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EU environmental policy
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text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 27. 11. 1996 COM(96) 561 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU RELATIVA A ACORDOS EM MATÉRIA DE AMBIENTE INDICE Síntese I. Introdução II. Conteúdo e objectivos da comunicação III. Considerações gerais sobre os acordos em matéria de ambiente enquanto instrumentos políticos IV. Orientações gerais para o recurso a acordos em matéria de ambiente V. Acordos em matéria de ambiente para implementação de algumas disposições de directivas comunitárias VI. Acordos em matéria de ambiente a nível comunitário VII. Conclusões Anexo: Panorâmica das experiências nacionais Síntese Está agora em vigor o quadro legislativo de base no domínio do ambiente, ao fim de mais de vinte anos de legislação comunitária. A adequada implementação deste "acquis communautaire" representa uma das principais áreas de acção ambiental na prossecução do desenvolvimento sustentável. Complementar as medidas regulamentares por meio de outros instrumentos políticos é, igualmente, um dos objectivos-chave estabelecidos no quinto programa de acção em matéria de ambiente. A promoção de acordos com a indústria constitui parte dos esforços destinados a alargar a gama de instrumentos políticos. Assim, a presente iniciativa insere-se na estratégia fixada no quinto programa de acção, o que foi recentemente confirmado pela Comissão, na sua proposta de revisão do programa. Os acordos com a indústria são um instrumento versátil, que pode ser usado a nível regional, nacional, comunitário e internacional. Até ao momento, têm sido predominantemente não-vinculativos e voluntários. No entanto, recentemente, alguns Estados-membros adoptaram uma abordagem mais formal e vinculativa. Os acordos em matéria de ambiente podem dar origem a medidas eficazes, antecipando-se à legislação e reduzir, desta forma, o volume de acções regulamentares e administrativas. Assim, a presente iniciativa está relacionada com os esforços da Comissão para simplificar a legislação comunitária e aumentar a sua qualidade. Os acordos podem ser usados enquanto complemento da legislação e representar um eficaz instrumento de implementação. Sob forma vinculativa, são um meio eficiente e adequado para atingir objectivos gerais estabelecidos por directivas comunitárias, sobretudo a execução de programas de redução. A nível comunitário, permitem à Comissão abordar questões ambientais sem ter que recorrer aos instrumentos legislativos tradicionais. Os acordos em matéria de ambiente têm três vantagens principais: podem incentivar uma atitude pró-activa por parte da indústria, fornecer soluções rentáveis e "por medida", e contribuir para uma consecução mais rápida e fácil dos objectivos. A fim de promover a sua utilização, a presente comunicação contém orientações gerais destinadas a garantir a sua transparência, que é um factor crucial para a sua eficácia. Assim, esta comunicação sugere que se consultem previamente as partes interessadas, que os acordos assumam uma forma vinculativa, que se estabeleçam objectivos quantificados e intercalares, se controlem os resultados e se publiquem o acordo e os resultados atingidos. Estes critérios devem permitir evitar a fixação de metas vagas, a falta de transparência e a eventual distorção da concorrência causada por "não-alinhados". Será dirigida uma recomendação aos Estados-membros, destinada a fornecer um quadro claro para o recurso a acordos em matéria de ambiente enquanto instrumentos de implementação de directivas comunitárias. I. Introdução 1. Com o objectivo de tornar a política ambiental cada vez mais eficiente, a Comissão, desde a elaboração do quinto programa de acção em matéria de ambiente, em 19921, tem defendido o alargamento da gama de instrumentos políticos. O motivo desta nova orientação estratégica prende-se com o facto de estar agora em vigor o quadro legislativo de base, depois de mais de vinte anos de acção comunitária no domínio do ambiente. No entanto, as medidas legislativas, por si sós, não introduzirão nas tendências e práticas actuais as substanciais alterações necessárias para tornar o desenvolvimento sustentável. Assim, o quinto programa de acção sugere uma nova série de esforços conjuntos com a indústria: "Enquanto as anteriores medidas ambientais tendiam a ser de natureza proibitiva, com a tónica colocada numa abordagem do tipo 'nãopoderás', a nova estratégia baseia-se mais numa abordagem do tipo 'trabalhemos em conjunto'. Isto reflecte a progressiva tomada de consciência no mundo industrial e empresarial de que a indústria, para além de ser uma componente significativa do problema (ambiental), deve igualmente ser parte integrante da solução. A nova abordagem implica, em especial, o reforço do diálogo com a indústria e o encorajamento, nas circunstâncias apropriadas, de acordos voluntários e outras formas de auto-regulação". 2. O Conselho reconheceu explicitamente a necessidade de alargar a gama de instrumentos e de envolver todos os níveis da sociedade, num espírito de responsabilidade partilhada2. Porém, o alargamento da gama de instrumentos revelou-se mais difícil do que previsto, pelo que a Comissão, aquando da revisão do quinto programa de acção, propôs que esta questão fosse considerada uma de cinco prioridades-chave3. Para esse efeito, deveria ser dada especial atenção aos impostos ambientais, ao incentivo da reforma fiscal, ao conceito de responsabilidade ambiental e aos acordos voluntários. Os serviços da Comissão estão a impostos ambientais nos preparar um projecto de comunicação Estados-membros, com o intuito de facilitar a introdução desses impostos, mediante uma clarificação das possibilidades e limitações da utilização dessas medidas. A Comissão pretende, igualmente, estimular debates públicos sobre a melhoria da aplicação e do cumprimento da legislação ambiental, por intermédio de uma comunicação ao Parlamento e ao Conselho. relativa aos 3. Uma maior confiança em instrumentos baseados no mercado e em instrumentos mais bem adaptados à lógica do mercado permite transmitir a mensagem adequada aos agentes económicos, contribuindo, dessa forma, para a desregulamentação e a redução da COM(92) 23 de 26. 5. 1992, ponto 31. Resolução 93/C 138/01 do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no Conselho, de 1. 2. 1993. JO n° C 138 de 17. 5. 1993, p. l. Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à revisão do programa da Comunidade Europeia de política e acção em matéria de ambiente e desenvolvimento sustentável "em direcção a um desenvolvimento sustentável". JO n° C 140 áe î l. 5. 96, p. 5. ingerência burocrática4. Os acordos com a indústria, em especial se forem celebrados a nível comunitário, podem evitar a necessidade de uma acção regulamentar, por darem origem a medidas eficazes da indústria antecipando-se à legislação. Podem, igualmente, constituir um meio para implementar - de forma rentável - os objectivos regulamentares estabelecidos pelas directivas comunitárias. Finalmente, podem contribuir para limitar o grau de pormenor da legislação. A pertinência dos acordos nestas diferentes circunstâncias deve ser determinada caso a caso. Embora os acordos com a indústria estejam a ser usados por quase todos os Estados-membros, a amplitude dessa utilização e a forma dos acordos varia bastante. H. Conteúdo e objectivos da comunicação 4. A presente comunicação debruça-se sobre a utilização de acordos em matéria de ambiente enquanto instrumentos de aplicação da legislação ambiental na Comunidade. Para os efeitos da mesma, os acordos em matéria de ambiente constituem acordos celebrados entre a indústria e as entidades públicas, com o objectivo de atingir objectivos ambientais. Esses acordos podem ser juridicamente vinculativos, estabelecendo obrigações para as partes signatárias, podendo também assumir a forma de compromissos unilaterais da indústria, reconhecidos pelas entidades públicas. Com base na situação actual nos Estados-membros, a presente comunicação - expõe orientações para a utilização eficaz dos acordos em matéria de ambiente; - fixa as condições que regem a utilização desses acordos para fins de aplicação de algumas disposições de directivas comunitárias; - indica a forma como os acordos em matéria de ambiente podem ser utilizados a nível comunitário. 5. O objectivo geral desta comunicação é promover e facilitar a utilização de acordos eficazes e aceitáveis em matéria de ambiente. É óbvio que esta iniciativa deve ser encarada como um elemento de uma política mais vasta a nível de abordagens voluntárias, cujos princípios, motivos e objectivos figuram no quinto programa de acção. Os acordos em matéria de ambiente farão parte integrante de uma conjugação política de instrumentos que visam contribuir para o desenvolvimento sustentável (Ver capítulo III). Por outro lado, os acordos deverão ser cuidadosamente concebidos, a fim de garantir, simultaneamente, a sua eficácia ambiental e uma boa relação custo/eficácia, ou seja, o seu êxito. Para tal, é necessário chegar a acordo sobre os critérios destinados a assegurar á transparência, credibilidade e fiabilidade dos acordos. Neste aspecto, os elementos-chave são o estabelecimento de objectivos quantificados, uma abordagem por etapas que proporcione objectivos intercalares e a publicação do acordo, bem como o controlo e a comunicação dos resultados. Nesta comunicação, figura um quadro de critérios sobre as questões mais significativas relacionadas com a eficácia e a credibilidade (ver capítulo IV). Comunicação da Comissão sobre o crescimento económico e o ambiente. COM(94) 465, de 3. 11. 1994. O cumprimento desses critérios deve evitar a profusão de diferentes normas e abordagens, o que poderia constituir um obstáculo ao regular funcionamento do mercado interno. O terceiro objectivo da presente comunicação é clarificar as questões específicas ligadas aos acordos em matéria de ambiente que implementam algumas disposições de directivas comunitárias (ver capítulo V) e à utilização de acordos a nível europeu (ver capítulo VI). 6. A legislação continuará a ser a espinha dorsal da política ambiental da Comunidade, mas precisa de ser complementada por instrumentos baseados no mercado e por abordagens voluntárias. Neste sentido, os acordos em matéria de ambiente actuam mais como instrumento de implementação do que como meio de desregulamentação. A Comissão está a envidar esforços para simplificar a legislação comunitária e aumentar a sua qualidade. Um exemplo desses esforços é o relatório do grupo de peritos independentes sobre simplificação legislativa e administrativa. A Comissão apresentou, além disso, a sua abordagem no que se refere à simplificação, no relatório que enviou ao Conselho Europeu de Madrid de 1995, intitulado "Legislar melhor" , e no seu relatório intercalar ao Conselho Europeu de Florença de Junho de 1996, sobre a aplicação dos princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade7. III. Considerações gerais sobre os acordos em matéria de ambiente enquanto instrumentos políticos Vantagens e questões importantes O progressivo interesse por acordos e a crescente utilização dos mesmos no âmbito da política ambiental baseiam-se no reconhecimento de que o desenvolvimento sustentável exige acção, mais do que reacção, por parte dos sectores industriais em causa. As potenciais vantagens das medidas voluntárias são salientadas a seguir. Incentivo de uma abordagem pró-activa por parte da indústria,. Na abordagem legislativa, a indústria é frequentemente envolvida numa fase bastante tardia, em consultas mais ou menos formais, o que é susceptível de conduzir a uma resposta defensiva, em vez de uma resposta aberta e pró-activa. O diálogo e negociações sobre "que fazer" e "como fazer", para alcançar determinados objectivos, ajudarão a ultrapassar esta atitude defensiva. Além disso, os processos de negociação enquanto tais, independentemente do acordo propriamente dito, podem conduzir a uma compreensão comum dos problemas ambientais e das responsabilidades mútuas. Essa compreensão comum é, em si própria, uma vantagem que contribui para dar forma a uma política ambiental baseada no bom senso, que não deve ser subestimada. Isto implica, igualmente, que os acordos sejam encarados como continuação da colaboração existente entre os poderes públicos e a indústria, em vez de simples resultado da mesma. COM(95) 288 e SEC(95) 2121 final. CSE(95) 580. CSE(96) 2 final. rentabilidade,. 8. Uma importante vantagem dos acordos em matéria de ambiente é que os mesmos dão mais liberdade à indústria, a nível de empresa ou de sector, para decidir como atingir os objectivos ambientais, do que a facultada pela legislação, a qual prescreve ou exige, nomeadamente, o uso de determinada tecnologia. Os acordos dão à indústria liberdade para encontrar soluções rentáveis adaptadas à sua situação específica, tendo em conta, designadamente, investimentos anteriores. Sempre que as empresas participem em acordos em matéria de ambiente, as entidades responsáveis pela concessão de licenças poderão emitir licenças com prescrições menos pormenorizadas e orientadas, deixando à empresa margem de manobra para procurar a forma mais eficaz de atingir os objectivos. Além disso, a empresa poderá não precisar de pedir uma licença para cada alteração no processo. A flexibilidade incentiva igualmente as soluções criativas e a inovação tecnológica, as quais podem não apenas reduzir os custos de conformidade, mas também dar origem a inovadoras que envolvem vantagens benefícios competitivas. É mais provável um acordo devidamente publicitado e controlado vir a ser cumprido, quando a indústria se responsabiliza. Quanto às entidades públicas, ao mesmo tempo que honram o seu compromisso de responsabilidade, dispõem assim de melhores dados e de uma melhor compreensão dos potenciais problemas, o que acaba por baixar os custos da execução legal, ao torná-la mais eficiente. inesperados, devido a soluções. e consecução mais rápida dos objectivos,. 9. A legislação e os acordos não entram em vigor da noite para o dia. Porém, sobretudo em situações onde os objectivos a atingir dizem respeito a um número limitado de empresas, a celebração de acordos pode ser significativamente mais rápida do que a adopção de legislação, o que significa que as obrigações ambientais para a indústria se tornam efectivas relativamente mais cedo. Quando se trata de estabelecer objectivos a nível da Comunidade, a intervenção de legisladores a nível comunitário e nacional leva um tempo considerável. Por exemplo, o prazo de tempo médio que decorre entre a apresentação de uma proposta de directiva em matéria de ambiente e a sua adopção ultrapassa os dois anos, geralmente seguidos de outro período de dois anos para a transposição pelos Estados-membros. Além disso, depois de uma directiva ser transposta - o que, em bastantes Estados-membros, se verifica tardiamente -, ainda tem que ser implementada e aplicada. Por este motivo, os acordos podem ser uma forma de acção mais rápida e, assim, potencialmente mais eficaz, mesmo tendo em conta que a negociação e a celebração de um acordo demora mais de dois meses. mas sem subestimar alguns riscos. 10. No entanto, como nem todos os acordos tiveram êxito no passado, parecem ser cruciais algumas questões para a percepção dos acordos em matéria de ambiente como instrumento político credível. Em primeiro lugar, a negociação desses acordos exige, como condição prévia, a intenção e o compromisso claros, por parte dos poderes públicos, de visarem objectivos ambientais bem definidos. Negociações ilimitadas, ou debates acerca de compromissos genéricos, não podem conduzir a uma acção substancial, sendo frequentemente encarados pelo público como um adiamento de medidas eficazes. E, evidentemente, útil fixar as metas gerais através de legislação. Isso permitirá a todas as partes envolvidas, em especial a indústria e o público interessado, participar nesse processo por meio de procedimentos constitucional ou legalmente estabelecidos. Essa participação não só contribuirá para a justeza das metas, como também assegurará a sua preservação durante as negociações. De modo mais geral, a transparência e a informação do público quanto aos objectivos funcionam como garantias contra pactos que reflectem pouco mais do que "negócios, como sempre" e que não correspondem às expectativas dos cidadãos. 11. A possibilidade de fazer cumprir um acordo é a segunda questão essencial. O público entende que a falta de mecanismos de execução legal e de sanções faz do incumprimento uma opção atraente. No entanto, os acordos vinculativos podem ser legalmente impostos e incluir sanções, como multas ou outras penalizações. De facto, face a algumas experiências desanimadoras do passado, os Estados-membros passaram recentemente de uma abordagem informal para uma abordagem mais formal. Além disso, os compromissos unilaterais preparados em conformidade com as orientações que figuram nesta comunicação envolveriam uma série de mecanismos adicionais credíveis para desencorajar o incumprimento, desde a pressão do público à perspectiva de rápida introdução de medidas legislativas. Os acordos celebrados e geridos de forma transparente podem dar ao público oportunidades para verificar a implementação das medidas e para exercer uma pressão eficaz. Esta possibilidade compensa o facto de os particulares não poderem, em todos os casos, impor os acordos em matéria de ambiente através da interposição de um recurso administrativo ou judicial. 12. Finalmente, como os acordos em matéria de ambiente só vinculam as partes que assumiram o compromisso, podem proporcionar vantagens unilaterais a terceiros. Estes "não-alinhados" evitam participar nos custos que os seus concorrentes têm que pagar: o trabalho dos "bons" beneficia, em primeira instância, os "maus". No entanto, os riscos do isolamento podem geralmente ser previstos pelas partes contratantes, que conhecem bem, desde as negociações, quem poderá beneficiar do facto de ficar de fora. Em determinados casos, a mera ameaça de adopção de legislação desencoraja o "não-alinhamento" As práticas dos Estados-membros revelam que as suas vantagens potenciais não impedem a indústria de celebrar acordos. Note-se, porém, que o risco dos "não-alinhados" aumenta paralelamente aos custos marginais de redução da poluição resultantes de um acordo. Por conseguinte, as medidas legislativas são mais adequadas quando os benefícios dos "não-alinhados" seriam tão significativos que o cumprimento do acordo ficaria ameaçado ou a concorrência estaria sujeita a distorções. Pode também ser ponderado o recurso a uma conjugação de instrumentos, incluindo alguns benefícios para as partes num acordo, com vista a incentivar a participação no acordo e a desencorajar o "não-alinhamento". Exposição de motivos e características dos acordos em matéria de ambiente 13. Os responsáveis pela concepção de políticas dispõem de uma série de instrumentos políticos alternativos que podem ser classificados como "regulamentares", "baseados no mercado" (por ex. , impostos ou autorizações de emissão negociáveis), "abordagens voluntárias", "apoio financeiro" (subsídios ambientais) e "crescimento do mercado" (fornecimento de informação, formação). Todos estes instrumentos encerram diferentes propriedades em termos de eficácia ambiental, eficiência económica e viabilidade de aplicação, as quais devem ser tidas em conta aquando da escolha de um instrumento político destinado a tratar um problema ambiental de forma rentável. 14. A aptidão dos acordos em matéria de ambiente para agirem como instrumentos de política ambiental depende, em grande medida, da forma como foram concebidos e do contexto político em que são usados. O mais provável é que a forma mais rentável de usar este instrumento seja torná-lo parte integrante de uma combinação de políticas, em conjunto com, nomeadamente, instrumentos regulamentares ou económicos. Os acordos podem, por exemplo, complementar a legislação, podendo igualmente ser usados como complemento provisório de um imposto ambiental, reduzindo os custos de transição da economia para modos de produção menos poluentes (por ex. , perda de postos de trabalho em sectores com um alto nível de poluição e forte concorrência internacional, sem a equivalente criação de emprego em sectores menos poluentes). Num sector onde um imposto origine elevados custos macroeconómicos de transição, devido a grande intensidade poluidora e a forte concorrência internacional, as partes signatárias de um acordo podem ser isentas desse imposto, desde que cumpram as regras comunitárias sobre a concorrência e o mercado interno. 15. Outro domínio de aplicação é a utilização de acordos para implementar objectivos gerais e de longo prazo, que podem ser atingidos, de forma mais adequada, através da instituição de programas integrados de gestão ambiental e de produção, num ou em vários sectores da indústria. Nestes casos, existe suficiente espaço de manobra para soluções criativas e rentáveis, que não poderiam ser facilmente obtidas por intermédio de legislação geral e abstracta. Estes objectivos dizem respeito, nomeadamente, a: - objectivos de emissão (por ex. , C02, S02, NOx, compostos orgânicos voláteis); - objectivos de qualidade ambiental (por ex. , no domínio do ruído, da água ou da qualidade do ar); - diminuição de resíduos, ou objectivos de recuperação ou reciclagem; - redução ou eliminação de alguns materiais ou substâncias; - rendimento energético; - recolha de dados (para inventários de emissões, etc. ). 16. Determinadas condições evidentes aplicam-se a acordos potencialmente de êxito e ajudam a identificar as circunstâncias, a forma geral e as características dos mesmos. Em primeiro lugar, é provável que as negociações sejam levadas a bom termo se o número de partes contratantes for limitado, já que assim se reduzem os custos de realização ligados a um acordo sobre a afectação dos esforços de redução da poluição. Em segundo lugar, os acordos devem cobrir suficientemente o sector em questão, porque só assim será possível fixar objectivos globais ambiciosos. Esta é outra das razões por que os acordos são particularmente adequados quando alguns dos envolvidos controlam a maior parte dos aspectos abrangidos pelo acordo. Sempre que as associações industriais tenham capacidade para negociar em nome de um grande número de empresas, com vista à celebração do acordo igualmente pelas próprias empresas, o número de partes envolvidas é menos importante. Neste caso, porém, as preocupações das pequenas e médias empresas que não são membros de uma associação industrial ou comercial deverão também ser tidas em conta. Por outro lado, os poderes públicos devem ser capazes de definir claramente a sua posição relativamente aos objectivos, de modo a poderem garantir que o acordo forneça um valor acrescentado no âmbito dos instrumentos políticos existentes, ao contrário da abordagem "negócios, como sempre". Isto implicará, frequentemente, uma avaliação prévia dos custos e do potencial de redução técnica da poluição, bem como uma previsão das medidas encetadas sem intervenção pública ("linha de base"). Em quarto lugar, a sensibilização do público para os problemas a resolver motiva as duas partes a agirem, para além de funcionar como força motriz no sentido do cumprimento. Por fim, é necessário ter em conta o comportamento dos consumidores. Como os acordos em matéria de ambiente não têm um efeito directo de alavanca para influenciar esse comportamento, a forma de especificação dos compromissos deve evitar fazer depender, em grande medida, o seu cumprimento do aumento da procura. Simultaneamente, os poderes públicos podem encetar diligências no sentido de incentivar os consumidores, de forma não-discriminatória, a basearem a sua escolha em considerações ambientais. IV. Orientações gerais para o recurso a acordos em matéria de ambiente 17. As exigências a seguir explanadas devem ser entendidas como orientações a ter em conta aquando da concepção, celebração e implementação de um acordo, a nível nacional ou local, quer em aplicação de uma directiva da Comunidade, quer independentemente da legislação comunitária. Destinam-se a garantir a eficácia, a credibilidade e a transparência. No entanto, as orientações neste domínio não devem ser demasiado detalhadas e rígidas, a fim de proporcionar margem de manobra para a adaptação a circunstâncias específicas, bem como flexibilidade suficiente para a exploração do potencial de eficiência deste instrumento político. 10 Consulta 18. Antes da celebração de um acordo em matéria de ambiente, os círculos interessados devem ter oportunidade para emitir comentários sobre o projecto. Por conseguinte, e para além das empresas que se encontram a negociar o acordo, devem ser adequadamente informadas todas as empresas ou associações industriais pertinentes, as organizações ambientais, as entidades locais ou as outras entidades públicas em causa, devendo as suas observações ser tidas em conta aquando da negociação final e da implementação do acordo. Forma contratual 19. Embora a utilização de acordos sob forma de contrato ainda seja limitada, a experiência dos Estados-membros que recorrem amplamente a acordos como instrumento político sugere que o estatuto jurídico dos acordos é um elemento importante para o seu êxito. Os contratos são instrumentos jurídicos muito conhecidos e geralmente aceites. São vinculativos para ambas as partes e fornecem um quadro claro, o qual pode incluir sanções em caso de incumprimento e ser imposto através de decisões dos tribunais. Os acordos vinculativos fornecem, em geral, melhores garantias em termos de consecução dos objectivos ambientais e são os mais adequados para aplicar disposições específicas de directivas comunitárias através de acordos em matéria de ambiente (ver capítulo V). As obrigações contratuais substantivas incidirão geralmente sobre a indústria, já que o objectivo do acordo é orientar o desempenho ambiental da indústria. No entanto, poderá haver também uma série de tarefas importantes para as entidades públicas. Por exemplo, poderá ser conveniente, com frequência, deixar a cargo das entidades públicas a tarefa de criar uma base de dados estatísticos, de facilitar o intercâmbio de informações, de coordenar a investigação e de elaborar relatórios, bem como de possibilitar a consulta prévia, no caso de dúvidas relacionadas com o cumprimento do acordo. Está muitas vezes implícita a ideia de que não será proposta acção legislativa alguma se e enquanto o acordo funcionar satisfatoriamente. De facto, sempre que a indústria tenha a certeza das metas a atingir e das medidas a adoptar, pode estabelecer objectivos ambientais ambiciosos. A fim de garantir essa certeza, poderá ser referido explicitamente que não serão adoptadas disposições administrativas no domínio de um acordo válido se a constituição nacional o permitir (por ex. , o decreto flamengo relativo a acordos em matéria de ambiente). Porém, na maior parte dos casos, não será necessário um compromisso formal desse tipo, já que a adopção, por uma entidade pública signatária de um acordo em matéria de ambiente, de medidas regulamentares enquanto o mesmo se revelasse eficaz, seria uma contradição. Objectivos quantificados 20. A fragilidade e a má reputação de alguns acordos do passado resultam, em parte, da falta de objectivos quantificados, abrindo caminho à ideia de que esses acordos foram usados para evitar ou atrasar uma acção eficaz. Os objectivos devem ser quantificados em números e não em cláusulas de máxima diligência, ou seja, devem ser expressos em valores absolutos (por ex. , um montante máximo de emissões) ou em percentagem (por ex. , uma redução de emissões expressa como percentagem das emissões em determinado momento). A vantagem dos valores absolutos advém do facto de haver certeza quanto à li contribuição do sector para a meta ambiental global, ao passo que metas relativas evitam o risco de factores externos, como o comportamento dos consumidores, levarem ao aumento dos custos incorridos com a redução da poluição. É necessário ter muito cuidado em tornar a quantificação inequívoca. Por exemplo, na descrição da percentagem de redução a atingir, deve ser indicado não apenas o ano de base, mas também a forma como o valor de referência para o objectivo está a ser calculado. Abordagem por etapas 21. Devem ser estabelecidos objectivos intercalares. Para tal, é necessário definir um calendário e quantificar objectivos para esse efeito ("marcos"). Estes marcos garantem que todas as partes saibam claramente se o acordo é eficaz ou não, o que não só permite decidir, atempadamente, como reagir às dificuldades que vierem a surgir, mas possibilita, igualmente, que as partes comprovem que o acordo é eficaz e que a escolha do instrumento estava correcta. Estes objectivos intercalares, que também podem ser indicativos, não criarão obrigações adicionais, descrevendo apenas as diferentes etapas necessárias para atingir o objectivo global no momento certo. No entanto, convém especificar em que etapas e em que circunstâncias os poderes públicos pretendem encetar acções legislativas, complementando ou substituindo o acordo. Controlo de resultados 22. É imperativo controlar os resultados, devendo o acordo definir a forma como o controlo será efectuado. É importante garantir dados suficientemente completos, comparáveis e objectivos, o que significa que o controlo deve ser organizado por forma a dar suficientes garantias de fiabilidade e exactidão. Em muitos casos, já existem mecanismos de controlo adequados, com base em directivas comunitárias ou disposições nacionais. Além disso, o regulamento relativo a um sistema voluntário de ecogestão e auditoria (SCEA)8 poderá assumir-se como mecanismo para as empresas controlarem o seu próprio desempenho ambiental. A Agência Europeia do Ambiente poderia participar na avaliação e verificação dos resultados obtidos a nível comunitário. Informação do público, transparência 23. Outro motr o que impediu que alguns acordos no passado tivessem êxito foi a falta de conhecimento acerca do conteúdo e dos compromissos. O slogan "não confie em nós, siga o nosso rasto" reflecte uma resposta a essas preocupações. Assim, o primeiro passo no sentido da transparência consiste na publicação do acordo no Jornal Oficial, ou num documento igualmente acessível ao público. As entidades públicas, incluindo a Comissão, poderiam também ponderar a criação de um registo dos acordos existentes, a fim de permitir aos interessados conhecer a importância global dos mesmos. Neste contexto, a utilização de instrumentos de tecnologia da informação pode revelar-se útil para o Regulamento (CEE) n° 1836/93 do Conselho que permite a participação voluntária das empresas do sector industrial num sistema comunitário de ecogestão e auditoria. JO n° L 168 de 10. 7. 1993, p. l. 12 fornecimento às partes interessadas, incluindo os consumidores, de informação completa sobre o conteúdo e a aplicação dos acordos. É necessário que os participantes apresentem periodicamente, à entidade competente, relatórios sobre os resultados, com vista a divulgar adequadamente o acordo, os esforços empreendidos e os resultados atingidos. Uma vez atingido determinado marco, deve seguir-se um relatório, o qual deve incluir, pelo menos, uma descrição das medidas adoptadas, das medidas a encetar seguidamente e dos resultados obtidos até ao momento, bem como uma explicação, sem pormenores técnicos, da forma como os mesmos foram atingidos. Dado a transparência ser essencial para garantir a terceiros o respeito pelas obrigações não-regulamentares, as partes signatárias do acordo poderiam comprometer-se a colocar a informação pertinente à disposição dos particulares, mediante pedido destes. A forma mais fácil de garantir este acesso à informação consiste em prever no acordo a aplicação, às empresas, dos artigos pertinentes da Directiva 90/313/CEE9, ou das correspondentes disposições nacionais de transposição da directiva, como se de entidades públicas se tratasse. Estas obrigações não devem ser encaradas como encargos adicionais, pois também possibilitam a criação de uma reputação "verde", com toda a sua importância para os empregados e os clientes das empresas que se constituíram partes de um acordo. Verificação independente de resultados 24. Em alguns casos, poderá ser conveniente instituir um comité ou um organismo independente responsável pela recolha, avaliação ou verificação dos resultados. Isto é especialmente importante quando os métodos de medição diferem, ou quando é preciso evitar a divulgação de segredos profissionais. Para tal, o acordo deve definir o mecanismo e o processo de avaliação dos resultados - os quais dependerão amplamente das circunstâncias dos vários casos, em especial face aos métodos e normas existentes -, que deverão ser usados para facilitar a verificação e evitar custos desnecessários. Garantias adicionais 25. Como garantia adicional para o cumprimento de um acordo vinculativo, as partes signatárias podem concertar sanções dissuasivas como, por exemplo, multas e penalizações em caso de incumprimento. Os compromissos unilaterais podem ser traduzidos em obrigações vinculativas sempre que puderem ser ligados a procedimentos de concessão de licenças, designadamente em relação a processos industriais: as licenças novas ou renovadas podem incluir, nas condições de autorização, os elementos pertinentes do compromisso. Directiva 90/313/CEE do Conselho relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente. JO n° L 158 de 23. 6. 1990, p. 56, artigos 3o e 5o. 13 A determinação dos poderes públicos em introduzirem medidas regulamentares ou um imposto, se os acordos não atingirem o objectivo estabelecido, constitui outra força importante no sentido do cumprimento. Disposições gerais 26. Os acordos em matéria de ambiente devem tratar uma série de questões gerais. É necessário indicar expressamente as partes signatárias do acordo em matéria de ambiente. Sempre que estiverem envolvidas associações industriais, deverá ser indicado se as mesmas agem em nome dos seus membros, ou por direito próprio. O tema do acordo deverá ser especificado, o que contribuirá para melhor entender as implicações do mesmo e para responder a questões de interpretação que possam surgir mais tarde. Os objectivos deverão ser traduzidos em obrigações das partes. Em resumo, será preciso clarificar quem faz o quê para atingir os objectivos. Por exemplo, se houver associações industriais que se constituam partes no acordo, será necessário distinguir claramente entre as suas próprias obrigações (por ex. , recolha de dados) e as dos seus membros. No que respeita aos acordos sectoriais, será também conveniente indicar, em termos mais gerais, as contribuições de cada empresa. No caso dos compromissos unilaterais, que são usados actualmente em vários Estados-membros, os poderes públicos podem comprometer-se, no acto de reconhecimento, a adoptar algumas acções, como, por exemplo, reforçar a investigação ou participar no controlo ou na verificação dos resultados. O acordo deyerá fornecer uma definição dos termos mais importantes, em especial termos técnicos, tendo em conta as definições existentes na legislação pertinente. Uma vez que os acordos em matéria de ambiente são de interesse público e fazem parte integrante da política ambiental, deverá ser concedido a terceiros, incluindo os que não são membros de associações industriais ou comerciais, o direito de participarem. Assim, deverão definir-se as condições e o processo de adesão. Sempre que tenham sido estabelecidos objectivos específicos (desempenho ambiental por unidade), a adesão não afectará as obrigações das partes. No entanto, se os objectivos disserem respeito a todo o sector, poderá ser necessário acordar uma nova distribuição dos encargos. A duração do acordo em matéria de ambiente terá que ser indicada. Os acordos deverão terminar qiando todos os objectivos forem atingidos. Se isso não se verificar dentro do prazo estabelecido para o efeito, o acordo poderá, nomeadamente, prever o alargamento ou a rescisão pela parte que respeitou as suas obrigações. Deverá ser possível efectuar uma revisão do acordo em matéria de ambiente, por forma a ter em conta as novas descobertas e adaptações ao progresso técnico ou a diferentes condições de mercado (por ex. , preferência dos consumidores por produtos respeitadores do ambiente). Deverá ser permitida a rescisão de um acordo vinculativo, por qualquer das partes, como reacção ao incumprimento. Poderá, igualmente, ser considerada a, hipótese de possibilitar 14 que a indústria revogue o seu compromisso se, em contradição com a sintonia existente quando o acordo foi celebrado, forem introduzidos impostos ou medidas regulamentares adicionais directamente relacionados com o tema do acordo. No caso de um acordo sob forma contratual, há que ter em conta dois outros aspectos. Dado o facto de os poderes públicos serem partes signatárias do acordo, e consoante o sistema jurídico dos Estados-membros, será necessário definir se o contrato se rege pelo direito civil ou público. A natureza jurídica do contrato determina, designadamente, o direito contratual aplicável, o sistema de responsabilidade e a jurisdição competente, mas não afecta o conteúdo geral do acordo nem a sua força vinculativa. Por conseguinte, a tradições nos natureza jurídica do contrato, que pode depender Estados-membros, poderá ser definida pelo sistema jurídico nacional ou pelas próprias partes contratantes. Além disso, deverá ser designada a jurisdição competente ou, onde for necessário, um tribunal de arbitragem responsável pela resolução dos diferendos. O acordo pode, igualmente, prever um processo prévio de arbitragem entre as partes, antes de se recorrer ao tribunal competente. também das Conformidade com o Tratado CE Escusado será dizer que os acordos em matéria de ambiente têm não só que se adequar às disposições do direito nacional das partes, mas também ao Tratado CE e ao seu direito derivado. Com vista a descrever o quadro estabelecido pelo Tratado, apresentam-se a seguir, resumidamente, as disposições pertinentes para este tipo de acordos. 27. Os acordos em matéria de ambiente não deverão criar obstáculos ao regular funcionamento do mercado interno. Por exemplo, os acordos relativos a produtos só podem impor restrições à livre circulação de mercadorias se, por um lado, as mesmas forem justificadas por razões de protecção da saúde humana ou do ambiente e, por outro, não constituírem uma forma de discriminação arbitrária ou uma restrição disfarçada ao comércio entre Estados-membros. Devido ao seu potencial impacto no mercado interno, as especificações técnicas dos produtos, ligadas nomeadamente à embalagem ou à qualidade dos mesmos, deverão ser enviadas à Comissão para análise prévia. Desde Julho de 1995, este procedimento aplica-se igualmente aos projectos de acordo em que uma entidade pública seja parte contratante10. Por conseguinte, os Estados-membros devem comunicar esses projectos de acordo à Comissão, que, por sua vez, notifica os outros Estados-membros. Tanto estes como a Comissão podem fazer observações ou emitir um parecer pormenorizado se, em sua opinião, o projecto de acordo for susceptível de criar obstáculos à livre circulação de mercadorias no mercado interno. 28. A liberdade de cooperação entre empresas é limitada pela exigência de manutenção de uma concorrência efectiva: na prática, a liberdade de cooperação das empresas é limitada pela aplicação dos artigos 85° e 86° do Tratado. 10 Directiva 83/189/CEE do Conselho relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO n° L 109 de 26. 4. 1983), com a última redação que lhe foi dada pela Directiva 88/182/CEE do Conselho (JO n° L 81 de 26. 3. 1988) e pela Directiva 94/10/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO n° L 100 de 19. 4. 1994, p. 30). 15 O n° 1 do artigo 85° estipula que serão proibidos todos os acordos entre empresas, todas as decisões de associações de empresas e todas as práticas concertadas que sejam susceptíveis de afectar o comércio entre os Estados-membros e que tenham por objectivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência no mercado comum. No entanto, o n° 3 do mesmo artigo abre uma excepção para as restrições que contribuam para melhorar a produção ou a distribuição dos produtos ou para promover o progresso técnico ou económico, contanto que aos utilizadores se reserve uma parte equitativa do lucro daí resultante. Porém, essas restrições deverão ser indispensáveis à consecução desses objectivos, não devendo dar a essas empresas a possibilidade de eliminar a concorrência relativamente a uma parte substancial dos produtos em causa. Ao analisar os casos particulares ao abrigo do n° 3 do artigo 85°, a Comissão, em aplicação do princípio da proporcionalidade, pondera as restrições à concorrência resultantes do acordo face aos objectivos ambientais a atingir pelo mesmo. Na prática, isto envolve, por um lado, determinar se as restrições são indispensáveis para atingir os objectivos ambientais e, por outro, garantir que os consumidores recebam uma parte substancial dos benefícios resultantes do acordo. A protecção do ambiente, em especial, pode ser considerada um elemento que contribui para a melhoria da produção ou distribuição de bens e para a promoção do progresso técnico e económico. Com vista a beneficiar de uma isenção ao abrigo do n° 3 do artigo 85°, as partes deverão notificar o acordo à Direcção-Geral da Comissão responsável pela concorrência11. Como a aplicação do n° 3 do artigo 85° é da exclusiva competência da Comissão, no caso de apresentação de uma queixa a um tribunal nacional, este último não poderá efectuar uma análise baseada nessas disposições. Por fim, no caso de a legislação nacional delegar em operadores privados algumas competências no domínio da esfera económica, dando origem a uma limitação significativa da concorrência, observar-se-á uma dupla infracção às disposições do Tratado (estando, por um lado, os Estados-membros a infringir o n° 3 do artigo 3o e o artigo 5o, e, por outro, as empresas a infringir os artigos 85° e/ou 86° do Tratado CE). O artigo 86° proíbe todos os abusos de posição dominante. 29. Sempre que façam parte de um acordo contribuições financeiras de entidades públicas ou outros benefícios, como isenções fiscais ou uma redistribuição de rendimentos a partir dos impostos, será necessário garantir a conformidade com o artigo 92° do Tratado. A fim de ter em conta uma gama mais vasta de medidas financeiras, a Comissão emitiu novas orientações iativas aos auxílios estatais a favor do ambiente, indicando os casos em que são proibidos esses auxílios e os casos em que podem ser concedidas isenções12. Conformidade com as regras da OMC 30. E igualmente essencial garantir a conformidade dos acordos com as regras da Organização Mundial de Comércio relativas à livre circulação de mercadorias e aos obstáculos técnicos ii 12 Artigo 4o do Regulamento n° 17/62/CEE: Primeiro Regulamento de execução dos artigos 85° e 86° do Tratado. JO n° 13 de 21. 2. 1962, p. 204. Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a íkvor do ambiente. JO n° C 72 de 10. 3. 1994, p. 16 ao comércio. Mais importante ainda, deverá ser respeitado o princípio do tratamento nacional, estabelecido no artigo 3o do GATT, segundo o qual os bens importados devem ter o mesmo tratamento que é dado aos que são produzidos internamente. Por conseguinte, no caso de um acordo com efeitos sobre o comércio internacional, é importante assegurar que as condições dadas aos produtores estrangeiros não sejam menos favoráveis do que as de que desfruta a indústria nacional. Além disso, as especificações técnicas dos produtos, quer se trate de "regulamentações técnicas" obrigatórias, quer de meras "normas" não-vinculativas, devem obedecer às condições que regem a consulta e a não-discriminação no Acordo da OMC sobre os Obstáculos Técnicos ao Comércio. Poderão ser também pertinentes as disposições do Acordo sobre as Subvenções e as Medidas de Compensação, concebido para evitar, inter alia, as subvenções a favor da utilização de bens produzidos internamente ou as que subsidiem as exportações. V. Acordos em matéria de ambiente para implementação de directivas comunitárias 31. O Tratado CE não especifica de que modo devem ser implementadas as directivas, que são vinculativas no que respeita aos resultados a atingir, mas deixam aos poderes públicos nacionais a escolha da forma e dos métodos. Só o acordo relativo à política social se refere explicitamente aos acordos entre parceiros sociais como uma forma de aplicação das expressamente que os directivas Estados-membros devem ser capazes de garantir, em qualquer momento, os resultados impostos por essas directivas. adoptadas nesse domínio13, acrescentando É inerente à natureza vinculativa das directivas que os Estados-membros devam assegurar a sua plena e oportuna transposição e aplicação. Para esse efeito, é essencial que o direito interno forneça um quadro legal claro e, assim, segurança jurídica. Isto não exige necessariamente que as directivas sejam incorporadas formal e integralmente em legislação explícita e específica; pode ser adequado um contexto jurídico geral, consoante o conteúdo da directiva. De facto, as directivas "deixarão às autoridades nacionais a escolha das formas e dos meios". Porém, sempre que as mesmas visem a criação de direitos e obrigações para os particulares, por exemplo através do estabelecimento de valores-limite de aplicação geral destinados a proteger a saúde humana, os actos de transposição exigem força vinculativa e divulgação adequada. Só assim os interessados poderão avaliar a plena amplitude dos seus direitos, apoiando-se nos mesmos, quando for adequado, perante os tribunais nacionais14. Além disso, o facto de uma prática ser coerente com a protecção fornecida ao abrigo de uma directiva não justifica o insucesso da transposição da mesma para a ordem jurídica nacional15. Por conseguinte, os Estados-membros devem adoptar medidas vinculativas, 13 14 15 Acordo relativo à política social. JO n° C 224 de 31. 8. 1992, p. 127. Jurisprudência constante do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Ver antes de mais o processo C 29/84, CJTJ 1985, p. 1661. Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, processo C-339/87, CJTJ 1990, p. 851. 17 não podendo limitar-se ao reconhecimento dos compromissos unilaterais da indústria. No que respeita a detefminadas disposições de directivas comunitárias, os acordos vinculativos podem ser um meio suficiente para implementação. Por exemplo, a Directiva 85/339/CEE líquidos alimentares, exigia que os do Conselho, relativa às embalagens para Estados-membros elaborassem programas destinados a reduzir a tonelagem e o volume dessas embalagens. As entidades francesas celebraram acordos com os sectores industriais pertinentes, a fim de estabelecerem esses programas de redução. O Tribunal de incluíam Justiça das Comunidades Europeias descobriu que os referidos acordos compromissos assumidos pelos poderes públicos e podiam por isso, em princípio, ser considerados programas para efeitos daquela directiva. 32. Assim, sempre que as directivas visem a criação de direitos e obrigações para os particulares, em geral não será possível implementar as disposições pertinentes através de acordos: os Estados-membros não estarão em posição de garantir a aplicação das mesmas a ninguém ("não-alinhados ", recém-chegados ao mercado)1. Por outro lado, sempre que as disposições de uma directiva prevejam a instituição de programas gerais ou a consecução de metas gerais, a plena realização desse conjunto de objectivos ou metas não requer, necessariamente, medidas legislativas. De facto, um número considerável de directivas no domínio do ambiente exige que os Estados-membros, inter alia, criem programas de redução e atinjam objectivos gerais. Para cumprir essas disposições, os acordos vinculativos em matéria de ambiente seriam um instrumento de implementação adequado e suficiente. Incluem compromissos assumidos pelos poderes públicos e podem, portanto, constituir uma medida de aplicação adequada para que os Estados-membros possam cumprir essas obrigações ao abrigo de directivas comunitárias. 33. Em alguns casos, o legislador comunitário pode prever a possibilidade de os Estados-membros escolherem atingir os objectivos através de acordos em matéria de ambiente, ou por meio de legislação nacional. Por exemplo, sempre que uma directiva preveja o estabelecimento de valores-limite, para conseguir determinada redução das emissões de algumas substâncias, os Estados-membros poderão ser autorizados a atingir estas metas por intermédio de acordos, em vez da fixação de valores-limite, o que é especialmente adequado em relação a acordos concluídos por um Estado-membro antes da adopção de uma directiva. Porém, o legislador comunitário deve limitar esta possibilidade a circunstâncias claramente definidas e submetê-la a condições expressamente declaradas e susceptíveis de verificação, para garantir a segurança jurídica e a coerção eficaz das directivas comunitárias na Comunidade. 34. No entanto, a exigência de segurança jurídica implica, normalmente, que o recurso a acordos em matéria de ambiente seja conjugado com a transposição de uma directiva para a legislação nacional. A legislação de transposição poderia isentar as partes signatárias de 16 17 18 Directiva 85/339/CEE do Conselho relativa às embalagens para líquidos alimentares (JO n° L 176 de 6. 7. 1985, p. 18), revogada pela Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a embalagens e resíduos de embalagens. JO n° L 365 de 31. 12. 1994, p. 10. Acórdão de 5. 10. 1994, C-225/93, CJTJ 1994, p. 4949. O Tribunal concluiu, no entanto, que os acordos não cumpriam os requisitos quanto à substância da directiva, pois não incluíam objectivos quantificados nem calendário para a conclusão dos programas. Só nos casos de acordos declarados de execução geral (DK) parece aceitável a transposição por um acordo aplicável de forma tão geral. 18 um acordo das disposições pertinentes, desde que as mesmas cumprissem os termos do legislativa fornece uma base eficaz para evitar que os acordo. Esta ressalva "não-alinhados" colham benefícios e para garantir o cumprimento da legislação comunitária. Além disso, dado que a implementação de todas as disposições de uma directiva irá exigir legislação nacional, pode ser facilmente adoptada uma ressalva legislativa em conjunto com a transposição da directiva. 35. A fim de clarificar o alcance da utilização de acordos em matéria de ambiente no âmbito de uma directiva, a Comissão elaborará uma lista explícita das disposições elegíveis, nas suas propostas de directiva. Essa referência específica à possível utilização de acordos proporciona segurança jurídica relativamente à forma e aos métodos de implementação, o que permitirá que as instituições comunitárias avaliem a conveniência dos acordos em matéria de ambiente, em especial no que respeita ao funcionamento do mercado interno. 36. Sempre que os Estados-membros recorram a um acordo em matéria de ambiente, devem assegurar-se da sua entrada em vigor dentro dos prazos estabelecidos pela directiva. Por conseguinte, as negociações relativas a esse tipo de acordos devem estar concluídas antes do termo do período de transposição, por forma a que, no caso de o acordo não chegar a ser celebrado, se possa adoptar legislação oportunamente. Por outro lado, os Estados-membros devem garantir o cumprimento efectivo do acordo em matéria de ambiente, a fim de atingir os objectivos fixados pela directiva. Uma forma eficaz de assegurar o cumprimento poderia consistir, por exemplo, em submeter cada autorização ao cumprimento do acordo. Quando se tornar manifesto que um acordo não será celebrado a tempo, quando o cumprimento não puder ser garantido ou quando a observância da directiva se encontrar ameaçada (nomeadamente devido aos "não-alinhados"), é imperativo adoptar legislação. Embora seja inegável que, nestes casos (excepcionais) de insucesso, podem ocorrer atrasos na introdução e aplicação de medidas vinculativas, os conhecimentos adquiridos durante a negociação do acordo permitirão propor legislação pertinente num curto espaço de tempo e o contexto político será mais favorável à obtenção de um consenso suficiente relativamente àquelas medidas. Neste caso, porém, os Estados-membros são legalmente responsáveis, por não terem cumprido o direito comunitário. 37. Tal como acontece com todos os regulamentos, leis e disposições administrativas decretados com o objectivo de implementar uma directiva, os Estados-membros são obrigados a comunicar à Comissão os acordos em matéria de ambiente celebrados com essa finalidade e a fornecer todas as informações pertinentes para a avaliação do acordo como meio de transposição. Isso permitirá à Comissão verificar o acordo e exercer os seus direitos de guardiã do Tratado, para além de aumentar a transparência das medidas de implementação na Comunidade. 38. Por fim, note-se que o recurso a acordos em matéria de ambiente como medida de aplicação de uma directiva é, quando o legislador comunitário o permite, uma opção, e não uma obrigação. Compete a cada Estado-membro decidir se devem, ou não, ser encetadas negociações tendentes a um acordo em matéria de ambiente. Esta escolha é coerente com a responsabilidade que cabe aos Estados-membros de atingir os resultados fixados pela directiva. 19 39. As orientações mencionadas no capítulo IV aplicam-se a acordos em matéria de ambiente que implementem directivas comunitárias, partindo-se do princípio de que, para esse efeito, os mesmos têm que ser vinculativos. Com vista a fornecer aos Estados-membros um quadro claro e definitvo para a utilização desses acordos, a Comissão conjuga a presente comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu com uma recomendação dirigida aos Estados-membros, a qual fixa as orientações, tal como explicadas nos capítulos anteriores. Tomando por base a experiência adquirida com o recurso a acordos em matéria de ambiente, a Comissão poderá, se necessário, rever a recomendação. VI. Acordos em matéria de ambiente a nível comunitário 40. Até ao momento, foi celebrado, a nível europeu, um número bastante limitado de "acordos" não-vinculativos, que assumem a forma de compromissos unilaterais promovidos ou reconhecidos pela Comissão. Na sequência de uma resolução do Conselho, a Comissão dirigiu aos correspondentes sectores da indústria várias recomendações relativas à redução dos clorofluorocarbonos e dos halons19. A Comissão, nos termos do artigo 155° do Tratado CE, emitiu ainda uma recomendação relativa à rotulagem de detergentes e produtos de limpeza. 20 41. Todavia, não foram celebrados acordos vinculativos com a União Europeia enquanto parte signatária. Embora a Comunidade, representada pela Comissão, participe regularmente em contratos ao abrigo das leis dos Estados-membros, esses contratos não são medidas políticas em sentido estrito. De facto, só os regulamentos, as directivas e as decisões constituem instrumentos políticos vinculativos explicitamente referidos no Tratado. Por agora, portanto, a Comissão terá que recorrer a acordos não-vinculativos como instrumento disponível para, por um lado, incentivar uma abordagem pró-activa por parte da indústria e, por outro, estimular a adopção de acções eficazes a nível ambiental. Esses "acordos" podem assumir a forma já usada anteriormente (compromisso da indústria, reconhecido pela Comissão), ou qualquer outra forma de entendimento não-vinculativa (por ex. , troca de notas, cartas de intenção, declarações assinadas na presença de um membro da Comissão ou acordos não-vinculativos). A Comissão ponderará, caso a caso, se os compromissos da indústria poderão ser usados como medida ambiental eficaz. 42. Há que considerar quatro aspectos-chave: as condições favoráveis para um acordo em matéria de ambiente a nível comunitário, os possíveis domínios de aplicação, o quadro institucional e as exigências relativas à sua concepção e ao seu conteúdo. Em primeiro lugar, é essencial que o número de partes contratantes seja fácil de controlar, ou que as mesmas possam negociar através de associações industriais. Só assim os operadores económicos poderão negociar eficazmente e com baixos custos de realização. Além disso, as associações industriais poderosas podem ajudar a partilhar os encargos entre as empresas participantes, tarefa provavelmente mais difícil de realizar a nível comunitário 19 20 Resolução 88/C 285/01 do Conselho (JO n° C 285 de 9. 11. 1988) e recomendações da Comissão relativas à indústria dos aerossóis, à indústria de espumas plásticas e à indústria de refrigeração (Recomendações 89/349/CEE, 90/437/CEE e 90/438/CEE: JO n° L 144 de 27. 5. 1989, p. 56, JO n° L 227 de 21. 8. 1990, p. 26 e 30). Recomendação 89/542/CEE. JO n° L 291 de 10. 10. 1989, p. 55. 20 do que nacional. E, mais importante ainda, o risco potencial dos "não-alinhados" e, assim, a aptidão do instrumento, podem ser rapidamente determinados. 43. Por outro lado, a adequação dos acordos a nível comunitário depende da capacidade para abordar satisfatoriamente a questão ambiental. Isto acontece porque há poucas vantagens, ou nenhumas, em chegar a acordo sobre medidas ambientais em antecipação à legislação se, complementarmente, for necessário adoptar legislação a nível comunitário. Além disso, essas medidas comunitárias não evitariam que os Estados-membros introduzissem medidas nacionais no mesmo domínio. 44. Traçaram-se já, no capítulo III, considerações gerais relativas ao segundo aspecto, ou seja, aos domínios de aplicação. Os acordos são particulamente adequados para implementar objectivos globais de longo prazo, ou como complemento transitório de um instrumento económico. Assim, as possíveis questões a abordar a nível comunitário dizem respeito, nomeadamente, à redução das emissões de C02 dos veículos ligeiros, às emissões de S02 e NOx dos fornecedores de electricidade e à redução das perdas de energia, na fase de stand-by, de aparelhos como televisores e gravadores de vídeo. 45. No que se refere ao quadro institucional, é necessário basear os acordos não-vinculativos em objectivos já confirmados pelas instituições comunitárias através, por exemplo, do quinto programa de acção, de resoluções do Parlamento e do Conselho, ou de convenções internacionais. A manutenção do equilíbrio institucional não é apenas uma garantia da justeza dos resultados, mas proporciona também à indústria um elemento de estabilidade. Sempre que o Conselho e o Parlamento tenham fixado objectivos claros e que a Comissão tenha negociado a melhor forma de os aplicar, é improvável que sejam necessárias medidas legislativas adicionais no mesmo domínio. 46. Por último, quanto à redacção de acordos a nível comunitário, aplicam-se os critérios e exigências mencionados no capítulo IV, com a única excepção, evidentemente, da forma contratual. A Comissão garantirá a apresentação de relatórios periódicos, ao Parlamento Europeu e ao Conselho, sobre a aplicação e a eficácia das acções adoptadas pela indústria, tal como se verifica para um número significativo de directivas. Esses relatórios aumentarão a transparência e permitirão, se necessário, que o acordo não-vinculativo seja alterado ou substituído por acções vinculativas. VII. Conclusões 47. Como se depreende do anexo junto, o recurso a acordos com a indústria no domínio da política ambiental tem-se tornado mais comum, em quase todos os Estados-membros, desde o início dos anos 90. Os acordos em matéria de ambiente com a indústria desempenham um importante papel na conjugação de instrumentos políticos, visada pela Comissão, desde a adopção do seu quinto programa de acção em matéria de ambiente. Podem constituir soluções rentáveis para a implementação dos objectivos ambientais e dar origem a medidas eficazes antecipando-se à legislação e em complemento desta. Mas, para serem eficazes, é essencial garantir a sua transparência e fiabilidade. Os acordos vinculativos fornecem, em geral, 21 melhores garantias em termos de consecução dos objectivos ambientais. Portanto, sempre que seja possível e adequado, os acordos em matéria de ambiente devem ser vinculativos. 48. Por conseguinte, a Comissão conclui: Tendo em conta as reacções à presente comunicação, a Comissão ponderará, caso a caso, se os acordos em matéria de ambiente são um instrumento adequado para a obtenção de objectivos ambientais. As exigências para uma utilização eficaz dos acordos em matéria de ambiente estão resumidas na lista de verificação anexa, a qual funciona como orientação para toda e qualquer entidade pública que pretenda celebrar um acordo desse tipo. No que respeita aos acordos em matéria de ambiente celebrados a nível dos Estados-membros, a Comissão, na sua qualidade de guardiã do Tratado, garantirá a conformidade dos mesmos com o Tratado e, em especial, com as normas relativas ao mercado interno e à concorrência. Sempre que, para a Comunidade, se torne necessário adoptar legislação, a Comissão analisará cuidadosamente se algumas disposições dessas medidas legislativas poderão ser aplicadas por acordos vinculativos em matéria de ambiente, incluindo-as, eventualmente, nas suas propostas. A Comissão emite uma recomendação, dirigida aos Estados-membros, que faculta um quadro claro para o recurso a acordos em matéria de ambiente como meio para implementar algumas disposições de directivas comunitárias. Ao reconhecer os acordos em matéria de ambiente a nível comunitário, a Comissão assegurará a sua transparência e credibilidade, pelo que exigirá objectivos quantificados, uma abordagem por etapas, um controlo adequado e a apresentação de relatórios. A Comissão divulgará esses compromissos e apresentará, ao Conselho e ao Parlamento Europeu, relatórios sobre os resultados obtidos. 22 Lista de verificação para os acordos Esta lista de verificação é válida para acordos em matéria de ambiente celebrados a qualquer nível. Elementos como a natureza jurídica e a jurisdição competente só são pertinentes no caso de acordos sob a forma de contrato. I. Motivos para a escolha do instrumento 1. Vantagens relativamente a medidas legislativas e económicas (eficácia ambiental, rentabilidade, viabilidade) 2. Cobertura sectorial, importância das associações industriais 3. Sensibilização do público para a questão 4. Envolvimento prévio do legislador na fixação de objectivos II. Conteúdo 1. Partes no acordo (associações e/ou empresas a título individual) 2. Tema 3. Definição de termos 4. Objectivos quantificados 5. Abordagem por etapas 6. Especificação de obrigações 7. Controlo de resultados 8. Relatórios periódicos 9. Acesso à informação 10. Convénios para a recolha/avaliação/verificação de resultados 11. Sanções 12. Adesão de terceiros 13. Duração 14. Revisão 15. Cessação 16. Natureza jurídica do acordo 17. Jurisdição III. Conformidade com o Tratado CE 1. É necessário notificar a Comissão? 2. É afectada a liberdade de circulação de mercadorias? 3. É afectada a concorrência (exclusão de concorrentes, fixação de preços, etc. )? 4. As normas relativas aos auxílios estatais são aplicáveis e respeitadas? 5. A distorção da concorrência é justificada por motivos ambientais? 6. A distorção é um meio proporcionado para atingir o objectivo? IV. Publicação 23 Anexo: Resumo das experiências nacionais A presente panorâmica destina-se a fornecer uma descrição factual quanto às áreas e à forma como os Estados-membros têm utilizado os acordos em matéria de ambiente. Baseia-se em consultas prévias, efectuadas entre a Comissão e representantes dos Estados-membros, assim como num estudo lançado por aquela instituição. A utilização de acordos nos Estados-membros contribuiu para dar a conhecer de que modo os acordos podem ser adaptados para efeitos de implementação da política ambiental na União Europeia. A experiência belga No total, foram celebrados 14 acordos na Bélgica desde finais dos anos 80, relativos à reutilização, valorização e reciclagem de resíduos (resíduos de embalagens e lixos domésticos), supressão progressiva dos CFC (aerossóis, frigoríficos, matérias plásticas) e substituição de substâncias poluentes em produtos tais como as baterias. Foram concluídos dois acordos sectoriais ("accords de branche") tendo em vista reduzir as emissões provenientes das centrais eléctricas (S02 e NOx, aplicando de um modo satisfatório a Directiva 88/609/CEE às grandes instalações de combustão) e aos fornos da indústria vidreira. Uma vez que as competências neste domínio são partilhadas entre o Estado federal e as regiões, este acordo sectorial foi assinado conjuntamente pelo Estado federal e pelas três regiões. As regiões celebraram igualmente acordos regionais: a região de Bruxelas Capital (Ministério do Ambiente) celebrou acordos com o sector de serviços comerciais relativos à triagem, reciclagem e valorização dos detritos provenientes dos escritórios. Na região da Valónia, os acordos dizem respeito à preservação dos recursos naturais e à redução dos resíduos sólidos. A Flandres passou por uma experiência negativa com os acordos que não eram suficientemente vinculativos. Por conseguinte, em 1994, a região da Flandres adoptou um decreto relativo aos acordos ambientais que define, de modo exaustivo e legalmente vinculativo, os critérios aplicáveis aos acordos. Os acordos assumem a forma de um contrato (contrato sui generis), as partes devem ter um estatuto jurídico, ser representativas do sector e terem sido explicitamente mandatadas para celebrar acordos. O projecto de acordo deve ser publicado no Jornal Oficial, e os organismos públicos devem ser consultados ("Sociaal-Economische Raad", "Milieu en Natuurraad"). A duração máxima de um acordo é de cinco anos. Enquanto o acordo estiver em vigor, a região não poderá adoptar regras legislativas mais estritas. Ainda não foi concluído qualquer acordo em aplicação deste decreto e não foi tomada qualquer iniciativa nesse sentido. A experiência dinamarquesa Na Dinamarca, foram concluídos desde 1987 dezasseis acordos ambientais voluntários relativos às economias de energia, gestão de resíduos (por exemplo, reciclagem ou eliminação controladas de frigoríficos contendo clorofluorocarbonetos (CFC) e hidroclorofluorocarbonetos (HCFC), equipamentos de protecção contra incêndio, baterias, embalagens, pneus), supressão progressiva de determinadas substâncias (por exemplo, os solventes orgânicos utilizados nas pinturas e vernizes, compostos orgânicos voláteis, PVC, hidrocarbonetos pesados contidos no gasóleo) e depuração de sítios contaminados. Estão actualmente em curso iniciativas relacionadas com a gestão de resíduos (resíduos electrónicos, detritos de veículos, detritos de demolição). 24 As partes nos acordos são geralmente o Ministério do Ambiente e da Energia ou a Agência Dinamarquesa para a Protecção do Ambiente e os sectores industriais envolvidos (empresas ou respectivas associações). Os acordos assumem geralmente a forma de uma declaração de intenções ou de um plano de acção que não são juridicamente vinculativos mas que as partes consideram como vinculativos. A principal característica dos acordos concluídos na Dinamarca é a sua combinação com incentivos económicos tais como reduções de impostos ou fundos de investimento. A lei relativa à Protecção do Ambiente de 1991 introduziu a possibilidade do Ministro do Ambiente celebrar acordos com empresas ou associações de empresas a fim de atingir as metas nacionais de redução da poluição. O Ministro pode igualmente adoptar normas com base nas quais serão estabelecidos os acordos e igualmente as condições gerais aplicáveis a tais acordos, nomeadamente as cláusulas de penalidade por não cumprimento dos prazos impostos ou por qualquer outra infracção ao acordo. O Ministro pode igualmente adoptar disposições semelhantes às do acordo às empresas que não são abrangidas por este último de modo a tomar medidas contra os que tiram proveito indevido. Antes de ser aplicado, um tal acordo deverá ser negociado com as principais organizações comerciais e ambientais nacionais, com as associações de autoridades locais e com as outras autoridades nacionais envolvidas. O primeiro acordo concluído em aplicação da Lei relativa à Protecção do Ambiente, em Abril de 1996, diz respeito à recolha e recuperação de acumuladores contendo chumbo. Está em preparação um outro acordo relativo aos resíduos eléctricos e electrónicos. A experiência alemã Na Alemanha, a indústria concluiu cerca de 80 acordos voluntários no domínio do ambiente desde finais da década de 70. Estes acordos dizem principalmente respeito à gestão de resíduos (por exemplo, baterias, papel, embalagens, veículos em fim de vida útil), à supressão progressiva de determinadas substâncias (amianto, CFC contidos em diversos aparelhos, determinadas substâncias contidas nos detergentes), às descargas de substâncias perigosas para as águas (amónio, conceito de segurança para as indústrias químicas) e às emissões de C02 (consumo de combustível pelos veículos particulares e diversos sectores industriais). Existem apenas alguns casos isolados de acordos que assumem uma forma contratual. A Baviera concluiu recentemente um acordo com associações industriais e comerciais abrangendo um conjunto de aspectos gerais tais como a participação das empresas num sistema de gestão ambiental e eco-auditoria, a redução de resíduos, a utilização racional da energia e um maior recurso aos caminhos-de-ferro como meio de transporte. Com excepção deste último acordo, as autoridades públicas não intervêm formalmente nestes compromissos que assumem a forma de declarações unilaterais. Todavia, estas declarações são muitas vezes fruto de aturadas negociações com os Ministérios competentes ( Ambiente, Assuntos Económicos) e são reconhecidas de modo informal, nomeadamente por meio de um comunicado ou conferência de imprensa do Ministério em questão. Praticamente todos incluem, para a indústria, a obrigatoriedade de elaboração de relatórios. 25 A utilização deste tipo de acordos informais suscitou recentemente uma maior atenção mas o poder discricionário das partes quanto à definição dos compromissos é, todavia, limitado pela lei relativa às restrições da concorrência. Foram celebrados em 1996 alguns compromissos (veículos em fim de vida útil, indústria química, indústria do papel e editores). O compromisso da indústria relativo à redução das emissões de C02, assumido tendo em vista a Conferência sobre o Clima de Berlim de 1995, foi recentemente ampliado e tornado mais claro (mais participantes, objectivo inequívoco, avaliação independente dos resultados). Cerca de 80% do consumo energético da indústria alemã é abrangido por este compromisso revisto. O supramencionado compromisso e o acordo da Baviera parecem testemunhar uma ligeira evolução na Alemanha em direcção a uma abordagem mais formal na qual os poderes públicos têm um maior grau de intervenção. A experiência espanhola No total, foram concluídos até ao presente 6 acordos em Espanha. Numerosos acordos são actualmente objecto de discussão e parece provável que venham a conquistar um maior peso no atingimento das metas ambientais. Os acordos concluídos pelo Ministério das Obras Públicas, Transportes e Ambiente (MOPTMA) dizem respeito à supressão progressiva dos clorofluorocarbonetos nos aerossóis (até ao ano de 1989) e à gestão dos resíduos. Este último acordo destina-se a facilitar a aplicação do Plano Director Nacional em matéria de Gestão e Eliminação dos Resíduos definido pelo Ministério; a indústria e os Governos regionais de cada uma das comunidades autónomas devem aplicar o plano numa base regional; as municipalidades constituem o responsável final pela recolha, tratamento e rejeição dos resíduos. Está previsto o financiamento a cada um dos níveis administrativos. Acordos recentes dizem respeito aos veículos em fim de vida útil e pneus usados. Foi criado um imposto sobre as vendas de pneus novos de modo a financiar a recolha, reciclagem e eliminação de pneus usados. Estão em curso iniciativas no domínio dos equipamentos eléctricos e electrónicos tendo sido identificados 12 tipos de equipamentos relativamente aos quais poderão ser celebrados acordos. Outras áreas (solventes, produtos clorados, tintas, detritos de construção) estão igualmente em estudo. O Decreto Real n° 484/1995 relativo à regulamentação e controlo das águas residuais faz referência directa à utilização de acordos. Reconhecendo as insuficiências em matéria de tratamento e de controlo das águas residuais industriais, a nova regulamentação confere poderes às autoridades em matéria de gestão de águas (Confederaciones Hidrográficas) para negociar e concluir acordos com as associações industriais para o controlo das águas residuais. O decreto inclui igualmente uma cláusula de assistência financeira às indústrias no sentido de as auxiliar a atingir estes objectivos. Na sua "Estratégia para a Energia e o Ambiente, 1995-2000", o Ministério da Indústria e da Energia identificou os acordos como um dos instrumentos para atingir as metas ambientais a curto e médio prazos. Estes acordos terão por objectivo criar um quadro que incentive os investimentos em matéria de ambiente de modo a promover uma conversão ecológica das indústrias. A aplicação dos regulamentos existentes não será limitada por estes acordos. Em diversos programas que financiam a adaptação das empresas às exigências de protecção do ambiente (PITMA, PAE), 26 os acordos entre a indústria e as autoridades públicas são considerados como o método de eleição para obter subsídios. A experiência francesa A França parece constituir o primeiro Estado-membro a ter concluído um acordo no domínio da protecção do ambiente: um "accord de branche" foi concluído em Agosto de 1971 entre o Ministério do Ambiente e a indústria cimenteira. Este acordo estabelece um calendário para a adopção de medidas correctivas nas instalações existentes no quadro de um programa sectorial ("programme de branche"). As novas instalações eram obrigadas a cumprir as normas de emissão. No decurso dos dez anos que se lhe seguiram, foram celebrados cerca de vinte acordos envolvendo os principais sectores industriais responsáveis pela poluição. Estes acordos tinham funções e denominações diferentes (por exemplo, "contrat de branche", "programme de branche", "contrat d'entreprise", "programme d'entreprise", "plans sectoriels anti-pollution"). As exigências legais que protegem a autoridade do Estado e os direitos das partes terceiras constituem um factor restritivo. A título de exemplo, o Conselho de Estado (Tribunal Administrativo) declarou ilegal um contrato celebrado em 1975 entre o Ministério do Ambiente e um fabricante de papel uma vez que restringia a autoridade do Estado e as exigências de protecção das partes terceiras. Com efeito, a maioria dos acordos iniciais serviram de base para a elaboração de disposições legislativas e normas de emissão nacionais que os vieram a substituir. Acordos recentes dizem respeito aos resíduos de embalagem e veículos em fim de vida útil. Está actualmente a ser preparada uma dezena de acordos relativos às emissões de C02 provenientes dos sectores industriais (fundições, indústria química, indústria do papel, soldadura, indústrias do vidro, das matérias plásticas, do açúcar, do cimento) e um acordo correspondente foi recentemente assinado com o sector do alumínio. A experiência grega Actualmente, não existem quaisquer acordos ambientais na Grécia. As autoridades públicas e a indústria consideram que as medidas regulamentares são necessárias e suficientes para garantir a protecção do ambiente. Todavia, na medida em que os acordos podem conduzir a partenariados entre a indústria e as autoridades públicas, alguns representantes da indústria começam a tomar consciência das potencialidades dos acordos. A experiência irlandesa Na Irlanda, os acordos assumem geralmente a forma de "iniciativas" industriais, bem acolhidos mas não assinados pelo Governo irlandês. Um acordo relativo aos resíduos de embalagens, denominado REPAK, foi assinado em Fevereiro de 1996 pelo Departamento do Ambiente e as associações profissionais (Confederação das Empresas e dos Empregadores Irlandeses e igualmente as associações de retalhistas, empresas de embalamento de refrigerantes e cervejas, indústrias do plástico, géneros alimentícios, tabaco e vinho e bebidas alcoólicas). Este último acordo foi iniciado em 1994 quando o Departamento do Ambiente publicou uma estratégia de reciclagem fixando metas para a reciclagem de resíduos tais como embalagens, 27 recipientes para bebidas, composto. Este documento estratégico convidava a indústria a propor acordos. A Confederação das Empresa e dos Empregadores Irlandeses (IBEC - Irish Business and Employers Confederation) criou uma "task force" industrial que apresentou um relatório ao Ministro em Dezembro de 1995 e propôs a REPAK como um elemento de resposta. A Sociedade da Indústria Automóvel Irlandesa (Society of Irish Motor Industry) elabora actualmente um acordo relativo às baterias dos automóveis. Os sectores onde poderá vir a ser possível celebrar acordos são: o papel de jornal velho, detergentes, produtos farmacêuticos e produtos químicos. O projecto-lei relativo à gestão de resíduos, que se prevê vir a passar a lei em meados de 1996, deixará ao Ministro uma grande margem de manobra para especificar a forma como as embalagens deverão ser recicladas, o modo como deverão ser marcadas, o modo de funcionamento dos sistemas de reembolso de tara e os mecanismos de recolha necessários. Aderindo à REPAK, a indústria evitará normas tão restritivas uma vez que a lei autoriza o Ministro a aprovar um acordo que isente os participantes de outras obrigações. A experiência italiana Foram concluídos até ao momento onze acordos em Itália, tanto a nível federal como regional. Em finais dos anos 80, o Ministério do Ambiente e o grupo Fiat trocaram uma carta de intenções relativa à poluição atmosférica e redução do ruído nas zonas urbanas. Na sequência desta iniciativa, foi concluído um protocolo com o título "Ambiente e Desenvolvimento" abrangendo não só a despoluição de zonas urbanas como também a redução de resíduos, o desenvolvimento de veículos não poluentes e programas de investigação no domínio do ambiente. No sector dos resíduos, a iniciativa "REPLASTIC", que foi encetada sob a forma de um consórcio voluntário antes de se tornar vinculativa, diz respeito à recolha selectiva, triagem e reutilização das embalagens plásticas destinadas aos líquidos. A recuperação de baterias fora de uso contendo chumbo foi objecto de um acordo assinado em 1995 entre o Ministério do Ambiente, as municipalidades (a ANO - Associazione Nazionale Comuni d'Italia) e a Federambiente (Federação dos Serviços Públicos de Higiene Ambiental) por um lado e as associações industriais por outro. Os acordos concluídos a nível regional dizem nomeadamente respeito à recuperação de cartuchos de tinta (Lombardia) e à recolha de papel e cartão. A experiência luxemburguesa Foram concluídos cinco acordos no domínio do ambiente e energia. O primeiro acordo, que diz respeito aos resíduos industriais, foi introduzido em 1989. No sector industrial, foi recentemente concluído (1996) um acordo relativo à eficiência energética e estão previstos outros acordos nos sectores bancário, de seguros, médico e do comércio. No domínio da gestão dos resíduos foram estabelecidos acordos a partir do programa director do Ministério do Ambiente que dizem respeito aos resíduos provenientes do sector da construção, resíduos perigosos, resíduos de embalagens de bebidas e resíduos industriais. 28 A experiência neerlandesa Nos Países Baixos foram concluídos mais de cem acordos. Dizem essencialmente respeito à gestão de resíduos (por exemplo, embalagem, recuperação de amianto, matérias plásticas), redução das emissões (por exemplo, compostos orgânicos voláteis, S02 e NOx provenientes de centrais eléctricas, amoníaco produzido pelo gado), depuração de sítios contaminados (estações de serviço), economia de energia ou estratégias para a redução do ruído industrial. Alguns destes acordos incluem programas específicos para o controlo integrado da poluição em diversos sectores da indústria (metais de base, indústria química, imprensa, indústria dos lacticínios). As iniciativas em curso dizem nomeadamente respeito à indústria do papel e do cartão. De um modo geral, estes acordos escritos e assinados, utilizados como um instrumento político e nos quais as autoridades públicas são partes, são designados "compromissos formais" embora possam ser denominados declarações de intenções ou códigos de conduta. O contexto geral no qual se inscreve o crescente recurso aos compromissos formais é definido pelo Plano Nacional de Acção em matéria de Ambiente (NEEP) e o NEPP Plus, publicados em 1989 e 1990. Estes planos estabelecem uma estratégia para o atingimento de um desenvolvimento sustentável até ao ano 2010. Os planos fixam objectivos de qualidade no que diz respeito a diversos problemas ambientais e traduzem estes em mais de 200 objectivos quantificados. Neste contexto, um compromisso formal é a promessa feita pela indústria de participar nos esforços para a realização dos objectivos ambientais fixados. Até à data, foram feitas declarações de intenção que fixam objectivos ambientais para 16 sectores industriais envolvendo cerca de 12000 empresas às quais é imputável mais de 90% da poluição industrial nos Países Baixos. Enquanto que a primeira série de compromissos formais não era juridicamente vinculativa, os compromissos formais mais recentes assumem já a forma de um contrato vinculativo nos termos do direito civil e integram-se numa estratégia global do Governo. Apesar do procedimento não se encontrar definido na legislação, os compromissos formais são geralmente concluídos de acordo com o seguinte procedimento: o Ministro competente informa as duas Câmaras dos Estados Gerais da sua intenção de concluir um compromisso formal. É estabelecido um programa integrado de objectivos para o sector em questão após negociações entre as autoridades públicas (incluindo os Governos provincial e municipal) e o sector industrial (incluindo por vezes as associações das entidades patronais e os sindicatos). Com base neste programa, é elaborado um compromisso formal a nível do ramo no caso do sector utilizar processos semelhantes para garantir uma abordagem uniforme. Nos sectores heterogéneos, os programas ambientais das empresas são preparados em estreita cooperação com a autoridade de licenciamento. Os compromissos formais assinados são publicados no Jornal Oficial (Staatscourant). O Ministério da Habitação, Ordenamento do Território e Ambiente publicou directrizes relativas à conclusão de compromissos formais sob a forma de um código de conduta. Um decreto administrativo, publicado pelo Primeiro Ministro em Dezembro de 1995, fornece instruções relativas ao conteúdo e ao procedimento para a conclusão de compromissos formais em geral. 29 A experiência austríaca Na Áustria, foram concluídos 25 acordos desde o início da década de 80. A maioria dos acordos diz respeito à reciclagem de resíduos (veículos em fim de vida útil, papel, pneus, materiais de construção, baterias de automóveis, resíduos electrónicos, matérias plásticas, embalagens); outros têm por objectivo introduzir unidades de recuperação de vapores nas estações de serviço (de modo a reduzir as emissões de hidrocarbonetos) ou reduzir as importações de madeiras tropicais. Um exemplo particular de um acordo voluntário é a coalição para o clima fundada em 1994. Esta agrupa principalmente municípios e Estados que assumem compromissos relativos à prestação de serviços públicos e aquisições públicas mas está igualmente aberta à indústria. É possível distinguir dois tipos de acordos: os compromissos unilaterais assumidos pela indústria, em que as autoridades públicas não estão envolvidas de um modo formal apesar dos compromissos serem normalmente fruto de negociações intensivas com o Ministério competente e os acordos concluídos entre a indústria e o Governo. Predominam os compromissos unilaterais. As partes nos acordos são geralmente o Ministério competente e a associação nacional que representa a indústria (Câmara Económica Federal) ou associações sectoriais nacionais (subdivisões da Câmara Económica Federal) e, em determinados casos, empresas individuais. Praticamente todos os compromissos unilaterais voluntários foram assumidos ou concluídos a nível nacional. A experiência portuguesa A primeira experiência portuguesa em matéria de acordos voluntários remonta a 1984 com a fixação de metas em matéria de descargas para as águas, poluição atmosférica e redução dos resíduos provenientes do sector da pasta de papel. No total, foram celebrados cerca de 10 acordos relativos essencialmente à redução dos resíduos e eliminação de substâncias. Em 1994, o Governo prosseguiu a aplicação de acordos através da sua publicação relativa ao Protocolo de Acordo Geral para o Ambiente e o Desenvolvimento Sustentável. Este documento resume a posição do Governo em relação aos desafios ambientais enfrentados e esquematiza uma abordagem para o seu atingimento. Com base neste protocolo, o Governo definiu um quadro aplicável aos acordos sectoriais voluntários. Este quadro resultou de negociações entre os Ministérios do Ambiente, Agricultura e Indústria no que diz respeito ao Governo e diversas associações agrícolas e industriais nacionais ou regionais. De acordo com o Protocolo Sectorial, a indústria é obrigada a elaborar um plano ambiental de acordo com a sua situação particular que lhe permita cumprir a legislação em matéria de ambiente. Este plano deverá ser aprovado pelas autoridades públicas. O Governo, por seu lado, compromete-se a não impor normas ambientais suplementares durante o período de validade do acordo. No caso de serem introduzidos novos regulamentos comunitários, o Governo aceita transpô-los de uma forma progressiva. O Protocolo Sectorial inclui disposições relativas à renegociação do acordo em tal caso e a possibilidade de introduzir medidas específicas que se venham a revelar necessárias após estudos de diagnóstico. Prevê igualmente a criação de um comité director representando as partes 30 signatárias de modo a verificar se os objectivos são atingidos e, se necessário, formular novas medidas. Deverá igualmente resolver os problemas que se venham a levantar - uma das dificuldades que se prevêem é que determinadas instalações industriais poderiam não dispor de autorização ambiental. Os acordos concluídos no quadro do Protocolo Sectorial terminam em finais de 1999, e prevêem a comunicação de relatórios periódicos ao governo e incluem cláusulas de protecção contra o aproveitamento indevido destes acordos. A experiência finlandesa Os acordos dizem respeito à supressão progressiva dos clorofluorocarbonetos e às economias de energia. Os acordos relativos às economias de energia são baseados nos Programas do Conselho de Estado relativos às Economias de Energia que o Governo estabeleceu em 1992 no quadro dos esforços para diminuir o consumo de energia. O objectivo principal destes acordos é diminuir o consumo de energia de 10 a 15% até ao ano 2005. Em Dezembro de 1995, foi apresentado um novo programa em matéria de conservação de energia. Este programa incentiva os acordos relativos ao controlo da eficiência energética, elaboração de planos de economia, auditorias energéticas, investimentos em matéria de conservação da energia, introdução de novas tecnologias e mecanismos destinados a informar e aconselhar os consumidores relativamente ao seu consumo de energia. Os acordos são geralmente concluídos entre o Ministério competente e as associações profissionais; dois dos acordos relativos às economias de energia foram concluídos entre o Ministério do Comércio e da Indústria e os municípios (a cidade de Helsínquia e a Associação das Autoridades Locais Finlandesas). O Ministério do Ambiente concluiu recentemente (1995) um acordo com a indústria embaladora. Foram encetadas negociações relativas a determinados grupos de produtos (automóveis, pneus, baterias de carros, componentes electrónicos, electrodomésticos) no quadro de uma estratégia global da utilização de acordos voluntários para a gestão dos resíduos. A experiência sueca Os treze acordos concluídos na Suécia dizem respeito à gestão de resíduos (pneus de automóveis, produtos e materiais de construção, papel de revistas e material de embalagem), economia de energia (automóveis e empresas), supressão progressiva de determinadas substâncias (chumbo na gasolina e nas tintas), investigação e desenvolvimento (combustíveis alternativos para os veículos) e teor em metais pesados nas lamas de depuração provenientes das estações de tratamento de águas residuais. Na prática, a maior dos acordos poderiam ser qualificados como "acordos tácitos" ou declarações de intenção por parte da indústria. As empresas não podem ser responsabilizadas a título individual se a organização industrial que desenvolveu e geriu o sistema não atingir as suas metas. No caso da indústria não conseguir atingir uma meta, isto conduziria à introdução de impostos ou a uma partilha das responsabilidades regulamentares com as autoridades locais. Os acordos relativos ao sector energético foram concluídos com empresas individuais e prevêem, por conseguinte, sanções no caso de não cumprimento por parte da indústria. 31 A experiência britânica O Reino Unido utilizou, com êxito, uma larga gama de abordagens voluntárias, por exemplo sob a forma de Programas relativos às Melhores Práticas no domínio da eficiência energética (por exemplo, Making a Corporate Commitment - "MACC"), tecnologias limpas, iniciativas relativas à responsabilidade dos produtores ou iniciativas destinadas a incentivar o diálogo entre o Governo e as empresas (por exemplo, comité consultivo em matéria de empresas e ambiente, clubes profissionais ecológicos locais). Desde o início da década de 70, foram concluídos oito acordos relativos à armazenagem e transporte de pesticidas ("BASIS" cujas normas e processo de acreditação do pessoal envolvido na venda dos pesticidas foram formalmente reconhecidos pelo Regulamento de 1986 relativo ao Controlo dos Pesticidas), a proibição de determinadas substâncias nos detergentes domésticos e industriais (alquilfenoletoxilatos e, no que diz respeito à utilização doméstica, ácido nitrilotriacético), a recolha de filmes plásticos nas explorações agrícolas, a utilização e as emissões de hidrofluorocarbonetos (HFC). A fim de reduzir os HFC, que constituem actualmente uma alternativa importante relativamente aos clorofluorocarbonetos (CFC) mas que ainda possuem um elevado potencial em termos de aquecimento global, o Governo britânico concluiu em Janeiro de 1996 três acordos distintos e uma declaração de intenções com as associações das indústrias de aerossóis, ar condicionado e refrigeração, protecção contra os incêndios e espumas. 32 ISSN 0257-9553 COM(96) 561 final DOCUMENTOS PT 14 10 06 N. ° de catálogo : CB-C0-96-626-PT-C ISBN 92-78-12848-1 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo ^


title: Απόφαση της Μεικτής Επιτροπής του ΕΟΧ αριθ. 66/96 της 27ης Νοεμβρίου 1996 για τροποποίηση του παραρτήματος XVΙΙΙ (Υγεία και ασφάλεια κατά την εργασία, εργατικό δίκαιο και ίση μεταχείριση ανδρών και γυναικών) της συμφωνίας για τον ΕΟΧ

eurovoc_concepts:
European Economic Area
agreement (EU)
industrial equipment
occupational health
occupational safety
safety standard

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