title: LIBRO VERDE SULLE RELAZIONI TRA L'UNIONE EUROPEA E I PAESI ACP ALL'ALBA DEL XXI SECOLO - Sfide e opzioni per un nuovo partenariato

eurovoc_concepts:
ACP countries
EDF
European Union
Lomé Convention
cooperation policy

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE Bruxelles, 20. 11. 1996 COM(96) 570 def. ffellÉi; illi SîiïSf':;': ill SULLE RELAZIONI TRA L'UNIONE EUROPEA EI PAESI ACP ALL'ALBA DEL XXI SECOLO Sfide e opzioni per un nuovo partenanato '« -, fi I. '• Vi}, Pi' If? '1 -i'« Hi, '/ ti (presentato dalla Commissione) 1 *» r ii i ' k f i ff 4! ,( Î 1 *" ft (H1 I r 1 M • Principali temi di discussione Il mondo è in profonda mutazione. Il crollo del blocco dell'Europa orientale e la fine della rivalità Est-Ovest hanno sconvolto la scena politica ed economica internazionale, aprendo la via ad una maggiore cooperazione basata su valori e principi comuni, ma portando anche a modificare gli interessi geostrategici e creando rischi nuovi e più diffusi. Sul piano economico, l'espansione dell'economia di mercato e la fine delle relazioni esclusive o privilegiate hanno modificato le condizioni della domanda e dell'offerta sui mercati internazionali. La conclusione dei negoziati commerciali dell'Uruguay Round crea un nuovo contesto multilaterale, accelerando il processo di mondializzazione dell'economia dovuto ai progressi tecnologici e alla liberalizzazione delle politiche economiche avviata negli anni '80. L'interdipendenza aumenta e si estende, oltre che alle sfere economiche e finanziarie, al settore sociale e all'ambiente. Contemporaneamente, mentre le politiche nazionali perdono il margine di manovra, nascono nuove fratture, alimentate dagli effetti dell'esclusione, dalla frammentazione del tessuto sociale nei paesi industrializzati, nelle economie in transizione e nei paesi in via di sviluppo, dall'aumento delle disuguaglianze e dall'emarginazione dei paesi più poveri. Tali fratture sono elementi di instabilità, che si traducono nell'ascesa di estremismi di tipo nazionalista o integralista. La nuova situazione internazionale ha portato l'Unione europea a ridefinire i propri interessi politici e di sicurezza e ad imprimere un nuovo slancio alla dimensione politica del processo di integrazione europea. Il Trattato sull'Unione europea ha conferito una nuova base istituzionale per la definizione di una politica estera e di sicurezza comune (PESC), la quale resta però insufficientemente sviluppata per servire efficacemente gli interessi comuni degli Stati membri e i cui meccanismi attualmente sono oggetto di discussioni nell'ambito della Conferenza intergovernativa (CIG). Il trattato ha però fornito anche una base istituzionale alla politica europea di cooperazione allo sviluppo. L'Unione si prepara ad importanti trasformazioni L'Unione sarà caratterizzata da profondi mutamenti, proprio al momento dalla nascita del nuovo partenariato con i paesi ACP. Sul piano interno, gli effetti del mercato interno e la prospettiva del passaggio alla moneta unica, la revisione del trattato e le altre riforme istituzionali in discussione nell'ambito della CIG, l'elaborazione di un nuovo accordo finanziario a medio termine e la prospettiva dell'ampliamento ai paesi associati dell'Europa centrale ed orientale, ai paesi baltici, a Cipro e a Malta rappresentano altrettanti laboratori per i prossimi anni e preparano l'Europa ad affrontare le sfide del XXI secolo. Nel quadro delle sue relazioni esterne, nei confronti dei paesi in via di sviluppo e delle economie in transizione, l'Unione europea è inoltre impegnata in una serie di nuove iniziative. L'Unione ha concluso accordi di associazione con la maggior parte dei paesi europei dell'ex blocco orientale candidati all'adesione. Parallelamente, offre il proprio sostegno al processo di trasformazione economica e politica delle repubbliche dell'ex Unione Sovietica ed ha concluso accordi commerciali con alcune di esse. Nell'ambito delle relazioni con i paesi terzi mediterranei, ha convenuto un nuovo quadro di partenariato multilaterale e duraturo che lega 27 paesi, è complementare al potenziamento delle relazioni bilaterali e si compone di tre sezioni: da un lato quella politica e di sicurezza, dall'altro quella economica e finanziaria (che prevede in particolare la creazione progressiva di una zona di libero scambio) e infine quella sociale, culturale e umana. L'Unione ha altresì deciso di rafforzare le proprie relazioni con l'America latina, nell'ambito di una triplice strategia, che prevede l'approfondimento del dialogo politico tra le due regioni, un sostegno in vista del rafforzamento del libero scambio e un appoggio istituzionale al processo di integrazione regionale, nonché azioni e programmi di cooperazione finanziaria e tecnica incentrati su alcuni principi prioritari. Ha infine adottato una nuova strategia nelle sue relazioni con i paesi dell'Asia, volta a rafforzare la presenza economica europea in tale continente, a migliorare la comprensione reciproca e ad elaborare un nuovo approccio politico. Questi nuovi orientamenti rappresentano le risposte dell'Unione ai mutamenti in corso sulla scena politica ed economica internazionale e traducono la vocazione universale delle relazioni esterne dell'Unione nonché la loro varietà. La relazione tra PUnione europea e settanta paesi dell'Africa, dei Caraibì e del Pacifico entra progressivamente in una nuova fase La Convenzione di Lomé regge dal 1975 le relazioni commerciali e di cooperazione finanziaria tra l'UE ed i paesi ACP, che attualmente sono settanta. Avviata fin dal 1957, la politica comunitaria di cooperazione ha avuto alcune tappe decisive. Dopo i primi anni, nel corso dei quali sono stati associati alla Comunità i paesi e i territori d'oltremare, le relazioni di cooperazione sono proseguite nell'ambito delle Convenzioni di Yaounde e sono rimaste incentrate principalmente sull'Africa nera francofona fino alla metà degli anni '70. Dopo il primo ampliamento della Comunità, in un contesto economico internazionale estremamente mutevole, l'Europa ha cominciato ad allargare l'ambito geografico della sua politica di cooperazione: da un lato estendendo la prima Convenzione di Lomé ad altri paesi ACP e, dall'altro, tessendo progressivamente relazioni di associazione e di cooperazione con altre regioni del mondo in via di sviluppo. La Convenzione di Lomé è stata oggetto di adattamenti successivi ogni cinque anni, che hanno permesso di adeguare il dispositivo in funzione dell'evoluzione economica e politica, di introdurre nuovi strumenti di cooperazione e di stabilire nuove priorità. Gli ultimi adattamenti risalgono al 19951. Le prime tre Convenzioni restavano in vigore ognuna per un periodo di cinque anni. La quarta Convenzione copre il periodo dal marzo 1990 al febbraio 2000 e comprende un protocollo finanziario concluso percinque anni. Insieme ai negoziati relativi al secondo protocollo finanziario, nel 1995 vi è stata una "revisione intermedia" della Convenzione. Il testo della Quarta Convenzione L'Unione ha inoltre messo a punto progressivamente, al di fuori della Convenzione di Lomé, altri strumenti specifici di cooperazione con i paesi in via di sviluppo,' creando linee di bilancio tematiche (relative alla desertificazione, alla lotta contro l'AIDS, ecc. ) relative altre politiche comunitarie - in particolare la politica scientifica attraverso il programma quadro di ricerca e sviluppo (PQRS) - che possono offrire sostegno alla politica di cooperazione allo sviluppo. I paesi ACP in particolare possono beneficiare di questi vari strumenti. L'Unione ha inoltre definito nuovi orientamenti politici generali in un certo numero di settori della cooperazione, in seguito al dibattito avviato nel 1992 sulle "prospettive di cooperazione all'orizzonte 2000"2, al fine di applicare le nuove disposizioni del trattato relative alla politica europea di cooperazione3. Alla vigilia del XXI secolo è necessaria una profonda riflessione sugli orientamenti futuri delle relazioni dell'Unione europea con i paesi ACP. La prossima scadenza dell'attuale Convenzione, nel febbraio 2000, e l'obbligo contrattuale di avviare i negoziati fra le due parti al più tardi diciotto mesi prima di tale data, nonché la necessità di definire, nell'ambito delle norme più rigorose dell'OMC, un quadro di cooperazione commerciale pienamente conforme alle nuove norme multilaterali, forniscono un'occasione privilegiata per procedere a tale riflessione ed avviare un ampio dibattito sul futuro delle relazioni tra l'UE e gli ACP. Il dibattito sul futuro delle relazioni UE-ACP deve anzitutto tener conto del nuovo contesto globale Il nuovo panorama mondiale non soltanto modifica gli interessi oggettivi dell'Unione e dei suoi partner in via di sviluppo ma, per una protagonista come l'UE, implica anche maggiori responsabilità, che sono anzitutto di ordine politico: l'Unione deve sostenere attivamente i processi di apertura avviati alla fine della guerra fredda nel corso della seconda metà degli anni '80 e in particolare contribuire ad assicurare la vitalità dei processi di democratizzazione ancora fragili in numerosi paesi ACP. Tali responsabilità l'Unione deve mitigare gli effetti della sono anche di ordine economico: globalizzazione, inserendo gli adeguamenti necessari sul piano interno per migliorare le prospettive di occupazione e combattere l'esclusione, partecipando attivamente alla cooperazione economica internazionale, contribuendo alla formulazione e al rispetto di norme multilaterali ed agevolando il progressivo inserimento dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale. Tra i vari aspetti della mondializzazione, il nuovo corso verso la società dell'informazione contribuisce a creare un nuovo panorama economico, fornendo nel contempo prospettive senza precedenti in settori come il commercio internazionale, l'istruzione o la sanità, nonché rischi di maggiore emarginazione per i paesi che non hanno accesso alle reti mondiali dell'informazione. Per l'Europa, che affronta difficoltà nell'adeguare i suoi sistemi economici e sociali e deve svolgere la sua azione politica in un mondo divenuto multipolare e prepararsi di Lomé riveduta dall'accordo firmato a Maurizio il 4 novembre 1995 è stato pubblicato nel "Courrier ACP-UE" n. 154, di gennaio-febbraio 1996. SEC(92) 915 del 15. 5. 1992 e dichiarazione del Consiglio del novembre 1992. Articoli da 130 U a 130 Y del Trattato sull'Unione europea. in all'adesione dei paesi dell'Est, la cooperazione allo sviluppo e in particolare le sue relazioni con i paesi ACP assumono ormai una nuova dimensione: come voler affermare un ruolo di protagonista mondiale senza una strategia responsabile nei confronti delle varie regioni del Sud, in particolare delle più esposte ai rischi di povertà e di emarginazione? Al fine di contribuire a ridurre la povertà e le disuguaglianze nei livelli di sviluppo nel mondo, l'operato dell'Unione è strettamente legato anche al perseguimento degli obiettivi di pace e di stabilità, nonché alla necessità di gestire meglio le interdipendenze e le minacce globali e di favorire forme di sviluppo più compatibile con i valori politici e sociali europei. Infine, la politica di cooperazione dell'Unione rappresenta per l'Europa la porta d'accesso a regioni che hanno un potenziale di sviluppo notevole e che cominciano ad organizzarsi. Con l'approssimarsi del XXI secolo, le relazioni UE^-ACP dovranno proseguire su nuove basi onde tener conto dell'evolversi delle condizioni politiche ed economiche per lo sviluppo e delle motivazioni europee, che sono fondamentalmente cambiate. Il periodo coloniale e postcoloniale si è concluso ed un ambiente internazionale politicamente più aperto consente ormai di stabilire in modo meno ambiguo le responsabilità di ciascun partner. L'obiettivo principale è accrescere l'efficacia della cooperazione, ma il dibattito deve anche essere alimentato dagli insegnamenti che occorre trarre dall'esperienza acquisita dalla Comunità nel corso di quattro decenni di cooperazione con gli ACP Di fronte a un bilancio globale modesto della cooperazione UE-ACP e a un certo scetticismo riguardo alle possibilità di sviluppo dei paesi ACP, a causa di pressioni di bilancio persistenti nei paesi donatori e di una tendenza al "ripiegamento su se stessi" dovuta alle difficoltà sociali in Europa, i partner sono oggi tenuti a porre l'accento sull'efficacia della cooperazione e a rivedere le priorità al fine di rispecchiare meglio le preoccupazioni delle società europee e degli ACP. La cooperazione comunitaria rappresenta un notevole apporto per numerosi paesi ACP ed ha innegabilmente contribuito a migliorare le condizioni di vita delle loro popolazioni. Spesso è stata un laboratorio di idee nuove ed in un certo numero di settori ha sviluppato capacità unanimemente riconosciute. Ma, come ogni tipo di cooperazione, presenta anche debolezze. Un esame critico dei risultati della cooperazione UE-ACP permette di individuarle a tre livelli. Anzitutto, a livello del quadro generale in cui si inseriscono le azioni di cooperazione: è giocoforza constatare che il principio del partenariato ha perso la propria sostanza e si è concretato soltanto parzialmente. In termini politici, la dipendenza dagli aiuti, le necessità di breve termine e la gestione delle situazioni di crisi hanno progressivamente dominato le relazioni fra i due partner. Per quanto, riguarda il dialogo sulle politiche economiche e sociali, il partenariato si è rivelato difficile da realizzare con paesi dotati di scarse capacità istituzionali e di sistemi di gestione pubblica IV spesso poco efficienti; tali paesi sono stati propensi a limitare il partenariato alla cogestione quotidiana delle risorse. Quindi, a livello delle politiche di cooperazione: gli studi di valutatone avviati dall'UE hanno generalmente evidenziato la pertinenza della cooperazione finanziaria e tecnica europea rispetto agli obiettivi comunitari e alle necessità dei paesi beneficiari, nonché tassi di efficacia relativamente alti, in particolare per quanto riguarda i progetti di infrastrutture e gli interventi nei settori sociali. Ciò nonostante, il contesto istituzionale e di politica economica nel paese beneficiario spesso ha rappresentato un grande ostacolo, riducendo l'impatto della cooperazione comunitaria sul miglioramento delle condizioni di vita e sull'aumento del livello di sviluppo. L'impatto delle preferenze commerciali nel complesso è stato deludente. Questo strumento, in particolare- i protocolli relativi a prodotti specifici, ha indubbiamente contribuito in modo significativo ai successi commerciali di alcuni paesi4, che nel contempo hanno saputo adottare politiche di diversificazione adeguate. Nella maggior parte dei paesi ACP sono però mancate le politiche economiche e le condizioni strutturali interne necessarie allo sviluppo degli scambi economici e commerciali. Inoltre, tre fatti nuovi devono ormai essere presi in considerazione nell'esaminare la possibilità di un nuovo regime commerciale: gli accordi di Marrakech e il potenziamento dei meccanismi di composizione delle controversie che rischiano di mettere in questione il mantenimento di regimi preferenziali differenziati e non reciproci; l'accelerazione della liberalizzazione a livello multilaterale e interregionale; la crescente rilevanza di temi nuovi nelle discussioni internazionali sulle norme commerciali, quali l'ambiente, le politiche in materia di concorrenza, i codici relativi agli investimenti, le norme tecniche e sanitarie, il rispetto dei diritti sociali fondamentali, ecc. Queste evoluzioni modificano il valore relativo delle preferenze tariffarie. Dovrebbe inoltre essere preso in considerazione un altro elemento, vale a dire la possibilità di far partecipare i paesi ACP ai lavori volti a semplificare e ad armonizzare le norme sull'origine in vigore negli accordi preferenziali. Infine, per quanto riguarda la cooperazione finanziaria e tecnica: l'automaticità della concessione di una parte - oggi limitata - delle risorse finanziarie e la tendenza dell'UE, come di altri finanziatori, a sostituirsi a un partner che viene a mancare non hanno incoraggiato il reale impegno politico che ci si attendeva da parte dei governi dei paesi ACP. Si è verificato un certo scostamento nella misura in cui gli strumenti della cooperazione hanno avuto tendenza a dominare le politiche piuttosto che a servirle. La mancanza di flessibilità ha ridotto la capacità della cooperazione di adattarsi a un contesto economico e politico in rapido mutamento e di diffondere iniziative politiche nuove che rispecchiassero le preoccupazioni delle società europee e degli ACP nonché l'intento di aumentare in modo permanente l'efficacia degli aiuti. Il dibattito deve infine prendere in considerazione le nuove prospettive politiche* economiche e sociali dei paesi ACP. Costa d'Avorio, Giamaica, Maurizio, Zimbabwe, ecc. In un contesto mondiale e regionale in rapida evoluzione, i paesi ACP devono affrontare molteplici sfide: porre fine all'emarginazione economica e integrarsi negli scambi internazionali, introdurre le riforme politiche, economiche e sociali interne necessarie al funzionamento di una società democratica e di un'economia di mercato, assicurare le condizioni per lo sviluppo sostenibile e la riduzione della povertà in presenza di una crescita demografica che resta particolarmente forte. in particolare rappresenta La constatazione della diversità tra i paesi in via di sviluppo in generale e all'interno del gruppo ACP indubbiamente un elemento fondamentale. La transizione politica ed economica varia infatti enormemente da un paese all'altro. L'intervento dell'Unione sarà valutato in funzione della sua capacità di ridurre gli ostacoli che si frappongono allo sviluppo dei paesi ACP e, nel contempo, sostenere i fattori di cambiamento presenti in un numero crescente di paesi. In termini più politici, esso si misurerà soprattutto dalla capacità di ridare una forte motivazione alla politica nei confronti degli ACP, in particolare nell'Africa subsahariana. L'immagine negativa di un continente alla deriva spesso attribuita all'Africa non rispecchia la realtà. L'Africa non è univoca. Gli sconvolgimenti senza precedenti sul piano politico ed il recente miglioramento dei risultati in termini di crescita in un certo numero di paesi5, grazie essenzialmente al miglioramento della gestione delle politiche economiche e all'attuazione di riforme strutturali, rappresentano a questo proposito segnali molto incoraggianti. Tra cui Costa d'Avorio, Uganda e Benin. vi Di fronte a una perdita di legittimità che condiziona il principio stesso dell'aiuto allo sviluppo, in un ambiente mondiale che presenta sia rischi che nuove opportunità, l'Unione ed i suoi partner ACP dovranno cercare di dare maggiori possibilità di successo alla cooperazione. A tal fine occorrerà anzitutto individuare i risultati della cooperazione UE-ACP che sarà opportuno preservare, ottenere progressi nella formulazione e nell'attuazione di alcuni orientamenti o iniziative recenti e definire tra le varie opzioni da prendere in considerazione quelle che tradurranno meglio gli obiettivi e gli impegni reciproci. Una relazione politica più forte tra l'UE e ì paesi ACP è necessaria per ridare un senso al partenariato Le difficoltà riscontrate nel realizzare il "partenariato" non devono rimettere in causa il suo valore di impegno politico reciproco. La particolare situazione e le grandi sfide alle quali devono far fronte numerosi paesi ACP giustificano il mantenimento della forza e delle qualità dell'attuale partenariato, in particolare la prevedibilità della cooperazione e il suo carattere contrattuale. Ma questo impegno politico deve ormai essere più esplicito e più effettivo. L'Unione ed i suoi partner ACP sono pronti a potenziarlo? Il dialogo politico dell'UE con i paesi ACP deve rientrare nella politica estera comune. Un dialogo che consente di affrontare in modo meno formale le questioni di buon governo, democratizzazione e diritti umani, del consolidamento dello Stato di diritto da un lato e dello sviluppo di una vera e propria politica europea di prevenzione e di risoluzione dei conflitti dall'altro, appare oggi come la condizione necessaria per una politica europea più efficace. Da parte dei paesi ACP, l'impegno ad introdurre le riforme istituzionali e ad attuare le politiche economiche, sociali ed ambientali corrispondenti ai grandi impegni presi in occasione delle conferenze internazionali di Rio de Janeiro, Vienna, Il Cairo, Copenaghen, Pechino, Istanbul e Roma6, deve costituire la nuova base del partenariato. Le azioni di sostegno dell'UE, come quelle degli altri finanziatori, possono avere grandi conseguenze politiche in tali paesi e la loro pertinenza dipende da una serie di condizioni, soprattutto politiche. Le rispettive responsabilità a questo proposito devono potersi esprimere in ambito politico. Un impegno politico reciproco su tali basi richiederebbe la definizione delle modalità del dialogo, in funzione dei temi ritenuti prioritari (questioni di sicurezza interna, problematica delle migrazioni, lotta contro i traffici illeciti, ecc. ) e secondo la configurazione geografica più adeguata (dialogo globale o dialogo differenziato per gruppi di paesi). Le relazioni Nord-Sud rappresentano uno degli elementi dell'identità esterna dell'Unione e la particolare relazione tra l'UE e gli ACP si inserisce in questa prospettiva allargata. Il legame tra la politica e la cooperazione, come del resto quello con la politica commerciale multilaterale, dipende dal principio generale della coerenza dell'azione esterna. Il potenziamento delle capacità d'azione esterna dell'Unione è uno Vertice sulla Terra, Conferenza sui diritti umani, Conferenza sulla popolazione, Vertice mondiale per lo sviluppo sociale, Conferenza sulla donna, Habitat II, Vertice sull'alimentazione. VII dei grandi temi affrontati nel quadro della Conferenza intergovernativa (CIG). Nel suo parere presentato in vista della CIG, la Commissione si è pronunciata a favore della raccolta dei vari elementi delle relazioni esterne in un tutto organico, mediante strutture e procedure che rafforzino la coerenza e la continuità dell'azione esterna7. Ogni elemento deve però conservare la propria specificità; la politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo in particolare deve conservare un'autonomia sufficiente a far fronte ai propri obiettivi, che sono a lungo termine e implicano una continuità d'azione. Questo legame richiederà però una maggiore selettività degli aiuti comunitari per aumentarne l'efficacia e dovrebbe portare a rivedere le modalità pratiche della cooperazione. Il quadro dì cooperazione dovrebbe essere adattato anche per a g e y | l | | | | | | | | | | || dei paesi ACP agli scambi internazionali Tale apertura sarebbe agevolata da alcuni principi nuovi. Anzitutto, il principio della differenziazione: non tutti i paesi ACP attualmente possono impegnarsi in un partenariato politico ed economico standardizzato con l'UE. La differenziazione delle politiche e delle modalità di cooperazione è diventata indispensabile per ragioni di efficienza. In secondo luogo, i partner europei e ACP devono sforzarsi di conciliare due esigenze: da un lato, la responsabilità principale delle riforme delle politiche di sviluppo deve poter essere assunta dai paesi beneficiari; dall'altro, l'UE deve poter rendere conto al cittadino europeo dell'impiego delle risorse della cooperazione. In questa ottica, l'unica alternativa alle azioni di aiuto tradizionale consiste nell'approfondire il dialogo sulle politiche, nel migliorare la capacità locale di formulazione delle politiche e di pianificazione e nonché del controllo dei risultati e dei progressi compiuti piuttosto che dei mezzi utilizzati. L'attuazione di politiche settoriali che consentano un migliore impiego delle risorse ed un maggior coordinamento tra finanziatori è parte integrante di questo processo. Quindi, l'UE ed i paesi ACP devono prefiggersi di dar vita a nuove forme di cooperazione: l'UE costituisce un polo unico in grado di proporre un ampio ventaglio di strumenti e di incoraggiare partenariati scientifici, economici e tecnologici. In particolare potrebbero essere incoraggiati nuovi tipi di partenariato in settori innovativi i progetti pilota potrebbero infatti come quello della società dell'informazione; contribuire a sviluppare i flussi di scambi fra comunità specifiche (rete di ricercatori attraverso Internet) o offrire occasioni concrete di cooperazione (per esempio nei servizi di telecomunicazione). Infine, nello stesso ordine di idee potrebbe essere prevista una partecipazione più attiva degli operatori non governativi (settore privato ed altri rappresentanti della società civile) sotto forma di dialogo sulle priorità della cooperazione e di accesso diretto ad una parte delle risorse disponibili. COM(96) 90, parere della Commissione sul rafforzamento dell'Unione politica e la preparazione dell'ampliamento". V i li L'ambito geografico doi futuro accordo di partenariato potrebbe essere modificato Il gruppo ACP non rappresenta né un raggruppamento politico né un'entità economica vera e propria, ma si è costituito per ragioni essenzialmente storiche, soltanto nell'ambito delle relazioni con l'UE. In futuro sarà ancora un partner valido per l'Unione? In altre parole, deve essere conservato il quadro che attualmente regge le relazioni con i settanta Stati ACP? Probabilmente spetterà in parte ai paesi ACP stessi definire le loro posizioni in proposito, in funzióne dei loro comuni interessi e della loro volontà di sviluppare capacità di negoziato in qualità di gruppo politico ed economico sulla scena internazionale, indipendentemente dalle loro relazioni con l'UE. Per l'UE, si tratterà anzitutto di una scelta politica che dovrà tener conto di come la cooperazione con i paesi ACP si inserisce nell'ambito delle relazioni con i paesi in via di sviluppo. Si dovrà inoltre tener conto di altri fattori. La varietà delle situazioni in seno al gruppo ACP, la necessità di differenziare gli i regimi obiettivi e le priorità della cooperazione nonché, eventualmente, commerciali, la prospettiva di una riduzione degli aiuti necessari ad alcuni paesi e la possibilità di una differenziazione potrebbero portare a modificare l'ambito geografico dell'accordo di cooperazione. Potrebbe inoltre essere indispensabile modificare il regime delle preferenze non reciproche differenziate (rispetto agli altri paesi in via di sviluppo), prevedendo regimi commerciali diversi a seconda del tipo di economia del paese. Infine, la configurazione di un nuovo accordo dovrà essere influenzata anche dall'importanza che l'UE attribuisce ai processi di cooperazione e di integrazione regionale, per ragioni sia economiche che politiche. Possono essere esaminate quattro opzioni: lo status quo, con alcuni adattamenti. Potrebbe essere mantenuto il principio di 1) un accordo globale con tutti i paesi ACP, prevedendo però modalità e priorità diverse; un accordo globale integrato da accordi bilaterali. La differenziazione sarebbe 2) maggiore, in quanto l'accordo globale comporterebbe soltanto impegni di natura molto generale; una scomposizione di Lomé in accordi regionali. Un accordo con l'Africa 3) subsahariana esteso al Sudafrica sarebbe palesemente significativo per l'Europa; quando lo consente lo stato di avanzamento della cooperazione regionale, potrebbero essere previsti anche accordi subregionali. Nei Caraibi ai partner si prospettano varie possibilità: in particolare l'Unione potrebbe proporre una cooperazione estesa a tutti i paesi della regione dei Caraibi e prefiggersi in seguito di integrare la cooperazione con tali paesi nell'ambito delle relazioni tessute con l'America latina. Nel Pacifico, ix l'allargamento dell'ambito della cooperazione ad altri Stati insulari aumenterebbe l'efficacia della politica europea, in particolare per quanto riguarda gli scambi con i paesi dell'APEC8; 4) un accordo specifico con i paesi meno sviluppati (PMS) del gruppo ACP, eventualmente aperto ad altri PMS. Questa opzione, che non esclude alcuni elementi delle tre opzioni precedenti, consentirebbe di tener conto della specificità dei PMS e di adottare, in particolare in ambito commerciale, una politica più consona ai problemi ed alle necessità di tali paesi. In termini di politica e di cooperazione finanziaria, la soluzione sembra però poco adatta. Occorre inoltre ricordare che nei confronti dei paesi ACP tradizionalmente è stato seguito un approccio regionale. La questione della mondializzazione delle relazioni di cooperazione dell'Unione non si pone più negli stessi termini del 1957 o del 1975: l'Unione attualmente ha rapporti di cooperazione con un gran numero di paesi ed è presente in tutte le regioni del mondo. Fer essere più efficace, l'Unione deve adottare un approccio più coerente e meglio coordinato neì confronti dei paesi ACP Nel corso degli ultimi anni, il dibattito generale sulla coerenza degli interventi europei nei paesi in via di sviluppo ha portato ad un certo numero di iniziative volte, da un lato, ad esaminare gli effetti delle politiche comunitarie diverse dalla cooperazione sugli obiettivi dello sviluppo e, dall'altro, a rafforzare il coordinamento tra la Comunità e gli Stati membri nonché con gli altri finanziatori, al fine di accrescere l'efficacia globale della cooperazione. Anche se l'attuale situazione spesso viene giudicata poco soddisfacente, la coerenza - in senso stretto, vale a dire la presa in considerazione degli effetti esterni delle altre politiche - non può essere oggetto di un impegno internazionale della Comunità. La coerenza resta infatti una questione di apprezzamento politico di fronte ad obiettivi a volte conflittuali. Il coordinamento potrebbe essere aumentato, non soltanto proseguendo attivamente le iniziative prese dall'UE a livello degli orientamenti politici, a livello operativo e in ambito internazionale, ma anche prendendo, in occasione del rinnovo dell'accordo UE-ACP, nuovi impegni specifici. A questo proposito possono essere esaminate due opzioni: l'Unione potrebbe prefiggersi di definire una strategia europea globale nei confronti dei paesi ACP, che impegnerebbe sia gli Stati membri a livello dei loro interventi nazionali che la Comunità. L'esistenza di un quadro di riferimento comune agevolerebbe la ricerca di una maggiore complementarità, principio stabilito dal Trattato, e porterebbe progressivamente ad una maggiore efficacia dei vari interventi; l'Unione potrebbe anche proporre ai suoi partner di creare un meccanismo d'informazione, accompagnamento e coordinamento delle azioni e delle politiche Cooperazione economica Asia-Pacifico. di cooperazione degli Stati membri e della Comunità. Si tratterebbe quindi di un impegno da parte dell'Unione ad assicurare le condizioni per un miglior coordinamento. Un coordinamento europeo rafforzato sarebbe in grado di sostenere le iniziative per migliorare il coordinamento fra tutti i donatori e all'interno del sistema multilaterale nell'ambito del ravvicinamento interistituzionale convenuto nel corso del recente vertice del G-7, con particolare attenzione all'Africa. Il nuovo contesta internazionale, l'esperienza del passato e le evoluzioni socioeconomiche dei paesi ACP rendono necessario dare nuove priorità alla politica dì cooperatone In anni recenti l'Unione ha adottato nuovi orientamenti, destinati in particolare ad integrare nuovi temi o a ridefinire gli obiettivi perseguiti in vari settori della cooperazione9. In ogni caso tali orientamenti continueranno ad essere validi fino al 2000, anche se l'esperienza acquisita nel frattempo consentirà di adattare o sviluppare alcuni aspetti. Al di là di questo "acquis" , l'UE ed i suoi partner ACP potrebbero decidere nuove priorità, tenendo conto degli obiettivi generali assegnati dal Trattato alla politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo, dei successi e degli insuccessi del passato, nonché dei condizionamenti e delle potenzialità dei paesi ACP per il loro sviluppo futuro. La politica di cooperazione UE-ACP potrebbe pertanto essere ristrutturata in base a tre principi: la dimensione economica, sociale ed ambientale; la dimensione istituzionale; il commercio e gli investimenti. La distinzione fra questi tre settori del sostegno comunitario non deve naturalmente portare ad un approccio a compartimenti stagni; al contrario, le varie sezioni devono rafforzarsi reciprocamente. Il necessario aumento della competitività delle economie ACP richiede quindi misure sia di politica esterna che di politica interna. Parimenti, l'aumento dell'occupazione ed il progresso sociale sono strettamente legati allo sviluppo del settore privato e al miglioramento del funzionamento dello Stato. Per questo l'Unione non può, e non deve, fare tutto: la crescente differenziazione tra i paesi del gruppo ACP deve invece spronarla ad adottare una cooperazione modulabile e ad intervenire in settori che potrebbero variare da un paese all'altro. Nella sua dimensione economica* il sostegno comunitario dovrebbe essere volto a promuovere l'inserimento dei paesi ACP nell'economia mondiale Una strategia di sostegno basata sull'aumento della competitività delle economie ACP e sullo sviluppo del settore privato e del commercio potrebbe comportare una Cfr. in particolare i testi e le risoluzioni riguardanti l'uguaglianza uomini/donne (COM(95) 423), la sanità (COM(94) 77), l'istruzione (COM(94) 399), la sicurezza alimentare (COM(94) 165), la lotta contro la povertà (COM(93) 518), il sostegno all'adeguamento strutturale (COM(94) 447); l'ambiente (relazione del giugno 1992 alla Conferenza di Rio e lavori successivi all'agenda 21 - COM(96) 569) nonché il rapporto tra gli aiuti d'emergenza, il ripristino e lo sviluppo (COM(96) 153). serie di azioni destinate a garantire la continuità e ad aumentare la credibilità delle riforme avviate da tali paesi. La prima di tali azioni deve indubbiamente riguardare il sostegno alla creazione di un quadro macroeconomico stabile, non inflazionistico e generatore di crescita. In seguito, una discussione approfondita potrebbe riguardare, tra le varie opzioni possibili, i temi seguenti: un'analisi più sistematica delle cause della scarsità degli investimenti nella maggior parte dei paesi ACP. L'UE potrebbe svolgere un ruolo positivo sostenendo alcune riforme amministrative ed istituzionali in grado di agevolare la mobilitazione degli investimenti privati, contribuendo all'introduzione di politiche in materia di concorrenza, allo sviluppo dei mercati di capitali, alla modernizzazione del diritto commerciale e del diritto di proprietà, ad ima politica di protezione dei consumatori, all'istruzione e alla formazione, nonché sviluppando la cooperazione industriale; un sostegno, adattato alle circostanze locali, per quanto riguarda la ristrutturazione delle aziende pubbliche e la privatizzazione, nel contesto più generale di un'evoluzione del ruolo dello Stato in ambito economico; un'intensificazione del sostegno all'apertura sui mercati mondiali e all'integrazione regionale. Una strategia globale in materia deve comportare un sostegno sia allo sviluppo delle capacità (a livello nazionale e regionale) sia un aiuto per far fronte ai costi della transizione; la ricerca di partenariati fra l'UE ed i paesi ACP, che mettano a disposizione le risorse del settore privato per lo sviluppo delle infrastrutture, in particolare in materia di telecomunicazioni, e il loro sfruttamento in condizioni economiche vitali; un sostegno allo sviluppo delle competenze scientifiche e tecniche; una cooperazione nel settore macroeconomico e monetario; un'azione di sostegno che consenta di ridurre l'onere del debito estero, benché la Comunità, a causa dell'alto grado di concessionalità dei suoi aiuti, sia soltanto una fonte marginale dell'indebitamento dei paesi ACP. Nella sua dimensione sociale, il sostegno comunitario dovrebbe essere potenziato L'UE ha la ferma intenzione di incentrare le attività di cooperazione con i paesi ACP sulla lotta contro la povertà, che costituisce già un importante principio dell'attuale politica di cooperazione. Cionondimeno in futuro l'Unione ed i suoi partner ACP dovranno interrogarsi su come aumentare l'impatto della cooperazione comunitaria sulla riduzione della povertà. Dovrà essere mantenuto il principio di un approccio multiforme comprendente un'ampia gamma di interventi, ma per ciascun partner potrebbe essere preso in considerazione un duplice orientamento più strategico. Anzitutto, l'UE potrebbe sostenere una serie di riforme ed iniziative volte a favorire una crescita equa e creatrice di occupazione nonché a migliorare l'accesso per tutti alle risorse produttive, in particolare mediante l'istruzione e la formazione professionale. In seguito l'UE potrebbe adottare un approccio settoriale più globale, basato su un dialogo approfondito relativo alle politiche che hanno notevoli effetti sociali e su un aiuto che presti particolare attenzione al finanziamento delle spese correnti nei settori sociali. Le iniziative prese per favorire lo sviluppo sociale potrebbero inoltre rientrare tra i criteri di cui tener conto per la concessione degli aiuti comunitari, nell'ipotesi di una maggiore selettività legata ad una valutazione della "buona gestione". Xs^ MPteîdone^ anibientale dovrebbe avere maggior peso in tutti gli interventi di sostegno comunitario Una strategia chiaramente definita dovrebbe permettere di applicare meglio i principi dello sviluppo sostenibile nelle attività di cooperazione. Oltre a proseguire le attuali iniziative in termini di studi d'impatto e di azioni positive specifiche, occorrerebbe una nuova politica in questo settore, basata su alcune priorità: il legame tra povertà e degrado ambientale, l'"internalizzazione" dei costi ambientali, Io sviluppo delle capacità ed un approccio partecipativo10. L'UE può svolgere un ruolo costruttivo spronando i governi dei paesi ACP nell'ambito del dialogo sulle politiche e aiutandoli a potenziare le proprie capacità d'analisi e di gestione dei problemi ambientali. Alcuni temi come la quantità e la qualità delle risorse idriche, il degrado dei suoli a causa delle pressioni demografiche, la distruzione delle foreste e i problemi di ambiente urbano meritano un'attenzione particolare. L'UE potrebbe avere un ruolo piò attivo in materia dì sviluppo istituzionale L'entità delle disfunzioni dello Stato, la gravità dei problemi di governo in numerosi paesi ACP, la necessità di ripristinare o di rafforzare lo Stato di diritto per garantire le condizioni di sviluppo nonché la necessità di ridurre le disuguaglianze e la povertà dovrebbero spronare i partner a dare maggior peso alla cooperazione in ambito istituzionale. Ma l'UE deve altresì interrogarsi sulla portata di tale azione. A questo proposito, il rafforzamento delle relazioni politiche tra l'UE ed i paesi ACP pare essere il complemento indispensabile di una cooperazione volta a sostenere lo sviluppo delle capacità istituzionali ed amministrative di un paese. Si tratta infatti di un processo fondamentalmente politico, in quanto ogni riforma in questo settore condiziona le strutture di potere e incontra inevitabilmente forti resistenze. Il protocollo relativo alla gestione sostenibile delle risorse forestali, introdotto nella Quarta Convenzione di Lomé in occasione della revisione intermedia, rappresenta un primo passo in questa direzione. L'UE è pronta a sostenere in modo più strategico il necessario processo di transizione politica e sociale? Accanto alla dimensione politica, il sostegno allo sviluppo istituzionale ha anche una componente più "tecnica". Da questo punto di vista, l'Unione è in buona posizione per sviluppare la propria azione nel settore, in particolare in quanto non ha un modello unico da far valere, vista la diversità dei sistemi di organizzazione sociale e politica degli Stati membri, perché l'esperienza della costruzione comunitaria le ha consentito di sviluppare capacità particolari e infine perché il partenariato rappresenta un quadro propizio a questo tipo di cooperazione. L'intervento dell'UE potrebbe concentrarsi sugli aspetti legati ai principali settori di cooperazione, in funzione del valore aggiunto che essa è in grado di fornire rispetto ad altri finanziatori. Questi aspetti sono in particolare la promozione del rispetto dei diritti umani, il sostegno alle organizzazioni regionali, il miglioramento della capacità di analisi e di ideazione delle politiche economiche e sociali e di preparazione delle riforme, la gestione del bilancio, il miglioramento dei sistemi giuridici, le norme in materia di concorrenza, la protezione degli investitori, l'istruzione e la formazione, la protezione ambientale, la politica dei consumatori, lo sviluppo delle istituzioni della società civile, ecc. L'Unione potrebbe considerare l'aiuto allo sviluppo delle capacità locali come uno dei criteri di scelta delle modalità della cooperazione finanziaria e tecnica. Dovrà, essere previsto un nuovo regime commerciale coerente con le scelte strategiche dei paesi ACP in vista del loro inserimento nell'economia mondiale In un clima economico e istituzionale interno generalmente poco propizio allo sviluppo di un settore privato competitivo, all'aumento degli investimenti e alla diversificazione della produzione, la maggior parte dei paesi ACP non sono stati in grado di sfruttare tutte le possibilità offerte dalle preferenze speciali concesse nell'ambito della Convenzione di Lomé. Le esportazioni dei paesi ACP nell'UE hanno rispecchiato la debolezza generale dei risultati commerciali di tali paesi e la loro quota del mercato comunitario è notevolmente diminuita, passando dal 6,7% nel 1976 al 2,8% nel 1994. Anche se la situazione varia notevolmente a seconda dei paesi e delle regioni, il mercato europeo rappresenta ancora in media oltre il 40% degli sbocchi per i paesi ACP. In futuro potranno essere esaminate varie opzioni per definire uno o più regimi commerciali. Esse dovranno essere valutate in funzione delle loro implicazioni sulle relazioni UE-ACP ma anche della loro capacità di agevolare la diversificazione delle relazioni economiche esterne degli ACP e di allontanare i rischi di un'emarginazione crescente. Si possono individuare quattro opzioni principali: 1) lo status quo: il mantenimento di un sistema contrattuale di preferenze differenziate non reciproche potrebbe essere completato da azioni di cooperazione relative ai settori legati al commercio (norme e certificazione, ambiente, concorrenza, diritti di proprietà intellettuale, ecc. ); l'applicazione del sistema di preferenze generalizzate (SPG) della Comunità su 2) base bilaterale o multilaterale. Ciò porterebbe ad eliminare le disposizioni commerciali dall'accordo di cooperazione, e quindi dal negoziato, in quanto si tratta di una politica unilaterale (o eventualmente multilaterale) dell'UE. 3) una reciprocità uniforme: dopo un periodo di transizione, tutti i paesi ACP dovrebbero concedere la reciprocità all'UE, conformemente alle norme dell'OMC. Come nella prima opzione, la cooperazione potrebbe essere estesa ai nuovi settori. 4) una reciprocità differenziata: potrebbero essere esaminati regimi di preferenze reciproche tra l'UE e vari gruppi di paesi oppure tra l'UE e singoli paesi. Questa opzione potrebbe anche essere completata da una cooperazione nei nuovi settori previsti dairOMC. Queste varie opzioni non sono esclusive ma potrebbero anche essere combinate in modo di consentire di adattare il regime commerciale in base al livello di sviluppo dei paesi interessati e alla volontà di approfondire le relazioni. Prima di operare una scelta a favore di una di queste opzioni, dovrà essere effettuata un'analisi approfondita dei loro potenziali effetti, sia per l'UE che per gli ACP. L'Unione potrebbe anche sostenere l'adozione di un accordo sulla protezione degli investimenti privati stranieri In questo settore sono già state esaminate proposte a partire dalla Quarta Convenzione di Lomé. Stanno per essere negoziati alcuni accordi internazionali e la Commissione si adopera per far progredire le discussioni nell'ambito dell'OMC. Sono inoltre in corso negoziati in sede OCSE in vista di un accordo multilaterale sugli investimenti. Nel frattempo, una cooperazione a livello sub regionale o per gruppi di paesi razionalizzerebbe notevolmente i negoziati, che attualmente avvengono soltanto sul piano bilaterale (tra Stato e Stato). Tale iniziativa costituirebbe un notevole stimolo per gli investimenti privati. L'Unione dovrebbe anche rivedere le modalità pratiche della cooperazione finanziaria e tecnica L'evoluzione verso un partenariato più "responsabile", l'esigenza di una maggiore efficacia e la presa in considerazione dei livelli di sviluppo notevolmente diversi ai quali sono giunti alcuni paesi ACP richiedono una revisione fondamentale delle modalità di attuazione degli aiuti comunitari agli ACP. Verso una nuova logica strumentale Attualmente la Convenzione di Lomé dispone di un'ampia gamma di strumenti che rispondono ad obiettivi specifici e sono sottoposti a procedure di gestione diverse a volte complesse. Il loro impiego contemporaneo in uno stesso paese non favorisce la trasparenza della politica dell'UE. Occorre pertanto determinare se l'UE debba decidere la concessione di pacchetti finanziari globali, distinguendo eventualmente tra le operazioni per far fronte a situazioni di crisi e le azioni a lungo termine, nonché tra le azioni di sostegno al settore pubblico e quelle di sostegno al settore privato. Verso aiuti più selettivi L'automaticità dell'assegnazione delle risorse di aiuto programmabile è stata notevolmente ridotta dopo la revisione intermedia di Lomé IV introducendo un nuovo criterio qualitativo, che consente di adattare gli importi di aiuto assegnati ai singoli paesi in funzione delle iniziative prese dal governo nell'ambito delle politiche settoriali e della politica macroeconomica. Questa evoluzione rispecchia l'esigenza di maggiore efficacia da parte dell'UE e risponde anche ad un concetto nuovo del partenariato basato su impegni reciproci, secondo il quale gli aiuti esterni sono destinati a sostenere iniziative di riforma interne. L'UE dovrebbe quindi pensare di proseguire in questa direzione. Nel contempo, i vantaggi della programmazione in termini di prevedibilità dei flussi di finanziamento esterni per gli ACP dovrebbero spronarla a mantenere un sistema di programmazione pluriennale, che presuppone l'esistenza di un quadro strategico minimo. L'UE dovrà decidere in quale misura desidera utilizzare, insieme al criterio delle necessità, essenzialmente basato su indicatori di sviluppo, dei criteri di "prestazione" o di "buona gestione", e dare maggiore flessibilità alla sua politica, adottando per esempio una programmazione scorrevole. Aiuto ai progetti o aiuto diretto ai bilanci La valutazione degli strumenti comunitari ha permesso di giungere a un certo numero di conclusioni operative. In particolare ha sottolineato la necessità di rafforzare l'approccio settoriale e il sostegno alle riforme, già ampiamente previsti da Lomé IV, e di porre l'accento sul miglioramento del quadro istituzionale e della capacità locale di ideare politiche economiche e sociali, integrate in una strategia di lungo termine. In questa ottica, l'UE deve forse abbandonare definitivamente l'approccio basato sul sostegno ai progetti e sforzarsi di creare le condizioni per concedere il proprio sostegno sotto forma di aiuti diretti ai bilanci degli Stati interessati e di sostegno alle politiche settoriali? Tale evoluzione dovrebbe essere accompagnata da una riforma della condizionalità, in concertazione con tutti i finanziatori. Da un lato, è necessario trovare un consenso su una serie limitata di criteri significativi piuttosto che, come in anni recenti, vedere moltiplicarsi condizionalità spesso molto specifiche. Dall'altro, per essere efficace ed avere un reale effetto incentivante sulle politiche nazionali, la condizionalità deve essere realista (tenendo conto sia dei fattori politici e istituzionali sia di quelli economici e sociali), globale (basata su una valutazione di tutte le politiche macroeconomiche settoriali condotte da un governo) e rigorosa. I servizi della Commissione hanno presentato agli altri finanziatori proposte in tal senso nell'ambito del Programma speciale per l'Africa (SPA), al fine di adottare un nuovo approccio che consenta di conciliare maggiormente gli obiettivi di sviluppo a lungo termine e gli imperativi di breve termine e che agevoli la realizzazione delle riforme da parte dei paesi beneficiari. Verso una nuova gestione XVI Il regime della cogestione ha mostrato i propri limiti: riduce l'efficenza del sistema e non favorisce la realizzazione delle riforme e dei programmi di sviluppo da parte dei beneficiari. Questo regime deve quindi essere riveduto. Quali sono le alternative per garantire un'affidabilità sufficiente nella gestione delle risorse e nel contempo incoraggiare la responsabilità dei beneficiari, essa stessa condizione di aiuti più efficaci? Potrebbe essere preso in considerazione un approccio differenziato, che consenta di definire il tipo di gestione più adeguato nei singoli casi, in funzione di criteri come la qualità del dialogo politico, i progressi registrati nell'attuazione delle politiche, il carattere aggiuntivo delle risorse comunitarie rispetto alle iniziative nazionali o ancora l'esistenza di meccanismi di coordinamento degli aiuti esterni nel paese beneficiario. Infine, come ha fatto costantemente, la Commissione raccomanda l'iscrizione in bilancio del Fondo europeo di sviluppo (FES)11. L'iscrizione in bilancio darebbe un vero e proprio status comunitario alla parte degli aiuti gestita dalla Commissione, agevolando così le sinergie positive tra i vari settori d'intervento europei. Parallelamente, le operazioni di prestito della BEI ai paesi ACP potrebbero essere sottoposte alle stesse modalità applicate alle sue operazioni in altri paesi terzi, in particolare per quanto riguarda l'approvvigionamento del Fondo di garanzia per le operazioni esterne. L'iscrizione in bilancio del FES, che a più riprese è stata proposta dalla Commissione, non viene affrontata in quanto tale nell'ambito del presente Libro Verde. La questione sarà discussa contemporaneamente agli aspetti finanziari del futuro partenariato. Cfr. in proposito la "Relazione sulle possibilità e sulle modalità di iscrizione in bilancio del Fondo europeo di sviluppo" presentata dalla Commissione nel 1994 (SEC(94) 640 dcf. ). xvii P^TO^oto di aiEUSi SOMMARIO Prima parte. Un mondo in profondo sconvolgimento Capitolo I. Valutare i mutamenti mondiali che condizionano le relazioni UE-ACP pagg. 1-8 A. B. C. Il contesto mondiale e le sue conseguenze per i paesi ACP e per l'Europa Le attività esterne dell'Unione e la politica di cooperazione allo sviluppo Il ruolo dell'Unione nello sviluppo Capitolo IL L'esperienza della cooperazione UE-ACP pagg. 9-21 A. B. C. Comprendere il quadro attuale delle relazioni tra l'Unione europea e gli Stati ACP a partire dalle sue origini e dai suoi adattamenti Ombre e luci della cooperazione nel quadro della Convenzione di Lomé Implicazioni per il futuro partenariato Capitolo III. Le evoluzioni socioeconomiche nei paesi ACP: condizionamenti e potenzialità pagg. 23-37 A. B. C. Le difficoltà della politica economica in un ambiente fondamentalmente instabile Rischi da prevenire e potenzialità da incoraggiare Implicazioni per il partenariato futuro /\0^ Seconda parte : elementi per un esame delle relazioni UE-ACP all'alba del XXI secolo Capitolo IV. Verso un nuovo partenariato pagg. 38-48 A. B. C. D. E. Ruolo del partenariato UE-ACP nella politica estera dell'Unione europea Rivitalizzare il partenariato UE-ACP rafforzandone la dimensione politica Allargare il quadro della cooperazione UE-ACP L'ambito geografico degli accordi di cooperazione: opzioni Il coordinamento dei partner europei: opzioni Capitolo V. Opzioni per una nuova politica di cooperazione dell'UE nei confronti dei paesi ACP pagg. 49-70 A. B. C. La dimensione socioeconomica Dimensione istituzionale Commercio e investimenti Capitolo VI. Opzioni per la realizzazionedi un nuovo tipo di cooperazione tecnica e finanziaria pagg. 71-79 A. B. C. D. Dotazione globale o sovrapposizione di livelli? Concessione dell'aiuto in base alle necessità o in base ai meriti? Natura degli aiuti Cogestione, gestione unilaterale da parte dell'Unione europea o gestione autonoma da parte dei paesi beneficiari? Seguito dato al Libro Verde Quadri: Quadro n. 1. Definizione dei criteri di valutazione Quadro n. 2. Paesi in via di sviluppo - Indicatori socio economici per grandi regioni Quadro n. 3. Strategie commerciali degli ACP Quadro n. 4. I Caraibi: prospettive di integrazione regionale Quadro n. 5. Analisi delle opzioni commerciali pag. 80 pag. 13bis pag. 24bis pag. 32bis pag. 34bis pag. 68bis Tabelle - grafici A ì PRIMA PARTE: UN MONDO IN PROFONDO SCONVOLGIMENTO CAPITOLO I. VALUTARE I MUTAMENTI MONDIALI CHE CONDIZIONANO LE RELAZIONI UE-ACP A. Il contesto mondiale e le sue conseguenze per i paesi ACP e per l'Europa Il contesto internazionale ha subito mutamenti senza precedenti dall'avvio della cooperazione CE-ACP; quattro aspetti ne illustrano l'importanza. 1. La globalizzazione economica e l'interdipendenza Lo sviluppo degli scambi, l'unificazione dei mercati dei capitali e la mondializzazione delle reti di produzione e di distribuzione comportano sia opportunità che ostacoli nuovi, per l'Europa e per i paesi ACP. L'emergere di nuovi poli di sviluppo in Asia e in America latina,,che rappresenta uno dei fattori della globalizzazione, modifica la geografia della crescita mondiale e l'orientamento dei flussi di capitali privati. In un gruppo di paesi, che nel 1960 erano tra i meno sviluppati del pianeta e che sono altamente popolati, la riduzione della povertà ed il miglioramento degli indicatori dello sviluppo umano sono significativi. L'aumento dei condizionamenti economici impone a tutti gli Stati e a tutte le società profondi adeguamenti e riforme. L'Europa deve infatti aumentare la competitività economica, riformare i sistemi sociali e far fronte al calo della coesione sociale. L'elevata disoccupazione, l'estensione della povertà ed i fenomeni di esclusione rappresentano gravi problemi e comportano il rischio di un ripiegamento su se stessi dei cittadini e degli Stati europei. Le difficoltà di bilancio legate, a lungo termine, alle pressioni sui sistemi di sicurezza sociale derivanti dal fenomeno dell'invecchiamento della popolazione non agevolano la realizzazione delle necessarie trasformazioni. I paesi ACP, che partecipano soltanto marginalmente al commercio mondiale (2%) e ai flussi di investimenti internazionali (meno dell'I %), hanno assoluto bisogno di integrarsi maggiormente negli scambi internazionali e di diversificare le loro produzioni e i loro sbocchi. Come in altre regioni del mondo, le sinergie e la cooperazione regionale, sul piano economico ma anche su quello politico, potrebbero agevolare tale integrazione. La crescente interdipendenza fra i sistemi economici e sociali delle varie regioni del mondo e la comparsa di rischi nuovi per quanto riguarda l'ambiente, i fenomeni migratori, il terrorismo, la droga e la criminalità organizzata su scala internazionale rendono sempre più trasformano profondamente la nozione di sovranità. Il quadro normativo mondiale si trasforma molto lentamente mentre la tendenza al rafforzamento del multilatéralisme e di movimenti regionalisti sembra destinata a proseguire. il quadro d'azione nazionale e inadeguato iC CAPITOLO I 2. L'accelerazione della diffusione delle innovazioni tecnologiche L'ingresso nella società dell'informazione costituisce un aspetto spettacolare della globalizzazione, che potrebbe accelerare i cambiamenti, ridurre il divario tecnologico ed aprire nuove vie allo sviluppo. Nel contempo, la mancanza di infrastrutture di comunicazione di base nei paesi più poveri, la concentrazione della produzione di nuove tecnologie in alcuni paesi industrializzati e l'eventualità di un movimento di rifiuto culturale comportano il rischio di aumento del divario tra paesi e di crescita delle disuguaglianze sociali. L'Europa è alla ricerca della massima competitività nei settori di punta. I paesi ACP devono invece creare condizioni propizie ai trasferimenti di tecnologia adattando quest'ultima alle loro necessità. Le due prospettive si completano in quanto la nozione di "tecnologia avanzata" si evolve: le tecnologie più avanzate possono ormai contribuire, senza transizione, a risolvere alcuni problemi specifici dei paesi in via di sviluppo. L'aspetto tecnologico svolge un ruolo cruciale sulla via dello sviluppo sostenibile. Ma il costo della protezione ambientale può, a breve termine, scontrarsi con l'obiettivo di accrescere la competitività dei paesi ACP. Sono quindi indispensabili un accordo mondiale sulle tecnologie pulite nonché la ripartizione del costo della protezione ambientale fra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo. 3. Il divario delle tendenze demografiche La popolazione mondiale non è mai cresciuta a un ritmo così elevato nella storia dell'umanità. Da 2 miliardi di persone nel 1930, è passata a 4 miliardi nel 1975 e a quasi 6 miliardi oggi. Secondo le proiezioni attuali, dovrebbe avvicinarsi agli 8 miliardi nel 2020. Nell'ipotesi in cui l'intera popolazione mondiale raggiungesse il tenore di vita e i modi di consumo attuali dei paesi industrializzati - e di alcuni paesi industrializzati di recente - la pressione sull'ambiente diverrebbe insostenibile. La crescita demografica è inoltre accompagnata da un'accelerazione della crescita urbana, che riguarda essenzialmente i paesi più poveri. Lo squilibrio demografico fra il Nord e il Sud sarà rispecchiato dai rapporti di forza in seno al sistema multilaterale, soprattutto se sarà accompagnato dai risultati economici, come risulta evidente dal ruolo assunto dall'Asia. Mentre a livello mondiale si può prevedere nel prossimo futuro il rallentamento del ritmo della crescita demografica, l'Africa subsahariana rappresenta una grande eccezione. Questa regione del mondo è ancora caratterizzata da una crescita estremamente elevata della popolazione (2,9% all'anno), difficilmente compatibile con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile. L'accelerazione della crescita urbana provoca in particolare forti pressioni sulle infrastrutture ed i servizi sociali, ponendo segnatamente grossi problemi in materia di istruzione. Il controllo dello sviluppo urbano e la gestione dell'ambiente locale in Africa rappresenteranno sempre più una delle condizioni di stabilità politica. CAPITOLO I Le massicce migrazioni interafricane costituiscono un elemento positivo di integrazione economica, ma nel contempo rappresentano un grande fattore di rischio e di instabilità politica in quanto tali movimenti sono spesso incontrollati. La crescita della pressione migratoria Nord-Sud, in particolare tra l'Africa e l'Europa, potrebbe essere considerevole e rafforza la pertinenza degli obiettivi dello sviluppo. 4. La fine della guerra fredda e l'emergere di un mondo multipolare Mentre la dimensione economica svolge un ruolo crescente nelle relazioni esterne, la fine della rivalità Est-Ovest rende obsoleto il sostegno ideologico e fornisce alle nazioni di medie dimensioni più influenza e una certa autonomia in politica estera. La responsabilità diretta degli Stati in materia di sicurezza interna o esterna viene ristabilita sia a Nord che a Sud. La nuova realtà geopolitica mondiale si profila come coesistenza fra entità regionali. In particolare l'Asia si afferma come protagonista economica di prim'ordine e nei prossimi anni dovrebbe rafforzare la propria presenza politica sulla scena mondiale. L'Unione europea, impegnata in una fase importante di approfondimento del processo di integrazione, trasforma nel contempo la propria identità. Da un lato la sua nascita si allontana e dall'altro essa si prepara ad affrontare le questioni fondamentali legate all'ampliamento ad Est, che la renderà più eterogenea e richiederà sforzi particolari per far condividere i valori di pace, solidarietà e cooperazione. In questo nuovo contesto, sia per ragioni interne che per rispondere alle sollecitazioni esterne, l'Unione europea farà sentire il proprio peso politico attraverso una politica estera più efficace e più globale. Le relazioni Nord-Sud saranno uno degli elementi costitutivi: verrà affermata la personalità europea, che offrirà al legame particolare tra l'Unione e gli ACP una nuova prospettiva. La fine della guerra fredda darà infatti alla politica di cooperazione allo sviluppo una dimensione strategica e di sicurezza diversa. Contemporaneamente l'Europa sarà investita di compiti nuovi che estenderanno i suoi interventi economici in settori diversi da quello dello sviluppo. La politica di cooperazione allo sviluppo e la politica commerciale multilaterale dovrebbero essere coerenti e costituisce due aspetti dell'identità esterna dell'Unione. B. 1. Le attività esterne dell'Unione e la politica di cooperazione allo sviluppo La cooperazione allo sviluppo, un fondamento della coerenza delle attività esterne Le attività esterne dell'Unione hanno tre componenti principali: la politica commerciale comune, basata su principi uniformi, in particolare per quanto riguarda la conclusione di accordi tariffari e commerciali o le misure di difesa commerciale, nell'ambito della quale l'Unione ha adottato una politica generale liberale, incentrata sul rispetto degli obblighi multilaterali e sulla costruzione di un sistema CAPITOLO I multilaterale meglio gestito nonché sulla ricerca attiva di un accesso più ampio ai mercati esteri1; una cooperazione sistematica e azioni comuni in materia di politica estera, incentrate sugli obiettivi di pace e di sicurezza, di rafforzamento della democrazia e dello Stato di diritto nonché sul rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali; la cooperazione allo sviluppo, che agevola lo sviluppo economico e sociale sostenibile dei paesi in via di sviluppo, segnatamente dei più svantaggiati, il loro inserimento armonioso e progressivo nell'economia mondiale e la lotta contro la povertà. Secondo quanto stabilisce il Trattato sull'Unione europea, la politica comunitaria in questo settore contribuisce all'obiettivo generale di sviluppo e di consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché al rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Anche altre politiche dell'Unione comportano una dimensione esterna a volte importante. Così è in particolare per la politica condotta in materia di ambiente, agricoltura e pesca, scienza e ricerca, società dell'informazione e armonizzazione delle norme nell'ambito del mercato interno. In tutti questi settori l'Unione persegue alcuni obiettivi che rispondono a preoccupazioni specifiche. La cooperazione allo sviluppo contribuisce notevolmente alla coerenza delle attività esterne dell'Unione, nella misura in cui l'obiettivo dello sviluppo è, in prospettiva, complementare ai suoi obiettivi politici ed economici: lo sviluppo è volto al progresso economico e sociale equilibrato e duraturo, che sta alla base dell'Unione europea; lo sviluppo deve consentire di risolvere meglio i problemi globali (ambiente, demografia, pandemie, traffici illeciti) aumentando la capacità dei paesi in via di sviluppo a partecipare alla gestione di tali problemi; la politica di sviluppo, in particolare il ruolo svolto dall'Europa nei confronti dei paesi più poveri, valorizza l'identità dell'Europa nel mondo. Quest'ultima non può essere accusata di mercantilismo nel momento in cui le quote di mercato delle economie emergenti sono oggetto di brama. Concretamente, i produttori europei beneficeranno a medio o lungo termine della prosperità di paesi partner che registrano una forte crescita demografica. Occorre inoltre considerare la natura planetaria delle relazioni UE-ACP, che riguardano quattro continenti, la quale pone le economie europee in relazione con le regioni in via di organizzazione dell'Africa subsahariana, dell'America latina, dell'Asia e del Pacifico; Cfr. la comunicazione della Commissione su "Una strategia di accesso al mercato per l'Unione europea" (COM (96) 53). CAPITOLO I lo sviluppo risponde, dal punto di vista politico (democrazia, diritti umani e libertà fondamentali, Stato di diritto), sociale (migliorare le condizioni di vita e prevenire la disintegrazione del tessuto sociale) e ambientale (conflitti e deficit alimentari legati alla mancanza di risorse idriche e al degrado dei suoli) ad alcune preoccupazioni dell'UE in materia di sicurezza (rischi di conflitti armati, proliferazione nucleare, terrorismo, migrazioni). L'integrazione economica regionale e mondiale, sostenuta dall'Unione nell'ambito dei suoi interventi di cooperazione, è un altro potente fattore di stabilizzazione. La politica di cooperazione allo sviluppo dell'Unione, pur essendo un elemento importante delle sue attività esterne, deve comunque mantenere un'autonomia sufficiente per raggiungere i suoi stessi obiettivi, che per natura rientrano in una prospettiva a lungo termine implicante un'azione continua. La cooperazione può contribuire agli obiettivi della politica estera ma non può essere subordinata ad essi. Il legame esplicito tra i vari elementi delle attività esterne dipende dal principio della coerenza. 2. La perdita di legittimità degli aiuti e l'esigenza d'efficacia Nel corso degli anni '80 si è diffuso un senso di delusione riguardo ai risultati concreti degli aiuti allo sviluppo, alimentato da alcuni fattori concomitanti: in primo luogo, le difficoltà di bilancio dei paesi donatori; in seguito l'aumento della disoccupazione e l'aggravarsi dei problemi sociali nei paesi industrializzati nonché il successivo ripiegamento su se stessi; quindi la percezione del ruolo marginale svolto dalla cooperazione rispetto al commercio e agli investimenti nel decollo economico di alcuni paesi dell'Asia o dell'America latina; infine, la prova che, nonostante alcuni notevoli risultati illustrati dal miglioramento degli indicatori di sanità, istruzione ed accesso all'acqua potabile, la cooperazione e i grossi interventi di aiuto a favore dell'Africa subsahariana non hanno impedito ad alcuni paesi di perdere terreno e di restare esclusi dallo sviluppo economico e tecnologico mondiale. L'aumento della violenza, il moltiplicarsi delle guerre fratricide, il crollo economico di numerosi Stati africani in anni recenti, l'impressione di corruzione e di un dirottamento degli aiuti a profitto delle élite al potere hanno contribuito a confermare il senso di sfiducia nei confronti della cooperazione. Le situazioni di crisi hanno tra l'altro aumentato notevolmente gli interventi di carattere umanitario, che hanno ridotto i bilanci per gli aiuti allo sviluppo; hanno inoltre causato una certa confusione tra gli aiuti di emergenza e gli aiuti a più lungo termine, tra gli aspetti umanitari e gli aspetti socioeconomici. Di fronte alla tendenza al ribasso dei bilanci destinati agli aiuti allo sviluppo, ma anche in considerazione dell'estrema povertà e delle sue conseguenze sulla stabilità e sul moltiplicarsi di potenziali conflitti, ai partner della cooperazione oggi non resta che riesaminare i criteri di assegnazione degli aiuti e le modalità di gestione per accrescere la qualità e l'efficacia dell'impiego delle risorse disponibili. Oltre a richiedere maggiore efficacia, lo spirito della cooperazione è mutato. Le trasformazioni economiche mondiali (liberalizzazione, progressi tecnologici, economie emergenti) e gli insegnamenti da trarre dagli "esempi di successo" in Asia, America CAPITOLO I latina o Africa hanno radicalmente modificato la filosofia dello sviluppo, in particolare per quanto riguarda la concezione del ruolo dello Stato e il modo di impostare le relazioni fra operatori pubblici e privati. Un altro elemento nuovo che riorienta le politiche di cooperazione risiede nel fatto che l'apertura politica seguita alla fine della guerra fredda ha portato ad un ampio consenso sui principi della democrazia e dell'economia di mercato. Il dialogo politico internazionale si è approfondito e si è arricchito delle molteplici esperienze dei nuovi protagonisti. Le grandi conferenze mondiali riguardanti l'ambiente, i diritti umani, i problemi demografici, lo sviluppo sociale, il ruolo delle donne e la sicurezza alimentare hanno dimostrato, dal 1990, la capacità di paesi molto diversi di produrre valori e principi comuni in una serie di temi essenziali allo sviluppo. Queste varie evoluzioni hanno già prodotto notevoli mutamenti nella concezione dell'aiuto e del suo ruolo nello sviluppo, i quali sono stati inseriti parzialmente nella politica di cooperazione tra l'UE ed i paesi ACP. Essi rientrano essenzialmente in quattro categorie: l'introduzione di una dimensione politica maggiore (risoluzione del 28 novembre 1991 e articolo 5 di Lomé IV riveduta: diritti umani, principi democratici, Stato di diritto, buona gestione degli affari pubblici); il rafforzamento dei legami tra aiuti d'emergenza, aiuti al ripristino e aiuti allo sviluppo2; la messa a punto di nuove strategia riguardo al ruolo degli aiuti e una ridefinizione dei ruoli dei vari partner: l'accento è posto sul "clima politico", sullo sviluppo delle capacità locali, sul ruolo della società civile e sulla ricerca di modalità nuove per estendere la cooperazione ad altri operatori, in particolare quelli del settore privato; cambiamenti di priorità, riducendo gli interventi nei settori produttivi e inserendo temi relativamente nuovi: nuove modalità di sostegno allo sviluppo sociale (fornire aiuti di bilancio, i) garantire le spese sociali), la presa in considerazione più sistematica dell'impatto degli interventi di cooperazione sui gruppi poveri, l'accento posto sul ruolo delle donne, sulle questioni demografiche, sull'istruzione e sulla formazione; azioni a favore della conservazione ambientale, della gestione delle risorse ii) naturali e dello sviluppo sostenibile attraverso la generalizzazione degli studi di impatto ed il finanziamento di progetti e di programmi specifici; iii) macroeconomico e settoriale; introduzione dello strumento di sostegno all'adeguamento strutturale, a livello COM(96) 153 del 30. 4. 1996, relativo ai legami tra gli aiuti di emergenza, il ripristino e lo sviluppo. CAPITOLO I riforme istituzionali, sviluppo delle capacità amministrative, potenziamento della iv) società civile, messa a punto di approcci più partecipativi e cooperazione decentrata; v) a favore dello sviluppo del settore privato e sostegno allo sviluppo del commercio. una nuova concezione del ruolo dello Stato nell'economia, politiche incentivanti Questi cambiamenti potranno accrescere l'efficacia delle politiche di cooperazione, ma la loro attuazione è troppo recente per poterne valutare l'impatto reale. C. Il ruolo dell'Unione nello sviluppo L'Unione europea, polo di stabilità, modello di cooperazione e di integrazione regionale, prima potenza commerciale e principale fornitore di aiuti pubblici allo sviluppo, deve svolgere un ruolo importante a favore dello sviluppo delle regioni più svantaggiate. L'intervento comunitario avviene essenzialmente a cinque livelli: mediante la sua partecipazione attiva al sistema multilaterale, nei settori della sicurezza, del commercio e degli investimenti nonché della cooperazione economica e monetaria, l'azione dell'Unione ha un impatto non trascurabile sui paesi in via di sviluppo. L'UE si è sempre preoccupata di inserire i paesi meno avanzati negli scambi internazionali; nei confronti dei paesi ACP si tratta ora di una grande sfida; in virtù del principio generale di coerenza e di continuità dell'azione comunitaria, l'Unione deve adoperarsi affinché i paesi in via di sviluppo possano beneficiare del processo di integrazione europea. L'accesso al mercato interno, a cui presto si aggiungerà il passaggio alla moneta unica, e la prospettiva dell'ampliamento, che comporta sia rischi di dirottamento dei flussi commerciali e degli investimenti che nuove opportunità commerciali, sono importanti elementi della politica europea nei confronti di altre regioni; rispetto alle istituzioni multilaterali attive nel campo dello sviluppo (Banca mondiale, FMI, banche di sviluppo regionali), l'Unione occupa uno spazio particolare: è l'unica a svolgere contemporaneamente anche un'azione politica. L'Unione è politicamente in grado di contribuire a uno sviluppo equo e sostenibile, conforme ai suoi principi fondatori e ai valori socioculturali del suo progetto di società. L'importanza che l'Unione attribuisce al rispetto dei diritti umani, ai valori sociali, all'istruzione, alla formazione e alla conservazione ambientale, la sua esperienza in materia di azioni complementari alla liberalizzazione commerciale mediante politiche strutturali adeguate nonché il suo sostegno alle iniziative di cooperazione e di integrazione regionale le conferiscono un'identità particolare per quanto riguarda lo sviluppo; l'Unione deve sfruttare la sua capacità di mettere a disposizione dell'aiuto risorse sufficienti per raggiungere un effetto di "massa critica" e per avviare politiche di cooperazione guidate da obiettivi a lungo termine. Rispetto agli altri donatori, in particolare dopo il forte calo delle risorse americane destinate agli aiuti, l'UE è particolarmente attiva in materia di aiuti pubblici allo sviluppo: nell'ambito della significativa riduzione del volume degli aiuti internazionali a partire dall'inizio degli anni CAPITOLO I '90, il contributo dell'UE (Comunità più Stati membri) rappresenta una quota crescente del totale (53% nel 1995); infine l'Unione, proseguendo i propri sforzi di coordinamento interno3 in virtù del principio della complementarità tra la politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo e le politiche bilaterali degli Stati membri, può fornire un particolare impulso alle iniziative di coordinamento avviate da tutti i finanziatori a livello internazionale, in varie sedi (Nazioni Unite, OCSE, iniziative del G-7 a favore di un maggiore coordinamento tra le istituzioni multilaterali, Programma speciale per l'Africa, gruppi consultivi, tavole rotonde, ecc. ). Per migliorare l'impatto e accrescere l'efficacia delle politiche di cooperazione è diventato indispensabile rafforzare il coordinamento sia a livello delle iniziative globali che a livello di ciascun paese beneficiario. La recente accelerazione della costruzione europea deve essere considerata almeno in parte un'iniziativa europea per far fronte ai grandi cambiamenti mondiali menzionati in questo primo capitolo. Tale accelerazione, lungi dall'essere terminata, attualmente persegue due obiettivi: rafforzare la capacità di azione degli europei in un'Unione politica e manifestare una solidarietà democratica con i paesi dell'Europa centrale ed orientale. Affermare questi due obiettivi, che sono al centro dell'attuale conferenza intergovernativa (CIG), significa in un certo qual modo riconoscere la necessità, in futuro, di una politica europea dello sviluppo: come voler affermare un ruolo di protagonista mondiale senza una strategia responsabile nei confronti delle varie regioni del Sud, in particolare delle più esposte ai rischi di povertà e di emarginazione? Come trasformare la solidarietà con le giovani democrazie dell'Est in un elemento di identità senza confermare un partenariato con i paesi che cercano la propria via per far nascere una società giusta, basata sui diritti umani fondamentali? Cfr. le conclusioni del Consiglio del 25. 5. 1993, la risoluzione del 2. 12. 1993 sulle "procedure di coordinamento tra la Comunità e gli Stati membri" e le varie risoluzioni adottate in seguito al fine di rafforzare il coordinamento tra la Comunità e gli Stati membri in vari settori della cooperazione allo sviluppo (lotta contro la povertà, sanità, sicurezza alimentare, istnizione, AIDS, uguaglianza uomini/donne). L'esperienza pilota di rafforzamento del coordinamento a livello operativo è stata tra l'altro oggetto di una relazione della Commissione (relazione finale sull'esperienza pilota di coordinamento operativo - COM(95) 700) e di conclusioni del Consiglio il 28. 5. 1996. CAPITOLO II CAPITOLO IL L'ESPERIENZA DELLA COOPERAZIONE UE-ACP A. 1. Comprendere il quadro attuale delle relazioni tra l'Unione europea e gli Stati ACP a partire dalle sue origini e dai suoi adattamenti L'evoluzione delle motivazioni politiche dell'Europa nei confronti dei paesi in via di sviluppo le sue origini La politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo nell'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità a partire dal 1957, a conclusione di un compromesso tra Stati membri favorevoli ad una visione mondiale dello sviluppo e Stati membri favorevoli ad una relazione privilegiata Europa-Africa. trova La concezione di questa associazione era globale, comprendeva cioè sia il regime commerciale che l'aiuto allo sviluppo. Dopo i primi cinque anni del regime di associazione previsto dal trattato, numerosi paesi erano divenuti indipendenti, ma le motivazioni della cooperazione non avevano subito modifiche fondamentali. Pertanto i paesi europei, mossi da uno spirito di solidarietà e desiderosi di assumersi le loro responsabilità, nonché di proteggere i loro interessi economici e geopolitici nel contesto della guerra fredda, e i giovani Stati indipendenti, desiderosi di continuare a beneficiare delle preferenze commerciali e dei finanziamenti di progetti di sviluppo, decisero di proseguire le relazioni di cooperazione nel quadro delle due Convenzioni successive di Yaounde (1963-69 e 1969-74), che costituivano la continuazione naturale dell'associazione. Nel corso del periodo di relazioni euroafricane 1957-1974, l'aiuto europeo si è concentrato essenzialmente nell'Africa nera francofona. A metà degli anni '70, il contesto internazionale, l'auspicio di numerosi Stati membri di sviluppare una politica mondiale di coóperazione e l'adesione del Regno Unito alla Comunità hanno costituito altrettanti elementi motori di un radicale riorientamento della politica comunitaria di cooperazione. Le preoccupazioni europee provocate dalla prima crisi petrolifera, vale a dire il timore di non poter disporre di materie prime e la preoccupazione di preservare i mercati esteri privilegiati, si sono aggiunte agli interessi geostrategici e al senso di responsabilità derivante dal passato coloniale e ancora ampiamente diffuso, motivando il primo accordo di partenariato tra la Comunità e i paesi ACP. Di conseguenza, la Prima Convenzione di Lomé, firmata nel 1975, è stata aperta ai paesi africani del Commonwealth e ad alcuni paesi dei Caraibi e del Pacifico, oltre che ad altri paesi dell'Africa subsahariana desiderosi di partecipare ai primi negoziati fra gruppi di paesi che hanno riguardato, complessivamente, 46 paesi ACP. Nel contempo, l'Europa si lanciava in una politica di cooperazione con altre regioni del mondo. I primi accordi di cooperazione con alcuni paesi terzi della regione mediterranea, comprendenti un aspetto commerciale e la cooperazione finanziaria e tecnica, sono stati conclusi nel 1975, quando è stata anche avviata una politica di aiuto ai paesi in via di sviluppo dell'America latina e dell'Asia, progressivamente sviluppatasi e strutturatasi nel corso degli anni '80 e '90. CAPITOLO II Anche l'importanza crescente dell'aiuto alimentare di cui hanno ampiamente beneficiato paesi situati in regioni diverse dall'Africa nera è stata una riprova della mondializzazione della politica comunitaria di cooperazione a partire dagli anni '70. 2. A partire dal 1975. successivi adattamenti in un contesto immutato La Prima Convenzione di Lomé ha costituito all'epoca un modello unico di cooperazione internazionale. Dal 1975 le Convenzioni tra l'Unione europea e i paesi ACP sono state basate sul principio del partenariato, il quale riflette una concezione della cooperazione basata su impegni reciproci per raggiungere obiettivi comuni. Principi quali la negoziazione globale (tra gruppi e su diversi aspetti della cooperazione), il dialogo con ciascuno Stato ACP nel quadro di istituzioni paritetiche, il carattere contrattuale e la prevedibilità delle risorse di aiuto disponibili sono divenuti il fondamento della politica europea di cooperazione nel quadro degli accordi di Lomé. Con le successive Convenzioni, i partner hanno potuto adattare gli obiettivi e gli strumenti della cooperazione, senza peraltro rimetter mai in questione il quadro globale o la strategia perseguita. Questi adattamenti hanno comunque permesso di trar partito concretamente e progressivamente dai successi e dagli errori del passato e di riflettere almeno in parte l'evoluzione della filosofia dello sviluppo. Pertanto, la politica di cooperazione di Lomé è stata progressivamente riorientata per tener conto: della concezione del ruolo dello Stato, in altri tempi considerato l'unica entità in grado di mobilitare i capitali necessari allo sviluppo economico, e divenuto ormai responsabile della creazione e del mantenimento di un quadro giuridico e amministrativo che garantisca i diritti e le libertà fondamentali, che sia in grado di fornire i servizi sociali essenziali e sia favorevole allo sviluppo dell'iniziativa privata. Tuttavia, la natura della Convenzione non è stata rimessa in causa, dal momento che lo Stato resta praticamente l'unico partner nelle relazioni di cooperazione, salvo alcuni cofinanziamenti con le ONG a partire dal 1976 e un numero limitato di azioni di cooperazione decentrata iniziate con la Quarta Convenzione di Lomé; del passaggio dal concetto di industrializzazione basata sulla sostituzione delle importazioni ad una concezione basata sull'aumento delle esportazioni come motore della crescita. L'accento è stato messo sempre più regolarmente sul dialogo in materia di politiche, instaurato in seguito al "Memorandum Pisani", per favorire il passaggio da un aiuto concesso essenzialmente sotto forma di finanziamento di progetti ad un sostegno tecnico e finanziario alle politiche settoriali. Tra le innovazioni di carattere pionieristico della Convenzione di Lomé, l'introduzione di strumenti quali i meccanismi di compensazione delle perdite di proventi da esportazione negli anni '70 e, più recentemente, nel 1990, un approccio negoziato sull'adeguamento strutturale, hanno costituito, indipendentemente dalla loro pertinenza futura, la concretizzazione della concezione corrente di sviluppo. Con la fine del conflitto Est-Ovest, gli accordi di cooperazione della Convenzione sono stati tra i primi ad includere una dimensione politica esplicita introducendo una clausola relativa al rispetto io CAPITOLO II dei diritti umani, estesa dal 1995 all'applicazione dei principi democratici, al consolidamento dello Stato di diritto e alla buona gestione degli affari pubblici. Anche le modifiche dei requisiti di ammissibilità introdotte nella revisione della Quarta Convenzione di Lomé e il principio della programmazione in due quote, che limita l'automaticità dell'assegnazione dell'aiuto programmabile, rispecchiano un grosso cambiamento nella concezione della politica comunitaria in materia di cooperazione. 3. La necessità di riesaminare il quadro generale All'avvicinarsi del XXI secolo, la politica di cooperazione dell'Unione europea nei confronti dei paesi ACP dovrà essere riformulata su basi nuove, non solo per tener conto dell'evoluzione delle condizioni economiche e politiche e del rapido sviluppo registratosi in altre regioni del mondo, ma anche perché le motivazioni europee sono cambiate fondamentalmente. Il periodo coloniale e post-coloniale è concluso e un contesto internazionale e politicamente più aperto consente di stabilire meno ambiguamente le responsabilità di ciascun partner. In questa prospettiva, un esame critico della cooperazione realizzata in passato potrebbe fornire utili orientamenti per il futuro. B. 1. Ombre e luci della cooperazione nel quadro della Convenzione di Lomé Un bilancio globale modesto Anche se la cooperazione rappresenta un aiuto considerevole per numerosi paesi ACP, è difficile valutarne l'impatto e l'efficacia in termini di miglioramento delle condizioni economiche e sociali di un paese. Infatti, l'evoluzione di queste condizioni dipende da numerosi fattori esogeni ed endogeni, a cominciare dalla politica economica e sociale del paese stesso, che l'aiuto può influenzare ma al quale non può sostituirsi totalmente. Alcune analisi4 suggeriscono che l'aiuto concesso da tutti i donatori ai paesi ACP ha avuto probabilmente un impatto positivo ma scarso sulla crescita, sugli investimenti e sul miglioramento degli indicatori sanitari, e che tale impatto è variato sensibilmente da un paese all'altro in funzione della situazione iniziale e delle condizioni di politica economica. L'aiuto si è rivelato nettamente più efficace nei paesi inizialmente meno favoriti in termini di capitale e di risorse umane, e nei paesi che hanno avviato politiche di stabilizzazione e programmi di adeguamento strutturale. La cooperazione comunitaria rappresenta una quota considerevole degli aiuti complessivi di cui hanno beneficiato i paesi ACP a partire dagli anni '60. La Comunità è attualmente uno dei tre principali fornitori di aiuto ai paesi ACP5, e accorda a questi paesi il sistema commerciale più preferenziale. È innegabile che la Convenzione di Lomé ha rappresentato un quadro unico di cooperazione tra due gruppi di paesi. I suoi vantaggi principali stanno nel fatto che essa ha costituito un autentico laboratorio della "Effectiveness or* Overseas Aid Flows", P. Mosley e J. Hudson, 1996. Questo studio verte su un campione di 29 paesi ACP, pari all'80% della popolazione dei paesi ACP, e analizza l'impatto dell'aiuto internazionale su un periodo di trentanni. Nell'Africa subsahariana, l'aiuto comunitario rappresenta attualmente il 10% circa dell'aiuto proveniente dall'area dell'OCSE. Aggiungendovi l'aiuto degli Stati membri, quello dell'Unione europea rappresenta oltre il 60% dell'aiuto totale concesso a questa regione. 11 CAPITOLO II cooperazione allo sviluppo, ha consentito di definire, in un quadro negoziato, una serie di principi e di obiettivi condivisi, ed ha mobilitato risorse finanziarie considerevoli e quasi totalmente a titolo di sovvenzione, senza le quali numerosi progetti non sarebbero stati realizzati. La prevedibilità della cooperazione europea, rispecchiando una relazione di partenariato a lungo termine, era tale da incoraggiare i governi dei paesi beneficiari ad affrontare trasformazioni di lunga durata. Alla luce di un'esperienza ventennale, la Convenzione appare tuttavia un meccanismo ambizioso ma non sempre realistico, basato sull'ipotesi della presenza di capacità istituzionali e politiche nei paesi ACP che non si sono verificate. Pertanto, il rispetto della sovranità nazionale, che inizialmente ha indotto a riporre una fiducia eccessiva nei governi beneficiari, si sta trasformando in una lògica dettata dall'efficacia. L'automaticità della concessione di buona parte delle risorse finanziarie ha indebolito il valore politico dell'aiuto comunitario, senza incoraggiare un autentico dialogo sull'impiego delle risorse. La condizionalità applicata attualmente e la politica di sostituzione che tutti i finanziatori tendono ad applicare sono scarsamente compatibili con l'impegno politico reale che ci si attende dai governi dei paesi ACP, e che permetterebbe loro di realizzare autonomamente le riforme e le strategie settoriali e di esserne politicamente responsabili davanti ad un'opinione pubblica sempre più esigente in materia di trasparenza e di partecipazione. Si può valutare l'esperienza della cooperazione comunitaria rispondendo ad alcune domande fondamentali: quali sono state le principali difficoltà incontrate dal partenariato? Che grado di efficacia è stato raggiunto dalla cooperazione finanziaria e tecnica e quali sono i paesi che ne hanno beneficiato maggiormente? Qual è stato l'impatto delle preferenze commerciali? Le risposte a queste domande non sono né immediate né univoche e dipendono nel contempo da aspetti politici, economici e di gestione pratica della cooperazione. 2. L'esperienza del partenariato Il principio del partenariato previsto dalla Convenzione di Lomé ha perso sostanza e si è concretato solo in parte. Tendenzialmente, esso si è limitato agli aspetti istituzionali dell'accordo di cooperazione e ad una gestione comune delle risorse dell'aiuto. In termini politici, la dipendenza dall'aiuto, le esigenze di breve termine e la gestione delle situazioni di crisi hanno progressivamente prevalso nel rapporto tra le due parti. Per quanto riguarda il dialogo sugli orientamenti in materia di politiche economiche e settoriali, è risultato difficile attuare un partenariato con paesi aventi scarse capacità istituzionali e sistemi di gestione pubblica spesso poco efficienti. La prassi della condizionalità ha ridotto la responsabilità dei paesi beneficiari in quanto le condizioni imposte, connesse ai criteri applicati dalle istituzioni di Bretton, Woods, sono risultate a volte troppo specifiche, troppo numerose o troppo formaliste. Nell'intento di migliorare l'efficacia delle azioni di cooperazione, la Comunità ha avuto la tendenza a sostituirsi al interventista difficilmente partner meno capace, adottando un'impostazione più compatibile con la necessità, peraltro riconosciuta, di favorire il trasferimento al paese beneficiario delle responsabilità in materia di sviluppo. Nel contesto di un'apertura 12 CAPITOLO II politica e d'una liberalizzazione economica progressiva, gli operatori non governativi, rappresentanti il settore privato e altri settori della società civile, hanno manifestato un interesse crescente a partecipare direttamente ad un rapporto di cooperazione dal quale, se si eccettuano le ÓNG, si sono sentiti esclusi. Sul piano pratico della cooperazione, la mancanza di flessibilità degli strumenti e delle procedure di gestione comune delle risorse hanno limitato la possibilità di tradurre concretamente le priorità politiche in azioni di cooperazione. 3. La valutazione delle politiche di cooperazione A partire dal 1990, in seguito alle disposizioni adottate dal Consiglio sulla valutazione degli strumenti e dei programmi di aiuto allo sviluppo dell'UE6, è stata intrapresa una serie di studi di valutazione su progetti, settori d'intervento, paesi beneficiari o strumenti specifici. Tali valutazioni, che riguardano tutte le politiche comunitarie in materia di cooperazione e non solo la cooperazione con gli ACP, hanno permesso di individuare misure concrete per migliorare l'efficacia e l'impatto dell'aiuto comunitario e di correggere una serie di punti deboli7. La valutazione globale dei programmi e degli strumenti della politica di aiuto allo sviluppo dell'Unione europea, decisa dal Consiglio nel giugno 1995, è tuttora in corso. È peraltro già possibile intravedere una serie di elementi di valutazione sulla base degli studi settoriali o geografici disponibili. Tra le conclusioni delle valutazioni possiamo distinguere tra quanto attiene ai miglioramenti e agli adeguamenti che potrebbero essere apportati al contesto attuale e quanto rimette in causa questo contesto o i suoi principi fondamentali, riflettendo le debolezze della Convenzione di Lomé quale strumento di cooperazione. La discussione aperta dal Libro Verde riguarda esclusivamente gli aspetti della seconda categoria. Una delle conclusioni comuni a gran parte delle valutazioni è che il contesto istituzionale e di politica economica del paese beneficiario spesso ha costituito un grosso ostacolo, riducendo l'impatto degli interventi di cooperazione. Anche se buona parte dei progetti finanziati dall'Unione europea risultano pertinenti ed efficaci, come la maggioranza dei progetti infrastnitturali e degli interventi nei settori sociali, essi non migliorano automaticamente gli indicatori di sviluppo a livello nazionale. In assenza di politiche d'incentivazione, di istituzioni settoriali efficienti e di finanziamenti sufficienti per le spese di funzionamento e di manutenzione, la vitalità dei risultati dell'aiuto è scarsa. Questa constatazione, comune a tutti i finanziatori, ha fatto si che l'aiuto internazionale si concentri nei paesi che dimostrano la capacità di utilizzarlo nel modo più efficace, vale a dire quelli che attualmente hanno avviato programmi di adeguamento strutturale. Risoluzioni del Consiglio Sviluppo del maggio 1989, maggio 1990 e maggio 1992, dichiarazione del 24 novembre 1994 e testo adottato il 1* giugno 1995 su "Modalità e organizzazione degli strumenti e dei programmi di sviluppo dell'Unione europea". Esempi di misure adottate in questo contesto sono l'applicazione del quadro logico per l'analisi dei progetti e la negoziazione di quadri di obblighi reciproci per l'impiego dei fondi Stabex. 13 Quadro n. 1. Definizione dei criteri di valutazione applicati dalla Commissione europea1 Nota: questi criteri corrispondono globalmente ai criteri definiti dal Comitato per l'aiuto allo sviluppo dell'OCSE al momento dell'elaborazione dei "principi per un aiuto efficace". L'approccio della Commissione è particolare in quanto pone l'accento sul contesto, sulla sua evoluzione nel tempo e sulle conseguenze per lo svolgimento del programma d'aiuto. Il criterio di pertinenza, per esempio, tiene conto delle politiche del governo, degli interventi degli altri donatori, ecc. L'efficacia viene misurata non soltanto in funzione dei risultati previsti e della situazione dei beneficiari, ma anche in funzione degli eventuali risultati imprevisti. L'efficienza non è soltanto una questione d'analisi costi/benefici ma dipende anche dal quadro organizzativo, gestionale e di controllo. Infine, il criterio d'impatto non si limita agli aspetti quantitativi ma comprende anche aspetti qualitativi. Pertinenza La pertinenza di un programma o di un'azione d'aiuto deriva dal rapporto tra i problemi da risolvere e gli obiettivi del programma. Vengono quindi presi in considerazione gli elementi del contesto fisico e politico generale (politiche macroeconomiche e settoriali) e fattori più specifici (diagnosi del problema, beneficiari e protagonisti del progetto). Vengono prese in considerazione anche le politiche (esplicite ed implicite) di tutti i partecipanti (governi, UE, altri finanziatori e gruppi d'interesse). Efficienza L'efficienza deriva dal rapporto tra le attività avviate e i risultati ottenuti. La Commissione tiene conto dei fattori seguenti: i) un'analisi costi-benefici e/o costi- efficacia del progetto, in particolare sotto forma di analisi comparative tra vari progetti aventi gli stessi obiettivi, nonché un'analisi dell'adeguatezza delle risorse di bilancio utilizzate; ii) un'analisi del quadro organizzativo generale e specifico del progetto (programmazione delle attività, calendario, gestione finanziaria, assistenza tecnica, ecc. ); iii) una valutazione dei metodi d'intervento (grado di partecipazione dei beneficiari, importanza attribuita alla formazione, ecc. ); iv) una valutazione del controllo effettuato dal governo e dalla Commissione. Questi criteri sono coerenti con la terminologia del "quadro logico" definito nel manuale di "Gestione del ciclo del progetto" pubblicato dalla Commissione nel 1993. lì c<_ Efficacia L'efficacia è data dal rapporto tra i risultati ottenuti e gli obiettivi specifici del progetto. Occorre determinare in quale misura i risultati del programma sono stati raggiunti, quanto hanno contribuito al raggiungimento degli obiettivi specifici e quanto potrebbero contribuire in futuro, nonché individuare i reali beneficiari del programma. Impatto La valutazione dell'impatto di un programma riguarda il rapporto tra gli obiettivi specifici e gli obiettivi generali dello sviluppo, a due livelli: da un lato, il contributo dato dal programma al raggiungimento degli obiettivi globali previsti e, dall'altro, il suo contributo al raggiungimento degli obiettivi generali fìssati dal Trattato sull'Unione europea, per quanto concerne la riduzione della povertà, lo sviluppo economico e sociale sostenibile e l'integrazione nell'economia mondiale. Sostenibilità/Replicabilità La sostenibilità riguarda la durabilità dei risultati ottenuti, in particolare dopo il termine del programma d'aiuto. La sostenibilità viene valutata in particolare dal punto di vista economico e finanziario, dell'integrazione socioculturale, delle capacità istituzionali locali, dell'adeguatezza delle scelte tecnologiche, ecc. A 3 k CAPITOLO II La ripartizione geografica dell'aiuto comunitario e di quello degli altri finanziatori rispecchia la preoccupazione sull'impiego delle risorse, che non sono assegnate ai paesi le cui condizioni politiche non soddisfano i requisiti di base, bensì ai paesi in cui è in corso un adeguamento strutturale. Nel contempo, per la ripartizione delle risorse programmabili si applica un criterio basato sulla valutazione del fabbisogno relativo: a prescindere da una priorità generica di cui godono i PMS, le risorse sono assegnate innanzitutto ai paesi più poveri (in funzione di indicatori relativi al reddito pro capite, alla speranza di vita e al tasso di analfabetismo), ai paesi insulari o ai paesi senza sbocchi sul mare. Tuttavia, l'immagine globale della ripartizione dell'aiuto comunitario per paese riflette solo in parte queste priorità. Infatti, le modalità del calcolo delle dotazioni di taluni strumenti quali Stabex e Sysmin, cui corrispondono criteri specifici di assegnazione, distorcono l'assegnazione globale dell'aiuto. Un altro aspetto di cui si deve tener conto è, in alcuni casi, la mancanza di pertinenza e di efficacia a causa di un disaccordo sulle priorità politiche. Spesso gli Stati ACP non sono stati in grado di definire politiche settoriali coerenti, mentre l'aiuto europeo ha avuto tendenza a riporre una fiducia eccessiva negli esperti responsabili dell'assistenza tecnica per fissare le modalità di realizzazione dei suoi interventi. Inoltre in alcuni settori, come l'ambiente, le preoccupazioni e le priorità degli ACP e dell'Unione europea possono essere molto diverse. In altri, le politiche settoriali sono state spesso definite sulla base delle stime elaborate dai finanziatori, in particolare la Banca mondiale. Per contro, in alcuni settori come la sanità, che nel corso delle varie Convenzioni ha fruito di una parte crescente dell'aiuto europeo, la Comunità ha avuto un ruolo più importante; con il suo sostegno istituzionale e tecnico, l'aiuto europeo pone l'accento sullo sviluppo di sistemi sanitari a livello nazionale, incentrati sulle cure di base e sull'accesso ai medicinali essenziali. L'Unione europea ha dato inoltre prova della capacità di intraprendere grossi cambiamenti di orientamento, come dimostra, ad esempio, la riforma dell'aiuto alimentare di recente adozione. Tale riforma, motivata nel contempo dalla crescente gravità dei problemi di sicurezza alimentare nell'Africa subsahariana e dalla constatazione della scarsa efficacia dello strumento utilizzato e dei suoi effetti secondari negativi, si prefigge il passaggio da una logica assistenziale ad una logica di sviluppo, mediante il finanziamento delle politiche di sicurezza alimentare in diversi paesi prioritari. Rispetto ad alcuni nuovi obiettivi, come lo sviluppo del settore privato, potenziato nella Quarta Convenzione di Lomé, l'aiuto comunitario non ha ancora assunto un'importanza veramente strategica, in quanto si basa su un complesso di strumenti d'intervento difficilmente controllabili sotto il profilo della coerenza e della complementarità. Gli interventi specifici di incentivazione degli investimenti e della competitività delle imprese sono sempre insufficienti e scarsamente integrati agli interventi volti a contribuire al miglioramento del contesto istituzionale e della politica economica. In alcuni settori, quali la cooperazione regionale e lo sviluppo degli scambi regionali, oppure i programmi di incentivazione degli scambi tra imprese, il sostegno della Comunità si rivela particolarmente adeguato ed efficace. 4. La valutazione degli strumenti di cooperazione finanziaria e tecnica 14 CAPITOLO II L'efficacia e l'impatto della cooperazione comunitaria sono spesso sminuiti dalla difficoltà di garantire la coerenza tra i vari strumenti, che interagiscono in settori spesso simili, pur rispondendo a criteri specifici. D'altro canto, alcune recenti iniziative comunitarie indotte dai risultati delle valutazioni tendono a limitare questi inconvenienti. Pertanto la riforma dell'aiuto alimentare dovrebbe creare maggiori sinergie con gli interventi del FES, mettendo l'accento su una politica di sicurezza alimentare integrata nel contesto più ampio della lotta contro la povertà. a) L'aiuto ai progetti L'aiuto ai progetti, la cui importanza relativa nel complesso degli impegni finanziari diminuisce sensibilmente, ha un'incidenza e un'efficacia estremamente variabili da un settore all'altro. Ad esempio, la valutazione di 335 progetti intrapresi negli anni '80 ha dato un tasso di efficacia del 70% per il settore dei trasporti e inferiore al 30% per l'agricoltura e lo sviluppo rurale. Nondimeno, si possono individuare alcuni punti deboli imputabili alla natura stessa dello strumento: innanzitutto, l'aiuto ai progetti tende a sottovalutare l'importanza del quadro macroeconomico per garantire un buon impatto in termini di miglioramento delle condizioni di vita e per assicurare la vitalità delle opere realizzate; in secondo luogo, l'aiuto ai progetti si rivela poco pertinente e quindi poco efficace quando non si inserisce in una politica settoriale ben precisa. In alcuni casi, d'altro canto, questo tipo di interventi, mascherando le difficoltà reali, contribuisce a ritardare le riforme necessarie; inoltre, anche la scarsa partecipazione dei governi e/o dei beneficiari ai progetti di sviluppo, in particolare se le misure di accompagnamento sono insufficienti, contribuisce a ridurne l'efficacia; infine, come per le altre forme di intervento, la mancanza di coordinamento tra donatori riduce considerevolmente l'efficacia di tutti i progetti di cooperazione. b) Il sostegno all'adeguamento strutturale La Comunità ha assunto un ruolo di protagonista in questo campo, in quanto fornisce ai paesi interessati dal 10 al 30% dell'importo dell'aiuto all'adeguamento e, contrariamente alla maggioranza degli altri finanziatori, esclusivamente sotto forma di doni. Le valutazioni sottolineano la pertinenza di questo strumento, che permette alla Comunità di fornire un sostegno efficace ai programmi di stabilizzazione e attraverso il quale essa persegue obiettivi più ampi rispetto a quelli della maggioranza dei programmi tradizionali concordati dai goverrfi con le istituzioni di Bretton Woods: oltre alla stabilizzazione macroeconomica e alle condizioni dello sviluppo del settore privato, la priorità concessa a taluni settori prioritari, in particolare la sanità e l'istruzione, si manifesta chiaramente con l'assegnazione mirata dei fondi di contropartita. Esiste tuttavia un margine per migliorare l'impatto di questo strumento, potenzialmente tra i più efficaci, essenzialmente mediante: 15 CAPITOLO II un approfondimento del dialogo sulle politiche. Un maggiore coordinamento in seno all'UE ne aumenterebbe sensibilmente la portata; una maggior coerenza tra il sostegno all'adeguamento strutturale o settoriale e l'utilizzazione degli altri strumenti che dovrebbero essere meglio integrati nel quadro strategico globale negoziato; un sostegno alla programmazione e alla gestione dei bilanci pubblici nei paesi beneficiari; un chiarimento del contenuto delle condizionalità e un miglioramento delle modalità di controllo e delle loro ripercussioni in caso di non osservanza. 5. La cooperazione sui "prodotti di base": i meccanismi di compensazione Stabex e Sysmin Benché non venga necessariamente rimessa in questione l'opportunità di assegnare un aiuto particolare alla ristrutturazione di taluni settori, un complesso di fattori conferisce a questi due strumenti un carattere ormai inadeguato al contesto attuale: le ragioni che hanno motivato la messa a punto di questa forma di aiuto sono superate, particolarmente per quanto riguarda il ruolo dello Stato nella determinazione dei prezzi al produttore di materie prime; i criteri di ammissibilità, in funzione delle fluttuazioni dei proventi da esportazione, e l'iniziale automatismo dei pagamenti, che può contribuire a differire le riforme necessarie, sono stati ampiamente criticati; l'impiego dei fondi Sysmin e Stabex si rivela più efficace nel quadro di un processo di riforma macroeconomica e settoriale, ai fini della diversificazione. Il loro crescente impiego per promuovere riforme nei settori che registrano una diminuzione delle entrate li avvicina allo strumento di sostegno all'adeguamento strutturale. L'instaurazione dei quadri di obblighi reciproci nel contesto della Quarta Convenzione di Lomé ha rappresentato un considerevole miglioramento in quanto si ricerca sistematicamente l'impiego più efficace delle risorse. Tuttavia, la lentezza degli esborsi costituisce un grosso handicap cui è necessario porre rimedio. 6. L'impatto delle preferenze commerciali Il sistema delle preferenze commerciali di Lomé è basato su tre principi fondamentali: la stabilità: le preferenze si estendono sui lunghi periodi: la Quarta Convenzione i) di Lomé è stata conclusa per dieci anni (1990-2000); ii) possono essere modificate unilateralmente dall'Unione europea; iii) la non reciprocità: i paesi ACP non sono obbligati ad estendere le preferenze reciproche alle esportazioni dell'Unione europea. il carattere contrattuale: le preferenze sono state decise di comune accordo e non 16 CAPITOLO II La stabilità e il carattere contrattuale costituiscono elementi essenziali delle preferenze commerciali di Lomé, in quanto garantiscono alle esportazioni dei paesi ACP nei mercati UE una sicurezza d'accesso non prevista da altri accordi preferenziali non reciproci in vigore, come i sistemi SPG, e riducono i rischi per gli operatori economici inerenti agli investimenti in attività basate sull'esportazione. Le preferenze commerciali di Lomé continuano a rappresentare un valore considerevole per il gruppo ACP, in quanto aumentano la redditività delle vendite degli esportatori ACP sul mercato UE. Oltre all'accesso generalizzato, totalmente in franchigia da dazi, di manufatti e prodotti trasformati, e all'esenzione dall'applicazione delle discipline dell'AMF concessa alle preferenze accordate per i tessili e l'abbigliamento, i vari paesi ACP hanno beneficiato dei prezzi generosi e dell'accesso garantito per quantitativi specifici previsti dai protocolli di Lomé per i prodotti di base (banane, zucchero, carni bovine e rum) e di norme sull'origine relativamente liberali. I redditi garantiti dai protocolli rappresentano buona parte dei redditi dei paesi ammissibili. Tuttavia, il valore delle preferenze commerciali di Lomé è diminuito e continuerà a diminuire in seguito alla liberalizzazione multilaterale derivante dall'applicazione degli accordi dell'Uruguay Round, dagli accordi di preadesione con i PECO e dagli accordi commerciali conclusi dall'UE con altre regioni del mondo. Inoltre, per quanto riguarda l'impatto delle preferenze commerciali di Lomé, esse non sono state in genere sufficienti a promuovere la crescita e la diversificazione delle esportazioni. Una semplice occhiata alle statistiche (cfr. tabelle) sembra confermare questa impressione. I risultati dei paesi ACP in materia di esportazioni e la capacità di attrarre investimenti diretti stranieri sono diminuiti nel corso del periodo in cui hanno beneficiato maggiormente di queste preferenze. Nel corso dell'applicazione delle Convenzioni di Lomé, i paesi ACP non sono riusciti ad aumentare né a conservare la loro quota di mercato nell'Unione europea, mentre gli esportatori che non fruivano di preferenze sono riusciti ad aumentare la loro quota di mercato. Il mercato dell'Unione europea ha mantenuto la sua importanza relativa nei paesi ACP, che dipendono ancora dall'Unione per il 40% circa dei proventi da esportazione. La dipendenza commerciale nei confronti dell'Europa varia a seconda delle regioni ACP, ed è maggiore per l'Africa (46%) che per i Caraibi e il Pacifico (rispettivamente 18% e 23%). Rispetto al gruppo dei PMS, gli ACP hanno anche registrato risultati commerciali globali più modesti nell'ultimo decennio. Inoltre, gli ACP non sono riusciti a diversificare notevolmente le esportazioni, la maggioranza delle quali è sempre concentrata su un piccolo gruppo di prodotti primari8. Gli investimenti diretti stranieri nei paesi ACP africani sono raddoppiati in termini di percentuale del PIL, tra la metà degli anni '80 e l'inizio degli anni '90, fino a raggiungere l'l,2%. Tuttavia, rispetto ad altri paesi in via di sviluppo, la quota degli investimenti diretti stranieri in Africa è scesa dal 6 al 4% degli investimenti diretti stranieri in tutti i PMS (ad esclusione della Cina). Inoltre, la Globalmente, i proventi da esportazione dei paesi ACP provengono ancora per oltre l'80% dai prodotti primari. 17 CAPITOLO II maggior parte degli investimenti diretti stranieri in Africa è concentrata nei paesi produttori di petrolio. Tuttavia, si registrano anche successi individuali in materia di , crescita e di diversificazione delle esportazioni. Si è sviluppato un certo numero di esportazioni che hanno beneficiato di un margine preferenziale relativamente importante in termini di preferenze tariffarie o di esenzioni dai contingenti. Alcuni paesi, in particolare quelli che utilizzano al massimo le preferenze, sono stati in grado di attirare notevoli investimenti diretti stranieri. I paesi ACP che sono riusciti a diversificare le esportazioni a favore di prodotti non tradizionali o che hanno beneficiato dei protocolli, come Maurizio, il Botswana, la Costa d'Avorio, la Giamaica e lo Zimbabwe, hanno tratto beneficio dalle preferenze di Lomé. Gli scarsi risultati globali dei paesi ACP in materia di esportazioni e di crescita, nonostante l'ampiezza e la portata delle preferenze di Lomé, possono essere attribuiti ad una serie di motivi. Per quanto riguarda i fornitori, la mancanza di fattori essenziali quali le infrastrutture e lo spirito d'iniziativa, lo scarso livello di capitali fisici e umani, di risparmi e investimenti, e la quasi inesistenza del settore finanziario hanno limitato i profitti che le preferenze avrebbero potuto generare. Anche l'eccessiva dipendenza da alcuni prodotti di base soggetti a fluttuazioni di prezzo considerevoli e un forte degrado delle ragioni di scambio possono spiegare in parte la situazione. Inoltre, viene ormai generalmente riconosciuto che oltre alla stabilità politica, condizione preliminare della crescita, e alle dotazioni iniziali, un ruolo determinante nell'andamento della crescita e delle esportazioni è svolto da politiche sane. La stabilità macroeconomica, tassi di cambio realistici e stabili, istituzioni sane e una buona gestione, unitamente a politiche efficaci di assegnazione delle risorse, in particolare regimi d'importazione e d'imposizione stabili e credibili e protezioni commerciali limitate che consentono una trasmissione trasparente dei segnali dei prezzi mondiali ai produttori nazionali, costituiscono fattori determinanti ai fini della competitività e quindi dei risultati delle esportazioni. Per quanto riguarda l'offerta, questi fattori sono considerati attualmente molto più importanti delle preferenze commerciali per garantire livelli elevati alle esportazioni e alla crescita economica. In quanto gruppo, gli ACP e in particolare i paesi dell'Africa subsahariana non sono riusciti a soddisfare questi requisiti di base per realizzare una crescita spronata dalle esportazioni. Questi paesi, poco forti per le scarse risorse iniziali, hanno fallito anche nell'adozione delle politiche o, se hanno adottato buone politiche, non le hanno applicate con sufficiente convinzione ed hanno spesso fatto retromarcia. DI conseguenza, le politiche economiche dei paesi dell'Africa subsahariana e, in conclusione, le riforme politiche, hanno goduto di scarsissima credibilità agli occhi degli operatori economici, sia nazionali che stranieri. Questa situazione ha compromesso non solo la risposta alle preferenze commerciali per quanto riguarda l'offerta, ma anche ogni possibile riforma politica. Infine, le battaglie giuridiche condotte dall'Unione europea e dai paesi ACP in seno al GATT dopo l'instaurazione del mercato unico delle banane hanno spinto nel 1994 la Comunità europea a chiedere una "deroga" per il pacchetto commerciale della Convenzione di Lomé dopo che le conclusioni di un gruppo di esperti (non adottate dal CAPITOLO II Consiglio del GATT) avevano dichiarato la Convenzione di Lomé incompatibile con il GATT a causa della non reciprocità (che non permette di considerare la Convenzione un accordo di libero scambio) e della discriminazione nei confronti di altri PMS, il che significa che essa non è contemplata dalla clausola di abilitazione che autorizza i sistemi di preferenze generalizzate. Il fatto che la deroga scada alla fine della Convenzione attuale e che debba essere riesaminata ogni anno, insieme al fatto che non siano ancora state risolte le questioni connesse al regime commerciale delle banane in vigore nell'UE ha compromesso i principi sui quali si fondano le preferenze commerciali di Lomé, in particolare quelli della non reciprocità e della stabilità. Parallelamente è diminuita la sicurezza connessa a queste preferenze. C. Implicazioni per il futuro partenariato La conclusione principale che si può trarre da questo sguardo critico sul passato è che la politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo è vincolata sempre più all'obbligo di ottenere risultati. La politica di numerosi settori viene attualmente riorientata per tener conto delle conclusioni delle valutazioni e, di conseguenza, migliorare l'efficacia e l'impatto dell'intervento comunitario. La critica secondo la quale la cooperazione comunitaria sarebbe meno efficace di altre è priva di fondamento, in quanto nessuno studio comparativo e oggettivo permette di confermare questo tipo di valutazione. Tutti i finanziatori si trovano nella necessità di rivalutare sistematicamente i loro interventi e di ricercare i mezzi per migliorare l'impatto dei loro programmi. Lo studio degli ostacoli principali che hanno compromesso l'efficacia della cooperazione UE-ACP nel quadro della Convenzione di Lomé dovrebbe- condurre a definire i requisiti di una politica con migliori possibilità di successo. In questo dibattito dovranno essere affrontate le seguenti questioni: i fondamenti del futuro partenariato. Le difficoltà incontrate nella realizzazione concreta del principio del partenariato hanno condizionato pesantemente l'efficacia globale della Convenzione di Lomé. Pertanto, là tendenza dell'Unione europea è stata quella di adottare approcci più unilaterali e più interventisti, che hanno lasciato poco spazio ai paesi ACP per intervenire direttamente nella gestione delle politiche di sviluppo e assumersi le responsabilità spettanti a ciascun partner. Questa tendenza a sostituirsi, giustificabile in una determinata fase transitoria, non costituisce né un pegno d'efficacia né, in prospettiva, una soluzione valida. L'interruzione di questo circolo vizioso non può prescindere da una rivalutazione fondamentale del principio del partenariato, che appare più come un obiettivo da raggiungere che un punto di partenza. Una trasformazione di questo tipo potrà solo partire da nuove basi politiche e da un dialogo più efficace, basato sulla volontà dei governi ACP di impegnarsi realmente nel processo di riforma. Essa richiederà pertanto maggiore flessibilità nella realizzazione della politica di cooperazione; le priorità dell'Unione e i criteri per l'assegnazione delle risorse. Se l'analisi della ripartizione delle risorse per paese nel corso degli ultimi decenni non fa trasparire chiare priorità, ciò è dovuto essenzialmente alla sovrapposizione di obiettivi specifici connessi ai vari strumenti. In occasione della revisione intermedia della Quarta Convenzione di Lomé, l'Unione ha espresso la volontà di rispettare due priorità, ponendo l'accento sui paesi poveri, conformemente alle disposizioni del trattato, e cercando nel contempo di 19 CAPITOLO II garantire le condizioni per un impiego più efficace delle risorse. Questi principi e le relative modalità pratiche d'applicazione dovranno essere discussi a fondo nel quadro del futuro partenariato; la condizionalità e la selettività dell'aiuto. Un'altra questione connessa a quella dei criteri di assegnazione delle risorse comunitarie riguarda la condizionalità dei programmi di aiuto. Dato che la condizionalità rafforza il peso del criterio di "risultato" nell'assegnazione delle risorse, dovrà essere definito un approccio globale coerente a questi problemi. Si dovrebbe probabilmente prevedere una certa flessibilità nella pratica della condizionalità, per lasciare più iniziative al paese beneficiario senza sminuirne le responsabilità. Le risposte a tali questioni influenzeranno, in conclusione, il grado di selettività dell'aiuto comunitario; il problema dello sviluppo delle capacità. Le valutazioni sono giunte alla conclusione che è necessario individuare sistematicamente nei paesi beneficiari i problemi istituzionali o di politica economica che limitano le prospettive di successo di un'azione di cooperazione ed esaminare i mezzi necessari per superarli. A partire da tale constatazione l'Unione dovrebbe chiedersi se il miglioramento del quadro istituzionale e della capacità di ideare, realizzare e sostenere nel tempo le politiche economiche e settoriali dei paesi ACP dovrebbe diventare più prioritario nell'ambito della sua politica di cooperazione. Sarà opportuno esaminare la necessità di ricreare una capacità di programmazione e di analisi nei paesi ACP. Tale questione dovrà essere affrontata nella dimensione non solo istituzionale ma anche politica. un nuovo aspetto commerciale. Mentre le preferenze commerciali previste dalla Convenzione di Lomé hanno un valore importante, non solo in termini di concessioni concrete, ma anche di principi di base (reciprocità, carattere contrattuale), che disciplinano il partenariato commerciale fra le due parti, per quanto riguarda il loro impatto si ritiene generalmente che non siano state sufficientemente incisive per promuovere la crescita e la diversificazione. Si dovrà tener conto di un certo numero di tendenze e di caratteristiche del nuovo contesto mondiale, quali la liberalizzazione multilaterale e regionale, ed in particolare della necessità di rispettare le norme dell'OMC. In ogni caso, si dovranno anche accentuare maggiormente gli aspetti strutturali dello sviluppo del commercio, le condizioni per una diversificazione della produzione e la creazione di un contesto favorevole allo sviluppo delle esportazioni. Le sole preferenze non bastano per promuovere la crescita e la diversificazione, ma forniscono opportunità che possono stimolare le imprese e gli operatori economici e sviluppare comparti di produzione in un determinato quadro strategico. Un approccio più globale della cooperazione commerciale, connesso agli interventi di sostegno all'adeguamento strutturale e al settore privato e che tenga conto della necessità per i paesi ACP di creare condizioni politiche e istituzionali favorevoli agli investimenti esteri, dovrebbe consentire di migliorare la loro capacità di trarre benefici da un regime preferenziale e, per di più, di diversificare le relazioni economiche esterne; il riesame degli strumenti e della natura degli aiuti. La sovrapposizione dei vari strumenti basati su logiche diverse compromette l'efficacia globale dell'azione 20 CAPITOLO II comunitaria. Il passaggio a un approccio tematico e a un adeguamento del sostegno comunitario alle politiche settoriali e alle riforme negoziate dovrebbe permettere di migliorarne l'efficacia e l'impatto sulle condizioni economiche e sociali nei paesi ACP. L'aiuto ai progetti dovrebbe continuare solo in presenza di una ridefiniziqne istituzionale e di politiche ben precise, per eliminare i condizionamenti specifici chiaramente identificati, a condizione che possa comportare un trasferimento di know how. Il ruolo dell'aiuto ai progetti sarebbe quindi orientare con maggior precisione e accelerare i processi di riforma decisi a livello generale o settoriale; la necessità di coordinamento. Tutte le valutazioni portano a questa conclusione: un migliore coordinamento tra donatori permetterebbe, particolarmente nel quadro del dialogo sulle politiche, di migliorare l'impatto di numerose azioni di cooperazione. 21 CAPITOLO m. LE EVOLUZIONI SOCIOECONOMICHE NEI PAESI ACP: CONDIZIONAMENTI E POTENZIALITÀ CAPITOLO III A. 1. Le difficoltà della politica economica in un ambiente fondamentalmente instabile Risultati socioeconomici generalmente mediocri ma situazioni che variano da un paese all'altro Da due anni la situazione economica sta nettamente migliorando in un numero sempre maggiore di paesi ACP. Questa ripresa, sia pure fragile, potrebbe rivelarsi duratura e avere effetti trainanti su altri paesi, a condizione che le politiche economiche continuino a migliorare. Considerando tuttavia la situazione sul lungo periodo, i paesi ACP hanno ottenuto finora risultati mediocri, globalmente inferiori a quelli di altri paesi in via di sviluppo. Ciò è vero in particolare per quanto riguarda l'Africa subsahariana, attualmente la regione del mondo che versa in maggiori difficoltà. Questa constatazione è avvalorata da numerosi indicatori: tra il 1960 e il 1992 nell'Africa subsahariana il prodotto pro capite è aumentato mediamente dello 0,4%, rispetto al 2,3% dell'insieme dei paesi in via di sviluppo. Questo dato riflette una crescita economica media nettamente inferiore (3,3% all'anno) e tassi di espansione demografica più elevati (2,9% all'anno). Lo scarto tra il prodotto pro capite dell'Africa subsahariana e quello degli altri PVS non ha fatto che aumentare: attualmente è di circa 1 a 4 e, se la differenza tra i tassi di crescita dovesse confermarsi nei prossimi quindici anni, passerebbe a 1 a 6; in questo contesto di crescita debole il persistere della povertà è particolarmente preoccupante ed è confermato dagli indicatori, molto sfavorevoli, riguardanti reddito, sanità, nutrizione, istruzione e accesso all'acqua potabile. Prendendo in considerazione il parametro più usato per stabilire il grado di povertà, ovvero il livello del reddito o del consumo pro capite, la Banca mondiale calcola che nei PVS 1,3 miliardi di persone vivano al di sotto della soglia di povertà9 , di cui 515 milioni in Asia meridionale e 220 milioni nell'Africa subsahariana. L'entità del problema è particolarmente visibile nell'Africa subsahariana, dove il reddito medio dei gruppi poveri è inferiore del 15% alla soglia di povertà. Nonostante i notevoli progressi realizzati in questi ultimi anni nell'analisi dello sviluppo sociale (lavori del PSNU e della Banca mondiale), è tuttora difficile comprendere pienamente questa realtà e soprattutto valutarne la dinamica, data la mancanza di dati affidabili sul lungo periodo per numerosi paesi. Dalle stime disponibili sembra che tra il 1987 e il 1993 la povertà abbia riguardato complessivamente il 39% della popolazione dell'Africa subsahariana; i miglioramenti talvolta netti constatati in alcuni paesi (Nigeria, Ghana, Tanzania, Etiopia) sono stati compensati da un peggioramento a volte brutale in altri; Definizione della Banca mondiale, 1996. Ai fini del raffronto tra i diversi paesi, la soglia di povertà è stata fissata a 1 USD al giorno per persona (a parità di potere d'acquisto del 1985); la conversione in moneta nazionale si fa sulla base delle parità di potere d'acquisto (PPA) rivedute. ?? CAPITOLO III istruzione e formazione sono migliorate a partire da un livello particolarmente scarso agli inizi degli anni '60. Nondimeno nell'Africa subsahariana il tasso di analfabetismo tra gli adulti supera ancora il 40%, mentre la scolarità resta sensibilmente più bassa che in altri paesi in via di sviluppo (nel 1990 il 36% della popolazione tra i 6 e i 23 anni, senza distinzioni, rispetto al 47% per l'insieme dei PVS); la speranza di vita è certamente migliorata (passando da 40 anni nel 1960 a 51 nel 1993) e la mortalità infantile è scesa (da 167 a 97 su 1 000 nati viti) ma questi progressi sono stati comunque inferiori rispetto a quelli registrati nelle altre regioni in via di sviluppo. La percentuale della popolazione che non ha accesso ai servizi sanitari resta alta*(oltre il 40% rispetto alla media del 20% per i PVS); nell'Africa subsahariana il ritmo di crescita demografica è il più elevato del mondo e non diminuisce. Ai tassi attuali la popolazione raddoppierebbe tra il 1992 e il 2017. L'accelerazione dell'inurbamento pone problemi sempre più pressanti per quanto riguarda le condizioni di vita, rendendo più difficile la gestione delle infrastrutture (scuole sovrappopolate, pressione sui servizi sanitari, quantità e qualità dell'acqua insufficienti, problemi di distribuzione di acqua e di elettricità). Secondo le recenti proiezioni dell'UNFPA entro il 2015 quasi il 20% della popolazione africana vivrà in città di oltre 5 milioni di abitanti, contro l'8% del 1994; la produzione alimentare non permette di soddisfare il fabbisogno della popolazione e questo deficit strutturale rischia di aggravarsi. Negli ultimi quindici anni la produzione alimentare per abitante è diminuita del 5% nell'Africa subsahariana. Il ritmo attuale della crescita demografica è troppo rapido perché si possa sperare di colmare il deficit alimentare in un prossimo futuro, soprattutto nei paesi a basso reddito. Esiste tuttavia una possibilità non trascurabile di sfruttare meglio il potenziale agricolo di questi paesi. Date le circostanze, la dipendenza dalle importazioni - e pertanto dalle possibilità di esportazione - e dall'aiuto alimentare rimane forte; il degrado ambientale costituisce un ostacolo sempre più serio allo sviluppo economico e sociale. Le fasce povere della popolazione sono quelle che più direttamente risentono le conseguenze del disboscamento e dell'eccessivo sfruttamento dei suoli. Il problema dell'inquinamento dell'acqua e dell'aria diventa sempre più grave nelle zone sovrappopolate; l'esportazione si basa tuttora sullo sfruttamento delle risorse naturali. L'Africa subsahariana ha cominciato a perdere quote dei mercati internazionali sin dagli anni '70 e queste perdite sono continuate nel corso degli anni '80 fino al 1993. Nell'insieme questa parte del mondo ha attirato ben pochi investimenti diretti stranieri, nonostante alcune eccezioni10, e non ha finora goduto della ripresa degli investimenti nei PVS. Nel 1995, su un totale di 90 miliardi di USD di investimenti diretti ai PVS, soltanto 2 miliardi sono andati all'Africa subsahariana. Mentre gli investimenti stranieri tendeno a diventare la principale fonte di finanziamento per numerosi paesi in via di sviluppo, per Gli investimenti diretti stranieri in Africa subsahariana sono concentrati nei settori petrolifero, minerario e turistico e finora hanno interessato un numero limitato di paesi (Nigeria, Angola, Zambia, Namibia, Costa d'Avorio, Swaziland). Nei Caraibi invece gli investimenti stranieri sono aumentati sensibilmente dall'inizio degli anni '90. 23 CAPITOLO III l'Africa subsahariana essi costituscono poco più del 10% di questo flusso. Nell'ambito del sistema economico mondiale questa regione si trova attualmente emarginata in quanto è responsabile soltanto del 2% del commercio internazionale e riceve meno dell' 1 % degli investimenti diretti stranieri; il persistere di notevoli squilibri macroeconomici, in particolare un tasso di risparmio del tutto insufficiente in un contesto di crescita mediocre, ha fatto aumentare in modo insostenibile il debito estero in alcuni paesi. L'Africa subsahariana è ormai la regione del mondo proporzionalmente più indebitata, avendo un debito pari al 270% dei proventi da esportazione e al 75% del PNL e arretrati cronici. Il bilancio globale mostra tuttavia situazioni assai diverse e, come in altre regioni in via di sviluppo, gli scarti tra i paesi africani tendono ad aumentare. Il livello medio del reddito pro capite, che nel 1994 era di 460 USD nell'Africa subsahariana11, comprende valori che vanno da 80 e 90 USD rispettivamente in Ruanda e in Mozambico, a 600 USD in Costa d'Avorio o in Senegal e a 3 000 USD circa in Botswana e a Maurizio. Le prospettive di evoluzione per il futuro lasciano inoltre presagire una differenziazione sempre più marcata tra i paesi in grado di attuare politiche di sviluppo credibili e i paesi in preda alla violenza e alla povertà. I paesi partecipanti al Programma speciale per l'Africa12 hanno registrato livelli di crescita particolarmente incoraggianti negli ultimi anni; l'aumento del PIL è stato mediamente superiore di 1,5 punti a quello degli altri paesi dell'Africa subsahariana per il periodo 1994-96 (in valori medi). Questa accelerazione della crescita dipende da un incremento delle esportazioni e da un aumento del tasso d'investimento ormai vicino al 20% del PIL. L'incremento degli investimenti privati rivela soprattutto un miglioramento significativo del clima economico. Un altro elemento incoraggiante è il fatto che le prestazioni dell'economia abbiano continuato a migliorare quasi ininterrottamente dalla messa in atto del PS A nel 1987. Nei Caraibi, fatta eccezione per Haiti che figura tra i paesi più poveri del mondo con un reddito medio di 230 USD pro capite, della Guyana e del Suriname, la maggior parte dei paesi si colloca nella categoria a reddito intermedio e taluni nella fascia superiore come Trinidad e Tobago (3 740 USD pro capite); Barbados appartiene all'elite economica della regione13. Nell'insieme tuttavia i livelli di crescita restano troppo bassi - anche escludendo Haiti, la crescita media del PNL pro capite è inferiore all'I % annuo dal 1990 - e l'incidenza della povertà è elevata. Nondimeno, stando agli indicatori sociali, a parità di reddito la situazione in materia di sanità e di istruzione è meno sfavorevole che nell'Africa subsahariana e ciò grazie ai progressi realizzati negli ultimi decenni grazie a politiche che hanno posto l'accento sulle esigenze fondamentali. Da alcuni anni tuttavia questi risultati sono minacciati « dalle pressioni finanziarie che, Banca mondiale, metodo Atlas. È compreso il Sudafrica (3 040 USD). Il Programma speciale per l'Africa (PSA), al quale possono partecipare i paesi a basso reddito fortemente indebitati che hanno avviato un programma di adeguamento strutturale sostenuto dalla Banca mondiale, interessa attualmente una trentina di paesi che rappresentano il 45% del PIL dell'Africa subsahariana e il 57% della popolazione. Le Bahamas (11 500 USD) rimangono un caso limite. 24 Quadro n. 2. Paesi in via di sviluppo - Indicatori socio economici per grandi regioni Popolazione PNL pro capite Mortalità Analfabetismo Esportazioni APS Investimenti mio % annua USD % annua infantile ( + 15 anni) % annua 1994 1990-94 1994 1985-94 %c % 1990-94 (% del PNL) 1994 Diretti % del PIL nel •94. e Africa subsahariana Medio Oriente, Africa meridionale Asia orientale e Pacifico Asia meridionale America latina, Caraibi 572 267 1 735 1 220 471 2,7 2,8 1,4 1,9 1,8 460 1 580 860 320 3 340 -1. 2 -0,4. 6,9 2,7 0,6 92 49 35 73 41 43 39 17 50 13 0,9 1,1 14,4 8,5 ~ 12,4 1,6 0,8 1,4 0,3 1,9 ~ 1,6 Fonti: Banca mondiale: "Social Indicators of Development", World Development Report 1996 UNCTAD: World Investment Report 1996 CAPITOLO III nell'ambito degli sforzi di stabilizzazione macroeconomica e di adeguamento strutturale, hanno inciso in modo particolare su talune spese sociali. Dall'inizio degli anni '90 nella maggior parte dei paesi dei Caraibi, ad eccezione di quelli più poveri, gli investimenti diretti stranieri sono in aumento a seguito del miglioramento delle politiche economiche. Tuttavia i presupposti per la diversificazione delle attività del settore privato sono ancora lungi dal sussistere e l'economia di questi paesi dipende ancora in larga misura dalle esportazioni di taluni prodotti agricoli (essenzialmente banane, zucchero e riso) e di prodotti minerari. Inoltre la loro insularità rende la maggior parte di questi paesi particolarmente vulnerabili a causa dei fattori climatici e dei fenomeni naturali e accresce considerevolmente il costo pro capite degli investimenti e delle infrastrutture economiche e sociali. Gli otto Stati ACP del Pacifico formano un insieme relativamente eterogeneo sul piano tanto economico quanto culturale. Il paese più importante, la Papua Nuova Guinea, conta il 70% della popolazione globale, ovvero poco più di 5 milioni di persone, mentre quello più piccolo, Tuvalu, conta appena 9 000 abitanti. Anche in questa regione le differenze del tenore di vita sono considerevoli poiché vanno dai 710 USD pro capite di Kiribati ai 2 130 USD delle Figi. L'insularità e le loro piccole dimensioni rendono queste economie molto vulnerabili ai fattori esterni; esse dipendono in larga misura dagli scambi commerciali e sono esposte alle calamità naturali (tifoni, ecc. ). Constatata la crescente diversità delle condizioni economiche e sociali, è opportuno suddividere il gruppo degli Stati ACP in diverse categorie di paesi. Sulla base delle realtà odierne è possibile infatti distinguere tra: i paesi che si trovano in situazioni politiche ed economiche gravi. Rientrano in questa categoria Somalia, Liberia, Sudan, Zaire, Ruanda e Burundi; i paesi che hanno dato avvio alle riforme ma che, non avendo ancora potuto goderne i frutti in termini di crescita accelerata, rimangono in una posizione di ristagno. In questa categoria troviamo attualmente la maggior parte dei paesi dell'Africa subsahariana; i paesi in fase emergente che negli ultimi anni (dal 1992-93) hanno dimostrato una certa capacità di gestire le trasformazioni necessarie e che possiedono attualmente le migliori prospettive di crescita (Costa d'Avorio, Ghana, Mali, Burkina Faso, Uganda e Namibia). Nei Caraibi, Giamaica, Trinidad e Tobago e Repubblica dominicana hanno accelerato lo sviluppo delle riforme per partecipare all'Accordo di libero scambio nordamericano. Nel Pacifico, la Papua Nuova Guinea partecipa dal 1989 al processo di liberalizzazione avviato nel quadro dell'APEC (Cooperazione economica Asia-Pacifico). Tra gli ACP si contano anche casi di successo eccezionali come Bostwana e Maurizio. Questa tipologia, utile ai fini dell'analisi, presenta tuttavia dei limiti quanto alle implicazioni per la politica di cooperazione. In realtà queste categorie risultano molto instabili e diversi paesi africani hanno subito e subiranno ancora bruschi cambiamenti di situazione. Paesi che avevano ottenuto buoni risultati hanno conosciuto drastici sconvolgimenti. È il caso ad esempio del Ruanda oppure della Nigeria, dove i rivolgimenti politici hanno impresso una brusca frenata alle riforme. Alcuni paesi invece, 25 CAPITOLO III che hanno attraversato un periodo di recessione, figurano oggi tra gli esempi di successo, come Ghana e Uganda. A questo proposito è indispensabile procedere a una diagnosi globale delle difficoltà che i paesi africani hanno dovuto affrontare e rischiano di dover ancora affrontare. 2. Cause della scarsa crescita economica registrata nell'Africa subsahariana La modesta crescita del prodotto pro capite nell'Africa subsahariana rispetto a quella di altre regioni in via di sviluppo può dipendere da diversi fattori. Sul piano economico essa è imputabile nel contempo a un tasso di investimento più contenuto, a una crescita demografica maggiore e ad un minore aumento della produttività, a sua volta legato a politiche economiche inadeguate. È fuori dubbio che l'Africa ha risentito di politiche economiche sbagliate caratterizzate da disavanzi pubblici elevati, tassi di cambio sopravvalutati, un'eccessiva regolamentazione dei mercati, distorsioni indotte dal protezionismo, un settore pubblico mal gestito, tutti elementi che hanno condizionato lo sviluppo del settore privato. I fattori esterni hanno avuto senz'altro un peso non trascurabile su questi insuccessi, dati la particolare vulnerabilità dei paesi ACP alle fluttuazioni dei mercati dei prodotti di base, le condizioni monetarie internazionali e i condizionamenti del debito estero. Volendo approfondire l'analisi e cercare di individuare gli elementi che, sul lungo periodo, hanno reso meno efficaci le politiche di sviluppo in Africa oppure dimostrano l'adozione da parte dei paesi africani di politiche meno favorevoli allo sviluppo di quelle attuate da altri paesi in altre regioni, emergono due tipi di fattori: caratteristiche strutturali sfavorevoli e un ambiente economico a elevato livello di rischio. La difficoltà nell'attuare buone politiche economiche e il fatto che gli adattamenti e le riforme risultano più difficili in Africa che altrove sembrano legati all'esistenza di carenze iniziali da un lato e ai fattori di instabilità molto diffusi nel continente dall'altro. Tra le difficoltà iniziali presenti al momento dell'indipendenza e che sembrano aver esercitato un'influenza duratura sulle condizioni dello sviluppo in Africa subsahariana, i livelli di istruzione particolarmente bassi, anche considerati in rapporto al valore del prodotto pro capite, e la crescita demografica più rapida che in qualsiasi altra regione in via di sviluppo hanno senza dubbio creato necessità superiori alle capacità degli Stati di soddisfarle. » Su un piano diverso, lo spirito di iniziativa relativamente poco diffuso spiega oggi la scarsa reazione dell'offerta a politiche più incentivanti dopo diversi decenni di intervenzionismo amministrativo. L'Africa subsahariana è anche la regione del mondo soggetta alle più forti instabilità. Le condizioni climatiche provocano difficoltà particolari che si riflettono nella precarietà di una produzione agricola la cui importanza economica e sociale rimane notevole. L'instabilità dei proventi da esportazione, dei trasferimenti di aiuto pubblico e dei flussi dei finanziamenti stranieri, che a loro volta comportano un'instabilità delle importazioni e della moneta alla quale sono sfuggiti soltanto alcuni paesi e i paesi della zona del franco, costituiscono altrettanti ostacoli alla crescita. 26 CAPITOLO III All'instabilità economica si aggiunge una forte instabilità politica che condiziona gli investimenti e lo sviluppo dell'economia in generale. La mancanza di trasparenza nella pubblica amministrazione, la mentalità utilitaristica e il clientelismo delle élite al potere hanno ridotto la capacità degli Stati di assumersi le loro responsabilità. Questi problemi di governabilità compromettono le iniziative di sviluppo sociale che richiedono continuità delle politiche e lungimiranza e, alimentando l'indugio degli investitori, ritardano gli effetti dell'adeguamento strutturale. 3. Instabilità politica e disfunzioni dello Stato L'instabilità politica, l'indebolimento degli Stati e la loro incapacità di attuare politiche di sviluppo, la crescente criminalità, la diffusione della violenza organizzata e la proliferazione dei conflitti armati di tipo nuovo14, con le loro conseguenze sul piano umanitario, sociale, economico e ambientale, contraddistinguono la recente evoluzione in taluni paesi ACP. Le ragioni di queste crisi risalgono in parte all'eredità dei regimi coloniali caratterizzati da una gestione fortemente centralizzata e interventista e dalla fissazione di frontiere senza rapporto con le affinità sociologiche. L'origine di queste crisi si può trovare altresì nell'indirizzo autoritario preso dai regimi politici nei primi due o tre decenni di indipendenza, favorito dal conflitto Est-Ovest, e in un uso del potere dettato molto spesso da interessi particolari e di breve respiro. Il cattivo funzionamento dei servizi pubblici, il gigantismo del settore parastatale, il deterioramento delle infrastrutture e la difficoltà di utilizzare le entrate pubbliche costituiscono i segni più evidenti delle disfunzioni accumulatesi. Il persistere della crisi economica, precipitata all'inizio degli anni '80 dal calo dei prezzi delle materie prime, l'aumento dei prezzi del petrolio e le perturbazioni monetarie internazionali hanno diminuito le entrate degli Stati africani e il valore reale delle remunerazioni, hanno modificato la struttura delle rendite e la ripartizione delle ricchezze provocando uno slittamento verso le attività informali, ma contribuendo altresì a un aumento senza precedenti della frode e dei traffici illeciti che ormai si inseriscono nelle reti internazionali. A questo riguardo, negli ultimi quindici anni tre fattori nuovi hanno contribuito a indebolire le strutture governative e a favorire la disintegrazione sociale: i primi tentativi di adeguamento e di riforme economiche fatti all'inizio degli anni '80 hanno messo in luce problemi diversi da quelli che ci si potevano attendere inizialmente. I primi interventi, intesi soprattutto a ridurre le dimensioni del settore pubblico e i disavanzi, hanno reso meno efficaci i servizi pubblici e contribuito a erodere la base economica e sociale dello Stato, e pertanto la sua autorità politica e la sua legittimità. In generale il sostegno esterno alle riforme economiche ha avuto conseguenze importanti e impreviste sul piano politico. Solo più tardi le istituzioni di Bretton Woods Sei paesi ancora subiscono le conseguenze delle guerre civili e contano una popolazione totale di 60 milioni di persone, pari all'i 1% della popolazione dell'Africa subsahariana. 27 CAPITOLO III in particolare, e l'UE nell'ambito della sua politica di sostegno all'adeguamento strutturale avviata nel 1990, hanno sottolineato la necessità di migliorare il funzionamento delle istituzioni pubbliche per accrescere l'impatto dei programmi. Una visione più globale del ruolo dello Stato in un ambiente economico nuovo si sta sviluppando a poco a poco; la fine delle guerra fredda e il crollo del blocco orientale nel 1989 hanno profondamente mutato l'atteggiamento dei paesi industrializzati nei confronti degli Stati ACP a seguito della ridefinizione degli interessi geostrategici. Questo cambiamento si è concretato in due modi: da un lato numerosi paesi hanno perso la certezza del sostegno finanziario incondizionato di cui godevano, dall'altro la comunità internazionale è diventata più esigente in materia di rispetto dei diritti umani e dei principi democratici. Tuttavia l'impostazione adottata, nella forma di una condizionalità politica probabilmente troppo formalista aggiuntasi a quella economica, non ha avuto un impatto sufficiente per garantire una maggiore stabilità politica e un miglioramento significativo dello Stato di diritto. In taluni casi la "democratizzazione" appoggiata dalla comunità internazionale ha portato all'insediamento di strutture fittizie o di istituzióni di facciata; infine nei paesi ACP la transizione verso la democrazia, iniziata con la fine della guerra fredda, risulta particolarmente difficile. Il processo di democratizzazione non è ancora accompagnato da un rafforzamento dello Stato di diritto. In particolare nell'Africa subsahariana è evidente la mancanza di modelli di organizzazione politica e sociale che possano rispondere alle esigenze della situazione odierna: il modo di governare è legato al funzionamento delle società africane, dove la nozione di gruppo predomina su quella di individuo. Inoltre l'interesse particolare del gruppo che ha conquistato e. detiene il potere senza condividerlo e senza accettare il principio di alternanza scavalca spesso l'interesse generale; ciò non facilita il compito dello Stato che deve, da un lato, incoraggiare il progresso economico e sociale in un ambito economico mondiale sempre più concorrenziale e, dall'altro, rispettare i principi democratici riconosciuti dalla comunità internazionale. Questa difficoltà è comprovata in numerosi paesi dal ritorno al potere, attraverso le elezioni, delle vecchie élite dirigenti in un contesto di riforme economiche e di adattamenti finanziari i quali, nel breve periodo, comportano spesso costi sociali che deludono le aspettative delle popolazioni. Questa situazione contrasta con l'esperienza europea del dopoguerra, quando il progresso sociale e l'istituzione di sistemi sociali molto sviluppati hanno costituito una risposta politica alla necessità di rafforzare la democrazia. Si hanno tuttavia anche segnali positivi: le scadenze elettorali, una maggiore libertà di stampa, la creazione di strutture consultive che permettono al settore privato, alle comunità di base, alle organizzazioni femminili e alle ONG di esprimersi, rendono il dibattito possibile e sono tappe importanti verso una gestione più trasparente. La domanda sempre più esplicita da parte delle società ACP di uno sviluppo più partecipe e più rispettoso dei bisogni degli individui costituisce un importante fattore di cambiamento. Le difficoltà di gestione politica variano certamente da un paese all'altro. Nondimeno esse alimentano un sentimento di incertezza generalizzato che riguarda non soltanto i paesi coinvolti nei disordini più gravi, ma che tende altresì, almeno nell'Africa subsahariana, a ridurre la fiducia nei confronti dell'intero continente. Questa mancanza 28 di fiducia spiega in gran parte la limitatezza e l'instabilità degli investimenti in Africa, soprattutto stranieri, e nello stesso tempo grava sulla legittimità dell'aiuto allo sviluppo. CAPITOLO III B. 1. Rischi da prevenire e potenzialità da incoraggiare Principali condizioni per lo sviluppo e riforme economiche I disagi talvolta profondi legati alla destabilizzazione politica e sociale e le difficoltà incontrate nell'attuazione di politiche economiche di sviluppo, che persistono nonostante quindici anni di adeguamento e di assistenza finanziaria internazionale, appaiono oggi come i due principali problemi dell'Africa subsahariana. In numerosi paesi non sussistono neppure le condizioni minime per garantire la pace e una gestione economica soddisfacente. Si valuta che attualmente soltanto il 30% della popolazione dell'Africa subsahariana viva in paesi che dispongono di condizioni di base appena accettabili. Ciò esclude i paesi in preda alle guerre civili e i paesi in cui la gestione economica non garantisce neppure le condizioni minime favorevoli allo sviluppo15. Sei aspetti, interdipendenti, sembrano fondamentali in qualsiasi valutazione delle possibilità di sviluppo futuro: i) La pace e la sicurezza, condizioni minime per lo sviluppo II costo delle guerre civili è molto oneroso nel bilancio globale dei paesi ACP16. A medio termine questo tipo di conflitti continuerà a verificarsi. Oltre agli effetti devastanti diretti si riscontra un effetto di contagio: eventi drammatici in un dato paese hanno ripercussioni negative sull'intera regione, in particolare perché accrescono la sfiducia degli operatori economici. La situazione globale, benché preoccupante, offre anche qualche motivo di ottimismo: si constata infatti che i paesi che garantiscono un minimo di stabilità sociale registrano Queste condizioni sono definite nel modo seguente: un livello minimo di coesione sociale (assenza di guerra civile); un minimo di stabilità macroeconomica (in termini di inflazione, saldo di bilancio, saldo con l'estero e gestione del debito); condizioni minime per un'attribuzione efficace delle risorse, che dipendono dal sistema commerciale di cambio, dal sistema finanziario, dai mercati dei fattori produttivi e dei prodotti, dal settore parastatale e dalla ripartizione delle spese pubbliche. Per tutti questi criteri sono state definite soglie minime. Le tre categorie formano una gerarchia: in mancanza di un minimo di stabilità sociale è esclusa la stabilità macroeconomica; in una situazione di relativa stabilità sociale ma in mancanza di un livello minimo di stabilità macroeconomica non si parla neppure di attribuzione delle risorse. Un studio recente (P. Collier, CSAE Oxford University, 1995) valuta ad esempio che il PIL in Mozambico, in Etiopia e in Uganda è inferiore di circa il 40% al livello che i rispettivi paesi avrebbero potuto raggiungere se non ci fosse stata la guerra civile. 29 CAPITOLO III buoni risultati a livello di crescita17, certamente ancora modesti rispetto al loro potenziale ma sufficienti per permettere un incremento del reddito pro capite. ii) Le riforme economiche e istituzionali necessarie Il livello degli investimenti rimane troppo basso in numerosi paesi. Tra i fattori che influenzano la decisione di investire, è spesso decisiva in questa fase la valutazione del "rischio-paese" ovvero dell'instabilità politica e dei rischi di capovolgimento di politica economica e commerciale. L'avvio di riforme economiche in un numero crescente di Stati a partire dalla fine degli anni '80 contribuisce a migliorare la situazione. Come in altre regioni del mondo queste riforme, generalmente avviate,in un intento di stabilizzazione macroeconomica, vanno oltre la problematica dell'adeguamento a breve termine e poggiano su una serie di politiche economiche e di trasformazioni istituzionali. Oltre a ricreare condizioni macroeconomiche durature e stabili, le riforme tendono in generale ad aumentare la competitività delle economie attraverso una politica di cambio più realistica, mercati più efficienti, la liberalizzazione degli scambi e l'apertura agli investimenti stranieri. La riforma del settore pubblico si propone di riorientare la funzione di quest'ultimo verso il suo compito fondamentale, ovvero l'offerta di servizi essenziali e la creazione delle infrastrutture di base. Le riforme di tipo istituzionale sono più lunghe e più difficili da realizzare rispetto a quelle politiche di liberalizzazione; esse riguardano lo sviluppo e l'ammodernamento del sistema finanziario, le riforme fiscali, la gestione della spesa pubblica, il miglioramento del quadro regolamentare e del sistema giuridico, la ristrutturazione delle imprese pubbliche e le privatizzazioni. Queste constatazioni, che riguardano soprattutto l'Africa subsahariana, sono valide altresì per i paesi dei Caraibi che, anche se su un piano diverso, affrontano lo stesso tipo di problemi. Le riforme intraprese in alcuni di questi paesi negli ultimi anni per incentivare il settore privato e le esportazioni sono ancora insufficienti. La liberalizzazione del commercio, il miglioramento del quadro regolamentare, lo sviluppo del sistema finanziario, il funzionamento del mercato del lavoro e la necessità di recuperare un margine di manovra in ambito sociale continueranno a costituire l'oggetto delle politiche economiche in questa regione per un periodo più o meno lungo. Risultati tangibili sono già percettibili in alcuni settori. Sebbene sia difficile individuare con precisione le ragioni del miglioramento dei risultati a livello di crescita, in special modo nei paesi che partecipano al Programma speciale per l'Africa, è evidente che il Gli otto paesi analizzati nel periodo 1993-95 che soddisfacevano i criteri di base in termini di coesione sociale e di politiche economiche minime (Capo Verde, Etiopia, Gambia, Ghana, Guinea Bissau, Mauritania, Uganda, Zambia) hanno registrato una crescita economica media leggermente superiore al 6 % annuo nel triennio esaminato. La scelta del periodo è determinante per individuare i paesi che soddisfano a questi criteri. Ad esempio, i paesi della zona del franco nei quali la situazione macroeconomica è migliorata dopo la svalutazione del 1994 non sono stati presi in considerazione in questo contesto ma potrebbero esserlo in un'analisi successiva. 30 CAPITOLO III sostegno finanziario internazionale18 ha svolto un ruolo importante avendo consentito una certa continuità delle politiche economiche e delle riforme. iii) La democratizzazione e la liberalizzazione economica Il duplice processo di transizione economica (verso l'economia di mercato) e politica (verso un regime pluralista) comporta nello stesso tempo sinergie e difficoltà specifiche. Sinergie, quando le riforme possono essere oggetto di un vasto dibattito pubblico tra il governo e la società civile, in particolare i rappresentanti del settore privato, e impegnare il governo in modo credibile. Difficoltà, quando l'attuazione delle politiche di stabilizzazione associate alla intralciata dall'apertura democratica. Ciò avviene soprattutto quando i progressi sono lenti e modesti, ritardano gli effetti positivi attesi in termini di miglioramento delle condizioni dell'offerta e prolungano il periodo in cui la politica socioeconomica è dominata da una logica di restrizione di bilancio. In queste condizioni il sostegno degli elettori e il consenso a favore delle riforme risulta più difficile da mantenere e la continuità delle politiche economiche può correre dei rischi. liberalizzazione viene temporaneamente iv) I problemi connessi alla trasformazione sociale Anche quando vi è un consenso su una base minima di riforme economiche, le riforme strutturali, le cui implicazioni sono più profonde e i cui effetti distributivi più difficili da individuare, sono più controverse e incontrano maggiore resistenza. Nell'Africa subsahariana questa resistenza viene alimentata dai gruppi dominanti e si fonda su una delle principali caratteristiche delle società africane, ovvero il rifiuto dell'individualismo. I meccanismi di solidarietà di gruppo tendono a deviare verso una ridistribuzione sempre più parziale del prodotto dell'attività economica, verso una logica predatoria in cui i gruppi vicini al potere sono solidali soltanto con una frazione sempre più ridotta della popolazione. Questo tipo di organizzazione sociale impone un limite alle prescrizioni di politica economica dei finanziatori in quanto, al di là di una base minima comune, l'impatto e l'efficacia delle riforme sono difficilmente prevedibili. Tutti i paesi che compongono la comunità internazionale, indistintamente, devono affrontare la difficoltà di conciliare i grandi impegni politici assunti a Rio, al Cairo, a Copenaghen e a Pechino a favore di uno sviluppo sostenibile imperniato sulle esigenze della persona umana e le realtà dello sviluppo economico in un contesto mondiale sempre più competitivo. v) La riduzione della povertà II recente miglioramento dei risultati in materia di crescita economica ha senz'altro consentito di interrompere o di contenere l'espandersi della povertà in alcuni paesi ma non di ridurla. Da un lato è necessaria una crescita economica più sostenuta. Secondo la Banca mondiale, considerati la struttura delle economie e i tassi di aumento demografico, un indice di crescita del PIL del 5% annuo in Africa subsahariana permetterebbe appena di stabilizzare il numerò di persone che vivono al di sopra della Per i paesi del PS A questo aiuto ha rappresentato complessivamente oltre il 40% del valore delle importazioni di beni e servizi (interessi esclusi). 31 CAPITOLO III soglia di povertà; nell'ultimo decennio tra i paesi con oltre un milione di abitanti soltanto sei paesi dell'Africa subsahariana hanno superato questa soglia. D'altro canto è senz'altro possibile aumentare l'impatto della crescita sulla povertà: l'accesso ai servizi sociali di base deve essere sostanzialmente ampliato e quello alle risorse produttive (istruzione, formazione, proprietà della terra, capitale e credito, ecc. ) è tuttora molto ridotto in numerosi paesi. Interi gruppi di popolazione si trovano praticamente esclusi dal settore strutturato dell'economia. Le donne sono particolarmente vulnerabili a questo riguardo e un miglioramento della loro situazione socioeconomica costituirebbe un efficace strumento di riduzione della povertà. È vero che spesso il settore informale è molto dinamico ma in genere esso non permette di migliorare le condizioni di vita in modo duraturo. Per concludere, qualsiasi transizione economica comporta cambiamenti di status per diversi segmenti della popolazione; i sistemi sociali esistenti, ampiamente basati sulla solidarietà di gruppo ma anche su relazioni di dipendenza, non permettono di affrontare efficacemente questi problemi. vi) L'integrazione nell'economia mondiale L'integrazione dei paesi ACP negli scambi internazionali dipenderà dal successo delle politiche economiche interne e dall'aumento della competitività delle economie e dell'accesso ai mercati esteri. Se da un lato la mondializzazione ha ridotto le barriere commerciali e i costi delle pratiche commerciali, dall'altro l'accesso ai mercati internazionali diventa sempre più complesso e dipende anche da considerazioni non legate agli ostacoli tariffari. Per quanto riguarda l'accesso al mercato, il livello delle tariffe svolge un ruolo sempre più marginale mentre sono sempre più determinanti altri aspetti, quali le politiche di concorrenza, le norme tecniche, sanitarie e fitosanitarie, le sovvenzioni, le politiche antidumping e i dazi compensativi, i regolamenti in materia di ambiente e di politica sociale, le leggi sulla proprietà intellettuale, i codici in materia di investimenti, ecc. Di conseguenza anche se la liberalizzazione multilaterale', risultato dell'accordo dell'Uruguay Round, ha avuto un successo considerevole, ciò non toglie che numerosi tra i settori sopra indicati legati al commercio non sono ancora sufficientemente regolamentati dall'OMC e questo provoca comportamenti potenzialmente anticompetitivi da parte di imprese multinazionali e di paesi che praticano il commercio a livello mondiale; detti comportamenti rischiano di costituire effettive barriere che possono ostacolare l'accesso ai mercati internazionali. La definizione di norme concordate a livello multilaterale in questi nuovi settori legati al commercio, una maggiore credibilità delle regole che disciplinano la risoluzione delle controversie per l'applicazione dei nuovi accordi sugli OTS (ostacoli tecnici agli scambi) e altre barriere non tariffarie costituiscono un lavoro considerevole di cui dovrà farsi carico l'OMC nei prossimi anni. La liberalizzazione multilaterale derivante dall'accordo dell'Uruguay Round non ha affatto ridotto l'interesse per il regionalismo emerso alla fine degìi anni '80, tutt'altro. I paesi che praticano il commercio mondiale, tanto quelli industrializzati quanto quelli in via di sviluppo, sembrano ritenere una conquista ulteriore il fatto di scavalcare, su una scala geografica più ridotta, i diritti acquisiti grazie all'Uruguay Round e percepiti come ancora inadeguati alla domanda di scambi più liberi e di maggiore certezza e armonizzazione nei nuovi settori legati al commercio. 32 Quadro n. 3. Strategie commerciali degli ACP Uno dei grandi obiettivi dei paesi ACP alla soglia del XXI secolo è l'inserimento ottimale nell'economia mondiale, vale a dire un'integrazione che riduca al minimo il rischio di emarginazione, invertendo l'attuale tendenza, e che massimizzi le opportunità offerte dal contesto mondiale per partecipare in modo redditizio ai mercati internazionali delle merci, dei capitali, dei servizi e dell'occupazione. Gli ACP possono esaminare varie strategie di integrazione, in base alle loro situazioni e condizioni specifiche, e scegliere i modelli o i metodi più adatti per integrarsi nell'economia mondiale: a) la non reciprocità. Insistere sul mantenimento dell'attuale sistema differenziato (rispetto ai PMS) e contrattuale di preferenze non reciproche dell'UE, chiedendo un ampliamento dell'accesso al mercato ed una semplificazione delle procedure e delle norme considerate un ostacolo all'aumento delle esportazioni; b) la multilateralità. Ignorare tutti i trattamenti preferenziali differenziati ottenuti, razionalizzare, ridurre e rispettare le condizioni tariffarie derivanti dal GATT. Insistere su una maggiore liberalizzazione del commercio, a livello multilaterale, concentrandosi sui prodotti e i settori che presentano un interesse per tutti i PMS. Sfruttare a fondo le nuove discipline dell'OMC per difendere gli interessi commerciali; e) la liberalizzazione unilaterale. Proseguire la liberalizzazione autonoma degli scambi, non disciplinati dal GATT, nell'ambito di programmi di adeguamento strutturale autonomi o sostenuti dalle istituzioni di Bretton Woods. Mantenere tutta la flessibilità concessa dal GATT, in termini di impegni e di calendari, per la politica commerciale; d) una reciprocità Sud-Sud. Ampliare ed approfondire i processi di integrazione economica regionale in corso. Ricercare eventualmente al di là dei paesi ACP limitrofi l'ambito geografico più "naturale" (in termini di flussi commerciali e di complementarità); e) una reciprocità Nord-Sud. Stringere accordi d'integrazione regionale fra economie sviluppate ed economie in via di sviluppo al fine di agganciare in modo dinamico la propria economia a quella dei grandi blocchi commerciali, compensando così gli orientamenti in materia di scambi e di investimenti di cui potrebbero approfittare o hanno già approfittato altri PMS (i Caraibi nel NAFTA o nella FTAA). Naturalmente queste diverse opzioni non si escludono reciprocamente e sono possibili numerose combinazioni. È in funzione delle opzioni di cui dispongono gli ACP che l'UE deve ricercare nuove vie per quanto riguarda gli accordi commerciali che auspicherebbe concludere con i suoi partner. ^7 e* CAPITOLO III Oltre a creare naturalmente correnti di scambio e di riorientamento delle esportazioni, gli accordi commerciali Nord-Sud aumentano la credibilità politica dei PMS (paesi meno sviluppati) partecipanti, permettono di attirare maggiori investimenti nazionali e stranieri, migliorano la competitività e l'accesso alla tecnologia e infine, il che non è trascurabile, garantiscono un certo grado di protezione per quanto concerne gli sviluppi politici nei settori legati al commercio. La liberalizzazione multilaterale e la tendenza crescente a favorire il regionalismo modificano le possibilità economiche per i PMS. Da un lato, quelli che beneficiano di un trattamento preferenziale non reciproco nel quadro dell'SPG o di altri regimi preferenziali quali Lomé devono constatare un'erosione del valore delle loro preferenze. Inoltre, i PMS esclusi dai blocchi regionali rischiano di subire riorientamenti degli scambi e degli investimenti a loro svantaggio. D'altro lato, la liberalizzazione multilaterale regionale, potendo favorire una riduzione delle barriere tariffarie non soltanto tra i partner ma anche nei confronti del resto del mondo, dovrebbe migliorare gli sbocchi dei PMS. I paesi in ritardo in materia di crescita e di integrazione si trovano di fronte alla necessità di invertire queste tendenze negative, di prendere decisioni difficili quanto alla misura e alla velocità della liberalizzazione, nonché di scegliere la migliore strategia di integrazione nell'economia mondiale: devono adottare l'opzione multilaterale o quella unilaterale? Devono incamminarsi sulla via del regionalismo (Sud-Sud e/o Nord-Sud) oppure optare per una combinazione di queste possibilità? 2. Risultati incoraggianti che potrebbero segnare una svolta I migliori risultati in fatto di crescita registrati dall'Africa subsahariana (3,5-4% nell'intera regione nel 1995 e 7% nei 31 paesi del PS A) sono dovuti in parte a fattori transitori, quali la ripresa dei prezzi delle materie prime sui mercati internazionali. Tuttavia essi sono anche incoraggianti in quanto, da un lato, riguardano un gran numero di paesi e, dall'altro, sono legati a una migliore gestione socioeconomica e all'adozione di riforme che cominciano a dare frutti, in particolare un aumento del volume delle esportazioni. L'emergere del Sudafrica del dopo apartheid costituisce senza dubbio uno degli elementi favorevoli più evidenti. Le prospettive di evoluzione in questo paese dipendono dalla sua capacità di ridurre i fattori di tensione sociale e di migliorare la situazione del mercato del lavoro. Il potenziale di crescita del Sudafrica è rilevante e le evoluzioni favorevoli che si profilano in termini di investimenti stranieri e di relazioni commerciali avranno ripercussioni positive sull'intera regione, tanto per l'effetto trainante sull'economia, quanto per il miglioramento della situazione interna negli altri paesi. Anche i paesi della zona del franco in Africa occidentale contribuiscono a migliorare l'immagine globale del continente: la svalutazione del 1994 ha avuto effetti benefici, tanto più marcati nei paesi dove ad essa è stata abbinata una politica di adeguamento e di riforme. Il processo di integrazione economica regionale in Africa occidentale apre inoltre prospettive favorevoli e potrebbe segnare una svolta decisiva per lo sviluppo economico dei paesi interessati, non soltanto per gli effetti positivi in termini di intensificazione degli scambi e miglioramento della competitività, ma anche come punto 33 CAPITOLO III di riferimento per le politiche macroeconomiche orientate verso la stabilità e come fattore di credibilità, essenziale per incentivare l'investimento interno e straniero. Negli ultimi due anni la situazione è notevolmente migliorata anche in alcuni paesi dell'Africa orientale (Kenia, Tanzania, Uganda), i quali hanno avviato di recente un processo di cooperazione e di integrazione regionale che si concreta attualmente in tre settori: trasporti, comunicazioni e pagamenti. Numerosi paesi dei Caraibi hanno ottenuto progressi significativi nella stabilizzazione delle loro economie e hanno approfittato della congiuntura esterna più favorevole negli anni '80 per avviare riforme fiscali e monetarie nonché una liberalizzazione commerciale nel quadro di una cooperazione e integrazione regionale, con l'obiettivo finale di un inserimento nell'economia dell'emisfero occidentale (cfr. quadro n. 4). In tutti questi paesi le prospettive a medio termine dipenderanno tuttavia dai progressi ottenibili nell'attuazione delle politiche economiche, anche se gli ostacoli strutturali rimangono un grande fattore di vulnerabilità. Finché i nuovi investimenti non avranno permesso di diversificare la struttura delle esportazioni, l'evoluzione dei termini di scambio dipenderà fortemente dalle variazioni dei prezzi delle materie prime, con il rischio di compromettere in qualsiasi momento il ritmo delle riforme e i risultati dell'adeguamento. Se non vi saranno eventi traumatici esterni, presupponendo un lento calo tendenziale dei prezzi delle materie prime sul lungo periodo e tenendo conto della precarietà della situazione nei paesi in cui si verificano fenomeni di disintegrazione sociale e di destabilizzazione politica più o meno marcata, le proiezioni a medio termine della Banca mondiale contano su una crescita media annua del 3,8% nel prossimo decennio (1996-2005) in tutta l'Africa subsahariana (compreso il Sudafrica). Questo dato, che si basa sull'ipotesi di un proseguimento delle riforme a un ritmo globalmente immutato, indicherebbe un progresso sensibile rispetto al decennio precedente (1,7% all'anno tra il 1986 e il 1995) e permetterebbe un modesto incremento del reddito pro capite (+0,9% all'anno). Ciò non consentirà tuttavia di ridurre in modo significativo la povertà in numerosi paesi; si tratta di un problema grave per i governi dei paesi in questione e per tutti coloro che sono interessati alla cooperazione allo sviluppo. Le prospettive di sviluppo dell'economia mondiale rivelano una serie di parametri potenzialmente favorevoli per i paesi ACP: una crescita relativamente sostenuta del commercio mondiale (oltre il 6% annuo secondo le proiezioni della Banca mondiale), un sistema commerciale internazionale organizzato in funzione dei risultati dell'Uruguay Round e dei lavori dell'OMC, importanti possibilità di sviluppo nel settore dei servizi, in particolare del turismo, nonché l'emergere di nuovi mercati in forte espansione in Asia orientale, in America latina e potenzialmente in Europa orientale, che potrebbero permettere una diversificazione delle relazioni economiche e commerciali per i paesi ACP. Un fattore importante per i paesi più poveri sarà altresì un migliore accesso ai mercati dei paesi industrializzati il cui principio, caldeggiato dall'UE, è stato approvato in occasione del recente vertice del G-7. 34 Quadro n. 4. I Caraibi: prospettive di integrazione regionale Nella definizione geografica più ampia, la regione dei Caraibi comprende un gruppo di 37 paesi e territori situati nell'arcipelago delle Antille e sulle sponde del continente latino-americano. Essi sono: i 15 paesi ACP indipendenti dei Caraibi, due territori olandesi e cinque territori britannici (PTOM); tre dipartimenti francesi d'oltremare (DOM); due territori associati agli Stati Uniti; Cuba e nove paesi ispanofoni indipendenti dell'America centrale e meridionale che si affacciano sul mare delle Antille (Mercato comune dell'America centrale, Messico, Venezuela e Colombia). Gran parte di tali paesi e territori sono raggruppati nella recentissima Associazione degli Stati dei Caraibi, che rappresenta uno spazio economico potenziale di 205 milioni di persone. A causa della situazione e della struttura geografica, i Caraibi si distinguono dalle altre regioni della zona ACP. Il futuro economico dei paesi della regione dipende inevitabilmente da una progressiva integrazione con le Americhe, equilibrata dal mantenimento di stretti e saldi legami con l'Europa. La ricerca di tale equilibrio è motivata dalla duplice preoccupazione di mantenere la sovranità nazionale e l'identità regionale dei paesi dei Caraibi di fronte all'irruenza economica, culturale e tecnologica degli Stati Uniti e di aprire la possibilità di alleanze commerciali alternative. Ciò nonostante, la strategia di liberalizzazione degli scambi avviata nell'emisfero occidentale e il principio di reciprocità commerciale adottato nell'ambito del NAFTA1 imporranno ai Caraibi un cambiamento più rapido rispetto all'Africa. La prospettiva di accordi di libero scambio e di una maggiore cooperazione economica nell'emisfero occidentale rende più allettante una strategia di integrazione economica regionale. Gli obiettivi principali di tale integrazione sarebbero fornire un quadro economico e commerciale che consenta un inserimento senza scosse nel processo di liberalizzazione e preparare gli operatori economici della regione ad affrontare la concorrenza. Parallelamente, i Caraibi devono valutare l'impatto del nuovo contesto internazionale sulla vitalità politica e la sopravvivenza economica dei piccoli Stati insulari che compongono la maggioranza dei paesi della regione. La ricerca di una maggiore integrazione è da tempo al centro delle preoccupazioni regionali. Le iniziative in tal senso risalgono all'esperienza fallita della Federazione delle Indie occidentali alla fine degli anni '50 e all'inizio degli anni '60. Nel corso degli ultimi dieci anni, le tendenze strutturali dell'economia mondiale hanno determinato a livello regionale alcune risposte che rispecchiano i vari cerchi i Accordo di libero scambio nordamericano. n U ~. concentrici di integrazione regionale o subregionale. Dalla piccola unione monetaria dei paesi dell'Organizzazione degli Stati dei Caraibi orientali (OECS), alla Comunità e al mercato unico della CARICOM, sino alla recente e più vasta associazione degli Stati dei Caraibi (ACS)2, l'evoluzione delle strutture regionali ha seguito un corso a geometria variabile, tendendo più ad ampliare che ad approfondire il processo di integrazione3. Se il bilancio di queste iniziative è moderato, è a causa della crescente complessità e della molteplicità delle sfide che devono affrontare i paesi dei Caraibi, le quali riguardano principalmente: - il consolidamento della democrazia, la transizione politica ad Haiti e la collocazione di Cuba nel nuovo ambiente regionale ed internazionale; - la lotta contro l'emarginazione dei Caraibi di fronte all'emergere dei blocchi regionali; - lo sviluppo sostenibile dei paesi della regione e in particolare: il potenziamento delle risorse umane e l'inserimento della società civile e del settore privato nel processo di sviluppo; la protezione delle risorse naturali e dell'ambiente e la prevenzione delle catastrofi naturali; la lotta contro le calamità e le minacce socioeconomiche e culturali, segnatamente la droga; la gestione delle pressioni migratorie; - la transizione economica e, più specificamente: il passaggio delle economie dei Caraibi all'era dei servizi e della tecnologia; il passaggio dalla protezione commerciale riso) all'economia aperta e competitiva; l'adeguamento economico e l'attenuazione del suo impatto sociale negativo; (banane, zucchero, - il mantenimento di una presenza duratura nella regione da parte dei partner tradizionali dei Caraibi: Europa, Stati Uniti e Canada. Una delle possibili strategie per i Caraibi rimane la promozione di una forma realistica ed aperta di integrazione regionale, la cui portata è oggetto delle riflessioni in corso. La Caricom è stata creata nel 1973, l'OECS nel 1981 e l'ACS nel 1995. Nell'ambito della cooperazione regionale CE/ACP, la regione dei Caraibi comprende gli Stati ACP raggnippati in seno al CARIFORUM, organo di coordinamento creato nel 1991 tra i due nuovi membri della Convenzione di Lomé (Haiti e Repubblica domiiucana) e i tradizionali partner ACP della CARICOM, che comprendono: Antigua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominica, Grenada, Guyana, St. Lucia, St. Kilts e Nevis, St. Vincent e Grenadine, Surinamc e Trinidad e Tobago. La popolazione complessiva di questo gruppo di paesi è di 21,5 milioni di abitanti. CAPITOLO III Ç. Implicazioni per il partenariato futuro Le condizioni dello sviluppo, tanto sul piano sociopolitico interno quanto su quello economico e politico internazionale, sono mutate radicalmente. L'analisi dei condizionamenti e delle potenzialità dei paesi ACP suggerisce alcune importanti conclusioni, degne di riflessione, sul futuro della cooperazione nell'ottica di un aiuto più mirato e più efficace al fine di accompagnare tali paesi nelle loro politiche di adeguamento e di sviluppo. Si dovranno tener presenti i seguenti aspetti: il sostegno alle politiche di adeguamento. In gran parte dell'Africa subsahariana i problemi individuati negli anni '60 continueranno a persistere nel 2000: tessuto economico poco integrato, infrastrutture insufficienti, organizzazione sociale e politica poco adatta allo sviluppo economico. Nonostante queste carenze strutturali di cui risente la maggior parte dei paesi della regione, alcuni successi rivelano che è possibile un miglioramento del livello di vita e che esso è strettamente connesso al reinserimento dei paesi in questione negli scambi mondiali. Il compito più arduo per i paesi ACP consiste, da un lato, nel migliorare la gestione politica ed economica interna per garantire condizioni più favorevoli allo sviluppo del settore privato e attirare gli investimenti stranieri e, dall'altro, nell'estendere le relazioni economiche esterne per tener conto del nuovo profilo della crescita economica mondiale. I paesi più poveri avranno tuttavia bisogno ancora per molto tempo di un aiuto esterno che contribuisca a finanziare gli investimenti e i servizi di base essenziali; l'importanza della credibilità e del buon governo. L'impatto positivo delle riforme si farà sentire soltanto se sarà guadagnata credibilità. Gli aspetti politici e istituzionali devono essere in armonia con gli aspetti economici. Il futuro partenariato si attuerà nel quadro di un processo di transizione che sarà lungo e che non concerne soltanto l'organizzazione economica ma anche la trasformazione di un modello di società; la necessità di accordare un'attenzione particolare agli aspetti dello sviluppo sostenibile specificamente attinenti all'ambiente. L'accento dovrebbe essere posto sul rafforzamento delle capacità e sulle priorità degli stessi paesi ACP, avviando altresì un dialogo sulle conseguenze dei cambiamenti globali che possono interessare i paesi ACP e sul ruolo di questi ultimi per combattere le evoluzioni nefaste; la necessità di adottare criteri differenziati. Il ruolo, il contenuto e le modalità della cooperazione non possono essere identici in un paese in preda a un processo di disintegrazione economica e sociale o in un paese impegnato in un programma di riforme economiche e istituzionali. Tra i principali obiettivi della cooperazione vanno considerati la prevenzione dei conflitti e la ricostruzione degli Stati e di istituzioni efficaci. Nei paesi che godono di un livello minimo di coesione sociale, la cooperazione può contribuire a ridurre i rischi e i fattori di instabilità che ostacolano gli investimenti e la crescita. A questo riguardo gli accordi commerciali svolgono un ruolo di rilievo in quanto possono giustificare o meno i rivolgimenti politici. Le modalità di concessione dell'aiuto esterno e in particolare del sostegno alle riforme possono costituire uno stimolo a procedere ai necessari adattamenti delle politiche e soprattutto a garantirne la continuità. Allo scopo 35 CAPITOLO III di ridurre i fattori di instabilità si potrebbero cercare anche altre forme di cooperazione, ad esempio nel settore monetario; un regime commerciale definito in funzione di taluni criteri e obiettivi. Il nuovo accordo commerciale UE/ACP che entrerà in vigore dopo il 2000 deve essere valutato in funzione della capacità degli ACP di affrontare i compiti, gli ostacoli e i problemi che li attendono. Questo accordo deve: - rispettare le pertinenti regole dell'OMC al fine di garantire la sicurezza e la stabilità necessarie per l'accesso ai mercati: - incoraggiare una partecipazione più ampia e più attiva dei paesi ACP, individualmente o collettivamente, all'OMC; - conservare e se possibile aumentare, l'attuale livello di accesso ai mercati dell'Unione europea rendendo più flessibili le norme e le procedure vincolanti e garantendo, per quanto possibile, i vantaggi previsti dai protocolli sui prodotti di base; - compensare gli effetti del nuovo orientamento degli scambi e degli investimenti a scapito degli ACP, risultante dal regionalismo incentrato sull'UE; - garantire a livello internazionale una maggiore credibilità, nonché la certezza e la stabilità del quadro normativo (regimi d'importazione e di esportazione) dei paesi ACP come presupposto per migliorare le esportazioni, attirare gli investimenti diretti stranieri e, di conseguenza, aumentare la crescita; - incoraggiare la concorrenza, una migliore distribuzione delle risorse e una maggiore competitività nell'ambito delle economie ACP al fine di meglio adeguare l'offerta ai prezzi vantaggiosi e alle possibilità di accesso a nuovi mercati; - promuovere attivamente l'integrazione regionale tra i partner ACP e garantire le condizioni atte a favorirne il successo; - aiutare i paesi ACP ad affrontare il moltiplicarsi di normative nazionali e internazionali nei nuovi settori legati al commercio, che possono costituire altrettanti ostacoli all'accesso ai mercati; - permettere alle diverse regioni ACP di aderire ad alcuni accordi commerciali (che possono incrociarsi) in funzione delle loro esigenze di sviluppo, compensando l'effetto di risucchio che potrebbero subire da parte di nuovi blocchi regionali; - tener conto delle differenze tra i paesi ACP per quanto riguarda il livello d'integrazione nell'economia mondiale, il livello di sviluppo e le rispettive esigenze. 36 CAPITOLO III l'importanza di ottenere progressi nella soluzione del problema del debito estero. Questo aspetto è importante per numerosi paesi ài fini di normalizzare le loro relazioni con i creditori e ripristinare un livello sufficiente di credibilità finanziaria che permetta loro di ritrovare l'accesso ai mercati dei capitali; l'interesse di una politica di cooperazione relativa all'intera Africa subsahariana. Una cooperazione potenzialmente aperta a ciascun paese, anche secondo modalità differenziate, può favorire l'effetto di "contagio" positivo e contribuire a migliorare l'immagine d'insieme del continente. Sarà opportuno tener presente questo aspetto quando si tratterà di scegliere l'ambito geografico dei nuovi accordi di cooperazione; le difficoltà specifiche dei paesi ACP dei Caraibi e le loro strategie commerciali in un contesto regionale in rapida evoluzione. La diversificazione degli scambi e delle attività economiche dipenderà essenzialmente dalle possibilità di integrazione regionale, dall'accesso al mercato nordamericano (NAFTA) e dalla partecipazione al progetto di zona di libero scambio che dovrebbe comprendere tutto l'emisfero occidentale (FTAA). La transizione tuttavia è lungi dall'essere garantita e il passaggio da un'economia tradizionalmente dipendente dal settore primario e che gode di preferenze commerciali particolari a un'economia aperta e competitiva richiederà un impegno rilevante; i problemi specifici delle piccole economie insulari del Pacifico. Questi paesi si stanno senza dubbio orientando verso il tipo di economia a rapida crescita del "Pacific Rim" con l'aiuto dell'Australia e della Nuova Zelanda. Nel contempo i problemi specifici dei trasporti e delle comunicazioni da un lato e quelli dell'ambiente e della tutela delle risorse naturali, principale risorsa sfruttabile, dall'altro, giustificano un'attenzione particolare. * 37 CAPITOLO IV Le analisi sviluppate in questa prima parte mostrano che le relazioni di cooperazione fra l'UE e i paesi ACP devono ormai essere viste in un contesto mondiale radicalmente diverso. Esse si inseriscono anche nella prospettiva di una profonda trasformazione dell'Unione europea e nel clima di evoluzioni socioeconomiche e politiche fortemente sofferte nei vari paesi ACP. Di fronte ad una perdita di legittimità che riguarda il principio stesso dell'aiuto allo sviluppo, a causa di difficoltà di bilancio e della crisi sociale europea, gli insegnamenti che si possono trarre dai successi e dalle sconfitte del passato dovranno consentire di migliorare l'incisività e i l'impatto della cooperazione. L'Unione europea dovrà innanzi tutto vincere le tendenze individualistiche e valorizzare le solidarietà fondamentali. A questo scopo l'UE deve porsi l'obiettivo prioritario di "fare meglio" e di concedere maggiori opportunità di successo alla sua cooperazione con i paesi ACP. Recentemente, numerose iniziative comunitarie vanno in questo senso e sarà opportuno definire chiaramente, in una politica dalle mille sfaccettature, quali risultati preservare. Per contro, numerosi parametri dovranno essere riveduti. L'Unione europea dovrà operare scelte politiche a lungo termine e vagliare diverse opzioni. SECONDA PARTE : ELEMENTI PER UN ESAME DELLE RELAZIONI UE-ACP ALL'ALBA DEL XXI SECOLO CAPITOLO IV. VERSO UN NUOVO PARTENARIATO Alle soglie del XXI secolo, l'Unione europea e gli stati ACP dovranno gettare le basi per un nuovo rapporto di partenariato sotto diversi aspetti: l'impegno a rispondere alle preoccupazioni degli europei attraverso scelte politiche in una prospettiva a lungo termine; la necessità assoluta di rafforzare la dimensione politica del rapporto UE-ACP in modo da conferirgli un nuovo dinamismo; l'apertura del quadro di cooperazione al fine di proporre una risposta europea più adeguata agli attuali bisogni dei paesi ACP, dei loro settori privati e delle loro società civili; un'eventuale riorganizzazione del quadro geografico dell'accordo di cooperazione; un impegno per una maggior coerenza a livello europeo. 38 CAPITOLO IV A. Ruolo del partenariato UE-ACP nella politica estera dell'Unione europea L'Unione europea è uno dei protagonisti sulla scena internazionale. In effetti, è il primo partner commerciale (l'UE realizza il 20% degli scambi a livello mondiale19 e un terzo delle sue importazioni proviene dai paesi in via di sviluppo) ed è destinata a svolgere un ruolo importante nei consessi multilaterali, segnatamente in seno all'OMC e, a livello degli Stati membri, in seno alle istituzioni di Bretton Woods. Sulla scena politica l'UE è impegnata a sviluppare la sua capacità d'azione. Da molto tempo, inoltre, l'Unione è il principale fornitore di aiuto allo sviluppo e il suo peso nelle attività di aiuto internazionale si è accresciuto negli ultimi anni, particolarmente a seguito del netto ritiro degli Stati Uniti da questo settore. L'Unione dispone dei mezzi per contribuire a ridurre gli squilibri dello sviluppo; a tale fine ha il compito di mettere a punto una politica di sviluppo attiva e coerente. Le relazioni UE-ACP rientrano nell'azione globale della comunità internazionale finalizzata alla riduzione della povertà nel mondo. Alle motivazioni di fondo di una politica europea di sviluppo, parte integrante dell'identità dell'Unione europea, si aggiungono le ragioni legate agli interessi obiettivi degli europei. Tali interessi hanno una particolare importanza nel caso dei paesi ACP e, fra questi, dei paesi dell'Africa subsahariana. Il parziale fallimento dello sviluppo dell'Africa induce probabilmente un certo scetticismo riguardo alla funzione della cooperazione internazionale, in particolare europea, se non addirittura alle reali possibilità di sviluppo del continente africano. - • • * *' Dovendo operare scelte a lungo termine, le motivazioni e gli interessi per nuove relazioni di cooperazione fra l'UE e i paesi ACP sollevano questioni essenziali per l'Europa e per il cittadino europeo. Per l'Unione europea, nel contesto mondiale attuale e prevedibile, occorre promuovere: la pace e la stabilità, impedendo lo sviluppo o il persistere di zone di instabilità nel mondo. La tendenza all'emarginazione di intere società che, come corollario, conduce alla destabilizzazione politica e alla destrutturazione degli Stati, deve imperativamente essere invertita. La cooperazione può e deve contribuire a mantenere e a far sviluppare lo Stato di diritto in tutti i paesi, operando per salvaguardare un livello soddisfacente di coesione sociale; una cooperazione internazionale più efficiente per la gestione delle minacce globali. Le società europee sono sempre più interessate dalla crescita della pressione migratoria che essenzialmente dipende dalle differenze dei livelli di sviluppo e richiede una risposta politica coerente. Il propagarsi del terrorismo, il problema del controllo dei traffici illeciti e la lotta alle pandemie sono questioni importanti che non possono essere affrontate e gestite dall'Unione europea in maniera unilaterale. L'Unione deve spingere il più gran numero di paesi possibile ad assumersi le proprie responsabilità e a partecipare alla gestione delle interdipendenze e dei problemi globali; Esclusi gli scambi interni all'Unione. 39 CAPITOLO IV la solidarietà. La lotta contro la povertà assoluta e per il rispetto della democrazia, dei diritti civili e politici nonché dei diritti economici, sociali e culturali, richiede un approccio cooperativo che va al di là delle frontiere; lo sviluppo economico e l'interesse reciproco. L'Unione può aiutare i paesi attualmente emarginati rispetto al sistema economico mondiale a sviluppare capacità interne e a garantire le condizioni basilari per uno sviluppo sostenibile; inoltre può assistere il processo di sviluppo nei paesi più progrediti, accelerando il ritmo del progresso economico e sociale e favorendo il loro inserimento armonioso nell'economia mondiale. In futuro, i paesi ACP potrebbero registrare una notevole crescita economica. Sarebbe incauto ridurre il peso dell'influenza europea; gli aspetti sociali e ambientali dello sviluppo. Per l'Unione è molto importante incentivare un tipo di sviluppo i) che garantisca il progresso sociale, il rispetto dei diritti umani e in particolare dei diritti sociali fondamentali, e ii) che sia attento ai problemi di degrado dell'ambiente e di distruzione delle risorse naturali. In mancanza di una politica decisamente basata su obiettivi di sviluppo sociale e di salvaguardia dell'ambiente, gli obblighi e allo stesso tempo i vantaggi derivanti dal nuovo contesto economico internazionale rischiano di condurre a un tipo di sviluppo incompatibile con i valori politici e sociali europei. È necessario garantire una certa coerenza fra gli obiettivi perseguiti all'interno dell'Unione europea e l'influenza che quest'ultima può avere sul modello di sviluppo in talune regioni del mondo. B. Rivitalizzare il partenariato UE-ACP rafforzandone la dimensione politica La lunga storia e l'originalità delle relazioni UE-ACP hanno fatto nascere una "cultura" da cui non è possibile prescindere, basata essenzialmente su un partenariato particolare fra ognuno dei paesi ACP e l'Unione europea. Considerando il nuovo panorama mondiale, questo partenariato non dovrebbe essere indebolito, ma rafforzato, approfondendone il significato di reciproco impegno politico. L'esperienza del partenariato messo in atto nell'ambito della Convenzione di Lomé si è scontrata con un certo numero di difficoltà, esaminate nel capitolo II. B. In effetti, è risultato difficile concretare le intenzioni iniziali basate sul principio della parità dei partner, poiché la debolezza istituzionale dei paesi beneficiari, la dipendenza dagli aiuti, il moltiplicarsi delle condizionalità e la tendenza della Comunità, come di altri finanziatori, a sostituirsi al partner più debole con l'intento di ottenere risultati sempre più incisivi, hanno profondamente intaccato il principio del partenariato. Il partenariato resta indubbiamente la formula ideale per una relazione di cooperazione e ogni futuro accordo fra l'UE e gli ACP dovrebbe cercare di rivalutarlo. Questo implica una revisione di fondo delle modalità della cooperazione ed un'accurata valutazione delle diverse opzioni che si proporranno al fine di conciliare, da un lato, la necessità di adottare approcci differenziati, di assicurare un sufficiente livello di flessibilità, di praticare la condizionalità in un'ottica incentivante e di operare con una certa selettività e, dall'altro lato, ciò che è visto sempre più come un obiettivo e cioè la realizzazione concreta di un partenariato adulto, responsabile, efficiente e prevedibile. 40 CAPITOLO IV Le enormi sfide alle quali sono confrontati numerosi paesi ACP spingono a preservare le qualità specifiche del rapporto di cooperazione, in particolar modo la sua prevedibilità e il suo carattere contrattuale. Ma ormai nel rispetto di questo "contratto" bisogna includere anche un reciproco impegno politico più esplicito e reale. Il rinnovamento del partenariato richiede quindi un rafforzamento della sua dimensione politica, da due punti di vista: le prime basi in campo politico sono state poste introducendo in Lomé IV, e nella convenzione riveduta, una clausola relativa al rispetto dei diritti umani, integrata da una disposizione che consente di sospendere la Convenzione in caso di violazione. Questa clausola si riferisce anche ai principi democratici, al consolidamento dello Stato di diritto e alla buona gestione degli affari pubblici. La Convenzione prevede20 una procedura di consultazione in caso di non osservanza di uno di questi obblighi. Tale approccio rientra nel quadro generale della politica comunitaria nel campo dei diritti umani e delle libertà fondamentali21, che costituisce un elemento essenziale del dialogo con i diversi partner su cui è basato il partenariato con i paesi terzi. Dal punto di vista formale, quindi, i testi attuali sembrano relativamente completi. Ma la realizzazione concreta di questo risvolto politico solleva comunque un certo numero di interrogativi, riguardo ai criteri da applicare e alle conseguenze del giudizio politico che verrà espresso, per la gestione della cooperazione - al di là dei casi estremi che conducono alla sospensione della cooperazione europea; di fronte al dilagare della violenza organizzata e all'aumento dei conflitti armati nell'Africa subsahariana, con tutte le loro conseguenze sul piano umanitario, sociale, economico ed ambientale nonché con le sfide che lanciano a qualsiasi politica di sviluppo, la Commissione ha elaborato una proposta tesa a sviluppare una politica europea di prevenzione e di risoluzione dei conflitti22. Bisognerà affrontare questioni come l'elaborazione di una diplomazia preventiva e la creazione dei mezzi per una cooperazione politica ampliata e per un'analisi politica permanente. La Commissione ha proposto una strategia globale che permetta un intervento coordinato a livello politico e a livello di cooperazione allo sviluppo; l'obiettivo finale è garantire la "stabilità strutturale", nozione che ingloba gli obiettivi di sviluppo economico e sociale sostenibile, di democrazia e di rispetto dei diritti umani, di creazione di valide strutture politiche e della capacità di gestire il cambiamento senza ricorrere alla violenza. Dovrebbe essere possibile sviluppare una relazione politica più stretta fra l'UE e gli Stati ACP in questi due settori, sia globalmente con l'insieme di questi paesi, sia in maniera differenziata con gruppi subregionali o con altri gruppi di paesi. Il rafforzamento della dimensione politica ha molteplici implicazioni. I partner sono pronti ad un talé rafforzamento e a tutte le sue conseguenze? Salvo in caso di particolare urgenza. COM(95) 567 "L'Unione europea e gli aspetti esterni della politica in materia dei diritti dell'uomo: da Roma a Maastricht e oltre. " SEC(96) 332 "L'Unione europea e la soluzione dei conflitti in Africa: processo di pace, prevenzione dei conflitti e altre azioni connesse". 41 CAPITOLO IV A questo proposito, si possono individuare tre aspetti: 1. Il reciproco impegno politico alla base di un nuovo partenariato Per quel che riguarda l'UE, il dialogo politico con i paesi ACP troverà la sua collocazione nella politica estera comune. I molteplici conflitti che lacerano l'Africa subsahariana rappresentano al tempo stesso una causa e una conseguenza della mancanza di sviluppo e rientrano tanto nell'analisi politica quanto in quella socioeconomica. Per quel che riguarda gli ACP, i cambiamenti e le necessarie riforme non potranno prescindere da una trasformazione di fondo dell'organizzazione politica e sociale. Le azioni di sostegno dell'UE alle politiche economiche e alle riforme istituzionali possono avere conseguenze politiche di vasta portata per questi paesi; l'esperienza della cooperazione ha anche mostrato che tale sostegno ha ragione di esistere solo se sono soddisfatte determinate condizioni, soprattutto di ordine politico. L'approfondimento del dialogo politico rappresenta ormai una condizione per la crescita dell'incisività della cooperazione UE-ACP: una relazione politica forte, che consenta di affrontare in maniera meno formale, più franca e quindi più incisiva i problemi fondamentali di amministrazione, democratizzazione, Stato di diritto e diritti umani risulta oggi una necessità assoluta se l'Europa vuol concedere più opportunità di successo alla sua politica di cooperazione. 2. Le modalità del dialogo politico Tali modalità riguardano prima di tutto la configurazione geografica del dialogo politico: questo potrebbe essere condotto su una base multilaterale, bilaterale o per insiemi subregionali. Ciò si riallaccia al problema affrontato nel capitolo IV. D. Le modalità riguardano anche le priorità del dialogo: i problemi di sicurezza interna, la problematica delle migrazioni, la lotta contro i traffici illeciti, ecc. E, infine, si riferiscono anche al livello di questo dialogo (incontri ministeriali e gruppi di lavoro a livello tecnico) in funzione del grado di cooperazione desiderato. 3. Legami fra la politica e la cooperazione Benché in prospettiva risultino complementari, gli obiettivi della PESC e quelli della cooperazione allo sviluppo, si situano in ambiti temporali radicalmente diversi. Vincolare la politica di cooperazione alla politica estera rischierebbe di compromettere gli obiettivi specifici dello sviluppo, che esigono una continuità di azione e quindi rientrano nel medio e lungo termine. Il legame fra questi due elementi dovrà rispettare il principio generale della coerenza dell'azione esterna dell'Unione. Più specificamente, l'approfondimento della dimensione politica della relazione porterà ad esaminare diverse modalità possibili per: accrescere la selettività dell'aiuto non solo in funzione delle necessità, ma anche delle scelte istituzionali e politiche degli Stati; 42 stabilire le modalità pratiche della cooperazione per facilitare l'assimilazione delle riforme da parte di tali Stati. Queste due questioni saranno affrontate più in dettaglio nel capitolo VI. CAPITOLO IV C. Allargare il quadro della cooperazione UE-ACP A questo punto, il quadro di cooperazione deve rendere ancora più agevole l'apertura dei paesi ACP allo sviluppo degli scambi non solo con l'UE, come è naturale, ma anche con altri partner. Alla luce dell'esperienza e visti i limiti e le prospettive dei paesi ACP, sembra che l'Unione possa facilitare una tale apertura modificando il quadro di cooperazione in quattro modi: la differenziazione. La diversità delle situazioni dei paesi ACP obbliga a modulare la politica di cooperazione dell'Unione: al momento attuale, non tutti i paesi sono in grado di impegnarsi in un partenariato politico ed economico standardizzato con l'UE. In questo modo il partenariato non potrà che derivare da reciproci interessi, da obiettivi e priorità comuni nonché da diritti e doveri reciproci strettamente rispettati. La differenziazione delle politiche e delle modalità di cooperazione è diventata indispensabile per ragioni di efficacia; un approfondimento del dialogo sulle politiche. I partner europei e quelli dei paesi ACP devono cercare il modo di conciliare due esigenze: la responsabilità dei paesi beneficiari e l'obbligo di dar conto al cittadino europeo dell'impiego delle risorse della cooperazione. Il dialogo sulle politiche deve basarsi su una doppia constatazione: 1) la cooperazione allo sviluppo può avere efficacia solo se si innesta su un processo di cambiamento deciso ed effettivamente messo in pratica dalle autorità del paese in questione; 2) l'UE può impegnarsi a sostenere solo i modelli di organizzazione economica e sociale che contribuiscono al raggiungimento degli obiettivi della sua politica di cooperazione e che rispettano i valori politici e sociali che essa intende promuovere. Tali priorità e tali obiettivi formulati dall'UE non sono incompatibili con le aspirazioni delle società degli ACP o con l'elaborazione da parte dei paesi ACP di proprie strategie di sviluppo. Tuttavia, non sono possibili un accordo sulle riforme prioritarie né l'accettazione dei cambiamenti sociopolitici necessari se non attraverso un approfondimento del dialogo euro-ACP sulle politiche economiche e sociali e il miglioramento della capacità locale di analisi e di attuazione delle politiche di sviluppo. Una maggiore incisività del dialogo consentirebbe di incentrare il controllo comunitario sui risultati della cooperazione e sui progressi compiuti nei singoli settori piuttosto che sui mezzi impiegati. Tale approccio deve essere progressivo e richiede tempo e mezzi. Allo stesso tempo, però, sembra essere la sola alternativa agli aiuti tradizionali che possa essere efficace a lungo termine; una cooperazione destinata ad espandersi e a rafforzarsi in altri campi. I partner europei e ACP devono porsi come obiettivi finali ridurre la dipendenza dall'aiuto e sviluppare altre forme di cooperazione. In settori come la scienza e la tecnologia, l'istruzione e la formazione o la cooperazione industriale ed economica, occorre far 43 CAPITOLO IV nascere interessi reciproci e favorire gli scambi di esperienze. L'UE rappresenta da questo punto di vista un polo unico, capace di proporre una molteplicità di settori di cooperazione e di strumenti. La cooperazione, inoltre, dovrà proseguire nei settori tradizionali, particolarmente in quello della cultura dove l'Unione europea è già molto attiva. Una simile apertura non può, tuttavia, nascondere il fatto che i paesi più poveri avranno bisogno di un aiuto esterno ancora a lungo e che, quindi, la maggior parte delle risorse finanziarie dovrà essere destinata loro. una partecipazione più attiva alle relazioni nel campo della cooperazione degli operatori non governativi, nonché del settore privato e di altri rappresentanti della società civile (ambienti accademici, associativi, ONG per lo sviluppo e ONG per l'ambiente, associazioni di consumatori, ecc. ). Tale partecipazione, che non è in opposizione ai partner ufficiali ma scaturisce da un'esigenza di complementarità, può essere prevista a due livelli: i) priorità della cooperazione, in particolare nei settori che li riguardano direttamente; associando gli operatori interessati all'attuazione di determinate azioni di ii) cooperazione, permettendo così di ridurre il numero di intermediari, di finalizzare con più precisione i programmi e di aumentarne l'efficacia e la pertinenza. sviluppando un dialogo concreto con gli interlocutori economici e sociali sulle Questi diversi aspetti del partenariato e la necessità di migliorarne il reale funzionamento fra partner le cui responsabilità sono per natura molto diverse imporranno dunque una revisione di fondo del modo di concepire e di mobilitare i mezzi e gli strumenti da utilizzare. D. L'ambito geografico degli accordi di cooperazione: opzioni Il "gruppo ACP" non è esattamente un raggruppamento politico né un raggruppamento economico. Esso si è costituito proprio nel quadro delle relazioni con l'Unione europea essenzialmente per ragioni di natura storica. Oggi i membri del gruppo ACP hanno interessi e possibilità di sviluppo che divergono per molti aspetti a causa dei livelli di reddito e delle condizioni di vita molto diversi, delle loro strutture economiche, degli orientamenti commerciali e dell'attrazione che esercitano sugli investitori stranieri. In tale contesto, il gruppo ACP costituisce ancora un partner valido per l'Unione? In altre parole, il quadro unico che attualmente struttura le relazioni con i settanta Stati ACP deve restare invariato o deve piuttosto essere frazionato o esteso? La questione dovrà essere affrontata tenendo presenti quattro considerazioni. In primo luogo, toccherà in qualche modo anche agli stessi paesi ACP prendere posizione a questo riguardo. La loro scelta dovrebbe dipendere principalmente dalla volontà di rafforzare le strutture di dialogo intra-ACP, di definire i loro obiettivi e interessi comuni nei consessi multilaterali e nei confronti dei lóro diversi partner e di migliorare la loro capacità di negoziazione come gruppo politico o economico sulla scena internazionale al di fuori delle relazioni con l'UE. 44 CAPITOLO IV In secondo luogo, la constatazione della diversità delle situazioni in seno al gruppo ACP e la volontà di rendere la cooperazione futura più adeguata a rispondere alle molteplici necessità potrebbero comunque imporre una revisione della forma di un eventuale accordo di cooperazione. Inoltre, per quanto riguarda le disposizioni commerciali, una modifica del sistema di preferenze non reciproche discriminatorie concesso attualmente a tutti i paesi ACP potrebbe diventare inevitabile per garantire la compatibilità deL sistema con le regole dell'OMC. Tali preferenze, dunque, potrebbero essere rinnovabili solo per i PMS (elenco delle Nazioni Unite dei paesi meno sviluppati), mentre per gli altri paesi ACP sarebbero esaminate nuove disposizioni. Questi problemi sono affrontati più dettagliatamente nel capitolo V. Tuttavia, la differenziazione nelle strategie di cooperazione, se pur necessaria, non implica necessariamente l'abbandono del concetto ACP. La differenziazione, in realtà, potrebbe riguardare soltanto alcuni aspetti della relazione (chiaramente, l'aspetto commerciale, ma anche, eventualmente, la natura degli strumenti di cooperazione finanziaria e tecnica e il volume dell'aiuto). Oppure, essa potrebbe anche essere più radicale e tradursi in accordi separati. La differenziazione, che già in Lomé IV bis caratterizza la cooperazione in funzione dei diversi strumenti considerati, dovrà comunque essere resa più esplicita. In terzo luogo, gli obiettivi dell'Unione nonché il suo modo di intendere lo sviluppo e il ruolo della cooperazione orienteranno non solo il contenuto del nuovo accordo o dei nuovi accordi, ma anche la loro configurazione geografica: la creazione di spazi politici ed economici che superino i limiti nazionali è un'iniziativa riconosciuta necessaria per l'Europa ma anche per gli' ACP. La strada della cooperazione e dell'integrazione regionale sembra essere quella giusta non solo in considerazione del peso economico generalmente insufficiente di numerosi paesi ACP, ma anche perché una tale scelta può spingere i responsabili politici ad adottare iniziative più strategiche in favore dello sviluppo delle loro economie. Un orientamento di questo genere può anche accelerare le trasformazioni socioeconomiche necessarie allo sviluppo di un'economia di mercato e all'eliminazione delle strutture clientelari che sono spesso organizzate su base nazionale. Infine, un altro aspetto da considerare, e che porterebbe al principio della graduazione, è l'idea secondo la quale per poter concepire e approfondire relazioni di cooperazione su base permanente occorre che la dipendenza dall'aiuto esterno si riduca progressivamente in funzione, dei progressi ottenibili nella mobilitazione delle risorse interne e nel miglioramento della credibilità di un paese per gli investimenti privati stranieri. Alla luce di tali considerazioni, si possono prevedere quattro opzioni: 1) status quo adattato: accordo globale, modalità differenziate. Una prima opzione consisterebbe nel mantenere il principio di un accordo globale UE-ACP prevedendo, però, modalità diverse in funzione dell'evoluzione del livello di sviluppo dei paesi beneficiari. La base comune definirebbe le caratteristiche di fondo (obiettivi, principi, disposizioni istituzionali, durata dell'accordo) e riguarderebbe determinati aspetti della relazione (il dialogo politico, i problemi di sicurezza, le condizioni di accesso alla cooperazione finanziaria e tecnica). Le disposizioni commerciali, invece, sarebbero differenziate, come anche le priorità e le modalità di gestione della cooperazione finanziaria e tecnica. 45 accordo globale integrato da accordi bilaterali. Un accordo globale che comprenda 2) impegni generali, integrato da accordi bilaterali negoziati con i singoli paesi - o, eventualmente, con ogni singolo gruppo di paesi nel caso dell'Africa subsahariana - consentirebbe, con ogni probabilità, di adattare più agevolmente l'azione dell'UE alle circostanze. CAPITOLO IV 3) scomposizione di Lomé in accordi regionali. Una terza opzione sarebbe quella di sostituire alla Convenzione una serie di accordi regionali. Tale orientamento sarebbe assolutamente in linea con l'approccio generale adottato dall'UE nel corso degli ultimi anni nelle sue relazioni esterne, in funzione di strategie differenziate per regioni e rappresenta sottoregioni. Nell'ambito della zona ACP, indubbiamente una regione significativa per l'Europa. In alcune sottoregioni, lo stato di avanzamento della cooperazione consentirebbe anche di prevedere accordi subregionali. subsahariana l'Africa I paesi dei Caraibi sono già organizzati su diversi livelli regionali e subregionali. In prospettiva, l'obiettivo dell'Unione europea potrebbe essere quello di inserire la cooperazione con questi paesi nel quadro delle relazioni sviluppate con l'America latina. L'Unione potrebbe anche proporre una cooperazione estesa a tutti i paesi della regione dei Caraibi. L'Associazione degli Stati dei Caraibi, organismo ancora allo stato embrionale ma molto ampio poiché comprende trentasette paesi, potrebbe fornire un quadro adatto a questo scopo. Tuttavia, i livelli di sviluppo molto diversi che coesistono la in seno alla regione, frammentazione delle economie e i problemi specifici che si pongono soprattutto nei settori della droga, dell'ambiente, dei flussi migratori e dei cambiamenti democratici (Haiti e Cuba), dovrebbero motivare un approccio particolare, sia in materia di politica estera e di sicurezza - l'UE è fisicamente e strategicamente presente nella regione23 - sia in termini di cooperazione allo sviluppo. legata all'insularità di questi paesi, la vulnerabilità Gli Stati ACP del Pacifico fanno tutti parte di organismi regionali relativamente sviluppati, sia a livello economico e politico sia a livello tecnico. Una cooperazione efficace con questa regione del mondo richiederebbe l'ampliamento del quadro di cooperazione ad altri Stati insulari del Pacifico. In questo quadro ampliato, l'interesse comunitario si concentra in due settori precisi: la salvaguardia dell'ambiente e delle consistenti risorse naturali di cui dispone la regione e la promozione degli scambi, soprattutto con i paesi dell'APEC24. 4) accordi PMS. Un'ultima opzione consisterebbe nel prevedere un accordo di cooperazione con i paesi meno sviluppati (PMS), che potrebbe eventualmente essere aperto ai PMS non compresi nel gruppo ACP, e nel considerare altri tipi di accordi con i paesi che non fanno parte dei PMS. In effetti, dal punto di vista formale, in materia di disposizioni istituzionali, la volontà di valutare il livello di sviluppo e i bisogni di ogni paese per definire il tipo di cooperazione proposta deve necessariamente basarsi su una distinzione fra PMS e non PMS; una valutazione più dettagliata della situazione di ogni Dipartimenti francesi d'America (DOM); PTOM britannici e olandesi. La Cooperazione economica Asia-Pacifico raggruppa diciotto membri: Australia, Brunei, Darussalam, Canada, Cile, Repubblica popolare cinese, Hong Kong, Indonesia, Giappone, Repubblica di Corea, Malaysia, Messico, Nuova Zelanda, Papua Nuova Guinea, Filippine, Singapore, Taiwan, Thailandia e Stati Uniti. 46 CAPITOLO IV singolo paese potrà subentrare, come in parte avviene già adesso, nella fase pratica della cooperazione finanziaria e tecnica. Se tale opzione può presentare qualche interesse sul piano commerciale, essa appare, per contro, di difficile applicazione per quel che riguarda il dialogo politico e gli altri settori di cooperazione (appoggi alle politiche socioeconomiche, cooperazione scientifica, ambiente, ecc. ). E. Il coordinamento dei partner europei: opzioni Le relazioni dell'UE con gli Stati ACP hanno rivelato sin dall'inizio la volontà di adottare un approccio globale, tanto che i principali strumenti di azione comunitaria - la politica commerciale e l'aiuto - sono stati integrati in un unico quadro contrattuale. Inoltre, dal 1990 nell'accordo di cooperazione sono stati introdotti il principio di un dialogo politico e disposizioni relative al rispetto dei diritti umani, allo Stato di diritto e alla buona gestione degli affari pubblici. L'approccio integrato ha il vantaggio di favorire un impiego coerente dei diversi strumenti di cooperazione e di dialogo utilizzati. Tuttavia, la portata della cooperazione europea è risultata notevolmente limitata da tre fattori derivanti proprio dall'azione dell'UE: le conseguenze sui paesi ACP, non sistematicamente previste, delle politiche della Comunità o degli Stati membri diverse dalla cooperazione allo sviluppo; la perdita di efficacia e le difficoltà incontrate dai paesi beneficiari dell'aiuto a causa dell'insufficiente coordinamento fra i -vari Stati membri e fra questi e la Comunità; l'insufficienza, internazionale, di un atteggiamento e di un'azione politica comuni da parte degli Stati europei nei confronti dei paesi ACP. sempre più sentita nell'attuale contesto In che misura L'Unione europea può migliorare la coerenza - in senso lato - della sua azione nei confronti dei paesi ACP? È chiaro che il rafforzamento della dimensione politica del partenariato, di cui si è trattato al punto B, costituisce un elemento chiave nel dibattito sulla coerenza intesa in senso lato. Al di là di questa dimensione fondamentale, bisogna ricordare altri due aspetti: la coerenza delle altre politiche comunitarie - e nazionali - che hanno come obiettivo lo sviluppo; la complementarità e il coordinamento delle politiche di sviluppo della Comunità e degli Stati membri. Questi due aspetti erano stati ampiamente evidenziati in una comunicazione della Commissione del 199225; gli effetti dei provvedimenti adottati successivamente dall'UE rimangono comunque troppo modesti: tuttora permane un deficit di coerenza e di coordinamento. In quanto alla coerenza in senso stretto, cioè agli effetti esterni di politiche diverse dalla cooperazione allo sviluppo, questa non può in nessun caso essere oggetto di un impegno internazionale da parte della Comunità. Di fronte ad obiettivi talvolta conflittuali fra SEC(92) 915 del 15 maggio 1992 "La politica di cooperazione allo sviluppo all'orizzonte 2000" e dichiarazione del Consiglio del novembre 1992 sullo stesso tema. 47 CAPITOLO IV situazioni interne ed esterne o nell'ambito di relazioni stabilite con altri paesi che potrebbero eventualmente avere rivalità di interessi, la coerenza rimane un problema di valutazione politica. Il Trattato sull'Unione europea risponde a questi interrogativi, imponendo il principio della coerenza, specialmente in materia di azione esterna (articolo C del Trattato) e in modo esplicito per quanto riguarda la cooperazione allo sviluppo (articolo 130 V). La questione è stata trattata in diverse occasioni dalla Commissione e dal Consiglio26 e, a tale proposito, è stato ritenuto opportuno valutare ogni caso singolarmente. In compenso, si possono prevedere diverse possibilità per migliorare il coordinamento dei partner europei. Oltre agli sforzi di coordinamento esaminati nel capitolo I. C. e che devono essere perseguiti a livello operativo, in materia di orientamenti delle politiche settoriali e negli ambiti internazionali, l'Unione europea può esaminare la possibilità di: definire una strategia europea globale nei confronti dei paesi ACP, che coinvolgerebbe tanto gli Stati membri nelle loro azioni nazionali quanto la Comunità. Si tratterebbe non tanto di una maggiore "comunitarizzazione" della cooperazione allo sviluppo, bensì di un avvicinamento delle strategie. La ricerca di una maggiore complementarità fra i diversi interventi nazionali ed europei, principio fissato dal trattato, sarebbe facilitata dall'esistenza di un quadro di riferimento comune; prevedere nel nuovo accordo (o nei nuovi accordi) di cooperazione un meccanismo di informazione, di verifica e di coordinamento nei settori chiave di intervento degli Stati membri e della Comunità. Si tratterebbe di un impegno dell'Unione europea verso un maggiore coordinamento. L'obiettivo fondamentale di queste due opzioni non sarebbe uniformare le politiche di cooperazione europee, la cui esistenza e le cui diversità in termini di esperienze costituiscono una garanzia di pluralismo. Occorrerebbe invece soprattutto, da un lato, migliorare i risultati e l'incisività delle azioni europee in favore dello sviluppo assicurando un effetto di massa critica e, dall'altro, assumersi in maniera più esplicita la relativa responsabilità politica. Un coordinamento europeo rafforzato potrebbe far progredire gli sforzi intrapresi da tutti i donatori nonché in seno al sistema multilaterale nel quadro del riavvicinamento interistituzionale stabilito in occasione del recente vertice del G7 e che dedica un'attenzione particolare all'Africa, segnatamente sulla base dell'iniziativa delle Nazioni Unite per l'Africa annunciata nel marzo 1996. Cfr. in particolare le conclusioni del Consiglio Sviluppo del 25 novembre 1994 e del 20 dicembre 1995. 48 CAPITOLO V CAPITOLO V. OPZIONI PER UNA NUOVA POLITICA DI COOPERAZIONE DELL'UE NEI CONFRONTI DEI PAESI ACP La scadenza del 2000 non rimette in causa tutte le componenti della politica di cooperazione realizzata finora. Al contrario, gran parte degli orientamenti sviluppati nel corso del tempo, in particolare quelli adottati in anni recenti, devono essere mantenuti e in alcuni casi rielaborati. La politica di cooperazione è in continua evoluzione e vengono progressivamente introdotte nuove strategie in numerosi settori, che sono senza dubbio valide. In linea con i recenti orientamenti, tenendo conto degli obiettivi generali assegnati dal Trattato alla politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo, dell'esperienza della Convezione di Lomé e dell'analisi dei condizionamenti e delle potenzialità dei paesi ACP, la futura cooperazione tra l'UE e i paesi ACP deve aiutare tali paesi a garantire le condizioni di uno sviluppo sostenibile. Le condizioni sono nel contempo politiche, economiche e sociali. L'aumento della competitività delle economie ACP, indispensabile per accrescere l'occupazione ed elevare il tenore di vita generale, può essere incoraggiato da una serie di misure di politica estera - a favore dello sviluppo e della diversificazione degli scambi economici e commerciali - e di politica interna - a favore di un aumento dell'offerta. In base a questa constatazione, la politica di cooperazione dell'UE nei confronti dei paesi ACP potrebbe essere ristrutturata intervenendo in tre settori prioritari: la dimensione economica e sociale. La riduzione della povertà è al centro di numerose azioni avviate dall'UE nell'ambito della propria cooperazione finanziaria. Numerosi paesi ACP sono tra i più poveri del mondo e per lottare contro la stagnazione e l'emarginazione occorre un ventaglio di politiche settoriali e generali. Possono essere prese in considerazione diverse ipotesi per estendere il campo d'azione dell'UE a favore della crescita economica, degli investimenti e del settore privato, dello sviluppo sociale e della riduzióne della povertà; la dimensione istituzionale e il sostegno al settore pubblico. Il modo in cui lo Stato esercita le proprie funzioni, le questioni di buon governo e la gestione politica ed economica spesso si rivelano essenziali a garantire le condizioni dello sviluppo in numerosi paesi ACP. Oltre alla dimensione politica intrinseca, che giustificherebbe un approfondimento del dialogo politico UE-ACP cóme ricordato al capitolo IV. B, questi problemi comportano anche aspetti "tecnici" importanti, che devono essere affrontati nell'ambito della cooperazione. Attualmente vi è un largo consenso sulla necessità di sostenere le riforme istituzionali e lo sviluppo delle capacità nell'ambito di ogni politica di cooperazione. Naturalmente l'UE è già attiva in questo settore. Essa potrebbe però prendere in considerazione la possibilità di sostenere maggiormente la riforma del quadro istituzionale e giuridico nonché il potenziamento delle capacità dei servizi pubblici; questo potenziamento sembra infatti poter aver un importante effetto stimolante in quanto, in numerosi paesi ACP, riguarda direttamente la gestione di gran parte degli aiuti e spesso ne determina l'impatto e la vitalità; il commercio e gli investimenti. L'accordo commerciale di Lomé, che pone l'accento essenzialmente sulle preferenze tariffarie e contingentali, non ha consentito ai paesi ACP, in contrasto con i progressi ben maggiori ottenuti dal gruppo dei PMS, né di preservare né di migliorare il loro inserimento sui mercati mondiali di beni, servizi 49 CAPITOLO V e capitali. Pertanto i vantaggi tariffari non sono sufficienti e non costituiscono una condizione necessaria per ottenere buoni risultati in materia di esportazioni e di crescita. I fattori relativi all'offerta, in particolare una buona gestione, sane politiche macroeconomiche e microeconomiche nonché politiche in materia di commercio interno e di investimenti notoriamente stabili, sicure ed efficaci, sono determinanti, più delle preferenze tariffarie unilaterali, per ottenere buoni risultati in materia di esportazioni e di crescita economica. II limitato impatto delle "preferenze di Lomé", la prevedibile erosione dei margini preferenziali e la necessità di prevedere disposizioni compatibili con le nuove norme dell'OMC richiedono di esaminare le varie opzioni che si troveranno di fronte l'UE e i paesi ACP per definire nuovi regimi di scambi. Gli obiettivi previsti sono aiutare i paesi ACP ad inserirsi meglio negli scambi economici e commerciali internazionali, aiutarli a trarre maggiori vantaggi dalle eventuali possibilità di sviluppo ed allontanare i rischi di un'emarginazione crescente. Per ciascuno dei tre settori di cooperazione così definiti esiste a diversi livelli un acquis comunitario. Nelle sezioni seguenti questo acquis sarà ricordato brevemente, con riferimento ai testi del Consiglio ritenuti più significativi in tali settori. Dovranno però essere prese in considerazione nuove opzioni, per necessità istituzionale - come nel caso delle disposizioni commerciali - oppure per approfondire, rafforzare e accrescere l'efficacia dell'azione dell'UE rispetto agli obiettivi perseguiti attraverso la politica di cooperazione allo sviluppo. A. La dimensione socioeconomica Le analisi esposte nei capitoli I e III hanno sottolineato il fatto che le condizioni dello sviluppo economico è sociale sono in piena evoluzione, a livello internazionale e all'interno dei paesi ACP. In particolare viene espressa con forza sempre maggiore la domanda di democratizzazione e di una più ampia partecipazione del settore privato e della società civile. La maggior parte dei paesi ACP si sonò avviati verso l'economia di mercato e l'apertura commerciale, si sforzano di garantire condizioni più favorevoli allo sviluppo del settore privato e riconoscono i benefici effetti degli investimenti stranieri. Alcuni di essi hanno avviato, a diversi livelli e con diseguale successo, riforme economiche in tal senso. Gli investitori privati sono però rimasti molto cauti e gli investimenti stranieri sono stati significativi soltanto in un numero limitato di paesi e di settori. Tuttavia, le prospettive di crescita sono migliorate in moltissimi paesi, senza però consentire di ridurre notevolmente l'incidenza della povertà. Questa analisi ha concluso essenzialmente che è importante rendere più credibile la politica di riforma onde accelerarne gli effetti positivi previsti, riducendo il rischio e l'instabilità che caratterizzano l'ambiente economico. Le necessarie riforme economiche e istituzionali dovranno inoltre essere accompagnate da una profonda trasformazione all'interno della società, il che suppone inevitabilmente processi lunghi e progressivi. I paesi ACP hanno bisogno di accelerare la crescita economica ma possono anche aumentare notevolmente l'impatto della crescita sulla riduzione della povertà. La partecipazione dei più all'attività economica, l'accesso alle risorse produttive (terra, capitale e credito, formazione, informazione) e ai servizi sociali di base (istruzione, sanità, nutrizione, acqua potabile) e il miglioramento della situazione socioeconomica delle donne e dei giovani sono fattori essenziali e complementari di ogni strategia di lotta 50 CAPITOLO V contro la povertà, che dipendono anzitutto dalle politiche economiche e sociali interne. La cooperazione ha il compito di incoraggiare la necessaria evoluzione politica e di sostenere, mediante assistenza finanziaria e tecnica, le iniziative intraprese. Nessuna azione a favore dell'alleviamento della povertà è realmente efficace e può avere effetti duraturi in assenza di un impegno e di una volontà chiara del paese beneficiario. Il concetto di sviluppo sostenibile e l'importanza dello sviluppo sociale e umano sono stati ampiamente dibattuti a livello internazionale nel corso degli ultimi anni; in particolare, in occasione delle grandi conferenze internazionali di Rio. Il Cairo. Copenaghen. Pechino e Roma27, un gran numero di paesi hanno adottato principi e valori comuni e hanno identificato obiettivi prioritari. Il quadro strategico generale e i grandi orientamenti delle politiche economiche e sociali sono pertanto stati tracciati. I punti di riferimento europei sono chiari: l'UE riflette nelle sue relazioni di cooperazione la propria visione dello sviluppo economico e sociale, essa stessa derivante da esperienze nazionali diverse. Per l'UE si tratta quindi di trovare i mezzi più efficaci per incoraggiare la realizzazione di tali strategie e il rispetto dei principi annunciati. L'analisi della situazione socioeconomica nei paesi ACP ha messo inoltre in evidenza le crescenti differenze fra tali paesi. L'UE deve prendere in considerazione una cooperazione modulabile che consenta, a mano a mano che un paese o un gruppo di paesi progredisce sulla via della stabilizzazione e delle riforme, di passare da una politica incentrata sul sostegno al processo di riforma a una relazione che comprenda nuovi settori di cooperazione e alla creazione di partenariati più diversificati, sul modello di quelli che l'UE propone in altre regioni in via di sviluppo (cooperazione economica accresciuta, cooperazione scientifica e tecnica, ecc. ). Le opzioni in materia di sostegno allo sviluppo socioeconomico dovranno pertanto essere valutate in questa prospettiva: non soltanto dovranno essere adottate priorità strategiche diverse per ciascun paese, ma i settori di cooperazione potranno variare da un paese all'altro. Queste opzioni possono essere raggruppate in due linee d'intervento prioritarie, che rientrano entrambe nell'obiettivo di ridurre l'emarginazione: l'integrazione dei paesi ACP nel sistema economico internazionale e l'integrazione delle popolazioni povere nella vita economica e sociale. 1. Stimolare la crescita economica mediante la competitività e lo sviluppo del settore privato Numerose politiche attuali di cooperazione della CE si basano sulla promozione di una crescita più rapida e di maggiori investimenti privati nei paesi ACP e sono volte a una integrazione più vasta nell'economia mondiale per mezzo del commercio e degli investimenti. Tali politiche implicano il sostegno finanziario e tecnico alle riforme per l'adeguamento strutturale, il sostegno nei settori delle infrastrutture, dell'agricoltura, dell'industria, dei servizi e dello sviluppo delle risorse umane e il sostegno diretto al Vertice sulla Terra, Conferenza sulla popolazione, Vertice mondiale per lo sviluppo sociale, Conferenza sulla donna, Vertice per l'alimentazione. 51 CAPITOLO V settore privato grazie alla promozione dello sviluppo delle imprese, agli investimenti, allo sviluppo degli scambi e agli aiuti finanziari e tecnici concessi dalla BEI e dal CSI. Un settore privato forte è essenziale per migliorare in modo sostenibile e duraturo il tenore di vita e le opportunità della popolazione. Per la CE si tratta di sapere, visti i modesti tassi di crescita registrati da numerosi paesi partner in passato, ciò che ancora può fare per promuovere una crescita economica più rapida, una maggiore competitività delle imprese degli ACP, un aumento delle esportazioni e degli investimenti privati, e quali nuove politiche e approcci può adottare. Vi sono diverse soluzioni per aumentare l'efficacia dell'assistenza futura: a) Sostenere in modo più sistematico e più completo lo sviluppo del settore privato La risposta positiva alle riforme economiche che si attendeva dal settore privato è stata debole e lenta in alcuni paesi, in particolare nell'Africa subsahariana. Spesso le riforme non sono riuscite a ispirare fiducia, a produrre i risultati previsti e pertanto a limitare a livelli ragionevoli i costi e i rischi per gli investitori. L'esperienza degli ultimi anni mostra che i paesi che danno prova di un reale impegno ad attuare politiche e riforme politiche sane e che offrono un ambiente trasparente e favorevole alle imprese riescono anche ad attirare gli investimenti, a creare posti di lavoro e aziende innovatrici, ad aumentare i proventi delle esportazioni e a registrare una crescita economica sostenibile. I compiti da realizzare sono pertanto: i) convincere le autorità pubbliche e il settore privato che le riforme sono reali e durature e che saranno messe in atto politiche economiche stabili e prevedibili; ii) incidere sulle politiche e sulle istituzioni che ancora registrano spese elevate e una scarsa produttività e che non sono competitive; iii) rafforzare i sistemi finanziari e le istituzioni in modo da consentire al settore privato di investire maggiormente e di avere un accesso più agevole ai servizi finanziari; iv) sviluppare l'infrastruttura economica; v) potenziare le capacità del settore privato di gestire imprese, formare impiegati, sviluppare e commercializzare prodotti e realizzare progressi in termini di efficenza. Per sviluppare il proprio piano d'azione in modo da contribuire alla realizzazione di tali compiti, la CE dispone di varie opzioni: • Aumento della fiducia. La CE può sottolineare il fatto che le riforme economiche che sostiene nonché l'assistenza che fornisce per promuovere i settori produttivi dell'economia sono concepite al fine di sostenere gli obiettivi globali di sviluppo degli ACP e in particolare quelli del settore privato. Dopo aver consultato la popolazione, tali argomentazioni devono essere correttamente spiegate ai partner non governativi. Essa può fornire risorse per aiutare i governi partner ad affinare le loro relazioni con il settore privato, a migliorare le comunicazioni con tale settore, a consultarlo a proposito delle politiche previste e ad ascoltare le sue lamentele e le sue proposte. Alcuni paesi ACP dispongono già di organi consultivi formati dal governo e dal settore privato che possono svolgere un ruolo importante per accrescere la fiducia, se disporranno di risorse adeguate. In tale contesto, il potenziamento delle organizzazioni professionali e delle 52 camere di commercio è essenziale affinché esse siano in grado di svolgere correttamente il loro ruolo e di fornire servizi utili alle imprese. CAPITOLO V le riforme amministrative e • Ambiente politico e istituzionale. La CE può aiutare i governi partner a (in particolare quelle proseguire dell'amministrazione fiscale) e a rafforzare lo Stato di diritto e l'amministrazione della giustizia che hanno un impatto sulle imprese. Può aiutare i governi ad individuare le prassi normative e amministrative inefficienti e fonti di ritardo, che rappresentano un ostacolo agli investimenti e alla creazione di posti di lavoro e che aumentano inutilmente i costi e i rischi inerenti al normale svolgimento delle attività economiche. istituzionali Può fornire un contributo tecnico più energico alla pianificazione e alla messa in atto della privatizzazione delle aziende pubbliche (vedi il punto b) seguente) e cercare insieme ai governi partner soluzioni creative e durature alle insufficienze infrastrutturali che costituiscono degli ostacoli per il settore privato. Può sostenere l'introduzione di politiche, di norme e di prassi che disciplinino la concorrenza, la protezione dei consumatori28 e la regolamentazione dei monopoli, la ricerca, l'informazione e i trasferimenti di tecnologia che completano le riforme economiche e la privatizzazione. • Sistemi finanziari e istituzioni. La CE può utilizzare più mezzi per sostenere i mercati locali dei capitali e migliorare l'accesso ai servizi finanziari da parte delle imprese. Può fornire sevizi di consulenza tecnica e sostegno finanziario per la ristrutturazione di istituzioni finanziarie deboli e per il potenziamento del quadro giuridico e regolamentare all'interno del quale possono essere creati nuovi servizi finanziari, dotati di una base sana, al servizio delle aziende, delle piccole imprese, degli agricoltori e dei risparmiatori. Particolare attenzione deve essere rivolta a questioni come i) il potenziamento della costituzione di capitali nazionali, ii) il sostegno alla diversificazione delle istituzioni e dei servizi finanziari e iii) il miglioramento dei sistemi e delle reti di pagamento. Risorse e capacità del settore privato. Il FES sostiene direttamente le imprese • private mediante programmi indicativi nazionali, lo sviluppo delle imprese e del commercio e le attività della Banca europea per gli investimenti (BEI) e del Centro per lo sviluppo industriale (CSI). Recentemente il CSI ha aggiornato gli strumenti di cui dispone alla luce della positiva esperienza del dispositivo finanziario ECIP, operativo nei paesi ALA e del Mediterraneo nonché in Sudafrica. I programmi nazionali della CE garantiscono il sostegno finanziario e tecnico alle microimprese, alle PMI e alle imprese artigiane, fornito sotto forma di linee di credito, fondi di garanzia, servizi di consulenza, formazione e assistenza tecnica. Tali programmi hanno ottenuto ottimi risultati e dovrebbero potersi sviluppare ulteriormente (in particolare grazie a finanziamenti adeguati). Anche la BEI ha avuto un ruolo importante nella concessione di prestiti e di capitali di rischio. La CE sostiene anche imprese più Sono in corso riflessioni in seno alla Commissione riguardo al ruolo di una politica a favore dei consumatori nell'ambito della politica di sviluppo (COM(95)519 "Priorità della politica a favore dei consumatori"). 53 CAPITOLO V grandi grazie a interventi nel settore degli investimenti industriali e dello sviluppo del commerciò. La Commissione, in collaborazione con il CSI, potrebbe estendere la portata della sua assistenza finanziando servizi di consulenza (locali ed esterni) destinati, mediante una partecipazione alle spese, a imprenditori locali che intendono allargare le proprie attività. Potrebbe inoltre utilizzare maggiori mezzi per aumentare le capacità delle associazioni commerciali e professionali locali ad assicurare ai loro membri servizi di potenziamento delle capacità. La BEI concede inoltre prestiti e capitali di rischio, sovvenzionati con le risorse del FES, a progetti più importanti del settore privato in materia di infrastrutture, industria, miniere e agroindustria. Parte di tali risorse è restituita attraverso intermediari finanziari locali a piccole e medie imprese private. Una possibilità per aumentare il sostegno alle imprese ufficiali. consisterebbe neh"orientare più risorse FES verso la Commissione e la BEI, conformemente al ruolo delle due istituzioni, e nel soddisfare le crescenti richieste di operatori privati nei paesi ACP. Inoltre, i fondi del FES potrebbero essere messi a disposizione anche di altre istituzioni che finanziano lo sviluppo con sede nell'UE (come per esempio le istituzioni EDFI), alcune delle quali sono attivamente impegnate nello sviluppo di servizi finanziari innovatori per il settore privato nei paesi ACP. Tuttavia l'obiettivo a più lungo termine deve essere incoraggiare la crescita di mercati di capitali locali e regionali e, per quanto riguarda le imprese più grandi e meglio stabilite nei paesi ACP, finanziarne lo sviluppo a partire dalle fonti del mercato e non da crediti ufficiali. In tale contesto l'aumento dei risparmi a livello locale e il suo impiego per investimenti produttivi sono di capitale importanza. Il CSI è sempre stato il principale strumento della Convenzione di Lomé che garantisce servizi di consulenza tecnica al settore delle piccole e medie industrie, in particolare per quanto riguarda la preparazione e la valutazione, di progetti nonché la messa a punto di finanziamenti e di partenariati. Possiede uffici locali in numerosi paesi ACP e ha le carte in regola per svolgere un ruolo di intermediario fra le nuove imprese in espansione, da un lato, e le capacità finanziarie, tecnologiche e gestionali, dall'altro. Nell'ambito di una politica di aumento della fornitura di nuove tecnologie orientate dalla domanda e di servizi di consulenza destinati al settore privato dei paesi ACP, la Commissione potrebbe incoraggiare il CSI e altri potenziali fornitori di servizi, dell'UE e dei paesi partner, ad aumentare le loro capacità di assistenza alle imprese, dividendo le spese, il che costituirebbe un'opzione promettente per il futuro. • Promozione degli investimenti. La Convenzione di Lomé ha da tempo riconosciuto l'importanza degli investimenti diretti stranieri per la crescita e la competitività delle economie degli ACP. La Commissione fornisce assistenza tecnica per l'elaborazione di codici in materia di investimenti e di leggi e regolamenti per proteggere gli investimenti, nonché per le iniziative di promozione degli investimenti avviate dai governi. Ha finanziato investimenti settoriali e forum di partenariato per far conoscere ai potenziali investitori stranieri le opportunità e per promuovere i partenariati. Queste 54 CAPITOLO V attività sono un utile complemento delle riforme e delle misure volte ad accrescere la fiducia e agevolano lo sviluppo del settore privato. Devono indubbiamente essere proseguiti gli sforzi volti a creare una "vetrina" attraente per le possibilità di investimento nei paesi che offrono condizioni politiche e istituzionali soddisfacenti. I possibili interventi a favore della protezione degli investimenti sono analizzati in modo più particolareggiato nella sezione V. C. Per realizzare il piano d'azione, la CE dovrà dar prova di elasticità, empirismo e pragmatismo per quanto riguarda le reali priorità e le necessità sentite dalle parti interessate nei singoli paesi. Dovrà essere selettiva e scegliere con estrema attenzione i propri programmi. Tuttavia, nell'impostare lo sviluppo del settore privato la CE deve essere coerente e coordinare le proprie azioni con altri operatori (locali e stranieri) che si prefiggono gli stessi obiettivi. Quando lo sviluppo del settore privato e la promozione di una maggiore competitività sono tratti caratteristici delle sue strategie di cooperazione, essa deve, in collaborazione con le altre parti interessate, cercare di elaborare strategie di sviluppo del settore privato che possano dar vita a singoli programmi e progetti. Le possibili modifiche degli strumenti di cooperazione miranti a sostenere una politica ampliata e riveduta di incoraggiamento del settore privato sono esaminate nel capitolo VI. A. Un approccio consiste nel prendere in considerazione, quando possibile, l'opportunità di assegnare una parte dell'assistenza nazionale programmabile al sostegno dello sviluppo del settore privato grazie ad azioni volte a migliorare l'ambiente politico e istituzionale e grazie a misure di sostegno diretto alle imprese. Il settore privato potrebbe essere invitato a partecipare alla definizione delle priorità per l'impiego di questo pacchetto di risorse. b) Sostenere programmi di ristrutturazione e privatizzazione delle aziende pubbliche Le privatizzazioni costituiscono spesso un aspetto delle riforme volto a rilanciare gli investimenti, a garantire un ambiente più concorrenziale e a sviluppare strutture economiche più flessibili e diversificate. Non costituiscono però una soluzione in sé e deve perciò essere possibile adottare un approccio diverso per ogni caso. Tali programmi sono generalmente complessi e difficili da realizzare, in quanto richiedono notevoli capacità analitiche e amministrative. L'assistenza tecnica, in particolare per valutare le varie opzioni (ristrutturazione, riforma dell'ambiente economico, ecc. ), e il sostegno agli eventuali piani sociali necessari possono contribuire a migliorare la situazione. L'UE ha le carte in regola per sostenere programmi di privatizzazione in quanto può utilizzare le conoscenze sviluppate nei vari Stati membri e valorizzare l'esperienza acquisita in numerosissimi paesi. Essa potrebbe considerare la possibilità di fornire un sostegno di questo tipo nei paesi in cui le privatizzazioni agevolerebbero chiaramente l'entrata di nuovi investitori privati e contribuirebbero ad aumentare la competitività. e) Proseguire e intensificare il sostegno a favore dell'integrazione regionale Fin dalla Prima Convenzione di Lomé, la Comunità ha sostenuto numerose forme di cooperazione regionale. In termini di finanziamento, i principali settori sono stati i seguenti: trasporti e comunicazioni, ambiente, controllo delle malattie animali e formazione. Progressivamente il sostegno è stato unificato nell'ambito dell'obiettivo 55 CAPITOLO V generale di aumento dell'integrazione economica. Il ragionamento che sta alla base di ciò è che per i paesi ACP l'integrazione economica regionale è una tappa indispensabile verso il successo dell'integrazione nell'economia mondiale. Parallelamente, l'UE ha attirato l'attenzione sugli effetti negativi derivanti dalla formulazione e dall'attuazione di programmi di riforma economica in ambito puramente nazionale. Al momento viene universalmente riconosciuta la necessità di tener conto della "dimensione regionale dell'adeguamento". Nel corso degli ultimi anni, la CE ha sostenuto attivamente alcune organizzazioni regionali, in particolare l'UEMOA (Africa occidentale), creata di recente, e la SADC (Africa australe), recentemente trasformata ed ampliata. In collaborazione con altri tre finanziatori (Banca africana di sviluppo, FMI e Banca mondiale), la CE sostiene l'iniziativa transfrontaliera in Africa orientale e australe e nell'Oceano Indiano, alla quale partecipano attivamente 14 paesi. Vanno sottolineati aue importanti aspetti di questa iniziativa: la partecipazione del settore privato e la coerenza dell'agenda politica nazionale e regionale. Mediante i suoi programmi indicativi regionali, la CE sostiene iniziative in materia di infrastrutture, ambiente, sanità, ecc. che presentano interesse per più di un paese e si prestano estremamente bene all'ideazione e alla messa in atto su base regionale. Al fine di migliorare i risultati del passato, è necessario sostenere l'integrazione economica regionale nell'ambito di una strategia coerente. Data la recente esperienza dell'UE, tale strategia dovrebbe fondarsi sui tre elementi di base seguenti: 1. potenziamento delle capacità (fra l'altro l'assistenza tecnica, la formazione e la ricerca interna) nel settore dell'integrazione economica regionale a livello sia delle istituzioni regionali che dei governi nazionali: assistenza al settore privato per agevolare la ristrutturazione sul mercato regionale 2. più vasto e su quello mondiale, il che implicherebbe anche miglioramenti nel settore finanziario onde facilitare e garantire i pagamenti; sostegno ai governi che intendono realizzare un'integrazione regionale per 3. neutralizzare gli effetti della transizione sulle risorse di bilancio (sostegno alla bilancia dei pagamenti o sostegno al bilancio, a complemento del sostegno all'adeguamento economico nazionale e totalmente in linea con esso). Gli strumenti attualmente disponibili sono perfettamente adatti a sostenere tale strategia coerente. Esiste un'altra via attraverso la quale l'UE può promuovere l'integrazione economica regionale, quella della politica commerciale, che inerita di essere esaminata in seguito. Attualmente l'UE partecipa a negoziati per creare una zona di libero scambio (ZLS) con alcuni (gruppi di) paesi in via di sviluppo. Visto il peso dell'UE nelle questioni commerciali, le disposizioni delle ZLS condizioneranno l'integrazione dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale. È possibile utilizzare tali disposizioni per favorire una maggiore coerenza economica dei paesi in via di sviluppo. Conformemente alle conclusioni della Commissione e del Consiglio del giugno 1995 sulle zone di libero scambio, gli accordi devono rispettare le corrispondenti disposizioni dell'OMC e tener conto delle conseguenze per le politiche comuni dell'Unione e per i suoi principali partner commerciali. d) Intensificare le misure di sostegno allo sviluppo del commercio 56 CAPITOLO V Lo sviluppo del commercio è un aspetto particolare di una politica più globale incentrata sulla competitività e sullo sviluppo del settore privato. Oltre agli strumenti classici del regime commerciale e degli investimenti, discussi nel capitolo V. C, vi è urf ampio ventaglio di azioni di cooperazione che possono contribuire allo sviluppo del commercio. Questo aspetto è stato introdotto nella Convenzione di Lomé in occasione della revisione del 1995 e l'UE ha iniziato a sviluppare questo settore di cooperazione mediante vari programmi di sostegno: definizione di programmi integrati di sviluppo del commercio a livello nazionale o regionale, programmi pluriennali di sostegno alle associazioni commerciali che raggruppano operatori degli ACP e operatori europei, programmi di sostegno alle imprese in settori determinati e programmi di sostegno allo sviluppo delle infrastrutture e dei servizi legati al commercio (trasporti e comunicazioni, intermediari finanziari e non, camere di commercio, ecc. ). Tenuto conto del fatto che le nuove sfide poste dalla mondializzazione e dalla competizione modificheranno i parametri di base degli scambi internazionali, l'UE deve rafforzare e intensificare i propri impegni al fine di sostenere le iniziative degli Stati ACP volte a beneficiare dei potenziali vantaggi derivanti dalla possibilità di nuovi scambi. Particolare attenzione deve essere prestata al settore privato e il sostegno dovrà concentrarsi sulla domanda dei clienti e sulla partecipazione. Deve essere data la priorità alla creazione di reti di partenariato internazionali, alla promozione degli investimenti e allo sviluppo di industrie e istituzioni di servizi di sostegno. Maggiore attenzione dovrà essere prestata al potenziamento dei meccanismi di collaborazione tra il settore privato europeo e quello degli ACP. Inoltre, vista la rivoluzione della tecnologia dell'informazione globale che caratterizzerà il prossimo millennio, l'UE deve intensificare il proprio sostegno agli Stati ACP per consentire loro di accedere al relativo hardware e software e per facilitarne l'uso ottimale. e) Favorire lo sviluppo delle competenze scientifiche e tecniche come elemento strategico di uno sviluppo sostenibile Il rapido sviluppo di tecnologie sempre più complesse, in particolare in materia di sanità, alimentazione e comunicazioni, e il crescente divario scientifico e tecnologico che separa la maggior parte dei paesi ACP dal mondo industrializzato dovrebbero motivare particolari interventi dell'UE nel settore. Nonostante sia previsto dalla Convenzione di Lomé, in realtà finora questo aspetto non ha prodotto un piano d'azione coerente e duraturo. Vista l'esperienza comunitaria, l'UE è in grado di creare partenariati scientifici e tecnologici ai quali partecipino enti pubblici di ricerca e sviluppo ed aziende private dei settori interessati, al Nord e al Sud. Tali azioni dovrebbero basarsi su un dialogo relativo alle sfide della R&S con i paesi ACP, in particolare in ambito regionale, volto a incoraggiare tali paesi ad elaborare nuovi quadri normativi (diritti di proprietà intellettuale, movimento dei beni e delle persone, codice degli investimenti, ecc. ) e ad aiutarli a far fronte alle implicazioni di bilancio di una politica intesa a sviluppare i partenariati fra ricerca e imprese. 57 CAPITOLO V f) Aiutare i paesi ACP ad affrontare dell'informazione i mutamenti in corso nel settore L'evoluzione verso la società dell'informazione non riguarda soltanto le economie avanzate o emergenti ma anche le economie e le società aperte o desiderose di aprirsi all'esterno; come hanno riconosciuto i partecipanti alla recente conferenza di Midrand29, tali mutamenti devono inserirsi in "una visione comune del futuro" condivisa dai paesi industrializzati e dai paesi in via di sviluppo. Ma nelle conclusioni della presidenza la conferenza ha anche insistito sulla responsabilità dei paesi e sull'insostituibile ruolo del settore privato. La prima tappa riguarda il miglioramento dei servizi di telecomunicazione che, con l'acqua e l'elettricità, sono utilizzati da tutti i settori economici. Si tratta di un campo particolarmente attraente per il settore privato a causa del potenziale di crescita (dato che tutti gli Stati ACP sono insufficientemente attrezzati) e della recente comparsa di nuove tecnologie che rispondono con maggior flessibilità alle necessità di paesi come gli ACP, in particolare le trasmissioni via satellite e la telefonia cellulare mobile e fissa. L'esperienza europea sulla transizione è sufficientemente ricca e diversificata per offrire sostegno su misura ai paesi eventualmente interessati. A ciò va aggiunto lo sviluppo di nuovi servizi, fra cui Internet, che è già accessibile in numerosi paesi e rappresenta una possibilità concreta di integrare i loro utilizzatori, ricercatori, universitari o imprenditori nelle reti degli scambi mondiali dell'informazione. In una tappa successiva le applicazioni telematiche, in particolare in materia di sanità, istruzione, reti di ricerca ma anche di commercio elettronico, potrebbero contribuire a risolvere alcuni problemi dei paesi ACP. Tali azioni saranno tanto più efficaci in quanto gli operatori interessati saranno stati formati e associati alla definizione del loro contenuto e alle modalità d'uso grazie a progetti pilota. Pertanto, a tipi di impiego principalmente individuali nelle economie avanzate possono sostituirsi modelli comunitari, come illustrano chiaramente le esperienze dei centri di informazione dei servizi di telecomunicazione. g) Proporre una cooperazione monetaria L'elevato grado di instabilità politica ed economica in numerosi paesi ACP rappresenta un forte freno al progresso degli investimenti e all'accelerazione della crescita. Un ambiente monetario e finanziario stabile è un elemento indispensabile di una politica economica volta a perseguire un obiettivo di crescita equilibrata e sostenibile. Ciò implica non soltanto l'esistenza di istituzioni efficienti e indipendenti, l'attuazione di una politica monetaria e di cambio orientata alla stabilità e di politiche di bilancio sostenibili, ma anche un maggiore ruolo del sistema bancario nella destinazione del risparmio. La conferenza sulla società dell'informazione (ISAD) si è tenuta nel maggio 1996 su iniziativa del presidente Mandela, dei membri del G7 e di alcuni paesi in via di sviluppo e paesi industrializzati. 58 CAPITOLO V L'Europa potrebbe sostenere le iniziative di modernizzazione e di adattamento dei paesi ACP in questi settori. Gli obiettivi prioritari sarebbero consolidare le istituzioni e modernizzare la gestione delle politiche monetaria e di bilancio, sviluppare il sistema bancario nonché realizzare la convertibilità corrente e la progressiva liberalizzazione dei movimenti di capitali, tenendo conto dei gradi di sviluppo e di stabilità macroeconomica raggiunti. Inoltre, l'Unione dovrebbe continuare ad incoraggiare le iniziative di cooperazione regionale nel settore della politica macroeconomica e monetaria. L'unione monetaria e l'introduzione dell'EURO apriranno nuove opportunità ai paesi ACP, in particolare quelli per i quali l'UE rappresenta il principale partner commerciale. La credibilità e l'efficacia della loro politica monetaria aumenterebbero se scegliessero di orientare la loro politica di cambio in riferimento a una moneta stabile, tenendo comunque conto della necessità di mantenere la competitività dell'economia. Inoltre, la scelta di uno stesso riferimento esterno contribuirebbe a una maggiore stabilità dei tassi di cambio bilaterali fra tali paesi. Ciò agevolerebbe gli scambi economici e commerciali tra di essi, nonché l'attuazione dei progetti di integrazione regionale. Questi vari elementi consentiranno di porre le basi per un progressivo rafforzamento della cooperazione nel settore macroeconomico e monetario fra l'UE e i paesi ACP. h) Avviare un'azione di sostegno dell'UE che consenta di ridurre l'onere del debito estero Data l'entità del problema del debito estero in un gran numero di paesi ACP, la Comunità non può restare insensibile alle iniziative internazionali in materia. La cooperazione finanziaria della Comunità, concessa quasi esclusivamente sotto forma di doni, non fa crescere il debito. Ciò nonostante, la Comunità potrebbe intervenire in qualità di creditore, ma anche in qualità di donatore, mettendo a punto meccanismi di sostegno e strumenti volti a ridurre l'onere dei paesi ACP che attuano programmi di adeguamenti e di riforma. 2. Favorire nell'ambito della lotta contro la povertà la crescita dell'occupazione e sostenere le politiche sociali Da parte europea vi sono forti motivazioni per incentrare le attività di cooperazione con gli ACP sull'obiettivo della lotta contro la povertà: occorre non soltanto dare la priorità a un problema che ha dimensioni particolarmente allarmanti in numerosi paesi e che provoca una serie di interdipendenze negative alle quali deve far fronte l'Europa, in termini di pressioni migratorie e di altre questioni relative alla sicurezza, ma anche mettere in pratica, nella sua dimensione esterna, uno dei principi fondatori dell'Unione - il progresso sociale - ampiamente presente nel trattato e nel suo protocollo sulla politica sociale30 e sviluppato sotto diversi aspetti (occupazione, istruzione e formazione, uguaglianza uomini/donne, ecc. ) nelle politiche comunitarie. Il Protocollo sulla politica sociale si riferisce all'applicazione, in base all'acquis comunitario, della carta sociale del 1989. 59 CAPITOLO V La lotta contro la povertà costituisce già uno dei principi di base dell'attuale politica di cooperazione, rafforzato negli ultimi anni da alcuni nuovi orientamenti: nell'impiego dello strumento di sostegno all'adeguamento strutturale nei paesi ACP e nell'impiego dei fondi di contropartita viene data la priorità alle spese nei settori sociali; nel 1993 è stata adottata una risoluzione sulla lotta contro la povertà che definisce una serie di principi per meglio inserire questo obiettivo nelle politiche di cooperazione dell'Unione. L'approcciò scelto insiste in particolare sulla necessità di inserire l'obiettivo di riduzione della povertà in tutte le politiche interne condotte nei PVS nonché in tutte le azioni di cooperazione, prevedendo nel contempo anche la possibilità di azioni mirate a favore delle fasce povere della popolazione; l'accento posto sul ruolo delle donne costituisce un aspetto essenziale di qualsiasi strategia di riduzione della povertà. La risoluzione adottata in proposito nel novembre 1995, pur affrontando il problema della partecipazione delle donne in modo più vasto, da questo punto di vista è complementare alla risoluzione del 1993 sulla povertà; gli interventi della Comunità nei settori sociali contribuiscono notevolmente a questo obiettivo, in particolare dopo l'adozione di nuove risoluzioni in materia di sanità, istruzione e formazione che privilegiano le cure sanitarie di base, l'istruzione e la formazione primaria, beneficiando maggiormente le popolazioni più povere; le modifiche recentemente adottate in materia di aiuto alimentare e più in particolare l'accento posto sul sostegno alle politiche di sicurezza alimentare e sul problema dell'accesso ai prodotti alimentari (soprattutto attraverso il mantenimento di produzioni e di modi di consumazione alimentari locali) rappresentano un altro aspetto della lotta contro la povertà; questi settori (sanità, istruzione, sicurezza alimentare, donne e sviluppo) sono tra l'altro settori prioritari in materia di potenziamento del coordinamento tra gli Stati membri e la Commissione, a livello operativo e nella definizione degli orientamenti politici; la preservazione dell'ambiente è un altro settore importante nel problema della povertà, sia in ambito rurale (degrado dei suoli, sfruttamento sostenibile delle risorse naturali) che in ambiente urbano, dove nascono sempre più problemi acuti in materia di risanamento e di infrastrutture, vista l'urbanizzazione particolarmente rapida nei paesi ACP. Il forte legame fra povertà e ambiente è stato ampiamente riconosciuto durante il Vertice sulla Terra. Le preoccupazioni ambientali sono sempre più presenti nelle politiche di cooperazione comunitarie, attraverso la sistematizzazione degli studi di impatto e programmi specifici; infine, vi è una serie di altre azioni di cooperazione che possono contribuire a ridurre la povertà: si tratta degli interventi riguardanti lo sviluppo rurale, la formazione professionale e i microprogetti, delle azioni di sostegno allo sviluppo dell'iniziativa privata, che spesso privilegiano l'obiettivo della creazione di posti di lavoro, dei 60 CAPITOLO V cofinanziamenti attraverso le ONG, del sostegno alle politiche demografiche o ancora di una politica dei consumatori31. Indubbiamente questi orientamenti devono essere mantenuti e confermati. Tuttavia, in futuro PUE e i suoi partner ACP dovranno decidere in che misura e come potrà essere migliorato l'impatto della cooperazione comunitaria sulla riduzione della povertà Dati i vari gradi di povertà nei paesi ACP, è indispensabile mantenere un approccio ampio, che preveda un vasto ventaglio di interventi. L'Unione potrebbe però proporre ai suoi partner un duplice approccio più strategico: a) l'accesso alle risorse produttive, l'occupazione e lo sviluppo delle risorse umane. Il ritmo della creazione di posti di lavoro dipende da una serie di parametri che possono, direttamente o indirettamente, essere influenzati da un'ampia gamma di misure o di politiche generali e settoriali. L'UE può sostenere tali politiche mediante interventi incentrati su: un sostegno per migliorare le capacità d'analisi e l'ideazione delle politiche a favore di un aumento dell'occupazione produttiva; un sostegno alle riforme volte a migliorare l'accesso alle risorse produttive, in particolare in materia di istruzione e di formazione professionale, e di accesso al credito, alla proprietà e alla terra. Questo tipo di sostegno potrà avere un notevole effetto trainante in quanto può portare rapidamente a un miglioramento delle condizioni di vita mediante un miglior accesso aile attività generatrici di reddito; un sostegno alle politiche del mercato del lavoro allo scopo di formare una manodopera capace, mobile e motivata. b) il sostegno alle politiche sociali. L'UE partecipa già ampiamente ad azioni di cooperazione nei settori sociali e si adopera per migliorare l'impatto del suo aiuto mediante un approccio settoriale più globale, abbandonando progressivamente l'approccio per singoli progetti. Questa tendenza potrebbe accentuarsi e basarsi su: un dialogo approfondito e continuo sulle politiche sociali, che consenta di giungere a una strategia generale, di formulare priorità e di esaminare i legami, spesso complementari ma a volte anche conflittuali, tra gli obiettivi economici e quelli sociali; un aiuto finanziario che presti particolare attenzione al finanziamento delle spese correnti in tali settori, in stretto collegamento con il dialogo in materia macroeconomica e i processi di adeguamento strutturale. Le discussioni avviate in seno alla comunità internazionale a proposito del concetto 20/2032 hanno messo in evidenza l'utilità di impegni reciproci concreti fra beneficiari e I paesi in via di sviluppo sono particolarmente interessati da problemi come il trasferimento di prodotti insalubri o pericolosi, la sicurezza dei prodotti, l'uso dei medicinali, ecc. II concetto "20/20" è stato introdotto dal PSNU nel Rapporto sullo sviluppo umano del 1994 ed 61 CAPITOLO V donatori a favore dello sviluppo sociale. Pur riconoscendo la pertinenza di questo principio di impegno reciproco, l'UE, data la natura delle sue politiche, privilegia un approccio più globale e circostanziato. Nell'ambito del futuro partenariato UE-ACP, nell'ipotesi di una maggiore selettività dell'aiuto che sarebbe legata alla valutazione della "buona gestione", lo sforzo fatto in materia di politiche sociali e di politiche destinate a favorire l'accesso alle risorse produttive e l'aumento dell'occupazione potrebbe essere parte integrante dei criteri di cui tener conto. 3. Inserire la protezione ambientale nel processo di sviluppo Uno dei principali insegnamenti della teoria e della pratica dello sviluppo sostenibile è che non si possono concepire azioni efficaci in materia ambientale se le politiche sociali ed economiche restano immutate. Al contrario, le preoccupazioni ambientali devono essere inserite nell'ideazione, nella messa in atto e nella valutazione di tutte le politiche e di tutti i programmi e progetti. Sebbene la Comunità disponga di un'ampia gamma di dichiarazioni politiche sulla gestione dell'ambiente, le mancano ancora una strategia chiara e la determinazione necessaria per renderla operativa. Se si considera il consenso emerso dal processo di Rio, si delineano quattro priorità per la cooperazione allo sviluppo: * rispondere alle necessità e lottare contro la povertà. Nonostante il complesso rapporto di causa ed effetto tra la povertà e il degrado ambientale, sia la povertà che l'inquinamento possono essere considerati il risultato di forze economiche e sociali che tendono a ripercuotere i costi umani e ambientali sulle generazioni attuali e future; * utilizzare le forze del mercato per riflettere i costi e i vantaggi per l'ambiente. L'agenda 21 si basa sul riconoscimento del fatto che i mercati devono farsi carico progressivamente dei costi sociali e ambientali affinché i prezzi rivelino la "verità ecologica"; * inserire gli obiettivi ambientali nella formulazione di una politica globale e nei sistemi di gestione affinché la protezione ambientale diventi parte integrante del processo di sviluppo e non un obiettivo isolato. Ciò esige il potenziamento delle capacità in campo ambientale e l'adozione di un approccio partecipativo; sensibilizzare il portafoglio di investimento alla "causa verde", valutando * l'impatto ambientale per tutta la durata del progetto e finanziando investimenti prioritari nel settore della conservazione dell'ambiente e della lotta contro l'inquinamento. Alcuni temi meritano particolare attenzione: L è stato ricordato dal programma d'azione derivante dal Vertice mondiale per lo sviluppo sociale (Copenaghen, marzo 1995). Esso raccomanda impegni reciproci tra beneficiari e donatori in base al principio di destinare almeno il 20% delle risorse di bilancio interne e delle risorse per gli aiuti esterni ai settori sociali di base. 62 CAPITOLO V per numerosi paesi ACP la quantità e la qualità delle risorse idriche diventano un grave problema sia nelle zone urbane che in quelle rurali. I legami tra risorse idriche, pressione demografica e degrado dei suoli acquisiscono un'importanza crescente; la deforestazione diventa un grande problema in numerosi paesi ed ha effetti sia sul piano locale che su quello globale, nella misura in cui influisce sulla biodiversità; i paesi ACP insulari sono particolarmente esposti alle potenziali minacce dei cambiamenti climatici, in particolare a un aumento della frequenza delle tempeste violente. Inoltre, nell'Africa subsahariana potrebbero aggravarsi anche i problemi dovuti alla siccità; è necessario un sostegno allo sviluppo delle capacità dei paesi ACP in materia di politiche ambientali, al momento sia della formulazione che dell'attuazione delle politiche, in particolare per quanto riguarda i lavori successivi alle convenzioni internazionali già ratificate o delle convenzioni future. B. Dimensione istituzionale L'analisi delle evoluzioni socioeconomiche e politiche nei paesi ACP presentata nel capitolo III mostra l'entità delle disfunzioni dello Stato e la gravità dei problemi di buon governo. Tali problemi ostacolano lo sviluppo in numerosi paesi, ritardano l'attuazione dei programmi di adeguamento strutturale oppure ne impediscono la realizzazione completa, alimentando l'instabilità e il "deficit di fiducia" che pesa sugli investimenti e sulla legittimità degli aiuti allo sviluppo. L'analisi ha inoltre mostrato la necessità di ripristinare o di rafforzare lo Stato di diritto, per garantire le condizioni minime necessarie allo sviluppo e alla riduzione delle disuguaglianze e della povertà. Dal 1995 l'importanza di tali elementi è stata riconosciuta nei testi della Convenzione di Lomé IV bis. Ma l'azione politica dell'UE non si è ancora mostrata determinata nei confronti della riforma dei sistemi amministrativi e giuridici, del miglioramento delle capacità di analisi e di ideazione delle politiche di sviluppo nonché del potenziamento delle istituzioni della società civile in grado di svolgere il ruolo di contropotere. Le azioni comunitarie di sostegno alle istituzioni e al buon governo hanno riguardato principalmente l'incoraggiamento dei processi elettorali democratici nonché la fornitura di assistenza tecnica ai progetti o programmi di cooperazione e di un aiuto finanziario mirato per agevolare o compensare le conseguenze di alcune riforme. In anni recenti maggiore attenzione è stata però rivolta all'intero ambito istituzionale, non più soltanto all'ente o all'organo incaricato dell'attuazione di un determinato progetto. Lo strumento di sostegno all'adeguamento strutturale e le azioni di sostegno alle politiche settoriali hanno favorito tale evoluzione consentendo alla Comunità di svolgere un ruolo più attivo per migliorare "l'ambiente politico" a livello settoriale o generale. Questa tendenza è destinata ad accentuarsi in futuro, in particolare per tener conto delle conclusioni degli studi di valutazione che hanno mostrato che, per aumentare l'efficacia della cooperazione comunitaria, occorre prendere in considerazione gli aspetti istituzionali in modo più sistematico e più approfondito. 63 CAPITOLO V Ma non si deve forse prescindere da tali adattamenti, che. potrebbero comunque essere introdotti nell'ambito della politica attuale? L'evoluzione del ruolo dello Stato nel nuovo ambiente economico e politico internazionale, verso una struttura incaricata di garantire un certo numero di condizioni necessarie a uno sviluppo sostenibile ed equo, spinge infatti a ripensare questa dimensione delle relazioni UE-ACP: l'UE non deve forse sostenere in modo più strategico il processo di transizione politica e sociale necessaria? Lo sviluppo delle istituzioni di un paese è fondamentalmente un processo politico; una riforma non può concludersi felicemente senza la partecipazione locale e richiede il superamento di numerosi ostacoli poiché riguarda le strutture di potere e va inevitabilmente incontro a forti resistenze. Lo sviluppo istituzionale ha quindi due dimensioni complementari: una dimensione politica e una dimensione più "tecnica". In tali condizioni, l'UE deve svolgere un ruolo più attivo nel settore dello sviluppo istituzionale e partecipare al dialogo in materia con altri finanziatori? Come può svolgere questo ruolo? Vi sono valide ragioni per approfondire l'azione dell'UE in questo settore e darle 1. maggiore priorità per farne un principio strategico delle sue relazioni con gli ACP: i paesi ACP oggi devono ridefìnire la loro concezione delle funzioni dello Stato e migliorare il modo in cui lo Stato le esplica, nell'interesse generale. La dimensione politica che sta alla base dell'azione dell'UE in queste settore non è dettata da interessi puramente nazionali, in quanto l'UE non ha un modello unico da far valere - gli stessi Stati membri hanno sviluppato sistemi di organizzazione sociale e politica diversi; l'importanza che l'Unione attribuisce al rispetto dei diritti umani e delle libertà incontrate fondamentali e all'applicazione dei principi democratici. Le difficoltà nell'ambito delle attuali politiche di sostegno alla democratizzazione, menzionate nel capitolo III, devono spronare a un approccio meno formalista e più costruttivo; l'efficacia e l'impatto degli aiuti comunitari dipendono ampiamente da questi aspetti istituzionali. L'impatto della maggior parte delle azioni di cooperazione comunitaria, nei settori economici e sociali, sarebbe aumentato da un'azione più decisiva nel settore dello sviluppo istituzionale. Gli studi di valutazione hanno infatti mostrato che l'impatto e la vitalità dei programmi di aiuto comunitario spesso sono condizionati da un'insufficiente presa in considerazione delle difficoltà e degli ostacoli legati al quadro istituzionale. Inoltre, quando sostiene le riforme economiche, l'UE ha interesse, per ragioni di efficacia, a intervenire anche nel campo istituzionale a esse relativo. La presenza di un quadro giuridico prevedibile, procedimenti di decisione e di gestione amministrativa e di bilancio trasparenti e servizi pubblici di qualità sono condizioni indispensabili al successo delle politiche di adeguamento nei paesi ACP. I rapporti di partenariato che l'UE intende tessere con i paesi ACP rappresentano un quadro propizio per affrontare le questioni dello sviluppo istituzionale, in quanto consentono ai paesi interessati di assumersi la responsabilità principale delle riforme e permettono all'UE di garantire un sostegno tecnico, finanziario e politico in base ad impegni reciproci a medio termine. 64 CAPITOLO V Inoltre, l'esperienza dell'Unione in materia di riforme, derivante dalla stessa costruzione europea, le ha consentito di sviluppare capacità particolari. Per quanto riguarda il contenuto e le modalità di un intervento europeo nel settore 2. istituzionale e del potenziamento delle capacità, potrebbero essere prese in considerazione tre opzioni complementari: l'UE potrebbe rivedere i mezzi per mobilitare le capacità locali ed europee e per assicurare il trasferimento di competenze verso gli ACP. La creazione di una rete d'analisi e di assistenza tecnica specializzata consentirebbe di garantire sostegno continuo per periodi di tempo sufficientemente lunghi e di accumulare reali esperienze e capacità; l'Ue potrebbe sviluppare competenze specifiche in alcuni settori, in funzione del valore aggiunto che è in grado di fornire rispetto agli interventi degli altri finanziatori multilaterali e bilaterali. Possono essere individuati diversi settori, associati ai principali campi d'intervento dell'UE: a) b) la promozione del rispetto dei diritti umani; il sostegno alle organizzazioni regionali; e) la ristrutturazione dei servizi pubblici in concertazione con gli operatori direttamente interessati, il miglioramento della capacità d'analisi e di concezione delle politiche economiche e sociali, l'elaborazione delle riforme e un sostegno al decentramento della pubblica amministrazione; la gestione del bilancio, in collegamento con le azioni di sostegno all'adeguamento d) strutturale; e) lo sviluppo di alcune capacità necessarie al funzionamento di un'economia di mercato, come il diritto commerciale, il diritto relativo alla protezione dei consumatori, le norme sulla la protezione degli investitori, concorrenza, ecc. ; la preservazione dell'ambiente, f) la cooperazione decentrata, non come un'alternativa al sostegno del settore pubblico ma come campo d'azione complementare, volta a migliorare le interazioni fra il settore pubblico e quello privato e a ravvicinare l'azione dell'UE ai protagonisti della società civile; il potenziamento delle istituzioni parlamentari, in modo da contribuire alla g) trasparenza delle politiche e alla buona gestione degli affari pubblici. infine l'UE potrebbe optare per una nuova politica dell'aiuto per cercare di ridurre gli effetti negativi sullo sviluppo delle capacità locali. Anche se la Convenzione di Lomé ha già riconosciuto i vantaggi derivanti da un maggior uso delle capacità locali, devono essere presi in considerazione cambiamenti più radicali. In alcune circostanze e per un periodo di transizione saranno probabilmente inevitabili alcune sostituzioni. Ma un segnale politico chiaro a favore di un mutamento di approccio 65 CAPITOLO V e di una riduzione degli effetti negativi degli aiuti sullo sviluppo della capacità istituzionale e amministrativa locale potrebbe dar luogo a una serie di modifiche (semplificazione delle procedure, riduzione degli strumenti disponibili, abbandono dell'approccio per singoli progetti, ecc. ). Si tratta effettivamente di un, riorientamento strategico, in cui lo sviluppo delle capacità locali è destinato a diventare uno dei principali criteri per la scelta delle modalità pratiche della cooperazione. Le varie opzioni in proposito sono discusse nel capitolo VI. C. Commercio e investimenti L'adeguata integrazione del gruppo ACP nell'economia mondiale e più in particolare la definizione del suo ruolo nell'ambito delle mutevoli relazioni economiche esterne dell'UE, quale grande fattore per l'integrazione nell'economia mondiale, rappresentano la sfida delle nuove relazioni UE/ACP dopo il 2000. L'assenza di un quadro adeguato rischia di provocare lo scioglimento del gruppo ACP, rallentamento degli attuali legami tra alcuni paesi e regioni ACP e l'UE e il proseguimento dell'emarginazione dei paesi ACP più poveri. Accordi commerciali Per le relazioni commerciali UE/ACP dopo il 2000 sono possibili numerose opzioni, che in linea di massima dovrebbero consentire ai paesi ACP di adottare le strategie d'integrazione che preferiscono. Queste opzioni dovrebbero inoltre essere esaminate alla luce del principio del partenariato che sta alla base delle relazioni commerciali UE/ACP: i) ii) iii) iv) accordo commerciale unico o accordi commerciali multipli differenziato o generalizzato reciproco o non reciproco contrattuale (che garantisca multilaterale) o unilaterale (a discrezione politica dell'UE). la sicurezza a lungo termine, bilaterale o Dato che il principio del partenariato ha un importante valore politico per i paesi ACP e per i membri dell'UE, le opzioni considerate dovrebbero essere valutate tenuto conto del loro impatto su tale principio: lo indeboliranno o lo rafforzeranno? Saranno causa di restringimento o di allargamento? Di queste importanti considerazioni politiche si dovrà tener conto al momento di valutare le varie opzioni; occorrerà inoltre tener conto delle difficoltà tecniche che riguardano più in particolare il negoziato delle ZLS (per l'analisi delle opzioni commerciali vedi il quadro n. 5). Le opzioni eventualmente proponibili all'esame dei paesi ACP potrebbero comprendere gli elementi seguenti: i) "Status quo". Viene mantenuto l'attuale sistema non reciproco, differenziato (per quanto riguarda gli altri PMS), contrattuale e uniforme, strettamente basato sulle condizioni di accesso ai mercati. Una variante di "status quo migliorato" potrebbe comprendere miglioramenti per quanto riguarda l'accesso ai mercati, un ammorbidimento delle norme e delle procedure, accordi sulle questioni legate al commercio (norme, ambiente, politica della concorrenza, proprietà intellettuale, 66 CAPITOLO V ecc. ) e un accordo sui servizi. Un'altra possibilità consisterebbe nel limitare quest'azione ai paesi ACP meno sviluppati, proponendo nel contempo al gruppo più sviluppato una delle opzioni seguenti in funzione dei loro auspici o delle loro capacità. Infine, in questa opzione potrebbe essere inserito un elemento di reciprocità, chiedendo a tutti i paesi ACP di presentare al GATT un'offerta di dazi consolidati. "Integrazione nell'SPG". Questa opzione consiste nell'eliminare la sezione commerciale della Convenzione di Lomé, che sarebbe pertanto ridotta a un sistema di aiuti. I paesi ACP meno sviluppati sarebbero raggruppati con i paesi non ACP meno sviluppati, mentre i paesi ACP più sviluppati entrerebbero progressivamente nel sistema normale. Per evitare una perdita di preferenze troppo notevole per i PMS-ACP le preferenze generali concesse ai paesi meno sviluppati potrebbero essere aumentate fino a raggiungere la parità con il livello delle preferenze orizzontali di Lomé. Dato che si tratta di una politica unilaterale dell'UE, le concessioni non saranno oggetto di negoziato con i paesi ACP. In cambio non potrà essere chiesto loro nulla. L'accordo preferenziale UE/PMS potrebbe anche essere inserito (e alla fine consolidato al GATT) in un regime preferenziale a favore dei PMS. "Reciprocità uniforme". Chiedere a tutti gli ACP di estendere la reciprocità (in accordo con le norme dell'OMC), dopo un periodo di transizione comune, alle esportazioni dell'UE. Variante: prevedere periodi di transizione diversi per i PMS-ACP e per gli ACP più sviluppati. Variante migliorata: questa opzione potrebbe anche comprendere accordi nei settori legati al commèrcio e un accordo sui servizi. Implica inoltre l'integrazione totale dei paesi ACP nel quadro delPOMC. "Reciprocità differenziata". Reciprocità a geometria variabile (conformemente alle norme dell'OMC) con l'UE da un lato e con gruppi regionali omogenei di paesi ACP o con singoli paesi ACP dall'altro, sul modello degli accordi commerciali regionali Nord-Sud. La versione migliorata di questa opzione comprenderebbe anche accordi nei settori legati al commercio, un accordo sui servizi e l'integrazione totale nel quadro dell'OMC. Un'altra variante prevederebbe accordi commerciali regionali tra l'UE, da un lato, e una zona di integrazione regionale composta di paesi ACP e non ACP, dall'altro. ii) iii) iv) Infine, possono essere prese in considerazione altre due opzioni che combinano le quattro opzioni precedenti: v) "Differenziazione in un quadro unico". Questa opzione comprende le prime quattro opzioni, che rappresentano gli elementi di un menù unico per l'UE e gli ACP da selezionare in funzione del livello di sviluppo, delle necessità e della volontà degli ACP di approfondire la relazione, nonché delle condizioni politiche e del livello di reciprocità che gli ACP sarebbero pronti a concedere all'UE. Per tutti i paesi ACP questa opzione manterrebbe il carattere contrattuale dell'attuale relazione ma potrebbe richiedere grandi modifiche per quanto riguarda alcune delle attuali preferenze orizzontali (i protocolli sui prodotti di base e le preferenze agricole), in particolare l'ammissibilità dei paesi. 67 CAPITOLO V Questa opzione prende in considerazione una serie di accordi commerciali organizzati in quattro comparti:. a) delle ZLS da regione a regione, in base al modello dell'opzione iv);. b) delle ZLS bilaterali, secondo l'opzione iv) ma con paesi ACP volontari che non partecipano ad alcun processo d'integrazione regionale e sono sufficientemente grandi e capaci (ad esempio Nigeria e Zaire), purché le condizioni politiche siano favorevoli; e) d) preferenze non reciproche (stabilite in modo unilaterale o multilaterale) mantenute per gli ACP meno sviluppati, cioè quelli il cui reddito pro capite è inferiore a un livello internazionalmente riconosciuto e che non partecipano ad alcun processo d'integrazione regionale di cui all'opzione a) precedente; integrazione nell'SPG, progressiva tenuto conto delle preferenze orizzontali, non reciproche, per i paesi ACP che non desiderano avvalersi delle opzioni a) o b) ma il cui livello di sviluppo non consentirebbe loro di beneficiare dell'opzione e); i paesi ACP integrati progressivamente potrebbero forse mantenere le preferenze in virtù dei protocolli sui prodotti di base, ma unicamente per un periodo di transizione (in questo caso potrebbe essere chiesta una deroga). In questo contesto, i paesi ACP sarebbero in grado, in accordo con l'UE, di scegliere l'opzione commerciale più adatta alla strategia d'integrazione preferita e alle loro necessità e capacità. Tuttavia, la questione degli effetti del riorientamento del commercio e degli investimenti fra gruppi di paesi ACP sarebbe inevitabile dato che lo schema di preferenze e l'attrattiva per gli investimenti diretti stranieri varierebbero per ciascun gruppo in funzione dell'opzione scelta. Questa opzione quadro manterrebbe l'unicità dell'attuale Convezione di Lomé ma consentirebbe di aggiungere nozioni di reciprocità, differenziazione e integrazione progressiva al principio del partenariato, in qualità di dimensioni di base aggiuntive. Si tratterebbe di elementi dinamici interni che farebbero passare i paesi ACP a stadi più elevati della relazione, in funzione delle diverse condizioni e dei loro auspici. Per quanto riguarda la conformità con l'OMC, questo quadro unico dovrà, molto probabilmente, essere accompagnato da una domanda di deroga all'articolo XXIV. 10 (vale a dire una deroga per quanto riguarda le condizioni minime di conformità delle ZLS). vi) "Differenziazione sfociante in una molteplicità di accordi". Con questo sistema le prime quattro opzioni sfociano in una molteplicità di accordi commerciali, eventualmente coesistenti con un pacchetto di aiuti unico. L'unicità della Convezione di Lomé è evidentemente la prima vittima di questo approccio. L'aspetto contrattuale e la sicurezza, nonché certamente la forza e la portata del principio di partenariato varieranno a seconda degli accordi, mentre l'attuale livello di preferenze subirà probabilmente un'erosione per alcuni gruppi di paesi ACP o sarà esteso per altri gruppi in funzione dell'opzione scelta. 68 Quadro n. 5. Analisi delle opzioni commerciali Lo "status quo", che ha il vantaggio di essere già noto, mantiene il carattere unico e contrattuale dell'attuale accordo commerciale, offrendo pertanto sicurezza a lungo termine (fino ad un certo punto, vedi sotto). Dato che conserva le caratteristiche di differenziazione (rispetto ad altri PMS), esso continuerà a trasmettere il messaggio secondo il quale i rapporti commerciali con gli ACP sono sempre al vertice della piramide dei privilegi commerciali dell'UE. Questa opzione ha anche il vantaggio specifico, per quanto riguarda alcuni prodotti agricoli di base che sono sensibili sul mercato dell'Unione e che rivestono un'importanza capitale (se non decisiva) per alcuni paesi ACP, di consentire all'Unione di proporre disposizioni d'accesso soggette a precise limitazioni. Queste ultime forniscono agli ACP un quadro chiaro di pianificazione e permettono al mercato agricolo dell'Unione di assorbire i quantitativi interessati. Questa opzione potrebbe inoltre fornire un margine di manovra all'evoluzione della politica agraria comune in vista della prossima tappa dell'OMC e dell'ampliamento dell'Unione. Gli aspetti negativi di questa opzione sono i seguenti: - essendo differenziata, dovrà sempre ottenere una deroga alle norme dell'OMC, che dovrà essere riesaminata ogni anno. Pertanto, la sicurezza delle preferenze, che è uno dei principali punti di forza del pacchetto commerciale di Lomé, sarà gravemente intaccata; - questa soluzione non permetterà neppure, data la sicurezza ridotta delle preferenze, di attrarre notevoli investimenti diretti stranieri, né di compensare l'effetto di riorientamento che possono avere sugli investimenti europei altri accordi commerciali regionali stipulati su iniziativa dell'UE; - questa opzione non fornirà la sicurezza e la credibilità necessarie ai regimi commerciali (importazioni ed esportazioni) e regolamentari dei paesi ACP per ridurre il livello di rischio e quindi rendere più attraenti i paesi ACP dal punto di vista degli investimenti; G & OL - non darà un ulteriore slancio ai processi di integrazione regionale in corso fra i paesi ACP; - impedirà ad ogni paese o gruppo di paesi ACP di aderire ad accordi commerciali regionali comprendenti altre economie sviluppate, in quanto sarebbe politicamente ed economicamente inaccettabile per l'UE subire una discriminazione sui mercati ACP rispetto ad altre economie sviluppate. Comunque sia, questa opzione deve essere esaminata in considerazione del suo contributo ad una maggiore partecipazione dei paesi ACP al commercio mondiale. Inoltre, deve essere completata dall'esigenza che i paesi ACP presentino una tariffa doganale consolidata al GATT, che potrebbe rivelarsi utile per chiedere una deroga all'articolo XXV. 5. La seconda opzione, l'integrazione nell'SPG. avrà il grande vantaggio, dal punto di vista dell'UE, di armonizzare la politica commerciale preferenziale non reciproca dell'UE e di conformarla totalmente alle norme dell'OMC. Creerà pari condizioni, per quanto riguarda l'accesso al mercato dell'UE, per tutti i PMS che non hanno stretto un accordo commerciale regionale con l'UE; essa consentirà inoltre ad alcuni paesi o gruppi di paesi ACP di impegnarsi nel regionalismo con altre economie sviluppate (i Caraibi in seno al NAFTA o alla FTAA, gli ACP del Pacifico nel quadro dell'APEC). Per quanto riguarda gli inconvenienti, questa opzione comporta i rischi seguenti: - spezzetterà definitivamente il sistema di Lomé per alcuni aspetti. Tratterà diversi tipi di paesi ACP in modo differente in funzione del loro livello di sviluppo e non subordinerà più gli aiuti alle politiche commerciali attualmente integrate nella Convenzione di Lomé; - ridurrà notevolmente, almeno per i paesi ACP più sviluppati, il margine preferenziale di cui beneficiano in virtù degli accordi di Lomé, dato che le preferenze sui prodotti agricoli dovranno essere allineate ai livelli degli SPG e che i vantaggi relativi ai quantitativi stabiliti per i prodotti contemplati dai protocolli sui prodotti di base non potranno più essere concessi. Nell'ambito di questa opzione, la vitalità del protocollo relativo alla zucchero potrebbe porre alcuni problemi, non certo irrilevanti, di natura giuridica; -ridurrà la sicurezza per quanto riguarda le condizioni d'accesso al mercato, ma il tasso ridotto di preferenze, sempre condizionabile dai mutamenti di politica da parte dell'UE o sottoposto al meccanismo di integrazione progressiva nell'SPG, non potrà essere discusso in ambito OMC. I paesi ACP più sviluppati avranno più difficoltà ad attrarre gli investimenti diretti stranieri nell'ambito di questa opzione. Tuttavia, l'opzione degli SPG multilaterali per i PMS (ACP e non ACP), consolidata al GATT, permetterebbe di avere un alto grado di sicurezza; G * t - non eserciterà un'ulteriore attrazione sugli investimenti diretti stranieri e non compenserà neppure gli effetti di riorientamento del commercio e degli investimenti derivanti dagli accordi regionali conclusi con l'UE e ai quali partecipano altri PMS; - sarà neutra per quanto riguarda la vitalità dei processi di integrazione regionale Sud-Sud in corso. Non garantirà alcuna protezione supplementare nei confronti dell'adozione di regolamenti dell'UE relativi ai settori legati al commercio. Infine, questa opzione indebolirà fondamentalmente il principio del partenariato rappresentato nella Convenzione di Lomé, il quale sarebbe ridotto a dimensioni politiche, istituzionali e d'aiuto. La terza opzione, quella della "reciprocità uniforme" (ai sensi dell'articolo XXIV rafforzerebbe del GATT), sarebbe conforme alle norme dell'OMC. Essa notevolmente il principio del partenariato, rendendo più simile il contratto fra le due parti e trasformandolo in contratto a durata indefinita (per lo meno per quanto riguarda la sezione commerciale della Convenzione). - Manterrà, e addirittura aumenterà, la sicurezza e la prevedibilità delle preferenze e, aprendo e "delimitando" il regime delle importazioni dei paesi ACP, fornirà credibilità alle loro politiche commerciali agli occhi degli investitori nazionali e stranieri. Pertanto, si possono prevedere una maggiore attrazione per gli investimenti diretti stranieri nonché una buona reazione da parte degli investitori nazionali; - consentirà inoltre di creare condizioni uguali nei confronti di altri PMS che stringono accordi per ZLS con l'UE e permetterà ad alcuni paesi ACP di aderire ad accordi commerciali e regionali con altre economie sviluppate e di approfittare della dinamica economica regionale; - per quanto riguarda gli svantaggi, questa opzione, imponendo un quadro orizzontale uniforme, non affronterà la questione della differenziazione marcata tra i paesi ACP, per quanto riguarda il livello di integrazione e di sviluppo, nonché la necessità e la capacità di partecipare a negoziati con l'UE in materia di libero scambio. Il problema principale è indiscutibilmente la fattibilità: come potrebbero tutti i paesi ACP accordarsi su un solo "piano" e un solo "programma" (come richiede l'articolo XXIV. 5. C)) per la creazione di una zona di libero scambio UE/ACP che tenga conto dei loro sistemi commerciali, delle diverse necessità in materia di ristrutturazione industriale, delle modifiche alla politica fiscale necessarie per accompagnare lo smantellamento delle tariffe, ecc. ? Sarebbe impossibile che un solo quadro potesse contenere le necessità e le condizioni di tutti i paesi ACP. Inoltre, numerosi paesi ACP non dispongono delle competenze umane e delle capacità amministrative necessarie ad avviare negoziati di libero scambio con l'UE. La "reciprocità differenziata" avrebbe tutti i vantaggi dell'opzione precedente consentendo nel contempo livelli di integrazione e di sviluppo diversi, e tenendo conto delle necessità, delle condizioni, delle capacità e della volontà dei vari gruppi di paesi ACP. Per ciascuna regione ACP potrebbero essere definiti un "piano" e un "programma" per giungere al libero scambio con l'UE, adattati alle loro particolari necessità e capacità. Questa opzione imprimerebbe un forte slancio al processo di integrazione regionale in corso nei paesi ACP. - Il grande inconveniente di questa opzione sarebbe la perdita dell'unicità della relazione e la frammentazione del principio del partenariato, che sarebbe però potenziato nell'ambito di ciascun accordo. Inoltre, dato che questo approccio deve basarsi sii processi esistenti di integrazione regionale fra i paesi ACP (UEMOA, SADC, CARICOM, ecc. ), i paesi ACP che non sono parte e che non desiderano partecipare ad uno di tali processi dovrebbero avviare con l'UE negoziati unici in materia di ZLS. Questa opzione potrebbe anche prevedere delle ZLS alle quali partecipino da un lato l'UE e dall'altro paesi ACP e non ACP che costituiscono zone regionali "naturali". - Questa opzione implicherebbe altresì la fine dei protocolli sui prodotti di base e del regime agricolo preferenziale. Il negoziato delle preferenze relative a tali strumenti particolari porrebbe alcuni problemi. - Anche in questo caso la fattibilità è un grave problema in quanto non ci si può attendere che tutti i paesi ACP, o tutti i gruppi ACP di integrazione regionale, rispettino le condizioni (politiche, commerciali, amministrative, ecc. ) e siano in grado, o desiderosi, di avviare negoziati con l'UE in materia di ZLS. Inoltre, se gli accordi negoziati non rispettano totalmente le condizioni dell'articolo XXIV, dovrà essere chiesta una deroga (articolo XXIV. 10). Se dovessero essere esaminati troppi accordi di questo tipo, la gestione in sede OMC delle deroghe corrispondenti potrebbe rappresentate un grave problema per l'UE. Nell'ambito di questa opzione, conformemente alle conclusioni della Commissione e del Consiglio del giugno 1995 sulle zone di libero scambio, tali accordi dovrebbero essere conformi alle corrispondenti disposizioni dell'OMC e tener conto delle conseguenze per le politiche comuni dell'Unione e per i suoi principali partner commerciali. C % cvC CAPITOLO V Questo quadro multiplo sarà alquanto incompatibile con la preservazione dei vantaggi concessi nell'ambito dei protocolli sui prodotti di base nonché con il sistema orizzontale di preferenze agricole. Le questioni relative al trattamento disuguale e al riorientamento degli scambi e degli investimenti fra gruppi di paesi ACP si aggraveranno ancora di più rispetto all'opzione del quadro unico precedente. I vantaggi e gli inconvenienti di ciascuna opzione si applicheranno pertanto ad ogni gruppo di paesi ACP interessati. Per quanto riguarda il rispetto delle norme dell'OMC, dovrebbe essere chiesta una deroga all'articolo XXV. 5 per il sistema non preferenziale a favore dei paesi ACP meno sviluppati, che può essere più facile da ottenere. Peraltro, indipendentemente dall'opzione scelta, l'UE è impegnata in un processo di armonizzazione delle norme sull'origine applicate nell'ambito dei regimi preferenziali33. Protezione e incoraggiamento degli investimenti Nell'ambito delle disposizioni della Quarta Convenzione di Lomé, i paesi ACP si sono impegnati a concedere un trattamento giusto ed equo agli investitori privati, a creare e a mantenere un clima per gli investimenti prevedibile e sicuro, a migliorare le condizioni per le imprese e a creare un quadro giuridico, amministrativo e finanziario propizio all'emergere e allo sviluppo di un settore privato dinamico (articolo 258, lettere c-g). I paesi si sono sforzati, singolarmente, di realizzare tali obiettivi ma non sempre hanno ottenuto il risultato auspicato, vale a dire la ripresa degli investimenti del settore privato. Gli investitori esitano ancora dato che l'ambiente commerciale e il clima politico ed istituzionale non ispirano sempre sufficiente fiducia. A livello nazionale i paesi continueranno a introdurre misure per aumentare la fiducia. Tuttavia, la trasparenza e la prevedibilità delle misure possono aumentare se esse sono percepite in un quadro comune, ben compreso e internazionalmente accettato, di diritti e di obblighi. Nel 1992 la CE ha proposto agli ACP di esaminare una serie di principi per la protezione degli investimenti contenente, fra l'altro, il trattamento nazionale, il principio della nazione più favorita, il trattamento giusto ed equo, la protezione completa da parte della legge, la compensazione in caso di esproprio e il trasferimento di redditi e di capitali. Il progetto di principi dava un effetto testuale agli obiettivi della Quarta Convezione di Lomé. Tuttavia, essi non sono stati discussi ampiamente o messi in atto. Dal 1992 sono in corso discussioni particolareggiate in seno all'OCSE sulla proposta di accordo multilaterale sugli investimenti per un quadro più ambizioso e più completo per la protezione degli investitori. La questione delle norme per la protezione degli investimenti è stata esaminata in sede OMC, dove dovrebbero presto cominciare dei negoziati su principi accettabili da un L'armonizzazione delle norme sull'origine è stata decisa dai capi di Stato e di governo in occasione del Consiglio europeo di Essen nel 1994, dato che la disparità delle norme rappresenta un ostacolo alle relazioni commerciali fra l'UE e i paesi terzi, mentre una serie unica di disposizioni in materia di origine faciliterebbe e svilupperebbe gli scambi commerciali. 69 CAPITOLO V numero maggiore di paesi. Se tali negoziati sfoceranno in un accordo su principi trasparenti e applicabili, gli investitori e i mercati di capitali potrebbero esser attirati dai rischi ridotti ed investire nei paesi che accettano di rispettare tali principi. I paesi ACP desiderosi di accelerare la ripresa di fiducia degli investitori potrebbero adottare e applicare una norma internazionalmente riconosciuta per la protezione degli investitori avente forza di legge. La CE sarebbe evidentemente aperta a ogni richiesta di assistenza per introdurre tale norma nei paesi che avessero deciso di adottarla. Più saranno i paesi ACP desiderosi di rispettare tale norma, più gli investitori internazionali avranno fiducia nel complesso dei paesi ACP. Ai paesi ACP desiderosi di conquistare la fiducia degli investitori grazie a una protezione più credibile degli investimenti si offrono alcune soluzioni: a. b. e. Proseguire le attuali politiche volte a concludere accordi bilaterali per la protezione degli investimenti con i paesi dell'UE e i paesi di origine di altri investitori. Tali accordi contemplano gli elementi di base della compensazione in caso di esproprio, ma hanno portata limitata e offrono poche possibilità di ricorso contro le decisioni discriminatorie o discrezionali prese dai governi dei paesi ospiti. In realtà non sono riusciti ad attrarre nuovi investimenti, in particolare in Africa. Concludere accordi regionali di protezione degli investimenti. Un esempio da seguire potrebbe essere quello dell'UEMOA, i cui membri stanno investimenti, un diritto introducendo un codice comune per gli commerciale comune e norme comuni di protezione degli investimenti. Grazie agli accordi regionali, dovrebbe essere relativamente facile controllare il rispetto delle regole e degli impegni, mentre il ricorso giudiziario dovrebbe essere alquanto accessibile agli investitori che si ritengano lesi. Gli accordi regionali fruttuosi potrebbero essere estesi ad altri stati ACP interessati, creando così una prassi ACP riconosciuta. Aderire a una norma internazionalmente riconosciuta per la protezione degli investitori, eventualmente basata sui principi che potranno essere convenuti in sede OMC. Il vantaggio per i paesi ACP di adottare norme internazionali per la protezione degli investimenti deriva dal fatto che queste sono meglio conosciute dagli investitori ed aumentano quindi la fiducia. Tuttavia, dato che attualmente non esistono modelli riconosciuti a livello internazionale, la soluzione più vantaggiosa per i paesi ACP consiste nel partecipare (con il sostegno della CE) ad accordi regionali che rispondono ai principi di base sopra descritti. Nel loro interesse a più lungo termine, i paesi della CE e degli ACP dovrebbero collaborare simultaneamente in vista di un accordo su una norma internazionale più estesa. 70 CAPITOLO VI CAPITOLO VI. OPZIONI PER LA REALIZZAZIONE DI UN NUOVO TIPO DI COOPERAZIONE TECNICA E FINANZIARIA Sono tre i fattori che rendono necessario rivedere le modalità pratiche della cooperazione tecnica e finanziaria: l'evoluzione verso un partenariato basato su diritti e obblighi reciproci e su una condivisione più chiara delle responsabilità da parte di ciascun partner, la necessità di adattare la cooperazione comunitaria per tener conto del fatto che fra i paesi ACP alcuni sono notevolmente più sviluppati di altri, infine la necessità di conciliare i risultati finora raggiunti dalla cooperazione in termini di prevedibilità e le esigenze di una maggiore efficacia e pertinenza degli aiuti. Questi obiettivi richiedono di ideare una nuova logica strumentale, di definire nuovi criteri per la concessione degli aiuti, di modificare la natura degli interventi di sostegno e di promuovere nuove modalità per la gestione delle risorse. Inoltre la Commissione raccomanda nuovamente l'iscrizione in bilancio del Fondo europeo di sviluppo (FES)34, chiesta da tempo anche dal Parlamento europeo per contribuire alla razionalizzazione, alla coerenza e alla trasparenza delle azioni esterne intraprese dalla Comunità. A. Dotazione globale o sovrapposizione di livelli? Una delle principali critiche rivolte alla cooperazione attuata nell'ambito della Convenzione di Lomé riguarda la molteplicità degli strumenti progressivamente applicati e adattati in occasione di ciascun negoziato. La cooperazione con i paesi ACP dispone attualmente di un numero eccessivo di strumenti, la cui assegnazione è predeterminata e di cui è sempre più difficile assicurare un impiego coerente. L'elaborazione di documenti di strategia per singolo paese limita senza dubbio i rischi di incoerenza, ma l'impiego contemporaneo di un gran numero di strumenti rispondenti a logiche specifiche, secondo procedure e modalità di gestione a volte diverse, rende inevitabilmente meno trasparente la politica adottata dall'Unione europea nei confronti di un determinato paese. Malgrado il notevole sforzo informativo fatto dalla Comunità, la complessità del sistema costituisce spesso un ostacolo all'accesso alle diverse possibilità di finanziamento e di assistenza tecnica, soprattutto per gli operatori della società civile. Inoltre, gli strumenti del FES e le varie linee di bilancio specifiche tendono ad imporre criteri rigidi nella realizzazione degli orientamenti politici, mentre il sistema attuale rende difficile riorientare o adattare in tempi brevi la politica di cooperazione. Un sistema più flessibile diventa pertanto sempre più necessario, in un contesto economico e politico che può cambiare rapidamente, per reagire a situazioni nuove legate ad iniziative politiche e per tener conto dell'opinione pubblica europea e dei paesi ACP, o anche per riflettere le conclusioni degli studi di valutazione e migliorare l'efficacia e l'impatto della cooperazione. Cfr. in particolare la "Relazione sulle possibilità e sulle modalità di iscrizione in bilancio del Fondo europeo di sviluppo" presentata dalla Commissione (SEC(94) 640 def. ). 71 In queste condizioni, è opportuno mantenere una serie di strumenti specifici o occorre piuttosto modificare radicalmente V impostazione e orientarsi verso la determinazione di dotazioni finanziarie globali che consentano di applicare in maniera più flessibile le modalità di cooperazione per rispondere a necessità sempre più differenziate e soggette a cambiamenti continui? CAPITOLO VI mantenere la situazióne attuale Esistono tre possibilità: 1) Questa possibilità presenta però gli inconvenienti summenzionati e non favorisce un'evoluzione del rapporto fra donatore e beneficiari verso forme di autonomia e responsabilità. 2) In questo modo sarebbe possibile assicurare la massima flessibilità nell'organizzazione e nell'evoluzione dei sostegni finanziari. 3) tipo: definire due o tre dotazioni differenti, che raggruppino tutte le attività dello stesso tutte le azioni di cooperazione in una dotazione finanziaria globale riunire una prima dotazione sarebbe destinata a finanziare tutte le operazioni di sostegno al settore pubblico a lungo termine. Questa dotazione indicativa globale permetterebbe, secondo le necessità e in base ad una valutazione del tipo più appropriato d'intervento, di appoggiare politiche settoriali e riforme istituzionali, di fornire un sostegno al bilancio o di finanziare azioni più specifiche; una seconda dotazione riguarderebbe le risorse destinate a far fronte alle situazioni di crisi, per natura imprevedibili, e a tutte le azioni a brevissimo termine; una terza dotazione potrebbe infine rivelarsi necessaria per le azioni di sostegno diretto agli operatori non governativi, al settore privato e ad associazioni quali quelle dei consumatori o le ONG, ecc. Tali azioni richiedono infatti modalità di gestione diverse, pur rispettando i criteri di ammissibilità dell'Unione europea. La distinzione esplicita tra le operazioni a breve e a lungo termine contribuirebbe ad una migliore visibilità dell'azione comunitaria, evitando la confusione che può nascere da strumenti quali lo Stabex e l'aiuto alimentare, caratterizzati entrambi da una componente "crisi" e da una componente di sostegno ad obiettivi a lungo termine. In generale, un'evoluzione di questo tipo consentirebbe di migliorare la flessibilità, la coerenza e la trasparenza della politica di cooperazione comunitaria. La capacità di modulare ed adattare la politica di cooperazione ad un paese o ad un gruppo di paesi è comunque legata anche a meccanismi di programmazione di cui si tratterà nel paragrafo successivo. B. Concessione dell'aiuto in base alle necessità o in base ai meriti? Le risorse d'aiuto programmabili vengono attualmente concesse in funzione di una valutazione delle necessità di ciascun paese, in base ad indicatori dello sviluppo umano, alla dimensione del paese e a parametri geografici quali la mancanza di uno sbocco sul mare e l'insularità. La parte non programmabile dell'aiuto risponde invece a criteri 72 CAPITOLO VI specifici compensazione dei proventi da esportazione, ecc. ). (sostegno ai programmi di adeguamento strutturale, meccanismi di JL'automaticità della modalità di stanziamento delle risorse programmabili è stata già notevolmente ridimensionata in occasione della revisione intermedia di Lomé IV. È stato infatti adottato un sistema di stanziamento in due frazioni - di cui la prima corrisponde al 70% delle risorse programmabili - che consente di rivedere l'attribuzione delle risorse alla luce di una valutazione del modo in cui vengono rispettati gli impegni assunti dai paesi beneficiari (soprattutto in materia di politiche settoriali) e della coerenza generale della politica di sviluppo condotta dal governo e consente inoltre di tener conto di eventuali fattori esterni non previsti inizialmente. Il nuovo sistema di stanziamento per frazioni introduce quindi un criterio qualitativo nuovo nella concessione degli aiuti, che permette ormai di adattare gli importi dell'aiuto assegnati a un paese in funzione delle azioni realizzate da un governo nell'ambito delle sue politiche settoriali e della sua politica generale. Questa evoluzione riflette l'esigenza di maggiore efficacia mostrata dall'Unione europea e corrisponde anche ad una concezione del partenariato basata su impegni reciproci e sull'idea che l'aiuto esterno sia destinato a sostenere iniziative di riforma interna. Da questo punto di vista, l'Unione europea dovrebbe quindi essere spinta a continuare su questa strada. L'utilità di una programmazione scaglionata su più anni, in termini di prevedibilità dei flussi di finanziamento esterno per i paesi in via di sviluppo, e supponendo l'esistenza di un quadro strategico minimo, induce a mantenere un sistema di programmazione pluriennale. Per conciliare flessibilità e prevedibilità, efficacia e responsabilità bisognerà allorà'prevedere numerose opzioni. Occorrerà rispondere a due domande: quali sono i criteri da adottare per la ripartizione delle risorse programmabili tra i diversi paesi ACP? Come bisognerà regolare la programmazione per rendere più flessibile la politica di cooperazione? Il divario crescente tra i paesi ACP, tra i paesi più poveri e quelli che hanno maggiori possibilità di sviluppo, tra quelli che rimangono in preda a gravi problemi sociopolitici e quelli avviati sulla strada delle riforme e del progresso economico e sociale, conferisce alla domanda una particolare rilevanza. Combinare incentivi ed indicatori di sviluppo La grande importanza attribuita alle politiche interne e l'approccio incentivante che l'Unione europea tende a sviluppare attraverso la sua politica di cooperazione suggeriscono di completare il criterio basato sulle "necessità", che è di tipo palliativo, con un criterio di buona gestione basato su una valutazione del modo in cui lo Stato e le autorità locali si assumono le responsabilità. Agli indicatori socioeconomici e a quelli dei livelli di povertà si aggiungerebbero così criteri di efficacia relativi sia alla gestione politica che a quella economica. Questa opzione implica la definizione di criteri di buon governo accettati dai partner. Come anche nel caso della condizionalità, trattata al punto C, una valutazione di politica generale sembra preferibile all'adozione di criteri molto specifici, e le condizioni storiche, politiche e istituzionali non vanno considerate indipendentemente dai criteri di tipo socioeconomico. In ogni caso, tali criteri dovrebbero poter essere stabiliti in anticipo tra le parti, in modo da evitare giudizi discrezionali. 73 CAPITOLO VI Tale opzione renderebbe inevitabilmente più selettivo l'aiuto e permetterebbe all'Unione europea di concentrare i propri sforzi sui paesi più poveri e sui paesi in cui l'impatto degli interventi potrà essere maggiore. Adottare una programmazione flessibile L'introduzione di criteri incentivanti per la concessione dell'aiuto modificherebbe il modo di concepire il carattere contrattuale delle relazioni UE-ACP. Non sarebbe comunque opportuno adottare criteri di efficacia, mantenendo un sistema di stanziamenti quinquennali: infatti le condizioni di buon governo possono cambiare molto rapidamente in un paese, in senso positivo o negativo. Questa opzione sarebbe inoltre più compatibile con meccanismi di finanziamento diversi da quelli previsti per il FES, nell'ambito del quale gli Stati membri fissano in anticipo l'importo del loro contributo. Sarebbero senz'altro più adeguate disposizioni finanziarie che, pur consentendo una programmazione pluriennale delle spese, offrissero maggiore flessibilità. Si potrebbe comunque mantenere là prevedibilità dei flussi attraverso l'adozione di un sistema di programmazione su tre, quattro o cinque anni, con revisione periodica, per esempio annuale. Questa formula è stata adottata in particolare nell'ambito del partenariato Euromed e permette di conciliare gli obiettivi della prevedibilità con quelli della flessibilità, in una concezione del "contratto" tra donatore e beneficiario basata sull'esigenza di efficacia. C. Natura degli aiuti L'analisi critica delle vecchie e delle nuove esperienze di cooperazione, oggetto del capitolo li, che si basa essenzialmente sui risultati degli studi di valutazione recentemente realizzati, ha permesso di giungere a varie conclusioni operative. Essa ha sottolineato l'interesse di rafforzare l'approccio settoriale e il sostegno alle riforme, di favorire il miglioramento del quadro istituzionale e della capacità locale di ideare politiche economiche e sociali in una strategia a lungo termine, nonché di mantenere l'aiuto ai progetti solo per operazioni molto specifiche, direttamente collegate ai processi di riforma. L'intenzione di favorire una migliore ripartizione delle responsabilità e di spingere i governi dei paesi ACP a realizzare politiche durevoli di sviluppo, a ridurre l'instabilità e a definire le proprie strategie di sviluppo suggerisce di concedere gli aiuti comunitari sotto forma di aiuto globale al bilancio dei paesi in questione, invece di finanziare vari progetti individuali. Un'opzione di questo tipo può esser prevista senza dubbio solo contemporaneamente all'introduzione di criteri di efficacia in materia di politica economica e sociale per la determinazione delle dotazioni finanziarie e può riguardare solo i paesi in grado di dimostrare una sufficiente capacità di gestione delle risorse. D'altronde, gli studi di valutazione tendono a dimostrare la necessità di abbandonare o di modificare alcuni strumenti (i sistemi Stabex e Sysmin). Il principio stesso della compensazione non è rimesso in discussione, in quanto appare giustificato concedere un aiuto speciale per continuare sulla via scelta per la gestione macroeconomica nonché per ridurre i rischi fronteggiati dagli esportatori in alcuni settori, in particolare quello agricolo. Questi strumenti sono inoltre sempre più utilizzati per sostenere riforme 74 CAPITOLO VI economiche e istituzionali nei settori interessati, ma il loro carattere automatico ne riduce la rilevanza. Infine, gli ultimi sviluppi dell'economia mondiale hanno aumentato l'offerta di risorse da investire in maniera redditizia nei paesi in via di sviluppo nonché il numero di paesi in via di sviluppo in grado di offrire agli operatori buone possibilità di investimento. I paesi in via di sviluppo più ricchi beneficiano di finanziamenti esterni e di sostegno professionale e tecnico esterno a condizioni di mercato. Dopo Lomé, appare opportuno per la Comunità europea destinare le sovvenzioni all'assistenza ai paesi più poveri e che hanno meno possibilità di attirare gli investimenti diretti stranieri e quelli di portafoglio. L'Unione europea potrebbe quindi prevedere lo sviluppo di uno strumento destinato ad agevolare l'accesso dei paesi ACP ai mercati dei capitali. Per quanto riguarda la natura degli aiuti che dovrebbero essere forniti dall'Unione europea emerge una serie di domande: il sostegno alle riforme macroeconomiche e alle politiche Occorre rafforzare settoriali? L'aiuto ai progetti deve essere progressivamente sostituito da un aiuto diretto ai bilanci? L'Unione europea deve mantenere i meccanismi di compensazione dei proventi da esportazione? Quale tipo di condizionalità deve prevedere l'Unione europea? L'Unione europea deve prevedere nuove modalità d'intervento per agevolare l'accesso dei paesi ACP ai capitali privati - sia che si tratti di investimenti diretti, di finanziamenti di progetti o di prestiti di Stato? Verso un aiuto diretto ai bilanci L'Unione europea potrebbe prevedere una modifica delle modalità di sostegno per favorire un aiuto diretto al bilancio dei paesi ACP. Uno strumento di questo tipo costituirebbe un buon complemento al sostegno all'adeguamento strutturale, che rimane particolarmente importante. per il miglioramento "dei processi di programmazione e di gestione finanziaria nei paesi partner. A questo proposito, potrebbe essere prevista una razionalizzazione dei diversi strumenti di sostegno macroeconomico sotto forma di aiuto diretto al bilancio inserito in un quadro macroeconomico adeguato, per i seguenti motivi: un'evoluzione di questo tipo consacrerebbe il principio del partenariato responsabile, basato su un rapporto di fiducia che lascia alle autorità nazionali la responsabilità della gestione delle risorse per lo sviluppo; contrariamente all'aiuto ai progetti, l'aiuto al bilancio non interferisce in maniera dispersiva nel processo di assegnazione delle spese. I principali ostacoli al passaggio ad un aiuto al bilancio sono costituiti dalle imperfezioni nella gestione finanziaria e dalla mancanza di trasparenza nelle decisioni di stanziamento. A tal proposito vanno comunque definiti alcuni requisiti minimi. L'evoluzione verso un aiuto al bilancio appare quindi come un processo, in grado di aumentare notevolmente l'efficacia della cooperazione, che segna una tappa nello sviluppo delle capacità locali. 75 CAPITOLO VI Dal sostegno all'adeguamento strutturale al sostegno alle politiche settoriali È stato già sottolineato che le riforme intraprese dagli ACP e sostenute dall'Unione europea rientrano in un processo di ampia portata, soprattutto nel loro aspetto istituzionale. Inoltre, il concetto stesso di adeguamento assume un carattere permanente in un mondo in rapida evoluzione che richiede adattamenti e rimette in discussione continuamente le politiche economiche e i sistemi sociali. Possono comunque essere identificati livelli diversi, in particolare il passaggio da una prima fase di riforme strutturali che riguardano il funzionamento generale dell'economia e del settore pubblico ad una fase complementare basata su aspetti settoriali più specifici. Man mano che verranno ottenuti progressi nella realizzazione delle riforme, l'Unione europea dovrà quindi, per rispondere in maniera adeguata alle priorità del momento, essere in grado di riorientare gli aiuti verso il sostegno all'adeguamento settoriale e istituzionale. Gli strumenti utilizzati dalla Comunità per sostenere le riforme potrebbero quindi essere adattati in funzione della fase specifica del processo di adeguamento strutturale. Così, nel quadro generale della condizionalità, un aiuto diretto al bilancio potrebbe essere esplicitamente destinato al sostegno alle riforme in settori specifici. Mantenere una possibilità di compensazione dei proventi da esportazione Per quanto riguarda i meccanismi di compensazione in caso di crollo dei proventi da esportazione, l'Unione europea potrebbe prevedere di rispondere alle difficoltà incontrate da un particolare settore concedendo ulteriori risorse che si aggiungeranno alla dotazione globale destinata al paese in questione. In funzione della natura del problema, di tipo strutturale o congiunturale, queste risorse potrebbero essere inserite nei sostegni settoriali o in quelli macroeconomici. Verso una riforma della condizionalità Il problema della condizionalità è un altro aspetto essenziale in ogni discussione sulla natura degli aiuti concessi. Esplicitamente o implicitamente, la condizionalità è presente in ogni programma di cooperazione. Essa implica un certo grado di selettività dell'aiuto e si propone essenzialmente di spingere i paesi beneficiari a modificare la loro politica o a realizzare talune riforme. La condizionalità può dipendere dai risultati attesi o dai mezzi da destinare al raggiungimento di un determinato obiettivo. Tenuto conto in particolare del carattere sperimentale di molte riforme, soprattutto nel settore istituzionale, un approccio basato su una valutazione rigorosa dell'impatto globale della politica di un governo risulta senz'altro preferibile alla mera sovrapposizione di condizionalità molto specifiche. Nel quadro del Programma speciale per l'Africa, la Commissione ha proposto agli altri finanziatori un nuovo approccio per la condizionalità in materia di sostegno all'adeguamento strutturale, impostazione che risponde ai seguenti criteri generali: favorire l'adattamento delle riforme ai paesi beneficiari; applicare condizioni realistiche che permettano di tener conto del contesto politico e amministrativo; procedere ad una valutazione globale degli sforzi intrapresi, in funzione degli obiettivi dello sviluppo sostenibile, e non limitarsi ad una valutazione parziale di alcuni 76 CAPITOLO VI indicatori specifici. Questa valutazione dovrebbe essere fatta insieme a tutti gli altri donatori. L'approccio globale concordato tra le parti dovrà permettere anche di evitare bruschi mutamenti nei versamenti dell'aiuto. Il rispetto di questi principi dovrebbe permettere di evitare gli attuali inconvenienti e di far evolvere le relazioni tra finanziatori e beneficiari verso un rapporto di partenariato che comporti impegni reciproci a favore degli obiettivi a lungo termine. Facilitare l'accesso ai capitali destinati agli investimenti Attualmente, l'Unione europea utilizza tutta una serie di strumenti per aiutare i paesi a trovare i capitali necessari a effettuare investimenti: aiuti non rimborsabili del FES, capitali di rischio, anch'essi finanziati dal FES, e alcuni prestiti su risorse proprie della Banca europea per gli investimenti. Per aumentare la disponibilità delle fonti di finanziamento a tasso privilegiato destinate agli investimenti, soprattutto a quelli nel campo delle infrastrutture, una prima soluzione consisterebbe nel facilitare l'accesso ai prestiti della BEI. Nel quadro della proposta di iscrizione in bilancio del FES, i prestiti della BEI ai paesi ACP potrebbero allora essere soggetti alle stesse modalità applicate ai prestiti concessi ad altri paesi terzi (in particolare per quanto riguarda l'apporto di capitali al Fondo di garanzia per le azioni esterne). Un'altra soluzione da tener presente consisterebbe nel modificare gli strumenti esistenti per migliorare l'accesso alle fonti private di finanziamento. Per esempio, le garanzie parziali (eventualmente attraverso l'intermediazione della BEI) costituiscono uno strumento già utilizzato con un certo successo da numerose agenzie multilaterali per mobilitare capitali a lungo termine al fine di coprire una parte o la totalità del rischio politico e/o commerciale. L'applicazione di queste opzioni nell'ambito della cooperazione del dopo Lomé richiede ulteriori analisi e consultazioni. La maggior parte dei paesi ACP più sviluppati ha già registrato buoni risultati per quanto riguarda la solvibilità nazionale e non ricaverebbe grandi vantaggi nell'ipotesi di garanzie esterne per i prestiti nazionali. Essi possono invece trovare molto interessante l'idea delle garanzie, per esempio per grandi progetti di infrastruttura finanziati dal settore privato, a causa dei numerosi rischi contrattuali che continuano ad impedire al mercato di finanziare progetti di questo tipo e a causa dell'importanza delle infrastrutture nel sostegno all'espansione economica. La fornitura di garanzie o di prestiti finanziati dal mercato attraverso l'intermediazione della BEI potrebbe presentare vantaggi sia per i paesi solvibili, o quasi solvibili, che per i paesi ACP più poveri. I primi riceverebbero finanziamenti esterni maggiori e la loro valutazione finanziaria migliorerebbe nel tempo, garantendo loro la possibilità di beneficiare in futuro di finanziamenti più consistenti e vantaggiosi. I paesi meno sviluppati potrebbero aspettarsi di ricevere una quota maggiore dei fondi FES disponibili man mano che diminuiscono le necessità di finanziamento ufficiale dei paesi più sviluppati. 77 CAPITOLO VI D. Cogestione, gestione unilaterale da parte dell'Unione europea o gestione autonoma da parte dei paesi beneficiari? Il regime di cogestione applicato nel quadro della Convenzione di Lomé, basato sulla decisione di avviare un'azione di cooperazione e sul controllo delle spese, ha mostrato i suoi limiti. Da una parte, sul piano pratico, le numerose sovrapposizioni tra ordinatore nazionale e ordinatore principale (la Comunità) allungano i tempi nuocendo così all'efficacia della cooperazione. Inoltre questo regime non agevola i cofìnanziamenti con altri finanziatori. D'altra parte, dal punto di vista funzionale, il regime di cogestione non spinge i beneficiari ad assumersi la responsabilità dei programmi di sviluppo e delle riforme sostenuti dall'Unione europea, anche se si tratta di un elemento fondamentale per l'efficacia dell'aiuto, messo particolarmente in evidenza da tutti gli studi di valutazione effettuati dalla Comunità. Il passaggio progressivo da un aiuto centrato sulle infrastrutture al sostegno alle politiche socioeconomiche e alle riforme istituzionali lo rende sempre più necessario. Occorre quindi rivedere il principio della gestione congiunta delle risorse. Quali sono le alternative che permetterebbero di rispondere sia all'esigenza di assicurare un sistema affidabile di gestione delle risorse dell'aiuto comunitario, sia alla necessità di favorire la responsabilizzazione dei beneficiari, essa stessa condizione per una cooperazione più efficace? Dovrebbe essere adottato un approccio differenziato ed evolutivo, stabilendo un legame tra la "buona gestione" nel paese beneficiario e l'aumento delle sue responsabilità nella gestione amministrativa e finanziaria dell'aiuto. La finalità di questo nuovo principio di gestione sarà l'aumento progressivo della responsabilità dei paesi beneficiari nella gestione dei programmi, nel controllo delle spese, nella loro giustificazione e nella valutazione del loro impatto socioeconomico. L'aiuto diretto al bilancio costituisce la forma più avanzata su questa strada. Nei paesi in cui le condizioni istituzionali e amministrative non consentono di avviare questo processo in tempi brevi, la gestione unilaterale da parte dell'Unione europea dovrebbe essere sistematicamente accompagnata da un sostegno allo sviluppo e al rafforzamento delle capacità locali necessarie per portare a termine tali compiti; il sostegno non dovrebbe comportare la creazione di unità specifiche ma dovrebbe inserirsi in maniera ottimale nel quadro delle strutture locali esistenti. Vanno stabiliti anche altri criteri per ridefinire le modalità di gestione appropriate in ciascun caso, in funzione in particolare della qualità del dialogo UE-ACP, del carattere aggiuntivo delle risorse comunitarie rispetto alle iniziative nazionali e dell'esistenza di unità o di meccanismi di coordinamento degli aiuti esterni. Questo problema, come numerosi altri aspetti delle relazioni UE-ACP menzionati nel Libro Verde, dovrà essere senza dubbio affrontato in base ad un approccio differenziato, applicando formule adeguate al contesto di ciascun paese o gruppo di paesi. Dovrà essere considerato il carattere evolutivo del sistema prescelto, in quanto dovrà essere prevista 78 CAPITOLO VI ovunque una gestione più autonoma da parte dei beneficiari, man mano che saranno constatati progressi nel "buon governo" dei paesi ACP. In generale, i cambiamenti eventualmente introdotti nelle modalità di gestione delle risorse dovranno prefiggersi di ridefinire l'impegno di concertazione e di dialogo nella pratica corrente della cooperazione sulle questioni di fondo e sulle condizioni che influenzano l'impatto dei programmi di cooperazione e determinano il modo in cui questi ultimi possono contribuire allo sviluppo durevole del paese interessato. È in questo ambito che può manifestarsi la responsabilità di ciascuno dei partner davanti agli elettori europei e agli elettori dei paesi ACP. SEGUITO DATO AL LIBRO VERDE Il Libro Verde costituisce una tappa nel processo di consultazione intrapreso dalla Commissione sul futuro delle relazioni tra l'Unione europea e i paesi ACP e nel dibattito avviato in materia fra tutti gli operatori interessati allo sviluppo. Esso cerca di sensibilizzare l'opinione pubblica sulla necessità per l'Europa di adottare una politica di cooperazione efficace nei confronti dei paesi ACP e delinea le principali questioni sulle quali l'Unione europea dovrà prendere posizione prima di avviare negoziati con tali paesi. Il Libro non pretende di essere unico né esauriente ma indica varie strade e presenta opzioni diverse. Con la pubblicazione del Libro Verde, la Commissione invita tutti gli operatori interessati ad esaminare le opzioni e gli argomenti presentati, e ad esprimere pareri e suggerimenti. La Commissione continuerà a stimolare il dibattito organizzando incontri e seminari. I contributi potranno essere inviati anche per iscritto alla Direzione generale Sviluppo. Tenendo conto delle disposizioni istituzionali, la Commissione formulerà proposte concrete per il rinnovamento delle relazioni UE-ACP nel corso della seconda metà del 1997. 79 Libro Verde sulle relazioni tra l'Unione europea e ipaesi ACP Allegato Tabelle - Grafici Evoluzione dei flussi finanziari verso i paesi ACP Evoluzione dei flussi finanziari dell'UE verso i paesi ACP Aiuto pubblico allo sviluppo proveniente dai paesi dell'OCSE, 1990-95 APS rispetto al PIL (1995) Fondo europeo di sviluppo (FES): ripartizione dell'aiuto per strumento Scambi tra l'UE e ipaesi in via di sviluppo -periodo 1976-1994 Dipendenza dei paesi ACP dai mercati dell'UE, degli Stati Uniti e del Giappone Prospettive economiche per i paesi in via di sviluppo Risultati economici dei paesi interessati dal Programma speciale per l'Africa (PSA) EVOLUZIONE DEI FLUSSI FINANZIARI VERSO I PAESI ACP Flussi netti provenienti da tutte le fonti (milioni di U SD - prezzi correnti) 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 8306 1972 2983 13261 8647 2644 -247 11044 9579 1583 -259 10903 11505 2156 1006 14667 13353 2988 779 17120 14968 2169 436 17573 15941 2370 2059 20370 18808 3068 -1057 20819 18275 1604 339 20218 19561 1620 1094 22275 17639 1126 1439 20204 • • - A PS - • - A l t ri APS - i r- Contributi privati netti * * Totale APS Altri APS Contributi privati netti Totale fonte: OCSE-CAS 25000 20000 15000 Q oo D S ìoooo e o 5000 -5000 Anni EVOLUZIONE DEI FLUSSI FINANZIARI DELL'UE VERSO I PAESI ACP Flussi netti (milioni di USD - prezzi correnti) 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 2653 591 3244 752 56 808 2812 700 3512 1375 23 1398 2869 657 3526 606 43 649 4289 854 5143 843 51 894 5184 915 6099 1863 40 1903 5906 1462 7368 1252 1250 5951 1458 7409 1290 23 1313 7387 1655 9042 1352 45 1397 6555 1713 8268 789 44 833 7081 2432 9513 743 188 931 6449 1671 8120 314 -48 266 2522 356 400 -143 -899 -729 1091 -1275 116 599 1619 5926 647 6573 4543 723 5266 3875 700 4575 4989 906 5895 6147 955 7102 6428 1460 7888 8332 1481 9813 7463 1700 9163 7460 1757 9217 8423 2620 11043 8382 1623 10005 APS Stati membri UE Istituzioni UE Totale APS UE Altri APS (AAPS) Stati membri UE Istituzioni UE Totale AAPS UE Flussi privati netti (FPN) FPN Stati membri UE Risorse totali Stati membri UE Istituzioni UE Totale risorse UE fonte: OCSE-CAS -2000 Arvnr Totale APS UE Totale AAPS UE FPN Stati membri UE Totale risorse UE 1993 E r o g a z i o ni d e l l ' a i u to p u b b l i co a l lo s v i l u p po ( A P S) d ei p a e si C AS 1 9 9 0 > 1 9 95 (Erogazioni nette a prezzi correnti e tassi di cambio in milioni di USD) Paese Totale APS 1990 Totale APS 1991 Totale APS 1992 Totale APS 1993 Totale APS 1994 Totale APS 1995 APS 1995 i n% delI'APS totale 1. 050 1. 011 Australia Austria Belgio Canada Danimarca Finlandia Francia Germania Irlanda Italia Giappone Lussemburgo Paesi Bassi Nuova Zelanda Norvegia Portogallo Spagna Svezia Svizzera Regno Unito Stati Uniti TOTALE CAS Mento: Paesi UEW -dicuiCE™ fonte: OCSE - CAS 955 394 889 2. 470 1. 171 846 6. 874 6. 320 57 3. 395 9. 054 25 2. 526 95 1. 205 148 965 1. 998 750 2. 630 10. 194 52. 961 543 831 2. 604 1. 200 930 7. 386 6. 890 72 3. 347 10. 945 42 2. 517 100 1. 178 213 1. 262 2. 116 863 3. 184 9. 407 56. 680 531 840 2. 515 1. 392 644 8. 162 6. 963 70 4. 122 11. 119 38 953 544 810 2. 373 1. 340 355 7. 915 6. 954 81 3. 043 11. 259 50 2. 742 2. 525 97 1. 226 302 1. 518 2. 453 1. 139 3. 153 98 1. 014 248 1. 304 1. 769 793 2. 920 10. 813 60. 850 10. 123 56. 471 1. 091 655 726 2. 250 1. 446 290 8. 466 6. 818 109 1. 136 747 1. 033 2. 113 1. 628 387 8. 439 7. 481 143 2. 705 13. 239 1. 521 14. 354 59 2. 517 110 1. 137 308 1. 305 1. 819 982 3. 197 9. 927 n. c. 3. 321 123 1. 247 269 1. 309 1. 887 1. 084 3. 185 7. 303 1,9% 1,3% 1,8% 3,6% 2,8% 0,7% 14,4% 12,7% 0,2% 2,6% 24,4% 5,7% 0,2% 2,1% 0,5% 2,2% 3,2% 1,8% 5,4% 12,4% 59. 156 58. 710 100,0% 25. 000 3. 028 26. 944 3. 818 29. 302 27. 190 27. 656 31. 411 4. 461 3. 948 4. 825 5. 501 53,5% 9,4% (1) - Totale dei paesi dell'UE alla fine del 1994 (escluse Austria, Finlandia e Svezia), esclusa la Grecia che non fa anc sra parte del CAS. (2) - Pari alla quota dell'APS degli Stati membri dell'UE fornita complessivamente attraverso la Commissione (FES e Bilancio generale delle Comunità), compresa sopra. <2 •? Erogazione dell'APS da parte dei membri del CAS (Erogazioni nette in milioni di USD - prezzi correnti) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 APS 1995 rispetto ai tatale CAS Stati Uniti Giappone Stati membri UE* Totale altri paesi CAS TOTALE *Di cui CE * L'aiuto comunitario è compreso nell'aiuto totale degli Stati membri (la Grecia non è ancora membro del CAS) 10. 123 11. 259 27. 190 7. 899 56. 471 3. 948 10. 194 9. 054 25. 000 8. 713 52. 961 3. 028 9. 407 10. 945 26. 944 9. 384 56. 680 5. 5/5 10. 813 11. 119 29. 302 9. 616 60. 850 4. 461 14. 354 31. 350 5. 703 58. 710 5. 507 9. 927 13. 239 27. 656 8. 334 59. 156 4. 825 7. 303 12% 24% 53% 10% 100% 9% 35. 000 30. 000 25. 000 Q 3 20. 000 -I e I 15. 000 10. 000 5. 000 •Stati Uniti •Giappone - A - S t a ti membri UE* | ! | ! -H~~ Totale altri \ paesi CAS j - *— *DicuiCE ! • -*- -*- 19&) 1991 1992 Anni 1993 1994 fonte: OCSE - CAS *7 APS rispetto al PIL dei singoli paesi nel 1995 Danimarca Norvegia Svezia Paesi Bassi Francia Lussemburgo (dati 1994) Canada Australia Nuova Zelanda Stati Uniti Membri UE TOTALE CAS 0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70% 0,80% 0V90% 1,00% <? C Ripartizione annuale dell'aiuto per strumento (Decisioni; tutti i FES) 1993 1994 Aiuto programmabile Adeguamento strutturale Capitali di rischio Abbuono d'interessi Aiuto d'emergenza Aiuto ai profughi Sysmin Stabex TOTALE 1014,39 378,00 53,65 21,51 83,15 29,30 50,03 1,17 1631,20 1041,94 222,35 214,43 53,85 249,98 25,61 57,25 615,12 2480,53 1995 828,58 145,50 256,82 35,53 33,68 4,40 84,49 131,09 1520,09 in milioni di ECU Percentuale delle decisioni per strumento nel 1995 Stabex 9% Sysmin 6% Aiuto d'emergenza ai profughi 3% Abbuono d'interessi 2% Capitali di rischio 17% Adeguamento strutturale 10% Aiuto programmabile 55% Il FES (Fondo europeo di sviluppo), il principale strumento finanziario della Convenzione di Lomé, concede sovvenzioni a programmi d'aiuto destinati ai 70 paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) firmatari della Convenzione. Gli stanziamenti del FES ricevono contributi ad hoc dagli Stati membri e non sono iscritti nel bilancio dell'Unione. All'esecuzione di ciascuna Convenzione è legato un FES preciso: il 6° FES per Lomé III e il 7° FES per i primi cinque anni di applicazione di Lomé IV. L'8° FES, di recente istituzione, finanziera la cooperazione durante gli ultimi cinque anni di Lomé IV. I suoi fondi verranno impegnati per conseguire obiettivi prioritari in materia di sviluppo delle risorse umane, sicurezza alimentare, infrastrutture, investimenti industriali, ecc. [fonte: Commissione europea - Infofinance 1995 iz Scambi tra l'UE e i PVS - periodo 1976-1994 (in miliardi di ECU) Importazioni nell'UE ACP Asia America latina Mediterraneo Tutti i PVS Extra CE Esportazioni dell'UE ACP Asia America latina Mediterraneo Tutti i PVS Extra CE Mondo 1976 1980 1985 1990 1992 10,5 6,7 8,3 9,6 70,7 157,7 19,4 16 13,7 16,4 114,3 269,9 26,8 26 25,8 32,3 128,9 399,7 21,9 50,9 25,7 29,8 143,8 461,5 18,0 66,4 24,8 30,3 145,6 487,6 1994. 18,6 83,9 26,7 30,8 165,9 543,2 1976 1980 1985 1990 1992 1994 9,6 7,5 7,7 12,3 50,9 141,3 292,9 15,7 13,1 12 19,8 83,4 221,1 475,1 17,4 29,4 13,5 29,8 121,7 380,8 811,8 16,6 41 15,6 28,5 134,2 415,3 1076,6 17,0 47,1 20,4 28,6 153,1 436,1 1137,8 14,9 70,7 28,4 33,1 193,3 541,8 1297,9 1976 Quota delle importazioni da paesi terzi (%) ACP Asia America latina Mediterraneo Tutti i PVS Extra CE fonte: EUROSTAT - OSI - marzo 1996 6,7 4,2 5,3 6,1 44,8 100 1980 1985 1990 1992 1994 7,2 5,9 ' 5,1 6,1 42,4 100 6,7 6,5 6,5 8,1 34,7 100 4,7 11 5,6 6,5 31,2 100 3,7 13,6 5,1 6,2 29,9 100 3,4 15,5 4,9 5,7 30,5 100 2 Dipendenza dei paesi ACP dai mercati degli Stati Uniti (USA), dell'UE e del Giappone Esportazioni ACP in milioni di USD Paese Media USA 1990-92 Media Giappone 1990-92 Media UE 1990-92 ANGOLA BENIN BOTSWANA BURKINA FASO BURUNDI CAMERUN CAPO VERDE REP. CENTRAFRICANA COMORE CONGO COSTA D'AVORIO GIBUTI ERITREA* ETIOPIA GABON GAMBIA GHANA GUINEA GUINEA-BISSAU GUINEA EQUATORIALE KENYA LESOTHO LIBERIA MADAGASCAR MALAWI MALI MAURIZIO MAURITANIA MOZAMBICO NAMIBIA** NIGER NIGERIA UGANDA RUANDA SAO TOME E PRINCIPE SENEGAL SEICELLE SIERRA LEONE SOMALIA SUDAN SWAZILAND TANZANIA CIAD TOGO ZAIRE ZAMBIA 1453,92 11,75 0,00 0,26 6,03 76,59 0,02 0,55 6,75 330,98 149,52 0,02 8,09 583,35 1,08 87,64 97,28 0,03 0,10 50,48 0,00 7,30 34,85 47,17 1,16 96,26 7,46 15,04 2,74 3661,32 11,29 4,26 0,14 8,07 0,75 38,72 1,77 9,29 0,00 9,33 0,18 3,40 191,87 37,94 20,89 0,93 5,96 5,76 2,26 10,57 0,39 0,14 0,37 2,04 26,05 0,05 47,71 117,98 47,77 68,40 3,23 0,14 0,01 20,09 0,08 16,26 33,61 64,89 4,63 3,25 132,41 18,21 0,16 8,56 4,56 1,00 0,02 12,39 0,45 2,51 0,23 31,23 5,77 25,39 9,05 0,73 78,18 338,06 1260,30 54,23 98,61 53,95 57,12 1543,48 6,69 109,86 18,62 785,72 1963,90 4,76 129,72 1208,74 120,96 645,71 379,61 7,47 40,91 657,62 23,93 624,42 209,36 195,33 92,79 1004,63 295,99 92,25 210,02 5571,01 147,76 69,79 3,89 398,71 55,40 213,77 28,47 137,16 150,69 215,57 65,08 97,06 1126,72 363,55 Media OCSE 1990-92 3466,14 77,11 199,19 61,18 73,99 1708,58 7,24 113,43 27,73 1280,67 2293,10 5,36 Media mondiale 1990-92 3873,30 109,70 345,00. 171,00 119,00 2075,00 12,30 133,70 29,00 1314,00 3525,30 59,00 Rapporto USA- mondo (%) 37,54 10,71 0,00 0,15 5,07 3,69 0,17 0,41 23,26 25,19 4,24 0,03 213,85 2229,50 173,41 908,31 582,40 7,86 41,13 830,62 27,52 1151,92 311,30 355,34 108,26 1198,65 444,78 148,78 237,18 12280,55 177,13 87,51 4,40 433,56 57,18 280,75 32,42 195,49 195,07 272,63 76,67 145,28 1558,71 768,65 342,30 2700,70 198,70 1228,30 687,30 30,30 41,30 1387,30 68,30 1178,70 783,00 413,00 317,70 1267,00 552,70 391,70 263,00 14190,00 197,00 122,00 14,30 717,70 94,30 292,00 131,30 444,00 365,70 465,00 95,70 289,00 1767,00 1300,70 2,36 21,60 0,55 7,13 14,15 0,11 0,23 3,64 0,00 0,62 4,45 11,42 0,36 7,60 1,35 3,84 1,04 25,80 5,73 3,49 0,95 1,12 0,79 13,26 1,35 2,09 0,00 2,01 0,19 1,18 10,86 • 2,92 Rapporto UE - mondo (%) 32,54 49,43 28,58 31,55 48,00 74,38 54,37 82,17 64,22 59,80 55,71 8,06 37,90 44,76 60,88 • 52,57 55,23 24,66 99,05 47,40 35,03 52,97 26,74 47,29 29,21 79,29 53,55 23,55 79,85 39,26 75,00 57,20 27,20 55,55 58,75 73,21 21,68 30,89 41,21 46,36 68,00 33,58 63,76 27,95 lf Paese Media USA 1990-92 Media Giappone 1990-92 Media UE 1990-92 69,43 7124,18 3,48 365,13 21,28 36,74 3,64 5,51 71,31 135,94 420,71 1488,05 ZIMBABWE AFRICA ANTIGUA BAHAMAS BARBADOS BELIZE DOMINICA GRENADA GUYANA HAITI GIAMAICA REP. DOMINICANA STKITTSENEVIS*** ST VINCENT SAINT LUCIA SURINAME*** TRINIDAD E TOBAGO CARAIBI FIGI KIRIBATI*** PAPUA N. GUINEA SALOMONE SAMOA OCCID. TONGA TUVALU*** VANUATU PACIFICO TOTALE ACP fonte: EUROSTAT - OSI - marzo 1996 2,40 83,51 10391,37 610,04 3183,68 41,51 35,75 0,52 0,00 3,33 4,12 17,73 Media OCSE 1990-92 912,16 35762,69 17,54 988,17 88,10 111,17 57,23 22,69 265,86 301,46 1249,83 2328,53 Media mondiale 1990-92 1616,00 45719,30 26,70 1038,00 149,30 131,70 111,30 38,70 329,00 311,70 1496,30 2418,30 Rapporto USA- mondo (%) 4,30 15,58 13,03 35,18 14,26 27,89 3,27 14,23 21,67 43,61 28,12 61,53 144,48 1316,85 0,32 17,26 0,86 1,44 1,99 1,05 16,27 1,83 16,36 18,51 586,93 21128,26 10,42 239,29 44,03 49,46 48,21 12,11 151,42 35,21 328,09 182,43 7,17 0,08 71,47 103,52 92,98 131,28 120,00 147,00 25,26 108,40 34,91 358,08 45,41 2,49 10,78 218,52 1494,18 138,16 1250,64 6905,48 318,83 1903,00 8221,00 397,00 272,64 21,18 1,19 0,70 798,22 69,00 18,24 19,09 1375,30 93,30 14,70 20,30 5,09 456,76 1882,01 15,04 448,91 23071,35 25,08 1248,46 43916,63 28,30 1928,90 55869,20 3,44 12,06 32,06 38,73 10,46 2,60 0,56 0,00 16,41 8,49 4,33 19,00 Rapporto UE - mondo (%) 36,32 46,21 39,04 23,05 29,49 37,56 43,31 31,30 46,02 11,30 21,93 7,54 59,56 70,42 11,48 18,18 34,80 19,82 22,70 8,10 3,43 53,15 23,27 41,00 * L'Eritrea è diventata il 70° paese ACP nell'ottobre 1993, in seguito all'indipendenza ** La Namibia è diventata il 69° paese ACP nel dicembre 1990, in seguito all'indipendenza *** Dati non disponibili Prospettive economiche per i paesi in via di sviluppo Evoluzione del PIL in termini reali Paesi in via di sviluppo Asia orientale Asia meridionale Africa subsahariana America latina e Caraibi Medio Oriente e Africa settentr. 1986-95 1991-94 1995(st. ) 1996-97 1996-2005 Previsioni 4,2 8,1 5,1 1,8 2,4 1,1 5,0 9,4 3,9 0,7 3,6 2,4 4,9 9,2 5,5 3,8 0,9 2,5 5,1 8,2 5,5 3,7 2,6 3,2 5,4 7,9 5,4 3,8 3,8 2,9 * escluse Europa orientale ed ex URSS Fonte: Banca Mondiale, Prospettive economiche mondiali -0 Risultati economici dei paesi interessati dal PSA Crescita annuale (%) PIL media ponderata mediana Esportazioni Importazioni Risparmi e investimenti (% del PIL) I Risparmi : Investimenti - di cui investimenti privati P S A -1 1988-90 P S A -2 1991-93 P S A -3 1994-96 5,2 3,8 4,3 2J> 3J 19,3 „ 3,5 1,6 0,6 - 2^ ^2 18,8 9_12 5,1 4,1 6,8 12,5 5$\ 19,8 10,6 PSA-1 21 paesi PSA-2 27 paesi PSA-3 31 paesi Fonte: Banca Mondiale - PSA quarta fase - Maggio 1996. •Q ISSN 0254-1505 COM(96) 570 def. DOCUMENTI IT 11 N. di catalogo : CB-CO-96-604-IT-C ISBN 92-78-11795-1 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo