title: RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - L'occupazione in EUROPA - 1996

eurovoc_concepts:
EU employment policy
fight against unemployment
labour market
unemployment
vocational training

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE ir •à ir ir ir ir Bruxelles, 09. 10. 1996 COM(96) 485 def. RELAZIONE DELLA COMMISSIONE L'occupazione in EUROPA 1996 Sommario — Affrontare la sfida dell'occupazione Sommario — Affrontare la sfida dell'occupazione Il rapporto "L'occupazione in Europa 1996" presenta le ultime tendenze sul piano dell'occupazione e del mercato del lavoro nell'Unione europea analizzando la situazione attuale ed evi denziando una serie di questioni strategiche di cui si deve tener conto nell'affrontare il problema dell'occupazione. La ripresa della crescita iniziatasi nel 1994 ha segnato una battuta d'arresto alla fine del 1995, essenzialmente sotto l'influsso di sviluppi negativi sui mercati finanziari. Tutta via, nel corso dell'anno si prevede una ripresa della crescita che dovrebbe accelerarsi ulteriormente durante il 1997. Tendenze Aree di azione strategica - Nel 1995 il numero delle persone occupate era di 148 milio ni, vale a dire 1,1 milioni in più rispetto al 1994, ma in tutti i casi 4 milioni in meno rispetto a quattro anni prima. - Il tasso di occupazione, che si situa al 60%, è inferiore a quello di vent'anni fa e registra un calo significativo rispetto alla punta del 63% raggiunta nel 1991. - La disoccupazione rimane ostinatamente elevata, ad un tasso medio del 10,7% a metà 1996, soltanto di poco infe riore al picco dell'11,3% raggiunto nell'aprile del 1994. - La disoccupazione giovanile continua a registrare valori di due volte più alti di quelli relativi alla popolazione adulta e supera in media il 20%. - La disoccupazione di lunga durata è aumentata nel 1995, passando dal 48% dei disoccupati a più del 50%. La proporzione delle persone prive di lavoro da più di due anni è passata dal 27% a più del 30%. - Negli ultimi vent'anni, l'intero fenomeno di crescita della forza lavoro è da ascriversi alle donne e nell'insieme dell'Unione il tasso di attività delle donne tra i 25 ed i 49 anni è ora del 70%. - La disoccupazione femminile, che era del 12,5% nel lu glio del 1996, non è stata influenzata dalla ripresa e ri mane più elevata di quella degli uomini in tutti gli Stati membri tranne due. - La natura del lavoro sta cambiando. Quasi ovunque è aumentato il numero di persone che lavorano di notte e durante il fine settimana. La maggior parte dei nuovi po sti di lavoro creati negli anni '90 erano part-time. Al la voro la crescita dell'occupazione degli uomini e poco meno della metà di quella che ha interessato le donne. temporaneo è da ascriversi integralmente - Se si considera la media annuale, per il periodo 1988-95, le perdite di posti di lavoro nelle grandi imprese sono state ampiamente compensate dalla creazione di posti di lavoro nelle PMI. Le imprese con meno di 100 dipendenti hanno contribuito ad aumentare l'occupazione di circa 259. 000 unità all'anno, mentre le imprese con più di 100 dipendenti hanno registrato perdite superiori a 222. 250 unità all'anno. - Il settore dei servizi è responsabile della maggior parte dell'aumento netto di posti di lavoro, mentre è continua to il declino dell'occupazione agricola e industriale. U -3 Gli Stati membri sembrano avere un margine di manovra piuttosto limitato nella lotta contro la disoccupazione e l'emar ginazione. I metodi tradizionali di gestione della domanda che fanno leva sui deficit pubblici non sono risultati efficaci nel conseguire una crescita duratura e risolvere i problemi strut turali che affliggono le economie europee. Per tale motivo, si deve perseguire la politica macroeconomica volta alla stabilità che accresca la fiducia dei mercati finan ziari e dei consumatori senza cedere al pessimismo tecnologi co, al timore nei confronti della liberalizzazione degli scambi o alla tentazione di lasciar libero corso agli egoismi nazionali conducendo azioni in solitario prive di coordinamento. Una crescita in grado di creare posti di lavoro deve basarsi su una strategia d'attacco volta a promuovere un aumento della domanda piuttosto che su una strategia puramente difensiva basata sulla condivisione dei posti di lavoro esistenti. Tale crescita deve essere accompagnata da sforzi verso una mag giore innovazione per trovare nuove fonti di lavoro e consoli dare i posti di lavoro esistenti. A questo risultato si può pervenire facendo leva su una politica di investimenti lungo quattro direttrici: - - - - investimento nella capacità produttiva fisica, investimento nelle risorse umane, investimento in un ambiente imprenditoriale, investimento nelle conoscenze e nelle qualifiche. Inoltre, le riforme dei sistemi produttivi e occupazionali devo no contribuire ad eliminare le rigidità strutturali dei mercati dei prodotti, dei servizi e del lavoro per permetterne un efficiente funzionamento. Nel contempo, deve essere chiaro che le riforme devono rispet tare i principi della solidarietà e della giustizia sociale. La capacità di combinare l'efficienza, l'adattabilità e la sicurezza deve essere considerata il punto di forza della via europea verso l'organizzazione della produzione e delle pari opportunità. L'esperienza maturata in diversi paesi europei ha dimostrato che è possibile lottare contro la povertà e l'emarginazione crean do reti di sicurezza sociale per coloro che non sono in grado di rispondere alle forze del mercato, incoraggiando allo stesso tempo una ricerca attiva di lavoro e manodopera e promuovendo in tal modo sia la flessibilità che la sicurezza. Il diverso tasso di creazione di posti di lavoro negli Stati Uniti e in Europa è dovuto a un insieme di fattori tra i quali i diversi Sômm*aHo —^Afffc^tàre là fefidl^aeìrtìiccup^zictóe tassi di crescita produttiva, le diverse tendenze occupazionali per settore, una maggiore dispersione salariale negli Stati Uniti, nonché la diversità nel grado di regolamentazione dei mercati dei prodotti e servizi. In Europa eccessivi costi del lavoro non salariali hanno creato distorsioni a danno dei gruppi a basso salario e con basse qualifiche. Tali distorsioni devono essere corrette senza per questo accettare che una maggiore dispersione salariale sia causa di maggiore povertà. - Numersoi segnali indicano che i mercati del lavoro euro pei stanno diventando più flessibili in termini di organiz zazione del lavoro, di regolamentazione e di orario di lavoro. Tuttavia, il potenziale occupazionale di questa maggiore flessibilità non viene colto appieno. Le scelte strategiche dovrebbero continuare a incoraggiare la ten denza a una maggiore flessibilità dando però un maggio re rilievo alla sicurezza dell'occupazione nel contesto di un mercato del lavoro più ampio in modo da creare un equilibrio tra flessibilità e sicurezza. - Il livello di competenze e di qualifiche della manodopera europea è un elemento cruciale per il potenziale sviluppo di futuri posti di lavoro. La sfida sollevata dal progredire delle nuove tecnologie richiede con urgenza la riqualifi cazione della manodopera. Bisogna fare un importante passo in avanti sul piano degli investimenti nell'istruzio ne e nella formazione per innalzare il livello generale dell'istruzione e delle qualifiche. Si avverte la necessità di programmi di formazione continua basati sulla collaborazione tra le autorità pubbliche e le imprese rispondere ai requisiti posti dal continuo mutamento strutturale. - Si deve inoltre dare maggiore rilievo alla formazione dei disoccupati per arginare il processo di dequalificazione e migliorare le loro possibilità di accesso al mondo del la voro. Una proporzione troppo grande di disoccupati non ha qualifiche o ha qualifiche ormai superate e per lo stesso motivo molti lavoratori anziani abbandonano la forza lavoro. - I giovani sono maggiormente esposti al rischio della di soccupazione di quanto lo siano gli adulti, anche se il loro numero risulta essere più ridotto di dieci anni fa per il fatto che molti più giovani rimangono più a lungo nel cir cuito dell'istruzione e della formazione. Una politica equilibrata a favore dei giovani dovrebbe comporterare, dal lato dell'offerta, politiche atte a preparare i giovani al mondo del lavoro e, dal lato della domanda, politiche volte a migliorare il funzionamento del mercato del lavo ro per i giovani. Politiche attive del mercato del lavoro dovrebbero privilegiare misure tempestive mirate a esperienze combinate di formazione e lavoro. - La disoccupazione di lunga durata è l'aspetto più difficile da risolvere del problema della disoccupazione in Europa e nel 1995 è risalita a oltre il 50% del totale dei disoccu pati. Gli interventi strategici non devono essere volti esclusivamente al reinserimento nel mondo del lavoro dei disoccupati di lunga durata, ma ancor più alla pre venzione del fenomeno, offrendo ad ogni persona in cerca di lavoro un'esperienza lavorativa o una formazione pri ma che raggiunga la soglia della disoccupazione di lunga durata. - 4- - Un rublo importante nell'àttuare quest'azione precoce dovrà essere svolto dai servizi pubblici per l'occupazione. I programmi pluriennali degli Stati membri, come convenuto in sede di Consigli europei, dovrebbero tener conto di tale esigenza. Questo tipo di azione precoce dovrebbe comprendere un adeguato monitoraggio delle persone maggiormente a rischio, opportuni servizi di consulenza, nonché l'accesso a tutta una gamma di misu re attive. - Le donne rappresentano una quota crescente della forza lavoro nell'Unione e vanno a occupare una proporzione considerevole dei nuovi posti di lavoro creati. Se è pur vero che si sono già fatti dei progressi reali sul piano del la parità, rimane ancora comunque del lavoro da fare. Le politiche dovrebbero continuare ad assicurare la parità di opportunità per le donne e gli uomini tenendo anche presente i bisogni specifici delle donne nel conciliare responsabilità lavorative e familiari. L'azione politica dovrebbe concentrarsi sull'eliminazione della segregazio ne delle donne nel mercato del lavoro e delle barriere che impediscono loro di migliorare le loro prospettive di carriera. Le donne e gli uomini dovrebbero essere incoraggiati a cercare opportunità di carriera non con segregazione venzionali, rompendo occupazionale. tal modo in la - La strategia per l'occupazione impone agli Stati membri di riequilibrare le loro politiche del mercato del lavoro privilegiando misure attive. Tale requisito è duplice: trasformare la spesa passiva per il mercato del lavoro in politiche attive e rafforzare misure preventive nel conte sto di tali politiche attive. Questa strategia è pienamente compatibile con gli obiettivi di risanamento del bilancio e di stabilizzazione dei tassi di cambio. - Alcuni segnali indicano che il passaggio verso politiche più attive del mercato del lavoro è già in atto. Se si vuole progredire in tal senso bisognerà compiere sforzi maggio ri nell'orientare le politiche del mercato del lavoro, riesaminare l'effetto incentivante delle indennità e rico noscere il ruolo centrale dei servizi pubblici per l'occupa zione. La sfida strategica: dall'incertezza alla fiducia Perché la strategia per l'occupazione abbia successo, occorre uno sforzo concertato da parte di tutti gli Stati membri e dell'Unione in tre ambiti: - - - una riequilibratura delle politiche macroeconomiche strutturali un approccio equilibrato tra efficienza e equità un approccio equilibrato che comporti la partecipazione di tutti gli interessati. Molto si è già fatto, ma molto rimane ancora da fare. Il proseguimento della strategia europea per l'occupazione reca in sé il più grande potenziale di progresso reale nell'assi curare posti di lavoro più numerosi e migliori e innalzare il livello di vita di tutti i cittadini europei. Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemle politiche Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche l'occupazione. in Europa 1996 analizza le II rapporto sull'occupazione tendenze e gli attuali sviluppi dell'occupazione e del mercato del lavoro nell'Unione alla luce degli obiettivi e priorità definiti nel contesto della strategia per Il rapporto dello scorso anno aveva proposto una nota di cauto ottimismo, suggerendo che la ripresa della produzione in tutta l'Unione avrebbe che aveva iniziato a diffondersi condotto ad un certo incremento della creazione netta di posti di lavoro, ma che l'impatto sulla disoccupazione sarebbe stato di lieve entità. Il rapporto di quest'anno conferma tale parere, ma evidenzia la necessità di migliorare il funzionamento del lavoro europeo e contemporaneamente provvedimenti crescita produttiva. intesi a rafforzare la ripresa della strutturale del mercato adottare La strategia europea per l'occupazione A u m e n t a re l'occupazione nel l'Unione europea resta la sfida più importante che gli Stati membri si trovano ad affrontare. Per una cre scita duratura e generatrice di posti di lavoro molte pietre sono già state poste, ma l'edificio è lungi dall'esse re completo e l'impegno lungi dall'essere totale. Si vive in un cli ma di incertezza, di mancanza di fiducia, nonostante le condizioni macroeconomiche siano più stabili di quanto lo siano mai state da molti anni a questa parte. Sia per ìa politica occupazionale che per quella macroeconomica, la sfida di fondo resta la stessa: combattere il problema dei bassi tassi di occu pazione e dei t a s si elevati di disoccupazione. Dal primo shock petrolifero alla crisi monetaria del 1992-93, col triplicarsi della disoc cupazione da 5 a 15 milioni, sia i fattori macroeconomici che quelli strutturali hanno contribuito agli scarsi risultati europei in materia di occupazione. È per q u e s ta r a g i o ne che dal Consiglio europeo di Essen del dicembre 1994, gli Stati membri dell'Unione si sono impegnati ad attuare una strategia europea per l'occupazione basata su provvedi menti correlati intesi a migliorare una crescita creatrice di occupazio ne, la solidarietà sociale e la parità di trattamento, e su sforzi partico lari volti a promuovere l'accesso al lavoro dei gruppi più vulnerabili sul mercato del lavoro. Tale strategia richiede un approc cio integrato, nel cui ambito tutte le politiche pertinenti, comprese quelle macroeconomiche e struttu rali, devono contribuire e sostener si r e c i p r o c a m e n te n e l la l o t ta contro la disoccupazione. La com p o n e n te macroeconomica della strategia si fonda sul consolida mento del bilancio, inteso ad otte nere un equilibrio a medio termine, e su sviluppi salariali che tengano conto degli obiettivi di stabilità mo netaria e redditività degli investi menti e che riflettano inoltre la p r o d u t t i v i tà d e t e r m i n a ta dalle competenze e, in una certa misura, le differenze settoriali e regionali. In questo modo si spiana la via a tassi d'interesse più bassi e a mag risulteran giori investimenti, che no f a v o r e v o li a l la c r e s c i ta e all'occupazione. Nella sua comunicazione del 5 giu gno 1996, la Commissione ha esor tato ad un "Patto di fiducia" per l'occupazione, che faccia compiere -5 Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche un passo avanti alla strategia europea per. l'occupazione, mobili tando tutti i soggetti interessati al processo di creazione di posti di lavoro, e in particolare le parti sociali. Nella strategia europea per l'occu pazione, le componenti strutturali e del mercato del lavoro richiedono un nuovo sforzo d'investimento in risorse umane, segnatamente me diante l'istruzione e la formazione professionale, è la promozione dell'occupazione, in particolare me diante un'organizzazione del lavoro più flessibile, la promozione di ini ziative a livello regionale e locale (compresi i patti territoriali di cui parla il "Patto di fiducia"), la ridu zione dei costi del lavoro non sala riali dei lavoratori con bassa retribuzione e bassa qualifica, non ché una più efficace politica del mercato del lavoro. Uno sforzo par ticolare deve essere dedicato all'in serimento dei giovani nella vita lavorativa, alla prevenzione della disoccupazione di lunga durata e alla realizzazione della parità di op portunità per gli uomini e le donne nel mondo del lavoro. Le sezioni che seguono presentano un esame del contesto macroecono mico e del mercato del lavoro nel quale si procede all'attuazione di tale strategia, individuando altresì i problemi che richiedono ulteriore azione. Il presente rapporto, tutta via, non intende presentare un'ana lisi esaustiva di tutti i numerosi e diversi fattori che possono avere un impatto sull'occupazione in Europa. Tre fattori, in particolare, suscetti bili di avere ripercussioni di rilievo sull'occupazione attuale e futura, meriteranno un'analisi più appro fondita in futuri rapporti: il ruolo delle piccole e medie imprese (si in Europa v e da L'occupazione 1994), l'impatto della globalizzazio ne e della liberalizzazione commer ciale e il futuro a l l a r g a m e n to dell'Unione. Stabilità macroeconomica e fiducia La rapida ripresa intervenuta dal 1994 alla metà del 1995 aveva fatto sperare in un'evoluzione positiva dell'economia europea, con previ sioni di una crescita della produzio ne di circa il 3% per il 1995 e il 1996, accompagnata da un miglioramen to della situazione occupazionale. In termini di ritmo e composizione, una simile ripresa era in effetti pro prio ciò di cui l'economia europea aveva bisogno. In base alla strate gia macroeconomica definita negli Indirizzi di massima per la politica economica, essa avrebbe potuto tra dursi in un percorso di crescita du ratura e spinta dagli investimenti, che avrebbe gradualmente gener ato capacità produttiva e conse guenti posti di lavoro. Si sarebbe in tal modo costituita la base per un graduale riassorbimento della di soccupazione e per una più facile applicazione delle riforme struttu rali del mercato del lavoro. Indagini sui piani di investimento delle im prese alla fine del 1994 confermava no progetti precoci e consistenti di investimento in capitale. Da allora, tuttavia, si è verificato un deciso rallentamento della crescita con un impatto diretto sull'evoluzio ne del mercato del lavoro, in pratica interrompendo, all'inizio del 1996, la moderata crescita dell'occupazio ne registrata a partire dalla metà del 1994, che aveva raggiunto lo 0,8% nel 1995. Questi risultati inferiori alle attese si spiegano soprattutto con gli effet ti differiti di due fatti sfavorevoli intervenuti sui mercati finanziari: il primo è stato il deciso aumento dei tassi d'interesse a lungo termine sui mercati mondiali e comunitari nel 1994; il secondo, e più importante, è stata la turbolenza dei tassi di cam -6 t ra bio nella primavera del 1995, ac compagnata da considerevoli e bru sche variazioni le v a l u te dell'Unione europea. Si tratta di due eventi correlati che riflettono i problemi di credibilità o un'applica zione tardiva, in vari Stati membri, della politica di convergenza conve nuta. Fra le cause dell'aumento dei tassi d'interesse a lungo termine, la man canza di un'azione determinata in tesa a ridurre i disavanzi di bilancio strutturali al momento della ripre sa (solo -0,2% del PIL dell'Unione europea nel 1994 e - 0,3% nel 1995) sembra avere svolto un ruolo impor tante. L'aumento era peraltro più pronunciato nei paesi nei quali le finanze pubbliche non sembravano ancora orientate a un risanamento duraturo. ha c o n o s c i u to La turbolenza monetaria dell'inizio del 1995 ha avuto un impatto nega tivo considerevole sia sulle econo m ie d e l le v a l u te in v ia di rivalutazione che di quelle in via di svalutazione. Nel primo gruppo, il settore delle esportazioni/importa zioni, caratterizzato dalla concor r e n z a, una compressione degli utili che, asso ciata ad una politica monetaria an cora relativamente restrittiva, ha comportato una revisione al ribasso delle previsioni di spesa dei privati. Nei paesi la cui divisa si stava sva lutando, gli sforzi intesi a moderare gli effetti inflazionistici del deprez zamento hanno rallentato la do manda a causa di tassi d'interesse più elevati (già innalzati dall'au mento del premio di rischio) e dell'erosione del potere d'acquisto dei consumatori, mentre il forte aumento delle esportazioni è stato in una certa misura controbilancia to da una crescita più debole dei loro principali mercati esterni. Tale situazione, combinata alla pro spettiva della necessità di ulteriori sforzi immediati per compensare lo sfioramento del deficit di bilancio, ha minato la fiducia economica sia dei consumatori che degli investito ri. Nel corso del secondo semestre è attesa una ripresa della crescita che dovrebbe accentuarsi nel 1997 e nel 1998. Gli indicatori economici van no e f f e t t i v a m e n te in q u e s ta direzione e l'evoluzione è pienamen te conforme alle previsioni fatte in p r i m a v e ra d ai s e r v i zi d e l la Commissione. Si prevede un'accele razione progressiva dall'1,5% circa nel 1996 al 2,5% circa nel 1997, con una crescita occupazionale dello 0,2% nel 1996 e dello 0,6% nel 1997. L'esigenza d'azione Gli effetti deludenti del recente an damento macroeconomico su occu pazione e disoccupazione indicano chiaramente in quale misura un tasso di crescita superiore e duratu ro costituisca una priorità nella lot ta contro la disoccupazione, al punto che l'attenzione si è nuova mente rivolta alla necessità urgente di ristabilire una crescita più salda, fissando un riequilibrio credibile delle diverse politiche. A tal fine, devono essere soddisfatti due tipi di condizioni, in funzione dell'orizzon te temporale. Nel breve termine: sostenuta, della produzione - dati i buoni risultati in termini di salari, prezzi e redditività, ed in presenza di una domanda la internazionale crescita e dell'occupazione nell'Unione europea è limitata soltanto da una mancanza di fiducia che ini bisce la domanda interna. Se si tiene conto dei recenti progressi della politica di convergenza e dei conseguente riorientamento nella combinazione delle diverse politiche, le condizioni per un ri torno della ripresa nazionale ri sultano soddisfatte; Raccogliere la sfida dell*occupazione — problemi e politiche salariali da un punto di vista politico, la domanda non dovrebbe proveni re da una crescita di bilancio o dei salari, ma da una rinnovata fiducia nella piena applicazione degli indirizzi di massima per la politica economica. Ciò significa proseguire nel consolidamento del bilancio, mantenere evolu zioni appropriate nell'insieme dell'Unione, accele rare riforme strutturali e creare lo spazio necessario per condizioni monetarie più agevo li. Dato il livello insostenibile dei disavanzi di bilancio, il risana mento delle finanze pubbliche avrà effetti positivi sulla fiducia delle aziende e dei consumatori soltanto se sarà continuato in modo credibile, ovvero in modo da permettere un abbassamento duraturo dei tassi di interesse; le un ostacolo grave per la cresci ta a breve termine potrebbe es sere costituito da un rinnovato rischio di turbolenza nei tassi di cambio. Tale rischio potrebbe in due verificarsi soprattutto casi: - una mancanza di credibilità delle politiche di convergen za nominale di alcuni Stati membri intese a soddisfare i requisiti dell'Unione mone taria europea. Ciò costitui rebbe una mera ripetizione della crisi monetaria del 1995, con ripercussioni ne gative sulla produzione e l'occupazione in tutti i paesi. Questo caso si verifichereb be soltanto con l'abbandono o l'insufficiente applicazione degli obiettivi approvati in materia di convergenza; - l'assenza di prospettive cre dibili in materia di creazione di posti di lavoro in altri Stati membri. Ciò derivereb be dalla prospettiva di una debolezza fondamentale del 7- la strategia di crescita e di occupazione e, in particolare, del consenso sociale necessa rio per ricostituire la via del la crescita. Solo la ripresa in un con lesto di stabilità ma croeconomica, con un ritorno progressivo alla creazione di posti di lavoro, garantirebbe la coerenza globale della strategia. Nel medio termine: - l'espansione della capacità pro duttiva deriverà da un percorso di crescita sostenuta dagli inve stimenti se il consolidamento di bilancio progredirà regolarmen te verso l'equilibrio e se potran no essere evitati conflitti di stabilità a livello dei salari, non ché a livello dei mercati di pro dotti e servizi. Per pervenire ad un significativo riassorbimento della disoccupazione, il tasso di crescita duraturo deve essere più elevato che nel corso degli ultimi due decenni (crescita me dia annua del 2,2%). Se la ten denza della produttività del lavoro registrata tra il 1974 e il 1996 resta stabile — attualmen te è del 2% circa all'anno — solo la parte della crescita che eccede il 2% è creatrice di posti di lavo ro. Tenuto conto di un aumento probabile della popolazione atti va dello 0,6% all'anno circa, ciò significa che la crescita a medio termine dovrebbe essere del 3-3,5% perché si verifichi una ri duzione progressiva della disoc cupazione ritmo ad soddisfacente (tra lo 0,5% e l'l% all'anno) e aumenti il tasso di oc cupazione nell'Unione europea. Ciò è importante, tra l'altro, per affrontare i futuri problemi di bi lancio indotti dall'invecchiamen to della popolazione; un - se il tasso di crescita è inferiore, il aumentare l'occupazione consiste nelì'au- solo modo di Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche 1 Variazione annua dell'occupazione nell'Unione, 1970-95 Variazione annua in % EM l i t i: 2 Tassi di occupazione negli Stati membri, 1985 e 19^i % popoJazfon* in «là lavorativa, 15-64 100 r -8 mentare il fattore lavoro della crescita. Un modo per ottenere ciò consiste nel ridurre la sosti tuzione del capitale al lavoro. Ciò comporterebbe una riduzio ne del tasso di crescita della pro duttività del lavoro, misurata come prodotto per persona. La creazione di posti di lavoro gra locali, che zie ad iniziative costituiscono un mezzo per soddisfare nuovi bisogni, è un ul il teriore modo di aumentare tasso di creazione di posti di la voro. In tale prospettiva, una ri duzione dei costi del lavoro non salariali al fondo della scala, come suggeriva il Libro Bianco, potrebbe essere collegata ad un'effettiva creazione di posti di lavoro. Collegare tali riduzioni alla creazione netta di posti di lavoro da parte delle imprese, permettendo al datore di lavoro di beneficiare dell'agevolazione fiscale solo quando è creato un nuovo posto di lavoro, può ridur re i costi morti e prevenire effetti di sostituzione (per cui lavorato ri di u na data categoria, per i quali sono previsti gli incentivi, sono assunti a danno di altre ca tegorie). L'Unione europea deve raccogliere la sfida della globa lizzazione e dell'integrazione dei paesi di recente industrializza zione quali attori di rilievo nel sistema economico e commercia le mondiale. Da un lato, ciò au menterà la concorrenza in primo luogo nell'industria manifattu riera, ma anche nei servizi, e oc corrono politiche strutturali di sostegno per consentire ai singo li e alle imprese di adeguarsi al cambiamento. I ''nteprgiorr d'*He <VO^OTMC i ne>fvir> gena, saprai ulto "u Ï ropa rents a». *. one •* del pan luo^o ad un h r. n „• adeguamento su nelle strategie aziendali che. sai mercato del lavoro. D'altro lato, tale adeguamento strutturale è necessario anche perché le im- strutturale e Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche fruire pruHiì europee poaHuno delle opportunità occupazionali offerte dall'accesso a nuovi mer cati. La principale conclusione dell'anali si macroeconomica è che il ritorno ad un percorso di crescita più elevata, secondo quanto esposto negli indiriz zi di massima per la politica econo mica, costituisce allo stesso tempo la massima priorità e il mezzo più faci le, da un punto di vista politico e sociale, per pervenire ad una soluzio ne duratura del problema dell'occu pazione nell'Unione europea. E ciò è tanto più vero in quanto la maggior parte delle politiche strutturali che dovrebbero accompagnare la strate gia macroeconomica mira a stimola re le forze endogene di crescita — in sostanza, intervenire aumentando la produttività dell'economia dell'Unio ne europea e facilitando la conduzio ne di una politica macroeconomica duratura. Bassi tassi di occupazione, elevati tassi di disoccupazione Nel 1995 l'occupazione è aumentata in tutta l'Unione per la prima volta dal 1991, ma molto resta da fare per compensare le perdite di posti di lavoro registrate nei tre anni dal 1991 al 1994 (grafico 1). In tale pe riodo, l'Europa ha perso circa 5 mi lioni di posti di lavoro e nel 1995 il numero di persone occupate era in feriore di circa 4 milioni a quello di 4 anni prima (un calo del 2,5%). In Finlandia e in Svezia, il numero delle persone con di un posto di la voro era inferiore del 10% rispetto a quattro anni prima. L'occupazione ha continuato a diminuire nel 1995 in alcuni Stati membri come la Germania, l'Italia e il Portogallo. Il tasso di occupazione nell'Unione, che raggiunge soltanto il 60% circa, è sensibilmente inferiore a quanto fosse 20 anni prima e considerevol mente inferiore a quello degli Stati Uniti e del Giappone, dove è in au mento dalla metà degli anni Settan ta (grafico 3). In effetti, la capacità globale degli Stati membri nell'of- frire lavoro a chi lo cerca è soltanto lievemente migliore di quanto fosse dopo il secondo shock petrolifero ne gli anni Ottanta, benché la situazio ne vari in modo significativo tra un paese e l'altro (grafico 2). Nel 1 9 9 5, la d i s o c c u p a z i o ne nell'Unione era inferiore rispetto al 1994, ma dopo essere sceso dal livel lo record di 11,3% nell'aprile 1994 al 10,7% nel luglio 1995, il tasso è ri masto invariato prima di ricomin ciare ad aumentare nel novembre 1995 per toccare il 10,9% nella pri mavera del 1396 e il 10,8% in luglio (grafico 4). Solo 5 dei 15 Stati mem bri hanno conosciuto un calo costan te della disoccupazione dalla metà del 1995, mentre in 8 la disoccupa zione è aumentata, in particolare in Germania (all'8,9% dall'8,1% un anno prima). L'aumento della disoccupazione sa rebbe stato ancora maggiore se il tas so medio di partecipazione alla forza lavoro non t. ^ase continuato ad ab bassarsi nel 1995, proseguendo il suo declino dei 4 anni precedenti. Tale calo è concentrato in due gruppi: i giovani e le giovani con meno di 25 anni e gli uomini di qualsiasi età. Il declino del tasso di attività dei giovani corrisponde quasi esatta mente ad un aumento della loro par tecipazione all'istruzione e alla formazione iniziale, fatto che riflette sia gli sforzi degli Stati membri per migliorare i livelli di qualifica che la decisione dei giovani di differire il proprio ingresso su un mercato del lavoro nel quale le prospettive di oc cupazione sono limitate. Inoltre, il calo del numero di giovani sul mercato del lavoro rischia di es- Tassi di occupazione, 1973*95 4 Tassi di disoccupazione, 1973*95 % popolazione, 15*64 eo r h SO 12 r % forza lavoro v:« Giappone 70 Y' USA E16 70 60 50 I I I I I 1 1 1 1 ,,,,! | I M il i il I i I i i I i i 111 i I i i I i ii i> '. ' 50 0 1 il I mi I. il li. 1 i In. I 1 1 J —I 1 i il ni • • • » 1S73 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1998 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche Here rafforzato dall'andamento de mografico di fondo, arrivando così ad un numero decisamente inferio re di giovani con nuove competenze sul mercato del lavoro per compen sare i crescenti tassi di pensiona m e n to n ei g r u p pi di e tà p iù avanzata. La tendenza costante al pensiona mento anticipato ha avuto una con seguenza sproporzionata sul tasso di attività degli uomini con più di 50 anni: benché l'età ufficiale di pensionamento sia di 65 anni nella maggior parte degli Stati membri, meno di un terzo degli uomini tra i 60 e i 64 anni nell'unione sono anco ra economicamente attivi, e soltan to un po' più dei due terzi di quelli tra i 55 e i 59 anni. Più inquietante è il crescente ritiro dal mercato del lavoro nella classe di età tra i 25 ed i 49 anni. Crescita della produzione e occupazione La rinnovata crescita dell'occupa zione nel 1995 riflette l'aumento del PIL. L'occupazione reagisce all'evo luzione della produzione in tempi differiti ed è per questo che ci si può attendere una lenta progressione dell'occupazione nell'intera Unione nel 1996, sebbene limitata, nono stante le previoni indichino un au mento modesto del PIL. L'aumento del PIL è il risultato della combina zione dell'aumento del prodotto net to per persona occupata e del numero di persone occupate. Nel 1 9 9 5, il p r i mo è a u m e n t a to dell'1,7% e l'occupazione dello 0,8%. Tuttavia, l'aumento del PIL ha com portato una progressione dell'occu pazione maggiore in alcuni paesi che in altri. In Germania e in Italia, negli anni 1993-95, l'aumento del PIL corrispondeva approssimativa mente alla media dell'Unione euro pea, ma l'occupazione è scesa. In altri Stati membri che avevano un taHso di crescita simile (Belgio, Spagna, Francia, Regno Unito e in particolare i Paesi Bassi), l'occupa zione è cresciuta. La necessità di intensificare una crescita generatrice di posti di lavo ro è una delle priorità della strate gia europea per l'occupazione, il cui fine è di assicurare che la crescita della produzione si traduca in un aumento del numero di posti di la voro. In altri termini, l'obiettivo del la politica dell'Unione è di garantire che la crescita del PIL non sia fine a se stessa, ma costituisca un mezzo per generare occupazione, per offri re lavoro tanto ai disoccupati che alle persone che per mancanza di prospettive occupazionali hanno perso la volontà di cercare lavoro. La strategia dell'Unione non è con cepita per rallentare il tasso di cre- s c i ta d e l la p r o d u t t i v i t à; al contrario, una forte crescita della produttività è una condizione indi s p e n s a b i le a l la c o m p e t i t i v i tà dell'economia e ad una maggiore prosperità. La creazione di occupa zione nelle PMI ne costituisce un esempio: nel periodo 1993-95, una crescita del 10% del fatturato delle PMI ha coinciso con una crescita dell'occupazione superiore al 5%, mentre lo stesso tasso di crescita del fatturato delle grandi imprese ha contribuito solo per il 3% alla cresci ta dell'occupazione. L'aumento recente dell'occupazione nell'ambito dell'Unione, anche nei paesi che meglio sono riusciti a tra durre la crescita in nuovi posti di lavoro, è stato sensibilmente infe riore a quello degli Stati Uniti, dove l'aumento del PIL è stato soltanto leggermente superiore tra il 1993 e il 1995, ma dove la popolazione at tiva occupata è aumentata di più del 2% all'anno in media, contro un aumento soltanto marginale nell'in sieme dell'Unione. Ciò riflette par zialmente il fatto che, mentre negli Stati Uniti la crescita della produ zione è costante dal 1991, l'econo - 10 mia europea è soltanto all'inizio del la ripresa. Soprattutto però, ciò tra duce la differenza fondamentale del tasso di creazione netta di posti di lavoro per ogni data crescita del PIL, che è stato molto maggiore nel lungo periodo negli Stati Uniti che in Europa. Diverse spiegazioni sono state pro poste per tale differenza nel conte nuto occupazionale della crescita, ma non vi è consenso sul peso rela tivo da attribuire ai diversi fattori. Due elementi importanti sono, in primo luogo, le considerevoli perdite di posti di lavoro intervenute nel lungo periodo nell'agricoltura e nell'industria di trasformazione in Europa, in misura sensibilmente superiore che negli Stati Uniti, dove sono state peraltro associate ad ima maggiore crescita della produzione piuttosto che ad una crescita più debole della produttività, e a mag giori competitività e dinamismo. Il secondo elemento è il tasso più elevato di creazione netta di posti di lavoro negli Stati Uniti nel settore dei servizi, in cui la crescita della produzione (o valore aggiunto) non era molto diversa da quella ottenuta in E u r o p a. È la forte crescita dell'occupazione rispetto alla pro duzione in questo settore che è alla base della crescita generatrice di numerosi posti di lavoro nell'econo mia americana nel suo complesso. Tuttavia vi sono differenze sia nella portata della crescita dell'occupa zione nel settore dei servizi che nel grado in cui i servizi sono erogati dal privato o dal pubblico (si veda più avanti). Questi risultati occupazio nali sono inoltre collegati ai bassi tassi di aumento salariale medio o alla lieve crescita del costo totale del lavoro, nonché ad un complesso di fattori quali l'allargamento dei dif ferenziali salariali al lato inferiore della scala, in particolare negli anni Settanta ed Ottanta, congiun tamente ad un migliore funziona mento dei mercati dei servizi. Tale Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche flessibilità della scala salariale, in sieme alla scarsa copertura e alle limitazioni del sistema di assicura zione contro la disoccupazione, che costringono molti disoccupati a la vorare a qualsiasi livello salariale, costituisce un fattore significativo della creazione di posti di lavoro a bassa produttività negli Stati Uniti. L'esigenza d'azione Non è quindi possibile rallentare in alcun modo il perseguimento della strategia europea per l'occupazione, né è il caso di compiacersi del lieve calo della disoccupazione interve nuto dal 1994. Occorre continuare la modernizazione dell'Europa, sfruttando appieno il potenziale offerto dall'Unione. e legislazione - L'istituzione del mercato unico sta portando alla creazione del la maggiore economia del mon do in termini di PIL e di potere d'acquisto, con 370 milioni di consumatori. L'armonizzazione in diverse della aree e la rimozione di barriere al commercio e alla libera circo lazione di fattori produttivi nei settori dei servizi, degli appalti pubblici e dei mercati finanziari hanno dato luogo ad un incre mento del commercio intraco- munitario costituiscono pertanto un fattore di ulteriore ammodernamento dell'econo mia europea, di crescita e di creazione di occupazione. Oc corre proseguire tale processo e utilizzarne appieno i vantaggi. L'insufficiente cooperazione tra gli Stati membri in materia di fiscalità, fiscalità soprattutto indiretta, dove le decisioni ri chiedono l'unanimità, si rivela ora come uno dei maggiori osta coli alla compatibilità tra un solo mercato e 15 mercati diver si, non coordinati e dotati di differenti sistemi fiscali. L'in frastruttura europea deve esse in modo da re sviluppata adeguarsi al mercato unico, passando da una serie di reti nazionali tra loro collegate ad autentiche reti transeuropee di trasporto, energia e telecomuni adeguatamente Se cazioni. sfruttata, comune l'economia così costituita può offrire oppor tunità di crescita e di creazione di occupazione al di là di quan to potrebbero generare i singoli paesi, agendo individualmente. L'Unione monetaria europea assicurerà le condizioni per una crescita duratura e una minore disoccupazione. L'esigenza di mantenere la convergenza mi gliorerà le condizioni per una combinazione più equilibrata delle politiche. Il quadro ma croeconomico stabile stimolerà gli investimenti e i consumi pri vati. Inoltre, l'Unione moneta realizzare ria consentirà di appieno il potenziale del merca to interno. L'eliminazione per manente di ogni distorsione a livello di tassi di cambio au menterà trasparenza dei prezzi, la concorrenza e l'effi cienza. la fondato europei si basa La modernizzazione dei sistemi occupazionali deve continuare. Il vecchio sistema occupazionale, sulla produzione in serie, con una manodopera sostanzialmente maschile con un solo tipo di qualifica, è scomparso. L'econo sulle mia moderna conoscenze; l'informazione e la tecnologia svolgono un ruolo determinante nella ristruttura zione dell'organizzazione del la voro, generando un'economia fondata sulle qualifiche e sulla versatilità dei singoli. Ogni anno, il 10% almeno di tutti i posti di lavoro scompaiono per essere nuovi, nell'ambito di nuovi processi, presso nuove imprese, che ri competenze. chiedono nuove sostituiti da 1 1- a Ma i rapidi mutamenti nella do manda sul mercato del lavoro non sono stati accompagnati da livello misure adeguate dell'offerta per migliorare le competenze della manodopera. Questo "mercato del lavoro a due velocità" è una delle cause di fondo dei problemi del merca to del lavoro in Europa. La com petitività termine dell'economia europea dipende dunque da un nuovo approccio, coordinato, nel quale l'investi mento nelle risorse umane, nella formazione e nella ricon versione, nel reinserimento dei disoccupati migliorerà sia la qualità dell'offerta di personale qualificato che la flessibilità del mercato del lavoro. lungo a Questo cambiamento strutturale do v r e b be g a r a n t i re u na crescita duratura dell'occupazione a medio e a lungo termine. Siffatto sforzo dovrebbe essere completato da un'evoluzione adeguata dei costi del lavoro. Si devono inoltre offrire suffi cienti prospettive di occupazione, so prattutto nel settore dei servizi, a quel segmento della popolazione at tiva per il quale non è ragionevole attendersi che diventi molto qualifi cato. In particolare, ciò consentirà all'economia europea di affrontare la sfida e le opportunità presentate dal la crescente globalizzazione e dalla crescente concorrenza dei paesi emergenti e di recente industrializ zazione, compresi non solo quelli dell'Asia sudorientale, ma anche quelli dell'Europa centrale ed orien tale. L'accesso a nuovi mercati offre opportunità che dovrebbero condur re alla creazione di occupazione. La sfida consiste nello sviluppare nuove aree di specializzazione e nuove aree di creazione di posti di lavoro in Europa, al posto di attività in cui i bassi costi di lavoro costituiscono l'elemento fondamentale della con correnza proveniente da tali paesi, e la sempre maggiore globalizzazione della produzione in settori a basso Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche costo del lavoro nell'Unione potrebbe generare una disoccupazione persi no maggiore in Europa, con una cre scente pressione a favore di misure protezionistiche in tali settori. Creazione e distruzione di posti di lavoro Nel 1995 le caratteristiche settoria li della crescita dell'occupazione erano praticamente le stesse in tut ta l'Unione: i servizi alle imprese, la sanità, l'istruzione, le attività del tempo libero, i servizi personali e il settore dell'ambiente rappresenta vano la parte principale del contri buto netto in posti di lavoro, mentre continuavano a scomparire posti di lavoro nell'agricoltura e, nella mag gior parte degli Stati membri, nelle industrie manifatturiere (con l'ecce zione della meccanica di precisione, in parte collegata alla crescita della protezione ambientale). Si tratta di una tendenza a lungo termine, al trettanto evidente negli Stati Uniti e in Giappone. In queste due econo mie, i settori di attività nei quali la creazione dei posti di lavoro è stata più forte sono in gran parte gli stessi che in Europa, come lo sono i settori nei quali l'occupazione è scesa o è restata praticamente invariata. Tuttavia, differisce l'entità dei cam biamenti. Nel ciclo recente, l'occupazione nel le PMI ha resistito bene. Dal 1989-1990 l'occupazione è cresciu ta nelle imprese di ogni dimensione, ma in misura maggiore nelle PMI. Dal 1991, l'occupazione nelle picco lissime imprese (con meno di 10 ad detti) ha continuato a crescere. Nelle imprese piccole (10-49 addet ti) e medie (50-249) l'occupazione ha resistito, mentre nelle grandi im prese ha cominciato a diminuire. Dopo la svolta, tuttavia, l'occupa zione nelle grandi imprese si è sen sibilmente ripresa. In Europa, 18 milioni di posti di lavoro addizionali sono stati creati nel settore dei servizi nel corso dei 13 anni tra il 1980 e il 1993, a fronte di 22 milioni negli Stati Uniti. In proporzione, negli Stati Uniti l'enti tà della crescita di posti di lavoro è stata maggiore di circa un terzo che in Europa. I servizi collettivi (sani tà, servizi sociali e istruzione) e le attività del tempo libero hanno con tribuito all'occupazione in ragione di quasi l'l% all'anno negli Stati Uniti e dello 0,5% all'anno in Europa è in Giappone. I soli altri settori che costituivano una fonte notevole di creazione netta di posti di lavoro in Europa e negli Stati Uniti erano i servizi alle imprese, la distribuzione> il settore alberghiero e la ristorazione. Una differenza più marcata tra l'Europa e gli Stati Uniti, e più an cora tra l'Europa e il Giappone, si riscontra nell'industria e nell'agri coltura. In Europa, questi settori hanno perso complessivamente 13 milioni di posti di lavoro. Negli Stati Uniti, la perdita è stata infe riore a 2 milioni e in Giappone l'occupazione è leggermente au mentata. Tali differenze sono dovu te s o p r a t t u t to all'andamento dell'occupazione nell'industria, dato che l'occupazione nell'agricol tura è scesa in tutte e tre le econo mie, sia pure in misura diversa. In termini quantitativi, la portata del le perdite di posti di lavoro in questi due settori è un aspetto della cattiva capacità occupazionale dell'Europa rispetto agli Stati Uniti più significativo dello scarso tasso di creazione di posti di lavoro nel terziario: con un ritmo statunitense di creazione di posti di lavoro nei servizi, l'Unione europea avrebbe creato 7 milioni di posti di lavoro netti, mentre l'industria della tra sformazione ha perso 6 milioni di posti di lavoro più che negli Stati Uniti e l'agricoltura e la costruzione ne hanno persi complessivamente circa 4 milioni. Diversamente dal caso dei servizi, la migliore prestazione occupazio nale degli Stati Uniti nell'industria riflette perfettamente un tasso mol to più elevato di crescita della pro duzione piuttosto che un tasso più debole di crescita della produttività. In realtà, anche quest'ultimo è stato maggiore che in Europa nel corso degli ultimi quindici anni, contri buendo così, con la svalutazione considerevole del dollaro rispetto ad altre valute, ad aumentare la com petitività dei produttori americani sui mercati interni e di esportazio ne, e dunque a sostenere lo sviluppo della produzione. D'altra parte, nel settore dei servizi l'aumento della produzione sembra essere stato praticamente uguale negli Stati Uniti e in Europa; la più forte crescita dell'occupazione ri flette, in questo caso, una crescita di produttività molto più limitata ne gli Stati Uniti o, in altri termini, un modello di sviluppo a più forte in tensità occupazionale. Ciò non sem bra tuttavia essere semplicemente legato ad un tasso più debole di au mento dei salari medi nei servizi negli Stati Uniti, dato che l'aumento dei costi salariali reali nei servizi (+ 4% durante il periodo 1984-94) non è stato molto minore che in Europa (+ 4,5%). Tale crescita po trebbe anche essere legata alla più v a s ta dispersione s a l a r i a l e, soprattutto in fondo alla scala dei redditi, nel corso degli anni Settan ta e Ottanta, quando sembra che una quota considerevole dei nuovi posti di lavoro creati nel terziario negli Stati Uniti abbia riguardato lavoratori poco remunerati e poco qualificati. Negli anni Novanta, tuttavia, negli Stati Uniti sembra essersi prodotta un'inversione di tendenza: i dati re lativi alla localizzazione settoriale dei nuovi posti di lavoro segnalano che la crescita dell'occupazione si è concentrata in attività molto più specializzate. Infatti, il 68% della - 1 2- Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche crencita n e t ta dell'occupazione a tempo pieno intervenuta tra il 1994 e il 1996 riguarda categorie che offrono salari superiori alla media. I n o l t r e, il 52% della c r e s c i ta dell'occupazione si concentrava nel 30% superiore delle categorie pro fessionali. Ciò è stato accompagnato da un cambiamento di politica negli Stati Uniti, dove ora si insiste molto di più sulla necessità di migliorare la qualità dei posti di lavoro, in parti colare di quelli poco qualificati, con conseguenti sforzi dell'amministra zione americana per migliorare ed estendere la formazione e l'idoneità all'occupazione. Questa convergen za nell'approccio strategico trovava riscontro nelle conclusioni della Conferenza del G7 sull'occupazione che si è tenuta a Lille. Mobilità settoriale e rotazione dei posti di lavoro In Europa come negli Stati Uniti, l'ampiezza della creazione e della perdita di posti di lavoro ogni anno è considerevole, di gran lunga supe riore alle variazioni nette dell'occu p a z i o ne che sono di solito al centro dell'attenzione. Nell'ambito dell'Unione, ad un momento dato, una persona su otto, tra quelle occu pate, l'anno precedente non lavora va affatto oppure non lavorava nello stesso settore. Se si aggiunge il nu mero delle persone che cambiano lavoro nell'ambito di uno stesso set tore, ogni anno la rotazione della forza lavoro interessa circa una per sona su sei, che è praticamente la stessa proporzione degli Stati Uniti, e in alcuni Stati membri come la Spagna, la Danimarca, i Paesi Bassi o il Regno Unito tale propor zione è ancora maggiore. Tuttavia, la portata dei movimenti intersettoriali non ha molto a vedere con il tasso di crescita occupazionale dei Hetton, né con il fatto che un settore sia in espansione o in declino. Sembrano più importanti i livelli di qualifica richiesti ai lavoratori e, per tanto, la formazione necessaria per svolgere il lavoro. Per esempio, in agricoltura la rotazione dei posti di lavoro (per i soli lavoratori dipenden ti) raggiunge il 20-25% all'anno e nel settore alberghiero e della ristorazio ne è del 30% circa. Al contrario, nel settore bancario, assicurativo e della pubblica amministrazione, dove i requisiti di istruzione e di formazio ne sono in media chiaramente supe riori, ogni anno solo il 9% circa dei lavoratori dipendenti è nuovo nel settore. In un certo senso, ciò riflette le difficoltà che i lavoratori incontra no, nei vari paesi, nello spostarsi da una professione all'altra (piuttosto che tra posizioni simili in settori di versi), fatto che pare essere tuttora una causa di inflessibilità del merca to del lavoro. L'esigenza d'azione t ra la s i t u a z i o ne Il r a f f r o n to dell'Europa e quella degli Stati Uniti in materia di crescita dell'oc cupazione solleva diversi interroga tivi in materia di politiche, alle quali non è facile rispondere. europea - Gli Stati Uniti sono riusciti a generare più posti di lavoro e ad elaborare un modello di crescita creatrice di occupazione. Quali ne siano le ragioni e quali inse gli Stati membri gnamenti possano dell'Unione trarne è oggetto di un dibattito che tocca aspetti sociali, politici e culturali, oltre che economici. Benché la dispersione dei salari di basso livello, maggiore negli Stati Uniti che in Europa, sia un fattore importante, entrano in gioco anche altri fattori, quali le differenze nel grado di mobilità della manodopera (per diverse ragioni) e nella regolamentazio ne dei mercati dei prodotti e dei servizi. Sebbene questo tipo di 13 divergenze nalariali isin dillicil- mente compatibile con il modello sociale europeo, si riscontra tut tavia una crescente convergenza di opinioni sull'approccio al pro blema, come indicano le conclu sioni della Conferenza del G7 sull'occupazione, che rilevavano come non si dovrebbe dover sce gliere tra l'aggravarsi della di soccupazione e una maggiore disparità dei redditi. È tuttavia ovvio che sono necessarie rifor me pragmatiche per eliminare eventuali disincentivi alla ricer ca di lavoro e migliorare il fun zionamento dei mercati del lavoro. In tale contesto, una ri duzione dei costi del lavoro non salariali — in particolare se mi rata ai salari più bassi — contri buirebbe aumentare ad l'occupazione. Ma l'impatto sa rebbe probabilmente limitato, quindi è tanto più importante soddisfare le condizioni che per mettono di aumentare il tasso di crescita più della produttività e affrontare ogni altro fattore che possa ostacolare il potenziale di crescita dell'economia europea. Inoltre, benché l'attenzione stra tegica tenda a rivolgersi verso i settori in crescita come tali e sulle misure atte a promuove re nuove attività, l'insuccesso dell'Europa nel mantenere tassi di crescita dell'occupazione suffi cientemente elevati è soprattut to dovuto all'ampiezza delle perdite di occupazione nei settori in declino. Queste sono dovute, in primo luogo, non ad un'elimi nazione di posti di lavoro indotta dal e dall'automazione, ma a deboli tassi di crescita della produzio ne. Ne segue il bisogno di livel li migliori di competitività e condizioni di mercato più favore voli. tecnologico progresso L'ampiezza della rotazione dei indica posti di lavoro non Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche indebita limitazione un'eccessiva rigidità dei merca ti del lavoro, almeno in termini dei di movimenti intersettoriali dei lavoratori. I dati indicano tutta via che i lavoratori poco qualifi cati rappresentano una grande parte di questi movimenti e che cambiare attività è forse più fa cile per loro che per lavoratori con qualifiche superiori e, in ge nerale, più specifiche. Resta pe raltro discutibile se la crescente frequenza di nuclei familiari con due lavoratori costituisca un fattore che limita la mobilità geografica. Flessibilità e sicurezza Il dibattito negli ultimi anni insi ste sempre di più sulla necessità di una maggiore flessibilità dei mer cati del lavoro europei come condi zione strutturale indispensabile alla competitività e alla crescita dell'occupazione. Il consenso è ben minore su cosa significhi tale fles sibilità, su come occorrerebbe rea lizzarla e se, da sola, costituisca una condizione sufficiente di cre scita. Allo stesso tempo, molti aspetti indicano che i mercati del lavoro europei stanno diventando più flessibili in termini di organiz- 5 Variazione dell'occupazione a tempo pieno e a tempo parziale, 1987-86 % occupazione k>W« ([nell'anno hase n g 1987 1968 1963 1990 1991 1902 1993 1994 1906 zazione del lavoro, di quadro rego lamentare e di struttura dell'ora rio di lavoro. riluttanti Il numero delle persone che lavora no la notte e il fine settimana — in benché molti restino proposito (un recente sondaggio di datori di lavoro in cinque paesi sug gerisce che per le imprese è diffìcile reperire personale che lavori il sabato) — è aumentato in questi ultimi anni nella maggior parte dei p a e si d e l l ' U n i o n e, cosa che costituisce un passo verso un'orga nizzazione più flessibile del lavoro. Allo stesso tempo, la durata media della settimana di lavoro per le per sone che lavorano a tempo pieno praticamente non è cambiata nel corso di questo stesso periodo ed è anzi aumentata tra il 1990 e il 1995. La riduzione della durata media del lavoro, intervenuta nel corso degli ultimi dieci anni circa nell'ambito dell'Unione, risulta in parte da una ridistribuzione dell'occupazione tra i settori (in particolare dalla perdita di posti di lavoro in agricoltura, dove il numero di ore è generalmen te considerevole), nonché, e soprat tutto, da un aumento del lavoro a tempo parziale. Infatti, la maggioranza degli im pieghi a g g i u n t i vi n e t ti c r e a ti all'inizio degli anni 1990 era costi tuita da impieghi a tempo parziale, sia femminili che maschili, e tale tendenza è continuata nel 1995 (Grafico 5). Circa il 71% dei posti di lavoro netti maschili, e intorno all'85% di quelli femminili, era part-time. Ciò riflette un'evoluzio ne verso un mercato del lavoro più flessibile e il fatto che i diritti dei lavoratori a tempo parziale sono spesso più deboli di quelli dei lavo ratori a tempo pieno. Inoltre, la crescita relativamente scarsa dei posti di lavoro maschili a tempo pieno ha probabilmente contribui to in grande misura all'abbandono del mercato del lavoro da parte dei lavoratori. L'aumento considere 14 vole del lavoro a tempo parziale tra gli uomini riguarda la classe di età primaria, dove è aumentato del 50% nel periodo 1990-95 e una pro porzione notevole di loro uomini ha accettato un lavoro part-time per l'impossibilità di trovarne uno a tempo pieno. Allo stesso modo, una parte conside revole degli impieghi creati nel 1995 erano a tempo determinato. Il lavo ro temporaneo rappresentava la to talità dell'aumento dell'occupazione maschile nell'Unione e quasi la metà di quello femminile. Benché l'occupazione temporanea rappre senti una quota relativamente pic cola d e l l ' o c c u p a z i o ne t o t a le nell'Unione (il 12% circa), più del 50% dei disoccupati che hanno tro vato lavoro nel 1995 hanno accetta to occupazioni temporanee. Una percentuale leggermente maggiore di persone con meno di 25 anni oc cupava posti di lavoro a tempo de terminato (il 51% contro il 45% per la fascia 25-49 anni). Alcuni di que sti impieghi comportano un periodo di formazione, ma non è questa la ragione che induce ad accettare un'occupazione temporanea: la quo ta di disoccupati che hanno benefi ciato di una di queste formazioni sul lavoro era in realtà inferiore alla quota di quelli già occupati, quindi per la maggior parte di loro i posti di lavoro temporanei erano i soli disponibili. La relazione tra occupazione tempo ranea e livello di istruzione non è uniforme nell'ambito dell'Unione e non si possono in generale associare occupazioni temporanee e basse qualifiche. Se è vero che nel Sud dell'Unione una parte relativamen te grande di persone con un basso livello di istruzione occupa posti di lavoro temporanei, nel Nord perso ne dal livello di istruzione elevato hanno maggiori probabilità di occu pare un posto di lavoro temporaneo che non una persona con un livello di istruzione più basso. La maggior parte degli Stati mem bri considera l'espansione dell'orga nizzazione flessibile del lavoro come un elemento chiave dell'evoluzione della struttura dell'occupazione, in particolare grazie all'elasticità delle disposizioni sul lavoro a tempo par ziale e sui contratti temporanei, ma anche alla modifica della normativa sull'orario di lavoro. Altre normati ve, segnatamente in materia di as sunzione e licenziamento, possono influire sulla creazione di occupa zione e sulla rapidità con cui le im p r e se p r o p r ia manodopera al cambiamento. In di versi Stati membri, è stato definito uno specifico legame tra condizioni di lavoro più flessibili e creazione di posti di lavoro. a d e g u a no la L'esigenza d'azione Tali dati indicano una maggiore flessibilità dell'economia europea rispetto a dieci anni fa, ma il suo impatto sull'occupazione fino ad oggi non è evidente, e ciò può sugge rire che permangono barriere alla crescita del numero di posti di lavo ro. Si pone dunque il problema di sapere perché non si realizzi il potenziale di occupazione che deri va dalla maggiore flessibilità del la voro e dell'orario di lavoro. La spiegazione sembra stare nel modo in cui le imprese affrontano la rior ganizzazione delle modalità di pro duzione e di lavoro. Le misure adottate si limitano spesso a cam biamenti ai margini della manodo pera, con un maggiore ricorso alla esternalizzazione, ai contratti tem poranei e a forme di lavoro atipico. Al fine di sfruttare interamente il potenziale di occupazione che offro no le nuove forme di organizzazione del lavoro, è opportuno un approccio positivo e più vasto, con la parteci pazione attiva dei lavoratori. - Qualsiasi politica di ridistribu zione dipende dall'abbassamento delle barrie re tra i mercati del lavoro inter lavoro del Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche a tempo possano no e esterno, in modo che i disoccupati trovare un'occupazione e le persone che lavorano parziale Objective detrminato possano trovare posti di lavoro a tempo pieno e più stabili. L'introduzio ne di politiche intese a promuo vere la flessibilità, ad esempio facilitando l'assunzione di lavo ratori a tempo parziale o con contratti a tempo determinato, solleva interrogativi che riguar dano il ruolo della rete di sicu rezza sociale e l'uguaglianza tra le donne e gli uomini. ai Una riduzione dell'orario di lavoro, accompagnata da una riorganizzazione intelligente del lavoro, può essere vantag giosa sia ai datori di lavoro lavoratori. Occorre che incoraggiare ulteriormente la diffusione di cambiamenti inno vativi in materia di organizza zione del lavoro e orario di lavoro, nonché di buone prassi nella gestione dei cambiamenti organizzativi, in particolare per le piccole e medie imprese. Si devono inoltre elaborare esperi menti che congiungano la ridu zione dell'orario del lavoro con la riduzione di tasse e di presta zioni sociali, fin qui alquanto li mitati e realizzati per lo più a livello locale o di singola impre sa. La persistenza di rigidità sui mercati dei beni e dei servizi impedisce la piena realizzazio ne del potenziale offerto da una maggiore flessibilità dei mercati del lavoro. Occorre identificare tali rigidità e adot tare provvedimenti per elimi narle. L'"impresa che apprende" deve emergere come una componente essenziale flessibilità. della Occorreranno nuove forme di partnership tra le imprese, altre - 15 forme di organizzazione, nonché insegnanti, che le nuove e mutevoli qualifiche necessarie divengano disponibili. Il perfe zionamento durante le ore di la voro ad aumentare la flessibilità più del la riduzione dell'orario di lavoro. contribuire può La capacità delle imprese di adeguarsi ai cambiamenti tec nologici e ai mercati dipende da quanto sono efficacemente organizzate in modo da utilizza re risorse non materiali, in par ticolare la ricerca e sviluppo, formazione l'innovazione e la permanente. Per raccogliere tale sfida, e mantenere al con tempo l'equilibrio tra flessibilità e sicurezza, le imprese devono essere organizzate in maniera tale da offrire a tutti i lavorato ri un accesso permanente a co noscenze ed informazioni, per rafforzarne la capacità di ade guarsi e l'idoneità all'occupazio ne. la L'idoneità della manodopera all'occupazione deve costante rafforzata me mente essere diante formazione. la Altrimenti, dato che per adat tarsi rapidamente ai cambia menti della domanda di lavoro le imprese ricorrono maggior lavoro mente a contratti di flessibili, dove sicurezza dell'impiego è inferiore, la moti vazione dell'investimento nella formazione rischia di perdere forza. Le grandi imprese giap ponesi investono nella forma zione nel contesto di sistemi occupazionali a vita, in modo che i vantaggi della formazione restino nell'impresa. In Europa, la flessibilità non deve essere definita in termini di maggiore precarietà dell'occupazione. La capacità delle imprese di adat tarsi ai cambiamenti della tec nologia e del mercato dipende dall'esistenza e dalla coopera- Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche zione di uno zoccolo di manodo pera qualificata. la - Un concetto europeo di sicurez za in relazione all'occupazione dovrebbe insistere sul migliora lavoro mento dell'idoneità piuttosto che sulla stabilità del posto di lavoro esistente, pro muovendo così la flessibilità e l'accettazione del cambiamento come parte integrante del pro cesso ài crescita della produtti vità e dell'occupazione. - un tale contesto, una In maggiore flessibilità dipenderà dall'esistenza di un livello ade guato di protezione sociale. L'esperienza di alcuni paesi in dica che si può mantenere un'economia flessibile combi nando una politica efficace e at tiva del mercato del lavoro con livelli elevati di protezione so ciale. Alti livelli di rendimento e produzione possono garantire un sistema basato sul consenso quanto ai ruoli e obblighi ri spettivi della politica del mer cato del lavoro, dei datori di lavoro e dei lavoratori, consen tendo ai mercati di essere fles sibili. L'evoluzione recente della politica danese del mercato del lavoro offre un esempio di un tale approccio consensuale. Ma l'esperienza danese indica an che che un tale sistema deve essere completato da norme rigorose di controllo e applica zione, per contenerne il peso sul bilancio e prevenire un effetto disincentivante sull'offerta di lavoro. È necessario ripensare radicalmen te tutti i sistemi pertinenti il mer cato del lavoro — la protezione dell'occupazione, l'orario di lavoro, la protezione sociale e la salute e sicurezza — per adeguarli ad un mondo del lavoro che sarà organiz zato in modo diverso, nel quale il concetto di sicurezza dei lavoratori deve essere riformulato, concen trandosi sulla sicurezza basata sull'idoneità al lavoro piuttosto che sulla sicurezza basata sul luogo di lavoro del singolo. Il centro dell'interesse deve spostarsi da un dibattito semplicistico sulla re golamentazione o deregolamenta zione verso un nuovo equilibrio tra flessibilità e sicurezza, con vantaggi tangibili sia per i lavoratori che per i datori di lavoro. Una sensazione diffusa di precarietà, non soltanto presso i disoccupati ma anche pres so i lavoratori occupati, ha contri buito a diminuire la fiducia dei consumatori e rallentare le prospet tive di ripresa. Competenze per il futuro L'evoluzione tecnologica e la concor renza tra le imprese stimolano il ritmo dei cambiamenti strutturali. Tra dieci anni, l'80% della tecnolo gia che utilizziamo oggi sarà obsole ta e sostituita con nuove tecnologie più avanzate. Nel frattempo, l'80% della manodopera lavorerà con una base d'istruzione e formazione for mali risalente a più di dieci anni prima. La tendenza verso l'innalzamento delle competenze della forza lavoro è inesorabile. Tra il 1983 e il 1991, il numero delle persone classificate come personale direttivo, specializ zato e tecnico è aumentato di più del 25% all'anno, mentre la crescita totale dell'occupazione girava attor no all'1% soltanto all'anno. Il pas saggio verso professioni molto qualificate è continuato nel 1995 nell'ambito dell'Unione. L'aumento dell'occupazione in queste profes sioni ha rappresentato la maggiore parte dell'aumento dell'occupazione degli uomini e delle donne registra to nel corso dell'anno. Ma un livello di istruzione elevato non costituisce una garanzia di oc 16 cupazione. In tutti gli Stati membri aumenta la proporzione dei disoccu pati con titoli di studio elevati. Diversi fattori hanno creato questo apparente paradosso. Il generale in nalzamento del livello di studio significa probabilmente che aumen terà la proporzione di persone più qualificate fra i disoccupati. Benché il livello di studio stia aumentando, l'istruzione e la formazione offerte in numerosi casi non corrispondono alle qualifiche necessarie, in termi ni sia di una gamma più ampia di competenze che di una maggiore flessibilità. Il modello di cambiamento occupa zionale a livello settoriale ha riper cussioni importanti sui livelli di qualifica e istruzione richiesti alla manodopera. I settori nei quali l'oc cupazione aumenta più rapidamen te sono, in generale ma non sempre, quelli nei quali i lavoratori hanno un livello relativamente elevato di istruzione e di formazione, mentre quelli nei quali l'occupazione decli na sono, nell'insieme, settori nei quali i livelli di istruzione e di qua lificazione sono relativamente debo li. Mentre nei settori in declino, circa il 45% delle persone occupate nell'ambito dell'Unione non hanno proseguito i loro studi oltre la scola rità obbligatoria e il 13% soltanto possiede un diploma universitario o equivalente, nei settori a forte cre scita solo il 27% non ha proseguito dopo la scolarità obbligatoria e il 35% possiede diplomi universitari, benché questo gruppo comprenda il settore alberghiero e la ristorazio ne, dove il personale ha un livello di istruzione fra i più bassi. Inoltre, la proporzione delle persone con basso livello d'istruzione che ri schiano di perdere il posto è sensi bilmente più forte che per quelle dotate di un livello di qualifica più elevato, si tratti di un settore in espansione o in declino. Ciò mostra chiaramente che l'andamento setto riale rafforza le tendenze professio- Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche nuli interne ai settori e riduce la domanda di lavoratori poco qualifi cati, mentre aumenta la domanda di persone con livello di studi supe riore. Negli ultimi anni, gli Stati membri hanno adottato numerosi provvedi menti per migliorare la struttura, la qualità e l'adeguatezza dell'istru zione e della formazione professio nale, sia per i lavoratori che per i disoccupati (grafico 6). f i n a n z i a re Un'ampia gamma di strumenti è stata utilizzata per promuovere l'investimento nella formazione dei lavoratori, compresi i prelievi intesi a f o r m a z i o ne la (Irlanda), l'investimento obbligato rio nella formazione (Francia), le detrazioni fiscali o le riduzioni di c o n t r i b u ti sociali ( F r a n c i a, Paesi Bassi). Una m i s u ra mol to diffusa è la promozione del congedo di formazione (Belgio, D a n i m a r c a , G e r m a n i a, F r a n c i a, Portogallo, Finlandia, Svezia). Allo stesso modo, tutti gli Stati mem bri dispongono di una serie nutrita di programmi di formazione rivolti ai disoccupati; nella maggioranza dei casi, la promozione della partecipa zione costituisce la pietra angolare dell'attuazione delle politiche del mercato del lavoro (si veda più avan ti). Tuttavia, i dati degli ultimi tre armi segnalano un leggero ribasso, dal 7,1% al 6,9%, della proporzione di disoccupati dai 25 ai 59 anni par tecipanti a corsi di formazione. Nonostante i miglioramenti sopra menzionati, non è certo che il ritmo risorse attuale di sviluppo delle umane e le disposizioni istituzionali esistenti siano sufficienti affinché l'Europa raccolga le sfide globali dei XXI secolo. L'esigenza d'azione La sfida strategica è dunque dupli ce: in primo luogo, realizzare un Malto qualitativo nell'investimento in risorse umane per elevare il livel lo generale di istruzione e formazio n e, al fine di a d e g u a r si a l la tendenza verso impieghi più quali ficati. Ciò implica allo stesso tempo un'istruzione e una formazione di migliore qualità, ispirata a criteri di mercato, e un miglioramento c o n s i d e r e v o le d e l l ' e f f i c a c ia e dell'adeguatezza dei programmi attuali. In secondo luogo, la mano dopera deve essere in grado di sod disfare i requisiti posti dal continuo cambiamento strutturale. Ciò com porta due tipi di azione: una per i disoccupati e i nuovi venuti sul mer cato del lavoro, un'altra per quelli che occupano già un posto e costitui scono la maggioranza della forza la voro. - In un mercato del lavoro con esigenze di qualificazione sem pre crescenti, troppi disoccupati non sono sufficientemente qua lificati. Le persone la cui forma zione è obsoleta o inadeguata rien incontrano difficoltà per trare tra la popolazione attiva. Innalzare il livello generale del le qualifiche significa che i tito lari di bassi livelli di istruzione si troveranno in una situazione ancora più arretrata e saran no più minacciati dall'esclusione sociale. Occorre uno sforzo particolare per mi gliorare i loro livelli di qualifi ca, affinché possano partecipare più efficacemente ad un merca to del lavoro sempre più compe titivo. ancora - Ma una sfida ancora maggiore riguarda la riqualificazione del la forza lavoro occupata, per permetterne l'adattamento alle nuove esigenze. Ciò è partico larmente i lavoratori poco qualificati: l'in nalzamento l'ampliamento e delle loro competenze sul luogo di lavoro potrebbero costituire l'investimento più significativo importante per 17 e più proficuo al line di preveni re la disoccupazione di lunga durata e migliorare l'idoneità al lavoro. La maggior parte delle azioni di formazione e di riqua lificazione è orientata ai giovani (si veda più avanti), piuttosto che ai lavoratori occupati o a quelli che hanno perso il posto dopo aver lavorato per 10, 20 o 30 anni. con Una migliore progettazione e una migliore offerta di forma zione dovrebbero basarsi sulla collaborazione tra l'industria e le autorità pubbliche, al fine di collegarle necessità dei lavoratori. L'industria deve ruolo riconoscere nell'offerta di formazione della manodopera e l'offerta pubblica di formazione deve soddisfare le necessità dell'industria e le aspirazioni dei lavoratori. il proprio le L'innalzamento delle qualifiche e competenze della manodopera ristrut richiederà una radicale turazione dell'istruzione e del la formazione, per adeguarle alla rivoluzione delle tecnologie dell'informazione e seguirne il costante sviluppo negli anni a venire. Ciò comporta una nuo lavoro e va la formazione, che sostituisca interazione tra 6 Popolazione, 25-59, per grado di istruzione, 1995 % totale B Universitaria o equivalente Secondarla superiora 25-9 30-4 35-9 40-4 45-9 60-4 55-9 Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche dal livello di attività di questi lavoratori. Gli sforzi intesi a migliorare l'innalzamento e il miglioramento delle competen ze concentrarsi maggiormente su questo grup po. dovrebbero Gli obiettivi strutturali della politica per l'occupazione tra vecchia dicotomia lavo ro e non lavoro. Il sistema educativo deve orientarsi non più all'insegnamento, bensì all'apprendimento; le imprese devono ricorrere maggiormente lavoro all'apprendimento sul (learning-by-doing) ed occorre offrire ai disoccupati opportuni tà di riqualificazione, piuttosto che disoccupazione di lunga du rata e dequalificazione. Arrestare il declino del tasso di attività dei lavoratori anziani, degli uomini in particolare, sul mercato del lavoro costituisce una sfida importante. Molti di coloro che optano per il pensio namento anticipato sono lavo ratori poco qualificati, che hanno spesso conosciuto un lungo periodo di disoccupazio ne. Sembra che la società non sappia che farne e neppure se ne preoccupi. La competitività futura dell'economia europea e della sua manodopera dipende L'Europa deve elaborare una nuova struttura dell'istruzione e della for mazione lungo tutto l'arco della vita, con particolare attenzione alla parità di opportunità tra le donne e gli uomini, ma anche più efficace mente mirata agli anziani e ai por tatori di handicap. Siffatto sforzo è stato già avviato nel quadro dell'Anno europeo dell'istruzione e della formazione lungo l'arco della vita (1996) e del Libro Bianco della Commissione su insegnamento e apprendimento. Ma è assolutamen te necessario arrestare l'obsolescen za crescente delle qualifiche della popolazione attiva adulta, sia delle persone occupate che di quelle che si sono ritirate dal monod del lavoro. 7 Disoccupazione giovanile negli Stati membri, 1990 e 1995 0K D Sfl t f Ift t t Ni. A V « S UKttS B D K O O h S f l BJ I. ** t H S UKSt» % forza lavoro, 15-24 % popolazione, 15-24 18 La strategia di reimpiego definita a Essen ha sottolineato la priorità da accordare ad alcune categorie svan taggiate sul mercato lavoro: i giova ni, i disoccupati di lunga durata e le donne disoccupate. In seguito, la Relazione unica pre sentata al Vertice di Madrid e la Relazione interinale presentata al Vertice di Firenze hanno sviluppato e tradotto tale strategia in tre obiet tivi strutturali. - Integrazione dei giovani nella vita lavorativa: tutti i giovani dovrebbero ricevere il livello di istruzione, di formazione e di esperienza lavorativa necessa rio per renderli idonei ad otte nere un posto di lavoro. - Prevenzione della disoccupazio ne di lunga durata: tutti i disoc cupati dovrebbero avere la possibilità di beneficiare di mi sure di riqualificazione o di re inserimento prima di arrivare al punto di divenire disoccupati di lunga durata. -. Integrazione della parità di op portunità in tutte le politiche: occorre perseguire una politica attiva di eliminazione della se gregazione del mercato del lavo ro mediante un nuovo approccio al lavoro a tempo parziale, qua le misura transitoria, nonché alla conciliazione tra vita fami liare e vita lavorativa per gli uomini e le donne. Questi obiettivi strutturali non si prefiggono di limitare le politiche ad alcuni gruppi. Al contrario: lo scopo è di elaborare una politica globale per permettere al mercato del Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche lavoro nel suo complesso di funzio nare meglio. L'inserimento dei giovani nel mercato del lavoro La disoccupazione dei giovani resta due volte più elevata di quella degli adulti, con un livello medio supe riore al 20%. Il divario tra la disoc cupazione giovanile e quella degli adulti, che si era considerevolmente ridotto nel corso degli anni 1985-90, quando la disoccupazione è diminuita, si è nuovamente am pliato con la recessione dell'inizio degli anni Novanta. Ma resta infe riore a quanto fosse dieci anni fa e il numero di persone interessate è ben minore, a causa del declino del tasso di attività congiuntamente alla diminuzione della popolazione giovanile (grafico 7). Il numero dei giovani entrati nella forza lavoro dell'Unione nel 1995 si sarebbe abbassato naturalmente, anche se il loro tasso di attività non fosse diminuito, poiché l'importan za numerica di tale classe di età sta diminuendo nella maggior parte de gli Stati membri. Di per sé, tale effetto demografico ha ridotto la for za lavoro giovanile dell'1% circa nel 1995 e, se si aggiunge la riduzione del tasso di attività, il declino nel solo 1995 è stato del 3% circa. Diver samente che per altre classi di età, le tendenze sono praticamente le stesse per gli uomini e per le donne. La maggior parte delle misure adot tate dagli Stati membri per miglio rare le prospettive di occupazione dei giovani mirano a dar loro la pos sibilità di acquisire competenze e qualifiche adeguate al mercato del lavoro ed evitare la disoccupazione. In particolare, l'attenzione si è con centrata sulla riduzione del numero di giovani che lasciano il sistema educativo e/o formativo prematura mente, con qualifiche scarse o nulle. Alcuni Stati membri garantiscono un posto nella formazione ai giovani che lo desiderano al termine della scolarità obbligatoria (Paesi Bassi, Regno Unito). Altri assicurano un numero minimo di posti nell'istru zione di secondo grado in modo che chiunque lo desideri possa averne uno (Finlandia, Svezia). Diversi Stati membri si sono posti l'obietti vo di aumentare i tassi di attività a diversi livelli (Spagna, Francia, Ita lia, Regno Unito). Anche negli Stati membri con una lunga tradizione in materia di programmi di apprendi stato, si adottano attualmente mi sure per rafforzare tali programmi o migliorarne l'immagine presso i datori di lavoro e i giovani. Altri Stati membri elaborano o estendo no i sistemi di formazione professio nale per renderli più attraenti. L'esigenza d'azione Dato che i tassi di occupazione e disoccupazione giovanile sono stret tamente legati alle tendenze globali del mercato del lavoro, per ottenere buoni risultati una strategia mirata ai giovani dovrà combinare politi che dell'offerta intese a preparare adeguatamente i giovani al mercato del lavoro con politiche della domanda atte a migliorare il funzio namento del mercato del lavoro ed attaccare alla radice le cause della disoccupazione elevata e persist ente dei giovani. - Un intervento precoce è fonda mentale per impedire ai giovani di divenire disoccupati e scivo lare in seguito verso la disoccu pazione di lunga durata. I dati indicano che, rispetto ai giovani qualificati, i giovani senza qua lifiche corrono un rischio quat tro volte superiore di non trovare lavoro. Le politiche in materia dovrebbero preoccupar si di ridurre l'analfabetismo e l'insuccesso scolastico e aumen istruzione. tare fissato Alcuni paesi hanno il livello di - 1 9- obiettivi quantitativi e termini temporali per migliorare i livel li. Laddove esistono, tali obietti vi dovrebbero essere sostenuti da risorse adeguate. Le misure attive concepite per i giovani disoccupati dovrebbero essere innescate molto prima di quanto in genere lo siano oggi. Un'importanza eccessiva asse gnata alla normativa che disci plina i diritti all'indennità di disoccupazione può spingere i giovani a lunghi periodi di atte sa e rischia di trasformare una politica attiva del mercato del lavoro in una politica palliativa subordinata al sistema di pre stazioni, mentre occorrerebbe una politica dinamica volta a far sì che i giovani ottengano un posto di lavoro. sviluppare Quando i giovani arrivano sul mercato del lavoro, dovrebbero avere accesso ad un insieme integrato di consulenza e orien tamento, nonché alla possibilità le competen di ze e l'esperienza necessarie. Modernizzare il modello di ap prendistato laddove esiste ed elaborare programmi che riflet tono l'essenza del sistema dua le, è un modo per realizzare tale obiettivo. Per quelli che già de tengono qualifiche professiona li, la cosa più importante è avere accesso ad un posto di lavoro, per poter acquisire un'esperienza lavorativa ade guata. I paesi che garantiscono l'offerta di un'esperienza lavo rativa o di una formazione dopo un certo periodo di disoccupa zione sono riusciti a ridurre considerevolmente la disoccupa zione giovanile. L'offerta di un'esperienza lavo rativa e di posti di lavoro a li vello di primo impiego è essenziale. Le parti sociali han no un ruolo chiave da giocare in Raccogtiëre là sfida ^^^ proposito, nonché nell'elabora zione di forme innovative di organizzazione del lavoro (in terruzioni di carriera, pensiona mento graduale, ecc. ) e di orario flessibile, al fine di crea re sbocchi suppletivi per aiuta re i giovani ad accedere al mercato del lavoro. Per prevenire e combattere la disoc cupazione giovanile in Europa, e in particolare la disoccupazione di lunga durata, occorrono misure fi nalizzate, precoci e attive sul mer cato del lavoro, che associno opportunità di esperienza profes sionale e di formazione per i tre milioni di giovani che sono stati di soccupati per almeno sei mesi. Tali misure dovrebbero essere concepite in modo da massimizzare le possibi lità di occupazione di questo gruppo durante l'intero arco di vita attiva e ridurre il rischio di disoccupazione futura. La prevenzione della disoccupazione di lunga durata Nel 1995 la disoccupazione di lunga durata nell'Unione è passata dal 48% dei disoccupati a più del 50% (EUR12). La proporzione di disoc- 8 Diawxupazione di lunga durata nell'Unione, 1988-96 % disoccupali *Dlw«upirti> tarmo •Disoccupai 2 «ini 1986196719681989199019911992199319941995 cupa ti senza lavoro da due anni o più è aumentata ancora di più, pas sando dal 27% a più del 30% (grafi co 8). La disoccupazione di lunga durata ha progredito incessante mente dal 1992, anno in cui la sua proporzione era al minimo decenna le del 41%. Rispetto alle persone attualmente occupate, una proporzione molto maggiore degli attuali disoccupati ha già vissuto un periodo di disoccu pazione in passato (spesso di disoc cupazione di lunga durata). La proporzione della forza lavoro che passa per un periodo di disoccupa zione sembra tuttavia essere au mentata nel corso del tempo. Nell'Unione, circa il 45% dei giovani minori di 25 anni hanno conosciuto un periodo di disoccupazione prima o dopo il loro primo impiego. La disoccupazione di lunga durata è il r i s u l t a to del deflusso e dell'afflusso nello stato di disoccu pazione. I dati forniti da alcuni Stati membri segnalano che circa il 20% dei disoccupati rischiano di di ventare disoccupati di lunga dura ta. La disoccupazione di lunga durata conduce anche alla dequalificazio ne. Durante lunghi periodi di disoc cupazione, le persone perdono non soltanto fiducia e stima di sé ma anche l'idoneità ad ottenere un im piego. Questo processo ha conse guenze profonde sulle singole persone e sull'economia nel com plesso. disoccupazione di lunga dura ta (Lussemburgo, Danimarca, Austria, Svezia). La maggior parte degli Stati mem bri ha seguito una strategia imper niata sulle indennità, con una scarsa componente attiva, peraltro spesso finalizzata a curare, piuttosto che a prevenire, la disoc cupazione di lunga durata. Le misu re riparatone sono necessarie e importanti, ma se le politiche si li mitano a questo, si rischia di dare cattivi segnali a coloro che sono alla ricerca di lavoro, alle imprese e ai servizi per l'occupazione, ritardan do l'azione e dunque mantenendo, o addirittura creando, disoccupazio ne di lunga durata. L'esigenza d'azione L'azione strategica deve abbordare il problema della disoccupazione di lunga durata sotto due angoli diver si: reinserire i disoccupati di lunga durata nel mondo del lavoro e impe dire ai disoccupati di diventare di lunga d u r a t a. soccupati di Quest'approccio è motivato da due considerazioni: in primo luogo, le misure attive mirano a fermare l'afflusso nella disoccupazione di lunga durata, agendo sul numero dei disoccupati di lunga durata, sul la lunghezza dei periodi di disoccu pazione e sulla disoccupazione totale; in secondo luogo, le misure saranno probabilmente più proficue se si interviene quando la gente non ha ancora perso fiducia e è ancora idonea all'occupazione. La portata della disoccupazione di lunga durata è un indicatore delle deficienze delle politiche economi che e occupazionali. La situazione globale dell'occupazione spiega parzialmente il problema, ma le varie strategie politiche del merca to del lavoro sono altrettanto rile v a n t i. Gli S t a ti membri che adottano una politica attiva sono riusciti a prevenire meglio la - Il reinserimento dovrebbe co minciare ben prima che le per sone diventino disoccupate di lunga durata e come tali si sco raggino. Gli Stati membri devo no chiaramente esprimere nei programmi pluriennali che tale approccio preventivo convenuto sarà applicato nell'attività quo tidiana dei servizi dell'occupa zione. - 2 0- Un'azione richiede precoce un'attenzione sistematica nei confronti delle persone che ri schiano di diventare disoccupa ti di lunga durata. Il servizio locale dell'occupazione deve po tere prestare orientamento e consulenza di alta qualità. reinserimento Un riuscito include spesso una formazione per le nuove occupazioni più qualificate; una più precisa ai fabbisogni di finalizzazione qualifiche e imprese delle dell'economia locale migliora le prospettive per i disoccupati. la confronti Misure combinate di formazio ne e lavoro possono aiutare i di soccupati a superare loro della nei riserva formazione e motivare i disoc cupati di lunga durata, indican do sbocchi eventuali occupazionali. I datori di lavoro apprezzano l'esperienza acqui sita sul lavoro più della forma zione "pura". loro del locale I programmi di creazione di posti di lavoro dovrebbero ba sarsi su una partnership attiva e un finanziamento comune che coinvolgano tutti gli attori del mercato lavoro. Occorre insistere in particolare su una partecipazione attiva delle parti sociali. I programmi di creazione di posti di lavoro su scala ridotta, che si rivolgo no ai gruppi e alle comunità più svantaggiati, offrono spesso mi gliori prospettive e sono più profìcui rispetto a certi pro grammi su grande scala. Più in generale, il successo del le strategie di prevenzione e di reiriserimento nella lotta contro la disoccupazione di lunga du rata e l'esclusione sociale di pende di istituzioni e strutture di soste gno più ampie (lavoro a tempo sviluppo dallo Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche istruzione e pieno e parziale, lavoro autono mo, formazione, conciliazione tra vita familiare e professionale). - L'efficacia e il valore delle politi che attive del mercato del lavoro nel prevenire e combattere la di soccupazione di lunga durata non dovrebbero essere giudicati soltanto in funzione di colloca menti di breve periodo, ma an che in funzione della capacità di occupazione a lungo termine. - Occorre sviluppare, quale elemento di rilievo di una stra tegia preventiva e attiva, il con cetto di "mercati transitori del lavoro", con impieghi di breve durata, che contribuiscano a mantenere o ritrovare l'idoneità all'occupazione. Un'azione precoce è l'elemento de terminante della lotta contro la di soccupazione di lunga durata, a livello sia di prevenzione che di re inserimento. La natura della disoc cupazione di lunga durata richiede un approccio differenziato per sod disfare le eterogenee esigenze di questo gruppo, un approccio che preveda strutture adeguate di so stegno, una formazione in alternan za e la partecipazione attiva dei servizi pubblici dell'occupazione. La promozione della parità di opportunità per le donne e per gli uomini La parità di opportunità per le don ne e per gli uomini è un obiettivo fondamentale della strategia euro pea per l'occupazione. Ciò si deve in parte all'accresciuta partecipazione delle donne sul mercato del lavoro e al loro ruolo in costante crescita nell'economia europea. In una certa misura, dunque, le donne conoscono già progressi, certamente incomple 21 ti, ma reali, in materia di parità di accesso, di opportunità, di condizio ni e di retribuzioni. Le donne sono all'origine dell'intera crescita occupazionale dell'Unione nel corso degli ultimi 20 anni circa, e probabilmente continueranno ad esserlo in futuro. I tassi di parteci pazione delle donne, ad esempio nella fascia di età t ra i 25ed i 49 anni, durante il breve periodo dal 1987 al 1995 mostrano una cre scita dal 63% a un po' più del 70% in tutti i 15 Stati membri (Grafico 9). Nello stesso periodo, tale proporzio ne è aumentata nell'intera Unione, eccetto in Danimarca, Finlandia e Svezia, dove è comunque superiore all'80%. L'aumento è stato partico larmente sensibile nei paesi in cui il livello all'inizio del periodo era bas so, come la Spagna e l'Irlanda, dove la proporzione è passata dal 40% circa a quasi il 60%. Anche la pro porzione delle donne occupate è aumentata, ad eccezione dei tre Stati nordici, dove è invece diminui t a, s o p r a t t u t to in F i n l a n d ia e Svezia, più dei tassi di attività. T u t t a v i a, la p a r t e c i p a z i o ne e l'occupazione delle donne in questa classe di età resta inferiore che negli Stati Uniti, dove le cifre si avvicina rispettivamente all'80% ed al no, 75% — una differenza effettiva nel numero di donne che lavorano (con siderando la differenza di dimensio ne della popolazione) di 6-7 milioni. Mentre i tassi di occupazione e par tecipazione delle donne hanno avu to tendenza a crescere nel corso del tempo, quelli maschili hanno teso a diminuire. Un po' più del 62% della creazione netta di posti di la voro nell'Unione nel 1995, come sempre negli ultimi anni, è andata a profitto delle donne piuttosto che degli uomini. In un certo senso, ciò riflette la struttura delle variazio ni a livello settoriale, con una cre scita dell'occupazione concentrata nei servizi ed un continuo declino nell'agricoltura e nelle industrie di Raccogliere la sfida dell'occupazióne — problemi e* politiche truHformuzionc, dove gli uotnini sono predominanti. espansione:, a fronte del 14% soltan to di uomini. L ' e s i g e n za d ' a z i o ne I settori di attività che conoscono la crescita più rapida in termini occu pazionali sono quelli dove le donne sono sovrarappresentate. In questi s e t t o r i, più del 60% dei posti nell'Unione sono occupati da donne, e una proporzione comparabile di creazione di posti di lavoro beneficia le donne piuttosto che gli uomini. Per contro, gli uomini occupano più del 70% dei posti di lavoro nei setto ri industriali in declino. Una quota sensibile delle donne nei settori in espansione dei servizi ha un alto livello di istruzione, con un diploma universitario o equivalente. In ef fetti, circa il 70% delle donne con tale livello di qualifica lavorava in questi settori nel 1995 contro il 46% soltanto di uomini di pari livello. E, dato forse più significativo, un po' più del 40% delle donne aventi sol tanto un livello d'istruzione di base lavorava nei settori di attività in La disoccupazione femminile, tut tavia, non è stata affatto influenza ta dalla ripresa e resta più elevata di quella degli uomini in tutti gli Stati membri, ad eccezione del Regno Unito e della Svezia. Il tasso medio di disoccupazione dell'Unio ne nel suo insieme è sceso meno di quello degli uomini tra il 1994 e il 1995. Ma dalla metà del 1995, i tassi di disoccupazione femminile e maschile sono aumentati in mi sura più o meno simile, prima di stabilizzarsi. La Germania costi tuisce un'eccezione, in quanto la disoccupazione maschile è aumen t a ta più r a p i d a m e n te di quella femminile, ma si tratta di un feno meno che riflette in gran parte il marcato abbandono del mercato del lavoro da p a r te delle don ne nella ex-RDT, dove la loro par tecipazione e ra particolarmente elevata. Tassi di attività e di occupazione delle donne, 25-4», itegli Stati membri, 1987 e 1995 % popolazione, 25*49 130 r La costante partecipazione delle l a v o ro d o n ne al m e r c a to del costituisce un elemento essenziale nel futuro sviluppo dell'occupazione in Europa, in particolare in vista delle prospettive demografiche. A tassi elevati di partecipazione delle donne sono associati tassi elevati di crescita dell'occupazione, dei reddi ti e dello sviluppo economico globa le. La politica in questo settore dovrebbe dunque tendere a garanti re e facilitare l'accesso delle donne ad opportunità di lavoro adeguate e appropriate. - Nonostante il fatto che una proporzione maggiore dei posti di lavoro creati sia per le donne piuttosto che per gli uomini, resta pur vero che nell'Unione nel suo insieme le donne sono più colpite degli uomini dalla importante disoccupazione. È mettere politiche atto adeguate ad assicurare alle donne un trattamento equo e corretto sul luogo di lavoro e l'opportunità di conciliare il responsabilità lavoro con le familiari loro la risentirne. carriera debba senza che in (in particolare - Un elemento essenziale è costi tuito dalla disponibilità di ser vizi più numerosi ed efficaci per aiutare i membri di un nucleo familiare a conciliare meglio re sponsabilità professionali e fa miliari per l'assistenza ai bambini e le cure alle persone anziane). Ciò im plica della normativa che penalizza diret le tamente o donne che interrompono la loro attività professionale in caso di gravidanza o per occuparsi di persone a carico. indirettamente revisione una B DK D GR E F IR I L NL A P FI S UK E15 E15 include f nuovi lander; FI, S 1985; S 25-44; colonna sinistra: 1987; colonna destra: 1995 - È essenziale non trascurare i molti uomini le cui competenze non sono più richieste sul mer- -22 Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche si cato del lavoro e che HOOO con dannati ad un'inattività di lun go periodo, chiami che disoccupazione di lunga durata o pensionamento anticipato. Fino ad oggi non sono state in dividuate misure efficaci per agevolarne il rientro nel lavoro e l'attenzione politica resta con centrata su misure passive di sostegno dei redditi in tutte le sue forme (indennità di disoccu pazione o di invalidità, pensio namenti anticipati o assistenza sociale). - Integrare la parità di opportu nità nella politica del mercato del lavoro implica verificare se le politiche nazionali abbiano effetti involontari e inattesi, ma rilevanti, sulle relazioni tra i sessi. Le politiche dovrebbero tendere ad eliminare la segregazione nel mer cato del lavoro e, in questo contesto, tutti gli ostacoli che impediscono attualmente alle donne di migliora re la loro situazione. L'occupazione femminile è caratterizzata troppo spesso da salari bassi, forme di la voro atipiche, impiego precario e scarse prospettive di carriera. Dalle misure passive alle misure attive per promuovere la partecipazione e l'accesso all'occupazione All'emergere della disoccupazione di massa hanno contribuito nume rosi fattori, in particolare gli svi luppi a livello macroeconomico, ma anche fattori di tipo strutturale. I/aumento delia disoccupazione è dovuto a due fattori: il maggior nu mero di persone che diventano di soccupate e l'allungarsi dei periodi di d i s o c c u p a z i o n e. P o l i t i c he dell'occupazione non bene equili brate hanno forse peggiorato la disoccupazione strutturale limi tandosi a sostenere i redditi della maggioranza dei disoccupati, inve ce di dar loro i mezzi per acquisire nuove qualifiche e competenze per rientrare su un nuovo mercato del lavoro nuovo, più imperniato su questo aspetto. Ciò può anche aver favorito l'emergere della disoccu p a z i o ne di l u n ga d u r a ta e dell'esclusione sociale. I programmi pluriennali per l'occu pazione confermano una convinzio ne largamente diffusa, secondo la quale la spesa pubblica dovrebbe privilegiare politiche attive piutto sto che passive. Sembra più ragio nevole finanziare la creazione di occupazione o la formazione piutto sto che sostenere il reddito dei disoccupati, cioè privilegiare l'inve stimento invece del consumo. Tut tavia, vi sono vari metodi per farlo. In alcuni paesi, si opta per una com pleta sostituzione delle misure pas sive con quelle attive, come la formazione; e le nuove misure ten dono ad evidenziare l'importanza di offire opportunità di un nuovo lavo ro. In altri casi, si è cercata una migliore complementarità tra le due categorie di spesa, collegando sostegno dei redditi e programmi attivi in modo più efficace grazie ad una modifica del regime delle in dennità di disoccupazione intesa a rafforzare gli incentivi alla ricerca attiva di lavoro. Tutti gli Stati membri riconoscono il ruolo essenziale dei servizi pub blici per l'occupazione nella lotta contro la disoccupazione e nell'otte- nere un grado elevato di flessibilità del mercato del lavoro. In risposta alle critiche che sottolineano l'im pressione di inefficienza che danno tali servizi alla luce delle mutevoli necessità del mercato, la maggior parte degli Stati membri ha proce duto ad una loro riforma. Ciò ha spesso implicato un decentramento - 2 3- degli stessi servizi pubblici, una de- regolamentazione e uno sviluppo progressivo dei servizi privati nelle attività di collocamento, un'offerta di servizi di consulenza più mirati a coloro che sono in cerca di lavoro e uno sforzo inteso a rivolgere mag giormente l'attenzione alle necessi tà dei clienti. Nel 1995, i 15 Stati membri hanno destinato circa 180 miliardi di ECU alle politiche del mercato del lavoro, di cui 63 miliardi a titolo di misure attive. Poco più di un terzo soltanto della spesa totale è stato dedicato a misure specificamente concepite per promuovere il reinserimento dei disoccupati, anziché sostenerne i redditi. Una graduale presa di coscienza della relativa debolezza delle politi che attive nella spesa totale e dell'allarmante livello della disoccu pazione di lunga durata, ha condot to numerosi Stati membri a tentare di trasferire la spesa dal sostegno dei redditi dei disoccupati verso mi sure attive del mercato per aiutarli a trovare lavoro. Si tratta di un obiettivo di difficile realizzazione, tanto più in un perio do di recessione in cui il numero dei disoccupati tende ad aumentare ed esercitare pressione sulle risorse fi nanziarie. La recente evoluzione della spesa mostra la tendenza delle politiche passive a "spiazzare" quel le attive nei periodi di recessione. Tra il 1990 e il 1994, la quota media delle politiche attive nella spesa to tale nell'Unione è scesa dal 36 al 33%, prima di risalire al 35% nel 1995. L'incremento del 1995 può essere attribuito in parte ad una riduzione delia disoccupazione, in parte a pre cisi sforzi intesi a rendere attiva la politica del mercato del lavoro. Questa strategia non si è limitata a sostituire spese passive con spese attive. Una parte importante della Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche strategia ha consistito nel rivedere completamente il sistema delle indennità di disoccupazione, per as sicurare che il livello e la durata della disoccupazione e delle corri spondenti prestazioni non siano tali da disincentivare la ricerca di lavoro, nonché per integrare in modo più completo il sostegno dei redditi nell'applicazione di pro grammi attivi. L'esigenza d'azione - Il successo di un tale cambia mento di politica dipenderà dall'azione intrapresa per riesa minare gli obiettivi e l'inter azione delle misure sia attive che passive, nonché da un esa me e un rafforzamento degli strumenti utilizzati. lavoro; - A ciò dovrebbe accompagnarsi un riesame della funzione in centivante delle d'indennità. Gli obiettivi da perseguire sono due: in primo luogo, riorientare le preferenze individuali dal so stegno passivo del reddito alla ricerca attiva di in luogo, proporre pro secondo grammi su misura intesi ad aiutare i disoccupati a trovare una soluzione duratura ai loro problemi. Un tale passaggio da misure passive a misure attive è essenziale non soltanto per reinserire coloro che sono già disoccupati, ma anche per bene ficiare del potenziale produttivo dell'intera forza lavoro. Tutta via, ciò si può realizzare soltan to grazie ad una chiara e mutua comprensione delle responsabi lità reciproche dei disoccupati e dei servizi pubblici per l'occupa zione che hanno il compito di aiutarli a tornare sul mercato del lavoro. - Gli Stati membri utilizzano nu merose misure per aumentare gli incentivi, in particolare per incoraggiare i datori di lavoro ad assumere lavoratori poco qualifi cati ed i lavoratori ad accettare un nuovo impiego piuttosto che restare inattivi. Queste misure devono trovare un difficile equi librio tra i loro effetti diretti e indiretti: esse possono sortire l'effetto di spingere maggior mente i disoccupati ad accettare un'occupazione, ma anche sco raggiarne i coniugi dal fare al trettanto; possono ridurre i tassi marginali di imposizione per i redditi più bassi, ma far aumen tare salari medi; possono ridurre il costo totale della manodopera per i posti di lavoro meno quali ficati, ma impatto notevole sul bilancio. È dunque indispensabile esaminare accu ratamente queste misure e indi viduare le più efficaci. soluzioni con un le Gli Stati membri stanno utiliz zando un'ampia gamma di mi sure per sviluppare e riformare i servizi pubblici per l'occupa zione. Fino ad oggi, l'attenzione delle politiche si è concentrata sul decentramento, la deregola mentazione e la maggiore fina lizzazione a categorie sociali con esigenze speciali. Nuove ri forme dovrebbero tendere a raf forzare funzioni le quattro principali dei servizi pubblici per l'occupazione in modo che possano appieno contribuire all'attuazione di politiche attive del lavoro. La prima funzione riguarda la tradizionale attività di intermediazione che consiste nell'avvicinare chi offre e chi chiede lavoro. La seconda è la funzione di informazione, che chi consiste cerca e chi offre lavoro sui pro grammi e le misure esistenti. La terza è la funzione di orien tamento, per fornire consiglio e consulenza sulle opportunità di lavoro e sui programmi di for mazione e riqualificazione. La quarta è la funzione di eroga nell'informare - 2 4- zione, che consiste nel gestire programmi attivi in coordina mento stretto con le altre fun zioni e col sistema di sostegno dei redditi. La sfida strategica: dall'incertezza alla fiducia Con il Mercato unico, l'Europa sta facendo un salto in avanti nella modernizzazione dell'economia. Il Mercato unico fornisce il quadro e il potenziale per la crescita e per poli tiche macroeconomiche orientate all'occupazione, permettendo agli Stati membri di sfruttare meglio l'effetto moltiplicatore, come ha sot tolineato il Programma d'azione per l'occupazione della Commissione — Un patto di fiducia. Congiuntamen te al continuo sostegno all'occupa zione offerto dai Fondi strutturali comunitari, e in particolare dal Fon do sociale europeo, che svolge un ruolo di rilievo nel promuovere la coesione economica e sociale tra gli Stati membri e al loro interno, il Mercato unico mette in valore il po tenziale del processo di integrazio ne. Questo potenziale non è stato a n c o ra s f r u t t a to al m a s s i m o. Un'azione coordinata e sistematica offre un valore aggiunto maggiore della somma delle singole, diverse misure adottate in ogni Stato mem bro. Tale approccio implica l'abban dono di politiche economiche a spese dei p r o p ri p a r t n er (beggar-my- neighbour) con politiche di sviluppo coordinate, che possano generare fi ducia tra consumatori e investitori. Il presente rapporto ha indicato le aree dove è ancora necessario inter venire, se si vuole perseguire con successo la strategia europea per l'occupazione. Il quadro generale già esiste, occorre ora farlo funzio nare. La chiave del successo risiede nella conciliazione di obiettivi spes so in conflitto tra loro: Raccogliere la sfida dell'occupazione — problemi e politiche - un decisivo europeo, approccio per garantire l'equilibrio tra la poli tica macroeconomica e quella strutturale, migliorare il fun zionamento del mercato del la voro e perseguire parallelamente gli obiettivi di integrazione e prevenzione per alle necessità dei rispondere gruppi più svantaggiati — gio vani e disoccupati di lunga du rata — nel rispetto della parità di opportunità; - una partecipazione attiva di tutti i soggetti coinvolti nel pro cesso decisionale. Un'economia e una società efficienti ed eque possono funzionare soltanto se entrambi i datori di lavoro e i lavoratori hanno una mutua e loro reciproca percezione del ruolo e della loro funzione. L'Europa ha i mezzi per risolvere il problema dell'occupazione. Il cam mino verso la soluzione presuppone la risposta a numerose scelte gravi e difficili. La via della cooperazione, segno distintivo e motto della costruzione europea sin dalla fon dazione della Comunità, offre le mi gliori possibilità di superare il clima di incertezza e progredire confidan do nel futuro. 25- 0yyipiWW. il miP««Pm. n^ffv ISSN 0254-1505 COM(96) 485 def. DOCUMENTI FF N. di catalogo : CB-CO-96-500-IT-C ISBN 92-78-09906-6 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo &