title: EEN GEMEENSCHAPPELIJK BTW-STELSEL - Een programma voor de interne markt

eurovoc_concepts:
VAT
competition
fiscal policy
single market
tax harmonisation

text: COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 2 2. 0 7. 1 9 96 COM(96)328 def. EEN GEMEENSCHAPPELIJK BTW-STELSEL Een programma voor de interne markt (door de Commissie ingediend) INHOUD INLEIDING I. HISTORISCH OVERZICHT H. EEN AAN DE EISEN VAN DE INTERNE MARKT AANGEPAST BTW-STELSEL 1. DE BEPERKINGEN VAN DE HUIDIGE REGELING 1. 1. Een ingewikkelde en subjectieve regeling 1. 2. Een regeling die niet is aangepast aan de nieuwe economische uitdagingen 1. 3. Verschillen in toepassing tussen de Lid-Staten 1. 4. De kritiek van de bedrijven 1. 5. Conclusie 2. OVERWOGEN REGELING 2. 1. Hoofdkenmerken 2. 1. 1. Afschaffing van elk onderscheid tussen binnenlandse en intracommunautaire handelingen 2. 1. 2. Belasting van alle handelingen in de Gemeenschap verrichte 2. 2. Voornaamste elementen 2. 2. 1. Eén enkele plaats van heffing voor de bedrijven - een belangrijke vereenvoudiging 2. 2. 2. Afschaffing van de directe toewijzing van de BTW-opbrengsten door het belastingstelsel 2. 3. Consequenties 2. 3. 1. Harmonisatie 2. 3. 2. Uniforme toepassing 2. 3. 3. Modernisering van de huidige regeling 2. 3. 4. Beheer, controle en inning in het nieuwe stelsel Hl. CONCLUSIE: DE COMMISSIE STELT EEN WERKPROGRAMMA VOOR BIJLAGE A - HET WERKPROGRAMMA VAN DE COMMISSIE 3 5 9 9 9 9 10 11 11 14 14 14 14 15 15 16 18 18 19 20 20 25 27 /\lo INLEIDING Sinds 1993, toen de huidige, zogenoemde overgangsregeling voor de BTW werd ingevoerd, hebben belangrijke ontwikkelingen op communautair niveau plaatsgevonden. Hoewel het in hoofdzaak afschaffen van de binnengrenzen van de Europese Unie een belangrijke stap voorwaarts was, weerspiegelt dit slechts ten dele het economische integratieproces dat zich heeft voltrokken. Het bereikte niveau wordt veel zichtbaarder als men bedenkt dat de Europese Unie thans werkt aan de invoering van één munt. Het gaat niet om een gemeenschappelijk symbool op munten en bankbiljetten, maar het gaat erom te laten zien dat de Europese Unie zich heeft ontwikkeld tot één enkele economie. Tegen deze achtergrond zijn de ministers van Financiën overeengekomen de meer algemene lijnen van een fiscaal beleid te bespreken om twee van de grootste uitdagingen van tegenwoordig aan te nemen: het bevorderen van de groei en het verminderen van de werkloosheid. Bij al dergelijke overwegingen staat de interne markt centraal. Deze had en heeft nog steeds ten doel vijftien afzonderlijke nationale markten tot één Europese markt te maken, onze industrie nieuwe kansen te bieden door directe toegang te verlenen tot meer dan 350 miljoen consumenten, en aldus het concurrentievermogen van onze economieën in de wereld te versterken. De snelle voortgang in de richting van een hoe langer hoe meer mondiale economie toont aan hoe belangrijk het was zich voor te bereiden op deze groeiende internationalisering. Een verdere versterking van ons interne-marktbeleid is nodig om volledig profijt te trekken van de oorspronkelijke opzet ervan. Dit geldt met name voor een belasting zoals de BTW, en wel om de volgende redenen: o de BTW is een belasting op goederen en diensten waarvan het vrije verkeer een basiselement bij de opbouw van de interne markt is. o de BTW is - naar haar opzet en basiswetgeving - een communautaire belasting en invoering van een is de een van haar kenmerken en doelstellingen gemeenschappelijk BTW-stelsel. De beperkingen van het huidige BTW-stelsel en dus de redenen waarom dit huidige BTW-stelsel, dat reeds een "overgangsregeling" wordt genoemd, moet worden vervangen, worden in dit document gedetailleerd uiteengezet. Hier zij echter reeds opgemerkt dat het huidige stelsel duidelijk onnodige kosten voor onze bedrijven en derhalve voor de consumptieprijzen met zich brengt doordat het beheer ervan gemiddeld en volgens voorlopige schattingen vijf of zesmaal zo duur is wanneer handelingen in andere Lid-Staten worden verricht dan wanneer soortgelijke handelingen plaatsvinden in het eigen land van het bedrijf. Een vermindering van die kosten zou ongetwijfeld bijdragen tot een verbetering van het concurrentievermogen van onze economie in de wereld. Het zou tegelijkertijd onze eigen kleine en middelgrote ondernemingen, waarvoor dergelijke kosten waarschijnlijk een onoverkomelijke barrière vormen, in staat stellen eindelijk op de interne markt door te dringen. Bij de bespreking van het Witboek van de Commissie over groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid waren alle Lid-Staten het eens met de analyse dat de groei en de werkgelegenheid het best worden bevorderd door het midden- en kleinbedrijf. Een wijziging van het BTW-stelsel waarbij de kosten worden verminderd en voor een radicale vereenvoudiging wordt gezorgd, kan in belangrijke mate bijdragen tot het bereiken van dat doel. Bij de totstandbrenging van een economische en monetaire unie met één munt moet de belastingpolitiek verder rekening houden met de beperkingen waaraan de Lid-Staten zijn gebonden, bij voorbeeld met betrekking tot de doelstelling de begrotingstekorten te verminderen en/of te stabiliseren. De belastingpolitiek dient tot de verwezenlijking van die doelstelling bij te dragen door de belastingopbrengsten althans te stabiliseren. De beste manier om dit doel te bereiken is weer de groei en de werkgelegenheid te bevorderen en aldus de totale belastingopbrengsten te verhogen en de uitgaven te verlagen. Een ander aspect zou kunnen zijn de inning van de belastingen effectiever te maken, enerzijds door de belasting te vereenvoudigen en derhalve de heffing ervan te vergemakkelijken, anderzijds door de fraudegevoeligheid van het belastingstelsel te verminderen. Onder de overgangsregeling circuleren momenteel goederen ter waarde van meer dan 700 miljard ecu vrijgesteld van BTW in de Europese Unie en een deel daarvan wordt wellicht afgeleid naar het zwarte circuit. Een overgang naar een situatie waarin goederen na betaling van belasting zouden circuleren, waardoor het belastingstelsel eenvoudiger en dus beter beschermd tegen fraude zou worden, zou derhalve een belangrijke bijdrage zijn die het BTW-beleid kan leveren om aan de criteria van Maastricht te voldoen. Bij de opstelling van het hieronder uiteengezette werkprogramma en het daarin opgenomen tijdschema heeft de Commissie bijzondere aandacht besteed aan de samenhang met de economische en monetaire unie. Zij zal dit blijven doen bij de uitvoering van dit programma, maar wijst er tegelijkertijd op dat de voortgang op de weg naar de ene munt onafhankelijk blijft van de invoering van het hier uiteengezette gemeenschappelijke BTW-stelsel. I. HISTORISCH OVERZICHT Sedert de eerste werkzaamheden betreffende de invoering van een BTW-stelsel in de Gemeenschap werd het vraagstuk van de afschaffing van de fiscale grenzen (afschaffing van het ontlasten/belasten van de intracommunautaire handelingen) aan de orde gesteld met als einddoel van de totstandbrenging van het gemeenschappelijke BTW-stelsel de belasting bij de oorsprong van de in de Gremeenschap verrichte verkopen. Men ging er voorts van uit dat belasting in de Lid-Staat van oorsprong van de goederen en diensten aan de behoeften van een gemeenschappelijke markt voldeed, mits een passende oplossing werd gevonden voor de twee fundamentele politieke vraagstukken: de harmonisatie van de tarieven en de toewijzing van de opbrengsten aan de Lid-Staat van verbruik. De algemene aanpak en de voorstellen van 1987 hebben deze keuzen slechts bevestigd waar het gaat om het intracommunautaire handelsverkeer, waarbij als oplossingen voor de politieke vraagstukken werd voorgesteld: • • een "voldoende" aanpassing van de tarieven in een geharmoniseerde structuur met twee tarieven; een compensatiemechanisme voor de door het stelsel van belastingheffing verplaatste opbrengsten. De ECOFIN-Raad constateerde in 1989 dat het onmogelijk was vóór 1. 1. 1993 de harmonisatie in te voeren die de overgang op een eengemaakt stelsel van belastingheffing in het land van oorsprong mogelijk zou hebben gemaakt, en besloot een overgangsregeling in te voeren om deze moeilijkheden te omzeilen door het beginsel van belasting van de handelingen bij hun oorsprong te behouden, maar tegelijkertijd in een aantal situaties de heffing van de belasting in de Lid-Staat van bestemming te handhaven (mechanisme van belasting van de handelingen tussen belastingplichtigen en bijzondere regelingen). Aldus bleef de belasting van de handelingen en de effectieve inning van de belasting verzekerd in de Lid-Staat van bestemming, die geacht werd de Lid-Staat te zijn waar naar alle waarschijnlijkheid de verkochte goederen en diensten zouden worden verbruikt en waaraan derhalve de opbrengsten uit de belasting zouden moeten toekomen. Door de invoering van deze regels inzake belasting in het land van bestemming volstonden minimale regels inzake de onderlinge aanpassing van de tarieven en wetgevingen, waarbij de autonomie van de Lid-Staten grotendeels behouden bleef. Sinds de indiening van de eerste voorstellen van de Commissie voor de interne markt in 1987 is er weinig verandering in de situatie gekomen: de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten is geen stap verder gekomen en de harmonisatie van de BTW-tarieven is op een zeer bescheiden niveau gebleven. Dit korte overzicht maakt het begrijpelijk waarom ook thans nog velen van de Commissie slechts voorstellen verwachten die zijn gebaseerd op dezelfde aanpak als die van 1987: belasting bij de oorsprong, in de zin van de fysieke plaats van de goederen en diensten op het tijdstip waarop zij door de bedrijven worden verkocht; een onderlinge aanpassing van de BTW-tarieven en de wetgevingen voor zover strikt noodzakelijk om de risico's van concurrentieverstoringen te beperken; een voor de Lid-Staten aanvaardbaar compensatiemechanisme om de toewijzing van de opbrengsten aan de Lid-Staat van verbruik te handhaven Zonder terug te komen op de gedetailleerde balans in het verslag over de werking van de BTW-overgangsregeling (COM/94/515 van 23. 11. 1994), dient erop te worden gewezen hoezeer de ervaring met de overgangsregeling de beoordeling van de voorheen overwogen "oplossingen" heeft gewijzigd en de Commissie heeft doen inzien dat zij de kenmerken van een gemeenschappelijke BTW-regeling voor de interne markt dient te herdefiniëren. Want hoewel de doelstelling van afschaffing van de controles bij overschrijding van een binnengrens van de Gemeenschap, een absolute voorwaarde voor de totstandbrenging van de interne markt, is bereikt met de invoering van de overgangsregeling, blijkt steeds duidelijker dat het eigenlijke proces van harmonisatie van de wetgevingen van de Lid-Staten betreffende de omzetbelastingen en de achtergrond waartegen de invoering van het gemeenschappelijke BTW-stelsel en de ontwikkeling ervan naar de definitieve regeling moeten worden gezien, veel verder gaan dan deze verworvenheid en onverbrekelijk zijn verbonden met twee andere fundamentele doelstellingen van de Europese Unie: het verzekeren van de neutraliteit van de belastingheffing op transacties binnen de Lid-Staten en transacties tussen de Lid-Staten, waarbij moet worden gezorgd voor parallelliteit met de algemene ontwikkeling van de communautaire opbouw; het tot stand brengen van "een interne markt, gekenmerkt door de afschaffing tussen de Lid-Staten van hinderpalen voor het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal" (artikel 3, onder c), van het Verdrag) Bij haar werkzaamheden met het oog op voorstellen aan de Raad voor de overgang op een nieuw gemeenschappelijk BTW-stelsel voor de interne markt heeft de Commissie zich laten leiden door deze doelstellingen, alsmede door de essentiële criteria die de Raad zelf in oktober 1994 heeft vastgesteld voor de overgang op een definitieve regeling en die een duidelijke bevestiging zijn van zijn wens dat de definitieve regeling duidelijke voordelen ten opzichte van de huidige overgangsregeling moet bieden en moet voldoen aan de volgende essentiële criteria, die alle gelijkwaardig geacht worden: vermindering van de administratieve verplichtingen voor het bedrijfsleven en de overheid, alsmede een aanzienlijke vereenvoudiging van de belastingheffing; geen vermindering van de opbrengst van de omzetbelasting voor de Lid-Staten; geen verhoging van het risico van belastingontduiking; instandhouding van het neutrale karakter, wat betreft de mededinging, van de BTW. Al heel snel bleek duidelijk dat al deze criteria en doelstellingen niet haalbaar waren door uitsluitend de voor de overgangsperiode ingevoerde regels voor de belastingheffing te wijzigingen, maar dat daarentegen grondig zou moeten worden gewerkt aan de eigenlijke beginselen van de werking van het gemeenschappelijke BTW-stelsel in zijn geheel. Dit bleek zo veel werk te zijn dat de Commissie haar voorstellen niet vóór 31 december 1994 heeft kunnen indienen, zoals aanvankelijk de bedoeling was. Er moesten namelijk zoveel mogelijk wegen worden verkend om met kennis van zaken te kunnen vaststellen welke weg de beste was om te komen tot een werkelijk aan de eisen van de interne markt aangepast BTW-stelsel dat tevens kon bijdragen tot de versterking van het concurrentievermogen van de Europese economie. Onder deze omstandigheden acht de Commissie het te vroeg om nu reeds voorstellen voor juridische teksten met het oog op de overgang op een nieuw gemeenschappelijk BTW-stelsel in te dienen. Dit document bevat derhalve een WERKPROGRAMMA waaraan de Commissie zich de komende jaren wil houden om de voorstellen in te dienen die nodig zijn om de overgang op een nieuw, aan de interne markt aangepast gemeenschappelijk BTW-stelsel te verzekeren. H. EEN AAN DE EISEN VAN DE INTERNE MARKT AANGEPAST BTW-STELSEL 1. DE BEPERKINGEN VAN DE HUIDIGE REGELING 1. 1. Een ingewikkelde en subjectieve regeling Het huidige BTW-stelsel is zodanig opgezet, dat de BTW-opbrengsten direct worden geïnd door de Lid-Staat op het grondgebied waarvan het verbruik van verkochte goederen of diensten wordt geacht plaats te hebben. Om dit doel te bereiken, moesten ingewikkelde regels voor de bepaling van de plaats van de handelingen worden ingevoerd. Aldus telt men niet minder dan 25 verschillende regels om de plaats te bepalen waar een handeling moet worden belast, waaruit onder andere de verplichting voor de bedrijven voortvloeit om hun omzet om te slaan over de verschillende Lid-Staten die bevoegd zijn om belasting te heffen op de door hen verrichte handelingen, hetgeen bijdraagt tot de versnippering van de interne markt. Daardoor heeft de BTW het objectieve karakter verloren dat deze belasting zou moeten kenmerken, want welke fiscale regeling van toepassing is hangt af van allerlei door de verkoper te beoordelen elementen zoals: de plaats van vestiging van de verkoper en de koper; het BTW-statuut van de ontvanger; het BTW-identificatienummer van de ontvanger; de plaats waar goederen zich bevinden op het tijdstip van levering; wie het vervoer regelt, alsmede de plaats van vertrek of aankomst; de aard van de verrichte diensten; de omzet van de verkoper in de Lid-Staat van aankomst van de goederen. Bij deze problemen om te komen tot een correcte belastingheffing, komen nog de moeilijkheden waarop de bedrijven stuiten om aftrek of teruggaaf te verkrijgen van de BTW die zij hebben betaald in Lid-Staten waar zij niet zijn gevestigd. 1. 2. Een regeling die niet is aangepast aan de nieuwe economische uitdagingen De huidige regeling die voor zover mogelijk nog altijd gebaseerd is op het fysiek volgen van de goederenbewegingen, is niet meer aangepast aan de moderne bedrijfsvoering. Deze erfenis uit het verleden belet de belastingheffing te baseren op de handelstransacties zoals deze in de onderneming worden geregistreerd, en vormt een zeer sterke rem op de ontplooiing die een echte interne markt mogelijk zou moeten maken voor elk bedrijf, vooral voor de kleine en middelgrote ondernemingen die ten volle zouden moeten kunnen profiteren van de door de Europese markt geboden nieuwe mogelijkheden. De handhaving van dit concept leidt bovendien tot rechtsonzekerheid, zowel voor de bedrijven als voor de administraties, die beide worden geconfronteerd met de moeilijkheid zich te vergewissen van feitelijke elementen, zoals het vervoer naar een andere Lid-Staat, waarbij het niet echt mogelijk is een en ander met absolute zekerheid vast te stellen. Anderzijds is de huidige regeling onaangepast waar het gaat om de ontwikkeling van het meest dynamische deel van de Europese en de wereldeconomie: de ontwikkeling van de internationale diensten, die steeds meer ontsnappen of dreigen te ontsnappen aan de BTW voor verbruik dat in de Gemeenschap plaatsvindt. Zo is de huidige wetgeving niet in staat te zorgen voor een correcte belastingheffing op gebieden zoals telecommunicatie, waar bliksemsnelle technologische ontwikkelingen hebben plaatsgevonden. Evenzo worden werkzaamheden die voorheen uitsluitend door overheidsdiensten werden verricht, steeds vaker door privé-ondernemingen verzorgd: de afwijkingen die waren ingesteld voor de overheidssector, zijn daardoor verouderd en leiden tot concurrentieverstoringen die zowel voor de overheids- als voor de privé-sector steeds nadeliger worden. 1. 3. Verschillen in toepassing tussen de Lid-Staten Dergelijke verschillen zijn aanwezig sedert het ontstaan van het gemeenschappelijke BTW-stelsel door de wijze waarop het is opgezet (richtlijnen die de Lid-Staten veel facultatieve regelingen en keuzemogelijkheden toestaan), maar het effect ervan wordt tegenwoordig verergerd doordat de bedrijven in contact komen met wetgevingen - en vooral de toepassing daarvan - van andere Lid-Staten dan die waar zij zijn gevestigd of gewoonlijk werkzaam zijn. De "verschillen" tussen de Lid-Staten in de toepassing van het "gemeenschappelijke BTW-stelsel", die steeds meer als de ernstigste hinderpaal in de interne markt worden ervaren, hebben talrijke oorzaken: bijzondere regelingen, facultatieve regelingen en keuzemogelijkheden die bij de richtlijn zijn toegestaan (66), tijdelijke afwijkingen of afwijkingen met een overgangskarakter die nooit werden afgeschaft, andere afwijkingen die door de Raad werden toegestaan (ongeveer 130), niet-omzetting of verschillen in interpretatie van de gemeenschappelijke bepalingen zijn evenzoveel oorzaken van een van Lid-Staat tot Lid-Staat verschillende toepassing. Dit leidt tot een uiterst complexe situatie en een totaal ontbreken van rechtszekerheid voor de meeste bedrijven, waardoor een nieuw soort belemmeringen voor transnationale economische activiteiten en daardoor talrijke verplichtingen ontstaan voor de bedrijven, die tegenwoordig de details van de toepassing in de praktijk van de wetgeving van 15 Lid-Staten moeten kennen om in de Gemeenschap te kunnen opereren. Bovendien worden verschillen in toepassing tussen de nationale wetgevingen door de bedrijven uitgebuit met behulp van belastingconstructies, waardoor elke vorm van eerlijke concurrentie in de interne markt dreigt te worden vervalst (de problemen in de sector leasing van auto's zijn hiervan een voorbeeld). 10 1. 4. De kritiek van de bedrijven Tijdens de conferentie "de Europese ondernemingen en de definitieve BTW-regeling" die in juni 1994 door de Commissie werd georganiseerd om te discussiëren over de toekomstige definitieve regeling, werd duidelijk dat men een grondige overdenking wenste die zou kunnen leiden tot een algemene en effectieve verbetering ten opzichte van de huidige regeling. De diensten van de Commissie hebben voorts uit het bedrijfsleven een niet-onaanzienlijk aantal bijdragen ontvangen, waarin de betrokkenen enerzijds hun ontevredenheid over de huidige BTW-regeling en anderzijds hun wensen ten aanzien van de resultaten die zij van elke nieuwe BTW-regeling verwachten, kenbaar maken. Men ziet inderdaad dat bijna 80% van de bedrijven zich uitspreken voor de vervanging van de huidige overgangsregeling door een definitieve BTW-regeling. Deze zelfde bedrijven spreken zich met een ruime meerderheid (85%) uit voor een harmonisatie van de wetgevingen van de Lid-Staten, vooral op de volgende gebieden: de wijze van heffing van de belasting en de aangifteverplichtingen (74%), het recht op aftrek (52%), de BTW-tarieven en de vrijstellingen (43%). In grote meerderheid betreuren zij ook de verschillen in toepassing waarmee zij momenteel worden geconfronteerd. Uit deze dringende verzoeken blijkt duidelijk de ontevredenheid waartoe de huidige regeling aanleiding geeft, welke door de bedrijven dikwijls wordt ervaren als een rem op de uitbreiding van hun economische activiteit tot het gehele communautaire grondgebied. 1. 5. Conclusie De huidige regeling veroorzaakt zoveel moeilijkheden, dat daaraan niet kan worden voorbijgegaan. Doordat de bedrijven eronder te lijden hebben, hebben ook de consumenten en de belastingadministraties eronder te lijden, terwijl tevens het concurrentievermogen van de Europese economie zwaar wordt belast. 11 Gevolgen voor de bedrijven noodzaak de in de verschillende Lid-Staten geldende concrete wetgeving te beheersen, hetgeen een onoverkomelijke hinderpaal voor de kleine en middelgrote ondernemingen kan zijn; discriminatie tussen handelingen in het binnenland en intracommunautaire handelingen. Dat gaat helemaal in tegen het beleid van de EU in andere sectoren, waar het communautaire recht gelijke toegang voor alle Europese bedrijven garandeert, terwijl het BTW-stelsel zorgt voor niet-onaanzienlijke barrières, zoals bijvoorbeeld voor overheidsopdrachten; rechtsonzekerheid doordat de verkopers moeten beoordelen of en waar zij hun verkopen moeten belasten, waarbij zij voortdurend het financiële risico lopen dat de bevoegde fiscus een en ander anders interpreteert, zodat zij de last van handhaving van de autonomie van de verschillende Lid-Staten dragen; hoge kosten, die vooral voor het midden- en kleinbedrijf nadelig en ontmoedigend zijn en die maken dat niet alle van de interne markt verwachte voordelen worden gerealiseerd (met name waar het gaat om schaalvergroting): handelingen die worden verricht in een andere Lid-Staat dan de Lid-Staat van vestiging, blijven duurder voor de bedrijven dan zuiver binnenlandse handelingen, met name omdat zij een beroep moeten doen op fiscale vertegenwoordigers (de gemiddelde kosten kunnen volgens sommige schattingen vijf- à zesmaal zo hoog zijn als die van een binnenlandse handeling); de toepassing van de overgangsregeling veroorzaakt kosten die volgens schattingen van sommige ondernemingen kunnen gaan tot 20% van hun totale fiscale kosten. Gevolgen voor de consumenten aanzienlijke beperking van hun vrijheid hun aankopen te doen tegen de marktvoorwaarden van andere Lid-Staten: hun aankopen in andere Lid-Staten worden onderworpen aan de belasting van het land van oorsprong of het land van bestemming afhankelijk van elementen zoals de omzet van degene die verkopen met hun land als bestemming verricht, de aard van de gekochte goederen (nieuwe vervoermiddelen bijvoorbeeld), of het feit dat zij zelf het vervoer naar hun eigen land regelen; zij genieten niet alle voordelen die de interne markt hen zou moeten bieden. de omslachtige regelingen die gelden om hun aankopen zonder bijkomende verplichtingen in een andere Lid-Staat te kunnen verrichten (zij moeten hun inclusief belastingen verrichte aankopen persoonlijk afhalen of zelf het vervoer ervan regelen; zij moeten de BTW ter bestemming betalen voor met vrijstelling verrichte aankopen), maken dat de consumenten ervan afzien en hun aankopen liever in het binnenland verrichten, waardoor de opsplitsing van de markten en de versnippering van de mededinging in stand blijven, hetgeen leidt tot nog steeds grote verschillen tussen de in de verschillende Lid-Staten toegepaste prijzen. 12 Gevolgen voor de overheden Verlies van soevereiniteit bij de controle: de schijnbare verdediging van de nationale soevereiniteit door een belastingstelsel dat ervoor zorgt dat de BTW-opbrengsten direct aan elke Lid-Staat toevloeien, leidt geleidelijk tot een reëel verlies aan fiscale soevereiniteit voor elke Lid-Staat: doordat de activiteiten van de belastingplichtigen over verschillende Lid-Staten zijn verdeeld, is geen enkele Lid-Staat meer in staat de totale activiteiten van een bedrijf te controleren en zich te verzekeren van de rechtmatigheid van de toegepaste aftrek. Gelegenheid tot fraude of belastingontwijking: het verkeer van volledig van belasting vrijgestelde goederen tussen Lid-Staten kan de ontwikkeling van "zwarte markten" in de hand werken: op basis van het volume van het handelsverkeer tussen de Lid-Staten kan men ervan uitgaan dat er belastingbedragen van ongeveer 100 miljard ecu per jaar op het spel staan. de complexiteit maakt dat de bedrijven uit vrees voor de omslachtige verplichtingen en de hoge kosten in de praktijk geneigd zijn hun werkzaamheden niet aan te geven of ze daar aan te geven waar dat voor hen de minste kosten met zich brengt; bovendien leidt deze complexiteit tot het gevoel dat een effectieve controle ontbreekt, hetgeen zeer nadelig is voor een goede toepassing van de belasting. Gevolgen voor de BTW-opbrengsten: de verkeerde toepassing van de regels voor de belastingheffing of de omzeiling ervan door belastingconstructies kan leiden tot een vermindering van de opbrengsten van de Lid-Staten en zelfs tot de verplaatsing van activiteiten naar derde landen om aan elke communautaire BTW te ontsnappen. Deze moeilijkheden zijn te fundamenteel om binnen het huidige kader te kunnen worden opgelost: de vereenvoudigingsmaatregelen hebben hun grenzen bereikt en nu moet de oorzaak van de problemen worden aangepakt: deze vloeien direct voort uit een aantal principiële keuzen uit het verleden die werden gerechtvaardigd door het bestaan van door een grens omringde nationale Staten. Om geen aanleiding te geven tot dezelfde kritiek als de huidige regeling en volledig te beantwoorden aan de doelstellingen van de interne markt, zal de nieuwe BTW-regeling aan de volgende criteria moeten beantwoorden: de opsplitsing in 15 fiscale ruimten moet worden afgeschaft; de nieuwe regeling moet eenvoudig en modern zijn om het hoofd te bieden aan de uitdagingen van de 21ste eeuw; zij moet een gelijke behandeling van alle in de Gemeenschap verrichte handelingen garanderen; zij moet de waterdichtheid en de controle van de belastingheffing garanderen, zodat de handhaving van het niveau van de opbrengsten uit de BTW is verzekerd. 13 2. OVERWOGEN REGELING Een dergelijk gemeenschappelijk BTW-stelsel kan slechts worden vastgesteld onder verwijzing naar de algemene doelstellingen van het Verdrag en met name die in verband met het streven naar economische integratie en convergentie zoals gesymboliseerd door het begrip interne markt. In dit verband dient het gemeenschappelijke BTW-stelsel de kenmerken van een echte communautaire fiscale ruimte te krijgen, waarin de gelijke behandeling van binnenlandse en intracommunautaire transacties is verzekerd, het onontkoombare gevolg van het einddoel dat reeds bij de goedkeuring van de Eerste BTW-Richtlijn werd vastgesteld, namelijk de totstandbrenging op termijn van "een gemeenschappelijke markt waarin een gezonde mededinging bestaat en waarvan de kenmerken analoog zijn aan die van een binnenlandse markt". 2. 1. Hoofdkenmerken 2. 1. 1. Afschaffing van intracommunautaire handelingen elk onderscheid tussen binnenlandse en De interne markt moet ook op het gebied van de BTW onder dezelfde voorwaarden en op dezelfde wijze functioneren als een binnenlandse markt. Hij moet absoluut de bedrijven de mogelijkheid bieden werkzaam te zijn in alle Lid-Staten en het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel moet garanderen dat geen enkele werkzaamheid in één Lid-Staat moeilijker uit te oefenen is dan in een andere en dat elke aankoop overal in de Gemeenschap onder dezelfde voorwaarden kan worden verricht. Tegelijkertijd mag een transactie waarbij verscheidene Lid-Staten zijn betrokken, niet leiden tot meer verplichtingen dan een transactie binnen eenzelfde Lid-Staat. Elke andere aanpak impliceert immers kosten voor de Europese bedrijven. De afschaffing van het onderscheid tussen binnenlandse en intracommunautaire handelingen moet de bedrijven in staat stellen de thans geldende belastingstelsels terug te brengen tot slechts twee: een stelsel voor transacties waarbij een derde land is betrokken, en een stelsel voor transacties binnen de Gemeenschap. Aldus zal een belangrijke vereenvoudiging kunnen worden bereikt ten gunste van zowel de bedrijven als de consumenten als de belastingadministraties, een vereenvoudiging die geheel past in de conclusies van de Raad waarin de belangrijkste voorwaarden voor de overgang op een definitieve regeling worden omschreven. 2. 1. 2. Belasting van alle in de Gemeenschap verrichte handelingen Als eenmaal het principe is vastgesteld dat alle in de Gemeenschap verrichte handelingen een gelijke behandeling moeten krijgen, moet met het oog op de eenvoud en de waterdichtheid van de regeling het beginsel van de belasting van alle in de Gemeenschap verrichte handelingen worden veralgemeend, liever dan een veralgemening van de vrijstellingen die thans uitsluitend voor intracommunautaire handelingen gelden. Deze aanpak kan de belasting de objectiviteit teruggeven die zij geleidelijk heeft verloren en impliceert de versterking van twee hoofdkenmerken van de BTW: 14 het mechanisme van de gespreide betaling waardoor de zelfcontrole van het stelsel van belastingheffing wordt verzekerd; de duidelijke verdeling van de verantwoordelijkheid over respectievelijk de leverancier (juiste facturering van de verschuldigde belasting) en de koper (juiste rechtvaardiging van de belastingen die hij aftrekt). Deze kenmerken waarborgen immers het voordeel dat de BTW voor de waterdichtheid en de controle biedt in vergelijking met andere verbruiksbelastingen (bijvoorbeeld belastingen op de detailverkopen), een voordeel dat des te groter is naarmate de toegepaste tarieven hoger zijn. Dit verklaart grotendeels waarom in de overgrote meerderheid van de landen van de OESO en in de Europese Gemeenschap voor deze belasting werd gekozen. Derhalve dienen de mechanismen van ontlasting/belasting van het handelsverkeer tussen de Lid-Staten van de Gemeenschap te worden afgeschaft. Aldus is het principe van belasting van de in de Gemeenschap verrichte handelingen bij de oorsprong verzekerd: rest nog de consequenties hieruit te trekken waar het gaat om de mechanismen die nodig zijn voor de toepassing ervan, vooral voor de bepaling van de plaats van heffing. 2. 2. Voornaamste elementen 2. 2. 1. Eén enkele plaats van heffing voor de bedrijven - een belangrijke vereenvoudiging De ervaring met de overgangsregeling heeft uitgewezen dat, zolang de regeling inzake de belastingheffing de bedrijven verplicht hun verkopen te onderscheiden naargelang van de plaats in de Gemeenschap waar zij worden geacht te zijn verricht, geen enkele echte vereenvoudiging mogelijk is en de interne markt opgesplitst blijft en niet goed kan functioneren. Het is toch ook onvoorstelbaar dat een Frans bedrijf zijn verkopen zou moeten aangeven in alle Franse steden waar het klanten heeft: toch zou dit bedrijf nu iets dergelijks moeten doen als het zou besluiten bijvoorbeeld goederen te verkopen in Keulen of bouwwerken uit te voeren in Rome. Op nationaal niveau passen de Lid-Staten de zeer gezonde regel toe dat de belastingplichtigen slechts eenmaal worden geregistreerd en zij hebben daar goede redenen voor: het is eenvoudiger voor de bedrijven, die hun verplichtingen kunnen vervullen (aangifte en betaling van de belasting) en hun rechten kunnen uitoefenen (recht op aftrek) op één plaats; het is eenvoudiger voor de consumenten, die hun aankopen zonder beperkingen kunnen doen bij de winkelier van hun keuze; het is eenvoudiger en doelmatiger voor de belastingadministraties, die alle door een belastingplichtige uitgeoefende werkzaamheden en het in verband daarmee uitgeoefende recht of aftrek kunnen controleren. 15 De Commissie is ervan overtuigd dat deze aanpak ook moet worden gevolgd op communautair niveau en dat een bedrijf derhalve al zijn handelingen moet kunnen belasten op één enkele plaats voor de gehele Gemeenschap, zonder nog onderscheid te maken volgens de Lid-Staat waar het deze handelingen verricht. Deze aanpak impliceert voorts dat het recht op aftrek verplicht en uitsluitend moet worden uitgeoefend op diezelfde plaats. Als de belastingheffing en de belastingaftrek onder de bevoegdheid van eenzelfde belastingadministratie vallen, wordt daardoor de controle op de goede toepassing van de belasting verbeterd, maar hiertoe is wel een nauwe samenwerking tussen de 15 administraties nodig. 2. 2. 2. Afschaffing van de directe toewijzing van de BTW-opbrengsten door het belastingstelsel Elk stelsel dat de mogelijkheid biedt in een Lid-Staat BTW af te trekken die in een andere Lid-Staat is geïnd, leidt tot een verplaatsing van de door elke Lid-Staat direct geïnde BTW-opbrengsten. Reeds in 1987 had de Commissie een compensatiemechanisme overwogen om opbrengsten te kunnen herverdelen die eventueel waren verplaatst ten gevolge van de wijziging van het stelsel van belastingheffing. Toen de Raad in 1994 de essentiële voorwaarden voor de overgang op de definitieve regeling vaststelde, drong hij erop aan dat deze wijziging niet mocht leiden tot een vermindering van de belastingopbrengsten van de Lid-Staten. Het door de Commissie bepleite stelsel leidt tot het ontstaan van een communautaire fiscale ruimte en impliceert dat de BTW-opbrengsten niet meer direct naar de Lid-Staten toevloeien door het stelsel van belastingheffing, zodat een herverdelingsmechanisme moet worden ingesteld. In dit verband wijst de Commissie erop dat een herverdeling van de opbrengsten tussen de Lid-Staten in geen geval gebaseerd mag zijn op gegevens uit de belastingaangiften van de belastingplichtigen. Een dergelijke aanpak zou namelijk onverenigbaar zijn met de keuze van één plaats van heffing per bedrijf, omdat aldus de goederen weer fysiek zouden moeten worden gevolgd. Tevens zouden handelingen met als bestemming een andere Lid-Staat moeten worden onderscheiden, hetgeen in strijd zou zijn met de fundamentele voorwaarde dat binnenlandse en intracommunautaire transacties op dezelfde wijze moeten worden behandeld. De met de afschaffing van een dergelijk onderscheid ingevoerde vereenvoudiging zou van nul en gener waarde zijn indien de bedrijven met het oog op de herverdeling de intracommunautaire transacties als zodanig zouden moeten blijven aanmerken in hun belastingaangiften. Elke correctie van de verdeling van de opbrengsten moet derhalve gebaseerd zijn op gegevens die niet afkomstig zijn uit de door de bedrijven ingediende belastingaangiften. Aangezien de Raad in de bovengenoemde conclusies heeft gewezen op het karakter van de BTW als algemene belasting op het verbruik, is de Commissie van mening dat de beste methode voor het bepalen van de opbrengsten van elke Lid-Staat welke overeenkomen met het belaste verbruik dat op zijn grondgebied heeft plaatsgevonden, erin bestaat dit verbruik op statistische basis vast te stellen. 16 Op basis van het verbruik volgens de nationale rekeningen, input- en outputtabellen en andere informatie (statistische enquêtes, jaarverslagen, enz. ) kan namelijk het jaarlijkse verbruik van de verschillende economische sectoren, zoals de privésector en de overheidssector, onderverdeeld naar functie en nader uitgesplitst, worden vastgesteld. Dergelijke informatie is ook beschikbaar voor andere sectoren en subsectoren zoals particuliere de verzekeringsondernemingen, de gezondheidssector, enz. winstoogmerk, kredietsector, organisaties zonder de De onderdelen die weliswaar eindverbruik zijn, maar niet aan de belasting zijn onderworpen, moeten uit deze verbruikscijfers worden gelicht. De in de berekening van het BNP opgenomen cijfers die het zwarte circuit vertegenwoordigen, moeten derhalve worden afgetrokken. Vervolgens komen de statistische verbruikscijfers in principe overeen met de grondslag (het belastbare bedrag van de beschouwde handelingen), die - volgens het bestemmingsprincipe dat wordt toegepast voor de verdeling van de opbrengsten - BTW-opbrengsten zou genereren in de Lid-Staat die de berekening uitvoert. Derhalve kunnen de in de nationale rekeningen gebruikte classificaties van sectoren en subsectoren anders worden ingedeeld naargelang van de BTW-behandeling (buiten de werkingssfeer, vrijstelling met of zonder recht op aftrek, belasting tegen het normale tarief, belasting tegen het verlaagde tarief) en kunnen dus - door toepassing van het gewogen BTW-tarief - de theoretische BTW-opbrengsten van het land in kwestie worden berekend. Het aandeel van elke Lid-Staat in de totale theoretische BTW-opbrengsten van alle Lid-Staten vormt de sleutel voor de herverdeling van de totale BTW-opbrengsten van de Gemeenschap tussen de Lid-Staten. In de praktijk zou dit stelsel voor de macro-economische herverdeling van de BTW- toegepast met opbrengsten van de Lid-Staten gemakkelijk kunnen worden gebruikmaking van de methoden voor de boeking van de eigen middelen uit de BTW. Om de begrotingssituatie van de Lid-Staten onaangetast te laten, zal de Commissie er in het bijzonder op letten geschikte mechanismen in te voeren dankzij welke de Lid-Staten op het tijdstip waarop zij daar recht op hebben, kunnen beschikken over de opbrengsten uit de BTW, zonder het definitieve resultaat van de berekeningen op grond van statistische gegevens af te wachten. Met een dergelijk stelsel wordt de volledige verdeling van de BTW-opbrengsten volgens het gehele eindverbruik op het grondgebied van elke Lid-Staat veel beter verzekerd dan bij de huidige regeling. Zelfs de ten gevolge van de geldende bijzondere regelingen nog zeer beperkte toepassing van het principe van belastingheffing in het land van oorsprong heeft immers geleid tot een zekere verschuiving van de opbrengsten tussen de Lid-Staten zonder dat een compensatie noodzakelijk werd geacht. De versterking van het principe dat de opbrengsten uit de BTW aan de Lid-Staat van verbruik toekomen, zou een stabiliserende invloed hebben op de belastingopbrengsten van de Lid-Staten als geheel. 17 2. 3. Consequenties Zodra het geheel van de economische activiteit van een bedrijf in de Gemeenschap aan de belasting wordt onderworpen in één enkele Lid-Staat, is een zeer grote mate van harmonisatie van de mechanismen van de belastingheffing noodzakelijk om de door de bedrijven gevraagde uniforme toepassing te verzekeren. Om de neutraliteit van de belasting ten aanzien van de mededinging tussen de bedrijven te bewaren is bovendien een zekere harmomsatie van de tarieven noodzakelijk. Onafhankelijk van het voorgestelde stelsel is voorts een volledige modernisering van de regeling vereist om het hoofd te bieden aan de uitdagingen van de 21e eeuw. 2. 3. 1. Harmonisatie Harmonisatie van de tarieven De mate van harmonisatie van de BTW-tarieven moet worden beoordeeld in het licht van wat noodzakelijk wordt geacht om voor de Gemeenschap als geheel schadelijke concurrentieverstoringen te voorkomen. Een van de hoofdkenmerken van de BTW is immers haar principiële neutraliteit ten aanzien van de concurrentievoorwaarden: derhalve zou de handhaving van de mogelijkheid om van Lid-Staat tot Lid-Staat te sterk uiteenlopende tarieven toe te passen, deze neutraliteit in gevaar brengen, en van invloed kunnen zijn op de plaats van vestiging van bedrijven en dus in strijd zijn met de principes van de interne markt. Anderzijds kan men van de Lid-Staten niet verwachten dat zij zonder slag of stoot een belastingstelsel aanvaarden dat hun eigen bedrijven ernstig nadeel kan berokkenen als de tarieven onvoldoende geharmoniseerd zouden zijn. Daarom denkt de Commissie de problematiek van de tarieven als volgt aan te pakken. Voor het normale tarief vormt de invoering van één enkel tarief weliswaar een oplossing waarmee elke concurrentieverstoring ten gevolge van de belasting zou kunnen worden vermeden en vooral een eenvoudige en uniforme toepassing van de belasting in de Unie zou kunnen worden gegarandeerd, maar niettemin zou een onderlinge aanpassing binnen een marge voldoende kunnen blijken. Het niveau van het tarief moet worden vastgesteld door middel van een politiek besluit met inachtneming van de algemene behoefte van de Lid-Staten om over voldoende opbrengsten te beschikken, de verdeling van de lasten over de voornaamste categorieën verplichte heffingen (directe en indirecte belastingen, sociale bijdragen) en de beleidslijnen van de belastingpolitiek op middellange termijn. 18 Derhalve dient dit vraagstuk van het niveau van de tarieven te worden ingepast in het meer algemene kader van de overdenkingen over de algemene belastingpolitiek van de Lid-Staten en de Europese Gemeenschap als geheel, waarmee werd begonnen op de informele Raad in Verona. In deze context blijft de discussie niet beperkt tot de vraag welk tarief noodzakelijk is ter verzekering van een BTW-opbrengstenniveau dat vergelijkbaar is met het huidige niveau, maar zouden ook andere politieke overwegingen erin kunnen worden betrokken. Met name zou kunnen worden overwogen via de BTW de nodige begrotingsmiddelen vrij te maken om andere heffingen te verlagen. Voor het(de) verlaagd(e) tarief (ven) is in zuiver technisch opzicht een harmonisatie van het aantal en de werkingssfeer vereist. De Commissie blijft van mening dat uitsluitend een beperkt aantal is met de doelstelling van vereenvoudiging van de belasting. tarieven verenigbaar Andere harmonisatiemaatregelen Een groot aantal andere elementen van het gemeenschappelijke BTW-stelsel moeten absoluut worden geharmoniseerd. In dit verband gaat het om zaken zoals de omvang en de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op aftrek, de vrijstellingen, de fiscale behandeling van kleine ondernemingen en andere bijzondere regelingen. Hoewel vorderingen van betekenis tot nog toe onmogelijk zijn gebleken, moet het toch evident zijn dat deze harmonisatie absoluut noodzakelijk is om een gezonde mededinging en een voldoende uniforme toepassing van de belasting in de Unie te garanderen, elementen die nauw zijn verbonden met de eenvoud en de waterdichtheid van het belastingstelsel. Anderzijds dienen alle bij de huidige regeling toegestane opties, facultatieve regelingen en afwijkingen opnieuw te worden onderzocht. De Commissie is er niettemin reeds nu van overtuigd dat de voorstellen die momenteel bij de Raad in behandeling zijn, niet kunnen dienen als uitgangspunt voor de werkzaamheden ten gronde die met betrekking tot deze vraagstukken nodig zijn voor de overgang op het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel. Zij zullen derhalve worden ingetrokken om te worden vervangen door voorstellen die uitdrukkelijk bestemd zijn voor de invoering van de nieuwe BTW-regeling. 2. 3. 2. Uniforme toepassing De harmonisatie van de tarieven en de andere elementen van het gemeenschappelijke BTW-stelsel zal zeker leiden tot een merkbare verbetering. Toch moet ook beter dan thans worden gezorgd voor een gemeenschappelijke interpretatie van de wetgeving. Hiertoe wil de Commissie op korte termijn voorstellen het BTW-Comité om te vormen tot een regelgevend comité, waarbij de Commissie de bevoegdheid zou krijgen de maatregelen ter uitvoering van de door de Raad goedgekeurde besluiten vast te stellen. Voorts moet worden onderzocht welke juridische instrumenten (richtlijn/verordening) moeten worden gebruikt en welk soort besluitvormingsproces (eenparigheid van stemmen/gekwalificeerde meerderheid) nodig is om te komen tot een BTW-stelsel dat echt gemeenschappelijk is en een uniforme toepassing garandeert. 19 2. 3. 3. Modernisering van de huidige regeling Thans bestaat de behoefte om op een aantal gebieden de aanpak van de jaren zeventig aan een heronderzoek te onderwerpen. Hierbij wordt gedacht aan de van de werkingssfeer van de belasting uitgesloten gebieden (werkzaamheden van openbare lichamen, holdings, enz. ), handelingen die zijn vrijgesteld uit hoofde van bepaalde activiteiten van algemeen belang (openbare postdiensten, activiteiten van openbare omroeporganisaties, enz. ) en de technische moeilijkheid de belasting toe te passen (telecommunicatiediensten, onroerendgoedsector, financiële en verzekeringsdiensten, enz. ). Anderzijds moet worden gestreefd naar een grotere gelijkheid van het fiscale grondgebied en het douanegebied van de Unie. In elk geval moet bij de modernisering de werkingssfeer van de belasting zo ruim mogelijk worden gemaakt en zal moeten worden nagedacht over de mogelijkheid deze werkingssfeer nog verder te verruimen via een beperking van de vrijstellingen en alle andere afwijkingen van de momenteel geldende belasting, ten einde de neutraliteit, de eenvoud en de waterdichtheid van de regeling voor de belastingheffing zo goed mogelijk te garanderen en tegelijkertijd de eventuele gevolgen voor de verdeling van de opbrengsten in aanmerking te nemen. Voorts kan niet van meet af aan worden uitgesloten dat het bij een dergelijke overdenking mogelijk blijkt de tarieven over het geheel genomen te verlagen en tegelijkertijd een ongewijzigd opbrengstenniveau te garanderen of zelfs de meeropbrengsten ter compensatie aan te wenden voor een verlaging van de heffingen op de loonkosten. Een dergelijk heronderzoek is geen gemakkelijke zaak en kan slechts worden uitgevoerd in nauw contact met de betrokken bedrijven, maar in een interne markt is het ondenkbaar het effect van de keuze ten aanzien van de werkingssfeer van de BTW te ontkennen waar het gaat om de neutraliteit en het concurrentievermogen. 2. 3. 4. Beheer, controle en inning in het nieuwe stelsel De voorgestelde aanzienlijke vereenvoudiging van het stelsel biedt het extra voordeel dat het beheer van de belasting wordt vereenvoudigd op drie belangrijke wijzen: Ten eerste zal de afschaffing van het onderscheid tussen binnenlandse en intracommunautaire handelingen en van uitzonderingen op de algemene regel de bestaande mogelijkheden tot fraude verminderen. Ten tweede zal het feit dat de BTW-controle voor elk bedrijf door één enkele administratie zal worden uitgevoerd, een beter inzicht in elk bedrijf verschaffen, hetgeen de effectieve controle ten goede zal komen. Ten derde zal met de afschaffing van het verkeer van goederen met vrijstelling intracommunautaire handelsverkeer de voornaamste van BTW mogelijkheid intracommunautaire in het handelsverkeer verdwijnen, zoals uiteengezet onder punt 1. 5. ernstige BTW-fraude in het tot Dit alles impliceert dat de taak van de administraties zal worden verlicht, zodat de middelen kunnen worden ingezet waar zij meer nodig zijn. 20 Dit vereenvoudigingsvoordeel is echter een nettowinst voor zowel de administraties als de belastingplichtige. Indien de vereenvoudiging van de belasting de taak van de administraties verlicht, moet het geheel van de verplichtingen voor de belastingplichtige eveneens opnieuw worden bekeken. De bestaande verplichtingen voor de belastingplichtige werden ingesteld om de controle en de inning in het huidige meer ingewikkelde stelsel te verzekeren. Bij een eenvoudiger stelsel moet nauwkeurig worden nagegaan of alle bestaande verplichtingen voor de bedrijven wel gerechtvaardigd zijn. Bij het onderzoek van elk van deze verplichtingen moet ook worden overwogen wat elke belastingplichtige van de belastingadministratie mag verwachten (de verplichtingen van de administratie jegens de belastingplichtige). De correcte belastingplichtige mag tenminste verwachten dat zijn verplichtingen duidelijk zijn, dat de belasting eerlijk en juist wordt beheerd en dat onnodige verstoring van zijn economische activiteit wordt vermeden. Het is intrinsiek in het belang van de belastingadministratie om aan deze fundamentele verplichtingen te voldoen. Dit maakt dat de belastingplichtigen eerder geneigd zullen zijn hun verplichtingen na te komen, waardoor middelen vrijkomen die dan kunnen worden geconcentreerd op onwillige bedrijven. Deze rechten van de belastingplichtige (of verplichtingen van de administratie) moeten op de een of andere wijze in de communautaire wetgeving worden neergelegd. Indien de relatie tussen de belastingplichtige en de administratie echt als een geheel wordt gezien, moeten de verplichtingen van de administratie jegens de belastingplichtige tegelijkertijd met de verplichtingen van de belastingplichtige worden beschouwd. Dit heronderzoek van de gegrondheid van deze verplichtingen vanuit de invalshoek van de lasten voor het bedrijfsleven zal nauw verbonden zijn met de vaststelling van het toereikende minimum aan verplichtingen voor de belastingplichtige zoals hieronder uiteengezet. Het nieuwe stelsel heeft ook twee belangrijke implicaties voor het beheer van de een grotere nadruk op belasting: samenwerking. collectieve verantwoordelijkheid en Collectieve verantwoordelijkheid Onder het bestaande stelsel is elke Lid-Staat verantwoordelijk voor het beheer, de controle en de inning van de belasting die direct aan zijn eigen nationale begroting ten goede komt. Derhalve geeft elke Lid-Staat zichzelf de bevoegdheden en middelen die hij nodig acht om dit doel te bereiken. Het staat vast dat geen enkele Lid-Staat dit doel op bevredigende wijze kan bereiken zonder de medewerking van andere Lid-Staten, zoals dit in de communautaire wetgeving wordt geregeld. De primaire verantwoordelijkheid voor een goed beheer van de belasting in alle facetten daarvan berust echter bij elke Lid-Staat afzonderlijk. In het voorgestelde stelsel zal deze individuele verantwoordelijkheid worden vervangen door een collectieve verantwoordelijkheid. Alle Lid-Staten zullen collectief verantwoordelijk zijn voor de totale belastingopbrengsten die aan elk van hen verschuldigd zijn volgens hun verbruik. De doelmatigheid waarmee elke Lid-Staat de belasting beheert, controleert en int, zal direct van invloed zijn op de nationale begroting van elke andere Lid-Staat. 21 Een uitvloeisel van deze overgang van individuele verantwoordelijkheid op collectieve verantwoordelijkheid is, dat er onderling vertrouwen tussen de Lid-Staten moet bestaan. Indien elke Lid-Staat direct de gevolgen zal ondervinden van de doelmatigheid waarmee elke andere Lid-Staat de belasting beheert, controleert en int, dan moet elke Lid-Staat het vertrouwen hebben dat elke andere Lid-Staat deze collectieve taken doelmatig zal uitvoeren. De Lid-Staten moeten vertrouwen in elkander krijgen op drie wijzen: door bevoegdheden, taken en uitvoering. o Elke Lid-Staat moet de zekerheid hebben dat elke andere Lid-Staat beschikt over een toereikend minimum niveau aan nationale bevoegdheden op het gebied van controle en inning. Dit houdt een toereikend minimum aan gemeenschappelijke verplichtingen voor de belastingplichtige in, vooral op het gebied van de boekhouding en het bijhouden van registers, zoveel mogelijk gebaseerd op de normale handelspraktijk. Wat een toereikend minimum is, moet nog worden vastgesteld. Bij de vaststelling van dit minimum is het echter ook van belang de opbrengsten te beschermen en ervoor te zorgen dat bedrijven die de wet naleven, niet te lijden hebben van oneerlijke concurrentie van weinig scrupuleuze bedrijven die dat niet doen. Het is vooral van belang ervoor te zorgen dat criminele organisaties niet kunnen profiteren van verschillen tussen Lid-Staten om illegale winsten te maken ten koste van bedrijven die de wet naleven. Dit minimum moet derhalve worden vastgesteld tegen de achtergrond van de noodzaak ervoor te zorgen dat er adequate middelen bestaan om belastingontwijking en -fraude op te sporen en te bestraffen. Dergelijke maatregelen dienen overal in de Gemeenschap op dezelfde wijze van toepassing te zijn om ervoor te zorgen dat fraudeurs niet profiteren van belangrijke verschillen in de regels betreffende het toezicht op de naleving en in de straffen voor frauduleus gedrag. Deze overwegingen zullen, zoals eerder opgemerkt, nauw verbonden zijn met het heronderzoek van de verplichtingen voor de belastingplichtige zoals hierboven beschreven. o Elke Lid-Staat moet ook de zekerheid hebben dat een toereikend minimum aan gemeenschappelijke controle- en inningstaken zal worden uitgevoerd. Wat een toereikend minimum aan gemeenschappelijke controle- en inningstaken is, moet ook nog worden vastgesteld. o Tenslotte moet elke Lid-Staat de zekerheid hebben dat de kwaliteit van de uitvoering van deze taken aan aanvaardbare normen zal voldoen. Ter verzekering van deze kwaliteit is doorzichtigheid van de uitvoering door elke Lid-Staat vereist. Deze doorzichtigheid kan worden bereikt door op communautair niveau de beheerssystemen en -instrumenten (performantie-indicatoren en statistieken) te reproduceren waarover de Lid-Staten beschikken om toezicht uit te oefenen op de uitvoering door hun eigen regionale en lokale administraties. De verantwoordelijkheid voor dit strenge toezicht dient voornamelijk te berusten bij de Commissie, bijgestaan door een raadgevend comité van de Lid-Staten. Vervolgens zal de uitvoering door elke Lid-Staat moeten worden geëvalueerd aan de hand van de nonnen. Indien de evaluatie zou uitwijzen dat niet aan de aanvaardbare normen werd voldaan en dat derhalve de BTW-opbrengsten van alle Lid-Staten in 22 gevaar werden gebracht, zouden deze verliezen moeten worden gecompenseerd via het stelsel voor macro-economische herverdeling van de BTW-opbrengsten. Grotere nadruk op samenwerking Administratieve samenwerking zal een meer centrale rol gaan vervullen in de werking van het nieuwe stelsel. Hoewel voor belastingdoeleinden alle handelingen zullen plaatsvinden in de Lid-Staat van registratie, kunnen fysieke aspecten van de handeling in een andere Lid-Staat plaatsvinden. Om ervoor te zorgen dat de Lid-Staat van registratie alle aspecten van de transactie kan controleren, zullen deze fysieke aspecten moeten worden geverifieerd. Dit vereist volledige samenwerking tussen de Lid-Staat van registratie en de Lid-Staat waar de fysieke aspecten van de handeling plaatsvinden. Kortom, er zal een niveau van samenwerking tussen de Lid-Staten nodig zijn dat ten minste gelijkwaardig is aan het huidige samenwerkingsniveau binnen elke Lid-Staat. De nieuwe collectieve verantwoordelijkheid zal uiteraard een grote stimulans voor deze samenwerking zijn. Uiteindelijk zal elke Lid-Staat er namelijk evenveel financieel belang bij hebben samen te werken als zich op zijn binnenlandse administratie te concentreren. Voorts moet het toezicht op en de evaluatie van de uitvoering door elke Lid-Staat ook betrekking hebben op hun prestaties bij de samenwerking. Niettemin zijn er nog drie andere initiatieven nodig. Ten eerste moet het bestaande rechtskader voor wederzijdse bijstand en administratieve samenwerking grondig worden hervormd. Met name moeten de verplichtingen tot samenwerking worden uitgebreid en de afspraken voor het toezicht op de prestaties bij de samenwerking expliciet worden gemaakt. Ook zal de samenwerking bij het toezicht op de naleving en bij de onderzoekprocedures moeten worden verbeterd en zal ervoor moeten worden gezorgd dat zowel de administratieve als de strafrechtelijke sancties van de Lid-Staten adequaat gestructureerd zijn om de nieuwe regeling in aanmerking te nemen. Er zal vooral moeten worden gezorgd voor een hoog niveau van justitiële samenwerking. Ten tweede zullen voor een doelmatige controle en inning onder het nieuwe stelsel in onderling overleg vastgestelde gemeenschappelijke controlemethoden vereist zijn. Dit is nodig om ervoor te zorgen dat de controle en de inning even doelmatig kunnen zijn in een Lid-Staat waar slechts de fysieke aspecten van een handeling plaatsvinden als in de Lid-Staat van registratie. Reeds tijdens het overgangsstelsel hebben experimenten voor de ontwikkeling van deze controlemethoden plaatsgevonden. Er zullen ook nieuwe instrumenten en methoden voor de samenwerking nodig zijn. Bij de ontwikkeling van deze instrumenten zullen de infrastructuur en de ervaring met de overgangsregeling, met name het VAT Information Exchange System (VIES), van belang zijn. Tenslotte moet er een nieuwe geest van samenwerking tussen personen bij de nationale belastingdiensten, gebaseerd op een veel betere onderlinge verstandhouding en een veel groter vertrouwen, ontstaan. Vóór de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel moet er een programma komen om dit te bereiken, dat voortbouwt op eerdere ervaring. 23 m. CONCLUSIE: DE COMMISSIE STELT EEN WERKPROGRAMMA VOOR De overgangsregeling geeft de Lid-Staten de illusie dat zij een volledige soevereiniteit hebben behouden bij de vaststelling van hun opbrengsten en de algemene werking van de BTW: in werkelijkheid is het stelsel zo complex en subjectief en zo slecht aangepast aan de nieuwe economische uitdagingen en vertoont de toepassing ervan zulke grote verschillen, dat het concurrentievermogen van de bedrijven erdoor wordt ondermijnd, zonder dat de Lid-Staten de zekerheid hebben dat zij de opbrengsten innen waarop zij recht hebben. De door de Commissie voorgestelde regeling impliceert een algemene hervorming van het gemeenschappelijke BTW-stelsel, waarvan de gevolgen belangrijk zijn voor de Gemeenschap als geheel en voor elke Lid-Staat afzonderlijk. Hiertoe moeten de wetgevingen verder worden geharmoniseerd dan ooit werd overwogen op het gebied van de indirecte belastingen en met name op het gebied van de BTW, ten einde de economische doelmatigheid van het stelsel van heffing van de BTW te herstellen. Dit doe de volgende vraag rijzen: is het mogelijk de doelstellingen van het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel langs een andere weg te bereiken en daarbij de bovengenoemde gevolgen te vermijden? De Commissie is duidelijk tot de conclusie gekomen dat dit niet mogelijk is en dat men deze weg dus wel moet inslaan. Zonder de hoofdelementen van de overwogen regeling en zonder de daaruit voortvloeiende onontbeerlijke harmonisatie zou het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel namelijk absoluut niet in staat zijn tegelijkertijd zowel de neutraliteit van de belasting te verzekeren en de risico's van fraude en vermindering van de belastingopbrengsten te vermijden, als het belastingstelsel fundamenteel te vereenvoudigen. De gevolgen hiervan zouden bijzonder desastreus zijn: niet alleen zou de nieuwe regeling veel van de tekortkomingen van de huidige regeling vertonen (bij voorbeeld de verschillen in toepassing), maar zij zou bovendien leiden tot bijzonder ernstige concurrentieverstoringen die de neutraliteit van de belasting, een essentieel kenmerk van de BTW, ernstig zouden aantasten. Dit zou kunnen leiden tot de verplaatsing van economische activiteiten naar de Lid-Staten met de gunstigste belastingregeling, waardoor er een grotere afstand zou komen tussen de Lid-Staat van belastingheffing en de Lid-Staat van verbruik, hetgeen zeker gevolgen zou hebben voor de tussen de Lid-Staten te herverdelen opbrengsten. Bijgevolg zou een stelsel van belastingheffing aan de oorsprong bijna onmogelijk kunnen functioneren. De conclusie is dat uitsluitend de voorgestelde BTW-regeling de totstandbrenging, de tenuitvoerlegging en de onbelemmerde werking van de interne markt mogelijk kan maken en aldus het proces van versterking van het concurrentievermogen van de Europese bedrijven op wereldniveau kan voortzetten. 25 Er moet echter nog een lange weg worden afgelegd om alle maatregelen te nemen die nodig zijn voor de overgang op het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel dat door de Commissie wordt voorgesteld om aan de criteria van een echte interne markt te voldoen. In deze context en gezien de omvangrijke taak die nog moet worden volbracht, zou het niet redelijk zijn te trachten op hetzelfde tijdstip en met één enkel pakket voorstellen een regeling te treffen voor zowel de onmiddellijke problemen die een snelle en aan de huidige realiteit aangepaste reactie vereisen (zoals bij voorbeeld de belastingregeling die van toepassing is op telecommunicatiediensten) als de overige bepalingen die moeten worden goedgekeurd om de invoering van een echt gemeenschappelijk BTW-stelsel op basis van het principe van belastingheffing bij de oorsprong mogelijk te maken. Onder deze omstandigheden heeft de Commissie besloten voor zichzelf een werkprogramma vast te stellen, met een tijdschema voor voorstellen die voorzien in een geleidelijke en gefaseerde voortgang op de weg naar een gemeenschappelijk BTW-stelsel voor de interne markt. Dit werkprogramma vindt men in bijlage A. 26 BIJLAGE A - HET WERKPROGRAMMA VAN DE COMMISSIE 27 INLEIDING De invoering van het voorgestelde nieuwe gemeenschappelijk BTW-stelsel heeft belangrijke gevolgen waar het gaat om de harmonisatie van de wetgevingen van de Lid-Staten in al hun facetten. Toch moet worden geconstateerd dat sinds de indiening van de eerste voorstellen van de Commissie voor de interne markt in 1987 er weinig verandering in de situatie is gekomen. Uit het algemene document kan duidelijk worden opgemaakt dat de huidige situatie rampzalige gevolgen heeft op verscheidene niveaus: voor de Gemeenschap in haar geheel die geremd wordt in haar algemene beleid voor de Lid-Staten die het steeds moeilijker krijgen om de controle op de goede toepassing van de belasting te verzekeren voor de bedrijven die nog steeds de prijs betalen, weliswaar niet meer van het "non-Europa", maar van het ontbreken van een echt gemeenschappelijk BTW-stelsel. Gezien de omvang van de taak die haar nog wacht, heeft de Commissie voor zichzelf het volgende werkprogramma vastgesteld, dat voorziet in een gefaseerde totstandbrenging van het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel. 29 2. DE VOORSTELLEN VOOR DE OVERGANG OP HET NIEUWE GEMEENSCHAPPELIJKE BTW-STELSEL: TIJDSCHEMA 2. 1. EERSTE FASE De voorbereiding EIND 1996 Voorstel dat reeds bij de Raad werd ingediend De Commissie heeft op 20 december 1995 een voorstel betreffende ingediend het niveau van het normale tarief Dit voorstel voorziet in een minimumtarief van 15% en een maximumtarief van 25%. Dit is de allereerste etappe in de onderlinge aanpassing van de tarieven. Dit voorstel moet vóór 31 december 1996 worden goedgekeurd. Nog in te dienen voorstellen De Commissie zal een voorstel indienen betreffende de wijziging van het statuut van het BTW-Comité Van dit comité van raadgevende aard zijn alle beperkingen aan het licht gekomen, de richtsnoeren die het geeft - zelfs met eenparigheid van stemmen - zijn in geen enkel opzicht juridisch verbindend en de bedrijven worden niet systematisch geïnformeerd over de onderwerpen die het behandelt en de richtsnoeren die het vaststelt. Daarom zou het moeten worden omgevormd tot een regelgevend comité dat met gekwalificeerde meerderheid adviezen zou moeten uitbrengen om de Commissie bij te staan tot uitvoering van de bij de uitoefening van haar bevoegdheden communautaire BTW-wetgeving volgens de procedure van artikel 2 III, variant (a) van het besluit 87/373/EEG van de Raad (het zogenoemde "comitébesluit"). de verbetering van de regelingen voor onderlinge bijstand bij de inning Dit is een onderdeel van de vernieuwing van het bestaande rechtskader voor samenwerking. Op het gebied van de inning is een vernieuwing van dit kader dringender, aangezien de huidige regelingen zelfs voor de BTW- overgangsregeling nog niet doelmatig genoeg zijn. Bij de hervorming van deze regelingen zal ook rekening worden gehouden met de vereisten van het nieuwe BTW-stelsel. 30 • een programma om te komen tot een nieuwe geest bij de administratieve samenwerking Om te komen tot een nieuwe geest van samenwerking tussen personen in de Lid-Staten, moet een nieuwe koers worden ingeslagen waar het gaat om de schaal en de ambitie. De Commissie zal een programma voorstellen dat een kader zal bieden voor de ontwikkeling van de instrumenten en werkzaamheden die nodig zijn om de samenwerking effectief te laten worden. Deze geest van samenwerking kan niet van de ene dag op de andere worden ingevoerd en dient derhalve te worden aangemoedigd ter voorbereiding van de invoering van het nieuwe stelsel. 2. 2. TWEEDE FASE Mededeling van de fundamentele keuzen en van het werkprogramma MEDIO 1996 Indiening van dit document De Commissie legt aan de Raad en het Europese Parlement voor: • de hoofdlijnen van het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel dat zij voor ogen heeft; • het werkprogramma dat zij voor zichzelf heeft vastgesteld om deze doelstellingen te kunnen bereiken 2. 3. DERDE FASE Algemene principes van de BTW Eerste pakket formele voorstellen MEDIO 1997 De Commissie zal haar voorstellen over de algemene hoofdbeginselen van de werking van de BTW en de essentiële kenmerken daarvan indienen. Deze voorstellen, die absoluut een modernisering van de huidige bepalingen zullen moeten inhouden, zullen betrekking hebben op: 31 de bepaling van de materiële werkingssfeer van de belasting, met inbegrip van de nauwkeurige definitie van de belastbare handelingen (uniforme definitie van de levering van goederen, van het begrip dienstverrichting, van het feit dat de handelingen onder bezwarende titel worden verricht, enz); de nauwkeurige bepaling van de territoriale werkingssfeer van de belasting zal in de vierde fase plaatsvinden; de definitie van het begrip BTW-plichtig (hetgeen een herziening van het BTW-statuut van overheidslichamen, van de consequenties van niet-belastingplichtigheid, enz impliceert); de bepaling van de maatstaf van heffing voor belastbare handelingen; de vrijstellingen: handhaving of afschaffing en harmonisatie ervan, gevolgen ervan voor het recht op aftrek, enz; in elk geval het recht op aftrek: voorwaarden voor het ontstaan en de uitoefening van het recht, modaliteiten ervan, harmonisatie van de uitsluiting van sommige uitgaven, pro rata voor de toepassing van de aftrek (algemeen verhoudingsgetal, werkelijke verdeling) voor handelingen die recht op aftrek geven en handelingen die geen recht op aftrek geven (vrijgestelde handelingen of handelingen die buiten de werkingssfeer vallen). EIND 1997 De Commissie zal een voorstel doen voor • een tweede etappe in de onderlinge aanpassing van de BTW-tarieven tussen de Lid-Staten. 2. 4. VIERDE FASE Werkingssfeer en plaats van heffing Tweede pakket formele voorstellen De hoeksteen van de voorstellen voor het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel zal worden gevormd door de radicale wijziging, ten opzichte van de huidige situatie, van de rol van de plaats van heffing: deze zal niet meer dienen om de territoriale werkingssfeer van de belasting te bepalen en evenmin om te bepalen naar welke Lid-Staat de opbrengst van de geïnde belasting gaat. 32 MEDIO 1998 De Commissie zal voorstellen indienen betreffende: • de bepaling van de territoriale werkingssfeer van de BTW; • de plaats van heffing voor handelingen die binnen de werkingssfeer van de belasting vallen; • de communautaire organisatie van de controle van de belastingplichtigen die belastbare handelingen in de Gemeenschap verrichten (verplichtingen, controlemethoden, enz). 2. 5. VIJFDE FASE Herverdeling van de opbrengsten tussen de Lid-Staten en afwerking van de regeling als geheel Derde pakket formele voorstellen Aangezien het belastingstelsel niet meer zorgt voor de verdeling van de opbrengsten tussen de verschillende Lid-Staten, moet een mechanisme ad hoc, te zamen met de nodige maatregelen op statistisch gebied, worden ingevoerd om de Lid-Staten te verzekeren van een opbrengstenniveau dat overeenkomt met het verbruik op hun grondgebied. (voor regelingen Voorts zal in dit eindstadium moeten worden onderzocht of het wenselijk is de bijzondere landbouwers, kleine tweedehandsgoederen, reisbureaus, enz) te handhaven en, in voorkomend geval, welke specifieke maatregelen in de Lid-Staten op geharmoniseerde wijze moeten worden ingevoerd of gehandhaafd. Voorts zal moeten worden voorzien in maatregelen voor de overgang van de huidige regeling op de nieuwe regeling van belastingheffing bij de oorsprong. Tenslotte zal moeten worden overgegaan naar de eindfase van de in 1995 begonnen harmonisatie van de BTW-tarieven. ondernemingen, EIND 1998 De Commissie zal voorstellen indienen betreffende: het mechanisme voor de verdeling van de opbrengst van de belasting; de bijzondere regelingen (afschaffing; harmonisatie); de overgangsmaatregelen. 33 MEDIO 1999: De Commissie zal haar voorstellen indienen betreffende: de laatste etappe van de harmonisatie van de tarieven. 34 ISSN 0254-1513 COM(96) 328 def. DOCUMENTEN NL 09 10 Catalogusnummer : CB-CO-96-353-NL-C ISBN 92-78-06899-3 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg


title: SCHRIFTELIJKE VRAAG nr. 2049/96 van Nuala AHERN aan dee Raad. Handel in nucleaire materialen

eurovoc_concepts:
EAEC Treaty
application of EU law
exchange of information
fight against crime
illicit trade
nuclear fuel
nuclear safety
radioactive materials


title: SCHRIFTLICHE ANFRAGE Nr. 2049/96 von Nuala AHERN an den Rat. Illegaler Handel mit Kernmaterial