title: MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD - IMPACT EN DOELTREFFENDHEID VAN DE INTERNE MARKT

eurovoc_concepts:
EU law
competitiveness
employment policy
impact study
single market

text: COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 30. 10. 1996 COM(96) 520 def. MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD IMPACT EN DOELTREFFENDHEID VAN DE INTERNE MARKT IMPACT EN DOELTREFFENDHEID VAN DE INTERNE MARKT INHOUD SAMENVATTING -3 1. DE ECONOMISCHE GEVOLGEN VAN HET INTERNE MARKTPROGRAMMA 6 1. 1 Inleiding 1. 2 Handel en buitenlandse directe investeringen 1. 3 Marktstructuren 1. 4 Inkomen, werkgelegenheid en convergentie 2. EEN INTERNE MARKT IN DIENST VAN DE BURGERS 2. 1 Vrij verkeer van personen 2. 2 De interne markt en het sociaal beleid 2. 3 Consumentenbelangen 2. 4 Milieubescherming 3. DE DOELTREFFENDHEID VAN HET IMP 3. 1 Hoe groot is de uitdaging? 3. 2 Enquêtes en resultaten 3. 3 Goederen 3. 4 Diensten 3. 5 Kapitaal 3. 6 Overheidsopdrachten 4. RESTERENDE BELEMMERINGEN VOOR HET VRIJE VERKEER 4. 1 Gebrekkige tenuitvoerlegging, handhaving en schadevergoeding 4. 2 Lacunes in het wettelijk kader 4. 3 Te ingewikkelde regels 4. 4 Oude en nieuwe nationale belemmeringen 4. 5 Beheer van de Gemeenschapswetgeving 4. 6 De interne markt en diensten van algemeen belang 5. EEN NEEUW ENGAGEMENT VOOR DE INTERNE MARKT 5. 1 Het Gemeenschapsrecht doelmatig toepassen en handhaven 5. 2 Overtollige regelgeving verwijderen 5. 3 Het wettelijk kader op Gemeenschapsniveau voltooien 5. 4 Aanvullende maatregelen op Gemeenschapsniveau 5. 5 Conclusie: de interne markt vraagt om een hernieuwd engagement BIJLAGE 1 : INFORMATIEBRONNEN VOOR DIT ONDERZOEK 6 7 7 8 9 9 10 11 12 14 14 IS 15 18 19 23 24 24 25 27 27 28 29 30 30 31 32 33 34 36 Impact en doeltreffendheid van de interne markt Samenvatting 1. 2. Werkgelegenheid en duurzame groei staan bovenaan de agenda van de Unie. Het Vertrouwenspact van de Commissie, "Actie voor de werkgelegenheid in Europa", noemt de interne markt het lanceerplatform voor het bereiken van een hoger niveau van werkgelegenheidschepping en duurzame groei. De Commissie bezit thans overtuigende bewijzen van de positieve invloed van de interne markt, gebaseerd op een eerste uitputtend onderzoek dat in de afgelopen twee jaar is verricht naar de economische gevolgen en de doeltreffendheid van deze markt. Wat de economische gevolgen betreft zijn de berichten over het algemeen bemoedigend. Veel van de interne-marktmaatregelen zijn nog niet volledig in werking getreden, maar er zijn duidelijke tekenen die wijzen op een onmiskenbare verandering van de Europese economie. Wij beschikken thans over de eerste bewijzen van de volgende positieve gevolgen van de interne markt, in die zin dat de aanzet is gegeven tot de verwachte versterking van de integratie en de mededinging, alsmede tot de verbetering van de economische resultaten en de voordelen voor consumenten : • • • • • een toenemende concurrentie tussen ondernemingen, zowel in de produktie- als in de dienstensector; een bespoediging van de industriële herstructurering, met de daaruit voortvloeiende voordelen in de zin van een groter concurrentievermogen; een groter gamma van produkten en diensten voor de openbare sector, en voor industrieel en huishoudelijk verbruik tegen lagere prijzen, met name in onlangs geliberaliseerde dienstensectoren zoals vervoer, telecommunicatie- en omroepdiensten; snellere en goedkopere grensoverschrijdende leveringen als gevolg van de afwezigheid van goederencontroles aan de grenzen; een grotere mobiliteit tussen de Lid-Staten voor zowel werknemers als voor economisch inactieven (met inbegrip van studenten en gepensioneerden); financiële dienstverlening, 3. Uit berekeningen van de globale economische gevolgen van deze veranderingen blijkt dat het IMP heeft geleid tot : • • • • tussen 300. 000 en 900. 000 banen meer dan indien de interne markt achterwege was gebleven; een extra-inkomensstijging in de EU met 1,1 à 1,5% in de periode 1987-1993; inflatiepercentages die 1,0 à 1,5% lager zijn dan zonder het IMP; economische convergentie en samenhang tussen verschillende regio's van de EU. 4. Deze voordelen zijn bereikt zonder afbreuk te doen aan de veiligheidsnormen voor consumenten of werkenden. Op veel gebieden zijn de normen inzake de bescherming van de burger zelfs versterkt. Burgers van de Unie beschikken tevens over meer persoonlijke vrijheid en over meer Een meer gedetailleerde beschrijving van de bevindingen van de Commissie kunnen worden aangevraagd bij het Bureau voor Officiële Publikaties in de volgende documenten: 38 achtergrondstudies en één conjunctuurenquête (te publiceren in nov. 1996 - jan. 1997) Een werkdocument (100 blz. ) van de diensten van de Commissie waarin de belangrijkste •resultaten van de studies worden samengevat (nov. 1996) Een meer gedetailleerde analyse van de economische gevolgen zal worden gepubliceerd in "European Economy" (dec. 1996) keuzemogelijkheden dan ooit. Uit de enquête van de Commissie blijkt dat de communautaire wetgeving op het gebied van de interne markt over het geheel genomen de randvoorwaarden heeft geschapen voor vrij verkeer en economische efficiëntie. De situatie in de interne markt van vandaag staat in scherpe tegenstelling tot die van het midden van de jaren tachtig, toen: • • • • alle goederen aan de grenzen werden tegengehouden en gecontroleerd; de meeste produkten moesten voldoen aan per Lid-Staat verschillende voorschriften; diensten als vervoer, telecommunicatie, bank- en omroepdiensten niet aan concurrentie onderhevig waren; en burgers, indien zij niet in een andere Lid-Staat werkten, in dat land konden worden inzake hun verblijf en riskeerden hun sociale- onderworpen aan beperkingen zekerheidsrechten te verliezen. Het is aan de marktdeelnemers om de interne markt zoveel mogelijk te benutten. De rol van de overheid op nationaal en communautair niveau blijft beperkt tot het scheppen van passende economische en institutionele voorwaarden. In het kader van een gunstiger economisch klimaat zullen de marktdeelnemers beter in staat zijn de mogelijkheden die thans beschikbaar zijn volledig uit te buiten. Dit verslag toont aan dat wanneer deze kansen worden gegrepen, de voordelen aanzienlijk zijn. Uit de analyse van de Commissie blijkt dat deze positieve resultaten nog gunstiger zouden zijn geweest indien de Lid-Staten een grotere ijver aan de dag hadden gelegd bij de omzetting van de reeds vastgestelde interne - marktmaatregelen en bij de toepassing van de beginselen van het Gemeenschapsrecht waarop zij gebaseerd zijn. Vertragingen bij de toepassing en handhaving van interne-marktregels op nationaal niveau beperken nog steeds de positieve invloed van de interne markt op groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid. De Gemeenschap moet voortbouwen op haar successen en de resterende politieke en praktische moeilijkheden uit de weg ruimen die verhinderen dat het potentieel van de interne markt volledig wordt bereikt. De Commissie doet duidelijke beleidsaanbevelingen voor maatregelen op twee niveaus: • • in de allereerste plaats op nffifljoiwl niveau, waar de grootste verantwoordelijkheid voor de toepassing van de interne-marktregels ligt. De Commissie dringt erop aan dat de inspanningen om de interne-marktwetgeving en de Verdragsregels ten uitvoer te leggen worden geïntensiveerd, en dat hiervoor op nationaal niveau meer middelen worden uitgetrokken. Bovendien roept de Commissie op tot krachtdadig optreden om de buitensporige regulering op nationaal niveau, die zowel de mededinging als het concurrentievermogen aan banden legt te verminderen; op communautair niveau, waar verdere inspanningen nodig zijn om de agenda van 1985 op een aantal centrale gebieden (zoals de afschaffing van de personencontroles aan de grenzen, belastingen en vennootschapsrecht) af te ronden, waar meer middelen moeten worden ingezet voor de controle van de tenuitvoerlegging en het bijwerken van de wetgeving en waar communautaire beleidsmaatregelen op verwante gebieden als mededinging, consumentenbeleid, informatie en milieu wellicht verder moeten worden uitgebreid om tot een zo efficiënt mogelijke benutting en ontwikkeling van de interne markt te komen. De invoering van een gemeenschappelijke munt in 1999 zal de effectiviteit van de interne markt eveneens verhogen door de beperkingen als gevolg van wisselkoersrisico's weg te nemen en door over het algemeen de doorzichtigheid en de mededinging te versterken. 8. De Commissie roept in de conclusies van dit verslag op tot actie om een behoorlijk functionerende interne markt te verwezenlijken. Het somt op wat nodig is in termen van een nieuw engagement, een nieuwe betrokkenheid bij de interne markt, niet alleen op het hoogste politieke niveau - de Europese Raad in Dublin -maar ook van allen die moeten helpen de interne markt tot een succes te maken -nationale autoriteiten, de Europese instellingen en, vooral, de marktdeelnemers zelf. I. DE ECONOMISCHE GEVOLGEN VAN HET INTERNE MARKTPROGRAMMA 1. 1 Inleiding Het interne-marktprogramma (IMP), zoals vervat in het Witboek van de Commissie van 1985, vormde het meest ambitieuze op de aanbodzijde van de economie gerichte programma dat ooit op touw is gezet. Het begint thans de starheden van de markt en de mobiliteitsbeperkingen, die in het midden van de jaren tachtig tot aanhoudend achterblijvende economische prestaties leidden welke tot uiting kwamen in een stijgende werkloosheid en een zwak concurrentievermogen, weg te nemen. De tenuitvoerlegging van de maatregelen tot liberalisatie van de interne markt verloopt voorspoedig. Zonder enige twijfel zijn de opheffing van de grenscontroles en het verdwijnen van de daaruit voortvloeiende vertragingen, het vrij kapitaalverkeer en de liberalisatie van financiële diensten op mime schaal door de marktdeelnemers toegejuicht. De tenuitvoerlegging van een aantal maatregelen is evenwel op problemen gestuit (technische belemmeringen, overheidsopdrachten). Met de in dit onderzoek vervatte evaluatie wordt getracht de economische gevolgen vast te leggen en te beoordelen van maatregelen die zijn genomen om handelsbelemmeringen uit de weg te mimen, doch uitsluitend in zoverre zij thans met succes ten uitvoer zijn gelegd. Het is van belang erop te wijzen dat de navolgende beoordeling niet definitief en onvoorwaardelijk kan zijn, omdat: * • het ten eerste moeilijk is de effecten die uitsluitend aan de integratie van de interne markt kunnen worden toegeschreven, te isoleren. Het afgelopen decennium werd gekenmerkt door de toetreding van vijf nieuwe Lid-Staten, de Duitse hereniging en de economische omwenteling in Midden- en Oost-Europa, de in de internationalisering van de wereldeconomie en de informatietechnologie. Deze ontwikkelingen hebben de dynamiek van de interne markt beïnvloed. revolutie ten tweede is de interne-marktwetgeving nog niet volledig in werking getreden. Een groot deel van deze wetgeving is pas in 1994 of 1995 van kracht geworden; een gedeelte ervan zal pas na het jaar 2000 ten uitvoer worden gelegd. De marktdeelnemers zijn nog doende zich aan het nieuwe wettelijke en zakelijke klimaat aan te passen en hebben nog weinig tijd gehad om zich op de nieuwe vrijheden in te stellen; de recente recessie heeft hen er wellicht van weerhouden om nieuwe kansen te benutten. De veranderingen op wetgevend gebied hebben nog onvoldoende tijd gehad om door te werken. Gezien de aard van de interne-marktmaatregelen heeft de tenuitvoerlegging ervan voornamelijk geleid lot gevolgen op micro-economisch niveau en tot wijzigingen in de structuur van de produktie en het handelsverkeer binnen de EU. Als gevolg daarvan spitst het onderzoek zich toe op het vastleggen en meten van micro-economische verschijnselen. Niettemin wordt tevens een poging ondernomen om de macro-economische impact voor inkomen en werkgelegenheid te beoordelen. De opheffing van de handelsbelemmeringen heeft, naar verwachting, de volgende micro-economische gevolgen: het opheffen van de belemmeringen za! leiden tot een verbetering in de allocatie van middelen ten einde specialisatie te benutten welke gebaseerd is op comparatieve voordelen en schaaleconomieën. Er bestaat een gevaar dat het verwijderen van belemmeringen gepaard gaat met een heropdeling van nationale markten door middel van concurrentieverstorende gedragingen (b. v. kartels, misbruik van een machtspositie, staatssteun). Het mededingingsbeleid is een essentieel instrument om dergelijke gedragingen te voorkomen en om de grotere efficiëntie te vertalen in lagere prijzen en een betere kwaliteit voor consumenten. 1. 2 Handel en buitenlandse directe investeringen De interne markt heeft tot een aanzienlijke toename van het handelsverkeer en van het aandeel van de EU in buitenlandse directe investeringen op wereldniveau geleid. De stijging van het handelsverkeer tussen de Lid-Staten is evenwel niet ten koste gegaan van de handel met derde landen. Bovendien kan een relatieve convergentie van de produktiestructuren van de Lid-Staten worden waargenomen als gevolg van specialisatie in dezelfde sectoren doch in verschillende prijs-kwaliteitsegmenten, een ontwikkeling die de totstandbrenging van een monetaire unie vergemakkelijkt. Uit de uitgevoerde analyse blijkt dat de opheffing van de handelsbelemmeringen tot een stijging van de handel in industrieprodukten tussen de Lid-Staten heeft geleid niet 20 à 30%. Deze groei is niet ten koste gegaan van exporteurs van buiten de Gemeenschap die in feite eveneens van de schepping van de interne markt hebben geprofiteerd. De vrees dat de interne markt minder toegankelijk zou zijn voor buitenlandse leveranciers is ongegrond gebleken. Het aandeel van van buiten de EU ingevoerde industrieprodukten in de consumptie is in de periode 1980-1993 van 12 tot 14% toegenomen. Wat de handel in de Gemeenschap betreft kan een opmerkelijke verandering in de aard van de handelsstromen worden waargenomen. De interne markt lijkt tendensen in de richting van een toegenomen sectoriële specialisatie, waarbij de Lid-Staten zich specialiseren in bijzondere activiteiten overeenkomstig hun respectievelijke comparatieve voordelen, niet te hebben versterkt; in plaats daarvan specialiseren de Lid-Staten zich in toenemende mate in bepaalde prijs-kwaliteitsvariaties binnen industriële sectoren. De consumenten hebben geprofiteerd van het grotere produktgamma dat als gevolg hiervan op de markt is. De Lid-Staten zijn derhalve actief in het gehele spectrum van economische activiteit, waarbij zij zich van elkaar onderscheiden door de prijs-kwaliteit-nichemarkt die zij trachten te veroveren. Dit heeft geresulteerd in een convergentie van de industriële structuren van de Lid-Staten. Dit is bijzonder belangrijk met het oog op de monetaire unie. Wat de buitenlandse directe investeringen betreft is het duidelijk dat de interne markt de EU aantrekkelijker heeft gemaakt als investeringsbestemming. Als gevolg daarvan absorbeerde de EU aan het begin van de jaren negentig 44% van de wereldwijde buitenlandse investeringsstromen, tegen 28% in het midden van de jaren tachtig. De interne markt lijkt een bijzonder sterke invloed te hebben gehad op de financiële dienstensector. 1. 3 Marktstructuren De Europese economie heeft een diepgaande herstructurering ondergaan, gekenmerkt door een explosie in het aantal fusies en overnames. Niettemin is de concurrentie op de nationale markten toegenomen, hetgeen tot een grotere convergentie van prijzen voor goederen en diensten heeft geleid. Een aanzienlijk gedeelte van deze buitenlandse directe investeringen hielden verband met fusies en overnames, die verveelvoudigden naarmate het interne-marktprogramma ten uitvoer werd gelegd. Dit geldt in het bijzonder voor grensoverschrijdende fusies en overnames tussen communautaire ondernemingen. Tussen 1986 en 1995 steeg het aantal fusies en overnames van 720 tot 2296 in de industrie en van 783 tot 2602 in de dienstensector. 70% van deze verrichtingen zijn nog steeds zuiver nationaal, tussen ondernemingen van dezelfde Lid-Staat. Dit kan wijzen op het verlangen van de ondernemingen om, althans in eerste instantie, een defensieve strategie op nationaal niveau te volgen, waarbij herstructurering op Europees niveau naar de toekomst wordt verschoven. Herstructureringen die reeds zijn uitgevoerd hebben geleid tot een hoger niveau van concentratie in de EU als geheel. Wat de industriesector betreft nam tussen 1987 en 1993 het aandeel van de vier grootste ondernemingen toe van 20,5% van de totale gemiddelde Europese omzet tot 22,8%. Niettemin is er tevens een vermindering van concentratie op nationaal niveau geweest, ook al bleef de gemiddelde omvang van bedrijven vrij stabiel. Deze ontwikkeling, die paradoxaal lijkt, kan op twee manieren worden verklaard: enerzijds door de inkrimping van het marktaandeel van dominerende bedrijven op hun thuismarkten als gevolg van grotere concurrentie; anderzijds door uitbreiding van het aandeel van de Europese markt van deze overheersende bedrijven als gevolg van een op de totale Europese markt gerichte bedrijfsstrategie. Met andere woorden, het volume van de activiteiten van grote ondernemingen op Europees niveau is toegenomen, maar de geografische verdeling van deze activiteiten is veranderd, waarbij de activiteit op thuismarkten relatief is afgenomen en die op de markten van andere Lid-Staten is toegenomen. Deze ontwikkeling is veel minder uitgesproken voor activiteiten in de dienstensector, met name de sectoren die nog steeds sterk gereguleerd zijn, en waar momenteel een toename van de nationale concentratie kan worden waargenomen. Deze sectoren zullen in de toekomst wellicht te maken krijgen met grootscheepse herstructurering op Europees niveau. De verheviging van de concurrentie heeft de toename van de winstmarges van de bedrijven verminderd (met circa 0,5 procentpunten tussen 1987 en 1991), in het bijzonder in sectoren waar handelsbelemmeringen een belangrijke rol plachten te spelen. In sommige van deze sectoren heeft dit tot prijsverlagingen geleid, ten gunste van de consument. Verder heeft de ontsluiting van markten de prijsconvergentie in de Lid-Staten voor een groot aantal goederen en diensten gestimuleerd. Deze convergentie neemt toe naarmate de liberalisatie als gevolg van de interne markt verder voortschrijdt. Als gevolg hiervan is de variatiecoëfficiënt van de prijzen (met inbegrip van belastingen) tussen de Lid-Staten voor identieke goederen en diensten tussen 1985 en 1993 afgenomen: van 22,5% tot 19,6% voor consumptiegoederen, en van 33,7% tot 28,6% voor diensten. Daarentegen steeg de variatiecoëfficiënt voor energieprodukten van 21,1% tot 31,7%, en voor bouwprodukten van 22,1% tot 27,4%. Met andere woorden, in sectoren waar de nationale markten sterk gefragmenteerd blijven, valt geen convergentie te bespeuren. 1. 4 " Inkomen, werkgelegenheid en convergentie De interne markt heeft een positieve invloed op de inkomens gehad. Zij vormt een van de krachten die bijdraagt tot een zekere convergentie bij perifere Lid-Staten. Het werkgelegenheidsniveau zou zonder de interne markt lager zijn geweest. Van de combinatie van micro-economische processen, zoals hierboven beschreven, is gebruik gemaakt om te trachten de macro-economische impact van het interne-marktprogramma te beoordelen aan de hand van verschillende modellen. Deze ramingen wijzen op een groei van de investeringen met 1 à 3%, terwijl de inflatie is gereduceerd met 1 à 1,5% ten opzichte van het niveau van deze variabelen bij afwezigheid van de interne markt. Als gevolg hiervan was het communautair inkomen in 1994 naar schatting 1,1 à 1,5 procentpunten hoger dank zij de interne markt - een stijging met 60 à 80 miljard ecu. Ongeveer de helft van deze stijging is het gevolg van toegenomen concurrentie en een betere efficiëntie, en het resterende verschil berust op verbeteringen in de technische vooruitgang in samenhang met de interne markt. De recente ontwikkeling van de werkgelegenheid in de EU is, om verschillende redenen, slecht geweest. Uit een economische analyse blijkt evenwel dat het IMP een hoger werkgelegenheidsniveau heeft voortgebracht dan zonder dit programma zou zijn bereikt. Het verschil wordt geraamd op tussen de 300. 000 en 900. 000 banen. Dit positieve effect is evenwel overschaduwd door ongunstige economische omstandigheden die geen verband houden met het IMP. Verder is het hogere inkomenspeil in de Gemeenschap gepaard gegaan met een zekere convergentie ten gunste van de meerderheid van de Lid-Staten die zich in de perifere zone van de Gemeenschap bevinden, waarbij Ierland, Spanje en Portugal een groei doormaakten die boven het communautair gemiddelde lag. Deze ontwikkeling vloeit voort uit het gecombineerde effect van de toetreding (in het geval van Spanje en Portugal), een ruimere ondersteuning uit het Structuur- en Cohesiefonds, en de interne markt. Uit economisch onderzoek blijkt dat het IMP een bijzonder positieve invloed heeft gehad op de convergentie. Geconcludeerd kan worden dat de macro-economische impact van de interne markt, voor zover tot op heden kan worden nagegaan, duidelijk positief is. Ongetwijfeld zullen deze effecten in de toekomst verder toenemen, mits het interne-marktprogramma naar behoren ten uitvoer wordt gelegd en de marktdeelnemers zich daadwerkelijk aanpassen aan het nieuwe, meer concurrerende klimaat dat is ontstaan. 2. EEN INTERNE MARKT IN DIENST VAN DE BURGERS De interne markt is veel meer dan een economische onderneming. Zij heeft, samen met andere communautaire beleidsmaatregelen, in hoge mate bijgedragen tot de totstandbrenging van lagere prijzen en een grotere keuze voor de consument, de uitbreiding van de persoonlijke vrijheid en rechten, een hogere levensstandaard, een betere gezondheid en veiligheid op het werk, produktveiligheid en -betrouwbaarheid, en een veiliger milieu. 2. 1. Vrij verkeer van personen De interne markt is op dit gebied vrijwel voltooid, met als belangrijke uitzondering de afschaffing van de personencontroles aan de grenzen. Enige verduidelijking van de wetgeving is evenwel misschien noodzakelijk, en de tenuitvoerlegging op nationaal en plaatselijk niveau moet worden verbeterd. De vrijheid om zich van het ene land naar het andere te verplaatsen om te werken, te studeren of te verblijven is een van de meest tastbare voordelen van de Unie voor personen. Het vrij verkeer van werknemers was voor de zes oprichtende leden van de Europese Gemeenschap sinds 1968 een realiteit, en is nu in alle Lid-Staten en drie EVA-landen (Noorwegen, IJsland en Liechtenstein) van toepassing. Ondersteunende maatregelen, zoals de wederzijdse erkenning van gelijkwaardige diploma's of het recht om sociale-zekerheidsrechten over te brengen naar een ander land, verruimen de mogelijkheden voor particulieren en de personen te hunnen laste om zich waar dan ook in de EU te vestigen. In het kader van het IMP is er tevens wetgeving vastgesteld inzake de samentelling en overdraagbaarheid van de pensioen- en sociale rechten van werknemers. Sindsdien hebben de werkzaamheden zich toegespitst op de uitbreiding van deze vrijheden tot inactieven, zoals studenten en gepensioneerden, en op de versterking van de wederzijdse erkenning van gelijkwaardige onderwijs- en beroepskwalificaties zodat werkenden en zelfstandigen gebruik kunnen maken van hun recht op vrij verkeer zonder hiervoor op het vlak van de sociale zekerheid te worden bestraft. Het EURES-netwerk biedt daarbij diensten en informatie over vacatures en leef- en arbeidsomstandigheden in de EU. Uit enquêtes naar de arbeidskrachten blijkt een langzame doch gestage toename van ingezetenen van de EU die in andere Lid-Staten werken. De migratie blijft evenwel beperkt tot bijzondere beroepen zoals managers, vaklieden of gespecialiseerde technici en werknemers onder contract in de bouwsector, en komt het meest voor in grensgebieden, waar de intracommunautaire migratie tussen 1987 en 1994 met 18% is gestegen. Eigenlijk is er geen sprake geweest van grootschalige migratie van arbeid in de Gemeenschap. De toegenomen handel tussen de Lid-Staten als gevolg van de interne markt en het vrije verkeer van kapitaal, dat mobieler is gebleken dan arbeid, hebben de migratie vervangen. Culturele en taalkundige verschillen blijven eveneens de verplaatsing van werknemers in de weg staan. Het wettelijk kader van de interne markt is op dit gebied vrijwel compleet. Hoewel aanzienlijke vooruitgang is geboekt blijven verdere inspanningen op het niveau van de Unie noodzakelijk, niet in de laatste plaats om ervoor te zorgen dat de bestaande communautaire bepalingen bijgewerkt, begrepen en toegepast worden. Tevens is duidelijk, zoals vooral uit de verslagen van de Commissie inzake de werking van de interne markt blijkt, dat Europese burgers die hun rechten inzake vrij verkeer en verblijf in de Unie willen uitoefenen nog steeds met werkelijke obstakels worden geconfronteerd, zowel in juridische als in praktische zin. De Commissie heeft een aantal initiatieven ontplooid zoals de Groep op hoog niveau voor het vrije verkeer en de voorlichtingscampagne "Citizens first!". Om deze vraagstukken op te lossen worden in het Groenboek "Onderwijs, opleiding en onderzoek: de belemmeringen voor grensoverschrijdende mobiliteit" eveneens de resterende belemmeringen onderzocht voor de mobiliteit van studenten, cursisten, inactieven, onderzoekers, vrijwilligers (of zij nu burgers van de EU zijn of rechtmatig ingezetenen); tevens worden hierin een aantal actielijnen uitgestippeld. Er is nog geen overeenstemming op communautair niveau bereikt over de afschaffing van grenscontroles van personen. Tussen het merendeel van de Lid-Staten is slechts vooruitgang geboekt op basis van intergouvernementele overeenkomsten. Het handhaven van grenscontroles hangt samen met de voorkeur van sommige Lid-Staten om identiteitscontroles ter bestrijding van terrorisme en drugshandel alsmede andere controles inzake de openbare orde aan de grenzen uit te voeren in plaats van intern. Deze handelwijze verhindert een volledige benutting van de door de interne markt geboden mogelijkheden. 2. 2. De interne markt en het sociaal beleid Het IMP heeft het sociale klimaat in de EU beïnvloed, terwijl sociale beleidsmaatregelen op nationaal en communautair niveau een soepele werking van de interne markt hebben vergemakkelijkt. De vrees dat de investeringen in hoofdzaak naar Lid-Staten zouden vloeien waar de arbeidskosten lager zijn of die zich niet houden aan bepaalde aspecten van het gemeenschappelijk sociaal beleid, lijkt grotendeels ongegrond. Veel sociale maatregelen vormen een integrerend onderdeel van het interne-marktkader. Bepalingen op het gebied van de sociale zekerheid die verzekeringsperioden in een andere Lid-Staat in aanmerking nemen en de richtlijn betreffende Europese ondernemingsraden, evenals de richtlijn inzake detachering van werknemers, zijn voorbeelden van maatregelen die het vrij verkeer van personen ondersteunen en ervoor zorgen dat de interne markt voorkomt dat mededinging ten koste gaat van sociale bescherming. Een volledige harmonisatie van sociale beleidsmaatregelen staat de Gemeenschap niet voor ogen. De tenuitvoerlegging van het sociale actieprogramma van de Commissie van 1989 heeft evenwel geleid tot de vaststelling van een kader van minimumvereisten, bijvoorbeeld op het gebied van gezondheid en veiligheid op het werk. Deze vormen een buffer tegen het gebruik van lage sociale normen als instrument van oneerlijke economische concurrentie. Het permanente doel zou moeten zijn om voor alle Lid-Staten van de Unie normen te ontwikkelen en te verbeteren. Het IMP heeft de internationalisering van ondernemingen bespoedigd. Multinationale ondernemingen leggen in de gehele Gemeenschap herstructurerings- en reorganisatiemaatregelen ten uitvoer om hun concurrentievermogen te ondersteunen. De verwachte verschuiving van de economische activiteit naar Lid-Staten met lage arbeidskosten is niet bewaarheid. Het ondergraven van lonen en arbeidsvoorwaarden door bedrijven die de verschillen in arbeidskosten of regelgeving tussen de LidrStaten willen uitbuiten komt 10 specifieke zelden voor. De meeste multinationale ondernemingen in de EU en daarbuiten verklaren dat, behalve voor sectoren, bij voorbeeld het gecentraliseerde management van zeer luchtvaartmaatschappijen, andere factoren bij vestigingsbesluiten een groter gewicht in de schaal legden. In de industrie bij voorbeeld zijn vervoerfaciliteiten of logistiek van doorslaggevend belang. taken en Een toereikende bescherming in de vorm van sociale zekerheid vormt een voorwaarde voor het recht om zich binnen de Unie te verplaatsen. Zonder een dergelijke bescherming zouden de verschillen tussen de sociale-zekerheidsstelsels in de verschillende Lid-Staten het grensoverschrijdend verkeer van personen negatief beïnvloeden. Maatregelen die de sociale-zekerheidsstelsels van de Lid-Staten coördineren, waarborgen dat het recht op sociale-zekerheidsvoorzieningen dat ingevolge nationale wetgeving is of wordt verworven (bij voorbeeld pensioenen, ziekteverzekering, gezinstoelagen), niet verloren gaat wanneer mensen hun land verlaten om elders in de Unie te werken, werk ïe zoeken, te wonen of te verblijven. 2. 3. Consumentenbelangen ten goede komt. Een efficiënte De doeltreffendheid en de soepele werking van de interne markt hangt tevens af van de actie en invloed van de consumenten. Een goede werking van de markt betekent een redelijk aandeel in de voordelen aan de gebruikers interne markt heeft behoefte aan sterke consumentenorganisaties die telgang hebben-tot duidelijke informatie èn die over instrumenten beschikken om de consumenten te vertegenwoordigen en hun rechten te handhaven. Het IMP heeft detailhandelaars en consumenten een ruimere toegang tot goedkopere en beteren produkten en diensten geboden. De bedoeling was dat Europese consumenten, evenals bedrijven, zouden profiteren van een fellere lagere prijzen, een grotere verscheidenheid van produkten en diensten en nieuwe concurrentie, distributiekanalen. Uit reeds in hoofdstuk i vermeide informatie blijkt dat dit thans werkelijkheid begint te worden. Overeenkomstig artikel 100A, lid 3, dient bij de aanpassing van de wetgevingen op het gebied van de consumentenbescherming te worden uitgegaan van een hoog beschermingsniveau. Er is aanzienlijke vooruitgang geboekt. Er zijn tekens die erop wijzen dat goederen meer en meer uit de gehele EU worden betrokken, met name produkten als elektrische huishoudelijke apparaten, merkvoeding en meubels. In industriële sectoren als levensmiddelen en textiel kan geen duidelijke conclusie worden getrokken wat het prijsniveau betreft; in dienstensectoren als luchtvervoer en telecommunicatie zijn prijsverlagingen wellicht niet uitsluitend een gevolg van het IMP. Daarentegen houdt de toegenomen prijsconvergentie, met name ten aanzien van consumptiegoederen waarvan de kwaliteitsvariatie beperkt is, verband met het IMP. Lagere prijzen en een grotere prijsconvergentie werden gedwarsboomd door prijscontroles (met name voor medische en farmaceutische produkten) of door de voorkeur van consumenten voor nationale, regionale of plaatselijke produkten (in het bijzonder bij levensmiddelen, waar uitsluitend merkartikelen van een betere toegang tot de markt profiteerden). De consumenten hebben toegang gekregen tot een groter gamma van produkten en diensten, met name op het gebied van telecommunicatie-apparatuur, financiële diensten, en meer intercity-vluchten in het luchtvervoer. De voordelen van een grotere keuze en scherpere prijzen hebben over het algemeen de veiligheid en het welzijn van de consument niet in gevaar gebracht. Het IMP stelde de veiligheid van de consument boven het vrij verkeer van goederen en diensten. Open markten zouden tot extra risico's hebben kunnen leiden, bij voorbeeld als gevolg van verschillende normen en van het vrije verkeer van ingevoerde goederen en diensten. Daarom ging het IMP gepaard met de convergentie van conformiteitsbeoordelingsstelsels, 11 strengere straffen voor producenten van produkten met gebreken en vroegtijdige waarschuwingssystemen en systemen voor het uit de markt nemen van produkten, waarvan in noodgevallen gebruik kan worden gemaakt. Het behartigen van de belangen van de consumenten hangt af van de beschikbaarheid van duidelijke en correcte informatie op basis waarvan rationele en doorzichtige keuzen kunnen worden gemaakt. Dit is een voorwaarde voor de goede werking van de interne markt. In dit verband zou benamings- en etiketinformatie een doeltreffend en evenredig middel zijn om consumenten voor te lichten zonder dat dit door de Lid-Staten wordt gebruikt om de markt te fragmenteren en nationale producenten te beschermen. Communautaire maatregelen zoals maatregelen met het oog op de verbetering van de verhaalsmogelijkheden en de grensoverschrijdende toepasbaarheid van garanties zijn van het grootste belang, willen de consumenten de mogelijkheden van de interne markt kunnen benutten. Maar omdat het dikwijls om kleine bedragen gaat is grensoverschrijdende vervolging zelden uitvoerbaar. De Commissie heeft reeds een aantal innovatieve oplossingen voorgesteld om te voldoen aan de behoeften van consumenten met terechte klachten, zodat het doen van aankopen over de grens het vertrouwen van de consumenten verdient. Meer in het algemeen moet het consumentenbeleid worden opgenomen in andere acties in het kader van de interne markt (zoals liberalisatie, informatie, of financiële dienstverlening, waar consumenten nog moeilijkheden ondervinden bij het beschermen van hun belangen) opdat in meerdere mate rekening wordt gehouden met de consumentenbelangen en deze beter worden behartigd. 2. 4. Milieubescherming Het milieubeleid en de interne markt zijn complementair. Het is nog te vroeg om de gevolgen van het IMP voor het milieu definitief te beoordelen. Beter gecoördineerde afspraken inzake milieubescherming en minder grote verschillen tussen de wetgevingen van de Lid-Staten zijn van het grootste belang om nieuwe technische handelsbelemmeringen te voorkomen en er terzelfdertijd voor te zorgen dat de doelstellingen van het milieubeleid worden bereikt. Artikel 2 van het EG-Verdrag bepaalt dat de Gemeenschap tot taak heeft, door het instellen van een gemeenschappelijke markt, onder andere "een duurzame en niet-inflatoire groei met inachtneming van het milieu" te bevorderen. Op beide beleidsterreinen moet worden gestreefd naar een efficiënter gebruik van hulpbronnen, met inbegrip van natuurlijke hulpbronnen, waarvan de kosten naar behoren in aanmerking moeten worden genomen. Het verband tussen deze beleidsterreinen, dat in het Verdrag wordt onderkend, wordt nog versterkt door het feit dat ondernemingen in ruime mate erkennen dat milieuwetgeving noodzakelijk is. Voor sommige sectoren zijn milieu-eisen voor bedrijven een stimulans geweest om in nieuwe milieuvriendelijke technologieën te investeren, waardoor tevens het concurrentievermogen werd vergroot. Voordat de interne markt tot stand werd gebracht waren de verwachtingen over het mogelijke milieu-effect van de interne markt vrij pessimistisch. Het is nog te vroeg om het milieu-effect van het IMP definitief te beoordelen en te kwantificeren en deze vrees al of niet als gegrond aan te merken. Studies die voor het onderhavige onderzoek zijn uitgevoerd voorzien evenwel aanzienlijke voordelen voor hel milieu op middellange termijn, wanneer de interne-marktmaatregelen in bepaalde sectoren, zoals de energiesector, volledig ten uitvoer zijn gelegd. Zo zal in een interne energiemarkt het verbruik van gas, dat veel minder verontreinigend is dan andere brandstoffen, waarschijnlijk toenemen en de uitstoot van C02 met 105 miljoen ton per jaar teruglopen. Wat het vervoer betreft is het moeilijk te beoordelen welk aandeel de interne markt heeft gehad in de toename van het verkeer in de eerste helft van dit decennium. De groei van het wegvervoer in de EU-15 bedroeg echter tussen 1990 en 1994 circa 15%, en de gemiddelde groei van het wegvervoer per jaar was tussen 1990 en 1994 iets groter dan in de jaren tachtig. In verband met deze ontwikkelingen en bij ontbreken van belangrijke verbeteringen in de zin van een zuiniger brandstofverbruik van motorvoertuigen, bestaat de 12 vrees dat zowel de uitstoot van deeltjes als van C02 zal stijgen, waardoor het voor de Gemeenschap moeilijk wordt om, onder andere, haar doelstellingen inzake C02-stabilisatie en -vermindering te verwezenlijken. Bovendien zet de toename van het verkeer het milieu in doorvoerregio's (bijvoorbeeld de Alpen) extra onder druk. Daartegenover staat dat technische verbeteringen aan motorvoertuigen op grond van communautaire wetgeving, bijvoorbeeld in de vorm van geharmoniseerde technische specificaties waarmee strengere emissienormen worden ingevoerd, althans in de toekomst zullen leiden tot een vermindering van de door het wegvervoer veroorzaakte luchtvervuiling. Vroege ramingen voorzien een aanzienlijke vermindering van de uitstoot door het regionaal goederenvervoer. Tevens valt te hopen dat vooruitgang op het gebied van een billijke en efficiënte prijsstelling in de vervoersector evenals de voorgestelde wijziging van de huidige belastingwetgeving voor vrachtwagens (COM(96)331), tot een aanzienlijke extra vermindering van de uitstoot zullen leiden. Tenslotte wordt verwacht dat de strategie om de spoorwegen van de Gemeenschap nieuw leven in te blazen op langere termijn de concurrentiepositie van deze meer milieuvriendelijke vorm van transport zal versterken. De maatregelen van het IMP die een vrij verkeer tot stand moeten brengen, zoals technische specificaties, voorzien, overeenkomstig artikel 100A, lid 3, in een hoog niveau van milieubescherming, in de wetgeving in het kader van de "nieuwe aanpak" worden milieubescherming en energiebesparing dikwijls gekenschetst als "essentiële eisen". Evenals op andere terreinen, waar een groeiend besef bestaat van de noodzaak om over een adequaat wettelijk kader te beschikken om de problemen van de hedendaagse burgers het hoofd te bieden, bestaat evenwel het risico dat de Lid-Staten verschillende wetgeving op milieugebied vaststellen die tot de fragmentatie van de interne markt leidt. Een communautair kader kan in veel gevallen de beste garantie bieden dat de vastgestelde maatregelen volledig effectief zijn en een passend evenwicht tot stand brengen tussen de doelstellingen inzake de interne markt en het milieu. Voorbeelden van terreinen van nationale regelgeving die in deze context zorgvuldig moeten worden onderzocht zijn: • • • emissies en gevaren die, hoewel zij gedeeltelijk op EU-niveau zijn gereglementeerd (bij voorbeeld het gebruik van titanium-dioxide), hoofdzakelijk door nationale wetgeving worden geregeld (oplosmiddelen); nationale milieukeurregelingen, die thans een hoge vlucht nemen ondanks de vorderingen inzake de ontwikkeling van het communautair eco-label, kunnen tot marktdistorsies en verwarring onder de consumenten leiden; voorschriften op het gebied van het afvalstoffenbeheer, waar onvoldoende handhaving of gebrekkige tenuitvoerlegging hebben geresulteerd in verschillende eisen voor producenten op nationaal niveau. De Commissie is van oordeel dat de behoorlijke integratie van de interne markt en het milieubeleid om zo goed mogelijk vooruitgang te boeken met betrekking tot de doelstellingen van het Verdrag, voor de Gemeenschap van het grootste belang is. De Europese Instellingen dienen zich nader te bezinnen over de vraag hoe dit evenwicht moet worden bereikt. De Commissie is voornemens in de loop van 1997 een politiek debat over dit onderwerp op touw te zetten. 13 DE DOELTREFFENDHEID VAN HET IMP Het IMP heeft de voorwaarden voor het grensoverschrijdende handelsverkeer gewijzigd. De lastigste belemmeringen voor de integratie van de goederen -, diensten- en kapitaalmarkten zijn grotendeels uit de weg geruimd. De politieke grenzen binnen de EU zijn niet langer strategisch belangrijk voor de ondernemingen. De opheffing van de beperkingen en de uitwerking van het wettelijk kader zijn verder gevorderd voor de goederenmarkten dan voor de diensten. Op sommige dienstenmarkten komt beïnvloeding van investeringsbeslissingen en grensoverschrijdende transacties nog veel voor. Dit is weliswaar voor een deel te wijten aan met structuren en gedragingen samenhangende beletsels, doch in sommige sectoren gelden nog steeds reglementaire of administratieve belemmeringen. In verscheidene sectoren moeten de inteme-marktbepalingen nog adequaat ten uitvoer worden gelegd. Maar zelfs daar zijn de nodige structuren ingevoerd om resterende barrières weg te ruimen zonder dat er andere voor in de plaats komen. Deze zorgen ervoor dat de recente vorderingen inzake de voltooiing van de interne markt niet ongedaan kunnen worden gemaakt. Dank zij de opheffing van de handelsbelemmeringen en de bredere commerciële horizon beschikken de Europese ondernemingen over ruimere keuzemogelijkheden. De barrières vallen weg en, indien de ondernemingen de nieuwe mogelijkheden te baat nemen, ligt voor hen de weg vrij naar nieuwe markten. De vraag of de interne markt haar beloften zal inlossen, is nu vooral een kwestie van respons van de bedrijfswereld. 3. 1 Hoe groot is de uitdaging? Tot het midden van de jaren '80 werd de concurrentie in de Europese economie aanzienlijk beperkt door belemmeringen voor handel en investeringen tussen de Lid-Staten. Grensoverschrijdende leveringen gingen gepaard met tal van formaliteiten en lange wachttijden aan de grenzen. De producenten dienden hun produkten voor elke nationale markt aan te passen. Overheidsopdrachten vielen buiten elke grensoverschrijdende of lokale concurrentie en werden meestal aan plaatselijke leveranciers toegewezen. Dienstverleners stuitten op een verbod om hun werkzaamheden over de grenzen heen of in andere Lid- Staicn uit te voeren of kregen te maken met onoverkomelijke moeilijkheden. Ondernemingen die een reorganisatie met een Europese dimensie op het oog hadden, kwamen in aanraking met tal van juridische en fiscale verwikkelingen. Controles op het wisselverkeer deden de grensoverschrijdende financiële transacties moeizaam verlopen. Slachtoffer van zoveel protectionisme was de consument, die te veel betaalde voor te weinig keuze. Het IMP had tot doel deze belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen ongedaan te maken. De positieve impact van de interne-marktwetgeving kan evenwel worden teniet gedaan door met de interne-marktregels onverenigbare nationale reglementeringen of door anti-concurrentiële handelspraktijken. Deze kunnen in de weg staan aan de ontwikkeling van doeltreffende produkten-, diensten- en arbeidsmarkten die zich snel en gemakkelijk aan de grotere mededinging van buitenaf kunnen aanpassen. Het is juist dat de Lid-Staten verantwoordelijk zijn voor het algemene ondernemingsklimaat, maar toch is het ook de rol van het gemeenschappelijk beleid inzake concurrentie en staatssteun om te verzekeren dat bedrijven niet anti-concurrentieel optreden, dat de verstrekkers van diensten van algemeen economisch belang handelen in overeenstemming met de concurrentiebepalingen van het Verdrag en dat de steunmaatregelen van de Staten de mededinging niet vervalsen. In dit hoofdstuk wordt nagegaan of de wetgeving gericht op de opheffing van de belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en op de openstelling van de markten voor 14 overheidsopdrachten doeltreffend is geweest, met andere woorden in hoeverre de belemmeringen voor het vrije verkeer uit de weg zijn geruimd. 3. 2 Enquêtes en resultaten De economische aanwijzingen dat de interne markt werkt, worden bevestigd door de Europese bedrijfswereld volgens welke het IMP duidelijk een einde heeft gemaakt aan een reeks belemmeringen voor grensoverschrijdende transacties en de mogelijkheden van de markt heeft uitgebreid. Twee grootschalige enquêtes, waarvan de een bij organisaties die 50% van de industriële produktie in de EU en 48% van de werkgelegenheid vertegenwoordigen en de andere op de antwoorden van 13. 000 Europese ondernemingen is gebaseerd, bevestigen deze positieve visie van de industrie. Er valt evenwel een grotere voldoening vast te stellen in de produktiesector (31 tot 51%) dan in de dienstensector (15 tot 37%). Het aandeel van de ondernemingen die de interne markt als doeltreffend beschouwen, is groter in de sectoren waar de niet- tarifaire belemmeringen het zwaarst doorwogen (elektrische machines, levensmiddelen, chemische produkten, vervoer, etc). Deze resultaten betreffen het bedrijfsleven in zijn geheel, aangezien de enquête niet beperkt was tol de sectoren waarop de impact van het IMP het grootst was. Grotere ondernemingen tonen zich bijzonder positief over de interne markt: 47% van de grote ondernemingen met meer dan 1000 werknemers zijn van oordeel dat het IMP de belemmeringen voor het intracommunautaire handelsverkeer in hun sector uit de weg heeft geruimd, in tegenstelling tot 38% van de ondernemingen met 20 tot 49 werknemers; het standpunt van de middelgrote ondernemingen ligt daar tussenin. Hetzelfde patroon komt terug wanneer het gaat om de visie op specifieke maatregelen. Dat het midden- en kleinbedrijf (MKB) zich minder enthousiast toont, kan een gevolg zijn van zijn meer nationale of lokale gerichtheid. Veel van de sectoren waar het IMP het duidelijkst voelbaar is, tellen vooral ondernemingen van grotere dan gemiddelde omvang (teiecommunicatie-apparatuur, elektrische machines, chemische produkten en farmaceutische produkten, motorvoertuigen en werktuigmachines). synthetische vezels, Aanpassingskosten zijn vooral voor het MKB een nijpend probleem. Grote ondernemingen kunnen immers hun personeel herschikken om de aanpassingsformaïiteiten af te handelen. Kleinere ondernemingen benadrukken dat deze onontkoombare vaste kosten voor hen een hoger aandeel van de omzet vertegenwoordigen dan voor grote ondernemingen. Desalniettemin hebben bepaalde MKB-sectoren de impact van de interne markt positief genoemd, zoals bij voorbeeld de sector detergenten en cosmetica, waar het MKB nu gemakkelijker toegang heeft tot de Europese markten, of de sector bouwmachines waar de interne markt volgens 29% van hei MKB (tegenover 7% van de grote ondernemingen) de export heeft gestimuleerd. Dit totaalbeeld van het IMP is positief, doch van naderbij bekeken varieert de doeltreffendheid van gebied tot gebied. De bevindingen van de Commissie worden hierna uiteengezet, onder de punten "goederen", "diensten", "kapitaal" en "overheidsopdrachten". 3. 3 Goederen De interne markt-wetgeving heeft voor de meeste goederen vrij verkeer verzekerd en wordt algemeen goed onthaald. De grenscontroles zijn afgeschaft. De tenuitvoerlegging van de resterende richtlijnen zal ervoor zorgen dat alle voordelen ten volle worden benut. De toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning lijkt in de praktijk niet gemakkelijk, maar er wordt naar oplossingen gezocht. Er bestaat behoefte aan extra Europese normen die de niet-regiementaire belenimeringen voor de toegang é|ot de laten <4eiden%ioor In het algemeen kunhen de producenten^. ^^^:^rt^an markt opheffen. ''$*$& *l- iï'-f 't'" produktspecificaties die gelden voor een Sterne markt, ' *' ' 15 Vooral op de markt van industrieprodukten worden, in tegenstelling tot de situatie van tien jaar geleden, de afmetingen en de kenmerken van de interne markt hoe langer hoe meer zichtbaar. De twee belangrijkste factoren voor deze verandering waren de afschaffing van de fiscale en douaneformaliteiten en het wegvallen van de technische handelsbarrières. Afschaffing van fiscale en douaneformaliteiten: De wijzigingen in de fiscale en douaneprocedures hebben de extra kosten van grensoverschrijdende leveringen met twee derden verminderd, 60 miljoen douaneformulieren afgeschaft en het aantal doorvoerbewegingen in de Gemeenschap met 85% doen dalen. Dit betekent een jaarlijkse besparing van 0,7% van de waarde van het intracommunautaire handelsverkeer of 5 miljard ecu. De marktdeelnemers beoordelen deze wijzigingen thans algemeen positief, hoewel zij de aanpassingskosten hoog en de huidige regeling voor de aangifte bij grensoverschrijdende verrichtingen te omslachtig vinden. Op de afschaffing van de fysieke versperringen aan de binnengrenzen reageren zij algemeen gunstig. Dit neemt niet weg dat twee derden van de respondenten van een specifieke enquête het huidige BTW-stelsel zien als een voorlopige regeling en uitkijken naar een op het land van oorsprong gebaseerd stelsel. Afschaffing van technische handelsbelemmeringen: Het grootste deel van het communautaire goederenverkeer is onderworpen aan dwingende specificaties of verplichte tests waaraan moet worden voldaan alvorens de goederen op de markt worden gebracht. Voorheen werden dit soort voorschriften op nationaal niveau vastgelegd (in 1985 golden er meer dan 100. 000), waardoor produkten van oorsprong uit partnerlanden van de nationale markten werden uitgesloten zolang zij niet aan de plaatselijke specificaties aangepast en getoetst waren, wat aanzienlijke kosten kon meebrengen. Thans wijst alles erop dat de technische harmonisatie en wederzijdse erkenning, gericht op de opheffing van de handelsbelemmeringen, door het bedrijfsleven als doeltreffend worden gezien. In de basissectoren levensmiddelen, motorvoertuigen) is 35 tot 50% van de respondenten van de Eurostat-enquête van oordeel dat de technische harmonisatie en de wederzijdse erkenning maatregelen zijn waarmee de technische barrières doeltreffend kunnen worden geslecht. (chemische produkten, mechanische nijverheid, kantoorapparatuur, De ingevoerde maatregelen zijn gebaseerd op een aantal afzonderlijke elementen. Het is nuttig deze een voor een te bezien. Het merendeel van deze maatregelen zijn geslaagd, doch niet altijd zonder moeilijkheden. • • • Gedetailleerde harmonisatiewetgeving is voorhanden voor ongeveer 30% van de industriële produktie. De inspanningen om in deze sectoren, waaronder chemische produkten, farmaceutica en motorvoertuigen, de belemmeringen weg te werken, zijn bijzonder groot geweest. De "nieuwe-aanpakrichtlijnen" betreffen ten minste nog eens 17% van de produktie. De reacties op maatregelen die reeds enige tijd van kracht zijn, zoals de drukapparatuurrichtlijn, zijn positief. Kenmerkend voor de nieuwe aanpak zijn de keuzemogelijkheden voor de producent wat de technische oplossing, de tests of certificatie-instelling betreft. Het is daarom misschien niet verwonderlijk dat met spanning wordt afgewacht hoe deze richtlijnen in het begin zullen werken en hoe deze flexibiliteit in de praktijk moet worden opgevat. Geharmoniseerde Europese Normen maken een snelle aanpassing aan de nieuwe-aanpakrichtlijnen mogelijk. In dit verband ontstonden een aantal problemen ten gevolge van de vertraging in de vaststelling van de normen. Dit bewijst dat de uitwerking van normen een zaak van lange adem is - de normalisatie-instellingen in de particuliere sector doen er gemiddeld vijf jaar over om een Europese norm op te stellen en daarover overeenstemming te bereiken. Ondanks opmerkelijke tekortkomingen in gebieden zoals bouwprodukten, hebben de normalisatie-instellingen geen moeite gespaard om de vraag naar Europese normen te beantwoorden, zodat het gros van de Europese 16 normen die nodig zijn voor de nieuwe-aanpakregelgeving over twee jaar mag worden verwacht. Vandaag verloopt 80% van de normalisatiewerkzaamheden op Europees of internationaal niveau, terwijl tien jaar geleden 80% nog nationaal werd afgehandeld. Het is dan ook aan de Europese industrie, indien zij over geharmoniseerde normen wenst te beschikken, om ervoor te zorgen dat er voldoende middelen voorhanden zijn om deze taak ten einde te brengen. • • Het IMP geeft de producenten steeds meer armslag om de test- en certificeringsinstellingen te kiezen. Voor sommige sectoren was deze keuze in bepaalde Lid-Staten te beperkt. Veel hangt af van spoed waarmee de Lid-Staten de aanwijzing van bevoegde instellingen voltooien en zorgen voor een hoog prestatieniveau over de gehele linie. Niet-geharmoniseerde nationale vereisten treffen ongeveer 25% van de produktie. Voor deze produkten is de toegang tot de markt afhankelijk van wederzijdse erkenning en het is niet eenvoudig op die manier een gelijke toegang tot de markten van alle Lid-Staten te verzekeren. Verwacht wordt, dat de inwerkingtreding in 1997 van een nieuwe kennisgevingsprocedure voor nationale maatregelen die de toegang tot de markt belemmeren de onzekerheid omtrent de toepassing van de wederzijdse erkenning zal verminderen. Toch blijkt uit de enquêtes dat, ondanks deze moeilijkheden, de Gemeenschap erin geslaagd is basisregels en een institutionele infrastructuur tot stand te brengen die een eengemaakte markt zonder technische belemmeringen kunnen bewerkstelligen. Daarnaast werd bij deze vooruitgang uitgegaan van hoge vereisten op het gebied van gezondheid, veiligheid, milieu en consumentenbescherming. Maar zelden hebben de nationale autoriteiten deze vereisten ontoereikend bevonden. De vrees waarvan sprake was aan het begin van het IMP is ongegrond gebleken; de verbeteringen in het vrije verkeer zijn tot stand gebracht zonder gevaar voor deze fundamentele vereisten. Dit is zeker voor een groot deel te danken aan het feit dat de Commissie, bij de uitwerking van harmonisatiemaatregelen gericht op de bescherming van de volksgezondheid, onafhankelijk wetenschappelijk advies inwint. De onafhankelijke wetenschappelijke comités van de Commissie zijn bijzonder nuttig gebleken. De inschakeling van dergelijk advies bij de uitwerking van de communautaire regels zal problemen helpen voorkomen en bestaande problemen snel en doeltreffend oplossen. Ook al zijn de problemen van regelgevende aard opgelost, toch hebben sommige producenten moeite gehad om de marktdeelnemers ertoe over te halen de resultaten van conformiteitsonderzoeken uitgevoerd door instellingen die zij niet kennen, of vrijwillig toegepaste nationale normen of merkvereisten waarmee zij niet vertrouwd zijn, te accepteren. De Commissie moedigt op de markt geïnspireerde maatregelen aan om de belemmeringen voor wederzijdse erkenning en omwisselbaarheid van merken ongedaan te maken of om gemeenschappelijke Europese normen en merken te ontwikkelen. Dit is evenwel geen kwestie van reglementering; enkel en alleen een gedragswijziging van de consument kan hierin verandering brengen. Dit bewijst hoe cruciaal het vertrouwen van de consument is voor de werking van de interne markt. Opdat deze markt goed zou werken, moeten de consumenten zekerheid hebben dat de produkten inderdaad voldoen aan de voorwaarden die aan het in de handel brengen ervan zijn gesteld. Dit is met name het geval voor goederen waarmee zij minder vertrouwd zijn. Het vertrouwen van de consumenten kan, in de interne markt, worden ondermijnd door de gedachte dat produkten in een andere Lid-Staat op de markt werden gebracht en dan vervolgens in het vrije verkeer zijn opgenomen zonder dat zij conform zijn, hetzij omdat de gemeenschappelijke technische specificaties in dat land niet ten uitvoer zijn gelegd of omdat adequate opsporing en bestraffing van valse conformiteitsverklaringen ontbreekt, de controles aan de buitengrenzen ontoereikend zijn, of het toezicht op de testprocedures gebrekkig is. Door de voltooiing van het vrije verkeer bestaat meer dan ooit behoefte aan afgesproken inspectie- en toezichtprocedures om dergelijke twijfels van de consumenten tegen te gaan. In de toekomst moet aan deze aspecten meer aandacht worden besteed. 17 3. 4 Diensten Op het gebied van diensten heeft de Gemeenschap voor tal van markten een wettelijk basiskader uitgewerkt. De meest flagrante belemmeringen zijn uit de weg geruimd. Toch kwam de stroom van wetgevende maatregelen pas in 1993 goed op gang. Vertragingen in de omzetting van de nieuwe regels in nationaal recht hebben de voortgang afgeremd (bijvoorbeeld in de sector verzekeringen). Aanvullende maatregelen zijn noodzakelijk, met name op het gebied van financiële diensten. Voor de integratie van de markten voor diensten zijn meer inspanningen nodig geweest dan voor die van goederen. De maatregelen waren erop gericht alle diepgewortelde, onbetwiste belemmeringen voor grensoverschrijdende dienstverrichting en vestiging in partnerlanden uit de weg te ruimen. Vóór het IMP werden de nationale markten met kwantitatieve handelsbeperkingen afgeschermd: buitenlandse marktdeelnemers werden uit de nationale concurrentie radicaal geweerd (sector wegvervoer) of nationale marktdeelnemers werden bevoorrecht (luchtvervoer). In andere nationale voorschriften werden hogere kosten bij binnenkomst of vestiging opgelegd (financiële diensten) of werd het grensoverschrijdend verstrekken van diensten ontmoedigd (verzekeringen). Het IMP streefde ernaar besluiten inzake markttoegang en technische voorschriften inzake toezicht, marktstabiliteit, veiligheid en consumentenbescherming van elkaar te scheiden door de vaststelling op EU- niveau van minimale toelatingsvoorwaarden (waarvan de toetsing bij het land van oorsprong berust). Voor andere sectoren waar grensoverschrijdende diensten mogelijk waren, dienden de bepalingen betreffende het algemeen belang te worden geharmoniseerd om de toepassing van het beginsel van controle door het land van oorsprong mogelijk te maken. Voor professionele en gereglementeerde diensten, waar het recht van beroepsuitoefening dikwijls afhankelijk is gesteld van bijzondere kwalificaties, werd geopteerd voor een strategie van "wederzijdse erkenning" van gelijkwaardige kwalificaties. De onder het IMP vallende diensten vertegenwoordigen meer dan 50% van het aantal banen en van de sectoren met gunstige groei- en toegevoegde waarde van de dienstensectoren, waaronder wcrkgelegenheidsvooruitzichten. Op de overige dienstensectoren had het programma een weliswaar indirecte doch duidelijke invloed. De fysieke organisatie van de distributie- en transportnetwerken werd herzien om aan de behoeften van de geïntegreerde markt tegemoet te komen. Deze verhandelbare diensten dragen bij aan de andere sectoren: 100 ecu industriële produktie sluit namelijk 20 ecu aan diensten in. Tabel 1 geeft een overzicht van de doeltreffendheid van de EU-maatregelen op het gebied van diensten in de visie van de marktdeelnemers. Het IMP heeft het merendeel van de beoogde beperkingen weggeruimd. In de sectoren wegvervoer, luchtvervoer en vrijgemaakte telecommunicatiediensten kunnen diensten voortaan vrij over de grenzen heen worden verstrekt. De opheffing van de belemmeringen heeft de mogelijkheden om in andere Lid-Staten klanten te werven aanzienlijk gewijzigd. Tussen 1990 en 1995 zijn de wegvervoerdiensten, verricht door vervoerders van partnerlanden op het grondgebied van oe afzonderlijke Lid-Staten, met 300% toegenomen. Hierdoor konden de wegvervoerdiensten op efficiëntere wijze worden georganiseerd. In de sector luchtvervoer vallen de vroegere starre structuren weg dankzij nieuwe allianties en gegadigden, hetgeen de consumenten ten goede komt. Wat de banken betreft, heeft de invoering van de "enkele vergunning voor het bankbedrijf" de kosten voor vestiging in andere Lid-Staten aanzienlijk verminderd; het aantal buitenlandse bijkantoren is in de twee jaar tijd na de inwerkingtreding van de regeling met 58% gestegen. In de sector telecommunicatie heeft de liberalisering van de telecommunicatieapparatuur, de data- en value added-diensten, de satellietdiensten en - vanaf 19% - de mobiele communicatie, alsmede het gebruik van openbare en kabeltelevisienetwerken de belemmeringen voor investeringen opgeheven, de prijzen doen dalen en de dienstverlening verbeterd. In enkele sectoren, zoals verzekeringen, hebben de maatregelen nog geen openstelling van de nationale markten kunnen bewerkstelligen. De harmonisatie van de nationale wetgevingen is nog niet helemaal rond en de lacunes worden uitgespeeld tegen de vrijheid van 18 grensoverschrijdende dienstverlening of vestiging (bijvoorbeeld nationale bepalingen betreffende de bescherming van het "algemeen belang" inzake financiële dienstverlening). Deze problemen, die in hoofdstuk 4 aan de orde zullen komen, moeten van geval tot geval worden bezien en met extra maatregelen worden opgelost. Verder staat de Commissie op het punt de raadplegingen ter zake van de "vrije dienstverlening" en het "algemeen belang" als bedoeld in de tweede bankrichtlijn en het Groenboek "Financiële diensten: voldoen aan de verwachtingen van de consument" af te ronden. Meer algemene inzonderheid op het gebied van de nieuwe informatiemaatschappijdiensten. initiatieven kunnen noodzakelijk zijn, 3. 5 Kapitaal Nagenoeg alle belemmeringen voor het vrije verkeer van kapitaal zijn uit de weg geruimd. De resterende beperkingen hangen samen met de belastingwetgeving of met het bedrijfseconomisch toezicht op de financiële dienstverlening en vormen - met uitzondering van de beperkingen op investeringen door pensioenfondsen - geen onoverkomelijke hindernis. Het ontbreken van harmonisatie inzake belasting van kapitaalinkomsten is en blijft evenwel een concurrentievervalsende factor van formaat. Kapitaalbeperkingen voor lange-termijninvesteringsstromen en handelstransacties zijn reeds lang afgeschaft. Richtlijn 88/361 voorzag in de volledige liberalisatie van het kapitaalverkeer in de Europese Unie vanaf 1990 (alle uitzonderingsregelingen zijn inmiddels afgelopen). In 1993 werden de controles op valuta- en financiële transacties afgeschaft. Volgens de nieuwe Verdragsbepalingen zijn alle beperkingen van het kapitaal- en betalingsverkeer tussen de Lid-Staten verboden. De reikwijdte van deze vrijheden wordt bepaald door het recht van de Lid-Staten om kapitaaltransfers te beperken op grond van hun fiscale wetgeving of om een nationaal bedrijfseconomisch toezicht op de financiële dienstverlening te verzekeren. Sommige Lid-Staten maken voor verschillende financiële markten van deze rechten gebruik. Tien Lid-Staten hebben in het kader van de OESO een voorbehoud gemaakt ter zake van de vrijheid van vestiging en beheer van bijkantoren van buitenlandse verzekeringsmaatschappijen, banken en andere financiële instellingen. De belangrijkste beperkingen betreffen investeringen van pensioenfondsen. Zes Lid-Staten leggen op dit gebied beperkingen op. Wanneer die beperkingen omwille van het bedrijfseconomisch toezicht niet noodzakelijk zijn, vormen zij inbreuken op het Verdrag en beletten zij, zowel voor de leden van het fonds als voor de werkgever, elke winstmaximalisatie. De technologische vooruitgang en het op wereldniveau vrije kapitaalverkeer maken dat de eengemaakte kapitaalmarkt van cruciaal belang is voor het concurrentievermogen, de groei en de werkgelegenheid in de Europese Unie. Het kapitaalverkeer wordt tevens beïnvloed door verschillen tussen de nationale belastingregelingen op het gebied van spaargelden en aftrekbaarheid van levensverzekeringspremies en hypotheekrente. In Richtlijn 88/361 wordt in dit verband gewezen op de noodzaak van belastingharmonisatie en op het feit dat het ontbreken daarvan een verlegging van het kapitaalverkeer kan meebrengen die door de invoering van één munt nog kan worden verscherpt. Ondanks deze beperkingen zijn de formele belemmeringen voor het vrije verkeer nu vrijwel allemaal uit de weg geruimd. De bovenbedoelde gevallen van "voorbehoud" betreffen slechts bepaalde financiële instrumenten en geografische gebieden en treffen - met uitzondering van de bepalingen inzake pensioenfondsen - geen groot aantal transacties op de kapitaalmarkt. De omvang van buitenlandse activa en passiva in handen van investeerders of kredietverleners in andere Lid-Staten is tussen 1984 en 1994 verdubbeld. In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld stegen de beleggingen in het buitenland van 6% van het BNP in 1979 naar 60% in 1993, terwijl de beleggingen vanuit het buitenland in die periode van 6% naar 42% van het BNP stegen. In landen als Frankrijk, Italië of Spanje, waar belangrijke beperkingen op het kapitaalverkeer golden, heeft de interne markt een einde gemaakt aan de liquiditeitsbeperkingen. Voortaan 19 kan aan kredietverzoeken van investeerders gemakkelijker worden voldaan dankzij de kapitaal-inflow vanuit andere Lid-Staten. De kapitaalopbrengsten in de verschillende Lid-Staten groeien naar elkaar toe. Tenslotte heeft de liberalisering van de kapitaalmarkten de nationale autoriteiten onder grotere druk geplaatst om aan de monetaire en belastingregelingen te voldoen. 20 Tabel 1 : Doeltreffendheid van de interne-marktmaatregelen wat de opheffing van de belemmeringen voor het vrije verkeer van diensten betreft (visie van de marktdeelnemers) Belemmeringen Beperkingen van het recht van vestiging Beperkingen van de factorenstromen Reglementaire / technische belemmeringen Fiscale vraagstukken Varia W Discriminatoire erkenningsvoorwaarden A/V Toezicht op de kapitaalbewegingen vW Vereisten van bedrijfseconomisch toezicht V Voorwaarden m. b. t. het te koop aanbieden © Belasting var. spaargelden © Belasting van iiivesïeringsinkomsten © Successierechten \/\' Discriminatoire erkenningsvoorwaarden VV Toezicht op ie kapitaalbewegingen \' Voorwaarden m. b. t. het te koop aanbieden © Belasting van de reserves © Belasting van de premies L Contractenrecht Beperkingen van de grensoverschrijdende dienstverstrekking "M Discriminatoire voorwaarden voor de grensoverschrijdende verkoop van diensten V Beperkingen wat de verkoop en de inhoud van de diensten betreft VV Discriminatoire voorwaarden voor de grensoverschrijdende verkoop van diensten V Beperkingen wat de verkoop en de inhoud van de diensten betreft W Bilaterale contingentering van toegang tot de markten van andere Lid-Staten VV Prijsbeperkingen Banksector Verzekeringen Wegvervoer Luchtvervoer "M Discriminatoire erkenningsvoorwaarden V Cabotageheperkingen VV Erkenning van diploma's VV Bilaterale contingentering van toegang tot de markten van andere Lid-Staten VV Prijsbeperkingen © Toewijzing van slots VV Exclusieve rechten voor de erkenning van luchtvaartmaatschappijen © Eigendomsregels in bilaterale betrekkingen met derde landen V Cabotagebeperkingen VV Bepaling en beperking van capaciteiten H Ac *</ BTW VV Maten en gewichten V Regels inzake wegverkeersveifigheid V Snelheidsbeperkingen V Rusttijden VV Voorwaarden m. b. t. het te koop aanbieden VV Regels i. v. m. veiligheid en beveiliging © Luchthavenbelastingen vV Grensformaiitciten voor goederen \ Grensfonnaiiteiien voor passagiers V\ Toegang tot elektronische reserveringssystemen V Staatssteun, oneerlijke Deze belemmeringen hebben tot doel de kosten voor de internationale dienstverstrekking op te voeren en kunnen worden vergeleken met de technische belemmeringen in de industrie. 21 Geliberaliseerde telecommunicatie diensten Televisieomroep diensten V Discriminatoire voorwaarden voor de toegang tot het netwerk W Exclusieve rechten voor mobiele, gegevens- en satellietdiensten VV Exclusieve rechten voor de verkoop van apparatuur V Technische voorwaarden voor het gebruik van de netwerken © Nationale erkenningsregels voor omroepinstanties ® Beperkingenvan media-eigendomsrecht V Beperkingen van grensoverschrijdende omroepdiensten V Huur- en leenrechten V Einde van de auteursrechtbescherming V Auteursrecht van toepassing op satelliet en kabel V Technische voorwaarden voor het gebruik van de netwerken Distributiesector (verbruikersgoederen met snelle omloop) Geen beperkingen Geen beperkingen VV Beperkingen van het vrije verkeer van goederen V BTW Reklame © Type produkten en media © Vergelijkende reklame Geen beperkingen V Beperkingen voor media V Bedrieglijke reklame ® Inhoudelijke beperkingen VV Doeltreffende opheffing van de belemmering; V Gedeeltelijke opheffing van de belemmering; © Belemmering bestaat nog; - Nihil praktijken © Eerlijke toegang tot de netwerken VV Grensformaliteiten voor goederen V Technische belemmeringen voor produkten 22 3. 6 Overheidsopdrachten Om-het IMP volledig zijn beslag te geven, zijn riog. meer inspariningen van de nationale autoriteiten nodig om de richtlijnen ten uitvoer te leggen^ en 'van de afnemende diensten om daarmee in hun aanbestedingsprocedures rekening te houden. Tevens moet de toegankelijkheid van de markt voor de leveranciers worden verbeterd. Waar afne^éndërovèrheidMehsfen en:'bedrijven die contracten iüet>de overheid nastreven de regels van hét vrij^maaïcté communautaire kader hebben toegepast, konden in sommige gevallen openbare middelen worden bespaard en; hebben dynamische ondernemingen nieuwe contracten kunnen sluiten. Vrije concurrentie op het gebied van overheidsopdrachten is de sleutel voor een vitale markteconomie en een geslaagde interne markt. De sector overheidsopdrachten vertegenwoordigde in 1994 11,5% van het BIP van de EU of 721 miljard ecu (d. w. z. , het produkt van België, Denemarken en Spanje tezamen of 2. 000 ecu per inwoner). Circa 110. 000 overheidsdiensten zijn aan de regelingen inzake overheidsopdrachten onderworpen. Terwijl het algemene percentage van de importpenetratie op het gebied van overheidsopdrachten teleurstellend is (10%), worden 15 tot 25% van produkten zoals kantoormachines, medische apparatuur, telecommunicatieapparatuur en motorvoertuigen bij leveranciers uit andere Lid-Staten aangekocht. Aan de aanbodzijde heeft een enquête van de Commissie bij 1. 600 leveranciers aan aanbestedende diensten uitgewezen, dat de nieuwe marktmogelijkheden in grote mate worden benut (90% voor de nationale en 70% voor de grensoverschrijdende overheidsopdrachten). Van de inschrijvingen op nieuwe grensoverschrijdende opdrachten leverde 44% nieuwe contracten op en 31% transacties met autoriteiten van andere Lid-Staten; 36% van de ondervraagden maakte gewag van een grotere nationale concurrentie. Dit weerspiegelt de grotere doorzichtigheid van de markt: het aantal in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakte aanbestedingsberichten steeg van 12. 000 in 1987 naar 95. 000 in 1995. Maar toch liggen deze resultaten nog beneden de verwachtingen: 85% van de overheidsdiensten, waaronder tal van zeer kleine diensten die slechts met geringe leveringen werken, maken geen aanbestedingsberichten bekend. Een van de oorzaken hiervan is de aanzienlijke vertraging in de omzetting in nationaal recht van de elf richtlijnen betreffende de overheidsopdrachten en de gebrekkige handhaving ervan. Slechts 72% van de vereiste nationale uitvoeringsmaatregelen zijn reeds vastgesteld. Er zijn 39 procedures ingeleid op grond van uitblijvende omzetting of gebrekkige tenuitvoerlegging van de richtlijnen. Kortom, slechts drie Lid-Staten hebben de richtlijnen volledig en correct in nationaal recht omgezet. De Europese Raad van Florence heeft benadrukt dat met betrekking tot de sector overheidsopdrachten de omzettingswerkzaamheden moeten worden aangezwengeld. Markttoezicht en handhaving blijven belangrijke aangelegenheden. De Commissie van haar kant laat haar gedachten gaan over vraagstukken als doeltreffende toepassing en handhaving van de wetgeving; hoe voorlichting, opleiding en elektronische aanbesteding de toegang tot de overheidsopdrachten kunnen verbeteren, hoe bij de toepassing van het aanbestedingsrecht ook andere beleidsgebieden aan bod kunnen komen (zoals transeuropese netwerken, midden- en kleinbedrijf, cohesie- en structuurfondsen); hoe de toegang tot overheidsopdrachten van derde landen kan worden vergemakkelijkt 23 4. RESTERENDE BELEMMERINGEN VOOR HET VRIJE VERKEER Ook al hebben de inspanningen van de Unie om de interne markt te voltooien reeds ruimschoots vruchten afgeworpen, toch is het voor de Unie nog niet de tijd om op haar lauweren te rusten. Het is immers onvermijdelijk dat een zo ingewikkeld project als het IMP problemen meebrengt wat de omschrijving en de tenuitvoerlegging van de nieuwe basisregels betreft. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de belemmeringen die aan een goede werking van de interne markt in de weg blijven staan, waarna vervolgens in hoofdstuk 5 de prioriteiten voor de verdere werkzaamheden zullen worden bepaald. 4. 1 Gebrekkige tenuitvoerlegging, handhaving en schadevergoeding Goedgekeurde Gemeenschapsregels moeten in elke Lid-Staat in nationaal recht worden omgezet en op doeltreffende en billijke wijze worden toegepast. Helaas is dit niet altijd het geval. De Lid-Staten zijn hun verplichtingen nog niet geheel nagekomen. De Commissie is tegen deze tekortkomingen in actie gekomen en heeft inbreukprocedures ingeleid tegen de Lid-Staten die hun verplichtingen niet zijn nagekomen. De echte oplossing is evenwel gelegen in meer radicale actie op nationaal niveau. Ook het onderhavige onderzoek bevestigt de conclusie van het Strategisch Programma voor de interne markt (1993), dat het gebrek aan coherentie tussen de rechtssystemen van de Lid-Staten de uitoefening van de uit de interne markt voortvloeiende rechten verhindert. • Omzetting Hoewel de stand van de omzetting van de interne-marktregels gestadig verbetert (90% voor de 15 Lid-Staten), blijft de gebrekkige kwaliteit van de omzetting een punt van zorg. 56% van de in het Witboek van 1985 opgenomen maatregelen zijn in alle Lid-Staten omgezet. Aanzienlijke vertragingen in de omzetting en de middelmatigheid ervan beletten mede dat de mogelijkheden van de interne markt ten volle geëxploiteerd kunnen worden. Het komt ook voor dat de Lid-Staten verschillende omzettingstechnieken toepassen, waardoor een omgezette wetgeving ontstaat die tot rechtsonzekerheid en interpretatiemoeilijkheden leidt. De marktdeelnemers worden op die manier, al naargelang van de Lid-Staten waar zij opereren, geconfronteerd met uiteenlopende vereisten, wat hoge aanpassingskosten meebrengt. Typische voorbeelden zijn de gebieden overheidsopdrachten en erkenning van diploma's. Deze kosten moeten evenwel niet door de ondernemingen en burgers alleen worden gedragen: volgens recente uitspraken van het Hof van Justitie kunnen in geval van gebrekkige omzetting de Lid-Staten zelf tot aanzienlijke schadevergoeding worden aangesproken. • Handhaving De verschillen in de handhaving van de EU-wetgeving worden dikwijls gezien als de lastigste belemmeringen voor het handelsverkeer of de eerlijke concurrentie binnen de interne markt, omdat de opheffing ervan een minutieuze doorlichting van de nationale, regionale of zelfs lokale praktijken vereist. In dit verband komt het er in de eerste plaats op aan, dat tussen de Lid-Staten wederzijds vertrouwen bestaat. Tot nu toe zijn de handhavingsmethoden verre van geharmoniseerd, hetgeen twee fundamentele problemen meebrengt: het risico dat producenten óf dienstverrichters van de gebrekkige handhaving misbruik maken en aldus de met de regelgeving nagestreefde hoge graad van bescherming in gevaar brengen; vervalsing van de mededinging tussen de producenten ten gevolge van de verschillende handhavingsmethoden. De ondernemingen klagen dat de controles op verschillende en in sommige gevallen op discriminatoire wijze worden toegepast, zowel tussen als binnen de Lid-Staten. 24 Een gebrek aan vertrouwdheid met het Gemeenschapsrecht en de daaruit voortvloeiende onjuiste toepassing door de nationale ambtenaren is een veel gehoorde klacht van ondernemingen en particulieren, die hun interne-marktrechten wensen uit te oefenen. Het is voor bepaalde aspecten van de geharmoniseerde produktenregelgeving dringend nodig dat doeltreffende en evenwichtige handhaving in elke Lid-Staat verzekerd wordt, eventueel door de vaststelling van nieuwe regels. Op het gebied van geharmoniseerde produktenregelgeving, inzonderheid daar waar de producent alleen instaat voor de conformiteit van zijn produkt, is een doelmatig markttoezicht noodzakelijk tussen controle-autoriteiten, gegevensuitwisseling, om gemeenschappelijke controleprogramma's, audits, opleiding, databanken, etc. tot wederzijdse bijstand te kunnen komen Een ander soort handhavingsproblemen komt voor in sectoren waar de openstelling van de markt berust op het beginsel van "wederzijdse erkenning". Het kan voor de inspecteurs in een Lid-Staat moeilijk zijn om uit te maken naar welke voorschriften de producenten of dienstverstrekkers zich richten, of te beoordelen in hoeverre dezen aan die voorschriften voldoen. Daarom is een verdergaande gegevensuitwisseling over de nationale regelgevingen en de daarmee samenhangende beoordelingsprocedures dringend nodig. • Schadevergoeding Het ontbreken van doeltreffende oplossingen kan de correcte handhaving van het Gemeenschapsrecht verhinderen. In doeltreffende oplossingen voorzien, vereist een hele reeks mechanismen, gaande van de mogelijkheid om een gebrekking produkt op te sporen tot de bereidheid en de bevoegdheid om maatregelen te treffen om dat produkt van de markt te verwijderen en, zo nodig, sancties op te leggen. Particulieren kunnen voor de rechter schadevergoeding vorderen, doch ook hier bestaan belemmeringen. Het onderbreken van doeltreffende rechtswegen voor de handhaving van het Gemeenschapsrecht kan schadevergoedingsacties in de weg staan. Hier en daar werden gemeenschappelijke maatregelen ter verzekering van een doeltreffende rechterlijke handhaving van het geharmoniseerde recht ingevoerd (bijvoorbeeld voor het Gemeenschapsmerk), maar op andere terreinen zijn de mogelijkheden voor particulieren om de Staat in civiele gedingen aansprakelijk te doen stellen, beperkt. In sommige gevallen is het niet realistisch te verwachten dat particulieren, van wie de middelen beperkt zijn, naar de rechter stappen. En bovendien komen zij niet zelden uit bij juristen wier kennis van het Gemeenschapsrecht zeer beperkt is. 4. 2 Lacunes in het wettelijk kader Elf jaar na de goedkeuring van het Witboekprogramma 1985 is een "harde kern" van de daarin opgenomen voorstellen nog steeds niet goedgekeurd en is in de sectoren die daarbuittn vallen de liberalisering van de markt nog niet voltooid. De bestaande maatregelen moeten worden bijgesteld ten einde de Gemeenschapsregels te verduidelijken en, in sommige gevallen, te vereenvoudigen. (a) Uitblijvende vaststelling van Witboekmaatregelen De grootste struikelblokken liggen op terreinen die voor het bedrijfsbeheer cruciaal zijn, zoals vennootschapsrecht en vennootschapsbelasting, financiële diensten en liberalisatie van de transport - en energiemarkt. Met name het onvermogen van de Europese Unie om een coherent en eenvoudig EU- belastingstelsel in te voeren, of om een einde te maken aan de discriminerende bepalingen die de nationale belastingstelsels uit elkaar drijven, heeft belet dat de marktdeelnemers als ondernemingen van een interne, geïntegreerde EU-markt transacties konden sluiten. En dit heeft dan weer nadelige gevolgen voor de in de werkgelegenheid gehad. Het belang van deze problemen wordt. systematisch onderstreept standpuntbepalingen van de bedrijfswereld. 25 De gebieden waarvoor het initiële tijdschema voor de interne markt niet in acht is genomen, zijn: • Vennootschapsbelasting Een meer coherent concept voor de vennootschapsbelasting in de interne markt had reeds geruime tijd voorhanden moeten zijn. Er bestaat nog steeds geen beleidskader voor de opheffing van alle vormen van dubbele belasting en van andere mogelijke belemmeringen van de grensoverschrijdende inkomstenstromen in de interne markt. Een dergelijk kader zou belastingverliezen ten gevolge van grensoverschrijdende arbitrage en belastingontduiking kunnen vermijden. Problemen die de bedrijfswereld herhaaldelijk aan de orde stelt en die in de huidige Commissievoorstellen slechts ten dele aan bod komen, zijn het ontbreken van een gemeenschappelijk stelsel voor de consolidatie op EU-niveau van verliezen binnen concerns, de fiscale behandeling van vaste vestigingen vergeleken bij die van nationale vennootschappen, het vasthouden aan voorhefrïng op intresten en royalty's binnen concerns en op dividenden tussen vennootschappen onderling, alsmede de onvolledigheid van het netwerk van "bilaterale overeenkomsten". • Harmonisatie van de fiscale behandeling van investeringsinkomsten De huidige verschillen tussen de nationale belastingregelingen op het gebied van investeringsinkomsten en het onderscheid dat sommige landen maken tussen ingezetenen en niet-ingezetenen hebben het kapitaalverkeer verstoord. • Een BTW-regeling op basis van oorsprong De moeilijkheden waarvan de ondernemingen thans gewagen zijn niet zozeer een gevolg van de BTW- overgangsregeling dan wel van problemen met de communautaire BTW-wetgeving. Het huidige stelsel is gebaseerd op een fysieke controle van de goederenbewegingen en is als zodanig niet langer geschikt voor de moderne ondernemingstechnieken. Daarenboven hebben de bij de richtlijnen toegekende bijzondere regelingen, keuzemogelijkheden en bevoegdheden, tezamen met de afwijkingen en verschillen in de tenuitvoerlegging van de gemeenschappelijke bepalingen, geleid tot discrepanties wat de wijzen van toepassing van het gemeenschappelijke BTW-stelsel aangaat. Het recentelijk voorgestelde werkprogramma voor een definitieve, op oorsprong gebaseerde BTW-regeling moet deze problemen verhelpen door elk onderscheid tussen binnenlandse en intracommunautaire transacties ongedaan te maken en regels tot stand te brengen die in de gehele Unie op billijke wijze kunnen worden toegepast en tenuitvoer gelegd. • Vennootschapsrecht De juridische belemmeringen voor grensoverschrijdende concentraties van ondernemingen behoren nog niet helemaal tot het verleden. Twee nog niet goedgekeurde voorstellen (de Tiende Richtlijn en het Statuut van de Europese vennootschap) kunnen het wettelijk kader voltooien en, dankzij de vereenvoudiging van de organisatie en het bestuur van de vennootschappen, kosten besparen. Dit is een hoge prioriteit voor de versoepeling van het handelsverkeer in Europa. De goedkeuring van de voorgestelde kaderrichtlijn betreffende het openbaar overnamebod zou een minimale aandeelhoudersbescherming kunnen verzekeren. Deze maatregel betreft niet zozeer de structurele belemmeringen voor het overnamebod, maar veeleer een kader voor meer rechtszekerheid, waardoor die belemmeringen achteraf gemakkelijker kunnen worden aangepakt. (b) Noodzakelijke aanpassing van de bestaande maatregelen Het onderhavige onderzoek stelt een aantal gevallen in het licht waarin de bestaande maatregelen niet voldoen aan de behoeften van marktdeelnemers die grensoverschrijdende transacties op het oog hebben, hetzij omdat de bepalingen onvoldoende duidelijk zijn of omdat de werkingssfeer van de maatregelen te beperkt is. 26 • Onduidelijke wetgeving Sommige IMP-regels hebben aanleiding gegeven tot afwijkende, soms zelfs tot contradictoire uitleggingen door de Lid-Staten. Zo zijn op het gebied van overheidsopdrachten een aantal handhavingsproblemen ontstaan door een gebrek aan precisie. Verder hebben een aantal sectoriële maatregelen (werktuigen op de arbeidsplaats, de "huurlijn"-richtlijn en de richtlijn betreffende de doorzichtigheid op het gebied van farmaceutische produkten) interpretatieproblemen doen rijzen. In de levensmiddelensector zijn vragen gerezen omtrent het evenwicht tussen geharmoniseerde en niet-geharmoniseerde maatregelen en de wisselwerking tussen de verschillende wetteksten. De Commissie is voornemens over deze punten en andere aangelegenheden een discussie op gang te brengen door middel van een breed opgezet groenboek over voedingsrecht. • Beperkte werkingssfeer In een aantal gevallen behandelt de wetgeving betreffende de interne markt niet alle belemmeringen voor het handelsverkeer of loopt zij niet vooruit op de nieuwe marktontwikkelingen. Zo zijn er de moeilijkheden ten gevolge van het ontbreken van een eenvormige machtigingsprocedure voor verzekeringsbemiddelaars of van nationale installatievoorschriften voor industriële produkten. 4. 3 Te ingewikkelde regels In een beperkt aantal gevallen heeft de tenuitvoerlegging van het IMP voor de ondernemingen twee soorten extra kosten meegebracht: in de eerste plaats, overgangskosten op korte termijn voor de aanpassing aan de geharmoniseerde stelsels en nieuwe technische voorschriften (zoals kosten voor de uitwerking en vertaling van documentatie om te voldoen aan de machine-richtlijn); in de tweede plaats, kosten die voortvloeien uit het overdreven ingewikkelde en gedetailleerde karakter van de regelgeving, waardoor ondernemingen ononderbroken zwaar moeten investeren om aan de vereisten te voldoen. Zo bijvoorbeeld stelt ÏNTRASTAT nu, in vergelijking met vroeger, hogere eisen aan de statistische verslaggeving. Sommige vigerende regelingen op het gebied van indirecte belastingen kunnen voor moeilijkheden zorgen wat betreft de plaats van levering, het vereiste van fiscale vertegenwoordigers en de invoering van bijzondere regelingen voor televerkoop of nieuwe transportmiddelen. De Commissie heeft rond deze twee vragen initiatieven opgezet: het SLIM-initiatief en het recente voorstel voor een werkprogramma voor een definitief BTW-stelsel. 4. 4 Oude en nieuwe nationale belemmeringen Vereenvoudiging van de nationale regels kan bijdragen aan een grotere doeltreffendheid van de interne markt. Nu de "eerste linie" van marktversnipperende maatregelen met succes is uitgeschakeld, wordt de opheffing van de resterende nationale belemmeringen accuut. Nationale regels mogen dan de beleidsdoelstellingen van de overheid dienen, toch zijn zij niet altijd met die doelstellingen evenredig en soms kunnen zij protectionistisch werken. De auteurs van het oorspronkelijke IMP waren met deze belemmeringen grotendeels bekend. Een voorbeeld hiervan vinden we in de sector farmaceuticische produkten, waar nationale voorschriften aangaande prijzen en terugbetaling de toegang tot de nationale markten vertragen en kunnen worden ingeroepen om nationale produkten te ondersteunen. 27 Het ontbreken van coördinatie van technische voorschriften op het gebied van milieu- en consumentenbescherming wordt door de ondernemingen vaak gezien als een factor die de werking van de interne markt bemoeilijkt en diepergaande harmonisatie noodzakelijk maakt. In sommige gevallen kunnen de problemen samenhangen met lacunes in de EU-wetgeving, zoals op het gebied van afvalverwijdering, waar maar weinig beperkingen zijn gesteld aan het type maatregelen dat de Lid-Staten kunnen vaststellen. In andere gevallen zijn de communautaire regels door strengere aanvullende nationale' regels achterhaald. Een dergelijke differentiatie heeft ernstige gevolgen voor de kleine ondernemingen die zich op nieuwe markten willen wagen. Het merendeel van deze) maatregelen mag dan op grond van Verdragsbepalingen gerechtvaardigd zijn, maar al te vaak staan fcij bulten verhouding tot het vooropgestelde doel. Het feit dat het subsidiariteitsbeginsel en artikel 100A, lid 4, worden ingeroepen om de handhaving van de nationale milieumaatregelen te rechtvaardigen, is voor sommige sectoren - inzonderheid chemische produkten - een probleem, ook al werd tot dusver artikel 100A, lid 4, slechts enkele malen ingeroepen met steeds heel geringe gevolgen voor het handelsverkeer. De opkomst van diensten die samenhangen met de informatiemaatschappij houdt eveneens een gevaar in van niet-gecoördineerde nationale maatregelen ter oplossing van Voblernèn die het overheidsbeleid raken. De Commissie heeft recentelijk een voorstel geformuleerd bereffçnde mechanismen die de doorzichtigheid van de regelgeving aangaande de interne markt voor informatiemaatschappijdiensten moeten opvoeren en, waar nodig, een beter gecoördineerde aanpak moeten garanderen. Met andere woorden, de hardnekkige neiging van sommige Lid-Staten om gedetailleerde technische produktvoorschriften vast te stellen, is voor de interne markt een constante bedreiging: jaarlijks worden bij de Commissie gemiddeld meer dan 450 nieuwe nationale technische regelingen aangemeld. Weinig wijst erop dat de de Lid-Staten bereid zijn bij hun regelgevende activiteiten de zelfdiscipline aan de dag te leggen die zij voor de Unie met zoveel verve bepleiten. 4. 5 Beheer van de Gemeenschapswetgeving (a) Wetenschappelijk advies Het beheer van de technische regelgeving heeft tot doel de bescherming van de gezondheid en veiligheid van de EU-burgers en van het milieu op een hoog niveau te handhaven. Daarom moeten de richtlijnen aan de laatste stand van de wetenschappelijke kennis worden aangepast. • • De doeltreffendheid van de regelgeving hangt af van een snelle besluitvonningsprocedure; het dossier levensmiddelenadditieven geeft een voorbeeld van de moeilijkheden die ontstaan wanneer onnodig trage en omslachtige procedures worden gevolgd. De aanpassing van de richtlijnen moet gebeuren op basis van onafhankelijke wetenschappelijke gegeveas aangaande relevante processen, produktiemethoden, inspecties, monsterneming en testmethoden. De Commissie beschikt over een aantal wetenschappelijke comités die bij de voorbereiding van voorstellen betrokken worden. Om de bevindingen van deze comités meer geloofwaardigheid te geven, moeten hun autonomie, structuur en samenstelling worden verbeterd. De beschikbaarheid van wetenschappelijke kennis op gemeenschapsniveau is een vereiste opdat de wetgeving de best mogelijke bescherming van de gezondheid, veiligheid en het milieu kan verzekeren, maar het stelt de Gemeenschap ook in staat te reageren op nieuwe uitdagingen die nieuwe regelingen nodig maken om te voorkomen dat nieuwe belemmeringen voor het handelsverkeer verschijnen. De Commissie zal in toenemende mate gebruik maken van de wetenschappelijke bevindingen van haar Gemeenchappelijk Centrum voor Onderzoek om aangelegenheden van bescherming van de gezondheid, veiligheid en het milieu te regelen. 28 *s (b) De externe aspecten van de interne markt De ontwikkeling van de interne Gemeenschapswetgeving staat niet los van de externe werkzaamheden van de EU: • • de toezeggingen van de Lid-Staten bij internationale onderhandelingen kunnen hun toezeggingen tegenover de Gemeenschap beïnvloeden en vice versa; het is in het belang van de Gemeenschap dat haar interne wetgeving wordt gebaseerd op de resultaten van de vooruitgang gemaakt door internationale instanties, voor zover de richtsnoeren en aanbevelingen van die instanties wetenschappelijk gerechtvaardigd zijn en in lijn zijn met het niveau van gezondheidsbescherming dat de Commissie vooropstelt. De interne markt impliceert dat de EU bij haar onderhandelingen omtrent het internationale handelsverkeer coherentie betracht, ten einde de markt verder open te stellen door bilaterale en multilaterale middelen, zoals wederzijdse-erkenningsovereenkomstert op het gebied van wederzijdse aanvaarding van de resultaten van conformiteitsonderzoeken. De interne markt is ook een cruciale factor voor de bevordering van de algemene comnirrentiekracht van de Europese ondernemingen: de bedrijven moeten opereren op een ruimere markt en dus hun verrichtingen rationaliseren, hun kosten verminderen en hun produkten vernieuwen of diversifiëren. De invoering van concurrentie in de activiteiten "upstream" leidt tot een vermindering van de kosten voor de input; en de sterkere mededinging waarmee zij in hun eigen sectoren te maken krijgen spoort de ondernemingen aan om doeltreffender en met minder kosten te werken en een betere kwaliteit produkten en diensten te leveren. 4. 6 De interne markt en diensten van algemeen belang Wat totstandbrenging van de interne: de Lid-Staten traditioneel aan kan wel reeds een aanzienlijke voorfii ijkten van "algemeen belang" betreft, een^gpttc^raar ijzondere of exclusieve rechten, hebben :verle«rjd, ;een voltooiing van de markt worden vastgesteld; Op het gebied van telecommunicatiediensten zijn de diensten met toegevoegde waarde reeds geliberaliseerd; de termijn voor de liberalisatie van de spraaktelefonie en -infrastructuur staat voor de deur. In deze sectoren gaat de aandacht hoe langer hoe meer uit naar de vaststelling van doorzichtige regels die een eerlijke en concurrentiële toegang tot de netwerken verzekeren, de consumentenbelangen in acht nemen en rekening houden met bepaalde wettelijke doelstellingen, zoals universele dienstverlening en technische interoperabiliteit. Op energiegebied werden in de vroege jaren negentig weliswaar belangrijke resultaten geboekt in de vorm van richtlijnen betreffende doorvoer en doorzichtigheid van prijzen, maar eerst nu werpen de inspanningen voor de vrijmaking van de markt echt vruchten af. In juli 1996 werd een gemeenschappelijk standpunt aangenomen met betrekking tot een richtlijn betreffende gemeenschappelijke bepalingen voor de interne elektriciteitsmarkt die voorziet in een beperkte maar geleidelijke openstelling van de markt en de concurrentie en dat het begrip keuze van de consument invoert, en aldus met de bestaande monopolies breekt. De geleidelijke openstelling van de markten zal, over een periode van zes jaar, de nationale elektriciteitsmarkten elk voor één derde liberaliseren. Van algehele liberalisatie mogen wezenlijke voordelen worden verwacht: de extra opbrengst voor de consumenten zal 10 tot 12 miljard ecu per jaar bedragen, d. w. z. 30 ecu per inwoner of tweemaal de opbrengst van de reeds overeengekomen openstelling. De invoering van toegang van derden tot het gasnet kan de - met name grote - afnemers 900 miljoen ecu per jaar opleveren; voorts kan ook een sterkere concurrentie in de gassector aanzienüjke besparingen meebrengen. 29 Het wettelijk kader voor de liberalisatie moet van naderbij worden bezien wanneer de resultaten van de integratie waarneembaar zijn. Concurrentieregels zullen de sleutel zijn voor marktregulering (zowel door ex ante-richtsnoeren als door een benadering per geval). Op de weg naar een doeltreffende mededinging in de sectoren waarvoor de toegankelijkheid van netwerken belangrijk is, moet op twee fronten actie worden ondernomen: overeenstemming bereiken over gemeenschappelijke regels gericht op doorzichtigheid van het gedrag van netwerkexploitanten, alsmede over duidelijke criteria voor de toegang tot de netwerken en de via de netwerken verstrekte diensten; strikte toepassing verlenen aan de EU-concurrentieregels naast de tenuitvoerlegging van het wettelijk kader. Een doeltreffende liberalisatie zal gebaat zijn bij de scheiding van regelgevende verantwoordelijkheden en operationele werkzaamheden. Daarnaast kan de toepassing van het interne-marktbeginsel op spoorvervoer en postdiensten eveneens leiden tot belangrijke kostenbesparingen en voordelen voor de consumenten. 5. EEN NIEUW ENGAGEMENT VOOR DE INTERNE MARKT In dit hoofdstuk geeft de Commissie bij wijze van conclusie de grondlijnen aan voor een nieuw beleidsengagement voor de interne markt. Zij doet hiermee een oproep tot allen die bij het welslagen van de interne markt betrokken zijn: de nationale autoriteiten, de marktdeelnemers voor wie de markt werd opgericht en de Instellingen van de Unie. De Commissie identificeert de belangrijkste gebieden waarop actie moet worden ondernomen opdat van een volledig engagement voor de interne markt sprake kan zijn. Dit houdt in de eerste plaats in, dat eerder gedane verbintenissen worden nagekomen, waaronder: • • • het bestaande Gemeenschapsrecht doeltreffend toepassen en handhaven; overbodige regelgeving verwijderen, inzonderheid - doch niet uitsluitend - op nationaal niveau, welke de werking van de interne markt nog steeds dwarsboomt, en de enkele belangrijke lacunes in de interne markt wegwerken om de doelstellingen van 1985 te verwezenlijken. Voorts is een nieuw engagement nodig om nieuwe uitdagingen aan te gaan. 5. 1 Het Gemeenschapsrecht doelmatig toepassen en handhaven Correcte handhaving van de gemeenschappelijke regels in de gehele interne markt is de allereerste prioriteit. Dit wordt scherp aangevoeld door ondernemingen en particulieren, die te maken krijgen met vertragingen in de tenuitvoerlegging van het recht in bepaalde Lid-Staten en met tegenstrijdigheden tussen de Lid-Staten wat interpretatie en handhaving betreft. Maar«>rrectehandhaving is ook belangrijk om over de gehele Unie gelijke niveaus van veiligheid en rechtszekerheid te garanderen. Een en ander kan veranderingen in de administratieve en zelfs gerechtelijke cultuur van de onderscheiden Lid-Staten nodig maken. Correcte handhaving is een groeiende uitdaging en moet op beleidsniveau meer aandacht krijgen. Alle betrokken partijen moeten openstaan voor een meer innoverende benadering, gebaseerd op het volgende acht-puntenprogramma: 30 • Specifieke initiatieven om de communautaire regels kracht bii te zetten: er bestaat behoefte aan doelmatiger handhavingsregels en inzonderheid aan verscherping van het toezicht op de naleving door de markt van de communautaire voorschriften. • Een kader voor het handhavingsbeleid: de Lid-Staten moeten meer openheid aan de dag leggen bij besprekingen over handhaving en zich bereid tonen op dit gebied gedetailleerde gegevens uit te wisselen over hun handhavingsstructuren, procedures en problemen. • Doorlichting van de nationale handhavingsmaatregelen: is nodig om te komen tot een hoog niveau van wederzijds vertrouwen tussen de handhavingsinstanties in de Lid-Staten; • Aanzwengelen van wetenschappelijk en technische advies: er moet systematisch beroep worden gedaan op onafhankelijk wetenschappelijk en technisch advies. • Snellere afhandeling van inbreukprocedures: een snelle follow-up van gegronde klachten en, indien nodig, het inleiden van inbreukprocedures tegen Lid-Staten moeten voorrang krijgen. • Betere handhavingsinstrumenten voor de interne markt, alsmede een nauwere betrokkenheid van de nationale rechterlijke instanties bij de handhaving. • Controle van de werking van de interne markt moet worden opgevoerd door een verbetering van het verzamelen, op nationaal niveau, van statistische gegevens aangaande diensten en door meer gebruik te maken van het Euro-Info-Centre-netwerk (E1C) van de Commissie; 5. 2 Overtollige regelgeving verwijderen Sommige nationale regelingen die in het IMP buiten beschouwing zijn gebleven vormen nog steeds een belangrijke en wellicht overbodige belemmering voor de toegang tot de markt en voor het grensoverschrijdende handelsverkeer. Er zijn specifieke maatregelen nodig om die regelingen aan het licht te brengen en zo mogelijk te vereenvoudigen. De aan de gang zijnde vereenvoudiging van de Gemeenschapswetgeving ten behoeve van de interne markt, moet worden uitgebreid. a) Communautaire regelgeving De Commissie heeft het SLIM-Project opgezet (Simpler Legislation for the Internal Market), dat gericht is op de ontwikkeling van nieuwe ideeën voor de vereenvoudiging van de communautaire richtlijnen en eventueel van de nationale (INTRASTAT, bouwprodukten, siergewassen en erkenning van diploma's) zal eerlang aan de Raad een verslag worden overgelegd. Op basis van deze resultaten zal de Commissie de werkmethode en het werkterrein voor de toekomst vastleggen. tenuitvoerleggingsbepalingen. Voor vier gebieden (b) Nationale regelgeving De volgende maatregelen kunnen worden overwogen: • • Een register van nationale marktverdelende maatregelen: dat een overzicht geeft op Gemeenschapsniveau van nationale regelingen waarvan vermoed wordt dat zij de interne markt tegenwerken. Vereenvoudiging van administratieve formaliteiten die door de nationale regelingen worden opgelegd, inzonderheid de vaststelling van maatregelen die het opstarten van ondernemingen vergemakkelijken. 31 tie-uitwisseling: in het bijzonder uitwisseling van ervaringen die de Lid-Staten hebben opgedaan bij het onderzoek naar de noodzaak van hun nationale regelingen en de mogelijkheid om de ermee samenhangende kosten te verminderen. SA Het weiteiyk kader op Gemeenschapsniveau voltooien Het wettelijk kader dat hetvrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen moet verzekeren, vertoont een aantal ernstige lacunes: hetzij omdat aan bepaalde voorstellen geen gevolg werd gegeven of omdat zich. nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen hebben voorgedaan die gemeenschappelijke regels noodzakelijk maken. Een aantal fundamentele elementen van het Witboekprogramma hebben nog geen invulling gekregen. Deze lacunes hebben ernstige gevolgen voor de bevordering van de groei, het concurrentievermogen en de werkgelegenheid alsmede voor het bereiken van een volledige participatie van de burgers in de interne markt. Voor een aantal fundamentele gebieden werden bij de Raad voorstellen ingediend: Maatregelen voor het vr\je verkeer van personen. Het wettelijk kader voor het vrije verkeer van personen is nog niet af. Vanuit politiek oogpunt zijn de resterende personencontroles aan sommige - zoniet alle - binnengrenzen de grootste knelpunten van de interne markt. De voorstellen voor drie richdijnen betreffende de afschaffing van de grenscontroles zijn bij de Raad en het Parlement ingediend. Het is niet uitgesloten dat de Commissie aanvullende maatregelen voorstelt voor een verdere verbetering van het recht van vrij verkeer en vrije vestiging op het grondgebied van de Gemeenschap. Verder werk is vereist om de verwerving en het behoud van sociale-zekerheidsrechten te vergemakkelijken. Belastingen: dit onderzoek brengt een aantal gebieden aan het licht waar het ontbreken van een gemeenschappelijk of gecoördineerd belastingconcept de goede werking van de interne markt belemmert. Een gemeenschappelijk BTW-stelsel: zolang "nationale" en "grensoverschrijdende" verrichtingen fiscaal verschillend worden behandeld, zullen de ondernemingen de interne markt onmogelijk kunnen beschouwen als hun nationale markt. De Commissie heeft recentelijk een meerjarenprogramma opgesteld om deze doelstelling te realiseren;. Opheffen van de dubbele belasting en andere belemmeringen voor de grensoverschrijdende- inkomstenstroom: de uitblijvende vooruitgang op het gebied van harmonisatie van de fiscale behandeling van ondernemingen en particulieren die in meer dan één Lid-Staat werkzaam zijn, is een van de meest frappante misrekeningen van het initiële IMP. Daarenboven vormt dit een ernstige belemmering voor de groei van de werkgelegenheid. Harmoniseren van de belasting op investeringsinkomsten; de discrepanties tussen de nationale belastingen op investeringsinkomsten blijven de interne kapitaalmarkt verstoren. Invoering van het Europees vennootschapsrecht: communautaire vennootschapswetgeving brengt voor een niet geringe minderheid van ondernemingen die zich in meer dan één Lid-Staat willen vestigen extra kosten mee. het ontbreken van een Aanpassing van de vigerende wetgeving: sommige mteme-marktbepalingen zijn onnodig dubbelzinnig of ingewikkeld. Op dit gebied is onmiddellijke actie nodig voor de sectoren bouwprodukten en financiële diensten; de sectoren die daarna aan bod moeten komen zullen te zijner tijd worden bepaald. 32 b) Een interne markt voor de economie van morgen De behoeften van de informatiemaatschappij. De nationale autoriteiten werken aan regelgeving voor de diensten gebaseerd op de informatietechnologie en kunnen daarbij, zij het ongewild, de interne markt opnieuw versnipperen. De Commissie zal een actieprogrammie voorleggen aangaande o. m. de wettelijke maatregelen die nodig zijn om de werking van de netwerken voor informatieverstrekking en doorgifte te verzekeren, of de mogelijkheid om het beginsel van wederzijdse erkenning van nationale regels ook op deze nieuwe markten toe te passen. Biotechnologie. Biotechnologie is de sleutel voor de ontwikkeling van een breed gamma nieuwe produkten die veiligheid en bescherming verzekeren op het gebied van geneesmiddelen, landbouwprodukten en levensmiddelen. Indien er geen gemeenschappelijke wetenschappelijk onderbouwde wetgeving komt die met de interne markt verenigbaar is, zal het Europese onderzoek en de exploitatie van de resultaten daarvan ontmoedigd worden en zal een achterstand ten opzichte van de concurrentie ontstaan. Specifieke initiatieven voor diensten: het belang van de dienstensector voor de economie van de Unie (circa 70% van de werkgelegenheid) maakt aanvullende maatregelen voor de opheffing van belemmeringen voor dienstverrichting of vestiging over de grenzen heen noodzakelijk. Een interne energiemarkt: de Commissie zal de ervaringen beoordelen die zijn opgedaan tijdens de eerste fase van de openstelling van de markt en vervolgens de etappes aangeven die nog moet worden afgelegd om tot een reële geïntegreerde energiemarkt te komen. Voortbouwend op het succes dat tot uiting komt in het gemeenschappelijk standpunt van de Elektriciteitsraad worden nu vergelijkbare inspanningen gedaan om de gasmarkt vrij te maken. 5. 4. Aanvullende maatregelen op Gemeenschapsniveau Een wettelijk kader is niet genoeg voor een interne markt. Er moeten ook andere beleidsmiddelen worden aangewend om de interne markt haar volle beslag te geven, in de eerste plaats een gemeenschappelijke munt. Gemeenschappelijke munt: de Euro is het belangrijkste middel om de interne markt te consolideren en doeltreffender te maken. Zij zal niet alleen lagere transactiekosten meebrengen en de wisselkoersrisico's van grensoverschrijdende handelstracties en investeringen verkleinen, maar zal ook de prijzen doorzichtiger maken en zo de concurrentie versterken. Werkgelegenheids- en sociaal beleid: de Gemeenschap moet steun verlenen aan nationale opleidings- en werkgelegenheidsinitiatieven, met name via het Europees Sociaal Fonds. Daarnaast zal het sociaal beleid van de Gemeenschap erop gericht blijven dat het vrije personenverkeer door nationale sociale beleidsmaatregelen niet gehinderd wordt en dat in de interne markt hoge sociale normen gelden. Mededingingsbeleid : de invoering van de interne markt vereist dat op de tenuitvoerlegging van het mededingingsbeleid nog scherper wordt toegezien. Het huidige kader moet waarschijnlijk opnieuw worden bezien teneinde de communautaire richtsnoeren voor staatssteun te vereenvoudigen. Belastingbeleid: in een recent verslag heeft de Commissie, mede op grond van de bevindingen van de Werkgroep op hoog niveau, samengesteld uit persoonlijke vertegenwoordigers van de ministers van Financiën, het standpunt te kennen gegeven dat een coherent algemeen belastingbeleid op Gemeenschapsniveau noodzakelijk is. 33 Informatiebeleid: de Commissie is bezig met de uitvoering van een aantal initiatieven, zoals de voorlichtingscampagne "Citizens First!", bedoeld om tegemoet te komen aan de groeiende behoefte aan permanente toegang tot informatie over de individuele rechten en mogelijkheden van de interne markt en om de burgers de weg te wijzen naar contactpunten bij de nationale en lokale overheidsdiensten. Milieubeleid: De interne markt is gebaseerd op een duurzame en adequate bescherming van het milieu. Bij gebreke van coördinatie van de nationale maatregelen bestaat het gevaar dat het milieubeleid niet optimaal ten uitvoer kan worden gelegd en de voordelen van de interne markt bijgevolg achterwege blijven. De Commissie zal dan ook nader ingaan op de vraag, hoe de integratie van het milieubeleid in de interne markt kan worden verbeterd. Ondernemingsbeleid: het meerjarenprogramma voor het midden- en kleinbedrijf kan de kleinere bedrijven in de interne markt ondersteunen,in het bijzonder door de commerciële context voor deze ondernemingen te verbeteren en hun bedrij fsstrategie te "europeaniseren" via voorlichting over en bijstand bij grensoverschrijdende handelstransacties. Transeuropese netwerken: integratie van de infrastructuurnetwerken is nodig om aan de groeiende mobiliteit van goederen, diensten en personen tegemoet te komen. De ontwikkeling van de transeuropese infrastructuren kan met verenigde publieke en particuliere middelen worden aangezwengeld. De Gemeenschap moet in eerste instantie de barrières voor publieke - particuliere partnerschappen wegruimen. Onderzoek- en ontwikkelingsbeleid: het beleid van de Gemeenschap ten aanzien van Onderzoek, Ontwikkeling en Technologie draagt bij aan de wetenschappelijke kennis die nodig is om de interne markt op een aantal terreinen (gezondheid, normalisatie en telematica) ten uitvoer te leggen. De geleidelijke ontwikkeling van het gemeenschappelijk innovatiebeleid zal heipen gunstigere omstandigheden te scheppen voor een beter gebruik van de door de interne markt gecreëerde mogelijkheden, met name door middel van de oprichting van bedrijven voor geavanceerde technologie. Consumentenbeleid: de belangen van de consument moeten meer aandacht krijgen, in het bijzonder wat betreft financiële diensten, diensten van algemeen belang en de informatiemaatschappij. 5. 5. Conclusie: de interne markt vraagt om een hernieuwd engagement De interne markt zal in de komende jaren, onder invloed van de reeds genomen beslissingen, belangrijke ontwikkelingen doormaken. Deze mededeling heeft laten zien hoe grondig zij de economische en politieke omstandigheden in de Unie reeds gewijzigd heeft. • • Op het economische vlak worden tal van de verhoopte voordelen van de interne markt zonder binnengrenzen hoe langer hoe meer waarneembaar: sterkere mededinging tussen ondernemingen, industriële herstructurering, lagere prijzen en meer keuze voor de consumenten. Hoewel het algemene economische resultaat van deze veranderingen tot dusver vrij bescheiden is in termen van extra opbrengsten of banen, voltrekt zich toch een duidelijk proces dat in de toekomst steeds meer vruchten zal afwerpen. Het bedrijfsleven wint op internationaal niveau aan concurrentiekracht, zoals de toename van de buitenlandse directe investeringen in de Unie aantoont. De strategie van de Europese"ondernemingen oriënteert zich meer en meer op een ruimere markt. Ook op het politieke vlak heeft het bestaan van de interne markt grondige wijzigingen aangebracht in de nationale besluitvorming omtrent aangelegenheden die met de markt verband houden. De nieuwe mobiliteit van de economische hulpbronnen houdt in dat de nationale regels in steeds grotere mate met deze marktgevolgen rekening moeten houden. Daarbij komt dat de Lid-Staten voor het verzekeren van de naleving van de communautaire regelgeving alsmaar meer op elkaar zijn aangewezen. In een markt zonder binnengrenzen zijn. de bescherming van beveiliging en 34 gezondheid ondeelbaar; de doeltreffendheid van de gemeenschappelijke veeleer dan een louter nationale aangelegenheid. rechtshandhaving is voortaan een De interne markt blijft vanuit beleidsoogpunt hel instrument bij uitstek om de huidige prioritaire doelstellingen van de Unie te verwezenlijken. • • • • In de eerste plaats, werkgelegenheid. Zoals in het Vertrouwenspact is aangegeven, is een zo volledig mogelijke interne markt een eerste stap naar het scheppen van werkgelegenheid in de Unie. Een sterkere concurrentie als gevolg van open markten is de sleutel voor de internationale concurrentiekracht die op lange termijn het levensonderhoud van de burgers zal verzekeren. Er zijn reeds aanwijzingen van positieve gevolgen van de interne markt voor de algemene werkgelegenheidsniveaus in de Unie, zelfs in deze tijden van ernstige recessie. Verwacht mag worden dat in de toekomst een gunstiger economisch klimaat nog betere resultaten zal opleveren. In de tweede plaats wordt de Gemeenschap geconfronteerd met de trend van mondialisering van de economie. De stap naar de interne markt is veruit het meest omvattende en geslaagde voorbeeld van opheffing van belemmeringen tussen nationale markten. Als het elan behouden blijft, zowel wat het kader van de markt als de aanpassing van de ondernemingen betreft, zal de Gemeenschap zich in een goede positie bevinden om de verdere mogelijkheden van de mondialisering te beïnvloeden en te benutten. De verdere uitbreiding van de interne markt naar de sector diensten van algemeen belang zal deze tendens versnellen; hetzelfde geldt voor de inwerkingtreding van de reeds bestaande wetgeving. In de derde plaats zal de voltooiing van de EMU aan de doeltreffende werking van de interne markt bijdragen, doordat de met grensoverschrijdende betalingen samenhangende transactiekosten en wisselkoersrisico's wegvallen en er een einde komt aan de niet-optimale allocatie van middelen, die door koersschommelingen kan worden veroorzaakt. De interne markt van haar kant kan, doordat zij zorgt voor convergentie en voor een economisch homogenere omgeving, de omstandigheden helpen creëren die voor het welslagen van de EMU noodzakelijk zijn. In de vierde plaats zet de toezegging van de Unie om de betrekkingen met de Midden- en Oosteuropese landen uit te bouwen - door Europa-overeenkomsten en uitbreidingsonderhandelingen - de overname door die landen van het interne-marktacquis bovenaan op de agenda. Met de voorbereiding van de Oost- en Midden-Europese landen is reeds een aanvang gemaakt in het kader van de aan de toetreding voorafgaande strategie. De kansen op een succesvolle uitbreiding van de interne markt tot deze landen zijn sterk afhankelijk van de mate waarin zij de interne markt als allesomvattend en volledig operationeel ervaren, als een markt die niet alleen is gebaseerd op een volledig, coherent wettelijk kader, maar ook op de instellingen, structuren en praktijken die dit ondersteunen. Deze enorme voordelen kunnen ons nog ontgaan, wanneer wij niet bereid zijn ons volledig in te zetten voor een interne markt die daadwerkelijk functioneert. Het gros van de inspanningen om een gemeenschappelijk wettelijk kader voor de interne markt tot stand te brengen zijn volbracht; het is nu tijd om ervoor te zorgen dat in elke Lid-Staat de ondernemingen en de burgers hiervan profijt kunnen trekken. Dit vereist een engagement op alle niveaus: Gemeenschap, nationale, regionale en lokale autoriteiten. Maar het welslagen van de interne markt is ook een kwestie van engagement van de marktdeelnemers en van allen die voor de opstelling en toepassing van de regels verantwoordelijk zijn. 35 By lage 1: Informatiebronnen voor dit onderzoek a) Pe omvang van het IMP Ten behoeve van dit onderzoek wordt aangenomen dat het IMP mede omvat: • • • • de 282 maatregelen van het Witboek van de Commissie van 1985, gericht op het opheffen van de fiscale, technische en fysieke belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen; de wettelijke maatregelen die reeds eerder bestonden en een belangrijke grondslag vormden voor de voltooiing van de interne markt. Voor een groot deel werd met het Witboek van 1985 een reeds ver gevorderde constructie afgemaakt. Dit neemt niet weg dat de maatregelen van 1985 bijzonder belangrijk waren; zij waren immers gericht op resterende belemmeringen die verhinderden dat de voorheen getroffen maatregelen doel troffen; aanvullingen op het programma van wettelijke maatregelen teneinde de interne markt uit te breiden tot gebieden die in het Witboek van 1985 buiten beschouwing waren gelaten (liberalisatie van sommige netwerkgebonden diensten, zoals telecommunicatie en energie); flankerende beleidsmaatregelen om de werking van de interne markt te optimaliseren, zoals mededingingsbeleid en maatregelen ter bevordering van de regionale samenhang. b) De omvang van het onderzoek Teneinde dit onderzoek waarom door de Raad is verzocht zo goed en grondig mogelijk uit te voeren, heeft de Commissie op grote schaal gegevens verzameld. Zo werden 38 studies verricht en werd een grootscheepse enquête naar het oordeel van het bedrijfsleven gehouden: 19 onderzoeken in de sectoren produktie en diensten: elk daarvan had tot doel om uit te maken of de onderzochte interne-marktmaatregelen de belemmeringen voor het vrije verkeer hadden weggeruimd en om de nog resterende hindernissen voor grensoverschrijdende transacties te inventariseren; 6 onderzoeken naar belemmeringen: elk daarvan was gericht op het evalueren van de voortgang bij de opheffing van de belangrijkste met-tarifaire belemmeringen (technische belemmeringen, overheidsopdrachten, douane- en belastingformaliteiten, bescherming van industriële eigendom, koersbeheersing en liberalisering van het kapitaalverkeer); 13 onderzoeken naar de economische impact van de afschaffing van de handelsbelemmeringen: deze onderzoeken betroffen onder meer het handelsverkeer en de investeringsstromen, de prijsconvergentie, de mededinging, het concurrentievermogen, de werkgelegenheid en de arbeidsmarkt en de economische cohesie; het Bureau voor de statistiek van de Europese Gemeenschappen (Eurostat) coördineerde een grootschalig onderzoek bij de ondernemingen naar hun bekendheid met het IMP en hun reacties daarop. Dit onderzoek is gebaseerd op de antwoorden van 13. 000 ondernemingen in 12 Lid-Staten; er werd gebruik gemaakt van een representatieve steekproef van ondernemingen met meer dan 5 werknemers in de dienstensectoren en meer dan 20 werknemers in de produktiesectoren (in totaal 24. 000) om het welslagen van het IMP en de gevolgen ervan voor de strategie en de werking van de ondernemingen te beoordelen; Daarnaast werd gebruik gemaakt van andere informatie over de. doeltreffendheid van de interne- marktmaatregelen, zoals in de Lid-Staten verrichte onafhankelijke onderzoeken en enquêtes. 36 ç) Pe gegevens Bij deze analyse is steeds gestreefd naar actueel cijfermateriaal voor de gehele Gemeenschap uit een enkele bron (Eurostat). Eurostat biedt het voordeel dat de gegevens gebaseerd zijn op eenvormige definities e~ op betrouwbare informatie die regelmatig bij de nationale bureaus voor de statistiek wordt opgevraagd. In verband met deze werkwijze moet het volgende in aanmerking worden genomen: • • • • een groot deel van de in dit onderzoek geanalyseerde gegevens zijn vrij gespecialiseerd en werden niet zeer regelmatig verzameld (bij voorbeeld de gegevens betreffende de prijsniveaus, waarvoor slechts om de vijfjaar een studie wordt verricht). In die gevallen was het niet mogelijk gegevens te verkrijgen voor de periode na het laatste onderzoek (1993); tal van de concepten impliceren coëfficiënten of relatieve indicatoren die de combinatie van twee reeksen gegevens uit de analyse nodig maken (zoals prijs-kostenmarges of concentratie-indexen). In vele gevallen kon Eurostat niet alle gewenste gegevens verstrekken en werden gespecialiseerde gegevens bevraagd (zoals Visa, PIMS, Amdata). Meer complexe gegevens van deze aard liggen vaak achter op indicatoren zoals de handelsstromen; deze analyse deelt de gegevens veelal in naar sectoren, met name wat de impact voor de produktiviteit en de doeltreffendheid betreft, waar vergelijkingen worden gemaakt op grond van de mate van gevoeligheid voor het IMP. Dit analyseniveau vereist gegevens uitgesplitst naar sectoren, en dergelijke gegevens zijn slechts met enige vertraging beschikbaar; problemen met de gegevens doen zich vooral voor met betrekking tot de dienstensectoren. Dit komt door een historisch gebrek aan belangstelling voor deze sectoren, omdat vroeger verkeerdelijk werd gedacht dat deze buiten de internationalisering vielen. Bovendien bestaat voor tal van de klassieke concepten in verband met kosten, produktiviteit en handelstransacties niet altijd een kwantificeerbaar equivalent voor de dienstensectoren. Het gebrek aan beschikbaar cijfermateriaal over de dienstensectoren heeft deze analyse aanzienlijk bemoeilijkt. De aangehaalde cijfers zijn dikwijls overgenomen uit speciaal voor deze sectoren opgedragen onderzoeken en werden voor het onderhavige onderzoek omgerekend. 37 ISSN 0254-1513 C0M(96) 520 def. DOCUMENTEN NL 10 04 08 13 Catalogusnummer : CB-CO-96-558-NL-C ISBN 92-78-10843-X Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg