title: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ - Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

eurovoc_concepts:
EU financing
EU law
access to the courts
environmental law
sanction (EU)

text: ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΟΝ ΕΥΡΟΠΑΙΚΟΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ Βρυξέλλες, 22. 10. 1996 COM(%) 500 τελικό ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΑΑΟΝΤΟΣ ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ Μέρος Ι: Εισαγωγή Ιστορικό Η σημερινή θέση σχετικά με την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος Ο ιδιάζων χαρακτήρας του κοινοτικού δικαίου περιβάλλοντος Εξουσίες ελέγχου Πεδίο αναφοράς και στόχοι Δομή της ανακοίνωσης Μέρος II: Νέοι τομείς δράσης Καθήκοντα εποπτείας των κρατών μελών Περιβαλλοντικές καταγγελίες των κρατών μελών και διαδικασία έρευνας Πρόσβαση στη δικαιοσύνη Μέρος III: Ενίσχυση των υφισταμένων συστημάτων Η ποιότητα των νομοθετικών προτάσεων Η νομοθετική διαδικασία Κυρώσεις σε επίπεδο κρατών μελών Διαφάνεια Διαβουλεύσεις που διεξάγει η Επιτροπή Διαβουλεύσεις που διεξάγουν τα κράτη μέλη Η στρατηγική πληροφόρησης για την κοινοτική περιβαλλοντική πολιτική και νομοθεσία Βελτίωση της συνεργασίας Υποβολή εκθέσεων, παρακολούθηση και αξιολόγηση Αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των μέτρων Ευρωπαϊκός οργανισμός περιβάλλοντος Προαγωγή των γνώσεων για το κοινοτικό δίκαιο του περιβάλλοντος Κοινοτικές χρηματοδοτήσεις και εφαρμογή των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. Μέρος IV: Συμπέρασμα Παράρτημα Ι: Ορισμοί Παράρτημα Η: Προβλήματα εφαρμογής ανά τομέα Λ& Ιστορικό ΜΕΡΟΣ Ι: ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1. Η Κοινότητα βρίσκεται σε κρίσιμη φάση της περιβαλλοντικής της πολιτικής. Το πρώτο στάδιο της πολιτικής της, δηλαδή το στάδιο της θέσπισης νομοθεσίας για τα κυριότερα περιβαλλοντικά προβλήματα που αντιμετωπίζει η Κοινότητα, αναπτύχθηκε κυρίως συνεπεία των εργασιών της Κοινότητας, κατά τη διάρκεια των δύο τελευταίων δεκαετιών, για τη δημιουργία του νομικού πλαισίου, στόχος του οποίου είναι η εξασφάλιση υψηλών επιπέδων προστασίας για το περιβάλλον σε όλες του τις πτυχές. Εκδόθηκαν περισσότερα από 200 κείμενα κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Τα περισσότερα από τα κείμενα αυτά αποτελούν οδηγίες θέτοντας ως εκ τούτου ζητήματα μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο2 αλλά και ζητήματα συμμόρφωσης τόσο στην αρχική φάση όσο και σήμερα, επειδή τα περισσότερα από τα κείμενα αυτά έχουν ήδη μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο και θέτουν προβλήματα πρακτικής εφαρμογής3 και εκτέλεσης4, ενώ οι κανονισμοί δημιουργούν μόνο προβλήματα πρακτικής εφαρμογής και αναγκαστικής εκτέλεσης. 2. Σήμερα εισερχόμαστε πλέον στο δεύτερο στάδιο ενίσχυσης και παγίωσης του κοινοτικού κεκτημένου λόγω των μεταβολών που έχουν επέλθει στις τρέχουσες τάσεις, πρακτικές και στάσεις. Στο πέμπτο κοινοτικό περιβαλλοντικό πρόγραμμα δράσης σχετικά με το περιβάλλον και την αειφόρο ανάπτυξη, το οποίο επενεξετάστηκε πρόσφατα και για το οποίο η Επιτροπή έχει υποβάλει σχετική πρόταση επίσπευσης της εφαρμογής του5, καθορίζονταν ορισμένες προτεραιότητες για το έργο αυτό. Η εφαρμογή και η εκτέλεση μέσω του καταμερισμού των αρμοδιοτήτων αποτελεί ένα από τα εν λόγω στοιχεία-κλειδιά,ταυτόχρονα με την αναθεώρηση και/ή την απλούστευση ορισμένων διατάξεων της υφιστάμενης νομοθεσίας και τη διεύρυνση του συγκερασμού των λειτουργικών μηχανισμών με την ανάληψη κοινοτικών πρωτοβουλιών για τη σύναψη προαιρετικών συμφωνιών και για την εφαρμογή φορολογικώνκαι οικονομικών λειτουργικών μηχανισμών. 3. Η επίτευξη του στόχου για υψηλά επίπεδα περιβαλλοντικής προστασίας είναι εφικτή μόνο εάν εφαρμόζεται ορθά το συγκεκριμένο νομικό πλαίσιο. Εάν δεν υπάρξει ορθή συμμόρφωση προς το ισχυρό κοινοτικό κεκτημένο για το περιβάλλον και εάν δεν επιβάλλεται η εφαρμογή του με τον ίδιο τρόπο σε όλα τα κράτη μέλη, οι μελλοντικές περιβαλλοντικές πολιτικές της Κοινότητας δεν θα είναι αποτελεσματικές και οι στόχοι της Συνθήκης δεν θα είναι δυνατόν να επιτευχθούν ολοσχερώς και διαρκώς. Το περιβάλλον, είτε θα εξακολουθήσει να παραμένει απροστάτευτο είτε το επίπεδο προστασίας στα διάφορα κράτη μέλη και τις περιφέρειες της Κοινότητας θα είναι άνισο και ενδέχεται, μεταξύ άλλων, να οδηγήσει σε στρέβλωση του ανταγωνισμού. 4. Εκείνο που επίσης προέχει σχετικά με το σημείο αυτό, είναι να υπογραμμιστεί ότι κατά την προετοιμασία της διεύρυνσης της Ένωσης, η Επιτροπή συνεργάζεται στενά με τις αρχές των χωρών που έχουν ζητήσει να προσχωρήσουν, συνεπικουρώντας τες κατά τη θέσπιση και Ο σχετικός ορισμός παρατίθεται στο παράρτημα. Ο σχετικός ορισμός παρατίθεται στο παράρτημα. Ο σχετικός ορισμός παρατίθεται στο παράρτημα. Έκθεση προόδου της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή του προγράμματος πολιτικής και δράσης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας σχετικά με το περιβάλλον και την αειφόρο ανάπτυξη "Στόχος η Αειφορία" COM(95) 624 τελικό και την πρόταση έκδοσης απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την αναθεώρηση του COM(95) 647 της 24. 1. 1996. 4^ εφαρμογή των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου στον τομέα του περιβάλλοντος6. Η σημερινή θέση όσον αφορά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος 5. Σε συνάρτηση με το πλαίσιο αυτό υπάρχουν αδυναμίες στη σημερινή φάση εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος στα περισσότερα τμήματα της Κοινότητας και πρέπει να ληφθούν περισσότερα μέτρα για τη βελτίωση της κατάστασης. Από τις στατιστικές της ίδιας της Επιτροπής για την εφαρμογή της νομοθεσίας προκύπτει η ακόλουθη εικόνα: κατά το 1995, τα κράτη μέλη είχαν κοινοποιήσει μέτρα εκτέλεσης μόλις για το 91 % των κοινοτικών οδηγιών για το περιβάλλον, με αποτέλεσμα να απομένουν 20 ή 22 οδηγίες που δεν έχουν μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο σε ορισμένα κράτη μέλη7. Την ίδια χρονιά, η Επιτροπή κατέγραψε συνολικά 265 περιπτώσεις εικαζομένων παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος, με βάση καταγγελίες του κοινού, κοινοβουλευτικές επερωτήσεις και αναφορές καθώς και περιπτώσεις που εξιχνιάστηκαν από την Επιτροπή: η αναλογία αυτή υπερβαίνει το 20% του συνόλου των παραβάσεων που καταχωρήθηκαν από την Επιτροπή κατά το αυτό έτος8. Περισσότερες από 600 περιβαλλοντικές καταγγελίες και περιπτώσεις παραβάσεων εκκρεμούσαν τον Οκτώβριο του 1996 κατά των κρατών μελών, ενώ σε 85 από τις τελευταίες αυτές περιπτώσεις αναμενόταν η έκδοση της απόφασης του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. 6. Οι διαδικασίες παραβάσεως που κινεί η Επιτροπή καταδεικνύουν τις κατηγορίες προβλημάτων που δημιουργεί η εφαρμογή της νομοθεσίας εντός της Κοινότητας. Κάποια θέματα της νομοθεσίας προκαλούν παρόμοιες δυσχέρειες στα περισσότερα κράτη μέλη: η Επιτροπή εξαναγκάστηκε να κινήσει "οριζόντιες" δράσεις κατά των περισσότερων κρατών μελών σε συνάρτηση με την κοινοποίηση των φυσικών οικοτόπων στο πλαίσιο της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ9 και σε συνάρτηση με την οδηγία 91/676/ΕΟΚ για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορύπανση γεωργικής προέλευσης10. Αλλά και από άλλες διαδικασίες παραβάσεως αναδεικνύεται η ποικιλία των περιβαλλοντικών προβλημάτων που εμφανίζονται στην Κοινότητα: παρά το γεγονός ότι η διάθεση των αποβλήτων αποτελεί κύριο μέλημα των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και οδηγεί στην υποβολή πολυάριθμων καταγγελιών στην Επιτροπή, το βασικό μέλημα σε ορισμένα κράτη μέλη είναι οι παράνομοι χώροι εναπόθεσης αποβλήτων, ενώ το κύριο πρόβλημα σε άλλα κράτη είναι η έκλυση αερίων από τις εγκαταστάσεις καύσης αποβλήτων. Οι διαδικασίες παραβάσεως που κινούνται δείχνουν επίσης τον αθεράπευτο χαρακτήρα ορισμένων περιβαλλοντικών προβλημάτων: πολλές εκκρεμούσες υποθέσεις σχετίζονται με οδηγίες που θεσπίστηκαν στη δεκαετία του 1970: η οδηγία Ποσό περίπου 100 εκατ. ECU χορηγείται κάθε χρόνο μέσω του προγράμματος Phare για την υλοποίηση περιβαλλοντικών σχεδίων στις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Με τα σχέδια αυτά υποβοηθούνται οι εθνικές και τοπικές αρχές να μεταφέρουν και να εφαρμόσουν το κοινοτικό δίκαιο του περιβάλλοντος, μέσω προγραμμάτων κατάρτισης και δημιουργίας των σχετικών υποδομών. Όσον αφορά την Κύπρο και τη Μάλτα, η Κοινότητα θα εξακολουθήσει να υποστηρίζει την εναρμόνιση της νομοθεσίας τους στον τομέα του περιβάλλοντος, στο πλαίσιο του κοινοτικού κεκτημένου και της προετοιμασίας τους ενόψει της προσχώρησης στην Ένωση. Δέκατη τρίτη ετήσια έκθεση για τον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου (1995), Βρυξέλλες, 29. 5. 1996, COM(96) 600 τελικό. Τα στοιχεία για το 1994 και το 1993 εμφανίζουν 359 και 383 καταχωρηθείσες εικαζόμενες παραβάσεις, οι οποίες αντιπροσωπεύουν αντιστοίχως 25% και 28,5% του συνόλου των καταχωρημένων εικαζομένων παραβάσεων. Πηγή: Δωδέκατη ετήσια έκθεση για τον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου (1994), Βρυξέλλες, 7. 6. 1995, COM(95) 500 τελικό. ΕΕ αριθ. L 206 της 22. 7. 1992, σ. 7. ΕΕαριθ. L 375 της 31. 12. 91, σ. 1. 76/160/ΕΟΚ περί της ποιότητος των υδάτων κολυμβήσεως" και η οδηγία 76/464/ΕΟΚ περί της ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητος12 αποτελούν δύο παραδείγματα στα οποία εξακολουθούν να υφίστανται προβλήματα συμμόρφωσης στα περισσότερα κράτη μέλη. Λεπτομερέστερα παραδείγματα των προβλημάτων εφαρμογής που ανακύπτουν ανά τομέα αναλύονται στο παράρτημα II της παρούσας ανακοίνωσης. Ο ιδιάζων χαρακτήρας του κοινοτικού δικαίου περιβάλλοντος 7. Η ίδια η φύση της προστασίας του περιβάλλοντος δημιουργεί προκλήσεις που προσιδιάζουν στο δίκαιο του περιβάλλοντος, σε αντιδιαστολή με άλλους τομείς του δικαίου. Η προστασία του περιβάλλοντος πρέπει να λαμβάνει υπόψη της την περίπλοκη αλληλεξάρτηση και την αλληλένδετη σχέση μεταξύ των περιβαλλοντικών μέσων (του ατμοσφαιρικού αέρα, των υδάτων και του εδάφους) και της βιοποικιλίας: εάν δεν καταβάλλεται η δέουσα προσοχή, τα μέτρα που αποσκοπούν στην προστασία του ενός μέσου μπορεί να επηρεάσουν αρνητικά κάποιο άλλο. Η περιβαλλοντική προστασία πρέπει να λαμβάνει υπόψη της την κλιματική, εποχιακή και γεωγραφική ποικιλομορφία των περιβαλλοντικών συνθηκών13 (κάποια προσέγγιση που μπορεί να ευσταθεί σε μια περιοχή της Κοινότητας μπορεί να μην είναι εύλογη για κάποια άλλη). Πρέπει να αντικατοπτρίζει το διαρκώς μεταβαλλόμενο καθεστώς των γνώσεων (γεγονός που συχνά συνεπάγεται την ανάγκη πραγματοποίησης σημαντικών και κατεπειγουσών καινοτομιών, προσαρμογώνκαι αλλαγών προσέγγισης). Λόγω των εξαιρετικά σοβαρών επιπτώσεων που μπορεί ενδεχομένως να έχει η έλλειψη προνοητικότητας, η προστασία του περιβάλλοντος πρέπει να βασίζεται σε σημαντικό βαθμό τόσο ως προς τη διατύπωση όσο και ως προς την ερμηνεία, περισσότερο στις αρχές της προληπτικής δράσης και της προφύλαξης παρά στην προσέγγιση επανόρθωσης. Επειδή η περιβαλλοντική προστασία αγγίζει τον καθένα από εμάς, είναι επιβεβλημένη η εκτεταμένη συμμετοχή ποικίλων παραγόντων, που εκτείνονται από τις κυβερνήσεις, τη βιομηχανία και τον επιχειρηματικό κόσμο μέχρι το ευρύτερο κοινό, πράγμα που συνεπάγεται συχνά ένα δυσχερέστατο εγχείρημα εξισορρόπησης των δυνάμεων. Επειδή συνδέεται με γενικά συμφέροντα συχνά χωρίς στοιχείο κυριότητας (καθαρός ατμοσφαιρικός αέρας και νερό και υγιής βιοποικιλία) χρειάζονται μέθοδοι που εξασφαλίζουν την αποτελεσματικότητα της, και όχι οι μέθοδοι που αρμόζουν σε άλλους κλάδους του δικαίου. 8. Αυτά τα χαρακτηριστικά στοιχεία βοηθούν να εξηγηθεί γιατί η εφαρμογή και η εκτέλεση του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος είναι περίπλοκη και συχνά μη ικανοποιητική. Τα ίδια χαρακτηριστικά στοιχεία μπορεί επίσης να βρεθούν και σε άλλους τομείς του κοινοτικού δικαίου, αλλά είναι ιδιαίτερα εμφανή στον περιβαλλοντικό χώρο. Συνδέονται κυρίως με τη νομική και τεχνική περιπλοκύτητα του θέματος, γεγονός που προκαλεί πολυάριθμα προβλήματα ερμηνείας και ζητήματα τεχνικής εφαρμογής, ενώ συνεπάγεται και δυσχέρειες στην εξασφάλιση του κατάλληλου συντονισμού των διαφόρων εθνικών αρχών που εμπλέκονται στα στάδια της μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, της πρακτικής εφαρμογής και της εκτέλεσης. 9. Πράγματι, το μεγαλύτερο τμήμα της κοινοτικής νομοθεσίας για την προστασία του περιβάλλοντος θεσπίζεται με τη μορφή οδηγιών που πρέπει να μετατραπούν σε εθνική ΕΕ αριθ. L 31 της 5. 2. 76, σ. 1. ΕΕ αριθ. L 129 της 18. 5. 76, σ. 23. Βλέπε σχετικά το άρθρο 130 Ρ παραγράφους 2 και 3 της Συνθήκης: "Η πολιτική της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και λαμβάνει υπόψη την ποικιλομορφία των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας. " "Κατά την εκπόνηση της πολιτικής της στον τομέα του περιβάλλοντος, η Κοινότητα λαμβάνει υπόψη τις συνθήκες του περιβάλλοντος στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας". νομοθεσία, με αποτέλεσμα να παρέχεται στα κράτη μέλη η ευχέρεια να θεσπίσουν τα νομοθετικά μέτρα μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο με τις μορφές που προσιδιάζουν καλύτερα στις εθνικές τους συνθήκες. Επιπλέον, ανεξάρτητα αν η κοινοτική νομοθεσία θεσπίζεται με τη μορφή οδηγιών, τα αρμόδια σώματα και θεσμικά όργανα στο πλαίσιο των εθνικών διοικήσεων είναι κυρίως υπεύθυνα για την τρέχουσα και καθημερινή εφαρμογή όλων των πτυχών τόσο των κοινοτικών μέτρο)ν άμεσης εφαρμογής (π. χ. των κανονισμών) όσο και των εθνικών μέτρων που μεταφέρουν τις κοινοτικές διατάξεις στο εθνικό δίκαιο. Στα κράτη μέλη, τόσο τα ενιαία όσο και τα ομοσπονδιακά, οι αρμοδιότητες που συνδέονται με την πρακτική ι^κχ^μογή και την καταβολή κυρώσεων σε περίπτωση μη συμμόρφωσης προς το κοινοτικό δίκαιο του περιβάλλοντος συχνά κατανέμονται μεταξύ των διαφόρων επιπέδων της δημόσιας διοίκησης ή ανατίθενται κατ'αποκλειστικότητασ'αυτά. Αυτή η αποκέντρωση της διαδικασίας εφαρμογής επιτείνει σημαντικά την περιπλοκύτητα της κοινοτικής περιβαλλοντικής πολιτικής με αποτέλεσμα να καθίσταται αναγκαίος ο συντονισμός μέσω της "ρυθμιστικής αλυσίδας"14 για να υπάρξει πλήρης και ορθή εφαρμογή. Εξάλλου, εξαιτίας του περίπλοκου χαρακτήρα των καθηκόντων εποπτείας και εξαναγκασμού προς συμμόρφωση που συμπεριλαμβάνουν τον έλεγχο πληθώρας μεμονωμένων περιπτώσεων, πρέπει να υπάρχει επαρκής στελέχωση με προσωπικό που να διαθέτει τα κατάλληλα επαγγελματικά προσόντα και επαρκή επιμόρφωση. Αυτό όμως δεν συμβαίνει σε όλα τα κράτη μέλη. Εξουσίες ελέγχου 10. Ως θεματοφύλακας της συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή φέρει την ευθύνη να μεριμνά για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου16. Η Επιτροπή ασκεί την αρμοδιότητα της αυτή προσφεύγοντας κυρίως στις εξουσίες της να κινεί τις διαδικασίες παραβάσεως κατά των κραπόν μελών σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 169 της Συνθήκης. Η εξουσία αυτή είναι εξαιρετικά σημαντική και απαραίτητο λειτουργικό μέσο για την Επιτροπή στα θέματα της επιβολής, όπως καταδεικνύεται από τις στατιστικές για τις παραβάσεις που αναφέρθηκαν προηγουμένως. Η Επιτροπή προτίθεται να εξακολουθήσει να ασκεί πλήρως τις εξουσίες εξαναγκασμού προς συμμόρφωση που της ανατίθενται βάσει του άρθρου 169. 11. Με τη συνθήκη του Μάαστριχτ καταβλήθηκε προσπάθεια βελτίωσης της αποτελεσματικότητας της διαδικασίας του άρθρου 169, με την επιβολή χρηματικών κυρώσεων κατά των κρατών μελών βάσει των διατάξεονν του άρθρου 171. Η διάταξη αυτή έχει τώρα αρχίσει να εφαρμόζεται. Η Επιτροπή θα εκμεταλλευτεί επίσης πλήρως τη διάταξη του άρθρου 171, μεριμνώνταςγια την ολοκληρωτική συμμόρφωση των κρατών μελών προς τις περιβαλλοντικές τους υποχρεώσεις, όπως αυτές ορίστηκαν από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στις αποφάσεις που εξέδωσε όσον αφορά τις υποθέσεις που υποβλήθηκαν βάσει του άρθρου 169, για να επιτύχει έντονο αποτρεπτικό αποτέλεσμα. Εξάλλου, αναμένεται ότι θα υπάρξουν περαιτέρω βελτιώσεις στη χρήση των διατάξεων του άρθρου 169, με τις προτάσεις που περιλαμβάνονται στην πρόσφατη αναθεώρηση από την Επιτροπή του εσωτερικού της κανονισμού για τον τρόπο χρήσης των διατάξεων των άρθρων 169 και 171|7. Αυτή η ευρύτερη επανεξέταση των πρακτικανν και των διαδικασιών της Επιτροπής αναμένεται ότι θα ενισχύσει σε αξιόλογο βαθμό την ταχύτητα και την αποτελεσματικότητα με την οποία η Επιτροπή θα μπορεί να κάνει χρήση των εξουσιών της αυτοϊν βάσει των προαναφερθέντων άρθρων. 16 17 Ο σχετικός ορισμός παρατίθεται στο παράρτημα. Άρθρο 155: "Για τη διασφάλιση της λειτουργίας και αναπτύξεως της κοινής αγοράς, η Επιτροπή. μεριμνά για την εφαρμογή της παρούσας συνθήκης καθώς και των διατάξεων που θεσπίζονται δυνάμει αυτής από τα Όργανα. ". Βλέπε επίσης σχετικά και την ανακοίνωση για τη λειτουργία του άρθρου 171 της Συνθήκης, ΕΕ αριθ. C 242 της 21. 8. 1996, σ. 6. 12. Θα πρέπει ωστόσο επίσης να αναγνωρισθεί ότι η διαδικασία του άρθρου 169 μπορεί να είναι και χρονοβόρα και τυπική και ότι δεν είχε σχεδιαστεί για την αντιμετώπιση των υποθέσεων του δικαίου του περιβάλλοντος. Επειδή εφαρμόζεται σε αποφάσεις και μέτρα μετά τη λήψη τους, έστω και αν αυτό έχει ως συνέπεια την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, δεν αποτελεί πάντα την καλύτερη οδό για να αποφεύγεται η επιδείνωση του περιβάλλοντος ή η πρόκληση περιβαλλοντικών ζημιών. 13. Εκτός από τους περιορισμούς που μνημονεύτηκαν προηγουμένως, ανακύπτουν και άλλα βασικά προβλήματα όσον αφορά τη χρήση του άρθρου 169 και του άρθρου 171 ως των μοναδικών μέσων επιβολής των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου του πριβάλλοντος. Μεγάλη μερίδα του πληθυσμού σε όλα τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόζει σε καθημερινή βάση πολυάριθμους περιβαλλοντικούς κανονισμούς και οδηγίες. Δεν θα ήταν ούτε δυνατόν, ούτε εφικτό στην πράξη μία και μόνο αρμόδια για την επιβολή του δικαίου αρχή, η Επιτροπή, και αποκλειστικά ένα δικαστήριο, το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, να χειρισθούν όλες τις νομικές διαδικασίες που θα μπορούσαν να προκύψουν από αυτές τις υποθέσεις. Επιπλέον, με το άρθρο 169 θεσπίζεται ένας κοινοτικός "μηχανισμός επιβολής" που απευθύνεται μόνο κατά των κεντρικών κυβερνήσεων των κρατών μελών: η Επιτροπή αδυνατεί να εποπτεύσει επί τόπου και σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση την εφαρμογή των ατομικών αποφάσεων (είτε προαιρετικών είτε δεσμευτικών)που απαιτούνται για τη συμμόρφωση με την κοινοτική νομοθεσία. 14. Δεν είναι επίσης δυνατόν να υπάρξει ένα ενιαίο δικαστικό σύστημα επιβολής του δικαίου σε κοινοτική κλίμακα, που θα λαμβάνει υπόψη του τις νομικές και διοικητικές δομές σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο στα κράτη μέλη, μέσω των οποίων εφαρμόζονται τα κοινοτικά μέτρα για το περιβάλλον. Η χρήση των δομών αυτών έχει καίρια σημασία για την ενσωμάτωση του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος στα εθνικά συστήματα και για την έμπρακτη εφαρμογή τους. Κατά συνέπεια, απαιτούνται εναλλακτικές μέθοδοι επιβολής, που μπορεί να βοηθήσουν αυτές τις εθνικές και τοπικές συνθήκες, που έχουν ζωτική σημασία για την σωστή προστασία του περιβάλλοντος, να αποδώσουν πλήρως. Για να εξασφαλιστεί λοιπόν η σωστή εφαρμογή των κοινοτικών μέτρων για το περιβάλλον θα πρέπει κατά συνέπεια να αναζητηθούν προσφορότερες λύσεις από εκείνες που μπορούν να επιτευχθούν με την αλλαγή των πρακτικών και διαδικασιών των άρθρων 169 και 171. 15. Τέλος, υπάρχει πολύ μεγάλη ανομοιομορφία μεταξύ των κρατών μελών στους μηχανισμούς εποπτείας του περιβάλλοντος. Παρά το γεγονός ότι έχει ανατεθεί στην Επιτροπή, ως θεματοφύλακα των συνθηκών, το καθήκον να μεριμνά ώστε τα κράτη μέλη να συμμορφώνονται με τις διατάξεις της κοινοτικής νομοθεσίας του περιβάλλοντος, δεν υφίστανται ευρύτερα εφαρμοστέοι μηχανισμοί σε κοινοτικό επίπεδο για την παρακολούθηση της έμπρακτης εφαρμογής των νομοθεσιών αυτών στο πλαίσιο των κρατών μελών. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα η Επιτροπή να διαθέτει μόνο περιορισμένες εξουσίες παρακολούθησης της ορθής εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. Είναι σχεδόν εντελώς εξαρτημένη από τις πληροφορίες που της παρέχονται για συγκεκριμένες περιπτώσεις από τις καταγγελίες, από επερωτήσεις που της απευθύνονται και από τις γραπτές και προφορικές ερωτήσεις που υποβάλλονται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τις αναφορές που υποβάλλονται σ'αυτό από τις μη κυβερνητικές οργανώσεις, τα μαζικά μέσα επικοινωνίας και από πληροφορίες που της διαβιβάζουν τα ίδια τα κράτη μέλη. Μολονότι οι πληροφορίες αυτές είναι εξαιρετικά πολύτιμες για την Επιτροπή στην παρούσα φάση, η αποκλειστική εξάρτηση από τέτοια περιστασιακά και μη επαληθεύσιμα συστήματα διαβίβασης στοιχείων και πηγές πληροφοριών, θα μπορούσε να έχει μακροπρόθεσμες σοβαρότατες και ολέθριες επιπτώσεις για το περιβάλλον. Πεδίο αναφοράς και στόχοι 16. Όπως ήδη επισημάνθηκε προηγουμένως18 και όπως θα καταδειχθεί αναλυτικότερα στα μέρη Βλέπε παραπάνω παραγράφους 7 έως 9. II και III της παρούσας ανακοίνωσης, οι ιδιομορφίες του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος προκαλούν ιδιαίτερες δυσχέρειες στην εφαρμογή του, με αποτέλεσμα να πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στις λύσεις που θα πρέπει να δοθούν για την αντιμετώπιση αυτών των δυσχερειών και των έντονων προβλημάτων. Όπως πιστεύει η Επιτροπή, η αποτελεσματική εφαρμογή της περιβαλλοντικής της νομοθεσίας έχει καίρια σημασία, ακριβώς επειδή η αποτυχία στον τομέα αυτόν ενδέχεται να διακυβεύσει την αξιοπιστία της Κοινότητας έναντι των πολιτών της σε σχέση με τη δημιουργία και συγκρότηση της μελλοντικής περιβαλλοντικής της πολιτικής. 17. Σε διεθνή κλίμακα, εξάλλου, η εφαρμογή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και η υλοποίηση της περιβαλλοντικής πολιτικής θα αποτελέσουν σημαντικότατα θέματα συζητήσεων κατά την επανεξέταση του καταλόγου των 21 σημείων (Agenda 21) που πρόκειται να γίνει το 1997 αποτελώντας τη συνέχεια της "διάσκεψης κορυφής για τη γη" του Ρίο. Για να συμβάλει εποικοδομητικά στη συζήτηση αυτή, η Κοινότητα θα πρέπει να έχει χαράξει μέχρι εκείνη τη χρονική στιγμή τη δική της πολιτική. 18. Η παρούσα ανακοίνωση αποτελεί την αρχική συμβολή της Επιτροπής στην προώθηση των στόχων της Κοινότητας σε αυτό τον τομέα. Επιδιώκει να εξασφαλίσει την πλήρη και ορθή μεταφορά της περιβαλλοντικής νομοθεσίας στο εθνικό δίκαιο σε όλα τα αντίστοιχα επίπεδα της Κοινότητας και την εφαρμογή και εξαναγκασμό προς εκτέλεση της με ομοιόμορφο τρόπο σε όλη την Κοινότητα, έτσι ώστε να διαφυλαχθεί το περιβάλλον στην Ευρο')πη. Το καθήκον της Επιτροπής, ως θεματοφύλακα των Συνθηκών βάσει του άρθρου 155, είναι, υιοθετώντας μία συνολική προσέγγιση, η βελτίωση της εφαρμογής και επιβολής των περιβαλλοντικών διατάξεων και η υποβολή προτάσεων βελτίωσης τους σε όλα τα κατάλληλα επίπεδα. Ακολουθώντας την πορεία αυτή19, η παρούσα ανακοίνωση ευθυγραμμίζεται με τις αξιώσεις του πολιτικού κόσμου αλλά και της κοινής γνώμης. Ιδίως το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστήριξε πάντα την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των δράσεων της Επιτροπής σχετικά με το θέμα αυτό. Η δέσμευση αυτή τονίσθηκε για άλλη μια φορά κατά την κοινή ακρόαση που οργανώθηκε από κοινού από το Κοινοβούλιο και την Επιτροπή στις 30 Μαΐου 1996 με θέμα "Τα φλέγοντα ζητήματα της περιβαλλοντικής προστασίας: ο τρόπος για να λειτουργήσει η νομοθεσία". Η προσέγγιση της ανακοίνωσης είναι ευρεία. Αντικατοπτρίζει τη "συνολική εικόνα" των προβλημάτων εφαρμογής, πρακτικής ε(ραρμογής και επιβολής του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. Η προσέγγιση που υιοθετήθηκε από την ανακοίνωση αυτή λαμβάνει επίσης υπόψη της τη μεθοδολογία της "κανονιστικής αλυσίδας" η οποία καταδεικνύει όλα τα διαδοχικά στάδια των προβλημάτων που συνδέονται με την εφαρμογή (νομοθεσία, μεταφορά, πρακτική εφαρμογή, επιβολή και αναθεώρηση). 19. Αντικειμενικός στόχος είναι να δοθεί σαφής ανάλυση των θεμάτων που καλύπτονται από αυτή την ευρεία προσέγγιση και να διευκολυνθεί η ευρύτερη συνειδητοποίηση τους (σε όλα τα επίπεδα - των πολιτών, των M KO, των περιφερειακών αρχών, των κυβερνήσεων των κρατών μελών και των κοινοτικών οργάνων). Υπό το πρίσμα της ανάλυσης αυτής, η ανακοίνωση αποσκοπεί στο να ενισχυθούν οι υποχρεώσεις που επωμίζονται οι διάφοροι πρωταγωνιστές της κανονιστικής αλυσίδας (η Επιτροπή, τα κράτη μέλη, οι περιφερειακές και Η σημασία της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου τονίσθηκε από τα κράτη μέλη στη 19η δήλωση της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και από τον Πρόεδρο Santer στην ομιλία του προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επί τη αναλείψει των καθηκόντων του, αλλά και στην ίδια την πρόταση της Επιτροπής με σκοπό την έκδοση απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την επανεξέταση του προγράμματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας όσον αφορά την πολιτική και τα μέτρα δράσης για το περιβάλλον και την αειφόρο ανάπτυξη: "προς την αειφόρο ανάπτυξη". τοπικές αρχές, η βιομηχανία, οι πολίτες και οι μη κυβερνητικές οργανώσεις) στο πλαίσιο των "καταμερισμένων ευθυνών"20 για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος, ούτως ώστε να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα της περιβαλλοντικής πολιτικής και νομοθεσίας με συνακόλουθη βελτίωση του περιβάλλοντος στην Ευρώπη. Στο υπόλοιπο μέρος της παρούσας ανακοίνωσης αναλύονται οι προσανατολισμοίγια την επίτευξη των λύσεων αυτών, που θα επιφέρουν βελτιώσεις στην υλοποίηση και επιβολή του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος σε όλα τα αντίστοιχα επίπεδα και θα συντείνουν στο να επιτευχθούν οι περιβαλλοντικοί στόχοι που έχουν ανατεθεί στην Κοινότητα από τη Συνθήκη. Δομή της ανακοίνωσης 20. Τα ζητήματα της υλοποίησης, της εφαρμογής και της επιβολής πρέπει να εξετασθούν στο πλαίσιο που οριοθετείται από την κανονιστική αλυσίδα. Όπως κατέδειξε η ανάλυση αυτή, υπάρχει ανάγκη θέσπισης ενός ευρύτερου φάσματος μέτρων, που θα συμπεριλαμβάνουν και πτυχές που μπορεί να θεωρηθούν καινοτόμες. Στόχος των νέων μέτροιν αυτών πρέπει να είναι να επιτευχθούν οι αντικειμενικότεροι στόχοι, για τους οποίους οι υφιστάμενοι μηχανισμοί φαίνεται ότι δεν είναι απολύτως κατάλληλοι ή αποτελεσματικοί. Περαιτέρω στόχος των μέτρων αυτών πρέπει να είναι η βελτίωση των υφιστάμενων μηχανισμών και διαδικασιών, ούτως ώστε να ενισχυθούν και να καταστούν ακόμη αποτελεσματικότεροι. Στα μέρη II και III της ανακοίνωσης εξετάζονται αντιστοίχως η "καινοτόμος" καθώς και η "ενισχυτική προσέγγιση". Οι δύο αυτές προσεγγίσεις συνδέονται στενά μεταξύ τους για την επίτευξη του ευρύτερου επιδιωκόμενου στόχου, ήτοι του στόχου της ορθής εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. 21. Οι νέοι θεματικοί τομείς που καλύπτονται στο μέρος II θα πρέπει να εξετασθούν και, εάν εγκριθούν, θα πρέπει να πραγματοποιηθούν με τη θέσπιση των κατάλληλων διαδικασιών που θα αποφασισθούν σε μεταγενέστερο στάδιο, καθώς αφορούν: την καθιέρωση των ελάχιστων κριτηρίων σε κοινοτική κλίμακα για τη διεξαγωγή των επιθεωρήσεων από τις αρχές των κρατών μελών, το σύστημα καταγγελιών και διαδικασιών έρευνας σε θέματα περιβάλλοντος, στο πλαίσιο των κρατών μελών, που θα παραλαμβάνουν και θα εξετάζουν καταγγελίες του κοινού για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος, την ενίσχυση των δυνατοτήτων εξέτασης των περιβαλλοντικών υποθέσεων από τα εθνικά δικαστήρια, με διεύρυνση της πρόσβασης στη δικαιοσύνη για τα ζητήματα του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. 22. Τα μέτρα που θα ληφθούν σ' αυτούς τους τρεις τομείς θα αποτελέσουν σημαντική πρόοδο για μια πιο ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος σε όλα τα κράτη μέλη και θα βοηθήσουν τους ευρωπαίους πολίτες να αποκτήσουν καλύτερες πηγές πληροφοριών και να γνωρίσουν τους τρόπους αντιμετώπισης των ανησυχιών που τους διακατέχουν στον τομέα της περιβαλλοντικής προστασίας. Κατά μια έννοια θα βοηθήσουν επίσης τα κράτη μέλη να συνειδητοποιήσουν περισσότερο τις ευθύνες τους για την κατοχύρωση της περιβαλλοντικής προστασίας με τη λήψη αποτελεσματικών μέτρων πρακτικής εφαρμογής και επιβολής του περιβαλλοντικού δικαίου. 20 Πρόγραμμα της Ευρωπαϊκής Κοινότητας θέσπισης πολιτικής και μέτρων όσον αφορά το περιβάλλον και την αειφόρο ανάπτυξη "προς την αειφόρο ανάπτυξη"· ΕΕ αριθ. C 138, σ. 1 της 17. 5. 1993. Βλέπε επίσης την έκθεση προόδου της Επιτροπής σχετικά με την εqxxρμoγή του εν λόγω πέμπτου προγράμματος δράσης COM(95) 624 τελικό της 10. 1. 1996. 23. Η ενίσχυση του σημερινού συστήματος και ιδίως των ζητημάτων που καλύπτονται στο μέρος III αποτελεί επίσης πρωταρχικό θέμα ακριβώς επειδή αποτελεί το ίδιο το υπόβαθρο για την επίτευξη της έγκαιρης και ορθής εφαρμογής καθώς και επιβολής. Ένα μεγάλο μέρος των δράσεων σχετικά με το θέμα αυτό μπορεί να καλυφθεί από την Επιτροπή και/ή τα κράτη μέλη χωρίς να χρειάζεται θέσπιση ™πικών μέτρων. Η Επιτροπή θα λάβει όλες τις απαιτούμενες πρωτοβουλίες, για να αποδώσουν τα μέτρα αυτά, το ταχύτερο δυνατόν. οοοοοΟοοοοο ΜΕΡΟΣ II: ΝΕΟΙ ΤΟΜΕΙΣ ΔΡΑΣΗΣ 24. Η μεταφορά αποτελεί εξαιρετικά σημαντικό στάδιο στη διαδικασία εφαρμογής των οδηγιών. Η πλειοψηφία της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας αποτελείται από οδηγίες που δεν εφαρμόζονται άμεσα στα κράτη μέλη και για τις οποίες απαιτούνται ως εκ τούτου πρόσθετα μέτρα εφαρμογής, που είναι μόνο εφαρμοστέα ως εθνικό δίκαιο κοινοτικής προέλευσης. Κατά συνέπεια, με την έγκαιρη μεταφορά εξασφαλίζεται ότι το κοινοτικό δίκαιο καθίσταται εφαρμοστέο σε όλα τα κράτη μέλη λίγο ή πολύ ταυτόχρονα και με την κατάλληλη μεταφορά (συμμόρφωση) εξασφαλίζεται ότι η εθνική νομοθεσία προσλαμβάνει λίγο ή πολύ το αυτό περιεχόμενο και επιτυγχάνονται τα αποτελέσματα που επιδιώκονται από τις κοινοτικές οδηγίες. 25. Βάσει του άρθρου 155, η Επιτροπή έχει το καθήκον να μεριμνά για την έγκαιρη και ορθή μεταφορά της κοινοτικής νομοθεσίας από τα κράτη μέλη, ασκώντας πολιτικές πιέσεις και, εάν αυτό χρειάζεται, προσφεύγοντας σε δικαστικές διαδικασίες βάσει των άρθρων 169 και 171 της Συνθήκης. Επίσης μπορεί να παραστεί ανάγκη να εξακολουθήσει εν γένει να ελέγχει την πρακτική εφαρμογή της νομοθεσίας και την αναγκαστική εκτέλεση της, για να εξασφαλίσει ότι αμφότερα διεξάγονται ικανοποιητικά. Πρόκειται ωστόσο για ένα κοινοτικό μηχανισμό επιβολής που στρέφεται ευθέως μόνο κατά των κεντρικών κυβερνήσεων των κρατών μελών. Η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να παρακολουθήσει τις χιλιάδες μεμονωμένες αποφάσεις που εκδίδονται κάθε χρόνο με βάση την ενσωματωθείσα ή την άμεσα εφαρμοστέα νομοθεσία του περιβάλλοντος στα διάφορα μέρη και επίπεδα άσκησης της εξουσίας στο πλαίσιο των κρατών μελών. Η καθημερινή εφαρμογή και επιβολή της νομοθεσίας αυτής στις ειδικότερες περιπτώσεις πρέπει να διασφαλίζεται πλήρως από τις αρχές των κρατών μελών, με την χρήση μηχανισμών που ενκτχύονν την επιβολή και, ταυτόχρονοι, διευκολύνουν τον έλεγχο των κρατών μελών από την Επιτροπή. Καθήκοντα εποπτείας των κρατών μελών 26. Όπως ερμηνεύτηκε από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στην υπόθεση 68/8821, το άρθρο 5 της Συνθήκης δεσμεύει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν όλα τα μέτρα εκτέλεσης που έχουν πραγματική, ανάλογη και ισοδύναμη ισχύ με τις αντίστοιχες διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας των κρατών μελών. Μολονότι αυτή η γενικότερη αρχή του κοινοτικού δικαίου έχει θεμελιώδη σημασία, οδήγησε σε ευρύτατη διαφοροποίηση μεταξύ των οργανισμών ή μηχανισμών εξαναγκασμού προς εκτέλεση των κρατών μελών, με αποτέλεσμα ορισμένα κράτη να αφιερώνουν σημαντικούς πόρους για την επάνδρωση εύρωστων οργάνων εποπτείας ή άλλων οργανισμών που παρακολουθούν την πρακτική εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας για το περιβάλλον, ενώ άλλα κράτη να διαθέτουν λιγότερα μέσα ή και καθόλου. Επιπλέον, 21 Απόφαση της 21. 9. 1989 στην υπόθεση 68/88 Συλλογή 1989, σελ. 2965, σκέψεις 23 και 24. στις περιπτώσεις όπου έχουν θεσπιστεί οι σχετικές διατάξεις, αυτές ποικίλλουν: οι αρμοδιότητες των οργανισμών εποπτείας δεν ασκούνται πάντα από ένα ενιαίο εθνικό σώμα, αλλά είναι συχνά αποκεντρωμένες ή κατανέμονται σε πολλά επίπεδα αρχών (τοπικών, περιφερειακών, εθνικών κ. οκ. ). Σε ορισμένες περιπτώσεις, η εποπτεία των θεμάτων του περιβάλλοντος αποτελεί μόνο μέρος των αρμοδιοτήτων των αντίστοιχων αρμοδίων αρχών. Σε ορισμένα άλλα κράτη μέλη, όπως η Δανία ή το ΗΒ η αρμόδια αρχή, εκτός από την εποπτεία της συμμόρφωσης, λαμβάνει επίσης αποφάσεις για τη χορήγηση αδειών ή προσφεύγει στα δικαστήρια ζητώντας την αναγκαστική συμμόρφωση, ενώ σε άλλα κράτη μέλη (όπως οι Κάτω Χώρες) τα καθήκοντα αυτά διαχωρίζονται. 27. Αυτή η ευρύτατη διαφοροποίηση δεν μπορεί να θεωρηθεί ικανοποιητική, σε συνάρτηση με τον αντικειμενικό στόχο της ορθής και ομοιόμορφης επιβολής της περιβαλλοντικής νομοθεσίας σε κοινοτική κλίμακα. Υπάρχει ανάγκη να εξασφαλίζεται η διεκπεραίωση των ελάχιστων καθηκόντων εποπτείας, όπως για παράδειγμα της διαδικασίας παρακολούθησης του κατά πόσο τηρούνται στην πράξη οι απαιτήσεις της κοινοτικής νομοθεσίας για το περιβάλλον και ιδίως οι απαιτήσεις που αναφέρονται στις εκπομπές των βιομηχανικών μονάδων και τις προδιαγραφές για τα πρότυπα περιβαλλοντικής ποιότητας. Είναι επίσης η αναγκαίο να διασφαλίζεται ότι αυτό ισχύει σε όλα τα κράτη μέλη. 28. Με δεδομένη την ποικιλία των υφισταμένων καταστάσεων, που έχουν περιγραφεί προηγουμένως, μεταξύ των κρατών μελών, η επίτευξη του προαναφερθέντος στόχου μπορεί να προωθηθεί μόνο με τον καθορισμό κατευθυντηρίων γραμμών που αφήνουν στα κράτη μέλη την επιλογή των δομών/λειτουργικών μηχανισμών που θα χρησιμοποιήσουν για την επίτευξη τους. Η Επιτροπή θα μπορούσε να προσδιορίσει, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, αυτές τις κατευθυντήριες γραμμές και να διατυπώσει τις αντίστοιχες συστάσεις για την επίτευξη του σκοπού αυτού. Το δίκτυο IMPEL που περιγράφεται στη συνέχεια θα μπορούσε επίσης να υποβοηθήσει κατά τον καθορισμό των ελάχιστων κριτηρίων διεξαγωγής ελέγχων και να συντείνει στη δημιουργία των σχετικών δυνατοτήτων, για παράδειγμα σε ό,τι αφορά τις απαιτούμενες αρμοδιότητες για τη διεξαγωγή ελέγχων. Σύμφωνα με τα προηγούμενα, στις περιπτώσεις που υπάρχουν όργανα ελέγχου ή αντίστοιχα σώματα και ήδη λειτουργούν, με τον τρόπο που προβλέπεται από αυτές τις κατευθυντήριες γραμμές, δεν θα υπάρξει ανάγκη μεταβολής των υφισταμένων δομών. Όπου όμως δεν υπάρχουν τα αντίστοιχα εποπτικά όργανα, η Επιτροπή θα πρέπει να εξετάσει τα πιθανά μέσα, εάν αυτά είναι διαθέσιμα, για να βελτιωθούν οι αντίστοιχες δυνατότητες, ούτως ώστε να βοηθηθούν τα όργανα αυτά να επιτύχουν τους αντίστοιχους στόχους. 29. Οι εν λόγω αρχές εποπτείας θα μπορούσαν να συντάσσουν και να δημοσιεύουν ετήσιες εκθέσεις για τις ειδικές γνώσεις που αποκτήθηκαν κατά τη διεκπεραίωση των καθηκόντων τους. Οι εκθέσεις αυτές θα παρέχουν χρήσιμες πληροφορίες για τα προβλήματα που αντιμετωπίσθηκαν και που επιλύθηκαν, τη βελτίωση που σημειώθηκε και θα μπορούσαν να αποτελέσουν ένα εξαιρετικά σημαντικό υπόβαθρο για την ανάληψη μελλοντικών δράσεων. Πράγματι, οι ετήσιες αυτές εκθέσεις, για τις οποίες θα ενημερώνεται αντίστοιχα η Επιτροπή, θα μπορούσαν να χρησιμοποιούνται από την Επιτροπή για να εξακριβώνεται κατά πόσο ο αντικειμενικός στόχος της ομοιόμορφης εφαρμογής έχει εκπληρωθεί και για να κρίνεται κατά πόσο χρειάζεται η λήψη περαιτέρω μέτρων. Ένα τέτοιο περαιτέρω μέτρο θα μπορούσε, για παράδειγμα, να είναι μελλοντικά η συγκρότηση, σε κοινοτική κλίμακα, ενός οργάνου με περιορισμένα καθήκοντα που θα έχει αρμοδιότητες ελέγχου σε ό,τι αφορά την εκπλήρωση από τα εθνικά όργανα των καθηκόντων εποπτείας. Η Επιτροπή θα διερευνήσει τη δυνατότητα διατύπωσης συστάσεων, για να υποβοηθηθούν τα κράτη μέλη κατά τη διεκπεραίωση των καθηκόντων εποπτείας, με την καθιέρωση κατευθυντηρίων γραμμών, μειώνοντας με τον τρόπο αυτό την υφιστάμενη μεγάλη διάσταση μεταξύ των επιθεωρήσεων στα διάφορα κράτη μέλη. Θα διερευνηθεί εξάλλου περαιτέρω κατά πόσο ενδέχεται να χρειάζεται η σύσταση ενός κοινοτικού οργάνου με περιορισμένα καθήκοντα επιφορτισμένου με αρμοδιότητες ελέγχου. Καταγγελίες για θέματα περιβάλλοντος, σε επίπεδο κρατών μελών και διαδικασία έρευνας 30. Η πείρα σε κοινοτικό επίπεδο σχετικά με τις ανησυχίες στα θέματα εφαρμογής και αναγκαστικής συμμόρφωσης προς την κοινοτική νομοθεσία για το περιβάλλον, αποκτήθηκε με πολλούς τρόπους. Πολλές καταγγελίες υποβλήθηκαν στην Επιτροπή από πολίτες και μη κυβερνητικές περιβαλλοντικές οργανώσεις. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει επίσης εμπλακεί σε σημαντικό βαθμό στην εξέταση των προβλημάτων αυτών: οι αναφορές που διαβιβάζονται (ττην επιτροπή αναφορών του και οι συνεχώς αυξανόμενες γραπτές και προφορικές ερωτήσεις που υποβάλλονται από τα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, αναφέρονται σε καταγγελίες σχετικά με θέματα περιβάλλοντος. Καταγγελίες γίνονται επίσης στον ευρωπαίο Διαμεσολαβητή (Ombudsman), συχνά με αντικείμενο θέματα που έχουν ήδη εξετασθεί όχι μόνο από την Επιτροπή, αλλά τα οποία έχουν επίσης παραπεμφθεί στο Κοινοβούλιο. Πολλά από τα περιβαλλοντικά προβλήματα που παραπέμπονται στα κοινοτικά όργανα με τον τρόπο αυτό είναι απόρροια της έλλειψης πληροφόρησης ή και παρανοήσεων (είτε από την πλευρά των πολιτών είτε και των διοικητικών οργάνων) κυρίως σχετικά με διαδικαστικά ζητήματα. Οι μηχανισμοί που διαθέτουν τα κοινοτικά όργανα για την αντιμετώπιση των καταγγελιών αυτών δεν είναι απαραιτήτως οι καταλληλότεροι για την επίλυση των προβλημάτων αυτών. Οι καταγγελίες αυτές θα μπορούσαν επίσης να αντιμετωπισθούν αποτελεσματικότερα στο πλαίσιο των κρατών μελών, στο ίδιο τοπικό επίπεδο στο οποίο ανακύπτουν και στο οποίο είναι ευχερέστερη η πρόσβαση στα πραγματικά περιστατικά. 31. Οι διαδικασίες ενώπιον δικαστηρίων για την αναγκαστική συμμόρφωση προς τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος, σε επίπεδο κρατών μελών, παρουσιάζουν επίσης ορισμένα μειονεκτήματα που εμποδίζουν την αποτελεσματική τους χρήση για την προστασία του περιβάλλοντος στις περιπτώσεις αυτές. Ορισμένα από τα εν λόγω προβλήματα προκύπτουν σε συνάρτηση με τα προβλήματα πρόσβασης στη δικαιοσύνη, τα οποία εξετάζονται στο επόμενο τμήμα. Ωστόσο, έστω και ανεξάρτητα από τα θέματα της πρόσβασης στη δικαιοσύνη, εξακολουθούν να υπάρχουν εγγενή προβλήματα στο πλαίσιο των συστημάτων έννομης προστασίας, όπως για παράδειγμα το πρόβλημα του κόστους και των προθεσμιών, που μπορεί να δυσχεραίνουν τη χρήση του μηχανισμού αυτού από ιδιώτες για την επιβολή των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος: οι δικαστικές διενέξεις πρέπει να αποτελούν την ύστατη λύση. Η προσφυγή σε διαδικασία διερεύνησης των καταγγελιών από μη δικαστικά όργανα θα παρουσίαζε το πλεονέκτημα αποφυγής αυτών των εγγενών προβλημάτων: θα συνέβαλε στην ταχεία και με χαμηλό κόστος διευθέτηση ενός ζητήματος και που θα ήταν περισσότερο προσιτό στον πολίτη, χωρίς να χρειάζεται τη συνδρομή νομικών συμβούλων. 32. Τα πλεονεκτήματα της αντιμετώπισης των περιβαλλοντικών υποθέσεων περισσότερο σε τοπική, παρά σε κοινοτική κλίμακα, σε συνδυασμό με τα χαρακτηριστικά στοιχεία της ταχύτητας, του χαμηλού κόστους και της ευχερούς χρήσης από τους πολίτες και τις περιβαλλοντικές οργανώσεις, εάν ίσχυαν σε ύλη την Κοινότητα, θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε αξιοσημείωτη βελτίωση ορθής εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. Η Επιτροπή θα εξετάσει κατά συνέπεια κατά πόσο είναι αναγκαία η θέσπιση ελάχιστων κριτηρίων για την εφαρμογή ενός διαδικαστικού μηχανισμού αντιμετώπισης των καταγγελιών για θέματα περιβάλλοντος και διεξαγωγής των αντίστοιχων ερευνών (λειτουργία παρεμφερή με την αποστολή του διαμεσολαβητή (ombudsman)) στις περιπτώσεις εκείνες κατά τις οποίες ανακύπτουν προβλήματα σε συνάρτηση με την πρακτική εφαρμογή και επιβολή της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας από τις δημόσιες αρχές. Τα καθήκοντα αυτά θα μπορούσαν να διεκπεραιωθούν είτε στο πλαίσιο των υφιστάμενων δομών των κρατών μελών, είτε με τη σύσταση οργανισμών επιφορτισμένων με τη διεκπεραίωση των καθηκόντων αυτών. 33. Η έκδοση κατευθυντηρίων γραμμών στις οποίες θα καθιερώνονται αυτά τα ελάχιστα κριτήρια θα έπρεπε να εξετασθεί με μεγάλη προσοχή: οι κατευθυντήριες αυτές γραμμές θα μπορούσαν για παράδειγμα να καλύψουν την εξουσία αποδοχής καταγγελιών (για παράδειγμα τόσο από ιδιώτες όσο και από μη κυβερνητικές περιβαλλοντικές οργανώσεις) σε συνάρτηση με τις διαδικασίες των διοικητικών αποφάσεων με τις οποίες θίγονται θέματα του περιβάλλοντος, αξίωσης να χορηγηθούν τα σχετικά στοιχεία από τα αρμόδια διοικητικά όργανα σε απάντηση των καταγγελιών αυτών και έκδοσης των αντίστοιχων συστάσεων (που θα είχαν περισσότερο 10 προτρεπτικό παρά νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα). Ένας τέτοιος μηχανισμός δεν θα χρειαζόταν να επιλύσει ζητήματα ουσίας, τα οποία εξετάζονται καταλληλότερα από τα αρμόδια διοικητικά όργανα ή και τα δικαστήρια, με βάση το διοικητικό και νομικό σύστημα που ισχύει στα κράτη μέλη. 34. Σε ορισμένα κράτη μέλη υπάρχουν ήδη παρόμοιες διαδικασίες αλλά μπορεί να προσλάβουν πολύ διαφορετικές μορφές. Τα δύο κυριότερα μοντέλα των συστημάτων αυτών που απαντώνται στα κράτη μέλη είναι ο θεσμός του ανεξάρτητου "διαμεσολαβητή" (ombudsman) και τα καθεστώτα αναθεώρησης των αποφάσεων στο πλαίσιο των διοικητικών δομών: στα κράτη μέλη στα οποία εφαρμόζονται τα συστήματα αυτά δεν θα χρειαστεί κατά βάση να επέλθουν μεταβολές. Μόνο στα κράτη μέλη στα οποία λείπουν οι αντίστοιχοι μηχανισμοί θα χρειαστεί να καθιερωθούν τα αντίστοιχα μοντέλα με εφαρμογή των ελάχιστων κριτηρίων που θα έχουν καθοριστεί σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές, για να καλυφθεί το αντίστοιχο κενό. 35. Σε αυτούς τους μηχανισμούς που θα ασχολούνται με τις κίχταγγελίες και έρευνες για θέματα περιβάλλοντος θα μπορούσε επίσης να ανατεθεί το καθήκον της διατύπωσης συστάσεων για την επίλυση των προβλημάτων ή για τη βελτίωση της λειτουργίας της διοίκησης όσον αφορά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. Αλλά και πάλι, οι συστάσεις αυτές δεν θα ήταν νομικά δεσμευτικές, αλλά ηθικά, με αποτέλεσμα να εφαρμόζονται γενικά. Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα διατύπωσης συστάσεων για τον προσδιορισμό των ελάχιστων κριτηρίων εξέτασης των καταγγελιών και διεξαγωγής των περιβαλλοντικών ερευνών σε εκείνα τα κράτη μέλη στα οποία δεν υπάρχουν αυτοί οι μηχανισμοί/διαδικασίες. Πρόσβαση στη δικαιοσύνη 36. Η δικαστική διευθέτηση αποτελεί το ύστατο μέσο για την επίλυση των προβλημάτων. Ωστόσο, σε μια κοινότητα εφαρμογής δικαίου πρέπει να διασq)αλίζεται η τήρηση των νόμων και, κατ' ανάγκη, η επιβολή τους. Τα δικαστήρια διαδραματίζουν καίριο ρόλο στο θέμα αυτό, ιδίως στα περιβαλλοντικά ζητήματα, στο πλαίσιο των οποίων η πηγή κάποιου προβλήματος ή ζημίας είναι γεωγραφικά περιορισμένη, αλλά οι επιπτώσεις της ευρύτατες. Η πρόσβαση στη δικαιοσύνη εξασφαλίζεται, εν γένει, επαρκώς, στις περιπτώσειςπου διακυβεύονται οικονομικά συμφέροντα. Η επιβολή των σχετικών διατάξεων της νομοθεσίας, προορισμός των οποίων είναι η δημιουργία του κατάλληλου πλαισίου για την ευόδωση των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων, για παράδειγμα στο βιομηχανικό, τον εμπορικό ή το γεωργικό κλάδο, ενδέχεται να προωθηθεί από τους οικονομικούς φορείς που διαθέτουν επαρκείς πόρους για τον αγώνα επιβολής τους. Αυτό δεν ισχύει κατ* ανάγκη στην περίπτωση των οικολογικών συμφερόντων. Οι οικονομικοί φορείς δεν θεωρούν ότι έχουν κάποιο ρόλο εποπτείας για το κατά πόσο οι άλλες επιχειρήσεις συμμορφώνονται με την περιβαλλοντική νομοθεσία. 37. Η επιβολή των διατάξεων του περιβαλλοντικού δικαίου, σε αντιδιαστολή με τους άλλους τομείς του κοινοτικού δικαίου, όπως η εσωτερική αγορά και ο ανταγωνισμός, αποτελούν ως εκ τούτου κυρίως μελημάτων κρατικών αρχών και εξαρτώνται από τις εξουσίες, τους πόρους και την καλή τους θέληση. Η ικανότητα τους να λάβουν υπόψη τους την αναγκαιότητα προστασίας του περιβάλλοντος ενδέχεται να περιορίζεται από οποιονδήποτε από τους παράγοντες αυτούς. Για τον λόγο αυτό προέχει να υπάρχουν συμπληρωματικές διέξοδοι για τη βελτίωση της επιβολής του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. Ιδίως οι πρωτοβουλίες που αναλαμβάνονται από μη κυβερνητικές οργανώσεις και/ή πολίτες σε συνάρτηση με την εφαρμογή και επιβολή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας (ενώπιον των διοικητικών, των αστικών ή και των ποινικών δικαστηρίων, όπως αρμόζει ανάλογα με την δομή του εκάστοτε ενδιαφερόμενου κράτους μέλους) θα συνέβαλαν στην προστασία του περιβάλλοντος. 11 38. Όπως ήδη μνημονεύθηκε, ένα σημαντικό χαρακτηριστικό στοιχείο της περιβαλλοντικής νομοθεσίας είναι η συχνή ανυπαρξία των ιδιωτικών συμφερόντων ως κύριας κινητήριας δύναμης επιβολής. Το περιβάλλον χαρακτηρίζεται συχνά ως "η κοινή κληρονομιά" μας. Αυτό συνεπάγεται ότι συχνά δεν υπάρχει ιδιοκτησία πολλών τμημάτων του, όπως του ατμοσφαιρικού αέρα, των θαλασσών, αλλά και της άγριας χλωρίδας και πανίδας. Για το λόγο αυτό, συχνά εμφανίζεται το φαινόμενο η φθορά του περιβάλλοντος να μην οδηγεί σε άμεσες αντιδράσεις και έστω και εκεί που προκύπτει κάποιο πρόβλημα να μην υπάρχουν ιδιώτες να μπορούν να συγκεκριμένοι μηχανισμοί στο πλαίσιο των οποίων οι χρησιμοποιήσουν το νόμο προς επανόρθωση του συγκεκριμένου προβλήματος ή να μην υπάρχουν ουδόλως κατάλληλα μέσα έννομης προστασίας. Ακόμα και στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος μπορεί να εμφανισθεί το ενδεχόμενοοι ιδιώτες να μην είναι σε θέση να επιβάλουν την εφαρμογή σημαντικών βασικών αρχών (π. χ. ο ρυπαίνων πληρώνει, οι αρχές της πρόληψης και της προφύλαξης). 39. Η σημασία της ευρύτερης δημόσιας συμμετοχής στη διαμόρφωση της περιβαλλοντικής πολιτικής στο σύνολο της αναγνωρίζεται ευρύτατα22 και όλα τα κράτη μέλη διαθέτουν μη κυβερνητικές οργανώσεις που έχουν κάποια δικαιώματα συμμετοχής στα περιβαλλοντικά ζητήματα. Η ικανότητα ωστόσο του ίδιου του κοινού να συμμετέχει σε νομικές διαδικασίες στα θέματα της εφαρμογής και της επιβολής του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος διαφέρει ευρύτατα σε όλη την Κοινότητα. Ποικίλλει, ξεκινώντας από τη δυνατότητα συμμετοχής σε ορισμένες διαδικασίες έγκρισης, περνώντας από το δικαίωμα των αναγνωρισμένων οργανώσεων να προσφεύγουν για την ακύρωση των διοικητικών αποφάσεων, μέχρι την "actio popularis" {"λαϊκή αγωγή") για τους σκοπούς προστασίας του περιβάλλοντος. Μπορεί ωστόσο να ειπωθεί ότι το κοινό και οι ομάδες προστασίας δημοσίων συμφερόντων δεν διαθέτουν κατά γενικό κανόνα επαρκή πρόσβαση στα εθνικά δικαστήρια των κρατών μελών για περιβαλλοντικά ζητήματα. 40. Η βελτίωση της πρόσβασης στα δικαστήρια για τις μη κυβερνητικές οργανώσεις και τους ιδιώτες θα είχε μερικές ευεργετικές επιπτώσεις όσον αφορά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. Πρώτα απ1 όλα, θα ενισχυόταν το ενδεχόμενο, όπου αυτό είναι αναγκαίο, να επιλυθούν οι μεμονωμένεςυποθέσεις που αφορούν προβλήματα υλοποίησης του κοινοτικού δικαίου σύμφωνα με τις απαιτήσεις τις κοινοτικής νομοθεσίας. Δεύτερον,και κατά πάσα πιθανότητα πολύ ουσιαστικότερο, αυτό θα είχε ευρύτερες επιπτώσεις για τη βελτίωση της πρακτικής εφαρμογής και επιβολής της κοινοτικής νομοθεσίας στα θέματα του περιβάλλοντος, εφόσον οι ενδεχομένως υπεύθυνοι φορείς θα έτειναν να συμμορφωθούν με τις απαιτήσεις της νομοθεσίας αυτής, για να αποφύγουν την πολύ μεγάλη πιθανότητα της δικαστικής διένεξης. 41. Τέλος, η πρόσβαση στα δικαστήρια των κρατών μελών θα είχε το επιθυμητό αποτέλεσμα της διοχέτευσης των δικαστικών διενέξεων για την επιβολή του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος στο καταλληλότερο επίπεδο, δηλαδή σε περιφερειακό και εθνικό επίπεδο. Η προσφυγή στα εθνικά δικαστήρια για την επιβολή των κοινοτικών περιβαλλοντικών μέτρων είναι επιθυμητή για πολυάριθμους λόγους. Ένας από τους λόγους αυτούς είναι ότι δεν υπάρχει πιθανότητα οι πόροι, από την άποψη του χρόνου και του προσωπικού, που είναι διαθέσιμοι στην Επιτροπή και το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στο Λουξεμβούργο, να επαρκέσουν ποτέ έστω και για την εξέταση της πλειοψηφίας των περιβαλλοντικών υποθέσεων που έχουν ανακύψει σε όλα τα κράτη μέλη μέσω προσφυγών που θα ασκήσει η Επιτροπή ενώπιον του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Επιπροσθέτως, τα δικαστήρια των κρατών μελών είναι σε καλύτερη θέση απ'ό,τι το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων να λάβουν υπόψη τους κατά τη διάρκεια ιδιαίτερο νομικό, διοικητικό και περιβαλλοντικό πλαίσιο του τηςδιαδικασίας το 22 Στη βασική αρχή 10 της δήλωσης του Ρίο για τα θέματα του περιβάλλοντος και της ανάπτυξης διακηρυσσόταν μεταξν άλλων ότι: "τα περιβαλλοντικά ζητήματα επιλύονται με τον καλύτερο δυνατό τρόπο με τη συμμετοχή όλων των ενδιαφερομένων πολιτών, στο αντίστοιχο επίπεδο. πρέπει να παρέχεται αποτελεσματική πρόσβαση στα δικαστικά και διοικητικά όργανα, συμπεριλαμβανομένης της δυνατότητας αποζημίωσης και αποκατάστασης. " 12 περιβαλλοντικού μέτρου, όπως αυτό εφαρμόζεται σε κάθε κράτος μέλος και να σχηματίσουν σαφέστερη εικόνα για τα πραγματικά περιστατικά με την ακρόαση μαρτύρων και το διορισμό πραγματογνωμόνων. Τα εθνικά δικαστήρια βρίσκονται επιπλέον σε πλεονεκτικότερη θέση για την επιβολή προσωρινών μέτρων, που αποτελούν εξαιρετικά χρήσιμο μηχανισμό για να αποφευχθεί η πρόκληση ζημιών στο περιβάλλον. 42. Οι περιορισμοί της πρόσβασης στα εθνικά δικαστήρια έχουν δύο κύριες αιτίες. Πρώτα απ' όλα, οφείλονται στο ότι τα Οικονομικά συστήματα στα κράτη μέλη δημιουργούν εμπόδια όσον αφορά την άσκηση των αγωγών για την επιβολή του περιβαλλοντικού δικαίου. Για παράδειγμα, είναι πιθανό να πρέπει να αποδειχθεί κάποιο έννομο συμφέρον για την άσκηση της αγωγής. Για ιστορικούς λόγους, το έννομο συμφέρον αποδεικνύεται εύκολα από κάποιον ιδιοκτήτη ή επιχειρηματία, αλλά δύσκολα από ομάδα περιβαλλοντικών συμφερόντων. Ένα άλλο παράδειγμα είναι και το ότι μπορεί να μην υπάρχουν οι κατάλληλες δικονομικές διαδικασίες που να εξασφαλίζουν τη δυνατότητα προστασίας των περιβαλλοντικών συμφερόντων: οι δικονομικές διαδικασίες που έχουν κυρίως θεσπιστεί για την προστασία οικονομικών συμφερόντων, μπορεί να μην προβλέπουν κατάλληλους τρόπους για τη λήψη μέτρων και αποκατάσταση όσον αφορά περιβαλλοντικά προβλήματα. Δεύτερον, το κόστος άσκησης των αγωγών για την επιβολή του δικαίου, όσον αφορά τα περιβαλλοντικά συμφέροντα, μπορεί να είναι απαγορευτικό. 43. Η Επιτροπή διαθέτει ορισμένες εναλλακτικές λύσεις για την περαιτέρω προώθηση των μέτρων στα ζητήματα αυτά, συμπεριλαμβανομένης σε μια πρώτη φάση και της εφαρμογής προσεγγίσεων "ελαστικού δικαίου" ("soft-law"). Παρόμοια θέματα πρόσβασης στη δικαιοσύνη εξετάζονται και στο πλαίσιο των κοινοτικών μέτρων για την πρόσβαση των καταναλωτών στη δικαιοσύνη23. Η Επιτροπή έχει επίσης συμπεριλάβει διατάξεις για την πρόσβαση στην δικαιοσύνη σε ορισμένες προτάσεις κοινοτικών οδηγιών. 24 Στο πλαίσιο της εξασφάλισης της αποτελεσματικότερης επιβολής του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος2 είναι απόλυτη ανάγκη να συμπεριληφθούν πέραν από τα μεμονωμένα άτομα που θίγονται άμεσα και οι αντιπροσωπευτικές οργανώσεις που επιδιώκουν την προστασία του περιβάλλοντος. Κατά συνέπεια, ένας πιθανός δρόμος στην πορεία για την κατοχύρωση της βελτιωμένης εφαρμογής και επιβολής του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος θα ήταν να παραχωρηθεί στις περιβαλλοντικές ΜΚΟ που αναγνωρίζονται από τα κράτη μέλη το απαραίτητο locus standi (δικαίωμα παράστασης) για την άσκηση αγωγών, που θα στρέφονταν κατά των αρχών των κρατών μελών. Εάν ένα τέτοιο σχέδιο κριθεί επιθυμητό, ένα πρώτο βήμα προς την κατεύθυνση αυτή θα μπορούσε να είναι η διατύπωση μιας σύστασης με την οποία θα ενθαρρύνονταν τα κράτη μέλη να διευρύνουν την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για τις μη κυβερνητικές οργανώσεις. Η Επιτροπή θα διερευνήσει την ανάγκη διατύπωσης κατευθυντηρίων γραμμών για την πρόσβαση των αντιπροσωπευτικών οργανώσεων στα εθνικά δικαστήρια, με στόχο την ενθάρρυνση της εφαρμογής και επιβολής του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος, υπό το πρίσμα της αρχής της επικουρικότητας, λαμβάνοντας υπόψη της τα διαφορετικά συστήματα δικαίου των κρατών μελών. -οοοοοΟοοοοο- 25 COM(95) 712 τελικό ΕΕ αριθ. C 107 της 13. 4. 96, σ. 3. Βλέπε για παράδειγμα το άρθρο 4 της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ σχετικά με την ευχέρεια πρόσβασης σε πληροφορίες για το περιβάλλον (ΕΕ αριθ. L 158 της 23. 6. 90, σ. 56). Το κοινοτικό δίκαιο ήδη εξασφαλίζει ότι όσοι θίγονται άμεσα και ατομικά από την απόφαση κάποιου κοινοτικού οργάνου μπορεί να σκήσουν προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, αλλά στα θέματα του περιβάλλοντος υπάρχουν συχνά δυσχέρειες κατά τον προσδιορισμό των ατόμων αυτών. 13 ΜΕΡΟΣ III: ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΩΝ ΥΦΙΣΤΑΜΕΝΩΝ ΣΥΣΤΗΜΑΤΩΝ 44. Με τις προτάσεις που υποβάλλονται στο υπόλοιπο μέρος της παρούσας ανακοίνωσης επιδιώκεται η βελτίωση σε ορισμένους τομείς της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας και πολιτικής, εκεί όπου οι σημερινές πρακτικές υπολείπονται των υψηλών προτύπων που απαιτούνται για την αποτελεσματική περιβαλλοντική προστασία: στα θέματα της ποιότητας της νομοθεσίας, της διαιράνειας, της συνεργασίας στο επίπεδο της Κοινότητας και των κρατών μελών, της παρακολούθησης και της αξιολόγησης των επιπτώσεων της νομοθεσίας, των γνώσεων που έχουν για το κοινοτικό δίκαιο του περιβάλλοντος όσοι καλούνται να το εφαρμόσουν στην πράξη και της ενσωμάτωσης των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων στην υλοποίηση του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. Η ποιότητα της κοινοτικής νομοθεσίας Η νομοθετική διαδικασία 45. Η σαφής διατύπωση των διατάξεων της νομοθεσίας αποτελεί προαπαιτούμενο όρο για την έγκαιρη και συνακόλουθη μεταφορά/ενσωμάτωση των διατάξεων στο εθνικό δίκαιο, με την έννοια ότι οι σαφείς υποχρεώσεις μπορεί να μεταφερθούν εύκολα και ορθά στο εθνικό δίκαιο. Οι αμφίβολες, ασαφείς ή περίπλοκες διατάξεις προκαλούν καθυστερήσεις, προβλήματα συμμόρφωσης αλλά και προβλήματα πρακτικής εφαρμογής, που οδηγούν στην ελλιπή ή ανομοιόμορφη εφαρμογή των διατάξεων στην Κοινότητα. Επειδή ακριβώς η Επιτροπή έχει το αποκλειστικό δικαίωμα ανάληψης πρωτοβουλιών στα θέματα της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας, είναι σε θέση να λάβει υπόψη της τις δυσχέρειες που ενδέχεται να αντιμετωπίσουν τα κράτη μέλη κατά τη μεταφορά των διαμορφούμενων κοινοτικών μέτρων. Η κατά τρόπο ορθό και καταληπτό σύνταξη των προτάσεων διευκολύνει τα κράτη μέλη κατά τη διαδικασία μεταφοράς. Για παράδειγμα, μπορεί να εξασφαλίσουν ότι η νομοθεσία που εξαρτάται από τη διαδοχική θέσπιση των τεχνικών μέτρων καταρτίζεται κατά τέτοιο τρόπο ώστε οι καθυστερήσεις που παρουσιάζονται στην έγκριση αυτών των τεχνικών μέτρων να μην επιβάλλουν αδύνατες προθεσμίες εκτέλεσης στα κράτη μέλη, όπως συνέβη πρόσφατα σε συνάρτηση με τις τεχνικές διατάξεις που αναφέρονται στους γενετικά τροποποιημένους οργανισμούς26. Οι νέες γενικές κατευθυντήριες γραμμές για τη νομοθετική πολιτική, που εγκρίθηκαν από την Επιτροπή τον Ιανουάριο του 1996, με τις οποίες συμπληρώνονται οι κανόνες της Επιτροπής για τη σύνταξη νομοθετικών κειμένων ("νομοτεχνικοί κανόνες") θα πρέπει να βελτιώσουν τη συνοχή στη σύνταξη των κειμένων στο πλαίσιο της Επιτροπής. Η αυστηρή εφαρμογή αυτών των κανόνων και κατευθυντηρίων γραμμών έχει ζωτική σημασία. 46. Εκείνο που προέχει ιδίως είναι όταν υποβάλλονται οι προτάσεις, το αρχικό κείμενο να είναι όσο το δυνατόν σαφέστερο. Η περίπλοκη ή η ασαφής διατύπωση των διατάξεων ενδέχεται να καταστήσει τις διαπραγματεύσεις για την πρόταση δυσχερέστερες και να ενισχύσει την πιθανότητα η τελική νομοθεσία να χαρακτηρίζεται από έλλειψη σαφήνειας και να προκαλέσει δυσχέρειες για την εκτέλεση των διατάξεων από τα κράτη μέλη. Αυτό αληθεύει τόσο για τις διαπραγματεύσεις στο Συμβούλιο, όσο και για τις τροπολογίες που προτείνονται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Παρά το ότι την ευθύνη για τη σύνταξη και πρόταση κάποιας νέας οδηγίας τη φέρει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οι μεταγενέστερες εξελίξεις επέρχονται με τη νομοθετική διαδικασία στην οποία συμμετέχουν τόσο το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όσο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Η ασαφής και αμφισβητούμενη διατύπωση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας αποτελεί πολύ συχνά αποτέλεσμα των συμβιβασμών που χρειάστηκε να γίνουν στο επίπεδο του Συμβουλίου ή συνεπεία των αναγνώσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου27. Έστω και σε αυτά τα μεταγενέστερα στάδια, η Επιτροπή πρέπει 26 27 Κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για την κατάταξη που θεσπίστηκε στο πλαίσιο της οδηγίας 94/51/ΕΚ για την περιορισμένη χρήση γενετικώς τροποποιημένων μικροοργανισμών. Τα προβλήματα αυτά ενισχύονται και από την ανάγκη να υφίσταται η κοινοτική νομοθεσία και να έχει το αυτό κύρος σε όλες τις 11 κοινοτικές γλώσσες: οι συμβιβαστικές λύσεις που 14 να μεριμνά για τη συνοχή, την αποδοτικότητα και τον εφικτό χαρακτήρα των προτάσεων, εάν αυτό παρίσταται αναγκαίο τροποποιώντας τις δικές της προτάσεις ή αποσύροντας προτάσεις που δεν είναι πλέον σε θέση να οδηγήσουν στην επίτευξη των επιθυμητών στόχων. 47. Ένα τελικό σημείο εξέχουσας σημασίας είναι και ότι τα ίδια τα νομοθετικά κείμενα πρέπει να συμβάλουν στη διαφάνεια της διαδικασίας υλοποίησης. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί συμπεριλαμβάνοντας στα κοινοτικά νομοθετικά κείμενα διατάξεις με τις οποίες διασφαλίζεται η δημοσίευση των πληροφοριών εφαρμογής είτε από τα κράτη μέλη είτε από την Επιτροπή. Ορισμένες διατάξεις του είδους αυτού έχουν ήδη συμπεριληφθεί, για παράδειγμα σε ό,τι αφορά τη δημοσίευση εκθέσεων ή τη δυνατότητα διάθεσης στο κοινό στοιχείων για την εφαρμογή του συγκεκριμένου μέτρου28. Μπορεί ωστόσο να χρειάζεται, για να επιτευχθεί η μεγαλύτερη δυνατή διαφάνεια όσον αφορά την εκτέλεση των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος για τα κείμενα αυτά να συμπεριληφθούν και διατάξεις με τις οποίες απαιτείται η δημοσίευση από τα κράτη μέλη πρόσθετων στοιχείων για την εκτέλεση των διατάξεων αυτών, όπως πινάκων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο στους οποίους θα αναφέρονται οι διατάξεις του εθνικού δικαίου με τις οποίες ενσωματώνονται οι αντίστοιχες διατάξεις των οδηγιών. Η Επιτροπή θα καταβάλει μέριμνα ώστε όλες οι προτάσεις θέσπισης νέων κοινοτικών περιβαλλοντικών μέτρων ή τροποποιήσεων των υφιστάμενων μέτρων να συντάσσονται σύμφωνα με την αρχή της μεγαλύτερης δυνατής σαφήνειας, διαφάνειας και βεβαιότητας, ούτως ώστε να καταστεί η διαδικασία της μεταφοράς απλούστερη και ταχύτερη. Κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, η Επιτροπή θα επιδιώξει να συνεργαστεί με το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στα θέματα της σύνταξης και θα προτείνει τις δικές της συντακτικές τροποποιήσεις όπου αυτό καθίσταται αναγκαίο συνεπεία των προβλημάτων που έχουν προκύψει ή των αλλοιώσεων που έχουν επέλθει στο αρχικό της κείμενο κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων. Κυρώσεις στο επίπεδο των κρατών μελών 48. Σύμφωνα με το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΚ, όπως αυτό έχει ερμηνευτεί από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, απαιτείται από τα κράτη μέλη να επιβάλουν αποτελεσματικές, ανάλογες και αποτρεπτικές κυρώσεις, για να διασφαλιστεί η συμμόρφωση προς τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου. Παρά το γεγονός ότι έτσι εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών να αποφασίσουν σχετικά με τις κυρώσεις που θα θεσπίσουν, οι εν λόγω κυρώσεις πρέπει να είναι ισοδύναμες με τις αντίστοιχες που χρησιμοποιούνται για την αποτροπή των παραβάσεων της αντίστοιχης εθνικής νομοθεσίας29. Όπως έχει υπογραμμίσει η Επιτροπή στην ανακοίνωση της προς το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο για το ρόλο των προστίμων στην εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας για την εσωτερική αγορά30 τα εθνικά συστήματα επιβολής ποινών λόγω της παράλειψης εκπλήρωσης των υποχρεώσεων δυνάμει του κοινοτικού δικαίου πρέπει να είναι διαφανή. Η διαφάνεια δεν αποτελεί μόνο το κλειδί για την επικράτηση αμοιβαίας εμπιστοσύνης, αλλά επιτρέπει επίσης στην Επιτροπή να αξιολογεί τα συστήματα και να περιορίζει την παρέμβαση της Κοινότητας ακριβώς στο βαθμό που είναι αυστηρά αναγκαίος. 49. Η Επιτροπή αποφάσισε ως εκ τούτου να εντάξει στις νομοθετικές της προτάσεις αναφορικά με την εσωτερική αγορά ρητές διατάξεις στις οποίες ορίζεται ότι τα εθνικά μέτρα εκτέλεσης πρέπει να προβλέπουν και τις κυρώσεις που επιβάλλονται από τα κράτη μέλη, σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με τις διατάξεις της συγκεκριμένης οδηγίας από φυσικά ή νομικά πρόσωπα και ότι η νομοθεσία η σχετική με τις κυρώσεις αυτές πρέπει να κοινοποιηθεί στην Επιτροπή. έχουν διαπραγματευτεί σε μια γλώσσα μπορεί να είναι δύσκολο να μεταφραστούν ικανοποιητικά σε όλες τις άλλες γλώσσες. Βλέπε για παράδειγμα την έκθεση για την εφαρμογή της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, άρθρο 11 παράγραφος 3. Απόφαση της 21. 09. 1989 στην υπόθεση 68/88, Συλλογή 1989 σελ. 2965, σκέψεις 23 και 24. COM(95) 162 της 03. 05. 1995. 28 29 30 15 Οι υποχρεώσεις αυτές πρέπει να επεκταθούν και στο περιβάλλον. Αντικειμενικός στόχος πρέπει να είναι να προβλέπονται σε όλα τα κράτη μέλη οι κατάλληλες κυρώσεις, διοικητικού, αστικού ή ποινικού χαρακτήρα, ή ο συνδυασμός αυτών, κατά την κρίση των εθνικών αρχών και να εφαρμόζονται στην πράξη κατά τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται η ομοιόμορφη επιβολή των διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας για το περιβάλλον. Η δημοσιότητα της εφαρμογής των κυρώσεων αυτών στα κράτη μέλη και στο επίπεδο της Κοινότητας θα ενισχύσουν το αποτρεπτικό τους αποτέλεσμα. 50. Οι γενικότερες προϋποθέσεις για την επιβολή κυρώσεων έχουν ήδη ενσωματωθεί στην κοινοτική περιβαλλοντική νομοθεσία, όπως στην περίπτωση των κανονισμών για την εκτέλεση της σύμβασης του CITES για το εμπόριο των απειλούμενων ειδών και της σύμβασης της Βασιλείας για τη διασυνοριακή διακίνηση επικίνδυνων αποβλήτων. Ειδικότερες διατάξεις, όπως για παράδειγμα η επιβολή διοικητικών ποινών όπως η ανάκληση των σχετικών αδειών, θα μπορούσαν επίσης να συμπεριληφθούν στα κοινοτικά μέτρα για το περιβάλλον, στις περιπτώσεις όπου αυτό κρίνεται αναγκαίο. Η Επιτροπή μπορεί να συμπεριλάβει στις προτάσεις της για τα περιβαλλοντικά μέτρα διατάξεις με τις οποίες απαιτείται τα εθνικά μέτρα μεταφοράς να συμπεριλαμβάνουν κατάλληλα αποτρεπτικές κυρώσεις στις περιπτώσεις της μη συμμόρφωσης με τις απαιτήσεις της αντίστοιχης οδηγίας. Διαφάνεια Διαβουλεύσεις της Επιτροπής 51. Η Επιτροπή έχει επίγνωση της ανάγκης να εφαρμοστεί η ανοικτή και συμβουλευτική διαδικασία στα στάδια της υποβολής της διατύπωσης των προσχεδίων προτάσεων περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Στους διάφορους τρόπους για την επίτευξη του στόχου αυτού συγκαταλέγεται η χρήση της μεθόδου σύνταξης πράσινων βίβλων, όπως για παράδειγμα της πράσινης βίβλου για την αποκατάσταση των περιβαλλοντικών ζημιών31, οι διαβουλεύσεις στο πλαίσιο των επίσημων και ανεπίσημων δικτύων, όπως για παράδειγμα οι διαβουλεύσεις με το συμβουλευτικό forum για το περιβάλλον32 η ομάδα επισκόπησης της περιβαλλοντικής πολιτικής33, IMPEL34, οι συναντήσεις με τους εμπειρογνώμονες των κρατών μελών και των ΜΚΟ για να συζητηθούν η εξέλιξη της πολιτικής, η δημοσίευση του προγράμματος εργασίας και η πραγματοποίηση δημοσίων ακροάσεων, είτε με δική της πρωτοβουλία, για παράδειγμα, με αντικείμενο τη μελλοντική πολιτική της Επιτροπής στα θέματα του νερού στις 28 και στις 29 Μαΐου 1996, ή από κοινού με το Κοινοβούλιο, όπως συνέβη με "τα φλέγοντα ζητήματα της περιβαλλοντικής προστασίας: τρόποι για να λειτουργήσει η νομοθεσία" στις 30 Μαΐου του 1996. Η Επιτροπή πρέπει να εξασφαλίσει ότι οι διαβουλεύσεις αυτές θα διεξάγονται σε περισσότερο συστηματική βάση με όλα τα πρόσωπα και οργανώσεις που εκδηλώνουν κάποιο ενδιαφέρον για κάποια ιδιαίτερη πρόταση. Για την Επιτροπή θα είναι σημαντικό να συμπεριλάβει στη διαδικασία διαβούλευσης τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό για το Περιβάλλον, ο οποίος είναι σε θέση να χορηγήσει ανεκτίμητες πληροφορίες και τεχνικές συμβουλές σχετικά με τη σημερινή κατάσταση του περιβάλλοντος στην Ευρώπη και τις επιπτώσεις των κοινοτικών μέτρων που θεσπίζονται για την προστασία του περιβάλλοντος. COM(93) 47 τελικό της 14. 5. 1993. Βλέπε σχετικά στο κεφάλαιο 9 του πέμπτου προγράμματος δράσης (υποσημείωση 20 προηγουμένως). Βλέπε σχετικά στο κεφάλαιο 9 του πέμπτου προγράμματος δράσης (υποσημείωση 20 προηγουμένως). Βλέπε παρακάτω στην παράγραφο 55. 33 34 16 Η Επιτροπή θα συμβουλεύεται στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό όλους τους ενδιαφερομένους κατά τη διατύπωση των νέων προτάσεων θέσπισης των κοινοτικών περιβαλλοντικών μέτρων. Στις διαβουλεύσεις θα συμμετέχει το σύνολο των φορέων που σχετίζονται με κάποιο ιδιαίτερο μέτρο. Διαβουλεύσεις στα κράτη μέλη 52. Η υλοποίηση των διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας για το περιβάλλον ενδέχεται ιδίως να επηρεάσει ένα μεγάλο αριθμό φορέων. Η έλλειψη διαβουλεύσεων στα κράτη μέλη μπορεί να συνεπάγεται ότι οι ενδιαφερόμενοι είτε δεν έχουν επίγνωση του συγκεκριμένου μέτρου είτε διαισθάνονται ότι δεν αντικατοπτρίζει τις ανάγκες και ανησυχίες τους. Για το λόγο αυτό ενδέχεται να είναι περισσότερο επιρρεπείς στην παρεμπόδιση της εύρυθμης και έγκαιρης μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο και εφαρμογής του μέτρου στα κράτη μέλη. Αυτό μπορεί να μετριασθεί, σε κάποιο βαθμό, με τη διεξαγωγή εκτενών διαβουλεύσεων για τα μέτρα από τα κράτη μέλη, αμέσως μετά τη θέσπιση του συγκεκριμένου κοινοτικού μέτρου. Στις περιπτώσεις που οι σχετικές διαβουλεύσεις δεν είναι δυνατόν να διεξαχθούν ή που αποδεικνύονται ελλιπείς η νομοθετική διαδικασία μεταφοράς του μέτρου στο εθνικό δίκαιο μπορεί να καταστεί δυσχερέστερη από τις διαμαρτυρίες που μπορεί να ανακύψουν σε κάποια μεταγενέστερη φάση. Οι συστηματικότερες προκαταρκτικές επαφές της Επιτροπής με τα ενδιαφερόμενα μέρη (τα κράτη μέλη, το IMPEL, τις ΜΚΟ, τη βιομηχανία, κ. ο. κ. ) κατά την επεξεργασία των συγκεκριμένων προτάσεων θα διευκολύνει κατά πάσα πιθανότητα την εφαρμογή με περιορισμό των προβλημάτων αυτών. Ωστόσο, οι διαβουλεύσεις στο επίπεδο των κρατών μελών εξακολουθούν να είναι απαραίτητες μετά την τελική έκδοση του κειμένου. Η πρόσθεση λεπτομερειών για το πιθανό πεδίο εφαρμογής και τις επιπτώσεις της πρότασης στην αιτιολογική έκθεση με την οποία ήδη συνοδεύονται οι προτάσεις της Επιτροπής για τη θέσπιση της αντίστοιχης νομοθεσίας, θα υποβοηθήσει τα κράτη μέλη να αντιμετωπίσουν το έργο των μεταγενέστερων διαβουλεύσεων. Τα κράτη μέλη πρέπει να εξασφαλίσουν μηχανισμούς συντονισμού που να τους δίνουν τη δυνατότητα διεξαγωγής κατάλληλων διαβουλεύσεων πριν από τη θέσπιση των εθνικών μέτρων μεταφοράς σε εθνικό δίκαιο. Για να υποβοηθηθούν τα κράτη μέλη κατά την επιτέλεση του έργου τους αυτού, η Επιτροπή θα περιλάβει στις αιτιολογικές της εκθέσεις που συνοδεύουν τις νομοθετικές της προτάσεις αναφορές στο δυνητικό πεδίο εφαρμογής του προτεινόμενου μέτρου και τις επιπτώσεις που θα έχει στα κράτη μέλη. Η στρατηγική πληροηνρησης για την κοινοτική περιβαλλοντική πολιτική και νομοθεσία 53. Σημαντικός αριθμός πληροφοριώνγια τις κοινοτικέςδιπλωματικές,πολιτικέςκαι νομοθετικές δραστηριότητες, στο σύνολο τους, παρέχεται στο κοινό από τη γενική έκθεση επί των δραστηριοτήτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και από την ετήσια έκθεση ελέγχου της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Η Επιτροπή δημοσιεύει κατά τομείς εκθέσεις για την πολιτική του ανταγωνισμού και την εσωτερική αγορά· η τελευταία έχει ιδιαίτερα καίρια σημασία εφόσον εξετάζει περιβαλλοντικά ζητήματα στο βαθμό που αυτά συνδέονται στενά με την επίτευξη του στόχου της εσωτερικής αγοράς. Στο μηνιαίο Δελτίο παρέχονται, μεταξύ άλλων, στοιχεία για τις νέες διαδικασίες θέσπισης νομοθετικών διατάξεων και τις διαδικασίες παραβάσεως σε όλους τους τομείς που καλύπτονται από το κοινοτικό δίκαιο. Προς συμπλήρωση των πληροφοριών σχετικά με τον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος, που παρέχονται στην ετήσια έκθεση της Επιτροπής για τον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, στην έκθεση αυτή πρέπει να συμπεριλαμβάνονται, από την 14η έκδοση της (για το 1996) και μετά, τα ακόλουθα στοιχεία: σε Λεπτομέρειες της νομοθεσίας που έχει κοινοποιηθεί από τα κράτη μέλη όσον αφορά την μεταφορά οδηγιών, συμπεριλαμβανομένων και πινάκων εφαρμογής, από τους οποίους προκύπτει με ποιο τρόπο η νομοθεσία ενσωμάτωσε τις απαιτήσεις των οδηγιών, σύμφωνα με τις πληροφορίες που έχουν χορηγηθεί από τα κράτη μέλη. των κοινοτικών περιβαλλοντικών δίκαιο εθνικό 17 Λεπτομέρειες των μέτρων που θεσπίστηκαν από τα κράτη μέλη για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένων και ζητημάτων όπως οι κοινοποιήσεις από τις αντίστοιχες αρμόδιες αρχές, η δημιουργία και η κοινοποίηση προγραμμάτων στο πλαίσιο της κοινοτικής νομοθεσίας του περιβάλλοντος και τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν. Η ετήσια έκθεση ελέγχου της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου της Επιτροπής θα επεκταθεί (από τη 14η έκδοση της για το 1996 και μετά) ούτως ώστε να συμπεριλαμβάνει και αναλυτικές λεπτομέρειες της νομοθεσίας που κοινοποιήθηκε από τα κράτη μέλη για τη μεταφορά σε εθνικό δίκαιο των διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας του περιβάλλοντος και για τα μέτρα που θεσπίστηκαν από τα κράτη μέλη προς εφαρμογή της νομοθεσίας αυτής. Τα σημεία που καλύπτονται στην ανακοίνωση αυτή που δεν αφορούν τον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου και τις διαδικασίες παραβάσεως, όπως τα σχετικά σημεία για τα θέματα ακολουθητέας πολιτικής και διαδικασίας θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο έμπρακτης συνέχισης των δημοσιεύσεων αυτών υπό τη μορφή της "ετήσιας επισκόπησης". Βελτίωση της συνεργασίας 54. Η βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών έχει κεφαλαιώδη σημασία για την επίτευξη των φιλόδοξων στόχων που επιδιώκονται από την κοινοτική πολιτική του περιβάλλοντος. Στο εθνικό επίπεδο, τα νομοθετικά σώματα θα πρέπει να συνεργάζονται στενά με τους οργανισμούς εφαρμογής και εξαναγκασμού εφαρμογής των διατάξεων, για να είναι το όλο σύστημα λειτουργικό και αποδοτικό. Το ίδιο ισχύει και για την Επιτροπή και τις αρμόδιες εθνικές αρχές, που θα πρέπει να βελτιώσουν τη συνεργασία τους για να αυξήσουν την αποτελεσματικότητα τους στην κοινή ευθύνη για την εφαρμογή της νομοθεσίας. Η απευθείας συνεργασία μεταξύ των εθνικών αρχών των διαφόρων κρατών μελών θα πρέπει επίσης να είναι καλοδεχούμενη σε σχέση με τα διασυνοριακά προβλήματα επιβολής των περιβαλλοντικών διατάξεων, όπως η ανίχνευση του παράνομου εμπορίου επικίνδυνων αποβλήτων ή των απειλούμενων με εξαφάνιση ειδών. 55. Η ανησυχία των κρατών μελών αναφορικά με τη δυνατότητα σύγκρισης των προτύπων εφαρμογής και επιβολής της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας στις διάφορες χώρες οδήγησαν το 1992 στη συγκρότηση ενός ανεπίσημου δικτύου των εθνικών περιβαλλοντικών οργανισμών που ονομάστηκε δίκτυο του Chester. Παράλληλα, με το πέμπτο περιβαλλοντικό πρόγραμμα δράσης αναγνωρίσθηκε η ανάγκη που είχε παραμείνει ανεκπλήρωτη για τη σωστή παρακολούθηση της εςχχρμογής της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας με την εξαγγελία της δημιουργίας ενός δικτύου "εφαρμογής" στο οποίο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι των αρμόδιων εθνικών αρχών και της Επιτροπής στον τομέα της πρακτικής εκτέλεσης των κοινοτικών μέτρων35. Το δίκτυο του Chester τροποποιήθηκε στη συνέχεια λόγω της συγκρότησης του ανεπίσημου δικτύου της ΕΕ για την εφαρμογή και την αναγκαστική επιβολή της εφαρμογής του δικαίου για το περιβάλλον (IMPEL). To IMPEL, που απαρτίζεται από εκπροσώπους των κρατών μελών υπό την κοινή προεδρία της Επιτροπής και του κράτους μέλους που ασκεί την προεδρία του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, διαθέτει σχετικά νομοθεσίας, ευρεία συμπεριλαμβανομένων κυρίως θεμάτων αναφορικά με το πώς μπορεί να διασφαλιστεί η καλύτερη επιβολή της νομοθεσίας από τις εθνικές, περιφερειακές και τοπικές αρχές. Η σημερινή επικέντρωση στα θέματα της επιβολής των διατάξεων μπορεί να διευρυνθεί ώστε να συμπεριλάβεικαι θέματα εφαρμογής και νομοθετικής πολιτικής. Οι εργασίες που έγιναν μέχρι σήμερα επέτρεψαν να συμπεριληφθούν και τα ακόλουθα ζητήματα36: της περιβαλλοντικής εφαρμογής εξέτασης εντολή της 35 36 ΕΕ αριθ. C 138 της 17. 5. 1993, σ. 80. Τα έγγραφα που συντάχθηκαν από την IMPEL κυκλοφόρησαν μέσω της γραμματείας της IMPEL, στην οποία παρέχει την υποστήριξη της η ΓΔ XI της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. 18 Η σύγκριση των τεχνικών προτύπων και της τεχνολογίας ελέγχου της ρύπανσης για ποικίλες κατηγορίες μονάδων σε καθένα από τα κράτη μέλη, με αποτέλεσμα τη σύνταξη τεχνικά™ κατευθυντηρίων γραμμών για τους νομοθετικούς φορείς σε ορισμένους βιομηχανικούς κλάδους, όπως για παράδειγμα για τα εργοστάσια παραγωγής ενέργειας, τα εργοστάσια καύσης αποβλήτων, τα διυλιστήρια, τις μονάδες παραγωγής τσιμέντου, τις υαλουργίες και τις μονάδες παραγωγής μικροκυκλωμάτων. Η ανταλλαγή πληροφοριών και η σύγκριση των εμπειριών για τη χορήγηση των αδειών λειτουργίας στις βιομηχανικές εγκαταστάσεις των κρατών μελών και η εξέταση της εφαρμογής της νομοθεσίας των ΕΚ στα κράτη μέλη και των πρακτικών πτυχών της ρυθμιστικής διαδικασίας, όπως για παράδειγμα η σύνταξη εκθέσεων αξιολόγησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων από τις βιομηχανικές εγκαταστάσεις με διασταύρωση στοιχείων για τα περιβαλλοντικά μέσα και σχετικά με την εφαρμογή των οδηγιών των ΕΚ στις δημοτικές εγκαταστάσεις καύσεως αποβλήτων και τις μεγάλες μονάδες καύσης. Η σύγκριση των ρυθμίσεων επιβολής της νομοθεσίας στο πλαίσιο των κρατών μελών, ο χειρισμός των ζητημάτων αξιολόγησης της συμμόρφωσης και πραγματοποίησης ελέγχων, για παράδειγμα, με τη δημοσίευση σχετικής έκθεσης κατά το δεύτερο ήμισυ του 1996 στην οποία θα αναπτύσσεται η νομοθεσία των κρατών μελών, ή οι οργανώσεις και μηχανισμοί για την πραγματοποίηση ελέγχων, την παρακολούθηση και την επιβολή των σχετικών διατάξεων, συμπεριλαμβανομένων και σχετικών στατιστικών στοιχείων, της πραγματοποίησης επισκέψεων επιθεώρησης και μέτρων επιβολής των αντίστοιχων διατάξεων. Τα προγράμματα ανταλλαγής για επιθεωρητές, με τα οποία θα διευκολυνθεί η βαθύτερη κατανόηση των ρυθμιστικών καθεστώτων κάθε χώρας και θα διευκολυνθεί η μελλοντική ανταλλαγή στοιχείων μεταξύ των επιθεωρήσεων καθώς και η προετοιμασία των εγχειριδίων "ειδικών γνώσεων και διαχείρισης" για τους επιθεωρητές, που θα καλύπτουν τόσο τη ρυθμιστική διαδικασία, όσο και τους ελέγχους στις σχετικές εγκαταστάσεις. Η εξέταση και δημοσίευση έκθεσης για τους μηχανισμούς παρακολούθησης και επιβολής των σχετικών διατάξεων για τη διασυνοριακή μεταφορά επικίνδυνων αποβλήτων στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 56. To IMPEL μπορεί να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στη βελτίωση της συνεργασίας στα θέματα εφαρμογής μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών καθώς και μεταξύ των ίδιων των κρατών μελών και εντός των ορίων τους, αλλά μπορεί επίσης να βελτιώσει το συντονισμό μεταξύ των ποικιλόμορφων οργανισμών επιβολής της εφαρμογής των διατάξεων σε κάθε κράτος μέλος, με τον εσωτερικό συντονισμό της προπαρασκευής των θέσεων των κρατών μελών στο πλαίσιο της IMPEL. Ακριβώς όπως παρίσταται και η ανάγκη συντονισμού στο επίπεδο της Κοινότητας και των κρατών μελών, υπάρχει επίσης η ανάγκη συντονισμού των προσπαθειών στο πλαίσιο των ίδιων των κρατών μελών. Ύα δίκτυα θα μπορούσαν επίσης να βοηθήσουν στη μείωση των προβλημάτων που ανακύπτουν από την αποκεντρωμένη εφαρμογή και εκτέλεση των διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας για το περιβάλλον που μνημονεύτηκε προηγουμένως37. Εάν υπήρχαν τέτοια δίκτυα38 ή εάν είχαν συγκροτηθεί σε κάθε κράτος μέλος από τις εθνικές κυβερνήσεις με συγκερασμό των ενεργειών μεταξύ των αρμοδίων εθνικών και περιφερειακών αρχών, το IMPEL θα μπορούσε τότε να χρησιμεύσει για το συντονισμό των δικτύων εκείνων των κρατών μελών σε κοινοτική κλίμακα, με σκοπό την χρησιμότερη δυνατή εκμετάλλευση των διαθέσιμων πόρων σε κάθε ανάλογο επίπεδο των κρατών μελών. Με αφετηρία το δεδομένο της σχεδόν ολοκληρωτικής εξάρτησης των αρμοδίων για την επιβολή της εφαρμογής των περιβαλλοντικών διατάξεων αρχών από κρατικούς πόρους, ο συντονισμός αυτός θα μπορούσε να οδηγήσει σε οικονομίες κλίμακας και να βοηθήσει να μεγιστοποιηθούν 37 38 Βλέπε σχετικά στις παραγράφους 13 και 14 προηγουμένως. Σε συνάρτηση με το σημείο αυτό θα έπρεπε να διερευνηθεί κατά πόσο το δίκτυο τηλεματικής του ΕΙΟΝΕΤ το οποίο λειτουργεί στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού οργανισμού περιβάλλοντος θα μπορούσε να διαδραματίσει χρήσιμο ρόλο στα θέματα της υλοποίησης. 19 τα κέρδη από τις εμπειρίες σε οποιοδήποτε κράτος μέλος. Επιπλέον, ο καθορισμός κομβικών σημείων αναφοράς στο πλαίσιο αυτών των εθνικών δικτύων θα μπορούσε να αναμένεται ότι θα επιφέρει βελτίωση της επικοινωνίας μεταξύ της Επιτροπής και των πολυάριθμων αντίστοιχων εθνικών αρχών. Η Επιτροπή θα διερευνήσει τη σημερινή θέση του ανεπίσημου δικτύου IMPEL, αντιμετωπίζοντας το ως χρήσιμο λειτουργικό εργαλείο συνεργασίας και επέκτασης των ικανοτήτων και θα υποβάλλει σχετικές προτάσεις βελτίωσης, ανάπτυξης και αναδιοργάνωσης της λειτουργικής του αποστολής. Θα ενθαρρύνει εξάλλου και τη σύσταση δικτύων εθνικού συντονισμού τα οποία θα διασυνδεθούν με το IMPEL μέσω των εθνικών συντονιστικών οργάνων. Υποβολή εκθέσεων, παρακολούθηση και αξιολόγηση Αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των μέτρων 57. Είναι πράγματι αξιοσημείωτο ότι, παρά τη μεγάλη πληθώρα περιβαλλοντικών μέτρων που έχουν θεσμοθετηθεί από την Κοινότητα, τα σημεία βελτίωσης του περιβάλλοντος δεν έχουν εμφανισθεί πολλές φορές με τον επιθυμητό ρυθμό, ενώ σε ορισμένες άλλες πτυχές οι περιβαλλοντικές συνθήκες έχουν στην ουσία επιδεινωθεί. Οι προσπάθειες που καταβλήθηκαν κατά το παρελθόν για την παρακολούθηση της αποτελεσματικότητας των κοινοτικών μέτρων παρεμποδίστηκαν από την έλλειψη σχετικών πληροφοριών για την ορθή υλοποίηση τους: μπορεί πράγματι να είναι δύσκολο να διαγνώσει κανείς κατά πόσο η έλλειψη προόδου σε κάποιο ιδιαίτερο τομέα οφείλεται στην αναποτελεσματικότητα εφαρμογής των διατάξεων από το κράτος μέλος ή στην έλλειψη αποτελεσματικότητας των διατάξεων που έχουν θεσπιστεί βάσει της οδηγίας. Οποιαδήποτε αξιολόγηση της πρακτικής αποτελεσματικότητας ενός συγκεκριμένου μέτρου εξαρτάται ως εκ τούτου κατά πρώτο λόγο από τα διαθέσιμα στοιχεία για την εφαρμογή του συγκεκριμένου μέτρου. Μόλις έχουν συγκεντρωθεί τα σχετικά στοιχεία, μπορεί να εξακριβωθεί κατά πόσο οι διατάξεις που περιλαμβάνονται στο μέτρο αυτό είναι αποτελεσματικές και, εάν δεν είναι, κατά πόσο θα πρέπει να ενισχυθούν οι υφιστάμενες διατάξεις ή εάν ενδείκνυται η υιοθέτηση μιας εναλλακτικής προσέγγισης για την επίλυση του προβλήματος. 58. Η ρήτρα επανεξέτασης ενσωματώνεται όλο και περισσότερο στην κοινοτική περιβαλλοντική νομοθεσία και πολλά είναι τα διδάγματα που μπορεί να αντληθούν από το εγχείρημα αυτό, σε ό,τι αφορά την πρακτική πείρα και τη βελτίωση του νομοθετικού πλαισίου. Εκείνο που απομένει να διαπιστωθεί με βάση την πείρα που θα αποκτηθεί κατά την εφαρμογή των απαιτήσεων υποβολής εκθέσεων, όπως για παράδειγμα από την πρώτη έκθεση που θα δημοσιευτεί από την Επιτροπή συνεπεία της ειραρμογής της οδηγίας για την υποβολή εκθέσεων, που αφορά τον τομέα των υδάτων, η οποία πρόκειται να δημοσιευτεί μόλις τον Ιούνιο του 1997, είναι ακριβώς κατά πόσο οι πρακτικές ρυθμίσεις που θα θεσπιστούν από τα κράτη μέλη με στόχο την περισυλλογή των αντίστοιχων στοιχείων λειτουργούν στην πράξη και εάν τα δεδομένα που συγκεντρώθηκαν είναι αξιόπιστα. Για την σε βάθος εκτίμηση των επιπτώσεων ενός συγκεκριμένου μέτρου απαιτείται η περισυλλογή των αντίστοιχων πληροφοριών, δεδομένων και εμπειριών. Με την οδηγία για την υποβολή εκθέσεων39 και το νέο δίκτυο περισυλλογήςπεριβαλλοντικών στοιχείων που συγκροτήθηκε σε κοινοτικό επίπεδο με συντονισμό των ενεργειών από τον ευρωπαϊκό οργανισμό περιβάλλοντος40 θα μπορούσαν να φανούν ιδιαίτερα χρήσιμα σε σχέση με το σημείο αυτό, ιδίως σε ό,τι αφορά το γεγονός ότι η επιστημονική και τεχνολογική αξιολόγηση έχει εξαιρετικά μεγάλη σημασία κατά την αποτίμηση της αποτελεσματικότηταςκαι της αποδοτικότητας της περιβαλλοντικής νομοθεσίας. 39 40 Οδηγία 91/692/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 23ης Δεκεμβρίου 1991 για την τυποποίηση και τον εξορθολογισμό των εκθέσεων που αφορούν την εφαρμογή ορισμένων οδηγιών για το περιβάλλον, (ΕΕ αριθ. L 377 της 31. 12. 1993, σ. 48). Κανονισμός (ΕΟΚ) 1210/90 του Συμβουλίου της 7ης Μαΐου 1990 για την ίδρυση του ευρωπαϊκού οργανισμού περιβάλλοντος και του ευρωπαϊκού δικτύου πληροφοριών και παρατηρήσεων σχετικά με το περιβάλλον (ΕΕ αριθ. L 120 της 11. 5. 1990, σ. 1). 20 Θα πρέπει επίσης να διερευνηθούν και άλλες λειτουργικές δυνατότητες που θα διασφαλίζουν την ανατροφοδότηση στοιχείων από τα κράτη μέλη και από εκείνους που θίγονται από τις σχετικές διατάξεις της νομοθεσίας με αποδέκτη την Επιτροπή. Με την αποτελεσματικότερη δυνατή χρήση της οδηγίας για την υποβολή εκθέσεων αλλά και με τη στενότερη συνεργασία με τον ευρωπαϊκό οργανισμό περιβάλλοντος, η Επιτροπή θα μεριμνήσει να καταστούν διαθέσιμες οι καλύτερες δυνατές πληροφορίες για την αποτελεσματικότητα των κοινοτικών περιβαλλοντικών μέτρων και να μπορεί να χρησιμοποιηθούν κατά τη διατύπωση των αντίστοιχων πολιτικών της στα θέματα της περιβαλλοντικής προστασίας. Η Επιτροπή θα εγκαινιάσει και θα συντονίσει το έργο εκπόνησης μελετών με ειδικό αντικείμενο για την αξιολόγηση της μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, της εφαρμογής και της επιβολής στην πράξη επιλεγμένων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. Στόχος της θα είναι να εξασφαλιστεί η ευρύτερη δυνατή διάδοση των πληροφοριών που συγκεντρώθηκαν από την εκπόνηση αυτών των ειδικότερων μελετών. Ευρωπαϊκός οργανισμός περιβάλλοντος 59. Ο ευρωπαϊκός οργανισμός περιβάλλοντος συστάθηκε το 199041 με στόχο να χορηγεί στην Κοινότητα και στα κράτη μέλη αντικειμενικά, αξιόπιστα και συγκρίσιμα στοιχεία σε ευρωπαϊκό επίπεδο, τα οποία θα τους δώσουν τη δυνατότητα να θεσπίσουν τα απαιτούμενα μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος, να αξιολογήσουν τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών και για να εξασφαλίσουν ότι το κοινό είναι κατάλληλα ενημερωμένο για την κατάσταση του περιβάλλοντος. Ο οργανισμός καλείται ως εκ τούτου να διαδραματίσει καίριο ρόλο για την παροχή των σχετικών πληροφοριών, που θα δώσουν τη δυνατότητα αξιολόγησης της αποτελεσματικότητας των κοινοτικών περιβαλλοντικών μέτρων. Ο ρόλος αυτός είναι εξίσου σημαντικός και σε συνάρτηση με τις εργασίες της Επιτροπής για τη διατύπωση και θέσπιση της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας αλλά και για την εφαρμογή της: πρόκειται για την παροχή πληροφοριών και τεχνικών συμβουλών στις νέες προτάσεις της Επιτροπής στα θέματα της περιβαλλοντικής προστασίας. Ο οργανισμός αποτελεί για το λόγο αυτό ζωτικό συνδετικό κρίκο της κανονιστικής αλυσίδας, ακριβώς επειδή ο ρόλος του έγκειται στη διασύνδεση του τέλους της κανονιστικής αλυσίδας των μέτρων που έχουν θεσπιστεί και εκτελεστεί με την αρχή της κανονιστικής αλυσίδας των μέτρων που αποτελούν τη λογική ακολουθία της παλαιότερης νομοθεσίας, επιφέροντας τις τροποποιήσεις που κρίνονται αναγκαίες, ούτως ώστε να προστατεύεται αποτελεσματικότερα και αποδοτικότερα το περιβάλλον. Ο ΕΟΠ (ευρωπαϊκός οργανισμός περιβάλλοντος) θα μπορούσε επίσης να συμμετάσχει περισσότερο ενεργά στο έργο της αξιολόγησης και της παρακολούθησης των εκθέσεων που διαβιβάστηκαν βάσει της οδηγίας για την υποβολή εκθέσεων και των άλλων οδηγιών στις οποίες έχουν ενσωματωθεί ειδικές απαιτήσεις για την υποβολή εκθέσεων (όπως π. χ. η οδηγία για τα άγρια πτηνά). Η Επιτροπή θα επιζητήσει τη δραστήρια συμμετοχή του οργανισμού στο έργο της αξιολόγησης των επιπτώσεων των κοινοτικών μέτρων και θα μεριμνήσει ούτως ώστε οι πληροφορίες, οι γνώσεις και ή ειδική πείρα του οργανισμού να χρησιμοποιηθούν στο έπακρο κατά τη συνδρομή της Επιτροπής στη διατύπωση προτάσεων για τη θέσπιση των νέων κοινοτικών περιβαλλοντικών μέτρων και στην επανεξέταση των διατάξεων της υφιστάμενης νομοθεσίας. Προαγωγή των γνώσεων για το Κοινοτικό δίκαιο του περιβάλλοντος 60. Η εφαρμογή αρχίζει με τη γνώση των διατάξεων που πρέπει να εφαρμοσθούν. Οι κοινοτικές οδηγίες εφαρμόζονται συνήθως βάσει της συγκεκριμένης πράξης μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, που είναι συνήθως επαρκώς γνωστή στις αρμόδιες εθνικές αρχές και προσλαμβάνει μορφή οικεία σε αυτές. Η έγκαιρη και ορθή μεταφορά των διατάξεων στο εθνικό δίκαιο διαδραματίζει ως εκ τούτου καίριο ρόλο για την υλοποίηση των διατάξεων μιας οδηγίας. 41 Κανονισμός (ΕΟΚ) 1210/90 του Συμβουλίου της 7ης Μαΐου 1990 (βλέπε την προηγούμενη υποσημείωση). 21 Εκείνο που επιπλέον πρέπει να εξασφαλίζεται είναι ότι τα εθνικά μέτρα εκτέλεσης •αναφέρονται σαφώς στην κοινοτική τους πηγή, επιτρέποντας έτσι στους εθνικούς δικαστές να ερμηνεύουν τα μέτρα αυτά ανάλογα και να κατοχυρώνουν το προβάδισμα των κοινοτικών μέτρων έναντι οποιωνδήποτε άλλων αντιθέτων διατάξεων της εθνικής νομοθεσίας. Η κατάσταση διαφέρει ωστόσο εάν δεν έχει επέλθει η μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, ή εάν αυτή είναι ελλιπής fj εσφαλμένη. Όπως έχει διαγνώσει το Δικαστήριο στην απόφαση του Costanzo/Milano2 όχι μόνο τα εθνικά δικαστήρια, αλλά και κάθε άλλη εθνική αρχή υποχρεούται να εφαρμόζει τις άμεσα εφαρμοστέες διατάξεις της ευρωπαϊκής νομοθεσίας, αγνοώντας τις αντίθετες διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας. Το καθήκον αυτό είναι πράγματι δύσκολο, όπως τόνισε και ο Γενικός εισαγγελέας στις προτάσεις του στην προαναφερθείσα υπόθεση. Έστω και αν οι αρμόδιες αρχές έχουν γνώση των αντίστοιχων διατάξεων, ενδέχεται να υπάρχει η τάση αποφυγής της εφαρμογής τους. Παρά το γεγονός ότι το ευρωπαϊκό δίκαιο υπερέχει του εθνικού δικαίου και αποτελεί αναπόσπαστο μέρος των εθνικών εννόμων τάξεων, υπάρχει το ενδεχόμενο τα όργανα που εφαρμόζουν στην πράξη τις διατάξεις αυτές να προβάλουν αντίσταση κατά της εφαρμογής νόμων που έχουν μορφή που μπορεί να είναι πολύ διαφορετική από την αντίστοιχη που έχουν συνηθίσει να εφαρμόζουν στα κράτη μέλη. το εξετάσει ανάληψης πρωτοβουλιών παροχής ενδεχόμενο Η Επιτροπή θα χρηματοοικονομικής και τεχνικής υποστήριξης για να καταστούν ευρύτερα γνωστές οι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος ιδίως μάλιστα στον χώρο των δικαστών, των δικηγόρων και των κρατικών λειτουργών των κρατών μελών. Η κοινοτική χρηματοδότηση που θα δοθεί στο πλαίσιο του "Life 2" θα μπορούσε επίσης να συμβάλει στην εφαρμογή οριζόντιων μέτρων, όπως η συγκρότηση δικτύων τηλεματικής ή τα μέτρα κατάρτισης σε συνάρτηση με τη βελτίωση της εφαρμογής των διατάξεων της περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Κοινοτικές χρηματοδοτήσεις και υλοποίηση των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου του περιβάλλοντος. 61. Υπάρχουν πολλές πηγές και μορφές κοινοτικής χρηματοδότησης για τα θέματα του περιβάλλοντος. Η χρηματοδότηση στο πλαίσιο του προγράμματος "Life"43 συμβάλλει αποκλειστικά στην ανάπτυξη και εκτέλεση της περιβαλλοντικής πολιτικής, ενώ άλλα χρηματοδοτικά μέσα αποτελούν σημαντικές πηγές χρηματοδότησης για το περιβάλλον, παρά το γεγονός ότι δεν είναι ειδικά αφιερωμένα στα θέματα του περιβάλλοντος. Στο πλαίσιο του Ταμείου Συνοχής44 από το οποίο δίνεται στήριξη για την υλοποίηση περιβαλλοντικών έργων και έργων στις υποδομές των μεταφορών, τα επιλέξιμα μέτρα συμπεριλαμβάνουν και έργα στόχος των οποίων είναι η ολοσχερής συμμόρφωση με τις διατάξεις της κοινοτικής νομοθεσίας για το περιβάλλον ιδίως μάλιστα σε τρεις τομείς: την υδροδότηση και την ποιότητα των υδάτων, την επεξεργασία των λυμάτων και τα στερεά απόβλητα. Στα κράτη μέλη που είναι επιλέξιμα για τη χορήγηση βοήθειας από το ταμείο αυτό, η κοινοτική χρηματοδότηση των περιβαλλοντικών έργων μπορεί ναι είναι ιδιαίτερα σημαντική στο έργο της υποβοήθησης τους να εφαρμόσουν και να θέσουν σε ισχύ την κοινοτική νομοθεσία για το περιβάλλον. Επιπλέον, η υποστήριξη που παρέχεται από τα διαρθρωτικά ταμεία45 η οποία 42 43 44 45 Απόφαση της 22. 6. 1989, C-103/88, Συλλογή 1989 σελ. 1839 (1870). Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1973/92 του Συμβουλίου της 21ης Μαΐου 1992 σχετικά με τη δημιουργία ενός χρηματοδοτικού μέσου για το περιβάλλον (ΕΕ αριθ. L 206 της 22. 7. 1992). Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 566/94 του Συμβουλίου της 16ης Μαΐου 1994 για τη θέσπιση χρηματοδοτικού μέσου συνοχής (ΕΕαριθ. L 72 της 16. 3. 1994). Οι χρηματοδοτικές προοπτικές για την υλοποίηση περιβαλλοντικών έργων κατά το 1996 ανέρχονται περίπου στο ποσό του 1,7 δισεκατ. ECU. Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2081/93 του Συμβουλίου της 20ης Ιουλίου 1993 για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2052/88 για την αποστολή των διαρθρωτικών ταμείων, την αποτελεσματικότητα τους και το συντονισμό των παρεμβάσεων τους μεταξύ τους, καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφισταμένων 22 συνίσταται κατά κύριο λόγο στη συγχρηματοόύτησηλειτουργικών προγραμμάτων και εθνικιόν προγραμμάτων παροχής ενισχύσεων μπορεί να συμπεριλάβει και έργα με περιβαλλοντικές πτυχές. 62. Η κοινοτική χρηματοδότηση46 οφείλει, σύμφωνα με τη βασική αρχή της ολοκλήρωσης, να λαμβάνει υπόψη την περιβαλλοντική νομοθεσία της Κοινότητας4. Ούτε θα πρέπει όμως η Επιτροπή να συγχρηματοδοτεί έργα που έχουν αρνητική επίπτωση για τα περιβαλλοντικά συμφέροντα που προστατεύονται βάσει των διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας, όπως οι ειδικές περιοχές διατήρησης που προστατεύονται από την οδηγία για τους οικοτόπους, εκτός εάν το έργο συμμορφώνεται κατ'αρχή και στην πράξη με τους προαπαιτούμενους όρους προστασίας της νομοθεσίας αυτής. Εκείνο που επίσης προέχει είναι όλοι οι κοινοτικοί πόροι να χορηγούνται στο πλαίσιο της εφαρμογής της ενδεδειγμένης πολιτικής. Κατά τη χορήγηση και διάθεση των κοινοτικών πόρων48 θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνο οι διατάξεις της κοινοτικής νομοθεσίας για τα θέματα του περιβάλλοντος, αλλά επίσης και η κοινοτική περιβαλλοντική πολιτική. Οποιαδήποτε πρόταση χορήγησης κοινοτικών πόρων θα πρέπει να αξιολογείται σε συνδυασμό με την εφαρμοζόμενη κοινοτική περιβαλλοντική πολιτική και νομοθεσία και να συμμορφώνεται με αυτές. 63. Μόλις ληφθεί η σχετική απόφαση χορήγησης κοινοτικής χρηματοδότησης, πρέπει να διασφαλίζεται η συμμόρφωση με τις απαιτήσεις της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας και πολιτικής. Στους κοινοτικούς κανονισμούς με τους οποίους χορηγείται χρηματοδοτική υποστήριξη στα κράτη μέλη απαιτείται, για λύγους αρχής, να εξασφαλίζεται από τις αρμόδιες αρχές ότι οι αποδέκτες των ενισχύσεων θα συμμορφωθούν με τις απαιτήσεις της κοινοτικής πολιτικής και της νομοθεσίας στα θέματα του περιβάλλοντος. Αυτή η βασική αρχή εφαρμόζεται είτε έχουν κινηθεί οι υφιστάμενες διαδικασίες επί παραβάσει όσον αφορά το έργο που απολαύει της κοινοτικής χρηματοδότησης είτε όχι, εφόσον σύμφωνα με τους όρους της ίδιας της απόφασης της Επιτροπής για τη χορήγηση της σχετικής χρηματοδότησης απαιτείται η συμμόρφωση με τις διατάξεις της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας και πολιτικής. Η δυνατότητα αναστολής των πληρωμών ή το δικαίωμα να ζητηθεί η επιστροφή των ποσών αυτών αποτελεί σημαντικό λειτουργικό μηχανισμό για να εξασφαλίζεται η συμμόρφωση με τις διατάξεις της κοινοτικής περιβαλλοντικής πολιτικής και νομοθεσίας στα θέματα των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων. Η Επιτροπή οφείλει να διευρύνει τους ελέγχους και την παρακολούθηση της σχετικής συμμόρφωσης για τα έργα που χρηματοδοτούνται από πόρους της Κοινότητας. Η Επιτροπή θα διερευνήσει τη δυνατότητα λήψης πρόσθετων μέτρων για να εξασφαλίζεται ότι οι περιβαλλοντικοί στόχοι της Κοινότητας αλλά και οι απαιτήσεις της ευρωπαϊκής κοινοτικής νομοθεσίας στα θέματα του περιβάλλοντος ενσωματώνονται πλήρως στις αποφάσεις χορήγησης χρηματοδοτικής υποστήριξης προς τα κράτη μέλη και στην παρακολούθηση των έργων που χρηματοδοτούνται από την Κοινότητα. -οοοοοΟοοοοο- 46 47 48 χρηματοδοτικών οργάνων (ΕΕ αριθ. L 193 της 31. 7. 1993). Ο όρος αυτός συμπεριλαμβάνει επίσης εκείνες τις ενέργειες του ΕΓΤΠΕ που συνδέονται με τις διαρθρωτικές χρηματοδοτήσεις, δηλαδή το τμήμα προσανατολισμού του ταμείου. Η Κοινότητα δεν θα πρέπει για παράδειγμα να χρηματοδοτεί κατά βάση έργα αποχετεύσεων, εάν το κράτος μέλος στο οποίο παρέχεται η σχετική χρηματοδότηση δεν έχει ενσωματώσει στο εθνικό του δίκαιο τις διατάξεις της οδηγίας για την επεξεργασία των αστικών λυμάτων, εφόσον στην περίπτωση αυτή λείπει το νομικό πλαίσιο, στο οποίο ορίζονται οι πρακτικές λεπτομέρειες υλοποίησης των μεμονωμένων έργων. Βλέπε για παράδειγμα τις διατάξεις του άρθρου 8 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1164/94 του Συμβουλίου για την ίδρυση του ταμείου συνοχής (ΕΕ αριθ. L 130 της 25. 5. 94, σ. 1). 23 ΜΕΡΟΣ IV: ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ 64. II Επιτροπή θεωρεί ότι πρέπει να δοθεί προτεραιότητα σε. μέτρα που θα οδηγήσουν αν βελτίωση της υλοποίησης της κοινοτικής νομοθεσίας, καθώς η Κοινότητα εισέρχεται σε μια εποχή παγίωσης του κοινοτικού κεκτημένου που έχει μέχρι σήμερα επιτευχθεί στον περιβαλλοντικό τομέα. 65. Η Επιτροπή αντλεί εξάλλου από την εμπειρία της το συμπέρασμα ότι τα σημερινά μέσα για τη διασφάλιση της εφαρμογής των διατάξεων, που εξαρτώνται κυρίως στη χρήση της διαδικασίας των άρθρων 169 και 171 της Συνθήκης, μολονότι είναι σημαντικά, ισχυρά και απαραίτητα, αποδείχθηκε ότι δεν επαρκούν από την άποψη της ταχύτητας και της καταλληλότητας για την προστασία του περιβάλλοντος από παραβιάσεις της κοινοτικής νομοθεσίας. Βεβαίως, ορισμένα από τα προβλήματα που συναρτώνται με την ιδιομορφία της περιβαλλοντικής νομοθεσίας μπορεί να περιοριστούν με τη διεύρυνση του συγκερασμού των περιβαλλοντικών μέσων, αλλά υπάρχει επίσης η ανάγκη μεγαλύτερης ποικιλίας και αποκέντρωσης των μηχανισμών ελέγχου. 66. Η Επιτροπή ασπάζεται κατά συνέπεια στην παρούσα της ανακοίνωση μια νέα ευρύτερη προσέγγιση, στην οποία ενσωματώνεται όλο το φάσμα της κανονιστικής αλυσίδας καθώς και όλοι οι ενδιαφερόμενοι φορείς. Στην ανακοίνωση προτείνεται η υιοθέτηση ορισμένων νέων προτάσεων, στόχος των οποίων είναι η βελτίωση του καθεστώτος εφαρμογής της κοινοτικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας, σε όλα τα επίπεδοι. 67. Η Επιτροπή αναμένει ότι θα ενισχυθεί η επίγνωση για τη συνολική εικόνα σχετικά με την εφαρμογή και επιβολή <με βάση την παρούσα ανακοίνωση της>, σε όλα τα επίπεδα, με αποτέλεσμα στη συνέχεια να μπορέσει να εξασκήσει πλήρως το δικαίωμα της ανάληψης πρωτοβουλιών στο πλαίσιο της αναπόκρισης στην ανακοίνωση της και των συζητήσεων που θα διεξαχθούν αναφορικά με το τί θα πρέπει να γίνει για τη βελτίωση της συγκεκριμένης κατάστασης από όλους τους ενδιαφερομένους παράγοντες, σε όλα τα διαφρετικά επίπεδα. -οοοοοΟοοοοο- 24 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Ι: ΟΡΙΣΜΟΙ "Κανονιστική αλυσίδα" είναι το σύνολο των σταδίων της διαδικασίας σύλληψης, σχεδιασμού, εκπόνισης, ψήφισης, εφαρμογής της νομοθεσίας και επιβολής κυρώσεων για μη συμμόρφωση προς την αποτελεσματικότητα της μέχρι τη χρονική στιγμή που αξιολογείται η αποτελεσματικότητα της. Πρόκειται για ένα μεθοδολογικό μηχανισμό που καθιστά δυνατή την σφαιρική προσέγγιση εκπόνισης μέσων περιβαλλοντικής πολιτικής. Ως "μεταφορά στο εθνικό δίκαιο" στο πλαίσιο της παρούσας ανακοίνωσης νοείται κάθε νομοθετικό, κανονιστικό ή διοικητικό δεσμευτικό μέτρο που θεσπίζεται από οποιαδήποτε αρμόδια αρχή ενός κράτους μέλους με στόχο την ενσωμάτωση στην εθνική έννομη τάξη των υποχρεώσεων, δικαιωμάτων και καθηκόντων που καθορίζονται στις κοινοτικές περιβαλλοντικές οδηγίες. Η μεταφορά συμπεριλαμβάνει έτσι όχι απλώς την επανάληψη των λέξεων μιας οδηγίας στο εθνικό δίκαιο, αλλά και οποιεσδήποτε πρόσθετες διατάξεις, όπως η τροποποίηση ή η ανάκληση των αντίθετων διατάξεων της εθνικής νομοθεσίας, που απαιτείται για να εξασφαλιστεί ότι η εθνική νομοθεσία στο σύνολο της αντικατοπτρίζει ορθά τις διατάξεις της οδηγίας. Σε ορισμένα κράτη μέλη, τα μέτρα μεταφοράς πρέπει να υιοθετούνται μόνο σε εθνικό/κεντρικό επίπεδο, ενώ σε ορισμένα άλλα, παραχωρείται στις περιφερειακές αρχές η αποκλειστική αρμοδιότητα σε ορισμένους τομείς της περιβαλλοντικής πολιτικής (π. χ. ορισμένα καθήκοντα προστασίας της φύσης εμπίπτουν στις αρμοδιότητες των γερμανικών και αυστριακών ομοσπονδιακών κρατιδίων). Υπάρχει επίσης το ενδεχόμενο και τα δύο επίπεδα να πρέπει να θεσπίσουν τα αντίστοιχα μέτρα μεταφοράς, στις περιπτώσεις καταμερισμού των αρμοδιοτήτων. Ως "πρακτική εφαρμογή" ορίζεται η ενσωμάτωση του κοινοτικού δικαίου από τις αρμόδιες αρχές στις αντίστοιχες ατομικές αποφάσεις, για παράδειγμα κατά την έκδοση αδειών ή κατά την κατάστρωση των σχεδίων εκτέλεσης ενός προγράμματος ή σχεδίου. Η κοινοτική νομοθεσία εφαρμόζεται απευθείας από τις εθνικές αρχές στις περιπτώσεις των κανονισμών και των άμεσα εφαρμοστέων διατάξεων των οδηγιών. Ωστόσο, μόλις μια οδηγία μεταφερθεί ορθά στο εθνικό δίκαιο, εφαρμόζεται μέσω των εθνικών μέτρων μεταφοράς. Περιλαμβάνει επίσης τη δημιουργία των απαιτούμενων δομών και διατάξεων για να δοθεί στις αρμόδιες εθνικές αρχές η δυνατότητα εκπλήρωσης των υποχρεώσεων που υπέχουν βάσει των διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας και θέσπισης των ενδεδειγμένων αποφάσεων. Στον ευρύτερο ορισμό του "εξαναγκασμού προς εκτέλεση" εμπίπτουν όλες οι προσεγγίσεις των αρμοδίων αρχών, στόχος των οποίων είναι η ενθάρρυνση ή ο εξαναγκασμός άλλων σε συμμόρφωση με τις διατάξεις της κείμενης νομοθεσίας (π. χ. η παρακολούθηση, η διεξαγωγή επιτόπιων ελέγχων, η επιβολή κυρώσεων και η επιβολή υποχρεωτικών διορθωτικών μέτρων) για τη βελτίωση των επιδόσεων της περιβαλλοντικής πολιτικής, με απώτερο στόχο τη βελτίοχτη της συνολικής ποιότητας του περιβάλλοντος. 25 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Η: ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ ΑΡ^Α ΤΟΜΕΑ Προβλήματα εφαρμογής και αναγκαστικής επιλογής ανακύπτουν σε όλους τους τομείς στους οποίους η Κοινότητα έχει θεσπίσει περιβαλλοντικούς νόμους. Στο παράρτημα αυτό δίνονται περισσότερες λεπτομέρειες για τις κατηγορίες εςχιρμογής και τα προβλήματα εξαναγκασμού προς συμμόρφωση που ανακύπτουν μόνο σε τέσσερεις τομείς: το νερό, τα απόβλητα, την προστασία της φύσης και την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Νερό Σε ό,τι αφορά τη βελτίωση της ποιότητας του νερού, το μέγεθος και ο περίπλοκος χαρακτήρας των υποχρεώσεων που επιβάλλονται από την παραδοσιακή προσέγγιση της κοινοτικής νομοθεσίας σ1 αυτόν τον τομέα, που βασίζεται κατά κύριο λόγο στον καθορισμό ποιοτικο')ν αντικειμενικών στόχων, την κατάρτιση προγραμμάτων καθαρισμού και συστημάτων χορήγησης προγενέστερων εγκρίσεων και τη σύνταξη εκθέσεων, εξακολουθεί ακόμα να προκαλεί σοβαρότατα προβλήματα στις διοικήσεις των κρατών μελών. Ορισμένα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν τεράστιες δυσχέρειες στο έργο της ικανοποιητικής εφαρμογής των κοινοτικών οδηγιών σ' αυτό τον τομέα. Η περίπτωση της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ περί της ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της κοινότητας αποτελεί ένα καλό παράδειγμα. Η Επιτροπή έχει κινήσει τις διαδικασίες επί παραβάσει εναντίον πολλών κρατών μελών λόγω παράλειψης κοινοποίησης των προγραμμάτων μείωσης της ρύπανσηςγια τις ουσίες που περιλαμβάνονται στον πίνακα II του παραρτήματος της οδηγίας. Αλλά και η εφαρμογή της οδηγίας 76/160/ΕΟΚ περί της ποιότητος των υδάτων κολυμβήσεως εξακολουθεί να προκαλεί προβλήματα σε ορισμένα κράτη μέλη. Σε ό,τι αφορά την οδηγία 91/676/ΕΟΚ για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορύπανση γεωργικής προέλευσης, μερικά κράτη μέλη δεν έχουν ακόμη κοινοποιήσει τα εθνικά τους μέτρα ενσωμάτωσης των διατάξεων στο εθνικό δίκαιο. Τα περισσότερα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν προβλήματα σε συνάρτηση με την εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας (έλλειψη προσδιορισμού των ευαίσθητων ζωνών, έλλειψη κωδίκων ορθής γεωργικής πρακτικής, αποτυχία κατάρτισης των προγραμμάτων εποπτείας, παράλειψη κοινοποίησης στην Επιτροπή των εκθέσεων που απαιτείται να υποβληθούν βάσει των διατάξεων του άρθρου 10 της οδηγίας). Η Επιτροπή παρακολουθεί πολύ στενά τα προβλήματα εφαρμογής της οδηγίας αυτής στα κράτη μέλη και έχει κινήσει τις διαδικασίες επί παραβιάσει στις κατάλληλες περιπτώσεις. Η Επιτροπή έχει επίσης λάβει καταγγελίες για την ποιότητα του πόσιμου νερού (οδηγία 80/778/ΕΟΚ): η ανυπαρξία επαρκών τεχνικών υποδομών αποτελεί συχνά την αιτία για τις καταγγελίες που υποβάλλονται αναφορικά με την οδηγία αυτή. Το καθήκον της Επιτροπής να μεριμνά για τη συμμόρφωση με τα κοινοτικά πρότυπα καθίσταται μερικές φορές ακόμη δυσχερέστερο εξαιτίας της μεθοδολογίας που ακολουθείται από ορισμένα κράτη μέλη για την υποχρεωτική επιβολή των προτύπων ποιότητος του νερού. Απόβλητα Η κοινοτική νομοθεσία για τη διαχείριση των αποβλήτων εφαρμόζεται για μεγάλο αριθμό δραστηριοτήτων ανάκτησης και διάθεσης αποβλήτων που γίνονται από οικονομικούς φορείς· η κάθε μια αλλά και οποιαδήποτε από τις δραστηριότητες αυτές θα πρέπει υπό ομαλές συνθήκες να διενεργείται βάσει των διατάξεων της κοινοτικής νομοθεσίας για τα απόβλητα και των μέτρων ενσωμάτωσης της κοινοτικής νομοθεσίας στο εθνικό δίκαιο. Οι εγκαταστάσεις διάθεσης των αποβλήτων πρέπει να διέπονται από το σύστημα έκδοσης αδειών, ενώ οι μονάδες ανάκτησης των αποβλήτων θα πρέπει τουλάχιστον να εγγράφονται στα αντίστοιχα μητρώα. Ακόμη και η διακίνηση των αποβλήτων μεταξύ των κρατών μελών καλύπτεται από τις διατάξεις ενός κοινοτικού κανονισμού. 26 Το όλο σύστημα εξαρτάται ως εκ τούτου σε εξαιρετικά μεγάλο βαθμό από την υλοποίηση από τις αρμόδιες εθνικές, περιφερειακές και/ή τοπικές αρχές των ποικιλόμορφων ενεργειών που είναι αναγκαίες για την επεξεργασία των πολυάριθμων αιτήσεων έκδοσης αδειών, τη χορήγηση των αδειών βάσει των όρων που επιβάλλονται από τους αντίστοιχους νόμους και κανονισμούς, την παρακολούθηση της συμμόρφωσης των οικονομικών φορέων με την άδεια και τους όρους που καθορίζονται σε αυτήν και, στην περίπτωση που οι φορείς δεν συμμορφώνονται με τους όρους αυτούς, τη θέσπιση διορθωτικών μέτρων και την επιβολή κυρώσεων λόγω της μη τήρησης τους. Οι αρμόδιες αρχές φέρουν επιπλέον την ευθύνη για την υποχρεωτική εφαρμογή της νομοθεσίας για τα απόβλητα όσον αφορά τις δραστηριότητες που είναι αφεαυτών παράνομες λόγω της έλλειψης χορήγησης οποιασδήποτε αδείας (π. χ. στην περίπτωση της παράνομης απόρριψης αποβλήτων). Τα περισσότερα από τα δυσχερέστερα προβλήματα υλοποίησης στον τομέα των αποβλήτων σχετίζονται με την αποτυχία εφαρμογής των διατάξεων στα κράτη μέλη, όπως συμβαίνει με τις περιπτώσεις της παράνομης απόρριψης αποβλήτων, των κακών πρακτικών διάθεσης τους και της ρύπανσης του νερού με την απευθείας απόρριψη των αποβλήτων στο νερό. Για να αποδόσει συγκεκριμένους καρπούς το όλο σύστημα θα πρέπει να υπάρξει ένα αποκεντρωμένο δίκτυο αρμοδίων αρχών οι οποίες θα εκπληρώνουν δραστήρια τους αντίστοιχους ρόλους τους. Η αποκέντρωση συνιστά την αποδοτικότερη, από την πλευρά του κόστους, απάντηση στην βαλλοντική πρόκληση που θέτουν τα απόβλητα, εφόσον η άριστη γνώση τη τρέχουσας επιτόπιας κατάστασης είναι απολύτως αναγκαία για την ορθή και αποτελεσματικής εφαρμογή της νομοθεσίας, όπως επιβάλλεται από τις πραγματικές συνθήκες. Φύση Τα σημαντικότερα κοινοτικά νομοθετικά μέσα της φύσης είναι η οδηγία 79/409/ΕΟΚ για τη διατήρηση των αγρίων πτηνών και η οδηγία 92/43/ΕΟΚ για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας. Οι οδηγίες αυτές προκάλεσαν σημαντικά προβλήματα υλοποίησης και αποτελούν από κοινού ετησίως την αφορμή για την υποβολή σημαντικού αριθμού καταγγελιών. Η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να διαδραματίσει καίριο ρόλο για να εξασφαλίσει την υιοθέτηση και συμμόρφωση των διατάξεων της εθνικής νομοθεσίας, αλλά και για την επίτευξη των κυριότερων κοινοτικών στόχων, όπως η καθιέρωση του Natura 2000 (ενός κοινοτικού δικτύου προστατευομένων τοποθεσιών). Ωστόσο, οι περισσότερες καταγγελίες που υποβλήθηκαν σε συνάρτηση με τις διατάξεις των δύο αυτών οδηγιών αφορούν τις διαγραφόμενες απειλές εξάλειψης μεμονωμένων τοποθεσιών, περίπτωση στην οποία η Επιτροπή αντιμετωπίζει σημαντικότατες δυσχέρειες. Οι σε κάθε συγκεκριμένη τοποθεσία αναφερόμενες καταγγελίες απαιτούν συχνά την εξέταση περίπλοκων και τοπικά εντοπισμένων παραγόντων και συσχετίζονται επίσης συχνά με ταχύτατα μετεξελισσόμενεςσυνθήκες (μπορεί για παράδειγμα να αφορούν ζημιογόνα έργα που ήδη εκτελούνται). Ο αποκεντρωμένος μηχανισμός εκτέλεσης που έχει σήμερα στην διάθεση της η Επιτροπή είναι ακατάλληλος για την αντιμετώπιση των καταγγελιών αυτών, ιδίως όσον αφορά την ταχύτητα της σχετικής απάντησης, τη χρήση εμπειρογνωμόνων με ειδικές τοπικές γνώσεις και την επίσκεψη των συγκεκριμένων τοποθεσιών. Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων Η οδηγία 85/337/ΕΟΚ για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων στο περιβάλλον αποτελεί μια από τις συχνότερες νομικές βάσεις υποβολής καταγγελιών, αναφορών, κοινοβουλευτικών επερωτήσεων και κίνησης διαδικασιών παραβάσεως. Οι διαδικασίες παραβάσεως που έχουν κινηθεί από την Επιτροπή αποτελούν στις περισσότερες περιπτώσεις απόρροια της εσφαλμένης μεταφοράς των διατάξεων στην αντίστοιχη εθνική έννομη τάξη: προβλήματα συμμόρφωσης εξακολουθούν να υπάρχουν σε πολλά κράτη μέλη ιδίως μάλιστα σε ό,τι αφορά τη μετατροπή σε εθνικό δίκαιο των κατηγοριών έργων που απαριθμούνται στο παράρτημα II της οδηγίας αυτής. 27 Στο επίκεντρο των καταγγελιών και των αιτήσεων που υπο|ϊάλλονται τείνουν να βρίσκονται η ποιότητα των μελετών για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, η εξέταση των εναλλακτικίον λύσεων και η αποτυχία των αρμοδίων αρχών να αντιδράσουν βασιζόμενες στις γνίόμες που εκφράστηκαν έγκυρα στο πλαίσιο των διαβουλεύσεων με το κοινό. Για την Επιτροπή είναι εξαιρετικά δυσχερές να προχωρήσει σε έρευνες και Vit παρέμβει στις περιπτώσεις αυτές, καθώς η οδηγία αυτή είναι κατά κύριο λόγο διαδικαστικής φύσης και οεν παραχωρεί στην Επιτροπή την εξουσία όσον αφορά τη διερεύνηση της ποιότητας των εκτιμήσεων ή την παρακολούθηση των αποτελεσμάτων της διαδικασίας εκτίμησης. 28 ISSN 0254-1483 COM(96) 500 τελικό ΕΓΓΡΑΦΑ GR 14 06 Αριθ. καταλόγου : CB-CO-96-540-GR-C ISBN 92-78-10641-0 Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων L-2985 Λουξεμβούργο