title: LIBRO BIANCO - STRATEGIA DI RILANCIO DELLE FERROVIE COMUNITARIE

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text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE •b -ut •ic -ir ir ir Bruxelles, 30. 07. 1996 COM(%) 121 del'. LIBRO BIANCO STRATEGIA DI RILANCIO DELLE FERROVIE COMUNITARIE (presentato dalla Commissione) INDICE SOMMARIO Capitolo I - Serve un nuovo tipo di ferrovie Capitolo II - Perché le ferrovie sono in difficoltà Capitolo III- Aspetti finanziari Capitolo IV - Apertura alla libera concorrenza Capitolo V - Trasporto ferroviario e servizio pubblico. Capitolo VI - Integrazione dei sistemi nazionali Capitolo VII - Aspetti sociali Capitolo Vili - Sintesi e calendario d'azione pag. 6 pag. 8 pag. 12 pag. 17 pag. 26 pag. 29 pag. 38 pag. 41 SOMMARIO STRATEGIA DI RILANCIO DELLE FERROVIE COMUNITARIE 1. Le ferrovie potrebbero offrire un notevole contributo alla mobilità nel prossimo secolo; tuttavia, nonostante le crescenti preoccupazioni connesse agli effetti negativi dei trasporti, la loro quota di mercato non cessa di ridursi. Il motivo principale è da ricercare nella insoddisfacente qualità del trasporto ferroviario e nei relativi prezzi, nonostante V esempio incoraggiante di qualche nuovo servizio. E' opinione diffusa che il treno, a differenza di altri modi di trasporto, non risponda adeguatamente ad un mercato in evoluzione e alle nuove esigenze dei consumatori. 2. Di fatto il settore ferroviario non è stato molto influenzato dalle realtà del mercato. Una certa responsabilità è imputabile ai governi che spesso non hanno concesso sufficiente autonomia gestionale, hanno imposto determinati obblighi senza compensarne adeguatamente i costi e non hanno stabilito chiari obiettivi finanziari, limitandosi a ripianare le perdite o a lasciare che il disavanzo crescesse. Alle aziende ferroviarie sono state risparmiate decisioni difficili, a scapito però della programmazione del loro futuro a lungo termine. 3. Serve un nuovo tipo di ferrovie. Esse devono essere innanzitutto informate a criteri commerciali, dotate di autonomia gestionale e libere di cogliere le occasioni che si presentano, ma tenute anche a rispondere di eventuali insuccessi. Perché ciò sia possibile occorre una struttura finanziaria solida, non gravata da perdite pregresse. E' necessario trovare il modo giusto per aprire il settore al libero gioco della concorrenza, stimolando così anche una maggiore partecipazione di operatori privati. Serve una netta divisione di responsabilità tra Stato e ferrovie, soprattutto per quanto concerne il servizio pubblico. La realizzazione di questo nuovo tipo di ferrovie richiede la collaborazione di Comunità, Stati membri, imprese e personale ferroviario. A livello comunitario l'iniziativa comporta interventi urgenti relativi agli aspetti sotto menzionati. 4. Aspetti finanziari v v ' 'v • / Gli Stati membri devono ottemperare all'obbligo di accollarsi i debiti delle ferrovie e migliorare la loro situazione finanziaria. La Commissione riferirà in merito ai progressi realizzati. Gli Stati membri devono inoltre creare una solida base finanziaria collegando l'erogazione di aiuti pubblici a programmi di ristrutturazione. La Commissione applicherà le norme comunitarie in materia di aiuti* di Stato affine #i trasformare progressivamente le ferrovie in imprese efficienti sotto il profilo economico-finanziario. /'< yy -v /• -\ \ 5. Apertura alla libera concorrenza L'ampliamento dei diritti di accesso all' infrastruttura permetterebbe l'ingresso sul mercato di nuove imprese. Lo scorso anno la Commissione ha presentato una proposta volta a liberalizzare l'accesso all' infrastruttura per il trasporto merci e i servizi internazionali passeggeri. Poiché (ale proposta costituisce un elemento cardine della strategia di rilancio delle ferrovie, è essenziale che possa essere rapidamente approvata. Per garantire il reale esercizio dei diritti di accesso, la Commissione proporrà di affidare la gestione dell' infrastruttura e le attività di trasporto a due unità commerciali distinte. I servizi di trasporto internazionale merci necessitano di urgenti miglioramenti e la Commissione intende pertanto promuovere la realizzazione di superstrade ferroviarie transeuropee caratterizzate da libertà di accesso e procedure semplificate. Anche i servizi passeggeri nazionali devono essere liberalizzati secondo modalità atte a salvaguardare i vantaggi della rete e potenziare il servizio pubblico. La Commissione ricercherà pertanto le modalità pratiche più adeguate per introdurre il libero gioco delle forze del mercato nel settore e presenterà quindi le opportune proposte. 6. Servizi pubblici La Commissione è decisamente favorevole ad un miglioramento dei trasporti pubblici. Gli Stati hanno il diritto legittimo, sancito inequivocabilmente nella legislazione comunitaria, di garantire il servizio di trasporto pubblico; tale servizio, tuttavia, è reputato per ora estremamente carente. La qualità e il valore del servizio rispetto al prezzo pagato devono essere migliorati e ciò richiede una netta definizione delle responsabilità. La Commissione proporrà di generalizzare il ricorso a contratti di servizio pubblico tra lo Stato e le imprese di trasporti e, come per il trasporto nazionale passeggeri in genere, esaminerà le implicazioni pratiche dell'apertura del settore al libero gioco della concorrenza presentando, a tempo debito, le necessarie proposte. 7. Integrazione dei sistemi nazionali Le ferrovie si sono sviluppate su linee nazionali, con conseguenti problemi di attraversamento delle frontiere, inadeguata programmazione delle infrastrutture e frammentazione dei fornitori e della ricerca. Da questo punto di vista si sono realizzati alcuni progressi, ma si è ancora lontani da una vera e propria integrazione. Le misure proposte dalla Commissione sono volte a promuovere l'interoperabilità delle ferrovie tradizionali, nonché l'armonizzazione tecnica al fine di rendere possibile un mercato unico delle apparecchiature ferroviarie e potenziare la ricerca in questo settore. Tali misure servono anche a garantire che le ferrovie possano contribuire al meglio alla realizzazione di un sistema di trasporto intermodale europeo. 8. Aspetti sociali I dipendenti delle ferrovie temono ovviamente che la ristrutturazione possa comportare una perdita di posti di lavoro. E' comprensibile, benché la garanzia di sicurezza del lavoro per il futuro possa venire soltanto da un settore in concorrenza. Va detto infatti che una mancata ristrutturazione comporterebbe massicce perdite occupazionali presso le imprese ferroviarie e anche presso i loro fornitori. Serve una politica di revisione degli organici che includa ampi programmi di riqualificazione del personale in esubero. II compito principale in materia spetta agli Stati membri, ma si dovrà anche esaminare accuratamente la possibilità di contributi da parte del Fondo sociale europeo. CAPITOLO I - SERVE UN NUOVO TIPO DI FERROVIA 1. La Commissione europea ritiene che le ferrovie dovrebbero svolgere un ruolo molto più incisivo per permettere alla Comunità di affrontare le sfide che l'attendono nel settore dei trasporti alla vigilia del nuovo secolo. Bisogna intervenire urgentemente per rilanciare il settore consentendogli di funzionare e di soddisfare maggiormente le esigenze della nostra società. Perché ciò avvenga, l'Europa ha bisogno di un nuovo tipo di ferrovie. 2. E' noto che la congestione del traffico aumenta, i problemi ambientali si aggravano come pure l'inquinamento causato dal traffico; è noto anche che sta aumentando l'opposizione ad uno sviluppo incontrollato delle infrastrutture stradali; nel contempo, tuttavia, cittadini e settore produttivo hanno bisogno di trasporti affidabili, sicuri, rapidi ed economici: è questa la principale sfida che siamo chiamati ad affrontare nel settore dei trasporti alla fine del ventesimo secolo. Favorire l'uso del trasporto ferroviario, limitando quello stradale, significa ridurre significativamente l'impatto sociale del traffico merci e passeggeri. E' paradossale che, a fronte dell'inasprirsi di molti problemi che le ferrovie potrebbero contribuire a risolvere, queste continuino a perdere quote sul mercato dei trasporti. 3. Su queste considerazioni poggia il capitolo ferrovie della politica comunitaria dei trasporti. Le esigenze della Comunità nel settore possono essere espresse in vari modi: ad esempio, le ferrovie dovrebbero essere più efficienti, più sensibili ai bisogni dell'utenza e più attraenti ma, al tempo stesso, meno care e meno bisognose di finanziamenti pubblici. Il fine ultimo dovrebbe essere quello di rendere il treno un mezzo attraente quanto altri modi di trasporto. 4. La Commissione ritiene che il miglior modo per avere ferrovie in grado di competere con altri modi di trasporto consista nell'introdurre nel settore il gioco delle forze di mercato. Ciò va fatto, tuttavia, secondo modalità atte a valorizzare il ruolo essenziale di prestazione del servizio pubblico delle ferrovie, al fine di garantire a tutta la società un'adeguata mobilità. Saranno necessari sforzi da parte di tutti gli interessati: Comunità e Stati membri saranno chiamati a garantire il necessario quadro di riferimento, mentre le ferrovie dovranno migliorare radicalmente il servizio offerto e la propria efficienza. 5. Attualmente molte ferrovie operano essenzialmente al di fuori di un normale regime di mercato: se la gente non li usa, i treni sono meno affollati e lo Stato copre le perdite. In futuro il comportamento delle ferrovie dovrà essere molto più simile a quello di una normale impresa che cerca di soddisfare le esigenze del cliente nella consapevolezza che, in caso contrario, lo farà qualcun altro a scapito della sua attività. È questo il cambiamento fondamentale che deve intervenire e che potrebbe essere foriero di conseguenze immense per il settore dei trasporti. 6. Se tutti gli interessati riusciranno ad unire le forze per creare il giusto clima, le ferrovie saranno in grado di cogliere nuove occasioni e migliorare i loro risultati in diversi modi. Serve un contesto generale che favorisca l'iniziativa e consenta di rispondere alle potenziali attività in modo creativo. Il metodo potrà variare e spetterà ai singoli responsabili amministrativi scegliere il più adatto, ma il risultato non potrà che essere un settore ferroviario più efficiente e produttivo. Alcune ferrovie potranno concentrarsi esclusivamente sull'attività principale di esercizio dei treni, mentre altre potranno optare per associarsi ad esempio con aziende di autotrasporto o imprese che offrono servizi logistici ed offrire servizi intermodali da porta a porta. Alcune potranno operare in tutta Europa offrendo servizi senza soluzione di continuità, mentre altre potranno concentrarsi sui servizi locali; per sopravvivere, comunque, tutte le ferrovie dovranno concentrarsi su ciò che la clientela richiede e su come accontentarla. Un esempio di questa evoluzione sono gli efficienti e regolari servizi navetta introdotti su rotte transfrontaliere che hanno determinato un generale sensibile spostamento del traffico merci su rotaia a scapito di quello su strada. 7. Diversi fattori indicano la possibilità di notevoli occasioni future per le ferrovie. L'ulteriore ampliamento della Comunità verso l'Europa centro-orientale offrirà grandi possibilità di espansione del loro ruolo. Alla fine degli anni '90 molti di questi paesi avranno reti ferroviarie ancora più estese, in grado di offrire servizi di consegna e recapito di merci; questo fattore, associato al consolidamento del mercato unico, potrà portare ad un allungamento delle distanze di trasporto, rendendo il treno ancora più conveniente. 8. Una delle principali sfide per la Comunità e per i suoi vicini è costituita dal problema del traffico transalpino. L'espansione della Comunità ha comportato notevoli ripercussioni sui flussi di traffico che attraversano la barriera naturale che separa l'Europa settentrionale da quella meridionale. I valichi alpini sono limitati e l'aumento degli scambi commerciali li sottopone ad una crescente pressione. L'ambiente alpino è particolarmente sensibile agli effetti dell'inquinamento; perciò una strategia globale volta a ridurre i problemi della regione assegnerebbe probabilmente al trasporto ferroviario un ruolo maggiore nello smaltimento del traffico in transito. 9. In breve, grazie alle sue caratteristiche il treno potrebbe diventare un mezzo di trasporto sempre più interessante in Europa. Negli ultimi decenni la sua importanza è andata riducendosi ed il settore non è stato in grado di adeguarsi a sufficienza ai cambiamenti del mercato. Esistono già molteplici possibilità di miglioramento e sviluppo dei servizi e nuove occasioni potranno presentarsi in campi diversi. Per raccogliere queste sfide la Comunità ha bisogno di un nuovo tipo di ferrovie. Con le proposte contenute nel presente Libro bianco la Commissione vuole creare, a livello comunitario, le condizioni atte a promuovere i principali adeguamenti necessari. CAPITOLO II - PERCHE' LE FERROVIE SONO IN DIFFICOLTA' Declino delle ferrovie 10. Il trasporto ferroviario è iniziato nella prima metà del XIX secolo e si è espanso fino a diventare il principale mezzo di trasporto all'inizio di questo secolo. Successivamente, tuttavia, l'avvento degli autoveicoli a motore a combustione interna ha iniziato a intaccare tale predominio e, dal secondo dopoguerra in poi, il ruolo delle ferrovie nel mercato dei trasporti è stato in costante calo fino a ridursi oggi, agli sgoccioli del XX secolo, a non più del 6% del mercato passeggeri e al 16% del traffico merci. 11. Tra il 1970 e il 1994 il trasporto ferroviario passeggeri è aumentato del 25%, passando da 216 a circa 270 miliardi di chilometri/passeggero all'anno. Nello stesso arco di tempo, tuttavia, il mercato complessivo è raddoppiato e l'uso dell'automobile privata è più che raddoppiato, segnando un incremento del 120%. Sempre nello stesso periodo, il traffico merci ha visto ridursi la propria quota di mercato, scesa da 283 a 220 chilometri-tonnellata, a fronte di un'espansione di quasi il 70% del mercato merci e di un incremento di quasi il 150% del trasporto merci su strada. I dati globali, tuttavia, dipingono ovviamente un quadro parziale della situazione poiché il treno predomina in certi settori, mentre non è competitivo in altri; a questo si aggiunge il fatto che le tendenze registrate ultimamente negli Stati membri appaiono essere, in una certa misura, divergenti. L'allegato 2 presenta una panoramica dell'evoluzione del settore ferroviario e della relativa quota del mercato dei trasporti nel corso degli ultimi decenni. 12. Ma dove porta questa evoluzione generale? Se si estrapola dalle tendenze recenti una previsione per il prossimo decennio, la quota del mercato passeggeri detenuta dalle ferrovie dovrebbe scendere dal 6% al 4%, benché, in termini assoluti, il volume di traffico possa registrare un lieve incremento. La quota delle ferrovie sul mercato merci dovrebbe passare dal 16% al 9%, senza variazioni di rilievo in termini di volume. Il calo della quota di mercato, inoltre, deve essere valutato alla luce dell'incremento del 40% del trasporto passeggeri e del 30% di quello merci previsto per lo stesso periodo. In realtà non si può neppure escludere un decremento anche maggiore, poiché il calo dei flussi potrebbe attivare un circolo vizioso. Ne deriva che esiste una concreta possibilità che il treno possa scomparire da larghi segmenti del mercato del trasporto merci. 13. Benché esemplificative, queste tendenze sono allarmanti ed evocano l'immagine di un grave aumento della congestione, dell'inquinamento e forse degli incidenti; indicano anche che il trasporto graverà sempre più sulle strade, ivi compreso quello di materiali estremamente pericolosi che sarebbe opportuno tenere lontano dalla gente. Ciò non significa che il treno possa risolvere tutti i nostri problemi di trasporto: su certi mercati non può competere e la capacità delle infrastrutture ferroviarie è inoltre ovviamente limitata. Il trasporto ferroviario, tuttavia, può effettivamente contribuire a garantire una mobilità sostenibile, il che sarebbe impossibile se dovessero confermarsi le attuali tendenze. 14. Il trasporto ferroviario rischia di entrare in un circolo vizioso, se già non vi è entrato. Una riduzione dei servizi porta ad un calo, diretto ed indiretto, dei flussi di traffico, poiché vengono meno i vantaggi della rete: i tagli ai servizi regionali, ad esempio, possono ridurre i (lussi di traffico sugli assi principali il che, a sua volta, la lievitare i costi per il traffico residuo. Nel trasporto ferroviario l'effetto è molto marcato, trattandosi di un settore ad alta intensità di capitale ed elevati costi fissi. Il risultato è una spirale ininterrotta di aumenti dei prezzi e calo del traffico, di perdite coperte con aiuti pubblici o prestiti. Poiché i bilanci degli Stati sono già sotto pressione, gli aiuti pubblici saranno sempre più limitati, come dimostra il fatto che alcuni Stati sono già molto meno propensi che in passato a ripianare le perdite delle loro ferrovie. 15. Il risultato finale sarebbe un drastico ridimensionamento dei servizi e la chiusura di buona parte della rete, con effetti disastrosi sul settore ferroviario e sulle imprese fornitrici. Nell'intera Comunità, le imprese ferroviarie impiegano direttamente circa 1. 050. 000 persone (1994): dismettere buona parte della rete significherebbe la perdita di molti di questi impieghi con conseguenze analoghe anche per le imprese fornitrici che perderebbero un importante mercato. Cause del declino 16. Il declino del settore ferroviario negli ultimi cinquantanni è imputabile a diversi fattori, primo fra tutti, forse, l'emergere di altri modi di trasporto, più flessibili e meno costosi, come autobus, autotreni e automobili private. Imprese e privati si sono orientati sempre più verso il trasporto su strada, con il conseguente sviluppo delle reti viarie per far fronte alla crescente domanda. Contemporaneamente si è assistito ad un ridimensionamento della preesistente industria pesante che si serviva tradizionalmente del treno per trasportare i suoi prodotti. Le ferrovie non hanno trovato nuovi mercati di trasporto merci in grado di compensare questa perdita, offrendo servizi spesso considerati poco flessibili, inaffidabili e costosi persino nei settori nei quali avrebbero potuto essere competitive. 17. Mano a mano che il trasporto stradale diventa più efficiente e conveniente, aumenta l'importanza del fatto che i prezzi non tengono spesso conto adeguatamente di tutti i costi reali. Il prezzo che il singolo utente paga non riflette adeguatamente i costi esterni dovuti alla congestione, all'inquinamento e agli incidenti, costi che, nel caso del trasporto su strada, sono spesso più elevati di quelli di altri modi di trasporto, cosicché, in termini di concorrenza, il trasporto su strada risulta favorito a scapito di modi maggiormente ecocompatibili. La Commissione ha esaminato in modo più approfondito questo tema nel Libro verde "Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti"1. Si tratta indubbiamente di un tema importante, tuttavia sarebbe illusorio pensare che il solo prelievo per i costi esterni basti a risvegliare l'interesse per il treno. Il costo è senz'altro uno dei fattori determinanti nella scelta del modo di trasporto, ma ne esistono molti altri, quali la rapidità, l'affidabilità e la flessibilità del servizio. "Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti". COM(95)691 del 20. 12. 95. 18. Il treno ha perso anche un mercato nel quale dovrebbe essere in posizione di forza, ovvero quello del trasporto merci su lunga distanza. Tra le cause vi è il fatto che le ferrovie sono organizzate secondo criteri nazionali e in realtà non esiste un mercato interno dei servizi ferroviari a livello comunitario. L'articolo 10 della direttiva 91/440/CLlr che prevede il libero accesso alle infrastrutture di tutta l'Unione vale attualmente soltanto per gruppi e società internazionali che offrono servizi di trasporto combinato. A questo si aggiunge tutta una serie di ostacoli normativi e amministrativi che concorrono a creare una situazione nella quale è resa impossibile la concorrenza di nuovi operatori e qualsiasi tentativo di organizzare trasporti internazionali che offrano servizi senza soluzione di continuità viene frustrato. I clienti sono scontenti dell'attuale livello di affidabilità, flessibilità e rapidità: i servizi navetta di primaria importanza tra l'interno e i porti sono spesso effettuati a velocità medie che non superano i 20 km all'ora. Come reggere il confronto con il trasporto internazionale su strada grazie al quale la merce viaggia in un automezzo che attraversa rapidamente le frontiere ed è spesso affidata alla stessa persona dal momento della consegna fino al recapito al destinatario, con una chiara definizione delle responsabilità e un servizio di buona qualità! 19. La responsabilità del declino delle ferrovie è in buona parte imputabile ai loro amministratori; tuttavia i rapporti tra Stato e ferrovie sono tra le cause principali del malcontento che circonda il trasporto su rotaia, poiché gli Stati hanno raramente concesso alle aziende ferroviarie di operare con l'autonomia che dovrebbe caratterizzare ogni impresa commerciale. A parte le ingerenze politiche motivate da fini immediati, le autorità hanno spesso preteso il mantenimento di servizi estremamente antieconomici; gli investimenti nel settore ferroviario sono stati spesso insufficienti o male orientati con conseguenti gravi oneri finanziari. I governi vi hanno posto rimedio con cospicui aiuti pubblici che ripianavano le perdite senza essere finalizzati ad alcun obiettivo preciso, come, ad esempio, una maggiore efficienza; gli obiettivi finanziari, infine, mancavano spesso della necessaria chiarezza. 20. Un'altra ragione di declino è stata l'incapacità delle rete ferroviaria di adeguarsi alle nuove caratteristiche delle attività economiche, all'urbanizzazione e ai conseguenti mutamenti dei flussi di traffico: da un lato le infrastrutture esistenti non erano in grado di soddisfare adeguatamente le nuove esigenze, dall'altro restavano in esercizio infrastrutture poco sfruttate che si trasformavano in un mero onere finanziario. Nonostante ingenti investimenti, in parte realizzati negli ultimi anni, in parte progettati, poco o nulla si è fatto per migliorare le infrastrutture ferroviarie mentre si costruivano moderne reti autostradali, con un conseguente aggravio dello squilibrio tra i diversi modi di trasporto. Direttiva del Consiglio del 29 luglio 1991 relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie. (91/440/CEE). GU L 237 del 24. 8. 91. 10 Un nuovo tipo di ferrovie 21. Per superare queste carenze ed essere in grado di cogliere le occasioni future, la Comunità ha bisogno di un nuovo tipo di ferrovie. Le ferrovie devono essere concepite anzitutto come un'impresa, dotata dell'autonomia e delle risorse necessarie per competere, libera dai fardelli del passato. Deve essere inoltre consentito il libero gioco delle forze del mercato, seppur secondo opportune modalità; deve esserci una chiara divisione di responsabilità tra Stato e ferrovie, soprattutto in tema di servizio pubblico. I sistemi ferroviari nazionali devono essere unificati: ovviamente questo implica un grande impegno da parte di tutti coloro che operano nel settore: responsabili amministrativi, lavoratori, Stati membri e fornitori. Da parte sua la Comunità dovrebbe contribuire con un quadro normativo più moderno e misure atte a favorire un'integrazione a livello europeo dei sistemi ferroviari nazionali. La Comunità dovrebbe perciò intervenire in cinque settori principali: finanziamenti, introduzione del gioco delle forze del mercato, servizi pubblici, integrazione dei sistemi nazionali e politica sociale. Le relative idee e proposte sono descritte nei prossimi cinque capitoli. 11 CAPITOLO III - ASPETTI FINANZIARI Problemi irrisolti da lunga data 22. Una vera trasformazione delle ferrovie impone un drastico risanamento finanziario, condizione imprescindibile per una gestione dinamica e indipendente, come precisa chiaramente la direttiva 91/440/CEE relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie. La tradizionale struttura finanziaria delle ferrovie, tuttavia, avrebbe accelerato il loro declino anche se tutti gli altri fattori fossero stati favorevoli al settore. Gli aiuti pubblici hanno ripianato i disavanzi senza perseguire alcun obiettivo concreto. Gli obiettivi finanziari erano imprecisi e gli incentivi ad una gestione efficace del tutto inesistenti. La concorrenza non ha funzionato per controllare i disavanzi e l'indebitamento. L'imputazione dei costi e delle entrate è stata inadeguata: a volte è slato difficile determinare persino se un servizio fosse in attivo o in passivo. Gli investimenti, benché ingenti, spesso non sono riusciti a soddisfare le esigenze dell'utenza limitandosi a dissanguare le casse. I prestiti erano generalmente mantenuti entro il tetto previsto per il debito pubblico, ma, paradossalmente, erano spesso concessi senza tener conto della reale solidità finanziaria ed economica del beneficiario. 23. Nel contempo gli Stati hanno imposto obblighi, diretti o indiretti, senza definirli chiaramente e senza offrire alle ferrovie un'adeguata compensazione finanziaria diretta. Gran parte degli obblighi hanno riguardato i servizi di trasporto di interesse pubblico; alcuni si riferivano a obiettivi di più ampia portata, quale l'occupazione, la tutela dello Stato sociale e lo sviluppo regionale. Le ferrovie dovevano anche riservare le loro commesse a produttori nazionali, senza potersi rivolgere al mercato internazionale, con un notevole aggravio dei costi. Bisogna riconoscere, tuttavia, che c'è stato un certo chiarimento delle rispettive responsabilità finanziarie degli Stati e delle aziende ferroviarie. La Comunità ha adottato un ampio corpus legis in materia di finanziamenti al settore ferroviario3 e alcuni Stati membri hanno notevolmente chiarito e migliorato la situazione finanziaria delle rispettive ferrovie. L'assetto finanziario di buona parte del trasporto ferroviario resta tuttavia molto confuso e rappresenta un grave impedimento al miglioramento dei servizi e dell'efficienza del settore. Direttiva del Consiglio 91/440/CEE citata. Regolamento del Consiglio (CEE) n. 1191/69 del 26 giugno 1969 (GU L 156 del 28. 06. 1969), modificato dal regolamento del Consiglio (CEE) n. 1893/91 del 20 giugno 1991 (GU L 169 del 29. 06. 1991) relativo all'azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile. Regolamento del Consiglio (CEE) n. 1192/69 del 26 giugno 1969 relativo alle norme comuni per la normalizzazione dei conti delle aziende ferroviarie. GU L 156 del 28. 06. 1969. Regolamento del Consiglio (CEE) n. 1107/70 del 4 giugno 1970 relativo agli aiuti accordati al settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile. GU L 130 del 15. 06. 1970. 12 Tendenze recenti 24. L'analisi di alcune recenti tendenze offre spunti interessanti, benché gli indicatori generali nascondano prestazioni molto divergenti. Partendo dalle entrate, sia nel settore merci sia in quello passeggeri, gli introiti sono in continuo calo ormai da molto tempo. Questa tendenza rispecchia certo la riduzione del traffico merci e il ristagno di quello passeggeri, ma è anche imputabile ad una drastica diminuzione delle rese, ovvero delle entrate per chilometro/passeggero o tonnellata. Gli introiti garantiti dalle attuali tariffe coprono circa il 65% dei proventi complessivi dell'esercizio; gli aiuti al funzionamento sono andati ovviamente aumentando, benché negli ultimi anni si sia assistito ad un certo ridimensionamento. 25. L'incidenza degli oneri salariali sui costi di esercizio si era ridotta negli anni "80, ma ha ripreso a crescere dal 1990 arrivando a costituire attualmente circa il 63% del totale dei costi di esercizio. Il notevole ridimensionamento degli organici è stato infatti neutralizzato dall'incremento del costo per addetto. Emerge anche la tendenza all'aumento dell'intensità di capitale nel settore ferroviario: se verso la metà degli anni '80, per generare un'unità di prodotto servivano due unità di capitale, nel 1994 si era saliti a più di tre. Il capitale delle ferrovie è stato allargato per finanziare tali necessità, con una conseguente notevole espansione dell'indebitamento negli anni '90, benché, rispetto al capitale totale, l'indebitamento si fosse ridotto in termini percentuali grazie a iniezioni di fondi pubblici. Contestualmente alla crescita dell'indebitamento, il peso degli interessi è salito al 15% circa dei proventi dell'attività produttiva, aggravando le perdite. Principi di base 26. Perché il settore ferroviario possa prosperare è essenziale definire chiari obiettivi finanziari e una netta divisione delle responsabilità tra Stato e ferrovie; perché la ristrutturazione possa riuscire, il settore si deve scrollare di dosso il fardello dei debiti passati. Le ferrovie devono essere dotate di un assetto finanziario che consenta una gestione realmente autonoma come avviene in altri settori, ma devono anche assumersi responsabilità decisamente maggiori sotto il profilo finanziario. L'assetto finanziario delle ferrovie dovrebbe essere riorganizzato secondo i seguenti principi: - gli Stati membri devono liberare le ferrovie dal fardello dei debiti pregressi; - le ferrovie devono essere gestite come vere e proprie imprese; - gli Stati membri devono prevedere una compensazione adeguata per il servizio pubblico effettuato e per eventuali costi sociali eccezionali. A parte questo tipo di compensazione ed il sostegno per particolari investimenti infrastnitturali (cfr. § 31), le ferrovie devono autofinanziarsi senza trasferimenti dello Stato. 13 27. Trattasi dei principi stabiliti dalla normativa comunitaria sul finanziamento delle ferrovie (cfr. § 23). Applicati integralmente e rafforzati ove necessario, essi offrirebbero un quadro corretto per il risanamento finanziario del settore. Il ruolo principale, tuttavia, spetta agli Stati e alle ferrovie: i primi devono assumersi le loro responsabilità ripianando il debito pregresso, ponendo in essere una struttura sana per il futuro e compensando le ferrovie per i servizi prestati; queste ultime devono tagliare drasticamente i costi e migliorare la gestione finanziaria imputando accuratamente, ad esempio, i costi e i proventi. Politiche specifiche 28. Le ferrovie non possono affrontare il futuro sotto il fardello dell'indebitamento passato. Il regolamento (CEE) n. 1107/70 consente agli Stati membri di concedere aiuti finanziari, senza previa notifica, a diversi fini, compreso il rimborso di prestiti. A decorrere dal 1° gennaio 1993, data di entrata in vigore della direttiva 91/440/CEE, sono applicabili gli articoli 77, 92 e 93, in base ai quali gli Stati membri sono tenuti a contribuire ad una riduzione dell'indebitamento fino ad un livello compatibile con una sana gestione finanziaria e devono operare per migliorare la situazione finanziaria delle ferrovie. Non tutti gli Stati hanno tuttavia ottemperato a questi obblighi in pari misura. A partire dal 1997 la Commissione intende riferire, con frequenza regolare, in merito ai progressi realizzati dagli Stati membri nella riduzione del debito e nel risanamento della situazione finanziaria delle ferrovie, tenendo conto del fatto che, per rispettare i criteri di convergenza previsti per l'Unione economica e monetaria, alcuni Stati intendono eventualmente scaglionare la riduzione del debito su un determinato periodo di tempo. finanziare o 29. Gli Stati membri sono anche tenuti a contribuire a ridurre l'indebitamento recente, ovvero quello accumulato a partire dal 1993; tuttavia, gli aiuti pubblici finalizzati a questo scopo e al ripianamento delle perdite di esercizio sono subordinati alle norme in materia di aiuti di Stato contenute nel trattato, come previsto chiaramente nella direttiva 91/440/CEE: gli Stati membri sono tenuti a notificare alla Commissione l'intenzione di concedere aiuti pubblici e ad ottenerne previa autorizzazione. Le norme comunitarie in materia di aiuti di Stato non consentono agi Stati di accollarsi o garantire tale e indebitamento, incondizionatamente, poiché non è così che si promuove una sana gestione finanziaria e una maggiore competitività. La Commissione autorizzerà tali aiuti di Stato soltanto se conformi alle disposizioni del trattato, segnatamente al disposto dell'articolo 92. In pratica, condizione necessaria, ma non sempre sufficiente, per la concessione di tale autorizzazione, è l'esistenza di un programma di ristrutturazione conforme agli orientamenti comunitari4. Trattasi di evolvere progressivamente verso il ripristino dell'efficienza economico-finanziaria entro un lasso di tempo ragionevole, prospettando obiettivi chiari corredati da misure concrete per aumentare i proventi e ridurre i costi. Se del caso, la Commissione provvederà inoltre ad elaborare norme e orientamenti più precisi. ripianare perdite di esercizio all'infinito Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (GU C 368 del 23. 12. 1994). 14 30. In determinate condizioni l'applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato lascerebbe impregiudicate le compensazioni finanziarie corrisposte dagli Stati membri alle ferrovie in cambio della fornitura di servizi pubblici (cfr. capitolo V). Se tali servizi pubblici sono prestati in base a contratti aggiudicati a seguito di gare trasparenti e non discriminatorie, i relativi corrispettivi non vengono considerati aiuti di Stato, bensì il pagamento dovuto per un servizio di trasporto. Comunque i compensi non conformi a questi requisiti sono per il momento esonerati dall'obbligo di notifica ai sensi delle regole in materia di aiuti di Stato (ex regolamento (CEE) n. 1192/69 in materia di inoltre prevista una normalizzazione dei conti delle aziende ferroviarie). È compensazione per oneri sociali eccezionali ad esclusivo carico delle aziende ferroviarie, quali, ad esempio, prepensionamenti e particolari prestazioni previdenziali. Dall'entrata in vigore del regolamento nel 1969 questi oneri sono andati calando; la Commissione si riserva di valutare le modalità di applicazione di tale regolamento e la sua pertinenza nella situazione attuale. 31. Gli Stati membri restano in linea generale responsabili dello sviluppo delle infrastrutture ferroviarie. Aumenta l'interesse per una partecipazione dei privati a nuovi grandi progetti; tuttavia, benché interessati, gli investitori privati sono spesso scoraggiati da investimenti autonomi perché ciò che è socialmente utile non produce necessariamente profitti e il rendimento è scarso e incerto. Una miscela di pubblico e privato rappresenta pertanto la forma più promettente di finanziamento per grandi progetti infrastrutturali, in particolare per i progetti delle reti transeuropee (TEN) riconosciuti come prioritari dal Consiglio europeo di Essen. E' prassi della Commissione autorizzare gli investimenti pubblici per infrastrutture, a condizione che queste siano accessibili a tutti in condizioni non discriminatorie e siano evitate le distorsioni di concorrenza. In un'ottica a breve termine, gli Stati possono legittimamente finanziare investimenti nelle infrastrutture ferroviarie a titolo di compensazione per i costi esterni nel settore stradale che restano scoperti o per perseguire obiettivi non strettamente connessi al settore dei trasporti, quali, ad esempio, lo sviluppo regionale, purché sussistano le condizioni menzionate. È vero, tuttavia, che tale prassi non risolve necessariamente tutti i problemi di distorsione della concorrenza, segnatamente quelli derivanti dalle diverse regole che gli Stati membri applicano ai vari modi di trasporto. La Commissione ritiene inoltre che, a lungo termine, gli utenti di tutti i modi di trasporto dovrebbero coprire integralmente il costo delle infrastrutture e intende effettuare uno studio sull'imputazione dei costi dell'infrastruttura al fine di definire ulteriori principi comuni (cfr. § 51). "4& 15 Riepilogo delle proposte 32. A partire dal 1997, la Commissione riferirà regolarmente in merito ai progressi realizzati dagli Stati membri per ridurre l'indebitamento e migliorare la situazione finanziaria delle ferrovie. Nel caso di debiti accumulati dopo il 1993 e di perdite correnti, la Commissione autorizzerà eventuali aiuti di Stato soltanto se conformi alle disposizioni del trattato (in pratica, solo se collegati ad un programma di ristrutturazione atto a promuovere un graduale ripristino dell'efficienza economico-finanziaria), elaborando, se necessario, norme e orientamenti specifici. La Commissione valuterà l'applicazione della legislazione comunitaria relativa alla normalizzazione dei conti delle ferrovie e l'adeguatezza della stessa alla situazione presente. Grazie ai principi comuni che la Commissione definirà in materia di determinazione dei prezzi dovrebbero essere escluse le distorsioni della concorrenza tra i vari modi di trasporto. 16 CAPITOLO IV - APERTURA DEL SETTORE FERROVIARIO ALLA LIBERA CONCORRENZA 33. Il libero gioco delle forze del mercato rappresenta un elemento chiave della strategia proposta per rilanciare il trasporto ferroviario. Amministratori e dipendenti sarebbero così incentivati a contenere i costi, migliorare la qualità del servizio e sviluppare nuovi prodotti e nuovi mercati. Gli attuali incentivi sono in genere piuttosto limitati e raramente portano alle ferrovie vantaggi finanziari rilevanti. Le modalità pratiche per un'apertura ottimale al libero gioco delle forze di mercato dovranno probabilmente variare nei diversi comparti del sistema ferroviario ed adattarsi nel tempo, mano a mano che procederà l'integrazione del mercato ferroviario a livello europeo. Diritti di accesso nel trasporto merci e nel trasporto internazionale passeggeri 34. Il settore ferroviario ha assoluto bisogno di capitali freschi ed iniziative volte a rivitalizzare i servizi. La libertà di accesso alle infrastrutture ferroviarie permetterebbe a nuovi operatori di scendere in campo con un'offerta di servizi nuovi e migliorati; la concorrenza stimolerebbe gli operatori già installati a curare maggiormente le loro prestazioni, esattamente come nel caso di altre imprese pubbliche esposte alla concorrenza. Un accesso aperto permetterebbe anche agli operatori del trasporto di sviluppare i servizi richiesti in un'area senza frontiere e di scoprire nuovi mercati. Oggi un servizio di trasporto ferroviario è costituito generalmente dalla somma di diversi servizi nazionali; è raro che un unico operatore sia responsabile dell'intero servizio internazionale da un estremo all'altro. Questa frammentazione risulta particolarmente pregiudizievole nel caso del trasporto merci, settore nel quale il mercato esige sempre più un servizio senza soluzione di continuità, con un completo supporto logistico: lo ottiene da altri modi di trasporto, ma non dal treno. 35. Un accesso aperto significa applicare al settore ferroviario il principio della libertà di prestazione dei servizi, sebbene tardivamente rispetto ad altri modi di trasporto. La Commissione è fermamente impegnata nell'applicazione di questo principio ove opportuno, pur ammettendo una sua realizzazione per tappe, tenendo conto delle specificità dei singoli settori. Nel caso dei trasporti ferroviari, la Comunità ha fatto un primo passo con la direttiva 91/440/CEE relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie introducendo il diritto di accesso all'infrastruttura per i raggruppamenti internazionali di imprese ferroviarie che prestino servizi internazionali tra gli Stati membri in cui sono stabilite e riconoscendo agli operatori che offrono servizi internazionali di trasporto combinato il diritto di operare sull'intero territorio comunitario. Anzi, poiché alcuni paesi non hanno ancora recepito integralmente la direttiva 91/440/CEE (cfr. allegato 1), la Commissione ha avviato le procedure di infrazione contro sei Stati membri. 17 36. L'effettivo esercizio dei diritti di accesso introdotti con la direttiva 91/440/CEE, tuttavia, è stato limitato dal fatto che le direttive complementari del 1995\ che definiscono le condizioni di accesso (rilascio di licenze, ripartizione delle capacità dell'infrastruttura e dei diritti), dovranno essere recepite soltanto a partire dal giugno 1997, nonché dalla condizione di appartenenza ad un raggruppamento internazionale, fatta eccezione per gli operatori che effettuano servizi di trasporto combinato. Ciò significa che, nel caso del trasporto merci, una singola impresa ferroviaria non potrebbe sviluppare una catena di trasporto completa coprendo tratte nazionali e internazionali. Dal 1991 ad oggi, inoltre, le ferrovie hanno continuato a perdere quote di mercato, il che rende il rilancio più urgente che mai. Nel luglio 1995, pertanto, la Commissione ha proposto di estendere i diritti di accesso a tutti i servizi di trasporto merci, nazionali e internazionali, e al trasporto internazionale passeggeri, abolendo il requisito della costituzione di un raggruppamento6. Questi servizi possono di solito essere gestiti in base a criteri commerciali: la libertà di accesso dovrebbe quindi attrarre capitali freschi e nuovi operatori. La Commissione intende adoperarsi per una rapida adozione della sua proposta7. Direttiva del Consiglio 95/18/CE del 19 giugno 1995 relativa al rilascio di licenze alle imprese ferroviarie. GU L 143 del 27. 06. 95. Direttiva del Consiglio 95/19/CE del 19 giugno 1995 relativa alla ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e alla riscossione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura. GU L 143 del 27. 06. 95. Comunicazione della Commissione relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie. COM(95)337 def. del 19. 07. 95. È opportuno ricordare in proposito che l'introduzione di una più intensa concorrenza deve essere vista in un contesto intermodale. Come ampiamente illustrato nel presente Libro, è possibile che le ferrovie abbiano bisogno di un certo sostegno per porre in essere la necessaria ristrutturazione e ripristinare l'efficienza economico-finanziaria e che, se in concorrenza con altri modi di trasporto, esse non siano in grado di far fronte a tutti i costi dell'infrastruttura. Ciò non significa, tuttavia, che il trasporto ferroviario debba essere protetto dalla concorrenza degli altri modi di trasporto ed è per questo che la Commissione, in una recente proposta volta a modificare il regolamento (CEE) n. 684/92 del Consiglio relativo al trasporto internazionale viaggiatori, ha suggerito l'abolizione di una clausola di salvaguardia in virtù della quale gli Stati membri possono negare l'autorizzazione ad effettuare un sevizio internazionale di autobus qualora sussista il rischio di gravi ripercussioni negative su un analogo servizio ferroviario. Va detto, incidentalmente, che, a conoscenza della Commissione, tale clausola di salvaguardia non è mai stata concretamente applicata. 18 Superstrade del trasporto merci su ferrovia 37. La Commissione è decisa a pervenire rapidamente ad un'apertura completa dell'accesso all'infrastruttura ferroviaria per i servizi di trasporto merci. Gli operatori comunitari potranno così individuare e cogliere ogni occasione, condizione indispensabile per arrestare il declino delle ferrovie sul mercato del trasporto merci. In attesa di pervenire a tale traguardo, tuttavia, servono misure provvisorie atte a consentire lo sfruttamento delle potenzialità del trasporto merci, il cui sviluppo è stato fino ad oggi ostacolato dall'esistenza delle varie aziende ferroviarie nazionali, dotate di organizzazione e procedure diverse. Un gruppo di esperti composto da operatori del trasporto ferroviario, imprese di trasporto e associazioni sindacali ha raccomandato alla Commissione di promuovere la costituzione di varie superstrade ferroviarie transeuropee per il trasporto merci8. Secondo l'idea di fondo la Commissione spingerebbe gli Stati membri a scegliere un certo numero di assi promettenti, previa consultazione degli organismi preposti alle infrastrutture, delle ferrovie e dei trasportatori. Tutti i responsabili di concederebbero contemporaneamente accesso all'infrastruttura per ogni tipo di servizio merci, riservando la priorità al trasporto merci nell'attribuzione dei percorsi ferroviari; sarebbero garantite ai l'uso dell'infrastruttura e ridotti al minimo i tempi di attesa alle frontiere per l'espletamento di formalità amministrative. tariffe corrette e convenienti per su un certo infrastrutture trasportatori ubicate asse commercializzerebbero 38. Le richieste di autorizzazione di transito dovrebbero essere evase con la massima rapidità grazie alla loro centralizzazione presso uno sportello unico; i responsabili dell'infrastruttura loro infrastruttura, in base a tariffe e condizioni comuni, conformi, ovviamente, alle disposizioni comunitarie, collaborando per migliorare i flussi del traffico merci e riducendo, di concerto con le imprese ferroviarie, i tempi morti alle frontiere per il disbrigo di formalità prettamente ferroviarie. Tuttavia, poiché le superstrade del trasporto merci dovranno essere realizzate in tempi rapidi, in quanto provvedimento interlocutorio, la loro costituzione lascia impregiudicate decisioni più a lungo termine in materia di investimenti in infrastrutture o di specifiche tecniche. congiuntamente l'accesso alla 39. La creazione di queste superstrade comporterebbe una vasta gamma di vantaggi: i responsabili delle infrastrutture acquisirebbero un'esperienza di collaborazione atta a generalizzare una nuova concezione dell'infrastruttura e del relativo potenziale di offerta di servizi di diverso tipo, ivi compreso il trasporto di merci pericolose. La libertà di accesso dovrebbe attrarre nuovi operatori e l'esistenza di un unico sportello semplificherebbe enormemente la concessione delle autorizzazioni di transito. Il risultato complessivo sarebbe un incremento del valore totale del trasporto merci ferroviario a vantaggio di tutti gli operatori. Se gli Stati membri vogliono arrestare il declino del trasporto merci su rotaia, devono intervenire tempestivamente in prima persona inducendo i responsabili dell'infrastruttura a intensificare la collaborazione. Le difficoltà pratiche certamente non mancano, ma se affrontate con spirito di collaborazione non Il futuro del trasporto ferroviario in Europa. Relazione del gruppo di esperti al commissario europeo responsabile per i trasporti, Neil Kinnock. 19. 06. 96. 19 dovrebbero essere insormontabili. 40. La Commissione desidera promuovere una rapida realizzazione di queste superstrade del trasporto merci: nell'autunno 1996 presenterà un documento circostanziato e organizzerà quanto prima una conferenza per discutere della creazione di questi corridoi alla presenza dei responsabili delle infrastrutture e di attuali o potenziali operatori del trasporto su rotaia. La figura 1 riportata in allegato presenta una mappa indicativa degli assi che potrebbero comporre questa rete di superstrade. Trasporto nazionale passeggeri e diritti di esclusiva 41. Migliorare il servizio nel settore del trasporto nazionale passeggeri è importante quanto in altri segmenti del mercato. Buona parte dell'utenza è scontenta del servizio che riceve, lo reputa inaffidabile, poco puntuale e lo associa ad un insufficiente livello di comodità. L'immagine che il cittadino ha del trasporto ferroviario, come pure dei trasporti pubblici in generale, è spesso quella di imprese da sovvenzionare. Ne consegue che la gente preferisce ricorrere all'automobile privata anche in città congestionate dal traffico. I risultati economici relativamente scarsi realizzati dalle ferrovie sono una delle cause dell'utente insoddisfatto insieme alle politiche degli Stati che spesso non definiscono chiare priorità e lasciano questi servizi nelle mani di monopoli preesistenti, privi di obiettivi sufficientemente definiti e quasi sempre protetti dagli stimoli della concorrenza. 42. Il libero gioco delle forze del mercato potrebbe migliorare il servizio nazionale passeggeri quanto quello internazionale e il trasporto merci: si tratta semplicemente di individuare il modo migliore per raggiungere lo scopo. Per alcuni servizi, come quelli sulla lunga distanza, aprire l'accesso all'infrastruttura potrebbe rappresentare la soluzione ottimale, con il vantaggio di offrire ampio spazio a nuovi operatori e garantire la massima libertà di prestazione dei servizi, conformemente allo spirito del trattato. Questa soluzione, tuttavia, potrebbe non apparire conveniente per servizi gestiti su reti ad alta densità e sfruttamento, come quelle urbane e regionali, dove la stessa infrastruttura può essere utilizzata per servizi diversi, ponendo complessi problemi di assegnazione dei permessi di transito e di ripartizione dei costi tra i vari operatori. Per ottimizzare gli orari e mantenere i vantaggi della rete serve un coordinamento, ad esempio sotto forma di sistemi comuni di informazione e di emissione di biglietti. Gran parte dei servizi di trasporto nazionali, a prescindere dai risultati economici, sono equiparati a servizi pubblici; si possono offrire servizi pubblici migliori a costi più convenienti col sistema della concessione in esclusiva, riducendo così rischi e incertezze (cfr. capitolo V, § 58). 43. Per i servizi per i quali la soluzione del libero accesso all'infrastruttura non è opportuna o praticabile, la concessione in esclusiva potrebbe rappresentare una strategia più adatta. Il gioco delle forze del mercato potrebbe essere realizzato mediante l'assegnazione di tali concessioni previa aggiudicazione su scala comunitaria; il bando di gara dovrebbe precisare chiaramente il tipo di servizio richiesto e i limiti della concessione. L'esclusiva non dovrà superare quanto strettamente necessario per garantire la prestazione del servizio e dovrà quindi essere limitata nel tempo e nello spazio; dovrà essere definita con precisione e risultare adeguata alle specificità del settore ferroviario. 20 44. Il ricorso alla procedura di aggiudicazione comporta anche la necessità di affrontare varie questioni pratiche, come quella della fornitura e della proprietà del materiale rotabile, dell'entità di eventuali compensazioni interne dei costi, della salvaguardia dei vantaggi offerti dalla rete e dell'accesso a strutture come quelle di manutenzione e pulizia. Altre questioni riguardano la definizione precisa delle attività assoggettabili a procedure di aggiudicazione, il mantenimento di un livello di investimenti adeguato e l'introduzione di incentivi e penalità efficaci in funzione dei risultati. Un altro tema importante è quello della graduale introduzione dei cambiamenti necessari. La Commissione intende vagliare scrupolosamente le varie modalità pratiche disponibili per dar corso al libero gioco delle forze del mercato e presenterà quindi proposte in materia. Condizioni di accesso 45. L'introduzione di diritti di accesso rappresenta il primo passo, il secondo consiste nel creare le condizioni necessarie per un loro reale esercizio. Come indicato nel § 36, la Comunità ha avviato questo processo adottando, l'anno scorso, due direttive in materia di rilascio di licenze, ripartizione delle capacità dell'infrastruttura e imputazione dei costi per il suo uso, direttive che chiariscono come dare pratica esecuzione ai diritti di accesso previsti dalla direttiva 91/440/CEE, ma non definiscono tutte le questioni normative. 46. Restano infatti da affrontare temi essenziali. La disciplina del trasporto ferroviario è particolarmente complessa giacché tocca aspetti che riguardano, tra l'altro, il rilascio delle licenze, i diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura, l'assegnazione dei percorsi, le certificazioni di sicurezza per servizi particolari, l'interoperabilità, le norme tecniche, le valutazioni di conformità e le condizioni di lavoro. Tale disciplina, inoltre, dipende da tutta una serie di soggetti diversi: Comunità, governi, enti pubblici, organismi internazionali e, per tener conto della loro tradizionale autonomia di regolamentazione, le aziende ferroviarie stesse. Alcune questioni sono di particolare interesse per la Comunità, ad esempio, i diritti d'uso per l'infrastruttura, i criteri di ripartizione delle linee e l'indipendenza delle procedure di assegnazione, oltre alle questioni più squisitamente tecniche trattate al capitolo VI. 47. Un altro problema è quello della compatibilità degli accordi tra imprese ferroviarie con la normativa comunitaria. È possibile, ad esempio, che alcuni operatori vogliano costituire raggruppamenti per usufruire dei diritti di accesso introdotti con la direttiva 91/44/CEE (cfr. § 35), oppure cooperare nel settore del trasporto combinato internazionale. Per quest'ultima attività la Commissione ha concesso una deroga in forza delle norme di concorrenza agli accordi di cooperazione tra imprese ferroviarie (caso IV-35 III, decisione del 24. 07. 95 - Union Internationale des Chemins de Fer) e, entro la fine del 1997, riferirà in merito all'attuazione di tale decisione. La Commissione intende ora verificare l'eventuale necessità di ulteriori chiarimenti sulle possibilità e condizioni di esecuzione per gli accordi di cooperazione tra imprese ferroviarie, ad esempio in materia di uso condiviso di carrozze, e adotterà le eventuali misure necessarie. 21 Costi e capacità dell' infrastruttura : diritti d'uso e assegnazione 48. Il costo dell'infrastruttura incide pesantemente sui costi globali delle ferrovie. Il gruppo di esperti costituito dal commissario Kinnock ha reputato il costo dell'infrastruttura troppo elevato, identificandolo come una delle principali concause del declino del settore ferroviario. Poiché i proprietari delle infrastrutture godono di una posizione di monopolio nei confronti degli operatori ferroviari, bisogna introdurre un meccanismo in grado di incentivarli a migliorare l'efficienza e ridurre i costi. L'importanza di questo meccanismo andrà crescendo mano a mano che si perfezionerà la separazione tra gestione dell'infrastruttura ferroviaria e attività di trasporto. Il gruppo ha anche sottolineato come la struttura organizzativa dell'ente proprietario dell'infrastruttura ne influenzi la capacità di ridurre i costi. 49. Stabilire principi chiari per l'imputazione dei diritti d'uso dell'infrastruttura è un requisito essenziale per far funzionare il nuovo sistema ferroviario. Con la separazione della gestione dell'infrastruttura dall'attività di trasporto i rapporti tra i due comparti del sistema ferroviario devono essere espliciti e trasparenti. A livello comunitario si sono già fatti strada sistemi diversi: ad esempio, la Repubblica federale tedesca e il Regno Unito intendono imputare integralmente i costi, mentre i Paesi Bassi e la Spagna consentono l'utilizzo gratuito dell'infrastruttura, almeno per un periodo transitorio. Viene spontaneo chiedersi se questi comportamenti diversi complicheranno l'accesso di nuovi operatori e, anche a parità di costi, renderanno l'uso di alcuni corridoi più oneroso di quello di altri, il che potrebbe risultare problematico dal punto di vista dei trasporti e del mercato interno. La Commissione valuterà la situazione per verificare l'eventuale necessità di ulteriori norme armonizzate a livello UE. Se il proprietario non fa pagare l'accesso all'infrastruttura, ma può contare sul rimborso dei costi da parte dello Stato, il costo effettivo dei servizi ferroviari risulterà più nebuloso e minore sarà di conseguenza la pressione per una riduzione dei costi dell'infrastruttura. 50. L'imputazione dei costi dell'infrastruttura di trasporto, tuttavia, costituisce un elemento molto importante anche nel contesto globale della politica comune dei trasporti. Il filo conduttore del Libro verde della Commissione "Verso una corretta ed efficiente determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti" è la convinzione che, nella misura del possibile, il prelievo dovrebbe riflettere i costi diretti ed i costi marginali esterni, permettere il loro integrale recupero ed essere commisurato ai costi causati dagli utenti. Questo è l'obiettivo a lungo termine che la politica dei trasporti deve perseguire; a breve termine, gli Stati possono finanziare investimenti per infrastrutture ferroviarie al fine di compensare il mancato prelievo per i costi esterni nel settore del trasporto stradale, ovvero per conseguire obiettivi non collegati al settore dei trasporti, come ad esempio lo sviluppo regionale, a condizione che tali interventi non provochino inaccettabili distorsioni di concorrenza. I potenziali problemi di concorrenza tra operatori dello stesso modo di trasporto o tra diversi modi sono tra i motivi principali che hanno indotto la Commissione ad avviare uno studio sull'imputazione dei costi al fine di definire ulteriori principi comuni. 22 51. Tale studio sull'orientamento globale da seguire nell'imputazione dei costi dell'infrastruttura dovrà conciliare scopi contraddittori; i diritti di uso, ad esempio, pur tenendo conto dei costi del trasporto stradale rimasti scoperti, devono tuttavia mantenersi ad un livello abbastanza elevato da rappresentare un incentivo alla riduzione dei costi dell'infrastruttura. Si dovrà scegliere tra finanziamento pubblico diretto a coloro che prestano un servizio pubblico, oppure aiuti destinati a ridurre il costo dell'infrastruttura; si dovranno conciliare prezzi fissi, eventualmente calcolati in modo da coprire anche i costi marginali, con diritti negoziati in modo da tener conto della congestione e delle insufficienti capacità. ripartite a 52. Anche in presenza di sofisticati sistemi di imputazione dei costi, le capacità dell'infrastruttura livello continuerebbero naturalmente ad essere amministrativo perché per elaborare orari estremamente complessi le ferrovie hanno bisogno di stabilità e di certezze operative. Per impegnare ingenti risorse operatori e gestori delle infrastrutture hanno bisogno di continuità e questo non cambierà neppure con una maggiore liberalizzazione. Pur riconoscendo la necessità di mantenere in capo ad organi amministrativi la ripartizione della capacità, la Commissione si preoccupa sotto un duplice profilo: gli orari devono avere connotazioni di apertura e di flessibilità sufficienti per permettere a nuovi concorrenti di ottenere l'uso delle linee e, in proposito, la Commissione plaude all'ammodernamento della procedura di elaborazione degli orari introdotta dalle stesse imprese ferroviarie> in secondo luogo, la ripartizione e l'imputazione dei costi devono seguire principi coerenti: ad esempio, i diritti d'uso per i servizi di trasporto che ottengono priorità su linee congestionate dovrebbero essere più elevati. Occorre quindi elaborare ulteriori criteri di assegnazione e principi per i diritti d'uso. Non appena ultimati i necessari studi preparatori, la Commissione proporrà una serie di nuovi criteri per disciplinare i diritti d'uso e l'assegnazione delle capacità dell'infrastruttura. Indipendenza della procedura di ripartizione 53. Se si vuole garantire a tutti gli operatori del settore dei trasporti l'accesso all'infrastruttura a condizioni eque non si può delegare competenza esclusiva e definitiva per la ripartizione delle linee ad un ente che effettua a sua volta servizi di trasporto; il conflitto di interessi sarebbe ovvio: un'impresa non può essere contemporaneamente concorrente e arbitro delle possibilità di accesso al mercato in questione. Gli articoli 86 e 90, paragrafo 1 del trattato, vietano ad un'impresa ferroviaria in posizione dominante di decidere quali soggetti possano farle concorrenza. Benché le imprese ferroviarie mantengano la competenza a decidere gli orari, compito estremamente complesso che comporta la necessità di conciliare migliaia di transiti di convogli, occorre che un organismo indipendente cui spetti l'ultima parola in caso di controversia sia chiamato a compiti di supervisione. La Commissione veglierà sul rispetto dei principi comunitari nel contesto del recepimento della direttiva 95/19/CE relativa alla ripartizione delle capacità e alla riscossione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria, oltre a verificare se le disposizioni contenute in tale direttiva siano sufficienti a garantire una reale indipendenza, presentando eventualmente proposte atte a promuovere, se del caso, procedure di ripartizione più rigorose. L'esistenza di un meccanismo di appello indipendente o l'assenza di comportamenti apertamente discriminatori non costituiscono di per sé condizione sufficiente per escludere eventuali violazioni degli articoli 86 e 90, 23 paragrafo 1 del trattato. 54. Anche in presenza di un'autorità indipendente, tuttavia, i nuovi operatori possono incontrare difficoltà pratiche per avere accesso ad infrastrutture gestite da un sistema ferroviario integrato: essendo concepito per lo scopo precipuo di produrre e vendere i propri servizi e non per commercializzare l'uso dell'infrastruttura, tale sistema potrebbe infatti non essere in grado di svolgere efficacemente questo ruolo. La Commissione ritiene pertanto necessaria una modifica della direttiva 91/440/CEE al fine di imporre agli Stati membri in cui operano imprese ferroviarie integrate la costituzione di due unità operative con gestione e bilanci separati. 55. Per risolvere la problematica connessa all'assegnazione dell'infrastruttura e all'integrazione globale dei sistemi ferroviari nazionali è opportuno esaminare diverse alternative. La prima potrebbe consistere nella costituzione di un'Agenzia europea per le ferrovie, come proposto dal gruppo di esperti al commissario responsabile per i trasporti (cfr. § 38), incaricata di affrontare direttamente le difficoltà connesse all'esistenza degli enti nazionali, le cui funzioni in parte hanno sostanzialmente dimensione europea, quali la vigilanza sulle procedure di assegnazione delle capacità dell'infrastruttura, l'armonizzazione tecnica e le norme di sicurezza per promuovere l'interoperabilità e la costituzione di un mercato unico delle apparecchiature ferroviarie (cfr. capitolo VI). In questo contesto, un'Agenzia europea per le ferrovie potrebbe senz'altro dare un valido contributo; pur consapevole della portata dell'iniziativa, la Commissione ritiene che la proposta debba essere valutata con grande attenzione, soprattutto per quanto attiene agli aspetti tecnici e istituzionali. 24 Riepilogo delle proposte 56. La Commissione conferma la proposta presentata nel luglio 1995 volta a modificare la direttiva 91/440/CEE al fine di estendere i diritti di accesso all'infrastruttura ferroviaria a tutti gli operatori del trasporto merci e del trasporto internazionale passeggeri. La Commissione intende adoperarsi per una sua rapida adozione. In relazione al trasporto nazionale passeggeri, la Commissione esaminerà le modalità pratiche più idonee ad introdurre il gioco delle forze del mercato e presenterà quindi proposte in materia. La Commissione proporrà una modifica della legislazione comunitaria per imporre la in due unità operative distinte, con singola gestione e bilancio, separazione dell'esercizio dell'infrastruttura e delle attività di trasporto. La Commissione intende promuovere la rapida creazione di alcune superstrade ferroviarie il trasporto merci, pubblicando un documento particolareggiato nel prossimo autunno e organizzando quanto prima una conferenza in merito. transeuropee per La Commissione esaminerà ulteriori principi per la ripartizione delle capacità e l'imputazione dei diritti d'utilizzo dell'infrastruttura, presentando adeguate proposte. La Commissione vagherà le varie alternative disponibili per migliorare il quadro istituzionale per lo sviluppo futuro del settore ferroviario (compresa la costituzione di un'Agenzia europea per le ferrovie). La Commissione verificherà la necessità di un chiarimento delle possibilità e delle condizioni di esenzione per gli accordi di cooperazione tra imprese ferroviarie, adottando le eventuali misure necessarie. 25 CAPITOLO V - IL SERVIZIO PUBBLICO NEL TRASPORTO FERROVIARIO Importanza del servizio pubblico nei trasporti della Comunità 57. I servizi di interesse generale sono una componente fondamentale del modello socioeconomico europeo; nel caso dei trasporti, tale fatto trova espressione nell'articolo 77 del trattato che precisa determinati obblighi connessi alla nozione di servizio pubblico. L'obiettivo consiste nel garantire la mobilità dei cittadini con continuità e con servizi di buona qualità, contribuendo ad uno sviluppo sostenibile, alla coesione sociale e all'equilibrio tra le diverse regioni. In tutti gli Stati membri le autorità intervengono sul mercato ad un certo livello, ad esempio per introdurre tariffe regolamentate o garantire servizi ferroviari regolari che coprano l'intero territorio nazionale in misura soddisfacente. Si tratta di servizi che una normale impresa di trasporto, votata esclusivamente al proprio interesse economico, non garantirebbe affatto o garantirebbe soltanto parzialmente. trasporto 58. La Commissione ha sempre attribuito la massima importanza all'offerta di servizi ferroviario passeggeri nell'interesse dell'utenza e nel pubblici nel perseguimento degli obiettivi generali di più ampio respiro della Comunità. Questa politica è stata ribadita nel Libro verde sulla rete dei cittadini9. Il sostegno dato al settore ferroviario per il servizio pubblico prestato, tuttavia, va informato ad un miglior rapporto tra fondi pubblici e servizi più efficienti. La politica prospettata dalla Commissione è volta ad aumentare la trasparenza dei rapporti finanziari tra Stato e imprese di trasporto, nonché ad introdurre un certo gioco delle forze di mercato al fine di stimolare l'ammodernamento dei servizi pubblici. 59. In questo contesto, c'è chi ritiene che servizio pubblico ed efficienza siano inconciliabili, mentre, in realtà, sono spesso complementari: una maggiore efficienza va a vantaggio della qualità e della quantità dei servizi pubblici e a loro volta i servizi pubblici migliorano l'efficienza del mercato. L'introduzione di servizi pubblici, in realtà, permette di compensare l'insufficiente attenzione del mercato per i valori sociali, tanto da indurre un'impresa di trasporti ad assumersi attività di interesse generale di cui non si farebbe carico se considerasse esclusivamente il proprio interesse economico. 60. La concezione e organizzazione del servizio pubblico di trasporto ferroviario è il frutto delle differenze storiche, giuridiche e culturali tra i vari Stati membri. Qualsiasi proposta volta a migliorare l'efficienza dei servizi pubblici deve ovviamente rispettare il principio della sussidiarietà, permettendo ad ogni Stato membro di decidere l'organizzazione, la definizione ed il livello di servizio pubblico che intende garantire nel rispetto beninteso dei principi comunitari. Il trattato, inoltre, lascia impregiudicate le normative nazionali in materia di proprietà delle strutture consentendo che i servizi pubblici siano garantiti da imprese pubbliche o private, anche in regime di concorrenza. 9 La rete dei cittadini. COM(95)601 def. del 29. 11. 95. 26 Miglioramento del quadro di riferimento comunitario 61. Esiste già una normativa comunitaria relativa all'"azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile"10. In linea di massima gli Stati membri hanno il diritto di ottenere servizi di trasporto ferroviario nell'interesse pubblico a condizione di compensare gli operatori per l'onere finanziario connesso alla fornitura di tali servizi. Tali norme, tuttavia, possono non applicarsi ai servizi regionali, urbani e suburbani, benché la normativa imponga obblighi di servizio pubblico anche in questi settori. Ciò significa che un'impresa ferroviaria è tenuta a garantire un servizio che, in pratica, non può essere definito in modo trasparente né equamente remunerato. L'assenza di un quadro operativo chiaramente definito confonde gli obiettivi e frustra ogni iniziativa manageriale. A prescindere dall'esistenza o meno di contratti, inoltre, non è previsto l'obbligo di indire gare d'appalto; gli operatori non sono quindi esposti ad alcuna concorrenza e gli Stati membri non possono essere certi di pagare il prezzo minimo determinato dal mercato. 62. La Commissione, ritenendo che l'attuale organizzazione del settore manchi della trasparenza e dell'efficienza richieste per raggiungere l'obiettivo di un servizio pubblico efficiente e di elevata qualità, prospetta due tipi essenziali di miglioramenti. Il primo comporterebbe la transizione da un sistema ibrido di obblighi imposti dallo Stato e di contratti di servizio pubblico ad un sistema di contratti negoziati tra Stato e operatori ferroviari per qualsiasi tipo di servizio pubblico, ivi compreso quello urbano, suburbano e regionale. Il contratto dovrebbe definire con precisione sia il tipo di servizio richiesto, sia il compenso dovuto. Il contributo finanziario a carico delle autorità pubbliche sarebbe il corrispettivo esplicito e trasparente per l'onere della fornitura di servizi che un'impresa non fornirebbe. Al momento della sottoscrizione del contratto, lo Stato membro e l'impresa ferroviaria definirebbero l'ammontare di tale compensazione per un periodo di tempo determinato; in tal modo, l'impresa ferroviaria si assumerebbe la responsabilità di costi ed eventuali perdite, ricavandone nuovo stimolo a migliorare la propria efficienza. A ciascuno Stato spetterebbe il compito di definire i servizi pubblici, in particolare in termini di qualità, continuità, regolarità, capacità, accessibilità e tariffe applicate. 63. Il secondo tipo di miglioramento comporta l'introduzione del gioco delle forze del mercato nella prestazione di tali servizi. Si tratta di una delle questioni fondamentali che la Commissione esaminerà nel contesto dello studio sulla liberalizzazione del settore del trasporto nazionale passeggeri e nelle successive proposte in materia (cfr. § da 42 a 45 supra). 10 Regolamento (CEE) del Consiglio n. 1191/69 modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1893/91 cit. 27 Riepilogo delle proposte 64. La Commissione presenterà proposte volte a sostituire l'imposizione di obblighi di servizio pubblico agli operatori del trasporto con il ricorso generalizzato a contratti di servizio pubblico stipulati tra Stato e operatori. Come per il trasporto passeggeri nazionale in generale, la Commissione esaminerà le modalità pratiche più idonee a promuovere l'introduzione del gioco delle forze del mercato nel settore dei servizi pubblici e presenterà proposte in merito. 28 CAPITOLO VI - INTEGRAZIONE DEI SISTEMI NAZIONALI 65. Le ferrovie si sono sviluppate in un lungo arco di tempo per rispondere ad esigenze nazionali; la loro gestione era ed è tuttora generalmente affidata ad imprese nazionali la cui priorità è il mercato nazionale. Le regole che ne disciplinano l'esercizio e le norme tecniche sono stabilite in gran parte a livello nazionale, con il risultato di procedure divergenti e di un'enorme varietà di infrastrutture fisse e materiale rotabile. La conseguenza è stata la frammentazione del sistema ferroviario e dell'industria fornitrice di apparecchiature ferroviarie, frammentazione che perdura tuttora e che spiega, in parte, perché le ferrovie non siano riuscite a migliorare le proprie prestazioni a differenza di quanto realizzato negli ultimi decenni dai modi di trasporto concorrenti. L'esistenza di procedure operative e norme tecniche discordanti ostacola l'interoperabilità e favorisce la divisione dell'industria fornitrice in una serie di imprese nazionali che servono solo i rispettivi mercati; gli stessi motivi hanno fatto sì che anche la ricerca risentisse di tale frammentazione. Ciò non significa comunque che la Comunità sia ancora al punto di partenza per quanto riguarda l'integrazione dei sistemi ferroviari: in certi settori sono stati fatti progressi, ma in altri permangono gravi problemi. Mercato unico delle apparecchiature ferroviarie ferrovie, 66. Esattamente come le ferrovie, anche l'industria fornitrice si è sviluppata su base nazionale. Molte aziende ferroviarie, in passato, costruivano il proprio materiale rotabile benché esistessero anche produttori privati. Il passaggio alle locomotive diesel ed elettriche ha visto il prevalere delle seconde e, sia per motivi di opportunità, sia per ragioni di politica nazionale, le apparecchiature sono state generalmente acquistate da tuttavia, hanno continuato a progettare fabbricanti nazionali. Le apparecchiature, potendo contare su personale altamente competente, grandi reparti progettazione e una solida cultura tecnica; anche le minuziose specifiche tecniche imposte ai fabbricanti erano definite dalle stesse ferrovie. Soltanto negli ultimi anni si è passati ad una semplice definizione delle specifiche prestazionali, con conseguente delega di fiducia e di competenze. Parallelamente, le imprese produttrici di apparecchiature ferroviarie hanno ampliato il proprio raggio d'azione a livello internazionale con la conseguente costituzione di alcune grandi società europee meno identificabili tuttavia una certa compartimentazione in mercati nazionali serviti da fornitori locali, con il risultato di una scarsa concorrenza e costi più elevati. ferrovie nazionali. Persiste singole con 29 in materia di commesse pubbliche nei 67. Nel contesto del programma di realizzazione del mercato unico, la Comunità ha adottato nel 1993 una direttiva settori dell'approvvigionamento idrico, energetico, dei trasporti e delle telecomunicazioni11, direttiva che stabilisce il principio della non discriminazione tra fornitori e prevede le procedure da seguire per le gare. Le commesse delle aziende ferroviarie, tuttavia, continuano ad andare in gran parte a produttori nazionali. La Commissione intende pertanto verificare attentamente le ripercussioni della direttiva e continuare a definire specifiche europee che fungano da riferimento nella stipula dei contratti. A questo proposito hanno rilevanza anche le regole di concorrenza; nei mercati ove le ferrovie occupano una posizione dominante in qualità di acquirenti di beni e servizi, l'articolo 86 vieta loro qualsiasi forma di discriminazione nei confronti dei fornitori dei vari Stati membri. 68. Come primo passo, riguardare, la Commissione ha incaricato gli organismi europei di normalizzazione di fare proposte per le ferrovie leggere e tradizionali. Tali norme dovrebbero le componenti dell'infrastruttura, i collaudi dei veicoli, l'aerodinamica, le misure antincendio, la sicurezza degli impianti elettrici e la compatibilità elettromagnetica. Le prime norme entreranno in vigore nel 1998 come norme europee e fungeranno da riferimento per i contratti relativi a commesse pubbliche; l'entrata in vigore delle altre norme dovrebbe seguire gradualmente nell'arco di diversi anni. il materiale rotabile e l'altro, tra 69. Nel luglio 1996 il Consiglio ha adottato la proposta di direttiva della Commissione in materia di interoperabilità dei treni ad alta velocità12, direttiva che apre la strada alla definizione di specifiche tecniche vincolanti atte a fungere da riferimento per le commesse pubbliche, consentire l'interoperabilità e contribuire alla realizzazione di un mercato unico, oltre a prevedere procedure indipendenti di valutazione della conformità. Alcune di queste specifiche varranno anche per le ferrovie tradizionali, poiché i due settori non sono separati e distinti giacché i materiali realizzati per l'uno possono essere utilizzati anche nell'altro. La direttiva rappresenta un passo importante in direzione di un mercato integrato. 70. La Commissione intende ora adeguare, di concerto con le ferrovie ed i produttori di materiale ferroviario, quelle fasi del processo che permettono di estendere l'interoperabilità dal settore dell'alta velocità a quello delle ferrovie tradizionali. La Commissione continuerà inoltre a studiare gli interventi tecnici necessari per migliorare l'accessibilità per disabili e anziani, certa che un'armonizzazione tecnica in questo settore si tradurrebbe in servizi di più elevata qualità per i passeggeri. L'armonizzazione dovrebbe riguardare il materiale rotabile, le stazioni e le relative interfacce. H 12 Direttiva del Consiglio 93/38/CEE del 14 giugno 1993 che coordina le procedure relative alle commesse degli enti pubblici che operano nel settore dell'approvvigionamento idrico, energetico, dei trasporti e delle telecomunicazioni. GU L 199 del 19. 08. 93. Direttiva del Consiglio relativa all'interoperabilità della rete europea di treni ad alta velocità. 30 71. Elaborare e adottare le specifiche è solo una faccia della medaglia, verificarne il rispetto è l'altra. In passato le ferrovie stabilivano direttamente i requisiti e certificavano anche la conformità, prassi ormai inaccettabile. In base alla direttiva sulla interoperabilità dei servizi ad alta velocità, gli Stati membri incaricheranno organismi indipendenti di elaborare procedure di verifica della conformità e dell'idoneità all'uso; gli Stati stanno costituendo tali organismi i cui lavori potrebbero essere estesi gradualmente anche alle ferrovie tradizionali e leggere. Interoperabilità 72. La frammentazione del sistema ferroviario ha anche comportato l'impossibilità di un'automatica interoperabilità. Ci sono voluti grandi sforzi per ridurre le differenze normative, tecniche e operative che impedivano una libera circolazione dei treni senza soste alle frontiere. Alcuni ostacoli tuttavia permangono, come riconosce il trattato di Maastricht che sancisce l'obiettivo della promozione dell'interoperabilità. 73. Non sarebbe corretto, tuttavia, negare i progressi già realizzati; per semplificare i servizi internazionali le ferrovie dispongono di determinati accordi di armonizzazione tecnica che consentono a carrozze passeggeri e vagoni merci di circolare tra i vari paesi europei con l'eliminazione, ormai da molto tempo, della necessità di trasbordare da un treno all'altro alle frontiere13. La direttiva sull'interoperabilità delle linee ad alta velocità porterà alla definizione di specifiche tecniche atte a consentire l'interoperabilità sulla rete ad alta velocità. Per quanto riguarda le ferrovie tradizionali, le principali differenze che permangono riguardano gli impianti elettrici, la segnaletica, le procedure operative e le competenze del personale viaggiante, ivi comprese quelle linguistiche, con il risultato che alle frontiere si cambia sempre locomotiva e personale viaggiante. Esistono anche differenze nella sagoma di carico e profili d'ingombro che possono ostacolare il trasporto combinato (cfr. § 81). 74. Nella valutazione globale della necessità di potenziare l'interoperabilità nel trasporto ferroviario tradizionale, il valore del tempo risparmiato evitando le soste alle frontiere è una questione di grande rilievo. Si deve procedere in modo selettivo, valutando attentamente le linee e i servizi che l'interoperabilità renderebbe più competitivi. Come primo passo la possibilità di potenziare l'interoperabilità sui principali assi internazionali in modo efficace sotto il profilo costi, ipotizzando anche l'impiego di finanziamenti stanziati per le TEN a sostegno di progetti realizzati in collaborazione tra diverse ferrovie. la Commissione intende studiare 13 A causa del diverso scartamento dei binari, alle frontiere tra Francia e Spagna, tra Finlandia e Svezia e tra l'Europa centrale e le Repubbliche baltiche e i paesi della CSI sono necessari accorgimenti particolari. 31 75. Va detto anche che l'interoperabilità si può realizzare in diversi modi, ad esempio scegliendo se introdurre un'unica tensione di alimentazione elettrica oppure utilizzare locomotive a voltaggio variabile, prassi piuttosto diffusa. Un'armonizzazione tecnica più spinta dovrà essere giustificata da un'approfondita analisi dei settori interessati, vista in gioco, soprattutto per eventuali adeguamenti l'entità degli dell'infrastruttura. In determinati campi, tuttavia, come ad esempio quello dei sistemi di guida e controllo e di gestione del traffico, è essenziale introdurre specifiche comuni; al riguardo, il sistema europeo di gestione del traffico ferroviario, non appena operativo, dovrebbe offrire una buona base per l'introduzione in futuro di sistemi compatibili. investimenti 76. Nel trasporto merci, infine, i controlli doganali, veterinari e fitosanitari, oltre alle procedure interne delle ferrovie per il passaggio di consegna dei treni, causano pesanti ritardi sia alle frontiere interne, sia a quelle esterne della Comunità. Le procedure delle ferrovie comportano lo scambio e la verifica di informazioni relative ai vagoni e al carico, operazioni che potrebbero essere accelerate da un sistema informativo integrato. Le organizzazioni internazionali hanno fatto molto per superare gli ostacoli amministrativi ai posti di frontiera, ma ora è necessario ridurre i tempi morti dovuti alle procedure interne delle ferrovie, ispirandosi alle migliori esperienze disponibili. La Commissione affronterà quanto prima la questione dell'eliminazione di questi ritardi consultando in proposito tutti gli organismi internazionali interessati. Infrastrutture 77. La Comunità sta già lavorando ad un ambizioso progetto di collegamento di tutte le infrastrutture di trasporto in reti transeuropee. Nel 1996 sono stati adottati gli orientamenti in materia di reti transeuropee i quali attribuiscono la massima priorità, nel settore ferroviario, al completamento della rete ad alta velocità mediante la realizzazione, in particolare, dei progetti prioritari approvati dal Consiglio europeo di Essen. Fino ad oggi si è posto l'accento sul trasporto passeggeri, ora è arrivato il momento di pensare al trasporto merci, settore in declino da decenni a causa, tra l'altro, di carenze infrastnitturali. L'infrastruttura deve essere potenziata onde consentire un radicale miglioramento della qualità e dell'offerta di servizi. La revisione degli orientamenti per le TEN, prevista entro il 1° luglio 1999 ai sensi del disposto dell'articolo 21 degli orientamenti adottati dal Consiglio e dal Parlamento europeo il 17 luglio 1996, offrirà l'occasione per contemplare eventuali ulteriori adeguamenti dell'infrastruttura ferroviaria al fine di rispondere ai cambiamenti registrati nelle attività economiche e nei conseguenti flussi di traffico. 32 78. A causa degli alti costi fissi del trasporto ferroviario è importante realizzare una concentrazione del traffico, obiettivo che potrebbe senz'altro essere favorito da una migliore integrazione del trasporto merci nelle politiche di gestione del territorio. Ad esempio, si potrebbero realizzare più centri imperniati sul trasporto merci e le imprese che ricorrono frequentemente ai trasporti potrebbero concentrarsi in prossimità di terminali dotati di tutte le strutture necessarie per il trasbordo delle merci da un modo di trasporto ad un altro, con particolari vantaggi per il traffico su vagoni merci. E' importante anche sfruttare appieno le potenzialità del trasporto intermodale garantendo un'adeguata rete di terminali di interfaccia tra i vari modi (sia per il trasporto passeggeri, sia per il trasporto merci). La Commissione esaminerà questo aspetto in una comunicazione relativa alla promozione dell'intermodal ita la cui pubblicazione è prevista entro la fine del 1996. Un altro problema concerne lo sviluppo del trasporto ferroviario di merci pericolose poiché, nonostante i rischi, queste vengono sempre più trasportate su strada, anche sulla lunga distanza. 79. I maggiori ostacoli al traffico merci sono probabilmente determinati da strozzature in punti precisi piuttosto che da una generale insufficienza delle capacità. La Commissione intende individuare tali strozzature e studiare il modo migliore per eliminarle che potrà consistere, a seconda dei casi, in grandi interventi infrastnitturali, miglioramenti di portata limitata, modifiche delle procedure operative o migliore gestione dei convogli, fino ad includere l'estensione del sistema di gestione del traffico ferroviario europeo alle linee tradizionali. 80. L'esistenza di sagome di carico diverse limita le possibilità di trasporto combinato, soprattutto la movimentazione di grandi container e il trasporto degli automezzi particolarmente alti sulle linee principali. Se la domanda di tali tipi di trasporto raggiungerà livelli adeguati, si potrà considerare la possibilità di introdurre profili d'ingombro di dimensioni maggiori. Ricostruire le infrastrutture su larga scala sarebbe troppo costoso per poter rappresentare una soluzione praticabile, ma miglioramenti selettivi in punti accuratamente selezionati potrebbero portare vantaggi di gran lunga superiori al valore degli investimenti necessari per realizzarli, consentendo anche di sfruttare meglio i nuovi collegamenti costruiti o progettati per sagome maggiori, come, ad esempio, il tunnel della Manica, i trafori transalpini e il collegamento dello Store Belt. Si tratta di un altro elemento da considerare nella prossima revisione degli orientamenti per le TEN, prevista all'articolo 21 della decisione del Consiglio e del Parlamento europeo "Sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea di trasporto" del luglio 1996. 33 Sicurezza 81. Il gruppo di esperti del commissario Kinnock, rilevando che il settore ferroviario è gravato da molti più obblighi di sicurezza di quello stradale, ha ritenuto che non si sia prestata sufficiente attenzione al rapporto costo/benefici al momento di imporre determinati requisiti e che le decisioni in materia di investimenti per migliorare la sicurezza del trasporto ferroviario siano state basate su massimali molto superiori a quelli del trasporto stradale in termini di valore attribuito ad ogni vita salvata. Le diverse implicazioni a livello costi dei due modi di trasporto possono incidere negativamente sulla sicurezza globale del settore dei trasporti in generale. Le differenze che si registrano tra i requisiti di sicurezza previsti nei vari Stati membri rappresentano un ulteriore svantaggio per il treno rispetto agli altri modi di trasporto con i quali concorre per assicurarsi traffici internazionali. Alla luce di queste considerazioni, il gruppo ha raccomandato alla Comunità di introdurre tecniche comuni di valutazione della sicurezza ed un sistema di sicurezza basato sul calcolo delle probabilità. La Commissione esaminerà le possibilità di intervento in questo campo. Riduzione dell'inquinamento acustico 82. La critica principale che il pubblico muove al trasporto ferroviario riguarda l'eccessiva rumorosità e in molte zone si registra una forte opposizione all'idea di incrementare la capacità dell'infrastruttura. Perché l'espansione del trasporto ferroviario possa incontrare maggiori consensi è quindi indispensabile fare di più per ridurne l'inquinamento acustico. Alcuni Stati membri hanno iniziato ad introdurre norme nazionali in proposito, ma questo potrebbe ostacolare la libera circolazione dei convogli e ritardare la costituzione di un mercato unico delle apparecchiature ferroviarie. Ne riduzione consegue dell'inquinamento acustico provocato dai treni. l'importanza di una politica comunitaria in materia di 83. La riduzione delle emissioni sonore è da tempo oggetto di importanti ricerche sostenute dall'industria ferroviaria e dalla Comunità. Oltre a sostenere tali ricerche, la Commissione intende verificare a quali strumenti politici si possa ricorrere per ridurre le emissioni, in collaborazione con le parti interessate e le organizzazioni internazionali. Tra le varie alternative, è ipotizzabile il ricorso a strumenti economici quali l'introduzione di tariffe differenziate per l'utilizzo dell'infrastruttura a seconda del livello di emissioni acustiche dei vagoni, nuove soglie massime per tali emissioni, accordi negoziati tra il settore ferroviario e la Comunità in materia di obiettivi di riduzione dell'inquinamento acustico e provvedimenti atti a garantire una soddisfacente manutenzione delle strutture esistenti. La valutazione, che inizierà dopo la discussione del prossimo Libro verde sulla politica futura in materia di inquinamento acustico, esaminerà la possibilità di ricorrere ad un uso combinato di questi strumenti. 34 Ricerca 84. Un settore ferroviario competitivo non può prescindere da una strategia innovativa lungimirante. L'innovazione dovrebbe comportare un netto miglioramento dei risultati a livello volumi di attività e margini operativi sul fronte dei costi, della qualità, dell'affidabilità e della flessibilità di esercizio. Il programma di ricerca comunitario può svolgere un ruolo molto importante al riguardo, offrendo un quadro di riferimento per coordinare tra gli Stati membri le attività di ricerca fino ad oggi separate e creare la massa critica richiesta dai grandi progetti dimostrativi riducendo in tal modo i tempi intercorrenti tra ricerca e applicazione ai mercati comunitari. 85. Il Quarto programma quadro comunitario è volto a promuovere attività di ricerca e sviluppo in una vasta gamma di settori. Molti programmi specifici avviati nel contesto di tale programma quadro vertono su temi di R&S che interessano direttamente il settore ferroviario. Si tratta di tecnologie generali o di tecnologie specifiche di settore, queste ultime trattate soprattutto nel programma sulle applicazioni telematiche e in quello di ricerca sui trasporti. Il programma sulle applicazioni telematiche dovrebbe portare ad un considerevole sviluppo della telematica nel settore dei trasporti con conseguenti miglioramenti per i servizi di trasporto, compreso l'elemento della intermodalità. Il programma di ricerca sui trasporti mira ad integrare ricerche socio economiche e attività tecnologiche. Tali programmi prevedono sia esperimenti sul campo, sia progetti dimostrativi su grande scala relativi all'interconnessione e all'interoperabilità delle reti, al fine di verificare la possibilità di applicazione pratica e definire le condizioni per un impiego soddisfacente delle nuove tecnologie. 86. Le ricerche comunitarie contribuiscono già in misura rilevante alla realizzazione di obiettivi politici prioritari. Esemplare è il sistema di gestione del traffico ferroviario europeo (ERTMS), inteso ad introdurre un sistema armonizzato di guida, controllo e gestione del traffico utilizzabile in tutta Europa. La sua attuazione permetterà non soltanto di accrescere sicurezza e interoperabilità, ma ridurrà anche i costi di gestione e migliorerà la gestione di infrastrutture e mezzi. L'ERTMS rappresenta inoltre il primo passo verso un'integrazione della gestione del traffico e dell'infrastruttura con i servizi all'utenza. Questi lavori dovrebbero portare anche alla definizione di specifiche comunitarie da includere nella direttiva sull' interoperabilità della rete dei treni ad alta velocità, contribuendo ad aprire il mercato delle commesse ferroviarie con una conseguente riduzione dei costi. 35 87. Al fine di ottimizzare i risultati delle attività comunitarie di R&S, la Commissione ha introdotto nel 1995 le cosiddette Task Force, una delle quali si occupa del tema : "Treni e sistemi ferroviari del futuro". Lo scopo principale consiste nel far collaborare i principali soggetti del settore ferroviario alla formulazione di una strategia per l'acquisizione di tecnologia. Le priorità identificate comprendono i trasporti ad alta velocità, i trasporti urbani, la gestione del traffico, il trasporto merci e la produzione di materiale ferroviario, con l'obiettivo primario di ottenere una drastica riduzione dei costi. Le attività future potrebbero includere il completamento dei progetti a lungo termine già avviati nel contesto del Quarto programma quadro e l'elaborazione di una strategia che concili studi socio-economici sulla politica dei trasporti e attività tecniche; da lavori volti a promuovere l'intermodalità, l'interoperabilità e l'accessibilità per i disabili si dovrebbe gradualmente arrivare ad una piena integrazione del treno nel sistema globale di trasporto. I principali campi di ricerca dovrebbero essere la qualità del servizio, una maggiore efficienza, la sicurezza, il fattore umano e aspetti connessi ad uno sviluppo ecocompatibile del settore. 36 Riepilogo delle proposte 88. La Commissione continuerà a sostenere la standardizzazione delle ferrovie tradizionali e leggere, verificando se determinati aspetti del processo di armonizzazione tecnica dei treni ad alta velocità possano prestarsi anche alla ferrovia tradizionale. La Commissione continuerà a studiare gli interventi tecnici necessari per migliorare l'accessibilità del treno ad anziani e disabili. La Commissione valuterà la possibilità di migliorare sotto il profilo dei costi l'interoperabilità sulle principali linee internazionali, esaminando l'opportunità di utilizzare parte dei fondi stanziati per le TEN a sostegno di progetti realizzati in collaborazione tra diverse imprese ferroviarie. Nel trasporto merci la Commissione ricercherà il modo di eliminare i ritardi causati alle frontiere dai controlli amministrativi e dalle procedure interne delle ferrovie, consultando in proposito gli organismi internazionali competenti. Entro la fine del 1996 la Commissione pubblicherà una comunicazione in materia di promozione dell'intermodalità. In futuro la Commissione valuterà i miglioramenti alle infrastrutture necessarie allo sviluppo del trasporto merci, presentando le eventuali opportune proposte in occasione della revisione degli orientamenti per le TEN. La Commissione vaglierà gli strumenti politici disponibili per pervenire ad una riduzione dell'inquinamento acustico causato dai treni, nel contesto della politica generale della Comunità in materia di inquinamento acustico. La Commissione promuoverà lo sviluppo di sinergie tra i vari programmi nazionali e comunitari di R&S organizzando consultazioni nelle quali la Task Force svolgerà un ruolo di primo piano. Nei bandi d'invito a presentare proposte ai sensi del programma di ricerca sui trasporti, la Commissione porrà l'accento sulle proposte di studi socio-economici atti a favorire la transizione dai sistemi nazionali ad un sistema ferroviario europeo. La Commissione continuerà a promuovere progetti dimostrativi in settori tecnici prioritari, sostenendo in particolare la prosecuzione delle attività per l'introduzione dell'ERTMS e prove di validazione su grande scala. La Commissione affronterà quanto prima, in collaborazione con gli organismi internazionali competenti, il problema dell'eliminazione dei lunghi tempi di attesa alle frontiere interne ed esterne della Comunità. 37 CAPITOLO VII - ASPETTI SOCIALI * 89. I dipendenti del settore ferroviario nutrono gravi timori in merito alle implicazioni sociali della ristrutturazione del settore ferroviario, specie per quanto riguarda l'eventuale perdita di posti di lavoro. Tali timori sono perfettamente comprensibili, sia perché il settore dovrà subire una trasformazione radicale nei prossimi anni per poter competere con altri modi di trasporto, sia perché il numero degli addetti si è già ridotto drasticamente, addirittura di un terzo in dieci anni, passando da 1,55 milioni nel 1985 a 1,05 milioni nel 1994. Un calo dei tali dimensioni è enorme in termini assoluti, ma risulta addirittura traumatizzante in un settore tradizionalmente associato a posti di lavoro sicuri, con carriere ben definite. 90. La politica comunitaria in materia di trasporto ferroviario può alimentare il dibattito sulla perdita di posti di lavoro; si teme infatti che il libero accesso e la conseguente concorrenza da parte di nuove imprese potrebbero provocare perdite di posti di lavoro sia nelle preesistenti ferrovie, sia nel settore in generale, poiché i nuovi operatori potrebbero svolgere le stesse mansioni con un organico più ridotto, senza subire le pressioni cui sono sottoposte le imprese tradizionali per mantenere tutti i posti di lavoro. Pur comprendendo questo punto di vista, la Commissione ritiene che esso non tenga conto di quattro aspetti essenziali. 91. Innanzitutto il calo dell'occupazione verificatosi nell'ultimo decennio nel settore ferroviario è avvenuto prima dell'introduzione dei diritti d'accesso previsti dalla direttiva 91/440/CEE e non è quindi imputabile alla politica comunitaria. Le cause sono da ricercarsi piuttosto in un aumento della produttività, una stasi della domanda di trasporti ferroviari concomitante all'aumento della concorrenza da parte di altri modi di trasporto e la crescente limitazione dei fondi pubblici disponibili per sostenere i servizi pubblici e ripianarne le perdite. In secondo luogo, le tendenze che sono state all'origine del calo occupazionale nello scorso decennio continueranno quasi certamente anche nel prossimo. Come già ricordato, è molto più probabile che si assista ad un aumento, piuttosto che ad un calo, della concorrenza da parte del trasporto su strada. Anche se le preoccupazioni destate dagli effetti negativi di quest'ultimo sono destinate a crescere, ciò non salverà le ferrovie. In terzo luogo, le innovazioni tecniche ridimensioneranno ulteriormente la domanda di mano d'opera del settore e, in quarto luogo, un ulteriore inasprimento è molto più probabile di un allentamento dei vincoli di bilancio, soprattutto con l'approssimarsi dell'Unione economica e monetaria. 92. In queste condizioni, soltanto un drastico incremento della produttività potrà garantire il futuro a lungo termine del trasporto ferroviario e dei relativi posti di lavoro. L'obiettivo della politica comunitaria, come spiegato in questo Libro bianco, è proprio quello di promuovere un radicale cambiamento. Non intervenire comporterebbe inevitabilmente un ulteriore peggioramento della posizione delle ferrovie sul mercato dei trasporti, mettendo addirittura a repentaglio la loro futura presenza in segmenti primari. Solo un intervento deciso in grado di ripristinare la competitività potrà garantire la stabilità dell'occupazione: in futuro ci saranno meno posti di lavoro, ma saranno più sicuri se questo sarà un settore sano. L'affacciarsi di nuovi operatori in grado di trovare e sfruttare nuovi mercati, inoltre, dovrebbe creare nuova occupazione. 38 93. Per ripristinare la competitività delle ferrovie, l'eliminazione del fardello della manodopera in esubero è essenziale, ma rappresenta soltanto un aspetto della politica dell'occupazione; va ripensata anche la struttura del lavoro al fine di aumentare la produttività degli addetti. Ciò significa, ad esempio, introdurre nuove e più snelle strutture organizzative, maggiore delega di potere decisionale, più ampio spazio all'iniziativa dei quadri e lavoratori più giovani, maggiore flessibilità e rinuncia alle pratiche restrittive; significa anche cospicui investimenti in tecnologie e formazione. Si tratta di cambiamenti che investono grandi imprese in tutto il mondo, soprattutto quelle che devono passare da una situazione di mercato garantito e rigide strutture gestionali alla necessità di reperire e sfruttare sbocchi commerciali e di adeguarsi tempestivamente a nuove situazioni. La Commissione ritiene, tuttavia, che questi cambiamenti non debbano assolutamente portare a condizioni di lavoro inaccettabili ed è disposta, ove necessario, a garantire un'armonizzazione delle condizioni di lavoro e dei livelli di formazione e qualifica richiesti al personale. 94. Alcuni dipendenti potranno essere addetti a nuove mansioni, ad esempio nel settore delle relazioni con la clientela, delle informazioni ai passeggeri, della sicurezza e dell'assistenza ad anziani e disabili, tutte mansioni che richiederanno un'adeguata formazione. Alcuni licenziamenti saranno tuttavia ineluttabili e la riqualificazione degli esuberi richiederà politiche immaginative sostenute da adeguati finanziamenti. La principale responsabilità di tali interventi spetta ovviamente agli Stati membri i quali, nonostante le ristrettezze di bilancio, dovrebbero essere consapevoli dei vantaggi a lungo termine che possono ottenere, nel settore dei trasporti come pure in quello della spesa pubblica in generale, non lesinando i fondi necessari per la riqualificazione del personale ferroviario. 95. Occorrerebbe altresì esaminare la possibilità di un intervento del Fondo sociale europeo. La Commissione è disposta favorevolmente nei confronti di progetti volti a facilitare la mobilità interna di lavoratori in esubero mediante il ricorso a programmi di riqualificazione. Nell'attuale ciclo di programmazione (1994-1999) gli Stati membri possono indire una nuova serie di bandi per la presentazione di progetti per il biennio 1997-1999; le imprese ferroviarie potrebbero consultare i responsabili nazionali del Fondo sociale europeo per verificare la possibilità di ottenere un sostegno finanziario e un ulteriore aiuto per far fronte ai cambiamenti strutturali, sebbene le disponibilità siano limitate, potrebbe venire da ADAPT, un'iniziativa transnazionale della Comunità che consente di presentare progetti, ad esempio, un programma di formazione professionale di un'impresa ferroviaria, approvato a livello nazionale, purché sia collegato a programmi analoghi in almeno altri due Stati membri. 96. La Commissione verificherà quali possibilità potrà offrire in futuro il Fondo sociale europeo per facilitare gli adattamenti richiesti dal processo di ristrutturazione industriale, ad esempio nel settore ferroviario. 97. La Commissione ritiene necessario intervenire anche sull'organizzazione dell'orario di lavoro nel settore ferroviario al fine di migliorare le condizioni di lavoro e garantire l'igiene e la sicurezza sul posto di lavoro. Esistono ovviamente principi generali validi per tutti i settori, ma servono anche misure specifiche che tengano conto delle peculiarità proprie di ciascun comparto industriale. 39 Dal 1993 le parti sociali collaborano nel settore ferroviario per identificare una soluzione e la Commissione considera promettenti i recenti risultati positivi ottenuti dalla commissione mista per il settore ferroviario. La Commissione seguirà da vicino gli ulteriori sviluppi, nella speranza che le parti sociali riescano a definire concordemente orari di lavoro atti a garantire l'igiene e la sicurezza sul posto di lavoro. Questo tema sarà esaminato in maggior dettaglio nel prossimo Libro bianco dedicato ai settori e alle attività esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva 93/104/CEE sull'orario di lavoro, settori tra i quali figura quello dei trasporti. Riepilogo delle proposte 98. La Commissione vaglierà le possibilità che il Fondo sociale europeo può offrire in futuro per facilitare l'adattamento reso necessario dal processo di ristrutturazione industriale, ad esempio nel settore ferroviario. La Commissione pubblicherà un Libro bianco dedicato ai settori e alle attività esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva 93/104 sull'orario di lavoro, ivi compreso quello dei trasporti. 40 CAPITOLO Vili - SINTESI E CALENDARIO 99. Serve un nuovo tipo di ferrovia, una ferrovia che sia anzitutto un'azienda informata a criteri economici. Si richiede quindi una strategia ambiziosa la cui riuscita impone che tutte le parti interessate, Comunità, Stati membri, ferrovie, personale e fornitori, collaborino e prendano decisioni difficili. Saranno necessari cambiamenti radicali, talvolta molto sgraditi; ad esempio, le imprese ferroviarie dovranno affrontare una concorrenza interna al settore e i lavoratori dovranno prepararsi ad ulteriori tagli occupazionali. Mantenere lo status quo, tuttavia, non garantirebbe affatto la sicurezza, il declino del settore ferroviario continuerebbe, mettendo a anzi, repentaglio altri posti di lavoro. E essenziale accelerare il processo di adattamento; tutti gli interessati hanno procrastinato troppo a lungo i cambiamenti e qualsiasi politica necessita di tempo per maturare i suoi effetti. Nel frattempo, la morsa della concorrenza degli altri modi di trasporto non si allenterà. Gran parte degli interventi necessari spetta agli Stati membri e alle stesse imprese ferroviarie, ma anche la Comunità deve fare quanto le compete. Finanziamenti 100. Il trasporto ferroviario potrà praticare una gestione indipendente e dinamica soltanto se potrà contare su una struttura finanziaria solida che è la premessa per una positiva riorganizzazione. Le ferrovie dovrebbero applicare una gestione finanziaria più rigorosa basata tra l'altro su una chiara imputazione dei costi e proventi. Gli Stati membri devono ripristinare la loro efficienza economico-finanziaria, sgravandole del fardello del passivo accumulato. La Commissione riferirà regolarmente in merito ai progressi realizzati in tal senso. È compito degli Stati gettare anche solide basi per il futuro, definendo obiettivi chiari e subordinando eventuali contributi all'accollo dei debiti recentemente assunti e al ripianamento delle perdite di esercizio all'attuazione di programmi di ristrutturazione. La Commissione verificherà che la situazione finanziaria delle ferrovie e gli aiuti di Stato siano conformi alle normative comunitarie che dovranno guidare la riorganizzazione dell'assetto finanziario di tali imprese ripristinando progressivamente la loro efficienza economico-finanziaria. 41 Introduzione del gioco delle forze di mercato 101. Il diritto di accedere all'infrastruttura ferroviaria attirerà capitali freschi e nuove iniziative; la risultante concorrenza stimolerà anche gli operatori tradizionali a migliorare. La Comunità ha fatto un primo passo introducendo diritti di accesso limitati per il traffico internazionale. L'anno scorso la Commissione ha proposto che questi vengano estesi a tutto il trasporto merci e al trasporto internazionale passeggeri e intende adoperarsi per una rapida adozione di tale proposta. Per favorire un effettivo esercizio dei diritti di accesso la Commissione proporrà che la gestione dell'infrastruttura e l'attività di trasporto siano separate in due diverse unità operative ed elaborerà anche nuovi criteri di base in materia di ripartizione delle capacità e diritti d'utilizzo dell'infrastruttura. trasporto Servono ferroviario internazionale merci, settore dotato di grandi potenzialità, ma frenato dalla notevole inadeguatezza degli attuali servizi. Anticipando la creazione di la Commissione promuoverà novità superstrade per il trasporto merci su rotaia che prevedano da subito libertà di accesso e condizioni atte ad attirare gli operatori del trasporto merci. interventi urgenti per incoraggiare legislative, tuttavia il 102. Il gioco delle forze di mercato potrebbe andare a vantaggio anche dei la relativa servizi nazionali passeggeri. Le modalità scelte per introduzione dovranno salvaguardare i vantaggi offerti dalla rete e potenziare il servizio pubblico nel quale il trasporto ferroviario svolge un ruolo di primo piano. La Commissione vaglierà le più idonee modalità pratiche per introdurre il gioco delle forze di mercato, presentando le debite proposte. Servizi pubblici 103. La Commissione è decisamente favorevole ad un miglioramento dei trasporti pubblici, uno degli scopi essenziali della politica dei trasporti. Gli Stati, in rappresentanza dei cittadini, hanno il diritto legittimo, sancito inequivocabilmente nella legislazione comunitaria, di garantire il servizio di trasporto pubblico; la qualità, l'organizzazione del servizio pubblico e il valore tratto dall'impiego dei fondi pubblici, tuttavia, sono considerati assolutamente insoddisfacenti. Per aumentare la trasparenza, e garantire un'adeguata chiarire compensazione finanziaria per gli oneri connessi alla fornitura del servizio pubblico, la Commissione intende proporre che tutti i servizi pubblici siano oggetto di contratti tra lo Stato e le imprese di trasporto. responsabilità rispettive le 42 Anche l'introduzione del gioco delle forze di mercato potrebbe contribuire a migliorare la qualità del servizio pubblico e ridurre il costo. Analogamente a quanto si propone di fare per il trasporto nazionale passeggeri in generale, la Commissione ricercherà le modalità pratiche più idonee a promuovere il gioco delle forze di mercato, presentando successivamente proposte in materia. Integrazione dei sistemi nazionali 104. I sistemi ferroviari si sono sviluppati nell'arco di un secolo e mezzo su linee nazionali, con conseguenti problemi di attraversamento di frontiere, inadeguata programmazione delle relative infrastrutture di transito e una frammentazione delle attività di ricerca e dell'industria produttrice di apparecchiature ferroviarie. Si sono compiuti alcuni progressi nello smantellamento delle barriere nazionali, ma una vera e propria integrazione è ancora lontana e richiederà una stretta collaborazione tra imprese Comunità, Stati membri, organizzazioni ferroviarie e fornitori, per sfruttare il lavoro già svolto, completandolo con quanto ancora necessario. La Commissione ha proposto misure atte a promuovere l'interoperabilità dei trasporti ferroviari tradizionali, nonché l'armonizzazione tecnica al fine di contribuire alla realizzazione di un mercato unico del materiale ferroviario e potenziare la ricerca in questo settore. internazionali, Aspetti sociali 105. I dipendenti delle aziende ferroviarie temono ovviamente le ripercussioni sociali della ristrutturazione e della concorrenza. Il settore ha già registrato pesanti perdite di posti di lavoro che nulla hanno a vedere, però, con la politica comunitaria. La Commissione è consapevole del fatto che la conquista della competitività può significare una drastica riduzione del numero degli addetti nel settore ferroviario. E' chiaro, tuttavia, che senza competitività, questo settore perderebbe ulteriori quote di mercato con la conseguente necessità di tagli occupazionali ancora più dolorosi. La minaccia più grave per i posti di lavoro proviene dai risultati scadenti. Sono necessarie politiche di riassetto degli organici che includano ampi programmi di riqualificazione del personale in esubero, corredate da finanziamenti adeguati. Il compito principale in materia spetta agli Stati membri, ma si dovrà valutare attentamente anche la possibilità di contributi da parte del Fondo sociale europeo. 43 Politica globale 106. 107. Il Libro bianco è incentrato sulla politica del trasporto ferroviario, ma esistono altri aspetti della politica comunitaria dei trasporti che dovrebbero porre in essere condizioni più eque affinché le ferrovie possano risultare competitive. Questo modo di trasporto potrà sfruttare appieno il suo potenziale soltanto se integrato in una strategia intesa ad offrire soluzioni intermodali ai problemi del trasporto. Occorre garantire al settore la possibilità di avvalersi dei suoi vantaggi comparati e la politica comunitaria dovrebbe contribuirvi in due modi: promuovendo l'interconnessione materiale tra i diversi modi (terminali intermodali), sviluppando un sistema intermodale e varando progetti pilota di servizi intermodali. In futuro, il programma di ricerca in materia di trasporti dovrà porre maggiormente l'accento sull'intermodalità e l'estensione del programma di azioni pilota per il trasporto combinato (PACT) proposto dalla Commissione darebbe nuovo impulso all'attivazione di nuovi servizi. In secondo luogo, la politica dei trasporti dovrebbe favorire una mobilità sostenibile e trasporti più efficienti, mirando anche ad un riequilibrio delle rispettive posizioni dei diversi modi, laddove opportuno. La Commissione ha presentato recentemente due importanti Libri verdi: "La rete dei cittadini", dedicato ad un trasporto pubblico che rappresenti una vera alternativa all'automobile privata, e "Verso una corretta ed efficiente determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti", relativo all'imputazione di tutti i costi, diretti, indiretti e sociali, nel prezzo pagato dagli utenti. A questi Libri verdi, seguiranno le proposte della Commissione che ha già iniziato presentando una proposta di direttiva relativa alle tasse, ai pedaggi e ai diritti di utenza applicabili agli autoveicoli commerciali adibiti al trasporto merci (la cosiddetta direttiva "Eurobollo"14). 108. Questo settore è stato oggetto anche di altre iniziative. Sono stati adottati gli orientamenti per le reti transeuropee come pure la direttiva sull'interoperabilità della rete dei treni ad alta velocità. Il previsto ravvicinamento delle legislazioni in materia di trasporto ferroviario di merci pericolose dovrebbe favorire questo modo di trasporto. Perciò, sebbene il presente Libro bianco sia incentrato sulla politica del trasporto ferroviario, l'intera politica comune dei trasporti dovrebbe favorire lo sviluppo del contesto necessario per un rilancio competitivo del settore ferroviario. COM(96)331 def. del 10. 07. 96. 44 109. La Commissione è consapevole che un quadro di riferimento a livello europeo rappresenta soltanto una delle tessere che edificheranno il rilancio delle ferrovie comunitarie. Perché si possa assistere ad una vera "rinascita" di questo settore, è indispensabile una stretta collaborazione tra responsabili della gestione, lavoratori, fornitori e Stati membri. La Commissione riconosce che i cambiamenti necessari sono veramente radicali e che alla Comunità spetta un ruolo importante, ma tutte le parti interessate dovranno procedere ad adattamenti significativi. È chiaro che realizzare tali cambiamenti equivale ad una vera e propria rivoluzione culturale, ma chiudere gli occhi non è più possibile: per sopravvivere nel prossimo secolo come grande modo di trasporto la ferrovia deve cambiare. Sono queste le considerazioni che inducono la Commissione a proporre l'allegato calendario d'azione comunitario. La Commissione esorta tutti gli interessati ad associarsi a questa iniziativa e ad intraprendere azioni complementari per far sì che il settore ferroviario possa svolgere un ruolo da protagonista nel contesto del sistema di trasporto europeo. 45 CALENDARIO Nell'arco dei prossimi due o tre anni la Commissione intende concentrarsi sulle seguenti attività: entro la fine del 1996 promozione della creazione di superstrade per immediatamente accessibili a tutti gli operatori del settore; il trasporto merci su rotaia, pubblicazione di una comunicazione sulla promozione dell'intermodal ita; entro la fine del 1997 relazioni sui progressi realizzati dagli Stati membri per ridurre l'indebitamento e migliorare la situazione finanziaria; proposta di modifica della legislazione comunitaria al fine di separare la gestione delle infrastrutture dall'attività di trasporto mediante la costituzione di due unità operative autonome; analisi delle modalità pratiche più idonee a consentire l'introduzione delle forze di mercato nel trasporto nazionale passeggeri, ivi compresi i servizi pubblici; esame di ulteriori principi generali per dell'infrastruttura e la ripartizione delle capacità; la definizione dei diritti d'utilizzo nel trasporto merci, di concerto con i competenti organismi internazionali, studio di interventi atti ad eliminare i tempi di attesa alle frontiere causati dai controlli amministrativi e dalle procedure interne delle ferrovie; promozione di sinergie tra i vari programmi nazionali e comunitari di R&S; pubblicazione di un Libro bianco relativo ai settori (ivi compreso quello ferroviario) esclusi dall'ambito di applicazione della direttiva 93/104/CEE relativa all'orario di lavoro; verifica dell'opportunità di un ulteriore chiarimento dell'ambito di applicazione e delle condizioni di esecuzione degli accordi di cooperazione tra imprese ferroviarie e proposta di eventuali misure necessarie. entro la fine del 1998 elaborazione delle necessarie norme e orientamenti per subordinare l'erogazione di aiuti di Stato a programmi di ristrutturazione; proposta di modifica della legislazione comunitaria in materia di obblighi di servizio pubblico al fine di introdurre il ricorso generalizzato a contratti di servizio pubblico; formulazione di proposte relative all'introduzione del gioco delle forze di mercato nel trasporto nazionale passeggeri, ivi compresi i servizi pubblici; 46 proposta di principi generali per definire i diritti di uso dell'infrastruttura e per la ripartizione delle capacità; valutazione dei risultati dell'applicazione e della pertinenza della comunitaria in materia di normalizzazione dei conti delle aziende ferroviarie; legislazione prosecuzione del processo di standardizzazione delle ferrovie tradizionali e leggere; verifica della possibilità di adattare alle linee ferroviarie tradizionali determinati aspetti dell'armonizzazione tecnica in atto nel settore dell'alta velocità; esame delle misure tecniche necessarie per migliorare l'accessibilità per anziani e disabili; verifica delle possibilità di miglioramento sotto il profilo costi dell'interoperabilità sui principali assi internazionali e verifica della possibilità di utilizzo di fondi stanziati per le TEN a sostegno di progetti realizzati in collaborazione tra diverse imprese ferroviarie; in occasione della revisione degli orientamenti per le TEN, analisi dei miglioramenti all'infrastruttura necessari per promuovere il trasporto merci e formulazione di eventuali raccomandazioni; studio di mezzi atti a ridurre l'inquinamento acustico di origine ferroviaria, nel contesto della politica globale della Comunità in materia di inquinamento acustico; nei bandi di invito a presentare proposte ai sensi del programma di ricerca in materia di trasporti, particolare attenzione alle proposte di studi socio-economici atti a facilitare la transizione da sistemi nazionali ad un unico sistema transeuropeo; promozione di progetti dimostrativi in settori tecnici prioritari, in particolare prosecuzione delle attività per l'introduzione dell'ERTMS e prove di validazione su grande scala; esame delle possibilità future offerte dal Fondo sociale europeo per facilitare gli adattamenti richiesti dal processo di ristrutturazione industriale, ad esempio nel settore ferroviario; esame delle alternative disponibili per migliorare il quadro istituzionale per il futuro sviluppo del trasporto ferroviario (compresa la costituzione di una Agenzia europea per le ferrovie). 47 Figura I Esempi di possibili superstrade ferroviarie transeuropee per il trasporto merci. 48 ALLEGATO 1/1 - FERROVIE DELL'EU: DATI GENERALI Addetti 1994 Estensione rete (km) 1994 Traffico passeggeri (passeggeri/km) 95/85 95 (%) milioni Traffico merci (t/km) 95 milioni 95/85 (%) Unità di traffico per addetto1 (1000) 1994 Gettito del traffico per addetto (1000 ECU) 2 1994 Intensità di capitale3 variazioni 94/95 (%) BR4 UK 119. 008 16. 564 29. 801 -1,5 13. 797 -14,0 348,4 CFL CH CIE CP DB L H IRL P D DSB DK FS NS I NL ÒBB A RENFE E SJ + BV S SNCB B SNCF F FI VR EU 3. 289 12. 006 11. 219 14. 270 327. 076 20. 044 140. 249 26. 561 63. 867 41. 137 21. 856 42. 729 185. 690 17. 368 275 - 2. 474 1. 568 -9,5 1. 947 1. 328 +29,8 529 306 575 -11,7 -58,0 -4,3 2. 699 4. 809 -16,0 2. 020 +68,9 41. 401 60. 514 -7,1 69. 483 -42,3 2. 349 4. 818 +6,0 1. 984 +1,3 16. 002 49. 700 +32,9 22. 243 +32,0 2. 757 13. 977 +55,2 3. 097 -5,3 5. 636 9. 625 +32,0 13. 715 +21,5 12. 641 15. 330 -4,1 9. 605 -15,9 9. 661 6. 219 -5,6 18. 523 +6,9 3. 396 6. 757 +2,8 7. 307 -11,7 32. 275 55. 222 -10,8 47. 953 -17,9 5. 880 3. 184 -1,2 9. 559 +18,5 296,4 143,5 163,0 486,0 403,0 380,5 490,4 648,0 355,9 569,7 1143,6 379,4 578,5 752,2 466,5 totale 1. 046. 369 155. 962 262. 858 +2,5 220. 692 -20,1 Fonte: Union Internationale Chemins de Fer - Mercer Management Consulting n Unità di traffico per addetto = (passeggero km + t km) / addetti 2) Gettito del traffico per addetto = gettito totale del traffico (milioni di ECU 1994) / addetti - N. B. : Gettito del traffico esclusi aiuti di Stato 3) Intensità di capitale = capitale totale (capitale proprio e di terzi)/ costi di esercizio Rappresenta il numero di unità di capitale necessarie per ciascuna unità di attività 4) Le cifre riferite alle British Railways (BR) includono anche le linee Railtrack 5) Dopo ricapitalizzazione della DB - senza ricapitalizzazione circa +33% Poiché le varie imprese applicano sistemi contabili diversi, i raffronti devono essere interpretati con prudenza. 49 29,9 33,7 4,6 34,3 10,9 25,9 24,1 16,2 36,0 19,5 21,3 43,9 17,4 35,9 31,3 185 44 53 8 52 -48 5 24 300 70 - 15 61 162 - 14 37 54 ALLEGATO 1/2 - INDEBITAMENTO DELLE FERROVIE NEL 1994 Indebitamento delle ferrovie milioni di ECU Indebitamento delle ferrovie/PIL(%) Debito pubblico / PIL (%) Indebitamento pubblico / PIL (%) Rapporto indebitamento/ capitale delle ferrovie'(%) BR CFL CH CIE CP DB DSB FS NS ÒBB RENFE SJ+BV SNCB SNCF VR EU UK L H IRL P D DK I NL A E S B F FI totale 6. 6352 168 937 323 1. 529 5. 7953 192 42. 067 2. 807 2. 892 8. 140 1. 958 3. 539 28. 731 166 Fonte: Mercer Managem 105. 878 tent Consulting. 0,7 1,4 1,1 0,7 2,1 0,33 0,2 4,9 1,0 1,7 2,0 1,2 1,8 2,6 0,2 1,7 54,0 5,9 110,4 91,1 71,6 50,4 76,0 125,6 77,6 65,0 63,1 79,9 136,0 48,4 59,4 71,2 6,8 2,2 12,1 2,0 5,8 2,5 3,5 9,0 3,2 4,4 6,9 10,8 5,3 5,8 6,3 5,5 57 2 44 48 58 89 283 6 51 36 28 70 73 j 47" 78 14 543 | Indebitamento delle ferrovie -r- (debito + capitale). Includendo Railtrack e EPS; cifre al netto di debiti e crediti tra BR, Railtrack e EPS. Dopo ricapitalizzazione della DB; debito della DB nel 1993: 33,787. 50 Allegato 1/3 Trasporto merci nell'UE a 15 - (1000 milioni t/km) Strada Ferrovia Vie di navigazione interna Condotte Totale 1970 1975 1980 1985 1990 1993 1994 431 526 661 711 915 964 1061 * 2X3 259 287 275 255 205 220 no 103 113 103 113 106 115 66 79 92 71 71 82 83 890 969 1153 1161 1355 1358 1479 1970-94 + 146,2% - 22,3% + 5,0% + 25,6% + 65,5% * modifica delle serie temporali in Germania Tasso annuo medio di crescita (%) Strada Ferrovia 1970-80 1980-90 1990-94 + 4,3 + 3,3 + 3,8 1970-94 + 3,8% + 0,1 - 1,1 -3,7 - 1,1 Vie di navigazione interne + 0,3 + 0,0 + 0,3 + 0,2 Condotte Totale +3,3 -2,4 + 3,7 + 0,9 + 2,6 + 1,6 + 2,2 + 2,1 Ripartizione intermodale (% Strada Ferrovia Vie di navigazione interne Condotte 1970 1975 1980 1985 1990 1994 48,6 54,5 57,4 61,3 67,5 71,7 31,7 26,7 24,9 23,7 18,9 14,9 12,3 10,6 9,8 8,9 8,3 7,7 7,4 8,2 7,9 6,1 5,3 5,6 fonti: ECMT, UIC, DIW, statistiche nazionali, stime 51 ALLEGATO 1/4 trasporlo passeggeri IICITII a 15 (1000 milioni di passcggeii/km) Automobile Autobus Treno Aereo Totale 1970 1975 1980 1985 1990 1993 1994 1569 1923 2292 2496 3146 3419 3482 262 306 341 346 359 360 363 216 241 253 262 274 267 270 43 69 96 144 204 233 254 2090 2539 2981 3242 3983 4279 4368 1970-94 + 121,9% + 38,6% + 24,7% + 490,7% + 109% Tasso annuo medio di crescita (%) Automobile Autobus Treno Aereo Totale 1970-80 1980-90 1990-94 1994 + 3,9 + 3,2 i 2,6 » 1,8 1970-94 + 3,4 + 2,7 + 0,5 i 0,2 + 0,9 + 1,4 + 1,6 + 0,8 - 0 ,4 + 1,2 + 0,9 + 8,4 + 7,8 t 5,4 i 9,0 + 7,7 + 3,6 + 2,9 i 2,3 i 2,1 + 3,1 Ripartizione intermodale (%) Automobile Autobus Treno Aereo 1970 1975 1980 1985 1990 1994 75,1 75,8 76,9 77,0 79,0 79,7 12,5 12,0 11,4 10,5 9,0 8,3 10,3 9,5 8,5 8,1 6,9 6,2 2,1 2,7 3,2 4,4 5,1 5,8 fonti: ECMT, UIC, DIW, statistiche nazionali, stime 52 ALLEGATO II Applicazione della direttiva 91/440/CEE (al luglio 1996) I seguenti Stati membri hanno recepito la direttiva 91/440/CEE : - Austria - Danimarca - Finlandia - Francia - Germania - Irlanda - Paesi Bassi - Svezia - Regno Unito I seguenti Stati membri hanno recepito la direttiva soltanto parzialmente: (mancano i diritti di accesso) - Belgio - Italia (mancano i diritti di accesso) - Lussemburgo (mancano i diritti di accesso) - Portogallo - Spagna (manca la separazione tra gestione dell'infrastruttura e attività di trasporto) (mancano i diritti di accesso) La Grecia non ha notificato il recepimento. Sono state avviate le procedure d'infrazione nei confronti degli Stati membri che non hanno ancora completato il recepimento. 53 ISSN 0254-1505 COM(96) 421 def. DOCUMENTI IT 07 N. dì catalogo : CB-CO-96-424-IT-C ISBN 92-78-07966-9 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo