten, die als lebensfähig angesehen werden (Hilfen für Investitionen und Umweltschutzmaßnahmen), Unter der Voraussetzung, daß das Gesamtvolumen der Quoten entsprechend verringert würde, könnte in diesem Zusammenhang das in besonders in Griechenland (siehe Abschnitt IV. 4) sehr erfolgreiche Modell für Umstellungsprogramme auf andere landwirtschaftliche Kulturen übernommen werden. Dabei wurden Erzeugern, die den Tabakanbau aufgeben wollten, drei Jahre lang Beihilfen zur Umstellung auf andere Kulturen gewährt. die Aufgabe nicht überlebensfähiger Betriebe zu erleichtern, mit Hilfe von Einzel- und Kollektivmaßnahmen: (a) Einzel maßnahm en: zum Beispiel in Form von Quotenrückkäufen über einen ausreichenden Zeitraum (7-10 Jahre), mit einem degressiven Zahlungsmechanismus; oder alternativ dazu in Form von Obligationen, die den betroffenen Tabakanbauern - 3 9- ausgestellt würden: die Gemeinschaft würde für die Laufzeit der Obligationen (7- 10 Jahre) jährliche Zahlungen übernehmen. Die Tabakerzeuger könnten diese entweder behalten und die damit verbundenen jährlichen Zahlungen entgegennehmen, oder aber auf dem privaten Markt verkaufen. Diese Hilfen könnten auch in Form von Unterstützungen für den Vorruhestand gewährt werden bzw. für Flächenstillegungen oder die Aufforstung. Es sollte untersucht werden, wie man die in der Verordnung (EWG) Nr. 2079/92 vorgesehenen Vorruhestandsmaßnahmen für Tabakerzeuger attraktiver gestalten kann. Dabei ist insbesondere zu prüfen, warum diese Maßnahmen bei den Erzeugern bislang keinen Erfolg hatte. (b) Kollektivmaßnahmen (regional/lokaO * Informations-, Schulungs- und Beratungsaktionen, technische Unterstützung, um den Übergang zu erleichtern, * Maßnahmen zur wirtschaftlichen Entwicklung mit dem Ziel, alternative Beschäftigungsmöglichkeiten anzubieten. Alle diese Maßnahmen müßten in einem Strategieplan für die lokale Entwicklung zusammengefaßt werden, der sich je nach Art der Maßnahme auf unterschiedliche Rechtsgrundlagen und Finanzierungsquellen stützt: Maßnahmen, die für die Erstellung des Plans notwendig sind (Information, Analyse, technische Unterstützung) oder die die Durchführung erleichtern sollen (Schulung, Beratung, Verbreitung) oder aber direkter Bestandteil des Operationellen Teils sind (zum Beispiel Rückkäufe von Quoten), könnten über den EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert werden; Bei anderen Maßnahmen sollten die für die Durchführung der verschiedenen Pro gramme zuständigen Behörden prüfen, ob ein Teil der ihnen zur Verfügung gestellten Mittel für folgende Maßnahmen verwendet werden kann: * als Rechts- und Finanzierungsgrundlage für einige Maßnahmen könnten die Maß nahmen der Strukturfonds für Ziel 1 und 5b dienen (die meisten der betroffenen Regionen gehören in diese Gruppe). Die für 1997 geplante Überarbeitung bietet die Möglichkeit zu prüfen, welche spezifischen Maßnahmen in den kommenden Jahren zur Erleichterung der Umstellung von Tabakerzeugern auf andere Tätig keiten getroffen werden könnten. Den Mitgliedstaaten und den betroffenen Begleitausschüssen könnten dahingehende Leitlinien angegeben werden. * für andere Maßnahmen ist bereits eine Rechts- und Finanzierungsgrundlage vor handen, zum Beispiel für den Vorruhestand, die Aufforstung und den Umwelt schutz im Agrarbereich sowie die Maßnahmen im Rahmen von Ziel 5a; Eine Anwendung dieser Maßnahmen über einen ausreichenden Zeitraum hinweg dürfte die Umstellung auf alternative Tätigkeiten erleichtern und das soziale und wirtschaftliche Gefüge der betreffenden Gebiete erhalten. 40 - Der Umstellung der Verarbeitungsindustrie müßte ebenfalls besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden, um negative Auswirkungen auf die örtliche Wirtschaft abfangen zu können. (3) Flexibilisierung der Ouotenregelung und der Garantieschwellen Der andere Aspekt der GMO, der einer Korrektur bedarf, ist die Produktionsregulierung und vor allem die fehlende Flexibilität. Die Flexibilisierung muß auf mehreren Ebenen erfolgen. Zunächst einmal dürfte die Höhe der Quoten nach Ländern und Sortengruppen nicht starr festgelegt sein, denn das Angebot sollte sich immer nach der Nachfrage richten. Dazu müßten Möglichkeiten zur Übertragung von Quoten zwischen den Sortengruppen geschaffen werden, ohne daß dafür zusätzliche Haushaltsmittel in Anspruch genommen werden müssen. Solche Übertragungen sind auch jetzt schon möglich, allerdings nur für Quoten, für die keine Anbauverträge bestehen. Es wäre wichtig, diese Übertragungen vor der Verteilung der Quoten vorzunehmen und den Tabaksektor zu einer besseren Einstellung auf die Anforderungen des Marktes zu ermutigen. Wie bereits vorher erwähnt, müßte auch die Übertragung von Quoten für Sorten mit unsicherem Absatz und mit geringerem Marktwert auf jene Sorten gefördert werden, für die eine größere Nachfrage besteht und die einen größeren Marktwert haben. Ferner müßte eine jährliche oder dauerhafte Übertragung von Quoten innerhalb einer Sortengruppe erleichtert werden. Dazu müßten Marktmechanismen eingesetzt werden, und auch die endgültige Abtretung von Quoten zwischen traditionellen Erzeugern sollte erleichtert werden. Auf diese Weise könnte besser auf individuelle Situationen eingegangen werden, und die besonders motivierten Tabakerzeuger könnten dazu ermutigt werden, wirtschaftlich lebensfähige Unternehmen aufzubauen. Darüber hinaus müßten besondere Bestimmungen vorgesehen werden, um die Schaffung einer nationalen Quotenreserve zu ermöglichen, was in die gewünschte Richtung hin zu einer flexibleren Regelung gehen würde. Die Flexibilisierung der Quotenregelung zusammen mit der Berichtigung der Prämie würden somit einen starken Anreiz zur Konsolidierung der Strukturen der Tabakunternehmen bieten, deren Durchschnittsgröße zunehmen würde; gleichzeitig würde die Zahl der Unternehmen sinken, da die derzeitige Lage mit den zahlreichen kleinen Unternehmen kaum fortdauern kann. (4) Vereinfachung der Verwaltung Ferner ist auch die Vereinfachung der Verwaltung ein Ziel der Behörden. Inzwischen ist das Tabaksystem derart komplex geworden, daß eine Überprüfung der einzelnen Verfahren notwendig ist, um die administrativen Bestimmungen zu vereinfachen. 41. - 1) Zunächst einmal muß eingeräumt werden, daß die jährliche Berechnung und Verteilung von Quoten für Zehntausende von Landwirten und nicht selten eine zweite Verteilung im Laufe des Jahres alles andere als einfach zu verwalten ist. Statt an die einzelnen Erzeuger sollten die Quoten an die Erzeugergemeinschaften verteilt werden. Auf diese Weise könnte selbst in den größten Erzeugerländern der Verwaltungs aufwand von Zehntausenden von Vorgängen auf einige Dutzend reduziert werden. Dann wäre es Aufgabe der Erzeugergemeinschaften, die Quoten an die einzelnen Erzeuger zu verteilen und unter der Kontrolle der Verwaltung und unter Einhaltung der Gemein schaftsvorschriften die erforderlichen Berechnungen aufzustellen. Diese Art der Verteilung würde weder die Existenz von einzelnen Erzeugern außerhalb der Gemeinschaft beeinträchtigen (davon gibt es ohnehin nur wenige, da die Erzeuger von der Sonderbeihilfe profitieren wollen), noch die einzelnen Gemeinschaften von ihrer Verpflichtung entheben, die Lieferungen ihrer Mitglieder zu registrieren, um ihnen gegebenenfalls den Austritt aus der Gemeinschaft zu ermöglichen. Ferner würde sich eine jährliche Neuberechnung der Quoten für jeden einzelnen Erzeuger erübrigen, da das Quotensystem stabil ist. Eine Überprüfung im Abstand von drei Jahren wäre völlig ausreichend, eventuelle jährliche Anpassungen infolge von Übertragungen zwischen Sortengruppen würden dadurch nicht beeinträchtigt. Ein weiterer Punkt wäre die Vereinfachung der Kontrollen bei der Lieferung. Die Vorschrift, bei jeder Lieferung den Feuchtigkeitsgehalt jedes einzelnen Tabakballens zu messen, hat sich als ineffizient und nur schwer durchführbar erwiesen. Diese Bestimmung sollte abgeschafft werden. Der Feuchtigkeitsgehalt sollte nur noch dann gemessen werden, wenn Zweifel an der Qualität des angelieferten Tabaks angebracht sind. Ebenfalls überflüssig ist die zweimalige Verteilung von Quoten pro Jahr (eine für die Restquoten), die mit einer zweimaligen Registrierung von Anbau vertragen verbunden ist, denn die Möglichkeit einer Abtretung von Quotenzuteilungen zwischen den Produzenten würde für genügend Flexibilität sorgen, um die volle Nutzung der Garantieschwellen zu ermöglichen. Mit Hilfe der vorgeschlagenen Maßnahmen zur Vereinfachung könnten jährlich mehrere tausend Verwaltungsvorgänge eingespart werden (Berechnung von Quoten, zweimalige Ver sendung von Zuteilungen an einzelne Erzeuger, systematisches Messen des Feuchtigkeits gehalts bei der Lieferung), ein Faktor, der im Hinblick auf eine Verringerung der Belastung durch Verwaltungsmaßnahmen sicherlich nicht zu vernachlässigen ist. (5) Förderung einer besseren Bezahlung der Qualität Das Instrumentarium des Anbauvertrags sollte beibehalten werden, denn er sorgt für ein erhebliches Maß an Sicherheit auf dem Tabaksektor und kann als Hebel für eine bessere Anpassung des Angebots an die Nachfrage dienen. Allerdings beeinträchtigt der Anbauvertrag die Marktsignale, die Preise werden manchmal ein Jahr vor dem tatsächlichen Verkauf festgelegt. Eine Alternative könnte eine Versteigerung von Verträgen sein, auf diese Weise würde der Wettbewerb zwischen den Verarbeitern - 4 2- verstärkt und dies würde sich auch auf die Marktpreise auswirken, die von den Erzeugern erzielt werden. (6) Berücksichtigung des Umweltschutzes Umweltschäden beim Tabakanbau werden in erster Linie verursacht durch einen übermäßigen Einsatz von Düngemitteln, zu intensive Bewässerung und durch einen allzu sorglosen Einsatz von Schädlingsbekämpfungsmitteln. Es sollte in Betracht gezogen werden, daß ein Wirtschaftssystem, das qualitativ hochwertige Erzeugnisse fördert, auch positive Auswirkungen auf die Umwelt hat, denn die Qualität der Tabakblätter hängt von einem maßvollen Einsatz von Düngemitteln ab. Der Einsatz von Schädlingsbekämpfungsmitteln ist bisher noch unverzichtbar für eine gute Blattqualität. Allerdings sollte die Verwendung integrierter Pflanzenschutzmethoden (IPM) gefördert werden, ebenso das Sammeln der Abfälle, vor allem von Plastikverpackungen, die beim Anbau verwendet werden. Zu diesem Zweck müßte der Teil der Sonderbeihilfe, die für die technische Unterstützung bestimmt ist, für die Förderung von Umweltschutzmaßnahmen - maßvolle Verwendung von Düngemitteln, integrierte Pflanzenschutzmaßnahmen, Sammeln von Abfällen, effiziente Bewässerungsmethoden - eingesetzt werden. Die Förderung dieser Umweltschutzmaßnahmen sollte auf regionaler, nationaler und gemein schaftlicher Ebene systematisch fortgesetzt werden. Um diesen Maßnahmen eine gewisse Kohärenz zu verleihen, sollten sie in einem von den Mitgliedstaaten abgesteckten und von der Kommission gebilligten Rahmen durchgeführt werden. Zu diesem Zweck müßten Schulungs- und Informationstagungen durchgeführt werden, an denen Fachleute aus den verschiedenen Bereichen teilnehmen. Darüber hinaus müßte ein System zur Bewertung dieser Maßnahmen eingeführt werden, um die richtigen Konsequenzen aus der konkreten Anwendung ziehen zu können. (7) Weniger schädliche Sorten auf dem Markt Ebenso sollte der Gemeinschaftliche Forschungs- und Informationsfonds für die Gesund heit, der aus einem Teil der an die Erzeuger gezahlten Prämien finanziert wird, weiter geführt werden. Mittels seiner Aufträge zur Erforschung weniger schädlicher Sorten und Anbauverfahren kann er nämlich dazu beitragen, Tabak mit einem geringeren Teer-, Schwermetall- oder Nikotingehalt zu erzeugen. Er sollte durch eine Forschungs komponente im Bereich Umweltschutz ergänzt werden. Auch die Informationsaufträge des Fonds betreffend die schädlichen Aspekte des Tabakverbrauchs sollten nicht nur fortgeführt, sondern durch Erhöhung des Abzugs von der Prämie auf 2 % auch mit mehr Mitteln ausgestattet werden. Die Tabakerzeuger haben ein Interesse daran, Verständnis für die gesundheitliche Problematik zu zeigen, - 4 3- die nichts mit der Fortführung des Tabakanbaus zu tun hat, da dieser weltweit so lange fortbestehen wird, wie es Verbraucher gibt. (8) Verstärkung der Kontrollen Die Kontrolle der GMO muß ein zentrales Anliegen bleiben. In Kapitel II dieses Berichts war eindeutig festgestellt worden, daß die in der Zeit vor der Reform von 1992 herrschende hohe Betrugsrate erheblich zurückgegangen ist. Die am stärksten betrugsanfälligen Stützungsmechanismen sind nämlich abgebaut worden (Ende der Intervention und der Ausfuhrerstattungen), und die Eindämmung der Haushaltsausgaben, die erreicht wurde, bestätigt diese Analyse. Die Kontrollen haben jedoch gezeigt, daß es noch immer Schwachstellen gibt, vor allem das Vorhandensein von Scheinproduzenten (Schwarzmarktgeschäfte für Tabak). Zwar sind die Betrugsrisiken im Vergleich zur Vergangenheit erheblich zurückgegangen, ganz ausgeschaltet werden konnten sie jedoch nicht. Deshalb wurden die Kontrollen der Anbauflächen verstärkt und die Veröffentlichung der Quoteninhaber auf lokaler Ebene eingeführt. Außerdem müßte die juristische Definition von "Verarbeiter" präzisiert werden, um sehr großzügigen Interpretationen der Gemeinschaftsverordnungen ein Ende zu bereiten, so daß Zwischenhändler keine Möglichkeit mehr haben, vom System zu profitieren. Was die Kontrollstellen anbetrifft, muß man feststellen, daß die Bemühungen der Kommission nicht den erhofften Erfolg gebracht haben. Die beiden betroffenen Länder (Italien und Griechenland) haben die geplanten neuen Kontrollstellen bisher noch nicht eingerichtet. Deshalb mußten die Kontrollen durch die vorhandenen Stellen vorgenommen werden (AIMA, EOK). Für die Zukunft müßten die zentralen Elemente der derzeitigen Kontrollregelung beibehalten werden: Kontrolle der Anbauflächen, um Scheinproduzenten zu verhindern, Kontrolle der Lieferungen, um zu prüfen, ob der Tabak prämienfähig ist, und Kontrolle der Lager der verarbeitenden Unternehmen, um zu verhindern, daß für denselben Tabak mehrfach eine Prämie gezahlt wird. Die Kontrolle der Anbauflächen kann noch verstärkt werden mit Hilfe der integrierten Flächenkontrolle, die schon für andere Erzeugnisse praktiziert wird. Was die restlichen Kontrollen angeht, müßten die Anforderungen für die Lieferkontrollen beibehalten werden (Anwesenheitspflicht der Kontrolleure bei jeder Lieferung, schriftliche Liefer- und Übertragungsgenehmigung für Tabak unter der Aufsicht der Kontrollstelle). Dieses System müßte für die Kontrolle der Lagerbestände in den verarbeitenden Unternehmen verstärkt werden (obligatorische Stichprobenkontrollen). Es wäre auch angebracht, die Warenausgänge aus den Lagern der verarbeitenden Fabriken zu kontrollieren, um sicherzustellen, daß der Tabak auch tatsächlich verarbeitet wurde. Wichtigste Kontrollmaßnahme im Rahmen der GMO muß jedoch immer die Kontrolle der Ausgaben sein. Dazu müssen schlecht konzipierte Wirtschaftsmechanismen korrigiert oder beseitigt werden. Dies ist bereits zu einem großen Teil mit der Reform von 1992 geschehen. - 44 - Ferner muß garantiert werden, daß die entsprechenden Kontrollen auch tatsächlich durch geführt werden, und vor allem müssen auch bei der Schlußabrechnung entsprechende Konsequenzen gezogen werden. Für die Kommission besteht die zentrale Aufgabe darin, Art und Häufigkeit der Kontrollen festzulegen. Den nationalen Behörden bleibt es überlassen, die beste Art der Durchführung dieser Kontrol len unter Berücksichtigung der besonderen Gegebenheiten eines jeden Landes auszuwählen. Angesichts der Erfahrung der letzten Jahre ist die Kommission der Meinung, daß die Wahl des Verwaltungsrahmens für diese Kontrollen (spezielle Kontrollstellen oder Durchführung der Kontrollen durch vorhandene Stellen) den Mitgliedstaaten überlassen bleiben sollte. C. Sonstige Elemente Für den Rest hat sich die Reform von 1992 bewährt. Von einer Wiedereinführung der Interventionsregel oder der Ausfuhrerstattungen kann keine Rede sein. Erstere hat nichts in einem Sektor zu suchen, in dem der Grad an Selbstversorgung relativ niedrig und die Hilfe für die Erzeuger relativ hoch ist. Außerdem wäre sie nur schwer zu kontrollieren. Die zweite Maßnahme ist ebensowenig gerechtfertigt. Die besten Qualitäten lassen sich ohne Probleme ausführen oder auf dem Binnenmarkt absetzen. Die schlechtesten Qualitäten haben einen derart niedrigen Preis, daß eine Erstattung wirtschaftlich keinen Sinn machen würde. Darüber hinaus wäre auch hier eine Kontrolle schwierig. Außerdem würden die vorgeschlagenen Änderungen, mit denen die Qualität des erzeugten Tabaks verbessert werden soll, auch dazu führen, daß die Gemeinschaft hochwertigeren Tabak auf den Weltmarkt ausführt. Was die Branchenverbände anbetrifft, so sollte man den Weg, der bereits mit der Reform von 1992 beschritten wurde, auch in Zukunft fortsetzen. In dieser Hinsicht ist die Kommission der Meinung, daß es wichtig wäre, wenn die Beteiligten im Tabaksektor (Erzeuger, Verarbeiter, Fabrikanten) enger zusammenarbeiten würden, um die Bemühungen für eine Qualitätsverbesserung und für eine bessere Anpassung an die Nachfrage zu verstärken. Die Qualitätsverbesserung muß sich aus den Gesetzen des Marktes ergeben. Die Anpassung erfolgt in erster Linie über die Preise, aber auch über vertraglich festgelegte Kriterien, vor allem durch eine Definition von Mindestqualitätsnormen und Qualitätsstufen. Vertragliche Regelungen machen auch die Erfordernisse der Industrie transparenter und erleichtern die Anpassung der Produktion an Angebot und Nachfrage. 4 5- Die reformierte GMO müßte vier Jahre nach ihrer Verabschiedung auch einer Bewertung unterzogen werden. Bei dieser Gelegenheit müßte ebenfalls die Entwicklung des Marktwertes der Produkte im Verhältnis zur Unterstützung analysiert werden, die dem Sektor gewährt wird. 46 SCHLUSSFOLGERUNGEN AUS TEIL V Für die Zukunft der GMO wurde eine Vorentscheidung über die Fortsetzung des Engagements der Gemeinschaft in dem Sektor getroffen. 1. Der Rückzug der Gemeinschaft aus dem Tabaksektor, der für den größten Teil der Tabakerzeugung mittelfristig das Ende bedeuten würde, wurde abgelehnt. Ein solches Szenario impliziert die obligatorische Umstellung von 190 000 Beschäftigten, würde sehr hohe soziale Kosten verursachen und hätte keinerlei Auswirkungen auf den Tabakkonsum. Die Kommission hat daher beschlossen, die Fortsetzung der gemeinschaftlichen Unter stützung für die Erzeuger vorzuschlagen, unter der Voraussetzung, daß die GMO grund legend reformiert wird. 2. Die Fortsetzung des Gemeinschaftsengagements setzt auch voraus, daß eine Entscheidung über das beste Modell gefällt wird. Die Gemeinschaftsbeihilfe muß auf jeden Fall ausschließlich den Erzeugern zugute kommen. a) Die Einführung einer Hektarbeihilfe oder einer direkten Stützung der Einkommen der Tabakpflanzer wäre keine angemessene Antwort auf die schwerwiegenden wirtschaftlichen Probleme des Sektors. Diese Alternativen zum derzeitigen System hätten Haushaltskosten zur Folge, die etwa genauso hoch wären. Eine spürbare Senkung der Gemeinschaftsprämie hätte den Nachteil, sofort einen großen Teil der Gemeinschaftsproduktion zum Verschwinden zu verurteilen, ohne ihr die Möglichkeit zu einer Verbesserung der Qualität zu geben. b) Die unveränderte Beibehaltung der derzeitigen Regelung hätte den Nachteil, die derzeitige Situation dauerhaft zu machen, eine Situation, in der es für den Landwirt rentabler ist, geringe Qualität zu erzeugen und seine Produktionskosten zu senken, als in die Erzeugung von Qualitätserzeugnissen zu investieren. In der gegenwärtigen GMO stellt das niedrige Preis/Prämienverhältnis zwischen den Marktpreisen und den gezahlten Prämien die Effizienz der öffentlichen Unterstützung für die Erzeuger in Frage, ferner erschwert die mangelnde Flexibiliät des Systems einen Zugang zum Sektor, die Abtretung von Quoten und die Anpassung der Garantieschwellen an Angebot und Nachfrage, und schließlich ist auf die Komplexität der Verwaltung mit einer Vielzahl von Berechnungsvorgängen und komplizierten Aufteilungsverfahren für Einzelquoten hizuweisen. 3) Die Lösungen, die ins Auge gefaßt werden sollten, müssen dagegen diese Tendenz umkehren und Anreize für qualitativ höherwertige Erzeugnisse liefern. Ein Teil der Gemeinschaftsbeihilfe müßte an die Qualität der Produktion gekoppelt werden, die vom Marktpreis bestimmt wird. Die Berichtigung der Gemeinschaftshilfe muß durch Maßnahmen ergänzt werden, die die Aufgabe des Tabakanbaus insbesondere durch Rückkauf einzelner Quoten erleichtern. - 4 7- Folge all dieser Reformen wäre eine bessere Qualität des in der Gemeinschaft erzeugten Tabaks und ein drastischer Rückgang der Ausfuhren von Tabak geringer Qualität. Die für den Sektor bereitgestellten Haushaltsmittel würden innerhalb des vorgesehenen Gesamtbetrags umverteilt. Auf diese Weise könnte das Ziel, den Teil der Ausgaben zu erhöhen, die für Maßnahmen zugunsten einer leichteren strukturellen Anpassung, insbesondere des freiwilligen Rückzugs aus dem Sektor vorgesehen sind, erreicht werden. Die im derzeitigen System vorhandenen Kontrollmaßnahmen, insbesondere die Kontrollen der Erstverarbeitungsunternehmen, müssen verstärkt werden. Ziel der geplanten Reform ist eine Vereinfachung der Verwaltung des Sektors und eine stärkere Berücksichtigung des Umweltschutzes. - 48 ISSN 0254-1467 KOM(96) 554 endg. DOKUMENTE DE 03 Katalognummer : CB-CO-96-660-DE-C ISBN 92-78-13186-5 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften L-2985 Luxemburg