title: Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om miljöavtal

eurovoc_concepts:
EU environmental policy
European industrial area
directive (EU)
environmental law
negotiation of an agreement (EU)

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION •k •k k -ii Bryssel den 27. 11. 1996 KOM(96) 561 slutlig MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET OM MILJÖ AVTAL INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sammanfattning I. Inledning II. Meddelandets innehåll och mål III. Generella överväganden om miljöavtal som ett politiskt verktyg IV. Allmänna riktlinjer för användning av miljöavtal V. Miljöavtal för genomförande av vissa bestämmelser i gemenskapsdirektiven VI. Miljöavtal på gemenskapsnivå VII. Slutsatser Bilaga: Översikt över nationella erfarenheter Sammanfattning Efter mer än tjugo års gemenskapslagstiftning inom miljöområdet är det grundläggande regelsystemet nu inrättat. Ett vederbörligt genomförande av EG:s regelverk utgör ett av huvudområdena för miljöåtgärder som eftersträvar hållbar utveckling. En komplettering av lagstiftningsåtgärderna genom andra administrativa styrmedel utgör också ett av de huvudmål som fastställs i det femte miljöhandlingsprogrammet. Främjandet av avtal med industrin utgör en del av de ansträngningar som gjorts för att utöka antalet administrativa styrmedel. Föreliggande initiativ faller således inom ramarna för den strategi som fastställs i det femte handlingsprogrammet, vilket nyligen bekräftades genom kommissionens förslag till översyn av programmet. Avtal med industrin utgör ett styrmedel med många användningsområden som kan tillämpas på regional och nationell nivå, gemenskapsnivå och internationell nivå. Hittills har avtalen huvudsakligen varit icke-bindande och frivilliga, men den senaste tiden har medlemsstaterna emellertid valt en mer formell och bindande typ av avtal. Miljöavtal kan få till stånd effektiva åtgärder innan en lagstiftning behövs och på så sätt minska mängden lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder. Detta initiativ står således i samband med kommissionens ansträngningar för att förenkla gemenskapslagen och förbättra dess kvalitet. Avtal kan användas som ett tillägg till lagstiftningen och de kan därför utgöra ett lämpligt verktyg för genomförandet. I bindande form är de ett effektivt och passande styrmedel för att uppnå de allmänna mål som fastställs genom På gemenskapsdirektiv, gemenskapsnivå möjliggör sådana avtal att kommissionen kan ta itu med miljöfrågor utan att behöva ta till de traditionella rättsliga styrmedlen. nedskärningsprogram. genomförandet särskilt av Miljöavtal har tre huvudsakliga fördelar. De kan främja aktiva insatser från industrins sida, tillhandahålla lönsamma, skräddarsydda lösningar och möjliggöra att målen nås på ett snabbare och smidigare sätt. Detta meddelande omfattar riktlinjer som syftar till att främja användningen av avtal genom att garantera den klarhet och öppenhet som är avgörande för deras verkan. Därför föreslås ett samråd med intresserade parter på förhand, en bindande form, kvantifierade mål och ett stegvist genomförande, en uppföljning av resultaten och ett offentliggörande av avtalet och de uppnådda resultaten. Dessa kriterier borde göra det möjligt att undvika en bristande insyn, en möjlig snedvridning av konkurrensen på grund av "free-riders" (sådana som åker snålskjuts) och att endast vagt formulerade mål ställs upp. En rekommendation riktar sig till medlemsstaterna för att tillhandahålla en ram för användningen av miljöavtal som verktyg för genomförandet av gemenskapsdirektiv. I. Inledning 1. 2. 3. styrmedlen I syfte att göra miljöpolitiken ännu mer effektiv har kommissionen förordat att utöka de administrativa femte miljöhandlingsprogrammet 1992. Anledningen till denna nya strategi är att efter mer än tjugo års gemenskapsinitiativ på miljöområdet är den grundläggande lagstiftningen klar. Enbart lagstiftande åtgärder räcker dock inte för att få den förändring av nuvarande trender och praxis som krävs för att göra utvecklingen hållbar. införandet av det efter I det femte handlingsprogrammet förslås därför nya samordnade insatser med industrin: "Då tidigare miljöåtgärder brukade vara föreskrivande enligt principen "du skall inte" är den nya strategin mer inriktad mot principen "låt oss arbeta tillsammans". Detta återspeglar den växande insikten inom industrin och industriföretagen inte bara är en betydande del av affärsvärlden att (miljö)problemet utan att de också måste hjälpa till att lösa problemet. Den nya inställningen medför framförallt en förstärkt dialog med industrin och en uppmuntran under lämpliga förhållanden till frivilliga avtal och andra former av självreglering. " Rådet har uttryckligen insett behovet av att utöka antalet styrmedel och att involvera alla samhällsnivåer i en anda av delat ansvar2. En utökning av styrmedlen har visat sig vara svårare än förväntat. När kommissionen utvärderade det femte handlingsprogrammet föreslog den därför att denna fråga skulle utgöra en av fem viktiga åtgärdsområden. I detta syfte skall framförallt främjande av skattereformer, konceptet om miljöansvar och miljöavgifter, frivilliga avtal uppmärksammas. Kommissionen utarbetar för närvarande ett förslag till meddelande om miljöskatter i medlemsstaterna som skall medverka till att underlätta införandet av sådana skatter i medlemsstaterna genom att klargöra de möjligheter och begränsningar som användningen av dessa åtgärder innebär. Kommissionen har även för avsikt att uppmuntra till offentliga diskussioner om bättre tillämpning och genomförande av miljölagstiftningen genom ett meddelande till parlamentet och rådet. En kraftfullare användning av styrmedel som är anpassade till marknaden och dess funktion hjälper till att ge rätta signaler till de ekonomiska aktörerna och medverkar på det sättet till en avreglering och en minskning av byråkratiska hinder4. Avtal med industrin, framförallt om de ingås på gemenskapsnivå, kan minska behovet av reglerande insatser genom effektiva åtgärder av industrin, för att på ett innan en lagstiftning behövs. De kan även användas KOM(92)23, 3. 4. 1992 punkt 31. Resolution 93/C/138/0 av rådet och företrädare för medlemsstaternas regeringar församlade i rådet den 1. 2. 1993, EGTnrC 138, 17. 5. 1993, s. 1. Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om revidering av Europeiska gemenskapens handlingsprogram för miljön och hållbar utveckling "Mot hållbar utveckling", EGT nr 140, 11. 5. 96, s. 5. Kommissionens meddelande om ekonomisk tillväxt och miljön, KOM(94)465, 3. 11. 1994. sätt kostnadseffektivt enlighet med gemenskapsdirektiv. Avtalen kan även medverka till en begränsad detaljnivå i lagstiftningen. Lämpligheten med avtal under sådana varierande förhållanden måste bedömas från fall till fall. reglerande mål genomföra i Avtal med industrin har använts av praktiskt taget alla medlemsstater men omfattningen och formen för dessa avtal har varierat avsevärt. II. Meddelandets innehåll och mål 4. 5. I detta meddelande behandlas användandet av miljöavtal som ett styrmedel för att genomföra miljöpolitiken i gemenskapen. I detta meddelande utgör miljöavtal avtal mellan industrin och offentliga myndigheter om ett uppnående av miljömålen. Sådana miljöavtal kan vara rättsligt bindande med förpliktelser för avtalsparterna. De kan också ha formen av ensidiga åtaganden från industrins sida som godkänts av de officiella myndigheterna. Mot bakgrund av de rådande förhållandena i medlemsstaterna omfattar detta meddelande riktlinjer för en effektiv användning av miljöavtal, villkoren, enligt vilka sådana avtal kan användas för att genomföra vissa bestämmelser i gemenskapsdirektiven, på vilket sätt miljöavtal kan användas på gemenskapsnivå. Det allmänna syftet med detta meddelande är att främja och underlätta användningen av effektiva och godtagbara miljöavtal. Detta initiativ skall ses som en del av en bredare politik för frivilliga insatser, vars principer, orsaker och mål fastställs i det femte handlingsprogrammet. Miljöavtal är endast ett av många administrativa styrmedel som skall användas för att uppnå hållbar utveckling (se kapitel III). Dessutom måste varje avtal vara noggrant utformat för att säkerställa dess miljömässiga och ekonomiska effekter, dvs. att avtalet ger resultat. I detta syfte bör man komma överens om kriterier för att säkerställa insyn, trovärdighet och tillförlitlighet i avtalen. De viktigaste faktorerna för att uppnå dessa kriterier är fastställda kvantifierade mål, ett stegvist genomförande med fastlagda etappmål, offentliggörande av avtalet, uppföljning och rapportering av resultaten. Kriterierna för de viktigaste frågorna när det gäller effektivitet och trovärdighet redovisas i detta meddelande (se kapitel IV). Om dessa kriterier uppfylls kan man undvika att det uppstår ett lappverk av olika former och metoder som kan förhindra att den inre marknaden fungerar smidigt. Det tredje syftet med meddelandet är att klargöra särskilda frågor om användning av miljöavtal i samband med genomförandet av vissa bestämmelser i gemenskapsdirektiven se kapitel V) och deras användning på europeisk nivå (se kapitel VI). 6. skall ryggraden fortsättningsvis vara den nödvändiga Lagstiftning i gemenskapens miljöpolitik, men den behöver backas upp av marknadsbaserade styrmedel och frivilliga insatser. I denna mening är miljöavtal ett verktyg för genomförande snarare än ett medel för avreglering. Kommissionen strävar efter att förenkla och förbättra kvaliteten i gemenskapslagstiftningen. En sådan strävan visar rapporten från den oberoende expertgruppen för förenkling av lagstiftning och administration. Kommissionen har lagt fram sina åsikter om förenkling i sin rapport till Europeiska rådet i Madrid 1995 "Better Law- making" och i dess interimrapport till Europeiska rådet i Florens i juni 1996 om tillämpningen av närhetsprincipen och proportionalitetsprincipen7. III. Generella överväganden om miljöavtal som ett politiskt verktyg Fördelar och vikäga frågor 7. 8. Det växande intresset för och användningen av avtal i miljöpolitiken grundas på insikten om att en hållbar utveckling kräver åtgärder snarare än reaktion från de berörda industrisektorerna. De eventuella fördelarna med frivilliga åtgärder redovisas i de följande avsnitten. Uppmuntran till aktiva insatser från industrin,. När det gäller lagstiftning blir industrin ofta involverad på ett sent stadium i mer eller mindre formella samråd. Detta leder med all sannolikhet till en defensiv snarare än en öppen och aktiv reaktion. Dialoger och förhandlingar om "vad som skall göras" och "hur skall det göras" för att uppnå vissa målsättningar skall hjälpa till att ändra denna defensiva inställning. Dessutom kan förhandlingsförfarandet i sig, oavsett det verkliga avtalet, leda till en gemensam insikt om miljöproblemen och ett ömsesidigt ansvarstänkande. En sådan insikt kan vara till hjälp för att underlätta utformningen av en förnuftig miljöpolitik och bör inte undervärderas. Detta innebär också att avtal bör ses som en fortsättning på partnerskap mellan myndigheter och industrin snarare än ett resultat av det. lönsamhet,. En stor fördel med miljöavtal är att de ger större frihet för industrin på företags- eller sektorsnivå vid beslut om hur miljömål skall uppnås än vad lagstiftningen gör eftersom den föreskriver eller kräver användning av t. ex. en viss teknologi. Detta ger industrin frihet att finna lönsamma lösningar, anpassade till specifika förhållanden och med hänsyn till t. ex. tidigare investeringar. När företag ingår som part i ett miljöavtal, har tillstandsgivande myndigheter möjlighet att utfärda mindre detaljerade och målinriktade tillstånd och därmed ge företaget utrymme att hitta de mest effektiva metoderna för att uppnå målen. Dessutom behöver KOM(95)228 och SEC(95)2121 slutlig. CSE(95)580. CSE(96)2 slutlig. företaget eventuellt inte anhålla om tillstånd för varje processförändring. Flexibilitet uppmuntrar också till kreativa lösningar och teknisk innovation, vilket inte bara kan minska kostnaderna för avtalets uppfyllande utan också ge sidoeffekter som en följd av innovativa lösningar som ger konkurrensfördelar. Där industrin åtar sig ett ansvar kan genomförandet av ett avtal som offentliggjorts och övervakats på vederbörligt sätt sannolikt bli effektivare. När myndigheter fullgör sina åtaganden har de tillgång till bättre information och en bättre insikt om eventuella problem, vilket så småningom kan minska kostnaderna för genomförandet genom att det görs mer effektivt. och snabbare måluppfyllelse,. 9. Varken lagstiftning eller avtal genomförs över en natt. Avtal kan dock ingås på kortare tid än lagar kan antas, framförallt i situationer där det fastställda målet avser ett begränsat antal företag, vilket innebär att miljömässiga åtaganden från industrin kan ge effekt från ett relativt tidigt stadium. Vid fastläggandet av mål på gemenskapsnivå tar däremot lagstiftningsarbetet på gemenskapsnivå och nationell nivå avsevärd tid. Som exempel är den normala tiden mellan ett förslag till miljödirektiv och dess antagande betydligt längre än två år och därefter tar det vanligtvis ytterligare två år för medlemsstaterna att överföra det. Så snart som ett direktiv har överförts, vilket i många fall sker försenat, måste det fortfarande genomföras och tillämpas. Därför kan avtal vara snabbare och en effektivare åtgärd, även om förhandlingar och avtal kräver minst några månader. men med tillbörlig uppmärksamhet ifråga om vissa risker. 10. Alla tidigare avtal har dock inte gett resultat. Vissa frågor verkar vara avgörande för att miljöavtal skall anses som ett trovärdigt politiskt verktyg. För det första krävs,-som ett grundvillkor vid förhandlingar om sådana avtal, myndigheternas totala åtagande och beslutsamhet att uppnå klart definierade miljömål. Ej slutgiltiga förhandlingar eller diskussioner om generella åtaganden kan inte leda fram till verkningsfulla åtgärder och ses ofta av allmänheten som ett senareläggande av effektiva åtgärder. Det underlättar om de allmänna målen fastställs genom lagstiftning, vilket möjliggör för intressenterna, i synnerhet industrin och den intresserade allmänheten, att medverka vid fastställandet av målen genom att använda de i grundlagen fastställda eller andra rättsliga förfaranden. En sådan medverkan kommer inte endast att bidra till målens rättmätighet utan också säkerställa att målen inte sänks under förhandlingarna. Mer allmänt sett är insyn i och information till allmänheten om målen en garanti mot uppgörelser som knappast återspeglar mer än att allt fortgår som tidigare och inte motsvarar allmänhetens förväntningar. 11. Möjlighet att genomföra ett avtal är en annan central fråga. Avsaknaden av styrmedel och påföljder för verkställighet av avtal gör det till ett attraktivt alternativ att inte fullfölja ett avtal. Bindande avtal kan dock genomdrivas på rättslig grund och kan omfattas av påföljder, t. ex. böter eller andra straffåtgärder. Mot bakgrund av vissa nedslående, tidigare erfarenheter har medlemsstaterna i realiteten nyligen övergått från en informell till en mer formell inställning. Men även ensidiga åtaganden som upprättas i enlighet med riktlinjerna i detta meddelande skall innehålla ett antal ytterligare villkor för ökad trovärdighet och därmed avskräcka från att inte fullfölja avtal, t. ex. tryck från allmänheten eller möjlighet att snabbt reglerande åtgärder. Upprättade avtal som är öppna för insyn ger allmänheten möjlighet att noga följa dess genomförande och att utöva effektiv press. Dessa möjligheter uppväger det faktum att enskilda personer inte alltid kan genomdriva miljöavtal genom administrativa eller rättsliga prövningar. införa 12. Slutligen, eftersom miljöavtal endast förbinder dem som gjort åtaganden, kan de ge ensidiga förmåner för dem som inte deltar. Dessa "free-riders" undgår att dela de kostnader som deras konkurrenter betalar: de goda människornas arbete är mestadels till nytta för de dåliga människorna. Riskerna för "free-riders" kan dock normalt bedömas av avtalsparterna som mycket väl från förhandlingarna känner till vem som kan dra nytta av att vara passiv. I vissa fall räcker blotta hotet om att införa lagstiftning för att avvärja ett sådant utnyttjande. Praxis i medlemsstaterna visar att de eventuella vinsterna för "free-riders" inte hindrar industrin från att ingå avtal. Det är dock värt att notera att risken för denna typ av utnyttjande ökar med marginalkostnaderna för den utsläppsminskning som ett avtal medför. Därför är lagstiftningsåtgärder lämpligare när fördelarna för "free-riders" är så stora att genomförandet av avtalet riskeras eller konkurrensen blir snedvriden. Användningen av en blandning av styrmedel som omfattar vissa förmåner för de som ingår avtal kan också tas under övervägande för att stimulera ett deltagande i avtal och för att motarbeta s. k. "free-riding". Logisk grund för och karakteristiska element i miljöavtal 13. Till hjälp i det politiska arbetet finns det ett antal alternativa styrmedel som kan (t. ex. skatter eller kategoriseras som "reglerande", "marknadsbaserade" "ekonomiska bidrag" överlåtbara utsläppstillstånd), (miljösubventioner) (t. ex. tillhandahållande av information, utbildning). Alla dessa styrmedel har olika egenskaper och genomförbarhet, vilket bör tas hänsyn till, när man väljer ett administrativt styrmedel för att lösa miljöproblem på ett ekonomiskt fördelaktigt sätt. "frivilliga insatser", "marknadsförbättrande om miljöpåverkan, ekonomiska åtgärder" fördelar fråga samt i 14. Miljöavtals lämplighet som miljöpolitiskt styrmedel är till stor del beroende av hur de är utformade och deras politiska sammanhang. Det troligaste är att avtal kommer att användas som ett av flera ekonomiskt fördelaktiga styrmedel och tillsammans med till exempel reglerande eller ekonomiska styrmedel. Avtal kan till exempel komplettera lagstiftning. De kan även användas som ett kortsiktigt komplement i övergångsskedet till renare produktionssätt (dvs. minskad sysselsättning inom sektorer med hög förorening och stor internationell konkurrens utan att skapa nya arbetstillfällen i likvärdig skala inom renare sektorer). I en sektor där skatter skulle resultera i höga makroekonomiska övergångskostnader till följd av till en miljöskatt, och sänka kostnaderna för ekonomin hög miljöförorening och stark internationell konkurrens kan parterna i ett avtal undantas att gemenskapens konkurrensregler och regler om den inre marknaden iakttas. skatt under förutsättning sådan från en ,5. Ett annat tillämpningsområde för avtal är i samband med genomförandet av omfattande, långfristiga mål, som lämpligen kan uppnås genom att införa en flera integrerad miljöförvaltning och produktionsprogram industrisektorer. I dessa fall finns det tillräckligt utrymme för lönsamma, kreativa lösningar som inte enkelt kan uppnås genom allmän och generell lagstiftning. inom en eller Detta gäller till exempel följande mål: - Utsläppsmål (t. ex. C02, S02, NOx, flyktiga organiska föreningar). - Miljökvalitetsmål, t. ex. vad gäller buller, vatten eller luft. - Avfallsminskning eller mål för återvinning eller åter användning. - Minskning eller eliminering av vissa ämnen eller material. - Effektiv energianvändning. - Insamling av data (mot bakgrund av inventering av utsläpp m. m. ). 16. Vissa bestämda villkor gäller för potentiellt framgångsrika avtal och underlättar att identifiera förhållandena, den generella utformningen och kännetecknen för sådana avtal. För det första ger förhandlingarna troligtvis resultat, om antalet avtalsparter begränsas, eftersom handläggningskostnaderna för att bestämma fördelningen av reduceringsresurser minskas. För det andra måste avtalen täcka den berörda sektorn i tillräcklig grad för att det skall vara möjligt att uppställa ambitiösa helhets mål. Detta är ytterligare en anledning till varför avtal är särskilt lämpliga, när ett litet antal aktörer har kontroll avtalet. När företagssammanslutningar kan förhandla för ett stort antal företag i syfte att ingå avtal och även för själva företagen, är antalet aktörer av mindre betydelse. I detta fall bör det dock tas hänsyn till de problem som de små och medelstora företag som inte är medlemmar av en företags- eller branschorganisation har. områden flesta täcks över som av de sitt Offentliga myndigheter måste dessutom ställningstagande i fråga om avtalens syfte, så att de kan vara säkra på att avtalen ger en extra effekt i motsats till att allt fortgår som tidigare med nuvarande administrativa styrmedel. Detta kräver ofta en förhandsbedömning av de tekniska möjligheterna till minskade utsläpp och minskade kostnader och en prognos för åtgärder utan offentlig intervention ("baslinje"). klart kunna definiera För det fjärde allmänhetens medvetenhet om de problem som skall lösas motiverar båda sidor att vidta åtgärder och utgör en drivkraft för avtalets genomförande. Slutligen måste konsumenters beteende beaktas. Eftersom miljöavtal inte direkt kan påverka konsumenters beteenden bör åtaganden vars fullgöranden till stor del beror på Ökad elteilrågan undvikas. Samtidigt kan ollentliga myndigheter, på ett icke-diskriminerande sätt, uppmuntra konsumenter att grunda sina val på miljöhänsyn. IV. Allmänna riktlinjer för användning av miljöavtal 17. Följande krav bör ses som riktlinjer som skall beaktas, när ett avtal utformas, ingås och genomförs på nationell eller lokal nivå vid tillämpning av ett gemenskapsdirektiv eller oberoende av gemenskapslagstiftningen. De syftar till att säkerställa effektivitet, trovärdighet och insyn. Riktlinjerna på detta område bör dock inte vara för detaljerade och stela utan kunna ge rum för anpassning till speciella förhållanden och tillräcklig flexibilitet för att kunna utnyttja verkningskraften i detta politiska redskap. Samråd 18. därför ingås, bör berörda grupper ges möjlighet att lämna Innan ett miljöavtal synpunkter på avtalsförslaget. Förutom de som verkligen förhandlar om avtalet bör företag, miljöorganisationer, lokala och andra berörda offentliga myndigheter informeras på lämpligt sätt och deras synpunkter bör beaktas vid den slutgiltiga förhandlingen och genomförandet av avtalet. företagssammanslutningar berörda och alla Kontraktsenlig form 19. Även om användningen av avtal i kontraktsenlig form fortfarande är begränsad, visar erfarenheten genom medlemsstaternas betydande användning av avtal som ett administrativt styrmedel att ett avtals rättsliga status är en viktig orsak till deras framgång. Kontrakt är välkända och allmänt accepterade rättsliga instrument. Kontrakt är bindande för båda parter och ger en klar, rättslig ram, vilket kan innefatta påföljder i de fall ett avtal inte följs och genomdrivas genom domstolsbeslut. Bindande avtal ger i allmänhet en bättre garanti för att miljömålen uppnås. Denna form av miljöavtal är den lämpligaste för att genomföra vissa bestämmelser i gemenskapsdirektiven (se kapitel V). De faktiska, kontraktsenliga åtagandena ligger vanligtvis hos industrin, eftersom målet med avtalet är att vägleda industrin avseende miljöåtgärder. Det kan dock finnas flera viktiga uppgifter även för de offentliga myndigheterna. Det kan till exempel ofta vara lämpligt att låta offentliga myndigheter upprätta en statistisk databas för att underlätta informationsutbytet, samordna forskningen eller rapporteringen eller tidiga samråd om det finns tvivel om att avtalet följs. Det finns ofta ett tyst samförstånd om att ingen lagstiftande åtgärd skall föreslås, om och så länge som ett avtal fungerar tillfredsställande. Faktum är att om man från industrins sida kan vara helt säker på vilka mål som skall uppnås 10 och vilka åtgärder som skall vidtas kan man också skriva under den ambitiösa målsättningen vad gäller miljöskydd. För att tillhandahålla sådan säkerhet kan det uttryckligen fastställas att administrativa förordningar inte kan antas på ett område som täcks av ett giltigt avtal (t. ex. det flamländska dekretet om miljöavtal). I de flesta fall behövs dock inte ett formellt åtagande eftersom en offentlig myndighet som ingår ett miljöavtal skulle handla inkonsekvent, om den vidtog reglerande åtgärder så länge som avtalet fungerar. Kvantifierade mål 20. Svagheten med och det dåliga ryktet för vissa tidigare avtal beror delvis på brist på kvantifierade mål, vilket ger utrymme för uppfattningen att avtalen har använts för att undvika eller försena effektiva åtgärder. Målen måste kvantifieras i tal i stället för med klausuler om största möjliga insatser, dvs. de måste utryckas antingen i absoluta tal (till exempel en maximal mängd utsläpp) eller som en procentsats (t. ex. en utsläppsminskning uttryckt i procent av utsläppen vid en bestämd tidpunkt). Fördelen med absoluta tal är att sektorns bidrag till det totala målet vad gäller miljöskydd då med säkerhet framgår, emedan t. ex. konsumentbeteende, leder till ökade kostnader för utsläppsminskning. enskilda mål undviker faktorer, risken yttre att Man bör bemöda sig att om göra kvantifieringen otvetydig. När man till exempel anger vilken procentsats som skall uppnås genom minskningen av utsläpp, skall inte bara basåret anges utan även hur referensvärdet för målet har beräknats. Stegvist genomförande 21. För varje fas i genomförandet bör etappmål specificeras. För detta ändamål måste en tidtabell definieras och målen kvantifieras i enlighet med denna ("milstolpar"). Dessa milstolpar säkerställer att alla parter har en klar uppfattning om huruvida avtalet ger resultat eller ej. Det är då möjligt att på ett tidigt stadium besluta om hur uppkomna problem skall lösas. De gör det också möjligt för parterna ätt få bekräftat att avtalet fungerar och att valet av styrmedel var riktigt. Dessa etappmål, som även kan vara anvisande, skall inte skapa ytterligare åtaganden. De beskriver bara de olika nödvändiga etapperna för att uppnå huvudmålet i rätt tid. Man bör dock överväga att specificera när och under vilka förhållanden myndigheterna avser att vidta lagstiftande åtgärder, som kompletterar eller ersätter avtalet. Kontroll av resultat 22. Resultaten måste kontrolleras. I avtalet måste definieras hur kontrollen skall fullständiga, genomföras. Det är viktigt att säkerställa jämförbara och objektiva uppgifter, dvs. kontrollen måste organiseras på ett sådant sätt att tillräcklig garanti kan ges för tillförlitlighet och riktighet. I många lämpliga kontrollmekanismer som grundar sig både på fall finns redan tillräckligt med 11 gemenskapsdirektiv och nationella bestämmelser. Dessutom kan förordningen om en frivillig miljöstyrnings- och miljörevisionsordning (EMAS)8 utgöra ett sätt för företag att kontrollera sin egen miljöhantering. Europeiska miljöbyrån kan medverka i att bedöma och godkänna de resultat som uppnås på gemenskapsnivå. Information till allmänheten och insyn 23. Ett annat skäl till att vissa, tidigare avtal inte har gett resultat är bristen på kunskap om innehållet och åtagandena. Slagorden "don't trust us, track us" (lita inte på oss, övervaka oss) ger ett svar på detta problem. Ett första steg för att skapa insyn är därför att offentliggöra avtalen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning eller i en rapport som allmänheten har tillgång till. Offentliga myndigheter, inklusive kommissionen, kunde också överväga att upprätta ett register över befintliga avtal, för att intresserade skulle kunna få en uppfattning om betydelsen av avtalen. I detta sammanhang kan IT-verktyg vara användbara för att ge information om avtalens innehåll och genomförande till berörda parter och även till konsumenter. Avtalets parter skall lämna periodiska rapporter till de behöriga myndigheterna om resultaten för att offentliggöra avtalet, insatserna och de uppnådda resultaten i tillräckligt stor utsträckning. Rapporteringen bör ske i enlighet med de fastställda milstolparna. Rapporterna bör innehålla åtminstone en beskrivning av de åtgärder som har vidtagits, kommande åtgärder, uppnådda resultat samt en icke-teknisk beskrivning av hur de har genomförts. Med tanke på att insyn är av avgörande betydelse för att tredje part skall få garantier om att icke-reglerade åtaganden har infriats, kan avtalsparterna se till att enskilda personer kan erhålla relevant information på egen begäran. Det enklaste sättet att garantera att information finns tillgänglig är att föreskriva i avtalen att företagen skall tillämpa relevanta artiklar i direktiv 90/313/EEG9 eller motsvarande nationella bestämmelser genom att överföra direktivet som om de vore offentlig myndighet. Dessa åtaganden skall inte bara ses som extra bördor. De skapar också ett "grönt" rykte som är betydelsefullt för de avtalsslutande företagens anställda och kunder. Oberoende kontroll av resultat 24. I vissa fall kan det vara lämpligt att inrätta en kommitté eller ett fristående organ som skall ha till uppgift att samla in, utvärdera och kontrollera resultat. Detta är särskilt viktigt i de fall där mätmetoderna skiljer sig eller där spridning av sekretessbelagd företags information måste undvikas. I avtalet måste därför Förordning (EEG) 1836/93 om frivilligt deltagande för industriföretag miljöstyrnings- och miljörevisionsordning, EGT nr L 168, 10. 7. 1993, s. 1. Rådets direktiv 90/313/EEG om rätt att ta del av miljöinformation, EGT nr L 158, 23. 6. 1990, s. 56, artikel 3 och 5. i gemenskapens 12 en metod och ett förfarande för en bedömning av resultaten definieras. Resultaten kommer att bero mycket på förhållandena i de olika fallen, framförallt med tanke på de existerande normer och metoder och bör användas för att underlätta kontrollen och undvika onödiga kostnader. Ytterligare garantier 25. Som ytterligare garanti för att bindande avtal uppfylls kan parterna komma överens om avhållande påföljder, t. ex. böter eller skadestånd, när ett avtal inte följs. Ensidiga åtaganden kan överföras till verkställbara förpliktelser i de fall de kan kopplas samband med industriprocesser: I nya och förnyade tillstånd kan införas tillämpliga uppgifter om åtagandet i villkoren för tillståndet. tillståndsförfarande, exempel till till ett i Offentliga myndigheters beslut att införa reglerande åtgärder eller en skatt, om avtalen inte uppfyller de fastställda målen, är ännu en viktig faktor för verkställighet. Allmänna bestämmelser 26. Miljöavtalen måste inriktas på flera allmänna frågor. Parterna i miljöavtalet måste uttryckligen anges. När en av parterna är en företagssammanslutning bör det anges om den agerar för medlemmarnas räkning eller för egen räkning. Vidare skall avtalets syfte specificeras. Detta skall vara till hjälp för att förstå innebörden i avtalet och att besvara tolkningsfrågor som kan uppstå i ett senare skede. att för gör vad som uppnå målen. När Målen skall anges som parternas förpliktelser. Kort sagt måste det klart framgå vem exempel företagssammanslutningar ingår som parter i ett avtal måste det klart skiljas mellan deras egna förpliktelser (t. ex. insamling av data) och deras medlemmars förpliktelser. Även i branschavtal är det klokt att i mer allmänna termer ange vilka insatser som åligger de enskilda företagen. Vad gäller ensidiga åtaganden som för närvarande används i ett flertal medlemsstater kan de officiella myndigheterna i samband med erkännandet förbinda sig att vidta särskilda åtgärder, t. ex. att främja forskningen eller att delta i övervakningen av eller kontrollen av resultaten. till Avtalet skall innehålla en definition av de viktigaste beteckningarna, särskilt tekniska sådana, varvid nuvarande definitioner i tillämplig lagstiftning skall beaktas. Eftersom miljöavtalen är av allmänt intresse och en del av miljöpolitiken bör tredje part, inklusive de som inte är medlemmar av en företagssammanslutning 13 eller branschorganisation, ha rätt att ansluta sig. Villkoren och förfaranden för anslutning till avtalet bör därför definieras. I de fall specifika mål har fastställts (miljöhantering per enhet), påverkar inte anslutningen parternas förpliktelser. Där målen avser en hel bransch, kan det emellertid bli nödvändigt att besluta om en omfördelning av åtaganden. Avtalstiden för miljöavtal skall anges. Avtal bör avslutas så snart som alla mål har uppfyllts. Om detta inte sker inom den fastlagda avtalstiden, kan avtalet till exempel tillåta en förlängning av avtalet eller ett ensidigt avslut för den part som uppfyllt sina förpliktelser. En revidering av miljöavtalet skall vara möjlig så att nya resultat, anpassningar till den (t. ex. förändrade marknadsvillkor konsumenters preferens för miljövänliga produkter) kan tas hänsyn till. tekniska utvecklingen och Ensidigt avslut av ett bindande avtal av endera parten skall tillåtas när avtalet inte följs. Man kan även tänka sig att tillåta industrin att upphäva sitt åtagande, om ytterligare reglerande åtgärder eller skatter som direkt berör avtalet införs, som strider mot den gemensamma tolkningen när avtalet ingicks. Vad gäller avtal i kontraktsenlig form måste ytterliga två aspekter beaktas. När offentliga myndigheter är part i avtalet och beroende på rättssystemet i medlemsstaten, är det nödvändigt att definiera om avtalet är ett civilrättsligt eller offentligrättsligt kontrakt. Kontraktets rättsliga status avgör till exempel tillämplig avtalsrätt och ansvarssystem samt behörig jurisdiktion. Det påverkar dock inte avtalets allmänna innehåll eller dess bindande kraft. Därför kan kontraktets rättsliga status, som även kan bero på praxis i medlemsstaterna, definieras på nationell rättslig grund eller av avtalsparterna själva. Dessutom bör en behörig jurisdiktion eller, i förekommande fall, en skiljedomstol med uppgift att avgöra tvistemål utses. I avtalet kan också föreskrivas om en förhandsskiljedom mellan parterna själva innan man vänder sig till behörig domstol. Efterlevnad av EG-fördraget Självfallet måste miljöavtal följa inte bara bestämmelser i den tillämpliga nationella i EG-fördraget och därifrån härledd lagstiftning. En kort redogörelse av de bestämmelser som gäller avtal på miljöområdet i enlighet med den fastställda ramen i fördraget ges nedan. lagstiftningen utan även 27. Miljöavtal skall inte skapa hinder för den väl fungerande inre marknaden. Avtal som avser varor kan till exempel endast innehålla restriktioner om fri rörlighet av varor, om grunden till dem är skydd av människors hälsa eller miljön och om de förtäckta inte är ett medel för godtycklig diskriminering eller handelsrestriktioner mellan medlemsstater. På grund av deras möjliga effekt på den inre marknaden skall tekniska specifikationer av varor, t. ex. om produkters kvalitet eller förpackning, sändas till kommissionen för en första kontroll. Sedan juli 1995 gäller detta förfarande 14 även för avtalsförslag där en offentlig myndighet ingår som avtalspart10. Således måste medlemsstaterna meddela kommissionen om sådana avtalsförslag, som i sin tur meddelar de andra medlemsstaterna. Både kommissionen och de andra medlemsstaterna kan lämna kommentarer eller ett detaljerat yttrande om de anser att avtals förslaget kan skapa hinder för den fria rörligheten för varor på den inre marknaden. 28. Företagens möjlighet bibehållen, effektiv konkurrens: samverkan begränsad i enlighet med artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget. till samverkan är begränsad genom kravet om en till i praktiken är företagens möjlighet föreskrivs att alla avtal mellan I artikel 85. 1 företag, beslut av företagssammanslutningar samt samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden skall vara förbjudet. I artikel 85. 3 görs dock ett undantag för begränsningar som bidrar till en bättre tekniskt eller produktion eller distribution av varor eller till att främja ekonomiskt framåtskridande samtidigt som konsumenterna tillförsäkras en skälig andel av den vinst som uppnås. Sådana begränsningar skall dock vara nödvändiga för att uppnå dessa mål och får inte ge företagen möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av varorna i fråga. Vid kommissionens analys av enskilda fall enligt artikel 85. 3 gör den med hjälp av proportionalitetsprincipen en avvägning mellan den konkurrensbegränsning som avtalet skapar och miljömålen som skall uppnås enligt det avtalet. I praktiken innebär detta å ena sidan att fastställa om begränsningarna är nödvändiga för att uppnå miljömålen och å andra sidan säkerställa att konsumenterna erhåller en betydande del av de vinster som avtalet ger. Framförallt kan miljöhänsyn anses vara en faktor som bidrar till att förbättra produktionen och distributionen av varor och att främja teknisk och ekonomisk utveckling. För att medges undantag på grundval av artikel 85. 3 skall parterna anmäla avtalet till kommissionens generaldirektorat för konkurrens. Kommissionen har exklusiv befogenhet att tillämpa artikel 85. 3. I händelse av ett klagomål inför en nationell domstol kan således den senare inte genomföra en undersökning som grundas på denna punkt i artikel 85. Slutligen skulle det regler (medlemsstaten överträder artiklarna 3g och 5 och företagen artiklarna 85 och/eller 86 i EG-fördraget), om nationell lagstiftning ger befogenheter på ett innebära dubbel överträdelse av fördragets Rådets direktiv 83/189/EEG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT nr L 109, 26. 4. 1983), ändrad genom rådets direktiv 88/182/EEG, EGT nr L 81, 26. 3. 1988, och Europaparlamentets och rådets direktiv 94/10/EG, EGT nr L 100, 19. 4. 1994, s. 30. Artikel 4 i förordning 17/62/EEG om tillämpning av artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget, EGT nr 13,21. 2. 1962, s. 204. 15 ekonomiskt område i en betydande konkurrensbegränsning. Enligt artikel 86 är varje missbruk av dominerande ställning förbjuden. till privata aktörer som resulterar 29. När ett avtal innefattar ekonomiska stöd från offentliga myndigheter eller andra förmåner, såsom skattefrihet eller omfördelning av skatteintäkter, skall efterlevnad av artikel 92 i EG-fördraget säkerställas. Med anledning av ett utökat antal finansiella styrmedel har kommissionen utfärdat nya riktlinjer om statliga miljövårdsstöd tillsammans med anvisningar om när statliga stöd är förbjudna och i vilka fall undantag kan beviljas12. Efterlevnad av WTO:s bestämmelser 30. Det är också av väsentlig betydelse att avtal följer Världshandelsorganisationens bestämmelser i fråga om fri varuhandel och tekniska handelshinder. Det viktigaste är att principen om nationell behandling enligt artikel III i Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), enligt vilken importerade varor skall behandlas på samma sätt som inhemskt producerade varor, respekteras. Det är således viktigt att säkerställa att utländska producenter tillåts ingå avtal under samma gynnsamma villkor som den inhemska industrin om avtalet i fråga påverkar den internationella handeln. Vidare skall tekniska specifikationer av produkter, vare sig det gäller obligatoriska "tekniska föreskrifter" eller enbart icke-obligatoriska "normer", överensstämma med bestämmelserna om samråd och icke-diskriminering i WTO:s överenskommelse om tekniska handelshinder. Bestämmelser i avtalet om subventioner och utjämningsåtgärder, avsedda att förhindra bl. a. sådana subventioner som gynnar användningen av inhemskt producerade varor eller som subventionerar export kan också vara tillämpliga. V. Miljöavtal för genomförande av vissa bestämmelser i gemenskapsdirektiven 31. I Romfördraget specificeras inte hur direktiven, som är bindande i fråga om de resultat som skall uppnås medan valet av form och metoder är överlämnat till de nationella myndigheterna, skall genomföras. Endast i avtalet om socialpolitiken hänvisas uttryckligen till att avtal mellan arbetsmarknadens parter skall utgöra ett medel för genomförandet av de direktiv som antagits inom det området. 13 I detta avtal fastställs det också uttryckligen att medlemsstaterna alltid skall kunna garantera de resultat som föreskrivs i sådana direktiv. Det att direktiven är bindande gör att medlemsstaterna måste säkerställa att direktiven fullständigt och inom utsatt tid överförs och tillämpas. För detta ändamål är det avgörande att den nationella lagstiftningen tillhandahåller en entydig rättslig ram och därigenom juridisk klarhet. För detta krävs inte nödvändigtvis att direktiven måste införas ordagrant och i samma form i direkt, Gemenskapens riktlinjer om statligt stöd till miljövård, EGT nr C 72, 10. 3. 1994, s. 3. Avtalet om socialpolitik, EGT nr C 224, 31. 8. 1992, s. 127, artikel 2. 16 specifik lagstiftning. En generell rättsligt giltig form kan, beroende på direktivets innehåll, räcka. Direktiv skall i själva verket "låta de nationella myndigheterna välja form och metod". När syftet med ett direktiv är att fastställa rättigheter och skyldigheter för enskilda personer, till exempel vid fastställande av allmänt tillämpbara gränsvärden i syfte att skydda människors hälsa, behöver dock den överförda lagstiftningen vara bindande och ges nödvändig publicitet. Endast på detta sätt kan de berörda personerna förvissa sig om sina totala rättigheter och i förekommande fall åberopa dem inför nationella domstolar14. Dessutom även om en given praxis ger samma skydd som finns fastställt i ett direktiv, berättigar detta inte till att undlåta att genomföra direktivet i den nationella lagstiftningen. Medlemsstaterna skall därför vidta bindande åtgärder och kan inte enbart förlita sig på erkännandet av ensidiga åtaganden från industrins sida. För vissa bestämmelser i gemenskapsdirektiven kan bindande I direktiv 85/339/EEG om avtal vara en tillräcklig genomförandemetod. t. ex. att förpackningar medlemsstaterna skall göra upp program för att minska sådana förpackningars vikt och volym. De franska myndigheterna har således ingått avtal med berörda industrikretsar för att upprätta sådana minskningsprogram. Europeiska från gemenskapernas domstol fann att dessa avtal myndigheternas sida och att de därför i princip kunde betraktas som program i enlighet med detta direktiv. för drycker och flytande livsmedel krävs det innehöll förpliktelser 32. Där syftet med ett direktiv är att fastställa rättigheter och skyldigheter för enskilda personer är det således inte möjligt att genomföra nödvändiga bestämmelser genom avtal: Medlemsstaterna har inte möjlighet att säkerställa att dessa bestämmelser är tillämpbara för alla ("free-riders", nya aktörer på 1 o marknaden). Å andra sidan, när det i ett direktiv föreskrivs om införande av allmänna program eller allmänna mål, krävs det inte nödvändigtvis lagstiftande åtgärder för att fullständigt uppnå de fastställda syften och målen. Faktum är att ett avsevärt antal miljödirektiv kräver att medlemsstaterna bl. a. ställer upp program för utsläppsminskning och uppnår de allmänna målen. För sådana bestämmelser skulle bindande miljöavtal utgöra ett mycket lämpligt och effektivt genomförandeverktyg. De innehåller garantier från de offentliga myndigheterna och kan därför utgöra en lämplig åtgärd för genomförande för medlemsstaterna så att dessa uppfyller förpliktelserna enligt gemenskapsdirektiven. 14 15 16 17 Fast praxis av Europeiska gemenskapernas domstol, mål C-29/84, REG 1985, s. 1661. Europeiska gemenskapernas domstol, mål C-339/87, REG 1990, s. 851. Rådets direktiv 85/339/EEG om förpackningar för drycker och flytande livsmedel, EGT m L 176, 6. 7. 1985, s. 18, upphävt genom Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall, EGT nr L 365, 31. 12. 1994, s. 10. Dom av den 5. 10. 1994, C-225/93, REG. 1994, s. 4949. Domstolen beslöt dock att dessa avtal inte uppfyllde direktivets krav vad gällde innehållet, eftersom avtalen inte innehöll kvantifierade mål och tidsplaner lör programmens fullföljande. Endast när avtal kan deklareras som allmänt tillämpbara (DK), överföring med hjälp av ett sådant allmänt tillämpbart avtal förefaller godtagbart. 17 33. 34. 35. Enligt gemenskapslagstiftningen kan medlemsstaterna i vissa fall välja att uppnå målen antingen genom miljöavtal eller genom nationell lagstiftning. När det i ett direktiv föreskrivs om fastställande av gränsvärden för att uppnå en bestämd minskning av utsläpp av vissa ämnen, kan medlemsstaterna till exempel tillåtas uppnå dessa mål genom avtal i stället för gränsvärden. Detta kan framförallt tillämpas i samband med avtal som en medlemsstat genomfört före antagandet av ett direktiv. I gemenskapslagstiftningen bör denna möjlighet dock begränsas till klart definierade villkor för att säkerställa juridisk klarhet och effektiv genomförande av gemenskapsdirektiven inom hela gemenskapen. skulle kunna undanta parter förutsatt att de uppfyller villkoren Kravet på juridisk klarhet innebär i normala fall att miljöavtal används i kombination med en formell överföring av ett direktiv. Den överförande lagstiftningen relevanta i avtalet. En sådan bestämmelser, lagstiftningsmäss ig nödfallsutväg utgör en effektiv grund för att förhindra att så kallade 'free-riders' får några fördelar, och innebär även en garanti för att gemenskapslagstiftningen efterlevs. Dessutom kan denna nödfallslagstifning enkelt antas i samband med överföringen av direktivet, eftersom genomförandet av alla bestämmelser i ett direktiv kommer att kräva nationell lagstiftning. i ett avtal från För att klargöra räckvidden för användningen av miljöavtal inom ramen för ett direktiv kommer kommissionen uttryckligen att ange de kvalificerande bestämmelserna i sina förslag till direktiv. Sådana särskilda hänvisningar medför juridisk klarhet med hänsyn till form och metoder för genomförande, vilket möjliggör för gemenskapens institutioner att granska lämpligheten med miljöavtal, i synnerhet vad gäller den inre marknadens funktion. 36. När medlemsstater använder sig av ett miljöavtal måste de säkerställa att det träder i kraft inom den tidsram som fastställts i direktivet. Därför måste förhandlingarna om ett miljöavtal avslutas innan överföringsperioden gått ut så att lagstiftning kan antas i tid om man misslyckas med att sluta ett avtal. Medlemsstaterna måste också säkerställa att miljöavtalet följs för att uppnå de mål som fastställts i direktivet, och ett effektivt medel för det kunde till exempel vara att enskilda tillstånd endast utfärdas på villkor att bestämmelserna i avtalet är uppfyllda. När det klart framgår att ett avtal inte kommer att träffas inom utsatt tid, när ett avtals genomförande inte kan garanteras eller när ett genomförande av ett direktiv riskeras på grund av "free-riders" är en lagstiftning absolut nödvändig. Förvisso kan genom dessa enstaka misslyckanden förseningar uppstå vad gäller införande och genomförande av bindande åtgärder, men tack vare den erfarenhet som vunnits under avtalsförhandlingarna kommer förslag om tillämplig tid och det politiska förhållandet bör bli mer gynnsamt för att uppnå tillräckligt samförstånd om dessa åtgärder. I detta fall är dock medlemsstaternas rättsliga kapacitet i fara eftersom de underlåter att genomföra gemenskapslagstiftningen. lagstiftning att kunna föreslås på kort 18 37. 38. 39. 40. 41. Liksom med alla lagar och andra författningar som antas i syfte att genomföra ett direktiv är medlemsstaterna skyldiga att anmäla miljöavtal som ingåtts i detta syfte till kommissionen och tillhandahålla all annan relevant information för en bedömning av avtalet som ett överföringsmedel. Detta ger kommissionen möjlighet att granska avtalet och utöva sina åligganden som övervakare av fördraget. Det skall även öka öppenheten om genomförandeåtgärderna i hela gemenskapen. Det bör slutligen observeras att miljöavtal som ett styrmedel för genomförande av direktiv är ett möjligt alternativ och inte en skyldighet, när det tillåts i gemenskapslagstiftningen. Det är upp till den enskilda medlemsstaten att besluta om förhandlingar om ett miljöavtal skall inledas eller ej. Detta val hör samman med medlemsstaternas ansvar att uppnå de resultat som föreskrivs i direktivet. De riktlinjer som anges i kapitel IV gäller miljöavtal som avser genomförande av gemenskapsdirektiv, och för detta avseende skall miljöavtalen vara i bindande form. För att tillhandahålla medlemsstaterna med en klar och avgränsad ram för användningen av miljöavtal kombinerar kommissionen detta meddelande till rådet och Europaparlamentet med en rekommendation som riktas till medlemsstaterna. Denna rekommendation fastlägger de riktlinjer som beskrivs i föregående kapitel. Mot bakgrund av den erfarenhet som erhållits från användningen av miljöavtal kommer kommissionen om det blir nödvändigt att revidera rekommendationen. Avtal på gemenskapsnivå Hitintills har endast ett begränsat antal icke-bindande avtal i form av ensidiga åtaganden, stödda eller godkända av kommissionen, ingåtts på europeisk nivå. Med anledning av en resolution av rådet riktade kommissionen flera rekommendationer till berörda industribranscher om minskning av utsläpp av klorfluorkarboner en rekommendation om märkning av tvättmedel och rengöringsprodukter20 i kraft av artikel 155 i EG-fördraget. Kommissionen utfärdade haloner även och Bindande avtal har dock inte ingåtts med Europeiska gemenskapen som avtalspart. Trots att gemenskapen, företrädd av kommissionen, regelbundet ingår kontrakt i enlighet med medlemsstaternas lagstiftning utgör sådana kontrakt i egentlig mening. Faktum är att de administrativa styrmedel som uttryckligen anges i fördraget är förordningar, direktiv och beslut. inte politiska åtgärder För tillfället har kommissionen använt sig av icke-bindande avtal som ett tillgängligt medel för att uppmuntra aktiva insatser från industrin och stimulera till en effektiv åtgärd vad gäller miljöskydd. Sådana avtal kan ta den form som 19 20 resolution 88/C/285/01 (EGT nr C 285, 9. 11. 1988) och kommissionens Rådets rekommendationer avseende aerosol-, skumplast- och kylindustrin (rekommendationerna 89/349/EEG, 90/437/EEG och 90/438, EGT nr L 144, 27. 5. 1989, s. 56, EGT nr L 227, 21. 8. 1990, s. 26 och 30). Rekommendation 89/542/EEG, EGT nr L 291, 10. 10. 1989, s. 55. 19 redan tidigare använts (industrins åtaganden som erkänns av kommissionen) eller någon annan form av icke-bindande överenskommelse (t. ex. notväxling, i närvaron av en avsiktsförklaring, deklarationer kommissionsledamot, eller icke-bindande avtal). Kommissionen kommer från fall till fall att ta ställning till om åtagandena från industrins sida kan användas som en effektiv miljöåtgärd. som undertecknats 42. Följande fyra huvudaspekter måste beaktas: Fördelaktiga villkor för ett miljöavtal på gemenskapsnivå, de möjliga tillämpningsområdena, den institutionella ramen och kraven för utformning och innehåll. att kan eller parterna förhandla Först är det viktigt att antalet parter i avtalet minimeras, så att de lätt kan identifieras sina företagssammanslutningar. Endast under sådana förhållanden kan ekonomiska aktörer förhandla effektivt och med låga transaktionskostnader. Dessutom kan starka till att ansvarsdelningen mellan deltagande företag underlättas, en uppgift som troligen kommer att vara svårare på gemenskapsnivå än på nationell nivå. Ännu viktigare är att den potentiella risken för så kallade "free-riders" och därmed styrmedlets lämplighet snabbt kan bedömas. företagssammanslutningar bidra genom 43. 44. 45. Lämpligheten med avtal på gemenskapsnivå beror också på förmågan att handlägga miljöfrågan på ett tillfredsställande sätt. Grunden till detta är att fördelen med avtal om miljöfrågor innan en lagstiftning behövs är försumbar eller obefintlig om lagstiftningsåtgärder dessutom blir nödvändiga på gemenskapsnivå. Dessutom skulle sådana gemenskapsåtgärder inte förhindra medlemsstater från att införa nationella åtgärder på samma område. andra faktorer aspekten, beträffande Allmänna de möjliga den tillämpningsområdena, har i stora drag redan angivits i kapitel III. Avtal är särskilt lämpade att genomföra långsiktiga målsättningar eller utgöra ett övergående komplement till ett ekonomiskt styrmedel. Möjliga områden för t. ex. minskade handläggning på gemenskapsnivå kan därför koldioxidutsläpp från elkraftsproducenter och minskade energiförluster från apparater som TV och video i väntläge. från personbilar, utsläpp av S02 och NOx avse Vad gäller den institutionella ramen så är det nödvändigt att grunda icke bindande avtal på de målsättningar som redan stöds av gemenskapens institutioner, t. ex. genom det femte handlingsprogrammet, parlamentets och rådets resolutioner eller internationella konventioner. Upprätthållandet av en institutionell balans utgör inte endast en garanti för rättmätigheten i resultaten utan industrin. När rådet och Europaparlamentet fastställt entydiga strategiska mål och kommissionen förhandlat om hur dessa mål bäst kan uppnås är det osannolikt att ytterligare lagstiftande åtgärder kommer att behövas inom samma område. innebär också ett stabilitetselement för 46. Slutligen, vid upprättandet av avtal på gemenskapsnivå skall de kriterier och krav som nämns i kapitel 4 tillämpas, med den kontraktsenliga formen som 20 enda undantag. Kommissionen kommer att säkerställa en periodisk rapportering till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen och genomförandet av det åtgärder som vidtagits av industrin, i enlighet med bestämmelserna i flera direktiv. Sådana rapporter skall öka insynen och, om så skulle behövas, ge möjlighet att ändra de icke-bindande avtalen eller ersätta dem med bindande åtgärder. VII. Slutsatser 47. Som det framgår av bilagan, har användningen av avtal med industrin inom området för miljöpolitik sedan början av 1990-talet blivit allt vanligare i praktiskt taget alla medlemsstater. av som används kommissionen Miljöavtal med industrin spelar en stor roll i utbudet av administrativa styrmedel femte miljöhandlingsprogrammet antagits. De kan erbjuda lönsamma lösningar vid genomförandet av miljömål och få till stånd effektiva åtgärder innan en lagstiftning behövs och som komplement till sådan. För att vara effektiva är det viktigt att insynen i avtalen och deras tillförlitlighet säkerställs. Bindande avtal ger generellt större garanti för uppfyllelse av miljömålen. Miljöavtal bör därför i mån av möjlighet och lämplighet ha en bindande form. Kommission har således kommit till följande slutsatser: sedan det 48. Mot bakgrund av reaktionerna på ifrågavarande meddelande kommer kommissionen att avgöra från fall till fall huruvida miljöavtal är ett lämpligt styrmedel för att uppnå miljömål. Kraven för en effektiv användning av miljöavtal sammanfattas i den bifogade kontrollistan. Denna lista tjänar som en riktlinje för de offentliga myndigheter som ämnar sluta ett miljöavtal. Kommissionep, såsom övervakare av fördraget, skall se till att miljöavtal som ingås på medlemsstatsnivå är i överensstämmelse med fördraget och inre marknaden och i synnerhet de bestämmelser som rör den konkurrens. I de fall reglerande åtgärder blir nödvändiga för gemenskapen skall i dessa kommissionen noggrant överväga om vissa bestämmelser lagstiftande åtgärder kan genomföras genom bindande miljöavtal och i sina förslag inkludera sådana bestämmelser, om tillämpligt. Kommissionen riktar en rekommendation till medlemsstaterna för att tillhandahålla en klar avgränsning för användningen av miljöavtal som ett medel för att genomföra vissa bestämmelser i gemenskapsdirektiven. Genom att fastlägga miljöavtalen på gemenskapsnivå kommer kommissionen att säkerställa insynen i avtalen och deras tillförlitlighet, och kommer således att efterfråga kvantifierade mål, ett stegvist 21 genomförande, lämplig uppföljning och rapportering. Kommissionen kommer att offentliggöra sådana åtaganden och lämna rapporter om de uppnådda resultaten till rådet och Europaparlamentet. Kontrollista för miljöavtal Denna kontrollista skall användas för miljöavtal som ingåtts oavsett på vilken nivå. Faktorer som rättslig status och behörig jurisdiktion är endast relevanta när det rör sig om avtal i kontraktsenlig form. I. Skäl för val av styrmedel 1. Fördelar jämfört med lagstiftande eller ekonomiska åtgärder (miljö och lönsamhet, genomförbarhet) Sektoriell täckning, stöd av företagssammanslutningar 2. 3. Allmän medvetenhet om frågan 4. Tidigare erfarenhet av lagstiftning för formulering av mål Innehåll 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. Avtalets parter (organisationer och/eller enskilda företag) Syfte Definition av villkor Kvantifierade mål Stegvist genomförande Specificering av förpliktelser Övervakning av resultat Periodisk rapportering Tillgång till information Insamling/utvärdering/kontroll av resultat Påföljder Anslutning av tredje part Avtalstid Revidering Avslut Avtalets rättsliga status Jurisdiktion III: Överensstämmelse med EG-fördraget 1. 2. 3. 4. 5. 6. Anmälan till kommissionen krävs? Fri rörlighet för varor påverkas? Konkurrens påverkas (konkurrenter utestängs, uppgjorda priser, m. m. )? Regler för statliga stöd tillämpbara och iakttagna? Snedvridning av konkurrens motiverad av miljöskäl? Snedvridning rimlig metod för att nå målet? IV: Offentliggörande 22 Bilaga: Kort översikt över medlemsstaternas erfarenheter Denna översikt ger en faktabaserad beskrivning av när och hur medlemsstaterna har använt miljöavtal. Den bygger på tidigare samråd mellan kommissionen och medlemsstaternas representanter, såväl som på en undersökning som inletts av kommissionen. Användningen av avtal i medlemsstaterna har gett insikt i hur avtal kan anpassas så att de kan genomföra miljöpolitiska mål i Europeiska unionen. Erfarenheter i Belgien Sedan slutet av 80-talet har sammanlagt 14 avtal ingåtts i Belgien om återanvändning och återvinning av avfall(förpackningar och hushållsavfall), successivt upphörande av användningen av CFC (aerosol, kylskåp, plast) och ersättning av miljöförorenande ämnen i produkter, t. ex. batterier. Två branschavtal ("accords de branche") har ingåtts för att minska utsläppen från elkraftsleverantörer (S02 och NOx, ett tillfredsställande genomförande av direktiv 88/609/EEG om utsläpp av föroreningar från stora förbränningsanläggningar) och frän smältugnar för glas. Eftersom kompetensen på detta område delas mellan den federala staten och regionerna har detta branschavtal undertecknats av den federala staten och de tre regionerna. Regionerna ingick även regionala avtal: Brysselregionen (miljödepartementet) har ingått avtal med företagskontor om sortering, återvinning och återanvändning av kontorsavfall. I den vallonska regionen avser avtalen bevarandet av naturresurser och minskade mängder fast avfall. I Flandern hade man negativa erfarenheter av icke bindande avtal. Därför antog den flamländska regionen 1994 en förordning om miljöavtal i vilken det ingående definieras juridiskt bindande kriterier för avtal. Miljöavtal utformas som kontrakt (kontrakt sui generis), parterna måste ha rättslig status och kunna representera branschen och ha ett uttryckligt mandat att ingå avtal. Avtalsförslaget måste offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och offentliga organ skall rådfrågas ("Sociaal-Economische Raad", "Milieu en Natuurraad"). Ett avtal kan gälla i högst fem år. Så länge som det finns ett gällande avtal, kan regionen inte införa hårdare lagstiftning. Ännu har inget avtal ingåtts sedan denna förordning trädde i kraft och än så länge har inget intresse visats. Erfarenheter i Danmark innehåller klorfluorkarboner (CFC) och hydroklorfluorkarboner 1 Danmark har sexton frivilliga miljöavtal slutits sedan 1987, avseende energibesparing, avfallshantering (dvs. kontrollerad återvinning eller slutligt omhändertagande av kylskåp, som (HCFC), brandskyddsutrustning, batterier, förpackningar, bildäck, successivt upphörande av användningen av speciella ämnen (t. ex. organiska lösningsmedel i målarfärg och fernissa, flyktiga organiska föreningar, PVC, tunga kolhydrater i diesel) och upprensning av förorenade platser. Nuvarande initiativ gäller även avfallshantering (elektronik, fordon, rivningsavfall). Partema i avtalen är vanligtvis miljö- och energiministern eller den danska miljövårdsbyrån och de berörda industrisektorerna (företag eller deras organisationer). 23 Ett avtal är vanligtvis utformat som en viljeförklaring, som inte är juridiskt bindande men som parterna uppfattar som bindande. Ett viktigt inslag i ingångna avtal i Danmark är att de är kombinerade med ekonomiska belöningar i form av skattelättnader eller depositionsmedel. Genom miljövårdslagen 1991 fick miljöministern möjlighet att ingå avtal med företag eller företagssammanslutningar för att uppfylla de nationella målen om minskade miljöföroreningar. Ministern kan även bestämma vilka regler som skall ligga till grund för avtalen och om generella avtalsvillkor, innefattande påföljder om ett avtal försenas eller på annat sätt inte följs. Ministern har även befogenhet att fastställa villkor liknande dessa för företag som inte omfattas av avtalet, dvs. vidta åtgärder mot "free-riders" (sådana som åker snålskjuts). Innan ett sådant avtal genomförs skall förhandlingar föras med de mest berörda nationella handels- och miljöorganisationerna, organisationer för lokala myndigheter samt övriga berörda statliga myndigheter. Det första avtal baserat på miljövårdslagen 1996 som ingicks gällde insamling och återvinning av blybatterier. Ett annat avtal om elektriskt och elektroniskt avfallsmaterial håller på att utarbetas. Erfarenheter i Tyskland I Tyskland har industrin utfärdat omkring 80 egna åtaganden på miljöområdet sedan slutet av 70-talet. De omfattar huvudsakligen avfallshantering (dvs. batterier, papper, förpackningar, bilskrot), successivt upphörande av användningen av speciella ämnen (asbest, CFC i ett antal apparater, vissa ämnen i tvättmedel), utsläpp av farliga ämnen i vattnet (ammoniak, säkerhetssystem inom kemisk industri) och utsläpp av C02 (bränsleförbrukning avseende bilar och olika industribranscher). Endast i enstaka fall har avtal ingåtts i kontraktsform. 1 Bayern har ett avtal nyligen industrin, branschorganisationer och företagssammanslutningar som täcker olika allmänna områden som t. ex. företagens medverkan effektiv energianvändning och ökad användning av järnvägar som transportmedel. och kontrollsystem, i miljövårdsarbetet avfallsminskning, ingåtts med Med undantag för det sistnämnda avtalet är offentliga myndigheter inte formellt inblandade i dessa åtaganden, som är utformade som en ensidig försäkran. En sådan försäkran är ofta resultatet av intensiva diskussioner med behöriga departement (miljö, ekonomi) och erkända på ett informellt sätt, till exempel genom ett pressmeddelande från eller en presskonferens av det berörda departementet. Så gott som alla innehåller bestämmelser om rapporteringskrav för industriföretagen. Användningen av dessa informella avtal har nyligen rönt mer uppmärksamhet, men parternas handlingsfrihet i fråga om utformningen av åtagandena har dock begränsas genom lagen mot hinder för konkurrens. Ett antal åtaganden har utfärdats under 1996 (bilskrot, kemisk industri, pappersindustri och förlag). Industrins åtaganden för minskade utsläpp av koldioxid, som antogs med sikte på klimatkonferensen i Berlin 1995, har nyligen utvidgats och gjorts tydligare (flera deltagande parter, klara mål, oberoende utvärdering av resultat). Den tyska industrins energikonsumtion täcks till 80 procent av detta omarbetade åtagande. 24 Det sistnämnda åtagandet, liksom det bayerska avtalet, verkar tyda på en övergång till ett mer formellt och allmänt tillvägagångssätt i Tyskland. Erfarenheter i Spanien För närvarande har 6 avtal ingåtts i Spanien. Diskussioner pågår om många fler avtal och det verkar som om de kommer att bli alltmer viktiga för att uppfylla miljömålen. De avtal som ingåtts av departementet för offentliga arbeten, transport och miljö (MOPTMA) omfattar en successiv avveckling av klorfluorkarboner i aerosoler (senast år 1989) och avfallshantering. De sistnämnda avtalen syftar till att underlätta genomförandet av departementets huvudprogram för hantering och slutligt omhändertagande av avfall; industrin och de regionala myndigheterna i varje självstyrande samhälle skall genomföra programmet på regional nivå. Kommunerna är slutansvariga för insamling, behandling och slutligt omhändertagande av avfall. Avtalet omfattar även finansiering på varje förvaltningsnivå. Senare avtal gäller bilskrot och gamla däck. En miljövårdsskatt på nya däck skall bekosta insamling, återanvändning och slutligt omhändertagande av däck. Pågående initiativ gäller elektrisk och elektronisk utrustning och tolv typer av utrustning där avtal skulle kunna t. ex. lösningsmedel, användas har klorprodukter, målarfärg, byggnadsavfall. identifierats. Även andra områden diskuteras, En direkt hänvisning till användning av avtal görs även i den kungliga kungörelsen 484/1995 om reglering och kontroll av avloppsvatten. Med anledning av brister i industrins behandling och kontroll av avloppsvatten ger den nya förordningen de berörda myndigheterna (Confederaciones Hidorgraficas) befogenhet att tillsammans med fastställa branschvisa program för kontroll av avfall s vatten. industriföretagsförbund Kungörelsen innehåller även en bestämmelse om ekonomiskt stöd till industrierna för att hjälpa dem att uppnå dessa mål. förhandla och Industri- och energidepartementet har i sitt strategiprogram för energi och miljö 1995-2000 identifierat avtal som ett lämpligt verktyg för att nå miljömål på kort och medellång sikt. Syftet med dessa avtal är att skapa ett ramverk som uppmuntrar till miljöinvesteringar och främjar en miljövänligare förnyad utrustning inom industri. Dessa avtal skall inte påverka kravet på efterlevnad av nuvarande bestämmelser. Enligt flera finansieringsprogram för en miljövänligare förnyad utrustning inom industrin (PITMA, PAE) anses avtal mellan industrin och offentliga myndigheter vara den bästa metoden för att erhålla finansieringsstöd. Erfarenheter i Frankrike Frankrike tycks vara den första medlemsstaten som har ingått avtal på miljövårdsområdet: ett "accord de branche" ingicks mellan miljödepartementet och cementindustrin i augusti 1971. 1 avtalet fastställdes en tidtabell för att vidta miljöförbättrande åtgärder med hjälp av branschvisa program för befintliga anläggningar (programme de branche). Nya anläggningar var ålagda att iaktta de fastställda utsläppsnormerna. Omkring tjugo avtal ingicks för de största miljöförstörande industribranscherna under den följande tioårsperioden. Dessa avtal hade olika funktioner och namn (t. ex. contrat de branche, programme de branche, contrat d'entreprise, programme d'entreprise, plans sectoriels 25 antipollution). En begränsande faktor är det lagstadgade kravet om skydd för statens befogenheter och tredje mans rättigheter. Förvalmingsdomstolen (Conseil d'Etat) fastställde till exempel att ett kontrakt från 1975 mellan miljödepartementet och en papperstillverkare var olagligt, därför att det begränsade statens befogenheter och det lagenliga skyddet för tredje man. Slutligen utgjorde de tidigare avtalen en grund för utvecklingen av den nationella lagstiftningen och de utsläppsnormer som sedan ersatte den. Nya avtal gäller förpackningsavfall och bilskrot. Förhandlingar pågår om cirka tio avtal avseende koldioxidutsläpp från olika industribranscher (smältning, kemikalier, papper, svetsning, glas, plast, socker, cement) och ett motsvarande avtal med aluminiumbranschen har nyligen undertecknats. Erfarenheter i Grekland För närvarande finns inga miljöavtal i Grekland. Den allmänna bedömningen hos de offentliga myndigheterna och industrin tycks vara att en reglering behövs och är en tillräcklig åtgärd för att skydda miljön. Eftersom man genom avtal kan skapa partnerskap mellan industrin och de offentliga myndigheterna, börjar dock några företrädare för industrin att inse de möjligheter som avtal kan ge. Erfarenheter i Irland I Irland uppstår vanligtvis avtal som "initiativ" av företagen, vilket ses som positivt men inte undertecknas av den irländska regeringen. Ett avtal om förpackningsavfall, kallat REP AK, undertecknades i februari 1996 av miljödepartementet och företagssammanslutningar (irländska företags-och arbetsgivarförbundet och även sammanslutningar av grossister inom detaljhandeln, ölbrygggerier och läskedrycksproducenter, plastindustrier, producenter av livsmedel, drycker, tobak, vin och alkohol). Det sistnämnda avtalet började tillämpas under 1994, då miljödepartementet offentliggjorde en strategi för återanvändning, innefattande fastställda mål för återanvändning av avfall, t. ex. förpackningar, burkar för dricksvaror och kompostering. Enligt dokumentet inbjöds industrin att lägga fram avtalsförslag. i sin rapport Irländska företags- och arbetsgivarförbundet (IBEC) inrättade en speciell industri arbetsgrupp som i december 1995 föreslog REP AK. Irländska motorindustriförbundet håller för närvarande på att utarbeta ett avtalsförslag om bilbatterier. Andra sektorer som kan vara lämpliga för framtida avtal innefattar tidningsavfall, tvättmedel, läkemedel och kemisk tillverkning. till ministern Lagförslaget om avfallshantering som förväntas antas som lag vid halvårsskiftet 1996 skall ge ministern stora befogenheter att bestämma hur förpackningar skall återanvändas och märkas, hur återbetalningssystemet skall utformas och vilka insamlingssystem som krävs. Genom att underteckna REPAK-avtalet skall industrin undgå sådana föreskrivande regler, eftersom avtalet ger ministern möjlighet att godkänna ett avtal som undantar en avtalspart från övriga krav. 26 Erfarenheter i Italien Sammanlagt elva avtal hai hitintills ingåtts i Italien, både pä federal och regional nivå. I slutet av 80-talet upprättade miljödepartementet och Fiat-gruppen en viljeförklaring om en minskning av luftförorening och buller i storstadsområdena. Efter detta initiativ slöts ett fördrag om "miljö och utveckling", som omfattade inte bara minskade föroreningar i fordon och storstadsmiljöer utan även minskat avfall, utveckling av miljövänliga m i 1 j öforskn i ngsprogram. frivilliga Inom avfallssektorn återfinns systemet "REPLASTIC", som startades av intressegrupper innan det blev tvingande, vilket avser en särskild hantering för insamling, sortering och återanvändning av vätskebehållare av plast. Återvinning av gamla blybatterier täcks av ett avtal undertecknat 1995 mellan miljödepartementet, kommunförbunden (ANCl - Associazione Nazionale Comuni d'ltalia) och Federambiente (organisationen av statliga verk för miljöhygien) å ena sidan och industriföretagssammanslutningar å andra sidan. Avtal på regional nivå kan avse t. ex. återvinning av pigmentpatroner (Lombardiet) och insamling av papper och papp. Erfarenheter i Luxemburg Fem avtal har ingåtts på miljö- och energiområdet. Det första avtalet om industriavfall infördes 1989. Ett avtal om effektiv energianvänding inom industrisektorn har just ingåtts (1996) och några andra skall bli aktuella inom bank- och försäkringssektorn, hälsovård och handel. Avtal om avfallshantering utvecklades utifrån miljödepartementets strategiprogram och omfattar byggnadsavfall, farligt avfall, dryckfbrpackningar och industriavfall. Erfarenheter i Nederländerna Över hundra avtal har ingåtts i Nederländerna. De avser huvudsakligen avfallshantering (t. ex. förpackningar, återvinning av asbest, plast), minskade utsläpp (t. ex. flyktiga organiska föreningar, S02 och NOx från elkraftsleverantörer, ammoniak från boskap), upprensning av förorenad mark (bensinstationer), energins bevarande eller strategier för minskat buller inom industrin. I vissa avtal specificeras omfattande program för en integrerad reglering av utsläpp inom olika industrisektorer (basmetaller, kemikalier, tryckeri och mejeri). Pågående insatser gäller till exempel pappers- och pappindustrin. Vanligtvis används dessa skriftliga och undertecknade avtal som policydokument och då en part består av offentliga myndigheter går de under beteckningen "överenskommelser", fastän ett sådant avtal egentligen kan anses som en viljeförklaring eller som etiska regler. Den vanliga bakgrunden till den ökade användningen av överenskommelser beror på det nationella miljöstrategiprogrammet (NEEP) och NEPP Plus, offentliggjort 1989 respektive 1990. I dessa program fastläggs en strategi för att uppnå en hållbar utveckling senast år 2010. 1 programmen fastställs kvalitetsmål på ett antal miljöområden och dessa översätts till över 200 kvantifierade mål. I detta sammanhang utgör en överenskommelse ett åtagande av industribranscherna att fullgöra sin del för att uppnå de fastställda miljömålen. 27 Hitintills fastställs i viljeförklaringar miljömål för 16 industribranscher, vilket berör omkring 12 000 företag som orsakar över 90% av industriföroreningarna i Nederländerna. Medan de flesta av första generationens överenskommelser inte kan genomdrivas enligt lag är de nyare överenskommelserna utformade som kontrakt, som är verkställbara enligt civilrätten och ingår som en del av regeringens samlade strategi. Även om förfarandet inte är fastställt enligt lag ingås vanligtvis överenskommelser i enlighet med följande förfarande: den ansvarige ministern informerar båda kamrarna i generalstaterna om sin avsikt att ingå en överenskommelse. Ett integrerat målprogram upprättas för industrisektorn i fråga efter förhandlingar mellan offentliga myndigheter (innefattande ingår regionala arbetsgivareförbund och fackföreningar). På grundval av detta program ingås en överenskommelse på branschnivå, om liknande förfarande används inom sektorn, vilket möjliggör ett standardiserat förfarande. Inom olikartade sektorer utarbetas miljöprogram på företagsnivå och i nära samarbete med den tillstandsgivande myndigheten. kommunala myndigheter) industrisektorn (ibland och och Undertecknade överenskommelser offentliggörs (Staatscourant). i Nederländernas officiella tidning Bostads-, planerings och miljöministern har fastställt etiska riktlinjer för hur en överenskommelse skall ingås. Ett administrativt direktiv, utfärdat av premiärministern i december 1995, innehåller allmänna föreskrifter om innehåll i och tillämpning av överenskommelser. Erfarenheter i Österrike I Österrike har omkring 25 avtal ingåtts sedan början av 80-talet. De flesta avtalen gäller återanvändning av avfall (bilskrot, papper, däck, byggnadsmaterial, bilbatterier, elektronik, plast, förpackningar), andra syftar till att införa enheter mot utsläpp av bensinångor vid bensinstationer (för att minska utsläpp av kolväten) eller att minska importen av tropiska träslag. Ett i högsta grad frivilligt avtal är klimatkoalitionen som inrättades 1994. Den omfattar huvudsakligen kommunernas och statens åtaganden i fråga om tillhandahållande och förmedling av offentliga tjänster, men den är även öppen för industriföretag. Två typer av avtal kan urskiljas, egna åtaganden av industrin, där offentliga myndigheter inte formellt är inblandade även om åtagandena i allmänhet är resultatet av intensiva förhandlingar med behöriga departement, och avtal ingångna mellan industrin och regeringen. De egna åtagandena överväger. Avtalsparterna är vanligtvis det behöriga departementet och det nationella industriförbundet (Federal Economie Chamber) eller nationella branschorganisationer (underavdelningar till Federal Economic Chamber), i vissa fall även enskilda företag. Nästan alla frivilliga egna åtaganden har utfärdats eller ingåtts på nationell nivå. 28 Erfarenheter i Portugal Portugals första erfarenhet av frivilliga avtal härrör från 1984, då mål fastställdes för avloppsvatten, luftförorening och avfallsminskning inom pappersmassaindustrin. Totalt har cirka 10 avtal ingåtts, huvudsakligen om minskat avfall och förbud mot användning av vissa ämnen. Regeringen offentliggjorde 1994 sitt övergripande avtalsprotokoll om miljö och hållbar utveckling och följde därmed sin strategi att använda avtal. Detta dokument innehåller en sammanfattning av regeringens riktlinjer för att möta de utmaningar avseende miljön som väntar och i den definieras en generell metod för att klara av dessa problem. Med detta protokoll som grund har regeringen skapat en ram för branschvisa frivilliga avtal. Denna ramprogram utarbetades genom förhandlingar mellan miljö-, jordbruks- och industridepartementet på regeringens sida och flera portugisiska jordbruks- och industriförbund på nationell och regional nivå. Det branschvisa protokollet ålägger industrin att utveckla ett miljöprogram för att kunna följa miljölagarna i enlighet med varje sektors specifika situation. Detta program skall godkännas av de offentliga myndigheterna. Regeringen förbinder sig att inte fastställa nya miljönormer, så länge som avtalet gäller. Om nya gemenskapsförordningar utfärdas skall enligt regeringen dessa införas etappvis. Branschprotokollet innehåller bestämmelser om omförhandling av avtalet i ett sådant läge och förslag till speciella åtgärder om detta behövs enligt analysresultaten. Enligt protokollet skall en ledningskommitté även inrättas med företrädare för signatärparterna. Dess uppgift skall vara att kontrollera om de uppställda målen har uppnåtts och om så krävs utforma nya åtgärder. Den skall även lösa problem, allteftersom de uppstår - ett förväntat problem är att vissa industrianläggningar eventuellt saknar miljötillstånd. Avtal som har ingåtts inom ramen för branschprotokollet upphör att gälla vid utgången av 1999, omfattas av krav på periodisk rapportering till regeringen och innefattar bestämmelser om "free-riders". Erfarenheter i Finland De finska avtalen gäller successiv avveckling av klorfluorkarboner och energisparande. De sistnämnda avtalen grundar sig på det statliga programrådet för energisparande, som regeringen inrättade 1992 som en del av dess åtgärder för att minska energiförbrukningen. Huvudmålet med dessa avtal är att minska energiförbrukningen med 10-15% fram till år 2005. Ett nytt program om energisparande lades fram i december 1995. Enligt detta program främjas avtal som innehåller bestämmelser om kontroll av effektiv energianvändning, program för bevarande av energikällor, uppföljning av energianvändning, investeringar för energisparande åtgärder, användning av ny teknik samt system för att ge konsumenter information och vägledning om deras energiförbrukning. Avtalen ingås vanligtvis mellan det behöriga departementet och företagssammanslutningar; två av avtalen om energisparande har ingåtts mellan handels- och industridepartementet och lokala kommuner (staden Helsingfors och förbundet för finska lokala myndigheter). Miljödepartementet har nyligen (1995) Förhandlingar om vissa produktgrupper ingått ett avtal med förpackningsindustrin. elektronik, (bilar, däck, bilbatterier, 29 hushållsapparater) har inletts som en samlad strategi för att sedan få till stånd frivilliga avtal inom avfallshanteringen. Erfarenheter i Sverige De tretton avtal som ingåtts i Sverige gäller avfallshantering (bildäck, byggvaror och byggmaterial, tidningspapper och förpackningsmaterial), energibesparingar (bilar och enskilda företag), successiv avveckling av vissa ämnen (bly i bensin och målarfärg), forskning och utveckling (alternativa bränslen för fordon samt minskning av halten av tungmetall i slam från reningsverk. I praktiken kan de flesta avtalen betraktas som muntliga överenskommelser eller överenskommelser från industrins sida. Enskilda industrier kan inte hållas ansvariga, om den industriorganisation som utvecklade och förvaltade systemen misslyckas med att uppnå målen. Om industrin misslyckas med att uppfylla ett miljömål, skulle detta normalt leda till skatteåtgärder eller till ett delat ansvar för regleringen med kommunerna i stället. Avtal inom energisektorn har ingåtts med enskilda företag och ger således möjlighet till att införa sanktioner, om industrin misslyckas med att följa avtalen. Erfarenheter i Storbritannien Storbritannien har tillämpat en rad frivilliga metoder ganska framgångsrikt, till exempel i form av program för bästa metod för en effektiv energianvändning (t. ex. Making a Corporate Commitment - "MACC" (koncernåtagande), miljöteknik eller initiativ från ansvariga producenter eller initiativ för att främja en dialog mellan regering och företag (t. ex. rådgivande kommitté för företags- och miljöfrågor, lokala "gröna" företagsklubbar). Sedan början av 70-talet har omkring åtta avtal ingåtts om lagring och transport av bekämpningsmedel (programmet BASIS vars normer och tillståndsgivning till personal som säljer bekämpningsmedel formellt har godkänts enligt förordningen om kontroll av bekämpningsmedel från 1986), förbud mot vissa ämnen i tvättmedel för hushåll och industri (alkylfenoletoxylater och för hushåll nitrilotri-ättikssyra), insamling av plastfolie från jordbruk och användning och utsläpp av hydrofluorkarboner (HFC). För att minska utsläppen av hydrofluorkarboner, som utgör ett viktigt alternativ till klorfluorkarboner (CFC) men som fortfarande i hög grad bidrar till växthuseffekten, ingick den brittiska regeringen i januari 1996 tre separata avtal och en viljeförklaring med företagssammanslutningar inom aerosol-, luftkonditionerings- och kyl industrin och brandskydds- och skumplastindustrin. 30 ISSN 1024-4506 KOM(96) 561 slutlig DOKUMENT SV 14 10 06 Katalognummer : CB-C0-96-626-SV-C ISBN 92-78-12850-3 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg ii


title: Beschluß des Gemeinsamen EWR-Ausschusses Nr. 66/96 vom 27. November 1996 über die Änderung des Anhangs XVIII (Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, Arbeitsrecht sowie Gleichbehandlung von Männern und Frauen) des EWR-Abkommens

eurovoc_concepts:
European Economic Area
agreement (EU)
industrial equipment
occupational health
occupational safety
safety standard

formats: html pdfa1b print