title: LIBRO VERDE SOBRE LAS RELACIONES ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y LOS PAÍSES ACP EN LOS ALBORES DEL SIGLO XXI - Desafíos y opciones para una nueva asociación

eurovoc_concepts:
ACP countries
EDF
European Union
Lomé Convention
cooperation policy

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS •ù -tr Bruselas, 20. 11. 1996 COM(96) 570 final LIBRO VERDE SOBRE tAS RELACIONES ENfRE I*A 1MÓN EUROPEA y tOS PAÍSES '&fíW^^En^^W^& Desafíos y opciones para una nuera asociación (presentado por la Comisión) El mundo está cambiando profundamente. El hundimiento del bloque del Este y el final del conflicto Este/Oeste han cambiado de arriba abajo el panorama político y económico internacional, abriendo el camino a una cooperación mayor basada en valores y principios comunes, pero dando lugar también a una remodelación de los intereses geoestratégicos y a nuevos tipos de riesgos más difusos. A nivel económico, la expansión de la economía de mercado y el final de las relaciones exclusivas o privilegiadas han modificado las condiciones de la oferta y la demanda en los mercados internacionales. La conclusión de las negociaciones comerciales de la Ronda Uruguay ha dado lugar a un nuevo contexto multilateral, acelerando el proceso de globalización de la economía resultante de los avances tecnológicos y de la liberalizacion de las políticas económicas iniciada en la década de los ochenta. La interdependencia aumenta y se extiende, más allá de las esferas económicas y financieras, a las esferas de lo social y del medio ambiente. Simultáneamente, mientras que las políticas nacionales pierden márgenes de maniobra, aparecen nuevas fracturas alimentadas por los efectos de la exclusión, por la fragmentación del tejido social tanto en los países industrializados como en las economías en transición en los países en desarrollo, por el aumento de las desigualdades y por la marginación de los países menos favorecidos. Estas fracturas constituyen factores de inestabilidad que se traducen especialmente en el ascenso de los extremismos de tipo nacionalista o integrista. Este nuevo entorno internacional ha llevado a la Unión Europea a redéfinir sus intereses políticos y de seguridad y a dar un nuevo impulso a la dimensión política del proceso de integración europea. El Tratado de la Unión Europea dio una base institucional a la instauración de una política exterior y de seguridad común (PESC), política que sin embargo sigue estando insuficientemente desarrollada para servir eficazmente los intereses comunes de los Estados miembros y cuyos mecanismos son actualmente objeto de debates en el marco de la conferencia intergubernamental (CIG). No obstante, el Tratado también proporcionó una base institucional a la política europea de cooperación al desarrollo. La CMon se prepara para transformaciones importantes La Unión se caracterizará por una serie de cambios profundos precisamente en el momento del establecimiento de una nueva asociación con los países ACP. A nivel interno, las consecuencias del mercado interior y la perspectiva del paso a. la moneda única, la revisión del Tratado y las demás reformas institucionales que se están debatiendo en*el marco de laXIGr-laelaboración de. un nuevo acuerdo financiero a medio- plazo y la perspectiva de la ampliación a los países asociados de Europa Central y Oriental, a los Estados Bálticos, Chipre y Malta, constituyen otras tantas labores para los próximos años y preparan a Europa para enfrentarse a los desafíos del siglo XXI. En el marco de sus relaciones exteriores con los países en desarrollo y las economías en transición, la Unión Europea se ha comprometido también en un conjunto de nuevas iniciativas. Ha celebrado acuerdos de asociación con la mayoría de los países europeos del antiguo bloque oriental candidatos a la adhesión. Paralelamente concede su apoyo al proceso de transformación económica y política de las Repúblicas de la antigua Unión Soviética y ha celebrado acuerdos comerciales con varias de ellas. En el contexto de sus relaciones con los terceros países mediterráneos, ha establecido un nuevo marco de asociación multilateral y duradero que vincula a 27 países, complementa el refuerzo de las relaciones bilaterales e implica tres secciones: política y de seguridad por una parte, económica y financiera por otra (que prevé, en particular, el establecimiento progresivo de una zona de libre cambio) y social, cultural y humana por último. La Unión ha decidido también reforzar sus vínculos con América Latina en el marco de una estrategia tridimensional que prevé una profundización del diálogo político entre las dos regiones, apoyo para reforzar el libre comercio y ayuda institucional al proceso de integración económica regional, así como acciones y programas de cooperación financiera y técnica centrados sobre algunos ejes prioritarios. Por último, ha adoptado una nueva estrategia en sus relaciones con los países de Asia la destinada a reforzar comprensión mutua y a desarrollar un nuevo enfoque político. la presencia económica europea en esta región, a mejorar Estas nuevas orientaciones constituyen las respuestas de la Unión a los cambios que se están produciendo en la escena política y económica internacional. Traducen la vocación universal de las relaciones exteriores de la Unión, pero también su carácter diferenciado. La relación entre la Unión Europea y los setenta países de África, del Caribe y del Pacífico eslá entrando progresivamente en una nueva fase El Convenio de Lomé rige desde 1975 las relaciones comerciales y financieras entre la UE -y los países¿ACPv que actualmente son setenta. Iniciada en 1957, la política comunitaria de cooperación ha pasado por varias etapas decisivas. Después de los primeros años, durante los cuales se trataba de asociar los países y territorios de ultramar a la Comunidad, las relaciones de cooperación continuaron en el marco de los convenios de Yaunde y siguieron centradas principalmente en el África negra francófona hasta mediados de los años setenta. Tras la primera ampliación de la Comunidad, en un contexto económico internacional extremadamente mudable, Europa comenzó a ampliar el campo geográfico de su política de cooperación: por una parte, abriendo el primer Convenio de Lomé a otros países ACP y, por otra, estableciendo progresivamente relaciones de asociación y de cooperación con otras regiones del mundo en desarrollo. El Convenio de Lomé ha sido objeto de adaptaciones sucesivas cada cinco años, que han permitido ajustar el dispositivo en función de las evoluciones económicas y políticas e introducir nuevos instrumentos de cooperación y nuevas prioridades. Las últimas adaptaciones datan de 19951. La Unión también ha desarrollado progresivamente, fuera del Convenio de Lomé, otros instrumentos específicos de cooperación con los países en desarrollo, creando líneas presupuestarias temáticas (relativas a la desertización, la lucha contra el SIDA, ttc. ) o con cargo a otras políticas comunitarias - en particular la política científica a través del programa marco de investigación y de desarrollo (PMID) - que pueden servir de apoyo a la política de cooperación al desarrollo. Los países ACP pueden optar particularmente a estos distintos instrumentos. La UE ha definido además nuevas orientaciones políticas generales en algunos sectores o ámbitos de cooperación tras el debate entablado en 1992 sobre las "perspectivas de la cooperación para 2000"2 y con el fin de aplicar las nuevas disposiciones del Tratado sobre la política europea de cooperación3. ^ a da uno de los tres primeros Convenios se extendía sobre un período de cinco años. El cuarto Convenio abarca el período que va de marzo de 1990 a febrero de 2000 e incluye un Protocolo Financiero celebrado para cinco años. Las negociaciones relativas al Segundo Protocolo Financiero en 1995 fueron acompañadas de una "revisión intermedia" del Convenio. El texto del Cuarto Convenio de Lomé, revisado por el Acuerdo firmado en Mauricio el 4 de noviembre de 1995 se publicó en el "Courrier ACP-UE", N° 154 de enero-febrero de 1996. 2SEC (92) 915 de 15 de mayo de 1992 y Declaración del Consejo de noviembre de 1992. 3Artículos 130 U a 130 Y del Tratado de la Unión Europea. En vísperas del siglo XXI se impone una reflexión profunda sobre las orientaciones "futuras de las relaciones de la Unión Europea con los países ACP. La proximidad del vencimiento del Convenio actual, en febrero del año 2000, y la obligación contractual de empezar las negociaciones entre las dos partes a más tardar dieciocho meses antes de esta fecha, así como la necesidad de definir, en el contexto de las disciplinas reforzadas de la OMC, un marco de cooperación comercial que se ajuste plenamente a las nuevas normas multilaterales, proporcionan una ocasión única de proceder a tal reflexión y de entablar un debate amplio sobre el futuro de las relaciones entre la UE y los Estados ACP. El debate sobre el porvenir de las relaciones UE*ACP debe tener en cuenta en primer lagar el nuevo contexto global. El nuevo panorama mundial no sólo modifica los intereses objetivos de la Unión y de sus interlocutores de los países en desarrollo, sino que implica también mayores responsabilidades para un actor del tamaño de la UE. Estas responsabilidades son en primer lugar de carácter político: la Unión debe apoyar activamente los procesos de apertura iniciados en paralelo al final de la guerra fría durante la segunda mitad de la década de los 80 y, en particular, contribuir a garantizar la permanencia de los procesos de democratización aún frágiles en numerosos países ACP. Estas responsabilidades son también de carácter económico: la Unión debe mitigar los efectos de la globalización aplicando los ajustes necesarios a nivel interno para mejorar las perspectivas de empleo y combatir los fenómenos de exclusión, participando activamente en la cooperación económica internacional, contribuyendo a la formulación y al respeto de reglas multilaterales y facilitando la inserción progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial. Entre los distintos aspectos de la globalización, los cambios hacia la sociedad de la información contribuyen a establecer un nuevo panorama económico que aporta al mismo tiempo perspectivas sin precedentes en sectores como el comercio internacional, la educación o la salud y amenazas de una mayor marginación para los países que no tengan acceso a las redes mundiales de la información. Para Europa, enfrentada a las dificultades de ajusfar sus sistemas económicos y sociales, a la necesidad de desarrollar su acción política en un mundo que ha se ha convertido en multipolar y de prepararse a la ampliación al Este, la cooperación al desarrollo, y en particular su relación con los países ACP, adoptará en lo sucesivo una nueva dimensión: ¿cómo se puede asumir un papel de protagonista mundial sin una estrategia responsable frente a las distintas regiones del mundo en desarrollo, especialmente aquellas mas expuestas a los riesgos de pobreza y marginación? Con el fin de contribuir a reducir la pobreza y las desigualdades de desarrollo en el mundo, la acción de la Unión está también estrechamente vinculada al mantenimiento de los objetivos de paz y estabilidad y a la necesidad de gestionar mejor las interdependencias y las amenazas globales y de fomentar un método de desarrollo mundial más compatible con los valores políticos y sociales europeos. Por último, la política de cooperación de la Unión constituye para Europa una vía de entrada a regiones que tienen un potencial de desarrollo importante y que están comenzando a organizarse. Al acercarse el siglo XXÍ la relación UE-ACP deberá continuar sobre nuevas bases a fin de tener en cuenta la evolución de las condiciones políticas y económicas del desarrollo, pero también porque las motivaciones europeas han cambiado de forma fundamental. El período colonial y postcolonial ha terminado ya, y un entorno internacional políticamente más abierto permitirá en lo sucesivo establecer de manera menos ambigua las responsabilidades de cada socio. Este debate, cuyo primer objetivo es aumentar la eficacia de la cooperación deberá aprovechar, en segundo Jugar* las lecciones que deben extraerse de la experiencia adquirida por la Comunidad durante cuatro décadas de cooperación con los ACP, Frente a un balance global modesto de la cooperación UE-ACP y a cieno escepticismo en cuanto a las posibilidades de desarrollo de los países ACP, en un contexto de restricciones presupuestarias persistentes en los países donantes y de una tendencia al "repliegue sobre sí mismos" generada por las dificultades sociales en Europa, ambas partes están obligadas hoy a hacer hincapié en la eficacia de su cooperación y a revisar sus prioridades con el fin de reflejar mejor las preocupaciones de las sociedades europeas y de los ACP. La cooperación comunitaria representa una contribución importante para muchos países ACP y es innegable que ha contribuido a mejorar las condiciones de vida de sus poblaciones. A menudo ha sido un laboratorio de nuevas ideas y ha desarrollado en determinados sectores una experiencia práctica reconocida unánimemente. Pero como toda cooperación, presenta también fallos. Un examen crítico de los resultados de la cooperación UE-ACP permite definirlos a tres niveles. En primer lugar, en el contexto general en el que se insertan las medidas de cooperación: hay-que reconocer que el. principio de asociación ha perdido su razón-de ser y que sólo se ha concretado parcialmente. En términos políticos, la dependencia de la ayuda, las exigencias a corto plazo y la gestión de las situaciones de crisis han ido dominando progresivamente la relación entre los dos socios. Ha sido difícil abrir un dialogo sobre las políticas económicas y sociales con países que presentaban escasas capacidades institucionales y sistemas de gestión pública a menudo poco eficaces; estos países han tendido a limitar la asociación a la cogestion cotidiana de los recursos. A continuación, en las políticas de cooperación: los estudios de evaluación realizados por la UE han puesto de manifiesto la pertinencia de la cooperación financiera y técnica europea respecto a los objetivos comunitarios y a las necesidades de los países beneficiarios, así como una eficacia relativamente elevada, especialmente en lo que respecta a los proyectos de infraestructuras y las intervenciones en los sectores sociales. Sin embargo, el contexto institucional y de política económica en los países beneficiarios a menudo ha supuesto una dificultad importante, y ha reducido el impacto de la cooperación comunitaria en términos de mejora de las condiciones de vida y de aumento del nivel de desarrollo. Las repercusiones de las preferencias comerciales han sido decepcionantes en general. Este dispositivo, y especialmente los protocolos relativos a productos específicos, ha contribuido ciertamente de manera significativa a los buenos resultados comerciales de algunos países4 que supieron adoptar al mismo tiempo políticas de di versificación adecuadas. Sin embargo, en la mayoría de los países ACP no se dieron las políticas económicas y las condiciones estructurales internas necesarias para el desarrollo de los intercambios económicos y comerciales. Además, en lo sucesivo habrá que tener en cuenta tres nuevos hechos al estudiar la posibilidad de un nuevo régimen comercial: los acuerdos de Marrakech y el fortalecimiento de los mecanismos de resolución de conflictos, que pueden poner en tela de juicio el mantenimiento de regímenes preferenciales diferenciados y no recíprocos; la aceleración de los procesos de liberalizacion a nivel multilateral y regional, y la importancia creciente de nuevos temas en los debates internacionales sobre las normas comerciales, como el medio ambiente, las políticas de competencia, los códigos de inversión, las normas técnicas y sanitarias, el respeto de los derechos sociales fundamentales, etc. Estas evoluciones modifican el valor relativo de las preferencias arancelarias. Otro elemento que también debería tenerse en cuenta es la posibilidad de ampliar a los países ACP los trabajos en curso destinados a simplificar y armonizar las normas de origen vigentes en los acuerdos preferenciales. * Costa de Marfil, Jamaica, Mauricio, Zimbabue, etc. Por ultimo, en la práctica de la cooperación financiera y técnica: el carácter automático. de la concesión de una parte - actualmente limitada ~< de los recursos, financieros. y la tendencia de la UE, al igual que otros donantes, a suplantar al socio que falla, no han fomentado el compromiso político auténtico esperado por los gobiernos de los países ACP. Se ha producido una cierta desviación en la medida en que los instrumentos de la cooperación tendían más a dominar las políticas que a servirlas. La falta de flexibilidad ha incidido en la capacidad de la cooperación para adaptarse a un contexto económico y político en evolución rápida y para reflejar nuevas iniciativas políticas que traduzcan las preocupaciones de las sociedades europeas y de los ACP, así como la preocupación de mejorar de manera permanente la eficacia de la ayuda. Finalmente, este debate debe tener en cuenta las nuevas perspectivas políticas, económicas y sociales en los países ACP En un entorno mundial y regional en rápida evolución, los desafíos que se presentan a los países ACP son múltiples: detener la marginación económica e integrarse en los intercambios internacionales, llevar a cabo la transformación política, económica y social interna necesaria para el funcionamiento de una sociedad democrática y de una economía de mercado y garantizar las condiciones de desarrollo duradero y reducción de la pobreza en el contexto de una presión demográfica que sigue siendo especialmente fuerte. La constatación de la diferenciación creciente entre los países en desarrollo en general, y dentro del grupo de los ACP en particular, constituye sin duda un elemento fundamental. En efecto, la transición política y económica ha alcanzado fases muy variadas de un país otro. La acción de la Unión será juzgada en función de su capacidad para reducir las dificultades que pesan sobre el desarrollo de los países ACP y, al mismo tiempo, apoyar los factores de cambio que se manifiestan en un número creciente de países. Se juzgará sobre todo, en términos más políticos, en función de su capacidad para volver a dar una fuerte motivación a su política respecto a los ACP, en particular, el África Subsahariana. La imagen negativa de un continente a la deriva que se atribuye a menudo a Africa no es el reflejo de la realidad africana. Africa no es unívoca. Las convulsiones sin precedentes a nivel político y la reciente mejora de los resultados de crecimiento en algunos países5, debida básicamente a la mejora de la gestión de las políticas económicas y de la aplicación de reformas estructurales, constituyen a este respecto señales muy alentadoras. ^En particular, Costa de Marfil, Uganda, Benin, etc. Ante una pérdida de legitimidad que afecta al principio mismo de la ayuda al desarrollo, en un entorno mundial que presenta a la vez riesgos y nuevas oportunidades, la Unión y sus socios ACP deberán intentar dar mayores posibilidades de éxito a su relación de cooperación. Para ello, ante todo habrá que identificar los logros de la cooperación UE-ACP que convenga preservar, progresar en la formulación y en la aplicación de determinadas orientaciones o iniciativas recientes y definir, entre las distintas opciones que se consideren, aquéllas que mejor plasmen los objetivos y compromisos mutuos. Esnecesarkuna relación poh^ca más fuerte entre la UE y los países ACP para revUtaSzar la asociación entre ambos» Las dificultades surgidas en la realización concreta de la "asociación" no deben cuestionar su valor de compromiso político mutuo. La situación particular y los desafíos inmensos a que se enfrentan numerosos países ACP justifican la necesidad de preservar la fuerza y la calidad de la asociación actual, en particular el carácter previsible y contractual de la cooperación. Pero este compromiso político deberá ser más explícito y más efectivo en lo sucesivo. ¿Están dispuestos la Unión y sus socios ACP a reforzar su compromiso? Por parte de la UE, el diálogo político con los países ACP debe inscribirse en la política exterior común. Un diálogo que permita abordar de manera menos formalista las cuestiones de "buen gobierno", democratización y derechos humanos, y la consolidación del Estado de Derecho, asi como el desarrollo de una auténtica política europea de prevención y resolución de conflictos, aparecen hoy como condiciones de una política europea más eficaz. Por parte de los países ACP, el fundamento de la asociación deberá ser el compromiso de llevar a término las reformas institucionales y aplicar las políticas económicas, sociales y medioambientales que respondan a los grandes compromisos asumidos durante las conferencias internacionales de Río, Viena, El Cairo, Copenhague, Pekín, Estambul o Roma6. Las acciones de apoyo de la UE - al igual que las de los demás donantes - pueden tener consecuencias políticas importantes para estos países; la propia pertinencia de estas acciones depende de un conjunto de condiciones, especialmente políticas. Las responsabilidades respectivas en este sentido deben poder expresarse en términos políticos. 6 Cumbre de la Tierra, Conferencia sobre los Derechos Humanos, Conferencia sobre la Población, Cumbre Mundial para el Desarrollo Social, Conferencia de la Mujer, Habitat II, Cumbre sobre la Alimentación. Un compromiso político mutuo sobre estas bases implicaría definir las modalidades del diálogo previsto en función de los temas considerados prioritarios (cuestiones de seguridad interior, problemática de las migraciones, lucha contra los tráficos ilícitos, etc. ) y según la configuración geográfica más conveniente (diálogo global o diálogo diferenciado por grupos de países). Las relaciones Norte-Sur constituyen uno de los elementos de la identidad exterior de la Unión y la relación particular entre la UE y los ACP se inscribe en esta perspectiva ampliada. El vínculo entre el aspecto político y el aspecto "cooperación", como con la política comercial multilateral, se deriva del principio general de la coherencia de la acción exterior. El refuerzo de la capacidad de acción exterior de la Unión es uno de los temas importantes abordado en el marco de la conferencia intergubernamental (CIG). En el "dictamen" que presentó para la CIG, la Comisión se pronunció en favor de la reunión de los "distintos elementos de las relaciones exteriores en un todo eficaz, mediante estructuras y procedimientos que refuercen la coherencia y la continuidad de la acción exterior"7. Ahora bien, cada uno de estos elementos debe conservar su carácter específico; en particular la política comunitaria de cooperación al desarrollo debe conservar la autonomía suficiente para responder a sus propios objetivos, que son objetivos a largo plazo e implican una continuidad de la acción. No obstante, este vínculo exigirá una mayor selectividad de la ayuda comunitaria con vistas a mejorar su eficacia y debería conducir a una adaptación de las modalidades prácticas de la cooperación. El marco de cooperacion debería adaptarse también para facilitar la apertura de los países ACP a los intercambios internacionales. * Algunos principios nuevos facilitarían esta apertura. En primer lugar, el principio de la diferenciación: no todos los países ACP pueden comprometerse actualmente en una asociación política y económica uniformizada con la U2. Por razones de eficacia, resulta indispensable una diferenciación de las políticas y de las modalidades de cooperación. 7COM (96) 90, Dictamen de la Comisión "Reforzar la Unión política y preparar la ampliación ". En segundo lugar, Wlos socios europeos y ACP deben esforzarse, en reconciliar dos exigencias: por una partea los países ¿beneficiarios ¿deben ser capaces de asumir la responsabilidad principal de las reformas y de las políticas de desarroHo; por otra, la UE debe poder rendir cuentas al ciudadano europeo de la utilización de los recursos de la cooperación. Desde este punto de vista, la única alternativa a las acciones de ayuda tradicionales pasa por una profundización del diálogo sobre las políticas, la mejora de las capacidades locales de concepción y planificación de políticas y un seguimiento comunitario centrado en los resultados y los progresos logrados más que en los medios empleados. La aplicación de políticas sectoriales, concebidas como un marco que permite una mejor utilización de los recursos y mayor coordinación entre los suministradores de fondos, es parte integrante de este proceso. A continuación, la UE y los países ACP deben fijarse el objetivo de desarrollar nuevas formas de cooperación: la UE constituye un polo único capaz de proponer un amplio abanico de instrumentos y de fomentar asociaciones científicas, económicas, y tecnológicas. Concretamente, podrían fomentarse nuevos métodos de asociación en sectores innovadores como la sociedad de la información; de hecho los proyectos piloto podrían contribuir a desarrollar los flujos de intercambios entre comunidades específicas (los investigadores a través de Internet) u ofrecer posibilidades concretas de cooperación (por ejemplo en los servicios de telecomunicaciones). Por último, en el mismo orden de ideas, podría considerarse una participación más activa de los actores no gubernamentales (sector privado y otros representantes de la sociedad civil) en forma de un diálogo sobre las prioridades de la cooperación y de acceso directo a parte de los recursos disponibles. La cobertura geográfica del futuro acuerdo de asociación podría modificarse» En realidad el grupo "ACP" no constituye ni una agrupación política ni una entidad económica. Se constituyó por razones de carácter fundamentalmente histórico, en el marco de las relaciones con la UE. ¿Seguirá representando mañana un socio adecuado para la Unión? En otros términos, ¿debe mantenerse el marco en el que se encuadran hoy las relaciones con los setenta Estados ACP? Sin duda, serán los propios países ACP, en buena medida, los que deberán definir sus posiciones a este respecto en función de sus intereses comunes y de su voluntad de desarrollar una capacidad de negociación como grupo político o económico en la escena internacional, al margen de su relación con la UE. Para la UE, se tratará sobre todo de una opción política, teniendo en cuenta !a manera en que la cooperado!? con* los países ACP s¿ ÍÜSCÍU»,. en el conjunto de ïâs relaciones de la Unión con los países en desarrollo. , Habrá que tener también en cuenta otros factores. La diversidad de las situaciones en la zona ACP, la necesidad de diferenciar los objetivos y las prioridades de la cooperación y, en su caso, los regímenes comerciales, la perspectiva de una reducción de las necesidades de ayuda para algunos países y la posibilidad de una graduación podrían justificar un cambio en la cobertura geográfica del acuerdo de cooperación. Por otro lado, tal vez sea inevitable modificar el régimen de preferencias no recíprocas aiferenciadas (respecto a los demás países en desarrollo), lo que implicaría regímenes comerciales diferentes según el tipo de economías de los países. Finalmente la importancia que, por razones económicas y políticas, concede la UE a los procesos de cooperación y de integración regional influirá también en la configuración de un nuevo acuerdo. Pueden considerarse cuatro opciones: 1) el statu quo, pero con determinadas adaptaciones. Podría mantenerse el principio de un acuerdo global con el conjunto de los países ACP, pero previendo disposiciones y prioridades diferentes; 2) un acuerdo global completado por acuerdos bilaterales. La diferenciación iría más allá, puesto que el acuerdo global sólo implicaría compromisos de carácter muy general; 3) fragmentación de Lomé en acuerdos regionales. Un acuerdo con el África Subsahariana, ampliado a Sudáfrica, sería obviamente significativo para Europa; cuando así lo permita el estado actual de la cooperación regional, podrían considerarse también acuerdos subregionales. En el Caribe, los socios tienen distintas posibilidades: la Unión podría proponer una cooperación ampliada al conjunto de los países de la región del Caribe y concretamente considerar, a largo plazo, la integración de la cooperación con estos países en el marco de las relaciones con América Latina. En el Pacífico, la ampliación del marco de cooperación a otros Estados insulares aumentaría la eficacia de la política europea, especialmente en el plano de los intercambios con los países de la APEC8. 1Cooperación Económica Asia Pacífico. 4) un acuerdo espe<^iœ œn los países menos desaiToUadosMPMD) de la zona ACP, eventualmente abierto a otros PMD. Esta opción,- que. no. excluye algunos elementos de las tres opciones anteriores, permitiría tener en cuenta las características específicas de los PMD y adoptar, especialmente en el ámbito comercial, una política mejor adaptada a los problemas y las necesidades de estos países. No obstante, esta solución no parece idónea en lo que se refiere al aspecto político y a la cooperación financiera. Por otro lado, hay que evaluarla respecto al enfoque regional tradicionalmente aplicado a los países ACP. La globalización'de las relaciones de cooperación de la Unión no se plantea ya en los mismos términos que en 1957 o en 1975: actualmente la Unión mantiene relaciones de cooperación con un gran número de países y está presente en todas las regiones del mundo. Para ser más eficaz, te Unión <lebe adoptar un enfoque más coherente y mejor coordmado ante ios países ACP En los últimos años el debate general sobre la coherencia de la acción europea en los países en desarrollo ha dado lugar a algunas iniciativas destinadas, por una parte, a examinar los efectos de las políticas comunitarias distintas a la cooperación sobre los objetivos del desarrollo y, por otra, a reforzar la coordinación entre la Comunidad y los Estados miembros, así como con los demás donantes, con el fin de mejorar la eficacia global de la cooperación. Aunque a menudo se considera que la situación actual es poco satisfactoria, la coherencia - en sentido estricto, es decir, la consideración de los efectos externos de las demás políticas - no puede ser objeto de un compromiso internacional de la Comunidad. En efecto, la coherencia sigue siendo una cuestión de valoración política ante objetivos a veces en conflicto. En cambio sí es posible reducir los problemas de coordinación, no sólo prosiguiendo activamente las iniciativas adoptadas por la UE en sus orientaciones políticas tanto a nivel operativo como en los foros internacionales, sino también adquiriendo nuevos compromisos específicos con motivo de la renovación del acuerdo UE-ACP. A este respecto pueden considerarse dos opciones: - La Unión podría ponerse como objetivo !a definición de una estrategia europea global ante los países ACP, que comprometería tanto a los Estados miembros y sus actividades nacionales como a la Comunidad. La existencia de un marco de referencia común facilitaría la búsqueda de una mayor complementariedad, principio establecido por el Tratado, y conduciría progresivamente a una mayor eficacia de las distintas intervenciones; - La Unión podría también proponer a sus socios el establecimiento de un mecanismo de información, seguimiento y coordinación de las acciones y las políticas de cooperación de los Estados miembros y de la Comunidad. Se trataría pues de un compromiso por parte de la Unión de garantizar las condiciones de una mejor coordinación. Una mayor coordinación europea puede hacer progresar las iniciativas de coordinación puestas en marcha por todos los donantes, así como a través del sistema multilateral en el marco de la aproximación interinstitucional acordada durante la reciente Cumbre del G7, prestando una atención especial a África. El nuevo contexto internacional* la experiencia del pasado y las evoluciones socioeconómicas en los Estados ACP exigen que se formulen nuevas prioridades a la política de cooperación En los últimos años, la Unión ha adoptado nuevas orientaciones destinadas concretamente a integrar nuevos temas o a redéfinir los objetivos perseguidos en distintos sectores o ámbitos de la cooperación9'. En cualquier caso estas orientaciones seguirán siendo válidas hasta el año 2000, aunque la experiencia adquirida hasta entonces permita adaptar o desarrollar determinados aspectos. Pero más allá de este "acervo", la UE y sus socios ACP podrían fijarse nuevas prioridades teniendo en cuenta los objetivos generales asignados por el Tratado a la política comunitaria <!e cooperación al desarrollo, los éxitos y fracasos del pasado y las dificulrades y potencialidades de los países ACP para su desarrollo futuro. La política de cooperación UE-ACP podría así reestructurarse en torno a tres ejes: la dimensión económica, social y medioambiental; la dimensión institucional y el comercio y la inversión. y Véanse en particular los textos y resoluciones relativos a la igualdad entre hombres y mujeres (COM (95) 423), la salud (COM (94) 77), la educación (COM (94) 399), la seguridad alimentaria (COM (94) 165), la lucha contra la pobreza (COM (93) 518), el apoyo al ajuste estructural (COM (94) 447), el medio ambiente (informe de junio de 1992 pera la Conferencia de Río y seguimiento de la Agenda 21 - COM (96) 569), así como los vínculos entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo (COM (96) 153). Ciertamente la distinción entre estos tres sectores de apoyo comunitario no debe conducir a un enfoque cUvieUdo;alcontrario^estos distintos aspectos deben reforzarse mutuamente. Así la mejora necesaria de la competitividad de las economías ACP pasa al mismotiempo por medidas de políticas externas y de políticas internas. Del mismo modo, el aumento del empleo y el progreso social están estrechamente vinculados tanto al desarrollo del sector privado como a la mejora del funcionamiento del Estado. Sin embargo- la Unión no puede - ni debe - hacerlo todo: al contrario, la creciente diferenciación entre los países de la zona ACP debe incitarle a adoptar una cooperación flexible y a intervenir en sectores que podrían cambiar de un país otro. La ayuda comunitaria a las economías de los paises ACP debería promover su Integración en la economía mundial. Una estrategia de ayuda centrada en la mejora de la competitividad de las economías ACP y en el desarrollo del sector privado y del comercio podría constar de un conjunto de acciones destinadas a garantizar la continuidad y aumentar la credibilidad de las reformas emprendidas por estos países. Sin duda alguna, la primera de estas acciones deberá referirse al apoyo a la instauración de un marco macroeconómico estable, no inflacionista y generador de crecimiento. A continuación podrían examinarse en profundidad los sectores siguientes entre las distintas opciones posibles: - análisis más sistemático de las causas de la escasez de inversiones en la mayoría de los países ACP. La UE podría desempeñar un papel positivo apoyando determinadas reformas administrativas e institucionales susceptibles de facilitar la movilización de la inversión privada, ayudando a establecer políticas de competencia, desarrollar los mercados de capitales, modernizar el derecho empresarial y el derecho de la propiedad, colaborando en la política de protección de los consumidores, la educación y la formación, así como desarrollando la cooperación industrial; - apoyo adaptado a las circunstancias locales en el ámbito de la reestructuración de las empresas públicas y de las privatizaciones, en el contexto más general de una evolución del papel del Estado en la economía; - intensificación de la ayuda a la apertura a los mercados mundiales y a la integración regional. Una estrategia global en este sector deberá incluir tanto el apoyo al desarrollo de las capacidades (a nivel regional y nacional) como la ayuda para hacer frente a los costes de la transición; XIV - búsqueda de asociaciones entre la-UE y-k>s países ACP que movilicen los recursos del. sector privado -en el desarrollo de infraestructuras, especialmente en materia de telecomunicaciones, y su explotación en condiciones económicas viables; - apoyo al desarrollo de competencias científicas y técnicas; - cooperación en el sector macroeconómico y monetario; - acciones de apoyo que permitan reducir la carga de la deuda exterior aunque la Comunidad, debido al elevado grado de concesionalidad de su ayuda, no sea más que una fuente marginal del endeudamiento de los ACP. Habría que reforzar la dimensión social del apoyo comunitario. La UE tiene fuertes motivaciones para centrar sus esfuerzos de cooperación con los ACP en el objetivo de la lucha contra la pobreza. Aunque este objetivo constituye ya un eje importante de la política de cooperación actual, en el futuro la Unión y sus socios ACP deberán plantearse la manera de aumentar el impacto de la cooperación comunitaria en la reducción de la pobreza. Habrá que mantener el principio de un enfoque múltiple que incluya un amplio abanico de intervenciones, pero cada uno de los socios podría considerar una orientación más estratégica en dos direcciones. En primer lugar, la UE podría apoyar un conjunto de reformas e iniciativas destinadas a fomentar un crecimiento equitativo y generador de empleo ya mejorar el acceso de toda la población a los recursos productivos, especialmente a través de la educación y la formación profesional. A continuación la UE podría adoptar un enfoque sectorial más global, basado en un análisis exhaustivo de las políticas que tienen efectos sociales importantes y en una ayuda que conceda especial atención a la financiación de los gastos corrientes en los sectores sociales. Entre los criterios que deben tenerse en cuenta para la concesión de la ayuda comunitaria podrían incluirse las iniciativas en favor de los objetivos de desarrollo social, en la hipótesis de que se llegue a una mayor selectividad vinculada a la valoración de la "buena gestión. " La protección del medio ambiente debería tener un mayor peso dentro del conjunto de las ayudas comunitarias. Una estrategia definida claramente permitiría plasmar-mejor los principios del desarrollo duradero en la realidad de¿-la cooperación. Además de continuar con los esfuerzos actuales en términos de estudios de impacto y de acciones positivas específicas, debería articularse una nueva política en este sector en torno a algunas prioridades: la relación entre la pobreza y el deterioro del medio ambiente, la "internalización" de los costes medioambientales, el desarrollo de las capacidades y un enfoque participativo10. La UE puede desempeñar un papel constructivo animando y ayudando a los gobiernos de los países, en el marco del diálogo político, a desarrollar sus capacidades de análisis y de gestión de los problemas medioambientales. Ciertos temas revisten especial interés: la cantidad y la calidad de los recursos hidrológicos, el deterioro de los suelos debido a la presión demográfica, la destrucción de los bosques y los problemas de medio ambiente urbano. La UE podría desempeñar un papel más activo en el ámbito del desarrollo institiicíonai. Las grandes distinciones en el funcionamiento del Estado y los graves problemas de gobierno en numerosos países ACP, así como la necesidad de rehabilitar o de reforzar el Estado de Derecho para garantizar las condiciones del desarrollo y la reducción de las desigualdades y de la pobreza, deberían animar a los socios a desarrollar el aspecto institucional de su cooperación. Pero la UE debe plantearse también el alcance de tal acción. A este respecto, el refuerzo de la relación política entre la UE y los países ACP aparece como el complemento indispensable de una acción de cooperación destinada a apoyar el desarrollo de las capacidades institucionales y administrativas en un país/ Se trata en efecto de un proceso básicamente político, en la medida en que toda reforma en este sector afecta a las estructuras de poder y encuentra, inevitablemente, fuertes resistencias. ¿Está dispuesta la UE a apoyar de manera más estratégica el proceso de transición política y social necesario? 10El Protocolo sobre la gestión duradera de los recursos forestales, introducido en el Convenio de Lomé TV con motivo de su revisión intermedia, constituye un primer paso en este sentido. xv¡ Junto a esta dimensión política, el apoyo al desarrollo institucional tiene también un componente más "técnico". Desde este punto de vista, la Unión está relativamente bien situada para desarrollar su acción en este sector, en particularv porque no. -tiene un único modelo que mostrar, habida cuenta de la diversidad de los sistemas de organización social y política de los Estados miembros, puesto que la experiencia de la construcción comunitaria le ha permitido desarrollar un "savoir-faire" específico y, por último, porque la asociación constituye un marco propicio a este tipo de cooperación. La acción de la UE podría centrarse en los temas vinculados a sus principales sectores de cooperación y en función del valor añadido que pueda aportar en relación con los demás donantes. Estos temas son fundamentalmente la promoción del respeto de los derechos humanos, el apoyo a las organizaciones regionales, la mejora de la capacidad de análisis y de concepción de las políticas económicas y sociales y de preparación de las reformas, la gestión presupuestaria, la mejora de los sistemas jurídicos, las normas de competencia, la protección de los inversores, la educación y la formación, la protección del medio ambiente, la política de los consumidores, el desarrollo de las instituciones emanadas de la sociedad civil, etc. Por otra parte, la Unión podría subordinar la elección de las modalidades de aplicación de su cooperación financiera y técnica al desarrollo de las capacidades locales. Habrá que prever un nuevo régimen comercial coherente con las opciones estratégicas de los países ACP para su inserción en la economía mundial En un ambiente económico e institucional interno generalmente poco favorable al desarrollo de un sector privado competitivo, a la progresión de la inversión y a la diversificación de la producción, la mayoría de los países ACP no estaba en condiciones de aprovechar al máximo el conjunto de posibilidades que ofrecían las preferencias especiales concedidas en el marco del Convenio de Lomé. Las exportaciones de los países ACP a la UE no escaparon a los pobres resultados comerciales generales de estos países, y su cuota del mercado comunitario retrocedió sensiblemente, pasando del 6,7% en 1976 al 2,8% en 1994. Aunque la situación varía sensiblemente de un país, o de una región, a otro, el mercado europeo representa aún, como media, más de un 40% de las exportaciones de los ACP. En el futuro podrían considerarse distintas opciones para definir uno o varios regímenes comerciales nuevos. Dichas opciones deberán evaluarse en función de sus implicaciones para las relaciones UE-ACP, pero también de su capacidad para facilitar la diversificación de las relaciones económicas exteriores de los ACP y para eliminar los riesgos de una marginación creciente. XVII Pueden identificarse cuatro opciones principales: 1) el statu quo. El mantenimiento de un sistema contractual de preferencias diferenciadas no recíprocas podría completarse con medidas de cooperación dirigidas a los sectores relacionados con el comercio (normas y certificación, medio ambiente, competencia, derechos de propiedad intelectual, etc. ); 2) la aplicación del sistema de preferencias generalizadas (SPG) de la Comunidad sobre una base bilateral o multilateral. Ello eliminaría las disposiciones comerciales del acuerdo de cooperación y, en consecuencia, de la negociación, en la medida en que se trata de una política unilateral (eventualmente multilateral) de la UE. 3) una reciprocidad uniforme. Tras un período de transición, todos los países ACP deberían conceder la reciprocidad a la UE, de conformidad con las normas de la OMC. Como en la primera hipótesis, la cooperación podría ampliarse a los nuevos sectores. 4) una reciprocidad diferenciada. Podrían considerarse regímenes de preferencias recíprocos entre la UE y distintos grupos de países, o entre la UE y países concretos. Esta opción podría completarse también mediante la cooperación en los nuevos sectores que figuran en el programa de la OMC. Todas estas opciones no son exclusivas. Podrían combinarse también de modo que permitieran adaptar el régimen comercial en función del nivel de desarrollo de los distintos países afectados y de la voluntad de profundizar en las relaciones. Antes de optar por cualquiera de estas opciones, habrá que analizar exhaustivamente sus efectos potenciales para la UE y para los ACP. Asimismo, la Unión podría apoyar la aprobación de un acuerdo para la protección de la inversión privada extranjera Ya se han examinado propuestas en este sentido a partir del Cuarto Convenio de Lomé. Se están negociando acuerdos internacionales y la Comisión se esfuerza en hacer progresar los debates en el marco de la OMC. En la OCDE también se están celebrando negociaciones para llegar a un acuerdo multilateral sobre la inversión. Entretanto, la cooperación a nivel subregional o por grupos de países racionalizaría ya sensiblemente las negociaciones, que actualmente se llevan a cabo sólo a nivel bilateral (de Estado a Estado). Tal iniciativa constituiría un estímulo notable para la inversión privada. xvm p — ! ! ^^ La evolución hacia una asociación más "responsable", la mayor exigencia de eficacia y la consideración de los niveles de desarrollo sensiblemente diferentes alcanzados por algunos países ACP imponen que se revisen en profundidad las modalidades de aplicación de la ayuda comunitaria a los ACP. Hacia una nueva lógica instrumental. El Convenio de Lomé dispone actualmente de un amplio abanico de instrumentos que responden a objetivos específicos y están sometidos a procedimientos de gestión diferentes, a veces complejos, por lo que su utilización simultánea en un mismo país no fomenta la transparencia de la política aplicada por la UE. En consecuencia, se plantea la cuestión de si la UE no debería orientarse hacia el establecimiento de dotaciones financieras globales, distinguiendo eventualmente entre las operaciones que responden a situaciones de crisis y las acciones a largo plazo, así como entre las acciones de apoyo al sector público y al sector privado. Hacia una mayor selectividad de la ayuda. El carácter automático de la asignación de los recursos de ayuda programable se ha reducido ya notablemente desde la revisión intermedia del Cuarto Convenio de Lomé IV y se ha introducido un nuevo criterio cualitativo que permite adaptar los importes de ayuda asignados por países en función de los esfuerzos realizados por un gobierno en sus políticas sectoriales y en su política macroeconómica. Esta evolución traduce la mayor exigencia de eficacia por parte de la UE. Corresponde también a una nueva concepción de la asociación basada en compromisos recíprocos y según la cual la ayuda exterior está destinada a apoyar los esfuerzos de reforma interna. En consecuencia, la UE debería intentar seguir por este camino. Al mismo tiempo, las ventajas de la programación en términos de previsión de los flujos de financiación exteriores para los ACP, y al suponer la existencia de un marco estratégico mínimo, deberían animarle a mantener un sistema de programación plurianual. La UE tendrá que decidir en qué medida desea completar el criterio de las necesidades, basado fundamentalmente en indicadores de desarrollo, con criterios de "resultados" o de "buena gestión", y hacer más flexible su política adoptando, por ejemplo, una programación flexible. Ayuda a través de proyectos o ayuda directa a los presupuestos La evaluación* de' los instrumentos comunitarios ha permitido llegar a cierto, número de conclusiones operativas. Ha puesto de relieve el interés de reforzar el enfoque sectorial y el apoyo a las reformas, ya ampliamente aplicado bajo Lomé IV, y de hacer hincapié en la mejora del marco institucional y de las capacidades locales de concepción de políticas económicas y sociales, integradas en una estrategia a largo plazo. Desde este punto de vista, ¿debe la UE abandonar definitivamente el enfoque basado en el apoyo a los proyectos y esforzarse en crear las condiciones para conceder su apoyo en forma de una ayuda directa a los presupuestos de los Estados afectados y de un apoyo a las políticas sectoriales? Tal evolución debería ir acompañada de una reforma de la condicionalidad, en concertación con el conjunto de los suministradores de fondos. Por una parte, es necesario alcanzar el consenso sobre un conjunto limitado de criterios significativos, en vez de continuar por el camino de los últimos años, en los que se han multiplicado las condiciones, a menudo muy específicas. Por otra parte, para ser eficaz y estimular realmente a las políticas nacionales, la condicionalidad debe ser al mismo tiempo realista (teniendo en cuenta tanto los factores políticos e institucionales como los económicos y sociales), global (basada en una valoración del conjunto de las políticas gubernamentales macroeconómicas y sectoriales) y rigurosa. Los servicios de la Comisión presentaron propuestas en este sentido a los demás suministradores de fondos en el marco del Programa Especial para África (SPA), con el fin de adoptar un nuevo enfoque que permita conciliar mejor los objetivos de desarrollo a largo plazo y los imperativos a corto plazo, y que fomente la aplicación de las reformas por parte de los países beneficiarios. Hacia un nuevo modo de gestión. El régimen de la cogestion ha mostrado sus limitaciones: afecta a la eficacia del sistema y no favorece la realización de las reformas y de los programas de desarrollo por los beneficiarios. En consecuencia debe cuestionarse. ¿Cuáles son las alternativas, que garantizan una la gestión correcta y fiable de los recursos fomentando al mismo tiempo la responsabilidad de los beneficiarios, responsabilidad que es condición necesaria para una ayuda más eficaz? Podría considerarse un enfoque diferenciado y evolutivo que permitiese definir el método de gestión más conveniente en cada caso concreto, en función de criterios como la calidad del diálogo político, los progresos registrados en su aplicación, el carácter adicional de los recursos comunitarios en relación con el esfuerzo nacional o la existencia de mecanismos de coordinación de la ayuda exterior en el país beneficiario. Por último, como lo ha hecho constantemente, laComisión recomienda Ja integración. del Fondo Europeo de Desarrollo (FED)11 en el Presupuesto de la Comunidad Europea. -La inclusión en el Presupuesto daría un auténtico estatuto comunitario a la parte de la ayuda administrada por la Comisión, facilitando así las sinergias positivas entre los distintos sectores de la acción europea. Paralelamente, las operaciones de préstamo del BEI a los países ACP podrían someterse a las mismas modalidades que las que se aplican a sus operaciones en otros terceros países, en particular por lo que se refiere a las aportaciones al Fondo de Garantía para las operaciones exteriores. uLa inscripción del FED en el Presupuesto, como lo ha propuesto la Comisión en varías ocasiones, no se aborda como tal en el marco de este Libro Verde. Esta cuestión se discutirá al mismo tiempo que los aspectos financieros de la futura asociación. Véase a este respecto el "Informe sobre las posibilidades y las condiciones de inclusión del Fondo Europeo de Desarrollo en el Presupuesto" presentado por la Comisión en 1994 (SEC (94) 640 final). Documento de análisis INDICE Primera parte: un mundo en profunda convulsión Capítulo I. Evaluar los cambios mundiales que condicionan la relación UE-ACP p. 1 A. El contexto mundial y sus consecuencias para los países ACP y para Europa, p. 1 B. Acción exterior de la Unión y política de cooperación al desarrollo, p. 4 C. Papel de la Unión en el desarrollo, p. 8 Capítulo n. La experiencia de la cooperación UE-ACP, p. 10 A. Comprender el marco actual de las relaciones entre la UE y los ACP a partir de sus orígenes y sus adaptaciones, p. 10 B. Sombras y luces de la cooperación en el marco del Convenio de Lomé, p. 13 C. Implicaciones para la futura asociación, p. 23 Capítulo HI. Evolución socioeconómica de potencialidades, p. 26 los países ACP: dificultades y A. Dificultades de la política económica en un entorno básicamente inestable, p. 26 B. Riesgos que deben prevenirse, potencialidades que deben fomentarse, p. 35 C. Implicaciones para la asociación futura, p. 42 1 ¿c Segunda parte: elementos para una visión de la relación UE-ACP en los albores del siglo XXI Capítulo IV. Hacia una nueva asociación, p. 47 A. El lugar de la asociación UE-ACP en la política exterior de la Unión,47 B. Revitalizar la asociación UE-ACP reforzando su dimensión política, p. 49 C. Abrir el marco de la cooperación UE-ACP, p. 53 D. Cobertura geográfica de los acuerdos de cooperación: opciones, p. 54 E. Coordinación de los socios europeos: opciones, p. 58 Capítulo V. Opciones para una nueva pohtica de cooperación de la UE con los países ACP, p. 61 A. La dimensión socioeconómica, p. 62 B. La dimensión institucional, p. 78 C. El comercio y la inversión, p. 81 Capítulo VI. Opciones para un nuevo tipo de cooperación financiera y técnica, p. 88 A. Dotación global o superposición de niveles, p. 88 B. ¿Conceder la ayuda según las necesidades o según los méritos?, p. 90 C. Naturaleza de las ayudas, p. 92 D. ¿Cogestion, gestión unilateral por parte de la UE o gestión autónoma por los países beneficiarios?, p. 96 Seguimiento del Libro Verde, p. 98 Cuadros: 1. Definición de los criterios de evaluación 2. Países en desarrollo - Indicadores socioeconómicos por grandes regiones 3. Estrategias de integración comercial de los ACP 4. El Caribe: perspectivas de integración regional 5. Análisis de las opciones comerciales Gráficos 2 Ai PRIMERA PARTE: UN MUNDO EN PROFUNDA CONVULSIÓN CAPITULO I. EVALUAR LOS CAMBIOS MUNDIALES QUE CONDICIONAN LA RELACIÓN UE-ACP A. El contexto mundial y sus consecuencias para los países ACP y para Europa Desde el establecimiento de la cooperación CE-ACP el contexto internacional ha experimentado una serie de cambios sin precedentes, cuya importancia ilustran cuatro aspectos. 1. Globalización económica e interdependencia El desarrollo de los intercambios, la unificación de los mercados de capitales y la mundialización de las redes de producción y distribución suponen nuevas oportunidades y, al mismo tiempo, nuevas dificultades para Europa y para los países ACP. La aparición de nuevos polos de desarrollo en Asia y en América Latina, en si misma un factor de globalización, ha modificado la geografía del crecimiento mundial y la orientación de los flujos de capitales privados. El retroceso de la pobreza y la mejora de los indicadores del desarrollo humano son significativos en un conjunto de países que en 1960 se contaban entre los menos desarrollados del planeta y que tienen en general una alta densidad de población. El aumento de las dificultades económicas impone a todos los Estados y todas a las sociedades una serie de ajustes y reformas en profundidad. Así, Europa se enfrenta a la necesidad de mejorar la competitividad de sus economías, reformar sus sistemas sociales y hacer frente al deterioro de la cohesión social. El elevado nivel de desempleo, la extensión de la pobreza y los fenómenos de exclusión representan un problema grave e implican el riesgo de un repliegue sobre sí mismos de los individuos y de los Estados europeos. Las dificultades presupuestarias debidas, a largo plazo, a las presiones sobre los sistemas de seguridad social derivadas del fenómeno de envejecimiento demográfico, no facilitan la realización de las transformaciones necesarias. Los países ACP, que sólo participan marginalmente en el comercio mundial (2%) y en los flujos de inversiones internacionales (menos del 1%), necesitan imperativamente integrarse más en los intercambios internacionales y diversificar sus producciones y sus mercados. Al igual que en otras regiones del mundo, la búsqueda de sinergias y de cooperaciones regionales, a nivel económico pero también político, podría facilitar esta integración. ic La interdependencia creciente entre los sistemas económicos y sociales de las distintas regiones del mundo y la aparición de nuevos riesgos en los ámbitos del medio ambiente, los fenómenos migratorios,, el. -terrorismo, la. droga. o. el crimen. ¿organizado a, escala internacional hacen cada vez más inadecuado el marco de acción nacional y transforman profundamente el concepto de soberanía. El marco normativo mundial progresa muy lentamente y la doble tendencia que puede observarse actualmente de refuerzo del multilateralismo y de movimientos regionalistas parece destinada a continuar. 2. Difusión acelerada de las innovaciones tecnológicas El ingreso en la sociedad de la información constituye un aspecto espectacular de la globalización que podría acelerar los cambios, reducir las divergencias tecnológicas y abrir nuevas vías de desarrollo. Al mismo tiempo, la falta de infraestructuras de comunicación básica en los países más pobres, la concentración de la producción de nuevas tecnologías en algunos países industrializados y la posibilidad de un movimiento de rechazo cultural implican el riesgo de que se agraven las divergencias entre países y aumenten las desigualdades sociales. Europa busca una competitividad máxima en los sectores de tecnología punta. Los países ACP, a su vez, deben crear condiciones propicias a las transferencias de tecnologías adaptándolas al mismo tiempo a sus necesidades. Las dos perspectivas se complementan, ya que el concepto de "tecnología avanzada" evoluciona: en lo sucesivo las tecnologías avanzadas podrán contribuir, sin transición, a resolver problemas específicos de los países en desarrollo. La dimensión tecnológica desempeña un papel primordial en el camino hacia el desarrollo duradero aunque, a corto plazo, el coste de la protección del medio ambiente puede ir contra el objetivo de aumentar la competitividad de los países ACP. Es indispensable un acuerdo mundial sobre tecnologías limpias, así como una distribución equitable del coste de la protección del medio ambiente entre países industrializados y países en desarrollo. 3. Tendencias demográficas diferenciadas El crecimiento de la población mundial nunca ha sido tan elevado zn la historia de la humanidad. De dos millares de personas en 1930 pasó a cuatro en 1975 y a cerca de seis actualmente. Según las previsiones actuales, podría llegar a cerca de ocho millares en el año 2020. Suponiendo que el conjunto de la población mundial alcanzase los niveles de vida y los hábitos de consumo actuales de los países industrializados - y de algunos de los industrializados - la presión sobre el medio ambiente se volvería nuevos países insoportable. Por otro lado el crecimiento demográfico va acompañado de una aceleración del crecimiento urbano que afecta fundamentalmente a los países más pobres. El desequilibrio de las poblaciones entre el Norte y el Sur se reflejará en las relaciones de poder en el sistema multilateral, sobre todo si va acompañado de una mejora en la capacidad de gestión económica, como resulta evidente en el papel asumido por Asia. Mientras que a nivel mundial puede preverse una ralentización del ritmo de crecimiento demográfico, el África Subsahariana constituye una excepción notable. Esta región del mundo sigue tendiendo a un crecimiento de la población extremadamente fuerte (2,9% anual), difícilmente compatible con los objetivos del desarrollo duradero. La aceleración del crecimiento urbano se traduce en particular en fuertes presiones sobre las infraestructuras y los servicios sociales, lo que supone grandes desafíos en materia de educación. En este continente el control del desarrollo urbano y la gestión del medio ambiente local se constituiraan de manera cada vez mas acentuada en prerequisite de la estabilidad política. Las migraciones masivas interafricanas constituyen un elemento positivo de integración económica; al mismo tiempo, y en la medida en que * frecuentemente se trata de movimientos incontrolados, representan un factor importante de riesgo y de inestabilidad política. La presión migratoria Norte-Sur, especialmente entre África y Europa, va probablemente a incrementarse de forma considerable lo que refuerza la importancia de los objetivos del desarrollo. 4. El final de la guerra fría y la aparición de un mundo multipolar. Al mismo tiempo que la dimensión económica juega un papel creciente en las relaciones exteriores, el final de la rivalidad Este-Oeste ha hecho desaparecer los motivos de apoyo ideológico y ha devuelto a las naciones "medias" su capacidad de influencia y una cierta autonomía en política exterior. Tanto en el Norte como en el Sur se ha restaurado la responsabilidad directa de los Estados en materia%de seguridad interior o exterior. La nueva realidad geopolítica mundial se perfila como coexistencia entre entidades regionales. Concretamente, Asia se afirma como agente económico de primer orden y en los próximos años reforzará su presencia política en la escena mundial. La Unión Europea ha iniciado una fase importante de profundización en el proceso de integración y está experimentando al mismo tiempo una transformación de su propia identidad. Por una parte, el momento de su fundación queda cada vez más lejano; por otra parte, se prepara a hacer frente a una serie de cuestiones fundamentales vinculadas a la ampliación al Este, lo que la hará más heterogénea y exigirá esfuerzos particulares para hacer acceptar sus valores de paz, solidaridad y cooperación. En este nuevo contexto, tanto por razones internas como para responder a las exigencias exteriores, la - Unión- Europea afirmará • su importancia! política a través de una política exterior-más-eficaz^y:más -global. v>La relación. -Norte-Sur;. será»uno de los elementos constitutivos: la personalidad europea se afirmará ofreciendo una nueva perspectiva a las relaciones especiales entre la Unión y los ACP. Em efecto, el final de la guerra fría proporcionará a la política de cooperación al desarrollo una dimensión estratégica y de seguridad diferente. Simultáneamente Europa deberá dedicarse a nuevas tareas que aumentarán sus responsabilidades económicas en otros sectores distintos al desarrollo. La política de cooperación al desarrollo y la política comercial multilateral deberían ser coherentes, como dos facetas de la identidad exterior de la Unión. B. Acción exterior de la Unión y política de cooperación al desarrollo 1. La cooperación al desarrollo, una de las bases de la coherencia de la acción exterior La acción exterior de la Unión se basa en tres aspectos principales: - la política comercial común, fundada sobre principios uniformes, especialmente por lo que se refiere a la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales o a las medidas de defensa comercial, y en el marco de la cual la Unión ha adoptado una política general liberal, centrada en el respeto de las obligaciones multilaterales y la construcción de un sistema multilateral mejor administrado, así como en la búsqueda de un mayor acceso a los mercados exteriores12; - la cooperación sistemática y acciones comunes en materia de política exterior, centrada en los objetivos de paz y seguridad, refuerzo de la democrac:a y de! Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales; - la cooperación al desarrollo, que fomenta el desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo y, más concretamente, el de los menos favorecidos, su inserción armoniosa y progresiva en ¡a economía mundial y la lucha contra la pobreza. Según los términos del Tratado de la Unión Europea, la política comunitaria en este sector contribuye al objetivo general de desarrollo y de consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como al respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Otras políticas de la Unión implican asimismo una dimensión exterior a veces importante. Así sucede con la política medioambiental, la política agrícola y de la pesca, la ciencia y la investigación y la sociedad de la información, así como con la armonización de las normas en el marco del mercado interior. 12Véase la Comunicación de la Comisión sobre "Una estrategia de acceso al mercado para la Unión Europea" (COM (96) 53). En todos estos sectores la Unión persigue un cierto número de objetivos que responden a preocupaciones específicas. La cooperación al desarrollo contribuye ampliamente a la coherencia de la acción exterior de la Unión en la medida en que el objetivo del desarrollo complementa, a largo plazo, sus objetivos políticos y económicos: - el desarrollo tiene por finalidad el progreso económico y social equilibrado y duradero, objetivo fundador de la Unión Europea; - el desarrollo debe permitir solucionar mejor los problemas globales (medio ambiente, demografía, pandemias, tráficos ilícitos) aumentando la capacidad de los países en desarrollo para participar en la gestión de estos problemas; - la política de desarrollo, y en particular el papel que desempeña Europa frente a los países más pobres, potencia la identidad de Europa en el mundo. No puede acusársele de mercantilismo, desde el momento en que todos se disputan cuotas de mercado en las economías emergentes. Concretamente, la prosperidad a medio o largo plazo de los países asociados con fuerte potencial demográfico redundará en beneficio de los productores europeos. También hay que tener en cuenta la naturaleza planetaria de la relación UE-ACP, que afecta a cuatro continentes y pone a las economías europeas en contacto con las regiones que se están organizando en el África Subsahariana, América Latina, Asia y el Pacífico; - el desarrollo, en su dimensión política (democracia, derechos humanos y libertades fundamentales, Estado de Derecho), en su dimensión social (mejorar las condiciones de vida y prevenir la desintegración del tejido social) y en su dimensión medioambiental (conflictos y déficits alimentarios vinculados a la falta de recursos hidrológicos y al deterioro de los suelos), responde a determinadas preocupaciones de seguridad de la UE terrorismo, migraciones). La (riesgo de conflictos armados, proliferación nuclear, integración económica regional y mundial, respaldada por la Unión en el marco de sus acciones de cooperación, constituye además un factor potente de estabilización. Si bien la política de cooperación al desarrollo de la Unión es un elemento importante de su acción exterior, debe conservar la autonomía suficiente para responder a sus objetivos propios, inscritos por naturaleza en una perspectiva a largo plazo que implica una acción continua. La cooperación puede contribuir a los objetivos de la política exterior pero no debe supeditarse a ellos. El vínculo explícito entre los distintos aspectos de la acción exterior esta inspirado por el principio de coherencia. 2. Pérdida de legitimidad de la ayuda y exigencia de eficacia Durante la década de los ochenta surgió ün sentimiento difuso de decepción en cuanto a los resultados concretos de la ayuda al desarrollo, alimentado por una conjunción de factores: en primer lugar, las dificultades presupuestarias en los países donantes; a continuación, ei aumento del desempleo y el empeoramiento de los problemas sociales en los países industrializados, así como las reacciones de repliegue sobre sí que implicaron; la percepción del papel marginal que ha desempeñado la cooperación, relativamente al del comercio y la inversión, en el despegue económico de algunos países de Asia o de América Latina y, por último, la evidencia de que, a pesar de ciertos resultados notables ilustrados por la mejora de los indicadores de salud, educación o acceso al agua potable, la cooperación y el esfuerzo importante de ayuda realizado en favor del África Subsahariana no han impedido que muchos países se estanquen y queden al margen del desarrollo económico y tecnológico mundial. El incremento de la violencia, la multiplicación de las guerras fratricidas y la bancarrota de numerosos Estados africanos durante los últimos años, la sensación de corrupción y de que la ayuda se desvía en favor de las élites en el poder, tienden a consolidar este sentimiento negativo respecto a la cooperación. Estas situaciones de crisis han implicado además un aumento sustancial de intervenciones de carácter humanitario, reduciendo en consecuencia los presupuestos de ayuda al desarrollo y han dado lugar también a una cierta confusión entre la ayuda de emergencia y la ayuda a más largo plazo, entre la urgencia humanitaria y las necesidades socioeconómicas. las Ante las presiones a la disminución de los presupuestos de la ayuda al desarrollo, y habida cuenta también de la gravedad de las situaciones de pobreza y de sus consecuencias en términos de inestabilidad y de multiplicación de los conflictos potenciales, los socios de la cooperación no tienen hoy otra alternativa que volver a examinar los criterios de asignación de la ayuda y las modalidades de gestión para aumentar la calidad y la eficacia en la utilización de los recursos disponibles. Además de la mayor exigencia de eficacia, el espíritu de la cooperación ha evolucionado. Las transformaciones económicas mundiales (liberalizacion, progresos tecnológicos, economías emergentes) y las lecciones que pueden extraerse de las "success stories" en Asia, América Latina, o África han modificado radicalmente la filosofía del desarrollo, en particular en lo que se refiere a la concepción del papel del Estado y a la manera de organizar las relaciones entre actores públicos y privados. Otro factor nuevo que imprime una reorientación a las politicas. de cooperación reside en el hecho de que la apertura política desde el final de la guerra fría ha permitido alcanzar un consenso amplio sobre los principios"de la democracia y de la economía, de, mercado. El diálogo a nivel mundial se ha profundizado y se ha enriquecido con las variadas experiencias de los nuevos actores. Las grandes conferencias mundiales sobre el medio ambiente, los derechos humanos, los asuntos relacionados con la población, el desarrollo social, el papel y. el lugar de la mujer o la seguridad alimentaria vienen mostrando desde 1990 la capacidad de países muy diferentes para llegar a valores y principios comunes en un conjunto de temas esenciales para el desarrollo. Estas evoluciones distintas han introducido ya cambios importantes en la concepción de la ayuda y de su papel en el desarrollo que se han integrado parcialmente en la política de cooperación entre la UE y los países ACP. Estos cambios se incluyen fundamentalmente en cuatro categorías: - la introducción de una dimensión política mas acentuada (Resolución del 28 de noviembre de 1991 y artículo 5 del Cuarto Convenio de Lomé revisado: derechos humanos, principios democráticos, Estado de Derecho, buena gestión de los asuntos públicos); - el refuerzo de los vínculos entre la ayuda de emergencia, la ayuda a la rehabilitación y la ayuda ai desarrollo13; - el desarrollo de nuevas estrategias en cuanto al lugar que debe ocupar la ayuda y una redefinición de los papeles respectivos de los socios: se subraya la importancia del "entorno político", el desarrollo de las capacidades locales, e! papel de la sociedad civil y la búsqueda de nuevas modalidades para ampliar la cooperación a otros actores, especialmente en el sector privado; - cambios de prioridades, mediante una reducción de las intervenciones en los sectores productivos y la inclusión de temas relativamente nuevos: i) nuevas modalidades de apoyo al desarrollo social (ayuda presupuestaria, protección del gasto social), consideración más sistemática del impacto de las medidas de cooperación sobre los grupos más pobres, conceder más importancia al papel de la mujer, las cuestiones demográficas y la educación y la formación; ii) las acciones en favor de la conservación del medio ambiente, la gestión de los recursos naturales, el desarrollo duradero a través de una generalización de los estudios de impacto y la financiación de proyectos y de programas específicos; iii) la introducción del dispositivo de apoyo al ajuste estructural, que interviene a nivel macroeconómico y sectorial; 13 COM (96) 153 de 30 de abril de 1996 "La vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo ". 7 iv) las reformas institucionales, el desarrollo de las capacidades administrativas, el refuerzo de la sociedad civil, la elaboración de estrategias más participativas y la cooperación descentralizada; v) una nueva concepción del papel del Estado en la economía, así como de las políticas que favorecen el desarrollo del sector privado y apoyan el desarrollo del comercio. El objetivo de estos cambios es aumentar la eficacia de las políticas de cooperación, aunque su aplicación es demasiado reciente para poder evaluar su impacto real. C. Papel de la Unión en el desarrollo La Unión Europea, polo de estabilidad, modelo de cooperación y de integración regional, primera potencia comercial y principal suministrador de ayuda pública al desarrollo, debe jugar un papel importante en favor del desarrollo de las regiones menos favorecidas. La contribución de la acción comunitaria se sitúa fundamentalmente a cinco niveles: - por su participación activa en el sistema multilateral, en los ámbitos de la seguridad, del comercio y de la inversión, y en la cooperación económica y monetaria, la acción de la Unión tiene un impacto nada desdeñable para los países en desarrollo. La UE siempre se ha preocupado por intercambios internacionales; en el caso de los países ACP se trata hoy de un desafío muy importante; la inserción de los países menos avanzados en los - en virtud del principio general de coherencia y continuidad de la acción comunitaria, la Unión debe velar por que bs países en desarrollo puedan beneficiarse del proceso de integración europea. El acceso al mercado interior, que se verá pronto completado por el paso a la moneda única, y la perspectiva de la ampliación, que implica también riesgos de desvío de los flujos comerciales y de inversión y nuevas oportunidades comerciales, constituyen factores importantes de la política europea frente a otras regiones; - en comparación con las instituciones multilaterales que intervienen en las cuestiones de desarrollo (Banco Mundial, FMI, bancos de desarrollo regionales), la Unión ocupa un lugar especial: es la única que ileva a cabo al mismo tiempo una acción política. La Unión está políticamente en condiciones de apoyar un modelo de desarrollo equitativo y duradero, conforme a sus principios fundacionales y a los valores socioculturales de su proyecto de sociedad. La importancia que la Unión concede al respeto de los derechos humanos, los valores sociales, la educación y la formación y la conservación del medio ambiente, su propia experiencia en acompañar la liberalizacion comercial con políticas estiiicturales adecuadas y su apoyo a los esfuerzos de cooperación y de integración regional, le confieren una identidad particular en el ámbito del desarrollo; - la Unión debe aprovechar al máximo su capacidad de movilizar una cantidad suficiente de recursos de ayuda para alcanzar un efecto de "masa críticaH y para comprometerse en políticas de cooperación guiadas por objetivos a largo plazo. En relación con los demái donantes, teniendo especialmente en cuenta la fuerte reducciónv de los presupuestos norteamericanos de ayuda, la UE se muestra especialmente activa en materia de ayuda pública al desarrollo: en el contexto de un retroceso significativo del volumen de ayuda internacional desde el principio de los años noventa, la contribución de la UE (Comunidad + Estados miembros) representa una parte creciente del total (53% en 1995); - por último, perseverando en sus esfuerzos de coordinación interna14 en virtud del principio de la complementariedad entre la política comunitaria de cooperación al desarrollo y las políticas bilaterales de los Estados miembros, la Unión puede dar un impulso especial a los esfuerzos de coordinación adoptados por el conjunto de los suministradores internacionales de fondos en distintos foros (Naciones Unidas, OCDE, iniciativas del G7 en favor de una mayor coordinación entre las instituciones multilaterales, Programa especial para África, grupos consultivos, mesas redondas, etc. ). Resulta indispensable reforzar la coordinación tanto respecto a iniciativas globales como en cada país beneficiario para mejorar el impacto y aumentar la eficacia de las políticas de cooperación. La reciente aceleración de la construcción europea debe considerarse, al menos en parte, como un esfuerzo de los europeos para hacer frente a los grandes cambios mundiales mencionados en este primer capítulo. Esta aceleración, lejos haber alcanzado su forma final, persigue hoy dos objetivos: reforzar la capacidad de acción de los europeos dentro de una Unión política y expresar una solidaridad democrática con los países de Europa Central y Oriental. Reafirmar estos dos objetivos, que son temas centrales de la actual Conferencia I intergubernamental (CIG), es en cierta manera reconocer la necesidad, en el futuro, de una política europea de desarrollo: ¿Cómo es posible aspirar a asumir un papel de protagonista mundial sin una estrategia responsable respecto a las distintas regiones del Sur especialmente expuestas a los riesgos de pobreza y marginación? ¿Cómo hacer de la solidaridad con las jóvenes democracias del Este un elemento de identidad sin confirmar la asociación con los países que buscan su propio camino para conseguir una sociedad justa basada en los derechos humanos fundamentales? 14 Véanse las conclusiones del Consejo de 25 de mayo de 1993, la Resolución de 2 de diciembre de 1993 sobre "Procedimientos de coordinación entre la Comunidad y los Estados miembros" y las distintas Resoluciones adoptadas desde entonces con el fin de reforzar la coordinación entre la Comunidad y los Estados miembros en distintos ámbitos de la cooperación al desarrollo (lucha contra la pobreza, salud, seguridad alimentaria, educación, SIDA, igualdad entre hombres y mujeres). La experiencia piloto de refuerzo de la coordinación a nivel operativo fue objeto también de un informe de la Comisión ("Informe final de la experiencia piloto de coordinación operativa " COM (95) 700) y de conclusiones del Consejo el 28 de mayo de 1996. CAPÍTULO IL LA EXPERIENCIA DE LA COOPERACIÓN UE-ACP A. Comprender el marco actual de las relaciones entre la UE y los Estados ACP a partir de sus orígenes y de sus adaptaciones 1. Evolución de las motivaciones políticas de Europa respecto a los países en desarrollo La política comunitaria de cooperación al desarrollo encuentra sus orígenes en la asociación de los países y territorios de ultramar a la Comunidad a partir de 1957, después de un compromiso entre los Estados miembros favorables a un enfoque mundial del desarrollo, y los Estados miembros favorables a una relación privilegiada entre Europa y África. Esta asociación se concibió como un enfoque global que abarca al mismo tiempo el régimen comercial y la ayuda al desarrollo. La obtención de la independencia, en el curso de los primeros cinco años del régimen de asociación previsot en el Tratado, por muchos de los países asociados, no origino ninguun cambio fundamental en el mismos. Los países europeos, en un espíritu de solidaridad y deseosos de asumir sus responsabilidades, preocupados también de preservar sus intereses económicos y geopolíticos en el contexto de la guerra fría, y los jóvenes Estados independientes, deseosos de seguir beneficiándose de las preferencias comerciales y de las financiaciones de proyectos de desarrollo, decidieron por tanto proseguir sus relaciones de cooperación en el marco de los dos convenios sucesivos de Yaunde (1963-69 y 1969-74), que se inscribían en la continuidad directa de la asociación. Durante este período euro- africano 1957-1974, la ayuda europea se concentró fundamentalmente en el África negra francófona. A mediados de los años setenta el contexto internacional, el deseo de varios Estados miembros de desarrollar una política mundial de cooperación y la adhesión del Reino Unido a la Comunidad fueron elementos que indujeron una reorientación profunda de la política comunitaria de cooperación. Las preocupaciones europeas vinculadas a la primera crisis petrolífera, es decir, el miedo a carecer de materias primas y el deseo de mantener unos mercados exteriores privilegiados, vinieron a sumarse a los intereses geoestratégicos y al sentimiento de responsabilidad derivado del pasado colonial, aún muy predominante, para justificar el primer acuerdo de asociación entre la Comunidad y los países ACP. 10 Por este motivo el primer Convenio de Lomé, firmado en 1975, se abrió a los países africanos de la Commonwealth y a algunos países del Caribe y del Pacífico, así como a otros países del África Subsahariana; deseosos desunirse a esta primera negociación entre grupos de países que, en total, incluía cuarenta y seis países ACP. Al mismo tiempo Europa se comprometía en una política de cooperación con otras regiones del mundo. Los primeros acuerdos de cooperación con terceros países de la región mediterránea, que implicaban un aspecto comercial y una cooperación financiera y técnica se celebraron a partir de 1975, iniciándose igualmente una política de ayuda a los países en desarrollo de América Latina y Asia que se desarrolló y se estructuró progresivamente durante los años ochenta y noventa. La importancia creciente de la ayuda alimentaria dirigida en gran medida a países situados en regiones distintas al África negra ha reflejado también el proceso de globalización de la política comunitaria de cooperación a partir de los años setenta. 2. A partir de 1975, adaptaciones sucesivas en un marco immutable El primer Convenio de Lomé constituyó por aquel entonces, un modelo único de cooperación internacional. El principio de asociación ha sido desde 1975 un principio fundamental de los convenios que vincularon a la UE con los países ACP. Traduce una concepción de la cooperación basada en compromisos mutuos para la realización de objetivos comunes. Principios como la negociación global (de grupo a grapo y referida a diversos aspectos de cooperación), el diálogo con cada Estado ACP en el marco de instituciones paritarias, el carácter contractual y previsible de los recursos de ayuda disponibles se convirtieron en la base de la política europea de cooperación en el marco de los acuerdos de Lomé. Los sucesivos convenios han permitido a los socios adaptar los objetivos y los instrumentos de la cooperación, aunque sin cuestionar nunca ni el marco global ni la estrategia seguida. No obstante, estas adaptaciones han permitido aprender, concreta y progresivamente, las lecciones de los éxitos y los fracasos del pasado y reflejar, al menos en parte, la forma en que ha evolucionado la filosofía del desarrollo. De esta forma se ha ido reorientando progresivamente la política de cooperación en el marco de Lomé para tener en cuenta: 11 la concepción cambiante del papel del Estado, considerado antes el único capaz de - movilizar los recursos en capital necesarios para el desarrollo económico y, en lo sucesivo, centrado en el establecimiento y el mantenimiento de un marco jurídico y administrativo que garantice los derechos y las lkbertades mndamentales, car^az de garantizar los servicios sociales esenciales y que sea favorable al desarrollo de la iniciativa privada. No obstante, no se ha cuestionado la naturaleza del Convenio y el Estado sigue siendo prácticamente el único socio en la relación de cooperación, con la excepción de las cofinanciaciones con las ONG desde 1976 y un número limitado de acciones de cooperación descentralizada iniciadas bajo Lomé IV; - el paso de una concepción de la industrialización basada en la substitución de las importaciones a una concepción orientada hacia el desarrollo de la exportación como motor del crecimiento. Se ha ido concediendo cada vez más importancia al diálogo sobre las políticas, introducido tras el "Memorándum Pisani", para fomentar el paso de una ayuda concedida fundamentalmente en forma de financiación de proyectos hacia el apoyo técnico y financiero a las políticas sectoriales. Entre las innovaciones que confirieron al Convenio de Lomé un carácter de pionero, la introducción de instrumentos como los mecanismos de compensación de las pérdidas de ingresos de exportación en los años 1970 y más recientemente, en 1990, un enfoque negociado sobre el ajuste estructural, independientemente de su importancia para el futuro, constituyeron la plasmación operativa de la filosofía sobre el desarrollo en aquel momento. Paralelamente al final del conflicto Este/Oeste, el convenio también ha sido uno de los primeros acuerdos de cooperación que adquieren una dimensión política explícita mediante la introducción de una cláusula relativa al respeto de los derechos humanos, ampliada desde 1995 a la aplicación de los principios democráticos, a la consolidación del Estado de Derecho y a la buena gestión de los asuntos públicos. Las adaptaciones de la condicionalidad bajo la revisión de Lomé IV y el principio de una programación en dos tramos, que limita el carácter automático de las asignaciones de ayuda programable, reflejan también un cambio importante en la concepción de la política comunitaria de cooperación. 12 3. Necesidad de revisar el marco general Al aproximarse el siglo XXI habrá que reformular sobre nuevas bases la política de cooperación de la UE ante los países ACP, no sólo para tener en cuenta la evolución de las condiciones económicas y políticas del desarrollo, así como el rápido desarrollo que se está produciendo en otras regiones del mundo, sino también porque las motivaciones europeas han cambiado básicamente. Ya ha finalizado el período colonial y post-colonial, y un entorno internacional políticamente más abierto permite determinar de manera menos ambigua las responsabilidades de cada socio. En este sentido puede ser útil un estudio crítico de la cooperación en el pasado que sirva para orientar la reflexión sobre el futuro. B. Sombras y luces de la cooperación en el marco del Convenio de Lomé 1. Un balance global modesto Aunque la cooperación representa una contribución importante para un gran número de países ACP, es difícil evaluar su impacto y su eficacia en términos de mejora de las condiciones económicas y sociales en un país. La evolución de estas condiciones depende, en efecto, de una amplia gama de factores exógenos y endógenos, empezando por las políticas económicas y sociales del propio país, sobre las que la ayuda puede influir, pero a las que no puede substituirse de forma permanente. Algunos análisis15 sugieren que la ayuda asignada por el conjunto de los donantes a los países ACP ha tenido probablemente unos efectos positivos, aunque escasos, en el crecimiento, la inversión y la mejora de los indicadores sanitarios, y que estos efectos varían sensiblemente de un país otro en función de la situación inicial y de las condiciones de política económica. En concreto, la ayuda ha sido claramente más eficaz en los países que se encontraban en peor situación al principio, en términos de capital y de recursos humanos, y en los países que han puesto en marcha políticas de estabilización y programas de ajuste estructural. 15 "Effectiveness of Overseas aid Flows", P. Mosley and J. Hudson, 1996. Este estudio se refiere a una muestra de 29 países ACP, que representan el 80% de la población total de los países ACP, y analiza el impacto de la ayuda internacional sobre un período de treinta años. 13 La cooperación comunitaria representa una parte importante en el conjunto de la ayuda prestada a los países ACP desde los años sesenta. La Comunidad es actualmente uno de los tres principales proveedores de ayuda a los países ACP16 y concede a estos países el sistema comercial más preferencial. Innegablemente el. Convenio de Lomé ha representado un marco de cooperación único entre dos grupos de países. Sus principales ventajas residen en el hecho de que supone un auténtico laboratorio de la cooperación al desarrollo, ha permitido definir, en un marco negociado, un conjunto de principios y de objetivos compartidos y ha movilizado recursos financieros importantes y casi enteramente en condiciones muy favorables, sin los cuales no se habrían producido numerosas realizaciones concretas. El carácter previsible de la cooperación europea, que se inscribe en una relación de asociación a largo plazo, pretende animar a los Gobiernos de los países beneficiarios a poner en marcha transformaciones a largo plazo. A la luz de veinte años de experiencia, el Convenio aparece sin embargo como un marco ambicioso pero no siempre realista, basado en la hipótesis de capacidades institucionales y políticas en los países ACP que no se verificaron. Así, el respeto de la soberanía nacional, que inicialmente condujo a depositar una gran confianza en los Gobiernos beneficiarios, tiende a evolucionar cada vez más hacia una lógica guiada por el deseo de eficacia. El carácter automático de la concesión de una gran parte de los recursos financieros debilitó el alcance político de la ayuda comunitaria, al no fomentar un auténtico diálogo sobre la utilización de los recursos. La condicionalidad, tal y como se aplica actualmente, y la política de substitución que, por otra parte, tienden a practicar todos los suministradores de fondos, parecen poco compatibles con el compromiso político real que se espera por parte de los Gobiernos de los países ACP, que les permitiría asumir realmente las reformas y las estrategias sectoriales y ser políticamente responsables ante una opinión pública que pide cada vez más transparencia y participación. La valoración de la experiencia de la cooperación comunitaria puede articularse en torno a algunas cuestiones fundamentales: ¿cuáles fueron las principales dificultades a que se enfrentó el principio de asociación? ¿qué eficacia ha tenido la cooperación financiera y técnica y cuáles son los países que más se han beneficiado? ¿qué repercusiones han tenido las preferencias comerciales? l6En el África Subsahariana la ayuda comunitaria representa actualmente un 10% aproximadamente de la ayuda procedente de la zona de la OCDE. Si a ella se suma la ayuda de los Estados miembros, la UE interviene en más de un 60% de la ayuda total concedida a esta región. 14 Las respuestas a estas cuestiones no son inmediatas ni unívocas, ya que se refieren al mismo tiempo a aspectos políticos, económicos y de gestión práctica de la cooperación. 2. La experiencia de la asociación El principio de asociación inscrito en el Convenio de Lomé ha perdido parte de su esencia y sólo se ha concretado parcialmente. Tiende a limitarse a los aspectos institucionales del acuerdo de cooperación y a una gestión común de los recursos de ayuda. En términos políticos, la dependencia de la ayuda, las urgencias del corto plazo y la gestión de las situaciones de crisis han ido dominando progresivamente la relación entre ambos socios. En el plano del diálogo sobre las orientaciones de las políticas económicas y sectoriales no ha sido fácil conseguir la asociación con países que presentaban escasas capacidades institucionales y unos sistemas de gestión pública a menudo poco eficaces. La práctica de la condicionalidad ha reducido la responsabilidad de los países beneficiarios, en la medida en que las condiciones impuestas, vinculadas a los criterios aplicados por las instituciones de Bretton Woods, eran demasiado específicas, muy numerosas o excesivamente formales. Con el fin de mejorar la eficacia de las medidas de cooperación, la Comunidad ha tendido a ocupar el lugar de sus socios, adoptando un enfoque más intervencionista difícilmente compatible con la necesidad, sin embargo reconocida, de fomentar la apropriación de los procesos de desarrollo por los países beneficiarios. En el contexto de una apertura política y una liberalizacion económica progresivas, los actores no gubernamentales, representantes del sector privado y de otros segmentos de la sociedad civil expresaron su interés creciente por participar de manera directa en una relación de cooperación de la cual, con excepción de las ONG, se han sentido excluidos. En el plano de la práctica de la cooperación, la falta de flexibilidad vinculada a la estructura de los instrumentos y a los procedimientos de gestión común de los recursos, han limitado la capacidad de garantizar que las medidas de cooperación traduzcan efectivamente las prioridades políticas. 15 3. Evaluación de las políticas de cooperación Desde 1990,: siguiendo las disposiciones adoptadas por el Consejo sobre la evaluación de los instrumentos y programas de ayuda al desarrollo de la UE17, se pusieron en marcha una serie de estudios de evaluación de proyectos, sectores de intervención, países beneficiarios o determinados instrumentos. Estas evaluaciones, que se refieren al conjunto de las políticas comunitarias de cooperación y no solamente a la cooperación con los ACP, han permitido definir medidas concretas para mejorar la eficacia y el impacto de la ayuda comunitaria y corregir algunos fallos18. Aunque todavía se está realizando la evaluación global del conjunto de los programas e instrumentos de la política de ayuda al desarrollo de la UE, aprobada por el Consejo en junio de 1995, ya se han podido obtener algunos elementos de valoración a partir de los estudios sectoriales o geográficos disponibles. En las conclusiones de las evaluaciones conviene distinguir entre las mejoras y adaptaciones que podrían aplicarse dentro del marco actual y los elementos que ponen en tela de juicio dicho marco o sus principios fundamentales, reflejando así los fallos del Convenio de Lomé como instrumento de cooperación. Para el debate abierto por el Libro Verde sólo son pertinentes los aspectos de la segunda categoría. Una de las conclusiones comunes a la mayoría de las evaluaciones es que el contexto institucional y de política económica en el país beneficiario constituye a menudo un handicap importante que reduce el impacto de las intervenciones de cooperación. Aunque gran número de los proyectos financiados por la UE resultan pertinentes y eficaces, como sucede en la mayoría de los proyectos de infraestructuras y en las intervenciones en los sectores sociales, no mejoran automáticamente los indicadores de desarrollo a nivel nacional. En ausencia de políticas incentivadoras, de instituciones sectoriales sólidas y de financiación suficiente para los gastos de funcionamiento y mantenimiento, la viabilidad de los resultados de la ayuda es frágil. Esta observación, que afecta a todos los donantes, se tradujo en una tendencia de la ayuda internacional a concentrarse en los países que se mostraron capaces de utilizarla de la manera más eficaz, es decir, actualmente en los países sometidos a procesos de ajuste estructural. 17Resoluciones del Consejo Desarrollo de mayo de 1989, mayo de 1990 y mayo de 1992, Declaración de 24 de noviembre de 1994, y texto adoptado el 1 de junio de 1995 sobre "Las modalidades y organización de la evaluación de los instrumentos y programas de desarrollo de la Unión Europea". xzEjemplos de medidas adoptadas en este contexto: aplicación del marco lógico para el análisis de los proyectos o negociación de marcos de obligaciones mutuas para el uso de los fondos STABEX. 16 Recuadro n 1. Definición de los criterios de evaluación aplicados por ¡a Comisión Europea1. Nota: estosr criteriosœrresponden gfobaîmerte a los críterws determinados por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE durante la elaboración de los "principios para una ayuda eficaz ". La particularidad del enfoque de la Comisión es que hace hincapié en los elementos del contexto, su evolución en el tiempo y sus consecuencias para el desarrollo del programa de ayuda. El criterio de pertinencia, por ejemplo,-tiene en cuenta las políticas del gobierno, ¡as intervenciones de los demás donajUes, etc. IM-eficacia se mide no sóh en función de los resultados conseguidos y de la situación de los beneficiarios, sino también m función de los posibles resultados imprevistos. La rentabilidad no es sólo una cuestión de análisis costes/beneficios, sino que es también fundón del marco organizativo, de gestión y de seguimiento. Por último, el criterio del impacto no se limita a los aspectos cuantitativos, sino que incluye también aspectos cualitativos. Pertinencia. La pertinencia de un programa o una acción de ayuda se refiere a la relación entre los problemas que deben solucionarse y los objetivos del programa. En consecuencia, tiene en cuenta los elementos del contexto físico y político a nivel general (políticas macroeconómicas y sectoriales) y a nivel más específico (diagnóstico del problema, beneficiarios y actores del proyecto). Se tienen en cuenta las políticas (explícitas e implícitas) del conjunto de los participantes (gobiernos, UE, los demás suministradores de fondos y los grupos de interés). Eficiencia. La eficiencia se refiere a la relación entre las actividades emprendidas y los resultados obtenidos. La Comisión tiene en cuenta los factores siguientes: (i) un análisis de la relación costes-beneficios y/o costes-eficacia del proyecto, especialmente a través de análisis comparativos entre distintos proyectos que persiguen los mismos objetivos, así como la adecuación de los medios presupuestarios aplicados; (ii) un análisis del marco de organización general y específica del proyecto (programación de las actividades, calendario, gestión financiera, asistencia técnica, etc); (Hi) una valoración de los métodos de intervención (grado de implicación de los beneficiarios, importancia concedida a la formación, etc) y (iv) una valoración del seguimiento efectuado por el gobierno y por la Comisión. 1 Estos críteríos son coherentes con la terminología deVmarco lógico" definido en el manual "Gestión del ciclo del proyecto" publicado por la Comisión en 1993. JG> <^ Eficacia. La eficacia se refiere a la relación entre los resultados obtenidos y el objetivo u objetivos específicos del proyecto. Consiste en determinar en qué medida se han conseguido los resultados del programa y en qué medida han contribuido, o podrían contribuir en el futuro, ala realización dessus objetivos específicos, asícomoendeterminar, beneficiarios reales del programa. la. identidad de los Impacto. La evaluación del impacto de un programa se refiere a la relación entre los objetivos específicos y los objetivos generales del desarrollo a dos niveles: por una parte, la contribución del programa en cuestión a los objetivos globales que se le adjudican y, por otra, su contribución a los objetivos generales fijados por el Tratado de la Unión Europea en términos de reducción de la pobreza, desarrollo económico y social duradero e integración en la economía mundial. Viabilidad I capacidad de reproducción. La viabilidad se refiere al carácter duradero de los resultados obtenidos, especialmente una vez finalizado el programa de ayuda. La viabilidad se evalúa en particular desde el punto de vista económico y financiero, la integración sociocultural, las capacidades institucionales locales, la adecuación de las opciones tecnológicas, etc. yiG ^ La distribución geográfica de la ayuda comunitaria, al igual que la de los demás suministradores de fondos, refleja esta preocupación por la utilización de Jos recursos: éstos se alejan de aquellos- países en los que las condiciones políticas, no responden a los requisitos mínimos y la ayuda beneficia más a los países sometidos a procesos de ajuste estructural. Al mismo tiempo, para la distribución de los recursos programables se aplica un criterio basado en la evaluación de las necesidades relativas: además de una prioridad general a los PMD, estos recursos están destinados prioritariamente a los países más pobres (en función de los indicadores de la renta per capita, esperanza de vida e índice de analfabetismo), a los países insulares o a los países enclavados. Pero el panorama global de la distribución de la ayuda comunitaria por países sólo refleja parcialmente estas prioridades. En efecto, el método de cálculo de las dotaciones de algunos instrumentos como STABEX y Sysmin, que tienen criterios de asignación específicos, perturba la focalización global de la ayuda. Otro aspecto que debe destacarse es que, en algunos casos, la falta de pertinencia y de eficacia es consecuencia de desacuerdos sobre las prioridades políticas. En muchas ocasiones, los Estados ACP no han estado en condiciones de definir políticas sectoriales coherentes y la ayuda europea ha tendido a basarse excesivamente en los expertos encargados de la asistencia técnica para fijar las modalidades de aplicación de sus las intervenciones. Por otro lado en algunos sectores como el medio ambiente, preocupaciones y prioridades de los países ACP y de los países de la UE pueden ser muy diferentes. En otros sectores las políticas sectoriales se han definido a menudo según los enfoques elaborados por los donantes, en particular el Banco Mundial. En cambio algunos sectores como la salud, que durante los sucesivos convenios ha ido recibiendo cada vez más ayuda europea, la Comunidad ha asumido un liderazgo más importante; mediante el apoyo institucional y técnico la ayuda europea hace hincapié en el desarrollo de sistemas de salud a nivel nacional, centrados en la asistencia sanitaria primaria y en el acceso a los medicamentos esenciales. La UE también ha mostrado su capacidad para imprimir cambios de orientación importantes, como lo prueba por ejemplo la reforma de la ayuda alimentaria recientemente adoptada. La reforma, justificada tanto por la gravedad creciente de los problemas de seguridad alimentaria en el África Subsahariana como por la constatación de la escasa eficacia del instrumento utilizado y de sus efectos secundarios negativos, tiene por objeto pasar de una lógica de asistencia a una lógica de desarrollo, apoyando las políticas de seguridad alimentaria en cierto número de países prioritarios. 17 En relación con determinados nuevos objetivos como el desarrollo del sector privado, que se reforzó en el cuarto Convenio de Lomé, la ayuda comunitaria no es aún suficientemente estratégica en la medida en que se basa en un conjunto de instrumentos y de intervenciones cuya coherencia y complementariedad es difícil de garantizar. Las acciones destinadas a fomentar la inversión y la competitividad de las empresas a través de medidas específicas de apoyo siguen siendo insuficientes y están poco integradas en las intervenciones destinadas a contribuir a la mejora del entorno institucional y de la política económica. En determinados sectores como el apoyo a la cooperación regional y al desarrollo de los intercambios regionales o también los programas destinados a fomentar los intercambios entre empresas, el apoyo de la Comunidad resulta pertinente y eficaz. 4. Evaluación de los instrumentos de cooperación financiera y técnica La eficiencia y el impacto de la cooperación comunitaria se ven a menudo reducidas por la dificultad de garantizar una coherencia suficiente entre los distintos instrumentos que interaccionan en sectores próximos, respondiendo al mismo tiempo a criterios específicos. No obstante, recientemente se han introducido algunas iniciativas comunitarias inducidas por los resultados de las evaluaciones y destinadas a reducir estos inconvenientes. Así, la reforma de la ayuda alimentaria debería dar lugar a una mayor sinergia con las intervenciones del FED, haciendo hincapié en una política de seguridad alimentaria que se integre en el marco más amplio de la lucha contra la pobreza. a) ayuda-proyecto La ayuda a través de proyectos, cuya importancia relativa en el conjunto de los compromisos financieros disminuye sensiblemente, tiene un impacto y una eficacia muy variables de un sector a otro. Por ejemplo, la evaluación de 335 proyectos aprobados durante la década de los 80 arrojó un porcentaje de eficacia del 70% para el sector de los transportes y de menos del 30% para la agricultura y el desarrollo rural. Sin embargo es posible determinar un cierto número de fallos imputables a la propia naturaleza del instrumento: - en primer lugar, la ayuda a través de proyectos tiende a subestimar la importancia del marco macroeconómico en tanto que precondition de un impacto satisfactorio en términos de mejora de las condiciones de vida, así como para garantizar la viabilidad de las realizaciones; - a continuación, este tipo de ayuda resulta poco pertinente, y por lo tanto poco eficaz, cuando no se inserta en una política sectorial bien determinada. Por añadidura, en determinados casos este tipo de intervenciones, al encubrir las dificultades reales, contribuye a retrasar las reformas necesarias; 18 - por otra parte* eLbajo nivel de apropriación>de los< proyectos de desarrollo por parte de los Gobiernos o de los beneficiarios, especialmente en la medida en que las medidas complementarias resultan insuficientes, contribuye también a reducir su eficacia; - por último, al igual que sucede en las demás formas de intervención, la coordinación insuficiente entre los donantes reduce sensiblemente la eficacia del conjunto de los proyectos de cooperación. b) apoyo al ajuste estructural La Comunidad se ha convertido en un actor importante en este terreno proporcionando a los países afectados entre un 10 y un 30% de las sumas totales de ayuda al ajuste, y esto exclusivamente en forma de subvenciones, al contrario que la mayoría de los otros participantes. Las evaluaciones destacan la importancia de este instrumento que permite a la Comunidad proporcionar un apoyo eficaz a los programas de estabilización y a través del cual persigue objetivos más amplios que la mayoría de los programas tradicionales acordados por los Gobiernos con la estabilización macroeconómica y las condiciones del desarrollo del sector privado, la focalización de los fondos de contrapartida pone claramente de relieve la prioridad concedida a determinados sectores, especialmente a la salud y la educación. instituciones Bretton Woods: además de las Sin embargo aún es posible aumentar el impacto de este instrumento, que potencialmente es uno de los más eficaces, fundamentalmente bajo los siguientes aspectos: - diálogo más exhaustivo sobre las políticas. Una mayor coordinación en el seno de la UE aumentaría sensiblemente el alcance en este diálogo; - mayor coherencia entre el apoyo al ajuste estructural o sectorial y* la utilización de los demás instrumentos, que deberían integrarse mejor en el marco estratégico global negociado; - apoyo a la programación y a la gestión de los presupuestos públicos en los países beneficiarios; - clarificación del contenido de las condicionalidades, mejora de las modalidades de control y de su alcance práctico en caso de incumplimiento. 19 5. Cooperación "productos básicos": los mecanismos de compensación STABEX y Sysmin Aunque no se cuestione necesariamente la necesidad de conceder un. apoyo particular a la reestructuración de determinados sectores, un conjunto de factores confieren a estos dos instrumentos un carácter que se adapta mal al contexto actual: - las preocupaciones que provocaron en el pasado la puesta en marcha de esta forma de ayuda han evolucionado mucho, en particular en lo que respecta al papel del Estado en la determinación de los precios al productor de materias primas; - se han cuestionado mucho los criterios de elegibilidad, que están en función de las fluctuaciones de los ingresos de exportación, así como el carácter inicialmentè automático de los pagos, que puede contribuir a diferir las reformas necesarias; - la utilización de los fondos Sysmin y STABEX resulta más eficaz en el marco de un proceso de reforma macroeconómica y sectorial, con fines de diversification. Su utilización creciente para promover reformas en los sectores que sufren reducciones de ingresos aproximan estos instrumentos al dispositivo de apoyo al ajuste estructural. La instauración de los marcos de obligaciones mutuas bajo Lomé IV representó una mejora sensible, en la medida en >que se busca sistemáticamente una utilización más eficaz de los recursos. No obstante, la lentitud de los desembolsos constituye una desventaja importante que debe remediarse. 6. Impacto de las preferencias comerciales Tres principios fundamentales inspiran el sistema de preferencias comerciales de Lomé: i) la estabilidad: las preferencias se extienden sobre períodos largos: el Cuarto Convenio de Lomé se celebró para un periodo de diez años (1990-2000); ii) el carácter contractual: las preferencias se acordaron de común acuerdo, no pueden ser modificadas unilateralmente por la UE; iii) la no reciprocidad: los países ACP no están obligados a extender preferencias recíprocas a las exportaciones de la UE. La estabilidad y el carácter contractual constituyen elementos esenciales de las preferencias comerciales de Lomé, puesto que aseguran a las exportaciones de los países ACP hacia los mercados de la UE un grado de seguridad de acceso sin igual en los demás acuerdos preferenciales no recíprocos existentes, como los Sistemas de Preferencias Generalizados (SPG) reduciendo así, para los agentes económicos, los riesgos inherentes a las inversiones en actividades orientadas hacia la exportación. 20 Las preferencias comerciales de Lomé siguen representando un valor importante para el grupo ACP en la medida en que aumentan la rentabilidad de las ^ ven tas de los exportadores ACP en el mercado de la UE. Más allá del acceso generalizado con total franquicia de derechos para los productos fabricados y^ transformados y, en particular, de la exención de la aplicación de las disciplinas del AMP a: las preferencias concedidas a las industrias textiles y las prendas de vestir, los distintos países ACP se han beneficiado de unos precios generosos y del acceso garantizado para cantidades específicas en el marco de los Protocolos de Lomé sobre productos básicos (plátanos, azúcar, carne de vacuno y ron) así como de hormas de origen relativamente liberales. Los rentas generadas por los Protocolos representan una parte importante de los ingresos de los países beneficiarios. Ahora bien, el valor de las preferencias comerciales de Lomé disminuyó y seguirá viéndose erosionado como resultado de la liberalizacion multilateral derivada de la aplicación de los acuerdos de la Ronda Uruguay, los acuerdos de pre-adhesión con los PECO y los acuerdos comerciales regionales celebrados por la UE con otras regiones del mundo. Por otro lado, por lo que se refiere al impacto, las preferencias comerciales de Lomé, por regla general no han sido suficientes para promover el crecimiento y la diversificación de las exportaciones. Un simple vistazo a las estadísticas (véanse los cuadros) parece confirmar esta opinión. Los resultados de los países ACP en materia de exportaciones y en términos de capacidad de atracción de las inversiones extranjeras directas se han deteriorado durante el período en el que más se beneficiaban de estas preferencias. Durante los Convenios de Lomé, los países ACP no consiguieron aumentar, ni siquiera mantener, su cuota de mercado en la UE, mientras que otros PMD exportadores que gozaban de menores preferencias llegaron a aumentar su cuota de mercado. El mercado de la UE siguió siendo relativamente importante para los países ACP, que dependen aún de la Unión para alrededor de un 40% de sus ingresos de exportación. La dependencia comercial frente a Europa varía según las regiones ACP y es más elevada en África (46%) que en el Caribe y el Pacífico (18% y 23% respectivamente). En comparación con el grupo de los PMD, los resultados comerciales globales de los países ACP durante los diez últimos años han sido también mucho más modestos. Los ACP tampoco han conseguido diversificar sus exportaciones perceptiblemente y la mayoría de ellos siguen concentrándose en ciertos productos básicos19. 19Globalmente, los ingresos de exportación de los países ACP proceden aún al más de 80% de los productos primarios. 21 Entre mediados de los años ochenta y el principio de los años noventa las inversiones extranjeras directas en los países ACP africanos se duplicaron en términos, de porcentaje del PIB, llegando a un 1,2%. J No obstante, si se compara con otros países en desarrollo^ la parte de las inversiones extranjeras directas en África bajó del 6% al* 4%: del total de la inversión extranjera-directa en todoslos PMD (con excepción de China). Por oüro Jado, la, mayoría de la inversión extranjera directa en África se concentra en los países productores de petróleo. Sin embargo existen logros concretos en materia de crecimiento y de diversificación de las exportaciones. Se ha desarrolloado un cierto número de exportaciones que gozaron de un margen preferencia! relativamente importante en términos de preferencias arancelarias o de exención de contingentes. Algunos países, en particular los que han aprovechado las preferencias al máximo, han conseguido atraer inversiones extranjeras directas importantes. Los países ACP que consiguieron diversificar sus exportaciones en favor de productos no tradicionales o que se han beneficiado de los Protocolos, como Mauricio, Botsuana, Costa de Marfil, Jamaica y Zimbabue, han sacado provecho de las preferencias de Lomé. Los escasos resultados globales en materia de exportaciones y de crecimiento de los países ACP, a pesar de la amplitud y el alcance de las preferencias de Lomé, se deben a multitud de razones. La ausencia de factores esenciales como infraestructura, espíritu empresarial, bajos niveles de capital físico y humano, escaso nivel de ahorro y de inversión y unos sectores financieros subdesarrollados han limitado, en lo que respecta a los proveedores, los beneficios que habrían podido generar las preferencias. Otros factores importantes que explican esta situación son la elevada dependencia de cierto número de productos básicos proclives a fluctuaciones de precios importantes y un deterioro sustancial de los términos de intercambio. Actualmente se admite en general que más allá de la estabilidad política, condición previa fundamental del crecimiento, y de las dotaciones iniciales de recursos, la adopción de políticas correctas y eficientes desempeña un papel primordial en el fomento de las exportaciones y en el crecimiento. La estabilidad macroeconómica, unos tipos de cambio realistas y estables, unas instituciones sanas y una buena gestión, así como políticas eficientes de asignación de recursos, especialmente unos regímenes de importación y de imposición estables y creíbles y una protección comercial limitadas que permitan transmitir de forma transparente los precios mundiales a los productores nacionales, son factores determinantes para la competitividad y en consecuencia para el fomento de la exportación. Estos factores del lado de la oferta se consideran ahora mucho más importantes que las preferencias comerciales con vistas a garantizar unos índices elevados de exportación y crecimiento económico. 22 Como grupo, los ACP, y en particular los países del África Subsahariana, no han conseguido satisfacer estas condiciones previas para inseguir un,crecimiento alimentado por las exportaciones. Estos países, que contaban con pocos recursos iniciales, fallaron también por lo que se refiere alas políticas adoptadaso, cuando, adoptaron buenas políticas, no las aplicaron con suficiente convicción y muchas* veces dieron ^marcha atrás. En consecuencia, las políticas económicas de los países del África Subsahariana, y a fin de cuentas las reformas políticas, han sufrido de una credibilidad muy baja a los ojos de los operadores económicos, tanto nacionales como extranjeros. Esta situación minó no sólo la respuesta de la oferta a las preferencias comerciales, sino también a cualquier reforma política en perspectiva. Por último, las batallas jurídicas de la UE y los ACP en el GATT tras el establecimiento de un mercado único para los plátanos impulsaron en 1994 a la Comunidad Europea a pedir una "derogación" para el régimen comercial del Convenio de Lomé después de que un grupo de expertos (en conclusiones no adoptadas por el Consejo del GATT) estimase que el Convenio de Lomé es incompatible con el GATT debido a la no reciprocidad (que no permite considerar el Convenio como un acuerdo de libre comercio) y a la discriminación frente a otros PMD, lo que significa que no está cubierto por la cláusula de autorización que autoriza los sistemas de preferencias generalizadas. El hecho de que la exención sólo sea válida hasta el final del Cconvenio actual, que deba revisarse todos los años y que los contenciosos relativos al régimen comercial de los plátanos aplicado por la UE no se hayan resuelto aún, ha minado los principios que inspiran las preferencias comerciales de Lomé, en particular los de no reciprocidad y estabilidad. La seguridad vinculada a estas preferencias se ha visto reducida en igual medida. C. Implicaciones para la futura asociación La principal conclusión que se puede extraer de esta visión crítica del pasado es que la obligación de obtener resultados determina cada vez más la política comunitaria de cooperación al desarrollo. Son muchos los sectores que se están reorientando para tener en cuenta las conclusiones de las evaluaciones a fin de aumentar la eficacia y el impacto de la acción comunitaria. La crítica de que la cooperación comunitaria es menos eficaz que otros tipos de ayuda carece de base, ya que no existe ningún estudio comparativo y objetivo que permita establecer este tipo de valoración. Todos los donantes deben evaluar sus actividades regularmente y buscar los medios de mejorar el impacto de sus programas. La evaluación de las principales limitaciones que han afectado a la eficacia de la cooperación UE-ACP en el marco del Convenio de Lomé debería conducir a definir las condiciones de una política con mayores posibilidades de éxitos. En este debate deberán abordarse concretamente las cuestiones siguientes: 23 - Bases de la futura asociación. Las dificultades encontradas en la. puesta en, practica concreta del principio de asociación han-limitado mucho la eficacia global del Convenio de Lomé. En este contexto la UE tendió -a adoptar» enfoques, más unilaterales y. más intervencionistas, poco propicios a la apropriación de las políticas de desarrollo por los países ACP y al reconocimiento de las responsabilidades propias de cada socio. Esta tendencia a la substitución, que puede justificarse en una fase transitoria determinada, no constituye ni una prueba de eficacia ni una solución viable a largo plazo. Para salir de este círculo vicioso es necesario revalorizar el principio de asociación, que debee concebirse mas como un objetivo a alcanzar que un principio o regla a aplicar de entrada. Tal transformación deberá apoyarse en nuevas bases políticas y en un diálogo más efectivo, basándose en la voluntad de los Gobiernos de los países ACP de comprometerse realmente en un proceso de reformas. Requerirá también una mayor flexibilidad en la aplicación de la política de cooperación; - Prioridades de la Unión y criterios de asignación de los recursos. Si el análisis de la distribución de los recursos por países durante las últimas décadas no traduce prioridades claras, ello se debe fundamentalmente a la superposición de criterios específicos vinculados a los distintos instrumentos. Durante la revisión intermedia del Convenio de Lomé IV la Unión expresó su voluntad de respetar dos prioridades: hacer hincapié en los países más pobres, de acuerdo con las disposiciones del Tratado, y garantizar al mismo tiempo las condiciones necesarias para una utilización más eficaz de los recursos. Estos principios, y sus modalidades prácticas de aplicación, deberán discutirse exhaustivamente en el marco de la futura asociación; - Condicionalidad y selectividad de la ayuda. Otra cuestión vinculada a la de los criterios de asignación de los recursos comunitarios es la condicionalidad de los programas de ayuda. La condicionalidad refuerza la importancia del criterio de "resultados" en la asignación de los. recursos, pero habrá que definir un enfoque global coherente de estas cuestiones. Indudablemente la práctica de la condicionalidad requiere un cierto grado de flexibilidad con el fin de dejar más iniciativa al país beneficiario afirmando al mismo tiempo sus responsabilidades. En último término, las respuestas a estas cuestiones influirán sobre el grado de selectividad de la ayuda comunitaria; - El problema del desarrollo de las capacidades. Las evaluaciones llegaron a la conclusión de que es necesario determinar sistemáticamente las limitaciones institucionales o de las políticas económicas en los países beneficiarios que influyen sobre las perspectivas de éxito de una acción de cooperación y estudiar los medios necesarios para superarlas. Partiendo de esta constatación, la Unión debe preguntarse si sería posible dar mayor prioridad, en su política de cooperación, a la mejora del marco institucional y a la capacidad de concebir, aplicar y mantener en el tiempo las políticas económicas y sectoriales en los países ACP. Hay que examinar la necesidad de restaurar la capacidad de planificación y de análisis prospectivo en los países ACP. Esta cuestión debe abordarse en su dimensión institucional propia pero también en su dimensión política; 24 - Un nuevo aspecto comercial. Mientras que las preferencias comerciales previstas en el Convenio de '• Lomé tienen un. -valor importante* no sólo en términos de concesiones concretas sino también por lo que se refiere a los principios básicos (no, reciprocidad, estabilidad, carácter contractual), que inspiran la asociación comercial entre las dos partes, generalmente se considera que su impacto no ha bastado para promover el crecimiento y la diversificación. Habrá que tener en cuenta cierto número de tendencias y características del nuevo contexto mundial, como la liberalización multilateral y regional y, en particular, la necesidad de respetar las normas de la OMC. En cualquier caso habrá que hacer aún más hincapié en los aspectos estructurales del desarrollo del comercio, en las condiciones necesarias para la diversificación de la producción y en el establecimiento de un marco favorable al desarrollo del sector exportador. Las preferencias por sí mismas no bastan para promover el crecimiento y la diversificación, pero proporcionan oportunidades que pueden incitar a las empresas y a los agentes económicos a desarrollar sectores de producción en un marco estratégico dado. Un enfoque más global de la cooperación comercial, vinculado a las intervenciones de apoyo al ajuste estructural y al sector privado y que tenga en cuenta que los países ACP necesitan establecer unas condiciones políticas e institucionales favorables a la inversión extranjera, debería permitir mejorar su capacidad para aprovechar el régimen preferential y, aún más, diversificar sus relaciones económicas exteriores; - Polémica sobre los instrumentos y la naturaleza de las ayudas. La superposición de distintos instrumentos que responden a lógicas diferentes afecta a la eficacia global de la acción comunitaria. El paso a un enfoque temático y el volver a centrar el apoyo comunitario en políticas sectoriales y reformas negociadas deberían permitir aumentar su eficacia y su impacto sobre las condiciones económicas y sociales en los países ACP. La ayuda a través de proyectos sólo debería mantenerse en condiciones de encuadre institucional y de políticas bien precisas, con el fin de eliminar las dificultades específicas claramente determinadas, y en la medida en que puedan implicar una transferencia de conocimientos. El papel de la ayuda a través de proyectos sería entonces centrar más y acelerar los procesos de reformas acordados a nivel general o sectorial; - Necesidad de coordinación. Todas las evaluaciones llegan a esta conclusión: una mejor coordinación entre los donantes permitiría, especialmente en el marco del diálogo sobre las políticas, aumentar el impacto de numerosas medidas de cooperación. 25 CAPÍTULO m. EVOLUCIÓN SOCIOECONÓMICA DE LOS PAÍSES ACP: DIFICULTADES Y POTENCIALIDADES A. Dificultades de la política económica en un entorno básicamente inestable 1. Resultados socioeconómicos generalmente mediocres, aunque con contrastadas de un país otro situaciones Desde hace dos años, la situación económica ha mejorado notablemente en un número creciente de países ACP. Aunque aún frágil, esta inversión de la tendencia podría resultar duradera y arrastrar consigo a otros países en la medida en que puedan continuarse mejorando las políticas económicas. No obstante, en una perspectiva de largo plazo los países ACP han experimentado resultados mediocres, globalmente inferiores a los de los demás países en desarrollo. Así sucede especialmente en el África Subsahariana, actualmente la región del mundo que se enfrenta con mayores dificultades. Numerosos indicadores ilustran esta afirmación: - el producto per capita en el África Subsahariana sólo ha aumentado a un ritmo medio de 0,4% anual entre 1960 y 1992, frente al 2,3% para el conjunto de los países en desarrollo. Esta cifra refleja al mismo tiempo un crecimiento económico medio claramente inferior (3,3% anual) y unas tasas de crecimiento demográfico más elevadas (2,9% anual). En consecuencia, la divergencia entre el producto per capita en el África Subsahariana y el de los demás países en desarrollo no ha hecho más que aumentar: actualmente es del orden de 1 a 4 y, si se mantiene la diferencia entre los índices de crecimiento durante los quince próximos años, esta divergencia pasaría a ser de 1 a 6; - en este contexto de crecimiento escaso, la persistencia de la pobreza en el África Subsahariana resulta especialmente preocupante como lo ilustran unos indicadores muy desfavorables de ingresos, salud, nutrición, educación y acceso al agua potable. Si se considera la medida de la pobreza más utilizada generalmente, es decir, el nivel de renta o de consumo per capita, el Banco Mundial considera que 1. 300 millones de personas viven por debajo del umbral de pobreza20 en los países en desarrollo, de los que 515 millones se encuentran en el Sur de Asia y 220 millones en el África Subsahariana. La situación de pobreza es especialmente grave en el África Subsahariana, donde los grupos más pobres tienen una renta media inferior al umbral de pobreza en un 15%. 20. Definición Banco Mundial, 1996. A fines de comparación entre países, el umbral de pobreza se fijó en 1 USD por persona y día (a las paridades de poder adquisitivo de 1985) ; la conversión en moneda nacional se hace sobre la base de las PPA revisadas. 26 A pesar de lo mucho que se ha avanzado en estos últimos años en el análisis del desarrollo social (especialmente los trabajos. del PNÜD y del Banco Mundial), sigue siendo difícil comprender la realidad de la pobreza y sobre todo evaluar su dinámica, habida cuenta de la falta de ciatos fiables durante un largo período para numerosos países. Los cálculos disponibles indican que entre 1987 y 1993 la incidencia de la pobreza parece haberse mantenido globalmente en un 39% de la población del África Subsahariana, ya que las mejoras, a veces netas, observadas en algunos países (Nigeria, Ghana, Tanzania, Etiopía) se ven compensadas por un empeoramiento, muchas veces brutal, en otros; - los niveles de educación y de formación han mejorado, partiendo de una situación especialmente débil a principios de los años sesenta. Aún así el porcentaje de analfabetismo entre los adultos del África Subsahariana supera el 40% y los índices de escolarización siguen siendo sensiblemente inferiores a los de los demás países en desarrollo (36% de la población de entre 6 y 23 años, sin distinción entre niveles, frente al 47% para el conjunto de los PVD en 1990); - ciertamente, la esperanza de vida ha mejorado (pasando de 40 años en 1960 a 51 años en 1993) y la mortalidad infantil ha disminuido (de 167 a 97 por cada 1. 000 nacidos vivos), pero estos progresos fueron menores que en las demás regiones en desarrollo. El porcentaje de población que no tiene acceso a los servicios de salud sigue siendo importante (más del 40%, comparado con una media del 20% para los PVD); - el África Subsahariana es la región del mundo que experimenta el mayor índice de crecimiento demográfico, y no muestra trazas de disminuir. Al ritmo actual, la población se duplicaría entre 1992 y 2017. La aceleración de la urbanización plantea problemas cada la gestión de las vez más agudos de condiciones de vida, haciendo más difícil infraestructuras (escuelas superpobladas, sobrecarga los servicios de salud, insuficiente cantidad y calidad del agua, problemas en la distribución de agua y electricidad). Según las recientes proyecciones del FNUAP, de aquí al año 2015 cerca del 20% de la población africana vivirá en ciudades de más de 5 millones de habitantes, frente al 8% en 1994; - la producción de alimentos no permite cubrir las necesidades de la población y este déficit estructural corre el riesgo de empeorar. Durante los quince últimos años, la producción de alimentos per capita en el África Subsahariana disminuyó un 5%. Al ritmo actual, el crecimiento demográfico es demasiado rápido para ver soluciones al déficit alimentario en un futuro próximo, sobre todo en los países de renta baja. Ahora bien, existe un margen importante para explotar mejor el potencial de producción agrícola en estos países. En estas condiciones sigue persistiendo una gran dependencia de las importaciones - y, por tanto, de alimentaria; - las posibilidades exportación ayuda de de la y 27 - el deterioro del medio ambiente natural supone un freno cada. vez más importante, al desarrollo económico y-social. Los grupos pobres son los que se ven. más directamente afectados por loscfectos^de:la deforestación y de la sobreutílización de los suelos. Los. problemas decontaminación del agua y del aire se- cada vez más agudos en las zonas superpobladas; - la exportación sigue basándose en la explotación primaria de los recursos naturales. El África Subsahariana comenzó a perder cuotas en los mercados internacionales a partir de los años setenta, y estas pérdidas continuaron durante los años ochenta y hasta 1993. Esta parte del mundo, en su conjunto, ha atraído muy pocas inversiones directas extranjeras, con algunas excepciones21, y por el momento no se ha beneficiado del aumento de las inversiones en los países en desarrollo. Así en 1995, sobre un total de 90 millares de USD en inversiones destinadas a los países en desarrollo, sólo 2 millares fueron al África Subsahariana. Mientras que la inversión extranjera tiende a convertirse en la fuente principal de financiación exterior para numerosos países en desarrollo, en el África Subsahariana sólo representa un poco más del 10% de estos flujos. En total, esta región se encuentra actualmente al margen del sistema económico mundial, representando un 2% del comercio internacional y menos del 1% de las inversiones directas extranjeras; - la persistencia de desequilibrios macroeconómicos importantes, en particular una tasa de ahorro muy insuficiente, en un contexto de crecimiento escaso se ha traducido en la acumulación de un endeudamiento exterior que ha llegado a ser insoportable en algunos países. Actualmente el África Subsahariana es la región relativamente más endeudada del mundo, con una deuda que representa un 270% de los ingresos de exportación y un 75% del PIB y con retrasos crónicos en los pagos. Ahora bien, este balance global abarca situaciones muy distintas y, al igual que en otras regiones en desarrollo, las divergencias entre los países africanos tienden a aumentar. El nivel medio de la renta per capita, que era de 460 USD en 1994 en el África Subsahariana22, incluye valores que van de 80 y 90 USD en Ruanda y en Mozambique a 600 USD en Costa de Marfil o en Senegal y a 3. 000 USD aproximadamente en Botsuana y Mauricio. 21Las inversiones directas extranjeras en el África Subsahariana siguen concentradas en los sectores petrolíferos y mineros y en el sector del turismo. Hasta ahora sólo se refieren a un número limitado de países (Nigeria, Angola, Zambia, Namibia, Costa de Marfil, Suazilandia). Por el contrario, la inversión extranjera en el Caribe ha aumentado sensiblemente desde el principio de los años noventa. 22Banco Mundial, método atlas. Incluida Sudáfrica (3040 USD). 28 Recuadro n° 2. Países en desarrollo - Indicadores socioeconómicos por grandes regiones Población PNB per capita Mortalidad Analfabetismo Exportaciones APD Inversiones millones % anual 1994 1990-94 USD 1994 % anual infantil (+ 15 años) % anual (% del PNB) Directas 1985-94 % % 1990-94 1994 % del PIB en '94 África Subsahariana Medio Oriente, Norte de África Asia Oriental y Pacífico Asia Meridional América Latina, Caribe 572 267 1 735 1 220 471 2,7 2,8 1,4 1,9 1,8 460 1580 860 320 3 340 -1,2 -0,4 6,9 2,7 0,6 92 49 35 73 41 43 39 17 50 13 0,9 1,1 14,4 8,5 12,4 1,6 0,8 1,4 0,3 1,9 - 1,6 Fuente: Banco Mundial: "Social Indicators of Development", World Development Repon 1996 UNCTAD: World Investment Report 1996 p Las perspectivas de-evolución para los próximos-años sugieren,-por otro lado, una. diferenciación cada vez más marcada entre los países que demuestran. capacidad para aplicar políticas creíbles de desarrollo y los países atrapados en el,círculo vicioso de la violencia y la pobreza. Los países- incluidos en el Programa Especial para África23 han registrado unos resultados de crecimiento especialmente alentadores estos últimos años; el crecimiento del PIB ha sido, como media, superior en 1,5 puntos al de los demás países del África Subsahariana para los años 1994-96 (en valores medios). Esta aceleración del crecimiento ha ido unida a una progresión de sus exportaciones y una subida de la tasa de inversión, que actualmente se acerca al 20% del PIB. El aumento de la inversión privada es un indicio especialmente significativo de una notable mejora del clima económico en estos países. Otra señal alentadora, la mejora de los resultados ha sido prácticamente continua desde la aplicación del SPA en 1987. En el Caribe, con la excepción de Haití, que figura entre los países más pobres del planeta con una renta media de 230 USD per capita, Guyana y Surinam, la mayoría de los países se sitúan en la categoría de los países con renta intermedia y algunos en el tramo superior como Trinidad y Tobago (3. 740 USD per capita); Barbados pertenece a la élite económica de la región24. En general, sin embargo, los resultados de crecimiento siguen siendo demasiado pobres - incluso excluyendo a Haití el crecimiento medio del PNB per capita ha sido inferior al 1% anual desde 1990 - y la incidencia de la pobreza es elevada. Los indicadores sociales revelan no obstante que, para un mismo nivel de renta, la situación en materia de salud y de educación es menos desfavorable que en el África Subsahariana; ello refleja los progresos logrados durante las décadas anteriores gracias a políticas que hicieron hincapié en las necesidades básicas. Sin embargo desde hace algunos años estos logros se ven amenazados por el efecto de las presiones presupuestarias que han afectado especialmente a algunos gastos sociales en el contexto de los esfuerzos de estabilización macroeconómica y ajuste estructural. 23E1 Programa Especial para África (SPA), al cual pueden optar los países con renta baja que están muy endeudados y han puesto en marcha un programa de ajuste estructural respaldado por el Banco Mundial, incluye actualmente una treintena de países que representan un 45% del PIB del África Subsahariana y un 57% de la población. 24Las Bahamas (11500 USD) siguen siendo un caso extremo. 29 En la mayona de los países del Caribe, con,¿ excepción de los países. más pobres, la inversión extranjera directa está en alza desde principios de la década de los ochenta, respondiendo así a la mejora de las políticas económicas. Sin embargo aún - falta mucho para que se reúnan las condiciones necesarias para una diversificación de las actividades del sector privado y la dependencia respecto a las exportaciones de algunos productos agrícolas (fundamentalmente los plátanos, el azúcar y el arroz) y de productos mineros sigue siendo fuerte. Su carácter insular confiere por otro lado a la mayoría de estos países una vulnerabilidad particular a los factores climáticos y a los fenómenos naturales, y aumenta considerablemente el coste per capita de las inversiones e infraestructuras económicas y sociales. Los ocho Estados ACP del Pacífico constituyen un conjunto relativamente heterogéneo tanto del punto de vista económico como cultural. El país más importante, Papua-Nueva Guinea, representa un 70% de la población de! conjunto, es decir, un poco más de 5 millones de personas; el más pequeño, Tuvalu, tiene apenas 9. 000 habitantes. En esta región existen también divergencias de nivel de vida considerables, variando entre 710 USD per capita en Kiribati a 2. 130 USD en Fiji. El carácter insular y el tamaño muy pequeño de estas economías los hacen muy vulnerable a los factores exteriores: dependen mucho de los intercambios comerciales y están muy expuestos a catástrofes naturales (ciclones, etc). La comprobación de la diversidad creciente de las condiciones económicas y sociales incita a subdividir el grupo de Estados ACP en varias categorías de países. En efecto, basándose en la realidad actual es posible distinguir entre: - los países que experimentan graves desórdenes políticos y económicos. Países como Somalia, Liberia, Sudán, Zaire, Ruanda o Burundi pertenecen actualmente a esta categoría; - los países que han comenzado a aplicar reformas, pero aún no han podido recoger sus frutos en términos de crecimiento acelerado y se están estancando. Es el caso actual de la mayoría de los países del África Subsahariana; - los países emergentes, que han demostrado en los últimos años (desde 1992-1993) cierta capacidad para llevar a cabo las transformaciones necesarias y que actualmente presentan las mejores perspectivas de crecimiento (el polo Costa de Marfil / Ghana / Malí / Burkina Faso, Uganda y Namibia). En el Caribe, Jamaica, Trinidad y Tobago y la República Dominicana han acelerado el proceso de reforma con el fin de incorporarse al Acuerdo de Libre Comercio norteamericano. En el Pacífico, Papua-Nueva Guinea participa desde 1989 en el proceso de liberalización adoptado en el marco de la APEC (Asia Pacific Economie Cooperation). Algunos ACP, como Bostwana y Mauricio, han registrado también "success stories" excepcionales. 30 Aunque esta tipología puede jser útil en términos de análisis, conviene destacar los límites en cuanto a sus implicaciones para la política de cooperación. En efecto, estas categorías han demostrado ser muy inestables y, a largo plazo, son muchos los países africanos que han experimentado una inversión brusca de su situación,- y volverán a experimentarlas todavía. Así, países que habían registrado unos resultados bastante buenos sufrieron convulsiones importantes, como sucedió por ejemplo en Ruanda o Nigeria, donde las convulsiones políticas supusieron un frenazo brusco a las reformas. Al contrario, algunos países que han experimentado un largo período de recesión figuran actualmente entre los ejemplos de reformas conseguidas; Ghana y Uganda ilustran este caso. En este contexto es pues indispensable realizar un diagnóstico global de las dificultades a las que se han enfrentado, y corren el riesgo de seguir enfrentándose, los países africanos. 2. Causas del menor crecimiento del África Subsahariana El menor crecimiento del producto per capita en el Africa Subsahariana en relación con otras regiones en desarrollo puede asociarse a varios factores. Desde el punto de vista económico se debe al mismo tiempo a una tasa de inversión más escasa, un crecimiento demográfico más fuerte y una progresión menor de la productividad de los factores, relacionada a su vez con políticas económicas inadecuadas. Es innegable que África ha adolecido de malas políticas económicas, caracterizadas por elevados déficits públicos, tipos de cambio sobrevaluados, una reglamentación excesiva de los mercados, distorsiones inducidas por el proteccionismo y un sector público mal administrado; condiciones todas que tienen como efecto desalentar al sector privado. Los factores exteriores han jugado, sin duda alguna, un papel no desdeñable en estos malos resultados debido a la especial vulnerabilidad de los países ACP a las fluctuaciones de los mercados de productos básicos, a las condiciones monetarias internacionales y las dificultades del endeudamiento exterior. Al profundizar más en el análisis en la búsqueda de la identificación de factores que, a laigo plazo, han reducido la eficacia de las políticas de desarrollo en África o indiquen que los países africanos han adoptado políticas menos favorables al crecimiento que otros países en otras regiones, se perfilan dos tipos de factores: unas características estructurales desfavorables y un entorno con un grado elevado de riesgo. La dificultad de aplicar buenas políticas económicas y el hecho de que los ajustes y las reformas resulten más difíciles en África que en otras partes parecen en efecto vinculados a la existencia de desventajas iniciales, por una parte, y a los factores de inestabilidad que predominan en África, por otra. 31 Entré las desventajas iniciales, presentes desde el comienzo de la independencia y que parecen haber ejercido nina -influencia duradera sobre las condiciones del desarrollo en el África Subsahariana, no cabe duda de que los niveles de educación especialmente bajos, incluso considerándolos relativamente a nivel del producto per capita, y el crecimiento demográfico, más rápido que en cualquier otra región en desarrollo, han generado unas necesidades excesivamente importantes en relación con las capacidades de los Estados. En otro plano, un espíritu empresarial relativamente poco extendido explica actualmente la escasa reacción de la oferta a políticas más incitativas tras varias décadas de intervencionismo administrativo. El África Subsahariana ha sido también la región del mundo que ha experimentado mayor inestabilidad. Las condiciones climáticas generan dificultades especiales que se reflejan en la inestabilidad de una producción agrícola cuya importancia económica y social sigue siendo fuerte. La inestabilidad de los ingresos de exportación, de las transferencias de ayuda pública y de los flujos de financiación exterior, que a su vez inducen una inestabilidad del volumen de las importaciones, así como la inestabilidad monetaria interna, a la que sólo han escapado algunos países y los países de la zona-del franco, constituyen otros tantos obstáculos al crecimiento. A estos distintos factores de inestabilidad económica se añade una fuerte inestabilidad política, que afecta mucho al clima de la inversión y al desabollo de la actividad económica en general. La falta de transparencia en la gestión de los asuntos públicos, ia mentalidad "rentista" y el "clientelismo" de las élites en el poder han reducido la capacidad de los Estados para asumir sus responsabilidades. Estos problemas de "buen gobierno" comprometen los esfuerzos de desarrollo social, que requieren una continuidad de las políticas y visión a largo plazo, y contribuyen a retrasar los efectos del ajuste estructural en la medida en que alimentan el retraimiento de los inversores. 3. Inestabilidad política y disfuncionamiento del Estado La inestabilidad política, el debilitamiento de los Estados y su incapacidad para aplicar políticas de desarrollo, la criminalización creciente de las sociedades, la violencia organizada y la proliferación de conflictos armados de un tipo nuevo25, con sus consecuencias a nivel humanitario, social, económico y medioambiental, son algunas características de la evolución reciente en cierto número de países ACP. 25Seis países sufren actualmente los efectos de las guerras civiles, países cuya población suma 60 millones de personas, es decir, un 11% de la población del África Subsahariana. 32 Los motivos de estas crisis se remontan en parte a la herencia de los regímenes coloniales, caracterizados por un método•"•de gestión muy centralizado e intervencionista y por el establecimiento de fronteras sin tener en cuenta las afinidades sociológicas. Se deben también a que durante las dos o tres primeras décadas de independencia los regímenes políticos derivaron hacia formas autoritarias, fomentadas por el conflicto Este-Oeste, y a una utilización del poder sometida muy a menudo a intereses particulares y a corto plazo. El mal funcionamiento de los servicios públicos, la excesiva inflación del sector paraestatal, el deterioro de las infraestructuras, y la dificultad de movilizar los ingresos públicos, son otras tantas señales obvias de las disfunciones acumuladas. La persistencia de la crisis económica, precipitada a principios de la década de ios 80 por la reducción de los precios de las materias primas, la subida de los precios del petróleo y las perturbaciones monetarias internacionales, redujo las rentas de los Estados y el valor real de las remuneraciones, modificó la estructura de los ingresos y la distribución de la riqueza induciendo un deslizamiento hacia las actividades informales, que contribuían también a un aumento sin precedente del fraude y de los tráficos ilícitos y se insertaron posteriormente en redes internacionales. En este contexto durante los quince últimos años tres nuevos factores contribuyeron al debilitamiento de las estructuras de gobierno y a los fenómenos de desintegración social: - las primeras tentativas de ajuste y de reformas económicas aplicadas a principios de los años ochenta revelaron problemas de naturaleza distinta a lo que se había esperado en un principio. Así, las primeras intervenciones, destinadas especialmente a reducir el tamaño del sector público y a disminuir los déficits, redujeron la eficacia de los servicios públicos y contribuyeron a erosionar la base económica y social del Esiado y, en consecuencia, su autoridad política y su legitimidad. En general el apoyo exterior a las reformas económicas ha tenido consecuencias importantes y no previstas a nivel político. Pasó algún tiempo hasta que las instituciones Bretton Woods en particular, así como la UE en el marco de su política de apoyo al ajuste adoptada a partir de 1990, destacaran la necesidad de mejorar el funcionamiento de las instituciones del Estado para aumentar el impacto de los programas de ajuste. Poco a poco va surgiendo una visión más global del papel del Estado en un nuevo entorno económico; 33 - el final de la guerra fría y el hundimiento del bloque del Este en 1989 supuso un cambio importante en la actitud de los países industrializados frente a los Estados ÁCP, debido a un remodelamiento de sus intereses geostratégicos. Este cambio se concretó de. dos maneras: por una parte, numerosos países han perdido la seguridad del apoyo financiero incondicional del que se beneficiaban; por otra, la comunidad internacional se está mostrando más estricta en materia de respeto de los derechos humanos y de los principios democráticos. Ahora bien, el enfoque adoptado a este respecto, en forma de una condicionalidad política probablemente demasiado formalista que viene a sumarse a la condicionalidad económica, no ha tenido un impacto suficiente para garantizar mayor estabilidad política y una mejora significativa del Estado de Derecho. En algunos casos, la "democratización" apoyada por la comunidad internacional condujo a la instauración de estructuras artificiales o de instituciones-fachada; - por último la transición hacia la democracia en los países ACP, iniciada paralelamente al final de la guerra fría, resulta especialmente difícil. El proceso de democratización aún no ha sido acompañado de un refuerzo del Estado de Derecho. En el África Subsahariana es también evidente la ausencia de modelos de organización política y social que puedan responder a las exigencias de la situación actual: la forma de gobierno está vinculada al método de funcionamiento de las sociedades africanas, en las que el concepto de grupo prevalece sobre el de individuo. Además, los intereses particulares del grupo que ha conquistado y detenta el poder, sin compartirlo ni aceptar el principio de la alternancia, suplantan a menudo los intereses generales; ello no facilita la labor del Estado, que debe fomentar el progreso económico y social en un contexto económico mundial cada vez más competitivo y respetar la comunidad internacional. La vuelta al poder de las antiguas élites dirigentes en numerosos países, gracias a las elecciones, ilustra esta dificultad en un contexto de reformas económicas y de ajustes presupuestarios que, a corto plazo, implican a menudo costes sociales, decepcionando así las expectativas de la población. Esta situación contrasta con la experiencia europea de la posguerra, en la que el progreso social y la instauración de sistemas sociales muy desarrollados constituyeron una respuesta política a la necesidad de reforzar la democracia. los principios democráticos reconocidos por No obstante, se advierten también signos positivos en la medida en que nuevas elecciones, una mayor libertad de prensa, la instauración de estructuras consultivas que permiten hacer oir su voz al sector privado, las comunidades de base, las organizaciones de mujeres y las ONG, hacen posible el debate y son etapas importantes hacia una gestión más transparente. Los ACP piden cada vez más un desarrollo más participativo y más respetuoso de las necesidades de los individuos, lo que constituye un factor importante de cambio. 34 Ciertamente las dificultades de gestión política varían, mucho de un país a otro. Sin embargo se mantiene un sentimiento de incertidumbre generalizada que no soló afecta a Jos países que experimentan desórdenes más graves, sino que tiende también, en el África Subsahariana por lo menos, a reducir la confianza frente al conjunto del continente/Este "déficit de confianza" contribuye en gran medida a la debilidad y la inestabilidad de la inversión en África, en particular de la inversión extranjera, al mismo tiempo que afecta a la legitimidad de la ayuda al desarrollo. B. Riesgos que deben prevenirse, potencialidades que deben fomentarse 1. Condiciones básicas del desarrollo y reformas económicas Los desordenes, a veces profundos, vinculados a la desestabilización política y social así como las dificultades encontradas en la aplicación de políticas económicas de crecimiento, que han persistido a pesar de quince años de ajuste y de ayuda de las instituciones financieras los dos males principales del África Subsahariana hoy en día. internacionales, aparecen como Son muchos los países que no cumplen las condiciones mínimas de paz y de una gestión económica satisfactoria. Se puede considerar que, actualmente, sólo un 30% de la población del África Subsahariana vive en países que disponen apenas de un entorno básico razonable. Esto excluye los países en situación de guerra civil y los países dónde la gestión económica no garantiza un mínimo de condiciones propicias al desarrollo26. Estas condiciones se definen aquí como sigue: un grado mínimo de cohesión social (ausencia de guerra civil); un mínimo de estabilidad macroeconómica (en términos de inflación, saldo presupuestario, saldo exterior y gestión de la deuda); las condiciones mínimas necesarias para una asignación eficaz de los recursos, que dependen del sistema comercial y de tipo de cambio, del sector financiero, de los mercados de insumos y de productos, del sector paraestatal y de la composición del gasto público. Para el conjunto de estos criterios se han definiedo algunos límites mínimos. Estas tres categorías forman una jerarquía: No puede haber estabilidad macroeconómica sin un mínimo de estabilidad social; en situación de relativa estabilidad social pero en ausencia de un grado mínimo de estabilidad macroeconómica no se plantea la cuestión de la asignación de los recursos. 35 En cualquier valoración de las posibilidades de desarrollo futuro parecen fundamentales seis aspectos interdependientes: i) La paz y la seguridad, condiciones mínimas del desarrollo. El coste de las guerras civiles pesa mucho en el balance del conjunto de los países ACP27. Ahora bien, a medio plazo este tipo de conflictos seguirá estando de actualidad. Además de sus efectos devastadores directos en los países afectados, es evidente un efecto de "contagio" en la medida en que los acontecimientos dramáticos que se producen en un país tienen repercusiones negativas para el conjunto de la región, especialmente porque alimentan la falta de confianza de los agentes económicos. Aunque esta constatación global es preocupante, proporciona también algunos motivos de optimismo: se observa en efecto que los países que garantizan aunque sólo sea un mínimo de estabilidad social registran resultados de crecimiento28 ciertamente aún modestos en relación con su potencial, pero suficientes para permitir una progresión de la renta per capita. 27Un reciente estudio (P. Collier, CSAE Oxford University, 1995) estima por ejemplo que el PIB de Mozambique, Etiopía y Uganda es inferior en cerca de un 40% al nivel que habría alcanzado si no se hubiesen producido guerras civiles. Los ocho países analizados en el período 1993-95 satisfacían los criterios básicos definidos más arriba en términos de cohesión social y de políticas económicas mínimas (Cabo Verde, Etiopía, Gambia, Ghana, Guinea Bissau, Mauritania, Uganda, Zambia) y registraron un crecimiento económico medio algo superior al 6% anual durante estos tres años. La elección del período es obviamente determinante para determinar los países que cumplen estos criterios; así, los países de la zona del franco por ejemplo, en los cuales el medio ambiente macroeconomico mejoró tras la devaluación de 1994, no han sido considerados aquí, pero podrían serlo en un análisis posterior. 36 ii) Reformas económicas e institucionales necesarias. La tasa: de inversión sigue siendo demasiado baja en numerosos países. :Ahora bien, entre el conjunto de factores • que-, influyen sobre las decisiones de inversión,? la valoración del "riesgo-país", es decir,-de la inestabilidad política y de los riesgos de cambios en la política económica y comercial, es a menudo decisiva en esta fase. La puesta en marcha de reformas económicas en un número creciente de países desde el final de los años ochenta contribuye a este respecto a establecer un marco más favorable. Como en otras regiones del mundo, estas reformas, generalmente adoptadas a raíz de un esfuerzo de estabilización macroeconómica, van más allá de la problemática del ajuste a corto plazo y se refieren a un conjunto de políticas económicas y de transformaciones institucionales. Además del restablecimiento de un marco macroeconomico duradero y estable, las reformas están destinadas generalmente a mejorar la competitividad de las economías a través de una política de cambio más realista, unos mercados más eficientes, la liberalization comercial y la apertura a la inversión extranjera. Por otro lado, la reforma del sector público tiene por objetivo centrar la acción de éste sobre sus misiones la oferta de servicios esenciales y el suministro de las fundamentales, es decir infraestructuras básicas. Las reformas de tipo institucional se inscriben en el largo plazo y son más difíciles de realizar que las políticas de liberalization; se refieren el desarrollo y la modernización del sistema financiero, las reformas fiscales, la gestión del gasto público, la mejora del marco normativo y del sistema jurídico, la reforma de las empresas públicas y las privatizaciones. Estas observaciones, que se refieren sobre todo al Africa Subsahariana, son también válidas para los países del Caribe, que se enfrentan, a otra escala, al mismo tipo de problemática. Las reformas aplicadas en algunos de estos países durante los últimos años para facilitar el desarrollo del sector privado y del potencial de exportación son aún muy incompletas. La liberalization del comercio, la mejora del marco normativo, el desarrollo del sistema financiero, el funcionamiento del mercado del trabajo, y la necesidad de encontrar un margen de maniobra para las políticas sociales van pues a seguir dominando el programa de políticas económicas en esta región durante un período más o menos largo. En algunos sectores se aprecian ya resultados tangibles. Aunque sea difícil determinar con precisión las razones de la mejora de los resultados de crecimiento, especialmente en los países incluidos en el Programa Especial para África, es evidente que el apoyo financiero de la comunidad internacional29 ha desempeñado un papel importante en la medida en que ha permitido una cierta continuidad de las políticas económicas y de las reformas. 29 Para los países del SPA, este apoyo represento globalmente más de un 40% del valor de las importaciones de bienes y servicios (exceptuando los intereses). 37 iii) Democratización y liberalization económica. * El doble' proceso de transición económica (hacia la economía de mercado) y política (hacia un régimen pluralista) presenta al mismo tiempo sinergias y dificultades particulares. Sinergias siempre que las reformas puedan ser objeto de un debate público amplio entre el gobierno y la sociedad civil, en particular los representantes del sector privado, y comprometer a un gobierno de manera creíble. Dificultades en la medida en que la las políticas de estabilización que acompañan temporalmente a la aplicación de liberalization se ha vuelto más difícil por la apertura democrática. Esto se produce sobre todo cuando los progresos son lentos y modestos, retrasando los efectos positivos esperados en términos de mejora de las condiciones de la oferta, y prolongando el período en que la política socioeconómica está dominada por una lógica de restricción presupuestaria. En estas condiciones resulta más difícil mantener el apoyo de los electores y el consenso en favor de las reformas y se pone en peligro la continuidad de las políticas económicas. iv) Cuestiones vinculadas a la transformación social. Si bien existe un consenso sobre una base mínima de reformas económicas, las reformas estructurales, que tienen implicaciones más profundas y más difíciles de delimitar en sus efectos distributivos, son más controvertidas y encuentran mayor resistencia. En el África Subsahariana los grupos dominantes mantienen esta resistencia, que se basa en una de las características principales del funcionamiento de las sociedades africanas, es decir, la negación de la acumulación individual. Ahora bien, los mecanismos de solidaridad de grupo tienden a derivar hacia una redistribución cada vez más parcial del producto de la actividad económica, hacia una lógica depredadora en la que los grupos cercanos al poder sólo son solidarios con una fracción muy reducida de la población. Estas condiciones de organización social imponen un límite a la política económica de los donantes en la medida en que, más allá de una base mínima común, el impacto y la viabilidad de las reformas es difícilmente previsible. El conjunto de la comunidad internacional, en todos los países sin distinción, se enfrentan por otra parte a la dificultad de conciliar los grandes compromisos políticos asumidos en Río, El Cairo, Copenhague y Pekín, en favor de un desarrollo duradero centrado en las necesidades de los seres humanos, con las realidades del desarrollo económico en un entorno mundial cada vez más competitivo; v) Reducción de la pobreza. Indudablemente la reciente mejora de los resultados de crecimiento ha permitido frenar o limitar el aumento de la pobreza en algunos países, pero no ha permitido reducirla. Por una parte, un crecimiento económico más sostenido es necesario. El Banco Mundial considera que, habida cuenta de la estructura de las economías y de las tasas de crecimiento demográfico, un índice de crecimiento del PIB del 5% anual en el África Subsahariana apenas permitiría estabilizar el número de personas que viven por debajo del umbral de pobreza; ahora bien, durante los diez últimos años, entre los países de más de un millón de habitantes, sólo seis países del África Subsahariana han superado este umbral. 38 Por otra parte; existe un margen importante para mejorar, el impacto del crecimiento económico sobre>la pobreza:'aún iiay que ampliar^sensiblemente el acceso a los servicios sociales básicos y el acceso a los recursos productivos (educación, formación, propiedad de la tierra, acceso al capital y al crédito,. ) sigue siendo muy incompleto en numerosos países. Grupos enteros de población se encuentran prácticamente excluidos del sector estructurado de la economía. Las mujeres son especialmente vulnerables a este respecto y una mejora de su situación socioeconómica tendría un efecto considerable de impulso en términos de reducción de la pobreza. Ciertamente el sector informal es a menudo muy dinámico, pero por lo general no permite mejorar las condiciones de vida de la población de manera duradera. Por último, toda transición económica implica cambios relativos de posición para distintos segmentos de la población; ahora bien, los sistemas sociales existentes, ampliamente basados en la solidaridad de grupo y también en relaciones de dependencia, no permiten responder de manera eficaz a estos problemas. vi) Integración en la economía mundial. La integración de los países ACP en el comercio internacional dependerá al mismo tiempo del éxito de las políticas económicas internas, la mejora de la competitividad de las economías y el acceso a los mercados extranjeros. Mientras que la mundialización ha reducido las barreras comerciales y los costes inherentes a la práctica del comercio internacional, el acceso a los mercados internacionales es cada vez más complejo y dependiente de otras consideraciones no vinculadas a los obstáculos arancelarios. En la ecuación del acceso al mercado, el papel del nivel de los aranceles es cada vez más reducido mientras que otros aspectos como las políticas de competencia, las normas técnicas, sanitarias y fitosanitarias, las subvenciones, las políticas antidumping y de derechos compensatorios, las regulaciones en materia de medio ambiente y de política social, las leyes sobre la propiedad intelectual, los códigos en materia de inversiones, etc. son factores cada vez más importantes que determinan el acceso al mercado. En consecuencia, aunque la liberalization multilateral derivada del acuerdo de la Ronda Uruguay consiguió un éxito considerable, numerosos sectores vinculados al comercio mencionados arriba siguen estando insuficientemente regulados por la OMC, lo que da lugar a comportamientos potencialmente anticompetitivos por parte de empresas multinacionales y de países comerciantes, que corren el riesgo de constituir barreras reales impidiendo el acceso a los mercados internacionales. El desarrollo de disciplinas acordadas a nivel multilateral en estos nuevos sectores vinculados al comercio, así como el refuerzo de la credibilidad de las normas que regulan la resolución de conflictos para la aplicación de los nuevos acuerdos sobre los obstáculos técnicos al comercio y otras barreras no arancelarias, constituyen un trabajo considerable que llenará la agenda de trabajo de la OMC durante los próximos años. 39 Recuadro n °3. Estrategias comerciales de los ACP Uno de los principales objetivos de los países ACP en los umbrales del siglo XXI es conseguir una integración óptima en la economía mundial, es decir, una integración que reduzca al mínimo el riesgo de marginación, invirtiendo las tendencias actuales en este sentido, y que aproveche al máximo las oportunidades que ofrece el entornomundial para participar, de manera beneficiosa en los mercados internacionales de mercancías, capitales, servicios y empleo. Los ACP pueden considerar diversas estrategias de integración, en función de sus situaciones y condiciones específicas, y elegir los modelos o las vías que mejor se adapten a su integración en la economía mundial: a) la no-reciprocidad. Insistir en el mantenimiento del sistema actual diferenciado (frente a los demás PMD) contractual de preferencias no recíprocas de la UE, solicitando la ampliación del acceso al mercado y mayor flexibilidad en los procedimientos y normas que se perciben como un obstáculo al desarrollo de las exportaciones; b) el multilateralismo. Ignorar todos los tratos preferenciales diferenciados recibidos, racionalizar, reducir y respetar las condiciones arancelarias derivadas del GATT. Insistir en una mayor liberalización del comercio a nivel multilateral, concentrándose en los productos y sectores que presentan un interés para todos los PMD. Aprovechar al máximo las nuevas disciplinas de la OMC para defender sus intereses comerciales; c) la liberalización unilateral. Continuar con la liberalización autónoma de los intercambios no regulados por el GATT, en el marco de programas de ajuste estructural autónomos o respaldados por las instituciones Bretton Woods. Mantener toda la flexibilidad concedida a sus políticas comerciales en virtud del GATT, en términos de compromisos y de calendarios; d) reciprocidad Sur-Sur. Ampliar y profundizar en los procesos de integración económica regional en curso. Buscar eventualmente, más allá de los países ACP vecinos, la cobertura geográfica más "natural" (en términos de flujos comerciales y complementariedades); e) reciprocidad Norte-Sur. Participar en acuerdos de integración regional que incluyan economías desarrolladas y economías en desarrollo con el fin de afianzar de manera dinámica su propia economía en la de los grandes bloques comerciales, compensando así las desviaciones del comercio y de las inversiones que podrían beneficiar, o haber beneficiado ya, a otros PMD (el Caribe en el TLCANo la FTAA). Obviamente estas distintas opciones no se excluyen mutuamente y pueden combinarse de muchas maneras. La UE debe buscar posibilidades, en los que respecta a los acuerdos comerciales que desee celebrar con sus socios, en función de estas opciones abiertas a los ACP. 2<? o i_ La liberalización multilateral resultante del acuerdo de la Ronda Uruguay no disminuyó el creciente interés por el regionalismo surgido a finales de los años ochenta. Los países comerciantes, tanto los industrializados como los países en desarrollo, parecen percibir un valor añadido en el hecho de ir, a una escala geográfica más reducida, más allá del "acervo" de la Ronda Uruguay, que parece percibirse no responder aún a la creciente demanda de comercio más libre y de mayor seguridad y armonización en los nuevos sectores vinculados al comercio. Los acuerdos comerciales Norte-Sur, más allá de los efectos normales de creación y desviación del comercio, aumentan la credibilidad de las políticas económicas de los PMD participantes y permiten atraer mayores inversiones nacionales y extranjeras, promueven la competitividad, garantizan un mayor acceso a la tecnología y por último, lo que no es desdeñable, pueden proporcionar un determinado grado de protección por lo que se refiere a cambios políticos en areas relacionadas con el comercio. La liberalización multilateral y la tendencia creciente en favor del regionalismo modifican las posibilidades económicas de los PMD. Por una parte, los que se benefician de un tratamiento preferential no recíproco en el marco del SPG o de otros regímenes preferenciales como Lomé, observan que el valor de sus preferencias se va erosionando; por otro lado, los PMD excluidos de los bloques regionales corren el riesgo de que se produzcan reorientaciones de los intercambios y de las inversiones que les perjudiquen. Por otra parte, la liberalización multilateral y regional, en la medida en que esta última puede fomentar un descenso de las barreras arancelarias no sólo entre los socios sino también frente al resto del mundo, debería mejorar las oportunidades comerciales de los PMD. Aquellos países en desarrollo que sufran retrasos en materia de crecimiento y de integración, se enfrentan a la necesidad de invertir estas tendencias negativas y deben tomar decisiones difíciles en cuanto al grado y la velocidad de la liberalización, además de elegir la mejor estrategia de integración en la economía mundial: ¿Deben optar por la opción multilateral o por liberalización unilateral? ¿Deben emprender el camino del regionalismo (Sur-Sur y/o Norte-Sur) o adoptar una combinación de estas opciones? la 2. Resultados alentadores que podrían indicar una inversión de la tendencia La reciente mejora de los resultados de crecimiento en el África Subsahariana (3,5 al 4% para el conjunto de la región en 1995 y 7% para los 31 países del PSA) se debe sin duda en parte a factores transitorios como el aumento de los precios de las materias primas en los mercados internacionales. Pero resulta también alentadora en la medida en que, por una parte, afecta a un gran número de países y, por otra, está vinculada a la mejora de la gestión socioeconómica y a la adopción de reformas que comienzan a dar frutos, en particular en forma de un aumento del volumen de las exportaciones. 40 La emergencia de la Sudáfrica posterior al apartheid constituye sin duda alguna uno de los elementos favorables más evidentes. : Las-perspectivas de evolución en este país siguen dependiendo de su capacidad para reducir los factores-de tensión social y mejorar la situación del mercado del trabajo. El potencial de crecimiento de Sudáfrica es importante y las evoluciones favorables que se perfilan en términos de inversión extranjera y de relaciones comerciales repercutirán sobre toda la región gracias tanto a los efectos de impulso económico como a la mejora de la situación interna en los otros países de la región. También los países de la zona franco en Africa Occidental contribuyen a mejorar la imagen global del continente: la devaluación de 1994 tuvo efectos beneficiosos, en particular en los países donde fue acompañada de una política de ajuste y de reformas. Por otra parte, el proceso de integración económica regional en África Occidental abre perspectivas favorables y podría señalar un cambio de dirección decisivo para el desarrollo económico de los países de la región, tanto a través de sus efectos positivos en términos de intensificación de los intercambios y de mejora de la competitividad como en la medida en que debería constituir un punto de referencia para políticas macroeconómicas orientadas hacia la estabilidad y como factor de mayor credibilidad, esencial para incentivar la inversión interna y extranjera. Asimismo, en los últimos dos años algunos países del África Oriental (Kenia, Tanzania, Uganda) han visto mejorar sensiblemente su situación y se han comprometido recientemente en un proceso de cooperación y de integración regional, concretada actualmente en la cooperación en materia de transporte, comunicaciones y pagos. Varios países del Caribe han conseguido progresos significativos en la estabilización de sus economías, y han aprovechado una coyuntura exterior más favorable en los años 80 para poner en marcha reformas fiscales y monetarias y emprender una liberalización comercial en el marco de un proceso de cooperación y de integración regional, con el objetivo último de insertarse en la economía del hemisferio occidental (véase el Cuadro 4). En todos estos países las perspectivas a medio plazo dependerán sin embargo de los progresos que consiga la aplicación de las políticas económicas, aunque los obstáculos estructurales siguen siendo un factor importante de vulnerabilidad. Mientras nuevas inversiones no permitan diversificar la estructura de las exportaciones, la evolución de los términos de los intercambios seguirá siendo muy dependiente de las variaciones de los precios de las materias primas, con el riesgo de comprometer en cualquier momento el ritmo de las reformas y los logros del ajuste estructural. 41 Recuadro n %. Perspectivas de integración regional en el Caribe En su definición geográfica más amplia, la zona del Caribe incluye un conjunto de treinta y siete países y territorios situados en el archipiélago de las Antillas y en la costa del continente latinoamericano. Son: los quince países ACP independientes del Caribe; dos territorios neerlandeses y cinco territorios britMcos (DU); dos territorios asociados a los Estados Unidos;-i Ói^^nueve. países-hispanohablantes de Centroamérica ry (Mercado Común Centroamericano, México, Venezuela y Colombia). La granmayoria. de estas entidades están agrupadas en la reciente asociación de los Estados del Caribe, que representa un espacio económico potencial de 205 millones de habitantes. Sudaméricn. ribereños*, del niar Caribe ffH^;*tres>departam El Caribe se distingue de las demás regiones de la zona ACP por su situación y su estructura geográfica. Su futuro económico pasa probablemente por una integración progresiva al nivel del continente americano, equilibrada por el mantenimiento de vínculos estrechos y sólidos con Europa. La búsqueda de este equilibrio está justificada por el doble deseo de preservar la soberanía nacional y la identidad regional de los países del Caribe frente a la invasión económica, cultural y tecnológica de los Estados Unidos y de abrir la posibilidad de alianzas comerciales alternativas. Sin embargo, la estrategia de liberalización del comercio adoptada en el hemisferio occidental y el principio de reciprocidad comercial adoptado en el marco del TLCAN2 impondrán al Caribe un cambio más rápido que en África. La perspectiva de acuerdos de libre comercio y de una mayor cooperación económica en el hemisferio occidental vuelve a poner sobre el tapete el interés de una estrategia de integración económica regional. El objetivo principal de esta integración consistiría en proporcionar un marco económico y comercial que permita una inserción sin brusquedades en el proceso de liberalización y prepare a los agentes económicos de la región para hacer frente a la competencia. Paralelamente la región del Caribe debe valorar el impacto del nuevo entorno internacional sobre la viabilidad política y la supervivencia económica de los pequeños Estados insulares que componen la gran mayoría de los países de la región. 2 Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA). La búsqueda de una mayor integración ha sido desde hace tiempo un tema central entre las preocupacwnes^regwnales^Losttâ se remontan'a la experiencia fallida de la Federación de las Indias Occidentales afinóles de los años 50 y principios de los 60. Durante los diez últimos años las tendencias estructurales de la economía mundial han determinado a nivel regional varios tipos de respuestas que reflejan los distintos círculos concéntricos de integración regional o subregionali Desde la pequeña, Unión Monetaria de los países de la organización del Caribe Oriental (OECS) a la Comunidad y el Mercado Único del CARICOMy la reciente asociaáónmásampliaMíos Estados delCaribe(ACS)3 la evolución de la estructura^ regional ha seguido un curso con geometría variable y más dirigido hacia la ampliación que hacia la profundización del proceso de integración4. 1 Si el balance de estos esfuerzos es modesto, ello se debe a la complejidad creciente y a la multiplicidad de los desafios a los que se enfrentan los países del Caribe. Estos desafios se refieren principalmente a: - la consolidación de la democracia, la transición política en Haití y la situación de Cuba en su nuevo entorno regional e internacional; - la lucha contra la marginación del Caribe ante la aparición de los bloques regionales; - el desarrollo duradero de los países de la región y en particular el desarrollo de los recursos humanos y la integración de la sociedad civil y del sector privado en el proceso de desarrollo; - la protección de los recursos naturales y del medio ambiente y la prevención de las catástrofes naturales; la lucha contra las plagas y amenazas socioeconómicas y culturales, especialmente la droga, y la gestión de las presiones migratorias; - la transición económica y, más específicamente, el paso de las economías del Caribe a la era' de los servicios y la tecnología; el paso de la protección comercial (plátanos, azúcar, arroz) a una economía abierta y competitiva; el ajuste económico y la reducción de sus efectos sociales negativos; - el mantenimiento de una presencia duradera en la región de los socios tradicionales del Caribe: Europa, Estados Unidos y Canadá. Una de las estrategias posibles para el Caribe, en este contexto, sigue siendo la promoción de una forma realista y abierta de integración regional cuya dimensión se continúa estudiando actualmente. 3El Caricom se creó en 1973, la OECS en 1981 y la ACS en 1995. 4 En el marco de la cooperación regional CE/ACP, la región del Caribe abarca los Estados ACP agrupados en el CARIEORUM, mecanismo de coordinación creado en 1991 entre los dos nuevos miembros del Convenio de Lomé (Haití y República Dominicana) y los socios tradicionales ACP del Caricom que comprenden: Antigua y Barbuda, Bailamos, Barbados, Dominica, Granada, Guyana, Scnta Lucia, St Kitts y Nevis, San Vicente y Las Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago. La población de este conjunto asciende a 21,5 millones de habitantes. <-lA h> Si no se producen convulsiones exteriores importantes, presuponiendo una reducción lenta tendencia! de los precios de las materias primas a largo plazo y teniendo en cuenta la precariedad de la situación en los países en los que existen actualmente fenómenos de desintegración social y de desestabilización política más o menos fuerte, las proyecciones a medio plazo del Banco Mundial indican un crecimiento medio anual del 3. 8% en los diez próximos años (1996-2005) para el conjunto del África Subsahariana (incluida Sudáfrica). Esta cifra, que se basa en la hipótesis de una continuación de las reformas a un ritmo globalmente inmutable, señalaría un progreso notable en relación con los diez últimos años (1,7% anual entre 1986 y 1995) y permitiría un incremento modesto de la renta per capita ( + 0,9% anual). Sin embargo esto no permitirá reducir perceptiblemente la pobreza en numerosos países; se trata de un problema grave para los gobiernos de estos países y para todos los interesados en la cooperación al desarrollo. Las perspectivas de desarrollo de la economía mundial presentan un conjunto de parámetros potencialmente favorables para los países ACP: un crecimiento relativamente constante del comercio mundial (más del 6% anual según las proyecciones del Banco Mundial), un sistema comercial internacional organizado en función de los resultados de la Ronda Uruguay y de los trabajos de la OMC, posibilidades importantes de desarrollo en el sector de los servicios, especialmente del turismo, aparición de nuevos mercados en fuerte expansión en Asia Oriental, América Latina y potencialmente en Europa Oriental, que podrían permitir una diversificación de las relaciones económicas y comerciales para los países ACP. Otro factor importante será la mejora del acceso de los países más pobres a los mercados de los países industrializados, principio propuesto por la UE que se aprobó durante la reciente Cumbre del G7. C. Implicaciones para la asociación futura Las condiciones del desarrollo tanto a nivel sociopolítico interno como a nivel económico y político internacional han cambiado radicalmente. El análisis de los obstáculos y las potencialidades de los países ACP sugiere algunas conclusiones importantes para la reflexión sobre el futuro de la cooperación, con vistas a una ayuda mejor centrada y más eficaz para acompañar estos países en sus políticas de ajuste y de desarrollo. Habrá que tener en cuenta los siguientes aspectos: 42 - el apoyo a las políticas de ajuste. En una gran parte del África Subsahariana los problemas identificados en los años sesenta continuarán existiendo en el año 2000: tejido económico poco integrado, infraestructuras insuficientes, organización social y política poco propicia al desarrollo económico. A pesar de las carencias estructurales que sufren la mayoría de los países de la región, algunos éxitos revelan que es posible una mejora del nivel de vida y que esta mejora está estrechamente vinculada a la reinserción de estos países en los intercambios mundiales. El principal desafío para los países ACP reside, por una parte, en una mejora de la gestión política y económica interna para garantizar condiciones más favorables aJ desarrollo del sector privado y para atraer la inversión extranjera y, por otra, en una apertura de las relaciones económicas exteriores con el fin de tener en cuenta la nueva estructura del crecimiento económico mundial. Los países más pobres seguirán necesitando durante aún mucho tiempo la ayuda exterior para contribuir a la financiación de las inversiones y de los servicios básicos esenciales; - la importancia de la credibilidad y del buen gobierno. El impacto positivo de las reformas sólo se conseguirá en la medida en que aumente su credibilidad. Los aspectos políticos e institucionales deben ir a la par con los aspectos económicos. La asociación futura se inscribirá en el marco de un proceso de transición que será largo y que se refiere no sólo a la organización económica sino también a la transformación de un modelo de sociedad; - la necesidad de prestar una atención especial a los aspectos medioambientales del desarrollo sostenible. Habrá que hacer hincapié prioritariamente en el refuerzo de las capacidades y en las prioridades de los propios países ACP, iniciando también un diálogo sobre las consecuencias de los cambios globales susceptibles de afectar a los países ACP y sobre su papel para combatir las evoluciones dañinas; - la necesidad de adoptar enfoques diferenciados. El papel, el contenido y las modalidades de la cooperación no pueden ser idénticos en un país que se encuentra en un proceso de desintegración económica y social o en un país que ha puesto en marcha un programa de reformas económicas e institucionales. La prevención de los conflictos y la reconstrucción de los Estados y de instituciones eficaces deben ocupar un lugar importante entre los objetivos de la cooperación. En los países que gozan de un grado mínimo de cohesión social, la cooperación puede contribuir a reducir los riesgos y los factores de inestabilidad que obstaculizan la inversión y el crecimiento. A este respecto, los acuerdos comerciales pueden desempeñar un papel importante en la medida en que permiten o sancionan cambios bruscos en las políticas. Las modalidades de concesión de la ayuda exterior, y en particular del apoyo a las reformas, pueden constituir un incentivo para proceder a las adaptaciones necesarias de las políticas y sobre todo para garantizar la continuidad. Por último, podrían buscarse también otras formas de cooperación con el fin de reducir los factores de inestabilidad, especialmente en el sector monetario; 43 - un régimen comercial definido en función de determinados criterios y objetivos. El nuevo acuerdo comercial UE/ACP a partir del año 2000 debe evaluarse en función de la capacidad de los ACP para afrontar los desafíos, las dificultades y los problemas que les esperan. Este acuerdo deberá: - respetar las reglas pertinentes de la OMC con el fin de garantizar la seguridad y la estabilidad necesarias en términos de acceso a los mercados; - fomentar una participación más completa y más activa de los países ACP, individual o colectivamente, en la OMC; - mantener y, si es posible, aumentar el nivel actual de acceso a los mercados de la Unión Europea, haciendo más flexibles las normas y procedimientos vinculantes y garantizando, en la medida de lo posible, las ventajas previstas en los protocolos sobre los productos básicos; - mitigar los efectos de las desviaciones del comercio y la inversion en detrimento de los ACP, resultante del regionalismo centrado en la UE; - proporcionar un anclaje internacional garante de una mayor credibilidad, certeza y estabilidad del marco comercial y normativo (regímenes de importación y de exportación) de los países ACP como condición previa para mejorar la exportación y atraer las inversiones extranjeras directas, consiguiendo así en último término un crecimiento mas rápido; - fomentar la competencia, una mejor asignación de los recursos y una mayor competitividad en las economías de los ACP con el fin de mejorar la respuesta de la oferta a los precios ventajosos y a las posibilidades de acceso a nuevos mercados; - promover activamente la integración regional entre los socios ACP y garantizar las condiciones que puedan favorecer su éxito; - ayucter a los países ACP a afrontar la multiplicación de normativas nacionales e internacionales sobre los nuevos sectores relacionados con el comercio que pueden constituir nuevos obstáculos para el acceso a los mercados; - permitir a las distintas regiones ACP adherirse a diferentes acuerdos comerciales (que pueden solaparse) en función de sus necesidades de desarrollo, proporcionando al mismo tiempo un contrapeso al efecto de atracción que podrían sufrir por parte de nuevos bloques regionales; 44 - tener en cuenta las diferencias entre los países ACP por lo que se refiere su nivel de integración en la economía mundial, su nivel de desarrollo y sus necesidades respectivas. - la importancia de realizar progresos en el tratamiento de la deuda exterior. Este aspecto es importante para numerosos países con el fin de normalizar sus relaciones con los acreedores y restaurar un grado suficiente de credibilidad financiera que les permita volver a encontrar el acceso a los mercados de los capitales; - el interés de una política de cooperación que abarque el conjunto de la región del África tenga Subsahariana. Una cooperación potencialmente abierta a cada país, aunque modalidades diferenciadas, puede favorecer efectos de "contagio" positivos y contribuir a mejorar la imagen global del continente. Habrá que tener en cuenta este aspecto al elegir la cobertura geográfica del nuevo (o los nuevos) acuerdo de cooperación; - las dificultades específicas de los países ACP del Caribe y sus estrategias comerciales en un contexto regional en rápida evolución. La diversificación de los intercambios y de las actividades económicas dependerá fundamentalmente de las posibilidades de integración regional, del acceso al mercado norteamericano (TLCAN) y de la participación en el proyecto de zona de libre comercio que cubrirá el conjunto del hemisferio occidental (FTAA). Sin embargo, la transición dista mucho de estar garantizada y el paso de una economía tradicionalmente dependiente del sector primario y que goza de preferencias comerciales específicas a una economía abierta y competitiva requerirá un esfuerzo importante; - los problemas específicos de las pequeñas economías insulares del Pacífico. No cabe duda de que estos países se están orientando a las economías de crecimiento rápido del "Pacific Rim" con el apoyo de Australia y de Nueva Zelanda. Al mismo tiempo, los problemas específicos de transpone y de comunicaciones, por una parte, y de medio ambiente y de conservación de los recursos naturales, principal recurso explotable, por otra, justifican una atención especial. * * 45 Los análisis desarrollados en esta primera parte ponen de manifiesto que las relaciones de cooperación entre la UE y los países ACP deberán concebirse en lo sucesivo en un entorno la perspectiva de una inscriben mundial radicalmente diferente. Se transformación profunda de la Unión Europea, y en el contexto de evoluciones socioeconómicas y políticas fuertemente contrastadas en los distintos países de la zona ACP. Frente a una pérdida de legitimidad que afecta al principio mismo de la ayuda al desarrollo, sobre un fondo de dificultades presupuestarias y de crisis social europea, las conclusiones que pueden extraerse de los éxitos y fracasos del pasado deberán permitir mejorar la eficacia y el impacto de la cooperación. también en Para la Unión se tratará sobre todo de dominar las tendencias individualistas y de revalorizar las solidaridades fundamentales. Para ello la Unión debe fijarse como principal objetivo "actuar mejor" y dar mayores posibilidades de éxito a su cooperación con los países ACP. Numerosas iniciativas comunitarias recientes van en este sentido y convendrá determinar bien los logros que deben preservarse de una política con múltiples facetas. En cambio habrá que cuestionar un cierto numero de parámetros. La Unión deberá hacer elecciones de política a largo plazo y prever distintas opciones. * 46 SEGUNDA PARTE: ELEMENTOS PARA UNA VISIÓN DE LA RELACIÓN UE-ACP EN LOS ALBORES DEL SIGLO XXI CAPITULO ÍV. HACIA UNA NUEVA ASOCIACIÓN En la víspera del siglo XXI la Unión Europea y los Estados ACP deberán sentar las bases de una nueva relación de asociación bajo distintos aspectos: - el deseo de responder a las preocupaciones de los ciudadanos europeos a través de •opciones políticas en una perspectiva a largo plazo; - la necesidad absoluta de reforzar proporcionándole un nuevo dinamismo; la dimensión política de la relación UE-ACP, - la apertura del marco de cooperación con el fin de proponer una respuesta europea mejor adaptada a las necesidades actuales de los países ACP, de sus sectores privados y de sus sociedades civiles, - una posible reorganización del marco geográfico del acuerdo de cooperación; - un mayor esfuerzo de coherencia a nivel europeo. A. El lugar de la asociación UE-ACP en la política exterior de la Unión La Unión Europea es un actor importante en la escena internacional. Es el primer socio comercial (la UE realiza un 20% de los intercambios30 mundiales y un tercio de sus importaciones proceden de los países en desarrollo) y está llamada a desempeñar un papel importante en los foros multilaterales, especialmente en la OMC y, a nivel de los Estados miembros, en las instituciones de Bretton Woods. En la escena política la Unión se esfuerza por desarrollar su capacidad de acción. La Unión es también, desde hace tiempo, el principal donante de ayuda al desarrollo y su participación en el esfuerzo de ayuda internacional ha aumentado en estos últimos años, especialmente si se tiene en cuenta la retirada importante de Estados Unidos en este sector. 30. Sin tener en cuenta los intercambios intra UE. 47 La Unión dispone de los medios para contribuir a reducir las desigualdades de desarrollo; tiene la obligación de llevar a cabo, con este fin, una política de desarrollo activa y coherente. La relación UE-ACP se inscribe en la acción global de la comunidad internacional cuya finalidad es la reducción de la pobreza en el mundo. A las justificaciones fundamentales de una política europea de desarrollo, parte integral de la identidad de la Unión, se suman las razones vinculadas a los intereses objetivos de los europeos. Dichos intereses revisten una importancia particular al tratarse de los países ACP y, entre ellos, de los países del África Subsahariana. El fracaso relativo del desarrollo en África provoca indudablemente cierto escepticismo en lo que se refiere a la eficacia de la cooperación internacional, y especialmente de la europea, o incluso en lo que se refiere a las posibilidades reales de desarrollo de este continente. Ahora bien, al tratarse de opciones que deben tomarse en una perspectiva a largo plazo, las motivaciones y los retos de una nueva relación de cooperación entre la UE y los países ACP plantean cuestiones que son esenciales para Europa y para el ciudadano europeo. Para la Unión, en el contexto mundial actual y previsible, se trata de promover: - la paz y la estabilidad, impidiendo el desarrollo o la persistencia de zonas de inestabilidad en el mundo. Es fundamental invertir la tendencia a la marginación de sociedades enteras y su corolario, la desestabilización política y la desestructuración de los Estados. La cooperación puede y debe contribuir al mantenimiento y al desarrollo del Estado de Derecho en todos los países y trabajar con el fin de preservar un grado satisfactorio de cohesión social; - una cooperación internacional más eficaz para la gestión de las amenazas globales. Las sociedades europeas se ven cada vez más afectadas por el aumento de la presión migratoria, que resulta fundamentalmente de las divergencias de desarrollo y requiere una respuesta política coherente. La extensión del terrorismo, el problema del control de los tráficos ilícitos o la limitación de las pandemias, son también asuntos importantes que no pueden ser abordados y controlados por la UE de manera unilateral. La Unión debe esforzarse en conseguir que el mayor número posible de países asuman sus responsabilidades y participen en la gestión de las interdependencias y de los problemas globales; - la solidaridad. La lucha contra la pobreza absoluta y por el respeto de la democracia, de los derechos civiles y políticos y de los derechos económicos, sociales y culturales, exige un enfoque cooperativo que vaya más allá de las fronteras; 48 - el desarrollo económico y el interés mutuo. La Unión puede ayudar a los países actualmente marginados en relación con el sistema económico mundial a desarrollar capacidades internas y a conseguir las condiciones básicas de un desarrollo duradero; puede acompañar los procesos de desarrollo en los países más avanzados, acelerando en ellos el ritmo del progreso económico y socially favorecer su inserción armoniosa en la economía mundial. Mañana los países ACP podrían registrar un crecimiento económico importante, y sería una imprevisión reducir el peso de la influencia de Europa en ellos; i - los aspectos sociales y medioambientales del desarrollo. La Unión está especialmente interesada en fomentar un método de desarrollo (i) que garantice el progreso social, el respeto de los derechos humanos y, en particular, de los derechos sociales fundamentales y (ii) atento a los problemas de deterioro del medio ambiente y de destrucción de los recursos naturales. Si no existe una política deliberadamente orientada hacia objetivos de desarrollo social y hacia objetivos de protección del medio ambiente, las dificultades y al mismo tiempo las oportunidades del nuevo entorno económico internacional corren el riesgo de plasmarse en un método de desarrollo incompatible con los valores políticos y sociales europeos. Es necesario garantizar la coherencia entre los objetivos perseguidos dentro de la Unión y la influencia que pueda tener sobre la forma del desarrollo en algunas regiones del mundo. B. Revitalizar la asociación UE-ACP reforzando su dimensión política La antigüedad y la originalidad de la relación UE-ACP han sido la base de una "cultura" que merece ser salvaguardada. Esta cultura se basa, en gran medida en el ejercicio de una asociación singular entre cada país ACP y la Unión. Habida cuenta del nuevo panorama mundial, esta asociación no debería debilitarse sino reforzarse, profundizando en su valor de compromiso político mutuo. La experiencia de la asociación aplicada en el marco del Convenio de Lomé tropezó con cierto número de dificultades, que se mencionan en el Capítulo II. B. En efecto, resultó difícil concretar las intenciones iniciales, fundadas sobre el principio de socios iguales, en la medida en que la debilidad institucional de los países beneficiarios, la dependencia de la ayuda, la multiplicación de las condicional i dades y la tendencia de la Comunidad, al igual que otros suministradores de fondos, a suplantar a los socios que presentaban fallos, tendencia motivada por un deseo creciente de eficacia, erosionaron profundamente el principio de la asociación. 49 Indudablemente la asociación sigue siendo la forma ideal de una relación,de cooperación y cualquier acuerdo futuro entre la UE y los ACP debería intentar rehabilitarlo. Para ello es necesario revisar en profundidad las modalidades de la cooperación y sopesar bien las distintas opciones que se prevean, con el fin de conciliar, por una parte, la necesidad de adoptar enfoques diferenciados, garantizar un grado suficiente de flexibilidad, aplicar la condicionalidad de manera incentivadora y aplicar una cierta selectividad con, por otra parte, lo que aparece aún más como un objetivo y que consistirá en realizar concretamente una asociación adulta, responsable, eficaz y previsible. Los inmensos desafíos a los que se enfrentan numerosos países ACP justifican la necesidad de preservar las calidades específicas de la relación de cooperación, en particular su carácter previsible y su naturaleza contractual. Pero, en lo sucesivo, deberá adjuntarse al respeto de este "contrato" un compromiso político mutuo más explícito y real. En consecuencia, la revitalización de la asociación pasa por un refuerzo de su dimensión política bajo dos aspectos: - las primeras bases del aspecto político fueron colocadas mediante la introducción en Lomé IV, y en el Convenio revisado, de una cláusula relativa al respeto de los derechos humanos, combinada con una disposición que permite la suspensión del Convenio en caso de violación. Esta cláusula se refiere también a los principios democráticos, la consolidación del Estado de Derecho y la buena gestión de los asuntos públicos. El Convenio prevé31 un procedimiento de consulta en caso de incumplimiento de cualquiera de estas obligaciones. Este enfoque se inscribe en el marco general de la política comunitaria en el ámbito de los derechos humanos y de las libertades fundamentales32, que constituye un elemento esencial del diálogo con los distintos interlocutores en el que se basa la asociación con los terceros países. Desde el punto de vista formal, los textos actuales parecen pues relativamente completos pero la aplicación práctica de este aspecto político plantea sin embargo ciertas cuestiones en cuanto a los criterios que deben aplicarse y a las consecuencias que una evaluación politica dada trendrá sobre la gestión de la cooperación - dejando aparte los casos extremos que impliquen la suspensión de la cooperación europea; 31excepto en casos de especial urgencia 32COM (95) 567 "La Unión Europea y los aspectos exteriores de la política de los derechos humanos: de Roma a Maastricht y en adelante" 50 - en un contexto de incremento de la violencia organizada y aumento de los conflictos armados en el África Subsahariana, con, todas sus consecuencias a nivel humanitario, social, económico, medioambiental, y los desafíos que plantean a toda política de desarrollo, la Comisión ha elaborado una propuesta destinada a desarrollar una política europea de prevención y de resolución de conflictos33. Habrá que abordar cuestiones como el establecimiento de una diplomacia preventiva, los medios para una mayor cooperación política y un análisis político permanente. La Comisión ha propuesto una estrategia global que permite una intervención coordinada a nivel político y en la cooperación al desarrollo; el objetivo final consiste en garantizar la "estabilidad estructural", concepto que incluye los objetivos de desarrollo económico y social duradero, de democracia y de respeto de los derechos humanos, de instauración de estructuras políticas viables y de la capacidad para conseguir el cambio sin recurrir a la violencia. Habría que poder desarrollar una relación política más fuerte entre la UE y los Estados ACP en estos dos sectores, bien globalmente con el conjunto de estos países, bien de manera diferenciada con conjuntos subrregionales u otros grupos de países. El refuerzo de la dimensión política tiene múltiples implicaciones. ¿Están dispuestos los socios a tal refuerzo, con todas stis consecuencias? Hay que distinguir tres aspectos a este respecto: 1. El compromiso político mutuo en la base de una nueva asociación. Por parte de la UE, el diálogo político con los países ACP tendrá su lugar en la política exterior común. Los conflictos múltiples que sufre el África Subsahariana son al mismo tiempo causa y consecuencia de la falta de desarrollo y pertenecen tanto al análisis político como al socioeconómico. Por parte de los ACP, los cambios y las reformas necesarios no se harán sin una transformación fundamental de la organización política y social. El apoyo de la UE a las políticas económicas y a las reformas institucionales puede tener consecuencias políticas importantes para estos países; por otra parte, la experiencia de la cooperación anterior puso de manifiesto que este apoyo no resulta pertinente hasta que se cumplen determinadas condiciones, especialmente políticas. 33Ver SEC (96) 332 "La Unión Europea y el problema de los conflictos africanos: el restablecimiento de la paz, la prevención de las crisis y más adelante". 51 La profundización del diálogo político constituirá a partir de ahora una condición para una cooperación más eficaz UE-ACP: una relación política fuerte, que permita abordar de manera menos formalista, más honesta y en consecuencia más eficaz las cuestiones esenciales de gobierno, democratización y derechos humanos y del Estado de Derecho resulta hoy absolutamente necesaria si Europa desea que su política de cooperación tenga más posibilidades de éxito. 2. Modalidades del diálogo político. Estas modalidades se refieren en primer lugar a la configuración geográfica del diálogo político: éste podría llevarse a cabo sobre una base multilateral, bilateral o por conjuntos subrregionales. Ello se incorpora a la cuestión tratada en el Capítulo IV. D. Se refieren también a las prioridades del diálogo: las cuestiones de seguridad interior, la problemáatica de las migraciones, la lucha contra los tráficos ilícitos, etc. Dichas modalidades hacen referencia finalmente al nivel de este diálogo (encuentros ministeriales y grupos de trabajo en los niveles técnicos) en función del grado de cooperación buscado. 3. Relaciones entre el aspecto político y el aspecto cooperación. Aunque en el largo plazo sean complementarios, los objetivos de la PESC y los de la cooperación al desarrollo pertenecen a perspectivas temporales radicalmente diferentes. Toda subordinación de la política de cooperación a las acciones de política exterior correría el riesgo de poner en peligro los objetivos propios del desarrollo, que requieren una continuidad de acción, que se inscribe en el medio y largo plazo. El vínculo entre ambos aspectos deberá estar garantizado en virtud del principio general de la coherencia de la acción exterior de la Unión. De manera más específica, la profundización de la dimensión política de la relación conducirá a examinar distintas modalidades posibles dirigidas a: - aumentar la selectividad de la ayuda en función no sólo de las necesidades sino también de las opciones institucionales y políticas de los Estados; - organizar las modalidades prácticas de la cooperación de forma que favorezcan la apropr¡ación de las reformas por parte de estos Estados. El Capítulo VI trata estas dos cuestiones con más detalle. 52 C. Abrir el marco de la cooperación UE-ACP En lo sucesivo el marco de cooperación deberá facilitar aún más la apertura de los países ACP al desarrollo de los intercambios con la UE, ciertamente, pero también con otros socios. A la vista de la experiencia pasada y habida cuenta de las dificultades y de las perspectivas existentes en los países ACP, todo indica que la Unión puede facilitar esta apertura modificando el marco de cooperación de cuatro maneras: - diferenciación. La diversidad de las situaciones de los países ACP hace necesario modular la política de cooperación de la Unión. No todos pueden comprometerse actualmente en una asociación política y económica estandarizada con la UE. La asociación sólo será efectiva si resulta de intereses mutuos, de objetivos y. de prioridades comunes, de derechos y de obligaciones recíprocas estrictamente respetados. La diferenciación de las políticas y de las modalidades de cooperación se ha hecho indispensable por razones de eficacia; - profundización del diálogo sobre las políticas. Los socios europeos y de los ACP deben plantearse la manera de reconciliar dos exigencias: la responsabilidad de los países beneficiarios y la obligación de rendir cuentas de la utilización de los recursos de la cooperación frente al ciudadano europeo. El diálogo sobre las políticas debe fundarse en una afirmación doble: 1) la cooperación al desarrollo sólo puede ser eficaz si apoya un proceso de cambio decidido, y realmente aplicado, por las autoridades del país en cuestión; 2) la UE sólo puede comprometerse a sostener modelos de organización económica y social que contribuyan a los objetivos de su política de cooperación y que coincidan con los valores políticos y sociales que se propone promover. No cabe duda de que las prioridades y objetivos formulados por la UE no son incompatibles con las aspiraciones de las sociedades de los países ACP ni con la elaboración de sus estrategias de desarrollo propias. No obstante, sólo será posible un acuerdo sobre las reformas prioritarias y la aceptación de los cambios sociopolíticos necesarios mediante la profundización del diálogo euro- ACP sobre las políticas económicas y sociales y la mejora de la capacidad local de análisis y de aplicación de las políticas de desarrollo. Un diálogo más efectivo permitiría centrar el seguimiento comunitario sobre los resultados de la cooperación y sobre los progresos logrados en cada sector, en vez de sobre los medios empleados. Tal enfoque sólo puede ser progresivo y requiere tiempo y medios. Al mismo tiempo aparece como la única alternativa a la ayuda tradicional que pueda ser eficaz a largo plazo; 53 - una cooperación destinada a ampliarse y a reforzarse en otros sectores. Los socios europeos y ACP deben ponerse como objetivo último reducir la dependencia respecto a la ayuda y desarrollar otras formas de cooperación. En sectores como la ciencia y la tecnología, la educación y la formación o la cooperación industrial y económica, se trata de suscitar los intereses mutuos y de fomentar los intercambios de experiencias. La UE constituye en este sentido un polo único capaz de proponer un amplio abanico de sectores de cooperación y una panoplia de instrumentos. Así mismo, habrá que proseguir con la cooperación en los sectores tradicionales, en particular en materia cultural donde la Unión es ya muy activa. Ahora bien, tal apertura no puede ocultar el hecho de que los países más pobres seguirán necesitando aún durante mucho tiempo la ayuda exterior, y por tanto habrá que consagrarles la parte principal de los recursos financieros. - una participación más activa de los actores no gubernamentales en las relaciones de cooperación, del sector privado y de otros representantes de la sociedad civil (medios académicos, asociativos, ONG de desarrollo y ONG de medio ambiente, asociaciones de consumidores,. ). Tal participación no sería en contraposición a los socios oficiales, sino buscando la complementariedad. y deberá preverse a dos niveles: i) desarrollando un diálogo efectivo con los interlocutores sociales y económicos sobre las prioridades de les conciernen directamente; ii) asociando a los actores afectados en la aplicación de determinadas medidas de cooperación, lo que permitiría reducir el número de intermediarios, dirigir mejor los programas y aumentar la eficacia y la pertinencia. la cooperación, en particular en los sectores que Estos distintos aspectos de la asociación, la necesidad de mejorar el funcionamiento real entre socios cuyas responsabilidades son por naturaleza muy diferentes, impondrán pues revisar de manera fundamental la manera de concebir y de movilizar los instrumentos que deben aplicarse. D. Cobertura geográfica de los acuerdos de cooperación: opciones El "grupo ACP" no es una agrupación política ni una agrupación económica propiamente dicha. Se constituyó en el marco de las relaciones con la Unión por razones de carácter fundamentalmente histórico. En la actualidad, los miembros del grupo ACP tienen intereses y posibilidades de desarrollo que divergen en muchos aspectos, ya que sus niveles de rentas y de condiciones de vida son muy diferentes y habida cuenta de sus estructuras económicas, sus orientaciones comerciales y de la atracción relativa que presentan para las inversiones extranjeras. 54 En este contexto, ¿sigue siendo el grupo ACP un socio adecuado para la Unión? En otras palabras, ¿el marco único que estructura actualmente las relaciones con los setenta Estados ACP debe mantenerse, disgregarse o ampliarse? Esta cuestión deberá abordarse en función de cuatro consideraciones. En primer lugar, corresponderá por una parte a los propios países ACP adoptar una posición a este respecto. Su elección dependerá fundamentalmente de su voluntad para reforzar sus propias estructuras de diálogo intra-ACP, determinar sus objetivos e intereses comunes en los foros multilaterales y frente a sus distintos socios, y mejorar su capacidad de negociación como grupo político o económico en la escena internacional, fuera de su relación con la UE. En segundo lugar, la constatación de la diversidad de las situaciones dentro del grupo ACP y el deseo conseguir una cooperación futura con mayor capacidad de respuesta a necesidades variadas podrían exigir una revisión de la forma que debe asumir el acuerdo de cooperación. Por otro lado, por lo que se refiere a las disposiciones comerciales, tal vez sea inevitable una modificación del sistema de preferencias no recíprocas discriminatorias concedidas actualmente al conjunto de los países ACP, con el fin de garantizar la compatibilidad del sistema con las normas de la OMC. Es posible que estas preferencias sólo puedan renovarse para los PMD (lista de las Naciones Unidas de los países menos desarrollados), y habría que estudiar nuevas disposiciones para los demás países ACP. Estas cuestiones se abordan con más detalle en el Capítulo V. Ahora bien, la diferenciación necesaria en las estrategias de cooperación no implica necesariamente el abandono del concepto ACP, ya que la diferenciación podría referirse solamente a determinados aspectos de la relación (obviamente el aspecto comercial, pero también eventualmente la naturaleza de los instrumentos de cooperación financiera y técnica y el volumen de la ayuda), aunque podría también ser más radical y traducirse en acuerdos separados. En cualquier caso habrá que hacer más explícita la diferenciación que caracteriza ya la cooperación con arreglo a Lomé IV bis, en función de los distintos instrumentos considerados. En tercer lugar, los objetivos de la Unión, su visión del desarrollo y del papel de la cooperación deberán orientar no sólo el contenido de los acuerdos o los nuevos acuerdos sino también su configuración geográfica. Ahora bien, la creación de espacios políticos y económicos que superen los límites nacionales, proceso que se considera necesario para Europa, lo es también para los ACP. La vía de la cooperación y la integración regional parece deseable no sólo debido al peso económico, generalmente insuficiente, de numerosos países ACP, sino también porque tal opción puede animar a los responsables políticos a adoptar un proceso más estratégico en favor del desarrollo de sus economías, y puede acelerar también las transformaciones socioeconómicas necesarias para el desarrollo de una economía de mercado y para la desaparición de las estructuras "clientelistas" organizadas a menudo a nivel nacional. 55 Por último, otro aspecto que podría desembocar en el principio de la graduación es la idea de que, si bien es posible concebir y profundizar en las relaciones de cooperación en una base permanente, en cambio la dependencia respecto a la ayuda exterior debe reducirse progresivamente a medida que se avance en la movilización de los recursos internos y la mejora de la credibilidad de un país ante la inversión privada extranjera. A la vista de estas consideraciones pueden considerarse cuatro opciones: 1) statu quo adaptado: acuerdo global, modalidades diferenciadas. Una primera opción consistiría en mantener el principio de un acuerdo global UE-ACP, pero con disposiciones diferentes en función de la evolución del nivel de desarrollo de los países beneficiarios. La las características básicas (objetivos, principios, disposiciones base común definiría institucionales, duración del acuerdo) y se referiría a determinados aspectos de la relación (el diálogo político, las cuestiones de seguridad, las condiciones de acceso a la cooperación financiera y técnica). Las disposiciones comerciales, por el contrario, se diferenciarían, así como las prioridades y las modalidades de gestión de la cooperación financiera y técnica. 2) acuerdo global completado por acuerdos bilaterales. Un acuerdo global que implique compromisos generales, completado por acuerdos bilaterales negociados con cada uno de los países - o eventualmente con grupos de país en el caso del África Subsahariana - permitiría probablemente adaptar mejor la acción de la UE en función de las circunstancias. 3) fragmentación de Lomé en acuerdos regionales. Una tercera opción consistiría en sustituir el Convenio por un conjunto de acuerdos regionales. Ello sería totalmente coherente con el enfoque general adoptado recientemente por la UE en sus relaciones exteriores, en función de estrategias diferenciadas por regiones y subregiones. En la zona ACP, el África Subsahariana es obviamente una región significativa para Europa. Por otra parte, en algunas subregiones el estado actual de la cooperación regional permitiría prever acuerdos subregionales. Los países del Caribe ya están organizados a distintos niveles regionales y subregionales. El objetivo de la Unión podría ser integrar a largo plazo la cooperación con estos países en el marco de las relaciones que ha desarrollado con América Latina. La Unión podría también proponer una cooperación ampliada al conjunto de los países de la región del Caribe. La Asociación de Estados del Caribe, organización aún embrionaria pero muy extensa que agrupa treinta y siete países de esta región, podría ser un marco adaptado a este respecto. 56 No obstante, la existencia de unos niveles de desarrollo muy diferentes en el Caribe, la vulnerabilidad vinculada al carácter insular de estos países y la fragmentación de las economías, los problemas específicos que se plantean, en particular en el ámbito de la droga, el medio ambiente, los flujos migratorios y los cambios democráticos (Haití y Cuba) deberían justificar un enfoque particular, tanto en materia de política exterior y de seguridad - la UE está presente física y estratégicamente en la región34 - como en términos de cooperación al desarrollo. Todos los Estados ACP del Pacífico forman parte de organizaciones regionales relativamente desarrolladas tanto a nivel económico y político como técnico. Una cooperación eficaz con esta región del mundo requeriría ampliar el marco de cooperación a otros Estados insulares del Pacífico. En este marco ampliado, los intereses comunitarios se refieren a dos sectores específicos: la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales importantes con que cuenta esta región, y el fomento de los intercambios, especialmente con los países de la APEC. 4) acuerdo PMD. Una última opción consistiría en prever un acuerdo de cooperación con los países menos desarrollados (PMD) que podría eventualmente abrirse a los PMD no ACP, y considerar otros tipos de acuerdos con los países no incluidos en la lista de los PMD. Formalmente en efecto, al nivel de las disposiciones institucionales, la voluntad de tener en cuenta el nivel de desarrollo y las necesidades de cada país para definir el tipo de cooperación propuesta sólo puede fundarse sobre una distinción entre PMD y no PMD; podría aplicarse en la práctica de la cooperación financiera y técnica una consideración más matizada de la situación de cada país, como sucede ya en parte actualmente. Aunque esta opción puede tener cierta importancia a nivel comercial, parece difícilmente concebible por lo que se refiere al diálogo político y los demás sectores de cooperación (apoyo a las políticas socioeconómicas, cooperación científica, medio ambiente, etc). 34Depar tamentos franceses de América (DU); PTU británicos y neerlandeses. 35 La Cooperación Económica Asia-Pacífico cuenta con dieciocho miembros: Australia Brunei Darussalam. Canadá, Chile, República Popular de China, Hong Kong, Indonesia, Japón. República de Corea, Malasia, México, Nueva Zelanda, Papua- Nueva Guinea, Filipinas, Singapur, Taiwan, Tailandia y Estados Unidos. 57 £. Coordinación de los socios europeos: opciones Las relaciones de la UE con los Estados ACP han reflejado desde sus comienzos la voluntad de adoptar un enfoque global, en la medida en que los principales instrumentos de la acción comunitaria - la política comercial y la ayuda - se integraron en un mismo marco contractual. Además, desde 1990 el acuerdo de cooperación incluye algunas disposiciones relativas al respeto de los derechos humanos, el Estado de Derecho y la buena gestión de los asuntos públicos, así como el principio de un diálogo político. El enfoque integrado tiene la ventaja de fomentar una utilización coherente de los distintos instrumentos de cooperación y de diálogo concernidos. No obstante, el alcance de la cooperación europea se ha visto limitado especialmente por tres factores relacionados con la propia acción de la UE: las consecuencias para los países ACP, que no se previeron sistemáticamente, de otras políticas comunitarias o de los Estados miembros distintas a la cooperación al desarrollo; la pérdida de eficacia y las dificultades a que se enfrentaron los países beneficiarios de la ayuda debidas al insuficiente grado de coordinación existente entre los Estados miembros, y entre los Estados miembros y la Comunidad y la insuficiencia, cada vez mas sensible en el contexto internacional actual, de una actitud y de una acción política común de los Estados europeos respecto a los ACP. ¿En qué medida puede mejorar la Unión la coherencia - en sentido amplio - de su acción frente a los países ACP? Está claro que el refuerzo de la dimensión política de la asociación, mencionada en el punto B anterior, constituye un punto clave en el debate sobre la coherencia en sentido amplio. Más allá de esta dimensión fundamental, pueden mencionarse también dos aspectos: la coherencia de las demás políticas comunitarias - y nacionales - con los objetivos del desarrollo y la complementariedad y la coordinación de las políticas de desarrollo de la Comunidad y de los Estados miembros. Aunque la Comunicación de la Comisión de 199236 ya ponía claramente de relieve estos dos aspectos, los efectos de las medidas adoptadas por la UE desde entonces siguen siendo demasiado modestos y sigue existiendo un déficit de coherencia y de coordinación. 36SEC (92) 915 de 15 de mayo de 1992 "La política de cooperación al desarrollo para el año 2000" y Declaración del Consejo de noviembre de 1992 sobre el mismo tema. 58 Por lo que se refiere a la coherencia en sentido estricto, es decir, a los efectos externos de otras políticas distintas a la cooperación al desarrollo, de todos modos no puede ser objeto de un compromiso internacional de la Comunidad. Habida cuenta de los objetivos, a veces en conflicto, entre preocupaciones internas y externas, o en el marco de las relaciones tejidas con otros países cuyos intereses pueden estar en competencia, la coherencia sigue siendo una cuestión de valoración política. El Tratado de la Unión Europea responde a estas cuestiones imponiendo el principio de la coherencia, en particular en materia de acción exterior (Artículo C del Tratado), y de manera explícita en lo que se refiere a la cooperación al desarrollo (Artículo 130 V). La Comisión y el Consejo se han referido a esta cuestión en sucesivas ocasiones37 y un enfoque caso por caso ha sido adoptado a este respecto. Por el contrario, en lo que se refiere a la coordinación entre los socios europeos pueden considerarse distintas opciones para mejorar la situación. Además de los esfuerzos de coordinación mencionados en el Capítulo I. C, que deben continuar a nivel operativo, en las orientaciones de políticas sectoriales y en los foros internacionales, la Unión podría considerar: - bien determinar una estrategia europea global frente a los países ACP, que comprometería tanto a los Estados miembros en sus acciones nacionales como a la Comunidad. No se trataría de una mayor "comunitarización" de la cooperación al desarrollo, sino de una aproximación de las estrategias. La búsqueda de mayor complementariedad entre las distintas intervenciones nacionales y europeas, principio fijado por el Tratado, se vería facilitada por la existencia de un marco de referencia común; - o bien prever en el nuevo (o los nuevos) acuerdo de cooperación un mecanismo de información, seguimiento y coordinación en los sectores clave de intervención de los Estados miembros y de la Comunidad. Se trataría de un compromiso de la Unión en favor de una mayor coordinación. El objetivo de estas dos opciones no sería uniformar las políticas de cooperación europeas, cuya existencia y diversidad en términos de experiencias constituye una prueba de pluralismo, sino que se trataría sobre todo, por una parte, de mejorar el impacto y la eficacia de las acciones europeas en favor del desarrollo y de garantizar un efecto de masa crítica y, por otra parte, de asumir de manera más explícita la responsabilidad política correspondiente. 37véanse,en particular, las conclusiones del Consejo Desarrollo del 25 de noviembre de 1994 y del 20 de diciembre de 1995. 59 Una mayor coordinación europea puede hacer progresar los esfuerzos de coordinación emprendidos en el conjunto de los donantes, así como en el sistema multilateral en el marco de la aproximación interinstitucional acordada durante la reciente Cumbre del G7, prestando una atención especial a África, en particular sobre la base de la iniciativa de las Naciones Unidas para África anunciada en marzo de 1996. 60 CAPÍTULO V. OPCIONES PARA UNA NUEVA POLÍTICA DE COOPERACIÓN DE LA UE CON LOS PAÍSES ACP La llegada del año 2000 no pone en cuestión todos los componentes de la política de cooperación aplicada hasta ahora. Al contrario, se confirmarán, y en algunos casos se profundizarán, gnm parte de las orientaciones que se han desarrollado con el paso del tiempo, especialmente las adoptadas en los últimos años. La política de cooperación está en introduciendo progresivamente nuevas estrategias en continua evolución y se van numerosos sectores que son indudablemente válidas. En la línea de estas recientes orientaciones, habida cuenta de los objetivos generales que asigna el Tratado a la política comunitaria de cooperación al desarrollo, de la experiencia del Convenio de Lomé y del análisis de los condicionantes y las potencialidades de los países ACP, la cooperación futura entre la UE y los países ACP deberá ayudar a dichos países a garantizar las condiciones de un desarrollo duradero. Estas condiciones son al mismo tiempo políticas, económicas y sociales. La mejora de la competitividad de las economías ACP, indispensable para aumentar el empleo y elevar el nivel de vida general, puede ser fomentada por un conjunto de medidas de política exterior - en favor del desarrollo y de la diversificación de los intercambios económicos y comerciales - y de política interior - en favor de una mejora de las capacidades de oferta. Basándose en esta afirmación, la política de cooperación de la UE frente a los países ACP podría reestructurarse en torno a tres ejes prioritarios: - la dimensión económica y social. Numerosas acciones emprendidas por la UE en el marco de su cooperación financiera tienen como núcleo la reducción de la pobreza. Son muchos los países ACP que se encuentran entre los más pobres del mundo y la lucha contra el estancamiento y la marginación requiere una amplia gama de políticas sectoriales y generales. Pueden considerarse distintas opciones para ampliar el campo de acción de la UE en favor del crecimiento económico, la inversion y el sector privado, del desarrollo social y de la reducción de la pobreza; - la dimensión institucional y el apoyo al sector público. La forma en que el Estado asume sus funciones, las cuestiones relacionadas con el buen gobierno y la gestión política y económica resultan a menudo cruciales para garantizar las condiciones del desarrollo en numerosos países ACP. Además de su dimensión política intrínseca, que justificaría un refuerzo del diálogo político UE-ACP como se menciona en el capítulo IV. B, estos problemas presentan también aspectos "técnicos" importantes que deben abordarse en el marco de la cooperación. Actualmente existe un consenso general sobre la necesidad de apoyar las reformas institucionales y el desarrollo de las capacidades en toda política de cooperación. Naturalmente la UE se muestra ya activa en este sector, pero podría considerar la posibilidad de prestar mayor apoyo a la reforma del marco institucional y jurídico, así como a la mejora de las capacidades de los servicios públicos; en efecto, ello parece un sector de actividad que podría suponer un incentivo importante en la medida en que, en numerosos países ACP, se refiere directamente a la gestión de una gran parte de la ayuda, y determina a menudo su impacto y viabilidad; 61 - el comercio y la inversión. El acuerdo comercial de Lomé, que hace hincapié fundamentalmente en las preferencias arancelarias y contingentarias, ha demostrado ser insuficiente para que los países ACP, mantengan, por no decir mejoren, su participación en los mercados mundiales de bienes, servicios y capitales, en contraste con los resultados mucho mejores del grupo de los PMD. Por lo tanto, las ventajas arancelarias no son suficientes ni constituyen una condición necesaria para conseguir buenos resultados en materia de exportaciones y crecimiento. * Los factores relacionados con la oferta, especialmente la buena gestión y unas políticas macroeconómicas y microeconómicas sanas, así como políticas en materia de comercio interior y de inversión estables, seguras y eficaces constituyen factores más determinantes, que las preferencias arancelarias unilaterales, para conseguir buenos resultados en materia de exportaciones y de crecimiento económico. El impacto limitado de las "preferencias Lomé", la erosión previsible de los márgenes preferenciales y la necesidad de prever disposiciones compatibles con las nuevas normas de la OMC exigen un estudio minucioso de las distintas opciones a disposición de la UE y los países ACP con vistas a definir el nuevo régimen comercial. El objetivo perseguido es contribuir a una mejor inserción de los países ACP en los intercambios económicos y comerciales internacionales, ayudarles a aprovechar mejor las posibilidades de desarrollo que pueden ofrecer y descartar los riesgos de una marginación creciente. Para cada uno de los tres ejes de cooperación así determinados existe, en grado diferente, un acervo comunitario. En las secciones siguientes se hace una breve referencia a este acervo, remitiendo a los textos del Consejo que se consideran más significativos en estos sectores. Pero habrá que considerar también nuevas opciones, ya sea por necesidad institucional - como en el caso de las disposiciones comerciales - o para profundizar, reforzar y aumentar la eficacia de la acción de la UE respecto a los objetivos de su política de cooperación al desarrollo. A. La dimensión socioeconómica Los análisis desarrollados en los Capítulos I y III destacan el hecho de que las condiciones del desarrollo económico y social están en plena evolución tanto a nivel internacional como dentro de los países ACP. En concreto, las demandas de democratización y mayor participación del sector privado y de la sociedad civil se hacen oir cada vez más. La mayoría de los países ACP han iniciado el camino de la economía de mercado y la apertura comercial, se esfuerzan por garantizar condiciones más favorables al desarrollo del sector privado y reconocen los efectos beneficiosos de la inversión extranjera. Algunos de ellos han puesto en marcha reformas económicas en este sentido, a distintos niveles y con resultados desiguales. A pesar de ello la inversión privada se muestra muy cauta y la inversión extranjera sólo ha sido significativa en un número limitado de países y sectores. No obstante las perspectivas de crecimiento han mejorado en un gran número de países, sin por ello permitir una reducción perceptible de la incidencia de la pobreza. 62 Este análisis ha. llegado especialmente a la conclusión de que es importante hacer más creíbles las políticas de reforma con el fin de acelerar los efectos positivos esperados, reduciendo el grado de riesgo y de inestabilidad que caracteriza el ambiente económico. Por otra parte, las reformas económicas e institucionales necesarias deberán ir acompañadas de una transformación profunda del funcionamiento de la sociedad, lo que supone inevitablemente procesos largos y graduales. Los países ACP necesitan acelerar su crecimiento económico, pero aún queda un margen importante para mejorar los efectos del crecimiento sobre la reducción de la pobreza. La participación del mayor número de personas posible en la actividad económica, el acceso a los recursos productivos (la tierra, el capital y el crédito, la formación y la información) y a los servicios sociales básicos (educación, salud, nutrición y agua potable), la mejora de la situación socioeconómica de las mujeres y los jóvenes son otras tantas dimensiones esenciales y complementarias de toda estrategia de lucha contra la pobreza que dependen ante todo de las políticas económicas y sociales internas. El papel de la cooperación es facilitar la evolución política necesaria y apoyar, mediante la asistencia financiera y técnica, los esfuerzos emprendidos. Ninguna acción en favor de la reducción de la pobreza es realmente eficaz ni puede tener efectos duraderos si no existe un compromiso y una voluntad clara por parte del país beneficiario. El concepto de desarrollo duradero y la importancia del desarrollo social y humano se han discutido ampliamente a nivel internacional en los últimos años; concretamente, durante las grandes conferencias internacionales de Río, El Cairo, Copenhague, Pekín, y Roma38, fueron muchos los países que adoptaron principios y valores comunes y seleccionaron objetivos prioritarios. En consecuencia, ya se han esbozado el marco estratégico general y las grandes orientaciones de las políticas económicas y sociales. Los puntos de referencia europeos están claros: la UE refleja en sus relaciones de cooperación su visión del desarrollo económico y social, surgida de experiencias nacionales diversas. En consecuencia, la UE deberá buscar en lo sucesivo los medios más eficaces para facilitar la aplicación de estas estrategias y el respeto de los principios anunciados. El análisis de la situación socioeconómica en la zona ACP también pone de relieve la diferenciación creciente entre estos países. La UE debe prever una cooperación flexible que, a medida que un país o un grupo de países avance por el camino de la estabilización y las reformas, permita pasar de una política centrada en el apoyo al proceso de reforma a una relación ampliada a nuevos sectores de cooperación y al establecimiento de asociaciones más diversificadas, siguiendo el modelo que propone la UE en otras regiones en desarrollo (mayor cooperación económica, cooperación científica, técnica, etc). 38Cumbre de la Tierra, Conferencia sobre la Población, Cumbre Mundial para el Desarrollo Social, Conferencia sobre las Mujer, Cumbre de la Alimentación. 63 Las opciones en materia de apoyo al desarrollo socioeconómico deberán evaluarse en este sentido: no sólo habrá que adoptar prioridades estratégicas diferentes en cada país, sino que los sectores de cooperación podrán variar de un país otro. Estas opciones pueden agruparse en torno a dos ejes prioritarios, ambos inscritos en el objetivo de evitar la marginación: la integración de los países ACP en el sistema económico internacional y la integración de las poblaciones pobres en la vida económica y social. 1. Estimular el crecimiento económico a través de la competitividad y el desarrollo del sector privado. Son muchas las políticas actuales de cooperación de la CE centradas en conseguir un crecimiento más rápido y el aumento de la inversión privada en los países ACP y dirigidas a una mayor integración en la economía mundial a través del comercio y la inversión. Estas políticas implican el apoyo financiero y técnico a las reformas de ajuste estructural, el apoyo sectorial en los ámbitos de la infraestructura, la agricultura, la industria, los servicios y el desarrollo de los recursos humanos y el apoyo directo al sector privado fomentando el desarrollo de las empresas, las inversiones, el desarrollo de los intercambios y la ayuda financiera y técnica del BEI y el CDI. Un sector privado fuerte es esencial para mejorar permanentemente y de manera duradera el nivel de vida y las posibilidades de la población. La CE debe plantearse, vistos los modestos índices de crecimiento conseguidos por numerosos países que han sido sus socios en el pasado, que más puede hacer para promover un crecimiento económico más rápido, mayor competitividad de las empresas de los ACP, mejores resultados de la exportación y niveles más elevados de inversión privada y qué nuevas políticas y enfoques puede adoptar. Existen varias soluciones para mejorar la eficacia de la asistencia en el futuro: a) Apoyar el desarrollo del sector privado de forma más sistemática y completa En algunos países, especialmente en el África Subsahariana, la respuesta positiva a las reformas económicas que se esperaba del sector privado ha sido escasa y lenta. A menudo las reformas no han conseguido inspirar la confianza y producir los resultados esperados y, en consecuencia, limitar a niveles razonables los costes y los riesgos para los inversores. La experiencia de los -últimos años muestra que los países que demuestran una voluntad auténtica de aplicar políticas y reformas políticas sanas y que ofrecen un entorno transparente y favorable para las empresas consiguen atraer inversiones, crear empleo y empresas innovadoras, aumentar sus ingresos de exportación y registrar un crecimiento económico duradero. 64 En consecuencia; las tareas que deben realizarse consisten en: i) convencer a las autoridades públicas y al sector privado de que se trata de reformas genuinas y duraderas y que se aplicarán políticas económicas estables y previsibles; ii) combatir las políticas e instituciones que siguen generando costes elevados, baja productividad y falta de competitividad; iii) reforzar los sistemas financieros y las instituciones de modo que permitan una mayor inversión del sector privado y le ofrezcan un mejor acceso a los servicios financieros; iv) desarrollar la infraestructura económica y v) reforzar las capacidades del sector privado en materia de gestión de empresas, formación de empleados, desarrollo y comercialización de productos y aumento de la eficacia. La CE dispone de varias opciones para desarrollar su plan de acción con el fin de contribuir a la realización de estas tareas: Aumento de la confianza. La CE puede destacar el hecho de que las reformas económicas que apoya así como la asistencia que suministra para promover los sectores productivos de la economía están concebidas para apoyar los objetivos globales de desarrollo de los ACP y en particular los del sector privado. Tras haber consultado a la los socios no población, habrá que explicar estos argumentos correctamente a gubernamentales. Puede proporcionar recursos que ayuden a los gobiernos interlocutores a mejorar sus relaciones con el sector privado, aumentar su comunicación con el mismo, ccelebrar con él consultas sobre las políticas previstas y escuchar sus objeciones y sus propuestas. Algunos países ACP cuentan ya con órganos consultivos que reúnen al gobierno y al sector privado y pueden desempeñar un papel importante para reforzar la confianza, a condición de disponer de recursos adecuados. En este contexto es crucial reforzar las organizaciones profesionales y las cámaras de comercio para que estén en condiciones de cumplir correctamente su papel y prestar servicios útiles a las empresas. Ambiente político e institucional. La CE puede ayudar a los gobiernos interlocutores a continuar con sus reformas administrativas e institucionales (en particular las reformas de la administración fiscal) y a reforzar el Estado de Derecho y la administración de la justicia, que afectan al funcionamiento de las empresas. Puede ayudar a los gobiernos a determinar las prácticas reglamentarias y administrativas que son ineficaces y fuentes de retrasos, constituyen un obstáculo a la inversión y a la creación de empleo y aumentan inútilmente los costes y los riesgos inherentes al desarrollo normal de la actividad económica. Puede aportar una contribución técnica más enérgica a la planificación y la aplicación de la privatización de las empresas públicas (véase el punto b) a continuación) y buscar con los gobiernos las deficiencias interlocutores soluciones creativas y duraderas a infraestructurales que constituyen obstáculos para el sector privado. 65 Puede apoyar la introducción de políticas, normas y prácticas para regular la competencia, la protección de los consumidores39 y la normativa sobre monopolios, la investigación, la información y las transferencias de tecnología que completan las reformas económicas y la privatización. Sistemas financieros e instituciones. La CE puede aplicar más medios para apoyar los mercados locales de capitales y mejorar el acceso de las empresas a los servicios financieros. Puede prestar servicios de asesoría técnica y apoyo financiero para la reestructuración de las instituciones financieras débiles y para potenciar el marco jurídico y normativo en el cual podrán crearse nuevos servicios financieros con una base sólida que puedan ponerse al servicio de las empresas, de las pequeñas empresas, de los agricultores y del ahorro. Habrá que prestar especial atención a cuestiones como i) potenciar la constitución de capitales nacionales, ii) apoyar la diversificación de las instituciones y los servicios financieros y iii) mejorar los sistemas y redes de pago. Recursos y capacidades del sector privado. EI FED apoya directamente a la empresa privada a través de los programas indicativos nacionales, el desarrollo de las empresas y del comercio y las actividades del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y del Centro para el Desarrollo Industrial (CDI). El CDI ha actualizado recientemente sus instrumentos, vista la experiencia positiva del dispositivo financiero ECIP que opera en los países ALA y del Mediterráneo y en Sudáfrica. Los programas nacionales de la CE garantizan apoyo financiero y técnico a las microempresas, las PYME y las empresas artesanales a través de líneas de crédito, fondos de garantía, servicios consultivos, formación y asistencia tecnológica. Estos programas han conseguido buenos resultados y deberían poder desarrollarse más (especialmente mediante financiaciones adecuadas). El BEI ha desempeñado también un papel importante en la concesión de préstamos y de capitales de riesgo. La CE apoya también empresas de mayor dimensión a través de sus actividades en materia de inversiones industriales y desarrollo del comercio. La Comisión, en colaboración con el CDI, podría ampliar el alcance de su asistencia financiando servicios de consulta y asesoría (locales y extranjeros) destinados a servor a mpsempresarios locales que deseen ampliar sus actividades, mediante una participación en los costes. También podría aplicar más medios para aumentar las capacidades de las asociaciones comerciales y profesionales locales dirigidas a ofrecer a sus miembros servicios de refuerzo de sus capacidades. 39La Comisión está estudiando el papel de una política de los consumidores en el marco de la política de desarrollo (COM (95) 519 "Prioridades de la política de los consumidores"). 66 El BEI concede también préstamos y capitales de riesgo, subvencionados. con cargo a los recursos del FED, a proyectos importantes del sector privado en los ámbitos de la infraestructura, la industria, las minas y la agroindustria. Parte de estos recursos se canaliza, a través de intermediarios financieros, a las pequeñas y medianas empresas. Una posibilidad de aumentar el apoyo a las empresas del sector formal sería orientar aún más recursos del FED hacia la Comisión y el BEI, de conformidad con el papel de ambas instituciones, y responder a la demanda creciente de operaciones privadas en los países ACP. Por otro lado, los fondos FED taambién podrían ponerse a disposición de otras instituciones de financiación del desarrollo con sede en la UE (como por ejemplo las instituciones EDFI), algunas de las cuales participan en el desarrollo de servicios financieros innovadores para el sector privado en los países ACP. No obstante, el objetivo a más largo plazo deberá ser fomentar el crecimiento de los mercados de capitales locales y regionales y, por lo que se refiere a las empresas más importantes y mejor establecidas en los países ACP, financiar su desarrollo a partir de los recursos del mercado, y no a partir de créditos oficiales. En este contexto reviste una importancia crucial el desarrollo del ahorro local y su canalización hacia inversiones productivas. El CDI ha sido el principal instrumento del Convenio de Lomé que facilita servicios de asesoría técnica en el sector de las pequeñas y medianas empresas, especialmente en lo que se refiere a la preparación y la evaluación de proyectos, así como para organizar financiaciones y asociaciones. Dispone de oficinas locales en muchos mercados ACP y está bien situado para desempeñar el papel de intermediario entre las nuevas empresas en expansión, por una parte, y los conocimientos financieros, tecnológicos y de gestión, por otra. En el marco de una política de aumento del suministro de nuevas tecnologías que respondan a la demanda y de servicios de asesoría para el sector privado de los países ACP, la Comisión podría animar, tanto al CDI como a otros proveedores potenciales de servicios de la UE y de los países socios, a aumentar sus capacidades de ayuda a las empresas, compartiendo los gastos, lo que constituiría una opción prometedora para el futuro. Promoción de las inversiones. El Convenio de Lomé reconoce desde hace mucho tiempo la importancia de la inversión extranjera directa para el crecimiento y la competitividad de las economías ACP. La Comisión proporciona asistencia técnica a la redacción de códigos en materia de inversiones y de leyes y reglamentos para proteger las inversiones, así como a las iniciativas de promoción de las inversiones lanzadas por los gobiernos. Ha financiado inversiones sectoriales y foros de asociación para dar a conocer a los inversores extranjeros potenciales las posibilidades existentes y para promover las asociaciones. Estas actividades son un complemento útil de las reformas y las medidas dirigidas a aumentar la confianza y proporcionan un entorno más favorable al desarrollo del sector privado. 67 No cabe duda que es necesario continuar con los esfuerzos destinados a ofrecer un "escaparate" atractivo para las posibilidades de inversión en países que ofrecen un ambiente político e institucional satisfactorio. En la Sección V. C a continuación se analizan con más detalle las posibles intervenciones para la protección de las inversión. Para aplicar este plan de acción la CE deberá dar pruebas de flexibilidad, empirismo y pragmatismo por lo que se refiere a las prioridades reales y a las necesidades que experimentan las partes interesadas en cada uno de los países. Deberá ser selectiva y mostrarse cuidadosa en la elección de sus programas. Al abordar el desarrollo del sector privado, la CE deberá ser coherente y buscar la coordinación con los demás agentes (locales y extranjeros) que persiguen los mismos objetivos. Cuando el desarrollo del sector privado y la búsqueda de mayor competitividad sean características destacadas de sus estrategias de cooperación deberá, en colaboración con las demás partes interesadas, elaborar estrategias de desarrollo del sector privado que puedan servir de base a programas y proyectos individuales. En la Sección VI. A se examinan las posibles modificaciones de los instrumentos de cooperación destinados a apoyar una política ampliada y revisada para estimular el sector privado. Uno de los enfoques consiste en prever, cuando sea posible, la asignación de una parte de la ayuda nacional programable al apoyo del desarrollo del sector privado, a través de acciones dirigidas a mejorar el ambiente político e institucional y medidas de apoyo directo a las empresas. Podría invitarse al sector privado a participar en la determinación de las prioridades para la utilización de esta dotación. b) apoyar programas de reestructuración de las empresas públicas y de privatizaciones. Las privatizaciones constituyen a menudo uno de los aspectos de las reformas destinadas a relanzar la inversión, garantizar un entorno más competitivo y desarrollar estructuras económicas más flexibles y diversificadas. No son una solución por sí mismas, por lo que es necesario adoptar un enfoque caso por caso. Son programas generalmente complejos y difíciles de realizar que requieren capacidades de análisis y administrativas importantes. La asistencia técnica, especialmente para evaluar las distintas opciones (reestructuración, rehabilitación del entorno económico, etc), así como el apoyo a los eventuales planes sociales necesarios pueden contribuir a mejorar la situación. La UE está bien situada para apoyar programas de privatización, en la medida en que puede movilizar los conocimientos prácticos de los distintos Estados miembros y desarrollar la experiencia adquirida en una gran variedad de países. También podría considerar desarrollar este tipo de apoyo en los países en los que es evidente que las privatizaciones facilitarían la entrada de nuevos inversores privados y contribuirían a aumentar la competitividad. 68 c) proseguir e intensificar el apoyo a la integración regional Desde el primer Convenio de Lomé la Comunidad ha apoyado numerosas formas de cooperación regional. En términos de financiación, los principales sectores fueron los siguientes: transportes y comunicaciones, medio ambiente, control de las enfermedades de los animales y formación. Progresivamente este apoyo se ha ido unificando en torno al objetivo general de reforzar la integración económica regional. La idea subyacente es que, para los países ACP, la integración económica regional constituye una etapa indispensable en el camino hacia su integración en la economía mundial. Al mismo tiempo la UE recuerda los efectos negativos que implican la formulación y la aplicación de programas de reforma económica en un contexto puramente nacional. Hoy en día todo el mundo reconoce la necesidad de tener en cuenta la "dimensión regional del ajuste". Durante los últimos años la CE ha apoyado activamente varias organizaciones regionales, especialmente la reciente UEMOA (África Occidental) y la SADC (África Meridional), transformada y ampliada hace poco. En colaboración con otros tres donantes (Banco Africano de Desarrollo, FMI y Banco Mundial) la CE apoya la iniciativa transfronteriza en África Oriental y Meridional y en el Océano Indico, en la que participan 14 países. Hay que destacar dos aspectos importantes de esta iniciativa: la participación del sector privado y la coherencia de las agendas políticas nacionales y regional. A través de sus programas indicativos regionales la CE apoya iniciativas en materia de infraestructuras, medio ambiente, salud y otros sectores de interés para más de un país que se prestan especialmente bien a la concepción y la aplicación sobre una base regional. Para mejorar los resultados del pasado es necesario apoyar la integración económica regional en el marco de una estrategia coherente. Habida cuenta de la reciente experiencia de la UE, tal estrategia debería basar en los tres elementos básicos siguientes: 1. refuerzo de las capacidades (entre otras, la asistencia técnica, la formación y la investigación interna) en el ámbito de la integración económica regional tanto a nivel de las instituciones regionales como de los gobiernos nacionales; 2. asistencia al sector privado para facilitar la reestructuración en la perspectiva de un mercado regional y mundial más amplios, lo que implica también mejoras en el sector financiero con el fin de facilitar y garantizar los pagos; 3. apoyo a los gobiernos que realmente deseen la integración regional con el fin de neutralizar los efectos de la transición sobre los recursos presupuestarios (apoyo a la balanza de pagos o presupuestaria, en complemento al apoyo al ajuste económico nacional y de forma coherente con éste). Los instrumentos disponibles actualmente son totalmente adecuados para apoyar dicha estrategia coherente. 69 La UE puede promover la integración económica regional por otra nueva vía que merece ser estudiada, la de la política comercial. Actualmente la UE participa en negociaciones para establecer una zona de libre comercio con varios (grupos de) países en desarrollo. Habida cuenta del peso de la UE en las cuestiones comerciales, las disposiciones de esta zona de libre comercio afectarán a la integración de los países en desarrollo en la economía mundial. Estas disposiciones pueden utilizarse de manera que fomenten una mayor coherencia económica regional en los países en desarrollo. De conformidad con las conclusiones de la Comisión y el Consejo de junio de 1995 sobre las zonas de libre comercio, estos acuerdos deberán respetar las disposiciones correspondientes de la OMC y tener en cuenta las consecuencias para las políticas comunes de la Unión y para sus principales socios comerciales. d) intensificar las medidas de apoyo al desarrollo del comercio. El desarrollo del comercio constituye un aspecto particular de una política más global centrada en la competitividad y el desarrollo del sector privado. Además de los instrumentos propios del régimen comercial y de inversiones, que se discutirán en el capítulo V. C. , existe una amplia gama de medidas de cooperación que pueden contribuir al desarrollo del comercio. Esta dimensión se introdujo en el Convenio de Lomé durante la revisión de 1995 y la UE ha comenzado a desarrollar este sector de cooperación alrededor de distintos programas de apoyo: definición de programas integrados de desarrollo del comercio a nivel nacional o regional, programas plurianuales de apoyo a las asociaciones de comercio que agrupan operadores de los ACP y operadores europeos, programas de apoyo a las empresas en sectores determinados y programas de apoyo al desarrollo de las infraestructuras y los servicios relacionados con el comercio (transporte y comunicaciones, intermediarios financieros y otros, cámaras de comercio, etc). Puesto que los nuevos desafíos planteados por la mundialización y la competencia modificarán los parámetros básicos de los intercambios internacionales, la UE deberá reforzar e intensificar sus compromisos con el fin de apoyar a los Estados ACP en sus esfuerzos para beneficiarse de las ventajas potenciales derivadas de las nuevas posibilidades comerciales. Hay que prestar especial atención al sector privado, y el apoyo al mismo deberá responder a las demandas de los clientes y ser participanvo. Deberá concederse prioridad a la creación de redes de asociación internacionales, el fomento de las inversiones y el desarrollo de industrias y de instituciones de servicios de apoyo. Habrá que prestar mayor atención al refuerzo de los mecanismos que persigan la mejora de las redes entre los sectores privados europeos y ACP. 70 Por otro lado, habida cuenta de la revolución de la tecnología de la información global que caracterizará el próximo milenio, la UE deberá intensificar su apoyo a los Estados ACP para permitirles acceder a los materiales y programas informáticos relacionados con la misma y para facilitar su utilización óptima. e) apoyar el desarrollo de competencias científicas y técnicas como elemento estratégico de un desarrollo duradero. El rápido desarrollo de tecnologías cada vez más complejas en materia de sanidad, alimentación y comunicaciones en particular y la creciente distancia científica y tecnológica que separa a la mayoría de los países ACP del mundo industrializado deberían justificar una acción particular de la UE en este sector. Aunque esta dimensión está presente en el Convenio de Lomé todavía no ha dado lugar a un plan de acción coherente y duradero. Habida cuenta de su experiencia comunitaria, la UE está bien situada para desarrollar asociaciones científicas y tecnológicas que agrupen a instituciones públicas de investigación y desarrollo y a empresas privadas de los sectores afectados tanto en el Norte como en el Sur. Estas acciones deberían basarse en un diálogo sobre los desafíos de I+D con los países ACP, en particular en un marco regional, para animar a estos países a elaborar nuevos marcos normativos (derechos de propiedad intelectual, circulación de bienes y personas, código de inversiones,. ) y ayudarles a hacer frente a las implicaciones presupuestarias de una política destinada a desarrollar las asociaciones entre investigación y empresas. f) ayudar a los países ACP a prepararse a los cambios en curso en el ámbito de la información La evolución hacia la sociedad de la información afecta no sólo a las economías avanzadas o emergentes, sino también a las economías y las sociedades abiertas, o deseosas de abrirse, al exterior. Como lo reconocieron los participantes en la reciente conferencia de Midrand40, estos cambios deben integrarse en "una visión común del futuro" compartida por los países industrializados y los países en desarrollo. La conferencia, en las conclusiones de su Presidencia, hizo hincapié también en la responsabilidad de los países y en el papel irreemplazable que debe desempeñar el sector privado. 40La Conferencia sobre la Sociedad de la Información (ISAD) se celebró en mayo de 1996 por iniciativa del Presidente Mandela, de los miembros del Gl, de países en desarrollo y de países industrializados. 71 La primera etapa reside en la mejora de los servicios de telecomunicaciones que, junto con el agua y la electricidad, son utilizados por todas las ramas de la economía. Este sector constituye un campo especialmente atractivo para el sector privado debido a su potencial de crecimiento (dado que todos los Estados ACP están insuficientemente equipados) y a la reciente aparición de nuevas tecnologías que responden de manera más flexible a las necesidades de países como los ACP, en particular las transmisiones por satélite y la telefonía celular móvil y fija. La experiencia europea sobre la transición es suficientemente rica y diversificada para ofrecer un apoyo a la medida a los países que lo deseen. A ello se añade el desarrollo de nuevos servicios entre ellos INTERNET, que ya es accesible en numerosos países y representa una posibilidad real de integrar a sus usuarios, investigadores, universitarios o contratistas, en las redes de intercambios mundiales de información. En una etapa posterior las aplicaciones telemáticas, especialmente en materia de sanidad, educación y redes de investigación, pero también de comercio electrónico, podrán contribuir a la solución de determinados problemas en los países ACP. Estas acciones serán tanto más eficaces en la medida en que los actores interesados estén preparados y hayan participado en la definición de su contenido y de sus modalidades de utilización a través de proyectos piloto. Así, los métodos de utilización, principalmente individuales, de las economías avanzadas pueden substituirse por modelos comunitarios, como lo ilustran bien las experiencias tele tienda. g) proponer una cooperación monetaria El alto grado de inestabilidad política y económica en numerosos países ACP supone un freno importante al aumento de la inversión y a la aceleración del crecimiento. Un entorno monetario y financiero estable es elemento indispensable de una política económica dirigida a un objetivo de crecimiento equilibrado y duradero. Esto implica no sólo la existencia de instituciones eficaces e independientes, la aplicación de una política monetaria y de cambio orientada hacia la estabilidad y políticas presupuestarias sostenibles, sino también una ampliación del papel del sistema bancario en la asignación del ahorro. Europa podría apoyar los esfuerzos de modernización y adaptación de los países ACP en estos sectores. Los objetivos prioritarios serían la consolidación de las instituciones y la modernización de los métodos de gestión de las políticas monetaria y presupuestaria, el desarrollo del sistema bancario, la realización de la convertibilidad corriente y la liberalización progresiva de los movimientos de capitales, teniendo en cuenta los grados de desarrollo y de estabilidad macroeconómica alcanzados. 72 Por otro lado la Unión debería seguir fomentando los esfuerzos de cooperación regional en el ámbito de la política macroeconómica y monetaria. La Unión monetaria y la introducción del EURO abrirán nuevas oportunidades a los países ACP, especialmente a aquellos que tienen a la UE como principal socio comercial. La credibilidad y la eficacia de su política monetaria aumentarán si optan por orientar su política de cambio con referencia a una moneda estable, teniendo en cuenta la necesidad de preservar la competitividad de sus economías. Por otro lado la elección de una misma referencia externa contribuiría a una mayor estabilidad de los tipos de cambio bilaterales entre estos países, lo que facilitaría los intercambios económicos y comerciales entre ellos, así como la aplicación de los proyectos de integración regional. Estos distintos elementos permitirán colocar las bases de *un refuerzo progresivo de la cooperación en el sector macroeconomico y monetario entre la UE y los países ACP. h) emprender una acción de apoyo de la UE que permita reducir la carga de la deuda exterior Vista la importancia del problema de la deuda exterior para un gran número de países ACP, la Comunidad no puede mostrarse insensible a las iniciativas internacionales en esta materia. La cooperación financiera de la Comunidad, que se concede casi exclusivamente en forma de subvenciones, no produce un aumento de la deuda, pero la Comunidad podría intervenir como acreedor, y también como donante, desarrollando mecanismos de apoyo e instrumentos destinados a reducir el problema de la deuda de los países ACP que aplican programas de ajuste y de reforma. 2. Favorecer el aumento del empleo y apoyar las políticas sociales en el marco de la lucha contra la pobreza. Existen fuertes motivaciones por parte europea para centrar los esfuerzos de cooperación con los ACP en el objetivo de la lucha contra la pobreza: se trata no sólo de dar prioridad a un problema que está adoptando dimensiones especialmente preocupantes en muchos de estos países y que genera una serie de interdependencias negativas que afectan a Europa, en términos de presiones migratorias, y de otras cuestiones relacionadas con la seguridad, sino también de plasmar en su dimensión exterior uno de los principios fundacionales de la Unión - el progreso social - muy presente en el Tratado y en su Protocolo sobre la política social41, y desarrollado bajo distintos aspectos (empleo, educación y formación, igualdad entre hombres y mujeres, etc) en las políticas comunitarias. 41E1 Protocolo sobre la política social se refiere a la aplicación, partiendo del acervo comunitario, de la Carta Social de 1989. 73 La lucha contra la pobreza es ya un eje prioritario en la política de cooperación actual, que ha sido reforzado en los últimos años por nuevas orientaciones: - en la aplicación del instrumento de apoyo al ajuste estructural en los países ACP y en la utilización de los fondos de contrapartida se concede prioridad a los gastos en los sectores sociales; - en 1993 se aprobó una Resolución sobre la lucha contra la pobreza que define un conjunto de principios para incluir mejor este objetivo en las políticas de cooperación de la Unión. El enfoque considerado hace especial hincapié en la necesidad de integrar el objetivo de reducción de la pobreza en el conjunto de las políticas interiores en los PVD, así como en el conjunto de las medidas de cooperación, previendo al mismo tiempo también la posibilidad de acciones dirigidas a los grupos menos favorecidos; - subrayar el papel de las mujeres constituye una dimensión esencial de toda estrategia de reducción de la pobreza. La Resolución aprobada en noviembre de 1995 sobre este tema, que aborda al mismo tiempo el problema de una mayor participación de la mujer, complementa en gran medida la Resolución de 1993 sobre la pobreza; - las intervenciones de la Comunidad en los sectores sociales contribuyen ampliamente a este objetivo, sobre todo desde la adopción de las nuevas Resoluciones sobre la salud y la educación y la formación, que conceden claramente prioridad a la asistencia sanitaria básica y a la educación y la formación primaria, beneficiando especialmente a los sectores más pobres de la población;. - los cambios recientemente adoptados en materia de ayuda alimentaria, y más concretamente la importancia concedida a las políticas de seguridad alimentaria y al problema del acceso a los productos alimentarios (especialmente a través del mantenimiento de las producciones y los métodos de consumo alimentario locales), constituyen otro aspecto importante de la lucha contra la pobreza; - estos sectores (salud, educación, seguridad alimentaria, mujer y desarrollo) son también sectores prioritarios para el refuerzo de la coordinación entre los Estados miembros y la Comunidad, tanto a nivel operativo como en la definición de las orientaciones políticas; - la conservación del medio ambiente es otro sector importante en la problemática de la pobreza, tanto en el medio rural (problemas de deterioro de suelos, explotación duradera de los recursos naturales) como en el medio urbano, en el que cada vez surgen más problemas agudos de saneamiento e infraestructuras en el contexto de una urbanización especialmente rápida en los países ACP. La Cumbre de la tierra reconoció la importancia de la relación entre pobreza y medio ambiente. Las preocupaciones medioambientales impregnan cada vez más las políticas de cooperación comunitaria, a través de la sistematización de los estudios de impacto así como mediante programas específicos; 74 - finalmente existe otra serie de medidas de cooperación que pueden contribuir a reducir la pobreza: se trata de las intervenciones en el ámbito del desarrollo rural, la formación profesional, los microproyectos y las acciones de apoyo al desarrollo de la iniciativa privada que favorecen a menudo el objetivo de creación de empleo, cofinanciaciones a través de las ONG, apoyo a las políticas demográficas y también la política de los consumidores. Indudablemente habrá que mantener y confirmar estas orientaciones, pero para el futuro la UE y sus socios ACP deberán determinar en qué medida y de qué forma podría mejorarse el impacto de la cooperación comunitaria en la reducción de la pobreza. El mantenimiento de un enfoque amplio, que implica una amplia gama de intervenciones, es indispensable habida cuenta de la diversidad de las situaciones de pobreza en los países ACP. No obstante la Unión podría proponer a sus socios un enfoque más estratégico en dos direcciones: a) acceso a los recursos productivos, empleo y desarrollo de los recursos humanos. El ritmo de creación de empleo depende de un conjunto de parámetros sobre los que, directa o indirectamente, puede influir una amplia gama de medidas o de políticas generales y sectoriales. La UE puede apoyar estas políticas a través de actividades centradas en: - el apoyo a la mejora de las capacidades de análisis y a la concepción de políticas dirigidas al aumento de los empleos productivos; - el apoyo a las reformas destinadas a mejorar el acceso a los recursos productivos, en particular en materia de educación y formación profesional, acceso al crédito y acceso a la propiedad y a la tierra. Este tipo de apoyo puede tener unos efectos de impulsión considerables, en la medida en que puede conducir a una mejora rápida de las condiciones de vida gracias a un mayor acceso a las actividades generadoras de renta; - el apoyo a las políticas del mercado del trabajo que tienen como objetivo el desarrollo de una mano de obra capaz, móvil y motivada. b) apoyo a las políticas sociales. La UE participa ya ampliamente en medidas de cooperación en los sectores sociales e intenta mejorar las repercusiones de su ayuda a través de un enfoque sectorial más global, abandonando progresivamente el enfoque de proyectos aislados. Esta tendencia podría acentuarse y basarse en: 42Los países en desarrollo se ven especialmente afectados por problemas como la transferencia de productos malsanos o peligrosos, la seguridad de los productos, la utilización de los medicamentos, etc. 75 - un diálogo exhaustivo y continuo sobre las políticas sociales que permita llegar a una estrategia general, los vínculos, a menudo complementarios pero a veces en conflicto, entre los objetivos económicos y los objetivos sociales; formular prioridades y examinar - una ayuda financiera que preste especial atención a la financiación de los gastos corrientes en estos sectores, en estrecha conexión con el diálogo macroeconomico y los procesos de ajuste estructural. Los debates entablados en la comunidad internacional en torno al concepto 2G72043 pusieron en evidencia la utilidad de compromisos muñios concretos entre beneficiarios y donantes en favor del desarrollo social. Aunque reconociendo la importancia de este principio de compromiso mutuo la UE, dada la naturaleza de sus políticas, favorece un enfoque más global y detallado. En el marco de la futura asociación UE-ACP y en la hipótesis de una mayor selectividad de la ayuda, que estaiía vinculada a la evaluación de la "buena gestión", el esfuerzo realizado en materia de políticas sociales y de políticas destinadas a fomentar el acceso a los recursos productivos y el aumento del empleo podría ser parte integrante de los criterios a tener en cuenta. 3. Integrar la protección del medio ambiente en el proceso de desarrollo. Una de las principales enseñanzas de la teoría y de la práctica del desarrollo duradero es que no se puede concebir una acción medioambiental eficaz sin que se produzcan cambios en las preocupaciones medioambientales deben integrarse en la concepción, la aplicación y la evaluación del conjunto de las políticas, programas y proyectos. las políticas sociales y económicas. Por el contrario, Aunque la Comunidad dispone de una amplia gama de declaraciones políticas sobre la gestión del medio ambiente, carece de una estrategia clara y de la determinación necesaria para hacerlas operativas. Si se considera el consenso surgido del proceso de Río, destacan cuatro prioridades para la cooperación al desarrollo: 43E1 concepto "20/20" fue introducido por el PNUD en su informe sobre el Desarrollo Humano de 1994 y se menciona en el programa de acción resultante de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague, marzo de 1995). Preconiza compromisos mutuos entre beneficiarios y donantes basándose en el principio de consagrar al menos un 20% de los recursos presupuestarios internos y de los recursos de ayuda exterior a los sectores sociales básicos. 76 * responder a las necesidades y luchar contra la pobreza. Aunque la relación causa-efecto entre la pobreza y el deterioro del medio ambiente sea compleja, tanto la pobreza como la contaminación pueden considerarse resultado de fuerzas económicas y sociales que tienden a repercutir los costes humanos y medioambientales sobre las generaciones actuales y futuras; * utilizar las fuerzas del mercado para reflejar los costes y las ventajas medioambientales. La Agenda 21 se basa en el reconocimiento de que los mercados deben asumir progresivamente los costes sociales y medioambientales con el fin de que los precios revelen la "verdad ecológica"; * integrar los objetivos medioambientales en la formulación de una política global y en sistemas de gestión, para que la protección del medio ambiente se convierta en parte integrante del proceso de desarrollo y no en un objetivo aislado. Ello requiere el refuerzo de las capacidades de gestión del medioambient y la adopción de un enfoque participativo; * sensibilizar a las carteras de inversión ante la "causa verde", evaluando el impacto sobre el medio ambiente a travel del ciclo del proyecto y financiando inversiones prioritarias en el ámbito de la conservación del medio ambiente y de la lucha contra la contaminación. Algunos temas merecen una atención especial: - en muchos países ACP la cantidad y la calidad de los recursos hidrológicos se convierte en un problema crítico tanto en las zonas urbanas como en las zonas rurales. La relación entre el agua, la presión demográfica y el deterioro de los suelos adquiere cada vez más importancia; - la deforestaión es un problema importante en numerosos países, con efectos a nivel local y global en la medida en que afecta a la biodiversidad; - los países ACP insulares están especialmente expuestos a las amenazas potenciales derivadas del cambio climático, en particular a un aumento de la frecuencia de las tormentas violentas. Por otro lado también podrían empeorar los problemas de sequía en el África Subsahariana; - es necesario apoyar el desarrollo de las capacidades de los países ACP en materia de políticas medioambientales, tanto en la fase de la formulación de políticas como en la de su aplicación, especialmente en lo que respecta al seguimiento de los convenios internacionales ya ratificados o de los convenios venideros. 77 B. La dimensión institucional El análisis de las evoluciones socioeconómicas y políticas en los países ACP presentado en el Capítulo III muestra la importancia de las disfunciones del Estado y la gravedad de los problemas de "gobierno". Estos problemas obstaculizan el desarrollo en numerosos países, retrasan la aplicación de los programas de ajuste estructural o impiden su realización completa y alimentan la inestabilidad y el "déficit de confianza" que pesa sobre la inversión y sobre la legitimidad de la ayuda al desarrollo. Este análisis muestra también la necesidad de rehabilitar o de reforzar el Estado de Derecho con el fin de garantizar las condiciones mínimas necesarias para el desarrollo y la reducción de las desigualdades y de la pobreza. Desde 1995 se reconoce la importancia de estos elementos en los textos del Convenio de Lomé IV bis. las Pero la reforma de los sistemas administrativos y jurídicos, la mejora de las capacidades de análisis y de concepción de las políticas de desarrollo y el refuerzo de las instituciones emadas de la sociedad civil susceptibles de desempeñar el papel de contrapoder no han sido objeto hasta ahora de una política determinada por parte de la UE. Las acciones comunitarias de apoyo a instituciones y al "buen gobierno" han consistido principalmente en fomentar procesos electorales democráticos, proporcionar asistencia técnica vinculada a los proyectos o programas de cooperación y ayuda financiera destinada a facilitar o a compensar las consecuencias de determinadas reformas. No obstante durante los últimos años se ha prestado mayor atención al panorama institucional en su conjunto y no solamente al organismo o la institución encargados de la aplicación de un proyecto determinado. El dispositivo de apoyo al ajuste estructural y las acciones de apoyo a las políticas sectoriales han favorecido esta evolución en la medida en que permiten a la Comunidad desempeñar un papel más activo para la mejora del "clima político" a nivel sectorial o más general. Esta tendencia deberá acentuarse en el futuro, en particular para tener en cuenta las conclusiones de los estudios de evaluación que han puesto de manifiesto que, para aumentar la eficacia de la cooperación comunitaria, habrá que considerar de manera más sistemática y exhaustiva los aspectos institucionales. ¿Es necesario ir más allá de estas adaptaciones, que en cualquier caso podrían introducirse ya en el marco de la política actual? La evolución del papel del Estado en el nuevo entorno económico y político internacional hacia una estructura encargada de garantizar cierto número de condiciones-marco necesarias para que se produzca un desarrollo que responda a los criterios del desarrollo duradero y equitativo empuja en efecto a reconsiderar esta dimensión de las relaciones UE-ACP: ¿Debe apoyar la UE de manera más estratégica el proceso de transición político y social necesario? El desarrollo de las instituciones en un país es un proceso básicamente político; no es posible conseguir una reforma sin la participación local y hay que superar numerosos obstáculos, en la medida en que la reforma afecta inevitablemente a las estructuras de poder y se enfremta a fuertes resistencias. El desarrollo institucional tiene pues dos dimensiones complementarias: una dimensión política y una dimensión más "técnica". 78 En estas condiciones, ¿debe la UE desempeñar un papel más activo en el ámbito del desarrollo institucional e implicarse en el diálogo que tiene lugar sobre estas cuestiones con otros donantes? ¿Cómo puede desempeñar este papel? 1. Existen razones decisivas para profundizar en la acción de la UE en este sector y para darle una mayor prioridad, hasta el punto de hacer de ello un eje estratégico en sus relaciones con los ACP: - los países ACP se enfrentan actualmente a la necesidad de redéfinir su concepción de las funciones del Estado, y de mejorar la manera en que el Estado las asume para servir al interés general. La dimensión política subyacente a la acción de la UE en este sector está libre de consideraciones relativas a intereses puramente nacionales. La UE no tiene un único modelo que poner como ejemplo, puesto que los propios Estados miembros han desarrollado sistemas de organización social y política diversificados; - la Unión concede una importancia esencial al respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y a la aplicación de los principios democráticos. Ahora bien, las dificultades surgidas en el marco de las políticas actuales de apoyo a la democratización, mencionadas en el Capítulo III, deben animarla a un enfoque menos formal y más constructivo; - la eficacia y el impacto de la ayuda comunitaria dependen en gran medida de estos aspectos institucionales. El impacto de la mayoría de las acciones de cooperación comunitaria en los sectores económicos y sociales podría mejorarse a través de una acción más decisiva en el ámbito del desarrollo institucional. En efecto, los estudios de evaluación han puesto de manifiesto que el impacto y la viabilidad de los programas de ayuda comunitaria a menudo están condicionados por una insuficiente consideración de las dificultades y obstáculos vinculados al marco institucional. Por otro lado, en la medida en que la UE apoya las reformas económicas, le interesa por razones de eficacia intervenir también en los aspectos institucionales implicados. La existencia y el funcionamiento de un marco jurídico previsible, de procesos de decisión y de gestión administrativa y presupuestaria transparentes y de servicios públicos de calidad constituyen condiciones indispensables para el éxito de las políticas de ajuste en los países ACP. La relación de asociación que la UE se propone desarrollar con los países ACP constituye un marco propicio para abordar las cuestiones de desarrollo institucional, en la medida en que permite a los países interesados asumir la responsabilidad principal de las reformas y en que la UE puede garantizar un apoyo técnico, financiero y político sobre la base de compromisos recíprocos a medio plazo. Por otro lado la experiencia de la Unión en materia de reformas, generada por la propia construcción europea, le han permitido desarrollar una competencia técnica particular. 79 2. En cuanto al contenido y las modalidades de una acción europea en el sector institucional y de refuerzo de las capacidades podrían considerarse tres opciones complementarias para la acción de la UE: - La UE podría volver a examinar los medios de movilizar las competencias técnicas locales y europeas a fin de garantizar una transferencia de conocimientos entre Europa y los ACP. El establecimiento de una red focalizada en el análisis y asistencia técnica especializada permitiría garantizar un apoyo continuo durante períodos de tiempo suficientemente largos y acumular una experiencia y un "know-how" auténticos; - La UE podría desarrollar competencias específicas en determinados sectores en función del valor añadido que pueda aportar en relación con las intervenciones de otros donantes multilaterales y bilaterales. Pueden enumerarse varios sectores asociados a los principales dominios de acción de la UE: (a) la promoción del respeto de los derechos humanos; (b) el apoyo a las organizaciones regionales; la reestructuración de los servicios públicos en concertación con (c) los actores directamente interesados, la mejora de la capacidad de análisis y de concepción de las políticas económicas y sociales y de preparación de las reformas y el apoyo a la descentralización de las administraciones públicas; (d) la gestión presupuestaria en conexión con las acciones de apoyo al ajuste estructural; (e) el desarrollo de determinadas capacidades necesarias para el funcionamiento de una economía de mercado como el derecho empresarial, el derecho relativo a la protección de los consumidores y a las asociaciones de consumidores, a la protección de los inversores, a la conservación del medio ambiente, a las normas de competencia, etc. (0 la cooperación descentralizada, no como una alternativa al apoyo al sector público sino como un sector de acción complementario destinado a mejorar las interacciones entre el sector público y el sector privado y a aproximar a la acción de la UE a los actores de la sociedad civil; (g) el refuerzo de las instituciones parlamentarias con vistas a contribuir a la transparencia de las políticas y a la buena gestión de los asuntos públicos. - por último, la UE podría optar por una nueva práctica de ayuda con el fin de reducir los efectos negativos sobre el desarrollo de las capacidades locales. 80 El Convenio de Lomé reconocía ya el interés de recurrir más a la experiencia y a las competencias locales, pero hay que considerar otros cambios más fundamentales. En determinadas circunstancias, y durante un período transitorio, seguramente resulta inevitable un cierto grado de substitución. Pero una señal política clara en favor de un cambio de enfoque y de una reducción de los efectos negativos de la ayuda sobre el desarrollo de las capacidades institucionales y administrativas locales podría dar lugar a una serie de modificaciones (simplificación de los procedimientos, reducción de la gama de instrumentos, abandono del enfoque a través de proyectos,. ). Se trata efectivamente de una reorientacion estratégica en la medida en que el desarrollo de las capacidades locales sería uno de los principales criterios que rigen la elección de las modalidades prácticas de cooperación. En el Capítulo VI se discuten distintas opciones a este respecto. C. El comercio y la inversión La integración adecuada del grupo ACP en la economía mundial y, más concretamente, la determinación de su lugar en la arquitectura, en continua evolución, de las relaciones económicas de la UE como principal dimensión de su integración en la economía mundial constituyen el desafío para las nuevas relaciones UE/ACP a partir del año 2000. El fracaso en el diseño de un marco adecuado podría implicar la fragmentación del grupo ACP, la relajación de los vínculos actuales entre algunos países y regiones ACP y la UE y la agravación de la marginación de los países ACP más pobres. Acuerdos comerciales Existen muchas opciones posibles para las futuras relaciones comerciales UE/ACP a partir del año 2000 que, en principio, deberían permitir a los países ACP adoptar las estrategias de integración que prefieran. Habría que examinar también estas opciones con respecto a las dimensiones del principio de asociación subyacente a las relaciones comerciales UE / ACP: i) ii) iii) iv) acuerdo comercial único o acuerdos comerciales múltiples diferenciado o generalizado recíproco o no recíproco contractual (garantizando la seguridad a largo plazo, bilateral o multilateral) o unilateral (a la discreción política de la UE) Dado que el principio de asociación reviste un valor político importante tanto para los países ACP como para los miembros de la UE, las distintas opciones consideradas deberían evaluarse teniendo en cuenta sus repercusiones sobre este principio: ¿lo minarán o, por el contrario, lo reforzarán? ¿Serán motivo de restricción o de ampliación? Habrá que tener en cuenta estas consideraciones políticas importantes durante la evaluación de las distintas opciones; también hay que considerar las dificultades técnicas relativas que afectan más concretamente a la negociación de las zonas de libre cambio (véase el análisis de las opciones comerciales en el Cuadro n°5). 81 Las opciones que podrían proponerse a ios países ACP para su examen podrían incluir los siguientes elementos: i) "Stam quo". Preservación del sistema actual no recíproco, diferenciado (respecto a los demás PMD), contractual y uniforme focalizado estrictamente en las condiciones de acceso a los mercados. Podría aplicarse una variante de "statu quo mejorado" con mejoras en lo que se refiere al acceso a los mercados, mayor flexibilidad de las normas y procedimientos, acuerdos sobre las cuestiones relacionadas con el comercio (normas, medio ambiente, política de la competencia, propiedad, intelectual, etc. ) y un acuerdo sobre los servicios. Otra variante consistiría en limitar esta opción solamente a los países ACP menos avanzados, proponiendo al grupo más avanzado una de las opciones que se exponen a continuación en función de sus deseos o sus capacidades. Por último, podría introducirse en esta opción un elemento de reciprocidad, pidiendo a todos los países ACP que presenten una oferta de derechos arancelarios consolidados en el GATT. ii) "Integración en el SPG". Esta opción consiste en eliminar el aspecto comercial del Convenio de Lomé, que quedaría así reducido a un sistema de ayuda. Se agruparía a los países ACP menos avanzados con los países no ACP menos avanzados, mientras que los países ACP avanzados entrarían progresivamente en el sistema normal. Para evitar una pérdida de preferencias demasiado importante para los PMD-ACP, podrían aumentarse las preferencias generales concedidas a los países menos avanzados con el fin de alcanzar la paridad con el nivel de las preferencias horizontales de Lomé. Puesto que se trata de una política unilateral de la UE, las concesiones no serán objeto de una negociación con los países ACP', ya que no puede pedírseles nada a cambio. Alternativamente, el acuerdo preferencial UE/PMD podría integrarse en un régimen preferencial multilateral en favor de los PMD (posiblemente consolidado en el GATT). iii) "Reciprocidad uniforme". Pedir a a todos los ACP que concedan la reciprocidad (de acuerdo con las normas de la OMC), tras un período de transición común, a las exportaciones de la UE. Variante: prever períodos de transición diferentes para los PMD-ACP por una parte y para los ACP avanzados por otra. Variante mejorada: esta opción podría incluir también acuerdos sobre los sectores relacionados con el comercio y un acuerdo sobre los servicios. Implica también la integración total de los países ACP en el marco de la OMC. 82 iv) "Reciprocidad diferenciada". Reciprocidad con geometría variable (de acuerdo con las normas de la OMC) entre la UE, por una parte, y grupos regionales homogéneos de países ACP o con países ACP concretos, por otra, sobre el modelo de los acuerdos comerciales regionales Norte-Sur. En su versión mejorada esta opción incluiría también los acuerdos sobre los sectores relacionados con el comercio, un acuerdo sobre los servicios y la integración total en el marco de la OMC. Otra variante sería prever acuerdos comerciales regionales entre la UE, por una parte, y una zona de integración regional compuesta por países ACP y no ACP, por otra. Por último pueden considerarse dos opciones suplementarias que combinan las cuatro opciones expuestas más arriba: v) "Diferenciación en un marco único". Esta opción englobaría las opciones i) a iv) que representarían los elementos de un "menú" a elegir por la UE y los ACP, en función del nivel de desarrollo, las necesidades percibidas y la voluntad de los ACP de profundizar en la relación, así como de las condiciones políticas y el nivel de reciprocidad que los ACP estarían dispuestos a conceder a la UE. Mantendría, para todos los países ACP, el carácter contractual de la relación actual pero podría requerir modificaciones lo que se refiere a determinadas preferencias horizontales del régimen actual (protocolos sobre los productos básicos y preferencias agrícolas), en particular por lo que se refiere a la elegibilidad de los países. importantes por Esta opción prevería un conjunto de acuerdos comerciales organizados en cuatro compartimentos: a) Zona de libre cambio de región a región, según el modelo de la opción iv); b) Zonas de libre cambio bilaterales, como en la opción iv) pero con países ACP que lo deseen y que no participen en ningún proceso de integración regional y sean lo bastante grandes y capaces (Nigeria o Zaire, por ejemplo) y en la medida en que las condiciones políticas sean favorables; c) Preferencias no recíprocas (establecidas unilateralmente o en un marco multilateral), que se mantendrían para los ACP menos desarrollados con una renta per capita inferior a un nivel reconocido internacionalmente y que no participen en ningún proceso de integración regional de los mencionados en la opción a) anterior; 83 Recuadro n°5. Análisis de las opciones comerciales El "statu quo", que tiene la ventaja de ser una entidad ya conocida, mantiene la integralidad de los beneficios y el carácter único y contractual del acuerdo comercial actual, ofreciendo así una seguridad a largo plazo (hasta un cierto punto, véase más abajo). Habida cuenta de que preserva las características de diferenciación (en relación con otros PMD), seguirá transmitiendo el mensaje de que la relación comercial con los ACP sigue estando en la cumbre de la pirámide de los privilegios comerciales de la UE. Esta opción presenta también la ventaja específica de que, en relación con cierto número de productos agrícolas básicos que son sensibles en el mercado de la Unión y presentan una importancia capital (incluso decisiva) para varios países ACP, permite a la Unión proponer condiciones de acceso sometidas a limitaciones precisas. Estas limitaciones proporcionan a los ACP un marco claro de planificación y permiten al mercado agrícola de la Unión absorber las cantidades en cuestión. Esta opción podría proporcionar también un momento de respiro a la evolución, bajo el impulso de la próxima etapa de la OMC y de la ampliación de la Unión, de la política agrícola comuun. Los aspectos negativos de esta opción son los siguientes: - al tener un carácter diferenciado estará siempre sometida a la obtención de una derogación a las reglas de la OMC, que deberá reexaminarse todos los años. En consecuencia, la seguridad de las preferencias, uno de los principales activos del régimen comercial de Lomé, se verá disminuidad severamente; - habida cuenta de la menor seguridad de las preferencias, esta solución tampoco permitirá atraer niveles importantes de inversión extranjera directa ni compensar el efecto de desviación que puedan tener sobre las inversiones europeas otros acuerdos comerciales regionales negociados por la UE; - esta opción no proporcionará la seguridad y la credibilidad que necesitan los regímenes comerciales (importaciones y exportaciones) y normativos de los países ACP para reducir el nivel de riesgo, aumentando así el atractivo de estos países para las inversiones; - no dará un impulso suplementario a los procesos de integración regional en curso entre los países ACP; - impedirá a todo país o grupo de países ACP adherirse a acuerdos comerciales regionales que incluyan otras economías desarrolladas ya que sería inaceptable, política y económicamente, que la UE sufriera una discriminación en los mercados ACP frente a otras economías desarrolladas. En cualquier caso, se trata de una opción que debe examinarse, en función de su contribución a una mayor participación de los países ACP en el comercio mundial. Por otro lado, deberá completarse con la exigencia de que los países ACP presenten un arancel aduanero consolidado al GATT, lo que podría resultar útil para solicitar una exención al Artículo XXV. 5. ,7 ") La segunda opción, la integración en el SPG. tendrá como principal ventaja desde el punto de vista de la UE la armonización de la política comercial preferencial no recíproca de laUEy su plena conformidad con las reglas de la OMC. Establecerá condiciones iguales, por lo que se refiere al acceso al mercado de la UE, para todos los PMD que no participen en un acuerdo comercial regional con la UE. Permitirá también a algunos países o grupos de países ACP comprometerse en acuerdos regionales con otras economías desarrolladas (el Caribe en el 7LCAN o la FTAA, los ACP del Pacífico en el marco de la APEC). Por lo que se refiere a los inconvenientes, esta opción implica los siguientes riesgos: - desmantelará definitivamente el sistema de Lomé en varios aspectos. Tratará distintos tipos de países ACP de manera diferente en junción de su nivel de desarrollo. Desvinculará la ayuda de las políticas comerciales que están actualmente integradas en el Convenio de Lomé; - reducirá seriamente, al menos para los países ACP avanzados, el margen preferencial del que se benefician en virtud de los acuerdos de Lomé, dado que las preferencias sobre los productos agrícolas deberán ajustarse a los niveles del SPG y que ya no podrán concederse las ventajas relativas a las cantidades en los protocolos de productos básicos. Dentro de esta opción la continuación del protocolo sobre el azúcar podría plantear ciertos problemas, en particular de carácter jurídico; - reducirá la seguridad en lo que respecta a las condiciones de acceso al mercado, aunque el nivel reducido de preferencias, sometido por otra parte a cambios políticos discrecionales de la UE y al mecanismo de graduación del SPG, sería inatacable ante la OMC. Dentro de esta opción, los países ACP más avanzados experimentarán más dificultades para atraer las inversiones extranjeras directas. No obstante, la opción de SPG multilateral en favor de los PMD (ACP y no ACP), consolidada en el GATT, proporcionaría un alto grado de seguridad; - no supondrá una atracción suplementaria para las inversiones extranjeras directas y tampoco compensará los efectos de desviación del comercio y de las inversiones que se derivarán de los acuerdos económicos regionales celebrados negociados por la UE con otros PMD; - no tendrá ningún efecto sobre la viabilidad de los procesos de integración regional Sur-Sur en curso. No ofrecerá una protección suplementaria frente a la adopción por parte de la UE de regulaciones en areas vinculadas al comercio. Por último, esta opción debilitará básicamente el principio de asociación que representa el Convenio de Lomé, que se vería reducido a dimensiones políticas, institucionales y de ayuda. • ¿ i i» La tercera opción, la "reciprocidad uniforme" (en el sentido del Artículo XXIV del GATT), se ajustaría a las normas de la OMC. Reforzaría fundamentalmente el principio de asociación, dado que haría más equilibrado el contrato entre las dos partes y lo transformaría en un contrato de duración indefinida (por lo menos por lo que se refiere a la parte del Convenio relativa al comercio). - Mantendrá, e incluso mejorará, la seguridad y el carácter previsible de las preferencias, y al abrir y "fijar" el régimen de importaciones de los países ACP, aumentará la credibilidad de sus políticas comerciales ante los inversores nacionales y extranjeros. En consecuencia, puede esperarse una atracción suplementaria para las inversiones extranjeras directas, así como una reacción favorable por parte de los inversores nacionales; - permitirá también establecer condiciones equitativas en relación con los demás PMD que participen en zonas de libre cambio con laUEy ofrecerá a algunos países ACP la posibilidad de adherirse a acuerdos comerciales con otras economías desarrolladas y aprovechar así la dinámica de diclws bloques económicos regionales; - en cuanto a los inconvenientes esta opción, al imponer un marco horizontal uniforme, no puede abordar la cuestión de las marcadas diferencias existentes entre los países ACP por lo que se refiere al nivel de integración y de desarrollo, así como a las necesidades y la capacidad de participar en negociaciones de libre comercio con la UE. Indudablemente el problema principal es la viabilidad: ¿cómo se puede poner de acuerdo a todos los países ACP en torno a un único "plan" y una única "oferta" (tal y como lo requiere el Artículo XXTV. 5. (c)) para el establecimiento de una zona de libre comercio UE/ACP que tenga en cuenta sus estructuras de comercio internacional, su? diferentes necesidades en materia de reestructuración industrial, los cambios necesarios de la política fiscal para acompañar el desarme arancelario, etc? Sería imposible integrar en un marco único las necesidades y las condiciones de todos los países ACP. Por otro lado, son muchos los países ACP que no disponen de las competencias humanas ni de las capacidades administrativas necesarias para participar en negociaciones de libre comercio con la UE. La "reciprocidad diferenciada " incluiría todas las ventajas de la opción anterior teniendo en cuenta los distintos niveles de integración y desarrollo, así como las necesidades, las condiciones, las capacidades y la voluntad de los distintos grupos de países ACP. Podría determinarse para cada región ACP un "plan" y una "oferta", adaptados a sus necesidades y capacidades específicas, para llegar al libre comercio con la UE. Esta opción supondría un impulso importante para el proceso de integración regional en curso en los países ACP. - El gran inconveniente de esta opción sería la pérdida del carácter único de la relación y la fragmentación del principio de asociación, que sin embargo se reforzaría dentro de cada acuerdo. Por otro lado, dado que este enfoque debe basarse en los procesos existentes de integración regional entre los países ACP (UEMOA, SADC, CARICOM, etc), los países ACP que no formen parte de, o no deseen unirse a, uno de estos procesos deberían iniciar negociaciones únicas para una zona de libre comercio con la UE. Esta opción podría integrar también zonas de libre comercio en las que participen, por mía parte, la UE y, por otra, los países ACP y no ACP que constiüiyen zonas regionales "namrales". - Esta opción implicaría también el final de los protocolos sobre productos básicos y del régimen agrícola preferencial. La negociación de las preferencias que dependen de estos instrumentos particulares plantearía algunos problemas. ^2 CL - La viabilidad constituye también un problema importante en esta opción, puesto que no puede esperarse que todos los países ACP, o todas las agrupaciones ACP de integración regional, cumplan las condiciones necesarias (políticas, comerciales, administrativas y de otro tipo) ni estén capacitados, o deseosos, de iniciar negociaciones con la UE para el establecimiento de zonas de libre comercio. Por otro lado, si los acuerdos negociados no cumplen plenamente las condiciones establecidas en el Artículo XXIV habría que solicitar una derogación (Artículo XXIV. 10). Si hubiera que contemplar un número excesivo de acuerdos de este tipo, la gestión de las derogaciones correspondientes en el marco de la OMC podría constituir un problema importante para la UE. En el marco de esta opción, y de conformidad con las conclusiones de la Comisión y del Consejo de junio de 1995 sobre las zonas de libre comercio, estos acuerdos deberían ajustarse a las disposiciones correspondientes de la OMC y tener en cuenta las consecuencias para las políticas comunes de la Unión y para sus principales socios comerciales. e¿ 2 c¿_ d) Graduación en el SPG, con respecto a las preferencias horizontales, no recíprocas, de los países ACP que no deseen incluirse en las opciones a) o b) pero con un nivel de desarrollo que no les permita optar a la opción c); los países ACP progresivamente graduados podrían quizás mantener las preferencias en virtud de los protocolos sobre los productos básicos, pero solamente durante un período transitorio (una derogación a la OMC debería solicitarse en este caso). En este contexto los países ACP estarían en condiciones de seleccionar, de acuerdo con la UE, la opción comercial que se adapte mejor a la estrategia de integración elegida y a sus necesidades y capacidades. No obstante, surgiría inevitablemente el problema de los efectos de la desviación del comercio y de las inversiones entre grupos de país ACP, dado que el sistema de preferencias y el poder de atracción para las inversiones extranjeras directas variarían para cada grupo en función de la opción seleccionada. Esta opción marco preservaría el carácter único del Convenio de Lomé actual pero permitiría añadir al principio de la asociación conceptos de reciprocidad, diferenciación y graduación, como dimensiones básicas adicionales. Estos conceptos operarían como elementos dinámicos internos empujando a los distintos países ACP a pasar de una fase dada de la relación a fases más elevadas en función de sus condiciones individuales y de sus deseos. Por lo que se refiere a la conformidad con la OMC, este marco único deberá ir acompañado probablemente de una solicitud de exención al Artículo XXIV. 10 (es decir una exención por io que se refiere a las condiciones mínimas de conformidad de las zonas de libre cambio). vi) "Diferenciación conducente hacia una multiplicidad de acuerdos". En este sistema las opciones i) a iv) desembocan naturalmente en una multiplicidad de acuerdos comerciales, que pueden coexistir eventualmente con un paquete de ayuda única. El carácter único del Convenio de Lomé sería obviamente la primera víctima de este enfoque. El aspecto contractual y la seguridad, y ciertamente la fuerza y el alcance del principio de asociación, variarán según los acuerdos, y probablemente el nivel actual de preferencias se vería erosionado con respecto a ciertos grupos de países ACP y se ampliarla con respecto a otros grupos, en función de la opción elegida. Este marco múltiple será relativamente incompatible con el mantenimiento de las ventajas concedidas en el marco de los protocolos sobre productos básicos y con el esquema horizontal de preferencias agrícolas. Los problemas relativos al trato desigual y a la desviación del comercio y de las inversiones entre grupos de países ACP serán aún más graves que en el caso de la opción anterior del marco único. 84 Las ventajas y los inconvenientes asociados a cada opción se aplicarán en consecuencia a cada grupo de países ACP concernidos. Por lo que se refiere al respeto de las normas de la OMC, habría que solicitar una derogación en base al Artículo XXV. 5 para el sistema preferencial no-reciproco en favor de los países ACP menos avanzados, lo que puede ser más fácil de obtener. Por otra parte, independientemente de la opción elegida, la UE está comprometida en un proceso de armonización de las normas de origen aplicadas en el marco de los regímenes preferenciales44. Protección y estímulo de las inversiones En el marco de las disposiciones del cuarto Convenio' de Lomé los países ACP se comprometieron a conceder un trato justo y equitativo a los inversores privados, crear y mantener un clima de inversión previsible y seguro, mejorar el entorno empresarial y establecer un marco jurídico, administrativo y financiero susceptible de fomentar la aparición y el desarrollo de un sector privado dinámico (Artículo 258 c-g). Los países ACP se han esforzado, de forma individual, por aplicar estos objetivos pero no siempre han conseguido el resultado perseguido de reanudación de la inversión privada. Los inversores se muestran todavía vacilantes. El entorno comercial y el contexto político e institucional siguen sin inspirar la suficiente confianza. A nivel nacional los países seguirán aplicando medidas para reforzar la confianza. No obstante, la transparencia y la previsión de estas medidas podría mejorar si se percibe que se inscriben en un marco común, aceptado internacional, de derechos y de obligaciones. En 1992 la CE propuso a los ACP examinar un conjunto de principios de protección de las inversiones que incluían, entre otras cosas, el trato nacional, el principio de la nación más favorecida, el trato justo y equitativo, la protección completa de la ley, la compensación en caso de expropiación y la transferencia de rentas y de capitales. El proyecto de principios daba efecto textual a los objetivos del Cuarto Convenio de Lomé, pero dichos principios no se han debatido suficientemente ni fueron nunca aplicados. Desde 1992 se ha estado debatiendo exhaustivamente en la OCDE la propuesta de acuerdo multilateral sobre las inversiones que establece un marco más ambicioso y completo para la protección de los inversores. 44La armonización de las normas de origen fue decidida por los Jefes de Estado y de Gobierno durante el Consejo Europeo de Essen en 1994 al considerar que la disparidad de las normas constituía un obstáculo a las relaciones comerciales entre la UE y los países terceros, mientras que un conjunto único de disposiciones facilitaría y de origen desarrollaría los intercambios comerciales. en materia 85 La cuestión de las normas de protección de las inversiones ha sido planteada recientemente en la OMC, donde pronto se iniciarán negociaciones sobre los principios que sean aceptables para un conjunto más amplio de países. Si estas negociaciones desembocan en un acuerdo sobre principios transparentes y aplicables, los inversores y los mercados de capitales podrían sentirse atraídos por el riesgo reducido de invertir en los países que aceptan respetar estos principios. Los países ACP que deseen recuperar cuanto antes la confianza de los inversores podrían adoptar y aplicar una norma reconocida intemacionalmente de protección de los inversores que tenga fuerza de ley. Naturalmente, la CE estaría abierta a cualquier petición de asistencia para introducir esta norma en los países que decidan adoptarla. Cuantos más países ACP estén dispuestos a respetar esta norma, mayor confianta tendrán los inversores internacionales en los países ACP como grupo. Se ofrecen varias opciones a los países ACP deseosos de recuperar la confianza de los inversores mediante una protección más creíble de las inversiones: a. b. c. Continuar con las políticas actuales de celebración de acuerdos bilaterales para la protección de las inversiones con países de la UE y con los países de origen de otros inversores extranjeros. Estos acuerdos cubren los elementos básicos de la compensación en caso de expropiación pero, por otra parte, tienen un alcance limitado y ofrecen pocos recursos contra las decisiones discriminatorias o discrecionales tomadas por los gobiernos de los países en que se realizan las inversiones. En realidad no han conseguido atraer nuevas inversiones, especialmente en África. Celebrar acuerdos regionales de protección de las inversiones. Un ejemplo a seguir podría ser el de la UEMOA, cuyos miembros planean introducir un código de inversión común, un derecho comercial común y normas comunes de protección de las inversiones. Gracias a los acuerdos regionales debería ser relativamente fácil controlar el respeto de las normas y los compromisos, y los inversores que se consideren perjudicados tendría un acceso relativamente fácil acceso al recurso judicial. En caso de éxito, estos acuerdos regionales podrían ampliarse a otros Estados ACP interesados, creando así una práctica standard ACP reconocida. Adherirse a una norma de protección de reconocida intemacionalmente, eventualmente basada en los principios que puedan acordarse en la OMC. La ventaja para los ACP de adoptar normas internacionales de protección de la inversión es que éstas son más conocidas por los inversores, lo que refuerza el efecto de confianza. inversores los 86 No obstante, dado que actualmente no existe ningún modelo reconocido a nivel internacional, la solución más ventajosa para los países ACP será participar mientras tanto (con el apoyo de la UE) en acuerdos regionales que respondan a los principios básicos descritos arriba. Teniendo en cuenta su interés a más largo plazo, los países de la UE y los ACP deberían colaborar simultáneamente con vistas a un acuerdo sobre una norma internacional más amplia. 87 CAPITULO VI. OPCIONES PARA UN NUEVO TIPO DE COOPERACIÓN FINANCIERA Y TÉCNICA Son tres los factores que obligan a una revisión de las disposiciones prácticas de aplicación de la cooperación financiera y técnica: la evolución hacia una asociación basada en derechos y obligaciones recíprocos y en una distribución más clara de las responsabilidades de cada uno de los socios; la necesidad de adaptar la cooperación comunitaria para tener en cuenta el hecho de que algunos países ACP han alcanzado una fase de desarrollo notablemente más avanzada que otros y, por último, la necesidad de conciliar el "acervo" de la cooperación actual en términos de previsión y la necesidad de una ayuda más eficaz e importante. Estos objetivos obligan a concebir una nueva lógica instrumental, definir los criterios futuros de concesión de la ayuda en el futuro, modificar la naturaleza de las intervenciones de apoyo y promover nuevas modalidades para la gestión de los recursos. La Comisión recomienda además, como ya lo ha hecho en otras ocasiones, la integración del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) en el presupuesto45, solicitada también desde hace tiempo por el Parlamento Europeo, con el fin de contribuir a la racionalización, coherencia y transparencia de las acciones exteriores comunitarias. A. Dotación global o superposición de ventanillas Una de las principales críticas formuladas contra la cooperación realizada en el marco del Convenio de Lomé se refiere a la multiplicidad de los instrumentos, que se han ido estableciendo progresivamente y se han ido adaptando durante las sucesivas negociaciones. La cooperación con los países ACP adolece actualmente de un exceso de instrumentos, cuya dotación financiera está predeterminada y de los que cada vez es más difícil garantizar una utilización coherente. La elaboración de documentos de estrategia por países limita indudablemente los riesgos de incoherencia, pero resulta inevitable que la utilización simultánea de un gran número de instrumentos que responden a lógicas específicas y siguen procedimientos y modalidades de gestión a veces diferentes reduzca la transparencia de la política aplicada por la UE con respecto a cada país. Aunque la Comunidad ha realizado un esfuerzo informativo importante, la complejidad del sistema constituye muchas veces un obstáculo para el acceso a los distintos dispositivos de financiación y asistencia técnica, especialmente para los operadores de la sociedad civil. 45Véase en particular el "Informe sobre las posibilidades y las modalidades de inscripción del FED en el Presupuesto" presentado por la Comisión (SEC (94) 640 final). 88 Tanto los instrumentos del FED como la variedad de líneas presupuestarias específicas tienden a imponer criterios rígidos en la aplicación de las orientaciones políticas. En el sistema actual resulta ciertamente difícil reorientar o adaptar la política de cooperación dentro de unos plazos razonables. Ahora bien, ello resulta cada vez más necesario, en un contexto económico y político que puede cambiar rápidamente, para poder reaccionar ante nuevas situaciones derivadas de iniciativas políticas y que respondan a la opinión pública europea o de los ACP, o con el fin de reflejar las conclusiones de los estudios de evaluación para mejorar la eficacia y el impacto de la cooperación. ¿Está justificado, en estas condiciones, el mantenimiento de una amplia gama de instrumentos específicos o es necesario cambiar radicalmente de enfoque y orientarse hacia la fijación de dotaciones financieras globales que permitirían aplicar la cooperación de forma más flexible para responder a necesidades cada vez más diferenciadas y evolutivas? Pueden considerarse tres opciones: 1) mantener la situación actual. Esta opción presenta los inconvenientes mencionados más arriba y no facilita la evolución de las relaciones entre donante y beneficiarios hacia la autonomía y la responsabilidad. 2) reunir todas las medidas de cooperación en una dotación financiera global. Ello garantizaría un máximo de flexibilidad en la organización y la evolución de los apoyos financieros. 3) definir dos o tres dotaciones diferentes, reagrupandb todas las actividades de la misma naturaleza: - una primera dotación estaría destinada a financiar el conjunto de las operaciones de apoyo al sector público a largo plazo. Esta dotación indicativa global permitiría, según las necesidades y tras evaluar el tipo de intervención más conveniente, respaldar políticas sectoriales y reformas institucionales, apoyar el presupuesto o financiar acciones más específicas; - una segunda dotación se referiría a los recursos destinados a hacer frente a las situaciones de crisis, imprevisibles por naturaleza, y a todas las acciones a muy corto plazo; 89 - por último podría ser necesaria una tercera dotación para las acciones de apoyo directo a los operadores no gubernamentales, sector privados, medio asociativo, asociaciones de consumidores, ONG, etc. Estas acciones requieren en efecto modalidades de gestión diferentes, respetando al mismo tiempo ios criterios de eligibilidad fijados por la UE. La distinción explícita entre las operaciones a corto y largo plazo haría más visible la acción comunitaria, evitando la confusión que pueden generar instrumentos del tipo STABEX o de ayuda alimentaria que engloban al mismo tiempo un componente "crisis" y un componente de apoyo a objetivos a largo plazo. la flexibilidad, coherencia y En general este tipo de evolución permitiría mejorar transparencia de la política comunitaria de cooperación. No obstante, la capacidad de modular y adaptar la política de cooperación frente a un país o a un grupo de países está también vinculada a los mecanismos de programación que se mencionan en el Capítulo VLB. B. ¿Conceder la ayuda según las necesidades o según los méritos? Actualmente los recursos de ayuda programables se asignan en función de una valoración de las necesidades relativas de cada país, sobre la base de indicadores de desarrollo humano, del tamaño del país y de parámetros geográficos como el enclavamiento y la insularidad. La parte no programable de la ayuda responde por su parte a criterios específicos (apoyo a los programas de ajuste estructural, mecanismos de compensación de los ingresos de exportación, etc. ). La revisión intermedia de Lomé IV introdujo ya una reducción sensible del carácter automático del método de asignación de los recursos programables. Se adoptó un sistema de asignación en dos tramos - representando el primer tramo un 70% de los recursos programables - que permitía revisar la asignación de los recursos en función de una valoración del respeto de los compromisos por parte de los países beneficiarios (especialmente en materia de políticas sectoriales), la coherencia general de la política de desarrollo seguida por el gobierno y con el fin de tener en cuenta posibles acontecimientos exteriores no previstos inicialmente. El nuevo sistema de asignación por tramos introduce pues un nuevo criterio cualitativo en la asignación de los recursos que permite adaptar en lo sucesivo los importes de ayuda asignados por países en función de los esfuerzos realizados por un gobierno en sus políticas sectoriales y en su política general. Esta evolución traduce la mayor exigencia de eficacia por parte de la UE y corresponde también a una nueva concepción de la asociación, basada en compromisos recíprocos y según la cual la ayuda exterior está destinada a apoyar esfuerzos de reforma interna. 90 Desde este punto de vista la UE debería seguir por este camino. Ahora bien, la utilidad de una programación sobre varios años, en términos de previsión de los flujos de financiación exteriores para los países en desarrollo, y porque ello presupone la existencia de un marco estratégico mínimo, incita a mantener un sistema de programación de tipo plurianual. En consecuencia, habrá que considerar varias opciones con el fin de conciliar flexibilidad y previsión, eficacia y responsabilidad. Hay que abordar dos cuestiones: ¿cuáles son los criterios que deben regir la distribución de los recursos programables entre los distintos países ACP? ¿cómo puede la política de organizarse la programación para volver a hacer más flexible cooperación? La divergencia creciente entre los distintos países ACP, entre los países más pobres y los que disponen de más medios para sostentar su desarrollo, entre los que siguen 'enfrentándose a serios problemas sociopolíticos y los que ya están en la via de las reformas y del progreso económico y social, confiere a esta cuestión una importancia cada vez mayor. - combinar incentivos e indicadores de desarrollo. La gran importancia concedida a las políticas internas y el enfoque incentativo que tiende a desarrollar la UE a través de su política de cooperación sugieren que se complete el criterio de las "necesidades" - que es un criterio de tipo paliativo - con un criterio de buena gestión basado en una valoración de la manera en que el Estado, y las autoridades locales, asumen sus responsabilidades. A los indicadores socioeconómicos y de nivel de pobreza se añadirían así criterios de resultados tanto de la gestión política como de la gestión económica. Esta opción implica el definir criterios de "buen gobierno" que sean aceptados por los socios. Al igual que en el caso de la condicionalidad, mencionada en el punto C a continuación, la valoración política general parece preferible a criterios demasiado específicos y la consideración de las condiciones históricas, políticas e institucionales no debe aislarse de los criterios de tipo socioeconómico. En cualquier caso, estos criterios deberían ser acordados de antemano entre las partes, evitando así todo juicio discrecional. Esta opción se traduciría inevitablemente en una mayor selectividad de la ayuda, permitiendo a la UE concentrar sus esfuerzos en los países más pobres y en aquellos países en los que su intervención puede tener mayor impacto. 91 - adoptar una programación flexible. La introducción de criterios incentativos para la concesión de la ayuda modificaría la manera de concebir el carácter contractual de la relación UE-ACP. En cualquier caso no sería pertinente adoptar criterios de resultados manteniendo al mismo tiempo un sistema de asignaciones fijadas para cinco años: las condiciones de "buen gobierno" pueden cambiar muy rápidamente en un país en sentido positivo o negativo. Esta opción sería también más compatible con mecanismos de financiación ajenos al FED, donde los Estados miembros fijan de antemano el importe de su contribución. Un dispositivo presupuestario que, al mismo tiempo que permita una programación plurianual de los gastos, ofrezca mayor flexibilidad, sería mas adecuado. Sin embargo podría mantenerse el carácter previsible de los flujos mediante la adopción de un sistema de programación sobre tres, cuatro o cinco años con revisiones regulares, por ejemplo anuales. Esta es la fórmula adoptada en el marco de la asociación Euro-Med, que permite conciliar los objetivos de predictabilidad con los de flexibilidad en una concepción del "contrato" entre donante y beneficiario centrade en torno a una exigencia de eficacia. C. Naturaleza de las ayudas. La revisión crítica de la experiencia de la cooperación pasada y actual, expuesta en el Capítulo II y que se basa fundamentalmente en los resultados de los últimos estudios de evaluación, llega a algunas conclusiones operativas. Destaca el interés de reforzar el enfoque sectorial y el apoyo a las reformas, de hacer hincapié en la mejora del marco institucional y de la capacidad local de concepción de las políticas económicas y sociales en una estrategia a largo plazo, y de mantener la ayuda-proyecto sólo para operaciones muy específicas directamente vinculada a los procesos de reformas. La intención de fomentar una mejor división de las responsabilidades y de incitar los gobiernos de los países ACP a aplicar políticas duraderas de desarrollo, reducir la inestabilidad y definir su propia estrategia de desarrollo, sugiere que la ayuda comunitaria debe prestarse en forma de una ayuda global al presupuesto de estos países en lugar de financiar un conjunto de proyectos individuales. Indudablemente dicha opción sólo puede considerarse en paralelo a la introducción de criterios de resultados en materia de política económica y social, en cuanto a la determinación de la ayuda financiera y sólo puede aplicarse en los países capaces de demostrar una capacidad suficiente de gestión de los recursos. 92 Por otra parte, los estudios de evaluación tienden a sugerir el abandono o la adaptación de algunos instrumentos (los sistemas STABEX y el SYSMIN). No se cuestiona el principio de la compensación en la medida en que parece justificado conceder una ayuda especial para mantenir el curso correcto en materia de gestión macroeconómica y para reducir los riesgos a los que los exportadores en determinados sectores, especialmente en el agrícola, deben hacer frente. Además, estos instrumentos se utilizan cada vez más para apoyar reformas económicas e institucionales en los sectores afectados, pero su carácter automático los hace menos pertinentes. Por último, !a reciente evolución de la economía mundial ha aumentado la oferta de recursos en búsqueda de inversiones rentables en los países en desarrollo, así como el número de países en desarrollo que ofrece buenas posibilidades a los inversores. Los países en desarrollo prósperos se benefician de una financiación exterior y de un apoyo profesional y técnico exterior fundamentalmente a las condiciones del mercado. Parece razonable que, después de Lomé, la CE desee concentrar sus subvenciones en la asistencia a*los países más pobres y peor situados para atraer las inversiones extranjeras directas y de cartera. La UE podría considerar, a este respecto, el desarrollo de un instrumento destinado a facilitar el acceso de los países ACP a los mercados de capitales. Se plantean asi, una serie de cuestiones en cuanto a la naturaleza de las ayudas que podría proporcionar la UE: ¿Es necesario reforzar el apoyo a las reformas macroeconómicas y a las políticas sectoriales? ¿Deberá sustituirse progresivamente la ayuda-proyecto por una ayuda directa a los presupuestos? ¿Debe mantener exportación? ¿Qué tipo de condicionalidad debe prever la UE? ¿Debe considerar la UE nuevas modalidades de intervención con el fin de facilitar el acceso de los países ACP a los capitales privados - ya se trate de inversiones directas, financiación de proyectos o empréstitos de Estado? la UE los mecanismos de compensación de los ingresos de - hacia una ayuda directa a los presupuestos. La UE podría contemplar una modificación de sus modalidades de apoyo con el fin de intervenir mediante ayudas directas a los presupuestos de los países ACP. Este instrumento constituiría un buen complemento al dispositivo de apoyo al ajuste estructural, que sigue siendo importante, especialmente para mejorar los procesos de programación y gestión presupuestaria en los países asociados. 93 En este sentido podría considerarse una racionalización de los distintos instrumentos de apoyo macroeconomico, tomando la forma de una ayuda directa al presupuesto inscrita en un marco macroeconomico conveniente, por las siguientes razones: - ello consagraría el principio de una asociación adulta, basada en una relación de confianza y dejando la responsabilidad de la gestión de los recursos para el desarrollo a las autoridades nacionales; - al contrario que la ayuda-proyecto, la ayuda presupuestaria no interfiere de manera dispersa en el proceso de asignación de los gastos. Las imperfecciones de la gestión presupuestaria y la falta de transparencia en las decisiones de asignación son Ios-principales obstáculos al paso hacía este tipo de ayuda, por lo que habrá que definir algunas condiciones mínimas a este respecto. La evolución hacia la ayuda presupuestaria aparece así como un proceso, marcando una etapa en el desarrollo de las capacidades locales, que puede aumentar sensiblemente la eficacia de la cooperación. - del apoyo al ajuste estructural al apoyo a las políticas sectoriales. Ya se ha destacado más arriba que las reformas emprendidas por los ACP y respaldadas por la UE están incluidas en un proceso de amplio alcance, especialmente en su dimensión institucional. Por otro lado el propio concepto de ajuste está adquiriendo en todas partes un carácter permanente, en un mundo en evolución rápida que obliga a adaptar y poner en cuestión continuamente las políticas económicas y los sistemas sociales. No obstante pueden definirse distintas fases, en particular el paso de una primera fase de reformas estructurales que se refieren al funcionamiento general de la economía y del sector público a una fase complementaria centrada en aspectos sectoriales más específicos. En consecuencia, a medida que se vaya avanzando en la aplicación de las reformas, la UE deberá estar en condiciones de reorientar su ayuda hacia el apoyo al ajuste sectorial e institucional para responder adecuadamente a las prioridades del momento. Los instrumentos comunitarios para apoyar el esfuerzo de reforma podrían adaptarse en función de la fase concreta del proceso de ajuste estructural. Así, en el marco de la condicionalidad general, la ayuda directa al presupuesto podría dirigirse explícitamente al apoyo de reformas en sectores específicos. - mantener una posibilidad de compensación de los ingresos de exportación. Por lo que se refiere a los mecanismos de compensación en caso de fuerte caída de los ingresos de exportación, la UE podría responder a las dificultades encontradas por un sector particular concediendo recursos suplementarios que se sumarían a la dotación global destinada a ese país. En función de la naturaleza del problema, estructural o coyuntural, dicho suplemento podría los apoyos macroeconóm icos. los apoyos sectoriales o en integrarse en 94 - hacia una reforma de la condicionalidad. La cuestión de la condicionalidad es otro aspecto esencial en todo debate sobre la naturaleza de las ayudas concedidas. Explícita o implícitamente la condicionalidad está presente en todo programa de cooperación. Implica un determinado grado de selectividad de la ayuda y tiene como principal objetivo incitar los países beneficiarios a modificar sus políticas o a aplicar determinadas reformas. Puede estar en función de los resultados esperados o de los medios que vayan a destinarse a un objetivo determinado. Teniendo en cuenta el carácter experimental de numerosas reformas, especialmente en el sector institucional, un enfoque basado en una evaluación rigurosa del impacto global de la política de un gobierno parece preferible a la superposición de condiciones muy específicas. En el marco del Programa Especial para África la Comisión propuso a los demás donantes un nuevo enfoque de la condicionalidad-en materia de apoyo al ajuste estructural que responde a los siguientes criterios generales: - favorecer la apropriación de las reformas por parte de los países beneficiarios; - aplicar condiciones realistas, que permitan tener en cuenta el contexto político y administrativo; - proceder a una evaluación global de los esfuerzos realizados en función de los objetivos de desarrollo duradero en vez de limitarse a una valoración parcial de ciertos indicadores específicos. Esta evaluación debería hacerse en conexión con el conjunto de los donantes. Este enfoque global y concertado permitiría también evitar cambios bruscos ("stop and go") en los pagos de la ayuda. El respeto de estos principios debería hacer desaparecer los inconvenientes de la práctica actual y hacer que la relación entre donante y beneficiario evolucione hacia una relación de asociación con compromisos recíprocos en favor de los objetivos a largo plazo. - facilitar el acceso a los capitales destinados a la inversión Actualmente la UE utiliza toda una serie de instrumentos con el fin de ayudar a los países a encontrar los capitales necesarios para realizar inversiones: subvenciones del FED, capital riesgo financiado también por el FED y determinados préstamos con cargo a recursos propios del Banco Europeo de Inversiones. Con el fin de aumentar la disponibilidad de fuentes de financiación de las inversiones a tipos preferentes, especialmente para las inversiones en materia de infraestructura, una primera solución sería facilitar el acceso a los préstamos del BEI. En el marco de la propuesta de inscripción del FED en el presupuesto, los préstamos del BEI a los países ACP podrían someterse a las mismas modalidades que las aplicadas a los préstamos a otros países terceros (en particular por lo que se refiere a la aportación de capital al Fondo de Garantía para las acciones exteriores). 95 Otra solución que debe examinarse consistiría en adaptar los instrumentos existentes con el fin de mejorar el acceso a fuentes privadas de financiación. Por ejemplo, las garantías parciales (eventualmente por mediación del BEI) constituyen un instrumento que ya han utilizado varias instancias multilaterales con cierto éxito para movilizar capitales a largo plazo a fin de cubrir una parte o la totalidad del riesgo político o comercial. La aplicación de estas opciones en el marco de la cooperación post-Lomé requiere un estudio y consultas suplementarios. La mayoría de los países ACP más avanzados han registrado ya buenos resultados por lo que se refiere a su solvencia nacional y probablemente sólo verían pocas ventajas en garantías exteriores para sus empréstitos nacionales. Por otra parte, pueden encontrar la idea de las garantías, por ejemplo para grandes proyectos de infraestructura financiados por el sector privado, muy atractivos debido a los numerosos riesgos contractuales que siguen impidiendo al mercado financiar tales proyectos y en razón de la importancia de la infraestructura para apoyar el crecimiento económico. El suministro de garantías o de préstamos financiados por el mercado por medio del BEI podría presentar ventajas tanto para los países solventes, o casi solventes, como para los países ACP más pobres. Los primeros recibirían financiaciones exteriores más importantes y su "rating" financiero debería mejorar con el paso del tiempo, lo que les daría en el futuro accesos a financiaciones más importantes y más ventajosas. Los países menos avanzados podrían esperarse a recibir una parte mayor de los fondos FED disponibles a medida que las necesidades de financiación oficial de los países avanzados disminuyan. D. ¿Cogestion, gestión unilateral por parte de la UE o gestión autónoma por los países beneficiarios? El régimen de la cogestion aplicado en el marco del Convenio de Lomé, que se refiere tanto a la decisión de poner en marcha una acción de cooperación como al seguimiento de los gastos, ha mostrado sus límites. Por una parte, a nivel práctico, las numerosas idas y venidas entre el Ordenador Nacional y el Ordenador Principal (la Comunidad) alargan los plazos y perjudican la eficacia de la cooperación. Por otro lado este régimen no facilita las cofinanciaciones con otros donantes. Además, desde un punto de vista funcional, el régimen de la cogestion no anima a los beneficiarios a asumir los programas de desarrollo y las reformas respaldadas por la UE, aunque se trata de una condición fundamental para la eficacia de la ayuda, subrayada especialmente en todos los estudios de evaluación llevados a cabo por la Comunidad. El paso progresivo de una ayuda anteriormente centrada en las infraestructuras hacia el apoyo a las políticas socioeconómicas y las reformas institucionales lo hace aún más necesario. 96 £1 principio de la gestión conjunta de los recursos debe pues cuestionarse. ¿Cuáles son las alternativas que permitirían responder simultáneamente a la exigencia de garantizar un sistema fiable de gestión de los recursos de la ayuda comunitaria y a la necesidad de facilitar la asunción de responsabilidades por parte de los beneficiarios, que constituye en sí una condición para aumentar la eficacia de la cooperación? Habría que optar por un enfoque diferenciado y evolutivo que establezca un vínculo entre la "buena gestión" en el país beneficiario y el aumento de sus responsabilidades en la gestión administrativa y financiera de la ayuda. Este nuevo principio de gestión tendría como objetivo aumentar progresivamente la responsabilidad de los países beneficiarios en la gestión de los programas, el control de los gastos, su justificación y la evaluación de su impacto económico y social. La ayuda presupuestaria directa constituye la forma más avanzada en esta vía. En los países donde las condiciones institucionales y administrativas no permitan, por el momento, contemplar este mecanismo, la gestión unilateral por parte de la UE debería ir acompañada sistemáticamente de un apoyo al desarrollo y al refuerzo de las capacidades locales necesarias para asumir estas tareas; dicho apoyo no debería plasmarse en la creación de unidades específicas de gestión, sino actuar en el marco de las estructuras locales existentes. Aquí habría que definir también algunos criterios para elegir el método de gestión conveniente en cada caso, especialmente en función de la calidad del diálogo UE-ACP, del carácter adicional de los recursos comunitarios en relación con el esfuerzo nacional, y de la existencia de unidades o mecanismos de coordinación de las ayudas exteriores. Esta cuestión, como muchos otros aspecto* de la relación UE-ACP mencionados en este Libro Verde, deberá abordarse imperativamente siguiendo un enfoque diferenciado que permita fórmulas adaptadas al contexto de cada país o de cada grupo de países. Deberá tenerse en cuenta el carácter evolutivo del sistema elegido, y habrá que considerar progresivamente una gestión más autónoma por parte de los beneficiarios en todos los sectores según se vayan observando avances en materia de "buen gobierno" en los países ACP. En general los cambios que puedan introducirse en el método de gestión de los recursos deberían dirigirse, en la práctica diaria de la cooperación, a centrar el esfuerzo de concertación y diálogo en las cuestiones de fondo, es decir sobre las condiciones que afectan al impacto de los programas de cooperación y determinan la manera en que éstos pueden contribuir al desarrollo duradero en el país afectado. En este ámbito es en el que puede afirmarse la responsabilidad de cada uno de los socios ante los electores europeos y los electores de los países ACP. 97 SUIVI SEGUIMIENTO DEL LIBRO VERDE El Libro Verde constituye una etapa en el proceso de consulta emprendido por la Comisión sobre el futuro de las relaciones entre la UE y los países ACP, y en el debate puesto en marcha en este sentido entre todos los actores concernidos por el desarrollo. Tiene por objeto sensibilizar a la opinión pública acerca de la necesidad que tiene Europa de aplicar una política de cooperación eficaz frente a estos países y delinea las principales cuestiones sobre las cuales la UE deberá adoptar una postura antes de empezar las negociaciones con los ACP. No pretende ser único ni exhaustivo, sino trazar una serie de pistas y presentar distintas opciones. Mediante la publicación de este Libro Verde la Comisión invita todos los actores interesados a examinar las opciones y argumentos presentados y a expresar sus opiniones y sugerencias. La Comisión seguirá estimulando el debate a través de la organización de encuentros y seminarios. Podrán también enviarse contribuciones por escrito, dirigidas a la Dirección General del Desarrollo. Teniendo en cuenta las disposiciones institucionales, la Comisión formulará propuestas concretas para la renovación de las relaciones UE-ACP durante el segundo semestre del año 1997. 98 Libro Verde sobre las relaciones entre la Unión Europea y los países ACP Anexo Cuadros- Gráficos Evolución de los flujos financieros hacia el conjunto de los países ACP Evolución de los flujos financieros de la UE hacia el conjunto de los países ACP Ayuda pública al desarrollo procedente de los países de la OCDE-1990-95 APD en relación con el PIB (1995) Fondo Europeo de Desarrollo (FED): desglose de la ayuda por instrumentos Comercio entre la UEy los países en desarrollo -1997-1994 Dependencia de los países ACP de los mercados de la UE, Estados Unidos y Japón Perspectivas económicas para los países en desarrollo Resultados económicos de los países incluidos en el Programa Especial para África (SPA) EVOLUCIÓN DE LOS FLUJOS FINANCIEROS HACIA EL TOTAL DE LOS PAÍSES ACP Aportaciones netas totales a los países ACP (en millones de dólares USA corrientes) APD Otros APD Aportaciones privadas netas Recursos totales fuente: O C D E - D AC 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 8306 1972 2983 13261 8647 2644 -247 11044 9579 1583 -259 10903 11505 2156 1006 14667 13353 2988 779 17120 14968 2169 436 17573 15941 2370 2059 20370 18808 3068 •1057 20819 18275 1604 339 20218 19561 1620 1094 22275 17639 1126 1439 20204 25000 20000. 15000 10000 5000 < D V) Hi u. £2 -5000 Años • • - A PD -m- Otros APD Tir— Aportaciones privadas netas Recursos totales EVOLUCIÓN DE LOS FLUJOS FINANCIEROS DE LA UE HACIA LOS PAÍSES ACP Apoitaciones netas de la UE a los países ACP (en millones de dólares USA corrientes) 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 APD Países miembros UE Instituciones UE Total APD UE Otros A PD (OAPÜ) Países miembros UE Instituciones UE Total O APD UE Aportaciones privadas netas(APN) APN Países miembros UE Recursos totales Países miembros UE Instituciones UE Total recursos UE fuente; OCDE-DAC 2653 591 3244 752 56 808 2522 5926 647 6573 2812 700 3512 1375 23 ¡398 356 4543 723 5266 2869 657 3526 606 43 649 4289 854 5143 843 51 894 5184 915 6099 1863 40 1903 5906 1462 7368 1252 -2 1250 595! 1458 7409 1290 23 ¡313 7387 1655 9042 1352 45 1397 6555 1713 8268 789 44 833 7081 2432 9513 743 188 931 6449 1671 8120 314 -48 266 400 •143 -899 -729 109¡ •1275 ¡16 599 1619\ 3875 700 4575 4989 906 5895 6147 955 7/02 6428 1460 7888 8332 1481 9813 7463 1700 9163 7460 1757 9217 8423 2620 ¡1043 8382 1623 10005 12000 -2000 • Total APD UE •Total OAPDUE • APN Países miembros UE • Total recursos UE Años 1993 Ayuda pública al desarrollo (APD) - Transferencias de los países del CAD 1990-1995 (Transferencias netas a precios y tipos corrientes en millones S USA) País Total APD 1990 Total APD 1991 Total APD 1992 Total APD 1993 Total APD 1994 Total APD 1995 1995 APD en % del Total CAD 1. 050 1. 011 Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca Finlandia Francia Alemania Irlanda Italia Japón Luxemburgo Países Bajos Nueva Zelanda Noruega Portugal España Suecia Suiza Reino Unido Estados Unidos TOTAL CAD 955 394 889 2. 470 1. 171 846 6. 874 6. 320 57 3. 395 9. 054 25 2. 526 95 1. 205 148 965 1. 998 750 2. 630 10. 194 52. 961 543 831 2. 604 1. 200 930 7. 386 6. 890 72 3. 347 10. 945 42 2. 517 100 1. 178 213 1. 262 2. 116 863 3. 184 9. 407 56. 680 531 840 2. 515 1. 392 644 8. 162 6. 963 70 4. 122 11. 119 38 953 544 810 2. 373 1. 340 355 7. 915 6. 954 81 3. 043 11. 259 50 2. 742 2. 525 97 1. 226 302 1. 518 2. 453 1. 139 3. 153 98 1. 014 248 1. 304 1. 769 793 2. 920 10. 813 60. 850 10. 123 56. 471 1. 091 655 726 2. 250 1. 446 290 8. 466 6. 818 109 1. 136 747 1. 033 2. 113 1. 628 387 8. 439 7. 481 143 2. 705 13. 239 1. 521 14. 354 59 2. 517 110 1. 137 308 1. 305 1. 819 982 3. 197 9. 927 n. c. 3. 321 123 1. 247 269 1. 309 1. 887 1. 084 3. 185 7. 303 1,9% 1,3% 1,8% 3,6% 2,8% 0,7% 14,4% 12,7% 0,2% 2,6% 24,4% 5,7% 0,2% 2,1% 0,5% 2,2% 3,2% 1,8% 5,4% 12,4% 59. 156 58. 710 100,0% Memo: miembros de la UE(1) -CE (2) fuente: OCDJ£ - APD 25. 000 3. 028 26. 944 3. 818 29. 302 27. 190 27. 656 31. 411 4. 461 3. 948 4. 825 5. 501 53,5% 9,4% (1) - Total países miembros UE a Finales de 1994 (sin Austria, Finlandia y Suecia), excepto Grecia, que no es m iembro del C (2) - es decir, incluye la parte de la ayuda de los miembros de la UE administrada por la CE (FED y Presupucs to çsneral). /)fí°l Desembolsos de la APD de los miembros del CAD (Desembolsos netos en millones de dólares US corrientes) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 APD 1995 en porcentaje del CAD total (%) 10. 194 9. 054 25. 000 8. 713 Estados Unidos 9. 407 10. 813 10. 123 9. 927 7. 303 12% 11. 119 Japón Países miembros UE1 29. 302 9. 616 Total otros países CAD 60. 850 TOTAL 4. 461 'CE La ayuda comunitaria está incluida en la ayuda total de los Estados miembros (Grecia aún no es miembro del CAD) 14. 354 31. 350 5. 703 58. 710 5. 501 11. 259 27. 190 7. 899 56. 471 3. 948 13. 239 27. 656 8. 334 59. 156 4. 825 10. 945 26. 944 9. 384 56. 680 3. 818 52. 961 3. 028 53% 10% 100% 9% 24% 35. 000 30. 000 4 Estados Unidos •Japón -ir- Países miembros UE* Total otros países CAD -*— *CE 1990 1991 1992 Años 1993 1994 1995 fuente: OCDE - APD APD en porcentaje del PIB nacional Dinamarca Luxemburgo (cifra 1994) TOTAL CAD 0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70% 0,80% 0,90% 1,00% ñ x)L Distribución anual de la ayuda por instrumento (Decisiones FED totales) 1993 1994 ' Ayuda programable Ajuste estructural Capitales de riesgo Bonificación de intereses Ayuda de urgencia Ayuda a los refugiados Sysmin Stabex TOTAL 1014,39 378,00 53,65 21,51 83,15 29,30 50,03 1,17 1631,20 1041,94 222,35 214,43 53,85 249,98 25,61 57,25 615,12 2480,53 1995 828,58 145,50 256,82 35,53 33,68 4,40 84,49 131,09 1520,09 en millones de ecus Porcentaje de decisiones por instrumentos en 1995 Ayuda de urgencia refugiados 3% Bonificación de intereses 2% Capitales de riesgo 17% Ajuste estructural 10% Ayuda programable 55% El FED (Fondo Europeo de Desarrollo) es el principal instrumento financiero del Convenio de Lomé. Concede subvenciones para programas de ayuda destinados a los 70 países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) signatarios del Convenio. Los créditos del FED son objeto de contribuciones ad hoc de los Estados miembros , y por tanto no figuran en el Presupuesto de la Unión. Para la ejecución de cada Convenio existe un FED distinto: así, el 6o FED para Lomé III y el 7o FED para los cinco primeros años de aplicación de Lomé IV. El 8o FED, recién instituido, se aplicará a los cinco últimos años de Lomé. Sus intervenciones se inscriben en una programación quinquenal de las necesidades prioritarias en torno a ejes principales como la formación, la autosuficiencia alimentaria, las infraestructuras, las inversiones industriales, etc. fuente: Comisión Europea - Infofinance 1995 10<> El comercio entre la UE y los PVD - período 1976-1994 (en millardos de ecus) Importaciones en la UE ACP Asia América Latina Mediterráneo Todos los PVD Extra-CE Exportaciones de la UE ACP Asia América Latina Mediterráneo Todos los PVD Extra-CE Total mundial 1976 1980 1985 1990 1992 1994 10,5 6,7 8,3 9,6 70,7 157,7 19,4 16 13,7 16,4 114,3 269,9 26,8 26 25,8 32,3 128,9 399,7 21,9 50,9 25,7 29,8 143,8 461,5 18,0 66,4 24,8 30,3 145,6 487,6 • 18,6 83,9 26,7 30,8 165,9 543,2 1976 1980 1985 Í990 1992 1994 9,6 7,5 7,7 12,3 550,9 141,3 292,9 15,7 13,1 12 19,8 83,4 221,1 475,1 17,4 29,4 13,5 29,8 121,7 380,8 811,8 16,6 41 15,6 28,5 134,2 415,3 1076,6 17,0 47,1 20,4 28,6 153,1 436,1 1137,8 14,9 70,7 28,4 33,1 193,3 541,8 1297,9 Parte de las importaciones extra-UE(%) 1976 1980 1985 1990 1992 1994 6,7 ACP 4,2 Asia 5,3 América Latina Mediterráneo 6,1 44,8 Todos los PVD 100 Extra-CE fuente: EUROSTAT - ODI - marzo 1996 7,2 5,9 5,1 6,1 42,4 100 6,7 6,5 6,5 8,1 34,7 100 4,7 11 5,6 6,5 31,2 100 3,7 13,6 5,1 6,2 29,9 100 3,4 15,5 4,9 5,7 30,5 100 4¿¿ Dependencia de los países ACP de los mercados de Estados Unidos (US), la UE y Japón País ANGOLA BENIN BOTSUANA BURKINA FASO ' BURUNDI CAMERÚN CABO VERDE CENTRO AFRICA COMORAS CONGO COSTA DE MARFIL YIBUTI ERITREA* ETIOPIA GABON GAMBIA GHANA GUINEA GUINEA BISSAU GUINEA ECUATORIAL KEN IA LESOTO LIBERIA MADAGASCAR MALAUI MALI MAURICIO MAURITANIA MOZAMBIQUE NAMIBIA** NIGER NIGERIA UGANDA RUANDA SANTO TOME Y PRINCIP SENEGAL SEYCHELLES SIERRA LEONA SOMALIA SUDAN SUAZILANDIA TANZANIA CHAD TOGO ZAIRE ZAMBIA US media 1990-92 1453,92 11,75 0,00 0,26 6,03 76,59 0,02 0,55 6,75 330,98 149,52 0,02 Japón media 1990 92 20,89 0,93 5,96 5,76 2,26 10,57 0,39 0,14 0,37 2,04 26,05 0,05 8,09 583,35 1,08 87,64 97,28 0,03 0,10 50,48 0,00 7,30 34,85 47,17 1,16 96,26 7,46 15,04 2,74 3661,32 11,29 4,26 0,14 8,07 0,75 38,72 1,77 9,29 0,00 9,33 0,18 3,40 191,87 37,94 47,71 117,98 47,77 68,40 3,23 0,14 0,01 20,09 0,08 16,26 33,61 64,89 4,63 3,25 132,41 18,21 0,16 8,56 4,56 1,00 0,02 12,39 0,45 2,51 0,23 31,23 5,77 25,39 9,05 0,73 78,18 338,06 Exportaciones ACP en millones de SUS OCDE media 1990 92 Total mundial média 1990 92 UE media 1990-92 US en porcentaje del Total mundial (%) Ufcen porcentaje del Total mundial (%) 1260,30 54,23 98,61 53,95 57,12 1543,48 6,69 109,86 18,62 785,72 1963,90 4,76 129,72 1208,74 120,96 645,71 379,61 7,47 40,91 657,62 23,93 624,42 209,36 195,33 92,79 1004,63 295,99 92,25 210,02 5571,01 147,76 69,79 3,89 398,71 55,40 213,77 28,47 137,16 150,69 215,57 65,08 97,06 1126,72 363,55 3466,14 77,11 199,19 61,18 73,99 1708,58 7,24 113,43 27,73 1280,67 2293,10 5,36 213,85 2229,50 173,41 908,31 582,40 7,86 41,13 830,62 27,52 1151,92 311,30 355,34 108,26 1198,65 444,78 148,78 3873,30 109,70 345,00 171,00 119,00 2075,00 12,30 133,70 29,00 1314,00 3525,30 59,00 342,30 2700,70 198,70 1228,30 687,30 30,30 41,30 1387,30 68,30 1178,70 783,00 413,00 317,70 1267,00 552,70 391,70 237,18 12280,55 177,13 87,51 4,40 433,56 57,18 280,75 32,42 195,49 195,07 272,63 76,67 145,28 1558,71 768,65 263,00 14190,00 197,00 122,00 14,30 717,70 94,30 292,00 131,30 444,00 365,70 465,00 95,70 289,00 1767,00 1300,70 37,54 10,71 0,00 0,15 5,07 3,69 0,17 0,41 23,26 25,19 4,24 0,03 2,36 21,60 0,55 7,13 14,15 0,11 0,23 3,64 0,00 0,62 4,45 11,42 0,36 7,60 1,35 3,84 1,04 25,80 5,73 3,49 0,95 1,12 0,79 13,26 1,35 2,09 0,00 2,01 0,19 1,18 10,86 2,92 32,54 49,43 28,58 31,55 48,00 74,38 54,37 82,17 64,22 59,80 55,71 8,06 37,90 44. 76 60,88 52,57 55,23 24,66 99,05 47,40 35,03 52. 97 26,74 47. 29 29. 21 79,29 53,55 23,55 79,85 39,26 75,00 57. 20 27,20 55. 55 58,75 73,21 21,68 30,89 41,21 46,36 68,00 33,58 63,76 27,95 o. País US media 1990-92 69,43 7124,18 3,48 365,13 21,28 36,74 3,64 5,51 71,31 135,94 420,71 1488,05 ZIMBABUE ÁFRICA ANTIGUA BAHAMAS BARBADOS BELIZE DOMINICA GRANADA GUYANA HAITÍ JAMAICA REP. DOMINICANA SAN C. Y NIEVES*** SAN VICENTE SANTA LUCIA SURINAM*** TRINIDAD Y TOBAGO CARIBE FIYI KIRIBATI*** PAPUA-NUEVA GUINEA SALOMON SAMOA OCCIDENTAL TONGA TUVALU*** 2,40 VANUATU 83,51 PACIFICO TOTAL ACP !0391,37 fuente: EUROSTAT - ODI - marzo 1996 610,04 3183,68 41,51 35,75 0,52 0,00 3,33 4,12 17,73 Japón media 1990 92 144,48 1316,85 0,32 17,26 0,86 1,44 1,99 1,05 16,27 1,83 16,36 18,51 UE media 1990-92 586,93 21128,26 10,42 239,29 44,03 49,46 48,21 12,11 151,42 35,21 328,09 182,43 OCDE media 1990 92 912,16 35762,69 17,54 988,17 88,10 111,17 57,23 22,69 265,86 301,46 1249,83 2328,53 Total mundial media 1990 92 1616,00 45719,30 26,70 1038,00 149,30 131,70 111,30 38,70 329,00 311,70 1496,30 2418,30 7,17 0,08 71,47 103,52 92,98 131,28 120,00 147,00 25,26 108,40 34,91 358,08 45,41 2,49 10,78 218,52 1494,18 138,16 1250,64 6905,48 318,83 1903,00 8221,00 397,00 272,64 21,18 1,19 0,70 798,22 69,00 18,24 19,09 1375,30 93,30 14,70 20,30 5,09 456,76 1882,01 15,04 448,91 23071,35 25,08 1248,46 43916,63 28,30 1928,90 55869,20 US en porcentaje del Total mundial (%) UEen porcentaje del Total mundial (%) • 4,30 15,58 13,03 35,18 14,26 27,89 3,27 14,23 21,67 43,61 28,12 61,53 3,44 12,06 32,06 38,73 10,46 2,60 0,56 0,00 16,41 8,49 4,33 19,00 36,32 46,21 39,04 23,05 29,49 37,56 43,31 31,30 46,02 11,30 21,93 7,54 59,56 70,42 11,48 18,18 34,80 19,82 22,70 8,10 3,43 53,15 23,27 41,00 * Eritrea es el 70° Estado ACP desde octubre de 1993, tras su independencia ** Namibia es el 69° Estado ACP desde diciembre de 1990, tras su independencia *** Cifras no disponibles AAT Perspectivas económicas para los países en desarrollo Evolución del PIB en términos reales Países en desarrollo* Asia Oriental Sudeste asiático África Subsahariana América Latina y Caribe Oriente Medio y Norte de África 1986-95 1991-94 1995(est. ) 1996-97 1996-2005 Previsiones 4,2 8,1 5,1 1,8 2,4 1,1 5,0 9,4 3,9 0,7 3,6 2,4 4,9 9,2 5,5 3,8 0,9 2,5 5,1 8,2 5,5 3,7 2,6 3. 2 5,4 7,9 5,4 3,8 3,8 2,9 * excluidas Europea del Este y la antigua URSS Fuente: Banco Mundial, Perspectivas económicas mundiales Resultados económicos de los países del PEA Evoluciones en % por año PIB media ponderada mediana Exportaciones Importaciones Agregados en % del PIB I Ahorro Inversiones inversiones privadas. PEA-1 21 países PEA-2 27 países PEA-3 31 países Fuente: Banco Mundial - SPA Phase Four May 1996, PEA -1 1988-90 PEA - 2 1991-93 PEA - 3 1994-96 5,2 3,8 4,3 2J5 ZJ 19,3 „ 3,5 1,6 0,6 -2^3 ^2 18,8 9^ 5,1 4,1 6,8 12,5 5^9] 19,8 10,6