title: Komission tiedonanto neuvostolle - Kilpailusääntöjä koskeva kansainvälinen viitekehys

eurovoc_concepts:
World Trade Organisation
competition law
competition policy
international law

text: EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO • f r ** it it it *it* it ii it Bryssel, 18. 06. 1996 K()M(%) 284 lopull. KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE KILPAILUSÄÄNTÖJÄ KOSKEVA KANSAINVÄLINEN VIITEKEHYS TIEDONANTO NEUVOSTOLLE KILPAILUSÄÄNTÖJÄ KOSKEVA KANSAINVÄLINEN VIITEKEHYS SISÄLTÖ I. JOHDANTO a) Globaali näkökulma kilpailusääntöihin: miksi kansainvälisiä sääntöjä tarvitaan b) Kilpailun näkökulma c) Kaupan näkökulma d) Toimivaltaa koskevat asiat: yksipuolisten toimenpiteiden välttäminen e) Historiallinen tausta ja viimeaikainen kehitys II. MIKÄ FOORUMI? III. KANSAINVÄLISET KILPAILUSÄÄNNÖT - HUOMIOON OTETTAVIA SEIKKOJA a) Kansallisten kilpajlurakenteiden omaksuminen b) Yhteisistä säännöistä sopiminen c) Kilpailuviranomaisten yhteistyökeinojen luominen d) Riitojen ratkaiseminen IV. MUITA ASIAAN LIITTYVIÄ SEIKKOJA a) Kenen pitäisi osallistua? b) c) d) Kehitysmaiden edut Suhde kaupan puolustuskeinoihin Suhde yhteisön oikeusjärjestelmään ja jäsenvaltioihin JOHTOPÄÄTÖKSET LIITErKILPAILUSÄÄNTOJÄ KOSKEVIEN KANSAINVÄLISTEN PUITTEIDEN MAHDOLLISIA RAKENNETEKIJÖITÄ a) Kansallisten kilpailurakenteiden omaksuminen b) c) Yhteisistä säännöistä sopiminen Kilpailuviranomaisten yhteistyökeinojen luominen d) Riitojen ratkaiseminen % TIEDONANTO NEUVOSTOLLE KILPAILUSÄÄNTÖJÄ KOSKEVA KANSAINVÄLINEN VIITEKEHYS Tämä tiedonanto käsittelee kilpailuoikeuden kansainvälisiä ulottuvuuksia. Se tarkastelee, tulisiko kansainvälistä täydentää erityisillä julkista oikeutta, etenkin WTO:a, kilpailulainsäädännön voimaansaattamista tukevilla puitteilla1. Tämän asiakirjan käsitteet ja ehdotukset pohjautuvat komissaari van Miertin kesäkuussa 1994 perustaman asiantuntijatyöryhmän mietintöön. Kyseinen mietintö, "Competition Policy in the New Trade Order: Strengthening International Cooperation and Rules", julkaistiin heinäkuussa 1995. Asiantuntijoiden kertomus käsitteli sekä kahden- että monenvälistä yhteistyötä kilpailun alalla. Niiden rinnakkaisen kehittämisen katsottiin olevan toisiaan täydentävää ja tukevaa. näkökohdissa, Vaikka kahdenvälisten yhteistyösopimusten edelleen kehittäminen on yhtä tärkeää, ja sillä olisi suotuisa vaikutus monenvälisesti tehtävälle työlle. painopiste onkin monenvälisissä tiedonannon tämän I. JOHDANTO: a) Maailmanlaajuinen näkökulma kilpailusääntöihin: Miksi kansainvälisiä sääntöjä tarvitaan toimintaa viime taloudellista Kaksi kehityssuuntaa on hallinnut kansainvälistä vuosikymmeninä: vapautuminen ja muuttuminen maailmanlaajuiseksi. Kahdeksan GATTin perustamisen (1947) jälkeen käytyä neuvottelukierrosta ovat pudottaneet tuontitullit ennennäkemättömän alhaiselle tasolle: noin 35 prosentista alle neljään prosenttiin2. Tämä on johtanut tavaroiden ja palvelujen kaupan valtavaan kasvuun, joka Tämä tiedonanto rajoittuu käsittelemään yritysten kilpailunvastaisia toimia. Monet hallitusten kilpailuun vaikuttavat toimet, kuten tukiaiset, on EY:n perussopimuksen kilpailua koskevassa luvussa ryhmitelty yhteen yksityisten toimien kanssa. Yleisesti ottaen Maailman kauppajärjestön (WTO) alaiset säännöt kattavat ne jo. 2 Tämä on teollisuustuotteiden tullitariffien kaupalla painotettu keskiarvo, jota sovelletaan teolli suusmaissa, kun Uruguayn kierroksen vähentämisvelvoitteet on pantu täysmääräisinä täytäntöön. 40 prosenttia Euroopan tuontituotteista vapautetaan kokonaan tulleista. Kehitysmaat sitoutuivat kierroksella ensimmäistä kertaa yleisesti kytkemään tullinsa horisontaalisesti yhteen, niin että korkeimmat tasot ovat 20 - 35 prosenttia. WTO:n jäsenien tulee poistaa käytöstä jäljelle jääneet on kaksinkertaistunut joka seitsemäs tai kahdeksas vuosi nousten 1960-luvun alun noin 200 mrd dollarista yli 5. 000 mrd dollarin vuonna 1994. Ulkomainen välitön sijoitustoi minta on kasvanut vieläkin vaikuttavammalla vauhdilla; kolmikymmenkertaisesti alle 25 vuodessa. Kansantaloudet ovat tänään ulkomaisen kilpailun suhteen avoimempia kuin koskaan. Mikrotasolla yritykset ovat omaksuneet maailmanlaajuisia strategioita. Vapautuminen ja teknologinen kehitys ovat saaneet ne omaksumaan uusia tuotantotapoja: maiden suhteellisten etujen hyödyntäminen, liikkuvuuden parantaminen, tuotannon tekijöiden siirtäminen, uusille markkinoille siirtyminen jne. Yritysten täytyy usein olla mukana eri markkinoilla samanaikaisesti säilyttääkseen kilpailukykynsä. Tämän seurauksena maista on tullut toisistaan riippuvaisia ja monien tavaroiden ja palvelujen markkinoista on tullut alueellisia tai jopa maailmanlaajuisia. Ylikansallisten yritysten määrä ja koot ovat kasvaneet. Kansainvälisen ulottuvuuden omaavia kaupallisia toimia on enemmän kuin koskaan. Tämä voi johtaa rajojen yli ulottuvien kilpailunvastaisten toimien lisääntymiseen: kartelleja, joilla on kansainvälisiä vaikutuksia; sopimuksia, joiden tarkoituksena on sulkea (ulkomaiset) kilpailijat epäoikeudenmukaisella tavalla ulkopuolelle, kansainvälisiä määräävän markkina-aseman väärinkäytöksiä tai kansainvälisiä fuusioita, joilla on kilpailunvastaisia seurauksia. Tällai set toimet voivat rajoittaa kilpailua ja murentaa vapautumisen tuomia etuja. Nämä kehityssuunnat kyseenalaistavat kilpailusääntöjen kansallisen ja tason sitovien sääntöjen puuttumisen. Useat maat tai alueet ovat kansainvälisen toteuttaneet kattavaa kilpailupolitiikkaa, mutta niillä ei ole sopivia keinoja kotimaisten kilpailusääntöjen omaaviin kilpailunvastaisiin toimiin eikä tarvittavien tietojen saamiseksi oikeudenkäyttöalueensa ulkopuolelta. Siksi tarvitaan puitteita kilpailusääntöjen täytäntöönpanon tehostamiseksi. soveltamiseksi kansainvälisiä ulottuvuuksia luonteen Yhteisön sisällä kilpailunvastaiset toimet käsitellään kaikissa jäsenvaltioissa tehokkaasti puolueettomalla ja tasavertaisella tavalla. Kilpailupolitiikka on yhteisön oikeusjärjes telmän kulmakiviä. Mutta maailmanlaajuisia kilpailusääntöjä ei ole olemassa, ja monilla ulkomaisilla markkinoilla kilpailemaan pyrkivien yhtiöittemme ponnisteluja haittaavien kilpailunvastaisten toimien vastatoimet ovat riittämättömiä. Täten on neljä syytä sille, miksi kansainvälisten kilpailusääntöjen omaksumista tulisi pohtia: * osana yhteisön markkinoi llepääsystrategiaa: kilpailunvastaiset toimet pitävät yrityksiämme poissa kolmansien maiden markkinoilta, eikä niihin voida puuttua ilman kansainvälisiä sääntöjä, koska kolmansissa maissa ei ole asianmukaisia toirneenpanokeinoja. Euroopan yritykset kärsivät myös kilpailla epäedullisesta kilpailuasemasta, niiden täytyy jos määrälliset tuontirajoitteet paitsi sellaisilla erityisillä sektoreilla kuin maatalous tai tekstiilituotteet, mutta myös vapaaehtoisten vientirajoitusten kaltaisten yleisten toimien yhteydessä. maailmanmarkkinoilla löysemmän kilpailupolitiikan alaisilta kotimark kinoilta toimivien ulkomaisten tuottajien kanssa. Monenväliset säännöt edistäisivät tasa-arvoisempia kilpailuoloja maailmanlaajuisesti; näin voitaisiin välttää lainsäädäntöä ja toimivaltaa koskevat kiistat maiden välillä, ja edistää kilpailulakien vähittäistä lähentymistä. On olemassa todellinen tarve minimoida toimi valtakiistoja ja mahdollisesti seuraavia kauppakiistoja, jotka aiheutuvat sekä eräiden kilpailulakien soveltamisesta oman alueen ulkopuolella että kilpailulainsäädännön soveltamisesta ulko mailla alkunsa saaneisiin, mutta toisen osapuolen oikeudenkäyttöalueella toteutettuihin kilpailunvastaisiin toimiin. Lähentyminen ja kiistojen välttä minen lisäisivät myös oman oikeudenkäyttöalueensa ulkopuolella toimivien yritysten oikeusturvaa sekä vähentäisi niiden eri kilpailulakeihin mukau tumisesta aiheutuvia kustannuksia; näin voitaisiin lisätä yhteisön oman kilpailupolitiikan täytäntöönpanon tehokkuutta ja yhtenäisyyttä. Kilpailupolitiikka on avainasemassa Euroopan teollisuuden kilpailukyvyn, markkinatalouksiemme terveen toiminnan ja kuluttajien hyvinvoinnin maksimoinnin tukemisessa, kuten se on monissa muissakin maissa. Voidakseen ottaa huomioon globalisoitumisen vaiku tukset se tarvitsee yhteistyökeinoja. Voimakkaampi sitoutuminen kilpailupolitiikan täytäntöönpanoon vahvistai si kaupankäyntijärjestelmää kilpailulainsäädännön määrittämien oikeusjär jestelmämme ja markkinatalouksiemme mukaisesti. Näitä käsitteitä kehitellään jäljempänä. b) Kilpailun näkökulma rinnan. Tämä käytäntö on Yhteisössä kaupan esteiden poistaminen ja kilpailulainsäädännön soveltaminen ovat kulkeneet ainutlaatuista maailmassa. Yhteisön kilpailupolitiikka on 35-vuotisen kehityksensä aikana kasvanut täyteen kypsyyteensä, ja sen soveltaminen on tinkimätöntä ja puolueetonta3. Näin ollen yhteisöstä on tullut pitkälle yhdentynyt markkina-alue perussopimuksen kilpailua koskevien määräysten suojellessa sisämarkkinoita. Laajemmasta näkökulmasta yhteisön kilpailupolitiikka ja sen rajatuiksi välineet ovat kuitenkin jääneet kansallisiksi, sisäänpäinkääntyneiksi ja sisämarkkinoillamme toteutettavaksi ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttavaksi. Rajat ylittävien tapausten käsittelemiskeinon puuttuminen Ne jäsenmaat, joilla ei ennen yhteisön perustamista ollut kilpailuviranomaisia, ovat säätäneet sitä koskevaa lainsäädäntöä ja perustaneet täytäntöönpanorakenteita kansallisella tasolla. Monilta kattavaa kilpailupolitiikkaa toteuttavilta mailta tai alueilta puuttuu kuitenkin soveltamiseksi kansainvälisiä tarvittavat välineet kotimaisten kilpailusääntöjen ulottuvuuksia omaaviin kilpailunvastaisiin toimiin. Esimerkiksi tutkimuksille keskeinen tieto saattaa olla niiden toimivallan ulkopuolella ja siten saavuttamattomissa. Kilpailunvastaista toimintaa koskevan näytön puuttuessa kilpailuviranomaiset eivät voi ryhtyä vastatoimiin. Oikeuskiistojen välttäminen ja oikaisukeinot Kansainvälisten fuusioiden, strategisten liittoutumien, yhteisyritysten, lisenssisopimusten tms. määrä on kasvanut merkittävästi 1980-ja 1990-luvuilla. Tällaisia järjestelyjä voivat tutkia eri viranomaiset samanaikaisesti, mikä mahdollistaa konfliktin samaan tapaukseen lain tai oikaisun välillä. Ääritapauksessa samojen faktojen pohjalta sovellettavan sovellettavien lakien eroavuus saattaa aiheuttaa ristiriitaisia päätelmiä tarkasteltavan toiminnan laillisuuden suhteen. Vaikka toiminnan kilpailunvastaisesta luonteesta olisikin yhteinen näkemys, eri oikeudenkäyttöalueilla määrätyt oikaisut saattavat kuitenkin olla yhteensovittamattomia. Lakien suurempi lähentyminen ja kilpailuviranomaisten yhteistyö vähentäisivät tällaisten konfliktien todennäköisyyttä ja lisäisivät yritystoiminnan oikeusturvaa. Työn ja kustannusten tarpeettomien päällekkäisyyksien välttäminen Kaupallisten toimien tarkastaminen vaatii huomattavan määrän työtä ja rahaa sekä kilpailuviranomaisilta että yrityksiltä, joiden toimintatapa on tarkasteltavaa. Jos sama kaupallinen toiminta koskee useaa eri oikeudenkäyttöaluetta, kustannukset kasvavat edelleen. Läheisempi yhteistyö sekä toimien tarpeettoman päällekkäisyyden poistaminen voivat pienentää sekä kilpailuviranomaisten että yritysten kustannuksia. Vientikartellit Nykyisten sääntöjen vallitessa minkään tahon ei ole helppoa puuttua tiettyihin toimiin. Esimerkiksi vientikartellit4 eivät kauppasyistä (maitten halu parantaa omia kaupankäynnin ehtojaan) ole olleet viejämaiden kilpailulainsäädännön alaisia. Myöskään ja käytännöllisitä syistä kilpailulainsäädäntöä ei ole sovellettu. oikeudellisista Kilpailuviranomaisella ei ole toimivaltaa vientikartellien suhteen, koska toiminta ei vaikuta viejämaan markkinoihin. Tuojamaan markkinoihin vientikartelleilla on vaikutus ta ja niinpä toimivallan käytölle on peruste, mutta kartellien olemassaolon osoittamiseksi tarvittavat todisteet ovat tuojamaan toimivallan ulkopuolella. Kaikissa näissä tapauksissa yhteisön ja sen jäsenvaltioiden käytössä olevat välineet ovat riittämättömiä. Vientikartellit ovat erityisongelma siinä mfelessä, että niiden vakutus koskee ainoastaan tuojamaan markkinoita, kun taas tarpeelliset tiedot löytyvät tuojamaasta. Jälkimmäisellä ei luonnollisesti ole intressiä eikä toimivaltaa tilanteeseen puuttumiseen. Yleisemmin ottaen, yhteisö ei voi toimia nykyisessä vapautuneessa maailmassa ilman kilpailupolitiikan ulkoista ulottuvuutta. Yhteisön etujen mukaista on vaatia kumppaneiltaan voimaansaattamiseksi markkinoillaan kuin mitä me sovellamme omilla markkinoillamme toimijoihin, riippu matta näiden alkuperästä. kilpailusääntöjen sitoutumista samaa c) Kaupan näkökulma Markkinoillepääsymahdollisuuksien tasapaino Kilpailunvastaiset toimet vaikuttavat Maailman kauppajärjestön WTO:n jäsenmaiden neuvottelemaan markkinoillepääsymahdollisuuksien tasapainoon. Ne kuuluvat seuraaviin vapautuneen maailmankaupan esteisiin. Kilpailulainsäädännön soveltaminen edistää avoimien markkinoiden luomista ja koko kauppajärjestelmän yleisen avoimuuden ja vakauden turvaamista. Kumppaniemme ponnistelujen tulisi olla yhteisön tällä alueella tekemiä ponnisteluja vastaavia. Kilpailupolitiikka on nykyisin selvästi kauppaan sitoutunutta ja kilpailulainsäädännön periaatteiden soveltaminen vientimarkkinoilla auttaa kaikkia pääsemään tasavertaisten kilpailuasetelmien syntyä kansainvälisillä markkinoilla kilpaileville yrityksillemme. ja edistämään lähtöviivalle samalle Vaikka hallitukset ovatkin nykyään tiukan kansainvälisen kurin alaisia säätämiensä lakien tai soveltamiensa menettelytapojen suhteen aina, kun nämä vaikuttavat kaupankäyntiin, kansainvälisellä tasolla ei ole sääntöjä kilpailunvastaisten kaupallisten toimien valvomiseksi. Sellaiset toimet voivat korvata lievennetyt tai poistetut hallitusten asettamat muodolliset kaupan esteet. Tullien ja muiden kaupan esteiden vähentyessä yri tysten houkutus toimia markkinoillepääsyn estävillä kilpailunvastaisilla tavoilla (kuten kartellit syrjivä määräävän markkina-aseman väärinkäyttäminen, syrjivät vertikaaliset rajoitteet) ilmeisesti kasvaa. Kun teolliset rakenteet nopeasti kasvavissa talouksissa kehittyvät, myös yritysten käyttämät keinot suojata markkinoitaan ulkomaiselta kilpailulta kehittyvät. Lopuksi, hallituksilla, joiden toimintavapautta kotimaisen tuotannon tukemisessa hallinnollisin toimin on rajoitettu kansainvälisillä säännöillä, saattaa olla houkutus pitää yllä väljiä standardeja kilpailusäännösten tai toimeenpanon suhteen, tai suoda erivapauksia kotimaisia tuo tannon aloja suojellakseen. boikottien yhdessä kanssa, Vaikka monilla vientimarkkinoillamme onkin kilpailusääntöjä, kilpailunvastaisiin toimiin on usein mahdotonta puuttua ilman kotimaisen kilpailua koskevan määräysvallan aktiivista voimaansaattamista. Kansainvälisten sääntöjen puuttuessa yritystemme on jät täydyttävä yksinomaan kolmansien maiden elinten moraalisen vastuun ja tiukkuuden varaan pyytäessään huomiota asioilleen5. On huomattava, että USAssa täytäntöönpanojärjestelmä on sovitettu yksityisten toimien käsittelemiseen siiviilituomioistuimissa: yksityisiä osapuolia kannustetaan aktiivisesti tuomaan voittamisen mahdollisuudella. Yksityiset osapuolet voivat kansallisissa tuomioistuimissa myös vedota EY:n perussopimusten sekä kansallisten lainsäädäntöjen kilpailua koskeviin määräyksiin. vahingonkorvausten kolminkertaisten oikeuteen asioita Viimeaikainen kehitys osoittaa, että todelliset tai oletetut kilpailunvastaiset toimet voivat haitata kauppaa, ja että kauppajärjestelmän sisällä on mahdotonta ratkaista riitoja sovittu jen menettelytapasääntöjen puuttuessa6. Kaupan keinot Kilpailuperiaatteiden riittämättömällä soveltamisella eri markkinoilla voi olla muitakin vaikutuksia kauppaan. Kartellisoituminen tai vastaava rajoittava toiminta vieraassa maassa voi antaa yrityksille mahdollisuuden saada kilpailuun perustumatonta voittoa kotimarkkinoilla ja myydä sitten tuotteita vientimarkkinoilla alle omakustannushintojen. Tämä voi saada tuojamaan käyttämään sellaisia laillisia kauppamenettelyjä kuten polku myyntitulleja. Mutta kauppamenettelyjen käyttäminen ei kohdistu toimiin viejämaan ja sillä voi olla myös kielteisiä sivuvaikutuksia. Taloudellisesta markkinoilla näkökulmasta se on siten tehottomampaa kuin puuttuminen menettelytapoihin vientiyrityksen kotimarkkinoilla. Vaikkei polkumyynnistä olisikaan todisteita, kilpailusääntöjen riittämätön soveltaminen yritysten kotimarkkinoilla suojaa yrityksiä niin, että niille voi tarjoutua edullinen kilpailuasema ulkomaan markkinoilla. d) Toimivaltaa koskevat asiat: yksipuolisten toimenpiteidenvälttäminen Eräät kilpailuviranomaiset harjoittavat kilpailunvastaisten toimien ulkomaisilla markkinoilla aiheuttamien markkinoillepääsyongelmien suhteen politiikkaa, jossa ne laajentavat kansallisten kilpailusääntöjensä alueellista ulottuvuutta. Tämä nostaa esiin kysymyksiä toimivallasta7 ja itsemääräämisoikeudesta, ja saattaa johtaa erimielisyyksiin maiden välillä. Lisäksi tällaisen politiikan tehokkuudella on rajansa, ottaen huomioon lai lliset ja käytännölliset ongelmat tiedonhankinnassa oikeudenkäyttöalueen ulkopuolelta. Voimakkaampi kansainvälinen yhteistyö tarvetta turvautua alueiden ulkopuolisiin toimiin. Ongelmien ratkaisemisessa yhteistyön keinoin on ehdottomia etuja, etenkin tällainen yhteistyö parantaa mahdollisuuksia kilpailunvastaisen toiminnan eliminoimiseksi. rajoittaisi kilpailuviranomaisten jos e) Historiallinen tausta ja viimeaikainen kehitys Kolmansien maiden kansalliset tuomioistuimet eivät kuitenkaan usein ole näin helposti lähestyttäviä. Toukokuussa 1995 Kodak vetosi US An hallituksen (USAn kaupalliseen edustajan, USTR) 7 Vertaa USAn kansainvälisten antitrust-toimenpiteiden suuntaviivoihin v. 1995. USAn yritykset ulottaa lainsäädäntöään oikeudenkäyttöalueensa ulkopuolelle sai Kanadan, Ranskan, Saksan, Ison-Britannian, Alankomaat ja Sveitsin hyväksymään protektiivista lainsää däntöä. Vuoden 1974 kauppalain pykälä 301 sallii USAn myös ryhtyä vieraiden hallitusten suvaitsemien kilpailunvastaisten toimien vastaisiin kauppamenettelyihin. Menneisyydessä on tehty useita aloitteita kilpailunvastaisia menettelytapoja koskevien sääntöjen luomiseksi. Havannan peruskirja pohjautui näkemykseen kattavista sekä julkisia että yksityisiä toimia koskevista säännöistä ja omisti kokonaisen luvun rajoittaville liiketoimille8. Peruskirjaa ei kuitenkaan ratifioitu ja sitä seurasi vähemmän kunnianhimoinen GATT, joka tarkasteli kaupan ja kilpailun rajapintaa useaan otteeseen 1950- ja 1960-luvuilla, mutta ilman selkeitä tuloksia9. 1970-luvulla UNCTADssa10 neuvoteltiin viimein kattava kilpailusäännöstö kehitysmaiden toiveesta. Sen määräykset eivät ole sitovia. OECD on tehnyt merkittävää työtä kansainvälisen kilpailun alalla monen vuoden ajan. Se on hyväksynyt suosituksen, joka sisältää vei voittamattoman, mutta toimivan toimielinten välisen ilmoitusmenettelyn, jota on tarkistettu useaan otteeseen". WTOn jokainen kolmea "pylvästä" koskeva sopimus sisältää useita rajallisia tilaustyönä tehtyjä kilpailua koskevia sääntöjä12. Tullitariffeja ja kauppaa koskevassa yleissopimuksessa (GATT) on liitteenä investointien suoritevaatimuksia koskeva sopimus (TRIMs), jonka mukaan viiden vuoden sisällä sopimuksen voimaanastumisesta tarkistetaan, tulisiko sitä täydentää kilpailupolitiikkaa koskevilla määräyksillä13. Sopimus tekijän- ja teollisoikeuksien kauppaan liittyvistä näkökohdista (TRIPs) sisältää määräyksiä kilpailunvastaisten toimien valvonnasta eli sopimuslisenssien ehdoista teknologian tai muun patentoidun tiedon välittämisessä. Se tunnustaa myös valtioiden oikeuden toimia kansallisella tietojen lainsäädännöllään vaihtamisen, mikäli on syytä uskoa, että lisenssitoimiin tai -ehtoihin liittyy väärinkäytös, ja että niillä on haitallinen vaikutus kilpailuun kyseisillä markkinoilla. Palvelukauppaa koskeva yleissopimus (GATS) sisältää TRIPs-sopimuksen tavoin määräyksiä konsul taatioista sekä tietojen vaihtamisesta ja vaatii valtioita varmistamaan, että palvelualan monopolit eivät käytä asemaansa väärin toimimalla monopolietuoikeutensa ulkopuolella. ja mahdollistaa hallitusten väliset konsultaatiot sekä säännellä kyseisiä Katso luku V. Vuoden 1947 peruskirjassa sovittiin maailmankauppaa valvovan Kansainvälisen 9 10 Katso GATT BISD 7S/29, 9S/28, 170. YK:n yleiskokous hyväksyi joulukuussa 1980 monenvälisesti sovitut rajoittavien liiketoimien Tarkistettu v. 1995. Tämä suositus sisältää vapaaehtoisen riitojenratkaisemismenettelyn, jota ei WTO:lla on kolme "pylvässopimusta", jotka kattavat tavarakaupan (GATT), palvelukaupan GATTin tavarakauppasopimus sisältää erityis- tai yksinoikeuden saaneiden yritysten kaupalliset menettelyt takaavan määräyksen (Artikla XVII GATT, joka ei kuitenkaan toimi kovin hyvin). On väitetty, että kilpailunvastaisiin toimiin voitaisiin puuttua niin sanotulla "non- violation"-kanteclla. Investointeja koskevista monenvälisistä säännöistä neuvotellaan parhaillaan OECD:ssä, ja WTO Kansainvälisellä tasolla näiden määräysten vaikutus jää kuitenkin kovin rajalliseksi kil pailunvastaisten toimien tehokkaan valvonnan suhteen. Kaiken lisäksi kattavampien monenvälisten kilpailupolitiikan ja voimaansaattamista koskevien periaatteiden ja normien puute saattaa murentaa sekä aikaisempia että nykyisiä kaupan vapauttamisponnisteluja. soveltamista Edellä selostettujen kehityskulkujen ohella yhä useammat valtiot ovat neuvotelleet kahdenvälisiä yhteistyösopimuksia kilpailuviranomaistensa kesken. Tällaisia sopimuksia on unionin sisällä neuvoteltu sekä yhteisön että kansallisella tasolla. Yhteisön tasolla on esimerkiksi tehty yhteistyösopimus USAn kanssa. Se sisältää muun muassa lausekkeet toisen osapuolen tärkeisiin etuihin mahdollisesti vaikuttavien täytäntöönpanotoimien notifioinnista; tietojen vaihtamisesta tietyissä tilanteissa; neuvotteluista ja yhteistyöstä sekä liittyvien konfliktien välttämiseen pyrkimisestä. Niin kutsuttu positiivinen huomioonottamisinstrumentti14 on merkittävä, sillä se sallii osapuolen, jonka elintärkeisiin intresseihin toisen osapuolen aleella kilpailunvastaiset toimet vaikuttavat, pyytää toista tutkimaan ne sekä ryhtymään asianmukaisiin toimiin. Yleisesti ottaen tällaiset sopimukset ovat muuttuneet konkreettisemmiksi ja ne ovat sisällöltään kehittyneempiä kuin aikaisempia sopimuksia. täytäntöönpanotoimiin Huolimatta laajasta yksimielisyydestä kilpailuviranomaisten kahdenvälisen yhteistyön syventämisen tärkeydestä, OECD:n yritysten kaltaiset kahdenväliset yhteistyösopimukset ovat yhä suhteen. Laajentuvan ja soveltamisalansa suhteen siksi, että vain EU ja rajallinen määrä erittäin aktiivisesti kilpailupolitiikkaa toteuttavia valtioita on sitoutunut kyseisenlaisiin sopimuksiin ja siksi, että nämä sopimukset eivät itse asiassa sisällä konkreettisia sääntöjä tai periaatteita. soveltamisalansa tehokkuutensa rajallisia Toinen kysymys edellä mainitun ohella on, voidaanko nopeasti lisääntyvät alakohtaiset kauppasopimukset, jotka sisältävät kilpailua koskevia määräyksiä, joilla jokaisella on omat erityispiirteensä, pitää yhdenmukaisina. Tästä tulee yhä tärkeämpää, kun tavaroiden, palveluiden ja ulkomaisten sijoitusten kaupan keskinäiset suhteet lähenevät, ja kun kunkin maantieteelliset markkinat limittyvät. Parhaassa tapauksessa yritykset painostavat hallituksia varmistamaan, että niiden politiikat ovat rationaalisia ja yhdenmukaisia. Pahimmassa tapauksessa ne yrittävät käyttää hyväkseen sellaisten sopimusten määräyksiä kapea-alaiseen oman edun tavoitteluun hyödyntämällä eri foorumeja parhaaksi kat somillaan tavoilla. Siksi olisi tarpeen harkita koordinoidumpaa politiikkaa, joka toisi yhteen suuren määrän maita, ja joka kattaisi kaikki talouselämän alueet. II. MIKÄ FOORUMI? Kansainvälisille säännöille on vaihtoehtona neljä eri foorumia: OECD, UNCTAD, erillisen, muista riippumattoman sopimuksen neuvotteleminen tai WTO. OECD on Katso artikla V. toiminut kansainvälisten kilpailusääntöjen parissa jo kauan ja sillä on oma itsenäinen sihteeristönsä. Sen organisaatio kykenisi tarjoamaan mahdollisuuden kansainvälisiä kilpailusääntöjä koskevan sopimuksen neuvottelemiseen. OECD:llä on kuitenkin kolme haittapuolta: sillä ei ole kokemusta sitovien päätösten ja riitojen ratkaisemisen käsittelemisestä, sillä ei ole pakkokeinoja kilpailua koskevien kauppamenettelyjen suhteen (niistä vastaa WTO) ja, ennen kaikkea, sen jäsenmäärä on rajoitettu. UNCTAD kehitti 1970-luvulla kattavan kilpailusäännösten, tarkistettu säännöllisesti. UNCTADilla on kuitenkin monia samoja haittapuolia kuin OECD:llä, eli sillä ei ole perinteitä sitovien päätösten käsittelemisessä ja siltä puuttuvat pakkokeinot kilpailuun liittyvien kauppamääräysten suhteen (niistä vastaa WTO). Voi olla vaikeaa kerätä tarvittavaa poliittista tahtoa eri maissa uuden, itsenäisen toiminnan yleiskustannukset olisivat sopimuksen synnyttämiseksi, ja luultavasti korkeat. lisäksi sen jota on WTO on ensisijainen ehdokas kilpailusääntöjen foorumiksi: lähes kaikki maat ovat sen jäseniä15. WTO voi ottaa tasapuolisesti huomioon sekä teollisuus- että kehitysmaiden erilaiset edut ja huolenaiheet. WTO on laajalti tunnustettu toimielin kauppaan liittyvien kansainvälisen talouden sääntöjen osalta. Monet sen tämänhetkisistä säännöistä liittyvät läheisesti kilpailuasioihin (etenkin tukiaisia, valtionyhtiöitä sekä teollis- ja tekijänoikeuksia koskevat säännöt). Eräät sen sopimuksista sisältävät jo kilpailunvastaisia toimia koskevia määräyksiä (katso kohta I. e edellä). WTOn ja sisältyy muun muassa tarkkailumääräysten luoma avoimuus- ja valvontajärjestelmä. Ne ovat yhteisiä monille WTOn ja GATTin sopimuksille. WTO tarjoaa myös sellaisen foorumin jatkuville neuvotteluille ja konsultaatioille, jossa sen jäsenmaat voivat tuoda esiin kauppaan liittyvät kilpailua koskevat huolenaiheensa. Sen organisaatioon kuuluu lisäksi vahvistettu ja laillistettu hallitustenvälinen riitojenratkaisujärjestelmä. Se voi tukea sovittuja sääntöjä sekä tarjota keinoja kiistojen ratkaisemiseksi. notifiointivaatimusten organisaatioon WTO tarjoaa myös mahdollisuuden solmia erityisiä pakkotoimia koskeva sopimus, jonka allekirjoittaa vain rajallinen määrä jäseniä (eli niin sanotun monenvälisen sopimuksen WTO-sopimuksen liitteen IV mukaisesti). III. KILPAILUSÄÄNTÖJEN KANSAINVÄLISET HUOMIOON OTETTAVIA SEIKKOJA PUITTEET - Eräs tämän tiedonannon lähtökohta on se, että oman tutkinta- ja täytäntöönpanovallan omaavan kansainvälisen kilpailuelimen luominen ei ole toteutettavissa keskipitkällä tähtäimellä. Valtiot ovat tällä hetkellä haluttomia hyväksymään tällaisen rakenteen aiheuttamat rajoitteet kansalliselle itsemääräämisoikeudelle ja politiikalle. Jäljempänä Yli 25 entistä suunnitelmatalousmaata, muun muassa Venäjä ja Kiina, neuvottelevat par'aikaa sekä liiteosassa esitetyt ehdotukset heijastelevatkin vaatimattomampaa lähestymistapaa, joka rakentuu hallituksia velvoittaville ja hallitustenvälisiä menettelytapoja sisältäville sitoumuksille. Kansainvälistä kauppajärjestelmää on rakennettu tämän mallin mukaisesti II maailmansodasta lähtien. Kansainvälisiä kilpailusääntöjä koskevien puitteiden luomiseksi tehtävä työ edistyy varmimmin omaksumalla progressiivinen lähestymistapa. Päämääränä olisi vahvistaa kilpailupolitiikan koordinointia asteittain (rakennuspalikka-lähestymistapa). Tähän voitaisiin päästä perustamalla WTO:hon työryhmä, mikä antaisi mahdollisuudet rajoittaa alustava työ niille alueille, joilla yksimielisyys voitaisiin saavuttaa varhaisessa vaiheessa, ja jättää kunnianhimoisempiin tavoitteisiin paneutuminen myöhemmäksi. Päävaiheet voidaan luokitella seuraavasti: a) Kansallisten kilpailurakenteiden omaksuminen Ensimmäisen askeleen WTO:n jäsenmaat voisivat ottaa sitoutumalla kukin turvaamaan kansallisten kilpailurakenteiden olemassaolo. Tällaisen rakenteen ytimen muodostaisivat: - yritysten tekemät rajoittavat sopimukset, määräävän markkina- aseman väärinkäytökset sekä fuusiot kattavien kilpailunvastaisiin toimiin puuttuvien kilpailun perussääntöjen sisältyminen kansallisiin lakeihin; kyseisten kansallisten täytäntöönpanorakenteiden, mukaan lukien toimivat tutkimuskeinot ja tarkoitusmukaiset pakotteet, olemassaolo tai niiden luominen; toteuttamisen tehokkaan takaavien sääntöjen yksittäisten osapuolten kansallisten toimeenpanoviranomaisten, mukaan lukien kansalliset tuomioistuimet, kuultavaksi pääsemisen turvaaminen puolueettomuuden, avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden mukaisesti. b) Yhteisten sääntöjen omaksuminen Edellä esitetyn ohella WTO:n jäsenet voivat yrittää määritellä yhteisten periaatteiden perustan ja työskennellä niiden kansainvälisen hyväksymisen puolesta. Tämä - edistäisi tasapuolisia kilpailuoloja maailmanlaajuisesti; - helpottaisi kilpailuviranomaisten välisen yhteistyön kansainvälisen täytäntöönpanotoiminnan koordinoimista; ja tiivistymistä ja valmistelisi - edistäisi kilpailulakien vähittäistä lähentymistä. Yhteisiä periaatteita tai sääntöjä voidaan kehitellä progressiivisesti ja asteittain. Ensi vaiheessa voi olla järkevintä keskittyä horisontaalisiin rajoitteisiin (hinta- tai tuotantokar- ryhmäboikotit, tellit vientikartellit). Muita tietyt vertikaaliset rajoitteet, kuten syrjivät toimitus- tai hankintasopimukset) koskeva työ voisi alkaa samalla, mutta se voi kestää kauemmin. tai markkinaosuuksia koskevat kartellit, toimia (määräävän markkina-aseman väärinkäyttö, tarjouskeinottelu, 12 c) Kilpailuviranomaisten. Yhteistyökeinojen luominen Avoimuus on kilpailun puitteiden tärkeä rakennetekijä. Kilpailuviranomaisten välistä notifiointia, tietojen vaihtamista ja yhteistyötä koskevia määräyksiä voitaisiin kehittää. Ne voisivat sisältää yhteistyömenettelyjä koskevia määräyksiä, esimerkiksi sellaisen tapauksen varalle, missä eri tutkimuksia samasta toiminnasta. Negatiivista ja positiivista huomioonottamisvälinettä voitaisiin myös kehittää edelleen16. tahot käynnistävät rinnakkain d) Riitojen ratkaiseminen WTO:n luonnollisena roolina on toimia pysyvänä foorumina sovittujen sääntöjen ja velvoitteiden omaksumisesta tai vahvistamisesta käytäville neuvotteluille, mutta sen lisäksi se tarjoaa myös myönnytysmekanismin hallitusten välisten riitojen ratkaise miseksi, kun jokin maa väitää WTO:n sovittujen sääntöjen tulleen rikotuiksi. Yksityiset osapuolet eivät kuulu WTO:n riitojenratkaisujärjestelmän piiriin. WTO:n mekanismeja voidaan soveltaa, jos jokin maa esimerkiksi jättää luomatta kansallisia kilpailurakenteita tai jos se jättää jossain tietyssä tapauksessa huomiotta toisen WTO:n jäsenen esittämän pyynnön ryhtyä johonkin täytäntöönpanotoimeen. Tarvittaessa sopivat säännöt voidaan omaksua kilpailulainsäädännön ja -politiikan osaksi, ja niitä voidaan soveltaa progressiivisella tavalla. Edellä selostettuja näkökohtia kehitellään edelleen liiteosassa. IV. MUITA ASIAAN LIITTYVIÄ SEIKKOJA a) Kenen tulisi osallistua? Kansainvälisestä kilpailusääntösopimuksesta olisi etua kaikille kauppaakäyville valtioille. Ne voisivat kaikki olla osallisina sopimuksessa kilpailulakien sisällyttämisestä kansallisiin lainsäädäntöihin. Samalla yhteistyötä ja täytäntöönpanoa koskevien määräysten soveltaminen vaatisi kuitenkin osallistuvilta mailta luottamuksellisen tiedon käsittelyyn ja dynaamisessa ympäristössä tapahtuvien kaupallisten toimien arviointiin kykenevää tarpeeksi kehit tynyttä hallintoa. Monilta kehitysmailta tällainen hallintokoneisto vielä puuttuu. Siksi onkin realistista odottaa, että jos kilpailusopimuksen yhteistyömääräykset otetaan käyttöön, ne pätisivät ensin vain tiettyjen, kehittyneen antitrust-järjestelmän omaavien sopimusosapuolten kesken. Määräykset voisivat koskea aluksi teollisuusmaita ja edistyneitä kehitysmaita, ja niiden piiriin voisi vähitellen tulla lisää maita. Jokainen sopimuksen velvoitteet hoitamaan kykenevä maa olisi osallistumiskelpoinen. Näitä voitaisiin kehittää OECD:n sekä kahdenvälisten sopimusten määräysten mallin mukaisesti. 13 Esimerkiksi tietojen vaihtamisen suhteen yhteistyön läheisyys voisi vaihdella eri maiden kesken. b) Kehitysmaiden intressit Yksityisten osapuolten kilpailunvastaiset toimet ovat olleet kehitysmaiden huolena jo kauan. Useiden monikansallisten yritysten liikevaihdon noustua yli keskikokoisten kehitysmaitten BKT:n arvon, nämä ovat havainneet tarvitsevansa kasvavassa määrin mi nimitasoa markkinoillaan toimiviin yksityisiä osapuolia kohtaan soveltamalleen kurille. Vastauksena tähän UNCTAD loi vuonna 1980 kilpailusäännöstönsä. Kehitysmaiden ryhtyminen tukemaan kansainvälisten sääntöjen vahvistamista tulevaisuudessa, etenkin jos ne kattavat vientikartellien tapaisia, tällä hetkellä tehokkaan valvonnan ulkopuolella olevia toimia, olisi selvästi sopusoinnussa niiden kannan kanssa. 17 omaavien vaikutuksia kilpailunvastaisten Vaikka kehitysmaat eivät ensi vaiheessa olisikaan osallisina kilpailuviranomaisten välistä yhteistyötä koskevissa määräyksissä (katso kohta Ill. a edellä), ne hyötyisivät silti kansainvälisiä valvonnan tehostumisesta. Muiden WTO:n jäsenten tavoin myös niillä olisi mahdollisuus turvautua riitojenratkaisumääräyksiin, jos muut maat eivät olisi kunnolla toteuttaneet sovittuja perussääntöjä ja voimaansaattamisrakenteita. Lisäksi ne hyötyisivät siitä, että teolli teollistuneet maat ovat hyväksyneet kilpailua koskevat suusmaat suosituimmuusperiaatevelvoitteet (MFN), vaikka niiden omat velvoitteet olisivatkin kevyempiä (esimerkiksi siirtymäaikojen suhteen). Lopuksi kaikki WTO:n jäsenet, mukaan uusia markkinoillepääsymahdollisuuksia synnyttävistä riitojenratkaisupäätöksistä. mahdollisista ja äskettäin kehitysmaat, hyötyisivät toimien lukien Sikäli kun kilpailusäännöt voivat taata sijoitukselle olosuhteet, tehokkaat kilpailurakenteet voivat tukea liberaaleja sijoitusjärjestelmiä. terveet ja oikeudenmukaiset Toimivien kilpailurakenteiden luominen on monimutkainen urakka ja se vaatii huomattavia voimavaroja sekä koulutusta. Kilpailua koskeviin puitteisiin tulisi sisällyttää lausekkeita teknisen avun antamisesta sitä pyytäville maille. c) Suhde kaupan puolustuskeinoihin ja olemassa olevien Kilpailua koskevien puitteiden huolellisen valmistelun kauppamenetëlmien toiminnan suhde on kauppaa ja kilpailua koskevan keskustelun avainkysymyksiä. On totta, että kilpailumääräysten sisällyttäminen kauppalainsäädäntöön ja/tai kattavamman ja tehokkaamman kilpailupolitiikan täytäntöönpano lisääntyneen kaupan kansainvälisen puolustuskeinoihin. Kilpailumenetelmät eivät kuitenkaan voi korvata kauppamenetelmiä. Jälkimmäiset vain menettävät olemassaolon tarkoituksensa täysin yhdentyneillä mar nykyistä koskevat kkinoilla. kauppalainsäädäntöä ja loisivat uuden välineen kilpailunvastaisiin toimiin puuttumiseksi kilpailusääntöjä täydentäisivät vähentäisivät yhteistyön turvautua tarvetta puitteet avulla Siten On kuitenkin huomattava, että kilpailua koskevat kansainväliset puitteet eivät tarjoa mitään 14 yhdentymättömillä markkinoilla. Uusien välineiden kehittäminen ei siis korvaisi, vaan täydentäisi olemassa olevia välineitä. Edellä selostettua valottaa käytäntö EY:n sisällä. Polkumyynti on suljettu yhteisökaupan ulkopuolelle, koska kyseessä ovat täysin yhdentyneet markkinat18. Jäsenvaltioille tämä yhdentyminen on merkinnyt kaikkien tullitariffien poistamista, muiden vaikutukseltaan tullitariffeja vastaavien toimien (mikä on GATTin kansallisen kohtelun velvoitetta laajempi käsite) poistamista sekä neljän vapauden käsitteen (tavarat; palvelut, mukaan työvoima). lukien Yhteismarkkinaohjelma sekä suhteellinen valuutan vakaus on lisätty edelliseen. Itsenäiset tutkinta- ja täytäntöönpano valtuudet omaavat tahot ovat soveltaneet kilpailulainsäädäntöä tehokkaasti, muun muassa silmällä pitäen nimenomaista jäsenmaiden markkinoiden yhdentämisestä. Kaikki nämä elementit puuttuvat nykyisestä maailman kaupasta. Lopuksi, kohdassa II tarkastellut puitteet ovat EY:n kilpailurakenteisiin verrat tuina puutteellisia ja niiden olisi osoitettava merkityksensä. sijoittautuminen; pääoma, mukaan sijoitukset tavoitetta lukien sekä d) Suhde yhteisön oikeusjärjestelmään ja jäsenvaltioihin Tämän tiedonannon perusolettamus on se, että WTO:n piirissä neuvotellut kilpailusääntöjen puitteet olisivat sopusoinnussa EY:n kilpailulainsäädännön, etenkin perussopimusten määräyksien kanssa. WTO-instrumentti koskisi GATTin ja WTO:n perinteiden mukaisesti hallituksia, se ei olisi automaattinen eikä sillä olisi välitöntä vaikutusta. Se olisi myös paljon yleisluontoisempi kuin vastaavat EY:n lainsäädännön määräykset ja se painottuisi ensi vaiheissa menettelytapavelvoitteisiin. Pelkästään näiden piirteiden takia on erittäin epätodennäköistä, että WTO:n sovittuja sääntöjä koskevien paneeliraporttien ja EY:n tuomioistuimen artikloihin 85 ja 86 sekä niihin liittyvään lainsäädäntöön perustuvan oikeuskäytännön välille syntyisi kitkaa19. Lisäksi yritykset, myös yhteisön sisällä, ovat jo erilaisten kilpailujärjestelmien alaisia ja näin kansainvälisten puitteiden eräänä päämääränä olisi nimenomaisesti edistää tasapuolista ja rationaalista kilpailuperiaatteiden soveltamista eri markkinoilla. Toinen seikka koskee kysymystä kansainvälisiin puitteisiin osallistumisesta. Kilpailuasiat eivät kuulu yksin yhteisön toimivaltaan, sillä kansainväliset tapaukset voivat koskea joko koko yhteisöä (mikäli tapaus vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan) tai yksittäistä jäsenvaltiota (mikäli tapaus vaikuttaa vain siihen). Sääntöjen puitteissa tulisi voida ottaa EY:n ja EFTA-maiden välinen ETA-sopimus on lähestymistavaltaan samanlainen: polkumyynti on poistettu niiltä alueilta, joissa "acquis communautaire" on astunut voimaan. Yhteisön ja Keski- ja Itä-Euroopan maiden välisessä kaupassa polkumyynnin vastaisiin toimiin voidan kuitenkin ryhtyä, samoin kuin NAFTAn piirissä tapahtuvassa USAn, Kanadan ja Meksikon välisessä kaupassa. Sama koskee myös EU:a ja Turkkia: polkumyynnin vastaiset toimet ovat yhä mahdollisia huolimatta tulliliittosopimuksesta. Kilpailun alalla WTO-instrumcntti ja vastaava EY-säännöstö on vieläkin lähempänä toisiaan huomioon molemmat tapaukset, niin että yhteisön kauppatoimenpiteiden yhtenäisyys kuitenkin säilyisi. V. JOHTOPÄÄTÖKSET Komissio, joka pyytää neuvostoa ottavan tämän tiedonannon huomioon, toteaa, että pyrkimällä voimakkaampiin monenvälisiin ponnisteluihin suuremman lähentymisen ja parantuneiden kilpailunormien ja täytäntöönpanotoimien edut toteutuisi vat maailmanlaajuisesti; katsoo, että kilpailusääntöjen kansainväliset puitteet voivat edistää tasapuolisia olosuhteita ja siten vähentää erilaisten kansallisten kilpailujärjestelmien aiheuttamia kustannuksia, vinoumia ja ristiriitoja kansainvälisessä kaupassa; on tietoinen siitä, että voimakkaampi monenkeskinen yhteistyö kilpailun alalla yhdessä jatkuvan pääasiallisten kumppanien kanssa tehtävän kahdenvälisen yhteistyön kanssa on tällä hetkellä ja että se edistäisi merkittävästi tehokkaamman, vakaamman ja yhdentyneemmän maailmanlaajuisen niin yhteisöä, sen jäsenvaltioita kuin kaikkia WTO:n jäseniäkin hyödyttävän talouden syntyä; on tietoinen siitä, että kansainvälisten kilpailua koskevien puitteiden mahdollinen kehittäminen on kaikkien kauppaakäyvien maiden etujen mukaista, niiden kehityksen tasosta riippumatta; katsoo, että yhteisöllä on vakaata kokemusta useita maita koskevien yhdenmukaisten kilpailuperiaatteiden soveltamisesta. toteutettavissa, toivottavaa ja Komissio esittää, että neuvosto tekisi päätöksensä seuraavien suuntaviivojen mukaisesti: * * * * Yhteisön tulisi valmistella kantansa WTO:n joulukuussa 1996 Singaporessa pidettävää ministerikokousta varten; sen tulisi sisältää ehdotus WTO:n jäsenille siitä, että järjestö perustaisi työryhmän johtamaan vuodesta 1997 lähtien kansainvälisten kilpailua koskevien puitteiden kehittämistä tutkivaa työtä; kilpailusääntöjen Kyseisiin puitteisiin voisi sisältyä etenkin kaikkien maiden sitoutuminen kansallisten täytäntöönpanorakenteiden omaksumiseen ja, koskien rajallista määrää maita, kilpailuviranomaisten välisen tietojen vaihtamisen mahdollistava menetelmä, ulkomaisilla markkinoilla tapahtuvien toimenpiteiden pyytämistä koskeva menetelmä sekä hallitustenvälisen riitojenratkaisumekanismin omaksuminen; sekä Euroopan yrityspiirejä tulisi konsultoida ja ne tulisi tuoda prosessin piiriin kun tällä alueella edistytään; yhteisön tulisi viedä asiaa eteenpäin ja tehdä aloitteita kansainvälisen yksimielisyyden luomiseksi ja rohkaista muita WTO:n jäseniä tukemaan monenvälistä työtä tällä alalla; 16 pyytää OECD:tä ja UNCTADi a jatkamaan työtään kaupan ja kilpailun alalla WTO:ta koskevan kehityksen huomioon ottaen. 17 LIHE Tässä liitteessä tehdään yhteenveto tiedonannon m osassa esitellyistä tärkeimmistä näkökohdista. Monet näistä ovat peräisin OECD:n asiakirjoista sekä muista lähteistä, ja ne on sisällytetty tutkimuspohjalta. a) Kansallisten kilpailurakenteiden omaksuminen Kehitys kohti kansainvälisiä kilpailusääntöjä koskevia puitteita voitaisiin toteuttaa asteittain. Ensimmäinen askel olisi varmistaa, että jokainen maa sisällyttää kansalliseen lainsäädäntöönsä kilpailusääntöjä, jotka kattavat rajoittavat sopimukset, määräävän markkina-aseman väärinkäytön ja fuusiot. Niiden tulisi sisältää määräys puolueettomista, sääntöjen tehokkaan soveltamisen takaavista käytännöistä, kuten tutkimusmenetelmistä ja pääsemisestä, asianmukaisista avoimuudesta ja syrjimättömyydestä. oikeusjärjestelmän rangaistuksista piiriin sekä Vaikka yhä useammalla maalla on jo rajoittavien liiketoimien tehokkaan valvonnan mahdollistava edistynyt kilpailulainsäädäntö, eräiden (kehitys-)maiden täytyy vielä omaksua tällaiset säännöt. Kaikkien maiden sopimuksella kilpailulakien säätämisestä olisi osa täytäntöönpanokäytäntöjä, kuten ne jo ovat useimmissa teollisuusmaissa20. Yritysten ei silloin tarvitsisi noudattaa laittomia sopimuksia: ne olisivat pätemättömiä kansallisissa tuomioistuimissa. tuomioistuimista kansallisista lisäetu, kiinteä tulisi että se Toinen tärkeä aihe on alojen kattavuus. Äskettäinen OECD:n tutkimus paljasti, että jopa OECD-maissa kilpailulakien kattavuudessa on huomattavia aukkoja; useimmat maat talouden aloja kilpailulainsäädännön soveltamisen ulkopuolelle21. jättävät Ensimmäinen askel tämän suhteen voisi olla näiden alojen luetteloiminen ja kaikkien maiden sitoutuminen niiden määrän kasvamisen pysäyttämiseen ja vähittäiseen karsimi- tiettyjä 22 seen. Kilpailusääntöjen tulisi koskea myös kaikkia talouselämän osapuolia. Valtionyhtiöitä ja erikois- tai yksinoikeuden omaavia yhtiöitä ei tulisi jättää ulkopuolelle, paitsi siltä osin, kun niiden toiminnassa julkinen tehtävä ajaa kilpailulainsäädännön soveltamisen edelle. 20 21 22 Samanlainen lähestymistapa omaksuttiin Uruguayn neuvottelukierroksella henkistä omaisuutta Prof. B. Hawk: Overview on Coverage of Competition Laws and Policies. Vertaa OECD:n työhön tämän asian suhteen. 18 b) Sopimus yhteisistä säännöistä Horisontaalisten rajoittavien toimien kuten kartellien, markkinaosuuksien jakamisen, ulkomaisten yritysten boikotoinnin, hintojen sopimisen, tarjouskeinottelun ja kollektiivi sen yksinomaissidonnaisuuden kielteiset vaikutukset kilpailuun tunnustetaan yleisesti. Jo aikaisessa vaiheessa tulisi voida laatia kansainvälisiä määräyksiä näiden toimien vastaista taistelua varten. Asiaankuuluvien määräyksien tulisi koskea myös vientikartelleja. Ne on vapautettu kilpailulainsäädännön piiristä viejämaissa. Vaikka useimpien tuojamaiden lainsäädäntö kattaakin tällaiset kartellit23, niiden on vaikeaa puuttua niihin tiedonpuutteen takia. Vientikartellit laittomaksi julistava kansainvälinen sopimus lopettaisi tällaiset "kerjäläinen naapurissasi"-käytännöt. Vertikaaliset rajoitukset, kuten syrjivät toimitus- tai hankintasopimukset tulisi myös ottaa käsiteltäväksi, mutta yksimielisyyden saavuttamiseen saattaa mennä kauemmin, ja valtiot saattavat haluta säilyttää laajemman liikkumavaran vertikaalisten rajoitteiden kilpailua koskevien vaikutusten arvioimisen suhteen24. rajoituksia koskeva Vertikaalisia löytyä keskittymällä yhteinen markkinoillepääsyyn vaikuttavia esteitä synnyttäviin rajoituksiin. Työryhmä voisi tutkia kuinka pitkälle kilpailuviranomaiset voisivat ottaa kansainväliset ulottuvuudet huomioon ja punnita markkinoillepääsyrajoitusten vaikutuksia kotimaiseen kilpailuun siinä tilanteessa, kun kansainvälisten puitteiden määräysten mukainen kanne nostetaan (katso jäljempänä). voisi linja Tällainen kilpailuviranomaisten tekemä tarkastelu heijastaisi sitä tosiasiaa, että ilman huolellista kansainvälisen yhteyden tutkimista kilpailua koskevien tapausten riittävä arviointi ei ole mahdollista: kilpailupolitiikat eivät voi olla samanlaisia kaikissa maissa, ja kaikkia markkinoita tulisi arvioida niiden omissa yhteyksissä, kun kyseisten markkinoiden avoimuuteen ja siten kilpailutilanteeseen vaikuttavia taloudellisia oloja ja rakenteita punnitaan. Toimien tarkastelussaan kilpailuviranomaiset voisivat, kuten useat jo tekevätkin, painottaa sellaisia tekijöitä kuin kaupan esteet (tullitariffit ja muut kaupan esteet), sääntöjä koskevat esteet (eli eroavat standardit, toimitusta ja tukipalveluja koskevat rajoitukset), ulkomaisia sijoituksia koskevat esteet, tuonnin ja ulkomaisten sijoitusten vaikutukset. Kilpailuviranomaiset oleviin perustaisivat tehokkuustavoitteisiin. Mutta periaate kansainvälisen ulottuvuuden huomioon ottamisesta kansainvälisissä kaikkien kilpailunvastaisten toimien yhteydessä25. Mitä suljetumpia markkinoiden arvioitaisiin sekä yritysryhmärakenteen kilpailupolitiikan sisällytettäisiin päätöksensä jatkossakin tapauksissa sääntöihin yhteisiin pohjalla suhde 23 25 Esimerkiksi Euroopan tuomioistuimen Wood Pulp-ratkaisu 27. syyskuuta 1988,1988 ECR 5193. Osittain ensisijaisten tavoitteiden ja periaatteiden eroavuuksien takia yhteisön ja eräiden sen Tämä näkemys on samantapainen kuin Havannan peruskirjan artiklassa 46 esitetty näkemys siitä, ' A* ag^H olevan sitä enemmän painotettaisiin ulkomaisen kilpailun tärkeyttä markkinoillepääsyn esteiden Vastapainona. Tämä lähestymistapa voisi olla käytännöllinen myös määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan sopimuksen työstämisessä. Yleisesti hyväksytyn näkemyksen mukaan sellaiset syrjivät toimet kuin tärkeiden edellytysten käyttämisen estäminen, uskollisuushyvitysten tai kytkysopimusten kaltaiset mahdollisesti kilpailun estäviä vaiku tuksia sisältävät toimet sekä tuotannonrajoitukset voivat kaikki merkitä määräävän kilpailupolitiikan Kuten markkina-aseman voimaansaattaminen on osoittanut, nämä toimet saattavat vaikuttaa kauppaan ja luoda markkinoillepääsyesteitä. Myös yli- ja ryöstöhinnoittelun sekä eräiden vertikaalisten sopimusten kaltaisia toimia tulisi ottaa paremmin huomioon. eurooppalainen väärinkäyttöä. Kansainvälisten fuusioiden määrä on kasvanut suuresti. Olisi ennenaikaista ehdottaa konkreettisia kansainvälisiä sääntöjä tällä alueella. Toisaalta nykyisin yritysten täytyy ilmoittaa usealle fuusiosta. Menetelmien yhdenmukaistaminen voisi estää yritysten ja viranomaisten tehtävien tarpeettoman päällekkäisyyden ja yhteistyöhön kannustamalla vähentäisi ristiriitaisten päätösten todennäköisyyttä26. eri kilpailuviranomaiselle samasta Ilmoituslomakkeiden ja määräaikojen yhdenmukaistaminen voisi olla ensimmäinen Ilmoi askel27. askel c) Kilpailuviranomaisten yhteistyökeinojen luominen Tarkoituksenmukainen tietojen vaihtaminen on kilpailuviranomaisten välisen yhteistyön perusedellytys. Samalla liiketoimintaa koskeva tieto on kuitenkin tiukan oikeussuojan alainen kaikilla oikeudenkäyttöalueilla, ja on vaikeaa kuvitella, että kilpailuviranomaiset lähettäisivät toisilleen luottamuksellisia asiakirjoja rutiininomaisesti28. tulisi kehittää varovaisesti. Yleisesti ottaen eri Tietojen vaihtamista tahojen yhteistyöhalukkuus on varmasti suurinta silloin, kun ne tutkivat samaa tapausta ja aikovat soveltaa samanlaisia toimeenpanokriteerejä. Tietojen vaihtaminen vaikeutuu, kun ne kaavailevat erilaisia ratkaisuja. Ääritapauksessa toinen toimielin suunnittelee selkeitä Vuoden 1990 fuusioita koskevalla asetuksella on oikeudenkäyttöalueen ulkopuolisia vaikutuksia: 27 28 OECD:n vuoden 1993 Whish/Wood "Merger Process Convergence Report" sisältää kansainvälisiä On muistettava, että eräillä aloilla on jo laajoja kansainvälistä tietojenvaihtoa koskevia mahdollisuuksia, esimerkiksi arvopaperikauppaa valvovien viranomaisten välillä. Kilpailun alalla on jo hyväksytty erilaisia tiedon vaihtamisen tasoja: esimerkiksi ETA- tietojen sopimuksessa määrätään komission jakamisesta. Vaikkei EY:n ja USAn välinen yhteistyösopimus sisälläkään määräyksiä luottamuksellisten tietojen vaihtamisesta, v. 1994 USAn kongressi sääti uutta lainsäädäntöä, joka sallii sen tehdä vastavuoroisia sopimuksia luottamuksellisten tietojen vaihtamisesta, myös sellaisissa tapauksissa, missä mahdollisesti määrätyt pakotteet erilaisia kuin USAn lainsäädännössä. ja EFTAn valvontaelimen välisestä XJ? täytäntöönpanotoimenpiteitä, kun taas toisella ei ole aikomusta puuttua asiaan. Vaikkakin viimeinen esimerkki on vaikein tapaus, juuri silloin tarkan tiedon tarve saattaa olla suurimmillaan. Tärkeä ensimmäinen askel tiedon vaihtamissääntöjen kehittämiseksi voisi olla eri maissa luottamuksellisina pidettyjen tietojen ja niihin sovellettavien oikeussuojien luette loiminen. Kansainvälisissä yhteyksissä voitaisiin aluksi vaihtaa muuta kuin luottamuksellista tietoa liiketoimista osallistuvien maiden ydinryhmän kesken. Jos tämä mekanismi osoittautuisi toimivaksi, seuraavana askelena voitaisiin pohtia, olisivatko tietyt viranomaistahot valmiita vaihtamaan kahdenkeskisesti yksityiskohtaisempia tietoja yksimielisyyden pohjalta. Luonnollisesti tällainen luottamuksellisten tietojen vaihto täytyisi saattaa tiettyjen kriteerien ja takeiden alaiseksi. On mahdollista, että eri tahot haluaisivat tietojen vaihtamisen tai rajoituksia tarjotun tiedon käyttämiselle): etenkin vastaanottavan viranomaistahon täytyisi sitoutua kyseiseen tietoon perustuvista alueen ulkopuolisista toimista pidättäytymiseen. Joka tapauksessa täydet tietojenvaihtamisvelvoitteet ovat todennäköisesti pidemmän tähtäimen päämäärä. tietyt ehdot (esimerkiksi luottamuksellisuudesta täyttävän takeet Euroopan yrityspiirejä tulisi luonnollisesti kuulla, ja ne tulisi tuoda prosessin piiriin, kun eri mahdollisuudet ja ehdot luottamuksellisten tietojen vaihtamiseksi on kartoitettu. Polkumyyntitutkimuksissa viranomaisilla on tällä hetkellä ylimääräisiä toimivaltaan perustuvia tiedonkeräämismahdöllisuuksia; heille annetaan tavallisesti täysi mahdollisuus tutustua kolmansissa maissa arkistoihin. Samantapaista tutkimiensa yritysten perusedellytystä voitaisiin kaavailla kilpailuyhteistyöhönkin antamalla viranomaisille mahdollisuus avustaa kollegoitaan kolmansissa maissa tutkimusten ollessa käynnissä. Pääosasto IV:n ja jäsenvaltioiden viranomaisten väliset yhteisönsisäisiin tapauksiin sovellettavat yhteistyömenetelmät ovat esimerkki tällaisista menetelmistä. on välisen yhteistyön viranomaisten positiivinen perusedellytys Toinen joka on jo sisällytetty viimeaikaisiin kahdenvälisiin huomioonottamismenetelmä, kilpailusopimuksiin29. Tämän näkökulman kehittämiseksi edelleen on tutkittava vaihtoehtoja ja omaksuttava määräyksiä, jotka saavat kolmansien maiden toimielimet ryhtymään itsemääräämisoikeuksia kuitenkin kunnioittaen. Erityisesti voitaisiin punnita, milloin ja millä ehdoin kilpailuviranomaiset voisivat järkevissä rajoissa olla velvoitettuja tutkimuksiin toisen osapuolen puolesta ja osoittamaan se pakkotoimenpiteitä30. Päätös olla toimimatta täytyisi perustella ja sen tueksi täytyisi esittää asianmukaisia todisteita. täytäntöönpanotoimiin, kaavaileeko osapuolelle pyytävälle toistensa sisällä tietyn ajan 29 ' Katso myös alaviite 16. Tämä vaikuttaa antitrust-toimielinten voimavarojen kohdentamiseen. Ensi vaiheessa voi olla z< d) Riitojen ratkaiseminen Kansainvälisen yhteistyön edut ovat tulleet selväksi jo aiemmin. On kuitenkin selvää, että hyöty olisi suurinta, jos maat sitoutuisivat mukautumaan sovittuihin sääntöihin. Tämä loisi sitoumuksen voimaansaattamisesta. Siksi puitteiden tulisi olla luonteeltaan velvoittavia. Keskeinen hallitustenvälisen riitojenratkaisujärjestelmän kehittämistä koskeva kysymys liittyy kansainvälisen paneelin soveltaman tarkastelun malliin. Ensi vaiheessa paneelin tarkastelu voisi keskittyä menetelmäkysymyksiin: onko jokin maa säätänyt kansallisista kilpailurakenteista sovitulla tavalla; onko maa tietojenvaihtamisvelvoitteiden alainen ja onko niitä noudatettu, ja mikäli maalla on sitoumuksia tällä alueella, onko positiivisen huomioonottamismenetelmän avoimuuden perustelua ja aikataulua koskevat vaatimukset täytetty jonkin tietyn tapauksen yhteydessä. Riitojenratkaisujärjestelmää voitaisiin laajentaa sisältämään selonteon kansallisen päätöksen perusteiden riittävyydestä, tietojen paikkaansapitävyydestä, mahdollisesta "selkeästä arviointivirheestä" tai mahdollisesta "vallaa väärinkäytöksestä". Kansainvälisten riitojen ratkaisuihin sovellettavat määräajat ovat toinen tärkeä seikka. Tämä johtuu siitä, että kilpailunvastaisten toimien kohteeksi joutuneilla yrityksillä on tapauksissa mahdollisuus pyytää protektionististen kauppamenettelyjen monissa käyttämistä. Ne voidaan ottaa käyttöön lyhyellä varoitusajalla. On selvää, että kilpailunvastaisiin toimiin kilpailumenetelmiä käyttämällä puuttuvien puitteiden täytyy toimia lyhyillä määräajoilla, jotta niitä voitaisiin pitää uskottavana vaihtoehtona. Eräs avainkysymyksistä liittyy oikaisutoimiin, kun itsenäinen paneeli tuomitsee jonkin maan. Jos ulkomainen osapuoli ei suorita korjaavia toimenpiteitä, maalle voitaisiin erityisehdoin antaa valtuudet ryhtyä oman oikeudenkäyttöalueensa ulkopuolelle ulottuviin toimiin kansallista kilpailulainsäädäntöä soveltaen. Tapauksissa, joissa tämä menetelmä ei ole käyttökelpoinen, (esimerkiksi, jos yrityksellä tai yrityksillä, joita asia koskee, ei ole tytäryhtiöitä toisen osapuolen oikeudenkäyttöalueella), tavallisesti kauppa- asioissa määrätyt toimenpiteet, kuten tujlitariffimyönnytysten peruuttaminen31, lienevät hyväksyttävämpiä seuraavia toimenpiteitä kuin kansainvälisten sakkojen tapaiset kilpailua koskevea pakotteet32. WTO:n ratkaisemiseen, järjestelmä on suunnattu kiistojen joten kauppamyönnytysten peruuttamiseen turvaudutaan vain viimeisenä keinona. WTO:n kiistojen ratkaisemisessa on liukuva asteikko: (1) osapuolten välinen konsultaatioilla saavutettava sovinto menettelyn kuluessa; (2) paneelin katsottua WTO:n sääntöjen tulleen rikotuiksi, pyyntö saattaa laiton menettely tai toimenpide WTO;n sääntöjä vastaavaksi; (3)jos tämä ei ole mahdollista, korvausten tarjoaminen (uusien tai laajennettujen markkinoillepääsymahdollisuuksien keinoin, esimerkiksi tullitariffihelpotusten tai muiden vapauttavien sitoumusten kautta), ja lopulta, jos (1), (2) tai (3) eivät ole mahdollisia; (4) valtuutus pidättää vastaava määrä myönnytyksiä. Kilpailun näkökulmasta kauppamyönnytysten peruuttaminen voi vaikuttaa kilpailun 11 "2 Mikäli kilpailusopimus sisältäisi sitovia perusehtoja, on mahdollista, että jonkinlaista poikkeuslauseketta pidettäisiin tarpeellisena. Tätä sovellettaisiin tapauksissa, joissa toisen osapuolen elintärkeiden etujen katsottaisiin painavan vaa'assa enemmän kuin sen täytäntöönpanotoimenpiteitä pyytävän kauppakumppanin jos jälkimmäinen on turvautunut positiiviseen huomioonottamismenetelmään. Tällainen poi kkeuksellinen tilanne voi syntyä, jos jokin viranomaistaho sallii rajoittavia vaikutuksia sisältäviä uudelleenorganisointia koskevia sopimuksia. Tällaisia asioita on ratkaistu kauppaoikeustapauksissa sallimalla poikkeustapauksissa GATTin ja WTO:n jäsenten luopua väliaikaisesti velvoitteistaan ja ryhtyä turvatoimiin kansallisten tuotannonalojen suojaamiseksi. Samanlaista lähestymistapaa voitaisiin pitää tarpeellisena myös kilpailua koskevissa tapauksissa edellyttäen, että säädetyt menetelmät ovat aikarajoitteisia, oikeutettuja, syrjimättömiä ja avoimia. esimerkiksi edut, Zi ISSN 1024-4492 KOM(96) 284 lopullinen ASIAKIRJAT FI 08 Luettelonumero : CB-CO-96-304-FÏ-C ISBN 92-78-05726-6 Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto L-2985 Luxemburg