title: Rapport från kommissionen till rådet om den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak

eurovoc_concepts:
EU aid
EU production
common organisation of markets
tobacco
tobacco industry

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION it * Bryssel den 18. 12. 1996 KOM(96) 554 slutlig RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET om den gemensamma o r g a n i s a t i o n en av marknaden f ör råtobak INNEHÅLL I. PRODUKTEN 1. Ursprung 2. Terminologi A. De olika tobakssorter som odlas i Europa B. Tobaksodling och sysselsättning 1 1 1 H. DEN EUROPEISKA TOBAKSPRODUKTIONENS EKONOMISKA OCH SOCIALA BETYDELSE. 1 3 4 4 4 5 5 1. En arbetsintensiv och krävande gröda 1. 1 Tobaksodlingens tidsschema 1. 2 Sysselsättningen inom tobaksodlingen 2. Tobaken gör det möjligt för de lantbruk som odlar den att överleva C. Tobaken odlas i Europa på små arealer, vilket gör det svårt att mekanisera produktionen i större omfattning 1. Små odlingsarealer 2. En utvidgad mekanisering kan knappast förutses idag 3. Sysselsättningen inom sektorn för tobaksbearbetning 4. Sysselsättningen inom industrisektorn D. En kultur som gör landsbygden levande i problemregioner m. ANALYS AV GEMENSKAPSPRODUKTIONENS KVALITET OCH DESS PLATS I VÄRLDSPRODUKTIONEN A. Kvantitativa förändringar i den europeiska produktionen B. Den låga interna prisnivån visar att hos de flesta sorter som produceras i 6 6 6 7 7 8 9 9 gemenskapen är kvaliteten mycket låg 11 C. Produktionen uppfyller inte kvahtetsmässigt gemenskapens konsumtionsbehov 12 14 D. Världsmarknaden SLUTSATSER AV DELARNA I, fl OCH m 16 IV. HUR DEN GEMENSAMMA ORGANISATIONEN AV MARKNADEN FUNGERAR SEDAN REFORMERINGEN 1992 A. Budget och kontroll B. Sektorns ekonomi 1. Kontrollerade budgeterade kostnader 2. Minskade risker för bedrägeri 1. För låga marknadspriser jämfört med bidragen a) Priserna före och efter reformen 1992 b) Förhållandet pris /bidrag per sort. c) Förhållandet pris/bidrag per land d) Varför ett såpass otillfredsställande 17 17 17 17 18 18 18 18 19 19 2. En bearbetningsindustri under omstrukturering 19 3. En tillverkning som i hög grad fortsätter I Europeiska gemenskapen. 20 21 21 21 22 22 23 1. Systemet företer en viss stelhet 2. Systemet företer också en viss svåröverskådlighet 3. övergångsperiod 4. Omställningsprogram förhållande C. Administration SLUTSATSER AV DEL IV V. FÖRSLAG FÖR FRAMTIDEN FÖR DEN GEMENSAMMA ORGANISATIONEN AV MARKNADEN FÖR TOBAK A. De val som kommissionen gjort för B. Scenarier framtiden 1. Scenario 1 - Successiv avveckling a) De ekonomiska och sociala b) Alternativ för tobaksproduktionen följderna 24 24 26 26 26 26 /[ a- 2. övriga scenarier som har kunnat undvikas 3. Scenario 2 - Kommissionens förslag: en grundläggande reform av sektorn 1) Förändring av stödsystemet för att förbättra sektorns ekonomiska situation - en huvudfråga och en utmaning (a) Varför förändra det nuvarande bidragssystemet? (b) Förslag: anpassning av gemenskapsstödet efter kvaliteten hos produktionen för att gynna kvaliteten (bl) Principen om anpassning av gemenskapsstödet (b2) Tillämpning: anpassning genom en ökning av stödet till producentgrupperingar (b3) Fördelar / nackdelar med en anpassning genom stödet till producentgrupperingar (b4) Införandet av denna anpassning innebär inte någon förändring av den befintliga bidrags- och kvotnivån (2) Att underlätta frivilligt utträde ur sektorn (3) Att göra kvoteringssystemet och garantitrösklarna mer 27 29 29 29 30 30 30 31 32 32 anpassningsbara (4) En Förenklad administration (5) Befrämjande av bättre betalning för kvalitet (6) Beaktande av miljöskyddet (7) Mindre skadliga tobakssorter på marknaden (8) Skärpt kontroll 34 34 35 35 36 36 37 38 C. Andra inslag SLUTSATSER FRAN DEL V 4L I. PRODUKTEN 1. Ursprung Tobak är en subtropisk växt som importerades från Sydamerika till Europa på 1500-talet. Den förekommer i ett stort antal varianter som kan anpassa sig till mycket olika klimat- och markförhållanden. Tobak odlas därför i alla fem världsdelarna; den finns i Polen liksom på Cuba, i Förenta staterna liksom i Kina. 2. Terminologi Innan slutprodukten erhålls (cigaretter, piptobak, cigarrer eller cigariller) genomgår tobaken två typer av bearbetning sedan den skördats. Vid behandlingen av tobaken kan följande tre faser urskiljas. - Tobaken odlas, skördas och torkas först av producenten eller odlaren på produktionsplatsen varvid tobaksblad erhålls. - Tobaksbladen levereras därefter till bearbetningsindustrin som behandlar, förpackar och gör den lagrings- och användningsbar för tobaksfabrikerna varvid bearbetad tobak eller baltobak erhålls. Denna process utgör den första bearbetningen. - Den bearbetade tobaken behandlas därefter av tobaksfabrikerna som efter en andra bearbetning omvandlar den till en slutprodukt. Man skiljer följaktligen mellan tobaksblad, bearbetad tobak och slutprodukt. De behandlas av tre åtskilda ekonomiska aktörer, producenterna, bearbetningsindustrin och tillverkarna. Även om dessa tre verksamheter skiljer sig åt, kan de juridiskt sett utföras av ett och samma företag. Dessa tre verksamheter utgör tobaksindustrin. Denna term används särskilt för att beteckna det ömsesidiga beroende som förenar de olika leden inom tobaksproduktionen och -bearbetningen. I branschen skiljer man dessutom mellan - - aromatiska tobakssorter som ger de blandningar som används för cigarettillverkning den eftersträvade karaktären, neutrala tobakssorter, utfyllnad ("filler"), som utgör basen i en blandning. Endast råtobak (tobaksblad eller baltobak) är en jordbruksprodukt (bilaga II till Romfördraget). Slutprodukten är en industriprodukt (som faller utanför bilaga II). II. DEN EUROPEISKA TOBAKSPRODUKTIONENS EKONOMISKA OCH SOCIALA BETYDELSE Den europeiska produktionen av råtobak i blad (1000 ton) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 EUR 12 3854 387,5 398,6 41U 419,9 429,7 407,8 342,7 327,9 333^ AC Med en produktion motsvarande 4,6% av världsproduktionen under 1994, är Europeiska unionen världens femte största producent av råtobak. Efter att ha nått sin högsta nivå 1991, har gemenskapsproduktionen sedan dess oavbrutet fallit. Genom ikraftträdandet 1992 av den nya gemensamma marknadsorganisationen för denna sektor infördes ett system med produktionskvoter som effektivt har minskat produktionen av vissa tobakssorter som det inte fanns någon marknad för. Ftertugal Tyskland A 2% t. Ö s t e r r l ke 1% Frankrike Spanien 13% j$ÈÈÊÊÈ^Bfe\. Belgien 0,3% Grekland 36% Med 39 respektive 36 % av gemenskapsproduktionen 1995 är Italien och Grekland utan jämförelse gemenskapens största producentländer följda utav Spanien (13%) och därefter i storleksordning Frankrike, Tyskland, Portugal, Belgien och Österrike. Föreliggande rapport berör endast tobaksproduktionen i unionen med tolv medlemsstater. Av de nya medlemsstaterna producerar endast Österrike tobak (med en kvot om 600 ton). A. De olika tobakssorter som odlas i Europa Sorter odlade I Bi ropa 1995 Dark air cured 13,2% Rre cured 2% Rue cured 36,6% Sun cured 26,7% Light air cured 21,2% Trots den stora variationen och individuella karaktären kan tobakssorterna delas upp efter den teknik som används vid torkning av bladen, "curing". Följande internationellt erkända klassificering kan urskiljas: - - "Flue-cured" Denna tobak torkas i ugn där luftcirkulationen, temperaturen och luftfuktigheten är kontrollerade. Tobaken är ljus och den mest kända sorten är Virginia (kallas"bright" i Italien) som används för tillverkning av svagare cigaretter, däribland de amerikanska. "Light air-cured" Denna tobak lufttorkas under tak och tillåts inte jäsa. Den hör till den kategori ljus tobak som i gemenskapen representeras av sorterna Burley och Maryland. Flue-cured och light air-cured är huvudbeståndsdelar i cigaretter med amerikansk smak av vilka konsumtionen ökar världen över och är, förutom av god kvalitet, mycket efterfrågade på världsmarknaden, men konkurrensen är hård. - "Sun-cured" Denna sort soltorkas. Tobaken är orientalisk och indelas av branschen efter aromatisk kvalitet i den orientaliska, huvudsakligen Basmas, Kaba Koulak och Katerini, samt den halvorientaliska, italiensk "sun-cured" och flertalet grekiska orientaliska sorter. Sun-cured tobak som finns med i nästan alla blandningar på grund av sina utomordentliga aromatiska kvaliteter, är mycket efterfrågade på världsmarknaden. Sorterna i gemenskapen håller en genomsnittligt sett mycket hög kvalitet. - "dark air-cured" Denna tobakssort soltorkas på samma sätt som de första men en naturlig jäsning tillåts utvecklas innan tobaken används. Tobaken är rå eller svart och innehåller bland annat sorterna Paraguay, Badischer Geudertheimer, Havanna och jäst Burley. Världsefterfrågan på dark air-cured som används särskilt i sammansättningen av mörka cigaretter av vilka konsumtionen fir vikande, tenderar idag att minska starkt. - "fire-cured" Denna tobak torkas vid eld. Det rör sig framför allt om Kentucky som huvudsakligen produceras och konsumeras i Italien (toscanska cigarrer). Världsefterfrågan på denna sort fir idag starkt sjunkande. B. Tobaksodling och sysselsättning 1. En arbetsintensiv och krävande gröda 1. 1 Tobaksodlingens tidsschema Även om tobaksodlingen i Europa skiljer sig åt beroende på sort och land, kan odlingen generellt sett delas upp i följande faser: - Senvinter för beredelse av utsädet, plöjning av jorden - Tidig vår bearbetning av jorden (harvning, bevattning, gödsling m. m. ) - Vår upptagning av plantor, utplantering på fälten (för hand eller med sättningsmaskin) - Vår/sommar skötsel av plantor, bearbetning av jorden, bevattning, hackning, rensning och kupning - Sommar skörd (huvudsakligen för hand, blad för blad, bladlager för bladlager med början nedifrån stängeln), torkning - Höst/vinter sortering av tobaken, förpackning i balar, leverans Ett utmärkande drag för tobaksodling är att den kräver mycket noggrann skötsel. Efter att först ha odlat upp plantorna under skydd, planterar lantbrukaren sedan ut dem på fälten för att, enligt vad som är vanligt i Europa, för hand skörda de snabbt mognande bladen ett efter ett. Medan jordbearbetning, ogräsbehandling och plantering ofta är mekaniserad, skördas och sorteras tobaken vanligtvis för hand. Tobaksodling fir mycket arbetsintensivt, särskilt när det gäller plantering och skörd. 1. 2 Sysselsättningen inom tobaksodlingen Det finns ungefår 135 000 tobaksodlare i gemenskapen varav 52% arbetar i Grekland och 31% i Italien. !. Antalet personer som lever av tobaksodling överstiger de 135 000 producenterna. 2. Uppskattningsvis krävs runt 170 000 heltidsanställda. Tobaksodlingen är en av gemenskapens mest arbetskraftsintensiva odlingsformer. Den europeiske lantbrukaren behöver i medeltal 2 200 arbetstimmar per år för bruka ett hektar, medan det räcker med 147 timmar per år och hektar för lantbrukaren i gruppen "generellt lantbruk". För de flesta sorter utgör kostnaderna för arbetskraften mellan 50 och 70 % av produktionskostnaden. Denna siffra varierar med land och sort. Greklands andel av det sammanlagda antalet anställda är högre än landets andel av produktionen eftersom en stor del av den tobak som odlas där är orientalisk och odlingen av den mycket arbetsintensiv (kostnaden för arbetskraften utgör 85 % av produktionskostnaderna för sorten Basmas). I Italien däremot odlar lantbrukarna stora kvantiteter ljus tobak som luft- eller ugnstorkas och som inte kräver lika mycket arbetskraft (kostnaden för arbetskraften utgör 45 % av produktionskostnaden för sorten flue-cured). Detta betydande behov av arbetskraft fylls till mer än 80 % av familjearbetskraft. Ofta är hela familjen knuten till odlingen, och sätts, särskilt i Grekland, in i samband med skörd och sortering. Tobaken gör det således möjligt för många familjer att hålla landsbygden levande. Lantbrukarna får tillgång till fler och fler säsonganställda för arbetet med utplantering och skörd. Tobaksodlingen fir en mycket betydande sysselsättningskälla, särskilt i Grekland och, i mindre utsträckning, i Italien, i vissa regioner försörjer den hela befolkningen och bidrar således till att vidmakthålla en aktiv landsbygdsbefolkning. 2. Tobaken gör det möjligt för de lantbruk som odlar den att överleva De lantbruk som odlar tobak har ofta flera grödor. Även om tobaksodlingen för många av de som bedriver den är, om inte den enda, så åtminstone den viktigaste intäkten, har många familjejordbruk andra verksamheter som inte ensamma kan säkerställa överlevnaden för dem. Med runt 7 700 ecu per hektar under 1995 (inbegripet gemenskapsstödet vilket uppgår till cirka 6 380 ecu per hektar) är tobaksproduktion en av de odlingsformer i Europa som ger mest inkomster per hektar, men med hänsyn till arbetskraftsbehovet är intäkten per person lägre än gemenskapsgenomsnittet. Även om den upptar små arealer utgör denna odling ofta den finansiella grunden för det enskilda jordbruket. Tobaksodlingen står i genomsnitt för mer än hälften av intäkterna för de jordbruk som bedriver den. Den ger möjlighet till god avkastning per hektar och eftersom det inte finns några problem med avsättningen, ger den lantbrukaren förhållandevis stabila intäkter. Den trygga avsättningen för produktionen som möjliggörs genom tobaksbranschens struktur och de nära band som förenar producenter och bearbetningsindustri, gör det möjligt för vissa producenter att investera i annan verksamhet. Utvecklingen av landsbygdsturismen i vissa regioner som t. ex. Périgord i Frankrike har till stor del finansierats med intäkter från tobaksproduktionen. Utan tobaken skulle nästan samtliga jordbruk som berörs av denna odling inte längre vara ekonomiskt bärkraftiga. C. Tobaken odlas i Europa på små arealer, vilket gör det svårt att mekanisera produktionen i större omfattning 1. Små odlingsarealer Den sammanlagda arealen för tobaksodling i Europa 1994 var 158 945 hektar, medan de sammanlagda arealerna för 1995 uppgick till 149 578 hektar. Genomsnittlig areal per lantbrukare 3,87 ha 0,97 ha 0,83 ha 1,85 ha 0,67 ha 0,84 ha niiminiiiil Medlemsstat Grekland Italien Spanien Frankrike Tyskland Portugal Genomsnittlig areal per lantbrukare 0,92 ha 1,20 ha 2,07 ha 1,05 ha 1,70 ha 3,16 ha 1,11 ha Belgien 1,18 ha Flue-cured Light air-cured Dark air-cured Fire-cured Sun-cured Orientaliska grekiska SAMMANLAGT Den genomsnittliga brukade arealen per lantbrukare är liten (ungefär 1,11 ha). Denna siffra varierar alltefter sort och land ( den italienske producenten disponerar i genomsnitt över 7,88 hektar medan den grekiske producenten av sun-cured tobak disponerar över 0,74 hektar). Medelproduktionen per producent ligger runt 2,4 ton. Den varierar från 1 till 10 ton mellan sorterna Basmas och Virginia och den är fem gånger högre i Spanien än i Grekland. Dessa uppgifter visar att odling som i stort sett helt och hållet ägnas åt tobak, med hjälp av offentligt stöd kan vara bärkraftig med en mycket liten areal och vid en liten produktion. Det skall tilläggas att de flesta odlare har flera grödor och att deras totala areal är betydligt större än den som helt används för tobak. Odling av flera grödor bedrivs för att utnyttja de arealer som friställs genom den betydande växtföljd som tobaksodling kräver (för att undvika att marken utarmas och särskilda sjukdomar på tobaksplantan kan det gå upp till sju år mellan två odlingsperioder på samma mark). Dessutom, när det gäller tobaksodling är de negativa effekterna på milön framför allt frukten av överdriven gödsling, överdriven konstbevattning och alltför omfattande besprutning. Tobak odlas i vanligtvis på små ytor och därför fir möjligheterna att mekanisera överföring och skörd av produktionen begränsade. Avkastningen per hektar har på grund av detta endast ökat mycket lite de senaste decennierna. 2. En utvidgad mekanisering kan knappast förutses idag I Förenta Staterna har mekaniseringen av vissa moment (särskilt utplantering och skörd) inom odlingen av sorterna flue-cured och light air-cured gått betydligt längre än i Europa. Det har blivit tekniskt möjligt att använda maskiner därför att arealerna är stora och de sorter som odlas är lämpade för det, samtidigt som det är ekonomiskt lönsamt eftersom förädlingsvärdet är mycket högt. En sådan mekaniseringsgrad är inte förutsebar på medellång sikt i Europeiska gemenskapen därför att 1. för det första är produktionskostnaderna redan mycket höga (inköp av utrustning för torkning, löner, ugnar, torkar) och den erhållna avkastningen medger inte inköp av nya maskiner, 2. för det andra gör de europeiska jordbrukens små arealer det svårt att utnyttja och skriva av avancerade maskiner, och 3. för det tredje kan, när det gäller vissa tobakssorter som t. ex. sun-cured grekisk, endast en människa genom att bedöma färgen och konsistensen hos bladen på varje växt avgöra om den är mogen att skördas. ökad mekanisering kan endast förutses inom ramen för ett ökat samarbete. Tobaken fir följaktligen en mycket krävande gröda. Den fordrar betydande arbetskraftsinsatser, som det på medellång sikt skulle vara svårt att ersätta med ökad mekanisering. 3. Sysselsättningen inom sektorn för tobaksbearbetning Tobaksskörden skapar automatiskt arbetstillfällen inom bearbetningssektorn. Bladen måste sorteras, tvättas, delas och slutligen förpackas för att kunna säljas till fabrikerna. Den första bearbetningen är en säsongsbetonad verksamhet som är koncentrerad till en femmånadersperiod. Denna verksamhets överlevnad i Europa är direkt knuten till en fortsatt tobaksodling inom gemenskapen. Det är mycket kostsamt att transportera råtobak, vilket gör det olönsamt att importera den för bearbetning i Europa. En europeisk bearbetare kan inte leva på att bearbeta importerad tobak (bortsett från gränsöverskridande handel). Närhet till produktionsanläggningar är en nyckelfaktor för framgångsrik verksamhet. Bearbetningsanläggningarna ligger således i de flesta fall i de regioner där tobaken odlas. Trots att en stor del av denna process är mekaniserad, är en betydande arbetskraftsinsats nödvändig, särskilt för att sortera bladen. En studie som genomfördes av ett privat institut1 1992 visar att uppskattningsvis 30 000 personer sysselsattes inom sektorn för första bearbetning av tobak 1990 (denna siffra omfattar såväl fast- som säsongsanställd arbetskraft). Bearbetningsindustrin, vars verksamhet fir direkt beroende av tobaksodlingen, sysselsätter ett stort antal personer. 4. Sysselsättningen inom industrisektorn Samma studie uppskattar att antalet direkt anställda i tobaksindustrin i Europa var 83 400 under 1990. Denna personal är till övervägande del anställd hos privata företag som inte är ekonomiskt beroende av den europeiska tobaksodlingen. Det förhåller sig annorlunda när denna personal är anställd av statliga eller förutvarande statliga företag, vilket till stor del är fallet i Frankrike, Italien, Portugal och Spanien. Dessa företag, som utom i Frankrikes fall fortfarande är statliga, bedriver av hänsyn till samhällsintresset en inköpspolitik som gör att en betydande del av försörjningsbehovet kommer från tobak som odlas på den egna medlemsstatens territorium. Dessa företag är följaktligen hårt bundna till de gemenskapssubventioner som gör det möjligt att upprätthålla en lokal produktion. 1"T • L'Industrie du Tabac dans la Communauté européenne, 1990". Pieda, januari 1992. I nästan samliga medlemsstater finns det tobaksfabriker. Vissa har specialiserat sig på tillverkning av bestämda produkter, som t. ex. tillverkning av cigarrer på Kanarieöarna. De statliga eller förutvarande statliga företagens konkurrenskraft är direkt knuten till en fortsatt europeisk tobaksodling. D. En kultur som gör landsbygden levande i problemregioner Även om tobakens bidrag till den sammanlagda bruttojordbruksproduktionen i gemenskapen är ganska ringa, 0,7 %, har tobaksodlingen ofta stor ekonomisk betydelse på lokal nivå i den region där den bedrivs. Tobaksodlingen möjliggör en levande landsbygd i de regioner där den bedrivs. Denna odling kräver betydande femiljearbetskraft och gör det därför möjligt för hela familjer att leva i landsbygdsmiljö. På grund av tobaksodlingen stannar befolkningen kvar i området vilket skapar en betydande ekonomisk aktivitet (affärsverksamhet, offentlig service) och bidrar därför till överlevnad för regioner som är drabbade av hög genomsnittsålder hos befolkningen och stor utflyttning. Det är i själva verket slående att konstatera hur produktionen av tobak i stor utsträckning är koncentrerad till regioner i målgrupp 1 och följaktligen på ett mycket markerat sätt bidrar till ekonomin i Thraki (bergsregionerna i norra Grekland), i Campania och Pouilles, (södra Italien) och i Extramadura (Spanien). All ekonomisk aktivitet och sysselsättning som genereras av bearbetningssektorn är också direkt beroende av tobaksodlingen. Denna verksamhet är för det mesta integrerad i samma regioner som tobaksodlingen och bidrar således till att ge dessa en industriell struktur. Små jordbruk med låg lönsamhet som skapar industriell aktivitet möjliggör en betydande sysselsättning och håller kvar många familjer i regioner som ofta fir eftersatta. För att illustrera detta räcker det med att konstatera att 46 % av gemenskapens tobaksproducenter fir grekiska lantbrukare som tillsammans med sina familjer odlar mycket stora kvantiteter av tobakssorten sun-cured på jordbruk om i genomsnitt 0,8 hektar under klimat- och markförhållanden som gör all annan produktion mycket besvärlig, och detta sker i regioner i målgrupp 1. Gemenskapsstödet producentländerna bevaras. till tobaksodlingen bidrar på ett markant sätt till att landskapet i III. ANALYS AV GEMENSKAPSPRODUKTIONENS KVALITET OCH DESS PLATS I VÂRLDSPRODUKTIONEN Priserna för tobak som produceras i Europa är låga jämfört med priserna för samma tobakssorter på andra marknader som till exempel i Zimbabwe eller Malawi. Även om bearbetningsindustrins genomsnittliga inköpspris för råtobak som producerats i Europa är lågt (0,6 ecu per kg för 1995 års skörd), skall det understrykas att denna siffra fördubblats jämfört med föregående skörd. Denna situation visar att den genomsnittliga kvaliteten på produktionen av vissa sorter i gemenskapen är mycket låg och speglar också en världsmarknad som efter en period av nedgång är på väg uppåt. A. Kvantitativa förändringar i den europeiska produktionen Gemenskapsproduktionen av råtobak ökade kraftigt fram till 1991 för att sedan falla med runt 24% mellan 1991 och 1995. Denna utveckling förklaras huvudsakligen av följande två faktorer: Bidragsjakt, särskilt för sorterna Virginia och Badischer, som fram till 1992, under den tidigare gemensamma organisationen av marknaden, ledde till en kraftig ökning av en spekulativ och försåtlig tobaksproduktion. Införandet av den nya gemensamma organisationen av marknaden 1992 inom tobakssektorn som med hjälp av produktionskvoter gjorde det möjligt att begränsa produktionen. Medan den allmänna tendensen sedan några år tillbaka har varit en minskad produktion av alla de sorter som produceras i Europa, är det viktigaste inslaget i utvecklingen av gemenskapsproduktionen den imponerande ökningen av tobakssorten flue-cured som nästan tredubblades mellan 1986 och 1992. Idag är det den mest odlade tobakssorten och utgör 36 % av produktionen. Denna utveckling har varit mest påfallande i Grekland där produktionen av denna sort har fördubblats 72 gånger under en sexårsperiod. Produktionsutvecklingen för sorten flue-crued speglar å ena sidan världsmarknadstrenden och å andra sidan en spekulativ produktionstrend för tobak i gemenskapen, vilken fram till 1992 mer var motiverad av bidragsjakt än ett verkligt behov hos gemenskapsmarknaden. Sedan 1992 har produktionsnivån i stort sett bestämts av garantitrösklarna. Efter toppen 1991 med 430 000 ton nådde produktionen 328 000 ton 1994 och ökade något till 333 180 ton för 1995 års skörd. Garantitrösklar för 1996 och 1997 (ton) Flue-cured Light air- cured m Dark air- cured IV Fire-cured Sun-cured VI Basmas övrig» vn Katerini vm K. Koulak SUMMA Italien Grekland Spanien Portugal Frankrike Tyskland Belgien Österrike 48 000 30 700 29000 5500 9000 3000 30 46 500 12400 2 470 1200 6600 4 500 200 470 17900 10 800 12000 4 500 1700 100 • 900 30 13 500 15 700 26 100 22 250 19 550 132 800 126 700 42 300 6 700 27 600 12 000 1900 600 125 230 74 340 47000 6930 29 200 26 100 22 250 19 550 350 600 Utvecklingen av gemenskapsproduktionen av råtobak har delvis kfinnetecknats av bidragsjakt som på ett konstgjort sfitt har blåst upp produktionen. Införandet av ett system med produktionskvoter har gjort att produktionen kunnat begrfinsas. 10 B. Den låga interna prisnivån visar att hos de flesta sorter som produceras i unionen fir kvaliteten mvcket låg Det pris som erhålls i Europa räcker inte till för att täcka tobaksproducenternas produktionskostnader. Bearbetningsindustrins genomsnittliga inköpspris för tobak från gemenskapen fir oerhört lågt (0,6 i de europeiska priserna kraftigt påverkas av ecu per kg 1995). Även om nedgången världsmarknadspriserna, är den nivå som nåtts i Europa betydligt lägre än det kilopris som noteras på marknaderna i Malawi, Zimbabwe eller Förenta staterna. Den låga prisnivån i gemenskapen förklaras framför allt av den europeiska tobaksproduktionens låga kvalitet. Trots att den genomsnittliga kvaliteten på den europeiska tobaken fir låg, visar en nfirmare analys att flertalet orientaliska grekiska tobakssorter (grupp VI, VII och VIII) fir av god kvalitet och säljs till högre priser. Inom de andra grupperna utgör högkvalitativ tobak däremot endast en liten del av produktionen. Denna otillräckliga kvalitet visar sig framför hos grekisk och italiensk Virginia och Burley där produktionen är beroende av ett gemenskapsbidrag som ibland uppgår till 9 gånger kilopriset för denna tobak. Denna tobak finner sin enda avsättning som utfyllnadstobak i basblandningar. Detta prisfall har kompenserats av att priserna på vissa orientaliska grekiska sorter har varit stabila och, i mindre utsträckning, av en bra prisnivå för dark-cured. Vid en analys av den genomsnittliga prisnivån i de två viktigaste producentländerna kan följande konstateras: I Grekland är specialiseringen på exklusivare sorter (Basmas, Katerini, Kabla-Koulak och 36 % av tobakssorten sun-cured) av stor vikt. Dessa säljs till högre priser vilka drar upp det nationella genomsnittet ovanför gemenskapsgenomsnittet och i viss utsträckning kompenserar den sämre produktionen av flue-cured. Det skall understrykas att priserna i Grekland ökat mycket markant för 1995 års skörd (de har dubblats för Basmas och fyrfaldigats för flue-cured). I Italien finns det, till skillnad från i Grekland, inte någon särskilt framträdande sort där priset klart överstiger genomsnittet. För 90 % av produktionen av samtliga sorter erhålls tvärtom ett pris som understiger 0,442 ecu per kilo, samtidigt som 75 % av produktionen av flue-, light-, dark- och sun- cured säljs till ett pris som mer eller mindre understiger 0,088 ecu per kilo. Trots allt producerar Italien flue-cured-tobak av god kvalitet, särskilt i norra delen av landet. Priserna för denna kvalitet är de enda som har stigit under 1995 och som har lyckats dra fördel av de förbättrade världsmarknadspriserna till skillnad från inköpspriserna för övriga italienska sorter som fortfarande är mycket låga. Bortsett från vissa speciella sorter (särskilt orientalisk grekisk tobak) visar den mycket låga inköpsprisnivån för råtobak i Europa att kvaliteten på gemenskapsproduktionen fir mycket låg. 11 C. Produktionen uppfyller inte kvalitetsmässigt gemenskapens konsumtionsbehov Trots att gemenskapsproduktionen potentiellt tillfredsställa nästan halva vårt konsumtionsbehov, täcker den tobak som produceras i unionen inte mer än 23% av vårt behov, resten importeras. skulle kunna Under loppet av de femton senaste åren har gemenskapskonsumtionen genomgått grundläggande förändringar som vår produktion inte har kunnat anpassa sig till på ett tillfredsställande sätt. De nationella marknaderna som tidigare var uppdelade och huvudsakligen försörjdes genom lokal produktion, har fatt se sitt skydd försvinna och sin konsumtion bli mera enhetlig i riktning mot tobakssmaker av amerikansk typ. En del av denna lokala produktion, särskilt när det gäller grupp V, har inte lyckats ställa om sig och således anpassa sig till konsumtionens utveckling. Samtliga sorter råtobak (ton/ir) Bcport 1 Q Import • Bcport D Summa Summa 200000 100000 o -100000 -200000 -300000 -400000 -500000 Import sina konsumtionsbehov under alla omständigheter alltid kommer att vara tvungen att importera vissa typer av tobak som är olönsam att producera på dess egen mark, skall det understrykas att vår importvolym betydligt överstiger vår egen produktionsvolym och exportvolym. Den värdemässiga skillnaden är ännu större. Den tobak som importeras till gemenskapen är två gånger mera värd än den gemenskapsproduktion som vi exporterar. Även om unionen tillgodose för att Detta underskott återfinns för samtliga sorter som odlas i gemenskapen, med undantag för de orientaliska grekiska sorterna. Problemet märks särskilt för tobakssorten flue-cured. Mottagarländer för gemenskapens export, samtliga râtoba kssorter Forna Sovjetun. 20,8% Den lågkvalitativa tobaken har sin främsta avsättning i områden (de Central- och östeuropeiska länderna, Nordafrika och det forna Sovjetunionen) där, befolkningens levnadsstandard är så låg att, kvaliteten på den tobak som konsumeras är mindre viktig än priset. 12 Det skall dock understrykas att sun-cured utgör ett undantag som den enda sort som har en positiv volymmässig handelsbalans. Tobaken omfattas av ett värdebaserat importsystem inom ramen för GATT. Utvecklingen av gränsskyddet under senare tid har inte hatt någon märkbar inverkan på gemenskapsmarknaden. Tobaken omfattas av den generella regel om minskning av tullskyddet som reviderades inom ramen för Uruguayrundan. Det bör noteras att AVS-länderna (t. ex. Zimbabwe och Malawi) inom ramen för Lomékonventionen tullfritt kan exportera tobak till Europa. Särskilda medgivanden har beviljats inom ramen för SPG-avtalen. Den låga sjfilvförsörjningsgraden förklaras av att kvaliteten fir otillrficklig hos en stor del av produktionen och, i vissa fall, av att en produktion upprätthålls som saknar tillräcklig koppling till gemenskapsmarknadens behov. 13 D. Världsmarknaden Världsmarknaden för råtobak är mycket speciell så till vida att det inte finns något världsmarknadspris för tobak och att den domineras av fyra multinationella amerikanska och brittiska företag (Philip Morris, BAT Industries, RJ Reynolds och Rothmans International). Världs produktionen av râtobak i bladform Mellersta östern 4,2% övriga 1 , 1% Nordamerika 13,2% Central- och Sydamerika 9,6% Europeiska unionen 5,4% Östeuropa och det forna Sovjetunionen 5,0% Afrika söder Sahara 6,1% Asien utom Kina 19,7% Kina är med 42 % av världsproduktionen det utan jämförelse största producentlandet följt av Förenta Staterna och Indien. Europeiska unionen ligger på femte plats med 4,6 % av världsproduktionen 1994, men är å andra sidan världens största importör av tobak. Världsproduktionen och Kinas produktion av råtobak i bladform (1000 ton) 1994 1993 1987 1988 1992 1991 1990 1989 1986 1995' Världen 6000,5 6130 6710,6 7200 7053,1 7607,9 8324,9 8306,1 6515,3 7239. 3 1707 1943 2620 2870 2627,5 3030,7 3499 3451 2320 3100 1 USDA:s uppskattning Den betydande ökningen av världsproduktionen av råtobak fram till 1993 (särskilt för tobakssorterna flue- cured och Burleytobak) beror på en mycket snabb ökning av produktionen i utvecklingsländerna (Kina, Indien, Brasilien, Zimbabwe, Malawi och Turkiet) och den har inte absorberats av en motsvarande uppgång i världskonsumtionen. Detta har medfört att lagren ökat och priserna fallit fram till 1993. Sedan dess har lägre produktion, ökning av världskonsumtionen och minskning av lagren gjort att priserna ånyo är på väg upp, även om de ännu inte nått 1991 års nivå. I utvecklingsländerna kan en tendens till förbättrad kvalitet konstateras. Löner utgör den främsta produktionskostnaden. Dessa länder har en uppenbar prisfördel. Förbättringen av förhållandet mellan pris och kvalitet för produktionen i dessa länder har medfört en förbättrad konkurrenskraft och ökade exportmarknadsandelar. I detta hänseende är det anmärkningsvärt att Malawi och Brasilien 1993 passerade Förenta staterna som främsta exportörer av Burleytobak och flue-cured. 14 Den allmänna trenden är ökad priskonkurrens på världsmarknaden. Det är intressant att notera att Förenta Staterna, världens näst största producent, trots produktion av tobak av utmärkt kvalitet, inte verkar ha kunnat möta denna ökning av konkurrensen. Priserna på den amerikanska produktionen är fortfarande höga, exportandelarna sjunker och marknadsandelarna på den inhemska marknaden följer samma mönster medan lågprisimporten till Förenta Staterna av flue-cured och Burleytobak, sorter som odlas i Förenta Staterna, ökar. Slutligen skall den osäkerhet nämnas som den kinesiska produktionen utgör på världsmarknaden. Medan Kina står för 40 % av världsproduktionen, har ökningen av den kinesiska produktionen för tillfallet framför allt gått till att försörja den ständigt ökande inhemska konsumtionen. Den kraftiga ökningen av lagren liksom de stora multinationella företagens betydande investeringar skulle emellertid kunna få Kina att i större utsträckning inrikta sig på export. Om den idag begynnande trenden kan bekräftas, kommer den att få stor inverkan på världsmarknaden och den kommer särskilt att allvarligt hota den europeiska produktion som även den till stor del är inriktad på billig utfyllnadstobak. Världsmarknaden för råtobak kännetecknas av en stadig förbättring av förhållandet mellan kvalitet och pris för utvecklingsländernas produktion, vars exportmarknadsandelar ökar markant. Kina utgör en viktig osäkerhetsfaktor för jämvikten på världsmarknaden, särskilt vad gäller produktionen av flue-cured. 15 SLUTSATSER AV DELARNA LJJ OCH III Om man undantar viss speciell produktion såsom orientaliska grekiska sorter, kan man säga att en förbättring av kvaliteten hos gemenskapsproduktionen är en förutsättning för överlevnad på medellång sikt. Om kvaliteten hos gemenskapsproduktionen inte förbättras kommer produktionen av råtobak i Europa inte att kunna överleva särskilt länge. Den nuvarande avsättningen för vår produktion fir i praktiken provisorisk. Den betydande efterfrågan från länderna i de forna Öststaterna, som idag tar hand om huvuddelen av vår export, riskerar att snart fyllas av återuppbyggd traditionell lokal produktion, och kommer i takt med ökningen av levnadsstandarden att bli mer och mer krävande när det gäller kvaliteten. Denna trend med tilltagande kvalitetskrav är grundläggande för världsmarknaden i sin helhet och går hand i hand med utvecklingen mot komsumtion av cigaretter med amerikansk smak, samt på ett bredare plan, den tilltagande konsumtionen av allt lättare tobak och allt striktare föreskrifter rörande hygien. Gemenskapsproduktionens nuvarande inriktning mot marknaden för billig utfyllnadstobak kan komma att möta hård konkurrens från länder med mycket låga produktionskostnader och särskilt från Kina, som om exportförsöken fullföljs, mycket väl kan komma att konkurrera ut Europa från denna marknad. Slutligen skall det betonas att det inköpspris som betalas av bearbetningsindustrin endast motsvarar cirka 20,7 % av det bidrag som producenten erhåller. Detta visar hur beroende sektorn är av offentligt stöd. Det enda sättet att göra denna sektor mindre beroende av offentligt är att höja produktionsvärdet och sänka bidragsnivån för lågpristobak. Gemenskapsproduktionen går att utveckla Utan att påstå att de går att producera tobak av den kvalitet som produceras i Förenta Staterna eller Zimbabwe, håller branschen med om att Europeiska unionen har de nödvändiga förutsättningarna för att producera den tobak av medelgod kvalitet som för närvarande säljs på den internationella marknaden till betydligt högre priser för exempelvis flue-cured överstiger priset 3 USD per kilo förpackad tobak. En sådan målsättning är skulle gå att uppnå, inte minst eftersom viss tobak som produceras i Europa, såsom italiensk eller spansk flue-cured eller fransk Burley, för att inte tala om en stor del av den grekiska sun-cured, redan har nått fullt godtagbara prisnivåer. Förutsättningarna och tekniken finns följaktligen för att producera kvalitetstobak i Europa under förutsättning att det offentliga stödet bibehålls. 16 IV. HUR DEN GEMENSAMMA ORGANISATIONEN AV MARKNADEN FUNGERAR SEDAN REFORMEN 1992 1992 års reform satte punkt för bestämmelser som erbjöd goda möjligheter till bedrägeri, ökande produktion av varor av tvivelaktig kvalitet och plötsliga budgetavvikelser som hade förvärrats sedan slutet av 80-talet. A. Budget och kontroll 1. Kontrollerade budgeterade kostnader 1992 års reform av den gemensamma organisationen av marknaden för tobak satte punkt för de kraftiga budgetavvikelserna inom den gamla organisationen genom att möjliggöra kontroll av de budgeterade kostnaderna. Denna kontroll är en direkt följd av en lyckad tillämpning av systemet med produktionskvoter. I jämförelse med de fastställda trösklarna som medgav en minskning av kvoterna från 370 000 ton 1993 till 350 000 ton 1994, och detta efter en ökning av produktionen under det gamla systemet till 430 000 ton under 1991, har produktionen hela tiden varit lägre än kvoterna, 343 000 ton 1993, 328 000 ton 1994 och 333 180 ton 1995. Denna lyckade kontroll har dessutom möjliggjorts av avskaffandet av bidragsmekanismer i samband med export och intervention. De budgeterade kostnadernas utveckling EUR 12 (MECU) fl 1986 1 782,2 1987 917,9 1988 987,1 1989 1 138,9 1990 1232,1 1991 1 329,6 1992 1 233,1 1993 1 165,1 1994 1 057,4 1995 993,0 Den nya gemensamma organisationen av marknaden som infördes 1992 har möjliggjort en stabilisering och till och med en minskning av de budgeterade kostnaderna genom att minska produktionen och avskaffa vissa kostsamma mekanismer. 2. Minskade risker för bedrägeri Riskerna för bedrägeri minskade kraftigt i och med att den nya gemensamma organisationen av marknaden trädde i kraft - de komplicerade regler som inbjöd till bedrägeri under den gamla gemensamma organisationen av marknaden har avskaffats. Den nya gemensamma organisationen medge i praktiken inte längre stöd, exportbidrag, tillämpning av svinntoleranser eller referensvattenhalter, och inte heller kostnadsskapande åtgärder som befrämjar valutaspekulation. Reformen har dessutom minskat antalet grupper av sorter som är berättigade till bidrag från trettiosex till åtta genom avskaffandet av en mångfald okontrollerbara typer av differentierade bidrag, - vidare har utbetalningsrutinerna för stödet förenklats så att detta framledes kan betalas direkt till producenten utan att gå via bearbetningsindustrin. Dessutom har kontrollen förstärkts allteftersom reformen genomförts genom förenkling av utbetalningsrutinerna för bidragen, förstärkt kontroll av planterade arealer, offentliggörande av kvoter för varje producent för att bekämpa fenomenet med falska producenter som otillbörligen utnyttjar systemet utan att producera tobak. 17 Införandet av nationella kontrollorgan för tobak i Grekland och Italien, som anges i och uppmuntras genom reformen, har dock av olika skäl ännu inte genomförts. De oegentligheter som har konstaterats efter reformen är av en helt annan karaktär jämfört med den tidigare situationen. Till största delen beror de på drastiska förändringar i bestämmelserna, för svårigheten att administrera kvotsystemet, och bristande kontroll (falska producenter). B. Sektorns ekonomi Åven om reformen ur budgetmässig synvinkel obestridligen är en framgång, så är resultaten vad beträffar sektorns ekonomi mera skiftande. I den mån de går att jämföra med situationen före reformen 1992 så tycks marknadsprisenia, som var mycket oklara före reformen och är tydligare idag, i praktiken inte ha utvecklats särskilt gynnsamt. Denna negativa utveckling eller stagnation av priserna har till viss del kompenserats av en förändring av stödsystemet (utbetalning av bidrag till producenterna), och har dock av en del punktvisa höjningar av bidragen. Intäkterna har dock visat sig vara knappa för vissa kategorier av producenter, särskilt i norra Europa (Belgien, Frankrike och Tyskland). 1. För låga marknadspriser jämfört med bidragen a) Priserna före och efter reformen 1992 Det är inte lätt att jämföra situationen före och efter 1992. Före reformen 1992 omfattade det pris som betalades av bearbetningsindustrierna till producenterna redan de bidrag som hade utbetalts till dessa bearbetningsindustrier. Dessutom åtnjuter bearbetningsindustrin andra offentliga stöd (stöd och exportbidrag). Till dessa stöd tillkommer en omräkningsmekanism för bidrag, uttryckt i ecu, för den nationella valutan som har möjliggjort spekulationsvinster för vissa bearbetningsindustrier som har spekulerat i skillnaden mellan den valutakurs som gäller vid utbetalningen av bidraget och den som gäller vid återbetalningen av det utbetalda bidraget. Ovannämnda svårigheter att jämföra marknadspriserna för gemenskapsproduktionen före och efter reformen 1992 får inte överskugga det faktum att marknadspriserna är mycket låga och att de för de flesta sorter utgör en alltför liten andel av de bidrag som utbetalas (här avses med bidrag summan av bidraget, det tilläggsbelopp som beviljas länderna i norra Europa, och det stöd som utbetalas till producentgrupper av vilka 99 % är tobaksproducenter). För 1995 års skörd utgör marknadspriset (exklusive bidrag) sålunda inte mer än cirka 20,7% av det utbetalda bidraget. Även om situationen inte helt är tillfredsställande, är den inte enhetlig utan skiljer sig åt i betydande utsträckning mellan olika länder och olika sorter. b) Förhållandet pris /bidrar per sort Vad de olika sorterna beträffande är förhållandet pris/bidrag lägst för flue-cured, light air-cured och sun- cured och understiger 10 %. För orientaliska grekiska sorter överstiger det däremot alltid 39 % medan sorterna mörk och fire-cured ligger på 19 respektive 24. 6 %. 18 Detta förhållande kräver en mer noggrann analys. Genomsnittet för gemenskapspriserna, som dras ner av en stor andel mycket låga priser, får inte dölja vissa betydligt bättre förhållanden. De räcker med att notera att även för de sorter som har det lägsta förhållandet pris/bidrag, nådde de bästa kvaliteterna av flue-cured ett marknadspris cirka 50 % av bidraget och de bästa kvaliteterna av light air-cured ett marknadspris runt 75 % av bidraget under 1993 och 1994, och över 100% under 1995. Bidrag för bladtobak från 1995 års skörd I Flue-cured n Light air- cured m. Dark air- cured IV Fire-cured V Sun-cured VI Basmas vn Katerini vm Kaba- Koulak Ecu/kg 2,70965 2,16748 2,16748 2,38362 2,16784 3,75415 3,18541 2,27615 Föt Belgien, Frankrike och Tyskland har tillfiggsbelopp på mellan 0,1847 och 0,6786 ecu fastställts för sorter ur grupperna I, II och III. Dessa belopp motsvarar hälften av skillnaden mellan gällande bidrag och de bidrag som gällde för 1992 års skörd. c) Förhållandet pris/bidrag per land Det skall påpekas att länderna i norra Europa även omfattas av ett tilläggsbidrag som tar hänsyn till deras högre produktionskostnader, vilka förklaras av betydligt högre arbetskraftskostnader. Analysen av förhållandet pris/bidrag per land visar att det i stort sett finns två grupper av länder, de nordeuropeiska länderna (Belgien, Frankrike, Tyskland och Österrike) som har högre marknadspriser än de syderuopeiska. Detta kan förklaras av att de småjordbruken i norr är bättre anpassade till industrins behov. Förhållandet pris/bidrag för 1995 överstiger 20 % för de nordliga länderna (det överstiger till och med 30 % för Belgien, Frankrike och Österrike), och når inte ens 10 % för gruppen sydeuropeiska länder, som utgörs av Italien, Spanien och Portugal. I Grekland gör de orientaliska sorterna med högre värde att förhållandet pris/bidrag med 36,2 % är ett av de högsta i gemenskapen. d) Varför ett så otillfredsställande förhållande Följande två orsaker, en strukturbetingad och en konjunkturbetingad, förklarar denna situation: - Systemet med förhållandevis höga fasta bidrag, oberoende av produktionens kvalitetet och lönsamhet, kombinerat med allmänt sett ganska låga priser, ger inte något incitament till en höjning av kvaliteten, och därmed marknadspriset. För närvarande är det bättre för en producent att producera en sort med hög avkastning (som flue-cured)och låg kvalitet till lägre kostnad och med mindre ansträngning, - Världsmarknadens nedåtgående utveckling sedan 1991 har även inneburit lägre priser i Europeiska gemenskapen. Denna negativa situation vändes inte när det gäller priserna i gemenskapen, som ligger ett år efter världsmarknaden, förrän till 1995 års skörd då prisuppgången, särskilt i Grekland, var mycket markant. 2. En bearbetningsindustri under omstrukturering Åven om den information som finns tillgänglig om läget i bearbetningsindustrin inte är så detaljerad, kan det åtminstone konstateras att i Europa genomgår denna sektor i dag en betydande omstrukturering. I praktiken omfattas inte längre bearbetningsindustrin av det stöd som beviljades under det gamla systemet (stöd, exportbidrag), produktionen har minskat med cirka 15 %, och även om bearbetningsindustrin har 19 kunnat överföra de nedåtgående världsmarknadspriserna på producenterna, är deras ekonomiska situation i dag bräcklig. Den befintliga överkapaciteten, som är särskilt uppenbar i vissa regioner och för vissa sorter, leder till och kommer ytterligare att leda till mer rationaliseringar inom industrin. Denna rationalisering, som har fortgått utan större konflikter, har också möjliggjort utrensning av nästintill parasitliknande företag, vilket onekligen gynnar sektorns ekonomi i sin helhet. Den pågående rationaliseringen av industrin kan underlätta en bättre anpassning av tobaksbranschen till marknadens efterfrågan. Den kan också göra att den genomsnittliga bearbetningskostnaden sänks, vilket bör ge positiva återverkningar på det pris som betalas till producenterna. 3. En tillverkning som i hög grad fortsätter i Europeiska gemenskapen Beträffande tillverkningen är de multinationella tobaksföretagen inte så mycket direkt beroende av hur produktionen utvecklas i gemenskapen eftersom de har en världsomfattande råvaruförsörjningsstrategi. Det ligger dock i deras intresse att hålla en jämn tobakskvalitet till konkurrenskraftiga priser, och gemenskapsproduktionen kan vara intressant i detta avseende. Mot bakgrund av detta karaktäriseras deras närvaro i gemenskapen av stabilitet, såväl vad gäller inköp av gemenskapstobak som den industriella produktionen. De nuvarande eller tidigare statliga privatiseringsåtgärder och hårdare produktionsrationaliseringar. tillverkarna genomgår däremot en känslig process, med Med undantag för vissa särskilda produkter, är marknadspriserna mycket låga jämfört med de bidrag som beviljas. 20 C. Administration 1. Systemet uppvisar en viss stelhet Ett kvotsystem uppvisar alltid en viss stelhet och en viss administrativ svåröverskådlighet. Den gemensamma organisationen av marknaden för tobak utgör inte något undantag. Möjligheterna att överlåta kvoterna är mycket begränsade. För att skydda traditionella producenter, vilket i och för sig är ett behjärtansvärd målsättning, är det omöjligt att överlåta om inte anläggningen läggs ned. Åtgärder har dock vidtagits under 1996 för att möjliggöra tillfällig överlåtelse, år från år, av beviljade ej utnyttjade kvoter. Stelheten märks också igenom att kvoterna för olika grupper av sorter inte anpassas efter efterfrågan eller klimatförhållanden. Fastställandet av kvoter för ett år eller mer utgör en stabil ram för producenterna, men variationer i efterfrågan och klimatbetingade avvikelser tar inte hänsyn till administrativa begränsningar. Detta faktum har föranlett kommissionen att fastställa föreskrifter för överföring av kvoter mellan olika grupper av sorter och även överföring av produktion, för att ta hänsyn till dessa förhållanden. 2. Systemet uppvisar också en viss svåröverskådlighet Den admimstrativa svåröverskådligheten är framför allt kopplad till beräkningen och fördelningen av individuella kvoter samt registreringen av odlingskontrakt. Även om producenternas sammanslutning i grupper uppmuntras, sker fördelningen av kvoter fortfarande på individuell grund. Detta mer än hundrafaldigar antalet administrativa moment. Beräkningen av individuella kvoter sker årligen på grundval av faktiska leveranser under de tre senaste åren. Till dessa tusentals årlig av moment kan läggas det faktum att de outnyttjade delarna av varje beviljad kvot skall återföras till den nationella administrationen, som därefter genomför en andra fördelning av tillgängliga kvantiteter. Det skall betonas att efter varje fördelning av beviljade kvoter inleds en period under vilken odlingskontrakt skall slutas. Det är obligatoriskt att registrera dessa. Denna administrativa svåröverskådlighet förstärktes fram till 1996 års skörd av förekomsten av odlingslicenser som ersatte kvotbevisen när det gällde sammanslutningar av producenter och bearbetningsindustrier. Till detta tillkom de normala svårigheter som uppstår vid övergången från ett gammalt system till ett nytt, det faktum att 1992 inte längre används som referensår för beräkning av kvoter och införandet av nya producenter. Det befintliga kvotsystemet utgör en alltför begränsad ram eftersom det - - inte underlättar anpassning av produktionen till marknadens behov, på grund av sin svåröverskådlighet är tungt att administrera. 21 3. övergångsperiod Efter reformen 1992 och under en övergångsperiod fram till slutet av 1994 kvarstod möjligheten att sälja till intervention eller att med bidrag exportera tobak som skördats före 1993. Sedan denna period avslutats återstår endast en liten mängd interventionstobak som måste vara såld före utgången av budgetåret 1996. 4. Omställningsprogram Producenter av sorterna Mavra och Tsebelia i Grekland, samt Forchheimer Havanna lic och arter av Geudertheimer i Italien har erbjudits möjlighet att ställa om sin produktion till andra sorter eller annan jordbruksodling. Det bör påpekas att anslutningen till dessa program har varit särskilt hög i Grekland. Mot bakgrund av problemen på de marknader som berörs av dessa sorter, bör omställningsprogrammen dock kompletteras av lämpliga åtgärder som kommer att beskrivas längre fram i denna rapport. 22 SLUTSATSER AV DEL IV För det första visar analysen att balansen totalt sett är positiv. Det bör understrykas att den reformerade gemensamma organisationen av marknaden fungerar väl, de budgeterade kostnaderna hålls under kontroll, bedrägerierna är till stor del begränsade, och den berörda administrationen har, sin svåröverskådlighet till trots och efter en del förseningar, kunnat övervinna olika svårigheter med genomförandet. För det andra finns det uppenbara svagheter som bör rättas till på lämpligt sätt. Det bristande sambandet mellan marknadspriset och det utbetalda bidraget underminerar effektiviteten i stödet till producenterna. Vidare försvårar systemets stelhet överlåtelser av produktionskvoter inom sektorn och anpassningen av garantitrösklarna till efterfrågan på marknaden. Slutligen är administrationen svåröverskådlig med en mängd beräknings- och fördelningsmoment för individuella kvoter. Den framtida målsättningen, inom ramen för ett fortsatt offentligt stöd åt producenterna, kommer att vara att förbättra den ekonomiska situationen för sektorn genom att höja kvaliteten och därmed marknadspriset för producerad tobak, att göra administrationen mera anpassningsbar genom att möjliggöra definitiv överlåtelse av kvoter, att utvidga möjligheterna till överföring av garantitrösklar mellan olika sorter, och att förenkla de administrativa rutinerna så att aktörerna och de nationella administrationerna slipper en alltför tung byråkratisk börda. 23 V. FÖRSLAG FÖR FRAMTIDEN FÖR DEN GEMENSAMMA ORGANISATIONEN AV MARKNADEN FÖR TOBAK A. De val kommissionen gjort Ett preliminärt politiskt beslut. Tobaksproduktionen är en verksamhet som i sig är fullt jämförbar med annat jordbruk. Samtidigt måste det klargöras att tobakskonsumtion har skadliga effekter på den mänskliga hälsan. EU:s 15 medlemsstater står i det främsta ledet bland dem som uppmuntrar anti-rökningskampanjer och som begränsar tobaksreklam. I artikel 129 i fördarget föreskrivs till exempel att kraven beträffande hälsoskydd skall vara en av delarna i gemenskapens övriga politik. Vid kampanjer mot tobakskonsumtion förvånas ibland vissa över att gemenskapen fortsätter att stödja producenter av tobak samtidigt som den deltar i främjande av anti-rökningsåtgärder. Kommissionen har alltid understrukit att stödet till tobaksproducenterna är helt och hållet neutralt i förhållande till tobakskonsumtionen i EU, och att den "enda" verkliga följden av att stoppa stödet till producenterna skulle bli en ökad import, eftersom i stort sett hela gemenskapsproduktionen vore dödsdömd i avsaknad av stöd. Dessa tobaksproducenter är till allra största delen lokaliserade till eftersatta landsbygdsregioner där alternativ traditionell sysselsättning är sällsynt. Organisationen av marknaden för tobak har som syfte att stödja dessa lantbrukare och bör inte i något avseende anses som ett stöd åt tobakskonsumtionen. Även om denna åtskillnad har klargjorts av kommissionen, förtar det inte det faktum att uppfattningen om gemenskapsstödet är negativ hos vissa grupper i den allmänna opinionen och den politiska världen. som leder till ett val mellan två olika scenarier Scenario 1 Detta beslut skulle vara att successivt avveckla gemenskapens åtaganden inom sektorn. Speciella beslut skulle då behöva fattas för att underlätta producenternas anpassning till andra verksamheter eller för att de skulle kunna upphöra med sin verksamhet samt för att mildra den effekt som blir resultatet på bearbetningsindustrin och på den lokala ekonomin i allmänhet. Kommissionens förslag Eftersom beslutet är att fortsätta med stödet till producenterna, måste framtiden för den gemensamma organisationen av marknaden bestämmas på grundval av tidigare erfarenheter och den utveckling som går att förutse för gemenskapsmarknaden. 24 Att bibehålla dagens situation är olämpligt eftersom effektiviteten i utnyttjandet av allmänna medel fortfarande är låg om gemenskapsproduktionens genomsnittliga värde beaktas, trots det sammantaget positiva resultatet av 1992 års reform. Det är motiverat med åtgärder som omfattar dels ett inslag av kontinuitet och dels ett inslag av reform, för att befästa de positiva sidorna av 1992 års reform och rätta till svagheterna. Målet skulle vara att höja produktiviteten i sektorn genom en ökning av slutprodukternas värde, vilket kräver den tobak av högre kvalitet som marknaden efterfrågar. Denna väg är den enda som inom ramen för de budgetmässiga begränsningarna möjliggör en ökning av producenternas intäkter och en höjning av det offentliga stödets effektivitet inom sektorn. Det är för övrigt nödvändigt att underlätta frivilligt utträde ur sektorn. 25 B. Scenarier för framtiden 1. Scenario 1 - Successiv avveckling Vid en analys av konsekvenserna av en avveckling av gemenskapens åtaganden är det lämpligt att samtidigt utvärdera de ekonomiska och sociala följderna av en sådan åtgärd, och studera möjliga alternativ. Det bör dessutom understrykas att det vore första gången som gemenskapen avvecklar den gemensamma organisationen av en marknad. a) De ekonomiska och sociala följderna Beträffande ekonomin skulle ett stopp för stödet till producenterna, för vilka intäkterna för närvarande generellt sett till stor del är beroende av gemenskapsbudgeten, döma merparten av gemenskapsproduktion till undergång på kort sikt, med eventuellt undantag för en mindre produktion av tobak av högt värde (orientaliska sorter) från norra Grekland. Som en följd vore bearbetningsindustrin också dömd till undergång eftersom det inte är ekonomiskt lönsamt att bearbeta bladtobak som importeras till gemenskapen. Tobaksproduktionen och bearbetningsindustrin är vanligtvis lokaliserad till samma områden varför den samlade effekten på de lokala ekonomierna skulle bli betydande. Det bör hållas i minnet att runt 135 000 anställda direkt i produktionen och 18 000 direkt i bearbetningsindustrin som är koncentrerade till produktionsområdena, skulle beröras. Till detta skall läggas följderna av försvinnandet av indirekta ekonomiska effekter av denna verksamhet. En viss del av tillverkningsindustrin skulle däremot kunna bli lindrigare påverkad. De multinationella företagen skulle utan större svårigheter kunna ställa om sin världsomfattande råvaruförsörjning och fortsätta sin verksamhet i gemenskapen. De tidigare statliga bolagen (Monopoli di Stato, SEITA, Tabacalera, Tabaqueira) skulle dock påverkas eftersom en stor del av deras råvaruförsörjning traditionellt kommer från de nationella marknaderna. Den första frågan som skall ställas är följaktligen vilka alternativ som finns för produktionen och bearbetningen av tobak. b) Alternativ för tobaksproduktionen Det bör först och främst noteras att tobaksproduktionen generellt sett sker på mark som passar för annan jordbruksproduktion. På denna punkt är det produktionen av orientaliska sorter som utgör undantaget eftersom den är lokaliserad till de magraste, torraste och stenigaste jordarna, där alternativ odling är som mest osäker. Om det ur jordbrukssynpunkt inte finns några hinder för att ställa om tobaksproduktionen till annan odling, så inställer sig problemen när det gäller den ekonomiska bärkraften i en sådan omställning. Idag verkar det inte rimligt att ställa om mycket arbetskraftsintensiv odling av runt 150 000 hektar, som ger höga bruttomarginaler per hektar, utan att riskera den ekonomiska jämvikten för alternativa odlingstyper (i första hand köksväxter som liknar tobak vad gäller odlingskrav och arbetsinsats). Det finns inga egentliga alternativa odlingstyper som gör det möjligt för så små jordbruk att överleva rent ekonomiskt. 26 Omställningen till annan odling, som åkergrödor eller uppfödning, stör också jämvikten på marknaderna eller de kvantitativa gränserna för gemenskapsstöd, som till exempel inom sektorerna för mjölk, animalisk produktion och åkergrödor. Eftersom åkergrödorna dessutom kräver långt mindre arbetskraftsinsatser, skulle den aldrig på kunna suga upp det överskott som skapas om tobaksodlingen upphör eller om arbetslösheten ökar. Skogen har ur denna synvinkel fördelar eftersom efterfrågan på sikt överstiger utbudet när det gäller jämvikten på marknaden. Tobaksjordbrukets struktur, med småskalighet och hög arbetskraftsinsats, gör att skogsbruk i alla händelser blir ekonomiskt ineffektivt och under inga omständigheter kan ersätta förlorade arbetstillfällen. Det står följaktligen klart att en obligatorisk och övergripande omställning av sektorn skulle medföra en betydligt större och snabbare anpassning av sektorn än vad som skulle bli följden av frivilligt utträde ur denna och varje realistiskt alternativ till tobaksodling bör därför i vidare mening sökas utanför jordbruket inom annan ekonomisk verksamhet. Denna slutsats gör behovet av väl integrerade kompletterande åtgärder tydligt, om ekonomisk depression och eventuella sociala konsekvenser skall undvikas som en följd. Följaktligen måste en avveckling av gemenskapens åtaganden under en övergångsperiod åtföljas av stödåtgärder för producenternas och bearbetningsindustrins ekonomiska omställning. Mot denna bakgrund hade omställningen varit enklare om de regioner dit tobaksodlingen är lokaliserad hade varit kraftfullare och mera ekonomiskt utvecklade. Nu är detta sällan fallet. Tvärtom, ty dessa regioner är till omkring 80% av sin produktion mål 1-områden, och är där ofta bland de minst utvecklade (Trace och de centrala delarna i Grekland, Apulien och Campania i Italien, Ext ramad u ra och Andalusien i Spanien). Skälen till att kommissionen har kunnat utesluta detta scenario är följande: En avveckling av gemenskapens åtaganden inom sektorn skulle inte ha någon inverkan på tobakskonsumtionen. De ekonomiska och sociala konsekvenserna skulle kunna bli svåra i de regioner som redan har omfattande ekonomiska problem. Om en gemenskapsorganisation saknas skulle detta kunna leda till att den ersätts av nationella marknadsorganisationer. 2. övriga scenarier som har kunnat undvikas Den analys av sektorn och av funktionen hos den gemensamma organisationen av marknaden som gjorts på högsta nivå visar att det system som införts efter reformen 1992 gör skäl för en utvärdering som totalt sett är positiv, särskilt vad gäller budgetkontrollen, saneringen av marknaden och bedrägeribekämpningen. I gengäld bör det införas ekonomiska indikatorer för att gynna ett högre produktionsvärde som motsvarar marknadens behov liksom verktyg för att förenkla administrationen av den gemensamma organisationen av marknaden och göra den mer anpassningsbar. a) Alternativ till den befintliga stödmodellen (i) Det första alternativet skulle bestå i att ersätta systemet med kvotering och produktionsstöd med ett arealstödsvstem: Ett sådant system, tillämpat på tobakssektorn, skulle vara mycket svårt att kontrollera och skulle för övrigt riskera att dra till sig "bidragsjägare". 27 Genomförandet av ett system för arealbidrag skulle kräva en exakt kontroll av arealerna vilket är mycket svårt att genomföra med tanke på de små ytorna (1,1 ha i medeltal per jordbruksföretag, ännu mycket mindre per skifte), och deras antal (mer än 135 000 jordbruksföretag) och växlingen mellan skiften. Gemenskapsstödet representerar i medeltal 80% av jordbrukarens inkomst av tobak (mer än 95% för vissa sorter i vissa medlemsstater), och att i det sammanhanget införa ett system med arealbidrag innebär en reell risk att producenterna planterar tobak som de sedan inte ens skördar. För att lösa detta problem skulle det vara nödvändigt att upprätthålla en leveranskontroll förutom den exakta kontrollen av arealer vilket skulle leda till en tyngre och krångligare administration av systemet. (ii) Det andra modellalternativet, vilket föreslås i Revisionsrättens rapport från 1994, skulle bestå i att utbetala ett stöd direkt kopplat till tobaksodlarnas intäkter, som kan jämföras med deras genomsnittliga nettointäkter. Enligt rätten skulle detta göra det möjligt att spara in halva den nuvarande budgeten för sektorn. Rätten har räknat ut att "om alla lantbruk som avsade sig tobaksodling under åren 1988-90 hade kommit i åtnjutande av ett kompensationsstöd från gemenskapen i stället för de ovan nämnda genomsnittliga nettointäkterna per hektar, dvs. 2 655 ecu, skulle kostnaderna för gemenskapsbudgeten ha uppgått till sammanlagt 595 miljoner ecu. Gemenskapen skulle på sätt ha kunnat spara 520 miljoner ecu per år inom ramen för systemet (. )". Den tillägger att ". Ett sådant system skulle dessutom ha fördelen att minska tobaksproduktionen och därigenom vara i linje med gemenskapens ansträngningar i den av hälsoskäl betingade kampen mot tobaksbruket". Denna analys har dock följande två betydelsefulla svagheter: - Revisionsrätten har begått ett metodfel vid beräkningen av de genomsnittliga nettointäkterna. Det är ett mycket enkelt fel, men det får betydande konsekvenser. Rätten har i praktiken inte vägt intaktsuppgifterna från RICA varför de lägre resultaten från intäkterna i två små producentländer totalt sett har förvanskat genomsnittet. Den genomsnittliga nettointäkten under de tre år som har analyserats av rätten uppgår i själva verket till 4 275 ecu per hektar (och inte 2 655 ecu), vilket får till resultat att kompensationsstödet skulle uppgå till 954 miljoner ecu, dvs. ett belopp som ligger ganska nära den aktuella kostnaden. - Antag, som rätten i sin rapport för 1994, att minskningen i gemenskapens tobaksproduktion skulle ha en positiv effekt på kampen mot tobaksbruket. Antag vidare att importen från resten av världen inte skulle kunna kompensera minskningen av produktionen, eller att tobakskonsumtionen är beroende av var på jorden tobaken produceras. Eftersom detta inte är särskilt troligt skulle den verkliga konsekvensen av en minskad tobaksproduktion i gemenskapen bli en ökad import från tredje land och negativa konsekvenser för ekonomin i producentregionerna i unionen. - Överföring av ett direkt intäktsstöd till de tobaksproducenter som upphör med tobaksodlingen, som rätten föreslår, skulle för övrigt skapa en mycket speciell situation där lantbrukarna finansierades med allmänna medel på villkor att de inte producerade. Denna situationen skulle leda till betalning för arealuttag, det är tveksamt om detta skulle accepteras ekonomiskt och socialt. (iii) Ett annat alternativ skulle vara att märkbart sänka bidragen, vilket skulle uppmuntra producenterna att förbättra kvaliteten i produktionen, eftersom de då skulle bli betydligt mer beroende av marknadspriset. Detta skulle dock innebära att intäkterna drastiskt föll för en stor del av producenterna, vilket skulle tvinga många att lämna sektorn utan någon annan kompensation eftersom de inte kan öka värdet på sin produktion och på grund av detta skulle hamna i en finansiellt ansträngd situation. Det skulle i ännu 28 högre grad vara fallet i vissa regioner som för närvarande producerar sorter med ringa kommersiellt värde, och som inte skulle erhålla något stöd för att producera tobak av högre kvalitet. Detta alternativ skulle minska stödet till sektorn tvåfaldigt: först genom att minska bidragen och sedan genom att minska antalet producenter. De lösningar som förutskickas av rätten i dess rapport för 1994 utgör inte något realistiskt och bestående alternativ till lösning av de ekonomiska och sociala problem som tobaksodlingen i Europa konfronteras med. (iv) Att behålla systemet sådant det idag ser ut bör av de skäl som anges i slutsatserna av del IV vara klart uteslutet. Det bristande sambandet mellan marknadspriset och de utbetalda bidragen underminerar effektiviteten i stödet till producenterna. Vidare försvårar systemets stelhet tillgången till sektorn, överlåtelser av produktionskvoter inom sektorn samt anpassningen av garantitrösklarna till efterfrågan på marknaden. Slutligen är administrationen svåröverskådlig med en mängd beräknings- och fördelningsmoment för individuella kvoter. 3) Scenario 2 - Kommissionens förslag: en grundläggande reform av sektorn Ett fortsatt stöd till producenterna måste grundas på den aktuella gemensamma organisationen av marknaden med väsentliga förbättringar. De förändringar som måste göras kommer dock att beröra de föreskrifter som anges i de grundläggande regleringarna vilket endast avser titlarna I - Bidragssystem, och II - Kontrollsystem för produktionen. (1) Förändring av stödsystemet för att höia kvaliteten hos producerad tobak - en huvudfråga och en utmaning (a) Varför förändra det nuvarande bidragssystemet? Den förändring som skall göras av bidragens nuvarande funktionssätt måste bemöta den starka kritiken mot systemet, i vilken det viktigaste inslaget är att gemenskapen finansierar en till stor del lågkvalitativ produktion utan någon verklig efterfrågan i gemenskapen, och som därför innebär detsamma som ett slöseri med offentliga medel. Även om denna kritik är omotiverad vad gäller vissa sektorer (orientalisk grekisk tobak), är den i stället välgrundad när det gäller den betydande del av produktionen som är lågkvalitativ och har ett ringa värde. Samtidigt har även denna tobak för tillfallet en marknad (vilket visas av exporten utan bidrag under odlingsåren 1993, 1994 och 1995 till Central- och Östeuropa samt Nordafrika). En analys av den aktuella situationen visar oss att det vore lämpligt att vidta åtgärder som förhöjde kvaliteten och priset på den tobak som produceras i Europa genom att i första hand tillfredsställa den inre marknadens behov och öka förädlingsvärdet inom sektorn. Detta steg är desto mer nödvändigt eftersom gemenskapstobakens nuvarande avsättning för lågkvalitetstobak är osäker på längre sikt, konsumenternas krav ökar och konkurrensen inom lågkvalitetssegmentet från utvecklingsländerna ökar. Men om en höjning av kvaliteten hos den tobak som produceras är den centrala frågan när det gäller de föreslagna ändringarna, så utgör den också en stor utmaning. Vanans makt är stor och de önskvärda förändringarna kan endast ske efter hand. 29 Som redan förklarats i denna rapport innebär det faktum att samma bidrag betalas oberoende av tobakens kvalitet i en situation där resten av producentens intäkt - marknadspriset - är generellt sett marginellt jämfört med bidraget, att det inte finns något motiv till att producera tobak av högre kvalitet. De föreslagna förändringarna har som målsättning att förbättra sektorns ekonomiska läge, att göra systemet med kvoter mer anpassningsbart och att förenkla administrationen av det, att möjliggöra en förbättrad kontroll, att ta hänsyn till miljön och slutligen att skapa ett system för avveckling för sektorn. Det bör särskilt understrykas att dessa förslag ovillkorligen måste lyckas för att stödet till tobaksproducenterna skall kunna fortsätta. (b) Förslag: anpassning av gemenskapsstödet efter kvaliteten hos produktionen för att gynna kvaliteten (bl) Principen om anpassning av gemenskapsstödet Medvetet om läget har rådet uppdragit åt kommissionen att "studera möjligheten att anpassa tobaksstödet efter kvaliteten. " (slutsatser av rådet i juni 1995). Revisionsrätten har i sina rapporter från 1983 och 1987 redan tagit upp samma fråga som är central för en ekonomiskt sett väl fungerande marknad: "Om bidragen varierade med kvaliteten skulle producenterna och bearbetningsindustrin ha ett motiv till att förbättra kvaliteten. (. ) Med hänsyn till de fördelar som skulle kunna uppnås genom tillämpning av bidrag som differentieras efter kvaliteten gör rätten bedömningen att det är värt att allvarligt överväga ett allmänt eller selektivt införande av ett sådant system. Att anpassa stödet skulle innebära att en del av betalningen av bidraget knöts till priset på den producerade tobaken. Anpassningssystemet skulle innefatta en fast och en rörlig del för att kombinera gemenskapsstödets sociala uppgift, vilken innebär att tobaksproducenterna erbjuds en lägsta intäkt, och dess ekonomiska uppgift, vilken innebär att produktionen av kvaliteter som är bättre anpassade till den inre marknadens behov gynnas. En anpassning som knyter en del av stödet till subjektiva uppskattningar av tobakens kvalitet (expertutlåtanden eller administrativ klassificering) bör undvikas, eftersom ett sådant system skulle bli mycket komplicerat och mycket svårkontrollerat. Kommissionen föreslår följaktligen att anpassa gemenskapsstödet efter inköpspriset på råtobak, den enda objektiva uppgift vi har som visar oss kvaliteten hos produktionen. Vilken del av stödet skall anpassas? Den anpassningsbara delen av stödet bör vara störst för de sorter där det befintliga sambandet mellan priset och stödet är svagt. Följaktligen behöver anpassningsgraden inte nödvändigtvis vara densamma för samtliga sortgrupper. Det fasta bidragsbeloppet bör ligga i närheten av det tidigare interventionspriset för de sämsta kvaliteterna, ett belopp som redan visat sig fungera som lägsta intäkt. Målsättningen skulle vara att undvika att uppmuntra lågkvalitativ produktion. Sammanvägningen av dessa kriterier leder oss till att föreslå ett anpassningsintervall på mellan 35 och 45 % av det sammanlagda stödet (att jämföra med det ineffektiva befintliga om 9 till 10 %). (b2) Tillämpning: anpassning genom en ökning av stödet till producentgrupperingar 30 Det verktyg som skulle utnyttjas vore ett särskilt stöd som, tillämpat i kombination med den nuvarande gemensamma organisationen av marknaden, fastställer att ett kompletterande bidrag utbetalas av producentgrupperingarna till dess medlemmar. Förslaget består i att höja detta stöd som framledes bör utbetalas av grupperingarna till medlemmarna på grundval av de priser till vilka deras individuella produktion säljs. Höjningen av det särskilda stödet skulle finansieras av en sänkning av bidraget som, fastställt i ecu per kilo, skulle utbetalas till dem oberoende av produktionens kvalitet. Denna lösning medför vissa fördelar och nackdelar: (b3) Fördelar / nackdelar med en anpassning genom stödet till producentgrupperingar Det skall omedelbart betonas att de enda risker för bedrägeri som anpassningssystemet medför, rör fördelningen av gemenskapsstödet mellan producenter och inverkan på kostnadsbeloppet i budgeten. Om det skulle vara lockande för en producent att, i maskopi med en bearbetningsindustri, på ett konstlat sätt blåsa upp inköpspriset för sin produktion för att erhålla mer bidrag, skulle detta bedrägeri medföra att gemenskapsstödet försnillas till förfång för andra producenter. Denna form av avart vore följaktligen ett nollsummespel där producenterna bedrog varandra. Ett väl fungerande system är alltså beroende av riktigheten hos priserna liksom av de administrativa resurserna och producenternas förmåga till kontroll. inte ha någon torde Fördelar Detta system har fördelen att det är betydligt enklare att kontrollera. I praktiken skall varje producentgruppering betala var och en av sina medlemmar det särskilda stödet grundat på det genomsnittliga marknadspris för varje medlem (och sort) jämfört med genomsnittet för övriga medlemmar. Detta marknadspris är redan bekant i dag. Det erhålls genom leverans- och kontrollförfarandet för tobaken. Eftersom all betalning av stöd och inköpspris obligatoriskt sker genom överföring via bank eller post, är detta dessutom lätt att kontrollera. Det enda sättet att kringgå systemet på är att samtliga medlemmar av grupperingen och bearbetningsindustrin enas om att ange samma kvalitet på leveranserna från samtliga producenter. Beträffande administrationen är det uppenbart att detta alternativ har fördelen att vara enklast att administrera för administrationen, eftersom varje producentgruppering skall utföra de beräkningar som är nödvändiga för anpassningen av det särskilda stödet. Enklast att genomföra: det särskilda stödet utgör redan en del i det gällande systemet och är fastställt till 10 % av bidraget. Nackdelar Erfarenheten visar att det särskilda stödet i sin nuvarande utformning har misslyckats med att höja kvaliteten. Det borde redan i dag befordra kvalitet. Mellan 90 och 100 % av det särskilda stödet har detta mål. Trots detta måste man konstatera att positiva effekter på kvaliteten har uteblivit: Orsaken är att det befintliga särskilda stödet har två svagheter. Stödbeloppet är för litet för att verkligen uppmuntra högvärdig produktion, och eftersom grunderna för bedömning av kvaliteten är för svaga, befordrar de alltför låg kvalitet. Genom att på en gång ändra beloppet och fördelningskriteriema för stödet avhjälper den föreslagna reformen svagheterna i det befintliga systemet. Detta system jämför endast värdet på den tobak som produceras inom samma producentgruppering. Producenterna i samtliga grupperingar kommer således att erhålla ett belopp i form av bidrag och särskilt stöd som grundas på genomsnittspriset i deras egen gruppering. Följaktligen kan en producent 31 som producerar en tobak som har ett lägre värde en den som produceras av en annan producent i en annan gruppering, erhålla en totalt sett högre intäkt. Det finns dock mekanismer som skall öka effektiviteten i systemet. Villkoren för godkännande av en producentgruppering skall göras hårdare genom att man ökar det lägsta tillåtna antalet medlemmar och höjer det lägsta antalet tillåtna kvoter som den måste förfoga över. (b4) Införandet av denna anpassning innebär inte någon förändring av den befintliga bidrags- och kvotnivån. Vi föreslår att inte förändra den nuvarande stödnivån. Erfarenheten visar att den befintliga fördelningen mellan sortgrupper i stort sett är riktig. De sorter som efterfrågas mest av marknaden tillverkas, och inga överträdelser av betydelse i produktionen har konstaterats. Tvärtom har kvoten om 350 000 ton endast utnyttjats till runt 95%. Kvotvolymen kan också förbli på nuvarande nivå. Det viktiga är att öka den ekonomiska effektiviteten hos gemenskapsstödet med hjälp av en anpassning av bidraget, samtidigt som de befintliga budgetramarna respekteras. Fördelningen av kvoter mellan länder och sorter är i allmänhet redan tillfredsställande. Det bör dock tillses att kvoterna för de högsta kvaliteterna, de som har den säkraste avsättningen och höga marknadspriser, gynnas på bekostnad av kvoter till sorter som har svårt med avsättningen och där priserna är oacceptabelt låga. Således bör särskilt kvotvolymen för grupp V - sun-cured - nedjusteras, och ifrågavarande kvantiteter överföras till andra grupper, såsom VI och VII, med bibehållande av budgetmässig neutralitet. Att underlätta frivilligt utträde ur sektorn (2) Kommissionen har avvärjt en obligatorisk och övergripande avveckling av sektorn. Eftersom de reella möjligheterna till omställing är begränsade skulle ett sådant scenario, vilket skulle leda till omställning av 190 000 arbetstillfällen till annan verksamhet inte vara genomförbar utan väldigt höga sociala kostnader. I gengäld är det möjligt att underlätta omställningen av tobakssektorn på individuell och frivillig basis och till och med att på lokal nivå organisera omställningen av en grupp producenter. Åtgärderna för en grundläggande reform av sektorn och särskilt anpassningen av bidragen kommer att utgöra en viktig utmaning för sektorn och kommer att leda till att jordbruksföretagen stärks, men också till att de som inte har möjlighet att förbättra kvaliteten hos sin produktion stimuleras att lämna sektorn. För att underlätta omställningen kommer bör kompletterande åtgärder vidtas, så som lokalt utvecklingsstöd och en permanent bestämmelse om återköp av kvoter, med en motsvarande minskning av den totala kvotens volym. Omställningsåtgärder som kan övervägas Det centrala inslaget i de kompletterande åtgärderna bör vara främjandet av strategiska planer för lokal utveckling som inriktar producenterna mot annan verksamhet. Dessa planer bör upprättas på lokal nivå i de berörda zonerna. De bör nära knyta an till dem som direkt berörs, i första hand grupperingarna av tobaksproducenter. Dessa planer bör ha en sådan integrerad utvecklingsinriktning som för närvarande finns i de utvecklingsprogram som finansieras av strukturfonderna för mål 1 eller 5b-regioner. De skulle kunna innehålla en rad åtgärder rörande information, rådgivning, bildande, och organisation avpassade efter tänkbara alternativ på lokal nivå. De bör underlätta utnyttjandet av tillgängliga resurser, särskilt de inom ramen för strukturprogrammen och andra program där gemenskapen är mcdfinansiär, såsom program för förtidspensionering. 32 Ett flertal åtgärder skulle kunna genomföras för att - säkerställa bärkraften hos lantbruk och bearbetningsanläggningar som skulle kunna överleva (stöd åt investeringar och miljöskydd). I detta sammanhang skulle den modell för omställning till odling av andra jordbruksgrödor, vilken har haft stor framgång i Grekland (se punkt IV. 4) kunna användas på villkor av en motsvarande minskning av kvoternas totala volym. Det skall dessutom sägas att ett stöd har utbetalats under tre år till tobaksproducenter som har velat upphöra med tobaksodlingen för omställning till andra produktioner. - underlätta avveckling av "icke bärkraftig" produktion, med hjälp av åtgärder på enskild och gemensam nivå. a) Åtgärder på enskild nivå Detta stöd skulle kunna ha formen av återköp av kvoter, utsträckt över en förhållandevis lång period (7-10 år), med en mekanism för gradvis avtagande betalning. Alternativt skulle det kunna ha formen av obligationer som utdelas till de berörda tobaksodlarna, på grundval av vilka gemenskapen skulle göra årliga utbetalningar under obligationernas löptid (7-10 år). Tobaksodlarna skulle antingen kunna behålla obligationerna och erhålla årliga utbetalningar, eller sälja dem på marknaden. Detta stöd skulle också kunna ha formen av stöd åt förtidspensionering, arealuttag eller skogsplantering. Här skulle det vara lämpligt att undersöka möjligheterna att göra åtgärderna för förtidspensionering som föreskrivs i förordning 2079/92 mer attraktiva för tobaksproducenterna. Detta skulle ske genom en utvärdering av orsakerna till att dessa åtgärder fram till idag inte har haft någon framgång bland dessa producenter. b) Åtgärder på gemensam nivå (lokalt eller regionalt) * Åtgärder rörande information, utbildning, rådgivning och teknisk hjälp för att underlätta förändringar. * Åtgärder för ekonomisk utveckling för att skapa alternativa sysselsättningstillfällen. Samtliga dessa åtgärder borde underordnas en lokal strategisk utvecklingsplan som skulle grundas på olika juridiska grundvalar och olika finansieringskällor alltefter åtgärdemas art. - Vissa åtgärder som är nödvändiga för planens införande (information, analys, teknisk hjälp), ägnade att underlätta dess genomförande (utbildning, rådgivning, kunskapsspridning) eller utgör en direkt del av dess tillämpning (t. ex. återköp av kvoter) skulle kunna finansieras av EUGFJs garantisektion. - Vad gäller andra åtgärder är det lämpligt att de myndigheter som är ansvariga för genomförandet av de olika programmen undersöker möjligheterna att avsätta en del av de paket som beviljats dem till följande åtgärder: Vissa åtgärder skulle kunna ha sin juridiska grundval och få sin finansiering inom ramen för åtgärder som är förenliga med strukturfondens mål 1 och mål 5b (flertalet av de berörda regionerna hör dit). Den planerade granskningen vid halvårskiftet 1997 erbjuder möjlighet att undersöka vilka särskilda åtgärder som skulle kunna vidtas under kommande år för att underlätta omställningen av tobaksproduktionen och annan övervakningskommittéerna bör förses med riktlinjer för detta. verksamhet. De berörda medlemsstaterna ekonomisk till - Andra åtgärder har en redan etablerad juridisk och finansiell ram såsom förtidspensionering, skogsplantering och lantbruksmiljöåtgärder och åtgärder enligt mål 5a. 33 Dessa åtgärder tillämpade under en tillräckligt lång period bör underlätta sökandet efter alternativ verksamhet och stötta det lokala ekonomiska och sociala nätet. För övrigt borde även omställningen av bearbetningsindustrin ges särskild uppmärksamhet för att minska varje form av större negativ inverkan på de lokala ekonomierna. (3) Att göra kvoteringssvstemet och garantitrösklarna mer anpassningsbara Den andra aspekten på den befintliga gemensamma organisationen av marknaden som behöver förbättras är administrationen av produktionskontrollsystemet och särskilt dess bristande anpassningsbarhet. Anpassningsbarhet behövs på flera nivåer. För det första får inte kvotvolymen per land och sort vara fast eftersom utbudet alltid måste anpassas efter efterfrågan. För att göra detta måste möjligheterna till överföring mellan sortgrupper befästas, utan att öka den budgetmässiga insatsen. Redan i dag är sådana överföringar möjliga för kvoter som inte är knutna till ett odlingskontrakt. Dessa överföringar bör organiseras innan kvoterna fördelas, varvid det är viktigt att uppmuntra systemet att bättre förutse marknadens behov. Som tidigare har påpekats måste även en övergång uppmuntras från lågprissorter och sorter som har besvär med avsättningen till mer efterfrågade sorter och dyrare sorter. Vidare måste överföringen av kvoter inom en sortgrupp, årligen eller varaktigt, underlättas. Marknadskrafterna bör utnyttjas för att göra detta varvid det definitiva upphörandet av kvoter mellan traditionella producenter bör underlättas. Dessa överföringar syftar till en anpassning till de många enskilda situationerna och till att uppmuntra de mest motiverade att bygga upp livskraftiga företag. För övrigt bör särskilda åtgärder vidtas för att möjliggöra att en nationell reserv med kvoter skapas, vilket är ett steg i rätt riktning mot ett mer anpassningsbart system. Om kvoteringssystemet görs mer anpassningsbart kommer detta att tillsammans med anpassningen av stödet väsentligt stimulera till att tobaksjordbrukens struktur förstärks. Jordbrukens medelstorlek kommer att öka samtidigt som antalet jordbrukare kommer att minska, eftersom den nuvarande situationen med utspridda jordbruk är svår att stödja. (4) En förenklad administration En förenklad administration är också en uppgift för myndigheterna. Tobakssystemets svåröverskådlighet har lett till ett förslag om en översyn av olika förfaranden med målsättningen att lindra olika administrativa bestämmelser. Beräkning och fördelning av kvotintyg årligen till tiotusentals lantbrukare, och att ibland till och med gå vidare med en andra fördelning under årets gång, är givetvis tungt att administrera. Den lösning som är vid handen är att administrera kvoterna på producentgrupperingsnivån, och inte på hos producenterna. Detta skulle möjliggöra en minskning av de administrativa insatserna från tiotusentals moment till blott ett tiotal, även i de största producentländerna. Det skulle då komma an på grupperingarna att själva fördela de enskilda kvoterna och, under administrationens överinseende och med tillämpning av gemenskapsföreskrifterna, utföra i sammanhanget nödvändiga beräkningar. 34 I detta sammanhang skall understrykas att administrationen per producentgruppering inte negligerar förekomsten av enskilda producenter utanför grupperingarna (vilken dock redan i dag är marginell jämfört med bland annat mottagarna av särskilt stöd), och inte heller skyldigheten för varje gruppering att notera leveranserna från var och en av dess medlemmar, för att också kunna göra det möjligt att eventuellt lämna grupperingen. Att årligen beräkna kvoterna för varje producent är inte längre motiverat mot bakgrund av stabiliteten i kvotsystemet. Kvoterna skulle då inte behöva ses över oftare än vart tredje år, utan att det påverkar tillämpningen av eventuella årliga anpassningar till följd av överföring av kvoter mellan olika sortgrupper. Dessutom bör kontrollen vid leverans förenklas. Den systematiska mätningen av fukthalten i varje tobaksparti vid leveransen har visat sig vara en regel som är ineffektiv och svår att tillämpa. Denna bestämmelse bör tas bort varigenom kontrollanten endast behöver kunna tillgripa mätning av fukthalten när den kvaliteten hos den levererade tobaken är tveksam. Det synes inte längre vara nödvändigt att fördela kvoterna två gånger per år (varav en extra), och följaktligen ha två registreringsperioder för odlingskontrakt, mot bakgrund av att möjligheterna till annullering av kvotintyg tillgodoser tillräcklig anpassningsbarhet för att göra det möjligt att fullt utnyttja garantitrösklarna. De konkreta förenklingsåtgärder som föreslagits gör det sålunda möjligt att spara flera tusentals operationer per år (beräkning av kvoter, dubbla utskick av kvotintyg till de enskilda producenterna, systematisk kontroll av fukthalten när tobaken levereras) som är långt ifrån försumbara i termer av minskade administrativa kostnader. (5) Befrämjande av bättre betalning för kvalitet Odlingskontraktets utformning bör bibehållas mot bakgrund av den säkerhet den utgör för systemet, och det faktum att den kan utgöra en hävstång för förbättring av balansen mellan utbud och efterfrågan. Odlingskontraktet har emellertid ett avtrubbande inflytande på marknadens signaler, då priserna ibland fastställs ett år innan den verkliga försäljningen äger rum. Ett väl avgränsat budsystem för kontrakt som redan upprättats skulle kunna ha en positiv effekt genom att öka konkurrensen mellan olika bearbetningsindustrier och därmed de marknadspriser som producenterna erhåller. (6) Beaktande av miljöskyddet När det gäller tobaksodling är de negativa effekterna på miljön framför allt frukten av överdriven gödsling, överdriven konstbevattning och alltför omfattande besprutning. Det bör understrykas att ett ekonomiskt system som gynnar kvalitctsproduktion får positiva effekter på miljön, eftersom kvaliteten hos tobaksbladen är förknippad med rimlig gödsling. Användningen av besprutningsmedel är fortfarande oundgänglig för kvaliteten hos bladen. Samtidigt är utnyttjandet av integrerad teknik för bekämpning av sjukdomar (IPM) att rekommendera, liksom insamling av skräp och avfall, i första hand olika plaster som används i odlingen. För att göra detta bör det särskilda stöd, som är avsett för detaljerad teknisk assistans, även användas för befrämjande av miljöskyddsåtgärder - rationell gödsling, integrerad teknik för bekämpning av sjukdomar, insamling av avfall, effektiv bevattningsteknik. 35 Befrämjandet av dessa miljöskyddsåtgärder bör regelbundet följas upp på såväl regional och nationell nivå som på gemenskapsnivå. För att dessa åtgärder skall stämma överens bör de genomföras inom en ram som medlemsstaterna definierar och kommissionen godkänner. Fortbildnings- och informationsåtgärder bör organiseras med deltagande av specialister från olika områden. Ett system för utvärdering av dessa åtgärder bör dessutom införas för att dra lämplig nytta av med nödvändighet skilda konkreta erfarenheter som gjorts. (7) Mindre skadliga tobakssorter på marknaden Fonden för forskning och information om hälsa som finansieras genom en del av det stöd som betalas ut till producenterna bör upprätthållas. Genom det forskningsarbete inom fonden som går ut på att finna tobakssorter och jordbruksmetoder som är mindre hälsovådliga kan den bidra till framställning av tobak med lägre halter av tjära, tungmetaller och nikotin. Dessutom bör en forskningsinsats på miljöskyddsområdet ingå. Vad beträffar information om hälsoriskerna vid tobakskonsumtion är det inte bara lämpligt att fonden fortsätter sina insatser på detta område, utan den bör dessutom fa ytterligare medel till detta genom att höja den procentsats som dras av från stödet till 2 %. Det ligger i tobaksproducenternas intresse att visa sin förståelse för hälsoproblemen, vilka framstår klart vid sidan av tobaksframställningen, som kommer att fortsätta på världsnivå så länge det finns konsumenter. (8) Skärpt kontroll Kontrollen av den gemensamma organisationen av marknaden bör förbli en central uppgift. I kapitel II i denna rapport påvisades klart att det bedrägeri som förekom före 1992 års reform kraftigt har minskats. I praktiken har de mest utsatta stödmekanismerna avvecklats (borttagande av interventioner och stöd vid export) och den befintliga kontrollen av kostnaderna i budgeten bekräftar denna analys. De erfarenheter som gjorts vid kontrollerna visar emellertid att det fortfarande finns risker som i synnerhet är förknippade med förekomsten av falska producenter (på den svarta tobaksmarknaden). Även om riskerna för bedrägeri betydligt har minskats jämfört med tidigare, så kvarstår de likafullt. Det är av detta skäl som arealkontrollen har skärpts och offentliggörande av kvoter på lokal nivå har införts. Det vore dessutom lämpligt att precisera den rättsliga definitionen av bearbetningsindustri för att inskränka den vida tolkning av gemenskapsreglerna som i dag gör det möjligt för mellanhänder att dra fördel av systemet. Beträffande kontrollinstanserna måste det konstateras att kommissionens insatser ännu inte lett till något resultat. De två berörda länderna (Grekland och Italien) har i praktiken inte kunnat inrätta de beslutade kontrollinstanserna. På grund av detta har kontrollerna utförts av redan existerande instanser (AIMA, EOK). I framtiden bör de centrala delarna av det befintliga kontrollsystemet bibehållas, nämligen arealkontroll för att avslöja falska producenter, leveranskontroll för att kontrollera om tobaken har rätt till bidrag och kontroll av bearbetningsindustrins lager för att undvika att bidrag erhålls för samma tobak flera gånger. Arealkontrollen bör i största möjliga mån skärpas med hjälp av systemet för integrerad arealkontroll, som redan finns för andra grödor. 36 Beträffande övrig kontroll bör kontrollen av leveranser fortsätta i oförminskad omfattning (obligatorisk närvaro av kontrollanter vid varje leverans, skriftligt godkännande av leveransen och överlåtelsen av tobak under kontrollinstansens överinseende), och skärpas för kontrollen av lager hos bearbetningsindustrin lager hos (obligatoriskt minsta urval). Det vore även bearbetningsanläggningarna för att säkerställa att tobaken verkligen har bearbetats. lämpligt att kontrollera uttag från Tyngdpunkten i kontrollen av den gemensamma organisationen av marknaden bör fortfarande ligga på kostnadskontrollen. För att uppnå detta bör dåligt fungerande ekonomiska mekanismer rättas till eller tas bort, vilket i stor utsträckning redan gjorts genom 1992 års reform. Det bör vidare säkerställas att lämpliga kontroller verkligen genomförs, särskilt genom att åtgärda de effekter som uppstår i samband med upprättande av bokslut. Den centrala frågan för kommissionen är att definiera typ och frekvens av de kontroller som ska utföras. Det är en uppgift för de nationella myndigheterna att välja det bästa sättet att organisera dessa kontroller med hänsyn till nationella särdrag. Vad avser detta och mot bakgrund av de senaste årens erfarenheter anser kommissionen att valet av de administrativa ramar som skall tillämpas bör ligga hos medlemsstaterna. C. Andra inslag I övrigt har 1992 års reform visat sig fungera. Ett återinförande av exportstöd eller exportbidrag bör inte komma i fråga. Det första är inte motiverat i en sektor där självförsörjningsgraden är förhållandevis låg, och där stödet till producenterna är förhållandevis högt. Dessutom skulle det vara svårt att kontrollera. Det andra är inte heller motiverat. De bästa kvaliteterna kan utan problem exporteras eller finna avsättning på den inre marknaden. De lägsta kvaliteterna har så låga priser att bidrag inte är ekonomiskt motiverat. Dessutom skulle bidrag, precis som stöd, vara svåra att kontrollera. De ändringar som föreslagits och som syftar till att höja den producerade tobakens kvalitet kommer också att medföra en höjning av kvaliteten hos den tobak som exporteras från gemenskapen för försäljning på världsmarknaden. De vägar som redan öppnats genom 1992 års reform när det gäller samarbetet inom industrin, bör befästas och förtjänar uppmuntran. Vad detta beträffar bedömer kommissionen att det är viktigt att hela tobaksindustrin gemensamt anstränger sig för att i första hand höja kvaliteten och i ökad utsträckning anpassa produktionen till efterfrågan. Förbättringen av kvaliteten måste vara marknadsdriven. Vad detta beträffar kommer marknadens behov självfallet till uttryck i priset, men kan på ett lämpligt sätt förtydligas på avtalsmässig väg, i synnerhet genom definition av lägsta kvaliteter och angivelse av kvalitetsnivåer. Dessutom förtydligar avtal också industrins behov och gör på så vis anpassningen av efterfrågan till utbudet lättare. Den reformerade gemensamma organisationen av marknaden bör också utvärderas 4 år efter genomförandet. Vid detta tillfälle skulle det också vara nödvändigt att analysera utvecklingen av produktionsvärdet i förhållande till det stöd som beviljas åt sektorn. 37 SLUTSATSER FRÅN DEL V När det gäller framtiden för den gemensamma organisationen av marknaden bör vägen för gemenskapens fortsatta åtagande först väljas. 1. En avveckling av gemenskapens åtagande inom tobakssektorn som skulle döma ut lejonparten av gemenskapsproduktionen på medellång sikt har kunnat avvärjas. Ett sådant scenario som innebär obligatorisk omställning av omkring 190 000 anställda skulle innebära mycket höga sociala kostnader utan att alls inverka på tobakskonsumtionen. Kommissionen har därför valt att föreslå att gemenskapsstödet till producenterna också fortsättningsvis skall utbetalas, under förutsättninv av en grundläggande reform av organisationen av den gemensamma marknaden. 2. Ett fortsatt åtagande från gemenskapens sida skulle också innebära att den bästa modellen att följa måste väljas. Gemenskapsstödet bör under alla omständigheter alltid uteslutande gagna producenterna. a) Införandet av ett system med arealstöd eller direkt intäktsstöd åt tobaksodlarna skulle inte möjliggöra en reaktion på de grava ekonomiska problem som sektorn vidkänns. Den budgetmässiga kostnaden för dessa alternativ till det befintliga systemet skulle dessutom vara jämförbar. En markant minskning av gemenskapsstödet skulle ha nackdelen att omedelbart döma ut en stor del av gemenskapsproduktionen utan att ge den möjlighet att utveckla en högre kvalitet. b) Ett bibehållande av det befintliga systemet utan förändringar skulle ha olägenheten att permanenta den situation som råder i dag, där producenten har större intresse av att producera låg kvalitet och reducera sina kostnader än att investera i kvalitetsproduktion. Den bristande sambandet mellan marknadspriset och de utbetalda bidragen underminerar effektiviteten i stödet till producenterna. Vidare försvårar systemets stelhet tillgången till sektorn, överlåtelser av produktionskvoter inom sektorn samt anpassningen av garantitrösklarna till efterfrågan på marknaden. Slutligen är administrationen svåröverskådlig med en mängd beräknings- och fördelningsmoment för individuella kvoter. 3) De lösningar som bör rekommenderas bör tvärtom motverka denna tendens och innehålla incitament till en produktion av högre kvalitet. Inom ramen för fortsatt åtagande från gemenskapens sida vore det lämpligt att anpassa en del av gemenskapsstödet efter kvaliteten på den produktion som bestäms av marknadspriset. Det anpassade gemenskapsstödet måste kompletteras med åtgärder som underlättar utträde ur sektorn, särskilt genom återköp av enskilda kvoter. Sammantaget skulle dessa reformer leda till förbättrad kvalitet hos den tobak som produceras inom gemenskapen och en drastisk minskning av exporten av tobak med låg kvalitet. Budgetresurserna skulle användas på nytt inom ramen för ett stödpaket som beviljats sektorn, som på detta sätt skulle göra det möjligt att uppnå målet som består i att öka den del av utgifterna som rör åtgärderna för strukturell anpassning och särskilt för frivilligt utträde ur sektorn. Kontrollåtgärderna i de befintliga regleringarna, särskilt de som berör den första bearbetningen, bör skärpas. Den föreslagna reformeringen avser slutligen att förenkla administrationen av sektorn och bättre ta hänsyn till skyddandet av miljön. 38 ISSN 1024-4506 KOM(96) 554 slutlig DOKUMENT SV 03 Katalognummer : CB-CO-96-660-SV-C ISBN 92-78-13194-6 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg