title: SISTEMA COMUNE DELL' IVA - Programma per il mercato unico

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VAT
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tax harmonisation

text: , COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ» EUROPEE Bruxelles, 2 2. 0 7. 1 9 96 COM(96)328 def. SISTEMA COMUNE DELL'IVA Programma per il mercato unico (presentato dalla Commissione) INDICE INTRODUZIONE I. CENNI STORICI H. UN SISTEMA IVA ADEGUATO ALLE ESIGENZE DEL MERCATO UNICO 1. LIMITI DEL REGIME ATTUALE 1. 1. Un regime complesso e soggettivo 1. 2. Un sistema inadeguato alle nuove sfide economiche 1. 3. Divergenze d'applicazione tra Stati membri 1. 4. Critiche formulate dalle imprese 1. 5 Conclusione 2. SISTEMA PREVISTO 2. 1. Caratteristiche essenziali 2. 1. 1 Abolizione di ogni distinzione fra operazioni nazionali ed intracomunitarie 2. 1. 2. Tassazione di tutte le operazioni effettuate nella Comunità 2. 2 Elementi chiave 2. 2. 1. Luogo unico d'imposizione per gli operatori - semplificazione di massimo rilievo 2. 2. 2. Fine dell'attribuzione diretta delle entrate IVA attraverso il sistema di imposizione 2. 3. Conseguenze 2. 3. 1. Armonizzazioni 2. 3. 2. Applicazione uniforme 2. 3. 3. Modernizzazione del regime attuale 2. 3. 4 Applicazione, controllo e percezione nel nuovo regime HI. CONCLUSIONE: LA COMMISSIONE PROPONE UN PROGRAMMA DI LAVORO 3 5 9 9 9 9 10 11 11 14 14 14 14 15 15 16 18 18 19 20 20 25 ALLEGATO A - IL PROGRAMMA DI LAVORO DELLA COMMISSIONE 27 /?t INTRODUZIONE Dal 1993, data d'introduzione dell'attuale regime "transitorio" dell'I VA, la situazione nella Comunità ha conosciuto notevoli progressi. L'eliminazione quasi completa delle frontiere interne dell'Unione europea ha costituito un grande passo in avanti, che costituisce solo uno dei molteplici aspetti del processo d'integrazione economica compiuto. I progressi realizzati si possono toccare con mano, basti pensare che l'Unione europea è oggi impegnata nel processo d'introduzione di una moneta unica. Una moneta unica non significa soltanto un simbolo comune stampato su monete e banconote, ma è la prova che l'Unione europea si è trasformata in un'unica entità economica. È in questo contesto che i ministri delle Finanze hanno deciso di esaminare le grandi linee di una politica fiscale capace di raccogliere due delle principali sfide del momento: stimolare la crescita economica e ridurre la disoccupazione. Al centro di tutte queste considerazioni si trova il mercato unico. Il suo obiettivo era, ed è ancora, quello di trasformare 15 mercati nazionali distinti in un solo mercato europeo, dare nuove opportunità all'industria europea consentendole un accesso diretto a più di 350 milioni di consumatori e rafforzare così la competitività delle nostre economie nel mondo. L'evoluzione rapida verso un'economia sempre più mondializzata dimostra quanto fosse importante prepararsi a questa internazionalizzazione sempre crescente. Occorre rafforzare ulteriormente il mercato unico se si vuole trarre pieno vantaggio dalla concezione che ne è alla base. Ciò vale in particolare per un'imposta come l'IVA, per le seguenti ragioni: o 0 ITVA è un'imposta su beni e servizi, la cui libera circolazione è un elemento fondamentale della costruzione del mercato unico. l'IVA è, per concezione e legislazione di base, un'imposta comunitaria di cui una finalità è quella di instaurare un sistema comune d'imposta sul valore aggiunto. 1 limiti dell'attuale regime dell'IVA, detto "regime transitorio" e i motivi per i quali dev'essere sostituito sono esposti in dettaglio nel presente documento. Occorre tuttavia sottolineare fin da subito che il regime attuale impone indubbiamente alle imprese costi inutili e perciò grava ingiustificatamente sui prezzi al consumo: sulla base di stime preliminari, il sistema è in media 5 o 6 volte più oneroso quando le operazioni sono effettuate in uno Stato membro diverso dal paese di origine delle imprese. Eliminando tali costi la competitività dell'economia europea nel mondo risulterebbe senza dubbio migliorata. Le PMI, per le quali tali oneri possono costituire un ostacolo insormontabile, potrebbero cosi impiantarsi finalmente nel mercato unico. In occasione della discussione sul Libro bianco "Crescita, competitività, occupazione", tutti gli Stati membri hanno condiviso l'analisi secondo cui le PMI sono le più adatte a promuovere la crescita e l'occupazione. Una modifica del regime IVA che riduca i costi e comporti una semplificazione radicale può ampiamente contribuire al conseguimento di questo obiettivo. Nella costruzione di un'Unione economica e monetaria dotata di una moneta unica la politica fiscale deve tenere maggiormente conto dei vincoli imposti agli Stati membri, in particolare per quanto concerne la riduzione e/o la stabilizzazione dei disavanzi di bilancio. Essa deve contribuire alla realizzazione di questo obiettivo assicurando, almeno, la stabilità delle entrate fiscali. Ancora una volta il miglior modo per conseguire l'obiettivo perseguito è promuovere la crescita e l'occupazione, aumentando così le entrate fiscali complessive e riducendo le spese. Si potrebbe anche considerare di rendere più efficace la riscossione semplificando l'imposta, e quindi la sua applicazione, e limitando le frodi che il regime fiscale rende possibili. Oggi, con il regime transitorio, nell'Unione europea circolano in esenzione IVA beni per un valore totale superiore a 700 miliardi di ECU ed è possibile che parte di essi sia sviata a vantaggio dell'economia sommersa. Il passaggio ad un sistema più semplice e meno propizio alla frode, nel quale i beni circolino dopo aver assolto l'obbligo fiscale, permetterebbe alla politica fiscale in materia di IVA di contribuire al rispetto dei criteri di Maastricht. Nella concezione del programma di lavoro e del calendario che lo accompagna, presentati in prosieguo, la Commissione ha accordato particolare importanza alla coerenza con l'Unione economica e monetaria. Essa continuerà a prestare la massima attenzione a questa coerenza nella realizzazione del programma, precisando che il cammino verso la moneta unica è indipendente dall'instaurazione del sistema comune dell'IVA, qui presentato. I. CENNI STORICI Fin dall'inizio dei lavori sull'introduzione, nella Comunità, di un sistema IVA si è posto il problema dell'abolizione delle frontiere fiscali (soppressione della detassazione/tassazione delle operazioni intracomunitarie) avendo come obiettivo finale dell'instaurazione di un sistema comune IVA la tassazione all'origine delle vendite effettuate nella Comunità. Si riteneva peraltro che la tassazione dei beni e servizi nello Stato membro di origine rispondesse ai bisogni di un mercato comune, purché si trovasse una risposta adeguata alle due questioni politiche fondamentali: l'armonizzazione delle aliquote e l'attribuzione del gettito fiscale allo Stato membro del consumo. L'impostazione generale e le proposte del 1987 hanno confermato tali scelte per quanto riguarda gli scambi intracomunitari suggerendo come risposte alle questioni politiche: • un ravvicinamento "sufficiente" delle aliquote in una struttura armonizzata a due aliquote; * un meccanismo di compensazione delle entrate dislocate dal sistema di tassazione. Il Consiglio Ecofin, constatando nel 1989 l'impossibilità di realizzare prima del 1° gennaio 1993 le armonizzazioni che avrebbero permesso il passaggio ad un regime unificato di tassazione nel paese d'origine, decise di introdurre un sistema transitorio che aggirava tali difficoltà salvaguardando il principio della tassazione all'origine, pur mantenendo in alcuni casi la riscossione dell'imposta nello Stato membro di destinazione (meccanismo di tassazione delle operazioni fra soggetti passivi e regimi particolari). La tassazione delle operazioni e l'effettiva esazione dell'imposta veniva quindi effettuata nello Stato membro di destinazione, considerato come quello dove, con ogni probabilità, avrebbe avuto luogo il consumo dei beni e servizi venduti e al quale spetterebbe, di conseguenza, il gettito dell'imposta. Tenuto conto di queste regole di tassazione a destinazione che preservavano in gran parte l'autonomia degli Stati membri, ci si poteva accontentare di regole minime di ravvicinamento delle aliquote e delle legislazioni. Dall'introduzione delle prime proposte della Commissione per il mercato unico nel 1987 la situazione è poco cambiata: non è stato possibile registrare nessun progresso nel ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri e l'armonizzazione delle aliquote IVA è rimasta ad un livello assai modesto. Questo breve richiamo permette di capire perché ancora oggi molti s'aspettino dalla Commissione soltanto proposte basate sugli stessi criteri del 1987: tassazione all'origine, nel senso di luogo fisico dei beni e servizi nel momento in cui sono venduti dalle imprese; ravvicinamento delle aliquote IVA e delle legislazioni nella misura strettamente necessaria per limitare i rischi di distorsione della concorrenza; meccanismo di compensazione che possa essere accettato dagli Stati membri per mantenere un' attribuzione del gettito allo Stato membro di consumo. Senza ritornare sul resoconto dettagliato contenuto nella relazione sul funzionamento del regime transitorio (COM/94/515 del 23. 11. 1994), va sottolineato quanto l'esperienza del regime stesso abbia fondamentalmente mutato la valutazione delle "soluzioni" precedentemente considerate e abbia indotto la Commissione a cercare di ridefinire le caratteristiche che dovrebbe avere un regime comune IVA per il mercato unico. Pur potendosi affermare, infatti, che l'obiettivo dell'eliminazione dei controlli alle frontiere interne, premessa essenziale all'instaurazione del mercato unico, è stato conseguito attraverso il regime transitorio, è sempre più evidente che il processo stesso di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari e la prospettiva in cui si inseriscono l'introduzione del sistema comune IVA e la sua transizione verso il regime definitivo oltrepassano largamente questa realizzazione e sono indissociabili da altri due obiettivi fondamentali dell'Unione europea: garantire la neutralità dell'imposizione riguardo agli scambi all'interno degli Stati membri e fra Stati membri parallelamente all'evoluzione generale dell'integrazione europea; instaurare "un mercato interno caratterizzato dall'eliminazione, fra Stati membri, degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali" (articolo 3, lettera e) del trattato). Nell'elaborare le proposte da presentare al Consiglio, necessarie per passare ad un nuovo sistema comune IVA per il mercato unico, la Commissione è stata guidata da questi obiettivi e dai criteri formulati dal Consiglio stesso nell'ottobre 1994 per il passaggio ad un sistema definitivo, che sono una decisa affermazione della sua volontà che il regime definitivo "presenti vantaggi significativi rispetto al regime transitorio attuale e soddisfi i criteri essenziali seguenti, considerati d'uguale importanza: snellimento degli adempimenti amministrativi a carico delle imprese e delle amministrazioni e semplificazione della tassazione; nessuna diminuzione delle entrate fiscali degli Stati membri; nessun aumento dei rischi di frode fiscale; mantenimento della neutralità dell'imposta in termini di competitività. " Ben presto ci si è resi chiaramente conto che tali criteri e obiettivi non avrebbero potuto essere realizzati con la semplice modifica delle regole impositive introdotte per il periodo transitorio, ma che occorreva invece intervenire sui principi stessi del funzionamento del sistema comune IVA nel suo complesso. Tale lavoro si è rivelato di una tale portata che la Commissione non è stata in grado di presentare le proposte prima del 31 dicembre 1994, come era inizialmente previsto. Occorreva infatti esplorare tutte le vie possibili per individuare, con piena cognizione di causa, la più idonea a condurre ad un sistema IVA veramente adeguato alle esigenze del mercato unico e capace di rafforzare la competitività dell'economia europea. In tali condizioni, la Commissione ritiene che sarebbe prematuro presentare fin d'ora proposte di atti giuridici per il passaggio ad un nuovo sistema comune IVA. Il presente documento contiene, pertanto, un PROGRAMMA DI LAVORO a cui la Commissione intende attenersi nei prossimi anni per presentare le opportune proposte in vista del passaggio ad un nuovo sistema comune IVA adeguato alle esigenze del mercato unico. D. UN SISTEMA IVA ADEGUATO ALLE ESIGENZE DEL MERCATO UNICO 1. LIMITI DEL REGIME ATTUALE 1. 1. Un regime complesso e soggettivo L'attuale sistema IVA è congegnato in modo che il gettito IVA sia direttamente percepito dallo Stato membro nel cui territorio si suppone abbia luogo il consumo dei beni o dei servizi venduti. Per realizzare quest'obiettivo è stato necessario elaborare regole complesse per definire la localizzazione delle operazioni. Esistono non meno di 25 regole per determinare il luogo in cui l'operazione deve essere tassata il che comportala l'altro, per gli operatori l'obbligo di suddividere la rispettiva cifra di affari tra i vari Stati membri competenti della relativa imposizione, e contribuisce a segmentare il mercato interno. L'IVA ha perciò perso l'oggettività che dovrebbe caratterizzarla poiché il regime fiscale applicabile dipende da una serie di elementi che deve valutare il venditore: il luogo di stabilimento del venditore e del compratore; il regime fiscale del soggetto al quale sono forniti i beni o servizi; il numero di identificazione IVA di tale soggetto; il luogo in cui si trovano i beni al momento della consegna; la persona che organizza il trasporto, e relativo luogo di partenza o d'arrivo; la natura dei servizi prestati; la cifra d'affari realizzata dal venditore nello Stato membro di arrivo dei beni. Alla difficoltà di provvedere ad una corretta imposizione si aggiungono quelle incontrate dalle imprese per ottenere la deduzione o il rimborso dell'IVA pagata in Stati membri dove non sono stabilite. 1. 2. Un sistema inadeguato alle nuove sfide economiche Il sistema attuale, essendo ancora basato sulla possibilità di seguire materialmente i movimenti dei beni, non è più adeguato all'esercizio moderno del commercio. Quest'eredità del passato impedisce che l'imposizione delle operazioni commerciali sia basata sulla contabilità dell'impresa, e frena seriamente Io sviluppo che un vero mercato unico dovrebbe permettere a ciascuna di esse, ma soprattutto alle piccole e medie imprese che dovrebbero poter approfittare pienamente delle nuove opportunità offerte dal mercato europeo. Il mantenimento dello status quo, inoltre, fonte di incertezza giuridica tanto per gli operatori quanto per le amministrazioni, confrontati gli uni e le altre alla difficoltà di accertare elementi di fatto, quali l'avvenuto trasporto a destinazione di un altro Stato membro, senza aver una reale possibilità di stabilirli in modo assolutamente probatorio. Il sistema attuale d'altronde è inadeguato allo sviluppo della parte più dinamica dell'economia europea e mondiale: i servizi internazionali, che sfuggono o rischiano di sfuggire sempre più all' imposizione IVA per i consumi che si verificano nella comunità. Infatti, la legislazione in vigore è incapace di garantire un'imposizione corretta in settori quali le telecomunicazioni in cui si sono registrati sviluppi tecnologici sorprendenti. Parimenti, attività che in precedenza erano di escluso dominio dei servizi pubblici sono sempre più privatizzate: le deroghe istituite per il settore pubblico sono divenute perciò obsolete e provocano distorsioni di concorrenza sempre più penalizzanti per il settore pubblico come per quello privato. 1. 3. Divergenze d'applicazione tra Stati membri L'impatto delle divergenze d'applicazione, presenti fin dall'origine del sistema comune IVA a causa delle sue modalità di costituzione (direttive che lasciano molte facoltà ed opzioni agli Stati membri), è oggi maggiore per il fatto che gli operatori devono tener conto delle legislazioni - in particolare dell'applicazione che ne è fatta - di Stati membri diversi da quello in cui sono stabiliti o svolgono abitualmente le loro attività. Denunciate sempre più come l'ostacolo più pernicioso all'interno del mercato unico, le divergenze d'applicazione del sistema comune IVA tra Stati membri hanno molteplici origini: regimi particolari, opzioni e facoltà offerte dalla direttiva (66), deroghe temporanee o transitorie non eliminate, nuove deroghe autorizzate dal Consiglio (circa 130,), difetti di recepimento o differenze d'interpretazione delle disposizioni comuni sono fonte di applicazione divergente tra Stati membri. Ne risulta una situazione estremamente complessa ed un'assenza totale di certezza giuridica per la maggior parte degli operatori, che di per sé rappresenta un nuovo ostacolo alle attività economiche transnazionali ed è fonte di plurimi obblighi per le imprese che, per poter operare nella Comunità, devono conoscere oggi nei dettagli la legislazione di 15 Stati membri e la relativa applicazione pratica. Inoltre, gli operatori sfruttano tali divergenze d'applicazione ricorrendo all'ingegneria fiscale, la quale falsa la concorrenza leale nel mercato interno (ne sono un esempio i problemi riscontrati nel settore del leasing di autoveicoli). 10 1. 4. Critiche formulate dalle imprese In occasione della conferenza organizzata nel giugno 1994 dalla Commissione per discutere del futuro sistema definitivo (conferenza dal titolo "le imprese europee e il regime definitivo dell'IVA"), è stato chiaramente espresso l'auspicio che sia avviata una profonda riflessione capace di apportare un effettivo e generale miglioramento rispetto al sistema attuale. I servizi della Commissione hanno ricevuto un numero non trascurabile di contributi nei quali gli ambienti professionali esprimono la loro insoddisfazione in merito all'attuale regime IVA e i loro desiderata in relazione al nuovo sistema. Quasi l'80% degli operatori è favorevole alla sostituzione del regime transitorio attuale con un regime definitivo. Gli stessi operatori si esprimono in maggioranza (85%) a favore di un'armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri soprattutto nei seguenti settori: modalità di imposizione e obblighi di dichiarazione (74%), diritto a deduzione (52%), aliquote IVA ed esenzioni (43%). Essi deplorano a larga maggioranza le divergenze d'applicazione oggi constatate. Tali insistenti richieste rivelano l'insoddisfazione che provoca l'attuale regime, spesso percepito dagli operatori come un freno all'estensione della loro attività economica a tutto il territorio comunitario. 1. 5 Conclusione II complesso delle difficoltà che il regime attuale comporta ha raggiunto una dimensione non più trascurabile che, incidendo sugli operatori, colpisce anche i consumatori e le amministrazioni fiscali e grava notevolmente sulla competitività dell'economia europea. 11 Conseguenze per gli operatori necessità di conoscere a fondo la legislazione in materia, applicata nei vari Stati membri, il che può costituire un ostacolo insormontabile per le PMI; discriminazione fra le operazioni puramente interne e quelle intracomunitarie. Ciò è assolutamente contrario ad altre politiche dell'UE per le quali il diritto comunitario garantisce parità d'accesso a tutte le imprese europee, mentre il sistema IVA introduce barriere non trascurabili come, ad esempio, nel campo degli appalti pubblici; incertezza giuridica dovuta ai vari elementi di cui i venditori devono tener conto per sapere se e dove tassare le loro vendite; ciò li espone continuamente al rischio finanziario di un'interpretazione divergente del fisco competente, il che impone loro l'onere del mantenimento di un'autonomia dei vari Stati membri. le PMI, che costi elevati, particolarmente penalizzanti e dissuasivi per impediscono la realizzazione di tutti i vantaggi attesi dal mercato unico (in particolare in termini di economie di scala): le operazioni effettuate in uno Stato membro diverso da quello di stabilimento sono per le imprese più onerose di quelle puramente nazionali, soprattutto perché occorre ricorrere a rappresentanti fiscali (i costi medi possono essere, secondo alcune stime, 5 o 6 volte superiori a quelli di un'operazione nazionale); l'applicazione del sistema transitorio comporta costi valutati da alcune imprese al 20% dei loro costi totali. Conseguenze per i consumatori importante limitazione della loro libertà di rifornirsi alle condizioni di mercato di altri Stati membri: i loro acquisti in altri Stati membri sono soggetti all'imposta del paese d'origine o di destinazione in funzione di elementi quali la cifra d'affari realizzata dal venditore nel loro paese, il tipo di beni acquistati (mezzi di trasporto nuovi, ad esempio), o il fatto che organizzino essi stessi il trasporto nel proprio paese; impossibilità di beneficiare di tutti i vantaggi che dovrebbe offrir loro il mercato unico: la complessità delle condizioni introdotte affinché i loro acquisti possano essere effettuati senza obblighi supplementari in un'altro Stato membro (spostarsi personalmente o organizzare essi stessi il trasporto per gli acquisti effettuati imposte comprese; accollarsi il pagamento dell'IVA a destinazione per gli acquisti effettuati in esenzione), dissuade i consumatori a tutto favore di acquisti nazionali; ciò contribuisce a mantenere la segmentazione dei mercati e la chiusura alla concorrenza con la conseguenza che importanti differenze di prezzo continuano a esistere nei diversi Stati membri. 12 Conseguenze per le amministrazioni Perdita di sovranità nel controllo: l'apparente difesa della sovranità nazionale mediante un sistema fiscale che assicura un'attribuzione diretta del gettito IVA fra gli Stati membri porta progressivamente ad una perdita reale di sovranità in materia fiscale: il frazionamento dell'attività dei soggetti passivi fra i vari Stati membri pone ciascuno di essi nell'impossibilità di assicurare un controllo globale dell'attività di un'impresa e di verificare la fondatezza delle deduzioni praticate. Possibilità di frode o di evasione fiscale: la circolazione fra Stati membri di merci totalmente esenti da imposta può favorire lo sviluppo di "mercati neri": con riferimento al volume degli scambi tra Stati membri, sono in gioco imposte per circa 100 Mrd di ECU all'anno; incita, di fatto, gli operatori, scoraggiati dall'onerosità degli la complessità obblighi da adempiere e dei costi da sostenere, a non dichiarare le loro attività o a dichiararle nel paese in cui i costi sono minori; essa crea inoltre un senso di assenza di controllo effettivo, particolarmente pregiudizievole ad una corretta applicazione dell'imposta. Impatto sulle entrate IVA: la non corretta applicazione delle regole impositive o la loro elusione grazie al ricorso all'ingegneria fiscale può causare minori entrate le attività in paesi terzi per sfuggire per gli Stati membri, o persino spostare all'IVA comunitaria. Tali difficoltà sono troppo importanti per trovare una soluzione nell'ambito attuale: le misure di semplificazione hanno raggiunto i loro limiti ed ora è indispensabile affrontare l'origine dei problemi, la quale risiede in alcune delle scelte di principio fatte in passato, giustificate dall'esistenza di Stati nazionali circondati da una frontiera. Per non prestarsi alle stesse critiche del regime attuale e rispondere in pieno agli obiettivi del mercato unico, il nuovo sistema IVA dovrà soddisfare i seguenti criteri: abbandonare la segmentazione del mercato unico in 15 spazi fiscali; essere semplice e moderno per rispondere alle sfide del ventunesimo secolo; garantire pari trattamento per tutte le operazioni realizzate nella Comunità; garantire la sicurezza ed il controllo dell'imposizione, assicurando così il mantenimento delle entrate provenienti dall'IVA. 13 2. SISTEMA PREVISTO Un siffatto sistema comune dell'IVA può essere definito soltanto con riferimento agli obiettivi generali del trattato, in particolare proseguimento dell'integrazione economica e convergenza, simbolizzati dalla nozione di mercato unico. In tale contesto, è indispensabile dare al sistema comune IVA le caratteristiche di un vero e proprio spazio fiscale comunitario, nel quale è garantita la parità di trattamento per le operazioni nazionali ed intracomunitarie, conseguenza ineludibile dell'obiettivo finale perseguito già dall'adozione della prima direttiva IVA, cioè la realizzazione a termine di "un mercato comune comportante una sana concorrenza e avente caratteristiche analoghe a quelle di un vero e proprio mercato interno". 2. 1. Caratteristiche essenziali 2. 1. 1. Abolizione di ogni distinzione fra operazioni nazionali ed intracomunitarie Anche in materia di IVA il mercato unico deve funzionare nelle stesse condizioni e allo stesso modo di un mercato nazionale. Esso deve inderogabilmente offrire agli operatori la possibilità di operare in tutti gli Stati membri ed il nuovo sistema comune dell'IVA deve assicurare che nessuna attività sia più difficile da esercitare in uno Stato membro invece che in un altro e che qualsiasi acquisto possa essere effettuato alle stesse condizioni in qualsiasi parte della Comunità. Parallelamente un'operazione implicante più Stati membri non può creare più obblighi di quelle effettuate all'interno di un solo Stato membro. Ogni altro metodo comporta, infatti, costi che penalizzano le imprese europee. L'eliminazione della distinzione fra operazioni nazionali ed operazioni intracomunitarie deve permettere agli operatori di ridurre soltanto a due i regimi fiscali oggi applicabili: le operazioni che implicano un paese terzo e quelle effettuate all'interno della Comunità. In tal modo potrà essere ottenuta una semplificazione importante a vantaggio tanto degli operatori quanto dei consumatori e delle amministrazioni fiscali, semplificazione assolutamente coerente con le conclusioni del Consiglio che definiscono le condizioni essenziali per il passaggio ad un sistema definitivo. 2. 1. 2. Tassazione di tutte le operazioni effettuate nella Comunità Affermato il principio che tutte le operazioni effettuate nella Comunità devono essere soggette ad un trattamento identico, per garantire la semplicità e l'efficacia del sistema occorre generalizzare l'applicazione del principio della tassazione di tutte le operazioni effettuate nella Comunità, invece che generalizzare le esenzioni attualmente riservate alle operazioni intracomunitarie. Tale approccio è in grado di restituire all'imposta l'obiettività che ha progressivamente perduto e implica il rafforzamento di due caratteristiche essenziali dell'IVA: 14 il meccanismo dei pagamenti frazionati che assicura l'autocontrollo del sistema fiscale; la chiara ripartizione delle responsabilità che incombono rispettivamente al fornitore all'acquirente (giustificazione corretta delle imposte dedotte). corretta dell'imposta (fatturazione dovuta) e Tali caratteristiche rendono infatti certo il vantaggio che ha l'IVA, in termini di sicurezza e di controllo, rispetto ad altre imposte di consumo (imposte sulle vendite al dettaglio ad esempio), vantaggio tanto maggiore in quanto i livelli delle aliquote praticate sono elevati. Ciò spiega in gran parte la sua introduzione nella maggioranza dei paesi dell'OCSE e la sua scelta da parte della Comunità europea. Di conseguenza, è necessario sopprimere i meccanismi di detassazione/tassazione degli scambi fra Stati membri della Comunità. In tal modo è rispettato il principio d'imposizione delle operazioni effettuate nella Comunità fin dalla loro origine: occorre ancora trarne le conseguenze nei meccanismi che si devono istituire per poterlo applicare, in particolare per quanto riguarda la definizione del luogo di imposizione. 2. 2 Elementi chiave 2. 2. 1. Luogo unico d'imposizione per gli operatori - semplificazione di massimo rilievo L'esperienza del regime transitorio ha dimostrato che, fino a quando il regime impositivo obbligherà gli operatori a distinguere le loro vendite in funzione del luogo in cui si ritiene siano avvenute nella Comunità, non si potrà realizzare nessuna vera e propria semplificazione ed il mercato unico continuerà ad essere segmentato e compromesso. Non è infatti possibile pensare di imporre ad un'impresa francese di dichiarare le proprie vendite in tutte le città della Francia in cui ha dei clienti: eppure è proprio quello che gli si imporrebbe attualmente se essa decidesse, ad esempio, di vendere beni a Colonia o di eseguire lavori edili a Roma. A livello nazionale gli Stati membri applicano il criterio molto sano di registrare i soggetti passivi una sola volta per motivi assai convincenti: è più semplice per gli operatori che possono soddisfare gli adempimenti loro richiesti (dichiarazione e pagamento delle imposte) ed esercitare i loro diritti (diritto a deduzione), in un solo luogo; è più semplice per i consumatori che possono rifornirsi senza vincoli presso il commerciante di loro scelta; è più semplice e più efficace per le amministrazioni fiscali che possono esercitare un controllo globale di tutte le attività esercitate da un soggetto passivo, e delle deduzioni praticate in relazione a tali attività. 15 La Commissione è convinta che questa impostazione sia valida anche a livello comunitario e che, di conseguenza, un operatore dovrà tassare tutte le sue operazioni in un solo luogo per tutta la Comunità, senza più dover distinguere a seconda dello Stato membro in cui le realizza. Questa impostazione ha anche il corollario che il diritto a deduzione deve essere esercitato tassativamente ed esclusivamente in quel luogo. l'imposizione e Poiché la deduzione sono ormai di competenza di una sola amministrazione fiscale, il controllo della corretta applicazione dell'imposta viene ad essere rafforzato ma richiede comunque una stretta collaborazione le 15 amministrazioni nazionali. tra 2. 2. 2. Fine dell'attribuzione diretta delle entrate IVA attraverso il sistema di imposizione Qualsiasi sistema che dia la possibilità di dedurre in uno Stato membro UVA che è stata percepita in un altro comporta uno spostamento di entrate IVA direttamente incassate da ogni Stato membro. Già nel 1987, la Commissione aveva previsto un meccanismo di compensazione per poter riattribuire entrate eventualmente spostate a seguito della modifica del sistema impositivo. Nel 1994, il Consiglio, nel definire le condizioni essenziali per il passaggio al sistema definitivo, ha insistito sul fatto che il cambiamento non doveva determinare una "diminuzione delle entrate fiscali degli Stati membri". Il sistema auspicato dalla Commissione crea uno spazio fiscale comunitario ed implica l'abbandono dell'attribuzione diretta delle entrate IVA attraverso il sistema impositivo sostituendolo con un meccanismo di riattribuzione. A questo proposito la Commissione intende sottolineare che la riattribuzione delle entrate fra Stati membri non dovrà assolutamente basarsi su dati provenienti dalle dichiarazioni fiscali dei soggetti passivi. Tale approccio sarebbe infatti incompatibile con la scelta di un solo luogo d'imposizione per operatore perché rintrodurrebbe il controllo della circolazione materiale dei beni. Ciò richiederebbe la distinzione delle operazioni a destinazione di un altro Stato membro e in questo modo contrasterebbe la condizione fondamentale del pari trattamento delle operazioni nazionali e di quelle intracomunitarie. La semplificazione consistente nell'eliminazione di tale distinzione verrebbe annullata se, a fini di riattribuzione, gli operatori dovessero continuare a segnalare nelle loro dichiarazioni fiscali le operazioni intracomunitarie. Ogni rettifica dell'attribuzione delle entrate deve quindi basarsi su dati che non provengono dalle dichiarazioni fiscali presentate dagli operatori. Poiché il Consiglio, nelle conclusioni sopra menzionate, ha definito l'IVA come imposta generale sul consumo, la Commissione ritiene che il miglior modo di determinare le entrate di ogni Stato membro corrispondenti al consumo tassato effettuato nel suo territorio consista nel quantificare statisticamente tale consumo. 16 (lato consumi), di sulla base dei conti nazionali Infatti, input-output opportunamente elaborate e di altre informazioni (inchieste statistiche, rapporti annuali ecc. ), è possibile determinare il consumo annuale dei vari settori economici, quali il settore privato e quello della pubblica amministrazione, suddiviso per funzione e ripartito in cifre più dettagliate. Tali informazioni sono disponibili anche per altri settori e sotto settori come gli enti privati senza scopo di lucro, il settore del credito, le imprese di assicurazione, il settore sanitario ecc. tavole Le parti che, pur rappresentando un consumo finale, non sono soggette all'imposta devono essere escluse dai dati del consumo. Le cifre incorporate nel calcolo del PNL e che rappresentano l'economia sommersa devono quindi essere dedotte, dopodiché i dati statistici del consumo corrispondono, in linea di principio, alla base imponibile (importo tassabile delle operazioni considerate) che - in virtù del principio di destinazione applicato per l'attribuzione delle entrate - produrrebbe gettito IVA nello Stato membro che effettua il calcolo. Di conseguenza è possibile raggruppare le classificazioni dei settori e sotto settori utilizzate nei conti nazionali in funzione del trattamento IVA (esclusione dal campo di applicazione, esenzione con o senza diritto a deduzione, tassazione all'aliquota normale, tassazione all'aliquota ridotta) e quindi - applicando l'idonea aliquota IVA ponderata - calcolare le entrate IVA teoriche del paese in questione. La quota di ogni Stato membro nel totale delle entrate teoriche IVA di tutti gli Stati membri costituirà la chiave di ripartizione fra gli Stati membri del gettito IVA totale della Comunità. In pratica questo sistema di riattribuzione macroeconomica delle entrate IVA degli Stati membri potrebbe essere applicato facilmente utilizzando i metodi contabili di calcolo delle risorse proprie IVA. La Commissione, per salvaguardare la situazione finanziaria degli Stati membri, presterà particolare attenzione nell'introdurre meccanismi atti a garantire agli Stati membri la disponibilità, nel momento in cui vi abbiano diritto, delle entrate prodotte dall'IVA, senza dover aspettare il risultato definitivo dei calcoli da effettuare sulla base di dati statistici. Un sistema di questo tipo garantirà molto meglio del regime attuale la completa attribuzione delle entrate IVA in funzione di tutto il consumo finale avvenuto nel territorio di ogni Stato membro. Infatti il principio d'imposizione nel paese d'origine, pur avendo oggi un'applicazione limitata a causa dei regimi particolari in vigore, ha già prodotto un certo spostamento delle entrate fra Stati membri, senza che sia stata giudicata necessaria una compensazione. Il rafforzamento del principio secondo cui le entrate generate dall'IVA spettano allo Stato membro di consumo contribuirebbe alla stabilizzazione delle entrate fiscali degli Stati membri nel loro insieme. 17 2. 3. Conseguenze in un solo Stato membro, è Dal momento in cui tutta l'attività economica realizzata da un operatore nella Comunità è soggetta all'imposta indispensabile un'intensa armonizzazione dei meccanismi d'imposizione per garantire l'uniformità d'applicazione che gli operatori reclamano. Inoltre, affinché l'imposta conservi la sua neutralità, rispetto alle condizioni di concorrenza fra le imprese, è altresì necessaria una certa armonizzazione delle aliquote. In ogni caso, e a prescindere dal sistema proposto, per rispondere alle sfide del XXI secolo occorre modernizzare completamente il sistema. 2. 3. 1. Armonizzazioni Armonizzazione delle aliquote Il grado d'armonizzazione delle aliquote IVA dev'essere valutato in base a ciò che è necessario per evitare distorsioni di concorrenza pregiudizievoli per la Comunità nel suo insieme. Infatti una delle caratteristiche essenziali dell'IVA è la sua neutralità rispetto alle condizioni di concorrenza: di conseguenza mantenere la possibilità di applicare aliquote troppo diverse secondo gli Stati membri comprometterebbe questa neutralità, rischierebbe anche di influenzare la localizzazione delle imprese, e sarebbe quindi contrario ai principi stessi del mercato unico. D'altra parte non ci si può aspettare che gli Stati membri accettino subito un sistema di imposizione capace di causare gravi pregiudizi ai loro operatori qualora l'armonizzazione delle aliquote non fosse sufficiente. La Commissione pensa perciò di affrontare la problematica delle aliquote nel seguente modo. Per Y aliquota normale, se l'introduzione di un'aliquota unica costituisce una soluzione atta ad evitare distorsioni di concorrenza dovute all'imposta e, soprattutto, a garantire un'applicazione semplice ed uniforme dell'IVA all'interno dell'Unione, non si può escludere che un ravvicinamento all'interno di una forcella possa risultare sufficiente. Il livello dell'aliquota deve essere oggetto di una decisione politica che tenga conto del generale bisogno degli Stati membri di disporre di entrate sufficienti, dell'esigenza di ripartire gli oneri fra le grandi categorie di prelievi obbligatori (imposte dirette, indirette, contributi sociali) e degli orientamenti delle politiche fiscali a medio termine. 18 La questione delle aliquote dovrà quindi essere inserita nel dibattito più generale iniziato al Consiglio informale di Verona sulla politica fiscale generale degli Stati membri e della Comunità nel suo insieme. In tale contesto il dibattito non si limita ad identificare l'aliquota capace di garantire entrate IVA di livello comparabile a quello attuale, ma potrebbe anche includere altre considerazioni politiche. In particolare si potrebbe considerare di ottenere, attraverso l'IVA, le risorse finanziarie necessarie a diminuire altri prelievi. Per la(e) aliquota(e) ridotta(e), su un piano puramente tecnico, occorre armonizzarne il numero ed il campo di applicazione. La Commissione rimane del parere che soltanto un numero limitato di aliquote sia compatibile con l'obiettivo di semplificazione dell'imposta. Altre misure d'armonizzazione Molti altri elementi del sistema comune IVA devono essere assolutamente armonizzati. Vanno citati in questa sede temi quali la portata e le condizioni di esercizio del diritto a deduzione, le esenzioni, il trattamento fiscale delle piccole imprese o altri regimi particolari. Anche se finora progressi significativi si sono rivelati impossibili, occorre arrendersi all'evidenza che le armonizzazioni sono indispensabili per garantire una sana concorrenza ed un'applicazione sufficientemente uniforme dell'imposta all'interno dell'Unione, elementi strettamente connessi alla semplicità e all'efficacia del sistema impositivo. D'altra parte è opportuno riesaminare tutte le opzioni, facoltà e deroghe autorizzate dal regime attuale. La Commissione è fin d'ora convinta che le proposte attualmente in esame al Consiglio non possono essere accettate come base delle discussioni di merito da effettuare su tali temi in vista del passaggio al nuovo sistema comune IVA. Saranno quindi ritirate e sostituite da proposte destinate espressamente all'introduzione del nuovo sistema IVA. 2. 3. 2. Applicazione uniforme L'armonizzazione delle aliquote e degli altri elementi del sistema comune IVA apporterà certamente un miglioramento notevole. Non ci si può comunque dispensare dal garantire, in modo migliore che non attualmente, un'interpretazione uniforme della normativa. A tal fine la Commissione intende proporre quanto prima la trasformazione del Comitato IVA in Comitato di regolamentazione conferendo alla Commissione il potere di adottare le misure di esecuzione degli atti adottati dal Consiglio. Occorre inoltre esaminare i mezzi da approntare tanto in termini di strumento giuridico (direttiva/regolamento) che di procedura decisionale (unanimità/maggioranza qualificata) per giungere ad un sistema IVA che sia realmente comune ed uniformemente applicato. 19 2. 3. 3. Modernizzazione del regime attuale Oggi si sente il bisogno di riesaminare l'approccio degli anni 70, in alcuni settori, si tratti dei settori esclusi dal campo di applicazione dell'imposta (attività esercitate dalle autorità pubbliche, società holding, ecc. ) o delle operazioni esentate perché inerenti ad attività d'interesse generale (servizi pubblici postali, attività degli organismi pubblici radiotelevisivi, ecc. ) o a causa della difficoltà tecnica di applicare l'imposta (servizi di telecomunicazioni, settore immobiliare, servizi finanziari e assicurativi, ecc. ). Occorrerà d'altronde cercare di far corrispondere meglio territorio fiscale e territorio doganale dell'Unione. Comunque sia, la modernizzazione dovrà procedere in modo da definire un campo d'applicazione dell'imposta il più ampio possibile e richiederà una riflessione sulla possibilità di estenderlo ancora, limitando le esenzioni e tutte le altre deroghe all'imposizione attualmente in vigore, per garantire al massimo la neutralità, la semplicità e l'efficacia del sistema impositivo, tenendo conto degli eventuali effetti sulla ripartizione del gettito. Inoltre non si può escludere che tale riflessione permetta una riduzione globale delle aliquote, pur mantenendo un livello invariato di entrate oppure compensando una riduzione dei prelievi sui costi salariali. Questo riesame non è un compito facile e sarà fattibile soltanto in stretto collegamento con gli operatori economici interessati; non sarebbe tuttavia concepibile, in un mercato unico, ignorare l'impatto, sulla neutralità e la competitività, delle scelte effettuate per quanto concerne il campo di applicazione dell'IVA. 2. 3. 4 Applicazione, controllo e percezione nel nuovo regime La notevole semplificazione che il regime proposto introdurrebbe offre in più il vantaggio di semplificare l'applicazione dell'imposta su tre piani. In primo luogo l'eliminazione della distinzione fra operazioni nazionali ed intracomunitarie e delle deroghe alla regola generale ridurrà le possibilità di frode oggi esistenti. In secondo luogo un'unica relazione di controllo dell'Iva permetterà di seguire meglio ogni impresa e quindi di rendere il controllo più efficace. l'abolizione della circolazione Infine in esenzione di beni negli scambi intracomunitari eliminerà la fonte principale di gran parte delle frodi all'IVA intracomunitaria, come indicato al precedente punto 1. 5. Tutte queste misure ridurranno l'onere che grava sulle amministrazioni e permetteranno di concentrare le risorse sui settori in cui sono più necessarie. 20 i soggetti passivi. Se la semplificazione dell'imposta riduce Tale semplificazione rappresenta comunque un vantaggio tanto per le amministrazioni che per l'onere delle amministrazioni, occorre riesaminare anche l'insieme degli adempimenti a carico del soggetto passivo. Quelli attuali sono stati introdotti per assicurare il controllo e la riscossione nel complesso regime vigente. L'introduzione di un regime più semplice richiede di verificare con cura la giustificazione di ognuno degli adempimenti attualmente a carico dei soggetti passivi. In questo esame è necessario tener conto anche delle legittime aspettative del soggetto passivo nei confronti dell'amministrazione fiscale (obblighi dell'amministrazione verso il soggetto passivo). Il soggetto d'imposta deve avere almeno il diritto di conoscere chiaramente i suoi obblighi, di constatare che l'imposta gli è applicata equamente e correttamente e di non subire turbamenti ingiustificati nella sua attività economica. Il rispetto di questi obblighi fondamentali è anche interesse dell'amministrazione fiscale. Nel rispettarli essa incoraggia i soggetti passivi ad adempiere volontariamente i loro obblighi, il che permette di liberare risorse da concentrare sugli operatori inadempienti. I diritti del soggetto passivo (o gli obblighi dell'amministrazione) vanno inseriti, in una forma qualsiasi, nella legislazione comunitaria. Se il rapporto fra il soggetto passivo e l'amministrazione è considerato, come è giusto che sia, un tutt'uno, gli obblighi dell'amministrazione verso il soggetto passivo e quelli del soggetto passivo verso l'amministrazione devono essere esaminati insieme. Il riesame della giustificazione di questi adempimenti, sotto il profilo dell'onere imposto alle imprese, sarà strettamente connesso alla determinazione di un minimo sufficiente di obblighi per il soggetto passivo, di cui si tratterà nel prosieguo. Il nuovo regime presenta inoltre due aspetti importanti per l'applicazione dell'imposta: la responsabilità collettiva e l'intensificazione della cooperazione. Responsabilità collettiva Nell'attuale sistema ogni Stato membro è responsabile dell'applicazione, del controllo e della riscossione dell'imposta che entra direttamente nel suo bilancio nazionale. Ogni Stato membro si dota quindi dei poteri e delle risorse che ritiene necessari a tal fine. E evidente che nessuno Stato membro può far a meno della cooperazione degli altri, come previsto dalla legislazione comunitaria, ma la responsabilità primaria dell'applicazione efficace dell'imposta in tutti i suoi aspetti incombe ad ogni singolo Stato membro. Nel regime proposto questa responsabilità individuale sarà sostituita da una responsabilità collettiva. Tutti gli Stati membri saranno responsabili collettivamente delle entrate globali dell'imposta dovuta ad ognuno di essi in funzione dei consumi effettuati nei loro rispettivi territori. L'efficacia con la quale ogni Stato membro applicherà, controllerà e riscuoterà l'imposta inciderà direttamente sul bilancio nazionale di tutti gli altri. 21 Il passaggio dalla responsabilità individuale a quella collettiva ha però il suo corollario nella fiducia reciproca tra Stati membri. Se ogni Stato membro è direttamente tributario dell'azione degli altri, ciascuno deve potersi fidare dell'efficacia con la quale gli altri assolvono questi impegni collettivi. La fiducia fra Stati membri deve essere stabilita a tre livelli: i poteri, le azioni, l'esecuzione. o Ogni Stato membro deve avere la certezza che ognuno degli altri dispone di un minimo sufficiente di poteri di controllo e di riscossione a livello nazionale. Ciò implica un minimo sufficiente di obblighi comuni a carico del soggetto passivo, in particolare degli obblighi in materia di contabilità e di tenuta dei registri, il più possibile fondati sulla normale pratica del commercio. Occorre definire che cosa s'intenda per "minimo sufficiente". Nel definire questo minimo, tuttavia, occorre anche tutelare le entrate e provvedere a che le imprese rispettose della normativa non soffrano della concorrenza sleale di operatori poco scrupolosi che non la rispettano. Occorre essere particolarmente attenti a che le organizzazioni criminali non possano approfittare delle differenze fra Stati membri per realizzare profitti illeciti a spese delle imprese rispettose della legge. Si dovrà quindi definire questo minimo tenendo conto della necessità di garantire mezzi sufficienti per scoprire e punire la frode e l'evasione fiscale. Provvedimenti del genere dovrebbero essere applicabili allo stesso modo in tutta la Comunità per evitare che chi pratica la frode e l'evasione approfitti di differenze notevoli nella repressione di tali comportamenti. Come sopra indicato, tali considerazioni saranno tenute presenti nel riesame degli adempimenti a carico del soggetto passivo precedentemente descritti. o Ogni Stato membro deve anche avere la certezza che sarà condotto un minimo che occorrerà sufficiente di azioni comuni di controllo e di riscossione, ugualmente definire. o Infine ogni Stato membro deve avere la certezza che la qualità dell'esecuzione di queste azioni soddisfi norme accettabili. Per garantire questa qualità è indispensabile che in ogni Stato membro le azioni siano condotte nella trasparenza. Dovranno perciò essere adottati, a livello comunitario, i sistemi e gli strumenti di gestione (indicatori di performance e statistici) di cui dispongono gli Stati membri per controllare l'efficacia delle loro amministrazioni regionali e locali. La responsabilità primaria di questo stretto controllo dovrebbe spettare alla Commissione, assistita da un Comitato consultivo degli Stati membri. Occorrerà poi valutare, in relazione alle norme, l'esecuzione delle azioni in ogni Stato membro. Se dalla valutazione risultasse che le norme accettabili non sono state rispettate e che di conseguenza il gettito IVA di tutti gli Stati membri è stato esposto a rischio, le eventuali perdite dovrebbero essere compensate attraverso il sistema di riattribuzione macroeconomica del gettito IVA. , 22 Intensificazione della cooperazione La cooperazione amministrativa svolgerà un ruolo più importante nel funzionamento del nuovo sistema. Mentre sotto il profilo fiscale tutte le operazioni hanno luogo nello Stato membro di iscrizione all'IVA, è possibile che esse siano materialmente effettuate in un altro Stato membro. Perché lo Stato membro di iscrizione all'IVA possa controllare tutti gli aspetti dell'operazione, occorrerà verificarne gli aspetti "materiali", il che richiede una piena cooperazione fra lo Stato membro di iscrizione allTVA e quello di esecuzione materiale dell'operazione. In sintesi sarà necessario stabilire fra gli Stati una cooperazione di livello almeno equivalente a quello attualmente esistente fra i servizi amministrativi di ogni singolo Stato membro. Ovviamente la nuova responsabilità collettiva sarà un grande incentivo a cooperare. Di fatto ogni Stato membro avrà lo stesso interesse finanziario a cooperare che a concentrarsi sulla sua amministrazione nazionale. Inoltre il controllo e la valutazione dei risultati di ciascuno Stato membro devono vertere anche sulla qualità della loro cooperazione. Tre altre iniziative sono altresì necessarie. In primo luogo l'attuale quadro giuridico dell'assistenza reciproca e della cooperazione amministrativa deve essere sostanzialmente riformato. Gli obblighi di cooperare, in particolare, devono essere intensificati e occorre prevedere esplicitamente il controllo dei risultati di questa cooperazione. Bisognerà anche rafforzare la cooperazione in materia di repressione e di indagine e provvedere a che le sanzioni amministrative e penali degli Stati membri siano strutturate in modo da tener conto del nuovo sistema. Bisognerà assicurare, in particolare, un grado elevato di cooperazione giudiziaria. In secondo luogo, il controllo e la riscossione dell'imposta nel nuovo regime richiederanno metodi di controllo comuni affinché tanto il controllo che la riscossione siano ugualmente efficaci nello Stato membro in cui hanno luogo solo gli aspetti materiali dell'operazione ed in quello d'iscrizione all'IVA. Durante il regime transitorio sono già stati effettuati test per mettere a punto tali metodi di controllo. Saranno altresì necessari nuovi strumenti e nuovi metodi di cooperazione. A tal fine svolgeranno un ruolo importante le infrastrutture e l'esperienza del regime transitorio, in particolare il sistema di scambio di informazioni sullTVA (VIES). Infine occorre instaurare un nuovo spirito di cooperazione fra le persone, all'interno delle amministrazioni fiscali nazionali, basato su una comprensione e una fiducia reciproche più intensa. Prima che entri in vigore il nuovo sistema occorre elaborare un programma finalizzato a questo obiettivo e basato sull'esperienza acquisita. 23 ni. CONCLUSIONE: LA COMMISSIONE PROPONE UN PROGRAMMA DI LAVORO Il regime transitorio dà agli Stati membri l'illusione di aver conservato la piena sovranità nella determinazione delle rispettive entrate e nel funzionamento generale dell'IVA: in realtà la complessità e la soggettività del sistema nonché la sua inadeguatezza alle nuove sfide economiche e le disparità di applicazione gravano sulla competitività delle imprese senza garantire agli Stati membri la sicurezza delle entrate a cui hanno diritto. Il sistema proposto dalla Commissione implica una ristrutturazione globale del sistema comune IVA e le sue conseguenze sono importanti per la Comunità nel suo insieme per ogni singolo Stato membro. Esso esige un impegno d'armonizzazione delle legislazioni in una misura finora mai prevista in materia di imposte indirette, in particolare in materia di IVA, per ridare efficacia economica al sistema d'imposizione all'IVA. A questo punto il quesito da porsi è il seguente: esiste realmente una possibilità di realizzare gli obiettivi assegnati al nuovo sistema comune IVA in modo diverso, evitando le conseguenze sopra descritte? La Commissione è giunta alla conclusione che tale possibilità non esiste e che non si può quindi evitare di percorrere questa via. Rinunciare agli elementi essenziali del sistema previsto o alle armonizzazioni indispensabili che ne conseguono implicherebbe, infatti, che il nuovo sistema comune IVA non potrebbe in nessun modo garantire la neutralità dell'imposta, evitare i rischi di frode e la diminuzione del gettito fiscale e, nel contempo, presentare una notevole semplificazione. Le conseguenze sarebbero particolarmente disastrose: il nuovo sistema non solo sarebbe condannato ad avere molte delle lacune dell'attuale (ad esempio divergenze d'applicazione) ma produrrebbe distorsioni di concorrenza particolarmente dannose che inciderebbero gravemente sulla neutralità dell'imposta, caratteristica essenziale dell'IVA. Ciò potrebbe provocare lo spostamento delle attività economiche negli Stati membri dotati di un regime impositivo più favorevole, allontanando così lo Stato membro di tassazione da quello di consumo con tutte le inevitabili ripercussioni sul gettito da riattribuire fra Stati membri. Di conseguenza il funzionamento stesso di un sistema d'imposizione all'origine diverrebbe praticamente impossibile. In conclusione, il sistema IVA proposto è il solo atto a permettere la realizzazione, l'instaurazione e il funzionamento senza ostacoli del mercato unico favorendo così il rafforzamento della competitività delle imprese europee a livello mondiale. 25 Rimane tuttavia ancora molta strada da percorrere per l'adozione di tutte le misure necessarie al passaggio al nuovo sistema comune dell'IVA proposto dalla Commissione per soddisfare i criteri di un vero e proprio mercato unico. In tale contesto e tenuto conto della portata del lavoro ancora da svolgere non sarebbe ragionevole cercare di risolvere, contemporaneamente e con un solo pacchetto di proposte, tanto i problemi immediati che esigono una risposta rapida ed adeguata alla realtà attuale (come ad esempio il regime fiscale applicabile ai servizi di telecomunicazioni) quanto le altre disposizioni da adottare ai fini dell'introduzione di un vero sistema comune IVA, basato sul principio della tassazione all'origine. La Commissione, pertanto, ha scelto di prefiggersi un programma di lavoro con un calendario di proposte che preveda un progresso graduale e per tappe verso un sistema comune IVA per il mercato unico. Il programma di lavoro figura nelI'ALLEGATO A. 26 ALLEGATO A - IL PROGRAMMA DI LAVORO DELLA COMMISSIONE 27 1. INTRODUZIONE L'introduzione del nuovo sistema comune IVA proposto implica un notevole sforzo di armonizzazione delle normative degli Stati membri a tutti i livelli. Si deve tuttavia constatare che da quando la Commissione ha presentato le sue prime proposte per il mercato interno nel 1987 non sono stati fatti molti progressi. Il documento generale ha mostrato chiaramente che la situazione attuale ha conseguenze nefaste a vari livelli: per la Comunità nel suo insieme che vede frenate le sue politiche globali per gli Stati membri che hanno sempre maggiori difficoltà ad assicurare il controllo della corretta applicazione dell'imposta per le imprese che pagano tuttora il prezzo, non più della "non-Europa", ma dell'assenza di un vero e proprio sistema comune IVA. Considerata la vastità degli obiettivi ancora da realizzare la Commissione ha deciso di fissarsi il seguente programma di lavoro che prevede un avanzamento per tappe verso il nuovo sistema comune IVA. 29 2. LE PROPOSTE PER IL PASSAGGIO AL NUOVO SISTEMA COMUNE IVA: CALENDARIO PREVISTO 2. 1. PRIMA TAPPA Una fase preparatoria FINE 1996 Proposta già presentata al Consiglio La Commissione ha presentato il 20 dicembre 1995, una proposta riguardante il livello dell'aliquota normale La proposta prevede un'aliquota minima del 15% e un'aliquota massima del 25%. Si tratta della prima tappa del ravvicinamento delle aliquote. Essa deve essere adottata entro il 31 dicembre 1996. Proposte da presentare La Commissione presenterà una proposta riguardante la modifica dello statuto del Comitato IVA Il Comitato a carattere consultivo ha rivelato tutti i suoi limiti: gli orientamenti che esso adotta - anche all'unanimità - non hanno alcun valore giuridico vincolante e gli operatori non sono informati sistematicamente dei temi che tratta e degli orientamenti che adotta. Di conseguenza sarebbe opportuno trasformarlo in "comitato di regolamentazione" avente la funzione di assistere la Commissione, con pareri emessi a maggioranza qualificata, nell'esercizio delle competenze di esecuzione della legislazione comunitaria sull'IVA secondo la procedura prevista dall'articolo 2 III, variante (a) della decisione 87/373/CEE del Consiglio (decisione "comitatologia"). • il miglioramento del sistema di reciproca assistenza in materia di riscossione Tale proposta forma parte integrante della modifica del quadro giuridico della cooperazione. Tale modifica è particolarmente urgente nel campo della riscossione dato che il sistema attuale non è abbastanza efficace, neppure nel regime transitorio. La riforma del sistema terrà ugualmente conto delle esigenze del nuovo regime IVA. 30 un programma destinato a creare un nuovo spirito di cooperazione amministrativa La necessità di instaurare un nuovo spirito di cooperazione interpersonale fra gli Stati membri richiede una nuova impostazione sia per quanto riguarda l'ampiezza del programma che gli obiettivi. La Commissione proporrà un programma quadro per l'elaborazione degli strumenti e delle attività indispensabili per concretare tale cooperazione. Lo spirito di cooperazione non si instaurerà dall'oggi all'indomani; occorre dunque promuoverlo in modo da preparare la realizzazione del nuovo regime. 2. 2. SECONDA TAPPA Comunicazione delle scelte fondamentali e del programma di lavoro METÀ 1996: Presentazione del presente documento La Commissione presenta al Consiglio e al Parlamento europeo: • le grandi linee del nuovo sistema comune IVA da essa previsto; • il programma di lavoro che essa intende svolgere per permettere la realizzazione degli obiettivi così definiti. 2. 3. TERZA TAPPA Principi generali dell'IVA Primo pacchetto di proposte formali METÀ 1997 La Commissione presenterà le sue proposte in merito ai grandi principi generali di funzionamento dell'IVA e alle sue caratteristiche essenziali. Le proposte che dovranno tener conto dell'indispensabile modernizzazione delle disposizioni attuali, verteranno su: 31 • • • • • la determinazione del campo di applicazione materiale dell'imposta, ivi compresa la definizione esatta delle operazioni imponibili (definizione uniforme della cessione di beni, della nozione di prestazione di servizi, del carattere a titolo oneroso di tali operazioni. ); la determinazione precisa del campo di applicazione territoriale dell'imposta sarà approfondita nella quarta tappa; la definizione della nozione di soggetto passivo IVA (il che implica una revisione dello statuto IVA degli organismi pubblici, delle conseguenze del non assoggettamento all'IVA,. ); la determinazione della base imponibile delle operazioni soggette all'IVA; le esenzioni: mantenimento o soppressione e, armonizzazione, conseguenze sul diritto a deduzione,. ; in ogni caso, il diritto a deduzione: origine e condizioni di esercizio del diritto, modalità, armonizzazione delle esclusioni di determinate spese, pro-rata di deduzione (pro-rata generale, incidenza reale) fra operazioni con diritto a deduzione ed operazioni senza diritto a deduzione (operazioni esentate o escluse dall'IVA). FINE 1997 La Commissione proporrà • una seconda fase di ravvicinamento delle aliquote IVA fra gli Stati membri. C0i>,J##^/|>;. rim^ piiMkvm di pw&mm mrmnmé^m^&^^^^ m 2. 4 QUARTA TAPPA Campo di applicazione e luogo di imposizione Secondo pacchetto di proposte formali L'aspetto essenziale delle proposte riguardanti il nuovo sistema comune IVA è il cambiamento radicale, rispetto alla situazione attuale, del ruolo attribuito al luogo di imposizione: esso non dovrà più servire né a determinare il campo di applicazione territoriale dell'imposta né a determinare a quale degli Stati membri vada attribuito il ricavato dell'imposta riscossa. 32 META 1998: La Commissione presenterà proposte riguardanti: • la definizione del campo di applicazione territoriale dell'IVA; • il luogo di imposizione delle operazioni che rientrano nel campo di applicazione dell'imposta; • l'organizzazione comunitaria del controllo dei soggetti passivi che effettuano operazioni imponibili nella Comunità (obblighi, metodi di controllo,. ); 2. 5. QUINTA TAPPA Riattribuzione degli introiti fra Stati membri e precisazione definitiva del regime nel suo insieme Terzo pacchetto di proposte formali L'attribuzione degli introiti tra i vari Stati membri non è più assicurata dal regime di imposizione per cui dovrà essere istituito un meccanismo ad hoc accompagnato dalle opportune misure in materia statistica, che assicuri agli Stati membri un livello di introiti fiscali corrispondente al consumo effettuato sul loro territorio. A questo stadio finale sarà inoltre necessario esaminare l'opportunità di mantenere alcuni regimi particolari (piccole imprese, imprese agricole, beni d'occasione, agenzie di viaggio, ecc. ) ed eventualmente di introdurre o di mantenere, in forma armonizzata , alcune misure specifiche negli Stati membri. Si dovranno inoltre prevedere le misure transitorie per il passaggio dal regime attuale al nuovo regime di tassazione all'origine. Infine si passerà alla fase finale dell'armonizzazione delle aliquote IVA avviata nel 1995. FINE 1998: La Commissione presenterà proposte riguardanti: • il meccanismo che assicura l'attribuzione del gettito dell'imposta; • i regimi particolari (soppressione, armonizzazione); • le misure transitorie. 33 META 1999: La Commissione presenterà proposte riguardanti: • l'ultima tappa dell'armonizzazione delle aliquote. 34 ISSN 0254-1505 COM(96) 328 def. DOCUMENTI IT 09 10 N. di catalogo : CB-CO-96-353-IT-C ISBN 92-78-06898-5 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo