title: Grönbok om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom de audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna

eurovoc_concepts:
audiovisual programme
child protection
consumer protection
fundamental rights
information network

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 16. 10. 1996 KOM(96)483 slutlig GRÖNBOK OM SKYDDET AV MINDERÅRIGA OCH DEN MÄNSKLIGA VÄRDIGHETEN INOM DE AUDIOVISUELLA TJÄNSTERNA OCH INFORMATIONSTJÄNSTERNA (framlagt av kommissionen) INNEHÅLLSFÖRTECKNING INLEDNING SAMMANFATTNING 1 3 KAPITEL 1 Bakgrund och problemställning när det gäller skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten 1. 2. 3. Problem förknippade med skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten Ett förändrat sammanhang Problemens utbredning inom olika typer av tjänster KAPITEL II Bestämmelser och metoder som kan tillämpas för att skydda minderåriga och den mänskliga värdigheten Allmänna gemensamma principer Bestämmelser och resurser som utnyttjas på nationell nivå System för skydd av den mänskliga värdigheten System för skydd av minderåriga 1. 2. 2. 1 2. 2 2. 3 Mediautbildning KAPITEL III Frågan sedd på unionsnivå Prioriterade instrument och åtgärder 1. 2. 3. Principen om fri rörlighet för tjänster Samarbete i rättsliga och inrikes Prioriterade samarbetsområden frågor SLUTSATSER BILAGOR 7 7 8 12 13 13 14 14 16 22 23 23 24 25 29 30 U INLEDNING inom audiovisuella tjänster och Avsikten med denna grönbok är att granska de utmaningar som samhället står inför när det gäller att säkerställa att två särskilda frågor av grundläggande allmänt intresse, nämligen skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten, på lämpligt sätt beaktas i den snabba utvecklingen informationstjänster. Övergången från en miljö med konventionella TV-sändningar till en värld där konventionell television kommer att samexistera med online-tjänster och hybridprodukter skapar en mängd möjligheter. Om den fulla potentialen av denna utveckling kommer att uppnås, kommer att bero på om samhället som helhet kan finna den rätta jämvikten mellan yttrandefrihet och överväganden av allmänt intresse, mellan politik som utformas för att stimulera utveckling av nya tjänster och behovet av att säkerställa att de möjligheter som dessa skapar inte missbrukas av ett fåtal på flertalets bekostnad. Vissa facetter av dessa frågor kräver europeiska, för att inte säga globala lösningar. Andra inslag blir en fråga för enskilda stater eller för individerna själva. Kommissionen anser att det är legitimt och nödvändigt att i detta ramverk analysera situationen i sin helhet för att undersöka den roll som varje beslutsfattande nivå bör spela, samtidigt som särskild uppmärksamhet riktas på initiativ till politik på unionsnivå med vederbörlig hänsyn till subsidiaritetsprincipen. De frågor som studerats - skyddet av minderåriga och av den mänskliga värdigheten - intar för närvarande en framskjuten plats på den politiska dagordningen. I den första årsrapporten från "Information Society Forum" som antogs i juni 1996 nämns dessa frågor bland prioriterade områden för rättsligt skydd. De har också ständigt, inom nationell politik liksom gemenskapspolitik, behandlats som frågor av stort allmänt intresse. Rättsliga och andra åtgärder på detta område har normalt utformats som en funktion av de egenskaper som präglar traditionella elektroniska media (TV- och radiosändningar) vilka till sin natur är centraliserade och verktyg för masskommunikation. De nya tjänster som träder fram äger två helt annorlunda egenskaper - de är decentraliserade och de kan snarast sägas vara inriktade på kommunikation riktad till individen än till en flertalig publik. Även om det faktiska innehållet i sådana tjänster ibland är detsamma; en film, nyhetssändning, eller en dokumentär, måste dessa specifika egenskaper beaktas när politiken utformas. I denna grönbok beskrivs därför utvecklingen inom audiovisuella tjänster och informationstjänster, analyseras befintlig lagstiftning och politik på nationell, europeisk och internationell nivå och granskas den innebörd som utveckling av nya tjänster har för denna politik i den utsträckning den är relevant för de två frågor som studeras. De typer av möjlig politik som granskas är varierade och omfattande och innefattar en rad åtgärder alltifrån reglering och självreglering, åtgärder för att utbilda och medvetandegöra till utveckling av system för föräldrakontroll. Avsikten med denna grönbok från kommissionen är att stimulera till en debatt där frågorna betraktas på mellanlång till lång sikt. Grönboken läggs fram samtidigt som kommissionens meddelande om "Olagligt och skadligt material på Internet" presenteras. De två dokumenten kompletterar varandra både när det gäller tid och räckvidd. I meddelandet läggs de kortsiktiga åtgärder fram som krävs för att handskas med särskilda frågor med anknytning till Internet vilka går längre än frågan om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten. Förutom att grönboken behandlar ärendet i ett längre syftar till ett brett samråd, tar den upp den särskilda frågan om tidsperspektiv och skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten i samband med nya allmänna audiovisuella tjänster och informationstjänster. Båda dokumenten svarar på begäran från Europaparlamentet och rådet om en djupgående granskning av europeiska allmänna policyfrågor med anknytning till utvecklingen av nya tjänster. I detta sammanhang önskar kommissionen understryka att ett stort antal strategiska åtgärder som antingen helt eller delvis behandlar besläktade frågor av allmänt intresse redan har inletts eller för närvarande granskas. Kommissionens meddelande om "Tjänster av allmänt intresse i Europa" innehåller ett avsnitt om TV-sändning, där det påpekas att hänsynstaganden till det allmännas intresse på detta område huvudsakligen rör innehållet i programmen och har anknytning till moraliska och demokratiska värderingar, såsom mångfald, informationsetik och skydd av individen. Upphovsrätt behandlas i grönboken om upphovsrätt och näraliggande rättigheter i informationssamhället. Grönboken om affärskommunikationer omfattar bland annat frågor med anknytning till reklam och sponsring. Ett direktiv har antagits om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter. Direktivet "Television utan gränser" som för närvarande håller på att ses över, ger samordnade gemenskapsföreskrifter på flera områden, inklusive skyddet av minderåriga. Det föreslagna direktivet om "Regelverkets öppenhet inom den tjänster" kommer att underlätta inre marknaden gemenskapssamordning av framtida lagstiftningsåtgärder och främjande av mål av allmänt intresse som förtjänar skydd. informationssamhällets för Slutligen har ytterligare andra frågor som härstammar från utvecklingen av nya audiovisuella tjänster och informationstjänster - såsom de som berör kulturell och språklig mångfald - nyligen blivit föremål för flera initiativ (såsom MEDIA II, INFO 2000 och program för flerspråkiga informationssystem). Kommissionen följer de resultat som uppnås inom dessa initiativ i ljuset av deras syften och kommer senare att lägga fram en uppdaterad bedömning av situationen och av eventuella behov av ytterligare initiativ. SAMMANFATTNING Insatser för att förhindra att material som år kränkande för den mänskliga värdigheten sprids och åtgärder för att skydda minderåriga mot att utsättas för material som kan skada deras utveckling är av grundläggande betydelse för att göra det möjligt för nya audiovisuella tjänster och informationstjänster att utvecklas i ett klimat som präglas av tillit och förtroende. Om effektiva åtgärder för att skydda det allmännas intresse på dessa områden inte snart fastställs och genomförs löper vi risken att de nya tjänsterna inte uppnår sin fulla ekonomiska, sociala och kulturella potential. I kapitel I i denna grönbok identifieras de aspekter av utvecklingen av nya audiovisuella tjänster och informationstjänster som är relevanta för skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten och analyseras de typer av material som kan ge upphov till problem. I kapitlet understryks vikten av att undvika att blanda ihop problem som är olika till sin natur. Som exempel kan nämnas barnpornografi, vilket är olagligt och underställt straffrätten, och det förhållande att barn får tillträde till pornografiskt material som är avsett för vuxna, vilket samtidigt som det är skadligt för deras utveckling inte är förbjudet för vuxna. Lösningar på dessa problem måste utformas för att ta hänsyn till den typ av material det rör sig om. Lösningar måste också anpassas som en konsekvens av den utveckling som sker inom tjänstesektorn. Nya televisionstjänster, såsom beställ-TV, erbjuder större valmöjligheter för individen. Tjänster utvecklas bort från massmediamodellen, där tittarens val står mellan att se programmet eller avstå, mot en modell som ligger närmare den som gäller för utgivning, dvs. där tittaren väljer sitt program ur ett större urval. Online-tjänster för denna utveckling ännu ett steg mot den individuella kommunikationsmodellen. I geografiska termer är distributionsnätverk mindre nationella och alltmer globala till sin karaktär, där Internet är ett internationellt nätverk byggt av nätverk. Nya typer av material träder dessutom fram. Ett konventionellt TV-program som ses från början till slut är linjärt till sin art medan interaktivitet medger navigering genom olika scenarier. Hybridformer ifråga om innehåll växer fram, som till exempel former som kombinerar spel, reklam och information på nya sätt. Utvecklingen av nya tjänster kräver ett flexibelt ramverk, särskilt i fråga om bestämmelser. För att identifiera nya lösningar måste en funktionsanalys av egenskaperna hos varje ny typ av tjänst göras. Alla nya risker som hänger ihop med de nya tjänsternas natur måste noga utvärderas. Oron för skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten i förhållande till de nya audiovisuella tjänster och informationstjänster som växer fram motiverar vaksamhet både från offentliga myndigheter och medborgarna själva. Problemen skall emellertid inte överdrivas - svårigheten ligger mer i de nya tjänsternas egenskaper jämfört med de konventionella medias än i det material som de innehåller. I kapitel II återfinns en analys av befintliga rättsliga och författningsenliga arrangemang på europeisk och nationell nivå. I detta kapitel påpekas att alla nationella arrangemang i Europa bygger på de fundamentala rättigheter som innesluts i den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter. Dessa rättigheter finns införlivade som allmänna principer i gemenskapsrätten genom artikel F 2 i Fördraget om Europeiska unionen. Artikel 10 i den europeiska konventionen garanterar särskilt rätten till yttrandefrihet. I artikeln fastställs också att utövandet av denna rätt kan vara underkastad vissa inskränkningar av särskilda skäl, inklusive skydd av hälsa eller moral och förebyggande av brott. Följaktligen är yttrandefriheten inte någonstans i Europa absolut utan är underställd inskränkningar. Rättspraxis vid Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter har utvecklat principen om proportionalitet, vilket är ett avgörande prov på att alla åtgärder av inskränkande art är förenliga med de grundläggande principer som fastställs i konventionen om mänskliga rättigheter. Det finns här sålunda en bas för ett gemensamt och proportionalitetstestet. Utöver denna gemensamma bas kan konstateras att medlemsstaternas faktiska system i hog grad skiljer sig åt när det gäller kultur- och moralnormer. Barnpornografi är dock förbjudet överallt. - principen om yttrandefrihet tillvägagångssätt i Europa Allmänt sett kan de nya tjänsterna skapa särskilda nya problem ifråga om genomförande av rättsliga bestämmelser. Ett exempel på detta är den allt större svårigheten att avgöra ansvar när det finns flera olika operatörer som är involverade i kommunikationskedjan (nätoperatör, tjänsteleverantör, leverantör av material). Detta problem ställs på sin spets när olika element i kedjan befinner sig i olika länder. Kapitel II leder vidare till en granskning av de problem som är förknippade med skyddet av minderåriga mot skadligt, men inte nödvändigtvis olagligt, material så som "erotica" för vuxna. I några medlemsstater är principen om skyddet av minderåriga införlivat i allmänna bestämmelser oavsett vilket medium det rör sig om, vilket medför förbud att tillhandahålla material till minderåriga som kan skada deras utveckling (men som vuxna har laglig tillgång till). I andra medlemsstater finns bestämmelser som är knutna till särskilda medium. I alla dessa fall kräver genomförande av åtgärder till skydd för minderåriga att metoder fastställs för att säkerställa att minderåriga inte får tillgång till skadligt material samtidigt som vuxna tillåts detta. Ny teknisk utveckling kan ge nya lösningar genom större mått av föräldrakontroll både för televisions- (v-chip) och on-line- (PICS) miljöer. I båda dessa fall spelar bedömning av innehållet en nyckelroll i systemet. De nya tekniska möjligheterna är mer begränsade för television än i online- miljön, men båda har fördelen att erbjuda individuella lösningar snarare än centralstyrning vilket undanröjer behovet av förhandscensur och ökar självregleringens potentiella effektivitet. Kapitel III analyserar situationen på unionsnivå både när det gäller gemenskapsrätt och samarbete på området för rättsliga och inrikes frågor. Friheten att tillhandahålla tjänster är en av de fyra grundläggande friheter som garanteras genom fördraget. Inskränkningar får göras om de är nödvändiga, dvs om de motsvarar socialt trängande behov, såsom skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten, men de skall underställas proportionalitetstestet. I kampen mot olagligt material kan fastställas att samarbete mellan medlemsstaterna på området för rättsliga och inrikes frågor spelar en avgörande roll med hänsyn till de nya tjänsternas internationella karaktär. Genom sådant samarbete kommer medlemsstaterna att på ett mer effektivt sätt kunna tackla de typer av användande och innehåll som är olagligt. Dessutom kommer intern sammanhållning att ge medlemsstaterna ett bättre utgångsläge i strävandena efter globala lösningar. inom nationell för att förbättra Olika möjligheter utforskas samarbetet mellan nationella administrationer och med kommissionen både inom ramen för gemenskapsfrågor och inrikes och rättsliga frågor (systematiskt informationsutbyte, gemensamma analyser av inrättande av en gemensam ram för bestämmelser självreglering, rekommendationer för samarbete inom rättsliga och inrikes frågor, gemensamma riktlinjer för internationellt samarbete). Möjligheterna att stimulera också samarbetet mellan de olika (uppförandekoder, gemensamma standarder för klassificeringssystem, främjande av PICS). Tänkbara åtgärder för att medvetandegöra användarna samt mediautbildning läggs också fram till debatt. industrisektorerna utvärderas lagstiftning, relevanta Baserat på kommissionens första förslag till strategi som lagts fram i meddelandet "Olagligt och skadligt material på Internet", ställs för framtida debatt både i kapitel II och III en serie frågor i ämnen som kommissionen anser har avgörande betydelse när det gäller att lägga fast framtida politik. Dessa frågor är i ordningsföljd: Fråga 1: Vad vore, med hänsyn till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt, ansvaret för olika operatörer i kommunikationskedjan för material, från den som skapar materialet till den slutliga användaren? Vilka typer av ansvar - straffrättsliga civilrättsligt, upphovsrättsligt - bör spela in och på vilka villkor bör ansvaret vara begränsat? Fråga 2: Hur bör proportionalitetstestet tillämpas för en inskränkande åtgärd? Bland annat, bör något skiljedoms- eller medlingsförfarande övervägas på unionsnivå? Vilka typer av förfaranden i så fall? Fråga 3: Hur kan vi bedöma vad som vore rätt avvägning mellan skyddet av privatlivet (inklusive att låta användare behålla anonymiteten inom nätverken) och behovet att utmäta ansvar för olagligt uppträdande? Fråga 4: Bör man ge företräde för en metod med lagstiftning eller självreglering (eventuellt med stöd av lagstiftning i det senare fallet) när det gäller system för föräldrakontroll? Vilka åtgärder skulle krävas, bland annat på unionsnivå? Fråga 5: / vilka fall bör systematiskt tillhandahållandet av anordningar för föräldrakontroll övervägas (enligt typ av tjänst eller andra kriterier)? Bör något obligatoriskt system övervägas? Vilken form skulle systemet i så fall ha och för vilka operatörer skulle det gälla? Vilka huvudsakliga funktioner bör sådana system erbjuda? Fråga 6: Hur kan decentralisering av klassificering av material genomföras för att väga in behovet av respekt för individuella, lokala och nationella värderingar, när audiovisuella och informationstjänster är transnationella? Fråga 7: Vilka standardiseringsinslag skulle göra det möjligt att utveckla klassificering av material på ett sammanhängande sätt (standardisering av den typ av information som skall lämnas, av kodning och avkodning av denna information, etc. )? i Europa, särskilt i fråga om digitala tjänster Fråga 8: På vilka sätt bör administrativt samarbete genomföras inom Europeiska unionen? Hur och inom vilket institutionellt ramverk bör det formaliseras? Fråga 9: Vilka prioriteringar bör finnas på europeisk och internationell nivå? Isynnerhet, bör man prioritera lösningar på unionsnivå och därefter föra fram dem på internationell nivå eller bör detta ske parallellt? Vilka är de lämpligaste internationella fora för internationellt samarbete (G7, OECD, ITU, WTO, FN eller bilaterala förbindelser)? Hur bör detta internationella samarbete formaliseras? KAPITEL 1 BAKGRUND OCH PROBLEMSTÄLLNING NÄR DET GÄLLER SKYDD AV MINDERÅRIGA OCH DEN MÄNSKLIGA VÄRDIGHETEN Detta kapitel syftar till att identifiera de viktigaste problem som material inom de audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna kan utgöra för skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten. 1. Problem förknippade med skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten Oavsett vilken räckvidd som yttrandefriheten har, har skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten alltid utgjort ett grundläggande inslag vid reglering av medierna. Uppkomsten av nya medier ger inte anledning att ifrågasätta behovet av detta skydd. De bestämmelser som garanterar skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten kan variera mellan olika länder och tidsåldrar. Det är emellertid nödvändigt att tydligt skilja på två typer av problem som har anknytning till materialet: Å ena sidan kan tillträde till vissa typer av material förbjudas för alla, oavsett den potentiella publikens ålder och oavsett medium. Bland detta förbjudna material kan man, utöver skillnaderna i de nationella lagstiftningarna, urskilja en allmän kategori material som kränker den mänskliga värdigheten: det rör sig huvudsakligen om barnpornografi, extrema former av meningslöst våld och material som stimulerar till diskriminering på grund av ras eller annat, samt till hat eller våld. Å andra sidan kan tillträde till vissa typer av material påverka minderårigas fysiska eller mentala utveckling och är bara tillåtet för vuxna och alltså förbjudet för minderåriga. Dessa åtgärder bör inte förväxlas med andra åtgärder som vidtas i allmänt intresse, som de som syftar till skydd av konsumenter, vilka också kan beröra skyddet av minderåriga (särskilt i fråga om affärskommunikationer, åtgärder som syftar till att undvika varje form av utnyttjande av deras godtrogenhet)1. Exempelvis i samband med bestämmelserna för T V-sändning på gemenskapsnivå (direktiv 89/5 52/EG) har man tydligtsärskilt dessa tvä typer av syften : Bestämmelserna för skydd av minderåriga tillämpas för samtliga program inklusive affärsmässiga kommunikationer. reklam liksom alla andra typer av sändningar får inte innehålla bilder eller meddelanden som allvarligt kan skada minderårigas utveckling (se artikel 22). Bestämmelser om konsumentskydd som tillämpas för TV-reklam innehåller särskilda föreskrifter som syftar till att undvika alla former av utnyttjande av minderårigas oerfarenhet eller godtrogenhet (se artikel 16). Av olika orsaker sammanblandas ofta dessa frågeställningar, men det är väsentligt att inte röra till frågan utan särskilja mellan dessa olika problemställningar: Det rör sig om tydliga mål som ger upphov till olika problem och som kräver olika lösningar. Det är exempelvis uppenbart att de medel som krävs för att genomföra ett totalförbud och för att begränsa minderårigas tillgång till material eller vuxnas oavsiktliga tillträde till material är olika. 2. Ett förändrat sammanhang Ny audiovisuella och informationstjänster förändrar radikalt sammanhanget för skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten (se bilaga II). 2. 1 Television: från massmedium till utgivningsmodelien De digitala radiosändningarna kommer att mångfaldiga och diversifiera tjänsterna på ett uppseendeväckande sätt: varje "digital bukett" innehåller (eller kommer att innehålla) flera tiotal tjänster bland vilka finns beställ-tv ("Pay-per-view", PPV) eller preliminär beställningsvideo (NVOD). Systemen för beställningsvideo (Video on Demand, VOD) kommer gradvis att introducera en hel uppsättning av nya transaktionstjänster (från filmer på beställning över telebanking till interaktiva spel) utan att man idag har möjlighet att med säkerhet avgöra hur detta kommer att ske eller den närmare utformningen för denna introduktion (infrastrukturer, kommunikationssätt, typ av innehåll etc). Användarens TV och Set Top BoxrPC -A. 'Användarens val Material V O D O P E R A T Ö R E i R & ' ^ ; \ ^ & *$ Programproducenter JJJJ Annonsörer ! v ,Å ni -v5( Internet \ Den pågående utvecklingen betyder inom televisionens värld en övergång från en ställning som "massmedium" till något som mer och mer närmar sig utgivningsmodellen: brist på frekvenser begränsar inte längre spridning av tjänster, tjänsterna varieras och den påverkan de har står i förhållande till det totala antalet tillgängliga tjänster, tittaren förfogar över stora valmöjligheter bland tjänster och programtyper som tydligt kan identifieras. 8 2. 2 Online-tjänster: från utgivningsmodell till en nv kommunikationsmodell Utvecklingen av s. k. "egna" online-tjänster, såsom CompuServe eller America on Line (AOL) och i ännu högre grad Internet, vars tillväxt kan betecknas som exponentiell, betraktas som en förebådan om en framtida marknad för den breda allmänheten när det gäller online-tjänster. i Tr«dj« pwt som | tillkaiMfah&H«r m»t«ri»l { enligt kontrakt -v- VM -«da Internet Interaktiva tjänster, material ^> fr in andra användare, handhas \ av tHlhandahäHare av online-tjänster: Användarens PC Online-tjänsterna är elektroniska kommunikationssystem som mot abonnemang erbjuder ett stort utbud av tjänster (elektronisk post, informationstjänster, spel diskussionsgrupper etc), som kan nås genom telefonnätet genom att använda ett modem och en dator. I tillägg till de elektroniska anslagstavlorna eller "Bulletin Board Services" (BBS) som sedan länge är etablerade har de kommersiella "egna" tjänsterna fått ett snabbt uppsving i USA och gör sitt inträde på vissa europeiska marknader. Dessa nätverks slutna konstruktion garanterar en säkerhetsnivå i fråga om transaktionerna som har möjliggjort ett uppsving för de kommersiella tjänsterna. Den inneboende grundläggande logik som präglar online-tjänsterna är uppenbarligen av utgivningsmodell: materialet ges ut och blir tillgängligt för allmänheten på individuell förfrågan. Men via vissa resurser inom online-tjänster och särskilt Internet2 framträder ett nytt sätt att kommunicera interaktivt: varje användare blir en potentiell leverantör av materiaL Denna modell som är unik i sitt slag utesluter varje enkel jämförelse med befintliga media och med traditionella former för telekommunikation. Hänsyn bör tas till denna modells särart Se meddelandet "Olagligt och skadligt material på Internet". 9 HTfï Användarens PC Servrar som sköts av IAP och som tillhandahåller extra tjänster r 3 Nyhetsserver * ' Ett nätwerk som består av andra nätwerk och som kopplar samman ett stort antal datorer över hela världen J \ 'v Material 9* $i,v„, t. r e-postserver ^ ~j #;i^ L ^ » —. - ™. ' ^ ». ?•• < ^ - — -. \. *> £ ^ ' ' ': :^< " r x ^ gJ • Internet 1! * 2. 3 Från nationella tjänster till världsomspännande nätverk De framväxande specialinriktade tjänsterna och avgiftsbelagda tjänsterna har ökat den gränsöverskridande trafiken av TV-sändningar även om dessa tjänster huvudsakligen riktar in sig på en enda språkgrupp. Uppsvinget för den digitala televisionen kommer att möjliggöra utveckling av mycket specialiserade tjänster, särskilt eftersom den digitala televisionen i hög grad frigör tjänsterna från de traditionella hinder som brist på frekvenser utgjort, och somliga av dessa tjänster kommer inte att vara ekonomiskt livskraftiga på en enda nationell marknad. Dessa tjänster måste utnyttja marknadsnischer på transnationell bas för att nå tillräckligt stor publik. När det gäller den nuvarande teknologinivån är det svårt att se att VOD-systemen (beställningsvideosystemen) för de bredbandsförbindelser som behövs tycks medföra att tillträdet till en server i utlandet blir föga lönsamt. På längre sikt däremot skulle utvecklingen för VOD-system kunna följa samma mönster som online-tjänsterna. internationellt. Kostnaden etableras Online-tjänster har redan en internationell prägel via de stora egna nätverken som AOL eller CompuServe. Varje gång som denna typ av tjänster etablerar sig i ett nytt land utvidgas hela nätet och alla abonnenter kan kommunicera med varandra och få tillgång till samma material. Internet utgör redan nu ett världsomspännande nätverk som det är möjligt att få tillträde till i nästan alla världens länder. Dessutom gör själva Internets struktur det nästan omöjligt att avgränsa ett bestämt geografiskt område. Denna utveckling från nationella tjänster till världsomspännande nätverk utgör en mycket stor utmaning när det gäller skyddet av de minderåriga och den mänskliga värdigheten. Den kräver en fördjupad analys av vilka medel som skall användas och på vilken nivå åtgärder skall vidtas för att säkerställa att hänsyn tas till europeiska principer ifråga om skydd av minderåriga och den mänskliga värdigheten. 10 2. 4 Nva tvper av material träder fram Den linjära modell som hör ihop med televisuellt material (dvs. att man ser en sändning från början till slut) lämnar plats för en mer komplex arkitektur som inbjuder till att navigera på ett friare sätt mellan den information som ges, och till och med interagera med innehållet (på samma sätt som inom de nya interaktiva tillämpningarna: CD-ROM, CD-I, VOD etc). Dessutom smälter material som är tydligt identifierade (dokumentär, information, reklam, film etc. ) samman i nya hybrid-material som är svåra att sätta namn på. Samma material kan exempelvis förena reklam, information och underhållning utan att det är möjligt att i detta tydligt urskilja dessa ingredienser. I en digital värld blir materialen globalt manipuler bara: man kan enkelt förändra dem och sprida dem via en stor mängd tillämpningar och tjänster. De bilder som alstras av datorn gör det möjligt att skapa "virtuella världar" som inför en ny dubbeltydighet i förhållandet till verkligheten. Denna nya utveckling ger upphov till en mängd frågor. Hur kan man kontrollera sanningshalten i uppgifter (originalet byts ut mot "falska meddelanden". "falska företag" erbjuder "falska tjänster eller produkter" etc. )? Hur kan man försvara de olika rättigheter som är kopplade till en fysisk eller juridisk persons namn, bild eller rykte? Vilken verkan kommer material som är hybrider och blandar verkliga och virtuella världar att få i samhället i det långa loppet? Dessa frågor för på sikt med sig nya risker som ännu är svåra att utvärdera, särskilt för minderårigas mentala och fysiska utveckling. Det är nödvändigt att noga identifiera och analysera dem. 2. 5 En mognadsfas: nva risker och nva möjligheter Denna nya miljö är fortfarande stadd i snabb utveckling och har ännu långt ifrån stabiliserats. Det gemensamma digitala språket gör att man kan se olika tekniska konvergensscenarier, antingen det rör terminaler (televisionsapparater, datorer eller andra), infrastrukturer (radiovågor, telekommunikationer, kabel eller satellit) eller själva tjänsterna. Under denna långa mognadsfas kan dessa nya audiovisuella och informationstjänster bara utvecklas i en flexibel miljö - särskilt i fråga om bestämmelser - som lätt kan anpassa sig till den snabba utveckling som sker inom sektorn. De olika konvergensscenarierna liksom den mångfald av möjligheter som skapas genom interaktivitet gör det svårare att automatiskt använda traditionella kriterier för att särskilja mellan olika typer av tjänster (tv-apparat/dator, personliga kommunikationer/allmänna kommunikationer, uppkoppling punkt till punkt/punkt till multipunkt) liksom jämförelser med befintliga media. Det är därför nödvändigt att redan nu noga studera de olika funktioner som varje ny tjänst erbjuder för att fastställa dess relevanta kännetecken. Mot denna bakgrund av allt snabbare förändringar bör vi utvärdera de nya risker som framträder för skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten. Vi bör också värdera de många möjligheter till kontroll av innehållet som de nya audiovisuella och informationstjänsterna erbjuder. 11 3. Problemens utbredning inom olika tvper av tjänster Arten och omfattningen av problemen med skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten är inte desamma inom alla typer av audiovisuella och informationstjänster. Beroende på vilket land det rör sig om kan man finna erotiska program inom de konventionella TV-kanalernas sena sändningar och material av pornografisk karaktär på betal-TV-kanalerna. De krypterade kanaler som uteslutande ägnas åt pornografi är fortfarande rätt sällsynta i Europa. Däremot utgör frågan om våld i TV, som är betydligt svårare att reglera, föremål för debatt i ett stort antal länder. Det är också troligt att tjänsterna för PPV (pay-per-view, beställ-TV), NVOD (near-video-on-demand, preliminär beställningsvideo) och VOD (video-on-demand, beställningsvideo) ofta kommer att innehålla utbud av program som är erotiska eller pornografiska och mindre kommer att beröras av debatten om våld, särskilt om användarna blir rätt informerade om den exakta arten av de program som erbjuds. Online-tjänsterna erbjuder en serie av kommersiella webb-platser avsedda för vuxna, som bland annat innehåller fotografier av erotisk eller pornografisk karaktär vilka kan erhållas mot betalning. Dessa "utgivna" webb-platser är tydligt identifierbara. Trots den slutna, karaktär som präglar de egna nätverken kan man också finna alla de andra typerna av material i användarvänliga tillämpningar (diskussionsgrupper) eller via elektronisk post. Som kommissionens meddelande "Olagligt och skadligt material på Internet" visar, innehåll alltifrån befordras på Internet otvivelaktigt alla sorters kontroversiellt barnpornografi via material präglat av våld och olika former av missbruk till stimulans till hat. Men de kontroversiella webb-platserna kan ofta identifieras och eftersom avsiktliga åtgärder krävs för att söka informationen (via adresser eller sökverktyg) är det nästan uteslutet att någon mot sin vilja konfronteras med oönskat material. Betydelsen hos frågorna om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom de audiovisuella och informationstjänsterna är knappast förvånande. Verkliga problem dyker upp som i hög grad motiverar att statliga myndigheter och vanliga medborgare ägnar dem sin fulla uppmärksamhet Nyheten ligger dock mer i nya kommunikationssätt som inte låter sig jämföras med befintliga media förutom när det gäller själva materialet Det är i själva verket tveksamt om de nya tjänsterna förmedlar mer kontroversiellt material än traditionella media hittills har gjort. Detta material är dock mer synligt i de nya tjänsterna och något lättare att få tillgång till, samtidigt som det låter sig kontrolleras i mindre grad än i konventionella media. Förståelse av hur varje tjänst fungerar tycks därför vara av avgörande betydelse för att kunna fastställa hur dessa frågor skall bemötas. 12 KAPITEL II BESTÄMMELSER OCH KONTROLLMETODER SOM KAN TILLÄMPAS FÖR ATT SKYDDA MINDERÅRIGA OCH DEN MÄNSKLIGA VÄRDIGHETEN 1. Allmänna gemensamma principer Innan ett studium påbörjas av de bestämmelser och kontrollmetoder som kan genomföras på nationell nivå för att möta problemen med skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten, är det viktigt att understryka att de måste underställas två grundläggande principer, som hör hemma i varje demokratiskt samhälle: yttrandefrihet och respekt för privatlivet (se bilaga 3). 1. 1 Principen om yttrandefrihet Principen om yttrandefrihet är stadfäst som sådan i olika internationella konventioner varav den europeiska Konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande skyldigheterna (hädanefter kallad "konventionen") är den konvention som både är den mest kompletta och en viktig referenspunkt för Europeiska unionen. Alla medlemsstaterna är parter till denna konvention och har, med undantag för Förenade Kungariket, gjort yttrandefriheten till en grundlagsstadgad princip. Även om denna text inte är direkt bindande för Europeiska gemenskapen har den infört dess innehåll i sin egen rättsordning artikel F2 i Fördraget om upprättandet av Europeiska unionen och genom domstolens rättspraxis i fråga om de allmänna principerna i gemenskapsrätten. Principen är dock på intet sätt absolut. Yttrandefriheten kan inskränkas av staten men dessa inskränkningar skall ramas in på ett mycket exakt sätt: för att en restriktiv åtgärd skall anses som nödvändig i ett demokratiskt samhälle, skall den motsvaras av ett socialt trängande behov och vara effektiv utan att vara oproportionerlig i förhållande till de inskränkningar som den inför. För denna bedömning krävs att ett proportionalitetstest genomförs. 1. 2 Principen om privatlivets helgd Principen om privatlivets helgd har samma status som principen om yttrandefrihet. Den garanteras särskilt genom artikel 8 i konventionen, och medger begränsningar på liknande villkor som för yttrandefriheten. Tillämpning av nationella förbud för visst material kan ge upphov till inskränkningar av denna princip (bland annat för identifiering och straff för privat kommunikation av kriminell art) men dessa sker med strikt beaktande av proportionalitetsprincipen. Med konventionen och hänsynstagandet till de allmänna rättsprinciperna i gemenskapens rättsordning förfogar vi när det gäller yttrandefrihet och skydd av privatlivet över ett gemensamt europeiskt fundament Men det är en lång väg att gå från detta fundament till regler som i alla avseenden är gemensamma. Det är dock nödvändigt att understryka betydelsen av dessa principer ty i brist på gemensamma bestämmelser förfogar Europa åtminstone över en gemensam metod för att utvärdera 13 bestämmelser som inskränker yttrandefriheten eller rätten till privatliv. Denna metod en kraftfull konvergensfaktor mellan (proportionalitetstestet) bör utgöra medlemsstaterna i den rättsliga behandlingen (eller självregleringen) av frågor som rör skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom audiovisuella och informationstjänster. 2. Bestämmelser och resurser som utnyttjas på nationell nivå Granskningen av bestämmelser och andra nationella åtgärder i fråga om skydd av minderåriga och den mänskliga värdigheten avslöjar tydligt de olikheter som finns i rättstraditioner och kultur mellan medlemsstaterna (se bilaga III). Den gör det möjligt att frilägga de viktigaste tendenserna och särskilda problem. 2. 1 System för skydd av den mänskliga värdigheten Den första typen av nationella bestämmelserna syftar till att göra vissa typer av material som helt olagliga. Det rör sig om material som bedöms som oacceptabla både för individen och för samhället och som hotar själva grunden i samhället och särskilt den mänskliga värdigheten. I alla medlemsstater finns totalförbud för vissa typer av material. I de flesta fall åtföljs förbudet för framställning, distribution, import och annonsering av sådant material av höga böter och fängelsestraff, antingen förbuden återfinns inom ramen för straffrätten eller i särskilda texter. Genom sin allmänna karaktär gäller sådana förbud alla typer av media och tjänster inklusive de som har trätt fram efter det att bestämmelserna antogs. Mottagarens eller användarens ålder har i detta fall ingen betydelse. Förbud som skadar den mänskliga värdigheten såsom material som är anstötligt, som strider mot allmän moraluppfattning eller är oanständigt finns i de flesta medlemsstaterna. I vissa fall har dessa termer fått en juridisk definition och i andra fall vilar det på rättspraxis att frilägga innebörden. Beroende på dessa karakteristika tycks det möjligt att ange de typer av material som är allmänt förbjudna i Europeiska unionen. Det material som mest enhälligt är förbjudet inom unionen är barnpornografi (i form av foton, simuleringar av foton eller rörliga bilder). Världskongressen mot sexuellt utnyttjande av barn för kommersiella ändamål som nyligen hölls i Stockholm riktade uppmärksamheten på problemet med cirkulering av denna typ av material på kommunikationsnätverken och underströk att det vore lämpligt att kriminalisera innehav av barnpornografi. De allmänna begreppen av typen anstötlighet, allmän moraluppfattning omfattar i allmänhet förbud mot våldspornografi (inklusive pornografi som inbegriper vuxna som inte samtycker) och zoophili. 14 Material som uppammar hat eller våld är också föremål för allmänna förbud i ett stort antal länder. Ett gemensamt syfte tycks framträda. Det rör sig om att bekämpa alla typer av material som direkt eller indirekt underblåser hat, diskriminering eller våld mot personer eller grupper av personer på grund av deras ras, nationalitet, hudfärg, kön eller religion. Skillnaderna (och bristen på insyn) i dessa nationella bestämmelser gör det svårare att tillämpa de befintliga nationella bestämmelserna när det gäller transnationella tjänster eller nätverk liksom att mobilisera de berörda industrierna på europeisk nivå. Dessutom kan tillämpningen utmynna i oproportionerliga hinder för fritt tillhandahållande av tjänster inom gemenskapen. Skillnaderna utgör också hinder för försvaret av gemensamma principer i de internationella organen. Inför detta konstaterande erkänner kommissionen den väsentliga roll som medlemsstaternas samarbete spelar, särskilt samarbetet inom rättsliga och inrikes frågor ( se kapitel III, punkt 2). Det kan vara lämpligt att fastställa vissa gemensamma normer för det som bör betraktas som olagligt. Dessutom borde det straffrättsliga, rättsliga och polisiära samarbetet mellan medlemsstaterna stärkas. När väl de förbjudna materialen har identifierats, måste medlemsstaterna tillämpa förbudsordningar, det vill säga identifiera och bestraffa de lagöverträdare som omfattas av den nationella jurisdiktionen. I sammanhanget med de nya audiovisuella och informationstjänsterna stöter denna tillämpning på nya problem. De centraliserade tjänsterna har fördelen att det går att tydligt identifiera en operatör som kan avhandla relevanta regler och ta ansvar för deras genomförande. Däremot, och när det gäller de decentraliserade tjänsterna, blir det svårt att avgöra det ansvar som faller på de olika mellanhänderna i kommunikationskedjan från det att materialet läggs in tills det konsulteras av en slutlig användare (se meddelandet "Olagligt och skadligt material på Internet"). Det ansvar som faller på de användare som lägger in olagliga material på näfet och ansvarsbefrielse för operatörerna som handhar funktioner som har att göra med den renodlade transporten av materialet tycks fastställda. När det däremot gäller frågan om mellanhändernas ansvar (särskilt funktionerna som innebär lagring - också tillfällig - av material i ett läsligt format) förblir den i hög grad öppen. Det rör sig om att avgöra vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och att finna en jämvikt mellan skyddet av yttrandefriheten och privatlivet å ena sidan och skyddet av den mänskliga värdigheten och de minderåriga å den andra sidan. Kommunikationsnätverkens globala natur begränsar dessutom möjligheterna till effektivt genomförande av nationella lagstiftningar. Vad avser decentraliserade tjänster på internationella nätverk kan kontroversiellt material snabbt sändas vidare på andra servrar för att kringgå eventuella blockeringsåtgärder. Förutom risken för massiv "omlokalisering" av servers till länder med lösligare system ger denna rörlighet upphov till frågan om uppdatering av eventuella listor över kontroversiella webb-platser eller material. När det slutligen gäller blockering av webb-platser som hyser kontroversiellt material kan denna åtgärd i många fall visa sig vara oproportionerlig om den innebär blockering av alla tjänster och material som finns på samma server. 15 Olika konkreta fall har givit upphov sådana frågor, vilket har medfört att en debatt har vuxit fram i väntan på utveckling av rättspraxis. Samtidigt som vissa medlemsstater skissar på lagstiftningsåtgärder tillför den självreglering som de berörda operatörerna genomför de första svaren på dessa konkreta problem (se meddelandet "Olagligt och skadligt material på Internet"). Men dessa isolerade nationella lösningar avslöjar snabbt sina begränsningar, och utveckling av ett sammanhängade tillvägagångssätt inom Europeiska unionen skulle underlätta tillämpningen av den nationella rätten samtidigt som oproportionerliga hinder för utveckling av gränsöverskridande tjänster inom den inre marknaden undviks. Med hänsyn tagen till de första konkreta riktlinjerna som lades fram i meddelandet "Olagligt och skadligt material på Internet" skulle detta sammanhängade tillvägagångssätt kunna fördjupas med utgångspunkt i följande frågor: Fråga 1: Vad vore, med hänsyn till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt, ansvaret för olika operatörer i kommunikationskedjan för material, från den som skapar materialet till den slutliga användaren? Vilka typer av ansvar - straffrättsliga civilrättsligt, upphovsrättsligt - bör spela in och på vilka villkor bör ansvaret vara begränsat? Fråga 2: Hur bör proportionalitetstestet tillämpas för en inskränkande åtgärd? Bland annat, bör något skiljedoms- eller medlingsförfarande övervägas på unionsnivå? Vilka typer av förfaranden i så fall? Fråga 3: Hur kan vi bedöma vad som vore rätt avvägning mellan skyddet av privatlivet (inklusive att låta användare behålla anonymiteten inom nätverken) och behovet att utmäta ansvar för olagligt uppträdande? 2. 2 System för skvdd av minderåriga I vissa medlemsstater kommer den allmänna principen om skydd av minderåriga till uttryck i bestämmelser av straffrättslig karaktär som förbjuder tillhandahållande till minderåriga av sådant material som kan skada deras utveckling, samtidigt som vuxna har laglig rätt att ha tillgång till detta material. Dessa bestämmelser gäller allmänt: de tillämpas oavsett på vilket sätt materialet i fråga tillhandahålls till en minderårig. I de medlemsstater som inte förfogar över några sådana allmänna regler säkerställs samma typ av skydd genom särskilda bestämmelser för varje medium. Varje system för skydd av minderåriga gör det nödvändigt att identifiera de medel som ger rimliga garantier för att de minderåriga inte normalt kommer att få tillgång till material som kan skada deras fysiska eller mentala utveckling samtidigt som de vuxna som så önskar kan få tillgång till materialet 16 2. 2. 1 Kontroll av minderårigas tillträde till kontroversiellt material Vilket sätt som skall användas för att kontrollera minderårigas tillgång till materialen beror till stor del på tjänstens natur. Även om det finns vissa likheter mellan TV-sändning och on-linetjänster kommer vi att studera dessa två områden separat för att förenkla framställningen (se bilaga 4). a) TV-programföretagens tjänster När det gäller traditionell television, har programläggning av sändningarna gjort det möjligt att införa ett skydd som baseras på den tidpunkt som väljs för att sända programmen. De program som kan skada minderåriga får bara sändas sent på kvällen vid en tidpunkt då barn inte förmodas titta på TV. Tekniskt kan detta system med tidsbarriär tillämpas för varje TV-sänd tjänst men det är inte säkert att det kommer att motsvara logiken för morgondagens television. Dessutom har vissa privata och offentliga radiobolag, oftast på frivillig basis, utarbetat märkningssystem som syftar till att informera TV-tittarna om arten av de program som sänds. Olika grafiska symboler används för att klassificera de program som kan skada minderåriga. I samtliga fall syftar dessa system endast till att underlätta den kontroll som utförs av föräldrar eller lärare, vilka spelar en avgörande roll för att göra skyddet effektivt. De nya televisions-baserade tjänsterna erbjuder nya lösningar för skyddet av minderåriga. Det villkorade tillträde som är inbyggt i alla betaltjänster erbjuder en mängd möjligheter att kontrollera minderårigas tillträde: dels ger abonnemanget i sig en möjlighet för föräldrar att kontrollera att den tjänst som de väljer inte erbjuder material som kan skada deras barn, dels har ofta den nära kopplingen mellan abonnenten och betaltjänsten lett till att de berörda tjänsterna har utvecklat en strategi för konsumentinformation om de program som sänds vilken också innefattar råd till föräldrar, och slutligen föreslås ibland olika tekniska funktioner för att underlätta föräldrakontrollen: det kan röra sig om ett enkelt spärrsystem som gör det möjligt för föräldrar att blockera tillträde till sändningar, till exempel när de inte själva är närvarande. Det kan också röra sig om ett system som innebär att det bara är möjligt att få tillgång till sändningar (som normalt är störda) genom att använda en personlig kod (Personal Identification Number eller PIN-kod), ett särskilt kort eller ett kreditkort. Om det är fråga om tjänster för vuxna erbjuder detta system en möjlighet för föräldrar att säkerställa att bara de själva får tillträde till sändningarna. De tekniska metoderna för föräldrakontroll som träder fram har föranlett en bred debatt särskilt om lämpligheten i att utnyttja sådana metoder för okodad television. Möjligheten att koppla en systematisk kategoriindelning av material till en mekanism för föräldrakontroll, enligt den kanadensiska eller amerikanska modellen, har väckt särskilt intresse i Europaparlamentet och rådet i samband med översynen av direktivet "Television utan gränser"3. Frågan har också givit upphov till debatt i flera medlemsstater. De olika debatter som har förts om dessa system har snabbt givit upphov till, utöver de problem Direktiv 89/552/EG, 17 för genomförande av den här typen av system (särskilt vad avser klassificering av materialen), en mer grundläggande fråga om lämplighet som ännu inte har lösts. De berörda industrierna har också erkänt vikten av frågan om skydd av minderåriga och utvecklar konkreta lösningar. Elektroniska guider för att navigera bland mångfalden tv- program kommer snart att finnas på marknaden och dessa kommer att erbjuda vissa möjligheter när det gäller föräldrakontroll. Dessa guider, som ursprungligen konstruerades för att underlätta för och automatisera programmeringen av videobandspelare i en miljö med flera kanaler, skulle kunna avkoda en rad uppgifter om programmen inklusive uppgifter om material med ett innehåll som kan skapa problem för minderåriga. När det gäller digital television erbjuder användande av en dekoder och behovet av att förfoga över elektroniska guider på grund av den stora mängden tillgängliga program möjligheter att utveckla anordningar som kan ge tv-tittaren information om och kontroll över materialet. Eftersom digitala dekodrar nu befinner sig i lanseringsfasen har pristrycket hittills inte gjort det möjligt att integrera denna dimension. Men allteftersom marknaden utvecklas, och om detta tycks svara mot ett behov hos konsumenterna, kommer introduktion av denna typ av funktioner att kunna ske till rimliga kostnader. b) Online-tjänster I motsats till TV-tjänster medger inte online-tjänster något system för att avskilja material genom att välja tidpunkt för sändningen. Allt material som finns tillgängligt kan när som helst konsulteras. Dessutom sker tillträde till material på individuell bas (val av ett särskilt material) vid den tidpunkt som användaren väljer. I detta sammanhang kan de lösningar som övervägs för att säkerställa skyddet av minderåriga variera beroende på hur öppet nätverket är. * De slutna nätverken Systemen med beställningsvideo har, i de nuvarande utvecklingsstadierna, vissa egenskaper som kan underlättar för skyddet av minderåriga. De operatörer som erbjuder tjänsterna kan lätt identifieras och är relativt få. När operatörerna inte själva föreslår materialen upprättar de avtal med leverantörer av material. Denna struktur gör det möjligt att införa ett system som erbjuder insyn ifråga om ansvar för det material som erbjuds. Även om det vore en oproportionerlig åtgärd att inom dessa tjänster förbjuda allt material som kan skada minderåriga, är det dock rimligt att tillsammans med operatörerna själva fastställa vilka åtgärder som skall genomföras för ett effektivt skydd av minderåriga: identifiering eller kategorisering av kontroversiellt material med hjälp av elektroniska programguider (till exempel identifikation av ett utrymme som är reserverat för underhållning för vuxna), bevis på ålder vid betalning eller tillträde till programmet (med hjälp av ett bankkort eller ett system med personliga identitetsnummer), möjlighet till "opting out" från vissa kategorier av program (användaren får i så fall bara tillträde till en del av det tillgängliga materialet ), på användarens begäran, anordningar för föräldrakontroll som möjliggör blockering av tillträde till vissa kategorier av program. 18 I egna online-tjänster uppvisar det utgivna materialet (det material som föreslås av själva tjänsten eller föreslås baserat på ett kontrakt mellan tjänsten och leverantörer av material) liknande egenskaper och därmed är jämförbara lösningar möjliga. Nätets storlek spelar dock i detta fall en avgörande roll. På ett världsomspännande nät kan det visa sig svårt att hitta lösningar som är godtagbara i alla länder som täcks av tjänsten. * De öppna nätverken Frågan om skydd av minderåriga tycks svårare att reglera när det handlar om nätverk för öppen kommunikation, där varje användare är en potentiell leverantör av material. På de egna nätverken eller på Internet skapas, konsulteras och utbyts material på ett mer eller mindre intervention av olika mellanhänder mellan leverantören av materialet och användarna som får tillgång till det. interaktivt sätt mellan användarna, vilket kräver Inför hotet att ställas till medansvar, särskilt straffrätts ligt, för förmedling av material som är skadliga för minderåriga, har industrin spontant utvecklat en serie mekanismer för skyddet av minderåriga. Dessa mekanismer kan omgrupperas beroende på den nivå där de verkar: leverantörerna av material, tjänsteleverantörerna eller användarna. Om det skall vara möjligt för föräldrar att få fullständigt tillträde till Internet (eller till en tjänst på eget nätverk) samtidigt som de kan kontrollera eller begränsa minderårigas tillträde, är det bara de system som utvecklats för användarnivån som kan erbjuda en global lösning. Högst olika system för skydd och filtrering är baserade på programvara vars säkerhet i hög grad beror på hur avancerad produkten är. Utöver den förhandsidentifiering av användarna som är gemensam för alla system föreslås bland annat följande olika funktioner: Anordningar för att blockera datorn gör det möjligt för föräldrar att begränsa minderårigas tillträde när de inte själva är närvarande. Lagring av uppgifter om navigering på nätet (uppgift om de webb-platser som har besökts, meddelanden som har utväxlats etc), vilket ger föräldrar en möjlighet att övervaka hur minderåriga faktiskt utnyttjar tjänsterna. Systematisk filtrering av material som innebär att kontroversiellt material automatiskt fångas upp. Den första generationen av system av denna typ fungerar huvudsakligen på basis av nyckelord och identifiering av vissa typer av material (bilder). Detta begränsar skyddets effektivitet (ett antal nyckelord räcker inte för att bestämma räckvidden för de material som kan skada minderåriga) samtidigt som systemet avsevärt kan begränsa tillgång till ofarligt material. Blockering av webb-platser på selektiv basis kan ske baserat på en märkning av innehållet så att materialen filtreras av programvara. Det är möjligt att införliva anordningar för kontroll av material, bland annat för föräldrakontroll, i alla audiovisuella tjänster och informationstjänster. Sådana system finns emellertid ännu inte tillgängliga för alla tjänster, och de system som finns erbjuder inte den totala säkerhet som önskas. Men utforskande och utnyttjande av denna gemensamma möjlighet för samtliga audiovisuella tjänster och informationstjänster bör prioriteras. Med hänsyn till den potentiellt gränsöverskridande karaktär som präglar alla dessa tjänster, är Europeiska unionen oroad de olika aspekterna av denna utveckling. 19 Fråga 4: Bör man ge företräde för lagstiftning eller självreglering (eventuellt med stöd av lagstiftning i det senare fallet) när det gäller system för föräldrakontroll? Vilka åtgärder skulle krävas, bland annat på unionsnivå? Fråga 5: / vilka fall bör systematiskt tillhandahållande av anordningar för föräldrakontroll övervägas (enligt typ av tjänst eller andra kriterier)? Bör något obligatoriskt system övervägas? Vilken form skulle systemet i så fall ha, och för vilka operatörer skulle det gälla? Vilka huvudsakliga funktioner bör sådana system erbjuda? 2. 2. 2 Märkning av material Identifiering av material som kan vara skadliga för minderåriga utgör ett grundläggande problem. Å ena sidan är det inget som säger att det verkligen finns konsensus, inklusive på det medicinska planet, om det material som kan påverka minderårigas moraliska eller fysiska utveckling. Å andra sidan är kategorin "minderåriga" inte homogen och det är tvivelaktigt om samma problem inställer sig för barn på 4 år som för tonåringar som är 15 år. Dessa två svårigheter utmynnar i praktiken i en stor spännvidd och brist på enhetlighet när det gäller nationell klassificering som genomförts för vissa media (särskilt för film). Överförd till området för tjänster får denna variation återverkningar vad avser cirkulation av det berörda materialet. För att kunna kombinera utnyttjande av de nya kontrollmedlen med fri rörlighet för tjänster förutsätts att de centraliserade systemen för kategorisering utvecklas mot decentraliserade system för märkning av material som tar större hänsyn till de skilda attityder som finns. Hur brådskande denna utveckling är beror på tjänstens art. a) TV-sändningar I avsaknad av anordningar för föräldrakontroll vilar kanalernas programläggning på en centraliserad klassificering som sköts av TV-programföretagen på basis av mer eller mindre detaljerade regler och rekommendationer. Utvecklingen av elektroniska programguider och navigationssystem kan leda till att man finner lösningar för att i fråga om gränsöverskridande tjänster göra det möjligt att ta hänsyn till de nationella skillnaderna i attityder. Informationen om de program som erbjuds kan varieras i enlighet med de länder som tjänsten riktas mot (för samma tjänst som riktas till länderna A och B kan olika klassificeringar - A för land A och B för land B - knytas till samma program). Klassificeringen/märkningen av programmen kan vara decentraliserad (tjänsten förutser strukturer för klassificering/märkning i de olika länder som den betjänar). 20 b) Online-tjänster Systemen för beställningsvideo och egna online-tjänster kan också klassificera det material som de själva erbjuder (eller via kontrakt med andra informationsleverantörer). Även om detta ännu inte sker systematiskt på de egna online-tjänsterna blir det alltmer vanligt att lämna information till användarna om att visst material eventuellt kan vara skadligt för minderåriga. Däremot innebär Internets öppna struktur liksom de användarvänliga och ytterst interaktiva tillämpningarna på egna online-tjänster att frågan om klassificering av material måste ställas i helt andra termer. Den variation som finns för att ge ut material och det faktum att varje användare är en möjlig utgivare kräver en filtrering av det tillgängliga materialet. Följande tre olika typer av filtrering har utvecklats: Filtrering baserad på "svarta listor" som syftar till att blockera tillträde till de webb- platser som identifierats baserat på det kontroversiella material som de innehåller listor förblir (nakenhet, våld, sex etc). Löpande uppdatering av dessa problematisk. Filtrering baserad på "vita listor" som endast tillåter tillträde till de webb-platser som har identifierats i förväg. Tillträdet till material är sålunda i detta fall mycket begränsat. Filtrering baserat på en "neutral märkning" gör det möjligt för användarna att, beroende på sina egna urvalskriterier, utnyttja informationer om innehållet som läggs in av leverantörerna av materialet eller tredje part. En kombination av dessa olika filtreringsformer gör det idag möjligt att skapa en miljö som överallt är säker för minderårigas tillträde till Internet. Endast en generell filtrering på basis av den "neutrala märkningen" gör det dock möjligt att överväga en global lösning av frågan. Såsom påpekas i kommissionens meddelande "Olagligt och skadligt material på Internet" erbjuder PICS (Platform for Internet Content Selection, plattform för val av innehåll på Internet) just en öppen och global norm för genomförande av denna "neutrala märkning". På unionsnivå har PICS en avgörande fördel: genom att erbjuda en mycket flexibel ram för klassificering och indexering av material och genom att ett och samma material kan knytas till flera klassificeringar som görs av olika tredje part och som innehåller olika typer av uppgifter, gör PICS det möjligt att ta hänsyn till de olikheter som finns i nationella, lokala och personliga värderingar. Flera filtreringssystem är redan PICS-kompatibla, men den riktiga utmaningen består i att uppnå den kritiska massan av webb-platser och märkta material. För alla tjänster som verkar på basis av en individuell begäran som görs av konsumenten, bör man prioritera uppmuntran till leverantörerna eller tredje part att märka materiaiför en harmonisk utveckling av bestämmelser om kontroll av material i allmänhet och föräldrakontroll i synnerhet 21 Fråga 6: Hur kan decentralisering av klassificering av material genomföras för att väga in behovet av respekt för individuella, lokala och nationella värderingar, när audiovisuella och informationstjänster är transnationella? Fråga 7: Vilka standardiseringsinslag skulle göra det möjligt att utveckla klassificering av material på ett sammanhängande sätt i Europa, särskilt ifråga om digitala tjänster (standardisering av den typ av information som skall lämnas, av kodning och avkodning av denna information, etc. )? 2. 3 Mediautbildning Den genomgripande förändring som har skett inom området för elektroniska tjänster, från okodade konventionella TV-sändningar till de nya kommunikationssätt som erbjuds inom Internet, kräver anpassning till ett nytt förhållningssätt till de audiovisuella media (se också bilaga 4). Föräldrar och barn bör lära sig att utnyttja de nya kommunikationsverktygen. Deras uppmärksamhet bör riktas på de nya risker som de innebär, men också på de olika metoder för skydd som finns tillgängliga. Information, medvetandegörande och utbildning visar sig ytterst viktiga för att skapa ett effektivt skydd för minderåriga och infora ett förtroendefullt klimat som är gynnsamt för utveckling av de nya tjänsterna. I detta sammanhang bör initiativet "Lära i Informationssamhället"4 bidra till att sprida nya metoder för att medvetandegöra de unga på detta område. Dok KOM(96)471 slutlig av den 25 september 1996. 22 KAPITEL III FRÅGAN SEDD PÅ UNIONSNIVÅ PRIORITERADE INSTRUMENT OCH ÅTGÄRDER Även om frågan om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten huvudsakligen faller under medlemsstaternas behörighet, berör den också Europeiska unionen, och gemenskapsinstitutionerna har vid ett flertal tillfallen givit uttryck för den vikt som de tillmäter skyddet av dessa allmänna intressen5. Inom ramen för gemenskapsrätten och de instrument som den ger på detta område bör följande två aspekter ägnas särskild uppmärksamhet: Principen om fri rörlighet för tjänster inom gemenskapen förutsätter att omotiverade hinder undanröjs och i vissa fall att de nationella lagstiftningarna harmoniseras. Fördraget om Europeiska unionen föreskriver ett samarbetsförfarande för rättsliga och inrikes, frågor som skulle kunna tillämpas för vissa inslag för skydd av minderåriga och den mänskliga värdigheten i de nya elektroniska tjänsterna. På olika områden anser kommissionen dessutom att samarbetet med de nationella myndigheterna och de berörda industrierna, liksom samarbetet på internationell nivå, utgör prioriterade områden för Europeiska unionens arbete. !• Principen om fri rörlighet för tjänster Fritt utbud av tjänster är en av de fyra grundläggande friheter som styr inrättandet av den inre marknaden och dess funktion. (digital tjänster Utveckling av nya TV-sända television, betal-TV, preliminär beställningsvideo) omfattas av direktivet "Television utan gränser" som innehåller vissa gemensamma bestämmelser i fråga om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten och sålunda medger fri rörlighet för tjänster (se bilaga 3). Denna rättsliga ram, som har hämtat inspiration från modellen för konventionell okodad TV-sändning avsedd för allmänheten, kommer sannolikt att prövas, särskilt i fråga om proportionalitet, och när den genomförs bör hänsyn tas till egenskaperna hos de tjänster som faktiskt ser dagens ljus. Däremot bör den grundläggande principen om tillämpning endast av det sändande landets lag åtföljd, när det gäller skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten, av ett exceptionellt kontrollförfarande som genomförs av det mottagande landet, inte ifrågasättas. Kommissionen kommer att i nära samarbete med medlemsstaterna studera hur relevanta bestämmelser i detta direktiv fungerar, särskilt när de tillämpas på för de nya typerna av TV-sända tjänster. Se särskilt Europaparlamentets, rådets, medlemsstaternas företrädares och kommissionens förklaring av den 11 juni 1986 mot rasism och främlingsfientlighet. 23 Genom de ändringar av direktivet som nu genomförs kan en lämplig formell ram för samarbetet med medlemsstaterna (kontaktkommittén) skapas. Dessutom, och inom ramen för den regelbundna utvärderingen av tillämpningen av direktivet, bör kommissionen ägna särskild uppmärksamhet åt denna fråga, och i samarbete med medlemsstaternas behöriga myndigheter genomföra en undersökning om möjliga fördelar och nackdelar förknippade med andra åtgärder som syftar till att underlätta för föräldrar eller lärare att kontrollera vilka program som minderåriga ser. Om fri rörlighet för TV-sända tjänster inom gemenskapen är säkerställd inom ramen för direktivet "Television utan gränser" faller gränsöverskridande rörlighet för andra typer av audiovisuella tjänster eller informationstjänster inom den rättsliga ramen för den inre marknaden, särskilt principen om fri rörlighet för tjänster. Medlemsstaterna har möjligheter att vidta åtgärder som tillämpas utan åtskillnad, om de motiveras av trängande orsaker i det allmännas intresse, men på villkor att dessa åtgärder är strikt proportionerliga till det eftersträvade syftet och att det inte finns andra mindre restriktiva åtgärder som kan ge motsvarande effekt. Vi återfinner alltså här i samband med fri rörlighet för tjänster ett proportionalitetstest av samma typ som den vi riktat uppmärksamhet på i samband med principen om yttrandefrihet. Antingen det rör sig om lagstiftning eller självreglering bör kommissionen vaka över att de åtgärder som vidtas inte är diskriminerande och att deras praktiska genomförande är strikt proportionerligt till de mål som de eftersträvar6. I ljuset av denna princip bör uppbyggnad av en harmonisk ram för den gränsöverskridande utvecklingen av de nya audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna ses som ett mål som kan eftersträvas gradvis (samtidigt som hänsyn tas till den takt i vilken tjänsterna utvecklas) och genom lämpliga medel. Kommissionen anser att det i detta stadium av de nya tjänsternas utveckling är för tidigt att lägga fram exaktaförslag, särskilt ifråga om lagstiftning, på gemenskapsnivå. 2. Samarbete i rättsliga och inrikes frågor Samarbetet inom rättsliga och inrikes frågor, som införts genom Fördraget om Europeiska unionen7, har en mycket viktig roll att spela för att möta vissa aspekter i fråga om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom de nya elektroniska tjänsterna, särskilt genomförande av system för straffrättsliga förbud för vissa material. När det rör sig om åtgärder av lagstiftande karaktär kommer förslag till regelverkets öppenhet inom den inre marknaden för informationssamhälletstjänster (KOM(96)392) att utgöra ett grundläggande instrument för att på gemenskapsnivå säkerställa jämvikt mellan skydd av allmänna intressen såsom skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten å ena sidan och fri rörlighet för elektroniska tjänster å den andra. Avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen innehåller bestämmelser om samarbete inom rättsliga och inrikes frågor. 24 Eftersom definitionen av förseelser och brott varierar från ett land till ett annat är inte alla klandervärda gärningar nödvändigtvis straffbelagda i alla medlemsstater. Med hänsyn till de audiovisuella tjänsternas och informationstjänsternas internationella karaktär kan författare eller leverantörer av material missbruka denna situation genom att leverera material i ett land där det betraktas som olagligt från ett land där materialet anses lagligt. Också när lagstiftningen i landet i fråga förbjuder ett material och kräver straffrättslig påföljd, kan författaren eller leverantören av materialet befinna sig utanför strafflagens och polisens räckvidd, eftersom denna är begränsad till det nationella territoriet. Det tycks därför lämpligt att redan nu stärka samarbetet mellan medlemsstaterna för att effektivt kunna bekämpa olagligt material eller olaglig användning av den nya tekniken. Det är nödvändigt att fastställa vissa gemensamma normer i de nationella lagstiftningarna för att undvika att luckor skapas som underlättar för kriminella aktiviteter. I allmänhet bör det straffrättsliga, rättsliga och polisiära samarbetet stärkas mellan medlemsstaterna. En större samstämmighet mellan medlemsstaterna kommer också att underlätta det nödvändiga samarbetet med tredje part. Fördraget om Europeiska unionen ger instrument för ett sådant samarbete på området för rättsliga och inrikes frågor. Den politiska överenskommelse som justitie- och inrikesministrarna ingick vid sitt möte i Dublin den 26 och 27 september för att stärka det polisiära samarbetet inom ramen för Europol mot pedofili och handel med barn och kvinnor, liksom för att införa definition av gemensamma rättsliga miniminormer för sexuellt utnyttjande av barn, utgör ett färskt exempel på sådant samarbete. näten, tillnärmning Andra samarbetsformer skulle kunna övervägas både för juridiska frågor (anonymiteten på internationella straffrättsliga utlämningsbestämmelser etc) och för praktiska aspekter (till exempel utbildning av polismän i hur man använder datorer och elektroniska nätverk, informationsutbyte om behandling av kriminella ärenden som rör utnyttjande av de nya elektroniska tjänsterna etc). bestämmelser, av 3. Prioriterade samarbetsområden I syfte att underlätta att sammanhängande lösningar växer fram på unionsnivå och utan att det påverkar tillämpningen av de åtgärder på kort sikt som föreslås i kommissionens meddelande "Olagligt och skadligt material på Internet", anser kommissionen att det är viktigt att avgränsa lämpliga samarbetsområden. 3. 1 Administrativt samarbete Samarbete mellan de behöriga nationella förvaltningarna framstår som en prioritet för att fastställa en sammanhängande ram på unionsnivå för skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom online-tjänster (system från beställningsvideo till Internet). Detta samarbete bör särskilt omfatta följande aspekter: 25 * * * * att till leda etc. ) kommer lagstiftningsförslag Informationsutbyte om pågående utveckling (konkreta problem, rättspraxis, självreglering, att en gemenskapsexpertis på området utvecklas. En jämförande analys av nationell lagstiftning och genomförande av dem, särskilt för att uppmuntra medlemsstaterna att införa gemensamma miniminormer för olagligt material. Upprättande av rekommendationer och riktlinjer för samarbete på området för inrikes och rättsliga frågor. Utan att förekomma arbetsprogrammet inom denna samarbetsram i fråga om inrikes och rättsligt samarbete, skulle dessa konkreta prioriteringar på området för de nya tjänsterna kunna beaktas inom annat arbete som ofta har en bredare rascism och (åtgärder främlingsfientlighet, kampen mot kvinnohandel eller mot sexuellt utnyttjande av barn för kommersiella syften etc). Definitionen av ett gemensamt ramverk för självreglering på europeisk nivå i de fall då självreglering bedöms lämpligt. Denna ram bör särskilt omfatta: för att bekämpa räckvidd de mål som skall uppnås i fråga om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten, vilka kommer att utgöra för självregleringen, principer för hur den berörda industrin skall företrädas på europeisk nivå för beslutsförfaranden, en tidsplan för utarbetandet av en uppförandekod och konkreta åtgärder för skydd som utarbetas av de berörda industrierna. "villkoren" * Upprättandet av gemensamma rekommendationer och riktlinjer för det internationella samarbetet. Det rör sig om att på grundval av studier som genomförts på unionsnivå fastställa gemensamma värden och principer som kan försvaras i internationella organ. 3. 2 Samarbete med de berörda industrierna Med hänsyn till den avgörande roll som de berörda industrierna spelar i utarbetandet och genomförandet av varje lösning på problemen med skyddet av de minderåriga och den mänskliga värdigheten,är det av stor vikt att kunna stödja sig på en bred mobilisering av dessa industrier på europeisk nivå. Dessa industriers kapacitet att tala med en röst genom verkligt representativa organ kommer att bli avgörande. De viktigaste områdena för industrins arbete är utarbetande av en uppförandekod och konkreta åtgärder inom en ram som fastställs genom samarbete mellan de nationella administrationerna, identifikation av eventuella behov av gemensamma standarder är det gäller märkning av innehåll, främjande av PICS-standard eller likvärdiga öppna system för att snabbt uppnå en kritisk massa av märkt material och anordningar för navigation eller föräldrakontroll som är kompatibla sinsemellan. 26 3. 3 Samarbete för att informera användarna och göra dem mera medvetna Denna fråga inrymmer både mål på medellång sikt och lång sikt: att säkerställa att användarna av de nya elektroniska tjänsterna (särskilt föräldrar och minderåriga) är medvetna om de särskilda risker som är involverade och att de effektivt använder de befintliga metoderna för skydd, att stimulera föreningar och organisationer på gräsrotsnivå att engagera sig i processen med märkning av material (märkning utförd av tredje part). att stimulera konsumentorganisationer liksom enskilda konsumenter i processen med marknadsövervakning, att stimulera föräldrar att bli mer medvetna om sitt ansvar att övervaka sina barns aktiviteter. De åtgärder som bör genomföras i detta sammanhang förtjänar att studeras noggrant. Kommissionen föreslår att arbetet på unionsnivå utförs i etapper och inriktas på följande prioriteringar: En studie av nuvarande initiativ (särskilt utvärdering av hur effektiva de är) och utbyte av bra rutiner. Samarbete med de berörda kretsarna (offentliga myndigheter, utbildningsvärlden, konsumentorganisationer, berörda industrier etc). Upprättande av en handlingsplan som inriktas på stöd till åtgärder som verkligen medför ett mervärde för gemenskapen: identifikation av gemensamma budskap och mellanstatliga åtgärder (kampanjer för att informera och göra människor mer medvetna, framställning av undervisningsmaterial etc). Forskningsarbete för att skapa ett lättillgängligt informationssamhälle. Detta kommer att utgöra ett prioriterat tema i det femte ramprogrammet för forskning. 3. 4 Främjande av minderårigas tillträde till de nva elektroniska tjänsterna Kommissionen kommer att studera möjligheterna att ta hänsyn till denna prioritet i de gemenskapsprogram som nu finns för utbildning och stöd till industrier som producerar audiovisuellt material. Den kommer också att uppmuntra ömsesidig information 'och utbyte av god praxis i lämpliga nätverk på europeisk nivå. Omfattningen och bredden av de olika samarbetsformer som bör genomföras för att utveckla lämpliga nationella, gemenskaps- och globala lösningar, ger upphov till följande frågor: 27 Fråga 8: På vilka sätt bör administrativt samarbete genomföras inom Europeiska unionen? Hur och inom vilket institutionellt ramverk bör det formaliseras? Fråga 9: Vilka prioriteringar bör finnas på europeisk och internationell nivå? I synnerhet, bör man prioritera lösningar på unionsnivå och därefter föra fram dem på internationell nivå eller bör detta ske parallellt? Vilka är de lämpligaste internationella fora för internationellt samarbete (G7, OECD, ITU, WTO, FN eller bilaterala förbindelser)? Hur bör detta internationella samarbete formaliseras? 28 SLUTSATS Frågan om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten uppfattas som mest angelägen och brådskande när det gäller de decentraliserade tjänsterna, och särskilt Internet. När det gäller dessa tjänster kan konstateras att Europeiska unionen har en viktig roll att spela mot bakgrund av de begränsningar som enbart nationella lösningar uppvisar och svårigheten att fastställa och genomföra globala lösningar. Möjligheten att de centraliserade tjänsterna utvecklas till transnationella tjänster motiverar dock att man också för dessa tjänster söker gemensamma eller kompatibla lösningar inom Europeiska unionen. I förlängningen av de första konkreta riktlinjer på kort sikt som lagts fram i meddelandet "Olagligt och skadligt material på Internet", syftar de riktlinjer som föreslagits och de frågor som ställts i denna grönbok till att fördjupa debatten om förutsättningarna för skapandet av en sammanhängande ram för skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten i fråga om de audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna i Europeiska unionen. Dessa frågor och riktlinjer bör ligga till grund för ett brett och fördjupat samråd, som inbegriper alla berörda parter. Kommissionen hoppas erhålla många bidrag i följande ämnen: Kommentarer till analysen av den nuvarande situationen och kompletterande informationer om den pågående utvecklingen (lagstiftning, självreglering, teknik etc). Synpunkter på lämpligheten av de riktlinjer och förslag som lagts fram. Konkreta svar på de olika frågor som ställts. Bidragen bör senast den 28 februari 1997 sändas till Commission Européenne Europeiska kommissionen Direction Générale X Unité X. D 3 M Paulger Rue de la Loi 102, Bureau 5/23 B- 1049 Bruxelles Elektronisk post: gregory. paulger@dglO. cec. be. Generaldirektorat X Enhet X. D. 3 M Paulger Rue de la Loi 102, Bureau 5/23 B- 1049 Bryssel 29 BILAGOR SB FÖRBEREDANDE ARBETEN BILAGA 1 Det förberedande arbetet inför detta dokument har huvudsakligen varit av två slag: Samtliga medlemsstater Dels har medlemsländerna inbjudits att svara på ett frågeformulär om skydd av minderåriga och den mänskliga värdigheten i utvecklingen av tjänster inom informationssamhället1. svarade positivt på denna samrådsprocess. Den analys som gjorts av svaren, och som fördjupats vid ett möte med företrädare för medlemsstatena2 liksom genom kompletterande bidrag från flera medlemsstater, bekräftar i hög grad behovet av en debatt på unionsnivå. I de flesta av medlemsstaterna studeras eller diskuteras dessa frågor som ofta intar en framträdande plats. Även om det finns olikheter i de nationella tillvägagångssätten, framträder en gemensam princip, nämligen behovet att ta hänsyn till gemenskapsperspektivet och den internationella dimensionen. Samtidigt, och inför utarbetandet av denna grönbok, har kommissionen låtit genomfora en serie studier om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten i informationssamhället*. Dessa studier omfattar aspekter som rör lagar och förordningar, samt ekonomiska och tekniska frågor som har anknytning till detta ämne i de femton medlemsstaterna, Canada, Japan och USA. En sammanställning av dessa studier kan erhållas från Europeiska kommissionen. Dessutom har ett stort antal informella kontakter gjort det möjligt att väga in synpunkter från de ekonomiska aktörerna och andra berörda kretsar. Frågeformulär sänt i oktober 1995 till medlemsstaterna. Mötet med företrädare för de nationella behöriga myndigheterna ägde rum den 12 juli 1996 i Bryssel. Dessa studier har genomförts av företaget Hydra Associates -London. 31 1. Ordlista * Digital TV-sändning BILAGA 2 (digitalt Den digitala TV-sändningen använder sig av ett nytt sätt för att sprida TV-sändningar (som skiljer sig från den traditionella s. k. "analoga" metoden). Bilderna överförs till numeriska uppgifter för TV-sändning, telekommunikationer och data). Komprimering av dessa numeriska uppgifter (genom algoritmer) gör det möjligt att i stor utsträckning minska den del av spektrat som krävs för att sprida en TV-sänd tjänst. I praktiken har flera "knippen av digitala tv-tjänster" sett dagens ljus eller håller på att förberedas i Europa. som är gemensamt språk * Beställ-TV Tjänsterna inom beställ-TV (eller Pay-per-view-, PPV) ger TV-tittarna möjlighet att välja i en programtablå och att endast betala för det som de ser. Dessa tjänster tillhör sfären av TV-sändningar eftersom sändningen startas genom tjänsten som riktar sig till publiken (även om denna publik är begränsad till de TV-tittare som förfogar över lämplig mottagarutrustning), och tittarens val inskränker sig, tekniskt sett, till att bestämma vilken del av sändningen som skall avkodas och alltså effektivt ses. Det rör sig om en kommunikation "punkt till multipunkt" dvs. från en punkt (sändning) till flera punkter (mottagning). * Preliminär beställningsvideo Tjänsterna för preliminär beställningsvideo (eller Near-video-on-demand- NVOD) fungerar enligt samma princip som dem för beställningsvideo, men konsumenten har större valmöjligheter eftersom samma program sänds parallellt med mycket korta tidsintervall. * System för beställningsvideo Systemen för beställningsvideo (eller Video-on-demand, VOD) erbjuder konsumenterna en hel uppsättning transaktionella tjänster, från filmer på begäran till tele-banking och elektronisk försäljning. Konsumenten har möjlighet att välja det innehåll han vill ha vid valtillfället. Som alla tjänster som är "verkligt interaktiva" tillhör dessa tjänster telekommmunikations-sfaren, eftersom sändningen av programmet startas av TV-tittaren på hans enskilda begäran. Det rör sig om en kommunikation punkt-till-punkt dvs. från en punkt (sändningen) till en enda punkt (mottagningen). 32 * Videotex Nätet Télétel som lanserades i Frankrike 1984 utgör det videotex-system som är det mest utvecklade i världen. Mer än två tredjedelar av den franska befolkningen har tillträde till nätet via en särskild terminal (minitel) och kan därigenom utnyttja ungefär 25 000 olika tjänster, särskilt transaktionstjänster. * Tjänster on-line på s. k. egna nät Marknaden för egna online-tjänster domineras av tre nordamerikanska operatörer: AOL som hade 4,5 miljoner abonnenter i världen 1995, CompuServe (3,7 miljoner abonnenter) och Prodigy. CompuServe är den tjänst som har etablerat sig bäst i Europa med 500. 000 abonnenter 1995, och siktar på 1 miljon 1996. AOL har i förening med Bertelsman lanserat en tjänst i Tyskland och en i Storbritannien. Dessutom utvecklar Microsoft Network tjänster som särskilt inriktar sig på de europeiska marknaderna. Slutligen utvecklar Planet Internet (kontrollerat av KPN, som är en telekommunikationsoperatör i Nederländerna) en europeisk strategi. * Internet Det är svårare att definiera Internet. Det rör sig i själva verket om ett världsomspännande nätverk (flera nätverk) av datorer som kan kommunicera med varandra tack vare en serie gemensamma protokoll. Nätverket uppstod i USA och var ursprungligen tänkt för militära ändamål, och därefter utnyttjades det av akademiska och vetenskapliga kretsar och det är först under de senaste fem åren som Internet har blivit ett nätverk som är tillgängligt för den stora allmänheten i hela världen. De beräkningar som gjorts av antalet användare av Internet över hela världen varierar mellan 30 och 50 miljoner personer och tillväxten är överallt mycket snabb. Internet förändras snabbt. Även om nätet fortfarande huvudsakligen används för informationssökning och elektronisk post, kan det bli ett medium för många kommersiella tjänster. En detaljerad redogörelse av hur Internet fungerar ges i meddelandet "Olagligt och skadligt material på Intenet". 33 2. De nva audiovisuella tjänsternas och informationstjänsternas miljö Typ av struktur ANVÄNDARE MELLANHÄNDER DIGITAL TV Terminal: Set top box + TV VOD-SYSTEM (sluten struktur) Terminal: Set top box + TV INFRASTRUKTUR OCH NÄT Satellit, kabel, radiovågor Eget bredbandsnät Terminal: Modem + PC Eget nät EGNA ONLINE- TJÄNSTER (sluten struktur och mycket interaktiva tjänster) INTERNET (öppen struktur) Terminal: Modem+ PC Värddatorer Tjänsteleverantörer Nät av nätverk som inte är egna TJÄNSTER OCH MULTIMEDIA INNEHÅLL Material som helt kontrolleras av TV- programföretagen Utgivna tjänster och material kontrolleras av systemoperatören TEXT, STILLBILD, VIDEO OCH LJUD Tjänster och utgivet material kontrolleras av den egna tjänsten. Material läggs in av användarna (e-post, BBS, chat lines) TEXT, STILLBILDER, DATAPROGRAM (ljud och rörliga bilder under utv. ) "Utgivna" tjänster och material (WWW) Material som lagts in av användaren ("hemsida", WWW, e-post, BBS, chat lines) TEXT, STILLBILDER, DATAPROGRAM (ljud och rörliga J bilder under utv. ) 34 RÄTTSLIG RAM FÖR SKYDDET AV MINDERÅRIGA OCH DEN MÄNSKLIGA VÄRDIGHETEN BILAGA 3 I. 1. ALLMÄNNA PRINCIPER Principen om yttrandefrihet I artikel 10 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande skyldigheterna fastställs att: 1. "Envar skall äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att mottaga och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentliga myndigheter och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel förhindrar icke en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. 2. Enär utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, må det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som äro angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle äro nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den territoriella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga underrättelser spridas, eller upprätthållandet av domstolarnas auktoritet och opartiskhet". Dess integration i gemenskapens rättsordning vilar på dubbla fundament: Dels anges i artikel F2 i Fördraget om upprättandet av Europeiska unionen att: "Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande skyldigheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner". Dels har Europeiska gemenskapernas domstol erkänt relevansen hos principen om yttrandefrihet så som den har angivits i artikel 10 i konventionen och infört den bland de allmänna principerna i gemenskapsrätten. I målet C- 260/89 EUinki Radiophonia Tileorassi [1991] ECR 1-2925 har domstolen bland annat förklarat att: "I fråga om artikel 10 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (. ) bör först erinras att grundläggande rättigheter, såsom domstolen konsekvent har hävdat, utgör en integrerad del av de allmänna principerna i den rättsordning vars efterlevnad den övervakar. Domstolen utgår i det sammanhanget från de konstitutionella traditioner som är gemensamma för medlemsstaterna och från de riktlinjer som ges i 35 fördrag om skydd av mänskliga rättigheter som internationella medlemsstaterna har samarbetat i eller som de är parter till. Den Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter har särskild betydelse i det hänseendet. Därav följer att. gemenskapen inte kan tillåta åtgärder som är oförenliga med de mänskliga rättigheter som sålunda har erkänts och garanterats". I medlemsstaterna har principen grundlagsstadgat värde (förutom i Förenade kungariket, som inte har någon skriven författning. Nationella bestämmelser om yttrandefriheten Ursprung till rwr//'one//a bestämmelser Medier/typer av yttranden som omfattas Begränsningar av rättigheter Grundlagen - artikel 13 Muntlig eller skriftlig, tryckt eller bilder Rättslig kontroll i efterhand Grundlagen - artikel 19 (& art 25 för pressen) Alla yttranden och alla medier Rättslig kontroll i efterhand Grundlagen - avsnitt 77 Alla medier Rättslig kontroll i efterhand Grundlagen - artikel 2 avsnitt 10 Alla medier Deklarationen om människans rättigheter (grundlagstext) - artikel 11 Alla medier Grundlagen - artikel 14 Muntlig, skriftlig och bilder Österrike Belgien Danmark Finland Frankrike Tyskland Rättslig kontroll i efterhand; förhandsgranskning medges när skydd av minderåriga är nödvändig Beror på mediet - dess tekniska begränsningar och "inflytande" Rättslig kontroll i efterhand; särskilt lagar som syftar till att skydda ungdomar och den mänskliga värdigheten Rättslig kontroll i efterhand av material som antingen kränker kristendomen eller annan känd religion, som kränker pre-sidenten, kompro-metterar nationell säkerhet eller som är anstötligt Begränsningar tillåts för att skydda allmän ordning eller moral (hädelse eller oanständighet) och statens auktoritet Begränsningar baserade på allmän moral Grekland Grundlagen - artikel 4 Pressen Irland Italien Grundlagen - artikel 40. 6. 1 Uttalanden om övertygelse och åsikter Grundlagen - artikel 21, avsnitt 1 Alla medier Luxemburg Grundlagen - artikel 24 Muntlig framställning och pressen, även om det tolkas bredare Rättslig kontroll i efterhand Nederländerna Grundlagen - artikel 7 Press och radio- TVsändningar, samt andra media i något mindre utsträckning Rättslig kontroll i efterhand, media förutom press och radio/TV kan censureras för barn under 16 år Portugal Spanien Sverige Förenade kungariket Grundlagen • artikel 16 Alla yttranden Rättslig kontroll i efterhand Grundlagen - artikel 20 Tankar, idéer och åsikter i alla medier Grundlagen - RF avsnitt 1; TF kapitel 1 avsnitt 1; YGL kapitel 1 avsnitt 1 RF - allmän, TF press, YGL - film och television, eventuellt on-line medier Lagar baserade på heder, privatliv, självuppfattning och skydd av minderåriga RF - rättslig kontroll "som kan godtas i ett demokratiskt samhälle" TF och YGL - rättslig kontroll baserad på skyddet av minderåriga, våld, rashat. RF - Regeringsformen, T] Källa: Hydra F - Tryckfrihetsförordning en, YGL - Yttrandefrihets grundlagen 36 Medlemsstaterna tillmäter i praktiken principen om yttrandefrihet olika stor vikt beroende på sina olika kulturella och rättsliga traditioner. I vissa länder utmynnar den i ett totalt förbud mot alla centraliserade former av förhandskontroll av media och låter därmed mediernas egen självreglering spela en avgörande roll. I andra länder utmynnar statens skydd av allmän moral och skyddet av minderåriga i att vissa former av förhandscensur upprätthålls. Eftersom det är förhållandevis sällsynt att ärenden förs inför Europeiska domstolen för skydd av mänskliga rättigheter,och domstolens förfaranden är tidskrävande, har domstolens rättspraxis kommit att spela en större roll som progressiv påtryckning på nationell lagstiftning än som verktyg för omedelbart skydd av yttrandefriheten. Både rättspraxis och rättslära tenderar att erkänna principens dubbla dimension: den garanterar både frihet att yttra och sprida tankar och uppgifter, och frihet att motta dem eller att söka efter dem. I sammanhanget med elektroniska tjänster gäller denna princip alltså såväl för tjänsten själv som för dess användare. Principen gäller utan hänsyn till territoriella gränser. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har bekräftat att yttrandefriheten inte bara omfattar information eller tankar som oftast betraktas som oskadliga utan också dem som kan väcka anstöt, chockera eller verka störande1. Principen är dock på intet sätt absolut. Yttrandefriheten kan inskränkas av staten men dessa inskränkningar skall ramas in på ett mycket exakt sätt genom tre kumulativa kriterier som tydligt framgår av rättspraxis i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna2: Dels skall inskränkningen anges i lag (krav på insyn för att utesluta godtycklighet). Dels skall inskränkningen vara nödvändig, det vill säga motsvara ett socialt trängande behov samtidigt som den beaktar de inneboende värdena i ett demokratiskt samhälle. Slutligen skall den eftersträva något av de legitima mål som räknas upp. Bland dessa legitima mål ingår skydd av moral och folkhälsan, vilket är särskilt relevant för skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten. Man inser med lätthet att den största svårigheten vilar i bedömningen av i vilken mån en restriktiv juridisk åtgärd är nödvändig när ett rättmätigt mål eftersträvas. Det räcker således inte att en sådan åtgärd tycks "lämplig" eller "rimlig". Att det finns ett trängande behov av åtgärden kan man bara sluta sig till efter en fördjupad granskning av åtgärdens effektivitet, liksom av vilken grad av inblandning som den förutsätter. Denna analys utgör en test av proportionaliteten när det gäller restriktiva åtgärder. Dom i målet Handyside mot Storbritannien - 1976. Se särskilt dom i målen Handyside mot Storbritannien - 1976; Sunday Times mot Storbritannien - 1979. 37 En sista aspekt av artikel 10 i konventionen förtjänar särskild uppmärksamhet i samband med elektroniska tjänster. Den möjlighet som uttryckligen förutses genom det första stycket i artikeln, nämligen att kräva tillstånd för vissa verksamheter (radio-, television- och biografföretag), bör tolkas i ljuset av hela artikel 103 och av ovannämnda principer. Av detta följer att denna möjlighet inte får missbrukas för att införa inskränkningar av yttrandefriheten som inte skulle vara motiverade enligt det proportionalitetstest som nämns ovan. På internationell nivå erbjuder Förenta Nationernas konvention om medborgerliga och politiska rättigheter också en gemensam bas för demokratiska länder genom att i artikel 19 fastställa principen om yttrandefrihet: "1. Envar skall ha rätt att utan inblandning av andra hysa åsikter. 2. Envar skall ha rätt till yttrandefrihet. Denna rätt skall inbegripa frihet att söka, mottaga och sprida uppgifter och tankar av alla typer oavsett territoriella gränser, antingen muntligt eller skriftligt, i konst eller genom något annat medium. 3. Utövandet av de rättigheter som avses i punkt 2 i denna artikel medför särskilda skyldigheter och ansvar. Det kan därför bli föremål för vissa begränsningar, men dessa skall endast vara sådana som föreskrivs i lag och är nödvändiga a) för att skydda annans rättigheter eller goda rykte, b) för att skydda statens säkerhet eller allmän ordning eller allmän hälsa eller moral. " Dessutom återfinns principen om yttrandefrihet i artikel 19 i FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter från den 10 december 1948. Det bör noteras att skillnaderna i fråga om känslighet och värderingar ofta mycket mer markerade mellan länder på olika kontinenter än mellan europeiska länder. Principen om yttrandefrihet, så som den fastställs i "den första ändringen", "First Amendment", till Amerikas förenta staters författning har exempelvis i praktiken en mycket större räckvidd än samma princip i Europa. Skyddet av yttranden med uppmaning till rashat i "First Amendment" utgör ett tydligt exempel på skillnaden mellan USA och de flesta av länderna i Europa när det gäller den räckvidd som principen om yttrandefrihet har. I en dom från juni 1992 (R. A. V. /City of St Paul) ansåg Högsta domstolen till och med att ett yttrande som präglades av rashat inte kunde bestraffas eftersom det bara riktades mot ett etniskt samfund. Ett sådant yttrande skulle endast kunna begränsas om det fanns tydlig och omedelbar fara att orsaka konkreta skador. "First Amendment" har för övrigt använts för att skydda en hel rad av icke verbala yttranden så som handlingen att bränna nationens flagga, eller att exponera konstverk eller slagord på t-tröjor. Se särskilt domarna i Europeiska domstolens för skydd av mänskliga rättigheter, mål "Groppera Radio" 1990 - "Autronic" 1990 och "Informationsverein Lentia" 1993. 38 2. Principen om privatlivets heigd Artikel 8 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande skyldigheterna fastställer följande: "7. Envar har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. 2. Offentlig myndighet må icke störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. " II L NATIONELLA BESTÄMMELSER Skillnader i fråga om nationella juridiska och kulturella traditioner Denna skillnad yttrar sig främst i de institutionella strukturer som avgör behörighet på central till lokal nivå. Medlemsstater med federal struktur eller olika system för regionalt självstyre måste organisera en uppdelning av behörighet som inte är nödvändig i medlemsstater med centraliserad struktur. När det gäller vissa frågor som rör media leds den första gruppen att i högre grad ta hänsyn till de olikheter som finns i fråga om lokala värderingar. Skillnaden yttrar sig också i den betydelse som rättspraxis ("case law") har i förhållande till lagstiftning, samt till hur stor roll juryn spelar i brottmål respektive civilmål. Skillnaden avspeglar sig också i förhållandet mellan de lagstiftande myndigheterna och de berörda industrierna särskild i fråga om uppmuntran till självreglering. Slutligen yttrar sig denna skillnad i olika värderingar, särskilt i fråga om seder och moral. Den allmänna opinionen är ofta den avgörande faktorn när det gäller skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten, och avslöjar djupa kulturella skillnader. Som exempel på detta kan nämnas att det finns en stor klyfta mellan de nordiska länderna som är särskilt känsliga för våldsmaterial men relativt liberala i fråga om material av sexuell karaktär, och de latinska länderna som är mycket känsliga i frågor som rör sexualitet men berörs i mindre grad när det gäller våld. När det gäller skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten tycks denna variation ibland äventyra alla försök till sammanställningar och jämförelser. Samma allmänna formuleringar kan ge upphov till olika konkreta tillämpningar beroende på vilket land det rör sig om och till och med vara olika beroende på vilken region i landet det är fråga om. Den variation som finns utmynnar i stora skillnader och en brist på insyn i de nationella bestämmelserna som ger upphov till många svårigheter i samband med transnationella tjänster. 39 2. Systemen med absolut förbud mot visst material Tillämpmng av dessa system ger visst utrymme för bedömning från de berörda myndigheternas och domstolarnas sida: Det material som förbjuds kan vara föremål för en allmän definition som måste tolkas från fall till fall med hänsyn till de sociala värderingar som omfattas på den platsen och vid det tillfället. Detta är fallet i fråga om lagstiftning som förbjuder material av anstötlig eller oanständig art och vars tillämpning varierar starkt beroende på land och tid. I vissa fall har de förbud som först avsågs för pressen genom rättspraxis gradvis utsträckts till att omfatta samtliga media. Land Totalförbud för en allmän H kategori material A 0 B 0 M DK D H k Allmänna kategorier E IRL F GR I 0 M 0 M 0 M L 0 NL P S SF UK 0 0 M O:anst0tligtmaterial förbjudet M: material som strider mot allmän moraluppfattning eller är oanständigt är förbjudet H: material som skadar den mänskliga värdigheten är förbjudet Det förbjudna materialet kan definieras mer exakt (våldspornografi, material som uppammar hat etc. ) men denna definition måste ofta granskas i ljuset av ett särskilt sammanhang, Särskilda bestämmelser som rör hat, diskriminering eller våld A X B X DK X D X E IRL X F X GR i L X NL P X S x SF UK X X Land Hat, diskriminering, våld På några få undantag när (bland annat barnpornografi i vissa länder), utgör inte innehav av förbjudet material i sig ett brott, eftersom innehav faller under principen om skydd av privatlivet. I de flesta fall krävs att man kan fastställa förmedling eller avsikt att förmedla detta material till andra4. Bakom denna enhällighet döljer sig en debatt om grunderna och räckvidden för förbudet. När förbudet tolkas som en inskränkning av yttrandefriheten är det begränsat till framställning, import, förmedling och innehav i syfte att förmedla innehållet till andra. När förbudet däremot införs i syfte att förhindra sexuellt utnyttjande av minderåriga och skyddet av dem mot sådana brott, omfattar förbudet också rent innehav av sådant material. Innehavet är då straffbart och de behöriga myndigheterna har möjligheter att beslagta materialet. I detta sammanhang bör noteras att Världskongressen mot sexuellt utnyttjande av barn för kommersiellaändamål som nyligen hölls i Stockholm i sina slutsatser krävde en förstärkning av nationella lagstiftningar och genomförandet av dessa, särskilt genom att utvidga de befintliga förbuden till att omfatta också innehav av barnpornografi. För övrigt kan noteras att "den sexuella myndighetsåldern" kan bedömas olika i olika länder. 40 Barnpornografi Land Barnpornografi förbjudet A S B S DK S D S E S IR G F G GR I G G L G NL S P G S S SF UK G S G. förbud genom en mer allmän bestämmelse (anstötligt, oanständigt etc. ) S: förbud genom en särskild regel (barnpornografi, skydd av barn mot sexuellt utnyttjandë'etc). Konstnärliga eller vetenskapliga verk undantas vanligtvis. Vissa bestämmelser tillämpas inte i praktiken även om de fortfarande gäller. Dessa olika karakteristika utmynnar i en brist på insyn i bestämmelserna om allmänna förbud som gör det svårt att identifiera ett konkret fundament av europeiska värderingar och bestämmelser. * Bestämmelser som tillämpas i vissa länder utanför unionen När det gäller internationella tjänster eller globala nätverk är all nationell lagstiftning på förhand att anse som relevant. Man kan sålunda utanför Europeiska unionen finna föga demokratiska länder där åsidosättandet av yttrandefriheten utmynnar i försök till mot förbud eller drastiska inskränkningar av tillträdet till de nya tjänsterna, och i skalans andra ände länder där frånvaron av verklig kontroll skapar "paradis" för befordran av material som vanligtvis är förbjudna. Förutom de allmänna principer som fastställs genom internationella konventioner eller stadgor, särskilt inom ramen för Förenta nationerna, leder värdesystem som är mycket olika runt om i världen ofta till rättsliga ramar som uppvisar mycket stora skillnader. I denna grönbok begränsas dock studien till tre länder utanför unionen: Canada, USA och Japan. När det gäller allmänna förbudssystem är situationen i dessa tre länder schematiskt uttryckt följande: Canada har ett allmänt förbud mot produktion och distribution av barnpornografi (rent innehav är också förbjudet) och material med anstötligt innehåll. Anstötligt material omfattar alla former av överdriven exploatering av sex och alla kombinationer av sex och brott, skräck, grymhet eller våld. Uppvigling till folkmord eller hets mot en identifierad grupp personer är förbjudet, liksom medvetet spridande av missvisande uppgifter. I USA har man ett allmänt förbud mot barnpornografi5 och material med anstötligt innehåll, som gäller både på federal nivå och i varje delstat. Förbudet för material med anstötligt innehåll tillämpas huvudsakligen för bilder (stillbilder eller rörliga) av sexuell karaktär. Däremot kan det skydd som "First Amendment" ger (princip i konstitutionen om yttrandefrihet) utsträckas till yttranden som uppammar hat eller diskriminering, om dessa inlägg inte utgör omedelbar fara för människor eller egendom. Detta kan i vissa stater också kan omfatta beslagtagande av barnpornografi för innehas för eget bruk. 41 Japan har också ett allmänt förbud mot distribution och innehav av anstötligt material i syfte att sälja det. Men detta system genomförs med stöd av uppförandekoder som utarbetats av de olika berörda industrierna och kan variera avsevärt från ett område till ett annat. Varken innehav av sådant material för personligt bruk eller framställning för export är sålunda förbjudet. 3. Skilda system för olika medier Förutom system som innebär totalförbud har olika överväganden utmynnat i att särskilda regelsystem har utvecklats för varje medium. 3. 1 Olikartade system Förutom material som är föremål för ett totalförbud, ställs vi också inför material som det i princip är tillåtet att framställa och distribuera. Olika mål av allmänt intresse har emellertid lett till att särskilda begränsningar har utvecklats. Skyddet av minderåriga i fråga om material som kan skada deras fysiska och mentala utveckling utgör ett mål av allmänt intresse med en i det närmaste universell räckvidd som för övrigt kan knytas till begreppet "barnens rätt" såsom det har formulerats av Förenta Nationerna. Även om föräldrarna ytterst bär det största ansvaret, så har statliga myndigheter och de berörda industrierna traditionellt också spelat en avgörande roll på detta område. Skyddet av minderåriga ger upphov till en rad restriktioner i en eller annan form som gäller distribution av material som annars är helt och hållet lagliga. Viljan att skydda känsliga personer, eller "gemene man" mot oavsiktligt tillträde till material som kan chockera, och därmed önskan att begränsa tillträde till dessa material till de vuxna som uttryckligen önskar det, förutsätter vissa restriktioner när det gäller distribution av detta material. Bristen på vissa distributionsmedel (radiovågor) har gjort det nödvändigt för en tredje part att träda in för att fördela dem och definiera kriterier som tar hänsyn till det allmännas intresse. Dessa kriterier omfattar traditionellt begränsningar för vilket slags material som kan distribueras via dessa medier. Dessa tre typer av mål av allmänt intresse uttrycks inte alltid tydligt eller avgränsat i de nationella lagstiftningarna, men de har i hög grad givit impulserna till utveckling av olika bestämmelser beroende på vilken typ av medium det gäller. För att uppnå dessa mål krävs i själva verket att hänsyn tas till varje mediums särskilda kännetecken och särskilt följande egenskaper: Den påverkan som mediet förutsätts ha: bilder och särskilt rörliga bilder anses av tradition göra större intryck än text. Den spridning som mediet har i samhället: televisionen som "gäst" i varje vardagsrum eller telefonen som finns närvarande i varje hushåll får större uppmärksamhet än andra media som är mindre utbredda. Den grad av valmöjlighet som mediet erbjuder konsumenten: det beror både på antalet leverantörer av material till en given typ av medium, bredden på det material som erbjuds, mängden information som erbjuds om dessa material och framför allt beror valmöjligheten på hur konsumenten bereds tillträde till dessa material. 42 I praktiken störs ibland regleringsorganens objektiva och balanserade hänsynstagande till dessa olika egenskaper av mindre rationella inslag. Olika tragiska händelser väcker regelbundet på nytt frågan om medias ansvar i fråga om utvecklingen av våldsamt eller avvikande uppträdande i samhället. I dessa fall har den allmänna opinionens våldsamma reaktioner, som fått vid spridning genom pressen, ibland framkallat förhastade anklagelser och oproportionerliga reaktioner från de behöriga myndigheternas sida. 3. 2 Etablerade medier Frånsett de märkbara skillnader som i vissa fall finns mellan medlemsstaterna och som en detaljerad studie av förordningar och andra befintliga åtgärder på nationell nivå kan visa, är det möjligt att ge en övergripande bild av det system som tillämpas för de redan etablerade medierna. 3. 2. 1 Utgivning Publicering tycks vara minst utsatt för inskränkningar av yttrandefriheten. Också när det finns vissa särskilda regler om materialet6 sker köntrollen vanligtvis i efterhand7. Dessutom är självregleringen föga utvecklad med ett betydande undantag nämligen de etiska kodex som i synnerhet rör pressen och journalistiken. Däremot har flera medlemsstater (Danmark, Spanien, Frankrike, Grekland och Finland) infört mekanismer för att registrera publikationer, obligatorisk kontroll som utgivaren skall genomföra av det material som han ger ut, och till och med särskilda system för ansvar som avviker från bestämmelserna om ansvar i allmän lag (Frankrike, Portugal, Finland). Dessa bestämmelser om insyn eller ansvar underlättar vid tvistlösning. Dessutom förfogar Tyskland över ett system för att kategoriindela skrifter som kan skada minderåriga. En federal myndighet av domstolskaraktär upprättar ett officiellt register över dessa skrifter, som det därefter är helt förbjudet att låta minderåriga få tillträde till. De material som avses är bland annat omoraliska skrifter som innehåller våld, pornografi, som uppmuntrar till brott, lovordar nationalsocialismen, som skadar den mänskliga värdigheten eller uppmuntrar till bruk av droger. Förutom allmänna förbud och bestämmelser som är avsedda att skydda de minderåriga, handlar bestämmelserna om innehållet huvudsakligen om journalistisk etik (sanningsenlighet och objektivitet i fråga om uppgifter, respekt för privatlivet, respekt för personens anseende etc). Dessutom upprepas i viss lagstiftning somliga allmänna principer (om offentlig moral, obscenitet, icke-diskrimineringetc. ) i texter som särskilt behandlar pressen. Bland medlemsstaterna kan man notera två undantag från principen om kontroll i efterhand: Irland genomför "The Censorship of Publications Board" förbud av oanständiga skrifter, sådana som är obscena, förespråkar abort eller ger alltför stort utrymme till ämnen som rör brott. I Frankrike kan borgmästaren eller prefekten i syfte att skydda allmän ordning beslagta en skrift. 43 Denna allmänna ram avspeglar vissa av de viktiga egenskaper som kännetecknar utgivning : Publicering är till sin natur mediet för yttrandefrihet och i synnerhet pressen spelar en avgörande roll i demokratierna. Vem som helst kan ge ut ett material eftersom det endast föreligger ett ekonomiska begränsningar, och denna möjlighet att relativt lätt kunna ge ut material garanterar ett stort utbud av tillgängliga skrifter. Tillgång till "det publicerade objektet" förutsätter att konsumenten vidtar en aktiv åtgärd och det är relativt enkelt att hålla kontroversiella publikationer utom minderårigas räckvidd. 3. 2. 2 Film och video Såsom artistiskt uttrycksmedel åtnjuter filmen ett stort mått av yttrandefrihet. Skyddet av minderåriga har i alla medlemsstater lett till skapandet av system för obligatorisk eller frivillig kategoriindelning som syftar till att bestämma den ålder som rekommenderas eller krävs för att få tillträde till visning i biolokalen. Med samma gemensamma mål har dessa system utformats mycket olika8 och genomförandet av dem speglar attitydskillnaderna hos de organ som på nationell nivå har till uppgift att kategoriindela filmer. Kategoriindelning av videofilmer och andra audiovisuella produkter (CD-rom, videospel etc. ) är inte alls lika utvecklad men tenderar, när den finns, att vara inspirerad av de modeller som finns för filmen9. 3. 2. 3 TV-sändningar TV-sändningar är föremål för mycket detaljerad reglering i fråga om innehåll. Det finns olika metoder för att fastställa bestämmelserna och säkerställa kontrollen av dem i de olika medlemsstaterna: I de flesta medlemsstaterna finns lagstiftning för att skydda den mänskliga värdigheten och allmän moral. System för individuella tillstånd för programbolag (ofta åtföljda av specifikationer som fastställer de exakta bestämmelserna) finns i de flesta medlemsstaterna och utgör ett kraftfullt påtryckningsmedel (överträdelse av reglerna kan innebära att tillståndet dras in). Självregleringen är även här mycket välutvecklad, antingen det rör sig om system som är integrerade i funktionen som offentlig tjänst eller egna initiativ från de privata bolagen. Kontrollmyndigheter som fått olika behörighet och medel till sitt förfogande har också bildats i de flesta medlemsstaterna. De enklaste systemen för kategoriindelning har bara två filmkategorier (tillåtna eller förbjudna för minderåriga) och endast de filmer som man önskar skall godkännas för minderåriga måste bli föremål för klassificering. I andra länder innefattar klassificeringen olika kategorier beroende på ålder. I vissa fall inträder klassificeringarna inom kategorin "barntillåtet" endast för att underlätta för föräldrar att utöva sitt ansvar. I detta fall kan minderåriga som åtföljs av vuxna tillåtas se filmer vars klassificering inte motsvarar deras ålder. I andra fall skall den som driver biografen säkerställa att klassificeringen följs genom att kontrollera kundernas ålder. Vissa skillnader finns dock mellan dessa system: etikettenkan vara uteslutande informativ eftersom ingen skyldighet har lagts på de inrättningar som utbjuder videokassetter till försäljning eller för uthyrning; industrin själv har utvecklat ett system för klassificering, antingen som komplement till eller för att ersätta bindande förskrifter. 44 Frånsett dessa allmänna punkter framträder tydliga skillnader när det gäller de villkor för programföretagens verksamheten, som varierar från tillämpning av system som närmar sig det som gäller för det tryckta ordet (Danmark, Nederländerna, Sverige) till detaljerade regelsystem med systematisk kontroll. Även om arten av material som skapar problem är mer eller mindre av samma typ i de olika medlemsstaterna (nakenhet/sexualitet, meningslöst våld, uppmuntran till diskriminering eller hat), kommer skillnaderna i känslighet till uttryck i den konkreta tillämpningen av dessa system i de olika medlemsstaterna. De bestämmelser som gäller för televisionen har ofta motiverats på grundval av den extrema spridning som detta medium har och tillämpats genom föreskrifter för tilldelning av frekvenser (eftersom tillgången ar så begränsad). 3. 2. 4 Audiotex och videotex-tjänster * Audiotex De tjänster som finns tillgängliga via telefon (audiotex och telefonkonferenser) borde i princip få ett stort mått av skydd av yttrandefriheten på grund av den av tradition privata karaktär som präglar telefonsamtal. Men utvecklingen av tjänster av sexuell art har skapat problem när det gäller skyddet för minderåriga10, vilket har givit upphov till särskilda åtgärder. Dessa tjänster behandlas olika beroende på vilka telekommunikationstjänster med utökade möjligheter (fakturering sker via (genom kreditkort eller telekommunikationsoperatören) eller abonnemang) som det rör sig om. tjänster mot direktbetalning I det första fallet har de statliga ingripandena och i ännu högre grad självregleringen vilat på samarbete med telekommunikationsoperatörerna, vilka är obligatoriska mellanhänder mellan klart identifierade tjänsteleverantörer och konsumenten: Kontrakten mellan telekommunikationsoperatörerna och tjänsteleverantörerna har gjort det möjligt att införa vissa uppförandekoder. Om dessa koder inte följs kan detta leda till att operatören vägrar förmedla tjänsten. Vissa typer av tjänster har identifierats på ett tydligt sätt genom en särskild numrering. Telekommunikationsoperatörerna har tvingats erbjuda konsumenterna möjligheter till "opt-out" (att välja bort, dvs. gjort vissa typer av tjänster omöjliga att nå på konsumentens telefon), "opt- in" (medvetet val som förutsätter uttrycklig begäran för att fa tillgång till vissa tjänster) eller blockering av vissa nummer på begäran, eller tillträde enbart genom användande av ett personligt identifikationsnummer. Det största problemet med telekommunikationstjänster med utökade möjligheter är i själva verket skyddet av konsumenter som klagar över att deras telefonräkningar ökar på oväntat sätt. Det är sålunda svårt att utvärdera vilken betydelse skyddet av konsumenten respektive skyddet för minderåriga tillmäts vid införande av vissa bestämmelser eller vid självreglering. 45 I det andra fallet har frånvaron av mellanhand mellan konsumenten och tjänsten lett till mer liberala system. I flertalet fall har behovet av att använda ett kreditkort eller något annat direkt betalningssätt ansetts som en tillräckligt god garanti för skydd av minderåriga. Krav på licens har dock ibland gjort det möjligt att införa en uppförandekod för dessa tjänster. Alla länder som på ett eller annat sätt har genomfört en reglering av de nationella telefonitjänsterna11 har noterat en ökning av utnyttjandet av utländska tjänster. Försöken att underställa de internationella tjänsterna samma bestämmelser som de nationella har stött på både tekniska och diplomatiska hinder. * Videotex-tjänster Videotex-tjänsterna har inte blivit särskilt allmänt utnyttjade förutom i Frankrike och i Tyskland, vilket förklarar frånvaron av särskilda åtgärder i de övriga medlemsländerna. i fastställs lagen bara ett system I Frankrike telematiktjänster, men telekommunikationsoperatören (France Télécom) under övervakning av "Comité de la Télématique Anonyme" tillämpar de rekommendationer som fastställs av "le Conseil Supérieur de la Télématique". Olika regler om materialen har införts i de kontrakt som har slutits med tjänsteleverantörema, och mekanismer för opt-in och opt-out finns för olika kategorier av tjänster som har identifierats tydligt genom särskild numrering. för att uppge I Tyskland fastställs i ett avtal mellan förbundsstaten och delstaterna (Btx-fördraget) allmänna föreskrifter för tillhandahållande av videotex-tjänster, medan telekommunikationsoperatören (Deutsche Telekom) har utvecklat ett system för självreglering som införts i kontrakten med tjänsteleverantörerna. * Självreglering på internationell nivå Audiotex- och videotex-tjänsterna har givit upphov till initiativ till självreglering på europeisk och internationell nivå: Riktlinjerna för övervakning av de gränsöverskridande audiotex- och videotex-tjänsterna (1994) utarbetades av telekommunikationsoperatörer och tjänsteleverantörer med stöd av Europeiska sammanslutningen av Industries de l'Information). På internationell nivå har de förfaranderegler som 1995 utarbetades av Internationella sammanslutningen för telemedia (Association Internationale de Telemedia) samma syften. (Association Européenne des informationsindustrier Ett grundläggande inslag i dessa två texter om självreglering är att de grundas på principen om beaktande av det mottagande landets lag. Som exempel kan nämnas Grekland som har ett system med totalförbud för tjänster av pornografisk art vars syfte uppenbarligen är ett annat än endast skyddet för minderåriga. 46 3. 3 De nva tjänsterna Den rättsliga situationen för de nya tjänsterna framstår inte ännu särskilt tydligt och är för närvarande föremål för studier och debatter i ett stort antal medlemsstater. Digital television och nya tjänster för TV-sändning (beställningsvideo, preliminär beställningsvideo) omfattas av lagstiftningen för television. Man kan dock komma att ta hänsyn till vissa av dessa nya tjänsters egenskaper, i en utsträckning som beror på hur flexibelt det nationella systemet är. I Storbritannien exempelvis har "Independent Television Commission (ITC)12 redan erkänt att programföretagens tjänster inte längre utgjorde en homogen helhet på grund av de nya valmöjligheter som konsumenterna erbjuds. Ett smidigare system än det för okodad television har redan tillämpats för betal-tv13. ITC har dessutom förklarat sig berett att på försöksbasis slopa tvången i fråga om programläggmng under förutsättning att alternativa åtgärder gör det möjligt att kontrollera minderårigas tillträde. Systemet för beställningsvideo är mycket mera diffust. Medlemsstaterna tycks anse att denna typ av tjänst snarast skall omfattas av bestämmelserna för TV-sändning14 eller telekommunikationstjänster. I vissa fall planeras en kombination av de två15. 1 alla händelser handlar debatten i detta stadium mer om att besluta om vilka myndigheter som skall betraktas som de behöriga än vilken typ av föreskrifter som skall tillämpas. Dessutom har viss interimistisk lagstiftning införts för att underlätta utveckling av pilotprojekt i avvaktan på att det blir möjligt att avgöra dessa nya tjänsters särskilda behov. Tjänster som kan erhållas on-line och på Internet är ännu inte föremål för någon global reglering eller självreglering i medlemsstaterna16. De allmänna reglerna gäller uppenbarligen men det konkreta genomförandet av dem har ännu inte ställts på några prov. Den enda erfarenheten av försök till reglering av tjänster on-line och på Internet i USA ger många exempel på de svårigheter som uppgiften medför. De särskilda problem som de nya tjänsterna ger upphov till (särskilt decentraliserade tjänster och mycket interaktiva tjänster) analyseras i meddelandet "Olagligt och skadligt innehåll på Internet". omfattar exempelvis ordningen för tjänster för "audiovisuell kommunikation" Tillsynsorgan för radioutsändning (förutom BBC) i Storbritannien). Dessa tjänster är befriade från skyldigheten att programlägga familjeprogram från och med klockan 20 (istället för 21) och kan från och med klockan 22 sända program som normalt inte hade varit tillåtna på okodade kanaler. i Frankrike uppenbarligen beställningsvideo liksom Broadcasting Act i Storbritannien. I Storbritanniens fall har det system med beställningsvideo som testats av British Telecom i Ipswich underkastats en licens för telekommunikationer och kontroll av innehållet genom ITC. I Frankrike fastställs i ett lagförslag en skyldighet för Intemet-tjänsteleverantörer att förse sina kunder med möjlighet till föräldrakontroll. Dessutom håller man i olika medlemsstater på att utveckla förslag till självreglering i fråga om Internet. Se kapitel II, punkt 2. 2. 3. 47 III Direktivet "television utan gränser" Skyddet av minderåriga ingår bland de områden som samordnas genom direktivet. Vissa bestämmelser avser för övrigt respekten för den mänskliga värdigheten. !• Skyddet av minderåriga Systemet för skydd av minderåriga baseras både på gemensamma bestämmelser (artikel 22) och ett exceptionellt förfarande (artikel 2. 2). I artikel 22 fastställs först olika bestämmelser beroende på hur skadliga programmen kan anses vara för de minderåriga: Vissa program förbjuds: "Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att TV-sändningar från TV-programföretag inom respektive stats jurisdiktion inte inkluderar program som allvarligt kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga, särskilt program som innehåller pornografi eller meningslöst våld\ Andra program får sändas under förutsättning att vissa försiktighetsåtgärder vidtas: "Denna bestämmelse skall utsträckas till att gälla andra program som kan bedömas skada den fysiska, mentala eller moralutvecklingen hos minderåriga, utom då det kan anses säkert, genom val av tid för sändningen eller genom tekniska åtgärder, att de minderåriga inom sändningsområdet inte hör eller ser sådana sändningar. " Det avgörande kriteriet är alltså graden av skada som sändningarna kan åstadkomma gentemot minderåriga. Utvärderingen av detta lämnas i första hand till medlemsstaterna. Termerna "pornografi" och "omotiverat våld" utgör i detta sammanhang endast beskrivningar av den typ av material som kan anses allvarligt skada minderårigas utveckling och ges inga gemensamma definitioner. I direktivet anges också (artikel 2. 2) en möjlighet för medlemsstaterna att interimistiskt inställa återutsändningarna av TV-sändningar om följande villkor uppfylls: a)En TV-sändning som kommer från ett annat medlemsland uppenbarligen, allvarligt och djupt överträder bestämmelserna i artikel 22. b)Programföretaget under de föregående 12 månaderna har överträtt samma bestämmelse vid minst två tillfallen. I detta fall finns ett särskilt förfarande för att försöka nå en överenskommelse i godo innan interimistisk inställning av sändningarna godkänns under kommissionens kontroll baserat på en värdering av om de åtgärder som vidtagits är förenliga med gemenskapsrätten (proportionalitet). Detta förfarande har endast använts två gånger, vilket skedde i Storbritannien i fråga om krypterade satellitöverförda pornografiska program (hard core). I det senaste fallet ("XXXTV") i november 1995 bedömde kommissionen i ett formellt yttrande17 att de indragningsåtgärder som Storbritannien genomfört vid detta tillfälle (rättsligt förbud mot saluföring av dekodrar och dekoderkort och marknadsföring av tjänsten i fråga) var förenliga med gemenskapsrätten. Doc C(95) 2678 slutlig av den 3 november 1995. 48 2. Skvdd av den mänskliga värdigheten Artikel 22. 2 i direktivet föreskriver ett allmänt förbud mot innehåll som uppammar hat: "Medlemsstaterna skall också säkerställa att sändningar inte innehåller något som uppammar hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet. " Det förfarande som anges i artikel 2. 2 och som kan tillämpas vid överträdelse av denna bestämmelse har aldrig tillämpats på denna grund. 3. Ändringen av direktivet Detta system med viss harmonisering av de nationella lagstiftningarna som åtföljs av ett särskilt förfarande för de mottagande staterna har fungerat i ett tele visuell miljö som vi känner till. När det gäller skyddet av minderåriga har den gemensamma ståndpunkt som rådet antog den 11 juni 1996 inte tillfört några större ändringar av bestämmelserna i artikel 22 och 2. 2. Regelverket har dock gjorts tydligare på vissa punkter och stärkts på andra. Artikel 22 har delats upp i två klart åtskilda stycken i syfte att tydliggöra skillnaden i system beroende på om programmen kan medföra allvarlig skada eller enklare, skada minderårigas fysiska, mentala eller moralutveckling. I ett tredje stycke anges att: "Dessutom, när sådana program sänds i okodad form ska medlemsstaterna se till att de föregås av en muntlig varning eller att de identifieras genom en synlig symbol som visas under hela programmets visningstid". I en ny artikel införs också två skyldigheter för kommissionen: Den bör ge särskild uppmärksamhet åt tillämpningen av bestämmelserna om skydd av minderåriga och den mänskliga värdigheten i den regelbundna rapporten om tillämpning av direktivet. Den bör tillsammans med de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna genomföra "en undersökning om möjliga fördelar och nackdelar med andra åtgärder som syftar till att underlätta för föräldrar eller lärare att kontrollera vilka program som minderåriga får se". Slutligen har det förfarande som avses i artikel 2. 2 ändrats något, särskilt för att föreskriva om ett formellt beslut från kommissionen om huruvida de åtgärder för interimistisk indragning som vidtas på nationell nivå, och riktas mot stationer som har överträtt reglerna om skydd av minderåriga och den mänskliga värdigheten, är förenliga med gemenskapsrätten. Det kan förmodas att Europaparlamentet, som särskilt har uppmärksammat frågorna om skyddet för minderåriga och den mänskliga värdigheten, kommer att föreslå ändringar av denna artikel vid den andra behandlingen av det ändrade förslaget. 49 TEKNISKA ANORDNINGAR FÖR SKYDD OCH ANDRA ÅTGÄRDER FÖRUTOM LAGSTIFTNINGSÅTGÄRDER BILAGA 4 1. Anordningar för föräldrakontroll inom tv-sända tjänster Canada har varit föregångare i ämnet: omkring år 1990 lanserade rådet för radio- och telekommunikationer (CRTC) en strategi som syftade till att begränsa inslagen av våld i TV. Denna strategi grundades redan från början in på följande fem principer: Samarbete grundat på principen att våld i TV är en orsak till psykiska besvär hos barn. Skydd för barn och inte censur för vuxna. Fokusering på meningslöst våld eller idealiserat våld utan att blanda in erotik eller hänsyn till andra överväganden av moralisk art. Mobilisering av alla berörda parter såsom TV-programföretag, annonsörer, producenter, föräldrar, lärare och specialister på psykisk hälsa. Antagande av ett dubbelt perspektiv, nämligen ett på kort och ett på lång sikt. Mera konkret vilar denna strategi på en rad åtgärder som kompletterar varandra: uppförandekoder som utvecklas tillsammans med industrin, klassificering av program, anti-våldchips eller "V-chips",1 program för att informera och medvetandegöra allmänheten samt mediautbildningsprogram. När det gäller den relativa vikt som dessa olika medel tillmäts i strategin som helhet, uppskattar de kanadensiska myndigheterna att de tre första inte bidrar till mer än 20% av lösningen (anti- våldschipset med 10%) eftersom det väsentliga är att långsiktigt lyckas förändra attityderna genom information, medvetandegörande och utbildning (80%). Mycket tidigt anslöt sig USA till det kanadensiska initiativet, och har delvis antagit samma strategi. Telekommunikationslagen (The Telecommunication Act) har ändrats för att göra tillverkarna av TV- apparater skyldiga att låta anti-våldschipset ingå i sina produkter. De berörda industrierna arbetar sedan dess med införande av ett system för kategorisering och kodning av program som bör vara funktionsdugligt i januari 1997. Dessutom är TV-programföretagen genom "barnprogramlagen" (Childrens Programming Act) skyldiga att anstränga sig för att sända barnprogram. Anti-våldchips är en teknisk anordning som konstruerats av Tim Collins vid Simon FraserUniverstieteti Vancouver. Detta mikrochips som finns monterat i en televisionsapparat,kabelkanalväljareelleren dekoder, dechiffrerar den kategorikod som varje utsändning har försetts med. TV-tittarenkan programmera detta chips så att det blockerar signalen från de utsändningar vars kategori överstiger den nivå som han anser acceptabel för familjen. Om tittaren exempelvis väljer en våldsnivå på V3 kommer de sändningar som är kodade V4 eller V5 inte att visas på skärmen. Enligt de behov som finns skulle kategorikoderna för sändningarna kunna omfatta andra aspekter än våld (nakenhet, erotik, språk etc). Det bör noteras att användning av termen "antivålds-chips" eller " V-chip" direkt refererar till detta system som är speciellt för Canada. För att tala om ett bredare begrepp kommer vi fortsättningsvis att tala om system eller anordningar för "föräldrakontroll". 50 I Europa liksom i USA har diskussionen omedelbart kommit att fokuseras på om det är lämpligt att införa ett system för föräldrakontroll, oavsett om det sker på nationell eller gemenskapsnivå, innan målen med ett sådant system tydligt har lagts fast. När det gäller systemets allmänna filosofi, kan de mest framträdande argument som utvecklats i Europa sammanfattas på följande sätt: Systemets försvarare har dels påtalat det faktum att systemet gör förhandscensur av program överflödig och dels den möjlighet som varje förälder får att kunna kontrollera minderårigas tillträde till television enligt deras egna värderingar också när de själva inte är närvarande. Ett sådant system skulle sålunda ge programföretagen ett större mått av yttrandefrihet samtidigt som det tar större hänsyn till föräldrarnas individuella värderingar och uppfostringsprinciper. Vissa har för övrigt påtalat ett sådant systems fördelar för gränsöverskridande tjänster om det skulle kunna träda in istället för föreskrifter som delvis är oförenliga. Systemets motståndare har understrukit den inneboende faran i en total förskjutning av programföretagens ansvar till föräldrarna. Å ena sidan skulle ett sådant system legitimera varje "avsteg" i fråga om företagens programläggning. Å andra sidan är inte alla föräldrar redo eller kapabla att ta det ansvar som läggs på dem på detta sätt. Eftersom det rör sig om ett system som utformats för okodade tjänster, skulle ett stort antal minderåriga därmed riskera att utsättas för program som är skadliga för deras utveckling. Denna grundläggande kontrovers visar hur lite den europeiska debatten har studerat den kanadensiska erfarenheten. Det är i själva verket just för att undvika denna principmotsättning som CRTC fastställde och begränsade sin strategi. I Canada har inte antivålds-chipset betraktats varken som ett mål i sig eller som det universalmedel som på egen hand skulle kunna lösa alla problem. Definition av ett exakt mål och en långsiktig strategi utgör de viktigaste inslagen i det kanadensiska tillvägagångssättet. Enligt CRTC:s egen åsikt skulle anti-våldschipset bara bli en oanvändbar "pryl" om kampanjen för ökad medvetenhet inte skulle bära frukt inom ett tiotal år. Utöver de grundläggande motsättningarna med systemets filosofi har olika svårigheter förknippade med det praktiska genomförandet understrukits. Om flera programföretag antar ett gemensamt system, förutsätter det en systematisk klassificering av samtliga program som sänds. Införande av ett gemensamt system ger upphov till frågan om vilken myndighet som skall ansvara för klassificeringen, kontrollen och eventuella sanktioner (en central myndighet eller självreglering från operatörernas sida). Denna fråga tilltar i komplexitet allt eftersom antalet berörda programföretag växer, och kulminerar när man väger in gränsöverskridande verksamhet. Kvantiteten och bredden på de program som skall klassificeras reser ett flertal frågor om hur man skall utvärdera ett visst materials påverkan; beroende på sammanhanget (till exempel våldsinslag i TV-nyheterna) eller själva möjligheten att klassificera vissa program (debatt som direktsänds kan utmynna i oförutsedda yttranden eller uppträdanden). 51 Ett eventuellt obligatoriskt införande av en teknisk anordning för föräldrakontoll i TV-apparater skulle resultera i en lång öppen övergångsfas i väntan på att TV-beståndet gradvis förnyas. Dessutom slutar de gamla apparaterna ofta sin karriär i barnens sovrum. Val av en specifik anordning kommer att resultera i att den teknologiska utvecklingen inom detta särskilda område avstannar, vilket skulle kunna beröva konsumenterna lösningar som kanske skulle vara bättre anpassade till deras behov. Slutligen skulle genomförande av denna typ av system skapa en relativ ekonomisk osäkerhet. De tittarsiffror som de reklamfinansierade radioutsändningarna till stor del baserar sin ekonomi på skulle delvis ifrågasättas på grund av svårigheten att bedöma i hur hög grad föräldrar effektivt utnyttjar systemet. Dessa olika svårigheter är förvisso inte oövervinnerliga, eftersom Canada och USA har beslutat att ta sig an dem. Man måste dock konstatera att de medlemsstater där denna fråga har debatterats har avfärdat obligatoriskt införande av en anordning för föräldrakontroll till förmån för andra typer av åtgärder2. Den debatt på europeisk nivå som inleddes av Europaparlamentet är inte ännu avslutad. De konsumentinriktade elektroniktillverkarna är särskilt oroade över utvecklingen i fråga om anordningar för föräldrakontroll. Särskilt EACEM3 har intagit en mycket tydlig ståndpunkt i detta hänseende. Föreningen erkänner att det är lämpligt att utveckla system som gör det möjligt för föräldrar att på ett bättre sätt kontrollera det material som minderåriga får tillträde till och stödjer därför varje åtgärd för att kategorisera material inklusive obligatorisk kategorisering. Däremot understryker den att tvånget att införa en bestämd teknisk anordning skulle vara kontraproduktivt; särskilt därför att en enda specifik teknologi inte kan vara den bästa för samtliga system för behandling och märkning av befintligt eller sådant material som kommer i framtiden, och därför att ett stort antal olika tekniska lösningar kan förutses beroende på hur föräldrar önskar använda den information de får genom kategoriseringen av materialet. 2. Anordningar för föräldrakontroll för online-tjänster Även om de egna online-tjänsterna och vissa informationsleverantörer alltid har varit medvetna om behovet av att skydda minderåriga från vissa typer av material har hotet om och därefter antagandet av särskild lagstiftning i USA vänt upp och ner på hela frågan. Telekommunikationslagen ("Telecommunication Act"), som undertecknades av president Clinton den 8 februari 1996, har infört ett visst antal bestämmelser för det material som cirkulerar på de elektroniska näten4. I huvudsak gör dessa regler det olagligt att avsiktligt (knowingly) lägga in oanständigt eller uppenbarligen chockerande material till minderåriga via datorernas elektroniska nät. I Frankrike har CSA inbjudit bolag som sänder okodat (privata eller offentliga) att utveckla en kategorisering och en gemensam märkning i fråga om program som kan påverka minderåriga liksom en uppförandekod när det gäller nyhetsprogram. European Association of Consumer Electronics Manufacturers Tillsammans med bestämmelserna om V-chip har dessa föreskrifter blivit kända under namnet "Communications Decency Act". 52 Industrin reagerade på två sätt: Dels attackerades lagstiftningen av en koalition av utgivare, leverantörer av material och föreningar som försvarar de medborgerliga rättigheterna, som ansåg att den kränkte konstitutionens "First Amendment" (principen om yttrandefrihet) och lyckades uppnå att lagen ogiltigförklarades genom ett beslut i Philadelphia Court of Appeals , Dels, och så snart som lagförslaget lagts fram, utvecklades en rad anordningar för kontroll av material. Ogiltigförklaringen av lagstiftningen grundas särskilt på konstaterandet att eftersom det inte finns någon rimlig metod för informationslämnare att försäkra sig om att ingen minderårig får tillgång till materialet, medförde lagen att de vore skyldiga att censurera allt oanständigt material som vuxna dock har grundlagsstadgad rätt att få tillgång till5. Anordningarna för kontroll av material utvecklades på olika nivåer. Följande mekanismer används med inriktning på nivån för leverantörer av material. EU förs ätts blad införs som gör användaren observant på den potentiellt problematiska karaktär som präglar den webb-plats eller det material som han vill få tillträde till (varningssida). Det rör sig mer om information än om skydd, och risken är att den fungerar mer som sporre än avrådan, särskilt när det gäller minderåriga. Kontroll av åldern innan tillträde ges till material: informationsleverantören anger i ett försättsblad vilka villkor som måste uppfyllas för att få tillgång till det aktuella materialet. Många kommersiella webb-platser kräver olika former av garantier i form av skriftlig begäran om tillträde (via e-post eller vanlig post) eller betalning med kreditkort. Vissa företag försöker centralisera detta förfarande bland annat för gynna webb-platser som inte är kommersiella. Mot betalning av en ringa summa via kreditkort erhåller användaren en personlig identifikationskod som ger honom möjlighet att få tillträde till samtliga anslutna webb-platser. Gruppering av det material som erbjuds på särskilda servers ("cache-based systems"). En operatör skapar ett slutet nät där han bland alla de inlägg som finns disponibla på Internet väljer ut och accepterar bara visst material. Dessa godkända material kan klassificeras och särskilt tillträde kan genomföras baserat på personliga identifikationskoder. Valet av innehåll begränsas alltså till det som har godkänts men denna typ av system erbjuder en stor säkerhet. Det har bland annat genomförts för att ge skolor tillträde till Internet och när tillträde sker via kabel. "A wealth of persuasive evidence. proved that it is either tecknologically impossible or economically prohibitive for many of the plaintiffs to comply with the CDA without seriously impeding their posting of on line material which adults have a constitutional right to access". (En mängd övertygande bevismaterial. visade att det antingen är tekniskt omöjligt eller ekonomiskt avskräckande för många de klagande att iaktta CDA utan att det allvarligthindrar deras möjligheter att lägga ut online-material som vuxna har grundlagsstadgad rätt att fä tillgång till. ) 53 Tjänsteleverantörerna som sällan eller aldrig levererar material själva har ingen anledning att införa systematiska kontrollsystem för material. De kan dock tvingas bidra till kampen mot olagligt innehåll genom införande av blockering av i förväg fastställda webb-platser ("svart lista"). Utöver problemen med att löpande uppdatera listor och risken att blockera tillträde till lagligt material är det uppenbart att denna åtgärd inte kan lösa det särskilda problemet med skyddet för minderåriga (detta skulle kräva systematisk blockering av material som vuxna skall kunna få tillträde till). Däremot kan vissa tjänsteleverantörer erbjuda begränsat tillträde (till exempel för minderåriga) genom att använda olika metoder för att filtrera, blockera eller i förväg välja webb-platser. I detta fall rör det sig om en tilläggstjänst som kräver särskilda investeringar och som bör skiljas ut från den normala hanteringen. På användarnivå finns för närvarande en mängd system för föräldrakontroll tillgängliga: 54 På användarnivån finns för närvarande en rad olika system för föräldrakontroll tillgängliga. Jämförelse över funktioner som erbjuds i olika programvaror Cyber Patrol* $49. 95 CfBBSker Internet Filter* Net Nanny NetShepnerd Parental Uuidance SNAff Sutfwatch 139. 95 $40,00 $39. 95 Gratis J» ja ja ja ja ? ja ej tillgängligt ja J« varje vecka dagligen ingen tvä gånger i månaden varje månad $39. 90 p. a. (första sex månaderna gratis) HCs, SafeSurf, RSACi gratis gratis $5. 95 per månad VCR, HCS, SafeSurf, RSACi HCS, SafeSurf Net Shepherd Global Ratings Bureau, PICS McKinley Group HCS, RSACi nyckelord eller filtyper nyckelord nyckelord eller filtyper ja nej J» ja ja ja ja J» $5. 95 per år för NSGRB PICS-baserad ? ja ja nyckelord (ingen automatisk blockering) ja ja nyckelord nej nej Blockering av webb- plats Frekvens för uppatering av svart lista Kostnad för uppdatering Kompatibel med klassifi cerings system** Kostnad för uppdatering Filtrenngs- möjligheter Lista/filter redigering Overvakn. användning - mer begränsade men kostnadsfria versioner av programvaran finns tillgängliga. Källa: Hydra 55 3. Mediautbildning, information och medvetandegörande När det gäller skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten i de nya tjänsterna bör hänsyn tas till flera olika infallsvinklar på mediautbildning. Skolorna måste fortfarande i högre grad uppmuntra eleverna att lära sig mera om hur de nya verktygen används, särskilt datorer. Den lämpligaste metoden för mediautbildning är fortfarande praktisk övning. Men det är också mycket viktigt att upplysa föräldrarna. Vad tjänar en anordning för föräldrakontroll till om föräldrarna måste be barnen installera eller programmera den? Utbildning om bild kan bidra till att utveckla en kritisk attityd hos tonåringar och att utveckla en ny typ av krav på kvalitet och variation i fråga om audiovisuellt material. Dessutom skulle denna typ av utbildning ge långsiktiga effekter och göra det möjligt för framtida föräldragenerationer att bättra möta sitt ansvar i fråga om uppfostran. Att skapa ökat medvetande hos föräldrar och ge dem information om den skadliga påverkan som deras barn kan utsättas för är en självklar konsekvens av deras ökande ansvar. I alla medlemsstater är dessa frågor föremål för återkommande debatter i utbildningskretsar, och ett antal forskningsprojekt och pedagogisk försöksverksamhet i ämnet genomförs sporadiskt särskilt på lokal nivå Även om insatserna för att öka föräldrars medvetenhet och engagemang i mediautbildning ännu så länge är mindre utvecklade finns det ändå ett antal åtgärder som kan tjäna som exempel på vad som kan genomföras. I Nederländerna har "Kinderkast", som är en icke statlig organisation, till uppgift att öka medvetenheten om olika aspekter i förhållandet barn/television. Organisationen utnyttjar i sin verksamhet olika medel som exempelvis informationsblad, pedagogiskt material för barn, föräldrar och lärare, forskning om barns tv-konsumtion, övervakning av programläggning etc. I Spanien har socialministeriet givit ut en broschyr6 om televisionens plats och utnyttjande och de nya tjänsterna i familjen. I Förenade kungariket utarbetar det nationella rådet för utbildningsteknologi ("The National Council for Educational Technology") olika initiativ som syftar till att hjälpa lärare och elever att dra nytta av de nya teknologierna. Rådet har bland annat publicerat olika dokument om de nya kommunikationsnätverken, särskilt en broschyr som är avsedd för skolor om problemen med pornografi på Internet. I broschyren föreslås en rad åtgärder som skolor kan vidta. I USA har det nationella centret för saknade och utnyttjade barn ("National Center for Missing and Exploited Children") och föreningen för samverkande tjänster ("Interactive Services Association") gemensamt publicerat en "barnsäkerhet på informationsmotorvägarna" ("Child Safety on the Information Superhighway") som syftar till att bistå föräldrarna att förstå arten av online-tjänster, Internet och BBS (elektroniska anslagstavlor). som bär titeln skrift "Que miras, que haces? La familia, las niftas y los niflos ante la television y las nuevas pantallas" 56 Frånsett några få möten på europeisk nivå om dessa olika aspekter av mediautbildning återstår fortfarande mycket att göra när det gäller informationsutbyte och god praxis liksom upprättande av nätverk på europeisk och världsnivå. 4. Främjande av högkvalitativt material avsett för minderåriga I vissa medlemsländer har en granskning av förhållandet mellan media och minderåriga utmynnat i ansträngningar för att förbättra programutbudet avsett för minderåriga. Med hänsyn till de särskilda svårigheterna med produktion och distribution av program (Hur kan man anpassa programmen till olika åldersgrupper? Hur kan man finansiera program som riktar sig till en publik som inte ännu har status som kunder med god betalningsförmåga? Hur kan man finna avsättningsmöjligheter för dessa "nisch"-program?), har de offentliga myndigheterna eller operatörerna själva utvecklat politik för främjande av kvalitetsprogram. Dessa strategier berör huvudsakligen bio och television. På området för online-tjänster och Internet återstår fortfarande allt att göra för att främja utveckling av webb-platser av god kvalitet för minderåriga. Klassificering och märkning av material som är anpassat för minderåriga (särskilt inom ramen för de s-k. "vita listorna") utgör ett första steg i denna riktning. Andra typer av stimulans i linje med de åtgärder som genomförts för andra media skulle också kunna vara lämpliga. 5. Främjande av system för föräldrakontroll och märkning av material Utvecklingen av systemen för filtrering baserade på märkt material motsvarar till fullo kraven på ett verkligt föräldra- och läraransvar. Det går ut på att först ha tillgång till största möjliga information om det material som finns tillgängligt, för att därefter genom kontrollbestämmelser automatisera urvalet av tillgång i enlighet med familjens egna behov (barnens ålder, föräldrarnas inställning och val i fråga om uppfostran) automatisera urvalet. Dessa system som är nödvändiga i en miljö med decentraliserade tjänster, kan visa sig som bra komplement till andra föreskrifter inom ramen för centraliserade tjänster. Om sådana system skall genomföras måste följande inslag ingå: Information om innehållet måste finnas (klassificering/märkning) Denna information måste bifogas som ett meddelande med materialet (kodning). Överföring av dessa informationer skall ske i stället för att tillträde lämnas direkt till materialet (överföring) Meddelandet skall läsas av en kontrollanordning (avkodning) Användarna måste förses med kontrollanordningar. Klassificering/märkning av material är uppenbarligen en prioritet oavsett vilket medium eller nät som befordrar materialet. Utan märkning är det meningslöst att utveckla lösningar för de andra stadierna i processen. För att säkra perfekt kompatibilitet mellan olika organ som genomför märkning, kan det visa sig lämpligt att fastställa gemensamma kriterier till exempel baserade på en klassificering i åldersgrupper eller typer av problem (nakenhet, sexualitet,våld, språkbruk etc. ) 57 När det gäller utvärdering av material är de efterföljande tre faserna (kodning, överföring och avkodning) neutrala. De ger dock upphov till frågan om hur väl märkning som gjorts på olika håll stämmer överens liksom frågan om kontrollanordningarnas kompatibilitet (hård- eller mjukvara) som utformats för att använda dem. Det är viktigt att utveckla största möjliga kompatibilitet på detta område baserad på öppna icke egna normer. Tillhandahållande av kontrollanordningar reser två olika frågor. Den första frågan rör industrins utveckling och tillverkning av dem och den andra frågan handlar om försäljning och tillhandahållande till användarna. Spontan utveckling av en rad olika system för föräldrakontroll för Internet och andra typer av tjänster visar att de berörda industrierna är kapabla att mycket snabbt utveckla anordningar som tar hänsyn till användarnas behov och de disponibla tjänsternas allmänna miljö. Initiativ till standardisering och uppmuntran till märkning som förts fram ovan kan endast förstärka denna tendens och pressa ner priserna på produkterna. Däremot riskerar varje intervention som syftar till att fastställa eller förorda en särskild anordning att artificiellt hindra lovande utveckling. Försäljning och tillhandahållande av anordningar för föräldrakontroll till användarna föranleder mer komplexa frågor. När det gäller tjänster, för vilka anordningar för föräldrakontroll utgör den enda effektiva formen för skydd av minderåriga, bör anordningarna automatiskt tillhandahållas (eller erbjudas) användarna. Denna automatik i förfarandet bör dock inte kollidera med konkurrensen mellan olika typer av anordningar. Att det finns flera typer utgör i sig en garanti för att de system som erbjuds fortsätter att utvecklas. 58 ISSN 1024-4506 KOM(96) 483 slutlig DOKUMENT SV 05 06 IS 16 Katalognummer : CB-CO-96-515-SV-C ISBN 92-78-10186-9 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg