title: COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - L'ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA IN MATERIA DI AMBIENTE

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text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE i JL ; * r j<* " /' "A" ',,. pJ Bruxelles, 22. 10. 1996 COM(96) 500 def. COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE L'ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA IN MATERIA DI AMBIENTE ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA IN MATERIA DI AMBIENTE Parte I : Introduzione Premesse Situazione attuale per quanto riguarda l'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente Natura specifica della normativa comunitaria in materia di ambiente Poteri di attuazione Portata e obiettivi Struttura della comunicazione Parte II: Nuovi campi di azione Compiti di ispezione degli Stati membri Denunce e procedure di indagine in materia di ambiente negli Stati membri Accesso alla giustizia Parte III: Rafforzamento dei sistemi esistenti 77 processo legislativo Sanzioni a livello degli Stati membri Trasparenza Consultazioni cui è tenuta la Commissione Consultazioni cui sono tenuti gli Stati membri Strategie di informazione per la politica e la normativa comunitaria in materia di ambiente Miglioramento della cooperazione Relazioni, monitoraggio e valutazione Valutazione dell 'efficacia delle misure Agenzia europea dell'ambiente Maggiore conoscenza della normativa comunitaria in materia di ambiente Finanziamento comunitario e attuazione delle norme comunitarie in materia di ambiente Parte IV: Conclusione Allegato I: Definizioni Allegato II: Problemi di attuazione per settore 1 -. 3 PARTE I - INTRODUZIONE Premesse 1. 2. 3. La Comunità è a un punto cruciale nell'elaborazione della sua politica per l'ambiente. La prima fase, quella di legiferare sui principali problemi dell'ambiente cui si trova confrontata l'Europa, si è sviluppata sostanzialmente a seguito dei lavori della Comunità negli ultimi due decenni, lavori finalizzati a porre in essere un quadro giuridico atto a garantire un elevato livello di tutela per l'ambiente in tutte le sue manifestazioni. Sono stati così adottati più di 200 testi normativi della Comunità in materia di ambiente. In gran parte si tratta di direttive che è stato necessario recepire2 negli ordinamenti nazionali; tale processo ha suscitato inizialmente problemi di conformità mentre ora, essendo le direttive in gran parte già recepite, le questioni sul tappeto sono piuttosto relative all'applicazione pratica3 e al controllo dell'applicazione4; per i regolamenti invece si soltanto di questioni di applicazione pratica e di controllo dell'applicazione. tratta L'Unione europea sta ora passando alla seconda fase di rafforzamento e consolidamento del corpus di norme comunitario che comporta la revisione delle attuali tendenze, pratiche e mentalità. Il Quinto programma di azione comunitario in materia di ambiente e sviluppo sostenibile, che è stato recentemente riesaminato e per il quale la Commissione ha presentato una proposta al fine di accelerarne l'attuazione5, ha stabilito una serie di priorità per i suoi lavori. Applicare e far applicare tali norme in forza di un principio di responsabilità condivisa è una delle componenti chiave insieme al riesame e/o alla semplificazione di talune norme in vigore e ad una più ampia combinazione di strumenti attraverso iniziative comunitarie in materia di convenzioni volontarie e in materia di strumenti fiscali ed economici. Il conseguimento dell'obiettivo di un elevato livello di tutela ambientale è possibile soltanto se il quadro giuridico è stato correttamente realizzato. Se il corpus giuridico comunitario in materia di ambiente non è adeguatamente rispettato e fatto valere in misura equivalente in tutti gli Stati membri, le future politiche della Comunità in materia di ambiente non possono essere efficaci e gli obiettivi del trattato non possono essere realizzati integralmente e durevolmente. L'ambiente rimarrà privo di tutela oppure il livello della tutela nei vari Stati membri e regioni della Comunità sarà ineguale con la conseguenza, tra l'altro, di possibili distorsioni della concorrenza. Cfr. definizione nell'allegato. Cfr. definizione nell'allegato. Cfr. definizione nell'allegato. Relazione della Commissione sull'applicazione del programma comunitario di politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile "Per uno sviluppo durevole e sostenibile" COM(95) 624 def. e proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio sul suo riesame COM(95) 647 del 24. 1. 1996. 4. in preparazione Sotto questo profilo è anche dell'ampliamento dell'Unione, in stretto coordinamento con le autorità dei paesi candidati per fornice loro sostegno nell'adozione e nell'attuazione delle norme comunitarie per l'ambiente6. importante osservare che, la Commissione sta lavorando Situazione attuale per quanto riguarda l'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente 5. 6. 9 10 In tale contesto poiché non poche parti della Comunità presentano carenze per quanto riguarda l'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente, è necessario intensificare l'azione per migliorare l'attuale situazione. Secondo le statistiche della Commissione sull'attuazione nel 1995 gli Stati membri hanno notificato misure di attuazione per il solo 91% delle direttive comunitarie in materia di ambiente, il che significa che restano ancora da recepire, in alcuni Stati membri, circa 20-22 direttive7. Nel medesimo anno la Commissione ha registrato complessivamente 265 infrazioni presunte delle norme comunitarie in materia di ambiente, a seguito di denunce, interrogazioni parlamentari, petizioni e casi individuati dalla Commissione: rispetto al totale delle infrazioni registrate dalla Commissione nell'anno in questione trattasi di una percentuale superiore al 20%8. Nell'ottobre 1996 erano pendenti oltre 600 denunce e casi di infrazione in materia di ambiente nei confronti degli Stati membri e t'85% delle pratiche d'infrazione erano in attesa di una decisione della Corte di giustizia. in cui possono in ordine alla notifica degli habitat Le procedure della Commissione per le infrazioni forniscono informazioni sui modi insorgere problemi di attuazione nella Comunità. Talune norme suscitano difficoltà analoghe nella maggior parte degli Stati membri: la Commissione è stata costretta aJ avviare nei confronti di molti Stati membri azioni "orizzontali" in forza della direttiva 92/43/CHE9 e ada direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole10. Altre procedure di infrazione testimoniano la varietà dei problemi di natura ambientale nella Comunità: benché i rifiuti costituiscano un t. ìma che tocca da vicino i cittadini dell'Unione europea e diano luogo a molte denunce presentate alla Commissione, in alcuni Stati membri l'oggetto principale di preoccupazione è rappresentato dalle discariche illegali mentre in altri è rappresentato dalle Attraverso il programma Phare sono assegnati ai progetti in materia ambientale nell'Europa centro- orientale circa 100 milioni di ECU all'anno che consentono alie autorità nazionali e locali di recepire e porre in vigore le norme comunitarie in materia di ambiente grazie a programmi di formazione e alla fornitura di infrastrutture. Per quanto riguarda Cipro e Malta la Commissione continuerà a fornire il suo sostegno all'armonizzazione della normativa nel settore dell'ambiente nel quadro del corpus giuridico comunitario e ai preparativi per la loro adesione all'Unione. Tredicesima Relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (1995), Bruxelles, 29. 5. 1996 COM(96) 600 def. Dati per il 1994 e 1993: 359 e 383 infrazioni presunte registrate, pari al 25% e al 28,5% rispettivamente del totale delle infrazioni presunte registrate. Fonte: Dodicesima relazione annuale sul controllo del diritto comunitario (1994), Bruxelles, 7. 6. 1995 COM(95) 500 def. GU L 206 del 22. 7. 1992, pag. 7. GUL 375 del 31. 12. 1991, pag. 1. mmmmmmmmmmm emissioni degli incineratori. Le procedure di infrazione riflettono altresì la difficoltà di risolvere taluni problemi ecologici. Molti casi attuali riguardano le direttive adottate negli anni '70: la direttiva 76/170/CEE concernente la qualità delle acque di balneazione11 e la direttiva 76/464/CEE concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità12 sono due esempi di settori nei quali persistono i problemi di conformità alla normativa in alcuni Stati membri. L'allegato II alla presente comunicazione fornisce altri esempi analitici di problemi di attuazione per settore. Natura specifica della normativa comunitaria in materia di ambiente 7. La natura intrinseca della tutela dell'ambiente dà luogo a difficoltà che sono peculiari alla normativa in materia ambientale, diversamente da altri settori di regolamentazione. La tutela dell'ambiente deve tener conto di complesse interdipendenze e interrelazioni tra elementi ambientali (aria, acqua, suolo) e della biodiversità: se non si fa attenzione, un'iniziativa volta a proteggere un elemento può incidere negativamente su un altro. Occorre tenere presenti le variazioni climatiche, stagionali e geografiche nelle condizioni ambientali13 (un approccio che può essere adatto in una parte della Comunità, non sempre lo è in un'altra). La protezione dell'ambiente deve dare riscontro a uno stato delle conoscenze in permanente evoluzione (che spesso implica la necessità di innovazioni rilevanti ed urgenti, adattamenti e mutamenti di impostazione). A causa delle conseguenze potenzialmente molto gravi di un'insufficiente preveggenza, essa dev'essere basata in misura rilevante, tanto a livello formazione che a livello interpretazione, sui principi14 della precauzione e dell'azione preventiva piuttosto che su interventi di rimedio. Poiché essa riguarda chiunque, deve prevedere la partecipazione di un'ampia serie di soggetti, dalle autorità pubbliche, industrie ed imprese al pubblico in genere ed implica di frequente delicatissimi esercizi di dosaggio. Poiché si riferisce agli interessi generali che spesso esulano dalla sfera della proprietà privata (aria ed acqua pulita, una sana biodiversità) deve prendere in considerazione metodi per garantirne un rispetto efficace diversi dai metodi che sono adeguati in altri settori normativi. 8. Queste caratteristiche contribuiscono a spiegare perché attuare e far applicare la normativa comunitaria in materia di ambiente sia un compito complesso e spesso realizzato in modo insoddisfacente. Trattasi di caratteristiche che potrebbero essere riscontrate anche in altri settori della normativa comunitaria, ma sono particolarmente evidenti in campo ecologico. Esse sono principalmente correlate alla complessità giuridica e tecnica della materia che suscita numerose questioni di interpretazione e problemi di applicazione tecnica, nonché difficoltà per GU L 31 del 5. 2. 1976, pag. 1. GU L 129 del 18. 5. 1976, pag. 23. Cfr. articolo 130 R, paragrafi 2 e 3 del trattato: "La politica della Comunità in materia ambientale mira ad un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità". "Nel predisporre la sua politica in materia ambientale, la Comunità tiene conto. delle condizioni dell'ambiente nelle varie regioni". Cfr. articolo 130 R, paragrafo 2 del trattato. Tali principi evolvono secondo le circostanze e i nuovi strumenti di analisi multidisciplinare. 9. garantire l'opportuno coordinamento delle varie autorità nazionali che partecipano al processo di recepimento, applicazione pratica e controllo dell'esecuzione. Infatti gran parte della normativa comunitaria in materia di tutela ambientale è adottata sotto forma di direttive che debbono essere recepite negli ordinamenti nazionali lasciando agli Stati membri la libertà di porre in vigore la normativa di recepimento nella forma più appropriata alle condizioni nazionali. A prescindere dal fatto che la normativa comunitaria sia o non sia adottata sotto forma di direttive, gli organismi e le istituzioni competenti nelle amministrazioni nazionali sono responsabili in via prioritaria per l'applicazione effettiva e quotidiana, sotto ogni aspetto, tanto delle misure comunitarie direttamente applicabili (regolamenti) che delle disposizioni nazionali di recepimento. Negli Stati membri, siano essi unitari o federali, la competenza per applicare e far applicare la normativa comunitaria in materia di ambiente è frequentemente condivisa o deferita a vari livelli della pubblica amministrazione. Tale decentramento del processo di attuazione contribuisce in misura considerevole alla complessità della realizzazione della politica comunitaria in materia di ambiente e quindi è necessario un coordinamento attraverso la "sequenza di regolamentazione"15 per far sì che l'esecuzione sia completa e fedele. Inoltre la complessità a livello funzioni ispettive e di sanzionamento che comporta il controllo di una molteplicità di casi individuali richiede organici sufficienti con qualifiche professionali adeguate e con le risorse necessarie. Non tutti gli Stati membri sono in questa situazione. Poteri di attuazione 10. 11. La Commissione in veste di custode del trattato istitutivo della Comunità europea ha la responsabilità di garantire l'applicazione della normativa comunitaria16. Essa adempie alla propria responsabilità principalmente esercitando il potere di avviare nei confronti degli Stati membri procedure di infrazione in forza dell'articolo 169 la Commissione per far applicare la normativa, come risulta dalle statistiche sopra fornite per quanto riguarda le infrazioni. La Commissione intende continuare ad avvalersi integralmente dei poteri ad essa conferiti dall'articolo 169. del trattato. Tale potere è estremamente importante e necessario per introducendo sanzioni inflitte agli Stati membri Il trattato di Maastricht ha tentato di migliorare l'efficacia della procedura forza ex articolo 169 dell'articolo 171 e tale disposizione comincia ora ad essere applicata. La Commissione intende ricorrere anche all'articolo 171 per garantire l'integrale adempimento da parte degli Stati membri dei loro obblighi in materia di ambiente come definiti dalla Corte di giustizia nelle sue sentenze riguardanti le cause avviate ai sensi dell'articolo 169 e suscitare così un forte effetto dissuasivo. Altri miglioramenti nel ricorso all'articolo 169 dovrebbero derivare dalle proposte contenute nel recente riesame della Commissione del suo regolamento interno per in Cfr. definizione dell'allegato. Articolo 155: "Al fine di assicurare il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune nella Comunità, la Commissione. vigila sull'applicazione delle disposizioni del presente trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del trattato stesso". 12. 13. 14. 15. quanto riguarda il ricorso agli articoli 169 e 17117. Tale importante riesame della prassi e delle procedure della Commissione dovrebbe considerevolmente accrescere la rapidità e l'efficacia del suo ricorso ai poteri ad essa conferiti da tali articoli. Tuttavia va riconosciuto che la procedura ex articolo 169 può essere lunga e formalistica e non particolarmente adatta alle vertenze relative all'ambiente. Poiché essa si applica ex post alle decisioni ed alle eventuali azioni, anche se il diritto comunitario viene in ultima analisi applicato, non è sempre il modo migliore per prevenire il degrado e i danni all'ambiente. Il ricorso all'articolo 169 e all'articolo 171 presenta altri problemi sostanziali se deve essere l'unico mezzo di far valere il diritto comunitario in materia di ambiente, a parte i limiti sopra menzionati. Molti regolamenti e direttive sull'ambiente devono essere applicati quotidianamente da moltissimi soggetti in tutti gli Stati membri. Non sarebbe né possibile né pratico incanalare tutti i ricorsi che possono eventualmente derivare dalle circostanze di fatto attraverso un'unica autorità preposta a far applicare le norme, cioè la Commissione, ed un solo organo giurisdizionale, la Corte di giustizia. Inoltre l'articolo 169 pone in essere un "meccanismo di applicazione" che riguarda esclusivamente i governi centrali e gli Stati membri: sostanzialmente la Commissione non è in grado di vigilare sull'applicazione delle decisioni individuali (facoltative o vincolanti) richiesta per ottemperare alla legislazione comunitaria. Non è neppure possibile per un unico sistema giurisdizionale, competente per l'intera Comunità, tener conto delle strutture giuridiche ed amministrative ai vari livelli nazionale, regionale e locale esistenti nei singoli Stati membri, attraverso il quale le misure della Comunità in materia di ambiente vengono applicate. Il ricorso a strutture di questo tipo è essenziale per incorporare il diritto comunitario in materia di ambiente nei sistemi nazionali e per la sua applicazione pratica. Di conseguenza, sono assolutamente indispensabili metodi alternativi per far applicare con piena efficacia tali prescrizioni nazionali e locali, che sono essenziali per una valida tutela dell'ambiente. Sono quindi necessarie soluzioni pili ambiziose di quelle che possono essere realizzate attraverso mutamenti apportati alle pratiche e alle procedure disciplinate dagli articoli 169 e 171 per garantire una corretta attuazione delle misure della Comunità in materia di ambiente. Infine va rilevata l'ampia disparità tra gli Stati membri per quanto riguarda i meccanismi di vigilanza sull'ambiente. Benché la Commissione in quanto custode del trattato abbia il compito di garantire che gli Stati membri si conformino alle disposizioni comunitarie in materia di ambiente, non esistono meccanismi generalmente applicabili a livello comunitario per il controllo dell'applicazione pratica di tali disposizioni negli Stati membri. Quindi la Commissione ha soltanto limitati poteri per vigilare sulla corretta applicazione del diritto comunitario in materia di ambiente. Essa dipende quasi completamente dalle informazioni di cui 17 Cfr. anche del 21. 8. 1996, pag. 6. la comunicazione sull'applicazione dell'articolo 171 del trattato, GU C 242 viene in possesso su base ad hoc a seguito di denunce, petizioni e interrogazioni scritte e orali del Parlamento europeo, di organismi non governativi, dei media e degli Stati membri. Benché tali informazioni siano estremamente utili per la Commissione nell'attuale situazione, il fatto di basarsi soltanto su sistemi e fonti di informazione del tutto specifiche e inverificabili nel lungo periodo potrebbe avere conseguenze estremamente negative per l'ambiente. Portata e obiettivi 16. 17. 18. Come è già stato illustrato in precedenza18 e sarà meglio posto in luce nelle parti II e III della presente comunicazione, la specificità delle disposizioni comunitarie in materia di ambiente dà luogo a particolari difficoltà e problemi per quanto riguarda la loro attuazione ed è quindi necessario porre grande attenzione alle soluzioni che potrebbero essere previste per risoluzione. La Commissione ritiene che una attuazione efficace del suo diritto in materia di ambiente sia un elemento irrinunciabile poiché in caso contrario sarebbe pregiudicata la credibilità della Comunità nell'opinione dei suoi cittadini per quanto riguarda l'elaborazione e l'attuazione della sua futura politica in materia di ambiente. loro la Inoltre, nel contesto internazionale, l'attuazione delle disposizioni e delle politiche in materia di ambiente sarà un importante campo di discussione in sede di riesame dell'Agenda 21 che avrà luogo nel quadro del seguito da dare nel 1997 al Vertice della Terra di Rio. Dovendo dare un efficace contributo a tale dibattito, la Comunità per quel momento dovrà disporre di politiche di attuazione solidamente radicate. La presente comunicazione è il contributo iniziale della Commissione per portare avanti gli obiettivi della Comunità in tale settore. Con tale documento essa cerca di garantire che le disposizioni in materia di ambiente siano integralmente e fedelmente recepite nei paesi della Comunità a tutti i livelli e che siano applicate e fatte applicare in modo uniforme in tutta la Comunità e quindi siano atte a salvaguardare l'ambiente in Europa. La Commissione in quanto custode del trattato in forza dell'articolo 155 ha il compito, grazie ad un approccio globale, di migliorare la loro attuazione ed osservanza e di fare proposte per introdurre miglioramenti a tutti i livelli appropriati; la presente comunicazione risponde alle richieste dell'opinione politica e pubblica che invita la Commissione ad intervenire in tal senso19. Il Parlamento europeo, in particolare, ha sempre caldeggiato vigorosamente una più efficace azione della Commissione sotto questo profilo; tale impegno è stato ancora una volta posto in risalto nell'audizione congiunta "Sfide per la tutela dell'ambiente: elaborare la normativa" organizzata dal Parlamento e 19 Cfr. precedenti punti 7-9. L'importanza dell'attuazione delle disposizioni comunitarie è stata sottolineata dagli Stati membri nella 19a Dichiarazione al trattato dell'Unione europea e dal presidente Santer nel suo discorso di investitura pronunciato dinanzi al Parlamento europeo nonché nella proposta della Commissione di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio sul riesame del programma comunitario di politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile: "Per uno sviluppo durevole e sostenibile". mmmmmmmmmm il 30 maggio 1996. La comunicazione segue dalla Commissione e tenuta un'impostazione di largo respiro e presenta un "quadro globale" delle problematiche di attuazione, applicazione ed osservanza deile disposizioni in materia di ambiente. L'approccio adottato dalla presente comunitarie comunicazione tiene altresì conto della metodologia della "sequenza di regolamentazione" che evidenzia in fasi successive tutti i problemi connessi con recepimento, applicazione pratica e controllo l'attuazione dell'applicazione). (legiferazione, 19. La presente comunicazione vuole presentare una chiara analisi dei problemi compresi in tale largo approccio e suscitare la consapevolezza della loro esistenza (a tutti i livelli - cittadini, ONG, autorità regionali, governi degli Stati membri e istituzioni comunitarie). Alla luce dell'analisi essa mira a consolidare gli obblighi che incombono ai vari soggetti della sequenza di regolamentazione (Commissione, Stati membri, autorità regionali e locali, industria, cittadini e organizzazioni non investiti di una "responsabilità condivisa"20 per governative) l'applicazione di norme comunitarie in materia di ambiente al fine di accrescere l'efficacia e l'efficienza della politica e delle disposizioni in questione, con il conseguente miglioramento del contesto ambientale europeo. In funzione di questa soluzione la presente comunicazione presenta inoltre gli orientamenti che miglioreranno a tutti i livelli l'attuazione e il controllo dell'applicazione delle disposizioni comunitarie in materia di ambiente e consentiranno la realizzazione degli obiettivi di tutela dell'ambiente assegnati alla Comunità dal trattato. in quanto Struttura della comunicazione 20. I problemi in tema di attuazione, applicazione e controllo di essa sono stati esaminati nel quadro rappresentato dalla sequenza di regolamentazione. Tale analisi ha indicato che esiste la necessità di una serie più ampia di azioni comprendenti aspetti che possono essere considerati innovativi, volti a garantire la realizzazione di obiettivi specifici per i quali i meccanismi esistenti non sembrano pienamente adeguati o efficienti, richiamando altresì l'attenzione sui meccanismi e sulle procedure esistenti per rafforzarne e accrescerne l'efficacia. Le parti II e III della presente comunicazione esaminano rispettivamente "l'approccio innovativo" e "l'azione di rafforzamento" che sono strettamente connesse per la realizzazione dell'obiettivo generale previsto, vale a dire una valida attuazione ed esecuzione delle disposizioni comunitarie in materia di ambiente. 21. I nuovi campi cui fa riferimento la parte II devono essere analizzati e, se selezionati, riconosciuti oggetto di intervento grazie ad appropriate procedure decise in una fase successiva ove riguardino: 20 Programma della Comunità europea di politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile "Per uno sviluppo durevole e sostenibile"; GU C 138 del 17. 5. 1993, pag. 1. Cfr. anche relazione della Commissione sull'attuazione del Quinto programma di azione COM(95) 624 def. del 10. 1. 1996. 10 l'elaborazione di criteri minimi a livello comunitario per l'esercizio di compiti di vigilanza da parte delle autorità degli Stati membri; l'introduzione di procedure di denuncia e di accertamento relative all'ambiente negli Stati membri cui incomberà ricevere ed esaminare le in materia di attuazione delle disposizioni denunce del pubblico comunitarie sull'ambiente; l'allargamento delle possibilità di deferire al giudice nazionale le questioni in materia di ambiente grazie ad un più ampio accesso alla giustizia su questioni di diritto comunitario in materia di ambiente. 22. 23. 24. in questi tre campi costituirà un importante progresso verso Un'azione un'applicazione uniforme del diritto comunitario in materia d'ambiente negli Stati membri e darà ai cittadini europei migliori fonti di informazione e soluzioni per far fronte alle preoccupazioni che possono avere nel campo della tutela ambientale. In un certo senso essa renderà anche gli Stati membri maggiormente consapevoli delle loro responsabilità in materia di tutela ambientale ove siano chiamati ad applicare effettivamente e a far applicare in loco le disposizioni in materia di ambiente. Il rafforzamento del sistema esistente, in particolare le questioni citate nella parte III è anch'esso una priorità in quanto rappresenta la base essenziale per ottenere che le norme siano attuate e fatte applicare in modo tempestivo e corretto. Gran parte delle azioni che sono necessarie sotto questo profilo possono essere prese dalla Commissione e/o dagli Stati membri senza bisogno di approvare misure formali. La Commissione adotterà con la massima rapidità le iniziative idonee alla loro attuazione. PARTE II: NUOVI CAMPI DI AZIONE Il recepimento costituisce una fase estremamente importante nel processo di attuazione delle direttive. La maggior parte delle disposizioni comunitarie in ma»eria di ambiente sono configurate come direttive che, in linea di massima, non sono direttamente applicabili negli Stati membri e quindi richiedono misure addizionali di attuazione che sono applicabili in quanto disposizioni nazionali di origine comunitaria. Di conseguenza la tempestività del recepimento garantisce che il diritto comunitario divenga applicabile in tutti gli Stati membri più o meno contemporaneamente e la correttezza (conformità) del recepimento garantisce che la normativa nazionale abbia più o meno il medesimo contenuto e produca i risultati dettati dalle direttive comunitarie. 25. In forza dell'articolo 155 la Commissione è tenuta a garantire un recepimento tempestivo e fedele da parte degli Stati membri e a tal fine può esercitare pressioni politiche e, se necessario, adire la Corte di giustizia ai sensi degli articoli 169 e 171 dei trattato. Inoltre deve vigilare da un punto di vista generale sull'applicazione pratica della normativa e sul controllo di essa per garantire che 11 esse avvengano in modo soddisfacente. Trattasi peraltro di un meccanismo comunitario di controllo dell'applicazione operante soltanto nei confronti del potere esecutivo degli Stati membri. La Commissione non può evidentemente seguire le migliaia di decisioni individuali adottate ogni anno conformemente alle norme recepite o direttamente applicabili in materia di ambiente nelle varie parti e ai vari livelli di competenza degli Stati membri. Applicare quotidianamente e far applicare dette disposizioni in casi specifici è compito affidato integralmente alle autorità degli Stati membri che vi provvedono grazie a meccanismi che rafforzeranno il controllo nell'applicazione e nel contempo agevoleranno la vigilanza sugli Stati membri esercitata dalla Commissione. Compiti di ispezione degli Stati membri 26. L'articolo 5 del trattato, nell'interpretazione data dalla Corte di giustizia nella causa 68/8821 vincola gli Stati membri ad adottare tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare un controllo dell'applicazione efficace, proporzionata ed equivalente a quella del diritto interno degli Stati membri. Tale principio generale di diritto comunitario, ancorché fondamentale, ha dato luogo ad un'ampia disparità per quanto riguarda le autorità e i meccanismi preposti al controllo dell'applicazione nei vari Stati membri, alcuni dei quali hanno investito considerevoli risorse in ispettorati od altri enti ben attrezzati che controllano l'applicazione pratica delle disposizioni comunitarie in materia di ambiente, mentre altri hanno provveduto in misura limitata o hanno omesso semplicemente di provvedere. Inoltre, dove esistono strutture a tale scopo, la situazione è alquanto diversificata: le competenze di vigilanza non sono sempre esercitate da un organismo unico nazionale, ma spesso sono decentrate o condivise a vari livelli di autorità (locale, regionale, nazionale, ecc. ). In numerosi casi l'attività ispettiva in materia di ambiente costituisce soltanto una parte delle responsabilità delle competenti autorità. In alcuni Stati membri, ad esempio in Danimarca o nel Regno Unito, l'osservanza delle disposizioni prende anche decisioni sulla concessione di permessi o sul ricorso agli in altri far applicare organi giurisdizionali per Stati membri, ad esempio nei Paesi Bassi, tali compiti sono tenuti distinti. l'autorità competente, oltre ad accertare le disposizioni, mentre 27. Queste notevoli disparità non possono essere considerate soddisfacenti per quanto riguarda l'obiettivo di una osservanza delle norme corretta ed uniforme a livello comunitario. È sentita la necessità di garantire che venga attuato un minimo di vigilanza, ad esempio i controlli sulla pratica applicazione dei requisiti prescritti dalle disposizioni comunitarie in materia di ambiente, in particolare quelli che riguardano le emissioni industriali e le norme di qualità a tutela dell'ambiente. È inoltre indispensabile garantire che ciò avvenga in tutti gli Stati membri. 28. Considerata la varietà delle situazioni esistenti nei vari Stati membri, come sopra indicato, la realizzazione di detto obiettivo può essere ottenuta grazie alla definizione di orientamenti che lasciano agli Stati membri la scelta delle strutture o dei meccanismi che vogliono utilizzare per conformarvisi. 21 Sentenza del 21. 9. 1989, causa 68/88, Raccolta 1989, pag. 2965, motiv. 23 e 24. 12 La Commissione potrebbe definire, di concerto con gli Stati membri, tali orientamenti ed emanare raccomandazioni a questo scopo. La rete IMPEL, che sarà descritta più avanti, potrebbe anche contribuire a definire i criteri minimi per l'attività ispettiva e fornire un contributo nella predisposizione delle capacità, ad esempio per quanto riguarda le competenze necessarie per procedere all'attività ispettiva. Su detta base, laddove esistano e siano già operativi ispettorati o organismi equivalenti che lavorano secondo le modalità previste da tali orientamenti, non sarà necessario modificare le strutture esistenti. Ove viceversa tali ispettorati non esistano, la Commissione prenderebbe in esame gli eventuali strumenti, se disponibili, per fornire un sostegno alla predisposizione di capacità che permettano di realizzarli. 29. Le autorità ispettive potrebbero elaborare e pubblicare relazioni annuali sull'esperienza acquisita durante l'esecuzione dei loro compiti. Sarebbero così fornite informazioni utili circa i problemi incontrati e risolti, i miglioramenti conseguiti, informazioni che potrebbero rappresentare una base importante per un'azione futura. Di fatto, queste relazioni annuali, che sarebbero trasmesse alla Commissione, potrebbero essere utilizzate da quest'ultima per accertare se l'obiettivo di un'applicazione uniforme è stato raggiunto e valutare se sia necessaria un'ulteriore azione. Quest'ultima potrebbe, ad esempio, consistere nell'instaurazione futura a livello comunitario di un organismo incaricato esclusivamente di compiti di audit sull'adempimento da parte degli organismi nazionali della loro attività ispettiva. La Commissione esaminerà l'opportunità di fare raccomandazioni per fornire un sostegno agli Stati membri nella realizzazione dei loro compiti ispettivi grazie alla definizione di orientamenti, riducendo in tal modo le ampie disparità svolta dagli Stati membri. Sarà altresì esaminata l'eventuale esigenza di un organismo comunitario avente esclusivamente competenze di audit. esistenti attualmente tra Fattività ispettiva Denunce e procedure di indagine in materia di ambiente negli Stati membri 30. L'esperienza a livello comunitario sui problemi di applicazione e di controllo di applicazione delle disposizioni in materia di ambiente nella Comunità è stata maturata in vari modi. Numerose denunce sono presentate alla Commissione da cittadini e da associazioni ambientaliste non governative. Anche il Parlamento europeo è notevolmente attivo a questo proposito: non mancano le petizioni rivolte alle sue commissioni per le petizioni e un numero crescente di interrogazioni orali e scritte presentate da parlamentari europei denunciano situazioni negative sotto il profilo ambientale. Altri esposti sono trasmessi al mediatore europeo, spesso su materie che sono già state non soltanto oggetto di esame della Commissione, ma segnalate anche all'attenzione del Parlamento. Molti dei problemi ecologici di cui vengono informate le istituzioni comunitarie per tale via derivano dalla mancanza di informazioni o da carente comprensione (da parte di cittadini o di organismi amministrativi) di questioni principalmente procedurali. I meccanismi 13 31. 32. 33. di cui dispongono le istituzioni comunitarie per esaminare tali denunce non sono necessariamente i più appropriati al problema. Esse possono anche essere esaminate in modo più efficiente a livello degli Stati membri, là dove nasce il problema e dove le circostanze sono più facilmente elucidabili. Il ricorso al giudice per far applicare le disposizioni della Comunità in materia di ambiente negli Stati membri presenta vari svantaggi che ne impediscono un uso efficace per la tutela dell'ambiente. Alcuni di questi problemi derivano dalle difficoltà di adire il giudice, difficoltà che sono discusse nella sezione successiva. Tuttavia, anche a prescindere da questioni di accesso, i problemi sono inerenti agli ordinamenti giuridici, non ultimi ad esempio i costi ed i tempi che possono rendere il ricorso al giudice un mezzo poco utile per i soggetti singoli al fine di ottenere l'applicazione delle disposizioni comunitarie in materia di ambiente: il processo dovrebbe essere la soluzione di ultima istanza. Una procedura di investigazione extragiudiziaria potrebbe avere il vantaggio di evitare questo tipo di problemi e potrebbe contribuire ad una soluzione rapida e poco costosa del problema, oltre ad essere accessibile al cittadirìo senza bisogno di ricorrere ad avvocati. Il vantaggio di prendere in considerazione i problemi relativi all'ambiente a livello locale piuttosto che comunitario, abbinato alla rapidità, bassa onerosità e facilità d'uso per i cittadini e le associazioni ambientaliste, se divenisse un sistema applicato in tutta la Comunità, potrebbe portare a notevoli miglioramenti per quanto riguarda una corretta attuazione delle disposizioni comunitarie in materia di ambiente. La Commissione pertanto intende esaminare se sia necessario stabilire criteri minimi per un meccanismo procedurale che tratti le denunce relative all'ambiente e effettui indagini (una funzione che potrebbe essere analoga al ruolo svolto da un difensore civico) nei casi in cui sorgono problemi per applicare e far applicare le norme comunitarie in materia d'ambiente da parte delle autorità pubbliche. Tali compiti potrebbero essere svolti o nell'ambito delle strutture esistenti degli Stati membri o costituendo organismi ad hoc. È necessario esaminare con la dovuta attenzione gli orientamenti che definiscono tali criteri minimi: essi potrebbero, ad esempio, riguardare la competenza a ricevere denunce (ad es. : da singoli soggetti o da associazioni ambientaliste non governative) in materia di procedure per le decisioni amministrative che incidono sul contesto ambientale, il potere di chiedere informazioni ad organismi amministrativi indisposta a tali denunce e di emanare raccomandazioni (che sono atti di natura persuasiva piuttosto che di carattere giuridicamente vincolante). Per un meccanismo di questo tipo non sarebbe necessario pronunciarsi su questioni di sostanza che sono prese in esame in modo più appropriato o dall'autorità amministrativa o dall'autorità giurisdizionale, secondo il sistema amministrativo e giuridico degli Stati membri. 34. In alcuni Stati membri esistono già procedure informate a questa concezione che possono assumere forme molto varie. I due modelli principali riscontrati negli Stati membri sono la costituzione di un "difensore civico" indipendente e dispositivi di controllo delle decisioni nell'ambito delle strutture amministrative: gli Stati membri dotati di sistemi di questo tipo in linea di massima non 14 dovrebbero modificarli. Soltanto negli Stati membri in cui non sono presenti meccanismi del tipo indicato, sarebbe necessario introdurre modelli equivalenti conformemente ai criteri mirrimi stabiliti in aderenza agli orientamenti per colmare la lacuna. 35. Gli organi predisposti per rispondere alle denunce ed investigare in materia di ambiente potrebbero anche avere competenza ad emanare raccomandazioni volte a risolvere i problemi o migliorare il funzionamento dell'amministrazione per quanto riguarda l'applicazione della normativa comunitaria in materia di ambiente. Anche in questo caso le raccomandazioni non sarebbero vincolanti, ma avendo una forte autorità morale sarebbero rispettate da tutti. La Commissione intende esaminare la possibilità di fare raccomandazioni per la definizione di criteri minimi da seguire in sede di esame delle denunce e in caso di investigazioni in materia di ambiente negli Stati membri in cui tali procedure/meccanismi sono carenti. Accesso alla giustizia 36. 37. Il processo è la soluzione di ultima istanza. Tuttavia una Comunità basata sul diritto deve garantire che le norme vengano rispettate e, se necessario, siano fatte rispettare. Il ruolo del giudice è sotto questo profilo essenziale, soprattutto in materia ambientale dove la fonte del problema o del danno è geograficamente definita, ma gli effetti possono essere ampiamente diffusi. L'accesso alla giustizia, laddove sussista un interesse in genere, è garantito in misura sufficiente economico. Un sistema per far rispettare le norme atto a porre in essere un quadro di prospere attività economiche, ad esempio nel settore industriale, commerciale o agricolo, può ottenere il sostegno degli operatori economici e risorso sufficienti per un controllo dell'osservanza. Questa affermazione non è necessariamente valida laddove si tratti di interessi ecologici. Gli operatori economici non si rendono conto che anche a loro spetta verificare il rispetto della normativa in materia di ambiente da parte di altri settori di attività. Far applicare le norme in materia di ambiente, diversamente da altri campi di diritto comunitario, ad esempio il mercato interno e la concorrenza, resta quindi compito delle autorità pubbliche e dipende dai loro poteri, dalle loro risorse e dal loro zelo. La loro capacità di tener conto della necessità di tutelare l'ambiente può essere limitata da uno qualsiasi di questi fattori. È quindi importante disporre di altre vie per migliorare il controllo dell'osservanza della normativa comunitaria in materia di ambiente. In particolare per la tutela dell'ambiente sarebbero utili azioni da parte di organismi non governativi e/o cittadini in relazione all'applicazione e al controllo dell'applicazione delle disposizioni in materia di (davanti agli organi di giustizia amministrativa, agli organi ambiente giurisdizionali civili o penali, conformemente alle strutture dello Stato membro in questione). 38. Come già indicato, un'importante caratteristica delle disposizioni in materia di ambiente è la frequente mancanza di interesse dei singoli che possa spingere a far applicare le norme. Spesso si parla dell'ambiente come del nostro "retaggio 15 comune". Ciò implica anche che in genere non esiste un diritto reale del singolo sulle sue componenti, ad esempio sull'aria, sui mari, sulla flora e fauna naturali. Di conseguenza, capita spesso che il deterioramento dell'ambiente non provoca una reazione immediata e, anche se sorge un problema, non esistono i mezzi con i quali i singoli possono invocare disposizioni di legge per ovviare al problema o non sono disponibili rimedi giuridici appropriati. Persino per le disposizioni comunitarie in materia di ambiente può capitare che importanti principi generali non possano essere fatti valere dai singoli (ad esempio il principio "chi inquina paga", il principio della precauzione e dell'azione preventiva). L'importanza di una partecipazione più larga del pubblico per configurare la politica dell'ambiente nel suo insieme è comunemente riconosciuta22 e in tutti gli Stati membri esistono organismi non governativi che hanno alcune competenze in materia di ambiente. Tuttavia la capacità del singolo cittadino in quanto tale di intervenire nelle procedure per applicare e far applicare le disposizioni in materia di ambiente della Comunità è notevolmente diversa nei vari Stati membri e va dalla partecipazione a talune procedure di autorizzazione al diritto di organismi riconosciuti di impugnare e chiedere l'annullamento di decisioni amministrative, alla "actio popularis" (azione collettiva) a scopi di tutela dell'ambiente. Peraltro il pubblico e i gruppi costituiti per la difesa del pubblico interesse in linea di massima non hanno un accesso sufficiente al sistema giudiziario degli Stati membri per quanto riguarda l'ambiente. X Un migliore accesso agli organi giurisdizionali per gli organismi non governativi e per i singoli cittadini avrebbe vari effetti positivi per quanto riguarda l'attuazione delle disposizioni comunitarie in materia di ambiente. In primo luogo sarebbe più probabile che, all'occorrenza, talune vertenze individuali relative a oroblemi di attuazione del diritto comunitario fossero risolte conformemente a quanto prescritto dalle norme della Comunità. In secondo luogo, forse di maggiore rilevanza, ciò avrebbe un effetto generale positivo sull'applicazione pratica e sul controllo dell'osservanza della normativa comunitaria in materia di ambiente, poiché i soggetti potenzialmente responsabili tenderebbero a conformarsi alle disposizioni onde evitare la maggiore probabilità di processi. Infine l'accesso al sistema giurisdizionale degli Stati membri avrebbe l'effetto positivo di incanalare le vertenze per far applicare le disposizioni comunitarie sull'ambiente al livello più appropriato, vale a dire regionale e nazionale. Il ricorso al giudice nazionale per ottenere il controllo dell'osservanza delle misure comunitarie in materia di ambiente è opportuno per varie ragioni. In primo luogo, è infatti impossibile che le risorse in termini di tempo e di persone disponibili presso la Commissione e la Corte di giustizia a Lussemburgo siano sufficienti per assicurare l'esame anche solo di una parte delle vertenze in materia di ambiente che sorgono in tutti gli Stati membri, attraverso le azioni dirette con cui la Commissione adisce la Corte di giustizia. Inoltre i giudici degli Stati membri sono 39. 40. 41. 22 Principio 10 della Dichiarazione di Rio sull'ambiente e lo sviluppo che proclama tra l'altro: "Il miglior modo di trattare le questioni ambientali è quello di assicurare la partecipazione di tutti i cittadini interessati, al livello adatto. Deve essere anche assicurato un accesso effettivo ad azioni giudiziarie ed amministrative, ivi compresi la riparazione e il risarcimento del danno. " 16 42. 43. in migliore posizione della Corte di giustizia per tener conto durante il procedimento dei particolare contesto giuridico, amministrativo e ambientale dei provvedimenti in materia di ambiente nella forma in cui si applicano in ciascuno Stato membro e per avere un quadro più chiaro delle circostanze di fatto grazie alle prove testimoniali e alla designazione di periti. I giudici nazionali sono anche in migliore posizione per l'adozione di misure provvisorie che sono uno strumento estremamente utile al fine di prevenire i danni all'ambiente. Le restrizioni all'accesso agli organi giurisdizionali sorgono principalmente in due modi. In primo luogo derivano da procedure giuridiche degli Stati membri che suscitano ostacoli alla presentazione di azioni intese a far applicare le norme in materia di ambiente. Ad esempio è necessario fornire la prova di un interesse specifico per stare in giudizio. Per motivi di tradizioni giuridiche tale interesse specifico è di solito facilmente dimostrabile per il titolare di un diritto reale di proprietà o un soggetto economico, ma difficilmente dimostrabile per associazioni ambientaliste. Un ulteriore esempio è l'inesistenza di appropriate procedure giurisdizionali atte a garantire interessi ambientalisti. Talune procedure giurisdizionali che sono principalmente destinate a tutelare gli interessi economici non sempre sono appropriate ad azioni e ricorsi in materia di ambiente. In secondo luogo il costo del processo a tutela di interessi ecologici può essere proibitivo. tutela degli la Varie opzioni sono aperte alla Commissione per progredire in materia, compresi alcuni tipi di approccio cosiddetti di "soft-law" (atti non vincolanti) come prima iniziativa. Analoghi problemi di accesso alla giustizia esistono nel contesto dell'azione della Comunità relativa all'accesso alla tutela giurisdizionale per i consumatori23. La Commissione ha inoltre inserito disposizioni in materia di accesso alla giustizia in varie proposte di direttive comunitarie24. Per garantire un controllo dell'applicazione più efficace della normativa in materia di ambiente della Comunità25 è necessario guardare al di là del diretto interesse del soggetto singolo e tener conto degli organismi rappresentativi che cercano di tutelare l'ambiente. Di conseguenza, un modo possibile per realizzare una migliore applicazione e controllo dell'osservanza della normativa comunitaria in materia di ambiente sarebbe quello di garantire che le associazioni ambientaliste non governative riconosciute dagli Stati membri siano legittimate a proporre azioni in giudizio contro le autorità pubbliche degli Stati membri. Se apparisse opportuno un sistema di questo tipo, un primo passo in tale direzione potrebbe essere una raccomandazione che incoraggi gli Stati membri ad estendere alle organizzazioni non governative la legittimazione a stare in giudizio. La Commissione intende esaminare la necessità di orientamenti su un accesso agli organi giurisdizionali aperto alle organizzazioni rappresentative al fine 23 24 25 COM(95) 712 def. GU C 107 del 13. 4. 1996, pag. 3. Cfr. ad esempio l'articolo 4 della direttiva 90/313/CEE concernente la libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente (GU L 158 del 23. 6. 1990, pag. 56). Le disposizioni comunitarie garantiscono già che i soggetti direttamente e singolarmente interessati da una decisione di un'istituzione comunitaria possano adire la Corte di giustizia europea, ma in campo ambientale è spesso difficile identificare tali soggetti. 17 di incoraggiare ad applicare e a far applicare la normativa comunitaria in materia di ambiente alla luce del principio di sussidiarietà, tenendo conto dei diversi sistemi giuridici degli Stati membri. — 0 0 0 0 0 O 0 0 0 0 0— PARTE III: RAFFORZAMENTO DEI SISTEMI ESISTENTI 44. Le proposte presentate nella parte rimanente della presente comunicazione sono intese a migliorare le aree del diritto comunitario in materia di ambiente e la relativa politica, aree nelle quali le attuali pratiche si discostano dagli elevati standard richiesti per un'effettiva tutela dell'ambiente: la qualità della normativa, la trasparenza, la cooperazione a livello comunitario e degli Stati membri, il rrfbnitoraggio e la valutazione degli effetti delle norme adottate, la conoscenza del diritto comunitario in materia di ambiente tra gli addetti ai lavori, nonché l'integrazione di risorse comunitarie nell'attuazione delle norme comunitarie per l'ambiente. Qualità della normativa comunitaria Il processo legislativo 45. La chiarezza letterale delie norme è un prerequisito per un recepimento tempestivo e conforme, nel senso che obblighi chiaramente formulati possono essere recepiti facilmente e correttamente. Disposizioni ambigue, poco chiare o complicate causeranno ritardi, problemi di conformità e di pratica applicazione che daranno luogo ad un'attuazione incompleta o non uniforme nella Comunità. Avendo il diritto esclusivo di iniziativa in materia di norme comunitarie per l'ambiente, la Commissione è in grado di tener conto delle difficoltà potenziali che gli Stati membri possono incontrare nel recepire le misure comunitarie. Il fatto di redigere le proposte con chiarezza e adottando un approccio trasparente rende l'iter di recepimento più facile per gli Stati membri. Ad esempio è possibile garantire così che la normativa che dipende dalla successiva adozione di misure tecniche sia redatta in modo che i termini di adozione delle misure tecniche in questione non impongano agli Stati membri scadenze impossibili di attuazione come è capitato recentemente per quanto riguarda le disposizioni tecniche relative agli organismi geneticamente modificati26. I nuovi indirizzi di massima in materia di politica normativa adottati dalla Commissione nel gennaio 1996, che costituiscono un complemento alle regole della Commissione dettate in tema di tecnica legislativa ("Regole di tecnica legislativa"), dovrebbero accrescere la coerenza nell'ambito della Commissione per quanto riguarda la stesura degli atti tanto da far ritenere fondamentale una loro rigorosa applicazione. 46. È particolarmente importante che il testo iniziale delle proposte sia quanto più chiaro possibile. Una stesura redazionale complicata o poco chiara può rendere più 26 Linee direttrici della Commissione sulla classificazione adottata in forza della direttiva 94/5 I/CE sull'impiego confinato di microorganismi geneticamente modificati. 18 difficile la negoziazione della proposta ed accrescere la probabilità che la norma adottata in definitiva manchi di chiarezza e susciti difficoltà di attuazione da parte degli Stati membri. Questa affermazione vale tanto per la negoziazione in seno al Consiglio quanto per gli emendamenti proposti dal Parlamento europeo. Benché la responsabilità della stesura e della proposta di una nuova direttiva incomba alla. Commissione europea, il resto dell'iter legislativo passa attraverso il Consiglio dell'Unione europea e il Parlamento europeo. Una redazione poco chiara ed ambigua delie norme in materia di ambiente è spesso il risultato di compromessi necessari al livello del Consiglio o successivi alle letture del Parlamento europeo27. Persino nelle ultime fasi dell'iter legislativo la Commissione dovrebbe garantire la coerenza, l'efficienza e la praticabilità delle proposte, se necessario modificando le proprie proposte o ritirando le proposte che non rispondono più agli obiettivi perseguiti. 47. Un ultimo elemento rilevante è la circostanza che gli atti normativi di per sé dovrebbero contribuire alla trasparenza del processo di attuazione. Ciò è possibile includendo nei testi normativi comunitari disposizioni che garantiscano la pubblicazione di informazioni sull'attuazione da parte degli Stati membri oppure da parte della Commissione. Alcune disposizioni di questa natura sono già previste, ad esempio per quanto riguarda la pubblicazione di relazioni o la disponibilità per il pubblico di informazioni sull'applicazione della misura28. Per realizzare la massima trasparenza nell'attuazione delle norme comunitarie in materia di ambiente può tuttavia essere opportuno che tali testi comprendano disposizioni che prescrivano agli Stati membri la pubblicazione di informazioni addizionali sull'attuazione, ad esempio tabelle di recepimento menzionanti gli atti legislativi nazionali di attuazione delle corrispondenti disposizioni delle direttive. La Commissione garantirà che tutte le proposte di nuove misure comunitarie in materia di ambiente o di modifica di misure esistenti siano redatte conformemente ai principi di massima chiarezza, trasparenza e certezza, al fine di rendere il processo di attuazione più semplice e più rapido. legislativo la Commissione cercherà di cooperare con il Durante l'iter Consiglio dell'Unione europea e con il Parlamento europeo sulle questioni di redazione e proporrà le proprie modifiche redazionali agli atti quando risultino necessarie in funzione delle osservazioni sollevate o delle alterazioni ai testo originale apportate durante la negoziazione. Sanzioni a livello degli Stati membri 48. Secondo l'interpretazione della Corte di giustizia l'articolo 5 del trattato CE prescrive agli Stati membri di adottare sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive che garantiscano l'osservanza delle disposizioni comunitarie. Benché ciò 27 28 Trattasi di problemi dovuti alla necessità di prevedere norme per tutta la Comunità, valide in tutte le undici lingue comunitarie: i compromessi raggiunti in una lingua possono essere di difficile traduzione in tutte le altre lingue. Ad esempio la relazione sull'attuazione della direttiva 85/337/CEE, articolo 11, paragrafo 3. 19 49. consenta agli Stati membri una certa discrezionalità per quanto riguarda le sanzioni da questi previste, dette sanzioni devono essere equivalenti a quelle utilizzate per dissuadere dall'attuazione di infrazioni alla legislazione nazionale equivalente29. Come la Commissione ha sottolineato nella sua comunicazione al Consiglio e al Parlamento sulla funzione delle sanzioni per l'attuazione della normativa comunitaria nel settore del mercato interno30, i sistemi nazionali di sanzionamene) per il mancato adempimento ad obblighi prescritti dalle norme comunitarie devono essere trasparenti. La trasparenza non è soltanto la chiave di volta per una reciproca fiducia, ma consente anche alla Commissione di valutare i sistemi e limitare l'azione della Comunità sotto questo profilo a quanto è strettamente necessario. La Commissione ha quindi deciso di inserire nelle sue proposte relative al mercato interno disposizioni esplicite in forza delle quali le misure nazionali di attuazione devono prevedere sanzioni che gli Stati membri sono tenuti ad applicare in caso di mancata osservanza dei dettami della direttiva da parte di soggetti singoli o di persone giuridiche ed ha prescritto l'obbligo di notificare alla Commissione le norme relative a queste sanzioni. Questi obblighi dovrebbero essere estesi anche al settore dell'ambiente. L'obiettivo sarebbe quello di far sì che in tutti gli Stati membri esista un sistema adeguato di sanzioni, siano esse amministrative, civili o penali, o una loro combinazione, conformemente alla scelta effettuata dalle autorità nazionali, ed esso sia applicato in pratica in modo che venga garantita un'uniforme controllo dell'applicazione concreta delle norme comunitarie in materia di ambiente. Il loro effetto dissuasivo sarebbe intensificato dalla pubblicità data all'applicazione di tali sanzioni negli Stati membri e a livello comunitario. 50. Disposizioni generali per l'applicazione di sanzioni sono già state inserite negli atti normativi comunitari in materia di ambiente, come nel caso dei regolamenti di attuazione della convenzione CITES sul commercio di specie in pericolo e della convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti trasfrontalieri di scorie tossiche. Ove appropriato, nelle misure comunitarie relative all'ambiente potrebbero anche esse essere inserite disposizioni più specifiche, ad esempio l'applicazione di sanzioni amministrative nonché la revoca di licenze. includerà nelle sue proposte di misure a La Commissione favore dell'ambiente una disposizione che impone l'inserimento negli atti nazionali di attuazione di sanzioni con funzione adeguatamente dissuasiva in caso di inosservanza delle prescrizioni della direttiva in questione. Trasparenza Consultazioni cui è tenuta la Commissione 90 30 Sentenza del 21. 9. 1989, causa 68/88, Raccolta 1989, pag. 2965, motiv. 23 e 24. COM(95) 162 del 3. 5. 1995. 20 51. La Commissione è consapevole della necessità di applicare, in sede di formulazione della normativa in materia di ambiente, procedure aperte e basate sulla consultazione nelle fasi di proposta preliminare e stesura del testo. Tra le varie modalità per realizzare questa esigenza, va menzionato il ricorso ai Libri verdi, ad esempio il Libro verde sul risarcimento dei danni all'ambiente31, la consultazione di reti formali ed informali, ad esempio il grappo consultivo sull'ambiente32, il Gruppo di esame della politica ambientale33, IMPEL34, la convocazione di riunioni con esperti degli Stati membri ed organismi non governativi per discutere di sviluppi della politica, la pubblicazione del programma di lavoro e le audizioni pubbliche tenute su iniziativa propria, ad esempio quella sulla futura politica della Commissione in materia di risorse idriche del 28 e 29 maggio 1996, o congiuntamente con il Parlamento, ad esempio quella relativa a "Sfide per la tutela dell'ambiente: elaborare la normativa" del 30 maggio 1996. La Commissione deve garantire che queste consultazioni siano effettuate su base più sistematica e insieme a tutti i soggetti ed organismi che hanno interesse ad una particolare proposta. Sarà importante per la Commissione coinvolgere nelle sue consultazioni l'Agenzia europea dell'ambiente che può fornire inestimabili informazioni e pareri tecnici sulla situazione dell'ambiente in Europa e sugli effetti delle misure comunitarie adottate per tutelare l'ambiente. La Commissione procederà a consultazioni quanto più ampie possibili sulla formulazione di nuove proposte di misure comunitarie in materia di ambiente. Le consultazioni comprenderanno tutti i soggetti che saranno interessati da una particolare misura. Consultazioni cui sono tenuti gli Stati membri 52. L'attuazione delle norme comunitarie in materia di ambiente può facilmente interessare una serie molto ampia di soggetti. La mancanza di consultazioni negli Stati membri può significare che i soggetti interessati dalla proposta o non sono al corrente della misura o ritengono che non risponda alle loro esigenze e preoccupazioni. È quindi probabile che possano ostacolare un recepimento idoneo e tempestivo e l'applicazione della misura all'interno degli Stati membri. Tale fenomeno può essere attenuato in parte da ampie consultazioni sulle misure condotte dagli Stati membri immediatamente dopo l'adozione del provvedimento comunitario. Se tali consultazioni non hanno luogo o sono insufficienti, l'iter di recepimento a livello nazionale può risultare più difficile per effetto delle proteste che insorgono soltanto in una fase successiva. Se la Commissione instaura contatti preliminari più sistematici con le parti interessate (Stati membri, IMPEL, ONG, industria, ecc. ) in sede di elaborazione delle proposte, l'attuazione dovrebbe essere facilitata perché viene circoscritto l'impatto di questi problemi, ma le consultazioni a livello dello Stato membro sono comunque necessarie sulla versione finale del testo. L'aggiunta di elementi supplementari sulla portata probabile e sull'impatto 31 32 33 34 COM(93) 47 def. del 14. 5. 1993. Cfr. capitolo 9 del Quinto programma di azione (cfr. supra nota 20). Cfr. capitolo 9 del Quinto programma di azione (cfr. supra nota 20). Cfr. infra punto 55. 21 di una proposta nella relazione introduttiva che accompagna già le proposte di norme della Commissione dovrebbe essere un valido aiuto per gli Stati membri per tenere tali consultazioni successive. G!i Stati membri dovrebbero garantire l'adozione di meccanismi di coordinamento che permettano una corretta consultazione anteriormente all'adozione delle misure di recepimento nazionali. Per fornire un aiuto agli Stati membri a questo proposito, la Commissione inserirà nelle relazioni introduttive a corredo delle sue proposte di norme i riferimenti alla portata potenziale della misura proposta e al suo impatto negli Stati membri. Strategie di informazione per la politica e la normativa comunitaria in materia di ambiente 53. Moltissime informazioni sulle attività diplomatiche, politiche e regolamentari della Comunità nel loro insieme sono fornite al pubblico dalla Relazione generale sull'attività dell'Unione europea e dalla Relazione annuale sul controllo dell'applicazióne del diritto comunitario. La Commissione pubblica altresì relazioni settoriali sulla politica di concorrenza e sul mercato interno, l'ultima delle quali è particolarmente importante poiché esamina le questioni relative all'ambiente nella misura in cui sono strettamente connesse con la realizzazione del mercato interno. Il Bollettino, che è pubblicato mensilmente, fornisce tra l'altro informazioni sulle nuove norme e sulle procedure di infrazione in tutti i settori disciplinati dal diritto comunitario. Per completare le informazioni relative al controllo dell'applicazione del diritto comunitario in materia di ambiente fornite dalla già citata relazione annuale della Commissione, quest'ultima comprenderà nella sua quattordicesima edizione (relativa al 1996) i seguenti dati: Riferimenti alla normativa notificata dagli Stati membri che recepisce le direttive comunitarie in materia di ambiente, comprese le tavole di attuazione che indicano come le norme adottate abbiano recepito le disposizioni delle direttive sulla base di informazioni fornite dagli Stati membri Informazioni sull'azione avviata dagli Stati membri per applicare le norme comunitarie in materia di ambiente, comprese le notiti she delle autorità competenti, la predisposizione e notifica di programmi in ottemperanza a norme comunitarie in materia di ambiente e i risultati realizzati. La relazione annuale della Commissione sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario dovrà contenere (dalla sua quattordicesima edizione relativa al Ì996) informazioni sulle norme notificate dagli Stati membri ed adottate per recepire le disposizioni della Comunità in materia di ambiente e le azioni intraprese dagli Stati membri per applicare tali normative. Le questioni trattate nella presente comunicazione che non riguardano il controllo del diritto comunitario e le procedure di infrazione, ad esempio le questioni di politica e di procedura, possono essere oggetto di un seguito in un "Rapporto annuale". Miglioramento della cooperazione 22 54. 55. Una buona cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri è essenziale per realizzare gli ambiziosi obiettivi perseguiti dalla politica comunitaria in materia di ambiente. A livello nazionale il legislatore dovrebbe operare in stretto coordinamento con gli organismi chiamati ad applicare e a far applicare le norme in questione affinché l'intero sistema funzioni efficientemente. Ciò vale anche per la Commissione e le competenti autorità nazionali che dovrebbero migliorare la loro cooperazione al fine di accrescere la loro efficacia nella condivisione della responsabilità di attuazione. La diretta cooperazione tra autorità nazionali di vari Stati membri dovrebbe essere auspicata anche per quanto riguarda i problemi di controllo di attuazione a livello transnazionale, ad esempio l'individuazione del traffico illegale dei rifiuti pericolosi o per le specie in pericolo. Le preoccupazioni degli Stati membri per quanto riguarda la comparabilità degli standard di applicazione e di controllo dell'osservanza delle norme comunitarie in materia di ambiente nei vari paesi ha portato a costituire nel 1992 una rete informale di agenzie nazionali competenti nel settore denominata Rete Chester. In parallelo il Quinto programma di azione per l'ambiente ha riconosciuto l'esigenza ancora insoddisfatta di un idoneo controllo dell'applicazione delle norme comunitarie in materia di ambiente annunciando la costituzione di una rete di attuazione che comprende rappresentanti delle competenti autorità nazionali e della Commissione nel settore dell'applicazione pratica delle misure comunitarie35. La Rete Chester è stata poi modificata per costituire la rete informale UE per l'attuazione e il controllo dell'applicazione delle norme in materia di ambiente (IMPEL). Composta da rappresentanti degli Stati membri e presieduta congiuntamente dalla Commissione e dallo Stato membro che esercita la presidenza del Consiglio dell'Unione europea, IMPEL ha il mandato piuttosto ampio di trattare ciò che riguarda l'attuazione delle norme in materia di ambiente, in particolare le questioni relative alle modalità per garantire un migliore controllo dell'esecuzione da parte degli organismi nazionali, regionali e locali. Il concetto di controllo dell'esecuzione (applicazione, osservanza, attuazione) potrebbe essere esteso fino a comprendere i problemi di attuazione e di politica giuridica. I lavori finora attuati hanno interessato le seguenti materie36: Confronto di norme tecniche e tecnologia di controllo dell'inquinamento per vari tipi di impianti in ciascuno degli Stati membri che ha dato luogo ad orientamenti tecnici destinati agli organismi di regolamentazione per vari rami industriali, ad esempio, impianti di produzione di energia, inceneritori, raffinerie, produzione di cemento, vetro e pannelli truciolari. Scambio di informazioni e confronto di esperienze sull'autorizzazione di impianti industriali negli Stati membri, esame dell'applicazione delle norme CE negli Stati membri e aspetti pratici dell'iter regolamentare, ad esempio relazioni sulla valutazione nei vari ambienti dell'impatto ambientale di 35 36 GU C 138 del 17. 5. 1993, pag. 80. I documenti elaborati da IMPEL sono divulgati tramite il segretariato IMPEL che ha sede presso la DG XI della Commissione europea. 23 56. impianti industriali e sull'applicazione delle direttive CE agli inceneritori municipali e ai grandi impianti di combustione. Confronto delle disposizioni di applicazione negli Stati membri riguardanti la valutazione di conformità e l'ispezione, ad esempio nella seconda metà del 1996 deve essere pubblicata una relazione sulla legislazione degli Stati membri, sugli organismi e meccanismi di ispezione, sul monitoraggio e sul controllo dell'applicazione, comprese le statistiche, sulle ispezioni e sulle azioni di controllo. - ' Programmi di scambio per ispettori al fine di una conoscenza approfondita dei sistemi di regolamentazione di ciascun paese e più facili scambi futuri di informazioni tra ispettorati, nonché preparazione di manuali di "competenze e gestione" per ispettori riguardanti l'iter di regolamentazione e le ispezioni sugli impianti. Esame e pubblicazione di una relazione sui meccanismi di monitoraggio e di controllo di esecuzione per il trasporto transfrontaliero di rifiuti pericolosi nell'ambito dell'UE. IMPEL può svolgere un ruolo importante al fine di migliorare la cooperazione sul tema dell'attuazione tra la Commissione e gli Stati membri, tra gli Stati membri e all'interno di questi ultimi, oltre a migliorare il coordinamento tra vari organismi aventi competenza a far applicare le norme all'interno di ciascuno Stato membro, grazie ad un coordinamento interno in preparazione delle posizioni degli Stati membri nell'ambito di IMPEL, Proprio come a questo proposito esiste una necessità di coordinamento a livello della Comunità e degli Stati membri, il bisogno di coordinamento esiste spesso anche all'interno degli Stati membri. Le reti potrebbero contribuire a ridurre i problemi che derivano da ur' attuazione e di controllo di essa decentrata delle norme comunitarie in materia di ambiente cui si è fatto cenno in precedenza3". Se queste reti38 esistessero o fossero insediate in ciascuno Stato membro dai governi nazionali in collaborazione con le competenti autorità nazionali e regionali, IMPEL potrebbe allora servire a coordinare dette reti degli Stati membri a livello comunitario con l'obiettivo di sfruttare utilmente le risorse disponibili a ciascun livello pertinente degli Stati membri. Considerato il fatto che per far applicare le norme in materia di ambiente si fa completo affidamento su enti finanziati dallo Stato, tale coordinamento permetterebbe economie di scala e contribuirebbe a rendere massimi i vantaggi ottenuti dall'esperienza maturata in un particolare Stato membro. Inoltre, la designazione di punti focali in tali reti nazionali potrebbe prevedibilmente migliorare la comunicazione tra la Commissione e le varie autorità nazionali competenti. La Commissione esaminerà l'attuale situazione della rete informale IMPEL sotto il profilo della sua utilità come strumento di cooperazione e creazione 37 38 Cfr. supra punti 13 e 14. In questo contesto sarebbe necessario indagare se la rete telematica EIONET dell'Agenzia europea dell'ambiente possa svolgere un ruolo utile per quanto riguarda l'attuazione. 24 di capacità e farà proposte per migliorare, sviluppare e riorganizzare i suoi compiti. Essa incoraggerà la costituzione di reti nazionali di coordinamento da collegare ad IMPEL tramite coordinatori nazionali. Relazioni, monitoraggio e valutazione Valutazione dell'efficacia delle misure 57. 58. È interessante osservare che nonostante la notevole quantità di misure per l'ambiente che sono state poste in vigore dalla Comunità, sotto alcuni aspetti i miglioramenti all'ambiente non sono progrediti ad un ritmo conforme alle aspettative e sotto altri aspetti le condizioni dell'ambiente si sono di fatto deteriorate. Le iniziative adottate in passato per controllare l'efficacia delle misure comunitarie sono state ostacolate dalla mancanza di informazioni su una corretta attuazione: può essere difficile sapere se gli insufficienti progressi in un campo particolare siano dovuti all'inefficacia dei provvedimenti attuativi degli Stati membri o all'inefficacia delle disposizioni previste dalla direttiva. Una valutazione dell'efficacia pratica di una misura dipende quindi in primo luogo dalle informazioni relative all'attuazione di tale misura. Una volta che le informazioni sono state ottenute, è possibile accertare se le disposizioni contenute nella misura siano efficaci e, in caso contrario, se le disposizioni esistenti debbano essere rafforzate o se sia opportuno un approccio alternativo al problema. funzionino effettivamente e Nelle norme comunitarie in materia di ambiente è sempre più spesso inserita una clausola di riesame e tale esercizio permette di trarre notevoli risultati in termini di esperienza e di miglioramento del quadro normativo. Sulla base dell'esperienza conseguibile nell'applicazione delle prescrizioni che impongono la stesura di relazioni, ad esempio la prima relazione che la Commissione deve pubblicare in ottemperanza alla direttiva in materia di relazioni che riguarda il settore delle acque, prevista soltanto per il giugno 1997, resta da vedere se le disposizioni pratiche da adottare dagli Stati membri al fine di rilevare le informazioni siano attendibili. pertinenti Una valutazione approfondita degli effetti di una misura impone la rilevazione di informazioni e di dati pertinenti e delle esperienze conseguite. La direttiva in materia di relazioni39 e la nuova rete sulle informazioni in materia di ambiente livello comunitario e coordinata dall'Agenzia dell'ambiente40 costituita a potrebbero risultare estremamente utili sotto questo profilo, specie se si considera il fatto che la valutazione scientifica e tecnica è della massima importanza quando si giudica l'efficacia e l'efficienza di una normativa in materia di ambiente. Altre vie da esplorare sono tutti quei mezzi che garantiscono informazioni di ritorno provenienti dagli Stati membri e dai soggetti interessati dalla normativa e trasmessi alla Commissione. rilevati i dati 39 40 Direttiva 91/692/CEE del Consiglio, del 23 dicembre 1991, per la standardizzazione e la razionalizzazione delle relazioni relative all'attuazione di alcune direttive concernenti l'ambiente (GU L 377 del 31. 12. 1993, pag. 48). Regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio, del 7 maggio 1990, sull'istituzione dell'Agenzia europea dell'ambiente e della rete europea d'informazione e di osservazione in materia ambientale (GU L 120 dell* 11. 5. 1990, pag. 1). 25 Grazie ad un ricorso più efficace alla direttiva in materia di relazioni e ad una stretta cooperazione con l'Agenzia europea dell'ambiente la Commissione garantirà che siano disponibili le migliori informazioni possibili per quanto riguarda l'efficacia delle misure comunitarie in materia di ambiente e che esse possano essere utilizzate nella formulazione delle sue politiche per la tutela dell'ambiente. La Commissione lancerà e coordinerà studi di casi per valutare il recepimento, l'applicazione e il controllo dell'applicazione di determinate disposizioni della Comunità in materia di ambiente. Essa cercherà di garantire un'ampia divulgazione delle informazioni tratte dagli studi di casi citati. Agenzia europea dell'ambiente 59. L'Agenzia europea dell'ambiente è stata costituita nel 199041 per dotare la Comunità e gli Stati membri di informazioni obiettive, attendibili e comparabili a livello europeo che consentissero loro di adottare le misure necessarie per la tutela dell'ambiente, di valutarne i risultati e di garantire che il pubblico venisse adeguatamente informato sullo stato dell'ambiente. L'Agenzia ha quindi un ruolo fondamentale da svolgere nella fornitura di informazioni che consentiranno di valutare l'efficacia delle misure della Comunità in materia di ambiente. Questo ruolo è altrettanto importante per quanto riguarda i lavori della Commissione in ordine alla formulazione ed adozione di norme comunitarie in materia di ambiente e sulla loro attuazione: fornire informazioni e pareri tecnici sulle nuove proposte della Commissione relative alla tutela ambientale. L'Agenzia è quindi un nesso vitale nella sequenza di regolamentazione e il suo ruolo consiste nel collegare le tappe conclusive della medesima e riguardanti le misure che sono state adottate e attuate, alle tappe iniziali relative alle misure che sono derivate da disposizioni precedenti, modificandole ove necessario in modo da poter tutelare l'ambiente in misura più efficace ed efficiente. L'AEA potrebbe anche partecipare più attivamente alla valutazione e al seguito dato alle relazioni pervenute in forza della direttiva in materia di relazioni e di altre direttive che prescrivono particolari obblighi di relazione (la direttiva uccelli). inviterà l'Agenzia a partecipare strettamente alla La Commissione le valutazione degli effetti di misure comunitarie e garantirà che informazioni, conoscenze e competenze dell'Agenzia siano integralmente utilizzate per assistere la Commissione nel suo ruolo di formulazione di proposte di nuove misure comunitarie in materia di ambiente e di riesame della normativa in vigore. Maggiore conoscenza della normativa comunitaria in materia di ambiente 60. L'attuazione incomincia con la conoscenza delle disposizioni da attuare. Le direttive comunitarie sono di solito applicate sulla base di un atto interno di recepimento, atto che in linea di massima è ben conosciuto dalle autorità nazionali competenti ed ha una forma che è loro familiare. Un recepimento tempestivo e 41 Regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio, del 7 maggio 1990 (cfr. nota precedente). 26 corretto è di conseguenza essenziale per una pratica applicazione della direttiva. Inoltre occorrerebbe garantire che le misure nazionali di attuazione facciano chiaramente riferimento alla loro origine comunitaria, consentendo in tal modo al giudice nazionale di interpretarle conformemente al diritto europeo e di garantire il primato della norma comunitaria rispetto alla disposizione nazionale confliggente. La situazione è tuttavia ben diversa se il recepimento è carente, incompleto o errato. Come ha affermato la Corte nella sentenza Costanzo/Milano42, non soltanto il giudice nazionale, ma qualsiasi autorità nazionale è tenuta ad applicare le disposizioni del diritto europeo aventi efficacia diretta, ignorando le norme incompatibili di diritto interno. Di fatto trattasi di un compito difficile, come ha sottolineato l'avvocato generale nelle sue conclusioni pronunciate nella causa sopra menzionata. Anche se le competenti autorità sono a conoscenza delle disposizioni pertinenti, non è esclusa una certa tendenza ad evitarne l'applicazione. Benché il diritto comunitario abbia un primato sulla legislazione nazionale e sia parte integrante degli ordinamenti giuridici nazionali, non è esclusa una certa resistenza degli addetti ai lavori all'applicazione di normative configurate a volte in modo estremamente diverso da quello seguito di solito negli Stati membri. La Commissione prenderà in considerazione iniziative finalizzate ad un sostegno finanziario e tecnico per accrescere l'attenzione nei confronti del diritto comunitario in materia di ambiente, in particolare presso i giudici, le professioni forensi e i funzionari degli Stati membri. Un finanziamento comunitario nel quadro di "Life 2" può anche contribuire a misure orizzontali quali le reti telematiche o la formazione per quanto riguarda il miglioramento dell'applicazione e di controllo dell'applicazione della normativa in materia di ambiente. Finanziamento comunitario e attuazione delle norme comunitarie in materia di ambiente 61. 42 43 44 Le fonti e le modalità del finanziamento comunitario in materia di ambiente sono varie. I finanziamenti del programma "Life"43 contribuiscono esclusivamente allo sviluppo e all'attuazione della politica dell'ambiente, ma altri strumenti finanziari hanno stanziato rilevanti finanziamenti per l'ambiente anche se non sono specifici al medesimo. Il Fondo di coesione44, che prevede un sostegno ai progetti di infrastrutture per l'ambiente e per i trasporti, considera sowenzionabili le misure che comprendono progetti finalizzati a conformarsi integralmente alla normativa comunitaria settori: approvvigionamento idrico e qualità dell'acqua, trattamento delle acque reflue e rifiuti solidi. Per gli Stati membri che possono ottenere finanziamenti del Fondo citato, le risorse comunitarie destinate ai progetti in materia di ambiente possono risultare importanti per contribuire ad un'applicazione ed esecuzione delle norme in materia di in particolare ambiente, tre in Sentenza del 22. 6. 1989, Causa C-103/88, Raccolta 1989, pag. 1839 (1870). Regolamento (CEE) n. 1973/92 del Consiglio, del 21 maggio 1992, che istituisce uno strumento finanziario per l'ambiente (GU L 206 del 22. 7. 1992). Regolamento (CE) n. 566/94 del Consiglio, del 10 marzo 1994, recante proroga del regolamento (CEE) n. 792/93 che istituisce uno strumento finanziario di coesione (GU L 72 del 16. 3. 1994). Le prospettive finanziarie per i progetti per l'ambiente nel 1996 si aggirano intorno ad 1,7 miliardi di ECU. 27 62. 63. comunitarie per l'ambiente. Inoltre il sostegno fornito dai Fondi strutturali45, che consiste principalmente nel cofinanziamento di programmi operativi e di regimi di aiuto nazionali, può comprendere progetti che riguardano aspetti relativi all'ambiente. Il finanziamento comunitario46, conformemente al principio di integrazione, deve prendere in considerazione le norme della Comunità in materia di ambiente47. La Commissione non dovrebbe nemmeno cofinanziare progetti che hanno impatto negativo su interessi ambientali tutelati in forza della normativa comunitaria, ad esémpio le aree speciali di conservazione che sono protette in forza della direttiva sugli habitat, a meno che il progetto si conformi nei principi e in pratica con le prescrizioni della normativa citata. È anche importante che tutti i fondi comunitari siano erogati in un contesto di politica adeguato. Nella concessione ed erogazione dei fondi comunitari48 va presa in considerazione non soltanto la normativa comunitaria in materia di ambiente, ma anche la politica comunitaria in materia di ambiente. Qualsiasi proposta di finanziamento comunitario dovrebbe essere valutata tenendo conto della politica e della normativa comunitaria in materia di ambiente alla quale deve conformarsi. Una volta adottata la decisione di concedere un finanziamento comunitario, deve essere garantita l'osservanza delle prescrizioni in forza della normativa e della politica comunitaria in materia di ambiente. I regolamenti comunitari che concedono un sostegno > finanziario agli Stati membri impongono in linea di principio alle competenti autorità di garantire che il beneficiario dell'aiuto ottemperi agli obblighi della politica e della normativa comunitaria sull'ambiente. Tale principio si applica a prescindere dal fatto che esistano procedure di infrazione in relazione al progetto che ottiene il finanziamento comunitario, poiché è la decisione della Commissione che concede il finanziamento che impone l'osservanza della normativa e della politica comunitaria in materia di ambiente. La possibilità di sospendere il pagamento dei fondi o di richiederne il rimborso è un importante strumento che garantisce il rispetto della politica e delle norme comunitarie in materia di ambiente per quanto riguarda il finanziamento i suoi controlli e il comunitario. La Commissione dovrebbe promuovere monitoraggio in materia relativamente ai progetti finanziati dalla Comunità. 45 46 47 48 luglio 1993, che modifica il Regolamento (CEE) n. 2081/93 del Consiglio, del 20 regolamento (CEE) n. 2052/88 relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 193 del 31. 7. 1993). Ivi compresi gli interventi del FEAOG che riguardano il finanziamento strutturale, vale a dire la sezione orientamento del Fondo. Ad esempio la Comunità non dovrebbe in linea di massima finanziare progetti di smaltimento di acque reflue se lo Stato membro che ottiene i finanziamenti non ha recepito la direttiva riguardante il trattamento delle acque reflue urbane, poiché in tal caso il quadro giuridico che definisce le modalità pratiche per i progetti individuali non esiste. Cfr. ad esempio articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1164/94 che istituisce un Fondo di coesione (GU L 130 del 25. 5. 1994, pag. 1). 28 La Commissione prenderà in considerazione misure addizionali per garantire che gli obiettivi della Comunità in materia di ambiente e gli obblighi delle disposizioni comunitarie per l'ambiente siano pienamente integrati nelle decisioni che concedono un sostegno finanziario agli Stati membri e nel monitoraggio di progetti finanziati dalla Comunità. 00000O00000 PARTE IV: CONCLUSIONE 64. 65. 66. 67. La Commissione ritiene necessario riconoscere priorità alle misure che migliorano l'attuazione delle norme comunitarie in quanto la Comunità entra in un periodo di consolidamento del corpus giuridico comunitario finora realizzato nel settore dell'ambiente. Inoltre la Commissione, basandosi sull'esperienza accumulata, ritiene che gli attuali strumenti per garantire l'attuazione della normativa, che si fondano principalmente sub" utilizzo della procedura stabilita dagli articoli 169 e 171 del trattato, ancorché importanti, validi e necessari, siano risultati alla prova dei fatti insufficientemente rapidi e idonei a rappresentare una tutela per l'ambiente nei confronti delle infrazioni alle norme comunitarie. È certo che alcuni dei problemi connessi con le connotazioni specifiche delle norme in materia di ambiente possono essere attenuati ampliando la combinazione di strumenti per l'ambiente, ma esiste anche la necessità di una maggiore diversità e di un maggiore decentramento dei meccanismi di controllo. Di conseguenza la Commissione introduce nella presente comunicazione un nuovo approccio di largo respiro che comprende l'intera sequenza di regolamentazione e tutti i soggetti interessati. Essa suggerisce varie nuove proposte volte a migliorare la situazione sotto il profilo dell'attuazione delle norme comunitarie in materia di ambiente a tutti i livelli. La Commissione auspica di suscitare a tutti i livelli attenzione nei confronti del quadro generale di attuazione e di controllo -dell'attuazione della normativa tracciato nella presente comunicazione e intende quindi esercitare pienamente il suo diritto di iniziativa alla luce delle risposte alla comunicazione e al dibattito sugli interventi che occorrerebbe intraprendere per migliorare la situazione da parte di tutti i soggetti interessati, a tutti i vari livelli. 29 ALLEGATO I: DEFINIZIONI La "sequenza di regolamentazione" è l'intero processo attraverso il quale gli atti normativi sono concepiti, delineati, presentati in bozza, adottati, posti in applicazione, e fatti rispettare fino al momento di valutarne l'efficienza. Trattasi di uno strumento metodologico che consente un approccio olistico agli strumenti di politica ambientale. indica qualsiasi misura legislativa, "Recepimento" nella presente comunicazione regolamentare o amministrativa di natura vincolante adottata dalla competente autorità di uno Stato membro per introdurre nell'ordinamento giuridico nazionale obblighi, diritti e doveri contenuti nelle direttive della Comunità in materia di ambiente. Il recepimento comprende così non soltanto la riproduzione letterale di una direttiva nella legislazione nazionale, ma anche qualsiasi disposizione aggiuntiva, ad esempio l'emendamento o l'abrogazione di disposizioni nazionali configgenti necessari per garantire al diritto nazionale nel suo complesso di dare riscontro adeguato alle disposizioni di una direttiva. In alcuni Stati membri le misure di recepimento devono essere adottate esclusivamente a livello nazionale/centrale, mentre in altri le autorità regionali hanno competenza esclusiva in alcuni settori della politica dell'ambiente (ad esempio la conservazione della natura rientra nelle competenze dei Lànder tedeschi ed austriaci). Può anche capitare che ad entrambi i livelli sia necessario adottare misure di recepimento nel caso di competenze condivise. Per "applicazione pratica" si intènde l'incorporazione delle norme comunitarie da parte delle autorità competenti in decisioni individuali, ad esempio quando viene rilasciato un permesso o viene deliberata l'esecuzione di un piano o programma. La normativa comunitaria è direttamente applicata dalle autorità nazionali nel caso dei regolamenti e di disposizioni direttamente applicabili di direttive. Tuttavia, una volta che una direttiva è correttamente recepita, essa è applicata attraverso le misure di attuazione nazionali. Tale concetto comprende anche la predisposizione dell'infrastruttura e delle disposizioni necessarie per dar modo alle autorità competenti di conformarsi ai loro obblighi in forza del diritto comunitario e di adottare le decisioni adeguate. Per "controllo dell'applicazione" si intendono tutti gli interventi delle autorità competenti volti ad incoraggiare o obbligare a conformarsi alla normativa in vigore (ad esempio monitoraggio, controlli puntuali, sanzioni e misure correttive vincolanti) per potenziare i risultati della politica in materia di ambiente, con l'obiettivo finale di migliorare la qualità generale dell'ambiente. 30 ALLEGATO II: PROBLEMI DI ATTUAZIONE PER SETTORE I problemi di attuazione e controllo di essa esistono in tutti i settori nei quali la Comunità ha adottato norme in materia di ambiente. Il presente allegato fornisce ulteriori delucidazioni circa i tipi di problemi di attuazione e di controllo dell'attuazione che si manifestano in soli quattro settori: acqua, rifiuti, tutela della natura e valutazione dell'impatto ambientale. Acqua In relazione al miglioramento della qualità dell'acqua, l'entità e la complessità degli obblighi imposti dall'approccio tradizionale delle norme comunitarie nel settore, che si basano principalmente sulla fissazione di obiettivi di qualità, introducendo programmi di depurazione e sistemi di autorizzazione preventiva, nonché la stesura di relazioni, suscita ancora problemi considerevoli per le autorità amministrative degli Stati membri. Alcuni paesi membri hanno grande difficoltà ad applicare in modo soddisfacente le direttive comunitarie in proposito. A titolo esemplificativo sarà menzionato il caso della direttiva 76/464/CEE concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità. La Commissione ha avviato procedure di infrazione nei confronti di molti Stati membri per mancata notifica dei programmi di riduzione dell'inquinamento per le sostanze dell'elenco II allegato alla direttiva. L'applicazione della direttiva 76/160/CEE concernente la qualità delle acque di balneazione continua a suscitare problemi in numerosi Stati membri. Per quanto riguarda la direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall'inquixiamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, vari Stati membri non hanno ancora notificato le loro misure nazionali di recepimento. Molti incontrano problemi per quanto riguarda l'applicazione della direttiva (mancanza di designazione delle zone vulnerabili, carenza di codici di buone pratiche agricole, inadempimento ad introdurre programmi di sorveglianza, mancata comunicazione alla Commissione di relazioni prescritte dall'articolo 10 della direttiva). La Commissione sta seguendo da vicino i problemi di applicazione della predetta direttiva negli Stati membri e sta avviando procedure di infrazione nei casi opportuni. La Commissione riceve altresì denunce sulla qualità delle acque destinate al consumo umano (direttiva S0/7n%/CEE): spesso tali denunce sono connesse alla mancanza di un'adeguata infrastruttura tecnica. Alla Commissione spetta garantire il rispetto degli standard comunitari, compito a volte reso più diffìcile dai metodi seguiti in alcuni Stati membri per far applicare gli standard relativi alla qualità dell'acqua. Rifiuti La normativa comunitaria sulla gestione dei rifiuti si applica ad un grande numero di operazioni di recupero e di discarica di rifiuti effettuate da operatori economici; ciascuna di queste operazioni dovrebbe in linea di massima essere conforme alle norme comunitarie in materia di rifiuti e alle disposizioni nazionali di recepimento; le discariche sono subordinate ad un sistema di autorizzazioni e gli impianti di recupero dovrebbero almeno 31 essere registrati. Un regolamento comunitario disciplina anche il trasporto di rifiuti tra gli Stati membri. L'intero sistema quindi è basato in grandissima misura sull'attività svolta dalle autorità nazionali, regionali e/o locali per trattare le numerose domande di autorizzazione, rilasciare le autorizzazioni alle condizioni prescritte dalle leggi e dai regolamenti, verificare il rispetto da* parte degli operatori economici delle autorizzazioni e delle relative condizioni e, in caso di inadempimento, prendere le misure correttive e sanzionare il mancato rispetto. Inoltre le autorità competenti sono anche responsabili di far applicare le norme- in materia di rifiuti per quanto riguarda le attività che sono intrinsecamente illegali ili mancanza di rilascio dell'autorizzazione (ad esempio discariche abusive di rifiuti). Gran parte dei più diffìcili problemi di attuazione nel settore dei rifiuti riguarda inadempimenti degli Stati membri a livello dell'applicazione delle misure: discariche abusive, pratiche scorrette di smaltimento dei rifiuti ed inquinamento dell'acqua dovuto allo scarico diretto dei rifiuti nell'acqua. A fini di efficacia, l'intero sistema impone una rete decentrata di autorità competenti impegnate attivamente a svolgere le loro funzioni; il decentramento costituisce una risposta più efficace sotto il profilo dei costi alla sfida posta all'ambiente dai rifiuti poiché una conoscenza molto buona della situazione effettiva in loco è assolutamente necessaria per applicare correttamente ed efficientemente le norme in funzione delle circostanze di fatto. Natura Gli strumenti comunitari più importanti nel settore delle risorse naturali sono la direttiva 79/409/CEE concernente la direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali della flora e della fauna selvatiche. Tali direttive suscitano considerevoli problemi di attuazione ed entrambe danno luogo ogni anno a numerose denunce. la conservazione degli uccelli selvatici e LÌ Commissione occupa una posizione che le consente di svolgere un importante ruolo per assicurare l'adozione e la conformità delle norme nazionali, nonché la realizzazione di importanti obiettivi comunitari quali l'introduzione della rete Natura 2000 (una rete comunitaria di siti protetti). Tuttavia gran parte delle denunce presentate in relazione a queste due direttive riguardano minacce a siti individuali, campo in cui la Commissione incontra considerevoli difficoltà. Le denunce riguardanti un determinato sito spesso impongono l'esame di complessi fattori specificamente locali e di frequente inoltre si riferiscono a circostanze in rapida evoluzione (ad esempio possono riguardare progetti pregiudizievoli che sono già in corso di esecuzione). Il meccanismo centralizzato attualmente disponibile alla Commissione per far applicare le norme non è adatto per trattare tali denunce, particolarmente sotto il profilo della velocità di reazione, del ricorso ad esperti con conoscenze relative alla località e delle visite al sito. Valutazione dell'impatto ambientale La direttiva 85/337/CEE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati costituisce una delle basi giuridiche più frequenti di denunce, petizioni, interrogazioni parlamentari, procedure di infrazione. 32 Le procedure di infrazione avviate dalla Commissione sono in gran parte dovute ad un recepimento non corretto negli ordinamenti giuridici nazionali: sussistono ancora problemi di conformità in numerosi Stati membri, specie per quanto riguarda il recepimento nella normativa nazionale delle categorie di progetti elencate all'allegato II della direttiva. Le denunce e le petizioni tendono soprattutto a concentrarsi sulla qualità degli studi di valutazione dell'impatto, sull'esame delle opzioni alternative e sull'astensione delle autorità competenti a conformarsi a pareri validamente formulati in inchieste pubbliche. È molto difficile per la Commissione investigare ed intervenire in tali casi poiché la direttiva è innanzitutto uno strumento di natura procedurale e non dà alia Commissione poteri esecutivi per accertare la qualità delle valutazioni o monitorare i risultati del processo di valutazione. 33 ISSN 0254-1505 COM(96) 500 def. DOCUMENTI IT 14 06 N. di catalogo : CB-CO-96-540-IT-C ISBN 92-78-10644-5 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo


title: Decisione concernente la posizione comune definita dal Consiglio in vista dell'adozione della decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma comunitario d'azione in materia di beni culturali (Programma RAFFAELLO) (C4-0378/96 - 95/0078(COD)) (Procedura di codecisione: seconda lettura)

eurovoc_concepts:
Council of Europe
EU action
EU policy
EU programme
Unesco
cultural difference
cultural heritage
cultural object
cultural policy
education policy
heritage protection
monument

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